조세감면조항이 한시적 특혜규정이라는 사실만으로 비과세관행 성립될 수 없는지 여부 (일반행정, 대법원)
공포일: 2018.11.29 / 시행일:

【심급】
3심
【세목】
재산세
【주문】
상고를 기각한다.
상고비용은 피고가 부담한다.
【이유】

이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나, 상고인의 상고이유에 관한 주장은상고심절차에 관한 특례법 제4조에 해당하여 이유 없음이 명백하므로, 위 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
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【하급심-서울고등법원 2018. 7. 11. 선고 2018누38958 판결】

【주문】 처분청패소

1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다

【이유】

1. 제1심판결의 인용 등

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 중 해당 부분을 다음 2항과 같이 수정하고, 다음 3항과 같이 이 법원에서의 주장에 대하여 추가 판단을 하는 이외에는 제1심판결의 이유 부분(그 별지를 포함하되, ‘3. 결론’ 부분 제외) 기재와 같으므로,행정소송법 제8조제2항,민사소송법 제420조본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
2. 수정하는 부분

○ 3쪽 9, 10행의 "을 제2호증(각 가지번호 포함)의"를 "을 제2호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의"로 고친다.
○ 8쪽 10행의 "(각 가지번호 포함)"을 삭제한다.
○ 10쪽 아래에서 6행과 5행 사이에 다음 내용을 추가한다.
【 아) 원고의 위와 같은 정당한 기대에도 불구하고 피고는 당초 견해표명에 반하여 이 사건 처분을 하였는바, 원고는 재산세 감면을 전제로 하여 리모델링까지 마친 대부분의 객실을 2014년까지 2007. 1. 1. 기준 객실요금보다도 낮은 가격으로 운용함으로써 영업상 이익의 확대를 일부 포기하였다고 할 것이고, 이러한 일부 포기된 영업상 이익은 이 사건 처분 시에는 회복할 수 없는 것으로서 원고의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다고 할 것이다. 】

○ 10쪽 아래에서 5행의 "아)"를 "자)"로 고친다.
3. 추가 판단

가. 피고의 주장

피고는 이 사건 조례만으로 재산세를 감면할 수 있다고 오해한 것일 뿐이고, 피고에게는 이 사건 감면 규정에 해당하지 않음에도 원고에 대하여 재산세를 감면해주겠다는 의사가 없었으므로 과세관청의 공적 견해표명이 있다고 볼 수 없으며, 쟁점 조항은 한시적 특혜규정이므로 비과세관행 주1)이 성립될 수 없다.
나. 판단

1) 먼저 피고에게 ‘감면요건에 해당되지 않음에도 이를 알면서 재산세를 감면해 준다’라는 의사가 없었는지에 관하여 보건대, 갑 제5, 12, 18 내지 23, 28호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, △ 피고(이하 편의상 피고와 중구청을 구분하지 않고 ‘피고’라고만 한다)는 2008. 4. 10.경 리모델링 및 호텔등급 변경에 따른 객실요금 인상사유 발생사실 및 재산세 감면 요청이 기재된 문서를 원고로부터 제출받았을 때, 이미 이 사건 감면 규정의 기준일인 2007. 1. 1. 객실요금 대비 20% 인하요건을 원고가 충족하지 못한 사실을 알았던 것으로 보이고, △ 피고가 2009. 7. 22. 이 사건 호텔을 비롯한 관광호텔에 대한 점검 후 ‘2009년 상반기 점검결과 이상 없음’이라는 내용의 관광호텔 재산세 감면결과 및 객실요금 표시가격 점검결과를 서울시장에게 보고한 것을 포함하여, 피고와 서울시는 2008년부터 2011년까지 지속적으로 원고를 비롯하여 재산세 감면을 신청한 관광호텔사업자들을 대상으로 객실요금의 적정성을 점검해 왔다. 또한 피고는, 쟁점 조항이 객실요금 인하율 요건의 기준일인 2007. 1. 1. 이후에 신축되거나 리모델링된 호텔, 등급 상향된 호텔에 관한 예외 조항을 두지 않음으로써 위와 같은 호텔들에 대하여 쟁점 조항을 그대로 적용할 경우 불합리한 점이 발생하는 데다가 쟁점 조항을 엄격히 해석·적용함으로써 위와 같은 호텔들이 재산세 감면을 포기하고 가격 인하에 동참하지 않을 경우 외국인 관광객의 원활한 유치라는 쟁점 조항의 입법 목적 달성에 악영향을 미칠 수 있는 점 등을 고려하여, 감면요건이 충족되지 않음에도 이를 알면서 위와 같은 호텔들에 대하여 재산세를 감면해 준 것으로 보인다.
이러한 사정들에 비추어 보면, 피고는, 이 사건 호텔과 같이 리모델링하거나 호텔등급이 상향된 관광호텔들이 책정한 객실요금이 이 사건 조례의 감면요건을 충족하지 못하더라도, 그 객실요금이 동급 수준의 타 호텔 객실요금과 비교하여 적정하다면, 외국인 관광객의 원활한 유치라는 목적을 달성하기 위하여 재산세를 감면하겠다는 의사로 2008년부터 2014년까지 원고에 대하여 재산세를 감면해왔던 것으로 보인다.
2) 다음으로 조세감면조항이 한시적 특혜규정이라는 사실만으로 비과세관행 성립될 수 없는지에 관하여 보건대, 비과세관행이 성립되기 위해서는 상당한 기간에 걸친 법령에는 위배되나 납세자에게 유리한 해석 또는 관행이 존재하여야 하는데, 상당한 기간에 해당하는지 여부는 구체적 사실관계에 따라 판단할 수밖에 없고, 단지 한시적 규정이라 하여 반드시 비과세관행이 인정될 수 없다고 볼 명문의 근거가 없으며,주2)

한시적 규정이라는 사실이 비과세관행 성립 여부를 판단할 때 하나의 고려 요소가 될 수 있음은 별론으로 하더라도, 쟁점 조항이 한시적 규정이라는 사실만으로 납세자가 비과세관행을 주장할 수 없다거나, 신뢰보호원칙을 적용받을 수 없다고 볼 수는 없다.
나아가 이 사건의 경우 비과세관행이 성립되었는지 그리고 이 사건 처분이 비과세관행에 위배되는지에 관하여 보건대, 관련 법령의 내용 및 개정 경과와 관련 대법원 판례의 판시 내용에다가 이 법원이 인용하는 제1심판결에서 인정한 처분의 경위 및 사실과 원고가 제출한 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정 등에 비추어 보면, △ 이 사건의 경우 비과세관행이 인정될 수 있는 상당한 기간에 걸친 재산세 감면 사실이 존재하고, △ 과세관청인 피고가 재산세를 감면하지 않을 수 있음을 알면서도 외국인 관광객의 원활한 유치 등 공익 목적의 달성이라는 어떤 특별한 사정에 의하여 감면한다는 의사를 가지고 있었던 것으로 보이고, 이와 같은 의사가 대외적으로 명시적 또는 묵시적으로 표시되었으며, △ 그 결과 재산세 감면과 관련된 지방세관계법령의 해석이나 지방세 행정의 관행이 일반적으로 원고를 비롯한 납세자에게 이의 없이 받아들여져 원고를 비롯한 납세자가 그와 같은 해석 또는 관행을 신뢰하는 것이 무리가 아니라고 인정될 정도에 이르렀다고 봄이 타당하므로, 비과세관행이 성립되었다고 할 것이고, 이 사건 처분은 이러한 비과세관행에 위배된다.
① 피고를 포함한 서울시 각 자치구들은, 예외 없이 쟁점 조항이 최초로 시행되었던 2008년부터 위 규정의 최종 일몰기한이 종료된 2014년까지 약 7년이라는 상당한 기간 동안, 리모델링 또는 등급 상향된 관광호텔들에 대하여 동급 관광호텔과 비교하여 적정한 수준으로 객실요금을 유지한 경우에는 재산세를 계속 감면해주었고, 이에 따라 피고 역시 관광호텔에 대한 재산세 감면 규정이 시행되는 기간 동안 원고에게 재산세를 감면해 주었다. 그런데 앞서 살펴본 바와 같이 피고는, 이 사건 호텔과 같이 리모델링을 하거나 호텔등급이 상향된 관광호텔들이 책정한 객실요금이 이 사건 조례의 감면요건을 충족하지 못하더라도, 감면요건 중 객실요금 인하율 요건의 엄격한 해석·적용시 발생하는 불합리성을 해소하고 외국인 관광객의 원활한 유치라는 공익상 목적을 달성하기 위하여 재산세를 감면한다는 의사를 가지고 위와 같은 관광호텔들에 대하여 재산세 감면을 계속 해 준 것으로 보인다. 또한 피고의 이와 같은 의사는 대외적으로 명시적 또는 묵시적으로 표시되었다.
② 대법원은, △ 항만시설 일시사용에 대하여 부과할 수 있는 면허세의 근거법규가 1975. 12. 31. 신설된 이래 1978. 12. 30. 폐지될 때까지 단 한 건의 면허세도 부과한 일이 없었던 사안에서, 면허세의 부과근거 법령이 폐지될 때까지 근 3년간 면허세를 부과할 수 있으면서도 이를 한 건도 부과하지 않았다면, 납세자인 원고로서도 이를 믿을 수밖에 없었고, 그 근거법규가 폐지된 지 1년 7개월이 지난 후에 원고에 대하여 이미 과거 2년 10개월 동안의 항만일시 사용허가에 따른 면허세를 한꺼번에 소급하여 부과한 과세처분은, 납세자가 받아들인 국세행정의 관행을 무시한 위법한 처분이라 하여 비과세관행의 성립을 인정한 바 있고(대법원 1983.9.27. 선고 82누130 판결,대법원 1984.6.12. 선고 84누53 판결참조), △ 1975년도부터 1978년도까지 약 4년 동안 한국 마사회의 경마실시사업으로 인한 소득에 관해 비과세처리한 사안에서 비과세관행의 성립을 인정한 바 있으며(대법원 1984. 12. 26. 선고 81누266 판결 참조), △ 1976년부터 1981. 10.까지 약 6년 동안 긴급관세율이 아닌 기본관세율을 적용한 관행의 성립을 인정한 바 있고(대법원 1983. 12. 13. 선고 82누274 판결 참조), △ 수입업체들이 1998년경부터 약 7년 동안 전자제품의 전원공급·제어 기능을 수행하는 트랜지스터 모듈을 수입하면서 양허관세율 0%가 적용되는 관세율표상 품목번호로 수입신고를 하여 왔고 과세관청들은 이러한 수입신고를 아무런 이의 없이 수령하여 온 것에 대하여 비과세관행의 성립을 인정한 바 있다(대법원 2011.5.13. 선고 2008두18250 판결참조). 이러한 대법원 판례들의 내용에 비추어 보면, 이 사건에서 재산세 감면이 이루어진 약 7년이라는 기간은 비과세관행의 성립을 인정하기에 충분한 기간이라고 할 것이다.
③ 구 국세기본법(1993. 12. 31. 법률 제4672호로 개정되기 전의 것) 제18조 제4항은 "제3항 주3) 의 규정은 감사원법에 의한 감사 및 그 결과에 의한 시정요구를 배제하거나, 제한하지 아니한다."라고 규정하여 감사원 감사 및 그에 따른 시정요구에 의한 국세 부과처분의 경우 납세자는 비과세관행을 주장할 수 없었으나, 납세자의 비과세관행에 대한 신뢰를 보다 두텁게 보호하는 방향으로 1993. 12. 31. 국세기본법이 개정되면서 위 조항은 삭제되었으며, 지방세기본법에서도 위와 같은 조항을 두고 있지 않다.
④ 그런데 피고는 쟁점 조항의 일몰기한이 도래한 후 약 1년 5개월이 지난 2016. 5. 10.이 되어서야 서울시에 대한 감사원 감사 결과 통보에 따라 원고에 대하여 과거 감면해 주었던 재산세를 소급하여 과세하였고, 원고 이외에 2007. 1. 1. 이후 리모델링이나 등급상향이 이루어진 관광호텔들에 대해서도 동일한 사유로 감면해 주었던 재산세를 소급하여 과세하였다.
다. 소결론

따라서 피고의 위 주장은 모두 이유 없다.
4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 받아들여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다.
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* 주1) 엄밀히 말하면 이 사건에서는 "비과세"관행이 아니라 재산세 "감면" 관행이 문제되나, 이러한 "감면" 관행이 넓은 의미의 비과세관행에 포함된다고 보아 편의상 "비과세관행"이라는 용어를 사용하기로 한다.
* 주2) 국세기본법 제18조 ③ 세법의 해석이나 국세행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석이나 관행에 의한 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며, 새로운 해석이나 관행에 의하여 소급하여 과세되지 아니한다.
「지방세기본법」제20조③ 이 법 및 지방세관계법의 해석 또는 지방세 행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 따른 행위나 계산은 정당한 것으로 보며 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 과세되지 아니한다.
* 주3) 제18조 ③ 세법의 해석 또는 국세행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 의한 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며, 새로운 해석 또는 관행에 의하여 소급하여 과세되지 아니한다.
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【하급심-서울행정법원 2018. 1. 26. 선고 2016구합86104 판결】

【주문】 처분청패소

1. 피고가 2016. 5. 10. 원고에 대하여 한 [별지1] 각 ‘세목’의 ‘고지세액’ 기재 각 부과처분을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【이유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 ○○ ○구 ○○로 287 [별지1] 재산세 등 부과처분 내역의 ‘과세물건’란 기재 각 토지와 건축물(이하 통칭하여 ‘쟁점 부동산’이라 한다)을 소유하면서 쟁점 부동산에서 특급호텔인 ‘○○○앰배서더서울’(구 ‘○○○앰배서더서울’, 이하 ‘이 사건 호텔’이라 한다.)을 운영하고 있는 회사이다.
나. 원고는 구 지방세특례제한법(2011. 12. 31. 법률 제11138호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제54조 제2항 및「지방세특례제한법」제54조제2항,「지방세특례제한법 시행령」제27조및 구 서울특별시 ○구 구세 감면 조례(2012. 5. 7. 조례 1112호로 개정되기 전의 것부터 2015. 4. 29. 조례 제1256호로 개정되기 전의 것까지, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제15조 또는 제9조에 따라 피고에게 쟁점 부동산에 대하여 재산세 감면을 신청하여 2008년부터 2014년까지 감면을 받아왔다.
다.한편, 원고는 특2등급 호텔이었던 2007. 12. 7. 객실요금을 2007. 1. 1. 기준에서 20% 이상 인하하였다가 이 사건 호텔을 리모델링하여 2008. 3. 20. 한국관광호텔협회로부터 호텔등급을 특2등급에서 특1등급으로 승격받게 되자 2008년 5월부터 객실요금을 인상하여 이를 2014년까지 유지하였다.
라.감사원은 2015. 5.부터 2015. 8.까지 서울특별시(이하 ‘서울시’라 한다)에 대한 감사를 실시한 후, 2016. 2. "특급관광호텔에 대한 재산세 감면세액 추징업무 처리 부적정"으로 감사결과를 통보하면서, 원고 외 14개 관광호텔의 2011년부터 2014년까지의 재산세 감면액에 대하여 추징하는 방안을 마련할 것을 통보하였다.
마. 이에 따라 피고는 이 사건 호텔에 대하여 재산세 감면요건 중 ‘2007. 1. 1. 객실요금 대비 인하율 20% 이상’ 요건을 미충족한 것으로 보아 2016. 5. 10. 원고에 대하여 [별지1] 기재와 같이 2011년 귀속 재산세 등 9건 합계 104,975,740원을 부과·고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
바. 이에 불복하여 원고는 2016. 7. 27. 서울시장에게 심사청구를 하였으나 2016. 9. 29. 기각되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 5, 14, 15호증, 을 제2호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가.원고의 주장

1). 이 사건 호텔의 호텔등급이 2007. 1. 1. 이후에 승격되어 2007. 1. 1. 당시의 비교대상 객실요금이 존재하지 않는 상황이므로 객실요금 인하율 요건을 적용할 수 없는바, 외국인 관광객 공급가액 비율 요건을 충족하는 이상 재산세 감면대상에 해당한다고 봄이 타당함에도 객실요금 인하율 요건 미충족을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다.
2). 이 사건 호텔과 같이 리모델링으로 인하여 객실요금 인상이 불가피한 경우에는 동급 수준의 다른 호텔의 객실요금과 비교하여 적정성을 인정받은 경우에는 재산세를 감면해주겠다는 비관세관행 또는 공적인 견해표명이 존재하므로, 이에 반하여 이루어진 이 사건 처분은 비과세관행에 어긋나거나 신뢰보호원칙을 위반하여 위법하다.
나. 관련 법령

[별지2] 기재와 같다.
다. 원고의 주장 1)에 대한 판단

1)「지방세특례제한법」제54조제2항은 "관광진흥법에 따른 호텔업을 경영하는 자가 외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우에는 과세기준일 현재 관광진흥법 제3조 제1항 제2호 가목에 따른 호텔업에 직접 사용하는 토지(「지방세법」제106조제1항 제2호가 적용되는 경우로 한정한다) 및 건축물에 대하여는 2014년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감한다."고 규정하고 있고,「지방세특례제한법 시행령」제27조는 "법 제54조 제2항에서 ‘외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준’이란 다음 각 호와 같다."고 규정하면서 제1호에서 "부가가치세법에 따라 신고된 직전 연도 숙박용역 공급가액(객실요금만 해당한다) 중에서 다음 각 목 주5)의 요건을 모두 충족하는 용역의 공급가액이 차지하는 비율이 수도권 지역은 100분의 30 이상일 것"이라고, 제2호에서 "외국인관광객에게 조례로 정하는 객실요금 인하율에 따라 숙박용역을 제공할 것(해당 지방자치단체에서 조례로 그 인하율을 정한 경우에만 해당한다)"이라고 각 규정하고 있으며, 이 사건 조례(2012. 5. 7. 조례 제1112호로 개정되기 전의 것) 제15조는 "관광진흥법 제3조 제1항 제2호 가목에 의한 호텔업에 사용하는 부동산으로서 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 재산세의 100분의 50을 경감한다."고 규정하면서 제2호에서 "2007년 1월 1일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금과 대비하여 해당 연도 과세기준일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금을 다음 각 목(가. 특급호텔: 20%, 나. 특급호텔 이외 호텔: 10%)이 정하는 비율 이상으로 인하한 경우"를 규정하고 있고, 이 사건 조례(2015. 4. 29. 조례 제1256호로 개정되기 전의 것) 제9조는 "「지방세특례제한법 시행령」제27조제2호에 따른 객실요금 인하율은 2007년 1월 1일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금과 대비하여 해당연도 과세기준일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금을 다음 각 호(1. 특급호텔: 20%, 2. 특급호텔 이외 호텔: 10%)에서 정하는 비율 이상으로 인하한 것을 말한다."고 규정하고 있다(이하 통칭하여 ‘쟁점 조항’이라 한다).
그리고 조세법률주의의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특례규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에 부합한다(대법원 2009.8.20. 선고 2008두11372 판결).
2) 앞서 살펴 본 쟁점 조항의 문언과 취지 및 관련 법리에 비추어 앞서 인정한 사실, 갑 제2호증의 2, 제5호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사실과 사정들을 종합할 때, 쟁점 부동산은 쟁점 조항의 재산세 감면요건을 충족하지 못하였다고 판단된다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.
가) 쟁점 조항은 재산세 감면요건을 규정하고 있는 특례규정에 해당하므로 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 하는바, 지방세특례제한법 및 지방세특례제한법 시행령의 위임에 따른 이 사건 조례 제15조 또는 제9조는 해당 연도 과세기준일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금이 2007. 1. 1. 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금에 비하여 일정 비율 인하될 것을 감면요건으로 규정하고 있을 뿐, 리모델링으로 인한 호텔등급 승격 등 객실요금 인상 요인이 존재하는 경우에 관하여 예외규정을 두고 있지 않다.
나) 따라서 이 사건 호텔이 리모델링하여 2008. 3. 20. 한국관광호텔협회로부터 호텔등급을 특2등급에서 특1등급으로 승격받게 되었다는 이유로 관광호텔 표시가격기준 객실요금의 기준시점을 ‘2007. 1. 1.’이 아니라 승격 이후의 시점으로 보아야 한다는 것은 문언해석의 범위를 넘어 감면요건을 확장해석 내지 유추해석하는 것으로 받아들이기 어렵다.
다) 또한 피고가 이 사건 조례 제15조 또는 제9조에서 기준시점(2007. 1. 1.)과 인하율(20%)을 정하고 있는 이상, 리모델링으로 인하여 호텔등급이 승격된 이 사건 호텔에 적용될 수 있는 기준시점과 인하율에 대하여 정한 바가 없는 것으로 보아 객실요금 인하율 요건은 재산세 감면요건에서 제외되어야 한다는 주장도 받아들이기 어렵다.
라) 반면에 이 사건 호텔은 아래 표 기재와 같이 2007. 1. 1. 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금이 존재하고, 그럼에도 원고가 이 사건 호텔을 리모델링하여 호텔등급을 승격받은 후에는 ‘이그제규티브 스위트’를 제외한 나머지 객실타입의 경우에는 위 기준 객실요금에 비하여 20%에 못 미치는 인하율을 적용하여 객실요금을 정하였으므로 쟁점 조항의 재산세 감면요건 중 객실요금 인하율 요건을 충족하지 못하고 있다.
라. 원고의 주장 2)에 대한 판단

1)「지방세기본법」제18조는 "납세자와 세무공무원은 신의에 따라 성실하게 그 의무를 이행하거나 직무를 수행하여야 한다."고 규정하고 있고,「지방세기본법」제20조제3항은 "이 법 및 지방세관계법의 해석 또는 지방세 행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 따른 행위나 계산은 정당한 것으로 보며 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 과세되지 아니한다."고 규정하고 있다.
그리고 조세법률관계에서 과세관청의 행위에 대하여 구 국세기본법(2010. 1. 1. 법률 제9911호로 개정되기 전의 것) 제15조, 제18조 제3항의 규정이 정하는 신의칙 내지 비과세의 관행이 성립되었다고 하려면 장기간에 걸쳐 어떤 사항에 대하여 과세하지 아니하였다는 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라 과세관청 자신이 그 사항에 대하여 과세할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정에 의하여 과세하지 않는다는 의사가 있고 이와 같은 의사가 대외적으로 명시적 또는 묵시적으로 표시될 것임을 요한다고 해석되며, 같은 법 제18조 제3항 규정에서의 ‘일반적으로 납세자에게 받아들여진 세법의 해석 또는 국세행정의 관행’이란 비록 잘못된 해석 또는 관행이라도 특정납세자가 아닌 불특정한 일반납세자에게 정당한 것으로 이의 없이 받아들여져 납세자가 그와 같은 해석 또는 관행을 신뢰하는 것이 무리가 아니라고 인정될 정도에 이른 것을 말한다(대법원 2010.4.15. 선고 2007두19294 판결).
또한 신의성실의 원칙 내지 금반언의 원칙은 합법성을 희생하여서라도 납세자의 신뢰를 보호함이 정의, 형평에 부합되는 것으로 인정되는 특별한 사정이 있는 경우에 적용되는 것으로서 납세자의 신뢰보호라는 점에 그 법리의 핵심적 요소가 있는 것이므로, 위 요건의 하나인 과세관청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단하는데 있어 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고, 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 납세자의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다(대법원 1996.1.23. 선고 95누13746 판결).
2) 위와 같은 법리에 비추어 앞서 인정한 사실, 갑 제4, 6 내지 13, 16 내지 13, 25, 26호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사실과 사정을 종합할 때, 이 사건 처분은 비과세관행에 어긋나고 신뢰보호원칙을 위반하여 위법하다고 봄이 타당하다. 따라서 이를 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
가)「지방세법」제3조,「지방세기본법」제9조제1항, 제2항에 의하면 특별시 관할구역에 있는 구의 경우에 재산세는 특별시분 재산세와 구(區)분 재산세가 각 절반씩 구성되어 있고, 서울시장은 산하 구청장들에게 지방세 감면에 관한 조례 제정과 정부시책에 따른 행정지원을 내부적으로 지시할 수 있으므로, 실제 산하 구청장들도 서울시장과 동조하여 지방세 감면 제도를 운영해왔다면 그 한도 내에서는 서울시장의 공적 견해표명도 산하 구청자들의 그것과 동일하게 볼 수 있다.
나) 서울시는 체재비 인하를 통해 외국인 관광객을 유치하기 위해 관광호텔의 객실요금 인하를 조건으로 관광호텔의 재산세를 감면하기로 하고 관련 조례를 제·개정하고, 원고를 포함한 관광호텔사업자들에게 관광호텔 객실요금 인하에 따른 재산세 감면 제도를 안내하였으며, 이에 따라 피고 지방의회를 포함한 서울시 산하 자치구 지방의회도 관련 조례를 제·개정하고, 서울시장과 피고를 포함한 서울시 산하 구청장들은 각 관할구역 내 관광호텔의 객실요금 표시가격 인하상황을 수시로 점검하여 왔다.
다) 서울시는 2008. 8. 11. 원고를 포함한 관광호텔사업자들에게 ‘객실의 리모델링 등 변경요인 발생시 해당 자치구 담당부서 및 호텔업협회의 현장점검을 통해 객실확인 및 동급 수준의 타 호텔 객실요금을 비교하여 적정성이 인정될 수 있도록 가격정책 시행에 착오 없으시기 바랍니다’라고 안내하였고, 2011. 4. 29.에도 리모델링호텔의 재산세 감면에 관하여 같은 취지로 안내하였는바, 위와 같은 안내를 하게 된 경위, 그에 대한 원고를 포함한 관광호텔사업자들의 신뢰가능성에 비추어 보면 객실의 리모델링 등 변경요인이 발생한 경우 동급 수준의 타 호텔 객실요금과 비교하여 적정성이 인정된다면 재산세 감면 혜택을 부여하겠다는 공적 견해표명으로 봄이 타당하고, 단순히 다른 호텔의 객실요금과 비교하여 과도하게 가격을 인상하지 않아야 한다는 취지의 행정지도에 불과하다고는 볼 수 없다.
라) 원고는 2008. 4. 10. 서울시 및 피고에게 이 사건 호텔을 리모델링하여 2008. 3. 20. 호텔등급이 특2등급에서 특1등급으로 승격되었다는 이유로 이 사건 호텔과 같이 서울 시내 강북지역에 위치한 특1등급 호텔의 객실요금을 고려하여 그보다는 낮은 수준으로 이 사건 호텔의 객실요금을 인상하였으므로 이 사건 조례의 재산세 감면 요건에 해당한다는 취지로 재산세 감면요청을 하였고, 이에 따라 피고는 2008년부터 2014년까지 이 사건 호텔에 관한 재산세를 감면해왔다.
마) 서울시는 2014. 3. 26. ‘2007년 이후 리모델링된 객실도 타 호텔과 견주어 당시 가격의 산정이 가능한 수준이고 외국인투숙객 비율 등 조건을 충족한다면「지방세특례제한법」제54조제2항에 따른 재산세 감면대상에 해당한다’고 질의회신하였다.
바) 서울시는 2015년 감사원의 관광호텔 재산세 감면 감사를 받은 후인 2016. 5. 3. 피고를 포함한 산하 자치구들에게 ‘리모델링, 고급객실 있는 호텔은 비과세 관행 등에 따라 감면이 적정한 것으로 보이고, 계산착오 등에 따라 인하요건을 충족하지 못한 호텔은 감면 요건 미충족. 다만, 관광호텔 재산세 감면은 구세 감면조례에 관한 사안으로 자치구가 최종적으로 감면여부 결정하고, 재산세 추징시 과세자료를 행정자치부장관에 통보’라는 내용으로 관광호텔 재산세 처리방안을 통보하였다.
사) 위와 같은 사정을 고려할 때 피고는 서울시와 함께 이 사건 호텔과 같이 2007. 1. 1. 이후에 리모델링하여 호텔등급이 승격된 경우에는 동급 수준의 타 호텔 객실요금과 비교하여 적정성이 인정될 수 있는 정도로 객실요금을 정한 경우에는 쟁점 조항에 따라 재산세를 감면해주겠다는 공적인 견해표명을 하였고, 그 내용에 따라 상당한 기간 비과세관행이 성립하였으며, 원고와 같은 관광호텔사업자들로서는 영업상 불이익을 감수하고서도 재산세 감면 등을 통해 이를 회복할 수 있으리라는 정당한 기대 하에 상당한 기간 객실요금을 동급 수준의 타 호텔 객실요금과 비교하여 적정성이 인정될 수 있도록 유지하였다고 봄이 타당하다.
아) 비록 원고와 같은 관광호텔사업자들이 쟁점 조항의 내용을 세밀히 살펴보았더라면 재산세 감면요건에 해당하지 않음을 알 수 있었다 하더라도, 쟁점 조항이 장기간 표시가격 기준일을 ‘2007. 1. 1.’로 고정하고 어떠한 예외규정도 두지 않고 있는 등 다소 불합리한 점이 존재하였으므로, 원고와 같은 관광호텔사업자들로서는 쟁점 조항의 내용에도 불구하고 과세관청이 행정목적 달성과 불합리한 점을 시정하기 위하여 특별한 예외를 인정하여 재산세 감면 혜택을 주려는 의도라고 신뢰하는데 무리가 없었다고 보이는바, 원고에게 신뢰보호원칙의 적용을 부인하여야 할만한 정도의 귀책사유가 있다고는 보기 어렵다.
3. 결 론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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[별지1] 재산세 등 부과처분 내역 생략

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[별지2]【관계법령】

■ 지방세법

제3조(과세 주체) 이 법에 따른 지방세를 부과·징수하는 지방자치단체는「지방세기본법」제8조및 제9조의 지방자치단체의 세목 구분에 따라 해당 지방세의 과세 주체가 된다.
■ 지방세기본법

제8조(지방자치단체의 세목)

① 특별시세와 광역시세는 다음 각 호와 같다. 다만, 광역시의 군(郡) 지역에서는 제2항에 따른 도세를 광역시세로 한다.
(각 호 생략)

③ 구세는 다음 각 호와 같다.
2. 재산세

제9조(특별시의 관할구역 재산세의 공동과세)

① 특별시 관할구역에 있는 구의 경우에 재산세(「지방세법」제9장에 따른 선박 및 항공기에 대한 재산세와 같은 법 제112조제1항제2호 및 같은 조 제2항에 따라 산출한 재산세는 제외한다)는 제8조에도 불구하고 특별시세 및 구세인 재산세로 한다.
② 제1항에 따른 특별시세 및 구세인 재산세 중 특별시분 재산세와 구(區)분 재산세는 각각「지방세법」제111조제1항에 따라 산출된 재산세액의 100분의 50을 그 세액으로 한다. 이 경우 특별시분 재산세는 제8조제1항의 보통세인 특별시세로 보고 구분 재산세는 같은 조 제3항의 보통세인 구세로 본다.
③「지방세법」제112조제1항제2호 및 같은 조 제2항에 따른 재산세는 제8조제1항 및 제3항에도 불구하고 특별시세로 한다.
제18조(신의ㆍ성실) 납세자와 세무공무원은 신의에 따라 성실하게 그 의무를 이행하거나 직무를 수행하여야 한다.
제20조(해석의 기준 등)

① 이 법 또는 지방세관계법을 해석·적용할 때에는 과세의 형평과 해당 조항의 목적에 비추어 납세자의 재산권이 부당하게 침해되지 아니하도록 하여야 한다.
② 지방세를 납부할 의무(이 법 또는 지방세관계법에 징수의무자가 따로 규정되어 있는 지방세의 경우에는 이를 징수하여 납부할 의무를 말한다. 이하 같다)가 성립된 소득·수익·재산·행위 또는 거래에 대해서는 의무 성립 후의 새로운 법에 따라 소급하여 과세하지 아니한다.
③ 이 법 및 지방세관계법의 해석 또는 지방세 행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 따른 행위나 계산은 정당한 것으로 보며 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 과세되지 아니한다.
■ 구 지방세특례제한법(2011. 12. 31. 법률 제11138호로 개정되기 전의 것)

제54조(관광단지 등에 대한 과세특례)

② 「관광진흥법」에 따른 호텔업을 경영하는 자가 외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당되는 경우에는 과세기준일 현재「관광진흥법」제3조제1항제2호가목에 따른 호텔업에 직접 사용하는 토지(「지방세법」제106조제1항제2호가 적용되는 경우로 한정한다) 및 건축물에 대하여는 2011년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감한다.
■ 구 지방세특례제한법(2014. 1. 1. 법률 제12175호로 개정되기 전의 것)

제54조(관광단지 등에 대한 과세특례)

② 「관광진흥법」에 따른 호텔업을 경영하는 자가 외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당되는 경우에는 과세기준일 현재「관광진흥법」제3조제1항제2호가목에 따른 호텔업에 직접 사용하는 토지(「지방세법」제106조제1항제2호가 적용되는 경우로 한정한다) 및 건축물에 대하여는 2013년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감한다.
■ 지방세특례제한법

제54조(관광단지 등에 대한 과세특례)

② 「관광진흥법」에 따른 호텔업을 경영하는 자가 외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당되는 경우에는 과세기준일 현재「관광진흥법」제3조제1항제2호가목에 따른 호텔업에 직접 사용하는 토지(「지방세법」제106조제1항제2호가 적용되는 경우로 한정한다) 및 건축물에 대해서는 2014년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50(「관광진흥법」제19조에 따른 관광숙박업의 등급이 특1등급 및 특2등급인 경우에는 100분의 25)을 경감한다.
■ 지방세특례제한법 시행령

제27조(외국인투숙객 비율 등의 범위) 법 제54조제2항에서 "외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준"이란 다음 각 호와 같다.
1. 「부가가치세법」에 따라 신고된 직전 연도 숙박용역 공급가액(객실요금만 해당한다) 중에서 다음 각 목의 요건을 모두 충족하는 용역의 공급가액이 차지하는 비율이 수도권 지역은 100분의 30 이상, 수도권이 아닌 지역은 100분의 20 이상일 것

가. 「외국인관광객 등에 대한 부가가치세 및 개별소비세 특례 규정」제2조에 따른 외국인관광객 등(이하 이 조에서 "외국인관광객"이라 한다)에게 공급하는 용역일 것

나. 숙박인의 성명·국적·여권번호·입국일 및 입국 장소 등이 적힌 외국인 숙박 및 음식매출 기록표에 의하여 외국인관광객과의 거래임이 표시될 것

다. 대금(代金)이 거주자 또는 내국법인의 부담으로 지급되지 아니할 것

2. 외국인관광객에게 조례로 정하는 객실요금 인하율에 따라 숙박용역을 제공할 것(해당 지방자치단체에서 조례로 그 인하율을 정한 경우만 해당한다)

■ 구 관광진흥법(2015. 2. 3. 법률 제13127호로 개정되기 전의 것)

제19조(관광숙박업의 등급)

① 문화체육관광부장관은 관광숙박시설 이용자의 편의를 돕고, 관광숙박시설 및 서비스의 수준을 효율적으로 유지·관리하기 위하여 관광숙박업자의 신청을 받아 관광숙박업에 대한 등급을 정할 수 있다. 다만, 제4조제1항에 따라 호텔업 등록을 한 자 중 대통령령으로 정하는 자는 등급결정을 신청하여야 한다.
② 문화체육관광부장관은 제1항에 따라 관광숙박업에 대한 등급결정을 하는 경우 유효기간을 정하여 등급을 정할 수 있다.
③ 문화체육관광부장관은 제1항에 따른 등급결정을 위하여 필요한 경우에는 관계 전문가에게 관광숙박업의 시설 및 운영 실태에 관한 조사를 의뢰할 수 있다.
④ 문화체육관광부장관은 제1항에 따른 등급결정 결과에 관한 사항을 공표할 수 있다.·⑤ 관광숙박업 등급의 구분에 관한 사항은 대통령령으로 정하고, 등급결정의 유효기간·신청 시기·절차 및 등급결정 결과 공표 등에 관한 사항은 문화체육관광부령으로 정한다.
■ 구 서울특별시 중구 구세감면조례(2012. 5. 7. 조례 제1112호로 개정되기 전의 것)

제15조(관광호텔용 부동산에 대한 감면)

「관광진흥법」제3조제1항제2호 가목에 의한 호텔업에 사용하는 부동산으로서 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 재산세의 100분의 50을 경감한다.
1. 「부가가치세법」에 따라 신고된 직전연도의 숙박용역(객실요금에 해당 하는 부분에 한정한다. 이 조에서 같다) 공급가액 중「부가가치세법 시행령」제26조제1항제5의3호에 따른 외국인관광객 등에게 공급하는 숙박용역의 공급가액이 100분의 30 이상(직전연도의 공급가액이 없는 경우 과세기준일 이전에 「부가가치세법」에 따라 신고된 해당 연도 공급가액을 기준으로 한다)인 경우

2. 2007년 1월 1일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금과 대비하여 해당 연도 과세기준일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금을 다음 각 목이 정하는 비율 이상으로 인하한 경우

가. 특급호텔 : 20%

나. 특급호텔 이외 호텔 : 10%

■ 구 서울특별시 중구 구세감면조례(2015. 4. 29. 조례 제1256호로 개정되기 전의 것)

제9조(관광호텔용 부동산에 대한 감면)

「지방세특례제한법 시행령」제27조제2호에 따른 객실요금 인하율은 2007년 1월 1일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금과 대비하여 해당연도 과세기준일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금을 다음 각 호에서 정하는 비율 이상으로 인하한 것을 말한다.
1. 특급호텔 : 20%

2. 특급호텔 이외 호텔 : 10%. 끝.
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* 주4) 관광진흥법 제19조에 따른 관광숙박업의 등급이 특1등급 및 특2등급인 경우에는 100분의 25이나, 2014. 1. 1. 법률 제12175호로 개정되기 전에는 등급 불문하고 100분의 50이었다.
* 주5) 가.「외국인관광객 등에 대한 부가가치세 및 개별소비세 특례 규정」제2조에 따른 외국인관광객 등(이하 이 조에서 "외국인관광객"이라 한다)에게 공급하는 용역일 것

나. 숙박인의 성명·국적·여권번호·입국일 및 입국 장소 등이 적힌 외국인 숙박 및 음식매출 기록표에 의하여 외국인관광객과의 거래임이 표시될 것

다. 대금(代金)이 거주자 또는 내국법인의 부담으로 지급되지 아니할 것

이 사건 호텔과 같이 2007. 1. 1. 이후에 리모델링하여 호텔등급이 승격된 경우에는 동급 수준의 타 호텔 객실요금과 비교하여 적정성이 인정될 수 있는 정도로 객실요금을 정한 경우에는 쟁점 조항에 따라 재산세를 감면해주겠다는 공적인 견해표명을 하였고, 그 내용에 따라 상당한 기간 비과세관행이 성립하였으며, 원고와 같은 관광호텔사업자들로서는 영업상 불이익을 감수하고서도 재산세 감면 등을 통해 이를 회복할 수 있으리라는 정당한 기대 하에 상당한 기간 객실요금을 동급 수준의 타 호텔 객실요금과 비교하여 적정성이 인정될 수 있도록 유지하였다고 봄이 타당함.