교원노동관계중재재정취소청구 (일반행정, 대전고등법원)
공포일: 2022.08.18 / 시행일:

【원고, 피항소인 겸 항소인】 대전광역시교육감 외 1인 (소송대리인 변호사 김종민)
【피고, 항소인 겸 피항소인】 중앙노동위원회 위원장 (소송대리인 법무법인 서상 담당변호사 임찬홍)
【피고보조참가인】 전국교직원노동조합 (소송대리인 변호사 장동환)
【제1심판결】 대전지방법원 2022. 2. 9. 선고 2021구합104121 판결
【변론종결】2022. 7. 14.
【주 문】
 1. 제1심판결 중 아래에서 취소를 명하는 부분에 해당하는 원고 대전광역시교육감 패소 부분을 취소한다. 
 중앙노동위원회가 2021. 6. 15. 원고 대전광역시교육감과 피고보조참가인 사이의 중앙2021중재1 전국교직원노동조합(대전광역시교육청) 중재사건에 관하여 한 중재재정 중 제10조 제2항, 제11조, 제14조, 제15조, 제27조에 관한 부분을 취소한다. 
 2. 원고 대전광역시교육청의 항소와 원고 대전광역시교육감의 나머지 항소 및 피고의 항소를 각 기각한다.
 3. 원고 대전광역시교육감과 피고 및 피고보조참가인 사이에 발생한 소송총비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 그 중 7/10은 원고 대전광역시교육감이, 나머지는 피고와 피고보조참가인이 각 부담하고, 원고 대전광역시교육청과 피고 및 피고보조참가인 사이에 발생한 항소비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고 대전광역시교육청의 대표자로 표시된 ○○○가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】 1. 청구취지
 주위적으로, 중앙노동위원회가 2021. 6. 15. 원고들과 피고보조참가인 사이의 중앙2021중재1 전국교직원노동조합(대전광역시교육청) 중재사건에 관하여 한 중재재정이 무효임을 확인한다. 예비적으로, 위 중재재정을 취소한다.
 2. 항소취지
 원고 : 제1심판결 중 원고들 패소 부분을 모두 취소하고, 청구취지와 같은 판결을 구한다.
 피고 : 제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고 대전광역시교육감의 청구를 기각한다. 
【이 유】1. 중재재정의 경위
 가. 단체교섭 및 노동쟁의 조정신청
 1) 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(이하 ‘교원노조법’이라 한다)에 의하여 설립신고를 마친 교원노동조합이다.
 2) 참가인 대전지부는 2013. 7. 31.경부터 2021. 4. 28.경까지 원고 대전광역시교육감(이하 ‘원고 교육감’이라 한다)과 단체교섭을 진행하였으나 합의에 이르자 못하자, 2021. 4. 30. 중앙노동위원회에 교원노조법 제9조에 따른 노동쟁의 조정신청을 하였다.
 나. 중재재정
 1) 중앙노동위원회는 2021. 5. 13.경부터 2021. 5. 31.경까지 조정절차를 진행하였으나, 참가인과 원고 교육감 양 측이 중앙노동위원회가 제시한 조정안을 거부하여 조정을 종료하고, 2021. 6. 1. 교원노조법 제10조에 따른 중재를 개시하였다.
 2) 중앙노동위원회는 2021. 6. 15. 별지 2 기재와 같은 내용의 중재재정(중앙2021중재1, 이하 ‘이 사건 중재재정’이라 한다)을 하였다. 이 사건 중재재정서에는 사용자(조정피신청인)의 표시가 ‘대전광역시교육청’으로 기재되어 있다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 변론 전체의 취지
2. 원고들 주장의 요지
 가. 주위적 청구
 중앙노동위원회는 권리의무의 주체가 될 수 없는 원고 대전광역시교육청(이하 ‘원고 교육청’이라 한다)을 교섭당사자로 정하여 이 사건 중재재정을 하였으므로, 이 사건 중재재정은 그 절차상 하자가 중대· 명백하여 무효이다. 
 나. 예비적 청구 
 이 사건 중재재정의 각 조항들은 교원노조법 제6조 제1항에서 정한 교섭대상에 해당하지 않고, 관련 법령 및 행정책임주의, 법치주의 등 행정법의 일반원칙, 공서양속 등 조리를 위반하여 위법하거나 월권에 의한 것이므로 취소되어야 한다. 
3. 관계 법령
 별지 기재와 같다. 
4. 소의 적법요건에 대한 판단
 가. 원고 교육청의 소의 적법 여부에 대한 판단
 피고 및 참가인의 본안 전 항변에 대하여 본다. 원고 교육청은 단체로서의 독자성이 없는 하부교육행정기관에 불과하여 행정소송상 당사자능력이 없고, 중재재정서의 당사자로 표시되어 있다고 하더라도 이와 달리 볼 것은 아니다. 따라서 원고 교육청의 소는 당사자능력 및 원고적격이 없는 자에 의하여 제기된 것이어서 부적법하고, 이를 지적하는 피고 및 참가인의 본안 전 항변은 이유 있다. 
 나. 원고 교육감의 소 중 항소심에서 추가된 주장에 해당하는 부분의 적법 여부에 대한 판단
 1) 참가인은 원고 교육감이 당심에서 제1심에서 주장하지 않았던 중재재정의 나머지 조항들 일부에 대하여 위법하다고 주장하는 것은 소 변경에 해당하고, 위와 같은 소 변경은 청구기초에 변경이 있거나 소송절차를 현저히 지연시키는 경우에 해당하므로 부적법하여 각하되어야 한다는 취지로 본안 전 항변을 한다. 
 2) 이 사건 중재재정 중 개별 조항의 위법 여부는 독립하여 하나의 소송물에 해당한다고 봄이 상당하다. 또한 원고 교육감이 2022. 6. 2.자 준비서면을 통해 중재재정 개별 조항 중 제1심에서 위법 여부를 다투지 아니하였던 제15조, 제16조, 제17조, 제19조, 제24조, 제29조에 대하여도 위법하다는 내용으로 청구원인을 추가하였고, 당심 변론기일에 위와 같은 내용을 진술한 사실은 이 법원에 현저하다. 따라서 원고 교육감은 당심에서 위와 같이 청구원인을 추가하는 방법으로 청구원인을 변경하였다고 봄이 상당하다.
 3) 그러나 원고 교육감은 당초 소장에서 예비적으로 ‘중재재정의 취소’를 구하였고, 항소취지 역시 그와 동일하며, 당심에서 추가로 주장한 개별 조항들은 나머지 조항들과 함께 하나의 중재절차 내에서 교섭이 이루어짐으로써 단일한 중재재정에 포함되어 있으므로, 원고 교육감의 청구원인 변경은 청구의 기초가 동일하다고 봄이 상당하다. 또한 원고 교육감의 소 변경이 소송절차를 현저히 지연시켰다는 사정도 보이지 아니한다. 따라서 원고 교육감의 청구원인 변경은 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제262조에 따른 청구 변경 요건에 부합하여 적법하다고 봄이 상당하다. 
 4) 따라서 참가인의 이 부분 본안 전 항변은 이유 없다. 
 다. 이 사건 중재재정의 유효기간 경과 여부에 대한 판단
 원고는 중앙노동위원회가 2021. 6. 15. 이 사건 중재재정 결정을 하였고, 이 사건 중재재정 제31조에서 그 유효기간을 2022. 6. 14.까지로 정하고 있으므로, 이 사건 중재재정은 그 유효기간이 이미 경과되어 효력이 상실되었다는 취지로 주장하고 있다. 이러한 주장은 원고 스스로 소의 이익이 없음을 주장하는 취지에 불과하나, 다음과 같이 소의 이익이 인정된다는 점에서 그 이유가 없음을 덧붙여 둔다. 
 1) 갑 제1호증에 따르면 이 사건 중재재정결정일이 2022. 6. 15.이고, 이 사건 중재재정결정에서 유효기간을 2022. 6. 14.으로 정한 사실이 인정된다. 
 2) 그런데 교원노조법 제14조 제1항은 "이 법에서 정하지 아니한 사항에 대해서는 제2항에서 정하는 경우를 제외하고는 노동조합 및 노동관계조정법에서 정하는 바에 따른다."라고 규정하고 있고, 위와 같이 교원노조법 제14조 제1항에 의하여 준용되는 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제32조 제3항은 "단체협약의 유효기간이 만료되는 때를 전후하여 당사자 쌍방이 새로운 단체협약을 체결하고자 단체교섭을 계속하였음에도 불구하고 새로운 단체협약이 체결되지 아니한 경우에는 별도의 약정이 있는 경우를 제외하고는 종전의 단체협약은 그 효력만료일부터 3월까지 계속 효력을 갖는다."라고 규정하고 있다. 
 3) 위와 같은 단체협약 효력 연장 규정은 단체협약 갱신 교섭 중의 무협약 상태의 출현을 방지하고자 함에 그 취지가 있고, 단체협약과 마찬가지로 근로조건을 규율하는 중재재정결정의 경우에도 그 유효기간이 만료되는 때를 전후하여 단체협약갱신 교섭 중의 무협약 상태의 출현을 방지할 필요성이 상당하다. 
 4) 대법원 역시 기간의 정함이 없는 중재재정에 대하여 그 유효기간을 단체협약과 동일하다고 판시(대법원 1992. 7. 14. 선고 91누8944 판결)한 바 있으므로, 중재재정에 대하여도 단체협약 효력 연장 규정이 적용될 수 있다. 
 5) 따라서 중재재정으로 정한 유효기간이 만료된 이 사건에 대하여도 교원노조법 제14조 제1항, 제2항, 노동조합법 제32조 제3항에 따라 중재재정의 효력을 연장하는 규정이 적용되어야 하고, 유효기간이 만료되는 때를 전후하여 당사자 쌍방이 새로운 단체협약을 체결하고자 단체교섭을 계속하였다고 판단되는 이상 이 사건 중재재정의 유효기간은 2022. 9. 14.까지로 연장되었다고 봄이 상당하다. 
5. 이 사건 중재재정의 무효 주장에 대한 판단
 이 법원이 이 부분에 설시할 이유는 제1심 판결문 중 4면 15 내지 21행 및 5면 1 내지 6행 부분과 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. 
6. 이 사건 중재재정의 취소 주장에 대한 판단
 가. 중재재정 취소 사유
 1) 중재재정은 그 절차가 위법하거나 그 내용이 근로기준법 위반 등으로 위법한 경우 또는 당사자 사이에 분쟁의 대상이 되어 있지 않은 사항이나 정당한 이유 없이 당사자의 분쟁범위를 벗어나는 부분에 대하여 월권으로 중재재정을 한 경우와 같이 위법이거나 월권에 의한 것임을 이유로 하는 때에 한하여 불복할 수 있다(대법원 2009. 8. 20. 선고 2008두8024 판결 등 참조). 
 2) 또한 근로조건 이외의 사항에 관한 노동관계 당사자 사이의 주장의 불일치로 인한 분쟁상태는 근로조건에 관한 분쟁이 아니어서 현행법상의 노동쟁의라고 할 수 없고, 특별한 사정이 없는 한 이러한 사항은 중재재정의 대상으로 할 수 없으므로(대법원 1996. 2. 23. 선고 94누9177 판결 등 참조), 중재재정은 근로조건에 해당하지 아니한 사항인 이른바 ‘비교섭사항’을 대상으로 할 수 없고, 비교섭사항을 중재재정의 대상으로 한 중재재정은 절차 또는 내용이 위법하여 취소될 수 있다. 
 3) 한편 교원노조법은 제6조 제1항에서 "노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원의 임금, 근무 조건, 후생복지 등 경제적·사회적 지위 향상에 관하여 다음 각 호의 구분에 따른 자와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다."라고 단체교섭의 대상에 대하여 규정하고 있고, 같은 법 제7조 제1항에서 "단체협약의 내용 중 법령·조례 및 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의하여 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니한다."라고 규정하면서도 제2항에서 "교육부장관, 시·도지사, 시·도 교육감, 국·공립학교의 장 및 사립학교 설립·경영자는 제1항에 따라 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니하는 내용에 대하여는 그 내용이 이행될 수 있도록 성실하게 노력하여야 한다."라고 규정하고 있으므로, 단체협약의 경우, 비교섭사항이라고 하더라도 경우에 따라서는 일정한 법률적 효력이 인정될 수 있고, 비교섭사항에 대한 중재재정 역시 같은 법 제7조 제2항에 따라 위법하지 아니할 수 있다는 의문이 제기될 여지도 있다. 그러나 단체협약의 경우 비교섭사항 중 일부에 대하여 교섭당사자의 동의가 존재함을 전제로 그러한 단체협약에 교원노조법 제7조 제2항이 정한 효력을 부여하고 있는 것이므로, 교섭당사자의 동의가 존재하지 아니하는 중재재정에 대하여도 단체협약과 마찬가지로 교원노조법 제7조 제2항이 정한 효력을 부여할 수는 없다고 봄이 상당하다. 
 나. 비교섭사항에 대한 판단 기준
 1) 공무원노조법 제8조 제1항이 정하는 비교섭사항의 내용과 그 의미
 가) 공무원노조법 제8조 제1항은 단체교섭의 대상이 될 수 없는 사항에 대하여 "법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항은 교섭의 대상이 될 수 없다."라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제4조는 비교섭사항에 대하여 구체적으로 "정책의 기획 또는 계획의 입안 등 정책결정에 관한 사항, 공무원의 채용·승진 및 전보 등 임용권의 행사에 관한 사항, 기관의 조직 및 정원에 관한 사항, 예산·기금의 편성 및 집행에 관한 사항, 행정기관이 당사자인 쟁송(불복신청을 포함한다)에 관한 사항, 기관의 관리·운영에 관한 그 밖의 사항"이라고 규정하고 있다. 
 나) 대법원은 공무원노조법이 규정하는 비교섭사항의 의미에 대하여 "법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리· 운영에 관한 사항이 단체교섭의 대상이 되려면 그 자체가 공무원이 공무를 제공하는 조건이 될 정도로 근무조건과 직접 관련된 것이어야 하며, 이 경우에도 기관의 본질적· 근본적 권한을 침해하거나 제한하는 내용은 허용되지 아니한다."(대법원 2017. 1. 12. 선고 2011두13392 판결 참조)라고 판시하였다. 
 2) 교원 노동조합을 상대방으로 하는 단체교섭 및 중재재정의 비교섭사항
 가) 공무원노조법 제8조 제1항의 비교섭사항 적용 여부
 교원을 조합원으로 하는 노동조합에 대하여도 위와 같은 법령과 법리를 적용할 수 있는지 여부가 문제된다. 공무원노조법 제8조 제1항의 규정 취지는 국가와 지방자치단체를 사용자로 하는 근로관계에서 공무원 노동조합에게 헌법과 노동법이 정하는 근로3권을 보장함과 동시에 그러한 근로3권의 행사가 국가 및 지방자치단체가 법령에 의하여 부여받은 행정주체로서의 권한을 침해할 수 없도록 함으로써 국가 및 지방자치단체의 업무수행에서의 적법성을 보장한다는 점에 있다. 즉, 국가 및 지방자치단체를 사용자로 하는 단체교섭의 경우에는 그 교섭상대방의 지위와 관계없이 국가 및 지방자치단체가 법령에 의하여 부여받은 행정주체로서의 권한이 침해되지 않도록 할 필요가 있다. 이 사건의 경우에도 비록 참가인이 공무원 노동조합에 해당하지는 아니하나, 단체교섭의 상대방이 원고 교육감으로서 국가 또는 지방자치단체에 해당하는 이상 공무원노조법 제8조 제1항 및 관련 대법원 판례의 법리가 그대로 적용되어야 함이 타당하고, 이는 중재재정에 대하여도 마찬가지이다. 
 나) 근무조건에 대한 해석
 근무조건이란 ㉮ 업무의 시작과 종료시각, 휴게시간, 휴일, 휴가, 교대근무에 관한 사항, ㉯ 보수·수당·퇴직금·상여·식비 등의 결정·계산·지급·승급에 관한 사항, ㉰ 근무자를 위한 교육시설에 관한 사항, ㉱ 근무자의 산전 후 휴가·육아휴직 등에 관한 사항, ㉲ 근무장소의 안전·보건·환경에 관한 사항, ㉳ 업무상·업무외 재해부조에 관한 사항, ㉴ 표창과 제재, 퇴직에 관한 사항 등이라 할 것이므로, 이와 직접 관련되는 사항은 단체교섭 및 중재재정의 대상이 된다 할 것이나, 예산의 편성, 행정청사의 이전, 근무체제의 변경(다만, 근무체제의 변경에 따른 근무시간표의 작성은 직접 관련성이 있다), 기관의 정원배치, 조직개편, 사업계획, 근무평정 기준, 개개의 직원에 대한 인사이동(다만, 인사이동에 따른 직원주택이나 통근버스의 제공은 직접 관련성이 있다), 구체적인 징계명령 등은 근무조건과 직접 관련이 없어 단체교섭 및 중재재정의 대상이 되지 않는다. 
 다. 개별 중재재정 조항의 적법 여부에 대한 판단
 1) 중재재정 제1조의 적법 여부에 대하여(위법)
 가) 해당 조항의 내용
제1조【단체협약 이행 점검 및 정책협의회 구성·운영】 교육청은 단체협약의 이행에 대한 점검과 대전 교육 정책 및 현안에 대한 협의를 위하여 정책협의회를 다음과 같이 운영한다. ① 정책협의회는 반기별 1회 개최하되, 교섭 중일 경우 교섭 관련 회의로 대체한다. 다만, 특별한 사유가 있을 경우 양측의 협의에 의해 년 1회에 한해 추가로 개최한다. ② 대표는 해당 국장으로 하며, 위원은 과장급(부득이한 경우 팀장)으로 한다. ③ 협의 안건은 상호 회의 2주일 이전에 통보한다.
 나) 판단
 (1) 해당 조항의 내용 중 "대전 교육 정책 및 현안에 대한 협의를 위한 정책협의회"의 설치와 운영에 대한 부분은 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항에 해당할 뿐만 아니라, 근무조건과 직접 관련되지 아니한 사항이므로 교섭의 대상이 될 수 없다. 따라서 해당 조항은 비교섭사항을 중재재정의 내용에 포함시킨 것으로서 위법하다. 
 (2) 해당 조항의 내용에 따르면 ‘단체협약의 이행에 대한 점검’을 위한 정책협의회에 관한 부분만을 유효로 해석할 수 있는지 여부가 문제되나, 해당 조항 전체의 내용을 살펴보면 정책협의회의 명칭과 구성 및 운영에 관한 부분은 앞서 본 비교섭사항에 해당하는 부분과 유기적으로 결합되어 있으므로 이를 ‘단체협약의 이행에 대한 점검’만을 수행하는 것으로 축소하거나 한정하여 해석하는 것도 불가하다. 따라서 해당 조항 전체가 취소되어야 함이 타당하다. 
 2) 중재재정 제2조 및 제5조의 적법 여부에 대하여(적법)
 가) 해당 조항의 내용
제2조【보결 수업 수당 지급】 교육청은 교사가 부득이 보결 수업을 할 경우 학교의 예산 범위 내에서 수업 담당 교사에게 시간당 15,000원을 지급하도록 한다.제5조【교원의 전문성 향상 등을 위한 지원】 교육청은 교원의 전문성 향상을 위한 직무연수경비를 학교 예산 내에서 250,000원 수준으로 지원할 수 있도록 지도한다.
 나) 판단
 해당 조항의 내용은 교원의 보수·수당·퇴직금·상여·식비 등의 결정·계산·지급·승급에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되어 있고, 교원노조법이 정하는 임금, 근무 조건, 후생복지 등 경제적·사회적 지위 향상에 관한 사항에도 해당한다. 다만, 해당 조항들은 예산·기금의 편성 및 집행에 관한 사항에 해당한다고 볼 여지는 있으나, 보결수업 및 직무연수경비에 관한 구체적인 액수가 법령으로 규정되어 있지 아니할 뿐만 아니라 해당 조항에 따르더라도 ‘학교 예산 내에서’ 이를 지급하는 것으로 규정되어 있으므로, 해당 조항의 내용이 국가 또는 지방자치단체의 예산·기금의 편성 및 집행에 관한 권한 중 본질적·근본적인 부분을 침해하거나 제한하는 내용으로 보기 어렵다. 따라서 해당 조항은 비교섭사항에 해당한다고 보기 어렵다.
 3) 중재재정 제3조의 적법 여부에 대하여(적법)
 가) 해당 조항의 내용
제3조【교원의 업무 부담 경감】 ① 교육청은 교사(특수, 보건 포함)가 전문성을 향상시키고, 수업 및 생활지도에 전념할 수 있는 환경을 만들기 위해 교무 행정업무는 최소화하며, 일반 행정업무는 담당하지 않는 방향으로 지도한다. 특히 담임교사는 수업 및 생활지도와 관련이 없는 업무를 맡지 않는 방향으로 권장한다. ② 구체적인 업무 부담 경감 방안을 마련하기 위하여 교육청과 관련 노동조합 및 교원단체가 참여하는 연구·협의 기구를 구성·운영한다.
 나) 판단
 (1) 초·중등교육법은 "교사는 법령에서 정하는 바에 따라 학생을 교육한다."(같은 법 제20조 제4항), "직원 등 직원은 법령에서 정하는 바에 따라 학교의 행정사무와 그 밖의 사무를 담당한다."(같은 조 제5항)라고 규정하고 있고, 초·중등교육법 시행령은 "학급담당교원은 학급을 운영하고 학급에 속한 학생에 대한 교육활동과 그에 관련된 상담 및 생활지도 등을 담당한다."(같은 시행령 제36조의5 제3항)라고 규정하고 있다. 이러한 관련 법령의 내용에 비추어 보면, 해당 조항이 규정하는 교원의 업무범위는 관련 법령이 정하는 업무분장에 관한 내용과 대체로 일치하고 있으므로, 관련 법령에 위반된다고 보기 어려울 뿐만 아니라 근무조건과도 직접 관련이 있다고 볼 수 있으므로, 해당 조항이 비교섭사항에 해당한다고 보기 어렵다. 
 (2) 또한 업무 부담 경감 방안을 마련하기 위한 연구·협의 기구의 운영 또한 근무조건의 향상과 직접 관련이 있다고 판단되고, 구체적인 운영 방법과 운영 시간에 따라서는 국가 또는 지방자치단체의 예산의 편성, 근무체제의 변경, 조직개편, 사업계획에 관한 권한을 침해하지 아니하고 연구·협의 기구를 운영하는 것도 가능하다. 따라서 해당 조항만으로는 그러한 연구·협의 기구의 운영이 비교섭사항에 해당한다고 단정할 수도 없다. 
 4) 중재재정 제4조의 적법 여부에 대하여(적법)
 가) 해당 조항의 내용
제4조【학교의 통·폐합·이전 등】 교육청은 다음 각 호의 경우에 대해 교원의 근로조건과 관련된 사항은 전교조대전지부의 의견을 듣도록 한다. 1. 학과의 폐지 2. 학교의 이전 및 통·폐합 3. 학급 감축
 나) 판단
 해당 조항 중 "학과의 폐지, 학교의 이전 및 통·폐합, 학급 감축" 부분은 기관의 관리·운영에 관한 사항에 해당하나, 근로조건과 관련된 사항에 한하여 교원 노동조합의 의견을 청취하는 것만으로는 해당 조항이 원고 교육감의 권한을 제한하거나 침해한다고 보기 어렵다. 따라서 해당 조항은 비교섭사항에 해당한다고 보기 어렵다. 
 5) 중재재정 제6조, 제13조, 제21조, 제22조의 적법 여부에 대하여(적법)
 가) 해당 조항의 내용
제6조 【영양교사의 근무여건 개선】 교육청은 영양교사가 학교급식 업무에 전념할 수 있는 여건 조성을 위해 노력한다.제13조【근로조건 개선 2】 연구학교를 내실 있게 운영하되 운영과정에서 교원의 업무가 가중되지 않도록 지도한다.제21조【보건교육 개선 2】 교육청은 보건교사가 보건 교육활동에 전념할 수 있는 여건 조성을 위해 학교업무경감에 노력한다.제22조【학교도서관과 독서교육 활성화】 교육청은 사서교사나 도서관 담당교사가 법적 직무에 전념할 수 있는 여건 조성을 위해 노력한다.
 나) 판단
 해당 조항들의 내용은 영양교사, 보건교사, 사서교사, 도서관 담당교사, 연구학교 소속 교사가 각각 그 고유 직무에 전념할 수 있는 여건을 조성하고, 업무가 가중되지 않도록 노력한다는 것으로서, 근무조건과 직접 관련되어 있을 뿐만 아니라, 그 규정형식이 추상적이고 선언적이어서 원고 교육감으로 하여금 이를 위한 구체적인 조치를 할 것을 명시하고 있지 아니하므로 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리· 운영에 관한 사항으로서 법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 행하는 권한을 제한하거나 침해한다고 해석하기는 어렵다. 따라서 해당 조항이 비교섭사항에 해당한다고 보기 어렵다. 
 6) 중재재정 제7조의 적법 여부에 대하여(위법)
 가) 해당 조항의 내용
제7조 【교육과정 운영시간 조정】 교육청은 유치원이 유치원운영위원회 심의를 거쳐 고시기준 범위에서 운영시간을 정하도록 안내한다.
 나) 판단
 (1) 유치원은 교육과정을 운영하여야 하며, 교육과정 운영 이후에는 방과후 과정을 운영할 수 있다(유아교육법 제13조 제1항). 또한 교육부장관은 제1항에 따른 교육과정 및 방과후 과정의 기준과 내용에 관한 기본적인 사항을 정한다(같은 조 제3항). 위와 같은 규정에 의하여 제정된 교육부고시 2019-189호 ‘유치원 교육과정’에 따르면, 3~5세 유아를 위한 국가 수준의 공통 교육과정에 해당하는 누리과정은 1일 4~5시간을 기준으로 편성하고(Ⅱ.1.가.), 일과 운영에 따라 확장하여 편성할 수 있다(Ⅱ.1.가.). 
 (2) 국립·공립 유치원에 두는 유치원운영위원회는 유치원 교육과정의 운영방법에 관한 사항을 심의하고, 사립유치원의 장은 유치원 교육과정의 운영방법에 관한 사항에 대하여 유치원운영위원회의 자문을 거쳐야 한다(유아교육법 제19조의4 제1항 제3호, 제2항). 
 (3) 교육감은 교육부장관이 정한 교육과정 및 방과 후 과정의 범위에서 지역 실정에 적합한 기준과 내용을 정할 수 있다[구 유아교육법(2021. 7. 20. 법률 제18298호로 개정되기 전의 것) 제13조 제2항]. 대전광역시 유치원 교육과정 편성 운영 지침(대전광역시 교육청 고시 제2020-1호)은 교육과정 운영 시간을 1일 4~5일로 편성 운영하고, 유아의 발달 수준과 계절, 천재지변, 학부모의 요구, 지역사회의 실정 등을 고려하여 원장이 이를 정하도록 규정하고 있다(Ⅱ.2.라.). 
 (4) 이러한 관련 법령의 내용에 비추어 보면 해당 조항은 정책결정에 관한 사항 등 그 기관의 관리· 운영에 관한 사항으로서 법령 등에 따라 국가나 지방자치단체가 행하는 권한 사항에 해당한다는 점이 명백하고, 근로조건과 직접 관련되어 있다고 보기도 어려우므로, 그 내용이 관련 법령에 부합하는지 여부와는 관계없이 단체교섭의 대상이 될 수 없다. 
 7) 중재재정 제8조의 적법 여부에 대하여(적법)
 가) 해당 조항의 내용
제8조【근무환경 개선 1】 교육청은 인력 채용, 위탁 및 무상급식, 놀이 및 시설물 관리, 유아 학비, 방과후 과정, 교육 통계, 정보 공시, 통학 차량 관련 업무를 교사에게 부과하지 않도록 노력한다.
 나) 판단
 해당 조항은 교사에게 본연의 업무에 해당하지 아니하는 각종 행정업무나 교육에 관한 보조업무를 부담시키지 않아야 한다는 내용으로서, 근무조건과 직접 관련되어 있다고 봄이 타당하다. 또한 "인력 채용, 위탁 및 무상급식, 놀이 및 시설물 관리, 유아 학비, 방과후 과정, 교육 통계, 정보 공시, 통학 차량 관련 업무"는 대체로 교사의 업무에 해당하지 아니하는 업무들이고, 설령 교사가 수행하는 업무와 연결되는 부분이 일부 존재한다고 하더라도 당해 조항의 해석을 통해 교사의 업무영역에 해당하지 아니하는 부분의 경계를 정할 수 있다고 판단되므로, 위와 같은 내용이 교육과정과 교육기관 및 교육행정기관의 관리·운영에 관한 원고 교육감의 권한 중 본질적·근본적인 부분을 침해하거나 제한하는 내용으로 보기도 어렵다. 따라서 해당 조항이 비교섭사항에 해당한다고 보기는 어렵다. 
 8) 중재재정 제9조, 제12조, 제20조, 제23조, 제25조, 제26조의 적법 여부에 대하여(위법)
 가) 해당 조항의 내용
제9조【근무환경 개선 2】 교육청은 대체인력을 구하지 못했을 때 전임원감이 보결수업을 지원할 수 있도록 노력한다.제12조【근로조건 개선 1】 교육청은 유치원 방과후전담사 및 초등 돌봄전담사 인력풀을 만들어 대체인력 채용이 용이하도록 노력한다.제20조【보건교육 개선 1】 ① 교육청은 보건교사의 휴가(연가, 병가 등)·출장 등의 유고 시 보건수업 결손 방지와 안정적인 보건실 운영을 위해 보건기간제교사 상시 인력풀을 직접 구성·운영한다. ② 교육청은 중장기적으로 보건교사 인력을 확충하도록 노력한다.제23조【특수교육 정상화 1】 교육청은 대전특수교육원 또는 특수교육센터 내 보조인력을 확보하여 교육활동이 안정적으로 운영되도록 노력한다.제25조【특수교육 정상화 3】 교육청은 특수교육운영위원회 구성 시 특수교원이 포함되도록 하고, 위원회 구성과 위촉은 대전광역시 특수교육운영위원회 규칙 제2조에 따른다.
 나) 판단
 (1) 해당 조항들 중 제9조는 대체인력이 없을 때에 전임원감으로 하여금 보결수업을 지원하도록 하는 것으로서 그러한 근무체제의 변경이 교원들의 근무조건에 사실상 영향을 주게 된다는 점은 별론으로 하고 이를 가리켜 근로제공의 조건이 될 정도로 근무조건과 직접 관련된 것이라고 보기는 어렵다. 또한 해당 조항의 내용은 유아교육법 제21조 제2항이 규정하는 원감의 업무범위 내에서 인정되는 원장의 근무체제에 관한 권한을 침해할 염려도 있으므로 교육과정과 교육기관 및 교육행정기관의 관리·운영에 관한 사항에 해당한다고 볼 여지도 상당하다. 따라서 해당 조항은 단체교섭의 대상이 될 수 없다. 
 (2) 제12조, 제20조, 제23조는 "유치원 방과후전담사 및 초등 돌봄전담사 인력풀", "보건기간제교사 상시 인력풀", "대전특수교육원 또는 특수교육센터 내 보조인력" 확보를 내용으로 하고 있다. 위와 같은 교육 인력 확보에 관한 사항은 기관의 정원배치, 조직개편 또는 개개의 직원에 대한 인사이동으로서 ‘임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항’에 해당하고, 교원의 근무조건과 사실상 관련되어 있음은 별론으로 하더라도 근로제공의 조건이 될 정도로 근무조건과 직접 관련되어 있지 아니하다. 따라서 해당 조항은 단체교섭의 대상이 될 수 없다. 
 (3) 장애인 등에 대한 특수교육법 및 시행령에 따르면 특수교육위원회를 구성하는 위원의 자격 및 요건은 "특수교육교원 자격이 있는 사람으로서 7년 이상 특수교육대상자를 교육하거나 교육하였던 사람, 특수교육대상자의 학부모 또는 보호자로서 특수교육 분야에서 활동하거나 활동 경험이 있는 사람, 고등교육법 제2조 제1호 또는 제3호에 따른 학교에서 특수교육에 관한 학문을 가르치는 부교수 이상으로 재직하거나 재직하였던 사람" 등으로 규정(같은 법 제10조 제1항, 제2항, 같은 법 시행령 제6조 제4항 제1, 2, 3호)되어 있고, 원고 교육감은 대전광역시 특수교육운영위원회 규칙으로 교육청 산하 특수교육운영위원회와 교육지원청 산하 특수교육운영위원회 운영위원의 자격과 요건에 관하여 규정(제2조, 제4조)하고 있다. 따라서 제25조 역시 기관의 정원배치, 조직개편 등으로서 ‘임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항’에 해당하고, 교원의 근무조건과 사실상 관련되어 있음은 별론으로 하더라도 근로제공의 조건이 될 정도로 근무조건과 직접 관련되어 있지 아니하다. 따라서 해당 조항은 단체교섭의 대상이 될 수 없다. 
 9) 중재재정 제10조의 적법 여부에 대하여(일부 위법)
 가) 해당 조항의 내용
제10조【초등 방과후 교육활동 업무 개선】 ① 교육청은 방과후학교 및 초등돌봄교실 업무처리 절차 매뉴얼 지원 등 업무처리 간소화를 위해 노력한다. ② 교육청은 방과후교육 및 돌봄업무 협력을 위해 지방자치단체와 지속적으로 협의한다.
 나) 판단
 (1) 해당 조항 중 제1항은 방과후학교 및 초등돌봄교실 업무처리 절차의 간소화를 위하여 노력하여야 한다는 내용으로서 방과후학교 및 초등돌봄교실 업무 중 비합리적이거나 과중한 부분이 존재함으로 인하여 교원들의 업무수행에 지장이 발생하고 있다면, 이는 근로조건과 직접 연관되어 있다고 볼 여지가 있다. 특히 해당 부분의 규정형식은 대체로 추상적 및 선언적인 성격이 강하여 교육과정과 교육기관 및 교육행정기관의 관리·운영에 관한 원고 교육감의 권한 중 본질적·근본적인 부분을 침해하거나 제한한다고 보기도 어렵다. 따라서 해당 조항 중 제1항이 비교섭사항에 해당한다고 보기는 어렵다. 
 (2) 그러나 해당 조항 중 제2항은 교육감에게 방과후교육 및 돌봄업무에 관하여 지방자치단체와 협의하여야 할 의무를 부과하고 있고, 위와 같은 의무가 법령상 규정되어 있지도 아니하다. 따라서 해당 조항 중 제2항은 교육과정과 교육기관 및 교육행정기관의 관리·운영에 관한 원고 교육감의 권한 중 본질적·근본적인 부분을 침해하거나 제한하는 내용으로 봄이 타당하므로 단체교섭의 대상이 될 수 없다. 
 10) 중재재정 제11조의 적법 여부에 대하여(위법)
 가) 해당 조항의 내용
제11조【교육력 제고 사업 개선】 교육청은 학교 현장의 의견을 수렴하여 일반고 역량 강화 사업을 질적으로 개선하여 효율적으로 운영되도록 노력한다.
 나) 판단
 ‘일반고 역량 강화 사업’을 질적으로 개선하는 업무는 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항에 해당함이 명백하다. 따라서 해당 조항은 단체교섭의 대상이 될 수 없다. 
 11) 중재재정 제14조의 적법 여부에 대하여(위법)
 가) 해당 조항의 내용
제14조【근로조건 개선 3】 교육청은 학생 출결사항 확인을 위해 결석계 외에 지각·조퇴 결과 확인서는 학교장이 학교 구성원들의 의견을 수렴하여 각 학교 실정에 맞게 서류 제출 유·무 및 구체적인 기준과 절차, 방법 등을 정하도록 안내한다.
 나) 판단
 (1) 학생의 출결사항 확인을 위한 자료의 제출 방법과 절차가 교원의 업무수행에 사실상 부담을 줄 여지가 있음은 별론으로 하더라도, 그러한 점은 근로조건과 직접 관련된 사항에 해당하지 아니한다. 
 (2) 또한 학생의 출결사항에 대한 자료는 초·중등교육법에 따라 학교의 장이 관리하고, 지각·조퇴 결과 확인서의 제출 유무나 그 제출에 관한 기준과 절차 및 방법에 관하여는 별도로 법령이 규정하고 있지 아니하므로 결국 학교의 장이 그에 대한 관리방법을 정한다고 해석함이 타당하다. 따라서 학생의 출결사항에 대한 자료의 관리업무는 그 기관의 관리·운영에 관한 사항에 해당한다고 볼 여지도 있다. 따라서 해당 조항은 단체교섭의 대상이 될 수 없다. 
 12) 중재재정 제15조의 적법 여부에 대하여(위법)
 가) 해당 조항의 내용
제15조【전보유예제 개선】 교육청은 교사의 전보에 있어 전보의 유예, 전형전보의 예외 제도를 축소하도록 노력하고 인사관리 원칙에 맞게 운영될 수 있도록 지원한다.
 나) 판단
 (1) 공립 고등학교 이하 각급학교의 장은 해당 학교 교육과정의 원활한 운영과 학교 발전을 위하여 필요한 자격이나 능력을 갖춘 교원을 해당 학교에 전보시켜 줄 것을 임용권자에게 요청하거나 해당 학교에 근무 중인 교원을 그 교원의 동의를 받아 다른 기관으로의 전보 유예를 임용권자에게 요청할 수 있다(교육공무원임용령 제13조의3 제5항). 또한 특성화고등학교 및 산업수요 맞춤형 고등학교에 근무하는 교장·교감 및 전문교과 담당 교사에 대하여는 근속기간에 제한을 두지 아니할 수 있으며, 당해 학교장의 추천에 의하여 전보할 수 있다(교육공무원 인사관리규정 제20조 제3항). 위와 같은 제도를 전보유예제도 및 전형전보의 예외 제도라고 한다. 
 (2) 위와 같은 전보유예제도 및 전형전보 예외 제도는 학교 교육과정의 원활한 운영과 학교 발전을 위하여 필요한 자격이나 능력을 갖춘 교원의 전보를 유예하는 것으로서, 교원의 근무조건에 사실상의 영향을 미칠 수 있음은 별론으로 하더라도 교원의 근무조건과 직접 관련이 되어 있다고 보기는 어렵고, 오히려 그 기관의 관리·운영에 관한 사항에 해당한다고 봄이 상당하므로, 단체교섭의 대상이 될 수 없다. 
 13) 중재재정 제16조, 제29조의 적법 여부에 대하여(적법) 
 가) 해당 조항의 내용
제16조【교원 후생복지 강화 1】 교육청은 교원의 건전한 여가생활 및 자기계발 지원을 위하여 맞춤형복지 점수의 부여 기준이 상향되도록 노력한다.제29조【기간제 교원 처우 개선】 교육청은 기간제 교원의 맞춤형 복지비의 산정방식 개선 및 지급액 증액이 될 수 있도록 노력한다.
 나) 판단
 맞춤형복지비의 부여기준이나 산정방식을 개선하고, 지급액을 증액하는 내용은 보수·수당·퇴직금·상여·식비 등의 결정·계산·지급·승급에 관한 사항으로서 근로조건과 직접 관련되어 있고, 교원노조법이 정하는 임금, 근무 조건, 후생복지 등 경제적·사회적 지위 향상에 관한 사항에 해당할 뿐만 아니라 달리 맞춤형복지비의 부여기준과 산정방식 및 그 지급액에 관하여 법령으로 규정하고 있지도 아니하므로, 위와 같은 사항은 단체교섭의 대상이 될 수 있고, 그에 대한 국가 또는 지방자치단체의 본질적· 근본적 권한을 침해하거나 제한한다고 보기도 어렵다. 
 14) 중재재정 제17조, 제19조, 제24조의 적법 여부에 대하여(적법)
 가) 해당 조항의 내용
제17조【교원 후생복지 강화 2】 교육청은 교원 전문성 향상을 위해 대전광역시 내에 연구모임을 위한 세미나실을 설치하고 근무시간 이외에도 이용 가능하도록 운영한다.제19조【교육활동 보호】 교육청은 교무실 및 교실에 녹음이 가능한 전화기를 학교 예산 내에서 4년 이내에 순차적으로 설치되도록 노력한다.제24조【특수교육 정상화 2】 교육청은 ‘특수교사 교육활동 보호 매뉴얼’ 제작을 위한 정책연구를 교육부에 건의하고, 특수교사 치유를 위한 연수 프로그램을 마련하여 참여할 수 있도록 지원한다.
 나) 판단
 (1) 제17조에서 규정하는 세미나실의 운영에 관한 사항은 교원 전문성 향상을 위한 연구모임이 이루어지는 장소를 지원한다는 의미가 있고, 제19조에 따라 녹음이 가능한 전화기를 설치하는 것은 전화를 통하여 이루어지는 상담이나 각종 안내업무 중에 교원이 언어폭력 및 협박 등으로 인한 피해를 예방하거나 구제하기 위한 장비를 마련한다는 의미가 있으며, 제24조에 따라 특수교사의 교육활동 보호를 위한 매뉴얼을 제작하고 특수교사 치유를 위한 연수프로그램을 마련하는 조치들은 특수교사가 수행하는 업무의 특성상 교육상대방으로 인하여 발생하는 각종 신체적 및 정신적 피해를 경감한다는 의미를 가진다. 
 (2) 이러한 해당 조항들의 의미에 비추어 볼 때, 해당 조항들은 모두 교원노조법이 정하는 임금, 근무 조건, 후생복지 등 경제적·사회적 지위 향상에 관한 사항에 해당함이 분명하다. 그리고 해당 조항으로 인하여 교육기관 및 교육행정기관의 관리·운영에 관한 국가 또는 지방자치단체의 권한이 일부 제한될 여지는 있으나 그러한 제한의 정도가 본질적이거나 근본적인 수준에 이른다고 보기도 어렵다. 가령 제17조에서 정하는 세미나실 지원에 대하여는 교원 전문성 향상을 위한 연구모임에 해당하는지 여부를 검토하여 위와 같은 제도가 악용되는 것을 미연에 방지할 수 있고, 제19조가 정하는 녹음 가능한 전화기 설치작업은 장기간에 걸쳐 순차적으로 이루어지는 것일 뿐만 아니라, 원고 역시 순차적 도입에 동의한 사실도 있으므로 그러한 전화기 설치 업무가 예산의 편성 및 집행 권한에 지나친 제한이 된다고 보기도 어려우며, 제24조가 정하는 특수교사의 교육활동 보호를 위한 정책연구나 치유를 위한 프로그램을 마련하는 데에 어떠한 법령상 제한이 있다고 보기도 어렵다. 따라서 해당 조항들은 단체교섭의 대상이 될 수 있다. 
 15) 중재재정 제27조의 적법 여부에 대하여(위법)
 가) 해당 조항의 내용
제27조【특수교육 정상화 5】 교육청은 특수교육 대상학생의 방과 후 교육비 및 통학비의 지급 방안 개선을 위해 적극 노력한다.
 나) 판단
 해당 조항 중 특수교육 대상학생의 방과 후 교육비 및 통학비의 지급이 특수교사의 해당 업무를 경감시키는 효과를 발생시킴으로써 결과적으로 교원의 근무조건에 사실상 영향을 미칠 수는 있으나, 그러한 사정만으로는 해당 조항이 근로조건과 직접 관련된 사항이라고 보기 어렵다. 오히려 이는 국가나 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항에 해당하거나 그 기관의 관리·운영에 관한 사항에 해당한다고 볼 여지가 상당하고, 이로써 단체교섭의 대상이 된다고 보기는 어렵다. 
 16) 중재재정 제28조의 적법 여부에 대하여(적법)
 가) 해당 조항의 내용
제28조【특수교육 정상화 6】 교육청은 특수교사의 업무 경감을 위해 장애 관련 법정 의무교육(강의)을 특수교사의 의사에 반하여 시행하지 않도록 한다. 단, 법정의무 교육 관련 행정업무는 예외로 한다.
 나) 판단
 장애 관련 법정 의무교육(강의)은 특수교사의 본연의 업무에 해당한다고 보기 어렵고, 그에 관한 별도의 법령상 근거가 있는 것도 아니다. 따라서 특수교사가 장애 관련 법정 의무교육(강의)를 담당하는 것은 특수교사 본연의 업무에 상당한 부담을 가중시킬 우려가 있으므로, 근로조건과 직접 관련되어 있는 사항이라고 봄이 타당하다. 또한 위와 같이 특수교사로 하여금 장애 관련 법정 의무교육(강의)를 담당하지 않도록 하는 것이 교육과정과 교육기관 및 교육행정기관의 관리·운영에 관한 원고의 권한 중 본질적이고 근본적인 부분을 침해한 것이라고 보기도 어렵다. 따라서 해당 조항은 비교섭사항에 해당한다고 보기 어렵다.
 라. 소결론
 따라서 중앙노동위원회가 2021. 6. 15. 원고 대전광역시교육감과 참가인 사이의 중앙2021중재1 전국교직원노동조합(대전광역시교육청) 중재사건에 관하여 한 중재재정 중 제1조, 제7조, 제9조, 제10조 제2항, 제11조, 제12조, 제14조, 제15조, 제20조, 제23조, 제25조, 제26조, 제27조에 관한 부분은 비교섭사항에 대한 것으로서 위법하므로 취소되어야 하고, 이를 제외한 나머지 중재재정 조항들에는 관련 법령 및 행정책임주의, 법치주의 등 행정법의 일반원칙, 공서양속 등 조리를 위반하여 위법하거나 월권에 의한 것이라는 사정을 찾아볼 수 없으므로 적법하다고 봄이 타당하다. 
7. 결론
 그렇다면, 원고 교육청의 소는 부적법하여 각하하여야 하고, 원고 교육감의 청구는 앞서 인정한 범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하여야 하며, 주위적 청구 및 나머지 예비적 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 원고 교육감의 항소를 일부 받아들여 제1심판결 중 이 법원에서 위와 같이 추가로 취소를 명하는 부분(이 사건 중재재정 중 제10조 제2항, 제11조, 제14조, 제15조, 제27조에 관한 부분)을 취소하고, 원고 교육청의 항소 및 원고 교육감의 나머지 항소와 피고의 항소는 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
[별지 생략]

판사 신동헌(재판장) 송진호 백승준