개별공시지가인하거부처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2008.05.28 / 시행일:

【원 고】 
【피 고】 서울특별시 종로구청장
【변론종결】2008. 5. 14.
【주 문】
1. 피고가 2007. 5. 31.원고 1 주식회사에 대하여 별지 토지목록 순번 2 기재 토지에 관하여,원고 2 주식회사에 대하여 같은 목록 순번 3 기재 토지에 관하여 한 2007년도 개별공시지가 결정처분을 각 취소한다.
2.원고 1 주식회사의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중원고 1 주식회사와 피고 사이에 생긴 부분은 그 중 80%를 위 원고가, 나머지 20%를 피고가 각 부담하고,원고 2 주식회사와 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 부담한다.

【청구취지】 피고가 2007. 5. 31. 원고들에 대하여(원고 1 주식회사는 별지 토지목록 순번 1, 2, 4, 5, 6 기재 토지에 관하여,원고 2 주식회사는 같은 목록 순번 3 기재 토지에 관하여 다툰다) 별지 토지목록 기재 토지들에 관하여 한 2007년도 개별공시지가 결정처분을 취소한다.
【이 유】1. 처분의 경위
 가.원고 1 주식회사는 별지 토지목록 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 토지들’이라 하고, 개별 토지는 같은 목록 순번 기재에 따라 ‘1번 토지’와 같은 방식으로 표시한다)을 소유하고 있었는데, 그 중 3번 토지는 2006. 7. 19.원고 2 주식회사에 소유권이 이전되었다.
 나. 피고는 2007. 5. 31. 이 사건 각 토지의 2007. 1. 1. 기준 개별공시지가를 아래와 같이 결정·공시하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라고 한다).
순번토지2006. 1. 1. 기준 개별공시지가2007. 1. 1. 기준 개별공시지가1 1번 토지 550,000원587,000원2 2번 토지 1,170,000원 1,220,000원 3 3번 토지 1,170,000원 1,220,000원 4 4번 토지 541,000원464,000원5 5번 토지 541,000원464,000원6 6번 토지 541,000원464,000원
 다.원고 1 주식회사는 2007. 6. 7. 다시 피고에게 ‘공시지가 인하요청 및 이의신청’이라는 제목으로 이 사건 각 토지의 공시지가를 인하해 줄 것을 요청하는 취지의 이의신청을 하였고, 피고는 종로구 부동산평가위원회의 심의를 거쳐 2007. 8. 3.원고 1 주식회사에 1번, 2번, 4번, 5번, 6번 토지에 관한 이의신청을 기각한다는 통지를 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3-1 내지 3-6, 6 내지 11-5호증, 을 제1 내지 3, 8 내지 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 
 가. 원고들의 주장
 1) 개별공시지가 산정방식의 위법
 가) 토지특성조사의 위법
 2번, 3번 토지는 각각 경사도가 15°를 초과하는 지대의 토지로서 지형지세 중 고저 항목에 관하여 각각 급경사로 분류되어야 하는데, 피고는 위 토지들을 완경사로 분류하여 개별공시지가를 산정하였다.
 나) 비교표준지 선정의 위법
 피고는 2번, 3번 토지에 관하여는 서울 종로구 신영동(지번 1 생략) 대 407㎡(이하 ‘제1 표준지’라 한다)를, 1, 4, 5, 6번 토지에 관하여는 같은 구 구기동(지번 2 생략) 전 2,425㎡(이하 ‘제2 표준지’라 한다)를 각 비교표준지로 선정하여 개별공시지가를 결정하였는바, 이 사건 토지들은 피고가 건축허가 등을 수차 거부했던 토지들이고, 특히 1, 4, 5, 6번 토지는 경사도가 21°를 초과하여 개발행위 자체가 불가능한 토지로서, 각각 피고가 선정한 비교표준지와는 토지이용상황이 전혀 다르므로, 위 표준지들을 비교표준지로 선정하여 개별공시지가를 결정한 이 사건 처분은 위법하다.
 2) 가격 산정의 현저한 불합리
 ① 이 사건 토지들은 2001. 9.경 부동산 임의경매절차에서 1,050,000,000원에 매각된 바 있고, ②원고 1 주식회사는 2002. 10.경 이 사건 토지들을 2,000,000,000원에 매입하였으며, ③ 한편 이 사건 토지들은 1997년경부터 시행되던 형질변경공사가 도중에 중단되어 허가가 취소됨으로써 형질변경 사고지가 되었고,원고 1 주식회사가 취득한 후에는 서울특별시 조례의 개정에 따라 경사도가 21°를 초과하여 개발행위가 곤란하다는 이유로 도시계획시설 결정도 불가능하게 된 이용가치가 현저히 낮은 토지가 되었으며, ④ 이에 따라 2005년경 임의경매 과정에서 평가된 이 사건 토지들의 감정가격도 2,340,067,000원에 불과한 데도, 이 사건 처분에 의한 개별공시지가에 따라 산정한 이 사건 토지들의 가격은 5,565,171,000원에 이르므로, 이 사건 처분은 이 사건 토지들의 가격을 자의적으로 산정한 나머지 현저히 과다하게 산정하여 위법하다.
 나. 관계법령
 별지 기재와 같다.
 다. 인정사실
 아래 사실들은 위 인정증거들과 갑 제2-1 내지 2-6, 4, 5, 12 내지 20-3호증, 을 제4 내지 7, 13-1 내지 14-6호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
 1) 건설교통부장관이 2006. 11. 정한 2007년 적용 개별공시지가 조사·산정지침(이하 ‘산정지침’이라 한다)은 토지특성조사 중 지형지세(고저)의 구분에 관하여, ‘완경사’는 ‘간선도로 또는 주위의 지형지세보다 높고 경사도가 15° 이하인 지대의 토지’로, ‘급경사’는 ‘간선도로 또는 주위의 지형지세보다 높고 경사도가 15°를 초과하는 지대의 토지’로 규정하고 있다.
 2) 산정지침은 토지특성조사 중 토지이용상황의 구분에 관하여 ‘주거용’ 중 ‘주거용 나지’는 “주변의 토지이용상황이 주택지대로서 그 토지에 건축물이 없거나 일시적으로 타용도로 이용되고 있으나, 가까운 장래에 주택용지로 이용·개발될 가능성이 높은 토지, 예: 전, 답, 조경수목재배지, 벽돌공장 등”이라고 규정하고 있고, 비교표준지의 선정기준에 관하여, “조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 조사대상 토지와 토지이용상황이 유사한 표준지를 선정한다. 다만 인근에 유사한 토지이용상황의 표준지가 없거나, 토지이용상황에 따라 표준지를 선정할 경우 인접토지와 지가불균형이 초래되는 경우 도로접면이 유사한 표준지를 우선 선정할 수 있다”고 규정하고 있다.
 3) 피고는 산정지침에 따라 이 사건 토지들 중 2번, 3번 토지의 지형지세(고저)를 완경사, 1, 4, 5, 6번 토지의 지형지세(고저)를 급경사로 분류하고, 이 사건 토지들의 토지이용상황은 주거용 나지로 분류한 후, 2번, 3번 토지에 관하여는 같은 용도지역(제1종 일반주거지역)으로서 완경사, 단독주택 용지(주거용)로 분류된 제1 표준지를, 1, 4, 5, 6번 토지에 관하여는 같은 용도지역(제1종 전용주거지역)으로서 완경사, 주거용 나지로 분류된 제2 표준지를 각각 비교표준지로 선정한 후, 아래와 같이 토지가격비준표에 따른 가격배율을 사용하여 이 사건 각 토지의 개별공시지가를 결정하였다.
구분지목 공적규제농지토지이용상황지형지세도로조건유해시설총가격배율용도지역 용도지구 계획시설 저촉율(%)기타제한 구분비옥도 경지정리 고저형상방위도로접면 도로거리 철도 등폐기물등 1번 토지개별토지111 14 0**-******-**38099？비교표준지111 14 0**-******-**58099？가격배율？？？？？？？？？？0.92 ？1.03 ？？？？0.9472번, 3번 토지개별토지113 14 0**-******-**38099？비교표준지813 14 0**-******-**58099？가격배율0.80 ？？？？？？？？？？0.95 1.03 ？？？？0.7824번, 5번, 6번 토지개별토지511 14 0**-******-**312 099？비교표준지111 14 0**-******-**58099？가격배율0.92 ？？？？？？？？？0.92 ？1.03 0.86 ？？？0.749
 4) 피고는 1997. 6. 13. 이 사건 토지들을 대지로 조성하기 위한 토지형질변경허가를 하였고, 이에 따라 1997. 8.경부터 이 사건 토지들의 대지조성 공사가 시행되어 1998. 2.경에는 옹벽공사는 100% 완료되고 토공사는 80% 이상 진행되었으나, 이후 공사가 중단되고 허가조건인 공사예치금이 미납된 상태가 지속되자, 피고는 2000. 1. 10.경 위 토지형질변경허가를 취소하였다.
 5) 이 사건 토지들은 주변이 모두 주거용 택지로 조성완료된 지역으로 이루어져 있고, 위 형질변경허가 공사의 결과 평평한 모양을 한 부분들과 급한 경사를 이루고 있는 부분들이 혼재하게 되었다.
 6) 서울특별시는 종전에 예규로 운영되던 토지형질변경 등 행위허가 사무취급요령을 조례로 제정하면서 1999. 3. 20.「서울특별시 토지의 형질변경 등 행위허가기준 등에 관한 조례」를 제정하고, 위 조례의 내용을 이어받아 2000. 7. 15.「서울특별시 도시계획 조례」(이하 ‘쟁점 조례’라 한다)를 제정하였는데, 위 조례들에서는 경사도 21° 이상인 토지에 관한 개발행위허가가 원칙적으로 금지되었다.
 7)원고 1 주식회사는 2003. 8.경 이 사건 토지들 전체 지상에 도시계획시설(사회복지시설)결정을 해 달라는 취지의 주민제안을 하였으나, 피고는 이 사건 토지들의 전체 평균경사도가 쟁점 조례에서 정한 형질변경허가 기준에 위배된다는 이유로 도시관리계획으로 입안하지 않는다는 회신을 하였고, 이에 대한원고 1 주식회사의 고충민원에 대한 국민고충처리위원회의 결정에 따라 구 도시계획위원회의 자문을 받은 후 2004. 3. 4. 다시원고 1 주식회사에게 “토지형질변경을 허가받고 준공되지 않은 상태의 토지이며 경사도가 높은 곳으로 건축물 설치 및 도시계획시설 결정은 불합리하여 부결되었다”는 취지의 회신을 하였다.
 8) 이 사건 토지들은 2001. 9.경 부동산임의경매절차에서 총 1,050,000,000원에 매각된바 있고,원고 1 주식회사는 2002. 10.경 이 사건 토지들을 총 2,000,000,000원에 매입하였다. 한편 2005년경부터 진행된 부동산임의경매절차(2005타경33764)에서 이 사건 토지들은 총 2,340,067,000원으로 감정평가되었고, 1, 4, 5, 6번 토지는 607,000,000원, 2번 토지는 463,500,000원, 3번 토지는 163,000,000원에 각 매각되었다(이 사건 토지들에 대한 위 매각액의 합계는 1,233,500,000원이다).
 라. 판단
 1) 개별공시지가 산정방식의 위법 주장에 관하여
 가) 토지특성조사의 위법 여부
 산정지침은 토지특성조사 중 지형지세(고저)의 구분에 있어서 급경사와 완경사를 분류하는 기준인 경사도에 관하여 별다른 규정을 두고 있지 아니하나, 이에 관하여는 지형이 구간에 따라 변화하는 경우 대상토지를 지형의 굴곡에 따라 나누어 각 구간의 경사도를 측정한 후 각 구간별 평면거리에 대한 가중평균으로 산정하도록 한 서울특별시 도시계획조례 시행규칙 별표3의 기준을 준용함이 상당한 것으로 보인다.
 그런데 위 인정증거들에 변론 전체의 취지를 종합하면, 2번, 3번 토지의 평균경사도를 서울특별시 도시계획조례 시행규칙 별표3에서 정한 방법에 따라 측정하면 2번 토지와 3번 토지의 경사도는 적어도 15°를 초과하는 것으로 보이고, 달리 이 점에 관한 피고의 반증이 없는바, 그렇다면 2번, 3번 토지의 지형지세(고저)는 완경사가 아닌 급경사로 분류되어야 함에도 불구하고(경사도를 제외한 나머지 요건은 완경사와 급경사가 동일하다), 피고는 위 토지들을 각각 완경사로 분류하고 그에 따라 완경사인 제1 표준지와 지형지세(고저)가 동등한 것으로 판단하여 아무런 가격배율 조정을 하지 아니한 위법이 있다. 
 나) 비교표준지 선정의 위법 여부
 위 인정사실에 나타난 바와 같은, ① 이 사건 토지들의 주변이 모두 주거용 택지로 조성완료된 지역으로 이루어져 있는 점, ② 이 사건 토지들은 1997년경부터 토지형질변경허가를 받아 대지조성 공사가 시행되어 이미 옹벽공사는 100% 완료되고 토공사는 80% 이상 진행되어 사실상 대지로 형질변경이 이루어진 것으로 보이는 점, ③ 이 사건 토지들의 전체 평균경사도 및 일부 토지들의 평균경사도는 21°를 초과하여 현행 관계법령상 이 사건 토지들 전체에 대한 개발행위허가는 불가능하나 위 대지조성 공사의 결과에 따른 현재의 토지들의 상황에 비추어볼 때 토지별 또는 토지의 일부에 관한 개발행위허가가 모두 불가능한 것으로 보이지는 않는 점 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 토지들의 토지이용상황을 주거용 나지로 본 것은 위법하다고 할 수 없고, 따라서 피고가 제1 표준지 및 제2 표준지를 각각 비교표준지로 선정한 것은 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 조사대상 토지와 토지이용상황이 유사한 표준지를 비교표준지로 선정하도록 한 산정지침에 부합한 것으로 보이므로, 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
 2) 가격 산정의 현저한 불합리 주장에 관하여
 개별공시지가 결정의 적법 여부는 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률 등 관련 법령이 정하는 절차와 방법에 따라 이루어진 것인지 여부에 의하여 결정될 것이지 당해 토지의 시가나 실제 거래가격과 직접적인 관련이 있는 것은 아니므로, 단지 그 공시지가가 감정가액이나 실제 거래가격을 초과한다는 사유만으로 그것이 현저하게 불합리한 가격이어서 그 가격 결정이 위법하다고 단정할 수는 없다(대법원 2005. 7. 15. 선고 2003두12080 판결 등 참조).
 그런데 이 사건 토지들 중 1, 2, 4, 6번 토지에 대한 2007년도 개별공시지가가 위 법률 및 산정지침에 의거하여 지가가 결정·공시된 사실은 앞서 본 바와 같고, 위 개별공시지가가 비교표준지의 선정이나 가격배율의 산정에 잘못이 있다는 등 위 법률 또는 지침이 정하고 있는 절차나 방법을 위반하여 결정·공시되었다고 인정할 만한 증거도 없으므로, 위 토지들에 대한 임의경매절차에서의 매각대금이나 감정인의 감정가액이 위 개별공시지가에 비하여 높다는 사유만으로는 위 공시지가가 현저하게 불합리한 가격이어서 그 가격결정이 위법하다고 볼 수는 없으므로,원고 1 주식회사의 이 부분 주장도 이유 없다.
 3) 소결
 따라서 이 사건 각 처분 중 2번, 3번 토지에 관한 처분은 토지특성조사 중 지형지세(고저)에 관한 분류를 잘못한 위법이 있고, 나머지 각 처분은 적법하다.
4. 결론
 그렇다면,원고 2 주식회사의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하고,원고 1 주식회사의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 인용하기로 하고 나머지 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 토지 목록 생략]

판사 한승(재판장) 정성완 박성준