대도시내에서 대도시외로의 이전에 해당되어 지방세 감면을 받을 수 있는지 여부 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2003.10.10 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
취득세
【주문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】

1. 처분의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 3 내지 7호증, 갑 제8호증의 1 내지 3, 갑 제9호증의 1 내지 13, 갑 제10 내지 14호증, 갑 제15호증의 1, 2, 갑 제23, 24호증, 을 제4, 10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 1979. 5. 12. 플라스틱 제품 제조 판매업 등을 목적으로 하여 설립된 법인으로 그 본점 소재지는 경기 김포군 검단면 ○○리 산 119-7이었다.
나. 그런데, 1994. 12. 22. 경기 김포군 ○○면을 인천 ○구로 편입하기로 하는 등의 내용이 담긴 서울특별시광진구 등 9개자치구설치 및 특별시ㆍ광역시ㆍ도간관할구역변경 등에관한법률(법률 제4802호)이 제정되어 1995. 3. 1.부터 시행됨에 따라 원고의 위 본점 소재지는 1995. 3. 10. 인천 서구 ○○동 657-3으로 변경되었다.
다. 건설교통부는 위와 같은 관할구역 변경에 따라 1995. 12. 5. 성장관리권역에 속하는 경기 김포군 검단면을 인천 서구 ○○동(이하 ○○동이라고 한다)으로 행정구역을 변경하되 ○○동을 종전과 같이 성장관리권역으로 유지하는 내용의 수도권정비계획법시행령을 입법예고하고, 인천광역시 등과의 협의를 거친 다음, 1996. 6. 4. 검단동을 과밀억제권역에서 제외하고 성장관리권역에 포함시키는 내용의 수도권정비계획법시행령을 개정, 공포하였다.
라. 한편, ○○동은 지방자치법 제4조 제5항 규정에 따른 행정동으로 법정동인 ○○동, ○○동, ○○동, ○○동, ○○동, ○○동, ○○동, ○○동을 포함하고 있다.
마. 원고는 1999. 3월경 본사와 공장을 지방으로 이전할 것인지 여부를 검토하는 과정에서 본사 및 공장을 지방으로 이전할 경우 지방세법 제274조, 제275조에 의한 지방세 감면과 조세특례제한법 제60조, 제61조에 의한 국세 감면은 원고의 본사 및 공장이 위치한 인천 서구 ○○동(이하 ○○동이라고 한다)이 수도권정비계획법시행령(2000. 3. 28. 대통령령 제16766호로 개정되기 전의 것, 이하 시행령이라고 함다) 별표1에 규정된 과밀억제권역에 해당하는 경우에 한하여 가능하다는 판단을 하고,

시행령 별표1을 검토하여 본 결과 인천시 소재 지역 중에서 과밀억제권역에서 제외하는 지역으로 나열된 동 명칭에 ○○동이 기재되어 있지 않은 사실을 발견하고는 1999. 4. 29. 국세청장에게 조세특례제한법시행령 별표1에 규정된 ○○동이 구 검단지역을 의미하는지 여부에 대한 질의를 하였고, 이에 대하여 국세청은 1999. 5. 14. ○○동은 과밀억제권역에 해당한다는 취지의 회신을 하였다.
바. 그후 원고는 본사 및 공장을 이전하기로 하고, 1999. 6. 1.부터 같은 해 9. 20.까지 사이에 김포시 통진면 ○○리에 위치한 별지목록 기재 토지에 대한 매매계약을 체결한 다음, 소유권이전등기에 따른 취득세 등의 감면여부를 피고에 대하여 문의하였는데, 피고로부터 ○○동은 행정동인 ○○동에 포함되어 있고 ○○동은 시행령 별표1에서 정한 과밀억제권역에서 제외되어 있으므로 ○○동 역시 과밀억제권역에서 제외되는 지역이어서 지방세 감면의 혜택을 받을 수 없다는 답변을 듣고는, 1999. 9. 17. 행정자치부에 대하여 재차 ○○동이 과밀억제권역에 해당되는지 여부를 질의하였는데, 그 답변이 늦어지자, 1999. 9. 30. 피고에게 별지목록 기재 토지에 대한 등록세 및 교육세 합계 금 25,958,860원을 납부하고 소유권이전등기를 마쳤다.
사. 원고는 1999. 10. 8. 행정자치부 장관에게 다시 ○○동이 과밀억제권역에 해당하는지 여부에 대한 질의를 하여, 1999. 10. 18. 행정자치부로부터 ○○동은 과밀억제권역에 해당한다는 내용이 담긴 회신문을 받은 다음, 1999. 10. 21. 위 회신문을 첨부하여 피고에 대하여 지방세 감면을 신청하였고, 1999. 11. 1.경 피고로부터 지방세 감면처리 통보를 받았으며, 1999. 12. 17. 위와 같이 납부한 등록세 및 교육세를 모두 환급받았다.
아. 피고는 2000. 1. 8. 건설교통부로부터 ○○동은 성장관리권역으로 분류되었던 종전의 경기 김포군 ○○면이 인천광역시로 편입됨에 따라 권역변경 없이 행정구역 명칭만 변경된 것이므로 ○○동에 속하는 ○○동 등의 8개 법정동은 성장관리권역에 속한다는 회신을 받고는, 2000. 2. 9. 원고에 대하여 별지목록 기재 토지에 대한 취득세 금 31,874,000원, 농어촌특별세 금 3,187,400원, 등록세 금 21,965,510원 및 교육세 금 4,393,100원을 부과ㆍ고지하였다.
자. 한편 원고는 1999. 11.경 별지목록 기재 토지 상에 공장착공신고를 한 다음, 별지목록 기재 공장건물을 신축ㆍ완공하였고, 2000. 12. 16. 피고에 대하여 위 공장건물에 대한 지방세 감면을 신청하였으나, 피고는 2000. 12. 27. 원고에 대하여 위 공장건물의 취득세 금 99,566,200원, 농어촌특별세 금 9,956,620원을 부과ㆍ고지하면서(이하에서는 위 2000. 2. 9.자 취득세 등 부과처분 및 2000. 12. 27.자 취득세 등 부과처분을 모두 합하여 이 사건 처분이라고 한다), 2000. 12. 28. 위 감면신청을 반려하였다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자들의 주장

피고는 위 처분사유와 관련법령에 비추어 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는 다음과 같은 취지의 사유를 들어 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.
(1) 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 할 것이고 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것인데, 시행령 별표1에 의하면 ○○동은 과밀억제권역에서 제외하는 지역으로 규정되어 있지 아니하므로 당연히 과밀억제권역에 속한다고 해석하여야 할 것임에도, 피고가 이와 달리 마전동은 실제로 성장관리권역에 속한다는 이유를 내세워 이 사건 처분을 한 것은 조세법률주의에 위배된다.
(2) 또한, 시행령 별표1이 과밀억제권역 제외 지역을 규정하면서 일반 국민이 잘 알지도 못하는 행정동 명칭(○○동)을 사용하여 과밀억제권역 제외 지역을 정한 것은 법적 안정성을 크게 해하는 것이라고 할 것이고, 이에 근거한 법 적용 역시 위법하다.
(3) 아울러, 원고는 ○○동은 과밀억제권역에 속한다는 국세청이나 행정자치부의 회신을 믿고, 국세 및 지방세 감면 혜택을 받고자 현재의 주소지로 본사 및 공장을 이전하였고 피고의 1999. 11. 1.경에 한 지방세 감면처리 통보를 믿고 별지목록 기재 건물을 신축한 것인데, 피고가 이에 반하여 ○○동은 성장관리권역에 속한다는 이유를 내세워 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호원칙에 반한다.
나. 관련법령

별지 기재와 같다.
다. 판단

(1) 첫 번째 주장에 대한 판단

조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다(대법원 1998. 3. 27. 선고 97누20090 판결 참조).
그런데 수도권정비계획법의 입법취지는 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하여 수도권의 질서 있는 정비와 균형 있는 발전을 도모함에 있고, 수도권정비계획법 제6조 제1항은, 과밀억제권역이란 인구 및 산업이 과도하게 집중되었거나 집중될 우려가 있어 그 이전 또는 정비가 필요한 지역이고, 성장관리권역이란 과밀억제권역으로부터 이전하는 인구 및 산업을 계획적으로 유치하고 산업의 입지와 도시의 개발을 적정하게 관리할 필요가 있는 지역이라고 규정하고 있으며,

앞서 본 바와 같이 경기 김포군 ○○면 일원이 인천광역시 ○구로 편입됨에 따라 건설교통부가 1995. 12. 5. 성장관리권역에 속하는 "경기 김포군 ○○면"을 "인천 서구 ○○동"으로 행정구역을 변경하고, 권역은 그대로 성장관리권역으로 하기로 하는 내용의 입법예고를 하고 개정을 함으로써 시행령상 ○○동이 과밀억제권역에서 제외되는 지역으로 열거되었고, 인천 서구 ○○동은 행정동으로 그 관할구역 안에 법정동인 ○○동이 포함되어 있으며, ○○동이란 법정동이 별도로 존재하지 아니하는 점 등을 종합하면,

시행령이 과밀억제권역에서 제외되는 지역으로 열거하고 있는 ○○동은 행정동으로 그 관할구역 안에 법정동인 ○○동이 포함되어 있으므로 ○○동은 과밀억제권역이 아니라 성장관리권역에 속한다고 해석하여야 할 것이고, 이러한 해석은 시행령이 개정되면서 제9조 별표 1의 과밀억제권역에서 제외되는 지역인 "서구 ○○동"을 "서구 ○○동ㆍ○○동ㆍ○○동ㆍ○○동ㆍ○○동ㆍ○○동ㆍ○○동ㆍ○○동"으로 변경한 점에 비추어 보더라도 뚜렷하며, 또한 엄격해석의 원칙에 위배된다고 할 수도 없다.
따라서 원고의 첫 번째 주장은 이유 없다.
(2) 두 번째 주장에 대한 판단

시행령 별표1이 과밀억제권역 제외 지역을 규정하면서 행정동 명칭인 ○○동을 사용하였다는 것만으로 법적 안정성을 크게 해하는 것이라고 보기도 어렵거니와, 원고 회사가 설립된지 15년 남짓한 장기간이 경과한 후 위와 같이 ○○동이라는 행정동 명칭이 생긴 점, 원래 ○○면 내에 ○○리가 포함되어 있었던 점, ○○동이라는 행정동 명칭이 생기게 된 과정, 인천 서구 ○○동이라는 행정동의 관할구역 안에 법정동인 ○○동이 포함되어 있으며 ○○동이란 법정동이 별도로 존재하지 아니하는 점 등에 비추어 보면 더욱 그러하다.
따라서 원고의 두 번째 주장도 이유 없다.
(3) 원고의 세 번째 주장에 대한 판단

㈎ 살피건대 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인이 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해 표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해 표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해 표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해 표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해 표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 되는 것이다.
㈏ 이 사건에 관하여 보건대, ○○동이 과밀억제권역에 속한다는 국세청이나 행정자치부의 회신이 있었다고 하더라도 수도권 권역의 구분과 지정에 관하여 규율하고 있는 수도권정비계획법을 입안한 주관 부서는 건설교통부이고 이 사건 처분을 한 주체는 피고이므로 주관 부서도 아니고 이 사건 처분을 한 행정청도 아닌 국세청이나 행정자치부의 위 회신을 신뢰보호의 원칙에서의 신뢰 대상이 되는 행정청의 공적인 견해 표명으로 보기 어렵거니와 가사 신뢰 대상이 되는 공적인 견해 표명이라고 하더라도 주관 부서 내지 해당 처분을 한 행정청도 아닌 국가기관의 견해 표명을 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 원고에게 귀책사유가 없다고 볼 수 없는 점,

국세청의 위 회신은 조세특례제한법시행령 별표1에 규정된 ○○동이 구 검단지역을 의미하는지 여부에 대한 질의에 대한 회신이었지 수도권정비계획법시행령 별표1상의 권역 범위에 관한 질의가 아니었고, 행정자치부의 위 회신은 원고가 현재의 주소지가 있는 별지목록 기재 토지를 매수하여 그 소유권이전등기까지 마쳐진 이후에 있었던 점, 피고가 1999. 11. 1.경에 지방세 감면처리 통보를 원고에게 한 무렵 원고가 별지목록 기재 공장건물의 착공신고를 하였음은 앞서 본 바와 같으나 당시에 이미 원고는 그 본점 및 공장을 이전하기로 하고 그 부지로 별지목록 기재 토지를 매수하여 그에 관한 소유권이전등기까지 마친 상태였을 뿐만 아니라

갑 제3호증에 의하면 원고는 공장 이전에 따른 공장 신축시 부과될 취득세 및 농어촌특별세액을 산출해보고 공장 신축이 유리하다고 판단하기도 한 사실이 인정되는 점 등에 비추어 보면, 국세청이나 행정자치부의 회신 내용 또는 피고의 위 지방세 감면통보에 반하여 ○○동이 성장관리권역에 속한다는 이유로 이 사건 처분을 한 것이 신뢰보호원칙에 반한다고 볼 수 없다.
따라서 원고의 세 번째 주장도 이유 없다.
3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리 하여 부당하므로 이를 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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【환송판결-대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두9537 판결】

【주문】 처분청승소

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】

상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유 및 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은, 원고의 본점 소재지는 경기 △△군 검단면 △△리 산 119-7이었는데, 1994.12.22. 경기도 △△군 검단면을 인천 서구로 편입하기로 하는 내용의 법률이 제정, 공포됨에 따라 원고의 위 본점 소재지가 인천 서구 △△동 657-3으로 변경된 사실, 원고는 본점 및 공장을 이전하기로 결정하고 1999.6.1. 김포시 △△면 가현리 764-1 토지 등에 관한 매매계약을 체결한 다음 1999.9.30. 위 토지에 관한 소유권이전등기를 마치고 위 토지 우에 공장건물을 신축하였는데, 피고는 원고에게 2000.2.9. 위 토지에 대한 취득세 등을, 2000.12.27. 위 공장건물에 대한 취득세 등을 각 부과고지(이하 이 사건 처분이라 한다)한 사실을 인정하였다.
원심은 나아가 구 지방세법(2000.12.29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것) 제274조 제1항, 제275조 제1항, 지방세법시행령 제224조의 규정에 의하면, 수도권정비계획법 제6조의 규정에 의한 과밀억제권역 안에서 본점 또는 공장시설을 설치하여 사업을 영위하는 법인이 당해 본점 또는 공장시설을 매각하거나 폐쇄하고 과밀억제권역 외의 지역으로 본점 또는 공장시설을 이전하여 당해 사업을 영위하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 취득세와 등록세를 면제하도록 되어 있고, 수도권정비계획법 제6조, 구 수도권정비계획법시행령(2000.2.28. 대통령령 제16766호로 개정되기 전의 것으로, 이하 구 시행령이라 한다) 제9조 [별표 1]의 규정에 의하면, 인천광역시의 경우 △구 검단동은 과밀억제권역에서 제외되어 성장관리권역에 포함되는 것으로 되어 있으며,

한편, 지방자치법 제4조 제5항의 규정에 의하면, 행정능률과 주민편의를 위하여 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 하나의 동·리를 2개 이상의 동·리로 운영하거나 2개 이상의 동·리를 하나의 동·리로 운영하는 등 행정운영상 동·리를 따로 둘 수 있도록 되어 있는데, 인천 △구 검단동은 인천광역시 △구 행정운영동의설치및동장정수조례에 의하여 설치된 행정동으로서 법정동인 △전동, △하동, △당동, △노동, △곡동, △곡동, △류동, △길동을 그 관할구역으로 하고 있음을 전제한 다음, 구 시행령 제9조 [별표 1]이 과밀억제권역에서 제외되는 지역으로 검단동을 열거하고 있고 ◇◇동을 나열하고 있지 아니한 이상, △전동은 과밀억제권역에 속한다고 해석하는것이 조세법규의 엄격해석의 원칙에 부합한다는 등의 이유로 △전동이 과밀억제권역에 속하지 아니함을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하여 원고의 청구를 인용한 제1심판결을 그대로 유지하였다.
2. 그러나 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 주세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석 하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다(대법원 1998.3.27. 선고 97누20090 판결 참조).
그런데 수도권정비계획법의 입법 취지는 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하여 수도권의 질서 있는 정비와 균형 있는 발전을 도모함에 있고, 수도권정비 계획법 제6조 제1항은, 과밀억제권역이란 인구 및 산업이 과도하게 집중되었거나 집중될 우려가 있어 그 이전 또는 정비가 필요한 지역이고, 성장관리권역이란 과밀억제권역으로부터 이전하는 인구 및 산업을 계획적으로 유치하고 산업의 입지와 도시의 개발을 적정하게 관리할 필요가 있는 지역이라고 규정하고 있으며,

또한 원심이 인정한 사실관계에 의하더라도, 경기 △△군 검단면 일원이 인천광역시 △구로 편입됨에 따라 건설교통부가 1995.12.5. 성장관리권역에 속하는 "경기 △△군 검단면"을 "인천 △구 검단동"으로 행정구역을 변경하고, 권역은 그대로 성장관리권역으로 하기로 하는 내용의 입법예고를 하고 개정을 함으로써 구 시행령상 검단동이 과밀억제권역에서 제외되는 지역으로 열거되었고, 인천 △구 검단동은 행정동으로 그 관할구역 안에 법정동인 ◇◇동이 포함되어 있으며, 검단동이란 법정동이 별도로 존재하지 아니하는 점 등을 종합하면, 구 시행령이 과밀억제권역에서 제외되는 지역으로 열거하고 있는 검단동은 행정동으로 그 관할구역 안에 법정동인 ◇◇동이 포함되어 있으므로 ◇◇동은 과밀억제권역이 아니라 성장관리권역에 속한다고 해석하여야 할 것이고, 이러한 해석은 구 시행령이 개정되면서 제9조 [별표 1]의 과밀억제권역에서 제외되는 지역인 "△구 검단동"을 "△구 대곡동·△노동·△전동·△곡동·△류동·△길동·△하동·△당동"으로 변경한 점에 비추어 보더라도 뚜렷하며, 또한, 엄격해석의 원칙에 위배된다고 할 수도 없다.
그럼에도 원심은 엄격해석의 원칙을 내세워 ◇◇동이 구 시행령상의 과밀억제권역에 해당되는 것으로 해석하고 이 사건 부과처분이 위법하다고 판단하고 말았으니 이에는 취득세등의 면제대상이 되는 과밀억제권역에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이다. 이점을 지적하는 피고의 상고이유의 주장은 정당하다.
3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

구 수도권정비계획법시행령 제9조에 과밀억제권역에서 제외되는 지역으로 열거되어 있는 검단동은 행정동으로 그 관할구역 안에 법정동인 마전동이 포함되어 있으며, 검단동이랑 법정동이 별도로 존재하지 않는 점 등을 종합하면 마전동은 과밀억제권역이 아니라 성장관리권역에 속한다고 해석하여야 할 것이다. 따라서 본사 및 공장의 이전에 대하여 감면혜택을 적용하지 않고 취득세 등을 부과한 처분은 정당하다.