강일도시개발사업시행자지정처분무효확인 (일반행정, 대법원)
공포일: 2006.10.12 / 시행일:

【원고, 상고인】 원고 1 외 345인 (소송대리인 변호사 김기수외 1인)
【피고, 피상고인】 서울특별시장 (소송대리인 법무법인 아주 담당변호사 김선중외 1인)
【원심판결】 서울고법 2006. 4. 12. 선고 2005누25686 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다. 

【이 유】1. 도시개발법(이하 ‘법’이라 한다) 시행령 제15조 제1항은 "법 제11조 제1항의 규정에 의하여 도시개발사업의 시행자로 지정받고자 하는 자는 사업시행자지정신청서를 도시개발구역 지정권자(법 제3조, 제4조 제1항에 의하면 특별시장·광역시장 또는 도지사를 말한다, 이하 ‘지정권자’라 한다)에게 제출하여야 한다."고 규정하고 있는바, 법 시행령 제15조 제1항의 위와 같은 규정 형식과 내용으로 볼 때 위 조항은 시행자로 지정받고자 하는 자에 대하여 시행자지정신청서의 제출의무를 부과하고 있는 것으로 해석할 수 있을 뿐이고, 지정권자로서는 법 제11조 제1항 본문이 ‘시행자는 같은 조 제1항 각 호의 자 중에서 지정권자가 이를 지정한다’라고 규정하고 있는 외에 달리 법이나 법 시행령에서 지정권자에 대하여 같은 조 제1항 각 호의 자들 중에서 시행자지정신청을 하지 않은 자는 시행자로 지정할 수 없다고 정하는 취지의 규정이 없는 이상, 시행자지정신청서의 제출 여부와 상관없이 자신의 판단에 의하여 법 제11조 제1항 각 호의 자 중에서 시행자를 지정할 수 있다고 할 것이다(다만, 도시개발구역의 전부를 환지방식으로 시행하는 경우에는 법 제11조 제1항 단서의 규정에 의해 토지소유자 또는 이들이 도시개발을 위해 설립한 조합을 시행자로 지정하여야 한다). 
 그렇다면 지정권자가 시행자지정신청서를 제출하지 아니한 자를 시행자로 지정할 수 없음을 전제로 한 상고이유의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다{한편, 기록에 의하여 살펴보면, 피고가 이 사건 처분으로써 이 사건 강일도시개발사업의 시행자로 지정한 소외 서울특별시도시개발공사(2004. 3. 17. ‘에스에이치공사’로 명칭변경됨, 이하 ‘소외 공사’라 한다)는 이 사건 처분에 앞서 2003. 11.경 피고에게 사업시행자지정신청서를 제출하였음을 알 수 있다}. 
 원심의 이 부분에 관한 이유 설시에 부적절한 점은 있으나, 이 부분 원고들의 주장을 배척한 결론에 있어서는 정당하므로, 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다. 
 2. 원심은, 법 제11조 제1항 단서는 도시개발구역 전부를 환지방식으로 개발하는 경우 토지소유자 또는 조합을 시행자로 지정하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 토지소유자 또는 조합이 대통령령이 정하는 기간 이내에 시행자 지정을 신청하지 아니하는 등 일정한 경우 지방자치단체 등을 시행자로 지정할 수 있도록 규정하고 있으며, 법 시행령 제16조 제2항은 위 대통령령이 정하는 기간이라 함은 개발계획의 수립·고시일로부터 6월을 말한다고 규정하고 있으나, 위 각 규정은 법 제11조 제1항 단서가 정한 대로 도시개발구역 전부를 환지방식으로 개발하는 경우에 적용되는 것이고 공영개발방식인 수용 및 사용방식을 사업시행방식으로 하는 이 사건 도시개발사업의 경우에는 적용될 수 없는 것이라는 이유로, 이 사건 도시개발사업에 관한 개발계획의 수립·고시일인 2003. 11. 10.로부터 6월의 기간이 경과되기 전인 같은 달 26. 자로 소외 공사를 시행자로 지정한 피고의 이 사건 처분이 위 각 규정을 위반한 것이라는 원고들의 주장을 배척하였는바, 관계 법령에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 조치는 옳은 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 토지소유자 등에 대한 사업시행자지정신청기간의 허여에 관한 법리를 오해한 위법 등이 있다고 할 수 없다. 
 3. 원심은, 도시개발계획의 내용을 이루는 도시개발사업의 시행자 및 사업시행방식에 관한 사항은 도시개발구역의 지정에 있어서도 중요한 내용을 이루는 것이고, 도시개발법 제7조 제2항은 주민 등의 의견청취의 절차를 위한 구체적인 사항을 대통령령에 위임하고 있으므로, 법 시행령 제9조의2 제2항 제2호가 주민 등의 의견청취를 위하여 공람·공고하여야 할 사항으로서 ‘도시개발사업의 시행자 및 시행방식에 관한 사항’을 규정하고 있는 것은 법 제7조가 규정하는 위임범위를 초과하는 것이라고 볼 수 없고, 따라서 이 사건에서 피고가 2003. 7. 9. 이 사건 토지를 도시개발구역으로 지정하기 위하여 주민 등의 의견청취를 위한 공람·공고를 하면서 그 내용에 시행자와 사업시행방식을 포함시킨 것은 법 제7조와 법 시행령 제9조의2 제2항 제2호에 근거한 것으로서 적법하다고 판단하였는바, 관계 법령에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단도 옳은 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 공람·공고에 포함시켜서는 안 될 사항에 관한 법리를 오해한 위법 등이 있다고 할 수 없다. 
 4. 원심은, 법 제8조는 지정권자가 도시개발구역을 지정하거나 도시개발구역 지정 후 개발계획을 수립한 때에는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 법 제5조의 개발계획의 내용에는 도시개발사업의 시행자에 관한 사항과 도시개발사업의 시행방식 등이 포함되어 있으므로, 이 사건에서 피고가 2003. 10. 22. 서울특별시 도시계획위원회를 개최하여 강일도시개발구역지정에 관하여 심의함에 있어 이 사건 도시개발사업의 개발계획의 일부로서 시행자 및 사업시행방법 등을 그 심의대상으로 삼았다고 하더라도 이는 도시개발법 제8조에 기한 것으로서 위법하다고 할 수 없다고 판단하였는바, 관계 법령에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단은 옳은 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 도시계획위원회의 심의에서 심의대상으로 포함시켜서는 안 될 사항에 관한 법리를 오해한 위법 등이 있다고 할 수 없다. 
 5. 원심은, 법 제4조는 지정권자가 도시개발구역을 지정하고자 할 때에는 원칙적으로 당해 도시개발구역에 대한 개발계획을 수립하여 하고, 다만 대통령령이 정하는 지역에 도시개발구역을 지정하는 때에는 도시개발구역 지정 후에 개발계획을 ‘수립할 수 있다’고 규정하고 있으며, 법 시행령 제5조의2는 위 법 제4조의 ‘대통령령이 정하는 지역’이라 함은 녹지지역 및 도시지역 외의 지역을 말한다고 규정하고 있는바, 위 각 규정은 녹지지역 및 도시지역 외의 지역에 도시개발구역을 지정하는 때에도 도시개발구역 지정 후에 개발계획을 수립할 수 있다고 정한 것일 뿐 반드시 단계적으로 도시개발구역을 지정한 후에 별도로 개발계획을 수립하여야 한다는 규정으로 볼 수는 없다는 이유로, 이 사건에서 지정권자인 피고가 이 사건 토지에 도시개발구역 지정과 동시에 개발계획을 수립한 것은 법 제4조 본문에 의한 것인 이상 적법하다고 판단하였는바, 관계 법령에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단 역시 옳은 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 도시개발계획수립의 시기에 관한 법리를 오해한 위법 등이 있다고 할 수 없다. 
 6. 원심은, 소외 공사가 이 사건 토지의 소유자들에 대하여 지나치게 낮은 보상금을 지급하고 막대한 개발이익을 차지할 것이므로 이 사건 처분은 원고들의 사유재산권을 침해하는 것이라는 원고들의 주장에 대하여, 도시개발사업시행자의 지정은 개발사업의 목적과 그 사업 당시의 사회·경제적 여건 및 각 시행자별 사업수행에 나타나는 특성을 고려하여 결정하여야 하는 것이고, 원고들의 위 주장사유는 향후 시행자인 소외 공사와 이 사건 토지소유자들 사이에서 토지수용절차상의 법률문제로서 다루어져야 하는 것일 뿐 소외 공사를 시행자로 지정한 이 사건 처분 자체로 원고들의 사유재산권에 대한 위법한 침해가 되는 것은 아니라는 이유로 이를 배척하였는바, 관계 법령 및 관계 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 조치도 옳은 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 사유재산권보장에 관한 법리를 오해한 위법 등이 있다고 할 수 없다. 
 7. 원심은, 법 및 법 시행령에 도시개발사업자가 도시개발방식을 정할 수 있다고 규정하고 있다 하여 이를 반드시 도시개발사업자가 먼저 지정된 후 사업시행방식이 정해져야 한다는 취지로 해석할 수 없고, 또한 도시개발법 제3조 제1항은 ‘시, 도지사는 도시개발구역을 지정할 수 있다’, 제4조 제1항은 ‘도시개발구역의 지정권자는 도시개발구역을 지정하고자 할 때에는 도시개발사업의 계획을 수립하여야 한다’라고 각 규정하고 있는 한편, 제5조 제1항은 개발계획에 포함되는 사항으로 ‘도시개발사업의 시행방식’에 관한 사항을 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 이 사건에서 피고가 도시개발구역을 지정하면서 그 시행방식을 결정한 것은 도시개발법의 관련 규정에 따른 것으로서 적법하다고 판단하였는바, 관계 법령에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단 역시 옳은 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 도시개발사업 시행방식의 결정 시기에 관한 법리를 오해한 위법 등이 있다고 할 수 없다. 
 8. 피고가 소외 공사를 사업시행자로 지정한 이 사건 처분에는 원고들에게 사업시행자지정신청의 기회를 박탈한 위법이 있고 합리적인 이유 없이 원고들을 차별함으로써 원고들의 헌법상의 평등권을 침해한 위법이 있다는 원고들의 상고이유 주장은 상고심에서 새로이 주장하는 것일 뿐 아니라, 앞의 1.항에서 본 바와 같이 지정권자인 피고로서는 사업시행자지정신청의 유무에 관계없이 시행자를 지정할 수 있는 것이고, 또한 기록에 의하면 피고의 이 사건 처분은 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리 증진에 기여함과 아울러 국민임대주택부지 등 다양한 기능의 토지공급을 목적으로 하는 이 사건 도시개발사업의 효과적인 달성을 위하여 각자의 이해관계를 가지고 있는 토지소유자들인 원고들을 사업시행자로 하는 것보다는 지방공기업인 소외 공사를 사업시행자로 선정하는 것이 사업수행에 있어서의 공익성과 효율성 도모에 적절하다는 판단하에 한 것임을 알 수 있으므로 이를 합리적 이유 없이 원고들을 차별한 것이라고 할 수도 없으므로, 위 상고이유의 주장도 받아들일 수 없다. 
 9. 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김지형(재판장) 고현철(주심) 양승태 전수안

도시개발법 시행령 제15조 제1항의 규정 형식과 내용으로 볼 때 위 조항은 시행자로 지정받고자 하는 자에 대하여 시행자지정신청서의 제출의무를 부과하고 있는 것으로 해석할 수 있을 뿐이고, 도시개발법 제11조 제1항 본문이 ‘시행자는 같은 조 제1항 각 호의 자 중에서 지정권자가 이를 지정한다’라고 규정하고 있는 외에 달리 같은 법이나 같은 법 시행령에서 지정권자에 대하여 같은 조 제1항 각 호의 자들 중에서 시행자지정신청을 하지 않은 자는 시행자로 지정할 수 없다고 정하는 취지의 규정이 없는 이상, 도시개발구역 지정권자로서는 시행자지정신청서의 제출 여부와 상관없이 자신의 판단에 의하여 같은 법 제11조 제1항 각 호의 자 중에서 시행자를 지정할 수 있다.