종합토지세등부과처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 1998.02.10 / 시행일:

【심급】
1심
【세목】
기타
【주문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】

1. 부과처분의 경위

갑 제1호증, 을 제1호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 피고는 원고가 1995년도 종합토지세 과세기준일인 1995. 6. 1. 현재 전국에 소유하고 있는 토지 총 18건 20,345.3m2 중 피고가 관할하는 서울 종로구 내의 토지인종로6가 270의 3대 106.1m2(이하 모두 같은 동에 소재하므로 지번만으로 표시한다), 279의 2 대 56.2m2, 281의 2 대 9.3m2, 283의 3 대 82.3m2, 285의 1 대 9.9m2, 289의 3 대 5136.2m2, 289의 15 대 1.7m2, 289의 40 대 237.8 m2, 289의 41 대 415.9m2, 289의 42 대 3106.9m2, 289의 44 대 2510.4m2, 289의 45 대 1899.8m2, 289의 57 대 2043.6m2 등 13건 15,616.1m2를 별도합산과세대상토지로 보고, 289의 43 대 375.8m2를 분리과세대상토지로 보고 각 과세표준을 금 34,317,403,500원과 금 799,702,400원으로 산정한 다음, 원고의 전국 별도합산과세대상토지의 과세표준액 합산액이 금 36,070,777,700원으로서 그 종합토지세액이 금 413,461,660원이므로 그 중 피고가 그 관내의 위 별도합산과세대상토지 13건 15,616.1m2에 대하여 부과할 세액은 금 393,363,590원(= 413,461,660원 x 34,317,403,500원/36,070,777,700원)이 되고 여기에 분리과세대상토지인 위 289의 43 대 375.8m2에 대한 세액 금 39,985,120원을 더하여, 1995. 10. 10.자로(같은 달 15. 도달) 원고에게 종합토지세 금 433,348,710원(= 별도합산세액 금 393,363,590원 + 분리과세세액 금 39,985,120원), 도시계획세 금 70,234,210원, 교육세 금 86,669,740원, 농어촌특별세 금 64,075,180원의 부과처분(이하 이 사건 부과처분이라 한다)을 한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다.
2. 이 사건 부과처분의 적법여부

가. 원고의 주장

원고는, 피고가 1995. 1. 1.자로 위 별도합산과세대상토지 13건 15,616.1m2 중 위 289의 3 대 5136.2m2(이하 이 사건 토지라 한다)의 토지등급을 259등급(1m2 당 가액금 1,372,000원)에서 269등급(1m2 당 가액금 2,235,000원)으로 수정한 처분(이하 이 사건 수정처분이라 한다)은 다음과 같은 사유로 당연무효이므로, 이 사건 부과처분 중 이 사건 토지의 토지등급을 259등급으로 하여 세액을 산출한 종합토지세 금 383,501,890원, 도시계획세 금 63,587,970원, 교육세 금 76,700,380원, 농어촌특별세 금 56,598,160원을 초과하는 부분은 위법하다고 주장한다.
첫째로지방세법(1995. 8. 4. 법률 제4960호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제111조 제2항은 과세시가표준액의 내용 및 그 결정절차를 포괄적으로 대통령령에 백지위임함으로써 조세법률주의 및 위임입법의 한계를 규정한헌법 제38조,제39조,제75조의 취지에 반하는 위헌규정이므로, 위 법률규정에 근거한 이 사건 수정처분은 위헌법률에 근거하여 행하여진 것으로서 당연무효이고, 둘째로 그렇지 않다고 하더라도같은법시행규칙(1995. 12. 30. 내무부령 제668호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제44조 제1항은 아무런 상위법령의 위임 없이 토지등급의 설정 또는 수정처분에 관한 심사청구기간을 창설적으로 규정하고, 그 내용에 있어서도 종합토지세 등 과세표준의 산정기준인 토지등급의 설정 또는 수정처분에 대하여 납세자에게 아무런 통지도 없이 일방적인 열람 공고만으로 그 확정의 효력을 인정하여 위임입법의 한계, 입법권의 본질적 한계, 조세평등주의, 조세법률주의 등의 원칙에 위배되는 무효의 규정이므로, 이 사건 수정처분은 당연무효이고, 셋째로 이 사건 토지에 대하여는 개별공시지가결정절차 중 산정지가까지만 결정하고 그 이후의 절차인 열람지가, 조정지가 및 결정지가를 결정한 바 없어 개별공시지가결정이 없었다고 할 것이므로 위 산정지가를 개별공시지가로 보고 이를 기준으로 결정한 이 사건 수정처분은 당연무효이고, 넷째로 피고는 서울특별시장으로부터 그 관내 각 동별 등급수정토지의 전체면적, 필지수, 각 수정등급의 최저치와 최고치, 평균공시지가, 평균인상률, 평균등급수정인상률 등을 기재한 서류에 의하여 개괄적으로 1995년도 토지등급정기조정에 대한 승인을 받았을 뿐 이 사건 토지를 포함한 개별토지에 대하여는 아무런 승인을 받지 아니하였으므로, 결국 이 사건 수정처분은같은 법 시행규칙 제42조소정의 서울특별시장의 승인을 받지 아니하여 당연무효의 처분이고, 다섯째로 피고는 그 관내 토지의 토지등급 설정 및 수정에 대하여 열람기간과 열람장소만을 공고하였을 뿐 이 사건 토지를 포함한 개별토지의 토지등급 설정 및 수정내용에 대하여는 아무런 공고를 하지 아니하였으므로 이 사건 수정처분에 대하여는 같은 법 시행규칙 제43조 소정의 열람 공고가 없었다 할 것이고, 또한 이 사건 수정처분은 과세표준이 되는 행정처분이며 상급관청의 지시가 있었음에도 납세자인 원고에게 개별통지 기타 아무런 고지도 하지 아니하여 당연무효의 처분이고, 여섯째로 이 사건 토지의 개별공시지가는 1991년도부터 1995년도까지 1994년도를 제외하고는 m2 당 4,550,000원 내지 5,600,000원이었음에도 1994년도에는 전년도에 비하여 무려 133%나 증액되어 명백히 불합리함에도 이를 기준으로 토지등급을 과다하게 인상 수정한 이 사건 수정처분은 현저히 부당하여 당연무효이다.
나. 판단

행정청이 토지등급을 부당하게 설정 또는 수정함으로써 과대하게 과세되었다 하더라도 토지등급의 설정 또는 수정처분과 과세처분은 독립된 별개의 처분이므로 토지등급의 설정 또는 수정처분에 이의가 있으면지방세법시행규칙 제44조소정의 심사청구절차 등에 의하여 구제를 받아야 하고 등급의 설정 또는 수정처분이 잘못되었음을 내세워 바로 과세처분을 다툴 수는 없다고 할 것이고, 다만 그 등급의 설정 또는 수정처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우에는 그 하자를 이유로 과세처분을 다툴 수 있다고 할 것인바(대법원 1995. 3. 28. 선고 93누23565 판결등 참조), 원고는 이 사건 수정처분이 당연무효라고 주장하므로 아래에서 순차로 보기로 한다.
(1) 원고의 첫째 주장에 관하여 보건대, 행정청이 법률에 근거하여 행정처분을 한 후에 헌법재판소가 그 법률을 위헌으로 결정하였다면 그 행정처분은 결과적으로 법률의 근거가 없이 행하여진 것과 마찬가지가 되어 하자가 있다고 할 것이나, 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 명백한 것이어야 하는데, 일반적으로 법률이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없으므로 특별한 사정이 없는 한 이러한 하자는 위 행정처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연무효사유는 아니라고 봄이 상당하다고 할 것이고(대법원 1994. 10. 28. 선고 92누9463 판결등 참조), 따라서 원고 주장과 같이 이 사건 수정처분의 근거가 된지방세법 제111조 제2항이 헌법에 위반된다고 하더라도 이러한 하자는 이 사건 수정처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연무효사유는 아니라고 봄이 상당하다고 할 것이어서, 원고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 원고의 둘째 주장에 관하여 보건대,지방세법시행규칙 제44조 제1항에 규정된 심사청구는행정심판법 제3조소정의 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하는 행정심판절차라 할 것이므로(대법원 1995. 5. 26. 선고 94누11385 판결등 참조), 원고의 주장과 같이 위 시행규칙 규정이 상위 법령에 위반되는 무효의 규정이라고 한다면 원고로서는 이 사건 수정처분에 대하여 행정심판법 소정의 행정심판절차를 거쳐야 할 것인데, 원고가 이 사건 수정처분에 대하여 어떠한 행정심판절차도 거쳤다는 주장, 입증이 없는 이상 위 시행규칙 규정이 상위 법령에 위반된다거나 기타 그 주장과 같은 사유로 무효라고 주장할 수는 없다 할 것이고, 또한 위 시행규칙 규정은 이 사건 수정처분의 직접 근거가 되는 규정이 아니라 이 사건 수정처분의 효력발생 후에 그에 대한 불복절차에 관한 규정이므로 위 시행규칙 규정이 상위 법령에 위반된다는 하자는 이 사건 수정처분의 효력에는 영향이 없다 할 것이어서, 원고의 위 주장은 어느 모로 보나 이유 없다.
(3) 원고의 셋째 주장에 관하여 보건대, 을 제10호증의 3, 을 제11호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 토지의 토지특성조사표상 1994년도 개별공시지가란에 산정지가의 기재만 있고 열람지가, 조정지가 및 결정지가의 기재가 없기는 하나, 이는 각 그 지가에 변동이 없기 때문에 그 기재를 생략한 것 뿐이며, 이 사건 토지를 포함한 피고 관내토지 전부에 대하여 지방토지평가위원회의 일괄심의를 거치는 등개별토지가격합동조사지침(1990. 4. 14. 국무총리훈령 제241호로 제정되어 1991. 4. 2. 국무총리훈령 제248호로 개정된 것) 제6조소정의 개별토지가격결정절차를 거친 사실을 인정할 수 있고 반증 없으므로, 원고의 위 주장 또한 이유 없다.
(4) 원고의 넷째 주장에 관하여 보건대, 갑 제4호증의 1 내지 3, 을 제12호증의 1 내지 6의 각 기재를 종합하면, 피고가 1995년도 토지등급 정기조정을 하면서 그 관내 토지의 등급수정처분에 대하여 서울특별시장에게지방세법시행규칙 별지 제45호서식 내지제47호서식에 의하여 승인신청을 하지 아니하고 그 관내 각 동별 등급수정토지의 전체면적, 필지수, 각 수정등급의 최저치와 최고치, 평균공시지가 및 그 인상률, 평균등급가액 및 그 인상률 등을 기재한 토지등급조정집계표와 수작업토지조정집계표를 첨부하여 승인신청을 하였으며, 이에 따라 서울특별시장이 이 사건 토지를 포함한 피고 관내토지 전체의 등급수정처분에 대하여 일괄승인을 한 사실은 인정되나, 피고가 이 사건 토지를 포함한 그 관내토지 전체의 토지등급수정처분에 대하여 서울특별시장의 승인을 받은 이상 그와 같은 승인신청절차상의 하자가 있다 하여 토지등급수정처분 자체가 당연무효가 되는 것은 아니라고 할 것이므로, 원고의 위 주장 역시 이유 없다.
(5) 원고의 다섯째 주장에 관하여 보건대,지방세법 시행규칙 제43조는 시장, 군수가 토지등급의 설정이나 수정에 관한 결정을 한 때에는 그 내용을 15일간의 열람기간을 정하여 토지소유자 또는 이해관계인의 열람에 공하여야 하고, 이를 위하여 그 결정일로부터 5일이내에 열람기간, 열람장소 및 심사청구요령 등 필요한 사항을 공고하여야 하는 것으로 규정함과 아울러 수시조정사유에 의한 토지등급결정의 경우에는 위와 같은 열람에 갈음하여 개별통지를 할 수 있도록 규정하고 있는 바, 토지등급결정의 공공성이나 토지소유자 기타 이해관계인에게 미치는 영향, 위 조항의 취지 및같은 시행규칙 제44조가 열람기간만료일 또는 개별통지일을 심사청구기간의 기산일로 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 토지등급결정내용의 열람을 위한 공고나 그에 갈음하는 개별통지는 그 결정의 효력발생요건이라고 해석함이 상당하므로, 비록 시장, 군수가 토지등급을 설정 또는 수정하는 결정을 하여 이를 토지대장에 등재하였다고 하더라도 위와 같은 절차를 누락한 이상 그 결정은 대외적으로 아무런 효력도 발생하지 아니한다고 할 것이다(대법원 1992. 11. 27. 선고 92누1476 판결등 참조).
돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 수정처분은 같은시행규칙 제42조 제2항단서 소정의 수시조정사유에 의한 토지등급결정의 경우가 아니라 1995년도 정기조정의 경우인 사실은 앞서 본 바와 같으므로 같은시행규칙 제43조 제1항의 규정에 의하여 그 결정일로부터 5일 이내에 열람기간, 열람장소 및 심사청구요령 등 필요한 사항을 공고하기만 하면 될 것인바, 을 제8, 9호증의 각 1 내지 3의 각 기재를 종합하면 피고가 1995년도 토지등급 정기조정을 하면서 1994. 12. 8.서울특별시장의 승인을 받아 같은 날 조정지역, 조정필지, 조정내용, 시행일, 열람기간, 열람장소 및 심사청구요령 등의 사항을 공고하고, 또한 서울특별시장의 지시에 따라 같은 달 14. 관내토지 소유자 전원에게 개별토지의 토지등급조정내역과 심사청구기간을 기재한 엽서를 우편으로 발송한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없으므로, 이 사건 수정처분은 위 공고일 다음날인 같은 달 9. 그 효력이 발생하였다고 할 것이어서 원고의 위 주장 역시 이유 없다.
(6) 끝으로 원고의 여섯째 주장에 관하여 보건대,지방세법시행령(1995. 12. 30. 대통령령 제14878호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제80조의 2 제1항은 지가공시및토지등의평가에관한법률에의한 공시지가를 참작하여 토지의 이용상황이나 주변환경 기타 자연적·사회적 조건에 따라 균형이 이루어지도록 토지등급을 설정하고, 위와 같이 등급이 설정된 토지가 그 이용상황이나 주변환경 기타 자연적·사회적 조건이 현저하게 달라진 경우에는 그 토지의 특성과 유사한 토지의 등급에 준하여 토지등급을 수정결정할 수 있다고 규정함으로써 토지등급의 수정은 개별공시지가 뿐만 아니라 당해 토지의 이용상황이나 주변환경 기타 자연적·사회적 조건의 변동에 따라 할 수 있도록 되어 있으므로, 이 사건 토지의 개별공시지가는 이 사건 수정처분을 결정함에 있어 여러 참작사유 중의 하나에 불과하다 할 것이어서 이 사건 토지의 개별공시지가가 과다하게 상향 조정되었다는 사유만으로는 그 등급수정이 객관적으로 중대하고 명백한 하자있는 당연무효의 행정처분이라고 볼 수는 없다 할 것이고, 따라서 원고의 위 주장 또한 이유 없다.
4. 결론

그렇다면, 이 사건 수정처분이 당연무효임을 전제로 이 사건 부과처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유없어 이를 기각하며, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
1998.2.10.