장해급여청구의소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2011누7214,2심
【주문】1. 이 사건 소 중 아래 제2항에서 각 지급을 명하는 금원들을 초과하는 각 부분들을 각하한다.
2. 피고는 원고들에게 [별지3] 청구인용금액표 ‘합계(청구금액)’란 기재 각 금원 및 위 각 금원 중 ‘청구원금’란 기재 각 금원에 대하여 2010. 12. 11.부터 2011. 1. 11.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 각 지급하라.
3. 원고들의 각 나머지 청구를 기각한다.
4. 소송비용은 이를 5분하여 그 4는 원고들의, 나머지는 피고의 각 부담으로 한다.
【청구취지】피고는 원고들에게 [별지2] 청구금액표의 청구금액란 기재 각 금원 및 위 각 금원 중 같은 표 첨부 원고별 장해연금 등 차액계산표 ‘차액’란 기재 각 금원에 대하여 ‘날짜’란 기재 각 해당연월 다음 다음달 1.부터 2010. 12. 10.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 각 지급하라.
【이유】1. 인정사실
가. 원고들의 근무회사, 업무상 재해 발생일자 및 상병, 치료종결일(폐질등급결정일), 장해등급(폐질등급), 장해보상연금(상병보상연금)의 지급개시일 등의 내역은 [별지 1] 업무상 재해 일람표 기재와 같다.
나. 산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정되기 전의 것, 이하 '개정 전 법률'이라 한다) 제38조 제6항에서는 “보험급여의 산정에 있어서 진폐 등 대통령령이 정하는 직업병으로 인하여 보험급여를 받게 되는 근로자에게 그 평균임금을 적용하는 것이 근로자의 보호에 적당하지 아니하다고 인정되는 경우에는 대통령령이 정하는 산정방법에 따라 산정하는 금액을 당해 근로자의 평균임금으로 한다.”고 규정하고 있었는데, 위 조항은 1999. 12. 31. 법률 제6100호(이하, ‘개정 법률’이라 한다)로 “보험급여(장의비를 제외한다)의 산정에 있어서 당해근로자의 평균임금 또는 제3항 내지 제5항의 규정에 의하여 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금이 대통령령이 정하는 바에 따라 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하거나 최저보상기준금액에 미달하는 경우에는 그 최고보상기준금액 또는 최저 보상기준금액을 각각 당해근로자의 평균임금으로 한다. 다만, 최저보상기준금액을 적용함에 있어서 휴업급여 및 상병보상연금의 경우에는 그러하지 아니하다”는 내용으로 개정되었고(이하, 개정 법률 제38조 제6항을 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), 개정 법률 부칙 제7조에서 “이 법 시행일 이전에 제4조 제1호의 규정에 의한 업무상 재해를 입은 자는 제38조 제6항의 개정규정에 불구하고 2002년 12월 31일까지는 종전의 규정에 의한다.”는 경과규정을 두었다(이하, 개정 법률 부칙 제7조를 ‘이 사건 부칙 조항’이라 한다).
다. 이 사건 법률조항에 따라 산업재해보상보험법 시행령(2000. 6. 27. 대통령령 제16871호로 개정된 것, 이하 ‘개정 시행령’이라 한다) 제26조의2에서는 “법 제38조 제6항 본문의 규정에 의한 최고보상기준금액은 과거 3년간의 전체 근로자의 임금수준과 임금계층별 근로자분포비 및 임금상승률 등을 고려하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 하고, 최저보상기준금액은 최저임금법에 의한 최저임금의 전년대비 조정률 등을 기준으로 하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 한다(제1항). 최고보상기준금액과 최저보상기준금액의 적용기간은 당해 연도 9월 1일부터 다음연도 8월 31일까지로 한다(제3항).”라고 규정하였다. 그 후 2006. 8. 17. 대통령령 제19649호로 산업재해보상보험법 시행령이 개정되면서 제26조의2 제3항은 ‘최고보상기준금액과 최저보상기준금액의 적용기간은 다음 연도 1월 1일부터 12월 31일까지로 한다.'로 변경되었고, 이와 관련하여 위 시행령 부칙 ③항은 ‘이 영 시행당시 종전의 제26조의2 제1항 및 제40조의2 제1항에 따라 고시되어 2005년 9월 1일부터 2006년 8월 31일까지 적용되는 최고·최저보상기준금액 및 장의비 최고·최저금액은 제26조의2 제3항 및 제40조의2 제3항의 개정 규정에 불구하고 2006년 12월 31일까지 효력을 가진다.’고 규정하였다.
라. 노동부장관은 2002. 9. 1. 이후의 산재보험 보험급여 산정에 적용할 최고보상기 준금액을 아래와 같이 고시하였다.

고시일자노동부 고시 번호적용기간1일 최고보상기준금액

2002. 8. 29.제2002-20호2002. 9. 1. ~ 2003. 8. 31.133,070원

2003. 8. 27.제2003-27호2003. 9. 1. ~ 2004. 8. 31.145,800원

2004. 8. 31.제2004-32호2004. 9. 1. ~ 2005. 8. 31.151,249원

2005. 8. 29제2005-24호2005. 9. 1. ~ 2006. 12. 31.155,360원

2006. 12. 29.제2006-37호2007. 1. 1. ~ 2007. 12. 31.157,220원

2007. 12. 31.제2007-61호2008. 1. 1. ~ 2008. 12. 31.157,220원

2008. 12. 31.제2008-89호2009. 1. 1. ~ 2009. 12. 31.159,481 원

2009. 12. 10.제2009-73호2010. 1. 1. ~ 210. 12. 31.157,220원

마. 원고들이 2002년 12월분 장해보상연금(상병보상연금)으로 지급받은 금액, 2003. 1.부터 2010. 2.까지 이 사건 법률조항 및 부칙 조항에 따라 최고보상기준금액의 범위 내에서 평균임금을 산정하여 지급받은 장해보상연금(상병보상연금)의 내역과 종래 평균임금 산정기준에 의하여 지급받아야 할 장해보상연금(상병보상연금)의 내역 및 차액은 [별지2] 청구금액표 첨부 원고별 장해연금 등 차액계산표의 ‘지급된 돈’, ‘지급되어야 하는 돈’, ‘차액’, ‘합계’란 기재와 같고, 원고들이 2003. 1.부터 2010. 2.까지 이 사건 법률조항 및 부칙 조항에 따라 최고보상기준금액의 범위 내에서 평균임금을 산정하여 지급받은 장해보상연금(상병보상연금)의 내역과 2002, 12. 31. 기준 평균임금에 의하여 산정한 장해보상연금(상병보상연금)의 내역 및 그 차액, 지연손해금(2010. 12. 10. 기준), 위헌결정 후 추가로 지급 받은 장해보상연금(상병보상연금)의 충당 내역은 [별지3] 청구인용금액표 및 그 첨부 원고별 장해연금 등 차액계산표의 ‘지급된 돈’, ‘지급되어야 하는 돈, ’ ‘차액,’ ‘지연손해금’, ‘합계’란 기재와 같다.
바. 헌법재판소는 2009. 5. 28. 2005헌바20, 2005헌바22, 2009헌바30(병합) 사건에서 “산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호) 부칙 제7조 중 ‘2002년 12월 31일까지는’ 부분(이하, ‘이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분’이라 한다)은 소득재분배와 새로운 보상사업을 위한 재원 마련이라는 공익상의 필요성을 고려하더라도 위 법률 시행 전에 업무상 재해를 당하여 장해보상연금을 수령하고 있는 수급권자들의 신뢰를 지나치게 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되고, 이는 결국 위 수급권자들의 재산권을 침해하여 헌법에 위반 된다”는 위헌 결정을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 11, 갑 제2호증, 을 제1호증의 1 내지 11, 을 제3호증의 1 내지 15의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단
가. 헌법재판소가 원고들에 대한 장해보상연금(상병보상연금) 지급 제한의 근거가 된 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분에 대하여 이 사건 위헌결정을 하였고, 위 위헌 결정의 효력은 그러한 결정 이후에 위헌결정과 같은 이유로 제소된 일반사건인 이 사건에도 소급하여 미치는 것이므로, 피고는 원고들에게 원고들이 2003. 1. 1.부터 2010. 2. 28.까지 이 사건 법률조항 및 부칙 조항으로 인하여 지급 받지 못한 장해보상연금 (상병보상연금) 차액 즉 종래 평균임금 산정기준에 의한 장해보상연금(상병보상연금)과 최고보상기준금액에 의하여 지급받은 장해보상연금(상병보상연금)과의 차액인 [별지2] 청구금액표 청구금액란 기재 각 금액 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다는 원고들의 주장에 대하여, 피고는, 평균임금 증감은 피고가 수급권자의 신청 혹은 직권으로 동일직종 근로자의 통상임금 변동율, 전근로자의 월평균 정액급여 등을 고려하여 하는 별도의 결정으로서 피고의 평균임금 증감결정이 있는 경우에 비로소 보험급여 수급권자의 보험급여차액지급청구권이 발생한다고 할 것이므로, 이러한 결정을 거치지 않은 이 사건 소는 부적법하다고 본안 전 항변을 한다.
나. 살피건대, 개정 법률 제38조, 개정 시행령 제24조, 제25조의 규정에 비추어 보면, 위 법령에 의한 보험급여에 관하여는 법령의 요건에 해당하는 것만으로 바로 구체적인 청구권이 발생하는 것이 아니라 피고의 지급결정이 있은 후에야 비로소 구체적 청구권이 발생한다고 할 것이고, 또 평균임금의 증감도 보험급여 수급권자의 신청이 있거나 피고가 필요하다고 인정하는 때에 동일직종 근로자의 통상임금 변동율, 전근로자의 월평균 정액급여 등을 심사하여 결정하도록 하고 있으므로, 피고의 평균임금 증감결정이 있는 경우에 비로소 보험급여 수급권자의 보험급여차액지급청구권이 발생한다고 할 것이어서(대법원 2008. 12. 24. 선고 2007두10945 판결 참조), 특별한 사정이 없는 한 피고의 평균임금 증액결정이 없는 상태에서 곧바로 위 장해보상연금 등의 차액의 지급을 구하는 것은 허용될 수 없다.
그런데, 개정 법률 제38조 제6항이 ‘보험급여(장의비를 제외한다)의 산정에 있어서 당해근로자의 평균임금 또는 제3항 내지 제5항의 규정에 의하여 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금이 대통령령이 정하는 바에 따라 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하거나 최저보상기준금액에 미달하는 경우에는 그 최고보상기준금액 또는 최저보상기준금액을 각각 당해 근로자의 평균임금으로 한다. 다만, 최저보상기준금액을 적용함에 있어서 휴업급여 및 상병보상연금의 경우에는 그러하지 아니하다’고 규정하고 있고, 이에 따라 피고가 위 최고보상제도를 적용함에 있어서 개별 수급인의 평균임금을 평균임금 증감률에 따라 증액한 금액과 최고보상기준금액을 비교·대조하는 절차를 거쳐 위와 같이 증액한 금액이 최고보상기준금액을 하회하는 경우에는 평균임금 증감률에 따라 증액한 금액을 기초로 하여 장해보상연금 등을 산정하고 상회하는 경우에는 최고보상기준금액을 기초로 장해보상연금 등을 산정하여 지급해 온 것으로 보이나, 앞서 본 바와 같이 평균임금 증감은 보험급여 수급권자의 신청이 있거나 피고가 필요하다고 인정하는 때에 동일직종 근로자의 통상임금 변동율, 전 근로자의 월평균 정액급여 등을 심사하여 피고가 개별적으로 결정하도록 되어 있고, 이러한 결정은 대외적으로 표시되어야 성립 및 효력이 발생한다고 할 것인데, 실제 피고가 최고보상기준금액에 의하여 산정한 장해보상연금 등을 지급할 때에는 대외적으로 최고보상기준금액을 평균임금으로 보고 산정한 장해보상연금 등의 지급이 있을 뿐이고, 피고가 보험급여 원부에 평균임금 증감률에 따라 증액한 개별 수급인의 평균임금을 표시하고 이를 최고보상기준금액과 비교한 것은 최고보상기준금액의 적용 여부를 판단하기 위하여 행한 단순한 비교 계산 절차에 불과하다고 보여 이를 적법, 유효한 평균임금 증감 결정으로 보기 어렵다. 따라서 피고가 2003. 1.부터 2010. 2.까지 동일직종 근로자의 통상 임금 변동률 등을 기준으로 하여 일반 산재보험 수급자들에 대하여 동일한 변동률에 의한 평균임금 증감결정을 하였다 하더라도, 원고들에게 이와 같은 변동률에 따른 구 체적인 평균임금 증감 결정을 하지 아니한 이 사건의 경우에는 아직 원고들의 장해보상연금(상병보상연금) 차액 지급청구권이 발생하였다고 보기 어려우므로, 이 사건 소 중 피고의 구체적인 평균임금 증감 결정이 있음을 전제로 2003. 1.부터 2010. 2.까지의 기간에 대하여 장해보상연금(상병보상연금) 차액의 지급을 구하는 부분들(즉 청구취지 중 주문 제2항의 인용 금액을 초과하는 부분들)은 부적법하다{다만, 원고들이 이 사건 소로서 지급을 구하는 각 금액 중 2002. 12. 31. 기준 평균임금과 이 사건 법률조항 및 부칙 조항에 의하여 적용된 최고보상기준금액과의 차액으로 인한 장해보상연금 등의 미지급 부분(즉 주문 제2항의 각 인용 금액)은 기존에 피고에 의하여 이미 증감 결정이 이루어진 2002. 12. 31. 기준 평균임금을 기준으로 하여 이미 확정된 장해보상연금 등의 지급액 중 최고보상제도의 시행으로 인해 지급받지 못한 장해보상연금 등의 지급을 구하고 있는 것이고, 이와 같이 확정된 미지급 장해보상연금 등에 대한 지급청구는 피고에 의한 별도의 결정없이도 공법상 당사자소송의 형식에 의하여 할 수 있다고 할 것이다(대법원 2003. 9. 5. 선고 2002두3522 판결 참조)}. 따라서 피고의 본안 전 항변은 위 인정범위 내에서 일부 이유 있다.
3. 본안에 대한 판단
가. 원고들의 주장
헌법재판소가 원고들에 대한 장해보상연금(상병보상연금) 지급 제한의 근거가 된 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분에 대하여 이 사건 위헌결정을 하였고, 위 위헌결정의 효력은 그러한 결정 이후에 위헌결정과 같은 이유로 제소된 일반사건인 이 사건에도 소급하여 미치는 것이므로, 피고는 원고들에게 원고들이 2003. 1. 1·부터 2010. 2. 28.까지 이 사건 법률조항 및 부칙 조항으로 인하여 지급 받지 못한 장해보상연금(상병보상연금) 차액 즉 종래 평균임금 산정기준에 의한 장해보상연금(상병보상연금)과 최고보상기준금액에 의하여 지급받은 장해보상연금(상병보상연금)과의 차액인 [별지2] 청구금액표 청구금액란 기재 각 금액 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
나. 관계법령
[별지4] 기재와 같다.
다. 판단
(1) 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분의 위헌결정과 소급효 적용 여부
(가) 위헌결정의 소급효 인정 여부
헌법재판소의 위헌결정의 효력은 위헌제청을 한 당해사건, 위헌결정이 있기 전에 이와 동종의 위헌 여부에 관하여 헌법재판소에 위헌여부심판제청을 하였거나 법원에 위헌여부심판제청 신청을 한 동종사건과 따로 위헌제청 신청은 아니하였지만 당해 법률 또는 법률 조항이 재판의 전제가 되어 법원에 계속중인 병행사건 뿐만 아니라, 위헌 결정 이후에 위와 같은 이유로 제소된 일반사건에도 미친다고 할 것이다(대법원 1993. 2. 26. 선고 92누12247 판결, 대법원 1993. 1. 15. 선고 92다12377 판결 등 참조).
그런데, 위 인정사실에 의하면, 헌법재판소는 2009. 5. 28. 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분에 대하여 이 사건 위헌 결정을 하였고, 그 후 원고들은 2009. 10. 1. 그러한 위헌 결정과 같은 이유로 이 사건 법률조항에 의하여 설정된 최고보상제도에 의하여 지급 받지 못한 장해보상연금(상병보상연금) 차액의 지급을 구하는 이 사건 소를 제기하였으므로, 특별한 사정이 없는 한 위 위헌 결정의 효력은 이 사건 소에도 미친다고 할 것이다.
(나) 위헌결정의 소급효 제한 여부
1) 우선 피고는, 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분으로 인해 연금수급권을 침해받은 장해보상연금(상병보상연금) 수급권자들의 권리 구제 요청보다 연금재정의 법적안정성이나 당사자의 신뢰보호가 더 우월하다고 할 것이므로, 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분에 대한 위헌결정이 있은 후에 제기된 일반사건에는 그 위헌결정의 소급효를 제한함이 타당하다고 주장한다.
살피건대, 헌법재판소의 위헌결정의 효력은 위헌제청을 한 당해 사건, 위헌결정이 있기 전에 이와 동종의 위헌 여부에 관하여 헌법재판소에 위헌 여부 심판제청을 하였거나 법원에 위헌 여부 심판제청신청을 한 경우의 당해 사건과 따로 위헌제청신청은 아니하였지만 당해 법률 또는 법률의 조항이 재판의 전제가 되어 법원에 계속 중인 사건뿐만 아니라 위헌결정 이후에 위와 같은 이유로 제소된 일반사건에도 미친다고 할 것이나, 그 미치는 범위가 무한정일 수는 없고, 법적안정성의 유지나 당사자의 신뢰보호를 위하여 불가피한 경우에는 위헌결정의 소급효를 제한할 수 있다고 할 것이다(대법원 1994. 10. 25. 선고 93다42740 판결 참조).
따라서 이 사건 위헌결정의 소급효가 제한되는지 여부에 관하여 보건대, ① 이 사건 부칙 조항이 최고보상제도 시행 이전의 기존 장해보상연금 등의 수급자들에게도 2003. 1. 1. 이후 최고보상제도를 적용함으로써 달성하려는 공익은, 한정된 재원으로 보다 많은 재해근로자와 그 유족들에게 적정한 사회보장적 급여를 실시하고 재해근로자 사이에 보험급여의 형평성을 제고하며 소득재분배 기능을 수행하려는 것과 아울러, 최고보상제도를 기존의 장해급여수급자 등에게도 적용함으로써 절감되는 보험급여액으로 다수의 근로자에게 혜택이 돌아가는 간병급여의 신설, 유족급여의 확대, 후유증상 진료제도 도입 등을 통해 보험급여의 폭을 확대하고, 휴업급여 등의 최저기준을 인상하여 보험급여의 지급수준을 상향조정하는 등의 재원으로 삼고자 하는데 있는 것으로 보이나, 한편 장해급여제도는 본질적으로 소득재분배를 위한 제도가 아니고, 사업자가 근로자 및 사용자 자신을 위하여 근로자의 평균임금에 상응하게 일정 비율로 납입한 보험료를 바탕으로 불의의 산재사고에 대비하여 피재근로자에게 산재 사고 이전의 생활수준의 골격을 보장해 주기 위하여 마련된 제도로서 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에 그 본질이 있으므로, 장해급여는 손해배상에서의 일실수입에 대응하는 개념이며, 산재보상보험의 두 가지 성격 중 사회보장적 급부로서의 성격은 상대적으로 약하고 재산권적인 보호의 필요성은 보다 강하다고 볼 수 있어 다른 사회보험수급권에 비하여 보다 엄격한 보호가 필요하다 할 것이므로, 손해배상 내지 손실보상적 급부인 장해급여제도를 운영함에 있어서 최고보상제도의 시행이 필수적인 요소라고 볼 수는 없고, 따라서 장해보상연금수급권이 사회보장수급권의 성격을 가지고 있어 그 형성에 입법자의 재량이 인정된다 하더라도 일반적으로 입법자의 광범위한 입법재량이 허용되는 공적 부조의 경우에 비하여 입법형성권의 범위는 상당히 축소되는 것으로 보아야 할 것이고 ,산업재해보상보험이 사회보험적 성격이 있다는 이유만으로 법이 최고보상제도를 신설하여 기존 장해보상연금 수급자의 정당한 신뢰를 침해하는 것은 정당화되기 어렵다 할 것이라는 점, ② 헌법 제34조 제5항은 ‘신체장애자 및 질병, 노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.’고 하여 신체장애 등으로 인하여 생활능력이 없는 국민에 대한 보호를 특별히 규정하고 있고, 이는 장애인과 같은 사회적 약자의 경우에는 개인 스스로가 자유행사의 실질적 조건을 갖추는데 어려움이 많으므로 국가가 특히 이들에 대하여 자유를 실질적으로 행사할 수 있는 조건을 형성하고 유지해야 한다는 점을 강조한 것인데, 이러한 신체장애자를 위하여 자유행사의 실질적 조건을 형성, 유지하기 위한 특별한 입법적 조치를 취할 의무를 부담하는 국가가 국가의 재정부담 능력과는 무관하게 단지 ‘소득재분배’와 ‘새로운 보상사업을 위한 재원 마련’을 목적으로, 사업주가 기존의 법에 따라 근로자를 위하여 부담하여 왔던 보험료에 상응하여 지급받아오던 장해근로자의 장해급여를 일시에 삭감함으로써 피재 전의 생활수준을 그 골격조차 유지할 수 없도록 위축시키는 것은 정당화되기 어렵다 할 것이라는 점, ③ 산재보험제도는 보험가입자인 사업주가 납부하는 보험료(법 제57조, 제62조)와 국고부담(법 제64조 제3항)을 재원으로 하여 근로자에게 발생하는 업무상 재해라는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처하는 사회보험제도이나, 사회보험방식으로 운영되는 여타 연금제도와 달리 그 재정 부담에 대한 국가의 기여 정도는 극히 미미하여, 사업주가 자신 및 그 근로자를 위하여 해당 사업체의 임금 총액에 소정의 보험료율을 적용하여 부담하는 보험료에 거의 전적으로 재원을 의존하고 있다(정부출연금은 사업주가 내는 보험료의 1%에도 미치지 못하는 금액으로 공단관리비용의 일부에 충당되는 것으로 보인다. 산업재해보상보험법 제3조 참조)는 점, ④ 헌법재판소는 이 사건 위헌결정에서 위 ①~③의 사정 등을 고려하여 최고보상제도의 시행 이전에 산재를 당하여 장해보상연금을 수령하고 있는 수급권자들에게도 2003. 1. 1. 이후 최고보상제도를 적용하는 것은 소득재분배와 새로운 보상사업을 위한 재원 마련이라는 공익상의 필요성을 고려하더라도 위 법률 시행 전에 업무상 재해를 당하여 장해보상연금을 수령하고 있는 수급권자들의 신뢰를 지나치게 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되고, 이는 결국 위 수급권자들의 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다고 판단함으로써 이 사건 법률조항의 실질적 위헌성을 판단하였다는 점, ⑤ 이 사건 법률조항에서 정하는 최고보상제도는 장해보상연금 이외에 상병보상연금을 포함한 나머지 산재보험급여에도 모두 적용되고, 그 중 상병보상연금은 산재보험의 요양급여를 받는 근로자가 요양을 시작한지 2년이 지난 후에도 상병이 치유되지 아니하여 개정 법률 제44조 제1항, 개정 법률 시행령 제39조 제1항, 별표 4 소정의 폐질등급 기준(제1급, 제2급, 제3급)에 해당할 경우 휴업급여를 대신하여 좀 더 높은 수준의 보험급여(개정 법률 제44조 제2항, 별표 3)를 연금 형태로 지급하는 제도로서 2년 이상의 장기간의 요양기간 중 노동 불능에 따른 장기 소득보장의 성격을 가지고 있을 뿐만 아니라 위와 같은 장기간의 요양으로 인해 발생하는 수입상실의 소극적 손해를 보상해주고 이를 통해 근로자와 그 가족의 생활안정을 도모하는 것을 목적으로 하고 있어서 그 실질적 성격은 휴업급여라기보다는 장해보상연금에 가깝다는 점, ⑥ 2003. 1. 1. 기준으로 최고보상기준금액의 적용을 받는 장해보상연금 수급자의 수는 총 843명, 최고보상제도 적용 직전인 2002. 12. 현재 위 843명에 대한 월 지급 총액은 2,721,317,550원, 최고보상제도 적용 직후인 2003. 1. 기준 위 843명에 대한 월 지급 총액은 2,075,276,390원으로 그 차액이 월 646,041,160원이고, 이를 2007년 기준 장해보상연금 총 지급액 667,380,000,000원에 비교하여 보면, 위 최고보상제도를 적용함으로써 월간 절감되는 비용은 위 총 지급액의 0.097%, 연간 절감되는 비용은 1.16%에 불과하며(장해보상연금 지급액의 기준이 2007년인 점에 비추어 보면, 최고보상제도의 적용을 받는 장해보상연금 수령자의 수가 자연 감소하였을 것이고, 최고보상기준금액의 상승으로 2002. 12. 기준 장해보상연금과의 차액 또한 감소하였을 것이므로, 실제 차지하는 비율은 위 비율보다도 훨씬 낮을 것으로 보인다), 공단의 보험수지를 보더라도, 2006년 기준 수지율(급여지급액/보험료 등 수납액)은 86.03%, 2007년 기준 수지율은 74.24%로서, 공단의 보험수지가 흑자인데다 그 흑자율 또한 증가하고 있으며, 거기에 더하여 산재보상보험의 경우 법이 설계한 대로 보험 제도를 운영한다면 운영 구조상 적자가 될 가능성은 없다고 할 것이라는 사정을 고려할 때 이 사건 위헌결정 이후에 법원에 제소된 일반사건에 대하여도 소급효가 인정된다고 하더라도 산업재해보상보험제도의 운영에 큰 부담을 주지는 않을 것으로 보인다는 점, ⑦ 이 사건 위헌결정 이후에 법원에 제소된 일반사건에 대하여 위헌결정의 소급효가 인정된다고 보더라도, 2000. 7. 1. 이후에 산업재해를 당한 근로자들에게는 여전히 최고보상제도가 적용되므로, 최고보상제도의 전면적 배제가 이루어지는 것은 아니라는 점 등 여러 사정을 종합하여 보면, 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분으로 인해 연금수급권을 침해받은 장해보상연금(상병보상연금) 수급권자들의 권리 구제 요청이 연금재정의 법적안정성의 요청보다 더 우월하다고 할 것이므로, 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분에 대한 위헌결정이 있은 후에 제기된 일반사건에도 그 위헌결정의 소급효를 인정함이 타당하다.
그러므로 이에 반하는 피고의 위 주장은 이유 없다.
2) 나아가 피고는, 가사 이 사건 위헌결정의 소급효가 원고들에게 미친다고 하더라도, 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 구 산업재해보상보험법이 전문 개정되면서 최고보상제도의 적용 유예를 규정한 이 사건 부칙 조항이 부칙 규정에서 삭제되었고, 위와 같은 전문 개정의 경우에는 기존의 법률을 폐지하고 새로운 법률을 제정하는 것과 마찬가지여서 종전의 본칙은 물론 부칙 규정도 모두 소멸하는 것으로 보아야 할 것이므로, 위와 같이 전문 개정된 산업재해보상보험법이 시행된 2007. 4. 11·부터는 이 사건 부칙 조항이 실효되고 그 대신 최고보상제도를 규정한 전문 개정 법률 제35조 제6항의 본문 규정에 의하여 직접 원고들에게 최고보상기준금액에 의한 장해보상연금 등의 지급 제한이 이루어진다고 할 것인데, 이 사건 위헌 결정은 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분에 대하여서만 위헌결정을 하였을 뿐이어서 위와 같이 전문 개정된 법률의 최고보상제도 관련 조문은 여전히 유효하다고 할 것이고, 따라서 피고가 위와 같이 전문 개정 법률의 본문 조항에 따라 2007. 4. 11·부터 원고에게 최고보상기준금액을 초과한 부분에 대한 장해보상연금을 지급하지 아니하더라도 이는 적법하다고 주장한다.
살피건대, 법률의 개정 시에 종전 법률 부칙의 경과규정을 개정하거나 삭제하는 명시적인 조치가 없다면 개정 법률에 다시 경과규정을 두지 않았다고 하여도 부칙의 경과규정이 당연히 실효되는 것은 아니지만, 개정 법률이 전문 개정인 경우에는 기존법률을 폐지하고 새로운 법률을 제정하는 것과 마찬가지여서 종전의 본칙은 물론, 부칙 규정도 모두 소멸하는 것으로 보아야 하므로 종전의 법률 부칙의 경과규정도 실효 된다고 보는 것이 원칙이나, 특별한 사정이 있는 경우에는 그 효력이 상실되지 않는다고 보아야 할 것인바(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두11168 판결 등 참조), 여기에서 말하는 ‘특별한 사정’이라 함은 전문 개정된 법률에서 종전의 법률 부칙의 경과규정에 관하여 계속 적용한다는 별도의 규정을 둔 경우뿐만 아니라, 그러한 규정을 두지 않았다고 하더라도 종전의 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 할 만한 예외적인 특별한 사정이 있는 경우도 포함된다고 할 것이고, 이 경우 예외적인 ‘특별한 사정’이 있는지 여부를 판단함에 있어서는 종전 경과규정의 입법 경위 및 취지, 전문 개정된 법령의 입법 취지 및 전반적 체계, 종전의 경과규정이 실효된다고 볼 경우 법률상 공백상태가 발생하는지 여부, 기타 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 개별적·구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2006두19419 판결 참조).
그런데, ① 이 사건 부칙 조항은 개정 법률 제38조 제6항에 의하여 최고보상제도가 도입되면서 개정 법률 시행 전에 산업재해를 당한 근로자들의 보험급여 수급권이 침해될 우려가 있자 이들의 신뢰를 보호하기 위하여 이들에 대한 개정 법률 제38조 제6항의 적용을 2002. 12. 31.까지 유예하도록 규정하는 것이므로, 2007. 4. 11. 법률 제 8373호로 전문 개정된 산업재해보상보험법에서 이 사건 부칙 조항을 계속하여 적용한다는 내용의 경과규정 등을 두지 않았더라도 이는 이 사건 부칙 조항이 전문 개정 법률의 시행 이후에도 여전히 적용된다고 보아 이에 대한 별도의 경과규정을 두지 않은 것으로 보이는 점, ② 전문 개정된 산업재해보상보험법의 시행으로 인하여 이 사건 부칙 조항의 효력이 2007. 4. 11.자로 상실되는 것으로 본다면 개정 법률 제38조 제6항의 시행 이전에 산업재해를 당한 근로자들의 산재보험 보험급여 지급에 관하여 2000. 7. 1.부터 2002. 12. 31·까지의 기간에 대하여는 최고보상제도의 적용 여부에 관하여 아무런 규정이 없게 되어 결과적으로 개정 법률 제38조 제6항의 시행 이후에 산업재해를 당한 근로자들과 마찬가지로 취급하는 불합리한 결과가 발생한다는 점, ③ 이는 개정 법률 제38조 제6항의 시행 이전에 산업재해를 당한 근로자들의 산재보험 보험급여 수급권을 지나치게 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되고, 결국 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분이 위헌 결정된 것처럼 위 수급권자들의 재산권을 침해하여 헌법에 위반 될 가능성이 높다는 점, ④ 반면에 2007. 4. 11. 전문 개정된 산업재해보상보험법의 시행 이후에도 개정 법률 제38조 제6항이 시행되기 이전에 산업재해를 당한 근로자들에게 이 사건 부칙 조항을 적용하여 위 개정 법률 조항의 시행 이후부터 2002. 12. 31.까지의 기간에 대하여 최고보상 제도를 배제하여 산재보험 보험급여를 산정하더라도 이를 두고 위 산재 근로자들에게 지나친 이익을 준다거나 산재보험 보험급여 지급 업무를 담당한 피고 근로복지공단에게 예측하지 못한 불이익을 지우는 것으로서 법적안정성을 해친다고 보기는 어려운 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 부칙조항은 전문 개정된 산업재해보상보험법의 시행에도 불구하고, 실효되지 않았다고 볼 ‘특별한 사정’이 있다고 보아야 할 것이다.
나아가, 이 사건 부칙 조항이 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 산업재해보상보험법이 전문 개정되면서 실효되었다고 하더라도, 법령의 개정에 있어서 구 법령의 존속에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며, 법령의 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 법령으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 입법자는 경과규정을 두는 등 당사자의 신뢰를 보호할 적절한 조치를 하여야 하며, 이와 같은 적절한 조치없이 새 법령을 그대로 시행하거나 적용하는 것은 허용될 수 없다 할 것인 바(대법원 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결 등 참조), 앞서 (나)항의 1)에서 살펴 본 바와 같이 원고들처럼 최고보상제도의 시행 이전에 산재를 당하여 장해보상연금 등을 수령하고 있는 수급권자들의 신뢰를 보호할 만한 합리적인 경과 규정을 두지 않은 채 2000. 7. 1. 이후 위와 같은 수급권자들에게도 일률적으로 최고보상제도를 적용하는 것은 소득재분배와 새로운 보상사업을 위한 재원 마련이라는 공익상의 필요성을 고려하더라도 개정 법률 시행 전에 업무상 재해를 당하여 장해보상연금을 수령하고 있는 수급권자들의 신뢰를 지나치게 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되므로{위 2005헌바20, 2005헌바22, 2009헌바30(병합) 결정 참조}, 이러한 경과조치를 두지 않은 위 전문 개정 법률 제35조 제6항 본문 규정에 의한 최고보상제도도 원고들에게 적용되지 않는다고 봄이 상당하다.
따라서 이에 반하는 피고의 위 주장도 이유 없다.
(2) 제소기간 도과 여부
나아가 피고는, 위헌인 법률에 근거한 행정처분이 당연 무효인지의 여부는 위헌결정의 소급효와는 별개의 문제로서, 위헌결정의 소급효가 인정된다고 하여 위헌인 법률에 근거한 행정처분이 당연무효가 된다고는 할 수 없고, 오히려 이미 취소소송의 제기기간을 경과하여 확정력이 발생한 행정처분에는 위헌결정의 소급효가 미치지 않는데, 이 사건에 있어서 피고가 2003. 1. 1. 이후 이 사건 법률조항 및 부칙 조항에 따라 원고들에게 최고보상기준금액을 초과하는 장해보상연금 등을 지급하지 않은 처분을 하였고, 이는 대부분 취소소송의 제소기간을 도과하였으므로, 결국 피고의 위 장해보상연금 등의 일부부지급처분은 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분의 위헌 결정에도 불구하고 여전히 유효하다는 취지로 주장한다.
살피건대, 산업재해보상보험법상의 보험급여인 장해보상연금(상병 보상연금)은 급여를 받을 권리를 가진 사람이 신청하는 바에 따라 피고가 그 지급결정을 함으로써 그 구체적인 권리가 발생하는 것이므로, 피고의 장해보상연금 등 지급 여부에 관한 최초 결정은 국민의 권리에 직접 영향을 미치는 것이어서 행정처분에 해당하나, 원고들은 주문 제2항 기재 장해보상연금(상병보상연금) 차액에 관하여 피고의 장해보상연금 등 지급결정에 따라 장해보상연금 등의 지급액이 확정됨으로써 장해보상연금 등을 받을 구체적인 권리가 발생하였음을 전제로 하여 아직 지급받지 못한 장해보상연금 등의 지급을 구하고 있는 바, 이와 같이 확정된 미지급 장해보상연금 등에 대한 지급청구권은 공법상 권리로서 그 지급을 구하는 소송은 공법상 당사자소송에 해당한다고 할 것이므로(대법원 2003. 9. 5. 선고 2002두3522 판결 참조), 이와 달리 이 사건 법률조항 및 부칙 조항에 따른 장해보상연금 등의 일부부지급이 처분에 해당한다는 전제에서 피고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(3) 소멸시효 완성 여부
나아가 피고는, 원고들이 이 사건 소로서 지급을 청구한 장해보상연금 등의 차액 중 2003. 1. 1.부터 2006. 10. 1.까지의 기간 부분은 이 사건 소제기일인 2009. 10. 1. 로부터 역산하여 산업재해보상보험법상의 소멸시효 기간인 3년이 지나 소멸시효가 완성되었다는 취지로 다툰다.
살피건대, 헌법재판소에 의하여 장해보상연금 등에 있어서 최고보상제도의 적용 근거가 된 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분이 위헌으로 결정되고 위헌결정의 소급효로 인하여 최고보상제도로 말미암아 지급받지 못한 장해보상연금 등의 차액에 대한 청구가 소급하여 가능하여졌다고 하더라도, 그 장해보상연금 등의 차액 청구권은 위헌결정이 있기 전까지 법률 규정의 존재라는 법률상 장애로 인하여 행사할 수 없었다고 보아야 할 것이므로, 위 장해보상연금 등의 차액지급청구권의 소멸시효 기산점은 위헌결정일이 된다 할 것이다(대법원 1996. 7. 12. 선고 94다52195 판결 참조).
따라서 원고들이 이 사건 소로서 지급을 구한 장해보상연금(상병보상연금) 차액 지급청구권은 헌법재판소에 의하여 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분이 위헌이라고 결정된 2009. 5. 28·부터 3년의 소멸시효가 진행된다고 할 것인 바, 이 사건 소는 위 위헌 결정일로부터 산업재해보상보험법 소정의 3년 소멸시효 기간이 경과하기 이전인 2009. 10. 1. 제기되었음이 기록상 명백하므로, 이와 다른 전제에서 피고의 위 주장도 받아들이기 어렵다.
(4) 소결론
따라서, 원고들은 장해보상연금 등의 지급 제한의 근거가 된 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분에 대한 이 사건 위헌결정의 소급효에 따라 피고에게 원고들이 2003. 1. 1.부터 2010. 2. 28.까지 이 사건 법률조항 및 부칙 조항으로 인하여 지급 받지 못한 장해보상연금 등의 차액 즉 2002. 12. 31. 기준 장해보상연금 등과 그 이후 적용된 최고보상기준금액에 의하여 산정된 장해보상연금 등의 차액의 지급을 구할 수 있으므로, 피고는 원고들에게 그러한 장해보상연금 등의 차액 및 이에 대한 지연손해금에 상당한 별지3 청구인용금액표 ‘합계(청구금액)’란 기재 각 금원 및 위 각 금원 중 장해보상연금 등의 차액 원금에 상당한 ‘청구원금’란 기재 각 금원에 대하여 최종 지연손해금 계산일 다음날인 2010. 12. 11.부터 피고가 그 이행의무의 존부와 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정되는 이 사건 판결 선고일인 2011. 1. 11.까지는 민법 소정의 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법 소정의 연 20%의 각 비율에 의한 지연손해금을 각 지급할 의무가 있다.
4. 결론
그렇다면, 이 사건 소 중 위 각 인정범위(주문 제2항 기재 인용 금액 중 지연손해금 제외 부분)를 초과하여 금원 지급을 구하는 부분들은 부적법하여 이를 각하하고, 원고들의 각 나머지 청구는 위 각 인정범위 내에서 일부 이유 있으므로, 이를 각 인용하고, 각 나머지 청구는 이유 없으므로, 이를 각 기각하기로 한다.
판사 판사1