기관경고처분등취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2024.12.06 / 시행일:

【원고, 피항소인】 학교법인 ○○학원 외 1인 (소송대리인 변호사 이명웅)
【피고, 항소인】 서울특별시교육감 (소송대리인 법무법인 진성 담당변호사 이재화)
【제1심판결】 서울행정법원 2023. 11. 24. 선고 2022구합65542 판결 
【변론종결】2024. 10. 11.
【주 문】
 1. 피고의 원고들에 대한 항소를 모두 기각한다.
 2. 항소비용은 피고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지
 피고가 2022. 3. 16. 원고 학교법인 ○○학원에 대하여 한 기관경고처분 및 원고 2에 대하여 한 경고처분을 각 취소한다.
2. 항소취지
 제1심판결을 취소한다. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
【이 유】 1. 처분의 경위 
 가. 당사자의 지위
 원고 학교법인 ○○학원(이하 ‘원고 1 학원’이라 한다)은 △△△중학교와 △△△고등학교(이하 △△△고등학교를 ‘이 사건 학교’라 한다)를 설치·운영하는 학교법인이고, 원고 2는 원고 1 학원의 이사장이다.
 나. 소외 4, 소외 5에 대한 비위사실조사 협조 요청 및 회신
 원고 1 학원 소속의 이 사건 학교장 직무대리 소외 1, 같은 학교 행정실장 직무대리 소외 2, 같은 학교 주무관 소외 3(이하 소외 1, 소외 2, 소외 3을 통틀어 ‘이 사건 관련자들’이라 한다)는 ① 2020. 1. 9. 이 사건 학교장 명의로 서울□□지방검찰청, 서울◇◇경찰서, 감사원(이하 ‘서울□□지방검찰청 등’이라 한다)에 이 사건 학교의 전 교장 소외 4가 형사사건으로 기소 중인지 여부 또는 내사, 조사, 수사 중인지 여부에 대한 확인을 요청하는 ‘비위사실조사 협조요청’을 보내어 서울□□지방검찰청 등으로부터 2020. 1. 13.부터 같은 달 16일경까지 ‘수사 진행 중인 사건 미발견’ 또는 ‘해당 없음’의 결과를 회신 받았고, ② 2020. 6. 16. 이 사건 학교장 명의로 서울□□지방검찰청 등에 이 사건 학교 교사 소외 5가 형사사건으로 기소 중인지 여부 또는 내사, 조사, 수사 중인지 여부에 대한 확인을 요청하는 ‘비위사실조사 협조 요청’을 보내어 서울□□지방검찰청 등으로부터 2020. 6. 22.부터 같은 달 23일경까지 ‘해당 없음’의 결과를 회신 받았다(이하 이 사건 관련자들이 소외 4, 소외 5에 관하여 서울□□지방검찰청 등에 확인 요청을 하여 회신을 받은 것을 ‘이 사건 행위’라 한다).
 다. 민원제보 및 감사 진행
 1) 소외 5는 2021. 10. 19. 서울특별시교육청(이하 ‘서울시교육청’이라 한다) 공익제보센터를 방문하여, ‘이 사건 관련자들이 소외 4와 자신에 대하여 서울□□지방검찰청 등에 비위사실조사 협조요청을 보내 회신을 받고, 이에 대하여 문제를 제기하자 이 사건 학교가 비위행위 은폐를 시도하였다’는 취지로 민원을 제기하였다. 
 2) 위와 같은 민원제보에 따라 서울시교육청은 2021. 11. 16.부터 2022. 2. 9.까지 원고 1 학원에 대한 민원감사를 실시하였고, 그 결과 ‘이 사건 관련자들의 이 사건 행위는 구 개인정보 보호법(2023. 3. 14. 법률 제19234호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제15조 제1항, 사립학교법 제61조의2 제1항, 구 공익신고자 보호법(2023. 3. 21. 법률 제19267호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제15조 제1항을 위반한 비위행위에 해당하고, 원고들은 2020. 6.경 또는 적어도 2020. 11.경에는 이 사건 관련자들의 위법한 이 사건 행위를 알았음에도 이를 은폐하려 하였으며, 이 사건 관련자들에 대한 징계업무 및 개인정보 침해에 관하여 미조치 및 방조하여 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하지 못하였다.’고 판단하였다.
 라. 이 사건 처분
 피고는 2022. 3. 16. 위와 같은 감사결과를 토대로 「서울특별시교육청 감사규정」 제5조 제1항 제4호, 제2항 제1호, 제3호에 따라 원고들에게 "민원감사 결과 통보 및 처분 요구"라는 제목의 공문을 보내어 ‘이 사건 관련자들에 대하여 "경고", "주의" 처분을 할 것’을 요구하고, ‘이 사건 행위와 관련하여 위법·부적정한 교직원 징계업무 및 개인정보 침해에 관하여 미조치 및 방조한 것을 이유로 원고 1 학원에 대하여 "기관경고", 이사장인 원고 2에 대하여 "경고" 처분을 한다.’는 내용을 통보하였다(이하 원고들에 대한 처분을 통틀어 ‘이 사건 처분 ’이라 하고, 원고 2에 대한 처분을 ‘이 사건 경고처분’이라 한다). 
 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1 내지 14, 26, 내지 29호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
 2. 이 사건 처분의 적법 여부 
 가. 원고들 주장의 요지 
 1) 처분사유의 부존재
 사립학교법 제61조의2는 ‘의원면직을 신청한 경우 임용권자가 감사원과 수사기관에 징계사유 유무, 의원면직 사유 해당 여부를 확인하라는 규정일 뿐, 의원면직을 신청하지 않은 경우에 그와 같은 확인을 금지하는 조항이라고 볼 수 없고, 개인정보 보호법이나 공익신고자 보호법은 ‘교육 관계 법령’에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 행위는 징계의결을 요구하여야 하는 사유, 즉 ‘사립학교법과 그 밖의 교육 관계 법령을 위반’한 경우로 볼 수 없다. 
 설령 이 사건 행위가 징계사유에 해당한다고 하더라도 법 위반의 경위와 경중, 고의성과 책임의 정도 등을 고려하여 징계절차 개시 여부를 결정할 재량이 사립학교 경영자에게 있다고 보아야 하고 사립학교법 제61조 제1항이 그러한 재량까지 모두 부인하는 조항이라고 할 수는 없으므로, 원고들이 이 사건 관련자들에 대한 징계의결 요구를 하지 않았다고 하더라도 이를 선량한 관리자의 주의의무를 위반한 것으로 평가할 수는 없다. 따라서 이 사건 처분은 그 사유가 존재하지 않아 위법하다. 
 2) 재량권의 일탈·남용
 이 사건 행위는 행정착오에서 비롯된 것으로 고의성이 없었고 횟수도 1회에 그친 점, 원고들이 이 사건 행위를 은폐하고자 한 사실이 없는 점, 피고나 관할 교육청이 임용권자에게 징계를 요구한 적도 없는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
 나. 관계 법령 등 
 별지 관계 법령 등 기재와 같다.
 다. 인정 사실 
 1) 이 사건 학교의 교장이던 소외 4와 교사 소외 5는 2019. 3.경 ‘원고들이 이 사건 학교의 학사에 개입하고 갑질 행위를 하였다’는 취지로 서울시교육청에 제보를 하였다. 그 후 소외 4는 2019. 9. 30. 직위해제된 데 이어, 2020. 1. 3. 해임되었고, 소외 5는 2020. 6. 5. 직위해제되었다가 2020. 8. 26. 정직 3월의 처분을 받았다.
 2) 소외 5는 2020. 6.경 서울□□지방검찰청이 이 사건 관련자들의 소외 5에 대한 비위사실조사 협조요청 회신을 보내온 것을 우연히 알게 되어 이 사건 학교 측에 문제를 제기하였다. 
 3) 한편 △△△중학교장은 2020. 6. 22. 이 사건 학교 교장에게 △△△중학교에 근무하는 소외 6을 이 사건 학교로 전보시킬 것을 요청하여 그 동의를 받았고, 같은 날 이 사건 학교 교장은 △△△중학교장에게 이 사건 학교에 근무하는 소외 3을 △△△중학교로 전보시킬 것을 요청하여 그 동의를 받았으며, 원고 1 학원에 위와 같이 전보제청을 하였다. 원고 1 학원은 2020. 6. 30. 위 전보 제청에 따라 소외 6과 소외 3을 전보 발령하였고, 2020. 7. 7. 피고 및 서울특별시성북강북교육지원청교육장에게 위 전보 내용을 보고하였다.
 4) 원고 1 학원은 2020. 11. 2.경 수사기관으로부터 소외 5가 ‘원고 1 학원의 이사장이 소외 5에 대한 비위사실조사 협조요청을 신청한 것은 부당하다’고 호소하고 있다는 내용을 통보받고, 그 무렵 이 사건 관련자들 중 소외 1과 소외 2로 하여금, 소외 5에 대한 비위사실 조회를 한 경위와 목적 등을 묻는 질의서에 답변할 것을 요청하여 이들로부터 답변서를 작성·제출받았다. 소외 1과 소외 2가 작성한 답변서에는 ‘소외 5에 대한 징계 처리 절차의 하나로서, 교원 징계업무 표준매뉴얼 에 첨부하도록 되어 있는 비위사실조사서가 외부기관에 요청하여 회신 받는 것이라고 잘못 알고 서울□□지방검찰청 등에 조회를 하게 되었다.’는 취지가 기재되어 있다.
 5) 서울시교육청은 2020. 11. 20. 2020년 제3회 공익제보위원회를 열어 소외 4와 소외 5의 2019. 3.경의 제보와 관련하여 이들을 원고 1 학원 공익제보 협조자 및 공익제보자로 인정하고 이들에게 공익제보 구조금을 지급하기로 결정하였다.
[인정 근거] 을 제1, 15 내지 25, 31, 32호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
 라. 판단 
 1) 이 사건 처분사유의 존부
 가) 피고가 주장하는 이 사건 처분사유는, 이 사건 관련자들의 이 사건 행위가 사립학교법 제61조의2 제1항, 구 개인정보 보호법 제15조 제1항, 구 공익신고자 보호법 제15조 제1항을 위반한 행위로서, 사립학교법 제61조 제1항 제1호가 정하고 있는 ‘이 법과 그 밖의 교육 관계 법령을 위반하여 교원의 본분에 어긋나는 행위를 하였을 때’에 해당하여 이 사건 관련자들에게 징계사유가 있음에도, 원고들이 이에 대하여 징계위원회에 징계의결 요구를 하지 않은 것이 선량한 관리자의 주의의무를 위반한 것으로서 위법하거나 부당하다는 것이다. 즉, 이 사건 처분사유가 인정되기 위해서는 우선 ① 이 사건 관련자들에게 사립학교법 제61조 제1항 제1호에 해당하는 징계사유가 존재하여야 하며, ② 그와 같은 징계사유가 존재함에도 원고들이 징계의결을 요구하지 않은 부작위가 선량한 관리자의 주의의무를 위반한 것으로 평가될 수 있어야 한다. 
 나) 사립학교법 제61조 제1항은 징계사유로 ‘이 법과 그 밖의 교육 관계 법령을 위반하여 교원의 본분에 어긋나는 행위를 하였을 때(제1호)’를 규정하고 있고, 제64조는 사립학교 교원의 임용권자는 제61조 제1항의 징계 사유에 해당하는 사람이 있을 때에는 징계의결을 요구하여야 한다고 규정하고 있다. 한편 제70조의5는 사무직원이 정관이나 규칙에서 정한 징계 사유에 해당할 때에는 해당 사무직원의 임용권자는 징계의결을 요구하여야 한다고 규정하여 사무직원에 대한 징계사유는 정관이나 규칙으로 정하도록 하고 있다. 이 사건 학교 정관 제57조 제1항은 ‘일반 직원의 징계는 사립학교 교원에게 적용하는 규정을 준용’한다고 규정하고, 사립학교 교원에 관한 징계사유를 정하고 있는 제42조의2 제1항은 사립학교법 제61조와 사실상 동일한 내용을 규정하고 있다. 따라서 이 사건 학교의 경우 교원과 사무직원은 사립학교법 제61조 제1항이 정하고 있는 징계사유를 동일하게 적용받는다 할 것이다. 
 다) 그런데 위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 관련자들의 이 사건 행위가 사립학교법 제61조 제1항 제1호에 해당하는 징계사유에 해당하는지 여부 자체가 분명하지 않다.
 ⑴ 먼저 피고의 주장처럼 이 사건 관련자들의 이 사건 행위가 사립학교법 제61조의2 제1항을 위반한 것인지를 살펴보면, 사립학교법 제61조의2 제1항은 "각급 학교 교원의 임용권자는 교원이 의원면직을 신청한 경우 제61조 제1항에 따른 징계사유가 있는지 여부 등의 사항을 감사원과 검찰·경찰, 그 밖의 수사기관에 확인하여야 한다."고 규정하고 있고, 위 규정은 교원에게 징계사유나 의원면직 제한사유가 있음에도 의원면직을 통해 징계를 회피하려는 것을 막고자 하는 데 그 목적이 있다. 위 조항에 따라 임용권자는 교원의 의원면직 신청이 있을 경우 감사원 등 수사기관에 징계사유 유무 등을 확인할 의무를 부담하고, 그와 같은 확인절차를 거치지 않을 경우 사립학교법 위반에 해당한다. 그런데 위 조항은 의원면직 신청한 때에 임용권자가 감사원 등 수사기관에 확인할 의무를 규정하고 있을 뿐이고, 의원면직 신청이 없는 경우에 수사기관에 확인을 할 수 있는지에 관하여는 규정하고 있지 않으며, 위 조항의 반대해석으로 의원면직 신청이 없는 경우 확인절차가 금지된다는 결론이 논리적으로 도출되는 것도 아니다. 따라서 이 사건 관련자들이 소외 4나 소외 5의 의원면직 신청이 없는 상태에서 위 조항에 따른 확인절차를 거쳤다고 하여 곧바로 위 조항을 위반한 것으로 보기는 어렵다. 
 ⑵ 다음으로, 이 사건 관련자들의 이 사건 행위가 개인정보 보호법 제15조 제1항을 위반한 것으로서 사립학교법 제61조 제1항 제1호에 해당하는지 여부에 관하여는 아래에서 보듯이 법령의 해석 여하에 따라 그 해당 여부를 달리 판단할 여지가 충분하다. 즉, 사립학교법 제61조 제1항 제1호는 ‘이 법과 그 밖의 교육 관계 법령을 위반’하여 ‘교원의 본분에 어긋나는 행위’를 하였을 것을 요구하고 있고, ‘이 법과 그 밖의 교육 관계 법령’은 ‘사립학교법과 그 밖의 교육 관계 법령’을 뜻한다. 여기서 ‘그 밖의 교육 관계 법령’의 의미에 관하여, 사립학교법 제55조 제1항이 사립학교 교원의 복무에 관하여는 ‘국립학교·공립학교 교원에 관한 규정’을 준용하며, 국립학교·공립학교 교원에 관한 규정 중 하나인 교육공무원법이 국가공무원법을 준용하고 있어 국가공무원법 제56조의 성실의무 또한 ‘그 밖에 교육 관계 법령’에 해당한다고 보아 개인정보 보호법을 위반한 행위도 사립학교법 제61조 제1항 제1호에 해당한다고 판단할 여지가 없는 것은 아니다. 그러나 그와 같이 해석할 경우 사실상 모든 법령 위반이 사립학교법을 위반한 경우에 포섭되는 결과가 초래되어 부당하다고 볼 여지도 충분하므로, ‘그 밖의 교육 관계 법령’의 범위를 좁게 해석하여 사립학교법이나 적어도 교원의 의무에 관하여 직접적으로 규정하고 있는 교육 관련 법령을 위반한 경우를 의미하는 것으로 해석한다면, 이 사건 관련자들의 이 사건 행위가 개인정보 보호법을 위반한 행위에 해당하더라도 개인정보 보호법은 직접적으로 교육이나 교원에 관하여 규정하고 있는 법령이 아니라고 보아 이를 사립학교법 제61조 제1항 제1호에 해당하지 않는다고 판단하는 것도 가능하다. 
 ⑶ 마지막으로 이 사건 관련자들의 이 사건 행위가 피고 주장처럼 구 공익신고자 보호법 제15조 제1항에 해당하는지를 보면, 구 공익신고자 보호법은 제15조 제1항에서 "누구든지 공익신고자등에게 공익신고등을 이유로 불이익조치를 하여서는 아니 된다."고 규정하고 있고, 제2조 제6호에서 ‘불이익조치’에 해당하는 행위를 가호부터 자호까지 나열하고 있으나, 이 사건 행위는 구 공익신고자 보호법 제2조 제6호에서 규정한 ‘불이익조치’ 중 어디에도 해당한다고 보기 어렵다. 
 라) 이처럼 이 사건 관련자들의 이 사건 행위가 사립학교법 제61조의2 제1항, 구 개인정보 보호법 제15조 제1항, 구 공익신고자 보호법 제15조 제1항을 위반한 것으로서 사립학교법 제61조 제1항 제1호에서 정하는 징계사유에 해당한다고 단정하기 어려울 뿐만 아니라, 법률전문가가 아닌 교육전문가인 원고들로서는 더더욱 이 사건 관련자들에게 사립학교법 제61조 제1항 제1호에서 정하는 징계사유가 존재한다고 인식할 수 없었다고 할 것이다. 따라서 원고들이 이 사건 행위의 존재를 알게 되었음에도 이 사건 관련자들에 대하여 징계의결 요구를 하지 않았다고 하여 이를 선량한 관리자의 주의의무를 게을리한 것으로 평가하기는 어렵다. 오히려 원고들은 이 사건 행위의 존재를 인지하게 된 후 앞서 본 것처럼 이 사건 관련자들에게 문답서 제출을 요구하는 등 이 사건 행위의 목적과 경위를 파악하였는데, 이는 사립학교법 제27조, 민법 제61조에서 정한 선량한 관리자로서 의무를 이행하고자 한 것으로 볼 수 있다. 
 마) 그렇다면 ‘이 사건 관련자들에게 징계사유가 있음에도 원고들이 이들에 대하여 징계의결 요구를 하지 않아 선량한 관리자의 주의의무를 위반하였다’는 이 사건 처분사유는 인정되지 않아 위법하므로, 그 취소를 구하는 원고들의 청구는 나머지 주장에 대하여 살필 필요 없이 이유 있다.
 3. 결론 
 그러므로 원고들의 청구는 이유 있어 이를 모두 인용하여야 한다. 이와 결론이 같은 제1심판결은 정당하므로, 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 

판사 하태한(재판장) 오현규 김유진