시정명령등무효확인 (일반행정, 대법원)
공포일: 2006.03.24 / 시행일:

【원고, 피상고인 겸 상고인】 ○○○ 주식회사 (소송대리인 변호사 이임수 외 4인)
【피고, 상고인 겸 피상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 삼한 담당변호사 유근완 외 4인)
【원심판결】 서울고법 2004. 8. 19. 선고 2002누6110 판결 
【주 문】
원고의 상고와 피고의 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 각자가 부담한다.

【이 유】1. 원고의 상고이유에 대한 판단
 가. 제2점에 대하여
 구 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제55조의2 및 이에 근거한 ‘공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙’(공정거래위원회 고시 제2001-8호) 제3조 제2항에 의하여 준용되는 구 행정절차법(2002. 12. 30. 법률 제6839호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘행정절차법’이라 한다) 제14조 제1항은 문서의 송달방법의 하나로 우편송달을 규정하고 있고, 행정절차법 제16조 제2항은 외국에 거주 또는 체류하는 자에 대한 기간 및 기한은 행정청이 그 우편이나 통신에 소요되는 일수를 감안하여 정하여야 한다고 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 피고는 국내에 주소·거소·영업소 또는 사무소(이하 ‘주소 등’이라 한다)가 없는 외국사업자에 대하여도 우편송달의 방법으로 문서를 송달할 수 있다고 할 것이다. 
 그럼에도 불구하고, 원심이 이와는 달리 국내에 주소 등이 없는 외국사업자에 대하여는 행정절차법 제14조 제1항의 우편송달을 할 수 없고, 달리 송달할 방법이 없어 같은 조 제4항 제2호 소정의 ‘송달이 불가능한 경우’에 해당하므로 공시송달의 방법을 취할 수밖에 없다고 한 것은 잘못이라고 할 것이나, 기록에 의하면, 피고는 국내에 주소 등이 없는 외국사업자인 원고에게 ‘심사보고서에 대한 의견제출요구 및 전원회의 개최통지서’ 및 ‘의결서 정본’을 등기우편으로 송달하였음을 알 수 있고, 이는 행정절차법 제14조 제1항의 규정에 따른 우편송달로서 적법하다 할 것이므로, 원심판결은 그 결론에 있어서 정당하고, 거기에 판결 결과에 영향을 미친 판단누락 또는 행정절차법의 적용 범위 등에 관한 법리오해의 위법이 없다.
 나. 제1점 및 제3점에 대하여
 공정거래법은 사업자의 부당한 공동행위 등을 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모함을 그 목적으로 하고 있고(제1조), 부당한 공동행위의 주체인 사업자를 ‘제조업, 서비스업, 기타 사업을 행하는 자’로 규정하고 있을 뿐 내국사업자로 한정하고 있지 않은 점(제2조), 외국사업자가 외국에서 부당한 공동행위를 함으로 인한 영향이 국내시장에 미치는 경우에도 공정거래법의 목적을 달성하기 위하여 이를 공정거래법의 적용대상으로 삼을 필요성이 있는 점 등을 고려해 보면, 외국사업자가 외국에서 다른 사업자와 공동으로 경쟁을 제한하는 합의를 하였더라도, 그 합의의 대상에 국내시장이 포함되어 있어서 그로 인한 영향이 국내시장에 미쳤다면 그 합의가 국내시장에 영향을 미친 한도 내에서 공정거래법이 적용된다고 할 것이다. 
 원심은 그 판결에서 채용하고 있는 증거들을 종합하여, 흑연전극봉 제조·판매업을 영위하는 사업자인 원고가 같은 사업자인 소외 1 회사, 소외 2 회사, 소외 3 회사, 소외 4 회사 및 소외 5 회사 (이하 모두 합하여 ‘소외 회사들’이라 한다)와 공동하여 1992. 5. 21.부터 1997. 말경까지 사이에 외국에서 국내시장을 포함한 세계시장을 대상으로 하여 흑연전극봉의 가격을 결정, 유지하기로 하는 합의 및 그에 기한 실행행위를 하였고, 그로 인하여 원고와 소외 회사들이 생산한 흑연전극봉의 수입가격이 위 합의에 따라 결정되는 등 국내시장에 영향을 미친 사실을 인정한 다음, 원고가 소외 회사들과 공동으로 흑연전극봉의 판매가격을 결정하는 등의 합의를 하였고, 그로 인한 영향이 국내시장에 미쳤다고 할 것이므로, 위 합의가 국내시장에 영향을 미친 한도 내에서 공정거래법이 적용된다고 판단하였는바, 앞서 본 법리에 비추어 기록을 살펴보면, 원심의 이러한 인정 및 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 채증법칙 위배에 의한 사실오인, 공정거래법의 적용 범위, 입증책임분배에 관한 법리오해의 위법이 없다.
 다. 제4점에 대하여
 공정거래법 제49조 제4항 본문은 "공정거래위원회는 이 법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날부터 5년을 경과한 경우에는 당해 위반행위에 대하여 이 법에 의한 시정조치를 명하지 아니하거나 과징금 등을 부과하지 아니한다."고 규정하고 있는바, (1) 사업자들이 경쟁을 제한할 목적으로 공동하여 향후 계속적으로 가격의 결정, 유지 또는 변경행위 등을 하기로 하면서, 그 결정주체, 결정방법 등에 관한 일정한 기준을 정하고, 향후 이를 실행하기 위하여 계속적인 회합을 가지기로 하는 등의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고, 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 수회에 걸쳐 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하므로, 위 조항의 ‘법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서도 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 하나의 행위로 보고 판단하여야 할 것이고, (2) 또한, 가격 결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 있었던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다고 할 것이다. 
 원심은 원고가 1992. 5. 21. 소외 회사들과 최고책임자급 회합을 가지면서 흑연전극봉 시장에서 경쟁을 제한할 목적으로 향후 계속적으로 가격의 결정, 유지 또는 변경행위 등을 하기로 하면서, 가격의 결정주체, 결정방법 등에 관한 일정한 기준을 정하고, 향후 가격의 결정 등을 위하여 계속적인 회합을 가지기로 하는 등의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고, 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 1997. 4.경까지 사이에 수회에 걸쳐 최고책임자급 회합과 실무자급 회합을 개최하여 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 왔고, 1997. 4.경 탈퇴하였으나 그 이후에도 1997. 말경까지 그 합의에 따른 가격을 유지하여 실질적으로 합의에 기한 실행행위를 계속하여 온 이상, 원고가 1992. 5. 21. 이래 소외 회사들과 공동으로 하였던 일련의 합의는 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 보아야 하고, 이 사건 부당한 공동행위는 1997. 말경까지는 계속되고 있었다고 할 것이므로, 피고가 이 사건 처분을 한 2002. 4.경에는 이 사건 부당한 공동행위가 종료한 날로부터 5년이 경과되지 않았다고 판단하였다.
 앞서 본 법리에 비추어 기록을 살펴보면, 원심의 이러한 인정 및 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 공정거래법 제49조 제4항 등에 관한 법리오해의 위법이 없다.
 2. 피고의 상고이유에 대한 판단
 기록에 의하면, 피고는 원고 및 소외 회사들에 대한 과징금부과율을 공정거래법 시행령(2004. 4. 1. 대통령령 제18356호로 개정되기 전의 것) 제61조 제1항[별표 2]제6호 소정의 관련 상품 매출액의 5% 범위 내에서 전원에 대하여 일률적으로 3%로 정한 다음, 소외 회사들 중 소외 2 회사, 소외 3 회사, 소외 4 회사, 소외 5 회사 등 4개 회사에 대하여는 조사에 협조하였다는 이유로 과징금부과율을 관련 상품 매출액의 1%로 감경하고(소외 4 회사의 경우 당초 과징금부과율이 3%이었으나, 이의재결에서 1%로 감경하였다.), 소외 1 회사에 대하여는 다른 소외 회사들보다 더 적극적으로 조사에 협조하였다는 이유로 과징금부과율을 관련 상품 매출액의 0.5%로 감경하여 산정한 사실, 그런데 원고는 비록 피고의 전원회의 개최에 앞서 국내 대리인을 선임하거나 전원회의에 출석하지는 않았지만, 피고의 자료제출 요구에 응하는 등 조사에 협조하였고, 소외 1 회사를 제외한 나머지 소외 회사들과 비교하여 볼 때 그 조사협조의 정도에 큰 차이가 없었던 사실 등을 알 수 있는바, 이와 같은 사정과 아울러 기록에 나타나는 공정거래법 제55조의3 제1항 소정의 사유, 즉 위반행위의 내용 및 정도, 위반행위의 기간 및 횟수, 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등을 참작하여 보면, 조사협조의 정도에 따른 과징금 차등부과의 필요성 등을 감안하더라도 원고에 대한 과징금부과율은 너무 높다고 보이므로, 이 사건 과징금 납부명령은 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다 할 것이다.
 같은 취지의 원심의 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 과징금부과율의 산정방법 등에 관한 법리오해의 위법이 없다.
 3. 결 론
 그러므로 원고의 상고와 피고의 상고를 모두 기각하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박시환(재판장) 이강국 손지열(주심) 김용담

［1］ 공정거래위원회가 국내에 주소·거소·영업소 또는 사무소가 없는 외국사업자에 대하여 우편송달의 방법으로 문서를 송달할 수 있는지 여부(적극)
［2］ 외국사업자가 외국에서 다른 사업자와 한 부당한 공동행위에 대하여 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’이 적용되는 경우
［3］ 사업자들이 부당한 공동행위에 대하여 기본적 원칙에 관한 합의를 하고, 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 수회에 걸쳐 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 시정조치 등의 부과기간에 관한 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제49조 제4항에서 정한 ‘법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날’의 판단 방법
［4］ 부당한 공동행위를 한 사업자에 대한 과징금 납부명령이 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다고 한 사례

［1］ ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제55조의2 및 이에 근거한 ‘공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙’(공정거래위원회 고시 제2001-8호) 제3조 제2항에 의하여 준용되는 구 행정절차법(2002. 12. 30. 법률 제6839호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항은 문서의 송달방법의 하나로 우편송달을 규정하고 있고, 같은 법 제16조 제2항은 외국에 거주 또는 체류하는 자에 대한 기간 및 기한은 행정청이 그 우편이나 통신에 소요되는 일수를 감안하여 정하여야 한다고 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 공정거래위원회는 국내에 주소·거소·영업소 또는 사무소가 없는 외국사업자에 대하여도 우편송달의 방법으로 문서를 송달할 수 있다.
［2］ ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’은 사업자의 부당한 공동행위 등을 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모함을 그 목적으로 하고 있고(제1조 참조), 부당한 공동행위의 주체인 사업자를 ‘제조업, 서비스업, 기타 사업을 행하는 자’로 규정하고 있을 뿐 내국사업자로 한정하고 있지 않은 점(제2조 참조), 외국사업자가 외국에서 부당한 공동행위를 함으로 인한 영향이 국내시장에 미치는 경우에도 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’의 목적을 달성하기 위하여 이를 같은 법의 적용대상으로 삼을 필요성이 있는 점 등을 고려해 보면, 외국사업자가 외국에서 다른 사업자와 공동으로 경쟁을 제한하는 합의를 하였더라도, 그 합의의 대상에 국내시장이 포함되어 있어서 그로 인한 영향이 국내시장에 미쳤다면 그 합의가 국내시장에 영향을 미친 한도 내에서 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’이 적용된다.
［3］ ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제49조 제4항 본문은 "공정거래위원회는 이 법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날부터 5년을 경과한 경우에는 당해 위반행위에 대하여 이 법에 의한 시정조치를 명하지 아니하거나 과징금 등을 부과하지 아니한다."고 규정하고 있는바, 사업자들이 경쟁을 제한할 목적으로 공동하여 향후 계속적으로 가격의 결정, 유지 또는 변경행위 등을 하기로 하면서, 그 결정주체, 결정방법 등에 관한 일정한 기준을 정하고, 향후 이를 실행하기 위하여 계속적인 회합을 가지기로 하는 등의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고, 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 수회에 걸쳐 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하므로, 위 조항의 ‘법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서도 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 하나의 행위로 보고 판단하여야 할 것이고, 또한 가격 결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 있었던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.
［4］ 공정거래위원회가 부당한 공동행위를 한 다수의 사업자에게 과징금을 부과하면서 일부 사업자들이 조사에 협조하였다는 이유로 그들에 대하여는 부과율을 감경하여 과징금을 산정한 사안에서, 위반행위의 내용 및 정도, 위반행위의 기간 및 횟수, 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등을 참작할 때, 조사협조의 정도에 따른 과징금 차등부과의 필요성 등을 감안하더라도, 특정 사업자에 대하여 부과율을 감경하지 않고서 과징금을 산정한 부과명령은 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다고 한 사례.