개발부담금부과처분취소 (일반행정, 대전고등법원)
공포일: 2013.06.20 / 시행일:

【원고, 항소인】 주식회사 한국토지신탁 (소송대리인 법무법인(유) 율촌 담당변호사 김남호 외 1인)
【피고, 피항소인】 당진시장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 김경미 외 1인)
【제1심판결】 대전지방법원 2012. 11. 14. 선고 2011구합5119 판결
【변론종결】2013. 5. 30.
【주 문】
 1. 원고의 항소를 기각한다.
 2. 항소비용은 원고가 부담한다

【청구취지 및 항소취지】 제1심 판결을 취소한다. 피고의 원고에 대한 2011. 3. 17.자 개발부담금 1,471,060,000원의 부과처분을 취소한다. 
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 주식회사 뉴웨이디앤씨(변경 전 상호 : 주식회사 남강씨앤디, 이하 ‘소외 회사’라 한다)는 2006. 12. 20. 피고로부터 당진시 당진읍 (주소 생략) 외 45필지 20,588㎡ (이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다) 지상에 아파트를 신축하는 주택건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 관한 사업계획승인을 받았다. 
 나. 원고는 2007. 2. 15. 소외 회사와 사이에, 소외 회사가 이 사건 사업부지의 소유권을 확보한 뒤 원고에게 이 사건 사업부지 중 당진시 당진읍 (주소 생략) 답 122㎡등 26필지의 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 신탁하고 원고는 이 사건 토지를 인수하며, 이 사건 토지 지상에 아파트를 신축(이 사건 토지와 신축아파트를 신탁재산으로 함)하여 이를 분양하는 것을 목적으로 하며, 원고는 그 수입에서 투입비용을 회수하고 수익을 위탁자인 소외 회사에게 교부하며, 신탁사업에 관하여 신탁보수만 지급받기로 하는 내용의 토지신탁사업약정 및 분양형 토지신탁계약(이하 ‘이 사건 신탁계약’이라 한다)을 체결하였다.
 원고는 같은 날 이 사건 신탁계약에 따라 이 사건 토지에 관하여 원고 명의의 소유권이전등기와 신탁등기를 마쳤다.
 다. 원고는 2007. 3. 13. 피고로부터 이 사건 사업의 주체를 소외 회사에서 원고로 변경하는 내용의 사업계획변경승인을 받았다.
 원고는 2010. 3. 30. 이 사건 사업에 따라 완공한 아파트에 관하여 주택사용승인을 받았다. 
 라. 피고는 2011. 3. 17. 원고에게 개발이익환수에 관한 법률(이하 ‘개발이익환수법’이라 한다)에 따라 1,471,060,000원의 개발부담금을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
 마. 이에 대하여 원고는 중앙토지수용위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나, 2011. 10. 28. 중앙토지수용위원회는 “원고는 신탁계약의 수탁자로서 신탁재산의 절대적 소유자가 되며, 소외 회사로부터 사업시행자의 지위를 승계하였으므로 개발부담금을 납부하여야 한다”는 이유로 이를 기각하였다.
 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(각 가지번호 포함), 을 제1호증의 3의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
 가. 원고 주장의 요지
 1) 원고는 소외 회사와 체결한 이 사건 신탁계약에 따라 대외적으로 이 사건 토지와 지상 아파트에 관한 소유권자의 지위에 있으나, 신탁재산을 관리하는 수탁자에 불과하여 개발이익을 향유하는 주체가 아니며, 개발이익은 신탁계약에 따라 위탁자나 수익자에게 귀속되므로 원고는 개발이익환수법상의 개발부담금 납부의무자가 될 수 없다.
 2) 원고는 개발이익환수법 제6조 제1항 본문 소정의 토지소유자인 사업시행자나 제6조 제1항 단서 제3호 소정의 사업시행자의 지위를 승계한 자에 해당하지 않고, 제6조 제1항 단서 제1호 소정의 개발사업을 위탁받아 공사를 하였을 뿐이므로 개발부담금 납부의무자가 아니다. 
 3) 그럼에도 원고가 개발부담금의 납부의무자라는 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
 나. 관계 법령
 별지 기재와 같다. 
 다. 판단
 1) 관련 법리 
 가) 개발부담금 납부의무의 법적 근거
개발이익환수법 제2조, 제5조 제1항, 제6조 제1항에 의하면, 택지개발사업 등 개발사업의 시행 등 사회적·경제적 요인에 따라 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분인 개발이익에 대하여 개발부담금을 부과하도록 규정하면서, 개발부담금의 부과대상인 개발사업의 사업시행자를 개발부담금의 원칙적인 납부의무자로 규정하고, 예외적으로 사업시행자가 개발사업을 위탁·도급받은 경우에는 그 위탁이나 도급을 한 자(제1호), 사업시행자가 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 경우에는 그 토지의 소유자(제2호), 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위 등을 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자(제3호)를 개발부담금의 납부의무자로 규정하고 있다.
 나) 개발부담금의 납부의무자 
 토지로부터 발생하는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하려는 개발이익환수법의 제정 목적이나 개발사업 시행으로 정상지가 상승분을 초과하여 그 사업시행자나 토지소유자에게 귀속되는 토지가액 증가분이 개발부담금 부과대상임을 고려하면, 개발이익환수법 제6조 제1항 본문 소정의 사업시행자는 특단의 사정이 없는 한 개발사업 시행으로 불노소득적 개발이익을 얻게 되는 토지소유자인 사업시행자를 말한다(대법원 1993. 8. 24. 선고 92누19354 판결 등 참조).
 한편 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위 등을 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자를 개발부담금의 납부의무자로 정하고 있는 개발이익환수법 제6조 제1항 단서 제3호는, 개발사업이 승계된 경우 그 승계시까지 발생한 개발이익과 승계 후에 발생한 개발이익을 가려내어 가령 전자의 개발이익이 귀속된 승계전 사업시행자와 후자의 개발이익이 귀속된 승계후 사업시행자 각각에게 개발부담금을 나누어 부과하는 것이 쉽지 아니한 점 및 개발사업을 승계하는 당사자들 사이에서 개발부담금의 승계에 관한 약정이 가능한 점을 고려하여 마련된 규정이라고 할 수 있다(대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두19321 판결 등 참조).
 다) 신탁법상의 신탁계약에 따른 법률관계
 일반적으로 토지소유자가 부동산신탁회사에게 토지를 신탁하고 부동산신탁회사가 수탁자로서 신탁된 토지상에 건물을 신축하거나 택지를 조성하는 등 적절한 개발행위를 한 후 토지 및 지상건물을 일체로 분양 또는 임대하여 그 수입에서 신탁회사의 투입비용을 회수하고 수익자에게 수익을 교부하는 취지의 계약은 이를 신탁법상의 신탁계약으로 볼 것이다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004다24557 판결 참조). 
 신탁법상 신탁을 설정한 경우 수탁자는 신탁이 종료될 때까지 신탁재산에 관하여 대내외적으로 완전한 소유권자가 된다. 신탁이 종료된 경우에 신탁재산의 귀속에 관하여는, ① 신탁의 목적을 달성하였거나 달성할 수 없게 된 경우와 신탁행위로 정한 종료사유가 발생하여 신탁이 종료된 경우 신탁재산은 수익자(잔여재산수익자를 정한 경우에는 그 잔여재산수익자를 말한다)에게 귀속하는데, 다만 신탁행위로 신탁재산의 잔여재산이 귀속될 자를 정한 경우에는 그 귀속권리자에게 귀속한다(신탁법 제101조 제1항). 
 한편, 신탁행위로 수탁자가 신탁재산에 속하는 채무에 대하여 신탁재산만으로 책임지는 신탁인 “유한책임신탁”을 설정할 수 있는데, 이 경우는 유한책임신탁의 등기를 하여야 그 효력이 발생한다(신탁법 제114조 제1항).
 2) 원고가 개발이익환수법 제6조 제1항 본문 소정의 개발부담금 납부의무자인지가) 제1항에서 인정한 바와 같이, 소외 회사는 원고에게 이 사건 토지를 신탁하고, 원고는 이 사건 토지상에 아파트를 신축, 분양하여 그 수입에서 투입비용을 회수하고, 수익을 위탁자에게 교부하며, 신탁사업에 관한 신탁보수만을 지급받기로 하는 내용의 약정을 하였고, 이 사건 토지에 관하여 원고 명의로 소유권이전등기 및 신탁등기를 마친 사실에 비추어 보면, 원고와 소외 회사 사이에 체결된 이 사건 신탁계약의 성격은 신탁법상의 신탁계약이라고 할 것이다.
 그러므로 제1항의 인정사실과 신탁법상의 신탁계약에 관한 법리에 비추어 보건대, 신탁재산에 관하여 수탁자 명의로 소유권이전등기 및 신탁등기가 마쳐지면 신탁이 종료될 때까지는 수탁자가 대내외적으로 신탁재산의 완전한 소유권자가 되며, 위탁자와의 내부관계에 있어서도 신탁재산의 소유권은 수탁자에게 이전되는 것이어서 이 사건 토지를 포함한 신탁재산은 대내외적으로 수탁자인 원고에게 완전히 귀속되고, 이 사건 사업의 완료에 따른 개발이익의 발생 당시에도 원고는 이 사건 토지의 완전한 소유권자이므로, 원고는 개발이익환수법 제6조 제1항 본문 소정의 토지소유자인 사업시행자로서 개발부담금의 납부의무자에 해당하며, 이와 달리 원고를 개발이익환수법 제6조 제1항 단서 제1호 소정의 개발사업만을 위탁받아 시행한 자에 해당한다고 볼 수는 없다.
 나) 이에 대하여 원고는 신탁법상 수탁자의 이익향수금지 및 신탁재산에 관한 이익취득금지 원칙 등에 따라 이 사건 토지에 관한 개발이익은 수탁자인 원고에게 귀속되지 않고 수익자에게 귀속되므로 원고는 개발부담금의 납부의무가 없다는 취지로 주장한다. 
 살피건대, 이 사건 사업의 시행으로 인하여 발생한 토지가액의 증가분인 “개발이익”은 신탁재산의 관리, 처분, 운용, 개발에 따라 발생한 “신탁수익”과는 별개의 개념이며, 이 사건 토지가액의 증가분은 이 사건 토지에 귀속하는 이익이고, 이 사건 토지의 소유자는 원고이므로 개발부담금이 원고에게 부과되는 것은 신탁재산인 이 사건 토지의 소유권이 절대적으로 원고에게 귀속하도록 되어 있는 신탁법상 신탁의 법리에 기인하는 점, 신탁의 수익자나 잔여이익귀속자는 신탁이 종료되었을 때에서야 신탁재산으로부터 신탁에 따른 보수나 비용 등을 공제한 나머지 신탁수익을 향유할 수 있는 상태가 되고, 그 권리의 성격도 채권적인 성질의 것인 점, 개발이익환수법상의 “개발이익”은 개발사업의 준공인가 등 부과종료시점과 개발사업의 인가 등 부과개시시점 사이의 토지가액의 차액을 기초로 하여 산정되는바, 이러한 개발사업의 준공인가 등을 기준으로 하여 개발이익환수법에 따라 산정되는 “토지가액의 증가분”만을 특별히 수익자에게 바로 귀속되는 이익이라고 해석할 근거가 없는 점, 신탁법 제114조 제1항에 의하면, 신탁행위로 수탁자가 신탁재산에 속하는 채무에 대하여 신탁재산만으로 책임지는 신탁인 “유한책임신탁”을 설정할 수 있는데, 원고가 유한책임신탁을 설정하거나 이를 등기하였다는 점을 인정할 자료가 없으므로, 신탁재산이 남아 있지 않다는 사유를 들어 수탁자에게 개발부담금의 납부의무가 존재하지 않는다고 주장할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 원고의 위 주장은 이유 없다. 
 3) 원고가 개발이익환수법 제6조 제1항 단서 제3호 소정의 사업시행자의 지위를 승계한 자인지
 소외 회사는 2006. 12. 20. 피고로부터 이 사건 사업에 관하여 사업계획승인을 받은 뒤 2007. 2. 15. 원고와 사이에 이 사건 신탁계약을 체결한 사실, 원고는 2007. 3. 13. 피고로부터 사업계획변경승인을 받아 이 사건 사업의 사업시행자 지위를 승계하고이 사건 사업을 시행하여 2010. 3. 30. 이 사건 사업에 따라 완공한 아파트에 관하여 주택사용승인을 받은 사실은 제1항에서 인정한 바이며, 갑 제1호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고와 소외 회사 사이에 체결된 이 사건 신탁계약의 토지신탁사업약정서(갑 제1호증의 1) 제19조와 분양형토지신탁계약서(갑 제1호증의 2) 제17조에 의하면, 원고와 소외 회사는 이 사건 신탁계약 당시 이 사건 사업의 추진에 따라 부과되는 제세공과금에 대하여는 이를 수탁자인 원고 명의로 부과되는 것이라도 위탁자인 소외 회사의 부담으로 하되, 원고는 이를 신탁재산에서 지급하거나 소외 회사로부터 상환받을 수 있다는 취지의 합의를 한 사실이 인정되는바, 위 각 인정사실에 비추어 볼 때, 원고와 소외 회사는 이 사건 신탁계약 체결 당시 이 사건 사업의 시행에 따른 개발부담금의 분담 및 승계에 관한 약정을 하였다고 할 것이며, 원고는 개발이익환수법 제6조 제1항 단서 제3호 소정의 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자에도 해당한다고 봄이 상당하다. 
 4) 소결론
 그러므로 이 사건 사업에 따른 개발이익과 관련하여 원고는 개발이익환수법 제6조 제1항 본문 소정의 토지소유자인 사업시행자에 해당함은 물론 제6조 제1항 단서 제3호 소정의 사업시행자의 지위를 승계한 자에도 해당하며, 원고에 대하여 이 사건 개발부담금을 부과한 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이다.
3. 결론
 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계법령 생략]

판사 이승훈(재판장) 유선주 김선용