진폐재해위로금부지급처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【주문】1. 피고가 2015. 12. 7. 원고들에게 한 진폐재해위로금 부지급결정을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】주문과 같다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 망 소외1(이하 '망인이라 한다)은 1941. 10. 22. 출생하였고, 1969. 11. 4.부터 1991. 9. 30.까지 ○○○○○○ 도계광업소에서 광원으로 근무하였다
나. 망인은 2012. 8. 13.부터 2012. 8. 17.까지 ○○○○병원에서 진폐정밀진단을 받고, 2012. 10. 8. 피고로부터 요양승인을 받아 요양하던 중 2012. 12. 21. 사망하였다. 사망진단서에 따르면, 망인의 직접사인은 폐렴의 급성악화, 직접사인의 원인은 폐암, 폐암의 원인은 진폐증이다.
다. 진폐심사회의는 2012. 9. 13, 망인에 대한 위 진폐정밀진단 결과를 심사하여 진폐병형은 제1형(1/0), 합병증은 원발성 폐암으로 판정하고, 폐기능 검사 결과는 신뢰도가 부족하다는 이유로 망인의 진폐병형만을 근거로 진폐장해등급을 제13급(진폐의 병형이 제1형인 사람)으로 판단하였다. 그에 따라 피고는 망인의 진폐장해등급을 제13급으로 결정하고 제13급에 해당하는 진폐보상연금과 진폐재해위로금(215일분의 평균임금)을 망인에게 지급하였다
라. 망인의 동생들인 원고들은 2012. 11. 19. 망인으로부터 피고가 지급하는 진폐재해위로금 수급권을 유종 받고, 2015. 9. 14. 피고에게 망인의 심폐기능이 고도 장해 (F3)로 진폐장해 제1급에 해당하였다고 주장하며 제1급을 기준으로 한 진폐재해위로금 차액[(1,040일분 - 215일분)의 평균임금]의 지급을 청구하였다.
마. 피고는 2015. 12. 7. '망인은 진폐장해등급 제13급으로 결정되어 진폐보상연금과 진폐재해위로금을 이미 지급받았으므로, 사망 시점의 진폐장해등급을 기준으로 한 진 폐재해위로금 차액은 지급할 수 없다는 이유로 부지급 결정을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
바. 원고들은 2016. 1. 15. 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였고, 중양행 정심판위원회는 2016. 8. 9. 기각결정을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1~6, 8, 10호증, 을제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
망인은 진폐증과 그 합병증인 폐암에 이환되어 심한 폐기능 저하 상태였음에도 피고는 ○○○○병원의 폐기능 검사의 신뢰도가 부족하다는 이유로 망인에 대한 폐기능 장해 정도를 평가하지 아니하고 진폐병형만으로 장해등급을 산정하고 제13급에 해당하는 진폐재해위로금을 지급하였다. 그러나 망인의 진폐병형(1/0)과 심폐장해(F3)를 고려하면, 망인은 '진폐의 병형이 제1형 이상이면서 동시에 심폐기능에 고도 장해가 남은 사람으로서 진폐장해등급 제1급에 해당하므로, 제1급에 해당하는 진폐재해위로금을 지급하여야 한다 따라서 진폐재해위로금 차액의 지급을 거부한 이 사건 처분은 위법 하다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 인정 사실
1) 망인은 2012. 7. 2. ○○○센터 호흡기내과에 외래 방문하였다가 당일 입원 하여 흉부 종괴에 대한 조직검사등을 거처 소세포폐암으로 진단되었고, 입원 중이던 2012. 7. 6. 폐암 의심환자에게 시행하는 폐기능 검사를 받았다.
2) 망인은 2012. 8. 14. ○○○○병원에서 진폐정밀진단의 일환으로 폐기능 검사를 받았는데, 담당의사는 망인의 폐기능 검사 결과에 '지병으로 기력이 없으시고 더 이상 검사하여도 좋은 결과 값을 기대하기 어렵다'라고 기재하였다
3) 그 후 망인은 2012. 10. 11. 요양 중이던 ○○○○병원에서 다시 폐기능 검사를 받았다.
4) 위 각 폐기능 검사 결과는 다음과 같다.

검사일의료기관페기능 검사 결과
FVC(노력성페활량)FEVI(일초량)FEVI/FVC

2012. 7 6.국립암센터1.35L (35901)0.71L (2796)52%

2012. 8. 14○○○○병원1.25L (3496)0.66L (2796)53%

2012. 10. 11.○○○○병원1.25L (3696)0.85L (3596)68%

5) ○○○대학교 부속 ○○병원장에 대한 진료기록감정촉탁 결과(호흡기내과 전문의 소외2 소견)는 다음과 같다.

○ 폐기능 검사의 적합성이란 피검자가 폐기능 검사를 제대로 수행하였는지를 말하는 것으로, 제대로 검사하지 않으면 수지가 낮게 나타난다. 적합성의 요건은 매우 많으며, 피검사자가 검사를 제대로 하였는지, 즉 힘을 다하여 불었는지, 그리고 불어내면서 (호기) 마지막에 6초 이상 숨을 참았는지 등이고, 호기-유량 곡선에서 판단이 가능하다.
○ 피검자가 최대한 빨리 불어내면 아래 그림의 화살표 A와 같이 왼쪽으로 peak를 보이고 화살표 B처럼 연속적으로 선이 이루어지며 가파른 모양을 보이며 계속 밑으로 내려가는 양상이다. 피검자가 숨을 최대한 들이쉬면 아래 화살표 c와 같이 둥그렇게 보이고 화살표 D지점에서 만나게 된다. 만약 숨을 최대한 들이쉬지 않으면 D에서 만나지 않고, 나오는 호흡 양이 적기 때문에 페기능 결과가 낮게 나올 수 있다.
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○ 재현성은 페기능 검사의 수지(특히 1초 환기량, FEVI)가 검사를 할 때마다 크게 변하지 않는 것을 의미하며, 페기능 검사를 최소한 3자례 시행하여 EFVI의 변동의 폭이 150mL 이 내에 있는 경우 재현성이 있다고 할 수 있다.
○ ○○○센터의 2012. 7. 6.자 페기능 검사
: FVC 예측치의 35%, FEVI 예측치의 27%, FEVI/FVC 52%로 심폐기능 장해는 F3이다. 위 페기능 검사는 그래프상 적합한 폐기능 검사가 아니고, 1회만 시행되어 재현성을 판단할 수 없다. 따라서 신뢰할 수 있는 페기능 검사가 아니다.
○ ○○○○병원의 2012. 8. 14자 페기능 검사
: FVC 예즉지의 3496, FEVI 예측지의 27%, FEVI/FVC 5396로 심폐기능 장해는 F3이다. 위 페기능 검사는 재현성 요건은 충족하지만, 그래프상 피검자가 숨을 제대로 들이쉬지 않은 것으로 확인되어 적합한 페기능 검사가 아니다. 따라서 신뢰할 수 있는 페기능 검사가 아니다.
○ ○○○○병원의 2012. 10. 11.자 페기능 검사
: FVC 예측치의 3696, FEVI 예즉지의 3596, FEVI/FVC 6896로 심페기능 장해는 F3이다. 100% 적합한 페기능 검사는 아니지만, 어느 정도 신뢰할 수 있는 페기능 검사라고 할 수 있고, 재현성의 요건도 충족한다.
○ ○○○○병원의 페기능 검사 결과는 다른 두 곳의 검사 결과 수지보다 높으며, 이 결과 는 ○○○○병원의 페기능이 어느 정도 적합성이 있기 때문(제대로 페기능 검사를 하였기 때문)이다. ○○○○병원의 페기능을 보았을 때 망인의 심페기능 장해 정도는 F3라고 할 수 있다.

6) 망인은 2012. 6. 30.부터 2012. 11. 30까지 소세포폐암으로 ○○○○병원, ○○○○○의료원 등에서 진료를 받았다. ○○○○병원장에 대한 사실조회결과에 따르 면, 망인은 전신상태가 불량하여 항암 또는 방사선 치료를 받지 못하였고, 소세포폐암 이 12m 이상의 크기로 기관지를 폐색시키고 괴사가 일어난 상태로 ○○○센터에서 배양술을 시행한 후 전원 되었으며, 암에 의한 호흡곤란, 기침, 가래로 산소투여가 필요 하였고, 암 및 암의 괴사로 인한 통증으로 마약성 진통제를 투약하였다
7) 피고의 '진폐 사망 근로자의 진폐재해위로금 등 지급 지침'은 진폐장해등급 판정을 받지 아니한 사망자에게 ① 산업재해보상보험법(이하 '산재보험법'이라 한다) 제91조의6에 따른 진폐진단이 아니더라도 사망 전 심폐기능 검사를 한 기록이 있는 경우로서 그 검사 결과를 토대로 심폐기능 판정을 할 수 있는 경우에는 진폐병형 및 심 폐기능 정도를 반영하여 진폐장해등급을 판정하고, 이때 검사가 여러 차례에 걸쳐 이루어진 경우에는 신뢰할 수 있는 검사 결과 중 사망일을 기준으로 가장 최근에 실시된 검사 기록을 활용하며, 사망 전 검사 결과를 토대로 심폐기능 판정을 할 수 없는 경우나 심폐기능 검사를 한 기록이 없는 경우에는 진폐병형에 따라 진폐장해등급을 판정하되, ② 사망 전 심폐기능 검사 결과를 토대로 심폐기능 판정을 할 수 있는지 여부(검 사의 신뢰도 평7b)는 진폐심사회의에서 심사하도록 규정하고 있다.
[인정근게 다툼 없는 사실, 갑 제7, 9호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 ○○○센터, ○○○○병원, ○○○○○의료원에 대한 각 사실조회결과, 이 법원의 ○○○○○○○○○○병원장에 대한 진료기록감정촉탁결과, 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 진폐재해위로금과 진폐판정, 진폐장해등급 결정에 관한 관련 법령의 내용
가) 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(이하 '진폐예방법'이라 한다) 제24조 제1항, 제3항, 제25조 제2항은 산재보험법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자에게 진폐장해등급별 지급일수를 기준으로 산정한 진폐재해위로금을 지급하고, 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우에는 산재보험법 제91조의4 제3항에 따라 진폐유족연금을 산정할 때 결정되는 진폐장해등급을 기준으로 그 유족에게 진폐재해위로금을 지급하도록 규정하고 있다.
나) 산재보험법 제91조의8의 진폐판정의 절차와 진폐장해등급 등에 관하여 산재보험법은 다음과 같이 정하고 있다.
○ 분진작업에 종사하고 있거나 종사하였던 근로자가 업무상 질병인 진폐로 요양급여 또는 진폐보상연금(이하 '요양급여 등' 이라한다)을 받으려면 고용노동 부령으로 정하는 서류를 첨부하여 피고에게 청구하여야 하고(제91조의5 제1항), 근로자가 요양급여를 청구하면 피고는 진폐예방법 제15조에서 정한 건강진단기관에 제91조의8의 진폐판정에 필요한 진단을 의뢰하여야 한다(제91조의6 제1항). 산재보험법 제91조의6에 따른 진단 결과를 받으면 피고는 진폐심사회의의 심사를 거쳐 해당 근로자 의 진폐병형, 합병증의 유무 및 종류, 심폐기능의 정도 등을 판정하는 '진폐판정'을 하 여야 하고(제91조의8 제1항), 진폐판정 결과에 따라 진폐장해등급과 요양급여 등의 지급여부를 결정하여 근로자에게 알려야 하며(같은 조 제2항), 합병증 등으로 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자에 대하여는 진폐병형을 고려하여 진폐장해등급을 결정한다(같은 조 제3항).
이때 요양급여 등을 청구한 근로자가 제91조의8 제2항에 따라 요양급여 등의 지급 또는 부지급 결정을 받은 경우에는 제91조의6에 따른 진단이 종료된 날부터 1년이 지나거나 요양이 종결되는 때에 다시 요양급를 청구할 수 있다. 다만 제91조의6 제1항에 따른 건강진단기관으로부터 합병증이나 심폐기능의 고도장해 등으로 응급진단이 필요하다는 의학적 소견이 있으면 1년이 지나지 아니한 경우에도 요양급여 등을 청구할 수 있다(제91조의5 제2항).
○ 한편 산재보험법 제91조의6에 따른 진폐에 대한 진단을 받지 아니한 근로자가 업무상 질병인 진폐로 사망한 경우에는 제91조의8 제3항에 따라 결정되는 진폐장해등급 등을 고려하여 진폐유족연금을 정한다(제91조의4 제3항).
다) 구 산업재해보상보험법 시행령(2017. 12. 26. 대통령령 제28506호로 개정되기 전의 것, 이하 '산재보험법 시행령'이라 한다)은 진폐장해등급에 관하여 다음과 같이 정하고 있다.
○ 산재보험법 제91조의8 제1항, 제2항의 위임에 따라 진폐판정 결과에 따른 진폐장해등급 기준 등을 정하고 있는 산재보험법 시행령 제83조의2 제1항 [별표 11의2]에 따르면, 진폐병형은 흉부 단순방사선영상을 판독하여 5단계(의증, 제1형~제4 형)로, 심폐기능의 장해정도는 폐기능 검사 결과에 따라 4단계[고도 장해(F3), 중등도 장해(F2), 경도 장해(FI), 경미한 장해(FI/2)]로 판정하고, 진폐병형과 심폐기능의 장해 정도를 함께 고려하여 진폐장해등급을 7개 등급(제1급, 제3급, 제5급, 제7급, 제9급, 제 11급, 제13급)으로 구분하는데, 이때 진폐병형이 제1형인 사람은 제13급에 해당하고, 진폐병형이 제1형 이상이면서 ① 심폐기능에 고도 장해가 남은 사람은 제1급, ② 중등 도 장해가 남은 사람은 제3급에 해당하며, ③ 경도 장해가 남은 사람은 진폐병형에 따 라 제5급 또는 제7급으로, ④ 경미한 장해가 남은 사람은 진폐병형에 따라 제9급 또는 제11급으로 분류된다.
○ 산재보험법 제91조의8 제3항의 위임에 따라 '합병증 등으로 심폐기능 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자'에 대한 진폐장해등급을 정한 산재보험법 시행령 제83조의2 제2항 [별표 11의3]은, 진폐병형만을 기준으로 하여 4개의 진폐장해등급(제 5급, 제7급, 제11급, 제13급)으로 분류하도록 규정하고 있다.
2) 앞서 인정한 사실, 앞서 본 진폐예방법 및 산재보험법의 각 규정 내용과 그 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 망인의 유족인 원고들이 ○○○○병원의 신뢰할 수 있는 폐기능 검사 결과 등 당초 결정된 장해등급과 다른 장해등급에 해당할 수 있는 자료를 제출하면서 변경된 장해등급에 따른 진폐재해위로금의 지급을 청구한 이상, 피고로서는 제출된 폐기능 검사 결과의 신뢰가능성과 이를 토대로 심폐기능 정도를 판정할 수 있는 여부 및 다른 장해등급에 해당하게 되었는지 등을 심사하여 그 지급 여부에 대한 결정을 하여야 하고, 이미 진폐장해등급을 판정하여 진폐재해위로금을 지급하였다는 이유로 심사조차 거치지 아니한 채 진폐재해위로금 지급 청구를 거부해서는 아니 되므로, 이 사건 처분은 위법하다.
가) 진폐재해위로금은 산재보험법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등 급별로 지급일수가 달라지므로, 진폐장해등급이 변경되는 경우 변경된 등급의 지급일수에 따라 새로이 산정된 진폐재해위로금 차액을 지급받게 된다. 진폐판정은 근로자가 요양급여 등을 청구하면 그에 대한 진폐정밀진단을 하고 그 결과에 대한 진폐심사회의의 심사를 거쳐 이루어지므로, 진폐장해등급이 결정된 근로자가 새로운 진폐장해등급에 따른 진폐재해위로금이나 요양급여 등을 지급받기 위해서는 산재보상법 제91조의5 제2항에 따라 다시 요양급여 등을 청구하여 진폐판정을 위한 진폐정밀진단을 새로이 거치는 것이 원칙이다.
나) 그러나 비록 망인이 사망할 당시까지 피고의 망인에 대한 진폐장해등급 판정의 효력이 법적인 절차에 의하여 번복되지 않았다 하더라도, 위 판정 시점과 매우 근접하여 이루어진 ○○○○병원의 신뢰성 있는 폐기능 검사 결과에 기하여 사망 전 피고를 상대로 장해등급 변경처분을 구하였다면 승소할 가능성이 커 보이는 이상, 형식적으로 장해등급 변경 판정을 받지 않았다는 이유로 최초의 부적절한 장해등급 판정 으로 인한 부담을 전적으로 재해를 입은 근로자에게 돌리는 것은 앞서 본 관계법령의 문언, 체계, 취지 등을 고려할 때 불합리하다. 따라서 진폐재해위로금 수급권자가 사망 한 이후 그 수급권자의 유족이 이미 결정된 장해등급과 다른 장해등급이 정하는 기준 에 해당한다는 객관적인 증거자료를 제출하면서 변경된 장해등급에 따른 진폐재해위로 금을 청구하는 경우, 특별한 사정이 없는 한 피고로서는 이를 심사하여 지급 여부에 대한 결정을 하여야 하고, 이와 달리 그 수급권자가 사망 전에 기존에 결정된 장해등급을 변경하는 결정을 미리 받지 아니하였다거나 이를 위하여 장해등급의 재판정절차 나 진폐정밀진단 신청절차 등을 거치지 아니하였다는 사정만으로 유족의 변경된 장해 등급에 따른 진폐재해위로금의 청구를 거부할 수는 없다고 봄이 타당하다
다) 이에 대하여 피고는 망인의 경우 진폐정밀진단이 종료된 후 1년이 지나 기 전에 사망하였으므로 요양청구를 할 수 있는 절차적 권리가 없어 새로이 진폐판정을 하여 장해등급을 변경할 수 없다고 주장한다. 그러나 산재보상법 제91조의5 제2항의 취지는 근로자의 진폐증이 악화되는 경우에 다시 진폐판정을 하여 근로자가 자신의 장해상태에 맞는 적정한 진폐장해등급에 해당하는 요양급여 등을 지급받을 수 있도록 하는 데 있으므로, 산재보상법 제91조의5 제2항에서 요양급여 등을 청구한 근로자는 진폐정밀진단이 종료된 날로부터 1년이 지난 때에 다시 요양급여 등을 청구할 수 있다고 규정한 것은 근로자가 산재보상법 제91조의6에 따른 진폐정밀진단을 다시 받게 되는 경우를 전제로 1년이 지나면 진폐정밀진단을 다시 받을 수 있도록 한 것이지, 진폐정밀진단 종료일로부터 1년 이내에 근로자가 사망하여 진폐정밀진단을 실시할 수 없게 된 경우에 그 유족이 근로자의 장해등급을 달리 평가할 수 있는 증거자료를 제출하 면서 변경된 장해등급에 따른 청구를 하는 것을 제한하는 규정이라고 할 수는 없다.
라) 진폐병형이 제1형이라도 심폐기능이 고도 장해나 중등도 장해에 해당하는 경우에는 진폐장해등급이 제1급 또는 제3급이지만, 심폐기능 정도 판정이 곤란하여 진폐병형만으로 진폐장해등급을 판정하는 경우에는 가장 높은 진폐장해등급이 제5급으 로 제한되므로, 심폐기능의 정도는 진폐장해등급을 결정하는 가장 결정적인 요소이다. 진폐재해위로금 또한 진폐장해등급에 따라 그 액수가 달라지므로, 망인과 같이 신뢰할 수 있는 폐기능 검사 결과가 없어서 진폐병형만을 기준으로 진폐장해등급을 결정하였 으나 그 후 신뢰할 수 있는 폐기능 검사 결과가 확보된 경우에는 재심사를 거쳐야 할 필요성이 더욱 크다.
마) 진폐예방법 제24조 제3항 단서, 산재보험법 제91조의4 제3항은 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우 산재보험법 제91조의8 제3항에 따라 결정되는 진폐장해등급을 기준으로 진폐재해위로금을 지급하도록 규정하고 있는데, 산재보험법 제91조의8 제3항은 '심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자, 에 한하여 진폐병형만을 고려하여 진폐장해등급을 결정하도록 규정하고 있으므로, 산재보험법 제91조의8 제3항, 산재보험법 시행령 제83조의2 제2항 [별표 11의3]에 따라 진폐병형만을 고려하여 장해등급을 산정하는 경우는 심폐기능 검사를 한 기록이 아예 없거나 있더라도 그 검사 결과로 심폐기능을 판정할 수 없는 경우로 엄격하게 제한되어야 한다. 피고도 앞서 본 바와 같이 내부 지침을 정하여 진폐정밀진단을 받지 아니하였더라도 사망 전 심폐기능 검사를 한 기록이 있어 그 결과를 토대로 심폐기능 판정 을 할 수 있는 경우에는 진폐병형만이 아니라 심폐기능 정도를 함께 반영하여 진폐장해등급을 결정하고 있다. 이는 진폐장해등급 결정에서 심폐기능의 정도가 가지는 중요성을 고려하여 가급적 심폐기능의 정도를 반영하도록 함으로써 진폐정밀진단의 일환으로 폐기능 검사를 받지 아니하였다는 이유로 불합리하게 낮은 장해등급을 받게 되는 경우를 방지하기 위함으로 보인다. 따라서 진폐병형만으로 진폐장해등급이 결정된 후 요양하던 중 사망한 망인이 장해등급 판정을 미처 다투지 아니하였다고 하더라도 사망 전에 한 유효한 심폐기능 검사 결과가 존재하는 이상, 진폐장해등급이 결정되지 아니 한 근로자가 진폐로 사망한 경우에서와 같이 그 검사결과를 토대로 망인에 대한 진폐 장해등급을 다시 결정할 수 있다고 할 것이다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결 한다.
재판장 판사 재판장 판사1
판사 판사1
판사 판사2