시정명령등취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2002.05.28 / 시행일:

【원고, 상고인 겸 피상고인】 정리회사 주식회사 모나리자의 관리인의 소송수계인 (소송대리인 변호사 최정수 외 2인)
【피고, 상고인 겸 피상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 우방 담당변호사 유인의 외 2인)
【원심판결】 서울고법 2000. 1. 20. 선고 98누10822 판결
【주 문】
 원심판결의 원고패소 부분 중 원고가 1996. 6. 1.부터 1997. 7. 31.까지 사이에 쌍용제지 주식회사 및 주식회사 대한펄프와 공동으로 엠보싱 두루마리 화장지의 판매가격을 변경하여 국내 화장지 공급시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위를 하였음을 전제로 한 시정명령에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고의 나머지 상고와 피고의 상고를 모두 기각한다. 피고의 상고로 인한 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

【이 유】1. 원고의 상고에 대한 판단
 가. 부당한 공동행위의 성립에 관한 법리오해의 주장에 대하여
구 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되기 전의 것, 아래에서는 ‘법’이라고 한다) 제19조 제5항에 따라, 공정거래위원회가 '2 이상의 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고 있다.'는 사실과 그것이 '일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위'라는 사실을 입증하면, 이에 추가하여 사업자들의 명시적이거나 묵시적인 합의 또는 양해를 추정하게 할 정황사실을 입증할 필요 없이, 그 사업자들이 그러한 공동행위를 할 것을 합의한 것으로 추정된다{대법원 2002. 3. 15. 선고 99두6514, 6521(병합) 판결 참조}. 한편, 공장도가격은 실제거래가격의 기준이 되는 가격으로서 공장도가격의 변경이 실제거래가격의 변경을 초래하므로, 2 이상의 사업자가 공장도가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위는 법 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위'에 해당하고, 또 사업자들이 공동으로 공장도가격을 동일하게 유지하는 행위가 전체 시장의 가격결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하는 이상 '경쟁을 실질적으로 제한하는 행위'에 해당한다.
 원심이 이러한 법리에 따라, 주식회사 모나리자, 유한킴벌리 주식회사, 쌍용제지 주식회사, 주식회사 대한펄프(아래에서는 이들 회사를 '모나리자', '유한킴벌리', '쌍용제지', '대한펄프'라고 하고, 이들 4개 회사를 모두 가리켜 '화장지 4사'라고 하고, 유한킴벌리를 제외한 나머지 3개 회사를 가리켜 '화장지 3사'라고 한다)가 그 판시와 같은 비율로 국내 엠보싱 두루마리 화장지(아래에서는 '화장지'라고 한다) 공급시장을 점유하고 있으면서 일정한 기간 동안 화장지의 공장도가격을 동일하게 유지한 사실을 인정하고, 화장지 3사 또는 화장지 4사의 이와 같은 공장도가격 유지행위가 법 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위'에 해당하고, 또 국내 화장지 공급시장에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위에 해당한다고 판단하고, 이러한 사실이 입증된 이상 그 밖의 추가적 요소나 정황에 관한 별도의 입증이 없더라도 법 제19조 제5항에 따라 부당한 공동행위를 한 것으로 추정된다고 판단한 것은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 채증법칙 위배나 법리오해 등의 잘못이 없다. 따라서 이 부분 상고이유는 받아들일 수 없다.
 나. 부당한 공동행위의 추정 번복에 관한 법리오해의 주장에 대하여
 (1) 원심은, 화장지 3사 또는 화장지 4사가 동일한 공장도가격을 유지한 것은 시장점유율이 가장 높은 선발 업체인 쌍용제지나 유한킴벌리의 가격변동행위를 후발 업체인 모나리자와 대한펄프가 뒤쫓은 단순한 가격모방행위에 불과하다는 등의 이유로 법 제19조 제5항에 따른 공동행위 합의의 추정은 번복되어야 한다는 원고의 주장에 대하여, ① 화장지 4사의 제품 제조원가가 서로 다르고, 화장지 4사의 경영 현황, 유통구조, 영업전략과 비용 등의 차이에 따라 원자재 가격의 변동이 각 회사별 제품 가격의 변동시기나 변동율에 미치는 영향이 서로 다를 것임에도 불구하고, 화장지 4사가 동일하거나 거의 근접한 시기에 동일한 금액으로 가격을 인하하거나 인상하였고, 특히 화장지 3사가 1996. 6. 1. 동일한 가격을 형성한 이후 1년 8개월 동안이나 동일한 가격을 유지한 것은 사전담합 없이는 사실상 불가능한 것이고, ② 화장지 3사의 화장지 공장도가격이 처음으로 동일하게 형성된 1996. 6. 1. 당시 모나리자가 가장 먼저 가격인하 계획을 세운 점에 비추어 볼 때, 후발 업체인 모나리자가 쌍용제지의 공장도가격을 모방하였다고 볼 수 없으며, ③ 1997. 12. 23.의 가격 인상 당시 모나리자의 대표이사가 가격의 인상을 최종 결정하기 이전에 이미 거래처에 가격인상사실이 통보된 것은 화장지 4사 사이에 가격결정에 관한 사전 담합이 없이는 사실상 불가능한 것이고, 화장지 4사가 참여한 '화장지 및 위생용품 거래질서정상화협의회'에서 화장지 제조 판매와 관련하여 지나친 가격경쟁 자제의 논의가 있었으며, 1998. 1.경 피고가 화장지 4사의 법위반 사실에 관하여 조사를 시작하자 1998. 2. 중순경부터 2개월 이상 동일한 가격을 유지하여 오던 공장도가격이 회사별로 모두 다르게 된 점 등을 종합하여 볼 때, 모나리자의 가격모방행위에 의하여 화장지 4사의 공장도가격이 동일하게 유지된 것으로 볼 수 없다는 이유로 원고의 주장을 배척하였다.
 (2) 과점적 시장구조하에서 시장점유율이 높은 선발 업체가 독자적인 판단에 따라 가격을 결정한 뒤 후발 업체가 일방적으로 이를 모방하여 가격을 결정하는 경우에는, 선발 업체가 종전의 관행 등 시장의 현황에 비추어 가격을 결정하면 후발 업체들이 이에 동조하여 가격을 결정할 것으로 예견하고 가격 결정을 하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 법 제19조 제5항에 따른 공동행위의 합의 추정은 번복된다. 다만, 이 때 후발 업체들이 서로간의 명시적이거나 묵시적인 합의 또는 양해에 따라 선발 업체의 가격을 모방한 경우에는 그 후발 업체들 상호간의 공동행위가 문제되나, 후발 업체들 상호간의 공동행위 성립 여부는 그들의 시장점유율 등 가격결정 영향력 등에 따라 별도로 판단되어야 한다.
 (3) 이러한 법리에 따라서 이 부분 원심 판단을 살펴본다.
 (가) 1차 인하 및 1차 인상 부분
 이 사건에서 보면, ① 1995년부터 화장지의 원료인 펄프와 고지(古紙)의 가격이 대폭 인하되자 정부는 화장지 4사에 대하여 화장지의 가격을 인하하라는 행정지도를 하였고, 시장점유율이 가장 높은 유한킴벌리와 쌍용제지가 제일 먼저 화장지(18롤 들이, 규격 70∼75m, 아래에서도 같다)의 공장도가격 인하 방침을 정하였는데, 유한킴벌리가 그 가격을 8,261원으로 내정한 반면, 쌍용제지는 8,448원으로 내정하였고, 유한킴벌리와 쌍용제지의 정부와의 협의결과를 지켜보고 있던 모나리자와 대한펄프는 쌍용제지를 모방하여 가격을 내정하였으며, 이에 따라 화장지 3사는 1996. 6. 1. 화장지의 공장도가격을 동일하게 8,448원으로 인하하였고(이를 '1차 인하'라고 한다), ② 그 뒤 쌍용제지가 1997. 3. 1. 신제품을 출시하면서 그 가격을 8,866원으로 정하자, 모나리자는 1997. 5. 1. 기존 제품의 가격을 8,866원으로 인상하였으며, 대한펄프도 1997. 5. 10. 신제품을 출시하면서 그 가격을 8,866원으로 정하였음(이를 '1차 인상'이라고 한다)을 알 수 있다.
 이와 같이 1차 인하에서 화장지 3사의 공장도가격 결정이 동일하게 된 것은 후발 업체인 모나리자와 대한펄프가 선발 업체인 쌍용제지의 가격 결정을 일방적으로 모방하였기 때문이고, 또 1차 인상에 있어서도 쌍용제지가 신제품의 가격을 인상하자 모나리자와 대한펄프가 2개월의 간격을 두고 다시 일방적으로 그 가격을 모방함으로써 화장지 3사가 부당한 공동행위를 한 것과 같은 외관이 만들어진 것일 뿐만 아니라, 이 사건에서 인정되는 화장지 공급시장의 특성과 현황, 그 유통구조와 가격결정구조, 화장지 3사가 그 시장에서 차지하고 있는 지위, 가격 모방의 전력, 당시의 경제정책적 배경 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 1차 인하 및 1차 인상은 단순한 가격모방행위에 불과하다고 보이므로, 이 부분 화장지 3사의 공동행위 합의의 추정은 번복되었다고 보아야 한다. 한편, 모나리자와 대한펄프가 1차 인하와 1차 인상에서 행동을 통일하여 동일한 가격을 유지하였지만, 이 사건에서 이들이 공동으로 가격을 결정하여 유지하는 행위를 하기로 합의하였다고 보기 어렵고, 또 모나리자와 대한펄프의 시장점유율 등을 감안할 때 이들의 가격일치행위가 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위에 이른다고 볼 수 없으므로, 이들이 공동행위의 합의를 한 것으로 추정할 수도 없다.
 그렇다면 원심이 그 판시와 같은 사유만으로 이 부분 원고의 부당한 공동행위의 추정 번복 주장을 배척한 것은, 채증법칙을 위배하였거나 부당한 공동행위의 추정에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못을 저지른 것이고, 이를 지적하는 상고이유는 이유가 있다.
 (나) 2차 인상 및 3차 인상 부분
 이 사건에서 보면, 유한킴벌리가 1997. 7. 16. 화장지의 공장도가격을 9,306원으로 인상하자, 1차 인하와 1차 인상에서의 가격모방에 따라 가격동조화 현상의 경험이 누적된 화장지 3사도 1997. 8. 1. 화장지의 가격을 9,306원으로 동시에 인상하였고(이를 '2차 인상'이라고 한다), 이어 유한킴벌리가 화장지 가격을 10,494원으로 인상하기로 결정하고 1997. 12. 24. 그 가격을 인상하자, 화장지 3사는 그보다 하루 앞선 1997. 12. 23. 화장지 가격을 일제히 10,494원으로 인상하였음(이를 '3차 인상'이라고 한다)을 알 수 있는데, 1차 인하 및 1차 인상 당시와는 달리 2차 인상 및 3차 인상에 있어서는 화장지 3사의 가격인상 결정을 위한 내부품의 일자가 같은 시기에 이루어지고 실제 가격인상 시기도 같은 날로 결정되는 등 가격동조화 현상이 더욱 심화되었고, 이러한 현상은 화장지 제조업체가 가격 변동 정보를 유통업체에 미리 통지하여 주는 유통구조의 특성상 제조업체 사이에 가격 결정에 관한 정보를 간접적으로 쉽게 교환할 수 있는 유통구조의 특성에 기인한 것으로 보인다. 이러한 사정에 비추어 보면, 원고가 주장하는 화장지 시장의 특성과 가격변동 시점별 변동요인 등을 모두 감안하더라도, 2차 인상과 3차 인상은 후발 업체인 모나리자와 대한펄프가 선발 업체인 쌍용제지나 유한킴벌리의 가격 결정을 일방적으로 모방한 것으로는 보기 어렵고, 달리 부당한 공동행위의 추정을 번복할 만한 다른 사정을 인정할 수도 없다.
 그렇다면 원심이, 2차 인상과 3차 인상에 관하여 부당한 공동행위의 추정이 번복되었다는 원고의 주장을 배척한 것은 결과적으로 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 채증법칙 위배 등의 잘못이 없다. 따라서 이 부분 상고이유는 받아들일 수 없다.
 2. 피고의 상고에 대한 판단
 피고는 상고장에 상고이유를 기재하지 아니하였고, 소송기록의 접수통지를 받은 날부터 20일 내에 상고이유서를 제출하지도 아니하였다.
 3. 결 론
 그러므로 원심판결의 원고패소 부분 중 원고가 1996. 6. 1.부터 1997. 7. 31.까지 사이에 쌍용제지 주식회사 및 주식회사 대한펄프와 공동으로 엠보싱 두루마리 화장지의 판매가격을 변경하여 국내 화장지 공급시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위를 하였음을 전제로 한 시정명령에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 원심법원에 환송하고, 원고의 나머지 상고와 피고의 상고를 모두 기각하며, 소송비용의 부담을 정하여 주문과 같이 판결한다.

대법관 배기원(재판장) 서성(주심) 이용우 박재윤

[1] 구 독점규제및공정거래에관한법률 제19조 제5항에 의하여 사업자들이 부당한 공동행위를 할 것을 합의한 것으로 추정하기 위하여 입증되어야 하는 사실
[2] 과점적 화장지 제조업자들이 일정기간 동안 화장지의 공장도가격을 동일하게 유지한 경우, 구 독점규제및공정거래에관한법률 제19조 제5항에 의하여 부당한 공동행위를 한 것으로 추정된다고 한 사례
[3] 과점적 시장구조하에서 시장점유율이 높은 선발 업체가 독자적인 판단에 따라 가격을 결정한 뒤 후발 업체가 일방적으로 이를 모방하여 가격을 결정하는 경우, 구 독점규제및공정거래에관한법률 제19조 제5항에 따른 공동행위의 합의 추정이 번복되는지 여부(한정 적극) 및 후발 업체들 상호간의 공동행위 성립 여부의 판단 방법
[4] 과점적 화장지 공급시장하에서 후발 업체들이 시장점유율이 높은 선발 업체의 화장지의 공장도 가격을 일방적으로 모방한 결과 그 공장도 가격이 동일하게 된 경우, 구 독점규제및공정거래에관한법률 제19조 제5항에 따른 부당한 공동행위의 합의 추정이 번복될 뿐만 아니라 후발 업체들 상호간에 부당한 공동행위의 합의를 한 것으로 추정할 수도 없다고 한 사례
[5] 과점적 화장지 공급시장하에서 후발 업체들의 선발 업체에 대한 가격동조화 현상이 심화된 결과 화장지 제조업체들의 가격인상 결정을 위한 내부품의 일자가 같은 시기에 이루어지고 실제 가격인상시기도 같은 날로 결정되기까지 하였다면, 후발 업체의 가격결정행위는 선발 업체의 가격 결정을 일방적으로 모방한 것으로는 보기 어렵다는 이유로 부당한 공동행위의 추정을 번복할 수 없다고 한 사례

[1] 구 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되기 전의 것) 제19조 제5항에 따라, 공정거래위원회가 '2 이상의 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고 있다.'는 사실과 그것이 '일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위'라는 사실을 입증하면, 이에 추가하여 사업자들의 명시적이거나 묵시적인 합의 또는 양해를 추정하게 할 정황사실을 입증할 필요 없이, 그 사업자들이 그러한 공동행위를 할 것을 합의한 것으로 추정된다.
[2] 과점적 화장지 제조업자들이 일정기간 동안 화장지의 공장도가격을 동일하게 유지한 경우, 위 행위가 구 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위'에 해당하고, 또 국내 화장지 공급시장에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위'에 해당한다는 사실이 입증된 이상 그 밖의 추가적 요소나 정황에 관한 별도의 입증이 없더라도 같은 법 제19조 제5항에 의하여 부당한 공동행위를 한 것으로 추정된다고 한 사례.
[3] 과점적 시장구조하에서 시장점유율이 높은 선발 업체가 독자적인 판단에 따라 가격을 결정한 뒤 후발 업체가 일방적으로 이를 모방하여 가격을 결정하는 경우에는, 선발 업체가 종전의 관행 등 시장의 현황에 비추어 가격을 결정하면 후발 업체들이 이에 동조하여 가격을 결정할 것으로 예견하고 가격 결정을 하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 구 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되기 전의 것) 제19조 제5항에 따른 공동행위의 합의 추정은 번복되나, 다만 이 때 후발 업체들이 서로간의 명시적이거나 묵시적인 합의 또는 양해에 따라 선발 업체의 가격을 모방한 경우에는 그 후발 업체들 상호간의 공동행위가 문제되나, 후발 업체들 상호간의 공동행위 성립 여부는 그들의 시장점유율 등 가격결정 영향력 등에 따라 별도로 판단되어야 한다.
[4] 과점적 화장지 공급시장하에서 후발 업체들이 시장점유율이 높은 선발 업체의 화장지의 공장도 가격을 일방적으로 모방한 결과 그 공장도 가격이 동일하게 된 경우, 구 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되기 전의 것) 제19조 제5항에 따른 부당한 공동행위의 합의 추정이 번복될 뿐만 아니라 후발 업체들 상호간에 부당한 공동행위의 합의를 한 것으로 추정할 수도 없다고 한 사례.
[5] 과점적 화장지 공급시장하에서 후발 업체들의 선발 업체에 대한 가격동조화 현상이 심화된 결과 화장지 제조업체들의 가격인상 결정을 위한 내부품의 일자가 같은 시기에 이루어지고 실제 가격인상시기도 같은 날로 결정되기까지 하였다면, 후발 업체의 가격결정행위는 선발 업체의 가격 결정을 일방적으로 모방한 것으로는 보기 어렵다는 이유로 부당한 공동행위의 추정을 번복할 수 없다고 한 사례.