토지수용이의재결처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 1999.09.08 / 시행일:

【원 고】 원고 1 외 1인(소송대리인 변호사 함준표)
【피 고】 중앙토지수용위원회외 1인(소송대리인 변호사 박찬희)
【변론종결】1999. 8. 18.
【주 문】
1. 피고 중앙토지수용위원회가 1998. 4. 28. 원고들에 대하여 한별지목록 기재 토지의 수용에 관한 이의재결에서 원고들의 이의신청을 기각한 부분 가운데 각 금 6,135,250원에 해당하는 부분을 취소한다.
 2. 피고 한국토지공사는 원고들에게 각 금 6,135,250원 및 이에 대하여 1997. 12. 6.부터 1999. 9. 8.까지는 연 5푼의, 그 다음날부터 완제일까지는 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
 3. 원고들의 나머지 청구를 기각한다. 
 4. 소송비용은 이를 10분하여 그 9는 원고들의, 나머지는 피고들의 각 부담으로 한다.
 5. 제2항은 가집행할 수 있다.

【청구취지】 피고 중앙토지수용위원회(이하 피고 '중토위'라 한다)가 1998. 4.28. 원고들에 대하여 한 별지목록 기재 토지(이하 '이 사건 토지들'이라 한다)의 수용에 관한 이의재결에서 원고들의 이의신청을 기각한 부분 가운데 각 금 352,710,000원에 해당하는 부분을 취소한다.
피고 한국토지공사(이하 '피고 공사'라 한다)는 원고들에게 각 금 352,710,000원 및 이에 대하여 1997. 10. 24.부터 이 사건 소장 송달일까지는 연 5푼의, 그 다음날부터 완제일까지는 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
【이 유】1. 이 사건 이의재결의 경위
갑10,11호증, 을1호증, 을3,4호증의 각 1,2의 각 기재에 변론의 전취지를 모아보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고, 반증이 없다.
 가. 피고 공사는 택지개발사업(구리토평지구)을 위하여 택지개발촉진법 제8조에 따라 택지개발계획승인을 얻어 1996. 7. 4. 경기도 고시 제145호로 이를 고시하고, 위 사업의 시행자가 되어 위 사업을 시행하게 되었는데, 원고들 공유의 이 사건 토지들은 위 고시에 의하여 위 사업지구에 포함되었다. 
 나. 피고 공사는 위 도시계획사업의 시행자로서 이 사건 토지들을 취득하기 위하여 원고들과 협의를 하였으나 협의가 성립되지 아니하자 피고 중토위에 이 사건 토지들의 수용을 위한 재결을 신청하였고, 위 위원회는 1997. 10. 24. 위 사업시행을 위하여 피고 공사가 이 사건 토지들을 수용하고 그 손실보상금을 합계 각 금 256,629,750원(이 사건 토지들의 이용현황을 지목대로 전으로 평가하였다), 수용시기는 1997. 12. 5.로 한다는 수용재결을 하였다.
 다. 원고들이 위 보상금액이 저렴하다는 이유로 수용재결에 불복하여 피고 중토위에 이의신청을 하자, 피고 중토위는 한국감정원과 동국감정평가법인으로 하여금 위 수용재결일을 기준으로 이 사건 토지들을 평가하도록 한 다음, 그 평가금액이 위 수용재결시의 보상금액에 미치지 못하자, 1998. 4. 28. 원고의 이의신청을 기각하는 내용의 이의재결(이하 '이 사건 이의재결'이라 한다)을 하였다.
그런데 위 각 감정법인은 이 사건 토지들의 현실이용상황을 전으로 보고 그 보상금을 산정하였다.
2. 이 사건 이의재결의 적법 여부
 가. 당사자들의 주장
(1) 피고들은 이 사건 이의재결은 관계 법령에 따른 적법한 것이라고 주장한다.
(2) 이에 대하여 원고들은, 이 사건 토지들은 지목이 비록 전이지만 1991.경부터 위 토지들의 임차인이 그 지상에 공작물을 설치하고 건축자재 창고의 부지로 사용하면서 사실상 대지화된 토지들로서 현실이용상황이 대지이거나 잡종지이고 또한 그 기간동안 구리시가 이 사건 토지들의 현황이 잡종지임을 전제로 원고들에게 종합토지세를 부과하여 온 점에 비추어 볼 때 이 사건 토지들은 일시적으로 대지나 잡종지로 이용된 것이 아니어서 이 사건 토지들에 대한 손실보상액은 대지나 잡종지를 기준으로 산정하여야 함에도 불구하고 지목대로만 손실보상을 산정하였으니 이 사건 이의재결은 그 재결에서 정한 보상금이 관계 법령에 따른 정당한 보상금이 되지 못하여 위법하므로, 피고 중토위에 대하여는 이 사건 이의재결에서 원고들의 신청을 기각한 부분 중 정당한 보상금과 위 이의재결에서 정한 보상금과의 차액에 상당하는 금원 부분의 취소를, 피고 공사에 대하여는 위 이의재결 보상금의 수령을 전제로 위 차액 상당 금원의 지급을 각 구한다고 주장한다.
 나. 판단
 (1) 이 사건 토지들의 현실이용상황의 평가
 (가) 살피건대, 토지수용법 제46조 제2항 각호는 보상액의 산정방법에 관하여 협의취득 또는 수용하여야 할 토지에 대하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 그 공시기준일부터 협의성립시 또는 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 변동이 없는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 도매물가상승률 기타 당해 토지의 위치·형상·환경·이용상황등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상액을 정한다고 규정하고 있고, 제57조의2는 채권의 발행, 손실보상액의 산정방법 및 기준등에 관하여는 이 법에 규정된 것을 제외하고는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제3조의2· 제4조 및 제8조의 규정을 준용한다고 규정하고 있으며, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조 제2항 제1호는 취득하여야 할 토지에 대하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공공사업으로 인한 지가의 변동이 없는 지역의 지가변동률, 도매물가상승률 기타 당해 토지의 위치·형상·환경·이용상황등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상액을 정한다고 규정하고 있고, 제4항은 제2항 각호의 규정에 의한 토지등의 평가방법, 손실액의 산정방법 및 기준등은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 이에 따른 동법시행령 제2조의 10 제2항은 취득할 토지에 대한 평가는 지적공부상의 지목에 불구하고 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황에 따라 평가하여야 하며, 일시적인 이용상황은 이를 고려하지 아니한다고 규정하고 있고, 동법 시행규칙 제5조 제2항에 의하면 시행령 제2조의 10 제2항의 일시적인 이용상황이란 관계 법령에 의한 국가 등의 계획이나 명령 등에 의하여 그 토지를 본래의 용도로 이용하는 것이 일시적으로 금지 또는 제한됨으로 인하여 그 본래의 용도 이외의 다른 용도로 이용되고 있거나 그 토지의 주위환경의 사정으로 보아 현재의 이용방법이 임시적인 것을 말한다고 규정하고 있다. 
(나) 갑12호증의 1,2, 갑16호증의 1 내지 7의 각 기재와 증인 소외 1의 증언(위 증인의 증언 중 뒤에서 믿지 아니하는 부분 제외) 및 당원의 현장검증결과에 변론의 전취지를 모아보면, 이 사건 토지들이 이 사건 수용재결 당시에는 목재소와 관공장 등의 부지 및 야적장으로 사용되는 등 잡종지로 이용되고 있었던 사실을 인정할 수 있고 반증이 없으나, 갑1호증의 1,2, 갑2호증의 1 내지 4, 갑13,14호증, 갑16호증의 1 내지 7, 갑17호증의 1 내지 5, 을8호증의 1 내지 4의 각 기재와 증인 소외 1의 일부증언 및 당원의 구리시장에 대한 각 사실조회결과에 변론의 전취지를 모아보면, 이 사건 토지들은 원래 밭으로 이용되고 있었는데, 1988. 2. 26.자로 이 사건 토지들에 대한 소유권을 취득한 소외 1, 소외 2는 이 사건 토지들 중 위 (주소 1 생략) 토지를 소외 3, 소외 4에게, 위 (주소 2 생략) 토지를 소외 5에게 각 임대하여 그들이 이 사건 토지들 지상에서 목관공장과 목재공장 등을 경영해 온 사실, 그후 원고가 이 사건 토지들을 경락받을 무렵 위 (주소 1 생략) 토지를 소외 6, 소외 4에게, 위 (주소 2 생략) 토지를 위 소외 5와 소외 7에게 각 임대하였고, 위 소외 5는 '○○○'라는 상호로 목관공장을, 위 소외 6은 '△△△△'라는 상호로 목공공장을, 소외 4는 '□□□□'라는 상호로 임가공공장을, 위 소외 7은 '◇◇◇◇◇'라는 상호로 전기용품 도소매업을 하면서 이 사건 토지들을 공장부지 및 자재 야적장으로 이용하여 온 사실, 위와 같이 이 사건 토지들이 농지임에도 임차인들이 그 지상에 불법으로 공장건물을 짓고 자재 야적장 부지로 사용하자 구리시장이 1991. 11. 19. 이 사건 토지들 중 위 (주소 1 생략) 토지를 점유하고 있던 소외 3, 소외 4에게 불법 적치물들을 철거하고 위 토지를 원상복구하도록 계고처분을 하였고, 1992. 1. 24. 위 소외 3에게 2차 계고처분을 하였으며, 같은 해 2. 12. 위 소외 4를 도시계획법 제4조 위반죄로 남양주경찰서에 고발한 사실, 또한 이 사건 토지들 중 위 (주소 2 생략) 토지를 점유하고 있던 위 소외 5에게 불법적치물들을 철거하도록 계고처분을 한 사실, 한편 1993. 12. 31. 건설부 고시 제1993-568호로 이 사건 토지들 일대가 택지개발예정지구로 지정·고시되었고, 1994. 10. 10. 건설부 고시 제1994-373호로 변경고시되었으며, 이에 따라 이 사건 토지들에 대하여는 토지형질의 변경·건축물의 건축·공작물의 설치 등의 행위가 제한을 받게 된 사실을 인정할 수 있고, 이에 반하는 취지의 증인 소외 1의 일부증언은 믿지 아니하고, 달리 반증이 없다. 
 (다) 위와 같이 이 사건 토지들이 이 사건 수용재결 당시 공장부지와 자재 야적장으로 사용되어 그 현상이 변경되었다고 하더라도 그 현상변경이 적법한 농지전용허가나 형질변경허가에 터잡아 이루어진 것이 아니고 이 사건 토지들을 임차한 임차인들이 임의로 공장건물과 자재 야적장으로 사용함으로써 이루어진 것이고, 또 현상변경의 정도 및 기간 등에 비추어 볼 때 위 토지들을 농지로 원상회복하는 것이 용이하다고 보이고, 위 임차인들은 구리시장으로부터 계고처분과 고발을 받았던 점, 이 사건 토지들에 대하여는 1993. 12. 31. 택지개발예정지구로 지정·고시됨에 따라 택지개발촉진법에 의하여 형질변경행위 등이 허용되지 않았고 예정지구의 지정·고시일 이후에는 시장 등이 불법형질변경 등을 행한 자에 대하여 원상회복을 명할 수 있고, 행정대집행법에 의하여 이를 대집행할 수 있도록 규정되어 있었던 점, 원고들이 이 사건 토지들에 대하여 택지개발예정지구로 지정·고시됨에 따라 택지개발촉진법에 의하여 형질변경행위 등이 허용되지 않았다는 점을 알면서도 불구하고 법을 준수하지 않고 이 사건 수용재결시까지도 이 사건 토지들의 임차인들과 사이에 계속 임대차계약을 갱신해 온 점 등에 비추어 보면 이 사건 토지들이 이 사건 수용재결 당시 공장부지와 자재 야적장으로 이용된 바가 있다고 하더라도 이는 임시적인 것으로서 일시적인 이용상황에 불과하다고 봄이 상당하고, 따라서 이 사건 토지들은 그 이용상황을 전으로 보고 평가함이 옳다고 할 것이다.
 (라) 따라서 이 사건 토지들의 현실적인 이용상황이 잡종지였음을 전제로 보상액을 구하는 원고들의 주장은 이유없다. 
 (2) 이 사건 이의재결 당시의 감정평가의 위법성
한편 을3,4호증의 각 1,2의 각 기재와 당원의 나라감정평가법인에 대한 감정촉탁결과에 변론의 전취지를 종합하면, 위 한국감정원과 동국감정평가법인 및 나라감정평가법인은 각 이 사건 토지들과 수용재결 당시 도시계획법상 용도지역이 동일하고 지목, 주위환경 등 자연적, 사회적 여건이 유사한 토지를 표준지로 삼기로 하여 이 사건 토지들에 대한 표준지로 구리시 토평동 265 전 2,202㎡(자연녹지, 시가지주변 농경지대, 제형평지, 1996. 1. 1. 기준 공시지가 금 220,000원/㎡)를 선정하고, 1996. 1. 1.을 기준으로 한 위 표준지의 공시지가를 위 수용재결일 당시로 시점 수정함에 있어서 지가변동율은 이 사건 토지들이 자연녹지지역이므로 건설교통부 고시 지가변동율을 적용하여 시점수정을 한 다음, 위 표준지와 이 사건 토지들 사이의 품등비교를 하면서 지역요인은 서로 인접한 토지인 관계로 대등한 것으로 본 사실, 그런데 개별요인의 분석에 있어서 이 사건 토지들 중 위 (주소 1 생략) 토지는 장방형으로서 제반 차량출입이 가능한 세로에 접해 있어 제형평지로서 맹지인 표준지에 비하여 획지조건에 있어서 그 격차율이 1.18로 우세하다고 봄이 상당한데, 위 한국감정원과 동국감정평가법인은 위 토지가 규모에서 우세하나 형상에서 열세라면서 그 격차율을 1.08로 평가한 사실, 또한 위 (주소 2 생략) 토지는 소규모 공장지대, 기전주택, 연립주택 등이 혼재하고 있고, 전기동력선 등이 시설되어 있으므로 전으로 이용되고 있는 표준지에 비하여 환경조건에 있어서 그 격차율이 1.12로 우세하다고 봄이 상당한데, 위 동국감정평가법인은 그 격차율을 1.08로 평가한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없는바, 위 인정사실에 의하면 위 한국감정원과 동국감정평가법인의 각 감정평가는 개별요인의 비교를 그르친 잘못이 있다고 할 것이고 이를 기초로 한 이 사건 이의재결은 결국 위법하다고 할 것이다(특히 위 (주소 2 생략) 토지에 대하여는, 토지수용에 있어서 두 기관의 평가를 함께 참작하여 이의재결을 한 경우 한 기관의 평가가 위법한 이상 그 이의재결은 위법임을 면할 수 없는 것이고, 이 사건 이의재결의 기초로 삼은 한국감정원과 동국감정평가법인의 감정 중 동국감정평가법인의 감정에 위와 같은 위법이 있으므로 이 사건 이의재결은 결국 위법하다고 할 것이다). 
 (3) 정당한 보상액의 산정
나아가, 이 사건 토지에 대한 정당한 보상액에 관하여 살피건대 당원의 나라감정평가법인의 감정촉탁결과에 변론의 전취지를 종합하면, 위 나라감정평가법인의 감정은 이 사건 토지들에 대한 위 수용재결 당시의 적정가격을 감정함에 있어 관계법규의 제규정을 준수하여 감정한 사실, 이에 따른 위 (주소 1 생략) 토지의 ㎡당 정당한 가격은 금 296,000원, 위 (주소 2 생략) 토지의 정당한 보상액은 ㎡당 금 314,000원인 사실, 따라서 위 (주소 1 생략) 토지의 정당한 보상액은 금 316,720,000원, 위 (주소 2 생략) 토지에 대한 정당한 보상액은 금 208,810,000원인 사실을 인정할 수 있고, 이에 반하는 위 을3,4호증의 각 1,2의 각 기재는 믿지 아니하며, 달리 반증이 없는바, 위 인정사실에 의하면 원고들에 대한 정당한 보상액은 이 사건 토지들 전체의 보상액인 합계금 525,530,000원의 1/2인 각 금 262,765,000원이 되는바, 이는 이 사건 이의재결에서 정한 손실보상금보다 각 금 6,135,250원(262,765,000―256,629,750) 만큼 더 많음이 계산상 명백하다.
 3. 결 론
그렇다면, 피고 중토위가 한 이 사건 이의재결에서 원고들의 이의신청을 기각한 부분 중 위 차액인 각 금 6,135,250원에 해당하는 부분은 위법하므로 이를 취소하고, 피고 공사는 원고들에게 위 금원 및 이에 대하여 위 수용시기 다음날인 1997. 12. 6.부터 이 판결선고일인 1999. 9. 8.까지는 피고들이 그 이행의무의 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정되므로 민법 소정의 연 5푼의, 그 다음날부터 완제일까지는 소송촉진등에관한특례법 소정의 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다 할 것이므로( 토지수용법 제61조 제1항, 제2항, 제75조 제2항의 규정을 종합하면 기업자는 수용의 시기까지 수용재결에서 정한 보상금을 지급하거나 공탁하여야 하는데, 수용의 시기는 관할토지수용위원회의 수용재결에서 정한 수용시기를 뜻하므로 피고 공사는 이 사건 수용시기 다음날부터 이행지체에 따른 지연손해금을 지급하여야 할 것이니, 원고들의 이 사건 지연손해금 청구 중 1997. 10. 24.부터 같은 해 12. 5.까지의 지연손해금의 지급을 구하는 부분은 이유 없다), 원고들의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 

판사 박해성(재판장) 임영호 문유석

원래 밭으로 이용되던 토지들을 불법으로 형질변경하여 수용재결 당시 공장부지와 자재 야적장으로 그 현상이 변경되었다고 하더라도 그 현상변경이 적법한 농지전용허가나 형질변경허가에 터잡아 이루어진 것이 아니고 임차인들이 임의로 공장건물과 자재 야적장으로 사용함으로써 이루어진 것이고, 또 현상변경의 정도 및 기간 등에 비추어 볼 때 농지로 원상회복하는 것이 용이하다고 보이고, 위 임차인들은 시장으로부터 계고처분과 고발을 받았던 점, 위 토지들에 대하여는 택지개발예정지구로 지정·고시됨에 따라 택지개발촉진법에 의하여 형질변경행위 등이 허용되지 않았고 예정지구의 지정·고시일 이후에는 시장 등이 불법형질변경 등을 행한 자에 대하여 원상회복을 명할 수 있고, 행정대집행법에 의하여 이를 대집행할 수 있도록 규정되어 있었던 점, 전차인들이 위 토지들에 대하여 택지개발예정지구로 지정·고시됨에 따라 택지개발촉진법에 의하여 형질변경행위 등이 허용되지 않았다는 점을 알면서도 불구하고 법을 준수하지 않고 수용재결시까지도 위 토지들의 임차인들과 사이에 계속 임대차계약을 갱신해 온 점 등에 비추어 보면 위 토지들이 수용재결 당시 공장부지와 자재 야적장으로 이용된 바가 있다고 하더라도 이는 임시적인 것으로서 일시적인 이용상황에 불과하다고 봄이 상당하다고 한 사례.