도로공사 지사사무실 부지가 재산세 비과세대상 ‘도로’에 해당 여부 (일반행정, 대법원)
공포일: 2016.04.28 / 시행일:

【심급】
3심
【세목】
재산세
【주문】
상고를 기각한다.
상고비용은 피고가 부담한다
【이유】

상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점, 제4점 및 제5점에 대하여

가. 법원은 변론 전체의 취지와 증거조사의 결과를 참작하여 자유로운 심증으로 사회정의와 형평의 이념에 입각하여 논리와 경험의 법칙에 따라 사실 주장이 진실한지 아닌지를 판단하며, 원심판결이 이와 같은 자유심증주의의 한계를 벗어나지 아니하여 적법하게 확정한 사실은 상고법원을 기속한다(행정소송법 제8조제2항, 민사소송법 제202조, 제432조).
나. 원심은 판시와 같은 이유를 들어, 다음과 같은 취지로 판단하였다.
(1) 구 도로법(2014. 1. 14. 법률 제12248호로 전부개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조에서 정한 ‘도로의 부속물’은「지방세법」제109조제3항 제1호 및「지방세법 시행령」제108조제1항 제1호에서 정한 ‘도로법에 따른 도로’로서 비과세대상에 해당하고, ‘도로의 부속물’에는 해당 시설과 그 부지가 포함되며 또한 해당 시설의 유지·관리에 필요한 부대시설 및 그 부지도 포함된다.
(2) 원고 소속 00지사의 사무소용 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)이 설치되어 있는 원심 판시 제1토지 및 제2토지는 전체적으로 구 도로법 제2조 제1항 제4호에서 정한 ‘도로 구조의 보전과 안전하고 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리에 필요한 시설 및 공작물’로서 ‘도로의 부속물’에 해당한다.
(3) 위 제1, 2토지에 있는 주차장, 테니스장, 조경시설, 법면 등은 모두 이 사건 건물이나 차고, 정비고, 적치장 등의 원활한 이용을 위하여 조성된 것으로서 이 사건 건물 등과 유기적 일체를 이루고 있으므로, 도로의 관리에 필요한 시설 및 공작물로서 ‘도로의 부속물’에 해당한다.
다. 원심 판결 이유를 원심 판시 관련 법령과 법리에 비추어 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이「지방세법」제109조제3항 제1호 및 지방세법시행령 제108조 제1항 제1호에서 정한 ‘도로법에 따른 도로’,「지방세법」제109조제3항 단서에서 정한 ‘해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우’ 등에 관한 법리를 오해하거나 자유심증주의의 한계를 벗어나 이 사건 건물 및 위 제1, 2토지의 현황에 관한 판단을 그르친 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점 및 제3점에 대하여

어느 사업이 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업이 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하면서 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다(대법원 1997. 2. 28. 선고 96누14845 판결, 대법원 2013. 4. 25. 선고 2011두17165 판결 등 참조). 그리고 법률에 의하여 설립된 공법인의 경우에 그 사업에서 얻는 수익이 종국적으로 설립 목적을 달성하기 위한 재원으로 사용된다 하여 함부로 그 수익성을 부정할 것은 아니다(대법원 1991. 5. 10. 선고 90누4327 판결 등 참조).
원심은, 00지사 사무소가 영업 파트 외에 관리 파트, 도로 파트, 구조물 파트, 교통 파트 등으로 나뉘어 도로의 유지·보수, 사고복구 관리, 구조물 안전 및 재난관리, 교통 안전 및 교통소통 관리 등의 업무를 종합적으로 수행하는 종합시설에 해당한다는 등의 판시와 같은 이유를 들어, 이 사건 건물 등 시설물이 전체적으로 보아 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 사업활동을 수행한다고 인정하기에 부족하다고 보아,「지방세법」제109조제3항 제1호에 의하여 비과세되는 토지라고 봄이 타당하다고 판단하였다.
이러한 원심의 사실인정을 다투는 상고이유 주장 부분은 실질적으로 사실심 법원의 자유심증에 속하는 증거의 취사 선택과 증거가치의 판단을 탓하는 것에 불과하다. 그리고 원심판결 이유를 적법하게 채택된 증거들에 비추어 살펴보아도, 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이「지방세법」제109조제3항 단서에서 정한 ‘수익사업에 사용하는 경우’ 및 ‘유료로 사용되는 경우’에 관한 법리를 오해하거나 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 사유로 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
3. 결론

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
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【하급심-부산고등법원 2015. 7. 22. 선고 2014누22786 판결】

【주 문】 처분청패소

1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2012. 10. 10. 원고에게 한, 2011년 귀속 지방세 10,945,240원, 2012년 귀속 지방세 10,980,640원의 부과처분을 각 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【이 유】

1. 기초사실

가. 원고는 도로의 설치·관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 하는 한국도로공사법에 의하여 설립된 공법인으로서, 00시 동면 석산리 1054-3 대 275㎡, 같은 리 1055-4 대 1,972㎡, 같은 리 1086 대 13,454㎡, 같은 리 1088 대 14,448㎡(이하 위 4필지 토지를 ‘제1토지’라 한다), 같은 리 1088-1 대 595㎡, 같은 리 1088-2 대 203㎡(이하 위 2필지 토지를 ‘제2토지’라 한다)의 소유자이다.
나. 제1토지에는 원고 소속 00지사의 사무소용 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다), 주차장, 차고, 정비고, 적치장, 테니스장, 조경시설, 법면 등이 설치되어 있고, 제2토지에는 조경시설, 법면 등이 설치되어 있다.
다. 피고는 제1, 2토지를 구 지방세법(2013. 1. 1. 법률 제11617호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제106조 제1항,「지방세법 시행령」제101조에 따른 건축물의 부속토지로서 각 별도합산과세대상 및 종합합산과세대상으로 구분하여, 2012. 10. 10. 원고에게 2011년 귀속 지방세 46,582,940원(= 재산세 40,628,690원 + 지방교육세 5,954,250원), 2012년 귀속 지방세 46,717,920원(= 재산세 40,746,230원 + 지방교육세 5,971,690원)의 부과처분을 하였다.
라. 원고는 2013. 4. 22. 조세심판원에 심판청구를 하였고, 조세심판원은 2014. 2. 6. "제1, 2토지 중 이 사건 건물의 부지, 주차장 부지, 테니스장 부지 및 조경시설 부지의 면적 이외 면적을 재산세 과세대상 토지에서 제외하여 과세표준과 세액을 경정하라."는 취지의 결정을 하였다.
마. 이에 피고는 조세심판원의 결정에 따라 2014. 3. 6. 원고에게 2011년 귀속 지방세 19,940,920원, 2012년 귀속 지방세 19,996,650원을 감액하여 부과·고지하였다.
바. 원고는 2014. 4. 10. 피고에게 구「지방세법」제112조제3항,「지방세특례제한법」제84조에 따라 재산세 감면 대상이라고 주장하면서 위 부과·고지처분에 대하여 이의신청을 하였고, 이에 피고는 2014. 4. 21. 원고의 이의신청을 일부 받아들여 원고에게 2011년 귀속 지방세 15,696,780원, 2012년 귀속 지방세 15,741,630원을 감액하여 부과·고지하였다(따라서 2011년 귀속 지방세 10,945,240원, 2012년 귀속 지방세 10,980,640원이 남게 되었고, 이하 이를 가리켜 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 제13 내지 25호증, 을 제1, 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장 및 판단

가. 원고의 주장

제1, 2토지가 비과세대상인지 여부를 판단하기 위하여는 건물과 그 부지를 일체로 판단하여야 하는데, 제1토지 중 이 사건 건물의 부지는, 이 사건 건물이 구 도로법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제4호 다목에 정한 ‘도로관리사업소’에 해당하거나 같은 호 마목, 구 도로법 시행령(2013. 12. 30. 대통령령 제25050호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제10호에서 정한 ‘교통량 측정시설 및 교통관제시설’에 해당하고, 제1토지 중 주차장 및 테니스장 부지는, 이 사건 건물의 부속토지에 해당하며, 제1토지 중 법면 및 조경시설과 제2토지의 법면 및 조경시설 역시, 이 사건 건물의 부속토지 또는 구 도로법 시행령 제2조 제2호에서 정한 ‘도로에의 토사유출이나 낙석을 방지하기 위한 시설’에 해당하여, 모두 구 도로법상 ‘도로의 부속물’로서 ‘도로’에 포함된다. 따라서 제1, 2토지는 모두 구「지방세법」제109조제3항 제1호에 따라 재산세 비과세 대상이므로, 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령

별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
다. 판단

1) 제1, 2토지와 관련한 재산세 과세대상의 판단 기준

가) 구「지방세법」제105조는 "재산세는 토지, 건축물, 주택, 항공기 및 선박(이하 이 장에서 ‘재산’이라 한다)을 과세대상으로 한다."고 규정하면서 과세대상별로 과세표준(제110조), 세율(제111조), 납기(제115조) 등을 달리 규율하고 있고, 제106조 제1항에서는 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하면서, 제1호에서 종합합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지로 하되, 구 지방세법 또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다고 규정하고, 제2호에서 별도합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지 등으로 하되, 구 지방세법 또는 다른 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면세되는 토지는 별도합산과세대상으로 보지 아니한다고 규정하고 있다. 위 관계 법령의 규정 및 취지를 종합하면, 구「지방세법」제106조제1항 제2호가 ‘건축물의 부속토지’를 별도합산과세대상이 되는 토지로 규정하였다고 하더라도 위 조항의 과세대상은 해당 건축물의 ‘부속토지’이지 해당 ‘건축물’ 자체가 아니라고 할 것이어서, 위 조항이 구 지방세법 또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 ‘건축물’을 규정하였는지 여부와는 관계없이, 그 건축물의 부속토지가 구 지방세법 또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 ‘토지’에 해당할 경우에는 구 지방세법 106조 제1항 제1호 가목, 제2호 단서에 의하여 각 종합합산과세대상, 별도합산과세대상에 해당하지 않는다고 봄이 상당하다.
나) 한편, 구「지방세법」제109조제3항 제1호, 구「지방세법 시행령」제108조제1항은 ‘도로법에 따른 도로’에 대하여는 재산세를 부과하지 않는다고 규정하고 있고, 구 도로법 제2조 제1항 제1호는 ‘도로’란 일반인의 교통을 위하여 제공되는 도로로서 제8조에 열거한 것을 말한다고 규정하고 있으며, 제2항은 제1항 제1호의 도로에는 터널, 교량, 도선장(도선장), 도로용 엘리베이터 및 도로와 일체가 되어 그 효용을 다하게 하는 시설이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 것과 '도로의 부속물'을 포함한다고 규정하고 있고, 제1항 제4호는 ‘도로의 부속물’이란 도로 구조의 보전과 안전하고 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리에 필요한 시설 또는 공작물이라고 규정하면서 구체적으로는 ‘도로에 연접하는 자동차 주차장 및 도로 수선용 재료 적치장과 이들 시설을 종합적으로 관리하는 도로관리사업소로서 도로 관리청이 설치한 것(다목)’ 등 외에 ‘그 밖에 대통령령으로 정한 것’을 들고 있으며, 구 도로법 시행령 제2조는 위 ‘그 밖에 대통령령으로 정한 것’이란 도로 관리청이 설치한 것으로서 ’도로에의 토사유출이나 낙석을 방지하기 위한 시설‘, ’교통량 측정시설 및 교통관제시설‘, ’도로 관련 기술개발 및 품질 향상을 위하여 도로에 연접하여 설치한 연구시설‘ 등을 말한다고 규정하고 있다. 위 관계 법령의 규정 및 취지를 종합하면, 도로 이외에 ’도로의 부속물‘도 구 지방세법상 비과세대상에 해당한다고 할 것이고, 이러한 ’도로의 부속물‘에는 ’도로의 부속물‘에 해당하는 시설의 부지는 물론이고 당해 시설의 유지, 관리에 필요한 부대시설 및 그 부지도 당연히 포함된다고 보아야 한다(대법원 2013. 4. 25. 선고 2011두17165 판결 등 참조).
다) 결국, 이 사건의 주된 쟁점은 제1, 2토지가 구 도로법 제2조 제1항 제4호, 구 도로법 시행령 제2조가 정한 ’도로의 부속물‘에 해당하는지 여부라고 할 것이다.
2) 제1, 2토지가 도로의 부속물에 해당하는지 여부

가) 갑 제8, 27, 28호증, 을 제2 내지 제6호증, 제11, 12호증의 각 기재 및 이 법원의 현장검증 결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 건물은 00지사의 사무소로 이용되고 있는데, 00지사는 고속국도인 경부고속도로(부산톨게이트에서 서울산톨게이트까지), 중앙선 지선고속도로(남00 톨게이트에서 대통톨게이트까지) 및 남해고속도로(북부산에서 냉정분기점까지)에 대한 유지·보수 및 관리업무를 담당하는 곳으로서, 00지사의 업무분장은 관리파트, 도로파트, 구조물파트, 교통파트, 영업파트로 나뉘어 있고, 도로파트는 도로의 유지·보수, 풍수해 및 월동대책 수립, 비탈면 공사 및 옹벽 관리, 포장 및 차선도색 공사, 배수시설 점검, 표지판 및 방음벽 관리, 사고복구 관리, 노선 발생 쓰레기 위탁처리 등의 업무를, 구조물파트는 교량 및 암거 보수보강, 구조물 안전 및 재난관리, 교면 포장 및 교량뒷채움, 재난대비 시설물 관리 등의 업무를, 교통파트는 교통안전, 교통소통, 장비운영 관리, 하이패스 시설, 터널재방송, 도주차량촬영장치, 긴급전화 유선통신시설 위탁업무 관리 등의 업무를, 영업파트는 도로영업소 지도감독 및 부정예방, 통행료 면탈시스템 관리, 하이패스 및 후불카드 관리 등의 업무를 각각 담당하고 있다. 이와 같이 00지사는 비록 파트별 업무내용에 세부적인 차이는 있으나, 전체적으로 보아 모든 파트가 도로 및 그에 부수된 시설 등의 유지·보수 및 관리업무를 유기적으로 수행하고 있고, 이에 비추어 00지사가 사용하고 있는 이 사건 건물은 구 도로법 제2조 제1항 제4호 다목 소정의 도로관리사업소에 해당한다고 보이는 점, ② 제1토지상에는 이 사건 건물 이외에도 피고에 의하여 비과세대상으로 분류된 차고, 정비고, 적치장 등이 있는데, 이들 시설은 구 도로법 제2조 제1항 제4호 다목이 규정하는 ‘도로에 연접하는 자동차 주차장 및 도로 수선용 재료 적치장’에 해당하고, 이 사건 건물은 위 차고 등과 인접하여 위치하면서 도로파트, 구조물파트 등의 업무수행과 관련하여 위 차고 등을 관리하는 역할도 하고 있는바, 이러한 점에서도 이 사건 건물은 구 도로법 제2조 제1항 제4호 다목 소정의 ‘도로관리사업소’에 해당한다고 보아야 하는 점, ③ 이 사건 건물 1층에는 교통파트의 직원들이 위와 같은 교통소통·장비운영 관리 등의 업무를 수행하기 위하여 00지사 인근 70km 구간의 도로상황을 실시간으로 모니터링하는 교통상황실이 있는바, 이는 구 도로법 제2조 제1항 제4호 마목, 구 도로법 시행령 제2조 제10호에서 규정한 ‘교통량 측정시설 및 교통관제시설’에 해당하는 점, ④ 구 고속국도법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1, 2항은 국토해양부장관은 고속국도에 관한 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 한국도로공사로 하여금 대행하게 할 수 있고 한국도로공사는 그 대행하는 범위 내에서 해당 고속국도의 도로관리청으로 본다고 규정하고 있고, 구 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정(2012. 12. 21. 대통령령 제24247호로 개정되기 전의 것) 제54조 제5항 제1호는 국토해양부장관이 고속국도에 관한 사무를 한국도로공사에 위탁한다고 규정하고 있으므로, 원고는 구 도로법 제2조 제1항 제4호 다목 및 시행령 제2조의 ‘도로관리청’에 해당한다고 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 건물 및 그 부지는 전체적으로 구 도로법 제2조 제1항 제4호에서 정한 ‘도로 구조의 보전과 안전하고 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리에 필요한 시설 및 공작물’로서 ‘도로의 부속물’에 해당한다고 봄이 상당하다.
나) 한편, 갑 제12 내지 26호증, 제31호증, 을 제13호증의 각 기재 및 이 법원의 현장검증 결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 제1토지 중 이 사건 건물의 전면에 위치한 주차장은, 평소 도로의 유지 및 보수를 위한 특수차량, 도로 순환 차량 등의 주차 장소로 이용되고 있고, 직원이나 민원인 소유의 일반 승용차를 위한 주차 장소로도 제공되고 있으나, 이 역시 이 사건 건물이 도로관리사업소로서의 기능의 수행하는 것과 무관하지 않다고 보이는 점, ② 제1토지 중 이 사건 건물과 차고 사이에 테니스장 2면이 설치되어 있는데, 이는 00지사 직원들의 건강증진을 위한 복리 및 후생시설로서의 기능을 수행하고 있고, 인근 주민들에 대하여는 무료로 이용할 수 있도록 개방되어 있는 점, ③ 제1토지 중 테니스장 앞에 위치한 조경시설은 미관조성에 더하여 지반의 고도 차이를 자연스럽게 메우기 위해 설치된 것으로 보이며, 차고 뒤쪽의 법면은 60도 정도의 경사로 잡목이 우거져 있고, 제2토지 중 진입로와 접해 있는 법면은 2012년경까지만 해도 그 경사가 45도 정도였는바(현재는 인근 골프연습장 신축공사 현장에 출입하는 차량의 통행로로 이용되고 있으나, 이는 일시적인 이용현황에 불과한 것으로 보인다), 이들 법면은 인근지형과의 고도 차이로 인해 주변의 토사가 이 사건 건물이나 차고, 정비고, 적치장 등으로 흘러내리거나 제1, 2토지의 토사가 주변으로 유실되는 것을 방지하기 위하여 조성된 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 제1, 2토지상의 주차장, 테니스장, 조경시설, 법면 등은 모두 이 사건 건물이나 차고, 정비고, 적치장 등의 원활한 이용을 위하여 필수불가결하게 조성된 것으로서, 독립된 효용가치를 가지지 않은 채 이 사건 건물 등과 전체로서 유기적 일체를 이루고 있다고 할 것이므로, 이 역시 도로의 관리에 필요한 시설 및 공작물로서 ‘도로의 부속물’에 해당한다고 봄이 상당하다.
3) 피고의 주장에 관한 판단

피고는, 이 사건 건물 등 시설물이 도로관리사업소로서 도로의 부속물에 해당한다 하더라도, 00지사가 주로 서비스(유료도로운영), 부동산(임대)에 관련된 수익사업을 수행하고 있는 등 구「지방세법」제109조제3항 단서의 "대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우"에 해당하여, 그 부지인 제1, 2토지는 수익사업에 사용되는 건축물의 부속토지로서 과세대상으로 보아야 한다고 주장한다.
살피건대, 어느 사업이 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업이 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하면서 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다(위 대법원 2011두17165 판결 참조). 한편, 원고는 도로의 설치·관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 따라 설립된 공법인으로서의 성격과 아울러 이러한 사업을 통하여 수익을 얻는 영리법인으로서의 성격도 가지고 있고, 한국도로공사법 제12조는 원고의 업무로 국가 등의 위탁에 의한 도로공사의 시행과 이에 관한 연구 등의 공익사업, 유료도로에 관한 사업 등을 함께 규정하고 있으므로, 원고의 일부 시설이나 사무소가 구「지방세법」제109조제3항 단서에서 정한 수익사업에 사용되는 것인지 여부는 한국도로공사법의 일반 규정이나 원고의 사업자등록사항만으로 일률적으로 판단할 것이 아니라, 개개의 시설에서 운영되는 주요 업무 내용을 구체적으로 살펴 판단하여야 할 것이다.
이 사건에 관하여 보건대, 을 제7 내지 12호증의 각 기재에 의하면, 00지사의 영업파트에서 도로영업 계획수립 및 지도감독, 통행료 면탈시스템 관리, 하이패스 및 후불카드 관리 등의 업무도 수행하고 있는 사실을 인정할 수 있으나, 한편으로, 이 법원의 현장검증 결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 00지사가 수행하는 영업파트 업무는 유료도로의 관리업무가 전부로서, 그 이외에 임대 등 휴게소 영업과 관련된 업무는 수행하지 않고 있는 것으로 보이는데, 위와 같은 유료도로의 관리업무는 그 자체로 영리만을 목적으로 한다기보다는 도로의 설치·관리 업무로서의 성격도 동시에 가지고 있고, 00지사 사무소가 영업파트 이외에도 관리파트, 도로파트, 구조물파트, 교통파트 등으로 나뉘어 도로의 유지·보수, 사고복구 관리, 구조물 안전 및 재난관리, 교통안전 및 교통소통 관리 등의 업무를 종합적으로 수행하는 종합시설에 해당한다는 점은 앞서 본 것과 같은바, 피고가 제출한 증거만으로는 이 사건 건물 등 시설물이 전체적으로 보아 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 사업활동을 수행한다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
4) 소결

따라서 제1, 2토지 중 이 사건 건물의 부지, 주차장, 테니스장, 조경시설, 법면 등은 일체로서 구 도로법 제2조 제1항 제4호의 ‘도로의 부속물’에 해당하여, 구「지방세법」제106조제1항 제1호 가목, 제2호 단서, 제109조 제3항 제1호에 의하여 비과세되는 토지라고 봄이 상당하므로, 위 각 토지가 종합합산과세대상 및 분리합산과세대상임을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심판결을 취소하고, 피고의 이 사건 처분을 취소한다.
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【관계법령】

■ 구 지방세법(2013. 1. 1. 법률 제11617호로 개정되기 전의 것)

제6조(정의)

취득세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.
4. "건축물"이란「건축법」 제2조제1항 제2호에 따른 건축물(이와 유사한 형태의 건축물을 포함한다)과 토지에 정착하거나 지하 또는 다른 구조물에 설치하는 레저시설, 저장시설, 도크(dock)시설, 접안시설, 도관시설, 급수·배수시설, 에너지 공급시설 및 그 밖에 이와 유사한 시설(이에 딸린 시설을 포함한다)로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
제104조(정의)

재산세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "토지"란 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 지적공부의 등록대상이 되는 토지와 그 밖에 사용되고 있는 사실상의 토지를 말한다.
2. "건축물"이란 제6조 제4호에 따른 건축물을 말한다.
제105조(과세대상)

재산세는 토지, 건축물, 주택, 항공기 및 선박(이하 이 장에서 "재산"이라 한다)을 과세대상으로 한다.
제106조(과세대상의 구분)

① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1. 종합합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.
가. 이 법 또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지

나. 이 법 또는 다른 법령에 따라 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

2. 별도합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지. 다만, 제1호 가목 및 나목에 따른 토지는 별도합산과세대상으로 보지 아니한다.
가. 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지

제109조(비과세)

③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지

제110조(과세표준)

① 토지·건축물·주택에 대한 재산세의 과세표준은 제4조제1항 및 제2항에 따른 시가표준액에 부동산 시장의 동향과 지방재정 여건 등을 고려하여 다음 각 호의 어느 하나에서 정한 범위에서 대통령령으로 정하는 공정시장가액비율을 곱하여 산정한 가액으로 한다.
1. 토지 및 건축물 : 시가표준액의 100분의 50부터 100분의 90까지

2. 주택 : 시가표준액의 100분의 40부터 100분의 80까지

② 선박 및 항공기에 대한 재산세의 과세표준은 제4조 제2항에 따른 시가표준액으로 한다.
제115조(납기)

① 재산세의 납기는 다음 각 호와 같다.
1. 토지 : 매년 9월 16일부터 9월 30일까지

2. 건축물 : 매년 7월 16일부터 7월 31일까지

■ 지방세법 시행령

제101조(별도합산과세대상 토지의 범위)

① 법 제106조 제1항 제2호 가목에서 "공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 「건축법」등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용 중인 건축물의 부속토지는 제외한다.
2. 건축물(제1호에 따른 공장용 건축물은 제외한다)의 부속토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지

가. 법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지 안의 건축물의 부속토지

나. 건축물의 시가표준액이 해당 부속토지의 시가표준액의 100분의 2에 미달하는 건축물의 부속토지 중 그 건축물의 바닥면적을 제외한 부속토지

제107조(수익사업의 범위)

법 제109조 제3항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 수익사업"이란「법인세법」 제3조제3항에 따른 수익사업을 말한다.
제108조(비과세)

① 법 제109조 제3항 제1호에서 "대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지"란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로 : 「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만,「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.
■ 구 도로법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것)

제2조(정의)

① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "도로"란 일반인의 교통을 위하여 제공되는 도로로서 제8조에 열거한 것을 말한다.
4. "도로의 부속물"이란 도로 구조의 보전과 안전하고 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리에 필요한 시설 또는 공작물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
가. 도로 원표, 이정표, 수선 담당 구역표, 도로 경계표와 도로표지

나. 도로의 방호 울타리, 가로수 또는 가로등으로서 도로 관리청이 설치한 것

다. 도로에 연접하는 자동차 주차장 및 도로 수선용 재료 적치장과 이들 시설을 종합적으로 관리하는 도로관리사업소로서 도로 관리청이 설치한 것

라. 도로에 관한 정보 제공 장치, 기상 관측 장치 또는 긴급 연락시설로서 도로 관리청이 설치한 것

마. 그 밖에 대통령령으로 정한 것

② 제1항 제1호의 도로에는 터널, 교량, 도선장, 도로용 엘리베이터 및 도로와 일체가 되어 그 효용을 다하게 하는 시설이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 것과 도로의 부속물을 포함한다.
■ 구 도로법 시행령(2013. 12. 30. 대통령령 제25050호로 개정되기 전의 것)

제2조(도로의 부속물)

「도로법」(이하 "법"이라 한다) 제2조 제1항 제4호 마목에서 "대통령령으로 정한 것"이란 법 제20조에 따른 도로 관리청(이하 "관리청"이라 한다)이 설치한 다음 각 호의 것을 말한다.
1. 도로상의 방설시설또는 제설시설

2. 도로에의 토사유출이나 낙석을 방지하기 위한 시설

3. 운전자의 시선을 유도하기 위한 시설

4. 유료도로상의 통행료 징수 및 관리용 시설

5. 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설(주유소, 충전소, 교통·관광안내소 및 화물자동차 운전자를 위하여 국도에 설치한 휴게시설을 포함한다) 및 대기실

6. 도로의 관리를 위한 통신시설

7. 공동구

8. 지하도 또는 육교

9. 방음시설(방음림을 포함한다)

10. 교통량 측정시설 및 교통관제시설

11. 도로반사경·과속방지시설·미끄럼방지시설 및 차량단속시설

12. 도로 관련 기술개발 및 품질 향상을 위하여 도로에 연접하여 설치한 연구시설. 끝.
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【하급심-울산지방법원 2014. 10. 2. 선고 2014구합1363 판결】

【주 문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【이 유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 도로의 설치·관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 하는 한국도로공사법에 의하여 설립된 공법인으로서, 00시 0면 00리 1054-3 대 275㎡, 같은 리 1055-4 대 1,972㎡, 같은 리 1086 대 13,454㎡, 같은 리 1088 대 14,448㎡(이하 위 4필지 토지를 ‘제1토지’라 한다), 같은 리 1088-1 대 595㎡, 같은 리 1088-2 대 203㎡(이하 위 2필지 토지를 ‘제2토지’라 한다)의 소유자이다.
나. 제1토지에는 원고 소속 00지사의 사무소용 건축물, 주차장, 차고, 자재창고, 테니스장 등이 설치되어 있고, 제2토지에는 조경시설, 법면 등이 설치되어 있다.
다. 피고는 제1, 2토지를 구 지방세법(2013. 1. 1. 법률 제11617호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제106조 제1항,「지방세법 시행령」제101조에 따른 건축물의 부속토지로서 각 별도합산과세대상 및 종합합산과세대상으로 구분하여, 2012. 10. 10. 원고에게 2011년 귀속 지방세 46,582,940원(= 재산세 40,628,690원 + 지방교육세 5,954,250원), 2012년 귀속 지방세 46,717,920원(= 재산세 40,746,230원 + 지방교육세 5,971,690원)의 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
라. 원고는 2013. 4. 22. 조세심판원에 심판 청구를 하였고, 조세심판원은 2014. 2. 6. "제1, 2토지 중 사무소용 건축물 부지, 주차장 부지, 테니스장 부지 및 조경시설 부지의 면적 이외 면적을 재산세 과세대상 토지에서 제외하여 과세표준과 세액을 경정하라."는 취지의 결정을 하였다.
마. 이에 피고는 조세심판원의 결정에 따라 2014. 3. 6. 원고에게 2011년 귀속 지방세 19,940,920원, 2012년 귀속 지방세 19,996,650원을 감액하여 부과·고지하였다.
바. 원고는 2014. 4. 10. 피고에게 구「지방세법」제112조제3항,「지방세특례제한법」제84조에 따라 재산세 감면 대상이라고 주장하면서 위 부과·고지처분에 대하여 이의신청을 하였고, 이에 피고는 2014. 4. 21. 원고의 이의신청을 일부 받아들여 원고에게 2011년 귀속 지방세 15,696,780원, 2012년 귀속 15,741,630원을 감액하여 부과·고지하였다(따라서 2011년 귀속 지방세 10,945,240원, 2012년 귀속 지방세 10,980,640원이 남게 되었고, 이하 이를 가리켜 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 ~ 5, 13 ~ 25호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

제1토지 중 00지사 사무용 건축물 부지는 00지사 사무소가 구 도로법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제4호 다목에 정한 ‘도로관리사업소’에 해당하거나 같은 호 마목, 구 도로법 시행령(2013. 12. 30. 대통령령 제25050호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제10호에서 정한 ‘교통량 측정시설 및 교통관제시설’에 해당하고, 제1토지 중 주차장 부지 및 테니스장 부지는 00지사 사무소의 부속토지에 해당하며, 제2토지 중 법면 및 조경시설은 구 도로법 시행령 제2조 제2호에서 정한 ‘도로에의 토사유출이나 낙석을 방지하기 위한 시설’에 해당하여 모두 구 도로법상 ‘도로의 부속물’로서 ‘도로’에 포함되는바, 구「지방세법」제109조제3항 제1호에 따라 재산세 비과세 대상이므로 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령

별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
다. 판단

1) 제1토지 중 00지사 사무용 건축물 부지, 주차장 부지 및 테니스장 부지에 관하여

가) 구「지방세법」제105조는 "재산세는 토지, 건축물, 주택, 항공기 및 선박(이하 이 장에서 ‘재산’이라 한다)을 과세대상으로 한다."고 규정하면서 과세대상 별로 과세표준(제110조), 세율(제111조), 납기(제115조) 등을 달리 규율하고 있고, 같은 법 제106조 제1항에서는 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하면서 종합합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지로 하되, 이 법 또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지, 이 법 또는 다른 법령에 따라 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니하고, 별도합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 공장용 건축물의 부속 토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 그 하나를 들고 있고, 그 위임에 따라 구「지방세법 시행령」제101조제1항 제2호는 건축물(제1호에 따른 공장용 건축물은 제외한다)의 부속토지 중 법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지 안의 건축물의 부속토지 등을 제외한 부속토지로서 건축물의 바닥면적에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지를 규정하고 있다.
한편, 구「지방세법」제109조제3항 제1호, 구「지방세법 시행령」제108조제1항에 따르면, 도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, 구 도로법 제2조 제1호는 ‘도로’란 차도, 보도, 자전거도로, 측도, 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다고 규정하고, 같은 조 제2호는 ‘도로의 부속물’이란 도로 구조의 보전과 안전하고 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리에 필요한 시설 또는 공작물이라고 규정하면서, 구체적으로 ‘도로에 연접하는 자동차 주차장 및 도로 수선용 재료 적치장과 이들 시설을 종합적으로 관리하는 도로관리사업소로서 도로 관리청이 설치한 것 및 그 밖에 대통령령으로 정한 것 등을 들고 있고, 그 위임에 따라 구 도로법 시행령 제2조는 구 도로법 제2조 제1항 제4호 마목에서 정한 ‘그 밖에 대통령령으로 정한 것’이란 도로 관리청이 설치한 시설물로서 ’도로상의 방설시설 또는 제설시설, 도로에의 토사유출이나 낙석을 방지하기 위한 시설, 운전자의 시선을 유도하기 위한 시설, 유료도로상의 통행료 징수 및 관리용 시설, 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설(주유소, 충전소, 교통·관광안내소 및 화물자동차 운전자를 위하여 국도에 설치한 휴게시설을 포함한다) 및 대기실, 도로의 관리를 위한 통신시설, 공동구, 지하도 또는 육교, 방음시설(방음림을 포함한다), 교통량 측정시설 및 교통관제시설, 도로반사경·과속방지시설·미끄럼방지시설 및 차량단속시설, 도로 관련 기술개발 및 품질 향상을 위하여 도로에 연접하여 설치한 연구시설을 들고 있다.
나) 위 관계 법령의 규정 및 취지를 종합하면, 구「지방세법」제106조에서 토지에 대한 재산세 과세대상 중 종합합산과세대상에서 이 법 또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지 등을 제외하도록 규정하고 있고, 구「지방세법」제109조제3항 제1호, 구「지방세법 시행령」제108조제1항, 구 도로법 제2조, 구 도로법 시행령 제2조에서 도로 및 도로에 해당하는 도로의 부속물인 시설 및 공작물을 열거하면서 재산세 비과세대상임을 규정하고 있으나, 토지에 대한 재산세 과세대상 중 별도합산과세대상에 대하여는 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지가 재산세 대상임을 규정하면서 재산세가 비과세되거나 면제되는 부속토지 관련 ‘건축물’을 규정하고 있지 않다. 그렇다면 별도합산과세대상이 되는 ‘공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지’ 중 부속토지 관련 ‘건축물’은 구 지방세법상 재산세 과세대상 건축물인지 비과세 대상 건축물인지 여부를 구별하지 않는다고 보이므로, 부속토지 관련 ‘건축물’이 비과세 대상 재산이라고 하여 그 부속토지가 당연히 비과세 대상 재산이 된다고 할 수 없다.
다) 또한 구 지방세법는 토지, 건축물, 주택, 선박 및 항공기를 각각 재산세의 과세대상(제105조)으로 삼으면서 과세대상 별로 과세표준, 세율, 납기 등을 달리 규율하고 있고, 구「지방세법」제109조제3항 제1호는 도로를 비과세 대상으로 규정하면서 ‘도로’에는 도로법 상의 ‘도로’ 외에 ‘도로의 부속물’도 포함한다고 규정하면서 구 도로법 제2조, 구 도로법 시행령 제2조에서 도로의 정의 및 도로의 부속물을 열거하고 있는바, 도로 및 도로의 부속물 중 토사유출이나 낙석을 방지하기 위한 시설, 휴게시설, 자동차 주차장 및 도로 수선용 재료 적치장의 경우처럼 구 지방세법상 규정의 ‘토지’가 도로 및 도로의 부속물의 구성부분이 되거나 시설 자체가 될 수 있는 것도 있지만, 나머지 시설의 경우에는 구 지방세법상 규정의 ‘건축물’에 포함될 수 있을 뿐 ‘토지’를 구성하고 있다고 할 수 없는바, 그렇다면 비과세 대상 여부는 토지 및 건축물을 별도로 파악해야 한다.
라) 따라서 제1토지 중 00지사 사무소가 도로의 부속물인 도로관리사업소에 해당한다 하더라도 건축물로서의 비과세 대상 여부는 별론으로 하고 그 건축물의 부지 및 부속토지가 비과세 대상이 된다고 할 수 없다. 또한 00지사 사무소 내에 교통량 측정시설 및 교통관제시설이 설치되어 있다 하더라도 그러한 시설이 설치된 건축물이 비과세 대상으로 되고, 나아가 그 건축물의 부속토지가 비과세 대상이 된다고 할 수 없다.
마) 마찬가지 이유로 제1토지 중 주차장 부지 및 테니스장 부지도 도로의 부속물로서 구 지방세법상 비과세 대상이 되는 토지라고 할 수 없다.
2) 제2토지 중 법면 및 조경시설에 관하여

갑 제23, 24호증의 각 1, 2, 을 제6호증의 각 영상 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 제2토지는 도로에서 원고 00지사의 반대편에 위치하고 있는 토지이고, 그 토지 에 법면 및 조경시설이 있는 사실을 인정할 수 있는바, 제2토지 중 법면 및 조경시설은 도로에의 토사유출이나 낙석을 방지하기 위한 시설로 볼 수 없으므로, 도로의 부속물로서 구 지방세법상 비과세 대상이 되는 토지라고 할 수 없다.
3) 따라서 원고의 청구는 이유 없다.
3. 결론

원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.