과징금등부과처분취소청구 (일반행정, 대법원)
공포일: 2005.08.19 / 시행일:

【원고, 상고인】 부산광역시치과의사회 (소송대리인 한려 법무법인 담당변호사 조갑술)
【피고, 피상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 창조 담당변호사 김현석 외 2인)
【원심판결】 서울고법 2003. 6. 26. 선고 2001누12378 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 1. 사업자단체의 금지행위에 해당하는지 여부에 대하여
 가. 치과기공료 결정행위가 가격결정행위에 해당하는지 여부
구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고 한다) 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위'(이하 '가격결정행위'라고 한다)는 사업자가 소비자나 다른 사업자에게 공급하는 상품·용역의 대가에 관하여 성립할 수 있음은 물론 사업자가 다른 사업자로부터 공급받는 상품·용역의 대가에 관하여도 성립할 수 있다고 할 것인바, 이러한 법리에 비추어 보면, 치과의사가 치과기공사에게 자신의 진료에 필요한 치과 기공물·충전물 또는 교정장치(이하 '기공물'이라고 한다)의 제작·수리 또는 가공(이하 '기공업무'라고 한다)을 의뢰하고 그 기공업무의 대가로 지급하는 치과기공물의 가격(이하 '기공료'라고 한다)을 치과의사회가 결정·유지 또는 변경하는 행위도 사업자단체에 의한 법 제19조 제1항 제1호의 가격결정행위에 해당한다고 할 것이고, 기공료가 환자들로부터 지급받는 치료비에서 차지하는 비중이 적다고 하여 달리 볼 것도 아니므로, 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유 없다.
 나. 이 사건 행위가 가격결정행위에 해당하는지 여부
 원심이 적법하게 채택한 증거 및 기록에 의하면, 원고와 부산광역시 치과기공사회(이하 '기공사회'라고 한다)는 1995년 이전까지는 양 협회의 실무협의회를 통하여 기공료의 최저가격을 결정하고 그 결과를 가이드라인 형식으로 구성사업자들에게 통보하면 그 구성사업자인 치과의사들과 치과기공사들이 위 가이드라인을 기준으로 하여 개별적으로 기공료를 협의, 결정해 온 사실, 대한치과의사협회는 피고로부터 위와 같은 사업자단체의 협의에 의한 가격결정행위가 법에 위반된다는 취지의 질의회신을 통보받자, 1995. 5. 17. 소속 치과의사들에게 자율적으로 기공료를 결정하라는 내용의 통보를 한 사실, 원고가 1995. 8. 30. 기공사회와 사이에 기공료를 매년 15%씩 3년간 인상하고 1998. 8. 11.부터는 물가인상률에 따라 인상하기로 하는 내용의 협정을 체결하였다가, 1995. 11. 6. 피고로부터 시정명령 및 공표명령을 받았음에도 1997년경까지 위 협정내용에 따라 기공료를 인상해 주었던 사실, 원고는 1997년 말 IMF 사태 이후로는 기공사회의 기공료 인상과 관련한 협의 자체를 거부하다가 1999. 2.경부터 협의를 계속해 오던 중, 1999. 5. 10. 원고를 대표한 기공사회와의 실무협의회 위원으로 선임된 부회장 소외 1 및 섭외이사 소외 2 등 5인의 이사는 기공사회의 실무협의회 위원들과 사이에 '1997. 8. 1. 기공수가 조정 이후 현재까지 아이엠에프(IMF)로 인하여 기공수가 조정이 안 되었는바 조정시기가 되었다고 사료되오니 앞으로 각 회원께서는 거래기공소와 협의 조정하시기 바랍니다.'는 내용의 공문을 원고 소속 치과의사들에게 보내기로 합의하고, 그에 따라 원고의 실무협의회 간사 소외 2가 1999. 5. 말경 기공사회의 실무협의회 대표위원인 소외 3과 사이에 1997년 대비 평균 5.6% 인상된 기공료에 관한 가이드라인(이하 '이 사건 가이드라인'이라고 한다)을 정한 다음 원고의 회장 및 부회장 등의 추인을 받은 사실, 원고는 1999. 6. 초순경 회장 명의로 '97. 8. 기공수가 조정 후 기공사회의 재료비 급등을 이유로 한 기공료의 인상요구에 대하여 회원들의 경영상 어려움을 덜어주고자 기공사회와 협의하여 기공물에 대한 수가의 가이드라인을 알려드리니 자율화의 근본취지에 벗어나지 않는 범위 내에서 거래 기공소와 기공수가 조정협의시 참고하라.'는 내용과 함께 17개 기공물에 대한 당시의 가격과 이 사건 가이드라인을 '현행수가'와 '개정수가'로 대비한 가격표가 기재된 '1999년도 부산광역시 치과기공수가안내'라는 공문(이하 '이 사건 안내문'이라고 한다)을 회원들에게 발송한 사실, 기공사회의 실무협의회 대표위원인 소외 3은 1999. 6. 7. 기공사회 대표자회의에서 위 가이드라인이 양 협회가 결의한 기공물에 관한 최저가격이라고 설명한 사실, 1999. 7.경 부산지역 기공료는 개별 치과기공소 간에 약간의 차이는 있으나 위 가이드라인을 상회하는 수준으로 인상된 사실 등을 알 수 있는바, 비록 이 사건 합의에 따른 안내문에 이 사건 가이드라인을 자율적으로 참고하라는 취지가 기재되어 있기는 하나, 위와 같은 사실관계에 의하여 인정되는 이 사건 이전의 기공료 결정에 관한 관행 및 원고가 피고로부터 시정명령 등을 받은 전력, 원고와 기공사회가 이 사건 가이드라인을 작성한 경위 및 통보과정, 이 사건 안내문에는 위 가이드라인이 기공사회와의 협의에 따른 것이라는 내용 및 가격표가 있는 점, 그 이후의 정황 등 여러 사정에 비추어 보면, 원고가 기공사회와 이 사건 가이드라인에 관하여 합의하고 이를 회원들에게 통보한 이 사건 행위로 인하여 원고의 회원인 치과의사들에게는 위 가이드라인을 기준으로 하여 기공료를 결정하여야 한다는 공동인식이 형성되었다고 봄이 상당하고, 원고가 위 가이드라인에 따르지 않는 회원에 대하여 징계를 하는 등의 제재조치를 취할 것을 예정하거나 실제 제재조치를 취한 바 없다고 하여 달리 볼 것도 아니므로, 이 사건 행위는 사업자단체에 의한 가격결정행위에 해당한다고 할 것이다.
 원심이 이 사건 가이드라인을 기공료에 관한 기준가격이 아닌 최저가격으로 본 것은 적절하지 아니하나, 이 사건 행위가 사업자단체에 의한 가격결정행위에 해당한다고 본 것은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 채증법칙 위배로 인한 사실오인 또는 사업자단체에 의한 가격결정행위 해당 여부에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
 다. 이 사건 행위가 부당한 경쟁제한행위에 해당하는지 여부
법 제19조 제1항은 부당하게 경쟁을 제한하는 '가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위' 등을 부당한 공동행위로서 금지하고, 제2항은 제1항의 부당한 공동행위에 해당하더라도 일정한 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 제1항의 적용을 배제하고 있는 점, 법 제19조 제1항에서 부당한 공동행위를 금지하는 입법 취지는 직접적으로는 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진하고, 궁극적으로는 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모하고자 함에 있는 점 등에 비추어 보면, 사업자단체에 의한 가격결정행위가 일정한 거래분야의 경쟁이 감소하여 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하는 행위에 해당하는 이상, 이로 인하여 경쟁이 제한되는 정도에 비하여 법 제19조 제2항 각 호에 정해진 목적 등에 이바지하는 효과가 상당히 커서 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모한다는 법의 궁극적인 목적에 실질적으로 반하지 않는다고 인정되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 위와 같은 가격결정행위는 부당하다고 볼 수밖에 없다.
 원심이 적법하게 채택한 증거 및 기록에 의하면, 이 사건 행위는 부산지역의 기공물 거래분야에서 기공료의 결정에 관한 기준가격을 정한 행위로서, 회원인 치과의사들에게 위와 같이 설정된 가격을 기준으로 기공료를 결정하도록 제한함으로써 경쟁이 감소하여 원고의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하는 행위에 해당한다고 할 것이고, 원고와 기공사회 사이의 합의에 의하여 기공료의 가이드라인을 설정하는 방법으로 가격경쟁을 제한함으로써 국민구강보건의 향상 등에 이바지하는 효과가 상당히 커서 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모한다는 법의 궁극적인 목적에 실질적으로 반하지 아니하는 예외적인 경우에 해당한다고 할 수 없어 부당하다고 볼 수밖에 없으며, 이 사건 행위가 기공사회의 적극적인 요구에 따른 행위라거나 회원들의 경영상 어려움을 덜어주기 위하여 행하여진 행위라고 하여 달리 볼 것도 아니므로, 이 점에 관한 상고이유의 주장 역시 이유 없다.
 2. 적용제외행위에 해당하는지 여부에 대하여
 가. 법 제58조의 법령에 따른 정당한 행위 해당 여부
법 제58조는 "이 법의 규정은 사업자단체가 다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위에 대하여는 이를 적용하지 아니한다."고 규정하고 있고, 위 조항에서 말하는 법률은 당해 사업의 특수성으로 경쟁제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면 공공성의 관점에서 고도의 공적 규제가 필요한 사업 등에 있어서 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률 또는 그 법률에 의한 명령의 범위 내에서 행하는 필요최소한의 행위를 말하는 것이라 할 것인바(대법원 1997. 5. 16. 선고 96누150 판결 참조), 의료기사 등에 관한 법률 제3조, 제22조 및 그 시행령 제2조, 제13조 등은 의료기사 등의 업무범위와 한계, 품위를 현저히 손상시키는 행위 등에 대한 자격정지에 관한 규정일 뿐 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 행위가 법 제58조에 규정된 법령에 따른 정당한 행위에 해당한다고 할 수 없고, 따라서 이 점에 관한 상고이유의 주장도 이유 없다.
 나. 법 제60조의 사업자단체의 행위 해당 여부
 기록에 의하면, 원고의 회원인 치과의사들에 의하여 운영되는 치과병·의원의 규모, 운영형태, 매출액 등 여러 사정에 비추어 원고가 법 제60조 소정의 소규모 사업자의 상호부조를 목적으로 하는 조합에 해당한다고 할 수 없을 뿐 아니라, 이 사건 행위는 부당하게 경쟁을 제한하여 가격을 인상하는 행위에 해당하여 법 제60조 단서에 의하여 이 법의 적용이 배제되는 것도 아니므로, 이 점에 관한 상고이유의 주장 또한 이유 없다. 
 3. 업무행위로서 정당한지 여부에 대하여
 기록에 비추어 보면, 이 사건 행위는 원고의 업무에 따른 행위라고 할 수 없을 뿐 아니라, 사회적 상당성이 있는 행위라고도 할 수 없으므로, 이 점에 관한 상고이유의 주장 역시 이유 없다.
 4. 재량권의 일탈·남용에 대하여
 원심은, 이 사건 행위로 인하여 부산지역 기공물 거래분야에서의 경쟁이 제한되는 정도가 적지 아니한 점, 원고와 기공사회는 1995. 8. 30. 공동으로 기공료를 결정하였다는 이유로 피고로부터 시정명령 등을 받은 사실이 있음에도 또다시 이 사건 행위를 한 점, 기타 이 사건 위반행위의 내용 및 정도, 기간 및 횟수 등을 종합하면, 피고가 이 사건 공표명령 외에 과징금 납부명령까지 하였다고 하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다고 판단하였다.
 관계 법령을 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 재량권 일탈·남용에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
 5. 결 론 
 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 양승태(재판장) 이용우 이규홍(주심) 박재윤

[1] 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 제1항 제1호에서 정한 가격결정행위의 범위
[2] 광역시의 치과의사회가 같은 광역시의 치과기공사회와 사이에 각 실무협의회 소속 회원을 통하여 치과기공물의 가격에 관한 가이드라인을 정한 다음 대표자의 추인을 받아 대표자 명의로 회원들에게 위 가이드라인에 대한 안내문을 발송한 것이 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제26조 제1항 제1호에서 정한 사업자단체에 의한 가격결정행위에 해당한다고 한 사례
[3] '독점규제 및 공정거래에 관한 법률'상 사업자단체에 의한 가격결정행위의 부당성의 판단 기준
[4] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제58조에서 정한 법령에 따른 정당행위의 의미

[1] 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위'는 사업자가 소비자나 다른 사업자에게 공급하는 상품·용역의 대가에 관하여 성립할 수 있음은 물론 사업자가 다른 사업자로부터 공급받는 상품·용역의 대가에 관하여도 성립할 수 있다.
[2] 광역시의 치과의사회가 같은 광역시의 치과기공사회와 사이에 각 실무협의회 소속 회원을 통하여 치과기공물의 가격에 관한 가이드라인을 정한 다음 대표자의 추인을 받아 대표자 명의로 회원들에게 위 가이드라인에 대한 안내문을 발송한 것이, 그 안내문에 위 가이드라인을 자율적으로 참고하라는 취지가 기재되어 있기는 하나, 이전의 치과기공물의 가격 결정에 관한 관행, 위 가이드라인의 작성 경위 및 통보과정 등에 비추어 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제26조 제1항 제1호에서 정한 '사업자단체에 의한 가격결정행위'에 해당한다고 한 사례.
[3] 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항은 부당하게 경쟁을 제한하는'가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위' 등을 부당한 공동행위로서 금지하고, 제2항은 제1항의 부당한 공동행위에 해당하더라도 일정한 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 제1항의 적용을 배제하고 있는 점, 같은 법 제19조 제1항에서 부당한 공동행위를 금지하는 입법 취지는 직접적으로는 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진하고, 궁극적으로는 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모하고자 함에 있는 점 등에 비추어 보면, 사업자단체에 의한 가격결정행위가 일정한 거래분야의 경쟁이 감소하여 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하는 행위에 해당하는 이상, 이로 인하여 경쟁이 제한되는 정도에 비하여 같은 법 제19조 제2항 각 호에 정해진 목적 등에 이바지하는 효과가 상당히 커서 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모한다는 법의 궁극적인 목적에 실질적으로 반하지 않는다고 인정되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 위와 같은 가격결정행위는 부당하다고 볼 수밖에 없다.
[4] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제58조는 "이 법의 규정은 사업자단체가 다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위에 대하여는 이를 적용하지 아니한다."고 규정하고 있고, 위 조항에서 말하는 법률은 당해 사업의 특수성으로 경쟁제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면 공공성의 관점에서 고도의 공적 규제가 필요한 사업 등에 있어서 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률 또는 그 법률에 의한 명령의 범위 내에서 행하는 필요최소한의 행위를 말하는 것이다.