민원인 - 개발제한구역에서 주택의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경의 허용 범위(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제14조제9호가목 관련) (법령해석례, 법제처)
공포일: 2019.06.27 / 시행일:

개발제한구역 지정 당시부터 건축되어 있던 주택1)1) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제24조에 따라 개발제한구역 건축물 관리대장에 등재된 것을 말하며, 이하 같음.이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조제2항 및 같은 법 시행령 제2조제3항제2호에 따라 집단취락으로서 개발제한구역이 해제된 지역에 있는 경우, 해당 주택의 진입로를 설치하기 위해 같은 법 제12조제2항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제9호가목에 따라 개발제한구역에서 토지의 형질변경을 허가할 수 있는지?< 질의 배경 >A 주택은 개발제한구역 지정 이전부터 건축되어 있었는데, 해당 주택이 위치한 지역이 집단취락으로서 개발제한구역에서 해제됨. A 주택의 소유자인 민원인은 해당 주택을 증축하면서 현행 건축법상의 요건을 충족하기 위해 인근 공로(公路)와 연결되는 진입로를 설치하고자 함. 그런데 예정 진입로의 일부가 개발제한구역을 통과하게 되자, 해당 부분에 대하여 토지의 형질변경 허가를 받을 수 있는지 국토교통부를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.

이 사안의 경우 토지의 형질변경을 허가할 수 있습니다.

법해석은 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 합니다.1)1) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례 참조그런데 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제9호가목에서는 개발제한구역에서 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 “개발제한구역 지정 당시 건축되었던 주택”의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 해당 규정에서는 진입로의 설치가 가능한 주택의 요건으로 “개발제한구역 지정 당시 건축되어 있었을 것”을 규정하고 있을 뿐 “진입로를 설치하고자 하는 현재 시점에 개발제한구역 내에 주택이 있을 것”을 규정하고 있지 않습니다.그리고 개발제한구역법 제3조제2항 및 같은 법 시행령 제2조제3항제2호에서는 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로서 주거환경 개선 및 취락 정비가 필요한 지역에 대하여는 개발제한구역을 해제할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제15조에서는 개발제한구역에서 주민이 집단적으로 거주하는 취락을 취락지구2)2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제8호에 따른 취락지구를 말함.로 지정하여 건축물의 용도ㆍ높이ㆍ연면적 및 건폐율을 일정부분 완화할 수 있도록 규정하고 있습니다.또한 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 별표 1 제3호마목가)①, 같은 표 제5호 각 목 외의 부분 라), 같은 표 제5호마목1)에서는 각각 “개발제한구역의 주민, 가구, 마을”에 “개발제한구역법 시행령 제2조제3항제2호에 따라 집단취락으로서 개발제한구역이 해제된 지역의 주민, 가구, 마을”도 포함되는 것으로 규정함으로써, 이러한 주민, 가구, 마을을 위한 유치원, 축사, 지역특산물 가공판매장, 마을진입로 등을 개발제한구역에 설치할 수 있도록 하는 등 개발제한구역의 보전과 집단취락으로서 개발제한구역이 해제된 지역에 거주하는 주민들의 생활편익이 조화되도록 하고 있습니다.이와 같이 개발제한구역법령에서 집단취락 주민들의 생활편익을 증진하고 주거환경을 개선해 주기 위한 제도적 장치를 규정하고 있는 점을 고려하면 개발제한구역이 해제된 집단취락에 있는 주택으로서 개발제한구역을 통과하지 않고서는 진입로를 설치하는 것이 불가능하거나 곤란한 경우3)3) 개발제한구역을 통과하지 않고 진입로를 설치하려는 경우 과도한 비용이 발생하거나, 타인 소유의 토지를 통과해야만 하는 경우로서 그 타인의 의사에 반하여 진입로를 설치할 권원이 없는 경우 등을 말함.에는 제반 사정을 고려하여 진입로의 설치를 위하여 개발제한구역 내 토지의 형질변경을 허가할 수 있다고 보아야 합니다.아울러 만일 개발제한구역 지정 당시부터 건축되어 있던 주택의 경우 개발제한구역이 해제되기 전에는 개발제한구역법 시행령 제14조제9호가목에 따라 진입로의 설치를 위한 토지의 형질변경 허가를 할 수 있는데 개발제한구역을 해제한 후에는 오히려 그러한 허가를 할 수 없게 된다고 본다면, 개발제한구역의 해제로 인해 토지재산권에 대한 제한이 더욱 강화되는 불합리한 결과가 발생할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.<관계 법령>「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제3조(개발제한구역의 지정 등) ① (생 략)② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. ∼ 3. (생 략)3의2. (생 략)4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경5. ∼ 9. (생 략)② ∼ ⑪ (생 략)「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제2조(개발제한구역의 지정 및 해제의 기준) ①ㆍ② (생 략)③ 법 제3조제2항에 따라 개발제한구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다.1. (생 략)2. 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로서 주거환경 개선 및 취락 정비가 필요한 지역3. ∼ 7. (생 략)④ ∼ ⑥ (생 략)제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다.1. ∼ 8. (생 략)9. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경가. 주택 또는 근린생활시설[개발제한구역 지정 당시 건축되었거나 별표 1 제5호다목가) 또는 같은 호 라목나)에 따라 신축하려는 것만 해당한다]나. (생 략)9의2.(생 략)10. ∼ 18. (생 략)