토지형질변경허가거부처분취소청구사건 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 1990.06.27 / 시행일:

【원 고】 홍순탁
【피 고】 양천구청장
【주 문】
 원고의 청구를 기각한다.
 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

【청구취지】 피고가 1989.2.14. 원고에 대하여 한 서울 양천구 신정동 647의 11답 1,041평방미터에 관한 토지형질변경허가거부처분은 이를 취소한다.
 소송비용은 피고의 부담으로 한다라는 판결.
【이 유】 1. 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증(토지형질변경행위허가신청서), 갑 제2호증(진정서처리회신), 갑 제3호증의 2(재결정본), 갑 제4호증(부동산등기부등본), 갑 제5호증(토지대장), 갑 제6호증의 1(도시계획사실관계확인원), 2(도시계획확인원), 을 제2호증(토지형질변경행위허가신청심의), 을 제3호증(토지형질변경행위허가협의회시), 을 제4호증(답변서)의 각 기재와 증인 라상호, 동 주형오의 각 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 서울 양천구 신정동 647의 11답 1,041평방미터(이하, 이 사건 토지라 한다)는 도시계획법에 의하여 자연녹지지역으로 고시된 토지로서 원고의 소유인데 원고가 위 토지위에 주유소 건축물을 신축할 목적으로 1989.1.10. 피고에게 위 토지를 대지로 변경하는 토지형질변경허가신청을 하였으나 피고는 같은 해 2.14. 원고에 대하여 위 토지를 포함한 그 일대의 196,000평방미터는 목동신시가지 남단의 미개발잔여지로서 서울특별시가 1984.3.23. 목동신시가지개발계획과 관련해서 건축행위를 일체 유보하도록 규제하여 현재까지 위 규제조치가 해제되지 아니하였고 또 정부주요정책사업의 하나인 200만호 주택건설을 위한 택지개발예정지구 대상지로 조사검토중에 있어 이러한 상태에서 원고의 위 신청을 받아들여 이 사건 토지만의 개발을 허용하는 것은 이 지역 전체의 도시개발에 지장을 초래하고 도시계획의 실효성을 저하시키는 등 도시행정의 구체적 목적실현에 반하고 또한 원고의 주유소 건축물의 신축 후 이 지역 도시개발로 인하여 원고가 입을 사유재산권의 피해를 줄이는 것이 타당하다는 이유로 위 허가신청을 거부(이하, 이 사건 거부처분이라 한다)한 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.
 2. 피고는 위의 사유를 들어 이 사건 거부처분은 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는 토지형질변경허가는 기속재량행위로서 도시계획법 등 법령규정 소정의 불허가사유가 없으면 반드시 그 신청을 받아들여 허가를 해 주어야 하는 바 원고의 이 사건 토지에 관한 토지형질변경허가신청에 도시계획법 등 법령규정 소정의 불허가사유가 없고건축법 제32조 제1항,같은법시행령 제66조 제1항에 의하면 자연녹지지역안에서는 주유소와 같은 위험물저장 및 처리시설을 건축할 수 있으며 도시공동생활의 공간적 조건의 합리화와 시민의 편의 및 안전, 도시기능의 증진, 주거환경의 보호, 보건위생, 공해방지의 안전성확보 등의 견지에서 보면 자연녹지지역인 이 사건 토지에 주유소 건축물을 신축하도록 토지의 형질변경을 허가하는 것이 타당하므로 피고의 이 사건 거부처분은 위법하다고 주장한다.
 그러므로 먼저 도시계획법 등 관련법령을 보면도시계획법 제4조 제1항에 의하면 도시계획결정이 고시된 후 그 도시계획구역안에서는 시장, 군수의 허가가 없으면 토지의 형질의 변경 또는 죽목의 벌채, 재식이나 토석의 채취, 건축물 기타 공작물의 신축, 개축 또는 중축이나 이동이 용이하지 아니한 물건의 설치 또는 퇴적 등을 할 수 없다고 되어 있고,같은법시행령 제5조의2에 의하면 시장, 군수는법 제4조 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어서 당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는 것으로서 건설부령이 정하는 기준에 적합하지 아니한 경우에는 이를 허가하여서는 아니된다고 되어 있으며, 위 시행령의 위임에 의하여 제정된 건설부령인토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항은 시장(서울특별시장 및 직할시장을 포함한다, 이하 같다) 또는 군수는 다음 각호의 1에 해당되는 지역안에서는법 제4조 제1항의 규정에 의한 허가를 하지 아니한다고 규정하면서그 제2호에서 지형조건 등에 비추어 당해 사업의 시행이 심히 부적법한 지역을 들고 있는바(시장의 위 토지형질변경허가권한은 서울특별시의 경우지방자치법 제95조, 서울특별시행정권한위임조례 제5조 제1항 별표 도시계획국소관 제9호에 의하여 구청장에게 위임되었다), 위 규정들에 도시의 건설, 정비, 개량 등을 위한 도시계획법의 입안, 결정, 집행절차에 관하여는 필요한 사항을 규정함으로써 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕질서와 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 하는 도시계획법의 제정취지(제1조)를 보태어 보면 토지형질변경허가의 기본적 성질은 그 상대방에 대하여 일반적 금지를 해제하여 본래의 자유를 회복시켜 주는 것으로서 위 허가는 도시계획법 등 위에서 본 법령규정 소정의 불허가사유가 없으면 반드시 그 신청을 받아들여 허가를 해 주어야 하는 기속재량행위라 할 것이므로 피고가 원고의 이 사건 토지형질변경허가신청을 거부함에 있어 내세운 위 사유가 과연 위 불허가사유에 해당하는지를 살펴보기로 한다.
 위 갑 제2호증, 갑 제3호증의 2, 갑 제6호증의 1,2, 을 제2,3,4호증, 성립에 다툼이 없는 을 제1호증의 1(건축허가유보조치에 대한 진달결과통보), 2(건축허가협회회신), 을 제5호증(현장도면)의 각 기재와 위 증인 주형오의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 토지를 포함한 그 일대의 196,000평방미터는 목동시시가지 남단에 위치한 미개발지역으로서 기존가옥이 산재되어 있는데 서울특별시가 도시계획법에 의하여 목동신시가지개발사업을 시행하면서 1987.3.23. 위 일대의 토지위에 건축행위 등을 하는 것을 일체 유보하도록 규제하여 현재까지 위 규제조치가 해제되지 아니하였고 또 위 일대의 토지가 서울특별시에 의하여 정부주요정책사업의 하나인 200만호 주택건설을 위한 택지개발예정지구 대상지로 조사검토중에 있는 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없는바, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 토지는 현재 도시계획법에 의한 목동신시가지개발사업으로 인하여 일체의 건축행위가 유보된 토지이므로 건축을 목적으로 위 토지의 형질을 변경하는 것은 부적법하다 할 것이고 또한 위 토지일대가 정부주요정책사업의 하나인 200만호 주택건설을 위한 택지개발예정지구 대상지로 조사검토중에 있으므로 이러한 시점에서 이 사건 토지만의 형질을 변경하여 개발을 허용하는 것은 이 지역 전체의 도시개발에 지장을 초래할 뿐만 아니라 원고에게도 재산적 피해를 줄 우려가 있다 할 것이니 이와 같은 사유는 위 건설부령(토지의형질변경등행위허가기준에관한규칙) 제4조 제1항 제2호 소정의 토지형질변경불허가사유에 해당된다 할 것이다. 그리고 원고의 이 사건 토지에 관한 토지형질변경허가신청에 위에서 본 바와 같은 도시계획법상의 불허가사유가 있는 이상, 원고의 위 주장과 같이 건축법상 자연녹지지역안에서는 주유소와 같은 위험물저장 및 처리시설을 건축할 수 있고, 도시공동생활의 공간적 조건의 합리화와 시민의 편의 및 안전, 도시기능의 증진, 주거환경의 보호, 보건위생, 공해방지의 안전성 확보 등의 견지에서 이 사건 토지에 주유소 건축물을 신축하도록 토지의 형질을 변경하는 것이 타당하다 하더라도(위 인정사실에 의하면 이 사건 토지일대는 주택지로 개발될 가능성이 많으므로 위의 견지에서 보더라도 이 사건 토지에 주유소 건축물을 신축하도록 토지의 형질을 변경하는 것이 타당하다고 볼 수 없다) 이 사건 토지의 형질을 변경하는 것을 허가할 수 없는 것이라 할 것이므로 결국 원고의 위 주장은 모두 이유없다 할 것이다.
 3. 그렇다면 피고의 이 사건 거부처분은 적법하므로 이의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유없어 이를 기각하고 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김종화(재판장) 김건흥 김택수

도시계획법 제4조 제1항,같은법시행령 제5조의2,토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제2호의 각 규정과도시계획법 제1조 소정의 동법 제정취지 등을 종합하여 보면 토지형질변경허가의 기본적 성질은 일반적 금지를 해제하여 본래의 자유를 회복시켜 주는 것으로서 도시계획법 등 위법규정 등이 정하는 불허가사유가 없는 경우에는 반드시 그 신청을 받아들여 허가를 해 주어야 하는 기속재량행위라 할 것인바 도시계획법에 의한 신시가지 개발사업으로 일체의 건축행위가 유보되었을 뿐 아니라 그 일대가 정부주요정책사업의 하나인 2,000,000호 주택건설을 위한 택지개발예정지구 대상지로 조사, 검토중에 있는 토지의 형질을 변경하여 개발을 허용하는 것은 그 지역 전체의 도시개발에 지장을 초래하고 토지소유자에게도 재산적 피해를 줄 우려가 있다 할 것이므로 이러한 사유는토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제2호 소정의 토지형질변경 불허가사유에 해당한다.