개발제한구역내행위허가신청불허가처분취소청구의소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2025.06.12 / 시행일:

【원고, 피상고인】 원고 (소송대리인 법무법인 천우 외 1인)
【피고, 상고인】 시흥시장 (소송대리인 법무법인 케이씨엘 담당변호사 노재열 외 1인)
【원심판결】 수원고법 2024. 10. 2. 선고 2023누15779 판결 
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 수원고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 사안의 개요
 원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
 가. 피고는 2006. 9. 29. 시흥시 고시 제2006-65호로 "개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스충전소 배치계획 고시"(이하 ‘이 사건 배치계획 고시’라 한다)를 하였는데, 위 고시는 제1조에서 시흥시의 개발제한구역 안에 설치할 수 있는 자동차용 액화석유가스 충전소(이하 ‘충전소’라 한다)의 배치계획 등을 정함을 목적으로 한다고 밝히면서, 제2조에서 부천시계로부터 ○○동 방향의 △△△로 14.5km(이하 ‘이 사건 도로’라 한다) 노선에 신규로 1개의 충전소를 배치한다고 규정하고, 제3조 제1항 제4호 (다)목(이하 ‘이 사건 거리제한 규정’이라 한다)에서 충전소를 설치할 수 있는 토지의 입지기준으로 "개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제14조 및 동법 시행령 제25조의 규정에 의하여 지정된 취락지구"의 건축물로부터 반경 200m 이내가 아닐 것을 규정하였으며, 제8조에서 신규로 배치한 충전소의 허가를 위한 대상자의 선정 방법 등은 따로 정하여 공고한다고 규정하였다.
 이후 피고는 2006. 10. 2. 시흥시 공고 제2006-1412호로 "시흥시 개발제한구역 내의 자동차용 액화석유가스충전소 배치계획에 따른 우선순위 결정기준 및 신청자 접수공고"(이하 ‘이 사건 우선순위자 신청 공고’라 한다)를 하였는데, 위 공고에는 2006. 10. 2.부터 2006. 10. 31.까지 신청서를 접수하여 심의위원회의 심의를 거친 후 이 사건 배치계획 고시에 따른 충전소 허가의 우선순위자를 결정하여 공고한다는 내용이 담겨 있었다. 
 나. 원고는 2022. 10. 31. 피고로부터, 이 사건 도로에 연접하여 개발제한구역 내에 있는 시흥시 □□동 (지번 1 생략), (지번 2 생략) 각 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 사업소 소재지로 하여, 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」(이하 ‘액화석유가스법’이라 한다) 제5조 제1항에 따른 액화석유가스 충전사업 허가를 받았다. 위 허가에는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 단서에 따른 행위허가 신청은 종합적인 검토 결과에 따라 최종 불허가될 수 있다는 내용이 부기되어 있었다.
 다. 원고는 2022. 12. 7. 피고에게 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 (마)목에 따라 이 사건 토지에서 충전소를 신축하는 행위에 대한 허가를 신청하였다. 그러나 피고는 2023. 1. 27. 원고에게, ① 원고가 이 사건 우선순위자 신청 공고에 따른 우선순위 결정자가 아닌 점, ② 이 사건 토지가 이 사건 배치계획 고시상 입지기준인 ‘취락지구로부터 반경 200m 이내가 아닐 것’에도 부합하지 않는 점, ③ 개발제한구역 내의 난개발을 방지하고 그 지정 당시 거주자들 및 개발제한구역 내 10년 이상 거주자들에게 동일한 조건하에서 충전소 허가 신청을 할 기회를 부여할 중대한 공익상 필요가 있으므로, 대상 도로인 △△△로 확장 공사 완료 이후에 교통량 변화 등을 고려하여 이 사건 배치계획 고시에 따른 우선순위자를 추가로 모집할 예정인 점(이하 순서대로 각각 ‘① 사유’, ‘② 사유’, ‘③ 사유’라 한다)을 들어, 원고의 위 행위허가 신청을 받아들이지 않는다고 통보하였다(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다).
 2. 원심의 판단
 원심은 이 사건 거부처분의 처분사유를 ① 사유 및 ② 사유로 파악하였다. 그 전제에서 원심은 ① 사유에 대하여, 이 사건 우선순위자 신청 공고는 절차상 편의를 위한 규정일 뿐 충전소 허가에 관한 실체적 요건을 규정한 것이 아닌 점, 위 공고가 이루어진 때로부터 약 16년이 지났고 이 사건 거부처분 당시 위 공고에 따라 결정된 우선순위자에게 충전소 허가를 내어주는 것이 이미 불가능한 상황이었던 점 등을 종합하면, 원고가 위 공고에 따른 우선순위 결정자가 아니라는 점만을 내세운 ① 사유는 적법한 처분사유가 될 수 없다고 보았다.
 또한 원심은 ② 사유에 대하여, ‘취락지구로부터 반경 200m 이내가 아닐 것’을 입지기준으로 정한 이 사건 거리제한 규정이 충전소 설치로 인한 재해 발생 위험 등을 고려하여 도입된 것이라는 전제하에 이 사건 거리제한 규정은 개발제한구역법령의 위임에 따라 제정된 것인데 해당 법령에서는 위와 같은 위험 등까지 고려하여 거리제한 규정을 두도록 정하고 있지 않고, 충전소 허가에 관한 기준과 시설기준·기술기준 등은 액화석유가스법령에서 규율하고 있는데 원고는 해당 법령에 따른 액화석유가스 충전사업 허가를 받았으며, 위 입지기준은 액화석유가스법령에서 정한 시설기준도 초과한다는 이유로, 이 사건 거리제한 규정은 상위 법령의 위임 범위를 벗어나 법규명령으로서 대외적 구속력을 인정할 수 없으므로 이에 근거한 ② 사유 역시 적법한 처분사유가 될 수 없다고 보았다.
 그리하여 원심은 이 사건 거부처분은 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하므로 취소되어야 한다고 판단하였다.
 3. 대법원의 판단
 가. 관련 법령
 개발제한구역법 제1조는 ‘개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다.’고 규정하고 있고, 이에 따라 같은 법 제12조 제1항 본문은 ‘개발제한구역에서는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다.’고 규정하고 있다. 다만 같은 항 단서 제 1호 (마)목은 ‘개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장·군수 또는 구청장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.’고 규정하고 있다.
 이러한 위임에 따라 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제5호 (마)목 10)은 같은 법 제12조 제1항 단서 제1호 (마)목에 따른 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 중 하나로서 충전소를 규정하고 있다. 위 시행령 조항은 그 충전소 건축 또는 설치의 범위에 관하여, 시장 등이 수립하는 배치계획에 따라 시장 등, 지정당시거주자(개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 사람, 같은 시행령 제18조 제2항 제3호 참조) 또는 허가 신청일 현재 해당 개발제한구역에서 10년 이상 계속 거주하고 있는 사람(이하 ‘10년 이상 거주자’라 한다)이 국도·지방도 등 간선도로변에 설치하는 경우만 해당하고, 충전소의 시설 간 간격 등 배치계획의 수립기준은 국토교통부령으로 정한다고 규정하고 있다[위 시행령 조항 가), 마)].
 이에 따라 개발제한구역법 시행규칙 제7조는 위 시행령 조항에 따른 충전소의 시설 간 간격 등 배치계획의 수립기준으로, 충전소는 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있는 국도·지방도 등 간선도로변에 설치할 수 있도록 하되 해당 도로의 교통량 및 그 시설 이용의 편리성 등을 고려할 것(제1호), 충전소 간의 간격은 같은 방향별로 5km 이상으로 할 것(제2호) 등을 규정하고 있다. 
 나. ② 사유에 관하여
 1) 관련 법리
 입법 목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에, 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 허가를 받아야 한다. 액화석유가스법과 개발제한구역법은 각 허가 요건을 별도로 규정하고 있고, 입법 목적, 규정 사항, 적용 범위 등에 비추어 액화석유가스법이 개발제한구역법에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 해석되지 않으므로, 개발제한구역에서 자동차용 액화석유가스 충전사업을 하려는 자는 액화석유가스법에 따른 자동차용 액화석유가스 충전사업 허가와 개발제한구역법에 따른 충전소 허가를 모두 받아야 한다(대법원 2016. 3. 24. 선고 2014두5330 판결 참조). 
 한편 법령의 규정이 허가관청에 그 법령 내용의 구체적인 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 정하지 아니하고 있는 경우에, 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 규정한 허가관청의 고시는 해당 법률 및 그 시행령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 그 법령의 규정과 결합하여 효력을 가지며, 허가관청이 그 위임 범위 내에서 허가기준을 정하였다면 그 허가기준의 내용이 관계 법령의 목적이나 근본 취지에 명백히 배치되거나 서로 모순되는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 허가기준이 효력이 없다고 볼 수는 없다. 그리고 이러한 법리는 개발제한구역법령에 근거하여 시장 등이 수립하는 충전소 배치계획의 경우에도 마찬가지로 적용된다(위 대법원 2014두5330 판결 참조). 
 2) 구체적 판단
 가) 앞서 본 사실관계를 관련 법령에 대입하여 보면, 피고의 이 사건 배치계획 고시는 개발제한구역법령에 근거하여 시장 등이 수립한 충전소 배치계획으로서, 위 관련 법리에 따라 개발제한구역법령의 위임 한계를 벗어나지 않고 그 내용이 해당 법령의 목적이나 근본 취지에 명백히 배치되거나 서로 모순되는 등의 특별한 사정이 없는 한, 개발제한구역법령의 규정과 결합하여 효력을 가진다.
 나) 나아가 아래의 사정들을 종합하여 보면, 피고가 도시 주변의 자연환경 보전, 도시민의 건전한 생활환경 확보 등의 목적을 달성하기 위하여 그 재량에 따라 개발제한구역의 훼손을 최소화하고 취락지구에 충전소가 설치됨으로써 발생하는 교통상 불편 등을 방지하고자 이 사건 배치계획 고시에 위와 같은 입지 범위를 정하는 이 사건 거리제한 규정을 둔 것이 개발제한구역법령의 위임 한계를 벗어난다거나 그 목적이나 근본 취지에 명백히 배치되거나 서로 모순된다고 보기 어렵고, 결국 이 사건 거리제한 규정은 상위 법령인 개발제한구역법령의 규정과 결합하여 효력을 가진다.
 (1) 개발제한구역법령은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하므로 시장 등은 배치계획을 수립할 때에도 이러한 목적을 고려하여야 한다.
 (2) 배치계획은 그 문언상 장소적 위치를 정하는 계획을 말하므로 ‘취락지구로부터 반경 200m 이내가 아닐 것’이라는 입지 범위를 정하는 것은 배치계획의 개념에 충분히 포섭된다.
 (3) 배치계획에 관해서는 이를 수립하는 시장 등에게 재량이 인정되고, 개발제한구역법 시행규칙 제7조 제1호에 규정된 배치계획의 수립기준에 따르면 충전소는 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있는 간선도로변에 해당 도로의 교통량과 시설 이용의 편리성 등을 고려하여 설치할 수 있도록 되어 있다.
 다) 그리고 앞서 본 바와 같이 액화석유가스법이 개발제한구역법에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있지 않고, 각 허가 요건을 별도로 규정하고 있는 두 법률에 따른 허가를 각각 받아야 하는 이상, 원고가 액화석유가스법에 따른 액화석유가스 충전사업 허가를 받았다거나 이 사건 거리제한 규정이 액화석유가스법령에서 정한 시설기준과 다르다고 하여 이를 달리 볼 것도 아니다.
 라) 그런데도 원심은 그 판시와 같은 이유로 이 사건 거리제한 규정은 상위 법령의 위임 범위를 벗어나 법규명령으로서 대외적 구속력을 인정할 수 없다는 전제에서 이에 근거한 ② 사유는 적법한 처분사유가 될 수 없다고 판단하였다.
 이러한 원심판결에는 개발제한구역법령에 근거하여 시장 등이 수립하는 충전소 배치계획의 위임 한계 내지 효력에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 이 부분 상고이유 주장은 이유 있다. 
 다. 나머지 사유에 관하여
 1) 관련 법리
 개발제한구역법령이 위에서 본 바와 같이, 개발제한구역에서는 원칙적으로 그 지정 목적에 위배되는 건축물의 건축 등 행위를 허용하지 않으면서도, 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설 등의 경우 지정당시거주자 등에 한하여 시장 등의 허가를 받아 설치할 수 있도록 규정한 제도적인 취지는, 개발제한구역 내의 개발행위가 제한되는 결과 그곳의 주민들이 생활편의시설이 부족함으로 인하여 겪는 불편을 해소하고, 지나치게 많은 허가 신청자가 난립함으로 인한 행정상의 비능률을 방지함과 동시에, 개발제한구역 내에 장기간 거주하여 온 사람들의 불편을 어느 정도 보상하고자 함에 있다(대법원 2005. 7. 8. 선고 2005두3165 판결 참조).
 2) 구체적 판단
 우선 원고가 이 사건 우선순위자 신청 공고에 따른 우선순위 결정자가 아니라는 ① 사유는 이 사건 거부처분의 적법한 처분사유가 될 수 없다는 원심의 판단은 수긍하지 못할 바 아니다.
 그러나 사안의 개요에서 보았듯이, 피고는 이 사건 거부처분을 하면서 ① 사유 외에 ③ 사유도 처분사유의 하나로 들었고, ③ 사유는 개발제한구역의 난개발을 방지하고 지정당시거주자와 10년 이상 거주자에게 동등한 기회를 부여하고자 향후 우선순위자를 추가로 모집하여 허가 여부를 결정할 것이라는 취지인데, 달리 ① 사유가 적법한 처분사유로 인정되지 않는다는 점을 들어 ③ 사유에 대한 판단을 생략할 수 있다는 사정도 발견되지 아니한다.
 그렇다면 설령 ① 사유가 적법한 처분사유로 인정되지 않더라도, 마땅히 ③ 사유에 관하여 나아가 살펴 그 처분사유의 당부를 심리하고 적법한 처분사유로 인정되는지를 판단하여야 한다.
 그런데도 원심은 위와 같은 ③ 사유의 당부를 심리·판단하지 아니하였다. 그러므로 원심판결에는 처분사유 중 일부에 관하여 심리를 다하지 아니하거나 판단을 누락한 위법이 있고, 이러한 위법은 판결 결과에 영향을 미쳤음이 분명하다. 이 점을 지적하는 취지가 포함된 이 부분 상고이유 주장은 이유 있다.
 4. 결론
 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 마용주(재판장) 노태악 서경환(주심) 신숙희

[1] 개발제한구역에서 자동차용 액화석유가스 충전사업을 하려는 자는 액화석유가스의 안전관리 및 사업법에 따른 자동차용 액화석유가스 충전사업 허가와 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 따른 충전소 허가를 모두 받아야 하는지 여부(적극)

 [2] 법령의 규정이 허가관청에 법령 내용의 구체적인 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 권한 행사의 절차나 방법을 정하지 않고 있는 경우, 법령 내용이 될 사항을 구체적으로 규정한 허가관청 고시의 효력 및 허가관청이 위임 범위 내에서 허가기준을 정한 경우, 허가기준의 효력 / 위 법리가 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법령에 근거하여 시장 등이 수립하는 충전소 배치계획의 경우에도 마찬가지로 적용되는지 여부(적극)

 [3] 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법령에서 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설 등의 경우 지정당시거주자 등에 한하여 시장 등의 허가를 받아 설치할 수 있도록 한 규정 취지