부산·진해경제자유구역명지지구개발사업실시계획승인취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2011.02.24 / 시행일:

【원고, 상고인】 학교법인 명지학원 (소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 강보현 외 2인)
【피고, 피상고인】 지식경제부장관
【피고보조참가인】 한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인(유한) 에이펙스 담당변호사 박기웅 외 1인)
【원심판결】 서울고법 2010. 9. 9. 선고 2009누37458 판결 
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 상고이유 제1점에 대하여
 구 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(2009. 1. 30. 법률 제9366호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘경제자유구역법’이라고 한다) 제9조(실시계획의 승인) 제1항은 "개발사업시행자는 경제자유구역법 제4조 제6항의 규정에 의한 고시일부터 2년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 실시계획을 작성하여 지식경제부장관의 승인을 얻어야 한다. 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만 경제자유구역법 제4조 제5항의 규정에 의하여 경제자유구역의 개발을 단계적으로 시행하는 경우 최종 단계의 실시계획의 승인신청은 고시일부터 10년의 범위 이내에서 따로 정하는 때까지 하여야 한다."고 규정하고 있다.
 경제자유구역의 지정 고시일로부터 2년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 실시계획을 작성하여 지식경제부장관에게 승인을 신청하지 아니한 경우의 효력에 관하여 경제자유구역법에 별다른 규정을 두고 있지 아니한 점을 비롯한 경제자유구역 지정제도의 취지 및 관련 규정의 내용 등을 종합하여 보면, 경제자유구역법 제9조 제1항 본문에 규정된 실시계획을 작성하여 지식경제부장관의 승인을 얻어야 하는 시기에 관한 규정은 훈시규정에 해당한다고 할 것이다. 
 원심판결 이유에 의하면, 원심 역시 같은 취지에서, 경제자유구역의 지정 고시일로부터 2년이 경과한 후 실시계획의 승인을 받은 경우 기존의 지정이나 그 실시계획에 미치는 법률적 효력에 관하여 아무런 규정을 두지 않았으며, 또한 일정한 경우 1년 이내의 범위에서 실시계획의 승인기한을 연장할 수 있다는 내용의 경제자유구역법 제9조 제3항을 2005. 1. 27. 법률 제7349호로 신설하면서도 그 횟수에는 아무런 제한을 두지 않은 점까지 고려하여 보면, 경제자유구역법 제9조 제1항이 정한 승인기한은 훈시규정에 해당한다고 판단하였다.
 위 법리 및 관계 법령에 비추어 보면, 원심의 이러한 판단은 정당하다. 거기에 이 부분 상고이유의 주장과 같은 경제자유구역법 제9조 제1항에 규정된 실시계획 승인기한의 성격에 관한 법리오해의 위법이 없다.
 2. 상고이유 제2점에 대하여
 사립학교법 제28조(재산의 관리 및 보호) 제2항은 "학교교육에 직접 사용되는 학교법인의 재산 중 대통령령이 정하는 것은 이를 매도하거나 담보에 제공할 수 없다."고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 사립학교법 시행령 제12조(처분할 수 없는 재산의 범위) 제1항 본문에 의하면, 사립학교법 제28조 제2항의 규정에 따라 학교법인이 매도하거나 담보에 제공할 수 없는 재산에 관하여, 당해 학교법인이 설치·경영하는 사립학교의 교육에 직접 사용되는 재산으로서 교지, 교사(강당을 포함한다), 체육장(실내체육장을 포함한다), 실습 또는 연구시설, 기타 교육에 직접 사용되는 시설·설비 및 교재·교구를 규정하고 있다.
 사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모함을 목적으로 하는 사립학교법의 입법 취지를 비롯하여 위와 같은 조문의 형식 및 내용, 관련 규정 등을 종합하여 보면, 그 주된 취지는 사립학교법 시행령 제12조 제1항 각 호에 규정된 학교교육에 직접 사용되는 학교법인의 재산(이하 ‘처분할 수 없는 학교재산’이라고 한다)을 학교법인이 매도하거나 담보에 제공하는 행위에 의하여 위 재산이 산일(散逸)되는 것을 방지하는 데에 있다고 할 것이다. 따라서 국가 또는 지방자치단체 등이 공공사업의 시행을 위하여 관계 법령에 따라 사인의 재산권을 강제로 취득하고 그에 대하여 손실보상을 하는 공용수용으로 인한 소유권 변동은 학교법인의 처분행위에 의한 것이 아님이 명백하므로, 공용수용으로 인한 소유권 변동은 사립학교법 제28조 제2항, 사립학교법 시행령 제12조 제1항에서 금지하는 처분행위에 포함되지 않는다고 해석함이 타당하다. 
 위 법리, 관계 법령 및 기록에 비추어 보면, 원심이 같은 취지에서 이 사건 토지를 이 사건 구역에 포함한 것이 사립학교법 제28조 제2항, 사립학교법 시행령 제12조 제1항에 위배된다고 볼 수 없다고 판단한 것은 정당하다. 거기에 이 부분 상고이유의 주장과 같은 사립학교법 제28조 제2항, 사립학교법 시행령 제12조 제1항에 규정된 처분할 수 없는 학교재산의 해석 및 그 공용수용 가능 여부에 관한 법리오해의 위법이 없다.
 3. 상고이유 제3점에 대하여
 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것이다. 그런데 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2006. 9. 8. 선고 2003두5426 판결, 대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조).
 원심은 그 채택증거를 종합하여 인정되는 사실을 토대로 알 수 있는 판시 사정에 의하면, 이 사건 사업의 실시계획을 승인한 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반하거나 비교형량에 하자가 있다고 보기는 어렵다고 판단하였다.
 위 법리 및 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 사실인정과 판단은 정당하다. 거기에 이 부분 상고이유의 주장과 같이 형량하자, 비례의 원칙 등에 관한 법리를 오해하거나, 논리와 경험의 법칙에 위배하고 자유심증주의의 한계를 벗어나 사실을 인정한 위법 등이 없다.
 4. 결론
 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 민일영(재판장) 이홍훈(주심) 김능환 이인복

[1] 구 ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률’ 제9조 제1항 본문의 실시계획 승인 시기에 관한 규정의 법적 성질(= 훈시규정)
[2] 사립학교법 제28조 제2항의 규정 취지 및 공용수용으로 인한 소유권 변동이 사립학교법 제28조 제2항, 같은 법 시행령 제12조 제1항에서 금지하는 처분행위에 포함되는지 여부(소극)
[3] 행정계획의 의미 및 행정주체가 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 가지는 형성의 자유의 한계

[1] 경제자유구역의 지정 고시일로부터 2년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 실시계획을 작성하여 지식경제부장관에게 승인을 신청하지 않은 경우의 효력에 관하여 구 ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률’(2009. 1. 30. 법률 제9366호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘경제자유구역법’이라 한다)에 별다른 규정을 두고 있지 않은 점을 비롯하여 경제자유구역 지정제도의 취지 및 관련 규정의 내용 등을 종합하여 보면, 경제자유구역법 제9조 제1항 본문의 실시계획을 작성하여 지식경제부장관의 승인을 얻어야 하는 시기에 관한 규정은 훈시규정에 해당한다.
[2] 사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 건전한 발달을 도모함을 목적으로 하는 사립학교법의 입법 취지를 비롯하여, 사립학교법 제28조 제2항, 같은 법 시행령 제12조 제1항의 형식 및 내용, 관련 규정 등을 종합하여 보면, 위 규정들의 주된 취지는 위 시행령 제12조 제1항 각 호에서 규정한 ‘학교교육에 직접 사용되는 학교법인의 재산’을 학교법인이 매도하거나 담보에 제공함으로써 위 재산이 산일(散逸)되는 것을 방지하는 데에 있다. 따라서 국가 또는 지방자치단체 등이 공공사업의 시행을 위하여 관계 법령에 따라 사인의 재산권을 강제로 취득하고 그에 대하여 손실보상을 하는 공용수용으로 인한 소유권 변동은 학교법인의 처분행위에 의한 것이 아님이 명백하므로, 공용수용으로 인한 소유권 변동은 위 법 제28조 제2항, 위 시행령 제12조 제1항에서 금지하는 처분행위에 포함되지 않는다고 해석함이 타당하다.
[3] 행정계획이란 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것이다. 그런데 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만을 규정하고 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 갖는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우, 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다.