계약자지위존재확인 (일반행정, 대법원)
공포일: 2003.02.26 / 시행일:

【원고, 피상고인】 금강건설 주식회사
【피고, 상고인】 대한민국
【원심판결】 광주고법 2002. 10. 10. 선고 2001누2187 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.

【이 유】1. 원심은 그 채용한 증거들에 의하여, ⑴ 원고가 1999. 10. 16. 피고 산하 군산지방해양수산청장(이하 '군산지방청장'이라 한다)에게 군산시 소룡동 지선 공유수면에 잡화부두 축조 및 야적장 조성을 목적으로 하는 비관리청 항만공사 시행 협조요청을 하였는데, 위 공유수면은 공유수면매립기본계획에는 반영되어 있었으나 항만기본계획 및 군산시 도시계획에는 반영되어 있지 않았기 때문에, 위 공사를 시행하기 위해서는 먼저 항만시설의 적정성·규모·배치계획 등을 결정하여 이를 항만기본계획 및 도시계획에 반영하여야 하고, 이를 위하여 타당성 조사용역의 시행이 선행되어야 하였으므로, 군산지방청장은 우선 관련자의 의견수렴 및 공론화 과정이 필요하다고 판단하여 1999. 11. 4. 원고 및 배후지역 입주업체 등이 참석한 가운데 회의를 개최한 사실, ⑵ 위 회의에 참석한 업체들은 위 연안화물부두의 증설에 이견이 없었으나, 항만기본계획 및 도시기본계획의 반영을 위한 타당성조사 용역을 시행하겠다고 희망하는 업체가 원고 외에는 없었던 관계로, 군산지방청장은 1999. 12. 3. 원고와 사이에 약정서를 작성하여 군산항 연안화물부두 축조 타당성 조사용역계약(이하 '이 사건 계약'이라 한다)을 체결하고 위 약정서를 공증한 사실, ⑶ 이 사건 계약에 의하면, 용역비는 원고가 부담하고 용역수행업체는 원고가 선정하되 군산지방청장의 승인을 받아야 하고(제2조), 원고는 용역계약을 체결한 후 즉시 군산지방청장에게 통보하여야 하고, 계약 체결일로부터 10일 이내에 계약금액을 군산지방청장이 지정하는 금융기관에 예탁하여야 하고(제4조), 용역시행 도중 또는 시행 결과 연안화물부두시설이 불필요하거나 불가능하다고 보고되면 원고(이는 '군산지방청장'의 오기로 보인다)는 그때까지 수행한 용역비를 용역사에 정산하여 지급하고 지급된 용역비는 원고에게 보전하지 아니하고(제7조), 용역 결과 연안화물부두 축조가 적합한 것으로 판단되는 경우에 원고는 항만법 또는 공유수면매립법에 의거 그 축조사업을 시행할 수 있고, 다만 다른 적격업체가 그 축조사업에 공동참여를 희망하여 군산지방청장의 승인을 받은 경우에는 원고는 이를 거부하지 아니하고(제8조), 원고가 연안화물부두 축조사업을 시행하고자 할 경우 군산지방청장은 원고가 동 사업에 최소한 공동참여할 수 있도록 보장하고(제9조), 용역결과 연안화물부두 축조가 적합한 것으로 판단되는 경우에 원고가 부담한 용역비는 총사업비에 포함하고(제10조), 원고가 위 조사용역 및 사업시행(사업시행자로 선정된 경우에 한함)과 관련하여 타인을 공동 참여케 하거나 타인에게 이를 양도하고자 하는 경우에는 군산지방청장의 승인을 받아야 하고(제12조), 원고가 위 약정을 위반할 경우 군산지방청장은 이 사건 계약을 해지할 수 있고(제13조), 위 약정에 정하지 아니한 사항은 관련 법령 또는 규정이나 군산지방청장과 원고의 협의에 따르며, 위 약정에 관하여 이견이 있을 경우에는 군산지방청장의 해석에 따르기로 한다(제14조)고 규정되어 있는 사실, ⑷ 원고는 2000. 2. 29. 이 사건 계약에 따라 소외 주식회사 세일종합기술공사를 위 부두 축조를 위한 타당성조사 용역수행업체로 선정하고 동 회사와 사이에 용역비를 7,500만 원으로 하여 용역계약을 체결한 후, 2000. 3. 3. 군산지방청장에게 위 용역계약 체결을 보고하였고, 2000. 3. 4. 군산지방청장으로부터 위 용역비를 위 제4조의 규정에 의거 군산지방청장 명의의 계좌로 같은 달 10.까지 예탁할 것을 통보받았으며, 2000. 3. 8. 당시 군산지방청장이던 소외 1에게 총사업비 600억 원이 소요되는 '군산항 민자화물부두공사 계획안'을 제시하면서 사업계획의 타당성 및 수익성 등에 관한 의견을 물었는데, 위 소외 1로부터 원고의 계획안은 은행이자도 안나온다는 부정적인 설명을 들었던 사실, ⑸ 이에 원고는 2000. 3. 9. 군산지방청장에게 사업계획에 대하여 군산지방청장과의 토론·검토 결과 서로 이견이 생겨 용역사와의 계약 과업내용을 변경하여 재계약을 고려하므로 원고로서는 사업계획을 변경하여야 할지 여부를 판단하지 못하여 용역비 예탁을 일단 보류한다는 내용으로 용역비 예탁 연기신청을 하였고, 군산지방청장은 2000. 3. 10. 원고에게 용역비의 예탁 보류는 원고와 용역사 간의 협의가 선행되어야 할 것이므로 용역사와 협의 후 결과를 회신하여 주기 바라고, 사업계획을 변경하고자 하는 경우에는 사전에 군산지방청장과 변경할 수 있는지 여부를 협의하여 주기 바란다는 답변을 통보하였으나, 2000. 3. 14.까지 원고로부터 아무런 응답도 받지 못하였던 사실, ⑹ 한편, 원고는 2000. 1.경 에스케이(SK)건설 주식회사 및 엘지(LG)건설 주식회사에게 '군산항 민자화물부두건설 참여업체 초빙'이라는 제목으로 이미 사업계획서를 제출하였으며, 타당성 조사 용역결과 적합한 것으로 판단되는 경우 위 부두 축조 사업시행자로 공동 참여해 줄 것을 요청하였고, 2000. 3. 12. 군산지방청장의 승인을 받거나 협의를 하지 않은 채 원고 명의로 일간건설신문사에 '군산항 민자화물부두축조공사 입찰공고'라는 제목으로 '군산지방청장 소외 1과 원고 대표이사 소외 2와의 약정에 따라 군산항 민자화물부두축조공사 입찰공고를 한다.'는 내용의 입찰공고를 의뢰하여 위 입찰공고가 2000. 3. 13. 자 일간건설신문에 게재되도록 한 사실, ⑺ 이에 군산지방청장은 2000. 3. 14. 원고에 대하여 이 사건 계약의 해지통보를 하였는바, 그 해지 사유는 ① 원고가 이 사건 계약을 체결한 후 10일이 경과하였으나 용역수행에 필요한 용역비를 군산지방청장이 지정한 금융기관에 예치하지 않았고, ② 위 타당성 조사용역도 시행하지 아니한 상태에서 2000. 3. 13. 자 일간건설신문에 원고가 발주처로 된 군산항 민자화물부두축조공사계획이 게재되어 사회적 물의를 야기하였으며, ③ 원고가 작성한 '군산항 민자화물부두공사 계획안'을 미리 군산지방청장에게 제시하면서 사업성 등의 검토를 요구하는 것은 위 타당성 조사용역이 객관적이고 거시적으로 시행되기에 장애가 되고, ④ 위 타당성 조사용역도 시행되지 아니한 상태에서 위 부두 건설에 대하여 같이 참여할 업체(SK건설, LG건설 등)를 물색하는 등 제3자로부터 마치 원고가 부두건설에 대한 권리가 보장된 것으로 오해를 받게 하는 등 위 타당성 조사용역의 범위를 벗어났다는 것인 사실을 인정하였다.
 그런 다음 원심은, 군산지방청장이 해지 사유로 든 것들은 그 판시와 같이 이 사건 계약에 규정된 약정해지 사유 중 어느 것에도 해당하지 아니하여, 위 계약 해지통보는 적법한 계약해지로 볼 수 없다는 이유로, 이 사건 계약이 여전히 유효하다고 판단하였다.
 2. 그러나 원심이 확정한 사실관계 및 기록에 의하면, 군산지방청장과 원고 사이에 체결된 이 사건 계약은 대규모 공공사업인 연안화물부두의 축조를 위한 타당성 조사 단계에서 체결된 것으로서, 먼저 그 타당성 조사를 하고 그 결과 연안화물부두의 축조가 적합한 것으로 판정되는 경우 그에 따라 구체적인 사업계획을 확정하여 이를 시행하기로 약정한 것이므로, 그것은 계속적 계약의 성격과 함께 고도의 공익적 성격을 갖고 있는 점, 이에 따라 군산지방청장과 원고는 이 사건 계약의 내용에다가 용역사의 선정, 제3자 참여나 원고의 지위 양도 등에 관하여 군산지방청장의 승인이 필요하다는 규정과 함께 용역비의 사전 예탁에 관한 규정을 두고 있을 뿐만 아니라, 원고의 약정 위반시 계약상의 구속에서 벗어나기 위하여 군산지방청장이 해지권을 행사할 수 있도록 유보하는 규정까지 두고 있는 점, 그런데 원고는 위 타당성 조사용역이 시행되기는커녕 군산지방청장에 대하여 용역비 예탁을 일단 보류한다는 내용의 연기신청만을 한 단계에서, 이 사건 계약서에 명시된 명칭인 '연안화물부두'를 '민자화물부두'로 변경하여 줄 것을 요구하고, 나아가 사업자를 원고로 명시하면서 건축면적, 총사업비, 시설개요 및 도면 등까지 구체적으로 기재한 축조공사 계획안을 군산지방청장에게 무리하게 제시하면서 그 가부 결정을 요구하였을 뿐만 아니라, 위 계획안만을 토대로 하여 1999. 3. 13.경 일방적으로 원고를 발주처 또는 공고 주체로 한 '군산항 민자화물부두 축조공사 입찰공고'를 일간건설신문과 입찰정보지에 게재하였는데, 거기에는 공사개요가 야적장, 접안시설, 호안, 물류시설, 상가, 기타, 공사예정금액 등의 항목으로 나뉘어 구체적인 면적 및 금액까지 기재되어 있는 데다가 입찰 및 계약방식, 입찰참가자격, 현장설명, 등록일시 및 낙찰자 선정 사항도 상세히 기재되어 있었던 점 등을 알 수 있다.
 사정이 이러하다면, 원고가 2000. 3. 9. 용역비 예탁 연기신청을 하고 군산지방청장이 일단 이에 응한 이상, 2000. 3. 10. 자 기한을 넘긴 것만으로 원고가 용역비 예탁의무를 규정한 이 사건 계약 제4조를 위반하였다고 단정할 수는 없다고 하더라도, 이 사건 축조사업이 구체적으로 시행되고 또 원고가 그 사업시행자로 선정되었음을 전제로 한 원고의 위와 같은 일련의 행위는, 위 타당성조사 용역 결과 연안화물부두의 축조가 적합한 것으로 판단되는 경우에 한하여 축조사업이 이루어질 수 있고 또 원고가 사업시행자로 선정된 경우에도 제3자의 공동참여나 원고의 지위의 양도 등에는 피고의 승인이 있어야 한다는 이 사건 계약 제8조 및 제12조 등을 위반한 것임이 분명하고, 나아가 이 사건 계약이 계속적 계약의 성격에다가 고도의 공익적 성격까지 갖추고 있는 점에 비추어 보면, 이러한 원고의 행위는 계약 당사자 사이의 신뢰관계를 근본적으로 파괴함과 동시에 그 공익성을 저해하는 것으로서, 이 사건 계약관계의 계속을 현저하게 곤란하게 하는 중대한 불신행위에 해당한다고 봄이 상당하므로, 이 사건 계약은 그 제13조에 기한 군산지방청장의 해지통고로 적법하게 해지되었다고 보아야 한다.
 그럼에도 불구하고, 원심은 앞서 본 바와 같은 이유만으로 군산지방청장의 해지통고가 부적법하여 이 사건 계약이 여전히 유효하다고 판단하였으니, 거기에는 계약의 해석을 그르치고 그 해지사유에 관한 법리를 오해하였거나 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 아니할 수 없다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
 3. 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

대법관 이용우(재판장) 서성 배기원 박재윤(주심)

연안화물부두 축조 타당성 조사용역계약에 위반하여 타당성 조사용역이 시행되기도 전에 사업시행자로 선정되었음을 전제로 입찰공고 등 일련의 행위를 한 계약당사자에 대하여 관리청의 해지통고로 위 조사용역계약이 적법하게 해지되었다고 한 사례

계약당사자가 연안화물부두 축조 타당성 조사용역계약에 위반하여 타당성 조사용역이 시행되기도 전에 사업시행자로 선정되었음을 전제로 입찰공고 등 일련의 행위를 한 경우, 조사용역계약의 계속적 성격과 공익적 성격에 비추어 이는 계약당사자 사이의 신뢰관계를 파괴하고 그 공익성을 저해함으로써 계약관계의 계속을 현저히 곤란하게 한다는 이유로 위 조사용역계약이 지방해양수산청장의 해지통고로 적법하게 해지되었다고 한 사례.