진폐재해위로금부지급처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【주문】1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】피고가 2013. 11. 26. 원고에게 한 진폐재해위로금부지급처분을 취소한다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 소외1은 1959. 1.경부터 ○○광업소에서 광부로 근무하다가 1971. 12.경 퇴직한 후 1994. 7. 18.부터 1994. 7. 23.까지 ○○○대학교 ○○병원에서 진폐증 관련 정밀검사를 받은 결과 1994. 8. 16. 진폐증{진폐병형 제1형(1/1), 합병증 활동성 폐결핵(tba)} 판정에 따라 피고로부터 요양승인을 받았다.
나. 소외1은 1994. 8. 29. 무렵부터 ○○○○○○의료원에서 진폐증 치료를 받았고, 2006. 6.경부터는 입원치료를 받다가 2012. 2. 17. 뇌출혈이 발생하여 반혼수 상태에 빠졌으며, 그 후 2012. 4. 26. ○○○○병원에서 사망하였다.
다. 소외1의 처인 원고가 2012. 5. 30. 소외1이 업무상 질병인 진폐증으로 발생한 폐렴으로 인하여 사망하였다고 주장하면서 피고에게 산업재해보상보험법 제91조의4에 따른 진폐유족연금 및 제71조에 따른 장의비의 지급을 청구하였으나, 피고는 ○○○○○○연구소의 자문을 거쳐 2012. 12. 12. 소외1이 진폐증 및 그 합병증으로 인하여 사망하였다고 볼 수 없다는 이유로 원고에 대한 진폐유족연금 및 장의비의 지급을 거부하는 처분을 하였다. 이에 원고는 서울행정법원(2013구합29636)에 피고를 상대로 위 거부처분의 취소를 구하는 소를 제기하여 2014. 11. 13. 진폐심사회의의 심사를 거치지 않았다는 절차상 하자를 이유로 원고의 청구를 인용하는 판결을 받았으나, 위 판결의 항소심인 서울고등법원(2014누71100)은 2015. 7. 23. 진폐유족연금 및 장의비의 지급 여부를 결정함에 있어 반드시 진폐심사회의의 심사를 거칠 필요가 없고 ○○○○○○ 연구소의 자문을 거치는 것으로 충분하므로 위 거부처분에 절차적 하자가 있다고 볼 수 없고 나아가 실체적으로도 소외1이 폐렴으로 인하여 사망하였다고 인정할 수 없다는 이유로 위 판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하는 판결을 하였으며, 이 판결은 원고의 상고가 기각됨으로써 확정되었다.
라. 한편 원고가 2013. 10. 25. 피고에게 소외1이 진폐증으로 사망하였다고 주장하면서 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(이하 '진폐예방법'이라 약칭한다) 제24조에 따른 진폐재해위로금의 지급을 신정하였으나, 피고는 2013. 11. 26. 원고에게 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우에는 진폐병형 및 심폐기능에 따라 판정한 진폐장해등급을 기준으로 진폐재해위로금을 유족에게 지급하여야 하나 소외1이 진폐로 인하여 사망하였다고 보기 어려워 위 거부처분을 하였으므로 진폐재해위로금을 부지급한다는 결정(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
마. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2014. 2. 28. 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2014. 10. 28. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 6, 7, 9호증, 을 제3, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
소외1은 진폐증으로 요양하다가 요양이 종결되지 않아 상병보상연금을 수령하다가 2012. 4. 26. 장해등급 결정을 받지 못한 채 진폐로 사망하였다. 소외1이 진폐로 사망하였으므로 피고는 원고에게 진폐예방법(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정된 것, 이 하 '개정 진폐예방법'이라 한다) 제24조 제3항 단서에 따른 진폐재해위로금을 지급하여야 하고, 소외1이 진폐로 사망한 것이 아니라고 하더라도 피고는 소외1의 사망이라는 진폐증의 요양종결 사유 발생에 따라 사망의 원인과 무관하게 산재법 제91조의8에 따라 진폐병형과 심폐기능을 고려하여 진폐장해등급을 결정하고 개정 진폐예방법 제23조 제3항 본문에 따라 진폐재해위로금을 지급하여야 한다. 그런데 피고가 이와 다른 전제에서 진폐재해위로금을 부지급하는 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 또 피고가 진폐재해위로금을 부지급하는 이 사건 처분을 함에 있어 진폐장해등급 결정을 위한 진폐심사회의의 심사를 거치지 않았으므로 이 사건 처분은 절차적으로도 위법하다.
나. 판단
1) 이 사건의 쟁점은 소외1 또는 그 유족이 개정 진폐예방법 제24조에 따른 진폐 재해위로금 지급 대상인지 여부이므로 이에 대하여 살펴본다.
2) 관계법령의 개정 및 그 해석
가) 구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로개정되기 전의 것, 이하 '구 산재법'이라 한다)에서는 보험급여의 종류를 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 상병보상연금, 장의비, 직업재활급여로 구분하고(제36조 제1항), 그 중 요양급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸린 경우에 그 근로자에게 지급하고(제40조 제1항), 휴업급여는 업무상 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸린 근로자에게 요양으로 취업하지 못한 기간에 대하여 지급하며(제52조), 장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급하고(제57조 제1항), 요양급여를 받는 근로자가 요양을 시작한 지 2년이 지난 날 이후에 그 부상이나 질병이 치유되지 아니한 상태이고, 그 부상이나 질병에 따른 폐질의 정도가 대통령령으로 정하는 폐질등급 기준에 해당하며, 요양으로 인하여 취업하지 못하는 상태가 계속되면 폐질등급에 따라 휴업급여 대신 상병보상연금을 지급하도록 하였고(제66조 제1항), 이는 진폐와 다른 상병을 구분하지 아니하고 동일하게 적용되었다.
한편 구 진폐예방법(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 진폐예방법'이라 한다)에서는 진폐위로금의 종류를 작업전환수당, 장해위로금, 유족위로금으로 구분하고 장해위로금은 진폐로 구 산재법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자가 퇴직하거나 퇴직한 근로자가 진폐로 구 산재법에 따른 장해급여의 대상이 되는 경우에 지급하며(제24조 제3항), 유족위로금은 근로자가 진폐로 사망하여 그 유족이 구 산재법에 따른 유족급여의 대상이 된 경우에 지급하도록 규정하고 있었다(제24조 제4항).
나) 그런데 산업재해보상보험법이 "업무상 질병인 진폐에 걸린 근로자 중 일부는 합병증 등의 치료를 이유로 장기간 요양을 하면서 그 기간 동안에 휴업급여와 상병 보상연금도 함께 지급받게 되고 사후에는 진폐로 인한 사망으로 쉽게 인정되어 유족급여도 받게 됨으로써, 요양을 받지 않으면서 장해급여만을 받고 잃는 다른 진폐근로자에 비하여 보상수준이 지나치게 커지는 문제가 있어서, 진폐근로자에게 휴업급여와 상병보상연금을 지급하지 않고 요양 여부와 관계없이 기초연금을 포함한 진폐보상연금을 지급하는 것으로 변경하여 진폐근로자 간 보상의 형평성을 높이고 진폐근로자의 생활 안정에 기여하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선 · 보완하려는 것임"이라는 이유로 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되어(이하 위 개정된 산업재해보상보험법을 '개정 산재법'이라 한다) 2010. 11. 21.부터 시행되었는데, 개정 산재법에 따르면 진폐와 다른 상병을 구분하여 진폐에 따른 보험급여의 종류는 요양급여, 간병 급여, 장의비, 직업재활급여, 제91조의3에 따른 진폐보상연금 및 제91조의4에 따른 진폐유족연금으로 하고(제36조 제1항), 진폐의 경우 휴업급여, 장해급여, 유족급여, 상병 보상연금을 지급하지 않고 연금의 지급방식으로 변경하여 진폐근로자에게는 진폐보상 연금, 그 유족에 대해서는 진폐유족연금을 지급하며(제91조의3, 제91조의4), 진폐보상 연금은 진폐의 치유 또는 요양의 종결 여부 등 요양 여부와 관계없이 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정되기만 하면 진폐근로자에게 기초연금과 진폐장해연금을 합산한 금액으로 지급하도록 하였으며(제91조의3, 제91조의8), 피고는 근로자가 진폐로 요양급여 또는 진폐보상연금을 청구하면 진폐예방법 제15조에 따른 건강진단기관에 제91조의8의 진폐판정에 필요한 진단을 의뢰하고 건강진단기관은 진폐에 대한 진단을 실시하여 그 진단결과를 공단에 제출하며(제91조의5, 제91조의6), 피고는위 진단결과를 받으면 진폐병형 및 합병증 등을 심사하기 위하여 관계 전문가 등으로 구성된 진폐심사회의의 심사를 거쳐 해당 근로자의 진폐병형, 합병증의 유무 및 종류, 심폐기능의 정도 등을 판정하고 그 진폐판정결과에 따라 요양급여의 지급 여부, 진폐장해등급과 그에 따른 진폐보상연금의 지급 여부를 결정하도록 함으로써 진폐판정의 절차를 간소화하는 한편 진폐판정에 필요한 기준, 진폐장해등급기준 및 합병증 등에 따른 요양대상인정기 등 대통령령으로 정하도록 위임하였다(제91조의8). 개정 산재법의 위임에 따라 2010. 11. 15. 대통령령 제22492호로 개정된 산업재해보상보험법 시행령(이하 위 개정된 산 업재해보상보험법 시행령을 '개정 산재법 시행령'이라 한다)은 2010. 11. 21.부터 시행되었는데, 개정 산재법 시행령에 따르면 개정 산재법 제91조의8 제1항 및 제2항에 따른 진폐근로자에 대한 진폐판정 및 보험급여의 지급 여부 결정에 필요한 진폐병형 기준, 심폐기능의 정도 판정기준, 진폐장해등급기준 및 합병증 등에 따른 요양대상인정기준을 별표 11의2로 정하면서(제83조의2 제1항), 부칙 제3조에서 제83조의2, 별표 11의2 등의 개정규정은 진폐판정 및 보험급여 결정을 위한 진단서 또는 소견서가 대통령령 시행 후 최초로 발급된 경우부터 적용하도록 하고 있다.
또 위 산업재해보상보험법의 개정과 함께 진폐예방법도 "진폐에 걸린 근로자가 생전에 진폐위로금을 자신의 건강관리 및 생활안정에 더 많이 사용할 수 있도록 하기 위하여 종전에 진폐근로자에게 지급하던 장해위로금과 진폐근로자의 사후에 유족에게 지급 하던 유족위로금을 통합하여 진폐근로자에게 진폐재해위로금을 지급하는 것으로 변경하는 한편, 그 밖에 현행 제도의 운영과정에서 나타난 일부 미비점을 개선 보완하려는 것임"이라는 이유로 2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정되었는데, 개정 진폐예방법에 따르면 진폐위로금을 작업전환수당과 진폐재해위로금의 2가지로 구분하고(제24조 제1항), 진폐재해위로금은 개정 산재법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자에게 지급하고 다만 위 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우에는 개정 산재법 제91조의4 제3항에 따라 진폐유족연금을 산정할 때 결정되는 진폐장해등급을 기준으로 그 유족에게 지급하도록 하면서(제24조 제3항), 부칙에서 법 시행일을 2010. 11. 21.로 하고(제1조), 진폐재해위로금의 지급에 관한 제24조의 위 개정규정은 법 시행 후에 최초로 진폐재해위로금의 지급사유가 발생한 사람부터 적용하도록 적용범위를 한정하였으며(제2조), 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로자를 포함한다)가 법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 경우(종전의 장해등급과 비교하여 등급의 급수가 다른 경우를 말한다)에도 종전의 규정에 따라 장해위로금을 지급하고(제4조), 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로 자를 포함한다)가 진폐로 사망한 경우에는 그 유족에 대하여는 종전의 규정에 따라 유족위로금을 지급한다(제5조)는 내용의 경과규정을 두었다.
다) 개정 진폐예방법 제24조의 진폐재해위로금은 개정 진폐예방법 시행(2010. 11. 21.) 후에 최초로 진폐재해위로금의 지급사유가 발생한 사람부터 적용하도록 되어있다(부칙 제2조). 개정 진폐예방법 시행 후에 최초로 개정 진폐예방법 제24조 제3항 본문의 진폐재해위로금의 지급사유가 발생한 사람이란 개정 진폐예방법 시행 후 최초로 개정 산재법 제91조의8의 진폐판정 절차에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자를 뜻한다. 그런데 개정 산재법 제91조의8 규정과 개정 진폐예방법 제24조 제3항 규정의 시행일이 2010. 11. 21.로 동일하여 개정 산재법 제91조의8의 진폐판정 절차에 따른 진폐장해등급 결정이 개정 진폐예방법 제24조 제3항의 시행 전에 발생할 수 없음에도 개정 진폐예방법 부칙 제2조에서 "이 법 시행 후에 최초로 진폐재해위로금의 지급사유가 발생한"이라고 규정하고 있는 점에 비추어 보면 부칙 제2조의 "지급사유"란 개정 산재법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급 결정의 사유가 되는 진폐증의 발병 내지 최초 진단을 의미한다고 봄이 상당하다. 개정 산재법의 위임에 따라 개정 산재법 제91조의8에 따른 진폐판정 및 보험급여의 지급 여부 결정에 필요한 진폐병형 기준, 심폐기능의 정도 판정기준, 진폐장해등급기준 및 합병증 등에 따른 요양대상인정기준을 정한 개정 산재법 시행령 제83조의2 및 별표 11의2는 진폐판정 및 보험급여 결정을 위한 진단서 또는 소견서가 개정 산재법 시행령 시행(2010. 11. 21.) 후 최초로 발급된 경우부터 적용하도록 하고 있기도 하다. 따라서 개정 진폐예방법 제24조 제3항 본문에 따른 진폐재해위로금 지급 규정의 적용 대상은 2010. 11. 21. 이후 최초로 진폐가 발병되거나 진폐증 진단을 받아 개정 산재법 제91조의8에서 정한 진폐판정 절차에 따라 진폐장해등급이 결정된 자로 한정된다고 해석된다.
또 구 산재법령이 진폐증에 대하여는 다른 일반 상병의 경우와는 달리 진폐증이 장해등급기준이 정하는 기준에 해당하게 된 때에는 반드시 진폐증에 대한 치료를 받아 진폐증이 완치되거나 진폐증에 대한 치료의 효과를 기대할 수 없게 되고 그 증상이 고정된 상태에 이르게 된 것을 요구하지 아니하고 곧바로 해당 장해등급에 따른 장해급 여를 지급하도록 한 것으로 볼 것이므로, 개정 진폐예방법 시행 전에 장해등급기준에 달하기만 하면 요양 종결에 관계없이 구 진폐예방법 제24조에 따른 장해위로금의 지급 사유는 이미 발생하였다 할 것이고, 따라서 2010. 11. 21. 이전에 진폐가 발병되거나 진폐증 진단을 받은 진폐근로자도 구 산재법의 장해등급기준에 해당하기만 하면 개정 진폐예방법 부칙 제2조에 따라 구 진폐예방법 제24조에 따른 장해위로금을 청구할 수 있다고 할 것이므로, 재해위로금 지급과 관련한 진폐근로자의 보호에 공백이 생긴다고 할 것도 아니다. 또 개정 진폐예방법 부칙 제4조가 종전 규정을 적용할 진폐장해등급 이 변경된 근로자에 장해위로금을 받은 근로자뿐만 아니라 개정 진폐예방법 시행 전에 장해위로금 지급사유가 발생한 근로자도 포함하도록 명시하고, 종전의 규정에 따라 장해위로금을 지급받는 대상을 '법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 경우'로 규정하지 아니하고 '법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 경우에도'라는 문언을 사용하였는바, 개정 진폐예방법 제24조의 진폐재해위로금이 구 진폐예방법 제24조의 재해위로금과 유족위로금을 통합하여 신설된 것임을 감안하면, 위 부칙 4조도 개정 진폐예방법 시행 전에 장해위로금 지급사유가 발생한 근로자는 당연히 구 진폐예방법 제24조의 장해위로금 지급 대상이 된다는 것을 전제로 한 경과규정으로 보아야 한다.
3) 구체적 판단
가) 개정 진폐예방법 제24조 제3항 본문의 진폐재해위로금 소외1은 진폐증에 대하여 장해등급을 받지는 아니하였으나 개정 진폐예방법 시행 이전인 1994. 8. 16. 이미 진폐증{진폐병형 제1형(1/1), 합병증 활동성 폐결핵(tba)} 진단을 받은 근로자이므로 개정 진폐예방법 제24조 제3항 본문의 진폐재해위로금 지급 규정의 적용 대상이 아니다. 따라서 소외1에게 위 지급 규정이 적용됨을 전제로 소외1의 사망에 따른 요양종결로 산재법 제91조의8에 따라 진폐장해등급을 결정하여 진폐 재해위로금이 지급되어야 한다거나 이 사건 처분이 생존 중 진폐재해위로금을 지급받지 못하다가 진폐로 사망하지 않은 진폐근로자에게 불평등하여 위법하다는 원고 주장은 받아들일 수 없다.
그리고 소외1에게 개정 진폐예방법 제24조 제3항 본문 규정이 적용되지 않는다고 보는 이상 피고가 위 진폐재해위로금을 부지급하는 이 사건 처분을 하면서 진폐장해등급을 결정하기 위한 진폐심사회의의 심사를 거치지 않았다고 하더라도 이 사건 처분에 절차적 하자가 있다고 보기는 어렵다.
나) 개정 진폐예방법 제24조 제3항 단서의 진폐재해위로금
위 진폐재해위로금은 개정 산재법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우를 그 지급 요건으로 한다고 할 것인데, 을 제4호증의 기재 및 위 제1의 인정사실에 비추어, 갑 제10호증, 갑 제11호증의 1, 2, 갑 제12호증의 1, 2, 갑 제13, 14, 15호증, 갑 제16호증의 1, 2, 3, 갑 제17호증의 1, 2, 갑 제18호증의 1, 2의 각 기재만으로는 소외1이 진폐로 사망하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고는 개정 진폐예방법 제24조 제3항 단서의 진폐재해위로금의 지급 요건을 갖추지 못하였다.
나아가 소외1의 유족인 원고가 개정 진폐예방법 제24조 제3항 단서의 진폐재해위로금 지급 규정의 적용 대상인지에 관하여 보건대, 소외1은 개정 진폐예방법 시행 이전에 이미 진폐증 진단을 받아 개정 진폐예방법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금 지급사유가 발생한 자, 즉 구 산재법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자에 해당 하므로, 소외1의 유족인 원고에게는 개정 진폐예방법 부칙 제5조에 따라 개정 진폐예방법 제24조 제3항 단서의 진폐재해위로금 지급 규정이 아니라 구 진폐예방법 제24조의 유족위로금 지급 규정이 적용된다고 할 것이다(다만 위 유족위로금도 마찬가지로 근로자가 진폐로 사망할 것을 요건으로 하고 있다).
그리고 원고가 개정 진폐예방법 제24조 제3항 단서의 적용 대상도 아니고 원고에게 개정 진폐예방법 제24조 제3항 단서의 진폐재해위로금의 지급 요건인 진폐로 인한 사망이 인정되지도 않는 이상 진폐장해등급 결정을 위한 진폐심사회의의 심사를 거치지 않았다고 하여 이 사건 처분을 위법하다고 할 수는 없다.
4) 따라서 피고가 개정 진폐예방법 제24조의 진폐재해위로금을 부지급하는 이 사건 처분을 한 것은 적법하다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 판사1