시장 정비 사업 추진 계획 승인 추천 신청 반려 처분 취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2008.06.25 / 시행일:

【원 고】 주식회사 티에프씨글로벌 (소송대리인 변호사 성낙일)
【피 고】 서울특별시 중구청장 (소송대리인 변호사 이재곤)
【변론종결】2008. 5. 21.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】피고가 2007. 9. 7. 원고에 대하여 한 서울중앙시장 시장정비사업 추진계획 승인추천신청 반려 처분을 취소한다.
【이 유】1. 이 사건 처분의 경위
 가. 원고는 ‘부동산 매매 및 임대업’, ‘건물(부동산)관리 및 동 대행업’ 등을 목적으로 2000. 8. 29. 설립된 법인인데, 서울 중구 흥인동 14번지 일원에 위치한 서울중앙시장(구 성동시장) 내에 토지를 소유하고 있는 주식회사 코리아창(1997. 7. 18. 무역업 등을 목적으로 설립된 법인임)의 주주인소외 1,2,3가 원고의 주주들이다.
 나. 원고는 위 서울중앙시장에 대하여 재래시장 및 상점가육성을 위한 특별법(이하 ‘법’이라 한다)에 의한 시장정비사업을 추진하기 위하여 시장구역 내 토지 소유자 80% 이상의 동의서를 받았고, 2007. 4. 26. 법인의 목적사업에 ‘대규모점포(시장) 시장정비업’을 추가하는 내용의 변경 등기를 마친 뒤 2007. 5. 11. 피고에게 시장정비사업 추진계획 승인추천신청을 하였다. 
 나. 그러나 피고는 원고가 법 소정의 시장정비사업법인 요건을 갖추지 못하였다고 보았고, 이에 원고가 2007. 8. 3. 서울중앙시장 내 토지 등 소유자인소외 4,5,6,7,8 5인을 주주로 추가하고, 원고의 목적사업에서 시장정비사업과 관련 없는 내용을 모두 삭제하는 등의 보완을 하였으나, 2007. 9. 7. ‘원고는 2000. 8. 29. 설립된 기존 법인으로서 설립 당시 발기인 구성 및 설립 목적이 법 소정의 시장정비사업법인 요건을 갖추지 못하였다’는 이유로 원고의 시장정비사업 추진계획 승인추천신청를 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
 【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제4호증 내지 갑 제6호증, 갑 제22호증의 1 내지 5, 갑 제23호증, 갑 제24호증의 1 내지 4, 갑 제25호증의 1 내지 4, 갑 제30호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 
2. 이 사건 처분의 적법 여부
 가. 원고의 주장
 ⑴ 법리 오해
법 제33조 제2항 제3호에서 정한 ‘시장정비사업법인’은법 제34조 제1항의 동의요건(시장정비구역 토지면적의 5분의 3 이상에 해당하는 토지소유자의 동의 및 토지 등 소유자 총수의 5분의 3 이상의 동의)을 충족하는 법인을 말하는 것일 뿐 기존법인이거나 신설법인이거나를 불문하는 것이고, 이는 갑 제1호증(2006. 11. 27.자 중소기업청 질의회신)에 ‘법 33조 제2항 제3호의 시장정비사업법인이라 함은법 제34조 제1항의 동의요건을 충족하는 법인을 말한다’고 기재되어 있는 점에 비추어 보더라도 분명하다. 따라서 원고가법 제34조 제1항의 동의요건을 충족하였음에도 불구하고 단지 이미 기존에 설립되어 있는 법인이라는 이유만으로 원고의 시장정비사업 추진계획 승인추천신청을 반려한 피고의 이 사건 처분은 법률의 해석을 그르친 것으로서 위법하다.
 ⑵ 신의칙 위반
 원고는 중소기업청으로부터 위와 같은 회신을 받은 뒤 이를 피고의 담당 공무원에게 제시하며 그대로 추진하여도 되겠는지를 문의하였는데, 당시 피고 담당 공무원은 원고에게 동의요건을 충족시킨 후 일단 신청서를 접수하라는 취지로 행정지도를 하였다. 결국 원고는 피고의 위와 같은 행정지도를 믿고 많은 비용과 노력을 들여 사업구역 내 토지 소유자들 80% 이상의 동의서를 받아 이 사건 시장정비사업 추진계획 승인추천 신청을 하기에 이르렀는데, 피고가 갑자기 입장을 바꾸어 동의 요건과 전혀 관계 없이 원고가 기존 법인이라는 이유만으로 신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 피고 스스로가 한 선행행위(행정지도)와 모순되는 것으로서 신의칙에 반하여 위법하다. 
 ⑶ 재량권 일탈·남용
 원고가 이미 이 사건 승인추천 신청을 하기 위하여 상당한 액수의 투자를 하였고, 동의서 징구를 위하여 많은 비용과 노력을 들였음에도 이제 와서 새삼 신설 법인을 설립하여 새로이 동의서를 받아 사업을 추진하여야 한다면 이는 기존의 노력이 무위로 돌아가는 것일 뿐 아니라 사업이 불필요하게 지연되고, 원고를 믿고 사업추진을 하려는 토지 등 소유자들의 이익에도 반하게 되며, 또 시장정비사업을 정하고 있는 법의 취지에도 맞지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 그로 인하여 보호하려는 공익에 비하여 원고에게 지나치게 가혹한 것으로서 재량을 일탈, 남용하여 위법하다. 
 나. 관계 법령
재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법
제33조 (시장정비사업추진계획의 수립)
① 시장정비사업추진계획의 승인을 얻고자 하는 자는 다음 각 호의 사항을 포함한 시장정비사업추진계획(이하 "사업추진계획"이라 한다)을 수립하여 시장·군수·구청장에게 사업추진계획 승인에 대한 추천을 신청하여야 한다.
 1. 시장정비구역의 범위
 2. 시장정비사업의 필요성
 3. 다음 각 목의 내용에 대하여 필요한 조치사항
 가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제4호의 규정에 의한 도시관리계획 중 도시계획시설의 결정 또는 변경결정
 나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제5호의 규정에 의한 지구단위계획의 결정 또는 변경결정
 다.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조의 규정에 의한 주거지역 및 공업지역의 용도지역 범위 안에서 대통령령이 정하는 지역으로의 용도지역 변경
 4.제49조 제1항 및제6항의 규정에 의한 입점상인 보호대책
 5. 그 밖에 사업추진계획의 검토를 위하여 필요하다고 대통령령이 정하는 사항
②제1항의 규정에 따라 사업추진계획 승인에 대한 추천신청을 할 수 있는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 한다.
 1. 토지 등 소유자(개인 또는 법인이 단독으로 소유한 경우에 한한다)
 2. 추진위원회
 3. 토지 등 소유자가 시장정비사업을 추진하기 위하여 설립한 법인(이하 "시장정비사업법인"이라 한다)
 4. 시장·군수·구청장(제41조 제3항 및제47조 제1항의 규정에 따라 시장·군수·구청장이 직접 시행하는 경우에 한한다)
 5.「대한주택공사법」 제2조에 의하여 설립한 대한주택공사(이하 "주택공사"라 한다) 또는「지방공기업법」 제49조의 규정에 의하여 설립한 지방공사(이하 "지방공사"라 한다). 다만,제41조 제3항의 규정에 해당하는 경우에 한한다.
③ 사업추진계획의 수립절차와 내용 및 시·군·구에 제출하는 서류 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제34조 (동의에 관한 특례)
① 사업추진계획을 수립하여 시장·군수·구청장에게 제출하고자 하는 자는 다른 법률의 규정에 불구하고 시장정비구역 토지면적의 5분의 3 이상에 해당하는 토지소유자의 동의 및 토지 등 소유자 총수의 5분의 3 이상의 동의를 얻어야 된다.
②제1항의 규정은 다른 법률의 규정에 불구하고 시장정비사업조합의 설립인가 및제39조의 규정에 의한 시장정비사업시행계획의 내용에 대한 동의를 얻는 경우에도 각각 이를 적용한다.
③제1항의 규정에 따른 토지등 소유자의 동의자 수의 산정방법 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
 다. 판단
 ⑴ 법리 오해 주장에 대한 판단
 ㈎ 살피건대,법 제33조 제2항 제3호는 사업추진계획 승인에 대한 추천신청을 할 수 있는 자로서 ‘토지 등 소유자’가 ‘시장정비사업을 추진하기 위하여 설립’한 법인(시장정비사업법인)을 규정하고 있는바, 이는 그 규정의 문언 및 전후 문맥에 비추어 보더라도 토지 등 소유자들이 발기인이 되어 설립한 법인으로서, 처음부터 시장정비사업을 목적으로 하는 법인만을 뜻하는 것으로 해석될 뿐이다.
 ㈏ 한편 원고는 사업 추진의 효율성이나 절세 측면에서 볼 때 기존 법인에 토지 등 소유자가 주주로 참여하고 목적사업에 시장정비사업을 추가하는 방식으로 변경하는 경우에도 시장정비사업법인이 될 수 있다고 보는 것이 합리적이라고 주장하나, 이는 위 문언의 해석에 정면으로 반하는 것일 뿐 아니라, 법이 사업추진계획 승인에 대한 추천신청을 할 수 있는 주체를 해당 구역 내 토지 등 소유자나 추진위원회 외에는 지방자치단체장, 대한주택공사, 지방공사 등 공공성이 강한 경우만을 제한하여 열거하고 있는 취지에도 반하는 것으로서 받아들이기 어렵다. 
 ㈐ 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
 ⑵ 신의칙 위반 주장에 대한 판단
 ㈎ 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다. 
 ㈏ 그런데 이 사건에 관하여 보면, 피고가 이 사건 승인추천신청 당시 원고의 시장정비사업법인 해당 여부에 대하여 신뢰의 대상이 될 만한 어떠한 공적인 견해표명이나 행정지도를 하였다고 인정할 만한 증거는 없고, 오히려 갑 제1호증, 갑 제10호증, 갑 제14, 15호증, 을 제3, 4호증의 각 기재, 증인소외 9의 증언에 변론 전체의 취지를 모아 보면, 원고는 자체적으로 중소기업청에 질의하여 받은 회신(갑 제1호증)을 근거로 토지 등 소유자들의 동의를 받는 등 시장정비사업을 추진하여 왔고, 피고의 담당 공무원은 오히려 원고의 대표이사에게 내부적 방침이 정해질 때까지 승인추천신청서 접수를 하지 않도록 권유하였던 사실, 담당 공무원은 원고가 이 사건 승인추천신청서를 제출하기 전인 2007. 5. 7. 서울특별시에 시장정비사업법인의 자격에 대한 질의를 하였는데, 2007. 5. 25. 서울특별시로부터 ‘승인추천신청을 할 수 있는 법인은 시장구역 내 토지 등 소유자가 주체가 되고 그들이 시장정비사업을 추진할 목적으로법 제34조 제1항에 의한 동의를 얻어 설립한 법인으로 봄이 타당하다’는 내용의 회신을 받았던 사실, 이에 피고 담당 공무원은 재차 확인을 위하여 중소기업청의 2007. 6. 7.자 전자 질의응답민원, 중소기업청의 2007. 7. 9.자 질의 회신 및 2007. 8. 30.자 질의 회신, 서울특별시의 2007. 8. 31.자 질의 회신을 통해 그와 동일한 취지의 답변을 받은 뒤 비로소 이 사건 처분을 하였던 사실을 인정할 수 있다.
 ㈐ 따라서, 이 사건 처분이 피고의 선행행위와 모순되는 것으로서 신의칙 내지 신뢰보호의 원칙에 위반된다는 원고의 주장은 이유 없다. 
 ⑶ 재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단
 또한 위 관계 법령 등에 의하여 볼 때 시장정비사업법인 요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어 피고에게 어떠한 재량의 여지가 있다고 볼 수 없는데다가, 위와 같은 원고의 이 사건 신청 경위, 이 사건 처분 경위 및 처분 사유 등을 모두 종합하여 보면, 원고가 주장하는 사유들을 모두 참작하여 보더라도 이 사건 처분이 그로 인하여 보호하려는 공익에 비하여 원고에 대한 사익의 침해가 지나치게 과도하여 비례의 원칙에 반하는 것이라고 할 수도 없다. 따라서 이 부분 원고의 주장 역시 이유 없다. 
3. 결론
 결국 원고의 승인신청을 반려한 피고의 이 사건 처분은 적법하고 원고의 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 

판사 전성수(재판장) 이주영 이용우