개발부담금부과처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1999.09.21 / 시행일:

【원고, 상고인】 대연전자 주식회사 (소송대리인 법무법인 대륙 담당변호사 함승희 외 2인)
【피고, 피상고인】 김포시장 (소송대리인 변호사 김형진)
【원심판결】 서울고법 1996. 12. 17. 선고 95구2847 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 제1점에 대하여
 원심판결 이유를 기록과 관계 법령에 비추어 살펴보면, 원심이, 이 사건 개발사업의 착수시점은 원고가 구 공업배치및공장설립에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4825호로 개정되기 전의 법률) 제13조 소정의 공장설립신고를 하여 피고로부터 공장설립확인서를 교부받은 날인 1993. 7. 7.이 아니라 건축허가일인 1993. 10. 22.이므로, 개발사업 대상토지의 면적이 1,650㎡를 넘는 이 사건 개발사업은 위 건축허가일 당시에 시행되던 개발이익환수에관한법률시행령(1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 것, 이하 '영'이라고 한다) 제4조 제1항 제3호의 규정에 따라 개발부담금의 부과대상이 된다고 판단한 조치는 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유는 받아들일 수 없다.
 2. 제3점에 대하여
 원심판결 이유를 기록과 관계 법령에 비추어 살펴보면, 원심이, 피고가 이 사건 개발사업의 종료시점지가를 부과종료시점이 속한 연도의 다음연도인 1994. 1. 1. 기준 개별공시지가에서 부과종료시점부터 1994. 1. 1.까지의 정상지가상승분을 공제하는 방식으로 산정한 것은 법 제10조 제1항 단서 등의 규정에 따른 것으로서 적법하다고 판단한 조치는 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.
 3. 제4점에 대하여
법 제14조 제1항 본문은 "건설부장관은 부과종료시점부터 3월 이내에 개발부담금을 결정·부과하여야 한다."고 규정하고 있는바, 개발부담금제도의 취지나 조문형식 및 내용, 관련법규 등을 종합하여 볼 때, 위 조문은 개발부담금 부과권 행사의 제척기간을 규정한 것이 아니라 단지 행정청에 대한 직무상의 훈시규정이라고 할 것이므로(대법원 1994. 4. 12. 선고 92누10562 판결, 1994. 4. 15. 선고 93누21071 판결 등 참조), 피고가 이 사건 개발사업의 부과종료시점인 1993. 12. 21.부터 3월이 경과한 후에 이 사건 처분을 하였다고 하여 이 사건 처분이 법 제14조 제1항의 규정과 조세법률주의와 신뢰의 원칙에 위반된 것으로서 위법하다고 할 수 없다. 
 또한 법 제15조 제2항은 "개발부담금은 이를 부과고지할 수 있는 날부터 5년이 경과한 후에는 부과할 수 없다. 이 경우 개발부담금을 부과고지할 수 있는 날은 대통령령으로 정한다."고 규정하고 있고, 그 위임에 의한 영 제14조의2는 "법 제15조 제2항 단서의 규정에 의한 개발부담금을 부과고지할 수 있는 날은 부과종료시점부터 3월이 경과한 날로 한다."고 규정하고 있고, 법 제15조 제2항이 규정하고 있는 이러한 부과권의 존속기간은 법문의 내용과 형식 등에 비추어 볼 때 부과권의 제척기간을 규정하고 있는 것이라고 할 것인바(대법원 1999. 4. 9. 선고 98두6982 판결 참조), 기록에 의하면 피고는 이 사건 개발사업의 부과종료시점인 1993. 12. 21.부터 3월이 경과한 날인 1994. 3. 21.부터 기산하여 5년이 경과하기 전에 이 사건 처분을 하였음이 명백하므로 이 사건 처분이 제척기간을 경과한 것으로서 위법하다고도 할 수 없다. 
 같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.
 4. 제2점에 대하여
 가. 준공 후의 공사비
 기록에 의하면, 원심판시의 1994. 3.경부터 1994. 5. 30.까지 시행된 토사유실방지벽 공사비 금 35,500,000원 및 외부진입로 포장공사비 금 24,870,000원과 1994. 6.경 시행된 경계도로 포장공사비 금 20,193,520원은 이 사건 개발사업이 완료된 후에 지출된 비용으로서 이 사건 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 비용이라고 보기 어려울 뿐만 아니라, 이 사건 토지에 대한 1994. 1. 1. 기준 개별공시지가에서 부과종료시점부터 위 개별공시지가 기준일까지의 정상지가상승분을 공제하는 산식에 의하여 산정된 종료시점지가에 반영되지 아니한 것이므로 이를 개발비용에 포함시킬 수 없다고 할 것이다.
 같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 법리오해, 사실오인 및 심리미진의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 부분에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다. 
 나. 명의이전비용, 취득세, 등록세 등
원심판시의 명의이전비용 금 235,000원, 등록세 금 960,000원, 교육세 금 192,000원, 취득세 금 4,922,630원과 원고의 대표이사인 소외 1 외 1인의 명의로 소유권이전등기를 하면서 지출한 취득세 및 등록세 금 12,103,430원 등은 이 사건 개발사업 자체에 투입된 비용이 아니므로 이를 개발비용에 포함시킬 수 없다고 할 것이다(대법원 1995. 2. 14. 선고 94누13039 판결, 1998. 2. 13. 선고 96누11990 판결 등 참조).
 같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 법리오해, 사실오인 및 심리미진의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 부분에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다. 
 다. 제1진입로 개설비용
 원심판결 이유에 의하면, 원심은 원고가 원심판시 제1진입로의 개설을 위하여 지출한 제1진입로 부지에 대한 10년간 사용료 금 3,524,783원과 제1진입로를 개설하는데 소요된 공사비 금 33,290,130원이 이 사건 개발사업의 개발비용에 포함되어야 한다는 원고의 주장에 대하여, 위 사용료 중 이 사건 개발사업의 시행기간인 61일간의 사용료에 해당하는 부분만이 개발비용에 포함되고 나머지 부분은 제외된다는 이유로 그에 해당하는 원심판시의 금 58,907원만을 개발비용으로 인정하는 한편, 제1진입로가 이 사건 개발사업구역인 이 사건 토지 내에 있는 것이 아니고 그 공사비의 지출이 이 사건 개발사업을 위하여 필요한 것이라는 점에 관하여 원심법원이 믿지 아니하는 원심 증인 소외 2의 일부 증언 외에는 이를 인정할 증거가 없다는 이유로 위 공사비 금 33,290,130원은 개발비용으로 인정할 수 없다고 판단하였다.
 그러나 원심의 이러한 판단은 수긍하기 어렵다.
1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 개발이익환수에관한법률(이하 '법'이라고 한다) 제11조 제1항 제3호 및 영 제10조 제1항 제7호에서 개발비용에 포함되는 항목 중의 하나로서 규정하고 있는 개량비, 즉 개발사업의 착수 전에 부과대상토지의 개량을 위하여 지출한 비용이라 함은, 영 제10조 제1항 제1호 내지 제5호 소정의 각 비용과 지출시기만 다를 뿐 그 실질적 성질은 동일하다고 할 것이므로, 개량비의 산정기준, 산정방법 및 상한액에 관하여도 영 제10조 제1항 제1호 내지 제5호 및 제2항 내지 제5항에 관한 규정이 적용 또는 유추적용된다고 보아야 할 것이다. 
 기록에 의하면, 원고는 이 사건 개발사업구역 밖에 위치한 원심판시 제1진입로를 개설하기 위하여 이 사건 개발사업의 착수일인 1993. 10. 22. 이전에 제1진입로 부지에 대한 10년간 사용료로 금 3,524,783원을 지출하고 제1진입로 개설공사의 순공사비 중 재료비 및 경비로 금 33,290,130원을 지출하였는데(기록 93면, 95면 내지 101면, 138면 내지 140면 등 참조), 제1진입로 및 그 후 이 사건 개발사업시행기간 동안에 원고가 개설한 원심판시 제2진입로(기록 94면, 138면 내지 140면 참조)가 개설됨으로써 원래 맹지이던 이 사건 토지가 자동차 통행이 가능한 세로(6m 미만의 도로)에 접하게 되었고, 이러한 도로접면조건의 변화가 1993. 1. 1.에는 금 12,000원에 불과하던 이 사건 토지의 개별공시지가가 1994. 1. 1.에는 금 96,000원으로 크게 오르게 된 데 일부 기여하였음을 알 수 있는바(기록 126면, 127면, 284면, 285면, 289면, 290면 등 참조), 이러한 사정에 비추어 보면 위 제1진입로 부지에 대한 10년간 사용료 및 개설공사비는 이 사건 개발사업의 착수 전에 이 사건 토지의 개량을 위하여 지출한 비용이라고 보아야 할 것이다. 
 그런데 위 제1진입로 부지에 대한 10년간 사용료는 영 제10조 제1항 제5호 소정의 기타 경비 중 보상비에 유사한 것이라고 할 것인데(대법원 1993. 10. 8. 선고 93누10996 판결 참조), 영 제10조 제1항 제5호가 기타 비용 중 보상비의 보상대상을 개발사업구역 안의 것으로 한정하여 규정하고 있으므로, 이 사건 개발사업구역 밖에 위치한 제1진입로 부지에 대한 사용료를 보상비에 해당한다고 할 수 없고, 따라서 영 제10조 제1항 제7호 소정의 개량비에도 해당할 수 없다고 할 것이다. 그러므로 원심이 제1진입로 부지에 대한 10년간 사용료 중 이 사건 개발사업의 시행기간에 해당하는 부분을 개발비용으로 인정한 것에 오히려 잘못이 있으며, 나머지 사용료를 개발비용으로 인정하지 아니한 조치는 결론에 있어 정당하다고 할 것이니, 이를 탓하는 이 부분에 관한 상고이유는 받아들일 수 없다.
한편 재료비, 경비 등 순공사비의 산정기준에 관하여 규정하고 있는 영 제10조 제1항 제1호는 영 제10조 제1항 제5호와 달리 이러한 제한에 관한 규정을 두지 아니하고 있으므로, 제1진입로가 이 사건 토지 내에 있지 않다고 하더라도 그 개설공사에 소요된 재료비 및 경비에 해당하는 위 금 33,290,130원은 법 제11조 제1항 제3호 및 영 제10조 제1항 제7호 소정의 개량비에 해당하는 것으로서 개발비용에 포함된다고 할 것이고, 다만 재료비 및 경비의 각 상한액에 관하여는 영 제10조 제3항 제1호의 규정이 적용 또는 유추적용된다고 할 것이므로, 원심으로서는 위 공사비가 영 제10조 제3항 제1호 소정의 상한액의 범위 내에 있는지에 대하여도 심리를 하였여야 할 것이다(원심이 개발비용으로 인정하고 있는 제2진입로 및 경계선 옹벽공사비 금 36,363,636원에 대하여도 이 점에 대한 검토가 있었어야 함을 덧붙여 둔다). 
 그럼에도 불구하고 원심은 그 판시와 같은 이유만으로 제1진입로 개설공사비 전액을 개발비용에서 제외시키고 말았으니, 이러한 원심의 조치에는 개발비용에 관한 법리를 오해하여 심리를 다하지 아니하고 채증법칙을 위반한 잘못이 있다고 할 것이다. 이 부분에 관한 상고이유는 이유 있다. 
 5. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 서성(재판장) 박준서 신성택(주심) 이임수

[1] 개발이익환수에관한법률 제14조 제1항 소정의 개발부담금 결정·부과기간의 법적 성질(=훈시규정)
[2] 개발이익환수에관한법률 제15조 제2항 소정의 개발부담금 부과권 존속기간의 법적 성질(=제척기간)
[3] 명의이전비용, 등록세, 교육세, 취득세 등이 개발부담금 산정시 공제할 개발비용에 포함되는지 여부(소극)
[4] 구 개발이익환수에관한법률시행령 제10조 제1항 제7호 소정의 개량비의 산정기준, 산정방법 및 상한액에 관하여도 같은 조 제1항 제1호 내지 제5호 및 제2항 내지 제5항의 규정이 적용 또는 유추적용되는지 여부(적극)
[5] 개발사업 착수일 이전에 개발사업구역 밖에 위치한 진입로를 개설하여 개발부담금 부과대상토지의 지가 상승에 기여한 경우, 그 부지 사용료 및 개설공사비가 구 개발이익환수에관한법률시행령 제10조 제1항 제7호 소정의 개량비에 해당하는지 여부

[1] 구 개발이익환수에관한법률(1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항 본문은 "건설부장관은 부과종료시점부터 3월 이내에 개발부담금을 결정·부과하여야 한다."고 규정하고 있는바, 개발부담금제도의 취지나 조문형식 및 내용, 관련법규 등을 종합하여 볼 때, 위 조문은 개발부담금 부과권 행사의 제척기간을 규정한 것이 아니라 단지 행정청에 대한 직무상의 훈시규정이라고 할 것이다.
 [2] 개발이익환수에관한법률 제15조 제2항은 "개발부담금은 이를 부과고지할 수 있는 날부터 5년이 경과한 후에는 부과할 수 없다. 이 경우 개발부담금을 부과고지할 수 있는 날은 대통령령으로 정한다."고 규정하고 있고, 그 위임에 의한 구 개발이익환수에관한법률시행령(1997. 6. 25. 대통령령 제15398호로 개정되기 전의 것) 제14조의2는 "법 제15조 제2항 단서의 규정에 의한 개발부담금을 부과고지할 수 있는 날은 부과종료시점부터 3월이 경과한 날로 한다."고 규정하고 있는바, 같은 법 제15조 제2항이 규정하고 있는 이러한 부과권의 존속기간은 법문의 내용과 형식 등에 비추어 볼 때 부과권의 제척기간을 규정하고 있는 것이라고 할 것이다.
 [3] 명의이전비용, 등록세, 교육세, 취득세 등은 개발사업 자체에 투입된 비용이 아니므로 이를 개발부담금 산정시 공제할 개발비용에 포함시킬 수 없다.
 [4] 개발이익환수에관한법률 제11조 제1항 제3호 및 구 개발이익환수에관한법률시행령(1997. 6. 25. 대통령령 제15398호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 제7호에서 개발비용에 포함되는 항목 중의 하나로서 규정하고 있는 개량비, 즉 개발사업의 착수 전에 부과대상토지의 개량을 위하여 지출한 비용이라 함은, 같은 영 제10조 제1항 제1호 내지 제5호 소정의 각 비용과 지출시기만 다를 뿐 그 실질적 성질은 동일하다고 할 것이므로, 개량비의 산정기준, 산정방법 및 상한액에 관하여도 같은 영 제10조 제1항 제1호 내지 제5호 및 제2항 내지 제5항에 관한 규정이 적용 또는 유추적용된다고 보아야 할 것이다.
 [5] 개발사업 착수일 이전에 개발사업구역 밖에 위치한 진입로를 개설하여 개발부담금 부과대상토지의 지가 상승에 기여한 경우, 그 진입로 부지에 대한 사용료는 개발이익환수에관한법률시행령 제10조 제1항 제5호 소정의 기타 경비 중 보상비에 유사한 것이라고 할 것인데 같은 호가 기타 비용 중 보상비의 보상대상을 개발사업구역 안의 것으로 한정하여 규정하고 있으므로, 개발사업구역 밖에 위치한 진입로 부지에 대한 사용료를 보상비에 해당한다고 할 수 없고, 따라서 같은 항 제7호 소정의 개량비에도 해당한다고 할 수 없으며, 한편 순공사비의 산정기준에 관하여 규정하고 있는 같은 항 제1호는 같은 항 제5호와는 달리 이러한 제한에 관한 규정을 두지 아니하고 있으므로, 위 진입로가 개발사업구역 밖에 있더라도 그 개설공사에 소요된 순공사비는 개발이익환수에관한법률 제11조 제1항 제3호 및 같은법시행령 제10조 제1항 제7호 소정의 개량비에 해당하는 것으로서 개발비용에 포함된다고 할 것이고, 다만 재료비, 노무비 및 경비의 각 상한액에 관하여는 같은법시행령 제10조 제3항 제1호의 규정이 적용 또는 유추적용된다고 할 것이므로, 같은 호 소정의 상한액의 범위 내에 있는지 심리하여야 할 것이다.