반시설부담금부과처분취소 (일반행정, 수원지방법원)
공포일: 2009.07.08 / 시행일:

【심급】
1심
【세목】
기타
【주문】
1. 원고들의 소 중 2006. 5. 11.자 각 기반시설부담금 부과처분 취소청구 부분을 모두 각하한다.
2. 피고가 2008. 2. 20. 한 성복지구 기반시설부담계획 고시를 취소한다.
3. 피고가 2008. 2. 26. 원고들에 대하여 한 각 기반시설부담금 부과처분을 취소한다.
4. 소송비용 중 30%는 원고들이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【이유】

1. 처분의 경위

가. 피고는 2004. 3. 31.국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2006. 1. 11. 법률 제7848호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라고 한다.) 제67조에 의하여 용인시 수지구 성복동, 상현동, 풍덕천동 일원 1,603,380㎡를 기반시설부담구역(이하 ‘이 사건 기반시설부담구역’이라고 한다.)으로 지정고시하였다(용인시 고시 제2004-90호).
나.원고 제니스티앤에스주식회사(이하 ‘제니스티앤에스’라고 한다.)는 2004. 10. 5. 피고로부터 이 사건 기반시설부담구역 내인 위성복동 195-2외 18필지 위에 아파트 6개동 476세대(대지면적 35,210㎡, 연면적 90,827.98㎡)를 신축하는 주택건설사업계획의 승인을 받았다.
다.원고 제니스건설주식회사(이하 ‘제니스건설’이라고 한다.)는 2005. 12. 30. 피고로부터 이 사건 기반시설부담구역 내인 위성복동 192-1외 14필지 위에 아파트 17개동 838세대(대지면적 76,697㎡, 연면적 198,572,670㎡)를 신축하는 주택건설사업계획의 승인을 받았다.
라. 피고는 이 사건 기반시설부담구역에 관하여 주택건설사업계획의 승인을 받은 원고 등 사업시행자들을 기반시설부담의무자로 하여 2006. 1. 9. 기반시설부담계획(안)을 공람공고한 뒤(용인시 공고 제2006-26호, 이하 ‘2006년 공람공고’라고 한다.), 2006. 3. 14. 국토계획법 제70조에 의하여 기반시설부담계획을 수립고시하였다(용인시 고시 제2006-99호, 이하 ‘2006년 부담계획’이라고 한다.). 2006년 부담계획에 의한 직접설치구간, 수탁공사구간, 비용납부구간의 각 기반시설은 별지 배분도 표시와 같다.
마. 피고는 2006. 5. 11. 원고들에게 원고들의 위 주택건설사업이국토계획법 제68조 제1항이 정한 기반시설부담 개발행위에 해당한다는 이유로같은 법 제69조에 의하여 2006년 부담계획에 따라 별지 2006년 부과처분 목록 기재와 같이 기반시설부담금(납부기한 : 2006. 7. 10.)을 각 부과고지하였다(이하 ‘2006년 부과처분’이라고 한다.).
바. 피고는 2008. 2. 20. 이 사건 기반시설부담구역에 대한 기반시설 비용부담 방법을 당초(2006년 부담계획 및 부과처분상)의 ‘① 직접설치 : 직접설치구간, ② 비용납부 : 비용납부구간, 수탁공사구간’에서 ‘① 직접설치 : 직접설치구간, 수탁공사구간, ② 비용납부 : 비용납부구간’으로 변경하는 내용의 기반시설부담계획(변경) 고시를 하였다(용인시 고시 제2008-71호, 이하 ‘이 사건 부담계획’이라고 한다.).
사. 피고는 2008. 2. 26. 원고들에게 이 사건 부담계획에 따라 국토계획법 제69조, 같은 법 제72조, 지방세법 제27조에 의하여 별지 2008년 부과처분 목록 기재와 같이 기반시설부담금(납부기한 : 2008. 3. 10.) 및 가산금을 각 부과고지하였다(이하 ‘이 사건 부과처분’이라고 한다.).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제5 내지 9호증, 갑 제12, 13호증, 을 제4, 13, 34호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소의 적법 여부

가. 피고의 주장

원고들은 피고에게 2006년 부담계획 및 부과처분상의 수탁공사구간에 대한 비용부담 방법을 ‘비용납부’에서 ‘직접설치’로 변경해 주면 이 사건 소를 취하하겠다고 확약하였다. 원고들은 위 각 주택건설사업에 대하여 분양승인이 나면 이 사건 소를 취하하겠다는 의사를 밝히기도 하였다. 이 사건 부담계획 및 부과처분(이하 통틀어 ‘이 사건 처분’이라고 한다.)으로써 수탁공사구간에 대한 비용부담 방법이 ‘직접설치’로 변경되었고, 원고들의 주택건설사업에 대하여 2009. 1. 14. 분양승인이 났음에도 원고들은 이 사건 소를 유지하고 있다. 따라서 이 사건 소는 소권남용으로서 부적법하다.
나. 판 단

(1) 그러므로 보건대, 을 제5호증의 1 내지 3의 각 기재만으로는 피고가 주장하는 소 취하의 확약 내지 의사표시가 있었음을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 그러나 한편 위 인정사실에 의하면, 2006년 부담계획은 이 사건 부담계획으로 변경고시되어 실효되었고, 이 사건 부담계획에 따라 이 사건 부과처분이 새로 행해진 이상 2006년 부담계획에 기초한 2006년 부과처분도 독립한 존재가치를 상실하여 소멸하였다고 할 것이므로, 원고들의 소 중 2006년 부과처분의 취소를 구하는 부분은 모두 소의 이익이 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하다.
(1) 이 사건 처분의 근거가 된 국토계획법 관련 규정들은 하위법령에 포괄적 위임을 함으로써 위임입법의 한계를 벗어났고, 조세법률주의와 명확성의 원칙에도 위배되어 위헌성이 있으며,부담금관리기본법 제4조에도 반하므로 무효이다. 설령 그렇지 않다고 하더라도, 원고들은 이 사건 기반시설부담구역에 대한 기반시설부담계획이 수립되기 전에 이미 주택건설사업계획의 승인을 받았으므로, 국토계획법에 의한 기반시설부담의무가 없다.
또한 기반시설부담구역은 기반시설의 용량이 부족할 것으로 예상되는 지역에 대하여만 지정할 수 있으며, 기반시설부담계획은 기반시설의 설치 및 확보가 결정된 경우에는 수립이 허용되지 않는 것인데, 원고들을 비롯한일레븐건설주식회사(이하 ‘일레븐건설’이라고 한다.),풍산건설주식회사, 주식회사 디에스부림 등 후발업체들(이하 ‘후발업체들’이라고 한다.)은 2003. 12. 29. 성복취락지구 기반기설협약(이하 ‘이 사건 협약’이라고 한다.)을 체결한 뒤 피고로부터 각각 이 사건 협약의 이행을 조건으로 주택건설사업계획의 승인을 받았으니, 이 사건 기반시설부담구역은 기반시설의 용량이 부족할 것으로 예상되는 지역에 해당하지 않을뿐더러 기반시설의 설치 및 확보가 이미 결정되어 있어 기반시설부담계획의 수립도 허용되지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 그 법적 요건을 갖추지 못하였다.
(2) 이 사건 처분은, 대로 2-18호, 중로 3-120호의 각 일부가 이 사건 기반시설부담구역 밖에 위치함에도 위 양 도로 전부를원고 제니스건설의 직접설치구간에 포함시켰고,원고 제니스건설이사업승인을 받은 대지면적은 76,697㎡에 불과함에도 위 원고의 사업부지가 106,470㎡인 것으로 간주하여 기반시설 비용을 부담시켰다. 이 사건 부담계획은 국토계획법상 제68조 제2항에 반하여 하천을 후발업체들이 부담할 기반시설에 포함시켰다. 이 사건 처분은 용지비 산정에 중대한 하자가 있다.
(3) 피고는 2006년 부과처분 당시 비용납부분(수탁공사분 포함)으로서원고 제니스건설에게 32,803,089,600원,원고 제니스티앤에스에게 11,230,573,500원을 납부기한을 2006. 7. 10.로 정하여 각 부과고지하였다. 그 뒤 피고는 수탁공사분을 비용납부분에 포함시킨 오류를 시정하기 위하여 이 사건 부과처분을 새로 하였는데, 수탁공사분을 제외한 비용납부분에 대하여 당초의 납부기한 이후의 가산금을 부과한 것은 위법하다.
(4) 이 사건 처분은 이 사건 기반시설부담구역의 광역교통대책에 따른 비용, 특히 수탁공사구간인 대로 3-20호의 폭을 당초의 25m에서 27.5m 내지 34.7m로 확장하는 데 드는 비용을 전적으로 후발업체들에게 부담시켰는바,원고 제니스건설은2006. 5. 2. 피고에게 광역교통시설부담금 2,591,408,000원을 납부하였으므로, 이 사건 처분은 헌법상의 이중과세금지의 원칙, 부담금관리기본법상의 중복부과금지의 원칙에 위배된다. 또한 대로 3-20호는 성복 IC 개통에 따른 외부교통유입량 증가를 고려하여 설계변경과 도로 폭 확장이 이루어진 것이므로 후발업체들의 주택건설사업과는 직접적인 관련이 없는 간선시설에 해당한다. 따라서 이 사건 처분은주택법(2006. 5. 24. 법률 제7959호로 개정되기 전의 것) 제16조 제5항에도 위반된다.
(5)국토계획법 제68조 제1항,제69조에 의하면 기반시설은 개발행위자가 직접 설치하는 것이 원칙이고, 비용납부는 기반시설의 효율적인 설치 또는 그에 필요한 용지의 효율적인 확보를 위하여 필요한 경우에만 허용된다. 이 사건 처분은 위와 같은 요건이 충족되지 않음에도 이 사건 협약상원고 제니스건설의 직접설치구간인 근린공원 53호 등을 임의로 비용납부구간으로 변경하였다.
(6) 주식회사 늘푸른주택, 주식회사 동훈, 명진건설산업 주식회사, 부림건설 주식회사도 이 사건 기반시설부담구역을 주택건설사업지역으로 하고 있는데, 이 사건 부담계획은 기반시설을 후발업체들에게만 부담시키고 있다. 따라서 이 사건 처분은 헌법상 비례의 원칙, 형평의 원칙에 반한다.
또한 이 사건 처분은 직접설치구간을 이 사건 협약에서 정한 것과 다르게 임의로 재배치하여 원고들에게는 용지확보와 공사가 어려운 구간을 맡긴 반면, 다른 후발업체, 특히일레븐건설에게는 용지확보와 공사가 쉬운 구간(하천 등)을 맡김으로써 원고들에게 불평등한 의무를 부과하고 있다.
(7) 2006년 공람공고와 2006년 부담계획 사이에는 원고들에게 불리한 중대한 부담변경이 있었음에도, 피고는 원고들에게 이에 대한 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 부여하지 않았다. 따라서 이 사건 처분은국토계획법 제71조와 행정절차법에 위배된다.
나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.
다. 판 단

(1) 이 사건 처분의 요건 구비 여부

㈎국토계획법 제67조,제68조 제1항,제69조,제70조 제1항,제72조 제1항 제2호에 의하면 특별시장광역시장시장 또는 군수는 기반시설의 용량이 부족할 것으로 예상되는 지역을 기반시설부담구역으로 지정고시한 경우 기반시설부담 개발행위를 하는 자가 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하여야 하는 기반시설의 종류위치규모 등이 포함된 기반시설부담계획을 수립하여야 하고, 기반시설부담구역 안에서 기반시설부담 개발행위를 하는 자는 기반시설부담계획이 정하는 바에 따라 기반시설부담구역 안에 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하여야 하며, 필요한 경우에는 그에 상당하는 비용을 납부하여야 하고, 기반시설부담 개발행위에 따른 비용의 납부는 허가인가승인을 얻은 날로부터 60일 이내에 하여야 한다고 규정하고 있다.
위 규정들에다가 기반시설부담 제도는 원인자 및 수익자 부담의 원칙을 실현하기 위하여 건축행위 등으로 인해 유발되는 기반시설 설치비용의 일부를 건축행위자 등에게 부담하도록 하는 제도이므로, 건축행위자 등이 기반시설부담구역 안에서 기반시설부담 개발행위를 함으로 인하여 자신이 부담하게 될 기반시설의 설치비용 등 의무의 내용을 알고 그에 따라 기반시설부담 개발행위를 할 것인지 여부를 결정할 기회를 주어야 할 것인 점 등에 비추어 보면, 특별시장 등은 기반시설부담구역에 대하여 기반시설부담계획이 수립된 이후에 허가 등을 받은 개발행위자에 한하여 국토계획법에 의한 기반시설의 부담을 부과할 수 있다고 할 것이다.
이 사건에서 원고 등 후발업체들은 이 사건 기반시설부담구역에 대한 기반시설부담계획이 수립되기 전에 각 사업승인을 받았으니 국토계획법에 의하여 기반시설을 부담할 의무가 있다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 부담계획은 국토계획법에 의한 기반시설부담의무가 없는 원고 등 후발업체들을 대상으로 한 것으로서 위법하고, 이 사건 부과처분은 위와 같이 위법한 이 사건 부담계획에 터잡은 것으로서 역시 위법하다.
㈏ 설령 기반시설부담계획 수립 전에 허가 등을 받은 개발행위자라도 국토계획법에 의한 기반시설부담의무가 있다고 보더라도, 이 사건 처분은 적어도 아래와 같은 이유로 위법하다.
① 부담금 부과처분 등 침해적 행정처분에 있어서는 국민의 재산권 보호라는 헌법적 요청 및 법치행정의 원리에 비추어 근거규정에 대하여 엄격한 해석을 하여야 한다(대법원 2004. 5. 14. 선고 2004두3076 판결참조).
국토계획법 제68조 제1항본문은 ‘기반시설부담구역 안에서 다음 각호의 1의 개발행위로서 대통령령이 정하는 개발행위를 하는 자는 기반시설부담계획이 정하는 바에 따라 기반시설부담구역 안에 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하여야 한다’고 규정하고 있고,국토계획법 제2조 제20호,제70조에 의하면 기반시설부담계획은 기반시설부담구역 내의 기반시설에 대하여 수립할 수 있다. 따라서 기반시설부담구역 밖의 기반시설에 대하여는 개발행위자가국토계획법 제68조 제1항에 의한 기반시설부담의무를 지지 않는다고 보아야 한다.
이 사건에서 갑 제7, 8호증, 갑 제9호증의 2, 갑 제12호증, 갑 제13호증의 1, 을 제34호증의 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 대로 2-18호, 중로 3-120호의 각 일부는 별지 경계도 표시와 같이 이 사건 기반시설부담구역 밖에 위치한 사실, 이 사건 처분은원고 제니스건설에게 이 사건 기반시설부담구역 밖에 위치한 위 각 도로 부분에 대해서도 설치의무를 부과한 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 처분은국토계획법 제2조 제20호,제68조 제1항에 반하여 위법하다고 할 것이다.
② 또한국토계획법 제68조 제1항이 정한 기반시설의 부담은 기반시설부담구역 안에서 허가를 받아야 하는 개발행위를 하는 자에게 부과되는 것으로서 그 부과기준시점은 개발행위자가 허가 등을 받은 날이라고 봄이 상당하다고 할 것이므로{기반시설부담금에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9051호로 폐지되기 전의 것) 제10조는 이를 명문으로 규정한 바 있다.}. 기반시설의 총비용을 각 개발행위자에게 부담시킴에 있어 그 기준이 되는 면적은 특별한 사정이 없는 한 개발행위자가 허가 등을 받은 것에 한한다고 할 것이다.
이 사건에서원고 제니스건설이피고로부터 사업승인을 받은 대지면적은 76,697㎡인데, 피고는 이 사건 처분을 하면서원고 제니스건설이사업승인신청도 하지 않은 면적(29,773㎡)까지 포함하여 위 원고의 사업면적을 106,470㎡(= 76,697㎡ + 29,773㎡)로 보아 기반시설 부담분을 산정한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이 사건 처분은 부과요건이 충족되지 않은 부분에 대하여까지 기반시설의 부담을 부과한 것으로서 위법하다(피고도일레븐건설의 사업미승인 면적에 대해서는 기반시설의 부담을 부과하지 않았다.).
③국토계획법 제68조 제1, 2항,제2조 제6호 마목에 의하면, 특별시장 등이 기반시설부담계획에서 개발행위자에게 하천의 설치 또는 그에 필요한 용지를 확보할 의무를 부담시키려면 특별시장 등과 개발행위자 사이에 이에 관한 사전 협의가 있어야만 할 것인데, 갑 제2호증, 을 제29호증의 1 내지 3의 각 기재만으로는 피고와 사이에 후발업체들이 하천의 설치 또는 그에 필요한 용지를 확보하기로 하는 협의가 있었음을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 하천은 후발업체들이 부담할 기반시설에 포함될 수 없으므로, 이 사건 처분은 이 점에서도 위법하다.
④ 또한 갑 제29호증, 을 제34호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 이 사건 처분의 전제가 된 용지비 산정에 있어 ① 위성복동 388-15도로, 같은 동 388-16 도로, 같은 동 388-17 임야, 같은 동 693 도로, 같은 동 360-4 도로, 같은 동 360-9 대, 같은 동 360-10 대, 같은 동 361-3 답, 같은 동 568-14 대, 같은 동 688 도로, 위상현동 101-1임야, 같은 동 102-2 도로 외 여러 필지의 토지에 대하여 용지비를 임의로 0원으로 책정한 사실, ② 대로 3-20호에 편입된 위성복동 산 66-14임야의 경우 공시지가(2005. 1. 1. 기준, 이하 같다.)가 384,000원임에도 13,100원으로, 근린공원 54호에 편입된 같은 동 188-1 답의 경우 공시지가가 420,000원임에도 0원으로, 경관녹지 115호에 편입된 같은 동 산 68-1 임야의 경우 공시지가가 90,200원임에도 384,000원으로, 완충녹지 129호에 편입된 위상현동 산 32임야의 경우 공시지가가 429,000원임에도 20,200원으로, 근린공원 53호에 편입된 위성복동 산 68-1의 경우 공시지가가 90,200원임에도 384,000원으로, 같은 동 산 69-1의 경우 공시지가가 227,000원임에도 90,200원으로, 같은 동 산 69-2의 경우 공시지가가 353,000원임에도 380,000원으로 각 잘못 반영한 사실을 인정할 수 있는바, 이에 의하면 이 사건 처분은 잘못된 용지비 산정에 기초한 것으로서 위법하다.
(2) 피고의 주장에 관한 판단

㈎ 이에 대하여 피고는, 피고가 원고들에게 위 각 주택건설사업계획의 승인을 하면서 이 사건 협약의 내용을 이행하여야 한다는 조건을 부가하였고, 특히원고 제니스건설에 대하여는 당시 추진 중이던 기반시설부담계획수립용역 결과에 따라 분담금을 납부하여야 한다는 조건까지 부가하였으므로 이 사건 처분은 부관의 사후변경이 허용되는 경우로서 적법하다고 주장하나, 법률이 정한 요건을 갖추지 못하여 위법한 이 사건 처분이 부관 내지 사후부관을 이유로 적법하게 될 여지는 없다.
더욱이 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 않는 것이고, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하더라도 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없는 것인바(대법원 2007. 5. 11. 선고 2005두8962 판결,2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결,1994. 9. 23. 선고 94누9368 판결,1989. 12. 8. 선고 88누9299 판결등 참조), 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분은 부관이 아닌 국토계획법에 근거한 것임이 명백하고, 피고가 주장하는 부관 내지 사후부관에 따른 기반시설부담의무는 피고가 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 사유와 부담의 근거, 요건 및 절차 등이 서로 달라 기본적 사실관계에 있어 동일성이 있다고 할 수 없으므로, 피고가 이를 이 사건 처분의 근거로 추가하는 것은 허용될 수 없다{설령 그렇지 않다고 하더라도, 원고들에 대한 위 사업승인조건에 위 판단 부분 (1)의 ㈏항에서 살핀 각 사항까지 유보되어 있었거나 이에 대한 원고들의 동의가 있었음을 인정할 만한 증거가 없으므로, 이 사건 처분이 사후부관이 허용되는 경우에 해당한다고 볼 수도 없다(대법원 2007. 12. 28. 선고 2005다72300 판결등 참조)}.
따라서 피고의 위 주장은 어느 모로 보나 이유 없다.
㈏ 피고는, 이 사건 처분이 위법하다고 하더라도 일부 미승인지를 제외한 후발업체들의 나머지 사업부지 전부에 대하여 사업승인이 난 상태에서 이 사건 부담계획대로 기반시설이 설치되지 않을 경우 커다란 사회문제가 발생할 수 있으므로 사정판결이 내려져야 한다고 주장하나, 갑 제2호증, 갑 제5호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 이 사건 처분이 취소되더라도 이 사건 협약 등 사업승인조건에 기하여 기반시설이 확보될 수 있을 것으로 보이며, 달리 이 사건 처분을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 않다고 인정할 증거도 없으므로, 피고의 위 주장도 받아들일 수 없다.
(3) 소결론

결국 이 사건 부담계획은 국토계획법에 의한 기반시설부담의무가 없는 원고 등 후발업체들을 대상으로 한 것으로서 그 전체가 위법하고(이 사건 부담계획 중일레븐건설등 다른 업체에 대한 부분도 하천을 후발업체들이 부담할 기반시설에 포함하는 등으로 원고들의 권리의무에 직접 영향을 미치고 있다고 할 것이므로 원고들에 대한 부분에 한정하여 위법하다고 볼 것은 아니다.), 이 사건 부과처분은 위와 같이 위법한 이 사건 부담계획에 터잡은 것으로서 역시 모두 위법하므로, 이 사건 처분은 전부 취소될 수밖에 없다.
4. 결 론

그렇다면 원고들의 소 중 2006년 부과처분 취소청구 부분은 부적법하여 모두 각하하고, 원고들의 나머지 청구는 이유 있어 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.