시정명령등취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2016.11.10 / 시행일:

【원고, 상고인】 포스코강판 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 김성식 외 2인)
【피고, 피상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 변호사 최수희 외 1인)
【원심판결】 서울고법 2015. 9. 16. 선고 2013누6758 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 공동행위의 성립 여부에 관한 법리오해 등 주장에 대하여
 원심은 그 판시와 같은 이유로, ① 원고가 2005. 3. 1.경부터 2008. 1. 31.경까지 동부제철 주식회사(이하 편의상 주식회사의 경우 그 법인명 중 ‘주식회사’ 부분을 따로 적지 않는다), 현대하이스코, 유니온스틸, 세아제강과 아연도강판의 기준가격 인상·인하폭을 공동으로 합의하여 결정하고(이하 ‘기준가격 공동행위’라 한다), ② 원고 및 동부제철, 현대하이스코, 유니온스틸(이하 ‘원고 등 4개 사업자’라 한다) 등이 2006. 2.경부터 2008. 4.경까지 아연할증료 도입 및 인상을 공동으로 합의하여 결정하였다(이하 ‘아연할증료 공동행위’라 하고, 기준가격 공동행위와 함께 ‘이 사건 각 공동행위’라 한다)고 각 판단하였다.
 관련 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 부당한 공동행위의 성립에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
 2. 관련매출액에 관한 법리오해 주장에 대하여
 가. 관련 법령 및 법리
「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제22조, 구 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령」(2016. 3. 8. 대통령령 제27034호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항, 제61조 제1항 [별표 2]의 각 규정에 따르면, 공정거래위원회는 부당한 공동행위를 한 사업자에게 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련상품 또는 용역의 매출액을 기준으로 산정한 과징금을 부과할 수 있고, 여기서 ‘매출액’은 사업자의 회계자료 등을 참고하여 정하는 것을 원칙으로 하되, 각각의 범위는 행위유형별로 개별적·구체적으로 판단하도록 정하고 있다.
이와 같은 매출액 산정의 전제가 되는 관련 상품 또는 용역의 범위는 부당한 공동행위를 한 사업자 간의 합의의 내용, 부당한 공동행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품 또는 용역의 종류와 성질, 용도 및 대체가능성과 거래지역·거래상대방·거래단계 등을 고려하여 개별적·구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2016. 5. 27. 선고 2013두1126 판결 등 참조).
 나. 등급외 제품에 관하여
 원심은, 그 채택 증거들을 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 등급외 제품은 정상제품과 비교하여 품질이 떨어지는 것에 불과할 뿐 동일한 원료를 가지고 같은 공정을 거쳐 생산되는 점, 그 거래가격은 아연도강판의 기준가격에 대하여 일정한 할인율을 적용하는 방법으로 책정되는 점 등에 비추어, 등급외 제품은 이 사건 각 공동행위로 인하여 직·간접적으로 영향을 받는 관련상품에 포함된다고 판단하였다.
 앞서 본 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 상고이유의 주장과 같은 관련상품에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
 다. 운송비에 관하여
 이 사건 각 공동행위의 관련상품이 ‘아연도강판’인 점은 명확하므로, 앞서 본 법리에 따라, 이 사건에서 관련매출액을 구성하는 아연도강판 ‘매출액’의 범위는 사업자의 회계자료 등을 참고하여 개별적·구체적으로 정해져야 한다.
 그런데 원심판결 이유에 의하면, 원고가 아연도강판의 판매대금에 관한 세금계산서를 발행하면서 매출액에 운송비를 포함하고 운송비를 아연도강판 매출액으로 회계처리 한 사실을 알 수 있다.
 이에 더하여, ① 통상적으로 상품의 판매에는 상품을 소비자에게 인도하는 과정에서 운송이 필요하므로, 이러한 운송비가 특정 상품판매와 별개의 관련상품 또는 매출액을 구성한다고 보기 위해서는 그 상품 판매대금의 구체적 구성, 거래 당사자들의 인식이나 거래관행에 비추어 그 상품의 운송서비스가 상품판매와는 전혀 별개의 것으로 볼 수 있어야 하는 점, ② 그런데 이 사건 아연도강판 판매시장에서는 구매자 스스로가 아연도강판을 운반하는 것이 원칙적인 거래관행이라고 볼 자료가 없고, 오히려 원고 등 철강업체가 운송비의 일부 또는 전부를 지원해주어 운송비 지원을 실질적인 판매가격 할인의 방편으로 사용한 것으로 보이는 점, ③ 구매자 스스로 아연도강판을 운반하거나 별개의 운송업체를 이용하는 사례가 있다고 하여, 아연도강판 운송비 일반이 관련매출액에서 당연히 제외되어야 한다고 볼 수 없고, 아연도강판 판매대금과 별개로 회계 처리되어야 하는 것도 아닌 점, ④ 오히려 원고가 운송비의 전부 또는 일부를 부담하거나 구매자가 원고에게 운송비를 포함한 아연도강판 판매대금 일체를 지급한 경우에, 운송비 부분은 회계자료상으로 판매에 관한 비용에 해당하므로 ‘관련상품’인 아연도강판 판매에 관한 ‘매출액’에서 제외할 이유가 없는 점 등 기록을 통하여 알 수 있는 여러 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 아연도강판 운송비 부분은 이 사건 관련매출액에 포함되는 것으로 봄이 타당하다. 따라서 피고가 운송비를 포함한 관련매출액을 기초로 하여 원고에 대한 과징금을 산정한 조치에 위법이 있다고 볼 수 없다.
 같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 관련매출액에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
 3. 과징금 산정에서의 재량권 일탈·남용에 관한 법리오해 등 주장에 대하여
 가. 공정거래법 제6조, 제22조 등 각 규정을 종합하여 보면, 공정거래위원회는 공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 만일 과징금을 부과할 경우 공정거래법과 같은 법 시행령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가지고 있으므로, 공정거래위원회의 법 위반행위자에 대한 과징금 부과처분은 재량행위이고, 다만 이러한 재량을 행사함에 있어 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나, 비례·평등의 원칙에 위배하는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다고 할 것이다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 등 참조). 또한 부당한 공동행위로 인한 위반행위의 중대성의 정도는 위반행위로 인하여 발생한 경쟁질서의 저해정도, 시장에 미치는 영향 및 그 파급효과, 관련 소비자 및 사업자의 피해 정도, 부당이득의 취득 여부 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하므로(대법원 2011. 5. 26. 선고 2009두12082 판결 등 참조), 공정거래위원회가 위반행위의 중대성 정도를 평가함에 있어 고려한 여러 사정 중 일부가 인정되지 않는다 하더라도, 그 밖에 고려하였던 나머지 사정들에 비추어 공정거래위원회의 해당 위반행위의 중대성 정도에 대한 평가의 정당성이 인정되는 경우, 일부 재량고려사항이 인정되지 않는다는 사정만으로 바로 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인한 경우에 해당하여 재량권의 일탈·남용으로 위법한 것은 아니다.
 나. 원심은, ① 기준가격 공동행위의 경우 국내 아연도강판 시장에서 시장점유율이 높은 포스코가 가담하지 않았던 반면, 아연할증료 공동행위의 경우 포스코가 아연할증료의 도입에 관한 합의에 가담하여 경쟁제한적 효과가 더 중하다고 보이는 점, ② 원고는 장기간 자발적으로 이 사건 각 공동행위에 참여한 것으로 보이고, 원고의 영업본부장이 이 사건 각 공동행위가 이루어진 임원 모임의 회장을 맡기도 하였던 이상, 이 사건 각 공동행위에 ‘단순 가담하였거나 추종적인 역할만을 수행한 것이 명백한 경우’에 해당한다고 보기 어려운 점, ③ 원고와 다른 사업자들 사이에 조사협력·자진시정을 위한 노력의 정도에 있어서 차이가 있으므로, 피고가 원고와 다른 사업자들 사이에 자진 시정을 감안한 감경 여부나 감경률을 달리 고려했다는 사정만으로 당연히 평등의 원칙에 반한다고 할 수 없는 점, ④ 피고는 국내 철강산업 시장의 여건, 원고의 현실적 부담능력 등을 고려한 감경을 하였고 제반 사정에 비추어 그 감경의 비율도 적다고 보기 어려운 점 등의 이유를 들어, 이 사건 처분의 과징금 산정 과정에서 비례·평등의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다고 판단하였다.
 다. 1) 원심이 적법하게 채택한 증거 등에 의하면, 피고는 이 사건 처분 당시 포스코가 아연할증료 공동행위에 관하여 그 위반기간(2006. 2.경부터 2008. 4.경까지) 전부에 걸쳐서 가담하였음을 전제로, 아연할증료 공동행위의 경우 참여 사업자들의 시장점유율이 100%에 가까운 사정을 들어 이를 ‘매우 중대한 위반행위’로 보아 그 부과기준율을 7%로 산정하였다.
 2) 그러나 한편 기록상 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 비록 포스코가 아연할증료 공동행위 중 일부에 가담하지 아니하였다 하더라도, 새로이 도입된 아연할증료라는 새로운 가격요소가 그대로 유지되었을 뿐만 아니라 아연도강판의 가격도 이전보다 낮아졌다고 볼 수 없는 이상, 포스코가 독자적 판단에 따라 합의에 반하는 행위를 함으로써 공동행위에서 탈퇴하였다거나 이를 종료하였다고 보기 어려운 점, ② 위와 같이 새로운 가격요소로서 아연할증료가 도입되어 일반용 아연도강판 외에 가정용 아연도강판 및 일부 차량용 아연도강판에 대하여도 적용되었으므로 아연할증료 공동행위는 아연도강판 시장에 미치는 영향 및 파급효과, 소비자 및 사업자의 피해 정도가 기준가격 공동행위보다 중하였다고 보이는 점, ③ 피고가 매우 중대한 위반행위의 범위 내에서 비교적 낮은 부과기준율을 적용하였고, 원고에 대한 구체적인 과징금 산정 단계에서 여러 차례 감경을 적용하여 실제 감경된 정도가 상당한 점 등에 비추어 보면, 피고가 애초 전제한 바와 달리 포스코가 아연할증료 공동행위 중 일부에 가담하지 않았다는 사정만으로 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 보기 어렵다.
 라. 결국 원심의 이 부분에 관한 이유 설시에 일부 미흡한 부분은 있으나, 이 사건 처분이 재량권 일탈·남용에 해당하지 아니한다고 판단한 결론은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 과징금 부과 및 산정에 있어 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않음으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
 4. 결론
 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김창석(재판장) 이상훈 조희대 박상옥(주심)

[1] 부당한 공동행위를 한 사업자에 대한 과징금 산정의 기준인 매출액 산정의 전제가 되는 관련상품 또는 용역의 범위를 판단하는 방법
[2] 강판 제조·판매 사업자들인 甲 주식회사 등 5개사가 아연도강판의 기준가격을 공동으로 합의하여 결정하였다는 이유로 공정거래위원회가 甲 회사에 시정명령 및 과징금 납부명령을 한 사안에서, ‘등급외 제품’의 판매를 통한 매출액과 운송비를 관련매출액에 포함하여 과징금을 산정한 것이 적법하다고 한 사례
[3] 공정거래위원회가 부당한 공동행위로 인한 위반행위의 중대성 정도를 평가하면서 고려한 여러 사정 중 일부가 인정되지 않으나 그 밖에 나머지 사정들에 비추어 공정거래위원회의 위반행위 중대성 정도에 대한 평가의 정당성이 인정되는 경우, 일부 재량고려사항이 인정되지 않았다고 하여 바로 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인한 경우에 해당하여 과징금 부과처분이 재량권 일탈·남용으로 위법한지 여부(소극)