종합토지세의부과처분및압류처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2002.08.29 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
기타
【주문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】

1. 처분의 경위

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 6, 8, 9, 10, 14호증, 을 제1 내지 3의 각 기재, 변론의 전취지

가. 원고는 고양시식사동 645의 1대 916㎡ 중 4분의 3 지분, 같은 동 645의 2 전 1,439㎡, 같은 동 646의 1 답 407㎡, 같은 동 646의 3 답 2,967㎡, 같은 동 647의 1 대 628㎡, 같은 동 647의 2 전 380㎡, 같은 동 652의 1 전 247㎡, 같은 동 1263 답 2,691㎡ 및 같은 동 산 122의 10 임야 2,102㎡ 등 모두 9필지 토지(이하, 위 9필지의 토지를 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다.
나. 피고는, 종합토지세 과세기준일인 1999. 6. 1. 현재 원고가 소유하고 있는 이 사건 토지에 대한 1999년도분 종합토지세를 산정함에 있어 같은 동 산 122의 10 임야 1필지만을 분리과세하고, 나머지 8필지의 토지를 종합합산하여 1999. 10. 5. 원고에게 종합토지세 1,774,600원(= 종합합산세 1,754,400원 + 분리과세 20,200원), 교육세 354,920원, 농어촌특별세 130,690원을 부과·고지하였다(이하 이를 ‘이 사건 부과처분’이라 한다.).
2. 이 사건 부과처분의 적법 여부

가. 납세고지절차의 하자 여부

⑴ 원고의 주장

원고는, 첫째, 고양시 사무위임조례는지방자치법 제95조의 규정에 의하여 제정된 것이어서 조세법률주의가 적용되는 지방세법에서는 적용이 되지 아니하므로 이 사건 부과처분은 지방자치단체의 장인 고양시장이 하여야 하는 것임에도 자치구가 아닌 일산구청의 장인 피고에 의하여 행하여졌고, 둘째, 납세고지서에 세금의 산출근거가 되는 필지 단위별로 과세표준금액을 기재하지 아니하여 과세요건이 명확하지 아니하므로, 이 사건 부과처분은 그 고지절차에 하자가 있어 위법하다고 주장한다.
⑵ 첫째 주장에 관한 판단

지방세법 제25조 제1항은 지방세를 징수하고자 할 때에는 지방자치단체의 장 또는 그 위임을 받은 공무원이 납세의무자에게 문서로써 납부의 고지를 하여야 한다고 규정하고 있고,같은 법 제4조는 지방자치단체의 장은 이 법에 규정된 그 권한의 일부를 소속 공무원에게 위임할 수 있다고 규정하고 있으며,지방자치법 제95조 제1항은 지방자치단체의 장은 조례 또는 규칙이 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 사무의 일부를 하부행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 한편 고양시사무위임조례 제2조는지방세법 제25조의 규정에 의하여 고양시장의 사무 중 납세의 고지 등을 포함한 지방세부과징수에 관한 사무를 구청장에게 위임한다고 규정하고 있다(을 제3호증 참조).
따라서, 지방자치단체의 장인 고양시장은 하부 행정기관인 고양시 일산구청장인 피고에게 지방세 부과징수에 관한 사무를 위임할 수 있다 할 것인바, 갑 제1호증의 기재에 의하면 이 사건 부과처분은 위 조례에 의하여 종합토지세의 부과권자인 고양시장으로부터 납세의 고지 권한을 위임받은 피고에 의하여 부과된 것임을 인정할 수 있으므로, 그 처분명의자가 잘못되어 이 사건 부과처분이 위법하다는 취지의 원고의 첫째 주장은 이유 없다.
⑶ 둘째 주장에 관한 판단

지방세법 제234조의15 제1항,제2항은 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분하고, 그 중 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 별도합산과세표준 및 분리과세표준의 대상이 되는 토지를 제외한 토지의 가액을 합산한 금액으로 한다고 규정하고 있고,지방세법시행령 제8조는 지방세의 납부 또는 납입의 고지는 납부 또는 납입할 지방세의 연도와 세목, 납부 또는 납입기한과 금액 및 세액의 산출근거와 납부 또는 납입장소를 기재한 납세고지서 또는 납입통지서로써 하여야 하되, 1매의 고지서에 3 이상의 과세대상을 동시에 고지하는 경우에는 세액의 산출근거를 생략할 수 있으며 이 경우 납세의무자가 세액산출근거의 열람신청을 하는 때에는 과세기관은 지체없이 이에 응하여야 한다고 규정하고 있고, 지방세법시행규칙 별지 제3호에 지방세의 납세고지서 및 납입통지서의 서식이 정하여져 있다.
따라서, 지방세법상 종합토지세 중 종합합산과세의 경우에는 그 대상이 되는 토지의 가액을 모두 합산한 금액이 하나의 과세표준이 된다 할 것이므로 납세고지서에 종합합산과세 대상 토지들의 각 필지 단위별로 과세표준액을 기재하지 아니하였다 하여 그 과세요건이 명확하지 않다고는 할 수 없는바, 갑 제1호증의 기재에 의하면 피고는 지방세법시행규칙 별지 제3호가 정한 납세고지서의 서식에 의하여 이 사건 부과처분에 대한 납세고지서를 발부하였고, 그 납세고지서의 기재내용도 종합합산과세 대상 토지들에 대하여는 그 토지들의 가액을 모두 합산한 금액을 하나의 과세표준액으로 하여 기재하는 외에 분리과세 대상 토지인 위 고양시 식사동 122의 10 임야 1필지의 과세표준액을 따로 기재한 사실이 인정되므로, 위 납세고지서에 기재된 내용이 과세요건을 명확히 밝히지 않고 있어 위법하다는 취지의 원고의 둘째 주장 역시 이유 없다.
나.지방세법 제234조의15규정의 위헌 여부

⑴ 원고의 주장

원고는, 이 사건 부과처분 중 농지들에 대하여 필지별로 분리과세하지 아니하고 종합합산과세를 하게 된 근거 규정인지방세법 제234조의15 제2항 제3호는 조세법률주의 및 포괄위임입법 금지의 원칙에 위배되어 위헌이므로 이 사건 부과처분은 위법하다고 주장한다.
⑵ 판단

지방세법 제234조의15 제2항 제3호,제4항은 대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지의 가액을 분리과세표준으로 한다고 규정하고 있고,지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 가목본문은 위지방세법 제234조의15 제2항 제3호의 위임에 의하여 전·답으로서 그 소유자가 그 소재지 구·시·군 및 그와 연접한 구·시·군 또는 전·답의 소재지로부터 20km 이내의 지역에 과세기준일 현재 6개월 이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지는 이를 합산하지 아니하고 이러한 전·답은 분리과세표준으로 한다고 규정하고 있다.
이처럼지방세법 제234조의15 제2항 제3호는 “대통령령으로 정하는 … 전·답 … 의 가액”이라고 규정하여 이를 종합합산과세표준에서 제외하여 분리과세표준의 대상으로 삼고 있다. 그런데 이 조항은 위임대상을 ‘… 전·답 …’으로 구체적으로 한정하고 있고 통상인이라면 누구라도 전·답이 무엇인지, 그 범위가 어디까지인지 대강 예측할 수가 있다. 나아가 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완코자 하는 것으로서, 전·답·과수원·목장용지와 같은 농지로서 직접 생산에 이용되는 토지 또는 산업용으로 이용되는 공장용지에 대하여는 낮은 비례세율을 적용하여 생산 또는 산업활동을 지원하는 반면, 별장·골프장 등 사치성 재산으로 사용되는 토지에 대하여는 높은 비례세율을 적용하여 그 소유 억제 효과를 꾀하고 있는 것이다. 이러한 입법취지에 비추어 볼 때, 대통령령으로 정하게 될 ‘… 전·답 …’이란 직·간접적으로 농업의 생산활동에 제공되는 토지로되, 이를 빌미로 토지의 과다보유를 초래할 염려가 없는 한도 내의 토지가 여기에 해당할 것임을 어렵지 않게 예측할 수 있다. 그렇다면 위 법률조항은 분리과세되는 토지의 종류를 구체적으로 한정하면서 그 범위 내에서 세부적, 기술적 사항만을 대통령령에 위임한 것이라 할 것이고 그로써 대통령령에 위임될 내용과 범위를 통상인의 경우 누구라도 예측할 수 있게 하였다고 하겠으므로, 위 법률조항이 조세법률주의 및 포괄위임입법 금지의 원칙에 위반된다고는 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
다. 농지로서 분리과세대상인지 여부

⑴ 첫째 주장에 관하여

㈎ 원고의 주장

원고는 종합토지세의 신설목적, 농지의 특성, 위토의 특성 등 제반 사정을 고려하면 이 사건 토지 중 농지는 분리과세대상에 해당한다고 주장한다.
㈏ 판단

살피건대, 위 나.항에서 본 바와 같이지방세법 제234조의15 제2항 단서 제3호,지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 가목본문에 의하면, 종합토지세의 과세표준 중 종합합산과세표준은 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하되, 전·답으로서 그 소유자가 그 소재지 구·시·군 및 그와 연접한 구·시·군 또는 전·답의 소재지로부터 20km 이내의 지역에 과세기준일 현재 6개월 이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지는 이를 합산하지 아니하고 이러한 전·답은 분리과세표준으로 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 토지는 고양시 일산구에 위치하고 있는 반면, 원고는 이 사건 토지의 소재지에 연접하지 아니하고 그로부터 20km 이상이 떨어진 서울 강남구 역삼동에 거주하고 있을 뿐 아니라, 원고가 영농을 목적으로 이 사건 토지를 소유하고 있다는 점에 관하여 아무런 주장과 입증이 없는 이 사건에 있어서, 이 사건 토지가 종합합산과세표준에서 제외되는 토지라 할 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
⑵ 둘째 주장에 관하여

㈎ 원고의 주장

또 원고는,지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 가목단서의 규정은 종합토지세 과세대상 토지가 그 본문의 규정에 해당하는지 여부와는 관계 없이 별도의 분리과세대상 요건을 규정한 것으로 해석하여야 하는데, 이 사건 토지가 도시계획법상 개발제한지역과 자연녹지지역 내에 있으므로 이 사건 토지 중 농지는 분리과세대상에 해당한다고 주장한다.
㈏ 판단

살피건대,지방세법시행령 제194의15 제1항 제2호 가목단서는 분리과세대상이 되는 농지 중 특별시·광역시·시지역의 도시계획구역 안의 농지는 개발제한구역과 녹지지역 안에 있는 것에 한한다고 규정하고 있는바, 이 규정 체제와 그 문언 내용에 비추어 볼 때 종합토지세 과세대상 토지가 그 본문에서 정하는 요건을 구비한 경우라도 특별시·광역시·시 등의 지역 내에 있는 농지는 개발제한구역과 녹지지역 안에 있는 경우에 한하여 분리과세대상이 된다는 의미임이 명백하고, 앞서 살핀 바와 같이 이 사건 토지 중 농지가지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 가목본문의 요건을 갖추지 못하고 있는 이상, 이 사건 토지 중 농지가 개발제한지역 또는 녹지지역에 있는지 여부와 관계 없이 분리과세대상에 해당하지 않는다 할 것이므로, 원고의 위 주장 역시 이유 없다.
라. 위토로서 비과세 내지 분리과세 대상인지 여부

⑴ 첫째 주장에 관하여

㈎ 원고의 주장

원고는, 이 사건 토지 중 농지는 위토로서지방세법시행령 제194의15 제1항 제2호 바목소정의 종중이 소유하는 토지와 유사한 토지이므로지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호의 규정에 의하여 분리과세대상에 해당한다고 주장한다.
㈏ 판단

살피건대,지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호는 종합합산과세표준에 산입하지 아니하는 경우로서 ‘제3호내지제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지’를 규정하고 있고,지방세법시행령 제194조의15 제4항은 그 위임에 따라 종합합산과세표준에 산입하지 아니하는 토지를 열거하고 있으나, 이 사건 토지는 여기에 해당하지 아니하므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
⑵ 둘째 주장에 관하여

㈎ 원고의 주장

다시 원고는, 이 사건 토지 중 임야를 제외한 8필지의 토지는 원고의 선친이 1937.경 자비를 들여 창설한 위토이고, 나머지 1필지의 임야는 원고가 위 위토를 상속한 후 종중으로부터 유상으로 매수한 금양임야로서 이 사건 토지에서 생산되는 소득은 원고가 소유하지 않고 모두 묘지의 수호 및 묘제비용으로 직접 사용되고 있어 원고는 이 사건 토지와 관련하여 비영리사업자라고 할 것인데, 종합토지세의 비과세대상을 정한지방세법 제234조의12 제2호가 제사 등 공익사업을 목적으로 하는 비영리사업자의 범위를 단체로 한정하지 않음에도 불구하고, 비영리사업자의 범위를 단체로 한정하여 규정한지방세법시행령 제194조의6 제2항,제79조 제1항 제1호의 각 규정은 그 위임의 범위를 벗어난 것으로 무효이므로 위지방세법 제234조의12 제2호의 규정에 의하여 비과세대상에 해당하고, 그렇지 않다 하더라도 원고가 1995. 12. 31. 이전부터 제사를 목적으로 이 사건 토지 중 농지를 소유하고 있었으므로, 이는지방세법시행령 제194조의15 제4항 제14호의 규정에 의하여 분리과세 대상에 해당한다고 주장한다.
㈏ 판단

살피건대,지방세법 제234조의12 제2호는 종합토지세 비과세 대상의 하나로 제사·종교 등 기타 공익사업을 목적으로 하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 토지를 규정하고 있고, 위 법률조항의 위임에 따라지방세법시행령 제194조의6 제2항,제79조 제1항 제1호는 위에서 말하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자로 종교 및 제사를 목적으로 하는 단체를 규정하고 있는바,지방세법 제234조의12 제2호는 종합토지세가 비과세되는 비영리사업자의 대상 범위를 정한지방세법시행령 제194조의6 제2항,제79조 제1항 제1호의 위임근거 법조항으로서 종합토지세가 비과세되는 비영리사업자의 범위를 정하는 데에 어떠한 구체적인 제한을 덧붙이지 아니하고 있음이 법문상 명백하므로지방세법시행령 제194조의6 제2항,제79조 제1항 제1호에서지방세법 제234조의12 제2호소정의 종합토지세가 비과세되는 비영리사업자의 범위를 합리적인 범위 내에서 제한하더라도 위법이 아니라 할 것이고,지방세법 제234조의12 제2호에서 종합토지세가 비과세되는 비영리사업자의 요건의 하나로 개인을 배제하지 않는 것으로 해석하여야 할 필연성이 있다고 보기 어려울 뿐 아니라, 위 법령조항들의 입법취지와 아울러 비영리사업 단체가 종교나 제사 등의 공익사업을 수행하는 경우에는 그 사업의 계속성을 기대할 수 있는 반면, 개인이 위와 같은 사업을 수행하는 경우에는 그 사업의 계속성이 불확실하다는 점 등을 고려하여 보면지방세법시행령 제194조의6 제2항,제79조 제1항 제1호에서 종합토지세가 비과세되는 제사·종교 등을 목적으로 하는 비영리사업자의 범위를 단체로 한정하고 있는 부분이 모법인지방세법 제234조의12 제2호에 저촉되거나 그 위임 범위를 벗어난 것으로서 무효라고 할 수 없으므로, 이 부분에 관한 원고의 주장은 이유 없다.
또한,지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호는제3호내지제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지의 가액을 분리과세하도록 규정하고 있고,지방세법시행령 제194조의15 제4항 제14호는지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호에서 정하는 토지로서지방세법시행령 제79조의 규정에 의한 비영리사업자가 1995. 12. 31. 이전부터 소유하고 있는 토지는 종합합산과세표준에 합산하지 아니하는 것으로 규정하고 있으며,지방세법시행령 제79조 제1항 제1호는 위에서 말하는 대통령령으로 정하는 비영리사업자의 하나로 종교 및 제사를 목적으로 하는 단체를 규정하고 있는바, 위지방세법시행령 제79조 제1항 제1호가 모법에 저촉되거나 모법의 위임 범위를 벗어난 것이 아니어서 무효라 할 수 없다 함은 앞에서 본 바와 같고, 원고가 개인으로서 종교 및 제사를 목적으로 하는 단체가 아닌 점이 명백하여 이 사건 토지 중 농지는지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호,지방세법시행령 제194조의15 제4항 제14호가 정한 분리과세 대상에 해당하지 아니하므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
마.지방세법 부칙 제5조위반 여부

⑴ 원고의 주장

원고는, 이 사건 토지 중 재산세가 비과세되는 토지에 대하여 종합토지세의 종합합산과세대상으로 본 이 사건 부과처분은 납세자의 기득권보장 및 신뢰보호의 원칙에 따라 규정된구 지방세법 부칙 제5조(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 것)에 위반된다고 주장한다.
⑵ 판단

위구 지방세법 부칙 제1조는 이 법은 1990. 1. 1.부터 시행한다고 규정하고 그제5조는 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 부과 또는 감면하였거나 부과 또는 감면하여야 할 지방세에 대하여는 종전의 예에 의한다고 규정하고 있는바, 위구 지방세법 부칙 제1조는 납세의무가 성립될 당시의 세법이 적용되어야 한다는 일반 원칙에 서서 그 적용시기를 규정하고 있다고 보아야 하고, 위구 지방세법 부칙 제5조는 이와 같은 법률불소급의 원칙에 대한 예외로서 납세의무자에게 불리하게 세법이 개정된 경우에는 납세의무자의 기득권 내지 신뢰보호를 위하여 예외적으로 납세의무자에게 유리한 종전의 법률을 적용한다는 규정이라고 보아야 할 것이나, 이 사건 부과처분과 같이 새로운 법령이 시행된 이후로서 과세기준일을 1999. 6. 1.로 하는 1999년도 종합토지세의 경우에는 위 부칙 제5조의 규정이 적용될 여지가 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결 론

그렇다면, 이 사건 부과처분은 적법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결 중 이 사건 부과처분에 관한 부분은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.