토지형질변경행위허가신청반려처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2001.09.28 / 시행일:

【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 변호사 이보환)
【피고, 피상고인】 서울특별시 종로구청장 (소송대리인 변호사 정주식)
【원심판결】 서울고법 2000. 10. 17. 선고 2000누4707 판결
【주 문】
 상고를 기각한다.
 상고비용은 원고의 부담으로 한다. 

【이 유】 상고이유를 판단한다. 
 1. 상고이유 제1점에 대하여
 기록에 의하면, 원고가 1999. 4. 30. 그 지상에 주택을 신축하기 위하여 자신의 소유인 서울 종로구 (주소 생략) 대 628㎡ 중 265㎡(이하 '이 사건 신청지'라고 한다)에 관한 토지형질변경허가를 신청하였는데, 피고가 1999. 5. 28. "이 사건 신청지는 북한산 국립공원에 인접한 미개발지로서, 동 지역의 토지가 합리적으로 이용될 수 있는 근본적인 해결책을 마련하기 위한 대책을 수립중에 있으므로, 그 결과가 확정될 때까지 그 허가 여부를 유보하도록 결정되었기에 일건 서류를 반려한다."는 취지의 불허가 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 한 사실을 알 수 있다.
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두18565 판결 참조).
 이 사건에 관하여 보건대, 피고가 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 사유나, 피고가 이 사건 소송에서 추가하여 주장하는 사유 즉, 이 사건 신청지 일대는 북한산국립공원과 인접하여 있고 자연경관이 수려한 지역으로서 도시환경보전을 위하여 개발이 억제되어야 할 공익상의 필요가 있는데, 이 사건 신청지에 대한 형질변경을 허가할 경우 주변의 환경·풍치·미관 등을 크게 손상시킬 우려가 있으므로 이 사건 신청지는 공공목적상 원형유지의 필요가 있는 곳으로서 형질변경허가 금지 대상이라는 사유는, 그 내용이 모두 이 사건 신청지가 북한산국립공원에 인접하여 있다는 점을 공통으로 하고 있을 뿐만 아니라, 그 취지도 도시환경의 보전 등 중대한 공익상의 필요가 있어 형질변경을 불허한다는 것으로서, 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 사유와 변경된 처분사유는 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정된다고 판단된다. 
 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 처분사유가 아닌 사유를 이 사건 처분의 정당성의 근거로 삼음으로써 실질적 법치주의를 위배한 잘못을 범하였다거나 처분사유의 사후변경이 허용되는 범위 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유가 없다. 
 2. 상고이유 제2점에 대하여
구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제1호, 같은법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조의2, 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(2000. 7. 4. 건설교통부령 제245호 도시계획법시행규칙 부칙 제2조로 폐지, 이하 '규칙'이라고 한다) 제4조의 규정 형식이나 문언 등을 종합하면, 도시계획법에 의한 토지형질변경허가에 있어서 허가 신청된 당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는지 여부 등의 판단에 관하여는 일단 행정청에게 재량권이 부여되어 있다 할 것이고, 형질변경허가가 금지된 지역에 관하여 규정하고 있는 규칙 제4조 제1항 제1호 소정의 '당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'인가 여부를 판단함에 있어서는 형질변경으로 인한 당해 토지의 환경·풍치·미관뿐만 아니라, 당해 토지와 인접하여 있는 주위 토지의 환경·풍치·미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형보존의 필요성 유무 및 도시 전체의 미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 하며, 규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 '국방상 또는 공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역'인가 여부를 판단함에 있어서의 '공공목적'이라 함은 도시계획구역 안에서의 토지의 합리적인 이용과 도시계획사업에 지장을 주지 않게 하기 위한 목적 일반을 포괄하는 개념으로 볼 것이므로, 도시계획구역 내 특정 토지의 형질변경 등의 행위로 인하여 산림 및 경관을 훼손하거나 주변의 유사토지에 대하여 개발을 유발하는 파급효과가 있다면 그러한 사정도 그 토지에 대하여 '공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역'에 해당하는지 여부를 결정하는 한 가지 기준으로서 참작될 수 있는 것이다(대법원 1998. 8. 25. 선고 98두5989 판결, 1998. 11. 13. 선고 98두7343 판결, 2001. 1. 16. 선고 99두8886 판결 등 참조).
 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용증거들을 종합하여 이 사건 신청지 등 서울 종로구 ○○동 일대의 토지에 관하여 주택지조성사업이 시행되게 된 경위, 위 사업시행 이후에도 택지로 조성되지 않은 채로 남게 된 이 사건 신청지의 위치·형상·지반의 특성·경사도 및 입목본수·주변의 경관, 이 사건 신청지가 접하여 있는 산복도로 주위의 현황, 위 산복도로 상단에 위치한 토지에서의 주택신축 현황 등에 관하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 비록 이 사건 신청지 등에 관하여 주택지조성사업이 시행되었고, 그 지목도 '대'로 변경되었으며, 도시계획법상 용도지역이 주거전용지역으로 지정되어 있을 뿐만 아니라, 산복도로 하단에는 주택지가 조성되어 있고 산복도로 상단에도 일부 주택이 들어서 있다 하더라도, 주택지조성사업 준공검사 당시 이 사건 신청지를 포함한 위 사업시행 이후에도 택지로 조성되지 않은 채로 남게 된 토지(이른바 원형택지)에 관하여는 향후 형질변경허가를 얻어야만 건축이 가능하다는 조건으로 위 준공검사가 이루어졌고 이를 기초로 그 분양이 이루어진 점, 이 사건 신청지는 북한산국립공원에서 이어져 내려온 삼림지대의 일부로서 임상이 양호하고 자연경관 또한 수려한 지역이어서 이를 개발할 경우 그 지상의 임상이 양호한 산림이 모두 훼손됨은 물론 자연경관이 수려한 주변의 환경파괴와 미관저해 등이 현저할 뿐만 아니라, 볼록 튀어나온 형태의 암상 위에 주택이 들어설 경우 북한산국립공원쪽 자연경관을 완전히 가로막게 되는 점, 이 사건 신청지를 개발하기 위하여는 상당량의 토사와 암상을 절개하여 굴토하여야 하는데 그 경우 우기에 산사태 등으로 인하여 산복도로의 교통안전은 물론 산복도로 하단에 위치한 주거지의 안전에도 심각한 영향을 줄 수 있는 점, 산복도로 상단의 토지 중 택지로서의 입지가 상대적으로 가장 좋지 아니한 이 사건 신청지에 대하여까지 개발을 허용하는 경우에는 풍치, 미관이 수려하고 전체적으로 북한산국립공원의 산자락을 구성하는 이 사건 신청지 일대 산복도로 상단의 자연상태의 산림이 광범위하게 훼손되고 주택가가 형성됨으로써 녹지보존이 어려울 뿐 아니라 환경의 파괴가 가속화되고 인접한 토지와의 종합적인 토지 이용이 불가능하게 되는 결과를 초래할 우려가 높은 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 신청지는 규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 공공목적상 원형의 유지가 필요한 지역이라고 할 것이고, 나아가 이 사건 신청지의 원형유지를 통하여 얻는 이익이 이 사건 신청지의 개발로 인하여 얻는 이익보다는 더욱 크다고 할 것이므로 이 사건 신청지에 대한 형질변경을 불허가한 이 사건 처분은 적법하다고 판단하고 있다. 
 기록과 위에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 증거의 취사선택과 사실인정 및 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 토지형질변경허가에 있어서의 재량권 일탈·남용이나 비례의 원칙, 평등의 원칙 또는 행정의 일관성 및 안정성에 관한 원칙 등에 관한 법리오해, 심리미진이나 채증법칙 위배 등으로 인한 사실오인 등의 위법이 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장도 모두 이유가 없다. 
 3. 상고이유 제3점에 대하여 
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 1998. 11. 13. 선고 98두7343 판결 참조).
 이 사건에 관하여 보건대, 원고가 주장하는 것처럼, 1971년경 당시 국유이던 이 사건 신청지를 포함한 서울 종로구 ○○동 일대의 토지에 관하여 주택지조성계획이 세워져 위 토지들이 민간업자에게 불하되었고, 그 후 서울특별시장이 위 주택지조성사업의 시행을 인가하고 1974년경 위 사업이 완료되었으며, 당시 택지로 조성되지 않은 토지(이른바 원형택지)에 대하여도 그 지목이 '대'로 변경된 사정이 있다 하더라도, 앞서 본 바와 같이 서울특별시장이 위 주택지조성사업의 준공검사 당시 원형택지로 남아 있던 토지에 대하여는 건축시 별도로 도시계획법 소정의 형질변경 등에 관한 허가를 득하여 택지정지를 하여야 건축행위를 할 수 있다는 등의 조건을 붙였다는 것이므로, 원고가 주장하는 위와 같은 사정이 있었다 하여 피고가 원고에 대하여 이 사건 신청지에 관한 형질변경을 허가하겠다는 취지의 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 원고가 이 사건 신청지에 관하여 형질변경허가를 받아 주택을 신축할 수 있으리라고 신뢰한 데에 대하여 원고에게 귀책사유가 없다고 할 수도 없으므로, 결국 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로서 위법하다고 할 수 없다.
 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 신뢰의 원칙에 관한 법리오해 등의 위법이 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장 역시 이유가 없다. 
 4. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 원고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다. 

대법관 이용우(재판장) 조무제 강신욱 이강국(주심)

[1] 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서 당초의 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없는 별개의 사실을 처분사유로 주장할 수 있는지 여부(소극) 및 기본적 사실관계의 동일성 유무의 판단 기준
[2] 토지형질변경 불허가처분의 당초의 처분사유인 국립공원에 인접한 미개발지의 합리적인 이용대책 수립시까지 그 허가를 유보한다는 사유와 그 처분의 취소소송에서 추가하여 주장한 처분사유인 국립공원 주변의 환경·풍치·미관 등을 크게 손상시킬 우려가 있으므로 공공목적상 원형유지의 필요가 있는 곳으로서 형질변경허가 금지 대상이라는 사유는 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정된다고 한 사례
[3] 구 도시계획법에 의한 토지형질변경허가에 있어 '당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는지' 여부의 판단이 행정청의 재량에 속하는지 여부(적극)와 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제1호 소정의 '당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'인지 여부의 판단 기준 및 같은 규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 '공공목적'의 의미와 도시계획구역 내 특정 토지의 형질변경 행위로 인하여 산림 등을 훼손하거나 주변의 유사토지에 대하여 개발을 유발하는 파급효과가 있다는 사정을 그 토지가 같은 규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 '공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역'에 해당하는지 여부를 결정하는 기준으로 참작할 수 있는지 여부(적극)
[4] 북한산국립공원에 인접한 토지가 형질변경허가가 금지된 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 '공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역'에 해당한다고 한 사례
[5] 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건
[6] 토지형질변경 불허가처분이 종래 그 일대의 토지에 관한 주택지조성사업의 준공검사 당시 이른바 원형택지로 남아 있던 토지에 대하여는 건축시 별도로 도시계획법 소정의 형질변경 등에 관한 허가를 득하여 택지정지를 하여야 건축행위를 할 수 있다는 등의 조건을 붙인 점에 비추어 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로서 위법하다고 할 수 없다고 한 사례

[1] 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다.
[2] 토지형질변경 불허가처분의 당초의 처분사유인 국립공원에 인접한 미개발지의 합리적인 이용대책 수립시까지 그 허가를 유보한다는 사유와 그 처분의 취소소송에서 추가하여 주장한 처분사유인 국립공원 주변의 환경·풍치·미관 등을 크게 손상시킬 우려가 있으므로 공공목적상 원형유지의 필요가 있는 곳으로서 형질변경허가 금지 대상이라는 사유는 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정된다고 한 사례.
[3] 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제1호, 같은법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조의2, 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(2000. 7. 4. 건설교통부령 제245호 도시계획법시행규칙 부칙 제2조로 폐지) 제4조의 규정 형식이나 문언 등을 종합하면, 도시계획법에 의한 토지형질변경허가에 있어서 허가 신청된 당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는지 여부 등의 판단에 관하여는 일단 행정청에게 재량권이 부여되어 있다 할 것이고, 형질변경허가가 금지된 지역에 관하여 규정하고 있는 같은 규칙 제4조 제1항 제1호 소정의 '당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'인가 여부를 판단함에 있어서는 형질변경으로 인한 당해 토지의 환경·풍치·미관뿐만 아니라, 당해 토지와 인접하여 있는 주위 토지의 환경·풍치·미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형보존의 필요성 유무 및 도시 전체의 미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 하며, 같은 규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 '국방상 또는 공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역'인가 여부를 판단함에 있어서의 '공공목적'이라 함은 도시계획구역 안에서의 토지의 합리적인 이용과 도시계획사업에 지장을 주지 않게 하기 위한 목적 일반을 포괄하는 개념으로 볼 것이므로, 도시계획구역 내 특정 토지의 형질변경 등의 행위로 인하여 산림 및 경관을 훼손하거나 주변의 유사토지에 대하여 개발을 유발하는 파급효과가 있다면 그러한 사정도 그 토지에 대하여 '공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역'에 해당하는지 여부를 결정하는 한 가지 기준으로서 참작될 수 있다.
[4] 북한산국립공원에 인접한 토지가 형질변경허가가 금지된 구 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제3호 소정의 '공공목적상 원형유지의 필요가 있는 지역'에 해당한다고 한 사례.
[5] 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다.
[6] 토지형질변경 불허가처분이 종래 그 일대의 토지에 관한 주택지조성사업의 준공검사 당시 이른바 원형택지로 남아 있던 토지에 대하여는 건축시 별도로 도시계획법 소정의 형질변경 등에 관한 허가를 득하여 택지정지를 하여야 건축행위를 할 수 있다는 등의 조건을 붙인 점에 비추어 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로서 위법하다고 할 수 없다고 한 사례.