건축불허가처분취소청구의소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2015.11.12 / 시행일:

【원고, 피상고인】 
【피고, 상고인】 구리시장 (소송대리인 법무법인 정언 담당변호사 심찬섭 외 3인)
【원심판결】 서울고법 2014. 12. 9. 선고 2014누50042 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항은, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다고 규정하면서, 다만 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(제2호), 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성(제3호), 토지보상법 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위(제3의2호, 이하 ‘이 사건 개정 규정’이라 한다)를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 정하고 있다. 또한 개발제한구역법 부칙(2011. 9. 16.) 제1조 단서는 이 사건 개정 규정은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다고 정하고 있다.
이러한 관련 규정의 문언 내용과 그 취지 등에 더하여, ① 이 사건 개정 규정 중 ‘공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물’은 이 사건 개정 규정 시행 당시 아직 철거되지 아니한 건축물을 의미한다고 해석하는 것이 위 규정의 문언에 부합하는 점, ② 이 사건 개정 규정은 2011. 9. 16. 개발제한구역법이 법률 제11054호로 개정됨에 따라 신설되었고, 그 이전에는 개발제한구역 내의 건축물 이축을 취락지구 안으로의 이축(제2호) 또는 공익사업에 의하여 건축물이 철거되어 이주단지가 조성되는 경우 그 이주단지 내로의 이축(제3호)으로 한정하여 허가할 수 있었는데, 이 사건 개정 규정 이전의 위와 같은 제한이 주택 이외의 공장 등의 건축물의 경우 자연환경 훼손 가능성이 큰 점 등에 비추어 개발제한구역 내의 건축물 소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 것으로 볼 수 없었던 점(대법원 2007. 4. 13. 선고 2006두16373 판결 등 참조), ③ 위 부칙은 이 사건 개정 규정의 시행 시기에 관한 경과규정을 두고 있을 뿐 그 이전에 이미 공익사업에 의하여 철거가 완료된 건축물에 관하여는 아무런 경과규정을 두고 있지 아니하고, 그 개정 취지가 이 사건 개정 규정 시행 이전의 법령에 따라 적법하게 취락지구가 아닌 지역으로의 이축이 제한된 건축물 소유자에게까지 새롭게 이축권을 부여하기 위한 것으로는 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 개정 규정에 따라 취락지구가 아닌 지역으로 이축이 허용되는 ‘공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물’이란 ‘위 규정의 시행일인 2012. 3. 16. 이후에 철거되는 건축물’을 의미하는 것으로서 그 이전에 이미 철거가 완료된 건축물은 이에 포함되지 않는다고 보아야 할 것이다.
 2. 원심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택한 증거에 의하면, ① 원고가 1973년경부터 개발제한구역 내에 위치한 이 사건 공장 등을 건축하여 운영해 오던 중, 그곳이 1999. 4. 14.경 피고의 주거환경개선사업지구에 편입되어 협의취득됨에 따라 이 사건 공장 등이 철거되고 원고가 이 사건 공장 등에 관한 보상금을 수령한 사실, ② 원고는 이 사건 개정 규정이 시행된 이후인 2013. 6. 11.경 피고에게 이 사건 공장 등을 이축하기 위하여 개발제한구역 중 취락지구로 지정되지 않은 토지 위에 공장 및 사무실을 신축하는 것을 허가해 달라는 내용의 건축허가신청을 한 사실, ③ 이에 피고는 2013. 6. 14. 원고에 대하여 이 사건 공장 등은 이 사건 개정 규정의 시행 전인 1999. 4. 15. 보상 후 철거된 건축물로 이 사건 개정 규정의 ‘공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물’에 포함되지 않는다는 이유로 위 신청을 불허하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 사실 등을 알 수 있다.
 3. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 공장 등은 이 사건 개정 규정이 시행되기 전에 이미 철거된 건축물로서 이 사건 개정 규정이 정한 ‘공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 원고의 건축허가신청을 불허한 이 사건 처분은 적법하다고 보아야 한다.
 그럼에도 원심은, 이와 달리 이 사건 개정 규정의 ‘공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물’에는 이 사건 개정 규정의 시행 전에 이미 공익사업의 시행에 따른 철거가 완료된 건축물도 포함된다고 보아 이 사건 처분이 위법하다고 판단하고 말았다. 이러한 원심의 판단에는 이 사건 개정 규정의 적용 범위에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
 4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이기택(재판장) 이인복 고영한(주심) 김소영

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 제1항 제3의2호에 따라 취락지구가 아닌 지역으로 이축이 허용되는 ‘공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물’에 위 규정의 시행일인 2012. 3. 16. 이전에 이미 철거가 완료된 건축물이 포함되는지 여부(소극)

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 제2호, 제3호, 제3의2호(이하 ‘개정 규정’이라 한다), 부칙(2011. 9. 16.) 제1조 단서의 문언 내용과 취지 등에 더하여, 개정 규정 중 ‘공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물’은 개정 규정 시행 당시 아직 철거되지 아니한 건축물을 의미한다고 해석하는 것이 문언에 부합하는 점, 개정 규정은 2011. 9. 16. 개발제한구역법이 법률 제11054호로 개정됨에 따라 신설되었고, 그 이전에는 개발제한구역 내의 건축물 이축을 취락지구 안으로의 이축(제2호) 또는 공익사업에 의하여 건축물이 철거되어 이주단지가 조성되는 경우 이주단지 내로의 이축(제3호)으로 한정하여 허가할 수 있었는데, 개정 규정 이전의 제한이 주택 이외의 공장 등의 건축물의 경우 자연환경 훼손 가능성이 큰 점 등에 비추어 개발제한구역 내의 건축물 소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 것으로 볼 수 없었던 점, 부칙은 개정 규정의 시행 시기에 관한 경과규정을 두고 있을 뿐 그 이전에 이미 공익사업에 의하여 철거가 완료된 건축물에 관하여는 아무런 경과규정을 두고 있지 아니하고, 개정 취지가 개정 규정 시행 이전의 법령에 따라 적법하게 취락지구가 아닌 지역으로의 이축이 제한된 건축물 소유자에게까지 새롭게 이축권을 부여하기 위한 것으로는 보기 어려운 점 등을 종합하면, 개정 규정에 따라 취락지구가 아닌 지역으로 이축이 허용되는 ‘공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물’이란 ‘위 규정의 시행일인 2012. 3. 16. 이후에 철거되는 건축물’을 의미하는 것으로서 그 이전에 이미 철거가 완료된 건축물은 이에 포함되지 않는다.