토지수용재결처분취소청구사건 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 1983.07.19 / 시행일:

【원 고】 원고 1 외 1인 
【피 고】 중앙토지수용위원회
【주 문】
1. 원고의 주위적 청구는 이를 기각한다.
2. 피고가 1980. 2. 29. 원고 1 소유의 별지 제1 목록기재 (1) 내지 (3)토지 및 원고 2 유한회사 소유의 별지 제1 목록기재 (4) 내지 (6) 토지에 관하여 별지 제2 목록기재 가액으로 한 토지 수용에 관한 이의재결을 취소한다. 
3. 소송 총비용중 원고와 피고 사이에 생긴 부분은 피고의, 원고와 피고보조참가인 사이에 생긴 부분은 피고보조참가인의 각 부담으로 한다.

【청구취지】원고들은 주위적 청구취지로서 피고가 1980. 2. 29.자로 원고 1 소유의 별지 제1 목록기재 (1) 내지 (3) 토지 및 원고 2 유한회사 소유의 별지 제1 목록기재 (4) 내지 (6)토지에 관하여 한 토지수용에 관한 이의재결을 취소한다. 
소송비용은 피고의 부담으로 한다라는 판결을 구하고,
예비적 청구취지로서 주문 제2, 3항과 같은 판결을 구하다.
【이 유】피고가 1978. 8. 16. 피고보조참가인(이하 참가인이라 한다)이 시행하는 난지도쓰레기 및 오물처리장 시설사업(이하 이건 사업이라 한다)에 편입되는 원고 1 소유의 별지 1목록기재 (1) 내지 (3) 토지 및 원고 2 유한회사 소유의 같은 기재 (4) 내지 (6)토지(이하 이건 각 토지라 한다)를 별지 제2 목록기재 각 보상금액으로 수용하는 재결(이하 원재결이라 한다)을 하고, 이에 대하여 원고들이 이의신청을 하자 1980. 2. 29. 위 이의신청을 기각하는 재결처분(이하 이건 처분이라 한다)을 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증, 갑 제10호증의 2(각 재결서), 갑 제10호증의 1(재결서송부), 을 제4호증(고시 107호), 을 제5호증의 1(감정평가서), 을 제5호증의 2(평가조서), 을 제6호증의 1(자료제출), 을 제6호증의 2(자료), 을 제6호증의 5(보상통지), 을 제7호증, 을 제10호증의 1, 2(각 평가서)의 각 기재에 변론의 전취지를 모아보면, 건설부장관은 1977. 3. 16. 건설부 고시 제41호로 이건 각 토지를 포함한 서울 마포구 상암동 (지번 1 생략)과 같은구 성산동 (지번 2 생략) 일대 토지 878,270평(난지도일대)에 대하여 도시계획법 제10조, 제25조에 의거 참가인에게 위 지역에 대한 쓰레기 및 오물처리장 시설의 도시계획설정 및 변경에 관한 권한을 위임하고 이를 공고하였으며 참가인은 이에 의거 동년 8. 3. 서울특별시 고시 제264호와 1978. 2. 28.자 고시 제62호로 위 도시계획시설(쓰레기 및 오물처리장)결정과 지적승인을 하고 고시한 후 동년 3. 1.자 공고 제61호와 동년 3. 18.자 고시 제107호로 위 공람공고와 실시계획인가 고시를 하여 위 도시계획사업을 시행중에 있는 사실, 참가인은 이건 사업에 편입되는 이건 각 토지를 취득하고 이건 각 토지상의 수목을 이전시키기 위하여 원고들과 그 보상금액을 협의하였으나 협의가 성립되지 아니하자 1978. 8. 26. 피고에게 이건 각 토지의 수용을 위한 재결신청을 한 사실, 피고는 위 재결신청에 대하여 정일 및 제일감정평가합동사무소의 감정평가를 토대로 하여 1979. 8. 16. 이건 각 토지의 평당보상액을 금 9,250원으로 하여 원재결을 하고, 이에 대하여 원고들이 1979. 10. 8. 이의신청을 하자 피고는 다시 토지수용법 제42조 제1항에 의거, 신풍 및 한양감정평가합동사무소에 감정을 의뢰하고 그 평가에 따라 이건 각 토지에 대한 원재결의 보상금액이 적정하다고 보고 위 이의신청을 기각하는 이건 처분을 한 사실을 각 인정할 수 있고 달리 반증없다. 
원고들 소송대리인은, 주위적 주장으로서 종래 참가인이 쓰레기의 퇴적과 병행하여 토지구획정리사업의 도시계획을 같이 입안하여 개인소유의 토지위에 쓰레기를 퇴적하고 흙을 덮어 묻음으로써 토지를 개량하고 난 후 환지처분의 방법으로 대토를 나누어 주었는데 이건 사업의 경우도 참가인은 영구적인 시설을 한다고 하나 사실은 종전과 마찬가지로 낮은 땅에 쓰레기를 퇴적하고 흙으로 묻으려는데 지나지 않으므로 이건 사업을 위하여 토지의 사용수익을 하면 되는 것이고 반드시 사유토지를 수용하여야 할 필요가 없으며, 또한 수용의 전제가 되는 공공시설의 목적인 연탄재 벽돌제조공장의 건립을 위하여 본건 시설결정을 하였으나 위 연탄재 벽돌제조공장은---그 기술부족으로 폐업되어 그 건설 및 가동이 전혀 실현 불가능하게 되었을 뿐만 아니라 가사 위 시설목적이 단순히 쓰레기 처리시설을 위한 것이라 하여도 폐천부지 40여만 평을 이용하면 되는데도 피고가 이건 각 토지를 수용하는 원재결이나 이건 처분을 한 것은 위법하며, 다음 예비적 주장으로서, 가사 위 수용이 적법하다고 하더라도 이건 각 토지에 대한 보상금은 평당 금 9,250원으로서 같은 사기의 주위토지의 시세에 비하여 너무 저렴하므로 이건 처분은 위법하다고 주장함에 대하여 피고는 이를 다투므로 먼저 원고들 소송대리인의 주위적 주장부터 살펴본다.
앞서 나온 각 증거 및 성립에 다툼이 없는 을 제1호증(고시 264호), 을 제2호증(고시 62호), 을 제3호증(공고 61호), 을 제6호증의 3(자료제출), 을 제6호증의 4(사업계획서)의 각 기재 및 당원의 기록검증결과에 변론의 전취지를 모아보면, 참가인은 1977. 당시 서울시내에서 매일 배출되는 쓰레기가 11,580톤으로 이는 연간 4,227,000톤이 되는데다가 그 배출량도 매년 약 8퍼센트씩 증가하고 있어 이의 위생적인 처리를 위하여는 항구적인 대단위 종합쓰레기처리장의 확보가 필요하다고 보고, 전부터 일부 쓰레기 적환장으로 이용되어 오던 서울 마포구 상암동 난지도 침수지역이고 주택지로부터 격리되어 있다는 이유로 이곳을 그 적격지로 선정한 사실, 이에 참가인은 우선 난지도에 사업비 19억 원을 투입하여 폭 20미터 연장 3,965미터, 높이 14.17미터의 제방을 축조하여 1977. 7. 25. 이를 완공한 사실, 참가인은 이로 인하여 생긴 폐천부지 380,883평과 사유지 508,909평(833필지)상에 1977. 3. 4.부터 향후 6년간 쓰레기를 매립하여 복토한 후 그 위에 오물처리시설, 소각처리시설, 산업폐기물시설, 재생분류시설, 쓰레기선별시설, 기타 도로주차장, 공원 및 녹지시설등을 설치하기로 도시계획을 하고 이를 위하여 위에 설시한 바와 같이 1977. 8. 3. 서울특별시고시 제264호로 서울 마포구 상암동 (지번 1 생략) 일대(난지도) 878,270평에 대하여 도시계획(쓰레기 및 오물처리장)결정 및 지적승인을 하고 도시계획법 제12조, 제13조와 건설부 고시 제41호의 권한 위임사항에 의거, 이를 고시하고, 다시 참가인은 1978. 2. 24. 서울특별시 고시 제62호로 위 878,270평 외에 같은구 성산동 (지번 2 생략) 일대 35,287평을 추가하여 총면적 913,557평에 대하여 같은 결정 및 지적승인을 하고, 이를 고시한 사실, 그 후 참가인은 1978. 3. 1. 서울특별시 공고 제61호로 위 도시계획사업의 명칭, 시행자, 면적(883,895평) 사업시행기간(1978. 3. 20. - 1988. 3. 20.)등에 관한 도시계획시설결정 열람공고를 하고 1978. 3. 18. 서울특별시 고시 제107호로 위와 같은 도시계획사업 실시계획인가 및 고시를 한 사실, 참가인은 이건 사업을 위하여 이건 각 토지의 수용이 필요하다고 보고 1978. 4. 29.부터 1978. 8. 12.까지 사이에 다섯 차례에 걸쳐 원고들과 이건 각 토지의 매수협의를 하였으나 그 협의가 이루어지지 않자 위와 같은 수용절차를 거치게 된 사실을 인정할 수 있고, 원고들이 위에 나온 도시계획법에 의한 도시계획의 결정 및 이에 관한 지적의 고시처분에 관하여 소원이나 행정소송을 제기하지 않은 사실은 이를 자인하고 있는 바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 토지수용재결처분의 선행절차인 도시계획실시인가처분내용에 비추어 동 계획실시를 위하여는 이 사건 토지의 수용이 필요하다고 보여질 뿐만 아니라, 원고주장의 위와 같은 주장사실은 위 도시계획의 결정 및 이에 관한 지적의 고시처분등을 당연무효로 할 사유가 되지 못한다 할 것이고, 가사 이 사건 토지수용재결처분이 토지의 수용이 불필요함에도 불구하고 행하여진 것이라 하더라도, 도시계획법, 토지수용법등의 관계규정의 취지에 비추어 수용재결처분의 선행절차인 도시계획실시인가처분 자체의 효력을 다투어 이를 취소시키지 않는 한 이에 기하여 행하여진 후행절차인 토지수용재결처분을 취소소송의 목적물로 삼을 수는 없는 법리라 할 것인 즉 원고들의 위 주위적 청구는 어느모로 보나 그 이유없다 할 것이다. 
다음 원고들의 위 예비적 주장에 관하여 보건대, 토지수용의 경우 수용할 토지에 관한 손실액의 산정은 수용재결당시의 가격을 기준으로 하되, 당해 공공사업의 시행을 직접목적으로 하는 계획의 승인, 고시로 인한 가격변동은 이를 참작함이 없이 인근토지의 거래가격을 고려한 적정가격으로 하여야 한다 할 것인바( 토지수용법 제46조 제1항, 성립에 다툼없는 을 제6호증의 기재에 의하면 이건 각 토지에 관하여는 1978. 8. 21. 기준지가 대상지역공고만이 있었고 이건 원재결 당시인 1979. 8. 16. 현재로는 기준지가의 고시가 없었으며, 1979. 12. 12. 건설부 고시 제467호로 비로소 기준지가가 고시된 사실이 인정되므로 이건 토지에 관한 수용보상금은 국토이용관리법 제29조 소정의 기준에 의할 수 없고 토지수용법 제46조 제1항 소정의 기준에 따라 산정되어야 한다 할 것이다), 당원의 현장검증 및 감정인 소외 7(한일감정평가합동사무소)의 감정결과에 변론의 전취지를 종합하면, 이건 토지는 서울과 문산을 잇는 경의선과 교외 순환철도의 수색역 남서쪽 약 1.8키로미터 지점, 및 경기 고양군 신도면 덕은리 소재 국방대학원으로부터 서북측 약 1.2키로미터지점에 위치한 순수농경지로서 그 일부 지상에는 약 10평 정도의 주거 및 창고용건물이 서 있고, 또한 이건 토지는 표고 10미터내지 10.5미터의 비교적 저지대이나 1973-1980 사이에는 침수된 일이 없고 특히 1977. 7. 25. 난지도 제방축조공사가 준공된 뒤에는 침수의 우려가 거의 없어진 사실, 
한편 이건 토지가 위치한 난지도 일대의 지가는 1976. 가을경만 하드라도 평당 금 3,000원 내지 6,000원하던 것이 정부가 난지도 28만평 신시가지 건설계획을 발표하고 그 실시의 일환으로 1977. 1. 5. 난지도 제방축조공사가 착공되자 난지도내 최상지 시세는 평당 금 20,000원 내지 25,000원, 중급지시세는 평당 금 10,000원, 하급지(4계획선밖) 시세는 금 2,000내지 금 3,000원으로 형성되다가, 참가인이 동지역을 쓰레기 및 오물처리장으로 지적 승인한 후부터는 동 지역내의 토지에 관한 거래가 형성되지 아니하여 이 사건 수용재결당시인 1979. 8. 16. 현재의 적정거래가격은 인근유사 토지의 매매실례를 참작하여 산정될 수 밖에 없는 사실, (한편 감정인 소외 8의 감정결과에 의하면 앞서본 1979. 12. 12.자 건설부고시 제467호에 따른 이건 각 토지에 대한 표준지로 인정되는 마포구 상암동 445의 1 전에 관한 기준지가가 평당 금 24,000원인 사실이 인정된다)
위 수용재결시를 전후한 인근토지의 매매실례로는 (1) 마포구 상암동 440의 6. 전 52평에 관한 소외 1과 소외 2간의 1980. 2. 27. 자 매매로서 평당 가격은 금 50,000원이었고, (2) 마포구 상암동 402. 전 64평에 관한 소외 3, 소외 4간의 1978. 7. 8.자 매매로서 평당 가격은 역시 금 50,000원이었으며, (3) 마포구 상암동 95의 1. 및 96의 1. 전 181평에 관한 1980. 8. 8.자 소외 5, 소외 6간의 매매로서 평당 금 63,000원 등이 있는 바, 그중에서도 위 (1)의 사례가 이건 토지와 가장 유사한 토지의 매매사례인 사실(위 (1)의 토지는 이건 토지로부터 북서측 약 900미터 지점에 위치하는 농경지로서 자연녹지지역, 군사보호구역 및 고도제한 구역등의 공법상 규제를 받고 있어 이건 토지와 가장 유사한 인근토지로 보여진다) 
따라서 위 (1) 토지의 1980. 2. 27. 현재 평당거래가격인 금 50,000원을 이건 원재결일자인 1979. 8. 16.부터 위 매매일자인 1980. 2. 27.까지 사이의 지가변동을 1.0715를 감안하여 위 토지의 1979. 8. 16. 당시의 평당가격을 산출해보면 금 46,600원(50,000원÷1.0715 : 100원미만은 버림)이 되고, 여기에 이건 각 토지의 필지당 지적은 위 (1) 토지의 그것보다 최소 5.4배, 최대 8배정도가 크므로 이로인한 지적감가 요인이 평균 15퍼센트 정도로 평가되며 이밖에 이건 토지의 현상, 주위환경, 위치등에 제반사정등을 감안한 이건 각 토지의 원재결당시의 적정거래가격은 금 39,600원(50,000원÷1,0715×85/100)이 되는 사실을 각 인정할 수 있고, 감정인 소외 9의 감정결과(위 소외 9의 감정결과에 의하면 이 사건 당해처분인 쓰레기 및 오물처리장 결정고시로 인한 이건 각 토지의 감가요인을 15퍼센트로 평가하여 이를 고려하였음에도 감정가액은 위 소외 7의 그것보다 약간 상회하고 있다) 또한 위 결과에 근접하고 있으며 위 인정에 배치되는 원재결 당시의 감정결과인 을 제15호증의 1, 2(각 감정평가서), 이건 처분 당시의 감정결과인 을 제10호증의 1, 2(각 감정평가서)의 각 기재는 앞서본 감정인 소외 7, 소외 9의 각 감정결과에 비추어 이를 믿을 수 없으며, (위 각 감정평가서의 작성에 있어 인근토지의 매매사례를 전혀조사, 감안하지 아니하였을 뿐더러 구체적인 감정기준이 불분명하다) 환송전 당심의 감정인 소외 8의 감정결과는 국토이용관리법 제29조 소정의 기준에 의거하여 기준짓가를 기초로 하여 이뤄진 것으로서 이건 각 토지의 수용보상금 결정자료로서는 부적당하고, 달리반증 없는바, 위 인정사실에 의하면 피고가 이건 각 토지를 평당 금 9,250원의 가액으로 수용토록 한 원재결이나 이건 처분은 그 보상가액이 부당히 저렴하여 위법하다 할 것이므로 이점에서 원고의 예비적 주장은 이유있고 피고의 이건 처분은 취소를 면할 수 없다 할 것이다. (원고의 이 사건 주장 가운데는, 이건 각 토지상의 건물과 관상수등에 관한 이전료보상 부분에 관하여 이를 이전 할 만한 대토를 갖고 있지 아니하니 위 지상물들을 수용해달라는 취지의 주장이 있으나, 이 사건 청구취지에 비추어 보건대 원고가 이점 주장을 독립된 소송물로 삼고 있지 않음이 불명하도 다만 정황사항으로 주장하고 있는 것으로 보여진다) 
그렇다면 피고의 이건 처분이 위법함을 이유로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유있어 이를 인용하고 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김정현(재판장) 윤규한 김상철

토지수용재결처분이 토지의 수용이 불필요함에도 불구하고 행하여진 것이라 하더라도 도시계획법, 토지수용법등의 관계규정의 취지에 비추어 수용재결처분의 선행절차인 도시계획실시 인가처분 자체의 효력을 다투어 이를 취소시키지 않는 한, 이에 기하여 행하여진 후행절차인 토지수용재결처분을 취소소송의 목적물로 삼을 수 없다.