국민주택특별공급거부처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2007.12.07 / 시행일:

【원 고】 
【피 고】 서울특별시 영등포구청장
【변론종결】2007. 11. 2.
【주 문】
1. 피고가 2007. 2. 14.원고 2,원고 3 및원고 4에 대하여 한 각 국민주택 특별공급신청 거부처분을 각 취소한다.
2.원고 1,원고 5 및원고 6의 청구를 모두 기각한다.
3. 소송비용 중원고 2,원고 3 및원고 4와 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 부담하고,원고 1,원고 5 및원고 6과 피고 사이에 생긴 부분은원고 1,원고 5 및원고 6이 부담한다.

【청구취지】주문 제1항과 같은 판결 및 피고가 2007. 2. 14.원고 1 및원고 5에 대하여 한 각 국민주택 특별공급신청 거부처분과 같은 해 5. 11.원고 6에 대하여 한 국민주택 특별공급신청 거부처분을 각 취소한다는 판결.
【이 유】 1. 처분의 경위
 가. 원고들은 재래시장인 서울 영등포구 신길동 262-1 소재 신풍시장 내에 위치한 무허가건물들(아래에서는 이를 통틀어 ‘이 사건 건물들’이라고 한다)을 각기 소유하면서 그곳에서 상업을 영위하여 왔다.
 나. 신풍시장이 도시계획사업인 신길로-도림로간 도로확장공사(아래에서는 ‘이 사건 사업’이라고 한다)의 사업구역에 포함되자, 피고는 2005. 2. 17. 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하면서 그에 첨부된 물건조서에 이 사건 건물들의 용도를 각 ‘점포’로 기재하였고, 서울특별시장도 2005. 4. 21. 이 사건 사업의 실시계획을 고시하면서 그에 첨부된 물건조서에 이 사건 건물들의 용도를 각 ‘점포’로 기재하였다.
 다. 그 후, 원고들은 이 사건 건물들이 이 사건 사업으로 인하여 철거될 예정이라는 이유로 각 피고에게 국민주택의 특별공급을 신청하였다. 그러자 피고는 “이 사건 건물들은 점포이고 주택이 아니므로, 원고들은 서울특별시의 조례인 ‘서울특별시 철거민 등에 대한 국민주택 특별공급규칙(그 주요내용은 별지 기재와 같다; 아래에서는 ‘특별공급규칙’이라고 한다)’에서 정한 국민주택의 특별공급 요건에 해당하지 아니한다”는 이유로 2007. 2. 14.에는원고 1,2,3,4 및원고 5에 대하여, 같은 해 5. 11.에는원고 6에 대하여 각 국민주택 특별공급신청 거부처분(아래에서는 이를 통틀어 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 4, 13호증의 각 기재
 2. 이 사건 처분의 적법 여부
 가. 원고들의 주장
 원고들은 이 사건 건물들을 각 점포 겸 주택으로 사용하여 왔고, 한편 피고는 이 사건 건물들과 구조상 별 차이가 없는 건물의 소유자인소외 1에 대하여는 국민주택을 특별공급하였다. 따라서 원고들이 이 사건 건물들을 각 점포로만 사용하여 왔음을 전제로 한 이 사건 처분은 그 처분사유가 실제로 존재하지 아니할 뿐만 아니라소외 1의 경우에 비추어 볼 때 평등원칙에도 위배되는 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다.
 나. 인정 사실
 (1)원고 1에 관한 사실
 (가) 위 원고는 1992년경부터 신풍시장 내의 판자 무허가건물 약 13㎡를 소유하여 오다가 2004. 11.경 위 건물과 가까운 곳에 위치한 다른 건물을 주소지로 하여 전입신고를 마쳤는데, 위 건물에 대한 무허가건물관리대장상의 용도는 ‘주거겸용’으로 기재되어 있다. 한편, 위 건물을 주소지로 한 전입신고는 2000년경 후에는 불가능하였다.
 (나) 위 원고는 위 건물에서 반찬가게를 운영하고 있는데, 위 건물은 안쪽 구석에 커튼으로 가려지고 장판이 깔린 넓이 약 2㎡, 높이 약 50cm의 대가 설치되어 있으며, 그 옆에는 싱크대, 냉장고 및 조리시설 등이 있다. 그런데 위 커튼·대·싱크대·조리시설은 모두 2007. 1. 31.까지는 설치되어 있지 아니하였고, 위 싱크대에는 현재(변론종결일)까지 수도가 설치되어 있지 아니하며, 위 대는 성인이 그 위에 눕기에는 길이가 다소 짧고, 위 냉장고는 그 정면이 위 대의 측면과 근접하여 있어 문을 열기가 어렵다.
 (다) 피고는 2006년 및 2007년에 각 ‘위 원고가 관할구역 안에 주소를 두었음’을 근거로 위 원고에 대하여 개인균등할 주민세를 부과하였다.
 (라) 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 그에 대하여 이의를 제기하지 아니하였다.
 (2)원고 2에 관한 사실
 (가) 위 원고는 신풍시장 내의 판자 무허가건물 약 21㎡ 중 1/2 지분을 소유하여 오다가 2000. 6.경 위 건물을 주소지로 하여 전입신고를 마쳤다.
 (나) 위 원고는 위 건물에서 의류수선점을 운영하고 있는데, 위 건물은 안쪽에 정면방향이 베니어합판(외부에는 수도관·전선·싱크대 등이 부착되어 있고, 내부는 벽지로 도배되어 있다)으로 막히고 한 사람이 통과할 만한 측면방향의 좁은 문이 커튼으로 가려진 약 3㎡의 공간이 설치되어 있으며, 그 바깥에는 수도가 설치된 싱크대, 냉장고 및 조리시설 등이 있다.
 (다) 피고는 2002년부터 2007년까지 ‘위 원고가 관할구역 안에 주소를 두었음’을 근거로 위 원고에 대하여 개인균등할 주민세를 부과하여 왔고, 위 원고가 위 건물에 거주하고 있음을 전제로 ‘음식물 재활용 처리비’를 위 건물에 설치된 전화의 사용료에 합산하여 왔다. 한국전력공사는 1988년부터 2007년까지 위 건물에 대하여 주택용 전기요금을 부과하여 왔다. 위 원고는 2001. 7.경 호우로 위 건물이 침수되는 피해를 입었는데, 피고는 위 원고가 지원대상인 ‘주택 및 주거를 겸한 건축물의 침수피해자’에 해당하고 ‘1가구 2주택 이상 소유자’에는 해당하지 아니한다고 보아 그 무렵 위 원고에게 침수주택 수리비 총 150만 원을 지급하였다.
 (라) 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 그에 대하여 이의를 제기하였다.
 (3)원고 3에 관한 사실
 (가) 위 원고는 신풍시장 내의 판자 무허가건물 약 13㎡를 소유하여 오다가 1984. 8.경 위 건물을 주소지로 하여 전입신고를 마쳤다.
 (나) 위 원고는 위 건물에서 전기용품판매점을 운영하고 있는데, 위 건물은 1층 안쪽에 사방이 벽으로 막히고 유리·목재 여닫이문으로 외부와 연결된 약 5㎡의 공간이 설치되어 있으며, 그 안에는 침대 및 냉장고가, 그 바깥에는 수도가 설치된 싱크대 및 조리시설 등이 있고, 위 공간의 상부와 위 건물의 천장 사이에는 철재 사다리로 1층과 연결되고 커튼으로 가려진 공간(다락방)이 있다.
 (다) 피고는 2004년에 위 원고에 대하여 ‘위 원고가 관할구역 안에 주소를 두었음’을 근거로 개인균등할 주민세를 부과하는 한편 위 건물이 주택임을 전제로 그에 관한 재산세를 부과하였다.
 (라) 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 그에 대하여 이의를 제기하였다.
 (4)원고 4에 관한 사실
 (가) 위 원고는 신풍시장 내의 판자 무허가건물 약 12㎡를 소유하여 오다가 1991. 7.경 위 건물을 주소지로 하여 전입신고를 마쳤다.
 (나) 위 원고는 위 건물에서 의류판매점을 운영하고 있는데, 위 건물은 안쪽에 알루미늄 섀시 미닫이문으로 막힌 약 5㎡의 공간이 설치되어 있고, 그 바깥에는 수도가 설치된 싱크대, 냉장고 및 조리시설 등이 있다. 그런데 2007. 3.경까지 위 싱크대는 위 공간 내부에 있었고 조리시설로는 휴대용 가스레인지만이 있었다.
 (다) 피고는 1994년부터 2007년까지 ‘위 원고가 관할구역 안에 주소를 두었음’을 근거로 위 원고에 대하여 개인균등할 주민세를 부과하여 왔고, 한국전력공사는 2007년까지 위 건물에 대하여 주택용 전기요금을 부과하여 왔다.
 (라) 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 그에 대하여 이의를 제기하였다.
 (5)원고 5에 관한 사실
 (가) 위 원고는 신풍시장 내의 판자 무허가건물 약 13㎡를 소유하여 왔는데, 현재까지 위 건물을 주소지로 한 전입신고를 마친 적이 없고, 2002. 2.경 서울 강서구 화곡동 392-62(동 호수 생략)호로의 전입신고를 마친 이래 현재까지 위 주소지에 주민등록이 되어 있다.
 (나) 위 원고는 원래 위 건물에서 의류수선점을 운영하였으나 2007. 4. 1. 이전에 위 건물 바닥 전부를 장판으로 도배하는 등 주거용으로 개조하여 더 이상 의류수선점을 운영하지 아니하게 되었고, 위 건물에는 현재 2인용침대, 냉장고, 조리시설, 텔레비전, 탁상, 컴퓨터 및 책상, 화장대 등이 있으며 수도시설이 설치되어 있다.
 (다) 피고는 1992년 및 1993년에 위 건물의 전 소유자인소외 2에 대하여 위 건물이 주택임을 전제로 그에 관한 재산세를 부과하였다.
 (라) 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 그에 대하여 이의를 제기하지 아니하였다.
 (6)원고 6에 관한 사실
 (가) 위 원고는 신풍시장 내의 판자 무허가건물 약 9㎡를 소유하여 오면서 위 건물을 주소지로 하여 주민등록이 되어 있었으나, 1994. 7.경 서울 강서구 방화동 851(동 호수 생략)호를 주소지로 하여 전입신고를 마친 이래 현재까지 위 아파트에 주민등록이 되어 있는데, 위 건물과 위 아파트 사이의 출·퇴근은 지하철 5호선(1996년 개통)으로 인하여 비교적 빠르고 편리하다.
 (나) 위 원고는 위 건물에서 숙녀복판매점을 운영하고 있는데, 위 건물은 안쪽 구석에 칸막이가 없고 장판이 깔린 넓이 약 2㎡, 높이 약 50cm의 대가 설치되어 있으며, 그 옆에 냉장고, 수도시설, 싱크대 등이 있다. 그런데 위 대는 성인이 그 위에 눕기에는 길이가 다소 짧고(그 위에 비치된 텔레비전으로 인해 더욱 그러하다), 아궁이 형태의 난방시설이 되어 있다.
 (다) 피고는 1993년까지 ‘위 원고가 관할구역 안에 주소를 두었음’을 근거로 위 원고에 대하여 개인균등할 주민세를 부과하였고, 1994년에 위 원고에 대하여 위 건물이 주택임을 전제로 그에 관한 재산세를 부과하였다. 서울특별시 영등포수도사업소장은 위 원고에 대하여 위 건물에 관한 상하수도요금을 부과하여 왔다.
 (라) 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 그에 대하여 이의를 제기하지 아니하였다.
 [인정 근거] 갑 5호증의 1 내지 8, 갑 6호증의 1 내지 10, 갑 7호증의 4 내지 16, 갑 8호증의 1 내지 11, 갑 9, 10호증의 각 1 내지 9, 갑 15호증, 갑 16호증의 1 내지 8, 갑 17호증의 3, 4, 갑 18호증의 1 내지 3, 갑 19호증의 1 내지 6, 을 4 내지 7, 11호증의 각 기재 또는 영상, 이 법원의 현장검증결과 및 변론 전체의 취지
 다. 판 단
 (1) 이 사건 처분의 관계 법령(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 및 주택법 등)이나 특별공급규칙에는 국민주택의 특별공급 요건인 ‘(철거대상)주택’의 의미가 명확히 규정되어 있지 아니하고, 한편 특별공급규칙 제5조 제1항 제2호 (나)목은 무허가건축물이 국민주택의 특별공급 요건인 ‘(철거대상)주택’에 해당하기 위한 요건으로 ‘관할동장 및 관할구청 담당과장의 합동실태 조사결과 주용도가 주거용으로 확인되었을 것’을 규정하고 있다.
 그러나 ① 일반적으로 주택이란 주거생활, 즉 잠을 자고 음식을 먹는 등의 일상생활(기와침식)이 지속적으로 영위되는 장소를 의미하는 점, ② 특별공급규칙은 국민주택 특별공급에 관한 서울특별시(자치구 포함)의 내부적인 기준과 절차를 규정한 행정지침으로 서울특별시 내부에 있어서의 사무처리준칙에 불과하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 것은 아닌 점(서울고등법원 2006. 3. 31. 선고 2005누17685 판결 참조), ③ 특별공급규칙의 목적은 철거민 또는 철거세입자의 주거안정을 도모함에 있는 점 등을 종합하여 보면, 어떤 건물이 실제 그 안에서 주거생활이 지속적으로 영위되어 온 장소에 해당하는 이상, 설령 그 건물이 건설교통부장관에 의하여 공고된 최저주거기준(상수도 또는 수질이 양호한 지하수 이용시설이 완비된 전용입식부엌, 수세식 화장실이나 목욕시설 등의 필수설비, 12㎡ 이상의 최소주거면적 등)을 충족하지 못한다고 하더라도 이는 국민주택의 특별공급 요건인 ‘(철거대상)주택’에 해당한다고 할 것이다.
 (2) 이러한 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 먼저 이 사건 건물들 중원고 2,원고 3 및원고 4 각 소유의 위 건물들은 각 ① 그 구조가 장기간 그 안에서 일상생활을 영위하기에 객관적으로 적합하고 최근에 이르러 크게 변경되지 아니한 점, ② 위 원고들이 이 사건 사업이 가시화되기 수년 전에 이미 위 건물들을 주소지로 한 전입신고를 마쳤던 점, ③ 위 건물들이 주택임을 전제로 하여 재산세·전기요금 등이 부과되어 왔고 그에 대한 보상금이 지급되기도 한 점 등에 비추어 볼 때, 비록 주거상태가 다소 불량하더라도 그 안에서 위 원고들이 이 사건 처분 전까지 지속적으로 주거생활을 영위하여 온 장소로서 국민주택의 특별공급 요건인 ‘(철거대상)주택’에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선, 위 원고들에 대한 이 사건 처분은 각 위법하다.
 (3) 그러나원고 1,원고 5 및원고 6 각 소유의 위 건물들은 다음과 같은 이유로 각 위 원고들이 이 사건 처분 전까지 지속적으로 주거생활을 영위하여 온 장소라고 하기 어려워 국민주택의 특별공급 요건인 ‘(철거대상)주택’에 해당한다고 볼 수 없고, 또한 사정이 이러하다면 위 원고들에 대한 이 사건 처분이소외 1의 경우에 비추어 평등원칙에 위배된다고 할 수도 없으므로, 위 원고들에 대한 이 사건 처분에는 위 원고들이 주장하는 바와 같은 위법이 있다고 할 수 없다.
 (가)원고 1에 대하여
 ① 위 원고가 자신 소유의 위 건물이 주택이라고 주장하는 근거인 여러 구조물 및 물건들은 모두 당초 위 건물 내에 존재하지 아니하다가 이 사건 처분 무렵을 전후하여 현재의 모습으로 설치·비치된 것으로 보이고, 현재도 그 구조상 영업활동중에 잠시 휴식을 취하거나 음식을 먹는 등의 용도로 사용될 수 있을 뿐이지 지속적인 주거생활의 용도로 사용되기에는 크게 부족한 것으로 보인다.
 ② 위 원고는 자신이 1979년경부터 위 건물에서 거주하여 왔다고 주장하는 한편 1992년경부터 위 건물을 소유하여 왔음에도 불구하고, 이 사건 사업이 가시화된 이후인 2004. 11.경에 이르러서야 위 건물과 가까운 곳에 위치한 다른 건물을 주소지로 하여 전입신고를 마쳤는데, 위 건물을 주소지로 한 전입신고가 2000년 전까지 불가능하였다는 점은 이를 인정할 증거가 없고, 그 밖에 위 원고가 2000년 이전에 그러한 전입신고를 하지 아니한 이유에 관하여는 아무런 주장·입증도 없다.
 ③ 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 위 건물의 용도가 ‘점포’로 기재된 데 대하여 이의를 제기하지 아니하였다.
 ④ 피고가 2006년 및 2007년에 위 원고에 대하여 개인균등할 주민세를 부과한 것은 반드시 위 원고가 위 건물에서 거주함을 근거로 한 것이 아니었으므로 위 원고의 거주사실을 뒷받침할 수 없고, 그 밖에 갑 5호증의 9의 기재만 가지고는 이를 인정하기에 부족하며 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
 (나)원고 5에 대하여
 ① 위 원고가 자신 소유의 위 건물이 주택이라고 주장하는 근거인 여러 구조물 및 물건들은 모두 원래는 위 건물 내에 존재하지 아니하다가 이 사건 처분 무렵을 전후하여 비로소 현재의 모습으로 설치·비치된 것으로 보인다.
 ② 위 원고는 현재까지 위 건물을 주소지로 한 전입신고를 마친 적이 없고, 2002. 2.경 서울 강서구 화곡동 392-62(동 호수 생략)호로의 전입신고를 마친 이래 현재까지 위 주소지에 주민등록이 되어 있는데, 이에 관한 위 원고의 주장(“부모가 1994년경 이혼한 후 모친이 부친으로부터의 위해를 우려하여 실제 거주지를 주소지로 한 전입신고를 마치지 아니하였다”는 취지임)만 가지고는 그 이유를 납득하기 어렵다.
 ③ 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 위 건물의 용도가 ‘점포’로 기재된 데 대하여 이의를 제기하지 아니하였다.
 ④ 피고가 1992년 및 1993년에 위 건물의 전 소유자인소외 2에 대하여 위 건물이 주택임을 전제로 그에 관한 재산세를 부과한 것은 위 원고의 이 사건 처분 전의 거주사실을 뒷받침할 수 없고, 그 밖에 갑 9호증의 10, 11의 각 기재만 가지고는 이를 인정할 수 없으며 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
 (다)원고 6에 대하여
 ① 위 원고가 자신 소유의 위 건물이 주택이라고 주장하는 근거인 여러 구조물 및 물건들은 그 구조상 영업활동중에 잠시 휴식을 취하거나 음식을 먹는 등의 용도로 사용될 수 있을 뿐이지 지속적인 주거생활의 용도로 사용되기에는 상당히 부족한 것으로 보인다.
 ② 위 원고는 당초 위 건물을 주소지로 하여 주민등록이 되어 있었으나, 1994. 7.경 서울 강서구 방화동의 아파트를 주소지로 하여 전입신고를 마친 이래 현재까지 위 아파트에 주민등록이 되어 있는데, 위 건물과 위 아파트 사이의 교통상황 등 변론 전체의 취지를 종합하면, 위 원고는 비록 1994년경 이전에는 위 건물에서 거주하였더라도 1994년경 이후에는 위 아파트에서 거주하면서 위 건물로 출·퇴근하여 온 것으로 추단된다.
 ③ 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 위 건물의 용도가 ‘점포’로 기재된 데 대하여 이의를 제기하지 아니하였다.
 ④ 피고가 1994년에 위 건물이 주택임을 전제로 그에 관한 재산세를 부과하였다는 점 및 서울특별시 영등포수도사업소장이 위 건물에 관한 상하수도요금을 부과하여 왔다는 점은 위 원고의 1994년경 이후 이 사건 처분 전까지의 거주사실을 뒷받침할 수 없고, 그 밖에 갑 10호증의 10의 기재만 가지고는 이를 인정하기에 부족하며 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
 3. 결 론
 그렇다면원고 2,원고 3 및원고 4에 대한 이 사건 처분의 취소를 구하는 위 원고들의 청구는 각 이유 있어 이를 모두 인용하고,원고 1,원고 5 및원고 6의 청구는 각 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 민중기(재판장) 원익선 정욱도

어떤 건물이 실제 그 안에서 주거생활이 지속적으로 영위되어 왔다면, 건설교통부장관에 의하여 공고된 최저주거기준을 충족하지 못하더라도 국민주택의 특별공급 요건인 ‘(철거대상)주택’에 해당하는지 여부(적극)

일반적으로 주택이란 주거생활, 즉 잠을 자고 음식을 먹는 등의 일상생활(기와침식)이 지속적으로 영위되는 장소를 의미하는 점, 서울특별시 철거민 등에 대한 국민주택 특별공급규칙의 목적은 철거민 또는 철거세입자의 주거안정을 도모함에 있는 점 등을 종합하여 보면, 어떤 건물이 실제 그 안에서 주거생활이 지속적으로 영위되어 온 장소에 해당하는 이상, 설령 그 건물이 건설교통부장관에 의하여 공고된 최저주거기준(상수도 또는 수질이 양호한 지하수 이용시설이 완비된 전용입식부엌, 수세식 화장실이나 목욕시설 등의 필수설비, 12㎡ 이상의 최소주거면적 등)을 충족하지 못한다고 하더라도 이는 국민주택의 특별공급 요건인 ‘(철거대상)주택’에 해당한다.