장해등급변경결정처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2013누11965,2심-대법원,2013두27135,3심
【주문】1. 피고가 2011. 5. 31. 원고에게 한 장해등급변경결정처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】주문과 같다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 원고는 ○○자동차공업사 주식회사 소속 근로자로 근무하던 중 1995. 10. 3. 누수된 기름에 미끄러져 넘어지는 사고를 당해 '제4-5요추간 수핵탈출증, 신경인성방광, 외상 후 스트레스장애 및 적응장애, 신경인성 발기부전, 유착성 지주막염, 불인성 요통, 만성 긴장성 두통, 신결석, 기능성 소화불량 및 위 마비' 진단을 받았다.
나. 원고는 위와 같은 질병으로 인해 1995. 10. 교부터 업무상 재해로 요양하다가 1999. 3. 26. 요양을 종결한 후 피고에게 장해급여를 청구하였고, 1999. 4. 피고로부터 장해등급을 8급 2호로 하는 내용의 장해보상 연금 결정을 받고, 장해급여를 일시금으로 수령하였다.
다. 그 후 원고는 2001. 5. 1.부터 재요양을 승인받아 요양하다가 2007. 12. 27. 요양을 종결한 후 다시 피고에게 장해보상을 신청하였고, 2008. 2. 21. 피고로부터 장해등급을 2급 5호로 하는 내용의 장해보상 연금 결정을 받아 장해연금을 지급받아 왔다.
라. 한편 피고는 2010. 10. 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정된 것, 이하 '산재법'이라 한다) 제59조, 제119조, 같은 법 시행령 제117조에 근거하여 원고에게 장해상태 확인을 위한 특별진찰을 요구하였다.
마. 원고는 2010. 10. 28. ○○○○○대학교병원에서 특별진찰을 실시하였는바, 그 결과 원고는 자발적 배뇨가 가능하고, 양측 발바닥에 굳은 살이 관찰되는 것으로 밝혀 졌다.
바. 피고는 2011. 5. 31. 위 특별진찰 결과를 토대로 자문의사회의의 심의를 거쳐 '원고의 장해등급을 8급 2호로 재결정하고 2011. 6. 1.부터 장해연금을 지급하지 않는다는 내용의 결정(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
사. 원고는 이에 불복하여 피고에게 심사청구를 하였으나 2011. 10. 6. 기각결정을 받았고, 산업재해보상보험재심사위원회에 재심사청구를 하였으나 2012. 2. 10. 기각결정을 받고 2012. 4. 17. 이 사건 소를 제기하였다.
[인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 1, 2, 3, 4, 5, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
산재법 제59조의 장해등급 재판정 제도는 2007. 12. 14. 신설된 제도로서 시행일인 2008. 7. 1. 이후에 비로소 적용이 가능한데 산재법 부칙 제6조는 "제57조부터 제60조 까지의 개정 규정은 이 법 시행 이후 치유되어 장해급여 청구사유가 발생한 자부터 적용한다"고 규정하고 있어서 2008. 7. 1. 당시 이미 종전 규정에 의해 장해보상연금을 받고 있는 자는 '장해등급 등 재판정 제도의 적용을 받을 수 없고, 나아가 산재법 부칙 제21조 제2항은 "이 법 시행 당시 종전 규정에 따라 장해보상연금을 받고 있는 자는 제59조의 개정규정에도 불구하고 장해등급의 재판정을 하지 아니한다"고 규정하고 있다. 따라서 산재법 시행 이전에 이미 치료를 마치고 장해등급을 판정받은 원고는 산재법 제59조의 재판정 제도의 적용대상이 아니므로 이와는 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 우선 산재법 제59조 제1항은 '공단은 장해보상연금 수급권자 중 그 장해상태가 호전되거나 악화되어 치유 당시 결정된 장해등급이 변경될 가능성이 있는 자에 대하여는 그 수급권자의 신청 또는 직권으로 장해등급을 재판정할 수 있다'고 규정하면서도, 부칙 제6조는 '제57조부터 제60조까지의 개정규정은 이 법 시행 이후 치유되어 장해급여청구사유가 발생한 자부터 적용한다'고 규정하고 있고, 나아가 부칙 제21조 제2항은 '이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 장해보상연금을 받고 있는 자는 제59조의 개정 규정에도 불구하고 장해등급의 재판정을 하지 아니한다'라고 규정하고 있다.
위와 같은 법률 규정의 취지는 한번 결정된 장해등급은 영원 불변의 것이 아니라 해당 장해상태의 호전 또는 악화에 따라 그에 걸맞는 장해등급을 다시 결정할 수 있도록 하는 재판정 제도를 도입하는 한편, 산재법 시행 이전에 이미 치료가 마무리됨으로써 장해등급이 결정된 수급권자에 대해서는 기득권 보호 차원에서 재판정 제도의 적용을 배제하고, 종전에 결정된 장해등급에 따라 장해급여를 지급받을 수 있다는 취지의 경과규정을 두고 있는 것으로 봄이 상당하다(특히 부칙 제21조 제2항이 '제59조의 개정규정에도 불구하괴라는 표현을 사용하고 있는 것은, 해당 장해상태가 호전되거나 악화되어 치유 당시 결정된 장해등급이 변경될 가능성이 있는 경우라도 산재법 시행 이전에 이미 장해등급이 결정되어 장해보상연급을 받고 있는 자에 대해서는 장해등급 판정을 실시할 수 없다는 취지로 해석된다).
이 사건에 관하여 보건대, 앞에서 본 바와 같이 원고는 산재법 시행일(2008. 7. 1.) 이전인 2007. 12. 27. 요양을 종결하고 피고에게 장해보상을 신청하여 2008. 2. 21. 피고로부터 장해등급을 2급 5호로 하는 내용의 장해보상 연금 결정을 받아 장해연금을 지급받아 온 이상, 산재법 부칙 제6조, 제21조 제2항에 따라 산재법 제59조의 재판정 제도의 적용이 배제되고, 종전에 결정된 장해등급에 따라 장해보상연금을 지급받을 권리가 있다고 할 것이다. 따라서 산재법 제59조의 재판정 제도가 적용되어서는 아니된 다는 취지의 원고의 위 주장은 이유있다.
2) 한편 피고는 이 사건 소송 계속 중, '이 사건 처분은 산재법 제59조가 아니라 수익적 행정행위의 철회 법리에 근거한 것이고, 산재법 제59조의 장해등급 재판정 제도는 원래의 행정행위를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 발생한 경우의 수익적 행정행위의 철회 법리를 명문화한 것으로서, 원고의 장해상태는 보조기의 도움 없이 정상적으로 보행하여 차량으로 이동할 수 있을 정도로서 당초 결정된 장해등급에 미치지 못한다는 사실이 특별진찰 등을 통해 명백히 밝혀진 이상 정의와 형평의 관점, 사정변경의 법리 등에 비추어 이 사건 처분은 정당하다는 취지의 주장을 추가하였다(답변서 7 내지 11면 참조, 이하 '추가된 처분사유'라 한다).
피고는 원고에 대한 특별진찰 결과를 토대로 자문의사회의의 심의를 거쳐 이 사건 처분을 한 것인바, 원고에 대한 특별진찰의 근거가 된 피고의 2010. 10. 29.자 공문(장해상태 확인을 위한 특별진찰 요구)에 의하면 산재법 제59조, 제119조가 그 근거로 되어 있는 점에 비추어 보면, 원고에 대한 장해등급을 변경한 이 사건 처분은 산재법 제59조 소정의 장해등급 재판정 제도에 근거한 것으로 봄이 상당하고, 그렇다면 피고가 이 사건 소송 계속 중 당초 처분사유(산재법 제59조 소정의 장해등급 재판정 제도에 따른 장해등급 변경) 이외에 처분사유를 추가한 것이 허용될 수 있는지 여부가 문제된 살피건대, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다(대법원 2011.1124. 선고 2009두19021 판결 참조).
위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보면, 피고의 당초 처분사유는 '산재법 제59조 소정의 장해등급 재판정 제도에 따라 원고의 장해등급을 변경하였다는 것이고, 추가된 처분사유는 '원래의 행정행위를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 법령상 근거 없이도 수익적 행정행위의 철회가 가능한데 이 사건의 경우 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 있다고 인정된다'는 취지인바, 당초 처분사유의 경우에는, 처분의 근거가 된 재판정이 수급권자의 장해상태를 정확히 반영한 것인지 여부가 다투어지는 반면, 추가된 처분사유의 경우에는, 이 사건 처분을 정당화시킬 수 있는 사정변경 내지는 중대한 공익상의 필요성 유무가 다투어지게 된다. 결국 원고 입장에서는 위와 같은 처분사유의 추가로 말미암아 방어권의 행사범위에 차이가 생길 수밖에 없는 점을 감안하면, 양자 사이에 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수는 없다. 따라서 피고로서는 추가된 처분사유를 이 사건 처분의 근거로 삼을 수는 없다{설령 두 처분사유 사이에 기본적 사실관계의 동일성이 있다고 보아 추 가된 처분사유를 이 사건 처분의 근거로 삼을 수 있다고 하더라도, 수익적 행정행위의 철회는 그 처분 당시 별다른 하자가 없었음에도 불구하고 사후적으로 그 효력을 상실케 하는 행정행위이므로, 법령에 명시적인 규정이 있거나 행정행위의 부관으로 그 철회권이유보되어 있는 등의 경우가 아니라면, 원래의 행정행위를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우 등의 예외적인 경우에만 허용된다고 할 것인데(대법원 2005. 4. 29. 선고 2004두11954 판결 참조), 앞 에서 본 바와 같이 산재법 제59조가 장해등급 재판정 제도를 도입하면서도 경과규정을 둠으로써 산재법 시행일 이전에 요양이 종료되어 장해등급이 결정된 사람에 대해서는 재판정을 통한 장해등급 변경의 대상에서 제외하고 있는바, 이는 종전 제도 하에서 장해등급 결정을 받아 장해보상연금을 수령하고 있는 수급자들의 기득권을 보호하기 위 하여 법률의 규정을 통해 수익적 행정행위의 철회를 금지하는 취지로 봄이 상당하다. 그렇다면 법령상 수익적 행정행위의 철회가 금지된 상황에서 중대한 공익상 필요성 내지 사정변경을 이유로 수익적 행정행위를 철회하는 것은 허용될 수 없다고 할 것임으로, 추가된 처분사유로도 이 사건 처분을 정당화할 수 없다}.
3) 소결론
산재법 제59조 소정의 장해등급 재판정 제도에 근거한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
3. 결론
원고의 청구는 이유있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 판사1