급여결정및부당이득징수처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2013누4264,2심-대법원,2015두2949,3심
【주문】1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】주위적 청구취지: 피고가 원고들에 대하여 한 별지 2. 처분 목록 기재 각 처분일자의 급여결정 및 부당이득 징수처분은 모두 무효임을 확인한다.
예비적 청구취지: 피고가 원고들에 대하여 한 별지 2. 처분 목록 기재 각 처분일자의 급여결정 및 부당이득 징수처분을 모두 취소한다.
(별지 2. 처분 목록 중 징수처분금액란에 기재가 없는 원고들은 급여결정만을 다툰다.)
【이유】1. 처분의 경위
가. 위헌결정
(1) 원고들은 2000. 7. 1. 이전에 산업재해를 입은 근로자 또는 그러한 근로자의 상속인으로서 피고로부터 평균임금에 따라 산정한 상병보상연금, 장해급여, 유족급여를 받아왔다.
(2) 그런데 산업재해보상보험법(이하 '산재보험법'이라 한다)이 1999. 12. 31. 법률 제 6100호로 개정되어 이른바 '최고·최저보상제도'(이하 이 사건에서 최고보상제도만이 문제가 되므로 '최고보상제도'라 한다)(제38조 제6항)가 시행됨에 따라{2000. 7. 1.부터 시행되었는데, 부칙〈법률 제6100호, 1999. 12. 31.〉제7조(이하 '이 사건 부칙조항'이라 한다)에서 "이 법 시행일 이전에 제4조 제1호의 규정에 의한 업무상 재해를 입은 자는 제38조 제6항의 개정규정에 불구하고 2002. 12. 31.까지는 종전의 규정에 의한다"라는 경과규정을 두었다}, 피고는 2003. 1. 1.부터 원고들에게 고용노동부장관이 고시한 1일 최고보상기준금액을 한도로 보험급여를 지급하였다.
(3) 원고 원고1, 원고2, 원고3 등은 서울행정법원{2003구단1922, 2003구단2963(병합)}에 피고를 상대로 장해보상연금지급처분취소소송을 제기하고, 이 사건 부칙조항에 대하여 위헌법률심판제청신청(2003아1254)을 하였는데, 서울행정법원은 2005. 2. 16. 본안청구 및 위헌법률심판제청신청을 모두 기각하였다.
(4) 원고 원고1, 원고2, 원고3 등은 2005. 3. 14. 헌법재판소에 헌법소원심판청구를 하였는데, 헌법재판소는 2009. 5. 28. "이 사건 부칙조항 중 '2002. 12. 31.까지' 부분은 소득재분배와 새로운 보상사업을 위한 재원 마련이라는 공익상의 필요성을 고려하더라도 구 산재보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 '개정전 산재보험법'이라 한다) 시행 전에 업무상 재해를 당하여 보험급여를 수령하고 있는 수급자들의 신뢰를 지나치게 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되고, 이는 결국 수급자들의 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다"라는 이유로 위헌결정을 하였다{2005헌바20, 22, 2009헌바30(병합)}.
나. 법령의 개정 및 대법원 판결
(1) 산재보험법은 위헌결정이 있기 전인 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정되어 2008. 7. 1.부터 시행되었는데, 전부 개정된 구 산재보험법(이하 '개정된 산재보험법'이라 한다)은 최고보상기준금액을 전체 근로자의 임금 평균액을 기준으로 산정하는 것으로 변경하면서(제36조 제7항, 제8항), 이 사건 부칙조항과 같은 경과규정을 두지 않았다.
(2) 한편, 피고는 2009. 7.경 헌법재판소의 위헌결정 취지에 따라 원고 원고1, 원고2, 원고3 등에게 2003. 1. 1.부터 2009. 5. 31.까지 기간에 대하여 2002. 6. 1. 기준 평균임금을 기초로 산정한 보험급여 합계액에서 최고보상제도를 적용하여 기지급하였던 보험급여 합계액을 공제한 나머지 돈을 추가로 지급하고, 그 이후부터는 최고보상 제도를 적용하지 아니하고 2002. 6. 1. 기준 평균임금을 기초로 보험급여를 지급하였다.
(3) 위와 같이 2002. 6. 1. 기준 평균임금을 기초로 하여 산정된 보험급여를 지급받은 수급자 중 1인인 소외1은 2009. 10. 14. 피고에게 "2003. 1. 1. 이후 기간에 대하여 동일직종 근로자의 통상임금 변동율을 기준으로 평균임금 증감을 거쳐 산정된 평균임금을 기초로 장해급여를 지급해 달라는 평균임금증액신청을 하였다. 이에 대하여 피고는 2009. 11. 4. "동일한 업무에 종사하는 근로자들의 일반적인 통상임금 수준과 비교하여 평균임금이 낮은 수준에 있지 아니하고, 2000. 7. 1. 이후 산업재해를 입은 근로자들은 그 이전에 산업재해를 입은 근로자들과는 달리 최고보상제도에 의하여 제한된 평균임금을 적용받게 되므로, 2003. 1. 1. 이후 평균임금을 계속적으로 인상할 경우 2000. 7. 1. 이후에 산업재해를 입은 근로자들과 형평이 맞지 않게 된다"라는 이유로 평균임금증액신청을 거부하였다.
(4) 소외1은 2009. 12. 29. 피고를 상대로 서울행정법원(2009구단17981)에 평균임금 증액 거부처분 취소소송을 제기하였는데, 서울행정법원은 2010. 5. 25. 소외1의 청구 를 인용하는 판결을 선고하였다.
(5) 이에 피고는 2010. 6. 25. 서울고등법원(2010누18583)에 항소하였는데, 서울고등법원은 2010. 12. 15. "① 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지 평균임금증액신청 부분: 소외1에게 최고보상제도가 적용되지 않고, 피고의 평균임금 증감에 관한 결정은 통상의 재량행위가 아닌 기속재량행위에 속하는데, 소외1이 최고보상제도가 적용되는 경우보다 많은 돈을 받는다는 이유로 피고가 평균임금 증액신청을 거부한 것은 위법하나, ② 2008. 7. 1. 이후 평균임금증액신청 부분: 개정된 산재보험법은 소외1에게도 적용되고, 소외1은 개정된 산재보험법에서 정한 최고보상기준금액보다 많은 돈을 받고 있으므로, 평균임금 증액 요건에 해당하지 아니하여 적법하다"라는 이유로, 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지 기간에 대한 평균임금증액신청 거부처분을 취소하는 일부인용 판결을 선고하였다.
(6) 소외1과 피고는 2011. 1. 3. 대법원(2011두1153)에 상고하였는데, 대법원은 2012. 2. 23. 원심판결의 이유와 동일한 취지로 상고기각 판결을 선고하였다.
다. 급여결정 및 부당이득 징수처분
피고는 대법원 판결의 취지에 따라 원고들에 대하여 2008. 7. 1.부터 2012. 2. 29.까지 개정된 산재보험법을 적용하여 별지 2. 처분 목록 기재 처분일자에 최고보상기준금액을 평균임금으로 하여 보험급여액을 산정한 보험급여결정(이하 '이 사건 급여결정'이라 한다)을 한 다음, 결정된 보험급여액보다 초과하여 지급되었던 급여액에 대하여 부당이득 징수처분(이하 '이 사건 징수처분'이라 하고, 이 사건 급여결정과 합하여 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증, 갑 2호증의 1 내지 5의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소 중 이 사건 급여결정의 무효확인 및 취소를 구하는 부분의 적법 여부
가. 피고의 본안전항변
이 사건 급여결정은 개정된 산재보험법의 적용에 따른 당연한 결과이고, 피고의 의사가 개입될 여지가 전혀 없으므로 항고소송의 대상이 되는 처분이라 할 수 없다. 따라서 이 사건 소 중 이 사건 급여결정의 무효확인 및 취소를 구하는 부분은 부적법하다.
나. 판단
(1) 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행 정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조).
(2) 살피건대, 다음과 같은 사정 즉, ① 피고가 원고들에게 이 사건 급여결정을 통지 할 때 통지서에 "보험급여를 결정 통지하며", "위 결정에 이의가 있을 경우에는 심사청구를 하거나 곧바로 행정소송을 제기할 수 있습니다"라는 문구를 기재하였는데, 이와 같은 문구는 부당이득 징수처분의 대상이 되지 아니한 원고들에 대한 통지서에도 동일하게 기재된 점, ② 이 사건 급여결정은 개정된 산재보험법이 정한 최고보상기준금액 을 원고들의 평균임금으로 보아 이를 기초로 보험급여를 산정한 결정으로서 보험급여에 관한 결정이라 할 것이고, 원고들로서는 이 사건 급여결정에 대한 항고소송을 제기 하여 구체적 권리를 인정받은 다음 비로소 당사자소송으로 그 급여의 지급을 구할 수 있게 되는 점(대법원 2008. 12. 24. 선고 2007두10945 판결, 대법원 2010. 5. 27. 선고 2008두5636 판결 참조), ③ 보험급여에 관한 결정은 심사청구 및 재심사청구의 대상이 되고(산재보험법 제103조, 제106조), 재심사청구에 대한 재결은 행정소송법 제18조의 적용에 있어서 행정심판에 대한 재결로 보는 점(산재보험법 제111조), ④ 피고가 이 사건 급여결정을 함에 있어서 원고들 또는 원고들의 피상속인의 평균임금이 개정된 산재보험법이 정한 최고보상기준금액을 초과하여 최고보상기준금액을 평균임금으로 보아 보험급여를 산정할 수밖에 없었다고 하더라도 이는 피고가 이 사건 급여결정을 함에 있어서 개정된 산재보험법을 준수한 당연한 결과라 할 것이고, 이로 인하여 이 사건 급여결정이 처분이 아니라고 할 수 없는 점(피고의 주장과 같이 행정청의 의사 개입 여지에 따라 처분 여부를 결정한다면 행정청의 의사 개입의 여지가 없는 기속행위의 경우 처분성을 부정하게 되는 부당한 결론에 이르게 된다) 등을 종합하면, 이 사건 급여결정은 항고소송의 대상이 되는 처분이라 할 것이다. 따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 하자가 있고, 그 하자는 중대 명백하므로, 주위적으로 무효확인을 구하고, 예비적으로 취소를 구한다.
(1) 개정된 산재보험법이 시행된 후 헌법재판소의 위헌결정이 있었으므로, 위헌결정의 취지에 따라 원고들은 개정된 산재보험법이 정한 최고보상제도의 적용을 받지 않는다.
(2) 원고들에 대하여 개정된 산재보험법을 적용한다고 하더라도, 신뢰보호의 원칙 및 대법원 판결의 취지에 따라 2008. 6. 30.까지 인상된 평균임금을 최고보상기준금액으로 해석하여야 한다.
(3) 피고는 위헌결정의 취지에 따라 원고들에게 보험급여를 지급해왔고, 원고들은 이를 신뢰하고 지급받은 보험급여를 생활비 등으로 소비하였으므로, 이 사건 징수처분은 신뢰보호원칙에 반한다.
(4) 최고보상제도를 적용하더라도 절감되는 재원은 미미한 점, 원고들 대부분은 중증 장애인으로서 생계수단이 없고, 막대한 치료비를 지출하고 있는 점, 이 사건 징수처분으로 수억 원에 달하는 보험급여를 환수당하는 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하여 재량권의 한계를 일탈하였다.
나. 관계법령
별지 3. 관계법령 기재와 같다.
다. 판단
(1) 첫 번째 주장에 대하여
① 개정된 산재보험법은 개정된 산재보험법의 시행 전에 업무상 재해를 입은 근로자 인지 여부에 따른 구분을 두지 아니하여 모든 산업재해 근로자를 적용대상으로 하고 있는 점(대법원 2012. 2. 23. 선고 2011두1153 판결 참조), ② 위헌결정은 이 사건 부칙조항 중 경과기간에 관한 것이므로 개정된 산재보험법의 효력에 영향을 미치지 아니하는 점 등을 고려할 때, 원고들에 대하여 개정된 산재보험법이 정한 최고보상제도가 적용된다. 따라서 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 두 번째 주장에 대하여
개정된 산재보험법은 최고보상기준금액 산정기준에 관하여 "전체 근로자의 임금 평균액의 1.8배"로 명시하고 있고, 달리 예외조항을 두고 있지 않으므로 원고들에 대하여 만 "2008. 6. 30.까지 인상된 평균임금"을 최고보상기준금액으로 볼 수 없다. 따라서 이 부분 주장도 이유 없다.
(3) 세 번째 주장에 대하여
(가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하며, ③ 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하고, ④ 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, ⑤ 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조).
(나) 살피건대, 이 사건 징수처분은 산재보험법 제84조 제1항 제3호(그 밖에 잘못 지급된 보험급여가 있는 경원에 따른 것인데, 피고가 개정된 산재보험법이 시행된 이후에도 원고들에게 최고보상제도를 적용하지 아니하고 그보다 높은 평균임금을 기초로 하여 산정한 보험급여를 지급한 사실은 인정되나, 피고의 이와 같은 잘못된 보험급여 지급사실만으로는 사후 대법원 판결에 의하여 잘못 지급된 것으로 밝혀지더라도 원고들에 대하여 보험급여 징수처분을 하지 않겠다는 피고의 공적인 견해표명이 있었다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 징수처분은 신뢰보호원칙에 반하지 않고, 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
(4) 네 번째 주장에 대하여
산재보험법은 최고보상기준금액의 적용 여부 및 부당이득 징수 여부에 관하여 행정청에게 재량권을 부여하고 있지 않으므로(제36조 제7항, 제84조 제1항), 피고에게 재량권이 있음을 전제로 한 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
(5) 소결론
따라서 이 사건 처분은 적법하다.
4. 결론
그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 재판장 판사1
판사 판사1
판사 판사2