공무원재직기간합산불승인처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2014.04.03 / 시행일:

【원 고】 별지1 목록 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 로월드 외 1인)
【피 고】 공무원연금공단
【변론종결】2014. 3. 6.
【주 문】
 1. 원고 3, 원고 12(대판: 원고 11)의 소를 모두 각하하고 원고 3, 원고 12(대판: 원고 11)를 제외한 나머지 원고들의 소 중 별지2 목록 재직기간란 기재 각 공무원재직기간에 상응한 퇴직연금을 받을 권리를 가진 자의 지위확인청구 부분을 각하한다. 
 2. 원고 3, 원고 12(대판: 원고 11)를 제외한 나머지 원고들의 나머지 청구를 기각한다. 
 3. 소송비용은 원고들이 부담한다. 

【청구취지】 선택적으로, 피고가 별지2 목록 기재 각 처분일에 원고들에 대하여 한 재직기간합산 불승인처분을 각 취소하라. 또는 원고들은 별지2 목록 재직기간란 기재 각 공무원재직기간에 상응한 퇴직연금을 받을 권리를 가진 자의 지위에 있음을 확인한다. 
【이 유】1. 처분의 경위 
 가. 원고들은 1977. 9. 1.부터 1979. 8. 31.까지 사법연수생으로 재직하였고, 별지2 목록 임용일란 기재 일자에 판사 또는 검사로 임용되어 근무하다가 같은 목록 퇴직일란 기재 일자에 퇴직한 사람이다. 
 나. 원고들은 별지2 목록 신청일란 기재 일자에 피고에게 사법연수생으로 재직한 기간을 공무원연금법상 공무원 재직기간에 합산하여 달라는 내용의 신청을 하였다. 
 다. 피고는 별지2 목록 처분일란 기재 일자에 원고들에게 ‘재직기간의 합산은 공무원으로 재직 중인 경우에만 신청이 가능한 것으로, 이미 퇴직한 이후에는 신청할 수 없다’는 이유로 위 신청들에 대한 승인이 불가하다는 통보를 하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). 
 라. 원고 3, 원고 12(대판: 원고 11)는 2013. 2. 15. 피고로부터 위 통보서를 수령하였으나 이에 대하여 별도로 행정심판을 제기하지 않았다. 원고 3, 원고 12(대판: 원고 11)를 제외한 나머지 원고들(이하 ‘나머지 원고들’이라 한다)은 위 통보에 불복하여 공무원연금급여재심위원회에 행정심판을 청구하였으나 위 재심위원회는 별지2 목록 재심판정일란 기재 일자에 위와 같은 이유로 기각판정을 하였다. 
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 11호증, 갑 제13, 14호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 
2. 원고 3, 원고 12(대판: 원고 11)의 소 중 이 사건 각 처분 취소청구 부분 및 원고들의 소 중 각 공무원재직기간에 상응한 퇴직연금을 받을 권리를 가진 자의 지위확인청구 부분의 적법 여부 
 가. 원고 3, 원고 12(대판: 원고 11)의 소 중 이 사건 각 처분 취소청구 부분의 적법 여부 
 피고는 원고 3, 원고 12(대판: 원고 11)의 소 중 이 사건 각 처분 취소청구 부분은 제소기간을 경과하여 부적법하다고 항변한다.
원고 3, 원고 12(대판: 원고 11)가 피고에게 위와 같이 재직기간합산신청을 하였으나 피고가 2013. 2. 13. 위 신청에 대한 승인이 불가하다는 이 사건 각 처분을 한 사실, 원고 3, 원고 12(대판: 원고 11)가 2013. 2. 15. 이 사건 처분서를 송달받은 사실은 앞서 본 바와 같다. 이 사건 기록에 의하면 원고 3, 원고 12(대판: 원고 11)는 이 사건 각 처분이 있음을 안 날로부터 90일이 경과한 이후인 2013. 9. 4. 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였음은 역수상 명백하므로, 원고 3, 원고 12(대판: 원고 11)의 소 중 이 사건 각 처분취소청구 부분은 제소기간이 경과한 후에 제기된 것으로 부적법하다. 
 나. 원고들의 소 중 각 공무원재직기간에 상응한 퇴직연금을 받을 권리를 가진 자의 지위확인청구 부분의 적법 여부 
 원고들은, 자신들이 사법연수원 수료 후 판사 또는 검사로 임용되어 계속하여 근무한 이상 원고들의 사법연수생 재직기간은 합산신청 없이도 원고들의 공무원 재직기간에 합산되어야 하므로 원고들이 별지2 목록 재직기간란 기재 각 공무원 재직기간에 상응한 퇴직연금을 받을 권리를 가진 자의 지위에 있다고 주장하며 그 확인을 구하고 있다. 
공무원연금법 제25조, 제42조에 의하면 공무원의 퇴직에 대해서는 퇴직연금 등 장기급여를 지급하고, 공무원연금법 제26조 제1항에 의하면 공무원연금법상의 각종 급여는 그 급여를 받을 권리를 가진 자의 신청에 따라 안전행정부장관의 결정으로 공무원연금공단이 지급한다. 또한 공무원연금법 제23조 제2항에 의하면 퇴직한 공무원이 공무원으로 임용된 경우에는 본인이 원하는 바에 따라 종전의 해당 연금법에 따른 재직기간을 현재의 재직기간에 합산할 수 있고, 공무원연금법 제24조 제1항, 공무원연금법시행령 제17조에 의하면 공무원연금법 제23조 제2항에 따라 재직기간을 합산받으려는 자는 재직기간 합산신청서를 공무원연금공단에 제출하여야 하고, 그 신청서를 받은 공무원연금공단은 재직기간 합산 여부와 그 밖에 필요한 사항을 신청인 및 해당 연금취급기관장에게 통보하여야 한다. 위 규정들을 종합하면 공무원연금법에 의한 퇴직연금을 받을 권리는 법령의 규정에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라 안전행정부장관이 인정함으로써 비로소 구체적인 권리가 발생하고, 재직기간의 합산도 공무원연금공단의 승인을 받아야 인정된다. 따라서 재직기간이 합산된 퇴직연금을 받으려고 하는 자는 우선 관계 법령에 따라 공무원연금공단에 재직기간합산청구를 함과 아울러 안전행정부장관에게 재직기간이 합산된 퇴직연금수급권의 인정을 청구하여 공무원연금공단이나 안전행정부장관이 그 청구를 거부하거나 청구 중 일부만을 인정하는 처분을 하는 경우 그 처분을 대상으로 항고소송을 제기하는 등으로 구체적인 권리를 인정받은 다음 비로소 당사자소송으로 그 급여의 지급을 구하여야 할 것이고, 구체적인 권리가 발생하지 않은 상태에서 곧바로 국가를 상대로 한 당사자소송으로 그 권리의 확인이나 급여의 지급을 소구하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2003. 9. 5. 선고 2002두3522 판결 참조). 
 따라서 원고들이 공무원으로 20년 이상 재직한 후 퇴직하였다고 하더라도 원고들의 사법연수생 재직기간을 공무원 재직기간에 합산하는 공무원연금공단의 승인을 받고, 이와 같이 합산된 공무원 재직기간에 해당하는 퇴직연금을 받을 권리를 안전행정부장관으로부터 인정받지 않은 이상 사법연수생 재직기간을 합산한 공무원 재직기간에 상응하는 퇴직연금을 지급받을 구체적인 권리가 발생하지 않으므로, 피고에 대하여 위와 같은 권리의 확인을 구할 소의 이익이 없다. 따라서 원고들의 소 중 각 공무원재직기간에 상응한 퇴직연금을 받을 권리를 가진 자의 지위확인청구 부분은 부적법하다. 
3. 나머지 원고들의 이 사건 각 처분 취소청구에 대한 판단 
 가. 나머지 원고들의 주장 
 이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하다. 
 1) 공무원연금법 제23조 제2항은 재직기간 합산신청의 주체를 재직 중인 공무원으로 한정하고 있지 않으므로, 퇴직한 공무원인 나머지 원고들도 사법연수생 재직기간에 관한 재직기간 합산신청을 할 수 있고, 피고는 이를 합산해주어야 함에도 이를 거부한 것은 위법하다. 
 2) 나머지 원고들이 공무원 재직 중 사법연수생 재직기간에 관한 재직기간 합산신청을 하지 못한 것은 사법연수생이 공무원연금법 제2조 제1항 제1호 단서에서 말하는 ‘임시적 또는 조건부로 취임하는 공무원’으로서 공무원연금법의 적용대상인 공무원에 해당하지 않는다는 피고의 위법한 법집행 때문이었는데, 위와 같은 법집행이 위법하다는 대법원 2012두1938 판결이 선고되어 나머지 원고들이 재직기간 합산신청을 할 수 있게 되었음에도 나머지 원고들이 공무원 재직 중인 아니라는 이유로 피고가 재직기간 합산을 거부하는 것은 신의칙에 반한다.
 3) 재직기간 합산신청권자를 공무원 재직 중인 자로 제한하는 이 사건 각 처분은 공무원 신분을 유지하고 있는 사람과 이를 상실한 사람을 근거 없이 차별하는 것으로서 헌법상 평등의 원칙에 반한다. 
 나. 관계 법령
 별지 관계 법령 기재와 같다.
 다. 판단
 1) 퇴직한 공무원이 재직기간 합산신청을 할 수 있는지 여부
 재직기간 합산이란 공무원, 군인, 또는 사립학교 교직원이 해당 연금법의 적용을 받고 퇴직한 후 공무원으로 임용되어 종전의 해당 연금법에 의한 재직기간 또는 복무기간을 현재의 공무원 재직기간에 가산하는 것을 말하는데, 합산을 받고자 하는 자는 합산신청서를 공무원연금공단에 제출하여야 하며, 이 경우 퇴직 당시에 수령하였던 퇴직급여액에 일정 이자를 가산한 합산반납금을 납부하여야 한다. 이러한 재직기간 합산제도는 종전의 재직기간 또는 복무기간을 재직연수에 합산할 수 있도록 함으로써 연금수급요건을 충족케 하여 공무원이 퇴직 이후 노후에도 안정적인 생활을 할 수 있도록 하기 위한 것으로서, 종전 재직기간을 현 재직기간에 합산할 수 있도록 하는 제도이므로 재직 중에는 언제든지 신청할 수 있으나, 퇴직으로 급여사유가 발생하여 확정된 이후에는 소급하여 이를 변경할 수 없는 것이 원칙이다(헌법재판소 2011. 12. 29. 선고 2011헌바41 결정 참조). 
 재직기간 합산 및 그 신청에 관한 공무원연금법의 문언 역시 제23조 제2항에서 “퇴직한 공무원이 공무원으로 임용된 경우에는 본인이 원하는 바에 따라 종전의 해당 연금법에 따른 재직기간 또는 복무기간을 제1항의 재직기간에 합산할 수 있다”라고, 제24조 제1항에서 “제23조 제2항에 따라 재직기간 또는 복무기간을 합산받으려는 자는 재직기간 합산신청서를 공단에 제출하여야 한다”라고 규정하여, ‘공무원으로 임용된 자’가 원하는 바에 따라 합산신청을 할 수 있도록 되어 있다. 
구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제4조 제1항은 “1996년 1월 1일부터 2005년 12월 31일까지 퇴직한 공무원으로서 제23조 제2항의 개정규정에 따라 재직기간을 합산할 수 있는 자 중 정년 또는 근무상한연령까지 근무하여도 재직기간이 20년에 미달하고 합산을 할 경우 재직기간이 20년 이상이 되는 자(종전의 재직기간 또는 복무기간이 20년 이상인 자는 제외한다)는 이 법 시행 이후 1년 이내에 재직기간에 대한 합산 신청을 할 수 있다”라며 일정한 경우 퇴직 이후에도 합산신청 자격을 부여하는 수혜적 성격을 가지는 경과규정을 두고 있는바, 이는 재직기간 합산을 공무원 재직 중 신청하여야 한다는 점이 전제된 입법이다(한편 나머지 원고들은 2010. 12. 31.까지 재직기간 합산신청을 하지 아니하였으므로, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 공무원연금법 부칙 제4조 제1항에 따라 재직기간 합산신청을 할 수도 없다). 
 따라서 공무원연금법 제23조 제2항, 제24조 제1항에 따라 재직기간 합산신청을 할 수 있는 사람은 신청 당시 공무원의 자격을 가지고 있는 재직 중의 자를 의미한다. 
 2) 신의칙 위반 여부 
 대법원은 구 법원조직법(1980. 1. 4. 법률 제3245호로 개정되기 전의 것)상의 사법연수생은 구 공무원연금법(1979. 12. 28. 법률 제3221호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제1호 단서에서 말하는 ‘임시적 또는 조건부로 취임하는 공무원’에 해당하지 않으므로 구 공무원연금법의 적용대상인 공무원에 해당한다는 취지의 판결을 선고하였고(대법원 2012. 11. 15. 선고 2012두1938 판결), 이로써 사법연수원 재직기간도 공무원 재직기간에 합산될 수 있게 되었으나, 그렇다 하더라도 나머지 원고들이 공무원으로 재직 중일 당시 피고에게 재직기간 합산신청을 하는 데에 법률상 장애가 있었다고 볼 수 없으므로, 위와 같은 사정만으로 이 사건 각 처분이 신의칙에 반한다고 볼 수 없다. 
 3) 평등원칙 위반 여부 
 피고가 현재 재직 중인 공무원들에 대해 과거 사법연수생 재직기간을 공무원 재직기간으로 합산하여 주면서 공무원으로 재직 중이 아닌 나머지 원고들에게 재직기간 합산을 거부하는 것은 현행 공무원연금법상 재직기간 합산신청의 요건에 따른 차이일 뿐이므로 이를 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다. 다만 나머지 원고들의 이 부분 주장은 재직 중인 공무원에게만 재직기간 합산 신청을 허용하는 공무원연금법 제23조 제2항, 제24조 제1항이 헌법상 평등의 원칙에 반하여 위헌이라는 주장을 포함하는 것으로 보이므로, 위 법률 조항의 위헌 여부에 관하여 살펴본다. 
 재직기간 합산제도는 연금제도의 일환으로서 입법자의 입법형성권이 넓게 인정되는 분야로, 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 분야도 아니고 기본권에 중대한 제한을 초래하는 영역도 아니므로 엄격한 심사가 아니라 일반 평등원칙 심사로서 충분하다(헌법재판소 1999. 12. 23. 선고 98헌마363 결정 등 참조). 
 그런데 ① 공무원연금법 제46조 제1항, 제48조 제1항에 따른 퇴직 후 퇴직연금 또는 퇴직일시금을 지급하기 위해서는 재직기간에 관한 확정이 늦어도 퇴직시점까지 이루어질 필요가 있는 점, ② 퇴직급여의 재원은 원칙적으로 공무원이 재직 중 부담하는 ‘기여금’과 국가, 지방자치단체 등 사용자가 부담하는 ‘부담금’으로 구성되고, 기여금은 재직기간에 따라 정해진 액수만큼 소속 기관에서 원천징수하게 되어 있는데(공무원연금법 제66조, 제67조, 제69조), 만일 퇴직 이후에도 아무런 제한 없이 재직기간 합산신청이 가능하다고 한다면, 늘어나는 재직기간 및 시간의 경과에 따라 추가 납입하여야 할 적정 기여금과 부담금 액수의 산정방법, 납부주체, 예산확보의 문제, 그리고 신청인이 반환하여야 하는 퇴직일시금 등에 대한 적정 이자액의 산출 문제 등 그로 인해 세심하게 규율하여야 할 많은 문제들이 양산되는 점, ③ 퇴직 이후 재직기간의 합산을 허용한다면, 대부분의 사람들이 퇴직 이후의 국내외 경제상황이나 기대여명, 은행이자율 등의 변화를 최대한 지켜본 후 가장 유리한 임의의 시점에 재직기간 합산신청을 하고자 할 것이므로 공무원연금의 안정적인 운영을 위협하는 요소가 될 뿐만 아니라 나아가 공무원연금의 재정적자를 가중시킬 우려가 큰 점 등을 고려하여 보면, 공무원으로 재직 중인 자만을 재직기간 합산신청권자라고 규정하고 있는 공무원연금법 제23조 제2항, 제24조 제1항이 공무원 신분을 유지하고 있는 사람과 이를 상실한 사람을 자의적으로 차별하고 있다고 볼 수 없으므로 평등의 원칙에 반한다고 할 수도 없다. 
4. 결론 
 그렇다면 원고 3, 원고 12(대판: 원고 11)의 소는 모두 부적법하고 나머지 원고들의 소 중 각 공무원재직기간에 상응한 퇴직연금을 받을 권리를 가진 자의 지위확인청구 부분은 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 나머지 원고들의 이 사건 각 처분 취소청구 부분은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
[별지 생략]

판사 반정우(재판장) 김용찬 김정환