과징금납부명령취소청구 (일반행정, 대법원)
공포일: 2008.09.25 / 시행일:

【원고, 상고인】 현대중공업 주식회사 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 서성외 5인)
【피고, 피상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 로고스 담당변호사 강완구외 2인)
【원심판결】 서울고법 2006. 12. 20. 선고 2006누5146 판결 
【주 문】
 원심판결 중 굴삭기 부문의 과징금납부명령에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 나머지 상고를 기각한다.

【이 유】 1. 상고이유 제1점에 대하여
 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2004. 4. 1. 대통령령 제18356호로 개정되어 2005. 3. 31. 대통령령 제18768호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법 시행령’이라 한다) 부칙 제2항은 ‘이 영 시행 전의 위반행위에 대한 과징금의 부과는 종전의 규정에 의한다’고 규정하고 있는바, 이 조항의 ‘이 영 시행 전의 위반행위’를 판단함에 있어서는 위반행위의 종료일을 기준으로 하되, 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 있었던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다(대법원 2006. 3. 24. 선고 2004두11275 판결, 대법원 2007. 12. 13. 선고 2007두2852 판결 등 참조). 한편, 사업자들이 장기간에 걸쳐 수 회의 합의를 한 경우 그 수 회의 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 그것이 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 합의의 구체적인 내용 등에 일부 변경이 있었다 하더라도, 그와 같은 일련의 합의는 특별한 사정이 없는 한 이를 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다. 
 원심은 채택 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 회사들은 IMF 금융위기 이후 극심한 수요 감소 및 과당경쟁으로 인한 지속적인 적자 누적으로 경영부실이 가중된 상황에서 일본 업체의 국내 시장진출에 따른 국내시장 잠식을 방어할 목적으로 2001. 5. 15. 영업담당자 모임 등을 통해 가격인상에 관하여 합의한 이래 약 4년간 그 대상인 굴삭기 및 휠로다 판매조건에 관한 합의를 지속하여 왔는데, 그 사이 이 사건 회사들의 주요 기종별 판매가격과 전체 할인율 등의 판매조건에 일부 변동이 있었을 뿐 부당한 공동행위를 하려는 의사나 목적이 달라졌다고 보이지 아니하며 그 실행행위 또한, 단절됨이 없이 계속되어 왔으므로, 이 사건 회사들이 약 4년간 공동으로 하였던 수회의 합의는 전체적으로 굴삭기 및 휠로다에 대한 각 1개의 부당한 공동행위를 형성한다고 보아야 하고, 나아가 피고가 이 사건 각 부당한 공동행위를 개정 법령의 시행일 이전에 시작하였으나 개정 법령의 시행일 당시 아직 종료되지 아니하고 계속되고 있는 행위로 보아 개정 법령에 해당하는 법 시행령과 피고의 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2005. 4. 1. 공정거래위원회 고시 제2005-3호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘고시’라 한다)에 따른 부과기준율을 적용하여 과징금을 산정한 것은 정당하다고 판단하였다.
 원심의 이유설시에 일부 적절하지 않은 점은 있으나, 위 법리 및 기록에 비추어 보면, 개정 법령에 해당하는 법 시행령과 고시에 따른 과징금 산정이 정당하다고 본 원심의 이 부분 결론은 옳은 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 고시의 적용에 관한 법리오해로 인하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다.
 2. 상고이유 제2점에 대하여
 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이어서 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니며(대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결 등 참조), 법상 과징금은 그 취지와 기능, 부과의 주체와 절차 등을 종합할 때 부당한 공동행위의 억지라는 행정목적을 실현하기 위하여 그 위반행위에 대하여 제재를 가하는 행정상의 제재적 성격에 부당이득 환수적 성격이 겸유되어 있으므로(대법원 2004. 10. 28. 선고 2002두7456 판결 등 참조), 사정이 없는 한 부당한 공동행위로 인한 과징금 산정에 있어 위반행위의 개시일은 합의일을 기준으로 함이 상당하다. 
 같은 취지의 원심의 판단은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 굴삭기에 관한 부당한 공동행위의 개시일에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
 3. 상고이유 제5점에 대하여
 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미하므로, 부당한 공동행위에 참여한 일부 사업자가 단순히 그 합의를 이행하지 아니하였다는 사정만으로는 부당한 공동행위가 종료되었다고 볼 수 없다.
 원심은 채택 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 회사들이 2002. 8.경 휠로다에 관한 가격인상 합의를 한 이후, 두산인프라코어 주식회사만이 2002. 9. 1. 단독으로 가격을 인상하였다고 하더라도 단순히 원고가 위 합의를 이행하지 아니하였다는 사정만으로 위 합의가 존속하지 않게 되었다고 볼 수 없는데다가, 원고가 위 합의를 파기하였다는 점 등을 인정할 자료가 없는 이상, 위 합의가 더 이상 존속하지 않게 되었다거나 합의의 성립 후 파기된 것이라고 할 수도 없다고 판단하였다.
 위 법리 및 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 판단은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 휠로다에 관한 이 사건 부당한 공동행위의 존속기간에 관한 채증법칙 위배 및 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
 4. 상고이유 제4점 중 휠로다 부문에 대하여
 원심은, 휠로다 시장에서 원고와 두산인프라코어 주식회사의 시장점유율 합계가 40%이나 수량기준으로는 58%에 이르는데, 이들이 가격인상 합의로 실제 판매가격에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래한 이상, 경쟁을 실질적으로 제한하는 위 합의를 한 것은 그 자체로 비난가능성이 큰 점, 위 합의는 4년의 장기간에 걸쳐 이루어진 점 등을 비롯한 여러 사정을 종합하면, 피고의 원고에 대한 이 부분 과징금 부과처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 것이라고 할 수는 없다고 판단하였다.
 관계 법령 및 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 판단은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 휠로다에 관한 이 사건 부당한 공동행위의 경쟁제한성 판단에 있어서의 재량권 일탈·남용에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
 5. 상고이유 제3점에 대하여
 법 제22조의2 제1항은 "다음 각 호의 1에 해당하는 자에 대하여는 제21조(시정조치)의 규정에 의한 시정조치 또는 제22조(과징금)의 규정에 의한 과징금을 감경 또는 면제할 수 있다"고 규정하면서 그 제2호에서 ‘증거제공 등의 방법으로 제50조(위반행위의 조사 등)의 규정에 의한 조사에 협조한 자’를 규정하고, 같은 조 제2항은 "제1항의 규정에 의하여 감경 또는 면제되는 자의 범위와 감경 또는 면제의 기준·정도 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다"고 규정하고 있으며, 이에 따라 법 시행령 제35조 제2항 제3호는 "다음 각 목의 요건에 해당하는 자에 대하여는 법 제22조(과징금)의 규정에 의한 과징금의 100분의 50 미만의 범위 안에서 감경한다"고 규정하면서 그 (나)목에서 ‘부당한 공동행위임을 입증하는 데 필요한 증거를 제공하였을 것’을 규정하고 있다.
 이와 같이 법 시행령의 규정이 모법의 위임 없이 법이 예정하고 있지 아니한 내용을 국민에게 불리하게 변경하는 규정이 아니어서 법 시행령의 규정이 모법에 위배된다고 할 수 없는 이상, 부당한 공동행위에 참여한 사업자가 법 시행령의 규정에 따른 감경요건을 충족하는 경우 피고로서는 그 규정에 따라 과징금을 감경하여야 할 것이다. 한편, 법 시행령 제35조 제2항 제3호 (나)목에 규정된 ‘필요한 증거’라 함은 부당한 공동행위를 직접적 또는 간접적으로 입증할 수 있는 증거를 의미하므로, 여기에는 문서를 비롯한 진술 등도 이에 포함된다고 봄이 상당하다. 
 그런데 기록에 의하면, 원고의 담당직원이 굴삭기에 관한 이 사건 부당한 공동행위에 대하여 구두 진술을 통해 조사에 협조한 사실을 알 수 있는바, 앞에서 본 바와 같이 법 시행령 제35조 제2항 제3호 (나)목에 규정된 필요한 증거에 부당한 공동행위를 직접적 또는 간접적으로 입증할 수 있는 진술이 포함되고, 법 시행령 제35조 제2항 제3호에 증거의 제출순서 등에 관하여 아무런 제한이 없는 이상, 원고는 피고에게 위 법 시행령에 규정된 필요한 증거를 제출하였다고 할 것이다.
 그럼에도 불구하고, 원심은 이와 달리 원고가 위 법 시행령에 규정된 필요한 증거를 제출하지 아니하였다는 전제하에, 위 법 시행령의 규정에 따른 감경을 하지 아니한 이 부분 과징금 부과처분이 적법하다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 법 시행령 제35조 제2항 제3호에 규정된 조사협조자 감경에 대한 법리를 오해한 나머지, 원고의 조사협조 행위가 위 법 시행령의 규정된 감경요건에 해당하는지 여부를 제대로 심리하지 아니한 위법이 있고, 이러한 위법은 판결 결과에 영향을 미쳤음이 분명하다.
 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
 6. 결 론
 그러므로 원심판결 중 굴삭기 부문의 과징금납부명령에 관한 부분에 대한 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 이 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 휠로다 부문의 과징금납부명령에 관한 부분에 대한 나머지 상고를 기각하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 전수안(재판장) 고현철(주심) 김지형 차한성

[1] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 부칙(2004. 4. 1.) 제2항에 정한 ‘이 영 시행 전의 위반행위’인지 여부를 판단하는 기준이 되는 시점
[2] 사업자들이 장기간에 걸쳐 부당한 공동행위에 관하여 수 회의 합의를 한 경우, 1개의 부당한 공동행위로 인정하기 위한 요건
[3] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률상 부당한 공동행위에 대한 과징금 산정에서 ‘위반행위의 개시일’의 기준 시기
[4] 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제35조 제2항 제3호 (나)목에 정한 ‘필요한 증거’의 의미와 그 범위

[1] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 부칙(2004. 4. 1.) 제2항의 ‘이 영 시행 전의 위반행위’를 판단할 때에는 위반행위의 종료일을 기준으로 하되, 가격결정 등의 합의 및 그에 터잡은 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 있었던 날이 아니라 그 합의에 터잡은 실행행위가 종료한 날을 의미한다.
[2] 사업자들이 장기간에 걸쳐 수 회의 합의를 한 경우 그 수 회의 합의가 단일한 의사에 터잡아 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 그것이 단절되지 않고 계속 실행되어 왔다면, 그 합의의 구체적인 내용 등에 일부 변경이 있었다 하더라도, 그와 같은 일련의 합의는 특별한 사정이 없는 한 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.
[3] 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이어서 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니며, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률상 과징금은 부당한 공동행위의 억지라는 행정목적을 실현하기 위하여 그 위반행위에 대하여 제재를 가하는 행정상의 제재적 성격에 부당이득 환수적 성격이 겸유되어 있으므로, 특별한 사정이 없는 한 부당한 공동행위로 인한 과징금 산정에 있어 위반행위의 개시일은 합의일을 기준으로 함이 상당하다.
[4] 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 제18768호로 개정되기 전의 것) 제35조 제2항 제3호 (나)목에 규정한 ‘필요한 증거’란 부당한 공동행위를 직접적 또는 간접적으로 입증할 수 있는 증거를 의미하므로, 여기에는 문서를 비롯한 진술 등도 포함된다.