통행료부과처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2012.12.14 / 시행일:

【원고, 항소인】 [별지 1] 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 국민 담당변호사 박경준)
【피고, 피항소인】 한국도로공사 (소송대리인 법무법인 선우 담당변호사 서종식)
【제1심판결】 수원지방법원 2012. 2. 8. 선고 2011구합6401 판결
【변론종결】2012. 10. 30.
【주 문】
1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고들이 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】제1심 판결을 취소한다.
피고가 [별지 2] 통행료 납부내역표의 이용일시란 기재 각 일자에 원고들에 대하여 한 같은 표 세부금액란(단위 : 원) 기재 각 금원의 통행료 부과처분을 취소한다. 
【이 유】1. 고속국도 통행료
갑 제1 내지 31호증, 을 제1 내지 3호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 아래와 같은 사실이 인정된다.
○경인고속국도가 1968. 12. 21. 개통되었는데, 건설교통부장관이 2007. 11. 28. 건설교통부공고 제2007-477호로 ‘유료도로(고속국도) 통행료의 수입에 관한 변경 공고’를 하였다(이하 위 공고를 ‘이 사건 공고’라고 한다).
○이 사건 공고에서는, 경인고속국도를 포함한 20개 노선을 통행료수납구간으로 하면서, 종전에 경인고속국도의 통행료수납기간이 1997. 10. 17.부터 2007. 11. 30.까지였던 것을 2007. 12. 1.부터 2017. 11. 30.까지로 변경하였다.
○원고들은 2011. 3.경부터 2011. 5.경 사이에 [별지 2] 기재와 같이 경인고속국도의 부평IC ~ 서운JCT 구간을 차량으로 통행하면서 피고로부터 통행료를 고지받고 이를 납부하였다(이하 위 통행료 고지를 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
2. 원고들의 주장
경인고속국도는 1968. 12. 21. 개통되어 그 통행료 총액이 1979년경 건설유지비 총액의 100%를 초과하고 2009년에는 건설유지비 총액의 208%에 이르렀으며, 한편으로 1998년경 30년의 통행료수납기간이 경과하였다. 따라서 경인고속국도의 통행료수납기간을 2007. 12. 1.부터 2017. 11. 30.까지로 변경한 이 사건 공고는 「유료도로법」에 위반하거나 위헌적인 결과를 초래하는 것이어서 무효이므로, 이에 기한 이 사건 처분은 위법하다.
3. 판단
가.「유료도로법」
 (1) 1980. 1. 4. 개정되기 이전의 「유료도로법」은 △ 제2조에서, 고속국도 등을 ‘도로’로 정의하고, 위 법의 규정에 의하여 통행료를 징수하는 도로를 ‘유료도로’로 정의하면서, △ 제8조 제1항에서, 통행료는 당해 유료도로를 통행하는 차량에 대하여 징수한다고 규정하였다. 
위 「유료도로법」 제9조는 ‘통행료의 기준 등’에 관하여 규정하면서, △ 제1항에서, 통행료는 차량의 구조·중량 기타를 참작하여 차량의 종류별로 정하되, 당해 유료도로의 통행으로 말미암아 시간과 비용에 있어서 통상 받는 이익의 한도를 초과할 수 없다고 규정하고, △ 제2항에서, 징수기간을 통하여 징수하는 통행료의 총액은 당해 유료도로의 신설·개축·유지·수선 기타 관리에 요하는 비용의 원리금의 총액을 초과할 수 없다고 규정하였다.
 (2) 그런데 1980. 1. 4. 개정되어 같은 날부터 시행된 「유료도로법」 제9조는 △ 제1항과 제2항에서 위와 같이 규정하면서, △ 제3항에서, ‘고속국도’에 대하여 제1항 및 제2항의 규정에 의한 통행료의 액과 징수기간의 기준을 적용함에 있어서 2 이상의 도로가 다음 각호의 요건에 해당하는 경우에는 건설부장관의 승인을 얻어 이들 도로를 1의 도로로 하여 통행료를 징수할 수 있다고 규정하였다.
 1. 당해 2 이상의 도로에 대한 유료도로 관리권자가 동일할 것
 2. 당해 2 이상의 도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것
 3. 당해 2 이상의 도로에 대한 통행료의 징수를 통합하여 행하여야 할 특별한 사유가 있을 것
 (3) 그 후 「유료도로법」이 2001. 1. 29. 전부개정되어 2001. 7. 30.부터 시행되었는데, 전부개정된 위 「유료도로법」도 △ 제2조에서, 고속국도 등을 ‘도로’로 정의하고, 위 법 등의 규정에 의하여 통행료를 징수하는 도로를 ‘유료도로’로 정의하면서, △ 제15조 제1항에서, 당해 유료도로를 통행하는 차량에 대하여 통행료를 받는다고 규정하였다. 
전부개정된 위 「유료도로법」 제16조는 ‘통행료의 결정 및 기준’에 관하여 규정하면서, △ 제1항에서, 유료도로관리청은 당해 유료도로의 통행으로 인하여 시간과 비용에 있어서 통상적으로 받는 이익의 범위 안에서 유료도로(고속국도를 제외한다)의 통행료를 정하여야 한다고 규정하고, △ 제2항에서, 건설교통부장관은 물가수준, 다른 교통수단의 운임 그 밖의 공공요금 등과 비교하여 공정·상당하다고 인정되는 범위 안에서 유료도로인 ‘고속국도’의 통행료를 정하여야 한다고 규정하였으며, △ 제3항에서, 통행료의 총액은 당해 유료도로의 건설유지비 총액을 초과할 수 없다고 규정하였다.
한편으로 전부개정된 위 「유료도로법」 제18조는 ‘통합채산제’에 관하여 규정하면서, 유료도로 관리청 또는 유료도로 관리권자는 2 이상의 유료도로가 다음 각호의 요건에 해당하는 경우 당해 유료도로를 하나의 유료도로로 하여 통행료를 받을 수 있다고 규정하였다.
 1. 유료도로에 대한 유료도로 관리청 또는 유료도로 관리권자가 동일할 것
 2. 유료도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것
 3. 유료도로에 대하여 통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유가 있을 것
나. 통행료
 (1) 위와 같은 「유료도로법」규정에 의하면, △ 1980. 1. 4. 이전에는 고속국도를 포함한 유료도로의 통행료 총액이 당해 유료도로의 신설·개축·유지·수선 기타 관리에 요하는 비용의 원리금 총액(이하 ‘비용원리금 총액’이라고 한다)을 초과할 수 없다고 규정되어, 당해 유료도로를 통행하는 차량에 대하여 징수하는 통행료 총액이 당해 유료도로의 비용원리금 총액을 초과할 수 없었으나, △ 1980. 1. 4.부터는 ‘고속국도’에 대하여 일정한 경우에 2 이상의 도로를 하나의 도로로 하여 통행료를 징수할 수 있다고 규정되어, 당해 고속국도를 통행하는 차량에 대하여 징수하는 통행료 총액이 당해 고속국도의 비용원리금 총액을 초과하여, 당해 고속국도와 하나의 도로로 한 다른 고속국도의 비용원리금 총액을 합한 금액에 이를 수 있게 되었고, △ 2001. 7. 30.부터는 고속국도를 포함한 모든 유료도로에 대하여 일정한 경우에 2 이상의 도로를 하나의 도로로 하여 통행료를 받을 수 있다고 규정되어, 당해 유료도로를 통행하는 차량에 대하여 받는 통행료 총액이 당해 유료도로의 건설유지비 총액을 초과하여, 당해 유료도로와 하나의 도로로 한 다른 유료도로의 건설유지비 총액을 합한 금액에 이를 수 있게 되었다.
따라서, 「유료도로법」이 1980. 1. 4. 개정되어 같은 날부터 시행되기 전에 종전의 규정에 의하여 통행료 총액이 비용원리금 총액을 초과한 당해 고속국도는, △ 1980. 1. 4.부터는 일정한 요건에 해당할 경우 이를 다른 고속국도와 하나의 도로로 하여 당해 고속국도를 통행하는 차량에 대하여 당해 고속국도의 비용원리금 총액을 초과하여 통행료를 받을 수 있게 되었고, △ 2001. 7. 30.부터도, 일정한 요건에 해당할 경우 이를 다른 고속국도와 하나의 도로로 하여 당해 고속국도를 통행하는 차량에 대하여 당해 고속국도의 건설유지비 총액을 초과하여 통행료를 받을 수 있게 되었다.
그렇다면, 경인고속국도가 1968. 12. 21. 개통되고 그 통행료 총액이 원고들의 주장과 같이 1979년경 건설유지비 총액의 100%를 초과하고 2009년에는 건설유지비 총액의 208%에 이르렀다고 하더라도, 1980. 1. 4.부터는 경인고속국도를 다른 고속국도와 하나의 도로로 하여 경인고속국도를 통행하는 차량에 대하여 경인고속국도의 비용원리금 총액 또는 건설유지비 총액을 초과하여 통행료를 받을 수 있게 되었다고 할 것이다.
 (2) 위와 같이 종전의 규정에 의하여 통행료 총액이 비용원리금 총액을 초과한 당해 고속국도와 다른 고속국도를 하나의 도로로 하여 당해 고속국도의 비용원리금 총액 또는 건설유지비 총액을 초과하여 통행료를 받는 경우, 이는 「유료도로법」이 개정되어 시행된 1980. 1. 4. 또는 2001. 7. 30. 이후에 당해 고속국도를 통행하는 차량에 대하여 통행료를 받는 것으로서, 당해 고속도로를 통행하는 이익에 대하여 통행료를 받는 것이고, 그러한 이익이 없음에도 소급하여 통행료를 받는 것은 아니다.
「유료도로법」은 위와 같이 당해 고속국도와 다른 고속국도를 하나의 도로로 할 수 있는 요건으로서 관리권자의 동일, 교통상 관련, 통행료 통합의 필요성 내지 적정성을 규정하였는데, △ 우리나라의 국토면적과 지형, 산업시설의 지역적 분포 등 제반 여건상 전국의 고속국도가 밀접한 관련을 가지고 있고, △ 통행료를 고속국도 별로 받아 그 통행료 수입의 지역적 불균형이 초래되면, 통행료 수입이 적은 고속국도의 유지·수선이나 새로운 고속국도의 신설이 곤란해질 수밖에 없으며, △ 이는 결국 생산활동이나 일상생활의 기초가 되는 공공재인 사회간접자본의 부족으로 이어진다고 할 것이다.
이 사건 공고에서는 경인고속국도를 포함한 20개 노선을 통행료수납구간으로 하면서 종전에 경인고속국도의 통행료수납기간이 1997. 10. 17.부터 2007. 11. 30.까지였던 것을 2007. 12. 1.부터 2017. 11. 30.까지로 변경하였는데, 을 제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 위와 같이 경인고속국도를 포함한 20개 노선의 통행료 총액이 그 건설유지비 총액의 26% 정도인 사실이 인정된다.
 (3) 그렇다면, 이 사건 공고가「유료도로법」에 위반하거나 위헌적인 결과를 초래하는 것이어서 무효라고 할 수 없고, 이 사건 공고에 기하여 경인고속국도를 통행하는 차량에 대하여 통행료를 고지한 이 사건 처분 역시 위법하다고 할 수 없다.
다. 통행료수납기간
 (1) 1980. 1. 4. 개정되어 같은 날부터 시행된 「유료도로법」 제9조 제3항은 앞서 본 바와 같이 통행료의 총액은 당해 유료도로의 비용원리금 총액을 초과할 수 없다고 규정하였는데, 같은 조 제4항은, 통행료의 액의 기준과 그 징수기간은 대통령령으로 정한다고 규정하였다.
이에 관하여 1980. 4. 1. 개정되어 같은 날부터 시행된 「유료도로법 시행령」 제8조는, 도로관리청이 통행료를 징수하고자 할 때에는 ‘통행료의 징수기간’ 등을 미리 공고하여야 한다고 규정하였다. 
2001. 1. 29. 전부개정되어 2001. 7. 30.부터 시행된 「유료도로법」 제16조 제3항은 앞서 본 바와 같이 통행료의 총액은 당해 유료도로의 건설유지비 총액을 초과할 수 없다고 규정하였는데, 같은 조 제4항은, 당해 유료도로의 통행료, 그 수납기간 및 총액과 건설유지비총액 산정의 기준·방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하였다.
이에 관하여 2001. 9. 6. 전부개정되어 같은 날부터 시행된 「유료도로법 시행령」 제10조는, 30년의 범위 안에서 ‘통행료의 수납기간’을 정하여야 한다고 규정하였다.
한편으로 「유료도로법」이 1980. 1. 4. 및 2010. 1. 29. 개정됨에 따라, 당해 고속국도를 통행하는 차량에 대하여 받는 통행료 총액이 당해 고속국도의 비용원리금 총액 또는 건설유지비 총액을 초과하여 당해 고속국도와 하나의 도로로 한 다른 고속국도의 비용원리금 총액 또는 건설유지비 총액을 합한 금액에 이를 수 있게 되었음은 앞서 본 바와 같다.
 (2) 그렇다면, 「유료도로법 시행령」이 30년의 범위 안에서 ‘통행료의 수납기간’을 정하여야 한다고 규정한 것은, 당해 고속국도를 통행하는 차량에 대하여 받는 통행료 총액이 당해 고속국도의 비용원리금 총액 또는 건설유지비 총액을 넘어 당해 고속국도와 하나의 도로로 한 다른 고속국도의 비용원리금 총액 또는 건설유지비 총액을 합한 금액에 이르는 기간을 한도로 하여, 30년의 범위 안에서 통행료수납기간을 정하면서 위 한도에 이르지 않는 한 그 통행료수납기간을 연장할 수 있도록 하는 규정으로서, 당해 고속국도의 개통으로부터 30년이 경과하기만 하면 통행료를 받을 수 없도록 하는 규정은 아니라고 할 것이다. 
따라서, 경인고속국도가 1968. 12. 31. 개통되어 1998년경 30년이 경과하였다고 하더라도 그러한 사유만으로 경인고속국도를 통행하는 차량에 대하여 통행료를 받을 수 없게 되는 것은 아니고, 경인고속국도를 포함한 20개 노선의 통행료 총액이 그 건설유지비 총액의 26% 정도이어서 경인고속국도를 통행하는 차량에 대하여 계속 통행료를 받을 수 있음은 앞서 본 바와 같다.
 (3) 그렇다면, 종전에 경인고속국도의 통행료수납기간이 1997. 10. 17.부터 2007. 11. 30.까지였던 것을 2007. 12. 1.부터 2017. 11. 30.까지로 변경한 이 사건 공고가「유료도로법 시행령」에 위반된 것이어서 무효라고 할 수 없고, 이 사건 공고에 기하여 경인고속국도를 통행하는 차량에 대하여 통행료를 고지한 이 사건 처분 역시 위법하다고 할 수 없다.
4. 결론
그렇다면, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고들의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고들의 항소를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 원고들 목록 등 생략]

판사 고의영(재판장) 최한순 이순형