손실보상금 (일반행정, 부산고등법원)
공포일: 2019.01.09 / 시행일:

【원고, 피항소인 겸 항소인】 원고 (소송대리인 법무법인 율현 담당변호사 안재형)
【피고, 항소인 겸 피항소인】 한국수자원공사 (소송대리인 법무법인 (유한) 정인 담당변호사 조은 외 1인)
【제1심판결】 부산지방법원 2017. 12. 21. 선고 2016구합24695 판결
【변론종결】2018. 12. 19.
【주 문】
 1. 제1심판결 중 피고에 대하여 원고에게 아래의 돈을 초과하여 지급할 것을 명한 피고 패소부분을 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다. 
 피고는 원고에게 103,806,949원 및 이에 대하여 2016. 11. 23.부터 2019. 1. 9.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라. 
 2. 원고의 항소와 피고의 나머지 항소를 모두 기각한다.
 3. 소송총비용 중 80%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다. 

【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지
 피고는 원고에게 709,449,517원 및 이에 대한 2016. 11. 23.부터 이 사건 2017. 11. 22.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
2. 항소취지
 가. 원고 
 제1심판결 중 아래에서 지급을 명하는 돈에 해당하는 원고 패소부분을 취소한다. 피고는 원고에게 73,322,239원 및 이에 대하여 2016. 11. 23.부터 2017. 11. 22.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
 나. 피고
 제1심판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다. 
【이 유】1. 기초사실
 가. 부산 (사업명 생략) 조성사업의 고시 및 당사자의 지위
 부산 (사업명 생략) 조성사업〈16차〉(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)은 2012. 12. 14. 고시(국토해양부 고시 제2012-888호)되었다. 
 피고는 이 사건 사업의 사업시행자이고, 원고는 이 사건 사업 구역 내에 위치한 부산 강서구 ○○동(지번 3 생략) 지상에서 △△△△이라는 상호로 특작물의 도·소매업을 하여 왔다. 
 나. 중앙토지수용위원회의 2016. 9. 29.자 수용재결 
 1) 피고는 원고를 비롯하여 이 사건 사업에 편입되는 토지 및 물건 소유자들과 보상에 관하여 협의하였으나 보상금액에 관한 의견차이로 협의가 성립되지 아니하였다. 
 2) 이에 중앙토지수용위원회는 다음과 같은 내용으로 수용재결을 하였다. 
 ① 수용개시일 : 2016. 11. 22. 
 ② 손실보상금 : 특작물 도·소매업을 영위하는 원고는 이 사건 사업시행구역 내 부산 강서구 ○○동(지번 1 생략) 창고용지 192㎡, (지번 2 생략) 답 1,487㎡, (지번 3 생략) 답 3,748㎡[이하 번지만을 표시하여 ‘(지번 1 생략) 토지’ 등이라 한다]를 소유하는데, 그 중 (지번 1 생략) 토지에 관한 영업손실보상금 11,072,100원만 인정된다. 
 다. 중앙토지수용위원회의 2012. 11. 16.자 수용재결 및 관련 소송
 1) 중앙토지수용위원회는 부산 강서구 ○○동(지번 4 생략), (지번 5 생략) 각 토지[이하 ‘(지번 4 생략) 등 토지’라 한다]를 수용하면서, 손실보상금을 100,871,940원(= 영업손실 13,650,000원 + 영농손실 87,221,940원)으로 정하였다. 
 2) 원고는 2013. 1. 2. 한국토지주택공사를 상대로 부산지방법원 2013구합25호(이하 ‘관련사건의 제1심’이라 한다)로 86,176,740원의 추가지급을 구하는 수용보상금증액청구의 소를 제기하였다. 원고가 손실보상금이 과소산정되었다고 주장하는 근거는 다음과 같다. 
 ① 원고의 2007, 2008년 매출액은 합계 1,455,173,051원이고, 여기에는 지력을 이용하지 않고 선반을 이용하여 재배한다는 이유로 영농보상 대신 영업보상으로 처리된 무순, 새싹 등의 매출액이 포함되어 있으므로, 매출액 중 영업보상으로 처리된 부분의 매출액 비율인 5.23%를 제외하면 매출액은 합계 1,379,067,500원{= 1,455,173,051원 × (1 - 0.0523)}이 된다. 
 ② 그런데 위 매출액 합계에는 이 사건 사업의 수용대상인 (지번 4 생략) 등 토지 2,010㎡ 외에 수용대상이 아니지만 원고가 경작한 ○○동(지번 6 생략), (지번 7 생략), (지번 8 생략), (지번 9 생략) 4필지 중 합계 6,542.4㎡ 부분[소외인 소유, 이하 ‘(지번 6 생략) 등 토지’라 한다]의 매출액도 포함되어 있으므로, 전체 경작면적을 기준으로 연간 단위면적당 실제소득을 계산하면, 43,134원{= (1,379,067,500원 ÷ 2년) ÷ 경작농지 전체면적 8,552.4㎡ × 소득률 0.535}이 된다.
 ③ 따라서 (지번 4 생략) 등 토지의 정당한 영농보상금은 173,398,680원(= 43,134원 × 2,010㎡ × 2년)이므로, 한국토지주택공사는 원고에게 정당한 영농보상금과 수용재결에서 정한 영농보상금의 차액인 86,176,740원을 지급할 의무가 있다. 
 3) 관련사건의 제1심에서 2014. 5. 16. 다음과 같은 이유로 한국토지주택공사로 하여금 원고에게 43,335,600원의 지급을 명하는 판결이 선고되었다. 
 ① 원고의 2006. 12. 31.부터 2008. 12. 30.까지의 농작물 총수입은 매출액 합계 1,459,389,176원이다. 
 ② 한국토지주택공사는 원고가 무순, 새싹 등을 재배한 부분에 대하여 영업보상으로 처리하였고, 원고의 총 매출액 중 무순, 새싹 등의 매출액 비율은 5.23%로 보인다. 원고의 매출액에서 무순, 새싹 등의 매출액 비율에 해당하는 부분의 금액을 먼저 공제하면 1,383,063,122원[= 1,459,389,176원 × (1 - 0.0523), 원 미만 버림, 이하 같다]이 된다.
 ③ 원고의 2006. 12. 31.부터 2008. 12. 30.까지 2년간 농작물 총수입은 1,038,371,522원이 된다.
 ④ 원고의 농작물 총수입은 (지번 4 생략) 등 토지 2,010㎡ 외에도 수용대상이 아닌 (지번 6 생략) 등 토지에서 재배한 채소류를 판매한 수입이 포함되어 있으므로, 전체 경작면적 8,552.4㎡(= 2,010㎡ + 6,542.4㎡)를 기준으로 한 연간 단위면적당 실제소득을 산정하면, 32,477원[= (1,038,371,522원 ÷ 2년) ÷ 8,552.4㎡ × 소득률 53.5%]이 된다.
 ⑤ (지번 4 생략) 등 토지의 정당한 영농보상금은 130,557,540원(= 32,477원 × 2,010㎡ × 2년)이므로, 한국토지주택공사는 원고에게 정당한 영농보상금과 수용재결에서 정한 보상금의 차액인 43,335,600원(= 130,557,540원 - 87,221,940원)을 지급할 의무가 있다. 
 4) 이에 대하여 한국토지주택공사가 부산고등법원 2014누465호로 항소하였으나 2014. 11. 12. 항소가 기각되었고, 위 판결(이하 ‘관련사건 판결’이라 한다)은 2014. 12. 3. 그대로 확정되었다. 
【인정근거】다툼 없는 사실, 이 법원에 현저한 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1, 2, 4, 8호증(가지번호 있는 경우 각 가지번호 포함. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 주장 및 판단
 가. 당사자의 주장
 1) 원고의 주장
 원고는, 다음의 사정을 들어 피고는 원고에게 영농손실보상금을 지급할 의무가 있다고 주장한다. 
 ① 원고는 (지번 2 생략) 토지 중 658.4㎡, (지번 3 생략) 토지 중 2,880㎡ 합계 3,538.4㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지상에 비닐하우스를 설치하고 유기농 채소를 재배하여 영농손실보상 요건을 갖추었음에도 피고는 영업손실보상금 11,072,100원 이외에 영농손실보상금 720,821,617원을 지급하지 아니하였다. 따라서 피고는 원고에게 위 720,821,617원에서 기지급한 영업손실보상금 11,072,100원을 제외한 709,449,517원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
 ② 설령, 원고가 무순과 새싹을 재배하는 (지번 2 생략) 토지 중 361.4㎡(이하 ‘무순 등 재배 토지’라 한다) 부분이 영농손실보상 대상이 아니더라도, 이 사건 토지 중 나머지 토지에 관하여 원고가 지급받을 수 있는 영농손실보상금은 647,199,378원이므로, 피고는 원고에게 기지급한 영업손실보상금 11,072,100원을 제외한 636,127,278원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
 ③ 이 사건 사업의 사업인정고시일은 2012. 12. 14.이므로, 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제48조(2013. 4. 25. 국토교통부령 제5호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 시행규칙’이라 한다) 및 구 농작물실제소득인정기준 제5조(2013. 7. 5. 건설교통부 고시 제2013-401호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 소득기준’이라 한다)가 적용되어야 한다. 
 ④ 설령, 이와 달리 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제48조(2013. 4. 25. 국토교통부령 제5호로 개정된 것, 이하 ‘신 시행규칙’이라 한다)” 및 농작물실제소득기준(2013. 7. 5. 국토해양부고시 제2013-401호로 개정된 것, 이하 ‘신 소득기준’이라 한다)”이 적용된다고 하더라도, 소득률은 경상남도 ‘시설채소’ 평균소득률인 52.2%를 적용하여야 한다.
 2) 피고의 주장
 이에 대하여 피고는, 다음과 같은 이유로 원고 주장은 부당하다고 다툰다. 
 ① 원고는 △△△△이라는 상호로 특작물 도·소매업을 행하였던 자이고, 수용재결 과정에서도 영업손실보상 대상자임을 전제로 감정이 이루어졌으므로, 영농손실보상 대상자가 아니라 영업손실보상 대상자에 불과하다. 
 ② 설령, 원고가 영농손실보상 대상자에 해당한다고 하더라도, 아래와 같이 영농손실보상금액이 잘못 산정되었다. 
 ㉮ 신 시행규칙 및 신 소득기준(이하 ‘신 시행규칙 등’이라 한다)의 각 부칙에 따르면, 신 시행규칙 등 시행 이후 보상계획 공고가 이루어진 이 사건에는 신 시행규칙 등에 따라 영농손실보상금을 산정하여야 한다.
 ㉯ 신 소득기준이 적용될 경우 소득률은 경상남도 ‘특용약용작물’ 평균소득률인 47.1%를 적용해야 한다.
 ㉰ 원고 주장의 소득은 원고 소유가 아니지만 원고가 경작한 (지번 6 생략) 등 토지의 매출액도 포함되어 있어 부당하게 산정되었을 수 있다. 
 ② 실제소득금액 산정특례규정(신 소득기준 제6조)을 적용하면 원고의 영농손실보상금액은 27,604,050원(2012년 경상남도 특용약용작물 평균소득의 2배)이 되어야 한다.
 나. 판단
 1) 원고가 영농손실보상 대상자인지 여부에 관한 판단
 가) 관련 법령
토지보상법 제77조(영업의 손실 등에 대한 보상)① 영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 한다.② 농업의 손실에 대하여는 농지의 단위면적당 소득 등을 고려하여 실제 경작자에게 보상하여야 한다. 다만, 농지소유자가 해당 지역에 거주하는 농민인 경우에는 농지소유자와 실제 경작자가 협의하는 바에 따라 보상할 수 있다.④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법과 보상기준, 제2항에 따른 실제 경작자 인정기준에 관한 사항은 국토교통부령으로 정한다.토지보상법 시행규칙 제48조(농업의 손실에 대한 보상)① 공익사업시행지구에 편입되는 농지(「농지법」 제2조 제1호 가목 및 같은 법 시행령 제2조 제3항 제2호 가목에 해당하는 토지를 말한다)에 대하여는 (중간 생략) 영농손실액으로 보상한다.③ 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 토지는 이를 제1항 및 제2항의 규정에 의한 농지로 보지 아니한다. 1. 사업인정고시일등 이후부터 농지로 이용되고 있는 토지 2. 토지이용계획·주위환경 등으로 보아 일시적으로 농지로 이용되고 있는 토지 3. 타인소유의 토지를 불법으로 점유하여 경작하고 있는 토지 4. 농민(「농지법」 제2조 제3호의 규정에 의한 농업법인 또는 「농지법 시행령」 제3조제1호 및 동조 제2호의 규정에 의한 농업인을 말한다)이 아닌 자가 경작하고 있는 토지 5. 토지의 취득에 대한 보상 이후에 사업시행자가 2년 이상 계속하여 경작하도록 허용하는 토지농지법(2018. 12. 24. 법률 제16073호로 일부개정되기 전의 것)제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다.농지법 시행령제2조(농지의 범위) 제3항 2. 법 제2조 제1호 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호의 다년생식물의 재배지에 설치한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스와 그 부속시설제3조(농업인의 범위)법 제2조 제2호에서 "대통령령으로 정하는 자"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 1. 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하거나 1년 중 90일 이상 농업에 종사하는 자 2. 농지에 330제곱미터 이상의 고정식온실·버섯재배사·비닐하우스, 그 밖의 농림수산식품부령으로 정하는 농업생산에 필요한 시설을 설치하여 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하는 자
 나) 앞서 본 인정사실에, 갑 제5, 6, 13(1, 3면, 일련번호 1, 37), 15, 16호증, 을 제2, 3, 4호증의 각 기재 및 영상, 이 법원의 주식회사 중앙감정평가법인, 감정평가법인 대일감정원에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면 알 수 있는 다음 각 사정에 관련 법령을 더하여 보면, 이 사건 토지는 실제로 농작물 경작지로 이용되던 중 공익사업시행지구에 편입되었으므로, 토지보상법 제77조 제2항에서 정하는 영농손실보상의 대상이 된다고 판단된다.
 ① 원고는 이 사건 사업시행지구에 편입된 (지번 2 생략) 토지 중 297㎡, (지번 3 생략) 토지 중 2,880㎡ 합계 3,177㎡에서 유기농 채소(어린 잎, 어린 순, 허브, 로즈마리, 핑크볼, 베이비비타민, 베이비비트순 등)를 실제로 재배하고 있는 것으로 판단된다(갑 제5, 6호증, 을 제3호증의 각 영상 및 제1심 제3차 변론조서 참조).
 ② 원고는 2008. 6. 19.경 (지번 1 생략) 토지에 관하여, 2008. 11. 26.경 (지번 2 생략) 토지에 관하여, 2009. 2. 2.경 (지번 10 생략) 토지에 관하여 각 농지원부에 농업인으로 등재되었다. 달리 원고가 농지법 시행령 제3조에서 정한 농업인에 해당하지 아니한다거나 이 사건 토지가 토지보상법 시행규칙 제48조 제3항에서 정한 영농손실보상 대상이 아닌 농지에 해당한다고 볼 아무런 자료도 없다. 
 ③ 피고는 원고가 특작물 도·소매업을 영업내용으로 하는 △△△△이라는 상호로 사업자등록을 마친 것을 문제삼고 있으나, 앞서 살펴본 것과 같이 원고가 실제로 유기농 채소 등을 재배한 이상 이런 사정만으로 원고가 영농손실보상 대상자에 해당하지 않는다고 볼 수는 없다고 판단된다. 
 더구나 관련사건에서도 원고가 △△△△을 운영함에도 불구하고 영농손실보상 대상자에 해당한다고 보아 원고 일부 승소판결이 선고되었고 위 판결은 그대로 확정되었다. 
 다) 앞서 살펴본 것과 같이, 원고는 영농손실보상 대상자에 해당하므로 영업손실보상 대상자에 불과하다는 피고의 주장은 받아들일 수 없다. 
 2) 무순 등 재배토지가 영농손실보상의 대상에 포함되는지 여부에 관한 판단
 가) 관련 법리
 손실보상과 영농보상의 성격에 비추어 농경지의 지력을 이용한 재배가 아닌 화분 등 용기에 식재하여 재배되는 난 등 화훼류의 경우와 같이 화분을 기후 등과 같은 자연적 환경이나 교통 등과 같은 사회적 환경 등이 유사한 인근의 대체지로 옮겨 생육에 별다른 지장을 초래함이 없이 계속 재배를 할 수 있는 경우에는, 유사한 조건의 인근대체지를 마련할 수 없는 등으로 장래에 영농을 계속하지 못하게 된다거나 생활근거를 상실하게 되는 것과 같은 특단의 사정이 없는 이상 이전에 수반되는 비용이외에는 달리 특별한 희생이 생긴다고 할 수 없으므로 영농보상의 대상이 된다고 할 수 없다(대법원 2004. 4. 27. 선고 2002두8909 판결 등 참조).
 나) 판단
 (1) 원고가 (지번 11 생략) 토지 중 361.4㎡에서 무순과 새싹을 땅에 직접 식재하는 방식이 아닌 묘판에 식재하는 방식으로 재배한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제13호증(2면, 일련번호 8), 을 제3호증의 10, 11, 12의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면 인정된다. 
 여기에 앞서 본 법리를 더하여 보면, 농지의 지력을 이용하여 재배한 것이 아닌 묘판에 심어 재배한 무순과 새싹의 재배 토지는 영농손실보상의 대상이 아닌 것으로 판단된다. 
 (2) 이에 대하여 원고는, 무순, 새싹은 한번 파종하면 묘판과 일체로 비닐하우스 밖으로 이동할 수 없으므로 난과 같은 화훼류와 달리 보아야 한다는 취지로 주장한다.
 그러나 묘판에서 재배되는 무순, 새싹의 경우에도 농경지의 지력을 이용한 재배가 아니라 다른 용기에 식재하여 재배되며 인근의 대체지로 옮겨 생육에 별다른 지장을 초래함이 없이 계속 재배를 할 수 있다는 측면에서 화훼류와 달리 보아야 할 근거는 없어 보이므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 
 3) 영농손실보상금액 산정에 적용되는 법령에 관한 판단
 가) 관련 법령
 (1) 토지보상법 관련 규정
제14조(토지조서 및 물건조서의 작성) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 제20조에 따른 사업인정 전에 협의에 의한 토지등의 취득 또는 사용이 필요할 때에는 토지조서와 물건조서를 작성하여 서명 또는 날인을 하고 토지소유자와 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다.제15조(보상계획의 열람 등) ① 사업시행자는 제14조에 따라 토지조서와 물건조서를 작성하였을 때에는 공익사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기·방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하고, 토지소유자 및 관계인에게 각각 통지하여야 한다.제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다.
 (2) 토지보상법 시행규칙 제48조 관련 조항은 다음과 같다. 
제48조(농업의 손실에 대한 보상)■ 2013. 4. 25. 국토교통부령 제5호로 일부개정되기 전의 것(구 시행규칙)② 국토해양부장관이 농림수산식품부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는 농작물(다년생식물을 포함한다) 실제소득인정기준에서 정하는 바에 따라 실제소득을 입증하는 자가 경작하는 편입농지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 그 면적에 단위경작면적당 실제소득의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다.■ 2013. 4. 25. 국토교통부령 제5호로 일부개정된 것(신 시행규칙)② 국토교통부장관이 농림축산식품부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는 농작물실제소득인정기준(이하 "농작물실제소득인정기준"이라 한다)에서 정하는 바에 따라 실제소득을 입증하는 자가 경작하는 편입농지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 그 면적에 단위경작면적당 실제소득의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 각 호의 구분에 따라 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다.1. 단위경작면적당 실제소득이 「통계법」 제3조 제3호에 따른 통계작성기관이 매년 조사·발표하는 농축산물소득자료집의 작목별 평균소득의 2배를 초과하는 경우: 해당 작목별 단위경작면적당 평균생산량의 2배(단위경작면적당 실제소득이 현저히 높다고 농작물실제소득인정기준에서 따로 배수를 정하고 있는 경우에는 그에 따른다)를 판매한 금액을 단위경작면적당 실제소득으로 보아 이에 2년분을 곱하여 산정한 금액부칙 제4조(농업손실보상 기준에 관한 적용례)① 제48조 제2항의 개정규정은 이 규칙 시행 후 법 제15조 제1항(법 제26조 제1항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따라 보상계획을 공고하고 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 공익사업부터 적용한다.
 (3) 농작물실제소득인정기준의 내용은 다음과 같다. 
제5조(소득률의 적용기준)■ 2013. 7. 5. 건설교통부 고시 제2013-401호로 개정되기 전의 것(구 소득기준)제5조(소득률의 적용기준) ① 제3조의 규정에 의한 소득률은 다음 각호의 우선순위에 의하여 적용한다. 1. 농촌진흥청장이 매년 조사·발표하는 농축산물소득자료집(이하 "소득자료집"이라 한다)의 전국 작물별 소득률 2. 제1호의 전국 작물별 소득률에 포함되어 있지 아니한 농작물에 대하여는 소득자료집의 전체소득률 ② 제1항 각호의 규정에 의한 소득자료집은 사업인정고시일 등이 속한 연도에 발간된 소득자료집을 말한다. 다만, 사업인정고시일등이 속한 연도에 소득자료집이 발간되지 않은 경우에는 사업인정고시일등 전년도에 발간된 소득자료집을 말한다.■ 2013. 7. 5. 건설교통부 고시 제2013-401호로 개정된 것(신 소득기준)제5조(소득률의 적용기준) ① 제3조의 규정에 의한 소득률은 다음 각호의 우선순위에 의하여 적용한다. 1. 농촌진흥청장이 매년 조사·발표하는 농축산물소득자료집(이하 "소득자료집"이라 한다)의 도별 작물별 소득률 2. 제1호의 도별 작물별 소득률에 포함되어 있지 아니한 농작물에 대하여는 유사작목군의 평균소득률, 이 경우 유사작목군은 식량작물·노지채소·시설채소·노지과수·시설과수·특용약용작물·화훼·통계청조사작목 등으로 구분한다. ② 개정 전과 동일함부칙②(개정규정 적용례) 개정규정은 고시일 이후에 법 제15조 제1항(법 제26조 제1항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따라 보상계획을 공고하거나 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 분부터 적용한다.
 나) 인정사실
 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1, 9, 10, 17호증, 을 제5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 인정된다. 
 ① 이 사건 사업에 관한 사업인정고시 및 보상계획공고
일시내용증거2012. 12. 14.이 사건 사업 인정고시(주1)갑 제1호증2013. 4. 25.신 시행규칙 시행?2013. 7. 5.신 소득기준 시행?2013. 9. 13.이 사건 사업 보상계획공고을 제5호증
인정고시
 ② 갑 제17호증의 1(국토교통부 토지정책과 질의회신)
■ 영농손실액 산정방법○ 질의 요지 협의가 성립되는 시점이 2015. 12. 1.인 경우 토지보상법 시행규칙 제48조 제1항에 따라 통계를 사용하여 농업손실보상을 할 경우와 같은 규칙 제48조 제2항에 따라 실제소득으로 보상할 경우 소득기준(단, 사업인정고시일이 2011. 12. 8.이고 보상계획공고일이 2015. 8. 1.인 경우)○ 회신 내용 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 본문에 따르면, 국토교통부장관이 농림축산식품부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는 농작물실제소득인정기준에서 정하는 바에 따라 실제소득을 입증하는 자가 경작하는 편입농지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 그 면적에 단위경작면적당 실제소득의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상하도록 규정하고 있으며, 「실제소득인정기준」 제2조 제1호에 따르면 농작물 총수입이란 전체 편입농지중 영농손실액의 보상대상자가 실제소득을 입증하고자 하는 편입농지에서 실제로 재배한 농작물(다년생식물을 포함)과 같은 종류의 농작물을 재배한 경작농지의 총수입으로서, 토지보상법 제15조 제1항 본문의 규정에 의한 보상계획의 공고 또는 법 제22조의 규정에 의한 사업인정의 고시가 있은 날 이전 2년간의 연간평균총수입을 말한다. 따라서 사업인정고시일이 2011. 12. 8.이고 보상계획 공고일이 2015. 8. 1.인 경우 사업인정고시일과 보상계획공고일 중 빠른 날을 기준으로 하여야 하므로 원칙적으로 2009. 12. 9.~2011. 12. 8.의 실제소득 인정액을 기준으로 산정하여야 할 것으로 보며, 개별적인 사례에 대해서는 사업시행자가 관계법령 및 사실관계 등을 조사·검토하여 판단·결정할 사항으로 봅니다.
 다) 신 시행규칙과 신 소득기준의 적용
 (1) 앞서 본 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하면 알 수 있는 다음 각 사정 및 관련 법리에 비추어 보면, 이 사건에 있어서는 보상계획의 공고·통지가 신 시행규칙 등 시행 이후에 이루어졌으므로 신 시행규칙 등을 적용하여 영농손실보상금액을 산정하여야 할 것으로 판단된다.
 ① 신 시행규칙 등의 각 부칙에서 ‘토지보상법 제15조 제1항(제26조 제1항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따라 보상계획을 공고하고 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 공익사업부터 적용한다’고 명확히 규정하고 있다. 또한, 이 사건과 같이 사업인정고시 이후에 보상계획이 공고된 경우에 구 시행규칙 등을 적용하기 위한 특칙이나 경과규정을 두고 있지 않다. 
 ② 원고는, 신 시행규칙 제48조 및 신 소득기준 제5조는 그 각 시행 이후에 새롭게 시행되는 공익사업에 대하여 적용될 뿐이고, 그렇지 않을 경우 소급입법금지원칙에 위반된다고 주장한다. 
 그러나 소급입법은 새로운 입법으로 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 적용케 하는 진정소급입법과 현재 진행 중인 사실관계 또는 법률관계에 적용케 하는 부진정소급입법으로 나눌 수 있는데, 이 중에서 기존의 법에 의하여 이미 형성된 개인의 법적 지위를 사후입법을 통하여 박탈하는 것을 내용으로 하는 진정소급입법은 개인의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가 원리에 의하여 허용되지 아니하는 것이 원칙인 데 반하여, 부진정소급입법은 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호를 요구하는 개인보호의 사유 사이의 교량과정에서 그 범위에 제한이 가하여지는 것이다. 또한, 법률불소급의 원칙은 그 법률의 효력발생 전에 완성된 요건사실에 대하여 당해 법률을 적용할 수 없다는 의미일 뿐, 계속 중인 사실이나 그 이후에 발생한 요건사실에 대한 법률적용까지를 제한하는 것은 아니라고 할 것이다(대법원 2001. 11. 13. 선고 2001두5705 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2005두5390 판결 등 참조). 
 신 시행규칙 등의 시행 이전에, 기존의 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지수용법’이라 한다) 및 그 관련 법령에 의하여 원고에게 영농손실보상금에 관한 법적지위가 구체적으로 확정되었다고 보기 어려운 이상, 신 시행규칙 등을 적용하는 것이 사후입법을 통하여 원고의 법적지위를 박탈하는 것이라고 볼 수는 없다. 
 따라서 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 
 ③ 또한 원고는, 신 시행규칙 등의 부칙에서 “토지수용법 제26조 제1항에 따라 준용되는 경우를 포함한다”고 한 의미는 신 시행규칙 등 시행 이후에 사업인정고시가 이루어지고 보상계획의 공고·통지가 있는 공익사업의 경우에 사업인정고시 이후의 보상계획의 공고·통지를 기준으로 신 시행규칙 등의 적용 여부를 판단하라는 취지에 불과하다는 취지로도 주장한다. 
 그러나 이러한 해석은 신 시행규칙 등의 각 부칙의 문언에 반하는 것으로 보이고, 달리 원고 주장과 같이 그 적용을 제한할 근거가 없다. 
 따라서 원고의 위 주장도 역시 이유 없다. 
 ④ 원고가 이 사건에도 그대로 적용되어야 하는 법리를 설시했다고 주장하는 대법원 2010두13890 판결은, 주택재개발정비사업에 있어서 세입자들의 조기이주를 장려하여 사업추진을 원활하게 하려는 정책적인 목적과 주거이전으로 인하여 특별한 어려움을 겪게 될 세입자들을 대상으로 하는 사회보장적인 차원에서 지급하는 성격을 갖는 주거이전비에 관한 사안으로서, 이 사건에 그대로 적용하기 어렵다. 
 무엇보다도 주택재개발정비사업에 있어서 주거이전보상액은 공람공고일 또는 사업인정고시일에 이미 확정되는데, 이 경우 신 시행규칙 부칙 제4조에 따라 신 시행규칙을 적용하는 것은 이미 확정된 주거이전비 보상관련 법률관계에 대한 진정소급입법에 해당할 여지가 있다. 또한 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제40조 제1항에서 토지보상법 관련 규정의 보충적 적용을 규정하고 있었고, 도시정비법의 사업시행인가 관련 서류에서 세입자에 대한 주거대책을 포함한 내용을 공고, 통지하는 절차를 규정하고 있었는데, 위 대법원 판결은 이러한 사정이 종합적으로 반영된 결과로 보인다. 
 따라서 위 대법원 판결의 법리가 이 사건에도 그대로 적용되어야 한다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다. 
 ⑤ 원고는 국토교통부 토지정책과 질의회신(갑 제17호증의 1)을 근거로, 토지수용법 제15조는 협의에 의한 토지 취득 과정에서 보상계획의 공고를 규정한 것이므로, 이 사건과 같이 토지를 수용하는 경우에는 사업인정고시가 있은 날을 기준으로 농작물 총수입이 산정되고, 그렇게 산정된 농작물 총수입을 기초로 실제소득, 영농손실보상액이 산정되어야 한다고 주장한다. 그러나 위 질의회신은 소득기준 제2조의 ‘농작물 총수입’ 산정기준에 관한 것일 뿐 신 소득기준과 구 소득기준의 적용여부를 판단하는 기준에 대한 회신은 아닌 것으로 판단된다. 
 ⑥ 보상계획의 공고·통지 시기와 관련하여 토지보상 관련 법령에 별다른 제한이 없어 보상계획의 공고·통지 시기가 다르다는 우연한 사정에 따라 신 시행규칙 등이 적용되어 결과적으로 영농손실보상 내용이 달라지게 되는 불합리한 결과가 발생할 여지가 있기는 하다. 
 그러나 이런 사정만으로 다른 법적근거가 없는 상황에서 신 시행규칙 등의 적용을 배제하고 구 시행규칙 등을 적용할 수는 없다고 판단된다. 
 (2) 이처럼, 이 사건에 있어서는 신 시행규칙 등을 적용하여 영농손실보상액을 산정하여야 한다. 
 4) 영농손실보상금 산정에 관한 판단
 가) 원고의 소득에 관한 판단
 (1) 관련 법리
 공공필요에 의한 수용 등으로 인한 손실의 보상은 정당한 보상이어야 하고, 농업손실에 대한 정당한 보상은 수용되는 농지의 특성과 영농상황 등 고유의 사정이 반영된 실제소득을 기준으로 하는 것이 원칙이다. 따라서 구 농작물실제소득인정기준(2003. 2. 25. 국토해양부고시 제2003-44호)에서 농작물 총수입의 입증자료로 거래실적을 증명하는 서류 등을 규정한 것은 객관성과 합리성이 있는 증명방법을 예시한 데 지나지 아니하고, 거기에 열거된 서류 이외의 증명방법이라도 객관성과 합리성이 있다면 그에 의하여 농작물 총수입을 인정할 수 있다(대법원 2012. 6. 14. 선고 2011두26794 판결 참조).
 (2) 판단
 (가) 원고의 연간 단위경작면적당 실제소득
 ① 계산방법
 실제소득은 농작물 총수입 ÷ 경작농지 전체면적 × 소득률로 산정되며(신 소득기준 제3조), 농작물 총수입은 토지수용법 제15조 제1항 본문의 규정에 의한 보상계획의 공고 또는 법 제22조의 규정에 의한 사업인정고시가 있은 날 이전 2년간의 연간평균총수입을 말한다(신 소득기준 제2조). 
 이 사건에 있어서 사업인정고시가 보상계획의 공고 이전에 이루어졌으므로 사업인정고시 이전의 2년간 연간평균총수입을 기준으로 한다. 
 ② 원고의 소득
 갑 제7, 8, 11, 12, 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 2010. 12. 14.부터 이 사건 사업인정고시일 전날인 2012. 12. 13.까지 2년간 원고의 유기농 채소 수입액은 1,383,537,405원(=매출액 1,854,617,529원 - 위탁수수료 등 판매경비 471,080,124원)인 사실이 인정된다. 
 ③ 원고 주장 소득이 부적절한지 여부에 관한 판단
 피고는, 원고 주장의 소득은 원고가 경작한 ○○동(지번 6 생략) 등 토지 부분의 매출액도 포함되어 있어 부당하게 산정되었다는 취지로 주장한다. 
 갑 제18 내지 20호증의 각 기재, 이 법원의 북부산세무서장에 대한 과세정보제출명령 회신결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, (지번 6 생략) 등 토지에 관하여는 소외인이 피고를 상대로 영농손실보상금 등을 신청한 사실이 인정된다. 
 피고의 주장 및 제출증거만으로는, 원고 주장의 2010. 12. 14.부터 2012. 12. 13.까지의 소득에 (지번 6 생략) 등 토지에 관한 매출액이 포함되어 있다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 뒷받침할 자료가 없다.
 따라서 원고 주장 소득에 (지번 6 생략) 등 토지의 매출액이 포함되어 부당하다는 피고의 주장은 받아들일 수 없다.
 (나) 소득률에 관한 판단
 피고는 신 소득기준에 따라 경상남도 “특용약용작물” 평균소득률인 47.1%가 적용되어야 한다고 주장한다. 
 을 제7호증의 기재에 의하면, 시설채소에는 시설들깻잎, 시설양상추 등이 포함되어 있고 평균 소득률은 52.2%인 사실, 특용약용작물에는 참깨, 녹차, 오미자, 느타리버섯, 새송이버섯, 양잠(약용)이 포함되어 있고 평균 소득률은 47.1%인 사실이 인정된다.
 살피건대, 원고가 이 사건 토지에서 재배하는 작물은 특용약용작물이라기보다는 시설채소로 판단되므로, 피고의 위 주장은 이유 없다. 
 따라서 영농손실보상금 산정에 적용되어야 할 소득률은 52.2%이다. 
 (다) 영농손실보상금의 산정
 ① 계산방법
 영농손실보상액은 단위면적당 실제소득의 2년분을 곱하여 산정된 금액으로 하되, 단위경작면적당 실제소득이 「통계법」 제3조 제3호에 따른 통계작성기관이 매년 조사·발표하는 농축산물소득자료집의 작목별 평균소득의 2배를 초과하는 경우에는 해당 작목별 단위경작면적당 평균생산량의 2배를 판매한 금액을 단위경작면적당 실제소득으로 보아 이에 2년분을 곱하여 산정한 금액으로 하고, 생산량을 확인할 수 없는 경우에는 평균소득의 2배로 한다(신 시행규칙 제48조 제2항 제1호, 신 소득기준 제6조 제1항).
 ② 연간 단위경작면적당 실제소득
 앞서 살펴본 원고의 소득일 기초로 계산한 원고의 연간 단위경작면적당 실제소득은 102,052원(=1,383,537,405원 ÷ 2년 ÷ 3,538.4㎡ × 소득률 0.522)이 된다. 
 한편, 위와 같이 계산된 102,052원은 2012년 경상남도 작목별(시설채소) 평균소득(9,039.9원/㎡)의 2배를 초과하고, 달리 원고의 생산량을 확인할 자료가 없으므로 경상남도 시설채소 평균소득의 2배인 1㎡당 18,079.8원(9,039.9원 × 2)을 기준으로 영농손실보상금을 산정하여야 할 것이다. 
 (3) 영농손실보상금의 산정
 결국, 피고가 원고에게 지급하여야 할 영농손실보상금은 114,879,049원(=18,079.8원 × 3,177㎡ × 2년)이다.
 라. 소결론
 따라서 피고는 원고에게 114,879,049원에서 기지급한 영업손실보상금 11,072,100원을 제외한 103,806,949원 및 이에 대한 수용개시일 다음날인 2016. 11. 23.부터 피고가 그 이행의무의 존재여부 및 범위에 관하여 다투는 것이 타당하다고 인정되는 이 판결선고일인 2019. 1. 9.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 15%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 
3. 결론
 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 기각할 것인데, 제1심판결 중 이와 결론을 일부 달리한 부분은 부당하므로 피고의 항소를 일부 받아들여 제1심판결 중 위 인정금액을 초과하여 지급을 명한 피고 패소부분을 취소하고 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하며, 피고의 나머지 항소와 원고의 항소는 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 

판사 박종훈(재판장) 최봉희 이재욱