무효확인 (민사, 부산지방법원)
공포일: 2021.07.15 / 시행일:

【원 고】 원고 (소송대리인 법무법인 구덕 담당변호사 박용석)
【피 고】 새마을금고중앙회 (소송대리인 법무법인 (유한) 대륙아주 담당변호사 용순덕)
【변론종결】2021. 6. 17.
【주 문】
 1. 피고가 2019. 12. 6. 원고에 대하여 한 직무정지 6월의 제재처분은 무효임을 확인한다.
 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】1. 기초사실
 가. 원고는 2013. 3. 18.부터 ○○○ 새마을금고(이하 ‘이 사건 금고’라 한다)의 이사장으로 재직하고 있는 사람이고, 피고는 새마을금고의 업무를 지도·감독하며 그 공동이익 증진과 지속적인 발전을 도모하기 위해 새마을금고법에 따라 설립된 비영리법인이다.
 나. 피고는 2019. 2. 25.부터 2019. 10. 2.까지 이 사건 금고에 대하여 일반(수시)검사를 실시한 다음, 2019. 12. 6. 이 사건 금고에 9건의 사항에 대한 시정지시를 내리면서, 원고에 관하여는 아래와 같은 제재사유를 원인으로 하여 ‘직무정지 6월’의 제재를 지시(이하 ‘이 사건 제재지시’라 한다)하였고, 위 직무정지는 해당 시정지시서(제재지시서) 도달과 동시에 효력이 발생한다고 통보하였다. 원고에 대한 제재지시서의 내용은 아래와 같다.
 새마을금고법 제25조(임원의 성실의무와 책임), 새마을금고정관 제43조(임원의 성실의무 및 책임)에 의거 임원은 법·령·규칙·정관·규정과 총회나 이사회의 의결을 준수하고 금고를 위하여 성실히 그 직무를 수행하여야 함에도 이를 위반하여 일반수시검사 결과 부당사항이 적출된바, 부당 행위자에 대하여 아래와 같이 제재 지시하니 관련 내용을 이사회 보고 후 증빙 첨부하여 보고하시기 바랍니다.□ 제재대상자 및 사유직위성명재직기간제재양정제재사유이사장원고2013.3.18. ~ 현재직무정지 6월1. 위법부당행위자 명예퇴직자 선정 및 명예퇴직금 지급2. 감정가격 과다평가 대출3. 유류비 집행 부적정?※ 제재사유 내용은 관련 "시정지시서"를 참조※ 임원은 시정지시서(제재지시서) 금고 도달과 동시에 효력 발생함
 다. 원고는 이 사건 제재지시에 대하여 피고에게 이의신청을 하였는데, 피고는 2019. 12. 30. ‘이의신청 내용을 검토한 결과, 그 내용의 정당성이 부족하거나, 첨부된 자료가 이의사실을 입증할 수 있는 객관적인 자료에 해당하지 않는다’는 이유로 위 이의신청을 각하하였다. 
 라. 원고는 부산지방법원 2020카합10026호로 ‘피고가 2019. 12. 6. 원고에 대하여 한 직무정지 6월의 제재처분의 효력 정지’를 구하는 가처분을 신청하였고, 위 법원은 2020. 3. 12. 위 가처분신청을 인용하는 결정을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령 등
 새마을금고법은 수차례 개정을 거치면서 변경되었는데, 이 사건에는 2017. 12. 26. 법률 제15290호로 개정된 새마을금고법(이하 위 개정 전의 법률을 ‘개정 전 새마을금고법’이라 하고, 이 사건에 적용되는 법률을 ‘새마을금고법’이라 한다)이 적용된다. 새마을금고법과 피고의 정관 규정 중 이 사건과 관련된 부분은 아래와 같다.
새마을금고법제74조의2(임직원에 대한 제재처분)① 주무부장관은 금고 또는 중앙회의 임직원이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 정관으로 정한 절차나 의무를 이행하지 아니한 경우에는 금고 또는 중앙회로 하여금 관련 임직원에 대하여 다음 각 호의 조치를 하게 할 수 있다. 1. 임원에 대해서는 개선, 직무정지, 견책 또는 경고② 제1항(제79조 제7항에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따라 금고 또는 중앙회가 임직원의 개선 또는 징계면직의 조치를 요구받은 경우 해당 임직원은 그 날부터 그 조치가 확정되는 날까지 직무가 정지된다.제74조의3(금고 등에 대한 행정처분)① 주무부장관은 금고 또는 중앙회가 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반하여 건전한 운영을 해칠 수 있다고 인정하는 경우에는 금고 또는 중앙회에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 조치를 할 수 있다. 1. 경고 또는 주의 2. 위반행위에 대한 시정명령 3. 6개월 이내의 업무의 전부 또는 일부 정지② 주무부장관은 금고가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 금고의 설립인가를 취소할 수 있다. 다만, 제2호에 해당하는 경우에는 취소하여야 한다. 6. 제74조의2 및 이 조 제1항에 따른 조치(제79조 제7항에 따라 준용되는 경우를 포함한다) 등을 이행하지 아니한 경우④ 회장은 금고가 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 주무부장관에게 해당 금고의 설립인가 취소를 요청하여야 한다.제79조(중앙회의 금고에 대한 지도·감독)① 회장은 이 법과 이 법에 따른 명령 또는 정관으로 정하는 바에 따라 금고를 지도하고 감독한다.⑦ 회장의 금고에 대한 감독·검사 결과, 금고에 대한 조치 또는 조치 요구에 대해서는 제74조의2 및 제74조의3 제1항을 준용한다. 이 경우 "주무부장관"은 "회장"으로, "금고 또는 중앙회"는 "금고"로 본다.⑧ 금고는 회장으로부터 제7항에서 준용하는 제74조의2 제1항에 따라 소속 임직원에 대한 조치 요구를 받은 경우 2개월 이내에 필요한 조치를 하고 그 결과를 회장에게 알려야 한다.제79조의4(형사 기소된 임직원에 대한 제재 등)① 주무부장관과 회장은 중앙회 또는 금고 임직원이 「형법」 제355조부터 제357조까지, 「특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률」 제5조, 제7조 및 제8조의 죄를 범하여 형사 기소된 때에는 해당 임원 또는 직원의 직무정지를 명할 수 있다.② 주무부장관과 회장은 중앙회 또는 금고의 임원이 제25조 제8항을 위반한 때에는 해당 임원의 직무정지를 명할 수 있다.제80조(경영지도)① 주무부장관은 금고가 다음 각 호의 어느 하나에 해당되어 회원의 보호에 지장을 줄 우려가 있다고 인정되면 그 금고에 대하여 경영지도를 한다. (각 호 생략)③ 주무부장관은 제1항에 따른 경영지도가 시작된 경우에는 6개월의 범위에서 예금 등 채무의 지급을 정지하거나 임원(제26조 제2항에 따른 간부직원을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 직무를 정지할 수 있다. 이 경우 주무부장관은 지체 없이 회장에게 해당 금고의 재산상황을 조사(이하 "재산실사"라 한다)하게 할 수 있다.⑥ 주무부장관은 제1항에 따른 경영지도에 관한 업무를 회장에게 위탁할 수 있다.?피고 정관제73조(금고지도·감독)③ 회장은 금고에 대한 감독·검사 결과에 따라 그 금고 및 임직원에 대하여 다음 각 호의 조치 또는 조치 요구를 할 수 있다. 1. 법 제74조의2 제1항에 따른 관련 임직원에 대한 조치 또는 조치 요구④ 금고는 회장으로부터 제3항 제1호에 따른 조치 또는 조치 요구를 받은 경우 2개월 이내에 필요한 조치를 하고 그 결과를 회장에게 알려야 한다.
3. 당사자의 주장
 가. 원고
 1) 피고는 이 사건 금고에 원고에 대한 ‘직무정지 6월’의 제재를 지시하면서, 이 사건 제재지시서가 도달하는 즉시 피고의 직무가 정지된다고 통보하였다. 따라서 이 사건 제재지시는 피고가 원고에 대하여 직접 ‘직무정지 6월’의 제재처분을 한 것으로 보아야 한다. 그런데 새마을금고법 제79조 제7항, 제74조의2 제1항에 의하면 피고는 금고로 하여금 금고의 임원에 대하여 제재처분을 하게 할 수 있을 뿐, 직접 금고의 임원에 대해 제재처분을 할 권한은 없으므로, 피고의 처분은 권한 없는 자에 의한 것으로서 무효이다. 
 2) 가사 피고에게 제재처분 권한이 인정된다고 할지라도, 이 사건 제재지시서에 기재된 제재사유는 과거 2016년경 동일한 사유로 시정지시를 받은 사실이 있어 일사부재리의 원칙에 위반되거나 원고가 2019. 3. 18. 이사장으로 선출되어 새로운 임기가 개시되기 전의 일이므로 제재사유로 삼을 수 없는 것들이다. 따라서 피고의 원고에 대한 제재처분은 제재사유가 존재하지 않거나 설령 제재사유가 존재하더라도 재량권을 현저하게 일탈·남용한 것으로서 위법하다. 
 나. 피고
 1) 개정 전 새마을금고법과 달리 새마을금고법 제79조에서 피고가 금고 임원에 대하여 직접 제재처분을 할 수 있는 근거규정을 두고 있지 않은 것은 법률 개정 과정상의 실수에 불과하고, 오히려 새마을금고법 제83조, 피고의 정관 제73조 제3항, 금고의표준 정관 등은 모두 피고가 금고 임원에 대하여 직접 제재처분을 할 수 있음을 전제로 하고 있다. 따라서 피고의 제재처분은 처분권한 있는 자에 의하여 발하여진 것으로서 유효하다. 
 2) 가사 피고에게 금고 임원에 대한 직접적 제재처분 권한이 없다고 할지라도, 피고의 제재처분은 적어도 ‘제재조치 요구’로서의 효력이 있으므로 여전히 유효하다. 
 3) 원고는 이 사건 금고의 이사장으로서 이 사건 금고의 인사규정, 여신업무규정 등에 위반하는 행위를 하였으므로, 제재사유가 인정되고 제재양정도 적정하다. 
4. 판단
 가. 원고에 대한 직접적 제재처분의 존재 여부 
 피고가 이 사건 제재지시를 하면서 이 사건 금고에게 원고에 대한 직무정지의 효력이 제재지시서 도달과 동시에 발생한다고 통보한 사실은 앞서 본 바와 같은바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 제재지시는 피고의 원고에 대한 ‘직무정지 6월’의 제재처분으로서의 성격을 가진다고 봄이 타당하다. 
 나. 피고의 원고에 대한 직접적인 제재처분 권한이 인정되는지 여부 
 살피건대, 앞서 든 증거들 및 을 제1, 2, 3호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정 등을 종합하여 보면, 피고는 이 사건 금고의 임원인 원고에 대하여 직접적 제재처분을 할 권한이 없다고 봄이 상당하다.
 1) 새마을금고법 제79조 제7항은 금고에 대한 감독·검사 결과에 따른 피고 회장(이하 관련 법령 및 규정상 피고와 피고 회장을 모두 ‘피고’라고만 한다)의 금고에 대한 조치 또는 조치 요구에 관해 규정하면서, 같은 법 제74조의2 및 제74조의3 제1항을 준용하고 있다. 그런데 위 준용규정에 따르면, 피고는 ‘금고의 임직원’이 위 법 또는 위 법에 따른 명령이나 정관으로 정한 절차나 의무를 이행하지 아니한 경우 ‘금고로 하여금’ 관련 임직원에 대하여 일정한 제재조치(이 사건에서 문제되는 임원에 대한 직무정지를 포함한다)를 하게 할 수 있고(제74조의2 제1항), ‘금고’가 위 법 또는 위 법에 따른 명령을 위반하여 건전한 운영을 해칠 수 있다고 인정하는 경우에는 ‘금고에 대하여’ 일정한 제재조치를 할 수 있다(제74조의3 제1항). 
 위와 같은 문언의 형식 및 체계에 비추어 볼 때 새마을금고법 제79조 제7항은, ① 금고의 위법행위 등에 관하여는 같은 법 제74조의3 제1항을 준용하여 피고가 직접 금고에 대하여 제재조치를 할 수 있고, ② 금고 임직원의 위법행위 등에 관하여는 같은 법 제74조의2를 준용하여 금고에 대하여 관련 임직원에 대한 제재조치를 할 것을 요구할 수 있다고 규정한 것으로 해석되므로, 피고에게 금고 임원에 대한 직접적인 제재처분 권한이 있다고 보기는 어렵다.
 2) 피고는, 개정 전 새마을금고법 제79조는 피고에게 ‘금고에 대하여 금고 임직원에 대한 제재조치를 할 것을 요구할 권한’ 뿐만 아니라 ‘금고 임직원에 대한 직접적인 제재처분 권한’까지 부여하고 있었는데, 새마을금고법이 위와 같은 직접적 제재처분의 근거 규정을 삭제한 것은 법률 개정 과정상의 실수임이 명백하므로, 피고는 여전히 금고 임원에 대하여 직접 제재처분을 할 수 있다고 주장한다.
 그러나 아래와 같은 사정들, 즉 ① 위 개정 당시 새마을금고법 제79조의 제목도 ‘중앙회의 지도감독’에서 ‘중앙회의 금고에 대한 지도·감독’으로 개정된 점, ② 새마을금고법 일부개정법률안 검토보고서(을 제1호증)에 의하면, 당시 다른 상호금융기관에 관한 근거법인 농업협동조합법, 수산업협동조합법, 신용협동조합법에서도 중앙회의 권한으로 ‘단위 조합에게 단위 조합 임직원에 대한 제재조치를 요구할 권한’만을 규정하고 있었고, 이러한 유사 기관에 관한 규율 내용도 고려하여 위와 같은 새마을금고법의 개정이 이루어진 것으로 보이는 점, ③ 새마을금고법은 제79조 제8항에서 금고가 피고로부터 소속 임직원에 대한 제재처분을 요구받은 경우 그에 따른 조치기한을 2개월로 정하고 제74조의3 제2항 제6호에서 위 기한 내에 조치를 이행하지 아니한 경우 금고의 설립인가를 취소할 수 있도록 하는 간접적인 강제수단을 마련하고 있어, 피고가 금고 임직원을 직접 제재하지 못한다고 하여 피고의 금고에 대한 지도·감독권이 형해화된다고 보기 어려운 점, ④ 횡령·배임 등 범죄로 형사기소된 임직원이나 겸직금지의무를 위반한 임원에 대하여는 제79조의4에서, 경영지도상 필요한 경우에는 제80조 제3항 및 제6항에서 각 별도로 피고에게 직접 금고의 임원에 대한 직무를 정지할 수 있는 권한을 부여하고 있는 점 등을 고려하면, 새마을금고법이 피고의 금고 임직원에 대한 직접적인 제재처분의 근거 규정을 삭제한 것이 법률 개정 과정에서의 실수임이 명백하다고 보기는 어렵다.
 3) 피고는, 제재처분 대상 임원에 대한 청문 절차를 규정한 새마을금고법 제83조가 피고에게 금고 임원에 대한 직접적인 제재처분 권한이 있음을 전제로 하고 있으므로, 위 조항의 해석에 의하더라도 피고는 금고 임원에 대해 제재처분을 할 수 있다고 주장한다. 살피건대, 새마을금고법 제83조는 ‘피고는 제79조 제7항에서 준용하는 제74조의2 제1항 제1호에 따라 관계 임원의 개선·직무정지를 명하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 그 처분의 상대방 또는 그 대리인에게 의견을 진술할 기회를 주어야 한다’고 정하여, 임원에 대한 제재처분이 새마을금고법 제79조 제7항, 즉 ‘피고가 금고에게 임원에 대한 제재조치를 요구할 권한’에 기하여 이루어지는 것임을 명시하고 있다. 또한 위 제83조에서 규정한 청문 절차가 반드시 피고가 금고 임원에 대하여 직접 제재처분을 하는 경우에만 상정 가능한 절차라고 볼 수는 없고, 금고에 직무정지 제재처분을 요구하기에 앞서 직접적 이해당사자인 관계 임원에게 의견진술과 변명의 기회를 보장하기 위한 절차로 충분히 이해될 수 있다. 따라서 위 제83조가 반드시 ‘피고의 금고 임원에 대한 제재처분 권한’을 전제로 한 것이라고는 보기 어렵다. 
 4) 피고는, 피고의 정관 제73조 제3항이 ‘피고는 금고에 대한 감독·검사 결과에 따라 그 금고 및 임직원에 대하여 다음 각 호의 조치 또는 조치 요구를 할 수 있다’라고, 같은 항 제1호에서 ‘법 제74조의2 제1항에 따른 관련 임직원에 대한 조치 또는 조치 요구’라고 각 규정하고 있으므로 피고에게 금고 임원에 대한 직접적인 제재처분 권한을 부여한 것이라고 주장한다. 그러나 위 정관 제73조 제1항이 ‘피고는 법 제79조의 규정에 의하여 금고를 지도·감독한다’라고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때 위 정관 조항은 새마을금고법이 정한 피고의 권한을 구체화하거나 재확인한 것에 불과한 것으로 보이고, 앞서 본 바와 같이 새마을금고법이 피고로 하여금 자신의 소속이 아닌 금고 임직원에 대해서까지 직접 제재처분을 할 수 있도록 권한을 부여한 규정을 삭제한 이상, 비록 자치법규인 정관에 여전히 그러한 규정이 존재한다고 할지라도 그러한 사정만으로 피고에게 법률이 정한 범위를 넘어서 위와 같은 권한이 부여된 것으로 볼 수는 없다. 
 5) 피고는 또 이 사건 금고의 정관상 금고에서 자체적으로 임원에 대해 제재처분을 할 수 있다는 규정이 존재하지 않는다는 점을 들어 개정된 새마을금고법에 의하더라도 피고가 직접 금고의 임직원에 대한 제재조치를 할 수 있다고 주장하나, 관련 법령이 개정된 이상 그에 상응한 정관의 규정을 갖추는 것이 합당한 순서라 할 것이고, 자치법규인 이 사건 금고 정관에 그에 관한 규정이 존재하지 않는다는 사정이 상위법령을 그 문언과 달리 해석하여야 할 근거가 된다고 볼 수 없다. 
 다. 이 사건 제재처분이 피고의 이 사건 금고에 대한 ‘제재조치 요구’로서의 효력이 있는지 여부
 살피건대, 앞서 든 증거들 및 을 제4호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정, 즉 ① 피고의 2019. 12. 6.자 일반검사결과 시정지시서(갑 제1호증)에 원고에 대한 징계양정이 ‘직무정지 6월’로 특정되었고, ‘임원에 대한 직무정지는 해당 시정지시서가 (이 사건 금고에) 도달과 동시에 효력이 발생한다’고 기재되어 있는 사실, ② 2019. 12. 11. 개최된 이 사건 금고의 임시이사회 의사록(을 제4호증의 1)에 의하면, 위 이사회에서 피고의 원고에 대한 제재지시서 문서 접수일인 2019. 12. 6. 즉시 이 사건 금고 정관에 따라 부이사장이 이사장의 직무를 대행하고 있음을 전제로 부이사장이 그대로 이사장의 직무대행자로 의결된 점, ③ 원고의 인사기록카드에 이 사건 직무정지명령일인 2019. 12. 6. 직무정지 6월의 징계를 받은 것으로 기록되어 있는 사실 등을 종합하여 보면, 이 사건 제재지시는 그 도달과 동시에 이 사건 금고에서의 별도의 절차를 거침이 없이 원고에게 그 효력이 발생한 것으로 보이므로 원고에 대한 직접적 제재처분으로 봄이 상당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 피고의 이 부분 주장은 이유 없다. 
[가사 이 사건 제재지시가 피고의 이 사건 금고에 대한 제재조치 요구에 해당된다고 할지라도, 이 사건 금고가 위 제재조치 요구에 따른 필요한 조치로서 원고에 대하여 별도로 직무정지명령을 하였음을 인정할 아무런 증거가 없으므로, 이 사건 제재지시에 기하여 발하여진 원고에 대한 직무정지명령은 여전히 무효이다.]
 라. 소결 
 따라서 피고가 2019. 12. 6. 원고에 대하여 한 직무정지 6월의 제재처분은 권한 없는 자에 의하여 이루어진 것으로서 무효이고, 피고가 이를 다투는 이상 확인의 이익도 인정된다(위 처분이 권한 없는 자에 의하여 이루어진 것으로서 무효인 이상, 그 징계사유의 존부 및 재량권의 일탈·남용 여부에 대하여는 더 나아가 살피지 아니한다).
5. 결 론
 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 

판사 김현석(재판장) 한혜진 신승아