토지등급수정처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1997.02.28 / 시행일:

【원고, 피상고인】 주식회사 경주조선호텔 대표이사 소외인 (소송대리인 변호사 최경원)
【피고, 상고인】 경주시장 (소송대리인 변호사 이병후)
【원심판결】 대구고법 1995.6.30. 선고 93구1955 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고 사건을 대구고등법원에 환송한다.

【이 유】 피고소송대리인의 상고이유를 본다.
 1. 제1점에 대하여
 원심이 원고가 이 사건 심사청구에 대한 결정서를 1993.6.1. 송달받은 것으로 보고 그로부터 60일이내인 같은해 7.29. 제기된 이 사건 소는 제소기간 내에 제기된 적법한 소라고 판단한 조치는 정당하고, 거기에 소론과 같은 송달에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 논지는 이유가 없다.
 2. 제3점 대하여
 가. 원심판결 이유의 요지
 (1) 원심은 그 거시증거들을 종합하여 다음과 같은 사실을 인정하였다
 (가) 원고가 운영하는 36홀 규모의 조선컨트리클럽의 부지 등으로 사용되고 있는 원고 소유의 원심판시 경주시 (주소 생략) 필지의 토지(이하 "이사건토지"라고 한다)는 1992년 평균 공시지가가 ㎡당 금 28,063원으로서 1991 평균 공시지가가 ㎡당 금 27,076원에 비하여 3.6% 상승하였고, 피고는 1993년 정기 등급수정시 1992년 평균 144등급인 이 사건 토지의 등급을 상향수정하여 평균 148등급으로 되었는데, 피고는 이 사건 토지의 등급을 소외 경주관광개발공사가 운영하는 보문컨트리 클럽 부지의 등급과 균형을 맞춘다는 이유로 1993.5.31. 자로 이 사건 토지의 등급을 다시 상향수정하는 이 사건 처분을 하였고, 원고가 이에 대하여 같은달 21. 심사청구를 하자 피고는 일부 필지에 대한 등급을 수정하여 결국 이 사건 토지의 등급은 최하 152등급 최고 160등급으로 상향수정되어 그 평균이 156등급으로 되고 평균등급가격은 1992년에 비하여 74.2% 상승하였다.
 (나) 경주보문단지 안에는 조선컨트리클럽 이외에도 9홀 규모의 경주컨트리 클럽과 18홀 규모의 보문컨트리 클럽이 있는데, 경주관광개발공사는 세재상의 여러혜택이 있음을 이용하여 1991.10.경 보문컨트리클럽을 9홀에서 18홀로 증설한 다음 이를 높은 가격에 매각하고자 그 등급이 가능한 한 높게 결정되도록 노력해 왔다.
 (다) 보문컨트리클럽 부지의 평균등급은 1992년 158등급, 1993년 및 1994년 160등급, 경주컨트리클럽 부지의 평균등급은 1993년 142등급, 1994년 154등급, 조선컨트리클럽 부지의 평균 등급은 1992년 144등급, 1993년(정기) 148등급, 1993년(수시)156등급, 1994년 155등급이다.
 (라) 피고는, 조선컨트리클럽은 36홀로서 회원제이고 보문컨트리클럽은 18홀로서 비회원제이므로 조선컨트리클럽 부지의 가치가 월등히 높은데도 불구하고 1993년 정기등급수정 결과 보문컨트리클럽 부지의 평균 등급이 160등급인데 비하여 조선컨트리클럽 부지의 평균등급은 148등급으로 오히려 낮다는 이유로 이 사건 토지의 지목, 품위 또는 정황 등 이용상황이나 주변환경이 달라진 사실이 없음에도 이 사건 토지의 등급을 다시 상향수정하는 이 사건 처분을 하였다.
 (2) 원심은 위 인정사실을 기초로 하여 다음과 같은점 즉 이사건 토지의 지목, 품위 또는 정황 등 이용상황이나 주변환경이 달라진 사실이 없는 점, 1993년 정기등급수정 결과 이 사건 토지의 평균 등급이 경주컨트리클럽 부지의 평균등급보다 높은데도 불구하고 다시 등급을 상향수정한 점, 이 사건 토지의 1992년 대비 1993년 평균 등급 상승률이 이 사건 토지의평균 공시지가 상승률이나 보문컨트리클럽 부지의 평균 등급 상승률에 비하여 월등하게 높은 점, 이 사건 토지의 1994년 평균 등급이 155등급으로 1993년에 비하여 오히려 낮아진 점에 비추어 부당하게 높게 결정된 보문컨트리클럽 부지의 등급과 균형을 유지한다는 명목으로 정기 등급수정후 다시 등급을 상향수정한 이 사건 처분의 재량권의 한계를 넘은 위법한 처분이라고 판단하였다.
 나. 그러나 원심의 사실인정과 판단은 다음과 같은 점에서 수긍하기 어렵다.
 (1) 지방세법 시행령(1993.12.31. 대통령령 제14041호로 개정되기 전의 것 이하 같다) 제80조의 2 제2항, 제3항 지방세법 시행규칙(1995.12.30. 내무부령 제668호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제42조 제2항 본문, 단서 제5호에 의하면 시장, 군수는 조례가 정하는 날짜에 맞추어 행하는 정기등급수정 이외에 토지가격의 급격한 상승이나 하락으로 인하여 인근토지와의 균형유지상 등급조정이 불가피하다고 도지사가 인정하는 경우에는 수시로 등급의 수정을 할 수 있고, 또 토지가격의 급격한 상승이나 하락은 반드시 그 직전의 정기 등급수정 이후에 발생할 필요는 없고, 그 이전에 토지가격의 상승이나 하락이 있었으나 정기 등급수정시 이를 반영하지 아니하였거나 일부만 반영함으로써 인근토지와 균형을 이루지 못하게 된 경우에도 수시 등급수정을 할 수 있다 할 것이다(당원 1996.6.14. 선고 95누15568 판결 참조).
 따라서 원심판시와 같이 정기 등급수정 이후 이 사건 토지의 현상에 달라진 것이 없다고 하여 종전의 정기등급수정 후 등급을 다시 수정하는 이 사건 처분이 위법하다고 할 수는 없고, 기록에 의하면 이 사건 토지의 1992년 공시지가는 뒤에서 보는 바와 같이 1991년에 비하여 평균 118.3%가 상승하였는데도 1993년 정기 등급수정에 의한 등급가격의 상승률은 이에 미치지 못하여 공시지가 대비 등급가격 현실화율은 평균 20.5%에 불과함에 반하여 유사한 인근의 보문컨트리클럽 부지는 1993년 정기등급수정에 의한 등급가격의 공시지가 대비 현실화율이 평균 33.4%에 이르러 피고는 이 사건 토지의 등급과 보문컨트리클럽 부지의 등급과의 균형을 맞추기 위하여 경상북도지사의 지침에 따라 이 사건 토지의 등급을 다시 상향수정하는 처분을 하였음을 알 수 있으므로 이 사건 토지는 전체적으로 보아 일응 수시 등급수정의 요건을 갖추었다고 할 것이다.
 (2) 지방세법 시행령 제80조의 2 제1항 제2항 지가공시 및 토지등의 평가에 관한 법률 및 그 시행령의 관계규정에 비추어 볼 때 토지등급의 설정이나 수정은 당해 토지의 개별공시지가를 기준으로 하여 이루어지는 것이므로(당원 1996.6.14. 선고 95누15568 판결 참조) 당해 토지의 등급이 유사한 인근 토지의 등급과 적정한 균형을 유지하는지 여부는 각 토지의 개별공시지가 수준, 각 등급가격의 개별공시지가에 대한 현실화율 등을 교량하여 판단하여야 한고, 단순히 당해 토지의 등급 수치나 전년도에 대비한 등급 상승률이 상대적으로 높다고 하여 그 등급이 부당하게 높은 것으로 단정할 수 없다 할 것이다.
 따라서 원심이 판시한 바와 같이 이 사건 처분을 다시 상향수정되기 이전의 1993년 정기 등급수정에 의한 이사건 토지의 평균 등급이 경주컨트리클럽 부지의 평균 등급보다 높다거나, 이 사건 토지의 1992년에 대비한 평균 등급 상승률이 보문컨트리클럽 부지의 그것보다 높다는 이유만으로 이 사건 처분에 의한 이 사건 토지의 등급수정이 부당하게 높게 이루어졌다고 단정할 수는 없다.
 오히려 기록에 의하면, 이 사건 처분으로 인한 이 사건 토지의 등급가격의 1992년 공시지가 대비 현실화율이 평균 29%로서 보문컨트리클럽 부지의 현실화율 평균 33.4%보다 여전히 낮은 수준에 있는 것을 알 수 있으므로, 이 점에서는 이 사건 처분에 의하여 이 사건 토지의 등급이 전체적으로 보아 보문컨트리클럽 부지의 등급보다 부당하게 높게 수정되었다고 보기는 어렵다.
 (3) 원심은 원고의 1994.1.17. 자 준비서면에서의 주장을 그대로 받아들인 나머지 아무런 증거도 없이 이 사건 토지의 1991년 평균 공시지가를 ㎡당 금 27,076원, 1992년 평균 공시지가를 ㎡당 28,063원, 그 상승률을 3.6%로 인정함으로써 이 사건 토지의 평균 등급 상승률이 평균 공시지가 상승률보다 월등하게 높다고 판단하였으나, 을 제3호증의 기재에 의하면 이 사건 토지 전체의 1991년 공시지가의 합계액을 금 25,826,437,000원, 1992년 공시지가의 합계액 금 56,391,071,000원으로서 그 평균 공시지가 상승률은 118.3%이고 또 지방세법시행규칙 별표1 토지등급표에 의하면 이 사건 처분으로 인한 이사건 토지의 평균등급인 156등급은 그 등급가격이 금 9,020원, 이 사건 토지의 1992년 평균 등급인 144등급은 그 등급가격이 금 5,020원으로서 그 상승률은 79%{=(9,020-5,020)/5,020*100, 원심은 이 부분도 74.2%로 잘못 인정하였다)이므로 이 사건 토지의 평균 등급 상승률이 평균 공시지가 상승률보다 오히려 낮다.
 (4) 을 제10호증에는 이 사건 토지를 포함한 조선컨트리클럽 전체 부지 526필지의 1994년 평균 등급이 155등급으로 기재되어 있고, 원심은 이를 근거로 하여 이 사건 토지의 1994년 평균등급이 전년도에 비하여 낮아졌다고 판단한 것으로 보이는데, 한편 같은 호증의 기재에 의하면 위 526필지의 1994년 등급가격의 합계액은 금 18,517,245,000원, 전체면적은 1,931,000㎡이어서 그 평균 등급가격은 금 9,589원으로 산출되어 지방세법시행규칙 별표1 토지등급표에 의하면 그 등급이 157등급과 158등급 사이에 해당하므로 이 사건 토지의 1994년 평균등급이 155등급으로 낮아졌다고 쉽게 단정하기도 어렵다.
 (5) 나아가 기록을 아무리 살펴 보아도 원심판시와 같이 위 경주관광개발공사가 보문컨트리클럽을 높은 가격에 매각하기 위하여 그 부지의 등급을 높이려고 노력하였다거나 실제로 그 등급이 부당하게 높게 결정되었다는 사실을 인정할 만한 증거는 찾아볼 수 없다.
 다. 그럼에도 불구하고 원심은 잘못된 사실인정에 터잡아 위와같은 사유를 내세워 이 사건 처분이 재량권의 한계를 넘은 것으로서 위법하다고 판단하고 말았으니 원심판결에는 채증법칙을 위배함으로써 사실을 오인하고 나아가 등급수정에 관한 법리를 오해하여 판결결과에 영향을 미쳤다 할 것이므로 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.
 3. 이에 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 사건을 다시 심리, 판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 김형선(재판장) 박만호(주심) 박준서 이용훈

가. 구 지방세법시행령상 토지등급 정기 수정 이전에 발생한 토지가격의 변동을 반영하기 위한 수시 등급수정의 가부(적극)
 나. 토지등급이 인근 유사 토지의 등급과 균형을 유지하는지 여부의 판단 기준

가. 구 지방세법시행령(1993. 12. 31. 대통령령 제14041호로 개정되기 전의 것) 제80조의2 제2항, 제3항, 구 지방세법시행규칙(1995. 12. 30. 내무부령 제668호로 개정되기 전의 것) 제42조 제2항 본문, 단서 제5호에 의하면, 시장·군수는 조례가 정하는 날짜에 맞추어 행하는 정기 등급수정 이외에 토지가격의 급격한 상승이나 하락으로 인하여 인근 토지와의 균형유지상 등급조정이 불가피하다고 도지사가 인정하는 경우에는 수시로 등급의 수정을 할 수 있는바, 토지가격의 급격한 상승이나 하락은 반드시 그 직전의 정기 등급수정 이후에 발생할 필요는 없고, 그 이전에 토지가격의 상승이나 하락이 있었으나 정기 등급수정시 이를 반영하지 아니하였거나 일부만 반영함으로써 인근 토지와 균형을 이루지 못하게 된 경우에도 수시 등급수정을 할 수 있다.
 나. 구 지방세법시행령(1993. 12. 31. 대통령령 제14041호로 개정되기 전의 것) 제80조의2 제1항, 제2항, 지가공시및토지등의평가에관한법률 및 그 시행령의 관계 규정에 비추어 볼 때 토지등급의 설정이나 수정은 당해 토지의 개별공시지가를 기준으로 하여 이루어지는 것이므로, 당해 토지의 등급이 유사한 인근 토지의 등급과 적정한 균형을 유지하는지 여부는 각 토지의 개별공시지가 수준, 각 등급가격의 개별공시지가에 대한 현실화율 등을 교량하여 판단하여야 하고, 단순히 당해 토지의 등급 수치나 전년도에 대비한 등급 상승률이 상대적으로 높다고 하여 그 등급이 부당하게 높은 것으로 단정할 수는 없다.