개발부담금부과처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2000.11.22 / 시행일:

【심급】
1심
【세목】
기타
【주문】
1. 피고가 1999. 4. 13. 원고에게 한 개발부담금 1,139,335,280원의 부과처분 중 금 1,119,145,920원을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 이를 50분하여 그 1은 피고의, 나머지는 원고의 각 부담으로 한다.
【이유】

1. 이 사건 처분의 경위

가. 원고는 1992. 12. 26. 남양주시창현리 일원 토지 362,157㎡에 대하여 택지개발촉진법에 따른 택지개발계획승인을 받아 창현지구 택지개발사업을 시행하여 1997. 3. 31. 사업준공을 하였다.
나. 피고는 1998. 3. 17. 원고에게 위 사업에 따른 개발부담금(이하 ‘부담금’이라고 한다)으로 금 1,157,725,360원을 부과하였다가, 1999. 2. 23.중앙토지수용위원회가 부담금 산정상의 잘못을 이유로 위 부과처분을 취소하자 1999. 4. 13. 부담금을 재산정하여 원고에게 부담금 1,139,335,280원을 부과하는 이 사건 처분을 하고, 당초 부과금액과의 차액은 환급하였다.
다. 부담금 부과대상토지 중 일부는 이 사건 개발사업준공인가전에 주택건설업자들에게 분양되었고, 일부에 대하여는 주택건설업자들이 준공인가전에 건축허가를 받아 토지의 사용을 개시하였는바, 이 사건 처분시 피고는개발이익환수에관한법률(이하 ‘법‘이라고만 한다) 제9조 제3항 제2호,법시행령 제8조 제1항 제1호,제2항 제1,2호를 적용하여, 부과종료시점을 토지의 양도시기 또는 건축물의 착공신고일로 하여 정상지가상승분을 산정하였다.
라. 이 사건 처분시 피고는 부과개시시점지가를 금 22,041,274,709원, 부과종료시점지가를 금 92,473,357,702원, 정상지가상승분을 금 5,951,990,597원, 개발비용을 금 59,922,751,265원으로 인정하여 (종료시점지가 - 개시시점지가 - 정상지가상승분 - 개발비용)의 산식에 의해 개발이익을 금 4,557,341,131원으로 산정한 후, 부담금을 금 1,139,335,280원(4,557,341,131 × 부담율 50/100 × 감면율 50/100, 10원 미만 버림)으로 산정하였다.
[인정근거] 갑1호증, 갑2호증의 1, 2, 3, 을1호증, 변론의 전취지

2. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 원고의 주장

①법시행령 제8조 제1항 제1호는 ‘사실상 개발이 완료된 토지’일 것을 전제로 하고 있는데, 원고는 택지의 효율적 개발, 이중시공 방지, 비용조달 등의 목적으로 사실상 개발이 완료되지 아니한 상태에서 선수공급의 방식으로 공동주택 등을 공급하였던 것이므로, 비록 분양 또는 착공신고가 있었다 하더라도 위 조항이 적용될 수 없고, 따라서 이 사건 부담금의 부과종료시점은 원칙대로법 제9조 제3항본문에 따라 전체사업준공인가를 받은 1997. 3. 31.(또는 적어도 1공구 준공일인 1995. 9. 30. 및 2공구 준공일인 1997. 1. 24.)로 보아야 하고, 따라서 정상지가상승분은 금 8,999,417,270원으로 보아야 한다. ② 이 사건 개발비용 중 순공사비 항목에는 피고가 개발비용에 산입하지 아니한 안전휀스설치비 금 18,442,600원, 종합토지세 금 19,543,660원 및 농어촌특별세 금 12,936,800원(소장 제6면 기재 12,936,000원은 12,936,800원의 오기로 본다), 용지부대비 금 319,837,462원, 준공인가 이후에 지출된 조성부대비 금 26,344,853원, 간접비 중 용지비 부분 해당액 금 739,614,110원이 각 추가로 산입되어야 하고, 이에 따라 순공사비 가액에 5/100를 곱하여 산정하는 일반관리비 역시 금 56,835,934원이 추가로 산입되어야 하며, 조사설계비 항목에는 에너지사용계획 조사설계용역비 금 38,200,000원, 특수구조물 조사설계용역비 중 미집행비용 금 123,232,000원이, 기타 경비 항목에는 시설물관리공사비용 금 52,958,759원이 각 추가로 산입되어야 한다.
나. 관련 법령

별지 기재와 같다.
다. 판단

(1) 부과종료시점에 관한 주장에 대한 판단

살피건대, 개발부담금 제도는 부과개시시점부터 부과종료시점까지 토지소유자에게 귀속되는 불로소득적인 개발이익을 적정하게 환수하려는 취지이고,법 제9조 제3항 제2호에서 개발사업완료시점의 예외사유를 규정하고 있는 것은 사업대상 부동산 등을 분양할 시점에는 분양가격은 정하여져 있고, 그 때로부터 부동산을 임의로 처분할 수 없어 그 부동산의 가격이 이후 상승한다 한들 이미 분양을 마친 사업시행자로서는 가격상승으로 인한 이익을 차지할 수 없게 되어 법에서 예상하고 있는 개발이익을 얻을 수 없다는 점을 고려한 것인바(대법원 1995. 9. 15. 선고 95누6014 판결참조), 택지개발사업의 준공 전에 택지를 분양한 경우 개발이익이 발생하지도 아니하는 기간인 분양 후 준공까지 기간 동안의 정상지가상승분을 개발이익 산정에 반영할 이유가 없다.
또한, 을20 내지 24호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면,두산건설주식회사등 주택건설사업자들은 이 사건 사업준공 전에 각 일부 택지를 분양받아 착공신고를 한 후 곧바로 기초철근 배근작업 등 공동주택 건축공사에 착수한 사실을 인정할 수 있는바, 이 사건 사업이 공동주택건축을 위한 택지개발사업이므로, 비록 조경공사, 전기공사 등 잔여 공사가 완공되지 아니한 상태라 하더라도, 공동주택 건축에 착수할 수 있는 정도의 부지조성공사가 이루어진 이상법시행령 제8조 제1항 제1호소정의 ‘사실상 개발이 완료된 토지’에 해당한다고 보는 것이 위에서 본 바와 같은법 제9조 제3항 제2호의 규정취지에도 부합할 것이다.
따라서, 피고가 부과종료시점을 이 사건 택지의 양도시기 또는 건축물의 착공신고일로 하여 정상지가상승분을 산정한 것에는 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없고, 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.
(2) 개발비용에 관한 주장에 대한 판단

(가) 안전휀스 설치비

갑4호증의 1, 2, 3의 각 기재에 의하면, 이 부분 공사비 18,442,600원은 공사현장에 이미 설치되어 있던 가설 울타리에 공사 이미지 패널 및 안내판을 설치하는 데 따른 비용인 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면, 위 비용은 홍보물설치비용에 불과하여 이 사건 토지의 개발과 직접 관련하여 지출된 비용으로 볼 수 없고, 따라서 이 사건 개발비용에 산입될 수 없다.
(나) 종합토지세

갑5호증의 1, 2, 3, 갑6, 7, 8호증의 각 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고가 이 사건 사업대상토지에 대하여 부과된 종합토지세로 합계 금 19,543,660원을 납부한 사실이 인정되나, 이는 토지의 보유에 대하여 부과하는 재산세의 일종으로서, 개발비용에의 산입이 허용되지 아니하는 개발토지 매입에 따른 취득세, 등록세, 등록비용 등(대법원 1995. 2. 14. 선고 94누13039 판결)과 마찬가지로 위 택지개발사업 자체의 시행과 관련하여 지출된 비용이라 볼 수 없으므로 이를 개발비용에 산입할 수 없다.
(다) 농어촌특별세

갑9호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 정부투자기관으로서 조세감면규제법에 의하여 위 택지의 분양에 대하여 부과되는 법인세 특별부가세의 50%가 감면되게 됨에 따라,농어촌특별세법 제5조 제1항에 의거 그 감면세액의 20%에 해당하는 농어촌특별세 12,936,800원이 부과고지되어 이를 납부한 사실이 인정되는바, 비록 위 농어촌특별세가 특별부가세와는 그 부과목적을 달리하고, 특별부가세의 경우와 같이 개발비용에 계상하도록 한 명문의 규정이 없기는 하나, 위 농어촌특별세는 위 택지의 분양에 대하여 부과되는 특별부가세의 일부 감면에 따라 그 감면세액을 과세표준으로 하여 부과되는 것이어서 그 자체가 위 택지분양과 직접적인 관련이 있는 점, 위 특별부가세는법 제11조 제1항 제1호,제12조소정의 제세공과금으로서 순공사비로 인정되는 점, 만약 위 특별부가세가 면제되지 아니하는 경우 부과된 특별부가세 전체를 순공사비로 인정받을 수 있는 반면, 위 특별부가세가 면제되는 경우에 부과되는 농어촌특별세를 순공사비로 인정받지 못한다면 그 형평에 어긋나는 점 등을 종합하여 보면, 위 농어촌특별세는 위 택지개발사업 자체의 시행과 관련하여 지출된 제세공과금으로서 순공사비에 산입시킴이 옳다고 할 것이다. 따라서 이 부분 원고의 주장은 이유 있다.
(라) 용지부대비

원고는, 용지부대비는 원고의 회계규정시행세칙 등의 규정에 의거한 원가의 구성요소에 포함되는 항목으로 순공사비에 포함되는 비용이라고 주장하나, 위 회계규정시행세칙 등에 규정한 원가계산은 토지에 투하된 경제가치를 일정한 기준에 의하여 계산함으로써 그에 대한 합리적인 장부가격 또는 매각가격을 산정하기 위한 것이어서 이 사건 개발비용의 항목 및 그 산정목적과 반드시 일치하는 것이 아니므로 원고의 회계규정시행세칙에 의하여 작성된 원가를 구성하는 각종 비용항목 중 어느 것이 개발비용에 포함될 것인지 여부는 개발부담금 제도의 독자적인 관점에서 그 비용이 과연법 제11조가 정하는 ‘개발사업 자체의 시행과 관련하여 지출된 비용’인가 여부에 따라 판단하여야 할 것이고, 개발부담금 산정의 기초가 되는 개발이익이란 개발사업을 통하여 얻게 되는 토지의 가치증진으로 인한 이득이므로, 개발대상이 되는 토지의 편익을 증가시킴으로써 토지의 가치를 증진시키기 위하여 지출된 비용을 개발비용으로 보아야 할 것이다(대법원 1998. 2. 13. 선고 96누17912 판결참조).
살피건대, 갑51호증의 1 내지 20의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고가 용지부대비(법정부대비, 소모성부대비, 업무추진비)로 합계 금 319,837,462원을 지출한 사실을 인정할 수 있으나, 위 각 증거에 의하면 위 용지부대비는 주로 이 사건 사업을 위한 용지매매대금 및 수용보상금, 이사비, 주거대책비, 감정수수료, 법무사수수료, 관련소송비용 등인 사실을 인정할 수 있는바, 이는 토지취득과 관련된 부대비용에 불과하여 토지취득과 구별되는 개발사업 자체에 투입된 개발비용으로 볼 수 없고(위94누13039 판결참조), 따라서 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.
(마) 조성부대비

갑52호증의 1 내지 4의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고가 이 사건 사업준공 이후 조성부대비로 금 26,344,853원을 지출한 사실을 인정할 수 있으나, 위 각 증거만으로는 준공 이후에도 완료되지 않은 공사에 따른 부대비용 등 개발대상토지의 가치를 증진시키기 위하여 위하여 위 비용이 투입되었음을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.
(바) 간접비 중 용지비 해당 부분

간접비는 구체적인 지출사유를 근거로 지출되는 것이 아니라, 사업부문별로 당해 기간 중 집행된 직접비에 비례하여 배분ㆍ산정하도록 되어 있는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 직접비 중 용지비를 개발사업 자체에 투입된 개발비용으로 볼 수 없는 이상, 간접비 중 용지비에 해당하는 부분 역시 개발비용에 산입할 수 없고, 따라서 이 부분 원고의 주장 역시 이유 없다.
(사) 일반관리비

앞서 인정한 바와 같이 원고가 지출한 농어촌특별세 금 12,936,800원을 순공사비에 산입하게 되면, 일반관리비는 금 646,840원(12,936,800 × 0.05) 증액된다.
(아) 에너지사용계획 조사설계용역비

갑1호증, 갑11호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고가 이 사건 사업과 관련하여 에너지사용계획 조사설계용역비로 금 38,200,000원을 지출한 사실 및 위 1999. 2. 23.자 중앙토지수용위원회의 당초 부과처분에 대한 취소재결에서 위 비용을 택지개발과 관련하여 지출된 개발비용으로 인정한 사실을 각 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면, 피고가 이 사건 처분시 위 비용을 개발비용에 산입하지 아니한 것은 위 취소재결의 기속력에 반하여 위법하고, 따라서 이 부분 원고의 주장은 이유 있다.
(자) 특수구조물 조사설계용역비 중 미집행비용

갑20 내지 23호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는주식회사 신성엔지니어링과남양주창현지구 입체고가도로조사설계용역을체결하였다가, 피고 및 철도청의 이의제기에 따라 지하차도를 설치하는 방안이 제기되었는데, 지하차도안도 확정하기가 어려워 결국 1995. 2. 15. 위 용역을 중지하였고, 위 용역비 중 미집행 잔액이 금 123,232,000원인 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 현재 위 용역이 중지된 상태이고, 대체방안 역시 확정되지 아니한 상태이므로 위 미집행비용의 지출여부가 확정되었다고 볼 수 없어 이를 개발비용에 산입할 수 없고, 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.
(차) 시설물관리공사비용

갑48호증의 1 내지 8, 갑53호증의 1 내지 10의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 사업준공 후 시설물에 대한 일제점검을 실시한 결과 시설물 파손 등 다수의 관리상 하자가 발견되었는바, 원고는 이에 대한 보수공사비용으로 총 금 28,973,795원을 지출한 사실 및 1998. 8. 초순 발생한 집중호우로 인하여 이 사건 사업지구 내두산아파트인접 법면이 유실되는 피해가 발생하여, 그 복구공사비용으로 금 23,985,000원을 지출한 사실을 각 인정할 수 있는바, 전자의 비용은 이 사건 사업 준공시까지 발생한 하자의 보수비용이므로 이를 개발비용에 산입할 수 있으나, 후자의 비용은 이 사건 사업 완료 이후 이 사건 사업과 관련 없는 별개의 원인으로 인하여 발생한 비용이므로 이를 이 사건 사업에 관한 개발비용에 산입할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있고, 나머지 주장은 이유 없다.
(3) 정당한 부담금액

앞서 본 바와 같이 농어촌특별세 금 12,936,800원, 일반관리비 금 646,840원, 에너지사용계획 조사설계용역비 금 38,200,000원, 시설물관리공사비용 금 28,973,795원 등 합계 금 80,757,435원(12,936,800 + 646,840 + 38,200,000 + 28,973,795)을 추가로 개발비용에 산입하여야 하므로 정당한 개발이익은 당초 산정된 금 4,557,341,131원에서 위 추가 개발비용을 공제한 금 4,476,583,696원(4,557,341,131 - 80,757,435)이고, 따라서 정당한 부담금은 금 1,119,145,920원(4,476,583,696 × 부담율 50/100 × 감면율 50/100, 10원 미만 버림)이 된다.
3. 결론

그렇다면, 이 사건 처분 중 위 정당한 부담금액인 금 1,119,145,920원을 초과하는 부분은 위법하므로 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

토지공사인 원고가 택지개발촉진법에 따른 택지개발계획승인을 받아 택지개발사업을 시행하던 중 과세관청으로부터 과도한 개발부담금을 부과받고 소를 제기하였다. 원고는 부과개시시점지가 및 개발비용 산정이 잘못 되어 있음을 들어 부당함을 주장하였는데 여러 주장은 이유 없으나 농어촌특별세,일반관리비, 에너지사용계획 조사설계용역비, 시설물관리공사비용 등을 추가로 개발비용에 산입하여야 함이 인정되어 정당한 부담금을 초과하는 금액은 취소되어야 한다.