공장신설불승인처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2011.09.08 / 시행일:

【원고, 상고인】 넥스콘테크놀러지 주식회사 (소송대리인 변호사 이임수 외 3인)
【피고, 피상고인】 천안시장
【원심판결】 대전고법 2009. 11. 26. 선고 2009누1950 판결 
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유를 본다.
 1. 상고이유 제1점에 대하여
 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그 행정규칙이 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다(대법원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결, 대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결 등 참조).
 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제40조 제1항은 "국토해양부장관은 산업단지 이외의 지역에서의 공장설립을 위한 입지지정과 지정승인된 입지의 개발에 관한 기준을 작성·고시할 수 있다."고 규정하고, 같은 조 제3항은 "제1항의 규정에 의한 기준을 작성하기 위하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제45조 제1항은 산업입지법 제40조 제1항의 규정에 의한 입지지정 및 개발에 관한 기준에 포함되어야 할 구체적인 사항으로 ‘개별공장입지의 선정기준에 관한 사항’(제1호), ‘산업시설용지의 적정이용기준에 관한 사항’(제2호), ‘기반시설의 설치 및 정비에 관한 사항’(제3호), ‘산업의 적정배치와 지역 간 균형발전을 위하여 필요한 사항’(제4호), ‘환경보전 및 문화재보존을 위하여 필요한 사항’(제5호) 등 7가지를 규정하고 있다.
 위와 같은 법령의 위임에 따라 제정된 ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’(2008. 1. 4. 건설교통부 고시 제2007-662호, 환경부 고시 제2007-205호. 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)은 제36조 제1항에서 위 시행령에서 제시한 개별공장입지의 선정기준 등에 관한 대강의 기준을 세부적으로 구체화하여 제1호부터 제12호까지 규정하면서 ‘「자연환경보전법」에 의한 생태계보전지역 및「문화재보호법」에 의한 문화재보호구역’(제2호), ‘「도로법」에 의한 접도구역·연도구역·고속교통구역’(제3호), ‘지방상수도의 상수원보호구역으로부터 수계상 상류방향으로 유하거리 10㎞ 이내인 지역’(제6호), ‘「산지관리법」에 따른 산지전용 제한지역 등’(제9호), ‘「군사시설보호법」에 의한 군사시설보호구역’(제11호) 등에 대하여는 시장·군수로 하여금 개별공장입지의 지정승인을 하지 못하도록 하고 있다.
 이와 같은 관계 법령의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하면, 이 사건 지침은 위 산업입지법령이 위임한 바에 따라 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것으로서, 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 않으므로, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 할 것이다.
 위 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 같은 취지에서 이 사건 지침이 법규명령으로서의 효력을 가진다고 본 원심의 판단은 정당하다.
 원심판결에는 상고이유에서 주장하는 바와 같이 이 사건 지침의 법규명령성에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
 2. 상고이유 제2점에 대하여
 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9426호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공장설립법’이라 한다) 제13조 제1항은 공장건축면적이 500㎡ 이상인 공장을 신설하려는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받도록 규정하고, 같은 법 시행령 제19조 제2항은 "시장·군수 또는 구청장은 공장설립 등의 승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법·이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다."고 규정하고 있다.
 원심은, 이 사건 지침 제36조 제1항 제6호는 법규명령으로서의 효력을 가질 뿐만 아니라, 산업입지법에서 말하는 ‘공장’은 구 공장설립법 제2조 제1호의 규정에 의한 공장을 말하므로(산업입지법 제2조 제1호) 산업입지법 제40조 제1항 및 구 공장설립법 제13조 제1항이 모두 동일한 공장설립에 관한 사항을 규율하고 있고, 산업입지법과 구 공장설립법의 입법 취지가 같으며, 국토해양부장관이 이 사건 지침을 작성·고시함에 있어서 구 공장설립법의 주무장관인 지식경제부장관 및 관계 중앙행정기관의 장과 협의하도록 되어 있는 점(산업입지법 제40조 제2항) 등에 비추어 이 사건 지침 제36조 제1항 제6호는 구 공장설립법 시행령 제19조 제2항에서 말하는 ‘관계 법령’에 해당한다고 전제한 후, 이 사건 공장부지가 지방상수도의 상수원보호구역인 천안 상수원보호구역으로부터 상류 800m 지점에 위치하고 있어 피고는 이 사건 지침 제36조 제1항 제6호에 따라 이 사건 공장설립승인신청을 승인하여서는 아니되므로 같은 취지의 이 사건 처분은 적법하고, 재량권의 한계를 일탈한 위법한 처분으로 볼 수 없다고 판단하였다.
 위 관계 법령과 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있다.
 원심판결에는 상고이유에서 주장하는 바와 같이 이 사건 지침 제36조 제1항 제6호가 구 공장설립법 시행령 제19조 제2항에서 말하는 ‘관계 법령’에 해당하는지 여부에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
 3. 결론
 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 양창수(재판장) 김지형(주심) 전수안 이상훈

[1] ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’이 법규명령의 효력을 가지는지 여부(적극)
[2] 甲 주식회사가 한 공장설립승인신청에 대하여, 천안시장이 공장부지가 상수원보호구역으로부터 상류 800m 지점에 있어서 ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’ 제36조 제1항 제6호에 따라 공장설립이 불허된다는 이유로 불승인처분을 한 사안에서, 처분이 적법하다고 본 원심판단을 수긍한 사례

[1] 산업입지 및 개발에 관한 법률 제40조 제1항, 제3항, 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령 제45조 제1항의 위임에 따라 제정된 ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’(2008. 1. 4. 건설교통부 고시 제2007-662호, 환경부 고시 제2007-205호)의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하면, ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’은 위 법령이 위임한 것에 따라 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것으로서 법령의 위임 한계를 벗어나지 않으므로, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령의 효력을 가진다.
[2] 甲 주식회사가 한 공장설립승인신청에 대하여, 천안시장이 공장부지가 천안 상수원보호구역으로부터 상류 800m 지점에 있어서 ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’(2008. 1. 4. 건설교통부 고시 제2007-662호, 환경부 고시 제2007-205호, 이하 ‘통합지침’이라 한다) 제36조 제1항 제6호에 따라 공장설립이 불허된다는 이유로 불승인처분을 한 사안에서, 통합지침 제36조 제1항 제6호는 법규명령의 효력이 있는 것으로서 공장설립승인 여부를 결정하는 기준을 정한 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령(2009. 7. 7. 대통령령 제21626호로 개정되기 전의 것) 제19조 제2항에서 정한 ‘관계 법령’에 해당하므로, 천안시장이 통합지침에 따라 공장설립승인신청을 불승인한 처분이 적법하다고 본 원심판단을 수긍한 사례.