시정명령및과징금납부명령취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2022.07.28 / 시행일:

【원고, 피상고인】 미쓰비시전기 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 정환 외 5인)
【피고, 상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 변호사 김설이)
【원심판결】 서울고법 2020. 8. 19. 선고 2019누58911 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 관련 법리
 가. 구 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되기 전의 것) 제49조 제4항 본문은 “공정거래위원회는 이 법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날부터 5년을 경과한 경우에는 당해 위반행위에 대하여 이 법에 의한 시정조치를 명하지 아니하거나 과징금 등을 부과하지 아니한다.”라고 정하였다. 2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되어 2012. 6. 22.부터 시행된 구 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2020. 5. 19. 법률 제17290호로 개정되기 전의 것) 제49조 제4항 본문은 공정거래위원회가 이 법 위반행위에 대하여 조사를 개시한 경우에는 조사개시일부터 5년(제1호), 조사를 개시하지 아니한 경우에는 해당 위반행위의 종료일부터 7년(제2호)이 경과한 경우에는 이 법 위반행위에 대하여 이에 따른 시정조치를 명하지 아니하거나 과징금을 부과하지 아니하도록 정하고 있다. 위 제49조 제4항의 개정규정은 개정법 시행 후 같은 조 제1항 또는 제2항에 따라 최초로 조사하는 사건부터 적용한다[부칙(2012. 3. 21.) 제3조, 이하 법 개정 전후를 통틀어 ‘공정거래법’이라 한다].
 나. 공정거래법 제19조 제1항 제4호의 ‘거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 합의’, 제8호의 ‘입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격 등을 결정하는 합의’와 그에 터 잡은 실행행위가 있었던 경우에 ‘부당한 공동행위가 종료한 날’은 그 합의에 터 잡은 실행행위가 종료한 날이다. 따라서 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적인 의사표시를 하고 합의에 반하는 행위를 하여야 한다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두12774 판결 등 참조). 
 다. 대한민국에서의 부당한 공동행위에 가담한 사업자가 공정거래법 제22조의2가 정하는 자진신고자 등에 대한 감면조치를 받기 위하여 대한민국 공정거래위원회에 적법하게 자진신고를 하였다면, 신고 후에 정당한 사유 없이 공동행위를 중단하지 아니하거나 조사에 성실하게 협조하지 아니하는 등으로 인하여 자진신고자 지위확인이 취소되는 등의 특별한 사정이 없는 이상, 위 자진신고를 부당한 공동행위에서 탈퇴하는 의사표시와 함께 합의에 반하는 행위가 있었던 경우에 준하여 볼 수 있다. 따라서 위와 같은 적법한 자진신고를 한 사업자에 대하여는 감면대상 순위에 해당하는지 여부와 상관없이 자진신고일 시점이 공동행위의 종기가 된다고 보아야 한다(대법원 2015. 2. 12. 선고 2013두987 판결 등 참조).
 라. 반면 부당한 공동행위에 가담한 사업자가 외국 경쟁당국에 자진신고를 한 경우에는 위 자진신고를 부당한 공동행위에서 탈퇴하는 의사표시와 함께 합의에 반하는 행위가 있었던 경우에 준하는 것으로 보기 어렵고, 결국 외국 경쟁당국에 한 자진신고일 시점을 곧바로 공동행위의 종기로 볼 수는 없다. 그 이유는 다음과 같다.
 (1) 공정거래법이 정한 자진신고자 감면제도의 취지와 목적은 부당한 공동행위에 참여한 사업자가 자발적으로 부당한 공동행위 사실을 신고하거나 조사에 협조하여 증거자료를 제공한 것에 대한 혜택을 부여함으로써 참여사업자들 사이의 신뢰를 약화시켜 부당한 공동행위를 중지 내지 예방하고자 하는 것이다. 그런데 국가별 자진신고자에 대한 감면조치 요건 등이 상이한 데다, 외국 경쟁당국에 자진신고를 한 후에도 국내시장에서 합의에 터 잡은 실행행위가 계속될 여지가 있다. 
 (2) 공정거래법 제49조 제4항에서 정한 처분시한은 공정거래위원회가 시정조치를 명하거나 과징금을 부과할 수 있는 기간을 의미한다. 그런데 공정거래위원회는 공동행위에 가담한 사업자들이 외국 경쟁당국에 자진신고를 한 사실을 알지 못하는 경우가 많고 설령 그러한 사실을 알게 되었다고 하더라도 그것만으로 부당한 공동행위의 전체적인 내용을 파악하고 시정조치나 과징금 부과 등의 제재처분을 하는 데 필요한 기본적인 요소들을 확정 지을 수 있을 만큼의 사실관계가 갖추어져 조사의 대상에 포함되고 제재처분의 대상이 되었다고 보기 어렵다. 반면 외국 경쟁당국에 대한 자진신고일을 공동행위의 종기로 보지 않더라도 사업자는 공정거래위원회에 자진신고함으로써 공동행위의 종기를 조속히 확정하여 법률관계의 안정을 도모할 수 있는 법적 수단이 마련되어 있다. 
 (3) 이와 같이 자진신고자 감면제도의 취지 및 목적, 처분시한 제도의 도입 취지 및 법적 성격, 사업자의 법적 안정성의 침해를 최소화하는지 등의 여러 사정을 종합하여 보면, 외국 경쟁당국에 한 자진신고일 시점을 곧바로 공동행위의 종기로 볼 수 없다.
 마. 한편 담합에 참여한 3개 회사 중 2개 회사가 담합에서 탈퇴한 것으로 인정되면, 남아 있는 회사가 1개뿐이어서 담합의 성립요건 중 ‘2인 이상 사업자들 사이의 의사의 합치’라는 요건을 충족하지 못하게 되므로 그 담합은 종료되었다고 봄이 타당하다(대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15176 판결 참조).
 2. 원심판단
 원심은, 원고, 주식회사 덴소(이하 ‘덴소’라 한다), 히타치오토모티브시스템즈 주식회사(이하 ‘히타치’라 한다)가 자동차 부품인 얼터네이터(Alternator)를 제조·판매하는 사업자로, 전 세계 얼터네이터 시장에서 기존 공급업체의 기득권을 존중하여 서로 상대방의 상권에 진입하는 것을 자제함으로써 자동차 제조·완성업체들이 실시하는 경쟁 입찰에서 가격인하를 방지하고 기존 상권을 유지하기로 하는 기본합의를 한 다음, 이를 바탕으로 자동차 제조·완성업체들이 2004년경부터 2007년경까지 실시한 5건의 얼터네이터 구매 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 견적가격 등을 결정하는 개별합의(이하 ‘이 사건 공동행위’라 한다)를 한 사실을 인정하였다.
 이어서 원심은, 덴소가 2011. 2. 23., 히타치가 2011. 7. 27. 각 유럽 경쟁당국에 자진신고를 함으로써 이 사건 공동행위에서 탈퇴하였다고 본 다음, 이 사건 공동행위에 참여한 3개 회사 중 2개 회사가 탈퇴한 이상, 담합의 성립요건 중 ‘2인 이상 사업자들 사이의 의사의 합치’라는 요건을 충족하지 못하게 되었으므로 원고의 이 사건 공동행위는 2011. 7. 27.에 종료되었고, 나아가 피고가 2012. 5. 7. 무렵에 원고의 이 사건 공동행위에 대한 조사를 개시하였으므로 2012년 개정되기 전의 구 공정거래법 제49조 제4항 본문이 적용되어 위반행위의 종료일로부터 5년이 지난 후 이루어진 이 사건 처분은 처분시한이 지나 위법하다고 판단하였다.
 3. 대법원 판단
 그러나 위에서 본 법리와 원심판결 이유 및 기록에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 살펴보면, 원심의 판단은 이를 그대로 받아들일 수 없다. 
 가. 이 사건 공동행위에 가담한 사업자 중 덴소는 2012. 5. 7. 피고에게 자진신고를 하였고, 이는 이 사건 공동행위에서 탈퇴하는 의사표시와 함께 합의에 반하는 행위를 한 것으로 평가할 수 있다. 따라서 달리 덴소에 대한 자진신고자 지위확인이 취소되는 등의 사정이 없는 이 사건에서, 덴소는 그 무렵 이 사건 공동행위에서 탈퇴하였다고 할 것이다. 
 나. 반면 히타치는 2009년경 자신의 주요 거래처 등에 더 이상 얼터네이터 사업을 하지 않을 것과 향후 관련 입찰에 관여하지 않겠다는 의사를 표시하였고, 2011. 7. 27. 유럽 경쟁당국에 자진신고를 한 사실은 인정된다. 그러나 위 자진신고는, 유럽 경쟁당국에 한 것이어서 앞서 본 법리에 따라 대한민국 공정거래위원회에 자진신고를 한 경우와 달리 이 사건 공동행위에서 탈퇴하는 의사표시 및 이에 반하는 행위를 한 것에 준하여 볼 수 없다. 나아가 앞서 본 이 사건 공동행위의 내용 등에 비추어 볼 때, 여전히 국내시장에서는 이 사건 공동행위에서 정한 대로 원고가 상권을 유지하는 등 이 사건 공동행위가 지속되었을 가능성을 쉽게 배제하기 어렵다. 따라서 위 인정 사실만으로 히타치가 이 사건 공동행위에서 탈퇴하는 의사표시와 함께 합의에 반하는 행위를 하였다거나 이에 준하는 것으로 보아 이 사건 공동행위에서 탈퇴하였다고 단정할 수 없다. 
 다. 그렇다면 덴소가 이 사건 공동행위에서 탈퇴한 이후에도 원고가 2014. 12. 26. 피고에게 자진신고를 하기 전까지 원고와 히타치 사이에 이 사건 공동행위가 계속되었을 가능성이 있다.
 라. 그런데도 원심은 덴소에 이어 히타치가 유럽 경쟁당국에 자진신고를 한 2011. 7. 27. 원고의 이 사건 공동행위가 종료되었다고 단정함으로써, 이 사건 처분은 처분시한이 지나 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 부당한 공동행위 사실을 외국 경쟁당국에 자진신고한 사업자의 공동행위 종료일에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않아 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
 4. 결론
 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 천대엽(재판장) 조재연 민유숙(주심) 이동원

[1] 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 제1항 제4호, 제8호의 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하였다고 보기 위한 요건
 [2] 대한민국에서의 부당한 공동행위에 가담한 사업자가 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제22조의2가 정하는 자진신고자 등에 대한 감면조치를 받기 위하여 대한민국 공정거래위원회에 적법하게 자진신고를 한 경우, 자진신고일 시점이 공동행위의 종기가 되는지 여부(원칙적 적극) / 부당한 공동행위에 가담한 사업자가 외국 경쟁당국에 자진신고를 한 경우, 외국 경쟁당국에 한 자진신고일 시점을 곧바로 공동행위의 종기로 볼 수 있는지 여부(소극)
 [3] 담합에 참여한 3개 회사 중 2개 회사가 담합에서 탈퇴한 것으로 인정되는 경우, 그 담합은 종료되었다고 보아야 하는지 여부(적극)

[1] 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항 제4호의 ‘거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 합의’, 제8호의 ‘입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격 등을 결정하는 합의’와 그에 터 잡은 실행행위가 있었던 경우에 ‘부당한 공동행위가 종료한 날’은 그 합의에 터 잡은 실행행위가 종료한 날이다. 따라서 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적인 의사표시를 하고 합의에 반하는 행위를 하여야 한다. 
 [2] 대한민국에서의 부당한 공동행위에 가담한 사업자가 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공정거래법’이라 한다) 제22조의2가 정하는 자진신고자 등에 대한 감면조치를 받기 위하여 대한민국 공정거래위원회에 적법하게 자진신고를 하였다면, 신고 후에 정당한 사유 없이 공동행위를 중단하지 아니하거나 조사에 성실하게 협조하지 아니하는 등으로 인하여 자진신고자 지위확인이 취소되는 등의 특별한 사정이 없는 이상, 위 자진신고를 부당한 공동행위에서 탈퇴하는 의사표시와 함께 합의에 반하는 행위가 있었던 경우에 준하여 볼 수 있다. 따라서 위와 같은 적법한 자진신고를 한 사업자에 대하여는 감면대상 순위에 해당하는지 여부와 상관없이 자진신고일 시점이 공동행위의 종기가 된다고 보아야 한다.
 반면 부당한 공동행위에 가담한 사업자가 외국 경쟁당국에 자진신고를 한 경우에는 위 자진신고를 부당한 공동행위에서 탈퇴하는 의사표시와 함께 합의에 반하는 행위가 있었던 경우에 준하는 것으로 보기 어렵고, 결국 외국 경쟁당국에 한 자진신고일 시점을 곧바로 공동행위의 종기로 볼 수는 없다. 이유는 다음과 같다. 
 ① 구 공정거래법이 정한 자진신고자 감면제도의 취지와 목적은 부당한 공동행위에 참여한 사업자가 자발적으로 부당한 공동행위 사실을 신고하거나 조사에 협조하여 증거자료를 제공한 것에 대한 혜택을 부여함으로써 참여사업자들 사이의 신뢰를 약화시켜 부당한 공동행위를 중지 내지 예방하고자 하는 것이다. 그런데 국가별 자진신고자에 대한 감면조치 요건 등이 상이한 데다, 외국 경쟁당국에 자진신고를 한 후에도 국내시장에서 합의에 터 잡은 실행행위가 계속될 여지가 있다. 
 ② 구 공정거래법 제49조 제4항에서 정한 처분시한은 공정거래위원회가 시정조치를 명하거나 과징금을 부과할 수 있는 기간을 의미한다. 그런데 공정거래위원회는 공동행위에 가담한 사업자들이 외국 경쟁당국에 자진신고를 한 사실을 알지 못하는 경우가 많고 설령 그러한 사실을 알게 되었더라도 그것만으로 부당한 공동행위의 전체적인 내용을 파악하고 시정조치나 과징금 부과 등의 제재처분을 하는 데 필요한 기본적인 요소들을 확정 지을 수 있을 만큼의 사실관계가 갖추어져 조사의 대상에 포함되고 제재처분의 대상이 되었다고 보기 어렵다. 반면 외국 경쟁당국에 대한 자진신고일을 공동행위의 종기로 보지 않더라도 사업자는 공정거래위원회에 자진신고함으로써 공동행위의 종기를 조속히 확정하여 법률관계의 안정을 도모할 수 있는 법적 수단이 마련되어 있다. 
 ③ 이와 같이 자진신고자 감면제도의 취지 및 목적, 처분시한 제도의 도입 취지 및 법적 성격, 사업자의 법적 안정성의 침해를 최소화하는지 등의 여러 사정을 종합하면, 외국 경쟁당국에 한 자진신고일 시점을 곧바로 공동행위의 종기로 볼 수 없다.
 [3] 담합에 참여한 3개 회사 중 2개 회사가 담합에서 탈퇴한 것으로 인정되면, 남아 있는 회사가 1개뿐이어서 담합의 성립요건 중 ‘2인 이상 사업자들 사이의 의사의 합치’라는 요건을 충족하지 못하게 되므로 그 담합은 종료되었다고 보는 것이 타당하다.