토지수용재결무효(취소) (일반행정, 대법원)
공포일: 2016.01.28 / 시행일:

【원고(선정당사자), 피상고인】 원고(선정당사자)
【피고, 상고인】 서울특별시 지방토지수용위원회
【피고 보조참가인】 서울특별시 동작구 (소송대리인 법무법인 서초 담당변호사 박상기)
【원심판결】 서울고법 2015. 8. 21. 선고 2014누5226, 2015누1566(참가) 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 가. 원심이 적법하게 채택한 증거와 기록에 의하면 아래와 같은 사실 등을 알 수 있다.
 (1) 원고의 아버지인 망 소외 1의 소유였던 서울 동작구 ○○동(지번 1 생략) 임야 13㎡(이하 ‘이 사건 제1 토지’라 한다), 같은 동 (지번 2 생략) 임야 43㎡(이하 ‘(지번 2 생략) 토지’라 하고, 이후 위 토지로부터 분할된 같은 동 (지번 3 생략) 임야 9㎡를 ‘이 사건 제2 토지’라 한다), 같은 동 (지번 4 생략) 임야 63㎡(이하 ‘(지번 4 생략) 토지’라 하고, 이후 위 토지로부터 분할된 같은 동 (지번 5 생략) 임야 8㎡를 ‘이 사건 제3 토지’라 한다)는 모두 ○○근린공원 안에 있는 임야인데, 망 소외 1이 1976. 10. 7. 사망하여 이 사건 제1 토지, (지번 2 생략) 토지, (지번 4 생략) 토지(이하 위 각 토지를 ‘이 사건 분할 전 각 토지’라 한다)는 원고와 소외 2가 각 1/2 지분씩 공동으로 상속하였고, 이후 망 소외 3(원고와 선정자 2의 딸)이 1996. 4. 28. 원고와 소외 2로부터 이 사건 제1 내지 3 토지(이하 합하여 ‘이 사건 각 토지’라 한다)를 매수하여 1996. 5. 31. 소유권이전등기를 마쳤는데, 망 소외 3이 2011. 4. 16. 사망함에 따라 원고와 선정자 2(이하 ‘원고 등’이라 한다)가 이 사건 각 토지를 각 1/2 지분씩 상속하였다.
 (2) 건설부장관은 1973. 12. 1. 건설부 고시 제470호로 서울 관악구 △△동(지번 6 생략) 일대(이하 ‘△△제3구역’이라 한다)를 재개발사업구역으로 결정·고시하였다. △△제3구역 인근에는 1940. 3. 12. 총독부 고시 제208호로 최초 도시계획시설(공원)로 결정된 공원 358,280㎡(1977. 7. 9. 건설부 고시 제138호로 ‘○○근린공원’으로 지정되었고, 1983. 12. 23. 건설부 고시 제419호로 공원조성계획이 결정되었다)이 있었는데, 위 재개발사업구역 결정·고시에 따라 그중 일부인 47,744㎡가 △△제3구역 재개발사업구역에 포함되었다. 그런데 위와 같이 △△제3구역 재개발사업구역에 편입된 위 47,744㎡ 중간에는 폭 6~8m의 산복도로가 개설되어 있었고, 산복도로를 경계로 그 상단부에는 무허가건물 500여 동이 난립하고 있었는데, 1982. 4. 26. 건설부 고시 제155호로 산복도로 상단부 공원을 재개발사업구역에서 제외하고, 하단부 공원지역만을 재개발사업구역 안에 포함시켜 공원으로 유지시키는 결정이 고시되자, 위 상단부 지역 무허가 건물의 주민들이 집단 민원을 제기하였다. 이에 건설부는 1990. 5. 9. 건설부 고시 제247호로 재개발사업구역 변경결정 및 도시계획시설 변경결정을 하면서 산복도로의 도로선형을 확정하고, 새로 결정된 산복도로의 상단선형을 기준으로 상단부는 공원존치, 하단부는 공원해제 조치를 하게 되었는데, 이 사건 분할 전 각 토지는 산복도로 상단선형의 상단부에 위치하여 △△제3구역 재개발사업구역에 편입되었지만, 여전히 공원지역으로 남게 되었다.
 (3) △△제3구역 주택개량 재개발조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)은 1994. 5. 19. 서울특별시 관악구청장(이하 ‘관악구청장’이라 한다)에게 이 사건 분할 전 각 토지를 포함한 △△제3구역에 대한 재개발사업의 시행을 위하여 구 도시재개발법(1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전부 개정되기 전의 것) 제17조에 따라 재개발조합설립 및 사업시행인가 신청을 하였고, 이에 관악구청장은 1994. 10. 18. 서울특별시 관악구 고시 제1994-36호로 이 사건 조합에 대한 조합설립인가 및 사업시행인가(이하 ‘이 사건 사업시행인가’라 한다)를 하면서, "○○근린공원은 존치하되 존치지역 내 철거건물 잔재 처리에 철저를 기하고 경사지에 대한 토사유출 방지시설, 수목 식재 등 도시경관을 저해하지 않도록 할 것, 서울 동작구 ○○동(지번 2 생략)호 외 10필지 공원용지에 대하여는 무허가건물 철거 후 공원을 조성(토사유출 방지시설 및 조경)하여 조림을 기부채납할 것"이라는 인가조건을 부가하였다. 이 사건 조합은 1996. 3. 20. 이 사건 분할 전 각 토지가 재개발사업구역으로 편입됨에 따라 무허가건물이 점유한 면적에 대한 분할신청을 하여, (지번 2 생략) 임야 43㎡에서 이 사건 제2 토지가, (지번 4 생략) 임야 63㎡에서 이 사건 제3 토지가 각 분할되었다.
 (4) 이 사건 조합은 위 인가조건에 따라 이 사건 각 토지를 포함한 공원용지의 공원기능 회복을 위하여 그 부분에 난립한 무허가건물을 정비한 뒤 토사유출방지 시설을 함과 아울러 수목을 식재하여 공원용지를 존치시키는 한편, 조합원 자격을 인정할 수 있는 토지 부분은 공원지역지정이 해제된 위 산복도로 상단선형 하단부 토지 부분에 한정되는 것으로 하여 토지의 면적을 산정하고, 공원존치지역 토지 부분을 제외하는 내용의 관리처분계획을 작성하였고, 1997. 4. 30. 위 관리처분계획에 대하여 조합원총회의 결의를 얻은 다음, 1997. 5. 1. 관악구청장에게 관리처분계획인가신청을 하였다.
 관악구청장은 위 관리처분계획인가신청에 따른 관계 서류 공람 및 의견청취 절차를 거쳐 1997. 6. 12. 이 사건 조합이 신청한 원안대로 관리처분계획을 인가하고, 1997. 6. 19. 서울특별시 관악구 고시 제1997-42호로 이를 고시하였다(이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다). 관악구청장이 1997. 6. 12.경 작성한 관리처분계획 인가서의 이 사건 각 토지 해당 부분 비고란에는 "삭제(공원존치)"라고 기재되어 있고, 이 사건 관리처분계획에 포함된 ‘6. 분양대상자별 분양예정조서 연번 280번(조합원 번호 276번)’에는 원고의 아버지인 망 소외 1이 이 사건 각 토지의 소유자로 기재되어 있으나, 그 비고란에는 "삭제"라고 기재되어 있으며, 이 사건 관리처분계획 ‘15. 환지예정지 지정서’와 ‘이전고시(2003. 9. 6.)에 포함된 환지확정 지적조서’에는 이 사건 각 토지와 관련하여 ‘환지 확정 후 토지의 지번, 지목, 면적’이 기재되어 있으나, 그 비고란에는 "관리처분 유보지"라고 기재되어 있다(이하 ‘이 사건 비고란 기재’라 한다).
 (5) 이 사건 조합은 △△제3구역 재개발사업에 따라 이 사건 각 토지 지상에 있는 무허가건물을 철거하고, 이 사건 각 토지를 공원으로 조성하는 등의 공사를 진행하여 △△제3구역 주택재개발조합 고시 제2003-1호로 이전고시를 하였다(이하 ‘이 사건 이전고시’라 한다). 그리고 △△제3구역 재개발사업은 2003. 9. 6. 서울특별시 관악구 고시 제2003-88호로 준공인가 및 공사완료 고시가 되어 완료되었다.
 (6) 한편 서울특별시 동작구청장(이하 ‘동작구청장’이라 한다)은 1997. 5. 7. 서울특별시 동작구 고시 제1997-37호로 서울 동작구 ○○동(지번 7 생략) 일대 66,186㎡를 ○○근린공원으로 조성하는 도시계획사업(도시공원 조성) 실시계획을 인가하였고, 2011. 4. 14. 서울특별시 동작구 고시 제2011-18호로 ○○근린공원조성사업에 관한 실시계획을 고시한 후, 이 사건 각 토지에 관하여 등기부상 소유자로 기재되어 있는 원고 등과 협의매수 절차를 진행하였으나, 협의가 성립하지 않자 피고에게 수용재결을 신청하였다. 이에 피고는 2011. 11. 11. 이 사건 각 토지를 수용하고, 손실보상금은 16,153,000원으로 하며 수용개시일을 2011. 12. 30.로 하는 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다)을 하였다.
 나. 원심은 이러한 사실관계를 전제로 하여, ① 이 사건 각 토지는 최초 1973. 12. 1. △△제3구역재개발사업구역결정에서 위 재개발사업구역에 포함된 이래 이 사건 재개발사업이 종료될 때까지 재개발사업구역에서 제외되지 아니하였던 점, ② 이 사건 조합은 조합원 자격을 인정할 수 있는 토지에서 이 사건 각 토지를 제외하는 내용의 이 사건 관리처분계획을 작성하고 이에 대한 인가·고시가 이루어졌으나, 이는 조합원 자격이나 분양신청을 할 수 있는 자격이 있는 토지에서 이 사건 각 토지를 제외한다는 의미에 불과한 점, ③ 이 사건 관리처분계획 및 이전고시에는 이 사건 비고란 기재와 같이 이 사건 각 토지에 관하여 "삭제(공원존치)"나 "관리처분 유보지"라고 기재되어 있으나, 그 의미가 불분명할 뿐만 아니라 위 문구만에 의하여 시행자가 환지지정을 거부하는 뜻의 환지부지정 처분 등을 하였다고 단정할 수는 없으며, 설령 이를 환지지정 행위의 효과를 제한 내지 배제하기 위하여 부가된 부관으로 본다고 하더라도 사업시행자는 환지계획에서 정한 대로 환지예정지를 환지로 지정할 수 있을 뿐 이와 달리 환지를 지정하지 아니하거나 조건 등을 붙여 환지로 인한 법률관계를 혼란 내지 불확정한 상태에 둘 수는 없는 것이므로, 위 문구는 아무런 구속력이 없는 무의미한 것이거나 위법, 무효의 부관으로 봄이 상당한 점, ④ 이 사건 관리처분계획에 포함된 환지예정지 지정서와 이 사건 이전고시에 포함된 환지확정 지적조서에는 이 사건 각 토지에 대하여 환지확정 후 토지의 지번, 지목, 면적이 기재되어 있으므로 이 사건 각 토지에 관한 환지계획이 미리 수립되어 있었던 것으로 보이고, 앞서 본 바와 같은 "삭제" 또는 "관리처분 유보지"라고 하는 불분명한 기재로 위와 같은 환지계획이 배제된다고 볼 수도 없는 점 등의 사정을 들어, 이 사건 각 토지는 이 사건 관리처분계획에 포함된 환지계획에 따라 각 환지예정지로 정하여진 토지로 환지되었고, 그에 따라 망 소외 3은 이 사건 각 토지의 소유권을 상실하였다고 판단한 다음, 망 소외 3의 사망으로 원고 등이 이 사건 각 토지의 소유자임을 전제로 한 이 사건 수용재결이 위법하다고 판단하였다.
 2. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 점에 비추어 수긍하기 어렵다.
 가. 구 도시재개발법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제34조 제1항은 시장·군수 또는 구청장 외의 시행자는 제33조의 규정에 의한 분양신청기간이 경과한 때에는 이 법이 정하는 바에 의하여 대지 및 건축시설에 관한 관리처분계획을 정하여 시장·군수 또는 구청장의 인가를 받도록 정하고, 제38조 제3항은 시행자는 공사완료의 공고가 있을 때에는 관리처분계획대로 분양처분을 하도록 정하며, 제39조는 대지 또는 건축시설을 분양받은 자는 제38조 제4항의 규정에 의한 분양처분의 고시가 있은 날의 다음 날에 그 대지 또는 건축시설에 대한 소유권을 취득하는데(제1항), 제1항에 따라 취득하는 대지 또는 건축시설은 토지구획정리사업법의 규정에 의한 환지로 보도록 정하고 있다(제2항). 그리고 구 도시재개발법 제54조 제2항은 관리처분계획에 관하여 이 법에서 특별히 규정한 것을 제외하고는 토지구획정리사업법의 환지계획에 관한 규정을 준용하도록 정하고 있는데, 구 토지구획정리사업법(2000. 7. 1. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것) 제62조 제1항은, 환지처분의 공고가 있은 경우에는 환지계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분의 공고가 있은 날의 익일부터 종전의 토지로 보도록 정하고 있다.
이러한 관련 규정의 문언·체계·취지 등에 의하면, 개인 소유이던 어떤 토지가 도시재개발사업에 의하여 관리처분계획 및 이에 따른 분양처분에 의하여 그 소유권이 상실되었다고 하기 위하여는 당해 토지가 재개발사업구역 내의 토지로서 관리처분계획에 따른 환지의 대상에 포함되는 것임이 전제되어야 한다(대법원 2007. 1. 11. 선고 2005다70151 판결 등 참조).
 나. 앞서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정, ① 공원 등 재개발구역 내 공공시설은 사업시행자인 조합이 설치하여 관리청에 무상귀속시키는 것이 원칙이지만, 이 사건 재개발구역 중 공원존치면적이 광대하여 그 지상 무허가건물을 정비하고 공원기능을 회복하여야 하는 문제가 있어 당시 도시재개발법 등 관계 법령에 따라 공원존치지역 내 토지에 대한 보상은 지방자치단체가, 지장물의 철거 및 공원기능회복은 사업시행자인 조합이 각 부담하는 것을 조건으로 하여 이 사건 재개발사업이 추진된 것으로 보이는 점, ② 이 사건 비고란 기재에 이러한 사정을 고려하여 이 사건 각 토지를 환지대상에서 제외하기로 하려는 이 사건 조합의 의사가 분명하게 표시되었다고 볼 수 있는 점, ③ 설령 재개발구역에 속하는 이 사건 각 토지를 관리처분계획에서 제외하기로 하는 조치에 어떠한 위법이 있다 하더라도, 앞서 본 사업의 진행 경위 등에 비추어 이 사건 비고란 기재의 하자가 중대·명백하여 이 사건 각 토지를 환지대상에서 제외하기로 한 조치가 당연 무효라고 보기도 어려운 점 등을 종합하면, 망 소외 3이 이 사건 관리처분계획 및 이전고시에 의하여 이 사건 각 토지에 대한 소유권을 상실하였다고 볼 수 없고, 따라서 망 소외 3을 공동상속한 원고 등이 이 사건 각 토지의 소유자라고 보아야 한다.
 다. 그럼에도 원심은 이와 다른 전제에서 원고 등이 이 사건 각 토지의 소유자가 아니라고 보아 이 사건 수용재결이 위법하다고 판단하였으니, 이러한 원심판결에는 구 도시재개발법상 관리처분계획의 효력에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
 3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 선정자 명단: 생략]

대법관 고영한(재판장) 이인복 김소영 이기택(주심)

개인 소유이던 토지가 도시재개발사업에 따라 관리처분계획 및 그에 따른 분양처분에 의하여 소유권이 상실되기 위해서는 재개발사업구역 내의 토지로서 관리처분계획에 따른 환지 대상에 포함되어야 하는지 여부(적극)