토지수용재결처분취소등 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2008.08.26 / 시행일:

【원고, 피항소인】 
【피고, 항소인】 강원도지방토지수용위원회 (소송대리인 변호사 유장원)
【피 고】 횡성군 (소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 박해성외 2인)
【제1심판결】 춘천지방법원 2007. 11. 1. 선고 2006구합1058 판결
【변론종결】2008. 7. 8.
【주 문】
 1. 제1심 판결을 취소한다.
 2. 원고들의 주위적 청구 및 예비적 청구를 모두 기각한다.
 3. 소송총비용은 원고들이 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지
 주위적 청구취지 : 피고 강원도 지방토지수용위원회(이하 ‘피고 위원회’라고 한다.)가 2006. 4. 4. 원고들에 대하여 한 별지 목록 기재 토지에 관한 수용재결처분을 취소한다.
 예비적 청구취지 : 피고 횡성군은원고 1,2,4,5에게 각 1억 원,원고 3에게 5천만 원 및 위 각 금액에 대하여 2006. 5. 4.부터 이 사건 소장부본 최종송달일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 돈을 지급하라.
2. 항소취지
 제1심 판결을 취소한다. 원고들의 청구를 기각한다.
【이 유】1. 수용재결의 경위 등
 가. 횡성군수는 풍수원 성당 일대를 관광지로 개발하기로 하여 2001. 2. 4. 그 기본계획을 수립하고, 2001. 5. 28. 강원도의 지방재정 투·융자심사를 거쳐 2002. 3. 15. 천주교 원주교구와 사이에 유현문화관광지 조성사업에 따른 협약(이하 ‘이 사건 협약’이라고 한다.)을 체결하였다.
 나. 강원도지사는 2003. 4. 4. 횡성군수의 신청에 따라 관광진흥법에 기해 원고들 소유 토지가 포함된 풍수원 성당 일대 149,000㎡(이하 ‘이 사건 사업부지’라고 한다.)를 유현문화관광지로 지정·고시하였다.
 다. 천주교 원주교구는 그 후 이 사건 협약에 따라 이 사건 사업부지 중 천주교 측의 소유가 아닌 토지를 매수하여 오던 중 원고들을 포함한 10명의 토지를 매수하지 못하게 되었는데, 이에 횡성군수는 피고 위원회에 수용재결을 신청하였고, 피고 위원회는 2006. 4. 4. 다음과 같은 내용의 수용재결을 하였다. 
 - 수용대상 : 원고들 소유의 별지 목록 기재 토지 및 그 지상의 물건 등
 - 수용시기 : 2006. 5. 4.
 - 손실보상금
 ①원고 1 : 139,332,740원 ②원고 2 : 62,460,000원
 ③원고 3 : 78,298,570원 ④원고 4 : 240,832,050원
 ⑤원고 5 : 251,344,980원
 라. 원고들은 2006. 4. 10. 및 같은 달 11. 수용재결서 정본을 송달받은 후 수용재결에 대하여 30일 내에 이의신청을 하였고, 그로부터 60일이 경과한 후인 2006. 6. 14. 이 사건 소를 제기하였다. 
 마. 한편, 중앙토지수용위원회는 2006. 9. 27. 원고들의 이의신청을 기각하는 재결을 하였다.
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 6, 7호증, 갑 제13호증의 1, 2, 갑 제17호증, 을가 제1호증의 1 내지 5, 을가 제2호증의 1, 2, 변론 전체의 취지
2. 본안전 항변에 대한 판단
 가. 본안전 항변내용
 피고 위원회는, 원고들이 수용재결서 정본을 송달받은 날로부터 60일 이후에야 비로소 이 사건 수용재결의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였으므로 이 사건 소는 제소기간을 도과하여 부적법하다고 주장한다.
 나. 판단
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라고 한다.) 제85조에 의하면, 토지소유자 등은공익사업법 제34조의 규정에 의한 재결(수용재결)에 대하여 불복이 있는 때에는 재결서의 정본을 송달받은 날로부터 30일 이내에 중앙토지수용위원회에 이의신청을 할 수 있고, 이의신청을 거치지 않은 때에는 수용재결서의 정본을 송달받은 날로부터 60일 이내에, 이의신청을 거친 때에는 이의신청에 대한 재결서의 정본을 송달받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있도록 되어 있으므로, 수용재결 자체의 취소를 구하는 경우 수용재결에 대하여 이의신청을 하지 않은 때에는 수용재결서를 송달받은 날로부터 60일 이내에, 이의신청을 하여 이의재결절차를 거친 경우에는 이의재결서를 송달받은 날로부터 30일 이내에 수용재결청을 상대로 수용재결의 취소를 구하는 소송을 제기하면 적법하다고 보아야 한다.
 그런데 이 사건의 경우 원고들이 수용재결서 정본을 송달받은 날로부터 60일이 경과한 후에 이 사건 수용재결의 취소를 구하는 소를 제기하기는 하였으나, 앞서 본 바와 같이 적법한 기간 내에 수용재결에 대한 이의신청을 하여 이의재결이 이루어졌고, 수용재결취소소송이 이의재결서 정본 송달일로부터 30일 이내에 제기된 이상 이 사건 소는 적법하다고 보아야 하므로 피고 위원회의 본안전 항변은 이유 없다.
3. 주위적 청구에 대한 판단
 가. 원고들의 주장
 원고들은 다음과 같은 사유로 이 사건 수용재결이 위법하다고 주장하면서, 주위적으로, 피고 위원회에 대하여 이 사건 수용재결의 취소를 구한다.
 (1) 이 사건 수용재결의 근거인 이 사건 사업은 천주교 신자들만을 위한 사업이므로 정교분리의 원칙에 반한다.
 (2) 원고들은 이 사건 토지의 수용으로 인해 막대한 피해를 입는 반면, 천주교 원주교구는 풍수원 성당 부근에 많은 토지를 소유하고 있어 굳이 원고들 소유 토지를 수용하지 않더라도 이 사건 사업을 시행할 수 있으므로 이 사건 수용재결은 비례의 원칙 내지는 과잉금지의 원칙에 반한다.
 (3) 피고 횡성군의 담당공무원은원고 5의 토지를 수용하지 않겠다고 약속한 바 있으므로 이 사건 수용재결 중원고 5에 대한 부분은 금반언의 원칙에 반한다.
 (4) 피고 횡성군과 천주교 원주교구는 원고들에게 2차례에 걸쳐 토지의 협의취득에 관한 안내문을 보냈을 뿐 진지하게 협의를 요청한 사실이 없으므로 이 사건 수용재결은 협의취득절차를 거치지 아니한 위법한 처분이다.
 (5) 이 사건 수용재결은 환경영향평가 등의 각종 영향평가를 거치지 않았으므로 당연무효이다.
 나. 인정 사실
 (1) 19세기경 천주교에 대한 박해를 피해 천주교 신자들이 강원 횡성군 서원면 유현리 1097 일대에 모여 살던 중 1890년경 프랑스인 신부 르메르가 초대 신부로 부임할 무렵 우리나라의 네 번째 천주교회인 풍수원 성당이 설립되었고, 풍수원 성당의 2대 신부인 정규하 신부가 부임한 후인 1906년경부터 1907년경까지 사이에 위 토지상에 고딕양식의 천주교 성당이 건립되었다. 풍수원 성당(횡성군 풍수원 천주교회)은 우리나라에 현존하는 성당 중 3번째로 오래된 성당이자 강원도 최초의 본당으로서 1982년경 그 문화적 가치가 인정되어 문화재보호법에 따라 강원도 유형문화재 제69호로 지정되었다.
 (2) 횡성군수는 앞서 본 바와 같이 2002. 3. 15. 천주교 원주교구와 사이에 이 사건 협약을 체결하였는바, 그 주된 내용은 다음과 같다.
 - 풍수원 성당 일대 226,317㎡에 성서마을, 역사마을, 휴양마을, 공공시설 등을 2005년까지 연차적으로 조성한다.
 - 횡성군은 국비, 도비, 군비를 확보하여 진입로 등 기반시설과 성서마을, 역사마을 조성사업에 투자하고, 원주교구는 휴양마을 조성과 부지매입, 지장물 보상 등에 투자한다.
 - 시설 조성 후 관리, 운영은 원주교구가 하되, 수익적 시설(기념품 및 토속음식 등의 판매가 가능한 시설)은 천주교 관련 민간단체에 위탁, 운영한다.
 (3) 횡성군수는 유현문화관광지 조성계획을 수립하여 2003. 4. 17. 강원도지사로부터 조성계획승인을 받은 다음 2003. 4. 18. 이를 고시하고 원고들을 포함한 이해관계인들에게 통지하였는데, 그 주된 내용은 다음과 같다.
 - 관광지 명칭 : 유현문화관광지
 - 위치 및 조성계획면적 : 강원 횡성군 서원면 유현2리 1100 일대 149,000㎡[공공편익시설 11,467㎡, 숙박시설 4,700㎡(건물 600㎡+ 완충녹지 4,100㎡), 상가시설 2,730㎡, 휴양문화시설 31,703㎡, 완충용 녹지 6,400㎡, 보존녹지 92,000㎡] 
 - 사업시행자 : 횡성군수
 - 총사업비 : 94억 9,000만 원, 그 중 61억 9,000만 원은 국비, 도비, 군비로 충당하고, 33억 원은 원주교구에서 투자한다.
 - 사업기간 : 2002년∼2005년
 - 주요시설 : 휴양촌, 사제관, 미술관, 수목원, 초가예배당, 강론광장, 천국동산, 회개동산, 피정의 집, 지하성전, 원터, 가마터, 피정센터, 화장실, 공공편익시설 등
 (4) 위와 같은 계획에 따르면, 별지 목록 기재 각 토지 중원고 1의 토지에는 만남의 집이,원고 2의 토지에는 수구대 마을이,원고 3의 토지에는 피정의 집이,원고 4의 토지에는 강론광장이,원고 5의 토지에는 초가예배당과 지하성전이 각 조성되도록 되어 있고, 그 구체적인 위치 및 형상은 별지 도면 표시와 같다.
 (5) 횡성군수는 2005. 6. 1. 사업기간을 2007년까지로 연장하는 등의 조성계획변경을 신청하여 강원도지사의 승인을 받아 원고들을 포함한 이해관계인들에게 통지하였다.
 (6) 원주교구는 그 후 이 사건 협약에 따라 이 사건 사업부지 중 천주교 측의 소유가 아닌 토지를 매수하여 오던 중 원고들을 포함한 10명의 토지를 매수하지 못하였고, 이에 횡성군수는 2004. 8. 12. 원고들을 포함한 위 10명의 토지소유자에게 협의매수가 지연될 경우 공익사업법에 의한 수용절차를 밟겠다는 내용의 공문을 보냈다.
 (7) 피고 횡성군은 2005. 3.∼6.경 원고들에게 2차례에 걸쳐 보상협의신청서를 보내고, 담당 공무원이 1∼2차례 원고들을 만나거나 전화로 협의매수를 시도하였으나 협의가 성립되지 아니하자 피고 위원회에 수용재결을 신청하였고, 피고 위원회는 2006. 4. 4. 앞서 본 바와 같은 내용의 이 사건 수용재결을 하였다. 
 (8) 피고 횡성군은 이 사건 사업과 관련하여 진입로와 교량, 단지 내 도로, 오수처리시설 등의 기반시설의 설치를 위하여 이미 35억 원 이상을 투입한 상태이고, 현재 전체 공사 중 45%가량이 진행된 상태이다. 
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 6, 7호증, 갑 제13호증의 1, 2, 갑 제17호증, 을가 제1호증의 1 내지 5, 을가 제2호증의 1, 2, 을가 제3호증, 을나 제1 내지 4호증, 을나 제10호증의 1 내지 5, 을나 제11, 12호증, 을나 제13호증의 1 내지 24, 을나 제14, 15호증, 을나 제17, 18호증, 을나 제19호증의 1 내지 4의 각 기재 및 영상, 증인소외인의 증언, 제1심 법원의 현장검증결과, 변론 전체의 취지
 다. 판단
 (1) 정교분리의 원칙 위배 여부에 대하여
헌법 제20조 제2항에 의하면, 국교는 인정되지 않고 종교와 정치는 분리된다고 규정되어 있고, 위와 같은 정교분리의 원칙은 국가나 지방자치단체 내지는 행정관청을 직접적으로 기속하는 효력이 있다.
 이러한 정교분리의 원칙에 따라 국가 등은 특정 종교에 대하여 재정지원을 하는 등 적극적으로 종교에 개입하지 않을 의무와 더불어 특정 종교를 차별하지 않을 의무가 있다고 할 것이나, 어떤 시설물이나 행사 등이 비록 종교적인 의식, 행사 또는 상징에서 유래되었다고 하더라도 그것이 이미 우리 사회공동체 구성원들 사이에서 관습화된 문화요소로 인식되고 받아들여질 정도에 이르렀다면 이는 정교분리의 원칙이 적용되는 종교의 영역이 아니라 헌법적 보호가치를 지닌 문화의 의미를 갖게 되므로 거기에 대한 국가 등의 지원은 일정 범위 내에서 헌법상의 문화국가원리를 구현하는 구체적인 방법으로서 합헌이라고 보아야 한다. 
 또한, 문화국가의 원리상 국내에서 의미를 갖는 것 뿐만 아니라 세계적인 의미를 갖는 것도 보호의 대상이 된다고 할 것인데, 비록 우리나라에서의 천주교의 역사가 불교에 비해 짧은 편이기는 하나, 천주교나 천주교의 시설물 등은 세계적인 차원에서도 문화적 가치를 갖는 것으로 인정되고 있고, 앞서 본 바와 같이 풍수원 성당은 1907년에 고딕양식으로 건립된 성당이고, 우리나라에 현존하는 성당 중 3번째로 오래된 성당으로서 문화재로 보호할 가치가 충분하다고 보아야 하므로, 국가 등이 풍수원 성당을 문화재로 지정하고 일정한 범위 내에서 보호 내지 지원을 하는 것은 정교분리의 원칙에 반하지 않는다.
 더욱이 이 사건 사업은 풍수원 성당 관련 시설 이외에는 별다른 관광자원을 보유하지 못한 피고 횡성군이 위 시설 등의 활용을 통한 지역경제의 활성화를 도모하기 위하여 추진한 것으로 보일 뿐이고, 특정 종교에 대하여 특혜를 주기 위한 것이라는 점을 인정할 만한 아무런 자료가 없으므로, 결국 이 사건 사업의 승인이 헌법상의 정교분리 원칙에 반한다는 원고들의 주장은 이유 없다. (한편, 원고들은 이 사건 사업의 계획상 시설의 관리 및 운영을 천주교 원주교구가 맡고, 수익시설의 운영도 천주교 관련 민간단체에 위탁하는 것으로 되어 있으므로 이 사건 사업은 천주교 신자들만을 위한 사업이라고 주장하나, 공공의 예산을 들여 시설을 설치한 후라도 그 유지·관리에 상당한 예산이 소요될 수 있는데 이를 민간단체가 맡는다면 오히려 예산절감의 효과가 있다고 보아야 하고, 수익시설의 운영을 천주교 관련 단체가 맡더라도 관광객 등의 증가에 따라 주변 지역 주민들이 운영하는 각종 숙박업소 및 식당 등의 매출이 증가하여 지역경제의 활성화에 기여할 것으로 보이므로, 각종 시설의 운영 주체가 천주교 관련 단체라는 사정만으로 이 사건 사업이 지역경제 활성화와 무관하고 천주교 신도들만을 위한 사업이라고 볼 수는 없다.)
 또한, 설령 이 사건 사업의 승인이 헌법상의 정교분리 원칙에 반하여 위헌이라고 하더라도 그와 같은 사유는 객관적으로 명백하여 처분 등이 당연무효로 되는 사유라고 볼 수는 없으므로, 이 사건 사업 승인처분이 취소되지 아니한 이상 위와 같은 사정만으로 후행처분인 이 사건 수용재결이 위법하다고 볼 수는 없다.
 (2) 비례원칙 위배 여부에 대하여
 원고들은, 천주교 원주교구가 풍수원 성당 부근에 많은 토지를 보유하고 있으므로 굳이 원고들 소유의 토지를 수용할 필요가 없음에도 원고들에게 막대한 피해를 주면서까지 원고들 소유의 토지를 수용하기로 한 이 사건 수용재결은 비례의 원칙에 어긋나 위법하다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 원고들 소유 토지는 이 사건 사업의 주요시설의 부지로 예정되어 있어 설령 천주교 원주교구가 다른 토지를 많이 소유하고 있다고 하더라도 원고들 소유 토지에 대한 수용의 필요성이 없다고 보기는 어렵고, 이 사건 수용재결로 말미암아 원고들에게 공익상의 필요를 넘어서는 막대한 손해가 발생하였다는 점을 인정할 만한 아무런 증거가 없어 이 사건 수용재결이 비례의 원칙이나 과잉금지의 원칙에 반한다고 볼 수 없으므로, 위 주장도 이유 없다.
 (3) 금반언의 원칙 위배 여부에 대하여
원고 5는 피고 횡성군의 담당공무원이 위 원고 소유의 토지를 수용하지 않겠다고 약속한 바 있음에도 이를 어기고 수용한 것이므로, 이 사건 수용재결 중 위 원고 소유 토지에 관한 부분은 금반언의 원칙에 위배되어 위법하다고 주장하나, 위와 같은 약속이 있었음을 인정할 만한 아무런 증거가 없을 뿐만 아니라, 설령 그러한 약속이 있었다고 하더라도 담당 공무원 개인이 한 약속만으로 이를 공적인 의사표명이라고 볼 수는 없으므로 위 주장도 받아들이지 아니한다.
 (4) 협의취득절차 이행 여부에 대하여
 원고들은 이 사건 수용재결이 협의취득절차를 거치지 않아 위법하다고 주장하나, 피고 횡성군이 수용재결을 신청하기 전에 협의매수를 추진하였으나 원고들이 이에 응하지 않은 사실은 앞서 본 바와 같으므로 위 주장도 이유 없다.
 (5) 각종 영향평가의 이행 요부에 대하여
 원고들은 이 사건 사업 승인 및 수용재결이환경·교통·재해 등에 관한 영향 평가법(이하 ‘환경영향평가법’이라고 한다.) 제4조 제1항 제11호에 따른 각종 영향평가를 받지 않아 위법하다고 주장하나, 각종 영향평가의 대상사업범위에 관하여 정한환경영향평가법 제4조 제3항,같은 법 시행령 제2조 제3항, 별표 1, 1-카.항, 3-다.항, 2-가-(8)-(가).항에 의하면, 관광단지 개발의 경우 환경영향평가 및 재해영향평가는 총 용지면적이 30만㎡ 이상인 경우, 교통영향평가는 시설계획면적 5만㎡ 이상 20만㎡ 미만 또는 부지면적 50만㎡ 이상 300만㎡ 미만인 경우를 대상으로 하는데, 이 사건 사업 부지의 경우에는 앞서 본 바와 같이 녹지를 제외한 시설면적이 5만㎡ 미만이어서 환경, 교통 및 재해영향평가 대상 사업에 해당되지 아니하므로 위 주장도 이유 없다.
 (6) 소결
 따라서 이 사건 수용재결이 위법함을 전제로 하는 원고들의 피고 위원회에 대한 주위적 청구는 이유 없다.
4. 예비적 청구에 대한 판단
 원고들은 예비적으로 피고 횡성군에 대하여 청구취지 기재와 같이 이 사건 토지에 관한 보상금의 증액·지급을 구하나, 제1심 법원의 감정결과에 의하더라도 재결 감정액수보다 적은 보상금이 산출될 뿐이고, 원고들 소유 토지의 정당한 평가액이 재결 감정평가액을 초과한다는 점을 인정할 만한 아무런 증거가 없으므로 원고들의 피고 횡성군에 대한 예비적 청구도 이유 없다.
5. 결론
 그렇다면 원고들의 피고들에 대한 주위적 청구 및 예비적 청구는 모두 이유 없으므로 이를 각 기각하여야 할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로 이를 취소하고, 원고들의 피고들에 대한 주위적 청구 및 예비적 청구를 각 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 부동산 목록 생략]

판사 정장오(재판장) 이재희 오현규