도로의 부속물인 휴게소 예정부지의 재산세 비과세 해당 여부 (일반행정, 대법원)
공포일: 2016.03.24 / 시행일:

【심급】
3심
【세목】
재산세
【주문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고가 부담한다.
【이유】

원심판결과 상고이유를 살펴보면, 상고인의 상고이유에 관한 주장은상고심절차에 관한 특례법 제4조에 해당하여 이유 없음이 명백하므로, 위 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
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【하급심-서울고등법원 2015. 11. 17. 선고 2015누52328 판결】

【주 문】 처분청승소

1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【이 유】

1. 제1심 판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 부분 중 2항의 ‘다. 판단’ 항목 말미에 아래 2항과 같이 4)항을 추가하는 외에는 제1심 판결 이유 부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조제2항,민사소송법 제420조본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 제1심 판결의 이유 부분 중 2항의 ‘다. 판단’ 항목 말미에 추가할 내용

4) 한편,「지방세법」제109조제3항 단서는 도로라도 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하거나 유료로 사용되거나 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우에는 재산세를 부과하도록 규정하고 있는바, 이 사건 토지에 휴게시설이 아직 설치되지 않은 이상 도로의 부속물로 직접 사용되고 있다고 보기도 어렵다[한편, 이 사건 토지에 휴게소가 완공되어 도로의 부속물로서의 형태를 갖추더라도, 원고가 휴게소를 그 목적에 따라 관리·임대하면 수익사업에 사용하는 것으로 보아야 하므로(대법원 2013. 4. 26. 선고 2011두6394 판결 참조) 재산세가 부과되어야 함은 마찬가지일 것이다].
3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 결론을 같이한 제1심 판결은 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
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【하급심-수원지방법원 2015. 6. 24. 선고 2014구합60239 판결】

【주 문】 기각

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【이 유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 도로의 설치ㆍ관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 하게 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 의하여 설립된 공법인이다.
나. 원고는 00내륙고속국도의 일부인 ‘00’와 ‘00’간 고속국도노선을 건설·개통하고, 별지 부동산 목록 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지상에 위 고속도로 구간의 부속시설인 ‘00휴게소’의 건축을 위한 부지조성공사에 착공하였으나, 아직 그 부지조성공사를 완료하지 아니하였다.
다. 피고는 2013. 9. 10. 원고에게 이 사건 토지에 관한 2013년 귀속 재산세 2,916,830원, 지방교육세 583,360원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 토지는 도로의 부속물인 휴게소의 부지로서「지방세법」제109조제3항 제1호, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따라 재산세의 비과세 대상에 해당함에도 이 사건 토지에 대하여 재산세와 재산세를 본세로 하는 지방교육세를 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.
다. 판단

1)「지방세법」제109조제3항 제1호는 ‘대통령령으로 정하는 도로’ 등에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, 위 법에서 재산세가 면제되는 도로에 관하여 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호는 ‘도로법’에 따른 도로 등을 말한다고 규정하고 있다. 한편, 도로법 제2조 제1항은 ‘도로’란 차도, 보도, 자전거도로, 측도, 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다고 규정하면서 같은 조 제2호에서 ‘도로의 부속물’이란 도로관리청이 도로의 편리한 이용과 안전 및 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리를 위하여 설치하는 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 공작물을 말한다고 규정하여 휴게시설을 도로의 부속물의 하나로 열거하고 있으므로, 이 사건에서 휴게시설에 해당하는 ‘00휴게소’의 부지가 위와 같은 도로의 부속물인 도로법상의 도로로서 재산세의 면제 대상이 되는지에 관하여 본다.
2) 살피건대, 도로는 도로의 형태를 갖추고, 도로법에 따른 노선 지정 또는 인정 공고 및 도로구역 결정·고시를 한 때 또는 도시계획법이나 도시재개발법에서 정한 절차를 거쳐야 비로소 도로법 적용을 받는 도로로 되는 것인바(대법원 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결 등 참조), 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 토지는 도로의 부속물인 휴게소의 건설 예정 부지에 불과할 뿐, 아직 그 휴게소의 형태를 갖추지 못하고 있음은 앞서 본 바와 같으므로 이 사건 토지를 두고 ‘도로의 부속물’이라 할 수 없는바, 이와 다른 전제에 있는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
3) 이에 대하여 원고는, 도로법상의 도로는 ① 도로노선의 지정·고시(도로법 제11조 내지 제19조), ② 도로구역의 결정고시(같은 법 제25조), ③ 도로공사(같은 법 제31조), ④ 사용개시공고(같은 법 제39조)의 과정을 거쳐 개설되는 것으로, 도로노선의 지정 및 도로구역의 결정이 있으면 그 때부터 도로법 제27조에 의하여 도로구역 내에서의 일정한 행위가 제한되는 점에 비추어 보면, 도로법상의 도로는 도로로서의 사용이 개시된 후부터 비로소 도로가 되는 것이 아니라 도로노선의 지정 및 도로구역의 결정고시가 있은 때부터 도로에 해당한 것으로 해석되어야 함을 전제로, 이 사건 토지에 관하여 도로노선의 지정·고시와 도로구역의 결정고시 절차가 마쳐졌으므로 비록 이 사건 토지 지상의 휴게소가 완공되지 아니하였더라도 이 사건 토지는 도로법상의 도로에 해당한다는 취지로 주장한다.
살피건대, 도로법상의 도로가 되기 위하여는 적어도 도로의 형태를 갖추어야 함은 앞서 본 바와 같다. 나아가 살펴보더라도 원고가 그 주장의 근거로 들고 있는 도로법 제27조는, ‘도로구역’ 및 ‘도로구역 예정지’에서는 건축물의 건축이나, 공작물의 설치 등 도로의 개설에 방해가 될 수 있는 행위를 금지한다는 내용인데, 위 규정은 행위 금지의 대상을 ‘도로’로 규정하고 있는 것이 아니라 ‘도로구역’이나 ‘도로구역 예정지’로 기술하고 있어 도로법이 ‘도로’와 ‘도로구역’이나 ‘도로구역 예정지’를 구별하고 있음을 알 수 있을 뿐, ‘도로’에 ‘도로구역’이나 ‘도로구역 예정지’를 포함시켜 해석하여야할 근거가 되지는 못한다. 나아가 같은 법 제61조 제1항은 ‘공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고 있는 바, 위 조항에 의하여도 도로법은 도로의 형상을 갖추고 있는 도로와 ‘도로구역’이나 ‘도로구역 예정지’를 법문에서 구별하여 규정하고 있음을 알 수 있다. 결국 원고의 위 주장 또한 이유 없다.
3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
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【관계법령】

□ 지방세법

제105조(과세대상)

재산세는 토지, 건축물, 주택, 항공기 및 선박(이하 이 장에서 "재산"이라 한다)을 과세대상으로 한다.
제107조(납세의무자)

① 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 호의 자를 납세의무자로 본다.
1. 공유재산인 경우: 그 지분에 해당하는 부분(지분의 표시가 없는 경우에는 지분이 균등한 것으로 본다)에 대해서는 그 지분권자

2. 주택의 건물과 부속토지의 소유자가 다를 경우: 그 주택에 대한 산출세액을 제4조제1항 및 제2항에 따른 건축물과 그 부속토지의 시가표준액 비율로 안분계산(안분계산)한 부분에 대해서는 그 소유자

3. 「신탁법」에 따라 수탁자 명의로 등기ㆍ등록된 신탁재산의 경우: 위탁자별로 구분된 재산에 대해서는 그 수탁자. 이 경우 위탁자별로 구분된 재산에 대한 납세의무자는 각각 다른 납세의무자로 본다.
제109조(비과세)

③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지

제150조(납세의무자)

지방교육세의 납세의무자는 다음 각 호와 같다.
6. 재산세(제112조제1항제2호 및 같은 조 제2항에 따른 재산세액은 제외한다)의 납세의무자

□ 지방세법 시행령

제108조(비과세)

① 법 제109조제3항제1호에서 "대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지"란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로 :「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만,「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.
□ 도로법

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "도로"란 차도, 보도, 자전거도로, 측도, 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다.
2. "도로의 부속물"이란 도로관리청이 도로의 편리한 이용과 안전 및 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리를 위하여 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 공작물을 말한다.
가. 주차장, 버스정류시설, 휴게시설 등 도로이용 지원시설

제11조(고속국도의 지정ㆍ고시)

국토교통부장관은 도로교통망의 중요한 축을 이루며 주요 도시를 연결하는 도로로서 자동차(「자동차관리법」제2조제1호에 따른 자동차와「건설기계관리법」제2조제1항제1호에 따른 건설기계 중 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 이하 제47조, 제113조 및 제115조제1호에서 같다) 전용의 고속교통에 사용되는 도로 노선을 정하여 고속국도를 지정ㆍ고시한다.
제12조(일반국도의 지정ㆍ고시)

① 국토교통부장관은 주요 도시, 지정항만(「항만법」제3조에 따라 해양수산부장관이 지정한 항만을 말한다), 주요 공항, 국가산업단지 또는 관광지 등을 연결하여 고속국도와 함께 국가간선도로망을 이루는 도로 노선을 정하여 일반국도를 지정ㆍ고시한다.
② 국토교통부장관은 제1항에 따라 일반국도의 노선을 지정ㆍ고시하는 경우에 특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시의 관할구역을 통과하는 기존의 일반국도를 대체하기 위하여 필요한 경우에는 기존의 일반국도를 우회하는 구간을 일반국도로서 일반국도대체우회도로(이하 "우회국도"라 한다)로 지정ㆍ고시할 수 있다.
③ 국토교통부장관은 일반국도의 국가간선도로망으로서의 기능을 유지하기 위하여 필요한 경우에는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시 지역(읍ㆍ면 지역을 제외한다)의 일반국도 중 일부 구간을 정하여 일반국도지정도로(이하 "지정국도"라 한다)로 지정ㆍ고시할 수 있다. 이 경우 지정국도의 지정 기준ㆍ절차 및 관리 기준 등은 대통령령으로 정한다.
④ 국토교통부장관은 제3항에 따라 지정국도를 지정(변경 및 해제를 포함한다)하려면 지정국도의 대상이 되는 구간을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장의 의견을 들어야 한다.
제13조(고속국도 또는 일반국도의 지선)

① 국토교통부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 고속국도 또는 일반국도의 지선(이하 "지선"이라 한다)으로 지정ㆍ고시할 수 있다.
1. 고속국도 또는 일반국도와 인근의 도시ㆍ항만ㆍ공항ㆍ산업단지ㆍ물류시설 등을 연결하는 도로

2. 고속국도 또는 일반국도의 기능을 보완하기 위하여 해당 고속국도 또는 일반국도를 우회하거나 고속국도 또는 일반국도를 서로 연결하는 도로

② 제1항에서 정한 것 외에 지선의 지정 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ 지선은 연결되는 주된 도로의 종류에 따라 각각 고속국도 또는 일반국도로 본다. 이 경우 지선이 연결되는 주된 도로의 범위는 국토교통부장관이 정한다.
제14조(특별시도ㆍ광역시도의 지정ㆍ고시)

특별시장 또는 광역시장은 해당 특별시 또는 광역시의 관할구역에 있는 도로 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로 노선을 정하여 특별시도ㆍ광역시도를 지정ㆍ고시한다.
1. 해당 특별시ㆍ광역시의 주요 도로망을 형성하는 도로

2. 특별시ㆍ광역시의 주요 지역과 인근 도시ㆍ항만ㆍ산업단지ㆍ물류시설 등을 연결하는 도로

3. 제1호 및 제2호에 따른 도로 외에 특별시 또는 광역시의 기능을 유지하기 위하여 특히 중요한 도로

제15조(지방도의 지정ㆍ고시)

① 도지사 또는 특별자치도지사는 도 또는 특별자치도의 관할구역에 있는 도로 중 해당 지역의 간선도로망을 이루는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로 노선을 정하여 지방도를 지정ㆍ고시한다.
1. 도청 소재지에서 시청 또는 군청 소재지에 이르는 도로

2. 시청 또는 군청 소재지를 연결하는 도로

3. 도 또는 특별자치도에 있거나 해당 도 또는 특별자치도와 밀접한 관계에 있는 공항ㆍ항만ㆍ역을 연결하는 도로

4. 도 또는 특별자치도에 있는 공항ㆍ항만 또는 역에서 해당 도 또는 특별자치도와 밀접한 관계가 있는 고속국도ㆍ일반국도 또는 지방도를 연결하는 도로

5. 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 도로 외의 도로로서 도 또는 특별자치도의 개발을 위하여 특히 중요한 도로

② 국토교통부장관은 주요 도시, 공항, 항만, 산업단지, 주요 도서(도서), 관광지 등 주요 교통유발시설을 연결하고 국가간선도로망을 보조하기 위하여 필요한 경우에는 지방도 중에서 도로 노선을 정하여 국가지원지방도를 지정ㆍ고시할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관은 교통 연결의 일관성을 유지하기 위하여 필요한 경우에는 특별시도ㆍ광역시도, 시도, 군도 또는 노선이 지정되지 아니한 신설 도로의 구간을 포함하여 국가지원지방도를 지정ㆍ고시할 수 있다.
제16조(시도의 지정ㆍ고시)

특별자치시장 또는 시장(행정시의 경우에는 특별자치도지사를 말한다)은 특별자치시, 시 또는 행정시의 관할구역에 있는 도로 노선을 정하여 시도를 지정ㆍ고시한다.
제17조(군도의 지정ㆍ고시)

군수는 해당 군(광역시의 관할 구역에 있는 군을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 관할구역에 있는 도로 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로 노선을 정하여 군도를 지정ㆍ고시한다.
1. 군청 소재지에서 읍사무소 또는 면사무소 소재지에 이르는 도로

2. 읍사무소 또는 면사무소 소재지를 연결하는 도로

3. 제1호 및 제2호에 따른 도로 외의 도로로서 군의 개발을 위하여 특히 중요한 도로

제18조(구도의 지정ㆍ고시)

구청장은 관할구역에 있는 특별시도 또는 광역시도가 아닌 도로 중 동 사이를 연결하는 도로 노선을 정하여 구도를 지정ㆍ고시한다.
제19조(도로 노선의 지정ㆍ고시 방법 등)

① 제11조부터 제13조까지 및 제15조제2항에 따른 고속국도, 일반국도, 지선 및 국가지원지방도의 노선 지정ㆍ고시는 관보에 하고, 제14조, 제15조제1항 및 제16조부터 제18조까지의 규정에 따른 특별시도ㆍ광역시도, 지방도, 시도, 군도 및 구도의 노선 지정ㆍ고시는 해당 지방자치단체의 공보에 하여야 한다.
② 제1항에 따른 도로 노선의 지정ㆍ고시에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다.
1. 노선번호

2. 노선명

3. 기점, 종점

4. 주요 통과지

5. 그 밖에 필요한 사항

③ 제1항 중 국토교통부장관이 노선의 지정ㆍ고시를 하는 경우에는 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고 위원회의 심의를 거쳐야 한다.
④ 도로관리청은 제36조에 따라 도로관리청이 아닌 자의 도로공사로 도로 노선을 지정ㆍ고시할 필요가 있게 된 때에는 해당 도로공사의 준공확인을 한 뒤에 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 해당 도로 노선을 지정ㆍ고시할 수 있다.
제25조(도로구역의 결정)

① 도로관리청은 도로 노선의 지정ㆍ변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하여야 한다.
② 상급도로의 도로관리청(이하 "상급도로관리청"이라 한다)은 제1항에도 불구하고 해당 상급도로에 접속되거나 연결되는 하급도로(제10조 각 호에 따른 도로의 순위를 기준으로 해당 도로보다 낮은 순위의 도로를 말한다. 이하 같다)의 접속구간 또는 연결구간의 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지할 수 있다. 이 경우 상급도로관리청은 미리 하급도로의 도로관리청(이하 "하급도로관리청"이라 한다)의 동의를 받아야 한다.
③ 도로관리청은 제1항이나 제2항에 따라 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하면 그 사유, 위치, 면적 등 대통령령으로 정하는 사항을 구체적으로 밝혀 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 고시하고, 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
제31조(도로공사와 도로의 유지ㆍ관리 등)

① 도로공사와 도로의 유지ㆍ관리는 이 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 도로의 도로관리청이 수행한다.
② 제1항에도 불구하고 국토교통부장관은 일반국도의 일부 구간에 대한 도로공사와 도로의 유지ㆍ관리에 관한 업무를 대통령령으로 정하는 바에 따라 도지사 또는 특별자치도지사가 수행하도록 할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관은 미리 도지사 또는 특별자치도지사와 협의하여야 한다.
③ 국가지원지방도에 대한 도로공사에 필요한 조사ㆍ설계는 국토교통부장관이 실시한다. 다만, 특별시 또는 광역시 안의 국가지원지방도 구간에 대한 조사ㆍ설계는 특별시장 또는 광역시장이 실시하되, 국가지원지방도의 설계에 관하여는 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다.
④ 국가지원지방도의 도로관리청은 제6조제1항 단서에 따라 국토교통부장관이 수립한 건설ㆍ관리계획과 제3항에 따른 조사ㆍ설계에 따라 국가지원지방도의 도로공사를 시행하여야 한다.
⑤ 제4항에도 불구하고 국가지원지방도의 도로관리청이 스스로 국가지원지방도의 건설비용을 부담하는 경우에는 국토교통부장관이 수립한 도로건설ㆍ관리계획에 따르지 아니하고 도로공사를 할 수 있다.
제39조(도로의 사용 개시 및 폐지)

① 도로관리청은 도로 구간의 전부 또는 일부의 사용을 개시하거나 폐지하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 이를 공고하고 그 도면을 일반인이 열람할 수 있게 하여야 한다. 다만, 기존 도로와 중복하여 노선을 지정하였거나 변경하였을 경우 그 중복되는 구간의 도로에 대해서는 그러하지 아니하다.
② 새로 건설된 일반국도의 사용을 개시하는 경우 해당 도로관리청은 새로 건설된 일반국도가 대체하는 기존 일반국도 구간에 대해서는 제1항에 따라 일반국도의 사용을 폐지하여야 한다. 다만, 기존 일반국도 구간을 일반국도로 계속 사용할 필요가 있는 경우에는 그러하지 아니하다

③ 제2항에 따라 폐지되는 일반국도 구간의 도로관리청은 그 구간이 속하는 지역의 관할 도지사 또는 특별자치도지사에게 일반국도의 사용 폐지사실을 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 도지사 또는 특별자치도지사는 폐지되는 일반국도 구간에 대하여 지체 없이 지방도로 새로운 노선을 지정하고 도로관리청으로서 이를 관리하여야 한다.
④ 도지사 또는 특별도지사는 제3항에 따라 지방도로 노선을 지정하는 것이 곤란할 때에는 지체 없이 그 사실을 폐지되는 일반국도의 구간이 속하는 지역의 관할 시장이나 군수에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 시장이나 군수는 폐지되는 일반국도 구간에 대하여 지체 없이 시도 또는 군도로 새로운 노선을 지정하고 도로관리청으로서 이를 관리하여야 한다.
⑤ 도지사 또는 특별도지사가 새로 건설된 지방도의 사용을 개시하면서 기존 지방도 구간에 대하여 지방도의 사용을 폐지하는 경우에 제2항 및 제3항을 준용한다. 이 경우 "일반국도"는 각각 "지방도"로, "도지사"는 각각 "시장 또는 군수"로, "지방도"는 "시도 또는 군도"로 본다.
제61조(도로의 점용 허가)

① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다.

휴게시설이 미설치된 이상 도로의 부속물로 보기 어렵고, 휴게소의 부지에는 도로노선의 지정·고시와 도로구역의 결정고시가 마쳐졌다 하더라도 수익사업용으로 보아야 될 것으로 재산세 면제는 불가하다.