개발부담금부과처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2003.11.28 / 시행일:

【원고, 항소인 겸 피항소인】 여주축산업협동조합(소송대리인 변호사 민병일외 3인)
【피고, 피항소인 겸 항소인】 여주군수 
【제1심판결】 수원지방법원 2002. 11. 25. 선고 2002구합36 판결
【변론종결】2003. 11. 21.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소한다. 
2. 위 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
3. 원고의 항소를 기각한다.
4. 소송비용은 제1심, 제2심 모두 원고의 부담으로 한다.

【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지
 피고가 2001. 10. 9. 원고에 대하여 한 개발부담금 218,205,000원의 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
 원고 : 제1심 판결 중 원고 패소부분을 취소하고, 피고가 2001. 10. 9. 원고에 대하여 한 개발부담금 218,205,000원의 부과처분 중 제1심 판결에서 취소되지 아니한 나머지 금 114,236,000원의 개발부담금 부과처분 부분을 취소한다.
 피고 : 주문 제1, 2항과 같다.
【이 유】1. 이 사건 처분의 경위
 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제4, 5, 7, 8, 14호증, 을 제3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 이를 인정할 수 있다.
 가. 원고는 경기 여주군 북내면 오학리 359-1 14,070㎡(이하, '이 사건 토지'라 한다)에 근린생활시설인 한우전문식당과 예식장을 건설하기 위하여 2000. 6. 28.경 이 사건 토지에 대한 토지형질변경허가를 받아, 같은 해 9. 4.경 이 사건 토지 위에 식당과 예식장 건물을 완공하고(이하, '이 사건 개발사업'이라 한다) 임시사용승인을 받았다.
 나. 피고는, 이 사건 개발사업에 관하여 2001. 10. 9. 원고에게 개발부담금 218,205,000원(개발종료시점 2000. 9. 4., 종료시점지가 금 2,835,105,000원, 개발개시시점 2000. 6. 28., 개시시점지가 금 1,617,915,509원, 개발비용 금 320,432,821원, 정상지가상승분 금 23,934,945원)을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
2. 이 사건 처분의 위법 여부
 가. 원고의 주장
 원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.
 (1) 개발부담금 부과대상사업 여부
 이 사건 토지는 이 사건 개발사업 전후를 통하여 지목이 대지였고, 토지의 성상 역시 도로면과 수평을 이루고 있어 절토, 성토, 정지 등의 토지형질변경행위가 필요 없는 토지였으나, 다만 이 사건 토지 중 일부에 대하여 병원 신축을 위한 터파기공사가 이미 되어 있었던 관계로 그 원상회복을 위한 토지매립을 하는 과정에서 토지형질변경허가를 받은 것일 뿐이므로 이 사건 개발사업은개발이익환수에관한법률 제5조 제1항에 열거된 개발부담금 부과대상인 사업에 해당하지 않는다.
 (2) 개발부담금 면제 대상
 원고는 농업협동조합법에 의하여 설립된 조합으로서, 원고에 대하여는농업협동조합법 제8조에 따라 조세 외의 부담금이 면제되므로, 이 사건 개발사업에 대한 개발부담금 역시 면제되어야 한다.
 (3) 절차규정 위배
개발이익환수에관한법률 제21조 제1항,같은 법 시행령 제20조의2,같은 법 시행규칙 제15조의2에 따라 행정청은 개발사업 인가 등의 통보가 있은 후 15일 이내에 개발부담금 납부의무자에게 부과사항을 고지하여야 하는데도, 피고는 원고가 2000. 6. 28. 토지형질변경허가를 받고, 같은 해 9. 4. 식당과 예식장 건물을 완공하여 임시사용승인까지 받아 영업을 개시한 이후인 2001. 7. 4.에야 원고에게 개발부담금 부과사항을 고지하였으므로, 이 사건 처분은 절차규정을 위배하였다.
 (4) 신뢰보호의 원칙 위배
 원고는 이 사건 토지에 식당과 예식장 등을 건축하는 것이 관계법령상 가능한지 여부 등에 관하여 피고에게 검토를 요청하는 민원예비심사를 신청하였는데 피고는 이에 대하여 지적민원과에서 검토한 결과 개발이익환수에관한법률에 저촉사항 없다고 함으로써 이 사건 개발사업에 개발부담금이 부과되지 않는다는 취지로 공적인 견해를 표명하였고, 원고는 이를 신뢰하고서 이 사건 토지를 구입하여 이 사건 개발사업을 시행하였음에도, 피고는 위와 같은 선행 견해표명에 반하는 이 사건 처분을 하였을 뿐만 아니라, 관행과 달리 토지형질변경허가시 개발부담금 부과에 관해 원고에게 아무런 언급도 하지 않았다.
 (5) 부과개시시점 지가의 부당 산정
 피고는 이 사건 토지의 부과개시시점 지가를 원고가 신고한 이 사건 토지 매입가액을 기초로 산정하였으나, 원고가 이 사건 개발사업을 통하여 이 사건 토지의 정상지가상승분을 초과하여 얻은 실제 이익은 이 사건 토지의 개발종료시점 감정가격에서 부과개시시점 감정가격을 차감하고 남은 금원이라고 할 것이므로, 이 사건 토지의 개시시점지가는 원고가 이 사건 토지를 구입하기 전에 감정평가한 금액으로 산정해야 한다.
 (6) 개발비용의 부당 산정
 원고는 이 사건 개발사업과 관련하여 소외 금보토건 주식회사(이하, ‘금보토건’이라 한다)와 공사대금 950,000,000원에 토목공사 도급계약을 체결한 후 실제로 토목공사를 실시하고 그 대금으로 금 949,754,000원을 지급하였음에도, 피고는 개발비용 금 320,432,821원만을 인정하였다.
 나. 원고의 주장에 대한 판단
 (1) 개발부담금 부과대상사업 여부
 ㈎ 관계법령
 개발부담금 부과대상사업으로,개발이익환수에관한법률 제5조 제1항,제2항,구 개발이익환수에관한법률시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 [별표1]에 의하면, “지목변경이 수반되는 개발사업”과 “도시계획법에 의한 개발행위허가사업”을 각각 별개의 개발부담금 부과대상사업으로 규정하고 있고,구 개발이익환수에관한법률시행규칙(2002. 12. 31. 부령 제345호로 개정되기 전의 것) 제3조의2 제6항 [별표2]에 의하면, 근린생활시설 등의 건축물을 건축하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업은 개발부담금 부과대상사업으로 한다고 규정하고 있다.
 ㈏ 판단
 이 사건 토지형질변경허가시 원고가 제출한 공사계획설계서에 의하면 토량공사 성토량이 10,315㎥였으나, 이 사건 개발사업을 완료한 후 원고가 제출한 개발비용산출내역서상 토량공사 성토량이 17,701㎥임은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 여기에다가 앞서 본 인정사실을 보태어 보면, 이 사건 개발사업은 근린생활부지 조성을 위해 토지형질변경허가를 받고 그와 같은 용도로 토지를 개발하여 근린생활시설 등을 설치한 개발사업이라고 보여지므로(따라서 이 사건 개발사업의 시행으로 인하여 이 사건 토지를 원상복구했을 뿐 대지로서의 효용을 높이지는 않았다는 취지의 원고 주장은 받아들이지 않기로 한다), 이는 개발부담금 부과대상 사업이라고 할 것이다.
 그러므로 원고의 위 주장은 이유 없다.
 (2) 개발부담금 면제 대상 여부
 ㈎ 관계법령
□ 농업협동조합법
제8조 (부과금의 면제)
 조합과 중앙회의 업무 및 재산에 대하여는 국가 및 지방자치단체의 조세 외의 부과금을 면제한다.
□ 개발이익환수에관한법률
제7조 (부과제외 및 감면)
 ① 국가가 시행하는 개발사업과 지방자치단체가 공공목적을 위하여 시행하는 대통령령이 정하는 개발사업에 대하여는 개발부담금을 부과하지 아니한다. 
 ② 다음 각호의 1에 해당하는 개발사업에 대하여는 개발부담금의 100분의 50을 경감한다. 이 경우 각호의 규정은 중복하여 적용하지 아니한다.
 2. 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관, 지방공기업법에 의한 지방공기업 및 특별법에 의한 공기업 등 대통령령이 정하는 공공기관이 시행하는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업 
□ 개발이익환수에관한법률시행령
제5조 (부과제외 및 감면)
 ①법 제7조 제1항에서 “대통령령이 정하는 개발사업”이라 함은 다음 각호의 사업을 말한다.
 6. 유통단지조성사업 
 ②법 제7조 제2항 제2호의 규정에 의하여 부담금의 100분의 50을 경감받는 공공기관(이하 “감면기관”라 한다)은 다음 각호의 기관으로 한다.
 3. 특별법에 의한 공기업과 조합 중 다음 각목의 공기업과 조합 
 라. 농업협동조합법에 의하여 설립된 농업협동조합 및 중앙회 
 마. 수산업협동조합법에 의하여 설립된 수산업협동조합 및 중앙회 
 사. 축산업협동조합법에 의하여 설립된 축산업협동조합 및 중앙회 
 ③법 제7조 제2항 제2호의 규정에 의하여 부담금의 100분의 50을 경감받는 개발사업은 다음 각호의 사업으로 한다.
 1.제1항 각호의 개발사업
 ㈏ 판단
농업협동조합법 제8조의 규정은 부과금의 일종인 개발부담금 부과의 일반법인개발이익환수에관한법률 제3조,제5조,제6조,제13조에 대한 특별규정이고, 한편 국가·지방자치단체 등 특정한 주체에 대하여 개발부담금의 전부 또는 일부를 감면하도록 한개발이익환수에관한법률 제7조,같은 법 시행령 제5조의 각 규정 역시 개발부담금 부과의 일반법에 대한 특별법의 성격을 가지는 것으로서 위 각 규정들은 상호 모순·저촉되는 관계에 있으나, 농업협동조합에 대한 부과금 면제에 관한농업협동조합법 제8조의 규정은 1961. 7. 29. 법률 제670호로 농업협동조합법이 제정될 당시부터 존재하던 규정임에 반하여, 농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합, 축산업협동조합에 대한 개발부담금 부과와 관련하여서는1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 개발이익환수에관한법률 제7조,1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 개발이익환수에관한법률시행령 제5조에서 일정한 경우 개발부담금을 감면할 수 있도록 규정하고 있어 신법우선의 원칙에 따라 위 개발이익환수에관한법령상의 규정이농업협동조합법 제8조의 규정보다 우선적으로 적용된다고 할 것인바,개발이익환수에관한법률 제7조 제2항 제2호,같은 법 시행령 제5조 제2항,제3항에서 축산업협동조합이 시행하는 특정개발사업에 대하여 개발부담금의 100분의 50을 경감하도록 규정하고 있는 이상 원고와 같은 축산업협동조합은 개발부담금의 면제대상이 될 수 없는 것이므로(대법원 1997. 2. 14. 선고 96누7298 판결 참조), 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다.
 (3) 절차규정 위배로 인한 무효 여부
 ㈎ 관계법령
□ 구 개발이익환수에관한법률(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정되기 전의 것)
제14조 (부담금의 결정·부과)
 ① 건설교통부장관은 부과종료시점부터 3월 이내에 개발부담금을 결정·부과하여야 한다. 다만,제9조 제3항 단서에 해당하는 경우로서 당해 사업이 대규모사업의 일부에 해당되어제11조의 규정에 의한 개발비용의 내역을 제출할 수 없는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 개발부담금을 결정·부과할 수 있다.
 ② 건설교통부장관은제1항의 규정에 의하여 개발부담금을 결정·부과하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 미리 납부의무자에게 그 부과기준 및 개발부담금을 통지하여야 한다.
 ③제2항의 규정에 의하여 통지받은 개발부담금에 대하여 이의가 있는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 심사를 청구할 수 있다.
제15조 (납부의 고지)
 ① 건설교통부장관은 이 법에 의하여 개발부담금을 부과결정한 때에는 납부의무자에게 대통령령이 정하는 바에 의하여 납부고지서를 발부하여야 한다.
 ② 개발부담금은 이를 부과고지할 수 있는 날부터 5년이 경과한 후에는 부과할 수 없다. 이 경우 개발부담금을 부과고지할 수 있는 날은 대통령령으로 정한다.
제21조 (자료의 통보)
 ① 개발부담금의 부과대상인 개발사업에 관하여 인가등을 한 행정청은 인가등을 한 날부터 15일 이내에 그 사실을 건설교통부장관에게 통보하여야 한다.
□ 구 개발이익환수에관한법률시행령(2003. 4. 7. 대통령령 제17963호로 개정되기 전의 것)
제14조의2 (부담금의 부과기한)
법 제15조 제2항 후단의 규정에 의한 부담금을 부과고지할 수 있는 날은 다음 각호의 날로 한다.
 3.제1호 및제2호외의 경우에는 부과종료시점부터 3월이 경과한 날
제20조 (개발사업의 조사)
 건설교통부장관은 부담금의 부과대상인 개발사업의 누락을 방지하기 위하여법 제21조 제1항의 규정에 의한 관계행정청의 통보가 없는 경우에는 지방자치단체별로 진행중인 개발사업에 대한 현지조사 또는 관계행정청에 대한 사실조회 등 필요한 조치를 하여야 한다.
제20조의2 (대상사업의 고지)
 시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하 "시장·군수 또는 구청장"이라 한다)은법 제21조 제1항의 규정에 의하여 관계행정청의 통보를 받은 때에는법 제6조의 규정에 의한 납부의무자에게 건설교통부령이 정하는 사항을 미리 고지하여야 한다.
□ 개발이익환수에관한법률시행규칙
제15조의2 (대상사업의 고지)
 ①영 제20조의2의 규정에 의한 대상사업의 고지는법 제21조 제1항의 규정에 의한 인가등의 통보가 있은 날부터 15일 이내에 하여야 한다.
 ②영 제20조의2에서 "건설교통부령이 정하는 사항"이라 함은 다음 각호의 사항을 말한다.
 1. 사업명 
 2. 대상토지의 위치 및 면적 
 3.법 제20조 및법 제25조의 규정에 의한 개발비용산출내역서의 제출의무 및 과태료부과에 관한 사항
 ㈏ 판단
 행정절차에 관한 규정을 위배한 행정처분의 효력 인정여부는 당해 조문의 표현·목적 뿐만 아니라 그 법률 전체의 목적·구조 등도 함께 고려하여 판단하여야 할 것인바, 위 관계법령란에서 보는 바와 같이 개발이익환수에관한법률 및 그 시행령 등 규정은 원고 주장과 같은 절차 규정을 두고 있으나, 이는 그 규정 내용·취지 등에 비추어 볼 때 강행규정이라기 보다는 행정청에 대한 직무상 훈시규정이라고 봄이 상당하고, 따라서 원고 주장과 같은 대상사업의 고지가 없었다고 하여 개발부담금 부과권 자체가 소멸하는 것이라고 볼 수는 없으므로 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
 (4) 신뢰보호 원칙 위배 여부
 ㈎ 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 되는 것이다(대법원 2001. 11. 9. 선고 2001두7251 판결 등 참조).
 ㈏ 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 원고가 이 사건 개발사업 시행 전에 피고에게 이 사건 토지 중 일부인 4,827㎡에 대하여 그 지상에 예식장, 대형할인매장 및 자율식당을 건축하는 것이 관계법령상 가능한지 여부를 질의하는 민원예비심사를 의뢰하여 2000. 2. 24.경 피고로부터 그 결과를 통보받았는데, 그 통보서에는 관련부서 협의결과가 첨부되어 있고, 관련부서 중 지적민원과 의견으로 개발이익환수에관한법률에 ‘저촉사항 없음’이라고 되어 있는 사실은 인정할 수 있으나, ① 이는 원고가 피고에게 이 사건 개발사업에 대한 개발부담금 부과여부에 대하여 특정하여 질의를 하고 이에 대해 피고가 원고에게 개발부담금 부과대상이 아니라는 취지를 명시적으로 밝힌 답변을 한 경우가 아닌 점, ② 위 민원예비심사 결과통보서에는 참고사항으로 본 예비심사는 현행법령과 관련부서 협의결과에 의한 것으로 차후 관계법령과 조례제정, 사업계획의 구체화 등으로 인하여 변동될 수 있다고 기재된 점 등에 비추어 볼 때, 위 사실 인정만을 갖고는 피고가 원고에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 한 것이라고는 보기 어렵고(원고가 이 사건 개발사업 시행에 앞서 피고에게 이 사건 토지가 아닌 다른 토지에 관하여 한 민원예비심사 결과 통보서 상에는 관련부서 협의결과 내용 중 지적민원과에서 개발이익환수에관한법률과 관련하여 개발사업완료일로부터 40일 이내에 개발비용산출내역서를 제출해야 한다는 의견을 제시한 것과 비교하더라도 마찬가지이다), 가사 원고가 피고에게 공적인 견해를 표명한 것으로 본다 하더라도 원고는 피고로부터 다의적으로 해석될 수 있는 문구인 개발이익환수에관한법률에 저촉사항 없다는 의견을 받았을 뿐임에도 그 의미를 명확하게 질의·확인하지도 않은 채 이를 이 사건 개발사업이 개발부담금 부과대상이 아니라는 취지로 믿었다는 것이므로 피고의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 원고에게 귀책사유가 없다고도 할 수 없으며, 원고 주장과 같이 토지형질변경허가시 개발부담금 부과 내용에 관해 처분 상대방에게 알려주어야 한다는 행정관행이 존재한다고 볼 수도 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유가 없다.
 (5) 부과개시시점 지가 산정의 당부
 ㈎ 관계법령
□ 구 개발이익환수에관한법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되기 전의 것)
제10조 (지가의 산정)
 ③제8조 제1호의 규정에 의한 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 년도의 부과대상토지의 개별공시지가에 당해 년도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그 실제의 매입가액 또는 취득가액에 그 매입일 또는 취득일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 가감한 가액을 개시시점지가로 할 수 있다.
 5. 실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우
 ⑤제1항 및제3항의 규정에 의한 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정함에 있어 당해 토지의 개별공시지가가 없는 경우등 대통령령이 정하는 경우에는 건설교통부령이 정하는 방법에 의하여 산정한다.
 ⑥ 개시시점지가에 관하여제3항 단서의 규정을 적용받고자 하는 납부의무자는 동항 각호의 1에 해당함을 증명하는 자료를 갖추어 건설교통부령이 정하는 기간내에 이를 건설교통부장관에게 제출하여야 한다.
□ 개발이익환수에관한법률시행령
제9조 (지가의 산정)
 ⑤법 제10조 제3항 제5호에서 “대통령령이 정하는 경우”라 함은 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다.
 1. 부과개시시점이전에 매입한 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우 
 2. 사업시행자가지방세법 제290조의 규정에 의한 법인인 경우로서 그 매입가격이 법인장부에 기재된 매입가격인 경우
 ⑥법 제10조 제5항에서 “대통령령이 정하는 경우”라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다.
 2. 종료시점지가를 산정함에 있어서법 제10조 제3항 단서의 규정에 의하여 매입가격으로 개시시점지가를 산정한 경우
□ 개발이익환수에관한법률시행규칙
제4조의3 (지가산정방법)
 ② 시장·군수·구청장은법 제10조 제5항의 규정에 의하여 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정하고자 하는 경우에는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 2 이상의 감정평가법인이 감정평가한 가액을 산술평균한 가액으로 당해지가를 산정하여야 한다.
 ㈏ 판단
 피고가 이 사건 토지의 부과개시시점 지가를 산정함에 있어 원고가 신고한 이 사건 토지의 실제 매입가액에 매입일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 더하여 산정한 사실은 원고 스스로 인정하고 있고, 이와 같은 산정방법은 위 관련규정에 비추어 보면 적법한 것으로 인정되는 반면, 원고 주장과 같은 방법으로 부과개시시점 지가를 산정하여야 한다고 볼 아무런 근거를 찾아 볼 수 없으므로, 이 부분 원고의 주장 역시 이유가 없다.
 (6) 개발비용 산정의 당부
 ㈎ 관계법령
□ 개발이익환수에관한법률
제11조 (개발비용의 산정)
 ①제8조 제3호의 규정에 의한 개발비용은 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 다음 각호의 금액을 합하여 산출한다.
 1. 순공사비(제세공과금을 포함한다)·조사비·설계비·일반관리비 및 기타 경비 
 2. 관계법령의 규정 또는 인가등의 조건에 의하여 납부의무자가 공공시설 또는 토지등을 국가 또는 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우에는 그 가액 
 3. 당해 토지의 개량비 
 ②제1항 각호의 산정방법등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
□ 개발이익환수에관한법률시행령
제10조 (개발비용의 산정)
 ①법 제11조 제1항 각호의 규정에 의한 개발비용의 산정기준은 각각 다음 각호와 같다.
 1. 순공사비 : 당해 개발사업을 위하여 지출한 재료비·노무비·경비·제세공과금의 합계액 
 2. 조사비 : 직접 당해 개발사업의 시행을 위한 측량비 기타 조사에 소요된 비용으로서 순공사비에 해당되지 아니하는 비용의 합계액 
 3. 설계비 : 당해 개발사업의 설계를 위하여 지출한 비용 
 4. 일반관리비 : 당해 개발사업과 관련하여 관리활동부문에서 발생한 제비용의 합계액 
 5. 기타 경비 : 토지가액에 포함되지 아니한 개발사업구역안의 건물·입목·영업권등에 대한 보상비와 다른 법령의 규정이나 개발사업에 대한 인가의 조건등에 의하여 국가·지방자치단체에 납부한 부담금의 합계액 
 6. 관계법령의 규정 또는 인가등의 조건에 의하여 납부의무자가 국가 또는 지방자치단체에 기부하는 공공시설 또는 토지등의 가액(개발사업의 목적이 타인에게 분양등 처분하는 경우로서 그 처분가격에 공공시설 또는 토지등의 가액이 포함된 경우에는제9조 제2항의 규정에 의하여 그 처분가격으로 종료시점지가를 산정하는 경우에 한한다) 공공시설등의 가액은 토지의 가액에 그 시설의 조성원가를 합산한 가액으로 하고, 토지의 가액은 개시시점지가에 부과기간동안의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다.
 7. 개량비 : 개발사업의 착수전에 부과대상토지의 개량을 위하여 지출한 비용으로서 개시시점지가에 반영되지 아니한 비용 
 ②법 제11조 제1항의 규정에 의한 개발비용은 납부의무자가 당해 사업시행과 관련하여 지출한제1항 각호의 개발비용을 합한 금액으로서 그 산출내역서와 증빙서류를 갖추어 제시한 금액으로 한다. 다만,제1항 제4호 의 일반관리비는국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제9조의 규정에 의한 예정가격결정을 위한 기준과 요율을 적용하여 산정한 금액으로 한다.
 ③제2항 본문의 경우에 납부의무자가 제시한 금액 중제1항 제1호 내지제3호의 개발비용의 금액이 다음 각호의 기준에 의하여 산출한 금액을 초과하는 때에는 그 초과하는 금액은 이를법 제11조 제1항의 규정에 의한 개발비용으로 보지 아니한다.
 1. 재료비·노무비·경비는국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제9조의 규정에 의한 예정가격결정기준 중 공사원가계산을 위한 재료비·노무비·경비의 산출방법을 적용하여 산출하되, 정부표준품셈과 단가(정부고시가격이 있는 경우에는 그 금액을 말한다)에 의한 금액
 2. 조사비와 설계비는엔지니어링기술진흥법 제10조의 규정에 의한 엔지니어링사업대가의 기준에 의하여 산정한 금액
 ④ 납부의무자가 제시한 개발비용의 금액이제3항의 규정에 의한 금액을 초과하는 경우로서 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는제3항의 규정에 불구하고 당해 금액을법 제11조의 규정에 의한 개발비용으로 인정할 수 있다.
 1. 지방자치단체 또는 감면기관이 지방재정법 또는 정부투자기관관리기본법의 규정에 의하여 지출한 개발비용 
 2. 납부의무자가 제시한 개발비용의 금액에 대하여 건설교통부장관이건설기술관리법 제28조의 규정에 의하여 등록된 감리전문회사 또는 국가를당사자로하는계약에관한법령에 의한 원가계산용역기관중 건설교통부장관이 정하는 요건을 갖춘 회사나 기관(이하 “개발비용산정기관”이라 한다)에 의뢰하여제3항 각호의 기준에 적합한 것으로 확인한 경우에는 당해 개발비용
 3. 건설산업기본법에 의하여 등록을 한 건설업자와의 도급계약, 엔지니어링기술진흥법에 의하여 신고한 엔지니어링활동주체와의 엔지니어링사업계약등 명백한 원인에 의하여 지출한 비용을 근거로 산정한 개발비용 
 4. 건설교통부장관이 정하는제3항의 규정에 의한 개발비용의 세부항목별 산출기준에 적합하다고 인정되는 경우
 ⑤ 건설교통부장관이제2항의 규정에 의하여 납부의무자가 제시한 금액의 사실여부 확인과제3항의 규정에 의한 금액의 산출에 있어, 당해 개발사업의 내용·성질등이 특수하여 그 확인 또는 금액산출이 곤란한 경우에는 개발비용산정기관에 이를 의뢰할 수 있다.
 ㈏ 판단
 개발부담금의 산정의 기초가 되는 개발이익이란 것은 개발사업을 통하여 얻게 되는 토지의 가치증진으로 인한 이득이어서 개발대상이 되는 토지의 편익을 증진시키기 위하여 지출된 비용에 한해 개발비용으로 인정하도록 하여야 할 것이다(대법원 1995. 3. 14. 선고 94누4981 판결 참조).
 을 제6호증의 2의 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 피고는 이 사건 처분에 앞서 이 사건 개발사업상의 개발비용 액수를 산출하기 위하여 한국기업정책연구소에 그 비용 산출용역을 의뢰한 사실, 이에 따라 한국기업정책연구소에서는개발이익환수에관한법률 제11조,같은 법 시행령 제10조,국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제9조 등 관련법규 및 근거자료에 터잡아 이 사건 개발사업상의 개발비용으로 순공사비 289,927,575원, 조사비및설계비 11,401,692원, 일반관리비 17,395,654원, 지적측량비 1,707,900원 합계 320,432,821원을 산출한 사실, 이와 같이 산출된 개발비용을 기초로 이 사건 처분상의 개발부담금액이 산정된 사실을 인정할 수 있고 반증이 없는바, 이에 의하면 이 사건 처분을 함에 있어 정해진 위 개발비용 산정은 정당하게 산출된 것으로 보인다{갑 제3, 23호증, 갑 제22호증의 1 내지 8, 갑 제24호증의 1 내지 14의 각 기재 및 제1심 증인 임세영의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 2000. 6. 28. 이 사건 개발사업의 시행과 관련하여 금보토건과 사이에 금 950,000,000원에 토목공사 도급을 주는 계약을 체결하고, 그 공사대금으로 금 949,754,000원을 지급한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없으나, 원고 주장과 같이 원고가위 시행령 제10조 제4항 제1호 소정의 “감면기관”이라거나, 금보토건이같은 항 제3호 소정의 ‘건설산업기본법에 의하여 등록을 한 건설업자’라고 하더라도 ① 위 도급계약상의 대금액이 한국기업정책연구소에서 산출한 위 개발비용금액과 금액상 현격한 차이가 나는 점, ② 위 도급계약서(갑 제3호증)상의 공사대금 내역을 보더라도 부지조성을 위한 토목공사비용 외에 건축물부대시설인 상·하수도, 오수, 조경 등에 관한 공사비용이 다수 포함되어 있는 점, ③ 위와 같이 공사대금으로 지급된 금원이 위 도급공사 중 어느 공사부분에 대한 대금인지를 특정할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 위 도급공사계약서상의 공사대금액과 위 공사대금 지급액을위 시행령 제10조 제4항 제1호 소정의 “지방자치단체 또는 감면기관이 지방재정법 또는 정부투자기관관리기본법의 규정에 의하여 지출한 비용” 또는같은 항 제3호 소정의 “건설산업기본법에 의하여 등록을 한 건설업자와의 도급계약 등 명백한 원인에 의하여 지출한 비용을 근거로 산정한 개발비용”이라고 보기 어려우므로 이를 개발비용 산정의 기준으로 삼을 수 없다고 할 것이다}.
 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
3. 결론
 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결 중 피고 패소부분은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 그 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하기로 하며, 제1심 판결 중 원고 패소부분은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 그 부분에 대한 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 이태운(재판장) 오연정 정영훈