이 사건 처분이 신뢰보호원칙을 위반했는지 여부 (일반행정, 대법원)
공포일: 2018.11.29 / 시행일:

【심급】
3심
【세목】
재산세
【주문】
상고를 기각한다.
상고비용은 피고가 부담한다.
【이유】

이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나, 상고인의 상고이유에 관한 주장은상고심절차에 관한 특례법 제4조에 해당하여 이유 없으므로, 위 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
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【하급심-서울고등법원 2018. 7. 11. 선고 2017누88000 판결】

【주문】 처분청패소

1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
【이유】

1. 제1심판결의 인용 등

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 중 해당 부분을 다음 2항과 같이 수정하는 이외에는 제1심판결의 이유 부분(그 [별지1]을 포함하되, ‘4. 결론’ 부분 제외) 기재와 같으므로행정소송법 제8조제2항,민사소송법 제420조본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
2. 수정하는 부분

○ 2쪽 10행 "구" 다음부터 같은 쪽 12행 "제9조"까지를 다음과 같이 고친다.
【 구 서울특별시 중구 구세 감면 조례(2010. 12. 29. 서울특별시 ○구조례 제912호로 개정되기 전의 것) 제17조의2, 구 서울특별시 ○구 구세 감면 조례(2012. 5. 7. 서울특별시○구조례 제1112호로 개정되기 전의 것) 제15조, 구 서울특별시 ○구 구세 감면 조례(2015. 4. 29. 서울특별시○○조례 제1256호로 개정되기 전의 것, 이하 위 각 조례를 통틀어 ‘○○ 감면 조례’라 한다) 제9조 】

○ 2쪽 13행 "2007." 다음부터 같은 쪽 14행 "사유로" 까지를 삭제한다.
○ 3쪽 5, 6행을 다음과 같이 고친다.
【 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 6, 7, 13 내지 18호증, 을 제3, 4호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 】

○ 3쪽 8행 "[별지2] 관계법령 기재와 같다."를 "별지와 같다."로 고친다.
○ 3쪽 10행부터 16행까지를 다음과 같이 고친다.
【 가. 원고의 주장

1) ○○○호텔은 대규모 수선을 통하여 객실이 리모델링되어 2007. 1. 1. 당시의 비교대상 객실요금이 존재하지 않는 상황이므로, 객실요금 인하율 요건을 적용할 수 없는바, 2007. 1. 1. 객실요금 기준으로 하여 객실요금 인하율 요건을 충족하지 못 한 것으로 보아 재산세를 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
2) ○○○호텔과 같이 리모델링으로 인하여 객실요금 인상이 불가피한 경우에는, 동급 수준의 다른 호텔의 객실요금과 비교하여 적정성이 인정되면 재산세를 감면해주겠다는 피고의 공적인 견해표명 또는 비관세관행이 존재하므로, 이에 반하여 이루어진 이 사건 처분은 신뢰보호원칙을 위반하였거나 비과세관행에 어긋나 위법하다.
나. ○구 감면 조례 중 일부 적용요건 배제 주장에 관한 판단

1) 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다(대법원 2002.4.12. 선고 2001두731 판결참조).
그런데 관광호텔들의 재산세를 감면해 줌으로써 관광인프라 구축을 촉진하고 관광경쟁력을 강화하며, 궁극적으로 외국인 관광객을 원활하게 유치하여 국가의 관광수지 적자 누적 상황을 개선하기 위하여, △「지방세특례제한법」제54조제2항은 관광진흥법에 따른 호텔업을 경영하는 자가 외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우 호텔업에 직접 사용하는 토지 및 건축물에 대해서 2013. 12. 31.까지는 호텔 등급을 불문하고 재산세의 100분의 50을, 2014. 12. 31.까지는 특1등급 및 특2등급 호텔은 재산세의 100분의 25를, 나머지 호텔은 재산세의 100분의 50을 각 경감한다고 규정하고 있고, △「지방세특례제한법 시행령」제27조는 "법 제54조 제2항에서 ‘외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준’이란 다음 각 호와 같다."라고 규정하면서 제1호에서 "부가가치세법에 따라 신고된 직전 연도 숙박용역 공급가액(객실요금만 해당한다) 중에서 다음 각 목의 요건을 모두 충족하는 용역의 공급가액이 차지하는 비율이 수도권 지역은 100분의 30 이상일 것"이라고, 제2호에서 "외국인 관광객에게 조례로 정하는 객실요금 인하율에 따라 숙박용역을 제공할 것(해당 지방자치단체에서 조례로 그 인하율을 정한 경우에만 해당한다)"이라고 각 규정하고 있으며, △ 구 ○구 감면 조례(2015. 4. 29. 조례 제1256호로 개정되기 전의 것) 제9조는 "「지방세특례제한법 시행령」제27조제2호에 따른 객실요금 인하율은 2007년 1월 1일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금과 대비하여 해당연도 과세기준일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금을 다음 각 호(1. 특급호텔: 20%, 2. 특급호텔 이외 호텔: 10%)에서 정하는 비율 이상으로 인하한 것을 말한다."라고 규정하고 있다.
2) 위와 같은 관광호텔 재산세 감면 규정의 문언과 취지 및 관련 법리에다가 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거들을 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 리모델링 전후의 플라자호텔의 각 객실은 비교가능성을 상실하였으므로 기준시점과 인하율에 대하여 정한 바가 없는 것으로 보아 재산세 감면요건에서 위 조례의 객실요금 인하율 요건을 제외하여야 한다는 원고의 주장은, 관광호텔 재산세 감면 규정에 대한 문언해석의 범위를 넘어 감면요건을 확장해석 내지 유추해석하는 것으로서 조세법률주의에 어긋날 뿐만 아니라 그 전제 사실도 인정하기 어려워 받아들일 수 없다.
① 지방세특례제한법 및 지방세특례제한법 시행령의 위임에 따른 ○구 감면 조례는 해당 연도 과세기준일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금이 2007. 1. 1. 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금에 비하여 일정 비율 인하될 것을 감면요건으로 규정하고 있을 뿐, 리모델링으로 인한 객실요금 인상 요인이 존재하는 경우에 관하여 예외규정을 두고 있지 않다.
② ○구 감면 조례에서 재산세 감면의 요건으로서 기준시점(2007. 1. 1.)과 인하율(20%)을 명확히 규정하고 있는 이상, 리모델링을 한 호텔의 경우에는 적용될 수 있는 기준시점과 인하율에 대하여 정한 바가 없으므로 객실요금 인하율 요건은 재산세 감면요건에서 제외되어야 한다는 해석은 문언해석의 범위를 넘어 감면요건을 확장해석 내지 유추해석하는 것에 해당한다.
③ 또한 원고가 대규모 수선을 통하여 플라자호텔을 리모델링하였다고 하더라도, 기존 객실 종류에 따른 면적은 리모델링 전후로 동일하고, 감면요건 조사 대상인 숙박요금 100만 원 이하인 객실 종류 중 기존에 있던 온돌형 객실만 없어지고 신규로 만들어진 객실 유형은 없을 뿐만 아니라, 리모델링 전후로 같은 등급 객실 사이의 비교가능성이 상실되었다고 볼 만한 증거도 부족하다.
다. 신뢰보호원칙 위반 주장에 관한 판단

1)「지방세기본법」제18조는 "납세자와 세무공무원은 신의에 따라 성실하게 그 의무를 이행하거나 직무를 수행하여야 한다."라고 규정하고 있고, 같은 법 제20조 제3항은 "이 법 및 지방세관계법의 해석 또는 지방세 행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 따른 행위나 계산은 정당한 것으로 보며 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 과세되지 아니한다."라고 규정하고 있다.
일반적으로 조세법률관계에서 과세관청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙 주1)이 적용되기 위하여는 첫째 과세관청이 납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해의 표명을 하여야 하고, 둘째 납세자가 과세관청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 납세자에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 과세관청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 납세자의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 함을 요건으로 한다. 신의성실의 원칙 내지 금반언의 원칙은 합법성을 희생하여서라도 납세자의 신뢰를 보호함이 정의, 형평에 부합되는 것으로 인정되는 특별한 사정이 있는 경우에 적용되는 것으로서 납세자의 신뢰보호라는 점에 그 법리의 핵심적 요소가 있는 것이므로, 위 요건의 하나인 과세관청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단하는데 있어 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고, 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 납세자의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다(대법원 1996.1.23. 선고 95누13746 판결참조).
또한 과세관청의 회신이 납세자의 추상적인 질의에 대한 일반론적인 견해표명에 불과한 경우에는 공적 견해에 해당되지 아니하나, 납세자가 자신의 사안에 관하여 구체적으로 질의하였고 과세관청이 이에 대하여 비과세 의견으로 회신한 경우에는 공적인 견해표명에 해당된다고 보아야 한다(대법원 1994. 3. 22. 선고 93누22517 판결, 대법원 2001. 6. 29. 선고 99두12229 판결 등 참조). 】

○ 3쪽 아래에서 5행의 "갑" 앞에 "2)"를 추가한다.
○ 3쪽 아래에서 5행의 "(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)"을 삭제한다.
○ 4쪽 9행의 "2011년경"을 "2012. 1. 1.부터"로 고친다.
○ 5쪽 아래에서 10행의 "26호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)"을 "26, 30, 31호증"으로 고친다.
○ 6쪽 9행의 "사실," 뒤에 다음과 같은 내용을 추가한다.
【 서울시와 중구청(이하 편의상 피고와 중구청을 구분하지 않고 ‘피고’라고만 한다)은 함께 2014. 12. 4. 원고가 운영하는 ○○○호텔의 재산세 감면 적정여부 점검을 한 후 그 결과보고서에 "리노베이션을 실시하면서 2012. 1. 1. 객실 요금이 인상됨에 따라 객실요금 인하율의 기준가격인 2007. 1. 1. 객실요금 대비 인하율 20% 미충족, 2011년 12월 피고 관광공보과에서 객실요금 인상건으로 협의요청을 하였고 이에 관광공보과에서 객실요금 인상 승인을 하였음"이라고 기재한 사실, 】

○ 6쪽 아래에서 6행부터 7쪽 5행까지를 다음과 같이 고친다.
【 3) 위에서 살펴본 관련 법리와 앞서 인정한 사실에다가 갑 제2 내지 5, 8 내지 12, 19 내지 26, 30 내지 32호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙을 위반하였다고 할 것이다(원고의 신뢰보호원칙 위반 주장을 받아들이므로, 비과세관행 성립 여부에 관해서는 더 나아가 판단하지 않는다).
가)「지방세법」제3조,「지방세기본법」제9조제1항, 제2항에 의하면 특별시 관할구역에 있는 구(區)의 경우에 그 재산세는 특별시분 재산세와 구(區)분 재산세가 각 절반씩을 차지하고 있는데, 갑 제3, 20호증의 각 기재에 의하면, 관광호텔에 대한 재산세 감면으로 인한 각 구의 재산세 수입 감소분에 비례하여 보조금을 지원하는 방식으로 각 구의 재정 부담을 서울시가 부담하여 왔던 것으로 보이고, 서울시장은 피고에게 지방세 감면에 관한 조례 제정과 정부시책에 따른 행정지원을 내부적으로 지시할 수 있는바, 피고도 서울시장과 동조하여 지방세 감면 제도를 운영해왔다면 그 한도 내에서는 서울시장의 공적 견해표명도 피고의 그것과 동일하게 볼 수 있다.
나) 피고와 서울시는 ○○○자호텔과 같이 2007. 1. 1. 이후에 객실의 리모델링 등 변경 요인이 발생한 경우 동급 수준의 타 호텔 객실요금과 비교하여 적정성이 인정될 수 있는 정도로 객실요금을 정한 경우에는 관광호텔 재산세 감면 규정에 따라 재산세를 감면해주겠다는 분명한 의사를 가지고 있었던 것으로 보이고, 그에 따라 서울시는 2008. 8. 11. 원고를 비롯한 재산세 감면 대상 서울시내 관광호텔을 수신인으로 하여 안내문을 발송하였으며, 피고는 2011. 12. 30. 원고에게 리모델링에 따른 가격인상 적정 통보를 한 것을 비롯한 공적인 견해표명을 하였는바, 원고와 같은 관광호텔사업자들로서는 영업상 불이익을 감수하더라도 재산세 감면 등을 통해 이를 회복할 수 있으리라는 정당한 기대 하에 상당한 기간 객실요금을 동급 수준의 타 호텔 객실요금과 비교하여 적정성이 인정될 수 있도록 유지하였던 것으로 보인다[한편, 피고는 갑 제2호증(○○○호텔 리노베이션 공사에 따른 객실 요금 인상의 건 회신)은 피고 관광공보과의 일반적인 통보일 뿐 피고의 공적 견해표명으로 볼 수 없다는 취지의 주장을 하므로 살피건대, 갑 제2호증과 같이 피고의 명의로 작성되고, 그의 직인까지 날인되어 있는 원고에 대한 질의회신은 피고의 공적 견해표명으로 볼 것이며, 과세관청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단하는데 있어 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고, 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 납세자의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 하므로, 재산세의 부과·징수를 담당하는 피고 세무1과에서 위 공문을 작성하지 않았다고 하여 피고의 견해표명이 아니라고 볼 수는 없고, 따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다].
다) 원고는 리모델링 후에 일부 객실 요금을 인상하기 위해 피고에게 객실요금 인상의 타당성에 대한 검토를 요청하였고, 피고로부터 2011. 12. 30.자 적정의견을 회신받은 이후 2012. 1. 1.부터 요청한 내용과 동일하게 객실요금을 인상하였다. 따라서 원고는 피고 및 서울시의 공적 견해표명을 신뢰하여 이에 상응한 가액으로 객실요금의 인상폭을 제한한 것으로 보이는데, 위와 같은 원고의 정당한 기대에도 불구하고 피고는 당초 견해표명에 반하여 이 사건 처분을 하였는바, 원고는 재산세 감면을 전제로 하여 리모델링까지 마친 대부분의 객실을 2014년까지 2007. 1. 1. 기준 객실요금보다도 낮은 가격으로 운용함으로써 영업상 이익의 확대를 일부 포기하였다고 할 것이고, 이러한 일부 포기된 영업상 이익은 이 사건 처분 시에는 회복할 수 없는 것으로서 원고의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다고 할 것이다.
라) 피고는, ○구 감면 조례가 객실요금 인하율 요건의 기준일인 2007. 1. 1. 이후에 신축되거나 리모델링된 호텔, 등급 상향된 호텔에 관한 예외 조항을 두지 않음으로써 위와 같은 호텔들에 대하여 감면 조항을 그대로 적용할 경우 불합리한 점이 발생하는 데다가 감면 조항을 엄격히 해석·적용함으로써 위와 같은 호텔들이 재산세 감면을 포기하고 가격 인하에 동참하지 않을 경우 외국인 관광객의 원활한 유치라는 감면 조항의 입법 목적 달성에 악영향을 미칠 수 있는 점 등을 고려하여, 감면요건이 충족되지 않음에도 위와 같은 호텔들에 대하여 재산세를 감면해 준 것으로 보인다. 따라서 원고와 같은 관광호텔사업자들로서는 피고와 서울시의 공적 견해표명이 위와 같은 사정을 고려하여 특별한 예외를 인정함으로써 재산세 감면 혜택을 주려는 의도에서 비롯되었다고 신뢰하는 데 어떠한 과실이 있다고 보기 어려운바, 납세자인 원고에게 신뢰보호원칙의 적용을 부인하여야 할 만한 정도의 귀책사유가 있다고 보기 어렵다.
4) 소결론

따라서 이 사건 처분은 신뢰보호원칙을 위반하여 위법하므로 취소되어야 한다. 】

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 받아들여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다.
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* 주1)「지방세기본법」제18조의 규정에 비추어 보면, "신의성실의 원칙"이 보다 적합한 용어라 할 것이나, 일반 행정법 관계에서 인정되는 "신뢰보호원칙"이 위 "신의성실의 원칙"에 포함되는 개념이라고 볼 수도 있으므로, 원고의 표현에 따라 편의상 "신뢰보호원칙"이라는 용어를 사용한다.
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【하급심-서울행정법원 2017. 11. 24. 선고 2017구합54807 판결】

【주문】 처분청패소

1. 피고가 2016.·12.·6.·원고에게·한·[별지1] 과세처분내역 기재 각 재산세 및 지방교육세 부과처분을·모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【이유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 ○○ ○구 ○○동 17-3 토지 등 [별지1] 과세처분내역 ‘과세물건’란 기재 각 토지 및 건축물(이하 통칭하여 ‘쟁점 부동산’이라 한다)을 소유하면서 쟁점 부동산에서 특급호텔인 ‘○○○호텔’을 운영하고 있는 회사이다.
나. 원고는 구 지방세특례제한법(2014. 1. 1. 법률 제12175호로 개정되기 전의 것) 제54조 제2항 및「지방세특례제한법」제54조제2항(구법 및 신법을 합하여 이하 ‘지방세특례제한법’이라고만 한다) 및「지방세특례제한법 시행령」제27조, 구 ○○ ○구 구세 감면 조례(2012. 5. 7. 조례 제1112호로 개정되어 2015. 4. 29. ○○○○조례 제1256호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘○구 감면 조례’라 한다) 제9조(위 각 규정을 통틀어 이하 ‘관광호텔 재산세 감면 규정’이라 한다)을 적용하여, 2007. 1. 1.자 표시가격기준 객실요금에서 20% 이상 인하하여 객실요금을 정하였다는 사유로 피고에게 쟁점 부동산에 대하여 재산세 감면을 신청하여 2008년분부터 2014년분까지의 재산세를 감면 받아왔다.
다. 한편, 원고는 2010. 5월경부터 2010. 10월경까지 ○○○호텔 전체를 리노베이션(리모델링, 이하 ‘리모델링’이라 한다)하였다. 원고는 리모델링을 종료한 후인 2011년경 동급 수준의 타 호텔 객실요금을 고려하여 표시가격기준 객실요금을 조정한 후 여기서 20%를 인하하여 객실요금을 정하고 이를 2012. 1. 1.부터 2014년까지 적용하였다.
라. 피고는 ○○○호텔의 객실요금 인하율이 일부 객실 타입에서 2007. 1. 1. 현재 객실요금과 비교하여 재산세 감면기준인 20%에 미달한다는 이유로 2016. 12. 6. 원고에게 [별지1] 과세처분내역 기재와 같이 원고가 기감면받은 쟁점 부동산에 관한 2012, 2013, 2014년 귀속 재산세 및 지방교육세 합계 496,261,720원을 부과·고지하였다(이하 ‘이 사건 각 과세처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 16호증, 을 제3, 4호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계법령

[별지2] 관계법령 기재와 같다.
3. 이 사건 각 과세처분의 적법 여부

관광진흥법에 따른 호텔업을 경영하는 자가 ① 외국인투숙객 비율을 충족하고 ② 외국인관광객에게 조례로 정하는 ‘객실요금 인하율’에 따라 숙박용역을 제공하는 경우(해당 지방자치단체에서 조례로 그 인하율을 정한 경우만 해당한다)에는, 호텔업에 직접 사용하는 토지 및 건축물에 대한 재산세를 경감한다(「지방세특례제한법」제54조제2항, 같은 법 시행령 제27조). ○구 감면 조례 제9조는 ‘객실요금 인하율’을 2007. 1. 1. 기준 표시가격기준 객실요금과 대비하여 해당연도 과세기준일 현재 표시가격기준 객실요금을 특급호텔의 경우 20% 이상 인하한 것으로 정하고 있다.
갑 제2, 13 내지 18호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 2010. 5월경부터 2010. 10월경까지 호텔 영업을 전면적으로 중단하고 약 745억 원의 비용(그중 객실 리모델링에 투입된 비용은 약 454억 원)을 투입하여 ○○○호텔을 리모델링한 사실, 원고는 호텔 전체를 방음벽과 패널(방음벽 가로 약 130m, 시스템 비계 약 3만 2000㎡, 매직패널 약 3만 1000㎡)로 둘러싸는 가설공사를 하고, 기존 객실의 벽체, 천정, 바닥을 모두 철거한 후 설계계획에 따라 전기배선 공사, 내부 인테리어 공사 등을 진행하였으며, 그 외에도 호텔의 외관 전체 및 복도, 로비, 식당 등 내부 전체를 리모델링한 사실, 리모델링 비용으로 객실 하나당 평균 1억 1400만 원 가량(평당 900만 원 가량)이 투입되었고, 리모델링을 통해 객실의 개수가 455개에서 410개로 줄어들었으며, 객실의 구성도 아래 [표1] 기재와 같이 변경된 사실(Normal Superior 룸은 객실 수가 111개에서 33개로 감소한 반면 Normal Business B 룸은 객실 수가 17개에서 56개로 증가하였다. 기존의 Ondol 룸은 모두 제거되었고 Presidential 룸이라는 새로운 객실타입도 생성되었다), 원고는 리모델링 후인 2011년경 아래 [표2] 기재와 같이 일부 객실(일반층 295실, 클럽층 7실)에 대하여 표시가격기준 객실요금을 조정한 사실이 각 인정된다.
또한 갑 제2 내지 12호증, 갑 제19 내지 26호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 서울특별시(이하 ‘서울시’라 한다)는 체재비 인하를 통해 관광객을 유치하기 위해 관광호텔의 객실요금 인하를 조건으로 관광호텔의 재산세를 감면하기로 하고 관련 조례를 개·개정하고, 관광호텔사업자들에게 관광호텔 객실요금 인하에 따른 재산세 감면 제도를 안내하였으며, 이에 따라 피고를 포함한 서울시 산하 자치구들은 각 관할구역 내 관광호텔의 객실요금 표시가격 인하 상황을 점검하여 온 사실, 서울시는 2008. 8. 11. 관광호텔사업자들에게 ‘객실의 리모델링 등 변경요건 발생시 해당 자치구 담당부서 및 호텔업협회의 현장점검을 통해 객실확인 및 동급 수준의 타 호텔 객실요금을 비교하여 적정성이 인정될 수 있도록 가격정책 시행에 착오 없으시기 바랍니다’라고 안내하였고, 2011. 4. 29.에도 리모델링호텔의 재산세 감면에 관하여 같은 취지로 안내한 사실, 원고는 리모델링 후에 일부 객실 요금을 인상하기 위해 피고에게 [표2]와 같은 내용으로 검토의뢰하였고, 피고는 2011. 12. 30. ‘서울시의 2011. 4. 29.자 안내에 따를 때 객실의 리모델링 등 변경요인이 발생하여 객실요금 인상이 적정하다고 인정되어 일부 객실의 Rack Rate 가격인상을 시행할 수 있음을 통보한다’고 회신한 사실, 이에 따라 원고는 2012. 1. 1.부터 2014년까지 [표2] 기재 객실요금을 적용하면서도 재산세 감면을 신청하여 재산세를 감면 받아온 사실, 서울시는 2014. 3. 26. ‘2007년 이후 리모델링된 객실도 타 호텔과 견주어 당시 가격의 산정이 가능한 수준이고 외국인투숙객 비율 등 조건을 충족한다면「지방세특례제한법」제54조제2항에 따른 재산세 감면대상에 해당한다’고 질의회신한 사실, 서울시는 2015년 감사원의 관광호텔 재산세 감면 감사를 받은 후인 2016. 5. 3.에 피고를 포함한 산하 자치구들에게 ‘리모델링, 고급객실 있는 호텔은 비과세 관행 등에 따라 감면이 적정한 것으로 보이고, 계산착오 등에 따라 인하요건을 충족하지 못한 호텔은 감면요건 미충족. 다만, 관광호텔 재산세 감면은 구세 감면조례에 관한 사안으로 자치구가 최종적으로 감면여부 결정하고, 재산세 추징시 과세자료를 행정자치부장관에 통보’라는 내용으로 관광호텔 재산세 처리방안을 알린 사실이 인정된다.
위 인정사실에서 본 바와 같은 ○○○호텔의 리모델링 공사내용, 투입비용, 객실의 구성과 개수 등에 비추어 보면, 리모델링 후 객실은 리모델링 전 객실과는 동일성이 유지되지 않는 새로운 객실이라고 보아야 하므로 리모델링 전 객실에 적용되던 2007. 1. 1. 기준 표시가격기준을 리모델링 후 객실의 객실요금 인하율을 산정하기 위하여 그대로 적용하기 어렵다. 거기에 서울시 등이 관광객 유치를 위해 객실요금 인하를 유도하면서 재산세를 감면하여 주었고 원고도 이러한 서울시의 행정지도에 부응하여 리모델링에 따른 객실요금 인상이 재산세 감면 기준을 충족하는지를 피고에 질의하고 그 범위 내에 있다는 회신을 받은 점 등을 더하여 보면, 피고가 쟁점 부동산에 대한 2012~2014년분 각 재산세 감면 여부를 결정하면서 2007. 1. 1. 현재의 표시가격기준을 비교대상으로 정한 ‘객실요금 인하율’ 기준에 관한 ○구 감면 조례를 그대로 적용하여 한 이 사건 각 과세처분은 위법하다.
4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 한다.
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[별지1] 과세처분내역 생략

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【관계법령】

▣ 지방세법

제3조(과세 주체) 이 법에 따른 지방세를 부과·징수하는 지방자치단체는「지방세기본법」제8조및 제9조의 지방자치단체의 세목 구분에 따라 해당 지방세의 과세 주체가 된다.
▣ 지방세기본법

제9조(특별시의 관할구역 재산세의 공동과세)

① 특별시 관할구역에 있는 구의 경우에 재산세(「지방세법」제9장에 따른 선박 및 항공기에 대한 재산세와 같은 법 제112조 제1항 제2호 및 같은 조 제2항에 따라 산출한 재산세는 제외한다)는 제8조에도 불구하고 특별시세 및 구세인 재산세로 한다.
② 제1항에 따른 특별시세 및 구세인 재산세 중 특별시분 재산세와 구(區)분 재산세는 각각「지방세법」제111조제1항에 따라 산출된 재산세액의 100분의 50을 그 세액으로 한다. 이 경우 특별시분 재산세는 제8조 제1항의 보통세인 특별시세로 보고 구분 재산세는 같은 조 제3항의 보통세인 구세로 본다.
제18조(신의ㆍ성실)

납세자와 세무공무원은 신의에 따라 성실하게 그 의무를 이행하거나 직무를 수행하여야 한다.
제20조(해석의 기준 등)

③ 이 법 및 지방세관계법의 해석 또는 지방세 행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 따른 행위나 계산은 정당한 것으로 보며 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 과세되지 아니한다.
▣ 구 지방세특례제한법(2011. 12. 31. 법률 제11138호로 개정되기 전의 것)

제54조(관광단지 등에 대한 과세특례)

② 「관광진흥법」에 따른 호텔업을 경영하는 자가 외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당되는 경우에는 과세기준일 현재「관광진흥법」제3조제1항 제2호 가목에 따른 호텔업에 직접 사용하는 토지(「지방세법」제106조제1항 제2호가 적용되는 경우로 한정한다) 및 건축물에 대하여는 2011년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감한다.
▣ 구 지방세특례제한법(2014. 1. 1. 법률 제12175호로 개정되기 전의 것)

제54조(관광단지 등에 대한 과세특례)

② 「관광진흥법」에 따른 호텔업을 경영하는 자가 외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당되는 경우에는 과세기준일 현재「관광진흥법」제3조제1항 제2호 가목에 따른 호텔업에 직접 사용하는 토지(「지방세법」제106조제1항 제2호가 적용되는 경우로 한정한다) 및 건축물에 대하여는 2013년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감한다.
▣ 지방세특례제한법

제54조(관광단지 등에 대한 과세특례)

② 「관광진흥법」에 따른 호텔업을 경영하는 자가 외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당되는 경우에는 과세기준일 현재「관광진흥법」제3조제1항 제2호 가목에 따른 호텔업에 직접 사용하는 토지(「지방세법」제106조제1항 제2호가 적용되는 경우로 한정한다) 및 건축물에 대해서는 2014년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50(「관광진흥법」제19조에 따른 관광숙박업의 등급이 특1등급 및 특2등급인 경우에는 100분의 25)을 경감한다.
▣ 지방세특례제한법 시행령

제27조(외국인투숙객 비율 등의 범위)

법 제54조 제2항에서 "외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준"이란 다음 각 호와 같다.
1. 「부가가치세법」에 따라 신고된 직전 연도 숙박용역 공급가액(객실요금만 해당한다) 중에서 다음 각 목의 요건을 모두 충족하는 용역의 공급가액이 차지하는 비율이 수도권 지역은 100분의 30 이상, 수도권이 아닌 지역은 100분의 20 이상일 것

가. 「외국인 관광객 등에 대한 부가가치세 및 개별소비세 특례 규정」제2조에 따른 외국인 관광객 등(이하 이 조에서 "외국인 관광객"이라 한다)에게 공급하는 용역일 것

나. 숙박인의 성명·국적·여권번호·입국일 및 입국 장소 등이 적힌 외국인 숙박 및 음식매출 기록표에 의하여 외국인 관광객과의 거래임이 표시될 것

다. 대금(代金)이 거주자 또는 내국법인의 부담으로 지급되지 아니할 것

2. 외국인 관광객에게 조례로 정하는 객실요금 인하율에 따라 숙박용역을 제공할 것(해당 지방자치단체에서 조례로 그 인하율을 정한 경우만 해당한다)

▣ 구 서울특별시관광사업보조금지급조례(2012. 1. 5. 서울특별시조례 제5222호로 개정되기 전의 것)

제3조(재산세 감면에 따른 보조금 지급)

① 제2조 제1항의 규정에 불구하고 서울특별시장은「관광진흥법」제3조제1항 제2호의 관광숙박업에 대하여 서울특별시 자치구(이하 "자치구"라 한다)가 재산세를 감면할 경우, 그에 따른 보조금을 자치구에 지급할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의하여 자치구가 재산세를 감면하는 대상은 전년도 객실이용인원 중 외국인 관광객이 30퍼센트 이상인 관광사업자(관광숙박업만 해당한다)에 한한다.
③ 서울특별시장은 자치구의 보조금 신청에 의거 보조금을 교부하며, 보조금은 예산의 범위내에서 당해연도 재산세 부과금액(감면율이 적용되지 않은 당초의 부과금액을 말한다)의 50퍼센트 이내로 한다.
▣ 구 서울특별시 중구 구세 감면 조례(2010. 12. 29. 서울특별시중구조례 제912호로 개정되기 전의 것)

제17조의2(관광호텔용 부동산에 대한 감면)

「관광진흥법」제3조제1항 제2호 가목에 의한 호텔업에 사용하는 부동산(「지방세법」제 112조 제2항 및 제182조 제1항 제1호에 의한 과세대상을 제외한다)으로서 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 재산세의 100분의 50을 경감한다.
1. 「부가가치세법」에 의해 신고된 직전연도의 숙박용역(객실요금에 해당하는 부분에 한한다. 이 조에서 같다)공급가액 중「부가가치세법 시행령」제26조제1항 제5의3호에 의한 외국인 관광객 등에게 공급하는 숙박용역의 공급가 액이 100분의 30 이상(직전 연도의 공급가액이 없는 경우 과세기준일 이전에 「부가가치세법」에 따라 신고된 당해연도 공급가액을 기준으로 한다.
2. 2007년 1월 1일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금과 대비하여 당해연도 과세기준일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금을 각 목이 정하는 비율 이상으로 인하한 경우

가. 특급호텔 : 20%

나. 특급호텔 이외 호텔 : 10%

▣ 구 서울특별시 중구 구세 감면 조례(2012. 5. 7. 서울특별시중구조례 제1112호로 개정되기 전의 것)

제15조(관광호텔용 부동산에 대한 감면)

「관광진흥법」제3조제1항 제2호 가목에 의한 호텔업에 사용하는 부동산으로서 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 재산세의 100분의 50을 경감한다.
1. 「부가가치세법」에 따라 신고된 직전연도의 숙박용역(객실요금에 해당 하는 부분에 한정한다. 이 조에서 같다) 공급가액 중「부가가치세법 시행령」제26조제1항 제5의3호에 따른 외국인 관광객 등에게 공급하는 숙박용역의 공급가액이 100분의 30 이상(직전연도의 공급가액이 없는 경우 과세기준일 이전에 「부가가치세법」에 따라 신고된 해당 연도 공급가액을 기준으로 한다)인 경우

2. 2007년 1월 1일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금과 대비하여 해당 연도 과세기준일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금을 다음 각 목이 정하는 비율 이상으로 인하한 경우

가. 특급호텔 : 20%

나. 특급호텔 이외 호텔 : 10%

▣ 구 서울특별시 중구 구세 감면 조례(2015. 4. 29. 서울특별시중구조례 제1256호로 개정되기 전의 것)

제9조(관광호텔용 부동산에 대한 감면)「지방세특례제한법 시행령」제27조제2호에 따른 객실요금 인하율은 2007년 1월 1일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금과 대비하여 해당연도 과세기준일 현재 관광호텔 표시가격 기준 객실요금을 다음 각 호에서 정하는 비율 이상으로 인하한 것을 말한다.
1. 특급호텔 : 20%

2. 특급호텔 이외 호텔 : 10%

서울특별시 중구 구세 감면 조례(2012. 5. 7. 서울특별시중구조례 제1112호) 부칙

제1조(시행일)

이 조례는 공포한 날부터 시행하되, 2012년 1월 1일부터 적용한다.
▣ 구 서울특별시 중구 구세 감면 조례(2017. 4. 26. 서울특별시중구조례 제1373호로 개정되기 전의 것)

제9조 삭제 <2015. 4. 29.>

서울특별시 중구 구세 감면 조례(2015. 4. 29. 서울특별시중구조례 제1256호) 부칙

제1조(시행일)

이 조례는 공포한 날부터 시행하되, 2015년 1월 1일부터 적용한다.
구 지방세특례제한법(2014. 1. 1. 법률 제12175호로 개정되기 전의 것)

제54조(관광단지 등에 대한 과세특례)

② 「관광진흥법」에 따른 호텔업을 경영하는 자가 외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당되는 경우에는 과세기준일 현재「관광진흥법」제3조제1항제2호가목에 따른 호텔업에 직접 사용하는 토지(「지방세법」제106조제1항제2호가 적용되는 경우로 한정한다) 및 건축물에 대하여는 2013년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감한다.
■ 지방세특례제한법

제54조(관광단지 등에 대한 과세특례)

② 「관광진흥법」에 따른 호텔업을 경영하는 자가 외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당되는 경우에는 과세기준일 현재「관광진흥법」제3조제1항제2호가목에 따른 호텔업에 직접 사용하는 토지(「지방세법」제106조제1항제2호가 적용되는 경우로 한정한다) 및 건축물에 대해서는 2014년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50(「관광진흥법」제19조에 따른 관광숙박업의 등급이 특1등급 및 특2등급인 경우에는 100분의 25)을 경감한다.
■ 지방세특례제한법 시행령

제27조(외국인투숙객 비율 등의 범위)

법 제54조제2항에서 "외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준"이란 다음 각 호와 같다.
1. 「부가가치세법」에 따라 신고된 직전 연도 숙박용역 공급가액(객실요금만 해당한다) 중에서 다음 각 목의 요건을 모두 충족하는 용역의 공급가액이 차지하는 비율이 수도권 지역은 100분의 30 이상, 수도권이 아닌 지역은 100분의 20 이상일 것

가. 「외국인관광객 등에 대한 부가가치세 및 개별소비세 특례 규정」제2조에 따른 외국인관광객 등(이하 이 조에서 "외국인관광객"이라 한다)에게 공급하는 용역일 것

나. 숙박인의 성명·국적·여권번호·입국일 및 입국 장소 등이 적힌 외국인 숙박 및 음식매출 기록표에 의하여 외국인관광객과의 거래임이 표시될 것

다. 대금(代金)이 거주자 또는 내국법인의 부담으로 지급되지 아니할 것

2. 외국인관광객에게 조례로 정하는 객실요금 인하율에 따라 숙박용역을 제공할 것(해당 지방자치단체에서 조례로 그 인하율을 정한 경우만 해당한다)

■ 구 서울특별시 중구 구세 감면 조례(2012. 5. 7. 조례 제1112호로 개정되어 2015. 4. 29. 서울특별시중구조례 제1256호로 개정되기 전의 것)

제9조(관광호텔용 부동산에 대한 감면)

「지방세특례제한법 시행령」제27조제2호에 따른 객실요금 인하율은 2007년 1월 1일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금과 대비하여 해당연도 과세기준일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금을 다음 각 호에서 정하는 비율 이상으로 인하한 것을 말한다.
1. 특급호텔 : 20%

2. 특급호텔 이외 호텔 : 10%

서울특별시 ○구 감면 조례가 객실요금 인하율 요건의 기준일인 2007. 1. 1. 이후에 신축되거나 리모델링된 호텔, 등급 상향된 호텔에 관한 예외 조항을 두지 않음으로써 위와 같은 호텔들에 대하여 감면 조항을 그대로 적용할 경우 불합리한 점이 발생하는 데다가 감면 조항을 엄격히 해석·적용함으로써 위와 같은 호텔들이 재산세 감면을 포기하고 가격 인하에 동참하지 않을 경우 외국인 관광객의 원활한 유치라는 감면 조항의 입법 목적 달성에 악영향을 미칠 수 있는 점 등을 고려하여, 감면요건이 충족되지 않음에도 위와 같은 호텔들에 대하여 재산세를 감면해 준 것으로 보인다. 따라서 원고와 같은 관광호텔사업자들로서는 처분청의 공적 견해표명이 위와 같은 사정을 고려하여 특별한 예외를 인정함으로써 재산세 감면 혜택을 주려는 의도에서 비롯되었다고 신뢰하는 데 어떠한 과실이 있다고 보기 어려운바, 납세자인 원고에게 신뢰보호원칙의 적용을 부인하여야 할 만한 정도의 귀책사유가 있다고 보기 어렵다.따라서 이 사건 처분은 신뢰보호원칙을 위반하여 위법하므로 취소되어야 한다.