사용허가신청불허가처분취소청구의소 (일반행정, 춘천지방법원)
공포일: 2022.11.15 / 시행일:

【원 고】 주식회사 ○○○ (소송대리인 법무법인 뉴탑 담당변호사 노갑식)
【피 고】 강원시설단장
【변론종결】2022. 9. 20.
【주 문】
 1. 피고가 2020. 10. 20. 원고에게 한 무상사용 허가신청 불허가처분을 취소한다.
 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】 피고가 2020. 10. 20. 원고에게 한 무상사용허가신청 불허가처분을 취소한다.
【이 유】1. 처분의 경위
가. 최초 및 1차 수정합의서의 작성 등
 1) 공군 제△△전투비행단(이하 ‘비행단’이라 한다)은 □□체력단련장(비행단 내에 있는 골프장을 말하고, 이하 ‘체력단련장’이라 한다)에 전자유도카트 시스템을 설치하기 위하여, 그 시스템의 구축 및 운영을 위하여 입찰방식으로 선정된 민간 업체로부터 이를 기부채납 받은 뒤 일정기간 무상으로 사용·수익하도록 허가해주는 방법으로 사업을 진행하기로 하였다.
 2) 원고는 2009. 8. 13. 비행단이 실시한 체력단련장 전자유도카트시스템 설치공사 지명경쟁 입찰에서 입찰금액을 1,008,000,000원으로 기재하여 최저가 입찰자로 낙찰을 받았고, 그에 따라 2009. 8. 17. 원고와 비행단으로부터 체력단련장에 대한 지휘 권한 등을 위임받은 체력단련장 관리사장과 사이에 전자유도카트시스템 운영·관리에 관한 합의서(이하 ‘최초 합의서’라 한다)가 작성되었다. 최초 합의서 중 이 사건과 관련된 주요 조항의 내용은 아래와 같다.
제2조(관련근거) 이 합의서는 다음의 근거에 의하여 체결한다. 1. 국유재산법, 동법 시행령 및 동법 시행규칙 2. 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률, 동법 시행령 및 동법 시행규칙 3. 공본 복지정책과-3289("09. 5. 20) "체력단련장 전자유도카트 시스템 설치 승인" 4. 전자유도카트시스템 입찰결과("09. 8. 13) "신한교역 낙찰" - 최저가 입찰 적용(1,008,000,000원)제4조(용어정의) 이 합의서에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. 부지: 전자유도카트시스템이 설치된 "갑(비행단)"의 체력단련장 내 토지 235,257㎡를 말한다. 2. 시설물: 전자유도카트실 1동과 전자유도카트장비 및 그 설비내역을 말한다.제5조(합의내용)① "갑"은 "을(원고)"에게 다음 각호의 재산에 대하여 그 사용·수익을 허가한다. 1. 부지 2. "을"로부터 기부채납 받은 시설물② "을"은 "갑"에게 시설물을 기부한다.제7조(사용·수익 허가)① "을"은 "갑"으로부터 사용·수익허가를 받아 그 기간 동안 부지와 시설물을 사용할 수 있다.② 사용·수익 허가기간은 공사완료일(09. 11. 30)로부터 다음 각 호의 시점 중 먼저 도래한 시점까지로 한다. 1. 제5조 제1항 각 호의 재산에 대하여 국유재산법 시행령 제26조에 따라 산정한 사용료를 계속하여 누적한 결과, 그 총액이 제5조 제2항에 의해 "갑"이 기부를 채납한 재산의 감정평가 가액에 도달하는 시점 2. "을"이 "갑"으로부터 지불받는 원금상환액(관리운영비 제외)을 계속하여 누적한 결과, 그 총액이 입찰 시 제시된 금액(1,008,000,000원)에 금융비용(연리 6.22%, 신용카드 평균 수수료율 3.46%)을 포함한 액수에 달하게 되는 시점제9조(관리 유지보수)① "을"은 부지 및 시설물에 대한 관리·운영 책임이 있으며, 선량한 관리자로써 신의성실의 계약원칙에 따라 보존의 책임을 다하고 그 사용에 필요한 보수를 하여야 한다.제10조(관리·운영비)① "갑"은 "을"에게 관리·운영비 명목으로 연 65,010,000원을 사용·수익 허가기간 동안 월별 분할(월 5,417,000원) 지급하며, 이로써 "을"은 기부를 채납한 재산을 관리 운영함에 있어 발생되는 인건비, 전기료, 수도료, 오물 수거비, 보험료 등 제반 관리·운영비를 부담하여야 한다.② "을"은 사용·수익 허가기간 중 위에서 정하여진 관리·운영비 이외에는 시설물의 하자보수비 등 어떠한 명목의 금원도 추가 및 요구할 수 없다.제12조(수익금 회수)① "을"은 "갑"으로부터 사용·수익 허가기간 동안 본 시설물의 이용객들이 지불한 사용료로 시설 투자비(1,008,000,000원)를 매일 회수한다.② 회수액은 "을"이 입찰 시 제시했던 금액(1,008,000,000원)과 이에 대한 금융비용, 관리 운영비(금융비용 없음)를 기준으로 계산한다.③ 금융비용은 연리 6.22%를 적용하며 월할 계산한다. 따라서 해당 월의 수익금은 신용카드 수수료율(3.46%), 금융비용(6.22%) 및 관리운영비 변제에 우선 사용되고, 잔여금을 원금 상환에 사용되는 것으로 한다.제14조(사용·수익 허가의 취소와 철회) "갑"은 다음 각 호 1에 해당하는 경우에는 언제든지 부지 및 시설물에 대한 사용·수익 허가를 취소 또는 철회할 수 있으며, "을"은 정당한 사유가 없는 한 "갑"의 결정에 따른다. 6. 사용·수익 허가기간 중 "을"의 시설물 사용으로 인한 수익이 기부를 채납한 재산의 가액에 달한 경우
 3) 비행단은 최초 합의서 작성 이후 원고에게 전동카트 보관소 건물평수 조정 등에 관한 추가공사를 요구하였고, 원고는 이를 시행하였다. 
 4) 원고와 비행단(체력단련장 관리사장)은 2010. 1. 20. 최초 합의서 상 원고가 설치하기로 정한 카트의 내역을 변경하는 등의 내용을 포함한 전자유도카트시스템 운영·관리에 관한 합의서(이하 ‘1차 수정합의서’라 한다)를 작성하였다.
나. 원고에 대한 무상사용허가 및 2차 수정합의서의 작성
 1) 비행단은 2011. 7. 5. 원고에게 체력단련장의 카트 보관동, 전자카트 유도시스템(이하 통틀어 ‘이 사건 시설’이라 한다)에 대한 감정평가를 요청하였고, 2011. 10. 이에 대한 감정평가가 이루어졌다. 원고는 이후 비행단에게 이 사건 시설을 기부채납하고, 비행단에게 이 사건 시설 및 이 사건 시설이 설치된 체력단련장 내 토지(□□시(지번 1 생략), □□시(지번 2 생략), 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대한 무상사용 허가신청서를 제출하였다. 비행단은 2011. 11. 24. 공군참모총장에게 위 허가신청서, 사용료 면제기간 산정서를 첨부하여 무상사용 허가를 상신하였다. 위 산정서에 의하면, 이 사건 시설의 가액은 1,127,000,000원으로, 위 금액을 기준으로 산정된 사용료 면제 총기간은 2010. 6. 1.부터 2027. 5. 9.까지로 기재되어 있다.
 2) 원고는 2011. 11. 30. 비행단으로부터 이 사건 시설 및 토지에 대한 국유재산 무상사용허가서(이하 ‘이 사건 1차 허가서’라 한다)를 교부받았다. 이 사건 1차 허가서의 주요 허가조건은 아래와 같다.
제2조(사용기간) 사용료 면제기간은 국유재산법 시행령 제29조 및 제32조에 따라 2010. 6. 1.부터 2027. 5. 9.까지로 하며, 1차 무상 사용허가 기간은 2010. 6. 1.부터 2015. 5. 31.까지로 한다. 다만, 비행단과 원고 간에 체결한 최초 합의서 제7조 제1항에 따라 무상사용 기간은 변동될 수 있다.제3조(사용료) 사용료는 무상으로 한다. 다만, 사용료 면제기간 만료 후에는 국유재산법 시행령 제29조 및 제31조에 따라 사용료(부가세 포함)를 매년 결정한다.
 3) 원고는 2012. 5. 21. 체력단련장 관리사장이던 소외 1과 사이에 최초 합의서로 정한 무상사용 허가기간의 종기 등을 변경하는 등의 내용이 포함된 전자유도카트시스템 운영·관리에 관한 합의서(이하 ‘2차 수정합의서’라 한다)를 작성하였다. 2차 수정합의서 중 이 사건과 관련된 주요 조항의 내용은 아래와 같다.
제2조(사용·수익 허가)① 사용·수익 허가기간은 공사완료일(09. 11. 30)로부터 다음 각 호의 시점 중 먼저 도래한 시점까지로 한다. 1. 제5조 제1항 각 호의 재산에 대하여 국유재산법 시행령 제26조에 따라 산정한 사용료를 계속하여 누적한 결과, 그 총액이 제5조 제2항에 의해 "갑(비행단)"이 기부를 채납한 재산의 감정평가 가액에 도달하는 시점 2. "을(원고)"이 "갑"으로부터 지불받는 원금상환액(관리운영비 제외)을 계속하여 누적한 결과, 그 총액이 입찰 시 제시했던 금액(1,008,000,000원)에 추가공사금액(119,000,000원)을 포함 총 공사금액(1,127,000,000원)에 금융비용 9.68%(연리 6.22%, 신용카드 평균 수수료율 3.46%)을 포함한 액수에 달하게 되는 시점제3조(수익금 회수)① "을"은 "갑"으로부터 사용·수익 허가기간 동안 본 시설물의 이용객들이 지불한 사용료로 시설 투자비(1,127,000,000원)를 매일 회수한다.② 회수액은 "을"이 입찰 시 제시했던 금액(1,008,000,000원)과 추가공사금액(119,000,000원)을 포함 총 공사금액(1,127,000,000원)에 대한 금융비용, 관리운영비(금융비용 없음)를 기준으로 계산한다.제4조(기타) 이 합의서 조항에 명시되지 않은 내용에 대해서는 최초 합의서 및 1차 수정합의서에 의한다.
 4) 이 사건 1차 허가서에 따른 1차 무상사용 허가기간이 만료된 후 피고는 2016. 3. 23. 원고에게 2차 국유재산 무상사용 허가서(이하 ‘이 사건 2차 허가서’라 하고, 이 사건 1차 허가서와 통틀어 ‘이 사건 허가서’라 한다)를 교부하였다. 이 사건 2차 허가서 제2조는 사용기간에 관하여 ‘사용료 면제기간은 2010. 6. 1.부터 2027. 5. 9.까지로 하며, 2차 무상사용 허가기간은 2015. 6. 1.부터 2027. 5. 9.까지로 한다. 다만, 비행단과 원고 간에 체결한 최초 합의서 제7조 제1항에 따라 무상사용기간은 변동될 수 있다.’고 정하고 있다.
다. 무상사용 허가기간의 만료 통보 등
 1) 비행단은 2차 수정합의서로 정한 기초가액(1,127,000,000원)을 기준으로 이 사건 시설의 사용에 따른 원고의 수익금을 정산하였으나, 2013. 3. 무렵부터 최초 합의서로 정한 기초가액(1,008,000,000원)을 기준으로 원고의 수익금을 정산한 후 통보하였다. 비행단은 그 후 계속 위와 같이 수익금을 정산 및 통보하였고, 2017. 7. 27. 원고에게 2017년 8월 중 수익금 정산이 완료되어 무상사용 허가기간이 만료될 예정이라고 통보하였다. 비행단은 2017. 8. 30. 원고에게 2017. 8. 22.경 위 수익금의 정산이 완료되었다고 통보하였다.
 2) 원고는 춘천지방법원 강릉지원에 비행단을 상대로 위 2017. 7. 27.자 통보의 취소를 구하는 소송을 제기하였으나(위 법원 2017구합30321), 위 법원은 2018. 1. 11. 위 통보가 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 않음을 이유로 각하판결을 선고하였고, 원고가 항소하지 아니하여 위 판결은 2018. 2. 3. 그대로 확정되었다.
 3) 피고는 2018. 2. 8. 원고에게 위 판결이 확정되었음을 이유로 아래와 같이 이 사건 시설 및 토지에 대한 무상사용 허가기간이 만료되었다고 통보하였고(이하 ‘이 사건 통보’라 한다), 2018. 2. 28.부터 원고가 이를 사용하지 못하도록 하였다.
1. 관련 근거 나. 공군 제△△전투비행단 운영과-4674(2017. 10. 12.) 전자유도카트 무상사용수익허가 취소 의뢰2. 위 관련 근거에 의거 소송 확정 통보 되어 아래와 같이 국유재산 무상사용허가기간이 만료되었음을 알려드리오니 업무에 참고 하시기 바랍니다. 가. 사용허가 만료재산 현황구분소재지 및 지번만료면적(㎡)/동/식만료일시토지□□시 (지번 2 생략)1,5702017. 10. 31.□□시 (지번 1 생략)1,836건물1공작물□□시 (지번 1 생략) 동2필지1
라. 이 사건 시설에 대한 무상사용 허가신청 거부
 1) 원고는 2020. 8. 4. 피고에게 이 사건 통보가 부당하게 이 사건 허가를 종료시키는 처분이라고 주장하며 아래와 같이 이 사건 시설의 사용료로 정산되어야 할 금액 550,926,569원이 잔존하고 있음을 이유로, 위 금액의 정산이 완료되는 기간까지 이 사건 시설 및 토지의 무상사용 허가를 다시 신청하였다.
순번항목금액(원)12차 수정합의서의 추가공사금액119,000,0002최저임금 미지급분80,896,5333승용카트 부품대금(2인승, 5인승)3,760,9004비승용카트 수리부품비(월 25만 원 초과 부품)44,545,6005순번 1 내지 4 합계액(248,203,033원)에 대한 금융비용(9.68%)173,328,89762010년 2~5월 카트사용료 보관예치금129,394,639합계?550,926,569
 2) 피고는 2020. 10. 20. 원고에게 최초 합의서에 따라 이 사건 시설에 대한 수익금 정산이 2018년 2월 최종 만료되었고, 이 사건 시설 및 토지는 이 사건 2차 허가서에 따라 무상사용 허가신청 대상이 아님을 이유로 원고의 신청을 거부하는 회신을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 11호증, 제12호증의4, 제13 내지 16, 19, 20, 25호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을 제1호증의 각 기재, 증인 소외 2의 증언, 변론 전체의 취지
2. 본안전항변에 관한 판단
가. 본안전항변의 요지
 원고의 이 사건 시설에 대한 무상사용 허가기간은 이 사건 합의서 및 허가서에 의하여 정하여져 있는 것이므로, 이 사건 처분은 이 사건 합의서 및 허가서에 따른 무상사용허가기간이 이미 종료되었음을 안내하는 사실상의 통지에 불과하여 국민의 권리·의무 관계에 직접 영향을 미치는 처분으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 소는 항고소송의 대상인 처분을 대상으로 하지 아니하여 부적법하다.
나. 판단
1) 관계 법령의 내용 및 관련 법리
 가) 국유재산법 제8조 제1항은 총괄청은 국유재산에 관한 사무를 총괄하고 그 국유재산을 관리·처분하고, 제6항은 이 법에 따른 총괄청의 행정재산의 관리·처분에 관한 사무는 그 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙관서의 장에게 위임할 수 있다고 정하고 있다. 그 위임에 따른 국유재산법 시행령 제4조의3 제1항은 총괄청은 법 제8조 제5항에 따라 다음 각 호의 사무를 중앙관서의 장에게 위임한다고 규정하면서 제1호에서 ‘국유재산법 제13조의 기부채납에 따른 재산의 취득에 관한 사무’를, 제4호에서 ‘행정재산의 관리(취득에 관한 사무는 제외한다)에 관한 사무’를, 제6호에서 ‘그 밖에 총괄청이 행정재산의 효율적인 관리·처분을 위하여 필요하다고 인정하여 지정하는 사무’를 각 규정하고 있다.
 한편, 국방부 소관 국유재산관리 훈령 제4조 제1항 제1호 라목은 국방부장관은 국방부 소관 일반회계 소속 재산 중 가 내지 다목 외의 그 밖의 재산에 관하여 재산관리관을 국방시설본부장으로 지정한다고 규정하고, 제2항은 국방시설본부 소속 지역시설단장은 해당지역재산을 관리하는 분임재산관리관이 되며, 분임재산관리관의 업무위임범위는 국방시설본부장이 정한다고 규정하고 있다. 그리고 국방시설본부 국유재산관리업무(예규) 제5조 제2항은 국유재산법 제13조, 제30조에 의한 기부채납, 사용허가를 지역시설단장의 임무로 규정하고 있다.
 나) 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리 상의 신청권이 있어야 한다(대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 참조). 그리고 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 신청인이 그 신청에 따른 단순한 응답을 받을 권리를 넘어서 신청의 인용이라는 만족적 결과를 얻을 권리를 의미하는 것은 아니다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 참조). 행정재산의 사용·수익허가처분의 성질에 비추어 국민에게는 행정재산의 사용·수익허가를 신청할 법규상 또는 조리 상의 권리가 있다고 할 것이므로 국유재산의 관리청이 행정재산의 사용·수익에 대한 허가 신청을 거부한 행위 역시 행정처분에 해당한다(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 등 참조).
2) 구체적 판단
 앞서 든 증거들, 갑 제21호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하면, 이 사건 처분이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것으로 인정할 수 있다. 따라서 피고의 본안전항변은 받아들이지 아니한다.
 ① 최초 합의서 및 2차 수정합의서 제2조는 각 합의서가 국유재산법 및 동법 시행령 등을 근거로 체결되었음을 규정하고 있고, 피고는 국방부장관 소속 국방시설본부 산하 기관이자 비행단과는 별개의 독립된 주체로서 국유재산법 제8조 제5항, 국유재산법 시행령 제4조의3 제1항, 국방부소관 국유재산관리 훈령 제4조 제1항, 제2항, 국방시설본부 국유재산관리업무(예규) 제5조 제2항, 국유재산법 제30조에 따라 이 사건 시설의 사용허가권과 취소(철회)권을 가진다. 이 사건 처분은 피고의 위와 같은 권한에 따라 행해진 것으로 보인다.
 ② 이 사건 2차 허가서, 최초 합의서 제7조 제2항 및 2차 수정합의서 제2조 제1항을 종합하면, 이 사건 시설에 대한 무상사용 허가기간은 2027. 5. 9. 또는 이 사건 시설의 사용료를 바탕으로 원고의 기부채납 재산 가액의 정산이 완료되는 시점 중 빠른 시점까지이다. 그런데 정산의 기초가 되는 매월의 사용료 액수는 매월의 사용정도에 따라 차이가 있으므로, 후자의 종기(정산완료 시점)는 구체적인 정산과정을 거쳐 특정될 수 있다. 
 ③ 피고는 2018. 2. 8. 원고에게 이 사건 시설에 대하여는 2017. 10. 31.경 정산이 완료되었고, 관련 행정소송 판결이 확정되어 무상사용 허가기간이 만료되었다는 이 사건 통보를 하였다. 최초 합의서 제14조 제6호는 사용수익 허가기간 중 정산이 완료될 경우를 사용수익 허가의 취소/철회 사유로 정하고 있고, 이 사건 통보의 관련 근거로 비행단의 2017. 10. 12.자 취소 의뢰가 기재되어 있는 점에 비추어 보면, 이 사건 통보는 위 2027. 5. 9. 이전에 구체적 정산과정을 거쳐 정산이 완료되었음을 이유로 무상사용 관계를 확정적으로 종료하는 무상사용허가의 철회에 해당한다.
 ④ 앞서 본 법리에 의하면, 원고는 행정재산인 이 사건 시설의 사용허가를 신청할 법규 또는 조리 상 신청권을 갖는다고 할 것이다. 그리고 원고는 2020. 8. 4. 피고에게 이 사건 통보가 부당한 만료처분이라고 주장하며 잔존 금액에 대한 정산이 완료되는 시점까지 이 사건 시설의 무상사용 허가를 신청하였는데, 이 사건 통보와 원고의 신청시점 사이의 시간적 간격이 상당한 점, 앞서 본 이 사건 통보의 성격, 원고 또한 이 사건 통보로 인하여 이 사건 시설에 대한 무상사용 관계가 일응 종료된 것을 전제로 위 신청을 한 것으로 보이는 점을 종합하여 보면, 위 신청은 이 사건 시설에 대하여 이 사건 허가서에 기초한 기존의 무상사용 관계가 종료된 이후 새로운 무상사용 허가를 신청하는 취지로 보인다. 따라서 위 신청에 대하여 거부한 이 사건 처분을 기존의 무상사용 관계가 종료되었음을 안내하는 사실상의 통지에 불과하다고 볼 수 없다. 
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
 1) 원고는 2차 수정합의서 제3조 제2항에 따라 이 사건 시설의 사용으로 인한 수익금에서 관리운영비를 공제한 금액의 누계 액이 총 기부채납 가액 1,127,000,000원 및 이에 대하여 연 9.68%의 비율로 계산한 금융비용을 더한 금액에 이를 때까지 이 사건 시설을 무상으로 사용할 수 있다. 
 위 관리운영비에는 원고가 비행단과의 협의를 거쳐 비승용식 전동카트 부품 수리로 지출한 월 25만 원 이상의 수리부품비용 44,545,600원, 비행단의 요청에 의하여 승용식 카트 부품 교체로 지출한 부품대금 3,760,900원이 포함되어야 한다. 그리고 관리운영비 중 노무비는 산출내역서 상 최저임금으로 정하였는데, 이는 매년 상승할 수 있는 최저임금의 특징을 반영하여 매 연도의 각 최저임금에 따라 산정된 노무비를 공제하기로 한 것이므로, 매 연도의 각 최저임금에 따라 산정된 노무비 중 공제되지 않은 비용 또한 위 관리운영비에 포함되어야 한다.
 2) 피고는 원고에게 정산이 완료될 때까지 이 사건 시설 및 토지의 사용수익을 허가하여야 할 의무를 부담하나, 정산 완료 전인 2018. 2. 8. 이 사건 통보를 하였고, 그 후 이 사건 시설 및 토지에 대한 원고의 사용을 방해하였다. 그리고 이 사건 통보 당시 정산되지 않은 금액은 421,531,930원이므로, 피고는 원고가 이를 정산받기 위하여 신청한 무상사용을 허가하여야 함에도 이를 거부하였는바, 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
나. 관계 법령
 별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 시설에 대한 정산이 완료될 때까지 무상사용 허가가 이루어져야 하는지 여부
 가) 국유재산법 제13조 제2항은 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자에게 무상으로 사용허가 하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 않고, 위와 같은 기부채납은 허용되는 것으로 정하고 있다. 그리고 국유재산법 제35조 제1항 단서는 기부채납받은 재산에 대하여 기부자에게 사용을 허가할 경우, 그 사용허가기간은 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 한다고 정하고 있다.
 나) 앞서 본 사실들에 의하면, 최초 합의서 제5조 제1항은 비행단은 원고가 기부채납한 이 사건 시설 및 토지에 대하여 사용수익을 허가한다고 정하고 있고, 최초 합의서 제7조 제2항 및 2차 수정합의서 제2조 제1항은 사용수익허가 기간은 이 사건 시설 및 토지에 대하여 국유재산법 시행령 제26조에 따라 산정한 사용료를 계속 누적한 결과 그 총액이 이 사건 시설의 감정평가 가액에 도달하는 시점(제1호) 또는 이 사건 시설의 기부채납 가액 등에 대하여 정산이 완료되는 시점(제2호) 중 이른 시점까지 로 정하고 있다. 그리고 비행단은 2011. 11. 24. 공군참모총장에게 이 사건 1차 허가서를 상신하며, 위 제1호의 시점을 뜻하는 사용료 면제기간을 2027. 5. 9.로 산정한 산정서를 첨부하였고, 이 사건 2차 허가에 이르러 무상사용 허가기간은 위 2027. 5. 9.까지 연장되었다.
 다) 위 관계 법령의 내용 및 위 인정사실들을 종합하면, 피고는 원고가 이 사건 시설에 대한 투자비 등을 회수할 수 있도록 무상사용 허가의 종기인 2027. 5. 9. 또는 이 사건 시설의 기부채납 가액 등에 대한 정산이 완료되는 시점 중 이른 시점까지 이 사건 시설 및 토지의 무상사용을 허가하여야 한다. 피고가 무상사용 허가의 종료를 확정한 이 사건 통보 시인 2018. 2. 8.이 위 2027. 5. 9. 이내임은 역수 상 명백하므로, 이 사건 통보 당시 이 사건 시설의 기부채납 가액 등에 대한 정산이 완료되지 않았다면, 정산이 완료될 시점까지의 무상사용 허가신청을 거부한 이 사건 처분은 위법하다. 따라서 이 사건 통보 당시 이 사건 시설에 관한 정산이 완료되었는지 여부에 관하여 본다.
2) 이 사건 통보 당시 이 사건 시설에 대한 정산 완료 여부
가) 이 사건 시설의 기부채납 가액
앞서 든 사실에 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 시설에 관한 정산의 대상이 되는 기부채납 가액은 원고가 이 사건 시설에 관한 입찰 당시 제시한 1,008,000,000원에 원고가 시행한 추가 공사금액 119,000,000원을 더한 1,127,000,000원으로 인정된다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
① 비행단은 2011. 11.경 시설운영위원회의 심의 및 의결을 거쳐 이 사건 시설을 기부채납에 의하여 국유재산으로 인수하기로 하고, 그 가액을 위 1,127,000,000원으로 정하였고, 2011. 11. 24. 공군참모총장에게 이 사건 시설에 대한 기부채납을 보고하였는데, 이에 첨부된 기부증서에는 이 사건 시설의 가격이 1,127,000,000원으로 기재되어 있다. 그리고 비행단은 같은 날 공군참모총장에게 이 사건 시설 및 토지에 대한 무상사용 허가를 상신하면서 ‘사용료 면제기간 산정서’를 첨부하였는데, 이에 의하면 비행단은 이 사건 시설의 기부재산 가액을 위 1,127,000,000원으로 하였고, 위 금액을 기준으로 이 사건 시설 및 토지에 대한 연간 사용료를 나누어 사용료 면제기간을 2010. 6. 1.부터 2027. 5. 9.까지로 산정하였다. 나아가 비행단은 2016. 3. 23. 이 사건 2차 허가서로 당초 2010. 6. 1.부터 2015. 5. 31.까지인 무상사용 허가기간을 2015. 6. 1.부터 위 2027. 5. 9.까지로 정하였다. 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 비행단은 이 사건 시설에 관하여 원고가 시행한 추가 공사금액 119,000,000원을 가산하여 이 사건 시설에 대한 기부채납 가액을 1,127,000,000원으로 정하려는 의사가 있었던 것으로 봄이 타당하다.
② 2차 수정합의서 작성 당시 체력단련장 관리사장으로 근무하고 있던 소외 1은 비행단 내 복지심의위원회의 의결을 거치지 아니하고 2차 수정합의서에 비행단장의 직인을 날인하였고, 이에 대하여 공문서위조 등으로 기소되어 유죄판결을 받았다. 그러나 한편, 앞서 본 바와 같이 소외 1은 비행단장으로부터 체력단련장의 관리권한을 위임받았고, 최초 합의서, 1차 수정합의서 및 2차 수정합의서 모두에 비행단장의 직인을 날인하였으며, 원고의 직원으로 위 각 합의서의 작성 및 날인에 관여하였던 증인 소외 2는 합의서 날인과 관련하여 비행단 내 복지심의위원회의 의결을 거쳐야 하는지 여부는 비행단 내부 절차로서 원고는 이를 전혀 알 수 없었다고 증언하였다. 위와 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고는 소외 1이 비행단장으로부터 위임받은 권한의 범위 내에서 2차 수정합의서를 날인한 것으로 믿었던 것으로 보이고, 이에 관한 정당한 이유가 있었던 것으로 보인다. 따라서 2차 수정합의서는 권한을 넘은 표현대리에 관한 민법 제126조에 따라 그 효력을 인정할 수 있으므로, 2차 수정합의서로 정한 기부채납 가액인 1,127,000,000원을 정산의 대상 금액으로 보아야 한다. 
나) 부품대금, 수리부품비용, 미지급 노무비 및 금융비용
(1) 관련 법리
 계약당사자 간에 어떠한 계약 내용을 처분문서인 서면으로 작성한 경우, 문언의 객관적인 의미가 명확하다면 특별한 사정이 없는 한 문언대로의 의사표시의 존재와 내용을 인정하여야 하지만, 문언의 객관적인 의미가 명확하게 드러나지 않는 경우에는 당사자의 내심의 의사 여하에 관계없이 문언의 내용과 계약이 이루어지게 된 동기 및 경위, 당사자가 계약에 의하여 달성하려고 하는 목적과 진정한 의사, 거래의 관행 등을 종합적으로 고찰하여 사회정의와 형평의 이념에 맞도록 논리와 경험의 법칙, 그리고 사회일반의 상식과 거래의 통념에 따라 당사자 사이의 계약의 내용을 합리적으로 해석하여야 하고, 특히 당사자 일방이 주장하는 계약의 내용이 상대방에게 중대한 책임을 부과하거나 그가 보유하는 소유권 등 권리의 중요한 부분을 침해 내지 제한하게 되는 경우에는 문언의 내용을 더욱 엄격하게 해석하여야 한다(대법원 2014. 6. 26. 선고 2014다14115 판결 등 참조).
(2) 인정사실
 ① 최초 합의서 제9조 제1항은 원고는 이 사건 시설 및 토지에 대하여 관리·운영 책임이 있고, 선량한 관리자로써 신의성실의 계약원칙에 따라 보존의 책임을 다 하고 그 사용에 필요한 보수를 하여야 한다고 정하고 있다. 그리고 제10조는 비행단은 사용수익 허가기간 동안 원고에게 관리·운영비로 연 65,010,000원(월 5,417,000원)을 지급하며, 원고는 위 비용으로 이 사건 시설에 관한 제반 관리·운영비를 부담하여야 하고 위 비용 이외에 이 사건 시설의 하자보수비 등 어떠한 명목의 금원도 추가 및 요구할 수 없다고 정하고 있다.
 ② 최초 합의서에 첨부된 관리운영비 산출내역서(이하 ‘산출내역서’라 한다)는 관리운영비의 항목을 노무비, 소모품비 및 일반 관리비로 정하고 있고, 그 합계는 연 65,011,400원, 월 5,417,610원이다. 그리고 소모품비 중 ‘소액부품, 기타’ 항목의 비용을 연 2,880,000원, 월 24만원으로 정하되, 부품가격이 고가(월 25만 원 초과 시)인 경우 부대와 협의하여 결정하는 것으로 정하고 있다.
 ③ 비행단은 2012. 6. 21.부터 2015. 11. 30.까지 원고에게 8차례에 걸쳐 풍우 커튼, 타이어 등 승용식 전동카트에 관한 부품 구매를 요청하였고, 원고는 이에 응하여 합계 3,760,900원 상당의 부품을 구매하였다. 그리고 비행단은 2013. 6. 28.부터 2016. 6. 1.까지 원고에게 46차례에 걸쳐 비승용식 전동카트의 리모콘 송수신기 세트, 구동모터 등을 수리, 교체할 것을 요청하였고, 원고는 이에 따라 매번 25만 원을 초과하는 비용으로 총 44,545,600원을 지출하였다. 체력단련장 운영팀장 또는 관리사장은 원고의 담당 직원에게 위 수리, 교체 내역을 확인한다는 내용의 확인서를 교부하였다. 
 ④ 산출내역서는 노무비의 항목을 기본급, 연장수당, 연차수당, 퇴직급여 및 4대 보험으로 정하고 있고, 기본급 및 연장수당은 최저임금을 기준으로, 연차수당은 위 기본급 및 연장수당을 기준으로 산정하는 것으로 정하되, 기본급, 연장수당 및 연차수당의 액수는 각 960,000원, 288,000원 및 52,000원으로 정하고 있다. 한편, 산출내역서 상 기본급, 연장수당 및 연차수당의 비고란에는 근로기준법, 최저임금법 및 근로기준법 제56조, 제60조가 명시되어 있다.
[인정근거] 앞서 든 증거들, 갑 제12호증의1, 2, 3, 제18호증의1, 2, 제26호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
(3) 부품대금 및 수리부품비용에 대한 판단
 앞서 본 법리를 바탕으로 살피건대, 앞서 든 사실에 앞서 든 증거들, 갑 제17호증의1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 최초 합의서로 정한 월 관리운영비 5,417,610원 외에 원고가 지출한 부품대금 및 수리부품비용 또한 이 사건 시설의 정산을 위한 수익금에서 공제되어야 한다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
 ① 앞서 본 최초 합의서의 내용에 의하면, 원고는 비행단에 대하여 보존 및 보수 등 이 사건 시설을 관리·운영하여야 할 의무를 이행하여야 하고, 그 이행에 따른 대가로 정산을 위한 수익금에서 매월 고정적인 관리운영비가 공제된다. 그런데 원고는 비행단에게 어떠한 명목으로도 최초 합의서로 정한 관리운영비의 증액을 요구할 수 없으므로, 원고가 고정된 관리운영비를 초과하는 관리운영비를 지출하였어도, 고정된 관리운영비 외에 그 초과비용이 추가로 공제될 수는 없다.
 ② 원고는 비행단의 요청에 따라 승용식 전동카트의 부품 교체를 위한 부품대금을 지출하였으나, 이는 원고가 비행단에 대하여 부담하는 이 사건 시설의 보수의무의 이행을 위하여 지출된 것으로 보인다. 따라서 고정된 관리운영비 외에 위 부품대금 또한 추가로 공제될 수 없다.
 ③ 산출내역서에는 ‘소모품비, 기타’ 항목에 대하여 월 25만 원을 초과하는 고가의 부품가격에 대하여는 부대와 ‘협의하여 결정 한다’는 내용이 기재되어 있긴 하다. 그러나 고정된 관리운영비를 초과하는 비용의 추가를 엄격히 제한하고 있는 최초 합의서의 내용에 비추어 보면, 위 ‘협의하여 결정 한다’의 의미는 원고와 비행단과 사이에 원고가 고가의 부품가격을 지출하고, 비행단이 원고에게 고정된 관리운영비 외에 해당 부품가격을 추가로 지급한다는 합의가 이루어진 경우에 한하여 위 부품가격 또한 수익금에서 추가 공제될 수 있다는 것으로 봄이 타당하다. 그런데 체력단련장 담당 직원 등이 원고에게 발행한 확인서는 단순히 원고가 비승용식 전동카트의 부품을 교체하였음을 확인하였다는 내용만을 포함하고 있을 뿐, 비행단이 원고에게 위 부품가격을 추가로 지급하기로 합의하였음을 인정할 수 있는 내용은 전혀 포함되어 있지 않다. 
 ④ 원고는 다른 공군 부대와 체결한 전동카트 기부채납 약정과 관련하여 소를 제기한 사건에서, 월 25만 원을 초과하는 소모품비의 지급을 구할 권리가 있다는 판결을 받았다고 주장한다[부산고등법원(창원) 2017나21254, 서울중앙지방법원 2015가합535096(본소), 2015가합552145(반소)]. 그러나 위 각 사건에서 문제된 약정은 원고에게 위 초과비용을 지급한다는 내용을 정하고 있으므로, 이와 다른 내용을 정한 최초 합의서가 문제되는 이 사건에서 위 사건의 판결을 원용하는 것은 적절하지 않다. 
(4) 미지급 노무비에 대한 판단
 앞서 본 법리를 바탕으로 살피건대, 앞서 든 사실에 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고가 제출한 증거들만으로는 근로관계 법령에 따른 매 연도의 최저임금을 기준으로 노무비를 정하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다(오히려 산출내역서 기재 ‘최저임금’의 의미는 최초 합의서 작성 당시의 근로관계 법령이 정한 최저임금을 기준으로 사용수익 허가기간 동안 계속 공제되는 노무비의 액수를 정하였다는 것으로 해석함이 타당하다). 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.
 ① 산출내역서는 노무비의 산출 기준의 하나로 최저임금을 명시하고 있고, 이에 관하여 근로기준법, 최저임금법을 적시하고 있으나, 한편으로는 산출내역서 작성 당시의 최저임금을 기초로 산정된 구체적인 금액을 명시하고 있고, 최저임금의 변동에 따라 노무비가 변경될 수 있다는 내용을 전혀 정하고 있지 않다.
 ② 원고는 무상사용 허가기간 중인 2016. 12. 26. 비행단에게 앞서 본 수리부품비용, 부품대금 또한 이 사건 시설 수익금에서 공제하여 달라고 요청하였으나, 최저임금의 상승에 따른 차액 상당의 노무비에 대하여는 달리 공제 요청을 하지 않았던 것으로 보인다.
(5) 금융비용에 대한 판단
 앞서 본 법리를 바탕으로 살피건대, 앞서 든 사실에 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고 제출 증거들만으로는 이 사건 시설의 기부채납 가액에 적용되는 이율이 연 9.68%에 해당한다고 인정하기는 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다(오히려 기부채납 가액에 적용되는 이율은 연 6.22%인 것으로 봄이 타당하다). 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.
 ① 최초 합의서 제7조 제2항 제2호는 금융비용에 관하여 ‘연리 6.22%, 신용카드 평균 수수료율 3.46%’로 규정하고 있다. 그리고 2차 수정합의서 제2조 제1항 제2호는 이 사건 시설의 기부채납 가액에 관하여 ‘금융비용 9.68%(연리 6.22%, 신용카드 평균 수수료율 3.46%)을 포함한 액수’가 정산의 기준금액에 해당하는 것으로 규정하고 있고, 제3조 제3항 후문은 해당 월의 수익금은 ‘3.46%의 신용카드 수수료율, 6.22%의 금융비용’ 및 관리운영비 변제에 우선 사용되는 것으로 규정하고 있다. 금융비용에 대한 최초 합의서 및 2차 수정합의서의 내용을 종합하여 보면, 위 9.68%의 수치는 서로 성격을 달리하는 신용카드 수수료율과 연 이율을 단순히 합산한 수치에 불과한 것으로 보인다. 
 ② 위와 같은 사정에 비추어 보면, 2차 수정합의서 제3조 제3항 전문에 부동문자로 기재된 ‘금융비용은 연리 6.22%를 적용하며 월할 계산한다.’라는 부분 중 ‘연리 6.22%를 적용하며’ 부분에 볼펜으로 삭선이 그어지고, ‘9.68%(연리 6.22%, 신용카드 평균 수수료율 3.46%)를 적용하며’라는 내용이 가필되어 있다 하더라도, 이는 위와 같은 금융비용의 합산 수치를 나타내는 정도의 의미에 불과한 것으로 보인다. 오히려 원고 주장과 같이 기부채납 가액에 연 9.68%의 비율로 계산한 돈을 공제할 의사였다면, 이를 명확히 기재하였을 것으로 보인다.
 ③ 위와 같이 기부채납 가액에 연 9.68%의 비율로 계산한 돈을 수익금에서 공제하기로 정하였다고 보기 어려운 이상, 종전 체력단련장 관리사장인 소외 1이 2010. 6. 1.부터 2012. 5. 31.까지 이 사건 시설에 대한 정산에 있어 연 9.68%의 비율로 계산한 돈을 수익금에서 공제하여 왔다는 사정만으로 원고가 주장하는 이율(연 9.68%)을 적용하는 합의가 있었다고 보기는 어렵다.
3) 소결론
 결국 원고의 추가 공사금액이 포함된 1,127,000,000원을 기부채납 가액으로 하여 정산이 이루어졌어야 하나, 피고는 이 사건 통보 당시 1,008,000,000원을 기부채납 가액으로 한 정산결과를 바탕으로 무상사용 허가기간이 확정적으로 종료된 것으로 판단하여 원고에 대한 무상사용 허가를 철회하였다. 따라서 이 사건 통보 당시 이 사건 시설에 대한 정산이 완료되지 않았으므로, 피고는 정산이 완료될 때까지의 무상사용 허가를 구하는 원고의 신청을 승인하여야 한다. 그럼에도 이와 다른 전제에서 원고의 무상사용 허가신청을 불허한 이 사건 처분은 위법하다. 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다. 
4. 결 론
 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 윤정인(재판장) 홍유정 김정환