평균임금정정불승인등처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2021누53582,2심-대법원,2022두38649,3심
【주문】1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
 2. 소송 비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】피고가 2019. 4. 3. 원고 ○○○에게, 2019. 4. 10. 원고 ○○○에게, 2019. 4. 25. 원고 ○○○에게, 2019. 5. 10. 망 ○○○에게 한 각 평균임금정정 불승인 및 보험급여차액부지급 처분을 취소한다.
【이유】1. 처분의 경위
 가. 관련 규정의 변경
 1) 구 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘종전 법’이라고 한다)에서는 요양 및 재요양 등에 따른 휴업급여를 구분하지 않고 휴업급여에 관하여 일률적으로 규정해 왔으나, 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부개정되어 2008. 7. 1.부터 시행된 구 산업재해보상보험법(이하 ‘개정법’이라고 한다) 제56조는 재요양을 받는 자에 대하여는 재요양 당시의 임금을 기준으로 산정한 평균임금의 100분의 70에 상당하는 금액을 1일 당 휴업급여 지급액으로 하고(제1항 전단), 제1항에 따라 산정한 1일당 휴업급여 지급액이 최저임금액보다 적거나 재요양 당시 평균임금 산정의 대상이 되는 임금이 없으면 최저임금액을 1일당 휴업급여 지급액으로 하는 것(제2항)으로 변경하였다.
 2) 한편, 개정법 부칙 제5조 제1항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라고 한다)은 ‘제52조 및 제54조부터 제56조까지의 개정규정은 이 법 시행 이후 새로 요양 또는 재요양을 시작하는 자부터 적용한다’고 규정하였다.
 나. 원고 ○○○
 1) 원고 ○○○는 2005. 6. 30. 진폐증 진단을 받아 피고로부터 장해등급 제13급 판정을 받고서 그 무렵 장해보상일시금을 지급받았다.
 2) 원고 ○○○는 2010. 11. 20. 재요양 승인을 받고서 개정법 제56조 제2항에 따라 최저임금액을 기준으로 산정된 휴업급여를 지급받으며 요양하고 있다.
 3) 원고 ○○○는 피고에게 재요양 기간 동안의 휴업급여를 최초 진폐증 진단 당시의 평균임금을 증감한 금액을 기초로 하여 산정된 금액으로 정정하고 그 차액을 지급하여 달라는 취지로 청구하였으나, 피고는 2019. 4. 3. 원고 ○○○에게 ‘2009. 7. 1. 이후 재요양을 받는 경우에는 직업병에 걸린 사람에 대한 평균임금 산정 특례가 적용되지 않고, 개정법 제56조에 따라 재요양 당시 임금을 기준으로 평균임금을 산정하되, 재요양 당시 평균임금 산정의 대상이 되는 임금이 없으면 최저임금액을 지급하도록 되어있는데, 재요양 당시 평균임금 산정의 대상이 되는 임금을 확인할 수 있는 객관적인 자료가 확인되지 않아 최저임금액을 기초로 휴업급여를 산정하였으므로 평균임금 정정및 보헙급여 차액청구는 이유 없다’는 취지로 원고 ○○○의 평균임금 정정 신청 및 보험급여 차액청구를 불승인하는 결정을 하였다.
 4) 원고 ○○○는 위 처분에 불복하여 감사원에 심사청구를 하였으나, 2020. 4. 14. 기각되었다.
 다. 원고 ○○○
 1) 원고 ○○○은 1986. 5. 10. 진폐증을 진단받음에 따라 피고로부터 장해등급 제11급 판정을 받고서 그 무렵 장해보상일시금을 지급받았다.
 2) 원고 ○○○은 2009. 9. 21. 재요양 승인을 받고서 개정법 제56조 제2항에 따라 최저임금액을 기준으로 산정된 휴업급여를 지급받으며 요양하고 있다.
 3) 원고 ○○○은 피고에게 재요양 기간 동안의 휴업급여를 최초 진폐증 진단 당시의 평균임금을 증감한 금액을 기초로 하여 산정된 금액으로 정정하고 그 차액을 지급하여 달라고 청구하였으나, 피고는 2019. 4. 10. 원고 ○○○에게 ‘퇴직 이후 재요양을 받아 재요양 당시 평균임금 산정의 대상이 되는 임금이 없는 자로, 재요양시 휴업급여는 개정법 제56조에 따라 최저임금액을 기초로 산정되었으므로, 재요양시 평균임금을 현 적용 평균임금과 달리 정정해야 할 이유가 없다’는 취지로 원고 ○○○의 평균임금정정 신청 및 보험급여 차액청구를 불승인하는 결정을 하였다.
 4) 원고 ○○○은 위 처분에 불복하여 감사원에 심사청구를 하였으나, 2020. 4. 14. 기각되었다.
 라. 원고 ○○○
 1) 망 ○○○는 2004. 1. 7. 진폐증을 진단받음에 따라 피고로부터 장해등급 제13급판정을 받고서 그 무렵 장해보상일시금을 지급받았다.
 2) 망 ○○○는 2010. 9. 24. 재요양 승인을 받고서 개정법 제56조 제2항에 따라 최저임금액을 기준으로 산정된 휴업급여를 지급받으며 요양해 오다가 2017. 12. 22. 사망하였다.
 3) 망 ○○○의 배우자인 원고 ○○○는 피고에게 망인에 대한 재요양 기간 동안의 휴업급여를 최초 진폐증 진단 당시의 평균임금을 증감한 금액을 기초로 하여 산정된 금액으로 정정하고 그 차액을 지급하여 달라고 청구하였으나, 피고는 2019. 4. 25. 원고 ○○○에게 ‘망 ○○○는 재요양 평균임금 산정시 재요양 직전 3개월의 근로사실이 없어 개정법 제56조에 따라 최저임금으로 평균임금을 산정 후 휴업급여를 지급한 것은 적법하고 타당하다’는 취지로 원고 ○○○의 평균임금 정정 신청 및 보험급여 차액청구를 불승인하는 결정을 하였다.
 4) 원고 ○○○는 위 처분에 불복하여 감사원에 심사청구를 하였으나, 2020. 4. 14. 기각되었다.
 마. 원고 ○○○
 1) 망 ○○○는 1988. 9. 29. 진폐증을 진단받음에 따라 피고로부터 장해등급 제11급 판정을 받고서 그 무렵 장해보상일시금을 지급받았다.
 2) 망 ○○○는 2009. 8. 5. 재요양 승인을 받고서 개정법 제56조 제2항에 따라 최저임금액을 기준으로 산정된 휴업급여를 지급받으며 요양해왔다.
 3) 망 ○○○는 2019. 4. 4. 피고에게 망인에 대한 재요양 기간 동안의 휴업급여를 최초 진폐증 진단 당시의 평균임금을 증감한 금액을 기초로 하여 산정된 금액으로 정정하고 그 차액을 지급하여 달라고 청구하였으나, 피고는 2019. 5. 10. 망 ○○○에게 ‘재요양 평균임금 산정시 급여산정의 기초자료가 없는 것으로 확인되어 개정법 제56조에 따라 최저임금액을 기초로 산정되었으므로, 이는 적법하고 타당하다’는 취지로 망 ○○○의 평균임금 정정 신청 및 보험급여 차액청구를 불승인하는 결정(이하 원고 ○○○, ○○○, ○○○ 및 망 ○○○에 대한 평균임금 정정 신청 및 보험급여 차액청구불승인 처분을 통틀어 지칭할 때 ‘이 사건 각 처분’이라고 한다)을 하였다.
 4) 망 ○○○는 위 처분에 불복하여 감사원에 심사청구를 하였으나, 2020. 4. 14. 기각되었다.
 5) 원고 ○○○는 망 ○○○의 배우자이다.
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증의 각 기재(각 가지번호 포함), 변론 전체의 취지
 2. 처분의 적법 여부
 가. 원고들의 주장
 원고들은 이 사건 부칙조항은 아래와 같은 사유로 헌법에 위반되므로, 이에 따른 이사건 각 처분은 위법하다고 주장한다.
 1) 개정법 시행 이전에 이미 진폐 장해판정을 받았으나 요양을 하지 않고 있던 진폐근로자의 경우는 사실상 재요양이 아닌 최초 요양을 하는 거나 마찬가지임에도 이사건 부칙조항은 이러한 진폐 근로자에 관한 경과조치를 두지 아니함으로써, 종전 법에 의하여 형성된 원고 ○○○, ○○○, 망 ○○○, 망 ○○○(이하 이들을 통틀어 지칭할 때는 ‘원고 등’이라고 한다)의 신뢰를 침해하여 신뢰보호원칙에 반한다.
 2) 이 사건 부칙조항에 따라 개정법을 적용받게 되는 원고 등은 최초 진폐증 진단시의 평균임금을 증감한 금액을 기초로 산정된 휴업급여보다 현저히 낮은 금액의 휴업급여를 받게 되므로, 이 사건 부칙조항은 원고 등의 재산권을 침해한다.
 3) 이 사건 부칙조항에 의하여 재요양 시기에 따라 개정법 적용 여부가 달라지고, 그에 따라 휴업급여 지급에 관하여 근로자 간에 합리적인 이유 없이 차별을 받게 되므로, 이 사건 부칙조항은 평등원칙에 반한다.
 나. 관련 법령
 별지 관련 법령 기재와 같다.
 다. 판단
 살피건대, 이 사건 부칙조항은 아래와 같이 헌법에 위반된다고 보기 어려우므로[헌법재판소 2014. 2. 27. 선고 2013헌바12, 60(병합) 결정, 헌법재판소 2014. 6. 26. 2021헌바382 결정 등 참조], 원고들의 주장을 받아들이지 아니한다.
 1) 이 사건 부칙조항으로 인하여 개정법 시행 이후 재요양을 하는 근로자는 휴업급여를 지급받음에 있어서 재요양 당시 평균임금 산정의 대상이 되는 임금이 없는 경우 최저임금액을 기초로 산정된 휴업급여를 지급받게 되나, 이는 개정법 시행 시까지 재요양으로 인한 휴업급여가 발생하지 않은 경우에 종전 법의 적용을 제한하는 내용의 입법으로 원칙적으로 허용된다. 다만, 종전 법의 계속 적용을 요청하는 신뢰보호의 관점에서 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다.
 종전 법에서는 요양 및 재요양 등에 따른 휴업급여를 구분하지 않고 휴업급여에 관하여 일률적으로 규정해 오던 것을 개정법에서는 휴업급여에 관한 일반규정과 별도로 ‘재요양 기간 중의 휴업급여’에 관한 규정을 신설하여 재해 당시 근로자의 생활임금 수준에 따라 휴업급여를 산정하여야 하는 최초 요양 중의 휴업급여와는 달리 재요양 중의 휴업급여는 재요양 당시에 근로자가 현실적으로 지급받고 있는 임금 수준에 따라 산정하되, 다만 재요양 당시 직업이 없거나 최저임금에 미치지 못하는 저임금 직업에 종사하는 근로자에 대하여는 최소한의 생활을 영위하는 것이 가능하도록 최저임금액만큼의 휴업급여를 보장해 주는 내용으로 규정하였다. 개정법은 경제사회발전노사정위원회에서 2006. 12. 13. 합의？의결한 산업재해보상보험제도 개선안을 토대로 하여 평균임금 증감제도(개정법 제36조 제3항 참조) 및 최고？최저 보상기준제도(개정법 제36조 제7항 참조)를 개선하고, 저소득 근로자에 대한 휴업급여 수준을 상향조정(개정법 제54조 참조)하였으며, 부분휴업급여 제도 도입(개정법 제53조 참조) 및 직업재활급여 제도를 신설(개정법 제72조 참조)하는 등 전체적으로 산재근로자 상호간 급여의 형평성？공정성을 제고하고 보험사업의 효율적인 운영을 위한 차원에서 대대적으로 개정이 이루어졌는데, 재요양 기간 중의 휴업급여에 관한 조항도 위와 같은 일환에서 신설되었다. 다만, 입법자는 개정법 시행에 따른 혼란을 최소화하기 위하여 뒤에서 보는 바와같이 개정법 부칙 제20조를 두어 개정법 시행 당시 재요양 중인 근로자에게는 종전 법에 따라 산정된 휴업급여를 계속 지급하도록 하였다. 이와 같은 산재보험법에 따른 수급권의 구체적인 내용은 입법자가 사회정책적 고려 및 기금 상황 등 여러 사정을 참작하여 입법재량으로 결정할 수 있고, 그 내용이 사회？경제적 변화에 따라 바뀔 수 있으므로, 종전 법에 따른 휴업급여가 앞으로도 계속 유지될 것이라는 근로자의 신뢰 정도가 확고하다고 보기 어렵다. 원고 등의 종전 법에 대한 신뢰의 보호가치가 위와 같은 산재보험법 개정 필요성에 비하여 크다고 보기 어려우므로, 이 사건 부칙조항이 신뢰보호원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
 2) 헌법 제23조 제1항이 보장하고 있는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등의 재산권 보장의 대상으로 볼 수 없다 할 것이고, 특히 산재보험법상 보험급여와 같이 수급권의 지급요건 및 산정방법이 법정되어있는 경우, 그러한 법정요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수 없다. 그런데 원고 등은 개정법 시행 이후 재요양을 시작한 사람으로, 개정법 시행 전의 법률에 따라 산정되는 휴업급여에 대하여 가졌던 권리는 단순한 재산상 이익의 기대에 불과할 뿐, 헌법에 의하여 보장되는 재산권의 범위에 포함되지 않는다 할 것이므로, 이사건 부칙조항에 의하여 원고 등의 재산권이 제한되었다고 볼 수도 없다.
 3) 개정법 부칙 제20조에서는 ‘이 법 시행 당시 요양 또는 재요양을 받고 있는 자는 제52조 및 제54조부터 제56조까지의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다’고 규정함으로써, 종전 규정에 따라 휴업급여를 지급받고 있는 근로자들을 보호하기 위한 규정을 두고 있는 반면, 이 사건 부칙조항은 개정법 시행 이후 재요양하는 근로자에 대해서는 위와 같은 경과규정을 두지 않고 개정법이 적용되도록 함으로써 개정법 시행당시 재요양 여부에 따라 지급되는 휴업급여가 달라져 근로자 상호간을 차별한다. 그러나 산재보험수급권은 사회보장수급권의 하나로서 국가가 재정부담 능력과 전체적인사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 광범위한 입법형성의 자유가 인정된다. 또한 개정법 시행 당시 이미 재요양 중으로 종전 법에 따라 산정되는 휴업급여를 지급받고 있던 근로자는 그렇지 않은 근로자에 비해 그 신뢰가 보다 구체적이고 크다고 할 수 있다. 따라서 이 사건 부칙조항이 합리적인 이유 없이 자의적인 차별을 내용으로 하고 있다고 보기 어려우므로 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
 3. 결론
 그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
 
 판사 판사