주거이전비 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2008.11.26 / 시행일:

【원 고】 
【피 고】 아현제3구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인 프라임 담당변호사 김상용)
【변론종결】2008. 11. 5.
【주 문】
1. 피고는 원고에게 12,000,000원 및 이에 대하여 2008. 9. 26.부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 의한 돈을 지급하라.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
3. 제1항은 가집행할 수 있다.

【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】1. 기초사실
 가. 서울특별시 마포구청장(이하 ‘마포구청장’이라 한다)은 2005. 8. 20. 서울 마포구 아현동 635-1 일대 207,527㎡(이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다)에 관하여 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 의한 주택재개발사업(이하 ‘이 사건 주택재개발사업’이라 한다)을 위한 정비구역 지정안에 대하여 마포구 공고 제2005-361호로 주민공람을 공고한 후(이하 ‘이 사건 공람공고’라 한다) 서울특별시장에게 정비구역 지정을 신청하였고, 서울특별시장은 2005. 12. 29. 서울특별시 고시 제2005-443호로 이 사건 사업구역을 정비구역으로 지정·고시하였다.
 나. 피고는 이 사건 주택재개발사업의 시행을 목적으로 설립된 조합으로서 2006. 9. 1. 마포구청장으로부터 설립인가를 받은 후 마포구청장에게 사업시행인가를 신청하였고, 마포구청장은 2007. 8. 27. 마포구 고시 제2007-61호로 이 사건 주택재개발사업의 사업시행인가를 고시하였다(이하 ‘이 사건 사업시행인가고시’라 한다).
 다. 원고는 1975. 2. 8. 이 사건 사업구역 내의 주거용 건축물인 서울 마포구 아현동 635-11(이하 ‘이 사건 주소지’라 한다)에 전입하여 그 지상 주택(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)을 1993. 12. 3.부터 소유하면서 그 곳에서 손자소외 1, 손녀소외 2,3 등과 살아오던 중, 2005. 7. 20. 이 사건 주택을 타인에게 매도하여 2005. 9. 20. 소유권이전등기를 마쳐주는 한편, 2005. 9. 20.부터 이 사건 주택을 보증금 3천만 원에 임차하여 계속 거주하여 온 세입자이다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3 내지 5호증의 각 기재
2. 원고의 주장 및 판단
 가. 당사자들의 주장
 1) 원고의 주장
 도시정비법, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라고만 한다) 및 공익사업법 시행규칙 등에 의하여 공익사업법상 사업인정고시일에 해당하는 이 사건 사업시행인가고시일인 2007. 8. 27.이 주거이전비의 지급기준일이 되므로, 당시 3월 이상 거주한 세입자인 원고는 주거이전비 보상대상자에 해당한다. 따라서 피고는 원고에게 주거이전비(4인 가구×4개월)로서 12,000,000원 및 그에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
 2) 피고의 주장
 가) 주거이전비의 지급기준일
공익사업법 시행규칙 제54조를 비롯한 관계법령의 취지와 재개발구역으로 지정된 구역으로 무분별한 세입자가 유입되어 그 이후 사업시행인가일까지 예상할 수 없는 비용의 증가가 있게 될 여지가 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 주거이전비의 지급기준일은 이 사건 사업이 시행된다는 사실을 불특정 다수인이 알 수 있도록 확정 고시 또는 공고된 날 중 가장 먼저 고시 또는 공고된 날을 의미하므로, 이 사건 공람공고일이 주거이전비의 지급기준일이 되어야 하고, 그 당시 이 사건 주택을 소유하고 있던 원고는 세입자임을 전제로 한 주거이전비 보상대상자에 해당하지 않는다.
 나) 위장전입
 가사 원고가 세입자 주거이전비 지급대상자에 해당한다고 하여도,소외 2,3은 2006. 9. 4.에서야 이 사건 주소지에 전입한 자들로서 실제로 거주하지 않고 위장전입을 한 것이다.
 나. 관계법령
 별지 기재와 같다.
 다. 주거이전비의 지급기준일에 관한 법령의 해석
 1) 이 사건의 쟁점
공익사업법 시행규칙 제54조 제2항 본문은 “공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자로서 사업인정고시일 등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 당해 공익사업 시행지구 안에서 3월 이상 거주한 자에 대하여는 가구원수에 따라 4월분의 주거이전비를 보상하여야 한다”라고 규정하고 있다(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다).
 이 사건 조항은 주거이전비의 지급기준일에 관하여 “사업인정고시일 등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시”라는 표현을 사용하고 있는바, 사업인정고시 이전에 당해 공익사업을 위한 각종 고시 등이 있는 경우에 세입자의 주거이전비 지급기준일을 언제로 볼 것인지가 이 사건의 쟁점이다. 
 2) 고려하여야 할 사항
 ① 이 사건 조항에 의하여 공익사업의 시행에 따라 이주하는 주거용 건축물의 세입자에게 지급하는 주거이전비는 당해 공익사업 시행지구 안에 거주하는 세입자들의 조기이주를 장려하여 사업추진을 원활하게 하려는 정책적인 목적과 함께 주거이전으로 인하여 특별한 어려움을 겪게 될 세입자들을 대상으로 하는 사회보장적인 차원에서 지급하는 금원의 성격을 갖는다(대법원 2006. 4. 27. 선고 2006두2435 판결 등 참조).
 주거이전비의 지급액수에 대하여도공익사업법 시행규칙 제54조 제1항은 주거용 건축물 소유자에 대하여는 2월분의 주거이전비를 보상하도록 규정하는 데 비하여, 이 사건 조항은 주거용 건축물의 세입자에 대하여는 4월분의 주거이전비를 보상하도록 하여 세입자에게 더 많은 금액을 지급하도록 규정하고 있어, 세입자에게 지급되는 주거이전비가 사회보장적 성격의 금원임을 분명히 해 주고 있다.
 또한, 이 사건 조항 소정의 주거이전비 보상청구권은 이 사건 조항의 요건을 충족하는 경우에 당연히 발생하는 것이므로 세입자는 지급기준일 당시까지의 거주요건을 갖추면 충분한 것이고, 기준일 이후의 사업시행자의 주거이전비 산정통보일 또는 수용개시일까지 계속 거주할 필요 없이 위 지급기준일에 바로 이 사건 조항에서 정하고 있는 주거이전비를 취득하게 된다(대법원 2008. 5. 29. 선고 2007다8129 판결 등 참조).
 ② 이 사건 조항에서 정하고 있는 주거이전비의 지급대상자가 되기 위하여는 공익사업으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자일 것(이하 ‘제1요건’이라 한다)과 지급기준일 당시 당해 공익사업 시행지구 안에서 3월 이상 거주할 것(이하 ‘제2요건’이라 한다)의 두 가지 요건을 필요로 한다. 
 이 사건의 경우 이 사건 공람공고일은 2005. 8. 20.이고 공익사업법상 사업인정고시일로 간주되는 이 사건 사업시행인가고시일은 2007. 8. 27.인바, 가령 2005. 8. 20. 당시 3월 이상 사업지구 안에서 거주한 세입자가 2년의 주택임대차기간이 만료되어 사업시행인가고시일 3개월 이전에 주거를 옮기고 제3자가 종전 임차인에 이어서 당해 주거용 건축물을 임차하여 2007. 8. 27. 당시를 기준으로 3개월 이상 거주하고 있는 상황을 상정할 수 있는데, 사업시행인가로 인하여 토지 등의 수용권을 취득하게 된 사업시행자가 공익사업으로 인한 토지 등의 수용절차를 밟게 됨에 따라 2007. 8. 27. 당시 세입자는 더는 당해 공익사업지구 안에 거주하지 못하고 이주할 수밖에 없게 된다. 이 경우 지급기준일이 공람공고일이라는 견해를 취하게 되면, 2005. 9. 20. 당시 세입자는 제2요건은 갖추게 되지만, 공익사업의 시행과는 무관하게 임대차기간의 만료로 이전하게 된 것에 불과하여 제1요건은 갖추지 못하게 되어 지급대상자에 해당할 수 없고(지급기준일 당시까지의 거주요건을 갖추었다는 이유만으로 사업의 시행과 무관하게 이주한 세입자에 대하여 주거이전비를 지급하라는 취지라고 확장해석할 수는 없다), 2007. 8. 27. 당시 세입자는 제1요건은 갖추게 되지만 제2요건을 갖추지 못하여 결국 어느 누구도 주거이전비 보상청구권을 취득하지 못하는 결과에 이를 수 있다. 이는 공익사업으로 인하여 주거를 잃게 되는 세입자를 보호하려는 입법취지에 반하는 결과로서 받아들이기 어렵다.
 ③ 또한, 주거이전비의 지급기준일을 관계법령에 의한 고시 등이 있은 때로 보면서 그 범위를 사업시행인가일 이전의 적당한 고시일로 과도하게 확대하게 되면 "공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는"이라는 제1요건을 충족하기 위해서는 세입자로 하여금 그때부터 실제로 공익사업이 시행되는 때까지 계속하여 거주할 것을 강요하게 되는 결과가 될 것이고, 특히 주택임대차보호법 등 우리 법제에서 주거용 건축물의 세입자가 주장할 수 있는 임차기간을 원칙적으로 2년으로 정하고 있는 사정에 비추어 보면, ‘관계법령에 의한 고시 등’이 사업인정고시일로부터 2년 이상 전에 있었던 경우에 이를 주거이전비 지급기준일로 보게 되면 소유자의 임대차계약 갱신거절 의사에 따라 공익사업이 시행될 때까지 세입자가 계속 거주할 수 없게 되는 바람에 주거이전비를 전혀 지급받지 못하는 경우도 발생할 수 있게 되어 부당한 결론에 이르게 된다. 
 ④ 공익사업법에서는 이주대책 대상자와 주거이전비 지급대상자를 준별하여 건축물의 소유자는 양쪽 모두에 해당되는 반면에 세입자는 이주대책 대상자에서 제외하고 주거이전비 지급대상자로만 취급하고 있고(시행령 제40조 제3항,시행규칙 제54조), 이주대책 대상자가 되기 위해서는 ‘관계법령에 의한 고시 등이 있은 날’부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하는 건축물의 소유자에 해당할 것을 요건으로 하고 있어(시행령 제40조 제3항 제2호), 주거이전비와는 지급대상이 다를 뿐만 아니라 보상요건 자체를 다르게 규정하고 있다.
 또한, 이주대책은 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주자들을 위하여 사업시행자가 ‘기본적인 생활시설이 포함된’ 택지를 조성하거나 그 지상에 주택을 건설하여 이주자들에게 이를 ‘그 투입비용 원가만의 부담하에’ 개별 공급하는 것으로서, 그 본래의 취지에 있어 이주자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 이른바 생활보상의 일환으로 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도인 만큼(대법원 2002. 3. 15. 선고 2001다67126 판결 등 참조), 세입자에 대한 사회보장의 성격이 강조되는 주거이전비와는 법적 성격이 다르고, 그 보상규모도 4개월분의 가계지출비 상당액을 지급하는 주거이전비와는 비교가 될 수 없다.
 그리고 공익사업법 등 관계법령에 의한 이주대책의 수립은 원칙적으로 사업시행자의 재량에 속하는 것으로서(대법원 2007. 2. 22. 선고 2004두7481 판결 등 참조), 사업시행자는 공익사업법 등 관계법령에 위배되지 않는 범위 내에서 구체적인 이주대책을 수립할 수 있다고 할 것이어서(즉 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날 이전부터 거주한 자를 이주대책 대상자에서 배제하는 것은 위법하다고 할 것이나 반대로 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날 이후부터 거주한 자도 이주대책 대상자로 정하는 것을 위법하다고 할 수는 없다), 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날을 공익사업을 위한 최초의 고시일 이후 여러 고시일 중에 하나로 해석하더라도, 사업시행자로서는 그 재량 범위 내에서 구체적인 여러 고시일 중에 어느 하나, 예를 들어 사업시행인가고시일보다 앞선 고시일자인 정비구역지정고시일이나 정비구역지정공람공고일 등을 이주대책 기준일로 지정하여 이주대책을 적법하게 수립할 수 있는 것이지만, 지급기준일 당시 바로 주거이전비 보상청구권이 발생하는 구조로 되어 있는 주거이전비의 경우에는 이 사건 조항의 ‘관계 법령에 의한 고시 등’을 이주대책 조항에서와 같이 탄력적으로 해석할 수는 없다.
 ⑤ 지급기준일이 사업인정고시일이라는 견해를 취하게 될 때의 문제점은 도시정비법상의 주택재개발구역으로 지정고시되고 나면 조만간 재개발사업이 시행될 것이라는 사실이 일반에게 알려지게 되어 주거이전비를 노린 악의적인 세입자가 유입될 우려가 있다는 점이다. 
 도시정비법에서 정하고 있는 주택재개발사업의 진행은 10년 단위로 시도지사의 도시·주거환경정비기본계획이 수립·고시되고(제3조), 정비구역이 지정고시되며(제4조), 토지 등 소유자의 과반수의 동의를 거쳐 추진위원회가 구성 및 승인되고(제13조), 토지 등 소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻어 조합설립인가를 거쳐(제14조), 사업시행자의 신청에 따라 비로소 사업시행인가고시가 되고(제28조), 사업시행인가고시는 토지수용권을 가지는 사업인정고시로 간주된다(제40조 제2항).
 이에 반하여, 다른 공익사업, 가령 예를 들면 도시개발법이나 택지개발촉진법에서는 법에서 정한 최초의 절차인 개발구역의 지정에 필요한 개발계획의 수립(토지의 세부목록이 고시된 경우, 도시개발법) 또는 예정지구의 지정(택지개발촉진법)이 고시된 때 사업인정고시가 있는 것으로 보고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서는 도시계획시설에 관하여 사업인정고시로 보는 실시계획의 고시 이전에 도시관리계획의 결정 및 그에 따른 지형도면을 고시하도록 하고 있다. 
 위 각 공익사업에서 사업인정고시로 간주되는 고시가 있은 후에 사업시행자는 토지 등을 수용할 수 있게 되며 수용국면에 들어서면 토지 등 소유자는 주거 등에서 이주를 피할 수 없게 되는데, 앞서 든 다른 공익사업의 경우 사업인정고시로 간주되는 고시가 있게 되면 그 사업의 시행 자체가 구체적으로 확정되는 것임에 반하여, 주택재개발사업의 경우에는 사업인정고시 이전의 고시, 가령 정비기본계획고시나 정비구역지정고시만으로는 해당 공익사업이 장차 시행될 것이라는 예정에 불과하여 구체적인 사업시행 여부가 확정되어 있다고 보기 어렵고, 특히 이 사건과 같은 주택재개발사업의 경우 정비사업의 지정고시가 있다고 하여도 해당 정비구역의 토지 등 소유자의 4분의 3 이상의 동의가 뒷받침되지 않으면 사업시행에 필수적인 조합설립인가절차로 나아갈 수 없는 만큼, 토지수용권이 동반되지 않는 정비구역의 지정고시만으로 사업시행 여부가 불투명하여 재개발사업이 조만간 시행될 것이라고 단정하기는 어렵고, 통상 주택임대차계약기간이 2년이라는 점을 고려하면 정비구역이 지정고시되고 사업시행인가가 날 때까지 계약기간이 만료되는 경우도 적지 않게 발생할 터이므로, 정비구역의 지정고시 이후에 입주한 세입자가 반드시 주거이전비를 노린 가장 세입자라고 보기는 어렵고, 세입자의 교체가 이루어지는 경우에는 최후의 세입자에게 주거이전비를 지급하는 것이 제도의 취지에 비추어 보다 합리적이라고 판단되며, 이 사건 조항에서 제2요건의 3개월 거주기간을 두고 있는 만큼, 사업시행인가일 직전에 주거이전비를 노린 악의적인 세입자는 어느 정도 배제할 수 있는 장치가 있는 셈이고, 어차피 사업시행구역 내에 존재하는 주거용 건축물의 숫자는 한정되어 있는 만큼 세입자의 증가에는 한계가 있게 마련이며, 주거용 건축물의 소유자가 직접 거주하고 있었던 경우 이를 2개월분의 주거이전비 증가를 위하여 제3자에게 임대할 경우 이주대책과 관련하여 비거주자에 해당하게 되어 배제될 가능성이 있으므로 그 남용가능성은 크다고 단정할 수 없고, 실제 거주하지 않으면서 거주를 가장하는 허위의 세입자라면 그 거주 여부에 대한 적정한 심사를 통하여 걸러져야 할 것이지 지급기준일을 앞당기는 해석론을 취하여 해결할 것은 아니다.
 ⑥ 이 사건 조항에서는 “사업인정고시일 등 당시 또는 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시”라는 문구를 사용하고 있는바, 개별법령에서 별도로 당해 공익사업과 관련한 여러 고시일 중에서 어느 하나를 특정하여 기준일로 본다는 명문의 규정을 두고 있는 경우에는 의당 그에 따르면 될 것이지만, 개별법령에서 이를 정하는 아무런 규정이 없는 경우에는 원칙적으로 구체적인 일자를 특정할 수 있는 “사업인정고시일 등 당시”를 기준일로 보고, 다만 그와 달리 보아야 하는 특수한 사정이 있는 경우에 한하여 “관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시”라는 문구에 따라 여러 고시일 중에 어느 하나를 병렬적인 기준일 내지 선택적인 기준일로 해석하는 것이 이 사건 조항의 문언에 보다 충실한 문리해석에 따른 해석론이라고 판단된다.
 ⑦ 한편, 공익사업법은 공익사업의 시행에 있어 사업인정고시 및 그에 따른 수용 이전의 단계에서도 보상계획의 열람·공고 및 협의취득이 가능하도록 하고 있고, 공익사업의 시행에 관한 개별적인 법령에서도 특정 고시를 주거이전비의 지급기준일로 보는 명문의 규정을 둘 수도 있으므로, 이 사건 조항의 ‘관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시’를 이와 같이 주거용 건축물에 대하여 사업인정고시 이전에 협의보상이 완료된 경우 또는 개별법령에서 별도로 규정하고 있는 경우에 적용되는 것이라고 해석할 여지도 있다. 
 3) 소결론
 따라서, 이 사건 주거이전비의 지급기준일은 사업인정고시일로 간주되는 사업시행인가일이라고 봄이 상당하고, 사업시행인가일 당시 이 사건 재개발사업 시행지구 안의 주거용 건축물에서 3월 이상 거주한 세입자로서 이 사건 재개발사업의 시행으로 인하여 이주하게 된 경우에는 이 사건 조항에서 정하고 있는 주거이전비의 지급대상이 된다.
 라. 주거이전비의 지급의무
 1) 인정사실
 위 인정증거들과 갑 제7-1 내지 7-5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고의 손자소외 1, 손녀소외 2,3은 각각 이 사건 주소지에서 출생등록을 한 이래 원고의 자부인소외 4와 함께 이 사건 주택에서 20년 이상 거주하여 온 사실, 그러던 중 원고가 이 사건 주택을 타인에게 매도한 이후 원고의 자부인소외 4가 2005. 9.경 손녀소외 2,3과 함께 서울 서대문구 북아현동(이하 생략)로 이사를 가면서 주민등록을 옮겨 간 사실, 위소외 2,3은 2006. 9. 4. 다시 이 사건 주소지로 전입한 사실, 이 사건 주택에는 방 3개가 있는 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실을 종합하면,소외 1,2,3은 원고와 함께 이 사건 주택에서 실제로 오랫동안 함께 거주하여 왔고, 이 사건 사업인정고시일 당시에도 3개월 이상 함께 거주하여 온 것으로 봄이 상당하다.
 2) 주거이전비 지급의무
 따라서, 피고는 이 사건 사업시행인가일인 2007. 8. 27.에 해당하는 2007년 3/4분기 근로자가구의 4인 기준 월평균 가계지출비의 4개월분의 범위 내에서 원고가 구하는 주거이전비 12,000,000원 및 이에 대하여 이 사건 소장부본이 피고에게 송달된 다음날임이 기록상 명백한 2008. 9. 26.부터 다 갚는 날까지 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
3. 결론
 그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 한승(재판장) 정성완 박성준