사업계획변경승인처분취소 (일반행정, 수원지방법원)
공포일: 2015.07.08 / 시행일:

【원 고】 회생채무자 주식회사 ○○○의 관리인 소외 1의 소송수계인 파산자 주식회사 ○○○의 파산관재인 원고 (소송대리인 변호사 함준표)
【피 고】 경기도지사 (소송대리인 법무법인 에이펙스 담당변호사 박지원)
【피고보조참가인】 △△△ (소송대리인 법무법인 태평양 담당변호사 허보열)
【변론종결】2015. 6. 10.
【주 문】
 1. 원고의 청구를 기각한다.
 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】 피고가 2014. 2. 28. 피고보조참가인에게 한 포천시 (주소 생략) 일원 등록체육시설(□□□컨트리클럽)에 관한 사업계획변경 승인처분을 취소한다. 
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 주식회사 ○○○는 포천시 (주소 생략) 일대 지상의 회원제 골프장인 ‘□□□컨트리클럽’(이하 ‘이 사건 골프장’이라 한다)에 관하여 체육시설의 설치 및 이용에 관한 법률(이하 ‘체육시설법’이라 한다)에 따라 피고로부터 2007.경 골프장업 사업계획을 승인받아 회원을 모집하고, 소외 3 회사에 위 골프장 조성 공사를 도급하였다.
 나. ○○○는 골프장 공사대금 등의 조달을 위하여 소외 3 회사의 연대보증 아래 소외 4 은행 등으로부터 자금을 차용하고, 그 대출금 채무를 담보하기 위하여, 2007. 9. 4., 2010. 10. 15., 2011. 5. 13. 각 이 사건 골프장의 부지와 건물을 소외 5 회사에 신탁하면서, 소외 5 회사와 사이에 우선수익자를 소외 4 은행 등으로 정하고, 신탁재산으로 인한 수익은 소외 4 은행 등이 ○○○에 대하여 가지는 대출원금 및 이자에 충당하며, 만일 위탁자인 ○○○가 소외 4 은행 등에 대한 여신거래계약상의 의무를 위반하는 경우 등에는 수탁자인 소외 5 회사가 신탁부동산을 처분·환가하여 우선수익자인 금융기관의 채권에 충당하기로 약정하였다. 한편, 소외 3 회사는 ○○○의 소외 4 은행 등에 대한 위 연대보증채무를 이행하고, 소외 4 은행 등이 신탁계약상 가지는 우선수익자 지위를 승계받았다.
 다. ○○○는 피고에게 조건부로 체육시설등록을 마치고, 2010. 4.경 골프장영업을 개시하였으나, 금융기관에 대한 위 대출금 채무를 제때에 변제하지 못하게 되는 등으로 자금사정이 악화되어, 2011. 11. 7. 의정부지방법원 2011회합28호로 회생절차개시를 신청하였고, 2011. 12. 9. 위 법원으로부터 회생절차 개시결정을 받았다.
 라. ○○○의 관리인 소외 1은 소외 3 회사는 2012. 7. 26. 회생법원에 회생계획안을 제출하였는데, 그중 소외 3 회사와 일반회원들에 대한 부분은 다음과 같다.
[2012. 7. 26.자 회생계획안]
 ○ 소외 3 회사의 담보신탁채권 약 981억 원 : 83.8% 출자전환, 16.2% 현금변제
 ○ 소외 3 회사의 입회보증금반환 채권 약 465억 원 : 75.9% 출자전환, 23.1% 면제, 1% 현금변제
 ○ 일반회원들의 입회보증금반환 채권 약 1,620억 원 : 68.7% 출자전환, 23.1% 면제, 8.2% 현금변제
 마. 그런데, 소외 3 회사와 일반회원들의 대표인 소외 2 등은 2013. 1. 14. ‘소외 3 회사의 ○○○에 대한 모든 채권은 475억 원으로 감축하여 ○○○가 2013. 7. 12.까지 현금으로 변제하고, 소외 3 회사의 일부 채권액은 출자전환하며, 일반채권자들의 입회보증금반환 채권은 100% 액면가로 출자전환하는 것을 주요내용으로 하는 회생계획변경 안에 찬성하기로 하되, 만일 위와 같은 회생계획안이 회생법원의 인가를 받지 못하게 되거나 ○○○가 2013. 7. 12.까지 475억 원을 소외 3 회사에 지급하지 못하는 경우에는 이를 무효로 하기로 합의하였다.
 바. ○○○의 관리인 소외 1은 위 합의에 따라 2013. 1. 15. 회생법원에 회생계획 변경 안 허가신청서를 제출하였다. 그 계획안 중 소외 3 회사와 일반회원들에 대한 부분은 다음과 같다.
[2013. 1. 15.자 변경 안]
 ○ 소외 3 회사의 담보신탁채권 : 51.62% 출자전환, 나머지 48.38%인 475억 원은 2013. 7. 12.까지 전액변제. 만일 변제하지 못할 경우 신탁자산에 관한 신탁계약에 따라 변제
 ○ 소외 3 회사의 입회보증금반환 채권 : 100% 면제
 ○ 일반회원들의 입회보증금반환 채권 : 100% 출자전환
 사. 회생계획안 결의를 위하여 2013. 1. 15. 개최된 관계인집회에서 소외 3 회사와 일반회원들의 대표인 소외 2가 위 회생계획 변경 안에 찬성하는 등으로 회생담보권자의 조에서 95.68%, 회생채권자의 조에서 81.08%의 동의로 회생계획안이 가결되자, 회생법원은 같은 날 위 변경 안에 따라 회생계획을 인가하였다.
 아. 회생계획안이 실행됨에 따라 일반회원들은 출자전환으로 ○○○의 다수 주주가 되어 ○○○의 경영에 관여할 수 있게 된 대신, ○○○에 대한 입회금반환채권을 비롯한 골프장회원의 지위는 상실하게 되었다. ○○○의 관리인 소외 1은 2013. 2. 25. 피고에게 당초 회원제 골프장이던 이 사건 골프장의 사업계획을 대중제골프장으로 변경하는 내용의 사업계획변경을 신청하여, 2013. 4. 19. 피고로부터 그에 관한 승인처분을 받았다.
 자. 회생계획안을 그대로 수행하기 위하여는 ○○○가 2013. 7. 12.까지 소외 3 회사에 475억 원을 변제하여야하였기 때문에, 다수 주주가 된 일반회원들은 그 주식을 담보로 대출을 받아 위 돈을 조달하고자 하였으나, 그 대출이 성사되지 아니하였고, 결국 ○○○는 소외 3 회사에 대한 위 채무를 연체하게 되었다.
 차. 소외 3 회사는 당초의 신탁계약에 따라 위 475억 원을 변제받기 위하여, 2013. 8. 14. 소외 5 회사에 신탁재산인 이 사건 골프장의 부지와 건물에 대한 환가를 요구하였다. 소외 5 회사는 공매 절차를 통하여 이를 매각하였는데, 여러 차례 유찰을 거친 끝에 2013. 11. 4. 제10회 차에 이르러 피고보조참가인이 59,662,900,000원에 이를 낙찰받아, 그에 관한 소유권이전등기를 마쳤다. 이에 ○○○의 관리인 소외 1은 이 사건 골프장을 피고보조참가인에게 인도하였다.
 카. 회생법원은 ○○○가 주된 영업시설인 이 사건 골프장이 매각되어 회생계획을 수행할 가망이 없게 되었다는 등의 이유로 2014. 1. 29. ○○○에 대한 회생절차를 폐지하였다. 이에 일반회원이던 일부 주주들이 서울고등법원 2014라328호 및 대법원 2014마1443호로 각 항고 및 재항고 하였으나 모두 기각되었다.
 타. 한편, 체육시설법 제27조는 체육시설업 등의 승계에 관하여 다음과 같이 규정하고 있다.
제27조(체육시설업 등의 승계)
 ① 체육시설업자가 사망하거나 그 영업을 양도한 때 또는 법인인 체육시설업자가 합병한 때에는 그 상속인, 영업을 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 따라 설립되는 법인은 그 체육시설업의 등록 또는 신고에 따른 권리·의무(제17조에 따라 회원을 모집한 경우에는 그 체육시설업자와 회원 간에 약정한 사항을 포함한다)를 승계한다.
 ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 절차에 따라 문화체육관광부령으로 정하는 체육시설업의 시설 기준에 따른 필수시설을 인수한 자에게는 제1항을 준용한다. 
 1. 「민사집행법」에 따른 경매
 2. 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 의한 환가(환가)
 3. 「국세징수법」·「관세법」 또는 「지방세기본법」에 따른 압류 재산의 매각
 4. 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 규정에 준하는 절차
 ③ 제12조에 따른 사업계획 승인의 승계에 관하여는 제1항과 제2항을 준용한다.
 파. 위와 같이 신탁계약에 따른 매각절차를 통하여 이 사건 골프장의 부지와 건물을 양수한 피고보조참가인은, 위 매각절차는 체육시설법 제27조 제2항 제4호가 정한 민사집행법에 따른 경매 등에 준하는 절차에 해당하므로, 그 매각절차를 통하여 이 사건 골프장의 필수시설을 인수한 피고보조참가인이 이 사건 골프장에 관한 사업계획 승인과 관련한 권리·의무(이하에서 이러한 체육시설업 사업계획 승인과 관련한 권리·의무를 ‘사업권’이라 한다)를 모두 승계하였다고 주장하면서, 피고에게 이 사건 골프장에 관한 사업시행자를 기존의 ○○○에서 피고보조참가인으로 사업계획을 변경함을 승인하여 줄 것을 신청하였다. 피고는 피고보조참가인의 주장을 받아들여 2014. 2. 28. 피고보조참가인에게 그 사업계획변경을 승인(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
 하. ○○○는 2015. 1. 28. 의정부지방법원 2015하합2호로 파산을 선고받고, 원고 소송수계인이 파산관재인으로 선임되었다.
 거. ○○○의 일반회원들이었던 사람들 중 일부는 앞선 회생절차에서 소외 2에게 ‘의결권 및 참석권’을 위임한다는 동의서를 작성하여 준 바 있으나, 어떤 안건에 대한 의결인지, 어떤 기일에 대한 출석인지를 전혀 모르는 상태에서 포괄적 추상적으로 사전에 부동문자의 동의서에 서명, 날인한 것으로서 본인의 의사와 이익에 반하는 구체적 회생계획에 대한 의결권을 위임하였다고 할 수 없으므로, 소외 2가 관계인집회에서 회생계획안에 찬성하였다고 하더라도 이는 무효이고, 결국 위 회생계획인가결정에는 대리권 흠결의 재심사유가 있어 취소되어야 한다고 주장하면서 의정부지방법원 2014재회합1호로 준재심신청을 하였으나, 위 법원은 2014. 1. 29. ‘소외 2가 준재심신청인들로부터 출석 및 의결권 행사에 관한 일체의 권리를 적법하게 위임받아 준재심신청인들의 의결권을 대리행사하였다’는 이유로 준재심신청을 기각하였다. 이에 준재심신청인들은 서울고등법원 2014라562호, 대법원 2014마1817호로 각 항고 및 재항고하였으나 모두 기각되었다.
【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제 1 내지 5, 7, 8, 13, 15호증, 을가 제1, 2호증, 을나 제2, 6 내지 8, 12호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안 전 항변에 관한 판단
 가. 피고보조참가인의 주장
 이 사건 골프장의 필수 시설이 매각됨에 따라 ○○○는 이 사건 골프장을 더 이상 사용할 수 없게 되었고, 파산선고를 받음으로써 골프장 사업 자체를 더 이상 수행할 수 없게 되어 기존 사업권을 이미 상실하였으므로, 원고는 더 이상 이 사건 처분의 취소를 구할 이익이 없다는 취지로 주장한다.
 나. 판단
 살피건대, 당초 ○○○의 관리인인 소외 1은 피고보조참가인이 이 사건 골프장에 관한 사업권을 승계한 바 없음에도, 그러한 승계가 있는 것을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다는 취지로 주장하면서 이 사건 소를 제기하였는바, 이 사건 처분으로 인하여 ○○○는 그 사업권자로서의 지위를 부인당할 불안정한 상태에 놓이게 되므로, 그로 하여금 이 사건 처분의 적법성을 다투어 법적 불안을 해소할 수 있도록 하는 것이 법치행정의 원리에 맞는다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29144 판결 참조). 설령 ○○○가 이 사건 골프장 부지와 건물이 매각됨에 따라 그 영업을 계속하는 것이 어려워졌다고 하더라도, 체육시설법 제27조 제1, 3항은 체육시설에 관한 사업권의 양도·양수가 가능함을 전제로 하고 있음을 알 수 있으므로, 체육시설 사업권은 실제 사업을 수행할 수 있는지 여부와 관계없이 그 자체로 재산적 가치가 있다고 볼 수 있는바, 이 사건 처분으로 ○○○가 그 사업권을 부인당할 불안정한 상태에 놓이게 된 이상, 위와 같은 사정만으로 ○○○에게 이 사건 처분의 취소를 구할 이익이 없다고 할 수 없다. 또한 이 사건 소가 제기된 이후 ○○○가 파산선고를 받은 사실은 앞서 본 바와 같으나, 체육시설법이 파산선고를 사업권의 소멸사유로 규정하고 있지 아니하므로 위 사업권은 특별한 사정이 없는 한 파산재단에 속하게 되고, 파산관재인이 이 사건 소송을 수계한 이상, 위와 같은 결론에 아무런 영향을 줄 수 없으므로, 피고보조참가인의 위 주장은 받아들이지 아니한다. 
3. 이 사건 처분의 적법 여부
 가. 원고의 주장
 원고는 다음과 같은 이유를 들어 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 
 1) 체육시설법은 민사집행법에 따른 경매 등에 준하는 절차를 통하여 골프장의 주요시설을 인수한 자는 사업권을 승계한다는 취지로 규정하고 있는데, 피고보조참가인은 신탁계약에 따른 매각절차에서 사업권과 별도로 이 사건 골프장의 부지와 건물을 매수하였음에 불과할 뿐이고, 그러한 매각절차는 위 법에서 정한 ‘경매 등에 준하는 절차’에 해당하지 아니하므로 피고보조참가인이 이 사건 골프장에 관한 사업권을 승계하였다고 할 수 없다.
 2) 피고가 ○○○에 이 사건 골프장에 관한 사업계획승인 처분을 할 당시의 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙은 ‘산지인 토지의 형질을 변경하는 경우 평균 경사의 경사도가 30도 미만일 것’을 요건으로 하였다가 이 사건 처분 당시의 규칙은 평균경사도에 관한 요건을 25도 이하일 것으로 개정되었으므로, 평균경사도가 25.5로서 현행 위 규칙상의 요건을 갖추지 못한 이 사건 골프장의 사업인가처분은 위법하게 되므로, 피고는 이 사건 골프장에 관한 사업인가를 취소하여야 하는데도, 이를 이행하지 아니한 채 그대로 이 사건 처분을 하였다.
 3) 소외 3 회사는 ○○○와의 공사계약상 공사대금을 부풀려 거액의 공사비를 받아가는 등으로 ○○○의 자산을 부실하게 하고, 회생계획이 수행되지 않게 되면 그 회생계획안을 무효로 하기로 합의하는 등으로 일반회원들을 기망하여 일반회원들로 하여금 불리한 회생계획에 찬성하게 한 다음, 도리어 그 회생계획의 원활한 수행을 방해하여 ○○○를 파산에 이르게 하고서, 피고보조참가인을 내세워 이 사건 골프장을 취득하였는바, 결국 소외 3 회사는 부정한 방법으로 일반회원들에 대한 입회금반환채무은 승계하지 않고, 이 사건 골프장만을 염가에 차지하게 되는 결과에 이르렀는데도, 이 사건 처분은 그러한 사정을 고려하지 않아 실체적 정의에 반한다고 할 것이다. 
 나. 관계법령
 별지와 같다.
 다. 판단
 1) 피고보조참가인이 사업권을 승계하였는지 여부
 가) 앞서 본 바와 같이, 체육시설법 제27조는 제1항은 ‘체육시설업자가 그 영업을 양도한 경우, 영업을 양수한 자는 체육시설업의 등록 또는 신고에 따른 권리·의무를 승계한다’는 취지로 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 ‘다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 절차에 따라 일정한 필수시설을 인수한 자에게는 제1항을 준용한다’는 취지로 규정하면서, 각 호에서 ‘민사집행법에 따른 경매(제1호), 채무자 회생 및 파산에 관한 법률에 따른 환가(제2호), 국세징수법·관세법 또는 지방세법에 따른 압류 재산의 매각(제3호), 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 규정에 준하는 절차(제4호)’를 열거하고 있으며, 같은 조 제3항은 사업계획 승인의 승계에 관하여는 제1항과 제2항을 준용한다고 규정하고 있다. 피고보조참가인이 신탁계약에 따른 매각절차를 통하여 이 사건 부동산의 부지와 건물을 양수하였고, 피고는 위 매각절차가 체육시설법 제27조 제2항 제4호가 정한 같은 항 제1 내지 3호에 준하는 절차에 해당한다고 판단하여 이 사건 처분을 하였음은 앞서 본 바와 같다. 따라서 이 사건에서 신탁계약에 따른 매각절차가 위 제27조 제2항 제1호부터 제3호까지의 규정에 준하는 절차로 볼 수 있는지 여부에 관하여 살펴본다. 
 나) 2003. 5. 29. 법률 제6907호로 개정되기 전의 구 체육시설법은 ‘영업양도가 있는 경우 영업양수인이 회원가입금반환 채무관계를 포함한 회원가입약정 사항을 모두 승계한다’는 취지의 규정만을 두었다가, 위 개정 법률에서 현행법과 같은 규정을 두게 된 것으로 그 입법취지는 민사집행법에 따른 경매 등으로 체육시설의 주요부분에 관하여 재산권이 이전되는 경우, 영업양수가 있는 것과 마찬가지로 간주하여 그 주요부분을 승계한 자가 회원가입약정상의 모든 의무를 그대로 부담하도록 하여, 회원들의 권리를 두텁게 보호하고자 하는 것으로 이해된다. 더 구체적으로 살펴보면, 종래 골프장 사업자는 골프장 건설에 들어가는 비용 조달을 위하여 골프장 부지나 건물의 담보가치를 활용하여 금전을 차용하고, 이와 별도로 회원들을 모집하여 입회금을 지급받음으로써 자산 담보가치를 초과한 과도한 차입이 가능하였는데, 골프장 사업이 정체기에 이르게 되면 부실한 골프장 사업자가 도산에 이르게 되어 담보권이 없는 회원들만 그 손해를 부담하게 되는바, 위 개정법률은 그러한 부당함을 시정하고자 하는 것으로 이해된다. 그리하여 본래 회원들의 입회금반환채권은 채권에 불과하여 제3자인 경매 낙찰자 등에게 대항할 수 없는 것이지만, 위와 같은 입법의 결과로 회원들은 경매 낙찰자 등에 대하여 우선 순위를 가릴 것도 없이 무조건 그 의무의 승계를 주장할 수 있게 되는 강력한 대항력이 부여되게 되고, 따라서 골프장 부지나 건물을 담보로 골프장 사업자에게 자금을 대여하는 금융기관의 입장에서는 골프장 사업자의 사업계획상 경매 등의 환가절차를 통하여 낙찰자에게 인수될 수 있는 입회금반환채무의 범위를 파악하여 담보가치를 산정할 수밖에 없게 되어, 골프장 사업자의 과도한 차입 경영을 방지하고 골프장 사업자의 자본 책임을 강화하게 된다.
 다) 입법자는 이러한 입법취지를 관철하기 위하여, 회원을 모집한 골프장 사업자가 도산에 이르러 그 골프장이 환가되는 경우를, ‘민사집행법에 따른 경매’, ‘채무자 회생 및 파산에 관한 법률에 따른 환가’, ‘국세징수법·관세법 또는 지방세법에 따른 압류 재산의 매각’의 3가지 경우가 있음을 상정하여 이를 명문화하고, 혹시 입법 당시에는 파악되지 아니하여 명문화하지는 아니하였으나, 위와 같은 입법취지상 열거된 3가지의 경우와 본질적으로 다르지 않은 경우에도 해석을 통하여 위 법 조항이 그대로 적용될 수 있도록 제4호에서 ‘제1호부터 제3호까지의 규정에 준하는 절차’를 별도로 규정하였다고 보아야 한다. 따라서 이 사건에서는 신탁계약에 따른 매각절차가 위와 같은 입법취지에 비추어 제1호부터 제3호에 명문화된 다른 절차와 본질적으로 같은 것인지 여부를 살펴보아야 하는데, 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건에서와 같은 담보신탁계약에 따른 매각절차는 제1호 내지 제3호에 규정된 절차에 준하는 것이라 봄이 상당하다.
 ⑴ 신탁은 위탁자와 신탁을 인수하는 자 사이의 신임관계에 기하여 위탁자가 수탁자에게 특정의 재산을 이전하거나 담보권의 설정 또는 그 밖의 처분을 하고 수탁자로 하여금 일정한 자의 이익 또는 특정의 목적을 위하여 그 재산의 관리, 처분, 운용, 개발, 그 밖에 신탁 목적의 달성을 위하여 필요한 행위를 하게 하는 법률관계를 말하는데(신탁법 제2조 참조), 이러한 신탁이 채권의 담보를 목적으로 한 것일 경우에는 소유권을 수탁자에게 이전하는 형식을 취한 것일 뿐, 근저당권을 설정하는 것과 크게 다른 점이 없다.
 ⑵ 오늘날 신탁은 담보목적을 위하여도 빈번하게 이루어지는데, 골프장 사업시행자나 금융기관이 근저당권을 설정하지 아니하고, 담보신탁을 이용할 경우 위와 같은 체육시설법 조항이 적용되지 않는다고 해석하게 되면, 골프장 사업자나 금융기관에 위 법의 적용을 회피할 수 있는 길을 열어주게 되어, 앞서 본 바와 같은 입법목적을 달성하기 어렵게 되는데, 그럼에도 불구하고 입법자가 근저당권과 동일한 경제적 목적을 가지고 이루어지는 담보신탁의 경우에는 특별히 위와 같은 입법에서 제외시키고자 하였다고 보기는 어렵다.
 ⑶ 원고는 담보신탁계약에 따른 매각절차는 채무자가 그 의사에 기하여 체결한 신탁계약에 근거를 두고 있는 것으로, 채권자의 경매신청이나 국가의 체납처분 등에 의하여 강제로 매각되는 경우를 규정한 위 제1 내지 3호의 절차와 다른 것이므로, 신탁법상의 매각절차는 위 절차에 준하는 것으로 볼 수 없다고 주장한다. 민사집행법상의 강제경매, 채무자 회생 및 파산에 관한 법률에 따른 환가, ‘국세징수법·관세법 또는 지방세법에 따른 압류 재산의 매각’에서 소유권의 변동이 따르는 것은 채무자의 현실적 의사(채무자의 법률행위)에 기한 것이 아니라, 채무자의 의사에도 불구하고 국가가 강제력을 동원하여 그 재산을 공취하여 온다는 공통점이 있다. 그러나, 민사집행법상의 담보권 실행을 위한 경매는 위의 경우와 다르다. 즉, 채무자의 의사에 기하여 담보권이 설정되게 되면, 그 물건의 처분·환가권은 담보권자에게 귀속되게 되고, 담보권자가 그 처분·환가권을 행사함에 따라 경매절차가 개시되고 그 소유권의 변동에 이르게 되는 것으로, 이는 결국 채무자의 의사에 따른 것이라 할 것이니, 채무자인 위탁자가 신탁계약에 따라 그 처분권을 수탁자에게 부여하고 그에 따라 신탁재산이 처분·환가되는 담보신탁의 경우와 다르다고 할 수 없다. 결국 입법자가 제1 내지 3호를 규정한 취지에서 ’채무자의 의사에 반하여 물권변동이 이루지는 절차‘라는 요건을 발견할 수는 없다. 
 ⑷ 또한 원고는 제1 내지 3호의 규정에 의한 절차는 모두 국가에 의하여 운영되고 그 절차나 매각조건이 법률에 의하여 정해진다는 점에서 담보신탁계약에 의한 매각절차와는 다르다고 주장한다. 그러나, 민사집행법상의 담보권실행을 위한 경매절차는 국가에 의하여 운영되고 그 절차나 매각조건이 법률에 의하여 정해지기는 하지만, 담보권에 있어 그 실행절차가 국가에 의하여 이루어져야 한다는 것이 담보권의 본질이라 보기는 어려워 그 점만으로 민사집행법상의 담보권 실행절차와 담보신탁계약에 기한 매각절차가 근본적으로 다르다고 할 수 없다. 예컨대, 가등기담보 등에 관한 법률상의 담보권은 사적실행을 원칙으로 하면서, 다만 그에 관하여 입법적 규제를 하고 있을 뿐이고, 신탁계약에 따른 매각 또한 마찬가지이다. 또한 제3호가 규정하고 있는 국세징수법상 압류재산의 환가절차에 있어서 그 매각절차는 국세징수법 제61조 제5항에 따라 한국자산관리공사로 하여금 공매를 대행하게 할 수 있는바, 결국 마찬가지로 제1 내지 3호의 규정에서 ’국가가 그 환가절차를 주관할 것‘이라는 공통의 요건을 발견할 수 없다. 
 라) 결국 위 조항에서 말하는 ‘이에 준하는 절차’에 담보신탁계약에 기한 매각절차가 포함된다고 할 것이므로, 결국 이에 따라 이 사건 골프장의 주요시설을 인수한 피고보조참가인은 그 사업권을 승계하였다고 할 것이고, 이와 다른 전제에 있는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 
 2) 기존 사업계획승인 처분이 위법하게 된다는 주장에 관한 판단
 이 사건 골프장에 관한 기존 사업계획승인 처분이 당시의 규칙상 적법하였다면, 설령 이후 그 규칙의 개정으로 그 요건이 강화되어 개정된 규칙상 이 사건 골프장이 그 요건에 부합하지 않게 되었다고 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 처분 당시 적법하였던 사업계획승인 처분이 법령의 개정으로 위법하게 된다고 할 수 없고, 또한 이 사건 처분은 이 사건 골프장에 관한 사업시행자를 변경하는 것으로서, 앞서 본 바와 같이 피고보조참가인이 그 사업권을 승계한 이상, 피고는 그 사업계획변경신청(사업권승계 신고의 성질을 갖는다)을 수리하여야 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다. 
 3) 실체적 정의에 반한다는 주장에 관한 판단
 체육시설업의 승계에 관한 위 각 조항은 체육시설사업자와 회원들간의 채권·채무관계가 제3자에게 적용되는 것을 내용으로 하는 것이므로, 이는 일률적·획일적으로 해석하여야 하고, 만일 그렇지 않으면 법적 안정성을 심히 훼손하게 된다. 따라서 원고의 주장을 고려한다 하더라도, 이 사건에서 체육시설업의 승계에 관한 위 체육시설법 규정의 해석을 달리할 수 없다고 할 것이므로, 피고로서는 원고가 주장하는 사정을 들어 피고보조참가인의 사업계획변경신청을 거부할 수는 없다고 할 것이다. 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 
4. 결론
 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]

판사 임성철(재판장) 임재남 이미경