협의성립확인신청수리처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2016.04.08 / 시행일:

【원 고】 원고 (소송대리인 변호사 정남희)
【피 고】 중앙토지수용위원회
【피고보조참가인】 대한민국 (소송대리인 변호사 이용재)
【변론종결】2016. 3. 18.
【주 문】
 1. 피고가 2015. 3. 26. 한 별지1 기재 처분을 취소한다.
 2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이 부담하고, 나머지 부분은 피고가 부담한다.

【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 한국토지주택공사는 국방·군사시설사업에 관한 법률에 따른 국방·군사시설사업인 ◇◇◇◇◇◇ 및 ☆☆☆☆☆☆☆☆ 이전사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 사업시행자이다.
 나. 이천시 (주소 생략) 전 1,319㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 1956. 6. 30. 수원지방법원 이천등기소 접수 제750호로 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라고만 한다) 명의의 소유권보존등기(이하 ‘이 사건 보존등기’라 한다)가 마쳐져 있었는데, 한국토지주택공사는 2009. 8. 6. 이 사건 사업의 부지에 포함된 이 사건 토지를 취득하기 위하여 그 등기명의자였던 참가인과 사이에 협의를 성립시키고(이하 ‘이 사건 협의’라 한다), 2009. 8. 26. 이를 원인으로 한 소유권이전등기(이하 ‘이 사건 이전등기’라 한다)를 마쳤다.
 다. 원고는 2014. 10. 10. 서울중앙지방법원 2014가단209928호로 원고의 부(父)인 소외 1(대판: 소외인)로부터 이 사건 토지를 상속한 자신이 이 사건 토지의 진정한 소유자라고 주장하며 참가인과 한국토지주택공사를 상대로 이 사건 보존등기 및 이 사건 이전등기의 말소를 구하는 소를 제기하였다.
 라. 이후 한국토지주택공사는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제29조에 따라 이 사건 토지의 소유자로서 참가인의 동의를 받고 한국주택공사와 참가인 사이의 매매계약서, 협의성립확인신청 동의서, 토지조서 및 보상금지급서류에 공증을 받아 피고에게 이 사건 토지에 관한 협의 성립의 확인을 신청하였고, 피고는 2015. 3. 26. 별지1 기재와 같이 이를 수리하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
 마. 한편, 소외 1에게는 처 소외 2, 1남 소외 3, 2남 소외 4, 3남 소외 5, 4남 원고, 5남 소외 6, 1녀 소외 7, 2녀 소외 8이 있었고, 소외 1은 1959. 9. 29. 사망하였는데, 사망 당시 이미 1남 소외 3는 1925. 2. 4., 3남 소외 5는 1951. 6. 26. 각 사망하였고, 2남 소외 4에 대하여는 1955. 6. 25.을 실종기간 만료일로 하는 실종선고가 내려졌으므로, 4남인 원고가 호주로서 소외 1의 재산을 단독상속하였다. 
【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 갑 제4호증의 1 내지 5, 갑 제5호증의 1, 2, 갑 제6호증의 2, 을 제7, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
 가. 원고의 부(父)인 소외 1이 소유하던 이 사건 토지는 농지로서 농지개혁법에 따라 국가에 의하여 매수되었는데, 이 사건 토지는 늦어도 농지법 시행일로부터 3년이 되는 1998. 12. 31.이 경과함으로써 분배되지 않기로 확정되었으므로, 이 사건 토지의 소유권은 소외 1의 재산을 단독으로 상속한 원고에게 환원되었다.
 나. 이 사건 사업의 사업시행자인 한국토지주택공사는 이 사건 토지의 진정한 소유자인 원고가 아닌 등기부상 명의자에 불과한 참가인과 이 사건 협의를 하고 그 동의를 받아 협의성립의 확인을 신청하였는바, 이 사건 처분은 토지보상법 제29조의 요건을 충족하지 못하여 위법하므로 취소되어야 한다. 
3. 관계 법령
 별지2 관계 법령 기재와 같다.
4. 본안전 항변에 대한 판단
 가. 본안전 항변
 피고는, 원고가 이 사건 토지의 소유자 또는 관계인에 해당하지 아니하는 제3자에 불과하므로 이 사건 처분을 다툴 원고적격이 없다고 항변한다.
 나. 판단
행정소송법 제12조에서 말하는 ‘법률상 이익’이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않으나, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다(대법원 2010. 5. 13. 선고 2009두19168 판결 참조).
 한편 토지보상법 제29조에 의하면, 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 사이에 공익사업을 위한 토지 취득의 협의가 성립된 때에는 사업시행자는 해당 토지소유자 및 관계인의 동의를 받아 관할 토지수용위원회에 협의성립의 확인을 신청할 수 있고(제1항), 사업시행자가 협의가 성립된 토지의 소재지·지번·지목 및 면적 등 대통령령이 정하는 사항에 대하여 공증인법에 의한 공증을 받아 제1항의 규정에 의한 협의성립의 확인을 신청한 때에는 관할 토지수용위원회가 이를 수리함으로써 협의성립이 확인된 것으로 보고(제3항), 위 규정에 의한 확인은 이 법에 의한 재결로 보며, 사업시행자·토지소유자 및 관계인은 그 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없다(제4항)고 규정하고 있다.
 이 사건에 관하여 보건대, 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 처분 당시 원고는 이 사건 토지의 진정한 소유자였고, 토지보상법 제29조 제4항에 따라 이 사건 처분에 의하여 이 사건 토지에 관한 재결이 있었던 것으로 간주됨에 따라 한국토지주택공사가 이 사건 토지를 원시취득하게 되는 결과, 원고는 이 사건 토지의 취득에 관한 협의 절차나 토지보상법 제29조 제1항이 정하는 토지소유자의 동의 여부에 관하여 관여할 기회조차 상실한 채 이 사건 토지의 소유권을 상실하게 되는바, 원고가 비록 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 이 사건 처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 자로서 이 사건 처분의 당부에 관한 판단을 받을 자격이 있다고 할 것이므로, 피고의 본안전 항변은 이유 없다.
5. 이 사건 처분의 적법 여부
 가. 이 사건 처분 당시 원고가 이 사건 토지의 진정한 소유자였는지 여부
 1) 관련 법리
 구 농지개혁법(1949. 6. 21. 법률 제31호로 제정되었다가, 1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조 제1호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다)에 의한 농지분배 절차의 근본 서류인 농지소표상에 지주로 기재되어 있다 하여 실체법상 소유권을 가진 자로 추정되는 것은 아니고, 분배농지확정절차가 완료된 후 상환에 필요한 사항을 기재하기 위하여 작성하는 서류인 분배농지상환대장이나 분배농지부 또한 그 기재에 권리변동의 추정력을 인정할 수는 없다. 따라서 분배농지부 등에 토지의 사정명의인 아닌 사람이 소유자로 등재되어 있다 하더라도 그것만으로 그 명의자가 소유자로 추정된다고 할 수는 없다.
 그러나 농지분배 관련 서류들의 기재 내용을 다른 사정들과 종합하여 권리변동에 관한 사실인정의 자료로 삼는 데는 아무런 제약이 없으므로, 농지소표, 분배농지부 등 분배대상 농지를 확인하는 서류나 상환대장 등 상환에 필요한 사항을 기재하는 서류뿐 아니라, 농지를 국가에 매수당한 지주가 보상을 받는 과정에서 작성된 보상신청서, 지주신고서, 지가사정조서, 지가증권 등 보상에 관한 서류에도 소유자 기재가 일치되어 있는 경우라면, 이러한 서류들은 적어도 농지분배 당시에는 그 토지 소유권이 그 명의자에게로 이전되어 있었다는 사실을 인정할 수 있는 유력한 자료가 된다고 할 것이다. 그리고 이러한 경우 위와 같은 유력한 자료의 증명력을 배척하려면, 그에 배치되는 합리적인 다른 사정이 있는지를 면밀히 살펴 신중하게 판단하여야 한다(대법원 2013. 6. 27. 선고 2012다91354 판결 등 참조).
 한편 구 농지개혁법에 의하여 자경하지 않는 농지를 정부가 매수한 것은 후에 그 농지가 분배되지 않을 것을 해제조건으로 하여 행한 조치라 할 것이므로 후에 그 농지가 분배되지 않기로 확정되었다면, 원소유자에게 농지대가보상금이 지급되었는지 여부를 불문하고 원소유자에게 소유권이 환원된다고 보아야 한다(대법원 2014. 6. 26. 선고 2014다13808 판결 등 참조).
 또한 농지법(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 제정되어 1996. 1. 1.부터 시행)은 그 부칙 제2조에서 농지개혁법 및 농지개혁사업정리에관한특별조치법을 각 폐지하는 한편, 그 부칙 제3조에서 "이 법 시행 당시 종전의 농지개혁법 및 농지개혁사업정리에관한특별조치법에 의하여 농지대가상환 및 등기 등이 종료되지 아니한 분배농지에 대한 농지대가상환 및 등기 등은 이 법 시행일부터 3년 이내에 종전의 규정에 의하여 완료하여야 한다."라고 규정하고 있는바, 이 규정에 의하면 농지법 시행일부터 3년의 기간이 경과함으로써 농지대가상환에 관한 근거 규정이 없어질 뿐만 아니라 그 후에는 농지대가상환을 하더라도 농지개혁법 및 농지개혁사업정리에관한특별조치법의 적용을 받을 수 없어 법률의 규정에 의한 소유권취득이 불가능하게 되므로 농지법 시행일부터 3년 내에 농지대가상환 및 등기를 완료하지 않은 농지에 대하여는 더 이상 분배의 절차인 농지대가상환을 할 수 없고, 따라서 위와 같은 농지는 분배되지 않기로 확정된 것으로 보고 그 소유권이 원소유자에게 환원된다고 해석하는 것이 옳다(대법원 2002. 5. 28. 선고 2000다45778 판결 등 참조). 
 2) 인정사실 
 다음의 사실은 앞서 본 바와 같거나, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다.
 가) (지명 생략)에 관한 토지조사부에는 소외 9가 (주소 생략) 전 399평(이와 같은 토지의 표시가 면적환산 및 행정구역명칭변경을 거쳐 이 사건 토지의 표시와 같이 변경되었다, 이하 마찬가지로 ‘이 사건 토지’라 한다)을 사정받은 것으로 기재되어 있는데, 이 사건 토지에 관하여 작성된 한자부책식 구 토지대장에는 1912. 3. 6. 서울특별시 □□□□가에 주소를 둔 소외 1이 이 사건 토지를 사정받았다가 1956. 6. 30. 참가인에게 소유권을 이전한 것으로 기재되어 있다.
 나) 참가인은 1956. 6. 30. 이 사건 토지에 관하여 소유권보존등기를 마쳤다.
 다) 구 농지개혁법에 의한 농지분배 당시 작성된 농지분배부에는 이 사건 토지에 관하여 피보상자란에 서울특별시에 주소를 둔 소외 1이, 분배농가란에 (지명 생략)에 주소를 둔 소외 10이 각 기재되어 있다.
 라) 위 수배자 소외 10에 관하여 작성된 상환대장 및 상환대장부표에 이 사건 토지가 포함되어 있고, 이 사건 토지의 전소유자는 서울특별시 ○○동에 주소를 둔 소외 1이라고 기재되어 있으며, 위 상환대장 중 상환징수내역란에는 아무런 기재가 되어 있지 아니 하다.
 마) 서울특별시 중구 ○○동△△에 주소를 둔 소외 1은 서울특별시장에게 (지명 생략)을 포함한 (지명 생략) 일대의 여러 필지의 농지에 관하여 지주신고서를 제출하였고, 여기에는 ‘서울특별시 중구 □□□□가 14를 본적지로 하고 서울특별시 중구 ○○동△△를 주소지로 하는 소외 1의 농지면적을 확인하며 지가증권 발급 후 부정사실이 발각될 경우에는 본인 등이 손해배상에 대한 전책임을 부담할 것을 이로써 보증한다’는 내용이 기재된 소외 11, 소외 12 공동명의로 1951.경 작성된 보증서가 첨부되어 있다.
 바) 서울특별시 중구 ○○동△△에 주소를 둔 소외 1은 이 사건 토지를 포함한 (지명 생략)의 답 2,391평, 전 3,278평에 관하여 소외 1이 위 농지를 실제 소유하고 있다는 사실을 증명하는 (지명 생략)장의 1950. 5. 12.자 확인을 받아 서울특별시장에게 제출하였고, 서울특별시 중구 ○○동△△에 주소를 둔 소외 1에 관하여 작성된 지가사정조서에 (지명 생략)의 답 2,391평, 전 3,278평에 대한 사정액이 기재되어 있다.
 사) 원고의 부(父)인 소외 1에 관한 제적등본에 의하면 소외 1의 본적지는 서울특별시 중구 □□□□가 14이고, 소외 1은 서울특별시 중구 ○○동△△에서 사망하였다.
 3) 판단
 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실에 의하면 이 사건 토지에 관한 농지분배 관련 서류들 즉, 분배대상 농지를 확인하는 농지분배부, 상환에 필요한 사항을 기재하는 상환대장, 농지를 국가에 매수당한 지주가 보상을 받는 과정에서 작성된 보상신청서, 지주신고서, 지가사정조서에 일치하여 서울특별시 ○○동 또는 서울특별시 중구 ○○동△△에 주소를 둔 소외 1이 그 소유자로 기재되어 있고, 한자부책식 구 토지대장에도 실제 사명명의인과 달리 서울특별시 □□□□가[위에서 본 원고의 부(父)인 소외 1의 본적지와 같다]에 주소를 둔 소외 1이 이 사건 토지를 사정받았다고 기재되어 있으므로, 이 사건 토지의 사정명의인이 소외 9라 하더라도 적어도 구 농지개혁법에 따른 이 사건 토지의 분배 당시에는 이 사건 토지의 소유권이 위 소외 1로 이전되어 있었다고 봄이 상당하고, 위 소외 1은 원고의 부(父)인 소외 1과 그 주소 또는 본적을 같이 하여 동일인이라고 할 것이며, 이 사건 토지는 구 농지개혁법에 따라 국가에 의하여 매수되어 소외 10에게 분배되었으나, 농지법 시행일로부터 3년이 되는 1998. 12. 31.까지 이 사건 토지에 관한 농지대가상환이 완료되지 아니 하여 이 사건 토지의 소유권은 그 익일인 1999. 1. 1. 소외 1의 재산을 단독으로 상속하여 이를 포괄승계한 원고에게 환원되었다고 보아야 하는바, 이 사건 처분 당시 이 사건 토지의 진정한 소유자는 원고였다고 할 것이다.
 나. 소결론
 한국토지공사는 이 사건 토지의 진정한 소유자인 원고가 아니라 등기부상 명의자에 불과한 참가인과 사이에 이 사건 처분의 전제가 되는 이 사건 협의를 성립시켰을 뿐만 아니라, 토지수용법 제29조에 따른 협의 성립의 확인에 관하여 거쳐야 하는 토지소유자의 동의도 원고가 아니라 참가인으로부터 받아 이 사건 처분을 받았는바, 이 사건 처분은 토지수용법 제29조가 정한 적법한 토지소유자의 동의를 흠결하는 등 토지수용법이 정하는 원고의 절차적 권리를 침해하여 위법하다고 할 것이다.
 피고 및 참가인은 ‘토지수용의 경우 기업자가 과실 없이 진정한 토지소유자를 알지 못하여 등기부상 소유명의자를 토지소유자로 보고 그를 피수용자로 하여 매수협의에 따른 수용절차를 마쳤다면, 그 수용의 효과를 부인할 수 없게 되어 수용목적물의 소유자가 누구임을 막론하고 이미 가지고 있던 소유권은 소멸함과 동시에 기업자가 완전하고 확실하게 그 권리를 취득하게 된다’는 취지의 대법원 1993. 11. 12. 선고 93다34756 판결을 들어 이 사건 처분이 위법하지 아니하다고 주장하나, 위 판결의 취지는 기업자가 과실 없이 등기부상 소유명의자를 토지소유자로 보고 그를 상대로 수용절차를 마친 경우 그 수용이 당연무효가 아니라는 것일 뿐 그것이 적법하다는 것은 아니므로, 피고 및 참가인의 위 주장은 받아들이지 아니 한다.
6. 사정판결의 가부
 참가인은 이 사건 처분이 위법하다고 하더라도 이 사건 사업의 기성고가 2015. 6. 5.을 기준으로 95.68%에 이르고, 2015. 10. 1. 이천시장으로부터 이 사건 토지를 포함한 해당시설에 대한 임시사용승인을 받아 해당 군부대가 해당시설을 사용하려고 하는 상태에 있는데, 이 사건 처분이 취소된다면 1395필지 중 이 사건 토지 1필지를 위하여 한국토지주택공사는 다시 수용절차를 밟아야 하고 해당 군부대가 해당 군사시설을 사용하지 못하게 되는 반면, 이 사건 처분의 효력을 유지하더라도 이 사건 토지에 대한 보상금을 받는 것이 종국적인 목적인 원고에게 큰 불이익이 되지 않는바, 행정소송법 제28조의 사정판결의 필요성이 있다고 주장한다.
 그러나 위법한 행정처분을 존치시키는 것은 그 자체가 공공복리에 반하는 것이므로 사정판결은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 인정하여야 할 것이고, 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한가의 여부를 판단함에 있어서는 위법·부당한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요성과 그로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 하는데(대법원 2009. 5. 28. 선고 2008두13828 판결 등 참조), 이 사건 처분을 취소한다고 하여 곧바로 해당 군부대가 이 사건 사업에 따라 설치된 해당시설을 사용하지 못하게 된다고 보기 어렵고, 설령 그렇다 하더라도 사업시행자인 한국토지주택공사는 즉시 이 사건 토지를 취득하기 위한 원고와의 협의 또는 수용절차를 거칠 수 있다고 할 것이므로, 참가인이 들고 있는 위와 같은 사정만으로는 이 사건 처분의 취소가 현저히 공공복리에 적합하지 않은 경우에 해당한다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 특별한 사정도 보이지 않으므로, 참가인의 위 주장도 받아들이지 아니 한다. 
7. 결 론
 그렇다면 이 사건 처분은 위법하므로 이를 취소할 것인바, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 각 생략]

판사 김용철(재판장) 황지원 김남균