평균임금증가거부처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2010누18583,2심-대법원,2011두1153,3심
【주문】1. 피고가 2009. 11. 4. 원고에게 한 평균임금 정정 불승인 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】주문과 같다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 원고는 외국계 회사인 소외 ○○○○○ 주식회사의 직원으로 20여 년간 재직하여 오다가 1991. 11. 4. 부사장의 직책으로 위 회사 사무실에서 회의하던 중 쓰러져, 뇌경색의 진단을 받고 피고로부터 요양승인을 받아 6개원간 임원치료 하였으나 완치되지 못하고 좌반신 마비의 장해를 입게 되었고, 1993. 5. 23. 피고부터 장해등급 제3급을 판정받아 평균임금의 70%에 해당하는 장해급여를 받아 와 2002. 12. 31.까지는 당시 월 평균임금(일 평균임금 474,445.97원)의 70%에 해당하는 월 7,630,670원의. 장해 보상연금을 수령하고 있었다.
나. 그런데 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 산업재해보상보험법이 개정되어 이른바 '최고보상제도'가 시행됨에 따라, 피고는 노동부장관이 고시한 1일 최고보상기준금액인 133,070원을 평균임금으로 산정하여 2003. 1. 1.부터의 기간에 대하여 원고에게 각 월 2,140,200원으로 감액한 장해보상연금만을 지급하고 종전 지급액 중 이를 초과하는 부분을 지급하지 아니하였다.
다. 이에 원고는 2003. 3. 18. 서울행정법원에 2003구단1823호로 피고를 상대로 장해연금감액처분취소의 소를 제기하고 그 소송 계속 중 2003아690호로 구 산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법를 제6100호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제38조 제6항 및 같은 법 부칙(법률 제6100호, 1999, 12. 31,) 제7조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 법원이 2005. 2. 16. 위 본안청구를 기각함과 아울러 위 신청도 기각하자, 같은 해 3. 8. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 2005헌바20호로 헌법소원심판을 청구하였다.
라. 헌법재판소는 2009. 5. 28, 2005헌바20, 2005헌바22, 2009헌바30(병합) 사건에서 "구 산업재해보상보험법 부칙 제7조 중 2002년 12월 31일까지는, 부분은 소득재분배와 새로운 보상사업을 위한 재원 마련이라는 공익상의 필요성을 고려하더라도 위 법률 시행 전에 업무상 재해를 당하여 장해보상연금 등을 수령하고 있는 수급권자들의 신뢰를 지나치게 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되고, 이는 결국 위 수급권자들의 재산권을 침해하여 헌법에 위반 된다는 이 사건 위헌 결정을 하였다.
마. 그 후 피고는 원고에게 2003. 1. 1.부터 이 사건 위헌 결정일까지의 장해보상연금 중 2002. 12. 31.까지의 월 평균임금(일 평균임금 474,445.97원)의 70%에 해당하는 월 7,630,670원의 장해보상연금에서 최고보상기준금액으로 산정하여 지급한 장해보상연금과의 차액 분을 추가로 지급하였다.
바. 이에 대하여 원고는 2009. 10. 14. 피고에게 2003. 1. 1. 이후의 기간에 대하여 동일직종 근로자의 통상임금 변동율을 기준으로 평균임금 증감을 거쳐 산정된 평균임금을 기초로 장해급여를 지급해 달라는 취지의 평균임금 증감 신청 및 이에 따른 보험급여 차액 지급 청구를 하였으나, 피고는 2009. 11. 4. 구 산업재해보상보험법 제38조 제3항은 보험급여의 산정에 있어서 그 근로자가 소속된 사업과 동일한 직종의 근로자에게 지급되는 통상임금이 변동되거나 사업의 폐지 휴업 기타 부득이한 사유가 있을 때에는 대통령령이 정하는 기준에 따라 평균일급을 증감한 수 있다고 규정하여 피고에게 평균임글 증감에 관한 결정 재량을 부여하고 있는데, 원고가 산재사고 이전에 종사하던 직종과 동일한 업무에 종사하는 근로자들의 일반적인 통상임금 수준과 비교하여 원고의 평균임금이 결코 낮은 수준에 있지 아니하고, 2000. 7. 1, 이후 산업재해를 일은 근로지들은 원고를 비롯하여 위 시점 이전에 산업재해를 입은 근로자들과는 달리 최고보상제도에 의하여 제한된 평균임금을 적용받게 되므로 원고의 2003. 1. 1. 이후의 평균임금을 계속적으로 인상할 경우 2000. 7. 1. 이후에 산업재해를 입은 근로자들과 형평이 맞지 않게 된다는 사정을 고려하면 원고의 평균임금의 인상이 필요한 부득이한 사유가 존재한다고 보기 어렵다는 이유로 원고의 위 평균임금 증감 신청 거부하는 이 사건 처분을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1호증의 1, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
구 산업재해보상보험법 제38조 제3항이 보험급여의 산정에 있어서 그 근로자가 소속된 사업과 동일한 직종의 근로자에게 지급되는 통상임금이 변동되거나 사업의 폐지 휴업 기타 부득이한 사유가 있을 때에는 대통령령이 정하는 기준에 따라 평균임급을 증감한 수 있다고 규정하여 피고에게 평균일급 증감 결정에 관한 재량을 부여하고 있으나, 이는 위 법률 규정의 형식, 문언의 내용, 입법취지, 시행 과정 등에 비추어 동일직종 근로자의 통상임금 변동 등의 사유가 발생하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 평균임금을 증감하여야 하는 기속 재량행위에 해당하는데, 피고는 원고가 동일직종 근로자의 .평균임금 증가를 사유로 하여 평균임금 증감 신청을 하였음에도 원고의 평균임금이 동일직종 근로자들보다 낮지 않다거나 2000. 7, 1. 이후 산재사고를 당하여 보험급여를 수령할 때 최고보상제도의 적용을 받는 근로자들과 형평에 맞지 않는다는 등의 평균임금 증감 사유와는 무관한 사정을 들어 위와 같은 원고의 평균임금 증감 신청을 불승인하였으므로, 이는 재량권을 일탈, 남용한 경우로서 위법하다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 재량행위에 관한 사법심사
행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량 행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 하고, 이렇게 구분 되는 양자에 대한 사법심사는. 전자의 경우 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사살인정과 관련 법규의 해석,적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 되나, 후자의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조).
(2) 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 평균임금 증감 부분에 관하여
(가) 구 산업재해보상보험법{2007. 12. 14. 법를 제8694호로 개정되기 전의 것, 이하 구 산업재해보상보험법(법률 제8694호)이라 한다} 제38조 제3항이 보험급여의 산정 에 있어서 그 근로자가 소속된 사업과 동일한 직종의 근로자에게 지급되는 통상임금이 변동되거나 사업의 폐지 휴업 기타 부득이한 사유가 있을 때에는 대통령령이 정하는 기준에 따라 평균임금을 증감한 수 있다고 규정하여 피고에게 평균임금 증감 결정에 관한 재량을 부여하고 있으나, 다른 한편, ① 산재보험제도가 주로 보험가일자(사업주)가 납부하는 보험료와 일부 국고 부담을 재원으로 하여 근로자에게 발생하는 업무상 재해라는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처하는 사회보험제도의 일종이고, 평균 임금은 휴업급여, 장해급여 등을 포함한 산업재해보상보험법 소정의 각종 보험규여의 산정 기준이 되므로, 평균임금은 산업재해를 당한 근로자에게 사고 이전의 생활수준의 골격을 보장할 정도의 금액으로 유지되어야 할 필요가 있다는 점, ② 이에 따라 오랜 기간 보험급여를 받거나 재해일 또는 진단 확정일로부터 오랜 기간이 지난 후 보험급여를 받을 때, 평균임금을 산정할 사유가 생긴 날인 재해일 또는 진단 확정일을 기준으로 평균임금을 산정하여 이에 따라 보험급여액을 정할 경우 보험급여의 실질적 가치를 제대로 반영하지 못하는 불합리한 경우를 시정하기 위하여 구 산업재해보상보험법 (법률 제8694호) 제38조 제3항이 산업재해를 당한 근로자가 소속된 사업과 동일한 직종의 근로자에게 지급되는 통상임금이 변동되거나 사업의 폐지 휴업 기타 부득이한 사유가 있을 때에는 피고가 대통령령이 정하는 기준에 따라 평균임금을 증감할 수 있도록 규정한 것으로 보이는 점(대법원 2006. 9. 22. 선고 2005두2018 판결 등 참조), ③ 이와 관련하여 구 산업재해보상보험법 시행령(2000. 2, 14. 대통령령16709호로 개정 되고, 2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조 제2항은 법 제38조 제3항의 규정에 의한 평균임금의 증감은 보험급여의 수급권자의 신청이 있거나 공단이 필요하다고 인정하는 때에 할 수 있다고 규정하여 보험급여 수 급권자에게 평균임금 증감 신청 권한을 부여하고 있다는 점, ④ 나아가 구 산업재해보상보험법 시행령 제25조 제1항은 법 제38조 제3항의 규정에 의하여 보험급여를 산정하는 경우에 적용할 평균임금의 증감은 별표 1의 규정에 의한다고 규정하고 있으며, 이에 따라 평균임금 증의 구체적 기준을 정한 구 산업재해보상보험법 시행령 별표 1은 평균임금의 증감을 '전회의 평균임금 + (전회의 평균일금 x 전회의 평균일급 산정 이후의 통상임금의 변동율)의 산식에 의하여 산정하고, 이 산식은 통상임금평균액의 변동을이 5/100를 초과하거나, -5/100 미만인 경우에 한하여 통상임금의 변동이 있은 달의 다음 달의 평균임금의 산정부터 적용하도특 하되, 장해보상연급 및 유족보상연급 등의 예의적인 경우에는 업무상 재해 발생일로부터 1년간은 업무상 재해발생일 현재의 당해 근로자의 평균임금을 적용하고, 그 이후의 평균임금은 '(전액의 평균임금액 x 2년 전 보험연도의 7월 1일부터 1년 전 보험연도의 6월 30일까지의 전 근로자의 월평균 정액급여 / 3년 전 보험연도의 7월 1일부터 2년 전 보험연도의 6월 30일까지의 전 근로자의 월평균 정액급여)'의 산식에 의하여 산정하도록 하는 등으로 구체적인 평균임금 증감 기준을 제시하고 있다는 점, ⑤ 피고는 종래 산업재해를 당한 근로자의 신청 유무에 불구하고 매년 산업재해를 당한 근로자와 동일직종 근로자의 통상임금(장해보상연금 및 유족보상연금 등의 예외적인 경우에는 전 근로자의 월평균 정액급여)이. 변동하는 경우 앞서 본 구 산업재해보상보험법 시행령 별표 1 소정의 산식에 따른 평균 임금 증감(대부분 증가)을 하여 왔다는 점 등을 고려하면, 위 산업재해보상보험법 및 같은 법 시행령의 입법취지는 보험급여 수급권자가 동일 직종 근로자의 5%를 초과하는 통상임금 변동 등의 일정한 법정 요건을 갖추어 평균임금 증감을 신정하는 경우 피고는 위와 같은 평균임금 증감 결과 산업재해를 당한 근로자에게 사고 이전의 생활수준의 골격을 보장할 정도의 금액을 넘어 과도한 보험급여 지급에 이르게 됨으로써 업무상 재해라는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처하는 사회보험제도라는 산업재해보상보험 제도의 취지에 반하게 되는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 신청에 따라 소정의 산식에 따른 평균임금 증감 결정을 하여야 한다는 취지로 해석함이 합리적이므로, 피고의 평균임금 증감에 관한 결정은 통상의 재량행위가 아닌 기속 재량행위에 속 한다고 할 것이다.
그런데, 이 사건에 있어서 원고와 동일 직종 근로자의 통상임금이 2003년 8.91% 증가, 2004년 10.38% 증가, 2005년 7.76% 증가, 2006년 7.29% 증가, 2007년 6.88% 증가, 2008년 6.43% 증가하였던 사실, 원고가 이러한 동일 직종 근로자의 통상임금 변동율에 따라 피고에게 2003. 1. 1. 이후의 기간에 대하여 평균임금 증감을 신청한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 한편, 앞서 본 바와 같이 원고가 1991. 11. 4. 업무상 재해를 당하였을 당시 외국계 회사인 소외 ○○○○○ 주식회사의 직원으로 20여 년간 재직하여 오던 중이라 그 당시 평균임금이 상당히 높은 수준이었을 것으로 보이나, 단순히 그러한 사정만으로 동일 직종 근로자의 통상임금 변통을 등을 기준으로 2003. 1. 1. 이후의 원고의 평균임금을 증감한 경우 이로 인하여 원고에게 사고 이전의 생활수준의 골격을 보장할 정도의 금액을 넘는 과도한 보험급여(장해보상연금)를 지급하게 된다고 보기는 어려우므로, 피고가 원고의 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 기간에 대한 평균임금 증감 신청을 불승인 할 특별한 사정이 있다고 보기 어렵다. 따라서 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 처분 중 위 기간 부분은 재량권의 범위를 일탈한 것 으로서 위법하다 할 것이다.
(나) 이에 관하여 피고는, 원고가 산재사고 이전에 종사하던 직종과 동일한 업무에 종사하는 근로자들의 일반적인 통상임금 수준과 비교하여 원고의 평균임금이 낮은 수준에 있지 아니하고, 20004 7. 1. 이후 산업재해를 일은 근로자들은 산재보험 소정의 보험급여를 수령함에 있어 원고를 비롯하여 위 시점 이전에 산업재해를 입은 근로자들 과는 달리 최고보상제도에 의하여 제한된 평균임금을 적용받게 되므로, 원고의 2003. 1. 1. 이후의 평균임금을 계속적으로 인상할 경우 2000. 7. 1. 이후에 산업재해를 입은 근로자들파 형평이 맞지 않게 된다는 사정을 들어 원고의 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지의 평균임금 증감 신청을 불승인하고 있으나, 앞서 본 바와 같이 피고의 평균임금 증감에 관한 결정 권한은 평균임금 증감 결과 산업재해를 당한 근로자에게 사고 이전의 생활수준의 골격을 보장할 정도의 금액을 넘어 과도한 보험급여 지급에 이르게 됨으로써 업무상 재해라는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처하는 사회보험제도라는 산업재해보상보험 제도의 취지에 반하게 되는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 신청에 따라 소정의 산식에 따른 평균임금 증감 결정을 하여야 하는 기속 재량행위에 속한다고 할 것이므로, 피고가 주장하는 위와 같은 사유는 평균임금 증감을 결정함에 있어서 고려 사유가 아니라고 보이고, 가사 피고의 평균임금 증감에 관한 결정 권한을 통상의 재량행위로 본다고 하더라도, ① 장해급여제도는 본질적으로 소득재분배를 위한 제도가 아니고, 사업자가 근로자 및 사용자 자신을 위하여 근로자의 평균임금에 상응하게 일정 비율로 납입한 보험료를 바탕으로 불의의 산재사고에 대비하여 피재 근로자에게 산재 사고 이전의 생활수준의 골격을 보장해 주기 위하여 마련된 제도로서 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에 그 본질이 있으므로, 장해급여는 손해배상에서의 일실수입에 대응하는 개념이며, 산재보상보험의 두 가지 성격 중 사회보장적 급부로서의 성격은 상대적으로 약하고 재산권적인 보호의 필요성은 보다 강하다고 볼 수 있어 다른 사회보험수급권에 비하여 보다 엄격한 보호가 필요하다 할 것이라는 점, ② 비록 산재보험의 보험료를 사업주가 주로 부담하기는 하지만 높은 평균임금을 가지고 있는 근로자의 경우 산재사고 이전에 높은 평균임금에 비례하여 높은 보험료를 남부하였다는 점, ③ 위에서 본 바와 같이 산재보험제도가 주로 보험가입자(사업주)가 남부하는 보험료와 일부 국고 부담을 재원으로 하여 근로자에게 발생하는 업무상 재해라는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처하는 사회보험제도의 일종이고, 위와 같은 평균임금 은 휴업급여, 장해급여 등을 포함한 산업재해보상보험법 소정의 각종 보험급여의 산정 기준이 되므로, 평균임금은 산업재해를 당한 근로자에게 사고 이전의 생황수준의 골격 을 보장할 정도의 금액으로 유지되어야 할 필요가 있다는 점, ④ 원고와 동일 직종 근로자의 통상임금이 2003년 8.91% 증가, 2004년 10.38% 증가, 2005년 7.76% 증가, 2006년 7.29% 증가, 2007년 6.88% 증가, 2008년 6:43% 층가하였기 때문에 2001. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지 사이의 원고의 평균임금을 증감하지 않는다면 산재보험 수급권 자인 원고에게 사고 이전의 생활수준을 유지하기 어렵게 할 기능성이 높다는 점, ⑤ 위에서 본 바와 같이 원고가 19914 11. 4. 업무상 재해를 당하였을 당시 외국계 회사인 소외 ○○○○○ 주식회사의 직원으로 20여 년간 재직하여 오던 중이라 그 당시 평균 임금이 상당히 높은 수준이었을 것으로 보이나, 단순히 그러한 사정만으로 동일 직종 근로자의 통상임금 변동을 등을 기준으로 2003. 1. 1. 이후의 원고의 평균임금을 증감 할 경우 이로 인하여 원고에게 사고 이전의 생활수준의 골격을 보장할 정도의 금액을 넘는 과도한 보험급여(장해보상연금)를 지급하게 된다고 단정하기는 어려워 보이는 점, ⑥ 구 산업재해보상보험법이 2000, 7. 1. 이후 산업재해를 당한 근로자의 경우 위 시점 이전에 산업재해를 당한 근로자와는 달리 각종 보험급여를 산정함에 있어 최고보상제도에 의하여 제한된 평균임금을 적용받도록 규정하고 있어서 원고의 2003. 1. 1. 이후 의 평균임금을 계속적으로 인상할 경우 2000. 7. 1. 이후에 산업재해를 입은 근로자를 과 일부 형평이 맞지 않게 된다고 하더라도, 이는 위 법들이 개정되면서 기존에 산재를 당한 근로자의 장해보상 수급권에 판한 신뢰이익을 보호하기 위하여 부칙에서 개정 규정의 적용 범위를 규정한 것에 따른 것으로서 위법, 부당하다고 보기는 어렵다는 점 등에 비추어 보면, 피고가 원고와 같이 최고보상 제도의 시행 이전에 산재를 당하여 최고보상 기준을 초과하는 평균임금을 기초로 장해보상연금 등을 수령하고 있는 수급 권자들이 산재사고 이전에 종사하던 직종과 동일한 업무에 종사하는 근로자들의 일반 적인 통상임금 수준과 비교하여 높은 수준의 평균임금을 지급받고 있었다거나 2000. 7. 1, 이후 산업재해를 입은 근로자들과 형평성을 이유로 2003. 1. 1. 이후의 원고의 장해보상연금 산정의 기초가 되는 평균임금을 일률적으로 수년간 인상하지 않은 것은 평균임금 증감에 관련된 여러 이익의 교량을 소홀히 한 결과 그 목적에 비추어 지나치 게 과도하게 원고의 장해보상연금 수급권에 관한 기대이익을 침해함으로써 재량권을 남용한 것이라고 봄이 상당하다 할 것이다,
(3) 2008. 7. 1. 이후의 평균임금 증감 부분에 관하여
2007. 12, 14. 법를 제8694호로 개정되어 2008. 7. 1.부터 시행되는 개정 산업재해보상보험법 제36조 제3항은 보험급여를 산정하는 경우 해당 근로자의 평균임금을 산정하여야 할 사유가 발생한 날부터 1년이 지난 이후에는 매년 전체 근로자의 임금 평균액의 증감률에 따라 평균임금을 증감하되, 그 근로자의 연령이 60세에 도달한 이후에는 소비자물가번동를에 따라 평균임금을 증감한다고 규정하여 피고의 평균임금 증감에 판한 결정을 재량이 아닌 기속행위로 변경하였다고 인정되므로, 피고는 원고의 장해보상연금 산정을 위한 평균임금 중 2008. 7. 14 이후의 부분에 대하여 매년 전체 근로자의 임금 평균액의 증감률에 따라 평균임금을 증감하여야 함에도 이와 다른 전제에서 위 기간에 대한 평균임금 증감을 거부한 이 사건 처분 중 위 기간 부분은 위법하다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로 한다.
판사 판사1