개발부담금부과처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1998.05.26 / 시행일:

【원고, 상고인 겸 피상고인】 원고 (소송대리인 변호사 차성호)
【피고, 피상고인 겸 상고인】 수원시장
【원심판결】 서울고법 1996. 10. 16. 선고 94구34601 판결
【주 문】
 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
 원고의 상고를 기각하고, 이 부분 상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 1. 먼저 피고의 상고이유를 판단한다.
 원심판결 이유에 의하면 원심은, 원고가 1987. 4. 10. 피고로부터 도시계획법 제4조에 의하여 원고 소유의 수원시 팔달구 (주소 생략) 임야 외 1필지 합계 3,933㎡(이하 이 사건 토지라 한다)에 대하여 자동차 정비공장부지조성을 위한 토지형질변경허가를 받았고, 1992. 12. 29. 그 설계변경허가를 받은 뒤 위 허가에 따른 사업을 시행하여 1993. 12. 9. 준공검사를 받은 사실, 피고는 원고에게 1994. 3. 24. 개발부담금 부과대상인 이 사건 사업에 관하여 부과개시시점을 토지형질변경허가일로, 부과종료시점을 위 준공검사일로 보고 개발부담금 514,332,700원을 부과고지하였다가, 같은 해 10. 12. 증액된 부과종료시점지가를 기준으로 개발부담금을 금 542,119,650원으로 증액경정하고, 그 차액 금 27,786,950원을 부과고지하였고, 이어 1995. 10. 30. 원고의 재조사청구에 기한 행정심판절차에서 이 사건 토지의 1994년도 개별공시지가가 감액경정됨에 따라 개발부담금을 금 491,272,390원으로 감액경정한 사실(이하 1994. 10. 12. 자 처분 중 위와 같이 감액경정된 부분을 이 사건 처분이라 한다) 이외에 원고가 그 판시와 같이 위 토지형질변경허가 및 설계변경허가를 받게 된 경위와 그에 따른 공사시행 내역, 이 사건 토지에 관하여 자동차정비업허가를 받게 된 경위 등에 관한 사실을 인정한 다음, 위 설계변경허가는 외형상으로는 종전의 토지형질변경허가에 대한 변경허가의 형식을 취하고 있으나 그 실질은 새로운 토지형질변경허가에 해당한다고 봄이 상당하므로, 이 사건 개발부담금의 부과개시시점은 1992. 12. 29.로 보아야 할 것임에도 1987. 4. 10.로 본 개발부담금을 산정한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
 그러나 1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 개발이익환수에관한법률(이하 신법이라 한다)하에서 개발부담금의 부과대상이 되는 개발이익이라 함은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회·경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 사업시행자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말하는 것(신법 제2조 제1호)으로서, 직접적인 토지개발뿐 아니라 주변지역의 개발, 토지의 용도지역변경, 행정청의 개발사업인가 등 사회·경제적 요인에 의하여 발생하는 지가상승분을 모두 포함하는 것이고(당원 1997. 4. 25. 선고 96누9324 판결), 그 부과기준상 종료시점지가는 물론 개시시점지가 역시 원칙적으로 개별공시지가에 의하여 법에서 정한 시점을 기준으로 하여 법에서 정한 방법에 의하여 산정한 객관적인 기준의 이익을 의미하는 것이라 할 것이다.
 한편 도시계획법 제78조, 제92조 제1호, 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제7조의 각 규정 등에 의하면, 토지형질변경의 허가를 받은 자는 그 허가 신청시 제출한 설계도서 등에 따라 허가된 대로 시공하여야 할 것이고, 설계도서대로 시공하지 못할 사정이 있을 경우에는 사전 변경허가 등을 받아야 할 것이며, 사전 변경허가 등을 받지 아니한 채 설계도서 등과 다른 시공을 하게 되면 이는 형사처벌의 대상이 될 뿐만 아니라 허가관청으로서는 그 위법 시설물이나 건축물의 철거 등을 명할 수 있고(당원 1994. 6. 24. 선고 93누23480 판결 참조), 토지형질변경허가에 있어서의 설계변경허가는 준공검사 전에 원래의 허가사항이나 설계도서대로 시공하지 못할 사유가 발생한 경우에 그로 인한 위법상태를 방지 또는 시정하기 위하여 거치는 절차로서 종전의 토지형질변경허가의 변경에 해당하는 것일 뿐, 원래의 허가가 실효되는 등의 특별한 사정이 없는 한 개발부담금 부과대상이 되는 새로운 토지형질변경허가에 해당하는 것이 아니라 할 것이다.
 원심판결 이유와 기록에 의하면, 위 설계변경의 전후에 걸쳐 원고의 사업목적이나 공사의 내용이 종전과 비교하여 다소 달라지게 되었다고 하여도, 이러한 사정만으로는 위 토지형질변경허가에 의하여 시행하는 사업 자체가 부담금 부과대상인 점에서는 아무런 변동이 없고(신법 제5조 제1항 제11호, 제2항 등), 원고가 원래의 토지형질변경허가를 전제로 수회에 걸친 설계변경허가 및 준공기한의 연장허가 외에 사업장위치변경신청, 허가 및 신청취소 등의 절차를 거치면서 이 사건 준공검사에 이르고 있는 사정에 비추어 볼 때, 위 설계변경이 실질적으로 새로운 토지형질변경허가에 해당하는 것이라 할 수 없음에도, 이와 달리 위 설계변경허가일이 부과개시시점에 해당한다는 전제하에서 이 사건 처분을 위법하다고 본 원심판단은 부과개시시점에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미쳤음이 분명하므로, 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.
 2. 다음 원고의 상고이유를 판단한다.
 가. 구 지가공시및토지등의평가에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것, 이하 지가공시법이라 한다) 제10조 제2항에 근거하여 건설부장관이 표준지와 지가산정대상 토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비교표로서 매년 관계 행정기관에 제공하는 토지가격비준표는 지가공시법 제10조의 시행을 위한 집행명령인 개별토지가격합동조사지침과 더불어 법률보충적인 구실을 하는 법규적 성질을 가지고 있는 것으로 보아야 할 것인바, 신법 제10조 제1항에 의하면 개발부담금의 부과기준으로서 부과종료시점의 지가는 지가공시법 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정하도록 규정하고 있으므로, 원심이 토지가격비준표에 의하여 부과종료시점의 지가를 산정한 것은 정당하고, 거기에 논하는 바와 같은 조세법률주의나 재산권보장의 원칙을 위반한 잘못 등이 있다고 할 수 없다.
 나. 원심판결 이유를 기록과 관계 법령에 비추어 살펴보면, 부과종료시점의 지가를 산정함에 있어서 이 사건 토지가 상업용에 해당하는 것으로 본 원심의 조치는 수긍할 수 있고, 거기에 논하는 바와 같은 개별공시지가결정에 관한 채증법칙 위배나 심리미진, 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
 3. 그러므로 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하여 이 부분 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하고, 원고의 상고를 기각하며, 이 부분 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 최종영(재판장) 이돈희 이임수(주심) 서성

[1] 개발부담금의 부과대상이 되는 개발이익의 의미
[2] 토지형질변경 허가를 받은 자가 사전 변경허가 등을 받지 아니한 채 설계도서 등과 다른 위법시공을 한 다음 사후에 설계변경허가를 받은 경우, 개발부담금 부과개시시점이 설계변경허가시로 변경될 수 있는지 여부(소극)
[3] 구 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항에 근거한 토지가격비준표에 의하여 부과종료시점의 지가를 산정한 것이 조세법률주의나 재산권보장의 원칙을 위반한 것인지 여부(소극)

[1] 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것)하에서 개발부담금의 부과대상이 되는 개발이익이라 함은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회·경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 사업시행자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말하는 것(같은 법 제2조 제1호)으로서, 직접적인 토지개발뿐 아니라 주변지역의 개발, 토지의 용도지역변경, 행정청의 개발사업인가 등 사회·경제적 요인에 의하여 발생하는 지가상승분을 모두 포함하는 것이고, 그 부과기준상 종료시점지가는 물론 개시시점지가 역시 원칙적으로 개별공시지가에 의하여 법에서 정한 시점을 기준으로 하여 법에서 정한 방법에 의하여 산정한 객관적인 기준의 이익을 의미하는 것이다.
 [2] 도시계획법 제78조, 제92조 제1호, 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제7조의 각 규정 등에 의하면, 토지형질변경의 허가를 받은 자는 그 허가 신청시 제출한 설계도서 등에 따라 허가된 대로 시공하여야 할 것이고, 설계도서대로 시공하지 못할 사정이 있을 경우에는 사전 변경허가 등을 받아야 할 것이며, 사전 변경허가 등을 받지 아니한 채 설계도서 등과 다른 시공을 하게 되면 이는 형사처벌의 대상이 될 뿐만 아니라 허가관청으로서는 그 위법 시설물이나 건축물의 철거 등을 명할 수 있고, 토지형질변경허가에 있어서의 설계변경허가는 준공검사 전에 원래의 허가사항이나 설계도서대로 시공하지 못할 사유가 발생한 경우에 그로 인한 위법상태를 방지 또는 시정하기 위하여 거치는 절차로서 종전의 토지형질변경허가의 변경에 해당하는 것일 뿐, 원래의 허가가 실효되는 등의 특별한 사정이 없는 한 개발부담금 부과대상이 되는 새로운 토지형질변경허가에 해당하는 것이 아니다.
 [3] 구 지가공시및토지등의평가에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조 제2항에 근거하여 건설부장관이 표준지와 지가산정대상 토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비교표로서 매년 관계 행정기관에 제공하는 토지가격비준표는 같은 법 제10조의 시행을 위한 집행명령인 개별토지가격합동조사지침과 더불어 법률보충적인 구실을 하는 법규적 성질을 가지고 있는 것으로 보아야 할 것인바, 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 제10조 제1항에 의하면 개발부담금의 부과기준으로서 부과종료시점의 지가는 구 지가공시및토지등의평가에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정하도록 규정하고 있으므로, 토지가격비준표에 의하여 부과종료시점의 지가를 산정한 것은 정당하고, 조세법률주의나 재산권보장의 원칙을 위반한 잘못 등이 없다.