유지점용료부과처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1991.08.27 / 시행일:

【원고, 상고인】 선인산업주식회사 소송대리인 변호사 한광세
【피고, 피상고인】 서울특별시 용산구청장
【원심판결】 서울고등법원 1990.6.27. 선고 89구1546 판결
【주 문】
 상고를 기각한다.
 상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 1. 원고소송대리인의 상고이유 제1점에 대한 판단.
공유수면관리법(이 뒤에는 "법"이라고 약칭한다) 제7조와 같은법시행령(이 뒤에는 "령"이라고 약칭한다) 제12조는 지방자치단체의 수입으로 되는 공유수면점용료의 징수에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정함으로써, 점용료의 산정기준·방법 등에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니한 채 포괄적으로 조례에 위임하고 있고, 이와 같은 법률의 위임에 따라 "법" 제7조 및 "령" 제12조의 규정에 의한 공유수면의 점용료 또는 사용료의 부과징수에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 제정된 서울특별시공유수면점용료등징수조례(1985.10.4. 조례 제2028호로 전문 개정된 것)는 공유수면점용료의 산정기준을 구체적으로 정함에 있어서, 공유수면의 점용목적과 실제이용상태에 따라 인수·배수 등 유수의 점용이나 토석·사력 등 산출물의 채취 등의 경우와 같이 공유수면을 수면의 형태대로 점용사용하는 경우와 수면의 형태가 아닌 토지의 형태로 점용사용하는 경우로 구분하여, 토지와 마찬가지의 형태로 점용사용되는 경우에는 지방세법의 규정에 의한 과세시가표준액을 기준으로 점용료를 산정하도록 규정하고 있다. 그런데 위 조례가 1988.8.2. 조례 제2369호로 개정되면서 공작물의 설치를 목적으로 하는 점용이나 야적장 등 기타 목적을 위한 점용 등 토지의 형태로 점용사용하는 경우의 점용료에 관하여, 종전에는 공유수면인 당해 토지의 과세시가표준액을기준으로 산정하도록 규정되었던 것이, 1988.8.2.부터는 인근유사지의 과세시가표준액을 기준으로 산정하도록 개정되었는바, 소론은 이 개정조례가 헌법과 법률의 기본원리인 공평 내지 형평을 결여한 것으로서 법령의 위임의 범위를 벗어난 위헌, 위법적인 규정이라고 할 것이므로, 원심판결에는 이 점에 관한 법령의 해석을 잘못한 위법이 있다는 것이다.
 그러나 헌법 제117조 제1항은 "지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다"고 규정하고 있고, 지방자치법 제15조는 "지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만 주민의 권리제한 또는의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다"고 규정하고 있는바, 법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 아무런 범위도 정하지 아니한 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하였다고 하더라도, 행정관청의 명령과는 달라, 조례도 주민의 대표기관인 지방의회의 의결로 제정되는 지방자치단체의 자주법인 만큼, 지방자치단체가 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있는 것이다.
 그렇다면 원심이, 위 개정조례는 공유수면이라고 하더라도 그 용도, 기능, 지역여건, 위치, 환경, 이용상황 등이 인근토지와 유사한 경우에는, 이와 같은 인근유사지의 지방세법의 규정에 의한 과세시가표준액을 기준으로 그 점용료를 산정하게 하려는 취지로 해석되므로, 위 개정 조례가 모법인 "법"이나"령"에 위반되는 것이라고는 볼 수 없다고 판단한 것은, 정당한 것으로 수긍이 되고, 원심판결에 소론과 같이 이 점에 관한 법령의 해석을 잘못한 위법이 있다고 볼 수 없으므로, 논지는 받아들일 것이 못된다.
 2. 같은 상고이유 제2점 및 제3점에 대한 판단.
 원심은, 앞에서 본 바와 같은 위 조례의 개정취지에 비추어보면, 인근유사지의 과세시가표준액을 기준으로 하천의 점용료를 산정하도록 규정한 위 개정조례가, 원고의 주장과 같이 당해 공유수면에 대하여 과세시가표준액을 산정할 수 있는 토지등급이 설정되어 있지 않은 경우에만 적용되는 것이 아니라, 당해 공유수면에 대하여 토지등급이 설정되어 있는 경우에도 적용되는 것으로 해석하여야 할 것인바, 원고가 점용중인 이 사건 공유수면("법" 제2조 소정의 소 기타 공공용으로 공용되는 국유의 수류 또는 수면으로서 지목은 유지와 제방임)은, 그 지상에 건립되어 있는 같은 건물의 부지로 함께 사용되고 있는 서울 용산구 (주소 생략) 대지와 그 용도 등의 면에서 유사하다고 보이므로, 이 사건 공유수면의 점용료는 위 대지의 지방세법에 의한 과세시가표준액을 기준으로 산정하여야 할 것이라고 판단하였다.
 관계증거 및 기록과 관계법령의 규정내용에 비추어 볼 때, 원심의 위와 같은 인정판단은 정당한 것으로 수긍이 되고, 원심판결에 소론과 같이 위 조례나 인근유사지에 관한 법리를 잘못 해석한 위법이 있다고 볼 수 없으므로, 논지도 모두 받아들일 수 없다.
 3. 그러므로 원고의 상고를 기각하고 상고비용은 패소자인 원고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 윤관(재판장) 최재호 김주한 김용준

가. 법률의 포괄적 위임에 의한 지방자치단체의 조례제정권의 범위
나. 공유수면을 토지의 형태로 점용사용하는 경우에는 인근유사지의 과세시가표준액을 기준으로 점용료를 산정하도록 규정한 서울특별시 공유수면점용료등징수조례(1988.8.2. 조례 제2369호로 개정된 것)의 모법 위반 여부(소극)
다. 위 "가"항의 조례가 당해 공유수면에 대하여 토지등급이 설정되어 있는 경우에도 적용되는지 여부(적극)

가. 법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 아무런 범위도 정하지 아니한 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하였다고 하더라도, 행정관청의 명령과는 달라, 조례도 주민의 대표기관인 지방의회의 의결로 제정되는 지방자치단체의 자주법인 만큼, 지방자치단체가 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있는 것이다.
나. 공유수면관리법 제7조와 같은법시행령 제12조의 규정에 의한 공유수면의 점용료 또는 사용료의 부과징수에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 제정된 서울특별시공유수면점용료등징수조례(1988.8.2. 조례 제2369호로 개정된 것)가 공유수면을 수면의 형태대로 이용하는 경우와 이와는 달리 토지의 형태로 점용사용하는 경우로 구분하여, 후자의 경우에는 인근유사지의 지방세법의 규정에 의한 과세시가표준액을 기준으로 점용료를 산정하도록 규정하였다면, 공유수면이라고 하더라도 그 용도, 기능, 지역여건, 위치, 환경 이용상황 등이 인근토지와 유사한 경우에는 인근유사지의 지방세법의 규정에 의한 과세시가표준액을 기준으로 그 점용료를 산정하게 하려는 취지로 해석되므로, 위 조례가 모법인 위 법이나 시행령에 위반되는 것이라고 볼 수 없다.
다. 인근유사지의 과세시가표준액을 기준으로 하천의 점용료를 산정하도록 규정한 위 "가"항의 조례는 당해 공유수면에 대하여 과세시가표준액을 산정할 수 있는 토지등급이 설정되어 있지 않은 경우에만 적용되는 것이 아니라, 당해 공유수면에 대하여 토지등급이 설정되어 있는 경우에도 적용되는 것으로 해석하여야 한다.