교육·연구및학생지도비용환수처분취소 (일반행정, 대전고등법원)
공포일: 2024.02.01 / 시행일:

【원고, 항소인】 원고 1 외 3인 (소송대리인 법무법인 참길 담당변호사 박정민)
【피고, 피항소인】 ○○대학교 총장 (소송대리인 법무법인 씨앤아이 담당변호사 장현주)
【제1심판결】 대전지방법원 2023. 10. 12. 선고 2022구합104302 판결
【변론종결】2023. 12. 21.
【주 문】
 1. 원고들의 항소를 모두 기각한다. 
 2. 항소비용은 원고들이 부담한다. 

【청구취지 및 항소취지】 제1심판결을 취소한다. 피고가 2022. 4. 27. 원고 1에 대하여 한 552,000원, 원고 2에 대하여 한 3,100,000원, 원고 3에 대하여 한 3,100,000원, 원고 4에 대하여 한 3,100,000원의 각 교육·연구 및 학생지도 비용 환수처분을 모두 취소한다. 
【이 유】1. 사안의 경위
이 부분에 관하여 기재할 내용은 아래와 같이 일부 내용을 고치는 것 외에는 제1심판결 제1항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
○ 제1심판결 제5면 제9행의 "안내하였고" 뒤에 "(이하 ‘이 사건 재심의 안내’라 한다)"를 추가한다. 
○ 제1심판결 제5면 밑에서 제3행부터 제6면 제1행의 "제1심공동피고인 11을 제외한 나머지 원고들의 재심의 신청을 모두 기각하였다. 다만 제1심공동피고인 11에 대하여는 비대면에 의한 학생지도 실적을 추가로 일부 인정하여 환수금액을 감액하고 신분상 조치를 감경하였다."를 "원고들의 재심의 신청을 모두 기각하였다."로 고친다. 
○ 제1심판결 제6면의 표를 다음과 같이 고친다. 
?성명환수금액지적항목지적내용신분상조치1원고 1552,000학생지도비 실적 제출 부적정학생지도 실적과 출장 중복 8건경고2원고 23,100,000연구영역 동일 실적물 중복 제출 부적정학술지 게재논문과 학술대회 발표논문 중복3원고 33,100,0004원고 43,100,000
○ 제1심판결 제6면 표 아래 제1, 2행을 다음과 같이 고친다.
『[인정 근거] 갑 제2, 6, 7, 9, 13, 14, 15, 19호증, 을 제1 내지 7호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지』
2. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다. 
3. 원고들의 주장
1) 이 사건 각 환수통지는 ○○대학교 재정 및 회계의 운영에 관한 규정(이하 ‘이 사건 재정·회계규정’이라 한다)과 행정절차법을 위반한 것으로서 절차적으로 위법하다. 
2) 원고 1은 실제 학생들과 상담을 진행하여 연 20건의 상담 실적을 모두 충족하였음에도 실적 제출 과정에서 상담일시를 착오로 입력하였을 뿐이다. 학술지 게재논문과 학술대회 발표논문은 제목이 동일하다고 하더라도 실제 다른 논문에 해당하므로, 원고 2, 원고 3, 원고 4가 동일 실적물을 중복하여 제출했다고 볼 수 없다. 그럼에도 피고는 교육·연구 및 학생지도 비용(이하 ‘교육연구비’라 한다)을 환수할 사유가 발생하였다고 보고 원고들에 대하여 이 사건 각 환수통지를 하였으므로, 피고가 한 위 처분은 위법하다.
4. 본안전항변에 관한 판단
가. 피고의 본안전항변
이 사건 각 환수통지는 피고가 교육부 감사결과에 따라 원고들에게 부당하게 지급된 교육연구비를 환수하는 것으로서 사실상의 통지에 불과하고, 이 사건 각 환수통지로 인하여 원고들이 교육연구비를 반환할 의무가 직접 발생한다고 보기 어렵다. 이 사건 각 환수통지는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니므로, 이 사건 소는 부적법하다.
나. 관련 법리
1) 항고소송의 대상인 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용’(행정소송법 제2조 제1항 제1호)을 말한다. 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2023. 2. 23. 선고 2021두44548 판결 등 참조). 
2) 항고소송의 대상이 되는 행정처분은, 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리·의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하고, 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 2016. 12. 27. 선고 2014두5637 판결 등 참조). 
다. 구체적인 판단
1) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 각 환수통지는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 볼 수 없다. 그 이유는 다음과 같다. 
가) 기성회비 부당이득금 반환소송 등으로 국립대학의 기성회비 징수에 대한 논란이 가중되고 있는 상황에서 국립대학의 열악한 재정여건을 고려하여 국립대학에 대한 국가의 재정 지원을 명확히 규정하는 한편, 국립대학의 회계 및 재정 운영 체제를 정비하여 자율성과 공공성을 높일 필요가 있으므로, 이에 국립대학에 대한 국가의 지원 의무와 국립대학에 지원하는 운영비의 확대 노력을 규정하고, 국립대학에 대학회계를 설치하며 그 운영 원칙으로 재정건전성 확보와 학생·학부모의 부담 최소화 등을 규정함으로써 국립대학 재정 운영의 자율성 제고와 더불어 국립대학의 공공성 및 사회적 책임성을 확립하기 위하여 2015. 3. 13. 국립대학의 회계설치 및 재정 운영에 관한 법률(이하 ‘국립대학회계법’이라 한다)이 제정되었다. 
국립대학회계법은 국립대학 재정 운영의 자율성과 효율성을 높여 국립대학의 공공성과 사회적 책임성을 확립하고, 나아가 학문 발전과 인재 양성 및 국가 균형 발전에 이바지함을 목적으로 하는데(제1조), 국가는 국립대학의 교육 및 연구의 질 향상 등을 위하여 필요한 재정을 안정적으로 지원하여야 하고(제4조 제1항), 국립대학의 장은 해당 대학의 재정을 건전하고 효율적으로 운영하여야 하며, 세출액이 세입액을 초과하지 아니하도록 하여야 할 의무가 있다(제5조 제1항). 또한 국립대학의 장은 법령의 범위에서 재정 및 회계의 운영에 관한 규정(이하 ‘재정·회계규정’이라 한다)을 제정하고(제7조), 교육부령이 정하는 바에 따라 대학회계 등에 대한 종합재무제표를 작성하여야 하며(제11조 제6항), 세출예산에서 정한 목적 외에 경비를 사용할 수 없고(제19조), 회계연도마다 결산서를 작성하여 회계연도 종료 후 2개월 이내에 재정위원회에 제출하여 승인을 받아야 한다(제21조 제1항).
한편 각 국립대학은 국가 및 지방자치단체의 지원금과 대학의 자체수입금을 통합·운영하는 대학회계를 두는데(제11조 제1항), 국립대학의 장은 소속 교직원에게 대학회계의 재원으로 교육연구비를 지급할 수 있고(제28조 제1항), 이에 관한 기본적인 사항은 교육부령으로 정하고, 국립대학의 장은 교육부령으로 정하는 범위에서 세부적인 사항을 재정·회계규정으로 정할 수 있다(제28조 제2항). 그에 따라 국립대학회계법 시행규칙 제22조 제5항은 ‘국립대학의 장은 교육연구비를 지급받는 개인별로 지급 명세를 작성하여 별도로 관리하여야 하며, 부당한 방법으로 지급받은 사람에 대한 환수조치 등의 방안을 마련하여야 한다’고 규정하고 있다. 
위와 같은 국립대학회계법의 입법 취지, 목적, 체계 및 내용에 따르면, 국립대학은 국가 등으로부터 지원받는 지원금과 대학 자체수입금을 통합·운영하는 대학회계를 두고 재정을 운영하게 되는데, 국가 재정이 투입되는 점과 국립대학의 공공성 등을 고려하여 국립대학의 장에게 회계의 운영 등에 관한 여러 의무를 부과하면서도, 국립대학 재정 운영의 자율성과 효율성을 고려하여 국립대학의 장에게 법령의 범위에서 재정·회계규정을 제정하게 하고 그 규정에 따라 자율적으로 대학회계를 운영하게 한 것으로 볼 수 있다.
나) 피고는 이러한 국립대학회계법에 따라 이 사건 재정·회계규정을 제정하여 대학회계를 운영해 오고 있다. 이 사건 재정·회계규정 제11조에서는 교육연구비를 지급받으려는 교직원은 교육, 연구, 학생지도 등을 위한 각 영역별 활동 계획서를 총장에게 제출하여야 하고(제2항), 총장은 계획서를 제출하지 아니하거나 부정한 방법으로 실적을 제출한 경우와 계획서 상의 목표를 달성하지 못한 경우에는 지급된 교육연구비를 환수하여야 한다(제5항)고 규정하고, 교육연구비 지급에 필요한 기타 사항은 따로 정한다(제6항)고 규정하였는데 그에 따라 이 사건 지급기준을 정하게 된 것으로 보인다.
⑴ 이와 같이 환수의무를 부담하는 피고는 이 사건 재정·회계규정 제11조 제5항 및 이 사건 지급기준에 터 잡아 원고들에게 이 사건 각 환수통지를 하였다. 그러나 이와 달리 국립대학회계법상 원고들과 같은 교직원에 대하여는 이 사건 각 환수통지를 할 수 있는 근거 조항이 없고, 국립대학회계법 시행규칙에서도 국립대학의 장에게 부당한 방법으로 교육연구비를 지급받은 사람에 대한 환수방안 조치를 마련하여야 한다고 규정하고 있을 뿐이다. 이 사건 각 환수통지와 관련하여 침익적 행정행위에 엄격히 관철되는 법률유보원칙의 적용이 없으므로 환수의무를 부담하는 피고로서는 원고들에 대하여 고권적 지위에서 법률유보원칙에 따라 이 사건 각 환수통지를 할 법적 근거를 갖고 있지 않다. 
⑵ 또한 이 사건 재정·회계규정 제11조 제5항은 피고가 부당하게 지급된 교육연구비를 환수하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 위 재정·회계규정에 그 비용의 환수를 강제할 방법이 정해져 있지 않아 피고로서는 원고들이 자발적으로 환수 요청에 응하지 않을 경우 집행권원 확보를 위한 소송절차를 거쳐야 할 것으로 보인다. 한편 을 제1호증의 1 내지 4의 각 기재에 따르면, 이 사건 지급기준에 "환수명령을 받은 교직원이 지정된 기한까지 해당 금액을 반납하지 아니하면, 해당 금액을 완납할 때까지 교육·연구(산학협력) 및 학생지도 비용 지급을 중지함"이라고 기재된 사실이 인정되나, 이 사건 지급기준은 이 사건 재정·회계규정 제11조 제6항에 따라 교육연구비 지급에 필요한 기타 사항을 정한 기준으로서 이를 강제력이 있는 규정으로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 위 내용은 피고가 환수통지를 받은 교직원에 대해 갖는 환수금 채권을 해당 교직원이 보유한 교육연구비 채권과 상계하는 것을 전제로 하여, 상계권을 행사하려고 하는 자(피고)에 대하여 수동채권의 존재가 사실상 자동채권에 대한 담보로서의 기능을 한다는 것을 기재해 둔 것에 불과하므로, 이를 근거로 원고들에 대하여 이 사건 각 환수통지에 따른 환수금 지급이 강제된다고 볼 수 없다.
⑶ 결국 피고가 이 사건 지급기준에 따라 환수금 미반납을 이유로 원고들에게 교육연구비를 지급하지 않을 경우 원고들이 미지급 교육연구비를 청구하며 환수금 채권의 타당성 여부를 다투는 것은 별론으로 하고, 원고들이 이 사건 각 환수통지를 따르지 않는다고 하더라도 그 불이행을 이유로 피고가 원고들에게 법령에 따른 환수조치 및 그에 터 잡은 강제처분 등을 할 수 있는 아무런 법령상 근거가 없으므로, 이 사건 각 환수통지가 고권적인 조치를 수반한다고 보기 어렵다.
다) 한편 교육부장관이 교육연구비 감사를 실시한 후 그 감사결과를 바탕으로 피고에게 원고들에 대한 이 사건 각 환수통지 등의 조치를 요구하는 내용의 시정처분을 하였는데, 그 처분의 상대방은 원고들이 아닌 피고이고, 그 내용도 부당하게 지급된 교육연구비의 회수에 관한 별도의 조치를 피고에게 맡기고 있는 것이다. 위와 같은 교육부장관의 시정처분에 따라 이 사건 각 환수통지가 이루어졌다고 하더라도 원고들의 교육연구비 반납의무는 이 사건 지급기준에서 정한 환수사유를 충족함으로써 발생하는 것이고, 교육부장관의 피고에 대한 시정처분이나 피고의 원고들에 대한 이 사건 각 환수통지로써 비로소 발생하는 것으로 볼 것은 아니므로(이 사건 각 환수통지는 피고가 원고들에게 각 환수금의 반납을 안내하거나 요청한 것으로 원고들의 임의적인 협력을 전제로 하는 사실행위라고 봄이 타당하다), 이 사건 각 환수통지가 원고들의 구체적인 권리·의무에 직접적 변동을 초래한다고 볼 수도 없다.
라) 이 사건 재심의 안내 공문에 "교육부 감사규정 제21조에 따라 처분요구가 위법 또는 부당하다고 인정할 경우에는 그 통보를 받은 날로부터 1개월 이내에 교육부장관에게 재심의를 신청할 수 있으며, 행정심판법 제27조에 따라 처분이 있음을 알게 된 날로부터 90일 이내에 행정심판을 청구할 수 있음을 알려드립니다."라고 기재되어 있으나, ① 교육부 감사규정 제21조 제1항에 따르면 교육부의 감사결과에 대해 교육부장관에게 재심의를 신청할 수 있는 자는 감사 대상기관의 장인 피고로서, 피고가 재심의 신청서 및 관련 자료를 취합하는 과정에서 이 사건 재심의 안내를 한 것으로 보이는 점(이 사건 재심의 안내의 수신자는 각 단과대학 학장들로서 원고들이 그 수신자로 지정되어 있는 것도 아니다), ② 이 사건 재심의 안내에 기재된 위 내용은 감사 대상기관의 장인 피고가 교육부 감사결과의 통보 및 처리요구를 받은데 대해 다투고자 할 경우 행정심판을 청구할 수 있다는 것으로서 이 사건 각 환수통지에 관해 행정심판 청구가 가능하다는 것이 아닌 점, ③ 이 사건 재심의 안내는 이 사건 각 환수통지 이전에 이루어진 절차로서 이 사건 각 환수통지에 관한 안내라고 볼 수도 없는 점 등을 고려하면, 이 사건 재심의 안내에 기재된 내용을 이유로 이 사건 각 환수통지를 행정처분이라고 볼 수 없다.
한편 을 제8호증의 기재에 따르면, ○○대학교 사무국장은 2022. 4. 22. ‘교육부가 실시한 교육연구비 특정감사 처분 재심의 신청 심의결과를 2022. 4. 25.부터 2022. 4. 26. 사이에 통보할 예정이니 소속 교직원에게 안내해 달라‘는 내용의 공문을 송부하였는데, 위 공문에 "행정심판법 제27조에 따라 처분이 있음을 알게 된 날로부터 90일 이내에 행정심판을 청구할 수 있음을 알려드립니다."라고 기재된 사실이 인정된다. 그러나 위 공문은 재심의 신청 심의결과를 통보하는 내용에 불과하고, 위 공문 역시 이 사건 각 환수처분 이전의 것으로서 이 사건 각 환수통지에 관해 행정심판 청구가 가능하다는 안내라고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 위 공문에 기재된 내용을 이유로 이 사건 각 환수통지를 행정처분이라고 볼 수도 없다(이 사건 재심의 안내, 위 공문 모두 각 수신인들과는 관련이 없는 행정절차에 관한 안내를 기재한 것으로 보일 뿐이다).
2) 따라서 이 사건 소는 대상적격을 흠결한 것으로서 부적법하므로, 이를 지적하는 피고의 본안전항변은 이유 있다. 
5. 결론
이 사건 소는 부적법하므로 각하하여야 하는데, 제1심판결은 이와 결론이 같아 정당하므로 원고들의 항소를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
[별지 관계 법령 생략]

판사 이준명(재판장) 백승준 윤지수