장해등급 재결정처분 취소청구의 소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2014누71360,2심
【주문】1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】피고가 2013. 8. 21. 원고에 대하여 한 장해등급 재결정처분을 취소한다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 원고는 2003. 1. 2. ○○○○○○○○○ 주식회사에 병충해 방역원으로 입사하였는데, 입사 당일 온수 저장 수조를 덮은 천막을 벗기다 미끄러지면서 수조에 빠져 화상을 입는 사고를 당하였고, 피고로부터 요양승인을 얻어 2003. 10. 9.까지 요양하였다.
나. 피고는 2003. 10. 11. 원고의 양측 다리의 운동가능영역이 고관절 70°(정상인 280°), 무릎관절 37.5°(정상인 150°), 발목관절 27.5°(정상인 110°)로 '두 다리를 영구적으로 완전히 사용하지 못하게 된 사람'(1급 8호)에 해당하고 '배부와 둔부에 전면적의 1/2 이상의 흉터가 남은 사람(준용 12급)' 및 '팔의 노출된 면에 손바닥 크기의 흉터가 남은 사람'(14급 3호)에도 해당한다고 보아, 원고의 최종 장해등급을 1급(조정)으로 결정(이하, '최초 장해등급 결정'이라 한다)하였고, 이에 따라 원고는 2003년 10월부터 1급에 해당하는 장해보상연금과 수시간병급여를 지급받아 왔다.
다. 피고는 2013년경 간병급여 부정수급에 대한 기획조사를 실시하여, 원고가 치료 종결 당시에는 휠체어를 사용하였으나 이후 증상이 호전되어 2005년경부터는 혼자서 절룩거리며 보행할 수 있게 되면서 간병을 받지 않았고, 2013년에는 발목이 잘 안 젖혀지고 무릎 뒤쪽이 당기는 증상이 있기는 하지만 계단을 오르내리는 것까지도 가능하게 되었으며, 2007년 7~8월경 안양 소재 노래방에서 3개월 동안 서빙일을 하였고 2008. 9. 4.부터 현재까지 주식회사 ○○○○에서 상용직으로 근무하고 있는 등 최초 장해등급 결정 이후에 원고의 증상이 많이 호전된 사실을 발견하였다.
라. 이에 피고는 원고의 장해등급과 간병 필요 여부를 다시 심사하여, ① 흉터에 대한 장해등급은 이전과 같으나(배부와 둔부: 준용 12급, 팔: 14급 3호), ② 양측 다리의 운동가능범위는 고관절 120°, 슬관절 110°, 발목관절 100°로, 고관절의 기능에 뚜렷한 장해(10급 14호)와 슬관절의 기능에 장해가 있는 사람(12급 10호)에 해당하여 흉터 부분과 합산한 최종 장해등급은 8급이 되고, ③ 위 다리 상태는 2008. 1. 1.부터 고정된 것으로 보이며, ④ 수시 간병은 2005. 12. 31.까지만 필요하였다고 판단한 후, 2013. 8. 21. 원고의 장해등급을 1급에서 8급으로 하향 결정하고, 2006. 1. 1. 이후 지급된 수시간병급여 전액과 2008. 1. 1. 이후 지급된 장해급여 중 1급과 8급의 차이에 해당하는 금액을 부당이득으로 징수하는 결정(이 중 장해등급을 8급으로 결정한 부분만을 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
마. 원고가 이 사건 처분을 포함한 위 결정 전부에 대하여 심사청구를 하자, 피고는 2013. 11. 19. 이 사건 처분과 수시간병급여에 대한 부당이득징수결정은 정당하나, 기지급한 장해보상연금을 소급적으로 환수하는 것은 위법하다며, 위 장해보상연금에 대한 부당이득징수결정만을 취소하는 결정을 하였고, 원고의 재심사 청구에 대하여 ○○○○○○○○○○○위원회는 2014. 1. 24. 수시간병급여 중 소멸시효가 완성된 부분에 대한 부당이득징수결정을 취소하고 원고의 나머지 청구를 기각하는 내용의 재결을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제2~11호증의 각 기재
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하다.
1) 산업재해보상보험법(이하, '산재법'이라 한다)이 2007. 12. 14. 법률 제8694호(이하, '개정 산재법'이라 한다)로 개정되어 장해등급 재판정 제도가 도입되었으나 부칙 제6조 및 제21조 제2항에서 개정 산재법 시행일인 2008. 7. 1. 당시 이미 장해보상연금을 지급받고 있는 자에 대해서는 재판정을 하지 않는다고 규정하였고, 개정 산재법에 따르더라도 재판정은 애초의 장해등급 결정일을 기준으로 2년이 지난 날부터 1년 이내에 하도록 규정되어 있으므로, 이 사건 처분은 장해등급 재판정의 대상자 및 재판정 시기에 대한 산재법의 규정을 위반하였다.
2) 이 사건 처분의 법적 근거를 강학상 인정되는 수익적 행정행위의 철회로 보더라도, 아무런 법률적 근거가 없는 경우까지 이러한 철회가 허용되는 것은 아니며, 입법자는 장해등급 재판정 제도를 도입하면서 기존의 장해급여 수급자를 적용대상에서 제외함으로써 이들에 대해서는 철회권을 행사할 수 없다고 명시한 이상, 장해등급 결정의 철회는 허용되지 않거나 예외적인 경우에만 허용되어야 하고, 피고 스스로도 원고와 같은 경우에는 장해등급을 재결정하지 않는다는 내용의 지침(갑 제2호증)을 마련하여 시행하고 있을 뿐 아니라, 다른 유사 사례에서 재활노력에 따른 자연경과적 호전에 대해서는 장해등급을 재결정할 수 없다고 판정(갑 제3호증)한 바 있으므로, 재활노력으로 인하여 자연경과적으로 장해 정도가 호전된 원고에 대해서도 최초의 장해등급 결정을 철회할 수 없다고 보아야 한다.
3) 장해보상연금 수급권은 헌법이 보장하는 재산권에 속하고, 원고는 최초 장해등급 결정에 의하여 1급에 해당하는 장해보상연금을 계속 지급받을 수 있다고 신뢰하였으며, 이러한 신뢰 하에 사용자에 대한 손해배청구권을 전부 또는 일부 포기하였고 또한 장해보상연금을 재활치료를 받는데 지출하여 어느 정도 재활이 이루어진 것이므로, 사후적으로 장해등급을 변경하는 것은 장해급여에 의존하여 생계를 유지할 수밖에 없는 원고의 정당한 신뢰를 예상치 못한 방법으로 침해하는 것으로서 위법하다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 첫 번째 및 두 번째 주장에 관하여
가) 이 사건 처분의 법적 근거가 무엇인지부터 본다. 피고는 이 사건 처분을 하면서 그 처분서(을 제11호증)에 '장해등급 재결정 제도'에 따른 처분이라고 기재하였는데, ① 피고가 2011. 7. 1. 마련한 '장해등급 재결정 업무처리지침'(을 제1호증)에서 피고는 산재법 제59조에 따른 '재판정'과 행정처분의 취소 또는 철회의 법리 등에 근거한 '재결정'을 구분하였고, ② 위 '재판정' 절차에 따를 경우 재판정된 장해등급은 재판정을 위한 진찰일로부터 장래를 향해서만 적용됨에 비하여(산재법 시행령 제57조 제1항), 피고는 이 사건에서 호전된 증세가 고정되었다고 판단되는 2008. 1. 1.부터 하향된 장해등급을 적용하여 그때 이후부터 지급된 장해보상연금 차액을 소급하여 환수하였으므로, 피고는 장해등급 재판정 제도가 아니라 행정처분 철회의 일반 법리에 따라 이 사건 처분을 한 것이라고 볼 것이다.
나) 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있는데(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 참조), 다만 철회의 대상이 된 행정처분이 수익적 행정행위인 경우에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 철회의 사유가 있다고 하더라도 철회권의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있고, 이를 상대방이 받는 불이익과 비교교량하여 볼 때 공익상의 필요 등이 상대방이 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 허용된다(대법원 2012. 3. 15. 선고 2011두27322 판결 참조).
다) 원고는 산재법 부칙(2007. 12. 14. 법률 제8694호) 제6조 및 제21조 제2항이 재판정 제도 신설 전에 장해급여 청구사유가 발생한 사람에 대해서는 장해등급 재판정을 하지 않는다고 규정한 것을 근거로, 원고와 같이 재판정 제도가 마련되기 이전부터 장해보상연금을 받고 있는 사람에 대해서는 기존 장해등급 결정을 철회할 수 없다는 입법적인 결단이 있었다고 주장한다. 그러나 ① 장해급여는 장해로 인한 노동능력 상실에 따른 일실 수입을 보전해 주기 위한 목적 하에, 더 이상 치료의 효과를 기대할 수 없는 최종 상태, 즉 증상이 고정되어 장해 정도가 그대로 유지된다는 것을 전제로 노동능력 상실의 정도에 상응하여 차등적인 장해급여액을 지급하는 제도인데, 특히 장해보상연금과 진폐보상연금 등 연금의 형태로 지급되는 장해급여의 경우에는 최초 결정된 장해등급에 따른 연금을 사망할 때까지 계속적으로 지급하게 되므로, 최초 장해등급 판정 후 장해 정도가 달라지게 되는 경우에는 변화된 상태에 맞는 장해등급을 다시 부여하는 것이 제도의 목적에 정확히 부합하고, 그렇게 하지 않을 경우 장해등급의 구분, 연금형태로의 지급 등 제도의 기본적인 들과 입법 목적이 심각하게 훼손되는 점, ② 개정 산재법 및 그 시행령의 장해등급 재판정에 관한 규정은, ㉠ 장해가 호전된 경우뿐 아니라 악화된 경우에도 장해등급을 재판정할 수 있도록 하고, ㉡ 장해급여 수급권자에게도 재판정 신청권을 부여하며, ㉢ 재판정 대상 장해, 재판정 시기 및 재판정 후 연금의 지급방법을 세부적으로 정하는 등으로 장해 정도의 변경에 따른 장해등급의 사후적 변경을 제도화함으로써 이를 일반화하고 절차에 대한 예견가능성을 높이고자 하는 것이지, 개정 산재법이 재판정 제도로 해결되지 못하는 장해와 장해등급 사이의 괴리를 행정처분 철회의 법리를 통해 해결하는 것까지를 금지하는 취지로 해석되지는 아니하는 점 등을 고려하면, 개정 산재법 시행 이후에도 장해등급 재판정 절차를 통하지 않고 수익적 행정행위 철회의 법리에 따라 장해등급을 재결정하는 것은 허용된다고 볼 것이다.
라) 피고의 '장해등급 재판정 절차 운영에 관한 지침'(갑 제2호증)은 ① 개정 산재법 시행 전부터 장해급여를 받았던 사람으로 개정 산재법 시행 후 장해 없이 재요양만을 한 사람은 장해등급 재판정의 대상으로 삼지 않겠다고 하여, '재판정' 대상자의 범위를 분명히 한 것일 뿐, 장해등급을 재판정하는 경우 외에는 장해등급을 재결정하지 않겠다는 내용으로까지는 해석되지 않고, ② 또한 위 지침은 이 사건 처분이 있은 후인 2014년 1월경에 마련된 것인데, 피고의 2011년 '장해등급 재결정 업무처리지침'(을 제1호증)에 따르면 장해등급 재판정 제도를 통하지 않고도 행정처분의 취소 또는 철회 법리에 따라 장해등급을 재결정하는 것이 가능하여, 이 사건 처분 당시에 원고와 같이 개정 산재법 이전부터 장해급여를 받고 있던 사람들에 대하여는 장해등급 재판정은 물론 행정처분의 철회로서 장해등급 재결정도 하지 않는다는 행정 관행이 형성되었다고 보기 어려우므로, 이 사건 처분이 피고의 위 2014년 지침을 위반하였다거나 그 위반으로 인하여 이 사건 처분이 위법하게 된다고 볼 수 없다.
마) 다만 장해등급의 철회가 개정 산재법의 해석상 허용된다고 하더라도, 장해보상연금액의 변동은 업무상 재해를 입은 장해 근로자의 생계 및 생존에 직결되는 사항이므로, 장해등급의 하향은 일반적인 수익적 행정행위의 철회에 비하여 보다 더 신중하게 이루어져야 하고, 따라서 장해 정도의 변경이 현저하고 원고가 입을 불이익에 비하여 공익상의 필요가 매우 중대한 경우에 한하여만 허용된다고 보아야 한다. 그런데 앞서 든 사실 및 증거들에 의하여 인정되는 다음의 각 사정, 즉 ① 원고는 2003년경 장해등급 1급 판정을 받은 후 2년 만에 간병인의 도움이 필요 없게 될 정도로 건강을 회복하였고, 2008년에는 장해 정도가 8급에 해당할 정도로 증세가 현저히 호전된 점, ② 그럼에도 원고는 그 이후부터 2013년까지 5년이나 더 1급에 해당하는 장해보상연금을 지급받았으며 이러한 5년간의 차액분은 환수하지 않는 것으로 최종 결정된 점, ③ 장해등급 1급에 해당하는 장해보상연금액은 취업이 불가능하다는 전제에서 그 금액이 정해진 것인데, 원고는 현재 직장생활을 하며 일정한 수입을 얻고 있는 점, ④ 원고의 상태가 향후 다시 악화될 가능성이 있다는 사정이 보이지 않는 점 등을 감안해 보면, 장해 정도의 사정변경이 현저하고, 장해등급 및 장해보상연금 제도의 적정한 운영과 산재보험 재정의 효율적 사용 등 이 사건 처분으로 달성되는 공익상의 필요가 이로 인하여 원고가 입게 될 불이익에 비하여 매우 크다고 판단되므로, 피고가 최초 장해등급 결정을 철회하고 원고의 장해등급을 8급으로 재결정한 것에는 산재법령의 규정이나 행정행위 철회의 법리를 위반한 위법이 없다.
2) 세 번째 주장에 관하여
가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결, 대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결, 대법원 2006. 4. 28. 선고 2005두9644 판결 등 참조).
나) 이러한 법리에 따라 이 사건에 관하여 보건대, ① 신뢰보호의 원칙이 적용 되기 위해서는 원고가 피고의 견해 표명을 신뢰하여 어떠한 행위로 나아가야 하는데, 원고가 1급에 해당하는 장해보상연금이 계속 지급된다는 점을 신뢰하여 위 연금으로 적극적으로 재활치료를 한 행위는, 기지급된 연금을 소급적으로 환수할 경우에는 주장 할 수 있는 사유가 될 수 있으나, 이 사건에서처럼 하향된 장해등급을 장래를 향해서만 적용하는 경우에는 신뢰보호의 대상이 되는 행위에 해당하지 않는 점, ② 원고가 회사에 대한 손해배상청구권을 전부 또는 일부 포기하였다는 사실을 인정할 증거가 없을 뿐 아니라, 가사 그러한 사실이 있다 하더라도, 앞서 본 바와 같이 개정 산재법 시행 이전에도 법률에 근거가 없어도 장해등급의 변경결정은 행정처분의 철회로서 허용 되어 왔다고 해석되므로, 1급에 해당하는 장해보상연금을 계속 받을 수 있을 것이라고 생각하고 원고가 회사에 대한 손해배상청구권을 포기한 데에는 원고 본인의 귀책사유가 관여되어 있는 점, ③ 장해등급 1급의 근로자는 장해급여를 장해보상연금으로 지급 받을 경우에는 매년 329일분의 평균임금을, 장해보상일시금으로 지급받을 경우에는 1,474일분의 평균임금을 각 지급받게 되는데(산재법 제57조 제2항 [별표 2]), 원고가 지금까지 10년 동안 지급받은 총 장해보상연금을 현가로 계산해 보더라도 최초 장해등급 결정 당시 장해보상일시금으로 받을 수 있었던 금액보다 현저히 많으므로 장해보상연금의 선택이 강제되었다는 사정이 원고의 신뢰가 더 보호받아야 하는 근거가 된다고 보이지 않는 점 등을 종합해 보면, 이 사건 처분이 장해등급 유지에 대한 원고의 정당한 신뢰를 침해하여 이루어진 위법한 처분이라고 볼 수 없다.
3. 결론
이 사건 처분은 적법하고, 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 판사1