종합토지세등부과처분취소 (세무, 대법원)
공포일: 2001.05.29 / 시행일:

【원고, 상고인】 동아건설산업 주식회사 (소송대리인 법무법인 태평양 담당변호사 황의인 외 2인)
【피고, 피상고인】 인천광역시 서구청장 (소송대리인 변호사 황찬욱)
【원심판결】 서울고법 1999. 5. 12. 선고 97구45572 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 본다.
 1. 상고이유 제2점에 대하여
 가. 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제234조의15 제2항 제3호 및 제6호의 위헌 여부 
법 제234조의15 제1항은 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다고 규정하고, 제2항은 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하되, 다만, 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다고 규정하면서, 제3호에서 대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지의 가액을, 제6호에서 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액을 들고 있으며, 제4항은 분리과세표준은 제2항 제3호 내지 제6호의 가액으로 한다고 규정하고 있는바, 종합토지세는 응능과세원칙을 확립하고, 세제를 통하여 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하며 건전한 국민생활의 기간을 구축하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위한 것이고, 종합토지세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있다.
법 제234조의15 제2항 제3호 중 '대통령령으로 정하는 공장용지'란 일정한 지역 내에 있는 소정의 입지기준면적 범위 안의 토지로서 공장의 생산활동에 필요불가결한 용지가 될 것임은 쉽게 예측할 수 있고, '대통령령으로 정하는 전·답·과수원 및 목장용지'란, 직·간접적으로 농업 내지 축산업의 생산활동에 제공되는 토지로서, 이를 빌미로 토지의 과다보유를 초래할 염려가 없는 한도 내의 토지가 여기에 해당할 것임을 어렵지 않게 예측할 수 있으며, 법 제234조의15 제2항 제6호 소정의 '종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것'이라는 부분은, 종합토지세 및 분리과세제도의 취지에 분리과세표준 대상토지를 예시하고 있는 제3호 내지 제5호 등 관련 법조항을 종합하여 보면 대통령령에 위임될 분리과세대상토지의 대강을 전혀 짐작할 수 없는 것도 아니므로, 위 각 조항은 모두 조세법률주의나 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 아니한다{헌법재판소 2001. 2. 22. 선고 99헌바3, 46(병합) 결정 참조}. 
 같은 취지의 원심판결은 정당하고 이에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 헌법이 정한 조세법률주의, 포괄위임입법금지원칙을 위반한 위법이 있다고 할 수 없다.
 나. 법 제234조의16 제1항의 위헌 여부
법 제234조의16 제1항에 규정된 종합합산과세의 세율은, 응능과세원칙을 확립하고 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하려는 종합토지세의 취지, 최고세율을 적용하는 경우에도 세부담률이 그 자체로 지나치게 높다고 보기 어려운 점, 종합합산과세 대상자의 대부분이 낮은 세율을 적용받고 있고, 높은 세율이 적용되는 대상자의 비율은 극히 미미하다는 점 등에 비추어 볼 때, 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 원칙적인 처분권한을 여전히 토지소유자에게 남겨 놓는 한도 내의 재산권 제한이고, 현재와 같이 과세표준 현실화율이 낮은 상태에서는 매년 종합토지세를 부과한다 하더라도 짧은 기간 내에 사실상 토지가액 전부를 조세 명목으로 징수함으로써 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가져오는 것도 아니므로 재산권의 본질적 내용이 침해된다거나 국민의 재산권을 비례성원칙에 위반하여 과도하게 침해하는 것이라 할 수 없고, 종합합산과세 대상자를 합리적 이유 없이 차별대우하는 것이라 볼 수 없으므로 평등원칙에도 위배되지 아니한다{헌법재판소 2001. 2. 22. 선고 99헌바3, 46(병합) 결정 참조}. 
 같은 취지의 원심판결은 정당하고 이에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 헌법이 정한 재산권보장, 과잉금지의 원칙, 평등의 원칙을 위반한 위법이 있다고 할 수 없다. 
 다. 법 제234조의12, 13의 위헌 여부 
조세 법률에 있어서 그 과세요건과 이에 대한 예외적 규정인 비과세 내지 면세요건을 규정하는 것은 그 규정이 현저히 불합리하지 아니하는 한 입법자의 입법재량에 속한다고 할 것인바, 위 법 조항들이 이 사건 매립지를 비과세 내지 면세의 대상으로 규정하고 있지 아니한 것은 앞서 본 종합토지세의 취지에 비추어 입법재량 범위 내라 할 것이므로 위 조항이 헌법상 보장된 재산권의 본질적인 내용을 침해한다고 볼 수는 없다. 
 같은 취지의 원심판결은 정당하고 이에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 헌법이 정한 재산권보장을 위반한 위법이 있다고 할 수 없다. 
 라. 구 지방세법시행령(1995. 8. 21. 대통령령 제14753호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행령'이라 한다) 제194조의15 제1항 제2호 및 같은 조 제4항 제7호의 위헌 여부
 앞서 본 종합토지세의 분리과세제도의 취지에 비추어 보면, 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 할 것인바, 시행령 제194조의15 제1항 제2호가 법인이 소유하는 매립농지를 분리과세대상토지에서 제외하고 있다거나, 같은 조 제4항 제7호가 이 사건과 같은 매립지에 대하여 종합합산대상 유예기간을 4년으로 한정하고 있다고 하여도 그러한 사정만으로는 위 각 규정들이 헌법이 규정한 평등의 원칙에 반한다고 할 수 없고, 나아가 재산권보장 또는 과잉금지의 원칙에 위반한다고 볼 수도 없다. 
뿐만 아니라 시행령 제194조의15 제1항 제2호에서 법인이 소유하는 매립농지를 분리과세대상에서 제외하고 있다고 하여 위 조항이 법인에게 그 소유 농지를 강제로 매각하게 하는 것이라고 보기는 어렵고, 나아가 위 조항이 국가의 농업 등 보호·육성에 관한 헌법 제123조 제1항에 반한다고도 볼 수도 없다.
 같은 취지의 원심판결은 정당하고 이에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 헌법이 정한 평등의 원칙, 재산권보장, 과잉금지의 원칙, 국가의 농업 등 보호·육성에 관한 헌법 규정 등을 위반한 위법이 있다고 할 수 없다. 
 마. 이 사건 처분의 헌법 위반 여부
 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분의 근거법령이 헌법에 위반되지 아니하는 이상 그 근거법령에 기한 이 사건 처분 자체도 헌법이 규정하는 평등의 원칙, 재산권 보장, 조세법률주의 등에 위반된다고 볼 수 없다 할 것이다.
 같은 취지의 원심판결은 정당하고 이에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 헌법 위반 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 
 2. 상고이유 제1점에 대하여
법 제234조의15 제2항은 종합토지세의 종합합산과세표준에 관하여 규정하면서, 그 예외로 제3호에서 대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지의 가액을, 제6호에서 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지를 규정하고 있고, 이에 기하여 시행령 제194조의15 제1항은 개인·영농조합법인·농어촌진흥공사·사회복지사업가 등이 소유하는 농지를, 시행령 제194조의15 제4항은 각종 공기업법에 의한 공법인이 그 업무수행과 관련하여 소유하고 있는 토지, 광업법·주택건설촉진법 등 특별법에 의하여 일정한 사업자가 취득한 토지 중 일정한 토지, 그리고 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일부터 4년이 경과되지 아니한 토지 등을 규정하고 있는바, 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는 점(대법원 1995. 3. 17. 선고 94누8686 판결, 1995. 9. 26. 선고 95누7857 판결 등 참조), 앞서 본 종합토지세의 분리과세제도의 취지, 종합토지세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 재산세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하고, 따라서 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이므로 과세기준일 현재 위 지방세법령이 규정한 요건에 해당하지 아니하는 이상 그 요건에 해당하지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 위 법령 소정의 분리과세대상토지 해당 여부를 좌우하는 사유가 되지 못하는 점(대법원 1995. 3. 17. 선고 94누8686 판결, 1997. 9. 9. 선고 96누15558 판결 등 참조) 등에 비추어 보면, 예외적으로 분리과세대상토지를 규정하고 있는 시행령 제194조의15 제1항 제2호 각 목이나 같은 조 제4항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것이다.
 원심이 같은 취지에서, 이 사건 매립지가 시행령 제194조의15 제1항 제2호 각 목이나 같은 조 제4항 각 호의 어느 것에도 해당하지 아니하여 법 제234조의15 제2항 제3호, 제6호 소정의 분리과세대상토지로 볼 수 없다고 판단한 것은 정당하고, 이에 상고이유로 주장하는 바와 같은 분리과세대상토지에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
 그리고 상고이유에서 들고 있는 대법원 판례들은 사안을 달리하여 이 사건에서 원용하기에 적절하지 아니하다.
 3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이강국(재판장) 조무제 이용우(주심) 강신욱

[1] 종합토지세 및 그 분리과세제도의 취지
[2] 구 지방세법 제234조의15 제2항 제3호 및 제6호가 조세법률주의 또는 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
[3] 종합토지세 종합합산과세의 세율을 정하고 있는 구 지방세법 제234조의16 제1항이 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
[4] 구 지방세법 제234조의12 및 제234조의13 규정이 재산권의 본질적 내용을 침해하는 것인지 여부(소극)
[5] 구 지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 및 같은 조 제4항 제7호의 위헌 여부(소극)
[6] 종합토지세 분리과세대상토지를 정하고 있는 구 지방세법시행령 제194조의15 제1항 제2호 각 목이나 같은 조 제4항 각 호가 예시적 규정이 아니라 한정적 규정인지 여부(적극)

[1] 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제1항은 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다고 규정하고, 제2항은 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하되, 다만, 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다고 규정하면서, 제3호에서 대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지의 가액을, 제6호에서 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액을 들고 있으며, 제4항은 분리과세표준은 제2항 제3호 내지 제6호의 가액으로 한다고 규정하고 있는바, 종합토지세는 응능과세원칙을 확립하고, 세제를 통하여 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하며 건전한 국민생활의 기간을 구축하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위한 것이고, 종합토지세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있다. 
[2] 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항 제3호 중 '대통령령으로 정하는 공장용지'란 일정한 지역 내에 있는 소정의 입지기준면적 범위 안의 토지로서 공장의 생산활동에 필요불가결한 용지가 될 것임은 쉽게 예측할 수 있고, '대통령령으로 정하는 전·답·과수원 및 목장용지'란 직·간접적으로 농업 내지 축산업의 생산활동에 제공되는 토지로서, 이를 빌미로 토지의 과다보유를 초래할 염려가 없는 한도 내의 토지가 여기에 해당할 것임을 어렵지 않게 예측할 수 있으며, 같은 법 제234조의15 제2항 제6호 소정의 '종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것'이라는 부분은, 종합토지세 및 분리과세제도의 취지에 분리과세표준 대상토지를 예시하고 있는 같은 법 제234조의15 제2항 제3호 내지 제5호 등 관련 법조항을 종합하여 보면 대통령령에 위임될 분리과세대상토지의 대강을 전혀 짐작할 수 없는 것도 아니므로, 위 각 조항은 모두 조세법률주의나 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 아니한다.
[3] 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것) 제234조의16 제1항에 규정된 종합합산과세의 세율은, 응능과세원칙을 확립하고 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하려는 종합토지세의 취지, 최고세율을 적용하는 경우에도 세부담률이 그 자체로 지나치게 높다고 보기 어려운 점, 종합합산과세 대상자의 대부분이 낮은 세율을 적용받고 있고, 높은 세율이 적용되는 대상자의 비율은 극히 미미하다는 점 등에 비추어 볼 때, 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 원칙적인 처분권한을 여전히 토지소유자에게 남겨 놓는 한도 내의 재산권 제한이고, 현재와 같이 과세표준 현실화율이 낮은 상태에서는 매년 종합토지세를 부과한다 하더라도 짧은 기간 내에 사실상 토지가액 전부를 조세 명목으로 징수함으로써 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가져오는 것도 아니므로 재산권의 본질적 내용이 침해된다거나 국민의 재산권을 비례성원칙에 위반하여 과도하게 침해하는 것이라 할 수 없고, 종합합산과세 대상자를 합리적 이유 없이 차별대우하는 것이라 볼 수 없으므로 평등원칙에도 위배되지 아니한다. 
[4] 조세 법률에 있어서 그 과세요건과 이에 대한 예외적 규정인 비과세 내지 면세요건을 규정하는 것은 그 규정이 현저히 불합리하지 아니하는 한 입법자의 입법재량에 속한다고 할 것인바, 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것) 제234조의12, 구 지방세법(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정되기 전의 것) 제234조의13의 규정이 매립지를 비과세 내지 면세의 대상으로 규정하고 있지 아니한 것은 종합토지세의 취지에 비추어 입법재량 범위 내라 할 것이므로 위 조항이 헌법상 보장된 재산권의 본질적인 내용을 침해한다고 볼 수 없다. 
[5] 종합토지세의 분리과세제도의 취지에 비추어 보면, 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 할 것인바, 구 지방세법시행령(1995. 8. 21. 대통령령 제14753호로 개정되기 전의 것) 제194조의15 제1항 제2호가 법인이 소유하는 매립농지를 분리과세대상토지에서 제외하고 있다거나, 같은 조 제4항 제7호가 그 매립지에 대하여 종합합산대상 유예기간을 4년으로 한정하고 있다고 하여도 그러한 사정만으로는 위 각 규정들이 헌법이 규정한 평등의 원칙에 반한다고 할 수 없고, 나아가 재산권보장 또는 과잉금지의 원칙에 위반한다고 볼 수도 없을 뿐만 아니라 같은법시행령 제194조의15 제1항 제2호에서 법인이 소유하는 매립농지를 분리과세대상에서 제외하고 있다고 하여 위 조항이 법인에게 그 소유 농지를 강제로 매각하게 하는 것이라고 보기는 어렵고, 나아가 위 조항이 국가의 농업 등 보호·육성에 관한 헌법 제123조 제1항에 반한다고도 볼 수도 없다.
[6] 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항은 종합토지세의 종합합산과세표준에 관하여 규정하면서, 그 예외로 제3호에서 대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지의 가액을, 제6호에서 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지를 규정하고 있고, 이에 기하여 같은법시행령(1995. 8. 21. 대통령령 제14753호로 개정되기 전의 것) 제194조의15 제1항은 개인·영농조합법인·농어촌진흥공사·사회복지사업가 등이 소유하는 농지를, 제194조의15 제4항은 각종 공기업법에 의한 공법인이 그 업무수행과 관련하여 소유하고 있는 토지, 광업법·주택건설촉진법 등 특별법에 의하여 일정한 사업자가 취득한 토지 중 일정한 토지, 그리고 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일부터 4년이 경과되지 아니한 토지 등을 규정하고 있는바, 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는 점, 종합토지세의 분리과세제도의 취지, 종합토지세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 재산세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하고, 따라서 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이므로 과세기준일 현재 위 시행령이 규정한 요건에 해당하지 아니하는 이상 그 요건에 해당하지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 위 법령 소정의 분리과세대상토지 해당 여부를 좌우하는 사유가 되지 못하는 점 등에 비추어 보면, 예외적으로 분리과세대상토지를 규정하고 있는 위 지방세법령 제194조의15 제1항 제2호 각 목이나 같은 조 제4항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 한다.