시정명령등취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2001.05.08 / 시행일:

【원고, 피상고인 겸 상고인】 주식회사 포스틸 (소송대리인 변호사 김용환 외 2인)
【피고, 상고인 겸 피상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 변호사 장경찬)
【원심판결】 서울고법 2000. 11. 16. 선고 99누6226 판결
【주 문】
 상고를 모두 기각한다.
 상고비용은 상고인 각자의 부담으로 한다.

【이 유】 1. 원고의 상고이유에 대한 판단
 가. 운송비 합의의 점
구 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제19조 제1항 제1호에서 말하는 '가격'은 사업자가 제공하는 상품 또는 용역의 대가, 즉 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품이나 용역의 특성, 거래내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지급하여야 하는 것이라면 그 명칭에 구애됨이 없이 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함된다 할 것이다.
 원심이 적법하게 확정한 사실과 기록에 의하면, 원고 및 소외 동부제강 주식회사, 동양석판 주식회사, 신화실업 주식회사는 국내 석도강판(錫鍍鋼板) 시장을 100% 점유하고 있는 법 제2조 제1호에 해당하는 사업자들이고, 국내에서 판매되는 석도강판은 사업자별 판매가격(출고가격)이 동일·유사한 반면에 운송비 부담이 상대적으로 커, 제품의 경쟁력이 주로 사업자별 생산공장 위치에 따른 운송비 차이로 이루어지는 특성이 있는데, 원고 등 위 사업자들은 석도강판의 운송을 사업자가 담당하여 판매하는 경우(이하, 이러한 판매방식을 '생산자 운송방식'이라 한다)에 1995년경까지는 거래처까지의 실제 운송거리를 고려하여 각기 상이하게 운송비를 책정하여 왔으나, 1995. 5. 1.부터는 실제 운송거리에 상관없이 사업자들 생산공장 중 거래처로부터 가장 가까운 곳까지의 거리에 해당하는 협정 운송비만을 징수하기로 합의하였고(이하, 이러한 합의를 '운송비 합의'라 한다), 그 결과 거래처가 '생산자 운송방식'에 의하여 석도강판을 구입할 경우 사업자에게 현실적으로 지불하는 가격(판매가격＋운송비)은 공급하는 사업자가 누구인지와 상관없이 동일·유사하게 되었음을 알 수 있다.
 사실관계가 위와 같다면, 위 '생산자 운송방식'에서의 석도강판의 가격에는 판매가격 외에 운송비가 포함되어 있다고 보아야 할 것이고, 판매가격이 동일·유사하였던 이상, 원고 등 위 사업자들은 '운송비 합의'로써 운송비 차이로 생길 수 있는 석도강판의 가격경쟁을 실질적으로 제한할 수 있으므로, '운송비 합의'는 법 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위'로서 국내 석도강판 시장이라는 일정한 거래분야에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 부당한 공동행위에 해당한다고 할 것이다.
 '운송비 합의'의 경쟁제한성이 위와 같이 인정되는 이상, 설령 원고 등 사업자들이 거래처의 요청을 받아들여 '운송비 합의'를 하였다거나 그로 인하여 거래처의 운송비 부담이 줄어들었다고 하더라도, 그러한 사정은 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 아니한다.
 같은 취지에서, 원심이 '운송비 합의'를 법 제19조 제1항 제1호에 해당하는 부당한 공동행위에 해당한다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 법 제19조 제1항 제1호에 관한 법리오해 등의 잘못이 있다고 할 수 없다. 이 점을 다투는 상고이유 주장은 이유 없다.
 나. 시장점유율 합의의 점
 원심은, 원고 등 위 사업자들의 국내 시장점유율은 1992년경의 사장단회의에서 원고의 전신인 주식회사 포스틸, 동부제강 주식회사, 동양석판 주식회사 각 30%, 신화실업 주식회사 10%로 정한 바 있었는데, 1996년경 신화실업 주식회사의 설비증대와 원고의 수출량 증대로 국내 시장점유율에 변동이 생기자, 원고 등 위 사업자들은 이를 재조정하기 위하여 1996. 12. 12. 원고 사무실에서 팀장급 회의를 개최하여, 그 시장점유율을 원고, 동부제강, 동양석판 각 28.5%, 신화실업 14.5%로 정하면서 그 비율을 준수하기로 합의하고, 1997. 8. 21. 원고 사무실에서 1997년 초에 합의한 시장점유율(원고 30.5%, 동부제강, 동양석판 각 28%, 신화실업 13.5%)을 유지하되, 1997년 1월부터 1997년 7월까지의 실적을 감안하여 1997년 8월부터는 원고 31%, 동부제강, 동양석판 각 28%, 신화실업 12 내지 13%의 비율을 준수하기로 합의한 사실을 인정한 다음(이하 위 각 합의를 '시장점유율 합의'라 한다), '시장점유율 합의'는 시장에서의 극심한 경쟁으로 인하여 결코 지켜질 수 없으므로 법 제19조 제1항에서 말하는 '합의'에 해당하지 않는다는 원고의 주장에 대하여는, 1996년 11월경부터 1997년 12월경까지 실제 시장에서 나타난 시장점유율이 위 합의된 수치와 크게 다르지 않았을 뿐만 아니라 부당한 공동행위는 합의로써 성립하고 구체적인 실행행위를 요하는 것은 아니라는 이유로 이를 배척하고, '시장점유율 합의'는 석도강판의 생산·출고 또는 거래를 제한하는 행위로서 국내 석도강판 거래분야에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 법 제19조 제1항 제3호의 부당한 공동행위에 해당한다고 판단하였다.
 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단 역시 정당하고, 거기에 법 제19조 제1항 제3호에 관한 법리오해 등의 잘못이 있다고 할 수 없다. 이 부분 상고이유 주장 역시 이유 없다.
 2. 피고의 상고이유에 대한 판단
 가. 법 제49조 제3항은 공정거래위원회로 하여금 법 위반사실에 대한 조사결과를 서면으로 당해 사건의 당사자에게 통지하도록 규정하고, 법 제52조 제1항에 의하면 공정거래위원회가 법 위반사항에 대하여 시정조치 또는 과징금납부명령을 하기 전에 당사자에게 의견을 진술할 기회를 주어야 하고, 같은 조 제2항은 당사자는 공정거래위원회 회의에 출석하여 그 의견을 진술하거나 필요한 자료를 제출할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 법 제55조의2의 위임에 따라 공정거래위원회가 법 위반사건의 처리절차를 정하여 고시한 '공정거래위원회의회의운영및사건절차등에관한규칙'(1998. 10. 1. 공정거래위원회 고시 제1998-10호)은 위 각 규정을 반영하여, 위반사항의 조사 및 심사를 담당하는 심사관은 피조사인에게 심사보고서상의 행위사실 및 심사관의 조치의견을 수락하는지 여부에 대하여 문서로 의견을 구하여야 하고(제28조 제1항), 사건이 회의에 상정되면, 피심인에게 심사보고서(조치의견은 제외)를 송부하면서 상당한 기간을 정하여 이에 대한 의견을 문서로 제출할 것을 통지하여야 하고(제29조 제6항), 심사보고서에 위반사실 등과 함께 피심인이 심사관의 조치의견을 수락하는지 여부를 기재하여 이를 회의에 제출하여야 하며(제26조, 제29조 제1항), 회의의 의장은 피심인의 의견서가 제출된 것을 원칙으로 하여 사건을 심의에 부의하고(제31조), 회의 개최 5일 전까지 피심인에게 서면으로 회의개최를 통지하여야 하며(제33조 제1항), 피심인은 회의에 출석하여 심사관의 심사보고서에 의한 심사결과 진술에 대하여 자신의 의견을 진술할 수 있고(제38조, 심의절차에서 질문권(제39조 제2항), 증거신청권(제41조 제1항)을 행사할 수 있으며, 의장은 심의를 종결하기 전에 피심인에게 최후진술권을 주어야 하는바(제43조 제2항), 이들 규정의 취지는 공정거래위원회의 시정조치 또는 과징금납부명령으로 말미암아 불측의 피해를 받을 수 있는 당사자로 하여금 공정거래위원회의 심의에 출석하여 심사관의 심사결과에 대하여 방어권을 행사하는 것을 보장함으로써 심사절차의 적정을 기함과 아울러, 공정거래위원회로 하여금 적법한 심사절차를 거쳐 사실관계를 보다 구체적으로 파악하게 하여 신중하게 처분을 하게 하는 데 있다 할 것이므로, 법 제49조 제3항, 제52조 제1항이 정하고 있는 절차적 요건을 갖추지 못한 공정거래위원회의 시정조치 또는 과징금납부명령은 설령 실체법적 사유를 갖추고 있다고 하더라도 위법하여 취소를 면할 수 없다고 보아야 한다.
 원심판결 이유 및 기록에 의하면 원심은, 피고가 1998년 4월경 원고 등 위 사업자들의 법 위반 여부에 대한 실태조사에 들어가, 1998. 10. 22.경 원고의 위반사실을 인지하고 사건을 피고 전원회의에 상정하기에 앞서 원고에게 심사보고서를 송부하면서 그에 대한 의견제출을 요구하였는데, 그 심사보고서에는 원고의 위반사실로 '운송비 합의'와 '시장점유율 합의'만이 적시되어 있었을 뿐이었고, '1998년 4월 이후 석도강판의 판매가격을 동일하게 정하기로 합의하였다(이하 이러한 합의를 '판매가격 합의'라 한다)'는 위반사실은 원고를 제외한 나머지 3개 사업자들의 위반사실로만 적시되어 있었던 사실, 그리하여 원고는 '판매가격 합의'에 대하여는 아무런 의견을 제출하지 아니하고 '운송비 합의'와 '시장점유율 합의'에 대하여만 그 사실을 부인하거나 선처를 바라는 내용의 의견을 피고에게 제출하였던 사실, 당초 피고의 심사관은 원고의 '판매가격 합의'를 인정할 뚜렷한 증거가 없어 위와 같은 내용으로 심사보고서를 작성하였던 것이고, 그리하여 피고 전원회의에서도 원고의 '판매가격 합의'는 그 심의대상에서 제외되었던 것인데, 1998. 11. 25. 피고 전원회의 의결과정에서 상임위원 1인이 여러 정황에 의하여 원고의 '판매가격 합의'를 추정할 수 있다면서 심사보고서에 이의를 제기하자, 피고 전원회의는 종결된 심의를 재개함이 없이 원고의 위반사실에 '판매가격 합의'를 추가하여 이 부분에 대하여도 시정조치 및 과징금납부명령을 하기로 의결한 사실을 인정한 다음, 피고의 이 사건 '판매가격 합의' 부분에 대한 시정조치 및 과징금납부명령은 피고가 그 부분에 대하여 조사결과를 서면으로 원고에게 통지한 바도 없고, 사전에 의견진술의 기회를 부여한 바도 없으므로 위법하여 취소를 면할 수 없다고 판단하였는바, 이는 앞서 본 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 법 제49조 제3항 및 제52조 제1항의 법리를 오해한 잘못이 있다고 할 수 없다. 이 점을 다투는 상고이유 주장은 이유 없다.
 나. 행정절차법 제3조 제2항, 같은법시행령 제2조 제6호에 의하면 공정거래위원회의 의결·결정을 거쳐 행하는 사항에는 행정절차법의 적용이 제외되게 되어 있으므로, 설사 피고의 '판매가격 합의' 부분에 대한 시정조치 및 과징금납부명령에 행정절차법 소정의 의견청취절차 생략사유가 존재한다고 하더라도, 공정거래위원회는 행정절차법을 적용하여 의견청취절차를 생략할 수는 없다고 할 것이다. 이 점을 다투는 상고이유 주장도 이유 없다.
 그리고 원고가 위 시정조치 및 과징금납부명령에 불복하여 피고에게 이의신청을 하면서 뒤늦게나마 '판매가격 합의' 부분에 대한 의견을 제출하였다고 하더라도, 이로써 그 처분 전에 발생한 절차상 하자가 치유된다고 볼 수도 없으므로, 이 점을 다투는 상고이유 주장 또한 이유 없다.
 다. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 피고가 앞서 본 '운송비 합의', '시장점유율 합의', '판매가격 합의'에 대하여 과징금을 산정함에 있어, 위 각 행위유형별로 과징금을 산정하여 합산하지 아니하고 그 전체를 하나의 위반행위로 보아 과징금을 산정한 결과, 이 사건 과징금납부명령 중 위법하게 된 '판매가격 합의'에 대한 부분만을 분리하여 일부 취소할 수 없으므로 그 전체를 취소할 수밖에 없다고 판단하고 있다.
 피고의 나머지 상고이유는, 원심이 위와 같은 판단을 하면서 부가적으로 판단한 과징금 산정방법의 적법 여부에 관한 것으로서, 피고가 위 각 행위유형별로 과징금을 산정하여 합산하지 아니하였음이 기록상 분명한 이상, 그러한 과징금 산정방법에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 위법이 없다고 하더라도, 이는 판결의 결과에 영향을 미칠 수 없다. 이 점에 관한 상고이유 주장 역시 이유 없다.
 3. 결 론
 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 상고인 각자의 부담으로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 유지담(재판장) 서성 배기원 박재윤(주심)

[1] 구 독점규제및공정거래에관한법률 제19조 제1항 제1호 소정의 '가격'의 의미
[2] 사업자들 사이에 석도강판의 운송을 사업자가 담당하여 판매할 때에는 거래처까지의 실제 운송거리에 상관없이 사업자들 중 가장 가까운 생산공장과 거래처 간의 거리에 해당하는 협정 운송비를 징수하기로 하는 운송비 합의를 한 경우, 석도강판의 가격에는 판매가격 외에 운송비가 포함되어 있고, 운송비 합의는 국내 석도강판 시장이라는 일정한 거래분야에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 구 독점규제및공정거래에관한법률상의 부당한 공동행위에 해당한다고 본 사례
[3] 구 독점규제및공정거래에관한법률 제49조 제3항 및 제52조 제1항 소정의 절차적 요건을 갖추지 못한 공정거래위원회의 시정조치 또는 과징금납부명령의 적법 여부(소극)
[4] 공정거래위원회의 시정조치 및 과징금납부명령에 행정절차법 소정의 의견청취절차 생략사유가 존재하는 경우, 공정거래위원회가 행정절차법을 적용하여 의견청취절차를 생략할 수 있는지 여부(소극)

[1] 구 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항 제1호에서 말하는 '가격'은 사업자가 제공하는 상품 또는 용역의 대가, 즉 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품이나 용역의 특성, 거래내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지급하여야 하는 것이라면 그 명칭에 구애됨이 없이 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함된다.
[2] 사업자들 사이에 석도강판의 운송을 사업자가 담당하여 판매할 때에는 거래처까지의 실제 운송거리에 상관없이 사업자들 중 가장 가까운 생산공장과 거래처 간의 거리에 해당하는 협정 운송비를 징수하기로 하는 운송비 합의를 한 경우, 석도강판의 가격에는 판매가격 외에 운송비가 포함되어 있고, 운송비 합의는 국내 석도강판 시장이라는 일정한 거래분야에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 구 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되기 전의 것)상의 부당한 공동행위에 해당한다고 본 사례.
[3] 구 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되기 전의 것) 제49조 제3항은 공정거래위원회로 하여금 법 위반사실에 대한 조사결과를 서면으로 당해 사건의 당사자에게 통지하도록 규정하고, 같은 법 제52조 제1항에 의하면 공정거래위원회가 같은 법 위반사항에 대하여 시정조치 또는 과징금납부명령을 하기 전에 당사자에게 의견을 진술할 기회를 주어야 하고, 같은 조 제2항은 당사자는 공정거래위원회 회의에 출석하여 그 의견을 진술하거나 필요한 자료를 제출할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제55조의2의 위임에 따라 공정거래위원회가 같은 법 위반사건의 처리절차를 정하여 고시한 '공정거래위원회의회의운영및사건절차등에관한규칙'(1998. 10. 1. 공정거래위원회 고시 제1998-10호)은 위 각 규정을 반영하여, 위반사항의 조사 및 심사를 담당하는 심사관은 피조사인에게 심사보고서상의 행위사실 및 심사관의 조치의견을 수락하는지 여부에 대하여 문서로 의견을 구하여야 하고(제28조 제1항), 사건이 회의에 상정되면, 피심인에게 심사보고서(조치의견은 제외)를 송부하면서 상당한 기간을 정하여 이에 대한 의견을 문서로 제출할 것을 통지하여야 하고(제29조 제6항), 심사보고서에 위반사실 등과 함께 피심인이 심사관의 조치의견을 수락하는지 여부를 기재하여 이를 회의에 제출하여야 하며(제26조, 제29조 제1항), 회의의 의장은 피심인의 의견서가 제출된 것을 원칙으로 하여 사건을 심의에 부의하고(제31조), 회의 개최 5일 전까지 피심인에게 서면으로 회의개최를 통지하여야 하며(제33조 제1항), 피심인은 회의에 출석하여 심사관의 심사보고서에 의한 심사결과 진술에 대하여 자신의 의견을 진술할 수 있고(제38조), 심의절차에서 질문권(제39조 제2항), 증거신청권(제41조 제1항)을 행사할 수 있으며, 의장은 심의를 종결하기 전에 피심인에게 최후진술권을 주어야 하는바(제43조 제2항), 이들 규정의 취지는 공정거래위원회의 시정조치 또는 과징금납부명령으로 말미암아 불측의 피해를 받을 수 있는 당사자로 하여금 공정거래위원회의 심의에 출석하여 심사관의 심사결과에 대하여 방어권을 행사하는 것을 보장함으로써 심사절차의 적정을 기함과 아울러, 공정거래위원회로 하여금 적법한 심사절차를 거쳐 사실관계를 보다 구체적으로 파악하게 하여 신중하게 처분을 하게 하는 데 있다 할 것이므로, 같은 법 제49조 제3항, 제52조 제1항이 정하고 있는 절차적 요건을 갖추지 못한 공정거래위원회의 시정조치 또는 과징금납부명령은 설령 실체법적 사유를 갖추고 있다고 하더라도 위법하여 취소를 면할 수 없다.
[4] 행정절차법 제3조 제2항, 같은법시행령 제2조 제6호에 의하면 공정거래위원회의 의결·결정을 거쳐 행하는 사항에는 행정절차법의 적용이 제외되게 되어 있으므로, 설사 공정거래위원회의 시정조치 및 과징금납부명령에 행정절차법 소정의 의견청취절차 생략사유가 존재한다고 하더라도, 공정거래위원회는 행정절차법을 적용하여 의견청취절차를 생략할 수는 없다.