채무부 존재 확인 (일반행정, 대법원)
공포일: 2013.04.26 / 시행일:

【원고, 피상고인】 주식회사 나경인터내셔날
【피고, 상고인】 광주광역시 동구청장 (소송대리인 법무법인 21세기종합법률사무소 담당변호사 김정태)
【원심판결】 광주고법 2012. 8. 16. 선고 2012누279 판결
【주 문】
 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 광주고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 원심은 채택 증거에 의하여, ① 대의산업 주식회사(이하 ‘대의산업’이라고만 한다)가 광주 동구(주소 1 생략) 임야 97,929㎡ 및 그 지상에 있는 건물(이하, 위 건물을 ‘이 사건 호텔건물’이라고 한다)과 인근 토지를 낙찰받아 이 사건 호텔건물에서 호텔을 운영하던 중, 2002. 12.경 피고로부터 광주 동구(주소 2 생략) 구거 5,075㎡ 중 4,047㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)를 2003. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지 주차장으로 점유·사용하기 위한 공유수면 점·사용허가를 받은 사실, ② 원고는 2003. 11. 26. 임의경매에 의한 경락을 원인으로 대의산업의 소유였던 이 사건 호텔건물 및 그 부속 토지의 소유권을 취득한 후, 계속하여 이 사건 호텔건물에서 호텔을 운영하면서, 이 사건 토지 중 일부를 여전히 주차장 등으로 사용하다가, 2006. 4. 29.구 공유수면관리법(2007. 12. 27. 법률 제8819호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구법’이라 한다) 제5조 제4항에 의하여 피고로부터 이 사건 토지에 관하여 허가기간을 2006. 4. 1.부터 2006. 12. 31.까지로 하는 내용의 공유수면 점·사용변경허가를 받은 사실, ③ 또한 원고는 2007. 8. 1.구법 제5조 제4항에 의하여 피고로부터 면적을 4,047㎡에서 1,504㎡로 줄이고, 그 기간을 연장하는 내용의 공유수면 점·사용변경허가를 받은 후 현재까지 이 사건 토지 중 1,504㎡를 주차장 부지의 일부로 사용한 사실, ④ 피고는 2008. 2. 27. 원고에게 이 사건 토지에 관한 하천사용료 및 가산금 납부·고지(이하 이를 ‘이 사건 처분’이라 하고, 이 사건 처분 중 2004. 1. 1.부터 2004. 12. 31.까지의 하천사용료 및 가산금에 대한 처분과 2005. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지의 하천사용료 및 가산금에 대한 처분을 합하여 ‘이 사건 쟁점 처분’이라 한다)를 한 사실을 인정하였다.
 원심은 이러한 사실관계 및 판시 사정만으로는 원고가 대의산업으로부터 구거인 이 사건 토지에 대한 공유수면 점·사용권을 양수하였다고 인정할 수 없고, 원고가 대의산업으로부터 양수한 사실도 없이 위 공유수면 점·사용권을 승계하였다고는 볼 수도 없으므로 이 사건 쟁점 처분은 점·사용허가권자가 아닌 자에게 부과된 것이어서 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 판단하는 한편, 위 공유수면 점·사용권은 이 사건 호텔건물 또는 부속토지의 사용에 공(供)하는 것이어서 종물 또는 종된 권리라는 피고의 주장도 배척하였다.
 2. 그러므로 먼저 원심이 ‘원고가 대의산업으로부터 공유수면 점·사용권을 승계하였다고 볼 수 없다’고 판단한 부분에 관하여 본다.
구법 제11조는제1항에서 “점·사용허가로 인하여 발생한 권리·의무는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 이전 또는 상속할 수 있다”,같은 조 제2항에서 “제1항의 규정에 의하여 권리·의무가 이전 또는 상속된 경우에는 이 법의 적용에 있어서 당해 권리·의무를 이전받거나 상속한 자를 이 법에 의하여 허가를 받은 자로 본다”,구 공유수면관리법 시행령(2010. 10. 14. 대통령령 제22449호로 폐지) 제19조 제1항에서 “법 제11조 제1항의 규정에 의하여 점·사용허가로 인하여 발생한 권리·의무는 그 양수인, 상속인, 합병 후 존속하는 법인 또는 합병으로 인하여 설립된 법인이 이를 승계한다”고 규정하고 있다. 위 각 규정에 의하면, 공유수면점용허가권은 공법상의 권리라고 하더라도 허가를 받은 자가 관할 관청의 허가 없이 그 점용허가권을 자유로이 양도할 수 있고, 독립한 재산적 가치를 가지고 있는 데다가 법률상 압류가 금지된 권리도 아니어서민사집행법 제251조 소정의 ‘그 밖의 재산권’에 대한 집행방법에 의하여 강제집행을 할 수 있다(대법원 2005. 11. 10. 선고 2004다7873 판결 참조).
 즉 공유수면 점·사용권은 독립한 재산상 권리로서 양도 또는 강제집행 등에 의하여 승계될 수 있지만, 원고가 이 사건 공유수면 점·사용권을 대의산업으로부터 양도 또는 강제집행 등에 의하여 승계하였음을 인정할 증거가 없다는 원심의 판단은 기록과 위 법리에 비추어 볼 때 정당한 것으로 수긍되고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 공유수면 점·사용권의 승계에 관한 법리 및 종물 또는 종된 권리에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
 따라서 이 부분 상고이유 주장은 이유 없다.
 3. 그러나 이 사건 쟁점 처분이 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라는 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
 가.공유수면 점·사용허가 등을 받아 적법하게 사용하는 경우에는 사용료 부과처분을, 허가를 받지 않고 무단으로 사용하는 경우에는 변상금 부과처분을 하는 것이 적법하다. 그러나 적법한 사용이든 무단 사용이든 그 공유수면 점·사용으로 인한 대가를 부과할 수 있다는 점은 공통된 것이라 할 것이고, 적법한 사용인지 무단 사용인지의 여부에 관한 판단은 사용관계에 관한 사실 인정과 법적 판단을 수반하는 것으로 반드시 명료하다고 할 수 없으므로, 그러한 판단을 그르쳐 변상금 부과처분을 할 것을 사용료 부과처분을 하거나 반대로 사용료 부과처분을 할 것을 변상금 부과처분을 하였다 하여 그와 같은 부과처분의 하자를 중대한 하자라고 할 수는 없다.
 따라서 변상금 부과처분을 하여야 함에도 사용료 부과처분을 한 이 사건 쟁점 처분 이 중대한 하자가 있는 처분이라고 할 수 없다.
 나. 또한 원심이 앞서 인정한 사실로부터 알 수 있는 사정 즉, ① 피고가 이 사건 쟁점 처분을 한 것은 2008. 2. 27.인 점, ② 대의산업은 허가기간을 2003. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지로 하여 이 사건 토지에 관한 공유수면 점·사용허가를 받아 사용하던 중이었고, 원고는 2003. 11. 26.부터 이 사건 호텔건물에서 호텔을 운영하면서 이 사건 토지 중 일부를 종전 소유자였던 대의산업과 마찬가지로 여전히 주차장 등으로 사용함으로써 원고가 대의산업의 점유를 승계하여 사용하는 것으로 오인할 여지가 있었던 점, ③ 더구나 원고는 피고로부터 2006. 4. 29.에 이 사건 토지에 관하여 허가기간을 2006. 4. 1.부터 2006. 12. 31.까지로 하는 내용의 공유수면 점·사용변경허가를, 2007. 8. 1.에는 피고로부터 점·사용 면적을 1,504㎡로 줄이고 기간을 연장한 공유수면 점·사용변경허가를 받기까지 한 후 현재까지 이 사건 토지 중 1,504㎡를 주차장 부지의 일부로 사용하고 있는 점 등에 비추어 보면, 피고가 원고의 이 사건 토지의 점·사용을 무단으로 한 것이 아니라 허가에 기초하여 한 것으로 오인할 만한 객관적인 사정도 있었다고 보이므로 이 사건 쟁점 처분에 명백한 하자가 있다고 할 수도 없다.
 다. 그럼에도 원심은 이 사건 쟁점 처분에 존재하는 하자가 중대·명백하다고 보아 이 사건 쟁점 처분이 무효라고 판단하였으니 이러한 원심의 판단에는 행정처분의 무효에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 피고의 상고이유 주장은 이유 있다.
 4. 그러므로 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박병대(재판장) 양창수 고영한 김창석(주심)

공유수면에 대한 적법한 사용인지 무단 사용인지의 여부에 관한 판단을 그르쳐 변상금 부과처분을 할 것을 사용료 부과처분을 하거나 반대로 사용료 부과처분을 할 것을 변상금 부과처분을 한 경우, 그 부과처분의 하자가 중대한 하자인지 여부(소극)

공유수면 점·사용 허가 등을 받아 적법하게 사용하는 경우에는 사용료 부과처분을, 허가를 받지 않고 무단으로 사용하는 경우에는 변상금 부과처분을 하는 것이 적법하다. 그러나 적법한 사용이든 무단 사용이든 그 공유수면 점·사용으로 인한 대가를 부과할 수 있다는 점은 공통된 것이고, 적법한 사용인지 무단 사용인지의 여부에 관한 판단은 사용관계에 관한 사실 인정과 법적 판단을 수반하는 것으로 반드시 명료하다고 할 수 없으므로, 그러한 판단을 그르쳐 변상금 부과처분을 할 것을 사용료 부과처분을 하거나 반대로 사용료 부과처분을 할 것을 변상금 부과처분을 하였다고 하여 그와 같은 부과처분의 하자를 중대한 하자라고 할 수는 없다.