수용보상금증액 (일반행정, 대전고등법원)
공포일: 2013.11.07 / 시행일:

【원고, 항소인】 
【피고, 피항소인】 대한민국
【제1심판결】 대전지방법원 2013. 3. 27. 선고 2011구합5164 판결
【변론종결】2013. 10. 24.
【주 문】
 1. 원고들의 항소를 모두 기각한다. 
 2. 항소비용은 원고들이 부담한다. 

【청구취지 및 항소취지】 1. 청구취지
 피고는 원고 1에게 134,897,500원, 원고 2에게 121,038,800원, 원고 3에게 120,780,000원 및 위 각 금원에 대하여 2011. 12. 1.부터 이 사건 소장부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
 2. 항소취지
 제1심 판결 중 아래에서 지급을 명하는 부분에 해당하는 원고들 패소부분을 각 취소한다. 피고는 원고 1에게 17,951,000원, 원고 2에게 15,875,000원, 원고 3에게 16,894,000원 및 위 각 금원에 대하여 2011. 12. 1.부터 2012. 3. 27.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
【이 유】 1. 재결의 경위
 가. 1998. 11.경부터 원고 1은 대전 서구 (주소 1 생략) 지상에서 ‘○○○○’이라는 상호로, 원고 2는 같은 동 (주소 2 생략) 지상에서 ‘△△△△’라는 상호로, 원고 3은 같은 동 (주소 3 생략){이하 대전 서구 (주소 1, 2, 3 생략)을 합하여 ‘이 사건 토지’라 한다} 지상에서 ‘□□□□’이라는 상호로 각 축산업을 운영하여 왔다.
 나. 원고들은 이 사건 토지 지상에 견사를 설치하여 개, 닭 등을 사육하고, 컨테이너로 조립식 건물을 설치하여 이를 관리사의 용도로 사용하였는데, 이에 관하여 ‘건축법’등 관계법령에 따른 건축허가를 받은 적은 없다. 
 다. 이 사건 토지는 2009. 3. 26. 대전지방국토관리청 고시 제2009-93호에 의하여 금강살리기 갑천2지구 생태하천조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 사업구역에 편입되었다. 이에 피고 소속 사업시행자인 대전지방국토관리청장은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다)에 따라 원고들과 이 사건 토지의 취득 및 물건 이전, 축산업 등 관련 보상협의를 진행하였으나, 협의가 이루어지지 않아 토지수용위원회에 재결을 신청하였다. 
 라. 중앙토지수용위원회는 2011. 10. 7. 수용개시일을 2011. 11. 30.로 하여 원고들에게 다음과 같은 내용의 손실보상금을 지급하되, 공익사업법 시행규칙 제45조에 의해 축산업에 대한 영업손실은 인정하지 아니하는 내용의 수용재결(이하 ‘이 사건 재결’이라 한다, [표1] 참조)을 하였다. 
 [표1] 이 사건 재결서의 원고들에 대한 보상 내역
원고내역보상금액원고 1대전 서구 (주소 1 생략) 지상 지장물 보상금(창고, 냉동창고, 바닥포장, 차양, 관정, 견사, 연막소독기, 이동식화장실, 은행나무, 작업장, 퇴비실, 기타자재, 은행나무 등)67,668,000원가축이전비(성견 334마리, 자견 321마리, 닭 55마리)11,617,500원합계79,285,500원원고 2토지 보상금｛대전 서구 (주소 2 생략) 중 각 1,006/82,476 지분｝9,296,200원대전 서구 (주소 2 생략) 지상 지장물 보상금(컨테이너, 창고, 관정, 차양, 축분장, 바닥포장, 견사 등)36,900,000원가축이전비(성견 306마리, 자견 256마리)10,210,000원합계56,406,200원원고 3대전 서구 (주소 3 생략) 지상 지장물 보상금(조리실, 컨테이너, 냉동창고, 관정, 축분장, 가마솥, 바닥포장, 울타리, 견사, 기타자재, 철재선반, 옻나무, 정화조 등)49,202,000원가축이전비(성견 362마리, 자견 98마리, 닭 6마리)10,038,000원합계59,240,000원
 마. 원고 2는 2011. 10. 27.경 이의를 유보하고 손실보상금 56,406,200원을 수령하였고, 피고는 2011. 11. 22. 대전지방법원 2011년 금 제6298호로 원고 1을 피공탁자로 하여 79,285,500원을, 같은 법원 2011년 금 제6299호로 원고 3을 피공탁자로 하여 59,240,000원을 각 손실보상금으로 공탁하였다. 
 바. 제1심 법원의 감정인 소외인에 대한 감정촉탁결과에 의하면 이 사건 사업 시행으로 인한 원고들에 대한 정당한 보상금액은 다음 [표2]와 같다. 
 [표2] 법원감정촉탁결과
원고내역보상금액(원)① 영업보상을 인정 안 할 경우② 휴업보상을 인정할 경우③ 폐업보상을 인정할 경우원고 1대전 서구 (주소 1 생략) 지상 지장물 보상금70,028,00070,028,00070,028,000가축 관련12,355,000 (가축이전비)30,306,000 (휴업손실)144,155,000 (폐업손실)합계82,383,000100,334,000214,183,000원고 2토지보상금｛대전 서구 (주소 2 생략) 중 각 1,006/82,476 지분｝9,954,1229,954,0009,954,000대전 서구 (주소 2 생략) 지상 지장물 보상금37,150,00037,150,00037,150,000가축 관련12,225,000 (가축이전비)28,100,000 (휴업손실)130,341,000 (폐업손실)합계59,329,12265,250,000167,491,000원고 3대전 서구 (주소 3 생략) 지상 지장물 보상금49,062,00049,062,00049,062,000가축 관련12,734,000 (가축이전비)29,628,000 (휴업손실)130,958,000 (폐업손실)합계61,796,00078,690,000180,020,000
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(각 가지번호 포함), 을 제1 내지 3, 5호증의 각 기재, 제1심 법원의 감정인 소외인에 대한 감정촉탁결과, 변론 전체의 취지
 2. 원고들의 주장에 대한 판단
 가. 원고들 주장의 요지
 (1) 이 사건 토지 및 지장물 보상금, 가축이전비 증액 청구
 이 사건 재결에서 정한 이 사건 토지 및 지장물 보상금, 가축이전비(이하 ‘이 사건 재결 보상금’이라 한다)는 부당하게 저평가되었으므로, 피고는 원고들에게 법원의 감정촉탁 결과에 따른 정당한 손실보상금을 지급해야 한다.
 (2) 영업손실 보상금 청구
 이 사건 재결은, 원고들이 무허가건축물에서 축산업을 영위하였기 때문에 공익사업법 시행규칙 제45조 제1호에 따라 영업손실의 보상대상에 해당하지 않는다는 이유로 영업손실 보상금을 제외하였는데, 이는 다음과 같은 이유로 위법하여 취소되어야 한다. 
 첫째, 이 사건 재결의 근거가 된 공익사업법 시행규칙 제45조 제1호는 상위법령인 공익사업법 제77조의 위임범위를 벗어나 영업보상의 대상을 지나치게 제한하여 국민의 재산권을 침해하고, 무허가건축물의 소유자와 임차인을 합리적 이유 없이 차별하여 형평의 원칙에 위배되므로 위헌·위법하여 무효이다. 
 둘째, 피고는 무허가 축산업자로서 이 사건 토지 인근인 대전광역시 도안신도시에서 견사를 운영한 사람에게 휴업보상을 해주었고, 세종특별자치시에서 견사를 운영한 사람에게는 폐업보상을 해준 바 있음에도 동일한 조건에 있는 원고들에게 영업보상을 해 주지 않는 것은 형평의 원칙에 어긋난다. 
 따라서 피고는 원고들에게 폐업손실 또는 휴업손실 보상에 해당하는 돈을 지급해야 한다. 
 나. 관계 법령
 별지 관계 법령 기재와 같다. 
 다. 판단
 (1) 이 사건 토지 및 지장물 보상금, 가축이전비 증액 청구에 관하여
 원고들에 대한 이 사건 재결 보상금은 [표1]의 보상금액이고, 제1심 법원의 감정인 소외인에 대한 감정촉탁결과에 의하면 이 사건 토지 및 지장물 보상금, 가축이전비의 정당한 보상금액은 [표2]의 ①항 기재 보상금액임은 앞서 본 바와 같은데, 이 법원은 보다 적정하게 평가한 것으로 판단되는 위 소외인에 대한 감정촉탁결과를 채택하기로 한다. 
 이에 의하면 피고는 원고들에게 이 사건 토지, 지장물, 가축이전비 등의 정당한 보상액과 이 사건 재결 보상금의 차액([표2] ①항 해당 보상금액 - [표1] 해당 보상금액)을 더 지급하여야 한다. 
 따라서 피고는 원고 1에게 3,097,500원, 원고 2에게 2,922,922원, 원고 3에게 2,556,000원 및 각 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 
 (2) 영업손실 보상금 청구에 관하여 
 (가) 공익사업법 시행규칙 제45조 제1호의 위헌·위법 여부
 1) 관련 규정의 내용 및 개정경위
공익사업법 제77조 제1항은 ‘영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 참작하여 보상하여야 한다.’라고 규정하고, 같은 조 제4항은 ‘제1항에 의한 보상액의 구체적인 산정 및 평가방법과 보상기준은 국토해양부령으로 정한다.’라고 규정하고 있다. 
공익사업법 시행규칙 제45조 제1호는 공익사업법 제77조 제1항에 따라 영업손실을 보상하여야 하는 영업에 관하여 ‘사업인정고시일 등 전부터 적법한 장소(무허가건축물 등, 불법형질변경토지, 그 밖에 다른 법령에서 물건을 쌓아놓는 행위가 금지되는 장소가 아닌 곳을 말한다)에서 인적·물적 시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업. 다만, 무허가건축물 등에서 임차인이 영업하는 경우에는 그 임차인이 사업인정고시일 등 1년 이전부터 「부가가치세법」 제5조에 따른 사업자등록을 하고 행하고 있는 영업을 말한다.’라고 규정하고 있다. 
공익사업법 시행규칙 제45조 제1호는 2007. 4. 12. 개정 이전에는 ‘사업인정고시일 등 전부터 일정한 장소에서 인적·물적 시설을 갖추고 계속적으로 영리를 목적으로 행하고 있는 영업’으로 규정되어 있다가 위와 같이 무허가건축물에서의 영업은 보상하지 않는 것으로 개정된 것이다. 위와 같이 공익사업법 시행규칙이 개정된 이유는 ‘무허가 건축물에서 행하고 있는 영업에 대하여는 일률적으로 영업보상을 하지 않고 있어 공익사업에 편입되는 영세 영업자의 생계유지에 많은 어려움이 있기 때문에 무허가건축물 임차인이지만 사업자등록을 하고 허가 등을 받아 영업을 하고 있는 영세영업자의 생활유지에 도움을 주기 위한 것’으로 알려져 있다(을 6호증).
 2) 먼저, 무허가 건축물에서 영업을 하다가 그 건축물 부지가 공익사업으로 인해 수용되는 경우 무허가 건축물 자체에 대해서는 지장물 보상을 하면서 적법한 사업자등록을 한 영업에 대하여는 보상을 하지 않는 것으로 규정한 공익사업법 시행규칙 제45조 제1호가 공익사업법의 위임 범위를 넘어선 것이고, 헌법상 정당한 보상의 원칙에 반하는 것인지 살펴본다. 
 재산권은 그 내용이 입법자에 의하여 법률로 구체화됨으로써 비로소 권리다운 모습을 갖추게 되는데, 이 경우 입법자는 헌법 제23조 제2항에서 요구하는 재산권의 사회적 기속성을 아울러 고려해야 한다. 공익사업법 제77조 제1항은 공익사업에 의하여 영업을 폐지하거나 휴업하는 경우 보상을 하도록 규정하였는데, 위 조항은 추상적인 단어인 ‘영업’의 의미에 관하여 구체적으로 정의하지 않는 대신, 같은 조 제4항에서 영업손실 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법과 보상기준에 관한 사항을 국토해양부령으로 정하도록 위임함으로써 보상의 대상이 되는 영업의 범위를 탄력적으로 형성하도록 하고 있다. 
 이에 따라 공익사업법 시행규칙 제45조 제1호는 2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 개정되면서 무허가건물에서의 영업은 보상대상에서 제외하고 있는데, ① 무허가건물을 사업장으로 이용하는 경우, 그 사업장을 통해 이익을 얻으면서도 영업과 관련하여 해당 사업장에 부과되는 행정규제의 탈피 또는 그 영업을 통하여 얻는 이익에 대한 조세 회피 등 여러 가지 불법행위를 저지를 가능성이 높은 점, ② 건축법상의 허가절차를 밟을 경우 관계 법령에 따라 불허되거나 규모가 축소되었을 건물에서 건축허가를 받지 않은 채 영업을 하여 법적 제한을 넘어선 규모의 영업을 하고도 그로 인한 손실 전부를 영업손실로 보상받는 것은 불합리한 점, ③ 손실보상이란 적법한 공권력 행사로 인해 국민의 재산권에 특별한 손해가 가해질 때에 사회전체적인 공평부담의 견지에서 행하여지는 재산적 보상인데, 무허가건물을 지어 위법행위를 통한 영업이익을 누린 자에 대하여까지 그 손실을 보상하는 것이 정당한 보상이라고 하기는 어려운 점 등에 비추어, 위 개정 후 공익사업법 시행규칙 제45조 제1호가 ‘영업’의 개념에 ‘적법한 장소에서 운영될 것’이라는 요소를 포함시켰다고 하여 공익사업법의 위임 범위를 벗어났다거나 정당한 보상의 원칙에 위배된다고 보기는 어렵다. 
 3) 다음으로, 공익사업법 시행규칙 제45조 제1호가 무허가건물의 임차인과 소유자를 합리적 근거 없이 차별하고 있는지 살펴본다. 
 무허가건물을 임차하여 영업하는 사업자의 경우 일반적으로 자신 소유의 무허가건물에서 영업을 하는 사업자보다는 경제적·사회적으로 열악한 지위에 있을 것으로 보이는 점, 무허가건물의 임차인은 그 건물의 소유자와는 달리 자신이 임차한 건축물이 무허가건물이라는 사실을 미처 인지하지 못한 채 임대차계약을 체결하였을 가능성을 배제할 수 없는 점 등에 비추어, 공익사업법 시행규칙 제45조 제1호가 무허가건물의 임차인을 보호하는 단서 규정을 둔 데에는 상당한 근거가 있으므로 위 규정이 형평의 원칙에 어긋난다고 보기 어렵다. 
 4) 따라서 공익사업법 시행규칙 제45조 제1호가 위헌·위법하여 무효이므로 이에 근거하여 원고들에 대한 영업보상금을 제외한 이 사건 재결은 위법하다는 원고들의 주장은 이유 없다. 
 (나) 이 사건 재결이 형평에 어긋나는지 여부 
 제1심 법원의 한국토지주택공사에 대한 사실조회 결과에 의하면, 한국토지주택공사가 대전도안서남부 택지개발사업과 관련하여 토지 등 수용절차를 진행하며 협의취득과정에서 위 사업부지에서 견사를 운영하던 사람에게 휴업으로 인한 영업손실보상금을 지급한 사실, 한국토지주택공사 세종시직할사업단이 행정중심복합도시 사업과 관련하여 토지 등 수용절차를 진행하며 협의취득과정에서 위 사업부지에서 견사를 운영하고 있던 사람에게 폐업으로 인한 영업손실보상금을 지급한 사실은 인정된다. 
 그러나 앞서 인정한 증거들 및 변론 전체의 취지를 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 한국토지주택공사로부터 위와 같이 영업손실보상금을 지급받은 위 소외인들이 원고들과 같이 무허가건축물에서 축산업을 영위하였는지 여부가 불확실하여 위 소외인들의 경우가 원고들과 완전히 동일한 유형의 사실관계라고 단정하기 어려운 점, 위 소외인들의 사례와 같은 협의취득은 그 법률상 성격이 사법상의 법률행위에 해당하여 당사자 사이의 자유로운 의사에 따라 지급의무를 약정하는 등 그 내용 설정이 자유로우나 중앙토지수용위원회의 수용재결 단계에서는 법령이 정한 기준에 충실하게 손실보상의 대상과 금액을 결정해야 하는 점 등에 비추어 볼 때, 한국토지주택공사가 위 소외인들에 대하여는 영업보상금을 지급하였으나 피고가 원고들에게는 영업보상금을 지급하지 않았다고 하여 형평에 어긋난다고 볼 수는 없다. 
 따라서 피고가 원고들에게 영업보상을 해 주지 않는 것이 인근 소외인들과 비교하여 형평의 원칙에 반한다는 원고들의 주장은 이유 없다. 
 (다) 소결론
 원고들의 영업보상금 청구는 이유 없다. 
 3. 결론
 그렇다면, 원고들의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고, 원고들의 항소는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
[별지 관계 법령 생략]

판사 이승훈(재판장) 유선주 김선용