토지수용이의재결처분취소등 (일반행정, 대법원)
공포일: 2001.03.27 / 시행일:

【원고, 상고인 겸 피상고인】 원고 (소송대리인 변호사 박병휴 외 1인)
【피고, 피상고인】 중앙토지수용위원회
【피고, 피상고인 겸 상고인】 평택시 (소송대리인 법무법인 대성 담당변호사 윤상목)
【원심판결】 서울고법 1999. 6. 23. 선고 98누2586 판결
【주 문】
 원심판결 중 원고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
 피고들의 상고를 기각한다.
 상고 기각 부분의 상고비용은 피고들의 부담으로 한다.

【이 유】 1. 원고의 상고이유를 판단한다.
 가. 제1, 2점에 대하여 
 (1) 구 산업입지및개발에관한법률(1993. 8. 5. 법률 제4574호로 개정되기 전의 것, 이하 개정 전 '산업입지법'이라고 하고, 개정 후의 같은 법률을 개정 후 '산업입지법'이라고 한다) 및 개정 후 산업입지법 각 제22조 제2항, 개정 후 산업입지법 부칙 제3조 제1항, 제2항에 의하면, 1993. 11. 6. 이후에 지방산업단지지정승인을 받은 경우는 개정 법률이 적용되어 지방산업단지지정승인과 고시일, 그 이전에 승인받은 경우에는 개발실시계획승인고시나 수용·사용할 토지의 세목 고시일에 토지수용법 제46조 제3항의 사업인정고시가 있는 것으로 본다고 할 것이다.
 따라서 이 사건 토지에 관한 손실보상가격을 산정함에 있어서도 원심이 확정한 바와 같이 이 사건 토지에 관하여 1993. 11. 6. 이전인 1993. 5. 29. 지방산업단지지정승인이 있고, 그 후 개발실시계획승인고시를 하면서 수용·사용할 토지의 세목이 고시된 1994. 9. 23.에 토지수용법 제46조 제3항의 사업인정고시가 있는 것으로 보게 되므로, 1994. 1. 1.을 공시기준일로 하는 공시지가를 적용하여야 한다. 
 원심의 판단은 위 법리에 따른 것으로 정당하고, 토지수용법 제46조 제3항의 사업인정고시에 관한 위 관련 규정에 관한 법리 오해의 위법이 없다. 이 점에 대한 상고이유(보충상고이유서)는 받아들이지 아니한다.
 (2) 토지의 수용·사용에 따른 보상액을 평가함에 있어서는 관계 법령에서 들고 있는 모든 산정요인을 구체적·종합적으로 참작하여 그 각 요인들을 모두 반영하되 지적공부상의 지목에 불구하고 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황에 따라 평가되어야 하므로 비교표준지와 수용대상토지의 지역요인 및 개별요인 등 품등비교를 함에 있어서도 현실적인 이용상황에 따른 비교수치 외에 다시 공부상의 지목에 따른 비교수치를 중복적용하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것이고, 한편 지적법시행령 제6조 제8호는 영구적 건축물 중 그 호에서 열거하는 건축물과 그 부속시설물의 부지 및 정원과 관계 법령에 의한 택지조성사업을 목적으로 하는 공사가 준공된 토지만을 '대'로 규정하고 있을 뿐이므로 건축법상 소정의 건축허가를 받아 건축한 영구건축물의 부지라 하더라도 위 호에 규정되지 아니한 건축물의 부지는 그 지목이 공장용지(동시행령 제6조 제9호), 학교용지(동조 제10호) 또는 잡종지(동조 제24호 소정 영구건축물의 부지등)로 될 수밖에 없는 것이지만, 지적법상 대(垈)가 아닌 잡종지인 경우에도 지적법상 대(垈)인 토지와 현실적 이용상황이 비슷하거나 동일한 경우에는 이를 달리 평가할 것은 아니다.
 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거를 들어 원심판결 별지 제1, 2토지와 제3토지를 달리 취급하여 제3토지 중 과수원을 제외한 나머지 사무실, 주택 등의 부지로 이용되고 있는 부분은 이를 대지로 보고 있으면서도, 제1, 2토지 중 과수원과 철탑부지를 제외한 나머지 계사의 부지로 이용되고 있는 부분은 이를 지적법상 지목 그대로 잡종지로 보아, 비교표준지에 비하여 이용조건에 있어 0.50로 열세이고, 다시 획지조건 중 지목에 있어 0.75로 열세라는 내용의 원심감정인의 감정평가에 따라 제1, 2토지의 가격이 제3토지의 0.37 정도라고 판단하였다.
 그런데 기록상 제1토지와 제2토지 중 과수원·철탑부지를 제외한 부분은 그 지상에 계사가 건축되어 있고, 제3토지 중 과수원을 제외한 부분 지상에는 사무실 및 주택등이 건축되어 있어 그들 토지의 각 지상에 건축된 건축물이 다소 다르기는 하나 어느 것이나 건축법상의 건축허가를 받은 영구 건축물로서, 그 구조 등에 있어서도 거의 동일한 것이며, 바로 연접한 토지로 거의 비슷한 목적으로 이용되고 있었으며 접근 정도 등 다른 개별요인이 모두 동일 또는 유사할 뿐만 아니라, 어느 것이나 공장신축부지요건을 갖추고 있었으므로 원고는 1988년 이를 취득한 이후에 위 토지 전부를 레미콘제조업 공장용지로 쓰려고 공장설치허가신청을 하였던 것이고(당시 위 허가신청이 받아들여지지 아니한 것은 평택군 내 레미콘 소요량에 따라 정해진 레미콘제조업 공장정수를 초과한다고 하여 불허된 것일 뿐 공장을 신축하기 위한 부지 요건을 갖추지 못했기 때문은 아니었다), 그 이후에도 수차례 공장설치허가신청이나 건물의 개축허가 등의 신청을 하였으나 피고 평택시가 그 곳 일대를 이 사건 지방산업단지로 조성할 계획에 있다는 사유로 이를 거절하여 왔던 점, 그리하여 원고로서는 위 토지들이 수용될 때까지 닭 사육과 직원들 숙소 등으로 건축물을 개축할 수 없었음은 물론 공장부지로도 이용할 수 없게 된 점, 더구나 1993년부터 1999년까지 개별공시지가는 제1, 2토지가 제3토지보다 높았던 점 등을 알 수 있는바, 사실관계가 위와 같다면 가격시점 당시 제3토지와 현실적인 이용상황이 극히 유사한 제1, 2토지에 대하여 제3토지와는 달리 지적법상의 지목에만 얽메여 토지의 이용상황 외에 지목요소를 중복하여 품등비교하는 등으로 제1, 2토지와 제3토지의 그 가격을 현저히 다르게 평가한 원심감정결과를 그대로 채택한 원심판결은 채증법칙 위배로 사실을 오인하거나 보상액의 평가방법에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이므로, 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다. 
 (3) 한편 수용대상토지의 손실보상액을 산정함에 있어 관계 법령에서 들고 있는 모든 가격산정요인들을 구체적·종합적으로 참작하여 그 각 요인들이 빠짐없이 반영된 적정가격을 산출하여야 하고, 이 경우 행정기관이 개별공시지가를 산정함에 있어 일률적으로 사용하는 건설부장관 작성의 지가산정대상토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비준표를 그대로 적용하여서는 아니되나 이를 참작하여 비교 수치를 산정할 수는 있고, 다만 이 경우 비준표상의 수치와 비교하여 어떠한 산정요소가 어떻게 참작되어 그러한 비교 수치가 나왔는지 알 수 있도록 비교 수치 산정요소를 구체적으로 특정·명시하여 기술하여야 할 것이다.
 원심이 채택한 감정평가서를 보면, 수용대상 토지와 비교표준지를 품등비교함에 있어 근거 자료로 1997년도 지가형성요인에 관한 표준적인 비준표만을 들고 있고 그 밖에 근거를 밝히고 있지 아니하나, 접근조건으로 비준표상 읍지역의 비준치(0.94)가 아닌 0.90을, 획지조건 중 면적비교에 있어 비준표상 필지별 면적에 따른 비준치인 0.98이 아닌 0.95를, 형상비교에 있어서는 비준표상 비준치인 0.95가 아닌 0.98를 각 산정하고 있는 등 비준표상의 비준치를 단순 적용한 것이 아니고 그 사유도 밝히고 있는바, 따라서 위 감정평가서 중 위 부분에 관하여는 비준표상의 비준치를 단순 적용한 것이 아닐 뿐만 아니라 다소 부족한 점이 있기는 하나 전문적 지식과 경험 및 감정평가법령상의 원칙에 따라 비준표상의 비준치와 달리 적용한 데 어떠한 산정요인이 어떻게 참작되었는지에 대한 비교수치 산정요소를 구체적으로 특정·명시하여 기술한 것이라 할 것이다.
 따라서 위 감정평가서 중 위에서 위법하다고 본 부분 외의 부분은 감정인이 전문적 지식과 경험 및 감정평가법령상의 원칙에 따른 것으로 적법하고, 이를 비난하는 이 부분 상고이유의 주장은 이유 없다.
 나. 제3점에 대하여 
수용대상토지의 보상가격을 정함에 있어 표준지 공시지가를 기준으로 비교한 금액이 수용대상토지의 수용 사업인정 전의 개별공시지가보다 적은 경우가 있다고 하더라도, 이것만으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제9조, 토지수용법 제46조가 정당한 보상 원리를 규정한 헌법 제23조 제3항에 위배되어 위헌이라고 할 수는 없다. 이 점에 대한 상고이유는 받아들이지 아니한다.
 2. 피고들의 상고이유를 판단한다.
 가. 사실상의 도로에 관한 법리오해 등에 대하여 
 기록에 의하면 이의재결감정시 이 사건 토지 중 도로로 평가된 부분은 원고가 1988년 이 사건 토지를 매수하기 이전부터 단순히 양계장을 운영하기 위한 직원의 통행이나 물건의 운반 등 양계장 운영을 위한 특정 목적으로 이용되어 온 것이고 일반공중의 통행을 목적으로 한 것이 아니므로 이를 도로부지로 볼 수 없고, 원고가 매수할 당시에는 이미 양계장이 폐쇄된 터라 그 지상의 계사 등이 상시적으로 이용되지 않아 더 이상 도로로 평가된 부분이 일반공중의 통행에 제공된 것이라고 볼 수 없음을 알 수 있는바, 원심이 도로로 평가된 부분이 통로로 이용된 사실만을 인정한 다음 일반공중의 통행을 목적으로 한 것이 아니므로 이를 도로부지로 볼 수 없다고 판단한 조치는 그 설치 경위, 이용상황, 주변상황 등에 관하여 제대로 사실인정을 하지 아니하여 부적절하다고 볼 여지는 있으나, 결과적으로 위 도로로 이용되고 있던 부분이 사실상의 사도가 아니라는 판단은 정당하고, 거기에 심리미진이나 사실상의 사도에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다. 
 나. 비교표준지 선정 등 위법에 대하여
비교표준지는 특별한 사정이 없는 한 도시계획구역 내에서는 용도지역을 우선으로 하고, 도시계획구역 외에서는 현실적 이용상황에 따른 실제 지목을 우선으로 하여 선정하여야 할 것이나, 이러한 토지가 없다면 지목, 용도, 주위환경, 위치 등의 제반 특성을 참작하여 그 자연적, 사회적 조건이 수용대상 토지와 동일 또는 가장 유사한 토지를 선정하여야 한다. 
 원심판결 이유와 기록 및 관계 법령에 의하면, 원심이 채택한 원심감정인의 감정평가서상 원심판결 별지 제1, 2, 3토지의 비교표준지로 선정한 토지는 이의재결시 선정된 표준지를 그대로 원용하고 있고, 그와 같은 표준지의 산정이 위 법리에 따른 것으로 정당하다고 수긍이 가고 거기에 표준지 산정에 관한 법리 오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 받아들이지 아니한다.
 다. 보정치 산정법리 위배에 관하여 
 (1) 토지수용법 제46조 제2항이나 지가공시및토지등의평가에관한법률 제9조, 제10조 등의 관계 규정이 인근유사토지의 정상거래가격 또는 보상선례 등을 특정하여 보상액산정의 참작요인으로 들고 있지는 아니하므로 이를 반드시 조사하여 참작하여야 하는 것은 아니지만, 인근유사토지가 거래된 사례나 보상이 된 사례가 있고 그 가격이 정상적인 것으로서 적정한 보상액평가에 영향을 미칠 수 있는 것임이 입증된 경우에는 인근유사토지의 정상거래가격을 참작할 수 있고(대법원 1997. 4. 8. 선고 96누11396 판결 참조), 보상선례가 인근유사토지에 관한 것으로서 당해 수용대상토지의 적정가격을 평가하는 데 있어 중요한 자료가 되는 경우에는 이를 참작하는 것이 상당하다(대법원 1993. 2. 12. 선고 92누11763 판결 참조). 
 기록에 비추어 살펴보니, 원심이 이 사건 토지의 보상가격을 산정함에 있어 인근지역인 평택시 팽성읍 송화택지개발지구의 보상선례를 참작한 것은 위 법리에 따른 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 보정치 산정에 관한 법리를 오해한 위법은 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
 (2) 또한 한국감정평가업협회에서 제정한 '보상평가지침'은 단지 감정평가업협회 내부의 일응의 기준을 설정한 것에 불과하여 일반국민이나 법원을 기속하는 것은 아닐 뿐만 아니라(대법원 1999. 5. 14. 선고 98두20131 판결 참조), 위 지침 제17조의 '최근 1년 이내의 보상선례'는 사업시행인가일을 기준으로 하는 것이 아니라 보상가격 산정시점을 기준으로 하여야 할 것인바, 기록에 의하면 이 사건 토지에 관한 감정시 가격시점이 보상평가사례로 참작된 토지에 관한 가격시점으로부터 1년 이내에 해당한다고 할 것이므로 원심이 보상선례를 참작한 것이 위 지침 제17조 위배된 것이라고 할 수도 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장도 받아들일 수 없다.
 라. 개별요인 평가상의 위법에 대하여
 원심이 채택한 감정평가서가 표준지와 수용대상토지의 개별요인 비교시 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항에 의하여 관계 행정기관이 개별공시지가를 산정함에 있어 일률적으로 사용하는 건설부장관 작성의 지가산정대상토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비준표를 그대로 적용한 것으로 위법하다는 주장이나, 이에 관하여는 위 1. 가. (3)의 해당부분에서 판단한 바와 같이 원심의 조치가 위법하다고 할 수 없다. 이 점에 관한 피고들의 상고이유의 주장도 받아들일 수 없다.
 3. 그러므로 원심판결 중 원고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하고, 피고들의 상고를 기각하며 그로 인한 상고비용은 패소자인 피고들의 부담으로 하기로 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 서성(재판장) 유지담 배기원(주심) 박재윤

[1] 구 산업입지및개발에관한법률에 의한 토지수용에 있어 토지수용법 제46조 제3항 소정의 '사업인정고시일'로 보는 시점
[2] 비교표준지와 수용대상토지의 지역요인 및 개별요인 등 품등비교를 함에 있어서 현실적인 이용상황에 따른 비교수치 외에 다시 공부상의 지목에 따른 비교수치를 중복적용할 수 있는지 여부(소극) 및 지적법상 대(垈)가 아닌 잡종지를 현실적인 이용상황이 비슷하거나 동일한 지적법상 대(垈)인 토지와 달리 평가할 수 있는지 여부(소극)
[3] 수용대상토지의 손실보상액 산정 방법 및 건설부장관 작성의 지가산정대상토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비준표를 참작하여 비교 수치를 산정하는 경우, 그 비교 수치 산정요소의 기술 방법
[4] 수용대상토지의 보상가격을 정함에 있어 표준지 공시지가를 기준으로 비교한 금액이 수용대상토지의 수용 사업인정 전의 개별공시지가보다 적은 경우, 지가공시및토지등의평가에관한법률 제9조, 토지수용법 제46조가 정당한 보상 원리를 규정한 헌법 제23조 제3항에 위배되어 위헌인지 여부(소극)
[5] 비교표준지의 선정 방법
[6] 토지수용보상액 산정에 있어 인근유사토지의 정상거래가격 또는 보상선례를 참작할 수 있는지 여부(한정 적극)
[7] 한국감정평가업협회에서 제정한 '보상평가지침'의 법적 성질(=감정평가업협회의 내부기준) 및 위 지침 제17조의 '최근 1년 이내의 보상선례'의 기준시점(=보상가격 산정시)

[1] 구 산업입지및개발에관한법률(1993. 8. 5. 법률 제4574호로 개정되기 전의 것) 및 개정 후의 같은 법 각 제22조 제2항, 개정 후의 같은 법 부칙(1993. 8. 5.) 제3조 제1항, 제2항에 의하면, 1993. 11. 6. 이후에 지방산업단지지정승인을 받은 경우는 개정 법률이 적용되어 지방산업단지지정승인과 고시일, 그 이전에 승인받은 경우에는 개발실시계획승인고시나 수용·사용할 토지의 세목 고시일에 토지수용법 제46조 제3항의 사업인정고시가 있는 것으로 본다.
[2] 토지의 수용·사용에 따른 보상액을 평가함에 있어서는 관계 법령에서 들고 있는 모든 산정요인을 구체적·종합적으로 참작하여 그 각 요인들을 모두 반영하되 지적공부상의 지목에 불구하고 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황에 따라 평가되어야 하므로 비교표준지와 수용대상토지의 지역요인 및 개별요인 등 품등비교를 함에 있어서도 현실적인 이용상황에 따른 비교수치 외에 다시 공부상의 지목에 따른 비교수치를 중복적용하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것이고, 한편 지적법시행령 제6조 제8호는 영구적 건축물 중 그 호에서 열거하는 건축물과 그 부속시설물의 부지 및 정원과 관계 법령에 의한 택지조성사업을 목적으로 하는 공사가 준공된 토지만을 '대'로 규정하고 있을 뿐이므로 건축법상 소정의 건축허가를 받아 건축한 영구건축물의 부지라 하더라도 위 호에 규정되지 아니한 건축물의 부지는 그 지목이 공장용지(동시행령 제6조 제9호), 학교용지(동조 제10호) 또는 잡종지(동조 제24호 소정 영구건축물의 부지등)로 될 수밖에 없는 것이지만, 지적법상 대(垈)가 아닌 잡종지인 경우에도 지적법상 대(垈)인 토지와 현실적 이용상황이 비슷하거나 동일한 경우에는 이를 달리 평가할 것은 아니다.
[3] 수용대상토지의 손실보상액을 산정함에 있어 관계 법령에서 들고 있는 모든 가격산정요인들을 구체적·종합적으로 참작하여 그 각 요인들이 빠짐없이 반영된 적정가격을 산출하여야 하고, 이 경우 행정기관이 개별공시지가를 산정함에 있어 일률적으로 사용하는 건설부장관 작성의 지가산정대상토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비준표를 그대로 적용하여서는 아니되나 이를 참작하여 비교 수치를 산정할 수는 있고, 다만 이 경우 비준표상의 수치와 비교하여 어떠한 산정요소가 어떻게 참작되어 그러한 비교 수치가 나왔는지 알 수 있도록 비교 수치 산정요소를 구체적으로 특정·명시하여 기술하여야 한다.
[4] 수용대상토지의 보상가격을 정함에 있어 표준지 공시지가를 기준으로 비교한 금액이 수용대상토지의 수용 사업인정 전의 개별공시지가보다 적은 경우가 있다고 하더라도, 이것만으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제9조, 토지수용법 제46조가 정당한 보상 원리를 규정한 헌법 제23조 제3항에 위배되어 위헌이라고 할 수는 없다.
[5] 비교표준지는 특별한 사정이 없는 한 도시계획구역 내에서는 용도지역을 우선으로 하고, 도시계획구역 외에서는 현실적 이용상황에 따른 실제 지목을 우선으로 하여 선정하여야 할 것이나, 이러한 토지가 없다면 지목, 용도, 주위환경, 위치 등의 제반 특성을 참작하여 그 자연적, 사회적 조건이 수용대상 토지와 동일 또는 가장 유사한 토지를 선정하여야 한다.
[6] 토지수용법 제46조 제2항이나 지가공시및토지등의평가에관한법률 제9조, 제10조 등의 관계 규정이 인근유사토지의 정상거래가격 또는 보상선례 등을 특정하여 보상액산정의 참작요인으로 들고 있지는 아니하므로 이를 반드시 조사하여 참작하여야 하는 것은 아니지만, 인근유사토지가 거래된 사례나 보상이 된 사례가 있고 그 가격이 정상적인 것으로서 적정한 보상액평가에 영향을 미칠 수 있는 것임이 입증된 경우에는 인근유사토지의 정상거래가격을 참작할 수 있고, 보상선례가 인근유사토지에 관한 것으로서 당해 수용대상토지의 적정가격을 평가하는 데 있어 중요한 자료가 되는 경우에는 이를 참작하는 것이 상당하다.
[7] 한국감정평가업협회에서 제정한 '보상평가지침'은 단지 감정평가업협회 내부의 일응의 기준을 설정한 것에 불과하여 일반국민이나 법원을 기속하는 것은 아닐 뿐만 아니라, 위 지침 제17조의 '최근 1년 이내의 보상선례'는 사업시행인가일을 기준으로 하는 것이 아니라 보상가격 산정시점을 기준으로 하여야 한다.