토지수용재결처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1992.10.23 / 시행일:

【원고, 피상고인】 
【피고, 상고인】 중앙토지수용위원회 외 1인 피고들 소송대리인 변호사 김찬진 외 1인
【원심판결】 서울고등법원 1991.7.3. 선고 90구1252 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 피고들 소송대리인들의 상고이유를 본다.
 1. 원심판결 이유에 의하면 원심은 이 사건 토지에 대한 수용재결이 1989.7.4.에, 이에 대한 이의재결이 같은 해 12.18.에 각 이루어진 사실과 이 사건 토지일대에 대하여 구 국토이용관리법 제29조(1989.4.1. 법률 제4120호로 삭제되기 전의 것)에 의하여 1987.11.13.자로 같은 해 8.1.을 평가기준일로 한 기준지가가 고시되고 그 후 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 지가공시법이라 한다)에 의하여 1989.12.30.자로 같은 해 7.1.을 공시기준일로 한 최초의 공시지가가 공시된 사실을 인정한 다음, 그 판시와 같은 법령의 규정을 종합하면 이 사건과 같이 지가공시법이 시행된 1989.7.1. 이후 최초의 공시지가의 공시가 있었던 1989.12.30. 이전에 수용재결이 있은 경우에는 지가공시법 부칙 제5조에 따라 종래의 기준지가를 공시지가로 갈음하되, 가격산정요인의 참작방법 등 그 구체적인 감정평가방법은 구 국토이용관리법 제29조 제5항에 의할 것인 만큼 동 조항에서 들고 있는 모든 가격산정요인들을 구체적, 종합적으로 참작하여 그 각 요인들이 빠짐없이 모두 반영된 적정가격을 산출하여야 한다고 전제하고, 이 사건 이의재결에서 보상액산정의 근거로 삼은 한성감정평가사합동사무소와 대민감정평가사합동사무소(이하 “한성합동”, “대민합동”이라 부른다)의 각 감정평가는 보상액을 산정함에 있어 인근유사토지의 정상거래가격과 이 사건 토지일대가 아파트지구에서 해제된 점을 참작하지 아니하였을 뿐더러 대민합동의 감정평가는 보상선례 또한 참작하지 아니하였으므로 위 각 평가는 적법한 것이라 볼 수 없는 반면, 원심감정인 소외인의 감정평가는 인근유사토지의 정상거래가격과 아파트지구에서 해제된 점 등 제반 가격산정요인들을 고려한 적정한 것이라는 취지로 판단하고, 이 사건 손실보상금을 이의재결이 정한 보상액에서 위 원심감정인의 감정평가액으로 변경함과 아울러 피고 대한주택공사에 대하여는 그 차액에 해당하는 금원의 지급을 명하고 있다.
 2. 먼저 인근유사토지의 정상거래가격 참작 여부에 관하여 본다.
 (1) 1989.7.1.자로 시행된 구 토지수용법 제46조 제2항(1989.4.1. 법률 제4120호로 개정된 후 1991.12.31. 법률 제4483호로 개정되기 전의 것)은 토지에 대한 보상은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 공시기준일로부터 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근토지의 지가변동률, 도매물가상승률 기타 사항을 참작하여 평가한 금액으로 행한다고 규정하고, 같은 날에 시행된 지가공시법 제9조, 제10조에는 토지에 대한 감정평가는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 하되 표준지와 당해 토지와의 위치, 지형, 환경 등 토지의 객관적 가치에 영향을 미치는 제요인을 비교하여 당해 토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다고 되어 있으며, 한편 공시지가에 관한 경과조치를 규정한 지가공시법 부칙 제5조는 건설부장관은 이 법에 의한 지가의 공시가 있을 때까지의 이 법시행 당시의 국토이용관리법 제29조의 규정에 의한 기준지가를 이 법에 의한 공시지가로 갈음할 수 있다고 규정하고 있고, 지가공시법에 의한 최초의 공시지가의 공시는 1989.12.30.에 있었음이 기록상 명백한바, 위 각 규정들과 지가공시법의 제정취지 및 위 토지수용법조항의 개정취지를 종합하여 보면, 이 사건과 같이 수용재결과 이의재결이 다 같이 위 법 시행일인 1989.7.1. 이후 최초의 공시지가의 공시가 있었던 1989.12.30. 이전 사이에 이루어진 경우에는 종래의 기준지가를 공시지가로 갈음하되, 그 표준지의 선정 및 가격산정요인의 참작방법 등 구체적인 감정평가방법은 구 국토이용관리법 제29조 제5항이 아니라 위 구 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제9조, 제10조 등이 정하는 바에 의하여야 할 것이다.
 (2) 그런데 위 구 국토이용관리법 제29조 제5항은 인근유사토지의 정상거래가격을 보상액산정요인의 하나로 명시하고 있었던 만큼 수용대상토지에 대한 보상액을 산정함에 있어서는 반드시 인근유사토지의 거래사례 유무와 거래가격의 정상 여부를 밝혀 이를 보상액산정에 참작하여야 한다고 해석되었던 것이나, 구 토지수용법 제46조 제2항이나 지가공시법 제9조, 제10조 등의 관계규정에서는 인근유사토지의 정상거래가격을 특정하여 보상액산정의 참작요인으로 들고 있지 않으므로 위 구법당시와 같이 해석할 수는 없고, 다만 인근유사토지의 정상거래사례가 있고 그 거래가격이 정상적인 것으로서 적정한 보상액평가에 영향을 미칠 수 있는 것임이 입증된 경우에 한하여 이를 참작할 수 있다고 보아야 할 것이다.
 그러므로 이 사건에서 원심이 가격산정요인의 참작방법 등 구체적인 감정평가방법은 구 국토이용관리법 제29조 제5항에 의할 것이라는 전제 아래 한성합동 및 대민합동의 각 감정평가가 단순히 위 법조 소정의 가격산정요인인 인근유사토지의 정상거래가격을 참작하지 아니하였다는 이유만으로 위법하다고 판단하였음은 잘못이라고 하겠다.
 한편 원심은 위 원심감정인의 감정에 따라 목포시 (주소 1 생략) 등의 매매사례와 (주소 2 생략) 등의 매매사례 및 (주소 3 생략)의 매매사례를 인근유사토지의 거래사례라 보고 그 매매대금을 정상거래가격이라 하여 이 사건 제2, 제3 및 제6토지에 대한 보상액산정에 참작하고 있으나, 기록에 의하면 위 이 사건 토지들은 그 용도지역이 일반주거지역이고 지목 및 현실이용상황이 “전”임에 반하여 거래사례로 들고 있는 토지 중 (주소 1 생략) 등은 상업지역이고 지목 및 현실이용상황이 대지이며, (주소 2 생략) 등은 일부는 자연녹지지역이고 (주소 3 생략)는 그 지목은 전이나 현실이용상황은 대지로서 위 거래사례의 토지 모두 이 사건 토지와 그 용도지역이나 지목 내지 현실이용상황이 상이할 뿐 아니라, 위 3건의 거래사례는 모두 이 사건 수용재결일 이후에 매매가 이루어진 것이고 특히 (주소 3 생략)의 매매는 수용재결일보다 약 8개월이나 뒤의 것으로서 위 감정인의 감정서 자체에 의하더라도 그 매매대금은이 사건 택지개발사업으로 인한 개발이익에 부응한 것이라 하고 있어서 이에는 개발이익이 포함된 것이라고 보아야 할 것이므로, 결국 위 3건의 거래사례는 인근유사토지의 정상거래가격을 인정할 만한 사례라고 볼 수 없어 이 사건 보상액산정에 참작할 만한 것이 되지 못한다.
 3. 다음에 보상선례의 참작 여부에 관하여 본다.
 원심은 한성합동은 1988.10.30. 목포시 (주소 4 생략) 대지가 평방미터당 금 100,000원에, (주소 5 생략) 대지가 평방미터당 금 150,000원에 각 보상된 선례가 있음을 들어 이를 이 사건 보상액산정에 참작하였음에 반하여, 대민합동은 위와 같은 보상선례를 전혀 참작하지 아니하였음을 이유로 대민합동의 감정평가액이 적법하게 산출된 것으로 인정할 수 없다고 판시하고 있다.
 그러나 구 토지수용법 제46조 제2항이나 지가공시법 등의 관계규정에서는 수용대상토지의 보상액을 산정함에 있어 보상선례를 그 가격산정요인의 하나로 들고 있지는 아니하므로 이를 참작하지 아니하였다고 하여 그 평가가 반드시 위법한 것이라고 할 수는 없을 것이고, 다만 경우에 따라서는 보상선례가 인근유사토지에 관한 것으로서 당해 수용대상토지의 적정가격을 평가하는 데에 있어 중요한 자료가 될 수도 있을 것이므로 이러한 경우에는 이를 참작함이 상당할 것이다.
 그런데 원심이 보상선례라고 본 위 2필지의 토지는 이 사건 토지에 인접하여 있다는 점 이외에는 제반 조건이 이 사건 토지와 동일하거나 유사함을 인정할 만한 별다른 자료를 기록상 찾아 볼 수 없을 뿐아니라, 원심이 배척하지 아니한 갑 제6호증(이의재결서)에는 위 (주소 5 생략) 토지는 그 지목이 “전”이고 1989.12.18.자 이의재결에서 평방미터당 금 198,500원으로 그 보상액이 정하여진 것으로 기재되어 있어 원심이 인정하고 있는 보상선례와는 토지의 지목, 보상금결정일, 가격 등에서 크게 상이함을 알 수 있으므로, 과연 원심이 인정한 것과 같은 보상선례가 실제로 존재하였는지의 여부조차 분명치 않다.
 그러므로 원심이 대민합동이 위 각 토지에 대한 보상선례를 참작치 아니하였다고 하여 곧바로 그 평가가 위법하다고 단정하였음은 잘못이라고 하지 않을 수 없다.
 4. 아파트지구해제사실의 참작 여부에 관하여 본다.
 원심은 이 사건 제2, 제3 및 제6토지와 그 표준지로 삼은 목포시 (주소 6 생략) 토지에 대한 개별요인을 서로 비교함에 있어 이 사건 토지일대가 이 사건 수용재결 이전인 1989.2.28.자로 아파트지구에서 해제된 점을 고려하면 이 사건의 위 토지들이 표준지보다 105/100만큼 우세하다고 본 위 원심감정인의 감정이 정당하다고 보는 한편, 위와 같은 아파트지구 해제사실을 보상액산정에 참작치 아니한 한성합동 및 대민합동의 각 감정평가는 그릇된 것이라고 판단하고 있다.
 그러나 원심감정인의 감정처럼 아파트지구해제의 점을 들어 이 사건 토지가 표준지보다 개별요인에 있어 우세하다고 볼 수 있으려면 이 사건 토지는 아파트지구에서 해제되었으나 표준지는 아파트지구에서 해제되지 아니한 경우이어야 할 것인바, 기록에 의하더라도 이 사건 토지는 아파트지구에서 해제되었으나 표준지는 해제되지 아니한 것인지 아니면 이 사건 토지와 표준지가 다 같이 아파트지구에서 해제된 것인지의 여부가 분명하지 아니하고, 오히려 기록에 나타난 이 사건 토지와 표준지의 위치 및 이 사건 택지개발사업의 내용 등에 비추어 보면 이 사건 토지와 표준지는 다 같이 아파트지구에서 해제된 것이 아닌가 여겨지며, 만일 그러하다면 이 사건 토지와 표준지의 상호간에는 아파트지구해제에 관한 개별요인에 있어서 우열의 차이가 없을 것이다.
 뿐 아니라 토지수용으로 인한 손실보상액을 산정함에 있어서는 당해 공공사업의 시행을 직접목적으로 하는 계획의 승인, 고시로 인한 가격변동은 이를 고려함이 없이 수용재결 당시의 가격을 기준으로 하여 적정가격을 정하여야 하는 것이므로, 만일 이 사건 토지수용의 목적인 택지개발사업시행의 일환으로 아파트지구에서 해제된 것이라면 그 재결을 위한 평가를 함에 있어서는 위 택지개발사업계획의 승인, 고시는 물론 아파트지구해제사실도 이를 고려함이 없이 평가하여야 하는 것이다.
 원심으로서는 위와 같은 점들을 좀더 밝혀 본 다음에 아파트지구해제사실이 보상액평가에 있어서 참작할 사유가 되는 지의 여부를 판단하였어야 할 것이다.
 5. 결국 원심판결은 손실보상액산정에 관한 법리오해와 채증법칙 위반 및 심리미진으로 판결에 영향을 미친 위법을 저지른 것으로서 이를 지적하는 논지는 이유 있다.
 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략하고 원심판결을 파기환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김석수(재판장) 이회창 배만운 최종영

가. 수용재결과 이의재결이 다 같이 지가공시및토지등의평가에관한법률의 시행일인 1989.7.1. 이후 최초의 공시지가의 공시가 있었던 1989.12.30. 이전 사이에 이루어진 경우의 감정평가방법
나. 토지수용보상액산정에 반드시 인근유사토지의 정상거래가격을 참작하여야 하는지 여부
다. 토지수용보상액산정에 보상선례를 참작하여야 하는지 여부
라. 토지수용보상액산정에 당해 공공사업의 시행을 직접목적으로 하는 계획의 승인, 고시로 인한 가격변동을 참작하여야 하는지 여부(소극)

가. 수용재결과 이의재결이 다 같이 지가공시및토지등의평가에관한법률의 시행일인 1989.7.1. 이후 최초의 공시지가의 공시가 있었던 1989.12.30. 이전 사이에 이루어진 경우에는 종래의 기준지가를 공시지가로 갈음하되, 표준지의 선정 및 가격산정요인의 참작방법 등 구체적인 감정평가방법은 구 국토이용관리법 제29조 제5항(1989.4.1. 법률 제4120호로 삭제)이 아니라 구 토지수용법(1991.12.31. 법률 제4483호로 개정되기 전의 것) 제46조 제2항 및 지가공시및토지등의평가에관한법률 제9조, 제10조 등이 정하는 바에 의하여야 할 것이다.
나. 구 국토이용관리법 제29조 제5항은 인근유사토지의 정상거래가격을 보상액산정요인의 하나로 명시하고 있었던 만큼 수용대상토지에 대한 보상액을 산정함에 있어서는 반드시 인근유사토지의 거래사례 유무와 거래가격의 정상여부를 밝혀 이를 보상액산정에 참작하여야 한다고 해석되었던 것이나, 구 토지수용법 제46조 제2항이나 지가공시및토지등의평가에관한법률 제9조, 제10조 등의 관계규정에서는 인근유사토지의 정상거래가격을 특정하여 보상액산정의 참작요인으로 들고 있지 않으므로 구 국토이용관리법 당시와 같이 해석할 수는 없고, 다만 인근유사토지의 정상거래사례가 있고 그 거래가격이 정상적인 것으로서 적정한 보상액평가에 영향을 미칠 수 있는 것임이 입증된 경우에 한하여 이를 참작할 수 있다.
다. 구 토지수용법 제46조 제2항이나 지가공시및토지등의평가에관한법률 등의 관계규정에서는 수용대상토지의 보상액을 산정함에 있어 보상선례를 그 가격산정요인의 하나로 들고 있지 아니하므로 이를 참작하지 아니하였다고 하여 그 평가가 반드시 위법한 것이라고 할 수는 없을 것이고, 다만 경우에 따라서는 보상선례가 인근유사토지에 관한 것으로서 당해 수용대상토지의 적정가격을 평가하는 데에 있어 중요한 자료가 될 수도 있을 것이므로 이러한 경우에는 이를 참작함이 상당할 것이다.
라. 토지수용으로 인한 손실보상액을 산정함에 있어서는 당해 공공사업의 시행을 직접목적으로 하는 계획의 승인, 고시로 인한 가격변동은 이를 고려함이 없이 수용재결 당시의 가격을 기준으로 하여 적정가격을 정하여야 한다.