조례무효확인 (일반행정, 창원지방법원)
공포일: 2006.04.27 / 시행일:

【원 고】 강영희외 4인 (소송대리인 창원법무법인 담당변호사 정주석외 2인)
【피 고】 경상남도지사
【변론종결】2006. 4. 6.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

【청구취지】피고가 2006. 1. 12. 공포한 경상남도 시·군의회 의원선거구와 선거구별 의원 정수에 관한 조례는 무효임을 확인한다.
【이 유】 1.2005. 8. 4. 개정된 공직선거법 제26조 제2항이 “자치구·시·군의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구·시·군 의원지역구에서 선출할 지역구자치구·시·군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정한다.”고 규정함에 따라같은 법 제23조,제24조에 따라 구성된 ‘경상남도시·군의원선거구획정위원회’가 2005. 10. 24. 의원정수가 4인인 지역구를 12개로 하는 선거구획정안을 마련하여 피고에게 제출하자 피고가 2005. 12. 9. 이를 경상남도의회에 조례안으로 제출하였는데, 의회는 2005. 12. 28. 16:06부터 16:10 사이에 의회 앞에 주차되어 있던 의회 소속 버스 안에서 부의장이 개의 선언을 하여 도의원 49명 중 28명의 찬성으로 그 선거구 획정안과는 달리 경상남도 창원시 ‘다’선거구 등 4인 지역구 7개를 2인 지역구로 하는 것을 주요 내용으로 하는 ‘경상남도 시·군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례 일부 개정 조례안에 대한 수정안’을 가결하여 피고가 2006. 1. 12. 그 조례(‘이 사건 조례’라고 한다)를 공포하였다.
 2. 이에 대하여 원고들은 먼저 열린우리당 소속 도의원 2명에게 회의 소집 통지조차 하지 않은 채 한나라당 소속 도의원 28명만 참석한 밀폐된 버스 안에서 부의장이 개의선언을 하여 아무런 질의와 토론 없이 이 사건 조례안을 가결한 것은 다수결 원칙과 회의 공개 원칙에 위배되고, 회의 장소, 질의와 토론, 의장에 의한 개의와 의안 상정 등에 관한 규정이나 원칙을 위배한 것이므로 이 사건 조례가 무효라고 주장하므로 보건대, 원고들이 주장하는 이 사건 조례안의 의결절차의 하자로 인하여 직접 침해되는 것은 원고들의 권리나 법률상 이익이 아니라 이 사건 조례안에 대한 심의·표결에 참여하지 못한 도의원의 조례안 심의·표결 등 권한이라고 할 것이므로 원고들은 이 사건 조례의 실체적 내용으로 인하여 현재, 직접적으로 권리나 법률상 이익을 침해받은 경우에 행정소송을 제기할 수 있을 뿐이고, 이와 같은 조례안 의결절차의 하자를 둘러싼 분쟁은 도의회 의장과 권한을 침해당한 도의원 사이 권한쟁의에 관한 심판에서 해결하여야 할 것일 뿐만 아니라, 갑 제3호증, 을 제6호증의 1, 2, 제7호증의 1, 2, 3, 제9, 10호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 경상남도의회가 이 사건 조례안을 처리하기 위하여 회기 마지막 날인 2005. 12. 28. 10:30로 예정하고 있던 회의가 소위 ‘4인 선거구 분할 반대 경남대책위원회’라는 단체의 회원 등 다수의 사람들이 의회 건물을 점거하고 유일한 출입문을 잠그고 그 회의에 출석하려던 도의원 44명의 출입을 막는 바람에 개의되지 못하여 도의원들은 추위를 피해 앞에 적은 버스나 승용차 등에 탑승하여 대기하고 있고 의장은 개의가 절대적으로 방해받는 사태를 해결하기 위하여 경상남도 경찰청을 방문하고 대책위원회측과 간담회를 갖는 등 노력을 기울이는 와중에 앞에 적은 바와 같이 부의장의 개의 선언으로 이 사건 조례안이 가결된 사실이 인정되는바, 이에 비추어 보면 이 사건 조례안의 의결절차에 원고들이 주장하는 바와 같은 하자가 존재한다고 단정할 수도 없으므로 원고들의 주장은 이유 없다.
 3. 원고들은 나아가 공직선거법은 소수도 지방의회에 진출하게 하려는 의도로 1개의 도의원 지역구에서 인구 비례상 시·군의원이 4인이 될 경우에는 4인 지역구를 원칙으로 하고 불가피한 사정이 있는 경우에만 이를 분할하려는 것인데 이러한 취지를 어긴 채 ‘경상남도시·군의원선거구획정위원회’가 확정한 4인 지역구를 2인 지역구로 분할하고, 지역구간 인구편차가 극심한 지역구를 그대로 획정한 이 사건 조례는 원고들의 평등권, 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권을 침해한 것으로 무효라고 주장하므로 보건대, 공직선거법이 원고들이 주장하는 바와 같이 4인 지역구제를 원칙으로 한다고 볼 근거는 없고, 2인 지역구제와 4인 지역구제는 각 장단점이 있으므로 경상남도의회가 어떤 지역구제를 선택할 것인가는 그 재량에 속하는 문제이며, 원고들이 주장하는 바와 같은 인구편차로 말미암아 원고들의 권리나 법적 지위가 침해된다고 인정할 만한 자료도 없으므로 원고들의 주장은 이유 없다.
 4. 그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로 주문과 같이 판결한다.

판사 강구욱(재판장) 조수정 장창국

［1］ 지방의회의원이 아닌 주민들은 지방의회의 조례안 의결절차의 하자를 들어 조례 그 자체의 무효확인을 구할 수 없다고 한 사례
［2］ 지방의회가 의회 앞에 주차되어 있던 의회 소속 버스 안에서 부의장이 개의 선언을 하여 조례안을 가결한 경우, 그 의결절차에 조례를 무효로 할 만한 하자가 존재한다고 단정할 수 없다고 한 사례
［3］ 시·군의원선거구획정위원회가 획정한 4인 지역구를 2인 지역구로 분할하는 것을 주요 내용으로 하는 지방의회의 조례가 무효라고 할 수 없다고 한 사례

［1］ 조례안의 의결절차의 하자로 인하여 직접 침해되는 것은 주민들의 권리나 법률상 이익이 아니라 조례안에 대한 심의·표결에 참여하지 못한 지방의회의원의 조례안 심의·표결 등 권한이라고 할 것이므로 주민들은 조례의 실체적 내용으로 인하여 현재, 직접적으로 권리나 법률상 이익을 침해받은 경우에 행정소송을 제기할 수 있을 뿐이고, 조례안 의결절차의 하자를 둘러싼 분쟁은 지방의회 의장과 권한을 침해당한 지방의회의원 사이 권한쟁의에 관한 심판에서 해결하여야 한다는 이유로, 지방의회의원이 아닌 주민들은 지방의회의 조례안 의결절차의 하자를 들어 조례 그 자체의 무효확인을 구할 수 없다고 한 사례.
［2］ 지방의회가 의회 앞에 주차되어 있던 의회 소속 버스 안에서 부의장이 개의 선언을 하여 조례안을 가결한 경우, 조례안을 처리하기 위하여 회기 마지막 날에 예정된 회의가 다수의 사람들이 의회 건물을 점거하고 회의에 출석하려던 지방의회의원들의 출입을 막아 개의되지 못하였고, 의장은 개의가 절대적으로 방해받은 사태를 해결하기 위하여 지방경찰청을 방문하는 등 노력을 기울이는 가운데 위와 같이 부의장의 개의 선언으로 조례안이 가결된 사정 등에 비추어, 그 의결절차에 조례를 무효로 할 만한 하자가 존재한다고 단정할 수 없다고 한 사례.
［3］ 공직선거법이 4인 지역구제를 원칙으로 한다고 볼 근거가 없고, 2인 지역구제와 4인 지역구제는 각 장단점이 있으므로 지방의회가 어떤 지역구제를 선택할 것인가는 그 재량에 속하는 문제라는 이유로, 시·군의원선거구획정위원회가 획정한 4인 지역구를 2인 지역구로 분할하는 것을 주요 내용으로 하는 지방의회의 조례가 무효라고 할 수 없다고 한 사례.