변상금부과처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2014.10.15 / 시행일:

【원고, 항소인 겸 피항소인】 학교법인 ○○학원 (소송대리인 법무법인 세아 담당변호사 이진우 외 1인)
【피고, 피항소인 겸 항소인】 한국자산관리공사 (소송대리인 정부법무공단 외 2인)
【제1심판결】 서울행정법원 2014. 1. 24. 선고 2012구합16916 판결 
【변론종결】2014. 7. 23.
【주 문】
 1. 원고의 당심 청구취지 변경에 따라 제1심판결을 다음과 같이 변경한다. 피고가 2012. 5. 10. 원고에 대하여 한 7,382,148,830원의 변상금 부과처분을 취소한다.
 2. 소송총비용은 피고가 부담한다. 

【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지
 주위적으로, 피고가 2012. 5. 10. 원고에 대하여 한 7,382,148,830원의 변상금 부과처분을 취소한다. 예비적으로, 피고가 2012. 5. 10. 원고에 대하여 한 7,382,148,830원의 변상금 부과처분이 무효임을 확인한다(원고는 당초 주위적으로 위 변상금 부과처분의 무효확인, 예비적으로 취소를 구하였으나 당심에서 주위적으로 취소, 예비적으로 무효확인을 구하는 것으로 청구취지를 변경하였다). 
2. 항소취지
 가. 원고
 제1심판결 중 원고 패소부분을 취소한다. 주문과 같은 판결 및 예비적으로 피고가 2012. 5. 10. 원고에 대하여 한 7,382,148,830원의 변상금 부과처분이 무효임을 확인한다.
 나. 피고
 제1심판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】1. 제1심판결의 인용
 이 법원의 판결 이유는, 원고의 청구취지 변경에 따라 ‘주위적 청구’를 ‘예비적 청구’로, ‘예비적 청구’를 ‘주위적 청구’로 바꾸고, 피고가 당심에서 새로 주장하거나 특히 강조하거나 되풀이하는 주장에 관한 판단을 아래와 같이 추가하는 외에는 모두 제1심판결 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. 
2. 피고의 주장에 대한 판단
 가. 주장 요지
 1) 이 사건 토지에 대한 사용대차 계약은 당시 원고의 재단 이사장이자 이왕직장관이었던 소외인이 단독으로 본인들(원고 재단, 구 황실)을 각각 대리하여 체결한 것으로 쌍방대리에 해당하고, 본인들의 사전 허락을 받은 바 없으므로 무효라고 보아야 한다. 따라서 원고의 이 사건 토지에 대한 점유는 이처럼 무효인 사용대차 계약에 기한 것이어서 법률상 권원이 없는 무단점유로 봄이 타당하므로, 이와 같은 취지에서 변상금(2007. 5. 11.부터 2012. 5. 10까지)을 부과한 처분은 적법하다. 
 2) 설령 그렇지 않다 하더라도, 이 사건 토지에 대한 원고의 사용 권한은 국유재산법 등 관계 법령에 따라 2007. 5. 이전에 이미 종료되었고, 그렇지 않다 하더라도 용산구청장의 1992. 2. 27.자 변상금 부과처분에 사용대차 계약 해지의 묵시적 의사표시가 포함되어 있었으므로, 그 무렵 이 사건 토지에 대한 사용대차계약이 유효하게 해지되어 종료되었다고 보아야 한다. 따라서 그 이후 원고의 점유는 무단점유에 해당하고, 그와 같은 취지에서 한 이 사건 처분은 적법하다. 
 나. 판 단
 1) 기초사실
 제1심이 적법하게 채택한 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 
 ① 원고는 1938. 5. 18. 구 조선황실의 재산을 관리하던 이왕직장관에게, 경기도 경성부 (주소 1 생략)[서울 용산구 △△동 2가 (지번 1 생략)으로 지번이 변경되었다가 같은 동 2가 (지번 2 생략)으로 지번이 다시 변경되었고 이후 1990. 12. 21. (지번 3 생략) 토지가 분할되어 현재와 같이 되었다. 이하 ‘이 사건 토지’라 한다]를 학교부지로 사용할 수 있도록 승낙해 달라는 신청을 하였다. 
 ② 이에 이왕직장관은 같은 달 20일 ‘① 용도 : 학교부지, ② 대부료 : 무료, ③ 용도 이외 목적으로 사용하는 경우 승인을 받아야 한다’는 조건으로 위 토지의 사용을 승낙(이하 ‘1938. 5. 20.자 승낙’이라고 한다)하였고, 원고는 그 이후 현재까지 위 토지를 학교부지로 점유·사용하여 오고 있다. 
 ③ 원고는 이 사건 토지가 국유재산으로 귀속된 이후에도 관리청인 구황실재산 사무총국장으로부터 여러 차례 명시적으로 교사 증축 승낙을 받았다. 그리고 1957년 11월에는 "위 부동산은 본국소유로서 귀교창립시대부터 기사용권을 부여하여온 바, 금후로도 계속 사용할 것을 승인한다."는 취지로 된 승낙서를 받기도 하였다. 또한 그 후 이 사건 토지의 관리청이 된 문화재관리국장은, 1969. 10. 2. □□□대학교 총장에게 이 사건 토지를 ‘교사 증축 목적’으로 사용함을 승인하고, 1972년 11월에도 ‘학교 건물 증·개축 목적’으로 사용함을 승낙하였다. 
 ④ 그 무렵 원고는 문화재관리국장에게 이 사건 토지의 무상양여를 신청하였고, 이에 문화재관리국장은 1971. 6. 26. 원고에게 ‘구황실재산 사무총국장 명의로 이 사건 토지를 학교 건물 신축 목적으로 사용함을 기 승낙하였으나, 세입재원이 부족한 관계로 무상양여는 불가하고, 위 토지를 감정평가가격 258,840,000원으로 매수할 것’을 제안하였다. 원고는 1971. 7. 16. ‘위 (지번 2 생략) 대지 6,471평은 1938(소화13년). 5. 20. 이왕직장관으로부터 사용승낙을 받은 이래 학교 부지로 사용 중이므로 앞으로도 계속 사용할 수 있게 해달라’는 취지의 회신을 하였고, 문화재관리국이 1971. 7. 23. 원고에게 재차 매수협의를 제안하였으나, 이에 응하지 않았다.
 ⑤ 그런데 용산구청장은, 1992. 2. 27.경 원고가 (지번 4 생략) 토지와 (지번 2 생략) 토지를 무단으로 점유·사용하고 있다고 하면서 원고에게 각 77,592,470원과 1,246,793,160원의 변상금을 부과하였다. 이에 원고는 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 당시 제1심법원이던 서울고등법원은 1993. 6. 1. (지번 4 생략) 토지는 국가로부터 묵시적 허가를 받아 원고가 유상으로 점유·사용하고 있고, (지번 2 생략) 토지는 1938년 이래 국가로부터 무상으로 대부받아 원고가 점유·사용하고 있으므로 변상금 부과처분은 위법하다고 하면서 이를 취소하는 판결을 선고하였다(92누24556 판결). 
 ⑥ 이에 용산구청장이 상고하였고, 대법원은 1994. 1. 11. 변상금 징수규정은 국유재산에 대한 점유나 사용수익의 개시 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에 변상금을 징수한다는 취지이므로 당초 국가로부터 국유재산을 대부 받거나 유상사용허가를 받아 점유·사용하였으나 그 계약기간이 만료된 후 새로운 계약을 체결함이 없이 이를 계속 점유·사용한 경우에는 그 적용이 없다는 이유로, 원고의 (지번 4 생략) 토지나 (지번 2 생략) 토지에 대한 점유나 사용·수익의 개시가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에 해당하지 않는다고 하면서 상고를 기각하는 판결을 선고하였다(93누15076 판결). 
 ⑦ 위와 같은 판결이 확정된 후인 1994. 2. 3. 원고는 다시 용산구청장에게, 판결에 의하여 원고가 1938년 이래 (지번 2 생략) 토지와 (지번 3 생략) 토지를 국가(구황실재산 사무총국, 문화재관리국)로부터 무상으로 대부받아 사용하는 것이 확인되었다며 학교 건물의 증축을 위하여 (지번 2 생략) 토지 및 (지번 3 생략) 토지에 대한 사용을 승낙해 줄 것을 요청하였다. 
 ⑧ 총괄청인 재무부장관은 같은 해 2월경 서울특별시장에게 이 사건 토지의 사용권과 관련한 소송에서 국가가 패소하였고, 원고의 학교 건물 증축 필요성이 인정되므로 이 사건 토지의 사용승낙에 동의한다고 회신하였다. 이에 용산구청장은 1994. 3. 11. 원고에게 이 사건 토지의 무상사용에 대하여 총괄청인 재무부로부터 무상사용승낙이 접수되었음을 통보하였다. 
 ⑨ 원고는 위 승낙을 근거로, 그 이후 2006년경까지 이 사건 토지의 관리청인 용산구청장으로부터 각 건축허가를 받아 이 사건 토지 위에 교수회관, 대학본부, 학생회관, 대학원관 등의 견고한 건물을 신축 또는 개축하였고, 현재까지 학교부지로 점유·사용해 오고 있다.
 2) 쌍방대리로서 무효인 사용대차 계약에 기한 무단점유라는 주장에 관한 판단
 제1심이 채택한 증거들에 의하면, 이 사건 토지에 대한 1938. 5. 20.자 승낙 당시 소외인이 원고의 이사장이면서 동시에 이왕직 장관의 지위에 있었던 사실은 이를 인정할 수 있다. 그러나 1938년 당시 의용되던 일본 민법 제108조는, 동일한 법률행위에 관하여 당사자 쌍방의 대리인이 될 수 없으나, 본인이 미리 허락한 행위에 관하여는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 제1심이 인정한 바와 같은 원고의 설립 경위, 목적, 기초사실에서 인정한 바와 같은 원고의 이 사건 토지 사용 신청 경위, 이왕직장관의 1938. 5. 20.자 승낙 경위, 승낙 이후의 제반 정황들, 특히 원고가 이 사건 토지 위에 계속하여 건물을 신축·증축하며 당초 설립취지에 부합하도록 학교를 평온·공연하게 운영하여 왔고, 구 황실 측이나 원고 재단 측에서 그와 반대되는 어떠한 행위나 의사표시도 하지 않았던 점, 구 왕궁재산처분법이나 구황실재산법에도 원고의 유지경영에 필요한 재산을 양여할 수 있도록 편의를 위한 근거조항을 마련하기도 하였던 점 등 제반 정황을 모두 종합하여 보면, 소외인이 원고와 구 황실의 사전 허락에 따라 이 사건 토지의 사용대차계약을 체결하였다고 보기에 충분하고, 이와 달리 볼 만한 특별한 사정이 없다. 
 나아가 설령 명시적 사전 허락 절차가 없었다 하더라도, 무효행위의 추인은 무효행위 등이 있음을 알고도 행위의 효과를 자기에게 귀속시키도록 하는 단독행위로서 의사표시의 방법에 관하여 일정한 방식이 요구되는 것도 아니고 묵시적인 방법으로도 충분히 할 수 있는 것인바, 위와 같은 제반 정황 및 그 이후 오랜 세월이 흐르도록 위 계약과 반대되는 어떠한 행동이나 의사표시도 없었던 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 원고와 구 황실 모두 최소한 묵시적으로 이 사건 토지에 대한 사용대차계약을 추인하였던 것으로 보일 따름이고, 이와 달리 볼 만한 사정 역시 찾아볼 수 없다. 
 따라서 이와 다른 취지에서 하는 피고의 주장은 이유 없다. 
 3) 이 사건 토지에 대한 사용대차계약이 관계 법령 또는 사용승낙의 해지 또는 철회로써 이미 종료되었고, 그 이후의 점유는 무단점유에 해당한다는 주장에 관한 판단
 살피건대, 1965. 6. 30. 개정된 구 문화재보호법 부칙 제5조에 따르면, 국유재산관리청의 잡종재산 매수 요구에 응하지 아니하는 자는 그 요구를 받은 날로부터 1월 이내에 그 재산을 명도하여야 한다고 정하고 있고, 또한 구 국유재산법(1950. 4. 8. 제정된 것) 부칙 제36조와 같은 법 제19조 제2호, 구 국유재산법(1963. 12. 16. 법률 제1564호로 개정되기 전의 것) 부칙 제40조, 같은 법 제23조 제1항 제2호에 따르면, 종전의 법령에 의하여 시행한 처분, 계약 기타 행위는 본법중 이에 해당하는 규정이 있는 경우에는 본법에 의하여 행한 것으로 간주한다고 규정하며, 대부기간의 상한(식수 등을 위한 경우 80년, 그 외 30년, 10년 등) 등을 정하고 있는 사실을 알 수 있다. 
 그러나 위에서 인정한 바와 같이, 이러한 관계 법령 시행 이후에도 이 사건 토지의 관리청 등은 원고에 대하여 이 사건 토지의 계속적인 사용 허락은 물론 그 지상에 건물을 신축하고 개축하는 것을 여러 차례 승낙하였고, 그러한 사용 승낙에 관하여 어떠한 조건도 부가하지 않고, 사용기간의 종기에 관하여도 아무런 언급을 하지 않았다. 나아가 용산구청장은 1992. 2. 17.자로 원고에게 변상금 부과처분을 하였다가 대법원에서 이를 취소하는 취지의 판결이 확정되자, 1994. 3. 11. 재차 원고에게 이 사건 토지에 대한 사용을 승낙하고, 이후 2006년경까지 이 사건 토지 위에 다수의 건축허가를 하여 주었으며, 이러한 사용 승낙이나 건축허가를 하면서도 사용기간의 종기 등에 관하여 아무런 언급을 하지 않고, 또 명시적으로 이 사건 토지의 명도 요구 등도 하지 않았다. 그렇다면, 위와 같이 관계 법령이 개정되었다는 사정만으로 당초 사용 기간의 약정이 없이 체결되었던 사용대차계약이 쌍방 계약 해지의 의사표시나 명도 요구도 없이 자동으로 종료된다고 보기는 어려울 뿐 아니라, 이 사건 토지의 관리청 등이 개정된 법령이 적용된 이후에도 수 차례 원고에게 거듭하여 이 사건 토지의 사용을 승낙하고, 건물의 신축을 허가하였는바, 원고가 이에 기하여 이 사건 토지를 점유·사용하여 온 것을 법률상 권원 없는 무단점유라고 볼 수는 없다. 나아가 피고는 1992. 2. 17.자 변상금 부과처분이 사용승낙의 확정적인 철회라거나, 묵시적인 이 사건 토지에 대한 사용대차계약 해지 의사표시라는 취지로도 주장하나, 위 처분은 그 후 대법원에서 적법하게 취소되었을 뿐 아니라, 그 이후인 1994. 2. 3. 용산구청장이 원고에게 다시 이 사건 토지를 사용할 것을 승낙하고, 건물 신축에도 동의하였던 점 등에 비추어 볼 때 여기에 사용대차 계약 해지의 확정적 의사표시가 있었다고도 보기 어렵다. 따라서 이와 다른 취지에서 하는 이 부분 피고의 주장 역시 받아들이지 않는다. 
3. 결 론
 그렇다면 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 할 것이므로, 당심에서 교환적으로 변경된 원고의 주위적 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 조용구(재판장) 정영식 이주영