공공시설용 토지로서 도시지역분 비과세, 재산세 감면 및 분리과세 해당 여부 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2024.08.22 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
재산세
【주문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 별지 1 각 표(2016년도, 2017년도, 2018년도)의 ‘처분일자’란 기재 각 처분일에 원고에 대해 한 같은 표의 ‘부과세액’란 기재 각 부과처분 중 ‘정당세액’란 기재 금액을 초과하는 부분은 모두 무효임을 확인한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【이유】

▣청구취지 및 항소취지

주문과 같다.
▣이 유

1. 제1심판결 중 일부 인용하는 부분

‘처분 경위,피고의 본안전 항변에 대한 판단,원고 주장의 요지,관계 법령’에 관하여,이 법원이 기재할 부분은 제1심판결 제1의 다항을 아래와 같이 고치는 외에는 제1심판결 제1내지 제3의 나항 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
「다.서울특별시장은2012. 9. 27. ‘○○개발지구(공동주택)제1종지구단위계획 결정(변경)과A주택재건축 정비계획수립·정비구역지정 및 지형도면’을 고시하였는데(서울특별시 고시 제2012-261호, ‘이 사건 고시’),그 요지는 다음과 같다.
서울특별시 고시 제2011-167호(2011. 6. 23.)로 지구단위계획 변경결정·고시된○○개발지구(공동주택)제1종지구단위계획구역 내 특별계획구역4(A-강남구○○동138번지 일원)에 대하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조 및 도시 및 주거환경정비법 제4조에 따라 특별계획구역4의 지구단위(세부개발)계획 결정(변경)과A정비구역을 지정하고,국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조 제6항,같은 법 시행령 제25조 제5항 및 도시 및 주거환경정비법 제4조 제5항에 따라 이를 고시하고,토지이용규제 기본법 제8조에 따라○○개발지구(공동주택)제1종지구단위계획 결정(변경)과 주택재건축 정비계획 수립·정비구역지정 및 지형도면을 고시합니다.」

2.이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단

가.판단 개요

1)이 사건 정비사업과 비슷한 시기에 함께 시행된B주택재건축정비사업 및 개포시영아파트주택재건축정비사업과 관련하여,피고는 해당 정비사업을 시행하는B주택재건축정비사업조합 및C아파트주택재건축정비사업조합에 대해 이 사건 처분과 같은 취지의 재산세 부과처분을 하였다.
이에 대해 이들 조합이 피고를 상대로 일부 재산세 부과처분의 무효확인을 청구한 결과, C아파트주택재건축정비사업조합은 최종적으로 승소확정 판결(서울고등법원2024. 1. 30.선고2023누53395판결,대법원2024. 6. 17.자2024두35439심리불속행 기각 판결)을 받았고, B주택재건축정비사업조합 역시 승소판결(서울고등법원2024. 8. 22.선고2023누56134판결,상고기간 미경과)을 받았다.
2)주택재건축정비사업의 진행 경과,관련 법령의 규정 내용과 그 취지 등에 비추어 볼 때,해당 판결은 정당한 것으로 평가된다.이 법원 역시 해당 판결의 내용과 그 취지에 따라 판결하기로 한다.결론적으로 원고의 주장은 모두 이유 있다.
나.이 사건 제1토지의 재산세 도시지역분 비과세대상 여부에 관한 판단(제1주장)

1)관련 규정과 쟁점

가)구 지방세법 제112조 제1항은“지방자치단체의 장은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(‘국토계획법’)제6조 제1호에 따른 도시지역 중 해당 지방의회의 의결을 거쳐 고시한 지역(‘재산세 도시지역분 적용대상 지역’)안에 있는 대통령령으로 정하는 토지,건축물 또는 주택에 대하여는 재산세 도시지역분을 부과할 수 있다.”라고 규정한다.같은 조 제3항은“제1항에도 불구하고 재산세 도시지역분 적용대상 지역 안에 있는 토지 중 국토계획법에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지 또는 개발제한구역으로 지정된 토지 중 지상건축물,골프장,유원지,그 밖의 이용시설이 없는 토지는 재산세 도시지역분의 과세대상에서 제외한다.”라고 규정하여 그 비과세대상을 정한다.
나) ‘공원·도로’로 용도가 지정된 이 사건 제1토지는 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23.법률 제11690호로 개정되기 전의 것, ‘구 국토계획법’)제2조 제13호,구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23.대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것, ‘구 국토계획법 시행령’)제4조 제1호에서 정한‘공공시설을 위한 용지’에 해당한다.따라서 구 지방세법 제112조 제3항에서 정한 바와 같이 이 사건 고시가 이 사건 제1토지(공공시설용지)에 관한‘국토계획법에 따른 지형도면 고시’에 해당한다면,이 사건 제1토지는 재산세 도시지역분 비과세대상에 해당하게 된다.
2)판단

앞서 든 증거에 의하면 인정되는 다음 사정에 비추어 볼 때,이 사건 제1토지 등을 대상으로 한 이 사건 고시는‘국토계획법에 따른 지형도면 고시’에 해당한다고 보아야 한다.따라서 이 사건 제1토지에 관한 피고의 재산세 도시지역분 부과처분은 위법하다.
가)이 사건 고시의 내용과 형식,첨부된 지형도면 고시도의 내용과 형식 등을 종합적으로 고려하면,이 사건 고시는① ○○택지개발지구(공동주택)제1종지구단위계획구역 내 특별계획구역4에 관한‘지구단위(세부개발)계획 결정(변경)’및 이에 관한 지형도면,②‘A주택재건축정비구역 지정결정’및 이에 관한 지형도면으로 구성되었다.
그중①‘지구단위(세부개발)계획 결정(변경)’은 구 국토계획법 제2조 제4호(마)목,제5호에서 정한‘지구단위계획’의 고시에 해당하고,②‘A주택재건축정비구역 지정결정’은 구 국토계획법 제2조 제4호(라)목에서 정한‘도시정비사업에 관한 계획’의 고시에 해당한다.구 국토계획법 제2조 제4호(라)목, (마)목,제5호에 의하면‘도시정비사업에 관한 계획’및‘지구단위계획’은 모두 구 국토계획법에서 정한 도시·군관리계획(‘도시관리계획’)에 해당하는 점에서,이 사건 고시는 모두‘구 국토계획법에 따른 도시관리계획의 결정 및 그 지형도면’의 고시로 보는 것이 타당하다.
나)피고는‘구 지방세법 제112조 제3항은 공공시설용지로 지정되어 재산권 행사에 제약을 받는 토지소유자의 부담을 경감하기 위한 규정인데,토지소유자 등에게 적지 않은 경제적 편익을 가져오는 이 사건 정비사업에 대해서도 해당 규정을 적용하는 것은 그 취지에 반한다’고 주장한다.
이 사건 제1토지는 구 지방세법 제112조 제3항에서 정한 비과세대상 요건을 모두 충족한다.법률 문언에 반하여 위 규정을 피고 주장과 같은 주관적 사정 등에 따라 그 적용 범위를 제한적으로 해석해야 할 법률상 근거를 찾기 어려우므로,이를 받아들일 수 없다.
다)이 사건 고시에‘토지이용규제 기본법 제8조’가 명시된 것을 근거로,피고는‘이 사건 고시는 구 토지이용규제 기본법(2017. 12. 26.법률 제15324호로 개정되기 전의 것, ’구 토지이용규제 기본법‘)에 따른 지형도면 고시에 해당하는 것이지 구 국토계획법에 따른 지형도면 고시에 해당하지 않는다’고 주장한다.
구 토지이용규제 기본법의 규정 내용과 형식,이후 개정 경과 등에 비추어 볼 때,구 토지이용규제 기본법은 구 국토계획법,도시정비법 등에 따라 지역·지구 등의 지정이 이루어진 경우에 진행되어야 할 공통의 절차를 규정한 것에 불과하다.서울특별시장이 이 사건 고시를 하면서‘구 토지이용규제 기본법 제8조’를 언급한 것 역시 위 규정에서 정한 절차를 통해‘구 국토계획법 및 구 도시정비법에 따른 도시관리계획과 그 지형도면을 고시하겠다’는 취지를 밝힌 것에 불과하다.피고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.
다.이 사건 제1토지의 재산세 감면대상 여부에 관한 판단(제2주장)

다음과 같은 이유로,이 사건 제1토지는 재산세 감면대상에 해당한다고 보아야 한다.
1) 2016. 12. 27.법률 제14477호로 개정되기 전의 구 지방세특례제한법 제84조 제2항은“국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의100분의50을 경감한다.”라고 규정하였다. 2016. 12. 27.법률 제14477호로 개정된 지방세특례제한법 제84조 제2항은“국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 국토계획법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의100분의50을 경감한다.”라는 내용으로 개정되었다.이러한 개정규정은 그 적용대상에 관하여‘지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된’이라는 새로운 요건을 부가한 것으로서,이는 개정 전 조항이 당초 도시관리계획 용도대로 집행이 완료된 토지도 그 감면대상에 포함시키고 있음을 전제로,그 집행이 완료된 토지를 감면대상에서 제외하기 위하여 개정된 것이다(대법원2019. 4. 23.선고2018다287287판결 참조).
2)이 사건 제1토지에 관한2016년 귀속 재산세의 경우, 2016. 12. 27.법률 제14477호로 개정되기 전의 구 지방세특례제한법 제84조 제2항에 따라‘미집행된 토지’일 것을 요건으로 하지 않는다.앞서 본 것처럼 이 사건 제1토지가 구 국토계획법에 따른 공공시설을 위한 토지로서 구 국토계획법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 그에 관한 지형도면의 고시가 된 토지에 해당하는 이상,이에 관해서는 재산세100분의50이 감면되어야 한다.경제적 편익 유무에 따라 위 규정의 적용 여부를 달리할 수 없음은 앞서 본 바와 같다.
3)이 사건 제1토지에 관한2017년부터2020년까지의 재산세에 관하여는 개정된 법률이 적용되므로,여기서는 이 사건 제1토지가’미집행된 토지‘에 해당하는지가 문제 된다.
앞서 본 구 지방세특례제한법 제84조 제2항의 개정 경위와 개정 이유,관련 법리 등에 비추어 보면,공사 등이 이루어지고 있으나 아직 완료되지 않은 상태의 토지는 감면대상인‘미집행된 토지’로 보아야 한다.이 사건 정비사업은2019. 2. 26.준공인가를 받은 후2019. 5. 24.소유권이전 고시가 이루어졌으므로,그 과세기준일에는 이 사건 제1토지에 관하여 도시관리계획의 용도대로 집행이 완료되었다고 볼 수 없다.따라서 해당 재산세 역시 감면대상에 해당한다고 보아야 한다.
라.분리과세대상 해당 여부에 관한 판단(제3, 4주장)

다음과 같은 이유로,이 사건 제1·2토지는 분리과세대상에 해당한다고 보아야 한다.
1)관련 규정과 법리

구 지방세법 제106조 제1항 제3호는 국가 및 지방자치단체 지원을 위한 특정목적 사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지[(마)목],국토의 효율적 이용을 위한 개발사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지[(사)목]에 대하여 재산세를 분리과세 하도록 규정한다.그 위임에 따라①구 지방세법 시행령 제102조 제5항 제2호(가)목은 구 지방세법 제106조 제1항 제3호(마)목에서 규정한‘대통령령으로 정하는 토지’중 하나로 구 국토계획법,도시개발법,구 도시정비법,주택법 등에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지로서 개발사업에 제공하는 토지 중 개발사업 관계 법령에 따라 국가나 지방자치단체에 무상귀속되는 공공시설용 토지를 규정한다.②구 지방세법 시행령 제102조 제7항 제7호는 구 지방세법 제106조 제1항 제3호(사)목에서 규정한‘대통령령으로 정하는 토지’중 하나로 구 도시정비법에 따른 사업시행자가 주택을 건설하기 위하여 주택법에 따른 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 제공되고 있는 토지를 규정한다.
구 도시정비법 제32조 제1항은‘사업시행자가 사업시행인가를 받은 때,주택법 제16조의 규정에 의한 사업계획 승인(제1호),구 국토계획법 제88조에 따른 실시계획의 인가(제15호)가 있은 것으로 본다’고 규정한다.
2)이 사건 제1토지에 관한 판단

이 사건 제1토지가 구 국토계획법 및 구 도시정비법에 따라 지방자치단체에 무상으로 귀속되는 공공시설용 토지 또는 기반시설에 해당하는 사실,이 사건 정비사업에 관한 사업시행인가가2014. 5. 22.이루어진 사실은 앞서 본 바와 같다.
따라서 사업시행인가를 받은 원고에 대해서는 구 도시정비법 제32조 제1항에 따라 구 국토계획법 제88조에 따른 실시계획의 인가가 있는 것으로 보게 된다.결국,구 지방세법 제106조 제1항 제3호(마)목,구 지방세법 시행령 제102조 제5항 제2호(가)목에 따라 이 사건 제1토지는 구 국토계획법에 따른 실시계획의 인가를 받은 토지에 해당하므로,분리과세대상에 해당한다.관련 규정의 문언에 반하는 피고 주장은 받아들일 수 없다.
3)이 사건 제2토지에 관한 판단

구 도시정비법 제32조 제1항,주택법 제16조에 따라 이 사건 제2토지는 구 도시정비법에 따른 사업시행자가 주택을 건설하기 위하여 주택법에 따른 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 제공되고 있는 토지에 해당한다.따라서 구 지방세법 제106조 제1항 제3호(사)목,구 지방세법 시행령 제102조 제7항 제7호에 따라 분리과세대상에 해당한다.
또한,법률 규정의 문언에 반하여‘주택건설사업에 제공되고 있는 토지’를 부대시설,복리시설 등을 모두 제외한‘순수한 주택부지’만으로 제한하여 해석할 근거를 찾을 수 없다.
마.이 사건 처분의 효력과 무효 범위

1)이 사건 고시 내용,관련 규정의 문언 등에 비추어 볼 때,이 사건 제1토지는 재산세 도시지역분 비과세대상에 해당하고,재산세 감경대상에 해당하는 점,이 사건 제1·2토지가 분리과세대상에 해당하는 점은 명확하다.또한,객관적인 사실관계가 명확하기 때문에 과세 여부 등에 관하여 오인할 만한 사정도 있다고 볼 수 없다.
따라서 피고는 법령 규정의 의미와 사실관계가 분명함에도 합리적인 근거 없이 이를 잘못 해석·적용하여 이 사건 처분을 하였으므로,여기에는 중대·명백한 하자가 있다.결국 이 사건 처분 중 정당세액을 초과하는 부분은 당연무효로 보아야 한다.
2)과세처분취소소송에 있어 처분의 적법 여부는 정당한 세액을 초과하느냐의 여부에 따라 판단되는 것으로서,당사자는 사실심 변론종결시까지 객관적인 과세표준과 세액을 뒷받침하는 주장과 자료를 제출할 수 있고,이러한 자료에 의하여 적법하게 부과될 정당한 세액이 산출되는 때에는 그 정당한 세액을 초과하는 부분만 취소하여야 하나,그렇지 아니한 경우에는 과세처분 전부를 취소할 수밖에 없으며,그 경우 법원이 직권에 의하여 적극적으로 합리적이고 타당성 있는 면제대상토지의 산정방법을 찾아내어 부과할 정당한 세액을 계산할 의무까지 지는 것은 아니다(대법원1995. 4. 28.선고94누13527판결 등 참조).이러한 법리는 과세처분무효확인 소송에서도 적용될 수 있다.
이 사건의 경우 이 사건 처분 중 적법하다고 판단된 부분과 위법하다고 판단된 부분을 구별하여 후자의 경우에는 과세표준에서 제외하여야 할 것인데,당사자가 제출한 증거나 변론 전체의 취지만으로는 정당한 과세표준 및 세액을 산출할 수 없으므로,이 사건 처분 중 별지1표의‘정당세액’란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 모두 무효임을 확인한다.