관리처분계획무효확인의소 (일반행정, 전주지방법원)
공포일: 2017.11.16 / 시행일:

【원 고】 원고 (소송대리인 법무법인 호남종합법률사무소 담당변호사 김성길)
【피 고】 바구멀1구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인 금양 담당변호사 안효욱)
【변론종결】2017. 8. 31.
【주 문】
 1. 이 사건 소 중 예비적 청구 부분을 각하한다.
 2. 원고의 주위적 청구를 기각한다.
 3. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】주위적 청구취지
피고의 원고 소유인 전주시 완산구 (주소 3 생략) 답 509㎡에 대한 관리처분계획 중 위 토지가 도로임을 전제로 2015. 10. 20.자 분양대상자별 종전 권리가액을 94,674,000원으로 산정한 관리처분계획은 무효임을 확인한다.
예비적 청구취지
 피고는 원고 소유인 전주시 완산구 (주소 3 생략) 답 509㎡에 대한 관리처분계획 중 2015. 10. 20.자 분양대상자별 분양예정지인 대지 또는 건축물의 추산액을 답을 기준으로 재산정하여 달라는 원고 청구에 대한 2016. 11. 1.자 거부처분은 이를 취소한다.
【이 유】1. 처분의 경위
가. 피고는 전주시 완산구 (주소 4 생략) 일원 73,810㎡(이하 ‘이 사건 정비구역’이라고 한다)를 사업시행구역으로 하는 주택재개발정비사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)을 시행하는 조합이다.
 원고는 이 사건 정비구역 내에 위치한 전주시 완산구 (주소 3 생략) 답 509㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자로서, 향후 이 사건 사업으로 건축될 공동주택에 대한 분양신청을 한 사람이다.
나.한편, 이 사건 토지의 지목은 답이나, 1985년경부터는 도로로 사용되고 있었다.
다. 피고는 2013. 8. 28.경 전주시장이 선정한 감정평가법인인 주식회사 미래새한감정평가법인, 주식회사 중앙코리아감정평가법인으로부터(이하 위 각 감정평가법인을 통틀어 ‘이 사건 각 감정평가법인’이라고 하고, 개별적으로 칭할 경우 ‘주식회사’ 부분은 생략한다) 이 사건 사업의 사업시행인가 고시일인 2012. 12. 4.를 기준시점으로 원고 소유 부동산을 포함한 이 사건 정비구역 내 토지 및 건축물의 가액을 평가한 감정평가서를 제출받았다. 위 각 감정평가법인은 공히 이 사건 토지의 현황이 도로임을 고려하여, 이 사건 토지의 단가를 186,000원/㎡, 감정평가액을 94,674,000원으로 산정하였다. 
라. 피고는 2015. 12. 중순경 원고에 대하여, ‘분양대상자별 종전 권리가액 및 분양예정 대지·건축시설의 추산액’이라는 제목으로, 이 사건 토지의 종전자산평가액은 위 다항의 감정평가액을 산술평균한 94,674,000원이고, 여기에 비례율 130.74%를 곱하면 분양기준가액은 123,776,788원이며, 이 사건 사업에 따라 건설될 공동주택 중 원고가 분양신청한 84A㎡ 타입의 분양가 추산액은 257,654,419원이고, 따라서 위 분양가 추산액에서 위 분양기준가액을 공제한 청산금 133,877,631원이 원고로부터 징수되어야 한다는 취지의 통지를 하였다.
마.피고는 위 다, 라항 기재와 같이 이 사건 토지의 종전자산평가액이 94,674,000원이라는 내용을 포함한 관리처분계획을 수립하였고(이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라고 한다), 전주시장은 2015. 12. 21. 위 관리처분계획을 인가하였다. 
바. 1) 원고는 2015. 12. 28.경 피고에 대하여 이 사건 토지의 시가를 도로를 기준으로 산정하여서는 안 되고, 지목인 답을 기준으로 하여 산정해야 한다는 취지의 내용증명우편을 보냈다.
 2) 이에 피고는 미래새한감정평가법인에 위 내용증명우편과 관련된 내용을 문의하였고, 미래새한감정평가법인은 2016. 10. 11.경 피고에게 이 사건 토지에 대한 감정평가는 사업시행인가고시가 있는 날의 현황을 기준으로 감정평가하였다는 취지의 회신을 하였다.
사. 1) 원고는 2016. 10. 25.경 피고에 대하여, 2016. 10. 31.까지 이 사건 토지의 시가를 지목인 답을 기준으로 산정한 시가로 변경해 달라고 요청하면서 그때까지 회답이 없으면 거부된 것으로 간주한다는 내용증명우편을 보냈다.
 2) 이에 피고는 다시 미래새한감정평가법인에 위 내용증명우편과 관련된 내용을 문의하였고, 미래새한감정평가법인은 2016. 11. 1.경 피고에게 이 사건 토지는 현황이 도로임을 감안하여 적정하게 평가되었다는 취지의 회신을 하였다.
아. 한편, 이 사건 사업의 사업시행인가고시일인 2012. 12. 4.경을 기준으로 이 사건 토지의 현황을 그 지목대로 답이라고 보고 평가할 경우 그 가액은 219,888,000원이다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 8 내지 11호증, 을 제2 내지 5호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 감정인 소외 4의 감정결과, 변론 전체의 취지
2. 피고의 본안전 항변에 대한 판단
가. 본안전 항변의 요지
 피고는, 원고에게 이 사건 관리처분계획 중 원고에 대한 부분을 제외한 나머지 부분에 대하여까지 무효 확인을 구할 법률상 이익이 없다는 취지로 항변한다.
나. 판단
 1) 구 도시재개발법에 의한 재개발조합은 조합원에 대한 법률관계에서 적어도 특수한 존립목적을 부여받은 특수한 행정주체로서 국가의 감독하에 그 존립 목적인 특정한 공공사무를 행하고 있다고 볼 수 있는 범위 내에서는 공법상의 권리의무 관계에 서 있는 것이므로 분양신청 후에 정하여진 관리처분계획의 내용에 관하여 다툼이 있는 경우에는 그 관리처분계획은 토지 등의 소유자에게 구체적이고 결정적인 영향을 미치는 것으로서 조합이 행한 처분에 해당하므로 항고소송의 방법으로 그 무효확인이나 취소를 구할 수 있다고 할 것이고(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두6333 판결 참조), 이는 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라고 한다)에 따른 정비사업조합의 관리처분계획에 관하여도 마찬가지라고 할 것이다.
 2) 또한 이 사건 청구취지의 기재에 의하면, 원고가 이 사건에서 무효 확인을 구하는 부분이나, 관리처분계획 변경신청의 거부처분이 있었다는 취지로 주장하고 있는 부분은 이 사건 관리처분계획 중 이 사건 토지에 관한 부분에 한하는 것으로 보이고, 원고 역시 2016. 9. 22.자 준비서면에서 이 사건 관리처분계획 중 이 사건 토지에 관한 부분에 한하여 무효확인 등을 구하는 취지라고 밝히고 있으므로, 피고의 본안전 항변은 이유 없다.
3. 원고의 주위적 청구에 대한 판단
가. 원고 주장의 요지
 이 사건 토지는 전주시에 의하여 사실상 도로로 사용되어 오기는 하였으나, 이 사건 사업이 추진되면 공동주택의 일부가 되는 이상 그 시가는 인근 대지의 시가와 동일하게 평가되어야 하고 다만 각 토지의 형태, 주요간선도로와의 접근성, 획지조건 등 개별요인을 고려하여 감액평가하는 방법으로 그 시가를 산정하여야 하는데, 피고는 이 사건 토지의 현황이 도로라는 사정만으로 그 시가를 인근대지 가액의 1/3으로 감액하여 이 사건 토지의 종전가액을 산정하는 잘못을 범하였고, 이 사건 관리처분계획 중 이 사건 토지에 관한 부분에는 이와 같이 잘못 산정된 종전가액을 기초로 하였다는 하자가 있다. 이러한 하자는 중대하고 명백한 하자라고 할 것이어서 이 사건 관리처분계획 중 위 부분은 무효이다.
나. 관계 법령
 별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 관련 법리
 1) 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두2403 판결, 대법원 2007. 9. 21. 선고 2005두11937 판결 등 참조). 그리고 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이고, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두9358 판결, 대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결, 대법원 2007. 3. 16. 선고 2006다83802 판결 등 참조).
 2) 가) 도시정비법에 의한 주택재개발사업은 그 추진 과정에서 다수의 이해관계가 상충될 수밖에 없어 토지등소유자의 개별적·구체적 이익 전부를 만족시킬 수는 없고, 주택재개발사업의 관리처분계획은 사업시행에 있어 반드시 수립하여야 하는 법률이 정한 행정계획으로서 그 내용 중 토지등소유자의 지위나 권리·의무의 인정 등에 대하여는 재량의 여지가 없으나 그 밖의 사항은 이른바 계획재량행위에 해당하여 상당한 재량이 인정된다. 따라서 적법하게 인가된 관리처분계획이 종전 토지 또는 건축물 면적·이용상황·환경 등을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형 있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 하는 것인 이상 그로 인하여 토지등소유자 사이에 다소 불균형이 초래된다고 하더라도 그것이 특정 토지등소유자의 재산권을 본질적으로 침해하는 것이 아닌 한 그 관리처분계획이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2010. 10. 28. 선고 2009두4029 판결 참조). 
 나) 또한 주택재개발사업의 관리처분계획에 포함되는 종전자산에 대한 평가는 조합원들 사이에 분양 또는 분배의 기준이 되는 권리가액을 산정하여 조합원들 사이의 상대적 출자 비율을 정하는 데 주된 목적이 있는 반면, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라고 한다)에 의한 평가나 주택재건축사업에서 토지등소유자의 매도청구에 따른 시가 평가는 공익사업을 시행함에 있어 정당한 보상가액을 정하는 데에 목적이 있으므로, 양 평가 사이에는 그 목적 등에 상당한 차이가 있다. 따라서 감정평가업자가 관리처분계획의 수립을 위하여 토지 등을 평가하면서 정비구역 전부에 대하여 동일한 감정평가방식을 적용하여 감정평가를 진행한 경우에는 특정한 토지 등에 관하여 관계 법령에서 정한 평가방식을 위반하였거나 또는 그와 같은 평가가 조합원들 사이의 형평성을 잃게 할 정도로 부당하게 된 경우가 아닌 한 종전 권리가액에 관한 감정평가 및 그에 따라 수립된 관리처분계획이 위법하다고 할 수 없다. 
 3) 구 도시정비법(2016. 1. 19. 법률 제13782호로 개정되기 전의 것) 제48조 제5항 제1호는 주택재개발사업에서 같은 조 제1항 제4호에 따른 분양대상자별 종전의 토지의 사업시행인가 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격을 평가할 때에는 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 따른 감정평가업자가 평가한 금액을 산술평균하여 산정하여야 한다고 정하고 있다(이후 도시정비법의 개정에 따라 위 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’은 ‘감정평가 및 감정평가사에 관한 법률’로 변경되었다). 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제31조, 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제3조 제3항의 위임에 따라 감정평가업자가 감정평가를 할 때 준수하여야 할 원칙과 기준을 규정한 감정평가에 관한 규칙 제6조 제1항은 ‘감정평가는 기준시점에서의 대상물건의 이용상황 및 공법상 제한을 받는 상태를 기준으로 한다’고 정하고 있다. 
 따라서 종전자산의 평가는 사업시행인가 고시일의 현실적인 이용상황을 기준으로 평가하는 것이 원칙이다.
 4) 가) 감정평가에 관한 규칙 제28조의 위임에 따라 감정평가의 구체적인 기준을 정하고 있는 감정평가 실무기준 [610-1.7.4.] 제2항 제3호에 의하면 ‘사도’를 평가함에 있어서는 토지보상법 시행규칙 제26조에 따른 도로의 감정평가방법을 고려할 수 있고, 토지보상법 시행규칙 제26조 제1항 제2호는 사실상의 사도의 부지는 인근토지에 대한 평가액의 3분의 1 이내로 평가한다고 정하고 있다.
토지보상법 시행규칙 제26조 제2항 제2호에 의하면 사도법에 의한 사도 외의 도로로서 토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로 역시 위 사실상의 사도에 해당된다.
 나) 어느 토지를 토지보상법 시행규칙 제26조 제1항 제2호에 의하여 ‘사실상의 사도’의 부지로 보고 인근토지 평가액의 3분의 1 이내로 보상액을 평가하려면, 도로법에 의한 일반 도로 등에 연결되어 일반의 통행에 제공되는 등으로 사도법에 의한 사도에 준하는 실질을 갖추고 있어야 하고, 나아가 위 시행규칙 제26조 제2항 제1호 내지 제4호 중 어느 하나에 해당하여야 한다. 그리고 위 시행규칙 제26조 제2항 제2호가 규정한 ‘토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로’는 사유지가 종전부터 자연발생적으로 또는 도로예정지로 편입되어 있는 등으로 일반 공중의 교통에 공용되고 있고 그 이용상황이 고착되어 있어, 도로부지로 이용되지 아니하였을 경우에 예상되는 표준적인 이용상태로 원상회복하는 것이 법률상 허용되지 아니하거나 사실상 현저히 곤란한 정도에 이른 경우를 의미한다. 이때 어느 토지가 불특정 다수인의 통행에 장기간 제공되어 왔고 이를 소유자가 용인하여 왔다는 사정이 있다는 것만으로 언제나 도로로서의 이용상황이 고착되었다고 볼 것은 아니고, 이는 당해 토지가 도로로 이용되게 된 경위, 일반의 통행에 제공된 기간, 도로로 이용되고 있는 토지의 면적 등과 더불어 그 도로가 주위 토지로 통하는 유일한 통로인지 여부 등 주변 상황과 해당 토지의 도로로서의 역할과 기능 등을 종합하여 원래의 지목 등에 따른 표준적인 이용상태로 회복하는 것이 용이한지 여부 등을 가려서 판단해야 한다(대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두20219 판결 참조).
라. 판단
 1) 갑 제6호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 전주시는 1985년경 이 사건 토지에 관하여 토지보상법 등에 따른 별도의 수용 내지 사용절차를 거치지 않고 이 사건 토지에 도로포장공사 등을 하여 이 사건 토지를 점유·사용해 왔던 사실, 원고 이전의 이 사건 토지 소유자였던 소외 3은 전주시를 상대로 이 사건 토지의 점유·사용으로 인한 임료 상당의 부당이득반환을 구하는 소를 제기하여 2005. 11. 10.경 승소판결을 받았던 사실은 인정된다.
 2) 그러나 위 법리에 비추어 살피건대, 앞서 인정한 사실관계에 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 감정평가는 현황평가가 원칙인 점, ② 이 사건 토지는 1977. 7. 12. 전라북도 고시 제125호에 의하여 소로2류의 도로예정지로 지정고시되었고, 이후 이 사건 토지의 소유자였던 소외 1은 1983년경부터 1986년경까지 이 사건 토지를 포함하고 있던 분할전 토지를 분할하면서, 그 중 위 지정고시에 따라 도로예정지에 해당하였던 이 사건 토지 부분을 현재와 같은 형태로 분할하였으며, 그 무렵 이 사건 토지 외에 분할된 나머지 토지들을 타에 매도하였고, 그 매수인들은 이 사건 토지를 비포장상태에서 통행로로 이용하였으며, 분할된 나머지 토지들에서 공로에 이르기 위해서는 이 사건 토지를 제외하면 자동차의 통행이 가능한 정도의 통행로가 없는 점, ③ 전주시가 1985년경 이 사건 토지에 도로포장공사 등을 한 이후 이 사건 토지는 이 사건 사업에 대한 사업시행인가고시가 있는 날까지 약 26년간 도로로 사용되어 왔으므로, 이 사건 토지는 토지보상법 시행규칙 제26조 제2항 제2호가 정한 바에 따른 사실상의 사도라고 보아야 하는 점, ④ 이 사건 토지의 실제 이용현황이 사실상의 사도에 해당하는 이상, 토지보상법 시행규칙 제26조 제1항 제2호가 정한 바에 따라 그 평가액을 인근토지 평가액의 3분의 1 이내로 평가한 데 어떤 잘못이 있다고 할 수 없는 점, ⑤ 이 사건 각 감정평가법인은 이 사건 정비구역 내의 현황이 도로인 다른 토지에 대하여도 그 이용현황을 고려하여 가액을 평가하였던 점, ⑥ 그런데 원고에 대해서만 기준시기의 현황이 아니라 정비사업 완료 후 사용이 예상된 현황에 따라 종전자산가격을 평가하게 되면, 원고만이 이중의 개발이익을 누리게 되는 결과(종전자산평가시 사업완료 후 현황으로 평가하면 그 평가액에 개발이익이 반영되고, 이러한 개발이익이 반영된 가액을 기준으로 다시 청산시 이익이 분배되기 때문이다)가 발생하여 다른 조합원들과의 관계에서 형평의 원칙에 반하는 결과가 되는 점 등을 종합해 보면, 위 1)항의 인정사실에도 불구하고 이 사건 각 감정평가법인이 이 사건 토지에 관하여 위법하거나 조합원 사이에 형평성을 잃을 정도로 부당한 감정을 하여 원고의 재산권을 본질적으로 침해하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 주위적 청구는 이유 없다.
4. 이 사건 소 중 예비적 청구 부분의 적법 여부에 대한 판단
 직권으로 본다.
 살피건대, 제1의 사항에서 인정한 사실에 의하면 미래새한감정평가법인이 2016. 11. 1.경 피고에게 이 사건 토지의 현황이 도로임을 감안하여 적정하게 평가되었다는 취지의 회신을 하였다는 것인바, 이를 두고 피고가 원고에 대하여 어떠한 처분을 하였다고 할 수는 없다. 또한 위와 같은 회신이 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라고 할 수도 없다.
 따라서 원고의 예비적 청구는 부적법하다.
5. 결론
 그렇다면 원고의 주위적 청구는 이유 없으므로 기각하고, 이 사건 소 중 예비적 청구 부분은 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
[별지 생략]

판사 이현우(재판장) 남해인 최미영