산업재해보상보험료부과처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2012누7044,2심-대법원,2012두22416,3심
【주문】1. 피고가 2010. 7. 27. 원고에 대하여 한 산업재해보상보험료 96,070,520원의 부과처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 원고는 1998. 7. 1. 개업한 이래 소유하고 있는 2대의 타워크레인을 건설회사의 대여 요청에 따라 건설공사현장에 보내어 공사를 보조하는 타워크레인 임대업을 주된 사업으로 하고 있는 법인이다.
나. 원고는 구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2007. 12. 27. 법률 제8812호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 보험료징수법'이라 한다) 제14조 제3항, 구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행규칙(2010. 7. 12. 고용노동부령 제1호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 보험료징수법 시행규칙'이라 한다) 제12조에 따라 원고의 사업 중 본사 운영 부분에 관해서는 노동부장관이 정한 산업재해보상보험(이하 '산재보험'이라 한다)료율표의 사업종류예시표 중 '기타의 각종 사업(2008년 산재보험료율은 10/1000) 등'으로 분류하여 산재보험료를 신고 · 납부하여 왔고, 타워크레인 임대업 부분에 관해서는 공사도급을 받은 건설회사가 타워크레인을 임차하여 공사를 하고자 하는 경우 이와 관련된 사업은 건설업으로 분류되어 구 보험료징수법 제9조 제1항 본문에 따라 원수급인인 건설회사가 사업주로서 산재보험료를 부담하기 때문에 원고가 타워크레인과 함께 운전원을 공사현장에 파견하여 공사를 보조하는 경우에도 그 공사와 관련하여 별도의 산재보험료를 납부해 오지 않았다.
다. 그런데 건설기계관리법 시행령이 2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되면서 2008. 1. 1.부터 타워크레인이 건설기계로 편입됨에 따라 원고의 사업종류가 위 산재보험료율표의 사업종류예시표 중 '건설기계관리사업(2008년 산재보험료율 119/1000)'으로 변경되었음에도, 원고는 종전과 같이 원고의 사업종류가 '기타의 각종사업 등'으로 분류되었을 경우의 산재보험료율을 적용하여 2008년분 산재보험료를 신고 · 납부하였다.
라. 이에 피고는 2010. 7. 27. 원고의 사업종류가 건설기계관리사업으로 분류되었을 경우 재산정된 2008년분 산재보험료와 원고가 당초 산정하여 신고 · 납부한 2008년 산재보험료의 차액에 가산금 · 연체금을 가산하여 산정한 가액 96,070,520원을 원고에게 추가 고지(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다.
마. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2010. 10. 25. 중앙행정심판위원회에 심판청구를 하였으나, 중앙행정심판위원회는 2011. 4. 29. 원고의 심판청구를 기각하였다.
【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 7, 8호증, 을 1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하다.
1) 잘못된 산재보험료율을 적용하여 산재보험료를 산정한 위법
2008. 1. 1.부터 시행된 구 건설기계관리법 시행령(2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정된 것, 이하 같다) 제2조 [별표 1]의 건설기계의 범위에 타워크레인이 새롭게 편입되면서 위 시행령 부칙 제2조 및 제4조에는 타워크레인 소유자에 대하여 위 시행령 시행일로부터 2년 이내에 타워크레인을 건설기계로 등록을 하도록 함과 아울러 타워크레인 임대업을 영위하고자 하는 경우에는 같은 기간 내에 건설기계대여업의 등록을 추가적으로 하도록 하는 등록유예의 경과규정을 두었는바, 건설기계관리법이 건설기계의 등록을 핵심 개념으로 하여 규율하고 있음에 비추어 보면 타워크레인도 그 등록유예 경과기간 내에는 건설기계로 등록이 되지 않은 이상 구 건설기계관리법 시행령에서 규율하는 건설기계로 볼 수 없는데도, 피고는 원고가 위 등록유예의 경과규정에 따라 타워크레인을 건설기계로 등록한 2009. 12.경 이전인 2008년분 산재보험료를 산정하면서 원고가 영위하던 타워크레인 임대업을 건설기계관리사업으로 보고 이에 따른 산재보험료율을 적용하였다.
2) 타워크레인 임대업의 산재보험료율을 별도로 정하지 아니한 위법
건설기계 등록 여부에 관계없이 개정된 구 건설기계관리법 시행령에 따라 원고 소유의 타워크레인을 건설기계로 볼 수 있다고 하더라도, 구 보험료징수법 제14조 제4항은 산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지나지 아니한 사업에 대한 산재보험료율은 산재보험심의위원회의 심의를 거쳐 노동부장관이 사업의 종류별로 따로 정한다고 규정하고 있는바, 위 조항은 산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지나지 아니한 신규사업의 경우에 적용되는 규정이기는 하나 위 조항이 제정된 취지에 비추어 보면 기존사업의 경우에도 관련 법 규정의 개정이나 외부 환경의 급격한 변화로 인하여 산재보험료율이 현저히 변동될 것이 예상되는 경우에는 적용될 수 있다고 봄이 상당하므로, 이 사건의 경우에도 타워크레인 임대업이 건설기계관리사업으로 편입됨에 따라 산재보험료가 현저히 증가될 것이 충분히 예견되었으므로 노동부장관은 위 조항에 따라 산재보험심의위원회의 심의를 거쳐 기존의 건설기계관리사업과 달리 타워크레인 임대업에 대해서 별도의 산재보험료율을 정하여야 하였음에도 이를 정하지 아니하였다.
3) 고시의 무효
노동부장관은 사업종류별 산재보험료율표를 고시함에 있어서 구 보험료징수법 등 관계법령의 위임 취지에 맞추어 사업종류별로 산재보험급여총액의 비율 등 관계 법령에서 정한 제반 사정들을 종합적으로 고려하여 합리적인 범위 내에서 산재보험료율을 산정하여야 함에도, 2008년도 사업종류별 산재보험료율표를 고시함에 있어서 재해발생의 규모나 위험성 등에서 일반 건설기계관리사업과는 현저히 다른 타워크레인 임대업의 특별한 사정을 전혀 고려하지 아니한 채 건설기계의 범위에 타워크레인을 새롭게 편입하는 내용으로 건설기계관리법 시행령이 개정되었다는 사정만으로 타워크레인 임대업을 건설기계관리사업으로 보아 건설기계관리사업의 산재보험료율을 그대로 적용하여 고시하였는바, 이 부분 고시는 위임입법의 한계를 일탈한 것으로서 무효이므로, 이를 근거로 산재보험료를 부과한 이 사건 처분 역시 위법하다.
4) 신뢰보호원칙 위반
피고는 2008. 2. 20. '건설기계로 등록된 타워크레인을 임대하는 경우에 한하여 당해 사업의 산재보험의 사업종류를 건설기계관리사업으로 분류 적용한다'는 취지의 공문을 각 지사에 하달한바 있고, 이후 원고가 2008년도분 산재보험료에 관한 신고를 하면서 원고의 사업이 타워크레인 임대업임을 명백히 밝혔음에도 피고가 종전의 산재보험료율을 그대로 적용하여 산재보험료를 부과하여 원고는 이를 신뢰하고 산재보험료를 모두 납부하였는데, 피고는 그로부터 약 2년이 경과한 2010. 7. 27.에 이르러서 원고의 사업종류가 2008. 1. 1.부터 건설기계관리사업으로 변경되었다고 보아 2008년분 산재보험료를 재산정한 후 1억 원에 가까운 거액의 산재보험료를 추가로 부과하였는바, 이는 피고의 공적견해에 명백히 반할 뿐만 아니라 이를 신뢰한 원고의 이익을 부당하게 침해하는 것으로서 신뢰보호원칙에 위배된다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 첫 번째 주장에 대한 판단
위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 통하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉, ① 구 건설기계관리법 시행령 제2조 [별표 1]의 건설기계의 범위에 타워크레인이 새롭게 편입되면서 위 시행령 부칙 제1조에서 그 적용시기에 대하여 '이 영은 2008. 1. 1.부터 시행한다'고 명시하고 있고, 구 보험료징수법 제14조 제3항, 구 보험료징수법 시행규칙 제12조에 따라 노동부장관이 고시한 2008년도 산재보험료율표(노동부고시 제2007-52호)에 의하면 건설기계관리사업은 '건설기계관리법에 의한 건설기계의 관리, 유지, 보수, 대여 등의 사업'이라고 명시하고 있는바, 이에 따르면 당시 원고가 행하던 주된 사업인 타워크레인 임대업은 2008. 1. 1.부터 위 고시에서 규정한 건설기계관리사업에 해당하게 됨이 명백한 점, ② 다만, 위 시행령 부칙 제2조 및 제4조에서 이 영 시행 당시 타워크레인을 소유하고 그 대여업을 영위하는 사업자는 이 영 시행일로부터 2년 이내에 건설기계의 등록과 건설기계대여업의 등록을 하여야 한다는 내용의 등록유예의 경과규정을 두고 있으나, 이는 등록 과정에서의 사업자의 혼란방지나 행정절차적인 편의를 위하여 건설기계 및 건설기계대여업의 등록만을 2년간 유예하는 규정으로 해석될 뿐 그 등록 시점까지 관련 법령의 적용을 배제하는 규정으로 해석되지는 않는 점, ③ 위 시행령 규정에 따르면 원고와 같이 타워크레인 임대업을 영위하는 사업자는 타워크레인을 건설기계로 등록하지 아니하더라도 위 시행령에서 정한 등록유예기간 동안에는 여전히 타워크레인 임대업을 영위할 수 있다고 할 것인데, 원고 주장과 같이 타워크레인이 건설기계로 등록된 시점에 비로소 건설기계로 볼 수 있다고 해석한다면 등록유예기간 동안 타워크레인 임대업을 영위하는 동종 사업자간에도 그 등록 시점에 따라 산재보험료율이 달리 적용되는 불합리한 결과가 야기되는 점, ④ 산재보험가입자의 사업 종류가 노동부장관이 정한 산재보험료율표의 사업종류예시표 중 어느 사업에 해당하는지의 여부를 결정함에 있어서는 그 가입자의 사업목적과 사업장의 등록업종뿐만 아니라 실제의 사업내용과 근로자의 작업형태 등 사업의 실질에 따라 판단하여야 하는 점(대법원 2003. 6. 27. 선고 2002두10582 판결 참조) 등을 종합하여 보면, 원고가 실제 타워크레인을 소유하면서 그 임대업 등을 영위한 이상 타워크레인을 건설기계로 등록하였는지 여부와 관계없이 원고의 사업종류는 건설기계관리법 시행령 개정으로 인하여 2008. 1. 1.부터 건설기계관리사업에 해당한다고 봄이 상당하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 두 번째 주장에 대한 판단
위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 통하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉, ① 구 보험료징수법 제14조 제3항은 산재보험료율은 과거 3년 동안의 임금총액에 대한 산재보험급여총액의 비율을 기초로 하여 산재보험급여에 드는 금액, 재해예방 및 재해근로자의 복지증진에 드는 비용 등을 고려하여 사업의 종류별로 구분하여 노동부령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지나지 아니한 사업에 대한 산재보험료율은 제3항의 규정에 불구하고 산재보험심의위원회의 심의를 거쳐 노동부장관이 사업의 종류별로 따로 정한다고 규정하고 있는 바, 위 규정들을 종합하여 보면 산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지난 기존사업에 대해서는 과거 3년 동안의 산재발생비율이나 산재보험급여지급액 등 과거 실증자료를 기초로 그 사업에 대한 산재보험료율을 산정하는 것이 적절하다고 보아 이를 토대로 노동부장관이 산재보험료율을 결정하도록 하되, 다만 산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지나지 아니한 신규사업에 대해서는 과거 실증자료가 부족하여 이를 토대로 그 사업에 대한 산재보험료율을 산정하기에는 적절치 않다고 보아 산재보험심의위원회의 심의를 추가적으로 거친 후 노동부장관이 산재보험료율을 결정하도록 하는 별도의 규정을 둔 것으로 해석되므로, 이 사건에서 문제된 타워크레인 임대업과 같이 산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지났음이 명백한 기존사업에 대해서는 위 제3항의 규정이 적용될 수 있을 뿐 산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지나지 않은 신규사업에 적용되는 위 제4항의 규정이 적용될 여지가 없는 것으로 보이는 점(타워크레인 임대업이 산재보험료율표의 사업종류예시표 중 건설업으로 분류되었다가 건설기계관리사업으로 재분류되었다고 하더라도 타워크레인 임대업이 신규사업으로 되는 것은 아니므로 달리 볼 바 아니다), ② 또한, 갑 11호증의 1, 2의 각 기재에 의하면 구 보험료징수법 제14조 제4항에서 규정하는 '산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지나지 아니한 사업'은 신규로 성립하는 사업(사업종류)을 말하고, 노동부(현재의 고용노동부)는 실제 '금융 및 보험업'이 1998. 7. 1.부터 산재보험법상의 신규사업으로 편입됨에 따라 2001년까지 구 보험료징수법 제14조 제4항에 따라 산재보험료율을 적용한 점, ③ 구 보험료징수법이 2007. 12. 27. 법률 제8812호로 개정되면서는 사업의 종류별로 산재보험료율이 급격히 변동되는 문제점을 방지하기 위하여 위 법 제14조 제6항에 노동부장관은 제3항에 따라 정한 특정 사업 종류의 산재보험료율이 인상되거나 인하되는 경우에는 직전 보험연도 산재보험료율의 100분의 30의 범위에서 조정하여야 한다는 내용이 신설되기에 이른 점(이 사건과 같이 사업의 종류 자체가 변경되는 경우에도 위 조항을 유추 적용할 수 있을 것으로 보이지만, 개정된 위 조항은 2008. 7. 1.부터 시행되었기 때문에 그 시행 전에 이미 고시된 2008년 사업종류별 산재보험료율을 산정함에 있어 위 조항을 소급하여 적용할 수는 없을 것으로 보인다) 등에 비추어 보면, 산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지난 기존사업임이 명백한 원고가 영위하는 타워크레인 임대업은 산재보험의 보험관계가 성립한 후 3년이 지나지 않은 신규사업이 아니어서 구 보험료징수법 제14조 제4항의 규정이 적용될 수는 없다고 봄이 상당하므로, 이와 다른 전제에서 한 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
3) 세 번째 주장에 대한 판단
앞서 든 증거들 및 갑 12, 13호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 노동부장관이 고시한 2008년도 산재보험료율표 중 원고가 영위하는 타워크레인 임대업의 산재보험료율을 건설기계관리사업의 산재보험료율인 119/1000를 그대로 적용하여 고시한 부분은 구 보험료징수법 제14조 제3항, 구 보험료징수법 시행규칙 제12조에서 정한 위임 범위의 한계를 일탈한 것으로서 무효라고 봄이 상당하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
가) 구 보험료징수법 제14조 제3항은 산재보험료율은 과거 3년 동안의 임금총액에 대한 산재보험급여총액의 비율 등을 고려하여 사업의 종류별로 구분하여 노동부령으로 정한다고 규정하고 있고, 구 보험료징수법 시행규칙 제12조는 구 보험료징수법 제14조 제3항 및 제4항의 규정에 따른 산재보험료율은 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업종류별로 구분하여 노동부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 노동부장관이 고시한 2008년도 산재보험료율표에도 사업의 종류는 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여 총액 비율 등에 의하여 결정된다고 규정하고 있는바, 이에 따르면 노동부장관이 사업의 종류를 분류하거나 그에 따른 산재보험료율을 결정 · 고시함에 있어서는 과거 3년 동안의 실증자료를 바탕으로 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여 총액비율 등을 종합적으로 고려해야 하는 위임 범위의 내재적 한계가 있다고 봄이 상당하다.
나) 그런데 노동부장관은 타워크레인의 사업종류를 일반 건설업으로 분류하여 건설업의 산재보험료율을 적용하여 오다가 2007. 11. 5. 건설기계의 범위에 타워크레인을 새롭게 추가하는 내용으로 건설기계관리법 시행령이 개정되자 2008년도 산재보험료율을 결정 · 고시하면서는 타워크레인의 사업종류를 건설기계관리사업으로 분류하고 일반건설기계와 마찬가지로 건설기계관리사업의 산재보험료율을 그대로 적용하였는데, 이에 따라 원고가 영위하던 사업인 타워크레인 임대업의 경우 산재보험료율은 종전보다 무려 3배 넘게 급등하였다(노동부장관이 고시한 2008년도 산재보험료율표에 따르면 건설업의 경우 산재보험료율은 36/1000으로, 건설기계관리사업의 경우 산재보험료율은 119/1000로 각 결정되었다).
다) 위와 같이 산재보험료율이 급등하게 된 경위에 대하여 고용노동부는 각종 건설기계는 재해발생의 위험성이 유사하고 경제활동의 동질성이 있다고 보아 모두 건설기계관리사업이라는 사업종류로 분류하여 산재보험료율을 산정 · 적용하였고, 개정된 구 건설기계관리법 시행령에 따라 타워크레인이 2008. 1. 1.부터 건설기계에 편입됨으로써 타워크레인 임대업의 경우에도 건설기계관리사업의 산재보험료율을 적용하였으며, 재해발생 위험도는 사업의 종류별로 산정하고 있을 뿐 타워크레인 등 각 건설기계별로 파악하지는 않고 있어 타워크레인의 재해율을 별도로 산정할 수는 없다는 입장인데, 이에 따르면 노동부장관은 타워크레인 임대업에 대한 과거 실증자료를 전혀 고려하지 아니한 채 건설기계의 범위에 타워크레인이 새롭게 편입되는 내용으로 건설기계관리법 시행령이 개정되었다는 사정만으로 타워크레인 임대업의 경우에도 건설기계관리사업의 산재보험료율을 그대로 적용한 것으로 보인다.
라) 더욱이 고용노동부에서 재해율 등 과거의 실증자료를 개별 사업별로 관리하는 것이 사실상 불가능하여 사업의 종류로 통합 · 관리하고 있다고 하더라도 적어도 이 사건과 같이 개별 사업의 사업종류 자체가 변경됨으로 인하여 산재보험료율이 급등할 우려가 있는 예외적인 경우에는 구 보험료징수법 등 관계 법령의 위임 취지에 비추어 개별 사업의 재해율 등 과거의 실증자료를 분석하여 변경된 사업종류의 산재보험료율을 그대로 적용하는 것이 타당한지 여부에 대한 최소한의 검토과정을 거쳤어야 할 것으로 보임에도 이러한 조치를 취하였다는 자료는 찾아볼 수 없다.
마) 또한, 타워크레인을 구 건설기계관리법 시행령 부칙 제1조
건설기계관리법의 적용대상이 되는 건설기계로 편입하는 내용으로 건설기계관리법 시행령이 개정된 취지는 정부가 공증한 타워크레인 소유자에 한하여 대여사업을 가능하게 함으로써 그동안 다단계 하도급 및 덤핑계약 등으로 시장질서를 교란해 온 타워크레인 미보유 대여업자를 자연 퇴출시키고, 이를 통해 타워크레인 시장의 거래질서를 확립하며, 타워크레인 관리책임의 주체를 소유자로 명확히 하고 타워크레인에 관한 정보를 일반에 정확히 제공함으로써 타워크레인의 안전도를 높이고, 이를 통해 타워크레인 관련 근로자뿐 아니라 국민의 생명과 재산을 보호할 수 있다는 점에 있고(헌법재판소 2011. 5. 26. 선고 2009헌마285 결정 참조), 반면에 산재보험료율은 과거의 실증자료를 바탕으로 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여 총액비율 등을 종합적으로 고려해서 결정되는 것임에 비추어 보면, 타워크레인이 구 건설기계관리법 시행령 부칙 제1조
건설기계관리법의 적용대상이 되는 건설기계로 편입되었다고 하더라도 타워크레인의 산재보험료율 역시 그에 따라 건설기계관리사업의 산재보험료율을 반드시 적용해야 하는 논리필연적 관계에 있다고도 보이지 않는다.
바) 한편, 노동부장관이 고시한 2008년도 산재보험료율표에는 건설기계관리사업을 '구 건설기계관리법 시행령 부칙 제1조
건설기계관리법에 의한 건설기계의 관리, 유지, 보수, 대여 등의 사업'으로 정의하고 있어 타워크레인 임대업이 건설기계관리사업으로 당연히 포섭되는 것으로 보이기는 하나, 위 건설기계관리사업의 정의 규정 역시 관계 법령의 위임취지에 따라 노동부장관이 합리적인 범위 내에서 변경할 수 있는 것이고, 실제로 건설기계관리사업 중 운전원 없이 건설기계만을 대여하는 경우에는 90508 기타의 각종사업으로 분류하고, 건설기계의 정비를 독립적으로 행하는 경우에는 22305 건설기계 또는 광산기계 및 설비품 제조업으로 분류하는 내용의 예외적인 조항을 두고 있음에 비추어 보면, 타워크레인을 이용한 사업인 경우에도 건설기계관리사업의 산재보험료율을 적용하는 것이 현저히 부당하다고 보이는 경우에는 정의 규정을 변경하거나 예외조항 등을 두어 충분히 그 적용을 배제할 수 있을 것으로 보인다.
사) 나아가 앞서 본 바와 같이 구 보험료징수법이 2007. 12. 27. 법률 제8812호로 개정되면서 사업의 종류별로 산재보험료율이 급격히 변동되는 문제점을 방지하기 위하여 위 법 제14조 제6항에 노동부장관은 제3항에 따라 정한 특정 사업 종류의 산재보험료율이 인상되거나 인하되는 경우에는 직전 보험연도 산재보험료율의 100분의 30의 범위에서 조정하여야 한다는 내용이 신설되었음에 비추어 보면, 이 사건과 같이 산재보험료율이 종전보다 무려 3배 넘게 인상된 것은 합리적인 범위 내의 변동이라고 볼 수 없다.
4) 소결론
이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살필 필요 없이 위법하다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용한다.
재판장 판사 재판장 판사1
판사 판사1
판사 판사2