공매처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 1997.04.25 / 시행일:

【심급】
1심
【세목】
기타
【주문】
1. 피고가 1995. 2. 3.광명시노온사동 산 216의 1임야(지분) 27,256.209㎡를소외 이근성에게 매각하기로 한공매처분을 취소한다.
2. 소송비용중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인의, 나머지 부분은 피고의 각 부담으로 한다.
【이유】

1. 처분의 경위

갑제1호증, 갑제2호증의 1, 2 내지 8, 갑제3호증의 1 내지 24, 갑제9호증 갑제12호증의 2, 을제5호증의 1,2, 을제6 내지 12, 15 내지 20의 각 1 내지 5, 을 제21호증의 1의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.
가. 피고 보조참가인(이하 참가인이라고만 한다)은 1987. 12. 26. 원고의 체납세액이 부가가치세, 종합소득세 및 양도소득세 등 합계 금302,877,940원에 달하자, 광명시노온사동 산 216의 1임야 28,760㎡중 원고 소유 지분 9,180분의 8,700 (27,256.209㎡에 해당함, 이하 이 사건 부동산이라 한다)을 압류처분하고, 같은 날 압류등기를 마쳤다.
나. 참가인은 그후 이 사건 부동산에 대하여 1990. 5. 7. 피고에게 공매대행의뢰를 하였는 바, 원고가 수차에 걸쳐 체납세금을 일부 납부하면서 공매 연기를 요청하므로 공매 실시를 연기하도록 조치하여 왔는데, 1991. 9. 20. 일부 체납세금을 납부한 이후에는 그 나머지를 납부하지 아니하므로 1992. 6. 26. 당시의 체납세액 합계 금171,577,250원에 대하여 피고에게 공매재개를 요청하였다.
다. 이에 피고는 이 사건 부동산에 관하여 1992. 11. 10.자 한국감정원의 평가액인 금381,584,000원을 최초 매각예정가격으로 결정한 다음, 1993. 11. 30. 제1차 공매를, 1994. 1. 7. 같은 매각예정가격으로 제2차 공매를 시행하였으나 각 유찰되자, 그 이후에는 위 가격에서 매회 위 가격의 10%에 상당하는 금38,158,400원씩을 차감한 금원을 매각예정가격으로 하여 1994. 2. 2.(3차), 같은 해 3. 3.(4차), 같은 해 3. 29.(5차), 같은 해 4.26.(6차), 같은 해 5. 24.(7차)에 각 공매를 실시하였으나 계속 유찰되었다.
라. 그런데, 위 7차 공매시 최초의 매각예정가격의 50%인 금190,792,000원에도 유찰되자 피고는 참가인에게 매각예정가격 협의요청를 하였고, 이에 참가인은 국세기본법 기본통칙 3-10-45···74 제1항에 따라 피고의 의견대로 8차 매각예정가격을 7차 예정가격에서 10% 감액한 171,713,000원으로 하고, 그 후의 예정가격은 매회 위 가격의 10%에 상당하는 금17,171,300원씩을 계속 차감한 금원으로 결정하도록 회신하였고, 위 회신에 따라 피고는 공매를 진행하였는데 같은 해 8. 9.(8차), 같은 해 9. 6.(9차), 같은 해 10. 11.(10차) 같은해 11. 9.(11차), 1995. 1. 6.(12차, 단 11차의 가격에서 감액하지 아니한 채 같은 가격으로 공매실시함)의 공매기일에도 계속 유찰되었다.
마. 그러던 중 같은 해 2. 3.(13차) 매각예정가격을 금103,028,000원으로 한 공매기일에 소외 이근성에게 금104,660,000원으로 낙찰되었고, 피고는 같은 날 위 소외인에게 이를 매각하는 결정(이하 이 사건 공매처분이라 한다)을 하였다.
2. 전심절차

피고는, 원고가 이 사건 소송의 전심으로 심사청구 및 심판청구 절차를 거치지 아니하여 부적법하다는 취지로 주장하므로 살피건대, 갑 제7호증의 1, 2, 갑 제9, 10, 11, 호증, 갑 제12호증의 1, 2의 각 기재에 증인 윤순자의 일부증언에 변론의 전취지를 종합하면, 피고는 이 사건 공매 처분 자체에 대하여는 원고에게 통지하지 아니하였고(이 점은 피고도 자인하고 있다), 다만 참가인이 1995. 3. 17.자 배분계산서를 같은 해 4. 8.경 원고에게 통지하여 그 무렵에 원고는 이 사건 공매처분을 알게 된 사실, 그 후 원고는 위와 같이 공매처분을 알게된 후 60일 이내인 같은 해 4. 25. 이 사건 소송제기와 함께 심사청구를 하였고, 같은 해 6. 12. 국세청의 같은 달 9.자 심사청구 기각결정을 수령한 다음 같은 달 16. 심판청구를 하여, 이 사건 변론종결 전인 1996. 2. 2. 국세심판소의 심판청구 기각결정이 있었던 사실을 각 인정할 수 있고, 달리 반증이 없는 바, 위 인정사실에 의하면, 원고는 이 사건 변론종결 당시 이미 전심절차를 적법하게 거쳤다고 할 것이므로, 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.
3. 공매처분의 적법여부

가. 원고의 주장

원고는 첫째, 피고 및 참가인은 이 사건 토지에 대한 공매를 하기 위하여는국세징수법 제74조 제3항,제68조에 따라 원고에게 공매통지를 하여야 할 것인 바, 피고등이 원고의 주소를 알고 있으면서도 원고에게 한 공매기일 통지서가 반송되자 곧바로 공시송달을 한 것은 원고에게 공매통지를 하지 아니한 것일 뿐만 아니라 국세기본법상 공시송달의 요건을 결여한 것으로서 부적법한 것이고, 둘째, 제7차 공매가 유찰되자 제8차 공매부터는 최초공매예정가격의 50%에 미달되는 가격으로 공매를 진행하여 결국 1995. 2. 3. 제13차 공매에서 최초매각예정가격의 27.4%에 불과한 금104,660,000원으로 공매처분을 한 것은국세징수법 제74조 제4항본문의 규정에 위반되는 것이며, 셋째, 공매공고상 공매재산의 표시를 ‘임야(지분) 27,256.209㎡로 기재하여 그 목적물을 특정하고 있으나, 이 사건 부동산의 면적은 28,760㎡이므로 그 목적물을 잘못 특정하였고, 넷째, 참가인은 1994. 6.경 원고에게 체납세액을 1995. 6. 30.까지 분납하도록 하면서 그 때까지는 공매처분을 유예하겠다고 약속하였음에도 피고의 이 사건 공매처분을 중단시키지 아니하였으므로, 이 사건 공매처분은 신의성실의 원칙에 위배되며, 다섯째, 원고가 체납세액중 85% 이상을 납부하고, 미납액은 금55,462,750원에 불과한데 반하여 이 사건 토지는 금381,584,000원를 상회함에도, 피고가 공매처분을 단행한 것은 행정처분의 비례의 원칙에 반하는 등, 이 사건 공매처분은 어느모로 보나 위법하다고 주장한다.
나. 먼저 공매통지가 위법하다는 원고의 첫째 주장에 관하여 살피건대,국세징수법은 제68조에서 “세무서장은 제67조 제2항의 규정에 의한 공고를 한 때에는 즉시 그 내용을 체납자, 납세담보물의 소유자와 그 채권상의 전세권, 질권, 저당권 기타의 권리를 가진 자에게 통지하여야 한다”고 규정하고 있으나 그 통지 방법에 관한 규정은 없고, 한편, 이 사건 공매처분 당시 시행되고 있던구 국세기본법 (1996. 12. 30. 개정되기 전의 법률) 제11조는 공시송달의 요건으로서 ”서류의 송달을 받아야할 자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 서류의 요지를 공고한 날로부터 10일이 경과함으로써 제8조 규정에 의한 서류의 송달이 있는 것을 본다“고 하면서, 제1호에 ”주소 또는 영업소에서 서류의 수령을 거부한 때“, 제2호에서 ”주소 또는 거소가 국외에 있고 그 송달이 곤란한 때”, 제3호에서 “주소 또는 영업소가 분명하지 아니한 때”를 규정하였고,같은 법 시행령 제7조는 “법 제11조 제1항 제1호에서 ‘주소 또는 영업소가 분명하지 아니한 때’라 함은 주민등록표, 법인등기부등에 의하여도 이를 확인할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하였다.
그런데국세징수법 68조에 의한 통지는 공매의 요건은 아니고 국가가 강제집행법상의 압류채권자와 비슷한 지위에 서서 공매사실 자체를 체납자에게 알려주는데 불과한 것이라(대법원 1996. 9. 6. 선고 95누12026 판결참조) 할 것인 바, 을제1호증의 1 내지 3, 을제5호증의 1,2, 을제6 내지 12, 15 내지 20의 각 1 내지 5의 각 기재, 증인조시연의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 피고는 위 제1차 공매기일 이전인 1993. 1. 7. 원고의 주민등록지인 경기 화성군 장안면어은리 462의 5에 공매통지서를 교부송달하려 하였으나 원고가 그곳에 주민등록만 올려놓고 거주하지 아니하여 교부송달을 하지 못한 사실, 그후 피고는 1993. 8. 2. 원고가 참가인에게 제출한 서류상 주소로 되어 있던 서울 서초구서초동 1524의 11 동아빌라 201호에 담당직원을 보내 공매통지서를 교부송달하려 하였으나 그 집안에 있던 성명불상자는 피고의 직원임을 확인하고서도 문을 열어 주지 아니한 채 송달을 받지 아니하여 송달을 못하였고, 같은 달 25. 다시 위동아빌라 201호에 담당직원을 보내 공매통지서를 교부송달하려 하였으나 폐문 부재상태이어서 송달이 불가능하였던 사실, 위와 같이 교부 송달이 불가능하게 되자, 피고는 1993. 11. 30. 자 공매기일(앞에서 본 제1차기일) 이후 낙찰된 1995. 2. 3. 공매기일(제13차)까지의 매 공매기일마다 원고의 주민등록지 및 위동아빌라 201호2곳으로 모두 등기우편 송달을 하였고, 그 결과 전자에 대하여는 수취인 없음 또는 수취인 불명 등으로, 후자에 대하여는 수취인 없음 또는 장기폐문으로 각기 반송되어 오자, 그 때마다 모두 위국세기본법 제11조소정의 공시송달을 시행한 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없는 바, 위 인정사실에 의하면, 피고는 제1차 공매기일에 앞서 3차례에 걸쳐 원고의 주민등록지와 실지 거주지를 확인하고 그곳으로 교부 송달을 시도하였으나 그 때마다 송달불능이 되자, 그후 공매기일 통지을 함에 있어서는 위 2곳의 주소지 모두에 각기 등기우편 송달을 하였으나 수취인 불명, 장기폐문등의 사유로 모두 반송되었으므로, 이는구 국세기본법 제11조 제1항 제3호소정의 ”주소가 분명하지 아니한 때”에 해당한다고 할 것이고, 따라서 피고가 위 각 공매기일에 관한 통지를 공시송달로써 한 것은 적법하다고 할 것이므로(대법원 1992. 8. 14. 선고 92누7146 판결참조), 원고의 위 주장은 이유없다.
다. 다음 이 사건 공매처분이국세징수법 제74조 제4항본문의 규정에 위반된다는 원고의 둘째 주장에 관하여 본다.
(1) 관계법령 및 판단

이 사건 공매처분 당시 시행되고 있던국세징수법 제61조 제1항은 “세무서장은 압류한 부동산을 대통령령이 정하는 바에 의하여 공매에 붙인다”고 규정하고, 제63조는 제1항에서 ”세무서장은 압류재산을 공매에 붙이고자 할 때에는 그 매각예정가격을 정하여야 한다“고 하면서 제2항에서 ”세무서장은 매각예정가격을 정하기 어려운 때에는 대통령이 정하는 바에 의하여 감정인에게 평가를 의뢰하여 그 가액을 참고할 수 있다“고 규정하며, 제74조는 제1항에서 ”재산을 공매에 붙여도 매수희망자가 없거나 그 가격이 매각예정가격 미만인 때에는 재공매에 붙인다“고 규정하고, 제4항 본문에서 ”압류재산에 대하여 2회 공매를 하여도 유찰되거나 응찰자가 없을 때에는 매각예정가격의 100분의 50에 해당하는 금액을 한도로 하여 다음 회부터 공매를 할 때마다 매각예정가격의 100분의 10에 해당하는 금액을 체감한다“고 규정하고 있으며, 한편 법 제62조는 “압류재산이 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 수의계약에 의하여 이를 매각할 수 있다”고 하면서, 제1호에서 “수의계약에 의하지 아니하면 매각대금이 체납처분비에 충당하고 잔여가 생길 여지가 없을 때”를, 제5호에서 “제1회 공매후 1년간에 5회 이상 공매하여도 매각되지 아니한 때”, 제6호에서 ”공매함이 공익상 적절하지 아니한 때“를 각 규정하고, 같은 법 시행령 제69조는 ”압류재산을 법62조의 규정에 의하여 수의계약으로 매각하고자 할 때에는 추산가격조서를 작성하고 2인 이상으로부터 견적서를 받아야 한다“고 규정하고 있다.
그런데,국세징수법 제74조 제4항본문에서 매각예정가격을 체감할 수 있도록 규정한 것은 국세징수권의 신속한 실현이라는 공익적 측면을 고려한 것이지만, 다른 한편 그 체감한도를 100분의 50에 해당하는 금액으로 제한한 것은 체납자의 재산권을 보호하기 위한 것인 점, 조세법률주의의 원칙상 조세법령에 관하여는 엄격하게 해석하여야 하고 합리적 이유없이 확장 또는 유추해석을 할 수 없는 점, 또한 압류된 부동산에 대한 환가 방법은 원칙적으로 공매이지만, “제1회 공매후 1년간에 5회 이상 공매하여도 매각되지 아니한 때”등 예외적인 경우에는 수의계약에 의하여도 환가가 가능하도록 되어 있는 점 등을 고려하여 볼 때, 매각예정가격을 최초의 가격의 100분의 50에 상당하는 금액까지 체감하여 재공매에 붙여도 매각되지 아니한 경우에는 법 제74조 제4항 본문의 감액한도규정에 따라 그 이하의 가격으로 공매할 수는 없고, 따라서 그러한 때에는 법 제62조에 의한 수의계약에 의하든지, 또는 최초 가격의 100분의 50에 상당하는 금액으로 재공매에 붙이는 방법에 의하여 매각할 수 밖에 없다고 해석함이 상당하다고 할 것이므로, 이와는 달리 재공매절차에서 최초 매각예정가격의 100분의 50 이하의 가격으로 매각한 이 사건 공매처분은 위법하다고 할 것이다.
(2) 피고등의 주장 및 판단

(가) 그런데 피고 및 참가인은, 국세징수법 기본통칙 3-10-45···74 제1항에서 “법 제74조 제4항의 규정에 따라 매각예정가격을 당초의 100분의 50에 상당하는 금액까지 체감하여 재공매에 붙여도 매수희망자가 없거나 매각예정가격 이상의 매수희망자가 없는 때에는 법 제63조의 규정에 의하여 새로이 매각예정가격을 결정하고 재공매할 수 있다”고 규정하고 있는 바, 국세징수법 제74조 제4항 본문 소정의 감액한도 규정은 부당한 염가매각을 방지하려는 것에 불과한 반면, 그 감액한도규정에 따라 그 이하로 공매에 붙일 수 없게 된다면 국세징수권의 확보에 막대한 지장을 줄 수 있는 점, 법 제63조는 제1항에는 세무서장은 압류재산을 공매에 붙이고자 할 때에는 그 매각예정가격을 정하여야 한다고 규정한 점, 법 제62조에 의하여 1년간 5회 이상 공매하여도 매각되지 아니한 때에는 수의계약에 의하여 매각할 수 있는 점, 민사강제집행법상 경매의 경우에는 감액한도규정이 없는 점 등을 종합하여 볼 때, 위 기본통칙은법 제74조 제4항본문에 저촉되거나 그 위임의 한계를 벗어난 것이 아니므로, 매각예정가격을 최초 가격의 100분의 50에 상당하는 금액까지 체감하여 재공매에 붙여도 매각되지 아니한 경우에는, 위 기본통칙의 규정에 따라 최초 매각예정가격의 100분의 50 이하의 가격으로 새로이 매각예정가격을 정하여 매각할 수 있다고 할 것이므로, 이 사건 공매처분은 적법하다는 취지로 주장한다.
살피건대, 위 기본통칙을 비롯한 조세통칙은 원칙적으로는 세무관청 내부에서 세법해석의 기준 및 집행 기준을 시달한 행정규칙으로서 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 규정일 뿐 국가와 국민 사이에 효력을 가지는 법규적 효력이 없으므로 법원이나 일반 국민에 대한 법적 구속력이 없는 것일 뿐만 아니라(대법원 1987. 5. 26. 선고 86누96 판결,대법원 1992. 12. 22. 선고 92누7580 판결참조), 피고의 위 주장과 같은 사정을 감안한다고 하더라도, 매각예정가격을 당초의 100분의 50에 상당하는 금액까지 체감하여 재공매에 붙여도 매각되지 아니한 경우에 위 기본 통칙 규정과 같이 최초 매각예정가격의 100분의 50 이하의 가격으로 새로이 매각예정가격을 결정하고 재공매할 수 있다고 하는 것은, 국세징수법 및 그 시행령에 뚜렷한 위임 근거가 없는 것인 데다가, 조세법의 엄격해석의 원칙을 벗어난 확장해석으로서 허용될 수 없는 것이고, 염가매각을 방지하여 국민의 재산권을 보호하려는 목적으로 체감한도를 당초의 매각예정가격의 100분의 50으로 규정한법 제74조 제4항본문에 정면으로 반하는 것으로서 그 효력이 없다고 할 것이니, 위 통칙 규정을 전제로 한 피고 및 참가인의 위 주장은 받아들이지 아니한다.
(나) 나아가 피고 및 보조참가인은, 압류된 부동산에 관하여 위 통칙 규정을 근거로 하여 계속적으로 당초 매각예정가격의 100분의 50 이하 가격으로 공매처분을 하여 옴으로써 그러한 관행이 성립되었다고 할 것이므로, 그 관행에 따라 이루어진 이 사건 공매처분도 적법하다는 취지로 주장하나, 그러한 세무 관행이 성립되었다고 하더라도, 관행은 조세법률주의의 원칙상 조세법의 법원(法源)이 될 수 없는 것이므로(위 92누7580 판결 참조), 피고 및 참가인의 위 주장은 받아들일 수 없다.
4. 결론

그렇다면, 피고의 이 사건 공매처분은 위법하다고 할 것이므로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유있어 인용하고, 소송비용의 부담에 관하여는행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제89조,제94조를 적용하여, 주문과 같이 판결한다.

과세관청 및 보조참가인은, 압류된 부동산에 관하여 위 통칙 규정을 근거로 하여 계속적으로 당초 매각예정가격의 100분의 50 이하 가격으로 공매처분을 하여 옴으로써 그러한 관행이 성립되었다고 할 것이므로, 그 관행에 따라 이루어진 공매처분도 적법하다는 취지로 주장하나, 그러한 세무 관행이 성립되었다고 하더라도, 관행은 조세법률주의의 원칙상 조세법의 법원(法源)이 될 수 없는 것이므로, 처분은 위법하다.