조합설립추진위원회승인무효확인 (일반행정, 대법원)
공포일: 2013.05.24 / 시행일:

【원고(선정당사자), 상고인】 원고
【피고, 피상고인】 서울특별시 성북구청장
【피고보조참가인】 ○○○구역주택재개발추진위원회
【원심판결】 서울고법 2011. 6. 3. 선고 2010누43978 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고(선정당사자)가 부담한다.

【이 유】 상고이유에 대하여 판단한다.
 1. 상고이유 제1점에 대하여
 가. 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다. 그리고 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분의 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이고, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다(대법원 2011. 4. 14. 선고 2010두14282 판결, 대법원 2011. 7. 28. 선고 2011두2842 판결 등 참조).
 나. 원심은 제1심판결을 인용하여 이 사건 정비구역에 포함된 국·공유지의 소유자인 대한민국 및 서울특별시 성북구도 이 사건 추진위원회의 설립에 동의하였다고 보아야 하고, 이들을 포함하여 161명의 토지 등 소유자 중 과반수에 해당하는 81명이 이 사건 추진위원회 설립에 동의하였다고 판단한 다음, 이 사건 승인처분이나 이 사건 변경승인처분이 당연무효라는 원고의 주장을 배척하였다.
 우선 이 사건 조합에 대한 설립인가의 처분청이면서 동시에 이 사건 주택재개발사업의 구역 내에 토지를 소유하는 서울특별시 성북구를 대표하는 지위도 겸한 피고 서울특별시 성북구청장이 이 사건 조합설립인가처분을 하였으므로 서울특별시 성북구는 이 사건 추진위원회의 설립에 동의하였다고 볼 것이다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2012두4081 판결 등 참조). 그리고 대한민국의 경우에는 설혹 상고이유의 주장과 같이 이 사건 추진위원회의 설립에 동의한 것으로 볼 수 없다 하더라도, 위에서 본 법리에 비추어 보면 국가나 지방자치단체가 정비구역 내에 소유하고 있는 토지에 대하여 아무런 의사표시를 하지 않은 경우에 이들이 그 토지를 포함하는 정비구역에 관한 추진위원회 설립에 동의한 것으로 볼 수 있을지 여부에 관한 법리가 명백히 밝혀지지 않아 그 해석에 다툼의 여지가 있는 이상, 대한민국이 이 사건 추진위원회 설립에 동의한 것으로 본 것이 하자라고 할지라도 그 하자가 명백하다고 할 수는 없고, 따라서 이 사건 승인처분이나 이 사건 변경승인처분 또한 당연 무효라고 볼 수는 없다.
 그러므로 이 사건 승인처분이나 이 사건 변경승인처분이 당연 무효라는 원고의 주장을 배척한 원심의 결론은 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같이 국가나 지방자치단체의 조합설립 동의의 방법 및 동의 여부에 관한 법리를 오해한 잘못으로 인하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다.
 2. 상고이유 제2점에 대하여
구 도시 및 주거환경 정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제2조 제9호 (가)목, 제17조, 구 도시정비법 시행령 제28조 제1항 제1호 등 관계 법령의 내용과 체제 등에 비추어 볼 때, 토지의 필지별 또는 토지·건물의 소유자, 공유자가 서로 다른 경우에는 각 부동산별로 1인이 토지 등 소유자로 산정되어야 하고, 동일한 공유자가 서로 다른 필지의 토지 또는 토지·건물을 공동소유하고 있을 때에는 부동산의 수와 관계없이 그 공유자들 중 1인만이 토지 등 소유자로 산정된다고 해석된다(대법원 2010. 1. 14. 선고 2009두15852 판결 등 참조).
 위 법리에 비추어 보면 원심이 인용한 제1심판결이 서울 성북구 하월곡동 (지번 생략)의 2필지 토지를 공유하고 있는 소외 1, 소외 2 중 1인만이 토지 등 소유자에 해당한다고 보아 이를 토대로 토지 등 소유자와 동의자의 수를 산정한 것은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 2명 이상이 2개 이상의 부동산을 공유한 경우의 토지 등 소유자 산정에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
 3. 상고이유 제3점에 대하여
2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 도시정비법 제13조 제2항이 정비사업 시행을 위하여 조합을 설립하고자 하는 경우에는 ‘제4조에 따른 정비구역 지정·고시 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 제15조 제2항에 따른 운영규정에 대한 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여’ 국토해양부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 하도록 정하고 있는 것과는 달리, 구 도시정비법 제13조 제2항은 추진위원회의 구성에 관한 토지 등 소유자의 동의 시기를 정비구역 지정·고시 후로 제한하는 규정을 두지 아니하였던 점 등을 고려하면, 비록 구 도시정비법하에서 정비구역의 지정·고시 이전에 정비예정구역에 의하여 확정된 토지 등 소유자의 과반수 동의를 얻어 구성된 추진위원회에 대하여 설립승인처분이 이루어졌다 하더라도, 그 처분의 하자가 중대하거나 명백하여 무효라고 할 수 없다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두9358 판결 등 참조).
 위 법리에 비추어 보면 원심이 인용한 제1심판결이 구 도시정비법하에서 정비예정구역의 지정·고시 후 정비구역의 지정·고시 전에 추진위원회 설립승인처분이 이루어진 하자가 있다는 사정만으로 그 처분이 당연 무효라고 볼 수 없다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 정비구역지정 전 추진위윈회 설립승인처분의 효력에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
 4. 결론
 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 선정자 명단: 생략]

대법관 김신(재판장) 민일영 이인복(주심) 박보영

[1] 주택재개발사업에서 토지의 필지별 또는 토지·건물의 소유자, 공유자가 서로 다른 경우 및 동일한 공유자가 서로 다른 필지의 토지 또는 토지·건물을 공동소유하고 있을 경우, ‘토지 등 소유자’의 산정 방법
[2] 구 도시 및 주거환경정비법하에서 정비구역의 지정·고시 전에 정비예정지역에 의하여 확정된 토지 등 소유자의 과반수 동의를 얻어 구성된 조합설립추진위원회에 대하여 설립승인처분이 이루어진 경우, 처분의 하자가 중대·명백하여 당연무효인지 여부(소극)