관광숙박업사업계획승인취소 (일반행정, 수원지방법원)
공포일: 1999.09.16 / 시행일:

【심급】
1심
【세목】
기타
【주문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】

1. 처분의 경위

원고(당초 주식회사이십삼세기사업에서 1995. 5. 31. 상호를 변경하였다)가 1995. 3. 29. 피고로부터 남양주시호평동 산 26의 1 및 같은 동 산 26의 3 임야 면적 합계 24,580(이하 이 사건 사업부지라 한다) 지상에 지하 5층 지상 15층의 콘도미니엄건물 1동(시티 21 콘도미니엄)을 신축하여 관광숙박업을 한다는 내용의 관광숙박업 사업계획승인을 받았으나, 피고는 1997. 8. 22. 원고가 사업추진실적이 극히 불량하고, 향후 사업을 추진하게 하는 것이 적합하지 아니하다는 이유로관광진흥법(1999. 2. 8. 법률 제5925호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제18조 제1항에 의하여 위 사업계획승인을 취소하는 처분(이하 이 사건 처분이라 한다)을 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
2. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 사유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.
첫째, 원고는 이 사건 사업부지에서의 관광숙박업사업계획승인을 받고 이어 지상 관광숙박업시설에 대한 건축허가를 얻은 후 대체조림비, 전용부담금, 산림훼손원상복구비등으로 금 8억여원을 납입하였고, 그후 건축공사를 위해 우수시공업체인 1군 건설회사를 시공자로 선정하고, 동 회사와의 사이에 구두계약을 체결한 상태에서 공사비등의 세부사항을 협의하느라 1996. 6. 27. 남양주시장에게 착공연기신청서를 제출하였지만 곧이어 연기된 착공기간내에 실제로 착공을 하고 같은 해 9. 26. 착공신고서를 제출하였음에도 남양주시장은 건축허가를 취소하였고, 이에 대해 원고는 다시 건축허가신청을 하는 등으로 사업추진의사를 굽히지 않자 이번에는 이 사건 사업부지를 포함하여 당초 운동, 휴양지구로 지정된 128,570중 이 사건 사업부지와 이미 원고의 전 사업자인 서울리조트가 체육시설사업승인을 받은 12,570를 제외한 나머지 91,109에 대해 개발계획을 수립하라고 하는등 원고의 당초 경영계획과 관광숙박업계의 사업관행을 무시한 요구만을 하였고, 결국 원고가 위 잔여부지에 대한 사업계획승인을 얻지 못하자, 원고가 그 동안 이 사건 사업부지상의 건축공사에 소요되는 1,500억원의 자금을 마련하기 위하여 당시 원고가 진행중이던 남양주시 와부읍월문리 산 59외 19 필지상의 4,953세대의 아파트공사에 관하여소외 동아건설산업주식회사 및대한부동산신탁주식회사와의 사이에 토지신탁사업약정을 체결하고 그와 같은 내용을 담은 자금조달계획서등 일체의 서류를 구비하여 제출하는 등 사업추진을 위한 확실한 의사와 능력을 보여주었음에도 불구하고, 아무런 합리적인 이유도 없이 위와 같이 이 사건 사업과는 무관한 위 잔여부지에 대한 사업계획승인이 없었다는 이유만을 내세우며관광진흥법 제18조 제1항의 규정을 적용하여 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.
둘째, 피고는 이 사건 처분을 하면서 원고에게 아무런 청문의 기회를 주지 않았으며, 또한 관광진흥법 시행규칙 제23조 제1항에 의한 [별표4]의 개별기준 16호가 정한 행정처분 기준에 의하면 1년이내에 3회의 위반행위가 있어야 사업계획승인취소를 할 수 있도록 규정하고 있고, 원고는 1년이내에 같은 위반행위를 한 일이 없음에도 피고가 바로 사업계획승인을 취소한 것은 위법하다.
셋째, 가사 그렇지 않다고 하더라도 피고는 관광숙박업사업계획승인을 얻은 후 바로 건축허가를 얻고 이 건 사업에 수반되는 대체조림비, 전용부담금, 적지복구비 등으로 금 8억원을 전액 납부하였고, 사업자금을 마련하기 위하여 토지신탁약정을 체결하고 자금조달계획서 등 피고가 필요로 하는 모든 서류를 제출하여 사업을 진행할 수 있는 의사와 능력이 있음에도 사업계획승인을 취소하여 사업계획자체를 무위로 돌리는 것은 그로 인해 달성하려는 행정목적에 비추어 원고가 입게 되는 피해가 너무 커서 가혹한 결과를 가져오므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈, 남용한 것으로 위법하다.
3. 처분의 적법여부에 대한 판단

가. 관련법령

관광진흥법(1999. 2. 8. 법률 제5925호로 전문 개정되기 전의 것) 제18조

① 교통부장관은 관광사업의 등록등을 받거나 사업계획의 승인을 얻은 자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 그 등록증 또는 사업계획의 승인을 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다.
4. 자산상태 또는 경영상태의 현저한 불량 기타 사유로 그 사업을 계속하게 하는 것이 적합하지 아니하다고 인정된 때

② 제1항의 규정에 의한 취소&#8228;정지처분의 세부적인 기준은 그 사유와 위반정도를 감안하여 교통부령으로 정한다.
같은 법 시행규칙(1999. 6. 26. 부령 제26호로 전문 개정되기 전의 것) 제23조 【행정처분의 기준】

① 법 제18조 및 법 제41조의 규정에 의하여 등록&#8228;지정&#8228;허가의 취소 또는 자격의 취소등 행정처분을 하기 위한 위반행위의 종별과 그 처분기준은 별표 4와 같다.
[별표4]

1. 일반기준

다. 개별적 행정처분기준의 1차&#8228;2차&#8228;3차 및 4차라 함은 최근 1년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 것을 말한다.
2. 개별기준

위 반 행 위

행정처분기준

1차위반

2차위반

3차위반

16. 법 제18조(등록취소등) 위반

나. 자산상태 또는 경영상태의 현저한 불량 기타 사유로 그 사업을 계속하게 하는 것이 적합하지 아니하다고 인정된 때

개선명령

사업정지1월

취 소

관광진흥법 제49조【청문】

교통부장관은 다음 각호의 1에 해당하는 처분을 하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 미리 당해 처분의 상대방 또는 그 대리인에게 의견을 진술할 기회를 주어야 한다. 다만 당해 처분의 상대방 또는 그 대리인이 정당한 사유없이 이에 응하지 아니하거나 처분의 상대방의 주소불명등으로 의견진술의 기회를 줄 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 제18조 제1항의 규정에 의한 등록등 또는 사업계획승인의 취소나 사업정지

나. 판단

(1) 먼저 피고가 아무런 합리적 사유 없이 이 사건 처분을 하였다는 주장에 관하여 본다.
(가) 갑 제5호증 내지 제8호증, 제9호증의 1 내지 28, 을 제1호증의 1 내지 제17호증의 3, 제22호증 내지 제24호증의 각 기재와 이 법원의 남양주시장에 대한 사실조회결과에 변론의 전취지를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있고, 이에 반하는 증인 김종덕의 증언은 믿기 어렵고 달리 반증이 없다.
① 원고는 1995. 3. 29. 피고로부터 이 사건 사업부지상에 지하 5층 지상 15층, 건축연면적 99,686, 객실수 264실의 콘도미니엄 건물 1동을 사업비 151,310,000,000원을 들여 신축하여 관광숙박업을 한다는 내용의 사업계획승인을 받은 후, 같은 해 6. 29. 남양주시로부터 위 콘도미니엄 건물 신축에 대한 건축허가를 받았는데, 건축허가조건상 허가를 받은 날로부터 1년이내에 공사를 착수하여야 하며 정당한 사유가 있는 때에는 3월의 범위내에서 1회에 한하여 착수기간을 연장할 수 있으나 동 기간내에 착수하지 않을 때는 건축허가는 취소하도록 규정하고 있으며{건축허가준수조건 제3항, 이는건축법(1999. 2. 8. 법률 제895호로 개정되기 전의 것) 제8조 제8항과 동일한 내용이다}, 같은 달 30. 보험료 금 13,990,340원을 지급하고, 보험가입금액을 금 461,563,000원, 보험기간을 1995. 6. 30.부터 1998. 10. 30.까지로 하는 산림훼손원상복구비예치금의 보증보험에 가입하였다(대체조림비 금 74,518,470원은 1994. 6. 16., 전용부담금 238,618,450원은 1994. 10. 4. 이미 전 사업자인 서울리조트 명의로 납부되었다),

② 그런데, 원고는 건축허가 후 1년이 다되도록 건축공사에 착공하지 않다가 1년이 거의 다 된 1996. 6. 27. 남양주시장에게 착공연기신청을 하여, 3개월간 착공기간 연장허가를 받고는 그로부터 3개월이 다 되어갈 무렵인 같은 해 9. 23. 착공신고서를 제출하였고, 이에 남양주시장은 현장확인결과 실제로는 원고가 전혀 착공을 하지 않고 있었고, 같은 달 30.까지 납부를 요구한 취득세, 등록세 등 체납세액 금 93,968,700원 중 금 43,968,700원을 납부하지 않자 같은 해 10. 5. 위 건축허가조건에 따라 건축허가를 취소하였고, 이러한 취소처분에 원고가 다투지 아니하여 위 취소처분은 확정되었다.
③ 원고는 그후 같은 해 12. 7. 남양주시에 동일한 규모의 콘도미니엄 건물을 신축한다는 내용의 건축허가를 다시 신청하였고, 이에 대해 남양주시장은 1996. 12. 7.부터 1997. 3. 6.까지 3차례에 걸쳐 지방건축위원회의 건축심의서류, 운동휴양지구로 지정된 128,259 전체에 대하여국토이용관리법 시행령 제6조 제1항 제4호에 정한 개발계획을 수립, 고시하는데 필요한 위 잔여부지 91,109에 대한 개발계획의 작성 및 일부 도면 등의 보완을 요구하였으나 이를 보완하지 않자 같은 해 4. 22. 위 건축허가신청서를 반려하였다.
④ 그러자 원고는 같은 해 5. 31. 국토이용관리법상 운동, 휴양지구로 지정된 128,570 중 1995. 3. 29. 사업승인된 24,580와 이미 체육시설사업이 승인된 12,570를 제외한 잔여부지 91,109 중 88,124상에 지하 3층 지상 15층의 콘도미니엄 건물 6동 연면적 294,875,74, 객실수 1,200실을 사업비 392,214,518,604원을 들여 신축하여 관광숙박업을 한다는 내용의 사업계획승인신청을 하였으나, 피고가 1997. 6. 2. 자금조달능력 및 방안에 대한 구체적인 계획서, 사업계획 조감도, 토지소유권입증자료등의 서류 보완을 요구함에 따라 같은 달 14. 사업계획승인신청을 취하하였고, 그후 원고는 같은 달 26. 다시 사업계획을 일부 변경하여(부지면적을 72,387, 건축연면적을 295,217.87, 사업비를 380,334,518,000원으로 변경) 재차 사업계획승인신청을 하였고, 이에 피고는 같은 달 27.부터 같은 해 7. 23.까지 3차례에 걸쳐 다시 자금조달능력 및 방안에 대한 구체적인 계획서를 비롯하여 사업계획조감도, 토지사용동의서 등의 서류의 보완을 요구하였으나 원고가 제대로 보완을 하지 않자 1997. 8. 4. 위 사업계획승인신청을 반려하였다.
⑤ 한편, 피고는 1995. 3. 29. 최초로 사업계획승인을 한 바 있으나, 앞서 본 바와 같이 원고가 1년 3개월에 해당하는 착공기한내에 착공을 하지 않아 1996. 10. 5. 건축허가가 취소되자, 원고에게관광진흥법 제18조 제1항 제4호가 정한 사유가 있다고 보고, 같은 법 시행규칙 제23조 [별표4]의 개별기준 16호의 나항에 정한 1차 위반시의 행정처분기준에 따라 원고에게 개선명령을 함과 함께, 아울러 향후의 사업추진계획과 금 151,310,000,000원에 달하는 사업비에 대한 자금조달계획, 은행잔고증명등을 1996. 12. 3.까지 제출하도록 요구하였다.
⑥ 피고는, 원고가 위 개선명령에 대해 이의를 제기하면서 건축허가를 받아 다시 사업을 진행하겠다고 하여 같은 해 12. 6. 및 같은 달 18. 앞서 개선명령을 하면서 요구한 자료의 제출을 촉구하였는바, 원고는 1997. 1. 21., 같은 해 2. 10. 다시 건축허가를 받아 1999. 6. 21.까지 공사를 완공하겠다는 내용의 사업추진계획서 및 총 사업비 151,039,845,000원에 대해서는 원고가 남양주시 와부읍 월문리 70외 29필지상에 1997. 3.부터 2000. 3.까지 총 사업비 금 203,114,940,000원을 들여 신축예정인 지하 2층 지상 15층 아파트 29동 총 4,953세대 규모의 월문아파트신축공사에 관하여 부동산개발신탁약정을 하여 부동산신탁사의 지원금 100,000,000,000원을 얻고, 자기자금 21,039,845원, 분양자금 30,000,000원으로 충당한다는 내용의 자금조달계획서를 제출하였고, 이에 대해 피고는 원고가 1994. 12. 7. 남양주시 와부읍월문리 산 70외 8필지 26,063를소외 정청이로부터 금 3,154,000,000원에 매수하기로하는 계약을 체결하고, 같은 리 71외 2필지 6,172를소외 서명자로부터 금 747,000,000원에 매수하기로 하는 매매계약을 체결함에 관하여 각 토지거래허가만을 받은 상태였을뿐 구체적인 사업계획이나 실현가능한 자금조달계획을 마련치 못하고 있다고 판단하고, 1997. 1. 22. 원고에 대해 건축허가증과 월문아파트 신축공사시 사업계획승인내역서의 제출을 요구하였으나 이를 제출하지 않자 1997. 4. 22. 위 [별표4]의 개별기준 16호의 나항에 정한 2차 위반시의 행정처분기준에 따라 1개월간의 사업정지처분을 하였고 아울러 자금조달계획, 사업추진실적 등을 알 수 있는 서류를 같은 해 6. 10.까지 제출할 것을 다시 요구하였고, 그후 같은 해 8. 4. 위 서류의 제출을 재차 촉구하였으나, 원고가 이에 응하지 않자 같은 달 22. 결국 위 [별표4]의 개별기준 16호의 나항에 정한 3차 위반시의 행정처분기준에 따라 원고의 사업계획승인을 취소하는 이 사건 처분을 하였다

(나) 위 인정사실에 의하면, 원고는 1995. 3. 29. 총사업비가 151,310,000,000원에 달하는 콘도미니엄 사업계획승인을 받고 이어 같은 해 6. 29. 건축허가를 받았으나 1년 3개월 동안의 착공기간 동안 전혀 착공을 하지 않아 건축허가가 취소되어 원고가 사업을 진행할 수 있는 의사와 능력이 있는지가 의문시되는 상황에서 피고의 수차례에 걸친 자금조달계획서 및 사업계획서의 제출요구에 대해 구체적이고 명확한 자료제출을 하지 못한 것은관광진흥법 제18조 제1항 제4호가 정한 자산상태 또는 경영상태의 현저한 불량 기타 사유로 그 사업을 계속하게 하는 것이 적합하지 아니한 때에 해당하고, 피고는 이를 이유로 같은 법 시행규칙 제23조 [별표4]의 개별기준 16호의 나항에 정한 행정처분기준에 따라 개선명령, 사업정지처분에 이어 사업계획승인을 취소하는 이 사건 처분을 한 것으로서 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다.
나. 다음으로 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 청문절차를 거치지 않았다는 주장에 관하여 보건대, 을 제18호증 내지 제20호증, 제25호증, 제26호증, 제28호증의 1, 2, 제29호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 피고는 1996. 11. 14. 원고에게 1차 위반으로 인한 개선명령을 하기 전에 같은 해 10. 9. 원고에게 청문절차에 참석하라는 통보를 하고, 이에 원고의 위임을 받은 소외 조민건이 같은 달 21. 청문절차에 출석하여 의견을 진술하였고, 1997. 4. 22. 2차 위반으로 인한 사업정지처분을 하기 전에 같은 달 4. 원고에게 같은 달 15. 청문을 실시한다는 통보를 하였으나 원고가 불참하였으며, 1997. 8. 22. 이 사건 처분을 하기 전에 같은 달 4. 원고에게 같은 달 19. 청문기일을 통지하였으며, 원고의 위임을 받은 소외 김종덕이 위 청문기일에 출석하여 의견을 진술한 사실을 인정할 수 있으므로 원고의 위 주장은 이유 없다.
원고는 또한 이 사건 처분 전 1년 동안 같은 위반행위가 없음에도 피고가 바로 사업계획승인을 취소한 것은 관광진흥법 시행규칙 제23조 제1항에 의한 [별표4]의 행정처분기분에 어긋난다고 주장하나, 앞에서 본 바와 같이 피고는 원고가 사업계획승인을 받고 건축허가를 받았으나 기한내에 착공하지 않아 건축허가가 취소되어 확정되고, 구체적이고 이행가능한 자금조달계획서등을 제출하지 않아 1차로 개선명령을 한데 이어 일정한 기간을 주고 계속하여 사업시행의 의사와 능력을 확인할 수 있는 자료의 제출을 요구하였음에도 이를 제출하지 못하여 2차로 사업정지처분을 하고는 또 다시 일정한 기간내에 피고가 요구하는 서류를 제출하지 못하여 결국 이 사건 처분을 하게 된 것이므로 그렇다면 원고는 결국 1년의 기간동안 3회 위반행위를 하게 된 것이어서 위 [별표4]가 정한 행정처분기준에 해당한다고 할 것이므로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
다. 다음으로 피고가 재량권을 일탈, 남용하였다는 주장에 관하여 보건대, 앞서 인정한 각 증거에 의하면, 원고가 사업계획승인을 받고 건축허가를 받으면서 일부 자금을 지출하고 건축허가가 취소된 이후에도 건축허가를 새로 받으려 하거나 잔여부지에 대한 사업계획승인을 통해 이 사건 사업부지에 대한 사업을 계속하여 추진해 보려는 의사를 보인 것은 사실이나, 앞서 인정한 사업의 규모, 이 사건 처분에 이르게 된 경위 특히 원고는 엄청난 사업비가 소요되는 이 건 사업을 추진하면서 피고의 계속된 요구에도 불구하고 수년동안이나 구체적이고 실현가능한 자금조달계획을 마련하지 못하고 있다는 점 등에 비추어 피고가 이 사건 처분으로 달성하려는 공익상의 목적과 그로 인하여 원고가 입게 될 불이익을 비교 형량하여 볼 때, 이 사건 처분으로 인하여 달성하려는 공익상의 목적에 비하여 원고의 불이익이 지나치게 크다고는 보이지 아니하므로 원고의 위와 같은 사정을 감안하더라도 피고의 이 사건 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것이라고는 할 수 없다.
4. 결론

그렇다면 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

관광숙박업을 영위하는 법인이 콘도미니엄 사업계획승인을 받았으나 1년이 넘도록 착공하지 않아 건축허가가 취소되는 등, 사업진행에 대한 자금조달계획서 및 사업계획서 제출을 하지 않았으므로 향후 사업추진이 적합하지 않다고 보아 관광진흥법 제18조에 따라 사업계획승인을 취소할 수 있다.