토지사용이의재결처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2018.01.12 / 시행일:

【원 고】 대한민국 (소송대리인 법무법인(유한) 에이스 담당변호사 이동훈)
【피 고】 중앙토지수용위원회
【변론종결】2017. 11. 24.
【주 문】
 1. 원고의 청구를 기각한다.
 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】 피고가 원고 소유의 별지 목록 기재 부동산에 대하여 한 2016. 10. 13. 사용재결 및 2016. 12. 8. 경정재결을 취소한다.
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 원고(소관 : 동부지방산림청)는 별지 목록 기재 19개 필지 임야(이하 ‘이 사건 임야’라 한다)의 소유자이다. 이 사건 임야 중 이 사건 토지 중 강원 평창군 진부면 거문리 산25 번지 1필지 임야(갑 제6호증의 17)는 일반재산이고, 나머지 18개 필지 임야는 행정재산이다.
 나. 한국철도시설공단(이하 ‘이 사건 사업시행자’라 하고, 법령의 해석과 관련하여서는 ‘공단’이라고 약칭한다)은 ‘원주-강릉 철도건설사업(이하 ’이 사건 사업‘이라 한다)’을 시행하기 위하여 철도건설법 제9조 제1항에 따라 철도건설사업실시계획을 작성하여 국토해양부장관(현 국토교통부장관)의 승인을 받았고, 국토해양부장관은 철도건설법 제9조 제4항에 따라 2013. 6. 25. 국토해양부고시 제2013-340호로 이를 고시하였다. 이 사건 사업시행자는 이 사건 임야의 사용을 위하여 산림청장과 협의를 하였으나 협의가 성립되지 않자 피고에게 사용재결을 신청하였다.
 다. 피고는 2016. 10. 13. ‘이 사건 사업시행자는 이 사건 사업을 위하여 이 사건 임야를 사용하고, 손실보상금은 474,790원으로 한다. 사용의 개시일은 2016. 12. 6.로 하고, 사용기간은 사용의 개시일부터 시설물 존속시까지로 한다.’고 재결하고, 2016. 12. 8. 이 사건 재결 중 소유자명과 지번이 잘못 기재되었다는 이유로 이를 별지와 같이 바로잡는다는 취지의 경정재결을 하였다(이하 위 사용재결과 경정재결을 통틀어 ‘이 사건 재결’이라 한다).
 라. 원고는 이에 불복하여 피고에게 이의신청을 하였으나, 피고는 2017. 4. 27. 이의신청을 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지
2. 이 사건 재결의 적법 여부
가. 원고의 주장
 1) 국유재산법 제11조 제2항에 의하면 행정재산은 원칙적으로 사권 설정이 금지되고 행정재산의 거래는 당연무효이다. 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 제16조에 의하면 요존국유림은 국유재산법에 따른 행정재산으로 보도록 규정하고 있는데, 같은 법 제17조에 의하면 요존국유림은 대부·매각·교환 또는 양여하거나 사권을 설정할 수 없고, 같은 법 제21조에 따라 사용허가를 받아 사용할 수 있을 뿐이므로, 용도폐지가 되지 않은 상태에서 한 이 사건 재결은 위 규정의 취지에 반한다. 또한 이 사건 재결로 인하여 대한민국 소유의 이 사건 임야에 대한민국 명의의 구분지상권이 설정되었는데 이는 혼동으로 소멸되어야 할 물권을 인정하는 셈이 되어 민사법 체계에 혼란을 초래하였다. 따라서 이 사건 재결은 위와 같은 강행규정에 위반되어 위법하다.
 2) 공익목적으로 국유림에 기간시설 등을 설치한 다른 국유림 사용자는 사용허가를 받고 사용료를 납부해 오고 있다. 이 사건 사업시행자도 이 사건 재결 이전에는 사용허가를 받고 사용료를 납부한 바 있다. 그런데 이 사건 재결은 일정 금액의 보상금을 받고 반영구적인 구분지상권을 설정해 주는 내용으로서, 사용허가를 받은 다른 사용자와의 형평에 반하고 선례와도 어긋나 위법하다.
나. 관계 법령
 별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 국유림에 대한 재결이 가능한지 여부
 가) 철도건설법 제12조 제1항은 ‘사업시행자는 철도건설사업을 하기 위하여 필요하면「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ’토지보상법‘이라 한다) 제3조에서 정하는 토지·물건 또는 권리(이하 "토지등"이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다.’고 규정하고, 같은 조 제2항 전단은 ‘국토교통부장관이 실시계획을 승인·고시한 경우에는 토지보상법 제20조 제1항에 따른 사업인정 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정의 고시를 한 것으로 본다.’고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항은 ‘제1항에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 토지보상법을 준용한다.’고 규정하고 있다. 그리고 토지보상법 제19조 제2항은 ‘공익사업에 수용되거나 사용되고 있는 토지등은 특별히 필요한 경우가 아니면 다른 공익사업을 위하여 수용하거나 사용할 수 없다.’고 규정하고 있다.
 한편 구 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률(2016. 12. 2. 법률 제14357호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국유림법’이라 한다) 제16조 제1항은 ‘산림청장은 소관 국유림을 요존국유림과 불요존국유림으로 구분하고 이를 관리하여야 한다.’고 규정하고, 같은 조 제3항은 ‘요존국유림은 국유재산법 제6조 제2항에 따른 행정재산으로 보고, 불요존국유림은 국유재산법 제6조 제3항에 따른 일반재산으로 본다.’고 규정하고 있다. 같은 법 제17조는 ‘요존국유림은 대부·매각·교환 또는 양여하거나 사권(私權)을 설정하지 못한다.’고 규정하면서도 제21조 제1항 제2호에서 ‘전기·통신·방송·가스·수도 그 밖에 대통령령이 정하는 기반시설용으로 사용하고자 하는 경우’에는 산림청장이 요존국유림의 사용을 허가할 수 있다고 규정하고 있는데, 그 위임을 받은 구 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령(2017. 5. 29. 대통령령 제28064호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국유림법 시행령’이라 한다) 제11조 제2항 제2호, 제18조 제1항 제1호에 의하면 대통령령이 정하는 기반시설에는 관계법률에 의하여 승인을 받아 공익을 목적으로 시행되는 철도에 관한 사업과 직접 관련된 시설이 포함된다고 규정하고 있다. 국유림법 제21조 제1항은 ‘산림청장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 불요존국유림을 대부할 수 있다.’고 규정하고 있다.
 나) 토지보상법은 같은 법 제19조 제2항의 규정에 의한 제한 이외에는 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지에 관하여 아무런 제한을 하지 아니하고 있다. 위 규정의 입법취지는 현재 공익사업에 제공되고 있는 토지는 될 수 있는 한 현재의 용도를 유지하기 위하여 원칙적으로 수용 또는 사용의 목적물이 될 수 없으나 그 보다도 더 중요한 공익사업에 제공할 필요가 있는 경우에는 예외로서 그 용도에 전용할 수 있도록 하기 위하여 그 경우에 한하여 수용 또는 사용의 목적물이 될 수 있도록 한 것이다. 그런데 국유림법에 의하면 산림청장은 국유림의 경영관리에 필요하다고 인정하는 경우 공유림 또는 사유림 그 밖의 토지를 매수할 수 있을 뿐(국유림법 제18조 제2항 참조) 토지를 수용 또는 사용할 수 있다는 규정이 없는 반면, 철도건설법 제12조는 철도건설사업의 시행자가 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 국유림법 제21조 제1항 제2호, 국유림법 시행령 제11조 제2항 제2호, 제18조 제1항 제1호에 의하면 요존국유림이라도 관계법률에 의하여 승인을 받아 공익을 목적으로 시행되는 철도사업의 경우 사용허가를 할 수 있으므로 일응 철도건설의 공익상 필요성이 국유림 조성의 공익상 필요성보다 높다고 볼 수 있다. 또한 철도건설법 제9조 제5항에 의하면 국토교통부장관은 토지등의 수용 및 사용을 필요로 하는 실시계획을 승인한 경우에는 그 토지등의 소유자 및 권리자에게 이를 알려야 한다고 규정하고 있으므로, 국유림의 관리청은 토지등의 수용 및 사용이 필요없다고 판단되면 실시계획의 승인 단계에서 의견을 제출하는 등의 방법으로 자신의 의견을 반영할 수도 있다. 국유림법이나 국유재산법의 관련 규정을 살펴보아도 요존국유림 또는 행정재산을 수용·사용할 수 없다는 제한규정은 없고, 수용·사용재결에 의한 취득은 사법상 거래행위도 아니다. 따라서 피고는 국유림에 대하여도 사용재결을 할 수 있으므로(대법원 1981. 6. 9. 선고 80다316 판결, 대법원 1996. 4. 26. 선고 95누13241 판결 등 참조), 이와 다른 전제에서 하는 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
2) 이 사건 재결이 물권의 혼동을 초래하는지 여부
민법 제191조 제1항은 ‘동일한 물건에 대한 소유권과 다른 물권이 동일한 사람에게 귀속한 때에는 다른 물권은 소멸한다. 그러나 그 물권이 제3자의 권리의 목적이 된 때에는 소멸하지 아니한다.’고 규정하고 있다. 그리고 철도건설법 제12조 제1항은 ‘사업시행자는 철도건설사업을 하기 위하여 필요하면 토지보상법 제3조에서 정하는 토지·물건 또는 권리(이하 "토지등"이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다.’고 규정하고 철도건설법 제12조의3 제2항은 ‘사업시행자는 토지보상법에 따라 토지의 지하부분에 대하여 구분지상권을 설정하거나 이전하는 내용으로 수용 또는 사용의 재결을 받은 경우에는 부동산등기법 제99조를 준용하여 단독으로 구분지상권의 설정등기 또는 이전등기를 신청할 수 있다.’고 규정하면서, 같은 조 제4항에서 ‘제2항에 따른 구분지상권의 존속기간은 민법 제280조 또는 제281조에도 불구하고 철도시설이 존속하는 날까지로 한다.’고 규정하고 있다.
 한편 철도산업발전기본법(이하 ‘철도산업법’이라 한다) 제20조 제2항은 ‘국가는 철도시설 관련업무를 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 그 집행조직으로서 철도청 및 고속철도건설공단의 관련 조직을 통·폐합하여 특별법에 의하여 공단을 설립한다.’고 규정하고, 한국철도시설공단법 제3조는 ‘공단은 법인으로 한다.’고 규정하고 있다. 그리고 한국철도시설공단법 제24조 제1항은 ‘국가는 제7조에 따라 공단이 건설한 철도시설과 철도의 역세권 및 철도 부근 지역의 개발사업 등과 관련하여 취득한 재산·시설 및 그 운영에 관한 권리와 그 자산과 관련된 채무 등의 의무를 각 사업이 끝나는 때에 포괄하여 승계한다. 다만, 공단이 국가로부터 기본법 제26조에 따른 철도시설관리권을 설정받은 철도시설과 직접 관련된 부채는 국가가 승계하지 아니한다.’고 규정하고 있다. 
 이들 규정의 내용을 종합하면, 공단이 철도건설사업과 관련하여 직접 취득한 철도자산은 그와 관련된 철도건설사업이 완공되기 전에는 공단이 취득하고 그 후에는 소유권이 국가에 귀속되므로(대법원 2011. 11. 10. 선고 2009두8045 판결 참조), 사업시행자인 공단이 토지보상법에 따라 토지의 지하부분에 대하여 구분지상권을 설정하거나 이전하는 내용으로 수용 또는 사용의 재결을 받은 경우 구분지상권자는 일단 사업시행자인 공단이 되고, 철도건설사업이 완공되어 국가가 철도시설 등 자산·부채를 승계하는 시점에야 비로소 구분지상권이 국가에 귀속된다고 할 것이다. 따라서 국가 소유의 토지 지하부분에 관하여 사용재결이 있는 경우 국가와 별도의 법인격을 갖는 공단이 취득하는 구분지상권은 혼동으로 소멸하지 아니하므로 그러한 내용의 사용재결이 무효라고 할 수는 없다(이 경우 향후 구분지상권이 국가에 승계될 것을 예상하여 미리 국가 명의로 구분지상권설정등기를 하였다면 실체관계에 맞지 않는 구분지상권설정등기가 효력이 없는 것이지 실체관계를 형성하는 사용재결이 효력이 없다고 할 수 없다). 
 갑 제3, 4호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 재결의 내용은 이 사건 사업시행자가 이 사건 사업을 위하여 이 사건 임야를 사용한다는 내용이고, 이 사건 임야에는 ‘등기원인 : 2016. 12. 6. 토지사용, 목적 : 철도시설의 소유, 존속기간 : 사용개시일로부터 철도시설 존치 시까지, 지상권자 : 국(관리청 국토교통부)’라는 내용의 구분지상권 설정등기가 마쳐진 사실이 인정된다. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 임야에 국가 명의의 구분지상권설정등기가 마쳐졌다고 하여 이 사건 사업시행자가 취득하는 구분지상권이 무효라고 볼 수는 없고, 그러한 내용의 이 사건 재결이 사권체계에 반하여 위법하다고 볼 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 
3) 형평의 원칙 등에 위배되는지 여부
철도건설법 제12조의3 제2항은 ‘사업시행자는 토지보상법에 따라 토지의 지하부분에 대하여 구분지상권을 설정하거나 이전하는 내용으로 수용 또는 사용의 재결을 받은 경우에는 부동산등기법 제99조를 준용하여 단독으로 구분지상권의 설정등기 또는 이전등기를 신청할 수 있다.’고 규정하고, 철도건설법 제13조 제2항은 ‘실시계획에 포함된 사업구역에 있는 국가나 지방자치단체 소유의 재산은 국유재산법 등에도 불구하고 사업시행자에게 수의계약으로 대부하거나 매각할 수 있다.’고 규정하고 있다.
 위 규정 내용에 비추어 보면, 사업시행자가 국유재산에 관하여 구분지상권을 설정받는 내용의 사용재결을 얻어 철도건설사업을 시행할 것인지 아니면 대부계약을 체결하여 토지사용권을 확보하는 방법으로 철도건설사업을 시행할 것인지는 재량의 영역에 속한다고 할 수 있다. 이와 같이 사업시행자에게 토지사용권의 확보 방법에 관하여 재량이 있는 이상, 일반적으로 적용하여 온 기준에 어긋나게 공평을 잃은 방법을 선택하거나 현저하게 비합리적이고 불공정하여 재량의 범위를 벗어나 자의적이고 임의적인 경우에 해당하지 않는다면 그러한 조치가 형평의 원칙에 어긋나 위법하다고 할 수 없다. 
 갑 제6호증에 의하면 이 사건 사업시행자가 철도건설사업을 시행하기 위하여 국유재산 사용허가를 받아 사용료를 납부하는 방법으로 토지사용권을 확보하였던 적이 있는 사실을 인정할 수 있으나, 그러한 사정만으로는 이 사건 사업시행자가 철도건설법 제13조 제2항에 따른 대부계약의 방법으로만 토지사용권을 확보하겠다는 일반적인 기준을 수립하였다고 보기는 어렵고, 이 사건 사업시행자가 구분지상권을 설정받는 내용의 사용재결을 얻는 조치가 현저하게 비합리적이고 불공정하여 재량의 범위를 벗어났다고 보기도 어렵다. 또한 재결에 따른 손실보상금은 감정평가업자의 감정에 기초하여 정당한 보상액을 산정하게 되는데(토지보상법 제68조 제1항 참조), 갑 제4호증에 의하면 감정평가업자 2인이 ‘당해 토지의 가격에 당해 지하공간을 영구적으로 사용함으로 인하여 토지의 이용이 저해되는 정도에 따른 적정한 비율(입체이용저해율)을 곱하여 산정한 금액’을 산술평균하여 보상금을 산정하였음을 알 수 있는바, 수의계약에 따른 대부료가 그보다 다소 높을 수 있다는 사정만으로는 다른 사용자와 형평에 반한다거나 선례와 어긋나 위법하다고 할 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
3. 결론
 원고의 청구는 이유 없어 기각하고 소송비용은 패소자인 원고가 부담하도록 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]

판사 하태흥(재판장) 박용근 이정훈