시정명령및과징금납부명령취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2016.10.27 / 시행일:

【원고, 상고인】 현대하이스코 주식회사의 소송수계인 현대제철 주식회사 (소송대리인 법무법인 지평 담당변호사 이홍재 외 3인)
【피고, 피상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 봄 담당변호사 김민우)
【원심판결】 서울고법 2014. 11. 28. 선고 2013누7126 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 기준가격 공동행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 등에 관한 법리오해 주장(상고이유 제1, 2점)에 대하여
 어떤 공동행위가 ‘부당하게 경쟁을 제한’하는 것인지 여부는 해당 상품이나 용역의 특성, 소비자의 제품 선택 기준, 시장과 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격·수량·품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴서 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2012두19298 판결 참조).
 원심은, 원고와 동부제철 주식회사(이하 편의상 주식회사의 경우 그 법인명 중 ‘주식회사’ 부분을 따로 적지 않는다), 유니온스틸, 포스코강판, 세아제강(이하 ‘원고 등 5개사’라 한다)이 아연도강판의 기준가격을 동일 또는 유사한 수준으로 결정하기로 하는 명시적 합의(이하 ‘기준가격 공동행위’라 한다)를 한 사실을 인정한 후, ① 기준가격 공동행위는 직접적으로 경쟁관계에 있는 사업자 간에 가격을 결정·변경하는 행위로 가격 인상, 소비자의 선택가능성 제한 등 시장경쟁을 제한할 우려가 있는 점, ② 원고 등 5개사는 포스코가 결정한 아연도강판의 시장가격을 그대로 추종한 것이 아니라 국내 아연도강판 시장에서 가격경쟁을 제한할 목적으로 기준가격 공동행위를 하였다고 봄이 상당한 점 등의 사정을 들어 기준가격 공동행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것에 해당된다고 판단하였다.
 기록을 살펴보면, 원심이 들고 있는 위와 같은 사실과 사정이 인정될 뿐만 아니라, 합의된 기준가격이 원고 등 5개사 간에 준수되지 않고 개별적으로 할인정책 등을 통해 판매가격이 결정되었더라도, 아연도강판의 판매가격은 기준가격을 기준으로 결정되고 시장의 거래주체도 위 기준가격을 기본가격으로 받아들이므로, 합의된 기준가격은 그 판매가격에 영향을 미칠 수밖에 없는 점 등이 인정되므로, 앞서 본 법리에 비추어 원심의 판단은 정당하다. 거기에 부당한 공동행위의 경쟁제한성 등에 관한 법리를 오해하거나 필요한 심리를 다하지 아니하는 등의 잘못이 없다.
 2. 부당한 공동행위의 종기 등에 관한 법리오해 주장(상고이유 제8, 9점)에 대하여
 (1) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호에 정한 가격 결정 등의 합의 및 그에 터 잡은 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의에 터 잡은 실행행위가 종료한 날이므로, 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 또는 묵시적인 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 한다. 그리고 합의에 참가한 사업자 전부에 대하여 부당한 공동행위가 종료되었다고 하기 위해서는 합의에 참가한 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각 사업자가 각자의 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하거나 또는 합의에 참가한 사업자들 사이에 반복적인 가격 경쟁 등을 통하여 담합이 사실상 파기되었다고 인정되는 행위가 일정 기간 계속되는 등 합의가 파기되었다고 볼 만한 사정이 있어야 한다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두12774 판결 참조).
 (2) 원심판결 이유에 의하면, 피고가 2013. 1. 29. 전원회의 의결 제2013-021호로 “원고 등 5개사가 위와 같이 2005년 2월경부터 2010년 11월경까지 기준가격 공동행위를 하고, 원고와 동부제철, 유니온스틸, 포스코강판(이하 ‘원고 등 4개사’라 한다), 포스코가 2006년 2월경부터 2008년 4월경까지 아연할증료 도입 및 인상을 공동으로 합의하여 결정하였으며(이하 ‘1차 아연할증료 공동행위’라 한다), 원고와 동부제철, 세아제강, 유니온스틸이 2010년 2월경부터 같은 해 11월경까지 아연할증료의 인상을 공동으로 합의하여 결정하였다(이하 ‘2차 아연할증료 공동행위’라 하고, 위 각 공동행위를 통틀어 ‘이 사건 각 공동행위’라 한다)”는 사유로, 원고에 대하여 위 각 공동행위의 금지를 명하는 등 취지의 시정명령 및 26,681,000,000원의 과징금 납부명령을 한 사실(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 알 수 있다.
 나아가 원심은 ① 원고가 2008년 9월 이후에도 다른 사업자들과 아연도강판 기준가격에 관하여 논의를 계속하였고, 가격을 일부 인하한 사정만으로는 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하였다고 보기 어렵다는 사정 등을 들어 기준가격 공동행위가 2008년 10월부터 2009년 4월까지 중단되었다고 볼 수 없고, ② 또한 2010년 7월경 이후 아연도강판 기준가격에 일부 변동이 있었다는 상황만으로는, 원고가 탈퇴의 의사를 표시하였다거나 합의에 반하는 행위를 하였다고 보기 어렵다는 등의 이유로, 원고가 2010년 6월 말경 기준가격 공동행위를 종료하였다고 볼 수도 없다고 판단하였다.
 (3) 앞서 본 법리와 기록에 따라 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하다. 거기에 부당공동행위의 종료에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
 3. 관련매출액에 관한 법리오해 주장(상고이유 제4, 5, 6, 7점)에 대하여
 (1) 공정거래법 제22조, 구 공정거래법 시행령(2016. 3. 8. 대통령령 제27034호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항, 제61조 제1항 [별표 2]의 각 규정에 따르면, 공정거래위원회는 부당한 공동행위를 한 사업자에게 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품 또는 용역의 매출액을 기준으로 산정한 과징금을 부과할 수 있고, 여기서 ‘매출액’은 사업자의 회계자료 등을 참고하여 정하는 것을 원칙으로 하되, 각각의 범위는 행위유형별로 개별적·구체적으로 판단하도록 정하고 있다.
이와 같은 매출액 산정의 전제가 되는 관련 상품 또는 용역의 범위는 부당한 공동행위를 한 사업자 간의 합의의 내용, 부당한 공동행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품 또는 용역의 종류와 성질, 용도 및 대체가능성과 거래지역·거래상대방·거래단계 등을 고려하여 개별적·구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2016. 5. 27. 선고 2013두1126 판결 참조). 한편 민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 주장과 증명은 상대방인 원고에게 그 책임이 돌아간다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 참조).
 (2) HGI, HGA 제품 및 원고 소비 제품에 관하여
 원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① HGI의 경우, 동부제철과 유니온스틸은 GI의 일부 공정을 축소해 HGI와 같은 용도 및 가격에 판매하는 등 GI와 대체가능성이 인정되고, HGA도 HGI를 이용하여 제조하므로 HGI 가격의 영향을 직접적으로 받는 점, ② 원고는 삼우스틸에 철 포장재의 가공을 위한 원재료로 아연도강판(GI, GL)을 공급하면서 이를 기준가격과 아연할증료가 적용된 가격으로 판매하고 회계자료상으로도 매출로 기재한 점 등에 비추어, HGI, HGA 제품 및 철 포장재의 원재료인 아연도강판(GI, GL) 제품은 이 사건 각 공동행위로 인하여 직·간접적으로 영향을 받는 관련상품에 포함된다고 판단하였다.
 앞서 본 법리와 기록에 따라 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하다. 거기에 관련상품에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.
 (3) 운송비에 관하여
 이 사건 각 공동행위의 관련상품이 ‘아연도강판’인 점은 명확하므로, 앞서 본 법리에 따라, 이 사건에서 관련매출액을 구성하는 아연도강판 ‘매출액’의 범위는 사업자의 회계자료 등을 참고하여 개별적·구체적으로 정해져야 한다.
 그런데 원심판결 이유에 의하면, 원고가 아연도강판의 판매대금에 관한 세금계산서를 발행하면서 매출액에 운송비를 포함하고 운송비를 아연도강판 매출액으로 회계처리 한 사실을 알 수 있다.
 이에 더하여, ① 통상적으로 상품의 판매에는 상품을 소비자에게 인도하는 과정에서 운송이 필요하므로, 이러한 운송비가 특정 상품판매와 별개의 관련상품 또는 매출액을 구성한다고 보기 위해서는 그 상품 판매대금의 구체적 구성, 거래 당사자들의 인식이나 거래관행에 비추어 그 상품의 운송서비스가 상품판매와는 전혀 별개의 것으로 볼 수 있어야 하는 점, ② 그런데 이 사건 아연도강판 판매시장에서는 구매자 스스로가 아연도강판을 운반하는 것이 원칙적인 거래관행이라고 볼 자료가 없고, 오히려 원고 등 철강업체가 운송비의 일부 또는 전부를 지원해주어 운송비 지원을 실질적인 판매가격 할인의 방편으로 사용한 것으로 보이는 점, ③ 구매자 스스로 아연도강판을 운반하거나 별개의 운송업체를 이용하는 사례가 있다고 하여, 아연도강판 운송비 일반이 관련매출액에서 당연히 제외되어야 한다고 볼 수 없고, 아연도강판 판매대금과 별개로 회계 처리되어야 하는 것도 아닌 점, ④ 오히려 원고가 운송비의 전부 또는 일부를 부담하거나 구매자가 원고에게 운송비를 포함한 아연도강판 판매대금 일체를 지급한 경우에, 운송비 부분은 회계자료상으로 판매에 관한 비용에 해당하므로 ‘관련상품’인 아연도강판 판매에 관한 ‘매출액’에서 제외할 이유가 없는 점 등 기록을 통하여 알 수 있는 여러 사정을 앞서 본 법리에 따라 살펴보면, 아연도강판 운송비 부분은 이 사건 관련매출액에 포함되는 것으로 봄이 타당하다. 따라서 피고가 운송비를 포함한 관련매출액을 기초로 하여 원고에 대한 과징금을 산정한 조치에 잘못이 없다.
 같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 관련매출액에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
 (4) 아연할증료 공동행위의 관련매출액에 관하여
 원심판결 이유에 의하면, 아연할증료는 아연도강판의 판매가격을 이루는 구성 부분인 사실을 알 수 있는데, 관련매출액은 ‘위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품 또는 용역의 매출액’을 의미하므로, 이 사건 각 아연할증료 공동행위의 관련매출액을 산정함에 있어서는 원고가 판매한 관련상품인 아연도강판의 매출액이 기준이 될 수밖에 없고, 독립적으로 판매되는 상품이라고 볼 수 없는 아연할증료를 기준으로 삼을 수 없다.
 원심이 같은 취지에서 피고가 이 사건 각 아연할증료 공동행위의 관련매출액을 아연도강판의 전체 판매가격을 기준으로 산정한 것이 위법하지 않다고 판단한 것은 정당하다. 거기에 관련상품 및 관련매출액에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
 4. 과징금 부과 및 산정에서의 재량권 일탈·남용에 관한 법리오해 주장(상고이유 제3점)에 대하여
공정거래법 제6조, 제22조 등 각 규정을 종합하여 보면, 공정거래위원회는 공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 만일 과징금을 부과할 경우 공정거래법과 같은 법 시행령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가지고 있으므로, 공정거래위원회의 법 위반행위자에 대한 과징금 부과처분은 재량행위이고, 다만 이러한 재량을 행사함에 있어 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나, 비례·평등의 원칙에 위배하는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다고 할 것이다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 참조).
 원심은, ① 이 사건 각 공동행위가 장기간에 걸쳐 지속적인 감시체제하에서 실행되었고, 그로 인한 경쟁제한성도 높으며, 철강산업의 특성상 다른 산업에의 파급효과도 큰 점, ② 그럼에도 피고가 국내 철강 산업시장의 사정 및 원고 주장 사정들을 반영하여 상당히 높은 비율로 과징금을 감경한 점 등에 비추어, 이 사건 처분의 과징금 부과 및 산정 과정에서 재량권 일탈·남용의 위법은 없다고 판단하였다.
 앞서 본 법리에 따라 기록을 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하다. 거기에 과징금 부과 및 산정에 있어 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.
 5. 결론
 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이상훈(재판장) 김창석 조희대(주심) 박상옥

[1] 부당한 공동행위의 합의에 참가한 사업자 일부 및 전부가 부당한 공동행위를 종료하였다고 인정하기 위한 요건
[2] 부당한 공동행위를 한 사업자에 대한 과징금 산정의 기준인 매출액 산정의 전제가 되는 관련 상품 또는 용역의 범위를 판단하는 방법
[3] 행정소송에서 증명책임 분배의 원칙 및 항고소송의 경우 처분의 적법성에 관한 증명책임의 소재