환지청산금부과처분무효확인등 (일반행정, 대법원)
공포일: 2004.10.14 / 시행일:

【원고(선정당사자), 상고인】 원고(선정당사자)
【피고, 피상고인】 논산시장 (소송대리인 변호사 홍용표)
【원심판결】 대전고법 2001. 12. 14. 선고 2000누572 판결
【주 문】
 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고(선정당사자) 및 선정자들이 부담한다.

【이 유】 1. 선정자 원고 2 등 별지 2. 기재 선정자 14인(이하 '이 사건 선정자들'이라 한다)의 상고이유에 대한 판단 
 가. 토지구획정리사업은 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 실시하는 토지의 교환·분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치·변경에 관한 사업으로서{구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호에 의하여 폐지되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제2조 제1호}, 그 시행인가는 사업지구에 편입될 목적물의 범위를 확정하고 시행자로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 법적 지위를 설정해 주는 행정처분의 성격을 갖는 것이므로, 사업시행자의 자격이나 토지소유자의 동의 여부 및 특정 토지의 사업지구 편입 등에 하자가 있다고 주장하는 토지소유자 등은 시행인가 단계에서 그 하자를 다투었어야 하며, 시행인가처분에 명백하고도 중대한 하자가 있어 당연 무효라고 볼 특별한 사정이 없는 한, 사업시행 후 시행인가처분의 하자를 이유로 환지청산금 부과처분의 효력을 다툴 수는 없다고 할 것이다.
 이와 같은 법리와 관계 법령 및 기록에 비추어 보면, 이 사건 선정자들이 주장하는 하자가 이 사건 시행인가처분을 무효로 할 중대하고 명백한 하자에 해당한다고 볼 수 없고, 위 시행인가처분의 쟁송기간이 경과하여 불가쟁력이 생긴 이상 그 주장과 같은 시행인가처분의 하자를 이유로 이 사건 환지청산금 부과처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)의 취소를 구할 수 없는 것이다. 원심의 이유설시에 적절치 아니한 점이 있으나 이 부분 주장을 배척한 결론은 정당하며, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 토지구획정리사업 시행인가처분의 하자와 환지청산금 부과처분에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
 나. 앞서 본 토지구획정리사업의 정의(법 제2조 제1호)와 법이 체비지 및 보류지의 지정과 소유권귀속(제54조, 제62조 제6항), 공공용지의 귀속(제63조)에 관하여 규정하면서도 이에 대한 보상규정을 두지 않은 점, 법이 정하는 청산금은 구획정리사업에 소요되는 사업비에 충당함은 물론, 사업지구 내 토지에 관하여 환지처분에 따라 생기는 불공평을 과부족 없이 공평하게 하기 위하여 그 과부족액을 이득을 취한 자로부터 징수하여 이를 손실을 받을 자에게 교부하여 청산하려는 것인 점(대법원 1984. 1. 31. 선고 82누492 판결, 1985. 5. 28. 선고 84누210 판결 등 참조) 등에 비추어 보면, 위 사업시행구역 내 토지소유자에게 종전 토지에서 위 체비지, 보류지 및 공공시설용지의 면적에 상응하는 부분을 감보(減步)하여 산출한 권리면적을 초과하여 교부한 환지부분에 대하여 청산금을 부과·징수함으로써 결과적으로 사업비용을 분담시켰다고 하여 헌법상 재산권 보장의 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 
 한편, 법 제72조 제1항에 구획정리사업에 필요한 비용은 시행자가 부담한다고 규정하고, 법 제28조가 조합으로 하여금 정관이 정하는 바에 따라 구획정리사업에 필요한 경비에 충당하기 위하여 조합원으로부터 경비를 부과·징수할 수 있도록 하면서도 지방자치단체가 시행자인 경우에는 경비부담에 관한 별도의 조문을 두지 않았으므로, 지방자치단체가 시행자인 경우에는 사업시행과정 중에 별도로 경비를 토지소유자에게 부과·징수할 수는 없다고 할 것이나, 법 제52조 제1항에서 열거한 사정 등을 고려하여 구획정리사업 시행 조례에 공공용지의 부담률 등에 관한 사항을 정하고 이에 따라 종전 토지의 권리면적을 산출한 결과 사업비용이 청산금산정에 반영되고 시행자가 징수청산금과 교부청산금의 차액을 사업비용에 충당한다고 하여 이를 법 제72조 제1항에 위반된다고 볼 수는 없다. 
 이 부분 원심의 판단에 다소 적절하지 않은 부분은 있으나 이 사건 부과처분으로 사업비용을 이 사건 선정자들이 부담하는 결과가 되었다고 하여 위법은 아니라고 한 결론은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 환지청산금과 사업비용 부담에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
 상고이유에서 들고 있는 대법원판결은 사안과 취지를 달리하여 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.
 다. 원심판결 이유에 의하면 원심은 그 채택한 증거를 종합하여, 피고가 낙원마을 내 도로를 개설·포장하거나 상·하수도, 공원과 같은 도시기반시설의 조성을 완료하는 등으로 이 사건 사업을 시행하고 법과 조례가 정하는 바에 따라 권리면적을 산출하는 등 적법하게 이 사건 청산금을 산정하였으며, 특히 종전 토지에 대한 기준면적을 정함에 있어서 사업시행 전부터 취락이 형성된 점을 감안하여 논산시취암제1지구토지구획정리사업지구환지산출규정(1996. 4. 24. 훈령 제19호) 제11조 제6호에 따라 정리 전 사유토지도로에 접한 토지에 대하여도 정리 전 공도에 접한 토지에 준하여 가산면적을 더하여 준 사실을 인정한 다음, 이 사건 선정자들이 낙원마을을 조성하는 데 소요된 공사비를 보상하여 줄 것과 비용부담의 면제를 요청한 것을 피고가 받아들이지 아니하였다거나 그들 소유의 토지를 무감보 토지로 분류하지 아니하고 성·절토하지 않은 토지로 분류하여 공공용지의 공통부담 부분을 산출하였다고 하여 위법하다고 볼 수는 없다고 판단하였다. 
 관계 법령 및 기록에 의하여 살펴보면, 위와 같은 원심의 사실인정과 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 사실오인 및 청산금산정방법에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 
 2. 나머지 선정자들의 예비적 청구에 관한 상고이유에 대하여
 원심판결 이유에 의하면, 원심은 피고가 이 사건 부과처분을 함에 있어서 행정심판법 제42조 제1항에 정한 '행정심판을 제기할 수 있는지의 여부, 제기하는 경우의 심판청구절차 및 청구기간'을 고지하지 아니하였으므로 이 사건 부과처분의 상대방으로서는 같은 법 제18조 제6항, 제3항에 의하여 '처분이 있은 날로부터 180일' 내에 심판청구를 할 수 있으나, 위 심판청구기간 내에 심판청구로 볼 수 있는 '최고내용서'를 피고에게 제출한 이 사건 선정자들과는 달리, 나머지 선정자들은 위 심판청구기간 내에 피고나 그 재결청에 행정심판청구로 볼 만한 문서를 제출하지 아니하여 이 부분 예비적 청구는 행정심판을 제기함이 없이 행정소송을 제기하는 경우에 해당하므로 행정소송법 제20조 제1항, 제2항에 따라 '처분이 있음을 안 날부터 90일' 또는 정당한 사유가 없는 한 '처분이 있은 날부터 1년' 중 먼저 도래하는 기간 내에 제기하여야 할 것인바, 이 사건 환지청산금의 납부고지서를 수령함으로써 이 사건 부과처분이 있음을 알게 되었다고 인정되는 1998. 3. 30.부터 90일이 지난 후인 1999. 2. 23.에 이 사건 예비적 청구를 제기하였으므로, 결국 나머지 선정자들의 예비적 청구는 제소기간을 도과하여 부적법하다고 판단하였다. 
 관계 법령 및 기록에 의하여 살펴보면 이 부분 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 취소소송의 제소기간에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 
 3. 결 론
 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하는 것으로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김영란(재판장) 윤재식 이용우(주심) 이규홍

[1] 토지구획정리사업 시행 후 시행인가처분의 하자를 이유로 환지청산금 부과처분의 효력을 다툴 수 있는지 여부(소극)
[2] 토지구획정리사업시행구역 내 토지소유자에게 권리면적을 초과하여 교부한 환지부분에 대하여 청산금을 부과·징수함으로써 결과적으로 사업비용을 분담시킨 경우, 헌법상 재산권 보장의 원칙에 위배되는지 여부(소극)
[3] 토지구획정리사업 시행자인 지방자치단체가 토지구획정리사업 시행 조례에 공공용지의 부담률 등에 관한 사항을 정하고, 이에 따라 종전 토지의 권리면적을 산출한 결과 사업비용이 청산금 산정에 반영되고 시행자가 징수청산금과 교부청산금의 차액을 사업비용에 충당한 경우, 구 토지구획정리사업법 제72조 제1항에 위반되는지 여부(소극)

[1] 토지구획정리사업은 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 실시하는 토지의 교환·분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치·변경에 관한 사업으로서{구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지) 제2조 제1호}, 그 시행인가는 사업지구에 편입될 목적물의 범위를 확정하고 시행자로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 법적 지위를 설정해 주는 행정처분의 성격을 갖는 것이므로, 사업시행자의 자격이나 토지소유자의 동의 여부 및 특정 토지의 사업지구 편입 등에 하자가 있다고 주장하는 토지소유자 등은 시행인가 단계에서 그 하자를 다투었어야 하며, 시행인가처분에 명백하고도 중대한 하자가 있어 당연 무효라고 볼 특별한 사정이 없는 한, 사업시행 후 시행인가처분의 하자를 이유로 환지청산금 부과처분의 효력을 다툴 수는 없다.
[2] 토지구획정리사업의 정의{구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지) 제2조 제1호}와 같은 법이 체비지 및 보류지의 지정과 소유권귀속(제54조, 제62조 제6항), 공공용지의 귀속(제63조)에 관하여 규정하면서도 이에 대한 보상규정을 두지 않은 점, 같은 법이 정하는 청산금은 구획정리사업에 소요되는 사업비에 충당함은 물론, 사업지구 내 토지에 관하여 환지처분에 따라 생기는 불공평을 과부족 없이 공평하게 하기 위하여 그 과부족액을 이득을 취한 자로부터 징수하여 이를 손실을 받을 자에게 교부하여 청산하려는 것인 점 등에 비추어 보면, 토지구획정리사업시행구역 내 토지소유자에게 종전 토지에서 위 체비지, 보류지 및 공공시설용지의 면적에 상응하는 부분을 감보(減步)하여 산출한 권리면적을 초과하여 교부한 환지부분에 대하여 청산금을 부과·징수함으로써 결과적으로 사업비용을 분담시켰다고 하여 헌법상 재산권 보장의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
[3] 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지) 제72조 제1항에 구획정리사업에 필요한 비용은 시행자가 부담한다고 규정하고, 같은 법 제28조가 조합으로 하여금 정관이 정하는 바에 따라 구획정리사업에 필요한 경비에 충당하기 위하여 조합원으로부터 경비를 부과·징수할 수 있도록 하면서도 지방자치단체가 시행자인 경우에는 경비부담에 관한 별도의 조문을 두지 않았으므로, 지방자치단체가 시행자인 경우에는 사업시행과정 중에 별도로 경비를 토지소유자에게 부과·징수할 수는 없다고 할 것이나, 같은 법 제52조 제1항에서 열거한 사정 등을 고려하여 구획정리사업 시행 조례에 공공용지의 부담률 등에 관한 사항을 정하고 이에 따라 종전 토지의 권리면적을 산출한 결과 사업비용이 청산금 산정에 반영되고 시행자가 징수청산금과 교부청산금의 차액을 사업비용에 충당한다고 하여 이를 같은 법 제72조 제1항에 위반된다고 볼 수는 없다.