개발부담금부과처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2014.05.16 / 시행일:

【원고, 상고인】 한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 신세기 담당변호사 양경석 외 3인)
【피고, 피상고인】 화성시장 (소송대리인 변호사 임택석)
【원심판결】 서울고법 2011. 7. 15. 선고 2010누33537 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 건설간접비, 기타 원가의 개발비용 인정 여부에 관하여
구 개발이익환수에 관한 법률(2011. 5. 19. 법률 제10662호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발이익환수법’이라 한다) 제2조 제1호는 “개발이익”이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적·경제적 요인에 따라 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 “사업시행자”라 한다)나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말한다고 규정하고 있는바, 여기서 개발이익은 개발사업을 통하여 얻게 되는 토지의 가치증진으로 인한 이득을 가리키는 것이다. 따라서 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(이하 ‘국가계약법 시행령’) 제9조 제1항 제2호, 제4항, 같은 법 시행규칙 제6조에 따라 원가계산에 의한 예정가격을 작성함에 있어 적용하여야 할 기준을 정한 ‘예정가격 작성기준(재정경제부 회계예규)'의 회계 항목 중 재료비(직접재료비 및 간접재료비)·노무비(직접노무비 및 간접노무비)·경비 등 이른바 공사원가 항목에 해당하더라도 그것이 해당 개발사업의 시행을 위하여 사업대상 토지에 투입되어 그 편익 혹은 가치의 증가를 가져온 것이라야 개발이익환수법 제11조 제1항 제1호, 구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발이익환수법 시행령’이라 한다) 제12조 제1항 제1호에서 정한 순공사비로서 개발비용에 해당될 수 있다고 할 것이다(대법원 2002. 1. 22. 선고 99두8923 판결 참조).
 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고가 순공사비 산입의 근거로 삼고 있는 ‘공기업·준정부기관 회계기준(재정경제부고시 제2007-63호)’ 및 ‘정부투자기관 회계기준 시행세칙(대한주택공사 제20차 개정, 2006. 12. 26.)’ 등에서 규정한 건설원가 계산은, 공기업·준정부기관의 회계처리 원칙에 필요한 사항을 정한 것이어서 개발비용의 항목 및 산정목적과 반드시 일치하는 것이 아닌 점, 원고가 주장하는 건설간접비(원고 본사, 각 지역본부, 현장에서의 인건비), 기타 원가(현장사무실 운영 시 공사감독교육비, 교통비, 통신비)가 이 사건 택지개발사업의 시행을 위하여 사업대상 토지에 투입되어 그 편익 혹은 가치의 증가를 가져온 것이라고 볼 만한 자료가 부족한 점 등을 근거로 건설간접비, 기타 원가가 순공사비 항목 중 ‘노무비’나 ‘경비’ 등에 해당한다는 원고의 주장을 배척하였다.
 원심판결 이유를 위 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하므로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 위 각 항목으로 지출된 비용의 개발비용 인정에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
 2. 건설자금이자의 개발비용 인정 여부에 관하여
개발이익환수법 제11조 제2항의 위임에 따른 그 시행령 제12조 제1항 제1호에 의하면, 개발비용의 산정기준인 순공사비는 ‘해당 개발사업을 위하여 지출한 재료비·노무비·경비·제세공과금의 합계액'을 말하고, 위 시행령 제12조 제3항 제1호, 국가계약법 시행령 제9조 제1항 제2호, 같은 법 시행규칙(2009. 3. 5. 재정경제부령 제58호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국가계약법 시행규칙’이라 한다) 제6조 제1항 제3호에 의하면, 순공사비 중 경비에는 ‘계약목적물의 제조·시공 또는 용역 등에 소요되는 비목별 경비의 합계액’만이 포함된다. 그런데 건설자금이자는 개발사업을 시행하면서 토지를 매입하고 주택을 건설하는 데 필요하여 차입한 돈에 대한 금융비용이므로, 개발사업의 공사에 소요되는 비용(재료비, 노무비)에 대한 경비가 아닐 뿐만 아니라 기타 해당 개발사업의 시행을 위하여 사업대상 토지에 투입되어 그 편익 혹은 가치의 증가를 가져오는 비용으로 볼 수 없다(대법원 2013. 6. 28. 선고 2011두2897 판결 참조).
 원심이 이와 같은 취지에서, 건설자금이자가 순공사비 항목 중 ‘경비’ 등에 해당한다는 원고의 주장을 배척한 것은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 건설자금이자의 개발비용 인정에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
 3. 일반관리비의 산정 방법에 관하여
개발이익환수법 제11조 제2항의 위임에 따라 그 시행령 제12조 제1항 제4호는 개발비용 중 일반관리비를 ‘해당 개발사업과 관련하여 관리활동 부문에서 발생한 모든 비용의 합계액’이라고 정의하면서, 그 제2항 단서에서 이를 국가계약법 시행령 제9조 등에 따른 예정가격 결정기준과 요율을 적용하여 산정하도록 하고 있다. 국가계약법 시행령 제9조 제4항은 그 예정가격의 결정에 관하여 필요한 사항을 기획재정부장관으로 하여금 정하도록 하고 있고, 그에 따라 기획재정부령인 국가계약법 시행규칙 제6조 제1항 제4호는 일반관리비를 재료비·노무비 및 경비의 합계액에 일반관리비율을 곱한 금액으로 산정한다고 규정하고 있다.
이와 같이 일반관리비의 산정에서 개별 항목을 실비로 합산하는 방식을 취하지 않고 일률적인 산정방법에 따르게 한 취지는, 일반관리비에 포함될 항목이 매우 다양하고 포괄적이어서 그 한계를 정하기가 쉽지 아니하므로 상대적으로 증명이 용이한 공사원가를 기준으로 일반관리비를 산정하도록 함으로써 사업시행자 및 행정청에게는 일반관리비의 실비 사용 내역을 일일이 증명하고 산정하여야 할 부담을 덜어 업무의 편의를 도모하는 한편, 공사와 무관한 비용 등이 일반관리비라는 명목으로 개발비용에 과다계상되는 것을 방지하고자 함에 있다. 따라서 일반관리비는 재료비·노무비 및 경비의 합계액을 기초로 산정하여야 하고, 원칙적으로 그 항목 외의 비용을 추가 합산하여 그 산정의 기초로 삼을 수 없다.
 한편 국토교통부 훈령인 개발부담금 부과·징수 업무처리규정 제11조의2 제2항은 일반관리비를 순공사비, 조사비, 설계비, 개량비를 합산한 금액에 일정 비율을 곱하여 산정한 금액을 초과할 수 없도록 규정하고 있으나, 이것은 법규적 효력이 없는 행정기관 내부의 사무처리준칙에 불과할 뿐만 아니라, 그 취지도 일반관리비의 상한을 정한 것에 지나지 아니하므로, 그 규정을 들어 일반관리비를 산정할 때 재료비·노무비·경비 외에 조사비, 설계비 등까지 추가로 합산한 금액을 기초로 하여야 한다고 볼 수 없다
 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 일반관리비를 국가계약법령의 위 조항에 따라 산정하여야 함을 전제로 재료비·노무비·경비에 조사비와 설계비까지 추가로 합산한 금액에 일반관리비율을 곱하여 산정하여야 한다는 취지의 원고 주장을 배척하였다.
 원심판결 이유를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 일반관리비의 산정 방법에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
 4. 지구 외 도로 개설부담금의 인정 범위에 관하여
 사업시행자가 동일한 사업승인에 터 잡아 한꺼번에 택지개발사업이 시행된 갑, 을 두 토지를 위하여 개발이익환수법 시행령 제12조 제1항 제5호 내지 제6호에 규정된 부담금을 지출하였으나, 그 중 갑 토지만이 개발부담금 부과대상이고 을 토지는 그 부과대상이 아닌 경우, 그와 같이 지출한 부담금을 갑 토지에 대한 개발비용으로 산정함에 있어서는 갑, 을 두 토지의 면적비율에 따라 안분하여 갑 토지에 관한 부분을 산출함이 상당하다(대법원 2013. 6. 28. 선고 2011두2897 판결 참조).
 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 전체 사업지구 내에서 개발부담금 부과대상 토지(분양아파트 지구)와 부과제외 토지(임대주택 지구)가 공존하는 경우 도로개설에 따라 분양아파트 지구와 임대주택 지구가 함께 편익을 얻고 있음에도 국민임대주택단지 조성사업(임대주택 지구)에 대해 개발부담금 부과대상에서 제외되고 있는 특수한 사정이 있는 점, 개발이익환수법 시행령 제12조 제1항 제5호 내지 제6호 규정이 그 부담금이나 기부하는 공공시설 또는 토지 등의 가액 ‘전부’를 개발비용으로 인정하여야 하는 근거라고 볼 수 없고, 개발비용은 개발사업을 통하여 얻게 되는 토지의 가치증진으로 인한 개발이익의 환수라는 입법 목적을 고려하여 그 범위를 정함이 그 목적 달성을 위하여 필요하고 합리적이라고 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 지구 외 도로 개설부담금은 위 각 지구의 면적에 따라 안분함이 타당하다고 판단하였다.
 원심판결 이유를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 지구 외 도로 개설부담금의 개발비용 인정범위에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
 5. 결론
 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 조희대(재판장) 양창수 고영한(주심) 김창석

구 개발이익환수에 관한 법률 시행령 제12조 제1항 제4호, 제2항, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제6조 제1항 제4호가 일반관리비의 산정에서 개별 항목을 실비로 합산하는 방식을 취하지 않고 일률적인 산정방법에 따르게 한 취지 및 일반관리비를 산정할 때 재료비·노무비·경비 외의 비용을 추가로 합산하여 산정의 기초로 삼을 수 있는지 여부(원칙적 소극)

구 개발이익환수에 관한 법률(2011. 5. 19. 법률 제10662호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2항의 위임에 따른 구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제4호, 제2항, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제9조 제4항에 따른 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제6조 제1항 제4호가 일반관리비의 산정에서 개별 항목을 실비로 합산하는 방식을 취하지 않고 일률적인 산정방법에 따르게 한 취지는, 일반관리비에 포함될 항목이 매우 다양하고 포괄적이어서 한계를 정하기가 쉽지 않으므로 상대적으로 증명이 용이한 공사원가를 기준으로 일반관리비를 산정하도록 함으로써 사업시행자 및 행정청에게는 일반관리비의 실비 사용 내역을 일일이 증명하고 산정하여야 할 부담을 덜어 업무의 편의를 도모하는 한편, 공사와 무관한 비용 등이 일반관리비라는 명목으로 개발비용에 과다계상되는 것을 방지하고자 함에 있다. 따라서 일반관리비는 재료비·노무비 및 경비의 합계액을 기초로 산정하여야 하고, 원칙적으로 그 항목 외의 비용을 추가 합산하여 산정의 기초로 삼을 수 없다.