과징금납부명령취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2016.10.20 / 시행일:

【원 고】 ○○○ 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 최인선 외 2인)
【피 고】 공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 이제 담당변호사 권국현 외 1인)
【변론종결】2016. 9. 29.
【주 문】
 1. 피고가 2016. 4. 25. 원고에 대하여 의결 제2016-115호로 한 별지 1 시정명령 및 과징금납부명령 중 제3항 기재 과징금납부명령을 취소한다.
 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】 1. 기초 사실 및 처분의 경위 
 가. 원고의 지위와 현황 
1) 일반 현황
 원고, 소외 1 회사, 소외 2 회사, 소외 3 회사, 소외 4 회사, 소외 5 회사, 소외 6 회사, 소외 7 회사, 소외 8 회사, 소외 9 회사, 소외 10 회사, 소외 11 회사(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 ‘주식회사’는 생략한다, 이하 ‘원고 등 12개사’라고 한다)는 골판지 원지를 제조·판매하는 사업을 영위하는 자이다. 원고의 일반 현황은 아래와 같다.
 (2015년도 기준, 단위 : 백만 원, 명) 매출액영업이익당기순이익종업원수설립일자 88,232-6,376-4,7021322000. 2. 22. 
2) 원고의 회생절차 진행
 광주지방법원은 원고에 대하여 2009. 7. 16. 회생절차개시결정을 한 뒤 2010. 7. 21. 회생계획인가결정을 하였다가 2011. 7. 20. 회생절차를 종결하였다.
 나. 시장구조 및 실태 
1) 개요
 제지는 용도에 따라 인쇄용지, 신문용지, 위생용지, 골판지, 백판지, 크라프트지, 박엽지 등으로 나뉠 수 있으며, 대부분 펄프와 고지를 주원료로 사용하고 있다.
2) 골판지의 유통과정
 골판지 원지 제지업체는 원지를 골판지 원단 업체에 판매하고, 골판지 원단 업체는 골판지 원단을 만들어 지함업체(골판지 박스를 생산하는 업체)에 판매한다.
골판지의 유통 과정 
 
3) 골판지 원지의 종류 
 골판지 원지는 크게 표면지와 이면지·골심지 2종류로 나누어진다. 표면지는 골판지 상자의 표면에 쓰이는 종이를, 이면지는 골판지 상자의 이면(뒷면)에 쓰이는 종이를, 골심지는 골판지 속에 들어가 있는 구불구불한 종이를 말하는데 이면지와 골심지는 편량(종이 무게)의 차이만 존재한다. 골판지 원지는 원재료 및 용도에 따라 이면지·골심지는 K·B·S지, 표면지는 SK·KLB·WL지 등으로 구분할 수 있다. 
(주2) 이면지·골심지와 표면지는 다음과 같은 차이가 있다.
 이면지·골심지표면지 제품규격평량(120 ~ 250 g/m2)으로만 구분평량(180 ~ 300 g/m2)이 다양 (강도에 따른 구분 불가, 원색만 생산 가능)강도에 따라 KLB(고강도), KA·YKA(일반지)로 분류 색상에 따라 원색, 황색, 홍색, 백색 등으로 분류 제조설비1-ply 또는 2-ply(단층구조)3-ply 또는 4-ply(다층구조) 재료 배합국산고지수입펄프, 수입고지, 국산고지 등 혼용 사용용도골판지 상자의 내부강도 유지골판지 상자의 표면 인쇄 
4) 제지 산업의 현황
 골판지 업계는 1990년대 후반 생산설비 증설로 인하여 2005년까지 수요가 공급을 따라가지 못하는 고질적인 공급과잉 상태에 있었으며, 원재료인 고지 가격 상승과 공급과잉으로 인하여 불황을 면치 못하였다. 이러한 골판지 업계의 불황으로 한계기업들이 출현하게 되어 자연스러운 구조조정으로 이어져, 2004년 하반기부터 군소 업체들의 노후시설 폐쇄와 대형사들의 공장 폐쇄가 나타났으나, 이후 택배 산업 등 산업 및 경기변화에 따라 생산량이 변동하는 특성을 보이고 있다.
 골판지 원지 시장의 업체별 점유율을 보면, 2014년 판매량을 기준으로 이면지·골심지 시장의 경우 소외 5 회사, 소외 6 회사, 소외 7 회사, 소외 12 회사가 속해 있는 소외 5 회사 계열이 가장 높은 점유율을 보이고 있으며, 표면지 시장의 경우 소외 1 회사, 소외 2 회사가 속해 있는 소외 1 회사 계열이 가장 높은 점유율을 보이고 있다.
5) 골판지 원지 거래가격 결정 과정
 골판지 원지 업계에는 공식적으로 거래처에 통보되는 ‘표준가격’, 실제 거래처에 적용하는 ‘적용가격’, 전월에 해당 거래처에 적용한 ‘기준가격’이 존재하는데, 실제 거래에서는 거래물량, 거래처와의 관계 등을 고려하여 통상 표준가격을 기준으로 이보다 낮은 수준에서 적용가격이 형성된다.
 다. 표준가격 등에 관한 합의 
1) 이면지·골심지 가격 합의
 원고 등 12개사는 2007. 5.경부터 2011. 7.경까지 사장단·임원급·실무진 모임 등을 통하여 총 6차례에 걸쳐 이면지·골심지 표준가격을 톤당 4만 원 ∼ 9만 5천 원씩 인상하기로 합의하고, 이를 실행하였다.
2) 표면지 가격 합의
 원고, 소외 1 회사, 소외 13 회사, 소외 3 회사, 소외 5 회사, 소외 6 회사, 소외 9 회사 등 7개사(이하 ‘원고 등 7개사’라고 한다)들은 2007. 4.경부터 2011. 7.경까지 사장단·임원급·실무진 모임 등을 통해 총 9차례에 걸쳐 표면지 표준가격을 톤당 3만 원∼8만 5천 원씩 인상하기로 합의하고, 이를 실행하였다.
 라. 피고의 처분 
1) 피고는 2016. 4. 25. 의결 제2016-115호로 원고 등 12개사가 이면지·골심지 표준가격을 합의하고, 원고 등 7개사가 표면지 표준가격을 합의한 행위가 공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 정하는 부당한 공동행위(이하 위 두 개의 공동행위를 합쳐서 ‘이 사건 공동행위’라고 한다)에 해당한다는 이유로 원고에 대하여 별지 1 기재 시정명령 및 과징금납부명령(이하 과징금납부명령 부분을 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2) 피고의 원고에 대한 과징금 산정과정은 다음과 같다.
 과징금 산정내용 기본과징금관련 매출액원고가 최초로 이면지·골심지와 SK지 등 일반표면지의 가격을 인상하기로 합의한 2007년 6월 4일부터 피고의 현장조사일로서 가격합의가 사실상 파기된 2012. 3. 21.까지를 위반행위의 기간으로 보아 이 기간 동안의 이면지·골심지 매출액 177,033,544,627원과 표면지 매출액 124,326,054,241원을 을 관련 매출액으로 함 부과기준율이 사건 이면지·골심지 가격 담합행위 및 표면지 가격 담합행위는 골판지 원지 제조·판매 시장에서 원고 등 12개사 또는 원고 등 7개사의 점유율이 각각 85%에 달하는 점, 이 사건 합의의 대상이 실거래가격이 아닌 기준가격으로서의 표준가격이었던 점, 원재료가격 하락 시 실거래가격이 하락하는 등 느슨한 담합이었던 점 등을 종합적으로 고려하여 ‘중대한 위반행위’에 해당하는 것으로 보아 각 위반행위에 대하여 3%의 부과기준율을 적용함. 산정기준관련 매출액에 부과기준율을 곱하여 정함 행위 또는 행위자 요소에 의한 조정원고는 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 20%를 감경함 부과과징금골판지 원지의 경우 원재료비가 제조원가의 50% 내외로서 높은 점, 원재료비 인상이 이 사건 공동행위의 배경이 되었던 점, 가격인상 과정에서 수요업체와 협의를 거친 사실이 인정되고 그 결과 가격인상 폭 및 부당이득 수준이 제한적이었다고 보이는 점, 골판지 업계가 불황으로 경영상 어려움을 겪고 있는 점 등 위반행위가 시장에 미치는 효과 및 기타 시장·경제여건을 종합적으로 감안하여 원고에 대해 2차 조정 산정기준의 20%를 감경함 이면지·골심지1,274,000,000원 표면지895,000,000원 
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지
 2. 관계 법령 
 별지 2 관계 법령 기재와 같다.
 3. 이 사건 처분의 적법 여부 
 가. 당사자의 주장 
1) 원고 주장의 요지
 원고는 2009. 7. 16. 회생절차가 개시되었는데 이 사건 공동행위 중 회생절차 개시결정 이전에 이루어진 공동행위 부분(2007. 6. 4.부터 2009. 7. 15.까지)에 대한 피고의 과징금청구권은 피고가 회생채권으로 신고하지 아니하였으므로 소멸하였는데도 피고의 이 사건 처분은 소멸한 과징금청구권을 행사한 것으로 위법하다.
2) 피고 주장의 요지
 이 사건 공동행위는 하나의 공동행위이고 회생절차 개시 후에 종료되었으므로 이 사건 공동행위에 관한 피고의 과징금청구권은 회생채권이 아니라 일반 채권에 해당하여 회생절차 개시 전에 이루어진 부분에 대하여도 과징금을 부과할 수 있어 이 사건 처분은 적법하다.
 나. 판단 
1) 채무자회생 및 파산에 관한 법률(이하 ‘채무자회생법’이라 한다) 제118조 제1호는 ‘채무자에 대하여 회생절차개시 전의 원인으로 생긴 재산상의 청구권’을 회생채권으로 규정하고, 제251조는 "회생계획인가의 결정이 있는 때에는 회생계획이나 이 법의 규정에 의하여 인정된 권리를 제외하고는 채무자는 모든 회생채권과 회생담보권에 관하여 그 책임을 면하며, 주주·지분권자의 권리와 채무자의 재산상에 있던 모든 담보권은 소멸한다."라고 규정하고 있다. 그런데 채무자회생법 제140조 제1항, 제251조 단서는 ‘회생절차개시 전의 벌금·과료·형사소송비용·추징금 및 과태료의 청구권은 회생계획인가의 결정이 있더라도 면책되지 않는다.’라고 규정하고 있는바, 이는 회생계획인가의 결정에 따른 회생채권 등의 면책에 대한 예외를 정한 것으로서 그에 해당하는 청구권은 한정적으로 열거된 것으로 보아야 하고, 위 규정에 열거되지 아니한 과징금의 청구권은 회생계획인가의 결정이 있더라도 면책되지 않는 청구권에 해당한다고 볼 수 없다. 
2) 그리하여 채무자에 대한 회생절차개시 당시 과징금 부과의 대상인 행정상의 의무위반행위가 성립하고 있으면, 그에 대한 과징금 청구권은 채무자에 대하여 회생절차개시 전의 원인으로 생긴 재산상의 청구권으로서 회생채권이 되므로 장차 부과처분에 의하여 구체적으로 정하여질 과징금 청구권이 회생채권으로 신고되지 아니한 채 회생계획인가결정이 된 경우에는 채무자회생법 제251조 본문에 따라 회생절차개시 전의 위반행위 부분에 관한 과징금 청구권에 관하여 면책의 효력이 생겨 행정청은 이에 대한 과징금 부과권을 행사할 수 없다.
3) 또한 채무자회생법에 의하면 채무자에 대하여 회생절차개시 전의 원인으로 생긴 모든 재산상의 청구권을 회생채권에 포함시키므로 그 변제기 또는 이행기가 회생절차개시 후에 도래하는 재산상의 청구권(채무자회생법 제134 내지 136조, 제138조 참조)뿐만 아니라 계속적 거래관계에 기한 채권도 회생절차개시 전에 이미 발생한 부분은 회생채권에 해당한다(채무자회생법 제122조 참조).
4) 그런데 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호에서 규정하는 부당한 공동행위는 사업자들이 계약·협정·결의 등의 방법으로 부당하게 경쟁을 제한하기 위하여 가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하고, 이에 관하여 부과되는 과징금에 관하여 공정거래법 제22조는 "공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다."라고 규정함으로써 과징금의 수액을 위반 기간 동안 부당한 공동행위로 인하여 발생하는 매출액에 비례하여 부과할 수 있도록 하였다. 따라서 회생절차 개시결정 이전에 공정거래법 제19조 제1항 제1호의 부당한 공동행위에 관한 합의가 있었다면 부당한 공동행위가 성립하므로 회생절차 개시결정 이전에 발생한 부당한 공동행위로 인한 매출액 부분에 관한 과징금 청구권은 채무자회생법 제118조 제1호의 ‘채무자에 대하여 회생절차개시 전의 원인으로 생긴 재산상의 청구권’에 해당하고, 회생절차 개시결정 이후에도 그 합의에 기한 부당한 공동행위의 실행이 중단되지 않고 계속 유지되어 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다고 하더라도 이를 달리 볼 것은 아니다(즉 일정 기간 지속되는 부당한 공동행위에 기한 과징금청구권은 부당한 공동행위 기간 동안 계속적으로 발생하는 매출액에 대응하여 발생한다는 면에서 계속적 거래관계에 기한 채권과 유사한데, 계속적 거래관계의 종료시점이나 이에 의하여 발생한 채권의 약정 변제기가 회생절차개시 이후라고 하더라도 회생절차개시 전까지 거래된 부분에 관한 채권은 회생채권에 해당한다).
5) 그런데 이 사건 처분의 원인이 된 이 사건 공동행위가 2007. 4.경 또는 같은 해 5.경부터 각 2011. 7.경까지 이루어진 사실, 그 후 광주지방법원이 원고에 대하여 2009. 7. 16. 회생절차개시결정을 한 뒤 2010. 7. 21. 회생계획인가결정을 한 사실은 앞서 본 바와 같고, 피고가 원고에 대한 2007. 4.경 또는 2007. 5.경부터 회생절차개시결정 전까지의 이 사건 공동행위에 대한 과징금 청구권을 채무자회생법 제118조 제1호에 따른 회생채권으로 적법하게 신고하지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 이를 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 공동행위 중 원고에 대한 회생절차개시결정 전까지 부분에 대한 피고의 과징금 청구권은 채무자회생법 제118조 제1호에 따른 회생채권으로서 2010. 7. 21. 채무자회생법 제251조 본문에 따라 면책의 효력이 생겨 피고는 더 이상 회생절차개시결정 전까지 부분에 대한 과징금 청구권에 관하여 부과권을 행사할 수 없게 되었다.
6) 피고는, 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 있었던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하고, 이 사건 공동행위는 회생절차 개시 후에 공동행위가 종료되었으므로 피고의 과징금 청구권은 회생채권이 아니라고 주장한다. 
 그러므로 살피건대, 부당한 공동행위는 그에 관한 합의가 이루어지면 곧바로 성립하는 것이지 합의에 기한 실행행위가 종료하여야만 비로소 성립하는 것은 아니고, 다만 실행행위가 최종 종료될 때까지 이루어진 개개의 실행행위 전체를 하나의 부당한 공동행위로 보아 이에 관한 처분을 할 수 있다는 것인데, 부당한 공동행위가 회생절차개시결정 이후에 종료되었다고 하더라도 회생절차개시 전에 이루어진 실행행위 부분에 관한 과징금 청구권은 회생절차개시 전의 원인으로 생긴 재산상의 청구권임에는 변함이 없어 회생법원에 신고되지 않았다면 회생계획인가결정에 의하여 채무자는 면책되므로, 회생절차개시 후에도 부당한 공동행위가 중단되지 않고 계속 실행되었다고 하더라도 이미 면책된 회생절차개시 전 실행부분에 관하여는 과징금 부과권을 행사할 수 없다.
 따라서 피고의 주장은 이유 없다.
7) 소결론
 따라서 피고가 원고에 대하여 이 사건 공동행위 중 면책된 회생절차개시 전 부분에 대하여도 과징금을 부과한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
 4. 결 론 
 그렇다면 이 사건 처분은 위법하므로 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 각 생략]

판사 윤성원(재판장) 유헌종 김관용