민원인 - 저수지의 개수·보수 등 농업생산기반 개량사업 시행 시 토지등 소유자 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는지 여부(「농어촌정비법」 제9조제3항 관련) (법령해석례, 법제처)
공포일: 2017.11.20 / 시행일:

「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수·보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 「농어촌정비법」 제9조제3항에 따른 토지 소유자 등을 대상으로 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는지?< 질의 배경 >민원인은 한국농어촌공사가 민원인 소유 토지에 농업생산기반 개량사업을 시행하면서 토지 소유자의 동의 없이 사업을 진행함에 따라, 「농어촌정비법」 제9조제3항은 같은 법 시행규칙 제2조제1항에 해당하는 사업의 경우 시행계획 공고절차만을 생략할 수 있다는 의미이므로, 해당 사업을 시행하기 위해서는 토지 소유자의 동의를 받아야 하는 것은 아닌지에 대하여 의문이 있어 농림축산식품부 질의를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.

「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수·보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 「농어촌정비법」 제9조제3항에 따른 토지 소유자 등을 대상으로 3분의 2 이상의 동의를 받지 않아도 됩니다.

「농어촌정비법」 제9조제2항에서는 농업생산기반 정비사업 시행자는 농업생산기반 정비사업 기본계획에 따라 사업을 하려면 해당 지역에 대한 세부 설계를 하고, 농업생산기반 정비사업 시행계획을 세워야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 농업생산기반 정비사업 시행자는 농업생산기반 정비사업(저수지의 개수·보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업은 제외함) 시행계획을 공고하고, 같은 법 제11조에 따른 토지에 대한 권리를 가지고 있는 자(이하 “토지등 소유자”라 함)에게 열람하도록 한 후 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.그리고, 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항에서는 「농어촌정비법」 제9조제3항에서 “저수지의 개수·보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업”이란 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 말한다고 규정하면서, 저수지, 양수장, 배수장, 관정(管井: 우물), 취입보(取入洑), 용수로, 배수로 등 수리시설(水利施設)의 개수·보수사업(제1호) 등을 규정하고 있는바,이 사안은 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수·보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 토지등 소유자 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없을 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「농어촌정비법」 제9조제3항에서는 농업생산기반 정비사업 시행자의 의무로서 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의 절차를 순차적으로 거칠 것을 규정하면서, 농업생산기반 정비사업에서 “저수지의 개수·보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업은 제외한다”고 규정하고 있으므로, “저수지의 개수·보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업”의 경우에는 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의 절차를 모두 거치지 않아도 되는 것이 문언상 명백하다고 할 것입니다.그리고, 2002년 1월 14일 법률 제6596호로 일부개정되어 2002년 7월 15일 시행되기 전의 「농어촌정비법」에서는 모든 농업생산기반 정비사업에 대하여 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의절차를 거치도록 규정하고 있었는데, 2002년 1월 14일 법률 제6596호로 일부개정되어 2002년 7월 15일 시행된 「농어촌정비법」에서는 저수지의 개수·보수 등 일부 농업생산기반 개량사업에 대하여 시행계획 공고 등의 절차를 거치지 않도록 개정하였는바, 이는 기존 농업생산기반시설을 단지 보수·개량하는 수준에 그치는 사업에 대해서도 의견수렴 등의 절차를 거치도록 하는 것이 오히려 사업지연 및 행정력 낭비만 초래된다는 점을 고려하여, 저수지의 개수·보수 등 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업의 경우 시행절차를 간소화하기 위하여 의견수렴 및 동의 절차를 생략할 수 있도록 한 것입니다(2002. 1. 14. 법률 제6956호로 개정되어 2002. 7. 15. 시행된 「농어촌정비법」에 대한 국회 검토보고서 참조).그렇다면, 이러한 입법 취지에 비추어 볼 때, 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항 각 호에 해당하는 사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 농업생산기반 개량사업의 경우에는 「농어촌정비법」 제9조제3항에 따른 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의 절차를 모두 거치지 않아도 된다고 보아야 할 것입니다.한편, ① 「농어촌정비법」 제9조제3항에서는 시행계획을 공고하여야 하는 대상을 농업생산기반 정비사업으로 규정하면서 그 농업생산기반 정비사업에서 괄호를 두어 저수지의 개수·보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업은 제외하도록 규정하고 있고, ② 같은 법 제9조제6항 단서에서 농업생산기반시설의 개수·보수사업에 대해서는 관할 광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)에게 승인을 신청하여야 한다고 규정하면서, 같은 법 시행규칙 제4조에서는 농업생산기반 정비사업 시행계획 승인 시 신청서류 중 하나로「농어촌정비법」 “제9조제3항에 따른 토지등 소유자의 동의를 증명할 수 있는 서류”(제2호)를 규정하고 있는바, 위 규정들을 종합적으로 살펴보면, “저수지의 개수·보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업”을 시행하려는 경우에는 시행계획 공고 절차만을 생략할 수 있다고 보아야 하고, 토지등 소유자 3분의 2 이상의 동의는 받아야 한다고 보는 의견이 있을 수 있습니다.그러나, 「농어촌정비법」 제9조제3항은 농업생산기반 정비사업 시행계획 공고가 있음을 전제로, 그 시행계획을 토지등 소유자에게 열람하도록 한 후 토지등 소유자의 동의를 받도록 한 규정으로서, 시행계획 공고와 토지등 소유자의 열람 및 동의는 선행 절차가 이루어지는 것을 전제로 그 다음에 이어지는 절차를 순차적으로 규정한 것으로서, “저수지의 개수·보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업”의 경우 시행계획 공고 절차만 생략하고, 토지등 소유자의 열람 및 동의절차는 거쳐야 하는 것으로 분리하여 보기는 어렵다고 할 것입니다.또한, 「농어촌정비법 시행규칙」 제4조에서 “토지등 소유자의 동의를 증명할 수 있는 서류”를 시행계획 승인 신청 시 첨부하도록 규정한 것은 「농어촌정비법」 제9조제6항 본문에 따라 농림축산식품부장관에게 승인을 신청하여야 하는 농업생산기반 정비사업에 대하여 적용되는 규정이지, 같은 항 단서에 따라 시·도지사에게 승인을 신청해야 하는 같은 법 제2조제5호나목의 농업생산기반 개량사업에 대하여 적용되는 규정은 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수·보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 토지등 소유자 3분의 2 이상의 동의를 받지 않아도 된다고 할 것입니다.