농지전용용도변경불승인처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 1999.11.12 / 시행일:

【원 고】 원고 1 외 1인(소송대리인 법무법인 세진종합법률사무소 담당변호사 민홍기)
【피 고】 고양시장(소송대리인 변호사 김태경)
【변론종결】1999. 10. 1.
【주 문】
1. 피고가 1999. 4. 13. 원고들에 대하여 한 농지전용용도 변경 신청 불허 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

【청구취지】주문과 같다.
【이 유】1. 처분의 경위
 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1 내지 18, 을 제1, 3, 4, 5, 7, 8, 9호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 원고들은 1996. 5. 4. 피고로부터 고양시 (주소 1 생략) 답 1,125㎡ 및 (주소 2 생략) 답 1,125㎡(이하 이 사건 토지라고 한다)에 관하여 각 그 지목을 대지로 변경하는 내용의 농지전용허가를 받아 그 지상에 각 지하층 대피소 33.58㎡, 지상1층 근린생활시설(음식점) 268.66㎡, 자동차관련시설(매매장) 184.80㎡인 건물 2동을 건축하였다.
나. 원고들은 1999. 3. 6. 피고에게 위 건물 2동의 내부 구조를 변경하고 이 사건 토지 위에 지상 1층 건물 317.33㎡를 증축하여 그곳에 빈소, 예식실 및 냉장실을 설치하여 장례예식장으로 사용하기 위하여 농지전용용도의 변경 승인신청을 하였다.
이에 대하여 피고는, 일산 신도시 방면에서 이 사건 토지로 직접 진입을 할 수 없고 인근의 고양시 일산구 장항1동 사무소 방향에서 폭이 좁은 도로로 진입하여야 하므로 교통 혼잡과 교통사고 발생의 위험이 있으며, 이 사건 토지가 일산 신도시의 진입부분에 있어서 일산신도시의 이미지가 훼손되고 인근 주민들과 내방객들에게 혐오감을 유발하는 등 생활환경을 훼손한다는 이유로, 농지법(이하 법이라고 한다) 제42조 제1항, 같은법시행령(이하 영이라고 한다) 제38조 제1항, 제2항, 제60조 제1항, 같은법시행규칙 (이하 규칙이라고 한다) 제47조 제2항의 각 규정에 의하여 원고의 위 신청을 거절하는 내용의 이 사건 처분을 하였다. 
2. 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
원고들은 당초 이 사건 토지를 음식점 및 자동차 매매장 부지로 사용하기 위하여 농지전용허가를 받을 당시 교통혼잡과 교통사고 발생 우려 등에 대하여 이미 피고의 검토가 이루어졌을 뿐 아니라, 이미 이 사건 토지 주변에 주유소 등이 설치되어 있어 자동차의 왕래가 많음에도 별다른 교통혼잡 및 교통사고가 유발되지 않고 있으며, 이 사건 토지 위에 장례예식장이 건축됨으로써 증가되는 교통량은 조문객들의 방문으로 인한 것인데 조문객들이 일시에 위 장례예식장을 방문하지는 않을 것이어서 종전보다 교통 혼잡과 교통사고의 유발 가능성이 높지 아니하며, 일산신도시의 이미지를 훼손하고 거주주민과 내방객 등에게 혐오감을 유발한다는 것은 관련 법령에서 위법사유로 삼고 있지 아니할 뿐 아니라, 이 사건 토지에 접한 도로는 자동차전용도로로서 가로수 등으로 인하여 장례식장의 내부를 볼 수 없으며, 설치하려는 시설도 이미 허가를 받은 건물의 내부를 일부 변경하고, 일부 증축하여 그 실내에 분향실, 예식실, 휴게실 등을 설치하고 방음 시설을 하여 그 외관을 세련되게 할 것이고, 건물 외곽에 울창한 조경공사를 할 예정이므로 일산 신도시의 이미지 훼손 및 주민들의 생활환경이 훼손되지 않으므로 이 사건 처분은 위법하다.
나. 인정사실
갑 제2호증의 13 내지 18, 갑 제3, 4호증, 갑 제7호증의 1 내지 7, 갑 제8호증, 을 제6호증의 1 내지 5, 을 제10호증의 1 내지 5, 을 제11, 13호증의 각 1, 2, 을 제12호증의 1 내지 6의 각 기재 및 영상과 증인 소외인의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
⑴ 이 사건 토지는 자유로의 장항 인터체인지에서 일산 방면으로 이어지는 폭 32m인 자동차전용도로변 중 위 인터체인지로부터 약 600m, 일산신도시로부터 약 2km인 지점에 위치하고 있고, 일산 신도시 방면으로 호수공원을 건너 약 2km가량 가면 한국통신, 뉴코아백화점, 일산구청 등이 위치하여 있다. 위 자동차전용도로 건너편에는 절대농지가 있으며, 이 사건 토지의 뒷편에서 일산신도시 방면으로 농업진흥지역인 논들이 있고, 이 사건 토지로부터 약 500 내지 600m 떨어진 곳에 이르러서야 비로소 5 내지 6곳의 농가가 나온다.
 ⑵ 이 사건 토지의 바로 뒷편은 폭 8.5m인 도로가 있고, 이어서 음식점 등 근린생활시설, 현대자동차 정비공장, 대성 자동차운전학원과 공장 및 창고들이 줄지어 들어서 있으며, 위 도로로부터 일산 신도시방면으로 약 100여m 가량 가면 장항1동사무소 방향으로 연결되는 편도 2차선의 도로가 나온다.
⑶ 이 사건 토지로부터 장항인테체인지 방면으로는 에스케이 주유소 등 5개의 주유소와 1개의 근린생활시설 건물이 들어서 있고, 일산신도시 방면으로는 1개의 근린생활시설이 들어서 있다. 원고들은 1996. 5. 4. 피고로부터 농지전용허가를 받아 이 사건 토지 위에는 음식점 및 중고자동차 매매장 건물 2동을 건축하였고, 위 각 건물은 그후 약 3년간 대중음식점 및 중고자동차매매장으로 사용되어 왔으며, 이 사건 토지에는 각형 맨홀(750mm×750mm)과 오수관 및 100인조의 정화조가 설치되어 있다.
⑷ 원고들이 이 사건 토지에 설치하려는 장례예식장은 방음자재를 사용하고 기존 건물의 내부 구조와 외부를 일부 개축하여 곡선미와 세련미를 살려서 건축하고, 전면과 후면에 각각 출입문을 두고 전면 출입문 좌우로는 높은 키의 침엽수로 조경공사를 하여 나무로 조경을 함으로써 장항 인테체인지와 일산 신도시를 오고 가는 차량 안에서는 위 장례예식장의 전면과 내부를 볼 수 없도록 건축할 예정이며, 원고들은 장례식장을 개설한 뒤 위 장례예식장을 방문하는 조문객들이 이용할 셔틀버스를 운행할 예정이고, 위 각 건물의 좌·우면과 후면은 이 사건 토지의 경계선을 따라 담장이 설치되어 있다.
⑸ 원고들이 이 사건 토지 위에 장례예식장을 설치할 예정이라는 것이 알려지자 인근 주민들이 고양시 일산구 장항1동장에게 위 장례예식장의 설치로 말미암아 교통혼잡 및 교통사고가 발생할 우려가 있고, 주민들에게 혐오감을 준다는 이유로 원고들의 농지전용용도 변경에 반대하였고, 위 장항1동장과 일산구청장이 위와 같은 이유와 위 장례예식장으로부터 나오는 오·폐수가 인근 주민들이 사용하는 농업용 배수로로 흘러들 가능성이 있어 이에 반대한다는 의견을 피고에게 제시하였고, 이에 피고는 제1의 나.항 기재와 같은 이유로 이 사건 처분을 한 것이다.
다. 판 단 
㈎ 법 제42조 제1항은 법 제36조 제1항의 규정에 의한 농지전용허가를 받고 농지전용목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령이 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하고자 하는 경우에는 시장·군수 또는 자치구구청장의 승인을 얻어야 하는 것으로 규정하고 있고, 영 제60조 제1항은 법 제42조 제1항에서 "대통령령이 정하는 기간"이라 함은 8년을 말하는 것으로 규정하고 있으며, 규칙 제47조 제2항은 시장·군수 또는 자치구청장은 농지 전용용도 변경 승인신청이 있는 때에는 영 제38조 제1항 각호의 규정에 준하여 이를 심사한 후 그 승인 여부를 결정하여야 하는 것으로 규정하고 있다. 그리고 영 제38조 제1항은 그 심사기준으로 ① 법 제34조, 제39조에 위배되는지 여부, ②설치하고자 하는 시설의 규모·용도 및 지역여건 등을 참작할 때 전용하고자 하는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지의 여부, ③전용하고자 하는 농지의 면적이 전용목적사업의 실현을 위하여 적정한 면적인지의 여부, ④전용하고자 하는 농지가 경지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있거나 집단화되어 있어 농지로서의 보전가치가 있는지의 여부, ⑤당해 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지 및 변경이나 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취의 발생 등을 수반하여 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 예상되는 경우 또는 전용목적사업이 용수의 취수를 수반하는 경우 그 시기·방법·수량 등이 농수산업 또는 농어촌생활환경유지에 피해가 예상되는 경우( 영 제37조 제2항 제2호 또는 제3호)에는 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있는지 여부, ⑥사업계획 및 자금조달계획이 전용목적사업의 실현에 적합하도록 수립되어 있는지의 여부 등을 들고 있다. 
위 각 규정의 취지와 법의 목적이 농지의 전용을 적절히 규제하여 그 보전을 도모하고 이용도를 높여 농지 생산력의 증진에 기여하고자 하는 데 있는 점에 비추어 볼 때, 농지 전용용도 변경 신청 승인권자가 그 승인을 할 것인지의 여부는 농지의 보전가치와 규칙 제47조 제2항에서 준용하는 영 제38조 제1항 각호 소정의 심사기준 등을 고려하여 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 기속재량행위에 속한다 할 것이고, 이 경우 승인권자는 자신의 재량으로 공익상의 필요가 있는지를 판단하여 허가 여부를 결정할 수 있으나, 다만 위 재량권은 허가를 제한하여 달성하려는 공익과 이로 인하여 받게 되는 상대방의 불이익을 교량하여 신중히 행사되어야 할 것이다. 
 ㈏ 우선, 피고가 이 사건 처분 사유로 들고 있는 교통 혼잡 및 교통사고 유발 우려와 일산신도시의 이미지 훼손과 인근 주민들의 정서생활에 대한 피해 야기 등은 위 관련 법령에서 농지전용 용도변경 신청의 심사 기준으로 삼지 아니하는 것들일 뿐 아니라, 이 사건 토지 위에 인간의 존엄성에 터잡아 죽음을 애도하고 사후를 예찬하는 장소인 장례예식장이 설치된다고 하여 일산신도시의 이미지가 훼손된다거나 인근 주민 등의 정서생활에 피해가 야기된다고 볼 수 없고, 달리 이 점을 인정할 아무런 증거가 없다.
 또한, 이 사건 토지에는 맨홀과 오수관이 설치되어 있고, 이미 일반 음식점이 들어서서 3년 이상의 기간 동안 영업을 하여 상당한 양의 오·폐수가 발생하였음에도 불구하고 그 오·폐수가 부근의 농지로 연결되는 농업용 배수로로 흘러들어 문제를 야기한 적이 없으며, 위 장례예식장으로부터 나오는 오·폐수도 생활 오·폐수와 큰 차이가 없을 것으로 보여 위 장례예식장의 설치로 인하여 인근 농지의 농업 경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 예상되지도 않고, 달리 이 점을 인정할 증거가 없다.
 따라서 규칙 제47조 제2항, 영 제38조 제1항 각호 소정의 심사기준에 위배되지 아니하는 원고들의 이 사건 토지의 농지 전용용도 변경 승인 신청을 거절한 피고의 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다. 
라. 피고의 주장에 대한 판단
 ⑴ 피고는 현재 고양시 내에 4곳의 병원에 약 26개의 빈소가 장례예식장으로 운영되고 있고, 2002.까지 4개의 대형병원이 준공되어 장례예식장을 운영할 것이 예상되어 그 시설만으로도 고양시의 1일 평균 사망자 6.59명을 수용하기에 충분하므로 원고들의 이 사건 신청을 거절한 이 사건 처분은 적법하다고 주장하나, 고양시 내의 장례예식장의 설치 규모가 피고 주장과 같이 26여 개에 이르고 장차 더 많은 장례예식장이 설치될 것으로 예상된다는 점을 인정할 아무런 증거가 없는데다가, 이는 당초의 처분사유와 동일성이 없는 새로운 사유의 주장일 뿐 아니라, 가사 그와 같은 사정이 있다고 하더라도, 이 사건 토지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 없다고 단정할 수도 없으므로, 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.
⑵ 또 피고는 이 사건 토지는 국토이용관리계획상 준농림지역 내에 위치하고 있어 도시계획시설기준에관한규칙 제125조의3 제3항에 의하여 장례예식장이 들어 설 수 없는 곳이어서 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 없다고 주장한다. 
 그러나 이 주장 또한 당초의 처분사유와 동일성이 없을 뿐더러 도시계획법 제12조 제3항, 제16조 제2항의 각 규정에 따라 마련된 도시계획시설기준에관한규칙 제125조의3 제3항은 도시계획구역 안에서 장례예식장 시설을 설치할 수 있는 용도지역을 규정하고 있는 것으로 도시계획구역 안에 위치하지 아니하는 이 사건 토지(갑 제2호증의 9, 을 제2, 7호증의 각 기재)에 대하여 위 규칙을 적용하여 장례예식장 설치를 거부할 수 없다 할 것이다. 
3. 결 론 
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로 주문과 같이 판결한다.

판사 구욱서(재판장) 여남구 홍성준

[1] 농지법상 농지전용 용도변경승인이 기속재량행위인지 여부(적극)
 [2] 교통 혼잡과 교통사고 유발 우려, 도시의 이미지 훼손 및 인근 주민들의 정서생활에 대한 피해 야기 등은 농지법시행령 제38조 제1항 소정의 농지전용 용도변경승인의 심사기준이 아니라는 이유로 이를 처분사유로 한 장례식장으로의 농지전용 용도변경승인 거부처분이 부적법하다고 한 사례

[1] 농지법 제42조 제1항, 같은법시행령 제38조 제1항, 제60조 제1항, 같은법시행규칙 제47조 제2항의 규정 취지와 농지법의 목적이 농지의 전용을 적절히 규제하여 그 보전을 도모하고 이용도를 높여 농지 생산력의 증진에 기여하고자 하는 데 있는 점에 비추어 볼 때, 농지전용 용도변경 신청 승인권자가 그 승인을 할 것인지의 여부는 농지의 보전가치와 같은법시행규칙 제47조 제2항에서 준용하는 같은법시행령 제38조 제1항 각호 소정의 심사기준 등을 고려하여 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 기속재량행위에 속한다 할 것이고, 이 경우 승인권자는 자신의 재량으로 공익상의 필요가 있는지를 판단하여 허가 여부를 결정할 수 있으나, 다만 위 재량권은 허가를 제한하여 달성하려는 공익과 이로 인하여 받게 되는 상대방의 불이익을 교량하여 신중히 행사되어야 할 것이다. 
 [2] 교통 혼잡과 교통사고 유발 우려, 도시의 이미지 훼손 및 인근 주민들의 정서생활에 대한 피해 야기 등은 농지법시행령 제38조 제1항 소정의 농지전용 용도변경승인의 심사기준이 아니라는 이유로 이를 처분사유로 한 장례식장으로의 농지전용 용도변경승인 거부처분이 부적법하다고 한 사례.