보상금지급결정취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1992.12.24 / 시행일:

【원고, 피상고인】 
【피고, 상고인】 광주민주화운동관련자보상심의위원회 외 1인
【원심판결】 광주고등법원 1992.2.13. 선고 91구161 판결
【주 문】
 1. 원심판결 중 원고의 피고 광주민주화운동관련자보상심의위원회에 대한 부분을 파기하여 이 부분에 대한 원고의 소를 각하하고, 원고의 위 피고에 대한 소송총비용은 원고의 부담으로 한다.
 2. 피고 대한민국의 상고를 기각하고, 상고기각부분의 상고비용은 위 피고의 부담으로 한다.

【이 유】 1. 피고 광주민주화운동관련자보상심의위원회의 상고이유를 본다.
 직권으로 살피건대, 원고가 취소소송의 대상으로 다투고 있는 피고보상심의위원회의 이 사건 보상금 지급결정은 뒤에서 보는 바와 같이 당사자소송을 제기하기 위한 전치요건에 불과하고 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라 할 것이어서 원고의 같은 피고에 대한 청구는 부적법하다고 하여야 할 것임에도 이 점을 간과하고 본안판단에 이른 원심은 행정처분에 관한 법리를 오해한 위법이 있는 것으로서 상고이유에 관하여 살펴 볼 필요도 없이 파기를 면치 못한다 할 것이다.
 2. 피고 대한민국의 상고이유를 본다.
 (1) 상고이유 제3점에 대하여
 광주민주화운동관련자보상등에관한법률(이하 ‘광주보상법’이라 한다)은 광주민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명된 자 또는 상이를 입은 자(이하 ‘관련자’라 한다)와 그 유족에게 국가가 명예를 회복시켜 주고 실질적인 보상을 함을 목적으로 하고( 제1조), 관련자 및 그 유족에 대한 사실심사 기타 보상 등의 심의·결정을 위하여 광주민주화운동관련자보상심의위원회(이하 보상심의위원회라 한다)를 두어 관련자 또는 그 유족에 해당하는지 여부의 심사·결정과 관련자 등에 대한 보상금 등의 심의·결정 및 지급 등의 기능을 수행하도록 하며( 제4조), 관련자 등에 대하여는 동법이 정하는 바에 따라 보상금, 의료지원금, 생활지원금 등을 지급하되( 제5, 6, 7조), 관련자 등은 동법의 시행일로부터 30일 이내에 보상금 등의 지급신청을 하여야 하고( 제8조), 보상심의위원회는 위 지급신청을 받은 날로부터 90일 내에 그 지급여부와 금액을 결정하여야 하며( 제9조), 동법에 의한 보상금 등의 지급에 관한 소송은 보상금 등의 지급 또는 기각의 결정이 있는 경우에는 결정서 정본의 송달을 받은 날로부터 60일 이내에 제기하여야 하되 다만 지급신청이 있는 날로부터 90일을 경과한 때에는 위 결정이 없더라도 소송을 제기할 수 있도록( 제15조) 각 규정하고 있다. 
 위 각 규정에서 보는 바와 같이 광주보상법은 광주민주화운동과 관련하여 생명 또는 신체에 관하여 피해를 입은 자 등에 대한 보상원칙을 선언하고 그 보상의 대상과 범위를 정한 다음 보상금 등의 지급을 위한 절차로서 보상심의위원회를 설치하고 동 위원회가 관련자 등의 신청을 받아 보상 여부 및 지급금액을 심의결정한 후 이를 지급하도록 하고 있는바, 위 보상금 등의 지급에 관한 소송은 위 결정을 받은 후에 제기함을 원칙으로 하고 있기는 하나 신청 후 일정기간 내에 지급에 관한 결정을 하지 않는 경우에는 바로 소송을 제기할 수 있도록 하고 있는 점에 비추어 위 소송을 제기함에 있어 지급신청을 반드시 하여야 함은 별론으로 하고 보상심의위원회의 보상에 관한 결정을 필수적 요건으로 하고 있다고 보여지지 아니하며, 동 법률의 다른 조항을 살펴보아도 보상심의위원회의 보상에 관한 결정에 불복하여 행정심판을 제기할 수 있다거나 동 결정에 불복하여 그 취소 등을 구하는 소송의 제기를 예상하고 있는 조항을 찾아 볼 수 없으니, 위 법률 제15조 본문의 규정에서 말하는 보상심의위원회의 결정을 거치는 것은 보상금 지급에 관한 소송을 제기하기 위한 전치요건에 불과하다고 할 것이므로 위 보상심의위원회의 결정은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다.
 그렇다면 위 법에 따라 보상금 등의 지급을 신청한 자는 보상심의위원회의 결정에 대하여 그 위법을 이유로 취소 등을 구하는 항고소송을 제기할 수는 없다고 할 것이므로 위 보상금지급에 관한 소송은 항고소송 이외의 소송형태가 될 수밖에 없다 할 것인바, 광주보상법에 의거하여 관련자 및 그 유족들이 갖게 되는 보상 등에 관한 권리는 헌법 제23조 제3항에 따른 재산권침해에 대한 손실보상청구나 국가배상법에 따른 손해배상청구와는 그 성질을 달리하는 것으로서 동법이 특별히 인정하고 있는 공법상의 권리라고 하여야 할 것이므로 그에 관한 소송은 행정소송법 제3조 제2호 소정의 당사자소송에 의하여야 할 것이다. 
 따라서 원심이 보상심의위원회의 보상금 지급에 관한 결정 유무에 관계없이 원고가 당사자소송을 제기할 수 있다고 판시하였음은 정당하고 거기에 당사자소송에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
 논지는 광주보상법이 원칙적으로 보상심의위원회의 보상금 지급에 관한 결정을 거친 후에 소송을 제기할 수 있도록 함으로써 항고소송에서 인정되는 행정심판전치주의를 채택하고 있다고 하나, 국민의 신청에 대하여 시원적으로 행해지는 보상심의위원회의 결정을 처분으로 볼 수 있는가는 별론으로 하더라도 이를 행정심판으로 볼 수는 없는 것이다. 논지는 이유 없다.
 (2) 상고이유 제4점에 대하여
 원심판결 이유에 의하면 원심은 광주보상법이 광주민주화운동 관련자와 그 유족에 대하여 국가가 명예를 회복시켜 주고 그에 따라 관련자와 그 유족에게 실질적인 보상을 함을 목적으로 제정되었고( 제1조), 관련자에게 지급할 수 있는 생활지원금에 대하여 정부가 그 재원의 일부를 지원할 수 있도록 하고 있으며( 제7조), 일정한 경우에는 국가가 이미 지급된 보상금 등의 전부 또는 일부를 환수할 수 있고( 제17조), 정부는 광주민주화운동과 관련된 사업이 추진되는 경우에는 그 비용의 일부를 지원할 수 있도록 규정하고 있는 점( 제21조) 및 위 법률의 시행령이 대통령령으로 발하여진 점 등에 비추어 위 법률에 의한 보상금등의 지급에 관한 법률관계의 주체는 피고 대한민국이라고 해석되고 지방자치단체인 광주직할시나 또는 국가기관으로서 보상금 등의 심의, 결정 및 지급 등의 기능을 담당하는 데 불과한 피고위원회 및 그 위원장등을 그 주체로 볼 수는 없다고 판단하였다.
 관계법령의 규정을 종합해 볼때 원심의 위와 같은 판단은 정당하고 거기에 광주보상법에 있어서의 보상금 지급주체에 관한 법리나 당사자소송에 있어서의 피고적격에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
 보상심의위원회가 소론이 주장하는 바와 같이 보상금 등에 관련된 일체의 사무를 처리한다고 하여도 어디까지나 행정기관일 뿐 당사자소송에 있어서의 권리주체는 아니며 그 위원들을 국무총리가 임명 또는 위촉하도록 하고 있다는 점( 동법 제4조 제3항)에 비추어 보더라도 광주직할시에 소속된 기관으로 볼 수도 없는 것이고, 논지가 들고 있는 동법시행령 제22조 소정의 보상금 등 지급기관도 광주직할시장이 국가행정기관의 지위에서 행하는 것으로 해석된다. 
 논지는 이유 없다.
 (3) 상고이유 제2점에 대하여
 원심은 보상심의위원회의 결정에 대하여 취소소송 등이 인정됨을 전제로 하여, 원고가 당초에 피고 보상심의위원회를 상대로 이 사건 보상결정의 취소를 구하였다가 위 소송을 유지하면서 여기에 새로이 대한민국을 피고로 하여 그에게 보상금 등의 지급을 구하는 소송을 추가적으로 병합한 것은 행정소송법 제10조 제2항 소정의 피고 이외의 자를 상대로 한 관련 청구소송을 취소소송이 계속된 법원에 병합하여 제기한 것으로서 적법하다고 판단하였다. 
 원고가 원심에서 한 피고 대한민국에 대한 소송의 병합청구는 당초 제기한 소송의 피고가 잘못 지정되었을때 행하는 행정소송법 제14조 소정의 피고경정과는 그 성질을 달리한다고 할 것이므로 위 병합청구가 피고경정에 해당됨을 전제로 허용되지 아니한다는 취지의 논지는 이유 없다. 
 그런데 행정소송법 제10조 제2항에서 인정되는 관련청구소송의 병합은 당초의 취소소송 등이 적법함을 전제로 한다 할 것인데 이 사건 피고 보상심의위원회의 결정은 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없어 그에 대한 취소청구는 부적법하다고 할 것이나 취소소송 등을 제기한 당사자가 당해 처분 등에 관계되는 사무가 귀속되는 국가 또는 공공단체에 대한 당사자소송을 행정소송법 제10조 제2항에 의하여 관련청구로서 병합한 경우 위 취소소송 등이 부적법하다면 당사자는 위 당사자소송의 병합청구로서 동법 제21조 제1항에 의한 소변경을 할 의사를 아울러 가지고 있었다고 봄이 상당하고, 이러한 경우 법원은 그 청구의 기초에 변경이 없는 한 당초의 청구가 부적법하다는 이유로 위 병합된 청구까지 각하할 것이 아니라 위 병합청구 당시 유효한 소변경청구가 있었던 것으로 받아들여 이를 허가함이 타당하다고 할 것이다. 
 기록에 의하면 원고의 피고 보상심의위원회를 상대로 한 취소소송이 부적법하다 하더라도 그에 병합한 피고 대한민국에 대한 청구는 소변경에 해당하고, 원심이 이를 허가한 취지로 보여지므로 이는 적법하고 광주보상법 제15조 제2항에 의하여 보상금 지급에 관한 소송의 제소기간은 결정서 정본을 송달받은 날로부터 60일 이내이지만, 동 기간 내에 항고소송을 제기하였다가 나중에 당사자소송으로 변경하는 경우에는 행정소송법 제21조 제4항, 제14조 제4항에 따라 처음부터 당사자소송을 제기한 것으로 보아야 하므로 당초의 항고소송이 적법한 기간 내에 제기된 이 사건의 경우 원고는 당사자소송의 제소기간을 준수한 것으로 보아야 할 것이다. 
 결국 원심이 원고의 피고 대한민국에 대한 청구를 관련청구의 병합으로서 유효하다고 본 것은 잘못이라 하겠으나 동 청구가 소변경으로 유효하고 제소기간도 준수한 것으로 보게 되는 이상 원심의 위와 같은 위법은 판결결과에 영향이 없다고 할 것이다. 논지는 이유 없다.
 (4) 상고이유 제1점에 대하여
 원심판결 이유에 의하면 원심은, 채택증거에 의하여 원고는 1980.5.19. 15:00경 광주 동구 금남로 3가에 있는 카토릭센터 후문쪽 계단에서 당시 광주민주화운동의 진압을 위하여 출동한 계엄군들로부터 곤봉 등으로 두부, 복부 등을 수회 구타 당하여 부상을 입은 사실, 원고가 1988.1.경 5.18. 부상자로 추가신고하여 같은 해 11.29. 광주사태관련자 부상정도판정위원회의 주도 아래 부상부위에 대하여 전문의들의 검사를 받은 결과 안과적으로 해당사항이 없는 것으로 나왔던 사실, 원고는 1990.9.18. 전남대학교병원에서 진단을 받은 결과 시신경 위축으로 인하여 시력장애(시력이 우안은 0.1, 좌안은 0.04로서 각 교정불능사태)가 있고 양안에 시야 협착증상까지 보이고 있는 것으로 밝혀진 사실, 원고는 광주민주화운동 당시 부상한 외에는 그 이후 시력에 위와 같은 장해를 가져올 만한 사고를 당하지 아니한 사실을 각 인정하고 위 1988.11.29.자 검사결과자료인 을 제2호증의 9, 10의 각 기재는 원고의 시력이 양안 모두 1.0이라고 하면서도 근시라고 하고 있어 신빙성이 없다는 이유로 배척한 다음 위와 같은 안과적 장해는 위 광주민주화운동 당시 원고가 계엄군들로부터 곤봉으로 두부를 수회 구타당함으로 인한 후유증으로 양안의 시신경이 위축되었기 때문인 것으로 인정하였다.
 원심의 증거취사과정을 기록과 대조하여 살펴볼때 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 수긍이 가고 거기에 채증법칙을 위배한 위법이 있다고 보여지지 아니한다. 논지는 이유 없다.
 그러므로 원심판결 중 피고 보상심의위원회에 대한 부분은 기록과 확정된 사실에 의하여 당원이 자판하기에 충분하므로 이 부분을 파기하여 이 부분 원고의 소를 각하하고 소송총비용은 패소자인 원고의 부담으로 하며, 피고 대한민국의 상고를 기각하고 상고기각된 부분의 상고비용은 패소자인 위 피고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

가. 광주민주화운동관련자보상심의위원회의 보상금지급신청에 대한 결정이 취소소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부(소극)
나. 같은 법에 의거하여 관련자 및 유족들이 갖게 되는 보상 등에 관한 권리 및 소송의 성격(=당사자소송)과 그 지급에 관한 법률관계의 주체(=대한민국)
다. 취소소송을 제기한 당사자가 국가 또는 공공단체에 대한 당사자소송을 행정소송법 제10조 제2항에 의하여 관련 청구로서 병합하였으나 위 취소소송이 부적법한 경우 법원은 소변경청구로 보아 청구의 기초에 변경이 없는 한 이를 허가하여야 하는지 여부(적극) 
라. 취소소송을 제기하였다가 당사자소송으로 소변경을 허용할 경우 당사자소송의 제소기간의 준수기준(=취소소송)

가. 광주민주화운동관련자보상등에관한법률 제15조 본문의 규정에서 말하는 광주민주화운동관련자보상심의위원회의 결정을 거치는 것은 보상금 지급에 관한 소송을 제기하기 위한 전치요건에 불과하다고 할 것이므로 위 보상심의위원회의 결정은 취소소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다. 
나. 같은 법에 의거하여 관련자 및 유족들이 갖게 되는 보상 등에 관한 권리는 헌법 제23조 제3항에 따른 재산권침해에 대한 손실보상청구나 국가배상법에 따른 손해배상청구와는 그 성질을 달리하는 것으로서 법률이 특별히 인정하고 있는 공법상의 권리라고 하여야 할 것이므로 그에 관한 소송은 행정소송법 제3조 제2호 소정의 당사자소송에 의하여야 할 것이며 보상금 등의 지급에 관한 법률관계의 주체는 대한민국이다. 
다. 취소소송 등을 제기한 당사자가 당해 처분 등에 관계되는 사무가 귀속되는 국가 또는 공공단체에 대한 당사자소송을 행정소송법 제10조 제2항에 의하여 관련 청구로서 병합한 경우 위 취소소송 등이 부적법하다면 당사자는 위 당사자소송의 병합청구로서 같은 법 제21조 제1항에 의한 소변경을 할 의사를 아울러 가지고 있었다고 봄이 상당하고, 이러한 경우 법원은 청구의 기초에 변경이 없는 한 당초의 청구가 부적법하다는 이유로 병합된 청구까지 각하할 것이 아니라 병합청구 당시 유효한 소변경청구가 있었던 것으로 받아들여 이를 허가함이 타당하다. 
라. 취소소송을 제기하였다가 나중에 당사자 소송으로 변경하는 경우에는 행정소송법 제21조 제4항, 제14조 제4항에 따라 처음부터 당사자 소송을 제기한 것으로 보아야 하므로 당초의 취소소송이 적법한 기간 내에 제기된 경우에는 당사자소송의 제소기간을 준수한 것으로 보아야 할 것이다.