진폐재해위로금부지급처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울행정법원,2015구단52336,1심
【주문】1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】제1심판결을 취소한다. 피고가 2014. 7. 15. 원고에 대하여 한 진폐재해위로금 부지급처분을 취소한다.
【이유】1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결의 이유 제1항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 당사자들의 주장
가. 원고의 주장
(1) 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정된 것, 이하 '개정 진폐예방법'이라 한다) 부칙 제2조에 따라 원고에게는 개정 진폐예방법이 적용되는데, 의무기록상 '망인은 평소 정상적인 대화가 어려울 정도로 숨이 찼고, 반복되는 폐렴으로 인하여 중환자실에서 인공호흡기 치료를 받았으며, 스스로 객담을 배출할 수 없을 정도로 쇠약해졌다고 기록되어 있어 망인의 호흡곤란의 정도는 점점 악화되었을 것이므로, 망인의 사망 전 심폐기능은 최소한 중등도장해 이상이었을 것으로 추단되어 망인의 진폐장해등급은 최소한 제3급에 해당한다고 할 것임에도, 피고가 진폐병형만을 근거로 망인의 진폐장해등급을 제13급으로 결정하여 진폐재해위로금을 지급한 것은 부당하다.
(2) 망인이 비록 생전에 요양대상자로 결정되어 사망시까지 요양을 실시하였다고 하더라도, 이는 합병증에 대한 치료 후 심폐기능장해가 확정될 때까지 진폐장해등급결정이유보된 것에 불과할 뿐, 망인의 진폐병형에 의한 장해는 개정 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 것) 시행 이전에 이미 확정된 상태였는바, 망인은 개정 진폐예방법 부칙 제5조 소정의 '개정 진폐예방법 시행 전에 장해위로금의 지급사유가 발생한 근로자에 해당하므로, 망인의 유족인 원고에게는 2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정되기 이전의 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(이하 '구 진폐예방법'이라 한다)상의 유족위로금이 지급되어야 한다.
나. 피고의 주장
망인은 사망 전까지 산업재해보상보험법상의 요양급여를 지급받고 있어 장해급여의 대상이 될 수 없었기 때문에 개정 진폐예방법 시행 전에 장해위로금 지급사유가 발생한 경우에 해당하지 않으므로, 원고는 구 진폐예방법상의 유족위로금 지급대상이 아니라 개정 진폐예방법상의 진폐재해위로금 지급대상이고, 망인의 사망 전 폐기능 검사는 적합성과 재현성을 갖추지 못하였으므로, 피고가 산업재해보상보험법 제91조의8 제3항에 의하여 진폐병형에 따라 망인의 진폐장해등급을 제13급으로 판정하고, 그에 따라 원고에 대하여 진폐재해위로금의 추가 지급을 거부한 이 사건 처분은 적법하다.
3. 원고에게 적용될 법령
가. 쟁점
우선 원고가 구 진폐예방법상의 유족위로금 지급대상인지, 개정 진폐예방법상의 진폐재해위로금 지급대상인지 여부에 관하여 보건대, 개정 진폐예방법 부칙 제5조는 "이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로자를 포함한다)가 진폐로 사망한 경우에는 그 유족에 대하여는 종전의 규정에 따라 유족위로금을 지급한다"고 규정하고 있는데, 망인은 구 진폐예방법에 따라 장해위로금을 지급받은 적이 없으므로, 개정 진폐예방법 시행 당시 요양승인을 받아 치료를 받고 있던 망인이 개정 진폐예방법 시행 전에 장해위로금의 지급사유가 발생한 근로자였는지 여부가 이 부분 쟁점이 된다.
나. 관련 규정의 내용
구 진폐예방법 제24조 제3항은 장해위로금은 진폐로 산업재해보상보험법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자가 퇴직하거나 퇴직한 근로자가 진폐로 산업재해보상보험법에 따른 장해급여의 대상이 되는 경우에 지급한다고 규정하고 있고, 구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제57조 제1항은 장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제5조 제4호는 "치유"란 부상 또는 질병이 완치되거나 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없고 그 증상이 고정된 상태에 이르게 된 것을 말하고, 제5호는 "장해"란 부상 또는 질병이 치유되었으나 정신적 또는 육체적 훼손으로 인하여 노동능력이 상실되거나 감소된 상태를 말한다고 규정하고 있다.
한편 구 산업재해보상보험법 제57조 제2항은 장해급여를 장해등급에 따라 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 구분하면서 그 장해등급의 기준을 대통령령에 위임하고 있는데, 그 위임에 따른 구 산업재해보상보험법 시행령(2010. 11. 15. 대통령령 제22492호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제53조 제1항 [별표 6] '장해등급의 기준'에 의하면, 흉부 엑스선(X-ray) 사진을 판독한 결과 제1형(진폐증으로 양쪽 폐에 원영 또는 불규칙한 소음영이 조금 있고, 대음영이 없다고 인정되는 경우) 이상의 진폐병형으로 판정되면, 심폐기능 장해의 정도에 관계없이 제11급(진폐병형 제2형 이상) 또는 제13급(진폐병형 제1형)의 장해등급을 인정한다.
다. 이 사건의 경우
앞서 본 처분의 경위와 관련 규정의 내용 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 망인은 개정 진폐예방법 부칙 제5조의 '개정 진폐예방법 시행 전에 구 진폐예방법에 따라 장해위로금 지급사유가 발생한 근로자에 해당하여 원고는 구 진폐예방법에 따른 유족위로금 지급대상이라고 봄이 타당하다.
① 진폐증은 분진을 흡입함으로써 폐에 생기는 섬유증식성 변화를 주된 증상으로 하는 질병으로서, 현대의학으로도 완치가 불가능하고, 분진이 발생하는 근무환경을 떠나더라도 그 진행을 계속하는 한편 그 진행 정도 예측하기 어려운 점(대법원 1997. 12. 26. 선고 97다28780 판결 등 참조), 진폐증에 걸리면 폐결핵, 감염에 의한 흉막염, 기관지염, 기관지확장증, 기흉, 폐기종, 폐성심 등 여러 가지 합병증에 노출되기 쉬운데, 요양급여는 주로 이러한 진폐로 인한 합병증을 치료하기 위해 지급되는 점(구 산업재해보상보험법 시행령 제35조 제3항, 제4항 참조) 등에 비추어 보면, 망인은 진폐증을 진단받을 당시 이미 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없고 그 증상이 고정된 상태에 이르게 되었다고 봄이 타당하다.
② 구 산업재해보상보험법령은 진폐증의 위와 같은 특성을 고려하여, 다른 일반 상병의 경우와는 달리 흉부 엑스선 사진에서 진폐병형 제1형 이상에 해당하는 소음영 등이 발견된 경우에는 반드시 진폐증이 완치되거나 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없고 그 증상이 고정된 상태에 이르게 될 것을 요구하지 아니하고 곧바로 해당 장해등급에 따른 장해급여를 지급하도록 한 것으로 보인다.
③ 구 산업재해보상보험법령이 정한 장해등급 기준에 따르면, 망인은 개정 진폐예방법 시행 전 진폐병형 제1형을 진단받은 사람으로서 합병증이 발생하지 않았다면 적어도 장해등급 제13급에 해당하는 장해급여를 지급받을 수 있었을 것이다.
④ 그럼에도 망인이 개정 진폐예방법 시행 전 요양승인을 받아 치료를 받고 있었다거나 장해등급을 실제 부여받지 않았다는 사정만으로 개정 진폐예방법 시행 전 장해등급을 부여받은 다른 진폐근로자와 달리 취급하는 것은 형평에 반한다.
⑤ 피고는 산업재해보상보험법령상 요양급여와 장해급여는 이중으로 지급될 수 없으므로 개정 진폐예방법 시행 당시 요양 중에 있었던 망인은 장해급여 대상이 될 수 없다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 진폐증의 경우에 요양급여는 주로 진폐로 인한 합병증 치료를 위해 지급되는 점 등에 비추어 보면, 요양급여와 장해급여가 양립할 수 없다거나 동일한 상병에 대해 요양급여와 장해급여가 동시에 지급되는 상황이라고 볼 것은 아니므로, 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.
4. 이 사건 처분의 적법 여부
앞서 판단한 바와 같이 원고는 구 진폐예방법상 유족위로금 지급대상에 해당한다고 할 것인바, 이를 전제로 이 사건 처분의 적법 여부에 관하여 본다.
가. 당사자의 주장
(1) 원고의 주장
개정 진폐예방법상의 진폐재해위로금은 구 진폐예방법상의 장해위로금과 유족위로금을 통합한 것에 불과하여 그 성질이 같다고 할 것인 점, 2010. 5. 20. 진폐예방법 개정에 따라 진폐위로금 청구 서식은「진폐재해위로금 지급신청서」로 일원화된 점, 실제 피고도 위 청구 서식에 구애받지 않고 진폐재해위로금, 유족위로금, 장해위로금 등을 지급하고 있는 점, 법률전문가가 아닌 수급권자로서는 신 구법의 적용 여부를 스스로 판단하여 본인에게 인정되는 청구권을 정확하게 적시 청구하는 것이 용이하지 않은 점 등을 고려할 때, 피고는 원고가 제출한 청구 서식에도 불구하고 구 진폐예방법상 유족위로금 지급 여부도 아울러 검토한 후 원고에게 구 진폐예방법에 따른 유족위로금과 개정 진폐예방법에 따른 진폐재해위로금과의 차액을 지급하였어야 함에도 형식적으로 원고가 진폐재해위로금의 지급을 청구하였다는 사정만으로 그 차액 지급을 거부한 것은 위법하다.
(2) 피고의 주장
원고는 개정 진폐예방법에 따른 진폐재해위로금 차액의 지급을 청구하였을 뿐 구 진폐예방법상의 유족위로금의 지급을 청구한 사실이 없어 피고의 유족위로금에 대한 부지급 처분은 존재하지 않는다고 할 것인바, 피고가 구 진폐예방법에 따른 유족위로금을 지급하여야 하는지 여부는 이 사건 처분의 적법성 판단의 기준이 될 수 없다.
나. 인정사실
(1) 원고는 2013. 7. 19. 피고에게 진폐재해위로금의 지급을 청구하면서 망인의 ○○종합병원 폐기능검사 결과지를 첨부하였는데, 피고는 '위 폐기능검사 결과지는 재현성이 없어 심폐기능 장해도 판정 불가라는 진폐심사회의 심의 결과를 토대로 망인의 사망 당시의 진폐병형만을 근거로 망인의 진폐장해등급을 제13급으로 결정한 후 2013. 12. 10. 원고에게 망인 평균임금의 215일분에 해당하는 진폐재해위로금 27,178,430원을 지급하였다.
(2) 이에 원고는 2014. 5. 21. 피고에게 망인의 ○○○병원 폐기능검사 결과지를 추가로 제출하면서 망인의 사망 당시 진폐장해등급이 제1급에 해당함을 전제로 진폐재해위로금의 지급을 다시 청구(이하 이 사건 신청이라 한다)하였다. 이 사건 신청 당시 원고는 피고에게 「진폐재해위로금 지급신청서」를 제출하였는데, 위 신청서상 진폐장해등급란에는 "1급"이라고 기재되어 있고, "「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」제24조 제3항, 제26조 및 같은 법 시행규칙 제40조 제1항에 따라 「민법」이나 그 밖의 법령에 따른 손해배상청구에 갈음하여 위와 같이 진폐재해위로금의 지급을 신청합니다."라는 문구가 부동문자로 기재되어 있었다.
(3) 이 사건 신청에 대하여 피고는 2014. 7. 15. '진폐심사회의 심의 결과 망인의 폐기능검사 결과지만으로는 심폐기능을 판정할 수 없어 기존과 동일한 진폐장해등급제13급으로 장해등급의 변동이 없으므로 진폐재해위로금 차액분 지급대상에 해당되지 않는다는 이유로 원고에 대하여 진폐재해위로금의 추가 지급을 거부하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.
(4) 원고는 2014. 8. 18. '망인의 폐기능검사 결과지에 의할 때, 망인의 심폐기능은 고도장해(F3)에 해당하여 진폐장해등급 제1급에 해당함에도 그 장해등급이 제13급임을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다고 주장하면서 중앙행정심판위원회에 그 취소를 구하는 행정심판을 제기하였는바, 중앙행정심판위원회는 2014. 12. 2. '피고가 진폐병형만을 근거로 망인의 진폐장해등급을 제13급으로 판정한 것은 적법하다는 이유로 원고의 심판청구를 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 6호증, 갑 제7호증의 1, 2, 갑 제8호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
다. 판단
(1) 처분의 위법 여부를 판단하는 기준 시점은 처분시라고 할 것이므로, 법원은 사실심 변론종결 당시까지 제출된 모든 자료를 종합하여 처분 당시 존재하였던 객관적 사실을 확정하고 그 사실에 기초하여 처분의 위법 여부를 판단하여야 한다(대법원 1993. 5. 27. 선고 92누19033 판결 등 참조). 한편 거부처분은 국민이 행정청에 대하여 공권력을 행사하여 줄 것을 신청한 경우에 그 신청에 따른 공권력 행사를 거부하는 행정처분을 의미하므로, 이 사건 신청 당시 원고가 구 진폐예방법상의 유족위로금도 포함하여 실제 수령한 진폐재해위로금과의 차액 지급을 신청하였다고 볼 수 있는지 여부가 문제된다.
(2) 위 인정사실과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 신청 당시 원고는 개정 진폐예방법에 따른 진폐재해위로금 차액의 지급을 청구하였을 뿐 구 진폐예방법상의 유족위로금의 지급까지 청구하였다고 보기는 어렵고, 따라서 피고가 구 진폐예방법상 유족위로금 지급여부를 검토하지 아니한 채 이 사건 처분을 하였다고 하더라도 이로써 위 처분이 위법하게 된다고 할 수 없다.
① 원고가 제출한 「진폐재해위로금 지급신청서」서식만을 근거로 이 사건 신청이 개정 진폐예방법상의 진폐재해위로금 청구에 국한된다고 볼 것은 아니나, 위에서 인정한 사실에 비추어 보면, 이 사건 신청 당시 원고의 의사는 망인의 진폐장해등급이 제1급에 해당함을 전제로 진폐재해위로금 차액을 지급하여 달라는 취지로 보일 뿐, 달리 개정 진폐예방법과 구 진폐예방법의 적용 여부를 불문하고 원고가 지급받을 수 있는 진폐위로금의 정당한 액수와 기지급분과의 차액을 지급하여 달라는 취지로 보이지 않는다.
② 개정 진폐예방법상의 진폐재해위로금이 구 진폐예방법상의 장해위로금과 유족위로금이 통합된 것으로서 양자의 성질이 같다고 하더라도, 원고의 이 사건 신청은 2013. 7. 19.자 최초의 진폐재해위로금 지급 청구와는 달리 피고의 망인에 대한 진폐장해등급 결정이 잘못되었음을 주된 이유로 한 진폐재해위로금 차액분 지급 청구인 점, 이 사건 처분 당시 개정 진폐예방법 부칙 제5조의 해석과 관련하여 망인과 같이 요양도중 사망한 경우 개정 진폐예방법과 구 진폐예방법 중 어떠한 법률이 적용되는지에 관한 법리가 명확하게 확립되지 않은 상태였던 점 등을 고려할 때, 피고가 원고의 신청 취지와 무관하게 또는 원고의 신청 취지를 임의로 확대해석하여 구 진폐예방법상의 유족위로금 지급 여부까지 다각도로 심사할 의무가 있었다고 보이지 않는다.
③ 원고 역시 행정심판 과정 및 이 사건 소 제기 당시까지는 피고의 진폐장해등급 결정의 위법만을 주장하다가 2015. 11. 18.자 준비서면에서 처음으로 구 진폐예방법상 유족위로금의 지급을 주장하기 시작하였다.
④ 이 사건 처분이 적법한 것으로 인정된다고 하더라도 원고는 다시 피고에게 구 진폐예방법상의 유족위로금을 신청하여 그 차액을 지급받을 수 있으므로, 이 사건 처분이유지됨으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익이 중대하다고 할 수 없다.
(3) 소결론
따라서 원고는 구 진폐예방법상 유족위로금 지급대상에 해당하므로, 피고에 대하여 개정 진폐예방법상의 진폐재해위로금의 지급을 구할 수 없다고 할 것이어서(원고가 피고에게 구 진폐예방법상의 유족위로금 차액 상당의 지급을 구하는 것은 별론으로 한다), 피고가 원고에 대하여 한 이 사건 처분은 적법하다.
5. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 재판장 판사1
판사 판사1
판사 판사2