사실상 사용하는 토지인 이상 공한지로서의 요건을 불충족 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 1983.03.15 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
재산세
【주문】
(1) 피고가 1981. 12. 31.자로 원고에 대하여 한 1981년 수시분 재산세 123,335,520원, 동 방위세 24,667,107원의 부과처분중 재산세 122,874,168원, 동 방위세 24,574,833원을 초과하는 부분을 취소한다.
(2) 원고의 나머지 청구를 기각한다.
(3) 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】

(1) 피고가 1981. 12. 31. 원고에게 청구취지 기재의 재산세 및 방위세 부과처분을 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고 성립에 다툼이 없는 갑제4호증의1내지3(등기부등본), 제5호증의1,2(정관, 법인등기부등본), 제6호증의1내지6(지침시달등), 제7호증(신고필증), 제8호증의1,2,3(신고서, 관리규정등), 제12호증의1,2(토지대장등본), 제13호증(등기부등본), 제14호증의1,2(영수증), 을제2호증(가옥대장)의 각 기재내용 및 이 법원의 현장검증결과에 변론의 전취지를 종합하여보면 원고의 소유인 서울 ○구○○동 112번지의 3대 1489평 3홉, 이에 인접한 같은 번지의 41대 68평 및 같은번지의 9대 96평 합계 대지 1653평 3홉(토지대장상으로는 같은 번지의 53대 41평 9홉: 같은 번지의 9대 96평에서 분할된 것, 같은번지의 9대 1611평 4홉: 같은번지의 9대 96평중 위 분할된 나머지인 54평 1홉과 같은 번지의 3대 1489평 3홉 및 같은번지의 41대 68평이 합병된 것으로 양분되어 있다)은 원래 그 지상에 수동의 건물이 있었으나 원고가 1970년경 그 지상 건물중 같은번지의 9지상 철근콩크리트즙 연화조 육옥근 3층건물 1동 지상 정착 건평 80평 5홉 9작(토지대장상으로는 동 건물이 같은번지의 53대 41평 9홉과 같은번지의 9대 1611평 4홉중 일부의 양지상에 걸쳐 위치하고 있으며, 가옥대장상으로는 동 건물의 지상 정착 면적이 평이하 생략되어 80평으로 표시되어 있다)을 제외한 나머지 건물을 모두 철거하여서 위 대지 1653평 3홉중 위 잔존 건물의 부지를 제외한 나머지 대지가 이후 나대지 상태로 남게된 사실, 원고는 1976. 1. 11경 원고 정관의 목적사업에 주차장업을 추가하고 이를 등기한 후 위 나대지 상태인 대지에서 그 형질을 변경함이 없이 동 대지 입구 우측에는 수위실용의 건평 약2평의 무허가 건물과 동 대지의 서남쪽 구석에는 운전자대기실용의 건평 약12평의 무허가 건물을 갖추어 놓고 간이 주차장업을 하여 오던중 주차장법에 의한 노외주차장 허가는 받음이 없이 1980. 12. 24 소외 서울특별시장의 간이주차장 관리개선 지침시달과 피고의 간이주차장 시설 설치 지시에 따른 간이주차장 설치 신고만을 마친채 위 간이주차장업을 계속하여 1981년 제2기분 재산세 납기개시일인 1981. 9. 16 현재에 이른 것인데 위 납기개시일 당시의 위 대지의 토지등급은 위 토지대장상의 표시 같은번지의 53대 41평 9홉은 88등급이고 같은 번지의 9대 1611평 4홉은 92등급이며 위 대지의 주위 3면은 고층빌딩으로 둘러쌓여 있고 1면은 도로에 접하고 있는 사실, 피고는 1981. 12. 31자로 원고에 대하여 원고 소유의 위 대지 1653평 3홉중 지방세법시행령(1979. 12. 31.령 제9702호) 제142조 제1항 제1호 제6목(바) 소정의 위 잔존건물의 지상정착 면적의 7배에 상당하는 부분을 제외한 나머지대지(이하 이사건 대지라고 한다)에 대하여 이 사건 대지는 위 납기 개시일 현재 위 간이 주차장으로 사용되고 있지만 동 사용은 나대지 상태로인채 주차장법에 의한 노외주차장 허가를 받지 아니한 것이므로 같은조 제1항 제1호 제6목(아), 같은법 시행규칙(1979 내무 322호) 제78조의3 제4호 제3목 소정의 공한지에 해당한다고 하여 지방세법 제188조 제1항 제1호 제3목 소정의 증과세율을 적용하여 산출한 세액중 기납부한 같은조 제1항 제1호 제1목 소정의 일반과세율에 의한 세액을 공제한 나머지를 이 사건 재산세 및 방위세로 결정하여 추가 부가하게된 사실을 각 인정할 수 있고 달리 반증 없다.
(2) 피고는 이 사건 부과처분이 피고의 위에본 처분사유와 적용법조를 들어 적법한 것이라고 주장함에 대하여, 원고는 아래에 적힌 사유들을 들어 위 부과처분이 위법한 것이라고 다투므로 살펴 보기로 한다.
① 원고는 주차장업을 원고법인의 목적사업의 하나로 하고 있고 이 사건 대지에서 주차장법에 의한 노외주차장 허가를 받지 아니하였다고는 하나 피고에게 위에본 간이주차장 설치 신고를 마치고 주차장업을 하고 있는 것이므로 이 사건 대지는 주차장업에 공여된 법인의 업무용 토지로서 지방세법 제188조 제1항 제3목 소정의 법인의 비업무용 토지에 해당되지 아니하여 중과세율에 의한 재산세 부과 대상에서 제외되는 것인 만큼 이에 대하여는 피고가 내세운 위에본 공한지 적용의 규정을 들어 중과세율에 의한 재산세를 부과할 수 없는 것이라고 주장하므로 살피건대, 원고 법인이 그 등기 및 정관에서 목적사업의 하나로 주차장업을 규정하고 있고 주차장법에 의한 노외주차장 허가를 받음이 없이 간이주차장 영업을 하고 있음은 위에 본 바와 같으나, 법인의 등기 및 정관에서 목적사업으로 하는 사업이란 그 사업수행을 법이 정당하게 허용하고 있는 경우만의 사업을 일컫는다고 할 것인바, 주차장법 제1조 에 의하면 주차장법은 도시에 있어서 자동차의 주차를 위한 주차장의 설치, 정비 및 관리에 관하여 필요한 사항을 정함으로서 도시내의 편의를 도모하고 도시기능의 유지 및 증진에 기여함을 목적으로 한다는 것이고 같은법 제2조 에 의하면 같은법에서 노외주차장이란 자동차의 주차를 위하여 도로의 노면 또는 교통광장이외의 장소에 설치하는 시설로서 일반의 용에 공하는 것을 말한다는 것이고 같은법 제12조 제2항 에 의하면 시장 또는 군수 이외의 자가 노외주차장을 설치하려면 대통령이 정하는 바에 의하여 도시게획법 제24조 제1항 의 규정에 의한 노외주차장 설치 허가를 받아야 한다는 것이고 같은법 제29조 에 의하면 위 허가없이 노외주차장을 하는 자는 1년 이하의 징역 또는 300만원 이하의 벌금에 처한다고 각 규정하고 있는점과 위에본 서울특별시 및 피고의 원고 및 간이주차장업자등에 대한 간이주차장 관리개선지침 시달등(갑제6호증의2)은 그 시달내용에 의하면 "귀하가 운영하고 계시는 주차장은 현행 주차장법에 의하여 도시계획으로서 설치된 합법적 시설이 아닙니다. 따라서 당연히 단속, 폐쇄되어야 하나…… 부당요금 징수나 무질서한 주차행위로 야기되는 사회 및 도시 교통상의 문제를 해소하고자 본 간이주차장 신고제를 실시하는 바"이라는 것이니 무허가인 위법주차장업자에 대한 행정단속 내지는 지도(무허가 건물신고지도, 무허가시장 신고지도와 같은 취지이다)에 불과한 점등에 비추어보면 원고가 위에든 주차장법에 의한 노외주차장 설치 허가를 받지 않은 이상 비록 피고에게 간이주차장 설치신고를 마치고 사실상의 노외주차장업을 하고 있다고 하여도 이는 위 주차장법에 의한 처벌대상인 금지사업인 것이고 법에서 허용하는바의 정당한 주차장업이 될 수 없는 것이므로 결국 주차장 사업 목적의 원고법인이 이 사건 대지를 무허가인 위 위법주차장업에 제공하고 있다 하더라도 이를 원고법인의 목적사업에 직접 사용하는 업무용 토지로 볼수 없다고 할 것일뿐더러( 대법원 1980. 11. 25. 선고 80누36 판결 참조), 나아가 이 사건 대지를 원고법인의 업무용토지로 볼수 있는 경우라 할지라도 이사건 부과처분 당시 시행의 위 지방세법 시행령 제142조 제1항 제1호 제6목 소정의 공한지와 같은 제7목소정의 법인의 비업무용 토지는 각 같은 중과세율의 재산제를 규정하고 있는 것이지만 그 개념 및 적용대상에 있어 상인한 점으로 미루어 볼 때 법인의 위 비업무용 토지에서 제외되는 업무용토지라 하더라도 따로인 위 공한지 적용규정에 해당될 경우라면 공한지로서 중과세할 수 있는 것이라고 보아야 할 것이므로 원고의 위 주장은 어느모로 보나 이유없다 할 것이고,

② 원고는, 지방세법시행령 제142조 제1항 제1호 제8목(나) 및 같은법 시행규칙 제75조의3 제2호 의 규정내용에 의하면 부동산 임대를 업으로 하는 법인이 소유하고 있는 임대용 토지로서 당해 연도 토지분 재산세 납기 개시일이 속하는 사업연도의 직전 사업연도 1년간의 임대수입 그액이 법인장부상의 그 토지가액의 100분의 10을 초과하는 경우의 당해토지는 업무용토지로서 중과세율에 의한 재산세 규정을 적용받지 아니하는 바, 원고법인의 경우 정관상 부동산 임대업도 그 목적사업의 하나로 규정하고 있고 원고는 이 사건 대지를 위 간이주차장업에 사용하여 이 사건 납기가 속하는 사업년도의 직전 사업년도인 1980년도에 이 사건 대지 1089평 3홉 1작의 원고의 장부상 가액인 1,105,091,000원의 100분의10을 초과하는 145,731,000원을 수익 한바 있으므로 원고의 이 사건 대지는 위에든 지방세법시행령 규정에 따라 업무용토지로서 비업무용토지에 대한 중과세율규정의 적용을 받지 않게될 처지에 있는 것인데도 피고가 이에 대하여 공한지 규정을 적용하여 중과세율에 의한 이 사건 부과처분을 하였음은 동 처분이 조세의 형평에 맞지 않아 위법한 것이라는 취지의 주장을 하므로 살피건대, 원고의 위 주장자체에 의하더라도 원고의 이 사건 대지의 사용에 의한 위 수익은 위 간이주차장업에 의한 수익일 뿐 원고의 장관상의 목적사업인 부동산 임대로 인한 수익이 아니어서 이 사건 대지는 중과세율의 적용을 받지 않게될 법인의 업무용토지에 해당되는 것이 아닌 것이므로 이 사건 대지가 위에든 지방세법시행령 규정에 해당되어 업무용토지로서 중과세율 규정의 적용을 받지 않게 될 처지에 있음을 전제로 한 원고의 위 주장은 나아가 나머지 점을 가려볼 것도 없이 이유없다 할 것이고,

③ 원고는 이 사건 대지에서 위에본 바와 같이 주차장법에 의한 노외주차장허가는 받지 않았지만 지방세법시행규칙 제78조의3 제4호 제3목 단서 가 소정하는 바에 따라 이 사건 대지에 대하여 산출한 공한지 제외 대상의 주차장 기준면적인 1554평 6홉을 초과함도 없이 위에본 간이주차장업을 경영함과 아울러 위 간이주차장업에 따른 소정의 납세를 하면서 이 사건 대지를 사용하고 있으므로 이 사건 대지는 같은법 시행령 제142조 제1항 제1호 제6목 소정의 사실상 사용하고 있는 토지로서 공한지가 아닌것이므로 이를 공한지로 보아 중과세율에 의한 재산세 부과대상으로 보아 한 피고의 이 사건 부과처분은 위법할 뿐더러, 피고가 이 사건 대지에 대하여 이는 위 허가를 받음이 없는 간이주차장업에 의한 사용이므로 같은법시행규칙 제78조의3 제4호 제3목 소정의 토지소유자가 직접 일반의 주차에 제공하기 위하여 주차장법에 의한 노외주차장 설치허가를 받은 주차장으로서 부가가치세법 기타 관계 법령의 규정에 의한 과세면제 또는 소액부징수의 경우를 제외하고 직전기분의 부가가치세 납세실적이 있는 토지에 해당되지 아니한다고 하여 이 사건 부과처분을 하였으나 이 사건 대지는 위에본 바와 같이 간이주차장으로 사용되고 있어 같은법시행령 제142조 제1항 제1호 제6목 본문 구성에 의하여 위 노외주차장 허가 여부를 불문하고 토지의 사실상 사용에 해당되어서 원래 공한지가 아닌 것인데 위에든 시행규칙이 위 허가 노외주차장업에 의하여 사용하는 경우에만 한정하여 공한지가 아니고 위 허가 노외주차장업이 아닌 간이주차장업에 의한 사용의 경우에는 공한지로 본다고 규정하고 있으니 위 시행규칙은 같은법시행령 제142조 제1항 제1호 제6목(아) 의 위임범위를 벗어나 납세자에게 불리하게 가중제한한 것이므로 무효라 할 것이고 무효인 위 시행규칙을 적용한 피고의 위 부과처분 또한 위법하다는 취지의 주장을 하므로 살피건대, 우선 이에 관한 관계법, 령 및 규칙의 규정내용을 보면 지방세법 제188조 제1항, 제3항에 의하면 공한지등 재산세의 과세대상인 재산의 구분과 한계는 대통령령으로 정한다고 규정하여 이를 같은법시행령에 위임하고 있고 같은 법 시행령 제142조 제1항 제1호 제6목 전단 은 공한지라 함은 내무부령이 정하는 지역(전국 시 지역이 이에 해당한다)안의 대지, 공장용지, 학교용지 및 장봉지로서 "지상 정착물이 없고 사실상 사용하지 아니하는" 토지를 말하되, 이 경우가 건물, 정원을 위한 구축물, 1974. 1. 14 이후에 건축된 무허가 건축물 기타 상용에 공하지 아니하는 일시적인 시설물은 이를 지상정착물로 보지 아니하며, 물건의 일시적인 장치 기타 일시적인 토지의 사용은 이를 사실상의 사용으로 보지 아니한다고 규정하고 있으므로 공한지란 "지상정착물이 없고 사실상 사용하지 아니하는" 토지의 개념은 토지의 사용이 전혀 없는 경우 뿐만 아니라 비록 토지의 사용이 있더라도 그 사용이 일시적인 경우에는 공한지에 해당한다는 취지임이 명백하고 다만 같은시행령 후단은 위 사살상 사용에 해당하지 아니하는 경우 즉 아무런 사용이 없는 경우와 일시적인 사용인 경우(이는 공한지를 뜻한다)라 하더라도 같은 규정의 하단에 열거한 (가)내지 (아)에 해당하는 경우에는 이를 위 공한지임에도 불구하고 과세대상에서 제외한다고 규정하고 있으며, 위 (아)에서는 위 (가)내지 (사)의 경우외에 내무부령으로 정하는 경우라고 규정하고 있어 이에 터잡아 같은법 시행규칙 제78조의3 제1내지 18호 는 위 시행령규정의 위임범위내에서 우 사실상의 사용이 아닌 즉 아무런 사용이 없거나 일시적인 사용에 해당하는 경우중 위 시행령규정에서 열거한 이외의 경우라 할지라도 그중 일정한 요건을 갖춘 경우를 들어 이를 위 과세대상에서 제외한다고 규정하고 있으며, 같은 시행규칙에서 설시된 위 제1호 내지 제18호중 그 제4호 제3목은 토지소유자가 직접 일반의 주차에 제공하기 위하여 주차장법에 의한 노외주차장 설치 허가를 받은 주차장으로서…… 직전기분의 부가가치세 납세 실적이 있는 토지라고 규정하고 있는 바, 위 규정은 위에서 본바와 같이 위 시행령 규정의 위임규정에 터잡아 또한 그 위임범위내에서, 주차장용에 의한 토지의 사용이 비록 일시적인 사용의 경우에 해당되는 것이지만 토지 소유자의 직접 사용과 주차장법에 의한 노외주차장허가를 받은 주차장업으로서 그 사용에 따른 부가가치세등 납세 실적이라는 획일적이고 명백한 판정기준이 있는 경우에는, 납세자에게 유리하게 합리적인 것으로 보아서 위 공한지 임에도 불구하고 그 과세대상에서 제외시킨다는 취지라고 해석되므로 ( 대법원 1979. 8. 14. 선고 79누158 판결 참조) 위 규정이 위임 입법의 범위를 벗어나 납세자에게 가중하게 제한규정한 것으로서 무효의 것이라는 주장은 그 이유없고, 나아가 이 사건의 경우를 보면 원고가 그 주장과 같이 이 사건 대지를 앞에본 간이주차장 설치 신고를 마치고 직접 간이주차장업에 사용하면서 그 영엽에 따른 납세를 하고 있다고 하더라도, 앞서 본 바와 같이 이 사건 대지는 기존건물이 철거된 후 형질이 변경된 바 없는 나대지 상태이고 그 지상 일부에 몇평의 수위실용 및 운전자 대기실용 건물이 있다고 하나 이는 무허가 건물인 것이므로 이 사건 대지상에는 지상정착물이 있다고 할 수 없을 뿐더러 원고주장의 위 간이주차장용에 의한 이 사건 대지의 위 사용도 앞서본 인정사실에 나타난 토지의 용도별지목, 위치와 형상, 이용도등에 따른 환경 나아가 그 사용방법과 형태등에 비추고 아울러 여기에 같은법 제188조 제1항 제1호 제3목 의 입법취지가 인구밀집한 도시지역에서의 국토의 효율적인 이용을 촉진하자는데 있을 것이라는 점을 감안하여 보면 이 사건 대지의 위 사용은 비록 같은법시행령규칙 제78조의3 제4호 제3목 단서 소정의 주차장 기준면적을 초과함이 없이 간이주차장업을 하면서 그 영업에 따른 납세를 한 실적이 있다고 하여도 같은법 시행령 제142조 제1항 제1호 제6목 본문 규정의 사실상 사용에 해당하지 아니하고 일시적인 사용에 해당하는 것으로 봄이 상당하다 할 것이므로 이 사건 대지의 위 사용이 위 법조에서 규정한 "사실상의 사용"임을 전제로 하는 원고의 위 주장은 어느모로 보나 그 이유없다 할 것이고,

④ 원고는 지방세법시행규칙 제78조의3 제4호 제3목 규정이 위에본바와 같이 같은법 시행령의 위임에 따른 유효한 규정이라 하더라도 같은 규정의 내용에 의햐면 주차장법에 의하여 허가를 받은 노외주차장의 사용만을 공한지 규정의 적용에서 제외한다는 것인 바 주차장법에 의한 노외주차장 허가는 당해 토지에 대하여 미리 건설부장관의 도시계획으로서의 주차장 정비지구 지정이 있었음을 전제로 하고 있는 것인데 이 사건 대지에 대하여는 아직 위 도시계획으로서의 주차장 정비지구 지정을 하지 않은 지구이므로 원고의 이 사건 대지에서의 간이주차장업이 주차장법에 의한 노외 주차장 허가를 받지 아니한 것임을 이유로한 이 사건 부과처분은 위법한 것이라는 취지의 주장을 하므로 살피건대 성립에 다툼이 없는 을제4호증(도시계획확인원)의 기재에 변론의 전취지를 보태어 보면 이 사건 대지는 이 사건 재산세 납기개시 이전에 이미 위 도시계획으로서의 상업지역 및 주차장 정비지구로 지정고시된 지역임을 인정할 수 있을뿐더러, 주차장법 제12조 제2항 은 시장 또는 군수이외의 자는 대통령이 정하는 바에 의하여 도시계획법 제24조 제1항 의 규정에 의한 허가를 받아 노외주차장을 설치할 수 있다고 규정하고 있고 도시게획법 제24조 제1항 은 행정청이 아닌자는 이법 또는 다른법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 시장 또는 군수의 허가를 받아 도시계획사업을 시행할 수 있다. 같은조 제2항은 시장 또는 군수는 제1항의 허가를 하고자 할 때에는 미리 건설부장관의 승인을 받아야 한다고 각 규정하고 있으므로, 시장 또는 군수이외의 자에 의한 노외주차장 설치에 대한 허가는 먼저 시장 또는 군수이외의 자에 의한 위 허가신청이 있어야 비로서 시장 또는 군수는 건설부장관에게 위 허가 승인 신청을 할 수 있게 되고 이에 따라 건설부장관의 당해지역에 대한 도시계획으로서의 주차장 정비지구지정 여부를 고려한 위 허가의 승인여부 및 이에 기한 시장 또는 군수의 위 허가여부가 결정될 것인터인데 원고가 아직 위 허가신청을 하지 아니하고 있음을 자인하고 있는 이상 원고의 위 주장 또한 여러모 보나 이유없다 할 것이다.
(3) 그러므로 피고가 이 사건 대지를 공한지로 인정하여 과세처분한 것은 적법하다고 할 것인바, 나아가 이 사건 대지에 대한 재산세등 그 세액에 관하여 보건대 이 사건 대지의 앞서본 토지등급을 기초로 그 세액을 산출하면 별지 세액 산출내력 기재와 같이 재산세액이 122,874,168원, 이에 대한 방위세액이 24,574,833원임이 명백하므로 피고의 이 사건 부과처분중 위 인정세액을 초과하는 부분에 한하여서는 위법하다 할 것이므로 위 초과부분은 취소되어 마땅하다 할 것이다.
따라서 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서만 이유있어 인용하고, 나머지 청구는 이유없어 기각하며, 소송비용의 부담에 관하여는 행정소송법 제14조 , 민사소송법 제89조 , 제92조 를 적용하여 주문과 같이 판결한다.

노외주차장 설치에 대한 허가는 먼저 시장 또는 군수이외의 자에 의한 허가신청이 있어야 시장 또는 군수는 건설부장관에게 허가 승인 신청을 할 수 있게 되는데 아직 허가신청을 하지 아니하였으므로 대지를 공한지로 인정하여 과세처분한 것은 적법하다.