대전광역시장선거무효 (일반행정, 대법원)
공포일: 2021.11.11 / 시행일:

【원 고】 원고
【피 고】 대전광역시선거관리위원회위원장 (소송대리인 변호사 박대영)
【변론종결】2021. 9. 30.
【주 문】
 원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】 2018. 6. 13. 실시된 제7회 전국동시지방선거 중 대전광역시장선거를 무효로 한다.
【이 유】 1. 기초 사실
 다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
 가. 2018. 6. 13. 실시된 제7회 전국동시지방선거 중 대전광역시장선거(이하 ‘이 사건 선거’라고 한다)에서 더불어민주당 소외 1 후보자는 393,354표, 자유한국당 소외 2 후보자는 224,306표, 바른미래당 소외 3 후보자는 61,271표, 정의당 소외 4 후보자는 18,351표를 각 득표하여, 최고 득표자인 소외 1 후보자가 당선인으로 결정되었다.
 나. 원고는 2018. 6. 27. 피고를 상대로 중앙선거관리위원회에 선거소청을 제기하였으나 중앙선거관리위원회가 2018. 8. 20. 원고의 선거소청을 기각하는 결정을 하자 이 사건 소를 제기하였다.
 2. 원고 주장의 요지
 피고는 이 사건 선거의 사전투표를 관리하면서 사전투표함을 부실하게 보관하였고, 불법적인 QR코드가 인쇄된 사전투표용지를 작성·교부하였으며, 전산조직운영프로그램의 작성·검증·보관에 관한 중앙선거관리위원회규칙을 제정하지 아니하여 비밀선거원칙을 위반하였다. 피고의 이러한 선거사무의 관리집행 규정 위반으로 인하여 이 사건 선거의 결과에 영향을 미쳤으므로 이 사건 선거는 무효이다.
 3. 판단
 가. 사전투표함 보관에 관한 입법부작위 주장에 관하여
 1) 원고는 먼저, 이 사건 선거에는 인증된 CCTV 시스템 도입, 인증받은 부정개봉 방지 및 포착기능을 갖춘 사전투표함 사용, 인증된 경보기 사용 등을 포함한 사전투표함의 안전보관 및 검증에 관한 입법부작위 상태에서 사전투표 및 개표가 이루어진 위법이 있다고 주장한다.
 2) 그러나 공직선거법 제224조에서 규정하고 있는 선거무효사유는 기본적으로 선거관리의 주체인 선거관리위원회가 선거사무의 관리집행에 관한 규정을 위반한 경우를 의미하므로(대법원 2005. 6. 9. 선고 2004수54 판결 등 참조), 설령 사전투표함 보관을 위한 안전장치에 관한 공직선거법의 규정이 불완전하거나 존재하지 아니한다 하더라도, 이러한 이유만으로 피고가 선거사무 중 사전투표함 보관에 관한 규정을 위반한 것으로 볼 수는 없다. 따라서 이 부분 원고의 주장은 받아들이기 어렵다.
 나. 사전투표에 정규의 투표용지가 사용되지 아니하였으므로 이 사건 선거가 무효라는 주장에 관하여
 1) 원고는, ① 구 공직선거법(2021. 3. 26. 법률 제17981호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공직선거법’이라 한다) 제151조 제6항에서 사전투표용지에 인쇄하는 일련번호는 바코드(컴퓨터가 인식할 수 있도록 표시한 막대 모양의 기호)의 형태로 표시하여야 한다고 규정하고 있음에도 불구하고 피고는 바코드가 아닌 QR코드가 인쇄된 사전투표용지를 작성·교부하였고, ② 구 공직선거법 제151조 제6항의 일련번호는 등차정수를 의미하는 것임에도 피고는 이 사건 선거의 사전투표용지에 인쇄된 QR코드에 숫자와 알파벳으로 구성된 암호와 같은 일련번호를 사용하였으므로 이 사건 선거의 사전투표에는 공직선거법 제179조 제1항 제1호의 ‘정규의 투표용지가 사용되지 아니한’ 위법이 있다고 주장한다.
 2) 구 공직선거법 제151조 제6항에서 외래어인 바코드를 설명하기 위하여 괄호 안에 ‘컴퓨터가 인식할 수 있도록 표시한 막대 모양의 기호’라고 부기한 점, QR코드 또한 2차원으로 구현된 바코드의 일종인 점, 1차원 바코드가 표시하는 정보의 양이 제한적이므로 구 공직선거법 제151조 제6항에서 들고 있는 선거명, 선거구명 및 관할 선거관리위원회명을 담기 위하여는 2차원 바코드를 사용할 필요가 있는 점, 통상적으로 사용되는 바코드라는 용어는 QR코드 등 2차원 바코드를 포함하는 의미로 사용되고 있고 법원 판결문, 헌법재판소 결정문 등에 인쇄되어 있는 2차원 바코드인 장애인용 음성변환 출력기 부호 역시 바코드라고 불리고 있는 점 등에 비추어 보면, 사전투표용지에 QR코드를 인쇄하였다는 이유만으로 구 공직선거법 제151조 제6항에 위반된 선거사무의 관리집행이라고 볼 수 없다.
 3) 다음으로 갑 제34호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 선거에 사용된 QR코드는 선거명을 표시하는 숫자 12자리, 선거구명을 표시하는 숫자 7자리 또는 8자리, 관할 구·시·군위원회명을 표시하는 숫자 4자리, 일련번호를 표시하는 숫자와 알파벳 7자리, 투표용지 길이를 표시하는 숫자 3자리로 총 33자리 또는 34자리의 숫자와 알파벳으로 구성되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
 그런데 공직선거 관련 법령을 살펴보더라도 일련번호가 등차정수인 숫자만으로 이루어져야 한다는 근거를 찾아볼 수 없으므로 일련번호에 숫자와 함께 알파벳을 사용하였다는 이유만으로 원고의 주장과 같이 선거관리위원회가 선거사무의 관리집행에 관한 규정을 위반하였다고 볼 수도 없다. 
 4) 또한 공직선거법 제179조 제1항 제1호에서 정하고 있는 무효투표의 사유 중 ‘정규의 투표용지’의 의미에 관하여 공직선거관리규칙 제100조 제1항 제2호는 ‘사전투표에 있어 정규의 투표용지라 함은 사전투표관리관이 투표용지 발급기로 시·도위원회 또는 구·시·군위원회의 청인이 날인된 투표용지를 인쇄하여 자신의 도장을 찍은 후 정당한 선거인에게 교부한 투표용지’라고 규정하고 있다.
 이와 같이 인쇄·교부되어 이 사건 선거에 사용된 사전투표용지가 공직선거법 제179조 제1항 제1호에 위반되어 투표가 무효라는 주장은 어느 모로 보나 이유 없다. 
 다. 선거사무관리의 전산화에 관한 시행규칙을 제정하지 아니한 위법이 있다는 주장에 관하여
 1) 원고는 전산프로그램에 의하여 사전투표용지에 QR코드를 인쇄하기 위하여는 공직선거법 제278조 제6항에 따라 전산조직운영프로그램의 작성·검증 및 보관에 대한 중앙선거관리위원회규칙을 제정하여야 함에도 이를 제정하지 아니한 채 검증을 거치지 아니한 전산프로그램을 사용하여 선거사무의 관리집행에 관한 규정을 위반하였다고 주장한다.
 2) 그러나 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 구 「공직선거 및 선거부정방지법」이 개정되면서 신설된 제278조는 터치스크린 방식으로 투표를 하는 전자투표·개표시스템을 상정한 조항으로서, 제6항의 위임에 따라 이미 공직선거관리규칙 제148조 내지 제159조에서 전산조직에 의한 투표 및 개표에 관하여 규정하고 있고, 이와 별도로 공직선거의 전자투표 및 전자선거사업추진을 위한「전자선거추진협의회의 설치 및 운영에 관한 규칙」이 제정되어 있다. 따라서 공직선거법 제278조 제6항이 중앙선거관리위원회로 하여금 사전투표용지에 QR코드를 인쇄하기 위한 전산조직운영프로그램의 작성·검증 및 보관에 관한 중앙선거관리위원회규칙을 제정할 의무를 부여하고 있는 것으로 해석하기 어렵다.
 3) 더군다나 전산조직운영프로그램의 작성·검증 및 보관에 대한 규칙의 제정이 없더라도 구 공직선거법 제151조 제6항에서 사전투표소에서 투표용지 발급기를 이용하여 사전투표용지를 작성할 수 있도록 규정하고 있고, 전산조직을 통해 통합선거인명부와 대조하여 본인 여부를 확인받은 선거인에게 사전투표용지를 발급하도록 공직선거관리규칙 제16조의2, 제72조 제2항, 제86조 제1항, 제2항에서 정하고 있으므로, 이에 따른 피고의 사전투표용지 작성·검증에 선거사무의 관리집행에 관한 규정을 위반한 잘못이 없을 뿐만 아니라 실제로 선거사무관리를 위한 전산조직이 별다른 차질 없이 실시되어 온 이상, 중앙선거관리위원회가 이에 관한 규정을 제정할 특별한 작위의무가 있다고 보기도 어렵다(대법원 2019. 9. 26. 선고 2017수122 판결 참조). 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 
 라. 이 사건 선거의 사전투표함과 사전투표지 모두 무결성을 상실하여 그에 따른 개표결과가 무효라는 주장에 관하여
 1) 원고는 또, 사전투표지는 행낭식 투표함에 국제기준에 따른 일회용 자물쇠와 관리번호가 부여된 특수 봉인지를 사용하여 보관하여야 하고, 특수 봉인지의 관리번호는 사전투표록에 기록하여 개표일에 관리번호의 동일성을 확인한 후 개함하여야 하며, 사전투표용지 일련번호 발급리스트를 작성하여 사전투표지에 인쇄된 QR코드와 대조하여 중복 혹은 위조된 사전투표지인지 여부를 검증한 다음에 개표를 진행하여야 함에도, 이러한 보관 혹은 검증절차 없이 이루어진 이 사건 선거의 사전투표지에 대한 개표는 무효라고 주장한다.
 2) 그러나 공직선거 관련 법령을 살펴보더라도 국제기준에 따른 일회용 자물쇠와 관리번호가 부여된 특수 봉인지를 사용하여야 한다거나 사전투표지 개표 전에 검증절차를 거쳐야 한다는 규정이 없으므로 이러한 절차를 거치지 않았다 하더라도 이를 두고 선거사무의 관리집행에 관한 규정을 위반한 잘못이 있다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 받아들이기 어렵다.
 마. 이상과 같이 피고에게는 이 사건 선거사무의 관리집행에 관한 규정을 위반한 잘못이 없다. 따라서 이 사건 선거과정에 선거무효사유인 ‘선거에 관한 규정에 위반된 사실’이 인정되지 않는 이상, 이로 인하여 ‘선거의 결과에 영향을 미쳤는지 여부’에 관하여 더 나아가 살펴보지 않더라도 원고의 청구는 이유 없다.
 4. 결론
 따라서 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 소송비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박정화(재판장) 김선수 노태악(주심) 오경미

甲이 2018. 6. 13. 실시된 제7회 전국동시지방선거 중 대전광역시장선거에서 대전광역시선거관리위원회위원장이 사전투표를 관리하면서 사전투표함을 부실하게 보관하고 불법적인 QR코드가 인쇄된 사전투표용지를 작성·교부하였으며 전산조직운영프로그램의 작성·검증·보관에 관한 중앙선거관리위원회규칙을 제정하지 않아 선거사무의 관리집행 규정 위반으로 선거 결과에 영향을 미쳤다고 주장하며 선거 무효 소송을 제기한 사안에서, 대전광역시선거관리위원회위원장에게 선거무효사유인 선거사무의 관리집행에 관한 규정을 위반한 잘못이 없다고 한 사례