수용재결무효확인 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2016.05.20 / 시행일:

【원 고】 
【피 고】 중앙토지수용위원회
【변론종결】2016. 4. 22.
【주 문】
 1. 피고가 2013. 1. 18. 별지 1 목록 기재 각 토지에 관하여 원고에게 한 수용재결은 무효임을 확인한다.
 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】1. 재결의 경위
 가. 사업의 개요
 - 명칭 : 광주-원주 고속도로 민간투자사업(2공구 1차)(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)
 - 고시 : 2010. 3. 4. 국토해양부 고시 제2010-129호, 2010. 5. 3. 같은 고시 제2010-262호
 - 사업시행자 : 원주지방국토관리청장(이하 ‘이 사건 사업시행자’라 한다)
 나. 피고의 2013. 1. 18.자 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다)
 - 수용대상 : 원고 소유의 별지 1 목록 기재 각 토지(이하 포괄하여 ‘이 사건 각 토지’라 하고, 개별 토지는 각 지번으로 지칭한다)
 - 수용개시일 : 2013. 3. 13.
 - 이 사건 각 토지에 대한 손실보상금 : 합계 976,261,750원(상세내역은 별지 2 표와 같음)
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
 이 사건 수용재결에 따른 손실보상금 합계 976,261,750원은 이 사건 각 토지의 가액에서 이 사건 각 토지 중 (지번 1, 지번 2, 지번 3) 토지에 대하여 설정된 구분지상권의 평가가격이 이미 공제된 금액이라 할 것인데, 이 사건 사업시행자는 위 손실보상금에서 임의로 위 구분지상권의 지료를 공제하여 원고에게 위 손실보상금 중 일부인 943,846,800원만을 지급하고 수용개시일까지 나머지 32,414,950원을 지급하지 아니하였으므로, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제42조에 따라 이 사건 수용재결은 실효되었음이 명백하다.
3. 관계 법령
 별지 3 기재와 같다.
4. 피고의 본안전항변에 대한 판단
 피고는, 손실보상금의 지급 및 공탁은 피고의 수용재결 이후 사업시행자의 의무에 해당하는 것이므로, 보상금의 일부 미지급을 이유로 수용재결의 무효 또는 실효 확인을 구하는 소는 사업시행자를 상대로 하여야 하고, 따라서 원고의 이 사건 소는 당사자적격이 없는 자를 상대로 한 것이거나 소의 이익이 없어 부적법하다고 항변한다.
 그러나, 수용재결은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하고, 항고소송에 해당하는 처분 등의 무효확인소송은 그 처분 등을 행한 행정청을 상대로 제기하여야 하는 것인바, 손실보상금의 지급 또는 공탁이 사업시행자의 의무라고 하더라도 원고가 그 미지급으로 인해 수용재결이 실효되었음을 이유로 이 사건 수용재결의 무효확인을 구하고 있는 이상, 피고는 이 사건 수용재결을 한 행정청으로서 이 사건 소의 상대방이 된다고 할 것이므로 피고의 위 항변은 이유 없다.
5. 이 사건 수용재결의 효력에 대한 판단
 가. 인정사실
 1) 이 사건 각 토지 중 (지번 1, 지번 2, 지번 3) 토지에 대하여는 한국전력공사가 “전기공작물(철탑 및 송전선)의 건설과 소유“를 목적으로 하여 2012. 1. 4. 구분지상권설정 등기를 경료하였는데, 해당 면적은 각각 65㎡, 55㎡, 652㎡이고, 한국전력공사는 위 구분지상권설정 당시 소유자인 원고에게 지료 합계 32,414,950원(위 각 토지에 대하여 각각 3,357,250원, 2,260,500원, 26,797,200원)을 일시금으로 지급하였다(이하 포괄하여 ‘이 사건 구분지상권’이라 한다). 
 2) 이 사건 사업시행자와 한국전력공사는 이 사건 각 토지의 수용에도 불구하고 이 사건 구분지상권을 존속시키기로 합의하였다.
 3) 이 사건 사업시행자는 2013. 2. 18. 원고에게 이 사건 수용재결에서 정한 이 사건 각 토지에 대한 손실보상금 합계 976,261,750원에서 이 사건 구분지상권의 지료 합계 32,414,950원을 공제한 943,846,800원을 지급하였다(상세내역은 별지 2 표와 같음).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 2, 3, 5, 갑 제6, 7호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
 나. 판단
 앞서 든 증거들, 갑 제8 내지 12호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 사업시행자는 원고에게 이 사건 수용재결에서 정한 이 사건 각 토지의 손실보상금 중 32,414,950원을 지급하지 않음으로써 수용개시일까지 원고에게 적법한 수용보상금을 지급하지 아니하였다고 봄이 상당하고, 이에 따라 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법’이라 한다) 제42조 제1항에 의하여 이 사건 수용재결은 그 효력을 상실하였다고 할 것이므로, 원고의 주장은 이유 있다.
 1) 구 토지보상법은 토지·물건 및 이에 관한 소유권 외의 권리 등을 취득 또는 사용하는 경우에 적용되고(제3조), 손실보상은 원칙적으로 토지소유자 또는 관계인에게 개인별로 하여야 한다(제61조, 제64조)고 규정하고 있는바, 이 사건 수용재결은 이 사건 각 토지의 소유자인 원고를 상대로 하여 이 사건 각 토지의 손실보상금을 정한 것으로서, 수용재결시 구분지상권자인 한국전력공사가 관계인으로서 보상금을 청구하였다거나, 이 사건 구분지상권이 소멸되는 것을 전제로 그 가액을 포함하여 원고에 대한 손실보상금이 산정되었다고 볼 만한 자료는 없다.
 2) 한편, 구 토지보상법 제70조 제6항은 취득하는 토지와 이에 관한 소유권 외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 국토해양부령에서 정하도록 위임하고 있고, 이에 따라 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제22조 제2항은 “토지에 건축물 등이 있는 때에는 그 건축물 등이 없는 상태를 상정하여 토지를 평가한다”고 규정하고 있으며, 제28조 제1항은 “취득하는 토지에 설정된 소유권 외의 권리에 대하여는 당해 권리의 종류, 존속기간 및 기대이익 등을 종합적으로 고려하여 평가한다”고 규정하고, 제29조는 “취득하는 토지에 설정된 소유권 외의 권리의 목적이 되고 있는 토지에 대하여는 당해 권리가 없는 것으로 하여 제22조 내지 제27조의 규정에 의하여 평가한 금액에서 제28조의 규정에 의하여 평가한 소유권 외의 권리의 가액을 뺀 금액으로 평가한다”고 규정하고 있다(한국감정평가협회가 제정한 것으로 토지보상금평가에 통상 적용되는 토지보상평가지침 제46조의2 제2항, 제47조 제1항 제1, 2호도 같은 취지로 규정하고 있다). 
 3) 이 사건 각 토지 중 (지번 1, 지번 2, 지번 3) 토지가 그 지상에 송전선이 통과하는 선하지라는 점은 외관상 쉽게 식별이 가능할 것으로 보이는 점과 위 2)항과 같은 보상액 산정 및 평가방법 관련 규정에 더하여 이 사건 수용재결에서 정한 손실보상금은 ㈜삼창감정평가법인과 ㈜미래새한감정평가법인이 감정평가한 금액을 산술평균하여 산정되었는데, 위 감정평가법인들은 감정평가시 비교표준지로 지상에 송전탑 및 송전선이 설치되어 있는 광주시 (주소 2 생략) 토지를 선정하였고, ㈜미래새한감정평가법인이 피고에게 제출한 감정평가서상 이 사건 각 토지 중 (지번 1, 지번 2, 지번 3) 토지의 토지이용계획사항에 관하여 위 각 토지 중 이 사건 구분지상권의 설정 면적인 65㎡, 55㎡, 652㎡가 각각 전원개발사업구역임을 명시하였으며, 위 각 감정평가법인이 산정한 (지번 1, 지번 2, 지번 3) 토지의 감정평가액 합계가 각각 220,211,200원 및 224,746,900원으로 거의 유사한 점 등에 비추어 볼 때, (지번 1, 지번 2, 지번 3) 토지의 감정평가액 및 그에 따라 산정된 손실보상금에는 이 사건 구분지상권의 설정에 따른 감액이 반영되어 있다고 봄이 상당하다.
 4) 피고는 사업시행자의 위와 같은 손실보상금 지급이 원고의 의사에 따라 이루어졌다고 주장하고, 보상금청구서 및 영수증(을 제1호증)의 기재에 의하면, 원고가 2013. 2. 18. “청구금액” 및 “영수금액”이 “943,846,800원”으로 기재된 보상금청구서와 영수증의 “청구인” 및 “영수자“란에 날인을 하여 이 사건 사업시행자에게 제출한 사실은 인정된다. 그러나 위 보상금청구서와 영수증은 사업시행자측이 수용재결보상금에서 이 사건 구분지상권의 지료 상당액을 공제한 금액을 기재하여 작성한 뒤 원고로부터 날인만을 받은 것으로 보이고, 원고는 위 보상금청구서에 ”이의유보 있음“을 명시하고 보상금을 수령하였으므로 피고가 제출한 증거만으로는 원고가 위와 같은 보상금 지급에 동의하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 자료가 없다. 
 5) 한편 피고는, 원고에 대한 손실보상금이 일부 미지급되었다고 하더라도 이는 이 사건 수용재결의 중대·명백한 위법사유에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 사건 수용재결은 무효가 아니라는 주장도 하고 있으나, 이 사건에 있어서 이 사건 수용재결이 무효라고 판단하는 것은 이 사건 수용재결에 중대·명백한 하자가 있음을 전제로 한 것이 아니라, 이 사건 각 토지에 대한 손실보상금이 적법하게 지급되지 않았음을 이유로 토지보상법 제42조 제1항에 따라 이 사건 수용재결이 실효되었음을 전제로 한 것이므로, 피고의 위 주장도 이유 없다.
6. 결론
 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
[별지 생략]

판사 김병수(재판장) 유성욱 장인혜