2단계BK21사업처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2014.12.11 / 시행일:

【원고, 상고인】 
【피고, 피상고인】 재단법인 한국연구재단 (소송대리인 변호사 손차준 외 1인)
【원심판결】 대전고법 2012. 11. 22. 선고 2012누1769 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서 등은 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
 1. 협약 해지통보를 다툴 원고적격에 관한 주장에 대하여
 가. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규와 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익과 같이 사실적·경제적 이해관계를 갖는 데 불과한 경우는 포함되지 아니한다. 또 당해 처분의 근거 법규와 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법규의 명문 규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거 법규와 관련 법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두33044 판결 등 참조).
 나. (1) 학술진흥 및 학자금대출 신용보증 등에 관한 법률 제12조의2 제1항은 교육과학기술부장관은 학술진흥을 위하여 고등교육법 제2조에 따른 학교 등 기관에 학술연구 등에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 출연할 수 있다고 규정하고 있고, 구 국가과학기술 경쟁력 강화를 위한 이공계지원 특별법(2011. 6. 7. 법률 제10769호로 개정되기 전의 것) 제11조 제1항은 정부는 창의적인 연구개발과 이공계인력의 육성을 효율적으로 추진하기 위하여 연구활동에 중점을 두는 대학에 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있다. 위 각 법률(이하 통칭하여 ‘학술진흥법 등’이라고 한다)은 ‘해양생물유래 고부가식품·향장·한약 기초소재 개발 인력양성사업에 대한 2단계 두뇌한국(BK)21 사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)에 대한 사업추진과 예산집행의 직접적 근거가 된다.
 한편, 이 사건 사업과 같은 각종 국가연구개발사업의 운영과 관리에 관한 사항을 통합 규율하는 과학기술기본법(2014. 5. 28. 법률 제12673호로 개정된 것, 이하 같다)은 제11조 제2항에서 ‘정부는 국가연구개발사업을 추진할 때에는 다음 각 호에 따라 수행하여야 한다’고 규정하면서, 각 호로 정부는 연구기관과 연구자에게 최상의 연구환경을 조성하는 등 연구개발 역량을 높이기 위한 지원을 강화하여야 하고(제2호), 정부가 국가연구개발사업 관련 제도나 규정을 마련할 경우 연구기관과 연구자의 자율성을 최우선으로 고려하여야 한다(제3호)는 등의 내용을 규정하고 있다.
 또한, 과학기술기본법의 위임에 따라 국가연구개발사업 시행의 세부 사항을 규율하는 ‘구 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(2011. 3. 28. 대통령령 제22721호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 규정’이라고 한다)’은 제7조에서 대학 등 주관연구기관에 속한 연구자가 신청한 연구개발과제에 대한 심사를 거쳐 연구개발비 지원 대상을 선정하도록 하고, 제9조에서 위와 같이 선정된 과제에 대하여 중앙행정기관의 장 또는 그로부터 업무위탁을 받은 전문기관의 장과 주관연구기관의 장 사이에 사업 협약을 체결하여 연구개발비를 지원하도록 하며, 제12조에서 중앙행정기관의 장이 출연한 연구개발비를 주관연구기관의 장에게 지급하여 이를 관리·집행하도록 하고, 제11조에서 중앙행정기관의 장은 ‘주관연구기관의 중대한 협약 위반으로 인하여 연구개발을 수행하기가 곤란한 경우(제2호)’ 등의 사유가 발생하였을 때에는 협약으로 정하는 바에 따라 협약을 해약할 수 있도록 하면서(제1항), 특히 주관연구기관 등의 귀책사유 등을 이유로 한 협약 해약의 경우에는 출연금의 전부 또는 일부 회수 및 관련자에 대한 국가연구개발사업 참여제한 조치를 할 수 있도록(제3항) 규정하고 있다.
 (2) 이러한 학술진흥법 등과 과학기술기본법령의 입법 취지 및 규정 내용 등과 아울러 ① 학술진흥법 등과 과학기술기본법령의 해석상 국가가 두뇌한국(BK)21 사업의 주관연구기관인 대학에 연구개발비를 출연하는 것은, ‘연구 중심 대학’의 육성은 물론 그와 별도로 대학에 소속된 연구인력의 역량 강화에도 그 목적이 있다고 보이는 점, ② 기본적으로 국가연구개발사업에 대한 연구개발비의 지원은 대학에 소속된 일정한 연구단위(이하 ‘연구팀’이라고 한다)별로 신청한 연구개발과제에 대한 것이지, 그 소속 대학을 기준으로 한 것은 아닌 점, ③ 대학은 학술진흥법 등에 정한 연구개발비의 공식적 지원 대상이자 그 관리·집행의 대외적 주체로서 협약 당사자로 되어 있을 뿐, 협약으로 인한 실질적 이해관계는 해당 연구개발과제의 수행주체인 연구팀에 귀속된다고 볼 수 있는 점, ④ 나아가 과학기술기본법령상 사업 협약의 해지 통보는 단순히 대등 당사자의 지위에서 형성된 공법상계약을 계약당사자의 지위에서 종료시키는 의사표시에 불과한 것이 아니라 행정청이 우월적 지위에서 연구개발비의 회수 및 관련자에 대한 국가연구개발사업 참여제한 등의 법률상 효과를 발생시키는 행정처분에 해당하므로(대법원 2011. 6. 30. 선고 2010두23859 판결 참조), 이로 인하여 자신의 법률상 지위에 영향을 받는 연구자 등은 적어도 그 이해관계를 대변하는 연구팀장을 통해서 협약 해지 통보의 효력을 다툴 개별적·직접적·구체적 이해관계가 있다고 보이는 점 등 제반 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 사업의 연구팀장인 원고는 이 사건 사업에 관한 협약의 해지 통보의 효력을 다툴 법률상 이익이 있다.
 다. (1) 그럼에도 원심이 이와 달리 원고가 이 사건 사업 협약 해지 통보를 다툴 원고적격이 없다고 보아 이 부분 소를 각하한 것은 ‘취소소송의 원고적격’에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다.
 (2) 그러나 한편, 원심이 인용한 제1심판결 이유와 채택 증거 등에 따르면, 피고와 ○○대학교 총장 및 원고는 2009. 4. 14. 이 사건 사업에 대한 협약을 체결하면서, 그 내용으로 ○○대학교 총장 및 원고는 ‘2단계 두뇌한국(BK)21 사업 관리운영에 관한 훈령’ 및 ‘2단계 두뇌한국(BK)21 사업 관리운영지침’에 따라 사업비를 성실히 관리하여야 하고(제8조), 피고는 ○○대학교 총장 또는 연구팀장이 주요 협약사항 등을 이행하지 않은 경우 위 훈령이 정한 바에 따라 협약을 해지할 수 있다(제10조)고 정한 사실, 위 훈령 및 지침에 따르면 연구팀에 소속되어 연구장학금 등을 지급받을 수 있는 ‘참여대학원생’은 이 사건 사업에 참여하는 교수의 지도학생 중 전일제 대학원생 및 학위과정 수료자 중 연구생 등록이 된 경우로 제한되는 사실, 그런데 원고는 이러한 ‘참여대학원생’ 자격이 없는 소외 1, 2, 3, 4 등을 자신의 연구팀에 연구생으로 등록하여 총 18,207,300원을 연구장학금, 국제협력경비, 학회 참가경비 등으로 지원받은 사실, 피고는 2011. 1. 11. ○○대학교 총장을 상대로 원고의 이러한 행위가 ‘연구개발비의 부당집행’에 해당한다는 이유로 이 사건 협약을 해지하고 나아가 원고에 대한 국가연구개발사업의 3년간 참여제한 등을 명하는 이 사건 통보를 한 사실을 알 수 있다.
 이러한 사실관계를 앞서 본 관련 법령에 비추어 보면, 원고의 이러한 행위는 이 사건 규정 제11조 제1항 제2호에 정한 ‘주관연구기관의 중대한 협약 위반으로 인하여 연구개발을 수행하기가 곤란한 경우’로서 이 사건 협약 제10조가 정하는 바에 따라 협약 해지 사유에 해당한다고 할 것이므로, 피고가 위 사유를 들어 이 사건 협약을 해지한 조치는 정당하고, 그 취소를 구하는 이 부분 청구는 이유 없다.
 (3) 따라서 원고의 이 부분 청구가 본안판단에서 기각될 수밖에 없는 이상, 원고의 이 부분 상고이유가 정당하여 원심판결을 파기한다고 하더라도 원심은 불이익변경금지의 원칙상 원고의 이 부분 항소를 기각할 수밖에 없으므로, 결국 원고적격에 관한 원심 판단의 잘못은 판결 결과에 아무런 영향이 없다.
 2. 이 사건 통보 중 ‘원고에 대한 대학자체 징계를 요구한 부분’의 처분성에 관한 주장에 대하여
 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 2008. 4. 24. 선고 2008두3500 판결 등 참조).
 원심이 인용한 제1심판결 이유에 따르면, 원심은 피고가 ○○대학교 총장에게 원고에 대한 대학 자체징계를 요구한 것은 법률상 구속력이 없는 권유 또는 사실상의 통지로서 원고의 권리, 의무 등 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 않는 행위에 해당하므로, 이러한 행위는 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하지 않는다고 보아 이 부분 소를 각하하였다.
 앞서 본 법리에 비추어 기록을 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
 3. 이 사건 통보 중 ‘원고에 대한 국가연구개발사업 참여제한 처분’의 위법성에 관한 주장에 대하여
과학기술기본법 제11조의2 제1항은 중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업에 참여한 연구책임자 등에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있다고 규정하고, 각 호로 ‘연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우(제5호)’ 등을 들고 있다.
 그리고 과학기술기본법 제11조의2 제5항의 위임에 따라 참여제한 사유별 참여제한기간의 구체적 기준 등을 규율하는 이 사건 규정 제27조 제1항은 ‘연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우(제5호)’를 ‘연구개발비를 횡령, 편취 또는 유용한 경우는 3년부터 5년까지(가목)’, ‘연구개발비를 의도적으로 부정 집행한 경우는 2년부터 3년까지(나목)’, ‘연구개발비를 다른 용도로 일시 전용하여 사용한 경우는 2년 이내(다목)’ 등으로 구분하여 정하고 있다.
 원심이 인용한 제1심판결 이유에 따르면, 원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고가 이 사건 협약에 따라 대학원생으로 참여할 수 없는 부적격자를 참여시켜 연구장학금 등을 지급받도록 한 것이 이 사건 규정 제27조 제1항 제5호 나목에 정한 ‘연구개발비를 의도적으로 부정 집행한 경우’에 해당하여 처분사유가 인정됨을 전제로 그 법령상 처분기준의 범위 내에서 3년의 참여제한을 명한 피고의 처분에 위법이 없다고 판단하였다.
 위 관련 법령과 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 논리와 경험의 법칙에 반하여 사실을 인정함으로써 자유심증주의의 한계를 벗어나거나, 과학기술기본법령상 위 참여제한규정의 요건 해석에 관한 법리나 재량권의 일탈·남용에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
 4. 결론
 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 민일영(재판장) 박보영 김신(주심) 권순일

[1] 재단법인 한국연구재단이 甲 대학교 총장에게 연구개발비의 부당집행을 이유로 ‘해양생물유래 고부가식품·향장·한약 기초소재 개발 인력양성사업에 대한 2단계 두뇌한국(BK)21 사업’ 협약을 해지하고 연구팀장 乙에 대한 국가연구개발사업의 3년간 참여제한 등을 명하는 통보를 하자 乙이 통보 취소를 청구한 사안에서, 乙은 위 협약 해지 통보의 효력을 다툴 법률상 이익이 있다고 한 사례
[2] 재단법인 한국연구재단이 甲 대학교 총장에게 연구개발비의 부당집행을 이유로 ‘해양생물유래 고부가식품·향장·한약 기초소재 개발 인력양성사업에 대한 2단계 두뇌한국(BK)21 사업’ 협약을 해지하고 연구팀장 乙에 대한 대학자체 징계 요구 등을 통보한 사안에서, 乙에 대한 대학자체 징계 요구는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다고 한 사례

[1] 재단법인 한국연구재단이 甲 대학교 총장에게 연구개발비의 부당집행을 이유로 ‘해양생물유래 고부가식품·향장·한약 기초소재 개발 인력양성사업에 대한 2단계 두뇌한국(BK)21 사업’ 협약을 해지하고 연구팀장 乙에 대한 국가연구개발사업의 3년간 참여제한 등을 명하는 통보를 하자 乙이 통보의 취소를 청구한 사안에서, 학술진흥 및 학자금대출 신용보증 등에 관한 법률 등의 입법 취지 및 규정 내용 등과 아울러 위 법 등 해석상 국가가 두뇌한국(BK)21 사업의 주관연구기관인 대학에 연구개발비를 출연하는 것은 ‘연구 중심 대학’의 육성은 물론 그와 별도로 대학에 소속된 연구인력의 역량 강화에도 목적이 있다고 보이는 점, 기본적으로 국가연구개발사업에 대한 연구개발비의 지원은 대학에 소속된 일정한 연구단위별로 신청한 연구개발과제에 대한 것이지, 그 소속 대학을 기준으로 한 것은 아닌 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 乙은 위 사업에 관한 협약의 해지 통보의 효력을 다툴 법률상 이익이 있다고 한 사례.
[2] 재단법인 한국연구재단이 甲 대학교 총장에게 연구개발비의 부당집행을 이유로 ‘해양생물유래 고부가식품·향장·한약 기초소재 개발 인력양성사업에 대한 2단계 두뇌한국(BK)21 사업’ 협약을 해지하고 연구팀장 乙에 대한 대학자체 징계 요구 등을 통보한 사안에서, 재단법인 한국연구재단이 甲 대학교 총장에게 乙에 대한 대학 자체징계를 요구한 것은 법률상 구속력이 없는 권유 또는 사실상의 통지로서 乙의 권리, 의무 등 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 않는 행위에 해당하므로, 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하지 않는다고 본 원심판단을 정당하다고 한 사례.