원고가 공공매입임대주택을 해당 용도로 직접 사용하였는지 여부 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2024.09.04 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
취득세
【주문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2020. 8. 10. 원고에 대하여 한 별지 1 목록 기재 취득세 69,810,820원, 지방교육세 5,906,890원의 각 추징처분을 모두 취소한다.
3. 소송 총비용은 피고가 부담한다.
【이유】

▣ 청구취지 및 항소취지

주문과 같다.
▣ 이 유

1. 처분의 경위

이 법원이 여기에 기재할 판결 이유는 제1심판결의 해당 부분과 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 당사자 주장의 요지

가. 원고 주장의 요지

1) 1년 내 ‘직접 사용’하였음

구 지방세특례제한법 제31조 제5항 제1호(이하 ‘추징규정’이라 한다)에서 말하는 ‘직접 사용’이란, 원고가 공공매입임대주택에 대해 실제로 임대차계약을 체결하는 것까지를 요구하는 개념이 아니라 원고가 해당 주택에 관하여 입주자 모집공고를 함으로써 그 주택을 시장에 ‘공급’하는 것을 의미하는데, 원고는 별지 1 목록 기재 부동산들(이하 ‘이 사건 각 부동산’이라 한다)을 매입한 때로부터 1년 내에 그에 관한 입주자 모집공고를 마쳤으므로, 이 사건 처분은 그 사유가 존재하지 않는다.
2) 정당한 사유의 존재

설령 원심과 같이 실제 임대차계약의 체결까지 이루어져야 추징규정상 ‘직접 사용’을 하는 것이라고 보더라도, 원고가 이 사건 각 부동산의 매입일로부터 1년 내에 임대차계약을 체결하지 못한 것은 이 사건 각 부동산에 대한 청약신청자 미달 등 원고가 사전에 알 수 없는 요인들 때문이고, 이는 추징규정상 ‘정당한 사유’에 해당하므로, 이 사건 처분은 그 사유가 존재하지 않는다.
나. 피고 주장의 요지

1) 1년 내 ‘직접 사용’하지 않았음

‘직접 사용’이란 현실적으로 해당 부동산을 목적사업 자체에 사용하는 것을 뜻하므로, 원고가 임대를 목적으로 취득한 이 사건 각 부동산을 실제로 임대하여야만 이를 직접 사용하였다고 볼 수 있다.
2) 정당한 사유의 부존재

원고가 1년 이내에 이 사건 각 부동산을 임대하지 못한 데 어떠한 법률상, 사실상 장애가 있다고 볼 수 없고, 원고가 이를 1년 이내에 임대하기 위해 진지한 노력을 다하였다고 보기 어려우며, 실제 이 사건 각 부동산 외에 원고가 취득한 공공매입임대주택은 대부분 1년 내에 임대되기도 하였으므로, 원고가 1년 내에 이 사건 각 부동산을 임대함으로써 직접 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.
3. 관련 법령

이 부분은 제1심판결의 별지 2 ‘관계 법령’ 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
4. 판단

가. 관련 법리

조세나 부과금 등의 부담금에 관한 법률의 해석에 관하여, 그 부과요건이거나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2022. 12. 29. 선고 2022다218585 판결, 대법원 2023. 9. 21. 선고 2023두39724 판결 등 참조).
나. 추징규정상 직접 사용의 의미

1) ‘직접 사용’이란 부동산ㆍ차량ㆍ건설기계ㆍ선박ㆍ항공기 등의 소유자가 해당 부동산ㆍ차량ㆍ건설기계ㆍ선박ㆍ항공기 등을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것을 말한다(구 지방세특례제한법 제2조 제1항 제8호).
2) 이러한 직접 사용에 해당하는지 여부는, 부동산 취득 주체가 현실적으로 해당 부동산을 영위하는 사업 자체에 사용하는 것을 뜻하고, 그 사업 자체에 사용하는 것인지는 취득 주체의 사업목적과 부동산의 취득목적을 고려하여 그 실제의 사용관계를 기준으로 객관적으로 판단하여야 한다(대법원 2002. 4. 26. 선고2000두3238판결, 대법원 2015. 5. 14. 선고2014두45680판결 등 참조).
3) 원고의 사업목적은 ‘토지의 취득ㆍ개발ㆍ비축ㆍ공급, 도시의 개발ㆍ정비, 주택의 건설ㆍ공급ㆍ관리 업무를 수행함으로써 국민주거생활의 향상과 국토의 효율적인 이용을 도모하여 국민경제의 발전에 이바지하는 것’이다(한국토지주택공사법 제1조 및 원고 공사에 대한 등기사항증명서 중 목적 란 기재 참조). 또한 원고가 이 사건 각 부동산을 취득한 목적은 ‘공공주택 특별법 제43조 제1항에 따라 매입하여 공급하는 것’ 공공주택 특별법 제43조 제1항은 원고가 매입할 주택의 규모와 기준에 관해 규정한다.
이다(구 지방세특례제한법 제31조 제5항 본문 참조).
4) 결국 원고가 추징규정이 규율하는 것처럼 이 사건 각 부동산을 ‘해당 용도로 직접 사용’하였는지는, 국민주거생활의 향상, 국민경제 발전 등의 관점에서 공공매입임대주택을 매입하여 “공급”하였는지를 살펴 확인할 수 있다.
5) 이러한 “공급”의 의미에 관해서 구 지방세특례제한법이 특별히 설명하고 있지 않고, 공공주택 특별법에도 그 구체적인 정의조항을 두고 있지는 않다. 그러나 추징규정이 정한 ‘해당 용도로 직접 사용’으로 볼 수 있는 "공급"은 공공주택사업자가 매매 등으로 주택을 취득하여 이를 그 목적에 맞게 시장에 제공하는 것을 의미한다고 보아야 하고, 나아가 개별 주택에 대하여 임대차계약이 체결될 것까지를 요구하는 개념은 아니라고 봄이 타당하다. 그와 같이 보는 근거는 아래와 같다.
가) 공급의 사전적 의미는 ‘요구나 필요에 따라 물품 따위를 제공함’이므로 공급주체의 제공만으로 족하고 공급을 받는 상대방의 수령이나 인수(임대차의 경우 임대차계약을 체결하거나 임차목적물을 인도받는 것)까지를 요구하는 개념은 아니다.
나) 국토교통부장관으로 하여금 주거종합계획을 수립하는 경우 공공주택의 공급에 관한 사항을 포함시키도록 하고, 주거종합계획과 연계하여 5년마다 공공주택의 지역별, 수요 계층별 공급에 관한 사항, 공공주택의 공급ㆍ관리에 필요한 비용 및 재원 확보에 관한 사항 등을 담은 공공주택 공급ㆍ관리계획을 수립하도록 정한 공공주택 특별법 제3조의 내용에 비추어 공공주택의 "공급"이란 개개의 주택을 개인에게 임대하여 준다는 개별 거래의 의미라기보다는 거시적 관점에서 국가 전체, 특정 지역이나 수요 계층에 대해 일정 수량의 주택을 제공하여 준다는 개념으로 봄이 타당하다(앞서 살핀 한국토지주택공사법 제1조의 취지도 그러해 보인다).
다) 나아가, 공공주택 특별법 제2조는 ‘공공매입임대주택’이란 ‘제4조에 따른 공공주택사업자가 직접 건설하지 아니하고 매매 등으로 취득하여 공급하는 공공임대주택’을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제48조는 ‘공공주택의 공급’이라는 표제 하에 ‘공공주택의 입주자의 자격, 선정 방법 및 입주자 관리에 관한 사항은 국토교통부령으로 정한다(제1항)’, ‘공공주택사업자는 주거지원필요계층과 다자녀 가구에 공공주택을 우선 공급하여야 한다(제2항)’고 규정하고 있다. 위 조항에 따르더라도 "공급"이란 입주자모집 공고 당시 입주자의 자격이나 그 선정 방법, 우선순위 등을 정하여 모집공고 등을 통하여 시장에 내어 놓는 것을 의미한다고 보일 뿐, "공급"이 곧바로 ‘임대차계약의 체결’을 의미한다고 해석하기도 어렵다. 또한 기존주택등 매입임대주택 업무처리지침(국토교통부 훈령)은 일반 매입임대주택, 청년 매입임대주택 등 사업 유형별 매입임대주택의 입주자 선정에 관한 사항을 각조에 규정하면서 ‘다음 각 호의 순위에 따라 입주자를 선정하여 공급한다’고 규정하고 있는데, 위 지침이 규정한 "공급"이 선정된 입주자와의 임대차계약 체결을 의미한다고 보더라도, 위와 같은 내부 지침의 문구를 들어 법령상 공공임대주택의 “공급”의 의미를 ‘임대차계약의 체결’과 같은 의미로 한정하여 해석할 것도 아니다.
라) 한편, 구 지방세특례제한법 제31조는 ‘임대주택 등에 대한 감면’에 관해 규정하면서 임대사업자가 임대 목적으로 공동주택을 건축하거나 분양받는 경우, 임대사업자가 임대용 공공주택을 임대 목적으로 사용하는 경우 등 “임대”와 관련한 취득세 등 감면 및 추징에 대해 규정하면서(같은 조 제1항 내지 제4항 참조), 원고의 공공매입임대주택 매입과 관련하여서는 임대가 아닌 “공급”으로 구분하여 규정하고 있다(같은 조 제5항 참조).
마) 구 지방세특례제한법 제33조는 ‘주택 공급 확대를 위한 감면’에 관하여, ‘주택건설사업자가 공공주택을 분양할 목적으로 건축한 일정한 공공주택과 그 공공주택 건축 후 미분양 등의 사유로 같은 법 제31조에 따른 임대용으로 전환하는 경우’ 취득세를 면제한다고 규정한다. 위와 같은 문언에 비추어 구체적으로 임대차계약을 체결하는 ○○에까지 이르지 않고 단지 임대용도로 전환하기만 하더라도 이를 주택의 “공급”으로 볼 여지가 충분하다.
바) 위 3)항에서 살핀 원고 공사의 설립목적을 충분히 달성하기 위해서는 주택을 신속하게 공급하여야 할뿐만 아니라 섬세한 시장상황 분석 등을 통해 적정하게 주택을 공급할 필요도 있다.
사) 매입임대주택은 기존 주택을 활용하여 임대에 제공하므로 새롭게 짓는 임대주택보다 공급기간이 짧은 장점이 있지만, 매입한 주택에 기존 임차계약이 남아 있거나 보수 등 공급을 위한 준비를 하는데 일정한 기간이 소요될 수 있다(갑 제16호증 참조). 추징규정이 ‘그 매입일로부터 1년’의 기간이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용할 것을 규정한 취지는, 매입한 주택을 임대주택으로 시장에 공급하기 위하여 소요되는 통상의 준비기간을 1년으로 보아 그 시한을 정한 것으로 봄이 타당하고, 위 기간 내에 임대요건에 해당하는 임차인을 모집하여 개별 임대차계약의 체결까지 완성할 것을 전제로 한 규정이라고 보기는 어렵다. 원고가 매입임대주택을 다량 매입한 뒤 이를 적시에 임대하지 못하여 비어있는 매입임대주택이 다수 발생하는 등으로 문제가 되기도 하였으나(을 제1호증 참조), 이러한 운영상의 문제를 해결하기 위한 별도의 행정조치가 필요함은 별론으로 하고, 매입 후 1년 이내에 임대차계약이 체결되지 않은 주택에 대하여 곧바로 추징규정을 적용하여 감면된 취득세 및 재산세를 추징하여야 한다고 볼 수는 없다. 오히려 그와 같은 해석은 당초 공공매입임대주택의 공급을 확대하고자 한 구 지방세특례제한법의 취지에 부합하지 않는다.
6) 앞서 살핀 사항들과 법리를 종합하면, 구 지방세특례제한법 제31조 제5항 본문에서 말하는 “공급”이란 원고가 이 사건 각 부동산과 같은 공공매입임대주택을 입주자 모집공고 등을 통하여 시장에 내어놓는 것을 의미한다고 봄이 타당하다. 원고가 이 사건 각 부동산을 매입하여 이를 수리하고, 시장상황 등을 살펴 임대조건을 결정한 뒤 입주자 모집공고를 한 이상 이 사건 각 부동산을 그 목적에 맞게 직접 사용한 것이라고 볼 수 있다.
다. 소결

앞서 든 증거들, 갑 제7 내지 17호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 이 사건 각 부동산 매입일로부터 1년 내에 각 부동산에 대한 입주자 모집공고를 한 사실, 이 사건 각 부동산 중 다수의 목적물에 대하여 매입일로부터 1년이 조금 넘는 기간 내에 임대차계약이 체결되었고, 이후 모든 부동산에 관하여 해당 목적에 따라 임대차계약이 체결된 사실을 인정할 수 있다. 피고 제출의 증거들만으로는 원고가 이 사건 각 부동산의 매입일로부터 1년 내에 이를 해당 용도로 직접 사용하지 않은 경우라고 인정하기 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 그런데도 피고는 원고가 이 사건 각 부동산을 매입한 날로부터 1년 내에 이를 임대하지 아니하였으므로 추징규정에서 정한 바와 같이 직접 사용한 것이 아니라는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 위 처분은 위법하다.
5. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
별지 1

목 록

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