조례안 재의결 무효확인의 소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2013.09.27 / 시행일:

【원 고】 안전행정부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 정성윤)
【피 고】 광주광역시의회 (소송대리인 법무법인 남산 담당변호사 임동진 외 3인)
【변론종결】2013. 7. 12.
【주 문】
 피고가 2012. 6. 20.에 한 광주광역시 지방공기업 사장 등에 대한 인사검증공청회 운영 조례안에 대한 재의결은 그 효력이 없다. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】 1. 이 사건 조례안에 대한 재의결 경위와 그 내용
 갑 제1, 2호증(각 가지번호 포함), 갑 제3호증의 1의 각 기재에 의하면 다음의 사실을 인정할 수 있다.
 가. 2012. 4. 30. 피고의 제207회 임시회에서 ‘광주광역시 지방공기업 사장 등에 대한 인사검증공청회 운영 조례안’(이하 ‘이 사건 조례안’이라 한다)을 의결하였고, 원고는 같은 해 5. 14. 광주광역시장에게 ‘이 사건 조례안 중 지방공기업법 제58조 제3항에서 정하고 있지 않은 인사청문위원회 및 공청절차를 조례로 신설하여 지방자치단체의 장의 인사권을 제약하는 것은 지방공기업법에 위배된다’는 이유로 재의를 요구하였다. 그러나 피고는 같은 해 6. 20. 제208회 임시회에서 이 사건 조례안을 원안 그대로 재의결하였다.
 나. 이 사건 조례안은 광주광역시가 지방공기업법에 따라 설립한 공사·공단의 사장 또는 이사장 후보자에 대한 인사검증공청회 실시에 필요한 사항을 규정할 목적으로 제정된 것으로서, 임원추천위원회는 사장 등 후보자를 결정한 후 인사검증공청회를 주관하는 인사검증위원회를 구성하고 인사검증위원회 위원의 정수는 7명으로 하되, 광주광역시의회가 추천하는 광주광역시의원 4명, 시민단체가 추천하는 사람 3명으로 구성하며(제5조), 인사검증위원회는 사장 등 후보자가 결정되면 10일 이내에 인사검증공청회를 개최하고 인사검증공청회 경과보고서를 작성하며, 위원장은 인사검증공청회 경과를 임원추천위원회 위원장에게 통보하고, 위 경과보고서에는 대상자별 장단점 등을 기술하되 서열이나 점수는 매기지 아니하며 사장후보의 추천을 제한할 수 없고, 임원추천위원회 위원장은 지방공기업 사장 등의 후보자를 추천할 때 경과보고서를 첨부하여 추천하는 것(제8조, 제11조) 등을 주요 내용으로 삼고 있다.
 2. 이 사건 조례안의 법령 위반 여부
 가. 상위법령에서 지방자치단체의 장에게 기관구성원 임명·위촉권한을 부여하면서도 임명·위촉권의 행사에 지방의회의 동의를 받도록 하는 등의 견제나 제약을 규정하고 있거나 그러한 제약을 조례 등에서 할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한 당해 법령에 의한 임명·위촉권은 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여된 것이라고 보아야 한다. 따라서 하위법규인 조례로는 지방자치단체의 장의 임명·위촉권을 제약할 수 없고, 지방의회의 지방자치단체 사무에 대한 비판, 감시, 통제를 위한 행정사무감사 및 조사권의 행사의 일환으로 위와 같은 제약을 규정하는 조례를 제정할 수도 없다(대법원 1993. 2. 9. 선고 92추93 판결 참조).
 한편 구 지방공기업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제58조 제2항 본문은 지방공기업 사장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 지방공기업의 경영에 관한 전문적인 식견과 능력이 있는 사람 중에서 지방자치단체의 장이 임면한다고 규정하고, 제3항은 지방자치단체의 장이 사장을 임명할 때는 대통령령으로 정하는 임원추천위원회에서 추천된 사람 중에서 임명하여야 한다고 규정하며, 구 지방공기업법 시행령(2012. 7. 31. 대통령령 제24011호로 개정되기 전의 것) 제56조의3 제1항은 법 제58조 제3항에 따른 임원추천위원회는 공사에 두며 그 지방자치단체의 장이 추천하는 사람 2인, 그 지방의회가 추천하는 사람 2인, 그 공사의 이사회가 추천하는 사람 3인으로 구성한다고 규정하고 있다.
 이와 같이 지방공기업법령은 지방자치단체의 장에게 지방공기업 사장 등에 대한 임명권을 부여하는 한편, 임원추천위원회에서 추천된 인사 중에서 사장 등을 임명하도록 하는 제한과 임원추천위원회 위원의 구성에 관한 제한을 둠으로써 지방공기업 사장 등의 임명에 있어 지방자치단체의 장과 지방의회 사이에 견제와 균형을 이루도록 하는 외에는 달리 지방자치단체의 장의 지방공기업 사장 등의 임명권 행사를 제약할 수 있는 규정을 두고 있지 아니하므로, 지방공기업법 제58조 제2항은 지방자치단체의 장에게 위에서 본 바와 같은 제한하에 전속적으로 지방공기업 사장 등에 대한 임명권을 부여하였다고 볼 것이다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003추44 판결 참조).
 나. 앞서 본 이 사건 사실관계를 위 법리와 관련 법 규정에 비추어 살펴보면, 비록 피고가 아닌 임원추천위원회가 구성한 인사검증위원회가 지방공기업 사장 등 후보자에 대한 공청회를 주관하는 것이고, 인사검증위원회가 경과보고서를 작성하면서는 후보자에 관한 서열이나 점수를 매기거나 사장 등 후보의 추천을 제한할 수 없도록 하였으며, 임원추천위원회나 광주광역시장이 위 경과보고서에 기재된 의견에 기속되는 것은 아니라 하더라도, 이 사건 조례로, 피고의 의원이 위원의 과반수를 이루는 인사검증위원회가 사장 등 후보자에 관한 공청회를 거쳐 장단점을 경과보고서에 기재하고, 임원추천위원회의 위원장이 지방자치단체의 장에게 후보를 추천하면서 위 경과보고서를 첨부하도록 하는 것은 지방의회가 지방자치단체의 장의 전속적 권한인 지방공기업 사장 등에 대한 임명권의 행사에 사실상 관여하거나 개입하는 것이 된다는 점에서 지방자치단체의 장의 위 임명권 행사에 대하여 상위 법령에서 허용하지 아니한 견제나 제약을 가한 것에 해당한다고 봄이 상당하다.
 그렇다면 이 사건 조례안은 지방공기업법 제58조 제2항 본문, 지방자치법 제22조 본문에 위배된다고 할 것이다.
 3. 결론
 그러므로 이 사건 조례안은 위법하여 그 효력이 없으므로 그 효력의 배제를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용하고, 소송비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박보영(재판장) 민일영(주심) 이인복 김신

[1] 상위법령에 따라 기관구성원의 임명·위촉권한이 지방자치단체장에게 전속적으로 부여된 경우, 조례로 지방자치단체장의 임명·위촉권한을 제약할 수 있는지 여부(소극)
[2] 지방공기업법에 따라 설립한 공사·공단의 사장 또는 이사장 후보자에 대한 인사청문위원회 및 공청절차를 신설하는 내용의 조례안이 지방자치단체장의 지방공기업 사장 등에 대한 임명권 행사에 대하여 상위법령에서 허용하지 아니한 견제나 제약을 가하여 구 지방공기업법 제58조 제2항 등에 위배된다고 한 사례

[1] 상위법령에서 지방자치단체장에게 기관구성원 임명·위촉권한을 부여하면서도 임명·위촉권의 행사에 지방의회의 동의를 받도록 하는 등의 견제나 제약을 규정하고 있거나 그러한 제약을 조례 등에서 할 수 있다고 규정하고 있지 않는 한 당해 법령에 의한 임명·위촉권은 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여된 것이라고 보아야 한다. 따라서 하위법규인 조례로는 지방자치단체장의 임명·위촉권을 제약할 수 없고, 지방의회의 지방자치단체 사무에 대한 비판, 감시, 통제를 위한 행정사무감사 및 조사권 행사의 일환으로 위와 같은 제약을 규정하는 조례를 제정할 수도 없다.
[2] 지방공기업법에 따라 설립한 공사·공단의 사장 또는 이사장 후보자에 대한 인사청문위원회 및 공청절차를 신설하는 내용의 광주광역시 조례안에 대하여 안전행정부장관이 재의를 요구하였으나 광주광역시의회가 원안대로 재의결한 사안에서, 조례로 광주광역시의회의원이 위원의 과반수를 이루는 인사검증위원회가 사장 등 후보자에 관한 공청회를 거쳐 장단점을 경과보고서에 기재하고, 임원추천위원회 위원장이 지방자치단체장에게 후보를 추천하면서 위 경과보고서를 첨부하도록 하는 것은 지방자치단체장의 임명권 행사에 대하여 상위법령에서 허용하지 않는 견제나 제약을 가한 것이라는 이유로, 위 조례안은 구 지방공기업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제58조 제2항, 지방자치법 제22조에 위배된다고 한 사례.