송수관로이설비용등 (민사, 광주고등법원)
공포일: 2022.06.08 / 시행일:

【원고, 항소인】 전라남도 (소송대리인 법무법인 시율 담당변호사 문성탁)
【피고, 피항소인】 한국수자원공사 (소송대리인 변호사 정광연)
【제1심판결】 광주지방법원 목포지원 2021. 12. 21. 선고 2020가합11198 판결
【변론종결】2022. 4. 27.
【주 문】
 1. 제1심판결 중 아래에서 지급을 명하는 돈에 해당하는 원고 패소부분을 취소한다.
 피고는 원고에게 698,000,000원 및 이에 대하여 2020. 4. 27.부터 2022. 6. 8.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
 2. 원고의 나머지 항소를 기각한다.
 3. 소송총비용의 3분의 1은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다. 
 4. 제1항의 금원지급부분은 가집행할 수 있다.

【청구취지 및 항소취지】 제1심 판결을 취소한다. 피고는 원고에게 980,00,000원 및 그중 698,000,000원에 대하여는 2020. 4. 21.부터 소장 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을, 282,000,000원에 대하여는 소장 송달일 다음날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 비율로 계산한 돈을 각 지급하라.
【이 유】1. 기초사실
 ○ 원고는 지방도 815호선(국도 1호선으로부터 무안공항을 연결하는 이른바 ‘무안공항 진입도로’가 위 노선의 일부로 포함되어 있다. 이하 ‘이 사건 지방도’라 한다)의 도로관리청이다. 
 ○ 피고는 국도 1호선 중 전남 무안군 청계면 (주소 1 생략)부터 같은 면 (주소 2 생략)까지 구간 도로 하부에 전남남부권광역 목포·신안계통 상수도관(이하 ‘이 사건 상수도관’이라 한다)을 매설하여 이를 관리해 온 공공기관이다. 피고는 2004년 무렵 이 사건 상수도관 매설 구간에 대하여 익산지방국토관리청(이하 ‘익산청’이라 한다)으로부터 도로점용허가(위 청 산하 광주국토관리사무소 소관, 이하 ‘이 사건 도로점용허가’라 한다)를 받았다. 
 ○ 이 사건 도로점용허가에는 ‘국가계획이나 공익상 필요하여 점용물을 이전할 때에는 피허가자 부담으로 이전하여야 한다(제18항)’는 조건이 부가되어 있다. 
 ○ 무안국제공항은 기존 목포공항을 대체하고, 광주공항의 국제선 기능을 넘겨받아 호남권 관문 국제공항으로 육성하기 위해 2004년 개항하였다. 원고는 목포에서부터 올라오는 국도 1호선과 무안국제공항 사이를 연결하는 이 사건 지방도를 왕복 4차로로 확장하는 공사(이하 ‘무안공항 진입도로 확장공사’라 한다)를 2010년 무렵 발주하였다. 
 ○ 이 사건 지방도는 그 전까지 ○○삼거리에서 국도 1호선과 평면교차하는 방식으로 만났는데, 무안공항 진입도로 확장공사 중 해당 부분 설계에 따르면 위 삼거리는 아래 그림에서 보는 바와 같이 입체교차로 형태로 바뀔 것이 예정되어 있었다(명칭도 ‘○○교차로’로 변경). 
《삼거리 그림 생략》
 ○ ○○교차로 설계도에 따르면 위 그림에서 보는 바와 같이 국도 1호선 하부에 매설된 이 사건 상수도관의 일부가 입체교차로의 3개 구간(ramp C, ramp D, ○○교 교량구간)에서 도로공사 시행 부분과 겹쳐 있어, 이를 그대로 두어서는 도로공사 중 누수발생, 인근 지역의 단수, 도로의 안정성 저해, 상수도관 보수공사 때 교통통제에 따른 민원발생 등이 염려되었다. 따라서 위 설계대로 이 사건 지방도와 국도 1호선을 접속시키려면 이 사건 상수도관이 지나가는 위치를 다른 곳으로 옮기는 것이 불가피한 상황을 맞게 되었다. 
 ○ 그런데 원고와 피고 사이에는 위와 같이 무안공항 진입도로 확장공사 ○○교차로 시공 부분(이하 이 부분 공사를 ‘이 사건 교차로 공사’라 한다)과 저촉되는 이 사건 상수도관의 이설 비용을 누가 부담하여야 하는지를 두고 이견이 있었고, 그 과정에서 아래와 같은 내용의 공문을 주고 받았다. 
일시구분내용2018. 11. 16.원고→피고피고가 이 사건 상수도관을 매설하기 위하여 받은 도로점용 허가조건 제18항에 따르면, ‘국가계획이나 공익상 필요하여 점용물을 이전할 때에는 피허가자 부담으로 이전하여야 한다.’고 명시되어 있으므로 이 사건 상수도관을 피고의 부담으로 이설 조치하여 달라.2018. 11. 15.피고→원고이 사건 상수도관의 이설 시행주체(사업비 부담)는 원고이고, 수도법 제71조 및 같은 법 시행령 제65조에 따라 원고의 부담으로 이 사건 상수도관 이설을 시행하고 대체 부지를 확보하라.2019. 4. 3..원고→피고원고가 국토교통부에 민원질의 하여 받은 회신에 따르면, "도로법 제90조 제2항에서 도로법 제68조 제3호에 따라 점용료를 감면받은 자는 도로관리청이 도로공사를 시행하는 경우 도로점용으로 인하여 필요하게 된 타 공사의 비용 전부를 부담하도록 규정하고 있고, 그 도로공사의 시행자를 ‘당해’ 도로의 관리청으로 제한하지 않았으므로, 도로관리청이 도로공사를 시행하는 경우 그 시행자가 당해 도로의 관리청인지를 불문하고 적용된다고 해석(대법원 2011. 4. 28. 선고 2009다90122 판결)하고 있다"라는 것이므로, 피고의 부담으로 이 사건 상수도관을 이설해 달라.2019. 5. 23.피고→원고위 국토교통부 질의회신 내지 언급된 판결은 이 사건 상수도관 이설 건과 부합되지 않은 것으로, 원고의 부담으로 이 사건 상수도관 이설을 시행하는 것이 타당하고, 수도법 제71조 및 같은 법 시행령 제65조에 따라 원고의 부담으로 이 사건 상수도관의 이설을 시행하고 대체 부지를 확보하라.2020. 2. 12.원고→피고무안공항 진입도로 확장공사의 책임감리자가 ○○교 교량구간은 교량의 기초를 이동 시공하여 상수도관 저촉 문제를 해결한다고 하니, 해당 부분의 이설은 불필요하다. 이설비 부담주체에 대한 이견은 추후 법적인 절차를 통해 결정하고, 나머지 2개 구간(ramp C, ramp D)에 저촉된 이 사건 상수도관 부분은 이설이 필요하므로 해당 부분에 대한 이설을 요청한다.2020. 2. 21.피고→원고원고의 교량구간에 대한 시공 변경 의견에는 동의하고, 이 사건 상수도관의 이설비용은 원고가 부담함이 타당하며, 협약을 체결할 경우 필요한 용지조서를 작성하여 회신하여 달라.2020. 3. 2.원고→피고이 사건 상수도관 이설에 관한 용지조서를 제출, 이설공사 위탁에 관한 협약체결도 요청.2020. 4. 13.피고→원고이 사건 상수도관 중 이설 요청 구간의 이설비용은 원고가 부담하여야 하고, 법적인 절차와 관계없이 위·수탁 협약 체결 및 사업비 납입을 완료한 후 이설 사업을 진행할 예정이며, 이견이 없을 경우 피고가 보낸 위·수탁 협약서에 날인하여 회신하고, 산출된 수탁사업비 6억 9,800만 원을 납부하여 달라.2020. 4. 20.원고→피고이 사건 상수도관 이설을 위한 위·수탁 협약서 및 사업비를 송금하니 조속히 사업이 완료될 수 있도록 적극 협조하길 바라며, 이 사건 상수도관의 이설비용 부담 주체에 대한 이견이 지속될 경우 공사 준공에 영향이 있으므로, 우선 원고가 이설비용 전액을 지급하고, 향후 법적인 절차를 통해 이설비용 부담 주체를 결정할 예정이다.
 ○ 위와 같이 피고와 이견에 따른 서면 공방이 장기화될 경우 이 사건 교차로 공사는 물론이고 무안공항 진입도로 확장공사 전체 공정이 지체될 것을 염려한 원고는 2020. 4. 27. 피고에게 이 사건 상수도관 이설에 필요한 비용으로 피고가 요구하는 698,000,000원을 지급하였다. 
 ○ 피고가 초안을 작성하여 보내고 원고가 그 문서에 날인해 회신한 이 사건 상수도관 이설공사에 관한 위·수탁 협약서(이하 ‘이 사건 협약서’라 하고, 그 협약서가 표상하는 약정을 ‘이 사건 협약’이라 한다)에는 "원고는 피고가 수도법 제71조(원인자부담금) 및 피고의 ‘수도시설 및 용지 등 운영관리기준’에 따라 이설공사비를 청구하면 이설공사 착공 전 이설공사비를 피고에게 납부한다(제5조 제1항)"라는 내용이 포함되어 있다.
 ○ 그 뒤 원고는 이 사건 상수도관 이설에 따른 추가사업비로 피고에게, 2021. 8. 4. 279,764,000원을, 2021. 10. 15. 7.155.000원을 각 지급하여, 원고가 피고에게 이 사건 상수도관 이설 비용으로 지급한 돈의 총액은 984,919,000원에 이르게 되었다. 
 ○ 한편 교량기초를 이동 시공하는 방법으로 상수도관 이설은 따로 하지 않기로 결정한 ○○교 교량구간의 경우, 위와 같은 변경 시공으로 인해 전체 교량의 길이가 길어지게 되었다. 그로 인해 공사비가 증가하였고, 원고는 2020. 7. 9. 무안공항 진입도로 확장공사 중 ○○교차로 부분을 시공하는 소외 회사와 사이에, 위와 같은 요인을 반영하여 공사대금을 282,000,000원 증액하는 변경계약을 체결하였다.
 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4 내지 18호증(가지번호 있는 것은 이를 모두 포함한다, 이하 같다), 을 제1, 2, 3호증의 각 기재, 제1심의 광주국토관리사무소장에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지
2. 당사자들의 주장 및 쟁점
가. 원고
 국도 1호선의 도로관리청인 익산청이 피고에게 도로점용허가를 내줄 때 부가한 아래와 같은 허가조건을, 부대공사의 비용부담을 정하는데 적용하는 아래와 같은 법령과 판례에 대입해 보면, 이 사건 상수도관 이설공사의 비용은 피고가 부담하여야 한다. 
구분내용구체적인 주장요지도로점용 허가조건국가계획이나 공익상 필요하여 점용물을 이전할 때에는 피허가자 부담으로 이전하여야 한다.이 사건 상수도관 이설은 "공익상 필요하여 점용물을 이전할 때"에 해당한다.적용 법령도로법 제90조(부대공사의 비용)이 사건 상수도관 이설공사는 도로공사의 부대공사이다. 그 비용부담 관계를 정한 도로법 제90조 제1항에서 ‘도로점용허가에 특별한 조건이 있는 경우 외에는’이라는 한정 문구를 두고, 나머지 경우에만 일반적인 도로관리청의 비용부담을 규정하고 있다. 그런데 위에서 보는 바와 같이 피고의 도로점용허가는 "특별한 조건이 있는 경우"에 해당하므로 그 조건에 따라 피고가 비용을 부담하여야 한다.주1)① 부대공사의 비용은 부대공사를 실시하기 위한 도로에 대한 도로점용허가(국가 또는 지방자치단체가 제107조에 따라 도로관리청과 협의하거나 도로관리청의 승인을 받고 도로점용을 하는 경우를 포함한다)에 특별한 조건이 있는 경우 외에는 그 부대공사가 필요하게 된 범위에서 이 법에 따라 도로에 관한 비용을 부담하여야 할 자가 그 전부 또는 일부를 부담한다.판례의 해석론대법원 2009다90122 판결대법원 2009다90122 판결이 도로법 제90조 제1항의 해석론으로 나온 것은 아니지만, 제90조 제2항의 해석과 관련하여 ‘점용료를 감면한 당해 도로관리청이 아닌 다른 도로관리청’이 점용료 감면에 따른 효과를 원용할 수 있도록 해석하는 것을 보면, 이 사건에 있어서도 ‘허가조건을 부과한 당해 도로관리청이 아닌 다른 도로관리청’이 위 허가조건을 원용할 수 있는 것으로 해석하여야 한다.구 도로법 제65조 제1항 단서(현 도로법 제90조 제2항에 해당) 소정의 도로의 관리청을 구 도로법 제44조 제3호(현 도로법 제68조 제3호에 해당)에 의하여 점용료를 감면한 "당해" 도로의 관리청이라고 제한하여 해석할 것은 아니므로 구 도로법 제65조 제1항 단서는 도로공사의 시행자가 "당해" 도로의 관리청인지를 불문하고 도로의 관리청이면 적용된다고 해석하여야 한다.
 그럼에도 피고가 그 비용부담을 거부하여 어쩔 수 없이 원고가 피고에게 이 사건 상수도관 이설공사 비용을 지급하였고, 이설을 최소화하기 위한 대책으로 ○○교 교량 연장공사를 실시하여 그 공사비를 추가 부담하였다. 따라서 원고는 피고에게 부당이득반환으로 이설공사 비용 698,000,000원과 교량 연장공사비 282,000,000원을 합친 980,000,000원과 그에 따른 이자 또는 지연손해금의 지급을 구한다. 
나. 피고
 1) 도로점용허가조건의 해석론, 적용 법령, 판례에 관한 아래와 같은 이유를 종합하면 이 사건 상수도관 이설공사 비용의 부담주체는 원고이다.
구분내용구체적인 주장요지도로점용 허가조건국가계획이나 공익상 필요하여 점용물을 이전할 때에는 피허가자 부담으로 이전하여야 한다.위 조건을 부과한 것은 익산청이지 원고가 아니다. 점용하는 도로도 국도 1호선이지 이 사건 지방도가 아니다.적용 법령수도법 제71조(원인자부담금)이 사건 상수도관 이설 공사의 ‘원인을 제공한 것’은 원고가 시행하는 이 사건 교차로 공사이고, ‘수도시설을 손괴하는 사업’이다. 따라서 기본적으로 수도법에 따라 원인자인 원고가 그 비용을 부담하여야 한다.① 수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업단지 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사·수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.국도 1호선 아래에 매설된 이 사건 상수도관의 이설공사가 필요하게 된 것은 이 사건 지방도의 확장공사(타공사)로 인한 것이므로, 도로법에 의하더라도 원고의 주장처럼 제90조 제1항이 적용되는 것이 아니라, 제91조 제1항, 제90조 제3항이 적용되어 이 사건 지방도의 확장공사(타공사)의 비용을 부담하여야 할 자인 원고가 부대공사인 이 사건 상수도관 이설공사 비용까지 부담하는 것이 타당하다.도로법 제90조(부대공사의 비용)?③ 부대공사가 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 경우 그 비용에 관하여는 제91조 제1항 및 제2항을 준용한다.?제91조(원인자의 비용 부담 등)?① 도로관리청은 타공사나 타행위로 인하여 도로공사를 시행하게 된 경우 타공사나 타행위의 비용을 부담하여야 할 자에게 그 도로공사의 비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다.?판례의 해석론대법원 2014다202318 판결위 판결은 한국전력공사와 목포도시가스가 도로점용허가를 받아 전력선과 가스관을 도로에 매설한 사안으로서, 도로법 제68조 제1호에 따라 점용료 면제를 받고 있는 점과 도로점용허가 조건과 내용이 이 사건 피고와 동일하다.도로공사가 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 되고 다시 그 도로공사로 인하여 또는 그 도로공사를 시행하기 위하여 부대공사가 필요하게 된 경우에, 구 도로법 제77조 제2항(현 도로법 제90조 제3항 해당), 제76조(현 도로법 제91조 제1항 해당)에 의하여 부대공사비용의 전부 또는 일부를 타공사 또는 타행위의 비용을 부담하여야 할 사람, 즉 원인자에게 부담시킬 수 있는 것으로 인정되는 때에는, 그 부담의 범위 내에서는 구 도로법 제77조 제1항의 본문이나 단서를 적용하여 부대공사비용의 부담자를 정할 수 없다고 보아야 한다그런데 위 판결에서 한국농어촌공사가 공익상 필요하여 점용물을 이전할 때(영산강하구둑에 신규배수갑문 설치 공사 등을 하면서 전력선과 가스관을 이설하여야 할 필요가 생김)에 해당하더라도, 도로관리청이 아니라 타공사의 시행자에 불과한 한국농어촌공사는 도로법 제90조 제1항과 도로점용허가조건을 원용할 수 없다고 판단하였다.
 2) 만약 이 사건 상수도관 이설공사 비용의 부담주체를 피고라도 보더라도, 원고는 아무런 유보 없이 이 사건 협약을 맺음으로써 스스로 그 비용을 피고에게 지급하기로 하였다. 따라서 이 사건 협약에 따라 피고가 이설공사의 비용을 지급받은 것을 부당이득이라고 볼 수 없다. 
다. 이 사건의 쟁점
 1) 양 당사자의 주장과 관련한 법령의 구체적인 내용은 별지와 같다. 
 2) 원고가 내세우는 대법원 2009다90122 판결은 도로법 제68조 제3호(국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 위한 경우)에 따라 도로점용료를 면제받은 주식회사 대한송유관공사에 대하여 도로법 제90조 제2항에 따른 비용부담 책임(위 제3호에 따른 점용료 감면의 상대방은 점용허가조건을 불문하고 비용부담을 하도록 한 취지이다)을 물은 것으로서, 도로법 제68조 제1호(공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우)에 따라 도로점용료를 면제받은 피고에 대하여 도로법 제90조 제1항에 따른 비용부담 책임(도로점용허가조건에 따른 비용부담 책임)이 있는지를 따져보는 이 사건에 그대로 적용하기에는 사안이 조금 다르다.
 3) 그렇다고 피고가 내세우는 대법원 2014다202318 판결의 취지를 그대로 적용하여 이 사건 분쟁을 해결하는 것 역시 적절하다고 볼 수 없다. 왜냐하면 위 판결의 사안은 ‘도로관리청이 아닌’ 한국농어촌공사가 영산강하구둑에 신규배수갑문을 설치하는 공사 등을 하는 과정에서 한국전력공사나 목포도시가스 등이 도로 하부에 매설한 전력선, 가스관 등의 이설 필요성이 생긴 사안이기 때문이다. 이 사건의 원고는 도로관리청이기는 하나 이설이 필요한 이 사건 상수도관이 매설되어 있는 바로 그 도로(당해 도로)의 관리청이 아닌 경우이다. 
 4) 위 두 선례를 참고하는 것만으로는 이 사건 분쟁을 해결할 수 없다. 원고는 ‘당해 도로관리청이 아닌 도로관리청도 점용허가의 조건을 원용할 수 있다’는 측면에 주목하고자 하고, 피고는 ‘부대공사의 원인이 도로점용허가의 대상 도로와 관련된 것이 아니라 타공사로부터 비롯되었다’는 점에 주목하고자 하여, 각각 위 판결의 이유 중 강조해서 거론하는 부분에 따라 결론이 달라지기 때문이다. 
 5) 앞서 본 기초사실과 양 당사자의 주장 내용, 각자 원용하려는 법령과 판례를 종합하여 보면, 결국 이 사건의 쟁점은 ① 이 사건 상수도관 이설공사의 비용부담 주체를 결정함에 있어서 우선 적용하여야 할 법률이 수도법인지, 도로법인지, ② (만약 도로법이 우선 적용된다면) 익산청이 국도 1호선의 점용허가와 관련하여 피고에게 부과한 허가조건을 위 국도 1호선에 접속하는 다른 도로인 이 사건 지방도의 관리청인 원고도 원용할 수 있다고 보아야 하는지, ③ (설령 원용할 수 있다고 보더라도) 이 사건 상수도관에 대한 부대공사가 필요하게 된 것은 그 상수도관이 매설되어 있는 도로의 확장 공사가 아니라 그와 접속하는 다른 도로의 확장 공사 때문이라고 하더라도, 피고에게 부과한 점용허가조건에 따라 비용부담 주체를 결정하는 것이 타당한지, ④ 도로법과 도로점용허가조건에 따른 비용부담의 주체 결정과는 별도로 이 사건 협약으로 양 당사자 사이에 원고가 비용을 부담하기로 약정한 것으로 볼 수 있는지 등으로 정리할 수 있다. 
3. 판단
가. 이 사건 분쟁에 우선 적용할 법률(= 도로법)
 피고는 이 사건 분쟁에 수도법 제71조 원인자부담금 관련 조항이 우선 적용되어야 한다고 주장하나, ① 도로법은 제1조(목적)에 ‘도로의 관리·보전 및 비용 부담 등에 관한 사항을 규정’하기 위한 것임을 명시하고, 제90조에서 부대공사의 비용을 부담할 자를 구체적으로 정하고 있는데, 이 사건 상수도관 이설공사는 도로공사에 수반되는 부대공사의 전형적인 사례에 해당하는 점, ② 반면 수도법은 제1조(목적)에 위와 같은 ‘비용 부담 등에 관한 사항’을 입법 목적으로 내세우지 않고, 수도사업자의 수도 설치비용 부담 원칙(제70조)과 수도사업자가 아닌 외부의 원인행위자에 대한 수도공사 비용의 전부 또는 일부 부담(제71조) 등을 개별 조항에서 정하고 있는 점, ③ 피고는 도로점용허가를 받아 국도 1호선 아래에 이 사건 상수도관을 매설함으로써 시설부지를 별도로 확보할 경우에 필요한 비용과 노력을 크게 절감할 수 있었고, 이 사건 상수도관을 국도 1호선 아래에 매설해 둔 상태가 아니라면 굳이 이 사건 상수도관을 이설할 필요성이 생기지도 않았을 것이므로, 이 사건 상수도관 이설의 필요성이 수도사업자인 피고가 아닌 오로지 외부의 요인만으로 발생한 것이라고 보기 어려운 점, ④ 이 사건 상수도관 이설 공사는 원고가 시행하는 어떤 사업에 의해서 신규로 수도공급이 필요하거나 기존 수도시설의 용량이 확충되어야 하는 등 수도공급상의 수요 증가 필요성에 대응하기 위해 공사의 필요성이 생긴 것이 아닌 점, ⑤ 원고가 시행하는 무안공항 진입도로 확장공사는 공익상 필요에 의하여 지방자치단체가 예산을 들여 하는 사업이므로, 행위태양의 관련성이나 밀접성에 비추어 이를 수도법 제71조가 규정한 ‘수도시설을 손괴하는 사업’이라고 바로 단정하기 보다는 도로법 제90조 등이 정한 비용부담 원칙에 따라 해결하는 것이 각 법령의 입법취지에 부합하는 해석으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 상수도관 이설공사의 비용부담 주체를 정함에 있어 도로법을 제쳐두고 수도법 상의 원인자부담금 관련 조항을 먼저 적용하여 원고가 그 비용을 부담하여야 한다고 보기는 어렵다. 
 결국 이 사건 상수도관 이설공사는 도로법상의 도로관리청인 원고가 시행하는 도로공사인 무안공항 진입도로 확장공사로 인하여 필요성이 생긴 이른바 ‘부대공사’로서 그에 대한 비용부담 주체는 도로법 제90조 또는 제91조의 규정들에 따라 정하는 것이 타당하고, 그렇게 하는 것이 도로법과 수도법의 전반적인 입법취지와 맞아 떨어진다. 
나. 피고에게 부과된 도로점용허가의 조건을 원고도 원용할 수 있는지(= 긍정)
 익산청이 피고에게 도로점용허가를 내주면서 "공익상 필요하여 점용물을 이전할 때에는 피허가자 부담으로 이전하여야 한다"라는 조건을 붙였는데, 원고가 시행하는 무안공항 진입도로 확장공사가 공익상 필요에 의하여 추진되는 것임은 의문의 여지가 없다(피고는 위 ‘공익상 필요’가 같은 조항 전단의 ‘국가계획’과 관련이 있거나 또는 허가관청인 익산청의 국도 관리와 연관이 있는 공익상 필요를 말하는 것이라고 주장하나, 그와 같이 제한 해석할 특별한 이유를 찾을 수 없다). 
 앞서 본 기초사실에 변론 전체의 취지를 더하여 추론할 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고에게 부과된 도로점용허가의 조건을 원용할 수 있는 도로관리청을 ‘당해’ 도로관리청인 익산청으로만 국한된다고 보기 어렵고, 도로법상 지방도의 관리청인 원고 역시 이를 원용하여 피고에게 비용부담을 요구할 수 있다고 보아야 한다. 
 1) 도로는 관리·보전 및 비용부담의 주체를 정하기 위해 편의상 국도와 지방도로 나뉘어 있을 뿐 서로 유기적으로 연결되어 있다. 도로 이용자들에게 이동상의 편의를 제공한다는 시설의 목적에 있어서는 아무런 차이가 없다. 
 2) 이 사건 교차로 공사는 원고가 시행하는 것이지만, 이 사건 지방도가 왕복 4차로로 확장됨에 따라 익산청이 관리하는 국도 1호선과 원활하게 접속되도록 하기 위해 평면교차로를 입체교차로로 바꾸는 공사로서, 도로점용허가조건을 부과한 익산청이 관리하는 국도 1호선의 이용 편의성과도 밀접하게 연관되어 있다. 
 3) 무안공항 진입도로 확장공사는 이 사건 지방도에서 벌어지는 공사이기에 원고가 시행주체가 된 것이지만, 이 사건 교차로 공사 부분만 떼어 놓고 보면 국도 1호선이 이미 왕복 4차로로 개설되어 있는 상태에서 이 사건 지방도가 기존 왕복 2차로에서 뒤늦게 왕복 4차로로 확장되는 상황이기 때문에 원고가 입체 교차로 공사를 맡아서 하게 된 것이다. 만약 선후관계를 달리하였다면 평면교차로를 입체교차로로 변경하는 공사 자체를 익산청이 발주하여 실시하게 되었을 수도 있다. 이처럼 이 사건 교차로 공사를 익산청이 시행할지, 원고가 시행할지는 국도와 지방도의 각 개설 선후관계나 구조에 따라 달리 정해질 수 있는 것이고, 국가와 지방자치단체 사이의 예산 배분문제이기도 하다. 이를 반드시 원고가 하여야 하는 공사라고 단정하기 어렵다는 것이다. 따라서 원고가 이 사건 교차로 공사를 수행하게 되었다는 사정만으로 그에 따른 상수도관 이설 공사의 비용 역시 이 사건 지방도의 관리청인 원고가 당연히 부담하여야 한다고 섣불리 단정할 것은 아니다. 
 4) 이설 대상이 되는 상수도관은 국도 1호선 목포방향 도로에서 이 사건 지방도 무안공항 방향 도로로 갈아타기 위한 ‘램프C 부분’ 및 이 사건 지방도 ○○삼거리 종점 도로에서 국도 1호선 파주방향 도로로 갈아타기 위한 ‘램프D 부분’에 위치하고 있다. 이처럼 국도와 지방도가 만나는 접속 부분에 대한 것임을 고려하면 국도에 대하여 점용허가를 내주었을 때 부과한 허가조건을 지방도의 도로관리청이 원용할 수 있다고 해석하더라도 크게 불합리하다고 보기 어렵다. 
 5) 직접 도로점용허가를 한 허가청(익산청) 이외에도 그 허가조건을 원용할 수 있는 범위를 ‘다른 도로관리청’까지만 포함하는 것으로 제한해서 해석한다면(대법원 2009다90122 판결도 그와 같이 제한 해석하는 취지이다), 상수도관에 대한 잦은 이설 요구로 피고가 과도한 비용을 부담하여야 하는 상황을 맞게 될 염려가 크다고 보기 어렵다. 실제로 피고는 2004년에 점용허가를 받아 약 15년을 무상으로 도로 하부를 상수도관의 통로로 이용하는 혜택을 누렸으므로, 점용허가를 받은 국도 1호선과 접속하는 지방도의 확장공사에 따른 상수도관 이설 비용을 부담하게 된다고 하더라도 이를 두고 이익균형이 크게 무너졌다고 평가하기 어렵다. 
다. 점용허가의 조건을 당해 도로에서 진행하는 공사로만 국한해서 적용하여야 하는지(= 부정)
 살피건대, ① 도로법 제90조 제1항에서 부대공사의 비용부담 주체를 정하면서 ‘도로점용허가에 특별한 조건이 있는 경우 외에는’이라는 예외를 두었는데, 이를 도로법의 입법목적(국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로의 건설과 공공복리의 향상에 이바지함)에 비추어 보면, 만약 도로점용허가에 특별한 조건이 있으면 그 조건에 따르라는 취지로 해석되는 점, ② 점용허가 조건으로 허가의 상대방이 비용을 부담하여야 하는 경우로서 ‘국가계획이나 공익상 필요하여 점용물을 이전할 때’라고 기술되어 있는 점을 보면, 단지 점용허가의 대상이 된 당해 도로의 공사 필요성에 따른 경우에만 허가 상대방에게 비용을 부담시킨다는 취지로는 보이지 않는 점(만약 그런 취지라면 ‘점용허가 대상 도로의 공사상 필요에 의해 점용물을 이전할 때’ 등으로 기술하여도 충분하다), ③ ‘국가계획이나 공익상 필요’에 따라 점용물 이전이 필요한 어떤 공사를 시행하게 되는 주체가 도로점용허가를 내어 준 익산청이나 또는 익산청이 소속된 국가만 있을 것이라고 예상하고 위와 같은 조건을 부과하였을 것으로 보기는 어려운 점, ④ 대법원 2014다202318 판결에서 판시한 바와 같이 그 공사에 공익성이 있더라도 본질이 도로공사가 아닌 ‘타공사’라고 볼 수 있는 경우에는 도로법 제91조 제1항이 우선 적용되어 도로점용허가의 조건에 따라 비용부담 주체를 정할 수 없겠지만, 이 사건의 경우에는 원고가 ‘다른 도로관리청’으로서 지방도 확장공사를 하는 과정에서 점용물 이전이 필요하게 된 것이라서 위 대법원 판결의 사례(영산강하구둑구조개선공사)처럼 이를 전적으로 ‘타공사’라고 보기 어려운 점, ⑤ 앞서 본 바와 같이 원고가 하는 이 사건 교차로 공사는 심지어 피고가 점용허가를 받은 대상이 된 바로 그 국도와 접속하는 부분에 대한 것으로서 점용허가와의 연관성이 매우 높다고 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 점용허가의 상대방인 피고가 점용물 이전에 소요되는 비용을 부담하여야 하는 경우를 점용허가의 대상이 되는 당해 도로에서 공사가 실시되는 경우로만 제한해서 적용할 수는 없다. 
라. 이 사건 협약으로 비용부담의 주체가 원고로 확정되었는지(= 부정)
 위 기초사실에 변론 전체의 취지를 더하여 추론할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고는 비용부담 주체에 관한 피고와의 이견이 해소되지 않은 상태에서 무안공항 진입도로 확장공사 진행이 지체되는 것을 피하기 위해 어쩔 수 없이 피고에게 비용을 선지급하게 되었을 뿐 비용부담의 주체가 원고라는 결론을 수긍하는 차원에서 피고가 요구하는 이설비를 지급한 것이 아닌 점, ② 원고는 비용을 선지급하기로 결정하였다고 피고에게 알리는 공문에서도 ‘추후 비용부담 주체의 확정 문제는 소송 등을 통해서 가리겠다’는 취지를 명확히 한 점, ③ 이 사건 협약서는 피고가 수도법 제71조의 원인자부담금 부과에 사용하는 정형화된 양식에 이 사건 상수도관 이설 관련 내용을 집어넣은 것으로, 원고와 피고 사이에 오간 공문들의 내용을 종합하여 볼 때, 피고 입장에서도 원고가 수도법 제71조의 원인자부담금 부과를 수용하는 차원에서 그 협약서에 날인하여 회신한 것이 아님을 충분히 알 수 있었던 점, ④ 만약 원고가 위 협약서에 날인하는 절차에 응하지 않고 원고가 주장하는 내용을 협약서에 반영할 것을 요구하였다면 또 다시 그 전에 쌍방의 주장을 반복하는 공문이 오간 상황이 도돌이표처럼 되돌아 왔을 것으로 예상되는 점(그 경우 무안공항 진입도로 확장공사의 지체를 방지하고자 하는 비용 선지급 결정의 목적을 달성할 수 없다) 등을 종합하여 보면, 그 협약서의 작성으로 도로법의 규정이나 도로점용허가조건의 내용 등에도 불구하고 원고가 이 사건 상수도관 이설 비용을 전부 부담하기로 약정하였다고 해석하기는 어렵고, 피고 입장에서도 그와 같이 원고가 비용부담을 수용하는 차원에서 이 사건 협약서를 작성한 것으로 받아들였다고 보기 어렵다. 
마. 점용물 이전 비용 부담의 주체와 범위
 피고는 도로법 제90조 제1항에 따라 도로점용허가조건에서 정한 바대로 공익상 필요에서 원고가 하는 이 사건 교차로 공사의 부대공사로서 이 사건 상수도관 이설공사에 따른 비용을 점용물 이전 비용 차원에서 부담하여야 한다. 
 다만 원고는 점용허가조건에서 정한 ‘점용물 이전 비용’에 이 사건 상수도관 이설 공사비와 ○○교 교량연장 공사비(282,000,000원)가 모두 포함된다고 주장하나, ○○교 교량연장 공사비의 경우에는 원고와 피고가 비용부담 문제를 협의하는 과정에서 원고 스스로 상수도관을 이설하는 대신 ‘교량연장’으로 공사방법을 변경함으로써 공사 구역과 상수도관이 저촉되는 문제를 해결하기로 한 것으로, 이를 두고 도로점용허가조건에서 정한 ‘점용물 이전 비용’이라고 볼 수 없다. 따라서 ○○교 교량연장 공사비를 이 사건 점용허가조건에 따라 피고가 부담하여야 한다는 원고의 주장은 받아들이기 어렵고, 결국 피고가 부담하여야 하는 ‘점용물 이전 비용’은 이 사건 상수도관 이설 공사에 든 비용만으로 국한되어야 한다.
바. 소결
 피고는 스스로 비용을 들여 이 사건 상수도관 이설공사를 하였어야 하는데 원고로부터 그에 대한 비용을 지급받았다. 이는 피고가 법률상 원인 없이 이익을 얻고 이로 인하여 원고에게 손해를 가한 것이므로, 피고는 원고에게 위와 같이 수령한 점용물 이전 비용을 부당이득으로 반환하여야 한다. 
 따라서 피고는 원고에게, 원고가 구하는 바에 따라, 위 부당이득금 698,000,000원 및 이에 대하여 피고의 이득일인 2020. 4. 27.부터 피고가 이행의무의 존재 여부나 범위에 관하여 다투는 것이 타당하다고 인정되는 이 판결 선고일까지는 민법으로 정한 연 5%의 법정이자 또는 지연손해금을, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법으로 정한 연 12%의 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 
4. 결론
 그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 그런데 제1심판결은 이와 결론이 일부 달라 부당하므로, 원고의 항소를 일부 받아들여 제1심판결 중 위 인정범위에 해당하는 원고 패소부분을 취소하고 위 돈의 지급을 명하며, 원고의 나머지 항소는 기각한다. 
[별지 생략]

판사 최인규(재판장) 김진환 차기현