과징금납부명령무효확인등 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2006.01.12 / 시행일:

【원 고】 
【피 고】 공정거래위원회
【변론종결】2005. 12. 15.
【주 문】
1. 원고의 이 사건 주위적, 예비적 청구에 관한 소를 모두 각하한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

【청구취지】주위적으로, 피고가 2004. 12. 29. 원고에 대하여 한 별지 1 목록 기재 과징금납부명령이 무효임을 확인한다.
예비적으로, 피고가 2004. 12. 29. 원고에 대하여 한 별지 1 목록 기재 과징금납부명령을 취소한다.
【이 유】1. 기초사실
 가. 원고를 비롯한 에스케이 주식회사, 엘지칼텍스정유 주식회사, 현대정유 주식회사, 인천정유 주식회사(이하 에스케이 주식회사를 ‘에스케이’, 엘지칼텍스정유 주식회사‘엘지칼텍스’, 현대정유 주식회사를 ‘현대정유’, 인천정유 주식회사를 ‘인천정유’라 하고, 원고를 비롯한 위 5개회사를 총칭하여 ‘원고 등 5개회사’라 한다)는석유사업법 제4조에 의하여 석유정제업을 하는 업체로서독점규제및공정거래에관한법률(이하 ‘법’이라고 한다) 제2조 제1호 소정의 사업자들이다.
 나. 원고 등 5개회사는 1998년도, 1999년도, 2000년도 군납유류 구매입찰에 참가함에 있어서 사전에 유종별 낙찰예정업체, 낙찰예정업체의 투찰가격 및 들러리 업체의 들러리 가격, 희망수량 경쟁입찰의 투찰물량 등에 대하여 구체적인 합의를 거쳐 합의내용대로 낙찰을 받았다. 
 다. 피고는, 원고 등 5개회사의 위 행위가법 제19조 제1항 제1호 소정의 부당한 공동행위에 해당한다고 보아 2000. 10. 17. 의결 제2000-158호로 시정명령, 법위반사실공표명령 및 과징금납부명령을 하였고, 그 중 위 과징금납부명령에 대하여 원고 등 5개회사가 이의신청을 제기함에 따라, 피고는 2001. 2. 28. 재결 2001-010호로 법 소정의 부과기준 범위 내에서 조사에의 협조여부, 위반행위의 내용 및 정도, 위반행위로 인하여 취득한 이익의 규모, 처분일 기준 3년 내에 있었던 시정권고 이상의 법 위반사실 등을 종합하여 과징금의 액수를 산정하였는데, 원고와 엘지칼텍스의 경우 조사에 적극 협조하였을 뿐 아니라, 처분일 기준 3년 내에 원고는 법 위반사실이 없고 엘지칼텍스는 1회에 불과하다는 이유로 전체 계약금액 712,839,000,000원에 대하여 2.5%의 과징금적용부과율을 적용하여 과징금 액수를 각 17,820,000,000원(712,839,000,000원 × 2.5%, 백만 원 미만 버림, 이하 같다)으로 산정하였고(이하 원고에 대한 위 17,820,000,000원의 과징금납부명령을 ‘이 사건 처분’이라 한다), 에스케이, 현대정유, 인천정유의 경우 처분일 기준 3년 내에 법 위반사실이 3, 4회에 이르고 조사에 협조하지 아니하였다는 등의 이유로 전체 계약금액 712,839,000,000원에 대하여 4%의 과징금적용부과율을 적용하여 과징금 액수를 각 28,513,000,000원으로 산정하였다.
 라. 이에 원고는이 법원 2001누4803호로 위 과징금납부명령의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나 패소판결을 받았고, 이에 불복하여 원고는대법원 2002두5627호로 상고하였는바, 대법원은 2004. 11. 12. 원고의 상고에 대하여 ‘이 사건 과징금의 액수가법 제22조와법 시행령 제9조 제1항, 이 사건 지침 중 입찰에 관한 부분 또는 법 시행령 [별표 2] 제6호 단서에서 정한 방식에 의하여 그 상한을 초과하지 않는 범위 내에서 산정된 것이라고 하더라도, 입찰담합에 있어서 입찰계약을 체결한 사업자와 참여자 사이에는 위반행위의 내용과 정도뿐만 아니라 위반행위로 인하여 취득하는 이익의 규모에 차이가 있고, 피고 스스로도 입찰계약을 체결한 사업자와 참여자 사이의 위와 같은 차이점을 고려하여 과징금을 부과해 왔으므로, 이 사건 입찰담합 중 원고가 참여자로서 입찰담합에 가담한 부분에 관한 과징금 액수를 산정함에 있어서는 위와 같은 참작사유에 있어서의 차이점을 고려하여 원고가 입찰계약을 체결한 부분보다는 낮은 부과기준을 적용하여야 할 것임에도 불구하고, 이러한 차이점을 전혀 고려하지 아니한 채 원고가 입찰계약을 체결한 부분과 같은 부과기준을 적용함으로써 그 액수가 과다하게 되었다고 할 수 있다. 따라서 이 사건 과징금 부과처분은 원고가 참여자로서 입찰담합에 가담한 부분을 입찰계약을 체결한 부분보다 낮은 부과기준을 적용하지 아니하여 그 액수가 과다하게 산정됨으로써 비례의 원칙에 위배된 재량권 일탈·남용의 처분에 해당한다’는 이유로 위 원심판결을 파기·환송하였다.
 마. 그러자 피고는 위 파기·환송사건인이 법원 2005누489호의 소송이 계속 중인 2004. 12. 29. 의결 제2004-385호로 원고가 실제 낙찰자로서 계약을 체결한 부분에 대하여는 원래대로 2.5%의 과징금적용부과율을 적용하는 한편, 계약을 체결하지 않고 단순 참가한 부분에 대하여는 위 대법원 판결의 취지를 참작하여 1.9%의 과징금적용부과율을 적용하여 이 사건 처분상의 과징금 17,820,000,000원 중 3,451,000,000원을 취소함으로써 14,369,000,000원의 과징금액이 남게 되었다(이하 이 사건 처분 중 위와 같이 일부 취소되어 남게 된 14,369,000,000원의 과징금납부명령을 ‘이 사건 감액처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증의 각 1, 2, 갑 4, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소의 적법 여부
 가. 당사자들의 주장
 (1) 원고는 이 사건 처분 중 위와 같이 일부 취소되어 남게 된 14,369,000,000원의 과징금납부명령 부분이 아닌 이 사건 감액처분 자체를 항고소송의 대상으로 삼아, 공정거래위원회의 시정조치 또는 과징금납부명령으로 말미암아 불측의 피해를 받을 수 있는 당사자로 하여금 공정거래위원회의 심의에 출석하여 심사관의 심사결과에 대하여 방어권을 행사하는 것을 보장함으로써 심사절차의 적정을 기함과 아울러, 공정거래위원회로 하여금 적법한 심사절차를 거쳐 사실관계를 보다 구체적으로 파악하게 하여 신중하게 처분을 하게 위하여 독점규제및공정거래에관한법률(이하 ‘법’이라 한다) 및 ‘공정거래위원회회의운영및사건절차등에관한규칙’(이하 ‘이 사건 절차규칙’이라 한다)에 여러 절차적 규정을 두고 있는데 피고는 이러한 절차를 거치지 아니하고 이 사건 감액처분을 하였으며, 이 사건 처분에 대한 위 대법원 판결이 그 이유에서 ‘피고는 입찰담합에 있어서 참여자에 대해서는 입찰계약을 체결한 사업자의 절반 수준으로 과징금을 부과해 왔고’라고 설시한 점 등에 비추어 피고가 이 사건 감액처분을 함에 있어 계약을 체결하지 않고 단순 참가한 부분에 대하여 원고가 실제 낙찰자로서 계약을 체결한 부분에 대하여 적용된 과징금적용부과율인 2.5%의 절반인 1.25%의 과징금적용부과율을 적용하도록 기준을 제시하였음에도 절반을 초과하는 1.9%의 과징금적용부과율을 적용하였으니 이 사건 감액처분에는 위와 같은 절차적, 실체적 하자가 존재하고, 그와 같은 하자는 중대하고 명백한 하자이므로, 주위적으로는 이 사건 감액처분 자체의 무효확인을, 예비적으로는 이 사건 감액처분 자체의 취소를 구한다고 주장한다.
 (2) 이에 대하여 피고는, 항고소송 대상은 당초의 과징금부과처분 중 일부 취소처분에 의하여 취소되지 않고 남은 부분이고, 감액처분 자체가 항고소송의 대상이 되는 것은 아니라 할 것인데, 원고는 이 사건 감액처분 자체를 항고소송 대상으로 하여 이 사건 주위적, 예비적 청구를 제기하였으니 부적법하다고 주장한다.
 나. 판단
 살피건대, 과징금의 수액을 감액하는 일부 취소처분은 당초 과징금부과처분과 별개 독립의 과징금부과처분이 아니라 그 실질은 당초 과징금부과처분의 변경이고, 그에 의하여 과징금 수액의 감액이라는 과징금납부의무자에게 유리한 효과를 가져오는 처분이므로 당초 과징금부과처분의 일부 취소처분에도 불구하고 남아 있는 부분이 위법하다 하여 다투는 경우, 항고소송 대상은 당초의 과징금부과처분 중 취소되지 않고 남은 부분이고, 과징금감액처분 자체가 항고소송의 대상이 되는 것은 아니라 할 것이며, 이러한 법리는 당초 과징금부과처분의 일부 취소처분 자체에 위법사유가 존재하고 그에 대한 별도의 쟁송수단을 인정하여야 할 특별한 사정이 없는 경우에도 마찬가지라 할 것인바(대법원 1996. 7. 30. 선고 95누6328 판결,1998. 5. 26. 선고 98두3211 판결 등 참조), 당초의 과징금부과처분인 이 사건 처분 중 취소되지 않고 남은 부분인 이 사건 감액처분에 대한 항고소송이이 법원 2005누489호로 소송계속 중인 이상 이와 별도로 이 사건 주위적, 예비적 청구에 관한 소를 인정하여야 할 특별한 사정이 있다고 할 수 없으므로 항고소송의 대상은 이 사건 감액처분이라 할 것이고 원고의 이 사건 주위적, 예비적 청구는 항고소송의 대상이 될 수 없어 부적법하다 할 것이다.
3. 결론
 그렇다면 원고의 이 사건 주위적, 예비적 청구에 관한 소는 부적법하여 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 각 생략]

판사 홍성무(재판장) 전성희 이승택