취임승인취소처분등취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2002.02.05 / 시행일:

【원고, 상고인】 원고 1 외 8인 (소송대리인 변호사 이용훈 외 1인)
【피고, 피상고인】 교육인적자원부장관 (소송대리인 변호사 조상희)
【피고보조참가인】 학교법인 ○○학원 (소송대리인 변호사 조상희)
【원심판결】 서울고법 2001. 7. 26. 선고 2000누11903 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 이 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 1. 이 사건 처분의 경위 등
 원심판결 이유와 기록에 의하면, 피고는 1999. 12. 27. 원고들이 임원들로 있던 피고 보조참가인 학교법인 ○○학원(이하 '○○학원'이라 한다)에 대하여 총 10개 항목의 시정요구사항을 2000. 1. 11.까지 이행할 것을 지시하면서 위 시정요구사항이 이행되지 않을 경우에는 사립학교법 제20조의2의 규정에 따라 원고들에 대한 임원취임승인을 취소하겠다고 계고한 사실, 이에 ○○학원은 위 시정요구사항 중 '○○학원이 그 산하 △△대학의 교비회계에 속하는 수입으로 취득한 시가 합계 277억 원 상당의 총 29건의 부동산을 매각하여 그 대금을 위 교비회계에 세입조치하라'는 항목을 제외한 나머지 9개 항목의 시정요구사항을 이행한 다음, 2000. 1. 10. 피고에게 그 결과를 보고하면서 위 부동산 매각과 관련한 시정요구사항은 현실적으로 15일에 불과한 위 기간 내에 이를 이행하는 것이 현실적으로 어려우므로 시정기간을 1년 간 연장하여 줄 것과 차제에 위 각 부동산에 대한 사용현황 및 장래 사용계획 등을 감안하여 그 부분 시정요구를 전반적으로 검토하여 줄 것을 건의한 사실, 그러나 피고는 당초 계고한 바에 따라 2000. 2. 16. 원고들의 임원취임승인을 취소함과 동시에 소외 1 등 7인을 ○○학원의 임시이사로 선임하였고(이하 위 임원취임승인취소처분을 '이 사건 임원취임승인취소처분'이라 하고, 위 임시이사선임처분을 '이 사건 임시이사선임처분'이라 한다), 이어서 같은 날 ○○학원에 대하여 '위 29건의 부동산 중 △△대학의 교지와 인접한 부동산 8건과 △△대학 연수원으로 신축중인 춘천시 (주소 1 생략) 소재 부동산 3건 등 합계 11건의 부동산에 대하여는 교육용 기본재산으로 활용토록 하고, △△대학 주변 부동산 중 교지와 인접하지 아니한 8건의 부동산과 남양주시 (주소 2 생략) 소재 부동산 3건 등 합계 11건의 부동산에 대하여는 임시이사진에서 검토 후 처리방안을 마련하도록 하며, (주소 3 생략) 전철역 부근 상가 및 주택 등 2건의 부동산과 (주소 4 생략)□□여상 주변 부동산 4건과 속초시 소재 아파트 1건 등 합계 7건의 부동산에 대하여만 이를 매각하여 그 대금을 교비회계에 세입처리하라'는 내용으로 당초의 시정요구사항을 변경하는 통보를 한 사실을 알 수 있다.
 2. 상고이유에 대한 판단
 가. 상고이유 제1점에 대한 판단
 (1) 사립학교법상의 시정요구절차 위배 주장에 대하여
 앞서 본 사실관계에 의하면, 피고가 한 당초의 시정요구는 이 사건 임원취임승인취소처분이 행하여짐으로써 사립학교법 제20조의2 제2항 소정의 목적을 달성하여 실효되었다고 할 것이고, 한편 그 상태에서 발하여진 피고의 시정요구 변경통보는 관할청이 가지는 사립학교법 제4조 소정의 일반적인 지도·감독권에 기한 것으로서 임시이사들로 임원진이 개편된 ○○학원에 대하여 위 29건의 부동산에 대한 향후 처리지침을 하달한 행정지도의 성격을 지니는 새로운 조치라고 할 것이다.
 그렇다면 당초의 시정요구는 피고의 시정요구 변경통보에 의하여 소급하여 취소되었다고 볼 수 없으므로 이 사건 임원취임승인취소처분에 사립학교법 제20조의2 제2항 소정의 시정요구를 결여한 하자가 있다고 할 수 없고, 또한 위 시정요구 변경통보를 사립학교법 제20조의2 제2항에 근거를 둔 시정요구로 볼 수 없으므로 위 시정요구 변경통보에 시정기간을 두지 아니하였다고 하여 이 사건 임원취임승인취소처분에 시정기간을 두지 아니한 하자가 있다고 할 수도 없다.
 원심이 위 시정요구 변경통보를 당초의 시정요구의 효력에 영향을 미칠 수 없는 새로운 조치로 보아 원고들의 사립학교법상 시정요구절차 위배 주장을 배척한 조치는 위 법리를 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 법리오해의 위법이 없다. 이 부분 상고이유 주장은 이유 없다.
 (2) 행정절차법 위배 주장에 대하여
행정절차법 제3조 제1항은 "행정절차에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다."고 규정하고 있는바, 이는 행정절차법이 행정절차에 관한 일반법임을 밝힘과 아울러, 매우 다양한 형식으로 행하여지는 행정작용에 대하여 일률적으로 행정절차법을 적용하는 것이 적절하지 아니함을 고려하여, 다른 법률이 행정절차에 관한 특별한 규정을 적극적으로 두고 있는 경우이거나 다른 법률이 명시적으로 행정절차법의 규정을 적용하지 아니한다고 소극적으로 규정하고 있는 경우에는 행정절차법의 적용을 배제하고 다른 법률의 규정을 적용한다는 뜻을 밝히고 있는 것이라고 할 것이다.
 그런데 사립학교법 제20조의2 제2항은 "제1항의 규정에 의한 취임승인의 취소는 관할청이 당해 학교법인에게 그 사유를 들어 시정을 요구한 날로부터 15일이 경과하여도 이에 응하지 아니한 경우에 한한다."고 규정하고 있는바, 비록 그 취지가 사학의 자율성을 고려하여 학교법인 스스로 임원의 위법·부당행위를 시정할 기회를 주는 데 있다고 하더라도(대법원 2001. 1. 19. 선고 99두9674 판결 참조), 학교법인이나 해당 임원의 입장에서는 위 시정요구에 응하지 아니하면 임원취임승인이 취소되므로 관할청에 위 시정요구사항에 대한 결과보고를 함에 있어서, 위 기간 안에 시정할 수 없는 사항에 대하여는 임원취임승인취소처분을 면하기 위하여 당연히 위 기간 안에 시정할 수 없는 사유와 그에 대한 앞으로의 시정계획, 학교법인의 애로사항 등에 관한 의견진술을 하게 될 것인즉, 그렇다면 위 조항에 의한 시정요구는 학교법인 이사장을 비롯한 임원들에게, 임원취임승인취소처분의 사전통지와 아울러 행정절차법 소정의 의견진술의 기회를 준 것에 다름 아니다.
 원심이, 사립학교법 제20조의2 제2항을 행정절차법의 특별규정으로 보아 그 소정절차는 행정절차법에서 정한 처분의 사전통지나 의견진술기회까지를 포함함으로, 그로써 적법한 절차를 모두 마친 것으로 본 것은 정당하고, 거기에 행정절차법의 적용배제에 관한 법리오해의 위법이 없다. 이 부분 상고이유의 주장은 이유 없다.
 나. 상고이유 제2점에 대한 판단
 기록에 의하면, 이 사건 임원취임승인취소처분의 처분서에는 '귀 법인 및 △△대학에 대한 우리 부 종합감사결과 귀 법인에서 사립학교법 등 관계 법령을 위배하고 법인 및 대학관련 업무를 부당하게 처리한 사실이 확인되었으므로 사립학교법 제20조의2 규정에 의거 임원취임승인을 취소한다.'면서 '감사결과 위법·부당사항으로 지적된 사항' 12가지를 해당 위반 법조와 함께 열거하고, 그 세부내용은 1999. 12. 16. 통보한 감사결과처분서를 참조토록 하고 있으며, '이사(감사) 공동사항'으로 이사에 대하여는 '위 부당행위와 관련한 이사회 심의·의결 등 이사직무 소홀'을, 감사에 대하여는 '사립학교법 제19조 제3항에 규정된 감사직무 미이행'을 덧붙였고, 1999. 12. 16. 자 감사결과처분서(기록 66면)에는 위법·부당사항 29건에 대한 세부내용이 46매로 구체적으로 적시되어 첨부되어 있음을 알 수 있다.
사립학교법 제20조의2 제2항은 "제1항의 규정에 의한 취임승인의 취소는 관할청이 당해 학교법인에게 그 사유를 들어 시정을 요구한 날로부터 15일이 경과하여도 이에 응하지 아니한 경우에 한한다."고 규정하고 있으므로, 피고로서는 위와 같이 임원들의 위법·부당사항을 적시하는 것 외에 그에 대한 시정요구를 학교법인이 위 기간 내에 응하지 아니하였다는 점까지를 처분서에 기재하였어야 함이 마땅하다.
그러나 처분서에 '사립학교법 제20조의2 규정에 의거 임원취임승인을 취소함'이라고 기재되어 있고, 같은 조 제2항은 같은 조 제1항의 사유를 들어 시정을 요구한 날로부터 15일이 경과하여도 이에 응하지 아니한 경우에 한하여 임원취임승인을 취소한다고 규정하고 있으므로, 원고들로서는 사립학교법 제20조의2의 규정 적시만으로도 '시정요구 불응' 사실을 알 수 있었다고 보이는 데다가(위 대법원 1985. 7. 10. 선고 82누551 판결 참조), 이러한 기재와 함께 처분서에 사립학교법 제20조의2 제1항 소정의 임원취임승인취소사유가 위와 같이 구체적으로 적시되어 있었다면, 이 정도의 이유제시로써 이 사건 임원취임승인취소처분의 처분사유, 즉 '임원취임승인취소사유의 존재와 그에 대한 시정요구 불이행'은 충분히 특정되었다고 봄이 상당하고, 따라서 위와 같은 피고의 이유제시에 처분을 취소케 할 만한 하자가 있다고 보기는 어렵다.
 원심의 이유설시 중 처분의 상대방이 그 처분의 취지를 사전에 알고 있으면 처분 불특정의 하자가 치유될 수 있는 것으로 비춰질 소지가 있는 부분은 그 표현이 적절하다고 볼 수 없으나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 임원취임승인취소처분에는 그 처분사유를 특정할 수 있을 정도의 이유제시가 있었으므로, 위 처분의 처분사유가 특정되었다고 본 원심의 결론은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 처분의 이유제시 또는 처분사유의 특정에 관한 법리오해의 위법이 없다. 이 부분 상고이유 주장은 이유 없다.
 다. 상고이유 제3점에 대한 판단
 (1) 사립학교법 제20조의2 제2항 소정의 시정요구에 관한 법리오해 주장에 대하여
사립학교법 제20조의2 제2항 소정의 시정요구는 학교법인에 스스로 시정할 기회를 주는 데 그 취지가 있을 뿐, 시정이 불가능하여 시정요구가 무의미한 경우에는 임원취임승인취소처분을 할 수 없도록 하는 데 그 취지가 있는 것으로 해석하기는 어렵다. 이와 달리 해석하게 되면, 임원취임승인취소사유의 내용 및 정도가 아무리 중하더라도 그 시정이 불가능한 상태에 있으면 임원취임승인취소처분을 할 수 없다는 불합리한 결론에 이르게 되어 부당하다. 다만 시정이 불가능하여 시정요구가 무의미하다고 하더라도 관할청으로서는 사립학교법 제20조의2 제2항에 따라 그 소정의 계고기간을 주어야 할 것이다.
 기록에 의하면, 이 사건 시정요구사항 중 부동산 매각과 관련한 사항은 그 시가 합계가 277억 원에 달하는 부동산을 15일 이내에 매각하여 그 대금을 교비회계에 세입조치하라는 것이어서 그 이행이 현실적으로 어려워 보이기는 하나, 그렇다고 하여 그 점만을 이유로 그 부분 시정요구가 위법하다거나 나아가 이 사건 임원취임승인취소가 위법하게 된다고 볼 수는 없다.
 같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 시정요구에 관한 법리오해의 위법이 없다. 이 부분 상고이유 주장은 이유 없다.
 (2) 사립학교법 제20조의2 소정의 시정요구 불응에 관한 법리오해의 주장에 대하여
사립학교법 제20조의2 소정의 임원취임승인취소는 그 궁극적인 목적이 사립학교의 건전한 발달을 도모함에 있다고 할 것인데(법 제1조 참조) 이를 위해서는 임원이 조성한 위법·부당한 상태의 현실적인 시정이 선행되어야 하는 점, 법이 시정요구에 계고기간을 둔 이유도 위법·부당한 상태의 현실적인 시정을 유도하고자 함에 있다고 보이는 점, 시정요구를 받은 학교법인이 시정에 응할 의사로 최선의 합리적인 조치를 다하였는지는 이를 객관적으로 판정하기 어려우며, 그러한 사정은 취소의 재량남용 여부를 판단함에 있어서 참작될 수 있는 점, 기본적으로 시정이 전혀 이루어지지 아니하였음에도 시정을 위한 최선의 노력을 하였다는 것만으로 '시정요구에 응하였다'고 보는 것은 그 문의에도 맞지 아니하는 점 등에 비추어 볼 때, 사립학교법 제20조의2 제2항에서 말하는 '시정요구에 응하지 아니한 경우'라고 함은 관할청의 시정요구를 애초부터 거부한 경우뿐만 아니라 시정에 응한 결과가 관할청의 시정요구를 이행하였다고 보기에 미흡한 경우도 포함된다고 해석함이 상당하다.
 원심은, ○○학원이 위 29건의 부동산을 매각하기 위하여 피고에게 처분허가 및 용도변경 신청서, 처분대금처리계획서를 제출한 것만으로는 '위 29건의 부동산을 매각하여 그 대금을 교비회계에 세입조치하라'는 피고의 시정요구에 응한 것으로 볼 수 없다고 판단하였는바, 이는 위 법리를 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 시정요구 불응에 관한 법리오해의 위법이 없다. 이 부분 상고이유 주장은 이유 없다.
 라. 상고이유 제4점에 대한 판단
사립학교법 제29조 제2항의 위임에 기하여 교비회계의 세출에 관한 사항을 정하고 있는 같은법시행령 제13조 제2항은, 교비회계의 세출을 그 각 호 소정의 경비로 한다고 규정하면서 그 제1호로 학교운영에 필요한 인건비 및 물건비, 제2호로 학교교육에 직접 필요한 시설·설비를 위한 경비, 제5호로 기타 학교교육에 직접 필요한 경비 등을 들고 있으므로, 교비회계에 속하는 수입으로 취득이 가능한 재산에 해당하는지 여부는 그것이 당해 학교의 교육에 직접 필요한 재산인지 여부에 따라 판단되어야 할 것이다.
 원심은, ○○학원이 △△대학의 교비회계에 속하는 수입으로 취득한 이 사건 29건의 부동산이 모두 △△대학의 교육에 직접 필요한 시설이나 설비에 해당하므로 그 매각을 지시한 피고의 시정요구는 위법하다는 원고들의 주장에 대하여 위 각 부동산의 △△대학과의 거리, 위치, 주변환경, 매입 후 이용상황 등에 비추어 볼 때 위 각 부동산은 △△대학의 교육에 직접 필요한 시설이나 설비에 해당한다고 보기 어렵다는 이유를 들어 원고들의 주장을 배척하였다.
 그러나 기록에 의하면, 위 29건의 부동산 중 △△대학 주변 16건의 부동산은 ○○학원이 협소한 대학 진입로 및 교지를 확장하기 위하여 '△△대학 부지확보계획'에 따라 1997년도부터 단계적으로 매입하여 온 것으로서 그 중 기존의 교지와 연결된 8건의 부동산은 그 지상의 연립주택 등을 철거하여 이 사건 처분 당시 대학의 주차장 등으로 사용중에 있었던 사실, 나머지 8건의 부동산은 기존의 교지와 연결되어 있지는 아니하나 그 이유가 그 주변 부동산들의 매입이 지연된 데에 있었던 사실, 그리하여 피고도 당초의 시정요구를 변경하여 임시이사진에 대하여 위 16건의 부동산 중 기존의 교지와 연결된 8건의 부동산에 대하여는 교육용 기본재산으로 계속 활용토록 하고 나머지 8건의 부동산에 대하여는 임시이사진에서 그 처리방안을 자체적으로 결정하도록 조치한 사실, 이에 임시이사진은 교지와 연결되지 아니한 위 8건의 부동산을 기존의 교지와 연결시키기 위하여 그 주변의 다른 4건의 부동산을 추가로 취득할 것을 심의·의결한 사실 등을 알 수 있으므로, 이러한 사실들을 종합하면 위 16건의 부동산은 그 전체가 △△대학의 교지로서 교육에 직접 필요한 재산들이라고 보아야 할 것이다. 또한 기록에 의하면, 춘천시 (주소 1 생략) 소재 3건의 부동산은 △△대학의 학생 및 교직원 연수시설을 신축하기 위한 부지로서 그 용도로 이미 건축허가를 받아 이 사건 처분 당시 옹벽공사까지 마친 상태였음을 알 수 있으므로, 이 역시 △△대학의 교육에 직접 필요한 재산이라고 봄이 상당하다.
 반면에, 위 29건의 부동산 중 (주소 3 생략) 전철역 부근 상가 및 주택 등 2건의 부동산, (주소 4 생략)□□여상 주변 부동산 4건, 남양주시 (주소 2 생략) 소재 3건의 부동산, 속초시 소재 아파트 1건 등 총 10건의 부동산은 기록상 나타나는 각 그 사용현황, △△대학과의 거리, 사용계획의 타당성 내지 실현가능성 등을 종합하여 볼 때, △△대학의 교육에 직접 필요한 재산들이라고 보기 어렵다.
 결국, 위 29건의 부동산 매각과 관련한 피고의 시정요구 중 △△대학의 교육에 직접 필요한 재산에 해당하는 위 19건의 부동산에 대한 부분은 위법하고, 나머지 10건의 부동산에 대한 부분만이 적법하다고 할 것이므로, 이 사건 임원취임승인취소처분의 처분사유로 위와 같이 위법한 시정요구 부분의 불이행까지 내세운 것은 적법하다고 볼 수 없다.
 그러나 수 개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로서 그 처분의 정당성이 인정되면 처분을 위법하다고 볼 수는 없으므로(대법원 1997. 5. 9. 선고 96누1184 판결 참조), 이 사건 임원취임승인취소처분의 처분사유 중 일부가 위와 같이 위법하다고 하여, 그것만으로 곧 이 사건 임원취임승인취소처분이 위법하게 되는 것은 아니다.
 그렇다면 원심이 위 29건의 부동산에 관한 시정요구가 모두 적법함을 전제로 하여 이 사건 임원취임승인취소처분의 적법 여부를 판단한 것은, 위 29건의 부동산 중 19건의 부동산이 △△대학의 교육에 직접 필요한 부동산에 해당하여 그에 관한 시정요구가 위법함에도 이를 간과한 잘못이 있다고 할 것이나, 나머지 10건의 부동산이 △△대학의 교육에 직접 필요한 부동산에 해당하지 아니한 이상, 위와 같은 잘못 만으로 곧바로 그 시정요구 전체를 위법하다고 볼 수 없다고 할 것이므로, 이 부분 상고이유 주장은 이유 없음에 귀착한다.
 마. 상고이유 제5점에 대하여
 원심은, 위 29건의 부동산에 관한 피고의 시정요구가 위와 같은 이유로 위법하다고 다투면서, 가사 그렇지 않다고 하더라도, 그 시가 합계가 무려 277억 원에 달하는 위 부동산을 15일 이내에 매각하여 그 대금 전액을 △△대학의 교비회계에 세입조치하라는 이 부분 시정요구는 시정기한이 너무 촉박하여 현실적으로 그 이행이 매우 어려운 것인 만큼, ○○학원이 그 이행을 위하여 피고에게 처분허가신청서 및 대금처리계획서를 제출하였다면 최선의 합리적인 조치를 다하였다고 볼 수 있고, 그 밖에 ○○학원이 위 시정요구를 제외한 나머지 9개 항목의 시정요구를 위 기간 내에 모두 이행하였으며, 그 이행을 위하여 이사장이었던 원고 1이 개인재산 55억 여 원을 법인회계에 입금한 점, 피고의 종합감사 당시 △△대학 내에 학내분규가 있었던 것도 아니고, 위 부동산 매입과 관련한 원고들의 위법행위의 내용도 회계를 조작하여 사리를 도모하거나 학교법인 부동산을 횡령하기 위한 것이 아니라 위 부동산을 학교법인 명의로 매입하는 과정에서 발생한 단순한 회계처리상의 위법에 있는 점 등에 비추어 보면, 단지 위 29건의 부동산을 15일(시정요구기간을 이 사건 임원취임승인취소처분 전날까지로 보더라도 50일) 이내에 매각하여 그 대금을 교비회계에 세입조치하지 못하였다는 점을 들어 한 이 사건 임원취임승인취소처분은 그로 인한 원고들의 불이익이 과중하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다는 원고들의 주장에 대하여 사립학교법 제20조의2 소정의 임원취임승인취소처분의 재량남용 여부를 판단함에 있어서는, 시정요구를 이행하지 못한 사항만을 그 사유로서 고려하여야 하는 것은 아니고, 나아가 시정요구를 이행한 사항은 물론, 그 밖에 관할청이 그러한 시정요구에 이르게 된 경위, 그 동안 임원들이 그 업무를 적정하게 수행하였는지 등 모든 사정을 종합하여 판단할 수 있다고 전제한 다음, 이 사건에 있어 피고의 '종합감사결과 지적사항'과 '시정요구사항' 등에서 나타나는 원고들의 위법·부당행위의 정도가 그 판시와 같이 매우 중하다고 인정되는 이상, 이 사건 임원취임승인취소처분에는 원고들 주장과 같은 재량남용의 위법이 있다고 볼 수 없다고 판단하였다.
 그러나 앞서 본 바와 같이 사립학교법 제20조의2 소정의 임원취임승인취소처분은 어디까지나 '시정요구 불이행'을 처분사유로 삼게 되어 있고, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여, 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 할 것이므로(대법원 1993. 12. 21. 선고 93누16796 판결, 2000. 4. 7. 선고 98두11779 판결 등 참조), 피고가 당초 처분사유로 삼지도 아니한 '종합감사결과 지적사항'이나 처분사유로 삼을 수도 없는 '시정요구를 이행한 사항'의 위법·부당의 정도는 이 사건 임원취임승인취소처분의 재량남용 여부를 판단함에 있어서 고려되어서는 아니된다고 할 것이고, 이 사건 '시정요구를 불이행한 사항' 중에서도 앞서 본 바와 같이 △△대학의 교육에 직접 필요한 부동산으로 인정되는 위 19건의 부동산에 관한 시정요구는 위법하므로 그 부분 시정요구 불이행 또한 위 처분의 재량남용 여부를 판단함에 있어서 참작되어서는 아니 된다고 할 것이다.
 따라서 원심으로서는 이 사건 처분사유로서 적법성이 인정되는 한도 내의 시정요구 불이행, 즉 위 29건의 부동산 중 △△대학의 교육에 직접 필요하지 아니한 것으로 인정되는 앞서 본 10건의 부동산에 관한 시정요구 불이행과 그 시정요구를 있게 한 원고들의 위법행위의 내용만을 기초로 하여, 그를 사유로 한 이 사건 임원취임승인취소처분에 과연 원고들 주장과 같은 재량남용의 위법이 있는지 여부를 심사하였어야 할 것임에도, 원심은 피고가 당초 처분사유로 삼지도 아니하였거나 처분사유로 삼을 수도 없는 사유들 및 거기에 나타난 원고들의 위법·부당의 정도까지를 함께 고려하여 위 처분에 재량남용의 위법이 없다고 단정하고 말았으니, 여기에는 재량남용 심사 방식, 판단 기준 및 그 적용에 관한 법리를 오해한 위법이 있고, 원고들의 주장을 기록과 대조하여 살펴보면, 원심의 위와 같은 위법은 판결의 결과에 영향을 미쳤음이 분명하다. 이 점을 지적하는 이 부분 상고이유 주장은 이유 있다.
 3. 결 론
 그렇다면 이 사건 임원취임승인취소처분은 재량남용의 심사 방식 등에 관한 법리오해의 위법이 있어 취소를 면할 수 없고, 위 처분이 취소되는 이상 위 처분을 전제로 한 이 사건 임시이사선임처분 또한 위법하여 취소를 면할 수 없다. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 서성(재판장) 이용우 배기원(주심) 박재윤

[1] 학교법인이 사립학교법상 부동산 매각과 관련된 관할청의 시정요구사항을 이행하지 아니하여 관할청이 임원취임승인을 취소함과 동시에 임시이사를 선임하고 당초의 시정요구사항을 변경하는 통보를 한 경우, 당초의 시정요구의 효력(=실효) 및 그 시정요구 변경통보의 법적 성격(=관할청의 일반적인 지도·감독권에 기한 행정지도)
[2] 행정절차법 제3조 제1항의 규정 취지와 사립학교법 제20조의2 제2항이 행정절차법의 특별규정인지 여부(적극)
[3] 사립학교법 제20조의2 제2항에 의한 임원취임승인취소처분의 처분서에 기재할 처분사유의 기재 정도
[4] 사립학교법 제20조의2 제2항 소정의 시정요구가 이행이 사실상 불가능한 사항을 대상으로 한 경우, 관할청의 시정요구 및 시정불이행을 이유로 한 임원취임승인취소처분이 위법한지 여부(소극)
[5] 사립학교법 제20조의2 제2항 소정의 '시정요구에 응하지 아니한 경우'에 시정에 응한 결과가 관할청의 시정요구를 이행하였다고 보기에 미흡한 경우가 포함되는지 여부(적극)
[6] 사립학교법령상 교비회계에 속하는 수입으로 취득이 가능한 재산에 해당하는지 여부의 판단 기준
[7] 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈·남용하였는지 여부의 판단 기준
[8] 관할청이 당초 처분사유로 삼지도 아니하였거나 삼을 수도 없는 사항의 위법·부당의 정도까지를 함께 고려하여 임원취임승인취소처분에 재량남용의 위법이 없다고 판단한 원심판결을 파기한 사례

[1] 관할청이 학교법인에 대하여 부동산 매각과 관련된 당초의 시정요구사항을 이행하지 아니할 경우 사립학교법 제20조의2의 규정에 따라 임원취임승인을 취소하겠다고 계고한 바에 따라서 임원취임승인을 취소함과 동시에 임시이사를 선임하고 당초의 시정요구사항을 변경하는 통보를 한 경우, 관할청이 한 당초의 사립학교법상의 시정요구는 임원취임승인취소처분이 행하여짐으로써 같은 법 제20조의2 제2항 소정의 목적을 달성하여 실효되었다고 할 것이고, 한편 그 상태에서 발하여진 관할청의 시정요구 변경통보는 관할청이 가지는 같은 법 제4조 소정의 일반적인 지도·감독권에 기한 것으로서 임시이사들로 임원진이 개편된 학교법인에 대한 행정지도의 성격을 지니는 새로운 조치라고 할 것인바, 그렇다면 당초의 시정요구는 관할청의 시정요구 변경통보에 의하여 소급하여 취소되었다고 볼 수 없으므로 위 임원취임승인취소처분에 같은 법 제20조의2 제2항 소정의 시정요구를 결여한 하자가 있다고 할 수 없고, 또한 위 시정요구 변경통보를 같은 법 제20조의2 제2항에 근거를 둔 시정요구로 볼 수 없으므로 시정요구 변경통보에 시정기간을 두지 아니하였다고 하여 임원취임승인취소처분에 시정기간을 두지 아니한 하자가 있다고 할 수도 없다.
[2] 행정절차법 제3조 제1항은 "행정절차에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다."고 규정하고 있는바, 이는 행정절차법이 행정절차에 관한 일반법임을 밝힘과 아울러, 매우 다양한 형식으로 행하여지는 행정작용에 대하여 일률적으로 행정절차법을 적용하는 것이 적절하지 아니함을 고려하여, 다른 법률이 행정절차에 관한 특별한 규정을 적극적으로 두고 있는 경우이거나 다른 법률이 명시적으로 행정절차법의 규정을 적용하지 아니한다고 소극적으로 규정하고 있는 경우에는 행정절차법의 적용을 배제하고 다른 법률의 규정을 적용한다는 뜻을 밝히고 있는 것이라고 할 것인데, 사립학교법 제20조의2 제2항은 "제1항의 규정에 의한 취임승인의 취소는 관할청이 당해 학교법인에게 그 사유를 들어 시정을 요구한 날로부터 15일이 경과하여도 이에 응하지 아니한 경우에 한한다."고 규정하고 있는바, 비록 그 취지가 사학의 자율성을 고려하여 학교법인 스스로 임원의 위법·부당행위를 시정할 기회를 주는 데 있다고 하더라도, 학교법인이나 해당 임원의 입장에서는 위 시정요구에 응하지 아니하면 임원취임승인이 취소되므로 관할청에 위 시정요구사항에 대한 결과보고를 함에 있어서, 위 기간 안에 시정할 수 없는 사항에 대하여는 임원취임승인취소처분을 면하기 위하여 당연히 위 기간 안에 시정할 수 없는 사유와 그에 대한 앞으로의 시정계획, 학교법인의 애로사항 등에 관한 의견진술을 하게 될 것인즉, 그렇다면 위 조항에 의한 시정요구는 학교법인 이사장을 비롯한 임원들에게, 임원취임승인취소처분의 사전통지와 아울러 행정절차법 소정의 의견진술의 기회를 준 것에 다름 아니다.
[3] 사립학교법 제20조의2 제2항은 "제1항의 규정에 의한 취임승인의 취소는 관할청이 당해 학교법인에게 그 사유를 들어 시정을 요구한 날로부터 15일이 경과하여도 이에 응하지 아니한 경우에 한한다."고 규정하고 있으므로, 관할청으로서는 임원취임승인취소처분의 처분서에 임원들의 위법·부당사항을 적시하는 것 외에 그에 대한 시정요구를 학교법인이 위 기간 내에 응하지 아니하였다는 점까지를 기재하였어야 함이 마땅하나, 처분서에 같은 법 제20조의2의 규정을 적시하는 것만으로도 '시정요구의 불응' 사실을 알 수 있을 뿐만 아니라 처분서에 임원취임승인취소사유가 구체적으로 적시되어 있었다면 임원취임승인취소처분의 처분사유가 충분히 특정되었다고 봄이 상당하다.
[4] 사립학교법 제20조의2 제2항 소정의 시정요구는 학교법인에게 스스로 시정할 기회를 주는 데 그 취지가 있을 뿐, 시정이 불가능하여 시정요구가 무의미한 경우에는 임원취임승인취소처분을 할 수 없도록 하는 데 그 취지가 있는 것으로 해석하기는 어렵다고 할 것인바, 이와 달리 해석하게 되면, 임원취임승인취소사유의 내용 및 정도가 아무리 중하더라도 그 시정이 불가능한 상태에 있으면 임원취임승인취소처분을 할 수 없다는 불합리한 결론에 이르게 되어 부당하고, 다만 시정이 불가능하여 시정요구가 무의미하다고 하더라도 관할청으로서는 같은 법 제20조의2 제2항에 따라 그 소정의 계고기간을 주어야 한다.
[5] 사립학교법 제20조의2 소정의 임원취임승인취소는 그 궁극적인 목적이 사립학교의 건전한 발달을 도모함에 있다고 할 것인데(같은 법 제1조 참조) 이를 위해서는 임원이 조성한 위법·부당한 상태의 현실적인 시정이 선행되어야 하는 점, 같은 법이 시정요구에 계고기간을 둔 이유도 위법·부당한 상태의 현실적인 시정을 유도하고자 함에 있다고 보이는 점, 시정요구를 받은 학교법인이 시정에 응할 의사로 최선의 합리적인 조치를 다하였는지는 이를 객관적으로 판정하기 어려우며, 그러한 사정은 취소의 재량남용 여부를 판단함에 있어서 참작될 수 있는 점, 기본적으로 시정이 전혀 이루어지지 아니하였음에도 시정을 위한 최선의 노력을 하였다는 것만으로 '시정요구에 응하였다'고 보는 것은 그 문의에도 맞지 아니하는 점 등에 비추어 볼 때, 같은 법 제20조의2 제2항에서 말하는 '시정요구에 응하지 아니한 경우'라고 함은 관할청의 시정요구를 애초부터 거부한 경우뿐만 아니라 시정에 응한 결과가 관할청의 시정요구를 이행하였다고 보기에 미흡한 경우도 포함된다고 해석함이 상당하다.
[6] 사립학교법 제29조 제2항의 위임에 기하여 교비회계의 세출에 관한 사항을 정하고 있는 같은법시행령 제13조 제2항은, 교비회계의 세출을 그 각 호 소정의 경비로 한다고 규정하면서 그 제1호로 학교운영에 필요한 인건비 및 물건비, 제2호로 학교교육에 직접 필요한 시설·설비를 위한 경비, 제5호로 기타 학교교육에 직접 필요한 경비 등을 들고 있으므로, 교비회계에 속하는 수입으로 취득이 가능한 재산에 해당하는지 여부는 그것이 당해 학교의 교육에 직접 필요한 재산인지 여부에 따라 판단되어야 한다.
[7] 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여, 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다.
[8] 관할청이 임원취임승인취소 처분사유로 적시한 내용 중 적법성이 인정되는 한도 내의 시정요구 불이행, 즉 부동산 매각과 관련된 시정요구사항 중 학교의 교육에 직접 필요하지 아니한 부동산에 관한 시정요구 불이행 및 그 시정요구를 있게 한 위법행위의 내용만을 기초로 하여 위 처분에 재량남용의 위법이 있는지 여부를 심사하였어야 할 것임에도, 당초 처분사유로 삼지도 아니하였거나 삼을 수도 없는 사항의 위법·부당의 정도까지를 함께 고려하여 위 처분에 재량남용의 위법이 없다고 판단한 원심판결을 재량남용의 심사 방식 등에 관한 법리오해의 위법이 있다는 이유로 파기한 사례.