통보처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2010.04.08 / 시행일:

【원 고】 전국공무원노동조합 (소송대리인 법무법인 시민 담당변호사 전영식 외 1인)
【피 고】 노동부장관 (소송대리인 법무법인 바른 담당변호사 임영민)
【변론종결】 2010. 3. 11.
【주 문】
 1. 이 사건 소를 각하한다.
 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】 피고가 원고에게 2009. 10. 20. 시정요구 불이행에 따른 ‘법상 노동조합으로 보지 아니함’ 통보처분을 취소한다.
【이 유】 1. 기초사실
 가. 원고는 2002. 3. 24. 조직되어 “공무원의 노동조합 및 운영 등에 관한 법률(이하 ’공무원노조법‘이라 한다)”에 따라 2007. 10. 17. 피고에게 설립신고하고 2007. 11. 8. 피고로부터 설립신고증을 교부받은 공무원노동조합이다.
 나. 피고는 2009. 8. 28. 원고에게 “2008. 8. 28. 귀 노조의 규약 중 해직자의 조합원 자격을 인정한 위법한 내용에 대해 시정명령 등 조치를 취한 바 있으나, 귀 노조에는 아직 공무원 신분을 상실(법원에서 파면·해임 확정)하여 조합원이 될 수 없는 자가 노동조합 간부 등으로 활동하고 있는 것으로 나타나고 있습니다. 이와 관련하여 구체적인 사실관계를 확인하고자 붙임과 같이 자료 제출 및 소명을 요구하오니 2009. 9. 8.까지 제출하여 주시기 바랍니다. 만일 위 기일까지 관련 자료를 제출하지 않거나, 허위 자료 제출 또는 사실과 다르게 소명한 경우에는 부득이 직권으로 조사하여 조사결과에 따라 관련법에 의한 불이익을 받을 수 있음을 알려드리오니 양지하시기 바랍니다. 붙임 : 1. 소외 1 등 90명의 명단에 대한 조합원 가입·탈퇴 관련 자료 일체, 2. 노동조합 임원 및 산하기구(본부·지부 등) 임원 선출 관련 서류 일체 등“ 등의 내용으로 자료제출을 요구하였다.
 다. 이에 원고는 2009. 9. 8. 피고에게, 피고의 “‘요구사항 1’과 ‘해직자가 임원이 아닌 간부(상설위원회 위원장 등 중앙 및 상임집행위원, 사무처 각 부서장)로 활동하는 사항’을 제외하고 귀 부의 제출 요구에 맞추어 노조의 자주성을 침해하지 않는 자료를 제출할 예정이오니, 현재 타 노동조합과 통합을 추진하고 있는 등 당면 현안을 고려하여 귀 부의 자료제출 요구 기한을 연장할 것을 요청하는 바입니다.” 등의 내용으로 답변하였다.
 라. 피고는 2009. 9. 11. 원고에게 “귀 노조에는 공무원 신분을 상실하여 조합원이 될 수 없는 자가 노조간부 등으로 활동하고 있는 것으로 나타나 이에 대한 구체적인 사실관계를 확인하기 위해 관련 자료의 제출을 요구하였으나 이를 거부하였고, 근로감독관의 사실관계 확인에 대해서도 불응한 바 있습니다. 그러나 귀 노조의 경우 규약에 따라 조합원 자격 유지가 필요한 임원 및 지역본부장·지부장에 파면·해임 등으로 공무원 신분을 상실한 자가 활동을 하고 있는 사실이 객관적으로 확인되어 다음과 같이 시정할 것을 지도하오니 2009. 9. 17.까지 시정하고 그 결과를 관련 증빙자료를 첨부하여 제출하여 주시기 바랍니다. - 노조 임원 중 공무원이 아닌 수석부위원장(소외 2), 부위원장(소외 3), 회계감사원장(소외 4)과 충북지역본부장(소외 5), 울산지역본부장(소외 6), 고령군 지부장(소외 7)을 노동조합 조합원에서 배제할 것, 만일 위 기일까지 시정하지 않을 경우에는 관계 법규에 따라 적법한 노동조합으로서의 자격을 상실하여 단체교섭 등 권리행사가 제한될 수 있음을 알려드리니 유념하시기 바랍니다.” 등의 내용으로 시정지도를 하였다.
 마. 원고는 2009. 9. 14. 피고에게 “소외 2, 소외 3은 2007. 10. 17. 우리 조합의 설립신고서 접수시 관련 서류를 기 제출하였고, 소외 7은 해직자이며 현재 고령군지부의 대표가 아님을 조합이 확인하였습니다. 나머지 인원들에 대해서 조합 내부의 사실관계를 확인하는 과정에 있으나 공무원노동조합의 통합 추진 등 당면 현안 때문에 현장 상황 및 해당 인원에 대한 확인이 당장 어렵습니다. 따라서 우리 조합은 귀 부에서 시정 지도한 사안에 대하여 구체적인 사실관계를 확인 후 조치를 취하고 그 증빙자료를 제출할 예정이오니, 현재 우리 노조의 당면 현안을 고려하여 귀 부의 시정결과 통보 요구 기한 연장을 요청하는 바입니다.”라는 등의 내용으로 답변하였다.
 바. 피고는 2009. 9. 18. 원고에게 “귀 노조의 홈페이지 및 그간의 노조활동 관련 자료 등을 확인한 결과 소외 2(수석부위원장), 소외 3(부위원장), 소외 4(회계감사위원장)의 경우 노조 임원으로 활동하고 있음이 객관적으로 확인되고, 귀 노조가 제출한 노동조합현황 정기통보서 및 우리부의 조사결과 소외 6(울산지역본부장), 소외 5(충북지역본부장), 소외 7(고령군 지부장)의 경우 조합원 자격이 필요한 노조 산하조직 대표자로 활동하고 있음이 확인되었습니다. 이와 관련 ‘귀 노동조합의 조합원 중 소외 2(수석부위원장), 소외 3(부위원장), 소외 4(회계감사위원장), 소외 6(울산지역본부장), 소외 5(충북지역본부장), 소외 7(고령군지부장)은 공무원이 아닌 자로 공무원노조법에 의한 조합원 자격이 없는 자에 해당하므로 귀 노동조합에서 배제하시기 바람’과 같이 시정을 요구하오니 2009. 10. 19.까지 시정결과를 입증자료를 첨부하여 제출하시기 바랍니다. 만약 위 기한까지 시정요구를 이행하지 아니하는 경우에는 공무원노조법에 의한 노동조합으로 보지 아니함을 통보할 것임을 알려드리니 유념하시기 바랍니다.”라는 등의 내용으로 시정요구를 하였다.
 사. 한편, 원고는 2009. 9. 23.경 전국민주공무원노동조합 및 법원공무원노동조합과 합병을 결의하고, 전국통합공무원노동조합을 설립하였다. 
 아. 피고는 2009. 9. 28. 원고에게, 원고가 ‘공무원 신분을 상실하여 조합원이 될 수 없는 자가 노동조합간부 등으로 활동하고 있는 것으로 나타나 구체적인 사실관계 확인을 위해 자료제출을 요구하였으나 보고를 하지 않음’을 사유로 하여 ‘과태료 부과 예정 금액 2,000,000원, 자진납부 과태료 금액 1,600,000원’의 과태료 처분에 대한 의견진술(의견제출기한 2009. 10. 9.) 안내문을 보냈다.
 자. 피고는 2009. 9. 29. 원고에게 “귀 노조의 경우 우리부에서 시정요구한 소외 2(수석부위원장) 등 6명의 임원 및 산하조직 대표자 이외에도 다수의 해직자가 노조 간부 등 조합원으로 활동하고 있는 것으로 나타나고 있습니다. 이와 관련, 해직자의 노조활동에 대한 명확한 사실관계 확인을 위해 소외 1 등 84명 명단에 대한 조합원 여부 및 직책에 대해 구체적으로 소명할 것을 재차 요구하오니 2009. 10. 8.까지 관련 자료를 제출하여 주시기 바랍니다. 만약 위 기일까지 소명하지 않을 경우에는 위 명단의 해직자가 귀 노조의 조합원으로 활동하고 있는 것으로 간주하여 관계 법령에 따라 법적 조치를 취할 것임을 알려드리오니 유념하시기 바랍니다.”라는 등의 내용으로 소명 촉구를 하였다.
 차. 이에 원고는 2009. 10. 8. 피고에게 “조합 규약 및 규정상 조합원이 아닌 해직자 및 상근 직원의 간부 활동에 대한 제한은 없으며 관련 법령에도 제한사항이 없음. 해직이 확정된 조합원 지위는 관련 법령 및 규약에 따르면 될 것임. 귀 부에서 시정 요구한 소외 2, 소외 3의 경우 이미 조합이 사퇴서 및 조합 탈퇴서를 제출한 바, 지난 2. 4. 조합의 노조 정기현황 통보시 단순 기입 오류로 지부 대표자로 등재됨을 확인하였고, 소외 6 또한 울산본부 비상대책위원회 대표로서 이미 비대위 대표를 사퇴한 바, 해당자들은 산하조직 임원 및 조합의 조합원이 아님을 확인함. 소외 4, 소외 5 또한 조합 및 산하조직 임원이 아니며 조합원도 아님을 확인하는 바임.”이라는 등의 내용으로 시정요구, 과태료 처분 의견진술 및 관련 소명 촉구 등에 대하여 회신하였다.
 카. 피고는 2009. 10. 16. 원고에게 “귀 노동조합 조합원 중 소외 1 등 76명 명단의 공무원이 아닌 자는 공무원노조법에 의한 조합원 자격이 없는 자에 해당하므로 귀 노동조합 조합원에서 배제하시기 바람. 만약 2009. 11. 16.까지 시정요구를 이행하지 아니하는 경우에는 공무원노조법에 의한 노동조합으로 보지 아니함을 통보할 예정이오니 유념하시기 바랍니다.”라는 내용으로 시정요구를 하였다.
 타. 원고는 2009. 10. 19. 피고에게 “귀 부에서 시정 요구한 소외 2, 소외 3의 경우 이미 조합이 사퇴서 및 조합 탈퇴서를 제출한 바, 다시 한 번 조합의 조합원이 아님을 확인함. 소외 7은 조합 해직자로서 지난 2. 4. 조합의 정기현황 통보시 단순 기입 오류로 지부 대표자로 등재됨을 확인하였고, 소외 6 또한 울산본부 비상대책위원회 대표로서 이미 비대위 대표를 사퇴한 바, 해당자들은 산하조직 임원 및 조합의 조합원이 아님을 확인함. 소외 4, 소외 5 또한 조합 및 산하조직 임원이 아니며 조합원도 아님을 확인.”이라는 등의 내용으로 시정결과를 보고하였다.
 파. 이에 피고는 2009. 10. 20. 원고에게 “우리 부는 공무원노조법 제17조 제2항 및 같은 법 시행령 제14조 제1항, 「노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노조법’이라 한다)」 제12조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제9조 제2항의 규정에 의거 귀 노동조합 조합원 중 소외 2, 소외 3, 소외 4, 소외 6, 소외 5, 소외 7(이상 6명)을 조합원에서 배제하도록 시정요구하였습니다. 이에 대해 귀 노조가 2009. 9. 19. 시정결과보고서 및 관련 자료를 제출하여 검토한 결과, 시정요구 대상자 중 소외 2(수석부위원장), 소외 3(부위원장), 소외 4(회계감사원장), 소외 5(충북지역본부장)의 경우 조합원탈퇴서를 제출한 이후에도 해당 직위를 계속 유지한 채 수차에 걸쳐 노조활동을 한 사실이 확인되는 등 귀 노조의 시정결과 보고는 허위임이 확인되었습니다. 따라서, 귀 노조는 시정기한 내에 시정요구 사항을 적법하게 이행하지 아니하였으므로 위 관계법령에 따라 공무원노조법에 의한 노동조합으로 보지 아니함을 통보합니다.”라는 내용의 통보(이하 ‘이 사건 통보’라 한다)를 하였다.
 하. 한편, 전국통합공무원노동조합은 2009. 11. 28. 대의원대회에서 그 명칭을 ‘전국공무원노동조합’으로 개칭하였다(이하 ‘통합된 전국공무원노동조합’이라 한다). 
 거. 원고는 2009. 12. 1. 피고에게 해산일자를 ‘2009. 9. 26.’, 해산사유를 ‘전국공무원노동조합으로 신설합병에 따른 해산’으로 기재한 노동조합해산신고서 제출하였고, 통합된 전국공무원노동조합도 같은 날 피고에게 노동조합설립신고서를 제출하였으나 수리되지 않았다.
 [인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8, 10, 11, 을 제1, 2, 3, 10호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지]
 2. 본안전 항변에 대한 판단
 가. 당사자들의 주장
 (1) 행정처분인지 여부
 피고는 노조법과 노조법 시행령의 규정을 종합하면, 노동부장관이 30일의 기간을 정하여 한 시정요구가 그 기한 내 시정이 불이행되는 경우에는 당연히 노동조합으로 보지 않게 되는 것인바, 이 사건 통보는 기한 내 시정을 해제조건으로 한 설립신고증 교부처분이 철회되었음을 알리는 ‘사실의 통지 또는 관념의 통지’에 불과하여 행정처분에 해당하지 않으므로, 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하여 각하되어야 한다고 주장한다. 이에 대하여 원고는, 이 사건 통보는 단순히 노동조합이 소극적 요건을 결여하였다는 사실을 고지하는 것을 의미하는 것이 아니라, 그로 인하여 설립신고증 수리처분을 철회한다는 것을 의미하는 통보이므로 행정처분에 해당한다고 주장한다. 
 (2) 당사자 적격 내지 소의 이익 유무 
 피고는, 원고는 다른 공무원노동조합과 통합이 되면서 종래 원고의 집행부 및 조합원이 없어졌을 뿐만 아니라 새로운 통합노동조합으로 그 조직을 변경하고 해산신고서를 제출함으로써 완전히 소멸하여 해산하였으므로, 당사자 적격 내지 소의 이익이 없어 각하되어야 한다고 주장한다. 이에 대하여, 원고는 전국민주공무원노동조합 및 법원공무원노동조합과 합병결의를 하였으나 합병은 해산사유일 뿐 합병 결의로 인하여 바로 소멸하는 것은 아니고, 합병절차가 종료되어 합병등기를 경료한 때에 원고는 해산된다고 보아야 하므로 아직 당사자 적격 및 소의 이익이 있다고 주장한다.
 나. 관계법령
 별지 기재와 같다. 
 다. 판단
 (1) 행정처분인지 여부
 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행위를 말한다.
 그런데, 이 사건 통보는 공무원노조법 제17조 제2항, 그 시행령 제14조 제1항에 의하여 준용되는 노조법 제12조 제3항, 그 시행령 제9조 제2항에 근거하여, 노조법에 의하여 설립된 노동조합에 ‘근로자가 아닌 자의 가입을 허용하는 경우’ 등과 같이 노동조합으로 보지 아니하는 사유가 발생하였다고 판단되는 경우 그 사유에 대한 시정요구를 거쳐 당해 노동조합이 노조법 제2조 제4호 단서의 노동조합으로 보지 아니하는 경우에 해당하니 노동조합으로 보지 않겠다는 취지의 통보를 하는 것에 불과하지만, 피고로부터 위와 같은 취지의 통보를 받게 되면, 당해 노동조합은 노동위원회에 노동쟁의의 조정 및 부당노동행위의 구제를 신청할 수 있고(노조법 제7조 제1항), 노동조합의 명칭을 사용할 수 있으며(노조법 제7조 제3항), 공무원노동조합의 경우 노동조합의 조직 및 가입과 노동조합과 관련된 정당한 활동에 대하여는 공무원의 집단행위 금지규정인 국가공무원법 제66조 제1항 본문과 지방공무원법 제58조 제1항 본문의 규정을 적용받지 않게 되고(공무원노조법 제3조 제1항), 정부교섭단체와 단체교섭 및 단체협약을 체결할 수 있게 되는 등 노조법 및 공무원노조법에 의하여 설립된 노동조합에게 인정되는 지위와 권한을 실질적으로 인정받지 못하게 되는 불이익을 받을 수밖에 없고, 이러한 통보를 처분으로 보아 행정소송으로 다투게 하는 외에 달리 이를 해결할 마땅한 쟁송방법도 없는바, 이러한 여러 사정을 종합해 보면, 이 사건 통보는 피고의 원고에 대한 설립신고증 교부처분이 철회되었음을 알리는 단순한 사실의 통지 또는 관념의 통지에 불과한 것이 아니라 원고가 노동조합의 지위에서 가지는 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행위로서 행정처분에 해당하여 항고소송의 대상이 된다고 보아야 할 것이다. 
 따라서, 피고의 위 본안전 항변은 이유 없다. 
 (2) 당사자 적격 내지 소의 이익 유무
 노동조합은 그 해산사유의 하나로 합병으로 소멸한 경우를 들고 있고(노조법 제28조 제1항, 제2항), 합병에 따라 해산·소멸되는 노동조합의 조합원은 합병결의에 의하여 개별적 가입절차 없이 자동적으로 신설합병된 노동조합의 조합원의 자격을 갖게 되는 점, 합병에 따라 해산·소멸되는 노동조합에서는 해산에 따른 청산절차를 거칠 필요가 없이 그 재산관계 및 지위가 그대로 신설합병된 노동조합에 승계되는 점, 신설합병된 노동조합이 비록 그 설립신고가 수리되지 않아 법인등기를 갖추고 있지 못하고 있다 하더라도 이미 노동조합으로서의 실질적 성립요건을 갖추고 있다면 ‘노조법상의 노동조합이 아닌 노동조합’으로 성립되는 점 등을 종합하면, 원고는 앞서 본 바와 같이 이미 전국민주공무원노동조합 및 법원공무원노동조합과 합병결의를 하였고, 이에 따라 통합된 전국공무원노동조합이 설립되었으며 원고 스스로 그 해산신고까지 한 이상, 그 조합원들은 통합된 전국공무원노동조합의 조합원이 되고 원고는 더 이상 공무원노동조합으로서의 실체를 갖추지 못하게 되었다고 할 것이며, 통합된 전국공무원노동조합의 설립신고가 수리되지 않았다고 해서 달리 볼 것도 아닌바, 그렇다면 원고에게 공무원노동조합으로서의 실체가 없는 이상 이 사건 통보가 취소된다고 하여 원고가 실질적으로 인정받지 못하던 공무원노조법상 노동조합으로서의 지위를 다시 인정받게 되는 것도 아니고, 달리 원고에게 이 사건 통보의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보기도 어렵다. 
 3. 결론
 그렇다면, 이 사건 통보의 취소를 구하는 이 사건 소는 그 취소를 구할 법률상 이익이 없어 부적법하므로, 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
[별지 생략]

판사 하종대(재판장) 조기열 장종철