농지전용허가신청반려처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1995.11.07 / 시행일:

【원고, 상고인】 원고 소송대리인 변호사 최선호
【피고, 피상고인】 밀양시장
【원심판결】 부산고등법원 1994.7.7. 선고 93구7549 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다. 

【이 유】 상고이유와 기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서 중 상고이유를 보충하는 부분을 함께 본다. 
 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 거시 증거에 의하여, 원고는 1970년 초부터 밀양시 (주소 생략) 잡종지 780여평에 건축용 시멘트블록(벽돌)제품을 생산하는 공장을 건립하여 운영하여 오던 중 1991년 위 공장의 가운데로 도로가 개설됨으로써 공장이 양분되고 공장시설의 절반이 도로에 편입되어 공장을 가동할 수 없게 되었다고 주장하면서, 1992.8.27. 이 사건 토지에 위 공장을 이전하려고 농지의보전및이용에관한법률 제4조에 의하여 농지전용허가신청서를 밀양군 부북면장에게 제출하였는데 위 부북면장은 부북면 농지관리위원회의 심사결과 위 농지의 보존가치가 있다는 이유로 위 신청이 부결되었다면서 위 신청서를 반려한 사실, 원고는 1992.12. 초순 다시 농어촌발전특별조치법시행령 제57조 및 농지의보전및이용에관한법률시행령 제5조, 같은법시행규칙 제11조의2 제1항의 규정에 의하여 이 사건 토지에 대한 농지전용신고서를 위 부북면장에게 제출하였으나 위 부북면장은 위 신고서가 1992.8.29. 반려된 농지전용허가신청서와 동일인, 동일농지, 동일목적사항에 관한 것이라는 이유로 이를 반려한 사실, 원고는 1993.4.6. 피고에게 위 2차례에 걸친 농지전용허가신청서 반려처분이 부당하니 농지전용허가가 되도록 하여 달라는 '기업직소민원서'를 피고에게 제출하였으나(밀양군청의 민원실 근무 공무원은 위 신청서를 단순한 민원서류로 분류하여 접수하였다), 피고는 같은 달 9. 위 민원서류를 검토한 바 이 사건 토지의 전용에 대하여는 밀양군 부북면 농지관리위원회의 심사결과 농지보전의 가치가 있다는 사유로 부결되었을 뿐 아니라 시멘트블록의 생산은 농어촌발전특별조치법시행령 제50조에 규정하고 있는 농업진흥구역 안에서 할 수 있는 행위로 볼 수 없으므로 농지전용허가를 할 수 없다는 내용의 회신을 보낸 사실 및 원고는 그 외에도 같은 해 6.4. 농림수산부장관에게, 같은 해 6.26. 밀양시장에게 위 민원서류를 제출하였으나 위와 같은 취지의 회신을 받은 사실 등을 인정한 다음, 원고가 동일한 농지전용허가신청서를 위 부북면장에게 제출하였다가 2차례에 걸쳐 반려되자 위 부북면장의 상급관청인 피고에게 민원실을 통하여 농지전용허가를 요구하는 건의서를 제출하였으나 피고로부터 위 부북면장에 의하여 반려된 신청이고 또 법령상의 제한에 따라 농지전용허가를 받을 수 없다는 내용의 회신을 받은 것으로서 위 회신이 농지전용허가신청과 관련이 있다 하더라도 이를 반려처분으로 볼 수는 없다고 하여 원고의 이 사건 소는 존재하지 아니하는 처분을 대상으로 한 것이어서 부적법하다고 판단하였다. 
 그러나 농지의보전및이용에관한법률 제4조, 제19조, 같은법시행령(1994.4.9. 대통령령 제14205호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항 제2호 나목에 의하면 이 사건 토지에 대한 농림수산부장관의 농지전용허가권은 시·8지사에게 위임되어 있고, 위 법률 제4조, 같은법시행령 제4조, 제5조, 같은법시행규칙 제5조, 제6조의 2의 규정에 의하면 농지를 전용하고자 하는 자는 [별지 제2호 서식]에 의한 농지전용허가신청서를 작성하여 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 받아 그 확인서를 첨부하여 군수에게 제출하고, 군수는 농림수산부령이 정하는 심사기준에 의하여 심사하고 심사의견서 및 농어촌발전특별조치법시행령 제52조의 2 제1항의 규정에 의한 해당 토지의 공시지가를 확인하여 작성한 토지조서를 첨부하여 신청서를 받은 날로부터 15일 이내에 도지사에게 송부하되, 위 허가신청서에 미비점이 있는 경우에는 그 신청서를 접수한 날로부터 7일 이내에 일정한 기간을 정하여 보완을 지시하여야 하며 그 기간내에 이를 보완하지 아니한 때에는 반려할 수 있도록 되어 있는 바, [별지 제2호 서식]의 농지전용허가신청서에 의하여 신청하도록 한 농지의보전및이용에관한법률시행규칙 제5조 제1항은 행정청의 편의를 위한 규정에 불과하고 농지전용허가신청은 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위라고 해석되므로 농지전용의 허가를 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 농지전용허가신청으로 보아야 할 것이고, 한편 농지전용허가절차에 있어서 군수는 단순한 경유기관에 불과하여 그 허가권이 없으므로 신청서에 미비점이 있어 일정한 기간을 정하여 보완을 지시하였으나 그 기간내에 이를 보완하지 아니한 경우가 아닌 이상 군수가 그 단계에서 위 신청서를 반려하거나 그 허가를 거부하는 등의 최종적인 처분을 할 수는 없는 것이고, 가사 군수가 그 단계에서 위 신청서를 반려하거나 허가를 거부하였다고 하더라도 이는 권한없는 자의 반려처분 내지 거부처분이 되어 취소소송의 대상이 된다고 보아야 할 것이다. 
 이 사건에 제출된 갑 제1호증의 2(을 제2호증의 1과 같다)의 기재에 의하면, 원고는 1993.4.6. 국토이용관리법시행령 제14조 제1항 제12호의 규정에 의하여 이 사건 토지에 대하여 농지전용허가를 신청하니 허가하여 달라는 내용을 기재한 '기업직소민원서'를 작성하여 제출하였는데, 위 민원서에는 [별지 제2호 서식] 소정의 사항들을 구분하여 기재하고 있지 아니하는 등 농지전용허가신청서로서의 형식을 갖추고 있지는 않으나, 위 서면의 내용에서 전용하고자 하는 농지, 전용하고자 하는 사유 등을 기재하고 있을 뿐만 아니라 원심판시와 같이 위 부북면장의 2차례에 걸친 농지전용허가신청서 반려처분이 부당하다는 내용은 들어 있지 아니한 점 등에 비추어 보면, 위 신청은 그 신청시기와 신청내용, 신청근거법률 등에 비추어 종전의 부북면장의 처분에 대한 불복신청이라거나 단순한 건의서로 볼 것이 아니라 그 제목에 불구하고 새로운 농지전용허가신청으로 보아야 할 것이고, 따라서 밀양군청의 민원실 근무 공무원이 위 신청서를 민원서류로 분류하여 접수하였다거나 원고가 그 후에도 농림수산부장관 또는 밀양시장 등에게 같은 내용의 민원서류를 제출하였다고 하여 달리 볼 것은 아니다. 
 한편, 을 제2호증의 2의 기재에 의하면, 피고는 원고에게 '민원서에 대한 회신'이라는 제목 아래 이 사건 토지의 전용에 대하여는 밀양군 부북면 농지관리위원회의 심사결과 농지보전의 가치가 있다는 사유로 부결되었을 뿐 아니라 시멘트블록의 생산은 농어촌발전특별조치법시행령 제50조에 규정하고 있는 농업진흥구역 안에서 할 수 있는 행위로 볼 수 없으므로 농지전용허가를 할 수 없다는 내용의 회신을 보낸 사실이 인정되는 바, 위 회신은 그것이 위 허가신청서에 미비점이 있음을 이유로 그 보완을 명하는 것이 아닌 이상 단순히 이 사건 토지에 대한 농지전용허가가 불가함을 회신하는 데에 그치는 것이 아니라 이 사건 농지전용허가절차에 있어 경유기관에 불과한 피고가 원고의 농지전용허가신청에 대한 거절의 의사표시로서 허가신청서를 반려한 것이라 할 것이고, 따라서 위 회신은 권한없는 자의 독립한 반려처분 내지 거부처분으로서 취소소송의 대상이 된다고 할 것이다. 
 그럼에도 불구하고 원심은 그 판시와 같은 이유에서 이 사건 소를 각하하고 말았으니 원심판결에는 증거판단을 잘못하여 사실을 오인한 나머지 거부처분의 성립에 관한 법리 내지는 권한없는 기관의 처분에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이고, 따라서 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다. 
 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 

대법관 안용득(재판장) 천경송 지창권 신성택(주심)

가. 농지의보전및이용에관한법률시행규칙 소정의 서식에 의하지 아니한 농지전용허가신청의 효력
나. 군수가 농지전용허가신청서를 반려하거나 그 허가를 거부하는 등 최종적인 처분을 할 수 있는지 여부와 군수의 위 신청서 반려처분 내지 허가거부처분에 대하여 항고소송으로 다툴 수 있는지 여부

가. [[별지 제2호 서식]]의 농지전용허가신청서에 의하여 신청하도록 한 농지의보전및이용에관한법률시행규칙 제5조 제1항은 행정청의 편의를 위한 규정에 불과하고 농지전용허가신청은 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위라고 해석되므로 농지전용의 허가를 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 농지전용허가신청으로 보아야 할 것이다. 
나. 농지전용허가절차에 있어서 군수는 단순한 경유기관에 불과하여 그 허가권이 없으므로 신청서에 미비점이 있어 일정한 기간을 정하여 보완을 지시하였으나 그 기간 내에 이를 보완하지 아니한 경우가 아닌 이상 군수가 그 단계에서 위 신청서를 반려하거나 그 허가를 거부하는 등의 최종적인 처분을 할 수는 없는 것이고, 군수가 그 단계에서 위 신청서를 반려하거나 허가를 거부하였다고 하더라도 이는 권한 없는 자의 반려처분 내지 거부처분이 되어 취소소송의 대상이 된다고 보아야 할 것이다.