무상사용권확인 (일반행정, 광주고등법원)
공포일: 2008.05.09 / 시행일:

【원고, 항소인】 
【피고, 피항소인】 대한민국 (소송대리인 법무법인 정동국제 담당변호사 이명근외 1인)
【제1심판결】 전주지방법원 2007. 8. 23. 선고 2007구합280 판결
【변론종결】2008. 4. 25.
【주 문】
1. 원고의 당심에서의 청구취지확장에 따라 제1심 판결을 다음과 같이 변경한다.
 가. 원고에게 별지 목록 1 기재 토지구역의 사용료가 2,568,040,412원에 이르기까지 위 토지구역을 무상으로 사용할 권리가 있음을 확인한다.
 나. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
2. 소송총비용은 원고가 20%를, 피고가 80%를 각 부담한다

【청구취지 및 항소취지】제1심 판결을 취소한다. 원고에게, 별지 목록 1 기재 토지구역(이하 ‘1번 토지구역’이라고 한다)의 사용료가 2,568,040,412원에 이르기까지 1번 토지구역을, 별지 목록 2 기재 토지구역(이하 ‘2번 토지구역’이라고 한다)의 사용료가 363,000,000원에 이르기까지 2번 토지구역을 각 무상으로 사용할 권리가 있음을 확인한다(원고는 당심에서 청구취지를 확장하였다).
【이 유】1. 기초사실
 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 제8호증(가지번호 포함, 이하 같다), 제9호증의 1, 제19호증의 2, 을 제2 내지 제5호증, 제16호증의 1의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
 가. (1) 피고 산하 군산지방해양수산청(이하 ‘군산해양청’이라고 한다)은 1999. 7. 12.경부터 군장신항만 남측안벽 제2공구 부두축조공사를 시작하여 2003. 7. 11.경 이를 준공할 계획이었는데, 위 제2공구 부두의 생산성을 제고하기 위해서는 위 제2공구 부두의 준공과 동시에 양곡싸이로, 하역기(언로더), 갠트리크레인 등의 부대시설이 설치되어야 할 것으로 판단하고, 2000. 10. 27. 사단법인 한국항만하역협회 회장에게, 투자비를 보전하지 아니하는 조건으로 위 부두에 양곡싸이로, 하역기(언로더), 갠트리크레인 등의 부대시설을 비관리청항만공사로 허가받아 설치하고 위 부두와 더불어 직접 운영할 회원사 업체가 있으면 군산해양청에게 부대시설 설치의향서를 제출하여 줄 것을 요청하였고, 이에 따라 원고는 2000. 11. 20. 군산해양청에 양곡싸이로 및 하역시설 설치의향서를 제출하였다. 
 (2) 군산해양청은 원고의 설치의향서에 대하여 2001. 5. 4. 다음과 같은 내용의 회신을 하였다.
 - 사업 목적은 양곡 등 곡물의 처리 및 보관을 위한 싸이로 등 기능시설 설치로 한다.
 - 사업시행장소는 군장신항만 남측안벽 제2공구 서측 61·62번 선석 및 배후항만부지로 한다.
 - 싸이로 등 기능시설의 국가귀속 여부, 공사기간, 공사실시방법, 부대시설 설치범위 등 사업시행과 관련한 세부적인 사항은 비관리청항만공사 실시계획승인시 결정한다.
 - 61·62번 선석 하역기(언로더) 레일, 배후 싸이로시설 부지조성 및 포장공사는 원고가 비관리청항만공사로 시행하며, 61·62번 선석에 대한 하역기(언로더) 레일 설치는 비관리청항만공사 실시계획승인신청 전까지 기술검토하고 그 결과에 따라 조치하여야 한다
 (3) 군산해양청은 2001. 10. 16. 원고에게 군장신항만 남측 제2공구(61·62번 선석) 부두 및 배후부지에 싸이로시설 1식, 언로더 1식, 이송컨베이어 1식 등의 부대시설을 설치하는 내용의 양곡싸이로시설신축공사(이하 '이 사건 항만공사'라고 한다)를 허가하였는데, 다만 이 사건 항만공사로 준공되는 시설물은 그 당시 시행중인항만법 제17조 제1항의 규정에 의하여 국가에 귀속되지 않는다는 조건으로 이를 허가하였다.
 나. 원고는 2002. 1. 31. 군산해양청에, 이 사건 항만공사에 대하여 비관리청항만공사 실시계획승인신청서를 제출하였는데, 군산해양청은 2002. 4. 1. 싸이로시설 설치구역에 파일 항타시 기초 침하가 우려되어 구조물의 안전성에 문제될 수 있으므로 이에 대한 검토 및 충분히 대비할 것을 승인특별조건으로 하여 이 사건 항만공사에 대한 실시계획승인통보를 하였다. 
 다. 원고는 2004. 1. 6. 군산해양청에, 싸이로시설 부지의 기초에 대한 안전성 확보와 예산절감을 이유로 싸이로시설 설치 지점을 ‘61번 선석 안벽법선으로부터 130m 후방’에서 ‘안벽법선으로부터 213.55m 후방’으로 변경하는 내용의 위치변경허가를 신청하였고, 이에 대해 군산해양청은 2004. 1. 28. 원고에게 싸이로시설 설치위치변경허가를 하면서 당초 허가한 싸이로 설치 구역의 지반개량공사에 필요한 비용을 원고가 부담하여야 하며, 공사이행으로 준공되는 시설물은항만법 제17조 제1항에 의하여 국가에 귀속되지 않는다고 통지하였다.
 라. 원고는 그 후 싸이로시설 및 언로더시설 등을 완공하여 2005. 3. 25. 군산해양청에 준공보고를 하였고, 2005. 4. 1. 이 사건 항만공사에 관하여 준공확인필증을 교부받았는데, 위 준공확인필증에는 준공된 싸이로시설 1식, 언로더시설 1식, 이송컨베이어 1식, 부대시설 1식이 국가비귀속시설로 표시되어 있다. 
 마. 원고는 2005. 1. 7. 군산해양청에게 이 사건 항만시설 중 싸이로를 설치하기 위해 이 사건 파일공사를 하였는데, 위와 같이 파일을 매립하여 지반공사를 한 토지가 국가에 귀속되었고, 언로더 운행을 위해 안벽에 설치한 레일도 국가에 귀속되었다는 이유로 이 부분 공사비에 상당한 투자비의 보전을 요구하였다. 그러나 군산해양청은 2005. 8. 9. 이 사건 파일공사는 싸이로시설을 설치하기 위한 건축물의 기초공사로 원고가 이에 관한 비용을 부담하는 조건으로 이 사건 항만공사를 허가받아 시행하였고, 이 사건 레일은 하역장비시설인 언로더의 운행을 위한 부수시설에 해당한다는 이유로 이 사건 파일 및 언로더용 레일은 국가에 귀속되지 아니하는 시설이라고 통보하였다.
2. 관계법령
 별지 기재와 같다.
3. 청구에 관한 판단
 가. 이 사건 파일공사로 인한 무상사용권 인정 여부에 관한 판단
 (1) 당사자의 주장
 (가) 원고의 주장
 이 사건 파일공사는 그 위에 설치될 싸이로시설 및 싸이로시설에 보관될 양곡 등의 하중을 견딜 수 있도록 싸이로시설 부지의 지반을 강화하기 위해 실시된 것으로, 이 사건 파일은 그것이 매립된 싸이로시설 부지와 분리가 불가능하므로 그 부지에 부합되어 부지의 일부가 된 것이지, 싸이로시설 그 자체이거나 싸이로와 일체를 이루는 시설도 아니며 싸이로의 부수시설도 아니다. 그런데 이 사건 싸이로시설의 부지는 국가 소유임이 분명하므로, 위와 같이 이 사건 파일이 싸이로시설 부지에 부합하여 부지의 일부가 된 이상 이 사건 파일도 국가에 귀속되었다고 할 것이다. 그리고 군산해양청은 이 사건 항만공사로 인해 설치될 싸이로시설이 국가에 귀속되지 않는다는 조건으로 이 사건 항만공사를 허가한 것이지, 싸이로시설 부지를 조성하기 위한 지반강화공사로 인한 부분까지 국가에 귀속되지 않는다는 조건으로 허가한 것이 아니다. 따라서 이 사건 파일은 피고에게 귀속된 것이므로, 원고는 이 사건 파일공사로 인한 사업비 범위 내에서 이 사건 싸이로가 설치된 1번 토지구역을 무상으로 사용할 권리가 있다.
 (나) 피고의 주장
 이 사건 파일공사는 싸이로시설을 설치하기 위한 기초공사로 실시된 부수공사일 뿐 싸이로시설 부지의 지반을 강화하기 위한 공사가 아니며, 이 사건 파일을 그것이 매립된 부지에 부합된 것이 아니라 싸이로시설의 일부를 구성하거나 그 부수시설에 불과하다. 따라서 이 사건 싸이로가 국가에 귀속되지 않는 이상 그 일부이거나 부수시설에 불과한 이 사건 파일 또한 국가에 귀속되지 않는 것이다. 또한 군산해양청은 이 사건 항만공사로 설치될 시설물은 모두 국가에 귀속되지 않는다는 조건으로 이 사건 항만공사를 허가한 것인데, 싸이로시설 설치를 위한 부수공사 과정에 매립된 이 사건 파일이 국가에 귀속된다고 한다면 당초에 이 사건 항만공사로 설치될 시설물이 국가에 귀속되지 않는다는 조건으로 이 사건 항만공사를 허가하였던 군산해양청의 의도와도 정면으로 배치되는 결과가 된다. 그리고 항만법이 정한 무상사용권이 인정되기 위해서는 비관리청항만공사에 대한 허가가 필요한데, 군산해양청은 이 사건 항만공사 외에 이 사건 파일공사를 별도로 허가한 바 없으므로, 원고에게는 1번 토지구역을 무상으로 사용할 권리가 없다.
 (2) 판단
 (가) 무상사용권 인정 여부에 대한 판단
 ① 먼저 이 사건 파일이 싸이로시설의 부지에 부합된 것인지에 관하여 본다.
 갑 제12호증의 각 기재 및 제1심 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 이 사건 싸이로시설 등이 설치될 부지를 조성하기 위하여 토지를 매립하는 등 양곡부두 배후부지 조성공사를 한 상태에서(㎡당 3톤의 하중을 견딜 수 있도록 조성됨) 원고에게 위와 같이 이 사건 항만공사를 허가한 사실이 인정되고, 원고는 면적 3600㎡의 토지 위에 직경 500㎜, 평균길이 25m인 파일 3,805본을 약 1.5m 간격으로 지하 암벽까지 항타하여 매립한 후 그 파일 위에 콘크리트 사각판(면적 3600㎡, 높이 1.5m)을 설치하는 콘크리트바닥기초공사를 시행하였고, 콘크리트바닥기초 위에 높이 7.5m의 옹벽 및 저장시설 등을 설치하는 방법으로 이 사건 싸이로시설을 설치하였으며, 위 파일 1개당 지지력은 100톤 상당인 사실이 인정된다. 위와 같은 이 사건 파일의 매립 위치 및 그 위에 설치된 콘크리트바닥기초 및 저장시설과의 결합 형태, 파일의 지지력 등을 고려해 볼 때, 이 사건 파일은 그 위에 설치된 싸이로시설 및 향후 싸이로에 보관될 양곡의 하중까지 견딜 수 있도록 싸이로시설 부지의 지반을 강화하기 위해 매립된 것으로 봄이 상당하고, 이 사건 파일은 위와 같이 지하 암벽까지 항타된 후 매립되어 있어 그것을 훼손하거나 과다한 비용을 지출하지 않고서는 이를 부지로부터 분리할 수 없게 되었다고 할 것이며, 또한 이 사건 파일은 싸이로시설 부지의 지반을 강화하기 위해 매립된 것으로 그것이 매립된 부지와 독립한 경제적 효용을 가지고 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 파일은 이 사건 싸이로시설 부지에 부합된 것으로 보아야 할 것이고, 피고가 주장하는 것처럼 이 사건 싸이로시설의 일부라거나 부수시설로 볼 수는 없다고 할 것이다.
 ② 다음으로 이 사건 파일이 피고 국가에 귀속된 것인지에 관하여 본다.
 살피건대, 이 사건 항만공사로 인한 시설물이 준공될 당시의항만법(2005. 5. 31. 법률 제7571호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제17조 제1항은 비관리청의 항만공사로 조성 또는 설치된 토지 및 항만시설은 대통령령이 정하는 토지 및 항만시설을 제외하고는 준공과 동시에 국가 또는 지방자치단체에 귀속된다고 규정하고 있고,법 제2조 제6호는 항만시설을 ‘기본시설’, ‘기능시설’, ‘지원시설’, ‘항만친수시설’로 나누어 규정하고 있는데, 싸이로는 그 중 기능시설로 규정되어 있고, 또한 항만시설용 부지도 기능시설의 하나로 규정되어 있는바, 위 규정들을 종합하여 보면, 항만시설인 싸이로의 부지도 역시 별도의 항만시설에 해당하고, 따라서 위 준공 당시의 항만법시행령(2005. 12. 9. 대통령령 제19174호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고 한다)상 싸이로의 부지가 국가에 귀속되지 않는 항만시설로 규정되어 있지 않는 이상 국가에 귀속된다고 할 것인데, 위 준공 당시의시행령 제17조 제1항에는 싸이로의 부지가 국가에 귀속되지 않는 항만시설로 규정되어 있지 않다.법 제17조 제1항은 비관리청항만공사로 인한 항만시설의 소유권 귀속을 규율하는 규정이므로, 원고가 이 사건 싸이로시설 부지 전부를 비관리청으로 조성한 것이 아닌 이상 이 사건 싸이로시설 부지 자체가법 제17조 제1항에 의하여 국가에 귀속되는 것은 아니라고 할 것이나, 이 사건 싸이로시설 부지 중 이 사건 파일공사로 인한 부분은 원고가 비관리청으로 설치하거나 조성한 항만시설에 해당된다고 봄이 타당하고, 따라서 이 사건 파일은 강행규정인법 제17조 제1항 및시행령 제17조 제1항에 의하여 위 준공 당시 피고에게 귀속된 것으로 봄이 상당하다고 할 것이다.
 한편, 부합의 법리에 비추어 보더라도, 이 사건 파일이 이 사건 싸이로시설 부지에 부합된 것으로 보는 이상, 이 사건 파일의 소유권 귀속은 이 사건 싸이로시설 부지의 소유권이 누구에게 귀속되는지에 따라 결정될 수밖에 없는데, 이 사건 싸이로시설 부지의 소유권이 피고에게 있음은 분명하므로, 이 사건 파일도 피고에게 귀속된 것으로 보아야 할 것이다. 
 ③ 다음으로 이 사건 파일공사를 별도로 허가한 사실이 없다는 피고의 주장에 관하여 본다.
 살피건대, 이 사건 싸이로시설을 설치하기 위해서는 싸이로시설 자체 및 그 안에 보관될 양곡 등의 하중을 견딜 수 있도록 지반을 강화하는 공사가 수반될 수밖에 없고, 피고도 이 사건 싸이로시설 설치를 위해 파일을 항타하는 것을 당연한 전제로 하여 이 사건 항만공사의 실시계획승인을 하였는바(갑 제5호증의 2의 기재), 위와 같은 사정에 비추어 보면 피고는 이 사건 파일공사에 대해서도 이를 허가하였다고 봄이 상당하다.
 따라서 이 부분 피고의 주장은 이유 없다.
 ④ 다음으로 이 사건 파일이 피고 국가에게 귀속된다고 하면 당초에 이 사건 항만공사로 인한 시설물이 국가에 귀속되지 않는다는 조건으로 이 사건 항만공사를 허가하였던 군산해양청의 의도와 배치되는 결과가 된다는 피고의 주장에 관하여 본다.
 위에서 본 바와 같이 군산해양청은 군장신항만 남측안벽 제2공구 부두축조공사를 시행하던 도중 위 제2공구 부두의 생산성을 제고하기 위해서는 위 부두의 준공과 동시에 양곡싸이로, 하역기(언로더), 갠트리크레인 등의 부대시설이 설치되어야 할 것으로 판단하고, 사단법인 한국항만하역협회 회장를 통해 위 부대시설을 설치할 회원업체가 있으면 설치의향서를 제출하도록 요청하였고, 이에 따라 원고가 설치의향서를 제출하자 군산해양청은 싸이로시설의 부지조성은 원고가 비관리청항만공사로 시행하여야 한다는 취지로 회신을 하였는바, 이러한 점에 비추어 보면 군산해양청은 위 제2공구 부두에 싸이로 등을 설치할 예정이었는데, 예산상의 제약으로 인해 싸이로 등의 부대시설이 설치될 부지의 지반을 강화하는 공사를 시행하기 어려운 상황에서 국가비귀속시설인 싸이로 등 부대시설 자체뿐만 아니라 그 부지의 지반강화공사까지 시행할 업체를 물색하였고, 원고가 위와 같이 지반강화공사까지 포함한 싸이로 등의 부대시설 설치의향서를 제출한 것으로 보여진다. 그렇다면 이 사건 싸이로 등의 부지를 조성하는 공사는 원래 군산해양청이 이를 시행하여야 하나 예산상의 제약으로 인해 원고로 하여금 이를 시행토록 한 것이라고 할 것이고, 따라서 원고가 이 사건 싸이로시설 부지의 지반을 강화하기 위해 매립한 이 사건 파일이 피고에게 귀속된다고 하더라도 이러한 결과가 군산해양청의 당초 의도와 배치된다고 할 수는 없다. 
 따라서 이 부분 피고 주장도 이유 없다.
 ⑤ 소결
 위와 같이 이 사건 파일은 피고에게 귀속되었다고 할 것이므로, 원고는법 제17조 제3항에 따른 무상사용권을 갖는다고 할 것이다.
 (나) 무상사용권의 대상에 관한 판단
법 제17조 제3항에 따르면, 비관리청은 비관리청항만공사에 의하여 국가나 지방자치단체에 귀속된 ‘항만시설’을 총사업비의 범위 안에서 무상으로 사용할 수 있도록 되어 있는바, 원고가 시행한 이 사건 파일공사로 인하여 피고에게 귀속된 것은 항만시설인 싸이로시설 부지 자체가 아니라 그 부지의 지반을 강화하기 위해 매립된 이 사건 파일(좀 더 정확하게는 부지의 가치증가분)이므로 원고가 무상으로 사용할 수 있는 대상도 이 사건 파일에 한정되는 것이 아닌지가 문제되나, 위에서 본 바와 같이 이 사건 파일이 싸이로시설 부지와 일체가 되어 국가에 귀속된 이상 원고는 이 사건 싸이로시설 부지인 1번 토지구역 전부를 무상으로 사용할 권리가 있다고 해석함이 상당하다고 할 것이다.
 한편 위와 같이 원고가 1번 토지구역 전부를 무상으로 사용할 권리가 있다고 보면 원고는 자신이 조성하지 아니한 부분까지도 이를 무상으로 사용할 수 있게 되어 불합리한 결과가 발생할 수 있으나, 이와 같은 문제는 피고가 이 사건 파일공사로 인하여 1번 토지구역의 객관적인 가치가 증가된 정도에 상응하여 원고에게 청구할 사용료를 증액함으로써 해결될 수 있는 것이다.
 (다) 무상사용권의 범위에 관한 판단
 살피건대, 갑 제17호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 파일공사와 관련된 총사업비는 2,568,040,412원(설계비 17,545,000원+감리비 53,557,900원+파일공사시공비 2,263,479,293원+사업이윤 233,458,219원, 원 미만은 버림)인 사실이 인정되므로, 원고는 1번 토지구역의 사용료가 2,568,040,412원에 이르기까지 위 토지구역을 사용할 권리가 있다고 할 것이다.
 나. 이 사건 언로더용 레일 설치로 인한 무상사용권 인정 여부에 관한 판단
 (1) 당사자의 주장
 원고는, 이 사건 언로더용 레일은 부두시설의 일부이고, 이 사건 항만공사의 준공 이후 개정된 항만법에는 하역장비시설 중 레일을 국가귀속시설로 규정하고 있으므로, 이 사건 언로더용 레일은 피고에게 귀속된 것으로 보아야 하고, 따라서 원고는법 제17조 제3항에 의하여 이 사건 언로더용 레일 설치로 인한 사업비 범위 내에서 이 사건 언로더용 레일이 설치된 2번 토지구역을 무상으로 사용할 권리가 있다고 주장한다.
 이에 대하여 피고는, 이 사건 언로더용 레일은 언로더를 운행하기 위한 시설로 레일을 포함한 언로더시설 전체가법 제2조 제6호 나목에서 규정하고 있는 이동식 하역장비시설에 해당되는 것이고, 따라서법 제17조 제1항 및시행령 제17조 제1항에 의하여 이 사건 레일은 피고에게 귀속되지 않았다고 주장한다.
 (2) 판단
 관계법령 및 앞서 본 사실에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 비관리청이 설치한 항만시설의 국가귀속 및 이에 대한 투자비 보전 여부는 준공인가일을 기준으로 하여 결정되는데, 이 사건 언로더용 레일설치공사를 포함한 이 사건 항만공사의 준공일은 2005. 4. 1.로 이 당시의 시행령은 하역장비시설을 국가비귀속시설로 규정하고 있을 뿐 언로더용 레일이 별도로 국가에 귀속되는 항만시설로 규정되어 있지 아니한 점, 이 사건 언로더는 이동식 하역장비시설인데 그 운행을 위해서는 이 사건 언로더용 레일이 반드시 필요한 점, 이 사건 언로더용 레일은 그것이 설치된 부지와 분리할 수 있는 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 이 사건 언로더용 레일은 위 준공 당시 피고에게 귀속되지 않은 것으로 봄이 상당하다고 할 것이다.
 따라서 이 사건 언로더용 레일이 피고에게 귀속된 것임을 전제로 하는 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
4. 결 론
 따라서 원고의 이 사건 청구 중 1번 토지구역에 대한 무상사용권의 확인을 구하는 부분은 이유 있어 이를 인용하고, 2번 토지구역에 대한 무상사용권의 확인을 구하는 부분은 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결 중 이와 결론을 일부 달리한 원고 패소부분은 부당하므로, 원고의 항소를 일부 받아들여 제1심 판결을 위와 같이 변경하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]

판사 황병하(재판장) 김상곤 박헌행