종합토지세등부과처분취소 (세무, 서울행정법원)
공포일: 2001.04.12 / 시행일:

【원 고】 원고 (소송대리인 변호사 황도수)
【피 고】 서울특별시 성북구청장 (소송대리인 변호사 이재욱)
【항소심판결】 서울고법 2002. 4. 11. 선고 2001누6342 판결
【주 문】
 원고의 청구를 기각한다.
 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

【청구취지】 피고가 1999. 10. 7. 원고에게 한 종합토지세 1,152,820원(종합합산 222,870원＋분리과세 929,950원), 도시계획세 147,530원, 교육세 230,560원 합계 1,530,910원의 부과처분을 취소한다.
【이 유】 1. 처분의 경위
 피고는 1999. 10. 7. 원고에게 소외 1, 소외 2 공유의 서울 성북구 (주소 1 생략) 대 600㎡(이하 '이 사건 ② 토지'라고 한다)와 인접한 원고와 소외 3이 각 2분의 1지분씩 소유하고 있는 (주소 2 생략) 대 468㎡(이하 '이 사건 ① 토지'라고 한다)가 소외 1, 소외 4 공유의 이 사건 ② 토지상의 연와조 슬라브 위 기와주택 288.56㎡에 부속된 토지로서 그 대지의 합계가 1,068㎡이므로 662㎡를 초과하는 부분에 대하여 이 사건 ① 토지의 원고소유지분 234㎡ 중 175㎡는 종합합산과세표준에 의해, 59㎡는 분리과세표준에 의해 계산한 1999년도 정기분 종합토지세 1,152,820원(종합합산과세에 따른 222,870원＋분리과세에 따른 929,950원), 도시계획세 147,530원, 교육세 230,560원 합계 1,530,910원의 부과처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다.
 [인용증거] 갑 제1 내지 8호증, 을 제1호증, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3호증, 을 제4호증의 1, 2, 을 제5호증의 각 기재
 2. 처분의 적법 여부
 가. 원고의 주장
 원고는 이 사건 처분 중 종합토지세의 분리과세부분 및 그에 해당하는 교육세부분은 그 근거인 지방세법 제234조의15 제2항 제5호(이하 '이 사건 법률조항'이라고 한다)가 다음과 같은 이유로 위헌이므로 취소되어야 한다고 주장한다. 
 (가) 조세법률주의 중 위임입법의 한계위반
 이 사건 법률조항은 분리과세표준이 적용되는 대상토지를 규정하면서 " 제188조 제1항 제2호 (1)의 규정에 의한 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지"(이하 '분리과세주택토지'라고 한다)라고 규정하여, 분리과세주택토지를 결정하는 중요한 요소인 '기준면적'을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으나 이 사건 법률조항이 규정하고 있는 '기준면적'의 내용을 국민들이 예측할 만한 규정이나 자료는 물론 입법목적도 없고, 또한 그 입법목적이 과다한 토지보유를 억제하여 지가안정과 토지 소유의 저변확대를 도모하기 위하여 종전의 토지분 재산세와 토지과다보유세를 통·폐합한다는 데에 있다는 것을 인정한다고 하더라도 그 구체적인 입법목적이 일정한 기준면적 이상의 주택토지의 소유를 제한하기 위한 것인지, 고급주택의 건축을 제한하기 위한 것인지, 고급주택에 대한 소유를 제한하기 위한 것인지에 관하여 인식할 자료가 없어 이 사건 법률조항의 입법목적을 통해서도 기준면적을 예측할 수 없으며, 따라서 국민들은 이 사건 법률조항이 정하는 '기준면적'이 어떠한 면적이 될 것인지에 관하여 전혀 예측할 수 없고 오로지 대통령령이 정하는 바에 따라 정하여질 뿐이라고 할 것이므로 이 사건 법률조항은 조세법률주의를 규정하고 있는 헌법 제59조와 위임입법의 한계를 규정하고 있는 헌법 제75조에 위반되는 것으로서 위헌이다. 
 (나) 실질적 조세법률주의 위반
 종합토지세는 토지의 소유를 과세원인으로 하므로 이 사건과 같이 1구의 주택에 부속된 토지를 판단함에 있어 토지의 권리관계나 소유형태 또는 필지수를 불문하게 되면 이 사건 법률조항이 정하는 기준면적 이상의 토지를 소유하지도 아니하는 자에 대하여 분리과세에 의한 종합토지세를 부과하는 것이 되어 종합토지세의 본질에 위반하여 과세하는 것으로서 이 사건 법률조항은 '기준면적'을 초과하는 토지를 소유하지도 아니하는 자에게 적용되는 범위 내에서 실질적 조세법률주의에 위반된 것으로서 위헌이다.
 (다) 헌법 제13조 제3항(연좌제금지)의 위반 
 대지가 수필지로 이루어진 경우 소유자가 동일할 필요도 없다라고 이 사건 법률조항을 적용하면, 타인의 행위, 즉 수필지로 이루어진 대지의 일부를 소유하는 행위로 인하여 분리과세에 의한 종합토지세를 납부하여야 하는 불이익을 당하게 되어 연좌제금지를 규정하고 있는 헌법 제13조 제3항에 위반되는 것으로서 위헌이라는 것이다. 
 3. 관계 법령
 별지 '관계 법령' 기재와 같다.
 4. 판 단
 가. 헌법 제59조( 제38조 포함) 및 제75조의 위반 여부 
 (1) 과세요건을 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하도록 하여 국민의 재산권을 보장하고(과세요건 법정주의), 과세요건을 명확하게 규정하여 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 보장하기 위한 이른바 조세법률주의를 규정하고 있는 헌법 제38조 및 제59조와 입법을 위임할 경우에는 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하고자 하는 헌법 제75조의 입법취지에 비추어 볼 때, 헌법 제75조에서 법률에 의한 대통령령에의 위임의 한계를 정한 '구체적으로 범위를 정하여'라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다고 할 것이고, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다( 헌법재판소 1997. 2. 20. 선고 95헌바27 결정, 1997. 10. 30. 선고 96헌바92 결정, 1998. 7. 16. 선고 96헌바52 결정 등 참조). 
 (2) 이 사건 법률조항에 관하여 본다.
 이 사건 법률조항은 분리과세표준이 적용되는 대상토지를 규정하면서 " 제188조 제1항 제2호 (1)의 규정에 의한 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지"라고 규정하여, 분리과세주택토지를 결정하는 중요한 요소를 "면적"으로 구체적·개별적으로 한정한 다음, 그 범위 안에서 다음에서 보는 바와 같은 이 사건 법률조항의 입법목적이나 위임배경 등을 참작하여 구체적으로 정하도록 대통령령에 위임하고 있는 것이므로, 위임하는 사항인 '면적'의 범위와 기준을 명시적으로 특정하지는 아니하였다 하더라도 이 사건 법률조항에 있어서의 내재적인 위임의 범위나 한계는 충분히 인정될 수 있다고 할 것이고, 한편 이 사건 법률조항의 입법취지가 분리할 수 없는 1구의 주택의 소유를 위하여 단독 또는 공동으로 제공되고 있는 수필지의 토지에 대하여 분리과세를 함으로써 대도시 내에서의 과다한 토지소유를 억제하고 지가의 안정 및 토지소유의 저변학대를 도모하기 위한 것으로서 앞에서 본 내재적인 위임의 범위와 한계 안에서 보다 세부적인 범위를 그때 그때의 사회경제적 상황에 따라 탄력적으로 대통령령에서 정할 수 있도록 한 것이며, 이 사건 법률조항의 위임에 따라 법시행령 제194조의15 제3항 제3호는 법 제234조의15 제2항 제5호에서 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지라 함은 특별시·광역시(군지역을 제외한다)·시지역(읍·면지역을 제외한다) 안에 소재하는 1구의 주택(행정자치부령이 정하는 농가를 제외한다)에 부속된 토지(아파트 또는 연립주택 등 공동주택의 경우에는 도로 등 공용부분의 토지를 제외한다) 중 993㎡{특별시·광역시(군지역을 제외한다)는 662㎡}를 초과하는 부분의 토지를 말하고, 이 경우 그 부속된 토지의 경계가 명백하지 아니할 때에는 그 주택의 바닥면적의 10배에 해당하는 토지를 그 부속된 토지로 본다고 규정하여 분리과세대상인 토지의 면적을 구체화하고 있어, 누구라도 이 사건 법률조항으로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다고 할 것이므로 이 사건 법률조항이 조세법률주의를 규정하고 있는 헌법 제59조와 위임입법의 한계를 규정하고 있는 헌법 제75조에 위반되는 것이라고 할 수 없다. 
 원고의 위 주장은 이유 없다.
 나. 실질적 조세법률주의의 위반 여부에 관한 판단
 분리과세에 의한 종합토지세의 부과대상인 토지는 법 제234조의15 제2항 제5호 및 시행령 제194조의15 제3항 제3호의 규정에 의하여 특별시 안에 소재하는 1구의 주택에 부속된 토지, 즉 당해 주택과 경제적 일체를 이루고 있는 토지로서 사회통념상 주거생활공간으로 인정되는 토지 중 662㎡를 초과하는 부분의 토지를 말하고, 한편 지방세 실무에서는 법 제234조의9 제1항의 규정을 유추하여, 이러한 토지의 소유자가 수인인 경우에는 662㎡를 초과하는 토지면적에 대하여 각 토지소유자의 지분비율에 의하여 안분하여 종합토지세를 산정하고 있고 이러한 형태의 방법이 특별히 불합리하다고도 볼 수 없으므로 이 사건 법률조항이 정하는 기준면적 이상의 토지를 소유하지도 아니하는 자에 대하여 분리과세에 의한 종합토지세를 부과하는 것으로 볼 수 없다고 할 것이어서 실질적 조세법률주의에 위반되는 것이라고 할 수 없다. 
 원고의 위 주장은 이유 없다.
 다. 헌법 제13조 제3항(연좌제금지)의 위반 여부에 관한 판단 
 앞에서 본 바와 같이 분리과세에 의하여 종합토지세를 중과하는 입법취지와 분리과세대상 종합토지세의 산정방법에 비추어 보면, 분리과세의 의한 종합토지세는 위에서 본 입법목적에 반하는 토지의 소유 및 사용에 기여한 자인 1구의 주택의 부속토지의 소유자들에 대한 직접적인 과세를 하는 것이지 원고가 주장하는 바와 같이 1구의 주택의 부속토지의 소유자가 아닌 자에 대한 과세라고 볼 수 없어, 모든 국민은 자기의 행위가 아닌 모든 타인의 행위로 인한 모든 불이익한 처우를 받지 아니한다는 의미로 해석되는 헌법 제13조 제3항의 규정에 위반되는 것이라고 할 수 없다. 
 원고의 위 주장은 이유 없다.
 5. 결 론
 그렇다면 이 사건 처분의 근거가 된 지방세법 제234조의15 제2항 제5호의 규정이 헌법에 위배된 조항임을 전제로 한 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 

판사 김목민(재판장) 박해식 서태환

[1] 법률에 의한 대통령령에의 위임의 한계를 정한 헌법 제75조 소정의 '구체적으로 범위를 정하여'의 의미 및 그 판단 기준 
 [2] '주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지'를 종합토지세 분리과세 대상토지로 규정하고 있는 지방세법 제234조의15 제2항 제5호 규정의 위헌 여부(소극)

[1] 과세요건을 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하도록 하여 국민의 재산권을 보장하고(과세요건 법정주의), 과세요건을 명확하게 규정하여 국민생활의 법적안정성과 예측가능성을 보장하기 위한 이른바 조세법률주의를 규정하고 있는 헌법 제38조 및 제59조와 입법을 위임할 경우에는 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하고자 하는 헌법 제75조의 입법취지에 비추어 볼 때, 헌법 제75조에서 법률에 의한 대통령령에의 위임의 한계를 정한 '구체적으로 범위를 정하여'라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다고 할 것이고, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다. 
 [2] 지방세법 제234조의15 제2항 제5호는 분리과세표준이 적용되는 대상토지를 규정하면서 " 제188조 제1항 제2호 (1)의 규정에 의한 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지"라고 규정하여, 분리과세주택토지를 중요한 요소를 "면적"으로 구체적·개별적으로 한정한 다음, 그 범위 안에서 다음에서 보는 바와 같은 지방세법 제234조의15 제2항 제5호의 입법목적이나 위임배경 등을 참작하여 구체적으로 정하도록 대통령령에 위임하고 있는 것이므로, 위임하는 사항인 '면적'의 범위와 기준을 명시적으로 특정하지는 아니하였다 하더라도 위 조항에 있어서의 내재적인 위임의 범위나 한계는 충분히 인정될 수 있다고 할 것이고, 한편 위 조항의 입법취지가 분리할 수 없는 1구의 주택의 소유를 위하여 단독 또는 공동으로 제공되고 있는 수필지의 토지에 대하여 분리과세를 함으로써 대도시내에서의 과다한 토지소유를 억제하고 지가의 안정 및 토지소유의 저변학대를 도모하기 위한 것으로서 앞에서 본 내재적인 위임의 범위와 한계 안에서 보다 세부적인 범위를 그때 그때의 사회경제적 상황에 따라 탄력적으로 대통령령에서 정할 수 있도록 한 것이며, 위 조항의 위임에 따라 지방세법시행령 제194조의15 제3항 제3호는 분리과세대상인 토지의 면적을 구체화하고 있어, 누구라도 지방세법 제234조의15 제2항 제5호로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다고 할 것이므로 위 조항이 조세법률주의를 규정하고 있는 헌법 제59조와 위임입법의 한계를 규정하고 있는 헌법 제75조에 위반되는 것이라고 할 수 없다.