폐쇄명령처분취소의소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2023.11.03 / 시행일:

【원고, 피항소인】 주식회사 ○○○ (소송대리인 법무법인(유한) 지평 담당 변호사 오승재 외 1인)
【피고, 항소인】 김포시장 (소송대리인 변호사 김승섭)
【제1심판결】 인천지방법원 2021. 9. 17. 선고 2020구합52898 판결
【변론종결】2023. 7. 7.
【주 문】
 1. 제1심 판결을 취소한다.
 2. 원고의 청구를 기각한다.
 3. 소송 총비용은 원고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지
 피고가 2019. 8. 22. 원고에 대하여 한 폐쇄명령 중 분리시설 3기(총 동력 300HP : 100HP × 3기)에 대한 부분을 취소한다.
2. 항소취지
 주문과 같다.
【이 유】1. 인정사실 및 처분의 경위
 가. 원고는 2000. 12. 4. 김포시 통진읍 (이하 생략)(이하 ‘△△리’라고만 한다) 공장용지 584㎡(이하 ‘(이하 생략) 토지’라 한다) 및 그 지상에 위치한 시멘트 블록조 스레트지붕 단층 공장(이하 ‘이 사건 구 공장’이라 한다)에 관하여 소외 1(원고 대표이사인 소외 2의 동생이자 공장장이다) 명의로 소유권이전등기를 마친 다음(갑 제9호증의 1, 2, 갑 제10호증), 소외 1로부터 위 공장 건물을 임차하여 이 사건 구 공장을 운영하여 왔다(갑 제14호증). 
 나. 이 사건 구 공장에 관하여 2001. 7. 23. 대기배출시설 설치신고가 마쳐졌고(갑 제2호증), 이 사건 구 공장은 ‘4종 사업장’으로 분류되었으며[이 사건 구 공장은 최초 신고 당시 ‘5종 사업장’에 해당하였으나, 2004. 9. 1. 대기환경보전법 개정에 따라 ‘4종 사업장’으로 변경되었다(대기환경보전법 제25조 제1, 2항, 대기환경보전법 시행령 제13조 별표 1의3)], ‘알루미늄 압연, 압출 및 연신제품 제조업’을 업종으로 하여 주방용품 제조업 등을 영위하여 왔다(갑 제1호증). 
 다. 이 사건 구 공장이 위치한 (이하 생략) 토지를 포함한 인근지역은 당초 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 ‘도시지역’으로 지정되어 있었는데 2005. 3. 7. 도시계획이 변경되어 ‘자연녹지지역’으로 지정되었다(을 제4호증).
 라. 원고는 2016. 10. 6. 아래와 같은 내용으로 공장(이하 ‘이 사건 금형 공장’이라 한다)의 신설승인을 신청하였고(을 제40호증의 1), 피고는 2016. 11. 2. 이를 승인하였다(을 제41호증의 1).
 1) 공장 소재지 : (지번 1∼5 생략) 각 토지 
 2) 지목 : 답, 전 
 3) 용도지역 : 자연녹지지역
 4) 생산품 : 금형 (프레스용 금형, 플라스틱 성형용 금형)
 5) 업종 : 주형 및 금형 제조업 (분류번호: 29294)
 6) 공사 착공예정일 : 2016. 9.
 7) 공사 준공예정일 : 2017. 9.
 마. 원고는 2016. 11. 25. 아래와 같은 내용으로 이 사건 금형 공장의 규모에 관하여 공장신설 변경승인을 신청하였고(을 제40호증의 2), 피고는 2016. 12. 29. 이를 승인하였다(을 제41호증의 2).
 ○ 공장부지 면적 : 3,175㎡ → 4,228㎡
 ○ 제조시설 면적 : 630㎡ → 726㎡
 ○ 부대시설 면적 : 0㎡ → 192㎡
 바. 원고는 2017. 5. 11.경 소외 3 주식회사(원고와 양도양수계약을 체결할 당시 이미 폐업 상태였다)로부터 이 사건 구 공장 및 김포시에 신고된 공장 관련 신고(허가)사항과 환경 배출시설관련 시설 전부와 신고(허가) 사항 일체를 양수하였고(을 제21호증의 2), 2017. 5. 12. 사업장 명칭 및 대표자를 ‘소외 3 주식회사소외 4’에서 ‘원고 대표이사’로 변경하는 내용의 대기배출시설 변경신고를 하였다(갑 제2호증, 을 제21호증의 1. 을 제35호증의 2, 3의 각 기재에 의하면, 원고는 청문 과정에서 ‘이 사건 구 공장을 30년 동안 운영하여 왔다’고 진술하였는바, 원고 대표이사인 소외 2는 친족 관계에 있는 소외 4, 소외 1과 처음부터 이 사건 구 공장을 함께 운영하여 온 것으로 보인다).
 사. 원고는 2017. 8.경 (이하 생략) 토지 지상에 소재한 이 사건 구 공장에 샌딩기 3기(총 10.125㎾: 3.375㎾ × 3기, 이하 ‘샌딩기’라고 한다)와 압축기 3기(총 동력 300HP: 100HP × 3기, 이하 ‘압축기’라고 한다)를 증설하였으나, 샌딩기에 대하여는 대기배출시설 등 변경신고를 전혀 하지 않았고, 압축기에 대하여는 소음·진동배출시설 변경신고만 하였을 뿐 대기배출시설 변경신고는 하지 않았다(갑 제5호증). 원고는 2017. 8. 23. 압축기에 대하여 소음진동배출시설 변경신고를 하였고(갑 제5호증 중 2쪽), 2017. 8. 24. 대기배출시설 변경신고를 하였는바(갑 제2호증 중 2쪽), 각 신고 내용은 아래와 같다.
소음진동배출시설 변경신고 내용○ 변경신고 ·상호 및 대표자: 소외 3 주식회사 소외 4 → 원고 대표이사 ·증설: 압축기 100HP*3, 75HP*1, 송풍기 25HP*4, 방음시설 72㎡*1, 방음덮개시설 3㎡*4 ·폐쇄: 압축기 50HP*2, 30HP*1, 송풍기 40HP*1, 30HP*1, 방음덮개시설 84㎡*1, 8.06㎡*1대기배출시설 변경신고 내용○ 변경신고 ·증설: 건조시설 32.5㎡*1, 24.6㎡*1, 22.5㎡*1, 9.7㎡*1, 도장시설 47.2㎡*3, 흡착에 의한 시설 250㎡/분*4 ·폐쇄: 건조시설 10㎡*3, 도장시설 4.2㎡*5, 흡착에 의한 시설 350㎡/분*1, 400㎡/분*1, 원심력집진시설 140㎡/분*3○ 오염물질 발생량 감소: 9.17톤/년 → 8.83톤/년○ 원료 및 원료 사용량 변경: 세라믹(코팅제) 24,000ℓ/년 → 3,000ℓ/년, LPG 43,200㎏/년 → 2,400㎏/년
 원고의 위와 같은 시설 변경에 따라 이 사건 구 공장에서 배출하는 오염물질 발생량은 연간 9.17톤에서 8.83톤(단, 이는 신고되지 않은 샌딩기 및 압축기에서 배출되는 오염물질 발생량은 제외한 수치이다)으로 감소하게 되었다(갑 제2호증 중 2쪽).
 아. 원고는 2018년경 이 사건 구 공장의 노후화로 인하여 (지번 4 생략) 토지에 신 공장(이하 ‘이 사건 신 공장’이라 한다)을 신축하여 공장을 이전하였는데, 공장 이전에 수반하여 위 샌딩기 및 압축기를 포함한 각종 시설물도 함께 이전되었다[(지번 4 생략) 토지의 도로명 주소는 ‘(주소 1 생략)’이고, 원고는 이 사건 신 공장 설립 시 한국산업안전관리공단에 유해위험방지계획서를 제출하였다가 2018. 8. 31.경 서류보완 요청을 받았다(갑 제21호증)].
 자. 소외 1은 2019. 5. 20. (이하 생략) 토지 지상에 일반철골구조 준불연판넬지붕 1층 제2종근린생활시설 196㎡(이 사건 신 공장과는 다른 건물로서, 이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 신축을 위한 건축허가를 받았다(을 제10호증). 
 차. 피고는 2019. 6. 21. 원고의 사업장에 대한 점검 과정에서 대기배출시설인 ‘분리시설 3기’(이하 피고가 대기배출시설 설치신고 미이행의 대상으로 파악한 시설을 ‘이 사건 시설’이라 한다)가 신고 없이 설치·사용되었음을 적발하였다(을 제1, 2호증). 원고 대표이사 소외 2가 같은 날 작성한 확인서의 내용은 아래와 같다(을 제1호증).
사업장명 : ㈜○○○(원고)소재지 : 김포시 (주소 2 생략)주3)?1. 점검일시 : 2019. 6. 21.(금)3. 확인내용 : 상기 사업장은 위 소재지에서 알루미늄 압연, 압출 및 연신제품 제조업을 하는 사업장이다. 대기배출시설 및 폐수배출시설을 설치하려는 자는 관할 행정기관에 설치신고 하여야 하나, 분리시설 3기(100HP × 3기)와 이형제 저장조 3기[용적 2,016㎥ 1기(1.2m × 1.4m × 1.2m), 용적 1㎥ 2기]를 설치신고 하지 않은 사실을 확인함. 또한 도가니로 4대 중 3대(0.6톤 1대, 0.5톤 2대)를 가동하면서 대기방지시설인 흡착에 의한 시설(250㎥/분) 1대를 가동하지 않았으며, 도가니로 4대(0.6톤 1대, 0.5톤 3개)가 방지시설인 흡착에 의한 시설(250㎥/분)과 연결되어 있지 않고 훼손된 상태로 방치하여 운영하고 있음을 확인함.
 카. 위와 같이 적발한 이후 피고는 아래 타.항의 처분에 이르기까지 사전 통지, 청문을 거쳤는데, 원고는 2019. 8. 14.경 청문기일에 출석한 후 이 사건 시설에 관하여 아래와 같이 기재된 의견을 제출하였다(을 제35호증의 4 중 2쪽).
의견 제출서콤푸레샤 100마력 3대에 관한 부분은 코팅 및 샌딩을 하기 위하여 설치하였고, 이 부분에 대한 소음진동으로 허가를 받았습니다. 저희 샌딩기 허가에 대한 부분은 저희가 일을 하고 있을 당시에는 샌딩기 1대의 모터마력이 10마력을 초과하지 않는다면 허가사항이 아니라고 행정사의 답변으로 알고 있었습니다. 그 당시에 담당행정사의 서류대행시 알고 있었다면 허가서를 받을 때 이 건에 대한 것도 같이 받았을 것인데 그때는 제외라고 답변을 받아서 허가를 받지 않았습니다. 2~3년 전에 허가를 받아야 한다고 해서 서류를 제출하였으나 자연녹지보존지역이라고 하여 허가가 나오지 않아서 받지 못하였습니다.
 타. 피고는 2019. 8. 22. 원고에게 ‘대기배출시설 설치신고 미이행’을 이유로, 대기환경보전법상의 관련 조항에 근거하여 이 사건 시설에 대한 폐쇄명령을 하였다(갑 제3호증. 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 처분서의 구체적인 내용은 다음과 같다.
행정처분명령서[폐쇄명령] 귀 사업장은 다음 사항을 위반하였으므로 대기환경보전법 제84조 및 같은 법 시행규칙 제134조에 따라 다음과 같이 폐쇄명령을 합니다.- 다 음 -1. 위반일시 : 2019. 6. 21.(금)2. 위반사항 : 대기환경보전법 제23조 제1항 (대기배출시설 설치신고 미이행)3. 대상시설 대기배출시설 : 분리시설 3기(총 동력 300HP : 100HP × 3기)4. 처분기간 : 즉시이행
 파. 원고는 이 사건 처분이 위법하다고 주장하며 2019. 11. 21. 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 위 위원회는 2020. 3. 23. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다(갑 제4호증).
 하. 한편 소외 1은 2020. 5. 19. (이하 생략) 토지에서 이 사건 건물의 신축 공사에 착공하였고, 2020. 9. 4. 사용승인을 받았다(을 제10호증). 그 과정에서 2020. 7. 22. 김포시 고시 제2020-185호로 기존 도로명 주소(‘김포시 (주소 2 생략)’)가 폐지되고(폐지사유 : 같은 부지 내 건물 신축), 새로운 도로명주소(‘김포시 (주소 3 생략)’)가 부여되었다(을 제9호증).
 거. 2020. 11. 16. 이 사건 구 공장((이하 생략) 토지의 지상에 위치하였음은 앞서 본 바와 같다)의 건축물대장이 말소되었는데, 말소건축물대장의 ‘변동내용 및 원인’란에는 "건축과-45825호(2020. 11. 16.)에 의거 건축물 해체에 따른 말소"라고 기재되어 있다(을 제11호증). 
 너. 한편 △△리 일대 토지의 분할 경과는 아래와 같다(을 제26호증의 1 내지 9).
순번분할일자분할 경과1-□□번지 4185㎡21988. 10. 29.□□번지 3600㎡□□-1번지 585㎡31995. 6. 16.□□번지 2269㎡□□-2번지 231㎡"42000. 7. 27.□□번지 1971㎡□□-3번지 1398㎡""52002. 11. 12.□□번지 1175㎡□□-4번지 796㎡"""62016. 2. 25."""□□-2번지 217㎡□□-5번지 14㎡"72019. 6. 18.""□□-3번지 1390㎡□□-7번지 5㎡□□-3번지 3㎡""□□-1번지 584㎡□□-6번지 1㎡
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 5, 9, 10, 14, 21호증, 을 제1, 2, 4, 9 내지 11, 21, 26, 35, 40, 41호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재
2. 당사자들의 주장
가. 원고
1) 이 사건 처분대상 시설의 특정
 이 사건 처분에 관한 행정처분명령서(갑 제3호증)에는 처분대상 시설의 동력이 총 ‘300HP’라고 기재되어 있는 점에 비추어 보면, 이 사건 처분대상이 되는 이 사건 시설은 ‘샌딩기’가 아니라 ‘압축기’라고 보아야 한다.
2) 대기환경보전법의 적용 대상 해당 여부
대기환경보전법 시행규칙 제5조 [별표 3] 1. 나. 26) 가) ⑥에 의하면 ‘탈사(脫砂)시설’은 ‘동력이 15㎾ 이상’인 경우에만 대기환경보전법의 적용 대상이 되고, 위 [별표 3] 1. 가. 1)은 ‘배출시설의 규모는 그 시설의 동력 등으로 하되 최대시설규모를 말한다’고 정하여 ‘당해 시설’의 최대시설규모를 가리킨다. 그런데 이 사건 사업장의 압축기와 샌딩기는 별개의 동력원(모터)을 사용하여 전력을 공급하고 있고, 20~30m 떨어진 서로 다른 건물에 위치하고 있으므로, 이 사건 구 공장의 샌딩기 규모는 샌딩기 자체의 동력을 기준으로 산출되어야 하고 압축기의 동력은 고려되어서는 안 된다. 이 사건 구 공장에 설치된 샌딩기 3기는 총 동력이 10.125㎾(= 1기당 3.375㎾ × 3기)로 ‘동력이 15㎾ 이상’이라는 요건이 충족되지 않으므로, 대기배출시설 설치신고의 대상이 아니다. 따라서 설령 피고의 주장과 같이 이 사건 시설이 샌딩기로서 탈사시설에 해당한다고 보더라도, 이 사건 처분은 위법하다. 
3) 처분사유의 변경 해당 여부
 피고는 당심에 이르러 이 사건 시설이 ‘탈사시설’에 해당한다고 주장하며, 이를 전제로 구 「배출시설의 대기오염물질 배출계수 고시」(2020. 8. 31. 국립환경과학원고시 제2020-29호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)가 정한 배출계수를 적용하여 이 사건 구 공장의 오염물질 발생량을 계산하였다. 그러나 피고는 당초 이 사건 시설이 ‘분리시설’에 해당한다고 보고 이 사건 처분을 하였고, 분리시설과 탈사시설은 전혀 다른 시설이다. 피고가 위와 같이 처분사유를 변경하는 경우 기존 위반행위와 피고가 새로이 주장하는 위반행위가 상이하고, 원고가 위법 상태를 해소하기 위하여 거쳐야 하는 절차, 기준 및 허용 가능성이 달라지게 되므로, 처분의 기초가 되는 사실관계가 동일하다고 볼 수 없어 위와 같은 처분사유의 변경은 허용되지 않는다. 따라서 이 사건 처분의 적법 여부는 이 사건 시설이 ‘분리시설’임을 전제로 판단되어야 한다(나아가 이 사건 고시는 탈사시설에 대한 배출계수만 정하고 분리시설에 대한 배출계수는 정하고 있지 않으며, 탈사시설에 대한 배출계수를 분리시설인 이 사건 시설에 적용할 수도 없다).
4) 이 사건 특례규정의 적용 여부
 가) 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(2019. 12. 31. 대통령령 제30285호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법 시행령’이라 한다) 제93조 제4항(이하 ‘이 사건 특례규정’이라 한다)이 정한 "기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우"란 ‘대기오염물질 발생량 자체가 같거나 낮은 경우’를 의미하는 것이 아니라, ‘대기환경보전법 시행령 [별표 1의3]에 따른 사업장 종류별 대기오염물질 발생량 또는 배출규모의 범위가 같거나 낮은 경우’를 의미한다고 보아야 한다{한편 대기환경보전법 시행령 별표 중 사업장 분류기준에 관하여 정하고 있는 것은 [별표 1의3]으로, 당초 [별표 1]에 위치하고 있었으나, 대기환경보전법 시행령이 2016. 3. 29. 대통령령 제27062호로 개정되면서 [별표 1의3]으로 그 위치를 옮기게 되었다. 그럼에도 구 국토교통법 시행령 제93조 제5항은 대기환경보전법 시행령의 위 별표를 여전히 "별표 1"이라고 표현하여 대기환경보전법 시행령의 위 2016. 3. 29.자 개정을 반영하지 못하고 있다(위와 같은 오류는 국토계획법 시행령의 2023. 3. 21. 개정 당시 제93조 제5항의 "별표 1"이 "별표 1의3"으로 개정되면서 비로소 시정되었다). 이에 이하에서 구 국토교통법 시행령 제93조 제5항의 원문대로 "대기환경보전법 시행령 [별표 1]"이라는 표현을 사용할 경우 ‘대기환경보전법 시행령의 위 2016. 3. 29.자 개정 후의 실제 [별표 1]’과 혼동될 수 있으므로, 그러한 혼동을 피하기 위하여 이하에서는 대기환경보전법 시행령 [별표 1의3]을 지칭할 때 "[사업장 분류기준 별표]"라는 표현을 사용하기로 한다}. 
 이 사건 구 공장은 대기환경보전법 시행령의 [사업장 분류기준 별표]의 분류에 따르면 4종 사업장(대기오염물질 발생량의 합계가 ‘연간 2톤 이상 10톤 미만’인 사업장)에 해당하고, 이 사건 시설의 증설에도 불구하고 여전히 대기오염물질 발생량이 10톤 미만이어서 위 사업장 분류에 변동이 생기지 않으므로, "기존 업종보다 오염배출수준이 같거나 낮은 경우"에 해당하여 이 사건 시설의 증설이 허용된다. 구체적인 이유는 다음과 같다.
 (1) 이 사건 특례규정은 "오염물질발생량"이라는 표현 대신 "오염배출 수준"이라는 표현을 사용하고 있다. ‘수준’, ‘표준’, ‘정도’의 사전적 의미를 종합하여 보면, ‘수준’이란 사물의 성질이나 가치를 분류하기 위한 일반·평균적인 기준으로서, 이는 ‘상대적’인 개념으로서 연속적인 수치 등으로 표현 가능한 성질이나 가치를 일정 부분씩 범주화한 일반·평균적인 기준을 의미한다고 보아야 한다. 반면, ‘발생량’은 어떠한 물질이 발생된 양을 의미하는 것이고, ‘절대적’이고 ‘고정적’인 개념이다. 
 (2) 이 사건 특례규정을 포함한 구 국토계획법 시행령 제93조는, 기존의 공장이 사정변경으로 인하여 용도 지역 안에서 건축제한 등에 부적합하게 된 경우에도 일정한 요건 하에 재축·대수선, 증축·개축, 건축물 아닌 시설의 증설이 가능하도록 규제를 완화하고자 하는 취지에서 마련된 규정이다. 이 사건 특례규정의 의미를 ‘대기오염물질 발생량이 같거나 낮은 경우’를 의미하는 것으로 해석한다면 사실상 시설 증설이 불가능하게 되어 이 사건 특례규정의 입법취지 및 개정 취지에 반한다.
 (3) 국토계획법 제76조 제1항 및 구 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제16호 [별표 17] 제2호 차.목 (1), [별표 16] 제2호 아.목 (2), (4)에 의하면, 자연녹지지역에서는 대기배출시설 중 1종 사업장 내지 3종 사업장의 건축은 금지되고 4종 사업장 및 5종 사업장만 건축할 수 있는바, 대기배출시설 중 4종 사업장은 대기오염물질 발생량의 합계가 연간 ‘2톤 이상 10톤 미만’인 사업장을, 5종 사업장은 ‘2톤 미만’인 사업장을 각 의미하므로, 입법자의 의도는 연간 10톤 미만 내에서 오염물질이 발생하는 경우 자연녹지지역의 대기환경에 발생하는 영향에 실질적인 차이가 없다는 것이라고 보아야 한다. 입법자는 행정편의성에 따라 사업장을 분류한 것이 아니라 오염물질이 대기환경에 미치는 영향의 정도에 따라서 사업장을 분류한 것이고, 이 사건 특례규정에 대한 입법자의 의사는 ‘같은 종에서 정하는 범위 내에서 오염물질이 발생하는 경우, 대기오염물질 발생량에 일부 차이가 있을지라도 이로 인하여 대기환경에 발생하는 영향에는 큰 차이가 없다’는 것으로 해석된다. 
 (4) 구 국토계획법 시행령 제93조 제5항이 "오염물질 발생량"이라는 표현을 사용하고 있는 것과 비교하여 보면, 이 사건 특례규정의 "오염배출 수준"은 ‘대기오염물질 발생량’이 아니라 ‘사업장의 종류별 오염물질 발생량의 범위’를 의미한다고 보아야 한다. 또한, 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」[2014. 10. 15. 대통령령 제25661호로 개정된 것, 이하 ‘구 국토계획법 시행령(2014. 10. 15. 개정된 것)’이라 한다] 제93조 제5항 단서에 규정되어 있던 "다만, 공장이나 제조업소가 기존 용도의 범위에서 업종을 변경하는 경우로서 기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우에는 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 바에 따라 업종을 변경할 수 있다."가 2015. 7. 6. 국토계획법 시행령 개정 당시 제6항으로 위치를 이동하여 "제5항 전단에도 불구하고 기존의 건축물이 공장이나 제조업소인 경우에는 도시·군계획조례로 정하는 바에 따라 대기오염물질 발생량 또는 폐수배출량이 증가하지 아니하는 경우에 한하여 기존 용도 범위에서의 업종변경을 할 수 있다."라고 규정하게 되었는데, 이처럼 입법자가 위 2015. 7. 6. 개정 당시 "오염배출 수준"이라는 용어를 "대기오염물질 발생량"으로 개정하면서도 같은 조 제4항(이 사건 특례규정)에서는 여전히 "오염배출 수준"이라는 용어를 사용한 것은 특별한 사정이 없는 한 ‘오염배출 수준’과 ‘대기오염물질 발생량’을 구분하여 다른 의미로 사용하기 위함이라고 보아야 한다. 
 나) 이 사건 시설은 이미 존재하고 있던 이 사건 구 공장에 증설된 것이어서 장소적 동일성이 인정된다. 이 사건 구 공장은 이 사건 시설 증설 이후 2018년경 이전되었으나, 이 사건 특례규정은 ‘시설을 증설할 당시’ 기존의 공장이나 제조업소가 유지되고 있었던 경우 적용되는 것이고, 이미 시설의 증설이 이루어진 후 이 사건 처분 당시 기존 공장, 제조업소가 유지되고 있었는지 여부는 이 사건 특례규정의 적용 여부와 무관하다. 따라서 이 사건 시설 증설 이후의 공장 이전 행위는 이 사건 처분과 무관하고, 이 사건 구 공장은 여전히 이 사건 특례규정이 정한 "기존의 공장"에 해당한다.
 다) 이 사건 특례규정에서 말하는 ‘증설’은 대기환경보전법에서 정하는 배출시설의 증설에 한하는 개념이 아니므로 반드시 동종의 배출시설의 증설이 있어야만 적용되는 것은 아니다. 대기환경보전법 시행규칙 제27조 제3항 제1호 단서는 대기배출시설 증설시 변경신고를 하지 않아도 되는 경우를 규정하고 있을 뿐 이 사건 특례규정과는 무관하다.
 라) 결국 이 사건 구 공장은 본래 도시지역에 위치하여 2001년경 적법한 대기배출시설 설치신고를 마치고 알루미늄 공장으로 운영되어 왔는데, 2005년경 그 일대가 국토계획법상 자연녹지지역으로 분류되면서 국토계획법 제76조, 구 국토계획법 시행령 제71조에서 정한 건축제한의 적용을 받게 되었다[이 사건 공장이 구 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제16호 [별표 17] 제2호 차.목에서 허용하는 건축물에 해당되지 않는다는 사실에 대해서는 다툼이 없다(소장 8~9쪽)]. 그런데 이 사건 특례규정에 의하면 ‘기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우’에는 조례로 정하는 바에 따라 건축물이 아닌 시설을 증설하는 것은 가능하다. 따라서 원고가 대기배출시설 설치신고 없이 이 사건 시설을 설치하였다 하더라도, 이는 대기환경보전법 제38조 본문에 따른 사용중지명령의 대상이 됨은 별론으로 하고, 대기환경보전법 제38조 단서가 정하는 폐쇄명령의 요건인 "그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설 설치가 금지된 경우"에 해당하지는 않으므로, 이 사건 처분은 위법하다.
나. 피고
1) 이 사건 처분 대상 시설의 특정
 가) 위반 확인서(을 제1호증), 현지 확인사진(을 제2호증), 행정처분 통보(갑 제3호증)에는 이 사건 처분대상이 "분리시설 3기"로 기재되어 있기는 하나, 이는 명칭에 대한 오기(誤記)이다. ‘분리시설’이란 자동차와 관련하여 ‘자동차정비공장에서 판금차량 또는 도색이 필요한 차량의 표면에 퍼티액을 바르고 샌딩기를 이용하여 기존 도장면이나 퍼티액을 벗겨내는 작업 시에 사용되는 시설’로서 주로 정비공장에서 도색이 필요한 자동차에 대하여 도색작업 전 처리과정으로 진행된다. 이 사건 시설의 제어판에 "샌딩머신"이라고 표기되어 있고, 이 사건 시설의 전면에 "SAND BLAST"라고 표기되어 있으며, 이 사건 시설이 전체 공정에서 도장시설에 의한 도장작업 전 단계에서 표면처리하는 시설인 점에 비추어, 피고의 담당 공무원은 2019. 6. 21. 점검 당시 ‘도장작업 전 샌딩기(샌딩머신)를 이용하여 표면처리를 하는 시설’이라는 공통점에 착안하여 이 사건 시설을 ‘분리시설’로 잘못 표현하였다. 이 사건 시설의 정확한 명칭은 ‘탈사시설’ 중 ‘샌드블라스트’이다.
 나) 대기환경보전법 시행규칙 제5조 [별표 3] 26) 바) ①에 의하면, "연료사용량이 시간당 60킬로그램 이상이거나 용적이 5세제곱미터 이상이거나 동력이 2.25㎾ 이상"인 "건조시설(도포시설 및 분리시설을 포함한다)"은 대기환경보전법의 적용을 받는 배출시설에 해당한다. 따라서 설령 이 사건 시설을 ‘분리시설’로 본다 하더라도, 이 사건 시설의 총 동력은 300HP로서 이는 2.25kW 이상임이 분명하여[1HP(마력)는 0.746kW이다] 대기환경보전법상 신고 대상이 되는 시설에 해당하므로, 이 사건 처분은 적법하다. 
2) 대기환경보전법의 적용 대상 해당 여부
대기환경보전법 시행규칙 제5조 [별표 3] 1. 가. 1)은 ‘배출시설의 규모는 그 시설의 동력 등으로 하되 최대시설규모를 말하고, 하나의 동력원에 2개 이상의 배출시설이 연결되어 동시에 가동되는 경우에는 각 배출시설의 동력 소요량에 비례하여 배출시설의 규모를 산출한다’고 정하고 있다. 환경부도 ‘콤프레샤(50마력)와 샌드블라스트 M/C(3마력)의 동력이 탈사를 하기 위한 동력이라면 대기배출시설에 해당된다’고 판단하여, ‘콤프레샤(압축기)의 동력’까지도 배출시설 해당 여부를 판단하는 동력에 포함시키고 있다(피고의 2023. 1. 19.자 참고서면의 첨부자료 1 중 200쪽). 이 사건 시설의 기능은 ‘공기를 압축하여 모래를 분사하여 표면을 처리하는 것’으로서 ‘압축기’는 이 사건 시설을 구동하는 데 핵심적인 부분인데, 위 [별표 3] 1. 가. 1)에 따라 ‘최대’시설규모를 배출시설의 규모로 정하여야 하므로, 결국 이 사건 시설에 사용되는 동력 3.375㎾(샌딩기 1개당 동력)와 100HP(압축기 1개당 동력) 중에서 더 큰 100HP가 이 사건 시설의 규모로 기재된 것이다. 이 사건 시설의 총 동력은 300HP이고 탈사시설에 해당하므로 대기환경보전법의 적용대상이다.
3) 처분사유의 변경 해당 여부
 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실은 ‘원고가 현지확인사진(을 제2호증) 5, 6쪽의 배출시설이자 압축기 100HP가 각 연결된 배출시설 총 3기에 대한 설치신고를 하지 않았다’는 것으로 변함이 없다. 또한, 분리시설과 탈사시설 모두 ‘도장작업 전 샌딩기(샌딩머신)를 이용하여 표면처리를 하는 시설’이고, 이 사건 시설의 보다 정확한 명칭은 탈사시설이다. 따라서 피고가 이 사건 소송에서 탈사시설에 관한 처분사유를 주장하더라도 이는 처분사유의 변경에 해당하지 않는다.
4) 이 사건 특례규정의 적용 여부
 가) 이 사건 특례규정에서 정한 "오염배출 수준"은 ‘오염물질배출량’을 의미하고, 이 사건 특례규정에서 정한 "기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우"는 ‘기존의 대기오염물질 발생량 또는 배출규모보다 대기오염물질 발생량 또는 배출규모가 같거나 낮은 경우’를 의미한다고 보아야 한다. 
 나) 구 국토계획법 시행령 제93조 제1항 내지 제7항은 건축물을 ‘용도’와 ‘업종’이라는 두 가지 척도를 사용하여 규율하고 있는데, ‘사업장 종류별 대기오염물질 발생량’은 구 국토계획법 시행령 제93조 제5항 후문에서 ‘대기오염물질 발생량의 증가에도 불구하고 기존 용도로 사용하는 것으로 간주되는 범위’를 판단하기 위하여 사용되는 척도에 불과하다. 이 사건 특례규정은 ‘기존 업종’에 관하여 대기환경보전법 시행령 [별표 1의3]의 분류체계를 원용한다는 점을 밝히고 있지 않으므로, 구 국토계획법 제93조 제5항의 ‘사업장 종류별 대기오염물질 발생량 또는 배출규모의 범위’를 이 사건 특례규정의 해석에 곧바로 원용할 수 없다.
 다) 원고는 △△리 일대가 자연녹지지역으로 지정된 이후 2018년경 (지번 4 생략) 토지에 이 사건 신 공장을 신축하여 공장을 이전한 상태에서 미신고 시설인 이 사건 시설을 운영하던 중 2019. 6. 21. 적발되었다. 그렇다면 2019. 6. 21. 적발 당시 원고의 공장은 이 사건 특례규정이 정하는 ‘기존의 공장’에 해당하지 않으므로, 이 사건 시설의 증설에는 이 사건 특례규정이 적용되지 않고, 따라서 이 사건 시설은 배출시설의 설치가 불가능한 지역에 설치된 시설에 해당한다.
 라) 이 사건 특례규정은 기존 공장이나 제조업소가 일정한 요건을 갖춘 경우에 건축물이 아닌 시설을 ‘증설’할 수 있다고 규정하고 있을 뿐이고, 기존 공장의 ‘이전’ 또는 시설의 ‘이동’에 대해서는 규정하고 있지 않다. 원고가 이 사건 구 공장을 (지번 4 생략) 토지에 ‘이전’하여 설치한 것은 (이하 생략) 토지에 설치된 시설을 ‘증설’한 것으로 볼 수 없으므로, 이 사건 특례규정이 적용되지 않는다(나아가 원고는 대기환경보전법 제23조 제3항 및 대기환경보전법 시행규칙 제27조 제3항 제7호에 따른 소재지 변경신고를 하지 않았고, 이에 따라 국토계획법, 건축법, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 등 타법상 입지제한여부 등이 검토되지 못하였다. 원고가 공장을 이전하였다고 하는 2018년경에도 (지번 4 생략)은 이미 2005년 3월 자연녹지지역으로 지정되었으므로 주방용품 제작을 위한 알루미늄 압연, 압출 및 연신제품 제조 공장이 들어설 수 없었던바, 국토계획법 제76조 제1항 및 구 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제16호 [별표 17]이 정하는 ‘자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물’의 제한 규정을 위반하였다는 점에서는 마찬가지이다). 
 마) 원고가 2016. 10. 6. 이 사건 금형 공장에 대한 신설승인을 신청하던 당시에는, ‘첨단업종의 공장’이면서 ‘대기환경보전법 시행령 [별표 1]의 1종 사업장 내지 3종 사업장에 해당하지 않는 공장’에 해당하는 경우 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물에 해당하였다{구 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제16호 [별표 17] 2. 차. (1)}. 그러나 구 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」(2018. 12. 18. 산업통상자원부령 제322호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산업집적법 시행규칙’이라 한다) 제15조 [별표 5]에 의하면, ‘주형 및 금형제조업’은 전부 첨단업종에 해당하나, ‘알루미늄 압연, 압출 및 연신제품 제조업’ 중에서는 ‘전자재료용 알루미늄박판’ 제조만 첨단업종에 해당한다. 그런데 원고의 이 사건 시설은 알루미늄 압연, 압출 및 연신제품 제조업 공장으로서 ‘주방용품’을 제조하였을 뿐이므로, 위 [별표 5]가 정하는 ‘첨단업종’에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 시설이 설치된 (지번 4 생략)은 여전히 이 사건 시설의 설치가 불가능한 지역이다. 
 바) ‘증설’이란 통상적으로 기존에 있던 대상을 증가시키는 것을 의미하고, 대기환경보전법 시행규칙 제27조 제3항 제1호 단서에서는 ‘배출시설의 규모’를 ‘신고·변경신고를 한 배출시설과 같은 종류의 배출시설의 규모’라고 정의하고 있다. 따라서 이 사건 특례규정에 따라 증설할 수 있는 시설은 이미 배출시설 설치신고를 마친 시설과 동종인 시설에 한정된다. 그런데 원고가 배출시설 설치신고를 마친 시설은 도가니로, 건조시설, 도장시설이고(갑 제2호증 중 5쪽), 탈사시설에 대한 설치 신고는 전혀 없었으므로, 원고는 이 사건과 같은 탈사시설을 증설할 수 없다. 
 사) 결국 이 사건 시설의 증설에는 이 사건 특례규정이 적용되지 않으므로, 대기환경보전법 제38조 단서가 정하는 폐쇄명령의 요건인 ‘그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우’에 해당한다. 
3. 관계 법령 및 규정
 별지 기재와 같다.
4. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 이 사건 처분대상 시설의 특정 및 처분사유의 변경 해당 여부
1) 관련 법리
행정절차법 제24조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우, 신속히 처리할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우를 제외하고는 원칙적으로 문서로 하여야 한다고 정하고 있다. 이는 처분 내용의 명확성을 확보하고 처분의 존부에 관한 다툼을 방지하여 처분상대방의 권익을 보호하기 위한 것이므로, 행정청이 문서로 처분을 한 경우 원칙적으로 처분서의 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지 확정하여야 한다. 그러나 처분서의 문언만으로는 행정청이 어떤 처분을 하였는지 불분명한 경우에는 처분 경위와 목적, 처분 이후 상대방의 태도 등 여러 사정을 고려하여 처분서의 문언과 달리 그 처분의 내용을 해석할 수도 있다(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두18035 판결, 대법원 2020. 10. 29. 선고 2017다269152 판결, 대법원 2021. 2. 4. 선고 2017다207932 판결 등 참조). 
2) 구체적 판단
 앞서 본 사실 및 증거들에다가 갑 제15, 16호증, 을 제28 내지 33호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 처분의 대상시설은 ‘압축기’가 아니라 ‘샌딩기’로서 탈사시설에 해당한다고 인정할 수 있고, 피고는 이 사건 처분 당시부터 이 사건 시설이 탈사시설에 해당함을 전제로 이 사건 처분을 한 것이라고 봄이 타당하다. 따라서 처분청인 피고가 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 다른 사유를 처분사유로 주장하고 있다고 볼 수 없으므로, 이와 전제를 달리 하는 원고의 ‘처분대상 시설의 특정’ 및 ‘처분사유의 변경’에 관한 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 받아들이지 않는다.
 가) 피고의 이 사건 공장에 대한 현장 점검 당시 현지확인사진(을 제2호증)에 의하면, 아래 [그림 1]의 오른쪽 부분에서 "샌딩머신"이라는 표시가 확인된다.
(현장 사진 1 생략)
[그림 1] 현장확인사진 ①
 또한, 피고는 "분리시설과 연결된 압축기 3기"를 별도로 촬영하였는바(아래 [그림 2] 참조), 피고가 현장 점검 당시 ‘분리시설’이라고 지칭한 시설은 압축기 그 자체가 아니라 ‘압축기와 별개의 시설’로 봄이 자연스럽다. 
(현장 사진 2 생략)
[그림 2] 현장확인사진 ②
 나) 경기도 행정심판위원회의 재결서(갑 제4호증)에 의하면, 피고는 위 심판 과정에서 "청구인(원고)이 신고한 소음·진동배출시설 압축기 3대(100HP × 3대)는 소음진동 배출시설 신고대상으로, 압축기만으로는 대기배출시설에 해당하지 않을 수 있다. 그러나 압축기는 이 사건 시설의 동력원으로 연결하여 사용되는 것일 뿐, 이 사건 배출시설과는 별도의 시설이다. 이 사건 시설은 도장하기 전에 표면처리(샌딩)를 하는 시설로 그 과정에서 먼지 등 대기오염물질이 배출된다. 청구인 또한 이를 처리하기 위해 덕트 등을 설치한 것으로 보인다. 이 사건 시설은 입자상물질 및 가스상물질 발생시설로 동력 100HP × 3대이므로 대기환경보전법상 신고대상 시설이다."라고 주장하였다. 피고는 제1심에서 제출한 답변서에 이 사건 처분의 대상이 "분리시설 3기(샌딩기) 총 동력 300HP(100HP × 3)"라고 기재하였다. 그렇다면 피고는 현장 점검 당시부터 이 사건 소송에 이르기까지 이 사건 처분의 대상이 압축기가 아니라 샌딩기라고 인식한 것으로 보인다.
 다) 경기도 행정심판위원회 역시 처분대상이 된 시설을 "분리시설(샌딩기) 3기 총 동력 300HP(100HP × 3)"로 특정하고 이를 전제로 판단하였다(갑 제4호증). 
 라) 대기오염물질 배출시설 해설집(갑 제15호증, 을 제18호증)에 의하면, ‘분리시설’은 정제(精製)시설의 일부 또는 자동차 분리시설(샌딩시설)로서만 규정되어 있다. 위 해설집에서 규정한 ‘분리(分離)시설’은 ‘다른 2개 이상의 화합물로 구성된 물체를 각각의 화합물로 화학적 성분이나 조성, 구조 등의 변화가 없이 서로 나누는 시설’을 의미한다. 대표적인 것으로 기액(氣液)분리, 고액(固液)분리 등이 있고, 같은 상(相)의 물질이라도 서로의 비중차(比重差)를 이용해 분리하는 방법도 있으며, ‘중력·압력·진공·원심력과 같은 기계적인 힘을 이용하여 분리하는 것’을 기계적 분리라고 한다(갑 제15호증 중 23쪽). 
 한편 ‘탈사(脫砂)시설’이란 ‘유체의 분사나 원심력을 이용하여 제품 표면에 붙어 있는 모래, 녹 또는 불순물을 제거하여 표면을 깨끗하게 하는 시설로서 동력이 15㎾ 이상인 시설’을 말한다. 그중 ‘샌드블라스트’는 ‘모래를 2~5㎏/㎤의 공기로 분사시켜 금속의 표현을 깨끗이 하는 시설’을 의미한다(갑 제15호증 중 18~19쪽). 이 사건 구 공장에 설치된 샌딩기의 제품 카탈로그를 살펴보면, 위 샌딩기는 모래를 끌어올려 노즐이 모래를 골고루 분사하는 부품으로 이루어져 있음을 알 수 있고(갑 제16호증 중 3쪽), 위 샌딩기를 사용하는 소외 5 회사 홈페이지(을 제33호증)에는 ‘샌딩 기법이란 고압의 압축 공기와 미세한 모래를 같이 분사하여 표면에 무늬를 그리는 기법으로서 금속이나 플라스틱, 유리 등의 표현을 깨끗하게 하거나 문양을 넣을 때 사용된다’고 기재되어 있다. 이 사건 구 공장은 자동차정비업 업종도 아니다. 그렇다면 이 사건 처분대상 시설인 샌딩기는 앞서 본 해설집의 분류 중 ‘탈사시설’에 해당한다고 봄이 타당하다.
주6) 자동차정비업의 도장작업 전 페인트 제거, 퍼티 작업 등을 위한 연료사용량이 시간당 60kg 이상이거나 용적이 5㎥ 이상이거나 동력이 2.25㎾(3마력) 이상인 샌딩시설은 대기환경보전법 시행규칙 [별표 3]에서 규정하는 대기배출시설(분리시설)에 해당한다. 이때 ‘분리시설’이란 서로 다른 2개 이상의 화합물로 구성된 물체를 물리화학적 성분이나 조성·구조 등의 변화가 없이 서로 나누는 시설로, 자동차 도장시설 등에서 페인트를 재도색할 경우 기존 차량에 남아있는 페인트를 벗겨내는 등 도장을 피도장체에서 분리시키기 위한 시설을 포함한다. 자동차정비업에 사용되는 샌딩 설비는 아래와 같은 형태를 띤다(을 제28호증 중 3, 6쪽).

 마) 원고가 피고의 현장 점검 당시 작성한 확인서(을 제1호증)에는 "분리시설 3기(100HP × 3기)"라고 기재되어 있고, 이 사건 처분서(갑 제3호증)에는 ‘대상시설’이 "분리시설 3기(총 동력 300HP : 100HP × 3기)"라고 기재되어 있기는 하다. 
 그러나 위 각 "분리시설"이라는 표현은, 이 사건 시설의 규모를 특정함에 있어 대기환경보전법 시행규칙 제5조 [별표 3] 1. 가. 1)에 따라 샌딩기의 동력뿐만 아니라 위 샌딩기에 연결된 압축기의 동력을 고려하여 총 동력을 산정하기 위하여 기재한 것이라고 볼 여지가 있다. 따라서 위 각 기재만으로는 피고가 압축기를 이 사건 처분대상으로 삼았다고 단정할 수 없다.
나. 대기환경보전법의 적용 대상에 해당하는지
대기환경보전법 제2조 제11호에 따라 ‘대기오염물질배출시설’을 규정한 대기환경보전법 시행규칙 제5조 [별표 3]의 1. 나. 26) 가) ⑥은 ‘동력이 15㎾ 이상인 탈사시설’을 대기오염물질배출시설로 규정하고 있는데, 아래와 같이 이 사건 시설은 압축기의 동력과 샌딩기의 동력을 모두 반영하여 대기오염물질배출시설에 해당하는지 여부를 판단하여야 하므로, ‘동력이 15㎾ 이상인 탈사시설’에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 대기환경보전법의 적용 대상에 해당하지 않는다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다. 
 1) 대기환경보전법 시행규칙 제5조 [별표 3] 1. 가. 1)에서는 "배출시설의 규모는 그 시설의 중량·면적·용적·열량·동력(㎾) 등으로 하되 최대시설규모를 말하고, 동일 사업장에 그 규모 미만의 동종시설이 2개 이상 설치된 경우로서 그 시설의 총규모가 나.목의 대상 배출시설란에서 규정하고 있는 규모 이상인 경우에는 그 시설들을 배출시설에 포함한다. 다만, 하나의 동력원에 2개 이상의 배출시설이 연결되어 동시에 가동되는 경우에는 각 배출시설의 동력 소요량에 비례하여 배출시설의 규모를 산출한다."라고 정하고 있다.
 2) 환경부는, 「반도체 회사에서 배출되는 폐 실리콘 웨이퍼의 표면에 폐턴(IC)을 샌드블라스트 M/C(샌딩기)를 이용하여 미세한 투사재(0.2㎜ 모래)를 압축기(콤푸레샤)의 힘으로 고속으로 웨이퍼 표면에 날려서 0.1~0.2㎜ 정도의 두께를 날리는 작업을 하기 위하여 ‘압축기 50HP 1대, 샌딩기 3HP(2㎾) 1대, 집진기 3.3HP(2.5㎾) 1대’가 설치된 경우, 압축기의 동력과 샌딩기의 동력이 탈사를 하기 위한 동력이라면 대기배출시설에 해당하고, 집진시설의 동력은 대기배출시설 해당 여부를 판단하는 동력에 해당하지 않는다」고 회신하였다(2023. 1. 19.자 참고서면 첨부자료 1 중 200쪽). 
 3) 원고가 이 사건 구 공장에 설치한 압축기는 샌딩기에 연결되어 탈사를 하기 위하여 사용되고 있으므로, 이 사건 시설은 압축기의 동력과 샌딩기의 동력을 모두 반영하여 대기배출시설 해당 여부를 판단하여야 한다. 그런데 샌딩기의 동력은 총 10.125㎾(= 3.375㎾ × 3기)에 불과하지만, 위 압축기의 동력이 합계 300HP(= 100HP × 3기)으로 이를 kW로 환산하면 223.8kW이므로, 결국 이는 ‘동력이 15㎾ 이상인 탈사시설’에 해당한다고 인정할 수 있다. 
다. 이 사건 시설이 대기환경보전법 제38조 단서에 따른 폐쇄명령의 대상인지
1) 대기환경보전법 제38조 단서에 따른 폐쇄명령의 법적 성질
 가) 대기환경보전법은 제23조 제1항에서 ‘배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받거나 시·도지사에게 신고하여야 한다’고 정하고 있고, 제38조에서 ‘시·도지사는 제23조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가를 받지 않거나 신고를 하지 않고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에게는 그 배출시설의 사용중지를 명하여야 한다. 다만, 그 배출시설을 개선하거나 방지시설을 설치·개선하더라도 그 배출시설에서 배출되는 오염물질의 정도가 제16조에 따른 배출허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없다고 인정되는 경우 또는 그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다’고 정하고 있다. 
 나) 위와 같은 대기환경보전법 제38조의 규정 취지는, 허가를 받지 않거나 신고를 하지 않고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에게 사용중지명령을 부과함으로써 대기오염물질의 규제를 위한 설치허가와 신고제도의 실효성을 담보함과 아울러, ‘그 배출시설에 대한 개선조치가 이루어지거나 방지시설이 설치되더라도 대기환경보전법 제16조 제1항의 위임을 받아 규정된 대기환경보전법 시행규칙 제15조 [별표 8]이 정하는 대기오염물질의 배출허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없는 경우’ 또는 ‘그 설치장소가 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 경우’에는 배출시설의 폐쇄명령을 명하도록 하여 대기오염물질로 인한 국민건강이나 환경에 대한 위해요소의 발생을 사전에 차단하고자 하는 데 있다. 이때 ‘그 설치장소가 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 경우’에는 개선조치의 이행이나 방지시설의 설치 등을 시설 설치자에게 요구하지 않은 채 곧바로 배출시설의 폐쇄를 명하도록 되어 있으므로, 위 요건에 기한 처분은 처분청의 재량권 일탈·남용 여부를 따져볼 필요가 없는 기속행위에 해당한다(대기환경보전법 제84조의 위임을 받아 ‘대기환경보전법 또는 같은 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준’을 정하고 있는 대기환경보전법 시행규칙 제134조 제1항 [별표 36] 제2호에서도, ‘대기환경보전법 제23조에 따라 배출시설설치허가(변경허가를 포함한다)를 받지 않거나 신고를 하지 않고 배출시설을 설치한 경우’ 중 ‘해당 지역이 배출시설의 설치가 불가능한 지역일 경우’에는 1차 위반의 경우에 곧바로 ‘폐쇄명령’을 하도록 정하고 있다).
2) 대기환경보전법 제38조 단서가 정하는 ‘그 설치장소가 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 경우’에 해당하는지
 이 사건 구 공장은 2001. 7. 23. 당시에는 대기배출시설 설치신고가 마쳐진 적법한 공장이었다. 그러나 2005. 3. 7. 이 사건 구 공장이 위치한 (이하 생략) 토지를 포함한 지역 일대가 국토계획법상 ‘자연녹지지역’으로 지정되면서, 국토계획법 제76조 제1항, 구 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제16호, [별표 17](자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물) 제2호 차.목 (1) 및 구 「김포시 도시계획 조례」 (2020. 2. 14. 조례 제1678호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 김포시 조례’라 한다) 제30조 제16호 [별표 16]에 따라 이 사건 구 공장과 같은 ‘알루미늄 압연, 압출 및 연신제품 제조업’ 공장은 규모에 상관없이 설치가 금지되었다. 따라서 특별한 사정이 없는 한 이 사건 구 공장 부지인 (이하 생략) 토지에는 이 사건 시설의 설치가 금지되어 대기환경보전법 제38조 단서의 "그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우"에 해당한다. 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
 가) 대기환경보전법 제38조 단서가 정하는 ‘그 설치장소가 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 경우’에 관하여, 이 사건에서 위 조항의 "다른 법률"에 해당하는 것은 국토계획법이다. 국토계획법 제76조 제1항은 ‘같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항을 대통령령으로 정한다’고 규정하고 있고, ‘용도지역의 지정’에 관하여 정하고 있는 국토계획법 제36조 제1항은 제1호에서 ‘도시지역’을 정하고, 그중 라.목에서 ‘녹지지역’을 정하고 있다. 국토계획법 제36조 제2항의 위임에 따라 국토계획법 시행령 제30조 제1항은 ‘시·도지사 또는 대도시 시장은 해당 시·도 또는 대도시의 도시·군계획조례로 정하는 바에 따라 도시·군관리계획결정으로 제1항에 따라 세분된 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역을 추가적으로 세분하여 지정할 수 있다’고 정하고 있고, 제4호에서 ‘녹지지역’을 정하고, 그중 다.목에서 ‘자연녹지지역’을 정하고 있다.
 나) 구 국토계획법 시행령 제71조 제1항은 ‘국토계획법 제76조 제1항에 따른 용도지역 안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 ‘건축제한’이라 한다)은 다음 각 호와 같다’고 정하고, 제16호에서 ‘자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 : [별표 17]에 규정된 건축물’이라고 정하고 있다. 위 [별표 17]은 ‘자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물’로 제2호에서 "도시·군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다)"을 정하고, 그중 차.목에서 "건축법 시행령 [별표 1] 제17호의 공장 중 다음의 어느 하나에 해당하는 것"을 정하며, "(1) 첨단업종의 공장, 지식산업센터, 도정공장 및 식품공장과 읍·면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 별표 16 제2호 아목 (1) 내지 (5)의 어느 하나에 해당하지 않는 것"을 정하고 있다. 구 건축법 시행령(2019. 10. 22. 대통령령 제30145호로 개정되기 전의 것) [별표 1](용도별 건축물의 종류)은 제17호에서 "공장"을 정하면서, 그 부연설명으로 "물품의 제조·가공 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차 관련 시설, 자원순환 관련 시설 등으로 따로 분류되지 않은 것"이라고 정하고 있다. 또한, 구 국토계획법 시행령 [별표 16]의 제2호 아.목은, ‘구 국토계획법 시행령 [별표 17]의 제2호 차.목 (1)에 정해져 있는 "첨단업종의 공장"이란 "「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 별표 1 제2호 마.목의 첨단업종의 공장"을 말한다’고 정하고 있다. 
 다) 구 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」(2020. 5. 12. 대통령령 제30672호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산업집적법 시행령’이라 한다)의 [별표 1]은 제2호에서 "공업지역"을 정하고, 그중 마.목에서 "기술집약도가 높고 기술혁신속도가 빠른 업종으로서 산업통상자원부령으로 정하는 업종(이하 ‘첨단업종’이라 한다)을 영위하는 대기업의 기존공장으로서 기존공장건축면적의 200퍼센트 범위 이내의 증설"을 정하고 있다. 구 산업집적법 시행규칙 제15조(첨단업종)는 ‘구 산업집적법 시행령 [별표 1] 제2호 마.목에서 "산업통상자원부령으로 정하는 업종"이란 [별표 5]에 규정된 업종을 말한다’고 정하고, [별표 5]에서 "주형 및 금형 제조업"(분류번호 29294, 적용 범위는 ‘프레스용 금형, 다이캐스팅 금형, 플라스틱성형용 금형, 금형용 부품’으로 정하고 있다) 외에 "알루미늄 압연, 압출 및 연신제품 제조업"[분류번호 24222, 다만 적용 범위를 "알루미늄박판(전자재료용만 해당한다)"으로 한정하고 있다]도 정하고 있었으나, 위 [별표 5]가 2018. 12. 18. 개정되면서 "알루미늄 압연, 압출 및 연신제품 제조업"(분류번호 24222)은 삭제되었다. 
 라) 결국 국토계획법 제76조 제1항, 국토계획법 시행령 제30조 제1항 제4호 다.목의 ‘자연녹지지역’에서는 구 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제16호에 따라 같은 시행령 [별표 17]에 규정된 건축물만 건축할 수 있다. 나아가 위 [별표 17] 제2호는 "도시·군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물"이라고 정하고 있는데, 구 김포시 조례 제30조 제16호 [별표 16]은 ‘자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물’을 정하고 있고, 이는 구 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제16호 [별표 17]에 규정된 내용과 대동소이하다. 그런데 이 사건 구 공장과 같은 주방용품 제작을 위한 알루미늄 압연, 압출 및 연신제품 제조 공장은 구 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제16호 [별표 17]에 열거된 건축물 또는 구 김포시 조례 제30조 제16호 [별표 16]에 열거된 건축물에 해당하지 않고(이 점에 대해서는 당사자 사이에 다툼이 없다), 달리 자연녹지지역에서 배출시설의 설치를 허용하는 조항을 찾아볼 수 없다. 따라서 특별한 사정이 없는 한 대기환경보전법 제38조 단서가 정하는 ‘그 설치장소가 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 경우’에 해당한다. 
라. 이 사건 특례규정의 적용 여부 - 대기환경보전법 제38조 단서가 정하는 ‘그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우’에 대한 예외에 해당하는지
1) 쟁점
 위 다.항에서 보았듯이 특별한 사정이 없는 한 이 사건 구 공장 부지인 (이하 생략) 토지에는 이 사건 시설의 설치가 금지되어 대기환경보전법 제38조 단서의 "그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우"에 해당한다. 그런데 이 사건 특례규정은 ‘기존의 공장이나 제조업소가 법령 또는 도시·군계획조례의 제·개정, 도시·군관리계획의 결정·변경 등 어느 하나에 해당하는 사유로 인하여 기존의 건축물이 용도지역 안에서의 건축제한, 건폐율 또는 용적률에 관한 규정에 부적합하게 된 경우에도 기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우에는 도시·군계획조례로 정하는 바에 따라 건축물이 아닌 시설을 증설할 수 있다’고 정하고 있다. 만일 이 사건 특례규정이 적용된다면 대기환경보전법 제38조 단서가 정하는 ‘그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우’에 대한 예외에 해당하여 이 사건 처분은 위법하게 되므로, 이에 관하여 살펴본다. 
2) "기존 공장이나 제조업소" 요건을 충족하는지
 가) 이 사건 특례규정에 따라 시설의 증설이 예외적으로 허용되기 위해서는 "기존의 공장이나 제조업소"가 도시·군관리계획의 변경 등으로 인하여 국토계획법 제71조 등의 규정에 부적합하게 된 경우에 해당하여야 한다. 따라서 이 사건 특례규정은 도시·군관리계획의 변경 등이 이루어지기 전에 적법하게 승인된 공장이나 제조업소가 존재하였음을 전제로 한다고 해석할 수 있다. 
 나) 앞서 인정한 사실관계에 의하면, 이 사건 구 공장은 (이하 생략) 토지 지상에 설립된 것으로서 2001. 7. 23. 대기배출시설 설치신고가 적법하게 이루어졌고, 2005. 3. 7. 자연녹지지역으로 지정되었으며, 이 사건 시설은 2017년 8월경 이 사건 구 공장에 설치되었고, 원고는 2018년경 이 사건 시설을 포함하여 이 사건 구 공장을 (지번 4 생략) 토지로 이전하였다. 또한, 이 사건 시설의 설치 당시 이 사건 구 공장은 여전히 (이하 생략) 토지에 위치하였던 사실에 대하여는 당사자 사이에 다툼이 없다. 
 다) 그렇다면 이 사건 시설의 증설 당시 이 사건 구 공장이 기존의 장소에 존재하였으므로 "기존 공장이나 제조업소"라는 요건이 충족되었다고 봄이 타당하고, 이 사건 시설의 증설 이후 이 사건 구 공장이 이전되었다는 사정은 이 사건 특례규정의 적용 여부에 영향이 없다(이 사건 금형 공장은 이 사건 구 공장의 부지인 (이하 생략) 토지와 별개로 (지번 1∼5 생략) 각 토지 지상에 설립된 것으로서 역시 이 사건 시설에 대한 이 사건 특례규정의 적용 여부와 무관하다).
3) "증설" 요건을 충족하는지
 피고는, ‘증설’이란 통상적으로 기존에 있던 대상을 증가시키는 것을 의미하고, 대기환경보전법 시행규칙 제27조 제3항 제1호 단서에서는 ‘배출시설의 규모’를 ‘신고·변경신고를 한 배출시설과 같은 종류의 배출시설의 규모’라고 정의하고 있으므로, 이미 대기배출시설 설치신고가 이루어진 종류의 배출시설에 대하여만 증설할 수 있을 것인데, 원고가 이 사건 구 공장에 이 사건 시설을 설치할 당시 대기배출시설 설치신고가 이루어져 있었던 시설은 도가니로, 건조시설, 도장시설뿐이었고, 탈사시설에 대한 설치신고는 없었으므로, 원고는 이 사건 시설과 같은 탈사시설을 증설할 수 없다고 주장한다. 
 그러나 국토계획법령은 ‘증설’이 같은 종류의 배출시설 사이에만 허용된다는 규정을 두고 있지 않고, 이 사건 특례규정은 증설 가능한 대상을 ‘건축물이 아닌 시설’이라고 하였을 뿐 아무런 제한을 두고 있지 않다. 대기환경보전법 시행규칙 제27조 제3항 제1호 단서는 ‘같은 배출구에 연결된 배출시설을 증설·교체·폐쇄하는 경우’ 중 ‘변경신고가 필요 없는 규모’를 산정하는 방법을 정하고 있는 규정에 불과하고, 같은 종류의 배출시설 사이의 증설만 허용하는 규정이 아니다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
4) "기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우" 요건을 충족하는지
가) "오염배출 수준"의 의미에 대한 해석
 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다. 그런데 이는 단순히 행정실무상의 필요나 입법 정책적 필요만을 이유로 문언의 가능한 범위를 벗어나 처분상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다는 것이지, 처분상대방에게 불리한 내용의 법령해석이 일체 허용되지 않는다는 취지가 아니며, 문언의 가능한 범위 내라면 침익적 행정처분을 함에 있어서도 근거법령의 체계적 해석과 목적론적 해석이 허용됨은 당연하다(대법원 2018. 11. 29. 선고 2018두48601 판결, 대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두63515 판결 등 참조). 
 앞서 본 인정사실 및 증거들에다가 갑 제7호증, 을 제3, 13호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 사실관계를 위 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 특례규정에서 정한 "오염배출 수준"은 ‘대기오염물질 발생량’을 의미한다고 해석함이 타당하므로, 이 사건 시설의 증설이 이 사건 특례규정에 의하여 허용되기 위해서는 기존 업종보다 대기오염물질 발생량이 같거나 적은 경우라야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. 
(1) 용어의 사전적 의미와 관련하여
 ‘수준(水準)’의 사전적 정의는 ‘사물의 가치나 질 따위의 기준이 되는 일정한 표준이나 정도’이다. ‘표준(標準)’은 ‘사물의 정도나 성격 따위를 알기 위한 근거나 기준’, ‘일반적인 것 또는 평균적인 것’으로, ‘정도’는 ‘사물의 성질이나 가치를 양부(良否), 우열 따위에서 본 분량이나 수준’으로 각 정의된다. 
 이를 종합하여 보면, ‘수준’은 비교대상의 존재 및 비교(평가)를 전제로 설정되는 것으로, 가치나 질, 양부, 우열 등을 비교하고 판별하기 위한 개념에 해당하므로, 별도의 수식어가 없는 한 ‘일정한 값’으로 해석함이 타당하다. ‘수준’ 자체가 ‘범위’를 의미한다고 볼 경우 범위의 최소값(최저값) 또는 최대값(최고값) 중에서 어느 값을 기준으로 하여 다른 대상과 비교하여야 하는지 불분명해지게 된다. 특히 이 사건 특례규정에는 ‘수준’이 과연 어느 범위를 가리키는지를 알 수 있을 정도로 직접 특정하는 문언이나 그러한 범위를 준용하는 문언이 없다는 점에서 더욱 그러하다. 
(2) 이 사건 특례규정의 구조 및 연혁과 관련하여
 (가) 구 국토계획법 시행령 제93조의 구조를 체계화하면 아래 표와 같은데, 크게 ① 건축물을 사실상 새로 건축하는 경우(제1항), ② 건축물 또는 시설을 증축·개축·증설하는 경우(제2항 내지 제4항), ③ 건축물의 변경 없이 용도·업종을 변경하는 경우(제5항 내지 제7항)로 나눌 수 있다. 
조항대상내용조건제1항건축물재축·대수선(생략)제2항건축물기존 부지 내 증축·개축증축·개축 부분이 건축제한·건폐율·용적율 규정에 적합한 경우 (건폐율 기준에 부적합하게 된 경우는 건폐율이 증가하지 않으면 됨)제3항건축물추가편입 부지 내 증축증축 부분이 건축제한·건폐율·용적율 규정에 적합한 경우제4항[이 사건 특례규정]공장, 제조업소건축물이 아닌 시설 증설기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우제5항건축물기존 용도 사용, 업종 미변경‘공장·제조업소’인 경우, 대기오염물질 발생량이 대기환경보전법 시행령의 [사업장 분류기준 별표]에 따른 사업장 종류별 대기오염물질 발생량 등의 범위에서 증가하는 경우는 기존 용도로 사용하는 것으로 봄제6항공장, 제조업소기존 용도 범위 내 업종 변경대기오염물질 발생량 등이 증가하지 않는 경우제7항건축물용도 변경해당 용도지역·용도지구·용도구역 내 허용되는 용도면 가능
 (나) 구 국토계획법 시행령 제93조의 연혁 중 주요 개정 내용은 아래 표와 같다.
제·개정건축물 아닌 시설 증설기존 용도 사용, 업종 미변경기존 용도, 업종 변경(현행 제4항)(현행 제5항)(현행 제6항)2002. 12. 26. 제정---2005. 1. 15.-제2항으로 "기존의 건축물이 (중략) 건축제한 규정에 적합하지 아니하게 된 경우에도 당해 건축물의 기존용도가 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 확인되는 경우에는 종전의 용도로 계속 사용할 수 있다."고 신설됨-2009. 7. 7.-위와 같음제2항 단서로 "다만, 공장이나 제조업소가 기존 용도의 범위에서 업종을 변경하는 경우에는 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 바에 따라 기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우에만 변경할 수 있다."가 추가됨2014. 10. 15.제4항으로 "기존의 공장이나 제조업소가 (중략) 건축제한·건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우에는 (중략) 도시·군계획조례로 정하는 바에 따라 건축물이 아닌 시설을 증설할 수 있다."고 신설됨위와 같음위와 같음(제5항 본문으로 이동)(제5항 단서로 이동)2015. 7. 6.위와 같음제5항에서 동일하게 규정하되 후문(後文)에 "이 경우 기존의 건축물이 공장이나 제조업소인 경우로서 대기오염물질 발생량 또는 폐수배출량이 대기환경보전법 시행령의 [사업장 분류기준 별표] (중략)에 따른 사업장 종류별 대기오염물질 발생량 또는 배출규모의 범위에서 증가하는 경우는 기존 용도로 사용하는 것으로 본다."가 추가됨제6항으로 이동하여 "제5항 전단에도 불구하고 기존의 건축물이 공장이나 제조업소인 경우에는 도시·군계획조례로 정하는 바에 따라 대기오염물질 발생량 또는 폐수배출량이 증가하지 아니하는 경우에 한하여 기존 용도 범위에서의 업종변경을 할 수 있다."라고 신설됨
 (다) 이처럼 구 국토계획법 시행령(2014. 10. 15. 개정된 것) 제93조 제5항 단서는 구 국토계획법 시행령 제93조 제6항에 상응하는 내용을 규정하면서 이 사건 특례규정과 마찬가지로 ‘기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우’를 요건으로 하였으나, 2015. 7. 6. 개정 시 제6항으로 이동하면서, 기존 용도 범위에서 업종을 변경하는 경우에는 ‘대기오염물질 발생량이 증가하지 않는 경우’로 그 요건이 수정되었다. 이는 ‘기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우’를, 그 실질적인 의미에 맞추어 표현을 보다 명확하게 개정한 것으로 볼 수 있다. 
 (라) 구 국토계획법 시행령(2014. 10. 15. 개정된 것) 제93조 제5항 본문은 구 국토계획법 시행령 제93조 제5항 전문(前文)에 상응하는 내용을 규정하면서 ‘해당 건축물의 기존 용도가 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 확인되는 경우’에는 기존 건축물을 종전의 용도로 계속 사용하도록 허용하였고, 2015. 7. 6. 개정 당시 위 제93조는 제5항 후문(後文)에서 ‘기존의 건축물이 공장이나 제조업소인 경우로서 대기오염물질 발생량이 대기환경보전법 시행령의 [사업장 분류기준 별표]에 따른 사업장 종류별 대기오염물질 발생량의 범위에서 증가하는 경우는 기존 용도로 사용하는 것으로 본다’는 내용을 추가하였다.
 이에 원고는, 이 사건 특례규정의 "기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우"는 구 국토계획법 시행령 제93조 제5항 후문이 정하는 ‘사업장 종류별 대기오염물질 발생량의 범위에서 증가하는 경우’와 같은 의미라는 취지로 주장한다. 
 그러나 구 국토계획법 시행령 제93조 제1항 내지 제7항은 건축물을 ‘용도’와 ‘업종’이라는 두 가지 척도를 사용하여 규율하고 있는데, ‘사업장 종류별 대기오염물질 발생량의 범위’는 구 국토계획법 시행령 제93조 제5항 후문에서 정한 ‘용도’에 관한 척도, 즉 대기오염물질 발생량의 증가에도 불구하고 기존 ‘용도’로 ‘사용’하는 것으로 간주할 수 있는 범위를 판단하기 위하여 사용되는 척도에 불과하다. 이는, 이 사건 특례규정이 건축물이 아닌 시설을 ‘증설’할 수 있는 요건으로 정하고 있는 "기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우"와는 적용의 국면 자체가 다르다. 이 사건 특례규정이 기존 ‘업종’에 관하여 대기환경보전법 시행령의 [사업장 분류기준 별표]의 분류체계를 원용한다고 명시하고 있지 않은 이상, 구 국토계획법 제93조 제5항의 ‘사업장 종류별 대기오염물질 발생량 또는 배출규모의 범위’를 그 적용의 평면이 다른 이 사건 특례규정의 해석에 곧바로 원용할 수 없다.
(3) 이 사건 특례규정의 신설 취지에 대한 고려
 (가) 이 사건 특례규정은 구 국토계획법 시행령이 2014. 10. 15. 개정되면서 신설되었는데, 당시의 개정이유 중 이 사건 특례규정에 관한 부분을 보면, 「기존 공장의 시설 증설 등의 허용 범위 확대(제93조 제4항 신설) : 건축물의 용도 등 건축제한 규정에 부적합하게 된 기존 공장이나 제조업소의 경우에도 기존 업종보다 오염배출수준이 같거나 낮은 경우에는 도시·군계획조례로 정하는 바에 따라 시설을 증설할 수 있도록 함」이라고 기재되어 있다. 이와 관련하여 국토교통부는 「기술 발전 등으로 시설 규모가 증가하더라도 오염배출량이 증가하지 않은 경우가 있고, 오염배출량 증가와 관련되지 않은 시설의 증설도 제한하던 불합리함을 해소하기 위하여 ‘오염배출 수준이 같거나 낮은 경우에는 건축물이 아닌 시설을 증설할 수 있도록’ 허용한 이 사건 특례규정의 개정취지와, 구 국토교통법 제93조 제5항에서 기존 공장이 기존 용도로 계속 사용할 수 있는 범위를 환경법령에 따른 ‘같은 규모의 배출량으로 인정되는 범위(사업장 종별 범위)’로 명확히 규정하고 있는 점 등을 감안할 때, "오염배출 수준이 같다"는 것을 ‘종별 범위에서 증가하는 것’과 동일하게 해석할 근거는 없다」고 유권해석하였다(국토교통부 도시정책과-6379, 2017. 6. 30, 을 제3호증). 
 (나) 국토계획법령상 ‘녹지지역’은 ‘자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역’을 지정한 것이고(국토계획법 제36조 제1항 제1호 라.목), ‘자연녹지지역’이란 ‘도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역’을 의미한다(국토계획법 시행령 제30조 제1항 제4호 다.목). 
 이 사건 특례규정은 기존의 공장 등이 법령의 제·개정 등으로 인하여 국토계획법상 용도지역 안에서의 건축제한 등 규정에 부적합하게 된 경우에까지 기존 업종을 유지하기 위한 시설 증설 등을 제한하는 것은 국민들에게 예측하지 못한 부담을 주는 측면이 있으므로, 합리적인 범위에서 ‘기존의 현상’을 인정하는 데 그 취지가 있다(구 국토계획법 시행령 제93조 제5항 전문의 취지에 관하여 같은 취지로 판단한 대법원 2022. 1. 27. 선고 2021두38536 판결 등 참조). 
 그렇다면 이 사건 구 공장 부지와 같이 자연녹지지역으로 지정된 용도지역에 대하여는 원칙적으로 개발이 금지되어야 하고, 이에 대한 예외를 설정한 이 사건 특례규정은 ‘환경 오염·훼손에 관한 기존의 현상이나 사실상태에 변동이 없는 경우’에만 적용하는 것으로 제한적으로 해석함이 타당하다. 그런데 이 사건 특례규정의 ‘수준’을 ‘범위’로 해석하게 되면, 대기오염물질 배출량이 증가하여 ‘대기환경 오염·훼손에 관한 기존의 현상이나 사실상태에 변동이 초래됨이 명백한 경우’조차도 배출시설 설치신고 없는 배출시설 증설이 가능한 것이 되는데, 이는 이 사건 특례규정의 위 취지에 어긋난다.
(4) 대기환경보전법 시행령의 [사업장 분류기준 별표]의 취지 및 원용의 가부와 관련하여
 (가) 대기환경보전법 제25조, 대기환경보전법 시행령 제13조 및 [사업장 분류기준 별표]는 대기오염물질 배출시설에서 나오는 오염물질 발생량에 따라 사업장을 1종부터 5종까지 분류하고 있다. 이는, 배출시설의 효율적인 ‘관리’ 및 ‘규제’라는 행정편의상의 목적에서 입법자가 불가피하게 그 범위를 일정하게 구분지어 사업장을 분류한 것에 불과하다고 봄이 타당하다. 
 이와 달리 대기환경보전법 시행령의 [사업장 분류기준 별표]가, ‘건축물이 아닌 시설을 증설함으로써 대기오염물질 발생량이 증가하고 이로써 국민건강이나 환경에 관한 위해의 정도가 달라질 수밖에 없는 경우’에 국토계획법령상의 용도지역 지정에 따른 공익(자연녹지지역 지정에 따른 환경보호 등)을 희생해 가면서까지, 위 [사업장 분류기준 별표]가 정하는 같은 종의 범위 내에 들기만 하면 ‘배출시설 설치신고 없이도’ 그 설치를 ‘허용’해 주는 방식으로, 각 구간별 최대치의 오염물질을 발생할 수 있도록 각 사업장의 영업에 대한 기대를 보장하는 것으로 해석하기는 어렵다. 이 사건 특례규정이 위 [사업장 분류기준 별표]를 명시적으로 적용 또는 준용하지 않고 있다는 점에서 더욱 그러하다. 
 (나) 이에 대하여 원고는, 입법자가 ‘행정편의성’에 따라 사업장을 분류한 것이 아니라 ‘오염물질이 대기환경에 미치는 영향의 정도’에 따라서 사업장을 분류한 것이라고 주장한다. 따라서 가령 위 [사업장 분류기준 별표]의 ‘4종 사업장’(대기오염물질 발생량의 합계가 2톤 이상 10톤 미만인 사업장)에 관하여, 입법자는 ‘2톤의 오염물질이 발생하는 경우’와 ‘9.9톤의 오염물질이 발생하는 경우’ 사이에 실질적으로 대기환경에 미치는 영향에 중대한 차이가 없다고 본 것이므로, ‘배출시설 설치신고 없이 대기오염물질 배출시설을 설치하여 오염물질 발생량이 2톤에서 9.9톤으로 증가한 경우’에도 폐쇄명령의 대상이 될 수 없다는 취지로 주장한다. 
 그러나 대기환경보전법 시행령의 [사업장 분류기준 별표]에서 같은 종의 사업장 구간으로 분류되었다고 하여 국민건강이나 환경에 관한 위해의 정도에 차이가 없다고 볼 수는 없다. 나아가 원고의 주장대로라면, 예컨대 대기오염물질 발생량의 합계가 ‘연간 9.9톤’인 경우는, 그 합계가 7.9톤이나 차이가 나는 ‘연간 2톤’인 경우와 마찬가지로 ‘4종 사업장’으로 분류되어 구 국토계획법 시행령 [별표 16] 제2호 아.목(생산녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물)의 (2) 및 [별표 17] 제2호 차.목(자연녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물)의 (1)에 해당하지 않는 반면, 대기오염물질 발생량의 합계가 0.1톤밖에 차이가 나지 않는 ‘연간 10톤’인 경우는 ‘3종 사업장’으로 분류되어 ‘구 국토계획법 시행령 [별표 16] 제2호 아.목 (2) 및 [별표 17] 제2호 차.목 (1)에 해당하여 건축이 금지되는 것에 대하여 납득할 만한 설명이 어려워진다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 
(5) ‘범위’가 아닌 ‘양’으로 해석한다고 하여 언제나 배출시설의 증설이 금지되는지
 원고는, 새로운 배출시설을 증설하면 언제나 대기오염물질 발생량이 증가하게 될 것이므로, 이 사건 특례규정의 ‘오염배출 수준’을 ‘대기오염물질 발생량’으로 해석하면 언제나 새로운 배출시설의 증설이 금지되어 부당하다고 주장한다. 
 그러나 이 사건 특례규정에서 증설을 허용하는 대상은 ‘건축물이 아닌 시설’로서 대기오염물질을 배출하는 배출시설에 국한되지 않고, 기존의 공장이나 제조업자는 기존 업종에서 사용하던 배출시설 일부를 폐쇄하면서 새로운 시설을 증설하는 방안을 택할 수도 있으므로[원고도 2017. 8. 24. 이 사건 시설 및 건조시설, 도장시설, 흡착에 의한 시설을 증설하면서, 기존의 건조시설, 도장시설, 흡착에 의한 시설, 원심력집진시설 각 일부를 폐쇄하였다(갑 제2호증 중 2쪽)], 이 사건 특례규정의 ‘오염배출 수준’을 ‘대기오염물질 발생량’으로 해석한다고 하더라도 언제나 새로운 배출시설의 증설이 금지된다고 볼 수는 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 
나) 오염배출 수준이 같거나 낮은지
(1) 산정방법
 (가) ‘대기오염물질 발생량’은 예비용 시설을 제외한 사업장의 모든 배출시설별 대기오염물질 발생량을 더하여 산정하고, ‘배출시설별 대기오염물질 발생량’은 ‘배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량 × 일일조업시간 × 연간가동일수’로 산정한다(대기환경보전법 시행규칙 제42조 제1항). 이때 ‘시간당 대기오염물질 발생량’은 ‘연료별 대기오염물질 배출계수 × 해당 시설의 시간당 최대 연료사용량’으로 산정한다(대기환경보전법 시행규칙 제43조 [별표 10] 제1호). 그런데 ‘연료별 대기오염물질 배출계수’에 관하여 대기환경보전법 시행규칙은 등유, 경유, 무연탄 등 일부 주요 연료의 배출계수만을 정하고 있고, 나머지는 국립환경과학원장이 정하여 고시하도록 하고 있다(대기환경보전법 시행규칙 제43조 [별표 10] 제1호 나.목). 대기환경보전법 시행규칙 제43조 [별표 10] 제1호의 방법으로 배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량을 산정할 수 없는 경우에만 실측에 의한 방법을 사용한다(대기환경보전법 시행규칙 제43조 [별표 10] 제2호).
 (나) 이 사건 고시 제3조(적용 대상시설) 제2호에 따라, ‘연료를 사용하지 않는 시설 중 먼지, 황산화물, 질소산화물 배출시설’에는 이 사건 고시가 적용되어, 이 사건 고시 제4조(대기오염물질 배출계수) [별표 1] 내지 [별표 3] 및 제6조(대기오염물질 발생량 산정)에 따라 대기오염물질 발생량이 산정된다. 
(2) 이 사건의 경우
 (가) 앞서 보았듯이 이 사건 시설은 대기환경보전법의 적용을 받는 배출시설에 해당하고, 그중 ‘탈사시설’로 분류되므로, 이 사건 고시 [별표 2](연료를 사용하지 않는 대기배출시설의 배출계수)의 ‘17) 금속가공제품, 기계, 기기, 장비, 운송장비, 가구제조시설’ 중 ‘탈사시설’의 먼지배출계수 ‘0.8050㎏/제품생산량(톤)’이 적용된다.
 (나) 원고가 제출한 대기배출시설 설치신고 증명서(갑 제2호증)에 의하면, 일일 조업시간은 ‘8시간/일, 300일/년’, 원료 및 원료사용량은 ‘알루미늄괴 2톤/일, 600톤/년’이다. 
 (다) 위 (1)항의 산정방법에 위 (가), (나)항의 값을 대입하여 산정하면, 이 사건 시설의 연간 대기오염물질 발생량은 0.483톤[= 시간당 대기오염물질 발생량 0.20125㎏(= 대기오염물질 배출계수 0.8050㎏/톤 × 시간당 단위량 2톤/8시간) × 일일가동시간 8시간 × 연간가동일수 300일]이다. 
 (라) 그런데 위에서 보았듯이 ‘대기오염물질 발생량’은 예비용 시설을 제외한 사업장의 모든 배출시설별 대기오염물질 발생량을 더하여 산정하는바, ① 원고가 2017. 8. 24. 대기배출시설 변경신고 당시 이 사건 시설을 누락한 채 신고한 원고 사업장의 대기오염물질 발생량(8.83톤/년)과 ② 위 (다)항과 같이 산정한 이 사건 시설의 대기오염물질 발생량(0.483톤/년)을 합하면 총 9.313톤/년으로, 이는 위 2017. 8. 24.자 대기배출시설 변경신고 전 대기오염물질 발생량인 9.17톤/년을 초과한다.
 (마) 결국 이 사건 구 공장에 이 사건 시설을 설치함으로써 대기오염물질 발생량이 증가하였으므로, 이 사건 특례규정이 정하는 "기존 업종보다 오염배출 수준이 같거나 낮은 경우" 요건을 충족하지 않는다. 
마. 소결
 원고는 이 사건 구 공장에 대기배출시설인 이 사건 시설을 설치하면서 대기오염물질 배출시설 설치신고를 하지 않았고, 이 사건 특례규정이 정하는 각 요건이 충족되지도 않는다. 따라서 이 사건 시설은 대기환경보전법 제38조 단서가 정하는 ‘다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 장소’에 설치된 미신고 시설로서 폐쇄명령의 대상이 되므로, 같은 취지의 이 사건 처분은 적법하다.
5. 결론
 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론이 달라 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 성수제(재판장) 양진수 하태한