과징금부과처분무효확인 (일반행정, 대법원)
공포일: 2020.07.09 / 시행일:

【원고, 피상고인】 주식회사 주리주 (소송대리인 법무법인 경원 담당변호사 임호영)
【피고, 상고인】 용인시장
【원심판결】 수원고법 2020. 2. 12. 선고 2019누12698 판결
【주 문】
원심판결 중 예비적 청구에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 수원고등법원에 환송한다.

【이 유】상고이유를 판단한다.
 1. 사건의 개요와 쟁점
 가. 원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
 (1) 원고는 공중위생관리법에 따른 공중위생영업자(숙박업자)로서 용인시 (주소 생략)에서 ‘○○○○모텔’(이하 ‘이 사건 숙박업소’라고 한다)을 운영하는 법인이다.
 (2) 이 사건 숙박업소 508호실에서 2018. 11. 25. 14:01경부터 19:36경까지「청소년 보호법」에서 정한 청소년(이하 ‘청소년’이라고만 한다)에 해당하는 14세의 여자 청소년 2명과 18세의 남자 청소년 1명(이하 통틀어 ‘이 사건 투숙객들’이라고 한다)이 혼숙하였다(이하 ‘이 사건 위반행위’라고 한다). 용인동부경찰서장은 이를 적발하여 2018. 12. 20. 피고에게 통보하였다. 
 (3) 피고는 2019. 2. 8. 원고에 대하여 「청소년 보호법」제30조 제8호에서 금지하는 ‘청소년을 남녀 혼숙하게 하는 영업행위’를 하였다는 이유로 공중위생관리법 제11조 제1항 제8호, 제11조의2 제1항에 따라 영업정지 1개월을 갈음하여 과징금 189만 원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
 나. 이 사건의 쟁점은 이 사건 위반행위를 이유로 원고에 대하여 공중위생관리법 제11조 제1항 제8호를 적용하여 제재처분을 할 수 있는지 여부이다. 보다 구체적으로 말하자면 「청소년 보호법」제30조 제8호에서 금지하는 ‘청소년을 남녀 혼숙하게 하는 영업행위’를 하였다고 보기 위해서는 숙박업자나 그 종업원이 투숙객이 청소년임을 알면서도 혼숙하게 하였다는 점이 인정되어야 하는지 여부이다.
 2. 관련 규정과 법리
 가. 공중위생관리법 제11조 제1항 제8호, 제11조의2 제1항에 의하면, 시장·군수·구청장은 공중위생영업자가「청소년 보호법」등을 위반하여 관계 행정기관의 장으로부터 그 사실을 통보받은 경우 6월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지 또는 일부 시설의 사용중지를 명하거나 영업소폐쇄를 명할 수 있고, 영업정지가 이용자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해할 우려가 있는 경우에는 영업정지 처분을 갈음하여 1억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.
 나. 행정법규 위반에 대한 제재처분은 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고, 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2017. 5. 11. 선고 2014두8773 판결 등 참조).
이러한 법리는 공중위생관리법 제11조 제1항 제8호, 제11조의2 제1항에 따라 공중위생영업자에 대하여「청소년 보호법」위반을 이유로 영업정지를 갈음하는 과징금 부과 처분을 하는 경우에도 마찬가지로 적용된다(대법원 2004. 1. 16. 선고 2003두12264 판결 등 참조).
다만 공중위생영업자가 남녀 투숙객이 청소년이라는 점을 예견하거나 결과 발생을 회피하기 어렵다고 인정할 만한 특별한 사정이 있어 공중위생영업자의 의무 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 시장·군수·구청장은 공중위생영업자에 대하여 제재처분을 할 수 없다고 보아야 한다(대법원 2017. 4. 26. 선고 2016두46175 판결 등 참조). 여기에서 ‘의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유’가 있는지를 판단할 때에는 공중위생영업자 본인이나 그 대표자의 주관적인 인식을 기준으로 하는 것이 아니라, 그의 가족, 대리인, 피용인 등과 같이 본인에게 책임을 객관적으로 귀속시킬 수 있는 관계자 모두를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두63515 판결 등 참조).
 3. 이 사건에 관한 판단
 가. 앞서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 살펴보면 다음과 같이 판단할 수 있다.
 (1) 이 사건 숙박업소에서 청소년인 이 사건 투숙객들이 남녀 혼숙한 이상 공중위생영업자인 원고가 공중위생관리법 제11조 제1항 제8호에서 금지하는 ‘청소년을 남녀 혼숙하게 하는 영업행위’를 하였다고 보아야 한다. 원고의 대표자나 그 종업원 등이 이 사건 투숙객들이 청소년이라는 점을 구체적으로 인식하지 못했더라도 마찬가지이다.
 (2) 그리고 아래와 같은 점에 비추어 보면, 원고에게 의무 위반을 탓할 수 없는 ‘정당한 사유’가 있다고 볼 수도 없다.
 ① 2016. 12. 20. 법률 제14446호로 개정되기 전의 구「청소년 보호법」은 제29조 제3항에서 “청소년유해업소의 업주와 종사자는 제1항 및 제2항에 따른 나이 확인을 위하여 필요한 경우 주민등록증이나 그 밖에 나이를 확인할 수 있는 증표의 제시를 요구할 수 있으며, 증표 제시를 요구받고도 정당한 사유 없이 증표를 제시하지 아니하는 사람에게는 그 업소의 출입을 제한할 수 있다.”라고만 규정하였다. 
 그러나 이른바 ‘무인텔’의 경우 숙박업주 또는 종사자와의 대면 등을 통한 나이 확인 절차 없이 바로 출입이 가능한 구조로 청소년의 출입이 용이하여 청소년의 혼숙 등 청소년유해행위가 발생할 가능성이 높으므로, 숙박업소를 운영하는 업주에게 종사자 배치 등을 통해 출입자의 나이를 확인하고 필요한 경우에는 청소년의 출입을 제한하도록 함으로써 청소년을 보호하려는 취지에서 2016. 12. 20. 법률 제14446호로 개정된 「청소년 보호법」은 제29조 제3항에 “제2조 제5호 (나)목 2)의 숙박업을 운영하는 업주는 종사자를 배치하거나 대통령령으로 정하는 설비 등을 갖추어 출입자의 나이를 확인하고 제30조 제8호의 우려가 있는 경우에는 청소년의 출입을 제한하여야 한다.”라는 규정을 신설하였고, 종전의 제29조 제3항을 같은 조 제4항으로 위치를 이동하였다. 그 위임에 따라 2017. 6. 20. 대통령령 제28133호로 개정된 「청소년 보호법 시행령」은 제27조 제1항에 종사자 배치를 대신하여 갖추어야 하는 설비는 ‘주민등록증 등의 신분증으로 출입자의 나이를 확인하고, 해당 신분증의 진위 여부를 지문대조, 안면대조 등의 전자식별방식으로 확인할 수 있는 설비’이어야 한다는 규정을 신설하였다.
 ② 기록에 의하면, 이 사건 숙박업소는 이른바 ‘무인텔’로서 평소 종업원을 배치하여 출입자의 나이를 확인하지도 않았고, 「청소년 보호법 시행령」제27조 제1항에서 정한 설비를 갖추어 출입자의 나이를 확인하지도 않았음을 알 수 있다.
 나. 그런데도 원심은, 원고나 그 종업원이 이 사건 투숙객들이 청소년임을 알면서도 혼숙하게 하였다고 인정할 증거가 없으므로, 이 사건 위반행위를 이유로 원고에 대하여 공중위생관리법 제11조 제1항 제8호를 적용하여 제재처분을 할 수는 없다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는「청소년 보호법」상 청소년 남녀 혼숙 금지에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
 4. 결론
 그러므로 원심판결 중 예비적 청구에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김선수(재판장) 권순일 이기택(주심) 박정화

현실적인 행위자가 아닌 법령상 책임자로 규정된 자에게 행정법규 위반에 대한 제재처분을 부과할 수 있는지 여부(적극) 및 행정법규 위반자에게 고의나 과실이 없어도 제재처분을 부과할 수 있는지 여부(원칙적 적극) / 이러한 법리가 공중위생관리법 제11조 제1항 제8호, 제11조의2 제1항에 따라 공중위생영업자에 대하여 청소년 보호법 위반을 이유로 영업정지를 갈음하는 과징금 부과처분을 하는 경우에도 마찬가지로 적용되는지 여부(적극) / 이때 공중위생영업자의 의무 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우, 공중위생영업자에 대하여 제재처분을 할 수 있는지 여부(소극) 및 ‘의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유’가 있는지 판단하는 기준이 되는 자