민주화운동관련자불인정처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2005.03.24 / 시행일:

【원 고】 
【피 고】 민주화운동관련자명예회복및보상심의위원회
【변론종결】2005. 2. 24.
【주 문】
1. 피고가 2004. 8. 16. 원고에 대하여 한 민주화운동관련자불인정처분을 취소한다. 
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

【청구취지】주문과 같다. 
【이 유】1. 결정의 경위
아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제5호증, 을 제1 내지 5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다. 
⑴ 원고의 남편인 망소외 1(1948. 1. 11.생, 이하 ‘망인’이라고 한다)은 1970년 7월경 서울대학교 재학 중에 권위주의 정권에 항거하여 교련반대시위를 주동하여 수배를 받다가 친구인소외 2와소외 3 등에게 불온유인물을 보여줌으로써 반국가단체인 북한의 활동을 찬양ㆍ고무하여 북한을 이롭게 하였다는 이유로 1972년경 경찰에 체포되어 조사를 받는 과정에서 집단구타 등 고문을 당하여 치아 4개가 상실되었다.
⑵ 이에 원고는 2002. 5. 3. 망인이 위와 같이 고문으로 인하여 치아 4개가 상실되었을 뿐만 아니라 고문후유증으로 인하여 전신마비와 전신경련 증세를 보였고 이는민주화운동관련자명예회복및보상등에관한법률(이하 ‘민주화관련자보상법’이라고 한다) 제2조 제2호 나,다목 소정의 민주화운동관련자의 상이질병 혹은 그 후유증에 해당한다고 주장하면서 피고에게 보상금의 지급을 신청하였다.
⑶ 이에 대하여 피고는 2004. 8. 16. 망인의 치아상실 부분에 대하여는 민주화운동과 관련하여 입은 상이로 인정하였으나, 고문의 후유증으로 전신마비와 전신경련의 증세가 발생하였다는 부분에 대하여는 이를 인정할 치료기록 등이 없어 인과관계를 인정하기 어렵다는 사유를 들어 이 부분에 관한 원고의 신청을 기각하였다(이하 위 기각된 부분을 ‘이 사건 결정’이라고 한다).
2. 본안전 항변에 대한 판단
가. 피고의 주장 
피고는, 민주화관련자보상법에서 규정한 보상금 등의 지급신청에 관한 이 사건 결정은 보상금 등의 지급에 관한 소송을 제기하기 위한 전치요건에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없고, 보상금 등의 지급에 관한 소송은 민주화관련자보상법이 특별히 인정하고 있는 공법상의 권리이므로 그에 관한 소송은행정소송법 제3조 제2호 소정의 당사자소송에 의하여 하여야 하며 따라서 보상금 등의 지급에 관한 보상금의 주체인 대한민국을 피고로 삼아야 함에도 불구하고 원고는 민주화운동관련자명예회복및보상심의위원회를 피고로 삼아 이 사건 소를 제기하였으므로, 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다.
나. 판단
⑴ 그러므로 이 사건 결정에 대하여 직접 행정소송법상의 항고소송을 제기할 수 있는 지 여부가 우선 문제되므로 이 점에 관하여 살피건대, 민주화관련자보상법은 민주화운동과 관련하여 희생된 자와 그 유족에 대하여 국가가 명예회복과 보상을 행함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고, 민주주의의 발전과 국민화합에 기여함을 목적으로 하는 것으로서 일종의 사회보장 법률에 해당하므로, 먼저 다른 유사 법률과 민주화관련자보상법의 구조를 비교하고, 이어 이 사건 결정의 내용의 순으로 살펴보기로 한다. 
⑵ 유사 법률의 구조
㈎ 각종 사회보장 급부 청구와 그에 대한 결정 등을 규정하고 있는 유사 법률로는 공무원연금법, 군인연금법, 산업재해보상보험법, 고용보험법 및 국가유공자등예우및지원에관한법률 등을 우선 들 수 있다. 
㈏ 공무원연금법은 공무원의 공무로 인한 질병ㆍ부상과 재해에 관하여는제34조의 규정에 의한 단기급여를 지급하고, 공무원의 퇴직ㆍ질병 및 사망에 대하여는제42조의 규정에 의한 장기급여를 지급하며(제25조), 각종급여는 그 급여를 받을 권리를 가진 자가 당해 공무원이 소속하였던 기관장의 확인을 얻어 신청하는 바에 의하여 행정자치부장관의 결정으로 공무원연금관리공단이 지급한다(제26조)고 규정하고 있다. 그리고 이러한 결정 등에 관하여 이의가 있는 자는 공무원연금급여재심위원회에 그 심사를 청구할 수 있도록 규정하고 있다(제80조). 또한 공무원연금법시행령은 각종급여의 결정에 관한 행정자치부장관의 권한은 이를 공단에게 위탁한다고 규정하고 있다(제19조의3).
㈐ 군인연금법은 각종급여는 그 급여를 받을 권리를 가진 자가 당해 군인이 소속하였던 군의 참모총장의 확인을 얻어 청구하는 바에 따라 국방부장관이 결정하여 지급한다(제10조)고 규정하고 있고, 그 급여결정에 관하여 이의가 있는 자는 군인연금급여재심위원회에 그 심사를 청구할 수 있다(제5조)고 규정하고 있다.
㈑ 산업재해보상보험법은 근로자의 요양급여, 휴업급여, 유족급여 등의 보험급여 신청에 대하여 근로복지공단은 보험급여의 요건에 해당하는지 여부를 심사한 후 이에 대한 보험급여 결정 및 지급을 하도록 규정하고 있고(제14조 제3호), 근로복지공단의 보험급여에 관한 결정에 대하여 불복이 있는 자는 근로복지공단에 심사청구 및 재심사청구를 할 수 있도록 규정하고 있다(제88조,제90조).
㈒ 고용보험법은 피보험자격의 취득 또는 상실에 관한 확인(제14조), 실업급여(제31조), 육아휴직급여(제55조의2)ㆍ산전후휴가급여(제55조의7) 등 급여청구에 관하여 노동부장관이 그 요건을 심사한 후에 결정 및 지급을 하도록 규정하고 있고, 이러한 결정에 이의가 있을 경우에는 심사 및 재심사 청구를 할 수 있도록 규정하고 있다(제74조).
㈓ 국가유공자등예우및지원에관한법률은 적용대상 국가유공자의 요건을 규정하고 있고(제4조), 국가유공자ㆍ그 유족 또는 가족,제73조의2의 규정에 해당하는 자가 되고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 국가보훈처장에게 등록을 신청하여야 하며(제6조 제1항), 국가보훈처장은 등록신청을 받은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 요건을 확인한 후 국가유공자ㆍ그 유족 또는 가족,제73조의2의 규정에 해당하는 자로 결정하고(제6조 제2항), 그런 후 국가유공자와 그 유족 또는 가족에 대하여 국가유공자의 공헌과 희생의 정도에 따라 보상하도록 규정하고 있다(제7조). 다만 앞서 본 다른 법률과는 달리 심사나 재심사 청구에 관한 규정은 별도로 두고 있지 않고 있다.
㈔ 위와 같은 유사 법률의 급여청구 등에 대한 체계를 보면, 급여를 받으려고 하는 자가 우선 관계 법률에 따라 해당 기관에게 그 권리의 인정을 청구하고, 그에 대하여 관계 기관이 인정청구를 거부하거나 청구 중 일부만을 인정하는 처분을 하는 경우에는 그 처분을 대상으로 항고소송을 제기하는 등으로 구체적 권리를 인정받은 다음 비로소 당사자소송으로 그 급여의 지급을 구하는 구조로 되어 있고, 구체적인 권리가 발생하지 않은 상태에서 곧바로 국가를 상대로 한 직접 당사자소송으로 그 권리의 확인이나 급여의 지급을 소구하는 것은 허용되지 아니한다 할 것이다(대법원 1995. 9. 15. 선고 93누18532 판결;대법원 1996. 12. 6. 선고 96누6417 판결;대법원 2003. 9. 5. 선고 2002두3522 판결 등 참조).
⑶ 민주화관련자보상법의 체계적인 구조
㈎ 그런데 민주화관련자보상법은 민주화운동과 민주화운동관련자(이하 ‘관련자’라고 한다)에 대한 정의규정을 두고 있고{특히 관련자라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 자 중제4조의 규정에 의한 민주화운동관련자명예회복및보상심의위원회에서 심의ㆍ결정된 자를 말한다고 규정하고 있다(제2조), 이에 반하여 광주민주화운동관련자보상등에관한법률은 광주민주화운동 및 그 관련자에 대한 정의규정을 따로 두고 있지 아니하다}, 관련자 및 그 유족에 대한 명예회복과 보상금 등을 심의ㆍ결정하기 위하여 국무총리소속하에 민주화운동관련자명예회복및보상심의위원회(이하 ‘위원회’라고 한다)를 설치하여(제4조 제1항), 위원회가 관련자 및 그 유족(이하 ‘관련자 등’이라고 한다)에 해당하는지 여부에 대한 심의ㆍ결정(제4조 제2항 제1호)과 관련자 등에 대한 보상금 등의 심의ㆍ결정 및 지급 등을 하도록 규정하고 있다(제4조 제2항 제3호).
㈏ 또한 관련자 등에 해당하는 자로 결정된 자에 대하여는 민주화관련자보상법이 정하는 바에 따라 보상금, 의료지원금, 생활지원금 등을 지급하여야 하고(제7,8,9조), 위원회는 보상금 등의 지급신청을 받은 날부터 90일 이내에 그 지급여부와 금액을 결정하여야 하며(제11조), 위원회가 보상금 등을 지급하거나 지급하지 아니하기로 결정한 때에는 30일 이내에 결정서정본을 신청인에게 송달하여야 하고(제12조), 위원회가제11조의 규정에 의하여 결정한 사항에 대하여 이의가 있는 관련자 또는 그 유족은제12조의 규정에 의하여 결정서를 송달받은 날부터 30일 이내에 위원회에 재심의를 신청할 수 있다고 규정하고 있다(제13조). 특히 ‘결정전치주의’라는 제목 하에 보상금 등의 지급에 관한 소송은 위원회의 보상금 등의 지급 또는 기각의 결정을 거친 후에 한하여 이를 제기할 수 있고, 다만 보상금 등의 지급신청이 있는 날부터 90일을 경과한 때에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다(제17조).
㈐ 한편 민주화관련자보상법은 위원회가 관련자 등에 해당하는지 여부의 심의ㆍ결정과 관련자 등의 보상금 등의 심의ㆍ결정 및 지급 이외에도 관련자의 명예회복을 위하여 필요한 결정을 할 수 있도록 규정하고 있다(제4조 제2항 제4호).
㈑ 이러한 규정들의 취지를 모두 종합하여 보면, ① 민주화관련자보상법은 민주화운동과 관련자 등에 대하여 정의규정을 두고 있고, ② 위원회는 관련자 및 그 유족에 해당하는지 여부에 관하여 심사를 통하여 이를 심의ㆍ결정하고 또한 그에 해당하는 경우에는 관련자 또는 그 유족의 보상금 등의 심의ㆍ결정 및 지급을 하도록 규정하고 있으며, ③ 특히 위원회의 보상금 등의 지급여부와 금액에 대한 결정에 대하여 이의가 있는 경우에는 재심의를 신청할 수 있도록 함으로써 위원회의 보상에 관한 결정에 불복하여 행정심판 등을 제기할 수 있음을 예정하고 있는 반면, 보상금 등의 지급에 관한 소송을 제기하기 위해서는 위원회의 결정을 거치는 것을 원칙으로 하고 다만 일정한 기간 동안 위원회의 결정이 없으면 바로 소송을 제기할 수 있다는 결정전치주의를 채택하고 있으나, 이는 그 취지로 볼 때 보상금을 지급받을 수 있는 요건 내지 자격에 관하여 위원회의 결정이 선행된 후 보상금 등의 지급 범위에 불복이 있는 경우에 보상금지급소송을 제기할 수 있되, 일정한 기간 동안 이러한 결정이 없는 경우에는 보상을 신청한 자의 권리구제의 측면에서 직접 보상금의 지급에 관한 소송을 제기할 수 있다는 것을 규정한 것일 뿐이고 이를 들어 보상금 지급 요건 내지 자격에 관한 위원회의 결정에 대하여 직접 항고소송을 제기할 수 없는 것이라고 풀이할 수는 없다(이는 민주화관련자보상법상의 명예회복 신청에 대하여 위원회가 기각결정을 하는 경우 그 법 규정에 의하더라도 명예회복신청은제17조 소정의 보상금 등의 지급과는 관련이 없다고 풀이되는 점도 이를 뒷받침하고 있다).
⑷ 이 사건 결정의 내용
또한 갑 제1호증의 1의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 자신의 이름으로 ‘민주화운동관련자인정통지서’라는 제목으로 원고에 대하여 이 사건 결정에 관한 통지를 하였는데, 그 내용 중에는 ‘위원회 결정에 대하여 이의가 있을 때에는 별첨 보상결정서 정본을 송달받은 날부터 30일 이내에 재심신청서 1부를 작성하여 위원회에 재심을 신청할 수 있고, 재심신청을 하지 아니하고 곧바로 행정소송을 제기하고자 할 때에는 보상결정서 정본을 송달받은 날부터 60일 이내에 서울행정법원에 행정소송을 제기할 수 있습니다.’고 기재되어 있는바, 위 문서의 내용에 의하더라도 그 상대방으로서는 위원회를 피고로 삼아 항고소송을 제기할 수밖에 없다고 할 것이다. 
⑸ 소결
그러므로 민주화관련자보상법상으로는 보상금 등의 지급 요건 내지 자격에 관한 위원회의 결정에 대하여는 바로 위원회를 상대로 항고소송을 제기가 가능하다 할 것이므로, 이에 반하는 피고의 주장은 이유 없다. 
3. 본안에 대한 판단
가. 원고의 주장 
망인은 1970년 7월경 불온유인물을 친구들에게 보여줌으로써 반국가단체인 북한의 활동을 찬양ㆍ고무하였다는 사유로 체포되어 고문을 받았고 그 후유증으로 전신마비와 전신경련의 증세가 발생하였음에도 불구하고 이를 부정한 피고의 이 사건 결정은 위법하다. 
나. 인정사실
아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 1, 2의 각 기재와 증인소외 4의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
⑴ 망인은 1970년경 서울대학교 문리대학에 재학중이던 당시에는 고등학교 시절부터 축구부에서 센터포드를 맡을 정도로 체격이 건장하였다. 
⑵ 망인은 1972년경 교련반대시위와 불온유인물을 소지하였다는 등을 사유로 하여 수사기관에 체포되었다. 그런데 당시 수사기관은 망인을 간첩으로 조작하려는 의도 하에 망인으로부터 자백을 받아내기 위하여 고문을 하였고, 이로 인하여 망인의 앞니와 어금니 등 치아 4개가 부러졌다. 
⑶ 그 이후부터 망인은 종전부터 알고 지내던 친구들이 망인을 몰라볼 정도로 체중이 감소하였을 뿐만 아니라 길을 걷거나 얘기를 하는 도중에도 갑자기 사지가 뒤틀리고 입이 벌어지며 턱이 아래로 빠지는 안면근육의 경련과 함께 전신마비증세가 발생하여 제대로 걸음을 걷지 못한 채 길에 쓰러지곤 하였다. 
⑷ 그러다가 망인이 1993. 10. 8. 사망한 후 원고가 앞서 본 바와 같이 보상금지급신청을 하였으나 피고는 이 사건 결정을 하였다. 
다. 판단
위 인정사실에 의하면, 망인은 권위주의적인 통치에 항거하여 국민의 자유와 권리를 회복ㆍ신장시킨 민주화운동을 하였고 그러한 과정에서 수사기관으로부터 고문을 당하여 치아가 부러지는 외에 전신마비와 전신경련의 증세도 발병하였다고 할 것이므로(수사기관의 고문 이외에는 이러한 증세가 발병할 원인을 찾을 수 없다), 망인은 민주화관련자보상법 소정의 민주화운동관련자에 해당한다 할 것이므로, 이와 달리 본 이 사건 결정은 결국 위법하다 할 것이다. 
4. 결 론
그렇다면, 이 사건 결정의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 

판사 조해현(재판장) 박순영 신상렬