재산세등부과처분취소 (일반행정, 춘천지방법원)
공포일: 2013.08.30 / 시행일:

【심급】
1심
【세목】
지방교육세
【주문】
1. 원고의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【이유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 도로의 설치·관리 및 이에 부대되는 사업을 수행함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발전에 기여함을 목적으로 한국도로공사법에 의하여 설립된 공법인으로, 위 법 제12조에 따라 유료도로의 신설ㆍ개축ㆍ유지 및 수선에 관한 공사의 시행과 관리, 유료도로에 따른 휴게소 및 주유소의 설치 및 관리, 도로사업에 필요한 부동산의 취득 및 관리 등의 업무를 수행한다.
나. 원고는 영동고속도로에 위치한 원주시문막읍 포진리 938-1 외 2필지합계 6,785㎡ 등 별지1 기재 휴게소 소재지란의 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)에 관하여 자신의 명의로 소유권이전등기를 마치고, 그 지상에 관광휴게시설(휴게소 및 주유소 등, 이하 ‘이 사건 각 휴게시설’이라 한다)을 신축하여태경산업 주식회사등에게 임대하는 방식으로 관리하였다.
다. 이 사건 각 토지는 이 사건 각 휴게시설 및 주차장의 부지 내지 녹지로 이용되고 있다.
라. 피고들은 원고 소유의 이 사건 각 토지를지방세법 제182조 제1항 제2호,같은 법 시행령 제131조의2 제1항 제2호에 따른 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적에 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위 안의 토지는 별도합산과세대상, 그 범위를 초과하는 토지는 종합합산과세대상으로 보고 이에 대하여 별지1 목록 기재와 같이 2009년도분 재산세, 도시계획세, 지방교육세를 각 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1 내지 6호증(해당 가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지

2. 피고 평창군수의 본안전 항변에 대한 판단

피고 평창군수는 원고가지방세법 제82조및국세기본법 제56조 제2항의 규정에 따른 심사청구 등의 전치절차를 미이행한 흠결이 있어 이 사건 소는 부적법하다고 항변하나, 지방세의 경우 행정소송을 제기하기 위하여 반드시 국세와 같은 전심절차를 거칠 필요가 없으므로, 피고 평창군수의 본안전 항변은 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장

(1) 이 사건 각 토지는 고속도로에 휴게소, 주유소, 주차장 등을 설치하기 위해 취득한 토지로서 도로법상 도로에 해당하여 지방세법 제186조 제4호에 따라 비과세대상이 되고, 비과세대상에서 제외되는 사유인 같은 조 단서의 ‘수익사업에 사용하는 경우’나 ‘당해 재산이 유료로 사용되는 경우’에 해당하지 않는다.
가사 휴게소, 주유소 등의 부지는 수익사업에 사용되어 비과세대상에서 제외된다고 하더라도 주차장 부지의 경우 고속도로 이용객들이 안전과 편의를 위하여 무료로 이용할 수 있으므로, 비과세대상에서 제외된다고 할 수 없다.
(2) 고속국도의 관리청은 국토해양부장관(현 국토교통부장관)으로서 고속국도 휴게시설 및 주차장 등의 설치의무자는 국가이다. 원고는 국가를 대신하여 이 사건 각 휴게시설을 설치하는 과정에서 원고 명의로 부지를 취득하였는데, 그 실질적인 소유자는 국가이므로 원고에게 재산세를 부과하는 것은 실질과세원칙에 위반된다.
나. 피고들의 주장

이 사건 각 토지가 도로법상 도로라고 하더라도 수익사업에 사용하고 있거나 유료로 사용되고 있으므로 재산세 비과세대상에 해당하지 않는다.
다. 관계법령

별지2 기재와 같다.
라. 인정사실

(1) 원고는 전국적으로 20여개 노선의 고속국도에 약 160개의 휴게시설을 설치·관리하고 있다. 원고의 용지업무처리예규 제23조 제2항은 ‘본선 도로부지의 소유권 이전등기는「국유재산법」 제11조에 따라 “국”명의로 하고, 사옥부지(지역본부, 지사부지)와 휴게소 등 유지관리에 필요한 부대시설부지의 소유권이전등기는 “원고” 명의로 해야 한다’고 규정하고 있는데, 그 이유는 국유재산의 경우 그 지상에 건물을 신축하려면 무상사용허가 및 대부절차 등 행정절차가 복잡하고 그 처리에 많은 시간이 소요되므로 건물신축이 예정된 휴게시설 부지의 경우 그러한 절차상의 제약에서 벗어나기 위함이다. 원고는 이에 따라 자신의 명의로 소유권이전등기를 마친 부지 위에 주로 직접 휴게시설을 신축하여 제3자에게 임대하는 방식으로(일부 휴게시설의 경우 휴게소 운영자가 이를 완공하여 원고에게 기부채납하는 조건으로 운영권을 위탁받아 사용하면서 임대료를 차감받는 형태의 계약이 체결되기도 한다) 이를 관리하고 있다.
(2)구 도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 전부개정되기 전의 것, 이하 같다) 제39조및 구 도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙(2009. 2. 19. 국토해양부령 제101호로 전부개정되기 전의 것, 이하 같다) 제47조에 의한 국토해양부령인 ‘유료도로 휴게소 부지면적 산출 지침’에 의하면, 고속국도를 포함하여 유료도로 이용객의 편의 제공을 위해 설치되는 휴게소의 부지면적은 주차장면적, 건축물 부지면적, 녹지 등 기타면적을 합산한 면적을 가리키고, 구체적으로는 차종별 소요 주차면수, 교통량, 세계보건기구 권장 녹지기준, 기존 시설의 규모 등을 고려하여 일정한 기준에 따라 주차장면적, 건축물부지면적, 녹지 등 기타면적을 정하도록 하고 있으며, 원고는 위 지침에 따라 이 사건 각 휴게시설을 설치하였다.
(3) 원고는 이 사건 각 휴게시설의 운영권을 임대하였는데 그 중 일부의 구체적인 계약업체, 임대보증금 등은 다음과 같다.
그리고 그 각 임대차계약의 주요 내용은 아래와 같다.
○ 임대료는 연간 환산매출액에 매출액 대비 해당 임대요율을 적용하여 산출한다.
○ 휴게소의 영업 범위는 식당 내에서 행할 대중음식점 영업, 휴게실 영업, 식품 및 잡화 판매업, 기타 원고가 따로 승인하는 영업으로 하고, 주유소의 영업범위는 유류 판매업, 차량용품판매 및 윤활유 주입, LPG 충전시설이 있을 경우 LPG 충전사업으로 한다.
○ 원칙적으로 영업은 연중무휴로 하고 1일 24시간 계속 운영하여야 한다.
○ 임차인은 계약기간 중 판매하는 모든 상품에 대하여 월별 총 매출실적을 원고가 지정하는 양식에 의하여 익월 10일까지 원고에게 보고하여야 하고, 원고는 매출확인을 위하여 상품 실사 및 회계장부의 제출 등을 요구할 수 있다.
○ 임차인은 휴게소 및 그 영업권을 원고의 승인 없이 제3자에게 양도하거나 재임대할 수 없다.
○ 임차인은 휴게소 지역 내의 모든 시설물을 성실히 관리하고 유지보수 하여야 하며, 항시 제기능이 유지될 수 있도록 임차인의 비용과 책임으로 관리하여야 한다. 다만, 아래 시설에 대하여는 책임 구분을 달리한다.
- 원고 : 조명탑 관리, 주차장, 가로등, 녹지대의 자본적 지출에 해당하는 사업

- 임차인 : 진입간판 관리, 주차장, 가로등, 녹지대의 유지관리 및 일상청소

(4) 원고는 ‘고속도로 휴게소·주유소 임대료 산정요율표’에 따라 일률적으로 임대요율을 정하였고 이를 기준으로 휴게소의 경우 연매출액에, 주유소의 경우 연매출총이익에 일정 임대요율을 곱하여 각 임대료를 산정하였는데, 휴게소의 임대료 평균 요율은 약 9.81%이고, 주유소의 경우는 약 2.49%이다.
(5) 원고의 2008년도 총 매출액 약 3,261,098,000,000원 중 도로관리사업수익이2,514,168,000,000원, 부대사업수익이 200,574,000,000원 상당이고, 그 중 전국 고속도로에 설치한 휴게시설 임대로 인한 매출액이 약 107,054,000,000원이며, 2008년도 총 영업이익 832,961,000,000원 상당 중 도로관리사업이 약 774,716,000,000원, 부대사업이 약 58,100,000,000원이다.
2007년도의 경우 총 매출액 약 3,303,621,000,000원 중 도로관리사업수익이2,475,088,000,000원, 부대사업수익이 162,520,000,000원 상당이고, 그 중 전국 고속도로에 설치한 휴게시설 임대로 인한 매출액이 약 98,667,000,000원이며, 2007년도 총 영업이익 738,202,000,000원 상당 중 도로관리사업이 약 683,258,000,000원, 부대사업이 약 54,944,000,000원이다.
(6) 원고의 2009년도 예산서에 따르면 위 2007년과 2008년도 손익계산과 마찬가지로 고속국도 등 유료도로의 통행료 수입(2008년도 예산이 2조 9,794억, 2009년도 예산이 2조 7,406억 상당에 이른다) 등 도로관리사업수익과 휴게시설의 임대료 수입 등 부대사업운영수익이 매출액의 대부분을 차지하고, 이를 재원으로 하여 휴게시설과 도로의 신·증설, 보수·유지에 필요한 비용(이 중 휴게시설과 도로의 보수·유지비용은 영업비용으로, 휴게시설과 도로의 신·증설비용은 자본적 예산으로 각 책정되어 있다)이 지출되고 있다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4, 5, 10, 12, 13호증, 을 제3호증의 1 내지 6의 각 기재, 변론 전체의 취지

마. 판단

(1) 이 사건 각 토지가 지방세법상 도로에 해당하여 비과세대상이라는 주장에 관한 판단

(가) 이 사건 각 토지가 지방세법상 도로에 해당하는지 여부

구 지방세법(2009. 6. 9. 법률 제9763호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제186조 제4호,구 지방세법 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제137조 제1항 제1호는 도로법에 의한 도로를 재산세 비과세대상으로 규정하면서, 다만 도로를 수익사업에 사용하는 경우와 당해 도로가 유료로 사용되는 경우에는 재산세 부과대상으로 규정하고 있다. 또한구 지방세법 시행령 제137조 제1항 제1호는구 지방세법 제186조 제4호에서 말하는 도로가 ‘도로법에 의한 도로’를 의미하는 것으로 규정하고,구 도로법 제2조 제1항 제1,4호,제2항,구 도로법 시행령 제2조 제5호는 ‘도로법상 도로에 도로의 부속물도 포함한다’고 하면서 ‘도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설 등’은 ‘도로의 부속물’이라고 규정하고 있고,구 도로법 제37조 제1항, 구 도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙 제40조 제1항은 원활한 교통의 확보, 통행의 안전 또는 공중의 편의를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 도로에 주차장, 버스정류시설, 비상주차대, 휴게시설과 그 밖에 이와 유사한 시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있다.
이 사건 각 토지는 원활한 교통의 확보, 통행의 안전 등을 위하여 설치된 이 사건 각 휴게시설 및 주차장 부지 등으로 사용되고 있으므로, 도로법상 도로의 부속물로서 도로에 해당한다고 봄이 상당하다.
따라서 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는 이상 지방세법 제186조 제4호에 따라 원칙적으로 재산세 비과세대상에 해당한다.
(나) 이 사건 각 토지가 수익사업에 사용되는지 여부

어느 사업이 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업이 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하면서 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다(대법원 1997. 2. 28. 선고 96누14845 판결,대법원 2006. 5. 12. 선고 2005두16109 판결등 참조). 그리고 법률에 의하여 설립된 공법인의 경우 그 사업에서 얻는 수익이 종국적으로 설립 목적을 달성하기 위한 재원으로 사용된다 하여 함부로 그 수익성을 부정할 것은 아니다(대법원 1991. 5. 10. 선고 90누4327 판결등 참조).
위 인정사실 및 앞서 든 각 증거들에 의하면 다음의 사정을 알 수 있다.
① 원고는 도로의 설치ㆍ관리와 그 밖에 이와 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 따라 설립된 공법인으로서의 성격과 아울러 이러한 사업을 통하여 수익을 얻는 영리법인으로서의 성격도 가지고 있다.
② 이 사건 각 휴게시설에서 공급하는 재화나 용역은 시중의 슈퍼마켓, 편의점 등의 일반 소매점이나 음식점 등이 공급하는 것과 크게 다르지 않고, 그 공급가격도 시중의 가격과 비슷한 수준이거나 일부는 시중보다 비싼 가격이어서 이 사건 각 휴게시설에서는 상당한 이윤이 발생하고 있는 것으로 보인다.
③ 고속도로의 특성상 통행료 지급과 진출입의 제한 때문에 사실상 일종의 고립된 공간의 성격이 있으므로 고속도로 이용자들은 도로를 통행하는 동안 그 구간 내에 있는 한정된 휴게소를 이용할 수밖에 없다. 따라서 고속도로 휴게소는 무료로 이용할 수 있는 주차장과 화장실 등 공익적 시설이라는 측면과 아울러 다른 선택의 여지없이 정해진 조건의 유상판매에 응할 수밖에 없는 독점적 영업시설의 성격을 동시에 가지고 있다.
④ 원고는 임차인으로부터 이 사건 각 휴게시설을 포함한 고속도로 휴게시설에서 발생한 매출액 또는 매출이익을 기준으로 산정한 임대료를 받고 있는데, 그 임대료 수익은 연간 1,000억 원을 초과하는 거액이므로 휴게시설의 개·보수에 소요되는 비용 등을 충당하고도 상당한 이익이 남아 그 남는 부분이 영업이익으로 계상되어 원고의 주주에게 배당되게 될 것으로 보인다.
⑤ 원고는 이 사건 각 휴게시설을 포함하여 전국의 고속국도에 위치한 거의 모든 휴게시설을 임대하면서 그 임대차보증금과 임대료의 산정기준을 일률적으로 적용하는 등 휴게시설의 임대차계약을 체계적이고 전문적으로 관리하고 있다.
이러한 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 비록 원고가 고속국도의 관리자로서 휴게시설을 설치ㆍ관리할 의무를 부담하고 있고, 휴게시설에서의 재화나 용역의 공급은 그러한 의무의 이행과정에서 당연히 수반될 수밖에 없는 성질의 것이며, 휴게시설과 그 부속토지에서 발생한 임대료 수익의 대부분이 원고의 설립목적에 부합하는 공익적 용도에 사용되었다고 하더라도, 이 사건 각 토지를 포함한 휴게소의 임대행위는 객관적으로 보아 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로서, 그 규모와 횟수 등에 비추어 부동산 임대사업 활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있으므로, 수익사업에 해당한다고 봄이 타당하다.
따라서 이 사건 각 토지는 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 한다.
(다) 이 사건 각 토지가 유상으로 사용되는지 여부

구 지방세법 제186조는 도로라도 그 재산이 유료로 사용되는 경우에는 재산세를 부과한다고 규정하고 있는바, 위 법이 규정하는 '유료로 사용되는 경우'라 함은 당해 재산의 사용에 대하여 사용자가 사업자 등에게 대가를 지급하는 경우를 말하는 것으로서 그 사용이 대가적 의미를 갖는다면 사용기간의 장단이나 대가의 지급방법 및 그 대가의 다과 등은 이를 묻지 아니한다(대법원 1997. 2. 28. 선고 96누14845 판결참조).
이 사건의 경우 위 인정사실을 위 법리 및 관련규정에 비추어 살펴보면, 이 사건 각 휴게시설과 주차장은 유료도로인 고속도로 본선에 접하여 구 도로법 제37조 및 구 도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙 제40조에 따라 통행의 안전 또는 공중의 편의를 위하여 설치된 것으로구 도로법 제2조 제1항,제2항,같은 법 시행령 제2조 제5호에 따라 도로의 부속물로서 고속도로의 일부를 구성하고, 고속도로 이용객으로서는 휴게시설과 주차장을 통한 편의 제공에 대한 대가를 포함하여 고속도로의 통행료를 지불하게 되므로, 이와 같이 이 사건 각 휴게시설과 주차장을 포함하여 전체 고속도로 사용의 대가로 그 사용자로부터 통행료가 징수되는 이상 이 사건 각 토지는 그 개개의 이용현황이나 별도 이용료의 지불여부를 떠나 전체로서 유료로 사용되고 있다고 봄이 상당하다(원고는 특히 이 사건 각 토지 중 주차장 부지의 경우 그 진입 및 주ㆍ정차에 대하여 어떠한 대가도 받지 않으므로 수익사업에 사용되거나 유료로 사용되는 경우에 해당하지 않는다고 주장하나, 이 사건 각 토지가 속한 전체 고속도로와의 관계에서 그 대가로 통행료가 징수된다는 점은 앞서 본 바와 같고, 이 사건 각 휴게시설의 주차장은 휴게시설의 이용을 위해서 제공되는 필수적인 부대공간으로서 주차장 면적을 포함하여 휴게시설 면적을 산정하도록 한 위 ‘유료도로 휴게소 부지면적 산출 지침’과 실제의 이용현황 등에 비추어 볼 때 이 사건 각 토지 중 주차장 부지는구 도로법 제2조 제1항 제4호 다목이 규정한 주차장이자, 아울러같은 법 제2조 제1항 제4호 마목,같은 법 시행령 제2조 제5호의 휴게시설로서도 설치, 사용되고 있다고 볼 수 있으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다).
(2) 실질과세원칙 위반이라는 주장에 관한 판단

재산세는 보유하는 재산에 담세력을 인정하여 부과되는 수익세적 성격을 지닌 보유세인바, 행정절차적 편의 및 사업의 원활한 추진을 위하여 원고가 이 사건 각 토지를 자신의 명의로 취득하게 된 경위와 실제로 이 사건 각 토지가 본래의 고유한 사업목적을 넘어서 영리 목적의 수익사업에 사용되고 있고 여기에서 창출된 수익이 임대료 등의 형태로 보유자인 원고에게 귀속되고 있음을 고려하면, 원고가 고속국도 휴게시설 및 주차장 등의 설치의무자로서 그 실질 소유자인 국가를 대신하여 단지 형식적으로 이 사건 각 토지의 등기부상 명의만을 보유하고 있다고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

토지가 본래의 고유한 사업목적을 넘어서 영리 목적의 수익사업에 사용되고 있고 여기에서 창출된 수익이 임대료 등의 형태로 보유자에게 귀속되고 있음을 고려하면, 고속국도 휴게시설 및 주차장 등의 설치의무자로서 그 실질 소유자인 국가를 대신하여 단지 형식적으로 토지의 등기부상 명의만을 보유하고 있다고 보기 어려우므로, 처분은 적법하다.