개별지가결정처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1998.07.10 / 시행일:

【원고, 피상고인】 원고 1 외 18인 (원고들 소송대리인 변호사 김백영)
【피고, 상고인】 부산광역시 동래구청장
【원심판결】 부산고법 1996. 12. 4. 선고 96구4671 판결
【주 문】
 원심판결의 피고 패소 부분 중 원심판시 별지목록 기재 10 내지 16 토지의 개별토지가격결정에 관한 부분을 파기하고 이 부분 사건을 부산고등법원에 환송한다.
 피고의 나머지 상고를 기각하고 이 부분 상고비용은 피고의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 본다. 
 1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 피고가 원심판시 별지목록 기재 토지들(이하 이 사건 토지들이라 한다)에 관한 1995. 1. 1. 자 개별토지가격결정을 함에 있어 1995년도 개별공시지가조사요령(이하 조사요령이라 한다)에서 토지이용상황(토지용도)이 특수필지에 해당하는 경우 감정평가사에 의뢰하여서 개별토지가격을 정할 수 있도록 한 규정에 따라서 이 사건 토지들의 이용상황이 모두 특수필지의 세항인 '기타특수'에 해당한다고 보고, 비교표준지 공시지가에 토지가격비준표에 의한 가격조정률을 적용하는 방식에 의하지 아니한 채 이에 갈음하여 감정평가사의 감정가액을 개별토지가격으로 결정한 사실을 인정한 다음, 개별토지가격결정은 구 지가공시및토지등의평가에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것, 이하 지가공시법이라 한다) 제10조 제1항, 제2항 및 개별토지가격합동조사지침(이하 합동조사지침이라 한다) 제7조, 제8조의 규정이 정하는 바에 따라서 비교표준지 공시지가에 토지가격비준표에 의한 가격조정률을 적용하는 방식에 의하여야 함에도 이 사건 토지들의 이용상황이 특수필지에 해당된다는 이유로 행정청 내의 사무처리준칙에 불과한 위 조사요령이 정하는 바에 따라 이에 관한 감정평가사의 감정가액을 곧바로 개별토지가격으로 한 피고의 결정은 개별토지가격결정과정에 주요 절차를 위반한 하자가 있다고 판단하였다.
 2. 상고이유 제1점에 대하여
 기록에 의하면, 피고는 원심의 2차 변론기일에서 을 제1호증(청구토지 특성조사내역), 을 제2호증(청구토지 행정처분내역), 을 제3호증(감정평가사 검증내역), 을 제4호증(비교표준지 선정 및 지가결정방법), 을 제5호증(청구 토지위치도), 을 제6호증(청구 토지현황도), 을 제7호증(표준지가격조사표), 을 제8호증(1995년도 개별지가 조사요령), 을 제9호증(토지가격 비준표) 등의 서증을 제출하였는데, 원심은 다음 기일에 피고로부터 더 이상의 증거를 제출받지 아니한 채 변론을 종결하고, 피고 제출의 위 서증 등 거시 증거에 의하여, 피고가 이 사건 토지들 전부에 대하여 지가공시법 및 합동조사지침에서 정하는 산정방식에 의하지 아니한 채 개별토지가격결정을 한 사실을 인정한 다음 이를 기초로 위와 같이 판단하였다. 
 그런데 을 제1호증(청구토지 특성조사내역)은 이 사건 토지들에 대한 특성조사내역으로서 이에는 토지별 이용상황이 '토지이용'란에 표시되어 있는데, 원심판시 별지목록 기재 1 내지 9 토지는 각 '특수기타'로(이하 이 사건 기타 특수토지라 한다), 원심판시 별지목록 기재 10 내지 16 토지는 '특수기타'가 아닌 '상업'으로(이하 이 사건 상업용지라 한다) 각 표시되어 있고, 을 제3호증(감정평가사 검증내역)에는 이 사건 기타 특수토지에 대하여는 '산정지가'란에 아무런 기재가 없는 반면, 이 사건 상업용지에 대하여는 구체적인 산정지가의 각 기재가 있는바, 산정지가란 비교표준지 공시지가에다 개별토지가격 산정대상인 당해 토지와 비교표준지의 토지특성 차이에 의한 토지가격비준표상의 가격조정률을 적용하는 방식에 의하여 산정된 지가를 의미하는 것으로서, 을 제3호증에 이 사건 상업용지의 산정지가가 기재되어 있다는 것만으로는 그것이 지가공시법 등이 정하는 개별토지가격 산정방식에 따른 것이라는 점에 대한 입증을 다하였다고 볼 수는 없으나, 을 제1호증과 을 제3호증의 위 기재 내용을 보태어 보면, 이 사건 토지들 중 적어도 이 사건 상업용지에 대하여서만은 위와 같은 방식에 의하여 산정되었을 가능성이 없지 않은 것으로 보여지고, 더군다나, 피고 측은 법률전문가가 아닌 소송수행자가 소송을 수행하고 있는 관계로 이를 입증할 수 있는 지가조사자료를 보관하고 있으면서도 부주의 또는 오해로 제출하지 못하고 있다고 볼 수 있는 사정도 있었으므로, 원심으로서는 이 사건 상업용지 부분에 대하여 피고에게 석명권을 행사하여 개별토지가격 산정방식에 대한 입증을 촉구하였어야 할 것임에도 불구하고, 그와 같은 조치를 취하지 아니한 채 바로 이 사건 토지들 전부에 대하여 지가공시법 등이 정하는 개별토지가격 산정방식에 따르지 아니하였다고 인정하여 피고의 개별토지가격결정을 취소하고 말았으니 원심은 이 사건 상업용지 부분에 대하여 이 점에 관한 석명권의 행사를 게을리함으로 말미암아 심리를 제대로 하지 못한 위법을 저질렀다고 할 것이고(대법원 1986. 11. 25. 선고 86므67 판결, 1989. 7. 25. 선고 89다카4045 판결 등 참조), 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다. 
 3. 상고이유 제2점에 대하여
 지가공시법 제10조, 합동조사지침 제7조의 규정에 의하면, 개별토지가격은 토지가격비준표를 사용하여 표준지와 당해 토지의 특성의 차이로 인한 조정률을 결정한 후 이를 표준지의 공시지가에 곱하는 방법으로 산정함이 원칙이고(산정지가), 다만, 합동조사지침 제8조 등에 의하여 필요하다고 인정될 경우에는 위와 같은 방법으로 산출한 지가를 가감조정할 수 있을 뿐이며 이와 다른 방식에 의한 개별토지가격결정을 허용하는 규정은 두고 있지 않은바, 건설교통부장관이 행정기관에 시달한 1995년도 조사요령 중 토지특성조사요령에는 토지이용상황(토지용도)에 관하여 주용도를 주거용, 상업·업무용, 주상복합용, 공업용, 전, 답, 임야, 특수필지, 공공용지 등으로 나누고, 특수필지는 '비교적 대규모필지로서 거래사례가 극히 희소하고 일률적인 가치측정이 어려운 토지'라고 정의하면서 그 세항을 다시 광천지, 광업용지, 염전, 유원지, 사설공원묘지, 골프장, 스키장, 경마장, 기타로 나누고 있으며, 한편, 건설교통부장관이 작성하여 관계 행정기관에 제공한 1995년도 지가형성요인에 관한 표준적인 비교표(토지가격비준표, 이하 토지가격비준표라고만 한다)의 활용지침에는 특수필지에 대하여는 감정평가사에 의뢰하여 개별토지가격을 결정할 수 있도록 규정되어 있으나(원심이 위 활용지침 내용을 1995년도 조사요령에 규정되어 있다고 본 것은 착오인 듯 하다.), 위 활용지침 중 특수필지 가격결정방식에 대한 부분은 건설교통부장관이 관계 행정기관이나 지가조사공무원에 대하여 토지가격비준표를 사용한 지가산정업무처리의 기준을 정하여 주기 위한 지침일 뿐 대외적으로 법원이나 국민에 대하여 법적 구속력을 가지는 것은 아니므로 토지이용상황이 특수필지에 해당된다고 하더라도 표준지 공시지가에 토지가격비준표에 의한 가격조정률을 적용하는 방식에 따르지 아니한 개별토지가격결정은 지가공시법 및 합동조사지침에서 정하는 개별토지가격 산정방식에 어긋나는 것으로서 위법하다고 할 것이다. 
 원심이, 피고가 이 사건 기타 특수토지에 대하여 그 이용상황이 특수필지라는 이유로 감정평가사의 감정가액을 개별토지가격으로 한 결정은 지가공시법 및 합동조사지침에서 정하는 개별토지가격 산정방식에 어긋나는 것이므로 그것이 행정기관 내부의 사무처리지침에 불과한 위 활용지침에 따랐다고 하여 적법하게 되는 것은 아니라고 본 조치는 앞서 본 법리에 비추어 수긍이 가고, 거기에 상고이유로서 주장하는 바와 같은 특수필지의 개별토지가격산정방식에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
 4. 그러므로, 원심판결의 피고 패소 부분 중 이 사건 상업용지의 개별토지가격결정에 관한 부분을 파기하고, 이 부분을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 피고의 나머지 상고를 기각하고 이 부분 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 

대법관 이용훈(재판장) 정귀호 박준서(주심) 김형선

[1] 개별토지가격 산정방식에 대한 석명권 행사를 게을리한 잘못이 있다고 한 사례
[2] 개별토지가격결정에 있어 토지이용상황이 특수필지에 해당된다는 이유로 [표준지공시지가×가격조정률] 방식에 의하지 아니하고 감정평가사의 감정가액으로 결정한 것이 적법한지 여부(소극)

[1] 개별토지가격 산정방식에 대한 석명권 행사를 게을리한 잘못이 있다고 한 사례.
 [2] 건설교통부장관이 작성하여 관계 행정기관에 제공한 1995년도 지가형성요인에 관한 표준적인 비교표(토지가격비준표, 이하 토지가격비준표라고만 한다)의 활용지침에는 특수필지에 대하여는 감정평가사에 의뢰하여 개별토지가격을 결정할 수 있도록 규정되어 있으나, 위 활용지침 중 특수필지 가격결정방식에 대한 부분은 건설교통부장관이 관계 행정기관이나 지가조사공무원에 대하여 토지가격비준표를 사용한 지가산정업무처리의 기준을 정하여 주기 위한 지침일 뿐 대외적으로 법원이나 국민에 대하여 법적 구속력을 가지는 것은 아니므로 토지이용상황이 특수필지에 해당된다고 하더라도 표준지 공시지가에 토지가격비준표에 의한 가격조정률을 적용하는 방식에 따르지 아니한 개별토지가격결정은 구 지가공시및토지등의평가에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 및 개별토지가격합동조사지침에서 정하는 개별토지가격 산정방식에 어긋나는 것으로서 위법하다.