개발부담금부과처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2003.04.08 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
기타
【주문】
1. 당심에서 확장된 원고의 청구를 포함하여 제1심 판결을 다음과 같이 변경한다.
가. 피고가 1999. 4. 13. 원고에 대하여 한 개발부담금 1,139,335,280원의 부과처분 중 344,618,230원을 초과하는 부분을 취소한다.
나. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 제1, 2심 모두 이를 3분하여 그 중 1은 원고의, 나머지는 피고의 각 부 담으로 한다.
【이유】

1. 이 사건 처분의 경위

갑제1호증, 갑제2호증의 1, 2, 3, 갑제13호증의 1, 2, 갑제14호증의 1, 2, 3, 갑제15호증의 1, 2, 갑제16호증의 1, 2, 3, 갑제28, 65호증, 갑제77호증의 1 내지 4, 갑제78호증, 갑제79, 80호증의 각 1, 2, 갑제80호증의 1, 2, 3, 을제1호증, 을제20호증의 1 내지 40, 을제21호증의 1 내지 57, 을제22호증의 1 내지 17, 을제23호증의 1 내지 27, 을제24호증의 1 내지 29의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 원고는 1992. 12. 26. 남양주시 창현리 479-1 일원 362,157㎡의 토지(이하 이 사건 토지라 한다.)에 관하여 택지개발촉진법에 따른 택지개발계획승인을 받고 택지개발사업을 시행하면서 위 택지를 1공구와 2공구로 나누어 시공하였는데, 1공구 공사는 1997. 1. 24., 2공구 공사는 1995. 9. 30. 각각 준공하여 자체 검사를 거친 다음 1997. 3. 31. 준공검사를 받았다.
나. 그런데 원고는 1993. 7. 3. 경기도지사로부터 이 사건 택지개발지구의 공동주택건설용지 150.436m2을 건설업체 등에게 선수공급하는 것을 승인받고, 택지개발사업 준공검사 전인 1994. 11. 28.소외 두산건설주식회사(이하 두산건설이라고 한다.)에게 이 사건 토지 중 22,259m2(5블록)를, 같은 해 12. 1.소외 두산개발주식회사(이하 두산개발이라고 한다.)에게 30,236m2(1블록)를, 같은 해 11. 22.소외 경향건설주식회사(이하 경향건설이라고 한다.)에게 19,450m2(6블록)를, 같은 해 11. 9.소외 신명종합건설주식회사(이하 신명종합건설이라고 한다.)에게 30,673m2(2블록)를, 1995. 1. 20. 소외 대한주택공사에게 17,730m2(3블록)를, 1994. 11. 18.소외 주식회사 신한(이하 신한이라고 한다.)에게 30,088m2(4블록)를 각 매도하였고, 위 각 토지 이외에도 상당부분의 토지를 택지개발사업 준공검사 전에 타에 매도하였다.
한편,소외 두산건설은1995. 2.경부터 1997. 12.경까지 위 1공구 5블록 토지의 지상에 아파트를 신축하는 공사를 하여 1997. 12. 20. 남양주시장으로부터 위 각 아파트 사용승인을 받았고,소외 두산개발은1995. 2.경부터 1997. 12.경까지 위 1공구 1블록 토지의 지상에 아파트를 신축하는 공사를 하여 1997. 12. 24. 남양주시장으로부터 위 아파트 사용승인을 받았고,소외 경향건설은1995. 1.경부터 1997. 12.경까지 위 1공구 6블록 토지의 지상에 아파트를 신축하는 공사를 하여 1997. 12. 13. 위 아파트 사용승인을 받았으며,소외 신명종합건설은1994. 11.경부터 1997. 12.경까지 위 1공구 2블록 토지의 지상에 아파트를 신축하는 공사를 하여 1997. 12. 13. 위 아파트 사용승인을 받았고,소외 신한은1995. 2.경부터 1997. 12.경까지 위 1공구 4블록 토지의 지상에 아파트를 신축하는 공사를 하여 1997. 12. 13. 위 아파트 사용승인을 받았다.
다. 피고는 1998. 3. 17. 원고에게 위 사업에 따른 개발부담금으로 금 1,157,725,360원을 부과하였으나, 1999. 2. 23. 중앙토지수용위원회가 위 부담금 산정이 잘못되었다는 이유로 위 부과처분을 취소한다는 재결을 하자 1999. 4. 13. 금 1,139,335,280원으로 다시 산정하여 부과하고 당초 부과금액과의 차액을 원고에게 반환하였다.
라. 피고는, ⑴ 부과개시시점을 택지개발계획 승인일인 1992. 12. 26., 부과종료시점을 개발사업 준공검사 이전에 이미 처분된 토지에 대하여는 대금 청산일, 토지의 사용을 개시한 토지에 대하여는 건축물의 착공신고일(각 필지의 토지에 대금청산일과 착공신고일이 있는 경우에는 그 중 빠른 날)로 보고, ⑵ 이 사건 토지 중 공공시설 면적인 154,685.8m2를 제외한 나머지 부과대상토지 207,471.5m2에 대한 부과개시시점의 지가를 금 22,041,274,709원, ⑶ 부과종료시점의 지가를 금 92,473,357,702원, ⑷ 부과개시시점부터 종료시점까지의 정상지가 상승분을 금 5,951,990,597원, ⑸ 개발비용을 금 59,922,751,265원으로 각 인정하여 개발이익을 금 4,557,341,131원(부과종료시점의 지가 92,473,357,702원 - 부과개시시점의 지가 22,041,274,709원 - 정상지가 상승분 5,951,990,597원 - 개발비용 59,922,751,265원)으로 계산한 다음, 이에 부담률과 감면율을 곱한 금 1,139,335,280원(4,557,341,131원 × 부담률 50/100 × 감면율 50/100, 10원 미만 버림)을 개발부담금으로 산정한 것이다.
2. 관계 법령 : 별지 제1목록 기재와 같다.
3. 판단

가. 당사자들의 주장

⑴ 원고는, ① 택지개발사업 준공인가 이전에 토지를 타인에게 양도하거나 토지의 사용을 개시하는 경우에도 그 대금청산일이나 토지사용개시일을 부과종료시점으로 보려면 “사실상 개발이 완료된 토지”라고 볼 수 있어야 할 것인데, 1공구 공사의 경우에는 1997. 1. 24., 2공구 공사의 경우에는 1995. 9. 30. 비로소 완공되었으므로, 1공구에 속한 토지의 경우에는 1997. 1. 24., 2공구에 속한 토지의 경우에는 1995. 9. 30. 이전에 대금청산일이나 토지사용개시일이 도래하면 위 각 일자, 그 이후에 대금청산일이나 토지사용개시일이 도래하면 그 일자와 1997. 3. 31. 중 빠른 일자를 부과종료시점으로 보아 정상지가상승분을 계산하여야 하고, ② 피고가 이 사건 개발비용에 포함하지 아니한 비용 중 안전펜스설치비 금 18,442,600원, 농어촌특별세 금 12,936,800원, 용지부대비 금 319,837,462원, 준공인가 이후에 지출된 조성부대비 금 26,344,853원, 간접비 중 용지비에 해당되는 부분 금 739,614,110원은 순공사비에 추가로 산입하고 이에 따라 순공사비 가액에 5/100를 곱하여 산정하는 일반관리비 역시 추가로 증액하여야 하며, 종합토지세 금 19,543,660원도 순공사비에 산입하거나 기타 경비로서 개발비용에 산입하여야 하고, 에너지사용계획 조사설계용역비 금 38,200,000원과 특수구조물 조사설계용역비 중 미집행비용 금 123,232,000원, 시설물관리공사비용 금 52,958,759원도 조사비 또는 기타 경비로 개발비용에 산입하여야 한다고 주장한다.
⑵ 이에 대하여 피고는, ① 원고가 위 1의 나항과 같이 이 사건 토지를 타에 매도할 당시가 택지개발사업 준공인가 이전이기는 하나 사실상 개발이 완료된 상태였으므로, 그 대금청산일이나 토지사용개시일을 부과종료시점으로 보아 정상지가상승분을 계산한 것에 어떤 잘못이 있다고 할 수 없고, ② 원고가 주장하는 위 각 비용은 이 사건 토지의 가치를 증진시키기 위하여 지출된 비용으로 볼 수 없으므로 개발비용이 산입할 수 없다고 주장한다.
나. 판단

⑴ 부과종료시점에 대한 판단

토지만을 개발하는 개발사업에 있어 준공인가 등을 받은 날 이전의 시점을 개발부담금 부과종료시점으로 보기 위해서는개발이익환수에관한법률 제9조 제3항 제2호,같은 법 시행령(1997. 6. 25. 대통령령 제15398호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항 제1호,제2항 제1호,제2호의 규정에 따라 대금청산일 또는 착공신고일 당시 당해 토지에 대하여 개발이 사실상 완료되어야 하고, 만일 당시까지 개발이 완료되지 아니한 경우에는 그 이후 사실상 개발이 완료된 날이 그 부과종료시점이 된다 할 것이다(대법원 2002. 1. 22. 선고 99두8923 판결참조).
그러므로 이 사건 택지개발이 언제 사실상 완료되었는지 여부에 관하여 살피건대, ㈎ 택지조성공사를 완료한 후 타에 분양하는 방식과 달리 공사의 중복을 방지하고 주택건설기간을 단축하기 위하여 택지조성공사가 완료되기 전에 미리 건설업체 등에게 택지를 미리 공급한 다음 택지개발사업의 남은 부분을 수행하는 방식에 의한 택지개발사업의 경우에는 택지개발사업자가 건설업체 등에게 장차 조성될 택지를 미리 매도하고 그 대금을 모두 지급받았거나 건설업체 등이 건축공사에 착공하였다 하더라도 특별한 사정이 없는 한 이로써 곧 그 택지가 잔대금납입일 또는 착공신고일 당시에 사실상 개발이 완료되었다고 볼 수 없다고 할 것이고(대법원 2002. 1. 22. 선고 99두8923 판결참조), ㈏ 앞서 든 각 증거와 을제31, 32호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 택지개발사업은 택지조성공사가 완료되기 전에 미리 택지를 건설업체 등에게 공급하는 선수공급의 방식으로 진행되었고, 공사진척상황 또한 1공구의 경우 1994. 12. 20.경 25.77%, 1995. 4. 25.경 34.48%, 1995. 11.경 63.8%의 기성고율을, 2공구의 경우 1994. 6. 30. 24%, 1995. 6. 72.85%의 기성고율을 보이는 정도에 불과하였으며, 1997. 3. 14. 현재 1공구의 부지조성공사를 담당하였던 정아건설주식회사와 두양산업개발주식회사에 대한 총 공사대금 4,233,944,000원 중 금 3,518,226,000원만이 지급되고 나머지 금 715,718,000원은 지급되지 아니한 상태에 있었고, 2공구의 공사를 담당하였던 유성공영건설주식회사에게 부지조성공사대금을 모두 지급한 시점 또한 1995. 9. 30. 이후인 같은 해 10. 12.이었던 사실을 각 인정할 수 있는바, ㈐ 이러한 여러 사실관계에 비추어 보면, 이 사건 택지개발사업 준공검사 이전에 이 사건 토지 중 일부씩을 미리 매수한소외 두산건설등 건설업체들이 1994. 11.경부터 1995. 1.경까지 사이에 아파트 건설공사에 착수하였다고 하더라도 그 착수일 무렵 이 사건 토지에 대한 개발이 사실상 이미 완료되어 있었던 것이 아니라, 이 사건 택지개발사업이 택지조성공사가 완료되지 않은 상태에서 미리 건설업체 등에게 장차 개발될 택지를 매도하는 방식으로 진행됨으로써 원고가 택지조성공사가 완료되지 아니한 토지들을 건설업체 등에게 매도하고 그 업체들이 위와 같이 아파트 건설공사에 착수한 이후에도 택지조성공사를 계속 진행하여 1공구의 경우는 1997. 1. 24.경, 2공구의 경우는 1995. 9. 30.경 비로소 택지개발을 사실상 완료한 것이라고 인정함이 상당하고, 달리 반증이 없다.
⑵ 개발비용에 관한 주장에 대한 판단

이 법원이 이 부분에서 설시할 이유는 제1심 판결 해당부분 중 “㈎ 안전휀스 설치비”부분과, “㈖ 특수구조물 조사설계용역비 중 미집행비용”부분을 다음과 같이 고쳐쓰는 이외에는 제1심 판결의 해당부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
㈎ 안전펜스 설치비

갑제18호증의 1, 2, 갑제60호증의 1, 2의 각 기재에 의하면 남양주군수는 1994. 4. 4. 원고에게 이 사건 택지개발사업을 하면서 경춘국도와 공사현장 사이에 가림막을 설치하지 않고 공사를 진행하여 주변환경에 피해를 입힐 우려가 있고 국도변 미관도 저해하므로 같은 달 9.까지 미관도 고려하여 이를 설치해 줄 것을 요청한 사실은 인정할 수 있으나, 갑제40호증의 1, 2, 갑제60호증의 3, 4의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 남양주군수의 위와 같은 요청에 따라 금 18,442,600원을 들여서 공사를 한 것이 아니라 그 후 공사현장에 이미 설치되어 있던 가설 울타리에 원고회사의 홍보를 위하여 공사 이미지 패널 및 안내판을 설치하기 위하여 위 금원을 들여서 공사를 한 사실을 인정할 수 있을 뿐이고, 이러한 비용은 원고 자신의 홍보를 위한 비용에 불과할 뿐 이 사건 토지의 개발과 직접 관련하여 지출된 비용으로 볼 수 없으므로, 이를 개발비용에 산입할 수 없다.
㈖ 특수구조물 조사설계용역비 중 미집행비용

갑제20 내지 23호증, 갑제76호증의 6, 7, 8의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고가주식회사 신성엔지니어링과 남양주 창현지구 입체고가도로 조사설계용역을 체결하였다가 피고 및 철도청의 이의제기에 따라 지하차도를 설치하는 방안이 제기되었으나 지하차도안도 확정하기 어려워 결국 1995. 2. 15. 위 용역을 중지함으로써 위 용역비 중 금 123,232,000원이 미집행 잔액으로 남아있었는데, 그 후 지방교통영향심의위원회의 심의결과에 따라 조치하라는 2001. 7. 11.자 서울지방국토관리청장의 사전협의회신에 따라 경기도교통영향심의위원회가 이 문제를 심의한 결과 2001. 8. 9.경 국토관리청 의견반영 도면을 기준으로 위 교차로를 평면교차로로 하는 것으로 조건부가결로 심의의결한 사실은 인정할 수 있으나, 이러한 사실만으로 위와 같이 중지되었던 용역이 다시 재개되어 위와 같이 집행되지 아니한 비용 전액을 다시 지출하기로 확정되었다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거도 없으므로 이를 개발비용에 산입할 수 없다.
다. 소결론

그렇다면, ⑴ 이 사건 토지 중 부과대상토지의 부과종료시점은, 당해 토지에 대한 대금청산일이나 토지사용개시일이 1공구에 속한 토지의 경우에는 1997. 1. 24., 2공구에 속한 토지의 경우에는 1995. 9. 30. 이전에 도래하였으면 위 각 일자, 그 이후에 도래하였으면 위 각 일자와 이 사건 사업 준공인가일인 1997. 3. 31. 중 빠른 일자라고 할 것이고, 앞서 든 각 증거와 갑제25호증, 갑제69호증의 1 내지 5, 을제12호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 위와 같은 부과종료시점에 대한 판단에 따른 이 사건 부과대상토지의 개별적인 부과종료시점과 정상지가 상승분은 별지 제2목록의 “남양주창현지구 정상지가 상승분 계산내역”과 같으므로, 부과대상토지 전체에 대한 정상지가상승분은 금 9,050,101,340원이 되고, ⑵ 개발비용은 피고가 인정한 개발비용 59,922,751,265원에 앞서 본 농어촌특별세 금 12,936,800원, 일반관리비 646,840원, 에너지사용계획 조사설계용역비 38,200,000원 및 시설물관리공사비 중 28,973,795원을 추가로 산입하여야 하므로 합계 금 60,003,508,700원(59,922,751,265원 + 12,936,800원 + 646,840원 + 38,200,000원 + 28,973,795원)이 된다.
그러므로 이 사건 부과대상토지의 개발이익은 부과종료시점의 지가에서 부과개시시점의 지가와 정상지가상승분 및 개발비용을 공제한 금 1,378,472,953원(92,473,357,702원 - 22,041,274,709원 - 9,050,101,340원 - 60,003,508,700원)이 되므로, 정당한 개발부담금은 결국 금 344,618,230원(1,378,472,953원 x 부담률 50/100 x 감면율 50/100, 10원 미만은 버림)이 된다고 할 것이다.
4. 결론

그렇다면, 이 사건 처분 중 정당한 개발부담금 344,618,230원을 초과하는 부분은 위법하므로, 위 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 원심판결은 이와 일부 결론을 달리하여 부당하므로 당심에서 확장된 원고의 청구를 포함하여 원심판결을 위와 같이 변경하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

토지공사인 원고가 지개발촉진법에 따른 택지개발계획승인을 받아 택지개발사업을 시행하던 중 과세관청으로부터 과도한 개발부담금을 부과받고 소를 제기하였다. 원고는 부과개시시점지가 및 개발비용 등의 산정이 잘못 되어 있음을 들어 부당함을 주장하였는데 부과종료시점의 지가 및 농어촌특별세, 일반관리비, 에너지사용계획 조사 설계용역비, 시설물관리공사비용 등을 추가로 개발비용에 산입하여야 함이 인정되어 정당한 부담금을 초과하는 금액은 취소되어야 한다.