시정명령등취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2018.06.15 / 시행일:

【원고, 상고인】 삼환기업 주식회사의 소송수계인 회생채무자 삼환기업 주식회사의 관리인 
【피고, 피상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 송백 담당변호사 황치오)
【원심판결】 서울고법 2016. 11. 11. 선고 2015누55327 판결
【주 문】
 원심판결 중 과징금 납부명령 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 나머지 상고를 기각한다.

【이 유】 1. 과징금 납부명령 부분에 대한 상고이유를 판단한다.
 가. (1) 채무자 회생 및 파산에 관한 법률(이하 ‘채무자회생법’이라 한다) 제118조 제1호는 ‘채무자에 대하여 회생절차개시 전의 원인으로 생긴 재산상의 청구권’을 회생채권의 하나로 정하고 있다. 행정상의 의무위반행위에 대하여 과징금을 부과하는 경우에 과징금 청구권은 위 조항에서 정한 재산상의 청구권에 해당하므로, 과징금 청구권이 회생채권인지는 그 청구권이 회생절차개시 전의 원인으로 생긴 것인지에 따라 결정된다.
채무자에 대한 회생절차개시 전에 과징금 납부의무자의 의무위반행위 자체가 성립하고 있으면, 그 부과처분이 회생절차개시 후에 있는 경우라도 과징금 청구권은 회생채권이 된다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2015두54193 판결 등 참조).
독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제19조 제1항 각호에서 정한 ‘부당한 공동행위’는 투찰가격 등에 관한 당사자들의 합의가 존재하기만 하면 성립한다. 한편 사업자들이 여러 입찰방식 거래와 관련하여 각자가 참가할 입찰부문을 크게 나누는 등으로 공정거래법 제19조 제1항 제3호에서 정한 상품이나 용역의 거래를 제한하는 합의(이하 ‘거래제한 합의’라 한다)를 하고 이를 실행하기 위하여 개별 입찰에 관하여 공정거래법 제19조 제1항 제8호에서 정한 투찰가격 등을 결정하는 합의(이하 ‘개별 입찰담합’이라 한다)까지 한 경우라면, 공정거래법 시행령 제9조 제1항 단서, 제61조 제1항 [별표 2]에 따라 각 사업자가 입찰담합의 당사자로 가담한 개별 입찰에서의 계약금액을 기초로 하여 과징금을 산정하여야 한다(대법원 2017. 4. 27. 선고 2016두33360 판결 등 참조).
따라서 사업자들이 거래제한 합의를 하고 이에 가담한 특정 사업자가 거래제한 합의에 따라 개별 입찰에 관한 담합을 한 후에 그 사업자에 대하여 회생절차가 개시되었다면, 그 사업자가 회생절차개시 이전에 가담한 개별 입찰담합 부분에 대한 과징금 청구권은 회생채권이 된다고 보아야 한다. 설령 회생절차가 개시된 이후에도 그 사업자 이외의 다른 사업자들이 여전히 개별 입찰에 관한 입찰담합을 계속하고 있었다고 하더라도 달리 볼 것은 아니다.
 (2) 채무자회생법 제251조 본문은 회생계획인가의 결정이 있는 때에는 회생계획이나 이 법의 규정에 의하여 인정된 권리를 제외하고는 채무자는 모든 회생채권과 회생담보권에 관하여 그 책임을 면한다고 정하고 있다. 회생채권에 해당하는 과징금 청구권도 위 규정에 따라 면책될 수 있음은 물론이다.
한편 채무자회생법 제140조 제1항, 제251조 단서는 회생절차개시 전의 벌금·과료·형사소송비용·추징금 및 과태료의 청구권은 회생계획인가의 결정이 있더라도 면책되지 않는다고 정하고 있다. 이는 회생계획인가의 결정에 따른 회생채권 등의 면책에 대한 예외를 정한 것으로서 그에 해당하는 청구권을 한정적으로 열거한 것으로 보아야 한다. 위 규정에 열거되어 있지 않은 과징금 청구권은 회생계획에서 인정된 경우를 제외하고는 회생계획인가의 결정이 있으면 면책된다고 보아야 한다(대법원 2013. 6. 27. 선고 2013두5159 판결 등 참조).
따라서 회생채권인 과징금 청구권을 회생채권으로 신고하지 않은 채 회생계획인가결정이 된 경우에는 채무자회생법 제251조 본문에 따라 면책의 효력이 생겨 과징금 부과권자는 더 이상 과징금을 부과할 수 없다. 그러므로 과징금 부과권자가 회생계획인가결정 후에 그에 대하여 한 부과처분은 위법하다(위 대법원 2013두5159 판결, 2015두54193 판결 등 참조).
 나. 원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
 (1) 한국가스공사는 2011. 2.부터 2012. 8.까지 11개 공구의 천연가스 주배관 및 관리소 건설공사에 관한 입찰공고를 하였다.
 (2) 원고가 소송을 수계한 삼환기업 주식회사(이하 구분하지 않고 모두 ‘원고’라 한다) 등 17개사는 2011. 3. 초순 위 11개 공구 중 ‘오성복합화력 가스공급시설 건설공사’를 제외한 10개 공구(이하 ‘2차 주배관 공사’라 한다)의 입찰에 관하여, 추첨을 통해 개별 입찰에서 낙찰을 받을 사업자를 정하고 투찰률은 80% 이상으로 하며 한 번 낙찰을 받은 경우에는 이후 발주되는 입찰에는 들러리로만 참여하기로 합의하였다(이하 ‘2차 공동행위’라 한다. 그 이전에 있었던 1차 주배관 공사에 대한 공동행위를 ‘1차 공동행위’라 한다).
 (3) 원고 등 17개사는 2차 주배관 공사의 공구별 입찰이 공고될 때마다 2차 공동행위를 바탕으로 낙찰자와 투찰률을 사전에 정하고 낙찰자 외의 회사들이 들러리로 참여하기로 하는 개별합의를 한 후 미리 정한 투찰률로 입찰에 참여함으로써 합의를 실행하였다.
 (4) 원고를 대표사로 하는 공동수급체는 2011. 9. 1. 2차 주배관 공사 중 세 번째로 진행된 ‘울진-영덕 주배관 건설공사’ 공구에서 낙찰자로 결정되었다. 그리고 원고는 ‘청라관리소’, ‘창녕-달성 주배관’, ‘영종-교하 주배관 제2공구’, ‘영종-교하 주배관 제1공구’와 ‘포천 복합화력 공급배관’ 공구 입찰에 들러리로 참여하였고, 원고를 대표사로 하는 공동수급체는 ‘대구혁신도시 집단에너지 공급배관’ 공구 입찰에 들러리로 참여하였다.
 (5) 그런데 2012. 7. 23. 원고에 대한 회생절차개시결정이 있었다.
 (6) 피고는 원고에 대한 회생절차가 종결된 이후인 2015. 7. 20. 7억 4,400만 원의 과징금 납부명령을 하였다가, 2016. 5. 26. 위 과징금 납부명령 중 1차 공동행위와 관련된 과징금액 4억 6,700만 원 부분만을 직권으로 취소하였다.
 다. 이러한 사실을 위 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 회생절차개시결정 전에 2차 공동행위에 따라 개별 입찰에 관한 담합에 가담하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여하였으므로, 위와 같이 회생절차개시 전에 가담한 개별 입찰담합을 원인으로 생긴 과징금 청구권은 채무자회생법 제118조 제1호에 따른 회생채권에 해당한다. 그러나 피고는 위 과징금 청구권을 회생채권으로 적법하게 신고하지 않았으므로 채무자회생법 제251조 본문에 따라 위 과징금 청구권에 대하여는 면책의 효력이 생겼다. 따라서 피고가 회생계획인가 결정 후에 2차 공동행위를 원인으로 한 과징금 납부명령은 위법하다.
 라. 그런데도 원심은 2차 공동행위에 대한 과징금 청구권이 회생채권에 해당하지 않는다고 보아 과징금 납부명령이 적법하다고 판단하였다. 원심의 이러한 판단에는 채무자회생법이 정한 회생채권이나 그 면책의 효력 등에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있다.
 2. 시정명령 부분에 대한 상고를 판단한다.
민사소송법 제427조에서 정한 상고이유서 제출기간 내에 상고이유서를 제출하지 않은 때에는 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제429조에 따라 상고를 기각하여야 한다.
 기록에 따르면, 원고는 상고이유서를 제출하였으나, 시정명령 부분에 대한 상고이유를 기재하지 않았으므로 위 상고기각 사유에 해당한다.
 3. 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결 중 과징금 납부명령 부분을 파기하고 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 나머지 상고를 기각하기로 하여, 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김창석(재판장) 조희대 김재형(주심) 민유숙

[1] 행정상 의무위반행위에 대한 과징금 청구권이 채무자 회생 및 파산에 관한 법률 제118조 제1호에서 정한 회생채권인지 결정하는 기준 및 채무자에 대한 회생절차개시 전에 성립한 과징금 납부의무자의 의무위반행위에 대하여 회생절차개시 후에 부과처분을 한 경우, 과징금 청구권이 회생채권이 되는지 여부(적극)
[2] 입찰 또는 경매에서 투찰가격 등에 관한 당사자들의 합의가 존재하기만 하면 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 제1항 각호에서 정한 부당한 공동행위가 성립하는지 여부(적극) / 사업자들이 여러 입찰방식 거래와 관련하여 각자가 참가할 입찰부문을 크게 나누는 등으로 같은 항 제3호에서 정한 상품이나 용역의 거래를 제한하는 합의를 하고 이를 실행하기 위하여 개별 입찰에 관하여 같은 항 제8호에서 정한 투찰가격 등을 결정하는 합의까지 한 경우, 과징금을 산정하는 방법 / 사업자들이 거래제한 합의를 하고 이에 가담한 특정 사업자가 거래제한 합의에 따라 개별 입찰에 관한 담합을 한 후에 그 사업자에 대하여 회생절차가 개시된 경우, 그 사업자가 회생절차개시 이전에 가담한 개별 입찰담합 부분에 대한 과징금 청구권이 회생채권이 되는지 여부(적극) 및 회생절차가 개시된 이후 다른 사업자들이 여전히 개별 입찰에 관한 입찰담합을 계속하고 있는 경우 달리 보아야 하는지 여부(소극)
[3] 과징금 청구권을 회생채권으로 신고하지 않은 채 회생계획인가 결정이 내려진 경우, 과징금 청구권이 채무자 회생 및 파산에 관한 법률 제140조 제1항, 제251조 단서에 따라 면책되지 않는 채권에 해당하는지 여부(소극) 및 과징금 부과권자가 회생계획인가 결정 후에 위 과징금에 대하여 한 부과처분이 적법한지 여부(소극)

[1] 채무자 회생 및 파산에 관한 법률 제118조 제1호는 ‘채무자에 대하여 회생절차개시 전의 원인으로 생긴 재산상의 청구권’을 회생채권의 하나로 정하고 있다. 행정상의 의무위반행위에 대하여 과징금을 부과하는 경우에 과징금 청구권은 위 조항에서 정한 재산상의 청구권에 해당하므로, 과징금 청구권이 회생채권인지는 그 청구권이 회생절차개시 전의 원인으로 생긴 것인지에 따라 결정된다.
 채무자에 대한 회생절차개시 전에 과징금 납부의무자의 의무위반행위 자체가 성립하고 있으면, 그 부과처분이 회생절차개시 후에 있는 경우라도 과징금 청구권은 회생채권이 된다.
[2] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제19조 제1항 각호에서 정한 ‘부당한 공동행위’는 투찰가격 등에 관한 당사자들의 합의가 존재하기만 하면 성립한다. 한편 사업자들이 여러 입찰방식 거래와 관련하여 각자가 참가할 입찰부문을 크게 나누는 등으로 공정거래법 제19조 제1항 제3호에서 정한 상품이나 용역의 거래를 제한하는 합의(이하 ‘거래제한 합의’라 한다)를 하고 이를 실행하기 위하여 개별 입찰에 관하여 공정거래법 제19조 제1항 제8호에서 정한 투찰가격 등을 결정하는 합의(이하 ‘개별 입찰담합’이라 한다)까지 한 경우라면, 공정거래법 시행령 제9조 제1항 단서, 제61조 제1항 [별표 2]에 따라 각 사업자가 입찰담합의 당사자로 가담한 개별 입찰에서의 계약금액을 기초로 하여 과징금을 산정하여야 한다.
 따라서 사업자들이 거래제한 합의를 하고 이에 가담한 특정 사업자가 거래제한 합의에 따라 개별 입찰에 관한 담합을 한 후에 그 사업자에 대하여 회생절차가 개시되었다면, 그 사업자가 회생절차개시 이전에 가담한 개별 입찰담합 부분에 대한 과징금 청구권은 회생채권이 된다고 보아야 한다. 설령 회생절차가 개시된 이후에도 그 사업자 이외의 다른 사업자들이 여전히 개별 입찰에 관한 입찰담합을 계속하고 있었다고 하더라도 달리 볼 것은 아니다.
[3] 채무자 회생 및 파산에 관한 법률(이하 ‘채무자회생법’이라 한다) 제251조 본문은 회생계획인가의 결정이 있는 때에는 회생계획이나 이 법의 규정에 의하여 인정된 권리를 제외하고는 채무자는 모든 회생채권과 회생담보권에 관하여 그 책임을 면한다고 정하고 있다. 회생채권에 해당하는 과징금 청구권도 위 규정에 따라 면책될 수 있음은 물론이다.
 한편 채무자회생법 제140조 제1항, 제251조 단서는 회생절차개시 전의 벌금·과료·형사소송비용·추징금 및 과태료의 청구권은 회생계획인가의 결정이 있더라도 면책되지 않는다고 정하고 있다. 이는 회생계획인가의 결정에 따른 회생채권 등의 면책에 대한 예외를 정한 것으로서 그에 해당하는 청구권을 한정적으로 열거한 것으로 보아야 한다. 위 규정에 열거되어 있지 않은 과징금 청구권은 회생계획에서 인정된 경우를 제외하고는 회생계획인가의 결정이 있으면 면책된다고 보아야 한다.
 따라서 회생채권인 과징금 청구권을 회생채권으로 신고하지 않은 채 회생계획인가결정이 된 경우에는 채무자회생법 제251조 본문에 따라 면책의 효력이 생겨 과징금 부과권자는 더 이상 과징금을 부과할 수 없다. 그러므로 과징금 부과권자가 회생계획인가결정 후에 그에 대하여 한 부과처분은 위법하다.