정보부분공개처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2006.12.29 / 시행일:

【원 고】 사단법인 한국낙농육우협회외 7인 (소송대리인 변호사 송기호)
【피 고】 외교통상부장관 (소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 양삼승 외 1인)
【변론종결】2006. 11. 24.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 기각한다. 
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

【청구취지】피고가 2006. 5. 12. 원고들에 대하여 한 정보부분공개처분 중 별지 목록 기재 제1의 가, 다항 정보에 대한 비공개처분을 취소한다. 
【이 유】 1. 기초 사실 
 가. 정부가 2006. 4. 17.과 같은 달 18. 미국 워싱턴에서 미국과 사이에 자유무역협정(Free Trade Agreement, 이하 ‘한·미 FTA’라 한다) 제2차 사전준비협의를 개최하여 17개 협상분과의 설치를 합의하자, 원고들은 2006. 5. 2. 피고에게 별지 목록 기재 사항에 관한 정보공개를 청구하였고, 피고는 2006. 5. 12. 별지 목록 기재 제1항에 대하여는 농업협상분과의 세부논의사항은 협상이 시작되어야 구체화될 예정으로 현재로서는 공개·비공개 여부의 검토대상이 아니라는 취지로 답변하고, 제2항에 대하여는 그에 관한 정보를 공개하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 
 나. 이에 원고들은 2006. 5. 22. 별지 목록 기재 제1항이 해당 협상분과별 의제로 선정되어 있는지 여부를 공개하라는 취지의 이 사건 처분에 대한 이의신청을 제기하였고, 피고는 2006. 6. 2. 쌀과 한국축산물 같은 특정품목이 각 분과별 의제에 포함될지 여부(별지 목록 기재 제1의 가, 다항. 이하 ‘이 사건 사안’이라 한다)는 협상이 진행되면서 구체화될 예정이고, 반덤핑과 농산물수출보조금(별지 목록 기재 제1의 나, 라항)은 무역구제분과와 농업분과에서 각각 논의될 예정이라고 답변하였다. 
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 3 내지 6의 각 기재, 변론 전체의 취지
 2. 이 사건 사안에 대한 처분의 적법 여부 
 가. 원고들의 주장 
 (1) 첫째, 정부가 2006. 4. 18. 한·미 FTA 제2차 사전준비협의에서 농업분과, 동식물위생검역분과를 설치하기로 합의하였고, 국제통상협상의 경우 먼저 협상의 대상인 의제를 결정하고 정식협상에 착수하는 것이 관례이므로, 이 사건 사안에 대한 합의도 있었다고 보아야 한다. 따라서 피고가 보유·관리하고 있는 이 사건 사안에 대한 공개를 거부한 것은 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조의 비공개사유에 해당하지 아니할 뿐만 아니라 정보공개법 제13조 제4항 등을 위반하여 비공개이유를 구체적으로 적시하지도 아니하였으므로 위법하다. 
 (2) 둘째, 피고가 세부논의사항은 협상이 시작되어야 구체화될 예정이라고 답변함으로써 원고들의 정보공개청구의 취지를 자의적으로 해석하였고, 행정절차법 제4조 제1항에서 규정한 행정작용의 신의성실원칙, 제5조에서 정한 행정작용의 명확성원칙, 자유무역협정체결절차규정 제21조 제2항에서 정한 관련 당사자 등에 대한 설명의무를 위반하였으므로, 이 사건 사안에 대한 공개를 거부한 이 사건 처분은 위법하다. 
 나. 관계 법령
 별지 관계 법령 기재와 같다. 
 다. 인정 사실
 (1) 정부는 2006. 2. 3. 미국과 함께 한·미 FTA의 체결을 위한 협상개시를 선언하고, 2006. 3. 6. 서울에서 한·미 FTA 제1차 사전준비협의를 개최하여 향후 협상일정, 협상분과 구성방안, 협정문 초안 교환시기 등 절차적인 사항에 대하여 논의하였다. 그리고 정부는 2006. 4. 17.과 같은 달 18. 미국 워싱턴에서 한·미 FTA 제2차 사전준비협의를 개최하여 ① 협상분과 구성문제 : 상품무역분과(농산물을 제외한 상품의 관세인하·철폐, 자동차, 의약품 문제 등), 농업분과(농산품의 관세인하·철폐 및 농산품 세이프가드) 등 17개 분과의 설치, ② 문서 비공개 문제, ③ 협정문 초안 교환시기(5. 19. 이전)에 관하여 합의하였다. 
 (2) 정부는 2006. 5.경 총 22개 장(Chapter)으로 구성된 협정문 초안을 작성하고 2006. 5. 19. 미국과 협정문 초안을 서로 교환하였는데, 우리측 협정문 초안에는 농산물을 포함한 상품교역 관련 양국간 내국민대우원칙 적용, 위생검역 논의를 위한 접촉선 지정 등에 관한 내용을 포함하고 있었으나 농산물을 포함한 상품의 관세인하 및 철폐계획, 서비스·투자 분야의 예외조치 등은 포함하고 있지 아니하였다. 
 (3) 정부는 2006. 6. 5.부터 같은 달 9.까지 미국 워싱턴에서 한·미 FTA 제1차 공식협상을 개최하였고, 그 결과 17개 분과 중 11개 분과에서 통합협정문을 작성하였으나, 농업분과의 경우 정부가 농산물 특별세이프가드규정의 도입을 주장하고, 미국이 관세할당제도(Tariff Rate Quota) 관리 상세절차규정을 제안하였으며, 위생검역분과의 경우 WTO협정에 따른 각국의 검역기준의 인정, 통상현안 해결과 FTA 협상과의 분리 등의 원칙에는 합의하였으나 미국이 협의 채널로 위원회를 설치하자고 주장하고 정부가 접촉선을 지정하는 것으로 충분하다고 주장하는 등의 입장 차이를 나타냄에 따라 농업분과, 위생검역분과, 섬유분과, 무역구제분과에 있어서는 당분간은 쟁점 위주로 논의를 진행하고 통합협정문은 추후 작성하기로 하였다. 
 (4) 정부는 2006. 7. 10.부터 같은 달 14.까지 서울에서 제2차 한·미 FTA 공식협상을 개최하였고, 그 결과 한·미 양국이 상품분야에 대한 양허안 작성의 기본원칙에 합의한 반면 농산물분야에 대한 양허안 기본원칙에 합의를 이루지 못하여 각각의 방식으로 양허안을 작성하여 2006. 8. 중순경에 일괄교환하기로 합의하였고, 위생ㆍ검역분야에서 통합협정문을 작성(다만, 분쟁해결 절차에 대한 이견이 지속)하였으며, 2006. 8. 15. 상품, 농산물, 섬유 11,261개 품목에 대한 관세철폐계획을 포함하고 쌀을 포함한 민감한 품목에 대해서는 관세철폐 제외로 분류한 내용의 관세양허안을 마련하여 미국과 제1차 관세양허안을 교환하였다. 
 (5) 정부는 2006. 9. 5.부터 같은 달 9.까지 미국 시애틀에서 개최된 한·미 FTA 제3차 협상에서 농산물 양허안 작성을 위한 품목별 논의를 진행하였고, 미국은 우리 정부에 농업 분야 양허안 중 민감품목 범위를 최소화할 것과 예외적 취급의 범주로 분류하고 있는 품목들의 양허방안을 구체화해 줄 것을 요구하였다.
 [인정 근거] 갑 제8호증, 을 제1 내지 8호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 소외인의 증언, 변론 전체의 취지
 라. 판 단
 (1) 정보공개법 제2조 제1호는 ‘정보’라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다고 정의하고 있고, 정보공개법에 의한 정보공개는 국민의 청구에 의하여 이루어지고(정보공개법 제5조 제1항, 제10조 제1항), 정보공개청구를 함에 있어서는 다른 필요적 기재사항과 함께 ‘공개를 청구하는 정보의 내용’을 제출하도록 되어 있다(정보공개법 제10조 제1항 제2호). 한편, 국민 개개인으로서는 공공기관의 지배영역 내에 있는 정보의 구체적인 표목이나 작성 매체를 자세히 알 수 없는 것이 보통인 점 등에 비추어 일반인의 관점에서 공개 대상 정보의 대략적인 내용을 알 수 있도록 정보의 범위를 확정하였다면 그로써 정보는 특정되었다고 할 수 있으나, ‘공개를 청구하는 정보의 내용’은 청구를 받은 공공기관의 전문직원이 합리적인 노력으로 그 정보가 기록되어 있는 문서 등을 특정할 수 있는 정도로 청구인이 얻고자 하는 정보의 내용을 제출하여야 할 것이다. 
 위 인정 사실에 의하면, 원고들의 이 사건 정보공개청구 중 이 사건 사안 부분은 피고에 대하여 이 사건 사안이 기록된 문서·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등을 특정하여 그 공개를 청구한 것이 아니라 이 사건 사안이 한·미 FTA 협상에 있어 해당 분과의 의제에 포함되어 있는지 여부에 관하여 질의한 것이긴 하나, 피고가 이 사건 처분에서 다른 정보에 관한 공개를 하면서 원고들의 이 사건 사안에 관한 질의에 대하여 실질적인 답변을 함으로써 공개를 거부하였고, 그 취지는 이 사건 사안에 대한 정보가 공개대상이 되는 정보가 아니거나 피고가 보유하고 있는 정보가 아니라는 사유로 공개를 거부한 것으로 볼 것이므로, 이 사건 사안에 대한 피고의 공개거부처분에 원고들이 주장하는 바와 같이 비공개사유를 적시하지 아니하였거나 신의성실원칙, 명확성원칙, 설명의무 등을 위반한 위법이 있다고 할 수 없다.
 (2) 나아가 정보공개법 제2조 제1호에서 규정하고 있는 정보가 ‘공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리’하고 있는 문서 등에 기록된 사항을 말함은 앞에서 본 바와 같고, 한편 같은 조 제2호는 ‘공개’라 함은 공공기관이 이 법의 규정에 의하여 정보를 ‘열람’하게 하거나 그 사본·복제물을 ‘교부’하는 것 또는 ‘전자정부구현을 위한 행정업무 등의 전자화촉진에 관한 법률’ 제2조 제7호의 규정에 의한 ‘정보통신망을 통하여 정보를 제공’하는 것 등을 말한다고 정의하고 있으며, 정보공개법 시행령 제14조 제1항은 문서·도면·사진 등은 열람 또는 사본의 교부의 방법, 전자적 형태로 보유·관리하는 정보 등은 파일을 복제하여 전자우편으로 송부, 매체에 저장하여 제공, 열람·시청 또는 사본·출력물의 교부의 방법 등 정보가 기록된 매체별로 정보공개의 방법을 규정하고 있다.
 위 각 규정을 종합하여 보면, 정보공개법은 공공기관에 대하여 국민의 청구에 따라 새롭게 정보를 생산하거나 가공하여 제공할 의무까지 부과하고 있는 것은 아니고, 공공기관이 이미 관리하고 있는 문서·도면·사진 등의 매체에 기록된 사항을 열람, 사본 또는 복제물 교부 등의 방법으로 공개할 의무만을 부과하고 있음을 알 수 있다. 그리고 정보공개제도는 위와 같이 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도이므로 공개를 구하는 정보를 공공기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점에 대하여는 원칙적으로 공개청구자에게 입증책임이 있다고 할 것이다(대법원 2004. 12. 9. 선고 2003두12707 판결 참조). 
 그런데 갑 제6호증의 1 내지 5의 각 기재만으로는 이 사건 처분 및 이의신청에 대한 결정 당시 이 사건 사안이 한·미 FTA 협상에 있어 해당 분과의 의제에 포함될 것인지 여부에 관하여 결정되어 있었다거나 피고가 그에 관한 정보를 보유·관리하고 있었음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려 위에서 인정한 바와 같이, 이 사건 사안인 쌀과 한국축산물 같은 특정품목에 대한 논의는 한·미 FTA 제1, 2차 사전준비협의에서는 이루어지지 아니하였고, 2006. 7. 10. 한·미 FTA 제2차 공식협상 이후에 이루어진 관세양허안의 교환 등 협상이 진행되면서 구체화될 예정이었다 할 것이므로, 원고들이 정보공개청구한 이 사건 사안은 이 사건 처분 당시는 물론 이의신청에 대한 결정 당시에도 문서·도면·사진 등의 매체에 기록되어 있지 아니하였다고 할 것이다.
 따라서 이 사건 사안에 관한 정보는 피고가 보유·관리하고 있는 정보에 해당하지 아니한다 할 것이므로, 이 점에서도 원고들의 주장은 이유 없다.
 3. 결 론
 그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 기각하기로 한다.

판사 안철상(재판장) 이종림 이종채

[1] 정보공개청구에 있어 공개를 청구하는 정보 및 그 정보가 기록되어 있는 문서 등의 특정 정도 
[2] 공공기관이 국민의 정보공개청구에 따라 새롭게 정보를 생산하거나 가공하여 제공할 의무가 있는지 여부(소극) 및 공개를 구하는 정보를 공공기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점에 대한 증명책임의 소재(=공개청구자)
[3] 한·미 FTA와 관련하여 정보공개청구한 사안이 공개거부처분 당시 문서·도면·사진 등의 매체에 기록되어 있지 아니하여 위 사안에 관한 정보는 공공기관이 보유·관리하고 있는 정보에 해당하지 아니하므로 이에 대한 비공개처분은 정당하다고 한 사례

[1] 정보공개청구에 있어 국민 개개인으로서는 공공기관의 지배영역 내에 있는 정보의 구체적인 표목이나 작성 매체를 자세히 알 수 없는 것이 보통인 점 등에 비추어 일반인의 관점에서 공개 대상 정보의 대략적인 내용을 알 수 있도록 정보의 범위를 확정하였다면 그로써 정보는 특정되었다고 할 수 있으나, ‘공개를 청구하는 정보의 내용’은 청구를 받은 공공기관의 전문직원이 합리적인 노력으로 그 정보가 기록되어 있는 문서 등을 특정할 수 있는 정도로 청구인이 얻고자 하는 정보의 내용을 제출하여야 한다. 
[2] 공공기관의 정보공개에 관한 법률은 공공기관에 대하여 국민의 청구에 따라 새롭게 정보를 생산하거나 가공하여 제공할 의무까지 부과하고 있는 것은 아니고, 공공기관이 이미 관리하고 있는 문서·도면·사진 등의 매체에 기록된 사항을 열람, 사본 또는 복제물 교부 등의 방법으로 공개할 의무만을 부과하고 있고, 정보공개제도는 위와 같이 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도이므로 공개를 구하는 정보를 공공기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점에 대하여는 원칙적으로 공개청구자에게 증명책임이 있다.
[3] 한·미 FTA와 관련하여 정보공개청구한 사안이 공개거부처분 당시 문서·도면·사진 등의 매체에 기록되어 있지 아니하여 위 사안에 관한 정보는 공공기관이 보유·관리하고 있는 정보에 해당하지 아니하므로 이에 대한 비공개처분은 정당하다고 한 사례.