손실보상금 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2022.12.09 / 시행일:

【원 고】 원고 1 외 17인 (소송대리인 변호사 오성욱)
【피 고】 서울특별시 (소송대리인 법무법인 에이케이 담당변호사 안권섭 외 1인)
【변론종결】2022. 9. 30.
【주 문】
 1. 피고는 원고들에게 [별지2] 표의 손실보상금액란 기재 각 돈 및 이에 대하여 2022. 4. 8.부터 2022. 12. 9.까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
 2. 소송비용은 피고가 부담한다.
 3. 제1항은 가집행할 수 있다.

【청구취지】 주문 기재와 같다.
【이 유】1. 기초사실
 가. 원고들의 지위
 1) 소외 1(이하 ‘망인’이라 한다)은 1924. 12. 27. 서울 영등포구 (주소 생략) 전 775평(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 소유권보존등기를 마쳤다. 
 2) 망인은 1976. 10. 27. 사망하였고, 당시 상속인으로는 배우자인 소외 5와 자녀인 소외 6(출가한 딸), 소외 7(출가한 딸), 소외 4(장남, 호주상속), 소외 8(아들), 원고 1(아들), 원고 2(출가한 딸)가 있었다. 망인의 전처인 소외 9는 망인보다 앞선 1943. 12. 16. 사망하였다.
 3) 소외 5는 1996. 8. 7. 사망하였고, 상속인으로는 자녀인 원고 1, 원고 2가 있었다.
 4) 소외 6은 2001. 10. 7. 사망하였고, 상속인으로는 자녀인 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 6, 원고 7, 원고 8, 원고 9가 있었다.
 5) 소외 4는 2004. 3. 15. 사망하였고, 상속인으로는 배우자 소외 10과 자녀인 원고 10, 원고 11, 원고 12, 원고 13, 원고 14가 있었는데, 소외 10은 2015. 2. 24. 사망하였고, 상속인으로는 자녀인 원고 10, 원고 11, 원고 12, 원고 13, 원고 14가 존재하였다.
 6) 소외 8은 1993. 8. 13. 사망하였고, 상속인으로는 자녀인 원고 16, 원고 17, 원고 18이 있었다.
 나. 이 사건 토지에 관한 등기부등본 기재 현황
 1) 이 사건 토지는 1973. 3. 23. 매매를 원인으로 하여 소외 2 앞으로 소유권이전등기가 마쳐졌고, 1974. 7. 31.에는 매매를 원인으로 하여 소외 3 앞으로 소유권이전등기가 마쳐졌다.
 2) 이 사건 토지는 1977. 11. 3. 그 면적이 2,562㎡로 환산되어 등록되었고, 1983. 1. 11.에는 하천으로 지목이 변경되었다. 
 3) 대한민국은 1983. 1. 20. 이 사건 토지에 대하여 소유권보존등기를 마쳤다. 
 다. 이 사건 토지의 이용상황 등
 1) 1972년 2월 촬영된 항공사진에는 이 사건 토지가 한강에 인접한 경작지(약 2,543.5㎡는 밭, 약 18.5㎡는 과수원)의 형상인 것으로 확인된다. 
 2) 현재 이 사건 토지는 서울 (주소 4 생략)의 대지로 사용되고 있다. 
 라. 이 사건 토지의 평가액
 감정일인 2022. 3. 17. 현재 이 사건 토지의 현황을 2,543.5㎡는 밭, 약 18.5㎡는 과수원으로 보아 평가할 경우 평가액은 7,737,240,000원이다. 
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 주식회사 온누리감정평가법인에 대한 감정촉탁결과, 이 법원의 감정인 소외 11, 소외 12에 대한 각 감정촉탁결과 및 변론 전체의 취지
2. 원고들 주장의 요지
 이 사건 토지는 망인의 소유로서 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 것, 이하 ‘1971년 하천법’이라 한다) 제2조 제1항 제2호 다목에 따라 한강의 제외지가 되어 제3조에 따라 대한민국에 귀속되었다. 하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법(이하 ‘특별조치법’이라 한다) 제2조 제3호는 1971년 하천법 시행으로 제방으로부터 하천 측에 있던 토지가 국유로 된 경우 특별시장으로 하여금 손실을 보상하도록 하고 규정하고 있다. 따라서 피고는 이 사건 토지의 소유자인 망인으로부터 그 권리를 상속한 원고들에게 [별지1] 상속과정 및 상속지분 기재 상속분에 따라 [별지2] 표 기재와 같이 계산한 손실보상금 및 그 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 
3. 관계 법령
 [별지3] 관계 법령 기재와 같다.
4. 판단
 가. 이 사건 토지가 제외지에 해당하는지 여부 및 하천구역 편입 시기
 1) 갑 제6, 7 내지 14호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 내지 영상, 이 법원의 감정인 소외 11에 대한 감정촉탁결과 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다.
 가) 조선총독부 내무국 경성토목출장소는 1930. 11. 22.부터 1936. 10. 21.까지 사이에 서울 영등포구 마곡동을 시점으로 하고 같은 구 동천동을 종점으로 하는 ○○제를 설치하였다. 
 나) 1977년 2월경 작성된 한강 하천대장부도 개수지구 평면도에 따르면, 한강과 ○○제 사이에 가양동의 일부 토지가 포함되어 있으며, 이 사건 토지 역시 한강과 ○○제 사이에 포함되어 있다. 1972년 2월 촬영된 항공사진에서 보이는 이 사건 토지의 위치는 위 개수지구 평면도와 큰 차이가 없다.
 2) 위 인정사실에 의하면, 이 사건 토지는 제방인 ○○제로부터 한강까지 사이의 토지로서 제외지에 해당하고, ○○제가 설치된 시기 및 이 사건 토지의 위치를 고려하면 적어도 1971. 7. 20. 이전부터 제외지로서 하천구역에 편입되었다고 봄이 타당하다.
 나. 손실보상청구권의 발생 및 귀속
 1) 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전부 개정되기 전의 것)은 제4조에서 "하천은 이를 국유로 한다."라고 규정하고, 제12조에서 "관리청은 하천의 구역을 결정하였을 때에는 건설부장관이 정하는 바에 의하여 이를 고시하고 그 도면을 일반에게 열람시켜야 한다. 하천의 구역을 변경하였을 때에도 또한 같다. 다만, 관리청이 하천의 구역을 결정한 관계도면이 정비될 때까지 하천의 구역은 각령으로 정하는 바에 따라 관리청이 인정하는 바에 의한다."라고 규정하여 관리청이 하천구역으로 결정·고시하여야 하천구역으로 편입되는 이른바 하천구역 결정고시제도를 취하고 있었다. 구 하천법시행령(1970. 7. 28. 대통령령 제5236호로 전부개정되기 전의 것) 제8조의2 제1항에 근거하여 1964. 6. 1.자 건설부고시 제897호로 하천구역이 고시되었는데, 그중 제3항은 "별지 표시의 제방이 있는 곳에 있어서는 그 제외지(제방으로부터 하심 측의 토지)의 구역. 단 전 제1항의 구역을 제외한 제외지에 있어서의 등기된 사유토지의 구역은 이를 제외한다."라고 규정함으로써 등기된 사유토지인 제외지를 제외한 나머지 제외지를 국유로 정하였다(대법원 2006. 3. 10. 선고 2003다15013 판결 등 참조). 
 2) 1971년 하천법은 제3조에서 "하천은 이를 국유로 한다."라고 규정하는 한편, 제2조 제1항 제2호 다목에서 "제방(河川管理廳이나 그 許可 또는 委任을 받은 者가 設置한 것에 限한다)이 있는 곳에 있어서는 그 제외지(堤防으로부터 河心側의 土地를 말한다) 또는 관리청이 지정하는 이와 유사한 토지의 구역"을 하천구역에 포함되도록 규정하면서 위 건설부고시와 달리 등기된 사유토지를 제외하지 아니하여 제외지는 등기된 사유토지인지를 불문하고 하천구역에 편입되어 국유가 되었다. 그러나 1971년 하천법은 제2조 제1항 제2호 다목 전단에 의하여 제외지를 하천구역에 편입시키면서도 그에 관한 보상규정을 완비하지 못하였고, 1971년 하천법의 시행으로 국유로 된 기존 제외지의 소유자에 대하여는 손실보상을 할 수 있는 근거 규정이 없었다.
 3) 이처럼 국유로 된 제외지의 소유자에 대한 보상규정이 없어 국민의 재산권 보장과 헌법상 정당한 보상의 차원에서 문제점이 계속 지적되자, 구 하천법(1989. 12. 30. 법률 제4161호로 개정되기 전의 것) 부칙 〈법률 제3782호, 1984. 12. 31〉 제2조 제1항에서 "이 법 시행 전에 토지가 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 되었거나, 1961년 12월 30일 공포된 법률 제892호 하천법 또는 1971년 1월 19일 공포된 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행으로 제외지안에 있던 토지가 국유로 된 경우에는 관리청이 그 손실을 보상하여야 한다."라고 규정하여 손실보상조항을 마련하였다. 
 4) 한편, 특별조치법 제2조 제3호는 1971년 하천법의 시행으로 제방으로부터 하천 측에 있던 토지가 국유로 된 경우 중 구 하천구역편입토지 보상에 관한 특별조치법(2009. 3. 25. 법률 제9543호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제3조에 따른 소멸시효의 만료로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 때에는 특별시장·광역시장 또는 도지사가 그 손실을 보상하여야 한다고 규정하고 있고, 구 하천구역편입토지 보상에 관한 특별조치법 제3조는 보상청구권의 소멸시효가 2003년 12월 31일에 만료된다고 규정하고 있다.
 5) 앞서 본 사실관계를 위 관계 법령에 비추어 살펴보면, 이 사건 토지는 1971년 하천법의 시행으로 제방으로부터 하천 측에 있던 토지가 국유로 된 제외지여서 구 하천법(1989. 12. 30. 법률 제4161호로 개정되기 전의 것) 부칙 〈법률 제3782호, 1984. 12. 31〉 제2조 제1항에 따른 손실보상의 대상이 되고, 그 손실보상청구권은 1971년 하천법의 시행시점에 이 사건 토지의 소유자였던 망인에게 귀속되어 원고들에게 상속되었다.
 다. 승계인에게 지급되었는지 여부
 1) 이에 대해서 피고는 이 사건 토지의 소유권이 망인으로부터 소외 2에게 이전하였고, 이를 다시 이전받은 소외 3에게 1989. 10. 25. 이 사건 토지에 대한 손실보상금 171,654,000원을 지급하였으므로, 토지소유자 또는 그 승계인에게 손실보상금을 지급한 것이고, 그렇지 않다고 하더라도 민법 제470조에 따라 그 채무를 면하므로 원고들의 청구는 이유 없다고 주장한다.
 2) 먼저 소외 3이 손실보상의 대상이 되는 이 사건 토지의 소유자인지에 관하여 살펴본다. 
 비록 대한민국이 1983. 1. 20. 이 사건 토지에 대하여 소유권보존등기를 마쳤음은 앞서 본 바와 같으나, 대한민국이 이 사건 토지의 소유권을 취득한 것은 1971년 하천법의 시행에 따른 것이므로, 그 소유권 취득일은 1971. 7. 20.이다. 그런데 1971. 7. 20. 당시 이 사건 토지의 소유자는 망인이었음은 앞서 본 바와 같으므로, 이와 다른 전제에 선 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. 
 3) 다음으로 소외 3이 이 사건 토지의 소유자의 승계인에 해당하는지에 관하여 살펴본다.
 하천구역으로 편입되어 국유로 된 토지는 사인 사이의 거래의 객체가 될 수 없으므로 종전 소유자가 이 사건 토지를 소외 2에게 매도하였다고 하더라도 그와 같은 매매는 원시적으로 불능인 급부를 목적으로 하는 계약으로서 원칙적으로 무효이고, 무권리자인 소외 2로부터 이 사건 토지를 매수한 소외 3의 매매계약 역시 마찬가지로 무효이다. 더구나 이 사건 토지에 대한 손실보상청구권은 소외 3의 이 사건 소유권이전등기가 마쳐진 1974. 7. 31.로부터 상당한 기간이 지난 후인 1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정·시행된 하천법 부칙 제2조에 의해 비로소 인정된 것이므로, 이 사건 소유권이전등기에 손실보상청구권의 양도 효력이 있다고 볼 수도 없다. 따라서 피고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 
 4) 또한, 소외 2와 소외 3의 소유권이전등기는 모두 이 사건 토지가 하천구역으로 편입된 후에 마쳐진 원인무효의 등기이므로, 그러한 소유권이전등기가 존재한다는 사정만으로 그 등기명의인에게 보상금청구권을 행사할 정당한 권한이 있다고 믿을 만한 외관이 존재한다고 보기 어려우므로, 소외 3을 위 보상금청구권의 준점유자에 해당한다고 볼 수도 없다. 따라서 피고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
 라. 손실보상금의 산정
 감정일인 2022. 3. 17. 현재 이 사건 토지의 평가액이 7,737,240,000원인 사실은 앞서 본 바와 같고, 이 사건 변론종결일까지 이 사건 토지에 관하여 특별조치법 제5조에 따라 보상청구절차를 통지하거나 공고가 이루어졌다고 볼 아무런 증거가 없으므로, 법원감정인이 가격조사를 완료한 시점을 기준으로 보상액을 산정하더라도 이를 위법하다고 할 수는 없다고 할 것인바(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011두16636 판결 참조), 이 사건 토지의 하천편입으로 인한 손실보상금은 7,737,240,000원이 되고, 앞서본 사실에 비추어 원고들의 상속분은 [별지1] 상속과정 및 상속지분 기재 상속지분과 같다. 
 마. 소결
 따라서 피고는 원고들에게 [별지2] 표의 손실보상금액란 기재 각 손실보상금 및 이에 대하여 원고들이 구하는 바에 따라 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일 다음 날임이 기록상 명백한 2022. 4. 8.부터 이 사건 판결 선고일인 2022. 12. 9.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 
5. 결론
 원고들의 청구는 모두 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 
[별지 생략]

판사 강우찬(재판장) 위수현 이은경