학교용지 부담금 부과처분 취소(학교 용지 수요 증가) (선거,특별, 대전고등법원)
공포일: 2022.05.25 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
세외수입
【주문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2020. 6. 26. 원고에게 한 학교용지부담금 964,618,680원의 부과처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【이유】

1.처분의 경위 및2.처분의 적법 여부 중 가.원고의 주장 요지,나.관계 법령 부분에 관한 판단

이 법원이 이 부분들에 관하여 설시할 판결의 이유는 아래와 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결의 이유 중 각 해당 부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
[고쳐 쓰는 부분]

○제1심판결2면4행의“96,279㎡”를“33,427㎡”로 고쳐 쓴다.
○제1심판결3면11행의“신설의”를“신설 또는 증축의”로 고쳐 쓴다.
2.이 사건 처분의 적법 여부

다.판단

1)관련 법리

가)학교용지부담금의 성격 및 정당화 요건

학교용지부담금은300세대 규모 이상의 주택건설로 인하여 늘어나는 공익시설에 대한 수요 중에서 초,중,고등학교의 학교용지의 확보에 대한 수요를 충족시키기 위하여 부과되는 것이므로 부과원인에 따른 분류에 의하면 원인자부담금의 하나에 해당한다.그리고 학교시설의 건립이라는 특정한 공익사업을 시행함으로 인하여 주택수분양자들은 그의 자녀들이 근거리에서 교육을 받을 수 있는 특별한 이익을 얻게 되기 때문에 수익자부담금으로서의 성격도 가지고 있다(헌법재판소2005. 3. 31.선고2003헌가20결정 참조).
또한 학교용지부담금은‘학교용지를 확보하거나,학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여’개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비이며,납부된 부담금은 학교시설의 신설에 필요한 용지 매입비 및 감정평가수수료 등의 비용,학교용지부담금의 부과ㆍ징수에 소요되는 비용 및 기존 건물의 증축비용 등으로 사용된다.이처럼 학교용지부담금은 기본적으로 필요한 학교시설의 확보에 있어서 소요되는 재정을 충당하기 위한 것이고,부담금을 부과함으로써 택지개발이나 주택공급 등을 제한하거나 금지하기 위한 성격은 매우 희박하므로‘순수한 재정조달목적 부담금’에 해당한다(헌법재판소2008. 9. 25.선고2007헌가1결정 참조).이러한 재정조달목적 부담금이 헌법적 정당성을 인정받기 위해서는,부담금은 조세에 대한 관계에서 예외적으로만 인정되어야 하며 일반적 공익사업을 수행하는 데 사용할 목적이라면 부담금을 남용하여서는 안 되고,부담금 납부의무자는 일반국민에 비해‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 하며,부담금이 장기적으로 유지되는 경우에 있어서는 그 징수의 타당성이나 적정성이 입법자에 의해 지속적으로 심사되어야 한다(헌법재판소2004. 7. 15.선고2002헌바42결정 등 참조).
나)학교용지부담금 부과 및 면제의 성질

학교용지법 제5조 제1항은 시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 학교용지부담금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있고,제5항은 일정한 경우(제1, 3, 4각 호의 사유)에 해당하면 부담금을 면제하여야 한다고 하여 시·도지사의 재량권을 제한하는 한편,제2호에서‘최근3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우’에는 부담금을 면제할 수 있다고 규정하고 있으므로 문언상 시·도지사의 학교용지부담금 부과와 위 제2호의 면제조항에 따른 면제는 모두 재량행위로 해석된다.
다)재량권 행사의 범위

재량행위는 법령이 정하는 재량권 행사의 한계를 벗어나거나 비례·평등원칙 등에 위배되는 경우 재량권 일탈,남용으로 위법한 것이 되고,한편 학교용지부담금의 설치 근거가 되는 부담금관리 기본법에서는 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위 안에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며,특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다고 규정하여(제3조 별표 제80호,제5조 제1항)부담금 부과에서 준수되어야 할 한계를 명시하고 있다.
따라서 학교용지부담금의 부과대상이 되는 개발사업이 학교용지법에서 정하는 부담금 면제사유에는 해당하지 않는다 하더라도,구체적 사정에 따라 그에 대하여 학교용지부담금을 부과하는 것이 부담금관리 기본법에서 정하는 이중부과금지원칙 등을 위반한 것이거나 비례·평등원칙 등에 위배되는 것이라고 볼만한 특별한 사정이 있을 때에는 재량권을 일탈,남용한 것으로서 위법하게 된다(대법원2010. 9. 30.선고2010두12651판결 참조).
위와 같은 재량권 행사의 일반적인 범위,부담금관리 기본법의 규정,앞서 살펴본 학교용지부담금의 성격 및 정당화 요건 등을 종합하여 보면,학교용지부담금은 주택사업으로 인하여 학교용지에 대한 수요가 증가하는 것을 전제로 하여,그러한‘수요증가’라는 결과에 원인을 제공한 사업시행자에게 신설 학교용지의 비용을 부담시키는 것으로서 사업시행 지역이‘최근3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역’에 해당하여 위 제2호의 면제조항의 요건을 만족하는 경우뿐 아니라,사업시행이나 부담금 부과시점 현재 위 요건에 해당하지 않는 경우라 하더라도 구체적인 사정에 비추어 장래에 학교 신설의 수요가 발생하지 않을 것으로 예상된다면 부담금을 부과할 수 없고,이에 반하는 부과처분은 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당한다(대법원2016. 1. 14.선고2014두8605판결 참조).
2)인정사실

가)이 사건 사업은2022. 2. 28.경 준공되었고,이 사건 사업으로 인하여 증가된 가구 수는446세대이다.
나)이 사건 사업구역은 초등학교의 경우○○초등학교 학구이고,중학교의 경우 청주시 제2학교군이며,고등학교의 경우 청주시 전체가 학구이다.이 사건 사업구역과 제2학교군 소속9개 중학교의 위치는 아래 그림 표시와 같다.
<img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=48024938"></img>

다)○○초등학교,중학교 제2학교군,청주시 내 고등학교의 각 학생 수,각 학급 수 및 각 학급당 학생 수의 변동 추이는 아래 각 표 기재와 같다.
(단위:명,이하 같다)

[○○초등학교]

연도학생 수학급 수학급당 학생 수20175812424.220185312224.120194892123.320204441824.720214071723.92022 4932024.7

[중학교 제2학교군]

연도학생 수학급 수학급당 학생 수20174,83416229.820184,64915829.420194,51415728.820204,63516428.320214,88517727.620225,07418527.5

[청주시 내 고등학교]

연도학생 수 201730,768201828,528201925,998202024,660

라)한편 충청북도교육청이 정한 초등학교·중학교 학급당 학생 수의 기준인 학급편성 초과 학급 배정 기준은 아래 표와 같다.
구분2021년2022년2023년2024년2025년2026년초등학교272726262626중학교282828282727

마)이 사업구역이 위치한 청주시 청원구의2016년부터2020년까지의 취학 인구는 아래와 같다.
연도0세~4세5세~9세10세~14세15세~19세201612,16510,9059,16312,167201711,78111,2349,36711,540201811,49811,3529,68111,155201910,55311,3069,86510,92620209,16111,14210,0049,932

바)충청북도 청주교육지원청(이하‘청주교육지원청’이라고 한다)의 청주시 내 초등학교 및 제2학교군 내 중학교의 학생배치계획에 의하면,초등학교의 경우 총 학생 수는2023년을 기점으로 하여2027년까지 지속적으로 감소하고 학급당 학생 수는23.0명 안팎으로 유지될 것으로 예상되며,중학교의 경우 총 학생 수는2025년을 기점으로 하여2026년 및2027년에는 다소 감소하고 학급당 학생 수는2023년27.1명을 기점으로 하여 이후2027년까지는27명 이하로 유지될 것으로 예상된다.
사)피고는 이 사건 사업에 관한 사업계획변경인가 과정에서 청주교육지원청과 사이에 이 사건 사업으로 증가하는 학생의 수용과 관련한 협의를 거쳤는데,청주교육지원청은‘○○초등학교 학생 수 감소로 인하여 교실개조 불요’를 이유로 하여 당초 이 사건 사업에 관한 협의조건이었던‘이 사건 사업으로 인하여 발생하는 유입학생을○○초등학교에 배치하기 위해 사업주체는○○초등학교 교실개조 비용 등 시설확충비용3억9,026만 원을 충청북도교육감에게 납부하여야 한다’를 삭제하는 의견을 제시하였고,피고는 위 의견을 반영하여2019. 9. 23.원고에 대하여 위 협의조건을 삭제하는 것을 내용으로 하는 사업계획변경 인가를 하였다.
아)청주교육지원청은 이 사건 사업으로 인하여 증가되는 학생 및 그 수용 여건에 관하여 아래와 같은 의견을 제시하였다.
○ 이 사건 사업으로 인하여 증가되는 학생은 초등학생 121명, 중학생 60명이다.○ 이 사건 사업으로 인해 증가되는 학생들을 초등학교의 경우에는 ○○초등학교에, 중학교의 경우는 제2학교군에, 고등학교의 경우는 청주시 내 고등학교에 각 분산 배치가 가능하고, 이 사건 사업으로 인하여 증가되는 학생들을 수용하기 위한 초·중·고등학교를 신축하거나 교실을 증축할 계획은 없다.○ 이 사건 사업구역 인근에서 예정인 재개발·재건축사업은 초등학교 통학구역이 서로 상이함에 따라 이 사건 사업과 관련된 초등학교 취학수요 증가 및 학생 수용여건에 미치는 상호 영향은 없는 것으로 판단된다.○ 이 사건 사업구역 인근에서 예정된 건축사업 중 제2학교군에 해당하는 사업으로는 도시재생형 행복주택(우암), 도시재생형 행복주택(내덕), 테크노폴리스○○가 있으나, 그중 도시재생형 행복주택(○○ 120세대, ○○ 80세대)의 경우 세대수가 매우 적고 임대 세대구성으로 인하여 학생 유발이 거의 없을 것으로 예상되고, 테크노폴리스○○ 공동주택에 따라 유입되는 학생은 2027년까지 제2학교군에 168명이 증가할 것으로 예상되나 기존 학생 배치시설 내 배치가 가능할 것으로 판단되며, 제2학교군 중학생 취학수요 증가에 기여하는 비중 및 학생 수용 여건에 미치는 영향은 크지 않을 것으로 예측된다.

[인정 근거]다툼 없는 사실,갑 제8, 9, 11, 14호증,을 제1내지6, 9, 10호증의 각 기재 및 영상(가지번호 있는 것은 가지번호 포함,이하 같다),변론 전체의 취지

3)이 사건의 경우

위 인정사실과 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하면,이 사건 사업으로 인하여 학교를 신설 또는 증축해야 할 필요성이 생겼다고 보기 어렵고 장래에도 이 사건 사업구역 인근에 학교 신설 또는 증축의 수요가 발생하지 않을 것으로 예상된다.따라서 이 사건 처분은 학교용지부담금의 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위를 벗어난 것이거나 부과의 필요성과 상당성이 인정되지 않아 비례의 원칙에 어긋나는 것으로서 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
가)이 사건 사업으로 인하여 증가되는 초등학생을 수용하는○○초등학교는2017년과 비교하여2022년에4개 학급이 감소된 상태이므로 교실의 증축 없이도4개 학급을 추가로 편성하는 것이 가능하다고 보이고,이 경우 증가된 초등학생121명을 그대로 고려하더라도2022년 기준 학급당 학생 수는 약25.6명[= (493명+ 121명) ÷ 24학급]이어서 충청북도교육청의 학급편성 초과 학급 배정 기준27명을 초과하지 않는다.
나)이 사건 사업으로 인하여 증가되는 중학생60명을 그대로 고려하더라도 제2학교군 중학교의2022년 기준 학급당 학생 수는 약27.8명[= (5,074명+ 60명) ÷ 185학급]이어서 마찬가지로 초과 학급 배정 기준28명을 초과하지 않는다.
다)그리고 위 가),나)항과 같은 추산은,청주교육지원청이 이 사건 사업으로 인하여 증가되는 학생들을○○초등학교 및 제2학교군 중학교들에 각 분산 배치·수용할 수 있다고 하면서 학교의 신축 또는 증축 계획이 없다고 한 것에도 부합한다.
라)이 사건 사업구역이 위치한 제2학교군 내에서 예정된 도시재생형 행복주택(○○),도시재생형 행복주택(○○),테크노폴리스○○사업의 경우,앞서 본 바와 같이 위3개 사업으로 인하여 증가되는 학생은2027년까지 총168명에 불과할 것으로 예상된다.이는 제2학교군의2022년 기준 총 학생 수에 비하여 미미한 수준에 불과한데다, 2025년을 기점으로 하여 총 학생 수가 감소할 것으로 예상되므로,이 사건 사업 및 위3개 사업으로 인한 학생 수의 증가를 누적적으로 고려하더라도 이로 인하여 향후 제2학교군의 총 학생 수 및 학급당 학생 수가 증가할 것이라고 보기는 어렵고,달리 이를 뒷받침할 근거도 없다.
마)한편 피고는 위3개 사업 외에도 이 사건 사업구역 인근에서○○트폴리스 산업단지 조성사업(4,751세대 규모),○○타운 도시개발사업(관광·숙박·업무·상업·휴양시설),내덕동 지역주택조합 사업(744세대 규모),○○2구역 지역주택조합 사업(926세대 규모)등이 진행 중이므로 향후 학생 수가 크게 증가하고 그에 따라 학교의 신설 및 증축 필요성이 발생할 가능성이 높다고도 주장한다.그런데 내덕동 지역주택조합 및 내덕2구역 지역주택조합 사업은 준공 예정일이 미정이고,○○트폴리스산업단지 조성사업 및○○타운 도시개발사업은 청주시의 초등학생 및 제2학교군의 중학생 수가 모두 감소 추세로 돌아선 후인2028년 이후에야 준공될 예정이어서,위 사업들로 인한 유입을 반영하더라도 총 학생 수가 현재에 비하여 증가할 것이라고 단정할 수 없다.게다가○○트폴리스산업단지 조성사업은 그 사업구역 내에 초등학교 및 중학교 각1개씩을 신설하는 것을 예정하고 있으므로,위 사업으로 인하여 학급당 학생 수가 증가할 것이라고 보기는 더욱 어렵다.
바)특히,이 사건 사업구역이 위치한 청주시 청원구를 기준으로 하여, 2022년의 초등학생 및 중학생을 구성하는2016년 당시의0~9세 인구는 총23,070명(= 12,165명+ 10,905명)이었던 반면, 2027년의 초등학생 및 중학생을 구성하게 될2020년 당시의0~9세 인구는 총20,303명(= 9,161명+ 11,142명)에 불과하므로,향후 발생할 전입·전출을 고려하더라도 위 라),마)항 기재 각 사업들이 준공되는2027년 이후의 초등학생 및 중학생 수는 현재에 비하여 큰 폭으로 감소할 것이라고 보는 것이 합리적이다.따라서 위 각 사업들을 들어 향후 이 사건 사업구역 인근에서 학교 신설 또는 증축의 수요가 발생할 것이라고 주장하는 것은 설득력이 떨어진다.
사)피고는 학생 수 및 학급 편성기준만이 아니라 통학 및 교통,안전 등을 이유로 한 주민들의 요구에 의하여 학교 신설 수요가 발생할 수도 있으므로 이를 고려하여야 한다고도 주장한다.그러나 앞서 본 바와 같이,학교용지부담금은 주택건설로 인하여 늘어나는 학교용지의 확보에 대한 수요를 충족시키기 위하여 부과되는 원인자부담금에 해당하고,그 부담금을 납부하는 자는 일반국민에 비하여 부담금에 대하여 특별히 밀접한 관련성을 가져야 한다.그런데 인근 지역 주민들의 요구에 따라 학교 신설의 수요가 발생하더라도 이는 이 사건 사업과 아무런 인과관계가 없을 뿐 아니라(이는 이 사건 사업구역 인근의 예정된 후속 주택건설 등 사업으로 인하여 학생 수가 추가로 증가함으로써 학교 신설·증축 수요가 발생한 경우 이 사건 사업도 결과적·누적적으로는 그 수요 발생에 기여하게 된 것으로 평가할 여지가 있는 것과 구별된다),이 사건 사업으로 인한 학교용지부담금의 납부의무자들과도 아무런 관련성이 없으므로,결국 위와 같은 수요 발생의 가능성은 학교용지부담금의 부과를 정당화하는 근거가 될 수 없다.
3.결론

그렇다면 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.제1심판결은 이와 결론이 달라 부당하므로,원고의 항소를 받아들여 이를 취소하고 원고의 청구를 인용한다.

·학교용지부담금은 주택사업으로 인해 학교용지의 수요가 증가하는 것을 전제로 그러한 ‘수요증가’라는 결과에 원인을 제공한 사업시행자에게 신설 학교용지의 비용을 부담시키는 것임. 그러나 사업시행 지역이 면제조건인 ‘최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역’에 해당하는 경우뿐만 아니라, 사업시행이나 부담금 부과시점 현재 구체적인 사정에 비추어 장래에 학교 신설의 수요가 발생하지 않을 것으로 예상된다면 부담금을 부과할 수 없고, 이에 반하는 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 것임.·인정사실 등을 종합했을 때 이 사건 사업으로 인해 학교를 신설 또는 증축해야 할 필요성이 생겼다고 보기 어렵고 장래에도 이 사건 사업구역 인근에 학교 신설 또는 증축의 수요가 발생하지 않을 것으로 예상됨. 따라서 학교용지부담금의 목적을 달성하기 위해 필요한 최소한의 범위를 벗어났거나 부과처분의 필요성과 상당성이 인정되지 않아 비례의 원칙에 어긋나므로 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법함.