민원인 - 도시개발사업의 공동 시행자 지정 범위 등(「도시개발법」 제11조 등) (법령해석례, 법제처)
공포일: 2023.04.14 / 시행일:

「도시개발법」 제11조제1항 본문에서는 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)는 같은 항 각 호의 자 중에서 지정권자1)1) 「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자를 말하며, 이하 같음.가 지정한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 ‘다만, 도시개발구역의 전부를 환지(換地) 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다’고 규정하고 있는 한편,「도시개발법」 제11조제3항에서는 지정권자는 같은 조 제1항제5호에 따른 토지 소유자 2인 이상이 도시개발사업을 시행하려고 할 때 또는 같은 호에 따른 토지 소유자가 같은 조 제1항제7호부터 제10호까지의 규정에 해당하는 자와 공동으로 도시개발사업을 시행하려고 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 규약을 정하게 할 수 있다고 규정하고 있는바,가. 지정권자는 「도시개발법」 제11조에 따라 같은 조 제1항제5호에 따른 토지 소유자와 같은 항 제9호에 해당하는 자를 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 도시개발사업의 공동 시행자로 지정할 수 있는지?나. 지정권자는 「도시개발법」 제11조에 따라 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 1인의 토지 소유자와 그 외의 토지 소유자를 수용 또는 사용 방식으로 시행하는 도시개발사업의 공동 시행자로 지정할 수 있는지?

가. 질의 가에 대해지정권자가 「도시개발법」 제11조에 따라 같은 조 제1항제5호에 따른 토지 소유자와 같은 항 제9호에 해당하는 자를 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 도시개발사업의 공동 시행자로 지정할 수는 없습니다.나. 질의 나에 대해지정권자가 「도시개발법」 제11조에 따라 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 1인의 토지 소유자와 그 외의 토지 소유자를 수용 또는 사용 방식으로 시행하는 도시개발사업의 공동 시행자로 지정할 수는 없습니다.

가. 공통사항먼저 「도시개발법」 제11조제3항에서는 민간주체1)1) 「도시개발법」 제11조제1항제5호, 제7호부터 제9호까지, 제9호의2 또는 제10호에 해당하는 자를 말하며, 이하 같음.인 시행자들이 공동으로 도시개발사업을 시행하려는 경우 지정권자가 일정한 사항에 대해 규약을 정하게 할 수 있다고 규정하고 있는데, 같은 항에서 지정권자의 사업시행자 지정과 관련된 문언을 사용하고 있지 않은 점, 같은 조 제1항에서 도시개발사업의 시행 방식에 따라 그 시행자로 지정될 수 있는 자를 명시적으로 규정하고 있는 점을 종합해 볼 때, 같은 조 제3항을 공동 시행자로 지정될 수 있는 민간주체에 관하여 별도로 정하려는 취지의 규정으로 볼 수는 없고, 민간주체가 도시개발사업을 공동 시행하는 경우, 공공주체2)2) 「도시개발법」 제11조제1항제1호부터 제4호까지에 해당하는 자를 말함.또는 출자법인3)3) 「도시개발법」 제11조제1항제11호에 해당하는 자를 말함.이 도시개발사업을 시행하는 경우에 비해 비용부담의 주체 및 비율, 공공시설용지의 부담 주체 등에 관한 사항을 사전에 명확히 정할 필요성이 크다는 점을 고려하여 지정권자가 민간주체인 공동 시행자에게 별도의 규약을 정하게 할 수 있도록 하는 근거를 마련한 규정으로 보아야 합니다.그렇다면 도시개발사업의 시행 방식별로 그 공동 시행자가 될 수 있는 민간주체에 해당하는지는 「도시개발법」 제11조제3항이 아니라 같은 조 제1항에 따라 판단해야 할 것인데, 같은 항에서 도시개발사업의 시행자로 지정될 수 있는 자를 한정하여 규정하고 있고, 도시개발법령에서 예외적으로 같은 항에 해당하지 않는 자를 도시개발사업의 시행자로 지정하거나 도시개발사업 시행자의 자격을 완화하려는 경우에는 같은 조 제2항이나 같은 법 제71조의2제1항과 같은 명시적인 예외 규정을 두고 있다는 점을 종합해 볼 때, 도시개발사업의 공동 시행자가 되려는 민간주체도 각각 같은 법 제11조제1항에 따른 자격요건을 갖추어야 한다고 보는 것이 타당합니다.나. 질의 가에 대해그런데 「도시개발법」 제11조제1항 단서에서는 도시개발구역 전부를 환지 방식으로 개발하는 경우(이하 “전부환지방식 도시개발사업”이라 함) 그 도시개발사업의 시행자로 지정될 수 있는 자를 같은 항 제5호의 토지 소유자나 같은 항 제6호의 조합(이하 “조합”이라 함)으로 한정하여 규정하고 있으므로, 같은 항 단서에서 열거되지 않은 같은 항 제9호에 해당하는 자는 같은 항 제5호의 토지 소유자나 조합에 해당하지 않는 이상 환지방식 도시개발사업의 시행자로 지정될 수 없고, 같은 항에 따른 시행자 자격을 갖추었음을 전제로 하는 사업의 공동 시행자로 지정되는 것 역시 허용되지 않는다고 보아야 합니다.또한 「도시개발법」 제11조제1항 단서에서는 전부환지방식 도시개발사업의 경우 그 도시개발사업의 시행자로 지정될 수 있는 자를 원칙적으로 같은 항 제5호에 따른 토지 소유자 및 조합으로 한정하여 규정하고 있는데, 이는 사업의 시행과정에서 토지등4)4) 「도시개발법」 제5조제1항제14호에 따른 토지등을 말하며, 이하 같음.이 토지 소유자에게 존속하는 전부환지방식 도시개발사업의 경우에는 원칙적으로 그 시행자를 ‘토지등’의 권리자인 토지 소유자 또는 토지 소유자들로 구성된 조합으로 엄격하게 한정하여 그 권리·의무 관계를 간명하게 처리하려는 취지가 있다고 보아야 할 것인바, 명문의 규정도 없이 같은 항 제9호에 해당하는 자가 전부환지방식 도시개발사업의 공동 시행자로 지정될 수 있다고 보는 것은 이러한 규정 취지에 부합하지 않는 해석입니다.아울러 「도시개발법」 제11조제1항제11호에서는 같은 항 각 호에 따른 시행자 요건을 갖춘 주체가 공동으로 출자법인을 설립하거나 시행자 요건을 갖춘 주체와 그 밖의 자가 공동으로 출자법인을 설립하여 그 출자법인이 도시개발사업을 시행할 수 있도록 규정5)5) 법제처 2021. 4. 19. 회신 21-0052 해석례 참조하고 있으나, 전부환지방식 도시개발사업의 경우에는 같은 항 단서에 따라 같은 항 제11호에 따른 출자법인도 그 도시개발사업의 시행자로 지정될 수 없는데, 같은 항 제5호에 따른 토지 소유자와 같은 항 제9호에 해당하는 자가 같은 조 제3항에 따라 ‘규약’만 정하면 전부환지방식 도시개발사업의 공동 시행자로 지정될 수 있다고 해석하는 것은 같은 주체가 같은 항 제11호에 따른 출자법인을 설립하더라도 그 법인이 전부환지방식 도시개발사업의 시행자로 지정될 수 없는 것과 균형에 맞지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.한편 지정권자는 도시개발사업의 시행자 지정에 관하여 광범위한 재량을 가진 것으로 보아야 하므로6)6) 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006두8075 판결례 참조, 「도시개발법」 제11조제1항제5호에 따른 토지 소유자와 같은 항 제9호에 해당하는 자를 전부환지방식 도시개발사업의 공동 시행자로 지정할 수 있다는 의견이 있으나, 이러한 지정권자의 재량권은 지정권자가 ‘시행자 요건을 충족하는 자’ 중에서 시행자를 선택하여 지정할 수 있다는 의미로서7)7) 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006두8075 판결례 참조, 지정권자에게 도시개발사업의 시행 방식에 따른 시행자 요건을 충족하지 못한 자까지도 그 사업의 공동 시행자로 지정할 수 있는 재량이 있다고 볼 수는 없는바, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.따라서 지정권자가 「도시개발법」 제11조에 따라 같은 조 제1항제5호에 따른 토지 소유자와 같은 항 제9호에 해당하는 자를 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 도시개발사업의 공동 시행자로 지정할 수는 없습니다.※ 법령정비 권고사항도시개발사업을 공동으로 시행할 수 있는 주체를 도시개발사업의 시행 방식에 따라 구분하여 명확하게 규정할 필요가 있습니다.다. 질의 나에 대해그런데 「도시개발법」 제21조제1항에 따르면 도시개발사업의 시행 방식은 사업시행자가 ① 도시개발구역의 토지등을 수용 또는 사용하는 방식, ② 환지 방식, ③ ① 방식과 ② 방식을 혼용하는 방식의 세 가지 유형이 있고, 같은 법 제11조제1항제5호에서는 “토지 소유자”를 “제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다”고 규정하고 있으므로, 결국 「도시개발법」에서 수용 또는 사용 방식으로 시행하는 도시개발사업(이하 “수용·사용방식 도시개발사업”이라 함)과 관련하여 사용된 ‘「도시개발법」 제11조제1항제5호에 따른 토지 소유자’라는 표현은 ‘도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자’만을 의미한다고 보아야 할 것인바, 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 미만을 소유한 자는 ‘같은 호에 따른 토지 소유자’가 아니므로 수용·사용방식 도시개발사업의 시행자로 지정될 수는 없고, 같은 항에 따른 시행자 자격을 갖추었음을 전제로 하는 사업의 공동 시행자로 지정되는 것 역시 허용되지 않는다고 보아야 합니다.그리고 「도시개발법」 제11조제1항제5호에서 수용·사용방식 도시개발사업으로 개발하는 경우 그 도시개발사업의 시행자로 지정될 수 있는 토지 소유자를 ‘도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자’로 한정하여 규정한 것은 수용·사용방식 도시개발사업의 경우 도시개발구역 안의 토지등 전체를 시행자가 ‘취득’8)8) 법제처 2008. 5. 30. 회신 08-0069 해석례 참조하여 기존 토지 소유자와의 권리·의무 관계를 정리한 후 시행자가 사업으로 조성된 토지를 처분하는 방식의 사업9)9) 「도시개발법」 제22조 및 제26조 등 참조인 특성을 가진다는 점을 고려하여, 수용·사용방식 도시개발사업의 시행자가 될 수 있는 민간주체 중 상대적으로 토지 취득 등에 필요한 자본이 충분하지 않을 수 있는 토지 소유자에 대하여 안정적인 사업 추진을 위해 별도로 토지 소유 정도를 기준으로 하는 요건을 시행자로 지정되기 위한 자격요건으로 규정하려는 취지가 있다고 보아야 할 것인바, 명문의 규정도 없이 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 미만을 소유한 자도 그 사업의 공동 시행자로 지정될 수 있다고 보는 것은 이러한 규정 취지에 부합하지 않는 해석입니다.아울러 「도시개발법」 제11조제1항제6호에서는 전부환지방식 도시개발사업의 경우에만 ‘조합’에 해당하는 것으로 규정하여 수용·사용방식 도시개발사업의 경우에는 조합도 그 시행자로 지정될 수 없는데, 토지 소유자끼리 같은 조 제3항에 따라 ‘규약’만 정하면 수용·사용방식 도시개발사업의 공동 시행자로 지정될 수 있다고 해석하는 것은 규정 체계상 균형에 맞지 않다는 점, 수용·사용방식의 도시개발사업 시행자는 같은 법 제22조에 따라 도시개발사업에 필요한 토지등에 대한 수용·사용권을 갖게 되는데, 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 1인의 토지 소유자와 그 외의 토지 소유자가 공동 시행자로 지정될 수 있다고 보게 되면, 공동 시행자로 지정된 토지 소유자들 중 그 수용·사용권 행사의 주체가 누구인지와 수용·사용에 따른 권리·의무 귀속 주체가 누구인지를 특정하기 어려워 수용·사용의 상대방이 되는 토지등소유자의 재산권 행사에 제약이 발생할 수 있고 도시개발사업 절차가 원활히 진행되기 어렵다는 점10)10) 법제처 2008. 5. 30. 회신 08-0069 해석례 참조도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.한편 지정권자는 도시개발사업의 시행자 지정에 관하여 광범위한 재량을 가진 것으로 보아야 하므로11)11) 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006두8075 판결례 참조, 수용·사용방식 도시개발사업의 경우 지정권자가 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 1인의 토지 소유자와 그에 해당하지 않는 토지 소유자를 공동 시행자로 지정할 수 있다는 의견이 있으나, 이러한 지정권자의 재량권은 지정권자가 ‘시행자 요건을 충족하는 자’ 중에서 시행자를 선택하여 지정할 수 있다는 의미로서12)12) 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006두8075 판결례 참조, 지정권자에게 도시개발사업의 시행 방식에 따른 시행자 요건을 충족하지 못한 자까지도 그 사업의 공동 시행자로 지정할 수 있는 재량이 있다고 볼 수는 없는바, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.따라서 지정권자가 「도시개발법」 제11조에 따라 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 1인의 토지 소유자와 그 외의 토지 소유자를 수용 또는 사용 방식으로 시행하는 도시개발사업의 공동 시행자로 지정할 수는 없습니다.※ 법령정비 권고사항도시개발사업을 공동으로 시행할 수 있는 주체를 도시개발사업의 시행 방식에 따라 구분하여 명확하게 규정할 필요가 있습니다.도시개발법제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.1. ～ 4. (생 략)5. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다)6. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 “조합”이라 한다)7.·8. (생 략)9. 「건설산업기본법」에 따른 토목공사업 또는 토목건축공사업의 면허를 받는 등 개발계획에 맞게 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자9의2. (생 략)10.·11. (생 략)② (생 략)③ 지정권자는 제1항제5호에 따른 토지 소유자 2인 이상이 도시개발사업을 시행하려고 할 때 또는 같은 호에 따른 토지 소유자가 같은 항 제7호부터 제10호까지의 규정에 해당하는 자와 공동으로 도시개발사업을 시행하려고 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 규약을 정하게 할 수 있다.④ ∼ ⑪<관계 법령>