요양승인처분취소 청구의 소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2018누40180,2심-대법원,2018두55517,3심
【주문】1. 피고가 2017. 5. 29. 소외 소외1(생년월일 생략)에 대하여 한 요양승인처분을 함에 있어 적용사업장을 원고로 한 부분을 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】피고가 2017. 5. 29. 소외 소외1(생년월일 생략)에 대하여 한 요양승인처분을 취소한다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 원고는 건설업 등을 영위하는 회사이다.
 나. 소외1는 2015. 11. 13. 원고가 시공하는 충남 아산시 당정면 이하생략 소재 ○○○○○○○○ 건설 공사현장(이하 '이 사건 공사현장'이라고 한다)에서 할암공으로 근무하기 전까지 약 32년간 여러 공사현장에서 착암 및 할암 작업을 하며 85-90dB 내외의 소음에 노출되었다.
다. 소외1는 2015. 11. 13. 이 사건 공사현장에서 약 3시간 10분 동안 근무한 후 배치 전 건강검진을 받았는데, 위 건강검진 결과 청력손실을 동반한 '양측 감각 신경성난청'(이하 '이 사건 상병'이라고 한다)을 진단 받았다.
다. 소외1는 2015. 12. 3. 이 사건 상병이 업무상 질병에 해당한다면서 피고에게 장해급여를 청구하였다.
라. 피고는 2017. 5. 29. 이 사건 상병에 관하여 소외1의 요양을 승인하는 결정(이 하 ,이 사건 처분이라고 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 갑 제11호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소의 적법여부
가. 피고의 본안 전 항변
원고가, 적용사업장을 원고로 하여 한 이 사건 처분이 위법하다면서 이 사건 처분의 취소를 구함에 대하여, 피고는, 소음성 난청과 업무와의 상당인과관계가 인정되나 주된 원인 제공 사업장이 명확하지 않은 경우에는, 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행령 제17조 제3호에 의하여 적용 사업장이라 하더라도 보험료율의 변동이 없는데, 소외1의 이 사건 상병에 주된 원인을 제공한 사업장이 명확하지 않아 마지막 사업장인 원고를 적용사업장으로 정하여 이 사건 처분이 이루어졌 다는 점에서 다툼이 없으므로, 원고에게 보험료 상승의 불이익이 없는 이상 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 주장하며 이 사건 소는 부적법하다고 항변 한다.
나. 본안 전 항변에 대한 판단
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 .행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적직 접적 구체적 이익이 있는 경우를 말한다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).
살피건대, 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행령 제 17조 제3호에서는, 소음성 난청이 업무와 상당인과관계가 있으나 다수의 사업장에서 소음에 노출되어 소음성 난청의 발생의 주된 원인을 제공한 사업자이 명확하지 않은 상태에서 지급이 결정된 보험급여액의 경우 산재보험료에 대한 산재보험급여 금액의 비율을 계산할 때의 보험급여 금액에 합산하지 않는 것으로 규정하는데, 이 사건 상병이 소음성 난청이고, 피고 역시 이 사건 상병의 주된 원인을 제공한 사업장이 명확하지 않음을 다투지 아니하는 이상, 원고에게, 이 사건 처분에 따라 보험료가 상승하는 법률상 불이익은 인정할 수 없다.
그러나 고용노동부장관은 산업재해 예방을 위하여 대통령령이 정하는 사업장의 산업재해 발생건수, 발생률을 공표하여야 하고(산업안전보건법 제9조의2), 국토교통부장관이 건설산업기본법 제23조의 규정에 의하여 건설업자의 시공능력을 평가함에 있어서 당해 건설업체의 산업재해발생률에 따른 공사 실적액의 감액하는 데에 또는 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제13조에 따른 입찰참가업체의 입찰참가자격의 사전심사 시에 건설업체의 산업재해 발생률을 반영하도록 협조를 요청할 수 있다(산업 안전보건법 제8조, 산업안전보건법 시행규칙 제3조의2 제1항 제6, 7호).
또한 국토교통부장관은 발주자가 적정한 건설업자를 선정할 수 있도록 하기 위하여 건설업자의 신청이 있는 경우 그 건설공사의 실적, 자본금, 건설공사의 안전 환경 및 품질관리 수준 등에 따라 시공능력을 평가하여 공시하여야 하는데(건설산업기본법 제23조 제1항), 그 평가 요소 중 하나인 신인도분야에서 평가년도 직전년도 중 고용노동부장관이 산정한 평균재해율을 기준으로 배점이 가감된다(건설산업기본법 시행규칙 제23조 제2항 [별표1]).
건설공사의 발주자 등은 국토교통부장관이 공시한 건설사업관리자의 시공능력 등을 기준으로 수급인 등의 자격을 제한할 수 있고(건설산업기본법 제25조 제3항), 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 입찰참가자격 사전심사를 함에 있어서 기술적 공사이행능력부문 분야별 심사항목 및 배점기준을 고려하는데, 그 기준의 하나로서 신인도 분야에 산업재해발생률을 기준으로 배점이 가감된다(기획재정부 계약예규 입찰참가자 사건심사요령 제6조)
이와 같이 고용노동부장관이 산업재해 발생건수, 발생률을 공표하거나, 국토교통부 장관이 건설업체 시공능력의 평가와 관련하여 공사 실적액을 감액하거나 입찰참가자격 사전심사시 신인도를 평가하는 경우 고용노동부장관이 산정하여 통보한 산업재해발생률은 다른 행정청의 집행행위나 판단 등의 매개 없이 그대로 적용되는 것으로 보이는데, 근로자의 샅재보험급여지급 처분에 있어 적용사업장으로 정하여 지는 경우 이는 그대로 고용노동부장관이 산정하는 산업재해발생률 산정의 기초가 되는 것으로 보인다.
결국 산업재해발생률은 원고와 같은 건설업체들의 이해관계에 직접적인·구체적인 영향을 미치는 것이고, 피고가 원고를 적용사업장으로 하여 한 이 사건 처분은 산업재해발생률에 그대로 반영이되므로, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 원고를 적용사업장으로 함으로 인하여 건설업체인 원고가 받는 불이익은 단순한 사실상 경제상의 불이익이라고 볼 수 없다.
따라서 피고의 본안 전 항변은 이유 없다(한편, 사업주가 보험급여결정 중 재해발 생사업장으로 인정된 부분만의 변경을 구하는 방법이나 절차가 법상 마련되어 있지 않다. 따라서 사업주가 이를 다투기 위해서는 부득이 보험급여결정을 대상으로 항고소송을 제기할 수 밖에 없다).
3. 이 사건 처분의 적법여부
가. 당사자 주장의 요지
1) 원고 주장의 요지 소외1는 이 사건 공사현장에서 근무하기 전까지 32년간 건설현장에서 착암공으로 근무하면서 공사현장의 소음에 노출되었고, 이 사건 공사현장에서 3시간 10분간 할암작업을 하였을 뿐이므로 이 사건 상병은 이 사건 공사현장에 오기 전의 어느 사업장에서 발병한 것일 뿐 이 사건 공사현장에서의 업무와의 상당인과관계를 인정할 수는 없다. 그럼에도 이 사건 상병 발생의 주된 사업장을 명확히 판단하기 어렵다는 이유로 원고를 적용사업장으로 하여 이 사건 처분을 하였는바, 이는 위법하므로 취소되어야 한다.
2) 피고 주장의 요지
소외1는 약 32년간 착암 및 할암작업을 하여 소음에 노출되었고 피고의 '업무상 질병 적용사업장 판단 절차에 관한 처리지침'에 의하면, 재해자가 근무했던 유해사업장 중 하나의 사업장을 질병 발생 주된 사업장으로 명확히 판단하기 어려운 경우에는 마지막으로 유해요인에 폭로된 사업장을 적용사업장으로 하도록 규정하고 있다. 분산된 위험이 현실화 된 경우 특정 보험 가입자가 일시적으로 다소의 불이익을 감수하는 결과에 이른다 하더라도 보험제도의 특성상 이러한 규정을 불합리한 것이라고 볼 수 없다.
소외1와 같은 일용근로자의 경우 다수 사업장에서 단기간 근무를 하며 누적적으로 유해요인에 노출되어 특정 사업장에서의 근무가 업무상 질병의 발생에 결정적인 영향을 미쳤다고 판단하기 어려우므로 특별한 사정이 없는 한 누적된 업무상 질병의 증상 전부에 대하여 마지막으로 유해요인에 노출된 사업장을 소속사업장으로 결정하는 것은 위법하지 않다.
나. 판단
처리지침은 법규적 효력이 없고 행정기관 내부에만 효력이 있으므로 그에 따랐다고 하여 이 사건 처분이 적법하다고 할 수 없고, 뿐만 아니라 피고의 처리지침의 내용(을 제11호증, 제5쪽)을 살펴보면, 재해발생과 상당인과관계가 있는 사업장을 재해발생사업장으로 하되 그것이 명확하게 판단되지 않는 경우에는 근로자의 각 사업장별 근무기간, 작업환경 등을 고려하여 질병발생에 주된 영향을 미친 사업장을 재해발생사업장으로 정하고, 각 사업장이 질병발생에 미친 영향이 모두 같다고 보이는 경우에는 부득이 질병 발생시 또는 증세가 악화된 시점에 근무한 사업장을 재해발생사업장으로 정하라는 취지로서, 근로자의 질병발생에 상당한 영향을 미친 사업장이어야 재해발생사업장이 될 수 있음을 당연한 전제로 하고 있다.
그런데 앞서 인정한 사실이거나, 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제7호증의 1 내지 3, 을 제3, 10호증의 각 기재 또는 각 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 소외1는 약 30년간 착암 및 할암 작업을 하여 소음에 노출된 사실, ② 소외1에 대한 2004. 1. 이후 고용보험 일용근로내역만 보더라도 소외1는 88곳의 사업장에서 근무하였고, 그 중 상당수의 사업장에서 20일을 초과하여 근무한 사실, ③ 소외1는 이 사건 공사현장에서 근무하기 전인 2013. 10. 기, 2014. 10. 6. 및 2015. 5. 1. 이미 이비인후과에서 감각신경성 난청을 부상병명으로 진료 받은 내역이 확인되므로 소외1에게는 이미 이 사건 상병이 발병하였던 사실, ④ 소외1가 이 사건 사건 상병 발병 전 이 사건 공사현장에서 근무한 시간은 불과 3시간 10분에 불과하고, 이 사건 공사현장의 할암공들에게 청력보호구(귀마개)가 지급되었던 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 사실들을 모두 종합하면, 소외1의 이 사건 공사현장에서 3시간 10분 동안의 업무와 이 사건 상병의 발생 또는 악화와 사이에 상당인과관계를 인정할 수 없다.
따라서 피고가 이 사건 처분을 하면서 적용사업장을 원고로 한 부분은 위법하다.
한편, 적용사업장을 특정하는 것이 산재보험급여 지급의 요건이 되는 것은 아니고 (그와 같이 볼 법적 근거가 없다), 업무처리상의 편의를 제외하면 적용사업장을 정하여야 하는 주된 이유는 첫째, 보험료율 산정을 위한 필요이고, 둘째 산업재해보상보험법의 적용제외 사업장 여부의 판단을 위한 것인데, 소음성 난청으로써 주된 원인을 제공 한 사업장이 명확하지 않은 이 사건에 있어서는 적용사업장의 보험료율에 영향을 미치지 않음은 앞서 인정한 바와 같고, 제출된 소외1의 근로내역 등에 의하면 적용제외사 업장 여부가 특별히 문제되지 않는 것으로 보이므로, 결국 이 사건의 경우 적용 사업장을 특정하여야 할 필요를 인정할 수 없다.
이와 같이 적용사업장을 특정할 수 없을 뿐 아니라 적용사업장을 정하여야 할 필요성도 인정되지 아니하는 이 사건에 있어서는 적용사업장을 특정하지 않은 상태로 보험급여지급결정을 하여야 할 것이다.
그런데 소외1의 요양승인 자체의 위법성에 관하여는 쌍방 다툼이 없는 이 사건에 있어서 이 사건 처분 자체를 취소하는 경우에는 재해근로자인 소외1에 대한 보호에 공백이 생길 우려가 있다. 따라서 적용사업장을 특정하지 않은 상태로 이 사건 처분이유지될 수 있도록 이 사건 처분을 함에 있어 적용사업장을 원고로 한 부분만을 취소하기로 한다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위에서 이유 있으므로 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 판사1