건축규제를 받고 있는 이 사건 토지가 종합합산과세대상 토지에 해당하는지 여부 (일반행정, 대법원)
공포일: 2011.08.25 / 시행일:

【심급】
3심
【세목】
재산세
【주문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고가 부담한다.
【이유】

상고이유를 이 사건 기록 및 원심판결과 대조하여 살펴보았으나, 상고이유에 관한 주장은상고심절차에 관한 특례법 제4조제1항 각 호에 정한 사유를 포함하지 아니하거나 받아들일 수 없는 것으로 판단된다.
그러므로 그 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
-------------------------------------------------------

【하급심-서울고등법원 2011. 4. 13. 선고 2010누22766 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【이유】

1. 제1심 판결서의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결서에, 제1심에서 제출된 증거들에 당심에서 추가로 제출된 증거들을 모두 더하여 살펴보더라도 이 사건 토지가 중로한면의 자루형 토지임을 전제로 한 제1심 판단이 정당하다는 것과 아래 제2항의 ‘추가로 판단하는 내용’을 덧붙이는 외에는 제1심 판결서 이유 기재와 같으므로,행정소송법 제8조제2항,민사소송법 제420조본문에 따라 이를 인용한다.
2. 추가로 판단하는 내용

가. 헌법상의 자기책임 원리에의 위배

원고는, 피고가 지구단위계획으로 이 사건 토지만의 단독 개발을 금지한 채 지구단위계획을 변경하여 달라는 원고의 요청을 거부하는 등 이 사건 토지의 효율적 이용을 제한하면서 원고가 이 사건 토지를 사업용으로 이용하지 않는다고 하여 원고에 대하여 종합합산과세를 하여 재산세 등을 부과하는 것은 이 사건 토지의 비효율적 이용에 아무런 책임이 없는 원고에게 위 비효율적 이용에 관한 모든 책임을 떠넘기는 것으로서 법치주의에 내재하는 헌법상의 자기책임 원리에 위배되는 처분이라고 주장한다.
그러나 피고가 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키려는 공익적 목적에서 국토의 이용·개발에 관한 사항을 정하기 위해 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 지구단위계획으로써 이 사건 토지에 관하여 인근 토지와 공동건축을 하도록 정하였다. 그리고 이러한 건축제한에 관하여 세율 면에서 납세의무자에게 더 유리하도록 분리과세대상토지 또는 별도합산과세대상토지로 규정할 것인지에 관하여 입법자는 입법재량이 있는데, 위 법률이나 지방세법 및 지방세법 시행령 등에는 이러한 규정을 두고 있지 않다. 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다.
한편 종합토지세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 재산세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생한다. 따라서 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지 현황이나 이용 상황에 따라 구분되므로 과세기준일 현재 지방세법과 지방세법 시행령이 규정한 별도합산과세대상의 요건에 해당하지 아니하는 이상 그 요건에 해당하지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 별도합산과세대상토지 해당 여부를 좌우하는 사유가 되지 못한다.
그러므로 피고가 이 사건 토지에 관하여 종합합산과세를 한 것을 두고 자신의 귀책사유를 원고에게 전가시켰다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
나. 개별공지지가의 감액 조정

원고는 또한, 피고가 2004년에 원고의 개별공시지가 이의신청에 기하여 감정평가사의 현장 재조사와 정밀검증 및 ○○구토지평가위원회의 심의를 거쳐 이 사건 토지의 개별공시지가를 감액하여 조정한 사실이 있음에도 합리적 이유 없이 2006년과 2007년의 각 개별공시지가에 관하여 감액조정을 아니하는 것은 부당하다고 주장한다.
을 제16호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 2004년에 원고로부터 개별공시지가 이의신청을 받고 인근지가와의 균형을 위해 이 사건 토지의 개별공시지가를 당초 4,960,000원에서 4,700,000원으로 감액하여 조정한 사실을 인정할 수 있다. 하지만 이 사건 토지에 관한 2006년과 2007년 개별공시지가에 관하여 인근지가와의 균형상 감액하여 조정할 만한 사정이 있다고 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결론

따라서 제1심 판결은 정당하므로 원고의 항소를 기각한다.
-------------------------------------------------------

【하급심-서울행정법원 2010. 7. 8. 선고 2010구합17540 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【이유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 2006년도, 2007년도 재산세 과세기준일을 기준으로 서울 ○○구 ○○동 996-13 대 259.6㎡(이하 ‘이 사건 토지’) 및 그 지상의 일반철골구조 경사지붕 제2종 근린생활시설 지상 1층 51.6㎡(이하 ‘이 사건 건물’)의 소유자이다.
<표 생략>

나. 피고는 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(이하 ‘부동산가격법’) 제11조에 따라 이 사건 토지의 2006. 1. 1. 기준, 2007. 1. 1. 기준 개별공시지가를 ㎡당 <표1>과 같이 결정ㆍ공시하고, 이 사건 토지 전부를 별도합산과세대상으로 구분하여 위 개별공시지가를 기준으로 2006. 9. 10. 원고에게 2006년도 재산세 2,155,870원, 교육세 431,170원, 2007. 9. 10. 원고에게 2007년도 재산세 2,720,500원, 교육세 544,100원을 각 부과ㆍ고지하였다(이하 ‘이 사건 당초 처분’).
다. 피고는 이 사건 당초 처분에 종합합산과세대상에 해당하는 부분을 간과한 하자가 있음을 발견하고 이 사건 토지 중 자동차정비사업장용 토지로 사용되는 75㎡를 지방세법 제182조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제131조의 2 제3항 제6호에 따라 별도합산과세대상으로 구분하고, 나머지 184.6㎡(= 259.6㎡ - 75㎡)를 지방세법 182조 제1항 제1호 및「지방세법 시행령」제131조의 2 제1항 제2호 나목에 따라 건물의 시가표준액이 토지의 시가표준액의 100분의 3에 미달한다는 이유로(별지 시가표준액 비율표 참조) 종합합산과세대상으로 구분한 후, 2009. 3. 10. 원고에게 이 사건 당초 처분에 따른 부과액을 차감하여 2006년도 재산세 866,830원(= 3,022,700원 - 2,155,870원), 지방교육세 173,370원(= 604,540원 - 431,170원), 2007년도 재산세 1,134,500원( = 3,855,000원 - 2,720,500원), 지방교육세 226,900원(= 771,000원 - 544,100원)을 부과ㆍ고지하였다(이하 ‘이 사건 과세처분’)

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1, 2, 을 1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 과세처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 이 사건 토지는 1994. 6. 15. 서울특별시 고시 제1994-189호로 도시설계지구로 지정되면서 인접토지와 함께 공동으로 개발하도록 건축규제를 받게 되었음에도 이를 고려하지 않은 채 이 사건 토지를 종합합산과세대상으로 보고 한 이 사건 과세처분은 금반언의 원칙 내지는 신의성실의 원칙에 위배되어 위법하다.
(2) 이 사건 과세처분의 과세표준 산정에 적용된 이 사건 토지에 관한 개별공시지가는 토지특성을 제대로 반영하지 않은 채 산정되어 위법하다. 이 사건 토지 형상은 입구가 자루처럼 좁게 생긴 자루형에 해당하고, 도로에 접한 면적이 1.5m에 불과하여 차량통행이 불가능하므로 도로접면은 세로(불)로 보아야 한다. 그럼에도 불구하고 피고는 이 사건 토지의 도로접면을 중로한면으로 파악하여 이 사건 과세처분에 이른 위법이 있다.
나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정사실

(1) 건설교통부장관이 부동산가격법 제11조 제1항, 같은 법 시행령 제20조 제1항 등에 근거하여 작성한 2006년도, 2007년도 적용 개별공시지가 조사ㆍ산정지침(이하 ‘이 사건 지침’)에 의하면, 개별공시지가 산정은 건설교통부장관이 결정한 표준지 중 지가산정 대상 토지와 가장 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 비교표준지를 선택하고, 비교표준지와 산정대상 필지의 토지특성을 비교하여 서로 다른 특성을 찾아내어 서로 다른 토지특성에 대한 가격배율을 토지가격비준표에서 추출한 후 비교표준지 가격에 가격배율을 곱하는 방법으로 산정하고, 개별공시지가 산정을 위한 토지의 특성 조사는 토지대장, 지가현황도면 등 각종 공부조사와 현장 확인을 통하여 조사하여야 한다고 규정하고 있다.
(2) 피고는 이 사건 지침에 따라 이 사건 토지에 관하여 용도지역을 3종 주거지역, 지형지세(고저)는 평지, 지형지세(형상)은 자루형, 도로조건(도로접면)은 중로한면으로 각 분류한 후, 같은 제3종 주거지역으로서 평지, 정방형, 소로한면으로 분류된 ○○동 996-14 대 857.8㎡를 2006년도 비교표준지로, 제3종 주거지역으로서 평지, 가장형, 세로(가)로 분류된 ○○동 995-12 대 522.8㎡를 2007년도 비교표준지로 각 선정한 후, 토지형상 부분에 대해 0.82의 가격배율을, 도로접면 부분에 대해 1.12 부분에 대해 1. 12의 가격배율을 적용하여 이 사건 토지의 2006년도 개별공시지가를 ㎡당 5,500,000원(≒ 비교표준지 공시지가 6,000,000원 × 0.82 ×1.12)으로 산정하고, 토지형상 부분에 대해 0.81, 도로접면 부분에 대해 1.19의 가격배율을 적용하여 이 사건 토지의 2007년도 개별공시지가를 6,250,000원( ≒ 비교표준지 공시지가 6,500,000원 × 0.81 × 1.19)로 산정하였다.
(3) 한편, 이 사건 토지는 별지 도면과 같이 서울 ○○구 ○○동 996-11 도로(폭 3m)에 1.5m가 접해 있는데, 위 도로는 같은 동 1012-8 도로(폭 12.319m)로부터 이 사건 토지 및 같은 동 996-10 대 287.7㎡로의 출입을 위하여 사용되고 있다.
(4) 이 사건 토지는 1994. 6. 15. 서울특별시 고시 제1994-189호로 도시설계지구로 지정되면서 인접한 ○○동 996-9 토지, 996-10 토지, 996-11 토지, 996-12 토지(이하 ‘이 사건 인접토지’)와 공동개발하도록 건축규제를 받게 되었다.
【인정근거】갑 2 내지 7호증, 을 1 내지 13호증, 을 15호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 첫 번째 주장에 관한 판단

○ 법리

조세의 부과ㆍ징수로 납세의무자의 사유재산에 대한 이용ㆍ수익ㆍ처분의 권한이 중대한 제한을 받게 되는 경우 재산권의 침해가 될 수 있지만, 국가가 공익 실현을 위하여 조세를 부과ㆍ징수함에 있어서 재산권의 본질적인 내용인 사적 유용성과 처분권이 납세의무자에게 남아있을 한도 내에서는 조세부담을 지울 수 있다( 헌법재판소 2001. 2. 22. 선고 99헌바3 결정 등 참조). 한편 조세 법률에 있어서 그 과세요건과 이에 대한 예외적 규정인 비과세 내지 면세요건을 규정하는 것은 그 규정이 현저히 불합리하지 않는 한 입법자의 입법재량에 속한다고 할 것이다( 대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결 참조).
재산세는 토지, 건축물, 선박, 항공기의 소유자 또는 사실상의 소유자에게 부과하는 것으로 보유재산의 담세력에 입각하여 과세대상 건축물 등으로부터의 구체적인 소득발생 유무와 관계없이 부과되는 조세로서, 원칙적으로 전통적인 조세의 기능인 국가재정수요의 충당이라는 것에 입각하고 있다고 볼 수 있다( 헌법재판소 2003. 12. 18. 선고 2002헌바16 결정 참조). 지방세법 제182조 제1항에 의하면 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하고, 종합합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지로 하며(같은 항 제1호), 별도합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지(같은 항 제2호)로 규정하고 있고, 그 위임에 따른「지방세법 시행령」제131조의2 제1항 제2호 나목에 의하면 지방세법 제182조 제1항 제2호 본문에서 정한 ‘대통령이 정하는 건축물의 부속토지’ 중 하나로 ‘건축물의 시가표준액이 당해 부속토지의 시가표준액의 100분의 3에 미달하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적에 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위 안의 토지’를 규정하고 있다.
○ 판단

위와 같은 법리 및 관계법령의 취지 등을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 건축제한에 대하여 지방세법령이 세율 면에서 납세자에게 더 유리한 분리과세 대상토지 등으로 규정하고 있지 않은 것은 재산세 과세대상을 구분하고 있는 취지 등에 비추어 입법재량 및 위임입법의 범위 내라 할 것이다. 따라서 비록 원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 토지가 도시계획법령에 근거하여 이 사건 인접토지와 함께 ‘공동건축 적용’의 제한을 받는다고 하더라도 그 점만으로는 이 사건 과세처분의 근거법령에 의하여 이루어진 피고의 이 사건 과세처분이 금반언의 원칙이나 신의성실의 원칙에 위배된 것이라 할 수 없다.
(2) 두 번째 주장에 관한 판단

○ 이 사건 지침의 규정

이 사건 지침에 의하면 토지특성 항목은 지목, 면적, 용도지역, 고저, 형상, 도로접면 등으로 구분되는바, 이 사건 지침은 토지형상 및 도로접면에 관하여 다음과 같이 규정하고 있다.
(가) 토지형상은 정방형, 가장형, 자루형 등으로 구분되고, 자루형은 입구가 자루처럼 좁게 생긴 토지를 의미하며, 토지형상은 도로접면을 기준으로 조사하되 단순히 대상토지의 형상만을 기준으로 구분할 경우에는 현실적으로 상당부분이 부정형으로 조사되는 사례가 나타날 수 있으므로 대체로 유사한 경우에는 사각형인 정방형 또는 장방형으로 판단하고, 부정형으로 판단하는 경우는 대상토지의 형상으로 인해 대상토지의 최유효이용에 상당한 제약을 받는 경우를 말한다.
(나) 도로접면의 경우는 조사대상필지가 어떤 도로에 몇 면이 접해 있는지 등 도로와의 관계를 조사하도록 하는 것인데, ‘중로한면’은 폭 12m 이상 25m 미만의 도로에 한 면이 접하고 있는 경우이고, ‘세로(가)’는 자동차 통행이 가능한 세로에 두면 이상이 접하고 있는 경우이며, ‘세로(불)’은 자동차 통행이 불가능하나 경운기의 통행이 가능한 세로에 한 면이 접하고 있는 경우를 말한다. 세로에 대한 구분기준은 자동차 통행의 여부이고, 이 경우 승용차를 기준으로 한다.
(다) 다만, 막다른 도로에 대한 도로접면과 형상의 구분에 있어서 공공의 통행에 사용되기 보다는 일부 필지만을 출입을 위하여 사용되는 특수한 사례의 경우에는 지가 산정 목적상 주된 도로를 기준으로 도로접면과 토지형상을 구분하게 된다.
○ 판단

이 사건 토지는 도로와의 접면이 좁아 그 접면을 통해서는 도로에서 위 토지로의 자동차 통행이 불가능하다. 그러나 이 사건 도로는 막다른 도로로 ○○동 1012-8 도로로부터 이 사건 토지를 포함한 소규모 필지로의 출입만을 위하여 사용되고 있는 사실은 앞서 살펴본 바와 같으므로, 피고가 이 사건 지침에 따라 주된 도로인 위 ○○동 1012-8도로를 기준으로 이 사건 토지의 도로접면을 중로한면으로 조사한 것은 적법하다. 따라서 이 사건 토지의 도로접면을 세로(불)로 보아야 한다는 원고의 주장은 이유 없다.
(3) 소결론

피고의 이 사건 과세처분은 적법하다.
3. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 기각한다.

종합토지세는 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생한다. 따라서 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지 현황이나 이용 상황에 따라 구분되므로 과세기준일 현재 별도합산과세대상의 요건에 해당하지 않는 이상 그 요건에 해당하지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 별도합산과세대상토지 해당 여부를 좌우하는 사유가 되지 못한다. 그러므로 토지에 관하여 종합합산과세를 한 것을 두고 귀책사유를 전가시켰다고 볼 수 없으므로 재산세 등의 부과처분은 정당하다.