개발부담금부과처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1995.02.28 / 시행일:

【원고, 피상고인】 녹원주택 주식회사 소송대리인 변호사 우창록 외 1인
【피고, 상고인】 속초시장
【원심판결】 서울고등법원 1993. 12. 30. 선고 93구6487 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다. 

【이 유】 피고 소송수행자의 상고이유에 대하여 판단한다. 
 (1) 개발이익환수에관한법률(1993.6.11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것, 이하 "법"이라고만 한다) 제10조는 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 둘 이상의 감정평가업자가 평가한 가액의 산술평균으로 하되(제1항 본문), 대통령령이 정하는 규모 이하의 개발사업에 있어서는 개발사업완료 이후에 최초로 공시되는 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정된 가액으로 할 수 있고(제1항 단서), 부과대상토지를 분양 등 처분함에 있어서 관계법령의 규정에 의하여 처분가격이 제한된 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 처분가격을 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액으로 할 수 있다(제2항)고 규정하고, 같은법시행령(1991.9.13. 대통령령 제13465호로 개정된 것, 이하 "령"이라고만 한다) 제9조 제2항은 법 제10조 제1항 단서에서 "대통령령이 정한 규모 이하의 개발사업"이라 함은 대상토지의 면적이 1만 ㎡ 미만인 개발사업을 말한다고 규정하고 있다. 
위 각 규정과 개발부담금제도의 취지에 비추어 볼 때, 법 제10조 제1항 단서의 규정취지는 대상토지의 면적이 1만 ㎡ 미만인 개발사업(이하 소규모사업이라 한다)의 경우 그 개발사업으로 발생한 개발이익에 비하여 불필요하게 감정평가수수료가 지출되고 절차가 번잡하게 되는 것을 방지하기 위하여 본문의 평가가액에 의한 방식에 대하여 예외적으로 인정한 것이라고 할 것이고, 따라서 소규모사업의 경우 법 제10조 제1항 단서에 의하여 산정한 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액이 본문에 의하여 산정한 경우보다 더 적다면 이는 행정청의 부담경감과 절차상의 편의에 의한 결과 사업시행자가 반사적으로 이익을 얻는 것에 불과한 것이므로 사업시행자는 단서 소정의 개별공시지가에 의하여 사업완료시점의 가액을 산정한 결과가 본문 소정의 감정평가액에 의한 경우보다 오히려 높게 산정되어 사업시행자에게 불리한 결과를 초래하는 경우가 아닌 이상 원칙적으로 처분청의 평가방식의 선택의 당부를 이유로 하여 다툴 수는 없다고 할 것이다. 
 한편, 법 제10조 제2항이 관계법령의 규정에 의하여 처분가격이 제한된 경우에 그 처분가격을 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액으로 할 수 있도록 규정한 것은 주택가격의 안정이나 기타 특별한 필요에 의하여 처분가격을 법령에서 제한하여 놓고도 그 제한가격보다 높은 가격으로 개발사업완료시점의 가액을 인정하여 개발부담금을 부과한다는 것이 개발부담금제도의 취지에 반한다는 데에 근거하여 제1항 본문에 대한 예외조항으로 규정한 것이므로 위 제2항은 그 제한가격이 제1항 본문에 의한 감정평가액보다 낮은 경우에 한하여 적용되는 규정으로 보아야 할 것이다. 따라서 사업시행자로서는 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액이 제1항 본문 소정의 감정평가액으로 산정되어 부과된 개발부담금에 대하여는 제2항 소정의 제한가격에 의하지 아니한 위법을 들어 이를 다툴 수 있을 것이고, 제한가격으로 부과된 개발부담금에 대하여는 그것이 감정평가액으로 부과될 경우보다 높은 가액임을 주장입증하여 이를 다툴 수 있을 것이다. 그리고 법 제10조의 제1항 단서 및 제2항의 규정이 각각 제1항 본문에 대한 예외규정인 점에다가 앞서 본 제1항 단서 및 제2항의 각 규정취지를 종합하여 보면, 소규모사업으로서 관계법령에 의하여 그 처분가격이 제한된 경우에는 제2항과 제1항 본문과의 관계만 따지면 되는 것이지 같은 예외규정인 제1항 단서와의 관계까지 따져야 할 것은 아니라고 보여진다. 
 (2) 그런데 원심판결 이유에 의하면 원심은, 피고가 원고에 대하여 부과할 개발부담금을 산출하기 위한 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액을 산출함에 있어 1만 ㎡ 미만의 개발사업인 원고의 이 사건 연립주택건설사업이 주택공급에관한규칙 제8조, 제9조에 의하여 시장의 승인을 얻어 주택의 분양가가 결정된 것이므로 이는 이 사건 토지를 처분함에 있어 관계법령에 의하여 그 처분가격이 제한된 경우에 해당하고 위 분양가에는 이 사건 토지 뿐만 아니라 위 연립주택의 가격도 포함되어 이 사건 토지만의 처분가격을 알 수 없다는 이유로 법 제10조 제2항 및 시행령 제9조 제3항 제1호, 제4항의 규정을 적용하여 산정한 개발이익을 기초로 하여 원고에게 이 사건 개발부담금을 부과한 사실을 인정하고 나서, 법 제10조 제1항, 제3항에서 원칙적으로 대상토지의 착수시점 및 완료시점의 가액을 공시지가를 기준으로 하고 있는 점 등에 비추어 개발이익은 대상토지에 대한 공시지가의 정상지가상승분을 초과하는 상승분만을 개발사업 자체로 인한 개발이익으로 보아야 할 것이므로, 우연히 사업자가 개발대상토지를 공시지가 보다 더 높은 가격으로 처분하였다 하더라도 그 처분가격 중 공시지가의 상승분을 초과하는 부분은 개발사업과는 무관하게 형성된 사업자의 사업소득으로서 소득세 또는 법인세의 과세대상이 될 뿐 개발사업 자체에 의하여 형성된 개발이익이라고 볼 수 없다고 하여, 법 제10조 제2항 소정의 "제한된"을 처분가격이 제한되어 공시지가보다 낮게 인정된 경우에만 적용된다고 전제한 다음, 이 사건 토지는 10,000㎡이하로서 법 제10조 제1항 단서, 시행령 제9조 제2항이 적용되어 이 사건 사업완료 이후에 최초로 공시되는 공시지가, 즉 1992. 6.경 공시된 같은 해 1. 1. 자 공시지가를 완료시점의 가액으로 산정하여야 할 것인데 피고가 이 사건 토지의 완료시점의 가액으로 산정한 이 사건 토지의 처분가격(연립주택의 분양가격 중 이 사건 토지부분의 가격 = 금 2,099,055,200원)이 위 공시지가(금 902,775,686원)보다 높으므로 법 제10조 제2항 및 시행령 제9조 제3항 제1호는 여기에 적용될 수 없고, 위 공시지가를 완료시점의 가액으로 산정할 경우 원고에게 귀속될 개발이익이 없으므로 피고가 법 제10조 제2항, 시행령 제9조 제3항 제1호를 적용하여 한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다. 
 그러나, 위 인정의 법리와 원심이 적법하게 확정한 사실관계에 비추어 볼 때, 원심으로서는 석명권을 행사하여 원고가 위 처분가격을 법 제10조 제1항 본문에 의한 감정평가액에 의한 경우와 대비하여서도 판단받기를 바라는지 여부를 밝혀 보아, 만일 원고가 이를 원하지 아니하는 취지라면 앞서 본 법리에 따라 원고의 주위적 청구를 배척하고 나아가 예비적 청구에 대하여 심리판단하였어야 할 것이고, 만일 원고가 그 비교판단을 원하는 취지라면 법 제10조 제1항 본문의 규정에 따라 둘 이상의 감정평가업자에게 가액의 감정을 의뢰하여 이를 산술 평균한 평가가액을 위 제한가격과 비교하여 주위적 청구에 대하여 심리판단하여 본 다음 그 결과 이 사건 부과처분의 위법여부를 심리판단하였어야 할 것임에도 불구하고, 원심은 이러한 심리판단에 나아가지 아니한 채 그 설시와 같은 이유에서 이 사건 토지의 완료시점의 가액을 개별공시지가로 산정할 경우 원고에게 귀속될 개발이익이 전혀 없다는 이유로 피고가 법 제10조 제2항, 시행령 제9조 제3항 제1호를 적용하여 한 이 사건 부과처분이 위법하다고 판단하였는바, 원심판결에는 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액 내지 개발부담금 산정에 관한 법리를 오해한 위법이 있거나 석명권을 행사하지 아니하여 심리를 다하지 아니한 위법이 있다 할 것이고, 따라서 이 점을 지적하는 논지는 이유 있다. 
 (3) 한편, 원심은 이 사건 개발사업완료시점의 가액을 법 제10조 제1항 단서 소정의 공시지가에 의하여 산정한다고 하면서 그 개별공시지가를 사업완료시점이 속한 당해 년도인 1992. 6.경 공시된 같은 해 1. 1. 기준의 개별공시지가를 적용하고 있는바, 원래 공시지가는 그 공시기준일을 기준으로 그 효력이 있는 것이고, 또 개정된 법 제10조는 개정전의 법 제10조 제1항 단서의 규정을 삭제함과 동시에 종료시점(법개정전의 완료시점)의 지가를 "종료시점이 속한 년도의 다음년도 1월 1일 기준으로 한 개별공시지가"라고 명시하고 완료시점 이후 다음 년도 1. 1.까지의 정상지가상승분을 공제하도록 규정하여 개정전 법의 입법상의 미비 및 해석상의 의문점을 해소한 점을 아울러 고려하면, 법 제10조 제1항 단서 소정의 "개발사업완료 이후 최초로 공시되는 공시지가"는 개발사업완료 이후 최초의 공시기준일을 기준으로 공시되는 공시지가를 의미한다고 보아야 할 것이고, 다만 사업완료 이후 발생하는 토지가액의 증가분은 완료시점 이후 다음 년도 1. 1.까지의 정상지가상승분을 공제하면 될 것이다. 
 돌이켜 이 사건의 경우에 관하여 보건대, 가사 원심과 같이 이 사건 사업완료시점의 가액을 법 제10조 제1항 단서 소정의 개별공시지가에 의하여 산정한다고 하더라도 앞서 본 법리에 비추어 이 사건 사업완료시점의 다음 년도인 1993. 1. 1. 기준의 개별공시지가를 적용하되 그 사업완료시점부터 1993. 1. 1.까지의 정상지가상승분을 공제하여 산정하여야 할 것임에도 불구하고, 원심은 사업완료시점이 1992. 4. 11.인 이 사건 개발사업에 대하여 1992. 6.경 공시된 같은 해 1. 1. 기준의 개별공시지가를 적용하고 있으니, 원심판결은 이 점에 있어서도 타당하지 아니함을 여기에 지적하여 두는 것이다. 
 (4) 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 

대법관 이돈희(재판장) 김석수(주심) 정귀호 이임수

가. 구 개발이익환수에관한법률 제10조 제1항 단서의 규정취지
나. 소규모 사업의 경우 사업시행자가 처분청의 평가방식 선택의 당부를 다툴 수 있는지 여부
다. 같은 법 제10조 제2항의 규정취지와 그 적용범위
라. 같은 법 제10조 제2항과 제1항 본문 및 제1항 단서와의 관계
마. 같은 법 제10조 제1항 단서 소정의 "개발사업완료 이후 최초로 공시되는 공시지가"의 의미

가. 구 개발이익환수에관한법률(1993.6.11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항, 제2항, 구 개발이익환수에관한법률시행령(1993.8.12. 대통령령 제13956호로 개정되기 전의 것) 제9조 제2항의 각 규정과 개발부담금제도의 취지에 비추어 볼 때, 같은 법 제10조 제1항 단서의 규정취지는 대상토지의 면적이 1만㎡ 미만인 개발사업의 경우 그 개발사업으로 발생한 개발이익에 비하여 불필요하게 감정평가수수료가 지출되고 절차가 번잡하게 되는 것을방지하기 위하여 본문의 평가가액에 의한 방식에 대하여 예외적으로 인정한것이다. 
나. 대상토지의 면적이 1만㎡ 미만인 소규모 사업의 경우 구 개발이익환수에관한법률 제10조 제1항 단서에 의하여 산정한 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액이 본문에 의하여 산정한 경우보다 더 적다면 이는 행정청의 부담경감과 절차상의 편의에 의한 결과 사업시행자가 반사적으로 이익을 얻는 것에 불과한 것이므로 사업시행자는 단서 소정의 개별공시지가에 의하여 사업완료시점의 가액을 산정한 결과가 본문 소정의 감정평가액에 의한 경우보다 오히려 높게 산정되어 사업시행자에게 불리한 결과를 초래하는 경우가 아닌 이상 원칙적으로 처분청의 평가방식의 선택의 당부를 이유로 하여 다툴 수는 없다. 
다. 구 개발이익환수에관한법률 제10조 제2항이 관계법령의 규정에 의하여처분가격이 제한된 경우에 그 처분가격을 개발사업완료시점의 부과대상토지의가액으로 할 수 있도록 규정한 것은 주택가격의 안정이나 기타 특별한 필요에의하여 처분가격을 법령에서 제한하여 놓고도 그 제한가격보다 높은 가격으로개발사업완료시점의 가액을 인정하여 개발부담금을 부과한다는 것이 개발부담금제도의 취지에 반한다는 데에 근거하여 제1항 본문에 대한 예외조항으로 규정한 것이므로 위 제2항은 그 제한가격이 제1항 본문에 의한 감정평가액보다낮은 경우에 한하여 적용되는 규정으로 보아야 할 것이고, 따라서 사업시행자로서는 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액이 제1항 본문 소정의 감정평가액으로 산정되어 부과된 개발부담금에 대하여는 제2항 소정의 제한가격에의하지 아니한 위법을 들어 이를 다툴 수 있을 것이고, 제한가격으로 부과된개발부담금에 대하여는 그것이 감정평가액으로 부과될 경우보다 높은 가액임을 주장·입증하여 이를 다툴 수 있을 것이다. 
라. 구 개발이익환수에관한법률 제10조의 제1항 단서 및 제2항의 규정이 각각 제1항 본문에 대한 예외규정인 점에다가 앞서 본 제1항 단서 및 제2항의 각 규정취지를 종합하여 보면, 소규모 사업으로서 관계법령에 의하여 그 처분가격이 제한된 경우에는 제2항과 제1항 본문과의 관계만 따지면 되는 것이지같은 예외규정인 제1항 단서와의 관계까지 따져야 할 것은 아니라고 보여진다. 
마. 원래 공시지가는 그 공시기준일을 기준으로 그 효력이 있는 것이고, 또 개발이익환수에관한법률 제10조는 개정 전의 법 제10조 제1항 단서의 규정을 삭제함과 동시에 종료시점(법개정 전의 완료시점)의 지가를 "종료시점이 속한연도의 다음 연도 1월 1일 기준으로 한 개별공시지가"라고 명시하고 완료시점이후 다음 연도 1.1.까지의 정상지가상승분을 공제하도록 규정하여 개정 전법의 입법상의 미비 및 해석상의 의문점을 해소한 점을 아울러 고려하면, 구 개발이익환수에관한법률 제10조 제1항 단서 소정의 "개발사업완료 이후 최초로 공시되는 공시지가"는 개발사업완료 이후 최초의 공시기준일을 기준으로공시되는 공시지가를 의미한다고 보아야 할 것이고, 다만 사업완료 이후 발생하는 토지가액의 증가분은 완료시점 이후 다음 연도 1.1.까지의 정상지가상승분을 공제하면 될 것이다.