개선명령(반환등)처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2016.12.22 / 시행일:

【원고, 항소인 겸 피항소인】 사회복지법인 은혜재단 (소송대리인 법무법인 지향 담당변호사 신장식)
【피고, 피항소인 겸 항소인】 양평군수 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 서규영)
【제1심판결】 수원지방법원 2016. 6. 29. 선고 2015구합61024 판결
【변론종결】2016. 12. 1.
【주 문】
 1. 제1심판결을 다음과 같이 변경한다.
 가. 피고가 2014. 11. 11. 원고에 대하여 한 별지 1 처분 목록 기재 제2014-4호 ⑥ 개선명령처분을 취소한다. 
 나. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 
 2. 소송총비용 중 90%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다. 

【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지
피고가 2014. 11. 11. 원고에 대하여 한 별지 1 처분 목록 기재 각 행정처분명령서 처분번호란의 각 처분을 취소한다. 별지 1 처분 목록 기재 제2014-4호 ③처분에 관하여 피고는 원고에게 당초 21,210,000원을 원고 법인회계로 반환할 것을 명하는 내용의 개선명령을 하였다가 2016. 11. 9. 그중 2010년부터 2013. 2.경까지의 직무수당 반환 처분에 해당하는 합계 14,410,000원 부분을 직권으로 취소하였고, 원고는 이에 맞추어 당심에서 위 처분에 관한 청구취지를 6,800,000원의 반환명령에 관한 취소를 구하는 것으로 감축하였다.
2. 항소취지
 가. 원고
 제1심판결 중 원고 패소 부분을 취소한다. 피고가 2014. 11. 11. 원고에 대하여 한 별지 1 처분 목록 기재 각 처분 중 제2014-4호 ⑤ 개선명령처분을 제외한 나머지 행정처분명령서 처분번호란의 각 처분을 취소한다.
 나. 피고
 제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】1. 처분의 경위
 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 판결의 이유는, 제1심판결문 제4면의 표 아래의 “[인정근거]”에 “을 제22호증”을 추가하고, 그 바로 위에 아래 내용을 추가하는 외에는 제1심판결 이유의 해당 부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. 
『다. 피고는 당심 소송이 진행 중이던 2016. 11. 9. 제2014-4호 ③처분 중 6,800,000원의 반환을 명하는 부분을 초과하는 부분을 직권으로 취소하였다(이하 위와 같이 취소되고 남은 개선명령처분을 ‘제2014-4호 ③처분’이라 한다).』
2. 원고의 주장
 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 판결의 이유는, 제1심판결문 제4면 맨 아랫줄의 “2) 개별 처분사유에 관한 주장” 제2014-4호 ③처분과 관련하여 원고가 당심에서 추가로 주장한 내용이 있으나, 피고가 그 주장을 반영하여 앞서 본 바와 같이 2016. 11. 9. 위 처분을 일부 직권취소하였으므로 원고의 위 주장은 따로 적시하지 아니한다.
 중 일부 내용을 아래와 같이 삭제·변경하는 외에는 제1심판결 이유의 해당 부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. 
○ 제1심판결문 제5면 제1행의 “원고가 재무회계규칙을 준수하지 못한 것은 사실이나,” 부분을 삭제한다.
○ 제1심판결문 제5면 제5행부터 제8행까지를 다음과 같이 변경한다.
『가) 제2014-4호 ①처분 관련 주장
 원고가 은혜의집, 순환보호작업장, 루트의집 시설의 직원들로부터 받은 식대비를 별도의 통장으로 관리하지 않고 이를 원고 법인 명의의 통장으로 입금한 것은 사실이나, 위 금원은 전부 원고 법인과 시설의 입소장애인들을 위해 사용되었다. 법령상 식대비의 보관 방법 및 그 사용처에 관하여 아무런 제한이 없으므로, 원고의 위와 같은 행위는 아래의 재무회계규칙 위반에 해당하지 않는다.』
○ 제1심판결문 제6면 제8행부터 제12행까지를 다음과 같이 변경한다.
『마) 제2014-4호 ⑥처분 관련 주장
 피고의 위 처분은 비지정후원금의 사용기준 위반을 이유로 한 것이다. 그런데 원고가 원고 법인의 비지정후원금으로 체험홈 아파트 구입과 관련한 대출금 및 이자를 상환한 2011. 6. 2.부터 2012. 4. 25.까지의 기간 동안 시행되던 2011년 및 2012년 사회복지시설 관리안내 지침은 비지정후원금을 법인 운영비 또는 시설 운영비에 사용하되, 다만 부채상환금으로는 사용할 수 없도록 정하고 있었으나, 위 규정은 법령의 근거가 없어 대외적인 구속력이 있었다고 볼 수 없고, 2012년 사회복지법인 관리안내 지침에는 비지정후원금의 사용기준에 대한 내용이나 비지정후원금의 사용제한에 관하여 아무런 규정이 없었는바, 위 이자 상환이 종료된 이후인 2012. 8. 7.에야 개정된 사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계규칙(2012. 8. 7. 보건복지부령 제152호로 개정되어 같은 날 시행된 것) 제41조의7 제2항에 ‘보건복지부장관이 비지정후원금의 사용기준을 정할 수 있다.’는 규정이 신설되었다. 체험홈 사업은 원고 법인의 목적사업에 해당하고, 체험홈 시설 명의로는 대출이 불가능하여 부득이 원고 법인 이사회 결의를 거쳐 원고 법인 명의로 대출을 받았는바, 원고의 위 대출금 상환행위는 후원금을 사용용도 외의 용도로 사용한 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로, 피고의 위 처분은 위법하다.』
3. 관계 법령 등
 별지 2 관계 법령 등 기재와 같다(사회복지법인 관리안내 지침 및 사회복지시설 관리안내 지침에 관한 근거는 갑 제34 내지 36호증 및 을 제16호증, 을 제23호증의 1, 2의 각 기재 등임).
4. 판단
 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 판결의 이유는, 아래와 같이 추가·변경하는 외에는 제1심판결 이유의 해당 부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. 
○ 제1심판결문 제13면 제18행의 “사회복지시설” 앞에 “재무회계규칙 제41조의7 제2항은 ‘보건복지부장관은 후원자가 사용용도를 지정하지 아니한 후원금에 대하여 그 사용기준을 정할 수 있다.’라고 규정하고 있고, 이에 따라 보건복지부장관이 마련한 2013년 및 2014년”을 추가한다. 
○ 제1심판결문 제14면 제7행의 “원고는”부터 같은 면 제11행까지를 다음과 같이 변경한다. 
『원고는 비지정후원금으로 은혜의집 시설장인 소외 1에게 2013. 3.부터 2014. 5.까지 직무수당으로 매월 50만 원(초과액 40만 원)을, 은혜의집 사무국장인 소외 2에게 2014. 1.부터 2014. 4.까지 직무수당으로 매월 30만 원(초과액 20만 원)을 각 지급하여 그 초과지급액의 합계가 6,800,000원에 이르는 사실을 인정할 수 있다.』
○ 제1심판결문 제14면 제20행부터 제15면 제4행까지를 다음과 같이 변경한다. 
『 라) 제2014-4호 ⑤처분 관련 
재무회계규칙 제41조의7 제2항은 ‘보건복지부장관은 후원자가 사용용도를 지정하지 아니한 후원금에 대하여 그 사용기준을 정할 수 있다.’라고 규정하고 있고, 이에 따라 보건복지부장관이 마련한 2013년 사회복지법인 관리안내 지침 및 사회복지시설 관리안내 지침은 ‘비지정후원금은 법인 운영비 및 시설 운영비로 사용하되, 간접비로 사용하는 비율은 50%를 초과하지 못함. 다만 간접비 중에서도 자산취득비로 사용하는 것은 원칙적으로 금지하나, 토지·건물을 제외하고 시설 운영에 필요한 집기, 장비 등은 구입 가능.’이라고 정하고 있는데, 갑 제17호증의 1 내지 4, 을 제21호증의 2의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 2013. 5.경 은혜의집 1동과 저온창고의 면적을 넓혀 개축하는 공사를 하면서 입찰공고 당시 계획한 공사비용보다 추가 비용을 지출하였고 그 추가 비용으로 법인후원금 79,930,0000원을 사용한 사실을 인정할 수 있는바, 이를 위 규정 내용에 비추어 보면, 원고의 위 행위는 ‘후원금을 사용용도 외의 용도로 사용‘한 경우에 해당하므로, 피고는 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 따라 원고에게 위 금액을 법인회계로 반환할 것을 명하는 내용의 개선명령을 할 수 있다. 원고의 위 주장은 이유 없다.』
○ 제1심판결문 제15면 제5행부터 제15면 제14행까지를 다음과 같이 변경한다. 
『 마) 제2014-4호 ⑥처분 관련 
 (1) 인정 사실 
 갑 제18, 34 내지 36호증, 을 제6, 16호증, 을 제13호증의 1, 3, 4, 을 제23호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 체험홈 사업은 장애인생활시설에서 생활하고 있는 장애인 중에서 지역사회로의 이주를 희망하고 지역사회에서의 생활이 적절하다고 판단되는 사람에 대하여 일정한 주거공간을 제공하여 자립생활 준비를 지원하는 사업으로 원고의 목적사업에 해당하는 사실, 원고가 이사회 결의를 거쳐 2011. 5. 2. 원고 법인 명의로 체험홈 아파트의 구입자금 중 일부를 대출받은 사실, 원고가 2011. 6. 2.부터 2012. 4. 25.까지 그 대출원금 및 이자 중 63,811,490원(이하 ‘이 사건 대출금’이라 한다)을 원고 법인의 비지정후원금으로 상환한 사실, 한편 이 사건 대출금 상환 당시 보건복지부의 사회복지법인 관리안내 지침에는 비지정후원금을 부채상환에 사용할 수 없다는 규정이 부존재하였는데, 사회복지시설 관리안내 지침에는 위 규정이 존재함과 아울러 ‘법인회계는 시설회계 세출예산과목 구분을 준용’하도록 하는 내용도 존재하였고, 사회복지법인 관리안내 지침에는 2013년 이후에야 위 규정이 신설된 사실을 각 인정할 수 있다.
 (2) 제2014-4호 ⑥처분의 적법 여부
 피고는 위 처분의 근거로 ‘비지정후원금을 부채상환에 사용할 수 없고, 법인회계는 시설회계 세출예산과목 구분을 준용한다.’는 이 사건 대출금 상환 당시의 사회복지시설 관리안내 지침을 들고 있으나, 갑 제34호증의 기재에 의하면, 위 지침은 ‘사회복지시설을 관리·감독하는 시·군·구 시설 담당공무원의 업무편의를 위해 작성한 것’에 불과하여 그 자체로는 대외적 구속력이 있는 법규명령의 효력이 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 원고의 이 사건 대출금 상환 당시 시행되던 사회복지법인 재무·회계규칙에는 ‘보건복지부장관은 후원자가 사용용도를 지정하지 아니한 후원금에 대하여 그 사용기준을 정할 수 있다.’는 규정이 없었고, 2012. 8. 7. 개정된 재무회계규칙 제41조의7 제2항에 비로소 위 규정이 신설되었는바, 결국 위 처분은 대외적 구속력이 없는 사회복지시설 관리안내 지침에 기한 것일 뿐이어서 피고가 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 따라 원고에게 이 사건 대출금 상당의 금원을 법인회계로 반환할 것을 명한 위 처분은 위법하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.』
○ 제1심판결문 제20면 제2행의 “⑤처분”을 “⑥처분”으로, 같은 면 제4행의 “회계과”를 “회계와”로 각 변경한다. 
5. 결론
 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 일부 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소와 피고의 항소를 각 일부씩 받아들여 제1심판결을 위와 같이 변경하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]

판사 윤성원(재판장) 유헌종 김관용