용도변경신청불허가처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2013.10.11 / 시행일:

【원고, 상고인】 
【피고, 피상고인】 서울특별시 구로구청장 (소송대리인 법무법인(유한) 제이피 담당변호사 임재철 외 3인)
【원심판결】 서울고법 2012. 10. 25. 선고 2012누17942 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 행정처분 사유의 변경에 관한 법리오해 주장에 관하여
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수도 있으나 기본적 사실관계가 동일하다는 것은 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 것을 말하며, 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거법령만을 추가·변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다(대법원 1989. 7. 25. 선고 88누11926 판결, 대법원 2007. 2. 8. 선고 2006두4899 판결 등 참조).
 원심은, 이 사건 건물의 용도를 변경하려면 원고가 관리기관인 한국산업단지공단과 새로운 입주계약을 체결하여야 한다는 사실은 입주자가 개별적으로 공장의 용도를 변경하는 것이 불가하다는 당초의 처분사유를 구체적으로 설명한 것에 불과하여 그 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 있고, 또한 구분소유자들의 동의를 받아야 한다는 사실과 대표위원회의 의결 또는 그 의결을 거쳐 입주자 총회의 의결을 받아야 한다는 사실은 비록 동의율에 다소 차이가 있더라도 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 있다는 이유로 이 사건 처분 사유의 변경이 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서 이루어진 것이라고 판단하였다.
 위 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고 거기에 상고이유 주장과 같이 행정처분 사유의 변경에 관한 법리오해의 잘못이 없다.
 2. 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제38조 제2항에 관한 법리오해 등 주장에 관하여
법 제28조의5 제1항, 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24442호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법 시행령’이라고 한다) 제6조, 제36조의4 제1항, 제2항은 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설로서 제조업, 지식기반산업, 정보통신산업과 벤처기업 등의 사업을 운영하기 위한 시설과 입주업체의 생산활동을 지원하는 시설을 엄격히 구분하여 규정하고 있고, 법 시행령 제36조의4 제4항은 생산활동 지원시설의 면적 비율을 20%로 제한하고 있다. 법 제38조 제1, 2, 3항, 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙(2013. 3. 23. 산업통상부령 제1호로 개정되기 전의 것) 제35조 제1항 제2호, 제2항에 의하면, 산업단지에서 제조업 또는 제조업 외의 사업을 하거나 하려는 자는 관리기관과 입주계약을 체결하여야 하고, 업종 또는 사업내용을 변경하려는 경우에는 새로 변경계약을 체결하여야 한다. 법 시행령 제48조의2 제4항은 관리기관이 입주계약을 체결하려면 그 내용이 관련 법령 및 해당 산업단지의 관리기본계획에 적합하여야 할 것을 요구하고 있다. 법 제50조는 ‘시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 이 법에 따른 공장의 신설·증설·이전 또는 업종변경에 관한 승인을 받지 아니한 자에 대하여는 관계 법령에 따른 공장의 건축허가·영업 등의 허가 등을 하여서는 아니 된다’고 규정하고 있다.
 위 규정을 종합하면, 원고가 국가산업단지 내의 지식산업센터에 속한 이 사건 건물을 생산시설인 공장에서 지원시설인 근린생활시설로 용도를 변경하는 것은 그 사업내용을 실질적으로 변경하는 것을 의미하므로 원고가 이 사건 건물의 용도를 변경하기 위해서는 관리기관인 한국산업단지공단과 입주계약에 관하여 새로이 변경계약을 체결하여야 할 것이고, 피고로서는 이러한 변경계약을 체결하는 절차 없이 한 원고의 이 사건 건물의 용도변경신청을 수리할 수 없다고 할 것이다.
 같은 취지에서 원심이, 원고가 관리기관인 한국산업단지공단과 변경계약을 체결하였음을 인정할 자료가 없다는 이유로 피고가 이 사건 용도변경 신청을 반려한 것이 적법하다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 법 제38조 제2항에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.
 3. 이 사건 관리규약 제22조의 해석에 관한 법리오해 주장에 관하여
 앞서 본 바와 같이 법 제28조의5 제1항, 법 시행령 제6조, 제36조의4 제1항, 제2항은 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설로서 제조업, 지식기반산업, 정보통신산업과 벤처기업 등의 사업을 운영하기 위한 시설과 입주업체의 생산활동을 지원하는 시설을 엄격히 구분하여 규정하고 있고, 법 시행령 제36조의4 제4항은 생산활동 지원시설의 면적 비율을 20%로 제한하고 있다.
 한편 법에 의하여 설립된 지식산업센터의 생산시설 또는 지원시설이 법 제28조의4의 절차를 거쳐 분양됨으로써 지식산업센터에 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(이하 ‘집합건물법’이라 한다)에 따른 구분소유관계가 성립하는 경우에 법 제28조의6 제1항 제1호에서 집합건물법 제23조 제1항에 따른 관리단이 이를 관리한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 관리단은 집합건물법 제28조 제1항에 따른 규약을 정하여 관할 행정청에 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 법 제28조의7 제2항은 입주자는 제28조의6 제2항에 따른 규약을 준수하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 관리규약 제22조 제1항 (사)목은 ‘입주자 상호 간에 이해가 상반되는 사항의 조정’을 대표위원회의 의결사항으로 규정하고 있고, 제15조 제2항 (바)목은 ‘기타 대표위원회의 의결을 거쳐 부의한 사항’을 입주자 총회의 의결사항으로 규정하고 있다.
위와 같은 관련 규정과 그에 따라 정해진 관리규약의 취지에 비추어 보면, 지식산업센터의 입주자가 지식산업센터의 지원시설을 생산시설로 바꾸거나 생산시설을 지원시설로 변경하는 행위는 지식산업센터의 입주자 상호 간에 이해가 상반되는 행위로서 입주자 간에 기존에 형성된 이해관계를 변경하기 위해서는 관리규약에서 정한 절차를 거칠 필요가 있다고 봄이 타당하다.
 같은 취지에서 원심은 원고가 이 사건 건물을 생산시설인 공장에서 지원시설인 근린생활시설로 용도변경을 하는 것은 관리규약 제22조 제1항 (사)목의 ‘입주자 상호 간에 이해가 상반되는 사항의 조정’에 해당하므로 대표위원회의 의결 또는 그 의결을 거쳐 입주자 총회의 의결을 받아야 한다고 보고, 원고가 위와 같은 의결을 받지 않았음을 이유로 원고의 이 사건 용도변경 신청을 반려한 피고의 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다.
 이러한 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 이 사건 관리규약 제22조의 해석에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
 4. 결론
 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박병대(재판장) 양창수 고영한 김창석(주심)

[1] 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 않는 범위 내에서 단지 처분의 근거법령만을 추가·변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우, 새로운 처분사유의 추가·변경에 해당하는지 여부(소극)
[2] 국가산업단지 내 지식산업센터에 속한 건물 소유자 甲이 공장인 건물의 용도를 근린생활시설로 변경해 줄 것을 신청하였으나 관할 구청장이 반려한 사안에서, 생산시설인 공장에서 지원시설인 근린생활시설로 용도를 변경하는 것은 사업내용을 실질적으로 변경하는 것으로서 관리기관인 한국산업단지공단과 입주계약에 관하여 새로 변경계약을 체결해야 한다고 본 원심판단을 정당하다고 한 사례
[3] 지식산업센터의 입주자가 지식산업센터의 지원시설을 생산시설로 바꾸거나 생산시설을 지원시설로 변경하는 경우, 관리규약에서 정한 절차를 거쳐야 하는지 여부(적극)