도시계획시설결정해제신청거부처분취소청구 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2021.11.25 / 시행일:

【원 고】 원고 (소송대리인 법무법인 일호 담당변호사 이일빈)
【피 고】 서울특별시장 (소송대리인 법무법인 케이씨엘 담당변호사 박성철 외 1인)
【변론종결】2021. 5. 13.
【주 문】
 1. 피고가 2020. 6. 29. 한 도시관리계획 결정 중 서울 강동구 (주소 1 생략) 답 1,171㎡ 중 270㎡에 관한 부분을 취소한다.
 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 서울 강동구 (주소 1 생략) 답 1,171㎡(다음부터는 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 일부(270㎡, 다음부터는 ‘편입토지’라 한다)를 포함한 서울 강동구 (주소 2 생략) 일대 112,398㎡는 1971. 8. 7. 도시계획시설(공원)로 결정·고시되었다. 
 나. 헌법재판소는 1999. 10. 21. 도시계획구역 안에서 토지소유자의 행위제한에 관하여 규정한 구 도시계획법(1971. 1. 19. 법률 제2291호로 전문개정되어 1991. 12. 14. 법률 제4427호로 최종 개정된 것) 제4조에 대하여 ‘토지소유자에게 10년 이상 아무런 보상 없이 토지의 사적 이용권이 배제된 상태를 수인하도록 하는 것은 공익실현의 관점에서 정당화될 수 없는 과도한 제한으로 헌법상 재산권 보장에 위배된다.’는 이유로, 2001. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용되도록 하는 잠정적용 헌법불합치결정을 하였다(헌법재판소 1999. 10. 21. 선고 97헌바26 결정, 다음부터는 ‘관련헌법불합치결정’이라 한다).
 다. 관련헌법불합치결정에 따라 2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부개정된 구 도시계획법 제41조 제1항, 부칙 제10조 제3항 및 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되어 2003. 1. 1. 시행된 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(다음부터는 ‘국토계획법’이라 한다) 부칙 제15조, 제16조는 2000. 7. 1. 이전 결정·고시된 도시계획시설 결정의 효력을 2000. 7. 1.부터 20년이 되는 날 다음 날에 상실하도록 이른바 도시계획시설결정 일몰제를 규정하였다.
 라. 2005. 3. 31. 법률 제7470호로 개정된 국토계획법 제38조의2는 기반시설인 도시계획시설(공원) 외에 용도구역으로 도시자연공원구역을 지정할 수 있도록 규정하였고, 같은 날 법률 제7476호로 전부개정된 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(다음부터는 ‘공원녹지법’이라 한다) 제26조는 토지이용 등 사회경제적 요건과 지형·경관 등 자연환경적 여건 등을 종합하여 도시자연공원구역 지정 기준을 정하도록 대통령령에 위임하고 있으며, 이에 따라 공원녹지법 시행령 제25조 및 도시자연공원구역의 지정·변경 등에 관한 지침(다음부터는 ‘지침’이라고만 한다)에서 지정 기준을 구체화하고 있다.
 마. 도시자연공원구역은 기존 도시계획시설(공원) 보다 행위 제한이 완화되고 매수청구권이 확대되었으나, 그 구역에서 건축물의 건축 및 용도변경·공작물의 설치·토지의 형질변경·흙과 돌의 채취·토지의 분할·죽목의 벌채·물건의 적치 등을 할 수 없고 허가를 받아 건축물의 개축 등 일부 행위를 할 수 있으며(공원녹지법 제27조), 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소되거나 사용·수익이 사실상 불가능한 토지의 매수를 청구할 수 있다(공원녹지법 제29조). 
 바. 원고는 2017. 7. 6. 이 사건 토지의 소유권을 취득하고 농경지로 사용하고 있다. 편입토지 주위 토지는 이 사건 토지 부분을 제외하고는 모두 지목이 임야이고 수목이 생장 중이다.
 사. 일몰제에 따라 도시계획시설(공원) 결정들의 효력이 전면 상실되는 것에 대응하기 위하여, 피고는 전체 도시공원 2,248개소 중 장기미집행공원 133개소에 대하여 토지를 매입하기 전 도시공원 기능을 유지할 수 있도록 도시자연공원구역으로 지정하여 관리하는 방안 등을 검토하였다. 
 아. 피고는 2018. 4.경부터 장기미집행 공원 중 산지·자연형 공원(자연적으로 형성된 공원으로 시설 외 부지의 양호한 식생 및 경관 보전이 우선적으로 필요한 공원)을 도시자연공원구역으로 지정하는 것을 검토하였다. 피고는 산지·자연형 공원을 도시자연공원구역으로 지정하면서 취락지구·학교부지·종교시설부지의 경계를 조정하고, 경작 중인 농경지는 ‘자연상태 그대로 보존이 필요한 지역’으로서 경계조정 대상에서 제외하는 것으로 하여, 2019. 10. 14.부터 2019. 10. 28.까지 ‘편입토지 등에 관한 도시계획시설(공원) 결정을 폐지하고 편입토지를 포함한 서울 강동구 (주소 2 생략) 일대 111,279.5㎡를 도시자연공원구역으로 결정’하는 도시관리계획(안)을 열람공고하였다. 
 자. 피고는 2020. 6. 29. 서울 강동구 (주소 2 생략) 일대 112,398㎡에 관한 도시계획시설(공원) 결정을 폐지하고, 편입토지를 포함한 서울 강동구 (주소 2 생략) 일대 111,279.5㎡를 도시자연공원(○○근린공원)구역(다음부터는 ‘이 사건 공원구역’이라 한다)으로 결정하여 고시(서울특별시고시 제2020-254호, 다음부터는 ‘이 사건 고시’라 한다)하였다. 아래 ‘그림 1’의 굵은 선내 부분이 이 사건 공원구역이고, 그중 우하 밝은 부분이 편입토지이며, 이 사건 토지 부분을 확대한 ‘그림 2’에서 굵은 흰색 직선 윗부분이 편입토지이다.
〈〈 그림 1, 2 생략 〉〉
 차. 원고는 2020. 8. 26. 피고에게 편입토지에 대한 도시자연공원지정처분의 취소를 구하였다. 피고는 2020. 9. 3. 원고에게 ‘완충지역을 포함하여 도시자연공원구역을 지정할 수 있고, 구역 내에서 관리청의 허가를 받아 일부 행위가 가능하며 토지매수 청구 등도 할 수 있다.’는 등의 사유로 이를 거부하는 내용으로 회신하였다.
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6 내지 10호증, 을 제1 내지 6, 13호증(각 가지번호 포함, 다음부터 같음)의 각 기재, 갑 제5, 11호증의 각 영상, 변론 전체의 취지
2. 근거 및 관계 법령
 별지 근거 및 관계 법령 기재와 같다.
3. 이 사건 고시의 위법 여부
 앞서 본 사실 및 증거들, 갑 제14, 15호증, 을 제7, 9, 12호증의 각 기재, 갑 제11호증의 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정하거나 알 수 있는 다음 각 사실 및 사정에 따르면, 피고가 비교적 광범위한 형성의 재량을 갖고 행정계획을 입안·결정할 수 있는 사정을 고려하더라도, 이 사건 공원구역을 지정하면서 공원녹지법 시행령 및 지침에서 정하는 도시자연공원구역 지정 기준 및 경계설정 기준을 충분히 고려하지 못 함으로써 이익형량의 정당성·객관성을 결여하여 편입토지를 포함시켰다고 봄이 타당하다. 이 사건 고시 중 편입토지 부분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 취소되어야 한다.
 가. 도시계획시설(공원) 결정·고시 후 장기간 사적 이용권을 배제하는 것이 토지소유자의 재산권을 과도하게 제한한다는 관련불합치결정을 계기로 도시계획시설결정 일몰제가 도입되었고, 이에 따라 피고는 장기미집행 공원에 대한 도시자연공원구역 지정을 검토하였다. 비록 도시자연공원구역에서 토지소유자의 재산권 제한이 도시계획시설(공원)의 경우보다 완화되었더라도, 원칙적으로 건축, 형질변경 등을 할 수 없어 그 제한 정도가 작다고 보기 어렵다. 더욱이 원고는 편입토지를 농경지로 계속 사용하는 한 매수청구를 할 수 없고, 편입토지는 1971. 8. 7. 도시계획시설(공원)로 결정·고시되어 약 50년 동안 미집행 상태인데 현재까지 구체적인 보상계획이 확정되었다고 볼 자료도 없다. 위와 같은 사정을 고려하면, 피고가 도시계획시설(공원) 중 장기미집행 공원을 도시자연공원구역으로 지정하고 경계를 설정하는 과정에서 대상 토지의 현황과 보전 필요성 등을 구체적으로 검토하여 법령에 따른 기준을 준수할 것이 강하게 요구된다.
 나. 피고는 환경성평가결과, 생태·자연도, 임상도 등을 고려하여 도시지역 안의 식생이 양호한 수림의 훼손을 유발하는 개발을 제한할 필요가 있는 지역 등 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식공간을 제공할 수 있는 지역을 도시자연공원구역으로 지정하여야 한다(공원녹지법 시행령 제25조 제1항 제1호). 
 1) 국토환경성평가 결과 2등급 지역, 생태·자연도 2등급 권역은 그중 과도한 훼손이 우려되거나 양호한 식생이 분포하는 것으로 판단되는 지역을 도시자연공원구역으로 지정할 수 있다(지침 2-2-2. ⑴, ⑵).
 편입토지는 국토환경성평가 결과 2등급 지역이고{이 사건 공원구역 중 110,560㎡(약 99.4%) 및 이 사건 토지 중 편입토지를 제외한 부분 중 약 52㎡는 1등급 지역이다), 생태·자연도 평가 외 지역이다{이 사건 공원구역 중 102,616㎡(약 92.2%)가 생태·자연도 2등급이다}. 
 편입토지는 개별비오톱평가 결과 3등급 지역(생태특성상 한정적 가치를 가지는 지역)이고{이 사건 공원구역 중 28,682㎡(약 25.9%)가 개별비오톱평가 1등급(보호가치가 우선시 되는 지역), 77,869㎡(약 69.9%)가 2등급(보호 및 복원의 가치가 있는 지역)이다}, 달리 양호한 식생이 분포한다고 볼 자료가 없다. 편입토지를 비롯한 이 사건 토지는 개발제한구역이어서 편입토지를 도시자연공원구역으로 지정하지 아니할 경우 과도한 훼손이 우려된다고 보기도 어렵다.
 2) 임상도상 편입토지는 수목이 있는 지역으로 평가되지 아니하였다. 이 사건 공원구역 중 111,991㎡(약 99.7%)가 보전산지이고 110,553㎡(약 99.3%)의 지목이 임야인데, 편입토지는 보전산지에 해당하지 아니하고 지목이 답으로 농경지로 사용되고 있다. 농사를 짓는 토지를 자연적으로 형성되었거나 공원녹지법 시행령 부칙(2005. 12. 9.) 제2조에서 정하는 ‘자연 상태 그대로 보존이 필요한 지역’에 해당한다고 볼 수 없다. 
 3) 자연의 보호 상태가 양호하여 훼손 또는 오염이 적으며, 양호한 식생보호를 위한 완충지역을 포함하여 도시자연공원구역을 지정할 수 있으나(지침 2-2-2 ⑷), 공원 경계 부분 토지를 도시자연공원구역으로 지정하지 않으면 공원 경계가 잠식되어 훼손될 수 있다는 막연한 위험을 이유로 경계 부분 토지를 쉽사리 완충지역에 포함된다고 단정할 수 없다. 이 사건 공원구역 및 그 주변의 개별비오톱평가는 아래 영상과 같다. 편입토지의 주변이 다른 경계 부분 토지들과 달리 완충지역으로 지정할 필요성이 크다고 보기 어렵다.
〈〈 개별비오톱평가 영상 생략 〉〉
 다. 피고는 지형적인 특성, 주변의 토지이용현황 및 토지소유현황 등을 종합적으로 고려하고, 농경지 등 기능상 일체가 되는 토지를 관통하지 아니하도록 도시자연공원구역의 경계를 설정하여야 한다(공원녹지법 시행령 제25조 제1항 제2호). 
 1) 편입토지 주위의 이 사건 공원구역은 지목이 임야이고 수목이 생장 중으로, 지목이 답이고 원고가 농사를 짓는 편입토지와 현황이 명확히 구분된다.
 2) 피고는 도시자연공원구역의 경계를 설정하면서 심한 요철구간이 발생하지 않도록 하여야 하나(지침 2-3-1. ⑴), 앞서 본 이 사건 공원구역 경계 및 이 사건 토지(편입토지)의 경계를 고려할 때 편입토지를 이 사건 공원구역에서 제외할 때 발생하는 요철구간이 심하다고 단정하기 어렵다.
 3) 도시자연공원구역의 경계는 토지소유현황 등을 고려하여 설정하고, 농경지 등이 구역에 닿아 있는 경우는 제외한다(지침 2-3-1 ⑵, ⑶). 이 사건 토지의 소유자인 원고는 이를 기능상 일체인 농경지로 이용 중인데 이 사건 공원구역 경계가 이 사건 토지를 관통하여 설정되었다. 편입토지가 기존 도시계획시설(공원)에도 포함되었던 부분이라는 사정만으로 경계설정이 정당하다고 볼 수 없다.
 4) 이 사건 공원구역(111,279.5㎡)은 기존 도시계획시설(공원) 구역(112,398㎡)보다 면적이 감소하였는데, 면적이 감소된 다른 부분과 달리 편입토지를 이 사건 공원구역에 계속 포함시켜야 할 특별한 사정에 대한 구체적인 주장·증명은 없다.
 라. 원고는 도시계획시설결정 일몰제가 도입된 후 편입토지가 도시자연공원구역으로 지정되기 전인 2017. 7. 6. 이 사건 토지를 취득하였고, 그 이용현황 등을 현저하게 변경시켰다고 볼 자료는 없다. 앞서 본 관련헌법불합치결정의 취지, 원고가 이 사건 토지를 기능상 일체로 이용하는 사정 등을 고려하면, 원고는 편입토지가 이 사건 공원구역에 포함될 것을 합리적으로 예측하기 어려웠다고 볼 여지가 있다. 원고가 기존 용도대로 이 사건 토지를 이용할 수 있지만, 도시자연공원구역에서는 허가를 받지 않으면 건축이나 토지 형질변경 등을 할 수 없고(공원녹지법 제27조 제1항), 원고는 2021. 1. 이 사건 토지 지상에 도서관을 신축하기 위하여 설계계약과 감리계약을 체결하였다. 피고 등은 허가 여부나 부관 등을 통하여 개발행위를 주변 환경에 맞추어 관리할 수 있다.
4. 결 론
 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 한다.
[별지 생략]

판사 김국현(재판장) 이승운 정현기