부작위위법확인의소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2007.07.26 / 시행일:

【원 고】 
【피 고】 진실·화해를 위한 과거사정리위원회
【변론종결】2007. 6. 7.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

【청구취지】피고가 2006. 5. 9. 원고들에 대하여 한 진상규명신청 각하결정을 취소한다.
【이 유】 1. 각하결정의 경위
 가. 원고들은 2006. 2. 23. 피고에게 화물지입차 관련 재산권 박탈 및 경제활동 방해 등에 대한 진실규명을 신청하였다.
 나. 피고는 2006. 5. 9. 원고들이 신청한 내용은‘진실·화해를 위한 과거사정리 기본법’(이하 ‘기본법’이라 한다) 제2조 제1항 각 호 또는제2항에 정한 피고 위원회의 진실규명 범위에 해당하지 않으므로기본법 제21조 제1항 제1호에 의하여 각하한다는 결정(이하 ‘이 사건 각하결정’이라 한다)을 하였다.
 다. 원고들은 2006. 6. 30. 피고 위원회에 이의신청을 하였으나, 피고는 2006. 11. 10. 원고들이 신청한 사건에기본법 제2조에서 규정하고 있는 중대한 인권침해가 있다고 보기 어렵고, 또한 1990년에 대법원의 확정판결을 받았는데기본법 제2조 제2항(이의신청결정통지서의 제2조 제6항은 오기로 보인다)에서 규정하고 있는민사소송법 제451조 소정의 재심사유에 해당하지 않는다는 이유로 원고들의 이의신청을 기각하는 결정을 하였다.
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑1, 을1～3, 을4, 5-각 1, 2, 변론 전체의 취지
 2. 본안전 항변에 대한 판단
 가. 피고의 본안전 항변
 (1) 피고는 행정부, 사법부, 입법부 어디에도 속하지 아니하고 기본법에 의하여 출범한 독자적 기구로서 그 권한에 속하는 업무를 독립하여 수행하며 최초의 진실규명 조사개시 결정일로부터 4년간 활동하는 한시적 기구로서 신청인과의 관계에서 과거의 진실을 규명하는 사실행위를 할 뿐 행정청으로서의 국가 또는 지방자치단체의 행정권을 행사하는 기관이 아니므로 피고적격이 없다.
 (2) 피고의 각하결정은 과거의 역사적 사실의 존부에 대한 판단 또는 과거의 역사적 사실에 대한 평가를 발표하는 것에 불과하여 국민의 권리·의무에 직접적인 영향을 끼치는 행위라고 볼 수 없고, 기본법도 각하결정에 대한 이의신청 절차에 관하여서만 규정하고 있을 뿐 그 불복방법을 별도로 정하고 있지 아니하며, 만일 피고의 각하결정이 사법심사의 대상이 된다고 하면 피고가 각하결정한 사건 대부분이 다시 법원의 심사대상이 되어 법원이 진실규명 작업을 행하는 결과가 됨으로써 피고로 하여금 진실규명의 대상을 결정하고 진실을 규명하여 잘못된 역사를 정리하고자 하는 법의 입법목적이 유명무실해지므로 이 사건 각하결정은 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니다.
 나. 판 단
 (1) 항고소송은 행정청의 처분 등에 대하여 처분 등을 행한 행정청을 상대로 제기할 수 있고, 행정청에는 처분 등을 할 수 있는 권한이 있는 국가 또는 지방자치단체와 같은 행정기관뿐만 아니라 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인이 포함된다(대법원 1992. 11. 27. 선고 92누3618 판결 등 참조). 그리고 행정소송법상 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다(제2조 제1항 제1호 참조).
 (2) 그런데 기본법은 항일독립운동, 반민주적 또는 반인권적 행위에 의한 인권유린과 폭력·학살·의문사 사건 등을 조사하여 왜곡되거나 은폐된 진실을 밝혀냄으로써 민족의 정통성을 확립하고 과거와의 화해를 통해 미래로 나아가기 위한 국민통합에 기여함을 목적으로 제정된 법률로서(제1조), 피고 위원회는 상임위원 4인을 포함한 15인의 위원으로 구성되어(제4조 제1항)기본법 제2조에서 정하고 있는 일제 강점기 또는 그 직전에 행한 항일독립운동 등의 진실규명을 위하여 조사대상 선정 및 그에 따른 조사개시결정, 조사의 진행, 조사결과 진상규명결정 및 진상규명불능결정, 화해를 위한 방안 연구활동 등 그 밖에 위원회가 필요하다고 판단하는 업무를 독립하여 수행하고(제3조 제1항 내지제3항), 회의는 위원장이 주재하며, 기본법에 특별한 규정이 없는 한 재적위원 과반수의 찬성으로 의결하는데(제12조 제1항) 진실규명신청이 위원회의 진실규명 조사대상에 해당하지 아니한 경우, 진실규명 신청 내용이 그 자체로서 명백히 허위이거나 이유 없다고 인정되는 경우, 위원회가 각하한 신청과 동일한 사실에 관하여 다시 신청한 경우(다만, 신청인이 종전의 신청에서 제출하지 아니한 중대한 소명자료를 갖춘 경우에는 그러하지 아니하다)에는 그 신청을 조사하지 아니하고 각하하는 결정을 하고(제21조 제1항), 조사가 종료되어 진실규명이 된 경우에는 진실규명 조사결과를 의결로써 결정하는 진실규명결정을 하며(제26조), 진실규명 조사결과 진실을 밝히지 못하거나, 밝힐 수 없는 경우에는 진실규명 불능임과 그 사유를 기재한 결정인 진실규명불능결정(제27조)을 한다.
 그리고기본법 제19조 제1항은 ‘희생자, 피해자 및 그 유족이나 이들과 친족관계에 있는 자나 위원회 진실규명사건에 관하여 특별한 사실을 알고 있는 자는 위원회에 진실규명을 신청할 수 있다’고 규정하고 있고,제22조 제1항은 ‘위원회는 진실규명 신청이제21조 제1항에서 정한 각하 사유에 해당하지 아니하는 경우에는 조사개시결정을 하고 지체 없이 그 내용에 관하여 필요한 조사를 하여야 한다’고 규정하고 있으며,제28조 제1항은 ‘위원회는제21조의 규정에 의한 각하 결정,제22조의 규정에 의한 조사개시결정,제26조의 규정에 의한 진실규명결정,제27조의 규정에 의한 진실규명불능결정 등을 한 경우 지체 없이 그 사유를 명시하여 이를제19조의 규정에 의한 진실규명 신청인과제23조의 규정에 의한 조사대상자·참고인에게 통지하여야 한다’고 규정하고 있고,제34조는 ‘국가는 진실규명사건 피해자의 피해 및 명예의 회복을 위하여 노력하여야 하고, 가해자에 대하여 적절한 법적·정치적 화해조치를 취하여야 하며, 국민 화해와 통합을 위하여 필요한 조치를 하여야 한다’고 규정하고 있으며,제36조 제1항은 ‘정부는 규명된 진실에 따라 희생자, 피해자 및 유가족의 피해 및 명예를 회복시키기 위한 적절한 조치를 취하여야 한다’고 규정하고 있다.
 (3) 위와 같은 관계 규정을 종합하면, 피고 위원회는 기본법에 근거를 두고 행정주체로서의 국가 또는 지방자치단체로부터 독립하여 특수한 존립목적을 부여받은 특수한 행정주체로서 국민의 진실규명 신청에 대하여 의결로써 그 공권적 의사를 표시하는 행정청이라 할 것이고, 나아가 기본법에서 일정한 요건을 갖춘 국민에 대하여 진실규명을 신청할 수 있는 권리를 부여하고 있을 뿐 아니라 신청에 대한 각하결정, 조사개시결정, 진실규명결정, 진실규명불능결정 등을 한 때에는 지체 없이 그 사유를 명시하여 이를 진실규명 신청인에게 통지하도록 하고 있으며, 국가 또는 정부에 대하여 규명된 진실에 따라 신청인 등의 피해 및 명예를 회복시키기 위한 적절한 조치를 취하도록 의무를 부과하고 있는 점 등에 비추어 이 사건 각하결정은 피고 위원회가 법률상 부여받은 위와 같은 행정작용권한을 행사하는 것으로 보아야 할 것이므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 것이다.
 따라서 이와 다른 전제에서 하는 피고의 본안전 항변은 모두 이유 없다.
 3. 본안에 대한 판단
 가. 원고들의 주장
 교통부에서 1981년부터 지입차주들에게 분리 독립면허 또는 특례면허(개인면허)를 발급한다는 발표가 있었음에도 그 시행이 늦어짐에 따라 지입차주들이 조직화되어 전국적인 집단민원이 발생하는 등 극한 상황이 전개되었다. 이에 교통부는 운수사업법 제25조 경영개선방안을 근거로 1985. 7. 25. 당시 5t 미만 사업용 화물자동차의 지입차주 겸 운전자들에게 개별화물 운송사업면허를 부여하기로 하였다. 그런데 이는 지입차주들에게 개인면허를 발급할 경우에는 서울에서 신청한 5,024대의 차량 중 70～80%가 그에 해당하므로 일시적으로 면허 처분되는 과정을 지연시킴으로써 기존의 운수회사들을 보호하기 위한 것이었다.
 원고들은 당시 개별면허 적격자에 해당되어 당시 서울특별시장의 개별화물자동차 운송사업면허신청 공고에 따라 신청을 하였는데 서울특별시장은 기존 지입차량을 확보할 것 등을 개별화물 운송사업면허 발급 요건으로 정한 후 원고들이 기존 지입차량을 확보하지 못하였다는 이유로 개별화물 운송사업면허를 발급하여 주지 않았다. 그러나 원고들이 기존 지입차량을 확보하지 못한 것은 운수회사가 위법·부당하게 정부 방침을 거부하였던 것에서 비롯된 것임에도 행정청은 이에 대한 지도 감독을 게을리 하면서 강자인 운수회사의 편에 섬으로써 원고들은 생계수단을 박탈당한 채 거리를 헤매게 되었다.
 그러므로 원고들은 기본법에 따라 피고 위원회에 원고들에 대하여 개별화물 운송사업면허가 거부된 과정에서의 행정청이 저지른 위법을 확인해 줄 것을 구하였음에도 피고 위원회가 이 사건 각하결정을 한 것은 위법하다고 할 것이어서 이 사건 각하결정은 취소되어야 한다.
 나. 관계 법령
 별지 기재와 같다.
 다. 판 단
 (1)기본법 제2조 제1항은 진실규명의 대상으로 일제 강점기 또는 그 직전에 행한 항일독립운동(제1호), 일제 강점기 이후 이 법 시행일까지 우리나라의 주권을 지키고 국력을 신장시키는 등의 해외동포사(제2호), 1945. 8. 15.부터 한국전쟁 전후의 시기에 불법적으로 이루어진 민간인 집단 희생사건(제3호), 1945. 8. 15.부터 권위주의 통치시까지 헌정질서 파괴행위 등 위법 또는 현저히 부당한 공권력의 행사로 인하여 발생한 사망·상해·실종사건, 그 밖에 중대한 인권침해사건과 조작의혹사건(제4호), 1945. 8. 15.부터 권위주의 통치시까지 대한민국의 정통성을 부정하거나 대한민국을 적대시하는 세력에 의한 테러·인권유린과 폭력·학살·의문사(제5호), 역사적으로 중요한 사건으로서제3조의 규정에 의한 진실·화해를 위한 과거사정리위원회가 이 법의 목적 달성을 위하여 진실규명이 필요하다고 인정한 사건(제6호)을 규정하고 있다.
 (2) 그런데 갑 제5호증의 1, 2, 갑 제6, 7호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면,원고 1이 서울특별시장을 피고로 하여 서울특별시장이 기존지입차량을 확보하는 등의 요건을 갖추어야 면허를 발급하겠다는 내용의 조건을 정한 것은 재량권의 범위를 벗어난 위법한 처분이라고 주장하며 개별화물자동차 운송사업면허내인가처분의 취소를 청구한 사건에서 패소 판결을 받아 대법원에서 상고기각으로 확정되었고,원고 2도 서울특별시장을 피청구인으로 하여 제기한 개별화물자동차 운송사업면허발급 청구사건에서 당해 지입차량을 확보하였다는 사실을 증명할 수 있는 서류 등을 제출하지 못하여 사업면허발급을 구하는 청구인의 청구는 받아들일 수 없다는 국무총리행정심판위원회의 재결을 받은 사실이 각 인정되는 점 등에 비추어, 원고들이 피고 위원회에 진실규명을 신청한 대상은 원고들이 지입차주로서 신청한 개별화물자동차 운송사업면허 발급에 관한 것으로서 원고들이 그 발급요건을 충족하지 못하였다고 하여 면허를 발급받지 못한 것으로 보일 뿐 이를 중대한 인권침해사건이라거나 또는 역사적으로 중요한 사건으로서 피고 위원회가 법의 목적을 달성하기 위하여 진실규명이 필요하다고 인정하여야 할 사건으로는 보이지 않는 등기본법 제2조 제1항 각 호의 어느 사항에도 해당되지 않는다 할 것이므로 원고들의 위 주장은 받아들일 수 없다.
 4. 결 론
 그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 각 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 정종관(재판장) 권창영 홍성욱

[1] 진실·화해를 위한 과거사정리위원회의 진실규명 신청에 대한 각하결정이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부(적극)
[2] 개별화물자동차 운송사업면허 발급과정에서 발생한 화물지입차 관련 재산권 박탈 및 경제활동 방해 등에 관한 진실규명 신청은 진실·화해를 위한 과거사정리위원회의 진실규명 범위에 해당하지 아니한다고 한 사례

[1] 진실·화해를 위한 과거사정리위원회는 ‘진실·화해를 위한 과거사정리 기본법’에 근거를 두고 행정주체로서의 국가 또는 지방자치단체로부터 독립하여 특수한 존립목적을 부여받은 특수한 행정주체로서 국민의 진실규명 신청에 대하여 의결로써 그 공권적 의사를 표시하는 행정청이고, 나아가 같은 법에서 일정한 요건을 갖춘 국민에 대하여 진실규명을 신청할 수 있는 권리를 부여하고 있을 뿐 아니라 신청에 대한 각하결정, 조사개시결정, 진실규명결정, 진실규명불능결정 등을 한 때에는 지체 없이 그 사유를 명시하여 이를 진실규명 신청인에게 통지하도록 하고 있으며, 국가 또는 정부에 대하여 규명된 진실에 따라 신청인 등의 피해 및 명예를 회복시키기 위한 적절한 조치를 취하도록 의무를 부과하고 있는 점 등에 비추어 진실·화해를 위한 과거사정리위원회의 진실규명 신청에 대한 각하결정은 진실·화해를 위한 과거사정리위원회가 법률상 부여받은 위와 같은 행정작용권한을 행사하는 것이므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.
[2] 개별화물자동차 운송사업면허 발급과정에서 발생한 화물지입차 관련 재산권 박탈 및 경제활동 방해 등에 관한 진실규명 신청은 진실·화해를 위한 과거사정리위원회의 진실규명 범위에 해당하지 아니한다고 한 사례.