이행강제금부과처분취소 (일반행정, 창원지방법원)
공포일: 2013.06.18 / 시행일:

【원고, 항소인】 주식회사 대경종합건설 (소송대리인 법무법인(유) 화우 담당변호사 정종화)
【피고, 피항소인】 진주시장 (소송대리인 법무법인 금강 담당변호사 안정환 외 1인)
【변론종결】2013. 5. 21.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】피고가 2012. 10. 15. 원고에게 한 이행강제금 604,907,200원의 부과처분을 취소한다.
【이 유】1. 처분의 경위
 다음 사실은 갑 제1호증의 1 내지 3, 갑 제4호증의 1 내지 3, 갑 제5호증의 1 내지 38, 갑 제7호증의 1 내지 41, 을 제3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
 가. 피고는 2003. 12.경 주택수요 증가에 따라 판문지구 152,000㎡를 포함한 4개 지구를 주택지 개발예정지로 추진한다는 내용의 공고를 하였다.
 나. 원고는 토목·건축 공사업 등을 영위하는 법인으로, 위 판문지구와 관련하여 진주시 (주소 1 생략) 외 141필지 총면적 212,157㎡ 중 일부인 96,264㎡의 토지에 관한 도시개발구역 지정제안을 하고 그 시행자로 지정받기 위하여 2004. 3.경부터 2007. 9.경까지 위 토지 중 별지 1 목록 기재 각 부동산(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)을 그 소유자들로부터 원고의 이사 등 특수관계인인 소외 1, 소외 2, 소외 3, 소외 4(이하 위 4명을 ‘소외 1 등’이라 한다)의 명의로 매수하고, 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 경료하였다.
 다. 피고는 2010. 5. 17. 광주지방국세청장으로부터 이 사건 토지에 대한 원고의 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 위반 사실을 통보받고, 2010. 7. 27. 원고에게 ‘명의신탁약정에 의하여 부동산 실권리자 등기의무를 위반하였다’는 이유로 부동산실명법 제3, 5조 및 같은 법 시행령 제3조의2 [별표] 과징금 부과기준에 따라 과징금 1,212,918,400원(= 기준시가 합계 6,064,592,000원 × 부과율 20%)을 부과하는 처분을 하였다. 원고는 이에 불복하여 이 법원에 과징금부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 2011. 4. 21. 원고의 청구를 기각하는 판결이 선고되었고(이 법원 2010구합3808), 그 후 원고의 항소[부산고등법원(창원) 2011누238)]가 2011. 8. 25. 기각되었으며, 그 판결이 2011. 9. 15. 확정되었다.
 라. 피고는 부동산실명법 제6조 제1항, 제2항의 규정에 근거하여, 2012. 9. 20. 원고에게 원고가 과징금을 부과받았음에도 위 과징금 부과처분 취소 사건의 판결확정일로부터 1년이 경과할 때까지 이 사건 토지를 자신의 명의로 등기하지 아니하였다는 이유로 이 사건 토지에 대한 평가액의 100분의 10인 604,907,200원의 이행강제금을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
 가. 원고의 주장
 다음과 같은 이유로 원고에게 실명등기의무가 있다고 판단한 이 사건 처분은 위법하다.
 1) 원고는 소외 1 등과 계약명의신탁약정을 체결하고 이 사건 토지의 소유자들로부터 이를 매수한 다음 그에 관하여 소외 1 등의 명의로 소유권이전등기를 경료하였으며, 위 매수 당시 이 사건 토지의 매도인들은 위 계약명의신탁약정의 존재를 알지 못하였다. 따라서 이 사건 토지에 관한 물권변동은 유효하므로 원고는 부동산실명법 제6조 제1항 단서에 따라 이 사건 토지를 자신의 명의로 등기하여야 하는 의무를 부담하지 아니한다.
 2) 설령 위 매수 당시 매도인들이 계약명의신탁약정을 알았다고 하더라도, 그러한 경우에는 물권변동이 무효로 되어 이 사건 토지의 소유권이 매도인들에게 남아 있으므로, 명의신탁자인 원고로서는 명의수탁자인 소외 1 등이나 매도인들에게 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기를 구할 아무런 권리가 없으므로 원고 명의로 등기하는 것이 불가능하다.
 3) 또한 이 사건 토지는 그 지목이 전 또는 답으로서 농지에 해당하므로 농업법인이 아닌 원고가 이 사건 토지에 관하여 자신의 명의로 등기하는 것이 법률적으로 불가능하다.
 4) 따라서 원고가 이 사건 토지에 관하여 자신의 명의로 등기하지 아니한 것은 부동산실명법 제6조 제1항 단서에서 규정한 “부동산실명법 제4조 제2항 단서에 해당하는 경우” 또는 “자신의 명의로 등기할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우”에 해당하므로 원고는 이 사건 토지에 관하여 실명등기의무를 부담하지 아니한다.
 나. 관계 법령
 별지 2 기재와 같다.
 다. 판단
 1) 원고가 소외 1 등과 체결한 명의신탁약정의 형태에 대하여 보건대, 앞서 인정한 사실에 의하여 알 수 있는 다음의 사정, 즉 원고는 피고에게 이 사건 사업구역 지정을 제안하고 그 시행자로 지정되기 위하여 이 사건 토지를 매수한 점, 이 과정에서 농지법상 농지소유제한 규정으로 인하여 실소유자는 원고임에도 원고의 이사 등 특수관계인인 소외 1 등의 명의로 이 사건 토지의 매도인들과 매매계약을 체결하고, 소외 1 등의 명의로 소유권이전등기를 경료한 점, 원고의 이사 등 특수관계인으로서 원고와 위임관계에 있는 소외 1 등은 이 사건 토지에 관하여 나중에 원고에게 그 소유권을 이전하려는 의도 하에 위와 같이 매도인들과 매매계약을 체결하고 그 명의로 소유권이전등기를 경료하였던 점에 비추어 보면, 원고는 소외 1 등과 사이에서 이 사건 토지에 관하여 명의신탁자를 원고로, 명의수탁자를 소외 1 등으로 하고 소외 1 등이 매수인으로서 직접 이 사건 토지의 매도인들과 매매계약을 체결하는 형태의 명의신탁(이른바 계약명의신탁)약정을 하였다고 봄이 타당하다.
 2) 다음으로 이 사건 토지의 매도인이 매도 당시 위 명의신탁약정을 알았는지 여부에 대하여 보건대, 원고의 주장사실에 부합하는 듯한 증거로는 이 사건 토지의 매도인들 중 일부가 작성한 사실확인서(갑 제6호증의 1 내지 18)가 있으나, 위 각 사실확인서는 그 작성 시기와 작성 경위 및 형식에 비추어 볼 때 이를 그대로 믿기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
 오히려 앞서 본 바와 같이 피고가 2003. 12.경 주택수요 증가에 따라 판문지구 152,000㎡를 포함한 4개 지구를 주택지 개발예정지로 추진한다는 내용의 공고를 한 사실과 갑 제5호증의 7 내지 13, 17 내지 23, 갑 제7호증의 1 내지 41, 을 제2호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음 사실, 즉 이 사건 토지는 판문동 일원에 서로 인접하여 있고, 매도인들은 이 사건 토지를 매도할 당시 이 사건 토지가 위치한 진주시 판문동과 그 인근의 평거동, 신안동, 상봉동, 상대동, 하대동에 주소를 두고 있었던 사실, 원고는 2004. 4. 13.부터 같은 달 22.까지 소외 5 외 6인으로부터 이 사건 토지 중 진주시 (주소 2 생략) 토지를 소외 1 등의 명의로 매수하였는데, 그보다 앞선 2004. 4. 21.에는 위 소외 5 외 6인 소유의 이 사건 토지에 인접한 진주시 (주소 4 생략) 토지를 소외 1 등의 명의가 아닌 원고 명의로 직접 매수한 사실, 원고는 소외 1 등의 명의로 진주시 (주소 3 생략) 전 4,743㎡를 매수하면서 토지매매계약서에 “수목 중 생육이 진행 중인 소나무 등에 대해서는 매수인의 사업착수 기일 이전까지는 매도인이 이식해 갈 수 있다”라는 특약사항을 기재하기도 하였던 사실, 위 진주시 공고가 있은 2003년과 2004년 사이의 1년 동안 이 사건 토지 지가 상승분이 그 이전 10년 동안의 지가 상승분을 상회하는 사실(공시지가 기준)을 인정할 수 있다.
 위 인정사실에 의하면, 이 사건 토지의 매도인들은 매매계약을 체결하기 이전부터 위 진주시 공고에 따라 장차 이 사건 토지가 주택지로 개발될 수 있다는 점을 인식하고 있었고, 여기에 원고가 위 진주시 공고 후 이 사건 토지의 대부분(41필지 중 38필지)을 동일인인 소외 1의 명의로 매수하겠다는 제의를 하였으므로, 위 매도인들은 이 사건 토지를 소외 1 등에게 매도할 당시 매수인과 그 매수 경위 등을 충분히 알 수 있었으리라고 봄이 사회통념상 타당한 점, 여기에 소외 1 등은 위 매매계약 체결 당시 원고의 이사 등 특수관계인이었고, 앞서 본 계약서의 문언 내용, 원고가 이 사건 토지 인근의 토지를 자신의 명의로 직접 매수하기도 하였던 사실 등 이 사건 토지의 매수와 관련된 제반 사정들을 보태어 보면, 이 사건 토지의 매도인들로서는 매도 당시 소외 1 등은 명의상의 매수인에 불과하고 실제로는 원고가 주택지 개발사업을 추진하기 위하여 이 사건 토지를 매수한다는 점을 알고 있었다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
 3) 계약명의신탁의 경우, 부동산 매도인이 매도 당시 명의신탁약정을 안 경우에도 원고가 이 사건 토지에 관하여 실명등기의무를 부담하지 않는다는 주장에 대하여 본다.
 가) 부동산실명법의 입법 목적
 1995. 3. 30. 공포되어 같은 해 7. 1.부터 시행된 부동산실명법 제1조에 의하면 동법은 “부동산에 관한 소유권 기타 물권을 실체적 권리관계에 부합하도록 실권리자 명의로 등기하게 함으로써 부동산등기제도를 악용한 투기·탈세·탈법행위 등 반사회적 행위를 방지하고 부동산거래의 정상화와 부동산가격의 안정을 도모하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지”하는 것을 그 목적으로 한다.
 나) 과징금 및 이행강제금 제도의 취지
부동산실명법 제4조 제1항, 제2항은 명의신탁약정에 따른 물권변동은 원칙적으로 무효이고, 다만 예외적으로 매도인이 선의인 계약명의신탁에 따른 물권변동은 유효하다는 취지로 규정하고 있는바, 이에 의하면 매도인이 선의인 계약명의신탁을 제외한 나머지 명의수탁자 앞으로 행하여진 등기는 실체적 관계에 맞지 않는 부실등기에 해당하게 된다. 그러므로 그와 같은 실체적 권리와 등기와의 괴리 현상을 초래한 명의신탁자는 등기명의의 회복 또는 이전을 통하여 실체적 권리와 명의수탁자 등기와의 불일치 현상을 해소하여야 할 의무, 즉 실명등기의무가 있다.
 위와 같이 부동산실명법상의 실명등기의무 이행을 강제하기 위하여 부동산실명법은 일차적으로 명의신탁자를 처벌하고 그에게 과징금을 부과·징수하는 제도를 마련하고 있으나, 명의신탁자가 처벌과 과징금의 부과·징수 후에도 이러한 실명등기의무를 이행하지 아니하는 경우가 발생할 수 있다. 이러한 경우에 만약 실명등기의무를 이행하지 않는 자에 대하여 처벌이나 1회의 과징금 부과처분만 있고 달리 이를 계속 강제할 방법이 없다면, 일단 위반행위로 처벌이나 과징금 부과처분을 받은 사람은 장래에 더 이상 의무를 이행하려 하지 않을 것이고, 이 경우 의무이행을 강제할 수단이 없게 되어 궁극적으로는 위에서 언급한 부동산실명법의 목적을 달성할 수 없게 될 뿐만 아니라, 오히려 법령의 제한을 회피하여 명의신탁등기한 명의신탁자를 도와주는 결과에 이르게 된다.
 이에 따라 부동산실명법은 실명등기의무를 강제하기 위하여 과징금 제도와 별도로 이행강제금의 부과제도를 규정하고 있고, 다만 등기와 실체적 권리관계가 일치하는 선의의 계약명의신탁의 경우와 실명등기의무를 이행할 수 없는 법령상·사실상의 정당한 사유가 있는 경우는 예외로 하여 이행강제금을 부가하지 아니하고 있다.
 다) 매도인이 악의인 계약명의신탁에 대한 이행강제금 부과의 타당성
 따라서 매도인이 악의인 계약명의신탁에 의하여 명의수탁자 명의로 등기가 경료된 경우에도 그 등기가 부동산에 관한 실체적 권리와 불일치하는 부실등기에 해당하는 이상, 명의신탁자는 다른 명의신탁과 마찬가지로 실명등기의무를 부담하는 것이 원칙이고, 다만 앞서 본 바와 같은 정당한 사유가 있는 때에 한하여 이행강제금의 부과가 면제될 뿐이다. 또한 위와 같은 부실등기를 초래한 명의신탁자의 실명등기의무는 앞서 본 바와 같은 부동산실명법의 목적, 과징금 및 이행강제금 제도의 취지에 비추어 볼 때 반드시 명의신탁자가 당해 부동산에 관하여 등기청구권을 보유하고 있음을 전제로 한다고 볼 수는 없고, 현실적으로 명의신탁자 명의로 이전등기가 가능한 경우에는 명의신탁자가 위와 같은 등기청구권을 보유하고 있는지 여부에 관계없이 실명등기의무를 부담한다고 봄이 타당하다.
 라) 원고의 실명등기의무 존재 여부에 대하여
 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지에 관한 명의신탁은 매도인이 악의인 계약명의신탁에 해당하나, 그러한 사실만으로 이행강제금이 면제된다고 보기는 어렵고, 달리 이행강제금이 면제될 만한 정당한 사유가 있음을 인정할 만한 증거가 없다(원고는 이 부분 주장과 별도로 자신이 농업법인이 아니어서 농지인 이 사건 토지에 관한 이전등기가 불가능하고, 이러한 점은 실명등기의무를 이행할 수 없는 정당한 사유에 해당한다는 주장을 하고 있는바, 그러한 정당한 사유가 있는지 여부에 대하여는 다음 항에서 판단한다).
 오히려 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지의 매도인들은 이 사건 토지를 소외 1 등 명의수탁자들에게 매도하고 그에 대한 매매대금을 수령함으로써 매매계약의 목적을 달성하였으므로 이 사건 토지의 등기가 자신들의 명의로 되어야 한다고 주장하거나 명의수탁자 명의의 등기가 말소되어야 한다고 주장할 가능성은 희박한 점(오히려 그 중 다수는 사실확인서를 원고에게 작성하여 교부하는 등으로 원고에게 협조적인 태도를 보이고 있다), 이 사건 토지의 명의수탁자 중 소외 1, 소외 3, 소외 2는 2012. 10. 22. 기준으로 원고의 사내이사, 대표이사, 감사 등으로 재직하고 있어 원고와 신뢰관계가 유지되고 있는 점에 비추어 보면, 비록 계약명의신탁의 법리에 따라 이 사건 토지의 소유권이 매도인들에게 회복되었다고 하더라도 위 매도인들과 명의수탁자인 소외 1 등은 특별한 사정이 없는 한 원고의 실명등기의무 이행을 위한 이전등기에 협조할 것으로 봄이 타당하다.
 따라서 매도인이 이 사건 계약명의신탁에 대하여 악의라는 사실만으로 명의신탁자인 원고의 이 사건 토지에 관한 실명등기의무가 면제된다고 보기는 어려우므로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
 4) 원고가 이 사건 토지를 자신의 명의로 등기할 수 없는 다른 정당한 사유가 있는지 여부
부동산실명법 제6조 제1항 단서의 ‘자신의 명의로 등기할 수 없는 정당한 사유’란 자신의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 인하여 그에게 등기신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼 만한 사정이 있는 경우를 의미한다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2004두14427 판결 참조).
 이 사건에서 원고가 주장하는 바와 같이 원고가 농업 법인이 아니어서 농지인 이 사건 토지에 관하여 원고 명의로 소유권이전등기를 할 수 없는 것은 법령상의 장애가 있는 경우에 해당한다. 그러나 원고가 이 사건 토지를 매수한 시점에는 이미 농지법에 따라 농지 취득에 제한이 있었고, 원고는 이를 잘 알면서도 계약명의신탁을 통하여 명의수탁자가 이를 매수하도록 한 이상 위 법령상 장애의 발생은 원고의 책임으로 돌릴 수밖에 없다.
 또한 원고는, 피고의 거듭된 사업구역 지정제안 반려처분, 건설경기 위축, 개발계획상의 과도한 기부채납 조건 등으로 주택지 개발사업을 정상적으로 진행할 수 없는 상황이고, 이 사건 토지를 매도하려 하였으나 극도로 위축된 부동산 경기와 건설 경기로 마땅한 매수자가 나타나지 아니하여 처분하지 못하였으므로 자신의 명의로 등기할 수 없는 정당한 사유가 있다고 주장하나, 원고가 주장하는 사유들만으로는 이 사건 토지에 관하여 실명등기의무를 할 수 없는 데에 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다.
 따라서 원고가 이 사건 토지를 자신의 명의로 등기할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어려우므로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]

판사 김해붕(재판장) 송진호 권세진