개발부담금 부과처분 취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2011.06.29 / 시행일:

【원고, 피항소인】 
【피고, 항소인】 화성시장
【제1심판결】 수원지방법원 2010. 10. 21. 선고 2010구합6053 판결
【변론종결】2011. 5. 18.
【주 문】
 1. 제1심 판결을 취소한다.
 2. 원고가 한 청구를 기각한다. 
 3. 소송총비용은 원고가 부담한다. 

【청구취지 및 항소취지】 1. 청구취지
 피고가 2009. 9. 22. 원고에게 한 개발부담금 141,410,410원 부과처분을 취소한다.
 2. 항소취지
 주문과 같다.
【이 유】1. 처분 경위
 가. 원고 아버지 소외인은 2000. 12. 4. 피고로부터 화성시 팔탄면 율암리 (지번 5 생략) 임야 24,119㎡(위 토지의 지번변경 및 분할과정은 아래 표 기재와 같다) 중 1,645㎡(이하 각 토지는 지번으로 특정하고 (지번 6 생략) 토지 1,645㎡를 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 근린생활시설 부지조성을 목적으로 하는 산림형질변경허가를 받았고(이하 ‘이 사건 개발사업’이라 한다), 이후 2003. 7. 21.과 2004. 7. 8. 산지전용허가기간을 연장받았다.
 ？ 2002. 1. 1. 2005. 5. 23. 2005. 5. 23. 2006. 12. 7. 2008. 5. 8. (지번 7 생략) 토지 24,119㎡ (지번 7 생략) 토지 19,160㎡ (지번 6 생략) 토지 19,138㎡ (지번변경) (지번 6 생략) 토지 18,838㎡ (지번 6 생략) 토지 1,645㎡ (이 사건 토지) (지번 6 생략) 토지 1,645㎡ (지번 2 생략) 토지 17,193㎡(분할) (지번 2 생략) 토지 1,830㎡ (지번 3 생략) 토지 2,450㎡(분할) (지번 4 생략) 토지 12,913㎡(분할) (지번 9 생략) 토지 300㎡(분할) ？ (지번 9 생략) 토지 300㎡ (지번 8 생략) 토지 4,959㎡(분할) ？ ？ ？ (지번 8 생략) 토지 4,959㎡
 나. 원고는 2005. 4. 19. 소외인으로부터 (지번 5 생략) 토지에 관하여 증여를 원인으로 한 소유권이전등기를 마친 후, 2007. 4. 4. 피고로부터 이 사건 토지상의 근린생활시설 건축주를 소외인에서 원고로 변경하는 신고필증을 교부받았다. 원고는 이 사건 토지에 제1, 2종 근린생활시설(사무소, 음식점, 소매점)을 신축한 후 2007. 4. 27. 피고로부터 그 사용승인을 받았다.
 다. 원고는 2006. 4. 20. (지번 6 생략) 토지 18,838㎡ 중 4,280㎡에 관하여 제1, 2종 근린생활시설(소매점, 사무소) 부지조성 목적의 산지전용허가를 받았다. 그 후 원고는 2007. 7. 31. 피고로부터 (지번 6 생략) 토지에서 분할된 (지번 2 생략) 토지 17,193㎡ 중 1,830㎡(이하 ‘제2 토지’라고 한다)에 관하여 위 산지전용허가상 건축물 용도를 제1, 2종 근린생활시설(소매점, 사무소, 일반음식점)로 변경하는 등을 내용으로 한 산지전용변경허가를 받고(이하 ‘제2 개발사업’이라고 한다) 제2 토지에 건축물을 신축한 후 2008. 5. 8. 피고로부터 그 사용승인을 받았다. 
(지번 2 생략) 토지 17,193㎡는 2008. 5. 8. (지번 2 생략) 토지 1,830㎡, (지번 3 생략) 토지 2,450㎡, (지번 4 생략) 토지 12,913㎡로 분할되었다(이하에서는 2008. 5. 8. 분할되기 전 (지번 2 생략) 17,193㎡를 ‘분할 전 (지번 2 생략) 토지’라고, 2008. 5. 8. 분할 이후 (지번 2 생략) 1,830㎡를 ‘분할 후 (지번 2 생략) 토지’라고 한다)
 피고는 2009. 8.경 원고에게 제2 개발사업에 대한 개발부담금 121,611,480원을 부과하였다.
 라. 피고는 2009. 9. 22. 원고에게, 개발이익환수에 관한 법률 시행령(이하 ‘법 시행령’이라고 한다) 제4조 제1항 제4호에 따라 이 사건 토지가 제2 토지와 연접한 토지이므로 위 각 토지 면적을 합한 3,475㎡(= 이 사건 토지 1,645㎡ + 제2 토지 1,830㎡)에 하나의 개발사업이 시행된 것으로 보고 개발부담금 141,410,410원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 
 【인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제2, 6, 9, 10, 12, 16, 17호증, 을 제1, 6호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지】
2. 처분의 적법 여부
가. 원고 주장
 1) 이 사건 토지는 제2 토지와 연접한 토지가 아니다. 이 사건 토지와 제2 토지를 연접한 토지로 보고 그 면적을 합산하여 개발부담금을 산정한 이 사건 처분은 위법하다.
 2) 설령 이 사건 토지와 제2 토지를 연접한 토지로 보더라도 제2 개발사업은 이 사건 개발사업이 종료되기 전에 시작되었으므로, 법 시행령 제4조 제1항 후문에서 정한 ‘연접한 토지에 하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우’에 해당하지 않는다. 법 시행령 제4조 제1항을 적용한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관련 법령
 별지 기재와 같다.
다. 인정사실
 1) 이 사건 토지와 제2 토지는 서로 약 50m 정도 떨어져 있고 최단거리가 약 35m에 해당한다. 
 2) 이 사건 개발사업과 제2 개발사업은 모두 (주)순영종합건설에서 시공하였고, 이 사건 토지와 제2 토지 남쪽에 편도 2차선 도로가 있는데 그 도로와 이 사건 토지 및 제2 토지 사이에도 두 토지 사이에 진출입이 가능하도록 진입로가 포장되어 있다(을 제5호증).
 3) 원고는 이 사건 개발사업을 2007. 4. 27. 완료하였고, 제2 개발사업을 2008. 5. 8. 완료하였다. 그러나 2006. 10.에는 두 토지 모두 건축 공사가 시작되지 않고 건축 공사를 위하여 대지를 평탄하게 고른 상태였고, 두 토지 사이 진출입이 가능하도록 하는 진입로가 포장되지 않은 상태였다. 
 4) 현재 이 사건 토지와 제2 토지 사이에 있는 (지번 4 생략) 토지는 서, 북, 동 방향에서 이 사건 토지를 감싸고 있으며 폭 5m 정도의 아스팔트 포장도로가 설치되어 (지번 3 생략) 토지와 경계를 이루고 있다. 위 포장도로 부분은 (지번 4 생략) 임야 일부분으로 별개 지번이 부여되어 있지 않고, 지목도 임야에 해당하며, 원고 소유이다(별지 도면 참조). 
 5) 이 사건 토지와 제2 토지 위에 건축된 건물은 모두 1, 2층으로 된 근린생활시설로서 사무소, 음식점, 소매점으로 사용되고 있다. 
 6) 원고는 2006. 4. 20. (지번 6 생략) 토지 18,838㎡(2006. 12. 7. (지번 10 생략) 토지 1,645㎡와 (지번 2 생략) 토지 17,193㎡로 분할되었다) 중 4,280㎡에 관하여 근린생활시설 건축을 위한 산지전용허가를 받았다가, 2007. 7. 31. 그 중 제2 토지는 근린생활시설 부지로, 나머지 2,450㎡는 의료시설 부지로 변경하는 내용의 산지전용변경허가를 받았다. 위 의료시설 부지는 2008. 5. 8. (지번 3 생략) 토지 2,450㎡로 분할되었는데, 현재 위 부지는 건축 공사가 착공되지 않은 상태로 이 사건 토지와 제2 토지 건물을 위한 주차장으로(주된 용도는 제2 토지 건물을 위한 주차장) 사용되고 있다(을 제5호증).
 【인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제7, 11, 13, 14, 15, 18호증, 을 제1, 5, 6, 7호증(가지번호 포함) 기재 및 영상, 변론 전체의 취지】
라. 연접한 토지에 해당하는지 여부에 관한 판단
 1) 개발이익환수에 관한 법률(이하 ‘법’이라고 한다) 제5조 제2항은 “동일인이 연접한 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 사실상 분할하여 개발사업을 시행한 경우에는 전체의 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다.”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제4조 제1항 후문은 "동일인[배우자 및 직계존비속을 포함한다. 이하 같다]이 연접한 토지[동일인이 소유한 연속된 일단의 토지인 경우를 포함한다]에 하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가 등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상 토지 면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다.“고 규정하고 있다. 
 위 규정들의 취지는 형식상 별개의 사업대상토지에 대하여 별도의 개발사업을 시행하는 것으로 되어 있으나 실질적으로 보아 하나의 사업대상토지에 대하여 동일한 개발사업을 사실상 분할하여 시행하는 것이라고 평가되는 경우에는 각 사업의 대상토지면적을 합산하여 개발사업의 범위 및 규모를 정하겠다는 것이고, 이러한 취지에 비추어 보면 위 규정상의 '연접한 토지'라 함은 개발사업대상이 된 토지가 사회통념상 하나의 토지라고 평가될 수 있을 만큼 서로 맞닿아 있는 경우를 말하며(대법원 1999. 12. 10. 선고 98두2881 판결 참조), 동일인이 소유한 연속된 일단의 토지인 경우도 이에 해당한다. 
 또, 법 시행령 제4조 제1항 후문은 하나의 개발사업이 끝난 후 ‘5년 이내에 개발사업의 인가 등을 받아 사실상 분할하여 시행하는’ 경우에 두 개발사업의 사업면적으로 합산하여 개발부담금을 산정하므로, 위 규정상 연접한 토지에 해당하는지 여부는 개발부담금 부과시점이 아니라 두 번째 개발사업의 시행시점을 기준으로 판단하여야 한다.
 2) 이 사건 토지와 제2 토지는 동일인이 소유한 연속된 일단의 토지로서 연접한 토지에 해당한다. 그 이유는 다음과 같다. 
 ① 원고가 피고로부터 제2 개발사업과 관련하여 산지전용변경허가를 받은 2007. 7. 31. 당시는 물론 제2 개발사업을 종료한 2008. 5. 8.에도 이 사건 토지와 제2 토지가 속한 분할 전 (지번 2 생략) 토지는 맞닿은 필지에 해당하였고, 그 사이에 별개 필지가 존재하지 않았다. 이 사건 토지와 제2 토지 사이 거리도 최단거리가 35m이고, 대략 50m 정도로 가까웠다. 
 ② 현재 이 사건 토지 오른 쪽에 해당하는 (지번 4 생략) 토지 부분에 폭이 약 5m 정도인 아스팔트 포장도로가 있기는 하다. 그러나 제2 개발사업을 종료할 당시에도 위 포장도로 부분은 제2 토지가 속한 분할 전 (지번 2 생략) 토지의 일부였을 뿐, 별개 지번이 부여되거나 지목도 ‘도로’가 아니었고 원고 소유의 토지에 해당하였다.
 ③ 이 사건 토지와 제2 토지는 원고가 아버지 소외인으로부터 증여받은 (지번 5 생략) 토지에서 분할된 토지이다. 
 ④ 이 사건 토지에 건축된 건물과 제2 토지에 건축된 건물은 모두 근린생활 시설로서 소매점, 사무소, 음식점 건물로 사용되고 있어 그 이용상황이 비슷하고, 같은 시공자에 의하여 비슷한 시기인 적어도 2006. 11.경 이후 건축되기 시작하였으며, 그 무렵 두 건물 사이에 서로 진출입할 수 있는 진입로가 포장되었다(2006. 11.경 촬영된 영상에 비추어 볼 때, 위 포장도로는 원고가 함께 포장한 것으로 보인다). 
 위 두 토지에 있는 건물을 이용하는 고객들은 이 사건 토지와 제2 토지 남쪽에 있는 편도 2차로 도로를 통하여 위 건물들에 접근할 수 있고(을 제1호증), 위 두 토지는 가까운 거리에 위치하여 서로 집객(集客) 효과를 공유하는 관계에 있으며 위 토지 사이에 위치한 (지번 3 생략) 토지는 이 사건 토지와 제2 토지 사이에 위치하고 포장된 진입로를 같이 이용할 수 있어 이 사건 토지와 제2 토지를 이용하는 고객들을 위한 주차장으로 사용되고 있으므로, 결국 이 사건 토지와 제2 토지는 그 사용에서 상호편익을 높이거나 기능을 증대시키는 상호보완 내지 의존관계에 있다. 
 ⑤ 원고는 이 사건 토지와 제2 토지 사이에 (지번 3 생략) 토지가 있고 (지번 3 생략) 토지는 이 사건 토지와 제2 토지와 달리 의료시설 부지로 사용되고 있으므로, 이 사건 토지와 제2 토지가 연접한 것으로 볼 수 없다고 주장한다. 
 그러나 앞서 본 대로 (지번 3 생략) 토지는 제2 개발사업이 완료된 이후 분할 전 (지번 2 생략) 토지가 분할됨으로써 비로소 별개 지번을 부여받았고, 현재 (지번 3 생략) 토지는 이 사건 토지와 제2 토지를 위한 주차장으로 사용되고 있으므로, 원고 주장은 받아들일 수 없다. 
 ⑥ 원고가 이 사건 토지 사업면적으로 개발부담금 부과대상면적인 1,650㎡에 약간 못 미치는 1,645㎡로 하여 개발사업을 시작하였다가, 순서대로 제2 토지와 (지번 3 생략) 토지를 근린생활시설 또는 의료시설 부지로 개발하고 있으며, (지번 3 생략) 토지에 의료시설이 완공되는 경우, 이 사건 토지, (지번 3 생략) 토지 및 제2 토지는 (지번 4 생략) 토지 일부로 되어 있는 아스팔트 포장 부분을 제외하고는 근린생활시설 부지 및 의료시설 부지로 연속하게 된다. 또한, 근린생활시설과 의료시설은 건축법 제2조 제2항에서 정하는 건축물의 세부 용도에서는 서로 다른 용도로 구분이 되나 실제 고객을 대상으로 하는 시설로서 집객 효과를 같이 할 수 있고, 원고가 하는 사업으로 보이는 임대사업 또는 건축업에 서로 편익을 도모하는 관계에 있다. 
마. 법 시행령 제4조 제1항 후단이 적용되지 않는다는 주장에 관한 판단
법 시행령 제4조 제1항 후문은 동일인이 연접한 토지[동일인이 소유한 연속된 일단(一團)의 토지인 경우를 포함한다]에 하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상 토지 면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다고 규정하고 있다. 
 위 규정은 형식상 별개 사업대상토지에 대하여 별도 개발사업을 시행하는 것으로 되어 있으나 실질적으로 보아 하나의 사업대상토지에 대하여 동일한 개발사업을 사실상 분할하여 시행하는 것이라고 평가하겠다는 것이다. 위와 같은 위 규정 취지에 비추어 볼 때, “하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상 토지 면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다”는 규정의 의미는 첫 번째 개발사업이 끝난 후의 시점을 기준으로 또 하나의 개발사업이 5년을 경과한 시점에 시행된 경우에는 하나의 개발사업으로 보지 않는다는 것이므로, 첫 번째 개발사업이 끝나기 전에 또 하나의 개발사업의 사업시행 등의 인가를 받아 첫 번째 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업을 시행한 경우도 당연히 ‘하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우’에 포함된다.
 원고가 한 위 주장은 이유 없다.
3. 결론
 제1심 판결을 취소한다. 원고가 한 청구를 기각한다.
[별지 생략]

판사 김의환(재판장) 김태호 이형근