장해위로금부지급처분취소[진폐 장해위로금 지급 지연 시 장해보상일시금과 마찬가지로 평균임금을 증감해야 하는지 문제 된 사건] (일반행정, 대법원)
공포일: 2025.12.11 / 시행일:

【원고, 피상고인】 원고 1 외 1인 (소송대리인 법무법인 사람앤스마트 담당변호사 박성민)
【피고, 상고인】 근로복지공단
【원심판결】 서울고법 2025. 5. 16. 선고 2024누62952 판결 
【주 문】
 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다. 

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 제2, 3 상고이유에 대하여 
 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다) 제36조 제3항 본문은 보험급여를 산정하는 경우 해당 근로자의 평균임금을 산정하여야 할 사유가 발생한 날부터 1년이 지난 이후에는 매년 전체 근로자의 임금 평균액의 증감률에 따라 평균임금을 증감하되, 그 근로자의 연령이 60세에 도달한 이후에는 소비자물가변동률에 따라 평균임금을 증감한다고 규정하고 있다. 평균임금의 증감 제도는 오랜 기간 보험급여를 받거나 오랜 기간이 지난 후 보험급여를 받을 때, 평균임금을 산정할 사유가 생긴 날인 재해일 또는 진단 확정일을 기준으로 평균임금을 산정하여 보험급여액을 정할 경우 보험급여의 실질적 가치를 제대로 반영하지 못하는 불합리한 결과를 시정하기 위하여 마련된 것이다. 근로자의 업무상의 재해를 신속하고 공정하게 보상하고자 하는 산재보험법의 입법 목적과 평균임금 증감 제도를 둔 취지 등을 종합하여 보면, 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 산재보험법 시행 전에 지급 사유가 발생한 진폐에 대하여 장해보상일시금을 산정하는 경우 근로복지공단이 정당한 이유 없이 그 지급을 거부하거나 늦춤으로 인하여 보험급여의 실질적 가치가 하락한 경우에는 보험급여 지급결정일까지 평균임금을 증감해야 한다(대법원 2024. 4. 16. 선고 2019두45616 판결 참조). 
 구 「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 진폐예방법’이라 한다)은 진폐에 걸린 근로자 및 그 유족에 대한 위로금의 지급에 관한 사항을 정하여 근로자의 건강 보호와 복지 증진에 이바지하는 것 등을 그 목적으로 하고 있고(제1조), 그에 따라 진폐위로금의 하나로 ‘장해위로금’을 규정하고 있는데(제24조 제1항 제2호), 이는 발병시기가 불명하여 사업주에 대한 손해배상청구로 구제받기 어려운 진폐근로자와 그 유족들의 생계의 곤란을 입법을 통해 보전하고자 마련된 것이다. 이에 구 진폐예방법은 진폐로 산재보험법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자가 퇴직하거나 퇴직한 근로자가 진폐로 산재보험법에 따른 장해급여의 대상이 되는 경우에 장해위로금을 지급하고, 그 지급액은 산재보험법에서의 진폐에 따른 장해보상일시금의 100분의 60에 해당하는 금액으로 한다는 명문의 규정(제25조 제2항)을 두고 있다. 
 위와 같은 구 진폐예방법의 입법 목적과 앞서 본 장해위로금 및 평균임금 증감 제도의 취지, 장해위로금 금액을 장해급여를 기준으로 산정한다고 규정한 구 진폐예방법의 명문규정, 정당한 이유 없이 급여의 지급이 늦어짐에 따른 실질적 가치 하락을 시정할 필요성은 장해위로금의 경우에도 인정되는 점 등을 종합하여 보면, 장해급여에 해당하는 장해보상일시금과 장해위로금의 법적 성격에 차이가 있다 하더라도, 앞서 본 장해보상일시금에 대한 법리는 장해위로금을 산정하는 경우에도 마찬가지로 적용된다고 봄이 타당하다. 
 원심은 피고가 정당한 이유 없이 원고 1과 망 소외인에 대하여 장해위로금의 지급을 늦추었다는 전제에서 피고가 장해위로금 지급결정일까지 평균임금을 증감하지 않고 진폐 정밀진단일을 기준으로 장해위로금을 산정한 것은 위법하다고 판단하였다. 
 원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 판단은 위와 같은 법리에 따른 것으로 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 장해위로금의 산정방식 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다. 
 2. 제1 상고이유에 대하여
 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 제시한 사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 없는 다른 사유를 처분사유로 추가·변경할 수 없다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 참조).
 원심은, 피고가 이 사건 소송에서 추가로 주장한 처분사유는 ‘장해위로금을 휴업급여와 중복하여 지급할 수 없다.’는 것인데, 이는 이 사건 처분의 당초 처분사유인 ‘장해위로금은 진폐 진단일 당시의 평균임금을 기준으로 산정·지급해야 한다.’는 것과 기본적 사실관계가 다르므로, 이 사건 소송에서 위와 같은 처분사유를 추가하는 것은 허용되지 않는다고 판단하였다. 
 원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 판단에 처분사유의 추가·변경에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다. 
 3. 제4 상고이유에 대하여 
 행정처분이 위법한 때에는 이를 취소함이 원칙이고 그 위법한 처분을 취소·변경함이 도리어 현저히 공공의 복리에 적합하지 않은 경우에 극히 예외적으로 위법한 행정처분의 취소를 허용하지 않는다는 사정판결을 할 수 있다. 그러므로 사정판결의 적용은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 하고, 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한지 여부를 판단할 때는 위법·부당한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요와 그 취소·변경으로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두65718 판결 등 참조).
 원심은 피고 주장의 사정만으로는 사정판결을 하여야 할 정도로 이 사건 처분을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 않은 경우에 해당한다고 보기 어렵다고 판단하였다. 
 원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 판단에 사정판결의 요건에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다. 
 4. 결론
 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 오석준(재판장) 이흥구 노경필 이숙연(주심)

[1] 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 산업재해보상보험법 시행 전에 지급 사유가 발생한 진폐에 대하여 장해보상일시금을 산정할 때 근로복지공단이 정당한 이유 없이 그 지급을 거부하거나 늦추어 보험급여의 실질적 가치가 하락한 경우, 보험급여 지급결정일까지 평균임금을 증감해야 하는지 여부(적극) / 이러한 법리는 구 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률상 장해위로금을 산정하는 경우에도 마찬가지인지 여부(적극)

 [2] 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청이 당초 처분의 근거로 제시한 사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 없는 다른 사유를 처분사유로 추가·변경할 수 있는지 여부(소극)

 [3] 사정판결은 엄격한 요건 아래 제한적으로 적용하여야 하는지 여부(적극) 및 사정판결을 하기 위한 요건인 ‘현저히 공공복리에 적합하지 아니한지’를 판단하는 방법

[1] 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다) 제36조 제3항 본문은 보험급여를 산정하는 경우 해당 근로자의 평균임금을 산정하여야 할 사유가 발생한 날부터 1년이 지난 이후에는 매년 전체 근로자의 임금 평균액의 증감률에 따라 평균임금을 증감하되, 그 근로자의 연령이 60세에 도달한 이후에는 소비자물가변동률에 따라 평균임금을 증감한다고 규정하고 있다. 평균임금의 증감 제도는 오랜 기간 보험급여를 받거나 오랜 기간이 지난 후 보험급여를 받을 때, 평균임금을 산정할 사유가 생긴 날인 재해일 또는 진단 확정일을 기준으로 평균임금을 산정하여 보험급여액을 정할 경우 보험급여의 실질적 가치를 제대로 반영하지 못하는 불합리한 결과를 시정하기 위하여 마련된 것이다. 근로자의 업무상의 재해를 신속하고 공정하게 보상하고자 하는 산재보험법의 입법 목적과 평균임금 증감 제도를 둔 취지 등을 종합하여 보면, 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 산재보험법 시행 전에 지급 사유가 발생한 진폐에 대하여 장해보상일시금을 산정하는 경우 근로복지공단이 정당한 이유 없이 그 지급을 거부하거나 늦춤으로 인하여 보험급여의 실질적 가치가 하락한 경우에는 보험급여 지급결정일까지 평균임금을 증감해야 한다.
 구 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 진폐예방법’이라 한다)은 진폐에 걸린 근로자 및 그 유족에 대한 위로금의 지급에 관한 사항을 정하여 근로자의 건강 보호와 복지 증진에 이바지하는 것 등을 그 목적으로 하고 있고(제1조), 그에 따라 진폐위로금의 하나로 ‘장해위로금’을 규정하고 있는데(제24조 제1항 제2호), 이는 발병시기가 불명하여 사업주에 대한 손해배상청구로 구제받기 어려운 진폐근로자와 그 유족들의 생계의 곤란을 입법을 통해 보전하고자 마련된 것이다. 이에 구 진폐예방법은 진폐로 산재보험법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자가 퇴직하거나 퇴직한 근로자가 진폐로 산재보험법에 따른 장해급여의 대상이 되는 경우에 장해위로금을 지급하고, 그 지급액은 산재보험법에서의 진폐에 따른 장해보상일시금의 100분의 60에 해당하는 금액으로 한다는 명문의 규정(제25조 제2항)을 두고 있다.
 위와 같은 구 진폐예방법의 입법 목적과 앞서 본 장해위로금 및 평균임금 증감 제도의 취지, 장해위로금 금액을 장해급여를 기준으로 산정한다고 규정한 구 진폐예방법의 명문규정, 정당한 이유 없이 급여의 지급이 늦어짐에 따른 실질적 가치 하락을 시정할 필요성은 장해위로금의 경우에도 인정되는 점 등을 종합하여 보면, 장해급여에 해당하는 장해보상일시금과 장해위로금의 법적 성격에 차이가 있다 하더라도, 앞서 본 장해보상일시금에 대한 법리는 장해위로금을 산정하는 경우에도 마찬가지로 적용된다고 봄이 타당하다.

 [2] 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 제시한 사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 없는 다른 사유를 처분사유로 추가·변경할 수 없다.

 [3] 행정처분이 위법한 때에는 이를 취소함이 원칙이고 그 위법한 처분을 취소·변경함이 도리어 현저히 공공의 복리에 적합하지 않은 경우에 극히 예외적으로 위법한 행정처분의 취소를 허용하지 않는다는 사정판결을 할 수 있다. 그러므로 사정판결의 적용은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 하고, 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한지를 판단할 때는 위법·부당한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요와 그 취소·변경으로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 한다.