시정명령등 취소 청구의 소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2013.05.23 / 시행일:

【원고, 피상고인】 주식회사 대우건설 (소송대리인 변호사 이임수 외 3인)
【피고, 상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 케이씨엘 담당변호사 서혜숙 외 4인)
【원심판결】 서울고법 2012. 3. 21. 선고 2011누26239 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.

【이 유】 상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
 1. 상고이유 제1점에 대하여
 가. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제22조의2 제1항은 부당한 공동행위의 사실을 자진신고한 자(이하 ‘자진신고자’) 또는 증거제공 등의 방법으로 조사에 협조한 자(이하 ‘조사협조자’)에 대하여 시정조치 또는 과징금을 감경 또는 면제할 수 있다고 규정하고 있다. 이러한 자진신고자 등에 대한 감경 또는 면제의 기준을 정하고 있는 같은 법 시행령(2011. 12. 30. 대통령령 제23475호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’) 제35조는 자진신고자와 조사협조자를 각 1순위와 2순위로 나누어 그 각 해당요건 및 감면의 정도를 달리 정하고 있는데, 어느 경우라도 ‘부당한 공동행위임을 입증하는 데 필요한 증거’의 제출을 요구하고 있다. 시행령의 위임에 따라 그 구체적인 증거제출방법 등에 관한 사항을 규정하고 있는 부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시(2011. 7. 20. 공정거래위원회 고시 제2011-6호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘감면고시’) 제4조는 위 ‘부당한 공동행위임을 입증하는 데 필요한 증거’가 ‘당해 공동행위에 참여한 사업자들 간에 작성된 합의서, 회의록 등 합의의 존재를 직접적으로 입증할 수 있는 자료’(이하 ‘직접자료’) 또는 ‘당해 공동행위에 참여한 임·직원의 확인서, 진술서 등 공동행위를 할 것을 논의하거나 실행한 사실을 육하원칙(六何原則)에 따라 구체적으로 기술(記述)한 자료’(이하 ‘기술자료’)에 해당할 것을 요구하고 있는데, 특히 후자의 경우에는 ‘기술자료에 기술된 사업자들 간의 의사연락 및 회합, 합의의 내용 및 실행에 관한 사항 등을 확인할 수 있는 서류, 물건, 전산자료, 통신자료 등’(이하 ‘추가자료’)을 함께 제출하여야 한다고 규정하고 있다.
 그러므로 자진신고자 또는 조사협조자(이하 ‘자진신고자 등’)로서 과징금 등 감면의 혜택을 받기 위해서는 자진신고나 조사협조를 하고, 나아가 ‘필요한 증거’로서 직접자료를 제출하거나 기술자료와 추가자료를 제출하여야만 한다. 그런데 시행령에서는 위 ‘필요한 증거’로서의 직접자료나 추가자료의 형태나 내용 등에 대해서는 특별한 제한 규정을 두지 않고 감면고시에 위임하고 있고(제35조 제4항), 감면고시에서는 그 증거는 ‘문서, 녹음테이프, 컴퓨터파일 등 그 형태나 종류에는 제한이 없다’고 규정하고 있다(제4조 제2항). 따라서 위 ‘필요한 증거’로 기술자료와 추가자료를 제출한 경우 그 추가자료가 부당한 공동행위를 증명하는 협약서 등 물증이 아니라 관련자의 진술을 내용으로 하는 진술증거일 뿐이어서 결국 기술자료에서 육하원칙에 따라 이미 제시된 내용을 확인하거나 보강하는 데 지나지 않는다고 하더라도 그 이유만으로 당연히 위 추가자료의 적격성이 배제된다고 할 것은 아니다. 이는 과징금의 부과 등 침익적 행정처분의 제재요건에 관한 규정은 처분상대방에게 불리하게 함부로 확장하거나 유추하여 해석해서는 아니 되는 것이고, 또한 자진신고자 등에 대한 과징금 등 감면제도의 취지는 부당한 공동행위의 참여 사업자가 자발적으로 조사에 협조하여 입증자료를 제공한 데 대하여 혜택을 부여함으로써 참여 사업자들 간의 신뢰를 약화시켜 부당한 공동행위를 중지 내지 예방하고자 하는 데 있는 것이며(대법원 2010. 1. 14. 선고 2009두15043 판결 참조), 이 제도의 운영을 통하여 조사기관의 입증자료 확보가 용이해 질 수 있다는 것은 부수적인 파생효과에 지나지 않는다고 보아야 할 것이기 때문이다. 뿐만 아니라 단순한 진술증거나 기존자료에 대한 보강증거라고 하더라도 과징금 등 부과의 원인사실에 대한 증명자료로서의 가치가 없다고 쉽게 단정할 것도 아니라 할 것이다.
결국 위 ‘필요한 증거’로서 기술자료와 추가자료를 제출한 경우에 추가자료가 부당한 공동행위를 증명하는 데 얼마나 증거가치가 있는지의 문제는 특별한 사정이 없는 한 과징금 등 감경 여부에 재량권이 인정되는 시행령 제35조 제1항 제3호에 해당하는 이른바 ‘2순위 조사협조자’에 대한 감경 여부를 정함에 있어 재량판단 사항으로 고려할 요소가 될 수는 있겠지만, 추가자료로서의 적격성을 부정할 사유는 아니라고 보아야 한다.
 나. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 자진신고자 등에 대한 감면제도의 취지상 자진신고자 등의 협력이 반드시 집행기관의 조사를 용이하게 하는 데에 적극적으로 기여한 경우로 제한된다고 볼 수 없다는 등 그 판시와 같은 사정들을 이유로, ‘추가자료’에는 확인서나 진술서 등 당해 공동행위 관련자들의 진술을 담은 서류 등도 포함되고, 이미 다른 자진신고자 등에 의하여 제출된 증거들의 증명력을 높이거나 조사 단계에서 밝혀진 사실관계의 진실성을 담보하는 데 이바지하는 증거들도 모두 이에 포함될 수 있다고 판단하였다. 나아가 원심은, 위와 같은 전제하에, 이 사건에서 원고가 2순위로 조사협조자 신고를 하고 그 보정기간 내에 제출한 보정자료들은 기술자료와 이에 대한 추가자료로 충분히 볼 수 있다고 판단하였다.
 한편 피고는 원심에서 재판부의 석명요구에 대하여, 이 사건 처분사유는 원고가 ‘필요한 증거’의 제출 등 감면요건을 갖추지 못하였다는 것이지 감면요건은 갖추었는데 재량판단을 잘못하였다는 것은 아니라고 밝혔다. 이러한 처분사유를 전제로 하여 원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 위에서 본 관련 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 시행령에서 정하고 있는 과징금 등 감면요건에 관한 법리를 오해하거나 논리와 경험칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어났다는 등의 위법사유는 없다.
 2. 상고이유 제2점에 대하여
시행령 제35조 제1항은 ‘부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고 관련 자료를 제출하는 등 조사가 끝날 때까지 성실하게 협조하였을 것’을 자진신고자 등이 감면 혜택을 받기 위한 요건의 하나로 규정하고 있다.
 원심은, 원고의 임직원이 내부적으로 피고의 조사에 대비한 문건을 작성하였다든가 그 외 외부기관의 감독활동에 대한 각종 대응방안을 마련해 두었다고 하더라도, 그러한 사정만으로 원고가 이 사건 공동행위와 관련하여 조사가 끝날 때까지 성실하게 협조하지 않은 것이라고 단정할 수는 없다고 판단하였다.
 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이 부분 원심의 판단도 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유로 주장하는 법리오해 등의 위법이 없다.
 한편 피고는, 원고가 임직원들의 업무수첩을 제공하지 않은 점을 근거로 원고가 성실하게 협조하지 않은 것이라는 주장도 하고 있으나, 이는 원심에서 주장하지 않았던 것일 뿐만 아니라, 위와 같은 업무수첩이 존재함에도 불구하고 원고가 이를 제출하지 않았다고 볼 만한 자료도 없다.
 3. 결론
 이에 관여 대법관의 일치된 의견으로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 주문과 같이 판결한다.

대법관 김창석(재판장) 양창수 박병대(주심) 고영한

구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제35조 제1항에 정한 ‘필요한 증거’로 기술(記述)자료와 추가자료를 제출한 경우, 추가자료가 기술자료에서 육하원칙에 따라 이미 제시된 내용을 확인하거나 보강하는 데 지나지 않는다는 이유만으로 당연히 추가자료의 적격성이 배제되는지 여부(소극)

구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2011. 12. 30. 대통령령 제23475호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’) 제35조 제1항에 정한 ‘필요한 증거’로 당해 공동행위에 참여한 임·직원의 확인서, 진술서 등 공동행위를 할 것을 논의하거나 실행한 사실을 육하원칙(六何原則)에 따라 구체적으로 기술(記述)한 자료(이하 ‘기술자료’)와 기술자료에 기술된 사업자들 간의 의사연락 및 회합, 합의의 내용 및 실행에 관한 사항 등을 확인할 수 있는 서류, 물건, 전산자료, 통신자료 등(이하 ‘추가자료’)을 제출한 경우 그 추가자료가 부당한 공동행위를 증명하는 협약서 등 물증이 아니라 관련자의 진술을 내용으로 하는 진술증거일 뿐이어서 결국 기술자료에서 육하원칙에 따라 이미 제시된 내용을 확인하거나 보강하는 데 지나지 않는다고 하더라도 그 이유만으로 당연히 위 추가자료의 적격성이 배제된다고 할 것은 아니다. 이는 과징금의 부과 등 침익적 행정처분의 제재요건에 관한 규정은 처분상대방에게 불리하게 함부로 확장하거나 유추하여 해석해서는 안 되고, 또한 자진신고자 등에 대한 과징금 등 감면제도의 취지는 부당한 공동행위의 참여 사업자가 자발적으로 조사에 협조하여 증명자료를 제공한 데 대하여 혜택을 부여함으로써 참여 사업자들 간의 신뢰를 약화시켜 부당한 공동행위를 중지 내지 예방하고자 하는 데 있는 것이며, 이 제도의 운영을 통하여 조사기관의 입증자료 확보가 용이해 질 수 있다는 것은 부수적인 파생효과에 지나지 않는다고 보아야 하기 때문이다. 뿐만 아니라 단순한 진술증거나 기존자료에 대한 보강증거라고 하더라도 과징금 등 부과의 원인사실에 대한 증명자료로서의 가치가 없다고 쉽게 단정할 것도 아니다. 결국 위 ‘필요한 증거’로서 기술자료와 추가자료를 제출한 경우에 추가자료가 부당한 공동행위를 증명하는 데 얼마나 증거가치가 있는지의 문제는 특별한 사정이 없는 한 과징금 등 감경 여부에 재량권이 인정되는 시행령 제35조 제1항 제3호에 해당하는 이른바 ‘2순위 조사협조자’에 대한 감경 여부를 정할 때 재량판단 사항으로 고려할 요소가 될 수는 있겠지만, 추가자료로서의 적격성을 부정할 사유는 아니라고 보아야 한다.