무인가교육기관폐쇄명령처분무효확인 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 1999.01.13 / 시행일:

【원 고】 대한예수교장로회신학연구원 이사회
【피 고】 서울특별시 서부교육청교육장
【주 문】
 1. 원고의 주위적 청구를 기각한다.
 2. 원고의 예비적 청구를 각하한다.
 3. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

【청구취지】 주위적으로, 피고가 원고에게 행한 1996. 6. 12. 무인가교육기관 폐쇄명령처분은 무효임을 확인한다. 예비적으로, 피고가 원고에게 행한 위 처분을 취소한다.
【이 유】 1. 처분의 경위
 다음 사실은 갑 제4호증의 1, 2, 갑 제5, 6호증, 을 제1호증의 1, 2, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3 내지 17호증의 각 기재에 의하면 이를 인정할 수 있다.
 가. 피고는 1995. 3. 30. 대한예수교장로회총회 신학연구원(이하 '이 사건 신학연구원'이라 함)이 구 교육법(1997. 12. 13. 법률 제5437호 교육기본법의 제정으로 폐지되기 이전의 것, 이하 '구 교육법'이라 한다) 제85조 제1항에 의한 주무관청의 학교법인설립인가, 구 학원의설립·운영에관한법률(1990. 12. 27. 법률 제4268호, 1995. 8. 4. 법률 제4964호로 개정되기 이전의 것) 제5조 제2항에 의한 학원설립인가를 받지 아니한 채 설립·운영되고 있다는 이유로 "대한예수교장로회총회 신학연구원 설립(운영)자 소외인"을 상대로 이 사건 연구원의 폐쇄를 명하는 처분(이하 '이 사건 제1차 처분'이라 한다)을 하고, 1995. 9. 6. 다시 위 폐쇄명령에 불이행을 이유로 재차 폐쇄명령(이하 '이 사건 제2차 처분'이라 한다)을 하였다가, 그 후 1996. 6. 12. 이 사건 연구원을 운영하는 것은 원고가 법인격 없는 재단에 해당됨을 전제로, 이 사건 연구원의 원장인 소외인 개인을 상대로 한 이 사건 제1, 2차 처분을 취소하는 처분을 함과 동시에 원고를 상대로 위와 같은 근거{다만, 구 학원의설립·운영에관한법률은 1995. 8. 4. 전문 개정되었으므로 학원의설립·운영에관한법률(1995. 8. 4 법률 제4964호, 이하 '학원법'이라 한다) 제6조로 변경하였다}에 기하여 원고에 대하여 이 사건 연구원의 폐쇄를 명하는 처분(이하 '이 사건 제3차 처분'이라 함)을 하였다. 
 2. 원고의 주장
 가. 이 사건 연구원은 종교단체 내부의 종교사역기관으로서 그 교육활동은 종교활동의 범주에 속하여 헌법이 보장한 종교의 자유와 정교분리의 원칙에 따라 종교법에 의해 설립되고 운영되고 있으므로, 그 교육활동은 종교활동의 범주에 속하여 헌법이 보장한 종교의 자유의 한 내용이 되는 것임에도 불구하고, 다른 종교의 성직자 양성기관의 경우와는 달리 이 사건 연구원에 대하여만 그 설립, 운영에 관하여 구 교육법, 학원법의 규정에 의한 인가 또는 등록을 받아야 한다는 것은 종교의 자유가 내포된 종교교육권의 행사를 헌법 제37조 제2항에 의한 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리에 반하는 경우가 아님에도 이를 법률에 의하여 제한하는 것으로서, 종교의 자유를 보장한 헌법 제20조와 평등의 원칙을 규정한 헌법 제11조 등에 반하는 것이다. 
 나. 이 사건 연구원은 장로회총회 소속의 목사, 전도사 등을 양성하기 위하여 원고가 운영하는 종교단체 내부의 순수 종교사역기관으로서 교과과정이 성경과목과 성경관계 과목 및 이에 부수되는 관계 교양과목으로서 극히 일부만이 교육 관계 법령이 정하는 과목에 해당되고, 그 종교사역과정이 3년 내지 5년이고, 학기제로 운영된다 하더라도 이러한 운영방식은 전통적인 성직자 양성형태로서 불교의 강원이나, 수도사나 수녀 양성을 위한 천주교의 수도원, 수녀원과 다르지 아니하므로, 다음과 같은 이유로 교육법 제81조, 제85조 소정의 '학교'나 학원법 제6조(원고는 구 학원법 제5조 제2항도 적시하고 있으나 이 사건 3차 처분은 그 후 1995. 8. 4. 법률 제4964호로 개정된 학원법 제6조를 근거로 하고 있으므로 이하 이에 대하여만 보기로 한다) 소정의 '학원' 등에 해당되지 아니하므로, 교육법, 학원법 등의 관련 조항에 의한 인가 또는 등록을 하여야 하는 곳이 아니다. 
 첫째 이 사건 연구원은 대한예수교장로회총회 소속 종교지도자를 양성하기 위하여 그 소속 노회 또는 소속교회로부터 추천을 받은 사람에 대하여 위탁교육을 실시하고, 학비 역시 당해 추천노회 또는 그 교회의 책임하에 납입되거나 교단의 후원금으로 충당하고, 교육내용은 그 과정에 따라 4년 또는 3년을 이수하게 하여 일정성적에 달하면 그들에게 목회자의 자격시험에 응시할 수 있는 자격을 부여하는 등 방법으로 운영되어 왔으며, 학생을 모집함에 있어서도, '목사후보생모집' 광고를 통하여 목사·전도사 지망생을 모집하되, 그 대상은 일반인이 아닌 장로·전도사·권사·집사·성가대원·유년부교사 중에서 선발하고, 혹은 최소한 세례를 받은 지 2년 이상인 자만을 선발하고 있어 모집대상이 일반학생이 아니며, 명칭도 '대한예수교장로회 총회신학연구원'이라고 하여 학교명칭은 물론, '학부' 호칭도 '대학부'는 '목사예비교육과정'으로, '신학부'는 '목사교육과정'으로, '대학원'은 '목사연장교육과정' 등으로 호칭하고 있으므로, 이는 종교단체 내부의 종교교육실시기관일 뿐 구 교육법 제81조에 의한 "학교"에 해당하지 아니하므로 교육법의 적용대상이 되지 아니하고, 
 둘째 학원법 제6조, 제8조 제1항, 같은법시행령 제2조 제2호, 제5조 제1항, [별표 1]에 의하면, 학원을 설립·운영하는 경우 등록하여야 하는 교습과정에는 기술, 문리, 경영실무, 예능 등 4개 분야 18개의 계열(독서실 별도), 111개 과목(중·고등학교 교육과정에 속하는 교과별도)으로 되어 있으므로 학원에서 교습하는 교습과목으로서 법에서 규정하는 등록대상과목에는 이 사건 연구원이 성직자를 양성하는 중심적이고 기본적인 성경이나 신학관계 과목은 없으므로, 이 사건 연구원이 학원법 소정의 '학원'에 해당하는 것이 아니다. 
 다. 원고는 위와 같은 이유로, 이 사건 3차 처분이 위헌, 위법한 처분으로서 당연무효이거나 위법한 것이므로 주위적으로는 이 사건 3차 처분의 무효확인을 구하고, 예비적으로 위 처분의 취소를 구하고 있다.
 3. 주위적 청구에 관한 판단
 가. 위헌주장에 관한 판단
 국민의 능력에 따라 균등하게 교육받을 권리를 보장하고 학교교육제도 운영 등의 기본적인 사항을 법률로 정하도록 한 헌법 제31조 제1항, 제4항, 제6항 및 이에 기하여 신앙, 성별, 사회적 신분, 경제적 지위 등에 의한 불합리한 차별을 금지한 구 교육법 제81조의 취지는 계획적으로 정비된 교육기관을 법률에 의하여 정비하고, 무분별한 교육기관에서 발급하는 무자격 학위, 자격증의 수여, 과대광고 또는 불합리한 차별을 하거나 정상적인 교육질서를 저해함으로써 피교육자를 혼란케 하는 행위 등을 규제하여 국민의 교육받을 권리를 실질적으로 보장하고자 하는 것이므로, ① 위 법에 의한 교육기관으로서의 시설, 교과과정 등 특징을 갖추지 아니하여 위와 같은 규제의 필요성이 없는 종교기관 내부의 종교지도자 양성과정이나 교육(예컨대 주일학교, 여름성경학교, 목회자양성학교 등)은 자유롭게 할 수 있는 것이고, ② 다만, 종교지도자의 양성이나 종교교육을 위한 교육기관이 구 교육법, 학원법에 의한 학교 또는 학원으로서의 교습과정, 시설 요건에 해당하는 경우로서 위와 같은 규제의 필요성이 인정되는 경우에는 교육 관계 법령에 의한 설립을 위한 인가 또는 등록을 받아야 하지만, 이러한 경우에도 종교교육은 얼마든지 할 수 있는 것이므로, 위 구 교육법, 학원법이 규제하는 내용이 헌법 제20조에 규정된 종교의 자유의 한 내용인 종교지도자의 양성 및 종교교육에 관한 권리의 본질적인 내용을 침해한다거나, 종교기관이 내부적으로 진정한 종교활동을 수행하는 신학교육을 간섭하는 것은 아니라고 할 것이다. 
 따라서 교육관계법의 각 규정들에 의한 규제를 하는 것은 교육제도 등에 관한 법률주의를 규정한 헌법 제31조에 근거한 것으로서, 원고가 주장하는 헌법 제10조의 기본권보장 및 제11조의 평등권, 제13조 제1항의 형벌불소급의 원칙, 제37조에서 규정하는 기본권의 제한 규정에 반한다거나 모순된다고 볼 수 없으므로 구 교육법 제81조, 제85조, 학원법 제6조 등에 의하여 학교, 학원으로서의 특성를 갖춘 경우에 설립인가나 등록 등을 요구하는 것이 헌법에 위반되는 것이라고 볼 수 없다 할 것이다. 
 나. 구 교육법상의 '학교' 또는 학원법상의 '학원'에 해당하는지 여부에 관한 판단
 (1) 관련 법령
 학교 등의 설비, 편제 기타 물적 설비 및 교육내용을 계획적으로 정비하여 영속적인 교육을 가능하게 함으로써 국민의 교육받을 권리를 실질적으로 보장하기 위하여 구 교육법 등 관계 법령은 규율대상 중 대학은 '국가와 인류사회발전에 필요한 학술의 심오한 이론과 그 광범하고 정치한 응용방법을 교수연구하며 지도적 인격을 도야'하는 목적으로 설립되는 것으로 관련 법령에 의하여 그 시설 및 운영, 학과과정, 정원, 입학자격, 학생선발방법, 수업연한, 학위수여 등이 규율되고 있는 교육기관이고, 학원법 제2조, 제6조, 제8조 제1항, 같은법시행령 제2조 제2호, 제5조 제1항, [별표 1] 등 관련 법령을 종합하면, '학원'이란 '사회교육단체이든 개인이든 10인 이상의 학습자에게 30일 이상의 교습과정에 따라 지식·기술·예능을 교습하거나, 30일 이상 학습장소로 제공되는 시설'을 말하는바, 이 사건 연구원이 교육관계 법령에 따라 대학 또는 학원에 해당되는 경우에는 그 시설의 설립, 운영에 관하여 구 교육법 또는 학원법의 규율대상이 된다고 할 것이다. 
 (2) 인정 사실
 갑 제8호증의 1, 2, 을 제1호증의 1, 2, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3 내지 17호증, 을 제18호증의 1, 2, 을 제23 내지 27호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 이 사건 연구원을 대한예수교장로회 총회신학교라는 이름으로 운영하여 오다가 1992. 4.경 그 명칭을 앞에 본 신학연구원으로 개칭하여 서울 서대문구 냉천동 171의 1호 건물 249평에 원장실 1실, 교수실 5실, 강의실 7개 등의 시설을 갖추고, 원장 1명 외 전임교수 4명, 강사 37명, 직원 4명을 채용하여 모집과정은 '목사예비교육과정', '목사교육과정', '목사연장교육과정', '사모 및 평신도 지도자연수과정' 4개 과정으로 하고 각 과정을 2개 내지 5개 학과로 나누어 대학과정 4년, 신학연구과정 3년으로 하여 1995. 3. 218명에 대하여 종교관계학뿐만 아니라 시청각교육, 영어, 히브리어, 자연과학개론, 음악개론, 고대세계사, 논리학, 피아노반주법, 고대철학사, 대학국어, 법학통론, 한국현대사, 문장론(이상 신학예비반, 목회예비반), 기독교교육학개론, 기독교유아교육, 유아언어·수교육, 유아사회교육, 유아발달, 놀이이론과 실제반주법, 유치원운영관리, 특수아교육, 부모교육(이상 유아교육반), 발성법, 리듬훈련, 화성학, 반주법, 합창지휘법(이상 기독교 음악반) 등 각 과목을 교수하도록 하고, 위 과정을 수료하는 경우 졸업증서를 수여하기로 하였으며, 수강생을 공모하기 위하여 1995학년도 일간신문 1개소, 기독교관계신문 5개소에 모두 15회에 걸쳐 '1995학년도 총회신학연구원 목사후보생 모집' 광고를 게재하여 지망자들에게 입학원서를 제출케 한 후 전형을 실시하여 합격자에게 입학을 허용하는 방법과 소속교회의 추천을 받아 입학케 하는 방법으로 수강생을 모집하여 입학헌금 금 100,000원은 전액 수강생 부담으로 하고, 매학기당 1인당 600,000원 내지 700,000원의 위탁교육헌금을 추천교회 또는 노회책임 아래 이를 납부케 하거나 수강생이 직접 납입케 하며, 기타 약간의 독지가 후원금을 위 헌금에 보태어 1년간 약 3억 원 규모의 수입으로 이 사건 연구원을 유지·경영하여 온 사실을 인정할 수 있고 반증 없다.
 다. 판 단
 (1) 위 인정 사실에 의하면, 원고는 이 사건 연구원에 대하여 학교설립인가를 받거나 주무관청에 등록하지 아니한 채, 일간지 등의 광고를 통하여 수강생을 공개 모집하거나 소속교회 등이 추천한 자에 대하여 전형을 통하여 입학하거나 편입하게 하였는데, 목사예비교육과정의 '신학예비과', '유아교육과', '교회음악과' 등 경우에는 '세례를 받은 고졸 및 이와 동등한 학력을 가진 자로 담임목사의 추천을 받은 성직 혹은 교회지도자 지망생'을 지원자격으로 하고 있어 이는 구 교육법 제111조에 정한 대학입학자격요건과 유사하고, 각 학과 편입생도 위 지원자격에 준한 자를 대상으로 하고 있으며, 대학규모의 시설(교수, 강의실, 교무과 등)을 갖추고 그 신학, 기독교교육, 유아교육, 종교음악 등의 목사예비교육과정 및 신학연구, 목회연구 등의 목사교육과정 등을 개설하였으며, 3 내지 4년의 장기간에 걸쳐 각 신학 이외의 여러 교과별로 학과를 학기별로 이수하게 하고 있었던 것임을 알 수 있고, 그렇다면 이 사건 연구원이 비록 명칭에는 학교명칭을 사용하지 아니하였고, 종교기관의 구성원에 대한 종교교육을 주된 목적으로 하는 기관이라 하더라도, 다른 한편으로는 그 연수과정이 단순한 특정단체의 연수의 성격을 넘어 그 시설이 위와 같은 대학의 시설 및 교과과정을 교육하는 목적에 제공된 범위 내에서는 구 교육법 제85조의 학교에 해당한다고 할 것이다. 
 (2) 또한 원고 주장과 같이 학원법 제6조, 제8조 제1항, 시행령 제2조 제2호, 제5조 제1항, [별표 1]의 규정에 의한 등록대상 교습과정에는 기술, 문리, 경영실무, 예능 등 4개 분야 18개의 계열(독서실 별도), 111개 과목(중·고등학교 교육과정에 속하는 교과 별도)으로 되어 있고, 성경이나 신학관계 과목은 없다 하더라도, 앞서 본 바와 같이 교과과정에 포함된 일부 과목이나 과정이 구 교육법 제109조의2, 같은법시행령 제113조, 제116조, 제119조에 의한 대학의 교과과정 중 교양과목이나 전공과목에 포함되는 것이므로 이 사건 연구원이 오로지 성직자 양성목적에 부합하도록 순수 성직자 양성기관이라고 볼 수는 없다 할 것이다. 
 (3) 원고가 이 사건 연구원의 수강생들에게 그 수강료를 목사후보생으로부터 입학헌금으로 10만 원, 교회 등의 추천의 경우 추천교회 등의 책임 하에 위탁교육헌금을 납입하도록 하고 별도로 수강료를 받은 사실이 없다고 주장하고 있지만, 그 명칭 여하에 불문하고 입학금 및 수강료를 헌금이라는 이름으로 수강생 또는 소속교회 등이 이를 부담하고 있으므로 수강료를 받지 않았다고 인정하기 어려울 뿐 아니라, 구 교육법, 학원법 제15조 등 관련 규정 내용에 비추어 보면, 설립인가나 등록을 요하는 학교나 학원이 반드시 영리를 목적으로 하는 경우에 한정된다고 볼 수 없으므로, 그러한 사유만으로 학원법의 적용이 배제되는 것은 아니라 할 것이다. 
 (4) 그렇다면 이와 같이 학교 또는 학원의 요건에 해당되는 부분에 관하여는 구 교육법 또는 학원법의 규율대상이 됨이 분명하므로, 이 사건 연구원을 설립하는 경우에는 구 교육법 제85조 제1항에 따라 인가를 받거나, 학원법 제2조 제1항 제1호 (가)목 소정의 교육법 기타 법령에 의한 학교에 해당하지 아니하는 '학원'으로서 학원법 제6조(설립 당시에는 구 학원법 제5조 제1항)에 의하여 그 설립에 관하여 주무관청에 등록하여야 할 것임에도 불구하고, 이를 이행하지 아니한 채 이 사건 연구원을 설립·운영하여 왔으므로 이러한 구 교육법, 학원법 위반에 대하여 학원법 제19조에 의하여 이 사건 연구원 폐쇄를 명한 조치가 무효라 할 수 없다. 
 4. 예비적 청구에 관한 판단
 원고의 피고가 1996. 6. 12. 원고에 대하여 한 이 사건 3차 처분의 취소를 구하는 이 사건 예비적 청구는 위 처분이 있음을 안 날로부터 90일, 처분이 있은 날로부터 1년이 경과하여 제기된 것임이 기록상 명백하므로 이 사건 예비적 청구의 소는 제소기간이 도과된 후에 제기된 부적법한 소라 할 것이다.
 5. 결 론
 그렇다면 구 교육법 제85조, 학원법 제6조는 헌법상 보장된 종교의 자유나 평등권 등을 침해한다고 할 수 없고, 피고가 1996. 6. 12. 원고에 대하여 이 사건 연구원이 교육법 소정의 학교설립인가나 학원법 소정의 등록을 받지 아니한 채 설립·운영되고 있다는 이유로 연구원의 폐쇄를 명하는 이 사건 제3차 처분은 무효라 할 수 없으므로 위 처분의 무효확인을 구하는 원고의 주위적 청구는 이유 없어 이를 기각하고, 그 취소를 구하는 예비적 청구의 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 

판사 윤형한(재판장) 임영호 이재구

대한예수교장로회총회신학연구원이 그 지원자격, 시설 및 교육과정 등에 비추어 구 교육법 제85조 소정의 '학교' 또는 학원의설립·운영에관한법률 제2조 제1호 '학원'에 해당한다고 본 사례

대한예수교장로회총회신학연구원이 그 지원자격, 시설 및 교육과정 등에 비추어 구 교육법(1997. 12. 13. 법률 제5437호 교육기본법 부칙 제2조로 폐지) 제85조 소정의 '학교' 또는 학원의설립·운영에관한법률 제2조 제1호 '학원'에 해당한다고 본 사례.