개발제한구역 임야의 무상출연 취득시 분리과세대상 제외는 위법한지 (일반행정, 대법원)
공포일: 2017.08.24 / 시행일:

【심급】
3심
【세목】
재산세
【주문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고가 부담한다.
【이유】

이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나, 상고인의 상고이유에 관한 주장은상고심절차에 관한 특례법 제4조제1항 각 호에 정한 사유를 포함하지 아니하거나 이유가 없다고 인정되므로, 같은 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
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【하급심-서울고등법원 2017. 4. 14. 선고 2016누65840 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【이유】

1. 제1심 판결 이유의 인용

이 판결 이유는 제1심 판결 이유 중 아래와 같은 내용을 고치거나 추가하는 외에는 제1심 판결 이유와 같으므로,행정소송법 제8조제2항,민사소송법 제420조본문에 의하여 이를 인용한다.
○ 제5면 제2행 및 제5행의 "지방세법"을 "지방세법 시행령"으로 각 고친다.
○ 제6면 제3행 다음에 아래 부분을 추가한다.
다) 원고는, 이 사건 토지를 종교목적사업에 사용하고자 건축허가 등을 신청하였으나 피고측이 개발제한구역으로 이 사건 토지가 지정되어 있다는 이유로 이를 허가하지 아니하는 한편, 재산세를 과세함에 있어서는 이 사건 토지를 종교목적사업에 사용하지 아니한다는 이유로 나대지 등에 적용하는 벌과금 성격인 중과세율을 적용하는 것은 신의칙에 반한다고 주장한다. 살피건대 원고는 개발제한구역으로 지정되어 있는 이 사건 토지를 출연받은 점, 피고는 이 사건 토지가 개발제한구역으로 지정되어 있기 때문에 원고의 건축허가 등을 받아들일 수 없는 사정이 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 신의칙에 반한다고 보기 어렵다(원고가 들고 있는 대법원 1996. 6. 28 선고 94누11958 판결은 사안이 달라 이 사건에 원용하기에 적절하지 않다).
라) 원고는 비영리사업자가 1995년 12월 31일 이전부터 소유하고 있는 토지에 한정하여 분리과세하도록 규정한「지방세법 시행령」제102조제5항 제13호는 재산권 침해 및 평등권에 위배되어 위헌이라는 취지로 주장한다. 살피건대「지방세법 시행령」제102조제5항 제13호는 제22조에 따른 비영리사업자가 1995년 12월 31일 이전부터 소유하고 있는 토지는 분리과세 대상으로 규정하고 있는바, 종합토지세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세 함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있는 점, 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속하는 것인 점(대법원 2011. 10. 27. 선고 2008두5834 판결 참조) 등에 비추어 보면,「지방세법 시행령」제102조제5항 제13호가 재산권 침해 및 평등권에 위배되어 위헌이라고 보기 어렵다.
2. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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【하급심-수원지방법원 2016. 8. 31. 선고 2016구합62536 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【이유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 선교사를 위한 기도후원과 재정후원 등을 목적으로 설립된 재단법인이다. 나. 원고는 2002. 2. 16. 이·한으로부터 시흥시 00동 산58-4 외 28필지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)를 무상출연받아 2002. 2. 22. 이 사건 각 토지에 관하여 소유권이전등기를 마쳤다.
다. 피고는 이 사건 각 토지가 종합합산과세대상에 해당한다고 보아「지방세법」제111조제1항 제1호 가목에 따른 세율을 적용하여 2015. 9. 8. 원고에게 2015년 귀속 재산세 32,012,290원, 지방교육세 6,402,450원을 부과·고지하였다.
라. 원고는 위 다. 기재 재산세 등 부과처분에 불복하여 2015. 11. 25. 경기도지사에게 심사청구를 하였고, 경기도지사는 2016. 1. 27. ‘이 사건 각 토지가 종합합산과세대상에 해당한다고 본 것은 적법하나, 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로의 면적에 대하여는 비과세가 가능하므로 이를 재조사한 후 그 결과에 따라 재산세의 과세표준 및 세액을 경정하라’는 취지의 재조사결정을 하였다.
마. 피고는 위 재조사결정에 따라 사설도로의 면적을 재조사한 후, 2016. 4. 14. 원고에게 2015년 귀속 재산세를 31,612,100원으로, 지방교육세를 6,322,420원으로 감액경정하였다(이하 위와 같이 감액되고 남은 위 다. 기재 재산세 등 부과처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 1 내지 29, 갑 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 각 토지는 ‘도시지역 안의 개발제한구역의 목장용지’ 또는 ‘개발제한구역의 임야’에 해당하는바,「지방세법 시행령」제102조제6항이 1990. 1. 1. 이후에 ‘도시지역 안의 개발제한구역의 목장용지’와 ‘개발제한구역의 임야’를 취득한 경우에 관하여, 취득원인이 상속 또는 법인합병인 경우만을 분리과세대상에 포함시키고 취득원인이 ‘무상출연’인 경우에 대하여는 유상으로 토지를 취득한 경우와 동일하게 분리과세대상에 포함되지 아니하도록 규정한 것은 재산권을 과도하게 침해하고 평등원칙에 위배되어 위헌이다.「지방세법 시행령」제102조제6항에 근거하여 이 사건 각 토지가 분리과세대상에 해당하지 아니한다고 본 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단

1)「지방세법」제106조제1항은 ‘토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.’고 규정하면서 제1호에서 ‘종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지’, 제3호에서 ‘분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지, 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중 소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야 등’을 규정하고 있다.
「지방세법 시행령」제102조제1항 제3호, 제2항 제5호 가목은 ‘개인이나 법인이 축산용으로 사용하는 도시지역 안의 개발제한구역·녹지지역과 도시지역 밖의 목장용지’, ‘「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역의 임야’를 분리과세대상 토지로 규정하고 있고, 제102조 제6항은 ‘제1항 제3호에 따른 목장용지 중 도시지역의 목장용지 및 제2항 제5호 각 목에서 규정하는 임야는 1989년 12월 31일 이전부터 소유(1990년 1월 1일 이후에 해당 목장용지 및 임야를 상속받아 소유하는 경우와 법인합병으로 인하여 취득하여 소유하는 경우를 포함한다)하는 것으로 한정한다.’고 규정하고 있다.
2) 종합토지세는 응능과세원칙을 확립하고, 세제를 통하여 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하며 건전한 국민생활의 기간을 구축하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위한 것이고, 종합토지세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있다. 이와 같은 종합토지세의 분리과세제도의 취지에 비추어 보면, 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 할 것이다(대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결 참조).
한편 조세의 부과·징수로 납세의무자의 사유재산에 대한 이용·수익·처분의 권한이 중대한 제한을 받게 되는 경우 재산권의 침해가 될 수 있지만, 국가가 공익 실현을 위하여 조세를 부과·징수함에 있어서 재산권의 본질적인 내용인 사적 유용성과 처분권이 납세의무자에게 남아있는 한도 내에서는 조세부담을 지울 수 있다 할 것이다[헌법재판소 2001. 2. 22. 선고 99헌바3·46(병합) 결정 참조].
위와 같은 법리에 아래 사정을 종합하여 보면,「지방세법」제102조제6항이 해당 토지를 ‘무상’으로 취득한 경우를 ‘유상’으로 취득한 경우와 구별하지 아니하고 분리과세대상에서 제외되도록 규정한 것이 재산권을 과도하게 침해하거나 평등원칙에 위배되어 위헌이라고 할 수 없으므로,「지방세법」제102조제6항에 근거하여 이 사건 각 토지가 분리과세대상이 아니라 종합합산과세대상이라고 본 이 사건 처분은 적법하다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
가) 재산세는 토지 등의 소유자 또는 사실상의 소유자에게 보유재산의 담세력에 입각하여 과세대상물로부터의 구체적인 소득발생 유무와 관계없이 부과되는 조세인데, 이 사건 각 토지와 같이 무상으로 출연받은 토지와 유상으로 취득한 토지 사이에 담세력에 본질적인 차이가 있다고 보이지 아니한다.
나) 종합합산과세의 세율은, 응능과세원칙을 확립하고 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하려는 종합토지세의 취지, 최고세율을 적용하는 경우에도 세부담율이 그 자체로 지나치게 높다고 보기 어려운데다, 종합합산과세 대상자의 대부분이 낮은 세율을 적용받고 있으며, 높은 세율이 적용되는 대상자의 비율은 극히 미미하다는 점 등에 비추어 볼 때, 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 원칙적인 처분권한을 여전히 토지소유자에게 남겨 놓는 한도 내의 재산권 제한이고, 현재와 같이 세율이 낮은 상태에서는 매년 종합토지세를 부과한다 하더라도 짧은 기간 내에 사실상 토지가액 전부를 조세 명목으로 징수함으로써 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가져오는 것도 아닌바[헌법재판소 2001. 2. 22. 선고 99헌바3·46(병합) 결정 참조],「지방세법 시행령」제102조제6항이 1990. 1. 1. 이후에 도시지역 안의 개발제한구역의 목장용지와 개발제한구역의 임야를 취득한 경우 취득원인이 무상인지 유상인지를 구별하지 아니하고 분리과세대상에서 제외하도록 규정한 것이 입법자의 입법형성권의 범위를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.
3. 결론

원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
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【관계법령】

■ 지방세법

제106조(과세대상의 구분 등)

① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.
가. 이 법 또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지

나. 이 법 또는 다른 법령에 따라 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

가. 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지

나. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중 소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야

다. 제13조제5항에 따른 골프장(같은 항 각 호 외의 부분 후단은 적용하지 아니한다)용 토지와 같은 항에 따른 고급오락장용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

라. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제2조제1호에 따른 공장의 부속토지로서 개발제한구역의 지정이 있기 이전에 그 부지취득이 완료된 곳으로서 대통령령으로 정하는 토지

마. 가목부터 라목까지의 토지와 유사한 토지 중 분리과세하여야 할 타당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지

■ 지방세법 시행령

제102조(분리과세대상 토지의 범위)

① 법 제106조제1항제3호가목에서 "대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호에서 정하는 것을 말한다.·3. 목장용지: 개인이나 법인이 축산용으로 사용하는 도시지역 안의 개발제한구역·녹지지역과 도시지역 밖의 목장용지로서 과세기준일이 속하는 해의 직전 연도를 기준으로 다음 표에서 정하는 축산용 토지 및 건축물의 기준을 적용하여 계산한 토지면적의 범위에서 소유하는 토지

② 법 제106조제1항제3호나목에서 "대통령령으로 정하는 임야"란 다음 각 호에서 정하는 임야를 말한다.··5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 임야

가. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역의 임야

⑥ 제1항제2호라목·바목 및 제2항제4호·제6호에 따른 농지와 임야는 1990년 5월 31일 이전부터 소유(1990년 6월 1일 이후에 해당 농지 또는 임야를 상속받아 소유하는 경우와 법인합병으로 인하여 취득하여 소유하는 경우를 포함한다)하는 것으로 한정하고, 제1항제3호에 따른 목장용지 중 도시지역의 목장용지 및 제2항제5호 각 목에서 규정하는 임야는 1989년 12월 31일 이전부터 소유(1990년 1월 1일 이후에 해당 목장용지 및 임야를 상속받아 소유하는 경우와 법인합병으로 인하여 취득하여 소유하는 경우를 포함한다)하는 것으로 한정한다. 끝.