재건축부담금부과처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2020.09.02 / 시행일:

【원고, 항소인】 ○○연립재건축조합 외 1인(소송대리인 법무법인 호성 담당변호사 이승량 외 1인)
【피고, 피항소인】 서울특별시 강남구청장 (소송대리인 법무법인 웅빈 담당변호사 안정근)
【제1심판결】 서울행정법원 2015. 8. 13. 선고 2015구합56991 판결
【변론종결】2020. 7. 22.
【주 문】
 1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.
 2. 항소비용은 원고들이 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】 제1심판결을 취소한다. 피고가 2014. 12. 29. 원고들에게 한 재건축부담금 431,171,110원의 부과처분을 취소한다.
【이 유】1. 처분의 경위
 이 법원이 이 부분에 적을 이유는 다음과 같이 고치는 외에는 제1심판결문 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.
 ○ 2면 하단 5행의 “28세대”를 “26세대”로 고친다.
 ○ 3면 표 아래 1행 내지 2행의 “2014. 12. 31. 법률 제12958호로 개정되기 전의 것”을 “2012. 12. 18. 법률 제11589호로 개정되기 전의 것”으로, 2행 내지 3행의 “2014. 4. 29. 대통령령 제25339호로 개정되기 전의 것”을 “2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구법 시행령’이라 한다”로 각 고친다.
 ○ 4면 표 ‘정상주택 가격상승’란 산정금액 “13,270,980,800”을 “13,270,980,000”으로, ‘개발비용’란 산정방식 등 부분의 “이 사건 도로”를 “아파트 단지 외부 공공도로(이하 ‘이 사건 도로’라고 한다)”로, ‘이 사건 처분의 부과금액’란 산정방식 등 부분의 “구법 부칙”을 “구 재건축초과이익 환수에 관한 법률(2006. 5. 24. 법률 제7959호로 제정된 것, 이하 ‘제정법’이라 한다) 부칙”으로 각 고친다.
 ○ 4면 표 아래 1행의 “갑 제1, 2, 3, 4, 7, 10, 13호증”을 “갑 제1 내지 4, 7, 10, 13호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)”으로 고친다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
 1) 재건축부담금의 부과종료시점에 관한 구법 제8조 제3항과 종료시점 주택가액의 산정에 관한 구법 제9조 제2항은 조합원분양분과 일반분양분을 구분하여 규정하고 있지 않다. 따라서 일반분양분의 종료시점 주택가액은, 구법 제8조 제3항에서 정한 부과종료시점 당시 분양계약이 체결된 일반분양분에 대해서는 구법 제7조에 따른 실제 분양가격으로 산정하고, 분양계약이 체결되지 않은 일반분양분에 대해서는 구법 제9조 제2항에 따라 부동산가격조사 전문기관의 주택가격 조사·산정 및 부동산평가위원회의 심의 등 절차를 거쳐 결정된 가액으로 산정한다고 보아야 한다. 이 사건 부동산은 구법 제8조 제3항에서 정한 부과종료시점인 준공인가일 이후 분양계약이 체결되었으므로, 이 사건 부동산의 종료시점 주택가액은 구법 제9조 제2항에 따라 산정하여야 하는데도, 피고는 분양계약 체결 당시의 실제 분양가격을 기준으로 하여 이 사건 부동산의 종료시점 주택가액을 잘못 산정하였다(이하 ‘제1 주장’이라 한다).
 2) 이 사건 도로는 이 사건 사업의 사업시행인가 조건에 따라 원고들이 지방자치단체에 제공한 것이므로 이 사건 도로 부지 가액은 구법 제11조 제1항 제3호에 따라 개발비용에 포함되어야 한다. 피고는 이 사건 도로 부지 가액을 개발비용에 포함하지 않고 재건축부담금을 산정하였다(이하 ‘제2 주장’이라 한다). 
 3) 피고는 이 사건 사업 전체사업시행기간(2000. 10. 20.부터 2010. 10. 20.까지) 동안 발생한 초과이익을 조합원 수로 나누어 조합원 1인당 초과이익을 산출한 다음, 여기에 구법 제12조에서 정한 부과율을 적용하여 재건축부담금을 산정하였고, 그 부담금에서 전체사업시행기간 중 제정법 시행일인 2006. 9. 24. 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 안분하여 재건축부담금을 부과하였다(이하 ‘제1 방식’이라 한다). 그러나 위와 같이 제정법 시행일 이전 사업시행기간까지 포함하여 전체 초과이익을 산출한 다음 여기에 부과율을 적용하여 재건축부담금을 산정하면, 산정된 부담금 중 제정법 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 부분만 부과하더라도, 제정법 시행일 이전에 발생한 초과이익에 대해서까지 재건축부담금이 부과되는 결과가 초래되므로 이는 소급입법금지의 원칙 및 신뢰보호의 원칙을 위반하는 것이다. 따라서 전체사업시행기간 동안 발생한 초과이익을 제정법 시행일 이후의 사업시행기간 부분만큼 먼저 안분하여 초과이익을 계산한 다음, 여기에 부과율을 적용하는 방법으로 재건축부담금을 산정하여야 한다(이하 ‘제2 방식’이라 한다). 피고가 제정법 부칙 제2조 제2항을 제1 방식과 같이 해석·적용하여 이루어진 이 사건 처분은 소급입법금지의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다(이하 ‘제3 주장’이라 한다).
나. 관계 법령
 [별지] 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 제1 주장에 대한 판단
 가) 구법 제7조는 ‘재건축부담금의 부과기준은 종료시점 부과대상 주택의 가격 총액(다만, 부과대상 주택 중 일반분양분의 종료시점 주택가액은 분양시점 분양가격의 총액으로 한다)에서 개시시점 부과대상 주택의 가격 총액, 부과기간 동안의 개시시점 부과대상 주택의 정상주택가격상승분 총액, 개발비용 등을 공제한 금액으로 한다’고 규정하고, 제8조 제3항은 ‘부과종료시점은 당해 주택재건축사업의 준공인가일로 한다’고 규정하고 있다. 재산권 보장의 일반원칙, 재건축이익환수법의 입법취지, 조합원분양분에 대한 부과기준과의 관계 등을 종합하여 보면, 구법 제7조의 ‘분양시점 분양가격’은 ‘실제의 분양가격’이라고 명확하게 해석될 수 있다(헌법재판소 2019. 12. 27.자 2014헌바381 전원재판부 결정 참조).
 나) 이 때 구법 제8조 제3항에서 정한 부과종료시점인 준공인가일 당시 분양계약이 체결되지 않은 일반분양분의 종료시점 주택가액을 산정함에 있어서, 구법 제7조에 따라 실제 분양가격을 기준으로 하여야 하는지, 아니면 종료시점 주택가액 산정에 관한 구법 제9조 제2항에서 정한 방법에 따라야 하는지 문제된다. 
 불로소득적인 초과이익을 환수하여 투기적인 재건축사업을 지양하고 주택가격의 안정을 유도하고자 한 재건축이익환수법의 입법취지에 비추어 보면, 재건축초과이익을 산정함에 있어서 정상주택가격상승분을 초과하여 ‘실제로 상승된’ 주택가액의 증가분을 부과기준으로 삼는 것이 타당하고, 실제 거래가액을 알 수 없는 경우에 한하여 객관성과 진실성이 담보될 수 있는 주택가액을 그 부과기준으로 삼아야 한다. 그런데 조합원분양분과 달리 일반분양분은 비조합원에게 분양될 것이 응당 예정되어 있으므로, 실제로 분양된 거래가격이 존재하고, 그 분양된 주택의 가액이 ‘분양시점 분양가격’이 될 것이다. 위와 같은 재건축이익환수법의 취지, 실제 분양가격 확인의 용이성 등을 고려하면, 일반분양분의 종료시점 주택가액은 구법 제8조 제3항에서 정한 부과종료시점에 분양이 이루어졌는지 여부와 상관없이 구법 제7조에 따라 비조합원에게 분양된 시점의 ‘실제 분양가격’으로 산정하여야 한다고 봄이 타당하다. 
 조합원분양분은 그 거래가격이 존재하지 않아 해당 주택의 실제 가격을 산정할 수 없지만 일반분양분은 그 거래가격이 존재하여 해당 주택의 실제 가격을 산정할 수 있고, 해당 주택의 거래가격이 존재하는 이상 부동산가격조사 전문기관에 의한 조사와 부동산평가위원회의 심의를 거쳐 그 가액을 산정하는 것보다 해당 주택의 실제 거래가격을 기준으로 그 가액을 산정하는 것이 보다 정확한 재건축초과이익을 산정하는 것이다. 따라서 구법 제9조 제2항은 원칙적으로 실제 가격을 산정하기 어려운 조합원분양분의 종료시점 주택가액을 산정하는 데 적용되는 규정이라고 보아야 한다. 부과종료시점에 일부 일반분양분에 대한 분양이 이루어지지 않았다고 하더라도 일반분양분은 실제 거래가 이루어질 것이 예정되어 있으므로, 이를 분양계약이 체결된 일반분양분과 구분하여 구법 제9조 제2항에서 정한 방법에 따라 종료시점 주택가액을 산정하여야 한다고 볼 수 없다(다만 일반분양분 중 일부가 준공인가일 이후 부담금 부과처분 시까지 장기간 미분양 상태에 있어 실제 거래가액을 알 수 없는 경우에는 예외적으로 객관성과 진실성이 담보되는 주택가액, 즉 구법 제9조 제2항에서 정한 방법에 따라 결정한 가액을 기준으로 종료시점 주택가액을 산정할 수도 있을 것이다). 
 다) 앞서 본 바와 같이 재건축부담금 부과종료시점인 이 사건 사업 준공인가일 당시 미분양 상태에 있었던 이 사건 부동산은 이 사건 처분 전에 모두 분양계약이 체결되어 ‘실제 분양가격’이 확인되고, 피고는 구법 제7조에 따라 이 사건 부동산을 포함한 일반분양분 26세대의 종료시점 주택가액을 ‘실제 분양가격’으로 계산하여 재건축부담금을 산정하였다. 이 사건 처분에 일반분양분의 종료시점 주택가액을 잘못 산정한 위법이 있다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 제2 주장에 대한 판단
 (1) 구법 제11조 제1항 제3호는 ‘관계 법령의 규정 또는 인가 등의 조건에 의하여 납부의무자가 공공시설이나 토지 등을 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우에는 그 가액’을 개발비용에 포함하고 있다. 동시에 구법 제11조 제2항은 ‘제1항 각 호의 산정방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’고 규정하고, 그 위임에 따라 구법 시행령 제9조 제3항은 ‘법 제11조 제1항 각 호에 따른 개발비용은 납부의무자가 해당주택재건축사업의 시행과 관련하여 지출한 비용으로서 주식회사의 외부감사에 관한 법률 제3조에 따른 감사인의 회계감사를 받은 후 계약서, 금융 및 세금 납부 자료 등 그 증명자료를 갖추어 제시한 금액에 한한다’고 규정하고 있다. 
 (2) 앞서 든 각 증거 및 갑 제14, 17, 18, 31 내지 32호증의 각 기재, 당심 감정인 소외인의 측량 감정 결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고들이 이 사건 처분 전에 이 사건 도로 부지의 면적 및 도로 조성비용을 확인할 만한 계약서, 세금납부 자료, 감정서 등 증명자료를 갖추어 피고에게 이 사건 도로에 관한 개발비용을 제시하였다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 이 사건 도로에 관한 비용은 도로의 제공 여부와 상관없이 구법 시행령 제9조 제3항에 따라 개발비용에 포함되어 산정될 수 없으므로, 피고가 개발비용에 이 사건 도로 부지 가액을 포함하지 않은 것이 위법하다고 볼 수 없다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다. 
 (가) 원고들은 피고에게 국가나 지방자치단체에 제공되었다는 이 사건 도로 부지 가액을 증명할 만한 자료로 주식회사 제일감정평가법인(이하 ‘주식회사’는 생략한다) 소속 감정평가사가 작성한 ‘도로제공 토지 공시지가 산정보고서’(갑 제18호증)를 제출하였다. 위 보고서는 그 작성일자가 2015. 3. 5.로 기재되어 있어 이 사건 처분일 전에 작성되어 피고에게 제출되었는지 불분명하다. 게다가 제일감정평가법인 소속 감정평가사는 이 사건 도로 부지 면적이 271.05㎡에 해당함을 전제로 그 가액을 1,773,500,153원으로 산정하였는데, 이는 원고들이 ‘○○ 재건축 아파트 신축공사 외부도로 시공계획안’(갑 제14호증)에 따라 이 사건 도로 부지 면적을 계산한 결과(약 271.07㎡)를 기초로 하고 있다. 그런데 당심 측량 감정 결과 준공인가일 이후 실제 조성된 이 사건 도로 부지 면적은 248㎡에 불과하다. 제일감정평가법인 작성 보고서는 준공인가일 이후 이 사건 도로 부지의 실제 현황을 확인하지 않은 상태에서 시공계획안만을 기초로 그 부지 면적 및 가액을 산정하였다고 보이므로, 위 보고서가 이 사건 처분 전에 제출되었더라도 피고가 이에 따라 이 사건 도로 부지 가액을 개발비용으로 반영하여야 했다고 볼 수 없다. 
 (나) 원고들이 이 사건 사업을 위해 지출하였다는 비용을 구법 제11조 제1항 각호에 따라 분류하여 정리한 ‘이 사건 사업 개발비용’ 표(갑 제31호증)에는 이 사건 도로 부지 가액이 위 제일감정평가법인 작성 보고서와 마찬가지로 1,773,500,153원으로 기재되어 있기는 하다. 원고들이 위 표를 강남구청에 제출하자 피고 또는 강남구청 소속 공무원은 위 표에 기재된 각 지출비용에 관하여 회계사의 검토를 받아 증명자료를 갖출 것을 요구한 것으로 보이는데, 지출내역을 감사한 우리회계법인 소속 회계사는 위 표의 기재내용을 검토한 다음 ‘이 사건 사업 개발비용 중 조합원이 직접 부담한 다음의 비용을 제외한 개발비용에 대하여 재건축조합에서 작성한 결산서와 일치함을 확인함’이라는 문구를 덧붙여 기재하였다(갑 제32호증). 위 회계사가 조합원이 직접 부담한 비용으로서 재건축조합에서 작성한 결산서를 확인하지 못했다는 비용에는 ‘이 사건 토지 제공비 1,773,500,153원’이 포함되어 있다. 원고들의 의뢰를 받아 ‘이 사건 사업 개발비용’ 표를 감수한 회계사도 이 사건 도로 부지 가액에 대해서는 이를 뒷받침할 만한 별다른 회계 자료를 확인하지 못하였다고 보이고, 원고들이 이 사건 처분 전에 피고에게 개발비용을 제시하기 위해 제출한 자료 중에도 이 사건 도로 부지의 실제 면적이나 그 가액을 증명할 만한 자료는 존재하지 않았을 것으로 보인다.
3) 제3 주장에 대한 판단
 다음과 같은 사정을 종합하면, 피고가 제1 방식과 같이 제정법 부칙 제2조 제2항을 적용하여 이 사건 처분을 한 것이 소급입법금지의 원칙 또는 신뢰보호원칙에 위배되어 위법하다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
 (1) 제정법 부칙 제2조 제1항은 ‘이 법은 시행일 이후 최초로 관리처분계획 인가를 신청하는 재건축사업부터 적용한다’고 규정하고, 같은 조 제2항은 ‘제1항의 사업에 대한 부담금은 이 법 시행일 전의 사업시행기간을 포함한 전체사업시행기간에 대해 산정하되, 이 법 시행일을 기준으로 안분하여 이 법 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 부과한다’고 규정하고 있다. 제정법 제2조 제2항은 먼저 전체사업시행기간에 대한 부담금을 산정한 다음, 부담금을 실제 부과하는 단계에서 제정법 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 부분을 안분하여 부과하도록 정하고 있으므로, 피고가 제1 방식과 같이 제정법 부칙 제2조 제2항을 해석·적용한 것은 위 규정의 문언에 그대로 부합한다.
 (2) 헌법 제13조 제2항은 ‘모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다’고 규정함으로써 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있다. 그러나 제정법 부칙 제2조 제2항은 제정법이 시행된 2006. 9. 24. 이전에 이미 완료한 사업에 대해 소급하여 재건축부담금을 부과하려는 것이 아니라 제정법 시행 당시 진행 중인 재건축사업에 대하여 장차 사업이 완료되는 경우 재건축부담금을 부과한다는 취지의 규정이다. 이는 아직 완성되지 않아 진행과정에 있는 사실관계 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 부진정소급입법에 해당하는 것이어서 소급입법금지 원칙에 어긋난다고 볼 수 없다. 
 (3) 제정법에서는 구법과 마찬가지로, ‘종료시점 부과대상 주택의 가격 총액’에서 ‘개시시점 부과대상 주택의 가격 총액’, ‘부과기간 동안 개시시점 부과대상 주택의 정상주택가격상승분 총액’ 및 ‘개발비용 등’을 공제하여 재건축초과이익을 산출한 다음 초과이익의 범위에 따라 부과율을 곱하여 재건축부담금을 산정하도록 정한다. 그런데 제정법 부칙 제2조 제1항에 따라 제정법의 적용을 받는 재건축사업은 제정법 시행일을 기준으로 관리처분계획 인가가 신청되지 않은 상태에 있는 사업에 한정되므로, 제정법 적용 대상인 재건축사업에는 제정법 시행일 당시 재건축사업을 통해 신축된 주택이 존재할 수 없다. 이에 제정법 시행일을 기준으로 ‘종료시점 부과대상 주택의 가격 총액’을 상정할 수 없고, 재건축사업에 대한 기대가 반영되어 사업 개시시점에 존재하던 종전 주택의 거래가격이 제정법 시행일까지 상승하였다 하더라도, 주택의 현황에 아무런 변경 없이 사실상 거래가액만이 상승한 것을 재건축사업으로 인한 초과이익이라고 평가할 수도 없다. 따라서 제정법 적용 대상인 재건축사업은 제정법 시행일을 기준으로 재건축초과이익을 산정할 수 없으므로, 제정법 부칙 제2조 제2항은 이와 같은 점을 고려하여 사업이 종료된 다음 전체사업시행기간에 대한 재건축부담금을 산정하도록 하고, 제정법 시행 이전부터 사업을 진행하고 있던 재건축사업시행자의 신뢰와 이익 침해를 최소화하기 위해 전체 재건축부담금 중 일부만을 부과하도록 규정하였다고 보인다. 제1 방식과 같이 제정법 부칙 제2조 제2항을 적용한다고 하여 기존 재건축사업시행자의 신뢰를 부당하게 침해한다거나, 이미 발생한 재건축초과이익을 소급하여 박탈한다고 볼 수 없다. 
 (4) 원고들은 소급입법금지 원칙과 신뢰보호원칙에 위배되지 않도록 제정법 부칙 제2조 제2항을 제2 방식과 같이 해석·적용해야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 제2 방식은 제1 방식과 비교할 때 전체사업시행기간 대비 제정법 시행일 이후 사업시행기간의 비율로 ‘전체사업시행기간에 대한 재건축부담금’을 안분할 것인지, 아니면 부과율을 적용하기 전의 ‘전체사업시행기간에 대한 재건축초과이익’을 안분할 것인지 계산순서만 다를 뿐, 일률적으로 전체사업시행기간에 대한 재건축초과이익 또는 재건축부담금을 안분함에 따라 제정법 시행일 전·후 사업시행기간에 해당하는 개발이익이나 개발비용을 명확히 구분하여 반영할 수 없다는 점에서는 아무런 차이가 없다. 나아가 재건축초과이익은 조합원 개인의 노력과 무관하게 개발밀도의 상향조정을 통해 확보된 밀도차익이나 해당 부지의 활용도 증가 등으로 인해 종료시점 신축 주택에 발생한 초과 개발이익을 의미하는 것이므로, 초과이익이 전체사업시행기간 동안 균일하게 누적적·지속적으로 발생하는 것이라고 보기도 어렵다. 제2 방식과 같이 전체사업시행기간 대비 제정법 시행일 이후 사업시행기간의 비율로 전체사업시행기간에 대한 재건축초과이익을 단순 안분하여 이를 해당 사업의 제정법 시행일 이후 기간의 재건축초과이익이라고 평가하는 것은 부적절한 방법이라고 보인다. 게다가 제정법 부칙 제2조 제2항은 ‘전체사업시행기간에 대한 재건축초과이익’이 아닌 ‘전체사업시행기간에 대한 재건축부담금’을 산정한 다음 안분하도록 명확히 규정하고 있으므로, 제정법 부칙 제2조 제2항을 제2 방식과 같이 해석·적용할 여지가 없다. 
3. 결 론
 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고들의 항소는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 한다.
[별지 생략]

판사 김재호(재판장) 이범균 이동근