도시개발사업이 준공된 이후라도 학교용지 등 분리과세 적용 가능 여부 (일반행정, 대법원)
공포일: 2014.02.27 / 시행일:

【심급】
3심
【세목】
재산세
【주문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고가 부담한다.
【이유】

이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나, 상고인의 상고이유에 관한 주장은상고심절차에 관한 특례법 제4조에 해당하여 이유 없으므로, 위 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다

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【하급심-서울고등법원 2013. 10. 16. 선고 2013누13756 판결】

【주 문】 처분청승소

1. 원고가 한 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【이 유】

이 법원의 판결 이유는 제1심 판결 2쪽 아래에서 5째 줄 ‘2011. 9. 4.’을 ‘2011. 9. 7.’로 고치고 6쪽 10째 줄 ‘지방세법 시행령’을 ‘구 지방세법 시행령’으로 고치는 것 말고는 제1심 판결 이유와 같으므로,행정소송법 제8조제2항,민사소송법 제420조본문에 따라 인용한다. 제1심 판결은 정당하다. 원고가 한 항소를 모두 기각한다.
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【하급심-수원지방법원 2013. 4. 3. 선고 2012구합10117 판결】

【주 문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【이 유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 00시 00구 00동 417-5 일원 473,776㎡(이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다)의 각 토지소유자들을 조합원으로 하는 도시개발사업조합이다.
나. 00도지사는 2004. 12. 6. 이 사건 사업구역에 대하여 도시개발구역지정 및 개발계획수립고시를 하였고, 원고는 2005. 5.경 조합설립인가를 받아 같은 해 8. 2. 이 사건 사업구역에서 시행될 0000구역 도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행자로 지정받은 후 이 사건 사업구역에서 환지방식으로 도시개발사업을 진행하면서, 위 사업구역에 관하여 2006. 6. 29. 실시계획인가(00시고시 제2006-229호)를 받고 환지예정지를 지정하였으며, 그 후 2010. 11. 24. 이 사건 사업구역의 면적 등을 일부 변경하는 내용으로 실시계획변경인가(00시고시 제2010-475호)를 받았다.
다. 피고는 원고가 2011년도 재산세 과세기준일인 2011. 6. 1. 현재 소유하고 있는 00시 00구 00동 930 학교용지 13,520.6㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 종합합산과세대상으로 분류하여 2011. 9. 4. 원고에게 2011년도 재산세 102,741,250원 및 지방교육세 15,944,200원을 부과·고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2011. 9. 28. 조세심판원에 심판청구를 하였으나 2012. 5. 14. 기각결정을 받고 2012. 8. 6. 이 사건 소를 제기하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증, 을 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 이 사건 사업구역의 토지소유자들이 도시개발을 위하여 설립한 조합으로서 도시개발법상 사업시행자에 해당하고,「지방세법」제106조제1항 제3호 마목 및 구 지방세법 시행령(2012. 1. 25. 대통령령 제23535호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제102조 제5항 제24호는, 도시개발사업의 시행자가 도시개발사업에 제공하는 주택건설용 토지는 분리과세대상에 해당한다고 규정하고 있는데, 이때 주택건설용 토지는 주택부지 외에도 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지를 포함하므로, 학교용지로 제공된 이 사건 토지 역시 도시개발사업 시행자인 원고가 도시개발사업인 이 사건 사업에 제공한 주택건설용 토지에 해당하여 분리과세대상이라고 보아야 한다. 그럼에도 이와 다른 전제에서 행하여진 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관련법령

별지 기재와 같다.
다. 인정사실

1) 이 사건 사업부지 내에 위치하고 있는 이 사건 토지는 2006. 6. 29. 실시계획인가 당시 중학교용지로 고시되었다가 그 후 폐지예정이 되어 있었는데, 00도교육청이 2010. 6.경부터 같은 해 10.경까지 수차례에 걸쳐 00시장에게, 00시 00구 지역의 지속적인 개발사업으로 인하여 2012년 이후에는 8,590여세대의 증가가 예상되니 폐지예정인 이 사건 토지에 고등학교를 설립할 수 있도록 협조하여 줄 것을 요청하였고, 이에 2010. 11. 24. 실시계획변경인가 당시 이 사건 토지는 고등학교용지로 변경, 고시되었다.
2) 00시장은 2010. 12. 2. 이 사건 사업구역에서 원고가 시행하는 이 사건 사업의 공사가 완료되었음을 공고(00시공고 제2010-1983호)하였고, 원고는 2010. 12. 10. 이 사건 토지에 관한 소유권보존등기를 마쳤다.
3) 그 후 원고는 수차례 00도교육청에 이 사건 토지에 대한 매입을 요구하였으나, 00도교육청은 현재 00시 00구 00동 지역에 고등학교 설립요건이 충족되지 않아 매입할 수 없으며, 고등학교 설립 여부는 향후 개발에 따른 학생수 증가시 종합적인 교육여건을 검토하여 추진함이 타당하고, 고등학교용지의 매입시기는 2015년 이후가 되어야 검토가 가능하다는 이유로 원고의 이 사건 토지 매입요청을 받아들이지 아니하였다.
4) 이 법원의 00도교육청 및 00시장에 대한 각 사실조회결과에 의하면, 도시개발업무지침상 개발사업 준공 후 2년이 경과할 때까지 공공시설용지를 매입하여야 할 기관이 매입하지 않을 경우 시행자는 시장에게 해당 토지의 용도변경을 요청할 수 있고, 이때 시장은 용도변경에 따른 기반시설 현황 및 주변지역에 미치는 영향 등을 검토하여 그 변경 여부를 결정할 수 있도록 하고 있으며, 이 사건 토지에 대하여도 이미 이 사건 사업 준공 후 2년이 경과하여 용도변경신청이 가능한 상태로서, 이 경우 관련부서와의 협의와 도시계획위원회의 심의 등을 거쳐 용도변경 가부가 최종적으로 결정된다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 4, 7호증, 갑 제8호증의 1 내지 4, 갑 제9호증의 1, 2, 을 제2호증의 각 기재, 이 법원의 00도교육청 및 00시장에 대한 각 사실조회결과, 변론 전체의 취지

라. 판단

1)「지방세법」제106조제1항은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지에 대하여는 종합합산과세대상으로 구분하도록 규정하고 있고, 같은 항 제3호 마목의 위임에 의한 구「지방세법 시행령」제102조제5항 제24호는 분리과세대상 토지의 하나로 ‘도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 주택건설용 토지’를 규정하고 있는바, 토지에 대한 재산세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 것으로서, 위 시행령 규정에서 ‘도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지’를 분리과세대상으로 규정한 입법취지는 도시개발사업의 시행자가 도시개발사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용되는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 데 있는 것으로 보이므로, 위와 같은 법과 시행령의 규정 내용 및 그 입법취지 등을 종합하여 보면, 분리과세대상인 ‘도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지’라 함은 주택부지만을 의미하는 것이 아니라 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지를 포함하는 것으로 봄이 상당하다(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두15760 판결 참조).
한편, 구「지방세법 시행령」제102조제5항 제24호 가목은, 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 주택건설용 토지의 경우에도 당해 도시개발사업 실시계획을 고시한 날부터 도시개발사업으로 조성된 토지가 공급 완료(매수자의 취득일을 말한다)되거나 도시개발법 제51조에 따른 공사완료 공고가 날 때까지의 기간 동안만 분리과세대상 토지에 해당한다고 규정하고 있다.
2) 살피건대, ① 도시개발사업지구 내에 위치한 주차장, 학교, 문화집회시설 등은 입주민들의 생활편익과 쾌적한 주거환경을 위한 공공시설 또는 기반시설로서 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설들로 보이고, 도시개발법이 정한 체비지·보류지는 기본적으로 도시개발사업의 시행자가 도시개발사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위한 토지에 해당한다고 볼 수 있으므로, 학교용지로서 체비지인 이 사건 토지에 국가 등에 대한 기부채납이 예정되어 있지 않다 하더라도, 이 사건 토지를 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지로 보아 저율의 분리과세를 함으로써 재산세 등의 조세부담을 경감할 필요가 있다고 봄이 상당하므로, 이 사건 토지는 일응「지방세법 시행령」제102조제5항 제24호 소정의 ‘도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 주택건설용 토지’에 포함된다고 평가할 수 있을 것이기는 하나, 구「지방세법 시행령」제102조제5항 제24호 가목은, 주택건설용 토지의 경우에도 당해 도시개발사업 실시계획을 고시한 날부터 도시개발사업으로 조성된 토지가 공급 완료되거나 도시개발법 제51조에 따른 공사 완료 공고가 날 때까지의 기간 동안만 분리과세대상 토지에 해당한다고 규정하고 있는데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 사업에 대하여는 이미 이 사건 처분의 과세기준일(2011. 6. 1.) 이전인 2010. 12. 2. 공사 완료 공고가 났으므로, 위 과세기준일 현재 이 사건 토지는 분리과세대상 토지에 해당하지 않는 점, ② 또한 이 사건 토지에 대하여 이 사건 사업 준공 후 2년이 경과하도록 00도 교육청 등에 의한 매입이 이루어지지 않고 있어 사업시행자인 원고가 00시와의 협의를 통하여 다른 용도로의 변경을 추진하는 것이 반드시 불가능하다고 볼 수도 없는 점, ③ 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에 부합하는 점, ④ 원고의 주장과 같이, 00도교육청이 당초 중학교용지로 지정, 고시되었다가 폐지예정 되었던 이 사건 토지를 고등학교용지로 제공해 달라고 수차례 요구하였고, 그 결과 이 사건 토지가 고등학교용지로 변경, 고시되었음에도, 00도교육청이 고등학교 설립요건 미비 등을 이유로 장기간 위 토지를 매수하지 않았고, 이에 원고가 00도교육청에 수차례 매수를 요구하기도 하였던 사정이 있다 하더라도, 과세기준일 현재 해당 토지가 분리과세대상 등의 요건에 해당하지 아니하는 이상 그 요건에 해당하지 아니한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 위 법률조항에 규정된 과세대상 토지의 구분에 있어 고려사유가 되지 못하는 점(대법원 1995. 3. 17. 선고 94누8686 판결 참조) 등을 종합하면, 이 사건 토지를 종합합산과세대상으로 분류하여 재산세를 부과한 이 사건 처분은 정당하다고 할 것이다.
따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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【관계법령】

■ 지방세법

제106조(과세대상의 구분)

① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다. <개정 2010.12.27>

1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.
가. 이 법 또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지

나. 이 법 또는 다른 법령에 따라 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

마. 가목부터 라목까지의 토지와 유사한 토지 중 분리과세하여야 할 타당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지

■ 구 지방세법 시행령(2012. 1. 25. 대통령령 제23535호로 개정되기 전의 것)

제102조 (분리과세대상 토지의 범위)

⑤ 법 제106조제1항제3호마목에서 "대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조제1항제3호다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 다만, 제1호에 따른 토지 중 취득일부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지는 제외하며, 제4호 및 제8호부터 제10호까지의 토지는 같은 호에 따른 시설 및 설비공사를 진행 중인 토지를 포함한다.<개정 2010.12.30, 2011.5.30>

24.「도시개발법」제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다)와 종전의 「토지구획정리사업법」(법률 제6252호 토지구획정리사업법폐지법률에 의하여 폐지되기 전의 것을 말한다. 이하 이 호에서 같다)에 따른 토지구획정리사업의 시행자가 그 토지구획정리사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다) 및 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」제9조에 따른 경제자유구역개발사업의 시행자가 그 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다). 다만, 다음 각 목의 기간 동안만 해당한다.
가. 도시개발사업 실시계획을 고시한 날부터 「도시개발법」에 따른 도시개발사업으로 조성된 토지가 공급 완료(매수자의 취득일을 말한다)되거나 같은 법 제51조에 따른 공사 완료 공고가 날 때까지.
■ 도시개발법

제51조(공사 완료의 공고)

① 지정권자는 제50조제2항에 따른 준공검사를 한 결과 도시개발사업이 실시계획대로 끝났다고 인정되면 시행자에게 준공검사 증명서를 내어주고 공사 완료 공고를 하여야 하며, 실시계획대로 끝나지 아니하였으면 지체 없이 보완 시공 등 필요한 조치를 하도록 명하여야 한다.
② 지정권자가 시행자인 경우 그 시행자는 도시개발사업의 공사를 완료한 때에는 공사 완료 공고를 하여야 한다. 끝.