과징금부과처분취소 (일반행정, 부산고등법원)
공포일: 2014.03.26 / 시행일:

【원고, 피항소인】 ○○○ 주식회사 (소송대리인 법무법인 청률 담당변호사 김세윤 외 1인)
【피고, 항소인】 부산광역시 강서구청장 (소송대리인 법무법인 정맥 담당변호사 김진수)
【제1심판결】 부산지법 2013. 9. 6. 선고 2013구합407 판결
【변론종결】2014. 2. 26.
【주 문】
 1. 피고의 항소를 기각한다.
 2. 항소비용은 피고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】 1. 청구취지
 피고가 2012. 8. 14. 원고에 대하여 한 과징금 399,534,000원의 부과처분을 취소한다.
 2. 항소취지
 제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】 1. 처분의 경위
 가. 원고는 2005. 6. 8.경 회사 상무 소외 1의 명의를 빌려 부산시수산업협동조합 소유의 부산 강서구 (주소 1 생략) 대 1175.1㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)를 낙찰받은 뒤 2005. 7. 12. 소외 1 명의로 소유권이전등기를 마침으로써 위 토지를 명의신탁하였다.
 나. 원고의 대표이사인 소외 2와 명의수탁자인 소외 1은 2007. 7. 6. 부산지방법원에서 위와 같은 명의신탁으로 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(이하 ‘부동산실명법’이라고 한다)을 위반하였다 하여 각기 벌금 2,000만 원과 1,000만 원의 약식명령을 고지받았다.
 다. 그 후 피고는 2012. 8. 14. 원고에게, 부동산실명법 제3조를 위반하였고 과징금을 감경할 사유가 없다 하여 관련 감경규정을 적용하지 않은 채, 과징금 399,534,000원[= 면적 1,175㎡ × 공시지가 1,360,000원 × 25%(=부동산평가액 30억 원 이하 10% + 의무기간경과기간 2년 초과 15%)]을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다.
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑1 내지 8호증의 각 기재
 2. 처분의 적법 여부
 가. 당사자의 주장
 1) 원고의 주장
 원고가 소외 1에게 이 사건 토지를 명의신탁한 것은 사실이다. 그런데 원고 명의로 이 사건 토지를 취득하는 경우 토지매입대금을 보유자금과 금융기관 대출금으로 조달하여야 하므로 원고의 재정상태에 관한 지표가 악화된다. 이에 따라 원고는 대외적으로 회사의 경영상태가 악화된 것으로 보이는 것을 막기 위해 명의신탁에 이른 것일 뿐, 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서 규정과 같은 ‘조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적’이 없었다. 따라서 위와 같은 목적이 없는 경우 과징금을 감경하여야 함에도 이에 이르지 않은 이 사건 처분은 위법하다.
 2) 피고의 주장
 원고는 이 사건 토지의 입찰참가자격 제한을 회피하기 위하여 소외 1의 명의를 차용하였다. 또한 원고가 이 사건 토지를 매입하면서 대출을 받게 된다면 실질자본금의 감소로 재무상태가 악화되어 명의신탁 당시의, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제42조 제2항, 지방재정법 제63조에서 정한 지방자치단체 시설공사 적격심사 세부기준에서 낮은 평가를 받게 됨으로써 당시의 건설산업기본법, 동법 시행규칙에서 정한 시공능력평가 저하로 관급공사를 낙찰받을 수 없게 된다. 이와 같이 원고는 법령에 의한 제한을 회피할 목적으로 명의신탁하였고, 조세포탈의 목적이 없었다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 적법하다.
 나. 관계 법령
 ■ 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률
 ○ 제3조(실권리자명의 등기의무 등)
 ① 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다.
 ○ 제5조(과징금)
 ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 해당 부동산 가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과한다.
 1. 제3조 제1항을 위반한 명의신탁자
 ③ 제1항에 따른 과징금의 부과기준은 제2항에 따른 부동산 가액(이하 "부동산평가액"이라 한다), 제3조를 위반한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 위반하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.
 ■ 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령
 ○ 제3조의2(명의신탁자 등에 대한 과징금 부과기준)
법 제5조 제3항의 규정에 의한 과징금 부과기준은 [별표]와 같다. 다만 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다.
 [별표] 과징금 부과기준(제3조의2, 제4조의2 및 제8조 관련)
 과징금의 금액은 제1호와 제2호의 과징금 부과율을 합한 과징금 부과율에 그 부동산평가액을 곱하여 산정한다.
 1. 부동산평가액을 기준으로 하는 과징금 부과율
부동산평가액과징금 부과율5억 원 이하5%5억 원 초과 30억 원 이하10%30억 원 초과15%
 2. 의무위반 경과기간을 기준으로 하는 과징금 부과율
의무위반 경과기간과징금 부과율1년 이하5%1년 초과 2년 이하10%2년 초과15%
 다. 판단
 1) 부동산실명법 제3조 제1항은, "누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 의하여 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다."라고 규정하고, 그 제5조 제1항은 제3조 제1항의 규정을 위반한 명의신탁자에 대하여는 당해 부동산가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위 안에서 과징금을 부과하도록 규정하고 있다. 또한 위 법률 시행령 제3조의2 단서는 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 과징금의 100분의 50을 감경할 수 있다고 규정하고 있다.
 그런데 위 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서는 임의적 감경규정임이 명백하므로, 위와 같은 감경사유가 존재하더라도 과징금 부과관청이 감경사유까지 고려하고도 과징금을 감경하지 않은 채 과징금 전액을 부과하는 처분을 한 경우에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 위 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 과징금을 감경하지 아니하였다면 그 과징금 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수밖에 없다(대법원 2005. 9. 15. 선고 2005두3257 판결 참조). 
 2) 위와 같은 법리를 바탕으로 살피건대, 앞서 든 증거에 갑14, 15, 16호증, 을11, 12호증, 을14호증의 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 다음의 사실이 인정된다.
 가) 원고는 이 사건 토지를 자신 명의로 낙찰받는 경우 보유자금과 대출금을 동원해 낙찰대금을 조달하여야 하고, 그 경우 대출금채무의 증가에 따른 재무건전성 지표의 악화로 관급공사 입찰 시 불이익을 받을 것으로 우려하여 위 소외 1 명의로 이 사건 토지를 낙찰받은 뒤 그의 명의로 소유권이전등기를 마쳤다. 이 사건 토지의 입찰 시 참가자에게 일정 자산을 보유하여야 한다는 등의 입찰자격을 요구하는 제한사항은 없었다.
 나) 원고는 부동산실명법 위반으로 처벌을 받은 뒤 2008. 5. 19. 이 사건 토지 명의를 넘겨받아 자신 앞으로 소유권이전등기를 마쳤다. 원고는 위 낙찰과정 및 자신 명의로 소유권을 회복하는 과정에서 부과되는 취득세 등 관련 조세를 모두 납부하였다.
 다) 원고는 명의신탁 당시 이 사건 토지 등 다수의 부동산을 소유하고 있었는데 그 내역을 보면, ① 이 사건 토지(낙찰대금은 28억 6,000만 원이나 2006년도 공시가격은 1,457,124,000원), ② 부산 해운대구 (주소 2 생략)○○타워 930호(토지분 가액 28,625,942원, 건물분 가액 333,100,251원), ③ 한국토지공사로부터 분양받은 울산 울주군 (주소 3 생략) 대 1,069.7㎡ 중 1/2 지분(분양대금 1,248,580,930원, 2007. 5. 15. 환지로 소유권 취득) 등이다.
 3) 사실관계가 위와 같다면, 이 사건 토지의 입찰 시 입찰자격에 아무런 제한이 없었던 터여서 원고는 토지 취득에 대한 직접적인 제한을 회피하기 위한 목적으로 명의신탁에 이른 것이라고 보기 어려운 데다가, 원고가 명의신탁 및 자신의 명의로 회복하는 과정에서 부과되는 각종 조세를 모두 납부한 점, 구 종합부동산세법(2005. 12. 31. 법률 제7836호로 개정되기 전의 것) 제11조에서 "토지에 대한 종합부동산세는 국내에 소재하는 토지에 대하여 지방세법 제182조 제1항 제1호의 규정에 의한 종합합산과세대상(이하 ‘종합합산과세대상’이라 한다)과 동법 제182조 제1항 제2호의 규정에 의한 별도합산과세대상(이하 ‘별도합산과세대상’이라 한다)으로 구분하여 과세한다"고 규정하고, 그 제13조 제1항은 "종합합산과세대상인 토지에 대한 종합부동산세의 과세표준은 납세의무자별로 당해 과세대상 토지의 재산세 과세표준을 합한 금액에서 3억 원을 공제한 금액으로 한다."고 규정하는 한편, 그 제14조 제1항에서 종합합산과세대상 토지의 과세표준을 7억 원 이하, 7억 원 초과 47억 원 이하, 47억 원 초과로 구분하여 규정하고 있는데, 이 사건 토지 가액을 빼거나 더하더라도 원고 소유 부동산의 과세표준이 7억 원 초과 47억 원 이하의 구간에 드는 것은 변함이 없으므로(이 사건 토지 자체도 같은 과세표준 구간에 들어 있다), 이 사건 토지를 소외 1에게 명의신탁한다 하여 종합부동산세의 부과상 어떤 이익을 취하였다고 보기 어려운 점 등을 고려하면 원고에게 어떤 조세를 포탈할 목적이 있었다고 볼 수도 없다.
 4) 나아가 부동산실명법 제1조에서, 부동산에 관한 소유권과 그 밖의 물권을 실체적 권리관계와 일치하도록 실권리자 명의로 등기하게 함으로써 부동산등기제도를 악용한 투기, 탈세, 탈법행위 등 반사회적 행위를 방지하고 부동산 거래의 정상화와 부동산 가격의 안정을 도모하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것을 위 법의 목적으로 삼고 있는 점, 종전에 같은 법령에서 의무위반행위의 유형이나 기간 등을 고려하지 않고 일률적으로 부동산평가액의 30/100에 해당하는 과징금을 부과하도록 하는 규정을 두었다가 과잉금지의 원칙 및 평등의 원칙에 위반된다 하여 헌법불합치결정(헌법재판소 2001. 5. 31.자 99헌가18 등 결정 참조)이 내려짐으로써 현재와 같은 감경 규정을 두게 된 점, 부동산실명법상 과징금은 명의신탁자에 대하여 명의신탁으로 인한 불법적인 이익을 박탈하거나 실명등기의무의 이행을 강제하기 위하여 부과·징수하는 금전적 제재일 뿐만 아니라 조세포탈이나 법령상 제한을 회피할 목적이 없었다 하더라도 어차피 감경된 범위 내에서는 위반자가 과징금을 부과받을 수밖에 없는 것이어서, 과징금 부과 관련 규정을 엄격하게 해석하여야 할 것인 점 등을 종합하여 보면, 부동산실명법 제5조 제3항 소정의 ‘법령에 따른 제한을 회피할 목적’의 의미는, ‘부동산의 취득, 보유, 사용, 처분 등을 직접적으로 제한하는 관련 법령 규정상 제한을 회피하기 위한 목적’을 말하는 것으로 새겨야 하고, 이와 달리 위와 같은 직접적 제한에 해당하지 않는 행정처분의 회피, 경제적 이득의 고려 등 간접적으로 관계되는 것으로 평가될 뿐인 사유는 이에 해당하지 않는다고 보아야 한다(대법원 2010. 7. 15. 선고 2010두7031 판결 참조).
 결국, 피고 주장과 같이 원고가 관급공사 적격심사 세부기준상 낮은 평가를 회피하거나 시공능력산정에 있어 낮은 평가를 회피하여 경제적 이득을 얻으려는 의도로 명의신탁하였다 하더라도, 부동산실명법에서 정한 ‘법령상 제한을 회피할 목적’에 해당하지 않는다 할 것이다.
 5) 따라서 원고에게는 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서 소정의 과징금 감경사유가 있다 할 것임에도, 그 감경사유를 전혀 고려하지 아니하고 나온 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
 3. 결론
 그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 구남수(재판장) 문상배 김현석

甲 주식회사가 낙찰받은 토지를 회사 임원 乙 명의로 소유권이전등기를 마침으로써 명의신탁한 사실에 대하여 관할 구청장이 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제3조를 위반하였다는 이유로 과징금을 부과한 사안에서, 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령 제3조의2 단서에서 정한 과징금 감경사유를 전혀 고려하지 않고 한 과징금 부과처분은 위법하다고 한 사례

甲 주식회사가 낙찰받은 토지를 회사 임원 乙 명의로 소유권이전등기를 마침으로써 명의신탁한 사실에 대하여 관할 구청장이 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 제3조를 위반하였다는 이유로 과징금을 부과한 사안에서, 위 토지 입찰 시 입찰자격에 아무런 제한이 없었기 때문에 甲 회사가 토지 취득에 대한 직접적인 제한을 회피하기 위한 목적으로 명의신탁한 것으로 보기 어려운 점 등에 비추어 조세를 포탈할 목적이 있었다고 볼 수 없고, 관급공사 적격심사 세부기준상 낮은 평가를 회피하거나 시공능력산정에서 낮은 평가를 회피하여 경제적 이득을 얻으려는 의도로 명의신탁하였다고 하더라도 이는 부동산실명법에서 정한 ‘법령상 제한을 회피할 목적’에 해당하지 않으므로, 甲 회사에 부동산실명법 제3조의2 단서에서 정한 과징금 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않고 한 과징금 부과처분은 위법하다고 한 사례.