상수도 시설분담금 부과처분 무효확인 (일반행정, 울산지방법원)
공포일: 2020.05.07 / 시행일:

【심급】
1심
【세목】
세외수입
【주문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【이유】

1.처분의 경위

가.주식회사○○주택은 주택건설 및 판매업,건물 신축공사 판매업 등을 영위하는 회사로2015. 10. 5.원고에 흡수합병되었다(이하○○주택과 원고를 모두‘원고’로 통칭한다).
나.한국토지주택공사는 울산 중구 우정동 일원2,797,067㎡(이하‘이 사건 택지개발사업지구’라고 한다)에 주택건설에 필요한 택지를 개발하고 수도권에서 지방으로 이전하는 공공기관 등을 수용하기 위한 혁신도시를 건설하는 울산우정혁신도시(택지)개발사업(이하‘이 사건 택지개발사업’이라고 한다)을 시행하였다.
다.원고는2011. 9. 9.한국토지주택공사로부터 이 사건 택지개발사업지구 내C-2블록24,271.0㎡(이하‘이 사건 사업지구’라고 한다)를 합계27,183,520,000원에 매수하고,그 지상에 아파트 및 상가를 건설하여 분양하는 주택건설사업(이하‘이 사건 주택건설사업’이라고 한다)을 하였다.
라.원고는 이 사건 주택건설사업에 따라 이 사건 사업지구에 총346세대의 아파트(이하‘이 사건 아파트’라고 한다)및 상가(이하‘이 사건 상가’라고 한다)를 신축한 후2014. 6. 13.피고에게 아파트에 대하여는 구경100mm의,상가에 대하여는 구경25mm의 신규 급수시설공사를 신청하였다.
마.피고는 위 급수시설공사신청을 승인하면서2014. 6. 16.구 울산광역시 수도급수조례(2014. 11. 6.울산광역시조례 제1476호로 개정되기 전의 것,이하‘이 사건 구 수도급수조례’라고 한다)제15조 제1항에 따라 원고에게 이 사건 아파트에 대한 시설분담금87,884,000원 및 이 사건 상가에 대한 시설분담금1,219,000원을 각 부과하였고(이하‘이 사건 처분’이라고 한다),원고는2014. 6. 30.이를 각 납부하였다.
[인정 근거]다툼 없는 사실,갑 제1내지3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재,변론 전체의 취지

2.처분의 적법 여부

가.원고의 주장

1)피고가 원고에게 부과한 시설분담금은 수도시설의 설치에 투입된 비용의 회수를 목적으로 하는 것으로 실질적으로 수도법 제71조의 원인자부담금과 동일한 제도인바,이 사건 사업지구에 설치된 상수도시설의 신설·증설을 야기한 실질적인 원인자는 이 사건 택지개발사업의 시행자 한국토지공사임에도 원고에게 시설분담금을 부과하는 이 사건 구 수도급수조례 제15조는 수도법 제70조,제71조의 규정에 위배되어 무효이고,한국토지주택공사로부터 이 사건 사업지구를 매수하여 이 사건 아파트와 이 사건 상가를 건설하였을 뿐인 원고는 원인자부담금의 부과대상이 아니다.
2)지방자치법 제138조에 따라 시설분담금의 납부주체는 해당 지방자치단체의 주민으로서 지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 특별히 이익을 받는 자로 한정되는데,이 사건 구 수도급수조례 제15조는 급수시설의 신설공사를 신청하는 자가 이에 해당하는지 여부와 무관하게 시설분담금의 부과대상을 정하여 법률유보원칙에 위배되어 무효이고,원고는 울산광역시의 주민이 아니고 수도시설의 설치로 특별히 이익을 받는다고 할 수도 없어 시설분담금의 부과대상이 아니다.
3)따라서 원고에 대한 이 사건 처분은 위법하고 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하여 무효이다.
나.관계 법령

별지‘관계 법령’기재와 같다.
다.판단

1)이 사건 처분으로 부과된 시설분담금이 원인자부담금으로 평가될 수 있는지 여부

살피건대,관계 법령과 앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면,원고에게 이 사건 처분으로 부과된 시설분담금을 원인자부담금으로 볼 수는 없으므로,이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
①수도법 제71조에 따른 원인자부담금은 대규모개발에 따라 수도시설의 신설·증설·개조 등 수도공사가 필요할 경우 수도공사를 시행하기 전에 그 공사비용을 납부하는 것인 반면 지방자치법 제138조에 따른 시설분담금은 신규 급수를 신청하는 자에 대하여 급수공사비를 부과하면서 그와 함께 기존 상수도시설을 이용하는 대가로 이용대금을 부과하는 수익자부담금으로서 근거 법령,부과목적 및 부과대상 등이 다르다.
②이 사건 택지개발사업을 위하여 설치되는 상수도시설만으로는 이 사건 사업지구에 수도공급이 불가능하고,피고가 기존에 설치한 상수도시설,즉 취수장,정수관,송수관 등과 연계해야만 수도를 공급받을 수 있게 된다.
③원고에게 이 사건 처분으로 부과된 시설분담금은 기존 상수도시설의 순자산 가치를 기초로 산정되었을 뿐이고 대규모개발에 따라 필요한 공사비용을 납부하는 것까지 포함하여 산정된 것으로 보이지 않는다.피고는 이 사건 구 급수조례 제17조 제1항에 수도법 제71조,구 수도법 시행령(2017. 4. 11.대통령령 제27985호로 개정되기 전의 것)제65조에 따른 원인자부담금의 산출기준을 규정하여 원인자부담금의 부과에 관한 세부기준이 마련되어 있음에도 이 사건 구 급수조례 제15조 제1항,제2항 및[별표1]에 따라‘시설분담금’이라는 명칭을 사용하여 원고에게 이 사건 아파트와 이 사건 상가에 관한 시설분담금을 부과하였다.
④이를 구체적으로 살펴보면,이 사건 아파트에 대하여는 이 사건 구 급수조례 제15조 제1항,제2항 및[별표1]에 따라 구경별 적수량에 따른 순자산으로 산정된 금액 중 이 사건 아파트 각 호의 구경별 인입배관구경으로 보이는13mm구경에 해당하는254,000원에 이 사건 아파트의 세대수인346세대를 곱한87,884,000원(= 254,000원× 346세대)이 산정되었고,이 사건 상가에 대하여는 이 사건 구 급수조례 제15조 제1항 및[별표1]에 따라 구경별 적수량에 따른 순자산으로 산정된 금액 중 원고가 신청한25mm구경에 해당하는1,219,000원이 산정되었다.
⑤원고의 주장과 같이 개정된 울산광역시 수도급수조례 제15조 제1항 단서에서“다만,울산광역시 상수도 원인자부담금 징수 조례에 따라 원인자부담금의 부과대상인 경우에는 시설분담금을 부과하지 않는다.”고 규정하고 있기는 하나,이는 원인자부담금과 시설분담금이‘상수도시설 관련 재정의 충당’이라는 측면에서는 유사한 부과목적을 가질 수 있음에도 불구하고 원인자부담금을 납부한 자에게 다시 시설분담금이 부과되는 것이 중복부과에 해당할 수 있다고 본 것에 따른 개정으로,이 사건 처분에 의하여 부과된 시설분담금이 실질적으로 원인자부담금에 해당한다는 근거가 될 수 없다.
2)이 사건 처분으로 부과된 시설분담금이 지방자치법 제138조에 위배되는지 여부

가)이 사건 구 수도급수 조례 제15조의 근거 규정

살피건대,이 사건 구 수도급수 조례 제2조 제5호는‘“시설분담금”이란 정수장,가압장,배수지,송수관 등 수도시설에 소요된 건설비를 전용급수설비의 신설 또는 급수관의 구경확대 공사를 신청하는 자로부터 징수하는 분담금을 말한다’고 규정하고 있고,제15조 제1항은‘제5조 제1호의 신설공사를 신청하는 자는[별표1]의 시설분담금을 납부하여야 한다’라고 규정하고 있는바,이는 지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 인하여 특히 이익을 받는 주민으로부터 그 이익의 범위 안에서 조례로써 분담금을 징수할 수 있도록 한 지방자치법 제138조 및 제139조 제1항을 근거로 하는 것이다(대법원2006. 6. 22.선고2003두8128전원합의체 판결 참조).
피고는 수도법 제38조도 시설분담금 부과를 규정한 이 사건 구 수도급수 조례 제15조의 근거가 된다는 취지로 주장하나,수도법 제38조는 수돗물의 공급조건을 정하도록 한 규정으로 부담금을 부과하는 직접적인 근거규정이 될 수 없다.
나)판단

살피건대,관계 법령 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면,울산광역시 주민이 아닌 원고에게 시설분담금을 부과한 이 사건 처분은 지방자치법 제138조에 위배되는 위법이 있다.
①지방자치법 제138조는“지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다.”라고 규정하고,같은 법 제139조 제1항 본문은 원칙적으로 분담금 징수에 관한 사항은 조례로 정하도록 하고 있다.따라서 위 각 지방자치법 조항에 근거한 이 사건 구 수도급수 조례 제15조 제1항을 모법의 위임범위를 벗어나지 않게 합법률적으로 해석하면,이 사건 구 수도급수 조례 조항의‘급수공사를 하고자 하는 사람’은 울산광역시 주민에 한정되는 것으로 해석하여야 한다.
②한편지방자치법 제12조는‘주민의 자격’에 관하여“지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.”고 규정하고,민법 제36조는‘법인의 주소’를‘주된 사무소의 소재지’로 정하고 있으며,상법 제171조는‘회사의 주소’를‘본점 소재지’로 정하고 있다.따라서 회사가 지방자치단체의 주민이 되려면 회사의 본점 소재지가 그 지방자치단체의 구역 안에 있어야 한다.그런데 원고의 본점 소재지는 광주광역시이므로,원고는 울산광역시 주민이 아니다.
3)이 사건 처분의 하자가 중대·명백하여 무효인지 여부

가)관련 법리

하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며,하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별할 때에는 그 법규의 목적,의미,기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다.행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나,그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원2019. 3. 14.선고2018두56787판결 등 참조).
나)판단

살피건대,관계 법령 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면,이 사건 처분이 지방자치법 제138조에 위배되는 처분이라고 하더라도 그 하자가 객관적으로 명백하다고 할 수 없으므로,이 사건 처분이 무효라는 원고의 주장은 받아들이기 어렵다.
①원고에게 지방자치법 제138조에 따른 시설분담금을 부과할 수 있는지 여부는 이 사건 처분의 직접적인 근거가 된 이 사건 구 수도급수 조례 제15조의 문언 자체만으로는 분명하지 않고,원고가 울산광역시의 주민에 해당하는지 여부나 울산광역시의 상수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자인지 여부에 관하여 지방자치법,민법,상법 등 관련 규정들을 종합적으로 살펴보아야 비로소 판단할 수 있는 사항이다.
②일반적으로 시행령이 법률 등 상위법령에 위반된다는 사정은 그 시행령의 규정을 위헌 또는 위법하여 무효라고 선언한 대법원의 판결이 선고되지 아니한 상태에서는 그 시행령 규정의 위헌 내지 위법 여부가 해석상 다툼의 여지가 없을 정도로 명백하였다고 인정되지 아니하는 이상 객관적으로 명백한 것이라 할 수 없으므로,이러한 시행령에 근거한 행정처분의 하자는 취소사유에 해당할 뿐 무효사유가 된다고 볼 수는 없고(대법원2007. 6. 14.선고2004두619판결 등 참조),이러한 법리는 시행령보다 하위 법규에 해당하는 조례의 경우에도 마찬가지라고 볼 수 있는데,이 사건 처분이 근거한 이 사건 구 수도급수 조례 제15조가 위법하여 무효라고 선언한 대법원 판결이 선고된 바 없고,위 조례의 위법 여부가 해석상 다툼의 여지가 없을 정도로 명백하다고 볼 수도 없다.
3.결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
별지

관계 법령

수도법

제71조(원인자부담금)

①수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사ㆍ수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.
②제1항에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법,그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
수도법 시행령

제65조(원인자부담금)

①수도사업자는 법 제71조 제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조 제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다.이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다. <개정2008.1.3, 2017.4.11>

구 수도법 시행령(2017. 4. 11.대통령령 제27985호로 개정되기 전의 것)

제65조(원인자부담금)

①수도사업자는 법 제71조제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다.이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다. <개정2008.1.3>

지방자치법

제12조(주민의 자격)

지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.
제138조(분담금)

지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다.
제139조(사용료의 징수조례 등)

①사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다.다만,국가가 지방자치단체나 그 기관에 위임한 사무와 자치사무의 수수료 중 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료에 관한 사항은 다른 법령의 규정에도 불구하고 대통령령으로 정하는 표준금액으로 징수하되,지방자치단체가 다른 금액으로 징수하고자 하는 경우에는 표준금액의100분의50의 범위에서 조례로 가감 조정하여 징수할 수 있다. <개정2012.3.21>

민법

제36조(법인의 주소)

법인의 주소는 그 주된 사무소의 소재지에 있는 것으로 한다.
상법

제171조(회사의 주소)

회사의 주소는 본점소재지에 있는 것으로 한다.
울산광역시 수도급수 조례(2014. 11. 6.울산광역시조례 제1476호로 개정되기 전의 것)

제2조(정의)이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정2008·12·31, 2010·6·30, 2011·12·30>

5. “시설분담금”이란 정수장,가압장,배수지,송수관 등 수도시설에 소요된 건설비를 전용급수설비의 신설 또는 급수관의 구경확대 공사를 신청하는 자로부터 징수하는 분담금을 말한다.
제5조(급수공사의 구분)급수공사는 다음과 같이 구분한다. <개정2008·12·31>

1.신설공사:수도가 없는 지역에 새로 급수시설을 설치하는 공사

제15조(시설분담금)

①제5조 제1호의 신설공사를 신청하는 자는 별표1의 시설분담금을 납부하여야 한다.〈개정2012·12·7〉

②공동주택 또는 오피스텔의 급수공사 시설분담금은 각 호(戶)의 구경별 인입배관구경을 적용하여 각 호별로 산정한다.이때 호별 산정기준에는 분양단위별 시설물을 포함한다.
[별표1]

구 경 별금 액(원)비 고 13㎜254,000 개조시에는 신·구 구경별 20㎜683,000 분담금 차액을 징수한다. 25㎜1,219,000 32㎜2,349,000 40㎜3,781,000 50㎜6,023,000 75㎜12,479,000 100㎜21,309,000 150㎜47,557,000 200㎜65,904,000 250㎜88,895,000 300㎜107,198,000 350㎜179,270,000 400㎜204,858,000 

제17조(원인자부담금 및 손괴자부담금 산출기준)

①「수도법 시행령」제65조에 따른 원인자부담금 및 손괴자부담금의 산출기준은 별표6과 같다. <개정2008·12·31, 2010·6·30>

②원인자부담금 및 손괴자부담금 징수 등에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.
울산광역시 수도급수 조례

제15조(시설분담금)

①제5조 제1호의 신설공사를 신청하는 자는 별표1의 시설분담금을 납부하여야 한다.다만,「울산광역시 상수도 원인자부담금 징수 조례」에 따라 원인자부담금의 부과대상인 경우에는 시설분담금을 부과하지 않는다.〈개정2012·12·7, 2014·11·6>끝.

울산광역시 수도급수조례 제15조 제1항 단서에서 “다만, 울산광역시 상수도 원인자부담금 징수 조례에 따라 원인자부담금의 부과대상인 경우에는 시설분담금을 부과하지 않는다.”고 규정하고 있기는 하나, 이는 원인자부담금과 시설분담금이 ‘상수도시설 관련 재정의 충당’이라는 측면에서는 유사한 부과목적을 가질 수 있음에도 불구하고 원인자부담금을 납부한 자에게 다시 시설분담금이 부과되는 것이 중복부과에 해당할 수 있다고 본 것에 따른 개정으로, 이 사건 처분에 의하여 부과된 시설분담금이 실질적으로 원인자부담금에 해당한다는 근거가 될 수 없다.
이 사건 처분이 지방자치법 제138조에 위배되는 처분이라고 하더라도 그 하자가 객관적으로 명백하다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분이 무효라는 원고의 주장은 받아들이기 어렵다.