보조금환수및재정지원제외처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2019.03.20 / 시행일:

【원고, 항소인】 주식회사 경기고속 (소송대리인 법무법인(유한) 대륙아주 담당변호사 강보람 외 1인)
【피고, 피항소인】 광주시장 (소송대리인 법무법인 대종 담당변호사 정봉현)
【피고보조참가인】 경기도지사
【제1심판결】 수원지방법원 2018. 6. 14. 선고 2017구합71438 판결
【변론종결】2019. 2. 27.
【주 문】
 1. 원고의 항소를 기각한다.
 2. 항소비용은 보조참가로 생긴 비용을 포함하여 원고가 부담한다. 

【청구취지 및 항소취지】 제1심판결을 취소한다. 피고가 2017. 9. 27. 원고에 대하여 한 시외버스 청소년 할인 결손보조금 1,045,412,000원의 환수처분 및 도 보조금 지원 제외처분을 모두 취소한다. 
【이 유】1. 제1심판결의 인용 등
 이 법원의 판결 이유는 제1심판결 중 해당 부분을 다음 2항과 같이 수정하고, 다음 3항과 같이 판단을 보충하거나 추가하는 것 외에는 제1심판결의 이유(‘4. 결론’ 부분을 제외하고 별지를 포함한다) 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
2. 수정 부분
 ○ 3쪽 10행의 “시선개선비”를 “시설개선비”로 수정
 ○ 4쪽 아래에서 2행의 “이 법원”을 “제1심법원”으로 수정
 ○ 5쪽 13행의 “한편,” 오른쪽에 다음을 추가
 『여객자동차법 제4조 제3항, 같은 법 시행규칙 제17조는 공항버스의 운행을 위하여 요구되는 한정면허를 일반 시외버스의 운행을 위한 일반면허와 별도로 규정하고 있다. 또한, 』
 ○ 6쪽 4행의 “않는다.” 오른쪽에 다음을 추가
 『일반면허와 업무의 범위나 기간이 한정된 한정면허는 그 면허의 목적이 다르기 때문에 위와 같이 다르게 취급하는 것이다.』 
 ○ 6쪽 8행의 “지원하되” 오른쪽에 다음을 추가
 『적정이윤이 반영된 자율신고 요금제로 운영되는 한정면허(공항버스)에 대한 재정지원은 ‘손실보전을 통한 버스업체의 경영개선과 서비스 제고’라는 ‘버스재정지원사업’의 취지에 부합하지 아니한다고 보아』
 ○ 6쪽 14행의 “없다.” 오른쪽에 다음을 추가
 『이처럼 참가인이나 피고가 자신의 재량행위인 시외버스 청소년 할인 보조금 지급에 관하여 여객자동차법상 일반 시외버스와 성격이 다른 공항버스에 대하여 일반 시외버스와 달리 보조금 지급을 하지 아니하는 내용의 정책을 운용한 것이 잘못되었다고 보기 어렵다.』
 ○ 6쪽 마지막 행의 “한편”부터 7쪽 2행까지를 다음과 같이 수정
 『한편, 원고가 최초로 면허를 취득한 1997년에는 버스운송업체 재정지원을 위한 버스재정지원사업이 없었고, 경기도는 원고가 이 사건 면허를 받을 당시 마련한 설명회 자료나 면허계획 통보 자료에서 한정면허에 대한 보조금 지급에 관하여 명시하지 아니하였다. 또한 경기도 관내에서 공항버스운송사업으로 한정면허를 받은 업체 중, 일반면허와 한정면허를 동시에 받은 원고와 달리 한정면허만을 받은 경기공항리무진버스 주식회사는 이 사건 변론종결일까지 보조금을 수령한 사실이 없다.』
 ○ 8쪽 14행의 “해당한다.” 오른쪽에 다음을 추가
 『또한 원고는 청소년 요금에 대하여는 실제로 할인 요금을 적용하지 아니하였음에도 30%를 할인한 것처럼 보조금을 신청하였고, 어린이 요금에 대하여는 25% 할인 요금을 적용하였음에도 50%를 할인한 것처럼 신청하였는바, 이러한 점에서도 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 지급받은 경우에 해당한다고 할 수 있다.』
 ○ 9쪽 4행부터 아래에서 2행까지를 다음과 같이 수정
 『1) 처분사유의 추가·변경은 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되는 한도 내에서 인정되는 것이다. 그러나 피고가 이 사건 제외처분 당시 기속행위로 규정된 이 사건 조례 제18조 제4항(이하 ‘이 사건 조례 조항’이라 한다)을 근거 법령으로 밝혔음에도 제1심 재판 과정에서 재량행위로 규정된 지방재정법 제32조의8 제7항을 이 사건 제외처분의 근거 법률로 추가한 것은 이 사건 제외처분의 성질을 기속행위에서 재량행위로 변경시키는 의미를 가지고 그 제외 기간에도 차이가 있다는 점에서 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없으므로 허용되지 아니하는 처분사유의 추가·변경에 해당한다.
 2) 피고가 이 사건 제외처분 당시 근거 법령으로 밝힌 이 사건 조례 조항의 경우 재정지원금을 환수조치당한 여객자동차운수사업자를 3년간 도 보조금 지원대상에서 제외한다는 내용을 규정하고 있는데, 여객자동차법이 부정 수급한 보조금의 환수 이외에 별도로 향후 지원을 제한하는 근거 규정을 두고 있지 아니함에도 여객자동차법에서 위임된 사항을 규정하고 있는 위 조례 조항이 위와 같은 내용을 규정하고 있는 것은 그 위임범위를 벗어난 것으로 무효이다. 또한, 재량행위로 규정된 지방재정법 제32조의8 제7항과 달리 이 사건 조례 조항은 ‘보조금 지원대상에서 제외한다’고 규정함으로써 처분권자의 판단 재량을 완전히 박탈하고 있는 점에서도 무효이다. 결국, 이 사건 제외처분은 무효인 조례를 근거로 법령의 근거 없이 이루어진 것으로서 위법하다. 
 3) 이 사건 환수처분은 원고가 시외버스 청소년 할인 보조금을 부정 수급하였다는 이유로 내려진 것임에도 이 사건 제외처분은 원고의 시내버스 사업에 대한 시설개선비와 인센티브를 제한하는 것인데, 이는 이 사건 환수처분과 실질적인 관련성이 없는 보조금에 대하여 제한을 가하는 것으로 부당결부금지의 원칙에 위반된다.
 4) ㉠ 원고가 지난 3년간 지급받은 인센티브 수령액에 비추어 보면 이 사건 제외처분으로 원고가 지급받지 못하게 되는 시설개선비와 인센티브는 45억 원 이상일 것이라는 점이 합리적으로 추정되고, ㉡ 적어도 원고가 반환하여야 할 보조금 10억 원 상당을 훨씬 초과함을 부인하기 어려울뿐더러, ㉢ 인센티브를 지급받을 수 있다고 단정할 수 없다고 하더라도 그 지급 기회를 원천적으로 차단하는 이상, 이 사건 제외처분은 원고의 행위에 비하여 지나치게 무거운 제재로서 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.』
 ○ 10쪽 2행부터 11쪽 14행까지를 다음과 같이 수정
 『1) 처분의 근거 법령 추가 허용 여부
 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수도 있으나, 기본적 사실관계가 동일하다는 것은 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초적인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 것을 말하며, 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가·변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 참조).
 이 사건의 경우 이 사건 조례 조항 및 지방재정법 제32조의8 제7항 모두 청소년 요금 할인에 따른 보조금을 부정 수급한 여객자동차운수사업자에 대한 제재를 목적으로 일정 기간 보조금 지원을 제외하는 것을 그 내용으로 삼고 있다. 이는 동일한 사실관계에 관한 것이어서 피고가 처분의 근거 법령으로 지방재정법 제32조의8 제7항을 추가한 것은 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없고, 그 추가는 적법하다. 이와 다른 취지의 원고 주장은 이유 없다.
 2) 이 사건 제외처분의 근거 법률
 앞서 본 바와 같이 피고가 제1심에서 지방재정법 제32조의8 제7항을 근거 법령으로 추가·변경한 것은 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없고, 피고가 지방재정법 제32조의 제7항에 근거하여서 한 이 사건 제외처분은 적법하다. 이처럼 이 사건 제외처분이 지방재정법 제32조의 제7항에 근거한다고 보는 이상, 이 사건 조례 조항에 근거하여 이 사건 제외처분이 이루어졌음을 전제로 이 사건 조례 조항이 무효이므로 이 사건 제외처분이 위법하다는 취지의 원고 주장에 관하여는 판단하지 아니한다. 
 3) 부당결부금지의 원칙 위반 여부
 부당결부금지의 원칙이란 행정주체가 행정작용을 함에 있어서 상대방에게 이와 실질적인 관련이 없는 의무를 부과하거나 그 이행을 강제하여서는 아니 된다는 원칙을 말한다(대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500 판결 참조).
지방재정법 제32조의8 제7항은 “지방자치단체장은 제1항 제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하여 지방보조금 교부 결정이 취소된 자에 대해서는 5년의 범위에서 지방보조금 교부를 제한할 수 있다.”고 규정하고 있어 교부를 제한할 수 있는 보조금을 한정하고 있지 아니하다. 피고가 이 사건 제외처분을 통하여 원고에게 제한한 보조금은 여객자동차운수사업자의 시설개선비와 인센티브로 이는 여객자동차운수사업과 관련된 보조금이라는 점에서 실질적 관련성이 없는 제한이라고 볼 수 없다. 이와 다른 취지의 원고 주장은 이유 없다.
 4) 이 사건 제외처분이 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부 
 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조).
 을가 제1, 2, 3호증, 갑 제8, 10호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정, 즉 원고가 수년간에 걸쳐 약 10억 원에 이르는 큰 금액을 부정 수급하였고, 피고가 소멸시효의 완성 등으로 일부 보조금을 환수하지 못하게 된 점, 원고가 이 사건 보조금의 지급을 신청할 당시 한정면허를 받은 공항버스는 청소년 운임 할인에 따른 결손 보조금의 지급대상이 아님을 알고 있었던 것으로 보이는 점, 지방재정법 제32조의8 제7항에서 정한 지방보조금 교부 제한 기간은 최대 5년간인데도 피고가 그 범위 내인 3년간 원고를 보조금 지원대상에서 제외한 점, 이 사건 제외처분에 의하여 교부가 제한된 시설개선비와 인센티브는 손실금에 대한 보조금의 성격을 가진 시외버스 청소년 할인 보조금과 달리 수익적 보조금 또는 포상금 성격의 보조금이라는 점에서 실질적 손실이 덜하다고 볼 수 있는 점, 이 부분 보조금이 제한되더라도 여객자동차법 제50조 제1항에 따라 국가가 지급하는 보조금의 지급까지 제한되지는 아니하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 제외처분이 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다. 이와 다른 취지의 원고 주장은 이유 없다.』
3. 판단의 보충 및 추가
 원고는, 원고가 보조금을 지급받을 수 있는지 여부는 대외적 효력이 있는 여객자동차법 및 같은 법 시행규칙 등 법령을 기준으로 판단하여야 하고 대외적 구속력이 없는 건설교통부의 ‘버스재원지침’을 기준으로 판단하여서는 아니 되며, 여객자동차법 및 같은 법 시행규칙에 의할 때 시외버스 청소년 할인 보조금 지원 대상에서 공항버스를 제외하고 있지 아니함에도 피고가 원고를 보조금 대상에서 제외한 것은 위법하다는 취지로 주장한다.
 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 여객자동차법 및 같은 법 시행규칙에 의할 때 시외버스 청소년 할인 보조금 지원은 참가인이나 피고의 재량행위에 해당하는 점, 여객자동차법 및 같은 법 시행규칙에서 한정면허를 일반면허와 다르게 취급하고 있는 점, ‘버스재정지원사업’의 취지는 ‘손실보전을 통한 버스업체의 경영개선과 서비스 제고’인데 한정면허의 경우 자율신고 요금제로 운영되어 적정이윤이 이미 반영된 점, 이 사건 제외처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기도 어려운 점 등에 비추어 보면, 피고가 원고를 보조금 지원 대상에서 제외한 것이 위법하다고 볼 수 없다. 원고의 주장은 이유 없다.
4. 결론
 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 기각한다. 

판사 김동오(재판장) 박재우 박해빈