재산세등부과처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2020.09.24 / 시행일:

【심급】
1심
【세목】
재산세
【주문】
1. 피고가 2017. 9. 10. 원고에 대하여 한 2017년 귀속 재산세 9,116,495,620원(도시지역분 2,289,454,120원 포함)의 부과처분 중 재산세 9,066,416,995원(도시지역분 2,276,237,440원 포함)을 초과하는 부분 및 지방교육세 1,365,408,300원의 부과처분 중 1,358,035,913원을 초과하는 부분을 각 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 5/6는 원고가, 나머지 1/6은 피고가 각 부담한다.
【이유】

1.처분의 경위

가.원고는1987. 12. 14.서울 송파구○○동29대87182.8㎡중100분의75지분(이하‘이 사건 토지’라 한다)을 매수하여 현재까지 소유하고 있다.
나.원고는2017. 6.경 이 사건 토지 중 도로3곳이 일반인의 통로에 제공되는 사설도로로서 지방세법 제109조 제3항 제1호 및 구 지방세법 시행령(2019. 12. 31.대통령령 제30318호로 개정되기 전의 것,이하 같다)제108조 제1항 제1호에 따른 재산세 비과세 대상에 해당한다고 보아 피고에게 재산세 감면신청을 하였으나,피고는2017. 7. 3.원고가 비과세신청을 한2곳에 해당하는[별지1]도면1의‘재산세 비과세’범례 표시 부분(지적경계와 인접한 노란색 부분,이하‘감면신청 인용부분’이라 한다)에 대해서는 재산세 비과세 결정을 하였으나,나머지1곳인[별지1]도면1의(A)부분에 대해서는 원고의 감면신청을 거부하였다.
다.피고는 이 사건 토지 중[별지1]도면2의(A)내지(E)부분이 모두 재산세 과세대상에 해당함을 전제로2017. 9. 10.원고에게2017년 귀속 재산세9,289,368,635원(도시지역분2,351,798,760원 포함)및 지방교육세1,387,513,970원 합계10,676,882,600원을 부과하였다가2017. 9. 28.원고에게 위 과세처분을 재산세9,197,463,220원(도시지역분2,310,445,720원 포함)및 지방교육세1,377,403,500원 합계10,574,886,720원으로 감액 경정·고지하였다(이하 위와 같이 감액 경정되고 남은 부분을‘이 사건 최초 처분’이라 한다).
라.원고는2017. 12. 8.조세심판원에 이 사건 최초처분의 취소를 구하는 심판청구를 하였고,조세심판원은2018. 7. 26.이 사건 토지 중[별지1]도면2의(B)부분에 대해서만 원고의 청구를 인용하고 나머지 부분은 기각하는 결정을 하였다.
마.이후 피고는 위 조세심판원의 결정에 따라[별지1]도면2의(B)부분에 해당하는 재산세80,967,600원(도시지역분20,991,600원 포함)및 지방교육세11,995,200원 합계92,962,800원을 감액 경정하였다[이하 이 사건 최초처분 중 위와 같이 감액 경정되고 남은2017년 귀속 재산세9,116,495,620원(도시지역분2,289,454,120원 포함)및 지방교육세1,365,408,300원 부분을‘이 사건 처분’이라 한다].
[인정 근거]다툼이 없는 사실,갑 제1내지6호증(각 가지번호 포함,이하 같다)의 각 기재,변론 전체의 취지

2.이 사건 처분의 적법 여부

가.당사자들 주장의 요지

1)원고

이 사건 토지 중[별지1]도면1의(A)부분 대지2,329.50㎡(이하‘A부분’이라 한다)및 같은 도면1의(D)부분 대지429.14㎡(이하‘D부분’이라 한다)는 아무런 제한 없이 불특정 다수의 보행도로 및 통행로로 제공되고 있는바,이는 지방세법 제109조 제3항 제1호 및 구 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에 따라 재산세 비과세 대상인‘사도’에 해당할 뿐만 아니라,위 시행령 제108조 제1항 제1호 단서에 규정된 재산세 비과세 대상에서 제외되는‘대지 안의 공지’에 해당하지 아니하므로,이 사건 처분 중A부분 및D부분이 재산세 과세 대상임을 전제로 한 부분은 위법하다.
2)피고

A부분은 이 사건 지상에 신축된◇◇월드타워(이하‘월드타워’라 한다)와◇◇월드몰(이하‘월드몰’이라 하고,월드타워와 통틀어‘이 사건 건축물’이라 한다)로 출입하기 위한 주된 통로로서 월드몰 고객들이 월드몰 하단에 설치된 잔디밭을 이용하거나 석촌호수 방면으로 가기 위한 보행통로로 보아야 하고,지하철 이용을 위해A부분을 이용하는 보행자는 거의 없다. ‘대지 안의 공지’또는‘공개 공지’에 해당하는A부분에 대하여 비과세되어야 할 이유가 없다.
D부분은 건축한계선으로 인해 발생된‘대지 안의 공지’로서,건축법상 건축물 신축시 설치하도록 강제되어 있는 것인데,지방세법상 비과세에 해당하기 위해서는 국가,지방자치단체 또는 지방자치단체조합이1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용할 것이 계약된 경우에만 비과세될 수 있다.
‘공공보행통로’와‘공개공지’는‘대지내 공지’3)의 하위 개념으로 도로가 아니므로‘공공보행통로’에 해당하는A부분과‘공개공지’에 해당하는D부분이 도로의 일종인‘사도’라는 원고의 주장은 부당하다.
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각3)피고는‘대지 안의 공지’와‘대지내 공지’를 구분하지 아니하고 혼용하고 있으나,서울특별시장의 도시·군관리계획에 기재되어 있는‘대지내 공지’는 건축법 시행령 제80조의2에 따른‘대지 안의 공지’와 동일한 의미라고 보기 어렵다.
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원고가 인용하고 있는 대법원 판결(대법원2005. 1. 28.선고2002두2871판결)은‘대체할 도로가 없는 경우’에 한하여 재산세 비과세되는 사도로 인정한 것인데, A부분과D부분은 모두 대체도로가 없는 도로에 해당하지 않으므로 비과세 되는 사도로 인정될 수 없다.
원고는 서울특별시 건축 조례 제26조 제5항에 근거하여 필요시마다A부분을 원고의 홍보 및 수익창출을 위해 사용함으로써 이를 독점적·배타적으로 사용·수익하였다.
나아가 측량감정 없이 원고가 재산세 면제를 주장하는A부분 및D부분의 정확한 위치와 면적을 인정할 수는 없다.
나.관계 법령

[별지2]기재와 같다.
다.인정사실

1)피고는2012. 6. 7.제2◇◇월드 신축에 따른 교통영향분석 등 심의 결과에 따라 이 사건 토지의 남쪽에 인접하는 잠실길 일부구간에 보행자로를 설치하고 지하도로를 축조하여 주변의 교통소통에 원활을 기하고자 도시계획시설(도로:지하도로)를 결정·고시하였다(송파구고시 제2012-41호).
2)서울특별시장은2012. 7. 26.아래와 같은 내용이 포함된 도시·군관리계획[□□□로 지구단위계획구역내 특별계획구역2(제2◇◇)세부개발계획]결정 및 지형도면 고시(서울특별시고시 제2013-35호)(이하‘이 사건 고시’라 한다)를 하면서[별지1]도면3기재와 같이A부분은‘공공보행통로’로, D부분은‘공개공지’로 각 지정하였다.
가)대지내 공지에 관한 결정(변경)조서

■공개공지

구분세부개발계획공개공지·부지의 10% 이상의 공개공지 확보

주)공개공지라 함은 건축법 제43조 동법 시행령 제27조의2및 서울특별시 건축 조례 제26조에서 정의하는 공개공지 확보 대상과 지구단위계획에 의하여 공개공지로 지정된 공지를 말한다.
■공공보행통로

구분세부개발계획공공보행통로·□□□로와 잠실길을 연계하는 24시간 공공보행통로 조성(폭 10m 이상) - 건축물 내부 통과시 높이는 4m 이상 - 단, 지하공공보행통로와 연계되는 지상구간은 폭 6m 이상·지하철 2호선, 8호선간 지하연결통로와 지상공공보행통로를 선큰계단(폭 6m 이상)을 이용하여 연계하는 지하공공보행통로 조성(폭 6m 이상, 높이 2.7m 이상)

주)공공보행통로라 함은 대지 또는 건축물 내에 일반보행자의 통행을 위하여 제공된 통로를 말한다.
3)원고는2017. 2. 9.경 이 사건 건축물을 신축하여 사용승인을 받았는데,당시A부분에 대한 사용승인 조건은‘지상공공보행통로’로서‘10m이상, 24시간 개방’이었다.
4)이 사건 토지의 북쪽에는□□□로가,서쪽에는 송파대로가,남쪽에는 잠실길이 인접하는데,지하철 잠실역의 출구는 아래 그림과 같이 이 사건 토지의 서북쪽으로1번 및2번 출구(2호선)가,동북쪽으로11및12번 출구(8호선)가 위치하고,그 중간□□□로변에 버스정류장(잠실역1번, 11번 출구,송파구청,방이맛골 방면)이 위치한다.아래 그림과 같이A부분의 북쪽 상단은 월드몰 에비뉴엘동의 동쪽 출입구(R표시 부분)와 그 반대편에 위치한 나머지 월드몰의 서쪽 출입구(S표시 부분)를 가로질러 위치하고 있고, A부분의 중간 부분은 월드타워의 동문(P표시 부분)과 접하고 있으며, A부분의 남쪽 하단은 석촌호수(동호)북측 잠실길에 인접한 감면신청 인용부분인 보행자도로로 이어진다.
[이 사건 토지 주변도]

5) A부분의 중간에는 잠실역으로 연결되는 지하공공보행통로로 진입하기 위한 폭6m의 가지 부분이 위치하고 있는데,그 말단에서 지하공공보행통로로 진입하기 위한 계단의 우측에는 지하철2호선 및8호선과 잠실광역환승센터 등으로 연결된다는 안내 표지판이 설치되어 있다.
6) D부분의 남단은 아래 각 사진과 같이 감면신청 인용부분인 보행자도로 및 석촌호수 사거리의 횡단보도와 연결되어 있고, D부분 서쪽에는 붉은 색 보도블럭과 노면의 자전거도로 표시 등이 있는 자전거도로가 설치되어 있다.위 자전거도로와D부분 사이에는 폭2m이상의 조경이 설치되어 있다.잠실길에 인접한 감면신청 인용부분인 보행자도로에는 시각장애인용 점자블럭이 설치된 보행자도로 및 자전거도로가 설치되어 있는데,위 점자블럭은 아래 각 사진과 같이D부분을 관통하여 북서쪽 방향의 보행자도로로 이어진다. ‘Y’자 모양인D부분의 북단은 서쪽으로 자전거도로로 이어지고,동쪽으로 월드몰 에비뉴엘동 옆 통행로로 이어진다.
7)원고는A부분의 상단을 포함하여 월드몰 두 동 사이에 위치한 공간(위 이 사건 토지 주변도의R및S표시 부분 사이)을 아레나 광장으로 지칭하면서 이곳에서2019. 4. 6. ‘◇◇월드타워 국제 수직마라톤대회’, 2018. 10. 13. ‘2018◇◇월드타워 포토피크닉×핑크리본 캠페인’등 행사를 개최하였고,이후에도A부분 주위로 아래 각 사진과 같이 이동식 천막 등을 설치하여‘◇◇월드타워 상량기념 경품증정행사’, ‘벚꽃축제’등 행사를 개최하였다.
8)피고는 원고의 협조를 받아 이 사건 토지 및 아레나 광장 일대에서2017. 5. 20. ‘책 읽는 송파 그림책 출제’, 2017. 6. 13. ‘2017유니세프 아동친화도시 제1회 컨퍼런스 및 박람회’, 2017. 9. 24. ‘2017한성백제문화제’, 2018. 10. 14. ‘2018한성백제문화제’, 2018. 10. 21. ‘2018청춘,커피 페스티벌’, 2018. 11. 2. ‘2018잠실 석촌호수 단풍&낙엽 축제’등 행사를 주최하였다.
9)원고는2019. 5. 4. 20:00경 개최된‘2019◇◇월드타워 불꽃축제’의 행사 준비를 위하여2019. 4. 18.부터2019. 5. 9.까지 아래 사진과 같이 펜스를 설치하는 방법으로A부분의 통행을 전면 제한하였다.
[인정 근거]다툼이 없는 사실,갑 제7내지10, 12내지19호증,을 제2, 4, 5호증의 각 기재 내지 영상,이 법원의 현장검증결과,변론 전체의 취지

라.판단

1)관련 법리

지방세법 제109조 제3항 제1호는‘대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지’를 재산세 비과세 대상으로 규정하고 있고,그 위임에 따른 구 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호는 본문에서‘도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’를 재산세 비과세 대상인 도로로 규정하면서,그 단서에서‘건축법 시행령 제80조의2에 따른 대지 안의 공지’는 비과세 대상에서 제외하는 것으로 규정하고 있다.4) 5)

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각4)건축법상 대지 안의 공지라도1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용할 것이 계약된 경우에만 비과세될 수 있다는 피고의 주장은 지방세법 제109조 제2항에 의한 비과세 요건에 관한 것으로,원고가 지방세법 제109조 제3항에 의해D부분의 재산세 면제를 주장하는 이 사건 처분의 위법 여부와는 전혀 무관한 주장이므로 받아들일 수 없다.
각5)여기서 건축법 시행령 제80조의2에 따른‘대지 안의 공지’를 위 단서에서 비과세 대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는 당해 대지소유자가 그 사용·수익 방법의 하나로 임의로 일반공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이므로,그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 위 단서에서 정한'대지 안의 공지'에 해당하지 않는 것으로 보아야 한다(대법원2005. 1. 28.선고2002두2871판결 참조).피고는 공공보행통로와 공개공지가 대지 안의 공지의 하위개념으로 도로에 해당할 수 없어 비과세 대상이 될 수 없다는 취지로 주장하기도 하나,위 주장은 대지 안의 공지와 대지내 공지를 혼동하고 있는 것인 데다가,위와 같이 건축법 소정의 대지 안의 공지라도 사설도로로서 비과세 대상이 될 수 있는 것이므로,피고의 위 주장도 이유 없다.
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지방세법 제109조 제3항 제1호,구 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에서 재산세를 부과하지 않는 것으로 규정된'일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로'는 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고,처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태,사도의 공도에의 연결상황,주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고,실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다(대법원2005. 1. 28.선고2002두2871판결 참조).
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각6)위 법리에 따르면‘일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고,실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있는 사도’는 재산세 비과세 대상이 되는 것이고,이를‘대체할 도로가 없는 경우’에 한하여 재산세 비과세되는 사도로 인정된다고 해석할 근거는 없다.따라서A부분과D부분이 대체도로가 있어 비과세 대상인 사도로 인정될 수 없다는 피고의 주장은 받아들일 수 없다.
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따라서 건축법령에 따라 의무적으로 설치한 공개공지 또는 대지 안의 공지라 하더라도 그 공지의 이용현황,사도의 조성경위,대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아,대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 지방세법 제109조 제3항 제1호,구 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호 소정의’일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로‘에 해당된다고 보아야 할 것이다.
2)구체적인 판단

가) A부분 및D부분의 면적 등 특정

갑 제20내지24호증의 각 기재 내지 영상 및 변론 전체의 취지를 종합하면,원고가 이 사건 건물의 사용승인 당시 제출한 도면의 공공보행통로 등 면적과 위치에 부합하도록 실제A부분 및D부분이 설치되었고,위 도면에 따른 면적과 위치는[별지1]도면1기재와 동일하게A부분이2,329.50㎡(소수점 둘째 자리 이하 절사,이하 같다), D부분이429.14㎡인 사실이 인정되는바,원고가 재산세과 비과세되어야 한다고 주장하는 위A부분과D부분의 면적 및 위치를 그대로 인정할 수 있다.측량감정 없이 위 면적 등을 인정할 수 없다는 피고의 주장은 받아들이지 않는다.
나) A부분의 비과세 여부

위 인정사실을 비롯하여 앞서 든 각 증거들과 이 법원의 현장검증결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, A부분은 지방세법 제109조 제3항 제1호,구 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호의 재산세 비과세 대상에 해당하는‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’에 해당한다고 볼 수 없으므로,원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
①A부분이 이 사건 고시 및 이 사건 건축물의 사용승인 당시 공개공지와 구분되는 일방보행자의 통행을 위한 공공보행통로로 지정되었음은 앞서 본 바와 같다.그러나 원고는 건축법령7)에 따른 공개공지 설치 의무 및 그 준수사항을 이행하는 방편으로A부분을 둘러싸고 있는 주위 공지에 공원,콘서트홀 등 일반이 사용할 수 있도록 휴식시설 등을 설치하면서 그 주위로 원고가 소유·관리하는 조경수를 식재하거나 일반인들이 사용할 수 있는 긴 의자 등을 설치하였고,위와 같은 전체 공지의 이용을 위해 보행자들이A부분으로 통행하는 것이 거의 필수적으로 요구된다고 할 것인바,결국A부분 역시 위 주위 공지들과 함께 건축법령에 따른 공개공지로서의 역할을 수행하고 있다고 볼 수 있다.
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각7)구 건축법(2018. 8. 14.법률 제15721호로 개정되기 전의 것)제43조 제1항,구 건축법 시행령(2019. 10. 22.대통령령 제30145호로 개정되기 전의 것)제27조의2는’일반주거지역이나 준주거지역,상업지역 등의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 문화 및 집회시설,판매시설 등에 해당하는 바닥면적의 합계가5천 제곱미터 이상인 건축물의 대지에 일반이 사용할 수 있도록 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(공터)를 설치‘하도록 규정하는 한편,위 공개공지 등을 확보할 때에는‘모든 사람들이 환경친화적으로 편리하게 이용할 수 있도록 긴 의자 또는 조경시설 등 건축조례로 정하는 시설을 설치할 것’이라는 사항을 준수하도록 하고(건축법 시행령 제27조의2제3항),공개공지 등에는 연간60일 이내의 기간 동안 건축조례로 정하는 바에 따라 주민들을 위한 문화행사를 열거나 판촉활동을 할 수 있고,다만 울타리를 설치하는 등 공중이 해당 공개공지 등을 이용하는데 지장을 주는 행위를 해서는 아니 된다고 규정하고 있다(건축법 시행령 제27조의2제5항).
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②이 사건 토지는 그 전체 면적이87,182.8㎡로 매우 넓고,그럼에도 이 사건 토지 북쪽에 위치하는□□□로에는 서북쪽2호선 출구 부근 외에는 횡단보도가 설치되어 있지 않다.따라서 이 사건 토지의 북쪽에서 남쪽으로 이동하는 보행자 또는 이 사건 토지의 서북쪽2호선 출구 및 동북쪽8호선 출구를 이용하는 보행자로서는 이 사건 건축물을 이용할 목적이 없는 이상,위2호선 출구 부근 횡단보도 또는 이 사건 토지의 동측과 서측의 보행로로 이동하는 것이 대부분일 것으로 보인다.다만 이 사건 토지 북측 중간에 위치한 버스정류장에서 하차한 보행자가 석촌호수(동호)를 가기 위해서는A부분을 이용하는 것이 가장 용이한 방법이기는 하나,이 사건 토지 및 석촌호수 주위에는 위 버스정류장 외에도 다수의 버스정류장이 위치하는바,실제 석촌호수로 가기 위해A부분을 이용하는 보행자는 그리 많지 않을 것으로 보인다.결국 이 사건 토지에 인접한 다른 대지로 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게A부분을 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 되었다고 보기는 어렵다.
③월드몰의 경우A부분으로 인해 에비뉴엘동과 나머지 동으로 구분되어 있는바,지상1층에서 위 두 동을 서로 이동하기 위해서는A부분을 이용하는 것이 필수적이고,월드타워를 이용하는 사람들 역시A부분에 인접한 출입구를 사용하는 경우가 적지 않을 것으로 보인다.반면 이 사건 건축물은 국내 최고층 건물과 최대 규모의 복합 상업시설이어서 이 사건 건축물 및 이 사건 토지의 공개공지 관람 등과 무관하게 단지 석촌호수 등으로의 이동을 위해A부분을 이용하는 보행자는 그리 많지 않을 것으로 보인다.결국A부분을 통행하는 보행자 등 현장사진에 근거하여A부분이 일반인의 자유로운 통행을 위해 제공되었다고 판단하기는 어렵다.
④위와 같은 이유로A부분의 중간에 위치한 지하공공보행통로로 연결되는 가지 부분을 통행하는 사람 역시 대부분 이 사건 건축물 내지 이 사건 토지의 공개공지를 방문할 목적으로 이동하는 사람이 대부분일 것으로 판단된다.더구나 위 가지 부분을 이용하는 것이 감면신청 인용부분 등 이 사건 토지 주위의 보행자도로를 이용하는 것보다 잠실역 지하철 이용 등에 특별히 유리하다고 보이지도 않는다.
⑤원고가 주최하거나 후원하는 각종 행사들이A부분을 포함한 이 사건 토지의 공개공지에서 개최되었고,그 때마다 원고가 그 행사의 진행 및 준비를 위하여A부분에 보행에 지장을 줄 수 있는 추가 시설물 등을 자유로이 설치한 점을 감안하면,원고가A부분에 대한 배타적 사용수익권을 포기한 것으로 보기도 어렵다.
다) D부분의 비과세 여부

앞서 본 인정사실에 나타난D부분의 이용실태,공도에의 연결상황,주위 대지의 상황 등 제반 사정을 종합하여 보면, D부분은 사실상 보행자도로서의 역할을 거의 하지 않는D부분 좌측의 자전거도로를 대신하여 이 사건 토지의 남서쪽과 북서쪽 사이를 이동하는 일반 보행자들의 주된 통행로로 이용되고 있고,그 소유자인 원고가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있는바,결국D부분이 일부 월드몰을 방문하는 고객들의 통행로로서의 역할을 하고 있다 하더라도 전체적으로는 일반 불특정 다수인이 아무런 제한 없이 자유롭게 통행에 이용하고 있다고 봄이 타당하다.따라서D부분은 구 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에서 정한 재산세 비과세 대상인‘도로’에 해당하고,원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
이에 대하여 피고는D부분이 대지 안의 공지로서 구 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호 단서의 비과세 예외에 해당한다는 취지로 주장한다.그러나 앞서 본 바와 같이D부분은 이 사건 고시에 의해 구 건축법(2018. 8. 14.법률 제15721호로 개정되기 전의 것)제43조,구 건축법 시행령(2019. 10. 22.대통령령 제30145호로 개정되기 전의 것)제27조의2및 구 서울특별시 건축 조례(2018. 1. 4.서울특별시조례 제6700호로 개정되기 전의 것)제26조에 따른‘공개공지’로 지정되었을 뿐‘대지 안의 공지’로 지정된 바가 없다.8)나아가 앞서 본D부분의 이용실태 등 제반 사정을 종합하면,이미 이 사건 토지의 남서쪽 하단 주위에 자전거도로 외에는 일반인들이 통행할 수 있는 통행로가 부족하여 부득이하게D부분을 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 됨으로써 원고가 소유자로서 더 이상D부분을 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없다고 봄이 타당한바,설령D부분이 대지 안의 공지로 지정되었다 하더라도,구 지방세법 시행령 제137조 제1항 제1호 단서에서 정한‘대지 안의 공지’에 해당한다고 볼 수는 없다.피고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
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각8)구 건축법 시행령(2019. 10. 22.대통령령 제30145호로 개정되기 전의 것)제80조의2 [별표2]및 구 서울특별시 건축 조례(2018. 1. 4.서울특별시조례 제6700호로 개정되기 전의 것)제30조[별표4]에 의한 이 사건 토지 지상 건축물에 적용될 대지 안의 공지 기준은 건축선(도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선)으로부터 건축물까지의 거리를3m이상6m이하로 정하고 있는데,기록상 이에 해당하는D부분이 구체적으로 특정된 바도 없다.
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3)정당한 세액

D부분을 재산세 비과세 대상으로 하는 경우 이 사건 토지에 대한 정당한 세액은 재산세 본세6,790,179,555원[= 6,827,041,500원-36,861,945원(= 49,149,260원× 75%)],도시지역분2,276,237,440원[= 2,289,454,120원-13,216,680원(= 17,622,240원× 75%)]및 지방교육세1,358,035,913원[= 1,365,408,300-7,372,387원(= 9,829,850원× 75%)]이 된다(피고의2019. 7. 23.자 준비서면,원고의2020. 7. 8.자 청구취지변경신청서 참조).따라서 이 사건 처분 중 위 정당세액을 초과하는 부분은 위법하다.
3.결론

그렇다면 원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고,나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지1]

도면1

도면2

도면3

[별지2]

관계 법령

■지방세법

제109조(비과세)

③다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다.다만,대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다)및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1.대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지

■구 지방세법 시행령(2019. 12. 31.대통령령 제30318호로 개정되기 전의 것)

제108조(비과세)

①법 제109조 제3항 제1호에서"대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지"란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1.도로:「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로.다만,「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.
■구 건축법(2018. 8. 14.법률 제15721호로 개정되기 전의 것)

제43조(공개 공지 등의 확보)

①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(空地:공터)또는 공개 공간을 설치하여야 한다.
1.일반주거지역,준주거지역

2.상업지역

3.준공업지역

4.특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 도시화의 가능성이 크다고 인정하여 지정·공고하는 지역

제58조(대지 안의 공지)

건축물을 건축하는 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역ㆍ용도지구,건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.
■구 건축법 시행령(2019. 10. 22.대통령령 제30145호로 개정되기 전의 것)

제27조의2(공개 공지 등의 확보)

①법 제43조 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개 공간(이하 이 조에서"공개공지등"이라 한다)을 확보하여야 한다.
1.문화 및 집회시설,종교시설,판매시설(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」에 따른 농수산물유통시설은 제외한다),운수시설(여객용 시설만 해당한다),업무시설 및 숙박시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가5천 제곱미터 이상인 건축물

③제1항에 따라 공개공지등을 설치할 때에는 모든 사람들이 환경친화적으로 편리하게 이용할 수 있도록 긴 의자 또는 조경시설 등 건축조례로 정하는 시설을 설치해야 한다.
⑥공개공지등에는 연간60일 이내의 기간 동안 건축조례로 정하는 바에 따라 주민들을 위한 문화행사를 열거나 판촉활동을 할 수 있다.다만,울타리를 설치하는 등 공중이 해당 공개공지등을 이용하는데 지장을 주는 행위를 해서는 아니 된다.
제80조의2(대지 안의 공지)

법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다.이하 같다)및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원,철도,하천,광장,공공공지,녹지,그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표2와 같다.
[별표2]

대지의 공지 기준(제80조의2관련)

1.건축선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리

대상 건축물건축조례에서 정하는 건축기준다. 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1,000제곱미터 이상인 판매시설, 숙박시설(일반숙박시설은 제외한다), 문화 및 집회시설(전시장 및 동·식물원은 제외한다) 및 종교시설·3미터 이상 6미터 이하 

2.인접 대지경계선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리

대상 건축물건축조례에서 정하는 건축기준다. 상업지역이 아닌 지역에 건축하는 건축물로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1,000제곱미터 이상인 판매시설, 숙박시설(일반숙박시설은 제외한다), 문화 및 집회시설(전시장 및 동·식물원은 제외한다) 및 종교시설·1.5미터 이상 6미터 이하 

■구 서울특별시 건축 조례(2018. 1. 4.서울특별시조례 제6700호로 개정되기 전의 것)

제26조(공개공지 등의 확보)

①영 제27조의2제1항 및 제2항에 따라 공개공지 또는 공개공간(이하"공개공지 등"이라 한다)을 확보하여야 하는 대상건축물 및 면적은 다음 각 호와 같다.
1.대상건축물:다음 각목의 어느 하나에 해당하는 시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가5천제곱미터 이상인 건축물

가.문화 및 집회시설

나.판매시설(「농수산품유통 및 가격안정에 관한 법률」제2조에 따른 농수산물유통시설은 제외)

다.업무시설

라.숙박시설

2.면적:제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이 확보하여야 하는 공개공지 등의 면적은 대지면적(일반인 출입이 부분적으로 제한되는 공항시설 등에 대하여는 그 출입이 제한되는 부분의 면적 제외)에 대한 다음 각 목의 비율이상으로 한다.다만,영 제31조 제2항에 따라 지정한 건축선 후퇴부분의 면적은 공개공지 등의 면적에 포함하지 아니하며,필로티구조로 구획되거나 제2항 제7호에 따라 지하에 설치된 부분의 면적은2분의1에 한하여 공개공지 등의 면적으로 산입한다.
다.연면적 합계가3만제곱미터 이상:대지면적의10퍼센트

3.대지 또는 건물 내에 설치하는 지하철의 출입구나 환기구는 제2항의 규정에도 불구하고 공개공지 등의 면적으로 산입한다.
②영 제27조의2제3항에 따라 공개공지 등은 다음 각 호의 기준에 적합하게 설치 및 관리하여야 한다.
1.대지에 접한 도로 중 가장 넓은 도로변(한 면이4분의1이상 접할 것)으로서 일반인의 접근(계단 이용 제외)및 이용이 편리한 장소에 가로환경과 조화를 이루는 소공원(쌈지공원)형태로 설치한다.다만,가장 넓은 도로변에 설치가 불합리한 경우에는 위원회의 심의를 거쳐 그 위치를 따로 정할 수 있다.
2. 2개소 이내로 설치하되, 1개소의 면적이 최소45제곱미터 이상

3.최소폭은5미터 이상

4.필로티구조로 할 경우에는 유효높이가6미터 이상

5.조경·벤치·파고라·시계탑·분수·야외무대(지붕 등 그 밖에 시설물의 설치를 수반하지 아니한 것에 한한다)·소규모 공중화장실(33제곱미터미만으로서 허가권자와 건축주가 협의된 경우에 한함)등 다중의 이용에 편리한 시설을 설치

6.공개공지 등이 설치된 장소마다 출입 부분에 별표3의 설치기준에 따라 안내판(안내도 포함)을1개소 이상 설치하여야 한다.
7.공개공지 등은 지상에 설치하도록 하되,상부가 개방된 구조로 지하철 연결통로에 접하거나 다수 공중이 이용 가능한 공간으로서 위원회의 심의를 거쳐 지하부분<제1호에 불구하고 계단 이용 가능)에도 설치할 수 있다.
8.공개공지 등을 설치한 건축물의 건축주는 사용승인 신청 시 별지 제4호 서식에 따른 관리대장을 제출하고,구청장은 위법이 발생하지 않도록 연1회 이상 확인·관리하여야 한다.
9.제8호에 따라 구청장이 공개공지를 확인·관리하는 경우, 2년에1회 이상 공개공지의 관리실태 및 활용방안에 관한 전문가 점검을 실시할 수 있다.
⑤영 제27조의2제6항에 따라 공개공지 등에서는 연간60일 이내의 기간 동안 주민들을 위한 문화행사를 열거나 판촉활동을 할 수 있다.다만,울타리를 설치하는 등 공중이 해당 공개공지 등을 이용하는데 지장을 주는 행위를 해서는 아니되며,공개공지 등에서 개최되는 행사의 범위 및 관련 절차,이용시간 및 행위 제한 등 실행에 필요한 사항은 시장이 따로 정한다.
제30조(대지 안의 공지)

법 제58조 및 영 제80조의2에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표4와 같다.
[별표4]

대지안의 공지기준(제30조 관련)

1.건축선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리

대상 건축물건축물의 각 부분까지 
띄어야 할 거리용 도 당해 용도로 사용되는 바닥면적의 합계나. 판매시설, 숙박시설(일반숙박시설 제외), 의료시설, 운동시설 및 관광휴게시설○ 1,000제곱미터 이상○ 3미터 이상※ 2007년 5월 29일 이후 건축된 건축물의 의료시설로의 용도변경은 지방 건축위원회 심의를 거쳐 적용하지 않을 수 있다

2.인접대지경계선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리

대상 건축물 건축물의 각 부분까지 띄어야 할 거리용 도당해 용도로 사용되는 바닥면적의 합계다. 판매시설, 숙박시설(일반숙박시설 제외), 문화 및 집회시설(전시장 및 동ㆍ식물원 제외) 및 종교시설, 장례식장 다만, 상업지역에서 건축하는 경우 제외○ 1,000제곱미터 이상○ 1.5미터 이상○ 1,000제곱미터 미만○ 1미터 이상

■도로법

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "도로"란 차도,보도(步道),자전거도로,측도(側道),터널,교량,육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며,도로의 부속물을 포함한다.
■도로법 시행령

제2조(도로)

「도로법」(이하"법"이라 한다)제2조 제1호에서"차도,보도(步道),자전거도로,측도(側道),터널,교량,육교 등 대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설이나 공작물을 말한다.
1.차도ㆍ보도ㆍ자전거도로 및 측도.끝.

이 사건 건축물을 이용하는 고객들의 편익을 위하여 활용되고 있는 등 사정들을 종합적으로 고려할 때 A 부분이 일반인들로 하여금 자유로이 통행할 수 있도록 개방되어 있기는 하나 그러한 사정으로 인하여 토지소유자인 원고가 A 부분을 독점적·배타적으로 사용·수익하지 못하고 있거나 앞으로 이를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없다고 보기 어려우므로 구 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호의 재산세 비과세 대상에 해당하는 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’에 해당한다고 볼 수 없음.