이건 토지의 임대행위가 수익사업에 사용되는 지 여부 (일반행정, 대법원)
공포일: 2013.04.26 / 시행일:

【심급】
3심
【세목】
재산세
【주문】
파기환송

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】

상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 각 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.1. 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것) 제186조 제4호, 구 지방세법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부 개정되기 전의 것) 제137조 제1항 제1호는 ‘도로법에 의한 도로에 대하여는 재산세를 부과하지 아니하되, 수익사업에 사용되는 경우에는 그러하지 아니하다’고 규정하고 있다. 한편 ‘도로법에 의한 도로’에는 도로뿐만 아니라, 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설 등 도로의 부속시설도 포함된다[도로법 제2조 제1항 제1호, 제4호, 제2항, 구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되기 전의 것) 제2조 제5호].2. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 제1심판결 이유를 인용하여, ① 원고는 고속국도의 관리와 원활한 교통의 확보 등에 필요한 휴게소 및 주유소의 설치ㆍ관리의무를 이행하기 위하여 원고 관리의 각 고속국도에 위치한 휴게시설(이하 ‘이 사건 각 휴게시설’이라 한다)의 부지인 이 사건 각 토지를 취득한 점, ② 고속국도의 휴게시설은 원래 별도의 재화나 용역을 공급하는 판매시설을 예정하고 있는데, 이 사건 각 휴게시설은 고속국도에 위치하고 있어 그 사용자가 고속국도의 이용객으로 제한되어 있고, 이 사건 각 휴게시설에서 영위할 수 있는 업종도 고속국도 이용객의 편의를 위한 요식업, 유류소매업, 기타 고속국도의 이용에 필요한 식품 및 잡화의 판매업 등으로 제한되어 있는 점, ③ 원고는 휴게시설의 원활한 운영을 위해서 전국 고속도로 휴게시설을 제3자에게 임대하여 운영하면서 임차인들의 경영서비스 전반에 대한 평가를 매년 실시하는 등 관리감독을 철저히 하고 있는 점, ④ 원고가 이 사건 각 휴게시설을 포함한 전국의 고속국도 휴게시설을 임대함으로써 얻는 임대료는 휴게시설 및 도로의 신ㆍ증설과 보수ㆍ유지를 위한 재원으로 사용되고 있는 점, ⑤ 원고의 시설 임대료율도 휴게시설별로 자의적으로 산정한 것이 아니라 일정한 기준에 따라 일률적으로 산정하고 있는 점, ⑥ 휴게시설에서 판매되는 상품의 가격도 운영서비스 평가 등의 방법으로 원고가 간접적으로 관리하고 있는 점, ⑦ 원고가 설치관리하고 있는 휴게시설을 아무런 제한 없이 자유로이 폐지할 수는 없는 점 등을 참작할 때, 비록 원고가 이 사건 각 휴게시설과 그 부지를 임대하여 임대료 명목의 돈을 받았다고 하더라도 이 사건 각 토지가 도로법상 도로 본래의 용도에서 벗어나게 이용되고 있다고는 볼 수 없다는 이유로, 이 사건 각 토지가 수익사업에 사용되고 있음을 전제로 피고들이 원고에게 재산세 등을 부과한 이 사건 각 처분은 위법하다고 판단하였다.3. 그러나 이러한 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.어느 사업이 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업이 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하면서 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다(대법원 1997. 2. 28. 선고 96누14845 판결, 대법원 2006. 5. 12. 선고 2005두16109 판결 등 참조). 그리고 법률에 의하여 설립된 공법인의 경우 그 사업에서 얻는 수익이 종국적으로 설립 목적을 달성하기 위한 재원으로 사용된다 하여 함부로 그 수익성을 부정할 것은 아니다(대법원 1991. 5. 10. 선고 90누4327 판결 등 참조).기록에 의하면, 다음과 같은 사정을 알 수 있다.① 원고는 도로의 설치관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 따라 설립된 공법인으로서의 성격과 아울러 이러한 사업을 통하여 수익을 얻는 영리법인으로서의 성격도 가지고 있다.② 이 사건 각 휴게시설에서 공급하는 재화나 용역은 시중의 슈퍼마켓, 편의점 등의 일반 소매점이나 음식점 등이 공급하는 것과 크게 다르지 않고, 그 공급가격도 시중의 가격과 비슷한 수준이어서 이 사건 각 휴게시설에서는 상당한 이윤이 발생하고 있다.③ 원고는 임차인으로부터 이 사건 각 휴게시설에서 발생한 매출액 또는 매출이익을 기준으로 산정한 임대료를 받고 있는데, 그 수익은 이 사건 각 휴게시설의 유지관리에 소요되는 비용을 훨씬 초과하는 것으로 보인다.④ 원고는 이 사건 각 휴게시설을 포함한 전국의 거의 모든 휴게시설을 임대하면서 그 임차보증금과 임대료의 산정기준을 일률적으로 적용하는 등 휴게시설의 임대차계약을 체계적이고 전문적으로 관리하고 있고, 그 결과 2009 사업연도에만 1,100억 원이 넘는 임대료 수익을 얻었다.⑤ 원고가 얻은 휴게시설과 그 부속토지에 관한 임대료 수익의 대부분은 새로운 휴게시설의 신증축, 도로의 신증설 등 비용으로 사용되고, 나머지 일부가 이 사건 각 휴게시설을 포함한 기존 휴게시설의 보수유지비용으로 사용되지만, 그러고도 남는 부분은 영업이익으로 계상되어 결국 원고의 주주에게 배당된다.이러한 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 비록 원고가 고속국도의 관리자로서 휴게시설을 설치관리할 의무를 부담하고 있고, 휴게시설에서의 재화나 용역의 공급은 그러한 의무의 이행과정에서 당연히 수반될 수밖에 없는 성질의 것이며, 휴게시설과 그 부속토지에서 발생한 임대료 수익의 대부분이 원고의 설립목적에 부합하는 공익적 용도에 사용되었다고 하더라도, 이 사건 각 토지의 임대행위는 객관적으로 보아 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로서, 그 규모와 횟수 등에 비추어 부동산 임대사업 활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있으므로, 수익사업에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 각 토지는 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 한다.그럼에도 원심은, 그 판시와 같은 이유로 이 사건 각 토지가 수익사업에 사용되고 있지 않다고 보아 이 사건 각 처분이 위법하다고 판단하였으니, 이러한 원심의 판단에는 재산세의 비과세대상에서 제외되는 사유인 ‘수익사업’에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.4. 그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
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【하급심-서울고등법원 2011. 4. 29. 선고 2010누31746 판결】

【주문】 처분청패소

항소기각

1. 피고들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 피고들이 부담한다.
【이유】

1. 제1심 판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제13쪽 별지 청구취지 표 중 처분청(피고) ○○군수 란의 재산세 항목 ‘16,191,897’(원)을 ‘12,414,670’(원)으로, 지방교육세 항목 ‘3,238,375’(원)을 ‘2,482,930’(원)으로 각 고치고, 당심에서 일부 피고들의 새로운 주장에 대하여 아래와 같은 판단을 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유 기재와 같으므로,행정소송법 제8조제2항,민사소송법 제420조본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 추가 판단 부분

가. 피고 ○○시장, ○○시 ○○구청장, ○○시 ○○구청장, ○○시 ○○구청장의 각 주장

(1) 원고가 청구취지 기재 휴게시설을 임대하고 받은 임대료수입을, 이 사건 각 부과처분 과세대상기간 이전에는 원고의 고유목적사업인 도로사업부문에서 발생하는 관리사업수익과 구분하여 부대사업수입으로 분류하여 처리하였고, 그 이후에도 위 임대료수입을 도로사업부문(관리사업부문)이 아닌 기타사업부문의 기타사업수익 또는 부대사업수익으로 회계처리를 하고 있는바, 이러한 점을 보면 원고가 휴게시설 임차업자로부터 받은 임대료가 휴게시설 부지의 사용대가에 해당한다고 볼 수 있으므로, 이 사건 각 토지는 재산세 비과세대상이 아니다.
(2) 또한, 고속도로 이용객들이 고속도로의 일부를 구성하는 휴게시설과 주차장을 통한 편의 제공에 대한 대가를 포함하여 고속도로 통행료를 지불하고 있는 점에 비추어 이 사건 각 토지가 그 개개의 이용현황이나 별도 이용료의 지불 여부를 떠나 전체로서 유료로 사용되고 있다고 보아야 하므로, 역시 이 사건 각 토지는 재산세 비과세대상이 될 수 없다.
나. 판 단

(1) 먼저 위 피고들의 위 (1)주장에 관하여 보건대, 제1심 판결에서 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있다고 할 수 없다고 본 여러 근거에 덧붙여, 한국도로공사법 제13조 제1항과 제2항에 의하면 국토해양부장관은 원고로 하여금 그 부담으로 유료도로화할 대상으로 결정된 도로의 신설ㆍ개축ㆍ유지 및 수선에 관한 공사의 시행과 관리를 하게 할 수 있고, 이에 따라 원고가 그 공사의 시행과 관리를 한 도로가 유료도로로 된 후 통행료를 징수하는 경우 「유료도로법」제16조 제3항을 적용할 때에는 공사가 부담한 유료도로 공사의 시행과 관리에 든 비용을 그 유료도로의 건설유지비총액으로 본다고 규정하고 있으며, 한편 유료도로법 제16조 제3항은 통행료의 총액은 당해 유료도로의 건설유지비총액을 초과할 수 없다고 정하고 있는바, 이러한 규정에 따라 원고는 위와 같은 유료도로관리권에 기하여 징수한 통행료 수입을 도로사업부문의 수입으로 보고, 고속도로 이용자들로부터 징수하는 통행료 수입에서 도로사업부문 비용을 차감한 잔액을 유료도로관리권상각비로 계상한 후 유료도로관리권과 상각하고 있어서(갑 제20호증 참조. 한편, 향후 유로도로관리권이 모두 상각되면 위 규정에 따라 ‘유료’도로에서 ‘무료’도로로 전환될 수도 있다), 결국 원고가 휴게시설 임대에 따른 임대료수입을 도로사업부문의 통행료 수입과 구분하여 회계처리를 하는 것은 위와 같은 법령 및 회계상 필요에 의한 것으로 볼 수 있으므로, 위와 같은 점을 들어 원고가 휴게시설 임차업자로부터 받은 임대료 수입이 휴게시설 부지의 사용대가에 해당한다고 볼 수는 없다. 따라서 위 피고들의 위 (1)주장은 이유 없다.
(2) 다음으로 위 피고들의 위 (2)주장에 관하여 보면, 제1심 판결에서 원고가 이 사건 각 임차인들로부터 받은 임대료 등이 원고가 직접 재화나 용역을 공급하고 받을 대가의 일부를 간접징수하는 것에 불과하다는 것을 뒷받침하는 근거로 제시한 여러 사정들 이외에, 고속도로 이용자들로부터 징수하는 통행료는 국토해양부 장관이 유료도로법 제16조, 같은 법 시행령 제10조의 규정에 의거하여 고시한 ‘고속도로 통행요금 산정기준’에 따라 산출되는데, 휴게소 및 주유소 등 휴게시설의 설치ㆍ관리와 같은 부대사업에 소요된 경비는 통행요금의 적정원가를 산정함에 있어서 제외하도록 규정되어 있으므로(갑 제21호증 참조), 위와 같은 통행료의 징수만으로 이 사건 토지가 유료로 사용되고 있다고 볼 수 없는 점까지 감안해 보면, 위 피고들의 위 (2)주장도 받아들일 수 없다.
3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 피고들의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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【하급심-수원지방법원 2010. 8. 19. 선고 2009구합13369 판결】

【주문】 처분청패소

1. 피고들이 별지 1. 청구취지 목록 기재 일자에 원고에 대하여 한 같은 목록 기재 재산세, 도시계획세, 지방교육세의 각 부과처분을 각 취소한다.2. 피고들이 소송비용을 부담한다.
【이유】

1. 처분 경위가. 원고 지위 등1) 원고는 도로의 설치·관리 및 이에 부대되는 사업을 수행함으로써 도로의 정비를 추진하고 도로교통의 발전에 기여함을 목적으로 한국도로공사법에 의하여 설립된 공법인이다.2) 원고는 전국 각지의 고속국도(통상 고속도로로 불리고 있으며, 이하 고속국도와 고속도로를 구분하지 아니하고 사용한다)에 160개 정도의 주차장, 휴게시설, 주유소 등으로 구성된 휴게소를 설치ㆍ운영하고 있으며, 별지 1. 청구취지 목록 기재 휴게시설인 이 사건 각 휴게소도 그 일부이다.3) 별지 1. 청구취지 목록 기재 휴게소가 위치한 이 사건 각 토지는 이 사건 각 휴게소의 주차장, 휴게시설, 주유소 부지, 녹지 등으로 이용되고 있다.나. 피고들의 원고에 대한 이 사건 각 처분피고들은 원고가 설치ㆍ운영하고 있는 이 사건 각 휴게소가 위치한 이 사건 각 토지에 대하여 재산세 및 이에 부가되는 도시계획세, 지방교육세를 부과하는 이 사건 각 처분을 하였고, 이 사건 각 처분의 구체적인 내용은 별지 1. 청구취지 목록 기재와 같다.[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1 내지 6, 갑 제10호증, 을가 제1, 2호증, 을나 제1호증의 1, 2, 을나 제3호증의 1 내지 6, 을나 제11호증의 2, 3, 을다 제1, 2호증, 을라 제1, 2호증의 각 1, 2, 3, 을마 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지2. 이 사건 각 토지에 관한 이 사건 각 처분의 적법 여부가. 쟁점 법령별지 2. 기재와 같고, 특별한 사정이 있는 경우에만 인용시 개정 연도를 표시한다.나. 당사자 주장1) 원고 주장가) 이 사건 각 토지는 도로법상 도로로서 원고가 이를 수익사업에 사용하고 있거나 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는 경우가 아니므로 지방세법 제186조 제4호, 같은 법 시행령 제137조 제1항 제1호에 따른 재산세 비과세대상이다. 나) 고속국도 관리청은 국토해양부장관으로서 고속국도 휴게소의 설치의무자는 국가이다. 원고는 국가를 대신하여 이 사건 각 휴게소를 설치하는 과정에서 원고 명의로 부지를 취득하였는데, 그 실질적인 소유자는 국가이므로 원고에게 재산세를 부과하는 것은 실질과세원칙에 위반된다.2) 피고들 주장가) 이 사건 각 토지는 지목이 도로이나 이 사건 각 휴게소의 부지로 사용되고 있으므로 지방세법 제182조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제131조의2 제1항 제2호에 따른 건축물의 부속토지로서 별도합산과세대상에 해당한다. 나) 이 사건 각 토지가 도로법상 도로라고 하더라도 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있거나 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는 경우에 해당하므로 재산세 비과세대상이 아니다.다. 인정사실1) 원고는 전국적으로 고속국도에 약 160개의 휴게소를 설치·관리하고 있는데, 주로 제3자에게 임대하여 관리하고 있다.2) 원고는 제3자인 이 사건 각 임차인에게 이 사건 각 휴게소와 그 부지의 사용권을 일정한 기간을 정하여 임대하였는데, 임대차와 관련된 주요 내용은 아래와 같다.① 주유소를 제외한 휴게시설 부분의 임대보증금, 주유소 부분의 임대보증금이 있고, 임대료는 연간 환산매출액에 매출액 대비 해당 임대요율을 적용하여 산출한다.② 주유소를 제외한 휴게시설 부분의 영업 범위는 휴게음식점 영업, 식품 및 잡화판매업, 기타 원고가 따로 승인하는 영업으로 하고, 주유소의 영업범위는 유류판매업, 차량용품판매 및 윤활유주입, 엘피지(LPG) 충전시설이 있을 경우 LPG 충전사업으로 한다.③ 이 사건 각 임차인은 휴게소에서 상품을 판매할 경우 이용객에게 선의의 피해가 가지 않도록 최선의 관리의무를 다하여야 하며, 원고는 소비자보호를 위하여 이 사건 각 임차인이 최선의 관리의무 미이행시 시정조치를 요구할 수 있다.④ 이 사건 각 임차인은 공급정유사와 석유제품의 가격을 별도로 협의하여 결정하되, 공급정유사와 체결한 계약서를 원고에게 제출하여야 한다.⑤ 원칙적으로 영업은 연중무휴로 하고 1일 24시간 계속 운영하여야 한다.⑥ 이 사건 각 임차인은 계약기간 중 판매하는 모든 상품에 대하여 월별 총 매출실적을 원고가 지정하는 방법 및 양식에 의하여 익월 10일까지 원고에게 보고하여야 하고, 원고는 매출확인을 위하여 상품 실사 및 회계장부의 제출 등을 요구할 수 있다.⑦ 이 사건 각 임차인은 이 사건 휴게시설 및 그 영업권을 원고의 승인 없이 제3자에게 양도하거나 임대할 수 없다.⑧ 원고는 계약기간 중 이용객의 편의증진을 위하여 서비스의 질, 시설물의 관리상태 등 경영서비스 전반에 대한 평가를 매년 실시한다. 평가결과 우수 운영자에 대해서는 계약기간 만료 후 운영자 선정시 수의계약 등을 배려할 수 있고, 부실운영자에 대해서는 중도계약해지 및 재입찰 응찰 자격을 제한할 수 있다.3) 원고는 임대요율을 고속도로 휴게소·주유소 임대료 산정요율표에 따라 일률적으로 정하였고, 이를 기준으로 휴게시설의 임대료를 산정하여 왔는데, 임대요율은 매출액이 많을수록 높게 책정되었다. 이는 기획재정부의 원가계산 작성준칙과 기업회계기준에 따라 휴게시설에서 창출하는 이윤 중 적정이윤을 초과하는 이윤을 임대료로 결정하기 위한 것으로서, 평균임대요율은 휴게시설의 경우 매출액의 약 9.81%이고, 주유소의 경우 약 2.49%이다.4) 원고의 도로사업부분 2008년도 매출액은 2,514,168,000,000원, 영업이익은 774,716,000,000원이고, 기타사업부분(휴게시설 임대 및 수탁사업) 2008년도 매출액은 746,930,000,000원, 영업이익은 58,246,000,000원이며, 그 중 전국 고속도로에 설치한 휴게소 임대로 인한 매출액은 107,054,000,000원이다.원고의 도로사업부분 2007년도 매출액은 2,475,088,000,000원, 영업이익은 683,258,000,000원이고, 기타사업부분 2007년도 매출액은 828,533,000,000원, 영업이익은 54,944,000,000원이며, 그 중 휴게소 임대로 인한 매출액은 98,667,000,000원이다.5) 원고가 이 사건 각 휴게소를 포함한 전국 고속도로 휴게소를 임대함으로써 얻는 임대료는 휴게소와 도로의 신·증설, 보수·유지를 위한 재원으로 사용되고 있다.[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 4, 5호증, 갑 제6호증의 1 내지 4, 갑 제8 내지 20호증, 을가 제3호증의 1, 2, 을가 제4호증의 1, 2, 을나 제4호증, 을라 제2호증의 1, 2, 3, 을라 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지라. 판단1) 지방세법 제186조 제4호, 같은 법 시행령 제137조 제1항 제1호는 도로법에 의한 도로를 재산세 비과세대상으로 규정하면서, 다만 도로를 수익사업에 사용하는 경우와 당해 도로가 유료로 사용되는 경우에는 재산세 부과대상으로 규정하고 있다. 따라서 이하에서는 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는지, 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있는지, 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는지 여부를 차례로 판단한다.2) 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는지 여부가) 도로법 제2조 제1항 제1호, 제4호, 제2항, 같은 법 시행령 제2조 제5호에 의하면, 도로에 연접하는 자동차 주차장, 도로 관리청이 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설 및 대기실은 도로의 부속물로서 도로에 해당한다. 또한, 도로법 제37조 제1항, 도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙 제40조 제1항은 원활한 교통의 확보, 통행의 안전 또는 공중의 편의를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 도로에 주차장, 버스정류시설, 비상주차대, 휴게시설과 그 밖에 이와 유사한 시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있다. 나) 이 사건 각 토지는 원활한 교통의 확보, 통행의 안전 등을 위하여 설치된 이 사건 각 휴게소 부지로 사용되고 있으므로, 도로법상 도로의 부속물로서 도로에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 비록 이 사건 각 토지를 피고들 주장과 같이 지방세법 제182조 제1항 제2호 본문, 같은 법 시행령 제131조의2 제1항 제2호가 정한 건축물의 부속토지로 본다고 하더라도, 지방세법 제182조 제1항 제2호 단서, 제1호 가목에 의하면 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지에 대하여는 별도합산과세대상으로 보지 않으므로, 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는 이상 지방세법 제186조 제4호에 따라 원칙적으로 재산세 비과세대상에 해당한다. 3) 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있는지 여부가) 원고가 이 사건 토지를 수익사업에 사용하고 있는지 여부는 원고 사업목적과 이 사건 각 토지 취득목적을 고려하여 실제 사용관계를 기준으로 객관적으로 판단하여야 한다( 대법원 2006. 12. 8. 선고 2005두10590 판결 등 참조). 나) 고속국도는 장거리 운전 기회를 제공하면서 정차 장소, 출구 등을 제한하고 있다. 위와 같은 기능과 특성을 가진 고속국도에서는 주기적인 휴식을 위한 정차, 주유를 위한 공간, 생리적인 현상을 위한 화장실, 필요한 음식을 섭취하기 위한 식당 등이 요구되고, 위와 같은 요구 등에 따라 설치된 휴게시설에서 자동차용 연료, 음식 판매를 하면서 휴게시설 이용자로부터 판매대금을 받는다고 하더라도 이러한 판대매금만으로는 휴게소 부지를 수익사업에 사용하고 있다고 인정할 수는 없을 것이다. 다만, 고속도로 선형이 직선화되고 자동차 속도가 빨라지면서 휴게소 정차 필요성은 줄고, 이와 달리 휴게소 임차 자체에 경쟁이 심화되면서 휴게소 설치가 급증하자 위와 같은 물품 판매 외에 부가적인 서비스를 제공하고 그 대가를 받는 사례가 증가할 수 있고, 그 증가가 어느 정도 수준에 이르면 그 해당 부분을 수익사업에 사용하고 있다고 볼 여지가 있을 것이다(휴게소 별로 판단하여야 하고 특정 휴게소에 예외적 사정이 있더라도 이 사건 각 휴게소를 특정 휴게소와 동일하게 취급할 수는 없다). 위와 같은 예외적 사정이 있으면, 주차장, 화장실, 화장실에 이르는 통로 부분, 주유소를 제외하고 예외적 부분에 해당하는 부지에 대해서는 재산세 부과 대상이 될 수 있으나(주차장 등은 여전히 재산세 부과 대상이 될 수 없으므로 대상과 비대상을 분리하여 과세하여야 한다), 이 경우에도 피고들이 예외 사유와 범위를 증명하여야 할 것이다.다) 위 인정사실 및 아래와 같이 이 사건 변론에 나타난 여러 사정, 즉 고속국도 이용객을 위한 필수시설인 휴게소를 이 사건 각 임차인에게 임대하여 운영하게 된 경위, 이 사건 각 휴게소의 설치장소, 이용고객, 판매품목, 판매가격 및 그 운용실태, 임차인으로부터 지급받은 임대료의 지출용도 등을 참작할 때, 비록 원고가 이 사건 각 휴게소를 이 사건 각 임차인에게 임대하여 임대료 명목으로 금원을 받았다고 하더라도 이 사건 각 토지가 도로법상 도로 본래의 용도에서 벗어나게 이용되고 있다고는 보기 어렵다. 따라서 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있다고 할 수 없다.① 한국도로공사법 제12조 제1항 제5호, 도로의 구조·시설에 관한 규칙 제40조 제1항 등 관계법령의 규정에 의하면, 휴게시설은 고속국도 이용객을 위한 필수시설로서 원고는 고속국도를 관리하면서 원활한 교통의 확보 등을 위하여 휴게소 및 주유소를 설치·관리하여야 할 의무가 있는데, 원고는 그 의무의 이행을 위해서 이 사건 각 토지를 취득하였다. ② 고속국도 휴게시설은 원래 별도의 재화나 용역을 유료로 공급할 필요가 있는 판매시설을 예정하고 있는데, 이 사건 각 휴게소는 원고 관리 각 고속도로에 위치하고 있어 그 사용자가 고속국도 이용객으로 제한되어 있고, 이 사건 각 휴게소에서 취급하는 업종도 고속도로 이용객의 편의를 위한 요식업, 유류소매업, 기타 고속도로 이용에 필요한 식품 및 잡화 판매업 등으로 제한되어 있다.③ 원고는 휴게소의 원활한 운영을 위해서 전국 고속국도 휴게소를 제3자에게 임대하여 운영하면서 임차인들의 경영서비스 전반에 대한 평가를 매년 실시하는 등 관리·감독을 철저하게 하고 있다.④ 원고가 이 사건 각 휴게소를 포함한 전국 고속도로 휴게소를 임대함으로써 얻는 임대료는 휴게소 및 도로의 신·증설, 보수·유지를 위한 재원으로 사용되고 있다.⑤ 원고의 시설 임대요율도 휴게시설별로 자의적으로 산정한 것이 아니라 일정한 기준에 따라 일률적으로 산정하고 있다.⑥ 휴게소 내 판매되는 상품 가격은 임차인이 자율적으로 정하나, 판매가격이 시중가격에 비하여 높지 않은지 여부 등을 매년 운영서비스 평가시 반영함으로써 간접적으로 가격을 관리하고 있다.⑦ 원고가 설치·관리하고 있는 휴게소를 아무런 제한 없이 자유로이 폐지할 수는 없다(진출입이 자유로운 영업과 동일하게 취급할 수 없다).라) 을가 제4호증의 1, 2, 을가 제5호증, 을가 제6호증의 1, 2, 을가 제7호증, 을가 제8호증의 1, 2, 을나 제4, 5, 7, 8, 9호증, 을나 제6호증의 1 내지 4, 을나 제7, 8, 9호증, 을나 제11호증의 1, 을나 제12호증, 을다 제3, 4, 5호증, 을라 제2호증의 1, 2, 3, 을라 제3호증의 각 기재와 영상만으로는 위와 같은 예외 사유를 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 부족하다.4) 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는지 여부가) 지방세법 제186조 단서에서 당해 재산이 유료로 사용되는 경우라 함은, 당해 부동산 또는 토지의 사용에 대하여 사용자가 그 대가를 지급하는 것을 말하므로, 비영리사업자가 그 고유의 업무를 수행하기 위하여 별도의 재화나 용역을 유료로 공급할 필요가 있어 그 재화나 용역을 공급하는 장소로서 당해 부동산이나 토지를 사용하는 것이고 그 재화나 용역의 사용자로부터 지급받는 금원이 재화나 용역의 대가에 불과하다면 당해 부동산이나 토지를 유료로 사용하게 한 때에 해당한다고 할 수 없다. 한편, 재화 또는 용역의 제공은 제3자에게 위탁 또는 임대차 등의 방법으로도 할 수 있는데, 위와 같은 경우 비영리사업자가 제3자로부터 관리비 또는 임대료 등의 명목으로 받는 금원이 당해 부동산 또는 토지의 사용대가인지 또는 비영리사업자가 직접 재화나 용역을 공급하고 받을 대가의 일부를 간접징수하는 것에 불과한지의 여부는, 비영리사업자의 고유 업무와 관련하여 당해 재화나 용역을 제공할 필요성, 당해 재화나 용역을 제3자에게 위탁 또는 임대의 형식으로 관리·운영할 필요성과 합리성, 그 대상고객, 판매품목, 판매가격 및 그 결정구조, 특히 비영리사업자에게 지급되는 금액이 재화나 용역의 가격결정에 미치는 영향과 비영리사업자와 제3자에 대한 관계 등을 종합하여 판단하여야 한다( 대법원 2006. 12. 8. 선고 2005두10590 판결 등 참조). 나) 위 인정사실 및 이 사건 변론에 나타난 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 이 사건 각 임차인으로부터 받은 임대료 등은 이 사건 각 토지의 사용대가라기 보다는 원고가 직접 재화나 용역을 공급하고 받을 대가의 일부를 간접징수하는 것에 불과한 것으로 보인다. 따라서 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있다고 보기 어렵다. 그리고 이 사건 각 고속국도 이용자가 원고에게 지급하는 통행료는 별도의 법령에 근거하고 있으므로, 통행료가 이 사건 각 토지 유료 사용의 근거가 될 수는 없다.① 앞서 본 바와 같이 한국도로공사법 제12조 제1항 제5호 등 관계 법령은 원고에게 휴게소의 설치·관리 의무를 부과하고 있는데, 휴게소는 식품이나 석유 등 별도의 재화나 용역이 유료로 제공될 것이 예정되어 있다. 따라서 원고는 고유한 업무와 관련하여 위와 같은 재화나 용역을 제공할 필요가 있다.② 원고의 주된 사업목적은 도로의 설치·관리이고 휴게소의 설치·관리는 부대사업에 해당한다고 볼 수 있는데, 이를 민간기업에게 임대하여 운영함으로써 공기업의 방만한 경영을 해소할 수 있고, 또한 서비스업과 관련된 전문업체에 임대함으로써 고속도로 이용객에게 양질의 서비스를 제공할 수 있을 것으로 보인다.③ 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 휴게소의 이용자는 각 고속도로 이용객으로 제한되고, 취급하는 업종도 고속도로 이용객의 편의를 위한 요식업, 유류소매업, 기타 고속도로 이용에 필요한 식품 및 잡화 판매업 등으로 제한되어 있으며, 이 사건 각 휴게소에서 판매하는 재화나 용역의 가격도 원고에 의하여 간접적으로 관리되고 있다.④ 이 사건 각 휴게소에서 판매되는 재화나 용역의 가격이 일반 시중가격에 비하여 고가라는 점을 인정할 증거가 부족한 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 각 휴게소가 원고에게 지급하는 임대료가 재화나 용역의 가격에 미치는 영향은 크지 않은 것으로 보인다.5) 소결이 사건 각 토지는 도로법상 도로로서 재산세 비과세대상에 해당하므로, 이 사건 각 처분은 위법하다.3. 결론원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 모두 인용한다.

토지의 임대행위는 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로서 그 규모와 횟수 등에 비추어 부동산 임대사업 활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있으므로 수익사업에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 각 토지는 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 한다.