생태·자연도등급조정처분무효확인 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2011.02.25 / 시행일:

【원 고】 
【피 고】 환경부장관 외 1인
【변론종결】2010. 12. 17.
【주 문】
 1. 이 사건 소 중 주위적 청구 부분을 각하한다.
 2. 원고의 예비적 청구를 기각한다.
 3. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】 주위적 청구취지 : 피고 환경부장관이 2009. 2. 18. 공주시 (주소 1 생략), 같은 리 (주소 2 생략), 같은 리 (주소 3 생략) 부동산에 관하여 한 생태·자연도 등급조정 처분이 무효임을 확인한다.
 예비적 청구취지 : 피고 국무총리행정심판위원회가 2010. 2. 2. 원고에 대하여 한 재결을 취소한다. 
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 공주시 (주소 4 생략) 일대 및 같은 면 (주소 1 생략), (주소 5 생략) 일대(이하 ‘이 사건 지역’)는 2000년 전국자연환경조사 결과 침식산지(지형형성의 외적 작용 가운데 특히 침식이 주된 힘으로 형성된 산지를 의미한다)로서 자연·경관이 우수하다는 근거로 생태·자연도 1등급으로 지정되었다. 
 나. 방흥산업개발 주식회사(이하 ‘방흥산업개발’)는 채석단지 개발을 위하여 충청남도 도지사에게 이 사건 지역 일대에 관하여 생태·자연도의 등급 수정을 요구하였다. 이에 충청남도 도지사는 2008. 12. 3. 환경부에 이 사건 지역에 대하여 생태·자연도 일부 수정·보완을 요청하였다. 
 다. 피고 환경부장관은 2008. 12. 3. 국립환경과학원장에게 현장조사를 지시하였다. 국립환경과학원은 2008. 12. 17.부터 같은 달 18.까지 현장조사를 실시한 후, 2008. 12. 30. 이 사건 지역이 ‘침식산지 및 기반암 풍화층’ 지형으로 2001년 지형경관조사결과인 Ⅰ등급에서 Ⅲ 또는 Ⅳ등급으로 하향 조정할 수 있다는 결과를 제시하였다.
 라. 이에 따라 피고 환경부장관은 2009. 1. 14.부터 2009. 2. 2.까지 이 사건 지역의 생태·자연도 등급을 1등급에서 이 사건 지역을 구분하여 생태·자연도 2등급 또는 3등급으로 수정하는 내용을 포함한 생태·자연도 일부 수정·보안(안)을 관보 및 환경부 홈페이지에 열람 및 공고를 실시하였다. 
 마. 피고 환경부장관은 생태·자연도 작성위원회의 심의·의결을 거친 후, 2009. 2. 18. 이 사건 지역의 생태·자연도 등급을 1등급에서 2, 3등급으로 수정한 내용을 포함하여 생태·자연도 수정·보완을 고시하였다(이하 ‘이 사건 등급조정’).
 바. 원고는 2009. 2. 내지 같은 해 4.경 피고 환경부장관에게 여러 차례 국민신문고 등을 통하여 이 사건 지역의 생태·자연도 등급 조정과정에서 현지조사가 미흡하였다는 민원을 제기하였고, 피고 환경부장관은 학계전문가 등으로 구성된 합동조사팀을 구성하여 2009. 4. 27. 이 사건 지역의 식생, 어류, 지형 및 조류 분야에 대한 현지조사를, 2009. 5. 14.부터 같은 달 16.까지 이 사건 지역 인근의 멸종위기 조류발생지의 식생분야에 대한 현지조사를 실시하였다. 
 사. 피고 환경부장관은 2009. 5. 28. 충청남도, 공주시 등에 다음과 같은 내용의 조사결과를 통보하였다. 
장소분야검토의견공주시(이하 주소 생략)식생1차 조사대상지식생보전등급(이 사건 지역)Ⅲ, Ⅳ 등급2차 조사대상지식생보전등급(참매 서식지)Ⅲ, Ⅳ 등급조류참매(멸종위기종 Ⅱ급 조류) 발견지형지형보전 Ⅲ, Ⅳ 등급어류멸종위기 어류 미발견
 아. 원고는 2009. 8. 21. 국무총리행정심판위원회에 피고 환경부장관을 상대로 하여 ‘피고 환경부장관은 공주시 (주소 4 생략) 일원의 생태·자연도 등급조정지역에 대하여 재조사하라’는 청구를 하였다. 이에 피고 국무총리행정심판위원회는 2010. 2. 2. ‘의무이행심판 청구를 하기 위하여는 행정청의 거부처분이나 부작위로 인하여 원고에게 일정한 권리나 이익의 침해가 존재하여야 하는데, 원고에게 생태·자연도의 수정·보완을 위한 조사를 신청하는 것은 법령에 근거하지 않고, 재조사 요구를 거부하였다고 하여 원고의 권리 또는 이익을 침해하지도 않는다’라고 판단하여 원고의 청구를 각하하였다(이하 ‘이 사건 재결’). 
【인정 근거】다툼 없는 사실, 갑 제2, 3호증, 을 제1, 2, 4 내지 11, 14, 16호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소 중 주위적 청구 부분의 적법 여부
 가. 원고의 주장
 이 사건 등급조정은 현지조사의 부실과 왜곡, 단기간의 조사기간, 부당한 조사단 구성, 생태·자연도 작성원칙 위반 등 위법한 현지조사를 통하여 이루어졌고, 이 사건 등급조정으로 석산개발이 가능하게 하여 원고 등 인근 주민에게 헌법상 생존권, 인간다운 생활을 할 권리, 환경권에 대한 중대한 침해를 가하게 되었는바, 이 사건 등급조정은 헌법에 위반되는 처분으로서 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이다.
 나. 관계 법령
 별지 관계 법령 기재와 같다.
 다. 원고 적격에 관한 판단
 1) 직권으로 이 사건 등급조정에 대하여 원고가 원고적격을 갖추고 있는지에 관하여 본다. 
 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 2006.3.16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 참조).
 2) 위 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 생태·자연도의 작성 및 등급변경 근거가 되는 자연환경보전법 제34조 제1항 및 같은 법 시행령 제27조 제1항, 제2항은 생태·자연도를 토지 이용 및 개발계획의 수립이나 시행에 활용하여 자연환경을 체계적으로 보전·관리하기 위한 것일 뿐, 개발계획의 수립이나 시행을 함에 있어 생태·자연도 등급권역에 따른 기준을 고려하게 됨으로써 1등급 권역을 이용하는 지역 주민들이 가지는 생활상 이익은 직접적이고 구체적으로 보호하고 있지 않음이 명백하고, 지역주민들이 가지는 이익은 1등급 권역 지정에 따른 환경보호라는 공공의 이익이 달성됨에 따라 반사적으로 얻게 되는 이익에 불과하므로, 지역주민에 불과한 원고는 이 사건 등급조정의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다(원고가 이 사건 등급조정의 피해로 주장하는 분진, 지하수 오염 등은 이 사건 등급조정에 따른 피해가 아니라 산지관리법에 따른 산지전용허가 또는 지하수법에 따른 지하수 개발허가(신고)에 의한 것으로 보일 뿐이다. 또한, 원고는 이 사건 등급조정을 다투어야 방흥산업개발의 채석단지 개발을 막을 수 있다는 취지로 주장하나, 위 채석단지 개발 사업이 환경영향평가 대상사업이고, 원고가 환경영향평가 대상지역 내의 주민이라면, 원고로서는 채석단지 개발에 필요한 광물 채취 허가 등에 대하여 직접 그 위법을 다투면 될 것으로 보일 뿐이다). 따라서 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 부적법하다. 
3. 예비적 청구에 대한 판단
 가. 원고의 주장
 이 사건 재결은 원고의 행정심판청구가 부적법하지 않음에도 부적법하다고 보아 각하하였으므로, 재결 자체의 고유한 위법이 있어 취소되어야 한다. 
 나. 관계 법령
 별지 관계 법령 기재와 같다.
 다. 이 사건 재결의 적법 여부에 대한 판단 
 원고는 이 사건 등급조정의 위법함을 주장하면서 피고 환경부장관으로 하여금 재조사할 것을 청구하고 있는바, 이러한 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자만이 청구할 수 있다고 할 것이다(행정심판법 제13조 제3항).
 살피건대, 자연환경보전법 제34조 및 같은 법 시행령 제27조는 생태·자연도를 작성하여 토지이용 및 개발계획의 수립이나 시행에 활용하기 위한 것일 뿐이고, 지역 주민들이 가지는 생활상 이익은 직접적이고 구체적으로 보호하고 있지 않음은 앞서 본 바와 같고, 관계 법령상 관계 행정기관의 장 및 시·도지사가 생태·자연도의 수정·보완을 요구할 수 있을 뿐 일반 국민에게 생태·자연도의 수정·보완을 신청할 권리가 없고, 나아가 생태·자연도의 등급 수정에 필요한 현지조사 또는 재조사를 요구할 신청권이 없는 점 등에 비추어 보면, 피고 환경부장관의 재조사로 인하여 얻는 원고의 이익은 환경 보호라는 공공의 이익이 달성됨에 따라 반사적으로 얻게 되는 이익에 불과하다.
 따라서 원고는 피고 환경부장관에게 재조사를 구할 법률상 이익이 없으므로, 청구인 적격을 결여하여 원고의 의무이행심판청구는 부적법하다. 결국, 이와 결론을 같이 한 피고 국무총리행정심판위원회의 재결은 적법하다.
3. 결론
 그렇다면, 원고의 이 사건 소 중 주위적 청구는 부적법하여 각하하고, 예비적 청구는 이유 없어 기각하기로 한다.
[별지 관계 법령 생략]

판사 이인형(재판장) 유환우 유상호