진폐재해위로금 지급거부처분 취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울행정법원,2020구단69222,1심
【주문】1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】[청구취지]
피고가 2019. 11. 4. 원고에게 한 진폐재해위로금 지급거부처분을 취소한다.
[항소취지]
주문과 같다.
【이유】1.쟁점 정리
이 사건에서는 '원고에게 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률('진폐예방법') 제24조 제1항 제2호에서 정한 진폐재해위로금 지급청구권이 인정되는지', 특히진폐재해위로금 지급청구권을 인정하기 위한 요건으로 '원고가 진폐예방법령에 규정된사업장에서 분진작업을 했다고 볼 수 있는지'가 문제 된다.
위와 같은 판단의 기초가 되는 '처분 경위, 원고 주장, 관련 법령 내용과 판단의 전제가 되는 사정'은 제1심판결 이유 제1항 내지 제2의 다항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.쟁점 또는 원고 주장에 관해서는 제2항에서 새로이 판단한다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단
가. 근거 법령과 판단 순서
1) '진폐예방법상 진폐재해위로금 지급 등을 위한 결정'은 특별한 사정이 없는 한 근로자가 그 지급청구권을 취득할 당시, 즉 그 지급 사유 발생 당시의 법령을 기준으로 해야 한다(대법원 2007. 2. 22. 선고 2004두12957 판결 참조). 진폐예방법 제24조 제3항은 "진폐재해위로금은 산업재해보상보험법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자에게 지급한다."라고 규정한다. 따라서 이 사건에서는 원칙적으로 '원고에게 진폐가 생겼다'는 점이 객관적으로 증명된 2017. 1. 13.(진폐장해등급 결정 시점) 당시 법령에 따라 진폐재해위로금 지급청구권 발생 여부를 판단해야 한다.하지만 앞서 본 것처럼 2017. 1. 13. 당시 진폐예방법령에서 정한 '분진작업을 하는사업장' 범위가 원고 재직 당시보다 엄격해진 점을 고려하여, 피고가 '근로자의 재직당시 진폐예방법령에서 정한 사업장 범위'를 기준으로 그 해당 여부를 심사하므로, 이에 따라 판단하기로 한다.
2) ① 원고가 ○○○○○에서 선탄작업을 했는지, ② '①항'에 해당하지 않을 경우,이 사건 사업장(○○○○) 또는 ○○○○을 구 진폐예방법 제3조, 구 진폐예방법시행령 제2조 제1호 [별표 1]에서 정한 석탄광업으로 볼 수 있는지, ③ '②항'에 해당하지 않을 경우, 이 사건 사업장 또는 ○○○○을 구 진폐예방법 시행령 제2조 제2호에서 정한 사업장으로 볼 수 있는지 판단한 다음, ④ 이 사건 처분이 평등원칙에 위배되는지 판단한다.
결론적으로 원고 주장은 모두 받아들일 수 없다(2017. 1. 13. 당시 진폐예방법령에따르더라도 원고 주장을 받아들일 수 없다).
나. 원고가 ○○○○○에서 선탄작업을 했다고 볼 수 없는 점
1) ○○○○은 무연탄광업인 '○○○○○'와 코크스 및 석탄가스 제조업인 '이 사건 사업장'을 함께 운영했다. '○○○○○'가 구 진폐예방법 제3조, 구 진폐예방법 시행령 제2조 제1호 [별표 1]에서 정한 분진작업을 하는 사업장, 즉 '석탄광업'에 해당함은 명백하다.
2) 원고는 '당시 이 사건 사업장에서 근무하면서 여름에는 ○○○○○에서 선탄작업을 했다'고 주장하지만, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1 내지 5호증의 각 기재에 의하면 인정되는 다음 사정에 비추어 볼 때, 갑 제11, 13호증의 각 기재(가지번호 붙은 서증 포함)만으로는 이를 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
가) '원고가 이 사건 사업장뿐만 아니라 ○○○○○에서도 근무한 적이 있음'을공적으로 인정할 만한 자료는 전혀 제출되지 않았다. 원고에 대한 '정밀진단과거병력조회, 진폐환자관리카드, 보험급여원부'에는 당시의 원고 재직 사업장이 이 사건 사업장으로만 기재되었다. 그중에는 원고가 1986. 8. 20. 당시 이 사건 사업장에서 작업하다 다친 기록도 있다.
나) 원고가 2019. 11. 5. 피고에게 소음성 난청과 관련된 장해급여를 신청하면서직접 작성, 제출했던 '재해경위서'에는 그 주장과 달리 "여름에는 비수기라고 하지만 가을과 겨울에 미처 연탄을 만들지 못하기 때문에 여름에도 공장은 쉴 틈 없이 돌아갑니다. 그렇게 연탄공장1)에서 70년도에 입사를 해서 1988년까지 약 18년 동안 소음에노출된 채로 작업을 하다가 (이하 생략)"라고 기재되었다. 원고 진술을 근거로 작성된것으로 보이는 진단서에도 '원고가 연탄공장에서 분쇄작업을 했다'는 내용만 기재되었다.
다) ○○○○는 이 사건 사업장에서 주로 근무하면서 ○○○○○에서도 근무했던 것으로 보인다. 원고와 달리 해당 기간 ○○○○의 국민연금 가입자 가입증명에는 가입사업장이 '○○○○○'로 기재되었다. 이에 비추어 볼 때, ○○○○이 근로자의 실제 근무지 또는 근무 형태에 반하여 국민연금 가입 사업장을 등록했다고는 단정하기 어렵다.
라) 설사 원고가 ○○○○○에서 근무한 적이 있더라도, 제출된 증거만으로는 원고가 구 진폐예방법 제2조 제3호, 구 진폐예방법 시행령 제1조의2에서 정한 '분진작업'에 종사했다는 점, 원고의 ○○○○○ 내 업무 수행과 진폐의 발병 사이에 상당인과관계가 있다는 점을 인정하기 어렵다.
다. 이 사건 사업장 또는 ○○○○이 '석탄광업'에 해당한다고 볼 수 없는 점
제출된 증거로는 '원고가 이 사건 사업장에서만 근무했던 사실'을인정할 수 있다 .앞서 채택한 증거에 의하여 인정되는 다음 사정에 비추어 볼 때, 제출된 증거만으로는 이 사건 사업장이 구 진폐예방법 제3조, 구 진폐예방법 시행령 제2조 제1호 [별표 1]에서 정한 '분진작업을 하는 사업', 특히 한국표준산업분류표2)상 '석탄광업'에 해당한다고단정하기 어렵다.
1) 구 진폐예방법 제3조에서 정한 '사업'이란 일정한 장소를 바탕으로 유기적으로단일하게 조직되어 계속적으로 행하는 경제적 활동단위를 가리킨다. 따라서 장소적 분리 여부는 구 진폐예방법 적용단위로서의 독립한 '사업 또는 사업장'에 해당하는지를판단하는 우선적인 기준이다(대법원 2015. 3. 12. 선고 2012두5176 판결 참조).① 이 사건 사업장은 '○○○○'에 소재한 반면, ○○○○○는 '○○○○'에 소재하는 등 장소적으로 크게 떨어져 있는 점, ② 이 사건 사업장은 연탄 등을 제조하는2)제조업체지만, ○○○○○는 무연탄 등을 채굴하는 무연탄광업체에 해당하는 등 산업활동 내용이나 형태 면에서 큰 차이가 있는 점, ③ 영업 내용이나 단위가 다른 것을전제로 ○○○○이 이 사건 사업장과 ○○○○○를 구분하여 별도 사업체로 산업재해보상보험에 가입했던 점, ④ 진폐예방법령이 그 대상이 되는 '분진작업'과 '분진작업을하는 사업' 내용을 한정적으로 열거한 점, ⑤ 산업재해보상보험법령에 따른 보험급여에 추가하여 진폐에 걸릴 위험성이 특히 높은 사업장에서 근무하는 근로자와 그 유족을두텁게 보호하기 위해 입법자가 진폐재해위로금 지급 근거를 마련한 취지 등에 비추어볼 때, 이 사건 사업장과 ○○○○○는 진폐예방법령에서 정한 '사업' 내용을 달리한다고 보아야 한다. 따라서 ○○○○○가 진폐예방법령 적용대상 사업장에 해당한다고 해서 이 사건 사업장 또는 ○○○○도 당연히 적용대상 사업장에 해당한다고는 볼 수 없다.
2) 다음과 같은 이유로 이 사건 사업장은 구 진폐예방법 제3조, 구 진폐예방법 제2조 제1호 [별표 1]에서 정한 '석탄광업'에 해당한다고 보기 어렵다.
가) 원고 재직 당시 구 진폐예방법 시행령 제2조 제1호 [별표 1]은 한국표준산업분류표에서 정한 '석탄광업'을 '분진작업을 하는 사업'으로 정한다. 원고 재직 당시에는1975년 개정된 제4차 한국표준산업분류표와 1984년 개정된 제5차 한국표준산업분류표가 적용되었다.
나) 제4차 한국표준산업분류표에서는 '석탄광업'을 "무연탄, 역청탄, 갈탄 등의 석탄을 채굴하는 산업 활동을 말한다. (중략) 광산용지에서 연탄 및 기타 석탄으로 포장 연료를 응집하는 활동은 포함하나, 구매한석탄으로 연탄 및 포장 연료를 제조하는 데 종사하는 사업체는 '기타 석유 및 석탄제품 제조업(3540)'에 분류함"이라고 규정한다. 광산용지에서 채굴된 석탄을 이용하여 연탄을 제조하는 활동은 석탄광업으로 분류한 반면, 구매한 석탄으로 연탄을 제조하는 활동은 제조업으로 분류한 것이다.'광산용지에서 직접 연탄을 제조하는 행위'는 광산에서 석탄 등을 채굴하는 행위와 연속적？부수적으로 이루어지는 경우가 적지 않고, 분진작업 내용이나 분진에 노출되는 위험성 면에서도 채굴행위와 제조행위 사이에 별다른 차이가 없다는 점에서, 해당 활동 역시 '석탄광업'으로 분류했던 것으로 보인다.
(1) ○○○○은 ○○○○에 소재한 광산용지(○○○○○)에서 채굴한 석탄을 기차를 이용하여○○○○ 소재 이 사건 사업장으로 운반한 뒤 연탄을 제조하였다.따라서 원고가 광산용지와 구별된 별도의 장소에서 연탄제조 업무를 수행했던 이상,'광산용지에서 연탄 및 기타 석탄으로 포장 연료를 응집하는 활동'을 했다고 보기 어렵다.
(2) 원고는 "'구매한 석탄'으로 연탄을 제조하는 행위만 제조업에 해당할 뿐 ○○○○과 같이 '직접 채굴한 석탄'으로 연탄을 제조하는 행위는 제조업에 해당하지 않는다."고 주장한다.
제4차 한국표준산업분류표에서는 '제조업의 정의'에 관해 제조업체가 직접 원료를 구매한 경우뿐만 아니라 ○○○○ 또는 이 사건 사업장과 같이 '동일한 소유권 하에서 한 사업체에서 다른 사업체로 생산품(원료)을 이전함으로써 시장에 의하지 않고확보한 경우'에도 제조업체로 분류하도록 규정한다. ① 위와 같은 제조업의 정의 내용과 함께, ② 연탄제조와 관련하여 제4차 한국표준산업분류표에서는 '광산용지에서 직접연탄을 제조하는 경우'만 석탄광업으로 분류한 점, ③ 연탄제조 과정 또는 분진작업 내용 면에서 연탄제조업체가 자신 소유의 석탄을 원료로 하는 것과 제3자한테서 구매한석탄을 원료로 하는 것 사이에 별다른 차이가 없는 점, ④ 앞서 본 진폐예방법령의 취지와 그 내용 등에 비추어 볼 때, 원고의 이 부분 주장을 받아들일 수 없다.
다) 제5차 한국표준산업분류표에서는 '석탄광업'을 "무연탄, 역청탄, 갈탄 등의 석탄을 채굴하는 산업 활동을 말한다. (중략) 석탄광업체에서 직접 연탄 및 기타 석탄 포장연료를 응집하여 생산하는 경우도 포함하며, 구매한 석탄으로 연탄 및 포장 연료를 제조하는 사업체는 3540(기타 석유 및 석탄제품 제조업)에 분류한다."라고 규정한다. 원고는 "연탄제조와 관련하여 제4차 한국표준산업분류표에서는 '광산용지'로 장소적 제한을 둔 반면, 제5차 한국표준산업분류표에서는 '석탄광업체'로만 규정하여 장소적 제한을 두지 않으므로, 이 사건 사업장도 여기에 해당한다."고 주장한다. ① 제5차 한국표준산업분류표에서도 '석탄광업'을 광산에서 직접 석탄 등을 채굴하는 산업 활동 또는 이에 부수하는 산업 활동으로 그 대상을 한정하는 점, ② '석탄광업체'의 정의와 관련하여, 일부 용어 또는 단어의 배열 순서 등을 제외하면 제4차 한국표준산업분류표와 제5차 한국표준산업분류표 사이에 실질적인 변경이 있는 것으로는보이지 않는 점(석탄광업으로 분류되는 연탄제조 산업과 관련하여, 오히려 제5차 한국표준산업분류표에서는 '직접'이라는 용어가 추가되었다), ③ 제5차 한국표준산업분류표에서도 여전히 '구매한 석탄으로 연탄을 제조하는 산업 활동'은 제조업으로 분류하는점 등에 비추어 볼 때, 연탄제조와 관련하여 제5차 한국표준산업분류표에서 정한 '석탄광업체'란 제4차 한국표준산업분류표에서 정한 '광산용지'와 같은 의미로 이해된다. 이와 같은 이유로 원고 주장을 받아들일 수 없다(제4차 한국표준산업분류표에 관해 판단한 내용은 여기에도 그대로 적용된다).
라. 구 진폐예방법 시행령 제2조 제2호에 해당한다고 볼 수 없는 점
1) 구 진폐예방법 시행령 제2조 제2호는 "제1호 외의 광업 중 진폐로 인하여 산업재해보상보험법에 따른 유족급여를 지급받은 자 또는 같은 법에 따른 장해급여를 지급받고 퇴직한 자가 있는 광업"도 '분진작업을 하는 사업'에 해당한다고 규정한다.
2) 위 규정에서 정한 '광업'의 의미에 관해 진폐예방법령은 아무런 규정을 두지 않는다. 앞서 본 것처럼 진폐예방법령은 기본적으로 한국표준산업분류표에 따라 적용대상이 되는 사업 또는 사업장 범위를 확정하는 점에서, 그 의미 역시 한국표준산업분류표에 따라 판단하는 것이 타당한 것으로 보인다.앞서 본 것처럼 제4？5차 한국표준산업분류표에서는 이 사건 사업장과 같이 광산용지와 구별된 장소에서 석탄을 원료로 하여 연탄을 제조하는 산업 활동을 '제조업'으로분류하는 이상, 원고가 위 규정에서 정한 '광업'에 종사했다고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장을 받아들일 수 없다.
마. 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없는 점
1) 석탄광업체인 ○○○○○에서 근무한 경력이 있는 '○○○○'와 이 사건 사업장에서 윤전기 운전 업무만을 수행한 '원고'를 같은 경우로는 볼 수 없다.
2) 구 진폐예방법에 따라 지급되는 진폐재해위로금은 사회보장제도적 성격을 가진다. 입법자로서는 우리나라의 경제 수준, 재정 능력, 전체적인 사회보장수준 등을 종합적으로 고려하여 진폐재해위로금 지급 여부를 결정할 수 있는 광범위한 입법재량을 가진다(헌법재판소 1999. 4. 29. 선고 97헌마333 결정의 취지 참조).구 진폐예방법 시행령은 통계법에 따라 작성된 업종 분류에 광범위하게 사용되는한국표준산업분류표에 의해 진폐예방법령 적용대상을 확정하고, 적용대상인 사업장에서 근무한 근로자에게만 진폐재해위로금을 지급하도록 규정한다. 앞서 본 진폐예방법령의 입법 취지, 진폐재해위로금과 산업재해보상보험법령상 보험급여와의 관계 등에비추어 볼 때, 이는 입법자의 입법형성권 범위 내에서 진폐재해위로금 수급권이라는사회보장수급권과 재산권을 나름의 합리적 기준에 따라 형성？구체화한 것일 뿐, 입법형성의 한계를 일탈하여 진폐 환자에 대한 최소한의 보장마저 외면함으로써 위 권리내지 평등권을 침해하는 것이라고 볼 수 없다. 따라서 석탄광업체에 종사한 근로자와달리, 광산용지 외에서 연탄제조 활동을 수행한 원고에 대해서는 진폐재해위로금 지급청구권을 인정하지 않는 것이 평등원칙에 위배된다고는 볼 수 없다.
3. 결론
원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각해야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사재판장 판사
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