장해급여등청구의소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2011누1957,2심
【주문】1. 이 사건 소를 각하한다.
2. 소송비용은 모두 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】피고는 원고들에게 [별지4] 원고별 청구금액표 '합계(청구금액)'란 기재 각 금원 및 위 각 금원 중 같은 표 '청구원금'란 기재 각 금원에 대하여 2010. 5. 19.부터 이 사건 2010. 8. 9.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 각 지급하라.
【이유】1. 인정사실
가. 원고들의 근무회사, 업무상 재해 발생일자 및 상병, 치료종결일(폐질등급결정일), 장해등급(폐질등급), 장해보상연금(상병보상연금)의 지급개시일 등의 내역은 [별지3] 업무상 재해 일람표 기재와 같다.
나. 산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정되기 전의 것, 이하 '개정 전 법률이라 한다) 제38조 제6항에서는 “보험급여의 산정에 있어서 진폐 등 대통령령이 정하는 직업병으로 인하여 보험급여를 받게 되는 근로자에게 그 평균임금을 적용 하는 것이 근로자의 보호에 적당하지 아니하다고 인정되는 경우에는 대통령령이 정하는 산정 방법에 따라 산정하는 금액을 당해 근로자의 평균임금으로 한다."고 규정하고 있었는데, 위 조항은 1999. 12. 31. 법률 제6100호(이하, '개정 법률'이라 한다)로 “보험 급여(장의비를 제외한다)의 산정에 있어서 당해 근로자의 평균임금 또는 제3항 내지 제5항의 규정에 의하여 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금이 대통령령이 정하는 바 에 따라 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하거나 최저보상기준금액에 미달하는 경우에는 그 최고보상기준금액 또는 최저보상기준금액을 각각 당해 근로자의 평균임금으로 한다. 다만, 최저보상기준금액을 적용함에 있어서 휴업급여 및 상병보상연금의 경우에는 그러하지 아니하다"는 내용으로 개정되었고(이하, 개정 법률 제38조 제6항을 '이 사건 법률조항'이라 한다), 개정 법률 부칙 제7조에서 “이 법 시행일 이전에 제4조 제1호의 규정에 의한 업무상 재해를 입은 자는 제38조 제6항의 개정규 정에 불구하고 2002년 12월 31일까지는 종전의 규정에 의한다."는 경과규정을 두었다(이하, 개정 법률 부칙 제7조를 '이 사건 부칙 조항'이라 한다).
다. 이 사건 법률조항에 따라 산업재해보상보험법 시행령(2000. 6. 27. 대통령령 제 16871호로 개정된 것, 이하 '개정 시행령이라 한다) 제26조의2에서는 “법 제38조 제6항 본문의 규정에 의한 최고보상기준금액은 과거 3년간의 전체 근로자의 임금수준과 임금계층별 근로자분포비 및 임금상승률 등을 고려하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 하고, 최저보상기준금액은 최저임금법에 의한 최저임금의 전년대비 조정률 등을 기준으로 하여 매년 노동부장관이 고시한 금액으로 한다(제1항). 최고보상기준금액과 최저보상기준금액의 적용기간은 당해 연도 9월 1일부터 다음 년도 8월 31일까지로한다(제3항)."라고 규정하였다. 그 후 2006. 8. 17. 대통령령 제19649호로 산업재해보상보험법 시행령이 개정되면서 제26조의2 제3항은 “최고보상기준금액과 최저보상기준금액의 적용기간은 다음 년도 1월 1일부터 12월 31일까지로 한다.”로 변경되었고, 이와 관련하여 위 시행령 부칙 ③항은 “이 령 시행당시 종전의 제26조의2 제1항 및 제40조의2 제1항에 따라 고시되어 2005년 9월 1일부터 2006년 8월 31일까지 적용되는 최고최저보상기준금액 및 장의비 최고최저금액은 제26조의2 제3항 및 제40조의2 제3항의 개정 규정에 불구하고 2006년 12월 31일까지 효력을 가진다.”고 규정하였다.
라. 노동부장관은 2002. 9. 1. 이후의 산재보험 보험급여 산정에 적용할 최고보상 기준 금액을 아래와 같이 고시하였다.

고시 일자

노동부
고시 번호

적용기간

1일 최고보상
기준금액

2002. 8. 29.

제 2002-20호

2002. 9. 1. 2003. 8. 31.

133,070원

2003. 8. 27.

제2003-27호

2003. 9. 1. ~ 2004. 8. 31.

145,800원

2004. 8. 31.

제 2004-32호

2004. 9. 1. ~ 2005. 8. 31.

151,249원

2005. 8. 29

제 2005-24호

2005. 9. 1. ~ 2006. 12. 31.

155,360원

2006. 12. 29.

제2006-37호

2007. 1. 1. ~ 2007. 12. 31.

157,220원

2007. 12. 31.

제2007-61호

2008. 1. 1. ~ 2008. 12. 31.

157,220원

2008. 12. 31.

제 2008-89호

2009. 1. 1. ~ 2009. 12. 31.

159,481원

마. 원고들이 2003. 1.부터 2009. 12.까지 이 사건 법률 조항 및 부칙 조항에 따라 최고보상기준금액의 범위 내에서 평균임금을 산정하여 지급받은 장해보상연금(상병보 상연금)의 내역과 종래 평균임금 산정기준에 의하여 지급받아야 할 장해보상연금(상병보상연금)의 내역 및 그 차액, 이자(지연손해금), 합계액은 [별지4] 원고별 청구금액표 첨부 각 표의 '기지급금액', '재산정금액', '차액', '이자액', '합계액'란 기재와 같다.
바. 헌법재판소는 2009. 5. 28. 2005헌바20, 2005헌바22, 2009헌바30(병합) 사건에서 “산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호) 부칙 제7조 중 '2002년 12월 31일까지는' 부분(이하, '이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분'이라 한다)은 소득재분배와 새로운 보상사업을 위한 재원 마련이라는 공익상의 필요성을 고려하더라도 위 법률 시행 전에 업무상 재해를 당하여 장해보상연금을 수령하고 있는 수급권자들의 신뢰를 지나치게 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되고, 이는 결국 위 수급권자들의 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다는 위헌 결정(이하, '이 사건 위헌결정'이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 14, 을 제1호증의 1 내지 14의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고들의 주장
헌법재판소가 원고들에 대한 장해보상연금(상병보상연금) 지급 제한의 근거가 된 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분에 대하여 이 사건 위헌결정을 하였고, 위 위헌 결정의 효력은 그러한 결정 이후에 위헌 결정과 같은 이유로 제소된 일반사건인 이 사건에도 소급하여 미치는 것이므로, 피고는 원고들에게 원고들이 2003. 1. 1.부터 2009. 12. 31.까지 이 사건 법률조항 및 부칙 조항으로 인하여 지급 받지 못한 장해보상연금(상병보 상연금) 차액 즉 종래 평균임금 산정기준에 의한 장해보상연금(상병보상연금)과 최고보상기준금액에 의하여 지급받은 장해보상연금(상병보상연금)과의 차액인 [별지4] 원고별 청구금액표 합계(청구금액)란 기재 각 금원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
3. 관계법령
[별지1] 기재와 같다.
4. 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분의 위헌결정과 소급효 적용 여부
가. 위헌 결정의 소급효 인정 여부
헌법재판소의 위헌 결정의 효력은 위헌 제청을 한 당해사건, 위헌 결정이 있기 전에 이와 동종의 위헌 여부에 관하여 헌법재판소에 위헌여부심판제청을 하였거나 법원에 위헌여부심판제청신청을 한 동종사건과 따로 위헌제청신청은 아니하였지만 당해 법률 또는 법률 조항이 재판의 전제가 되어 법원에 계속 중인 병행사건 뿐만 아니라, 위헌 결정 이후에 위와 같은 이유로 제소된 일반사건에도 미친다고 할 것이다(대법원 1993. 2. 26. 선고 92누12247 판결, 대법원 1993. 1. 15. 선고 92다12377 판결 등 참조).
그런데, 위 인정사실에 의하면, 헌법재판소는 2009. 5. 28. 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분에 대하여 이 사건 위헌 결정을 하였고, 그 후 원고들은 2009. 9. 14. 그러한 위헌 결정과 같은 이유로 이 사건 법률조항에 의하여 설정된 최고보상제도에 의하여 지급 받지 못한 장해보상연금(상병보상연금) 차액의 지급을 구하는 이 사건 소를 제기하였으므로, 특별한 사정이 없는 한 위 위헌 결정의 효력은 이 사건 소에도 미친다고 할 것이다.
나. 위헌 결정의 소급효 제한 여부
(1) 우선 피고는, 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분으로 인해 연금수급권을 침해받은 장해보상연금 등 수급권자들의 권리 구제 요청보다 연금재정의 법적 안정성이나 당사자의 신뢰보호가 더 우월하다고 할 것이므로, 위 부칙 조항의 경과기간 부분에 대한 위헌결정이 있은 후에 제기된 일반사건에는 그 위헌결정의 소급효를 제한함이 타당하다고 주장한다.
살피건대, 헌법재판소의 위헌결정의 효력은 위헌제청을 한 당해 사건, 위헌결정이 있기 전에 이와 동종의 위헌 여부에 관하여 헌법재판소에 위헌 여부 심판제청을 하였거나 법원에 위헌 여부 심판제청신청을 한 경우의 당해 사건과 따로 위헌제청신청은 아니하였지만 당해 법률 또는 법률의 조항이 재판의 전제가 되어 법원에 계속 중인 사건뿐만 아니라 위헌결정 이후에 위와 같은 이유로 제소된 일반사건에도 미친다고 할 것이나, 그 미치는 범위가 무한정일 수는 없고, 법적 안정성의 유지나 당사자의 신뢰보 호를 위하여 불가피한 경우에는 위헌결정의 소급효를 제한할 수 있다고 할 것이다(대법원 1994. 10. 25. 선고 93다42740 판결 참조).
따라서 이 사건 위헌결정의 소급효가 제한되는지 여부에 관하여 보건대, ① 이 사건 부칙 조항이 최고보상제도 시행 이전의 기존 장해보상연금 등의 수급자들에게도 2003. 1. 1. 이후 최고보상제도를 적용함으로써 달성하려는 공익은, 한정된 재원으로 보다 많은 재해근로자와 그 유족들에게 적정한 사회보장적 급여를 실시하고 재해근로자 사이에 보험급여의 형평성을 제고하며 소득재분배 기능을 수행하려는 것과 아울러, 최고보상제도를 기존의 장해급여수급자 등에게도 적용함으로써 절감되는 보험급여액으로 다수의 근로자에게 혜택이 돌아가는 간병급여의 신설, 유족급여의 확대, 후유증상 진료제도 도입 등을 통해 보험급여의 폭을 확대하고, 휴업급여 등의 최저기준을 인상하여 보험급여의 지급수준을 상향조정하는 등의 재원으로 삼고자 하는 데 있는 것으로 보이나, 한편 장해급여제도는 본질적으로 소득재분배를 위한 제도가 아니고, 사업자가 근로자 및 사용자 자신을 위하여 근로자의 평균임금에 상응하게 일정 비율로 납입한 보험료를 바탕으로 불의의 산재사고에 대비하여 피재 근로자에게 산재 사고 이전의 생 활수준의 골격을 보장해 주기 위하여 마련된 제도로서 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에 그 본질이 있으므로, 장해급여는 손해배상에서의 일실수입에 대응하는 개념이며, 산재보상보험의 두 가지 성격 중 사회보장적 급부로서의 성격은 상대적으로 약하고 재산권적인 보호의 필요성은 보다 강하다고 볼 수 있어 다른 사회보험수급권에 비하여 보다 엄격한 보호가 필요하다 할 것이므로, 손해배상 내지 손실보상적 급부인 장해급여제도를 운영함에 있어서 최고보상제도의 시행이 필수적인 요소라고 볼 수는 없고, 따라서 장해보상연금수급권이 사회보장수급권의 성격을 가지고 있어 그 형성에 입법자의 재량이 인정된다 하더라도 일반적으로 입법자의 광범위한 입법재량이 허용되는 공적 부조의 경우에 비하여 입법형성권의 범위는 상당히 축소되는 것으로 보아야 할 것이며, 산업재해보상보험이 사회보험적 성격이 있다는 이유만으로 법이 최고보상제도를 신설하여 기존 장해보상연금 수급자의 정당한 신뢰를 침해하는 것은 정당화되기 어렵다 할 것이라는 점, ② 헌법 제34조 제5항은 '신체장애자 및 질병, 노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.'고 하여 신체장애 등으로 인하여 생활능력이 없는 국민에 대한 보호를 특별히 규정하고 있고, 이는 장애인과 같은 사회적 약자의 경우에는 개인 스스로가 자유행사의 실질적 조건을 갖추는데 어려움이 많으므로 국가가 특히 이들에 대하여 자유를 실질적으로 행사할 수 있는 조건을 형성하고 유지해야 한다는 점을 강조한 것인데, 이러한 신체장애자를 위하여 자유행사의 실질적 조건을 형성, 유지하기 위한 특별한 입법적 조치를 취할 의무를 부담하는 국가가 국가의 재정부담 능력과는 무관하게 단지 소득재분배'와 '새로운 보상사업을 위한 재원 마련'을 목적으로, 사업주가 기존의 법에 따라 근로자를 위하여 부담하여 왔던 보험료에 상응하여 지급받아오던 장해 근로자의 장해급여(2년 이상 장기간 요양 중인 근로자의 상병보상연금)를 일시에 삭감함으로써 피재 전의 생활수준을 그 골격조차 유지할 수 없도록 위축시키는 것은 정당화되기 어렵다 할 것이라는 점, ③ 산재보험제도는 보험가입자인 사업주가 납부하는 보험료(법 제57조, 제62조)와 국고 부담(법 제64조 제3항)을 재원으로 하여 근로자에게 발생하는 업무상 재해라는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처하는 사회보험제도이나, 사회보험방식으로 운영되는 여타 연금제도와 달리 그 재정 부담에 대한 국가의 기여 정도는 극히 미미하여, 사업주 가 자신 및 그 근로자를 위하여 해당 사업체의 임금 총액에 소정의 보험료율을 적용하여 부담하는 보험료에 거의 전적으로 재원을 의존하고 있다(정부출연금은 사업주가 내는 보험료의 1%에도 미치지 못하는 금액으로 공단관리비용의 일부에 충당되는 것으로 보인다. 산업재해보상보험법 제3조 참조)는 점, ④ 헌법재판소는 이 사건 위헌결정에서 위 ① ~ ③의 사정 등을 고려하여 최고보상제도의 시행 이전에 산재를 당하여 장해보상연금을 수령하고 있는 수급권자들에게도 2003. 1. 1. 이후 최고보상제도를 적용하는 것은 소득재분배와 새로운 보상사업을 위한 재원 마련이라는 공익상의 필요성을 고려하더라도 위 법률 시행 전에 업무상 재해를 당하여 장해보상연금을 수령하고 있는 수급권자들의 신뢰를 지나치게 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되고, 이는 결국 위 수급권자들의 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다고 판단함으로써 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분의 실질적 위헌성을 판단하였다는 점, ⑤ 이 사건 법률조항에서 정하는 최고보상제도는 장해보상연금 이외에 상병보상연금을 포함한 나머지 산재 보험급여에도 모두 적용되고, 그 중 상병보상연금은 산재보험의 요양급여를 받는 근로자가 요양을 시작한 지 2년이 지난 후에도 상병이 치유되지 아니하여 개정 법률 제44조 제1항, 개정 법률 시행령 제39조 제1항, 별표 4 소정의 폐질등급 기준(제1급, 제2급, 제3급)에 해당 할 경우 휴업급여를 대신하여 좀 더 높은 수준의 보험급여(개정 법률 제44조 제2항, 별표 3)를 연금 형태로 지급하는 제도로서 2년 이상의 장기간의 요양기간 중 노동 불능에 따른 장기 소득보장의 성격을 가지고 있을뿐만 아니라 위와 같은 장기간의 요양으로 인해 발생하는 수입상실의 소극적 손해를 보상해 주고 이를 통해 근로자와 그 가족의 생활안정을 도모하는 것을 목적으로 하고 있어서 그 실질적 성격은 휴업급여라기보다는 장해보상연금에 가깝다는 점, ⑥ 2003. 1. 1. 기준으로 최고보상기준금액의 적용을 받는 장해보상연금 수급자의 수는 총 843명, 최고보상제도 적용 직전인 2002.12. 현재 위 843명에 대한 월 지급 총액은 2,721,317,550원, 최고보상제도 적용 직후인 2003. 1. 기준 위 843명에 대한 월 지급 총액은 2,075,276,390원으로 그 차액이 월 646,041,160원이고, 이를 2007년 기준 장해보상연금 총 지급액 667,380,000,000원에 비교하여 보면, 위 최고보상제도를 적용함으로써 월간 절감되는 비용은 위 총 지급액 의 0.097%, 연간 절감되는 비용은 1.16%에 불과하며(장해보상연금 지급액의 기준이 2007년인 점에 비추어 보면, 최고보상제도의 적용을 받는 장해보상연금 수령자의 수가 자연 감소하였을 것이고, 최고보상기준금액의 상승으로 2002. 12. 기준 장해보상연금과의 차액 또한 감소하였을 것이므로, 실제 차지하는 비율은 위 비율보다도 훨씬 낮을 것으로 보인다), 공단의 보험수지를 보더라도, 2006년 기준 수지율(급여지급액/보험료 등 수납액)은 86.03%, 2007년 기준 수지율은 74.24%로서, 공단의 보험수지가 혹자인데다 그 흑자율 또한 증가하고 있으며, 거기에 더하여 산재보상보험의 경우 법이 설계한 대로 보험 제도를 운영한다면 운영구조상 적자가 될 가능성은 없다고 할 것이라는 사정을 고려할 때 이 사건 위헌결정 이후에 법원에 제소된 일반사건에 대하여도 소급효가 인정된다고 하더라도 산업재해보상보험제도의 운영에 큰 부담을 주지는 않을 것으로 보인다는 점, ⑦ 이 사건 위헌결정 이후에 법원에 제소된 일반사건에 대하여 위헌 결정의 소급효가 인정된다고 보더라도, 2000. 7. 1. 이후에 산업재해를 당한 근로자들에게는 여전히 최고보상제도가 적용되므로, 최고보상제도의 전면적 배제가 이루어지는 것은 아니라는 점 등 여러 사정을 종합하여 보면, 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분으로 인해 연금수급권을 침해받은 장해보상연금(상병보상연금) 수급권자들의 권리 구제 요청이 연금재정의 법적 안정성의 요청보다 더 우월하다고 할 것이므로, 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분에 대한 위헌결정이 있은 후에 제기된 일반사건에도 그 위헌결정의 소급효를 인정함이 타당하다.
그러므로 이에 반하는 피고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 나아가 피고는, 가사 이 사건 위헌결정의 소급효가 원고들에게 미친다고 하더라도, 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 산업재해보상보험법이 전문 개정되면서 최고보상제도의 적용 유예를 규정한 이 사건 부칙 조항이 부칙 규정에서 삭제되었고, 위와 같은 전문 개정의 경우에는 기존의 법률을 폐지하고 새로운 법률을 제정하는 것과 마찬가지여서 종전의 본칙은 물론 부칙 규정도 모두 소멸하는 것으로 보아야 할 것이므로,위와 같이 전문 개정된 산업재해보상보험법이 시행된 2007. 4. 11.부터는 이 사건 부칙조항이 실효되고 그 대신 최고보상제도를 규정한 전문 개정 법률 제35조 제6항의 본문 규정에 의하여 직접 원고들에게 최고보상기준금액에 의한 장해보상연금 등의 지급 제한이 이루어진다고 할 것인데, 이 사건 위헌 결정은 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분에 대하여서만 위헌결정을 하였을뿐이어서 위와 같이 전문 개정된 법률의 최고보상제도 관련 조문은 여전히 유효하다고 할 것이고, 따라서 피고가 위와 같이 전문 개정 법률의 본문 조항에 따라 2007. 4. 11.부터 원고에게 최고보상기준금액을 초과한 부분에 대한 장해보상연금을 지급하지 아니하더라도 이는 적법하다고 주장한다.
살피건대, 법률의 개정시에 종전 법률 부칙의 경과규정을 개정하거나 삭제하는 명시적인 조치가 없다면 개정 법률에 다시 경과규정을 두지 않았다고 하여도 부칙의 경과규정이 당연히 실효되는 것은 아니지만, 개정 법률이 전문 개정인 경우에는 기존 법률을 폐지하고 새로운 법률을 제정하는 것과 마찬가지여서 종전의 본칙은 물론, 부칙 규정도 모두 소멸하는 것으로 보아야 하므로 종전의 법률 부칙의 경과규정도 실효된다고 보는 것이 원칙이나, 특별한 사정이 있는 경우에는 그 효력이 상실되지 않는다고 보아야 할 것인 바(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두11168 판결 등 참조), 여기에서 말하는 '특별한 사장'이라 함은 전문 개정된 법률에서 종전의 법률 부칙의 경과규정에 관하여 계속 적용한다는 별도의 규정을 둔 경우뿐만 아니라, 그러한 규정을 두지 않았다고 하더라도 종전의 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 할 만한 예외적인 특별한 사정이 있는 경우도 포함된다고 할 것이고, 이 경우 예외적인 '특별한 사장이 있는지 여부를 판단함에 있어서는 종전 경과규정의 입법 경위 및 취지, 전문 개정된 법령의 입법 취지 및 전반적 체계, 종전의 경과규정이 실효된다고 볼 경우 법률상 공백상태가 발생하는지 여부, 기타 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 개별적, 구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2006두19419 판결 참조).
그런데, ① 이 사건 부칙 조항은 개정 법률 제38조 제6항에 의하여 최고보상제도가 도입되면서 개정 법률 시행 전에 산업재해를 당한 근로자들의 보험급여 수급권이 침해될 우려가 있자 이들의 신뢰를 보호하기 위하여 이들에 대한 개정 법률 제38조 제6항의 적용을 2002. 12. 31.까지 유예하도록 규정하는 것이므로, 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전문 개정된 산업재해보상보험법에서 이 사건 부칙 조항을 계속하여 적용한다는 내용의 경과규정 등을 두지 않았더라도 이는 이 사건 부칙 조항이 전문 개정 법률의 시행 이후에도 여전히 적용된다고 보아 이에 대한 별도의 경과규정을 두지 않은 것으로 보이는 점, ② 전문 개정된 산업재해보상보험법의 시행으로 인하여 이 사건 부칙 조항의 효력이 2007. 4. 11.자로 상실되는 것으로 본다면 개정 법률 제38조 제6항의 시행 이전에 산업재해를 당한 근로자들의 산재보험 보험급여 지급에 관하여 2000.7. 1.부터 2002. 12. 31.까지의 기간에 대하여는 최고보상제도의 적용 여부에 관하여 아무런 규정이 없게 되어 결과적으로 개정 법률 제38조 제6항의 시행 이후에 산업재해를 당한 근로자들과 마찬가지로 취급하는 불합리한 결과가 발생한다는 점, ③ 이는 개정 법률 제38조 제6항의 시행 이전에 산업재해를 당한 근로자들의 산재보험 보험급여 수급권을 지나치게 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되고, 결국 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분이 위헌 결정된 것처럼 위 수급권자들의 재산권을 침해하여 헌법에 위반될 가능성이 높다는 점, ④ 반면에 2007. 4. 11. 전문 개정된 산업재해보상보험법의 시행 이후에도 개정 법률 제38조 제6항이 시행되기 이전에 산업재해를 당한 근로자들에게 이 사건 부칙 조항을 적용하여 위 개정 법률 조항의 시행 이후부터 2002. 12. 31.까지의 기간에 대하여 최고보상 제도를 배제하여 산재보험 보험급여를 산정하더라도 이를 두고 위 산재 근로자들에게 지나친 이익을 준다거나 산재보험 보험급여 지급 업무를 담당한 피고 근로복지공단에게 예측하지 못한 불이익을 지우는 것으로서 법적 안정성을 해친다고 보기는 어려운 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 부칙조항은 전문 개정된 산업재해보상보험법의 시행에도 불구하고, 실효되지 않았다고 볼 '특별한 사정'이 있다고 보아야 할 것이다.
나아가, 이 사건 부칙 조항이 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 산업재해보상보험법이 전문 개정되면서 실효되었다고 하더라도, 법령의 개정에 있어서 구 법령의 존속에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며, 법령의 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 법령으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 신뢰의 파괴를 정당화 할 수 없다면, 입법자는 경과규정을 두는 등 당사자의 신뢰를 보호할 적절한 조치를 하여야 하며, 이와 같은 적절한 조치없이 새 법령을 그대로 시행하거나 적용하는 것은 허용될 수 없다 할 것인바(대법원 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결 등 참조), 앞서 다항의 (1)에서 살펴 본 바와 같이 원고들처럼 최고보상제도의 시행 이전에 산재를 당하여 장해보상연금 등을 수령하고 있는 수급권자들의 신뢰를 보호할 만한 합리적인 경과 규정을 두지 않은 채 2003. 1. 1. 이후 위와 같은 수급권자들에게도 일률적으로 최고보상제도를 적용하는 것은 소득재분배와 새로운 보상사업을 위한 재원 마련이라는 공익상의 필요성을 고려하더라도 개정 법률 시행 전에 업무상 재해를 당하여 장해보상연금을 수령하고 있는 수급권자들의 신뢰를 지나치게 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되므로{위 2005헌바20, 2005헌바22, 2009헌바30(병합) 결정 참조},이러한 경과조치를 두지 않은 위 전문 개정 법률 제35조 제6항 본문 규정에 의한 최고보상제도도 원고들에게 적용되지 않는다고 봄이 상당하다.
따라서 이에 반하는 피고의 위 주장도 이유 없다.
5. 이 사건 소의 적법 여부
가. 당사자들의 주장
피고는, 가사 이 사건 위헌결정의 소급효가 이 사건에 미친다고 하더라도 평균임금 증감은 피고가 수급권자의 신청 혹은 직권으로 동일직종 근로자의 통상임금 변동율, 전 근로자의 월평균 정액급여 등을 고려하여 하는 별도의 결정으로서 피고의 평균임금 증감결정이 있는 경우에 비로소 보험급여 수급권자의 보험급여차액지급청구권이 발생한다고 할 것이므로, 이러한 결정을 거치지 않은 이 사건 소는 부적법하다고 본안전 항변을 한다.
이에 대하여 원고는, 피고가 2003년부터 2009년까지 매년 동일직종 근로자의 통상 임금 변동율 등을 기준으로 하여 산재보험 수급자들에 대하여 동일한 변동율에 의한 평균임금증감처분을 하였다는 점, 피고가 이 사건 소 제기 이전에 원고들에게 동일직종 근로자들과 동일한 평균임금 증감 내용을 기재한 보험급여 원부를 발급하였다는 점, 최고보상제도를 규정한 개정 법률 제38조 제6항의 내용을 고려할 때 최고보상기준금액 에 의하여 산재 보험급여를 산정하는 경우에도 평균임금 증감이 이루어진 후 최고보상 기준금액에 의하여 삭감된 보험급여가 지급되는 것으로 보는 것이 합리적 해석이라는 점 등에 비추어 보면, 피고가 앞서 본 헌법재판소의 위헌결정 이전 혹은 이후에 원고들에게 원고들의 2003년부터 2009년까지의 평균임금에 관한 증감 결정을 하였다고 봄이 상당하다고 주장한다.
나. 판단
(1) 개정 법률 제38조, 개정 시행령 제24조, 제25조의 규정에 비추어 보면, 위 법령에 의한 보험급여에 관하여는 법령의 요건에 해당하는 것만으로 바로 구체적인 청구권이 발생하는 것이 아니라 피고의 지급결정이 있은 후에야 비로소 구체적 청구권이 발생한다고 할 것이고, 또 평균임금의 증감도 보험급여 수급권자의 신청이 있거나 피고가 필요하다고 인정하는 때에 동일직종 근로자의 통상임금 변동율, 전 근로자의 월평균 정액급여 등을 심사하여 결정하도록 하고 있으므로, 피고의 평균임금 증감결정이 있는 경우에 비로소 보험급여 수급권자의 보험급여차액지급청구권이 발생한다고 할 것이다(대법원 2008. 12. 24. 선고 2007두10945 판결 참조). 따라서 피고의 평균임금 증액결정이 없는 상태에서 곧바로 원고들이 정당하다고 주장하는 보험급여와 실제 수령한 보험급여의 차액을 구하는 것은 허용될 수 없으므로, 이 사건에 있어서 원고들이 주장하는 바와 같은 평균임금 증액 결정이 있었는지 여부에 대하여 본다.
(2) 그런데, 개정 법률 제38조 제6항이 '보험급여(장의비를 제외한다)의 산정에 있어서 당해근로자의 평균임금 또는 제3항 내지 제5항의 규정에 의하여 보험급여의 산정 기준이 되는 평균임금이 대통령령이 정하는 바에 따라 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하거나 최저보상기준금액에 미달하는 경우에는 그 최고보상기준금액 또는 최저보상기준금액을 각각 당해근로자의 평균임금으로 한다. 다만, 최저보상 기준금액을 적용함에 있어서 휴업급여 및 상병보상연금의 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 이에 따라 피고가 위 최고보상제도를 적용함에 있어서 개별 수급인의 평균임금을 평균임금 증감률에 따라 증액한 금액과 최고보상기준금액을 비교대조하는 절차를 거쳐 위와 같이 증액한 금액이 최고보상기준금액을 하회하는 경우에는 평균임금 증감률에 따라 증액한 금액을 기초로 하여 장해보상연금을 산정하고 상회하는 경우에는 최고보상기준금액을 기초로 장해보상연금을 산정하여 지급해 온 것으로 보이나, 앞서 본 바와 같이 평균임금 증감은 보험급여 수급권자의 신청이 있거나 피고가 필요하다고 인정하는 때에 동일직종 근로자의 통상임금 변동율, 전 근로자의 월평균 정액급여 등을 심사하여 피고가 개별적으로 결정하도록 되어 있고, 이러한 결정은 대외적으로 표시되어야 성립 및 효력이 발생한다고 할 것인데, 실제 피고가 최고보상기준금액에 의하여 산정한 장해보상연금 등을 지급할 때에는 대외적으로 최고보상기준금액을 평균임금으로 보고 산정한 장해보상연금(상병보상연금)의 지급이 있을 뿐이고, 피고가 보험급여원부에 평균임금 증감률에 따라 증액한 개별 수급인의 평균임금을 표시하고 이를 최고보상기준금액과 비교한 것은 최고보상기준금액의 적용 여부를 판단하기 위하여 행한 단순한 비교 계산 절차에 불과하다고 보여 이를 적법, 유효한 평균임금 증감 결정으로 보기 어려우므로, 피고가 2003. 1.부터 2009. 12.까지 동일직종 근로자의 통상임금 변동율 등을 기준으로 하여 일반 산재보험 수급자들에 대하여 동일한 변동율에 의한 평균임금 증감결정을 하였다 하더라도, 원고들에게 이와 같은 변동율에 따른 구체적인 평균임금 증감 결정을 하지 아니한 이 사건의 경우에는 아직 원고들의 장해보상연금 등 차액지급청구권이 발생하였다고 보기 어렵다. 따라서 피고의 구체적인 평균임금 증감 결정이 없는 상태에서 곧바로 위 장해보상연금 등의 차액 지급을 구하는 원고들의 이 사건 소는 부적법하다.(3) 이에 대하여 원고들은, 가사 동일직종 근로자의 통상임금 변동율 등을 기준으로 하여 원고들에 대한 평균임금 증액 결정이 이루어지지 아니하였다 하더라도, 피고가 보험급여 원부에 평균임금 증액 사실을 기재하여 발급함으로써 평균임금 증액에 관한 피고의 공적인 견해를 표명하였고, 원고들은 이를 신뢰하여 증액된 평균임금에 의한 보험급여의 지급을 기대하고 있었으므로, 뒤늦게 이와 달리 평균임금 증액 사실을 부인하는 것은 신뢰보호원칙에 위반된다고 주장한다.살피건대, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하며, 셋째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조).그런데, 피고가 최고보상제도가 시행된 2000. 7. 1. 이후 매년 개별 산재보험 수급인의 평균임금을 동일직종 근로자의 통상임금 변동율 등을 기준으로 한 평균임금 증감률에 따라 증감한 내역을 보험급여 원부에 기재하고, 이에 근거하여 장해보상 연금을 포함한 보험급여를 산정해 개별 산재보험 수급인에게 지급하였으며, 그 과정에서 평균 임금 증감률에 따라 증액한 평균임금과 최고보상기준금액을 비교대조하는 절차를 거쳐 하회하는 경우에는 평균임금 증감률에 따라 증액한 금액을 기초로하여 장해보상연금 등의 보험급여를 산정하고 상회하는 경우에는 최고보상기준금액을 기초로 장해보상연금 등의 보험급여를 산정하여 지급 해 온 것으로 보이는 사실, 헌법재판소가 2009. 5.28. 이 사건 부칙 조항의 경과기간 부분에 대하여 이 사건 위헌 결정을 한 후 이 사건 소 제기 이전에 원고들이 피고로부터 원고들과 동일 직종 근로자들의 평균임금 증감 비율과 같은 비율에 따른 평균임금 증감 내역 등이 기재된 보험급여 원부를 발급받은 사실은 앞서 살펴 본 바와 같으나, 원고들을 포함하여 최고보상제도의 적용을 받은 개별 산재보험 수급인들이 이 사건 위헌결정 이전 및 이후로 위와 같이 동일직종 근로자의통상임금 변동율 등을 기준으로 산정한 평균임금 증감률에 따라 증액한 평균임금금액에 기초해 산정한 장해보상연금 등의 보험급여를 지급받지는 못하였고, 피고는 이 사건 위헌결정 이후에도 위와 같은 보험급여원부의 기재 내역을 단순한 평균임금 증감에 관한 프로그램의 오류 혹은 최고보상제도의 적용 여부를 결정하기 위한 단순한 계산 내역의 기재라고 주장하면서 원고들에 대한 장해보상연금 등의 차액 지급을 거부하고 있으므로, 앞서 본 바와 같이 피고가 원고들을 포함하여 최고보상제도의 적용을 받는 개별 산재보험 수급인들의 보험급여 원부에 다른 수급인들과 마찬가지로 동일직종 근로자의 통상임금 변동율 등을 기준으로 한 평균임금 증감률에 따라 증감한 평균임금내역을 기재하고, 원고들이 이 사건 위헌결정 후 위와 같은 내역을 기재한 보험급여 원부를 발급 받았다고 하더라도 그러한 사정만으로 산재보험 업무를 위탁받아 처리하고있는 피고가 동일직종 근로자의 통상임금 변동율 등을 기준으로 산정한 평균임금 증감률에 따라 증액한 평균임금에 기초해 산정한 장해보상연금 등의 보험급여를 지급하겠다는 등의 어떠한 공적인 의견표명을 하였다고 보기 어려우며, 더구나 원고들이 그러한 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하지도 아니하였으므로, 2003. 1. 1. 이후 최고 보상제도의 적용을 받은 원고들에게 구체적인 평균임금 증감 결정이 있지 아니하였다는 이유로 그와 같이 증감한 평균임금에 기초하여 산정한 장해보상연금 등의 보험급여와 최고보상제도에 의하여 산정, 지급 받은 장해보상연금 등의 보험급여와의 차액의 지급을 거부한 피고의 행위가 신뢰보호원칙에 반하여 위법하다고 할 수 없다. 따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다.
6. 결론
그렇다면, 이 사건 소는 부적법하여 이를 각하하기로 한다.
판사 판사1