은행업무정지등처분무효확인 (일반행정, 대법원)
공포일: 2005.01.27 / 시행일:

【원고, 상고인】 원고 1 외 4인 (소송대리인 변호사 임영화 외 1인)
【피고, 피상고인】 금융감독위원회 (소송대리인 법무법인 한빛 담당변호사 성민섭 외 1인)
【원심판결】 서울고법 2002. 5. 8. 선고 2001누5981 판결 
【주 문】
 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.

【이 유】 1. 원고적격에 대하여
 가. 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거들을 종합하여, 피고가 1998. 6. 29. 소외 1 은행의 모든 영업의 정지를 명하고, 소외 1 은행의 자산·부채 및 그 발생의 기초가 되는 계약상의 지위를 소외 2 은행 및 성업공사에게 이전할 것을 결정하며, 소외 1 은행 임원 전원의 업무집행정지를 명함과 동시에 관리인을 선임하는 내용의 처분(이하, ‘이 사건 영업정지명령’, ‘이 사건 계약이전결정’, ‘이 사건 임원의 업무집행정지 및 관리인 선임명령’이라고 하고, 위 각 처분을 모두 합하여 ‘이 사건 각 처분’이라고 한다)을 한 사실, 피고가 이 사건 각 처분 당시 구 금융산업의구조개선에관한법률(1998. 9. 14. 법률 제5549호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제14조 제2항에 기하여 소외 1 은행의 은행업, 신탁업, 신용카드업, 외국환관리업에 대한 인가·허가 등의 취소를 요청하자(이하 ‘이 사건 인·허가 취소요청’이라고 한다), 재정경제부장관은 1998. 9. 30. 법 제14조 제3항에 기하여 위 각 업무에 대한 인가·허가를 취소한 사실(이하 ‘이 사건 인·허가 취소처분’이라고 한다)을 각 인정한 다음, 법인에 대한 행정처분이 법인의 존속 자체를 직접 좌우하는 처분인 경우에는 그 주주라 할지라도 당해 처분에 관하여 직접적이고 구체적인 법률상 이해관계를 가지므로 그 무효확인 등을 구할 원고적격이 있지만, 위와 같은 경우가 아니라면 법인의 주주로서는 당해 법인에 대한 행정처분에 관하여 제3자로서 사실상이나 간접적인 경제적 이해관계를 가질 뿐이어서 스스로 그 처분의 취소나 무효확인 등을 구할 원고적격이 없다고 할 것인데, 소외 1 은행의 존속 자체를 직접 좌우하는 처분은 이 사건 각 처분이 아닌 이 사건 인·허가 취소처분이고, 이 사건 각 처분 자체는 소외 1 은행의 존속 자체를 직접 좌우하는 효력을 가진다고 할 수 없다는 이유로, 소외 1 은행의 주주에 불과한 원고들에게는 위 인·허가 취소처분을 다툴 수 있을 뿐 이 사건 각 처분의 무효확인을 구할 원고적격은 없다고 판단하였다.
 나. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
 법인의 주주는 법인에 대한 행정처분에 관하여 사실상이나 간접적인 이해관계를 가질 뿐이어서 스스로 그 처분의 취소를 구할 원고적격이 없는 것이 원칙이라고 할 것이지만, 그 처분으로 인하여 법인이 더 이상 영업 전부를 행할 수 없게 되고, 영업에 대한 인·허가의 취소 등을 거쳐 해산·청산되는 절차 또한 처분 당시 이미 예정되어 있으며, 그 후속절차가 취소되더라도 그 처분의 효력이 유지되는 한 당해 법인이 종전에 행하던 영업을 다시 행할 수 없는 예외적인 경우에는 주주도 그 처분에 관하여 직접적이고 구체적인 법률상 이해관계를 가진다고 보아 그 효력을 다툴 원고적격이 있다고 하여야 할 것이다.
 기록에 의하면, 이 사건 각 처분은 예금자보호 및 금융제도의 안전성을 확보하기 위하여 소외 1 은행의 모든 영업을 일시 정지시키고, 직원들의 월급이나 퇴직금에 관련된 자산, 인수할 가치가 없는 자산 및 비업무용 고정자산 등 일부 자산을 제외한 소외 1 은행이 가지고 있는 영업 관련 자산·부채 및 그 발생의 기초가 되는 계약상의 지위 대부분을 소외 2 은행 및 성업공사에게 이전하며, 이러한 자산·부채 등의 이전에 관한 업무수행을 위하여 소외 1 은행의 임원 전원의 업무집행을 정지하고 관리인을 선임하는 것을 내용으로 하여 동시에 이루어진 일련의 처분이고, 이 사건 각 처분 후 자산·부채에 관한 실사작업을 거쳐 재산적 가치가 있는 자산 대부분과 부채 등이 모두 타에 이전된 사실, 이 사건 각 처분 당시 피고가 한 소외 1 은행의 은행업 등 영업에 대한 인·허가 취소요청에 따라 이 사건 인·허가 취소처분이 있었고, 그 후 소외 1 은행에 대하여 파산절차가 진행된 사실을 각 알 수 있는바, 위 각 사실을 종합해 보면, 이 사건 각 처분으로 인하여 소외 1 은행은 영업 관련 자산 중 재산적 가치가 있는 자산 대부분과 부채 등이 타에 이전됨으로써 더 이상 그 영업 전부를 행할 수 없게 되고, 그 후속절차로서 영업에 대한 인·허가의 취소를 거쳐 파산되는 절차 또한 예정되어 있었으며, 위와 같은 후속절차가 취소되더라도 이 사건 각 처분의 효력이 유지되는 한 소외 1 은행이 종전에 행하던 영업을 다시 행할 수는 없으므로, 소외 1 은행의 주주인 원고들에게도 그 원고적격이 인정되어야 할 것이다.
 그럼에도 불구하고, 원심은 그 판시와 같은 이유로 원고들에 대하여 이 사건 각 처분의 무효확인을 구할 원고적격이 없다고 하였으니, 이 부분 원심의 판단에는 제3자의 원고적격에 관한 법리를 오해한 위법이 있다.
 2. 본안에 대하여
 가. 관계 법률의 위헌 여부 
 (1) 법 제10조 제1항, 제14조 제3항, 은행법 제46조의 위헌 주장 부분
 이 사건 각 처분은 피고가 1998. 6. 29. "소외 1 은행은 법 제2조 제3호 (가)목의 부실금융기관으로서 법 제11조 제1항의 규정에 의한 경영개선명령의 이행 또는 다른 금융기관과의 합병이나 영업의 양도 등이 이루어지기 어렵다."는 등의 이유로 법 제11조 제1항 및 법 제14조 제2항에 기하여 한 처분이므로, 법 제10조 제1항, 제14조 제3항 및 은행법 제46조는 위 각 처분의 근거가 되는 법률이라고 할 수 없고, 위 규정들이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 이 사건 소송에서 다른 판단을 하게 되는 것도 아니므로, 위 규정들이 위헌이라는 이유로 위 처분이 위법하다는 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
 (2) 법률의 명확성의 원칙 위반 여부
 법 제2조 제3호 (가)목은 채무가 재산을 초과하고 정상적인 경영이 어렵다고 판단되는 금융기관으로서 피고 등이 결정한 금융기관을 부실금융기관이라고 하고, 이 경우 ‘채무와 재산의 평가 및 산정’은 피고가 미리 정하는 기준에 의한다고 규정하고 있는바, 위 규정에서 사용된 ‘채무’와 ‘재산’은 ‘부채’와 ‘자산’이라는 일반적 개념으로 통용되는 회계학적 용어에 대응하여 사용된 개념으로서 해석상 그 본질적인 한계가 있고, 실제 이러한 개념을 실무상 적용함에 있어서는 해당분야의 기술적·전문적 경험이 필요할 뿐 아니라, 국가경제정책도 함께 고려하여야 하는 사항으로 업무의 성질상 피고의 고시로 위임하는 것이 불가피하다고 볼 수 있으며, 피고가 고시로써 미리 정하도록 위임된 사항은 부실금융기관의 산정기준이 되는 세부적인 사항인 재산과 채무의 개념정립 및 그 적용, 재산과 채무에 대한 평가 및 산정에 관한 기준을 정하는 것이므로 누구라도 위 규정 자체로부터 피고의 고시에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다고 할 것이고, 따라서 위 규정에서 말하는 미리 정하는 기준의 개념이 불분명하여 법률의 명확성의 원칙에 반한다고 할 수 없으므로(헌법재판소 2004. 10. 28. 선고 99헌바91 결정 참조), 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유 없다.
 (3) 과잉금지의 원칙 위반 또는 사유재산권의 본질적 내용 침해 여부
 금융기관의 부실은 다른 사기업의 경우와는 달리 국가경제 전체에 미치는 부정적인 효과가 매우 크므로 부실금융기관의 파산, 예금지급불능 등의 사태가 발생하는 것을 방지함으로써 국가경제를 안정시킬 조치를 취할 필요가 있다고 할 것이고, 이를 위하여 부실금융기관의 금융거래에서 발생한 계약상의 지위를 다른 건전한 금융기관 또는 성업공사 등 공적기관에게 이전하고, 그 이전되는 자산과 부채의 차액 상당을 정부 등의 출연을 통하여 보전해 주는 방식(이하 ‘계약이전방식’이라고 한다)에 의하여 부실금융기관을 정비함으로써 예금자의 보호와 금융거래의 안전을 도모하고자 하는 데 법 제14조의 입법목적이 있는 점, 채무가 재산을 현저히 초과하는 등 부실의 정도가 너무 커서 공적자금을 투입하더라도 경영을 정상화하기 어려운 금융기관의 경우에는 당해 금융기관의 소멸을 전제로 계약이전방식에 의하여 부실금융기관 정비절차를 취하는 것 또한 예금자보호 및 금융거래의 안전을 위한 효과적인 방법의 하나가 될 수 있는 점, 계약이전방식에 의한 부실금융기관의 정비는 부실의 정도가 심하여 당해 금융기관이 법 제11조의 규정에 의한 경영정상화가 이루어지지 않았거나 법 제11조에서 정하고 있는 방법으로는 경영정상화가 어렵다고 판단되는 경우에 취하는 예외적인 조치이므로 주주총회의 결의 없이도 위와 같은 조치를 취할 수 있도록 할 필요가 있는 점, 위와 같은 부실금융기관의 경우, 기존 주주가 보유하고 있는 주식은 부실경영으로 말미암아 위와 같은 조치와 관계없이 이미 그 가치가 사실상 소멸한 상태에 있다고 할 것이고, 주주들은 주주총회 참석, 소수주주권의 행사 등을 통하여 기업경영에 참여할 수 있다는 점에서 부실경영의 결과로 나타난 손실에 대하여 법적 책임이 없다고 할 수 없는 점, 부실금융기관의 정비업무를 효율적으로 추진하기 위해서는 당해 금융기관이 부실화된 데에 책임이 있는 기존의 임원들의 직무를 정지시키고, 그들을 대신하여 정비업무를 수행할 관리인을 선임할 필요가 적지 아니한 점 등에 비추어 보면, 법 제2조 제3호 (가)목, 제11조 제1항, 제14조 제2항의 각 규정은 국가경제의 안정을 실현하기 위하여 적절하고 필요한 수단이고, 위 각 규정을 통하여 달성하고자 하는 공익의 비중과 부실금융기관의 주주들이 입는 재산권 침해의 정도를 비교하더라도 양자 사이에 적절한 균형관계가 인정되므로, 과잉금지의 원칙에 위배되어 사유재산권의 본질적 내용을 침해하는 규정이라거나 헌법 제23조, 제37조 제1항, 제119조, 제126조 등의 규정에 위반되는 규정이라고 할 수 없다.
 같은 취지의 원심판결은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 과잉금지의 원칙 또는 사유재산권의 본질적 내용 침해금지의 원칙 등에 관한 법리오해의 위법이 없다.
 나. 이 사건 각 처분의 적법 여부
 (1) 이 사건 각 처분이 구체적인 평가계산과정 없이 가상의 평가결과수치만을 근거로 한 것인지 여부
 기록에 의하면, 회계사, 변호사, 대학교수 등 12인의 외부전문가로 구성된 은행경영정상화계획평가위원회(이하 ‘경평위’라고 한다)는 소외 1 은행을 비롯한 12개 은행이 1998. 4. 30.경 제출한 경영정상화계획서 및 회계법인이 위 경영정상화계획서의 주요 내용을 평가하고 그에 따라 예상되는 2000년도까지의 국제결제은행 기준 자기자본비율(이하 ‘BIS 비율’이라고 한다)을 산정한 경영정상화계획 평가보고서를 토대로 하여, 자기자본확충계획의 실현가능성 및 장래수익성 등을 재검토하여 실현가능성이 없는 자본확충계획을 제외하거나 추가로 발생가능한 대손예상액을 추정하여 반영하는 등의 방법으로 2000. 6. 말까지의 예상 BIS 비율을 다시 산정한 다음, 이를 기준으로 위 은행들의 경영정상화계획에 대한 승인 여부를 평가하여 피고에게 보고하였는데, 소외 1 은행의 경우 실현가능할 것으로 인정되는 자본확충계획 등에 근거한 2000. 6. 말 예상 BIS 비율이 (-)5.38%에 불과하고, 은행여신의 부실정도도 다른 은행에 비하여 높다는 등의 이유로 ‘불승인’이라는 평가를 하였던 사실, 은행감독원은 1998. 5.경 이와 별도로 위 12개 은행을 포함한 21개 은행에 대하여 은행직원들의 참여하에 1998. 3. 31. 현재 은행감독규정 제41조에서 정한 기준에 따른 재산과 채무를 평가하였는데 위 평가 결과에 의하면, 소외 1 은행은 채무가 재산을 1,231억 원 초과한 상태에 있었던 사실, 피고는 1998. 6. 29. 경평위의 위 평가 결과 및 은행감독원의 위 재산·채무 평가 결과를 근거로 소외 1 은행의 경영정상화계획을 불승인하고, 소외 1 은행에 대하여 이 사건 각 처분을 한 사실을 각 알 수 있는바, 이러한 사실관계에 비추어 보면, 피고가 이 사건 각 처분을 함에 있어 근거로 삼은 경평위의 소외 1 은행에 대한 평가 결과는 그에 앞서 회계법인이 소외 1 은행의 경영정상화계획에 대하여 한 구체적인 평가작업을 바탕으로 한 것이고, 은행감독원의 소외 1 은행에 대한 재산·채무 평가 결과 또한 소외 1 은행의 직원이 함께 참여하여 평가한 것이므로, 이를 두고 피고가 구체적인 평가계산과정을 거치지 아니한 가상의 평가 결과 수치만을 근거로 이 사건 각 처분을 한 것으로 볼 수 없고, 소외 1 은행에 대한 회계법인의 평가보고서 및 경평위, 은행감독원의 평가 결과 등에 다소 차이가 있다거나, 경평위의 조정내역에 관한 문서(을 제27호증의 2 내지 5) 외에 더 구체적인 중간평가·계산과정에 관한 문서가 제출되지 않았다고 하여 달리 볼 것도 아니다.
 (2) 법 제2조 제3호 (가)목 후문의 ‘미리 정하는 기준’의 의미 및 같은 목 전문의 정상적인 경영이 어려운지 여부에 관한 판단 기준
 기록에 의하면, 경평위의 평가작업 당시는 이미 국제통화기금(IMF)의 요구로 보유자산의 건전성에 관한 기준이 국제수준으로 강화되어 시행될 예정이었으므로, 경평위는 향후의 경영정상화 여부는 장래 시행될 예정인 기준에 의하여 산정된 BIS 비율이 중요하다고 보고 이를 적용하여 2000. 6. 말 현재 예상 BIS 비율을 산정한 사실을 알 수 있는바, 법 제2조 제3호 (가)목 후문은 부실금융기관으로 결정할 경우 채무와 재산의 평가 및 산정은 피고가 미리 정한 기준에 의하여야 한다고 규정하고 있으므로 채무가 재산을 초과한 상태에 있었는지에 관하여는 미리 정한 기준을 적용하여 평가하여야 할 것이나, 이와 다른 요건인 정상적인 경영이 어려운지 여부에 관하여는 반드시 미리 정한 기준에 따를 필요가 없으므로, 국제통화기금의 요구로 조만간 시행할 예정이던 보유자산의 건전성에 관한 기준을 적용하여 산정한 2000. 6. 말의 예상 BIS 비율을 중요한 기준으로 삼았다고 하여 채무와 재산의 평가 및 산정기준을 소급하여 적용한 것이라고 할 수 없고, 모호한 기준을 자의적으로 적용한 것이라고도 할 수 없다.
 (3) 평등의 원칙 위반 여부
 기록에 의하면, 피고는 소외 1 은행을 비롯한 12개 은행에 대한 경평위의 평가 결과 및 은행감독원의 재산·채무 평가 결과를 토대로 하여, 1998. 3. 31. 현재 채무가 재산을 초과하지 않는 소외 3 은행 등 5개 은행 및 채무가 재산을 초과하는 7개 은행 중 소외 4 은행과 소외 6 은행에 대하여는 이 사건 각 처분과 같은 내용의 처분을 하지 아니하고, 소외 1 은행을 포함하여 채무가 재산을 초과하는 나머지 5개 은행에 대해서는 이러한 처분을 한 사실, 소외 4 은행의 경우에는 2000. 6. 말 예상 BIS 비율이 5.21%로 소외 1 은행보다 훨씬 높을 뿐 아니라, 소외 5 회사와의 합병 및 증자를 통한 정상화계획이 제시되어 있었고, 소외 6 은행의 경우에는 채무가 재산을 초과하는 규모가 작고 2000. 6. 말 예상 BIS 비율 또한 5.61%로 소외 1 은행보다 훨씬 높았던 사실을 알 수 있는바, 이러한 사실관계에 비추어 보면, 피고가 소외 1 은행을 비롯한 12개 은행에 대하여 부실금융기관 여부를 결정함에 있어 자의적이고 차별적인 기준을 적용하였다고 보이지 아니한다.
 또한, 기록에 의하면, 서울은행과 제일은행의 경우는 당시 국제통화기금과의 합의에 따라 외국 금융기관에의 매각추진이라는 다른 구조조정절차를 취하고 있음을 이유로 앞서 본 평가의 대상 자체로 삼지 아니하였을 뿐, 소외 1 은행과는 다른 차별적인 기준을 적용한 것이라고 할 수는 없으므로, 이를 두고 평등의 원칙에 위반된다고 할 수도 없다.
 다. 소 결
 따라서 이 사건 각 처분에는 원고들이 주장하는 위와 같은 하자가 있다고 볼 수 없고, 달리 당연무효로 볼 만한 사유가 있다고 보이지도 아니한다.
 3. 결 론
 그렇다면 원고들의 이 사건 소가 부적법하다고 하여 이를 각하한 제1심판결을 유지한 원심판결은 파기되어야 마땅하나, 앞에서 본 바와 같이 원고들의 청구는 기각될 것임이 분명한 데 원고들만이 상고한 이 사건에서 불이익변경금지의 원칙상 상고인인 원고들에게 불이익하게 판결을 할 수는 없으므로, 원심판결을 파기하는 대신 원고들의 상고를 기각하기로 한다.
 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이규홍(재판장) 윤재식(주심) 이용우 김영란

[1] 법인의 주주가 당해 법인에 대한 행정처분의 취소를 구할 원고적격이 있는 경우
[2] 은행의 주주에게 은행의 업무정지처분 등을 다툴 원고적격이 인정된다고 한 사례
[3] 구 금융산업의구조개선에관한법률 제2조 제3호 (가)목, 제11조 제1항, 제14조 제2항의 각 규정이 헌법에 위반되는지 여부(소극)

[1] 법인의 주주는 법인에 대한 행정처분에 관하여 사실상이나 간접적인 이해관계를 가질 뿐이어서 스스로 그 처분의 취소를 구할 원고적격이 없는 것이 원칙이라고 할 것이지만, 그 처분으로 인하여 법인이 더 이상 영업 전부를 행할 수 없게 되고, 영업에 대한 인·허가의 취소 등을 거쳐 해산·청산되는 절차 또한 처분 당시 이미 예정되어 있으며, 그 후속절차가 취소되더라도 그 처분의 효력이 유지되는 한 당해 법인이 종전에 행하던 영업을 다시 행할 수 없는 예외적인 경우에는 주주도 그 처분에 관하여 직접적이고 구체적인 법률상 이해관계를 가진다고 보아 그 효력을 다툴 원고적격이 있다.
[2] 부실금융기관의 정비를 목적으로 은행의 영업 관련 자산 중 재산적 가치가 있는 자산 대부분과 부채 등이 타에 이전됨으로써 더 이상 그 영업 전부를 행할 수 없게 되고, 은행업무정지처분 등의 효력이 유지되는 한 은행이 종전에 행하던 영업을 다시 행할 수는 없는 경우, 은행의 주주에게 당해 은행의 업무정지처분 등을 다툴 원고적격이 인정된다고 한 사례.
[3] 구 금융산업의구조개선에관한법률(1998. 9. 14. 법률 제5549호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3호 (가)목의 규정에서 사용된 ‘채무’와 ‘재산’ 등의 용어의 해석상 그 본질적인 한계가 있고, 이러한 개념을 실무상 적용함에 있어서는 업무의 성질상 금융감독위원회의 고시로 위임하는 것이 불가피하다고 볼 수 있으며, 금융감독위원회가 고시로써 미리 정하도록 위임된 사항은 부실금융기관의 산정기준이 되는 세부적인 사항인 재산과 채무의 개념정립 및 그 적용, 재산과 채무에 대한 평가 및 산정에 관한 기준을 정하는 것이므로 누구라도 위 규정 자체로부터 금융감독위원회의 고시에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다고 할 것이고, 따라서 위 규정에서 말하는 미리 정하는 기준의 개념이 불분명하여 법률의 명확성의 원칙에 반한다고 할 수 없고, 같은 법 제2조 제3호 (가)목, 제11조 제1항, 제14조 제2항의 각 규정은 국가경제의 안정을 실현하기 위하여 적절하고 필요한 수단이고, 위 각 규정을 통하여 달성하고자 하는 공익의 비중과 부실금융기관의 주주들이 입는 재산권 침해의 정도를 비교하더라도 양자 사이에 적절한 균형관계가 인정되므로, 과잉금지의 원칙에 위배되어 사유재산권의 본질적 내용을 침해하는 규정이라거나 헌법 제23조, 제37조 제1항, 제119조, 제126조 등의 규정에 위반되는 규정이라고 할 수 없다.