토지수용재결처분무효확인청구사건 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 1982.02.11 / 시행일:

【원 고】 
【피 고】 중앙토지수용위원회
【피고보조참가인】 
【주 문】
1. 피고가 1980. 1. 30.자로원고 1 소유의 별지목록 제1기재 토지,원고 2 소유의 같은목록 제2기재 토지,원고 3,원고 4 소유의 같은목록 제3기재의 토지,원고 3,원고 5 소유의 같은목록 제4기재 토지,원고 3,원고 6,원고 7 소유의 같은목록 제5기재 토지에 대한 각 1979. 9. 14.자 서울특별시 지방토지수용위원회의 수용재결에 대한 위 원고들의 이의신청에 관하여 한 재결은 이를 취소한다.
2.원고 1,원고 2,원고 3,원고 5,원고 4,원고 6,원고 7의 주위적 청구 및원고 8의 청구를 모두 기각한다.
3. 소송비용중원고 1,원고 2,원고 3,원고 5,원고 4,원고 6,원고 7과 피고간에서 생긴 비용은 피고의, 원고8과 피고간에서 생긴 비용은원고 8의, 참가로 인한 비용은 보조참가인의 각 부담으로 한다.

【청구취지】원고 1,원고 2,원고 3,원고 5,원고 4,원고 6,원고 7은 제1차 예비적 청구로서 주문 제1항과 같은 판결을 구하고 주위적 청구로서 위 각 원고들 소유의 주문 제1항 기재 각 토지에 대하여 서울특별시 지방토지수용위원회가 1979. 9. 14.자로 한 별지 제1표 기재 금액의 수용재결이 실효되었음을 확인한다.
제2차 예비적 청구로서 위 원고들 소유의 주문 제1항 기재 각 토지에 대한 1979. 9. 14.자 서울특별시 지방토지수용위원회 수용재결에 대한 원고들의 이의신청에 관하여 피고가 1980. 1. 30.자로 위 원고들의 이의신청을 기각하는 재결은 이를 취소한다.
소송비용은 피고의 부담으로 한다라는 판결을 구하고,원고 8은 피고가 1980. 1. 30.자로원고 8 소유의 별지목록 제6기재 토지에 대한 1979. 9. 14.자 서울특별시 지방토지수용위원회 수용재결에 대한원고 8의 이의신청을 기각하는 재결은 이를 취소한다.
소송비용은 피고의 부담으로 한다라는 판결은 각 구하다.
【이 유】1. 먼저원고 1,원고 2,원고 3,원고 5,원고 4,원고 6,원고 7의 청구에 대하여 본다.
위 원고들은, 소외 서울특별시 지방토지수용위원회는 1979. 9. 14. 피고 보조참가인인 기업자 소외 학교법인(명칭 생략)학원의 신청에 따라 위 피고 보조참가인 시행의 도시계획사업 ((명칭 생략)상업고등학교 신축)을 위하여 위 원고들 소유의 별지목록기재 토지(같은목록 6기재 토지 제외, 이하같다)를 수용하고, 손실보상금으로 별지 제1표 기재와 같은 금액으로, 수용시기를 1979. 10. 10.로 하는 수용재결을 하였는데, 기업자인 피고 보조참가인은 손실보상금을 위 수용시기까지 토지소유자인 위 원고들에게 지급하거나 조건없는 적법한 공탁을 하였어야 함에도 불구하고 이를 하지 아니하여 위 서울특별시 지방토지수용위원회의 위 수용재결은토지수용법 제65조에 의하여 그 효력을 상실하였는바, 원고들이 위 재결에 불복하여 피고에게 이의신청을 하였던바, 피고는 1980. 1. 30. 위 서울특별시 지방토지수용위원회가 정한 손실보상금 235,807,000원을 금 435,891,300원으로 변경하고 원고들의 나머지 이의신청을 기각하는 재결을 하였으므로 원고들은 먼저 주위적 청구로서 위 1979. 9. 14.자 서울특별시 지방토지수용위원회의 재결이 실효되었음을 이유로 그 실효확인을 구하고, 다음 제1차 예비적 청구로서 피고의 1980. 1. 30.자 재결은 위 서울특별시 지방토지수용위원회의 재결이 실효되었음을 간과한 재결로서 위법하므로 그 취소를 구한다고 주장한다.
먼저 위 원고들의 주위적 청구에 대하여 보면,
서울특별시 지방토지수용위원회의 1979. 9. 14.자 수용재결은 피고의 1980. 1. 30.자 재결에 의하여 변경되었음이 위 원고들의 주장자체에 의하여 명백한바 위 원고들이 피고 중앙토지수용위원회의 재결이 서울특별시 지방토지수용위원회의 위법한 재결을 간과하였음을 이유로 그 위법함을 다툼은 별론으로 하고 피고를 중앙토지수용위원회로 한 본소에서 서울특별시 지방토지수용위원회 재결의 실효확인을 구할 수는 없다고 할 것이니 위 원고들의 주위적 청구는 더 나아가 판단할 필요없이 이유없다.
다음 위 원고들의 제1차 예비적 청구에 대하여 본다.
성립에 다툼이 없는 갑 제1호증의 1, 3 내지 9(각 재결서 송부), 갑 제1호증의 2(재결서), 갑 제2호증의 1, 3 내지 8(각 재결서 송부), 갑 제2호증의 2(재결서), 갑 제3호증의 1, 갑 제4호증, 갑 제5호증의 1, 갑 제6호증의 1, 갑 제7호증의 1, 갑 제8호증의 1, 갑 제9호증의 1 내지 3(각 공탁통지서), 갑 제10호증의 1 내지 12(각 등기부등본), 갑 제14호증의 1(도시계획시설결정), 같은호증의 2(지적승인), 갑제15호증의 1(사업자 지정통보), 같은호증의 2(공고문), 갑 제16호증의 1, 2(사업시행인가), 같은호증의 3(허가증), 갑 제17호증의 1(변경결정), 같은호증의 2(허가증), 같은호증의 3(변경신청), 갑 제22호증(도시계획 확인원), 갑 제23호증(회시), 갑 제25호증의 1, 2(도시계획 확인원)의 각 기재내용에 증인소외 1의 증언을 종합하면, 별지목록기재 서울 강동구 암사동(지번 생략) 전 800평방미터 외 11필지의 토지는 서울특별시 도시계획상 자연녹지로서 같은 목록 소유자별 표시와 같이 각 원고들 소유인데, 기업자인 피고보조참가인 학교법인(명칭 생략)학원은 1978. 11. 25. 서울특별시 도시계획시설 ((명칭 생략)학원상업고등학교 신축)신청을 하여 1979. 2. 10. 서울특별시 고시 제62호로 도시계획시설(학교, 도로)결정 및 변경되고 이어서 같은해 3. 30. 서울특별시 고시 제130호에 의하여 서울 강동구 암사동(지번 생략) 일대 33,058평방미터(10,000평)에 대하여 서울특별시 도시계획시설(학교, 도로)로 지적승인이 된 사실, 피고보조참가인은 같은해 4. 2. 서울특별시장으로부터 도시계획사업(학교, 도로)의 사업자로 지정받고, 같은해 7. 4.에는 도시계획사업 시행허가를 받아 위 사업착수에 필요한 별지목록기재 토지에 소유권을 취득하기 위하여 토지소유자인 원고들과 협의를 하였으나 보상가격의 차이로 인하여 협의가 성립되지 아니한 사실, 피고 보조참가인은 같은해 7. 20. 관할 서울특별시 지방토지수용위원회에 재결신청을 하였던 바 서울특별시 지방토지수용위원회는 같은해 9. 14. 별지목록기재 각 토지에 대한 보상금으로 별지 제1표 기재와 같이 도합 금 235,807,000원(원고 8 토지분 포함)수용시기를 같은해 10, 10.로 하고 나머지 당사자의 청구는 기각한다는 내용의 수용재결을 한 사실,
그런데 기업자인 피고 보조참가인은 위 원고들에게 위 손실보상금을 지급하지 아니하고 위 수용시기인 1979. 10. 10.에 위 각 보상금을 공탁함에 있어서원고 8을 제외한 위 원고들에게 반대급부로서 소유권이전등기에 필요한 서류일체를 교부할 것이라는 조건을 붙여 공탁한 사실, 원고들은 위 서울특별시 지방토지수용위원회의 보상금액에 불복하여 피고에게 이의신청을 하였던 바, 피고는 1980. 1. 30. 별지 제2표 기재와 같이 손실보상금을 453,891,300원으로 변경하고 원고들의 나머지 이의신청을 기각하는 재결을 한 사실을 각 인정할 수 있고 달리 반증없다.
그런데토지수용법 제61조,제65조,제67조의 규정에 의하면 기업자는 수용시기까지 관할 토지수용위원회가 재결한 보상금을 지급하여야 하고, 다만 보상금을 지급받을 자가 수령을 거부하거나 보상금액에 불복이 있는 등 특수한 경우에 한하여 수용시기까지 보상금을 공탁할 수 있으며, 기업자가 수용시기까지 보상금을 지급하거나 공탁하지 아니하면 그 수용재결은 효력을 상실하고 그 시기까지 보상금을 지급하거나 적법히 공탁하면 수용한 날에 그 소유권을 취득한다고 규정되어 있는데, 위 규정의 취지에 비추어 보면 보상금을 공탁할 경우에는 소유권이전등기 소요서류를 반대급부로 요구하는 등의 조건부 공탁은 허용되지 아니하고 무조건 공탁을 하여야 하는 것으로 해석함이 상당하다 할 것인바, 이 사건에 있어 특히 공탁물 수령자인 위 원고들이 피고보조참가인이 반대급부로서 요구한 소유권이전등기에 필요한 일체의 서류를 교부할 의무가 있다는 주장입증이 없는 본건에 있어서 피고보조참가인의 위 조건부 공탁은 적법한 공탁으로서 그 효력이 없다 할 것이므로 서울특별시 지방토지수용위원회의 수용재결은 기업자가 토지수용시까지 그 재결한 보상금을 지급하거나 공탁하지 아니하여토지수용법 제65조 의하여 실효되었다고 할 것이고, 이에 대한 이의신청을 받은 피고로서는 비록 당사자가 이 점을 주장하지 아니하였다 하더라도 지방토지수용위원회의 재결의 유효여부를 검토하여 만약 실효되었다면 그부분 재결을 취소하여 재차 수용절차를 취하게 하였어야 할 것임에도 불구하고 이점을 간과하고 본안에 들어가 1980. 1. 30.자로 재결하였음은 위법이라 하지 않을 수 없다.
따라서 위 원고들의 제1차 예비적청구는 이유있다 하겠다.
그런데 피고보조참가인은 첫째로, 위 원고들은 서울특별시 지방토지수용위원회의 수용재결에 대하여 피고에게 이의신청을 함에 있어서 보상금액이 저렴하다는 이유만을 주장하였는데 본소에 이르러 위 조건부 공탁이 무효임을 주장하여 서울특별시 지방토지수용위원회 수용재결의 효력을 다툰다면 원고들은 마땅히 서울특별시 지방토지수용위원회를 상대로 그 재결의 효력을 다투어야 할 것이므로 피고를 상대로 한 이건 소송은 각하되어야 한다고 주장한다.
살피건대, 앞에서 본 바와 같이 서울특별시 지방토지수용위원회의 수용재결은 실효되었고 이에 대한 이의에 관하여 한 피고의 재결은 위 지방토지수용위원회 재결의 절차상의 위법을 간과하였으므로 피고를 상대로 그 사유를 들어 동 재결의 취소를 구할 수 있다 할 것이니 피고보조참가인의 위 주장은 이유없고, 둘째로, 피고보조참가인은 위 원고들은 서울특별시 지방토지수용위원회의 수용재결에 대하여 이의신청을 함에 있어서 위 공탁의 무효에 대하여는 아무런 이의를 제기하지 아니하고 있다가 이건 소송에 이르러 위 공탁의 무효를 주장함은 신의칙에 반하고 권리남용에 해당된다고 주장한다.
살피건대, 앞에서 본 바와 같이 지방토지수용위원회의 수용재결에 대하여 이의신청을 함에 있어서 불복의 사유로 하지 아니한 사유라도 이를 이건 소송에 있어서 불복의 사유로 주장할 수 있다 할 것이고 이는 원고들의 적법한 권리의 행사라고 할 것이므로 피고보조참가인의 위 주장도 이유없고, 셋째로, 피고보조참가인은 이건 토지를 인도받아 그 지상에 교사를 신축하고 운동장을 만드는 등 학교시설을 갖추어 수천명의 학생을 교육하고 있는바, 위 원고들의 본건 청구가 인용되면 피고보조참가인이 입는 손해는 말할 수 없이 커서 이는 현저히 공공복리에 반하므로 위 원고들의 청구는 기각되어야 한다고 주장하므로 살피건대,행정소송법 제12조의 이른바 사정판결이란 행정소송으로 취소를 구하는 행정처분이 위법한 행정처분이라 할지라도 이를 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니한다고 인정되는 경우에는 이를 취소하지 아니하고 그 청구를 기각할 수 있다는 것인바, 이 건에 있어서 피고의 이건 재결을 취소하더라도 다시 일련의 절차를 거쳐 수용할 수 있고 이건 재결을 취소한다고 하여 피고보조참가인이 교육을 중단하여야 한다거나 그밖에 교육에 직접적인 장애가 있는 등의 공공복리를 현저히 해치는 결과를 가져온다고는 볼 수 없다 할 것이니 피고보조참가인의 위 주장 또한 이유없다.
2. 다음원고 8의 청구에 대하여 본다.
원고 8은 피고가 1980. 1. 30. 원고 소유의 별지목록 제6기재 토지에 대하여 평방미터 당 금 13,950원 도합금 20,101,950원으로 정한 보상금은 수용재결 당시의 시가가 평당금 77,600원 내지 97,000원이고, 인근토지거래가액에 비추어 너무 저렴하고 적정가격이라 할 수 없으므로 피고의 재결은 위법하다고 주장한다.
살피건대,토지수용법 제46조 제1항에 의하면 손실액의 산정은 수용재결 당시의 가격을 기준으로 하되 인근토지의 거래가격을 고려한 적정가격으로 하여야 한다고 규정하고 있는바, 성립에 다툼이 없는 갑 제11호증의 2, 3(감정의뢰회보)의 각 기재내용과 당원의 현장검증 감정결과를 종합하면 수용재결시인 1979. 9. 14. 당시의 원고 소유 토지에 대한 가격은 평당미터당 금 13,950원, 도합금 20,101,950원 상당으로서 이 가격이 적정하다고 할 것이고 이에 반하는 갑 제20호증의 1, 2(감정의뢰회보 및 감정평가서), 갑 제21호증의 1, 2(감정평가회보 및 평가조서), 을 제6, 7호증의 1(각 매매계약서)의 각 기재내용과 당원의 감정인소외 2,소외 3의 각 감정결과 및 각 그 감정인들의 증언내용은 이를 믿지 않으며 달리 위 인정을 뒤집을 자료없다.
그렇다면 지방토지수용위원회 수용재결의 실효확인을 구하는원고 1,원고 2,원고 3,원고 5,원고 4,원고 6,원고 7의 주위적청구는 이유없으므로 기각하고, 위 지방토지수용위원회 수용재결에 대한 위 원고들의 이의신청에 관하여 피고가 한 재결은 위법하므로 그 취소를 구하는 위 원고들의 제1차 예비적청구는 이유있으므로 위 원고들의 제2차 예비적청구에 나아가 판단할 필요없이 인용하고,원고 8의 청구는 이유없으므로 기각하며, 소송비용의 부담에 관하여는행정소송법 제14조,민사소송법 제89조,제92조,제93조,제94조를 각 적용하여 주문과 같이 판결한다.

판사 장상재(재판장) 김중곤 김성룡

기업자가 보상금을 조건부로 공탁하여 서울특별시 지방토지수용위원회의 재결은토지수용법 제65조에 의하여 실효되었고 위 지방토지수용위원회의 재결에 대한 이의신청을 받은 피고 중앙토지수용위원회로서는 비록 당사자가 이 점을 주장하지 아니하였다 하더라도 지방토지수용위원회의 재결의 유효여부를 검토하여 만약 실효되었다면 그 부분 재결을 취소하여 재차 수용절차를 취하게 하였어야 할 것임에도 불구하고 이 점을 간과하여 본안에 들어가 재결하였음은 위법하다.