도시관리계획{체육시설(골프장)}입안제안신청반려처분취소 (일반행정, 전주지방법원)
공포일: 2008.05.22 / 시행일:

【원 고】 유한회사 정읍관광개발 (소송대리인 법무법인 호남종합법률사무소 담당변호사 황인택)
【피 고】 정읍시장
【변론종결】2008. 4. 17.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】피고가 2007. 7. 21. 원고에 대하여 한 도시관리계획{도시계획시설 : 체육시설(골프장)} 입안제안 반려처분을 취소한다.
【이 유】 1. 처분의 경위
 [증거] 갑1, 2의 각 기재
 가. 원고는 2007. 5. 28. 주민이나 이해관계인으로 하여금 기반시설의 설치에 관한 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있도록 규정하고 있는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하, ‘국토계획법’이라 한다) 제26조에 기초하여 도시관리계획 입안권자인 피고에게 원고 등이 소유하고 있는 정읍시 (주소 생략) 외 18필지 지상에 기반시설 중 체육시설에 해당하는 골프장(면적 : 213,989㎡, 시설규모 : 일반대중 9홀 및 부대시설)을 건설하는 내용으로 된 도시관리계획의 입안을 제안하였다.
 나. 이에 대하여 피고는 2007. 7. 21. 다음과 같은 사유를 들어 원고의 제안을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
 (1) 원고가 제안한 골프장건설은 국민생활수준 향상과 여가선용 기회의 증가에 따른 골프장 이용객의 수요충족과 대중스포츠 정착에 기여하는 긍정적인 측면이 있다.
 (2) 하지만 원고의 골프장 건설예정지와 그 인근 4개 마을(상학, 전림, 장문, 중하) 사이의 거리가 50m 정도에 불과하여 상호 너무 인접하여 있는 데다가 원고가 골프장에 제초제를 사용할 경우 그 주민들의 식수로 이용되고 있는 지하수가 오염되고 농사에 피해를 줄 가능성이 있고, 골프장 건설예정지의 경사도가 심한 관계로 2005. 8. 무렵 집중호우시 피해사례에 비추어 산사태와 토사유출이 발생할 가능성이 있으며, 골프장 건설로 인해 인근지역의 자연환경이 훼손될 뿐 아니라 마을 저수지 2곳이 소멸됨으로써 농업용수가 고갈될 위험이 있고, 마을 앞 진입로의 교통이 혼잡해질 가능성이 있으며, 위와 같은 이유로 인근 마을 일부 주민들이 일관되게 골프장 건설을 반대하는 입장을 표명하고 있다.
 (3) 위와 같은 상황에서 피고는 도시관리계획의 입안권자로서 국토계획법의 입법 취지에 비추어 주민들의 의견을 참작하지 않을 수 없고, 원고의 골프장 건설은 그로 인해 해당 지역에 미치는 긍정적인 측면보다 그로 인한 각종 피해와 인근 주민의 결사적인 반대로 인해 지역간·주민간 반목과 갈등이 유발되는 부정적 측면이 더 크다고 판단되므로 그와 같은 사정을 종합검토한 결과 원고의 제안을 도시관리계획 입안에 반영하지 않기로 한다. 
 다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2007. 8. 24. 전라북도지사에게 행정심판을 청구하였지만, 전라북도지사는 2007. 11. 13. 원고의 도시관리계획 입안제안에는 골프장 건설예정지의 용도지역을 변경하는 내용이 포함되어 있는데 원고에게 용도지역변경을 제안할 권리가 없으므로 그 제안의 반려를 두고 행정처분으로 볼 수 없다는 취지의 이유로 원고의 행정심판청구를 각하하였다. 
 2. 당사자의 주장
 가. 원고의 주장
 피고는 원고의 도시관리계획 입안제안이 관계 법령에서 정한 제한에 배치되지 않는 한 입안을 위한 기초조사 후 입안하여야 하므로 법령상 근거 없이 원고의 입안제안이 관계 법령상 제한에 배치되는지 여부에 대한 심사를 거부할 수 없고, 심사결과 그 제안이 법정 요건에 합치되는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그 제안에 따라 입안결정하여야 하며, 법정요건을 갖춘 입안제안을 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다. 그런데 피고는 원고가 도시관리계획 입안제안 당시 골프장을 건설할 경우 발생할 수 있는 사업대상지 인근 주민들의 피해에 대한 대책을 모두 제시하였고, 인근 주민들이 우려하는 피해 가운데 일부는 발생할 여지가 전혀 없는 데다가 오히려 골프장 건설을 통해 지역경제의 활성화와 고용창출, 자연재해 대비시설의 확보, 마을환경개선 등 긍정적 효과를 도모할 수 있는데도 전혀 이익형량을 하지 않은 채 법적·과학적 근거 없는 막연한 주민들의 반대의견만을 토대로 원고의 입안제안을 반려하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.
 나. 피고의 본안전항변
 원고가 골프장을 설치하고자 하는 지역은 그 용도지역이 농림지역 25.4%와 관리지역 74.6%로 구성되어 있으므로 그 지역에 골프장을 설치하려면 피고가 그 용도지역을 계획관리지역으로 변경하는 내용의 입안을 하여 전라북도지사가 용도지역변경절차를 이행하여야 한다. 그런데 위와 같은 용도지역변경에 대해서는 기반시설의 설치에 관한 도시관리계획과 같이 지역주민이나 일반의 이해관계인에게 그 입안을 제안할 권리가 없으므로, 피고가 용도지역변경을 포함한 원고의 도시관리계획 입안제안을 반려하였다 하여도 원고의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니다. 그러므로 위와 같은 입안제안의 반려를 두고 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없으므로 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다. 
 3. 판 단
 가. 관계 법령
 별지 기재와 같다.
 나. 피고의 본안전항변에 대한 판단
 갑1의 기재에 의하면, 원고가 골프장을 설치하고자 하는 사업부지의 면적은 213,989㎡인데 그 용도지역이 농림지역 54,358㎡(25.4%)와 관리지역 159,631㎡(74.6%)로 구성된 사실, 원고는 피고에게 골프장 설치에 관한 도시관리계획의 입안을 제안하면서 그 제안서의 입안결정사유 항목 안에 “골프장은 기반시설 중 체육시설에 해당하므로 사업대상지역의 용도지역을 관리지역 및 농림지역에서 계획관리지역으로 변경하여 도시계획시설로 결정코자 한다”는 내용을 기재한 사실을 인정할 수 있다.
 그런데 도시관리계획 입안결정 및 사업시행절차상으로 위와 같은 용도지역의 변경은 피고가 원고의 골프장 설치를 위한 도시관리계획의 입안제안을 받아들여 입안결정을 할 경우 진행될 후행절차인 점에 비추어 보면, 원고가 골프장 설치에 관한 도시관리계획 입안제안의 내용 안에 용도지역 변경의 내용을 포함한 것은 피고가 원고의 제안을 도시관리계획 입안에 반영할 경우 그 입안을 전제로 진행될 후행절차로서의 용도지역변경의 필요성을 부수적으로 언급한 것일 뿐이고, 골프장 설치에 관한 입안제안과 동시에 독립적으로 용도지역변경을 신청한 것으로 보이지 않는다. 
 따라서 원고에게 용도지역변경에 관한 법규상·조리상 신청권이 있는지를 불문하고 원고의 골프장 설치에 관한 입안제안은 국토계획법 제26조에서 규정하고 있는 주민 내지 이해관계인의 기반시설의 설치·정비·개량에 관한 도시관리계획 입안제안권에 기초한 것이므로 도시관리계획 입안권자인 피고가 원고의 이러한 신청에 대한 거부행위로서 입안제안을 반려하는 것은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 
 설령 원고가 골프장 설치에 관한 입안제안이 받아들여질 경우를 대비하여 미리 용도지역변경을 신청한 것이라고 보아도, 원고에게 그 용도지역변경에 관한 신청권이 없어 용도지역변경신청의 거부에 대해 항고소송으로 다툴 수 없는지 여부는 별론으로 하고, 골프장설치에 관한 입안제안에 한정하여서는 그 신청권이 법규상 인정되므로 그 반려처분의 위법성에 대해 항고소송으로 다툴 수 있다. 만약, 피고의 주장과 같이 용도지역의 변경이 필요한 지역에 기반시설을 설치하는 내용의 도시관리계획 입안제안에 대하여 그 제안내용 안에 용도지역변경에 관한 언급이 있다는 이유만으로 그 용도지역변경에 관한 신청권이 없음을 들어 입안제안을 거부하여도 그 거부처분의 위법성을 다툴 수 없다고 한다면, 국토의 효율적 이용을 통한 공공복리의 증진이라는 공익과 개인의 재산권 보장과 같은 사익을 조화시키기 위하여 주민이나 이해관계인에게 기반시설의 설치 등에 관한 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있는 신청권을 보장하고 있는 국토계획법 제26조의 입법 취지가 몰각되는 결과가 초래될 수 있다.
 그러므로 이 사건 처분이 행정처분이 아님을 전제로 한 피고의 본안전항변은 이유 없다.
 다. 이 사건 처분의 위법성 여부
 (1) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 국토계획법 등 관계 법령에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐, 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에 한하여서는 그 행정계획결정이 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다. 이는 행정주체가 국토계획법 제26조에 따른 주민의 제안을 도시관리계획에 반영할 것인지 여부를 결정하는 데 있어서도 동일하게 적용된다(대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결, 대법원 2007. 1. 11. 선고 2006두8365 판결 등 참조).
 (2) 이 사건에 관하여 보건대, 을1, 2, 4, 6, 8, 9, 11의 각 기재, 을3의 1 내지 10의 각 영상, 이 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
 원고의 골프장 건설예정지 인근의 상학마을과 전림마을은 고지대로서 상수도가 설치되어 있지 않아 지하수가 마을 주민의 식수로 이용되고 있고, 그 사업대상지 일대는 일제시대부터 광물채굴지역으로 이용되어서 1990년 무렵 완전히 폐광되기는 하였지만 지하에 갱도가 있고 그 갱도 입구에 갱도 내부의 지하수를 농업용수로 활용하기 위한 관정이 설치되어 있다. 그런데 원고가 골프장을 설치하여 잔디관리를 위해 농약을 사용할 경우 그 농약이 갱도를 통해 흐르는 지하수를 통해 빠르게 확산되어 사업대상지 인근 마을 전체의 지하수를 오염시킴으로써 식수와 농업용수의 공급에 지장을 초래할 가능성과 그로 인한 자연환경이 훼손될 위험성을 전혀 배제할 수 없다. 
 또한, 사업대상지역은 정읍시 덕천면 상학리에 소재하는 두승산 일원으로서 집중호우시 그 지형의 특성상 홍수와 산사태 등 자연재해가 발생할 가능성이 농후한 데다가 사업대상지와 인근 마을 간의 거리가 채 100m도 되지 못하여 집중호우가 발생하면 그로 인한 인적·재산적 피해가 상당할 것으로 추정되고, 실제 2005년 8월 무렵의 집중호우시에도 마을 진입 도로의 훼손 등으로 인해 상당한 금액의 피해복구비가 지출되었다. 그런데 이에 더하여 원고의 골프장 건설로 인해 수목이 훼손되면 산사태의 위험성과 인적·물적 피해의 정도가 증가할 가능성을 전혀 배제할 수 없다.
 게다가 사업대상지 인근 마을 주민들의 절반 이상이 위와 같은 지하수 오염과 자연재해 발생 가능성을 비롯하여 저수지 훼손으로 인한 농업용수고갈의 위험성, 청정지역의 이미지가 훼손됨으로써 마을 주민의 생계수단이 되어 온 농업과 축산업이 쇠퇴할 우려 등을 이유로 골프장 건설에 대한 반대입장을 표명하고 있다.
 위와 같은 사정에다가 국토계획법이 국토의 이용·개발·보전을 위한 계획의 수립과 집행을 통해 공공복리를 증진하고 국민의 삶의 질을 향상시키는 데 기본적인 목적을 두고 구체적으로 토지와 각종 시설물의 효율적 이용과 원활한 공급을 통한 국토개발적인 측면과 아울러 자연환경 및 경관의 보전, 훼손된 자연환경과 경관의 개선 및 복원, 지역정체성의 보전을 통한 국토보전적인 측면을 동시에 추구하고 있는 점, 따라서 골프장 설치를 통해 고용이 창출되고 지역경제가 활성화되며 부수적으로 일부 편의시설이 도입됨으로써 지역생활환경이 개선될 수 있는 긍정적 효과가 있다고 하여도 자연환경과 주민들의 생업 및 지역정체성의 보전이라는 또다른 가치도 국토이용에 있어 배제할 수 없는 이익에 해당하는 점, 국토계획법이 공동의 번영 및 공익과 사익의 조화로운 보장을 도모하는 방안의 하나로 도시관리계획 입안권자가 도시관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하고 그 의견이 타당하다고 인정될 때에는 그 의견을 도시관리계획안에 반영하도록 규정(제27조)하고 있는 점을 보태어 보면, 도시관리계획 입안권자인 피고로서는 원고의 제안에 대한 수용 여부를 결정함에 있어 골프장 설치에 관한 가장 직접적인 이해관계가 있는 해당 지역 주민의 의견을 참작하지 않을 수 없고, 앞서 본 바와 같은 골프장 설치로 인한 부정적 효과를 전혀 배제할 수 없는 상황에서 일부 주민들이 그 부정적 효과의 심각성을 이유로 골프장 건설을 결사적으로 반대하고 있으므로 골프장 건립을 통해 달성할 수 있는 이익과 침해되는 이익을 비교 형량하여야 할 필요성이 있다. 
 이에 따라 피고는 아무리 원고가 입안제안서를 통해 피고와 해당 지역 주민들이 우려하고 있는 각종 부정적 효과에 대한 해결대책을 제시하고 그 해결대책이 모두 실행된다고 가정하여도 그 부정적 효과를 완전히 배제할 수 없다고 보고, 골프장 건립을 통해 도모할 수 있는 이익보다 그로 인해 침해될 이익을 보호해야 할 필요성이 더 크다고 판단하였고, 그와 같은 이익형량에 기초하여 이 사건 처분을 하기에 이른 것으로 보인다.
 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 피고가 원고의 제안을 피고의 도시관리계획 입안에 반영할지 여부를 결정함에 있어 이익형량을 전혀 하지 않았다거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였다고 볼 수 없고, 나아가 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여되었다고 볼 증거도 없다. 
 결국, 달리 이 사건 처분의 위법성에 대한 입증이 없는 이상 이 사건 처분은 적법하다. 
 4. 결 론
 따라서 원고의 청구는 이유 없으므로 기각한다.

판사 정일연(재판장) 장욱 박지연

[1] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제26조에 따른 ‘골프장 설치에 관한 도시관리계획 입안제안’에 대한 반려는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 한 사례
[2] 골프장을 건립하여 얻을 수 있는 이익보다 그로 인해 침해될 이익을 보호해야 할 필요성이 더 크다는 이유로, ‘골프장 설치에 관한 도시관리계획의 입안제안’을 반려한 처분이 위법하지 않다고 한 사례

[1] 이해관계인이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제26조에 따라 골프장 설치에 관한 도시관리계획의 입안을 제안한 사안에서, 이해관계인이 입안을 제안할 권리가 없는 용도지역변경에 관한 내용이 위 입안제안에 포함되어 있다고 하더라도, 위 입안제안에 대한 반려는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 한 사례.
[2] 마을 주민들이 골프장 건설 예정지의 지하수를 식수로 이용하고 있고 주변에 지하수를 농업용수로 활용하기 위한 관정이 설치되어 있어, 골프장 관리를 위하여 농약을 사용할 경우 지하수를 오염시켜 식수와 농업용수의 공급에 지장을 가져오고 자연환경이 훼손될 위험이 있는 점, 지형의 특성상 홍수와 산사태 등 자연재해가 발생할 수 있는 점 등에 비추어, 골프장을 건립하여 얻을 수 있는 이익보다 그로 인해 침해될 이익을 보호해야 할 필요성이 더 크므로 골프장 설치에 관한 도시관리계획의 입안제안을 반려한 처분이 위법하지 않다고 한 사례.