상수도원인자부담금부과처분 무효확인(수도시설 신설 공사 직접 시행) (일반행정, 광주고등법원)
공포일: 2021.12.23 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
세외수입
【주문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
【이유】

1.처분의 경위 등

가.원고는2015. 11. 5.경 국토교통부장관으로부터‘광주하남1택지개발사업지구’에 위치한 광주 광산구 우산동1611-3일원에 아파트3개동300세대(이하‘하남행복주택’이라 한다)를 건설하기 위한 주택건설 사업계획승인을 받고,이후 하남행복주택을 완공한 후2019. 1. 3.경 관할 관청으로부터 사용승인을 받았다.또한 원고는2016. 7. 4.경 국토교통부장관으로부터‘광주하남1택지개발사업지구’에 속하는 광주 광산구 우산동1599-1일원에 아파트2개동361세대(이하‘우산행복주택’이라 한다)를 건설하기 위한 주택건설 사업계획승인을 받고,이후 우산행복주택을 완공한 후2019. 10. 10.경 관할 관청으로부터 사용승인을 받았다.그리고 원고는2015. 12. 29.경 국토교통부장관으로부터‘광주 첨단과학산업단지’에 속하는 광주 광산구 쌍암동657-4및683-2와 광주 광산구 월계동869-2,3일원에 아파트 총3개동400세대(이하‘첨단행복주택’이라 한다)를 건설하기 위한 주택건설 사업계획승인을 받고,이후 첨단행복주택을 완공한 후2020. 2. 7.경 관할 관청으로부터 사용승인을 받았다.
나.원고가 위 각 행복주택에 대한 급수시설 신설공사를 신청하자,피고는 이를 승인하면서 수도법 제71조 제1항 및 광주광역시 상수도 원인자부담금 징수 조례에 따라 위 각 행복주택 건설사업의 시행자인 원고에게2018. 6. 25.하남행복주택에 대한 상수도원인자부담금으로138,494,800원을, 2019. 7. 11.우산행복주택에 대한 상수도원인자부담금으로178,786,320원을, 2019. 10. 18.첨단행복주택에 대한 상수도원인자부담금으로209,392,640원을 각 부과하였다(이하‘이 사건 각 부과처분’이라 한다.원고는 위 택지개발사업 및 산업단지 조성사업의 시행자 지위와 위 각 행복주택 건설사업의 시행자 지위를 겸하고 있는데,후자의 지위에서 원고에게 부담금이 부과되었다).
다.원고는 위 각 상수도원인자부담금을 모두 납부한 후2019. 11. 27.경 피고에게 원고가 상수도원인자부담금 부과대상이 아니므로 원고가 납부한 상수도원인자부담금의 반환을 요청하였으나,피고는2019. 12. 9.이를 거부하였다.
[인정 근거]다툼 없는 사실,갑 제1내지9호증(가지번호 포함,이하 같다)의 각 기재,변론 전체의 취지

2.원고의 주장 요지

가.원고는 광주하남1택지개발사업 및 광주 첨단과학산업단지 조성사업을 완료하면서 자신의 비용으로 위 택지 및 산업단지에 상수도를 설치하였으므로,수도법 제71조 제1항에서 정한 수도공사 등에 필요한 비용을 이미 부담하였다.따라서 원고에 대하여는 수도법 제71조 제1항에서 정한 상수도원인자부담금 부과사유가 소멸하였고,이 사건 각 부과처분은 이중부과처분에 해당하여 당연 무효이다.
나.택지개발사업의 사업시행자가 택지개발사업으로 조성한 토지에 그 사업계획에 따라 건축물이 건축된 경우 상수도원인자부담금은 택지개발사업의 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고,특별한 사정이 없는 한 건축물의 소유자는 따로 상수도원인자부담금을 부담하지 않는다고 보아야 한다.따라서 행복주택 건설사업의 사업주체이며 신축한 건축물의 소유자로서의 원고는 상수도원인자부담금의 부과대상이 아닌바,부담자를 잘못 지정한 이 사건 각 부과처분의 하자는 중대·명백하므로 당연 무효이다.
3.관계 법령

별지2기재와 같다.
4.판단

가.관련 법리

수도법 제71조 제1항은 상수도원인자부담금에 관하여“수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다.이하 같다)에게 그 수도공사에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.”고 규정하고 있고,수도법 시행령 제65조 제1항은“수도사업자는 법 제71조 제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조 제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다.이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다.”고 규정하고 있다.이에 따르면,수도사업자는 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등을 정할 때 우선 원인제공자와 협의하여야 하는데,이러한 협의는 일반적으로 원인제공자가 시행하는 사업으로 인해 유발되는‘수돗물 사용량 추정치’에 근거해서 이루어지며,협의가 이루어지지 않으면 수도사업자는 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 부담금액을 정하여 원인제공자에게 부과하게 된다.
수도사업자와 원인제공자 사이에 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 관한 협의가 이루어지고 원인제공자가 이를 이행한 경우에는,원인제공자가 수도사업자와의 협의에 따른 원인자부담금을 납부한 경우뿐만 아니라,원인제공자의 비용으로 수도시설의 신설·증설 등의 공사를 직접 시행하기로 협의하고 원인제공자가 이를 이행한 경우에도 이를 통해 수도법 제71조 제1항에서 정한 수도공사 등에 필요한 비용을 부담한 것으로 볼 수 있다.따라서 해당 사업으로 설치된 주택단지나 산업시설 등의‘실제 수돗물 사용량’이 협의의 전제가 된‘추정 사용량’을 현저하게 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한,수도법 제71조 제1항,제2항에 의한 원인자부담금 부과사유는 소멸하였다고 보아야 한다.원인제공자가 해당 사업이 유발하는 수돗물 사용량과 관련하여 협의에 따라 비용을 부담하였음에도,해당 사업으로 설치된 주택·산업단지 안에서 원인제공자나 그로부터 용지를 분양받은 자가 개별 건축행위를 하는 때에 수도법상 원인자부담금을 납부하여야 한다면,이는 상수도 원인자부담금에 관한 관계 법령 및 부담금의 이중부과를 금지한 부담금관리 기본법 제5조 제1항에 위반된다.
또한 원인제공자가 주택단지나 산업시설의 조성사업을 시행하면서 수도사업자와의 협의를 통해 수도시설의 신·증설 등의 공사를 시행함으로써 위 원인자부담금 부과의무가 소멸하였음에도 원인제공자에게 수도법상 원인자부담금을 부과한 처분은 원인자부담금 납부의무를 지지 않는 자에 대하여 이행을 명한 것으로서 하자가 중대할 뿐만 아니라 명백하다(대법원2021. 4. 8.선고2015두38788판결 참조).
나.구체적 판단

위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 살피건대,앞서 든 증거와 갑 제11내지17호증,을1, 2, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하면,원고는 광주하남1택지개발사업 및 광주 첨단과학산업단지 조성사업을 시행하면서 피고와의 협의를 통해 자신의 비용으로 직접 수도공사를 시행하였으므로,수도법 제71조 제1항에서 정한 수도공사 등에 필요한 비용을 이미 부담한 것으로 볼 수 있다.따라서 위 택지 및 산업단지에 건축하는 하남·우산·첨단행복주택과 관련하여 원고에게 상수도원인자부담금을 부과한 이 사건 각 부과처분은 이중부과처분에 해당하여 부담금관리 기본법 제5조 제1항에 위반되고,상수도원인자부담금 납부의무를 지지 않는 자에 대하여 이행을 명한 것으로서 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 명백하다.따라서 이 사건 각 부과처분은 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 무효이다.
1)원고는1986. 7. 1.경 건설부장관으로부터 광주하남1택지개발사업의 실시계획을 승인받았고, 1990. 6.경 위 택지개발사업을 준공하였다.또한 원고는1991. 12. 21.경 건설부장관으로부터 광주 첨단과학산업단지 조성사업의 실시계획을 승인받았고, 1998. 2. 28.경 관할 관청으로부터 위 산업단지 조성사업에 대한 준공인가를 받았다.1)

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주1)위 택지개발사업 및 산업단지 조성사업의 각 실시계획을 승인받고 각 사업을 준공한 주체는‘한국토지개발공사’또는‘한국토지공사’이나,한국토지개발공사의 명의는 한국토지공사의 명의로 간주되고(구 한국토지공사법 부칙<법률 제5109호, 1995. 12. 29.>제3조 제1항),원고는 한국토지공사의 재산과 채권·채무,그 밖의 권리·의무를 포괄적으로 승계하므로(○○○○주택공사법 부칙<법률 제9706호, 2009. 5. 22.>제8조 제1항),원고를 한국토지개발공사,한국토지공사를 순차로 승계한 주체로 볼 수 있다.
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2)광주하남1택지개발사업에 대한 준공보고서(갑 제13호증)에는 위 택지개발사업의 준공 이전에 당시 관할 행정청인 광주직할시장 및 광산군수가 위 택지에 대한 상수도 공급을 위하여 택지 내 배수관의 구조를 알 수 있도록 관망도 및 자재내역서를 원고에게 요청한 것과 원고가 광주직할시장에게 상수도 관망도를 송부한 내역이 확인되고,광산군수가 원고에게 상수도 관망도의 제출을 요청한 문서에는 원고가 위 택지 내에 수도공사를 시행하였음을 전제로 한 문구가 확인된다.
3)광주 첨단과학산업단지 조성사업에 대한 준공내역서(갑 제14내지16호증)에는 위 산업단지 내에 상수도공사가 시행된 것이 확인되고,광주 첨단과학산업단지 조성사업 공사에 관한 시공실적증명서(갑 제17호증)에 의하면,원고는 위 산업단지 조성공사 중 상수도 공사를 다른 건설회사에게 도급 주었고 위 상수도 공사의 준공을 확인한 후 그 공사금액을 부담한 것으로 보인다.
4)광주하남1택지개발사업 및 광주 첨단과학산업단지 조성사업으로 설치된 주택단지나 산업시설 등의‘실제 수돗물 사용량’이 협의의 전제가 된‘추정 사용량’을 현저하게 초과하였다고 볼만한 사정은 발견되지 아니한다.나아가 위 각 행복주택의 건설과 관련하여 피고가 당시 수도시설을 직접 설치하거나 이와 관련한 비용을 부담한 사실도 없는 것으로 보인다.
5)피고는 위 각 행복주택이 원래의 광주하남1택지개발사업 및 광주 첨단과학산업단지 조성사업의 계획에서 예정된 건축물의 범위를 초과하여 건설되었으므로,상수도의 증설이 필요하고 그 비용을 원고가 부담하여야 한다는 취지로 주장한다.그러나1986. 7. 22.경 있었던 광주하남1택지개발사업의 실시계획 변경승인에 의하면,위 택지 내 주거용지 중 공동주택용지의 면적은422,199㎡이고,상업지역의 면적은299,404㎡인데,하남행복주택과 우산행복주택의 각 건설사업계획승인에 따라 의제된 지구단위계획의 결정(변경)고시에 의하면,위 택지 내 공동주택용지의 면적은402,064.5㎡,상업시설용지의 면적은222,602㎡에 불과하여 당초 위 택지개발사업의 계획에서 예정된 건축물의 범위가 증가되었다고 볼 수 없고,피고가 주장하는 바와 같이 위 각 행복주택이 건설된 부지의 용도가 변경된 사정이나 첨단행복주택이 건설된 부지가 광주 첨단과학산업단지 조성 이후 국가에 매각된 사정만으로는 위 각 행복주택의 건설공사가 위 택지개발사업 및 산업단지 조성사업에서 당초 예정한 범위를 초과하여 신축되었다고 보기 어렵다.
6)피고는 광주하남1택지개발사업 또는 광주 첨단과학산업단지 조성사업이 시행될 당시에는 수도법에 상수도원인자부담금에 관한 근거 규정이 마련되지 않았었기 때문에 택지개발사업의 시행자에게 상수도원인자부담금을 부과할 수 없었다는 취지로 주장하나,앞서 본 바와 같이 원고가 위 택지개발사업 및 산업단지 조성사업을 시행하면서 피고와의 협의를 통해 자신의 비용으로 직접 위 택지 및 산업단지 내에 수도공사를 시행하여 수도공사 비용을 이미 부담한 이상,이 사건 각 부과처분은 원인제공자인 원고로 하여금 재차 수도공사 비용을 부담하게 한 것으로서 실질적으로 상수도원인자부담금을 이중 부과한 처분으로 봄이 타당하다.
5.결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하여야 한다.제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로,피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
별지1

상수도원인자부담금 부과처분 목록

1.피고가2018. 6. 25.원고에게 한 광주 광산구 우산동1611-3번지 일원의 광주하남 행복주택 건설사업에 대한 상수도원인자부담금138,494,800원의 부과처분

2.피고가2019. 7. 11.원고에게 한 광주 광산구 우산동1599-1번지 일원의 광주우산 행복주택 건설사업에 대한 상수도원인자부담금178,786,320원의 부과처분

3.피고가2019. 10. 18.원고에게 한 광주 광산구 쌍암동657-4번지 일원의 광주첨단 행복주택 건설사업에 대한 상수도원인자부담금209,392,640원의 부과처분

끝.
별지2

관계 법령

■수도법

제71조(원인자부담금)

①수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사·수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.
②제1항에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법,그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③제1항에 따른 부담금은 수도의 신설,증설,이설,개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다.
■수도법 시행령

제65조(원인자부담금)

①수도사업자는 법 제71조제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다.이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다.
③제1항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다.
1.수도시설의 신설ㆍ증설 비용

2.시설물의 원상복구에 드는 공사비

3.수도시설의 세척 등으로 인하여 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액

4.단수(斷水)로 인한 급수차 사용경비

5.도로복구비와 도로결빙 방지비용

6.복구작업에 동원된 차량 및 직원의 경비

7.그 밖에 홍보에 든 경비 등

⑥제3항 및 제5항에 따른 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

원인제공자의 비용으로 수도시설의 신설·증설 등의 공사를 직접 시행하기로 협의하고 원인제공자가 이를 이행한 경우에도「수도법」제71조제1항에 따른 원인자부담금을 부담한 것으로 볼 수 있음.