개발부담금부과처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2008.09.25 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
기타
【주문】
원고의 항소를 기각한다.
항소비용은 원고가 부담한다.
【이유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 2002. 9. 12.황정순과사이에 그 소유인 합병 전 용인시 수지구고기동 432-1대 492㎡,같은 동 432-2대 308㎡(이하 ‘인접토지’라 한다, 인접토지는 2003. 1. 29.경같은 동 432-1대 800㎡로 합병됨),같은 동 432-3전 2,400㎡,같은 동 432-4하천 380㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다. 이 사건 토지는 2005. 5. 9.경같은 동 432-1대 3,580㎡로 합병됨) 및 인접토지 지상의 조적조 슬라브지붕 2층 근린생활시설 1층 130.86㎡, 2층 38.65㎡에 관하여 대금을 17억 5천만 원으로 정하여 매매계약을 체결하였다.
나.황정순은2003. 1. 4. 이 사건 토지 중 2,653㎡(농지 2,400㎡, 하천 253㎡)를 근린생활시설(사무실) 및 주택 부지로 조성할 목적으로구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2005. 12. 7 법률 제7707호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항(을 제1호증의 1의 ‘도시계획법 제46조 제1항’은 도시계획법이 2003. 1. 1. 폐지된 점에 비추어 볼 때 착오기재로 보인다)에 의하여 개발행위(토지형질변경)허가를 받았다. 그 후 2003. 4. 28.국토계획법 제56조 제1항에 의하여 위 개발행위허가의 수허가자 명의가 원고 앞으로 변경되었다.
다. 원고는 2005. 1. 11. 이 사건 토지 전체에 대한 근린생활시설(휴게음식점 침 소매점) 부지조성사업(이하 ‘이 사건 개발사업’이라 한다)에 관하여 개발행위 준공검사를 받았다.
구분

단위 (원)

①부과종료시점지가

1,500,285,380

②공제액

부과개시시점지가

226,067,238

정상지가상승분

38,626,546

개발비용

191,723,955

③개발이익(=①-②)

1,043,867,641

④개발부담금(=③×25%)

260,966,910

라. 피고는 2005. 5. 31. 이 사건 개발사업과 관련하여 원고에게구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제14조,구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2006. 12. 15. 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제16조에 의하여 개별공시지가를 기준으로 부과개시시점지가를 산정한 다음 아래 계산 내역과 같이 개발부담금 260,966,910원(국고금관리법 제47조 제1항본문에 의하여 10원 미만 단수는 계산하지 않음)을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
[인정 근거] 갑 제1, 7호증, 갑 제8호증의 1, 2, 갑 제10호증, 갑 제11호증의 1 내지 3, 을 제1호증의 1, 2, 3의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1)서울행정법원 2007. 7. 25. 선고 2006구합21771 판결의 판단과 같이 대지조성사업 없이 주택건설사업만 시행되는 경우는 개발부담금 부과대상사업에 해당하지 않고 대지조성사업을 수반한다고 해도 해당 토지가 이미 건축에 적합한 상태로 대지화되어 있어 별도의 대지조성공사를 필요로 하지 않는 경우에는 개발부담금 부과대상사업에 해당하지 않는데, 이 사건 토지는 원고가 매입할 당시 이미 건축에 적합한 상태로 대지화되어 있어 별도의 대지조성공사를 필요로 하지 않았을 뿐만 아니라 원고는 대지조성사업은 하지 않고 건물만 건축했으므로, 이 사건 개발사업은 개발부담금 부과대상사업이 아니다.
(2) 시행령이 정하는 경우에만 실제 매입가격을 기준으로 부과개시시점지가를 산정하도록 한법 제10조 제3항 제5호는헌법 제75조,제11조,제23조및제37조 제2항에 위배되므로, 위 매매대금 17억 5천만 원 중 이 사건 토지에 대한 매매대금인 12억 5천만 원을 기준으로 부과개시시점지가가 산정되어야 한다.
(3) 이 사건 개발부담금의 계산과 관련하여, 정상지가상승분은 이 사건 토지와 유사한 주변 토지의 정상지가상승분과 차이가 있고, 부과종료시점지가는 그 산정근거를 확인할 자료가 없다.
(4) 부과종료시점지가를 산정할 때 용도지역, 지목, 토지용도(실제용도), 주위환경, 위치, 그 밖의 자연적&#8228;사회적 조건 등 토지의 이용상황이 대상 토지와 가장 유사한 표준지를 선정해야 하는데, 이 사건 토지와 이용상황이 가장 유사한 토지는 인접토지이고, 피고가 표준지로 선정한 용인시 수지구고기동 441-1토지는 주위환경, 위치 등이 이 사건 토지와 달라서 이 사건 토지와 이용상황이 가장 유사한 토지가 아니다.
나. 관계법령

구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것)

제5조 (대상사업)

①개발부담금의 부과대상인 개발사업은 다음 각 호의 1에 해당하는 사업 등으로 한다.
11. 제1호 내지 제9호와 유사한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업 등

제10조 (지가의 산정)

①제8조의 규정에 의한 종료시점지가는 부과종료시점당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 부동산가격공시및감정평가에관한법률 제9조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액에 당해연도 1월 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다.
③제8조 제1호의 규정에 의한 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 부과대상토지의 개별공시지가(부과개시시점으로부터 가장 최근에 공시된 지가를 말한다)에 그 공시지가의 기준일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 실제의 매입가액 또는 취득가액에 그 매입일 또는 취득일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 가감한 가액을 개시시점지가로 할 수 있다.
5. 실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우

제14조 (부담금의 결정·부과)

①건설교통부장관은 부과종료시점부터 3월 이내에 개발부담금을 결정·부과하여야 한다. 다만, 제9조제3항 단서에 해당하는 경우로서 당해 사업이 대규모사업의 일부에 해당되어 제11조의 규정에 의한 개발비용의 내역을 제출할 수 없는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 개발부담금을 결정·부과할 수 있다.
구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2006. 12. 15. 개정되기 전의 것)

제4조 (대상사업)

①법 제5조의 규정에 의하여 부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 범위는 별표 1과 같고, 그 규모는 관계법률의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 인가·허가·면허 등(신고를 포함하며, 이하 “인가 등”이라 한다)을 받은 사업대상토지의 면적(부과종료시점 전에 지적법 제38조의 규정에 의하여 등록사항중 면적의 정정이 있는 경우에는 그 정정된 면적을 말한다)이 다음 각 호에 해당하는 경우로 한다. 이 경우 동일인(배우자 및 직계존·비속을 포함한다. 이하 같다)이 연접한 토지(동일인 소유의 연속되어 있는 일단의 토지인 경우를 포함한다)에 하나의 개발사업이 종료된 후 5년 이내에 개발사업의 인가 등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상토지면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다.
[별표1] 개발부담금 부과대상 사업(제4조 관련)

사업의 종류

근거 법률

사업명

10. 제1호 내지 제8호와 유사한 기타 사업

국토의 계획 및 이용에 관한 법률

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조의 규정에 의한 개발행위허가(도시지역에 한한다)

제9조(지가의 산정)

⑤법 제10조 제3항 제5호에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다.
1. 부과개시시점 이전에 매입한 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우

구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2005. 12. 7 법률 제7707호로 개정되기 전의 것)

제56조 (개발행위의 허가)

①다음 각 호의 1에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의하는 경우에는 그러하지 아니하다.
2. 토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)

다. 판단

(1) 이 사건 개발사업이 개발부담금 부과대상사업이 아니라는 주장에 대하여

원고가황정순이국토계획법 제56조에 의하여 받은 개발행위허가를 승계한 후 이 사건 토지에 근린생활시설 부지조성사업을 마친 다음 개발행위 준공검사를 받았음은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 개발사업은국토계획법 제56조의 개발행위허가에 따른 사업으로서시행령 제4조 [별표1]의 제10호에 의하여 개발부담금 부과대상사업임이 명백하다.서울행정법원 2007. 7. 25. 선고 2006구합21771 판결은시행령 제4조 [별표1]의 제1호에서 정한 주택건설촉진법상의 대지조성사업 및 주택건설사업에 관한 판결이므로, 위 판결을 근거로 이 사건 개발사업이 개발부담금 부과대상사업이 아니라고 볼 수는 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 이 사건 토지의 실제 매입가격인 12억 5천만 원을 기준으로 부과개시시점지가가 산정되어야 한다는 주장에 대하여

법 제10조 제3항 제5호는 실제의 매입가격이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우에 실제의 매입가격을 기준으로 부과개시시점지가를 산정할 수 있다고 규정하고 있다.
먼저 원고가 주장하는 실제 매입가격 12억 5천만 원이 위 조항에서 정한 정상적인 거래가격인지에 관하여 본다.
갑 제1, 7호증, 을 제1호증의 1, 2, 을 제5, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 원고는 2002. 9. 12.황정순과사이에 이 사건 토지와 인접토지 등에 관한 매매계약을 체결하면서황정순이원고가 필요한 필지의 형질변경허가를황정순명의로 신청하고 원고가 제반비용을 부담하며 잔금 지급과 동시에 수허가자 명의를 원고 앞으로 변경하기로 약정한 사실, ② 이에 따라황정순이2002년 12월경 이 사건 토지 중 2,653㎡를 근린생활시설(사무실) 및 주택 부지로 조성할 목적으로 토지의 형질을 변경하는 개발행위허가신청과 농지전용허가신청을 하여 2003. 1. 4.국토계획법 제56조 제1항에 의하여 개발행위허가를 받은 사실, ③ 그 후 2003. 4. 28. 위 개발행위허가의 수허가자 명의가 원고 앞으로 변경된 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에다가 이 사건 토지의 매입가격(12억 5천만 원)은 개별공시지가를 기준으로 산정한 이 사건 토지의 부과개시시점지가(226,067,238원)의 5배가 넘는 점과 원고가 이 사건 토지의 매매대금이 장차 개발행위허가가 있을 것을 전제로 결정되었음을 자인하고 있는 점(이 법원 제2차 변론기일에서 진술한 원고의 2008. 3. 11.자 준비서면)을 보태어 보면, 이 사건 토지의 매매대금에는 위 개발행위허가에 따른 개발이익이 포함되어 있으므로, 이 사건 토지의 매매대금을 위 조항에서 정한 정상적인 거래가격이라고 볼 수 없다.
따라서 위 조항의 위헌 여부에 대하여 나아가 판단할 필요 없이 원고의 위 주장도 이유 없다.
(3) 정상지가상승분과 부과종료시점지가가 잘못 산정되었다는 주장에 대하여

행정소송에서도 원칙적으로 변론주의가 적용되고,행정소송법 제8조 제2항에 의하여민사소송법 제288조에서 규정하는 자백에 관한 법칙이 적용된다(대법원 1992. 8. 14. 선고 91누13229 판결 참조).
기록에 의하면, 피고는 제1심 제1차 변론준비기일에서 진술한 답변서로 정상지가상승분이 38,626,546원이고 부과종료시점지가가 1,500,285,380원이라고 주장하고 있고, 원고는 제1심 제1차 변론준비기일에서 진술한 소장에서 피고의 위 주장사실을 인정하고 있으며, 원고와 피고는 제1심 제1차 변론기일에서 변론준비기일 결과를 진술하였으므로, 정상지가상승분의 액수와 부과종료시점지가의 액수에 관해서는 양쪽 당사자의 진술이 일치되어 자백이 성립하였다. 그리고 위 자백이 진실에 어긋난다는 점과 위 자백이 착오로 말미암은 것인 점을 인정할 아무런 증거가 없어서 위 자백은 유효하므로, 위 자백에 어긋나는 원고의 위 주장도 이유 없다.
(4) 비교표준지를 잘못 선정하였다는 주장에 대하여

법 제10조 제1항에 의하면 부과종료시점지가는 부과종료시점 당시의 부과대상 토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 부동산가격공시 및 감정평가에 관한법률 제9조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액에 당해연도 1월 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다.
위 조항의 규정 내용에 비추어 보면, 비교표준지를 잘못 선정했다는 원고의 주장은 결국 부과종료시점지가가 잘못 산정되었다는 주장에 포함된다. 부과종료시점지가의 액수에 관해서는 양쪽 당사자의 진술이 일치되어 자백이 성립하였고 위 자백이 진실에 어긋난다는 점과 위 자백이 착오로 말미암은 것인 점을 인정할 아무런 증거가 없어서 위 자백은 유효함은 앞서 본 바와 같으므로, 위 자백에 어긋나는 원고의 위 주장도 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.
3. 따라서 제1심 판결은 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

000이 이미 획득한 개발행위허가를 승계하여 토지를 취득하고 근린생활시설 부지조성사업을 경료한 이후 개발행위 준공검사를 받은 이상 이는 국토계획법 제56조에 규정한 개발사업에 해당한다. 또한 토지 매입대금이 장차 개발행위허가를 염두하고 결정된 점을 자인하는 등 정상적인 거래가격이라고 볼 수 없는 점 등을 종합할 때 이에 개발부담금을 부과한 처분은 타당하다.