목욕장영업신고서처리불가처분취소·영업소폐쇄명령처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2008.03.27 / 시행일:

【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 변호사 최창희)
【피고, 피상고인】 서울특별시 강남구청장 (소송대리인 법무법인 대지 담당변호사 이건욱외 3인)
【원심판결】 서울고법 2006. 1. 26. 선고 2005누7428, 2005누7435(병합) 판결 
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 택지개발업무처리지침과 관련된 상고이유에 대하여
 가. 원심은, 이 사건 상세계획에서 말하는 상업용지는 구 택지개발촉진법 시행령(2007. 7. 30. 대통령령 제20207호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2호의 판매시설·업무시설·의료시설 등 거주자의 생활복리를 위하여 필요한 시설을 설치할 수 있도록 결정된 토지를 의미하므로, 상업용지인 이 사건 토지 상의 건축물의 용도도 위 시설에 한정되어야 한다고 판단하였다.
 관계 법령과 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고, 이에 관하여 상고이유에서 주장하는 바와 같이 택지개발업무처리지침에 관한 법리오해의 위법이 없다.
 나. 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것이다(대법원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결, 대법원 2003. 9. 26. 선고 2003두2274 판결 등 참조).
 구 택지개발촉진법(2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제4항은 ‘건설교통부장관이 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 예정지구를 지정, 변경 또는 해제한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다’고, 제31조가 ‘이 법의 시행에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’고 각 규정하고, 구 택지개발촉진법 시행령 제7조 제1항 전문이 ‘시행자가 개발계획을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻고자 할 때에는 토지이용에 관한 계획을 비롯한 각 호의 사항을 기재한 택지개발계획승인신청서를 건설교통부장관에게 제출하여야 한다’고, 제7조 제5항이 ‘제1항의 규정에 의한 택지개발계획의 수립기준 기타 필요한 사항은 건설교통부장관이 따로 정한다’고 각 규정함에 따라, 건설교통부장관이 정한 택지개발업무처리지침(택지 58540-647, 1995. 8. 10. 제정, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 제11조(1999. 6. 24. 개정 이전에는 제7조에 해당한다) 제1항 본문이 ‘사업시행자는 택지를 주택건설용지와 공공시설용지로 구분하여 [별표 2]에서 정하고 있는 용지분류에 따라 토지이용계획을 수립하여야 한다’고 규정한 다음, [별표 2] 토지이용계획의 용지분류에서 공공시설용지에 속하는 상업·업무시설용지에는 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호에 게기한 시설이 가능하도록 규정하고 있는바, 이와 같은 관계 법령의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하면, 비록 이 사건 지침 제11조가 건설교통부장관의 지침형식으로 되어 있다 하더라도 이에 의한 토지이용에 관한 계획은 택지개발촉진법령의 위임에 따라 그 규정의 내용을 보충하면서 그와 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것으로 보아야 할 것이다. 
 위 법리와 기록에 비추어 보면, 이 사건 지침에 의한 상업용지에 해당하는 이 사건 토지상의 건축물의 용도가 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호에 규정된 시설에 한정되어야 한다는 원심의 결론은 이 점에 있어서도 정당하다.
 원심판결에는 이에 관하여 상고이유에서 주장하는 바와 같이 판결결과에 영향을 미친 이 사건 지침에 관한 법리오해의 위법이 없다.
 2. 택지개발촉진법령 등에 규정된 건축제한과 관련된 상고이유에 대하여
 택지개발촉진법 제16조 제3항에 의하면, 시장·군수는 택지개발사업이 준공된 지구에 대하여 같은 법 제9조 제3항의 규정에 따라 이미 고시된 실시계획에 포함된 상세계획으로 관리하여야 하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제54조 본문에 의하면, 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 한다.
 원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 토지에 관한 상세계획은 관계 법령에 의하여 최종적으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 정한 제1종 지구단위계획이 결정된 것으로 보게 되었는데, 이 사건 상세계획에 따라 이 사건 토지에는 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호에 규정된 시설만을 설치할 수 있는 점을 비롯한 관계 법령, 이 사건 지침의 취지를 종합하면, 택지개발지구 내의 토지는 택지개발촉진법령에 맞게 이용되어야 하는 것이며, 토지의 이용은 그 지상 건축물의 용도와 밀접하게 관련되어 있고 택지개발촉진법령이 용지를 분류하면서 그 지상 건축물의 종류를 명시하고 있어 택지개발촉진법령상 토지의 이용분류에 의해 그 지상 건축물의 용도도 제한을 받는다고 할 것이어서, 택지개발지구 내의 토지 및 그 지상 건축물은 택지개발사업계획 단계에서 뿐만 아니라 사업의 준공 이후에도 택지개발지구 내의 토지의 이용 및 그 지상 건축물의 용도에 관하여 택지개발계획의 승인권자가 최종 승인한 상세계획에 따라 이용 및 관리되어야 할 것이고, 이와 같이 승인된 상세계획을 변경 승인하는 절차를 거치지 아니하는 이상 임의로 상세계획에 반하는 토지 및 그 지상 건축물의 용도를 변경할 수는 없으므로, 판매시설인 이 사건 건물을 일반목욕장의 용도로 변경하기 위하여 필요한 이 사건 상세계획 승인권자의 변경 승인이 있었음을 인정할 아무런 증거가 없는 이 사건에서, 피고가 원고의 영업신고를 수리하지 아니하고 영업소를 폐쇄한 이 사건 처분은 적법하다고 판단하였다.
 관계 법령과 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 판단은 정당하다.
 원심판결에는 이에 관하여 상고이유에서 주장하는 바와 같이 택지개발촉진법령 등에 규정된 건축제한에 관한 법리오해의 위법이 없다.
 3. 심리미진과 관련된 상고이유에 대하여
 원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 건물의 인근 건물이나 이 사건 건물이 위치한 대청타워 내의 다른 구분소유자들의 사정만을 들어 이 사건 처분이 형평에 반한다고 단정할 수 없고, 또한 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 먼저 행정청이 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명했어야 하는데, 대청타워에 대한 건축허가 및 최초 사용승인이 이루어질 당시 그 내용에 판매시설 및 근린생활시설이 포함되어 있었고 그 후 근린생활시설로 허용된 부분이 있다고 하더라도, 이러한 사정만으로 피고가 이 사건 건물에 대한 근린생활시설로의 용도변경이 허용된다는 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수는 없다고 판단하였다.
 관계 법령과 기록에 비추어 보면, 원심의 이유 설시에 적절하지 않은 점이 있지만, 이 사건 처분이 형평의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다는 원고의 주장을 배척한 원심의 결론은 결과적으로 정당하다.
 원심판결에는 이에 관하여 상고이유에서 주장하는 바와 같이 판결결과에 영향을 미친 심리미진의 위법이 없다.
 4. 결 론
 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 차한성(재판장) 고현철 김지형(주심) 전수안

[1] 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 경우 그 효력
[2] 구 택지개발촉진법 제3조 제4항, 제31조, 같은 법 시행령 제7조 제1항 및 제5항에 따라 건설교통부장관이 정한 ‘택지개발업무처리지침’ 제11조가 법규명령으로서의 효력을 갖는지 여부(적극)
[3] 이미 고시된 실시계획에 포함된 상세계획으로 관리되는 토지 위의 건물의 용도를 상세계획 승인권자의 변경승인 없이 임의로 판매시설에서 상세계획에 반하는 일반목욕장으로 변경한 사안에서, 그 영업신고를 수리하지 않고 영업소를 폐쇄한 처분은 적법하다고 한 사례

[1] 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면, 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다.
[2] 관계 법령의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하여 볼 때, 구 택지개발촉진법(2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제3조 제4항, 제31조, 같은 법 시행령 제7조 제1항 및 제5항에 따라 건설교통부장관이 정한 ‘택지개발업무처리지침’(택지 58540-647, 1995. 8. 10. 제정) 제11조가 비록 건설교통부장관의 지침 형식으로 되어 있다 하더라도, 이에 의한 토지이용에 관한 계획은 택지개발촉진법령의 위임에 따라 그 규정의 내용을 보충하면서 그와 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다.
[3] 이미 고시된 실시계획에 포함된 상세계획으로 관리되는 토지 위의 건물의 용도를 상세계획 승인권자의 변경승인 없이 임의로 판매시설에서 상세계획에 반하는 일반목욕장으로 변경한 사안에서, 그 영업신고를 수리하지 않고 영업소를 폐쇄한 처분은 적법하다고 한 사례.