시정명령등취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2018.10.12 / 시행일:

【원고, 피상고인】 주식회사 현대백화점 (소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 구상모 외 4인)
【피고, 상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 등정 담당변호사 길명철 외 1인)
【원심판결】 서울고법 2015. 12. 17. 선고 2015누38902 판결
【주 문】
 원심판결 중 시정명령 부분을 파기하고, 주식회사 디에프디인터내셔날, 주식회사 오이컴, 주식회사 자스펠, 예소교역 주식회사, 주식회사 제이엠제이에 대한 것을 제외한 나머지 수명사실 통지명령 부분을 파기하며, 이 각 파기 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 피고의 나머지 상고를 기각한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 납품업자 등 해당 여부에 대하여
 가. 대규모유통업에서의 거래 공정화에 관한 법률(이하 ‘대규모유통업법’이라 한다) 제14조 제1항은 “대규모유통업자는 부당하게 납품업자 등에게 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 정보를 제공하도록 요구하여서는 아니 된다.”라고 규정하면서, 제1호로 “납품업자가 다른 사업자에게 공급하는 상품의 공급조건(공급가격을 포함한다)에 관한 정보”, 제2호로 “매장임차인이 다른 사업자의 매장에 들어가기 위한 입점조건(임차료를 포함한다)에 관한 정보”, 제3호로 “그 밖에 납품업자 등이나 납품업자 등의 거래상대방에 관한 제1호 및 제2호에 준하는 정보로서 대통령령으로 정하는 경영정보”를 들고 있다. 그리고 대규모유통업법 제3조 제1항에 의하면 ‘납품업자 등’이란 ‘납품업자’ 또는 ‘매장임차인’을 의미하는데, 대규모유통업법 제2조는, ‘납품업자’를 “거래형태에 상관없이 대규모유통업자가 판매할 상품을 대규모유통업자에게 공급(대규모유통업자가 판매한 상품을 소비자에게 직접 공급하는 경우를 포함한다)하는 자”로 정의하고(제2호), ‘매장임차인’을 “대규모유통업자로부터 매장의 일부를 임차하여 소비자가 사용하는 상품의 판매에 사용하고 그 대가를 대규모유통업자에게 지급하는 형태의 거래를 하는 자”로 정의하고 있다(제3호).
 그리고 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석 하거나 유추해석 하여서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 될 것이다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결 등 참조).
 나. 이와 같은 대규모유통업법의 체계와 내용 및 문언을 종합하여 보면, 대규모유통업법 제14조 제1항에 따라 금지되는 부당한 경영정보 제공 요구행위의 상대방은 납품업자 또는 매장임차인, 즉 ‘대규모유통업자가 판매할 상품을 대규모유통업자에게 공급하는 자’ 또는 ‘대규모유통업자로부터 매장의 일부를 임차하여 소비자가 사용하는 상품의 판매에 사용하고 그 대가를 대규모유통업자에게 지급하는 형태의 거래를 하는 자’라고 보아야 하고, 이와 같은 납품업자와 매장임차인에 해당하지 아니하는 자에 대한 경영정보 제공 요구행위는 대규모유통업법 제14조 제1항에서 금지하는 행위에 해당한다고 볼 수 없다.
 다. 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고가 제출한 증거만으로는 원고가 현대아울렛 김포점(이하 ‘김포점’이라 한다)과 관련하여 경영정보 제공을 요구할 당시 주식회사 디에프디인터내셔날, 주식회사 오이컴, 주식회사 자스펠, 예소교역 주식회사, 주식회사 제이엠제이(이하 ‘이 사건 5개 납품업자들’이라 한다)와 거래관계에 있었다는 사실을 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고가 이 사건 5개 납품업자들을 상대로 경영정보 제공 요구행위를 하였다는 점을 처분사유로 삼은 것은 위법하다고 판단하였다.
 원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 대규모유통업법상 납품업자 등의 해석·적용에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
 2. 경영정보 제공 요구행위의 부당성에 대하여
 가. 대규모유통업법 제14조 제1항이 대규모유통업자가 부당하게 납품업자 등에게 제1항 각호의 경영정보를 제공하도록 요구하는 행위를 금지하는 것은, 대규모유통업자가 납품업자 등으로부터 제1항 각호의 경영정보를 요구하여 제공받을 경우 그러한 경영정보가 대규모유통업자의 후발적인 불공정거래행위에 이용되어 공정하고 자유로운 거래질서가 제한될 우려가 있다는 사정을 고려하여, 일정한 요건하에 대규모유통업자가 후발적인 불공정거래행위에 나아갔는지 묻지 아니하고, 납품업자 등에 대한 경영정보 제공 요구행위 자체를 금지함으로써 대규모유통업에서의 공정한 거래질서를 확립하고 대규모유통업자와 납품업자 등이 대등한 지위에서 상호 보완적으로 발전할 수 있도록 함에 그 목적이 있다.
이러한 대규모유통업법 제14조 제1항의 문언과 취지 등을 고려하면, 대규모유통업법 제14조 제1항에 따라 금지되는 경영정보 제공 요구행위에서 말하는 ‘부당성’이란, 당사자가 처해 있는 시장 및 거래의 상황, 거래의 대상인 상품의 특성, 경영정보 제공을 요구한 의도·경위·목적·효과·영향 및 구체적인 요구의 태양, 제공이 요구된 정보의 내용과 범위, 경영정보 제공 요구를 받은 상대방이 이에 응하지 않을 때에 받거나 받을 수 있는 불이익의 내용과 정도, 행위 사업자의 시장에서의 우월한 지위의 정도 및 당사자 간의 전체적인 사업능력의 격차 등 여러 사정을 참작하여 그 요구행위가 정상적인 거래관행을 벗어난 것으로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있다고 인정할 수 있는 경우를 의미한다고 보아야 한다(대법원 2017. 12. 22. 선고 2015두36010 판결 참조).
 나. (1) 원심판결의 이유와 기록을 살펴보면, ① 원고는 국내 백화점 시장에서 상당한 시장점유율을 차지한 사업자로서, 원고를 포함한 상위 3개 백화점은 매출액 규모나 점포 수 면에서 나머지 백화점들과 격차가 컸고, 이러한 원고의 규모나 인지도, 브랜드 파워 등으로 인해 납품업자 등이 원고와 거래하는 것을 선호하고 있었던 사실, ② 원고가 이 사건 납품업자들(이하 거래관계가 없는 ‘이 사건 5개 납품업자들’은 제외한다)에게 김포점 개설과 관련하여 경쟁사 아울렛의 매출액, 마진 등의 정보가 기재된 입점의향서 양식을 송부하여 제출할 것을 요구하거나, 현대아울렛 가산점(이하 ‘가산점’이라 한다)의 개설 40일 전에 이메일로 경쟁사 아울렛에서의 매출액, 마진 등 정보를 제공하도록 요구한 사실, ③ 원고가 김포점 개설과 관련하여 제출할 것을 요구한 입점의향서는 하나의 양식에 입점의향과 함께 경쟁사 아울렛의 매출액, 마진 등의 정보를 기재하도록 되어 있어, 이 사건 납품업자들이 ‘입점의향’과 ‘경쟁사 아울렛에서의 매출액, 마진 등의 정보’를 임의로 분리하여 제출하는 것이 곤란하였던 사실, ④ 실제로 ‘마진’ 부분을 기재하지 않은 일부 납품업자들을 제외한 대다수의 이 사건 납품업자들은 경쟁사 아울렛의 매출액, 마진 등의 정보를 기재하여 원고에게 제공한 사실, ⑤ 원고는 이와 같이 취득한 정보를 바탕으로 자신과 경쟁사 아울렛 사이의 매출액, 마진, 면적 등을 비교, 분석하여 김포점 내 상품군 별 납품업자 마진 등 거래조건(안)을 작성한 사실 등을 알 수 있다.
 (2) 앞서 본 법리와 이러한 사실관계 등에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고가 제공을 요구한 이 사건 납품업자들의 경영정보는 원고와 경쟁관계에 있는 다른 아울렛에서의 납품업자들의 매출액과 구체적 마진 등에 관한 것으로서 향후 원고가 신규 개설할 아울렛에서의 거래뿐 아니라 백화점과 관련한 거래에서도 원고의 이익을 위해 사용될 가능성이 있는 점, ② 원고가 신규 아울렛 개설을 위해 시장조사를 할 필요성이 인정된다 하더라도 이를 위하여 자신의 납품업자들에게 경쟁사 아울렛의 매출액, 마진 등의 정보를 제공하도록 요구하는 것이 반드시 필요하다고 볼 수 없는 점, ③ 원고가 이 사건 납품업자들에게 제공을 요구한 매출액이나 마진 등 경영정보는 일반적으로 다른 사업자에게 제공하지 않는 정보로 보이는데, 이 사건 납품업자들이 이러한 비공개 정보를 원고에게 자발적으로 제공할 동기나 이로 인한 어떠한 이익이 있었다고 볼 사정은 없고, 오히려 이 사건 납품업자들은 만일 원고의 요구에 응하지 아니할 경우 향후 원고가 신규 개설할 아울렛 입점에 지장을 초래할 가능성을 고려하여 경영정보를 제공한 것으로 보이는 점, ④ 설령 일부 납품업자들이 입점의향서를 제출하지 아니하거나 입점의향서에 부정확한 정보를 기재하거나 그 정보를 기재하지 아니하는 등으로 비협조적인 태도를 보인 경우가 있다 하더라도, 상당수의 납품업자들이 원고의 요구에 따라 경영정보를 제공하였고, 일부 납품업자는 경쟁사 아울렛에서의 마진과 유사한 수준에서 원고에 대한 요청 마진을 기재하는 등 자신이 제공한 경영정보의 내용에 영향을 받아 원고와의 거래조건을 고려한 것으로 보이고, 원고도 그와 같이 제공된 경영정보를 자신의 업무에 활용한 것으로 보이는 점, ⑤ 원고가 자신의 신규 아울렛 개설 준비를 위해 이 사건 납품업자들의 경영정보가 필요하였다는 사정 외에는 달리 원고의 경영정보 제공 요구행위가 원고와 이 사건 납품업자들 사이의 거래관계 개선 등을 위해 필요하였다는 등의 다른 사정은 보이지 않는 점, ⑥ 원고가 가산점과 관련하여 제공을 요청한 정보도 경쟁사 아울렛에서의 매출액, 마진 등으로서 김포점 개설과 관련한 경영정보 제공 요구와 달리 볼 이유가 없는 점 등을 종합하면, 원고가 이 사건 납품업자들에게 경영정보 제공을 요구한 행위는 정상적인 거래관행을 벗어난 것으로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 부당한 행위에 해당한다고 볼 수 있다.
 다. 그럼에도 원심은 그 판시와 같은 사정만으로 이와 달리 판단하였으니, 이러한 원심의 판단에는 대규모유통업법 제14조 제1항의 부당성에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 피고의 상고이유 주장은 이유 있다.
 3. 파기의 범위
 가. 처분을 할 것인지 여부와 처분의 정도에 관하여 재량이 인정되는 과징금 납부명령에 대하여 그 명령이 재량권을 일탈·남용하였을 경우 법원으로서는 재량권의 일탈·남용 여부만 판단할 수 있을 뿐이지 재량권의 범위 내에서 어느 정도가 적정한 것인지에 관하여는 판단할 수 없어 그 전부를 취소할 수밖에 없고, 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만 취소할 수는 없다(대법원 2009. 6. 23. 선고 2007두18062 판결 등 참조).
 앞서 본 바와 같이 원고와 이 사건 5개 납품업자들 사이의 거래관계를 인정할 수 없는 이상, 피고로서는 이러한 사정을 고려하여 과징금을 다시 계산해야 하므로 이 사건 처분 중 과징금 납부명령은 전부 취소를 면할 수 없다. 따라서 이를 취소한 원심의 결론은 정당하고, 부당성에 관한 법리를 오해한 원심의 잘못은 판결 결과에 영향을 미친 것이라고 할 수 없어 파기사유가 되지 아니한다.
 나. 대규모유통업법 제32조는 “공정거래위원회는 제6조 제1항부터 제3항까지, 제7조부터 제10조까지, 제11조 제1항부터 제4항까지, 제12조부터 제18조까지의 규정을 위반한 대규모유통업자에게 법 위반행위의 중지, 향후 재발방지, 상품판매대금의 지급, 매장 설비비용의 보상, 계약조항의 삭제·수정, 시정명령을 받은 사실의 공표, 시정명령을 받은 사실의 거래상대방인 납품업자 등에 대한 통지, 법위반행위의 시정에 필요한 계획 또는 행위의 보고나 그 밖에 시정에 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 이러한 문언 내용에 비추어 볼 때, 피고는 대규모유통업법 제14조 제1항을 위반한 대규모유통업자에 대해 그 위반행위를 시정하기 위하여 필요하다고 인정되는 제반 조치를 할 수 있고, 이러한 시정의 필요성 및 시정에 필요한 조치의 내용에 관하여는 피고에게 그 판단에 관한 재량이 인정된다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2007두25138 판결, 대법원 2010. 11. 25. 선고 2008두23177 판결 등 참조).
 위와 같은 법리에 비추어 피고가 명한 시정조치의 적법성에 관하여 살피건대, 먼저 원고와 이 사건 5개 납품업자들 사이의 거래관계를 인정할 수 없다 하더라도, 이 사건 5개 납품업자들을 제외한 나머지 납품업자들에 대한 원고의 부당한 경영정보 제공 요구행위가 인정되는 이상, 이 사건 시정명령은 적법하다고 보아야 한다.
 다음으로, 이 사건 수명사실 통지명령은 비록 하나의 조항으로 이루어진 것이라고 하여도 실질적으로는 원고에게 정보를 제공한 각각의 납품업자들을 수신인으로 한 독립적인 통지명령이 경합된 것으로서 가분성이 있다고 보아야 하는바, 이 사건 5개 납품업자들을 제외한 나머지 납품업자들을 수신인으로 한 수명사실 통지명령은 적법하다고 할 것이나, 이 사건 5개 납품업자들을 수신인으로 한 수명사실 통지명령은, 이 부분 처분의 기초되는 사실인 거래관계의 존부를 오인하여 이 사건 5개 납품업자들을 수신인으로 한 수명사실 통지명령의 필요 여부를 평가하는 재량 행사에 영향을 미친 것이므로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 것이다.
 다. 결국 이 사건 수명사실 통지명령 중 이 사건 5개 납품업자들을 수신인으로 한 수명사실 통지명령 부분만 위법하므로 이 부분에 대한 수명사실 통지명령만을 취소할 수 있을 뿐 수명사실 통지명령 전부를 취소할 것이 아님에도, 원심은 시정명령 부분과 이 사건 5개 납품업자들을 제외한 나머지 납품업자들을 수신인으로 한 수명사실 통지명령 부분도 함께 취소하였다. 따라서 이 부분 원심판결에는 대규모유통업법 제14조 제1항의 부당성에 관한 법리 및 가분성이 인정되는 행정처분의 일부 취소의 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있으므로 파기되어야 한다.
 4. 결론
 그러므로 원심판결 중 시정명령 부분을 파기하고, 주식회사 디에프디인터내셔날, 주식회사 오이컴, 주식회사 자스펠, 예소교역 주식회사, 주식회사 제이엠제이에 대한 것을 제외한 나머지 수명사실 통지명령 부분을 파기하며, 이 각 파기 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 피고의 나머지 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김재형(재판장) 민유숙 이동원(주심)

[1] 대규모유통업에서의 거래 공정화에 관한 법률 제14조 제1항에 따라 금지되는 부당한 경영정보 제공 요구행위의 상대방(=납품업자 또는 매장임차인) 및 납품업자와 매장임차인에 해당하지 아니하는 자에 대한 경영정보 제공 요구행위가 위 조항에서 금지하는 행위에 해당하는지 여부(소극)
[2] 대규모유통업에서의 거래 공정화에 관한 법률 제14조 제1항에 따라 금지되는 경영정보 제공 요구행위에서 말하는 ‘부당성’의 의미
[3] 재량권을 일탈·남용한 과징금 납부명령에 대하여 법원이 적정한 처분의 정도를 판단하여 그 초과되는 부분만 취소할 수 있는지 여부(소극)
[4] 공정거래위원회가 대규모유통업에서의 거래 공정화에 관한 법률 제14조 제1항을 위반한 대규모유통업자에 대해 위반행위의 시정을 위해 필요한 조치를 할 수 있는지 여부(적극) 및 공정거래위원회에 시정의 필요성과 시정에 필요한 조치의 내용에 관하여 판단할 재량이 인정되는지 여부(적극)