토지수용이의재결취소 (일반행정, 광주고등법원)
공포일: 2008.09.11 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
기타
【주문】
1. 원고의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【이유】

1. 이의재결의 경위

가. 수용대상 토지 등

(1) 원고는 1990. 3. 14. 광주광역시장으로부터구 내수면어업개발촉진법 (2000. 1. 28. 법률 제6255호 내수면어업법으로 전문개정되기 전의 것, 이하 ‘구 내수면어업법’이라 한다) 제7조에 의하여 광주 광산구선암동 241-2외 4필지 유지 합계 12,148㎡ 중 11,113.16㎡에 대하여 유효기간을 1990. 3. 14.부터 1999. 3. 13.까지로 정하여 양식어업면허(광주직할시 양식어업면허 제5호, 어업의 종류 및 명칭 : 양식어업, 뱀장어양식)를 받아 뱀장어양식시설 및 관리시설 등(이하, ‘이 사건 양만장’이라 한다)을 설치한 후 ‘세일수산’이라는 상호로 양만장을 운영하여 오다가 1998. 12. 23. 광주광역시장으로부터 위 양식어업에 대하여 면허기간을 1999. 3. 14.부터 2009. 3. 13.까지로 하여 내수면어업 면허기간 연장을 받아 뱀장어 양식업을 계속하여 운영하여 왔다.
(2) 이 사건 양만장은 그 주변이 농경지이고 부지 경계에 설치된 울타리와 대문으로 주변과 격리되어 있으며, 양식시설로는 면적이 45.49㎡ 내지 610.40㎡이고 깊이가 평균 1.2m인 수조 32개를 조성하고 각 수조 위에 보온용 비닐하우스를 설치하였다.
(3)피고 대한민국산하 익산지방국토관리청장은 영산강수계치수사업의 일환으로 선암제개수공사(이하, ‘이 사건 하천사업’이라 한다)의 시행을 위하여 1999. 11. 2.하천법 제27조의 규정에 의하여 광주광역시 광산구 선암동 일대의 선암제 제방연장 및 호안연장을 내용으로 하는 하천정비시행계획을 수립하고 익산지방국토관리청 고시 제99-284호로 이를 고시하였고, 이로 인하여 이 사건 양만장 부지가 이 사건 하천사업에 편입되었다.
(4) 익산지방국토관리청장은 1997. 10. 22. 광주광역시 광산구청장에게 이 사건 하천사업에 편입되는 토지 등에 대한 보상ㆍ토지수용신청 등의 업무를 위탁하였다.
(5) 광산구청장은 원고와 사이에 협의가 성립된 위 하천사업에 편입되는 토지에 대한 보상을 제외한 이 사건 양만장 및 양식시설, 지장물, 수목 등에 대한 손실보상(이하, ‘이 사건 어업보상 등’이라 한다)협의를 위하여 1999. 6. 17.여수대학교 수산과학연구소(이하, ‘여수대학교’라 한다)에 이 사건 양만장의 평균연간생산량, 평균연간판매단가, 평년어업경비 등에 관한 용역조사(이하, 손실액 산출을 위한 용역조사라 한다)를 의뢰하였고,동국감정평가법인과코리아감정평가법인에 이 사건 어업보상 등에 대한 감정평가를 의뢰하였는바,여수대학교의 손실액 산출을 위한 용역조사결과를 토대로 하여동국감정평가법인은 손실보상금액을 19,256,227,403원으로,코리아감정평가법인은 19,252,807,500원으로 각 평가(이하, ‘1차 감정평가결과’라 한다)하였다.
(6) 익산지방국토관리청장은 광산구청장에게 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 재검토하도록 요청(1차)하였고, 이에 광산구청장은 다시여수대학교로부터 평균연간생산량에 조정계수를 적용하는 방법으로 평균연간생산량을 하향조정한 용역조사보고서를 제출받고,동국감정평가법인과코리아감정평가법인에게여수대학교가 하향조정한 평균연간생산량을 기초로 재감정하도록 하였는바 그 결과동국감정평가법인은 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 15,860,560,928원으로,코리아감정평가법인은 15,856,745,800원으로 각 평가(이하, ‘1차 감정재평가결과’라 한다)하였다.
(7) 이후 익산지방국토관리청장의 손실보상금액에 대한 재검토요청(2차)에 따라 광산구청장은 한국해양연구소에 이 사건 양만장의 평균연간생산량에 대한 용역조사를 새로이 의뢰하고,한국감정원 및아세아감정평가법인에 손실보상금액에 관한 감정평가를 의뢰하였는바 그 결과 한국해양연구소의 평균연간생산량에 관한 용역조사결과를 토대로 하여한국감정원은 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 5,174,222,370원으로,아세아감정평가법인은 5,217,872,060원으로 각 평가(이하, ‘2차 감정평가결과’라 한다)하였다.
(8) 광산구청장은 2001. 7. 25. 위한국감정원과아세아감정평가법인의 평가액을 산술평균한 5,196,047,210원을 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액으로 하여 원고에게 보상협의를 요청하였으나 협의가 성립되지 않았고, 이에 원고는피고 중토위에 수용재결을 신청하였다.
나. 수용재결

피고 중토위는2001. 12. 11. 이 사건 양만장의 양식시설, 지장물 및 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 5,196,047,210원으로, 수용시기를 2002. 1. 30.로 하는 수용재결을 하였다.
다. 이의재결

원고는 위 수용재결에 불복하여 2002. 1. 16.피고 중토위에여수대학교의 용역조사 결과를 기초로 한 1차 감정평가결과에 따라 손실보상금을 산정해 달라는 취지로 이의신청을 하였고,피고 중토위는여수대학교의 용역조사 결과는 어업평균생산량 등이 정확하지 않다는 이유로 배척하고 한국해양연구소의 용역조사결과를 토대로 동아감정평가법인과 (주) 글로벌감정평가법인으로 하여금 위 수용재결일을 기준으로 한 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 평가(이하, ‘재결감정평가결과’라 한다)하도록 하였고, 그 결과 수용재결에서 산정한 원고에 대한 손실보상금이 적정하다고 판단하여 2002. 10. 15. 원고의 이의신청을 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑제1, 2호증의 각 1, 2, 3, 갑제4, 5호증의 각 1, 2, 갑제6호증, 갑제7, 12, 16호증의 각 1, 2, 갑제17호증의 2, 3의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 이 사건 재결의 적법 여부

가. 이 사건의 쟁점

(1) 이 사건 양만장에 한 어업이 구 내수면어업법상 면허어업인지 신고어업인지

- 위 쟁점의 결론에 따라 보상규정의 적용이 달라지는데 ① 면허어업으로 볼 경우에는 구 수산업시행령 제62조 별표 4 중 I. 1항이, ② 신고어업으로 볼 경우에는구 수산업법시행령 제62조별표 4 중 I. 2항이 각 적용된다.
(2) 이 사건 양만장의 수용 때문에 어업권이 취소된 것인지, 정지된 것인지

- 어업권의 취소로 볼 경우에는 별표 4. I. 1 또는 2의 각 가.항이, 어업권의 정지로 볼 경우에는 별표 4. I. 1 또는 2의 각 나.항이 적용된다.
(3) 어업권의 취소로 볼 경우 구체적 보상액을 어떤 방법으로 산출할 것인지

(가) 보상시점을 언제로 보아야 하는지

이 사건 고시일(1999. 11. 2.)로 볼 것인지, 수용재결일(2001. 12. 11.)로 볼 것인지, 또는 수용이 개시되어 어업권이 소멸한 시점(2002. 1. 30.)으로 볼 것인지

(나) 용역조사 및 감정결과 중 어떤 것이 타당한지

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 각 쟁점에 대한 판단

(1) 쟁점 (1) 면허어업대상인지 신고어업대상인지에 대한 판단

구 내수면어업법 제3조의2 제1항은 공공용수면이 아닌 내수면이라도 특별한 규정이 있으면 위 법을 적용하도록 하고 있고,같은 법 제7조 제3항은 일정한 사유수면에서같은 법 시행령 제20조 제1항이 정하고 있는 시설을 갖추어 양식어업을 경영하는 자의 신청이 있으면같은 법 제7조 제1항 제1호의 면허를 할 수 있도록 하고 있으며,같은 법 제11조 제1항은같은 법 제7조의 규정에 의하여 어업의 면허를 받은 자는 면허를 받은 때에 어업권을 취득한다고 규정하고 있는바,같은 법 제7조 제3항은같은 법 제3조의2 제1항에서 말하는 ‘특별한 규정’이라 할 수 있고 따라서같은 법 제7조 제3항의 규정에 의해같은 법 제7조 제1항 제1호의 면허를 받은 경우에는 같은 법의 적용을 받는 면허어업권자에 해당한다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2005다38324호 판결등 참조).
이 사건에 관하여 보면, 원고는 위 각 관련 규정에 따라 위 유지 중 11,113.6㎡부분에 대하여 면허를 받았고,내수면어업법 제22조(구 내수면법 제16조와 같은 내용)는 ‘이 법에 규정한 것을 제외하고는 수산업법의 관련 규정을 준용한다.’, 부칙 제2조 제2항은 ‘이 법 시행 당시 종전의 내수면어업개발촉진법 제7조 제3항의 규정에 의하여 사유수면에서 양식어업의 면허를 받은 자에 대하여는 그 어업의 유효기간 만료일까지 종전의 규정에 의한다.’고 규정하고 있다.
그러므로, 원고의 양식업은구 내수면어업법 제7조소정의 면허어업에 해당하고, 어업보상에 관한구 수산업법시행령 제62조[별표 4] 중 Ⅰ. 1항에 따라 손실보상금을 결정하여야 한다.
(2) 쟁점 (2) 어업권의 취소 또는 정지로 볼 것인지에 대한 판단

구 토지수용법 제45조소정의 손실보상은 공익사업의 시행 등 적법한 공권력의 행사에 의한 재산권의 특별한 희생에 대하여 사유재산권의 보장과 전체적인 공평부담의 견지에서 행하여지는 조절적인 재산보상이라는 점,구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙 제23조소정의 어업권 등의 보상 또한 공공사업시행지구 안에서 수용대상 시설을 이용하여 어업을 하는 자가 그 시설의 수용으로 인하여 장래에 어업을 계속하지 못하게 되어 특별한 희생이 생기는 경우 이를 보상하기 위한 것이라는 점에 비추어 보면, 이 사건 어업보상 역시 특별한 희생을 한도로 하여야 한다. 그리고 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙은 공공사업의 시행으로 인한 영업손실 보상에 대하여 영업폐지에 대한 손실의 평가(제24조), 영업의 휴업 등에 대한 손실의 평가(제25조)를 각각 규정하면서 제24조에서 영업폐지로 볼 수 있는 요건을 엄격히 규정하고 있음에 비추어 볼 때구 수산업법시행령 제62조및 같은 법 시행령 별표 4의 규정을 해석함에 있어서도 공익사업의 시행으로 어업을 더 이상 계속할 수 없는 사정이 생겼다 하여 이를 모두 어업의 취소로 해석할 것이 아니라 그로 인하여 당해 어업에 어느 정도의 특별한 희생이 발생하였다고 볼 수 있는지 등의 구체적인 사정에 따라 어업의 취소정지제한 중 어디에 해당하는지를 판단하여야 할 것이다.
이 사건에 관하여 살피건대, 갑 제49, 51호증, 을 제9호증의 2, 3, 4의 각 기재에 의하면 원고가 이 사건 하천사업으로 인하여 양만장을 운영할 수 없게 됨에 따라 2004. 6.경 이 사건 양만장을 폐업한 후 같은 해 9. 7. 내수면어업법에 따라 내수면양식어업(민물장어)을 신고하고 전남 화순군 청풍면신리 742-1에서 양만장 어업(부지면적 35,791㎡, 수면적 16,742㎡, 축양장 297㎡, 창고 320㎡, 보일러실 204㎡)을 새로이 시작한 사실이 인정되고, 위 양만장의 상호가 세일수산이고, 기존의 직원 대부분이 위 양만장에 근무하고 있는 사실, 치어에서 출하하기까지의 기간이 1-2년 정도 소요되는 사실은 원고가 이를 인정하고 있는바, 위와 같은 사실에 이 사건 양만장의 시설규모(양어장 시설 합계 9,958.9㎡, 전기 및 보일러실 173.56㎡) 및 어업운영실태가 새로운 양만장과 유사한 점, 상호와 직원 및 기술과 신용, 판로 등에서 각 양만장 사이에 동일성이 유지되고 있는 것으로 보이는 점, 어업중단 기간이 수개월에 불과한 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 양만장의 면허어업은 일정한 기간 동안만 어업을 하지 못하게 된 것에 불과하여 구 수산업법시행령 제62조 및 같은 법 시행령 별표 4 소정의 면허어업의 정지에 해당한다고 볼 것이므로, 그 손실보상액은 위 별표 중 Ⅰ. 1의 나.목에 따라 산정해야 한다.
(3) 정당한 손실보상액의 산정

이 사건 어업손실 보상액의 산출기준은구 수산업법시행령 제62조및 동법시행령 별표 4 중 Ⅰ. 1의 나.목 규정에 의하여 ‘평년수익액×정지기간＋시설물 등 또는 양식물의 이전수거 등에 소요되는 손실액+어업의 정지기간 중에 발생하는 통상의 고정적 경비[다만, 가.목의 규정에 의한 보상액{평년수익액÷연리(12퍼센트)＋어선어구 또는 시설물의 잔존가액}을 초과할 수 없다]’이다.
그런데 어업권이 정지됐을 때의 어업손실 보상액이 이 사건 이의재결에서 정한 보상금(5,196,047,210원, 3년간의 어업생산량을 기준으로 한 금액이다)보다 적다는 점에 대하여는 원고가 스스로 인정하고 있으므로, 이 사건 이의재결에서 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금이 정당한 보상액보다 적게 산정되었다고 볼 수 없다.
3. 결 론

그렇다면, 원고의 피고들에 대한 이 사건 청구는 나머지 쟁점에 대하여 더 판단할 필요 없이 이유 없으므로 이를 모두 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

어업권이 정지됐을 때의 손실보상액이 해당 이의재결에서 정한 보상금보다 적다는 점은 원고가 스스로 인정하고 있으므로, 이의재결에서의 손실보상금이 정당한 보상액보다 적게 산정되었다는 주장은 타당하지 않다.