평균임금정정불승인등처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2014누56590,2심-대법원,2015두37563,3심
【주문】1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】피고가 2014. 1. 21. 원고에 대하여 한 평균임금정정불승인 및 보험급여차액부지급 처분을 취소한다는 판결.
【이유】1. 관련 법률의 개정 등
가. 산업재해보상보험법 제36조의 개정 과정
1) 원고의 업무상 재해 발생 당시 산업재해보상보험법
■ 1989. 4. 1. 법률 제4111호로 개정되기 전의 산업재해보상보험법
제38조 ④ 보험급여의 산정에 있어서 그 근로자가 소속된 사업과 동일한 직종의 근로자에게 지급되는 통상임금이 변동된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 평균임금을 증감할 수 있다.
2) 최고·최저 보상기준제 최초 시행
■ 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정된 산업재해보상보험법
제38조 ③ 보험급여의 산정에 있어서 그 근로자가 소속된 사업과 동일한 직종의 근로자에게 지급되는 통상임금이 변동되거나 사업의 폐지휴업 기타 부득이한 사유가 있을 때에는 대통령령이 정하는 기준에 따라 평균임금을 증감할 수 있다.
⑥보험급여(장의비를 제외한다)의 산정에 있어서 당해근로자의 평균임금 또는 제3항 내지 제5항의 규정에 의하여 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금이 대통령령이 정하는 바에 따라 매년 노동부장관이 고시하는 최고보상기준금액을 초과하거나 최저보상기준금액에 미달하는 경우에는 그 최고보상기준금액 또는 최저보상기준금액을 각각 당해근로자의 평균임금으로 한다. 다만, 최저보상기준금액을 적용함에 있어서 휴업급여 및 상병보상연금의 경우에는 그러하지 아니하다.
[부칙 제7조] (최고보상기준금액에 관한 경과조치) 이 법 시행일 이전에 제4조 제1호의 규정에 의한 업무상 재해를 입은 자는 제38조 제6항의 개정규정에 불구하고 2002년 12월 31일까지는 종전의 규정에 의한다.
나. 헌법재판소의 결정
헌법재판소는 2009. 5. 28. 2005헌바20, 2005헌바22, 2009헌바30(병합) 사건에서 산업재해를 입은 근로자들 간 소득격차를 완화하고 새로운 산업재해보상사업을 실시하기 위한 자금을 마련하고자 하는 공익상 필요성이 구 산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정된 법, 이하 '구 산재법'이라고 한다)이 시행되기 전에 산업재해보상보험법상 보험급여 대상이 된 신청인이 가지는 산재보험급여 수급권에 대한 신뢰 이익보다 충분히 크다고 보이지 않는다는 이유로 구 산재법 부칙 제7조(이하 '이 사건 구법 부칙조'이라고 한다) 중 '2002년 12월 31일까지는' 부분에 대한 위헌 결정(이하 '이 사건 위헌 결정'이라 한다)을 하였다.
다. 산업재해보상보험법의 전부 개정
■ 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정된 산업재해보상보험법
제36조 ③ 보험급여를 산정하는 경우 해당 근로자의 평균임금을 산정하여야 할 사유가 발생한 날 부터 1년이 지난 이후에는 매년 전체 근로자의 임금 평균액의 증감률에 따라 평균임금을 증감하되, 그 근로자의 연령이 60세에 도달한 이후에는 소비자물가변동률에 따라 평균임금을 증감 한다.
④ 제3항에 따른 전제 근로자의 임금 평균액의 증감률 및 소비자물가변동률의 산정 기준과 방법은 대통령령으로 정한다. 이 경우 산정된 증감률 및 변동률은 매년 노동부장관이 고시한다.
⑦ 보험급여(장의비는 제외한다)를 산정할 때 그 근로자의 평균임금 또는 제3항부터 제6항까지의 규정에 따라 보험급여의 산정 기준이 되는 평균임금이 전체 근로자의 임금 평균액의 1.8배(이하 "최고 보상기준 금액"이라 한다)를 초과하거나, 2분의 1(이하 "최저 보상기준 금액"이라 한다)보다 적으면 그 최고 보상기준 금액이나 최저 보상기준 금액을 각각 그 근로자의 평균임금으로 한다. 다만, 휴업급여 및 상병보상연금을 산정할 때에는 최저 보상기준 금액을 적용하지 아니한다.
[부칙 제1조] (시행일) 이 법은 2008. 7. 표부터 시행한다.
2. 처분의 경위
가. 원고는 1987. 12. 7. 업무상 재해를 입고 피고로부터 장해보상연금 등 산업재해보험급여를 지급받아 왔다.
나. 피고는 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부개정되어 2008. 7. 1. 시행된 산업재해보상보험법(이하 '전부개정 산재법'이라고 한다) 제36조 제7항을 적용하여 원고에게 2008. 7. 1.부터 원고의 평균임금을 "최고보상 기준금액"으로 정하여 장해보상연금을 지급하였다.
다. 이에 대하여 원고는 2014. 1. 9. 피고에게 「원고는 전부개정 산재법이 시행되기 전인 1987년 업무상 재해를 입은 근로자에 해당하므로, 2008. 7. 1. 이후 기간에 대하여 최고보상 기준금액으로 평균임금을 정할 것이 아니라 매년 산업재해보상보험법에서 정하는 바에 따라 평균임금을 인상하여 장해보상연금을 재산정하여야 하므로, 그에 따른 장해보상연금 차액 상당을 지급하여 달라」는 취지로 '평균임금정정신청 및 보험급여 차액 청구'를 하였다.
라. 피고는 2014. 1. 21. 원고에게 「이 사건 위헌 결정에 따라 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지는 종전의 규정을 적용하여 평균임금을 증액하였으나, 2008. 7. 1. 이후부터는 전부개정 산재법에 따라 모든 산재근로자에게 최고보상 기준금액이 적용된다」는 이유로 원고의 평균임금정정 신청을 불승인하고 보험급여 차액 부지급을 결정하는 이 사건 처분을 하였다.
마. 원고는 전심절차 없이 이 사건 소를 제기하였다.
【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑1호증의 기재, 변론 전체의 취지
3. 원고의 주장요지
원고는 최고보상 기준금액 규정이 신설된 구 산재법이 시행되기 전에 업무상 재해를 입었다.
전부개정 산재법은 이 사건 구법 부칙조항의 경과규정을 전부개정 이후에도 계속 적용한다는 별도의 규정을 두지 않았지만, 이는 이 사건 구법 부칙조항이 여전히 적용된 다고 보아 별도의 경과규정을 두지 않은 것으로, 만일 전부개정 산재법의 시행으로 이 사건 구법 부칙조항이 2008. 7. 1. 이후 상실된다면 전부개정 산재법 제38조 제6항의 시행 이전에 산업재해를 당한 근로자들의 산재보험급여 수급권을 지나치게 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되며 이는 이 사건 위헌 결정의 정신에도 반하므로, 전부개정 산재법 시행 이후에도 이 사건 구법 부칙조항이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 할 만한 예외적인 사정이 있다.
따라서 원고의 평균임금은 전부개정 산재법이 시행된 2008. 7. 1. 이후에도 같은 법 제36조 제3항 및 제4항에 따라 '소비자물가변동률'에 따라 증감하여야 하고, 같은 조 제7항에 따른 최고보상 기준금액을 적용할 수 없음에도 불구하고, 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
4. 처분의 적법 여부
가. 이 사건 구법 부칙조항이 실효되지 않았다고 볼 예외적 사정이 있는지
아래와 같은 이유로 전부개정 산재법상 최고최저 보상기준제도는 개정법 시행 전 업무상 재해를 당한 원고에게도 적용된다고 보아야 한다.
개정 법률이 전문 개정인 경우 기존 법률을 폐지하고 새로운 법률을 제정하는 것과 마찬가지여서 종전의 본칙은 물론, 부칙 규정도 모두 소멸하는 것으로 보아야 하므로 종전의 법률 부칙 경과규정도 실효된다고 보는 것이 원칙이지만, 특별한 사정이 있는 경우에는 그 효력이 상실되지 않는다고 보아야 한다. 여기에서 말하는 '특별한 사정'은 전문 개정된 법률에서 종전 법률 부칙 경과규정에 관하여 계속 적용한다는 별도 규정을 둔 경우뿐만 아니라, 그러한 규정을 두지 않았다고 하더라도 종전 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 하는 예외적인 사정이 있는 경우도 포함한다.
이 경우 예외적인 '특별한 사정'이 있는지 여부를 판단하면서는 종전 경과규정 입법 경위 및 취지, 전문 개정된 법령 입법 취지 및 전반적 체계, 종전 경과규정이 실효된다고 볼 경우 법률상 공백상태가 발생하는지 여부, 기타 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 개별적구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2006두19419 판결 참조).
위와 같은 법리에 비추어 전부개정 산재법의 경우에도 여전히 이 사건 구법 부칙 조항이 적용되는지 살펴보면, ① 구 산재법은 최고보상기준금액 제도를 처음 도입하면서 법률의 개정으로 야기되는 기존 산재보험급여 수급권자의 신뢰를 보호하기 위하여 이 사건 구법 부칙조항을 두었는데, 이 사건 위헌 결정으로 말미암아 위 부칙 규정 중 2002. 12. 31.까지' 부분의 효력이 상실되었고, 그 결과 원고는 최고보상제도 시행일인 2000. 7. 1.부터 전부개정 산재법 시행일 전날인 2008. 6. 30.까지 8년 동안 경과규정에 의해 종전의 평균임금으로 계산한 산재보험급여를 수령하여 온 점, ② 전부개정 산재법의 최고최저 보상기준제도에 관한 개정취지는 전부개정 전 최고 보상기준 금액이 전체 근로자 임금 수준, 임금 계층별 근로자 분포비 등을 고려하여 설정하고 있고, 최저 보상기준 금액은 최저임금 조정률을 고려하여 설정하고 있으나 그 기준이 가변적이고 불명확하여 보험급여 수급자 간 형평성을 도모하려는 취지를 살리지 못하고 있어, 최고 보상기준 금액은 전체 근로자 임금 평균액의 1.8배, 최저 보상기준 금액은 전체 근로자 임금 평균액의 2분의 1로 규정하기 위한 것인 점, ③ 전부개정된 법률의 내용이나 체계상 위 법 시행 전 업무상 재해를 당한 근로자인지 여부를 구분하지 않고 모든 산재 근로자를 적용대상으로 한 점, ④ 최고보상제도 도입을 내용으로 하는 구 산재법의 개정, 이 사건 구법 부칙조항의 위헌 논란 등을 거치면서 기존의 수급권자들도 입법자가 머지않은 장래에 모든 피재근로자들을 대상으로 최고보상제도를 시행하는 내용으로 법률을 개정하리라는 것을 예상할 수 있었을 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 구법 부칙조항이 전부개정 산재법에서도 적용된다고 볼 예외적인 사정이 있다고 보이지 않는다(대법원 2012. 2. 23. 선고 2011두1153 판결 참조). 원고의 위 주장은 이유 없다.
나. 신뢰보호원칙 위반인지
아래와 같은 사유로 전부개정 산재법상 최고보상기준금액 제도가 원고에게도 적용 됨을 전제로 한 이 사건 처분이 헌법상 신뢰보호원칙에 위반되었다고 볼 수 없다.
신뢰보호의 원칙은 헌법상 법치국가의 원리에서 파생되는 것으로 법률이 개정되는 경우에는 기존 법질서와의 사이에 어느 정도의 이해관계의 상충은 불가피하다고 할 것인바, 이 경우 기존 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우 그러한 새 입법은 허용될 수 없고(헌법재판소 1995. 6. 29. 94헌바39 결정 등 참조), 이러한 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰 침해의 방법 등과 또 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적 등을 종합적으로 형량하여야 한다(헌법재판소 2001. 2. 22. 98헌바19 결정 등 참조).
전부개정 산재법 제36조 제2항, 제8항에 의하여 기존의 산업재해보험급여 수급자들에게 최고보상제도를 적용함으로써 달성하려는 공익은 최고보상제도의 적용으로 절감되는 보험급여액으로 다수의 근로자에게 혜택이 돌아가도록 각종 보험급여의 폭을 확대하고, 휴업급여 등의 최저기준을 인상하여 보험급여의 지급수준을 상향조정하는 재원으로 사용하기 위한 것으로 그 공익적 가치 역시 작지 않다.
이에 반하여 종전의 헌재 결정으로 말미암아 이 사건 구법 부칙규정 중 '2002. 12. 31.까지' 부분의 효력이 상실되었고, 그 결과 원고는 최고보상제도 시행으로 말미암은 원고의 금전적 손해도 상당 부분 회복되었으며, 원고 입장에서도 입법자가 머지않은 장래에 모든 피재근로자들을 대상으로 최고보상제도를 시행하는 내용으로 법률을 개정하리라는 것을 예상할 수 있었을 것으로 보이는 점 등의 사정을 고려하면, 재해 발생 시기를 묻지 않고 모든 피재근로자들에게 최고보상제도를 적용하는 내용의 전부개정 산재법의 시행으로 인한 원고의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우에 해당한다고 볼 수는 없다.
따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.
5. 결론
그러므로 원고의 청구는 이유 없어 기각한다.
판사 판사1