건축허가가 제한된 토지를 유료주차장으로 사용하고 있는 경우 (일반행정, 대법원)
공포일: 2011.10.27 / 시행일:

【심급】
3심
【세목】
재산세
【주문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고가 부담한다.
【이유】

상고이유를 본다.
1. 상고이유 제1점에 대하여

원심은, 원고가 1999. 3. 6. 이 사건 토지 및 지상건물을 취득한 뒤, 1999. 3. 24. 건물을 신축하기 위해 이 사건 토지 위의 건물을 철거한 사실, 00광역시는 1999. 12. 30.경 이 사건 토지 일대를 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하여 제3종일반주거지역, 지구단위계획구역, 도로최고고도지구로 지정하였고, 1999. 8. 19. 구 도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 폐지되기 전의 것)에 의하여 주거환경개선지구로 지정하였으며, 00광역시 00구는 2001. 11. 3. 주거환경개선계획을 결정하였고, 피고는 2005. 9. 12. 대한주택공사와 주거환경개선사업 시행협약을 체결한 후, 2006. 12. 5. 주택건설사업계획을 승인한 사실, 원고는 이 사건 토지가 위와 같이 주거환경개선지구로 지정됨에 따라 1999년 하반기부터 이 사건 토지에 관한 건축허가가 제한되자 이 사건 토지를 타인에게 주차장 부지로 임대하였다가 2004. 5. 29.부터 현재까지 직접 유료주차장으로 사용하고 있는 사실 등 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 위와 같은 사정들만으로는 이 사건 토지가 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제3호 라목의 "산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야와 유사한 토지로서 분리과세 하여야 할 상당한 이유가 있는 토지"에 해당한다고 볼 수 없다는 취지로 판단하였다.
관련 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 것과 같은 법리오해 등의 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여

종합토지세는 응능과세 원칙을 확립하고, 세제를 통하여 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하며 건전한 국민생활의 기간을 구축하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위한 것이고, 종합토지세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세 함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있는 점, 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추 해석하는 것은 허용되지 않는 점 등에 비추어 보면, 예외적으로 분리과세 대상 토지를 규정하고 있는 구 지방세법 시행령(2007. 9. 28. 대통령령 제20299호로 개정되기 전의 것) 제132조 제4항 각 목은 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 한다(대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결 등 참조). 이와 같이 해석한다고 하더라도, 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속하는 것이므로 위 시행령 규정이 헌법이 규정한 평등의 원칙이나 조세법률주의에 위반되거나 구 지방세법의 위임범위를 벗어나는 것이라고 볼 수 없다(대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결, 헌법재판소 2010. 2. 25. 선고 2008헌바34 결정 등 참조).
같은 취지의 원심판결은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 것과 같은 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 결론

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
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【하급심-대전고등법원 2008. 3. 27. 선고 2007누2157 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【이유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 2006. 6. 1. 현재 00 00 00동 1-2 대 1,385m²(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있다.
나. 피고는 구 피고 구 세감면조례에 의하여 2000년부터 2004년까지 5년 동안 토지분 재산세(구 종합토지세)를 감면하였다가 주차전용 토지에 대한 감면시한이 만료되자 2005년도분부터 토지분 재산세를 부과하였고, 2006. 9. 8. 이 사건 토지가 지방세법 제182조 제1항 제1호의 종합합산과세대상에 해당된다는 이유로 원고에게 2006년분 재산세 금 4,282,412원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 원고는 1999. 3. 6. 이 사건 토지와 지상건물을 구입한 뒤, 새로운 건물을 건축하여 임대할 목적으로 기존 건물을 철거하였는데, 1999. 12. 30. 이 사건 토지가 구 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘구 임시조치법’이라 한다)에 의하여 주거환경개선지구로 지정되는 바람에 관련법령 및 행정규제에 의하여 이 사건 토지 위에 건물을 신축하는 것이 사실상 불가능하게 되어 1999년 하반기부터 이 사건 토지를 주차장으로 사용하고 있는바, 이 사건 토지는 주거환경개선지구에 편입된 이래로 2006. 12. 5. 주택건설사업계획 승인을 받을 때까지 계속 저소득주민의 주거환경개선사업이라는 공익적 목적을 위하여 건축허가가 제한된 상태에 있었으므로, 구「지방세법 시행령」제132조제4항 제8호의 "사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지"로 보아 재산세를 부과함에 있어 분리과세를 하여야 하는 것이고, 이 사건 토지가 위 규정의 ‘승인’ 전후에 걸쳐 건축허가의 제한과 제한 주체에 있어 달라진 것이 없는 점, 주거환경개선계획의 결정과 주택건설사업계획의 승인 모두 동일한 행정목적을 달성하기 위한 단계적인 일련의 절차로서 하나의 법률효과를 발생시키는 점 등에 비추어 위 규정의 ‘승인’ 시점을 기준으로 분리과세 여부를 결정하는 기준을 달리하는 것은 위 규정을 형식적으로 적용하는 것이 되므로, 이 사건 토지는 승인 전후를 불문하고 위 규정에서 정하는 토지에 해당한다고 보아야 한다.
(2) 또한, 이 사건 토지는 위 같은 항 제24호의 "도시개발사업의 시행자가 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지"에 해당하거나 그와 유사한 토지에 해당하고, 나아가 이 사건 토지는 지방세법 제182조 제1항 제3호 라목의 "산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 토지"처럼 공익적 목적으로 재산권의 행사가 제한받는 토지라 할 것이므로, 이 사건 토지에 대하여는 위 규정 소정의 토지와 같은 취급을 하여 분리과세하여야 한다.
(3) 나아가 이 사건 처분의 근거인 지방세법 시행령은 아래와 같은 이유로 헌법이나 지방세법에 위반되어 무효이고, 이 사건 처분은 무효인 법령에 근거한 것으로서 위법하다.
① 구「지방세법 시행령」제132조제4항 각호가 열거하고 있는 토지는 대부분 공기업이나 공공기관이 공공의 목적으로 소유한 토지이고, 일반 국민이 소유하고 있는 토지로서 공공의 목적으로 재산권이 제한되어 나대지로 남게 된 토지는 위 규정에서 제외하고 있는바, 두 유형의 토지는 소유자가 공기업인지, 일반 국민인지의 차이만 있을 뿐 공공의 목적으로 인해 나대지로 남게 된 것에는 실질적인 차이가 없으므로, 위 제4항 각호가 열거하고 있는 토지가 예시적 규정이 아닌 한정적 규정이라고 한다면 위 조항은 헌법 제11조 평등의 원칙이나 헌법 제75조 위임입법의 한계에 관한 규정에 위반된다.
② 구 임시조치법에 의하여 주거환경개선지구로 지정되면 주거환경개선사업 목적 이외의 모든 건축허가가 제한되고 있는바, 이와 같이 법률로써 재산권 행사를 극히 제한하면서도 조세부과에 있어서는 종합합산과세의 중과세까지 하는 것은 국민의 재산권을 과도하게 제한하는 것으로 헌법 제23조의 재산권 보장에 관한 규정에 위반된다.
(4) 결국, 피고가 분리과세대상인 이 사건 토지를 종합합산과세대상으로 보고서 소정의 재산세를 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계법령

별지 관계법령의 기재와 같다.
다. 인정사실

(1) 원고는 1999. 3. 6. 이 사건 토지 및 지상건물을 취득한 뒤, 1999. 3. 24. 건물을 신축하기 위해 이 사건 토지 위의 건물을 철거하였다.
(2) 00광역시는 1999. 12. 30.경 이 사건 토지 일대를 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하여 제3종일반주거지역, 지구단위계획구역, 도로최고고도지구로 지정하였고, 1999. 8. 19. 구 임시조치법에 의하여 주거환경개선지구로 지정(00광역시 고시 제0000-000호)하였으며, 대전광역시 중구는 2001. 11. 3. 주거환경개선계획을 결정(00광역시 00 고시 제0000-00호)하였고, 피고는 2005. 9. 12. 대한주택공사와 주거환경개선사업 시행협약을 체결한 후, 2006. 12. 5. 주택건설사업계획을 승인하였다.
(3) 원고는 이 사건 토지가 위와 같이 주거환경개선지구로 지정됨에 따라 1999년 하반기부터 이 사건 토지에 관한 건축허가가 제한되자 이 사건 토지를 타인에게 주차장 부지로 임대하였다가 2004. 5. 29.부터 현재까지 직접 유료주차장으로 사용하고 있다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 2, 갑 제5호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다 할 것인바(대법원 2004. 5. 28. 선고 2003두7392 판결 등 참조), 종합토지세의 분리과세제도는 공익적인 목적으로 사용 또는 소유하고 있는 토지를 종합합산 과세표준이나 별도합산 과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 종합합산과세제도나 별도합산과세제도보다 조세부담을 경감시켜 주는 특혜규정이므로 엄격하게 해석·적용하여야 할 것이다.
한편, 토지에 대한 재산세 과세대상과 관련하여 지방세법 제182조 제1항 제1호는 종합합산과세대상을 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도 합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지로 규정하고, 같은 항 제3호는 분리과세대상을 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각목의 1에 해당하는 토지라고 규정하면서 가목에서 공장용지, 전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지를, 라목에서 가목 내지 다목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지라고 규정하고 있으며, 구「지방세법 시행령」제132조제4항은 종합합산과세표준에 산입하지 아니하는 대통령령으로 정하는 토지를 각 호에서 규정하고 있는바, 예외적으로 분리과세대상토지를 규정하고 있는 구「지방세법 시행령」제132조제4항 각호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것이다(대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결 등 참조).
(2) 구「지방세법 시행령」제132조제4항 제8호 해당 여부

위 제8호의 분리과세대상토지는 주택법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지를 말하고, 당해 과세연도 과세기준일 현재(2006. 6. 1.) 사업계획의 승인을 얻지 못한 토지는 이에 해당하지 않는다고 할 것이며, 종합토지세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 재산세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하고, 따라서 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이어서 과세기준일 현재 사업계획의 승인을 얻지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 위 규정 소정의 분리과세대상토지 해당 여부를 좌우하는 사유가 되지 못한다고 할 것이므로(1995. 3. 17. 선고 94누8686 판결 참조), 이 사건 토지가 위 제8호가 규정하는 토지에 해당함을 전제로 하는 원고의 주장은 이유 없다.
(3) 구「지방세법 시행령」제132조제4항 제24호 해당 여부

위 제24호에서 말하는 토지는 도시개발사업의 시행자로 지정된 자가 그 도시개발사업에 사용하는 토지로서 그 시행자가 소유하고 있는 토지를 말하는바, 이 사건 토지가 이에 해당하지 않음은 법문상 명백하므로 이 사건 토지가 위 제24호에 해당함을 전제로 하는 원고의 주장도 이유 없다.
(4) 같은 법 제182조 제1항 제3호 라목 해당 여부

원고가 주장하는 사유만으로 이 사건 토지를 위 제3호 라목 소정의 ‘산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 토지’에 해당하는 것으로 보기는 어려우므로, 이 사건 토지가 위 제3호 라목에 해당됨을 전제로 하는 원고의 주장 역시 이유 없다.
(5) 위헌 등 여부에 관한 판단

(가) 구「지방세법 시행령」제132조제4항 각호가 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것임은 앞서 본 바와 같은바, 토지에 대한 재산세는 응능과세원칙을 확립하고, 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하려는데 그 취지가 있는 점, 지방세법 제182조 제1항 제3호의 분리과세대상 규정은 사회정책과 경제정책 등의 여러 요소를 고려하여 공공의 목적에 쓰이거나 공익적 성격을 갖추고 있는 토지를 분리과세함으로써 공익성이 인정되는 토지에 대하여 특별한 취급을 하려는 데에 그 입법목적이 있는 점, 개인과 공기업이나 공공기관은 그 법률적 성격에 본질적인 차이가 있고, 사업의 공익성 내지 공공성 제고의 측면에서 단체가 개인보다 우월한 지위에 있다고 보이는 점 등 토지에 대한 재산세에 관한 종합합산과세, 별도합산과세, 분리과세 규정의 입법 취지 및 목적, 연혁 등을 고려하여 보면, 구「지방세법 시행령」제132조제4항 각호가 공기업 등이 공익목적에 제공하고 있는 토지에 대하여만 분리과세대상으로 한정하고 이 사건 토지와 같이 개인 토지로서 공공의 목적으로 재산권이 제한되는 토지를 제외하고 있는 것은 합리적인 정책적 차이에 기인하는 것으로서, 이를 두고 헌법 제11조의 평등의 원칙에 위반된다거나 위임의 범위를 벗어나 그 범위를 부당하게 축소시키는 비합리적이거나 불공정한 규정이라고 보기는 어렵다고 할 것이므로, 구「지방세법 시행령」제132조제4항이 모법인 지방세법 제182조 제1항 제3호 라목에 저촉되거나 그 위임 범위를 벗어나 무효라고 할 수는 없다.
(나) 구 임시조치법은 도시 저소득주민밀집주거지역의 주거환경개선을 통하여 도시 저소득주민의 복지증진과 도시환경개선에 이바지함을 목적으로 하여 주거환경개선지구로 지정된 지역의 건축허가 등을 제한하고 있는 반면에, 재산세 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있을 뿐만 아니라 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다 할 것이므로, 구 임시조치법상의 재산권 제한과 지방세법상의 재산세 분리과세는 그 제정취지와 목적을 달리하는바, 이 사건 토지를 분리과세대상에서 제외하고 있다 하더라도 조세법률주의나 과세형평의 원칙에 어긋나거나 재산권 보장에 관한 헌법 규정에 위반된다고 할 수 없다.
(6) 소결론

따라서, 이 사건 토지는 위 법령 소정의 분리과세대상토지에 해당하지 않는다고 할 것이므로, 이 사건 토지를 종합합산과세대상으로 보아 재산세를 부과한 이 사건 처분은 적법하다.
3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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【하급심-대전지방법원 2007. 9. 5. 선고 2007구합2694 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【이유】

1. 처분의 경위

피고는 2006. 9. 8. 원고에게 원고 소유인 00 00 00동 1-2 대 1,385m²(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)는 종합합산과세 대상에 해당된다는 이유로 2006년분 재산세 금 4,283,412원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거: 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지]

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 1999. 3. 6. 이 사건 토지와 지상건물을 구입한 뒤, 건물을 신축하여 임대할 목적으로 기존의 건물을 철거하였는데, 1999. 12. 30. 이 사건 토지가 주거환경개선지구로 지정되는 바람에 건물을 신축하지 못하고 나대지 상태에서 1999년 하반기부터 이 사건 토지를 주차장으로 사용하고 있다.
이 사건 토지는 사적 이용이 제한된 공공용 목적의 토지에 해당하며, 재산권이 침해되고 있으므로 재산세를 부과함에 있어 분리과세를 하여야함에도 불구하고 피고가 이 사건 토지를 종합합산과세대상으로 보아 재산세를 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계법령

별지 관계법령의 기재와 같다.
다. 인정사실

(1) 원고는 1999. 3. 6. 이 사건 토지 및 지상건물을 취득한 뒤, 1999. 3. 24. 건물을 신축하기 위해 이 사건 토지 위의 건물을 철거하였다.
(2) 00광역시는 1999. 12. 30.경 이 사건 토지 일대를 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하여 제3종일반주거지역, 지구단위계획구역, 도로최고고도지구로 지정하였고, 도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법에 의하여 주거환경개선지구로 지정(00광역시 고시 제000-000호)하였으며, 00광역시 00는 2001. 11. 3. 주거환경개선계획을 결정(00광역시 00 고시 제0000-00호)하였고, 피고는 2005. 9. 12. 대한주택공사와 주거환경개선사업 시행협약을 체결하고, 2006. 12. 5. 주택건설사업계획을 승인하였다.
(3) 원고는 이 사건 토지가 위와 같이 주거환경개선지구로 지정됨에 따라 1999년 하반기부터 이 사건 토지에 관한 건축허가가 제한되자 이 사건 토지를 타인에게 주차장 부지로 임대하였다가 2004. 5. 29.부터 현재까지 직접 유료주차장으로 사용하고 있다.
[인정근거: 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3-2, 5호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]

라. 판단

(1) 조세관련법령은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 엄격하게 해석하여야 하고 합리적인 이유 없이 확장하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는데, 종합토지세의 분리과세 제도는 공익적인 목적으로 사용 또는 소유하고 있는 토지를 종합합산 과세표준이나 별도합산 과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감시켜 주는 특혜규정이므로 더욱 엄격하게 해석·적용하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다.
한편, 토지에 대한 재산세 과세대상과 관련하여 지방세법 제182조 제1항 제1호는 종합합산과세대상을 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도 합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지로 규정하고, 같은 항 제3호는 분리과세대상을 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각목의 1에 해당하는 토지라고 규정하면서 가목에서 공장용지, 전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지를, 라목에서 가목 내지 다목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지라고 규정하고 있으며,「지방세법 시행령」제132조제4항은 종합합산과세표준에 산입하지 아니하는 대통령령으로 정하는 토지를 각 호에서 규정하고 있는 바, 예외적으로 분리과세대상토지를 규정하고 있는「지방세법 시행령」제132조제4항 각호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것이다(대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결 참조).
(2) 이 사건의 경우 지방세법 제182조,「지방세법 시행령」제132조의 입법취지와 위 각 인정사실에 비추어볼 때 이 사건 토지는 위 법령 소정의 분리과세 대상토지에 해당하지 않는다고할 것이며, 비록 이 사건 토지가 주거환경개선사업지구에 속하여서 건축행위가 제한되고 이로 인하여 소유주인 원고의 재산권 행사에 제한이 있다고하더라도 그와 같은 이유만으로 이 사건 토지를 분리과세대상으로 볼 수는 없으므로, 이 사건 토지를 종합합산과세대상으로 보아 재산세를 부과한 이 사건 처분은 적법하다.
3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

건축허가가 제한된 토지를 유료주차장으로 사용하고 있는 사실만으로 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제3호 라목의 "산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야와 유사한 토지로서 분리과세 하여야 할 상당한 이유가 있는 토지"에 해당한다고 볼 수 없다.