개발부담금부과처분취소청구 (일반행정, 부산지방법원)
공포일: 2021.08.19 / 시행일:

【원 고】 부산도시공사 (소송대리인 변호사 차맹기 외 3인)
【피 고】 부산광역시 해운대구청장 (소송대리인 법무법인 삼덕 담당변호사 박옥봉)
【변론종결】2021. 6. 17.
【주 문】
 1. 피고가 2020. 6. 18. 원고에 대하여 한 33,388,018,370원의 개발부담금 부과처분을 취소한다.
 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】 1. 처분의 경위 
 가. 부산광역시장은 2006. 11. 29. 해운대관광리조트(온천센터) 도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)을 시행하기 위하여 부산 해운대구 (이하 생략) 일원 49,000㎡을 도시개발구역으로, 사업 시행기간을 2006년부터 2009년까지로, 사업시행자를 원고로 각 지정하고(부산광역시 고시 제2006-414호), 2010. 1. 13. 사업실시계획인가를 고시하였다(부산광역시 고시 제2010-13호). 그 후 수회에 걸친 실시계획변경인가를 거쳐 사업시행기간은 2006년부터 2019년 12월까지로, 사업부지 면적은 65,741㎡로 각 변경되었다.
 나. 원고는 사업부지 지상에 신축될 관광시설 등 건축물의 건축사업(이하 ‘이 사건 건축사업’이라고 한다)과 관련하여 출자자를 모집하여 출자자로 하여금 민간사업자 컨소시엄을 구성하게 한 다음, 2007. 12. 18.경 출자자들 및 출자자에 의하여 설립된 프로젝트 회사인 주식회사 ○○○(2011. 4. 18. 변경 전 상호 △△△ 주식회사, 이하 ‘소외 회사’라고 한다)와 소외 회사가 원고에게서 이 사건 사업에 따른 부지조성공사를 위탁받아 대행하는 한편, 사업시행자로서 건축 관련 인허가, 건축공사 등 이 사건 건축사업을 추진하기로 하는 내용의 사업협약을 체결하였다(원고와 출자자 및 소외 회사 사이에 2008. 5. 14. 건축사업에 관한 추가사업협약이 체결되었고, 이를 통칭하여 ‘사업협약’이라고 한다). 
 다. 한편 이 사건 사업부지는 관광시설용지와 공공용지(주차장, 도로, 소공원)로 구성되어 있는데, 사업부지 중 26.7%를 차지하는 도로 및 소공원 부분은 관리청에게 무상귀속되는 무상공급용지(이하 ‘기부채납용지’라고 한다)이다. 실시계획에 따라 이 사건 사업부지조성공사는 관광시설용지 부분에 관하여는 건축물 시공을 위한 지장물 철거 공사 및 폐기물 처리를, 공공용지(주차장, 도로, 소공원) 부분에 관하여는 부지정리, 도로공사, 부대공사(가설 펜스, 교통표지판 설치, 자재운반, 중기운반, 기타 부대공사 등)를 각 내용으로 한다.
 라. 원고는 2008. 5. 14. 소외 회사와 사업부지 중 기부채납용지를 제외한 나머지 부분인 관광시설용지 및 주차장 용지(사업부지 면적의 73.3%, 이하 ‘매매대상부지’라고 한다)를 매각하는 내용의 용지매매계약을 체결하고(이하 2009. 2. 12. 및 2010. 1. 22. 각 체결된 변경계약까지 총칭하여 ‘용지매매계약’이라고 한다), 2010. 12. 31. 소외 회사에서 잔금을 받아 용지매매대금 전액을 받았다. 
 마. 원고의 부지조성공사를 대행한 소외 회사는 사업부지를 나누어 2008. 9. 24. 및 2009. 9. 2. 두 차례에 걸쳐 철거전문업체와 용역계약을 체결하였다. 나아가 2011. 10. 7. 피고에게서 매매대상부지 지상에 공동주택(894세대), 숙박시설(관광호텔 300실, 일반호텔 380실, 휴양콘도미니엄 60실) 등의 용도로 총 3개동의 건축물을 신축하는 내용의 주택건설사업계획승인을 받아 2011. 12. 30. 착공신고를 마쳤고, 2019. 11. 29. 건축물(3개동)에 대한 동별사용검사를 받았다. 
 원고는 2019. 12. 30. 부산광역시장에게서 도시개발법 제50조에 따라 이 사건 사업의 준공검사를 받았고, 부산광역시장은 2020. 1. 1. 이 사건 사업의 공사완료를 공고하였다(부산광역시 공고 제2019-3094호). 
 바. 피고는 개발부담금 부과예정 통지 및 고지 전 심사절차를 거쳐 개발이익 환수에 관한 법률(이하 ‘개발이익환수법’이라고 한다) 제8조, 제11조, 제9조 제3항 및 같은 법 시행령 제9조 제1항 [별표3] 4. 나.에 따라 이 사건 사업의 준공검사일인 2019. 12. 30.을 부과종료시점으로 하여 사업부지와 토지이용상황이 가장 비슷한 부산 해운대구 □동 (지번 1 생략)을 표준지로 한 감정평가결과를 토대로 부과 대상인 사업부지의 종료시점지가를 정하고, 여기에 정상지가상승분 및 원고의 기부채납가액 등을 반영하여 2020. 6. 18. 원고에게 아래 표 기재와 같이 이 사건 사업에 관한 개발부담금으로 33,388,018,370원을 결정·부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
 구분산출금액(원)비고 종료시점지가(①)516,762,821,288개발이익환수법 제10조 제1항 개시시점지가(②)56,356,533,423? 개발비용(③)78,204,505,012? 정상지가상승분(④)46,576,638,432? 개발이익(⑤)267,104,146,991⑤ = ①-②-③-④-⑥ 기부채납금액(⑥)68,520,997,430? 개발부담금(⑦)33,388,018,370⑦ = ⑤×25%×50% 
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 14호증, 을 제1 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
 2. 원고의 주장 
 아래와 같이 개발부담금을 잘못 산정한 위법이 있으므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
 1) 부과종료시점 관련 주장
 이 사건 사업은 토지만을 개발하는 사업에 해당하는데, 원고는 이 사건 사업의 시행자로서 2011. 12. 31.경 이 사건 사업부지 전체에 대하여 사실상 개발을 완료하였고, 설령 그렇지 않더라도 사업부지 중 관광시설용지에 대하여는 2011. 12. 31.경, 늦어도 2014. 3. 16. 무렵에는 사실상 개발을 완료하였다. 따라서 개발부담금을 산정함에 있어, 사업부지 전체에 대하여 개발이 완료된 2011. 12. 31.을 부과종료시점으로 정하여야 하고(주위적 주장, 이하 ‘① 주장’이라고 한다), 적어도 관광시설용지 부분에 대하여는 2011. 12. 31.(이하 ‘② 주장’이라고 한다) 또는 늦어도 2014. 3. 16.(이하 ‘③ 주장’이라고 한다)을 부과종료시점으로 정하여야 한다.
 2) 종료시점지가 관련 주장 
 원고는 소외 회사와 용지매매계약을 체결하면서 부산광역시장에게서 매매대상부지에 관하여 용지매매대금을 승인받았고, 이는 개발이익환수법 제10조 제2항이 정한 ‘처분가격에 대하여 국가나 지방자치단체의 인가를 받는 경우’에 해당하므로, 개발이익환수법 제10조 제2항에 따라 용지매매대금 233,650,067,000원을 부과종료시점의 지가로 산정하여야 한다(이하 ‘④ 주장’이라고 한다).
 3. 관계 법령 
 별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
 4. 판단 
 가. 부과종료시점 주장에 관한 판단 
 1) 관련 규정 및 법리
 가) 개발이익환수법 제8조에 따르면, 개발부담금의 부과기준은 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(종료시점지가)에서 부과개시시점의 부과대상토지의 가액(개시시점지가)(제1호), 부과 기간의 정상지가 상승분(제2호) 및 같은 법 제11조에 따른 개발비용(제3호)을 뺀 금액으로 한다. 개발이익환수법 제9조 제3항에 의하면, 부과종료시점은 관계 법령에 따라 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 하되, 부과대상토지의 전부 또는 일부를 납부의무자가 개발사업의 목적 용도로 사용을 시작하거나 타인에게 분양하는 등 처분하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우(제2호) 등 각 호에서 정한 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러한 사유에 해당하게 된 날을 부과종료시점으로 한다. 
 개발이익환수법 제9조 제3항 제2호 및 그 위임에 따른 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 제1호, 제2항 제1호 및 소득세법 시행령 제162조 제1항은, 원칙적으로 관계 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날을 개발부담금의 부과종료시점으로 하고, 다만 토지만을 개발하는 개발사업의 경우 납부의무자가 개발사업의 목적 용도로 사실상 개발이 완료된 토지를 타인에게 양도하는 때에는 양도시점을 부과종료시점으로 하는데, 이때 부과종료시점인 양도시점은 소득세법 제98조 제1항에 따른 양도시기로서 대금을 청산한 날(잔금 지급을 완료한 날, 이하 ‘대금청산일’이라고 한다)을 말하며, 대금청산일이 분명하지 않은 경우에는 소득세법 제162조 제1항 각 호에서 정한 대로 등기부·등록부 또는 명부 등에 기재된 등기·등록접수일 또는 명의개서일, 잔대금납입일, 장기할부조건의 양도의 경우 소유권이전등기(등록 및 명의개서를 포함한다) 접수일·인도일 또는 사용수익일 중 빠른 날 등을 각 부과종료시점으로 본다고 규정하고 있다.
 나) 한편 토지만을 개발하는 개발사업에 있어 준공인가 등을 받은 날 이전의 시점을 부과종료시점으로 보기 위해서는 구 개발이익환수법(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제9조 제3항 제2호, 구 개발이익환수법 시행령 제8조 제1항 제1호, 제2항 제1호, 제2호의 규정에 따라, 구 소득세법 시행령(1994. 12. 31. 대통령령 제14467호로 전부 개정되기 전의 것) 제53조(현행 소득세법 시행령 제162조와 동일하다)의 규정에 해당하게 된 날 또는 건축법 제16조의 규정에 의한 착공신고를 한 날 당시 당해 토지에 대하여 사실상 개발이 완료되어야 하고, 만일 그 당시까지 사실상 개발이 완료되지 아니한 경우에는 그 이후 사실상 개발이 완료된 날이 부과종료시점이 되는데(대법원 2000. 6. 23. 선고 97누19328 판결 등 참조), 이러한 법리는 동일한 내용을 규정하고 있는 현행 개발이익환수법 제9조 제3항 제2호, 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 제1호, 제2항 제1호, 제2호 및 소득세법 시행령 제162조의 해석에 있어서도 마찬가지이다.
 택지조성을 완료한 후 타에 분양하는 방식과는 달리 합동개발방식에 의한 택지조성사업에 있어서는 공사의 중복을 방지하고 주택건설기간을 단축하기 위하여 택지조성이 완료되기 전에 미리 주택건설사업자 등에게 택지를 선공급하고, 그 후 택지조성사업자가 택지를 선공급받은 주택건설사업자 등과 함께 택지조성공사의 남은 부분을 수행하므로, 합동개발방식에 의하여 택지조성사업을 할 경우에 있어서 택지조성사업자가 주택건설업자 등에게 장차 조성될 택지를 선공급하고 그 분양잔대금을 모두 지급받았거나, 주택건설업자 등이 건축공사에 착공하였다 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 이로써 곧 그 택지가 잔대금지급일 또는 착공신고일 당시에 사실상 개발이 완료되었다고 볼 수는 없다(대법원 2002. 1. 22. 선고 99두8923 판결, 대법원 2004. 7. 8. 선고 2002두8411 판결 등 참조). 
 따라서 준공인가일 이전에 택지의 사용을 개시하거나, 택지를 분양하는 등으로 처분한 토지의 경우, 잔대금납입일 또는 건축공사 착공신고일 이전에 사실상 개발이 완료되었다면 그 잔대금납입일 또는 건축공사 착공신고일이 개발부담금의 부과종료시점이 되고, 그 당시까지 사실상 개발이 완료되지 않았다면 사실상 개발사업이 완료된 날이 개발부담금의 부과종료시점이 된다.
 2) 이 사건 사업이 토지만을 개발하는 사업에 해당하는지 여부
 살피건대, 앞서 든 증거와 갑 제9, 12호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 사업은 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 제1호에서 정한 ‘토지만을 개발하는 사업’에 해당한다.
 ① 도시개발사업은 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말하고(도시개발법 제2조 제2호), 도시개발사업은 사업시행자가 지구단위계획을 포함하여 도시개발구역에 관한 개발계획에 맞게 실시계획을 수립한 후 지정권자에게 인가를 받아야 하는데(도시개발법 제4조 제1항, 제17조 제1항), 개발계획에는 도시개발구역의 지정 목적과 도시개발사업의 시행기간, 사업시행자, 시행방식, 토지이용계획, 도로, 상하수도 등 주요 기반시설의 설치계획이나 그 밖에 도시개발법 시행령 제8조 제1항에서 정한 사항이 포함된다(도시개발법 제5조 제1항).
 ② 이 사건 사업은 도시개발법에 따른 도시개발사업인데, 부산광역시장의 도시개발구역 지정 고시, 실시계획인가 고시 및 변경고시, 2020. 1. 1.자 공사완료 공고 등에 의하면 이 사건 사업의 내용으로 사업부지의 위치, 면적과 토지이용계획 및 기반시설계획, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 정한 도시관리계획(지구단위계획을 포함한다)의 세부사항 등이 명시되어 있을 뿐이고, 이 사건 건축사업에 관한 사항, 즉 건축물의 용도나 연면적, 건폐율 등과 같이 사업부지 지상에 건축되는 관광시설 등 건축물에 관한 사항은 전혀 포함되어 있지 않다.
 ③ 사업부지 지상에 관광시설 등 건축물을 신축하는 이 사건 건축사업은 주택법에 따른 주택건설사업으로서, 소외 회사는 공동사업시행자인 ☆☆건설 주식회사와 함께 사업계획을 수립하여 2011. 10. 10. 피고에게서 이 사건 건축사업에 관한 주택건설사업계획 승인을 받았다.
 ④ 피고는, 원고가 ‘합동개발방식’으로 소외 회사와 사업부지 및 지상의 건축물을 개발하였으므로, ‘토지만을 개발하는 사업’에 해당하지 아니하여 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 제1호가 적용될 수 없다고 주장한다. 
 그러나 앞서 본 관계 규정 및 법리에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 제1호에서 정한 ‘토지만을 개발하는 사업’이란 관계 법령에 따라 인가 또는 승인을 받은 해당 개발사업의 목적 및 대상에 따라 결정되는 것일 뿐 토지개발사업자가 건축사업시행자에게 미리 토지를 처분하여 토지개발사업과 건축사업을 시간적으로 동시에 진행하는 것과 같이 토지개발사업의 구체적인 시행방식에 따라 결정된다고 볼 수는 없으므로, 합동개발방식에 의한 사업인지 여부에 관계없이 이 사건 사업의 개발부담금 산정에 관하여는 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 제1호가 적용될 수 있다. 
 ㉮ 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 제1, 2호의 문언상 토지만을 개발하는 개발사업인지 또는 토지개발과 건축물의 건축을 함께 하는 개발사업인지 여부는 해당 ‘사업’을 기준으로 구분하고 있다.
 ㉯ 현행 개발이익환수법 제9조 제3항 제2호, 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 각 호에서 부과종료시점의 예외를 규정한 취지는 납부의무자가 사실상 개발이 완료된 토지를 개발사업의 목적 용도대로 양도하거나 사용을 개시한 경우에는 개발이 완료되어 그 이후 사업시행자에게 귀속되지 않는 개발이익 부분까지 환수됨으로써 사업시행자의 재산권이 부당하게 침해되는 것을 방지하기 위하여, 개발이익이 더 이상 사업시행자에게 귀속되지 않는 시점을 부과종료시점으로 한정한 것이다. 이러한 취지는 합동개발방식에 의한 토지개발사업시행자에게도 동일하게 적용된다.
 ㉰ 개발이익환수법 시행령 제10조 제2항 제1호가 사실상 개발이 완료된 토지를 개발사업의 목적 용도대로 양도한 경우에 있어 대금청산일이 불분명한 여러 경우에 관하여 부과종료시점을 규정하고 있음에 비추어 보면, 합동개발방식의 경우 토지만을 개발하는 경우보다 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 각 호의 예외적인 부과종료시점을 정하는 것이 어렵다고 하더라도, 그러한 사정이 합동개발방식의 토지개발사업에 대하여 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 각 호의 적용을 배제하는 사유가 된다고 볼 수는 없다.
 3) 사업부지 전체의 부과종료시점이 2011. 12. 31.인지 여부(① 주장)
 가) 개발이익환수법 제9조 제3항 제2호, 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 제1호에 의하면 사실상 개발이 끝난 토지를 개발사업의 목적 용도대로 양도하거나 사용을 시작하는 경우 부과종료시점의 예외가 인정되는데, 원고는 용지매매계약에 따라 소외 회사에 이 사건 사업부지 중 관광시설용지와 주차장 용지를 양도한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 사업부지 중 양도대상이 되지 않은 일부 기부채납용지(도로 및 소공원)에 관하여는 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 제1호 가목이 적용될 여지가 없고, 달리 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 제1호 나목에 따라 그 무렵 이 부분 토지의 개발을 완료하여 개발사업의 목적 용도대로 사용을 시작하였다는 점을 인정할 증거도 없으므로, 부과종료시점에 관한 원칙을 정한 개발이익환수법 제9조 제3항 본문에서 정한 바에 따라 이 사건 사업의 준공검사일인 2019. 12. 30.이 부과종료시점이 된다[원고는 이 사건 사업부지 중 일부 기부채납용지(도로 및 소공원)의 경우 이 사건 사업의 준공검사 시점에 개발이 완료된 사실을 자인하고 있다].
 나) 따라서 이 사건 사업부지 전체에 관하여 개발이익환수법 제9조 제3항 제2호, 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 제1호가 적용됨을 전제로 한 원고의 ① 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 
 4) 관광시설용지의 부과종료시점이 2011. 12. 31. 또는 2014. 3. 16.인지 여부(②, ③ 주장)
 가) 개발이익환수법 제9조 제3항 제2호 및 같은 법 시행령 제10조 제1항 제1호 각 목에서 말하는 ‘사실상 개발이 끝난 때’란, 절토 및 성토작업 등 토지를 대지화하거나 건축물의 건축에 적합한 상태로 대지로서의 효용을 높이기 위한 작업이 물리적으로 마무리되어 건축공사를 시작할 수 있는 때를 의미하는데, 이는 대지조성이 어느 정도 이루어져 건축에 착공할 수 있을 정도에 이르렀을 때로 보아야 한다.
 나) 살피건대, 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같이 원고는 2008. 5. 14. 소외 회사에 사업부지 중 관광시설용지를 포함한 매매대상부지를 매도하고, 2010. 12. 31. 용지매매대금을 전부 수령한 사실, 2019. 12. 30. 이 사건 사업에 대하여 준공검사를 받은 사실이 인정되고, 용지매매계약상 대금청산일인 2010. 12. 31. 당시 사업부지 조성공사가 완료되지 않은 사실은 원고도 자인하고 있다. 
 나아가 앞서 든 증거와 갑 제15, 16, 21 내지 23, 26, 27호증, 을 제13, 14호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정을 종합하면, 관광시설용지에 관하여 2011. 12. 31.경 사실상 개발이 완료되었다고 보기는 어려우나, 늦어도 2014. 3. 16.경에는 사실상 개발이 완료되었다.
 ① 2011. 5.경 사업부지 내에 있던 건축물 등의 철거가 이루어졌고, 소외 회사는 2011. 12. 30. 사업부지 지상 3개동의 건축물에 관한 착공신고를 마쳤다. 또한 주식회사 ◇◇◇기술단이 제출한 검토의견서에 의하면, ‘사업부지의 종단면을 기준으로 고도가 높은 곳에서 낮은 곳까지의 경사도는 10% 정도이고, 대부분 평탄지로 구성되어 있어 건축공사를 위해 별도의 성토, 절토의 과정은 필요하지 않다고 판단되며, 소외 회사가 착공신고를 마친 2011. 12. 31.경에는 관광시설용지의 지장물 철거 및 폐기물 처리 공사가 완료된 시점이어서 건축공사 착공이 가능하였다’는 의견이 제시되어 있기도 하다.
 ② 그러나 이 사건 사업부지를 2010년경, 2011. 5.경 및 2012. 4.경 각 촬영한 항공사진(갑 제11호증의1, 을 제13, 14호증)에 의하면, 관광시설용지 중 해운대해수욕장 백사장 일부 및 해안과 접하는 부분에 관광시설용지 면적의 상당 부분을 차지하는 물웅덩이가 형성되어 있음이 확인된다. 
 이 부분 물웅덩이는 관광시설용지 내 철거대상인 건축물 중 가장 마지막에 철거된 건물들이 남아 있던 자리로서, 2010년 촬영한 항공사진에는 다수의 소형건축물과 다층으로 구성된 비교적 큰 규모의 건축물 1동이 소재하고 있었다(그 외 사업부지 지상의 철거대상 건축물은 대부분 철거되어 있다, 소외 회사는 사업부지를 나누어 2008. 9. 24. 및 2009. 9. 2. 두 차례에 걸쳐 건축물 및 지장물 철거를 위한 용역계약을 체결하였는데 물웅덩이가 있는 부분은 2009. 9. 2. 체결된 용역계약에 포함된 부분이다). 건축물이 철거된 후 2012. 4.경에 이르러 물이 고여 있는 규모와 양이 점점 줄어들기는 하였으나(배수작업 또는 자연적 증발로 인한 것인지는 분명하지 않다), 2013. 4.경 촬영한 항공사진에서도 여전히 규모만 축소되었을 뿐 물이 고인 채로 물웅덩이를 형성하고 있음이 확인되고, 고인 물의 양이 줄어듦에 따라 드러나는 움푹 팬 지형 등도 그대로 남아 있다. 
 이처럼 관광시설용지 내에 장기간 고인 물이 제거되지 않은 채 큰 규모의 물웅덩이가 형성되어 있었던 이상 사업부지 면적의 평균적인 경사도 자체가 심하지 않다고 하더라도, 단순히 이 부분 물웅덩이가 지대가 조금 낮은 구역에 속하여 빗물 등이 일시적으로 고인 것이라고 볼 수 없고, 2013. 4.경까지도 이 부분에 배수, 성토, 평탄화 작업이 필요한 상태였다. 관광시설용지 중 이 부분 물웅덩이 부분이 건축사업의 주요 목적인 3개동의 건축물 중 1개동의 부지인 점에서 더욱 그러하다.
 ③ 한편 2011. 5.경과 2012. 4.경 각 촬영한 항공사진에는 관광시설용지 중 일부분에 컨테이너형 현장사무실 등이 설치되어 있음이 확인되고, 2013. 4.경 촬영한 항공사진에는 건축물의 시설을 이루는 구조물 등이 지어진 부분이 확인되나, 컨테이너형 현장사무실 등은 가설시설물에 불과하고, 앞서 본 바와 같이 상당한 규모의 물웅덩이가 관광시설용지 내에 있는 상태에서 부지조성공사가 먼저 완료된 일부분에 건축공사가 개시된 것으로 보인다.
 ④ 소외 회사는 2011. 4. 15.경 건축심의 결과에 따라 사업승인의 조건을 반영하여 주택건설사업계획승인 신청을 하여야 하고, 부지조성공사를 계속할 경우 향후 사업승인 조건으로 반영한 인허가 사항과 부지조성공사 기성 부분 사이에 차이가 발생하여 부지조성공사 기성 부분의 설계를 변경하여야 하는 등 공사비를 중복으로 투입할 우려가 있다는 이유로 2011. 4.경부터 2012. 4.경까지 부지조성공사의 일시중지를 요청하였고, 원고는 이에 동의하였다. 그 후 소외 회사는 2012. 4. 6.경 원고의 협조를 받아 건축사업 계획을 변경한다는 이유로 당초 연장된 기간을 2012. 4.경부터 2013. 4.경까지 재연장하여 부지조성공사를 중단하였고, 그 이후에도 1년 단위로 두 차례 부지조성공사의 중단을 요청하였다. 
 소외 회사가 2014. 4.경 원고에게 보낸 부지조성공사의 일시 중단 요청 통지에 따르면, 부지조성공사를 건축공사 일정에 연계하기로 함에 따라 부지조성공사 기간을 2011. 4. 21.부터 2015. 11. 28.까지로 변경해 줄 것을 요청하였는데(그 후에도 건축공사 일정에 따라 부지조성공사 기간이 변경되었다), 당시 부지조성공사의 잔여공사기간은 33일 정도만 남은 상태였다.
 ⑤ 한편 사업부지에 관한 2014. 3. 16.자 신문기사 및 2014. 3. 16.경 촬영한 항공사진에 의하면, 2013. 4.경까지도 상당히 남아 있던 관광시설용지 내 물웅덩이에 대하여 되메우기 작업 등이 이루어져 고여 있는 물이나 움푹 팬 지형의 웅덩이가 전혀 확인되지 않는다. 나아가 3개동의 건축물 부지 부분에 건축자재가 쌓여 있고 크레인 등 건설기계가 설치된 모습이 확인되므로, 그 무렵에는 관광시설용지에 관하여 전반적으로 건축공사가 개시되었고, 늦어도 2014. 3. 16.경에는 부지조성공사가 완료되었다.
 다) 따라서 원고의 ② 주장은 이유 없고, ③ 주장은 이유 있다.
 5) 소결
 따라서 이 사건 사업부지 중 관광시설용지 부분에 대하여는 개발이익환수법 제9조 제3항 제2호, 개발이익환수법 시행령 제10조 제1항 제1호 가목에 따라 2014. 3. 16.이 부과종료시점이 되므로, 피고가 개발이익을 산정함에 있어 관광시설용지를 포함한 사업부지 전체에 대하여 준공검사일인 2019. 12. 30.을 부과종료시점으로 본 것은 위법하다. 
 나. 종료시점지가 주장에 관한 판단(④ 주장) 
 1) 관련 규정 및 법리
 가) 개발이익환수법 제10조에 의하면, 종료시점지가는 부과종료시점 당시 부과대상토지와 이용 상황이 가장 비슷한 표준지의 공시지가를 기준으로 부동산 가격공시에 관한 법률 제3조 제7항에서 정한 바에 따라 정상지가상승분을 합하여 산정함이 원칙이나(제1항), 부과대상토지를 분양하는 등 처분할 때에 처분가격에 대하여 국가나 지방자치단체의 인가 등을 받는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 대통령령으로 정한 바에 따라 그 처분가격을 예외적으로 종료시점지가로 할 수 있다(제2항). 
 개발이익환수법 제10조 제2항의 위임에 따라 같은 법 시행령 제11조 제1항은 처분가격을 종료시점지가로 할 수 있는 ‘대통령령으로 정하는 경우’에 관하여 주택법 제54조 제1항 제1호에 따라 시장·군수·구청장의 승인을 받아 주택의 분양가가 결정된 경우 등을 포함하여 6가지의 경우를 열거함과 아울러 ‘제1호부터 제6호까지의 경우와 비슷한 경우로서 국가 또는 지방자치단체의 인가 등을 받아 토지의 분양가격이 결정된 경우(제7호)’를 규정하고 있다.
 나) 개발부담금 부과대상토지를 분양 등 처분함에 있어서 그 처분가격에 대하여 국가나 지방자치단체의 인가 등을 받는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 그 처분가격을 종료시점지가로 할 수 있다는 개발이익환수법 제10조 제2항의 규정은 개별공시지가를 기준으로 종료시점지가를 산정하게 한 같은 조 제1항에 대한 예외규정이고, 그 규정 형식이나 입법 취지 등에 비추어 볼 때, 처분청은 제2항에 의한 처분가격이 제1항에 의한 가액보다 낮은 경우에 한하여 제2항의 규정을 적용할 수 있을 뿐이라고 해석된다(대법원 2003. 3. 14. 선고 2001두4627 판결 등 참조).
 따라서 사업시행자로서는 개발사업 완료시점의 부과대상토지의 가액이 구 개발이익환수법(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 본문 소정의 감정평가액으로 산정되어 부과된 개발부담금에 대하여는 같은 법 제2항 소정의 제한가격에 의하지 아니한 위법을 들어 이를 다툴 수 있을 것이고, 제한가격으로 부과된 개발부담금에 대하여는 그것이 감정평가액으로 부과될 경우보다 높은 가액임을 주장·증명하여 이를 다툴 수 있을 것이다(대법원 1995. 2. 28. 선고 94누2206 판결 참조). 이러한 법리는 현행 개발이익환수법 제10조 제1항 및 제2항의 경우에도 마찬가지로 적용된다.
 2) 판단
 가) 살피건대, 원고가 2008. 5. 14. 소외 회사에 이 사건 사업부지 중 매매대상용지를 매도하고 2010. 12. 31.까지 용지매매대금을 전부 받은 사실은 앞서 본 바와 같고, 앞서 든 증거와 갑 제20호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 최초 소외 회사와 용지매매대금을 139,942,830,000원으로 정한 사실, 그 후 이 사건 사업구역의 면적이 확대됨에 따라 원고는 용지매매대금을 증액하기 위하여 부산광역시장에게 구 도시개발법(2011. 9. 30. 법률 제11068호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조 및 구 도시개발법 시행령(2015. 11. 4. 대통령령 제26618호로 개정되기 전의 것) 제55조 제1항 에서 정한 선수금 지급요청을 하였고, 부산광역시장은 2009. 1. 29. 원고에게 선수금액을 233,650,067,000원으로 정하여 선수금 지급을 승인한 사실, 원고는 부산광역시장에게서 승인받은 금액대로 2009. 2. 12. 및 2010. 1. 22. 소외 회사와 변경계약을 체결하면서 최종적으로 용지매매대금을 233,650,067,000원으로 정하고 2010. 12. 31.까지 용지매대대금을 전부 받은 사실이 인정된다.
 나) 위 인정 사실에다가 앞서 본 관련 규정의 내용 및 체계 등을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 부산광역시장에게서 구 도시개발법 제25조에 따라 선수금 지급 승인을 받은 것은 개발이익환수법 시행령 제11조 제1항 제7호에서 정한 ‘제1호부터 제6호까지의 경우와 비슷한 경우로서 국가 또는 지방자치단체의 인가 등을 받아 토지의 분양가격이 결정된 경우’에 해당한다.
 ① 개발이익환수법 제10조 제2항이 관계 법령의 규정에 의하여 처분가격이 제한된 경우 처분가격을 개발사업 완료시점의 부과대상토지의 가액으로 할 수 있도록 규정한 것은 주택가격의 안정이나 기타 특별한 필요에 의하여 처분가격을 법령에서 제한하여 놓고도 제한가격보다 높은 가격으로 개발사업 완료시점의 가액을 인정하여 개발부담금을 부과하는 것이 합리적인 범위를 초과하는 개발이익에 대하여 부과하는 개발부담금제도의 취지에 반하기 때문이다.
 ② 개발이익환수법 시행령 제11조 제1항 제1호 내지 제6호에서 정한 경우도 국가 또는 지방자치단체의 장 등이 공급대금이나 분양가 등을 승인함으로써 사업시행자가 해당 사업에 관하여 승인된 금액 이상의 개발이익을 취득하지 못하도록 제한된 경우이다. 또한 개발이익환수법 시행령 제11조 제1항 제1호, 주택법 제54조 제1항 제1호에 의하면 선수금을 받을 수 있는 주택법상 사업주체가 공공주택사업자에 한정되는 것도 아닌 이상 개발이익환수법 제10조 제2항의 ‘처분가격’으로 종료시점지가를 정할 수 있는 사업이 국가 또는 지방자치단체의 공공사업에 한정된다고 보기도 어렵다. 
 ③ 구 도시개발법 제25조에 따라 도시개발사업으로 이미 조성된 토지 또는 아직 조성되지 않은 원형지를 공급받는 자에게서 공급대금의 전부 또는 일부를 미리 받기 위하여는 지정권자의 승인을 받아야 하는데, 원고는 구 도시개발법 제25조에 따라 소외 회사에 대한 공급대금 전부에 대하여 부산광역시장에게서 선수금 승인을 받았고, 승인받은 금액대로 용지매매대금을 받았으므로, 원고가 부산광역시장이 승인한 선수금액 이상의 개발이익을 취득하였다고 볼 수도 없다.
 ④ 부산광역시장은 원고에게 선수금 지급 승인을 하면서 선수금액의 총액뿐만 아니라 선수공급 조건, 중도금 등 선수금액의 지급일정과 지급방법을 포함하여 구체적인 선수금 지급계획을 정하여 승인하였고, 그 과정에서 원고가 제출한 소외 회사와의 사업협약서 등을 기초로 선수금액(원고의 경우 사업부지 전체의 공급대금이기도 하다)이 산정된 방법 등을 검토하기도 하였다. 
 3) 소결
 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같이 피고는 개발이익환수법 제10조 제1항에서 정한 방식에 따라 사업부지의 종료시점지가를 516,762,821,288원으로 산정하여 이 사건 처분을 하였는데, 개발이익환수법 제10조 제2항에서 정한 ‘처분가격’에 해당하는 용지매매대금의 액수가 이 사건 처분에 적용된 종료시점지가에 미달함은 계산상 명백하다.
 따라서 개발이익환수법 제10조 제2항에서 정한 처분가격보다 더 높은 금액인 개발이익환수법 제10조 제1항에서 정한 방식에 따라 산정한 금액을 사업부지의 종료시점지가로 산정한 이 사건 처분은 위법하므로, 원고의 ④ 주장은 이유 있다.
 다. 취소의 범위 
 피고는 사업부지 중 관광시설용지에 관하여 적정하지 아니한 부과종료시점을 기준으로 개발이익환수법 제10조 제1항에 따른 가액을 산정하고, 그 액수가 같은 법 제 10조 제2항에서 정한 처분가격인 용지매매대금보다 높음에도 불구하고 이를 그대로 사업부지의 종료시점지가로 정하였으므로, 이를 기초로 개발부담금을 산정하여 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
 결국 이 사건 사업에 관하여 정당한 개발부담금을 산정하기 위하여는, ① 사업부지 중 관광시설용지에 대하여는 준공검사일이 아닌 사실상 개발완료일인 2014. 3. 16.을 부과종료시점으로 하여 개발이익환수법 제10조 제1항에서 정한 산정방식에 따른 종료시점지가를 정하고, ② 개발이익환수법 제10조 제1항에 따라 산정된 가액이 용지매매대금의 액수와 같거나 낮은 경우에는 그 가액을 종료시점지가로 정하되, 반대로 용지매매대금 액수를 초과하는 경우에는 용지매매대금을 종료시점지가로 정하여 사업부지의 개발이익을 산출하여야 한다.
 나아가 개발부담금부과처분 취소소송에 있어 당사자가 제출한 자료에 의하여 적법하게 부과될 정당한 부담금액이 산출되는 때에는 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소하여야 하고 그렇지 않은 경우에는 부과처분 전부를 취소할 수밖에 없는데(대법원 1995. 4. 28. 선고 94누13527 판결 참조), 이 사건의 경우 이 사건 소송절차에 현출된 증거들만으로는 앞서 본 바와 같이 개발이익환수법 제10조 제1항 및 제2항 등 관계 법령에 따른 적법한 종료시점지가를 산출하여 정당한 개발부담금의 액수를 결정할 수 없으므로, 새로이 개발부담금액을 산정하기 위하여 이 사건 처분 전체를 취소할 수밖에 없다. 
 5. 결론 
 그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 

판사 한경근(재판장) 김상희 허성민