문책경고처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2005.12.08 / 시행일:

【원 고】 김태복 (소송대리인 법무법인 태평양 담당변호사 박성규외 1인)
【피 고】 금융감독원장 (소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 임승순외 3인)
【변론종결】2005.10.27.
【주 문】
1. 피고가 2004. 10. 20. 원고에 대하여 한 문책경고처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

【청구취지】주문과 같다.
【이 유】1. 기초사실
가. 금융감독위원회의 적기시정조치
(1) 녹십자그룹은 금융감독위원회(이하 ‘금감위’라고 한다)가 2001. 7.경 부실금융기관으로 지정한 대신생명보험 주식회사를 인수할 목적으로 2003. 4. 17. 녹십자생명보험 주식회사(이하 ‘소외 회사’라 한다)를 설립하였다. 소외 회사는 2003. 4. 30. 금감위의 계약이전결정에 따라 대신생명의 자산·부채를 인수하고, 같은 해 6. 27. 보험업 인가를 받은 후, 같은 해 7. 1. 보험업 영업을 개시하였다.
(2) 한편, 녹십자그룹의 계열사인 주식회사 녹십자, 상아제약 주식회사 등은 2003. 6. 19. 소외 회사가 보험업 인가를 받은 날로부터 3년 동안지급여력비율이 금감위가 정한 기준에 미달할 경우 증자를 통하여 이를 충족하도록 하겠다는 내용의 이행각서를 금감위에 제출하였으며, 예금보험공사는 같은 해 11. 21. 소외 회사에 1,393억 원의 공적자금을 지원하였다.
(3) 소외 회사는 2004. 3. 10. 100억 원, 같은 달 25. 175억 원 합계 275억 원의 유상증자를 하였음에도 불구하고 여전히 그 지급여력비율이 83.3%에 불과하여 보험업법 시행령에 정한 100%에 미달하였다. 이에 금감위는 2004. 4. 16. 소외 회사에 대하여 지급여력비율을 2004. 9. 30.자 기준으로 100% 이상이 되도록 경영개선계획을 제출하라는 내용의 적기시정조치(경영개선권고)를 하였다.
나. 소외 회사의 사옥매각
(1) 소외 회사는 2004년도 3월 말인 결산기를 앞두고 지급여력비율을 높일 목적으로 사옥의 공개매각을 추진하여 2004. 2. 23. 2차에 걸쳐 최저공매가를 각기 540억 원, 460억 원으로 공개매각을 실시하였으나 모두 유찰되었고, 같은 해 3. 9. 최저공매가를 420억 원으로 하여 공개매각을 실시하였으나 유찰되고 말았다.
(2) 소외 회사는 위 공개매각과는 별도로 2004. 2. 17. 주식회사 맨바인 인베스트먼트와 컨설팅계약을 체결하여 위 회사가 소개한 주식회사 미르 프로퍼티 메니지먼트(이하 ‘미르’라고 한다)와 사이에 같은 해 3. 29. 소외 회사의 사옥(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)을 430억 원에 매각하되 특약사항으로서 ① 소외 회사는 미르로부터 이 사건 부동산 중 4,206.38평을 5년간 임대차보증금 100억 원, 차임 연 12억 원으로 정하여 임차하고, ② 소외 회사는 미르에게 이 사건 부동산을 담보로 250억 원을 연 5.5%의 이자율로 대출하여 주기로 약정하였다(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다).
다. 처분의 경위
(1) 피고는 2004. 4. 19.부터 같은 달 23.까지 사이에 소외 회사에 대하여 이 사건 부동산의 매각과 이에 수반하여 이루어진 대출 및 임대차계약 등이 적정한지 여부를 중점적으로 검사하였다. 피고는 위 검사 결과를 토대로 소외 회사의 이 사건 부동산 매각 관련 업무가 부당하게 취급되었을 뿐만 아니라, 소외 회사의 대출 및 심사규정이 불합리하다고 판단하고 소외 회사에 대하여 전자에 대해서는 문책조치를, 후자에 대해서는 개선조치를 요구하기로 결정하였다.
(2) 이에 따라 피고는 같은 해 10. 20. 소외 회사에 대하여 이 사건 계약 당시 자산운용본부장이었던 원고가보험업법 제104조,제123조의 규정을 위반하였음을 이유로보험업법 제134조 제1항 제1호, ‘금융기관 검사 및 제재에 관한 규정’(이하 ‘이 사건 제재규정’이라 한다) 제18조 제1항 제3호를 근거로 원고에 대한 문책경고의 제재를 할 것을 요구하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 이 사건 처분의 이유는 다음과 같다.
① 사옥매각 및 그에 따른 지급여력비율 제고를 위하여 신용도가 극히 저조하고 2003. 12. 말 현재 자본잠식 상태인 미르에 대하여 통상적인 부동산담보대출이율(연 8.5% 내지 9.0%)보다 현저히 낮은 연 5.5%의 이율로 250억 원을 대출하여 자산운용의 수익성을 저해하였다.
② 임차보증금을 종전 임대시세(평당 약 1,618,000원)의 약 2.6배인 100억 원(평당 약 4,279,000원)으로 대폭 인상하여 지급하고, 관리비도 연간 약 2억 원을 인상하여 지급하는 내용으로 부당한 임대차계약을 체결함으로써 보험회사의 건전경영 및 자금운용의 적정성을 저해하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑1호증의 1 내지 5, 갑2호증의 1, 2, 갑5, 6호증, 갑9호증의 1 내지 4, 을1, 2, 4호증, 을6호증의 1, 2, 을7 내지 9호증의 각 기재
2. 원고의 주장
가. 법률유보원칙 위배
이 사건 처분은 상대방인 금융기관 임원의 직업선택의 자유를 직접적으로 제한하는 법적 효과를 가지고 있으므로 법률유보의 원칙상 그 근거가 되는 이 사건 제재규정 제18조 제1항 제3호는 상위법령에 위임규정이 있어야 함에도 불구하고 위 제재규정은 법률상 아무런 근거가 없다.
나. 보험업법 위반 여부
소외 회사는 2004년 3월 말까지 지급여력비율을 100%로 높이지 않으면 보험업을 계속 영위하는 것 자체가 곤란한 상황이었기 때문에 저수익 자산인 이 사건 부동산을 매각함으로써 자산운용의 수익률을 개선함과 동시에 지급여력비율도 높일 수 있다고 판단하였다. 이 사건 계약은 부동산의 매각, 담보대출 및 임대차계약 등으로 구성되어 있으므로 그 적정 여부는 개별적으로 판단하여서는 안 되고 전체적으로 보아 판단하여야 할 것인바, 소외 회사가 처한 당시 상황과 이 사건 부동산은 위와 같은 대출 및 임대차약정이 수반되지 않는다면 현실적으로 그 매각 자체가 어려운 실정이었다는 점 등을 아울러 고려하여 보면, 이 사건 계약은 전체적으로 합리적인 경영판단에 따른 결정이라고 보아야 할 것이므로, 원고가보험업법 제104조,제123조의 규정을 위반하였다고 단정할 수 없다.
다. 재량 일탈·남용 및 평등원칙 위반
소외 회사가 미르와 사이에 이 사건 계약을 체결하게 된 경위, 원고는 소외 회사의 자산운용본부장으로서 부동산 매각에 관한 업무만을 담당하고 있었을 뿐 사옥의 임대차에 관한 업무는 소관 업무가 아니었다는 점, 이 사건 계약은 이사회의 결의에 의하여 이루어졌음에도 불구하고 피고가 이사들에 대해서는 아무런 제재조치를 취하지 아니한 채 원고에 대해서만 이 사건 처분을 하였다는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 재량권의 일탈·남용, 비례원칙 위반 및 평등원칙 위배 등의 잘못이 있는 경우에 해당한다.
3. 관계 법령
별지 기재와 같다.
4. 판 단
가. 법률유보원칙 위배 주장에 대하여
보험업법 제134조 제1항 제1호는 금감위는 보험회사가 이 법 또는 이 법에 의한 명령을 위반하여 건전한 보험업을 운영하지 못할 우려가 있다고 인정하는 경우에는 금융감독원장의 건의에 따라 ‘보험회사에 대한 주의·경고 또는 그 임원·직원에 대한 주의·경고·문책의 요구’ 등에 해당하는 조치를 하거나 금융감독원장으로 하여금 위와 같은 조치를 하게 할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 이 사건 제재규정 제18조 제1항 제3호는위 보험업법 제134조 제1항 제1호에 근거하여 피고가 금융기관인 보험회사 임원에 대하여 취할 수 있는 제재의 종류 및 사유를 구체적으로 명확히 한 것이므로, 위 제재규정이 법률의 근거가 없는 것으로서 법률유보원칙에 위배된 것이라는 원고의 주장은 이유 없다.
나. 보험업법 위반 여부에 대하여
(1) 인정 사실
(가) 이 사건 계약의 체결 경과
① 원고는 소외 회사의 자산운용본부장으로서 자산운용본부 산하 투자운용팀과 여신운용팀의 업무를 총괄하는 지위에 있었다. 그런데 소외 회사의 경영관리실에서 추진하던 사옥매각 업무가 원활하게 진행되지 못하자 소외 회사는 2004. 3. 말까지 사옥매각 업무를 완료하기 위하여 자산운용본부 산하 투자운용팀으로 하여금 사옥의 공개매각을 실시하도록 하였는데, 위 사옥의 공매마저 무산되자 자산운용본부장이었던 원고는 미르와 사이에 사옥매각 협상을 적극 추진하게 되었고 그 결과 소외 회사는 이 사건 계약을 체결하기에 이르렀다.
② 이 사건 계약은 소위 ‘매각 후 임차’(Sale and Lease back) 방식에 의한 것인데 통상의 경우와 달리 금융기관인 매도인이 매수인에게 대출하여 주는 것을 조건으로 하였기 때문에 소외 회사의 대출규정에 따르지 않으면 안 되었다. 소외 회사 여신운용팀은 2004. 3. 22. 이 사건 계약상 부동산담보대출은 그 매수인 겸 차용인인 미르의 재무구조 및 영업실적이 매우 저조한 관계로 담보물인 이 사건 부동산의 가격이 하락할 경우 상환능력의 안정성이 떨어질 위험이 있는 반면, 미르의 입장에서는 예상임대수입(연 21.9억 원 가량)이 이자비용(연 13.7억 원 가량)을 상회하여 대출이자 상환이 가능할 것으로 보이고, 소외 회사의 입장에서는 사옥매각을 통하여 지급여력이 강화될 뿐만 아니라, 약 연 1.52%의 수익률 상승(사옥매각시 4.44% - 사옥보유시 2.92%)을 기대할 수 있다는 담보대출심사보고서를제출하였다.
소외 회사 여신운용팀은 같은 해 3. 23. 심사협의회를 개최하여 위 부동산담보대출을 심의한 결과 참석 인원 전원이 적정의견을 제출하였고, 같은 날 소외 회사의 대표이사·원고·재무관리본부장·상품계리본부장 등이 참석한 여신심의위원회를 개최하여 이를 심의한 결과 참석 위원 전원이 적정의견을 제출하였다.
③ 소외 회사는 같은 해 3. 24. 이 사건 계약의 승인 여부에 관하여 이사회를 개최하였다. 이와 관련하여 감사 안영찬은 이 사건 계약상 매수인 겸 차주인 미르의 상환능력이 부정적이라는 의견을 제출하였고, 준법감시인 나석구는 금융감독당국이 이 사건 계약은 자산운용의 안정성을 저해하는 행위라고 평가할 소지가 있으므로 이에 대한 협의가 필요하다는 의견을 제출하였다. 위 이사회에는 대표이사를 비롯한 6인의 이사가 참석하였는데 대표이사가 찬반에 대하여 입장을 표명하지 아니한 상태에서 5명의 이사가 찬성하여 이 사건 계약을 승인하는 결의를 하였다.
(나) 이 사건 부동산의 담보가치 등
① 이 사건 부동산의 장부가액은 357억 9,100만 원이고, 대신생명이 2002. 12. 21. 프라임감정평가법인에 의뢰하여 위 법인이 평가한 감정가액은 약 362억 원이다. 한편, 소외 회사가 위 부동산의 공매를 목적으로 태평양감정평가법인에 의뢰하여 위 법인이 평가한 감정가액은 2003. 12. 2. 기준으로 614억 6,200만 원이고, 2004. 3. 18.경 위 법인이 평가한 감정가액은 435억 8,300만 원이다.
② 소외 회사는 2004. 3. 29. 이 사건 부동산에 관하여 대출금의 130%인 325억 원을 채권최고액으로 하여 1순위 근저당권을 설정받고, 임대차보증금의 100%인 100억 원을 채권최고액으로 하여 2순위 근저당권을 설정받았다.
(다) 소외 회사의 부동산담보대출이율 등
① 소외 회사의 2004. 2. 현재 자금조달금리(준비금부담이율)는 6.98%이고, 2003. 7. 1.부터 2004. 3. 31.까지의 기간 동안 10억 원 이상 부동산담보대출의 이자율은 8.5%～ 9.0%이다. 한편, 국내 14개 생명보험회사들의 주택담보대출 평균금리는 2004년 현재 6.06%～ 12.0%(평균 7.31%)에 이른다.
② 소외 회사는 이 사건 계약을 통하여 지급여력비율이 100%를 상회할 것으로 예상하였으나 소외 회사가 보유한 대신증권의 주가 하락 등의 사유로 2004. 3. 31. 현재 지급여력비율이 99.3%이고, 누적결손금이 280억 원(당기순손실 198억 원)에 달하고있었다.
[인정 근거] 갑7호증의 1 내지 3, 갑8호증의 1, 2, 갑10, 11호증의 각 1 내지 3, 갑12호증의 1, 2, 갑13호증, 갑15호증의 1 내지 3, 을11호증, 을12호증의 1, 2, 을16호증의 1 내지 4, 을20, 22, 23호증, 을24호증의 각 1, 2의 각 기재, 증인 안명천, 김동성, 김정환의 각 증언, 변론 전체의 취지
(2) 판단 기준 및 검토
(가)보험업법은 제104조에서 보험회사의 자산운용의 원칙으로서 안정성·유동성·수익성 및 공익성의 확보를 들면서 이를 위하여제105조에서 ‘금지 또는 제한되는 자산운용의 방법’을 열거하고 있고,제106조에서 보험회사가 자산을 운용함에 있어서 지켜야 할 방법 및 비율을 규정하고 있다. 또한,보험업법은 제123조에서 보험회사의 지급능력과 경영의 건전성을 확보하기 위하여 대통령령이 정하는 재무건전성기준을 준수하도록 규정하고 있고, 이에 따라보험업법 시행령 제65조 제2항은 보험회사가 지켜야 할 재무건전성기준으로서 ① 지급여력비율은 100분의 100 이상을 유지할 것, ② 대출채권 등 보유자산의 건전성을 정기적으로 분류하고 대손충당금을 적립할 것, ③ 보험회사의 위험, 유동성 및 재보험의 관리에 관하여 금감위가 정하는 기준을 충족할 것 등을 들고 있다.
(나) 이 사건에서 피고는 이 사건 처분의 근거인보험업법 제104조와 관련하여 소외 회사가동법 제105조,제106조 등에서 규정하고 있는 자산운용방법에 위반하였다거나 또는보험업법 제123조와 관련하여동법 시행령 제65조 제2항을 위반하였다는 점에 관하여 아무런 주장을 제기하지 않고 있는바(기록을 살펴보아도 소외 회사가 이 점을 위반하지는 않았음을 알 수 있다.), 피고가 이 사건 처분의 이유로 제시한 사실관계를 살펴보면, 소외 회사와 미르 사이에 체결된 이 사건 계약은 그 부동산담보대출 부분의 경우 이자율이 통상의 경우보다 낮고 임대차 부분의 경우 통상의 경우보다 임대차보증금 및 차임이 높아 결국 자산운용의 수익성이 낮기 때문에 이를 주도한 소외 회사의 자산운용본부장인 원고를 문책경고한다는 내용임을 알 수 있다.
(다) 그런데보험업법 제104조에 자산운용의 원칙으로 규정된 안정성·유동성·수익성 및 공익성 등은 상충되는 가치일 뿐만 아니라, 이에 더하여 보험회사로서는동법 제123조에서 정하고 있는 재무건전성기준, 그 중에서도 특히 지급여력비율을 유지할 의무가 있음을 고려할 필요가 있다. 더욱이 이 사건 제재규정에 규정된 문책경고는 그 상대방에 대한 직업선택의 자유를 직접 제한하는 효과를 발생하게 하는 등 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치는 소위 침익적 행정처분에 해당한다(대법원 2005. 2. 17. 선고 2003두14765 판결 참조). 따라서 소외 회사 또는 원고가 이 사건 계약으로 인하여 보험업법 또는 위 법에 의한 명령을 위반하였는지 여부는 이 사건 계약의 내용을 전체적으로 보아 그 제재 요건의 해당 여부에 관하여 엄격한 기준을 적용하여 판단하여야 할 것이다.
(라) 위 인정 사실과 같이, 이 사건 부동산의 매매대금은 소외 회사의 최종 공매 당시 최저공매가인 420억 원을 상회한다는 점, 이 사건 계약 무렵 태평양감정평가법인이 평가한 이 사건 부동산의 감정가액은 435억 원 가량인데 소외 회사는 부동산담보대출과 관련하여 대출금의 130%인 325억 원과 임대차보증금의 100%인 100억 원을 각 채권최고액으로 하여 제1, 2순위 근저당권을 확보하고 있는 점, 소외 회사는 이 사건 부동산의 매각으로 장부가 대비 약 72억 원의 매각차익을 실현하였고 이를 통하여 지급여력비율을 높여 금융감독당국이 정한 지급여력비율 100%를 유지할 수 있으리라고 예상하였던 점, 소외 회사는 이 사건 부동산담보대출을 함에 있어서 소외 회사의 대출규정 및 이사회규정을 준수하였고 이사회에서 이 사건 계약의 승인 여부에 대하여 찬반토론을 벌여 대부분의 이사들이 이를 승인하4였던 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 계약이 통상의 경우에 비하여 담보대출이율이 낮다거나 또는 임대차계약 내용이 임대인에게 유리하다는 사정만으로 소외 회사가 그 자산운용의 적정성을 해하였다고 단정할 수 없다{가사 이 사건 계약이 보험회사가 자산을 적정하게 운용하지 못한 경우에 해당한다 하더라도, 소외 회사의 이사들은 이 사건 계약의 승인 여부와 관련하여 충분한 정보를 가지고 위 계약을 체결하는 것이 회사의 이익에 합치된다고 믿고 그 경영에 관한 판단을 한 경우에 해당하므로, 소외 회사의 자산운용본부장(집행임원)의 지위에 있던 원고가 보험업법 또는 위 법에 기한 명령에 위반하였다고 볼 수는 없다}.
다. 소 결
따라서 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 대하여 살펴볼 필요 없이 위법하다.
5. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 권순일(재판장) 전종민 윤경아

[1] 금융감독원장의 금융기관 임원에 대한 제재에 관한 조항인 구 ‘금융기관 검사 및 제재에 관한 규정’ 제18조 제1항 제3호가 법률유보원칙에 위배되는지 여부
[2] 생명보험회사가 금융감독위원회의 경영개선권고를 받고보험업법 시행령 제65조 제1항의 ‘지급여력비율’을 높이기 위하여 사옥을 매각하되 특약사항으로 매수인으로부터 위 사옥을 임차하고 매수인에게 위 사옥을 담보로 대출을 한 사안에서, 금융감독원장이 위 생명보험회사에게 위 생명보험회사의 자산운용본부장에 대하여 구 ‘금융기관 검사 및 제재에 관한 규정’ 제18조 제1항 제3호를 근거로 문책경고의 제재를 하도록 요구한 것이 위법하다고 한 사례

[1]보험업법 제134조 제1항 제1호는 금융감독위원회는 보험회사가 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반하여 건전한 보험업을 운영하지 못할 우려가 있다고 인정하는 경우에는 금융감독원장의 건의에 따라 ‘보험회사에 대한 주의·경고 또는 그 임원·직원에 대한 주의·경고·문책의 요구’ 등에 해당하는 조치를 하거나 금융감독원장으로 하여금 위와 같은 조치를 하게 할 수 있다고 규정하고 있는데, 구 ‘금융기관 검사 및 제재에 관한 규정’(2004. 3. 5. 금융감독위원회공고 제2004-10호로 개정되기 전의 것) 제18조 제1항 제3호는위 보험업법 제134조 제1항 제1호에 근거하여 금융감독원장이 금융기관인 보험회사 임원에 대하여 취할 수 있는 제재의 종류 및 사유를 구체적으로 명확히 한 것이므로, 위 제재규정이 법률의 근거가 없는 것으로서 법률유보원칙에 위배된 것은 아니다.
[2] 생명보험회사가 금융감독위원회의 경영개선권고를 받고보험업법 시행령 제65조 제1항의 ‘지급여력비율’을 높이기 위하여 사옥을 매각하되 특약사항으로 매수인으로부터 위 사옥을 임차하고 매수인에게 위 사옥을 담보로 대출을 한 사안에서, 금융감독원장이 위 생명보험회사에게 위 생명보험회사의 자산운용본부장에 대하여 구 ‘금융기관 검사 및 제재에 관한 규정’(2004. 3. 5. 금융감독위원회공고 제2004-10호로 개정되기 전의 것) 제18조 제1항 제3호를 근거로 문책경고의 제재를 하도록 요구한 것이 위법하다고 한 사례.