시정명령및과징금납부명령취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2009.02.04 / 시행일:

【원 고】 주식회사 하나은행 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 강용현 외 4인)
【피 고】 공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 지평지성 담당변호사 박영주 외 1인)
【변론종결】2009. 1. 14.
【주 문】
 1. 원고의 청구를 기각한다.
 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】 피고가 2008. 5. 27. 원고에 대하여 한 별지 제1목록 기재 시정명령 및 과징금 납부명령을 취소한다.
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 원고 등의 지위 및 일반현황
 원고, 주식회사 국민은행, 주식회사 신한은행, 주식회사 우리은행, 주식회사 한국외환은행, 주식회사 한국스탠다드차타드제일은행, 한국산업은행, 중소기업은행(이하 위 은행들을 표시함에 있어 주식회사는 생략하고, 한국외환은행은 ‘외환은행’, 한국스탠다드차타드제일은행은 ‘제일은행’, 한국산업은행은 ‘산업은행’, 중소기업은행은 ‘기업은행’이라 하며, 위 은행들을 통틀어 ‘원고 등’이라 한다)은은행법(2005. 3. 31. 개정, 법률 제7428호) 제2조 제2호 소정의 은행업을 규칙적·조직적으로 영위하는 금융기관들로서독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 원고 등의 일반현황은 아래 〈표 1〉과 같다.
〈표 1〉원고 등의 일반현황
(2006. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원)
은행명설립일자자산자본총계매출액이자수익수수료수익당기순이익국민은행2001.11.1.195,206,48115,054,95719,308,60412,062,8871,341,8142,472,111신한은행2006.4.1.154,207,0609,667,36812,933,4376,792,313719,4401,431,147우리은행1899.1.30.166,405,30411,296,60414,280,8727,912,257896,3341,642,734외환은행1967.1.30.69,441,4666,379,1657,340,8833,609,882440,6861,006,167제일은행1929.7.1.56,825,8222,644,5597,942,2143,125,749215,016154,577원 고2002.12.1.110,851,7056,881,4307,647,9305,611,419395,4561,045,815산업은행1954.4.1.104,523,31116,506,16711,315,6283,650,659246,7102,100,824기업은행1961.8.1.103,435,8025,897,3537,920,4945,559,358403,8851,053,323
 나. 시장구조 및 실태
 (1) 신용장 거래의 개요
 (가) 개념 
 신용장(Letter of Credit; L/C)은 은행(개설은행)이 수입상의 요청에 따라 수출상 앞으로 발행하는 무역대금 지급보증서를 의미한다. 
 신용장에 의해 무역대금을 결제할 경우 신용장 개설은행의 공신력 있는 자금 중개에 의하여 무역거래가 원활하게 촉진되는 장점이 있다. 즉, 수입상은 일정 기간 대금지급을 유예받을 수 있고 상품이 안전하게 선적되어 매매계약을 충족시키는지를 대금지급 전에 미리 확인할 수 있다. 또한, 수출상으로서는 신용장 개설은행이 수입상을 대신하여 대금지급을 확약함으로써 대금회수 불능에 대한 위험이 방지되며, 아래에서 보듯이 수출환어음을 발행하여 거래은행에 매입을 요청함으로써 상품대금을 조기에 자금화할 수도 있다. 
 (나) 수출환어음의 매입(買入, Negotiation)
 수출환어음이란 수출상이 수입상과의 물품 매매계약에 의하여 물품을 선적한 뒤 수입상으로부터 대금을 지급받기 전에 물품대금을 조기 자금화하기 위하여 선적서류를 첨부하여 자신의 거래은행에게 향후 수입상 또는 수입상에게 지급보증을 선 은행이 물품대금을 지급할 것을 내용으로 하여 발행한 어음을 의미한다.
 수출상이 선적서류를 첨부한 수출환어음을 발행하여 자신의 거래은행에게 제출할 경우 당해 거래은행은 수출환어음을 ‘매입(negotiation)’할 수 있다. 수출환어음의 매입이란 수출상의 거래은행(매입은행)이 수출환어음을 받고 수출상에게 물품대금을 미리 지급한 뒤 수출환어음에 명시된 지급인으로부터 물품대금을 추심하는 행위로서, 일종의 수출상에 대한 여신행위이다. 
 (다) 수출환어음의 인수(引受, Acceptance)
 수출환어음의 지급인은 발행인인 수출상의 위탁만으로 당연히 어음상의 채무를 부담하는 것은 아니고 ‘인수’라는 별도의 어음행위가 있어야만 어음상 채무를 부담하게 된다. 수출환어음의 인수란 인수은행이 수입상을 대신하여 매입은행으로 하여금 자행의 신용을 이용하게 하고, 수입상이 대금을 지급하지 못할 경우 지급책임을 지는 일종의 수입상에 대한 여신행위이다. 
 (2) 신용장 거래의 유형
 (가) 개요 
 신용장 거래는 수출환어음의 매입은행이 선적서류를 송부하면, ① 개설은행은 서류상 하자가 없는 한 즉시 신용장대금 전액을 결제하여야 하는 일람불 신용장(At Sight L/C) 거래, ② 일정기간 동안 신용장대금의 지급을 유예할 수 있는 기한부 신용장(Usance L/C) 거래로 구분된다. 
 기한부 신용장 거래는 수입상에게 대금지급을 유예시켜 주는 주체 즉, 누가 신용을 제공하느냐에 따라 쉬퍼스 유산스(Shipper's Usance), 뱅커스 유산스(Banker's Usance), 내국수입 유산스(Domestic Usance)로 구분된다. 
 (나) 쉬퍼스 유산스(Shipper's Usance) 거래
 쉬퍼스 유산스 거래는 수출상이 수입상에게 일정 기간의 신용을 공여하는 것으로서, 수입상이 수출상과의 계약에 의하여 원리금을 신용장 만기일에 지급하는 형태이다. 즉, 수출상이 신용장 통지를 받고 상품을 선적하면 수입상이 선적서류를 인수하여 만기까지 대금지급을 유예하는 거래형태로서, 이 경우에도 수출상은 거래은행에 어음할인을 요청하여 무역대금을 조기에 자금화할 수 있다. 
 (다) 뱅커스 유산스(Banker's Usance) 거래
 뱅커스 유산스 거래는 해외에 있는 인수은행(해외에 있는 개설은행의 해외지점, 현지법인, 환거래은행 등)이 개설은행의 지급 편의를 위하여 수입상에게 일정 기간의 신용을 공여하는 형태이다.
 해외의 인수은행은 매입은행으로부터 지급청구가 있을 경우 수출환어음을 인수하여 대금을 일람불로 지급하고 신용장 만기일에 대금을 결제받음으로써 수입상에게 일정 기간의 신용을 제공하게 된다. 
 해외의 인수은행은 인수행위가 있을 경우 개설은행 앞으로 만기일, 인수수수료, 이자(Discount charge) 등이 명시된 인수통지서를 발송하고, 그 결과 신용공여의 대가로 수입상으로부터 인수수수료, 이자 등을 수취한다. 이 과정에서 신용장 개설은행 역시 수입상으로부터 신용장 개설 수수료 및 인수수수료를 수취하고 있다.
 (라) 내국수입 유산스(Domestic Usance) 거래
 내국수입 유산스 거래는 뱅커스 유산스의 일종으로서 ‘신용장 개설은행’이 수입상에게 일정 기간의 신용을 공여하는 형태의 거래이다. 이 경우 신용장 개설은행과 인수은행이 일치하게 된다. 이와 같은 거래 형태는 무역 신용의 해외의존 일변도를 지양하고 신용공여를 국내은행에 의하도록 함으로써 국내 금융기관의 국제화를 도모하기 위하여 1978. 7. 도입되었다. 
 신용장 개설은행은 매입은행으로부터 선적서류 및 수출환어음이 도착하면 어음을 인수함과 동시에 매입은행에게 일람불로 대금을 지급하고, 수입상으로부터는 어음의 만기일에 자금을 회수한다. 이는 명백히 수입상에 대한 개설은행의 자금의 대여, 즉 여신행위이기 때문에 개설은행은 수입상으로부터 내국수입 유산스 이자를 징수한다. 이는 뱅커스 유산스 거래에서 해외 인수은행이 수입상으로부터 이자를 징수하는 것과 동일한 논리이다. 
 (3) 뱅커스 유산스 회계처리제도의 변경
 (가) 개선 전의 회계처리 현황
 내국수입 유산스 거래의 경우 개설은행이 수출환어음을 인수하면 개설은행은 매입은행에 즉시 대금을 지급하고 그 대금은 신용장 만기일에 수입상으로부터 회수한다. 따라서 개설은행은 인수시점에 수입상에 대하여 자금을 대여한 것으로서, 대차대조표 차변에는 ‘내국수입 유산스’, 대변에는 ‘외화타점예치금’으로 회계처리하고 있다.
 한편, 뱅커스 유산스 거래의 경우 인수은행은 인수시점에 개설은행에 대해 여신행위가 발생한 것으로 보아 대차대조표 차변에는 ‘은행간 외화 대여금’, 대변에는 ‘외화타점예치금’으로 표시하고 있다. 그러나 개설은행은 실제 자금의 유입이 없었기 때문에 개설시 발생한 미확정 지급보증이 인수행위가 발생하면 확정 지급보증으로 전환되는 것으로 보아 대차대조표의난외에 ‘확정지급보증(인수)’으로 처리하였다.
 (나) 문제점 
 위와 같은 회계처리제도에 대해서는 동일한 뱅커스 유산스 거래에 대하여 개설은행과 인수은행 간 회계처리가 비대칭적이라는 문제가 제기되었다. 즉, 신용장 거래의 당사자는 수입상과 개설은행이고, 인수은행은 개설은행의 지급 편의를 위하여 신용을 제공하므로 개설은행과의 자금거래 관계만 있을 뿐이므로 인수은행의 인수행위가 있어도 개설은행의 수입상에 대한 권리·의무가 변경되는 것은 아니다. 따라서 개설은행이 인수은행의 인수행위에 대하여 대차대조표 난외에 ‘확정지급보증(인수)’으로 표시하는 것만으로는 회계처리가 부적절하고, 인수행위가 있을 경우 인수은행으로부터 차입 및 수입업자에 대한 여신행위가 있는 것으로 인식하여 대차대조표상 ‘외화차입금’으로 처리하는 것이 타당하다는 것이다.
 (다) 개선방안
 위와 같은 문제점을 개선하기 위하여 금융감독원(이하 ‘금감원’이라 한다)은 2002. 10. 15. 은행업감독업무시행세칙을 개정하여 내국수입 유산스의 개념을 “외국환은행이 자행이 개설한 기한부 수입 신용장의 조건에 따라 동 수입대금을 수입업자 대신 직접 결제하거나 다른 은행에 결제를 위탁하여 발생한 수입업자에 대한 신용공여”로 정의한 뒤,아래 〈표 2〉와 같이 뱅커스 유산스 거래를 난내 차변에 ‘내국수입 유산스’로 통합 회계처리하고, 이에 상응하는 대변에는 ‘외화차입금’으로 표시하도록 은행들에게 통보하였다. 이 경우 은행들은 자산건전성 분류기준에 따라대손충당금을 적립하여야 하므로 자산건전성이 높아지게 된다. 그러나 대손충당금 적립액만큼 무수익 자산이 증가하여 총자본이익률(당기순이익/총자산)은 저하된다.
〈표 2〉신용장 개설은행의 회계처리제도의 변경
 □ 변경 전 o 기한부 신용장(내국수입 유산스 또는 뱅커스 유산스 신용장)을 발행한 경우 〈난외〉 “미확정지급보증(신용장 발행)”으로 기재 o 내국수입 유산스 신용장 거래에서 개설은행이 환어음을 인수한 경우 〈차변〉 내국수입 유산스 〈대변〉 외화타점예치금 〈난외〉 “미확정지급보증(신용장 발행)”으로 기재하였던 것을 삭제 o 뱅커스 유산스 신용장 거래에서 인수은행이 환어음을 인수하고 이를 개설은행에 통지한 경우 〈난외〉 “확정지급보증(인수)”으로 기재 □ 변경 후 o 기한부 신용장을 발행한 경우(종전과 동일) 〈난외〉 “미확정지급보증(신용장 발행)”으로 기재 o 내국수입 유산스 신용장 거래에서 인수행위가 발생하거나 뱅커스 유산스 신용장 거래에서 인수은행으로부터 인수사실을 통지받은 경우 〈차변〉 내국수입 유산스 〈대변〉 외화타점예치금 〈난외〉 “미확정지급보증(신용장 발행)”으로 기재하였던 것을 삭제
 (4) 뱅커스 유산스 인수수수료의 개념 
 뱅커스 유산스 거래에서 인수은행이 수출환어음을 인수하고 개설은행에 이를 통지하면 개설은행은 인수일로부터 신용장 만기일까지 수입상에 대한 신용공여의 위험을 부담하게 된다. 따라서 개설은행(징수주체)은 수입상(부담주체)으로부터 이와 같은 위험부담의 대가로 인수일부터 신용장 만기일까지(통상적으로 3개월마다) 신용장 금액에 일정 요율을 곱한 수수료(Term charge)를 징수하고 있는바, 이를 ‘뱅커스 유산스 인수수수료’라 한다.
 한편 ‘신용장 개설수수료’란 개설은행(징수주체)이 수입상(부담주체)에 대해 대외적으로 지급보증채무를 부담하는 것에 대한 위험보상(Risk Cover)과 신용장 개설에 소요되는 제반 비용을 보전하기 위하여 일정기간(통상 3개월)마다 신용장 개설금액에 일정 요율을 곱한 금액을 대가로 징수(Term charge)하는 것을 의미한다. 
 신용장 개설수수료와 뱅커스 유산스 인수수수료는 실제에 있어서 동일한 신용공여에 대한 것이므로, 국내 개설은행들은 통상적으로 신용장 개설수수료와 뱅커스 유산스 인수수수료가 중복되는 기간에 해당하는 신용장 개설수수료를 환급하고 있다. 
 (5) 은행의 수수료 결정 체계
 (가) 수수료 결정 자율화 
 1967. 2. 24.부터 국내의 외국환 수수료는 금융단협정에 따라 각 은행 공통으로 획일적으로 결정되었다. 그러나 1984. 7. 21. 공정거래법 시행령(대통령령 제11475호) 개정에 따라 금융업이 공정거래법 적용 대상이 됨에 따라 1984. 7. 23.부터 금융단 협정이 폐지되었고, 한국은행이 외국환관리업무취급세칙에 근거하여 수수료 최고율만 규정하였다. 그 후 1988. 7. 1. 한국은행의 외국환관리업무취급세칙 폐지로 외국환 수수료의 전면 자율화가 가능하게 되었고, 이때부터 각 은행은 자체적인 수수료 관련 규정에 따라 자율적으로 수수료를 책정할 수 있게 되었다.
 (나) 수수료 결정에 영향을 미치는 요인
 외국환 수수료는 개별 은행 차원에서 고객 및 거래국의 신용도, 환율, 환 위험, 여신이자, 수수료 체계의 형평성, 경쟁은행의 수수료 수준, 경제상황 등을 고려하여 결정하게 된다. 
 (다) 외국환 수수료 결정의 특징
 외국환 수수료는, ① 은행과 무역업체 간의 이해관계가 상충하고, ② 수수료 인상에 대한 무역업체의 민감도가 높은 특징이 있다.
 (6) 뱅커스 유산스 신용장 거래 시장의 현황
 은행은 일반은행과 특수은행으로 구분된다. 일반은행은 특별법에 의하여 설립된 특수은행 이외의 은행으로서, 이는 다시 전국을 영업구역으로 하는 시중은행, 시·도를 영업구역으로 하는 지방은행 및 외국은행 국내지점으로 구분된다. 2007. 8. 현재의 은행 현황은 아래 〈표 3〉과 같고, 뱅커스 유산스 인수액을 기준으로 한 은행별 시장점유율은 아래 〈표 4〉와 같다. 
〈표 3〉은행 현황(2007. 8. 현재)
구분은행명일반은행시중은행(총7개) 국민은행, 우리은행, 신한은행, 외환은행, 제일은행, 원고, 씨티은행지방은행(총6개) 대구은행, 부산은행, 광주은행, 경남은행, 제주은행, 전북은행외국은행(총36개) 홍콩상하이은행, 중국은행, 도이치은행, 뱅크오브아메리카 등특수은행(총5개)) 산업은행, 기업은행, 수출입은행, 농협, 수협
〈표4〉뱅커스 유산스 인수액 기준 시장점유율
(단위: 천불, %)
구분2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 국민은행 3,692,814 (10.69) 3,244,940 (9.19) 3,462,249 (8.29) 4,157,211 (9.45) 4,433,851 (9.94) 신한은행 6,331,000 (18.33) 6,158,000 (17.43) 7,480,000 (17.90) 7,773,000 (17.67) 7,208,000 (16.16) 우리은행 4,255,287 (12.32) 4,393,472 (12.44) 5,505,992 (13.18) 6,126,724 (13.93) 7,090,464 (15.90) 외환은행 3,834,797 (11.10) 4,204,394 (11.90) 4,515,669 (10.81) 4,796,039 (10.90) 5,135,114 (11.51) 제일은행 710,730 (2.06)1,237,370 (3.50) 1,822,880 (4.36) 1,413,090 (3.21) 104,900 (0.24)원 고 3,953,064 (11.45) 3,041,703 (8.61) 3,783,968 (9.06) 3,901,040 (8.87) 3,961,386 (8.88) 산업은행 6,009,000 (17.40) 6,088,000 (17.23) 6,675,000 (15.98) 6,420,000 (14.60) 6,154,000 (13.80) 기업은행 1,832,000 (5.30) 1,942,000 (5.50) 2,211,000 (5.29) 2,741,000 (6.23) 3,550,000 (7.96) 기타은행 3,920,794 (11.35) 5,015,297 (14.20) 6,322,975 (15.13) 6,651,897 (15.12) 6,968,506 (15.62) 소계30,618,691 (88.65) 30,309,879 (85.80) 35,456,758 (84.87) 37,328,103 (84.88) 37,637,715 (84.38) 총합계 34,539,485 (100.00)35,325,176 (100.00)41,779,733 (100.00)43,980,000 (100.00)44,606,221 (100.00)
 다. 피고의 처분
 (1) 피고는 2008. 5. 27. 의결 제2008-154호로, 금감원의 2002. 10. 15.자 뱅커스 유산스 거래에 대한 회계처리 변경 요청에 대응하여 원고 등이 2002. 11. 6. 수출환어음의 인수시점부터 대금만기일까지 매 3개월당 인수금액의 0.4%에 해당하는 뱅커스 유산스 인수수수료를 2003년부터 신설하기로 합의한 다음 2003년 중에 뱅커스 유산스 인수수수료를 신설함으로써공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 정한 부당한 공동행위를 하였다는 이유로, 별지 제1목록 기재 시정명령 및 과징금 납부명령을 하였다(아래에서는 그 중 원고에 대한 부분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
 (2) 피고는 과징금을 산정함에 있어 다음과 같은 과정을 거쳐공정거래법 제22조의 규정에 따라 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 내에서 원고에 대한 부과과징금의 액수를 5억 6,500만 원으로 결정하였다.
 (가) 과징금 부과 여부의 결정
 원고 등의 이 사건 위반행위는 시장에 미치는 경쟁제한효과 및 파급효과의 정도가 크다고 인정되므로, 원고 등에게공정거래법 제22조 및제55조의3,공정거래법 시행령 제61조와 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2007. 12. 31. 공정거래위원회 고시 제2007-15호, 이하 ‘과징금 부과고시’라고 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 의하여 과징금을 부과한다.
 (나) 관련매출액
 ① 위반기간
 원고 등이 2002. 11. 6. 뱅커스 유산스 인수수수료 신설에 합의하였으므로, 이날을 위반행위의 시기(始期)로 본다. 위반행위의 종기에 관련하여서는 이 사건에 대한 심의가 있었던 전원회의 심의일인 2008. 3. 26.까지 원고 등 중 일부 또는 전부가 이 사건 합의로부터 탈퇴하거나 합의를 파기한 사정이 존재하지 아니하므로, 과징금 부과고시 Ⅱ. 6. 나. (1)의 규정에 의하여 이 사건 심의일인 2008. 3. 26.을 위반행위의 종기로 본다.
 ② 관련상품의 범위
 이 사건 합의대상인 뱅커스 유산스 인수수수료는 수출환어음 인수 이후 원고 등이 수입상에 대해 신용을 공여하는 대가로 수입상으로부터 취하는 경제적 이익이므로, 이 사건 관련상품(용역)은 뱅커스 유산스 신용장 거래 시장에서 수출환어음 인수 이후 원고 등이 수입상에게 제공하는 신용공여 서비스이다.
 ③ 관련매출액의 산출
 위반기간은 2002. 11. 6.부터 2008. 3. 26.까지이나, 관련매출액은 은행별로 뱅커스 유산스 인수수수료를 실제 징수한 기간을 기준으로 하여 원고 등이 수입상으로부터 수취한 인수수수료로 산출한다. 다만, 원고 등이 이 사건 인수수수료 부과 이후에는 기존의 신용장 개설수수료를 환급하거나 부과하지 않은 점, 이 사건 인수수수료 신설이 수입상에 미친 추가적 영향(또는 외국환시장에 미친 추가적 영향)은 기존 신용장 개설수수료 외에 약 0.15%의 추가 부담이라는 점 등을 고려하여 뱅커스 유산스 인수수수료에서 신용장 개설수수료를 차감하여 관련매출액을 산정한다. 이럴 경우 원고의 관련매출액은 11,552,000,000원이다.
 (다) 기본과징금의 산정
 이 사건 부당한 공동행위는 뱅커스 유산스 신용장 거래 시장에서 80% 이상의 시장점유율을 차지하는 원고 등이 공동으로공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 규정한 “가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위를 할 것을 합의”하여 수입상으로부터 경제적 이익을 취하기로 한 것으로서 성격상 경쟁제한 효과가 발생하는 것이 명백하고 효율성 증대효과가 미미한 경우이므로 원고 등의 이 사건 위반행위는 매우 중대한 위반행위에 해당된다. 따라서 원고 등에 대해서는 과징금 부과고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가)의 규정에 근거하여 7.0%～10.0%의 부과기준율 수준을 적용하기로 하되, 이 사건 위반기간의 대부분이 개정된 공정거래법 및 공정거래법 시행령 시행일인 2007. 11. 4. 이전에 해당되는 점 등을 감안하여 부과기준율은 7.0%를 적용하여 기본과징금을 결정한다.
 (라) 의무적·임의적 조정과징금의 산정
 원고 등에 대한 의무적·임의적 조정사유가 없어 의무적·임의적 조정과징금은 기본과징금과 동일한 금액으로 결정한다. 
 (마) 부과과징금의 결정
 이 사건 합의가 금융당국의 뱅커스 유산스 신용장 거래에 대한 회계처리제도 변경 시행에 일부 기인하는 점, 실제 거래에 있어 수수료율이 탄력 적용되어 합의내용이 바로 시장에 직접적·전면적으로 나타났다고 보기 어려운 점 등을 감안하여 과징금 부과고시 Ⅳ. 4. 가. (1)의 규정에 근거하여 원고 등에 대하여 공통적으로 임의적 조정과징금의 30%를 각각 감경한다. 따라서 원고에 대한 부과과징금은 565,000,000원이다.
 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
 가. 절차적인 위법
 피고가 이 사건에 대한 조사를 마치고 그 결과를공정거래법 제49조 제3항에 의하여 원고에게 통지한 심사보고서에는 원고 등의 위반행위를 “원고 등이 2002. 11. 6. 뱅커스 유산스 인수수수료를 신설하기로 합의하였다.”는 취지로 기재하였다가 이 사건 처분에서는 “원고 등이 2002. 11. 6. 뱅커스 유산스 거래에 대하여 매 3개월당 인수금액의 0.4%에 해당하는 인수수수료를 신설하기로 합의하였다.”는 것으로 변경하였는바, 이는 피고의 사실인정에 대하여 원고의 의견진술의 기회를 박탈하고 방어권을 본질적으로 침해한 것이다. 따라서 이 사건 처분에는 절차상의 위법사유가 존재한다.
 나. 실체적인 위법 
 (1) 공동행위의 부존재
 원고는 종래 “확정지급보증(인수)”으로 회계처리하던 뱅커스 유산스 거래를 내국수입 유산스 거래와 통합하여 “대출”로 회계처리하라는 금감원의 2002. 10. 15.자 은행업감독업무시행세칙 개정으로 인하여 대손충당금 적립이라는 새로운 부담이 발생한 상황에서 다른 은행들이 대부분 뱅커스 유산스 인수수수료를 신설하는 것을 보고 이를 추종하기로 독자적으로 결정하여 인수수수료를 신설하였을 뿐 다른 은행들과 공동으로 인수수수료를 신설하기로 합의하거나 수수료율을 결정한 적이 없다. 이는 회계처리제도의 변경으로 인하여 뱅커스 유산스 인수수수료의 신설이 불가피하였던 점, 2003. 4.경 최초로 인수수수료를 신설한 신한은행보다 무려 8개월이나 후인 2003. 12.경 비로소 원고가 인수수수료를 신설한 점 등에 비추어 보더라도 명백하다. 
 (2) 과징금 산정과정의 위법성
 ㈎ 위반행위의 종기 관련
 설령 원고가 부당한 공동행위를 하였다고 하더라도, 원고는 2005. 2. 14.부터 종래 0.4%이던 수수료율을 업체별 수익비용분석 및 거래기여도에 입각하여 0.1% ~ 0.5%로 최소 25%, 최대 4배 이상 대폭 변경함으로써 다른 은행들의 수수료율과 현격한 차이를 두기 시작하였고, 그 결과 인도금액을 기준으로 0.4% 이하의 수수료율을 적용받는 금액은 200% 증가하고, 0.4% 이상의 수수료율을 적용받는 금액은 90% 감소하였으며, 종전과 같이 0.4%의 수수료율을 적용받는 고객은 전체의 20% 내외에 불과하게 되었으므로, 적어도 이 시점에서 원고는 부당한 공동행위로부터 탈퇴하여 부당한 공동행위가 종료하였다고 보아야 한다. 그렇다면, 2007. 12. 31. 공정거래위원회 고시 제2007-15호로 개정된 구 과징금 부과고시(2005. 4. 1. 공정거래위원회 고시 제2005-3호) 부칙 제2항에 따라 이 사건 부당한 공동행위에 대해서는 구 과징금 부과고시(2004. 4. 1. 공정거래위원회 고시 제2004-7호)가 적용되어야 하고, 관련매출액도 인수수수료의 신설시점부터 2005. 2. 14.경까지의 기간에 대해서만 산정하여야 하므로, 이와 다른 피고의 과징금 납부명령은 위법하다.
 ㈏ 매우 중대한 위반행위에 해당하는지 여부
 피고는 이 사건 공동행위가 매우 중대한 위반행위에 해당한다고 판단하여 7%의 부과기준율을 적용하였으나, 금감원의 뱅커스 유산스 거래에 대한 회계처리제도의 변경으로 인하여 인수수수료의 신설이 불가피하였던 점, 비록 인수수수료의 신설에 대한 합의가 있었다고 하더라도 구체적인 수수료율과 신설 시기 등은 전적으로 각 은행의 자율적인 판단에 맡겨 있었던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 공동행위가 매우 중대한 위반행위에 해당한다고 볼 수 없다.
 ㈐ 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 위반
 원고는 2005. 2. 14. 이미 다른 은행들과는 달리 독자적으로 수수료율을 대폭 변경한 점, 이 사건 공동행위로 인하여 부당이득을 얻은 사실이 없는 점 등 원고에게 특유한 여러 가지 사정이 존재함에도 이를 충분히 참작하지 아니한 채 다른 은행들과 같은 기준을 적용하여 원고에 대한 과징금을 산정한 것은 비례의 원칙 또는 실질적인 평등의 원칙에 위반된다.
3. 관계 법령
 별지 제2목록 기재와 같다.
4. 처분의 적법 여부
 가. 절차적 위법 여부
 (1) 관련규정의 내용 및 취지
공정거래법 제49조 제3항은 공정거래위원회로 하여금 법 위반사실에 대한 조사결과를 서면으로 당해 사건의 당사자에게 통지하도록 규정하고 있고,같은 법 제52조 제1항에 의하면 공정거래위원회가 같은 법 위반사항에 대하여 시정조치 또는 과징금 납부명령을 하기 전에 당사자에게 의견을 진술할 기회를 주어야 하며,같은 조 제2항은 당사자는 공정거래위원회 회의에 출석하여 그 의견을 진술하거나 필요한 자료를 제출할 수 있다고 규정하고 있다. 한편,공정거래법 제55조의2의 위임에 따라 공정거래위원회가 같은 법 위반사건의 처리절차를 정하여 고시한 '공정거래위원회의 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙(2007. 12. 31. 공정거래위원회 고시 2007-14호)'은 위 각 규정을 반영하여, 위반사항의 조사 및 심사를 담당하는 심사관은 조사를 마친 후 “사실의 인정, 위법성 판단 및 법령의 적용” 등을 기재한 심사보고서를 작성하여 전원회의 또는 소회의에 제출함과 동시에 피심인에게 첨부자료 등과 함께 이를 송부하여 그에 대한 의견을 문서로 제출할 것을 통지하여야 하고(제29조 제1항, 제10항), 회의의 의장은 피심인의 의견서가 제출된 것을 원칙으로 하여 사건을 심의에 부의하며(제31조), 회의 개최 5일 전까지 피심인에게 서면으로 회의개최를 통지하여야 하고(제33조 제1항), 피심인은 회의에 출석하여 심사관의 심사보고서에 의한 심사결과 진술에 대하여 자신의 의견을 진술할 수 있으며(제38조), 심의절차에서 질문권(제39조 제2항), 증거신청권(제41조 제1항)을 행사할 수 있고, 의장은 심의를 종결하기 전에 피심인에게 최후진술권을 주어야 한다(제43조 제2항)고 규정하고 있다. 이와 같은 관련규정의 취지는 공정거래위원회의 시정조치 또는 과징금 납부명령으로 말미암아 불측의 피해를 받을 수 있는 당사자로 하여금 공정거래위원회의 심의에 출석하여 심사관의 심사결과에 대하여 방어권을 행사하는 것을 보장함으로써 심사절차의 적정을 기함과 아울러 공정거래위원회로 하여금 적법한 심사절차를 거쳐 사실관계를 보다 구체적으로 파악하게 하여 신중하게 처분을 하게 하는 데 있다 할 것이므로,공정거래법 제49조 제3항,제52조 제1항이 정하고 있는 절차적 요건을 갖추지 못한 공정거래위원회의 시정조치 또는 과징금 납부명령은 설령 실체법적 사유를 갖추고 있다고 하더라도 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2001. 5. 8. 선고 2000두10212 판결 등 참조).
 (2) 인정사실
 (가) 피고의 심사관은 2006. 8. 25.경 원고 등이 비슷한 시기에 수수료율을 대부분 매 3개월당 0.4%로 정하여 뱅커스 유산스 인수수수료를 신설한 것을 인지하고 원고 등의 이러한 행위가 공동행위에 해당하는지 여부에 대한 조사에 착수하여 2007. 11.경 심사보고서를 작성한 뒤 사건을 피고의 전원회의에 상정하기에 앞서 원고에게 심사보고서를 송부하면서 그에 대한 의견제출을 요구하였는데, 그 심사보고서에 위반사실을 “원고 등이 2002. 11. 6. 뱅커스 유산스 인수수수료를 신설하기로 합의한 뒤 2003년 중에 아래 나. (1) (가) ⑥항의 〈표 5〉에서 보는 바와 같이 이를 실행하였다.”라는 취지로 기재하면서 그에 대한 증거로는 “뱅커스 유산스 거래에 대한 회계처리제도 변경에 따른 대손충당금 적립 부담 등을 감안하여 2003년 초부터 뱅커스 유산스 거래에 대하여도 현재 쉬퍼스 유산스와 똑같이 인수시점에서 인수수수료를 부과하기로 합의함(간사은행인 신한은행에서 내년 1월 초부터 시행하기로 함)”이라고 기재되어 있는 기업은행의 내부보고서 등을 제시하였다. 
 (나) 이에 원고는 2008. 1. 31.경과 2008. 3. 12.경 피고에게 “원고는 다른 은행들의 동향을 파악한 다음 시장상황을 고려하여 독자적으로 뱅커스 유산스 인수수수료를 신설한 것일 뿐 다른 은행들과 합의하여 이를 신설한 것이 아니고, 설령 원고가 공동행위를 하였다고 하더라도 원고가 2005. 2.경 수수료율을 차등 적용함으로써 공동행위가 종료하였다.”라는 등의 주장이 담긴 의견서(갑 제11, 13호증)를 각 제출하였다. 
 (다) 그 후 2008. 3. 25. 피고의 전원회의가 개최되었는데, 그 자리에서 피심인들 중 기업은행과 산업은행의 대리인 등이 “뱅커스 유산스 인수수수료의 신설과 관련하여 공동행위가 있었다고 하더라도 이는 인수수수료의 신설에 대한 합의일 뿐 수수료율을 공동으로 결정한 것은 아니므로 경쟁제한성이 인정되지 않는다.”라는 취지의 주장이 있었고, 이에 대하여 피고의 심사관은 “이 사건 공동행위의 내용에는 당연히 뱅커스 유산스 인수수수료의 신설뿐만 아니라 쉬퍼스 유산스 인수수수료율과 같은 0.4%를 기준으로 하여 수수료율을 정하기로 하는 합의도 포함되어 있다.”라는 취지의 반박을 하였다. 
 (라) 피고는 2008. 5. 27. 전원회의 의결을 통하여 위에서 본 바와 같이 “원고 등이 2002. 11. 6. 수출환어음의 인수시점부터 대금만기일까지 매 3개월당 인수금액의 0.4%에 해당하는 뱅커스 유산스 인수수수료를 신설하기로 합의한 뒤 이를 실행하였다.”라는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 
 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제10 내지 13호증, 을 제45호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
 (3) 판단
 비록 피고의 심사관이 작성한 심사보고서에는 공동행위의 내용이 “뱅커스 유산스 인수수수료의 신설”로만 기재되어 있었으나, ① 심사관의 조사과정에서 “뱅커스 유산스 거래에 대해서도 쉬퍼스 유산스와 똑같이 인수시점에서 인수수수료를 부과하기로 합의”하였다는 취지의 증거가 확보되어 있었고, 실제로 원고 등이 신설한 수수료율도 대부분 쉬퍼스 유산스의 인수수수료율과 같은 0.4%였던 것으로 심사보고서에 기재되어 있었던 점, ② 피고의 전원회의 과정에서도 이 사건 공동행위의 내용에 수수료율에 대한 합의가 포함되어 있었는지 여부에 대하여 피심인들과 피고의 심사관의 의견진술이 있었던 점 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 처분을 통하여 이 사건 공동행위의 내용에 수수료율에 대한 합의도 포함되어 있다고 판단한 것은 조사과정과 원고 등의 의견진술 등을 통하여 드러난 2002. 11. 6.자 합의의 성격을 최종적으로 확정한 것에 불과할 뿐 전혀 새로운 사실관계를 추가한 것이라고 볼 수는 없으므로, 이 사건 처분에공정거래법 제49조 제3항,제52조 제1항 등에서 정한 원고의 의견진술권과 방어권을 본질적으로 침해한 절차적 위법이 있다고 할 수 없다. 이에 반하는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
 나. 실체적 위법 여부
 (1) 공동행위가 존재하는지 여부
 (가) 뱅커스 유산스 회계처리제도의 변경 및 인수수수료의 신설 경위
 ① 금감원은 2002. 10. 15. 은행들에게 뱅커스 유산스 거래에 대한 회계처리제도 변경을 확정하여 통보하기 전인 2002. 7.경 전국은행연합회에 앞서 본 바와 같은 회계처리 개선방안에 대한 검토를 의뢰하였고, 이에 대하여 전국은행연합회는 반대의견을 개진하였다.
 ② 2002. 7. 15. 금감원 및 11개 시중은행의 실무책임자가 참석한 가운데 위 회계처리 개선방안과 관련하여 간담회가 열렸는데, 그 자리에서 은행권은 대손충당금의 적립 부담 및 ROA(Return On Assets, 총자산수익률)에 미치는 영향을 고려하여 개선방안의 시행유보를 요청하였으나, 금감원은 건전성 강화 등을 고려할 때 개선방안을 시행하는 것이 바람직하다는 입장을 표명하였다.
 ③ 금감원은 2002. 7. 29. 다시 간사은행인 신한은행과의 업무협의를 통해 당초 방침대로 위 회계처리 개선방안을 시행하겠다는 입장을 표시하였고, 전국은행연합회 산하의외국환전문위원회는 2002. 7. 30. 실무책임자회의를 개최하여 금감원과의 업무협의 결과를 보고하고 향후 대책을 논의하였다.
 ④ 금감원은 은행권의 반대에도 불구하고 2002. 10. 15. 위 회계처리 개선방안을 시행하기로 확정하여 은행들에 통보하였고, 이에 대하여 외국환전문위원회는 2002. 10. 25. 실무책임자회의를 개최하여 위 회계처리 개선방안이 시행될 경우 은행들은 인수수수료의 신설을 검토하지 않을 수 없고, 이렇게 될 경우 무역업체들의 반발이 예상되어 결국 뱅커스 유산스 업무의 위축으로 이어질 가능성이 크며, 시행 시기와 관련하여서도 회계처리제도의 변경을 위해서는 전산작업에 상당한 시간을 필요로 하는 등 위 회계처리 개선방안의 즉각적인 시행에는 여러 가지 문제점이 있다는 데 의견을 모으고 그와 같은 문제점을 질의사항 형태로 금감원에 제출하여 위 회계처리 개선방안의 시행을 재고해 줄 것을 요청하였다. 
 ⑤ 외국환전문위원회는 2002. 10. 31. 다시 금감원 측이 참석한 가운데 실무책임자회의를 갖고 위 회계처리 개선방안의 시행을 유보해 주도록 금감원 측을 설득하였으나, 금감원 측에서는 위 회계처리 개선방안의 시행방침을 고수하였다. 그 자리에서는 은행 측에서 금감원 측에 인수수수료의 신설과 관련하여서도 질의를 하였는데, 금감원 측은 그 문제는 은행이 자율적으로 결정할 사안이라는 취지로 답변하였다. 이에 위 회의에 참석한 실무책임자들은 다음 회의에서 수수료 인상과 관련하여 의견을 교환하기로 하였다.
 ⑥ 그 후 외국환전문위원회는 2002. 11. 6.과 2002. 11. 12. 실무책임자회의를 개최하여 위 회계처리 개선방안의 시행과 관련하여 구체적인 실행계획 및 내용을 협의하였고, 원고 등은 2003. 4.경부터 2003. 12.경까지 사이에 아래 〈표 5〉와 같이 뱅커스 유산스 인수수수료를 신설하였다.
〈표 5〉뱅커스 유산스 인수수수료 신설 내역
은행명수수료율품의일영업점통보일 신설일변경일B=S 여부 (주 14)국민은행신용등급별 차등2003. 5.2003. 6. 13. 2003. 7. 14. -B=S우리은행3개월당 0.2% (주 15)2003. 5. 15. 2003. 6. 2.2003. 6. 23. 2006. 5. 2.B≠S 외환은행3개월당 0.4% 2003. 3. 24. 2003. 4. 7.2003. 5. 6.2005. 9.B=S신한은행-2002. 12. 24.2003. 4. 21. -B=S조흥은행2003. 5. 12. 2003. 5. 19. 2003. 5. 26. -B=S원 고2003. 8. 20. 2003. 9. 5.2003. 12. 1. 2005. 2. 14. B=S제일은행-2003. 9. 4.2003. 10. 13.-B=S기업은행2003. 9. 15. 2003. 9. 26. 2003. 10. 27.-B=S산업은행2003. 6. 18. 2003. 6. 27. 2003. 7. 1.-B=S
B=S 여부
3개월당 0.2%
 [인정근거] 갑 제5 내지 8호증, 을 제1 내지 37호증의 각 기재, 증인소외인의 증언, 변론 전체의 취지
 (나) 판단
 과연 원고 등이 2002. 11. 6. 뱅커스 유산스 거래에 대하여 매 3개월당 인수금액의 0.4%에 해당하는 인수수수료를 신설하기로 합의하였는지 여부에 관하여 보건대, 비록 원고 등이 8개월여 기간에 걸쳐 순차적으로 인수수수료를 신설하기는 하였지만, ① 원고 등이 2002. 11. 6.자 외국환전문위원회 실무책임자회의 이전에도 여러 차례 모임을 갖고 금감원의 위 회계처리 개선방안 시행과 관련하여 대응방안을 모색하면서 인수수수료의 신설 문제에 대하여 논의를 한 적이 있고, 위 2002. 11. 6.자 실무책임자회의 직전에 열린 2002. 10. 31.자 실무책임자회의에서는 다음 회의에서 수수료 인상에 관하여 서로 의견을 교환하기로 하였던 점, ② 2002. 11. 6.자 외국환전문위원회 실무책임자회의에 참석하였던 기업은행의 직원이 작성한 내부보고서(을 제2호증의 2)에도 “대손충당금 적립에 따른 부담 등을 감안하여 내년 초부터 뱅커스 유산스에 대하여도 현재 쉬퍼스 유산스와 똑같이 인수시점에서 인수수수료를 부과하기로 합의함(간사은행인 신한은행에서 내년 1월 초부터 시행하기로 함)”이라고 기재되어 있는 점, ③ 원고 등이 대부분 위 내부보고서에 기재된 대로 뱅커스 유산스 인수수수료를 쉬퍼스 유산스 인수수수료와 동일하게 매 3개월당 0.4%로 정하여 신설하였고, 신설 시기도 신한은행이 제일 빠른 점, ④ 원고 등이 뱅커스 유산스 인수수수료율을 결정하는 과정에서 다른 은행의 동향을 살피고 기존의 쉬퍼스 유산스 인수수수료율을 참조하는 것 외에 달리 수수료율의 책정근거에 관하여 깊이 있는 검토를 하였다고 볼 만한 자료가 제출되지 않고 있는 점 등을 종합하여 보면, 원고 등은 2002. 11. 6. 뱅커스 유산스 거래에 대하여 매 3개월당 인수금액의 0.4%에 해당하는 인수수수료를 신설하기로 합의하였다고 볼 수밖에 없다. 이에 반하는 원고의 주장은 받아들일 수 없다. 
 (2) 과징금 산정과정의 위법 여부
 (가) 공동행위의 종기
 ①구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항 제1호에 정한 가격 결정 등의 합의 및 그에 터잡은 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의에 터잡은 실행행위가 종료한 날이므로, 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적인 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 한다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두12774 판결 등 참조).
 ② 이 사건에서 보건대, 갑 제9호증의 기재와 증인소외인의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 2003. 12. 1. 뱅커스 유산스 인수수수료를 신설하면서 수수료율을 쉬퍼스 유산스와 같이 매 3개월당 0.4%로 고시하기는 하였으나, 각 영업점의 지점장들이 상부의 승인을 받아 고객의 신용등급이나 주거래은행인지 여부 등에 따라 인수수수료를 감면해 주어 실제 징수율은 0.19% 정도에 불과하였던 사실, 그 후 원고는 종래 지점장들이 상부의 승인을 얻어 인수수수료를 감면해 주던 절차를 간이화하고 그 기준을 명확히 함과 아울러 우량고객 구성비를 증대하고자 2005. 2. 14.부터 뱅커스 유산스 인수수수료를 업체별 수익비용분석 및 거래기여도에 따라 0.1~0.5%로 차등 적용하기로 하고 이를 인터넷 홈페이지에 공지하였는데, 당시 인수수수료의 징수 목표율을 0.20% 정도로 예상하였던 사실을 인정할 수 있다.
 ③ 위와 같은 원고의 2005. 2. 14.자 수수료율 체계 변경의 경위 및 내용, 그리고 위와 같은 수수료율 체계의 변경에도 불구하고 원고의 뱅커스 유산스 거래 시장에서의 점유율이 2004년 9.06%, 2005년 8.87%, 2006년 8.88%로 거의 변화가 없었던 점(표 4 참조) 등에 비추어 보면, 위와 같은 수수료율 체계의 변경만으로는 원고가 합의에 명백히 반하는 행위를 하였다고 볼 수는 없으므로 그때에 이 사건 부당한 공동행위가 종료하였다고 할 수 없다. 이에 반하는 원고의 주장은 받아들일 수 없다. 
 (나) 매우 중대한 위반행위에 해당하는지 여부
 앞서 본 사실에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, 이 사건 공동행위가 비교적 장기간 지속되었고, 원고 등의 시장점유율이 80%를 넘고 있어 이 사건 공동행위로 인한 경쟁제한 효과도 매우 컸다고 볼 수밖에 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 공동행위는 매우 중대한 위반행위에 해당한다고 할 것이므로, 이에 반하는 원고의 주장도 받아들일 수 없다. 
 (다) 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 위반
 이 사건 공동행위의 경위 및 내용과 그로 인한 경제제한의 효과, 그리고 위에서 본 바와 같이 원고의 2005. 2. 14.자 수수료율 체계 변경이 기존의 합의를 깨뜨리는 데까지는 나아가지 아니한 점 등을 종합하여 보면, 피고가 다른 은행들과 동일한 기준을 적용하여 원고에 대한 과징금의 액수를 정하였다고 하여 이를 비례의 원칙 또는 실질적인 평등의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 이에 반하는 원고의 주장 역시 받아들일 수 없다.
5. 결 론
 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]

판사 조병현(재판장) 윤강열 조윤희