사용자지위확인 (민사, 서울고등법원)
공포일: 2006.06.02 / 시행일:

【원고, 항소인】 노동부직업상담원 노동조합(소송대리인 변호사 강동우)
【피고, 피항소인】 대한민국
【제1심판결】 서울중앙지방법원 2005. 7. 28. 선고 2004가합56795 판결
【변론종결】2006. 5. 12.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다. 

【청구취지 및 항소취지】제1심 판결을 취소한다. 피고는 원고의 단체교섭 상대방의 지위에 있음을 확인한다.
【이 유】1. 기초사실
 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2, 3호증, 갑 제4호증의 1, 2, 갑 제5호증의 1 내지 3, 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제7호증의 1, 2, 갑 제8, 9호증, 갑 제10호증의 1, 2, 갑 제11호증의 1 내지 7, 갑 제12호증, 갑 제13호증의 1 내지 9, 갑 제14, 15호증, 갑 제16호증의 1, 2, 갑 제17호증의 1, 2, 갑 제18, 19호증, 갑 제20호증의 1, 2, 갑 제21호증의 1 내지 4, 을 제1, 2, 3호증, 을 제4호증의 1 내지 6, 을 제5호증의 1 내지 4, 을 제9호증의 1, 2, 을 제11, 12호증, 을 제13호증의 1 내지 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다. 
 가. 원고는 전국 155개 노동부 고용안정센터에서 취업알선, 실업급여 지급, 직업훈련, 청소년 직장체험, 자활사업 등 고용정책 관련 업무에 종사하고 있는 1,800여명의 직업상담원들로 구성된 노동조합으로서 2002. 7. 15. 설립되었다. 
 나. 피고 산하 노동부는 1996.부터 고용보험업무를 확대하면서 민간인 신분의 직업상담원들을 채용하기로 하고, 노동부장관 명의로 ‘노동부 직업직업상담원 선발계획 공고’라는 제하의 광고를 내면서 “노동부는 전국 지방노동관서에서 일할 유능한 민간직업상담원을 채용하기 위해 다음과 같이 공개모집합니다”라는 내용을 게재하고, 선발예정인원 및 근무지명은 각 지방노동관서별로 특정하였다. 이후 위 계획에 따라 각 지방노동청장이 그 지방노동관서에서 근무할 직업상담원들을 각 채용하고, 직업상담원들과 근로계약을 각 체결하였다. 당시에는 그에 대한 구체적 법적 규정(2001. 9. 28.「직업안정법 시행규칙」 제1조의2 제2항에 규정되었다)이 없이 각 지방노동청장이 전적으로 직업상담원에 대한 채용 및 근로조건을 결정할 권한을 가지고 있었다.
 다. 노동부는 행정의 내부적 통일성을 기하기 위하여 1998. 6. 19. 직업상담원들의 채용 및 근무조건과 관련하여 노동부훈령으로서 다음과 같은 내용의 직업상담원규정을 제정하였다. 
 ⑴ 직업상담원의 지방노동청별(지방노동관서 포함), 직급별 정원은 예산의 범위 안에서 노동부장관이 정하되, 서류전형은 지방노동관서장이, 전산능력시험 및 면접시험은 지방노동청장이 각 실시하고, 직업상담원과의 근로계약은 지방노동청장이 1년 이내의 기간을 정하여 체결한다. 
 ⑵ 직업상담원에 대하여 예산의 범위 안에서 봉급보전수당, 성과상여금을 지급할 수 있고, 노동부장관은 직업상담원이 정규근무시간 외에 초과근무를 하는 경우 식사 제공을 위한 특근매식비를 지방노동관서에 배정할 수 있다. 
 ⑶ 그밖에 직업상담원의 근무자세, 근무시간, 근태관리, 휴일 및 휴가, 병가, 공가, 출장여비, 경력평정, 인사기록 작성 등에 관한 시행기준 및 방법을 명시하고 있고, 승진, 근로계약의 해지, 재계약, 전보, 근무성적평정, 징계절차, 휴직, 복직 등 인사에 관한 제반 사항들에 관한 규정도 있으며, 각 지방노동관청간 전보에 관하여도 규정하고 있다. 
 라. 직업상담원규정이 제정된 후, 지방노동청장들과 직업상담원들 사이에 체결되는 근로계약서는 위 규정 별표에서 예시된 계약서를 그대로 따르고 있으며, 노동부장관은 위 규정의 개정이나 구체적 시행과 관련하여 필요한 지침을 지방노동청장들에게 수시로 보내고 있고, 직업상담원들에 대한 다른 지방노동청으로 전보인사는 같은 일시에 6개 청장이 동시에 발령하고 있다. 
 마. 직업상담원들의 고용보험에 있어서 그 사업주는 노동부장관으로 되어 있으나, 단위사업장은 소속 지방노동관서장이 가입자로 되어 있고, 산업재해보상보험, 건강보험 및 국민연금에 있어서도 가입 해당 사업장은 소속 지방노동관서장으로 되어 있다.
 바. 원고의 2002년도 및 2003년도 단체교섭은 다음과 같이 이루어졌다.
 ⑴ 원고는 위 설립 이래 2002.과 2003. 6개 지방노동청장(서울, 경인, 부산, 대구, 광주, 대전)과 2차례의 단체협약을 체결하였다. 
 ⑵ 2003. 8.부터 시작된 2003년도 단체협약 과정에서 2003. 10. 7. 2차 단체교섭 당시 노동부차관이 직접 출석하여 모두발언을 하면서 예산문제로 인하여 발생하는 현실적인 어려움에 관하여 이야기하였고, 실제 교섭과정에서는 서울지방노동청장과 6개청의 관리과장 이외에 노동부 본부의소외 1 고용정책국장과소외 2 노사정책국장이 출석하여 임금인상율, 직업상담원들의 정규직화, 전임자의 처우 등에 대한 노동부의 입장을 밝힌 바 있으며, 2003. 10. 10. 3차 단체교섭에서는 서울지방노동청장과 관리과장 외에 다른 지방노동청의 장이나 실무자는 참석하지 않은 가운데소외 1,2 본부의 고용관리과장, 노사정책과장이 참석하여 단체협약의 구체적 내용을 논의하였다.
 사. 원고의 2004년도 임금교섭 등은 다음과 같이 이루어졌다. 
 ⑴ 원고는 2004년도 임금교섭을 하기 위하여 2004. 2. 11.부터 2004. 6. 18.까지 사이에 8차례에 걸쳐서 노동부장관과 각 지방노동청장에게 임금교섭 요구를 하였으나, 각 지방노동청장은 “정부예산이 확정되기 전까지는 사용자가 임금을 결정하기 어려워 부처별 예산이 확정되는 시점을 기준으로 임금교섭을 개시하는 것이 바람직하다”며 임금교섭에 불응하였고, 노동부장관은 위 교섭요구에 관하여 아무런 답변도 하지 아니하였다. 
 ⑵ 이에 원고는 각 지방노동청장을 사용자측 당사자로 하여 서울지방노동위원회에 부당노동행위구제신청을, 중앙노동위원회에 노동쟁의조정신청을 각 하였는데, 이후 원고는 부당노동행위구제신청을 2004. 7. 23. 취하하였고, 중앙노동위원회에서는 아직 교섭시기가 도래하지 않았다는 점 등을 이유로 원고의 노동쟁의조정신청에 대하여 행정지도 결정을 하였다. 
 ⑶ 원고는 2005. 2. 1. 6개 지방노동청장과 사이에 2004년도 임금협약(내용은 2005년도 임금에 관한 것이다)을 체결하였다. 
 아. 한편, 원고는 2002. 9. 2. 노동부장관에게 2002년도 단체협약 교섭요청을 하였는데, 2002. 9. 7. 노동부장관은 직업상담원들을 직접 채용하고 업무상 지휘·명령권을 가지고 있는 각 지방노동청장이 단체교섭을 처리하여야 한다는 내용의 회신을 하였다. 이에 원고는 2002. 9. 13. 노동부장관에 대하여 노동부장관이 직업상담원에 관련된 제반 권한을 행사하고 업무 지시를 하고 있다는 등의 이유들 들어 사용자인지 여부에 관하여 질의응답을 다시 요청하였는데, 노동부장관은 2002. 9. 24. 지방노동청장이 사용자라는 같은 내용의 회신을 하였다. 
2. 피고의 본안전 항변에 관한 판단
 원고가 피고에 대하여 원고의 단체교섭 상대방의 지위에 있다는 확인을 구함에 대하여, 피고는 단체교섭권에 관하여는 「노동조합 및 노동관계조정법」(이하 ‘노동조합법’이라 한다)에 다른 신속하고 효율적인 구제방안이 마련되어 있음에도 원고가 피고에 대하여 성실한 단체교섭 요구를 하지 아니한 채 곧바로 이 사건 소를 제기한 것은 확인의 이익의 없어서 부적법하고, 설령 원고의 권리 또는 법률상 지위에 어떠한 불안·위험이 있다고 하더라도 단순히 피고가 원고의 단체교섭 상대방의 지위에 있다는 확인만을 받아서는 분쟁해결의 실효성이 없어서 부적법하다고 항변한다. 
 그러나 앞서 인정한 바와 같이 피고가 원고에 대한 단체교섭 상대방의 지위에 있음을 부인하고, 원고가 피고에 대하여 2004년도 임금교섭을 요구하였음에도 피고가 아무런 응답을 하지 아니하고 있는 이상 원고로서는 소로써 피고에 대하여 그 확인을 구하고 그 결과에 따라 피고와의 실제로 단체교섭에 나아갈 수 있다고 할 것이어서 원고의 이 사건 청구는 확인의 이익이 있다고 할 것이다. 피고의 위 항변은 이유 없다. 
3. 원고의 주장에 대한 판단 
 가. 원고의 주장
 직업상담원들의 채용 및 보수의 결정 등은 피고의 직업상담원규정에 정한 바에 따라 이루어지면서 위 규정의 변경과 이에 따른 구체적인 지침은 피고 산하 노동부의 예산과 정책방침에 맞추어 지시·시달되고 있으므로 피고는 직업상담원들의 실질적인 사용자의 지위에 있다. 그런데 노동조합법에서 정하는 단체교섭의 당사자로서의 사용자는 근로계약관계의 당사자로서의 사용자에 한정되지 않고 근로계약의 당사자가 아니라고 하더라도 단체교섭의 대상이 되는 근로조건에 관한 사항의 전부 또는 일부의 결정에 대하여 구체적·실질적 영향력 내지 지배력을 미치는 자는 이에 해당한다고 보아야 한다. 따라서 설령 피고가 직업상담원들과 직접 근로계약을 체결하지는 아니하였더라도 직업상담원들의 근로조건에 관한 사항의 전부 또는 일부의 결정에 대하여 구체적·실질적 영향력 내지 지배력을 미치고 있고, 그에 비하여 지방노동청장은 직업상담원들의 근로조건에 관하여 실질적 결정권한이 없어 독립성이 없기 때문에 실효성 있는 단체교섭을 위하여도 노동조합법상 원고의 단체교섭 상대방은 피고가 된다고 보아야 할 것이므로, 피고에 대하여 그 확인을 구한다. 
 나. 판단
 단체교섭에 관하여는,노동조합법 제29조 제1항에 ‘노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원을 위하여 사용자나 사용자단체와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다’라고,제2조 2호에 ‘사용자라 함은 사업주, 사업의 경영담당자 또는 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자를 말한다’라고 각 규정되어 있다. 그리고 노동조합법 소정의 사용자라 함은 근로자와의 사이에 사용종속관계가 있는 자, 즉 근로자와의 사이에 그를 지휘·감독하면서 그로부터 근로를 제공받고 그 대가로서 임금을 지급하는 것을 목적으로 하는 명시적이거나 묵시적인 근로계약관계를 맺고 있는 자를 말한다(대법원 1995. 12. 22. 선고 95누3565 판결 참조)고 할 것이다.
 따라서 피고가 원고에 대하여 단체교섭의무를 지니는 상대방으로서 사용자에 해당하기 위해서는 일단 피고와 직업상담원들 사이에 사용종속관계, 즉 직업상담원들을 지휘·감독하면서 그들로부터 근로를 제공받고 그 대가로서 임금을 지급하는 것을 목적으로 하는 명시적이거나 묵시적인 근로계약관계를 맺고 있을 것을 요한다고 할 것이다. 그런데 앞서 인정한 모든 사정들을 종합하여 보면, 직업상담원들의 채용과 업무지시 등은 원칙적으로 각 지방노동청별로 정해지는 것으로 직업상담원들을 직접 채용하여 그 명의로 근로계약을 체결하고, 직업상담원들에 대한 임금지급의 일차적 책임을 가지며, 그 업무에 관하여 구체적이고 직접적인 지시권한을 가지고 있는 사업주에 해당하는 자는 지방노동청장이라고 할 것이다. 
 비록 위와 같이 피고 산하 노동부가 직업상담원규정 등을 통해 직업상담원들의 근무조건 등에 일부 개입하고, 단체교섭의 과정에도 참여하였다고 하더라도 이는 지방노동청이 노동부 산하의 정부조직으로서 국가사무에 종사한다는 특수성에 따른 것이라고 보이므로, 그러한 사정만으로 피고가 직업상담원들과 직접 사용종속관계에 있는 사용자라고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 
 이에 대하여 원고는 권리·의무의 주체가 될 수 있는 것은 개인 또는 법인에 한정되는 것이어서 피고의 일개 기관에 지나지 아니하는 지방노동청장은 근로계약의 당사자가 될 수 없으므로 피고가 직업상담원들에 대한 근로계약 및 구체적인 노무관리권을 각 지방노동청장에게 위임을 한 것으로 보아야 하고, 직업상담원들에 대하여 임금이 체불되는 상황이 벌어진다면 직업상담원들은 피고를 상대로 임금지급청구를 하여야 한다는 점까지 상정하여 보면, 지방노동청장은 사용자가 될 수 없다고 주장한다. 
 그러나 원고가 피고에 대하여 이 사건 확인을 구하고 있는 지위는 사법상의 권리관계에 관한 것이 아니라 단체법상의 권리관계에 관한 것이고, 노동조합법에서 정하고 있는 단체법상의 사용자의 지위는 반드시 사법상의 권리주체만 가질 수 있는 것은 아니라고 할 것이다. 비록 원고 주장과 같이 직업상담원들의 임금 등에 대하여 피고가 궁극적 책임을 부담하게 될 수는 있다고 하더라도, 이는 피고가 단체법상의 사용자의 지위에 있기 때문이 아니라 직업상담원들의 업무가 국가사무의 일부라는 성격을 가지고 있고 더불어 지방노동청장은 민사소송의 당사자가 되지 못하기 때문에 발생하게 되는 결과일 뿐이라고 할 것이다. 결국 원고의 이 사건 주장은 이유 없다. 
4. 결 론
 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것이다. 제1심 판결은 이와 결론이 같아 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다. 

판사 김병운(재판장) 김연하 박순영