시정명령등처분취소청구의소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2017.08.17 / 시행일:

【원 고】 한국피자헛 유한회사 (소송대리인 변호사 박순성 외 2인)
【피 고】 공정거래위원회 (소송대리인 변호사 최지수)
【변론종결】2017. 7. 6.
【주 문】
 1. 원고의 청구를 기각한다.
 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】 피고가 2017. 1. 20. 전원회의 의결 제2017-033호로 원고에게 한 별지 1 목록 2, 3, 4항 기재시정명령 및 과징금 부과처분을 모두 취소한다.
【이 유】 1. 인정 사실
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 6호증, 을 제1호증(이상 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
 가. 원고의 지위와 일반현황
 원고는 가맹점사업자에게 자신의 영업표지 ‘피자헛(Pizza Hut)'을 사용하여 피자전문점을 운영하도록 하고 이에 따른 경영·영업활동 등에 대한 지원·교육·통제를 하며 그 대가로 가맹금을 받는 자로서, 가맹사업과 관련하여 가맹점사업자에게 가맹점 운영권을 부여하는 사업자이고, 가맹사업거래의 공정화에 관한 법률(이하 ‘가맹사업법’이라 한다) 제2조 제2호의 가맹본부이다. 원고는 Yum! Brands, Inc가 지배하는 Yum! Restaurant Holdings(UK)의 100% 자회사로서 1997. 11. 12.부터 피자헛 가맹사업을 운영해 왔다. 원고의 일반현황은 아래와 같다.
(2015년 기준, 단위: 백만 원, 개, 명)설립일자산총액총자본매출액당기순이익직영점/가맹점 수상시종업원수2013년2014년2015년1991. 6. 12.39,4468,201145,168114,23389,337△17,8233/338114
 나. 가맹사업 운영형태와 원고의 운영
 1) 가맹사업은 가맹본부가 가맹점사업자에게 상표 등 영업표지의 사용을 허용하고 영업 전반에 대한 노하우(Know-How) 등 각종 지원을 하는 대가로 가맹점사업자로부터 가맹금을 지급 받는 형태로 운영된다. 가맹본부가 가맹점사업자로부터 받는 가맹금에는, ① 가맹점 운영권이나 영업활동에 대한 지원·교육 등을 받기 위하여 가맹본부에 지급하는 대가, ② 상품대금 등에 관한 채무액이나 손해배상액의 지급을 담보하기 위하여 가맹본부에 지급하는 대가, ③ 가맹사업을 착수하기 위하여 가맹본부로부터 공급받는 정착물·설비·상품의 가격 또는 부동산의 임차료 명목으로 가맹본부에 지급하는 대가 중 적정한 도매가격을 넘는 대가, ④ 영업표지의 사용과 영업활동 등에 관한 지원·교육, 그 밖의 사항에 대하여 가맹본부에 정기적으로 또는 비정기적으로 지급하는 대가, ⑤ 그 밖에 가맹점 운영권을 취득하거나 유지하기 위하여 가맹본부에 지급하는 대가 등이 있고, 가맹본부마다 이와 같은 각종 명목의 가맹금 중 자기의 업종특성에 맞게 전부 또는 일부를 가맹점사업자로부터 받고 있다.
 2) 2015년 기준 피자시장의 국내 시장규모는 약 1조 6,000억 원 정도이고, 2015년도 말 기준 공정거래위원회에 정보공개서를 등록한 피자전문점 브랜드 수는 40개이며, 주요 피자전문점 브랜드의 매장 수와 매출액은 아래와 같다.
(단위: 개, 억 원)연번브랜드명매장 수(2015)매출액전체가맹점직영점201420151Mr.Pizza411392191,4281,1032Domino417319981,8051,9533Pizza Hut (원고)34133831,1428934Pizza Etang30530416916105PaPa Johns10063372873276Alvolo2272216991457뽕뜨락2832830701058Pizza school529529029599피자나라치킨공주2632621314455
 3) 원고의 가맹점은 매장규모와 영업형태에 따라 레스토랑형(198㎡), 배달 전문형(Delco)(83㎡) 익스프레스형(33㎡형, 100㎡형) 등 3개 유형으로 분류된다. 원고의 가맹점을 창업하기 위해서, 레스토랑 전문 매장은 최초 가맹비 $49,100(부가가치세 별도), 보증금 30,000,000원(부가가치세 포함), 배달 전문매장과 익스프레스 매장은 최초 가맹비 $24,600(부가가치세 별도), 보증금 20,000,000원(부가가치세 포함)을 원고에게 지급하여야 하고, 가맹점 유형에 상관없이 모든 가맹점사업자는 교육비 2,500,000원(부가가치세 별도)을 원고에게 추가로 납부하여야 한다. 또한, 원고의 가맹점사업자는 매월 고정(매출)수수료[로열티, 매출액(총수입)의 6%], 광고분담금(매출액의 5%), 가맹점서비스수수료(매출액의 0.8%), 콜서비스 이용료 등을 원고에게 지급하여 왔다. 원고는 항목별로 금액을 기재한 대금청구서(Invoice)를 작성하여, 매 익월 5일경 가맹점사업자들에게 대금 청구서를 발송하고, 가맹점사업자들은 대금 청구서에 기재된 금액을 지급기한(통상 익월 10일)까지 원고가 지정한 원고 명의의 은행계좌로 입금하였다. 가맹점사업자가 대금을 정해진 기한까지 납부하지 않을 경우 연 18%의 지연이자를 부담한다. 상세 내역은 아래와 같다.
원고 가맹점사업자의 영업기간 중 비용부담 현황구분지급대상금액고정수수료원고월 매출액 6%식재료비협력업체매장 주문 수량에 준함물류비협력업체매장 주문 수량에 준함광고분담금원고월 매출액 5%콜서비스 이용료원고, 협력업체주문 건수에 따라 다름가맹점서비스 수수료원고월 매출액 0.8%교육훈련비원고각 교육당 실비정산POS 소프트웨어 라이센스 사용료원고720,000원 (최초 1회)POS 소프트웨어 유지보수료CNT Tech 외매월 30,000원POS ＆ FA 등 장비/HW 유지보수료NIS 외FA장비: 14,500원,POS장비: 장비 총액의 7%매장 방역 수수료해당 방역 업체해당 업체 기준, 규모에 따라 상이영업운영비 (FSCC Check)NSF Korea매회 23만 원영업운영비 (GES Check)SMG매월 약 17,000원영업운영비 (Operation Book)원고매월 약 8,000원지연이자원고연 18%
 다. 원고의 어드민피 부과 행위
 1) 원고는 2003. 1. 1.부터 구매·마케팅·영업기획·품질관리 등과 관련하여 가맹점사업자에게 각종 행정적 지원을 제공하는 대가로 ‘가맹점서비스 수수료’(대금청구서에는 SCM Adm으로 표시한 Administration Fee, 이하 ‘어드민피’라 한다)라는 명칭의 가맹금을 가맹점사업자들로부터 매월 수령하였다. 원고는 최초로 어드민피를 부과했던 2003년에는 매월 월 매출액의 0.34%를 부과하였고, 이후 2004. 1. 1.부터는 이를 0.6%로 인상하였으며, 2004. 12.에는 0.55%로 소폭 인하하여 2012. 4. 30.까지 같은 요율을 유지하였다. 이후 원고는 2012. 4. 20. 내부 임원회의를 거쳐 어드민피 요율을 0.55%에서 0.8%로 인상하기로 하여 인트라넷과 사내 이메일시스템을 통해 이를 자신의 가맹점사업자들에게 공지하고, 2012. 5. 1.부터 0.8%로 인상된 어드민피를 부과하고 있다. 그 구체적 내용은 아래와 같다.
(단위: 천 원)연도가맹점사업자 수어드민피 요율수취금액가맹점사업자 1인 평균 부담액(11월 30일 기준)20031010.34%469,8644,65220041170.6%(1∼11월),572,7754,8960.55%(12월)20051310.55%557,5124,25620061340.55%564,2774,21120071400.55%540,2183,85920081530.55%557,2493,64220091620.55%547,6913,38120101780.55%606,8853,40920112000.55%724,0603,62020122200.55%(1∼4월),1,220,3225,5470.8%(5∼12월)20132510.8%1,570,3076,25620142770.8%1,432,6755,17220153260.8%1,390,4474,2652016. 6. 30.3550.8%795,0282,373계 11,549,310 
 2) 한편 원고는 2012. 4. 20.부터 원고와 신규로 가맹계약을 체결하거나 가맹계약을 갱신하는 기존의 가맹점사업자들과 아래와 같이 어드민피 지급에 관한 별도의 합의서(이하 ‘어드민피 합의서’라 한다)를 작성·교부받았다.
본 합의서(이하 ‘본 합의서’)는 서울시 강남구 (주소 생략)에 본점을 둔 한국피자헛 유한회사(이하 ‘PHK')와 점주 ○○○ 간에 20○○년 ○○월 ○○일 다음과 같이 체결되었다.다음제1조[목적]PHK와 점주 ○○○은, 피자헛 매장 가맹계약을 체결(양수양도 포함)함에 있어 20○○년 ○○월 ○○일 체결된 가맹계약서(이하 ‘IFA')외에 본 합의서로서 Admin. Fee를 정하기로 한다.제2조[정의]1) Admin. Fee는 당사와 가맹계약을 체결한 가맹점과 공유하는 구매대행, 마케팅, CER 운영, 전산지원, 고객 상담실 운영 등에 소요되는 제반 비용의 일부를 의미한다.2) Admin. Fee는 매출 기준 0.8%로 정한다(단, 0.8% 기준율은 향후 물가상승률 등 제반 여건을 감안하여 양자 협의를 통하여 조정이 가능하다).제3조[청구 및 지급]1) Admin. Fee의 청구는 매 회계기간 종료 후 5일 째, 지급은 10일 째 되는 날이며, 연체 시 이자율은 연 18% 또는 법이 허용하는 최고 이율 중 낮은 것으로 한다.제5조[IFA와의 관계 등]2) 본 합의서와 IFA의 해석과 관련하여 그 내용이 상호 충돌되는 경우에는, 본 합의서의 내용이 우선한다.
 라. 피고의 처분
 1) 피고는, ① 원고가 가맹점사업자들에게 가맹금으로 인정되는 어드민피를 부과하면서도 이를 가맹계약서에 기재하지 아니한 것은 가맹사업법 제11조 제2항 제4호의 가맹계약서 기재사항 등 관련 위반행위(이하 ‘이 사건 제1 처분사유’라 한다)에 해당한다는 이유로, ② 원고가 2003. 1. 1.부터 심의종결일까지 가맹점사업자와 사전에 협의하지 아니하거나 가맹점사업자의 동의 없이 가맹계약서에 기재되지 아니한 어드민피를 별도로 부과하여 징수하거나 이를 인상한 것은 가맹사업법 제12조 제1항 제3호, 같은 법 시행령(2016. 12. 30. 대통령령 제27751호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘가맹사업법 시행령’이라 한다) 제13조 제1항, [별표 2] 불공정거래행위의 유형 및 기준(이하 ‘불공정거래행위기준’이라 한다) 제3호 (바)목에 정한 ‘가맹점사업자에게 부당하게 불이익을 주는 행위’(이하 ‘이 사건 제2 처분사유’라 한다)에 해당한다는 이유로, 2017. 1. 20. 의결 제2017-033호로 원고에 대하여, 별지 1 제2항 시정명령(이상 이 사건 제1 처분사유), 제3, 4항 시정명령 및 제5항 과징금 납부명령(이상 이 사건 제2 처분사유)을 하였다(원고가 다투지 아니하는 제1항 시정명령을 제외한 나머지 처분을 통틀어 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
 2) 한편 피고는, 원고가 2012. 4. 20. 이후 어드민피 합의서를 작성한 가맹점사업자에게 어드민피를 부과한 행위는 가맹점사업자가 당해 계약 체결 시 사업 계속 여부에 대한 선택권을 가지고 어드민피 합의서에 서명한 것이므로 위법한 것으로 볼 수 없다고 판단하였다(이에 따라 이 부분에 대하여는 시정명령이나 과징금을 부과하지 아니하였다).
 3) 피고는 가맹사업법 제35조, 같은 법 시행령 제34조, 가맹사업법 위반사업자에 대한 과징금 부과기준에 관한 고시(2017. 3. 2. 피고 고시 제2017-1호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘과징금고시’라 한다)에 따라 원고에 대하여 과징금을 부과하였는데, 그 구체적인 과징금 산정과정은 다음과 같다.
 ○ 관련매출액: 위반 기간은 원고가 최초로 어드민피를 부과한 2003. 1. 1.부터 피고의 심의일인 2016. 11. 30.까지이고, 관련 매출액은 위반 기간 동안 원고가 관련 가맹점사업자들로부터 수령한 각종 가맹비, 고정수수료, 어드민피 등의 합계이다. 이에 따라 산정된 이 사건 관련매출액은 75,265,828,000원(어드민피 합의서와 함께 가맹계약을 체결한 이후 매출액은 관련매출액에서 제외)
 ○ 부과기준율: 원고는 다른 가맹본부와 달리 원부자재 공급을 통하여 이윤을 취하지 않아 가맹점사업자가 실제로 받은 불이익 내용과 정도가 크지 않으므로, ‘중대성이 약한 위반행위’라고 보고 0.7%의 부과기준율을 적용
 ○ 산정기준: 526,860,000원(= 75,265,828,000원 × 0.7%, 천 원 미만 버림)
 ○ 행위 요소에 의한 1차 조정, 행위자 요소에 의한 2차 조정: 해당 사항 없다.
 ○ 부과과징금: 526,000,000원(526,860,000원에서 백만 원 미만 버림)
 2. 관계 법령
 별지 2 기재와 같다.
 3. 이 사건 제1 처분사유의 적법 여부
 가. 원고의 주장
 어드민피는 ‘가맹점 지원업무 수수료’로서 가맹본부인 원고가 가맹점사업자들에게 제공한 가맹점 지원업무의 대가이고, 이 사건 가맹계약서 제2.3조(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)를 근거로 한다. 가맹계약 체결 당시 부서별 제공 서비스와 각 서비스에 따른 비용을 명확하게 특정하기 어렵고, 특정하더라도 비용이 변경될 때마다 계약서를 변경해야 하는 번거로움이 있다. 또한 가맹점사업자들은 정보공개서, 가맹상담, 오리엔테이션 등을 통해 사전에 어드민피를 충분히 인지하고 있었으므로 피고가 단지 가맹계약서 기재의 형식적인 측면만을 강조하여 이 사건 제1 처분사유를 근거로 가맹계약서 기재사항 위반에 해당한다고 판단한 것은 가맹사업법 규정의 취지를 벗어난 해석이다.
 나. 판단
 위 인정 사실과 갑 제1, 3, 9, 12호증(이상 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 가맹계약서에 어드민피 지급에 관한 사항을 기재하였다고 볼 수 없으므로 이 사건 제1 처분 사유가 인정되고, 원고의 이러한 행위는 가맹사업법 제11조 제2항 제4호에 위반된다. 따라서 이 사건 제1 처분 사유를 전제로 한 별지 1 제2항 기재 시정명령은 적법하고, 원고의 위 주장은 이유 없다.
 ① 가맹사업법 제2조 제6호는 “가맹금이란 명칭이나 지급형태가 어떻든 간에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 대가를 말한다.”라고 규정하고, 이하 (라)목에서 “가맹점사업자가 가맹본부와의 계약에 의하여 허락받은 영업표지의 사용과 영업활동 등에 관한 지원·교육, 그 밖의 사항에 대하여 가맹본부에 정기적으로 또는 비정기적으로 지급하는 대가로서 대통령령으로 정하는 것”이라 규정하고 있다. 어드민피는 원고가 가맹점사업자에게 원고의 구매팀, 품질관리팀, 마케팅팀, 전산팀, 영업기획팀 등에서 제공하는 서비스의 대가로서 청구하는 것으로서 가맹사업법 제2조 제6호 (라)목에서 정하는 ‘영업활동 등에 관한 지원에 대하여 지급하는 대가’에 해당하므로, 가맹사업법 제11조 제2항 제4호에 따라 가맹계약서상의 기재가 반드시 필요하다. 그러나 이 사건 가맹계약서에 가맹점사업자들에게 부과되는 최초 가맹비, 고정수수료, 원재료비, 콜센터 비용, 광고비에 관하여는 명시적인 근거 조항이 존재하나 어드민피에 관하여는 명시적인 근거 조항이 없다.
 ② 가맹계약서 제2조는 ‘최초 가맹비 및 고정수수료’라는 제목으로, 제2.1조에서 “가맹사업권 허여일 또는 그 이전에 가맹계약자는 부록 B에 명시된 최초 가맹비를 가맹사업자에게 지급한다.”, 제2.2조에서 “지급일이나 그 이전에 가맹계약자는 가맹사업자에게 고정수수료를 지급한다. 고정수수료 지급 시마다 해당 회계기간에 대하여 가맹사업자가 수시로 지정하는 양식의 총수입 계약서를 첨부하여야 한다.”, 이 사건 조항에서 “제2.1조 및 제2.2조에 의거한 가맹계약자의 지급은 제1.1조에 명시된 바대로 허여된 권리에 대한 대가이며 가맹사업자의 특정 의무 또는 서비스 이행에 대한 대가가 아니다.”라고 규정하고 있다. 위 내용은 가맹계약서 제2.1조의 ‘가맹 계약상 최초 가맹비’와 제2.2조의 고정수수료에는 원고의 특정 서비스 제공에 대한 대가가 포함되지 않는다는 것에 불과하고, 이 사건 조항만으로 ‘원고가 가맹점주에게 제공해 온 구매, 마케팅 대행서비스 등을 가맹점주가 향유하면 그 대가를 지급하여야 한다’는 취지의 근거 조항으로 해석할 수 없다.
 ③ 원고는 가맹점사업자들에게 부과하는 최초 가맹비, 고정수수료, 원재료비, 콜센터 비용, 광고비에 관하여는 명시적으로 가맹계약서에 기재하였고, 2004년 말경부터 가맹점 서비스와 밀접하게 관련된 부서(구매, 마케팅, 품질관리, 전산, 콜센터)를 특정한 후 어드민피를 부과하였다. 원고가 ‘가맹본부의 구매팀, 품질관리팀 등에서 제공하는 서비스 대가’로서 사전에 어드민피 개념을 특정하는 것이 반드시 불가능하였다고 보이지 않는다.
 ④ 가맹사업법 제11조 제2항은 가맹계약서상 기재되어야 할 사항을 명시적으로 규정하여 상대적으로 거래상 불리한 지위를 가지고 있는 가맹점사업자를 사전에 보호하기 위한 규정이다. 법이 명시적으로 규정한 사항임에도 다시 그 기재 사항이 가맹점사업자에 대한 실질적 보호가능성 여부를 판단하여 가맹사업법 제11조 제2항 제4호의 필수 기재사항이 달라진다고 볼 것은 아니고, 더욱이 어드민피는 ‘가맹금 등의 지급에 관한 사항’으로서 가맹계약의 중요 부분을 이루고 있으므로 그 기재가 없더라도 가맹점사업자가 충분히 예상할 수 있다거나 가맹본부가 이를 가맹점사업자에게 알릴 필요가 없는 것이라 볼 수도 없다.
 4. 이 사건 제2 처분사유의 적법 여부
 가. ‘거래상의 지위를 이용하여 부당하게 가맹점사업자에게 불이익을 주는 행위’ 여부
 1) 원고의 주장
 원고는 어드민피 부과 및 요율 변경 당시 가맹점사업자들과 충분한 사전협의 또는 동의절차를 거쳤고, 가맹계약 체결 당시 가맹점사업자들에게 어드민피에 관하여 상세하게 설명하였으며, 가맹점사업자들이 입는 불이익 정도 등을 고려하면, 원고의 어드민피 부과행위를 가맹사업법 제12조 제1항 제3호의 ‘거래상의 지위를 이용하여 부당하게 가맹점사업자에게 불이익을 주는 행위’에 해당하지 않는다.
 2) 판단
 가맹본부가 가맹점사업자에게 거래상의 지위를 이용하여 부당하게 가맹사업자에게 불이익을 주는 행위로서 가맹사업의 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위인지 여부는 가맹점계약의 내용, 어드민피 부과의 목적과 내용, 어드민피의 구체적인 분담내역, 어드민피 부담에 관한 가맹점사업자의 의사반영의 여부, 어드민피 부과로 가맹점사업자에게 생길 수 있는 손해발생의 개연성과 내용, 관련 업계의 거래관행과 거래형태 등 여러 사정을 종합하여 구체적으로 판단하여 결정하여야 한다.
 위 인정 사실과 갑 제3, 4, 5, 7 내지 20호증, 을 제2, 3, 4호증(이상 각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, 원고의 어드민피 부과행위는 거래상의 지위를 이용하여 가맹점사업자에게 부당하게 불이익을 주는 행위로서 가맹사업의 공정한 거래를 해할 우려가 있다고 판단된다. 따라서 이 사건 제2 처분사유는 적법하고, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
 ① 원고들에게 부과되는 최초 가맹비, 고정수수료, 원재료비, 콜센터 비용, 광고비는 이 사건 가맹계약에 명시적인 부과 근거 조항이 있는데 어드민피에 대하여는 명시적인 부과 근거 조항이 없고, 이 사건 조항은 앞서 본 바와 같이 이 사건 가맹계약상 최초 가맹비와 고정수수료에는 피고의 특정 서비스 제공에 대한 대가가 포함되지 않는다는 것에 불과하여 이 사건 조항만을 근거로 이 사건 계약상 명시적인 부과 근거 조항이 없는 어드민피의 지급을 바로 구할 수는 없다. 이처럼 가맹점사업자들로서는 최초 가맹비, 고정수수료, 원재료비, 콜센터 비용, 광고비 이외에 가맹계약서의 근거 없이 매출액 대비 일정금액을 가맹점사업자들에게 일방적으로 부과할 수 있을 것이라고 예상하고 있었다고 볼 수 없다.
 ② 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 공지사항을 게시하는 내부전산망인 RGM NET에 2005. 12. 23. 2006년도 어드민피를 매출액의 0.55%로 적용한다고 공지하였고, 2007. 3. 13. 2007년도 어드민피를 매출액의 0.55%로 책정한다고 공지하였으며, 2012. 4. 20. 어드민피 요율을 기존 0.55%에서 0.8%로 인상한다고 공지한 사실, 원고는 2008. 8. 29. 가맹점사업자가 영업 중에 부담하여야 하는 비용으로 월 매출액의 0.55%에 해당하는 가맹점서비스수수료가 부과된다는 내용이 포함된 정보공개서를 공정거래위원회에 등록한 사실, 원고가 가맹사업희망자들에게 ‘어드민피: 총수입의 0.8%’로 기재된 사업설명회 자료나 ‘프랜차이즈 관련 서비스 비용: 매출의 0.55%’라는 내용이 기재된 오리엔테이션 자료를 배부하기도 하였고, 어드민피를 포함한 여러 비용 항목에 관한 설명을 하기도 한 사실, 원고는 2012. 4. 19. 개최된 일부 가맹점사업자들로 구성된 프랜차이즈 협의회와의 미팅에서 참석한 일부 가맹점사업자들에게 어드민피 인상을 통보한 사실, 원고는 가맹점사업자들에게 어드민피(SCM Adm)가 포함된 대금청구서를 발송하고 가맹점사업자들은 이를 지급하여 온 사실은 인정된다.
 그러나 위와 같은 사실만으로 어드민피 부담에 관하여 가맹점사업자의 의사가 반영되었다고 볼 수 없다. 공정거래위원회에 등록된 정보공개서는 가맹계약을 체결하려는 자들을 위해 정보를 제공하는 것에 지나지 않아 정보공개서에 기재된 내용들이 바로 계약 내용에 편입되는 것이라 볼 수 없고, ‘가맹점 서비스 수수료’가 구체적으로 어떠한 서비스에 대한 대가인지 명확하게 기재되어 있지 않았다. 또한 원고가 사업설명회 내지 오리엔테이션에서 가맹사업희망자들에게 제공했다는 자료들에도 어드민피가 구체적으로 어떠한 비용인지, 그 산정 방식에 대한 설명이 전혀 없었다. 원고는 수차례 어드민피 요율을 변경하여 통보하였는데, 이를 구성하는 비용항목의 추가, 요율 산정 근거 등에 관하여 가맹점사업자들이 구체적으로 알고 있었다거나 원고가 이처럼 어드민피의 구성비용 및 요율을 임의로 결정하는 것을 가맹점사업자들이 자발적으로 용인하였다고 볼 사정도 없다. 설령 가맹점사업자들이 원고로부터 이러한 정보들을 구체적으로 제공받았다고 하더라도 가맹계약서에 명시적으로 편입되지 않은 비용에 대하여도 지급할 의사가 있었다고 단정할 수 없다.
 ③ 원고가 어드민피 도입 당시 또는 그 요율 변경 당시 가맹점사업자들을 대표하는 프랜차이즈 협의회와 사전협의 절차를 거쳤다거나 가맹점사업자 전체를 대표하는 조직과 실질적인 협의를 거쳤다고 볼 증거도 없다. 원고가 법인 가맹점사업자인 진영푸드로부터 어드민피에 부과에 관한 협의를 하고 동의를 얻은 사실은 있다. 그러나 진영푸드는 2005. 12. 29. 원고에게 ‘어드민피 내용이 구체적이지 못해 그 적정성에 대한 판단이 어렵고 어드민피 자체가 Yum의 WPFW에 부합하는지 여부에 대해서는 고민해 보아야 한다’는 내용의 이메일을 보내는 등 어드민피가 계약상 근거가 없고 요율 산정이 부당하다는 점에 대해 지속적으로 문제를 제기하다가, 가맹사업을 지속해야 하는 입장에서 일단 원고가 요청하는 대로 어드민피를 지급할 수밖에 없었던 것으로 보인다. 따라서 이를 두고 원고가 진영푸드와 어드민피 부과에 대해 사전협의를 충분히 하였다거나 그 동의를 얻었다고 보기 어렵고, 설령 진영푸드의 동의를 얻었다고 하더라도 진영푸드가 가맹점사업자들을 대표하는 지위에 있었다고 볼 수도 없다.
 ④ 우월적 지위 또는 적어도 상대방의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있는 사업자가 일방적으로 자신에게 유리한 결정을 하고 이를 강제함으로써 상대방에게 거래상 불이익을 주는 행위는 금지되어야 한다. 만일 가맹본부가 가맹점사업자들을 위해 구매대행, 마케팅, 전산지원, 고객상담실 운영 등에 지출한 비용이 가맹점사업자로부터 지급받는 최초 가맹금이나 고정수수료에 포함되지 않아 이에 상응하는 비용을 부과할 필요성이 있다면, 해당 내용을 반영하여 수정한 가맹계약서를 사용하여 가맹계약을 체결하거나 그 필요성과 비용산정의 구체적 근거자료를 가맹점사업자에게 제시하는 등의 방법으로 사전에 협의하거나 가맹점사업자들로부터 동의서를 받는 등 법적 근거를 부여받기 위한 절차를 거쳐야 함에도 어드민피 부과가 필요하고 이로 인하여 가맹점사업자에게도 이익이라는 이유로 일방적으로 부과한다면 그 자체로 정당성을 인정하기 어렵다. 더욱이 원고와 가맹점사업자는 거래 당사자 간의 지위나 사업능력에서 큰 차이가 있고, 가맹점사업자는 원고로부터 상호, 상표, 포장, 디자인뿐만 아니라 상품 생산의 노하우 등 경영 및 영업활동 전반에 대하여 지원·교육과 통제를 받는 등 원고에게 전적으로 의존하는 거래관계에 있으므로, 계약이나 거래조건의 결정에 있어 자기에게 불리한 조건이나 금액 부과도 받아들일 수밖에 없는 상태에 있다.
 ⑤ 원고는 피자전문점 브랜드의 다른 가맹본부들과 달리 원부자재에 대하여 일정 이윤을 붙이지 않고 다른 가맹본부와 다른 특별한 서비스를 제공하므로 이에 따른 비용 부담의 적정한 수준과 방식으로서 어드민피를 부과하게 되었다는 것이나, 원고는 가맹계약서를 근거로 이미 최초 가맹비, 고정수수료, 원재료비, 콜센터 비용, 광고비를 받고 있으므로 비록 어드민피로서 충당하는 세부 서비스의 내용이 다른 것이라 하더라도 이에 관하여 가맹점사업자들이 동의하지 않는다면 원고가 자신의 비용으로 충당할 부분이고 이로 인한 부담을 가맹점사업자들에게 전가할 것은 아니다.
 ⑥ 피자전문점 브랜드의 다른 가맹본부들과 비교하면 별도의 구매대행, 마케팅, 전산지원, 고객상담실 운영 등을 이유로 가맹금과 별도로 가맹점사업자에 대한 행정 서비스 제공 명목으로 매출액 대비 수수료를 받는 곳은 확인되지 않는다. 이러한 어드민피의 징수가 정상적인 거래관행에 부합한다고 볼 만한 자료가 제출된 바도 없다.
 ⑦ 가맹점사업자들이 입는 불이익은 사전협의나 동의 없이 가맹계약서에 기재되지 않고 원고에게 납부한 어드민피 금액 자체이므로(어드민피 합의서가 작성된 경우는 제외) 그 금액도 특정이 된다. 원고가 어드민피를 구매대행, 마케팅, 전산지원, 고객상담실운영 등에 사용하여 가맹점사업자들도 이익을 얻었다고 하더라도, 이는 가맹본부인 원고에게 확정적으로 이익이 귀속된 후 가맹점사업자들이 간접적 또는 반사적으로 얻은 이익에 불과하다.
 나. 가맹사업법 시행령 제13조 제1항 [별표 2] 제3호 단서의 예외요건 여부
 1) 원고의 주장
 원고가 2008. 8. 29. 어드민피에 관한 정보공개서를 등록하였고, 어드민피는 원고의 상표권 보호 및 상품, 용역의 동일성 유지를 위하여 원고가 통일적으로 대신 서비스를 수행하여 줌으로써 발생한 비용에 해당하므로, 원고의 2008. 8. 29. 정보공개서 등록 이후의 어드민피 수령행위는 가맹사업법 시행령 제13조 제1항 [별표 2] 제3호 단서(이하 ‘이 사건 예외조항’이라 한다)에 해당하므로 위법하지 않다.
 2) 판단
 이 사건 예외조항은 ‘가맹본부의 상표권을 보호하고 상품 또는 용역의 동일성을 유지하기 어렵다는 사실이 객관적으로 인정되는 경우로서 해당 사실에 관하여 가맹본부가 미리 정보공개서를 통하여 가맹점사업자에게 알리고 가맹점사업자와 계약을 체결하는 경우’에는 ‘불이익제공행위’에 대한 예외로 규정하고 있다.
 그런데 원고는 이미 가맹계약에 따라 가맹점사업자로부터 최초 가맹비, 고정수수료, 광고비 등 가맹금을 수령하여 가맹본부 상표권 보호와 상품 등의 동일성을 유지하고 있으므로 이에 추가하여 어드민피를 허용하지 아니하면 상표권 보호와 상품 등의 동일성 유지가 어렵다는 사실이 객관적으로 인정된다고 볼 수 없다. 어드민피로 부과하는 구매대행, 마케팅, CER 운영, 전산지원, 고객상담실 운영 비용이 가맹계약서에 기재된 가맹금 등과 구별할 수 있고, 이러한 어드민피가 상표권 보호와 상품 등의 동일성에 기여하는 것이라고 하더라도, 어드민피 없이는 원고의 상표권 보호와 상품 등의 동일성 유지가 어렵다고 단정할 수 없다. 설령 어드민피가 없으면 상표권 보호와 상품 등의 동일성 유지가 어렵다고 하더라도, 이 사건 예외조항은 가맹점사업자와의 계약체결을 요건으로 하나 원고는 앞서 살펴본 바와 같이 어드민피에 관하여 가맹점사업자들과 계약을 체결하지 아니하였다(어드민피 합의서를 가맹점사업자들과 계약을 체결한 것으로 볼 수 있으나, 이 사건 제2 처분사유는 어드민피 합의서를 작성하지 않은 행위만을 전제로 한 것이다).
 따라서 이 사건 제2 처분사유가 이 사건 예외조항에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 있는 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다.
 5. 이 사건 과징금 납부명령의 위법 여부
 가. 관련매출액 산정
 1) 원고의 주장
 가맹사업법 시행령 개정 취지, 피고가 소관하는 다른 법령의 관련매출액 기준 적용 내용 등을 고려할 때, 가맹사업법 시행령 제34조에서 정한 ‘관련’의 문언은 가맹사업자뿐 아니라 상품이나 용역 또는 이에 준하는 금액도 수식하는 것으로 해석된다. 따라서 관련매출액은 가맹본부가 얻은 어드민피에 한정하여 산정하여야 하고, 관련 가맹점사업자들에 대한 전체매출액을 관련매출액으로 본 이 사건 과징금은 지나치게 균형을 잃고 과중하여 비례의 원칙에 위배된다.
 2) 판단
 위 인정 사실과 갑 제24 내지 27호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 피고의 관련매출액 산정에 잘못이 있다고 보기 어려우므로 원고의 위 주장은 이유 없다.
 ① 가맹사업법 제35조 제1항, 가맹사업법 시행령 제34조, 과징금고시 Ⅱ.5.가.에 의하면, 이 사건 과징금 납부명령의 기초가 되는 관련매출액을 ‘가맹본부가 위반 기간 동안 관련 가맹점사업자 또는 가맹희망자에게 판매한 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액’이라고 규정하고 있다. 만일 위 법령이 ‘관련 가맹점사업자 또는 가맹희망자’의 의미보다 그 범위를 좁혀 ‘관련 상품이나 용역 또는 이에 준하는 금액’까지 한정하는 것을 의도하였다면 ‘해당 가맹본부가 위반 기간 동안 관련 가맹점사업자 또는 가맹희망자에게 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액’이라고 규정하였을 것이라 보이므로, 위 규정에서 ‘관련’은 바로 뒤의 ‘가맹점사업자 또는 가맹희망자’만을 수식하는 것으로 해석된다.
 ② 과징금고시 Ⅳ.1.나.에 의하면, 과징금 산정기준은 관련매출액에 위반행위의 정도별 부과기준율을 곱하여 정하게 되는데, 전체 매출액 대비 부당이득금이 매우 적은 경우에는 위반행위의 중대성 정도가 낮게 평가되어 부과기준율이 낮게 산정될 여지가 있고, 반대로 전체 매출액 대비 부당이득금이 매우 큰 경우에는 행위의 중대성 정도가 높게 평가되어 높은 부과기준율이 적용될 것으로 보인다. 결국 구체적인 과징금 산정기준은 그 위반 정도를 반영하여 정해진다. 또한 피고가 산정기준을 정한 후에도 1차 조정(행위 요소에 의한 조정), 2차 조정(행위자 요소에 의한 조정)을 거치게 되고, 2차 조정된 산정기준이 가맹본부의 특수한 재정적 사정 또는 시장·경제 여건을 반영한 현실적 부담능력, 당해 위반행위가 공정한 거래질서를 저해하는 정도 및 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모에 비하여 과중한 경우에는 2차 조정된 산정기준을 조정할 수 있다. 이처럼 과징금고시는 여러 단계를 거쳐 위반행위에 상응하는 적정한 과징금이 산정되도록 규정을 마련하고 있으므로, 피고가 ‘관련 가맹점사업자 또는 가맹희망자’만을 기준으로 관련매출액을 산정하였다고 하더라도 이를 근거로 한 이 사건 과징금 납부명령이 비례의 원칙에 위배되는 위법이 있다고 볼 수 없다.
 ③ 원고가 주장하는 어드민피 매출액만으로 관련매출액을 한정하여 해석하더라도 그 매출액은 6,814,274,000원이고(원고의 2017. 7. 5.자 준비서면), 이를 이 사건 과징금 526,000,000원과 비교하면 원고가 얻은 이익의 약 7.7%에 불과하므로 이를 비례의 원칙에 어긋나 과다하다고 볼 수 없다.
 ④ 피고는 ‘대규모 유통업에서의 거래 공정화에 관한 법률 위반사업자에 대한 과징금 부과기준 고시’, ‘하도급거래 공정화에 관한 법률 시행령 개정안’, ‘대리점 거래의 공정화에 관한 법률 시행령 개정안’에서는 납품대금, 하도급대금, 구입을 강제한 상품의 대금에 위반금액의 비율을 곱하여 이를 과징금 산정의 기준으로 삼고 있다. 그러나 이 사건 과징금고시에서는 ‘관련 가맹점사업자 또는 가맹희망자에게 판매한 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액’으로 관련매출액 개념을 상정한 후 이를 과징금 산출의 기초로 삼은 후 부과기준율, 제1, 2차 조정을 통하여 구체적 형평을 도모하고 있는 등 그 개념을 달리하고 있으므로, 위와 같이 다른 법령들이 개정되었다는 사정만으로 과징금고시에 관한 해석을 달리할 것은 아니다.
 나. 조사개시 대상 선정
 1) 원고의 주장
가맹사업법 제32조는 피고의 조사개시 대상행위를 거래가 종료된 날로부터 3년을 경과하지 않은 것으로 제한하고 있으므로, 가맹점사업자가 피고의 현장조사 개시일로부터 3년 전인 2012. 5. 26. 이전에 원고와 재계약을 체결하였거나 최초 계약 체결 후 10년을 경과하여 계약을 다시 체결한 경우의 종전 거래는 조사개시대상에서 제외되어야 한다.
 2) 판단
가맹사업법 제32조는 “이 법의 규정에 의하여 공정거래위원회의 조사개시대상이 되는 가맹사업거래는 그 거래가 종료된 날부터 3년을 경과하지 아니한 것에 한한다. 다만 그 거래가 종료된 날부터 3년 이내에 신고된 가맹사업거래의 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다. 위 규정은 조사대상을 거래가 종료된 후 3년이 지나지 않은 것으로 한정함으로써 당사자 사이의 법률상 안정을 꾀하고 자료의 일실 등에 따른 문제에 대처하기 위한 것이지, 조사대상이 된 가맹사업거래의 위반사항 중 일부 기간에 대해서만 과징금 대상 여부를 고려한다는 취지라고 볼 수 없다. 조사개시대상 여부를 판단함에 있어서 그 이전에 재계약 체결이 되었는지 또는 최초 계약을 체결 후 10년이 지나 새롭게 계약을 체결하는지는 고려대상이 되지 않고, 재계약 체결 또는 10년 경과로 계약을 갱신한다고 하더라도 기본적으로 가맹계약 당사자의 변경 없이 거래관계가 지속되는 것이므로, 재계약 체결 이전 계약이 형식적으로 만료되는 시점에 ‘거래가 종료된 것’이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.
 6. 결론
 그렇다면 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지 1] 시정명령 및 과징금납부명령: 생략]
[[별 지 2] 생략]
[[별 지 3] 관계 법령: 생략]

판사 윤성원(재판장) 박순영 이정환

피자전문점 가맹본부인 甲 유한회사가 가맹점사업자들에게 구매·마케팅·영업기획·품질관리 등과 관련하여 제공하는 서비스의 대가로 가맹점사업자와 사전에 협의하거나 동의를 받지 않고 가맹계약서에 기재되지 아니한 이른바 어드민피(Administration Fee)를 부과하여 징수하거나 인상한 행위에 대하여, 공정거래위원회가 가맹사업거래의 공정화에 관한 법률 제11조 제2항 제4호 등에 해당한다는 이유로 시정명령 및 과징금 납부명령을 한 사안에서, 甲 회사가 가맹계약서에 어드민피 지급에 관한 사항을 기재하였다고 볼 수 없고, 甲 회사의 어드민피 부과행위는 거래상의 지위를 이용하여 가맹점사업자에게 부당하게 불이익을 주는 행위로서 가맹사업의 공정한 거래를 해할 우려가 있어 위 처분이 적법하다고 한 사례

피자전문점 가맹본부인 甲 유한회사가 가맹점사업자들에게 구매·마케팅·영업기획·품질관리 등과 관련하여 제공하는 서비스의 대가로 가맹점사업자와 사전에 협의하거나 동의를 받지 않고 가맹계약서에 기재되지 아니한 이른바 어드민피(Administration Fee)를 부과하여 징수하거나 인상한 행위에 대하여, 공정거래위원회가 가맹사업거래의 공정화에 관한 법률(이하 ‘가맹사업법’이라 한다) 제11조 제2항 제4호 등에 해당한다는 이유로 시정명령 및 과징금 납부명령을 한 사안에서, 어드민피는 가맹사업법 제2조 제6호 (라)목에서 정하는 ‘영업활동 등에 관한 지원에 대하여 지급하는 대가’에 해당하므로 가맹사업법 제11조 제2항 제4호에 따라 가맹계약서상 기재가 반드시 필요한데, 가맹계약서에는 가맹점사업자들에게 부과되는 최초 가맹비, 고정수수료 등에 관하여는 명시적인 근거 조항이 존재하나 어드민피에 관하여는 명시적인 근거 조항이 없는 점 등에 비추어, 甲 회사가 가맹계약서에 어드민피 지급에 관한 사항을 기재하였다고 볼 수 없으므로 그와 같은 행위는 가맹사업법 제11조 제2항 제4호에 위반되고, 甲 회사가 어드민피에 관하여 내부전산망 공지, 정보공개서 등록, 사업설명회와 오리엔테이션 자료 배부, 일부 가맹점사업자들로 구성된 프랜차이즈 협의회와의 미팅에서 어드민피 인상을 통보한 사실만으로 어드민피 부담에 관하여 가맹점사업자의 의사가 반영되었다고 볼 수 없고 어드민피 도입 당시 또는 요율 변경 당시 가맹점사업자들의 대표와 사전협의를 거치거나 동의를 얻었다고 볼 수 없는 점 등에 비추어, 甲 회사의 어드민피 부과행위는 가맹사업법 제12조 제1항 제3호에서 정한 거래상의 지위를 이용하여 가맹점사업자에게 부당하게 불이익을 주는 행위로서 가맹사업의 공정한 거래를 해할 우려가 있다는 이유로, 위 처분이 적법하다고 한 사례.