종합토지세등부과처분취소 (세무, 대법원)
공포일: 1994.11.08 / 시행일:

【원고, 상고인】 주식회사 호텔롯데 소송대리인 변호사 전정구
【피고, 피상고인】 서울특별시 중구청장 소송대리인 변호사 정태류
【원심판결】 서울고등법원 1994. 2. 23. 선고 93구9271 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다. 

【이 유】 상고이유를 본다. 
 1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 지방세부과처분에 대한 행정소송에 있어서도 구 지방세법 제58조 제12항(1993.12.27. 법률 제4611호로 개정되기 전의 것. 이하 같다)이 행정소송법 제18조 제2항, 제3항의 적용을 명문으로 배제하고 있지는 아니하나, 행정소송법 제20조의 적용을 배제함으로써 행정심판을 제기하지 아니하거나 그 재결을 거치지 아니하는 경우가 있을 수 없고 반드시 위 심사결정을 거치도록 하고 있는 이상 사실상 행정소송법 제18조 제2항, 제3항의 적용은 배제되므로 / 가사 이 사건 소를 제기함에 있어 행정소송법 제18조 제3항 제1호 소정의 사유가 있다고 하더라도 지방세부과처분에 대한 행정소송인 이 사건에 있어서는 반드시 전심절차를 거쳐야 할 것인데, 원고는 1992.10.19. 피고로부터 이 사건 종합토지세의 납세고지서를 송달받고도 지방세법 제58조 제1항 소정의 이의신청기간을 도과한 같은 해 12.23.에야 비로소 피고에게 이의신청을 하였으므로, 이 사건 소는 적법한 전심절차를 거치지 아니한 것으로서 부적법하다고 판단하였다. 
지방세법 제65조는 지방세의 부과와 징수에 관하여 국세기본법의 규정을 준용하고 있을 뿐이므로, 지방세의 부과에 대한 불복절차에 관하여는 행정소송법 제18조 제3항의 적용을 배제한다는 국세기본법 제56조의 규정은 준용되지 아니한다고 할 것이고, 행정소송법 제8조 제1항은 행정소송에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다고 규정하고 있으며, 구 지방세법 제58조 제12항(1993.12.27. 법률 제4611호로 개정되기 전의 것. 이하 같다)은 지방세 부과징수에 관한 행정소송은 행정소송법 제20조의 규정에 불구하고 제5항의 규정에 의한 심사결정의 통지를 받은 날 또는 감사원법의 심사결정의 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 처분청을 당사자로 하여 제기하여야 한다고 규정하고 있을 뿐 행정소송법 제18조 제3항의 적용을 배제한다는 규정이나 그 규정과 다른 특별한 규정을 두고 있지 아니하므로, 행정소송법 제18조 제3항의 규정은 지방세부과처분에 대한 행정소송을 제기함에 있어서도 적용된다고 할 것이다. 
 그렇다면 원심이 지방세부과처분에 대한 행정소송에 있어서는 행정소송법 제18조 제3항의 적용이 배제된다고 판단한 것은 구 지방세법 제58조 제12항, 행정소송법 제8조 제1항, 제18조 제3항의 법리를 오해한 위법을 범하였다고 할 것이다. 
 2. 그러나 원심판결 이유에 의하면, 원심이 부가적 판단으로서 가사 행정소송법 제18조 제3항의 규정이 지방세부과처분에 대한 행정소송에도 적용되고, 원고 주장과 같이 1985년도분부터 1989년도분까지의 재산세와 1990년도분과 1991년도분 종합토지세 등 모두 7개년도분의 재산세 및 종합토지세부과처분에 대하여 모두 동일한 법규정 해석에 기하여 기각재결을 받았다고 하더라도, 위 각 종전 부과처분과 이 사건 부과처분은 행정소송법 제18조 제3항 제1호 소정의 동종사건에 해당하지 아니하여 이 사건 부과처분에 대하여는 별도의 전심절차를 거쳐야 할 것임에도 적법한 전심절차를 거치지 아니하였으므로, 이 사건 소는 부적법하다는 취지의 판단을 하였다. 
행정소송법 제18조 제3항 제1호에서 “동종사건에 관하여 이미 행정심판의 기각재결이 있은 때”에 행정심판을 거치지 아니하고 행정소송을 제기할 수 있도록 한 것은, 행정심판의 재결결과가 명확하여 인용재결이 예상될 수 없는 경우에는 행정심판전치가 무의미하기 때문이며, 여기서 “동종사건”이라 함은 당해 사건은 물론이고 당해 사건과 기본적인 동질성이 있는 사건을 말한다고 할 것이다(당원 1992.11.24. 선고 92누8972 판결; 1993.9.28. 선고 93누9132 판결 참조).
 기록에 의하면, 원고 회사는 관광호텔업 및 그 부대사업을 목적으로 설립된 외자도입법상의 외국인투자기업으로서, 외자도입법에 의하여 1973.5.4. 외국인투자인가를 받은 이래 1977.11.4.까지 4차에 걸쳐 증자인가를 받아 증자함으로써 그 자본금이 금 508,050,000,000원에 이르게 되었고, 한편 원고 회사는 그 사업목적에 사용하기 위하여 위 외국인투자인가를 받은 후부터 1985.3.22. 제2차 증자인가를 받기 전까지 12년에 걸쳐 서울 중구 (주소 1 생략)외 6필지 27,481.3평방미터(이하 이 사건 토지라 한다), 서울 송파구 (주소 2 생략)외 2필지 89,772.35평방미터(이하 잠실토지라 한다)를 각 취득하여 이를 보유하게 되었는데, 피고 또는 송파구청장이 이 사건 토지 또는 잠실토지에 대한 재산세등 또는 종합토지세 등의 구 외자도입법(1983.12.31. 법률 제3691호로 개정된 것. 이하 같다) 제14조 제4항 소정의 감면비율세액을 각 산정함에 있어 이 사건 토지 및 잠실토지 취득 이후 인가받은 제2차 증자분 내지 제4차 증자분의 외국인 투자자본금을 감면대상자본금에서 제외하고 산정한 후, 이를 적용하여 그 세액을 각 산출한 다음, 1989년에 1985년도 내지 1989년도분의, 1990년 및 1991년에 각 당해 연도분의 위 재산세 등을 각 3회씩 전후 6회에 걸쳐 원고 회사에 각 부과고지(이하 종전부과처분들이라 한다)하자, 그때마다 원고 회사는 종전부과처분들에 불복하여 처분청의 위와 같은 조세감면비율의 산정방법이 위법하다는 등의 주장을 하면서 지방세법 제58조 소정의 전심절차를 각 거쳤으나, 재결청으로부터 처분청의 위 조세감면비율의 산정방법이 정당하다는 등의 이유로 각 기각재결을 받았으며, 그 후 피고가 1992.10.10. 1992년도 종합토지세의 조세감면비율을 종래와 마찬가지의 방법으로 산정한 후 이를 적용하여 그 세액을 결정한 다음, 같은 해 10.19. 그 납세고지서를 원고 회사에 송달하자, 원고 회사는 이 사건 부과처분에 대하여 적법한 전심절차를 거치지 아니한 채, 이에 불복하여 처분청의 위 조세감면비율의 산정방법이 위법하다는 등의 주장을 하면서 이 사건 소를 제기하였다는 것이다. 
재산세 또는 종합토지세는 보유하는 재산에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 보유세로서 그 납세의무는 당해 재산을 보유하는 동안 매년 독립적으로 발생하는 것이므로, 종전 부과처분들과 이 사건 부과처분은 각각 별개의 처분일 뿐만 아니라, 납세의무자와 과세대상물건이 동일하다고 하더라도(종전부과처분들 중 잠실토지에 대한 3개의 처분은 그 과세대상물건마저 이 사건 부과처분과 다르다), 매년 과세대상물건의 가액의 변동에 따라 그 과세표준도 달라지고, 특히 종합토지세의 경우에는 그 지상 건물의 유무, 면적, 용도 / 가액 등의 변동에 따라 그 과세방법(종합합산, 별도합산, 분리과세)이, 납세의무자가 소유하는 전체토지의 면적이나 가액의 변동에 따라 그 세율이 각 달라지며, 게다가 원고와 같은 외국인투자기업의 경우에는 외자도입법의 규정에 의한 조세감면비율이 외국인투자의 인가 또는 등록의 시기, 토지의 취득시기에 따라 매년 달라지는 등 매년 그 세액이 달라짐으로써 그 부과처분에 대한 다툼의 내용도 서로 달라질 가능성이 있으므로, 종전부과처분들은 이 사건 부과처분과 기본적으로 동질성이 있는 사건으로 볼 수 없어 행정소송법 제18조 제3항 제1호 소정의 동종사건에 해당한다고 할 수 없고, 위 양(兩) 처분이 그 쟁점을 공통으로 한다고 하더라도, 전심절차의 심판기관은 종전의 자료에 의하여 형성된 심증이나 의견을 가지고 결정 또는 재결을 하는 것이 아니라 새로운 자료에 기하여 다시 형성되는 심증과 의견에 기하여 판단하는 것이므로 종전 부과처분들에 대하여 전심절차를 거쳤다 하여 이 사건 부과처분에 대하여 전심절차를 거치는 것이 무의미한 것이라고도 말할 수 없는 이상 이 사건 부과처분에 대하여는 별도로 전심절차를 거쳐야 할 것이다. 같은 취지의 원심의 부가적 판단은 옳고 거기에 소론이 지적하는 바와 같은 위법이 있다고 할 수 없다. 소론이 내세우는 당원 1991.5.24. 선고 91누247 판결; 1993.3.26. 선고 92누5904 판결은 모두 이 사건에 적절한 것이 아니다. 
 3. 따라서 이 사건 소는 적법한 전심절차를 거치지 아니한 것으로서 부적법하여 각하될 것이 명백하므로, 원심의 위와 같은 법리오해는 판결결과에 영향이 없어 파기의 이유가 되는 위법이라 할 수 없다. 
 논지는 이유가 없다. 
 4. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 

대법관 정귀호(재판장) 김석수 이돈희 이임수(주심)

가. 지방세부과처분에 대한 행정소송에 행정소송법 제18조 제3항이 적용되는지 여부
나. 행정소송법 제18조 제3항 제1호 소정의 동종사건의 의미
다. 재산세 또는 종합토지세에 대한 종전 부과처분들과 후행 부과처분이, 납세의무자와 과세대상물건이 동일하다 하더라도 매년 여러 가지 변동요인에 따라 부과처분에 대한 다툼의 내용이 달라질 가능성이 있다 하여, 행정소송법 제18조 제3항 제1호 소정의 동종사건에 해당할 수 없다고 한 사례
라. ‘다’항의 양 부과처분이 그 쟁점이 공통되고 종전 부과처분에 대해 전심절차를 거쳤다 하더라도 후행 부과처분에 대해 별도로 전심절차를 거쳐야 그 취소소송을 제기할 수 있다고 한 사례

가. 지방세법 제65조는 지방세의 부과와 징수에 관하여 국세기본법의 규정을 준용하고 있을 뿐이므로, 지방세의 부과에 대한 불복절차에 관하여는 행정소송법 제18조 제3항의 적용을 배제한다는 국세기본법 제56조의 규정은 준용되지 아니한다고 할 것이고, 행정소송법 제8조 제1항은 행정소송에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 같은 법이 정하는 바에 의한다고 규정하고 있으며, 구 지방세법(1993.12.27. 법률 제4611호로 개정되기 전의 것) 제58조 제12항은 지방세 부과징수에 관한 행정소송은 행정소송법 제20조의 규정에 불구하고 제5항의 규정에 의한 심사결정의 통지를 받은 날 또는 감사원법의 심사결정의 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 처분청을 당사자로 하여 제기하여야 한다고 규정하고 있을 뿐 행정소송법 제18조 제3항의 적용을 배제한다는 규정이나 그 규정과 다른 특별한 규정을 두고 있지 아니하므로, 행정소송법 제18조 제3항의 규정은 지방세부과처분에 대한 행정소송을 제기함에 있어서도 적용된다. 
나. 행정소송법 제18조 제3항 제1호에서 “동종사건에 관하여 이미 행정심판의 기각재결이 있은 때”에 행정심판을 거치지 아니하고 행정소송을 제기할 수 있도록 한 것은, 행정심판의 재결결과가 명확하여 인용재결이 예상될 수 없는 경우에는 행정심판전치가 무의미하기 때문이며, 여기서 "동종사건"이라 함은 당해 사건은 물론이고 당해 사건과 기본적인 동질성이 있는 사건을 말한다. 
다. 재산세 또는 종합토지세는 보유하는 재산에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 보유세로서 그 납세의무는 당해 재산을 보유하는 동안 매년 독립적으로 발생하는 것이므로, 그에 대한 종전 부과처분들과 후행 부과처분은 각각 별개의 처분일 뿐만 아니라, 납세의무자와 과세대상물건이 동일하다고 하더라도, 매년 과세대상물건의 가액의 변동에 따라 그 과세표준도 달라지고, 특히 종합토지세의 경우에는 그 지상 건물의 유무, 면적, 용도 / 가액 등의 변동에 따라 그 과세방법(종합합산, 별도합산, 분리과세)이, 납세의무자가 소유하는 전체토지의 면적이나 가액의 변동에 따라 그 세율이 각 달라지며, 게다가 외국인투자기업의 경우에는 외자도입법의 규정에 의한 조세감면비율이 외국인투자의 인가 또는 등록의 시기, 토지의 취득시기에 따라 매년 달라지는 등 매년 그 세액이 달라짐으로써 그 부과처분에 대한 다툼의 내용도 서로 달라질 가능성이 있으므로, 양 부과처분은 기본적으로 동질성이 있는 사건으로 볼 수 없어 행정소송법 제18조 제3항 제1호 소정의 동종사건에 해당한다고 할 수 없다고 한 사례.
라. ‘다’항의 양 부과처분이 그 쟁점을 공통으로 한다고 하더라도, 전심절차의 심판기관은 종전의 자료에 의하여 형성된 심증이나 의견을 가지고 결정 또는 재결을 하는 것이 아니라 새로운 자료에 기하여 다시 형성되는 심증과 의견에 기하여 판단하는 것이므로 종전 부과처분들에 대하여 전심절차를 거쳤다 하여 후행 부과처분에 대하여 전심절차를 거치는 것이 무의미한 것이라고도 말할 수 없는 이상 후행 부과처분에 대하여는 별도로 전심절차를 거쳐야 그 취소소송을 제기할 수 있다고 한 사례.