시정명령및과징금납부명령취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2018.07.20 / 시행일:

【원고, 상고인】 주식회사 한화 (소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 이홍훈 외 7인)
【피고, 피상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 변호사 최수희 외 1인)
【원심판결】 서울고법 2016. 12. 1. 선고 2015누42161 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 원고에 대하여 1순위 조사협조자 감면을 하지 않은 조치가 위법한지 여부(상고이유 제1점)
 가. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라고 한다)은 증거제공 등의 방법으로 조사에 협조한 자에 대하여 과징금을 감경 또는 면제할 수 있다고 규정하면서(제22조의2 제1항 제2호), 그 감경 또는 면제되는 자의 범위와 감경 또는 면제의 기준·정도 등에 관하여 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다(제22조의2 제4항). 그 위임에 따라 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(이하 ‘공정거래법 시행령’이라고 한다)은, 공정거래위원회가 조사를 시작한 후에 조사에 협조한 자로서 ① 부당한 공동행위임을 증명하는 데 필요한 증거를 단독으로 제공한 최초의 자일 것, ② 공정거래위원회가 부당한 공동행위에 대한 정보를 입수하지 못하였거나 부당한 공동행위임을 증명하는 데 필요한 증거를 충분히 확보하지 못한 상태에서 자진신고하거나 조사에 협조하였을 것, ③ 부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고, 관련 자료를 제출하는 등 조사가 끝날 때까지 성실하게 협조하였을 것 등의 요건을 모두 갖춘 경우에 과징금을 면제하고, 시정조치를 감경하거나 면제하도록 규정하고 있다[제35조 제1항 제2호 (가)목, (나)목, 제1호 (가)목, (다)목].
이와 같은 관계 법령의 문언과 내용에 의하면, ‘공정거래위원회가 조사를 시작한 후 조사에 협조한 자로서 부당한 공동행위임을 증명하는 데 필요한 증거를 단독으로 제공한 최초의 자’가 조사협조자 감면의 대상이 되기 위해서는 ‘공정거래위원회가 부당한 공동행위에 대한 정보를 입수하지 못하였거나 부당한 공동행위임을 증명하는 데 필요한 증거를 충분히 확보하지 못한 상태에서 조사에 협조’하여야 하고, ‘부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고, 관련 자료를 제출하는 등 조사가 끝날 때까지 성실하게 협조’하여야 한다.
 나. 원심은, 원고와 고려노벨화약 주식회사(이하 ‘고려노벨화약’이라고 한다)가 1999. 3.경부터 국내 산업용 화약 시장에서 복점 체제를 유지하면서 상호 간의 경쟁을 제한하고 수익을 극대화하고자 ① 복점화된 시장의 점유율을 유지하고, ② 공장도가격을 공동으로 인상·유지하는 한편, ③ 주식회사 세홍화약 등 제3사업자의 신규 진입에 공동으로 대응하여 사업활동을 방해하기로 합의(이하 ‘이 사건 합의’라고 한다)하고 이를 실행한 사실 등을 인정한 후, 다음과 같은 이유로 ‘피고가 부당한 공동행위에 대한 정보를 입수하지 못하였거나 부당한 공동행위임을 증명하는 데 필요한 증거를 충분히 확보하지 못한 상태에서 원고가 조사에 협조하였다고 인정할 수 없다’고 판단하였다.
 (1) 원고와 고려노벨화약이 공동행위를 중단한 기간(2002. 10.부터 2005. 2.까지) 이후 2005. 3.부터 2012. 5.까지 공동행위(이하 ‘이 사건 2차 공동행위’라고 한다)를 하였음을 추인할 수 있다.
 ① 원고와 고려노벨화약의 시장점유율이 1999년 이후 2012년에 이르기까지 계속 유사한 수준으로 유지되고 있었다.
 ② 처분시효가 도과하였기는 하였으나 원고와 고려노벨화약은 공동행위 중단 기간 전인 1999. 3.부터 2002. 10.까지 공동행위(이하 ‘이 사건 1차 공동행위’라고 한다)를 한 전력이 있다.
 ③ 이 사건 2차 공동행위 기간에도 이 사건 1차 공동행위와 같은 형태의 가격인상 추이가 발생하였다.
 ④ 고려노벨화약의 ○○○○ 총괄팀장으로 근무하였던 소외인(이하 ‘이 사건 신고인’이라고 한다)이 이 사건 2차 공동행위에 관하여 구체적으로 진술하였다.
 (2) 이 사건 신고인은 2012. 3. 12.경 피고에게 2001. 10.경부터 2012년경까지 이루어진 원고와 고려노벨화약 사이의 시장점유율 합의, 공장도가격 합의, 제3자 사업활동방해 합의 등에 관한 구체적인 합의 방법, 업무 담당자, 증거 은닉 장소 등을 특정한 서면과 증빙자료를 함께 제출하였다. 이로써 피고는 이 사건 2차 공동행위에 대한 정보를 입수하였을 뿐만 아니라 이를 증명하는 데 필요한 증거를 충분히 확보하게 되었다.
 (3) 이 사건 신고인이 제출한 자료나, 피고가 2012. 4. 9.부터 같은 달 10일까지 원고와 고려노벨화약에 대한 현장조사를 통하여 확보한 자료는, 국내 산업용 화약 시장 구조나 산업용 화약 가격 추이, 신고인 진술 등에 더하여 이 사건 2차 공동행위의 존재를 충분히 인정할 수 있는 증거에 해당하는 것으로 볼 수 있다.
 (4) 원고가 2012. 4. 18. 감면신청 이후 제출한 원고 임·직원 진술서 등은 대부분 이 사건 신고인의 신고서나 피고가 확보한 증거들에 기재된 내용을 반복하여 진술한 것에 불과하고, 그 내용도 이 사건 2차 공동행위 모두가 포함되어 있지는 않았다.
 (5) 원고와 고려노벨화약 사이의 이 사건 합의는 ‘국내 산업용 화약 시장에서의 복점 체제를 유지하고 약 7:3으로 양분된 시장점유율을 유지할 것’이라는 단일한 목표하에 이루어진 것으로 그 전체가 하나의 공동행위를 구성한다. 이 사건 합의가 중단으로 인하여 이 사건 1차 및 2차 공동행위로 나누어졌다고 하더라도, 이 사건 2차 공동행위는 전체적으로 하나의 공동행위에 해당할 뿐 이 사건 시장점유율 합의, 가격 합의 및 사업활동방해 합의 등 별개의 공동행위로 나뉜다고 볼 수는 없다. 따라서 사업활동방해 합의에 관련된 증거도 이 사건 2차 공동행위의 증명에 필요한 증거가 될 수 있다.
 다. 나아가 원심은, ① 피고가 현장조사를 실시한 이후 이 사건 합의를 증명할 만한 충분한 증거를 확보한 상태에서 원고가 비자발적으로 조사에 협조한 것으로 보이는 점, ②원고는 주식회사 세홍화약에 대한 사업활동방해 합의에 대해서는 적극적으로 진술하지 않다가 2014. 6. 26.경에 이르러 2005년 합의서 초안에 기재된 제3자가 위 회사를 의미하는 것이라고 뒤늦게 시인한 점 등의 사정을 종합하여, 원고가 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고 관련 증거를 제출하는 등 조사가 끝날 때까지 성실하게 협조하였다고 보기 어렵다고 판단하였다.
 라. 앞서 본 관련 법령 및 법리에 비추어 기록을 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 1순위 조사협조자의 요건에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
 2. 과징금 산정의 위법성 여부(상고이유 제2점)
 가. 관련매출액 산정에 관하여
 (1) 공정거래법 제22조, 공정거래법 시행령 제9조 제1항, 제61조 제1항 [별표 2]의 각 규정에 따르면, 공정거래위원회는 부당한 공동행위를 한 사업자에게 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품 또는 용역의 매출액을 기준으로 산정한 과징금을 부과할 수 있다. 여기서 ‘매출액’은 사업자의 회계자료 등을 참고하여 정하는 것을 원칙으로 하되, 그 산정의 전제가 되는 관련 상품 또는 용역의 범위는 부당한 공동행위를 한 사업자 간 합의의 내용, 부당한 공동행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품 또는 용역의 종류와 성질, 용도 및 대체가능성과 거래지역·거래상대방·거래단계 등을 고려하여 개별적·구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조).
 (2) 원심은 아래와 같은 사정에 비추어 원고가 주장하는 차별화 제품, 개별 거래 제품, OEM 제품이라고 하더라도 공동행위로 인하여 직·간접적으로 영향을 받은 상품에 해당한다고 봄이 타당하다고 판단하였다.
 ① 이 사건 2차 공동행위의 구체적인 실행은, 원고와 고려노벨화약의 모든 거래처에 대한 시장점유율에 관한 정보를 상호 교환하고 이를 기초로 하여 초과분이나 부족분을 계산한 후 물량 배분을 하는 방식으로 이루어졌다.
 ② 원고와 고려노벨화약은, 위와 같은 시장점유율을 산정할 때 두 회사가 단독으로 생산하거나 개별적인 협상을 통해 판매하는 제품뿐만 아니라 두 회사 사이에서 거래하는 제품까지 포함한 전체 국내 산업용 화약 시장을 기준으로 삼았다.
 ③ 원고와 고려노벨화약은 시장점유율을 조정하기 위한 수단으로 두 회사 사이 OEM 방식으로 거래하는 산업용 화약의 매출액을 조정하기도 하였다.
 (3) 관련 법령 및 법리에 비추어 기록을 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 관련매출액 산정 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
 나. 재량권 일탈·남용 여부에 관하여
 (1) 원심은, 이 사건 2차 공동행위의 기간이 장기간이고, 그 기간에 실질적으로 원고와 고려노벨화약이 국내 산업용 화약시장을 양분하면서 복점하였으며, 원고가 주도적인 입장에 있었던 것으로 보이는 점 등의 사정을 종합하여 이 사건 과징금이 과다하다고 볼 수 없다고 판단하였다.
 (2) 관련 법령 및 법리에 비추어 기록을 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 과징금 산정 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
 3. 감면기각처분의 취소를 별도로 구할 소의 이익이 있는지 여부(직권 검토)
 가. 피고가 과징금 및 시정명령과 별도로 감면 여부를 분리 심리하여 의결한 후 과징금 등 처분과 별도의 처분서로 감면기각처분을 하였다면, 원칙적으로 2개의 처분, 즉 과징금 등 처분과 감면기각처분이 각각 성립한 것으로 보아야 하고, 처분의 상대방으로서는 각각의 처분에 대하여 함께 또는 별도로 불복할 수 있다. 따라서 과징금 등 처분과 동시에 감면기각처분의 취소를 구하는 소를 함께 제기했다 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 감면기각처분의 취소를 구할 소의 이익이 부정된다고 볼 수 없다(대법원 2016. 12. 27. 선고 2016두43282 판결 등 참조).
 나. 그런데도 원심은 이와 달리, 시정명령·과징금납부명령에 관한 종국의결이 있는 경우에는 그 취소를 구하면 족하고 이와 별도로 감면기각처분의 취소를 구하는 것은 소의 이익이 없다고 판단하였으니, 이러한 원심판단에는 소의 이익 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다. 따라서 원심으로서는 이 사건 감면기각처분의 취소를 구하는 부분에 관한 소를 각하할 것이 아니라, 원고가 조사협조 감면 요건을 갖추지 못하였다고 판단한 부분과 같은 이유로 이 사건 감면기각처분 취소청구 부분을 기각하였어야 한다.
 그런데 이 부분에 관하여 원고만이 상고하였으므로, 불이익변경금지 원칙상 원고에게 불이익하게 청구기각 판결을 할 수는 없으므로 이 부분 소를 각하한 원심판결을 유지할 수밖에 없다.
 4. 결론
 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 고영한(재판장) 김소영 권순일(주심) 조재연

[1] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제35조 제1항 제1호 (가)목에서 정한 ‘공정거래위원회가 조사를 시작한 후 조사에 협조한 자로서 부당한 공동행위임을 증명하는 데 필요한 증거를 단독으로 제공한 최초의 자’가 조사협조자 감면의 대상이 되기 위한 요건
[2] 부당한 공동행위를 한 사업자에 대한 과징금 산정의 기준인 매출액 산정의 전제가 되는 관련 상품 또는 용역의 범위를 판단하는 방법
[3] 공정거래위원회가 부당한 공동행위에 대한 과징금 및 시정명령과 자진신고자 또는 조사협조자에 대한 감면 여부를 분리 심리하여 의결한 후 과징금 등 처분과 별도의 처분서로 감면기각처분을 한 경우, 각 처분에 대하여 함께 또는 별도로 불복할 수 있는지 여부(적극) 및 과징금 등 처분과 동시에 감면기각처분의 취소를 구하는 소를 함께 제기한 경우, 감면기각처분의 취소를 구할 소의 이익이 인정되는지 여부(원칙적 적극)