관리처분총회결의등무효확인 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2011.12.01 / 시행일:

【원 고】 별지 원고 목록 기재와 같다.
【원고보조참가인】 원고보조참가인 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 이용성 외 2인)
【피 고】 석관제2구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 장찬익 외 3인)
【변론종결】2011. 10. 25.
【주 문】
 1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 
 2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 원고보조참가인이 부담하고, 나머지 부분은 원고들이 부담한다. 

【청구취지】 피고의 2011. 6. 1. 정기총회 안건 중 제2호 ‘관리처분계획수립(안) 결의의 건’에 관한 결의는 무효임을 확인한다. 
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 피고는 서울 성북구 석관동 (지번 생략) 일대 51,522.20㎡(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)를 정비사업구역으로 하여 주택재개발정비사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하는 조합이고, 원고들 및 원고보조참가인(이하 통틀어 ‘원고들’이라고만 한다)은 이 사건 정비구역 내 토지등소유자들이다.
 나. 피고는 2007. 9. 7. 창립총회를 개최하여 조합정관안 결의의 건 등을 의결한 후, 
2007. 12. 21. 서울특별시 성북구청장(이하 ‘성북구청장’이라 한다)에게 이 사건 정비구역 내 토지등소유자로부터 제출받은 주택재개발정비사업조합 설립동의서(이하 ‘이 사건 동의서’라 한다)를 첨부하여 조합설립인가를 신청하였고, 이에 성북구청장은 2007. 12. 26. 이 사건 정비구역 내 전체 토지등소유자 493명 중 371명의 동의(동의율 75.25%)를 얻었다고 보아 구 도시 및 주거환경정비법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제16조에 따라 조합설립을 인가(이하 ‘이 사건 조합설립인가’라 한다)하였다. 
 다. 피고가 2007년경 이 사건 정비구역 내 토지등소유자로부터 징구한 이 사건 동의서의 주요 내용은 다음과 같다. 
3. 조합설비 및 정비사업 내용 동의 가. 신축건축물의 설계개요대지면적(공부상 면적)건축물면적규모기타약 51,522.20㎡약 149,400.00㎡22층 이하, 70미터 이하- 나. 건축물 철거 및 신축비용 개산액철거비신축비기타 사업비용합계약 2,576,000,000원약 171,734,540,000원약 17,173,454,000원약 191,483,994,000원
 라. 피고는 2011. 6. 1. 정기총회(이하 ‘이 사건 총회’라 한다)를 개최하여 제2호 안건인 ‘관리처분계획수립(안) 결의의 건’(이하 ‘이 사건 관리처분계획안’이라 한다)을 전체 조합원 512명의 과반수 이상인 265명의 찬성으로 가결하였다. 이 사건 관리처분계획안은 건축물 철거 및 신축비용 등을 합한 총사업비용을 274,793,295,392원으로 정하고 있다. 
 마. 이후 피고는 성북구청장에게 위와 같이 수립한 관리처분계획의 인가를 신청하였고, 성북구청장은 현재 위 관리처분계획에 대한 인가 여부를 검토 중에 있다. 
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1, 2, 3, 갑 2, 7, 18, 23호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 
2. 원고들의 주장
 이 사건 총회에서 이 사건 관리처분계획안을 가결한 피고의 결의(이하 ‘이 사건 총회결의’라 한다)는 다음과 같은 이유로 위법하므로 무효이다.
 가. 특별의결정족수에 미달 
 이 사건 관리처분계획안에 의하면 피고가 부담하여야 하는 총사업비용이 당초 이 사건 동의서상 총사업비용 191,483,994,000원에서 274,793,295,392원으로 약 43.5%나 증액되었는바, 이는 이 사건 조합설립인가상 비용분담에 관한 사항 내지 기준을 실질적으로 변경하는 경우에 해당한다. 따라서 이 사건 총회결의는 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제16조 제1항 또는 제20조 제3항을 유추적용하여 전체 조합원 4분의 3 이상 내지 적어도 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 함에도 그 의결정족수가 충족되지 아니하여 위법하다. 
 나. 의사정족수 및 의결정족수에 미달
 설령, 이 사건 총회결의에 앞서 본 특별의결정족수가 요구되지 않는다고 하더라도, 아래와 같이 도시정비법 제24조 제3항 제10호, 제5항에서 정한 의사정족수 및 의결정족수를 갖추지 못하여 위법하다. 
 ① 의사정족수 관련
 이 사건 총회결의 당시 전체 조합원 512명 중 47명만이 총회에 직접 출석한 것으로 보이므로, 총회에서 의결을 하는 경우 전체 조합원의 100분의 10 이상이 직접 출석하도록 규정하고 있는 도시정비법 제24조 제5항에 반하여 위법하다. 
 ② 의결정족수 관련 
 조합원 250명이 2010년 10월경 이 사건 사업을 반대하는 내용의 ‘정비사업의 동의 취소(철회, 탈퇴, 해산) 동의서’를 작성하여 피고에게 제출한 적이 있는바, 그들을 제외할 경우 나머지 조합원은 262명(＝전체 조합원수 512명 - 위 250명)에 불과하므로 이 사건 관리처분계획안에 대한 동의자수가 265명에 이른다는 것은 산술적으로 불가능한 점, 이 사건 총회에 참석한 조합원수는 328명(＝서면결의서를 제출한 260명 ＋ 직접 참석한 68명)임에도 불구하고, 이 사건 관리처분계획안에 대한 표결인원이 합계 269명(＝찬성 265명 ＋ 반대 3명 ＋ 기권 1명)에 지나지 아니하여 60여명이 의결권을 행사하지 아니하였다는 납득할 수 없는 결론에 이르는 점, 이 사건 관리처분계획안에 대한 서면결의서에는 조합원 번호가 기재되어 있지 않을 뿐만 아니라 인감증명서도 첨부되지 아니하여 위조된 것이라는 의심이 드는 점, 조합원 소외 1, 2는 당초 이 사건 관리처분계획안에 동의하는 내용의 서면결의서를 제출한 이후 이를 철회하였음에도 피고는 그들을 동의자수에 포함시켜 산정한 점에 비추어, 이 사건 총회결의는 그 동의자수가 전체 조합원의 과반수인 257명에 미치지 못함이 분명하므로 구 도시정비법 제24조 제3항 제10호에서 정한 의결정족수를 갖추지 못하여 위법하다. 
 다. 소집절차상의 하자
 ① 이 사건 조합설립인가처분에 대한 무효확인소송이 이 법원에 제기되어 진행 중에 있으므로 이 사건 총회는 그 소집권한이 없는 피고에 의하여 개최된 것으로서 무효이다.
 ② 이 사건 관리처분계획안은 피고 산하 대의원회의의 심의·의결을 거치지 아니한 채 이 사건 총회에 상정되어 의결되었는바, 이는 총회 안건을 대의원회의에서 사전에 심의·의결하도록 규정하고 있는 피고 정관 제25조 제1항 제3호에 반하여 위법하다. 
 ③ 피고는 2011. 6. 1. 이 사건 총회를 개최하면서 ‘분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액’, ‘분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격’ 및 ‘정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기’에 관한 내용이 기재된 총회책자를 2011. 5. 18. 조합원들에게 발송하여 조합원들에게 같은 달 말경에야 도달하였으므로, 이 사건 총회결의에는 위와 같은 사항을 관리처분총회의 개최일로부터 1개월 전에 문서로 통지하도록 규정하고 있는 도시정비법 제48조 제1항에 반하는 절차상 위법이 있다. 
 라. 의사진행상의 하자
 피고는 용역회사의 안전요원 200여명을 동원하여 이 사건 관리처분계획안에 반대하는 조합원들이 이 사건 총회에 참석하지 못하도록 하였을 뿐만 아니라 감사 소외 3의 발언권을 별다른 이유 없이 박탈한 채 이 사건 총회결의에 이르렀는바, 이 사건 총회결의에는 위와 같은 의사진행 절차상 하자가 있어 위법하다. 
 마. 분양신청절차상 하자 
 피고는 2008년 6월경 분양신청 안내 및 분양공고를 하면서 조합원별 종전 자산의 권리가액 등을 고지하지 아니하였는바, 재개발사업에 참여할 때와 현금으로 청산받을 때의 손익을 판단함에 있어 필요한 최소한의 자료들을 누락함으로써 피고 조합원들이 분양신청 여부를 판단함에 있어서 도시정비법 제46조 제1항, 같은 법 시행령 제47조 제1항이 규정하고 있는 ‘개략적인 부담금 내역’에 관한 정보를 제공하지 아니하였다. 따라서 위와 같이 위법한 분양신청절차에 기초하여 수립된 이 사건 관리처분계획안 및 이에 대한 이 사건 총회결의 역시 위법하다. 
3. 판단 
 가. 관계 법령 
 별지 관계 법령 기재와 같다. 
 나. 이 사건 총회결의의 특별의결정족수 미달 주장에 관한 판단 
 갑 17, 20, 21호증의 각 1, 2, 갑 18, 19, 22, 23호증의 각 기재에 의하면, 피고 조합 설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다)는 2003. 4. 9. 삼성물산 주식회사(이하 ‘삼성물산’이라 한다)와 사이에 신축건축물 1평당 공사비를 2,675,000원으로 정하여 도급제 방식으로 시공하는 내용의 공사도급가계약을 체결하였고, 2006. 7. 21. 개최된 주민총회에서 이와 같은 내용의 공사도급가계약을 추인한 사실, 그 무렵 추진위원회는 2000년 경 이 사건 정비구역 내 토지등소유자로부터 이 사건 동의서를 제출받았는데, 이 사건 동의서 중 건축물 철거 및 신축비용 개산액은 위 공사도급가계약의 신축건축물 1평당 공사비를 기초로 191,483,994,000원으로 산정된 사실, 이후 피고는 2008. 5. 30. 성북구청장으로부터 이 사건 사업에 관하여 총사업비를 241,466,052,000원으로 한 사업시행계획인가를 받은 사실, 피고는 2008. 3. 27. 임시총회를 개최하여 삼성물산을 이 사건 정비사업의 신축아파트 건설 시공자로 선정하고 삼성물산과 사이에 체결된 위 공사도급가계약을 추인한 사실, 피고는 2010. 3. 31. 정기총회를 개최하여 신축건축물 1평당 공사비를 2,475,000원에서 3,735,000원으로 증액하는 내용의 ‘삼성물산 도급공사비 결의의 건’을 가결하였고, 이후 2011. 1. 27. 임시총회를 개최하여 1평당 공사비를 위와 같이 증액하여 도급제 방식으로 시공하는 내용이 포함된 공사도급본계약(안)을 승인한 사실, 피고는 2011. 6. 1. 이 사건 총회를 개최하여 위 공사도급본계약의 신축건축물 1평당 공사비 3,735,000원을 기초로 총사업비용을 274,793,295,392원으로 산출한 이 사건 관리처분계획안을 가결한 사실을 인정할 수 있다. 
 살피건대, 주택재개발정비사업의 개요는 처음부터 확정짓기가 곤란하여 사업관계자와의 절충과 협의, 의견수렴 등의 과정에서 단계적, 발전적으로 형성되어 사업계획의 승인단계에 이르러 건축설계나 사업계획 등이 완성되면서 비로소 구체적인 모습을 드러내는 것이 통례이고, 조합의 설립 이후 관리처분계획인가 단계에 이르기까지 건축비의 증가, 물가상승, 재건축 관련 규제의 변동 등으로 인한 어느 정도의 조합원 분담금의 증감이 있을 것은 당연히 예상된다고 할 것인바, 비록 관리처분계획안에서 의결한 총사업비용이 원고들 주장과 같이 재개발조합설립 동의 당시 산정한 총사업비용보다 증액된 사실은 인정되나, 이는 사업이 진행되면서 그 사업계획의 승인단계에 이르러 건축설계나 사업계획 등이 완성되면서 총사업수입액이나 비용액 등이 구체적으로 산정된 데 따른 것으로서, 관리처분계획상의 총사업비용액이 당초 재개발조합설립 당시의 비용산정기준(도급제로 평당 공사비용에 건축연면적을 곱하는 방식)에 터잡아 이루어진 것이고 달리 그 기준에 변경이 없는 점, 당초 재개발조합설립 결의시(2007. 12. 29.)와 이 사건 관리처분계획안 결의시(2011. 6. 1.)까지는 약 3년 6개월의 기간이 경과하였는바 그 동안의 물가상승률, 건축비의 증가 등을 고려하여야 하는 점, 피고는 앞서 본 바와 같이 2010. 3. 31.자 정기총회 및 2011. 1. 27.자 임시총회에서 신축건축물 평당 공사비를 증액하기로 결의한 점 등을 종합해 보면, 원고들이 주장하는 사정만으로는 정비사업비용의 증액이 조합설립 동의시 채택한 조합원의 비용분담에 관한 사항(기준)을 통상 합리적으로 예상할 수 있는 범위를 초과하여 실질적으로 변경하는 것이라고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 이와 다른 전제에 있는 원고들의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 
 다. 이 사건 총회결의의 의사정족수 및 의결정족수 미달 주장에 관한 판단 
도시정비법 제24조 제5항은 총회에서 의결을 하는 경우 조합원의 100분의 10 이상이 직접 출석하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 제10호는 관리처분계획의 수립에 관하여는 조합원 총수의 과반수 이상의 찬성으로 의결한다고 규정하고 있다. 
 갑 11, 24, 26호증, 을 1호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 총회 결의 당시 전체 조합원 512명 중 269명(＝서면결의서를 제출한 조합원 260명 ＋ 서면결의서를 제출하지 아니하고 총회에 직접 출석한 조합원 8명)이 결의에 참여하였고, 그 중 59명(＝서면결의서를 제출하지 아니하고 총회에 직접 출석한 조합원 9명 ＋ 서면결의서를 제출하고 총회에 직접 출석한 조합원 51명)이 이 사건 총회에 직접 출석한 사실, 위 조합원 269명 중 전체 조합원의 과반수 이상인 265명이 이 사건 관리처분계획안에 찬성하였고, 나머지 4명이 반대하거나 기권을 행사한 사실을 인정할 수 있는바, 이 사건 총회결의는 전체 조합원(512명)의 100분의 10 이상인 59명의 직접 출석 하에 전체 조합원의 과반수 이상 찬성으로 의결되었으므로 도시정비법 제24조 제5항, 제3항 제10호에서 규정하고 있는 의사정족수 및 의결정족수를 모두 갖추었다 할 것이다.
 이에 대하여 원고들은, 앞서 제2.의 나항에서와 같은 여러 가지 정황에 비추어 이 사건 관리처분계획안에 대한 동의자수가 전체 조합원의 과반수인 257명에 미치지 못한다는 취지로 주장한다. 살피건대, 갑 4호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 원고들이 주장하는 바와 같이 피고 조합원 250명이 피고 조합설립에 관한 동의를 철회하는 내용이 포함된 ‘정비사업의 동의취소(철회, 탈퇴, 해산) 동의서’를 작성하여 2011년 2월경 성북구청장에게 제출하면서 아울러 이 법원 2010구합25541 조합설립인가처분무효확인 청구소송에 증거로 제출한 사실은 인정되나, 한편, 갑 13호증의 1, 2, 을 7, 8호증의 각 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 인정되는 다음과 같은 사실관계 및 사정들, 즉 ① 도시정비법령이나 조합 정관에서 총회 결의시 서면결의서에 조합원 번호를 기재하거나 인감증명서를 첨부하도록 규정하고 있지 아니할 뿐만 아니라, 이 사건 관리처분계획안에 대한 서면결의서가 위조되었다고 볼 만한 아무런 증거가 없는 점, ② 조합원 소외 1, 2는 이 사건 관리처분계획안에 동의하는 내용의 서면결의서를 제출한 후 그 동의의 의사표시를 철회하였으나(갑 13호증의 1, 2), 이 사건 총회 개최 이전인 2011. 5. 29. 재차 위 계획안에 동의하는 내용의 서면결의서를 제출한 점(을 7, 8호증의 각 1, 2) 등을 종합해 보면, 원고들이 주장하는 모든 정황사정과 갑 8호증의 기재만으로는 원고들의 위 주장사실을 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 
 라. 소집절차상의 하자주장에 관한 판단 
 1) 첫 번째 주장에 관하여 
 갑 3호증의 기재에 의하면 원고들이 2010. 6. 16. 성북구청장을 상대로 하여 이 사건 조합설립인가처분에 대한 무효확인을 구하는 소송(이 법원 2010구합25541 조합설립인가처분무효확인 청구사건)을 제기한 사실을 인정할 수 있으나, 그와 같은 사정만으로 이 사건 총회가 소집권한 없는 자에 의하여 개최된 것이라고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 을 6호증의 기재에 의하면 2011. 9. 22. 이 법원은 위 2010구합25541 조합설립인가처분무효확인 청구사건에서 원고들의 청구를 기각하는 판결을 선고한 사실을 인정할 수 있으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 
 2) 두 번째 주장에 관하여 
 이 사건 관리처분계획안이 피고 산하 대의원회의의 심의·의결을 거치지 아니한 사실, 피고 정관(갑 9호증) 제25조 제1항 제3호에서 대의원회의로 하여금 ‘총회 부의안건’을 사전에 심의·의결하도록 규정하고 있는 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없으나, 한편, 구 도시정비법령상 총회 안건을 대의원회의에서 사전에 심의·의결하도록 규정하고 있지 아니한 점, 이 사건 총회는 도시정비법 제24조 제2항, 피고 정관 제20조 제4항 제1호 규정에 근거하여 피고 조합원 5분의 1 이상의 소집요구에 의하여 개최된 임시총회에 해당하는바, 조합원 5분의 1 이상이 총회의 목적사항을 제시하여 청구하는 때에 조합장으로 하여금 임시총회를 의무적으로 개최하도록 규정하고 있는 위 각 규정의 내용과 취지에 비추어 볼 때, 그와 같은 경우에도 그 안건(목적사항)에 대하여 피고 정관 제25조 제1항 제3호에 따라 대의원회의의 심의·의결을 거친 경우에만 그 안건을 목적으로 한 총회가 개최될 수 있다고 해석되지 아니하는 점 등을 종합해 보면, 이 사건 관리처분계획안에 대하여 대의원회의의 사전 심의·의결 절차를 거치지 않았다는 사정만으로 이 사건 총회결의가 무효로 된다고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 있는 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다. 
 3) 세 번째 주장에 관하여 
 살피건대, 갑 1호증의 2, 을 4호증의 1, 2, 을 5호증의 1, 2, 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 2010. 10. 4. ‘분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액’, ‘분양대상자별 종전의 토지·건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격’ 및 ‘분양대상자별 부담금의 추산액’에 관한 내용이 포함된 “분양대상자별 분양예정내역서”를 발송하였고 아울러 2010. 10. 5.부터 2010. 11. 5.까지 위와 같은 내용이 포함된 관리처분계획안을 공람·공고한 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 총회 개최 1개월 전까지 구 도시정비법 제48조 제1항 제3 내지 5호 소정의 사항이 피고 조합원들에게 통지되지 아니하였음을 전제로 한 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다. 
 마. 의사진행상의 하자에 관한 판단 
 원고들은 위 제2.의 라항에서와 같이 피고가 이 사건 총회 당시 용역회사의 안전요원을 동원하여 이 사건 관리처분계획안에 반대하는 조합원들의 출입을 막고 그들의 발언권을 박탈하였다는 취지로 주장하나, 갑 8호증의 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다. 
 바. 분양신청절차상 하자에 관하여 
도시정비법 제46조 제1항, 같은 법 시행령 제47조 제1항 소정의 ‘개략적인 부담금내역’이 분양신청 기간 이전에 조합원들에게 통지되지 않았는지 여부에 관하여 본다. 
 조합원별 부담금은 분양신청이 완료된 후 관리처분계획에 의하여 분양대상자, 청산대상자, 분양평형 등이 결정되어야 비로소 구체적으로 확정될 수 있는 것이어서, 사업시행자는 분양신청에 대한 안내를 하는 단계에서 조합원들에게 개략적인 부담금 내역만을 통지할 수밖에 없다고 할 것인데, 갑 25호증의 기재에 의하면, 피고는 사업시행인가고시 직후인 2008. 6. 18. ‘사업시행인가 고시일 기준으로 감정평가업체 2인 이상이 평가한 금액을 산술평가한 종전의 토지 및 건축물의 감정평가금액(종전가액)과 분양예정대지 또는 건축물의 추산액 및 자금운영계획에 따른 지출금액 등의 관리처분계획을 수립하여 산출되는 비례율에 의하여 종전가액에 비례율을 적용한 분양기준가액과 분양받은 아파트 분양가액의 차액을 징수 또는 교부하며, 추후 관리처분계획을 위한 조합원 총회시 별도 발송할 예정임’이라는 내용이 기재된 “분양신청 안내문”을 발송하였고, 또한 같은 날 조합원들에 대한 분양신청 안내문을 개별 통지한다는 내용이 담긴 조합원 분양신청 공고를 일간신문에 게재한 점에 비추어 보면, 피고는 도시정비법 제46조 제1항에 따라 사전에 조합원들에게 개략적인 부담금내역을 개별적으로 통지한 것으로 봄이 상당하므로(설령, 통지를 누락한 하자가 인정된다고 하더라도 앞서 본 바와 같이 피고가 2010. 10. 4. 조합원들에게 분양대상자별 종전 토지 또는 건축물의 권리가액 및 분양예정 대지·건축시설의 추산액 등을 통보한 상태에서 이 사건 총회를 개최하여 이 사건 관리처분계획안을 의결함에 따라 위와 같은 하자는 치유되었다고 봄이 상당하다), 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다. 
3. 결론
 그렇다면 이 사건 총회결의는 적법하고, 그 무효확인을 구하는 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각한다. 
[별지 생략]

판사 조일영(재판장) 김강산 김용태