진폐재해위로금부지급처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울행정법원,2021구단58731,1심-대법원,2022두66132,3심
【주문】1.피고의 항소를 기각한다.
2.항소비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】1.청구취지
피고가 2021. 1. 21. 원고에 대하여 한 진폐재해위로금 부지급 처분을 취소한다.
2.항소취지
제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 원고는 2009. 5. 1.부터 2010. 11. 13.까지 및 2011. 3. 11.부터 2011. 6. 18.까지 석제품 제조 및 판매업을 영위하는 주식회사 ○○(이하 '이 사건 법인'이라 한다)의 ○○공장(이하 '이 사건 사업장'이라 한다)에서 근무한 것을 비롯하여, 주식회사 ○○○○, ○○○○○○○ 등 여러 사업장에서 근무하였다.
나. 원고는 2015. 7. 8. 진폐 진단을 받고 2015. 12. 3.부터 같은 달 5.까지 실시한 진폐정밀검사에서 '진폐병형 4형(4A), 심폐기능 고도장해(F3)' 판정을 받아 2016. 5. 13. 진폐장해등급 제1급으로 결정되었다.
다. 원고는 2017. 2. 1. 피고에게 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률(이하 '진폐예방법'이라 한다)에 따른 진폐재해위로금 지급을 청구하였으나, 피고는 같은 달 6. 원고에 대하여 "원고가 근무하였던 이 사건 사업장은 진폐예방법을 적용받는 사업장(광업에 해당하는 사업장)에 해당하지 않는다."는 이유로 진폐재해위로금 부지급 처분(이하 '최초 부지급 처분'이라 한다)을 하였다.
라. 이후 원고는 2019. 11. 20. 다시 피고에게 진폐재해위로금 지급을 청구하였으나, 피고는 2020. 3. 18. 원고에 대하여 위 다.항과 같은 이유로 진폐재해위로금 부지급 처분(이하 '2차 부지급 처분'이라 한다)을 하였다. 원고는 위 처분에 불복하여 2020. 4. 14. 중앙행정심판위원회에 심판청구를 하였는데, 중앙행정심판위원회는 2020. 12. 8. "이 사건 사업장은 진폐예방법 시행령 제2조 제2호의 '광업'을 영위하는 사업장에 해당하고, 원고는 위 사업장에서 진폐예방법 제2조 제3호의 '분진작업'을 수행하였다고 봄이 타당하므로, 원고가 진폐예방법의 적용을 받는 '광업'을 영위하는 사업장에서 채석 및 채굴업을 수행한 이력이 확인되지 않는다는 이유로 한 위 처분은 부당하다."는 이유로 위 처분을 취소하는 재결을 하였다.
마. 그러자 피고는 2021. 1. 21. 위 취소 재결에 따라 2차 부지급 처분을 취소하였으나, 원고에 대하여 "진폐예방법 제28조에 따르면 진폐재해위로금을 받을 권리는 3년간 행사하지 않으면 소멸시효가 완성되는데, 소멸시효는 객관적으로 권리가 발생하여 그 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행하고, 진폐예방법에는 산업재해보상보험법(이하 '산재보험법'이라 한다)의 시효중단사유(제113조)에 관한 준용규정이 없으므로, 원고의 진폐재해위로금 지급청구권의 소멸시효는 진폐장해등급 제1급 결정 통지를 받은 2016. 5. 13.부터 진행되고, 원고는 그로부터 3년이 지난 2019. 11. 20. 진폐재해위로금 지급청구를 하였으므로, 위 지급청구 당시 이미 진폐재해위로금 지급청구권의 소멸시효가 완성되었다."는 이유로 재차 진폐재해위로금 부지급 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
［인정근거］ 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
1) 원고
가) 진폐예방법에는 진폐재해위로금 지급청구권의 시효중단사유에 관한 별도의 규정이 없지만, 진폐예방법상 진폐재해위로금과 산재보험법상 진폐보상연금의 제도 취지나 지급요건이 유사하고, 진폐재해위로금의 청구는 행정청인 피고를 상대로 그 지급결정을 구하는 공법상 의사표시에 해당하며 민법상 최고와 그 법적 성격이 다르므로 산재보험법상 시효중단사유에 관한 규정인 산재보험법 제113조가 유추적용되어야 한다.
따라서 원고의 진폐재해위로금 지급청구권의 소멸시효는 원고가 진폐장해등급 제1급 결정을 받은 2016. 5. 13.부터 진행되고, 2017. 2. 1. 원고의 진폐재해위로금 지급청구로 인하여 중단되었다가 최초 부지급 처분을 한 2017. 2. 6.부터 다시 진행된다. 따라서 원고가 2019. 11. 20. 피고에게 다시 진폐재해위로금 지급을 청구한 것은 3년의 소멸시효가 완성되기 전에 그 권리를 행사한 것임에도 불구하고, 소멸시효가 완성되었다는 이유로 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
나) 원고는 행정청인 피고가 '이 사건 사업장은 진폐예방법이 규정한 광업 사업장에 해당하지 않는다.'고 한 부지급 처분을 신뢰하여 부지급 처분에 대하여 다툴 생각을 하지 못한 것이므로 '채무자가 시효완성 전에 채권자의 권리행사나 시효중단을 불가능 또는 현저히 곤란하게 하거나 그러한 조치가 불필요하다고 믿게 하는 행동을 한 경우'나 '객관적으로 권리를 행사할 수 없는 장애사유가 있었던 경우'에 해당하여 피고가 소멸시효의 완성을 주장하는 것이 신의성실의 원칙에 반하여 권리남용으로서 허용될 수 없다.
2) 피고
산재보험법 제113조는 '제112조에 따른 소멸시효는 제36조 제2항에 따른 청구로 중단된다.'고 규정하고 있으나, 진폐예방법에는 산재보험법 제113조에 관한 준용규정이 없고, 진폐예방법상 진폐재해위로금과 산재보험법상 진폐보상연금은 제도의 취지나 지급요건이 다르므로 진폐재해위로금은 위 산재보험법 제36조에서 정한 보험급여에 해당하지 않아 산재보험법 제113조를 유추적용할 수 없다.
따라서 원고의 2017. 2. 1.자 진폐재해위로금 지급청구는 민법 제174조가 규정하고 있는 최고의 효력을 가질 뿐이고, 원고가 그로부터 6월 이내에 별도로 재판상 청구 등을 하지 않았으므로 위 2017. 2. 1.자 진폐재해위로금 지급청구는 시효중단의 효력이 없다. 따라서 원고가 2019. 11. 20. 진폐재해위로금을 지급청구한 때에 이미 그 청구권의 소멸시효가 완성하였다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 원고의 진폐재해위로금 지급청구가 민법상 최고의 효력만을 가지는지 여부
살피건대, 산재보험법과 진폐예방법의 입법 취지 및 지급요건 등을 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정들에 비추어 볼 때 진폐예방법에 따른 진폐재해위로금 지급청구의 경우에는 산재보험법의 소멸시효 중단에 관한 제113조가 준용 내지 유추적용된다고 볼 수 없으므로 그 지급청구에는 민법 제174조에 따른 최고의 효력만 인정된다고 보아야 한다.
가) 산재보험법상의 진폐보상연금은 진폐근로자의 생활 안정을 위해 지급하는 것이고, 진폐예방법상의 진폐재해위로금 역시 진폐근로자의 건강관리 및 생활 안정을 위해 지급하는 것으로서 그 제도의 취지가 유사하고, 진폐예방법상 진폐재해위로금과 산재보험법상 진폐보상연금은 모두 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자에게 지급하는 것(진폐예방법 제24조, 산재보험법 제91조의3, 제91조의8)으로 지급요건이 공통된다. 또한 진폐예방법상 진폐재해위로금의 경우에도 산재보험법상 보헙급여와 마찬가지로 산재보험법상 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자라는 지급요건에 해당하여 보험급여를 받을 수 있는 사람이라고 하더라도 그 요건에 해당하는 것만으로 바로 구체적인 지급청구권이 발생하는 것이 아니라, 수급권자의 진폐재해위로금 청구에 따라 피고가 진폐재해위로금에 관한 결정을 함으로써 비로소 구체적인 지급청구권이 발생한다. 이러한 점에서 진폐예방법 제24조에 따른 진폐재해위로금 청구는 행정청인 피고를 상대로 지급결정을 구하는 공법상 의사표시로 볼 수 있다.
나) 그러나 을 제5 내지 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면, 진폐예방법상 진폐재해위로금의 입법취지는 진폐근로자들이 발병시기가 불명하여 사업주에 대한 민사상 손해배상청구가 어려운 실정을 고려하여 이를 제도적으로 보완하고자 하는 것이다. 또한 진폐예방법 제26조는 '진폐재해위로금은 근로자 또는 그 유족이 민법이나 그 밖의 법령에 따른 손해배상 청구를 갈음하여 진폐재해위로금의 지급을 청구하는 경우에만 지급한다.'고 규정하고 있고, 이는 제정 진폐예방법 이래 마찬가지로 규정하고 있다. 따라서 위 입법취지나 규정내용에 비추어 볼 때, 진폐재해위로금의 본질은 민사상 손해배상청구권을 갈음한 지급청구권에 해당하는 것으로 보인다
반면, 산재보험법상 진폐보상연금의 입법취지는 요양을 받는지 유무에 따라 진폐근로자간 보상의 형평성을 높이고 진폐근로자의 생활안정을 기여하는 등 요양관리 합리화의 기반을 마련하기 위한 것이다. 또한 산재보험법 제80조 제2항은 '수급권자가 동일한 사유에 대하여 이 법에 따른 보험급여를 받으면 보험가입자는 그 금액의 한도안에서 민법이나 그 밖의 법령에 따른 손해배상의 책임이 면제된다.'고 규정하고 있는데, 이는 이중배상의 지급을 방지하기 위한 것이고, 민사상 손해배상청구권을 갈음하는 것은 아니다. 따라서 진폐보상연금의 입법취지나 위 규정에 비추어 볼 때, 산재보험법상 진폐보상연금은 일종의 보험급여에 해당하여 사업주에 대한 민사상 손해배상청구권을 갈음하는 것이 아니라 사회보장제도의 일환으로, 민사상 손해배상청구권과 양립이 가능한 금액이다.
따라서 진폐예방법상 진폐재해위로금은 피고의 지급결정을 구하게 되면서 공법상 의사표시를 거치기는 하나, 그 본질이 민사상 손해배상청구권을 갈음한 지급청구권으로 산재보험법상 보험급여와는 법적 성질이 상이하다고 보는 것이 타당하고, 진폐예방법상 진폐재해위로금과 산재보험법상 진폐보상연금은 중복하여 지급받을 수 있는 금액에 해당하는데도, 마치 진폐예방법을 산재보험법과 특별법 관계에 있다고 보아 진폐예방법에도 소멸시효 중단에 대한 특칙인 산재보험법 제113조를 준용 내지 유추적용할 수 없다.
다) 입법자가 소멸시효의 중단 문제를 어떻게 정할 것인가 하는 점은 상당한 정도로 입법재량이 허용되는데(헌법재판소 2004. 3. 25. 선고 2003헌바22 결정), 산재보험법이 제112조에서 보험급여청구권의 소멸시효를 규정하면서 제113조에서 '제112조에 따른 소멸시효는 제36조제2항에 따른 청구로 중단된다.'고 규정하고 있는 반면, 진폐예방법은 제28조에서 '제24조에 따른 위로금을 받을 권리는 3년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성된다.'고 규정하고 있을 뿐, 별도로 소멸시효 중단에 관한 규정을 두고있지 아니하고, 산재보험법상 제113조를 준용하는 규정도 두고 있지 아니하다. 따라서 진폐예방법상 진폐재해위로금에는 산재보험법과 같은 소멸시효 중단의 특칙을 함부로 준용 내지 유추적용하는 것은 적절해 보이지 않는다.
라) 원고는 진폐재해위로금의 지급청구에 대하여 민법 제174조의 시효중단 사유로서 최고의 효력만 인정하게 될 경우, 지급청구한 때부터 6월내에 재판상 청구를 하여야 소멸시효의 중단의 효력이 발생하게 되는데, 지급청구한 때부터 6월내에 부지급 처분이 이루어지지 않는 경우 이에 불복할 수 없어, 원고가 진폐재해위로금 지급청구권의 소멸시효를 중단할 수 없는 부당한 결과가 발생한다고 주장한다. 그러나 민법 제174조 소정의 시효중단 사유로서의 최고에 있어, 채무이행을 최고받은 채무자가 그 이행의무의 존부 등에 대하여 조사를 해 볼 필요가 있다는 이유로 채권자에 대하여 그 이행의 유예를 구한 경우에는 채권자가 그 회답을 받을 때까지는 최고의 효력이 계속된다고 보아야 하고, 따라서 같은 조에 규정된 6월의 기간은 채권자가 채무자로부터 회답을 받은 때로부터 기산되는 것이라고 해석하여야 하므로(대법원 2014. 12. 24. 선고 2012다35620 판결 참조), 위 법리에 비추어 볼 때, 채무자인 피고에게 진폐재해위로금을 청구한 경우에도, 진폐재해위로금을 지급 청구한 때부터 부지급 처분이 송달된때까지는 최고의 효력이 계속되고, 부지급 처분이 송달된 때 비로소 6월의 기간이 기산된다고 해석하는 것이 타당하므로, 진폐재해위로금의 지급을 청구한 때로부터 6개월내에 부지급 처분이 이루어지지 않는다고 하더라도 소멸시효가 완성될 우려가 없는 것으로 보인다. 따라서 이에 대한 원고의 주장은 이유 없다.
2) 원고의 진폐재해위로금 지급청구권이 시효로 소멸하였는지 여부
가) 채무자의 소멸시효 항변권의 행사도 우리 법체계의 대원칙인 신의성실의 원칙이나 권리남용금지의 원칙에 의하여 제한될 수 있음은 물론이고, 따라서 채무자가 시효완성 전에 채권자의 권리행사나 시효중단을 불가능 또는 현저히 곤란하게 하거나 그러한 조치가 불필요하다고 믿게 하는 행동을 하였거나, 객관적으로 채권자가 권리를 행사할 수 없는 장애사유가 있었거나, 또는 일단 시효완성 후에 채무자가 시효를 원용하지 아니할 것 같은 태도를 보여 권리자로 하여금 그와 같이 신뢰하게 하였거나, 채권자 보호의 필요성이 크고 같은 조건의 다른 채권자가 채무의 변제를 수령하는 등의 사정이 있어 채무 이행의 거절을 인정함이 현저히 부당하거나 불공평하게 되는 등의 특별한 사정이 있는 경우에는 채무자가 소멸시효의 완성을 주장하는 것이 신의성실의원칙에 반하여 권리남용으로서 허용될 수 없다(대법원 1994. 12. 9. 선고 93다27604 판결, 대법원 2003. 3. 28. 선고 2002두11028 판결 등 참조).
나) 살피건대, 원고의 진폐재해위로금 지급청구가 민법상 최고의 효력에 그치는 이상, 원고가 2019. 11. 20. 다시 진폐재해위로금을 지급청구한 때에 그 청구권의 소멸시효가 완성되기는 하였다. 그러나 앞서 본 증거에 의하여 인정될 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합할 때, 채무자인 피고가 시효완성 전에 채권자인 원고의 권리행사나 시효중단을 불가능 또는 현저히 곤란하게 하거나 그러한 조치가 불필요하다고 믿게 하는 행동을 하였고, 객관적으로 채권자인 원고가 권리를 행사할 수 없는 장애사유가 있으므로 피고가 소멸시효의 완성을 주장하는 것은 신의성실의 원칙에 반하여 권리남용으로 허용될 수 없다.
(1) 원고는 2016. 5. 13. 진폐장해등급 제1급으로 결정된 후 진폐재해위로금의 3년의 소멸시효기간이 완성된 후인 2019. 11. 20.에야 진폐재해위로금 지급을 청구하여 이 사건 처분을 받기는 하였다. 그러나 앞서 본 바와 같이 진폐재해위로금 지급청구권은 피고가 진폐재해위로금에 관한 결정을 함으로써 비로소 구체적인 지급청구권이 발생하는데, 원고는 앞서 2017. 2. 1. 피고에게 진폐예방법에 따른 진폐재해위로금 지급을 청구하였으나, 2017. 2. 6. '이 사건 사업장은 석산과 장소적으로 분리되어 있고, 석재를 가공하여 석제품을 생산하는 공장이므로 진폐예방법 시행령 제2조에 따른 광업사업장이 아니다.'라는 행정청인 피고의 법률해석에 따라 최초 부지급 처분을 받았다. 이에 원고는 피고의 위 법률해석을 신뢰하여 이에 불복하지 않았고, 원고의 진폐재해위로금의 소멸시효가 진행되어 결국 완성하게 되었다. 따라서 피고가 잘못된 법률해석을 통하여 진폐재해위로금 채무가 존재하지 아니한다는 행정처분을 하게 됨으로써, 원고는 구체적인 지급청구권인 진폐재해위로금을 지급받을 기회를 부여받지 못하였으며, 원고에게는 권리행사가 불가능하거나 현저히 곤란하다는 신뢰가 형성될 수 밖에 없을 것으로 보인다.
(2) 원고는 2019. 11. 20. 다시 피고에게 진폐재해위로금의 지급을 청구하였으나, 행정청인 피고는 앞서와 마찬가지로 잘못된 법률해석에 근거하여 2020. 3. 18. 2차 부지급 처분을 하였다. 이에 원고는 위 처분에 불복하여 중앙행정심판위원회에 심판청구를 하였고, 피고는 ' ○○시청으로부터 토석·토사 채취허가를 받은 사업장은 이 사건 사업장이 아닌 이 사건 법인이고, 이 사건 법인은 이 사건 사업장과 ○○○○을 별도의 사업자로 등록하고 각각 석제품 제조업과 광업을 영위하도록 한 것으로 보인다. 비록 이 사건 사업장과 ○○○○이 위치적으로 동일한 장소에 있으나, 실제 토석·토사 채취허가 장소와는 분리되어 있어 이 사건 사업장과 ○○○○을 동일한 사업장으로 볼 수 없다.'고 주장한 반면, 중앙행정심판위원회는 2020. 12. 8. 이 사건 사업장의 광업사업장 해당여부에 대하여 '산재보험요율 등을 결정하기 위한 사업종류의 구분과 진폐예방법에 따른 분진사업장의 판단을 위한 사업종류의 구분은 그 입법취지 및 성격이 다른 것으로서, 진폐예방법령에서 규정한 분진사업장에 해당하는지 여부는 당해 사업장의 작업공정의 실질에 따라 판단해야 할 것인데, 이 사건 법인의 설립목적에는 석제품 제조업, 토사석채취업 및 채석업, 원석채취업이 모두 포함되어 있는 점, 포천시청으로부터 이 사건 사업장과 연접한 필지에 대하여 토석채취허가를 받은 점, 이 사건 사업장은 ○○○○ 및 위 토석채취허가지에서 채굴·채취한 화강암을 이 사건 사업장으로 옮겨와 절단·가공하여 석제품을 제조한 것으로 보이는 점에서, 이 사건 사업장과 토석 채취허가지는 이 사건 법인의 사업목적을 달성하기 위하여 유기적으로 결합한 것으로 보인다. 따라서 이 사건 사업장의 업종이 석재 및 석공품제조업으로 되어 있기는 하지만, 사업의 실질적인 내용은 석산에서의 원석 채취, 절단과 관련한 사업으로 진폐예방법 시행령 제1조의2의 광업에 해당하고, 이 사건 사업장은 위 시행령 제2조의 광업 사업장에 해당한다.'고 보아 피고와 상반된 법률해석을 이유로 피고의 위 부지급 처분을 취소하는 재결을 하였다.
이처럼 '이 사건 사업장이 진폐예방법 시행령상 광업 사업장에 해당하는지 여부'는 행정청인 피고와 중앙행정심판위원회 간에도 법률해석에 대한 견해가 엇갈린 사안이고, 을 제20호증(가지번호 포함)의 각 기재에 의하면, 진폐예방법 시행령 제2조에 따른 광업 사업장 해당여부에 대한 피고와 중앙행정심판위원회의 법률해석이 달라지는 사안이 많지 않은 것으로 보이는 점에 비추어 이렇듯 이례적인 사안에서 법률에 대해서 잘 알지 못하는 원고에게 최초 부지급 처분 당시에 위 부지급처분의 '이 사건 사업장이 진폐예방법상 사업장에 해당하는지 여부'에 대하여 의심을 가지고 불복한 후 소송을 제기할 것까지 기대하기는 어려워 보이므로 원고에게 객관적으로 진폐재해위로금 지급청구권을 행사할 수 없는 사실상 장애사유가 있었다고 보는 것이 타당하다.
(3) 한편, 피고는 2차 부지급 처분에서 원고의 진폐재해위로금의 소멸시효가 완성되었음에도 불구함에도, '이 사건 사업장이 진폐예방법 시행령상 광업 사업장에 해당하지 아니한다.'는 취지로 또 다시 부지급처분을 하였다가, 앞서 본 바와 같이 중앙행정심판위원회가 법률해석을 달리하여 위 처분을 취소하는 재결을 하자 2차 부지급처분을 취소함과 동시에 '원고의 진폐재해위로금 지급청구권의 소멸시효가 완성하였다.'는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 이처럼 피고는 최초 부지급 처분과 2차 부지급처분에서 일관되게 '이 사건 사업장이 진폐예방법 시행령상 광업사업장에 해당하지 아니한다.'는 법률해석을 근거로 부지급처분을 하여 원고에게 진폐재해위로금 지급청구권의 행사가 불가능하거나 현저히 곤란하다는 신뢰를 부여한 것으로 보인다.
3) 소결
따라서 원고의 진폐재해위로금 지급청구권의 소멸시효가 완성되었음을 이유로 한 피고의 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
3. 결론
그렇다면 제1심판결은 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다.
재판장 판사 재판장 판사1
판사 판사1
판사 판사2