토지수용이의재결취소 (일반행정, 광주고등법원)
공포일: 2007.10.25 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
기타
【주문】
1. 원고의 피고들에 대한 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【이유】

1. 이의재결의 경위

가. 수용대상 토지 등

(1) 원고는이은배가1990. 10. 13. 광주광역시장으로부터구 내수면어업개발촉진법 (2000. 1. 28. 법률 제6255호 내수면어업법으로 전문개정되기 전의 것, 아래에서는 ‘구 내수면어업법’이라 한다) 제7조에 의하여 광주 광산구선암동 242-6외 4필지 유지 중 5,058㎡에 대하여 유효기간을 1990. 10. 13.부터 2000. 10. 12.까지로 정하여 받은 양식어업면허(광주직할시 양식어업면허 제7호, 어업의 종류 및 명칭 : 양식어업, 뱀장어양식)를 1996. 11. 11.경 이전받아, 뱀장어양식시설 및 관리시설 등(아래에서는 ‘이 사건 양만장’이라고 한다)을 설치한 후 ‘만경수산’이라는 상호로 양만장을 운영하여 오다가 2000. 10. 12. 위 면허기간이 만료되자 광주광역시 광산구청장에게 내수면어업법 제11조의 규정에 의하여 유효기간을 2000. 10. 13.부터 2005. 10. 12.까지로 한 내수면어업신고(어업신고번호 2000년 신고 제1호)를 마치고 뱀장어 양식업을 계속하여 운영하여 왔다.
(2) 이 사건 양만장은 그 주변이 농경지이고 부지 경계에 설치된 울타리와 대문으로 주변과 격리되어 있으며, 양식시설로는 별지 도면 표시와 같이 면적이 2.6㎡ 내지 378.5㎡이고 깊이가 평균 1.2m인 수조 21개를 조성하고 각 수조 위에 보온용 비닐하우스를 설치하였는데, 그 부지 중 수조를 제외한 나머지 부분은 콘크리트로 포장한 상태로 위 수조가 공공용 수면과 연결되거나 통하여 있지는 않다.
(3)피고 대한민국산하 익산지방국토관리청장은 영산강수계치수사업의 일환으로 선암제개수공사(아래에서는 ‘이 사건 하천사업’이라고 한다)의 시행을 위하여 1999. 11. 2.하천법 제27조의 규정에 의하여 광주광역시 광산구 선암동 일대의 선암제 제방연장 및 호안연장을 내용으로 하는 하천정비시행계획을 수립하고 익산지방국토관리청 고시 제99-284호로 이를 고시하였고, 이로 인하여 이 사건 양만장 부지가 이 사건 하천사업에 편입되었다.
(4) 익산지방국토관리청장은 하천정비시행계획 수립 이전에 1997. 10. 22. 광주광역시 광산구청장에게 이 사건 하천사업에 편입되는 토지 등에 대한 보상ㆍ토지수용신청 등의 업무를 위탁하였다.
(5) 광산구청장은 원고와 사이에 협의가 성립된 위 하천사업에 편입되는 토지에 대한 보상을 제외한 이 사건 양만장 및 양식시설, 지장물, 수목 등에 대한 손실보상(아래에서는 ‘이 사건 어업보상 등’이라고 한다)협의를 위하여 1999. 6. 17.여수대학교 수산과학연구소(아래에서는 ‘여수대학교’라고 한다)에 이 사건 양만장의 평균연간생산량, 평균연간판매단가, 평년어업경비 등에 관한 용역조사(아래에서는 손실액 산출을 위한 용역조사라고 한다)를 의뢰하였고,동국감정평가법인과코리아감정평가법인에 이 사건 어업보상 등에 대한 감정평가를 의뢰하였는바,여수대학교의 손실액 산출을 위한 용역조사결과를 토대로 하여동국감정평가법인은 손실보상금액을 7,233,615,167원으로,코리아감정평가법인은 7,261,429,200원으로 각 평가(아래에서는 ‘1차 감정평가결과’라고 한다)하였다.
(6) 익산지방국토관리청장은 광산구청장에게 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 재검토하도록 요청(1차)하였고, 이에 광산구청장은 다시여수대학교로부터 평균연간생산량에 조정계수를 적용하는 방법으로 평균연간생산량을 하향조정한 용역조사보고서를 제출받고,동국감정평가법인과코리아감정평가법인에게여수대학교가 하향조정한 평균연간생산량을 기초로 재감정하도록 하였는바 그 결과동국감정평가법인은 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 5,650,852,283원으로,코리아감정평가법인은 5,620,494,250원으로 각 평가(아래에서는 ‘1차 감정재평가결과’라고 한다)하였다.
(7) 이후 익산지방국토관리청장의 손실보상금액에 대한 재검토요청(2차)에 따라 광산구청장은 한국해양연구소에 이 사건 양만장의 평균연간생산량에 대한 용역조사를 새로이 의뢰하고,한국감정원 및아세아감정평가법인에 손실보상금액에 관한 감정평가를 의뢰하였는바, 그 결과 한국해양연구소의 평균연간생산량에 관한 용역조사결과를 토대로 하여한국감정원은 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 1,813,745,400원으로,아세아감정평가법인은 2,074,966,360원으로 각 평가(아래에서는 ‘2차 감정평가결과’라고 한다)하였다.
(8) 광산구청장은 2001. 7. 25. 위한국감정원과아세아감정평가법인의 평가액을 산술평균한 1,944,355,880원을 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액으로 하여 원고에게 보상협의를 요청하였으나 협의가 성립되지 않았고, 이에 원고는피고 중토위에 수용재결을 신청하였다.
나. 수용재결

피고 중토위는2001. 12. 11. 이 사건 양만장의 양식시설, 지장물 및 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 1,952,185,600원으로, 수용시기를 2002. 1. 30.로 하는 수용재결을 하였다.
다. 이의재결

원고는 위 수용재결에 불복하여 2002. 1. 16.피고 중토위에여수대학교의 용역조사 결과를 기초로 한 1차 감정평가결과에 따라 손실보상금을 산정해 달라는 취지로 이의신청을 하였고,피고 중토위는여수대학교의 용역조사 결과는 어업평균생산량 등이 정확하지 않다는 이유로 배척하고 한국해양연구소의 용역조사결과를 토대로동아감정평가법인과(주) 글로벌감정평가법인으로 하여금 위 수용재결일을 기준으로 한 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 평가(아래에서는 ‘재결감정평가결과’라고 한다)하도록 하였고, 그 결과 수용재결에서 산정한 원고에 대한 손실보상금이 적정하다고 판단하여 2002. 10. 15. 원고의 이의신청을 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2호증의 각 1, 2, 3, 갑 3, 4호증의 각 1, 2, 갑 5, 6호증, 갑 7, 12, 16호증의 각 1, 2, 갑 17호증의 2, 3의 각 기재 및 변론 전체의 취지 2. 이 사건 이의재결의 적법여부

가. 당사자들의 주장

(1) 원고의 주장

원고는이은배가구 내수면어업법 제7조 제1항,제3항,제11조 제1항등에 의하여 이 사건 양식어업 면허를 받음으로써 취득한 어업권을 그로부터 이전받았고, 이 사건 하천사업으로 인하여 이를 상실하게 되었으므로, 원고가 입은 어업권상실에 따른 손실보상은구 하천법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제74조,구 토지수용법(2002. 2. 4. 법률 제6656호 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 부칙 제2조로 폐지) 제45조 제1항,제57조의2,구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법(2002. 2. 4. 법률 제6656호 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 부칙 제2조로 폐지, 아래에서는 ‘구 공특법’이라 한다) 제3조및제4조 제1항,구 내수면어업법 제16조에 의하여 준용되는수산업법 제81조 제1항,제4항,수산업법시행령 제62조및 동법시행령 별표 4 중 Ⅰ의 1.의 가.항의 규정에 의하여 이루어져야 하는바, 수산업시행령 별표 4「어업보상에 대한 손실액의 산출방법기준 및 손실액산출기관 등」의 규정에 따르면 이 사건 이의재결에는 다음과 같은 위법이 있으므로 이 사건 이의재결에서 원고의 이의신청을 기각한 부분 중 청구취지 기재 금액에 해당하는 부분은 취소되어야 하고,피고 대한민국은원고에게 이 사건 어업보상 등에 대하여 적법한 기준에 의하여 산정한 손실보상금인 청구취지 기재와 같은 금원을 지급하여야 한다.
(가)피고 중토위는이 사건 이의재결에서 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상액을 산정함에 있어 수산전문용역조사기관에 새로이 용역조사를 의뢰한 후 그 결과에 따라 손실액에 대한 감정평가를 실시하여야 함에도 불구하고, 수산전문용역조사기관에 용역조사를 누락한 채 수용재결에서 사용한 한국해양연구소의 용역조사결과를 그대로 인용하여 그에 따라 감정평가를 실시하도록 하였으므로 위 감정평가결과는 부당하고, 또한 위 별표 4의 규정에 의하면 어업권의 손실액을 산출하려면 수산전문용역기관의 평균연간생산량, 평균연간판매단가, 평년어업경비 등에 대한 용역조사가 선행되고 그 용역조사를 기초로 감정평가사의 손실액 평가가 실시되어야 하는데, 이의재결에서 사용한 한국해양연구소 용역조사는 평균연간생산량만 조사되었을 뿐 평균연간판매단가와 평년어업경비에 대한 조사는 누락되어 불완전하고, 불완전한 용역조사결과에 기초한 감정평가결과는 부당하며, 위와 같이 부당한 감정평가결과에 기초한 이 사건 이의재결은 위법하다.
(나) 어업보상에 대한 손실액 산출의 기초가 되는 평년수익액은 평균연간생산량을 평균연간판매단가로 환산한 금액에서 평년어업경비를 공제한 금액이므로 평균연간생산량, 평균연간판매단가, 평년어업경비 산출의 기준시점은 동일하여야 하고 그 기준이 되는 시점은 보상의 원인이 되는 처분일이 속하는 연도로 보아야 할 것인바, 이 사건의 경우에는 이 사건 하천사업 고시일인 1999. 11. 2.이 보상의 원인이 되는 처분일로서 위 각 평가요소의 산출 기준시점이 될 것인데 이 사건 재결감정평가결과는 평균연간판매단가와 평년어업경비의 산출 기준시점을 임의로 2000. 12. 31.로 정하여 부당하고, 부당한 감정결과에 기초한 이 사건 이의재결은 위법하다.
(다) 평균연간생산량 산출을 위한 용역조사는 이 사건 양만장의 어업경영에 관한 증빙자료나 인근의 동종어업의 생산실적 등을 조사하여 이를 기초로 하여야 함에도 불구하고, 이 사건 이의재결에서는 이를 도외시한 채 관련 문헌에만 기초하여 평균연간생산량을 산출하였으므로 부당하고, 이에 기초한 이 사건 이의재결은 위법하다.
(2) 피고들의 주장

구 내수면어업법 제3조의2 제1항은 공공용수면이 아닌 내수면에는 특별한 규정이 없는 한 위 법을 적용하지 않는다고 규정하고 있는데 이 사건 양만장은 사유토지에 인공적으로 조성한 것으로서 공공용수면에 해당하지 아니하므로구 내수면어업법 제16조에 의해 준용되는 위 수산업법 규정이 적용되지 아니하고, 수산업법 제7장은 해양수산부장관 또는 시ㆍ도지사가 보호수면으로 지정한 내수면에 대하여 수산업법을 적용하고 있는데 이 사건 양만장은 수산업법 소정의 보호수면으로 지정된 바 없어 수산업법을 적용할 수 없으므로, 이 사건 양만장에 대한 손실보상을 위해서는 구 공특법이 적용되어야 하는데, 이 사건 하천사업으로 인하여 이 사건 양만장의 운영이 곤란해지긴 하였으나 다른 지역으로 이전이 가능하고 대체어장 확보가 가능하므로 이 사건 양만장에 대한 손실보상에 대하여는 어업권에 관한 보상규정인구 공특법 시행규칙 제23조를 적용할 것이 아니라 영업보상에 관한 위시행규칙 제25조를 적용하여야 한다.
가사, 이 사건 양만장에 대한 손실보상에 있어 구 내수면어업법, 내수면어업법 및 수산업법 등의 규정이 적용된다고 하더라도, 광산구청장이여수대학교의 용역조사결과에 대하여 법령에 위반하여 부당한 것이라고 판단한 다음 한국해양연구소에 다시 용역조사를 의뢰한 것은 구 공특법 시행규칙 등에 정한 절차에 따른 것으로서 절차상 위법하지 아니할 뿐만 아니라 손실보상금액 산정방법 또한구 공특법 시행규칙 제23조,수산업법 시행령 제62조별표 4에 따른 것이어서 적법하고, 또한 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상청구권은피고 중토위의 수용재결처분으로 인해 발생하는데 수용재결 당시 원고는 내수면어업법상 신고어업 중에 있었으므로 이에 대한 손실보상금은수산업법 시행령 제62조별표 4 Ⅰ의 2항 가호에 의거 ‘허가 또는 신고어업이 취소된 경우’에 따라 평년수익액의 3년분만을 지급하면 됨에도 불구하고, 이 사건 이의재결에서는 원고에게 평년수익액의 8.3년분의 손실보상금을 지급하도록 함으로써 오히려 손실보상금을 초과하여 지급하였으므로 원고의 청구는 이유 없다.
나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.
다. 정당한 보상액에 관한 판단

(1) 이 사건 어업보상 등의 대상으로서의 어업의 종류

수산업법 제81조 제1항에서는 ‘…면허, 허가 또는 신고한 어업에 대한 처분을 받았거나…’로, 같은 조 제2항에서는 ‘제1항의 보상의 원인이 된 처분으로 인하여…’로,수산업법 시행령 제62조별표 4는 ‘…보상의 원인이 된 처분일이 속하는 연도…’로 각 규정하고 있는바, 이러한 규정의 취지에 비추어 보면, 어업보상의 기준시점은 면허, 허가 또는 신고한 어업권 자체에 대한 처분이 있은 시점을 말한다고 할 것이나, 어업권 자체에 대한 처분은 존재하지 아니하고 공익사업을 위하여 어업권이 수용된 경우에는 공익사업으로 인하여 어업권의 행사가 사실상 불가능해진 시점에 어업권이 취소된 것에 준하게 되며(대법원 2007. 4. 26. 선고 2004두6853 판결,대법원 2001. 4. 10. 선고 99다38705 판결등 참조),구 토지수용법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제2조 제2항 제3호에서는 어업권을 수용의 대상으로 규정하면서 제46조 제1항에서는 손실액의 산정은 수용재결 당시의 가격을 기준으로 한다고 규정하고 있으므로, 이러한 관련 규정의 취지를 종합하여 보면, 이 사건 어업보상 등의 원인이 된 처분의 시점은 공익사업의 사업인정 고시일이 아니라 공익사업으로 인하여 어업을 할 수 없게 된 때, 즉 수용이 개시되어 어업권이 사실상 소멸한 시점이라고 할 것이다.
앞서 본 사실관계에 의하면, 이 사건 양만장에 대한 어업권에 관하여 수용이 개시된 당시 이 사건 양만장은 농지를 전용하고 수조시설을 하여 뱀장어를 양식하는 어업으로서내수면어업법 시행령 제9조 제1항 제5호에서 신고어업의 대상으로 규정한 ‘육상에서 일정한 시설을 하여 수산동식물을 양식하거나 종묘를 생산하는 어업’으로서 ‘육상’양식어업에 속할 뿐구 내수면어업법 제7조 제3항소정의 ‘일정한 수면에서의 양식어업’에 해당한다고 볼 수 없고, 원고가 어업권에 대한 보상의 원인이 되는 처분일자로서 수용개시일 이전인 2000. 10. 12. 이미 이 사건 양만장에 대하여내수면어업법 제11조에 따라 신고를 한 이상 이 사건 양만장에 대하여는 구 내수면어업법이 정한 면허어업에 관한 규정이 적용될 여지가 없다. 그러므로 이 사건 양만장에 관하여 구 내수면어업법상 면허어업에 대하여 인정되는 어업권의 상실을 전제로 그에 따른 손실보상을 구하는 원고의 주장은 이유 없고, 신고어업의 상실에 대하여 인정되는 손실보상금이 인정되어야 할 것이다.
한편, 원고와 광주광역시 광산구청장 사이에 이 사건 양만장의 부지에 관하여는 보상협의가 이루어졌으나 나머지 양식시설, 지장물 및 어업보상 등에 관하여 협의가 성립하지 아니하여피고 중토위가2001. 12. 11. 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 1,952,185,600원으로, 수용시기를 2002. 1. 30.로 하는 수용재결을 한 사실은 앞서 본 바와 같으므로 원고의 어업권은 2002. 1. 30.자로 소멸되었다고 할 것이어서 위 시설 및 어업에 관한 손실액의 산정은 수용개시 당시의 가격으로 해야 할 것이다(수산업법 시행령 별표 4는 어선어구 또는 시설물의 잔존가액에 대한 보상기준도 정하고 있으므로, 시설물에 대한 보상기준 시점을 어업보상 기준시점과 달리 볼 필요는 없다고 할 것이다).
(2) 정당한 손실보상액의 산정

이 사건 하천사업으로 인하여 이 사건 양만장 운영이 불가능해진 이 사건의 경우에 이 사건 어업보상 등에 대하여는내수면어업법 제16조,수산업법 제35조 제8호,제34조 제1항 제5호,제81조 제1항,수산업법 시행령 제62조, 같은 법 시행령 별표 4,구 공특법 시행규칙 제23조 제4항, 제1항이 적용된다(대법원 2007. 4. 26. 선고 2004두6853 판결참조)고 할 것이다.
수산업법 시행령 별표 4 중 Ⅰ의 2항은 공익사업으로 인하여 신고어업이 취소된 경우와 정지된 경우의 각 보상액 산출기준을 구별하고 있으므로 이 사건 하천사업으로 인하여 위 신고어업이 취소 또는 정지되었는지에 대하여 본다. 수산업법상 어업권의 취소는 구 공특법 시행규칙 제24조의 규정에 의한 영업의 폐지와는 달리 ‘당해 영업소가 소재하거나 인접한 시군 또는 구 지역 안의 다른 장소에서는 당해 영업 허가를 받을 수 없는 경우’를 그 요건을 하고 있지 않다. 즉, 인근의 지역에서 새로이 요건을 갖추어 신고를 하는지 여부와는 무관하게 이 사건 하천사업으로 인하여 수용된 일정한 어업구역 내에서의 권리행사가 불가능해진 이상 신고어업의 취소로 보아야 할 것이다.
그렇다면, 이 사건 하천사업으로 인하여 이 사건 양만장 운영이 불가능해진 것은 신고어업이 취소된 것에 해당하여 이 사건 어업손실 등의 보상액의 산출기준은수산업법 시행령 제62조및 동법 시행령 별표 4 중 Ⅰ의 2의 가목 규정에 의하여 ‘평년수익액의 3년분＋어선어구 또는 시설물의 잔존가액’이 되는바, 이 사건 하천사업으로 인한 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상액의 평가시점은 수용개시일이므로 평년수익액(평균연간어획량×평균연간판매단가－평년어업경비)과 어선어구 또는 시설물의 잔존가액에 대한 평가시점은 이 사건 수용개시일이라고 할 것이다. 따라서 이 법원은 재결의 기초가 된 각 감정 및 제1심의 법원 감정 중 위 각 사항에 대한 평가시점을 수용개시일에 가장 근접한 수용재결일로 한 제1심 법원의 2005. 1. 10.자 호남감정평가사사무소의 감정결과(원고에게 가장 유리한 평균연간어획량을 기초로 산정한 것이다)를 따르기로 한다.
그런데 위 감정결과에 의하면, 위 별표 4 중 Ⅰ의 2의 가목 규정에 의한 신고어업이 취소된 경우의 손실보상액은 1,780,951,650원{1,266,120,000원(=평년수익액 422,040,000원×3년분)＋시설물의 잔존가액 514,831,650원}이 되고 평가시점을 수용개시일로 하더라도 동일한 손실보상액이 될 것으로 보이는바, 이는 당초 이 사건 수용재결에서 원고에 대하여 인정한 손실보상액 1,952,185,600원에 미치지 못하므로, 이 사건 이의재결에서 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금을 정당한 보상액보다 적게 산정하였다는 원고의 주장은 모두 이유 없다.
(3) 소결론

따라서, 이의재결에서 정한 손실보상금이 법원에서 인정한 손실보상금보다 더 많으므로, 굳이 이의재결 또는 그 기초가 된 감정평가의 위법사유에 대하여 더 나아가 판단할 필요 없이 원고의 피고들에 대한 청구는 모두 이유 없다고 할 것이다.
3. 결 론

그렇다면, 원고의 피고들에 대한 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로, 원고의 피고들에 대한 항소를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

감정결과에 의하면 신고어업이 취소된 경우의 손실보상액은 00원으로 산정되며 평가시점을 수용개시일로 하더라도 동일한 손실보상액이 될 것인 바, 이는 당초 수용재결에서 손실보상액 1,952,185,600원에 미치지 못하는 이상 해당 이의재결에서 정당한 보상액보다 적은 손실보상액을 산정하였다는 주장은 모두 이유 없다.