지목변경신청반려처분취소 (일반행정, 전주지방법원)
공포일: 2011.05.31 / 시행일:

【원 고】 군산레져산업 주식회사 (소송대리인 법무법인 태평양 담당변호사 윤태호)
【피 고】 군산시장
【변론종결】2011. 5. 3.
【주 문】
 1. 피고가 2008. 8. 28. 원고에 대하여 한 별지1 목록 기재 각 토지에 대한 지목변경신청반려처분을 취소한다.
 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
 3. 소송비용 중 60%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

【청구취지】 피고가 2008. 8. 28. 원고에 대하여 한 별지1, 2 목록 기재 각 토지에 대한 지목변경신청반려처분을 취소한다.
【이 유】 1. 처분의 경위
 가. 원고는 2004. 6. 22. 피고로부터 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2003. 12. 30. 법률 제7016호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제88조 및 동법 시행령(2005. 1. 15. 대통령령 제18680호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제97조에 의하여 염전과 전, 답, 잡종지 등으로 이루어진 군산시 옥구읍 어은리, 같은 옥서면 옥봉리 일원을 사업시행지로 한 도시계획시설(체육시설)인 군산컨트리클럽 골프장(이하 ‘이 사건 골프장’이라 한다) 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 실시계획을 인가받아 이 사건 사업을 시행하고 있는 법인이다. 
 나. 원고는 2006. 10. 23. 이 사건 사업 중 제2단계분 9홀(대중, 사업면적 : 410,875㎡)에 대한 준공검사를, 2007. 2. 13. 이 사건 사업 중 제3단계분 18홀(회원제, 사업면적 : 670,293㎡)에 대한 준공검사를, 2008. 3. 21. 이 사건 사업 중 제4단계분 18홀(대중, 사업면적 : 606,563㎡)에 대한 준공검사를 각 필한 뒤, 2008. 7. 15. 피고에게 위 2, 3, 4단계분 사업면적에 포함된 토지들 중 별지1 목록 기재 70필지(면적 합계 450,975㎡)의 각 토지에 대하여는 그 지목을 ‘구거’로, 별지2 목록 기재 81필지(면적 합계 152,245㎡)의 각 토지에 대하여는 그 지목을 ‘임야’로 각 변경하여 달라는 내용으로 지목변경신청을 하였다(이하 별지1, 2 목록 기재 각 토지를 통틀어 ‘이 사건 각 토지’라고 한다). 
 다. 그런데 피고는, 2008. 7. 16. 및 같은 달 30. 2차례에 걸쳐 원고에게 “이 사건 각 토지는 도시계획시설(체육시설 : 골프장) 실시계획이 인가되어 준공검사 완료된 토지로, 행정자치부의 「골프장 및 스키장 부지의 지적정리에 관한 지침」 및 그 보완지침(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에 의거 체육용지로 지목변경이 가능한 토지이나 구거 및 임야로 지목변경 신청되었으므로, 지목변경 신청서 내용 중 ‘이동후 지목’을 ‘구거’ 및 ‘임야’에서 ‘체육용지’로 정정 신청하라”는 취지로 보완요구를 하였고, 원고가 이에 응하지 아니하자 2008. 8. 11. 위 지목변경신청을 반려하였다. 
 라. 원고는 2008. 8. 26. 재차 피고에게 위 2008. 7. 15.자 신청과 같은 내용으로 이 사건 각 토지에 대한 지목변경신청(이하 ‘이 사건 지목변경신청’이라 한다)을 하였고, 피고는 2008. 8. 28. 원고에게 “이 사건 각 토지는 당초 도시계획시설(체육시설 : 골프장) 실시계획 인가 및 준공검사되어 체육활동에 적합한 시설과 형태를 갖춘 토지 및 이에 접속된 부속시설물로서 체육용지이며, 전체의 체육시설(골프장) 부지 내에서 각각 시설별로 세분화된 내용으로 지목이 변경되는 것은 아니다”라는 이유로 이 사건 지목변경신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
 마. 원고는 이에 불복하여 2008. 10.경 감사원에 이 사건 처분에 관한 심사청구를 하였으나, 감사원은 2010. 4. 23. 원고의 청구를 기각하는 심사결정을 하였다.
【인정 근거】다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 2, 갑 제2, 3, 4호증의 각 4, 갑 제5, 6, 7호증의 각 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
 2. 이 사건 처분의 적법 여부
 가. 원고의 주장
 1) 국토이용법 제43조 제2항 및 구 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(2004. 12. 3. 건설교통부령 제414호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시계획시설규칙’이라 한다) 제101조 제4항은, 도시지역 외의 지역에 설치하는 체육시설의 부지에 관하여 녹지용지를 전체부지 면적의 40% 이상으로 할 것을 요구하고 있고, 이에 따라 임야 지역에 건설되는 대부분의 골프장들은 그 개발부지에 포함되는 임야 일부를 그대로 보전하여 녹지를 확보하고 있는데, 이와 달리 원고는 위 요건을 충족시키기 위하여 본래 염전, 잡종지 등이었던 이 사건 사업부지에 구거, 임야 등을 새로이 조성하여 녹지용지를 확보할 수밖에 없었는바, 이 사건 각 토지들은 위와 같이 녹지용지 확보의 목적에서 구거 내지 임야로 조성되었고 피고도 이를 녹지용지로 보고 도시계획사업 실시계획을 인가한 이상, 비록 부수적으로는 이 사건 골프장 내 홀과 홀을 구분하거나 일종의 해저드의 기능을 하는 측면이 있다 하더라도 그 주된 목적과 용도, 기능 및 현황에 비추어 별지1 목록 기재 각 토지들은 ‘구거’에, 별지2 목록 기재 각 토지들은 ‘임야’에 해당한다고 할 것임에도, 피고는 이와 달리 구 지적법(2009. 6. 9. 법률 제9774호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 및 동법 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다)상 1필 1목의 원칙, 주지목추종의 원칙 등에 반하는 내용의 이 사건 지침에 의거하여 이 사건 사업부지 내 모든 토지가 일률적으로 체육용지에 해당한다고 보아 이 사건 지목변경신청을 반려하였는바, 이는 위 각 법령에 위반한 위법한 처분이다. 
 2) 또한, 원고는 이 사건 골프장에 관한 도시계획시설사업의 실시계획을 수립하는 과정에서 국토이용법 등 관련 규정에 부합하는 기준(특히, 녹지용지의 확보방안)에 관하여 건설교통부로부터 질의, 회신을 받은 내용을 바탕으로 사업부지의 조성을 설계하였고, 이후 이 사건 사업실시계획인가 및 준공검사를 받는 과정에서 피고에게 제출한 토지이용현황 및 토지이용계획에도 이 사건 각 토지를 녹지용지로 조성할 것이라는 의사를 지속적으로 표명하였는데, 피고는 이를 그대로 인가하고 준공검사필증을 교부하였으며, 한편, 군산시의 지적과 담당 공무원은 이 사건 사업 준공 부지에 대한 지적 정리를 하는 과정에서 사업부지 내 개별 필지에 대한 지목변경 신청과 관련하여 구거 및 임야 등 현상대로의 지목변경에 별다른 문제가 없을 것이라는 견해를 표명하였는바, 원고가 위와 같은 견해표명을 신뢰한 데에 하등의 귀책사유가 없고, 나아가 원고가 위 견해표명을 믿고 이 사건 골프장을 건설한 이상, 피고가 당초의 견해표명에 반하는 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로서 위법하다.
 나. 관계법령
 별지 관계법령 기재와 같다.
 다. 인정사실
 다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 앞서 든 증거들 및 갑 제2, 3, 4호증의 각 1, 2, 3, 을 제2호증의 1, 2, 3의 각 기재 및 이 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다. 
 1) 원고는 이 사건 사업실시계획인가신청 당시, 도시계획시설규칙에서 요구하는 녹지용지 비율(전체 부지 면적의 40% 이상)을 충족시키기 위하여 이 사건 각 토지를 녹지시설인 구거 내지 임야로 조성하기로 하는 내용의 토지이용계획서를 피고에게 제출하였고, 피고는 ‘골프장으로 계획한 부지에 자연녹지가 없을 경우 골프장 안의 녹지용지 내에 설치되는 연못 및 수로를 녹지시설로 볼 수 있다’는 취지의 구 건설교통부의 질의·회신(2003. 11. 26.자 도시58214-2054)을 근거로 위와 같은 내용의 원고의 이 사건 사업실시계획을 인가하였다. 
 2) 이후 원고는 폐염전 부지 중 일부를 절토하고 그 흙을 사용하여 다른 부지를 성토하여 골프코스를 조성하는 방식으로(별지1 목록 기재 각 토지는 위와 같이 절토된 부분에 유수가 생김으로써 생성된 부분이다) 이 사건 사업 중 2, 3, 4단계분 공사를 시행한 뒤, 피고로부터 각 준공검사를 필하였는데, 당시 원고가 제출한 각 단계별 공사완료보고서, 토지이용계획표, 토지이용계획도에 따르면, 원고는 이 사건 각 토지들을 원형보전녹지(별지1 목록 기재 각 토지는 구거, 별지2 목록 기재 각 토지는 임야)로 계획·조성한 것으로 되어 있고, 피고는 이를 그대로 인정하여 원고에게 각 준공검사필증을 교부하였다. 
 3) 한편, 구 행정자치부가 1990. 2. 10. 및 같은 해 4. 12. 시달한 이 사건 지침의 주요내용은 다음과 같다. 
- 골프장 및 스키장 부지의 지적정리에 관한 지침시달(1) -
 2. 지적정리 원칙
 나. 지목설정
 사업계획에 포함된 모든 토지(건축물, 주차시설, 연못, 자연상태의 임야 등)는 주지목추종의 원칙을 적용하여 일괄 유원지로 지목을 설정하고, 토지 소유자가 사업주가 아니더라도 사업계획에 포함된 모든 필지는 유원지로 지목 설정
 * 농보법, 산림법 등 개별법에 의한 농지전용, 산림훼손, 토지의 형질변경 등 인허가에 따른 형질변경 행위가 이루어지지 않은 필지도 유원지로 일괄 지목설정
- 골프장 및 스키장 부지의 지적정리에 관한 보완지침 시달(2) -
 2. 골프장을 유원지로 설정하는 범위
 가. 유원지로 설정할 일단의 구역범위
 ○ 골프장사업을 한 각종시설 전부(홀, 홀과 홀 사이의 임상, 클럽하우스, 캐디기숙사, 주차장, 전용도로, 오수처리장, 연못과 같은 장애시설, 그늘집 등 포함)
 나. 구역 내이나 유원지에서 제외될 토지
 ○ 지형상 골프시설과 연속성이 없는 독립된 산봉우리 또는 저지대 농경지로서 골프시설에 전연 활용되지 아니하고 원상태로 있는 토지
 ○ 전용도로가 아닌 일반 공중이 이용하는 도로
 ○ 일반농지의 관개용수에 공하는 유지
 ○ 전용시설이 아닌 일반공중이 이용하는 별장, 방가로, 호텔 등 시설부지
 4) 현재 별지1 목록 기재 각 토지 중 제3항 기재 토지 등 11필지 124,129㎡은 클럽하우스 부근부터 배수구까지 길게 이어진 길이 약 1,700m, 폭 약 50m 내외의 호수 형태로 조성되어 있고, 같은 목록 제44항 기재 토지 등 27필지 103,350㎡는 길이 1,200m, 폭 30m 내지 240m 가량의 큰 호수 형태로 되어 있으며, 같은 목록 제9항 기재 토지 등 2필지 21,455㎡ 및 제37항 기재 토지 등 30필지 129,238㎡는 다양한 규모의 호수 또는 연못 형태로 되어 있는데, 위 각 토지들은 이 사건 골프장 내 각 골프코스의 각 홀들과 접해 있으며, 이곳에 골프공이 들어갈 경우 해저드 처리를 하고 있다. 
 한편, 위 각 토지에 형성된 수로는 당초부터 배수로로 설계된 것이고, 각 토지들 사이에는 각 수로가 순환이 되도록 연결하는 통수관이 있어 단절된 것처럼 보이는 부분들도 지하의 통수로에 의하여 바깥쪽 구거와 모두 연결되어 있으며, 배수를 위한 별도의 펌핑 시설이 설치되어 있고, 골프장 유수의 수위 조절과 배수, 그리고 바닷물의 역류를 막기 위하여 제방, 난산갑문 및 하제 1갑문이 설치되어 있다. 
 5) 별지2 목록 기재 각 토지는 이 사건 골프장 내 각 골프코스의 각 홀 사이를 구분하기 위한 목적으로 조성되었고, 현재 그 폭이 약 20m~40m 정도인 낮은 언덕(높이 약 1m 내외)의 형태로서, 골프코스의 각 홀(러프 또는 페어웨이)과 접해 있으면서 홀과 홀을 구분하는 기능을 하고 있으며, 그 위에는 페어웨이와는 다른 종류의 풀과 나무가 심어져 있으나, 그 식재된 수량은 많지 않고, 골프경기를 하다가 이곳에 골프공이 들어갈 경우 해저드 처리를 하고 있다. 
 라. 판단
 1) 지목의 종류 및 설정방법 등
구 지적법 제2조는 ‘지목’을 ‘토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것’이라고 정의하고, 그 종류를 전, 답, 임야, 염전, 구거, 체육용지 등으로 구분하고 있으며, 동법 시행령 제5조에 의하면, ‘임야’는 ‘산림 및 원야를 이루고 있는 수림지·죽림지·암석지·자갈땅·모래땅·습지·황무지 등의 토지’이고(제5호), ‘구거’란 ‘용수 또는 배수를 위하여 일정한 형태를 갖춘 인공적인 수로·둑 및 그 부속시설물의 부지와 자연의 유수가 있거나 있을 것으로 예상되는 소규모 수로부지’이며(제18호), ‘체육용지’는 ‘국민의 건강증진 등을 위한 체육활동에 적합한 시설과 형태를 갖춘 종합운동장·실내체육관·야구장·골프장·스키장·승마장·경륜장 등 체육시설의 토지와 이에 접속된 부속시설물의 부지를 말하되, 다만, 체육시설로서의 영속성과 독립성이 미흡한 정구장·골프연습장·실내수영장 및 체육도장, 유수(유수)를 이용한 요트장 및 카누장, 산림안의 야영장 등의 토지를 제외한다’(제23호)고 규정되어 있다. 
 한편, 위 시행령 제6조 제1항은 지목의 설정방법에 관하여 ① 필지마다 하나의 지목을 설정하고(1필 1목의 원칙), ② 1필지가 2 이상의 용도로 활용되는 경우에는 주된 용도에 따라 지목을 설정하도록 규정하고 있는바, 위 규정에 따르면, 이른바 ‘주지목 추종의 원칙’은 1필지의 토지를 단위로 하여 적용되는 것이라고 봄이 상당하므로, 이와 달리 주지목 추종의 원칙을 일단의 사업시행부지 전체에 유추적용하여 ‘골프장 등의 사업계획에 포함된 모든 토지(건축물, 주차시설, 연못, 자연상태의 임야 등)에 대하여 일괄하여 체육용지로 지목을 설정하되, 다만 예외적으로 지형상 골프시설과 연속성이 없는 독립된 산봉우리 또는 저지대 농경지로서 골프시설에 전연 활용되지 아니하고 원상태로 있는 토지 등에 대하여만 체육용지로 보지 아니한다’는 취지의 이 사건 지침은, 그 지침에서 예외로 열거하지 아니한 부분에 대하여 1필 1목의 원칙을 배제하는 것으로 해석되는 한, 위 시행령에 반한다고 할 수 밖에 없다.
 따라서 이 사건 각 토지들의 지목을 설정함에 있어서는 이 사건 지침을 기준으로 삼을 것이 아니라, 앞서 본 구 지적법 및 동법 시행령을 비롯한 관련 법령에 의거하여 판단하여야 하는바, 그렇다면 이 사건의 주된 쟁점은 이 사건 각 토지들이 ‘체육시설의 토지 및 이에 접속된 부속시설물의 부지’에 해당하는지 여부라 할 것이다. 
 2) 별지1 목록 기재 각 토지에 대한 판단
 살피건대, 앞서 본 인정사실에 의하면, 별지1 목록 기재 각 토지들은 이 사건 골프장 부지의 특수성으로 인하여 당초 배수로의 용도로 만들어진 것으로, 일반적인 워터해저드와 달리 그 면적이 이례적으로 상당히 넓은 편에 속하고, 수로의 순환을 위한 통수관과 별도의 펌핑 시설, 바닷물의 역류를 막기 위한 제방, 난산갑문, 하제 1갑문 등이 설치되어 있는 점 등에 비추어 보면, 그 주된 기능은 골프장 토지의 염분 제거 등을 위한 배수기능이고, 다만 일부 워터해저드로 활용되고 것은 로컬룰의 적용에 따른 부수적인 기능에 불과한 것으로 보이는 바, 이는 체육시설에 접속된 부속시설물이라기보다는 독립적인 ‘구거’에 해당한다고 봄이 상당하므로, 구거 상태인 별지1 목록 기재 각 토지들이 체육용지에 해당함을 이유로 원고의 지목변경신청을 반려한 것은 위법하다고 할 것이다. 
 3) 별지2 목록 기재 각 토지에 대한 판단
 다음으로 별지2 목록 기재 각 토지들이 과연 임야에 해당하는지에 관하여 살피건대, 앞서 본 인정사실에 의하면, 위 토지들의 현황은 그 자체로 임야에 해당한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 체육시설의 설치 이용에 관한 법률 시행규칙 제8조 [별표 4] 2.의 가.에서 ‘각 골프코스 사이에 이용자가 안전사고를 당할 위험이 있는 곳은 20미터 이상의 간격을 두고, 골프코스 주변, 러프지역, 절토지 및 성토지의 경사면 등에는 조경을 하여야 한다’고 규정한 취지를 보태어 보면, 원고는 위 규정에서 요구하는 안전지대 또는 조경지로서 위 각 토지를 조성한 것에 불과하여 이는 체육시설에 접속된 부속시설물의 부지라 할 것인 이상, 별지 2목록 기재 토지들이 임야에 해당함을 전제로 한 원고의 신청은 허용될 수 없다고 할 것이다.
 나아가, 원고는 이 사건 사업실시계획인가 및 준공검사를 받는 과정에서 피고에게 이 사건 각 토지를 구거 또는 임야로 조성한다는 내용의 토지이용계획 등을 제출하여 왔고, 피고도 이를 그대로 인정하였으며, 한편, 군산시의 지적과 담당 공무원이 이 사건 각 토지에 대하여 구거 또는 임야 등 현상대로의 지목변경에 별다른 문제가 없을 것이라는 견해를 표명한 이상, 피고가 당초의 견해표명에 반하는 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로서 위법하다고 주장하나, 군산시의 지적과 담당 공무원이 이 사건 각 토지의 지목변경에 대하여 원고가 주장하는 바와 같은 내용의 견해를 표명하였다는 점을 인정할 아무런 증거가 없고, 피고가 이 사건 사업실시계획인가 및 준공검사 과정에서 원고가 제출한 토지이용현황 및 토지이용계획을 그대로 받아들였다고 하더라도, 그러한 행위가 원고가 조성한 토지의 현황이 임야로서 인정되지 아니하는 경우에까지 그 지목을 임야로 변경하여 주겠다는 견해를 표명한 것으로 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없는 이상, 이를 전제로 한 원고의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 
 4) 소결론
 따라서, 피고가 별지1 목록 기재 각 토지에 대한 지목변경신청을 반려한 처분은 위법하고, 별지 목록 기재 각 토지에 대한 지목변경신청을 반려한 처분은 적법하다.
 3. 결론
 그렇다면 이 사건 청구 중 원고의 별지1 목록 기재 각 토지에 대한 부분은 이유 있으므로 이를 인용하고, 나머지 청구 부분은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
[별지 생략]

판사 김종춘(재판장) 윤미림 김선영