진폐위로금차액부지급처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【주문】1. 피고가 2016. 5. 13. 원고 원고1에 대하여 한, 2016. 1. 26. 원고 원고2에 대하여 한, 2016. 3. 14. 원고 원고3에 대하여 한, 2016. 6. 14. 원고 원고4에 대하여 한, 2016. 6. 15. 원고 원고5에 대하여 한 각 진폐위로금 차액 부지급 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】주문과 같다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 원고들은 아래 표 기재와 같이 소외 망 소외1, 소외2, 소외3, 소외4, 소외5의 유족들이고, 망인들은 탄광에서 근무하다 퇴직한 후 아래 표 기재와 같이 진폐증 및 진폐증의 합병증으로 진단받고 요양하던 중 사망한 사람들이다.

망인유족(원고)진단일진폐병형사망일합병증

소외1원고11999. 8. 13.1/12013. 3. 22.활동성 폐결핵

소외2원고22007. 3. 5.1/12012. 12. 31. 활동성 폐결핵

소외3원고31998. 8. 13.1/12013. 8. 6.활동성 폐결핵

소외4원고41987. 11. 6.2/22013. 8. 6.활동성 폐결핵

소외5원고51988. 8. 29.2/12014. 1. 24.활동성 폐결핵

나. 피고는 망인들에게 「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정된것, 이하 '개정 진폐예방법'이라 한다) 제24조 제1항 제2호, 제3항 단서, 제25조 제2항 [별표 2]에 따라 망인들의 유족인 원고들에게 진폐재해위로금을 지급하였다.
다. 원고들은 망인들이 개정 진폐예방법의 시행일인 2010. 11. 21. 이전에 진폐증 진단을 받은 사람들로서 '개정 진폐예방법의 시행 전에 장해위로금의 지급사유가 발생한 근로자'에 해당하므로 개정 진폐예방법 부칙 제5조에 따라 구「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」 (2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정되기 전의 것, 이하 '구진폐예방법'이라 한다)에서 정한 유족위로금이 지급되어야 한다고 주장하며, 구 진폐예방법에 따라 산정된 유족위로금과 개정 진폐예방법에 따라 지급된 진폐재해위로금의 차액을 지급하여 줄 것을 청구하였다. 그러나 피고는 2016. 5. 13. 원고 원고1에 대하여, 2016. 1. 26. 원고 원고2에 대하여, 2016. 3. 14. 원고 원고3에 대하여, 2016. 6. 14. 원고 원고4에 대하여, 2016. 6. 15. 원고 원고5에 대하여 '망인들은 진폐증에 대한 요양결정을 받아 요양 중 사망한 사람들로서 개정 진폐예방법 부칙 제5조의 '종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로자를 포함한다)'에 해당하지 않아 개정 진폐예방법이 적용되어야 한다는 이유로 이를 거부하는 각 부지급 처분을 하였다(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 5, 6호증, 을 제1 내지 6, 9 내지 12호증 (가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
망인들은 개정 진폐예방법 시행 전에 진폐증 진단을 받았는데 진폐증은 그 특성상 진폐증으로 진단 받는 즉시 증상이 고정되었다고 보아야 하므로 망인들은 개정 진폐예방법 시행 전에 이미 장해위로금의 지급대상이 되었다. 따라서 피고는 개정 진폐예방법 부칙 제5조에 따라 원고들에게 구 진폐예방법상의 유족위로금을 지급하여야 함에도 망인들이 사망 전에 요양급여를 수령하였다는 사정만으로 개정 진폐예방법 제24조 제3항 단서가 적용된다는 전제에서 구 진폐예방법에 따라 산정된 유족위로금과 개정 진폐예방법에 따라 지급된 진폐재해위로금의 차액 지급을 거부한 이 사건 각 처분은 위법하다.
나. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
다. 망인들이 개정 진폐예방법 시행 전에 장해위로금의 지급사유가 발생한 근로자에 해당하는지 여부
1) 이 사건의 쟁점
원고들이 개정 진폐예방법 부칙 제5조에 따라 구 진폐예방법 제24조 제4항에서 정한 유족위로금을 수령하기 위해서는 망인들이 ① 개정 진폐예방법 시행 전에 구 진폐예방법에서 정한 장해위로금을 수령하였거나, ② 개정 진폐예방법 시행 전에 장해위로금의 지급사유가 발생하였어야 하는데, 망인들이 구 진폐예방법에 따라 장해위로금을 수령하지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 망인들이 개정 진폐예방법 시행 전에 구 진폐예방법에 따라 '장해위로금의 지급사유가 발생한 근로자'에 해당하였는지가 문제된다.
2) 진폐와 관련한 산업재해보상보험법령의 변천
가) 1995. 4. 15. 전부 개정된 산업재해보상보험법 시행령 및 1995. 4. 29. 전부 개정된 산업재해보상보험법 시행규칙은 진폐로 인한 환기기능과 심폐기능의 장해판정 및 병형을 기준으로 위 시행령 [별표 2] 신체장해등급표의 1급, 3급, 5급, 7급, 11급에 해당하는 것으로 보도록 하되 '심폐기능장해가 없는 자로서 병형이 2형 이상으로 판정된 자'는 진폐로 인한 환기기능과 심폐기능의 장해판정과는 무관하게 병형만을 기준으로 11급에 해당하도록 규정하였으나, 진폐증 1형 진단을 받은 경우에는 신체장해등급 규정이 없어 장해급여의 대상이 되지 아니하였다.
나) 2003. 7. 1. 개정된 산업재해보상보험법 시행규칙 제57조 [별표 5] 진폐근로자에 대한 요양기준폐질등급기준 및 장해등급 기준에서 심폐기능 장해가 없는 경우라도 진폐병형이 1형으로 판정된 자는 산업재해보상보험법 시행령 [별표 2] 신체장해등급표의 13급에 해당하도록 규정하였다.
다) 2008. 6. 25. 전부 개정된 산업재해보상보험법 시행령 [별표 4]는 진폐증 병형의 판정기준에 관하여 의증, 1형, 2형, 3형, 4형으로 구분하고, 위 시행령 [별표 6]은 진폐로 인한 심폐기능의 장해판정 및 병형을 기준으로 3급, 5급, 7급, 9급, 11급, 13급에 해당하는 것으로 보도록 규정하되, 진폐증의 병형이 2, 3형 또는 4형인 사람은 심폐기능의 장해판정과 무관하게 제11급에, 진폐증의 병형이 1형인 사람은 심폐기능의 장해판정과 무관하게 13급에 해당하도록 하였다.
라) 2010. 5. 20. 개정된 산업재해보상보험법 제91조의8 제3항은 합병증 등으로 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자에 대하여는 진폐병형을 고려하여 진폐장해등급을 결정한다고 규정하고, 2010. 11. 15. 개정된 산업재해보상보험법 시행령 제83조의2 제2항 [별표 11의3]은 진폐의 병형이 2형인 사람은 11급에, 진폐의 병형이 1형인 사람은 13급에 해당하도록 규정하였다.
3) 진폐증의 병리학적 특성
진폐증은 폐에 분진이 침착하여 폐 세포의 염증과 섬유화(흉터) 등의 조직 반응이 유발되어 심폐기능 등에 장애가 초래되는 질병으로, 분진이 발생하는 근무환경을 떠나더라도 그 진행이 계속되고, 그 진행 정도도 예측이 어려우며, 현대의학상 진폐증 자체를 낫게 하는 치료법은 없다. 진폐증에 이환되면 심폐기능의 장애가 발생하는 경우가 많은데, 이 경우는 증상에 대한 보존적 치료가 시행되고, 진폐증에 이환되었으나 아무런 증상이 없는 경우도 있다(대법원 1997. 12. 26. 선고 97다28780 판결, 대법원 1999. 6. 22. 선고 98두5149 판결 등 참조).
4) 판단
망인들이 생전에 진폐증으로 진단을 받은 후 합병증 치료를 위해 요양급여를 수령하던 중에 사망한 사실은 다툼이 없고, 산업재해보상보험법은 보험급여의 종류를 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 유족급여, 상병보상연금, 장의비로 구분하면서 '장해'를 부상 또는 질병이 치유되었으나 신체에 남은 영구적인 정신적 또는 육체적 훼손으로 인하여 노동능력이 손실 또는 감소된 상태라고 규정하고, '치유를 부상 또는 질병이 완치되거나 부상 또는 질병에 대한 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없고 그 증상이 고정된 상태에 이르게 된 것이라고 규정하고 있기는 하다.
그러나 앞서 본 바와 같은 진폐장해등급과 관련한 산업재해보상보험법령의 변천과정, 진폐증의 병리학적 특성 및 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 망인들은 진폐증 진단 당시 이미 더 이상 해당 진폐병형에 대하여는 치료의 효과를 기대할 수 없고 그 증상이 고정된 상태에 이르렀던 것으로 보여 구 진폐예방법상의 장해위로금 지급사유가 발생했던 것으로 보인다.
가) 망인들이 개정 진폐예방법 시행 전에 이미 진폐증 진단을 받은 사실은 앞서 살핀 바와 같은데 진폐증의 병리학적 특성에 비추어 보면 진폐증은 여러 가지 진폐 합병증에 노출되기 쉽고 요양급여는 위와 같은 진폐로 인한 합병증 치료를 위해 지급되는 것으로 보인다. 따라서 동일한 상병에 대해 요양급여와 장해급여가 동시에 지급되는 상황이라고 볼 수 없다
나) 진폐증은 한 번 발병하면 호전되는 경우가 드물고 진폐근로자가 진폐증 자체로 사망하기보다는 그 합병증으로 사망하게 되는데 망인들의 경우에도 결국 위 합병 증으로 사망에 이르게 된 것으로 보인다.
다) 1995. 4. 29. 개정된 산업재해보상보험법 시행령은 진폐병형만을 기준으로 장해등급판정이 가능하도록 규정하였고, 2003. 7. 1. 개정된 산업재해보상보험법 시행규칙 제57조 [별표 5]에 의하더라도 심폐기능의 장해가 없는자로서 진폐증의 병형이 1형으로 판정된자는 당시 시행되던 시행령 [별표 2]에서 정한 신체장해등급표의 13급에 해당하도록 규정하였으며, 2008. 6. 25. 개정된 산업재해보상보험법 시행령에 의하면 진폐장해등급판정에 있어서는 심폐기능에 장해가 없다고 하더라도 진폐병형이 1형이면 제13급, 2 내지 4형이면 제11급의 장해등급이 기본적으로 부여되도록 하였다. 이와 같이 산업재해보상법령은 근로자의 진폐병형 1형 이상에 해당하는 경우 이미 폐기능에 장해가 발생하였음을 인정하고 있는 것으로 보인다.
라) 피고는 망인들이 피고로부터 요양승인을 받고 사망하기까지 요양급여, 휴업급여 및 상병보상연금을 지급받았는데, 요양 종결 전 요양급여, 휴업급여 또는 상병보상연금을 지급받으면서 요양 종결 후 장해가 남는 경우에 지급되는 장해급여를 동시에 지급받을 수는 없으므로, 망인들에게 구 진폐예방법에 따른 장해위로금의 지급사유가 발생하였다고 볼 수 없다는 취지로 주장한다. 그러나 산업재해보상보험법령상 요양급여의 기준과 장해급여의 기준이 반드시 일치하지는 아니한 점, 휴업급여 및 상병보상연금은 장해급여와 그 취지가 일부 중복되는 면이 있는 것으로 보이기는 하나 완전히 동일한 것은 아니며 지급기준 및 지급액도 다른 점, 진폐증에 대하여는 다른 상병의 경우와는 달리 진폐증의 완치나 진폐증에 대한 치료의 효과를 기대할 수 없게 되므로 그 증상이 고정된 상태에 이르게 될 것을 요구하지 아니하고 곧바로 해당 장해등급에 따른 장해급여를 지급하도록 하는 것이 바람직한 점(대법원 1999. 6. 22. 선고 98두5149 판결 참조) 등에 비추어 보면, 망인들이 요양승인을 받고 사망하기까지 요양급여, 휴업급여 및 상병보상연금을 지급받았다고 하더라도 장해급여를 청구할 수 있었다고 봄이 타당하다.
따라서 망인들은 개정 진폐예방법 부칙 제5조의 '개정 진폐예방법 시행 전에 장해위로금의 지급사유가 발생한 근로자'에 해당한다고 보아야 할 것인바, 피고가 개정 진폐예방법을 적용하여 진폐재해위로금만을 지급한 채 구 진폐예방법상 유족위로금과 지급된 진폐재해위로금의 차액의 지급을 거부한 이 사건 각 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
라. 피고의 소멸시효 주장에 대한 판단
피고는 진폐증 또는 그 합병증으로 요양승인될 당시 이미 장해위로금의 지급사유가 발생한 것이라면, 원고들이 청구하는 유족위로금은 청구 당시 이미 3년의 소멸시효가 경과하여 지급될 수 없다는 취지로 주장한다.
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서 다른 사유를 추가 혹은 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다(대법원 2014. 10. 27. 선고 2012뒤1959 판결 등 참조).
피고의 위 소멸시효 주장은 당초 이 사건 각 처분의 처분사유로 삼지 아니한 새로운 처분사유를 추가하는 것인데, 이와 같은 사유는 피고가 당초 이 사건 각 처분의 근거로 삼은 "망인들이 개정 진폐예방법 부칙 제5조의 '개정 진폐예방법 시행 전에 장해위로금의 지급사유가 발생한 근로자에 해당하지 아니하여 구 진폐예방법에 따른 유족위로금이 지급될 수 없다는 사유''와 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 것이라고 볼 수 없으므로, 위와 같은 처분사유의 추가는 허용되지 아니한다.
또한, 소멸시효는 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행하고(민법 제166조 제1항 참조), 구 진폐예방법 제24조 제4항은 같은 조 제1항 제3호에 따른 유족위로금은 근로자가 진폐로 사망하여 그 유족이 산업재해보상보험법에 따른 유족급여의 대상이된 경우에 지급한다고 규정하고 있으므로, 유족위로금을 지급받을 원고들의 권리에 관한 소멸시효의 기산점은 망인들이 사망한 때라고 보아야 하는데, 이와 달리 피고의 소멸시효 주장은 망인들이 진폐증 또는 그 합병증으로 요양승인될 당시를 소멸시효의 기산점으로 삼고 있다.
따라서 피고의 위 주장은 어느 모로 보나 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 재판장 판사1
판사 판사1
판사 판사2