손실보상금청구 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2002.11.06 / 시행일:

【원 고】 원고 1 외 1인 (소송대리인 법무법인 세명 담당변호사 이용인 외 1인)
【피 고】 서울특별시 외 1인 (소송대리인 변호사 유재방)
【주 문】
 1. 이 사건 소를 모두 각하한다.
 2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.

【청구취지】 피고 중앙토지수용위원회(이하 '피고 중토위'라 한다)가 2001. 9. 18. 원고 1에 대하여 한 [별지] 목록 기재 토지들(이하 '이 사건 토지들'이라 한다)의 손실보상에 관한 이의재결을 취소한다.
 피고 서울특별시는 원고 2 또는 원고 1에게 금 1,238,687,800원을 지급하라.
【이 유】 기초 사실
 가. 이 사건 토지들은 1975. 8. 30. 같은 동 304의 4 하천 1,243평(이하 '원토지'라고 한다)에서 분할되어 나온 토지이고, 위 원토지는 1954. 3. 31. 같은 동 304 전 2,400평에서 분할되면서 같은 날 하천으로 지목 변경되고 1964. 6. 1. 건설부고시 제897호 '건설부장관이 관리하는 하천구역 인정의 건'에 의하여 직할하천인 한강의 하천구역으로 편입되었는바, 대한민국은 원토지에서 이 사건 토지들이 분할된 후인 1976. 1. 31. 이 사건 토지들이 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 것, 이하 '법률 제2292호 하천법'이라 한다) 제2조 제1항 제2호 (가)목 소정의 하천구역으로서 대한민국에 귀속되었다고 보고 부동산등기법에 따라 그 등기부를 폐쇄하였다. 
 나. 그런데 이 사건 토지들은 위와 같이 지목이 하천으로 변경될 무렵인 1954.경부터 한강에 포락되어 사실상 하천부지화 되어 있었으나 피고 서울특별시가 1973.경부터 시행한 화양지구 추가토지구획정리사업을 추진하면서 이 사건 토지들로부터 남쪽 하심측으로 더 내려간 곳에 제방을 쌓고 바깥쪽 땅인 이 사건 토지들을 비롯한 인근 일대를 성토하는 공사를 시행함으로써 위 토지들은 성토된 상태에서 한강제방의 바깥쪽에 위치하게 되었고, 이에 따라 1978. 1. 12. 이 사건 토지들에 관하여 대한민국 앞으로 소유권보존등기가 마쳐지고, 1978. 9. 28. 피고 서울특별시 앞으로 같은 해 5. 20. 양여를 원인으로 한 소유권이전등기가 마쳐졌으며, 1979. 4. 30. 이 사건 토지인 같은 동 304의 6 대 1,375㎡와 같은 동 304의 7 대 53㎡로 지목 변경(하천에서 대지로) 및 면적단위환산이 되었다.
 다. 한편, 원고 1은 원토지의 등기명의자이자 자신의 망모였던 소외인으로부터 그 생전에 이 사건 토지들을 양수하였다고 주장하면서 1989. 12. 5. 서울특별시에 이 사건 토지들의 하천구역 편입에 따른 손실보상을 청구하였고, 이에 하천관리청인 서울특별시장은 1990. 11. 이 사건 토지를 법률제3782호하천법중개정법률부칙제2조의규정에의한하천편입토지의보상에관한규정(1986. 6. 12. 대통령령 제11919호, 이하 '보상규정'이라고 한다)이 정하는 하천 편입토지로 보고 위 보상규정에 의거하여 보상금액을 산정한 다음 위 원고에게 그 보상금 128,069,500원을 수령하라는 통지를 하였으나 위 원고가 보상금이 적다는 이유로 증액을 요구하자 1991. 12. 18. 위 원고를 피공탁자로 하여 위 보상금을 법원에 공탁하였다.
 라. 그 후 원고 1은 대한민국과 피고 서울특별시를 상대로 하여 이 사건 토지에 대한 손실보상금을 청구하는 소를 제기하였는바, 1996. 2. 23. 대법원에서는 이 사건 토지들이 1964. 6. 1. 하천구역에 편입되었다면 그 토지소유자는 1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정된 하천법 개정법률 부칙 제2조 제1항에 따라 직접 하천관리청에 대하여 손실보상을 청구할 수는 없다 할 것이고, 이러한 경우 토지소유자는 구 하천법(1963. 12. 5. 법률 제1475호로 개정된 것, 이하 '법률 제1475호 하천법'이라 한다) 제62조가 정한 절차에 의하여 손실보상을 받을 수 있게 되어 있고, 위 조항에 의한 손실보상을 받기 위하여는 하천관리청과 협의를 하고 그 협의가 성립되지 아니할 때나 손실보상금에 관하여 불복이 있으면 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있으며, 그 재결에 대하여도 불복일 때는 재결에 대하여 행정소송을 제기하여 그 결과에 따라 손실보상을 받을 수 있을 뿐이라고 하면서, 위 원고의 청구를 기각한 원심을 확정하였다. 
 마. 이에 원고 1은 1996. 3. 23. 피고 중토위에게 피신청인을 대한민국 및 건설부장관으로 하여 손실보상재결을 신청하였으나, 위 피고는 1996. 6. 18. 이 사건 토지들이 위치한 한강의 하천관리청이 서울특별시장이라는 이유로 피신청인을 서울특별시로 표시하고, 이 사건 토지들에 관한 손실보상청구권은 위 1964. 6. 1.자 건설부고시 제897호에 의하여 위 토지들이 하천구역에 편입되어 국유화됨으로써 발생하였으나 그 손실보상청구권은 지방재정법에 의하여 1969. 6. 1. 소멸시효가 완성됨으로써 소멸하였다면서 위 원고의 재결신청을 기각하는 재결을 하였다.
 바. 그러자 위 원고는 1996. 7. 26. 피고 중토위를 상대로 하여 위 1996. 6. 18.자 재결의 취소를 구하는 소를 제기하였는바, 2000. 11. 28. 대법원은, 위 원고가 손실보상청구권자이고 위 재결신청 당시 위 손실보상청구권의 소멸시효기간이 경과하지 않았다면서 위 원고의 청구를 인용하여 위 1996. 6. 18.자 재결을 취소한 원심을 확정하였다.
 사. 이에 피고 중토위는 2001. 5. 22. 이 사건 토지에 대한 손실보상금을 162,792,000원으로 정하는 내용의 손실보상재결을 하고(이하 '이 사건 손실보상재결'이라 한다), 이를 원고 1에게 통지하였으나, 위 원고는 토지수용법 제73조에 기해 이의를 신청하였고, 이에 피고 중토위는 2001. 9. 18. 위 손실보상금을 2개의 감정평가기관에 의뢰하여 평가·산출한 금액의 산술평균액에 따라 179,454,700원으로 증액하는 내용의 이의재결을 하였다(이하 '이 사건 이의재결'이라 한다).
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증, 갑 제4호증의 1, 2, 갑 제2호증, 변론의 전취지
 2. 이 사건 소의 적법 여부에 대한 판단
 가. 이 사건 소의 내용
 원고들은, 이 사건 이의재결에서 정한 손실보상금이 그 가격시점 등에 잘못이 있어 정당한 손실보상금액에 미치지 못하므로 위 이의재결은 위법하다고 주장하면서, 이 사건 소로써 위 이의재결의 취소를 구하는 한편, 원고 1이 원고 2에게 위 손실보상청구권을 양도하였다면서 피고 서울특별시에 대하여 원고 1 또는 원고 2에게 손실보상금 1,238,687,800원을 지급할 것을 구한다.
 나. 관련 법령
 [별지] 관련 법령 기재와 같다.
 다. 판 단
 (1) 현행 하천법 제74조가 적용되는지에 관하여 
 이 사건 손실보상재결일 이전인 1999. 8. 9.부터 시행된 현행 하천법 제74조는 종래의 하천법과 달리 제5항에서 손실보상에 관하여 토지수용법을 준용하는 규정을 신설하였고, 한편 토지수용법에서는 재결청의 재결에 대하여는 이의를 신청할 수 있고, 그에 따른 이의재결에 대하여 다시 불복할 경우 위 이의재결을 대상으로 하여 그 취소를 구하는 행정소송을 제기할 수 있으며, 위 소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우에는 재결청 외에 기업자도 피고로 하여야 한다고 규정하고 있다. 
 그러나 하천법 제74조 제5항은 '제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 손실보상을 함에 있어서' 토지수용법을 준용한다고 규정하고 있는바, 제74조 제1항은 하천법 제2조 제1항 제2호 (가)목에 해당되어 '새로이' 하천구역으로 되었거나 제2조 제1항 제2호 (라)목의 규정에 의하여 하천구역으로 지정된 토지에 대하여 보상을 하여야 한다고 규정하고 있고, 제74조 제2항은 하천예정지의 지정이나 하천공사 등으로 인한 손실을 보상하도록 규정하고 있으며, 제74조 제3, 4항은 그에 관한 협의와 재결에 관한 사항을 규정하고 있다. 
 그런데 이 사건 토지들은 앞서 본 바와 같이 1964. 6. 1. 건설부장관의 결정 고시에 따라 하천구역에 편입된 것이므로 하천법 제2조 제1항 제2호 (가)목에 해당되어 위 하천법 시행일인 1999. 8. 9. 이후에 새로이 하천구역으로 된 것이라고 볼 수 없고, 또 위 건설부장관의 고시 내용([별지] 관련 법령 참조)에 비추어 보아 이는 하천법 제2조 제1항 제2호 (라)목의 규정에 의하여 하천구역으로 지정된 토지라고 볼 수도 없으며, 그 외 제74조 제2항에서 정한 손실보상의 요건을 충족하는 것도 아니므로, 결국 이 사건 토지들이 하천구역에 편입됨으로 인한 손실보상에 대하여는 현행 하천법 제74조가 적용되지 아니하고, 따라서 하천법 제74조 제5항에 따른 토지수용법의 준용도 허용되지 않는다. 
 (2) 올바른 소송형태
 한편, 이 사건 토지들이 하천구역에 편입될 당시 시행되던 법률 제1475호 하천법 제62조는, 건설부장관의 하천구역 결정으로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때에는 국고에서 그 손실을 보상하고, 이 경우에 건설부장관은 손실을 받은 자와 먼저 협의를 하여야 하며, 협의가 성립되지 아니할 때에는 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다고 규정하고 있는바{"이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 행한 처분 등은 이 법에 의하여 행한 것으로 본다."는 경과규정을 두고 시행된 법률 제2292호 하천법 제74조와 구 하천법(1981. 3. 31. 법률 제3406호로 개정된 것, 이하 '법률 제3406호 하천법'이라 한다) 제74조도 대체로 같은 취지이다.}, 위 재결에 대하여 불복이 있는 자는 이에 대하여 다시 토지수용법상의 이의신청절차를 거칠 수는 없고, 재결청을 상대로 위 재결 자체에 대하여 곧바로 행정소송을 제기하여 그 결과에 따라 손실보상을 받아야 하며, 직접 하천관리청을 상대로 행정소송으로 손실보상금 청구를 할 수는 없다( 대법원 1982. 9. 14. 선고 80누535 판결, 대법원 1983. 11. 8. 선고 81누380 판결, 대법원 1992. 12. 22. 선고 92누5058 판결 등 참조). 
 따라서 이 사건에 있어서는 이 사건 손실보상재결의 신청인인 원고 1이 재결청인 피고 중토위를 상대로 위 2001. 5. 22.자 손실보상재결의 취소를 구하는 소를 제기하여야 하고, 원고들이 위 2001. 9. 18.자 이의재결의 취소를 구하거나 현재의 하천관리청인 피고 서울특별시를 상대로 위 손실보상금의 지급을 구할 수는 없다고 할 것이다.
 (3) 소결론
 그렇다면 피고 중토위에 대하여 이 사건 손실보상재결이 아닌 이 사건 이의재결의 취소를 구하면서 피고 서울특별시에 대하여 손실보상금의 지급을 구하는 원고들의 이 사건 소는 모두 부적법하다고 할 수 있다.
 (4) 추가 판단
 나아가 설령 이 사건 토지들에 대한 손실보상에 관하여도 현행 하천법 제74조 제5항이 적용 또는 유추적용되므로 이에 관한 불복절차에 대해서도 토지수용법이 준용된다고 하더라도, 역시 다음과 같은 이유로 이 사건 소는 모두 부적법하다. 
 즉, 토지수용법 제75조의2 제1, 2항에 의하면, 이의재결에 불복하여 제기한 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 때에는 재결청 외에 기업자를 각각 피고로 하여야 하고, 이는 재결청과 기업자를 공동피고로 하여 그 승패가 합일적으로 확정되어야 하는 필요적 공동소송이며, 여기서의 기업자라 함은 재결에 의하여 토지의 소유권 등의 권리를 취득하고 그로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실을 보상하여야 할 의무를 지는 권리의무의 주체인 국가 또는 지방공공단체 등을 의미하는바( 대법원 1993. 5. 25. 선고 92누15772 판결 참조), 이 사건 토지들은 앞서 본 바와 같이 건설부장관의 하천구역 결정에 따라 국유로 되었고, 법률 제1475호 하천법 제62조 제1항은, 건설부장관의 하천구역 결정으로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때에는 국고에서 그 손실을 보상한다고 규정하고 있으므로(법률 제2292호 하천법 제74조와 법률 제3406호 하천법 제74조도 마찬가지이다.), 이에 따르면 이 사건 토지들의 하천구역 편입으로 인하여 그 소유권을 취득하고 그로 인하여 토지소유자 등이 입은 손실을 보상하여야 할 의무를 지는 권리의무의 주체는 특별한 사정이 없는 한 국가인 대한민국이라 할 것이다. 
 그렇다면 원고들로서는 토지수용법에 따르더라도 피고 중토위를 상대로 위 이의재결의 취소를 구하는 동시에 기업자에 해당하는 대한민국을 상대로 추가 손실보상금의 지급을 구하는 소를 제기하여야 할 것인바, 이 사건 소는 위 이의재결의 취소를 구하면서 대한민국이 아닌 서울특별시를 상대로 손실보상금의 지급을 구하는 소를 제기한 것이므로, 결국 이 중 피고 중토위를 상대로 한 부분은 (고유)필요적 공동소송에서 일부 피고만을 상대로 소를 제기한 셈이 되어 부적법하고, 피고 서울특별시를 상대로 한 부분은 피고적격이 없는 자를 상대로 제기한 것이어서 역시 부적법하다.
 {참고로, 구 하천법(1984. 12. 31 법률 제3782호로 개정된 것) 부칙 제2조에 의한 손실보상청구소송에 있어서는 하천법에 의하여 국가를 상대로 할 수도 있고, 앞서 본 보상규정에 의하여 서울특별시장 등이 속하는 지방자치단체를 상대로 할 수도 있으나, 법률 제2292호 하천법이 시행되기 전에 관리청의 고시에 의하여 하천구역으로 된 이 사건 토지들과 같은 토지에 대하여는 위 부칙 제2조 제1항이 적용되지 않으므로( 대법원 1995. 4. 25. 선고 94재다260 전원합의체 판결), 지방자치단체를 상대로 하여 이에 관한 손실보상청구의 소를 제기할 수는 없다.} 
 3. 결 론
 결국, 원고들의 피고들에 대한 이 사건 소는 어느 모로 보나 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 한다.

판사 한강현(재판장) 정태학 김성욱

[1] 1964. 6. 1. 건설부장관의 결정 고시에 따라 하천구역에 편입된 토지의 손실보상에 대하여 구 하천법 제74조 제5항에 따른 토지수용법이 준용되는지 여부(소극)
 [2] 1964. 6. 1. 건설부장관의 결정 고시에 따라 하천구역에 편입된 토지에 관한 손실보상재결에 대한 불복방법

[1] 1964. 6. 1. 건설부장관의 결정 고시에 따라 하천구역에 편입된 토지에 대한 손실보상에 대하여는 구 하천법(2001. 1. 16. 법률 제6367호로 개정되기 전의 것) 제74조가 적용되지 아니하고 따라서 같은 법 제74조 제5항에 따른 토지수용법의 준용도 허용되지 아니한다. 
 [2] 1964. 6. 1. 건설부장관의 결정 고시에 따라 하천구역에 편입된 토지에 관한 손실보상재결에 대하여 불복이 있는 자는 재결청을 상대로 위 재결 자체에 대하여 곧바로 행정소송을 제기하여 그 결과에 따라 손실보상을 받아야 하며, 직접 하천관리청을 상대로 행정소송으로 손실보상금 청구를 할 수는 없다.