이행강제금 부과처분 무효확인등 (일반행정, 대법원)
공포일: 2013.09.12 / 시행일:

【원고, 상고인】 
【피고, 피상고인】 서울특별시 강서구청장 (소송대리인 법무법인 한림 담당변호사 김종무 외 2인)
【원심판결】 서울고법 2012. 2. 10. 선고 2011누2516 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 상고이유 제2, 5점에 대하여
 가. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 제124조 제1항은 토지거래계약 허가를 받은 자는 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다고 규정하고 있다. 이 경우 그 허가받은 목적이 무엇인지는 원칙적으로 토지거래계약허가증의 기재에 의하여야 할 것이므로(대법원 2006. 7. 13.자 2006마658 결정, 대법원 2008. 5. 19.자 2008마414 결정, 대법원 2009. 5. 14.자 2009마218 결정 등 참조), 토지거래계약허가증에 허가받은 자가 그 토지를 직접 이용해야 한다는 내용의 기재가 없다면 특별한 사정이 없는 한, 허가받은 자가 그 토지를 직접 이용하지 않고 임대하였다고 하더라도 이를 두고 허가받은 목적대로 이용하지 않았다고 볼 수 없다.
 한편 구 국토계획법 제124조 제1항에 따른 토지의 이용의무에 관한 이행명령을 이행하지 아니한 자에 대하여 부과할 이행강제금의 금액을 규율하는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제124조의3 제3항은 제2호에서 “토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 직접 이용하지 아니하고 임대한 경우”의 이행강제금을 토지 취득가액의 100분의 7에 상당하는 금액으로 규정하고 있다(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다). 이 사건 시행령 조항은 구 국토계획법 제124조의2 제2항이 이행강제금의 금액을 토지 취득가액의 100분의 10의 범위 안에서 정하도록 위임한 취지에 따라 이행강제금액의 구체적인 기준을 정할 뿐, 토지 이용의무의 내용을 새로이 정하는 규정이 아니므로, ‘구 국토계획법 제124조 제1항 등 다른 규정의 해석상 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 그 토지를 직접 이용해야 할 의무가 인정되는데도 이를 임대한 경우’에 한하여 적용된다고 보아야 한다.
 나. 그런데 원심은 이 사건 이행강제금 부과처분의 무효확인을 구하는 주위적 청구에 대하여, 이 사건 토지거래허가에 관한 허가기준을 정한 구 국토계획법 제119조 제1호 (마)목 등이 토지의 이용목적 외에 이용주체도 제한하고 있음을 근거로 원고에게 이 사건 토지를 직접 이용해야 할 의무가 있다는 전제 아래에서, 판시와 같은 이유를 들어 원고가 이 사건 토지를 허가받은 목적대로 직접 이용하지 아니하였고 이 사건 시행령 조항 등을 적용한 이 사건 이행강제금 부과처분에 무효사유가 없다는 취지로 판단하여, 원고가 피고로부터 ‘사업용’으로 이 사건 토지에 관한 토지거래계약 허가를 받아 그 이용목적대로 충전소시설을 설치하고 충전소 사업을 하고 있으므로 구 국토계획법을 위반하지 아니하였다는 원고 주장에 대하여는 직접적인 판시 없이 이를 받아들이지 아니하였다.
 다. 먼저 원심판결 이유 중에서 이 사건 시행령 조항이 구 국토계획법 제124조의2 제2항 등의 위임 범위를 벗어나지 아니하였다는 부분은 위에서 본 법리에 따른 것으로서 위법하지 않다.
 그러나 이 사건 토지에 관한 토지거래계약허가증의 기재 내용을 전혀 고려하지 아니하고 구 국토계획법 제119조 제1호 (마)목 등의 규정만을 근거로 하여 원고가 이 사건 토지를 직접 이용할 의무가 있다는 취지의 원심 판단 부분은 위에서 본 법리에 배치되므로 잘못이라 할 것이다. 그리고 원심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거들에 의하면, 원고 주장과 같이 이 사건 토지거래허가에 관한 토지거래계약허가증에는 이용목적으로 ‘사업용’이라고 기재되어 있을 뿐 원고가 직접 이 사건 토지를 이용하거나 사업을 하여야 한다는 취지의 기재가 없음을 알 수 있다. 그렇다면 다른 특별한 사정이 없는 한 위 법리에 따라 원고가 이 사건 토지를 직접 이용하지 않고 임대하였다고 하더라도 이를 허가받은 목적대로 이용하지 아니한 것으로 볼 수 없고, 이와 달리 원고가 이 사건 토지를 직접 이용할 의무가 있다는 전제에서 한 이 사건 이행강제금 부과처분에는 구 국토계획법 규정을 위반한 하자가 있고, 그 하자는 중대하고 객관적으로 명백하다고 볼 여지가 충분하다.
 라. 따라서 위와 같은 원심판결에는 토지거래계약허가증에 이용목적만 기재되어 있는 경우의 토지 이용의무에 관한 법리를 오해하고 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
 이와 같이 원심판결의 주위적 청구에 관한 부분은 파기되어야 하고, 주위적 청구에 관한 부분이 파기되는 이상 예비적 청구에 관한 부분 역시 그에 관한 상고이유에 대하여 판단할 필요 없이 파기되어야 한다.
 2. 결론
 그러므로 나머지 상고이유의 주장에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 신영철(재판장) 이상훈 김용덕(주심) 김소영

[1] 토지거래계약허가증에 허가받은 자가 토지를 직접 이용해야 한다는 내용의 기재가 없는 경우, 허가받은 자가 토지를 직접 이용하지 않고 임대한 것을 허가받은 목적대로 이용하지 않은 것으로 볼 수 있는지 여부(원칙적 소극)
[2] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제124조의3 제3항 제2호가 적용되기 위한 요건

[1] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것) 제124조 제1항은 토지거래계약 허가를 받은 자는 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다고 규정하고 있다. 이 경우 그 허가받은 목적이 무엇인지는 원칙적으로 토지거래계약허가증의 기재에 의하여야 하므로, 토지거래계약허가증에 허가받은 자가 그 토지를 직접 이용해야 한다는 내용의 기재가 없다면 특별한 사정이 없는 한, 허가받은 자가 그 토지를 직접 이용하지 않고 임대하였다고 하더라도 이를 두고 허가받은 목적대로 이용하지 않았다고 볼 수 없다.
[2] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제124조 제1항에 따른 토지의 이용의무에 관한 이행명령을 이행하지 아니한 자에 대하여 부과할 이행강제금의 금액을 규율하는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제124조의3 제3항은 제2호에서 “토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 직접 이용하지 아니하고 임대한 경우”의 이행강제금을 토지 취득가액의 100분의 7에 상당하는 금액으로 규정하고 있다(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다). 이 사건 시행령 조항은 구 국토계획법 제124조의2 제2항이 이행강제금의 금액을 토지 취득가액의 100분의 10의 범위 안에서 정하도록 위임한 취지에 따라 이행강제금액의 구체적인 기준을 정할 뿐, 토지 이용의무의 내용을 새로이 정하는 규정이 아니므로, ‘구 국토계획법 제124조 제1항 등 다른 규정의 해석상 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 그 토지를 직접 이용해야 할 의무가 인정되는데도 이를 임대한 경우’에 한하여 적용된다고 보아야 한다.