이의재결처분취소등 (일반행정, 창원지방법원)
공포일: 2013.07.09 / 시행일:

【원 고】 진주시 (소송대리인 법무법인 금강 담당변호사 안정환)
【피 고】 중앙토지수용위원회 외 1인 (소송대리인 변호사 허홍만 외 1인)
【변론종결】2013. 6. 11.
【주 문】
 1. 이 사건 소 중 피고 중앙토지수용위원회에 대한 소를 각하한다. 
 2. 원고의 피고 2에 대한 청구를 기각한다. 
 3. 소송비용은 원고가 부담한다. 

【청구취지】 1. 피고 중앙토지수용위원회가 2012. 11. 16. 원고에게 한 진주시 (주소 1 생략) 답 457㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 수용에 관한 이의재결에서 손실보상금 135,272,000원을 380,681,000원으로 변경한 부분을 취소한다. 
 2. 이 사건 토지에 관하여 원고의 피고 2에 대한 손실보상금채무는 135,272,000원을 초과하지 아니함을 확인하다. 
【이 유】1. 재결의 경위 
 가. 사업인정 및 고시
 - 도시계획시설사업(말티고개 진입로 옆 도시계획도로 개설공사)
 - 2011. 10. 20. 진주시 고시 제2011-60호
 나. 사업시행자 : 원고
 다. 경상남도 지방토지수용위원회의 2012. 5. 29.자 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다)
 - 수용보상대상 : 이 사건 토지 
 - 수용개시일 : 2012. 7. 20.
 - 손실보상금 : 135,272,000원 
 라. 피고 중앙토지수용위원회의 2012. 11. 16.자 이의재결(이하 ‘이 사건 이의재결’이라 한다)
 - 손실보상금 : 380,681,000원
 - 재결내용 : 수용재결에서는 이 사건 토지를 사실상의 사도로 보고 보상가격을 결정하였으나, 이 사건 토지는 도시계획시설(도로)로 결정·고시되었으나 실제로 도로사업이 시행되지 않은 ‘예정공도부지’임이 확인되고, 이 사건 토지가 도시계획시설(도로) 결정 이후인 1994. 9. 24. 진주시 (주소 2 생략)(이하 ‘분할 전 토지’라 한다)에서 (주소 3 생략) 외 9필지로 도시계획선을 따라 분할 후 조성된 대지의 진입로로 사용되고 있으므로 공부상 지목인 ‘답’으로 보상하여야 한다. 
[인정근거] 갑 제3, 4호증의 각 기재
2. 원고의 주장
 가. 피고 2(항소심 피고)은 (주소 4 생략) 토지 외 수 필지 토지의 지상에 건물을 신축하고, 건물 거주자들의 편의를 위하여 이 사건 토지를 주차장 또는 통행로로 사용하는 등 사실상의 도로로 사용하여 왔으므로 이 사건 토지는 답으로 원상회복하는 것이 쉽지 않은 상태에 있고, 사실상의 사도인 상태의 가격으로 평가해도 될 만한 객관적인 사정이 존재한다. 
 나. 또한 피고 2가 원고를 상대로 이 사건 토지에 대한 부당이득반환을 구하는 관련 사건에서 피고 2의 청구를 기각하는 판결이 확정되었는데, 당시 법원도 이 사건 토지가 사도라는 취지로 판시한 바 있다. 
 다. 따라서 이 사건 토지를 사실상의 사도로 보고 보상가격을 산정하여야 함에도 피고 중앙토지수용위원회는 이 사건 이의재결을 하면서 이 사건 토지를 답으로 보고 보상가격을 결정하였다. 따라서 이 사건 이의재결은 감정평가방법에 위법이 있어 취소되어야 한다.
 라. 한편 이 사건 토지를 사실상의 사도로 평가하면 그 보상가액은 135,272,000원 이므로 원고의 이 사건 토지 소유자인 피고 2에 대한 손실보상금채무는 135,272,000원을 초과하지 아니한다. 
3. 피고 중앙토지수용위원회의 본안전 항변에 대한 판단
 가. 피고는, 이 사건 소는 보상금의 증감에 관한 소송이므로 토지소유자인 피고 2를 상대로 제기하여야 함에도 피고 적격이 없는 피고 중앙토지수용위원회에 대하여 제기된 것으로서 부적법하므로 각하되어야 한다고 항변한다. 
 나. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제85조 제1항은 ‘사업시행자·토지소유자 또는 관계인은 공익사업법 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 불복이 있는 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거친 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다’고 규정하고, 같은 조 제2항은 ‘제1항의 규정에 따라 제기하고자 하는 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우 당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인인 때에는 사업시행자를, 사업시행자인 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다’고 규정하고 있다.
 이 사건과 같이 이의재결의 취소로써 이의재결에서 정한 보상금 380,681,000원을 135,272,000원으로 감액을 구하는 경우에도 위 보상금의 증감에 관한 소송이라 할 수 있는가에 관하여 보건대, 원고가 이 사건 소송을 제기한 것은 궁극적으로는 이 사건 토지를 답으로 평가한 보상액과 사실상의 사도로 평가한 보상액의 차액에 해당하는 손실보상금의 지급을 면하려는 것이 그 목적인 점, 공익사업법 제85조 제2항에서 재결청을 소송당사자에서 제외한 것은 사업시행자와 보상을 받는 자가 수용의 당사자인 점을 고려하여 당사자주의에 충실을 기하기 위한 목적으로 이해되는 점 등을 감안하면, 이 사건 토지가 사실상의 사도에 해당한다는 이유로 보상금의 감액을 구하는 이 사건 소송은 사업시행자가 토지소유자를 피고로 삼아야 하는 공익사업법 제85조 제2항 소정의 ‘보상금의 증감에 관한 소송’에 해당한다고 봄이 타당하다.
 다. 따라서 이 사건 소 중 토지소유자인 피고 2가 아니라 재결청인 피고 중앙토지수용위원회를 상대로 제기된 소는 피고 적격이 없는 자에 대하여 제기된 것으로서 부적법하므로 피고 중앙토지수용위원회의 본안전 항변은 이유 있다.
4. 피고 2에 대한 청구에 대한 판단
 가. 관계 법령
 별지 기재와 같다. 
 나. 인정사실
 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1, 2, 6 내지 8호증, 갑 제11호증의 1, 2의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
 1) 1991. 9. 6. 경상남도 고시 제333호에 의하여, 분할 전 토지 중 이 사건 토지에 도로를 신설하는 내용의 도시계획결정이 고시되었다.
 2) 피고 2와 그 자녀들은 분할 전 토지인 진주시 (주소 2 생략) 답 3,081㎡를 공동소유하고 있던 중 1994. 9. 24. 위 도시계획시설(도로)의 고시에 따라 분할 전 토지를 (주소 4 생략) 답 180㎡, (주소 5 생략) 답 171㎡, 이 사건 토지가 포함된 (주소 3 생략) 답 1,251㎡, (주소 6 생략) 답 180㎡, (주소 7 생략) 답 179㎡, (주소 8 생략) 답 181㎡ 등으로 분할하여 그 중 (주소 4 생략), (주소 5 생략) 토지는 1995. 1. 16. 서동주에게 매도하였고, 위 분할 후 (주소 4 생략), (주소 5 생략), (주소 6 생략), (주소 7 생략), (주소 8 생략) 토지 지상에는 상가 등 건축물이 건축되었다. 
 3) 진주시 (주소 3 생략) 답 1,251㎡에 관하여, 1994. 10. 27. 공유물분할을 원인으로 한 피고 2 단독 명의의 소유권이전등기가 경료되었고, 위 토지는 이후 분할 과정을 거쳐 457㎡(이 사건 토지)만 남게 되었다. 이 사건 토지는 위 (주소 4 생략), (주소 5 생략), (주소 6 생략), (주소 7 생략), (주소 8 생략) 토지에 둘러싸여 있고, 위와 같이 상가 등이 건축된 이래로 위 각 토지 지상 건물 거주자들의 통행로 내지 주차공간으로 주로 사용되고 있으며, 변론종결일 현재까지 도로로 결정·고시되지는 아니하였지만 일반 공중이 통행함에는 제한이 없는 상태이다. 
 다. 이 사건 토지가 사실상의 사도에 해당하는지 여부에 대하여 본다. 
 1) 공익사업법 제26조 제2항은 사실상의 사도는 “사도법에 의한 사도 외의 도로로서, 도로개설 당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로와 토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로”를 의미한다고 규정하면서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시·군 관리계획에 의하여 도로로 결정된 후부터 도로로 사용되고 있는 것은 사실상의 사도에서 제외하고 있다. 그런데 이 사건 토지는 앞서 본 바와 같이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시·군 관리계획에 의하여 도로예정지로 결정된 후 도로로 결정·고시되지는 아니하였지만 실제 도로로서 이용되는, 이른바 예정공도부지로서 공익사업법 시행규칙 제26조 제2항에서 정한 사실상의 사도에 해당하지 아니한다고 봄이 타당하다. 그리고 앞서 본 바와 같이 피고 2가 도시계획결정에 따라 분할 전 토지를 분할한 후 이 사건 토지를 인근 거주자들의 통행로 내지 주차공간 등으로 사용하게 함으로써 일부 편익을 보았다고 하여 달리 볼 것은 아니다.
 2) 원고는 공익사업법 시행규칙 제26조 제2항의 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시·군 관리계획에 의하여 도로로 결정된 후부터 도로로 사용하고 있는 것을 사실상의 사도에서 제외한다”에서 ‘도로로 사용’한다고 할 때의 도로란 적법한 절차에 따른 도시계획시설로서의 도로사업시행 후 도로법 등 관계법령에서 정하고 있는 도로를 의미하므로 이 사건 토지가 비록 도로예정지로 결정된 사실이 있다고 하더라도 위와 같이 적법한 절차에 따른 도로사업이 시행된 사실이 없는 이상 사실상의 사도에서 제외되는 것은 아니라고 주장한다. 
 그러나 을 제1호증의 1의 기재에 의하면 공익사업법의 수용재결 기준과 절차에 대한 설명서인 토지수용 업무편람(중앙토지수용위원회)에서는 위와 같이 사실상의 도로에서 제외되는 예정공도의 의미에 대하여 “공익계획사업이나 도시계획의 결정·고시 때문에 이에 저촉된 토지가 현황도로로 이용되고 있지만 공익사업이 실제로 시행되지 않은 상태에서 일반공중의 통행로로 제공되고 있는 상태로서 계획제한과 도시계획시설의 장기미집행상태로 방치되고 있는 도로”라고 정의하고 있는 사실을 인정할 수 있고, 위와 같이 예정공도부지를 사실상의 도로에서 제외하는 규정을 둔 취지는 토지가 도시·군 관리계획에 의하여 도로로 결정된 이후 그 도로사업시행이 지연되는 사이에 사실상의 사도 등 일반 공중의 통행로로 사용되었다는 이유로 그 보상액이 사실상의 사도를 기준으로 평가된다면 토지가 도시·군 관리계획에 의하여 도로로 결정된 후 곧바로 도로사업이 시행되는 때에 그 보상액이 수용 전의 사용현황을 기준으로 산정되는 것과 비교하여 토지소유자에게 지나치게 불리한 결과를 초래하므로 이를 공익사업법에서 정한 사실상의 사도에서 제외한다는 것으로 해석함이 타당한바, 이를 종합하여 보면 위 문언에 나타난 “도로”의 의미를 원고의 주장과 같이 한정적으로 해석하기는 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 
 라. 이 사건 토지에 대한 정당한 보상가액
 1) 갑 제11호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다.
 가) 이의재결감정인(주식회사 가람감정평가법인, 주식회사 써브감정평가법인)은 2012. 5. 1. 가격시점으로 하여 이 사건 토지의 비교표준지를 이 사건 토지와 용도지역, 실제 이용상황, 공법상 제한, 주위환경 등의 유사성 지리적으로도 근접성 등을 감안하여 진주시 (주소 7 생략) 대 179㎡[용도지역 : 2종일반주거지역, 이용상황 : 주상용, 도로교통 : 소로한면, 형상·지세 : 가장형 평지, 공시지가 600,000원/㎡(공시기준일 2011. 1. 1.)]로 선정하고, 공시기준일부터 평가시점까지의 지가변동률은 1.01246을 적용하며, 개별요인을 가로조건, 접근조건, 환경조건, 획지조건, 행정적조건 별로 세분하고 다시 이를 사실상의 사도인 경우와 예정공도인 경우로 나눈 다음, 종래의 보상평가 선례를 참작하여 기타요인 보정치를 산정하였다.
 나) 이의재결감정인들은 위 비교표준지에 위와 같이 산정한 요인들의 보정을 거쳐 이 사건 토지의 1㎡당 가격을 주식회사 가람감정평가법인은 예정공도 821,900원/㎡, 사실상 사도 300,700원/㎡으로, 주식회사 써브감정평가법인은 예정공도 844,098원/㎡, 사실상 사도 309,159원/㎡으로 평가하였고, 피고 중앙토지수용위원회는 예정공도의 ㎡당 감정평가액을 평균한 832,999원/㎡[(821,900원 + 844,098원)/2]에 이 사건 토지의 면적을 곱하여 이 사건 토지의 감정평가액을 380,680,543원으로 결정하였다. 
 2) 위 인정사실에 의하면, 이의재결감정인들은 이 사건 토지의 감정평가시점을 2012. 5. 1.으로 보고 위 시점부터 이 사건 토지의 수용재결일인 2012. 5. 29.까지 이 사건 토지의 가격변동을 반영하지 아니한 잘못이 있으나 위 기간 사이에 이 사건 토지의 가격이 변동하였다고 보기는 어려울 뿐만 아니라 설령 위 기간 동안의 가격변동 사실이 인정된다고 하더라도 그 정도는 미미할 것으로 보이고, 만약 그러한 가격변동 사실을 반영하여 2012. 5. 29.자를 기준으로 감정평가액을 재산정하는 경우에도 2012. 5. 1. 이후 생산자물가가 상승하였다는 이의재결감정결과에 비추어 그 감정평가액이 이의재결감정평가액인 380,680,543원을 초과하게 될 가능성이 있다. 
 위 감정평가 시점에 관한 부분 외 나머지 부분의 이의재결감정은 감정평가방법상 위법이 없을 뿐 아니라, 원고가 이의재결로 정한 위 380,680,543원의 손실보상금 중 수용재결에서 정한 손실보상금을 넘는 손실보상금채무가 부존재함을 구하는 이 사건 소에서, 피고 2가 위 이의재결감정액을 다투지 않는 이상 이 사건 토지의 정당한 보상액을 이의재결에서 정한 380,680,543원으로 보아도 무방하므로 위와 같은 평가방법상의 일부 잘못이 이 사건 소송결과에 영향을 미친다고 보기는 어렵다. 
 따라서 피고 2에 대한 손실보상금채무는 135,272,000원을 초과하지 아니한다는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 
5. 결론
 그렇다면 원고의 피고 중앙토지수용위원회에 대한 소는 부적법하므로 이를 각하하고, 피고 2에 대한 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 
[별지 관계법령 생략]

판사 김해붕(재판장) 송진호 권세진