토지수용재결처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1991.09.24 / 시행일:

【원고, 피상고인】 원고 (소송대리인 변호사 이전오)
【피고, 상고인】 중앙토지수용위원회외 1인 (소송대리인 변호사 김찬진외 1인)
【원심판결】 서울고등법원 1991.1.16. 선고 90구9645 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 본다.
 이 사건 이의재결에 대하여
 1. 원심의 판단
 가. 원고 소유인 이 사건 토지(서울 노원구 (주소 1 생략) 답 1192㎡, (주소 2 생략) 답 11㎡)는 피고 대한주택공사(이하 피고 공사라고 한다)가 기업자가 되어 피고 중앙토지수용위원회(이하 피고 위원회라고 한다)에 수용을 위한 재결신청을 하였는데, 피고 위원회는 1989.10.19. 수용재결을 하였고 원고의 이의신청에 의하여 1990.4.18. 손실보상금을 변경(증액)하는 이의재결을 하였다.
 나. 토지수용법 제46조 제2항, 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 지가공시법이라고 한다) 제4조, 제5조, 제6조, 제9조, 부칙 제5조, 같은법시행령 제8조의 규정취지에 비추어 보면, 공시지가가 공시된 지역 안에 있는 토지의 수용에 따르는 손실보상액을 산정함에는 특별한 사정이 없는 한 지가공시법 제6조 소정의 사항을 참작하여 그 수용토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지를 선정하고, 그 선정된 표준지에 대하여 공시된 공시지가나 공시지가가 공시되어 있지 아니한 때에는 국토이용관리법 제29조(1989.4.1. 법률 제4120호로 삭제되기 전의 것을 가리키는 것으로 보인다)의 규정에 의한 기준지가를 기준으로 하여 토지수용법 제46조 제2항과 지가공시법 제5조, 제6조에 규정된 모든 가격산정의 요인들을 참작하여 종합적으로 평가함으로써, 토지수용법 제46조 제2항 기재의 가격산정요인들이 빠짐없이 반영된 적정가격이 산출되도록 하여야 한다.
 다. 이 사건 토지에 대하여는 그 수용재결시인 1989.10.19.까지 지가공시법에 의한 공시지가가 공시되지 아니하였다.
 라. 피고위원회는 이 사건 이의재결을 위하여 경신감정평가사합동사무소(이하 경신감정이라고 한다)와 경일감정평가사합동사무소(이하 경일감정이라고 한다)에 이 사건 토지의 감정평가를 의뢰하였는데 경신감정과 경일감정 모두 가격시점을 수용재결시인 1989.10.19.로 하여 평가하였는바, (1) 첫째 이 사건 토지의 평가기준이 되는 표준지를 산정함에 있어 경신감정에서는 서울 노원구 (주소 3 생략)을 택하였으나 무엇을 근거로 이 토지를 표준지로 삼았는지 설명이 없고, 경일감정에서는 공시지가가 금 150,000원인 토지를 이 사건 토지의 표준지로 삼은 점은 추단할 수 있으나 그 중 공부장 지목은 답이고 실제상황은 전인 서울 노원구 (주소 4 생략)을 표준지로 삼은 것인지, 아니면 공부상 지목이나 실제이용상황이 모두 답인 (주소 5 생략)을 표준지로 삼은 것인지 불분명 할 뿐 아니라 표준지로 삼게 된 근거 설명이 없고, (2) 둘째 위의 두 감정 모두 1986.2.20.을 기준으로 한 기준지가에 대하여 지가변동율을 고려함에 있어 위 일시로부터 수용재결시인 1989.10.19.까지의 지가변동율을 고려하지 아니하였고, (3) 셋째, 지가변동율 이외의 가격결정요인을 구체적으로 어떻게 반영하였는가 하는점에 대하여 아무런 설명이 없이 이를 종합수정율이라 하여 수치만 열거하고 있어 그 적정여부를 판단할 수 없게 되어 있으며, (4) 이러한 여러가지 점들로 볼 때에 위 감정평가는 그 정적성을 인정하기 어렵고, 따라서 이 감정평가를 기초로 하여 한 이 사건 이의재결처분은 위법하다.
 2. 표준지의 선정에 관하여
 경일감정의 감정평가서인 을 제12호증의 기재에 의하면 공시지가가 금 150,000원인 토지는 공부상지목은 답이나 사실상은 전인 위 (주소 4 생략)의 토지와 공부상이나 사실상의 지목이 모두 답인 위 (주소 5 생략) 토지가 있음은 원심의 설시와 같으나, 그 지가변동율이 전은 1.0494, 답은 1.0849로 기재되어 있는데 이 사건토지에 적용한 지가변동율이 1.0489라고 기재되어 있음을 알 수 있으니, 경일감정이 선정한 표준지는 위의 (주소 5 생략) 토지임을 쉽게 알 수 있고, 따라서 어느 토지를 표준지로 삼은 것인지 분명하지 않다고 할 수 없다.
 또 경신감정의 감정평가서인 을 제11호증의 기재에 의하면 이 사건 토지는 지가공시법 제9조 제1항과 제2항 및 감정평가에관한규칙 제17조의 규정에 의거 평가하였고 공부상 지목과 관계없이 현실이용상황을 기준으로 하였다고 되어 있고, 경일감정의 감정평가서인 을 제12호증에도 같은 취지의 기재가 되어 있고, 또 거기에는 대상토지와 가장 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지를 선정하였다고 되어 있으므로, 표준지선정의 근거를 밝히지 아니하였다고 할 수 없다.
 3. 지가변동율적용상의 위법여부에 관하여
 위와 같이 두 감정에서는 모두 토지수용법 제46조 제2항과 공시지가법에 따라 공시지가를 기준으로 하여 평가한 것이며 을 제11, 12호증의 기재내용에 의하여 보아도 그렇게 평가한 것임이 분명하고, 지가공시법에 의한 공시지가의 공시(가격)기준일은 뒤에서 보는 바와 같이 1986.2.20.이 아니라 1989.7.1.이다.
 경일감정의 평가서(을 제12호증)에는 표준지의 공시지가가 1989.7.1.자 임을 명기하고 있고, 경신감정의 평가서(을 제11호증)에는 공시지가 평가기준일이 1986.2.20.이라고 기재되어 있으나 그 지가변동율은 1989.7.1. ∼ 1989.10.19.라고 명기하고 있어 위 1986.2.20.은 1989.7.1.의 오기로 보여진다.
 따라서 위 두 감정평가가 지가변동율을 잘못 적용하였다고 할 수 없다.
 4. 그렇다면 원심의 판단에는 위 2,3에서 본 바와 같은 위법이 있다고 할 것이고, 이 점을 지적하는 논지는 이유있다.
 원심이 산정한 보상가액에 대하여
 1. 원심은 원심감정인 소외인이 한 이 사건 토지에 대한 평가는 보상가액을 결정하기 위하여 거쳐야 하고 고려하여야 할 여러 사항을 모두 참작하고, 인근유사토지의 거래사례까지 포착하여 이를 참작한 점에서 적정한 것이라고 판단하고, 이를 근거로 하여 정당한 보상가액을 산출하였다.
 2. 원심감정인 소외인의 감정평가서에 의하면 이 사건 토지의 감정은 토지수용법 제46조 및 제57조의 2, 국토이용관리법 제29조 및 같은법시행령 제49조, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조 및 같은법시행령 제2조 등의 규정에 의거하였다고 되어 있고, 표준지의 기준지가(고시일 1986.7.10. 평가기준일 같은 해 2.20.)를 기준으로 하여 평가하였는데 기준지가를 기준으로 산정된 가격은 ㎡ 당 금 170,653원이라고 평가하고, 이 사건 토지의 인근유사토지의 매매사례는 포착하지 못하였지만 사업지구 동쪽에 인접한 지구의 토지 중 서울 노원구 중계동 대 364㎡가 1990.6.15.에 ㎡당 금 906,600원에 매매된 사례를 포착하여 이를 사례토지로 선택하였다고 전제하고,여기에서 개발이익, 그 동안의 지가변동율을 공제하고, 또 지역요인과 개별요인의 비교치를 산정하고 이를 적용하여 인근유사토지의 정상가격은 ㎡당 금 171,960원으로 시산되므로, 이 사건 토지의 적정가격은 ㎡당 금172,000원으로 평가한다고 되어 있다.
 3. 그러나 수용대상토지의 인근유사토지의 정상거래가격이라 함은 거래사례토지가 수용대상토지의 인근유사지역에 속하고, 그 지목이나 수용재결 당시의 이용상황 및 용도지역 등 자연적, 사회적 조건이 수용대상토지와 유사해야 할 것이고, 개발이익이 개재되지 아니하고, 투기적인 것이 아닌 정상적인 거래에서 형성된 가격이라야 할 것이며, 또 그 거래시점이 이 사건에 있어서와 같이 수용재결일로부터 8개월이 지난 것이라면 이를 함부로 참작할 것도 아니다. (당원 1991.1.15. 선고 90누4730 판결, 1991.5.24. 선고 90누10094 판결 각 참조)
 그런데 원심감정인 소외인의 감정평가서에 의하면 이 사건 토지는 용도지역이 자연녹지지역이고 농경지대에 소재하며, 용도는 답(잡종지)이고, 가로조건은 맹지이며, 형태는 부정형인데, 위의 거래사례토지는 용도지역이 주거지역이고 주택지대에 소재하며, 용도는 주거용이고, 소로에 접하여 있고, 형태는 장방형에 유사하고, 거래시점이 수용재결일로부터 8개월이 지난 것으로서 거기에 개발이익까지 포함되어 있다는 것인바, 그렇다면 이를 근거로 하여 인근유사토지의 정상거래 가격을 산정하는 것은 적절하다고 할 수 없고, 위의 거래가격에서 개발이익과 그 동안의 지가변동율을 공제하고, 지역요인과 개별요인의 비교치를 산출, 적용하여서 그렇게 하였다고 하여도 이와 같은 여러 요인의 비교치의 객관적이고도 적정한 산출이 담보된다고 할 수 없으므로 마찬가지이다.
 4. 나아가 보건대 토지수용법 제46조 제2항에 의하면 토지에 대한 보상은 지가공시법에 의한 공시지가를 기준으로 하여 공시기준일로부터 재결시까지의 여러사항을 참작하여 평가한 금액으로 행한다고 되어 있고, 지가공시법 제4조는 건설부장관은 매년 공시기준일 현재의 공시지가를 공시하도록 규정하고 있고, 그 제9조는 토지의 감정평가는 이 공시지가를 기준으로 하도록 규정하고 있으며, 그 제10조는 공공용지의 매수 및 토지의 수용, 사용에 대한 보상은 이 공시지가를 기준으로 하여 산정하도록 규정하고 있는바, 공시지가는 공시기준일을 기준으로 하여 효력이 있다 할 것이므로 지가공시법이 시행된 후에 있어서는 공시지가의 공시가 없을 때에는 할 수 없지만 공시지가의 공시가 있는 경우에는 그 공시기준일 이후를 가격시점으로 한 평가나 보상은 공시지가를 기준으로 하여 산정하여야 할 것이고, 비록 수용재결시에는 공시지가의 공시가 없었다고 하더라도 이의재결시에는 공시지가의 공시가 있었고 그 공시기준일이 수용재결일 이전으로 된 것이라면, 이의재결은 이 공시지가를 기준으로 하여 평가한 금액으로 행하는 것이 옳다고 할 것이다.
 5. 그런데 갑 제6호증의 1,2(관보)의 기재에 의하면 건설부장관은 1989.12.30. 공시(가격)기준일을 1989.7.1.로 하여 전국 일원의 토지에 대하여 공시지가를 공고하였음을 알 수 있는바, 그렇다면 원심이 공시지가 아닌 기준지가를 기준으로 하고, 거기에 인근유사토지라고 할 수 없는 토지의 거래사례를 근거로 인근유사토지의 정상가격이라는 것을 산정하고 이를 참작하여서 한 감정평가를 적정한 것이라고 판단한 것은 위법하다고 할 것이고, 논지도 이유있다.
 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이회창(재판장) 이재성 배만운 김석수

가. 인근유사토지의 정상거래가격이 아닌 거래사례의 가격에서 개발이익과 지가변동율을 공제하고 지역요인과 개별요인의 비교치를 산출, 적용하여서 인근유사토지의 정상거래가격을 산정함의 적부(소극)
나. 수용재결시에는 공시지가의 공시가 없었으나 이의재결시에는 공시기준일이 수용재결일 이전으로 된 공시지가가 공시된 경우의 이의재결의 기준가격(공시지가)

가. 수용대상토지에 대한 인근유사토지의 정상거래가격이라 함은 거래사례토지가 수용대상토지의 인근유사지역에 속하고, 그 지목이나 수용재결 당시의 이용상황 및 용도지역 등 자연적, 사회적 조건이 수용대상토지와 유사하여야 할 것이고, 개발이익이 개재되지 아니하고 투기적인 것이 아닌 정상적인 거래에서 형성된 가격이라야 할 것인바, 어느 거래사례가 인근유사토지의 정상거래가격이 아닌 이상 그 가격에서 개발이익과 그 동안의 지가변동율을 공제하고 지역요인과 개별요인의 비교치를 산출, 적용하여서 산정하였다고 하여도 이와 같은 여러 요인의 비교치의 객관적이고도 적정한 산출이 담보된다고 할 수 없으므로 이를 근거로 하여 인근유사토지의 정상거래가격을 산정하는 것은 적절하다고 할 수 없다.
나. 공시지가는 공시기준일을 기준으로 하여 효력이 있다 할 것이므로 공시지가의 공시가 있는 경우에는 그 공시기준일 이후를 가격시점으로 한 평가나 보상은 공시지가를 기준으로 하여 산정하여야 할 것이고, 비록 수용재결시에는 공시지가의 공시가 없었다고 하더라도 이의재결시에는 공시지가의 공시가 있었고 그 공시기준일이 수용재결일 이전으로 된 것이라면 이의재결은 이 공시지가를 기준으로 하여 평가한 금액으로 행하는 것이 옳다고 할 것이다.