간이대지급금지급청구반려처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2024누30641,2심
【주문】1. 원고의 청구를 기각한다.
 2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】피고가 2022. 12. 21. 원고에 대하여 한 간이대지급금 지급 청구 반려 처분을 취소한다.
【이유】1. 처분의 경위
 가. 원고는 ○○○○(합자)에 재직 중인 근로자이다.
 나. 원고는, ○○○○로부터 2020. 5. 1.부터 2022. 9. 30.까지의 급여 중 8,837,131원을 지급받지 못하였음을 주장하며 중부지방고용노동청 ○○지청(이하 ‘○○지청’이라하고, 중부지방고용노동청 ○○지청장을 ‘○○지청장’이라 한다)에 진정을 제기하여 2022. 11. 3. ○○지청장으로부터 “체불 임금등？사업주 확인서(이하 원고가 발급받은확인서를 특정할 때에는 ‘이 사건 확인서’라 한다)”를 발급받았는데, 그 ‘사용용도’가 소송제기용 및 대지급금청구용으로 기재되어 있었다. 원고는 2022. 11. 4. 피고에게 이사건 확인서를 첨부한 “간이대지급금 지급 청구서(이하 ‘이 사건 청구서’라 한다)”를 제출하였다.
 다.피고 는 이 사건 청구서 내용을 검토하는 과정에서, 고용노동부의 「체불 임금등？사업주 확인서 발급지침(이하 ‘발급지침’이라 한다)」에 따르면 근로자와 사업주간 임금 체불 사실에 대한 진술에 이견이 없는 경우에만 그 사용용도를 대지급금청구용으로 하여 발급할 수 있는데, 원고의 진정사건 조사에 따르더라도 사업주가 체불 사실을 일부 불인정하고 있음을 확인하였다.
 라.이에 피고는 ○○지청에 확인요청을 하였고, ○○지청으로부터 이 사건 확인서의사용용도는 ‘소송제기용’이라는 회신을 받았다. 그에 따라 피고는 2022. 12. 21. ‘이 사건 확인서가 발급지침에 맞지 않게 소송제기용 뿐 아니라 대지급금 청구용으로 잘못발급되어 해당 내용을 확인 요청하여 그 발급자인 ○○지청으로부터 이 사건 확인서의사용용도가 소송제기용이라는 회신을 받았으므로 대지급금청구용으로 접수된 이 사건청구서를 부득이 반려한다’는 내용으로 이 사건 청구서를 원고에게 반려하는 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
 2. 이 사건 처분의 적법 여부
 가. 원고의 주장
 1) 처분사유 부존재
 이 사건 처분은 거부처분이고, 임금채권보장법 제7조 제1항의 문언상 간이대지급금 지급은 기속행위에 해당한다.
 발급지침은 고용노동부 내부규정으로서 대외적 구속력이 없다. 또한 임금채권보장법 제12조 제3항, 같은 법 시행규칙 제9조의2 제2항은 각 목의 사항이 근로감독사무 처리과정에서 모두 확인된 경우 이 사건 확인서를 발급할 수 있도록 하고 있을 뿐 그외의 요건을 요구하거나 요건에 관한 내용을 하위 규정에 위임하고 있지 않음에도, 발급지침에서 ‘근로자와 사업주 간 체불 사실에 대한 진술에 이견이 없는 경우’라는 요건을 추가로 요구하는 것은 행정 입법의 한계를 일탈한 것이자 근로자의 권리 실현에 관한 중요사항을 법률이 아닌 내부지침으로 정하는 것이어서 법률유보의 원칙에 반한다.따라서 이 사건 확인서가 발급지침에 반하여 발급되었다는 사정이 이 사건 처분의 사유가 될 수 없다.
 2) 신뢰보호 원칙 위반
 피고 주장이 일부 타당하다고 하더라도, 원고는 적법한 절차를 거쳐 이 사건 확인서를 발급받아 그 발급이 적법하다고 신뢰하였으며, 발급 과정에서 원고에게 어떠한귀책사유가 있다고 할 수도 없다. ○○지청의 담당직원이 내부지침을 위반하여 이 사건 확인서를 발급하였다는 것을 이유로 피고가 이 사건 확인서의 정당성을 부인하는이 사건 처분을 하는 것은 원고의 정당한 신뢰를 침해한 것으로서 위법하다.
 3) 재량권 일탈？남용
 설령 처분사유가 인정되고 피고의 간이대지급금 지급을 재량행위라고 보더라도,이 사건 확인서는 근로감독관이 조사 등 객관적 절차를 거쳐 작성한 신빙성 있는 자료인 점, 지급대상자가 저소득 재직 근로자로서 지급 상한액도 정해져 있는 점, 과오지급된 체당금을 근로자로부터 환수하는 방안도 마련되어 있는 점 등을 고려하면, 사업주로부터 체불 사실의 동의를 받은 근로자에 대하여만 대지급금을 지급하는 것은 그 제도의 취지를 몰각하는 것이자 합리적인 이유가 없는 차별에 해당하는 것이어서 평등의원칙에도 반한다.
 나. 관계 법령
 별지 기재와 같다.
 다.판단
 1) 법률유보의 원칙 위배 여부
 가) 관련 법리
 헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있고, 법치주의는 법률유보원칙, 즉 행정작용에는 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 원칙을 그 핵심적 내용으로 하고 있다(헌법재판소 2015. 5. 28. 선고 2013헌가6 전원재판부 결정 등참조). 법률유보의 원칙은 ‘법률에 의한’ 규율만을 뜻하는 것이 아니라 ‘법률에 근거한’규율을 요청하는 것이므로 기본권 제한의 형식이 반드시 법률의 형식일 필요는 없고,법률에 근거를 두면서 헌법 제75조가 요구하는 위임의 구체성과 명확성을 구비하기만하면 위임입법에 의하여도 기본권 제한을 할 수 있다(헌법재판소 2005. 2. 24. 선고 2003헌마289 결정 등 참조). 다만 입법을 위임할 경우에 요구되는 구체성 내지 예측가능성의 정도는 문제된 법률이 의도하는 규제대상의 종류와 성질에 따라 달라짐은 물론이고, 그 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적？체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각대상 법률의 성질에 따라 구체적？개별적으로 검토하여야 하는바(헌법재판소 2003. 12. 18. 선고 2001헌마543 결정 등 참조), 급부행정의 영역에서는 기본권침해 영역보다는구체성의 요구가 다소 약화될 수 있고(헌법재판소 2012. 2. 23. 선고 2009헌바47 전원재판부 결정 등 참조), 해당 급부행정의 대상 및 범위 등을 정함에 있어 행정청에 넓은재량이 부여되어 있다(대법원 2016. 2. 18. 선고 2014두5798 판결 참조).
 나) 관련 규정
 (1) 구 임금채권보장법(2021. 4. 13. 법률 제18042호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 체불 임금의 대지급 요건으로 퇴직근로자일 것과 ‘체불 임금등·사업주 확인서’ 외에 ‘확정된 종국판결, 지급명령, 결정, 조정’ 등도 별도로 요구하고 있었는데(제7조), 2021. 4. 13. ‘체불 임금등·사업주 확인서’만으로도 대지급을 할 수 있고, 그 신청대상에 재직근로자도 포함되는 내용으로 개정되었다(제7조, 제7조의2). 이와 같은 법률개정의 취지는 임금 체불이 명확한 경우에도 판결 등을 취득하는 과정에 또다시 장기간이 소요되어 근로자들이 생계의 어려움에 직면한다는 지적이 제기됨에 따라 대지급금 신청ㆍ지급 절차를 간소화하려는 것이었다.
 (2) 이에 임금채권보장법 제7조의2 제7항의 위임에 따른 임금채권보장법 시행령 제9조 제1항 제3호는 체불 임금등·사업주 확인서가 최초로 발급된 날부터 6개월 이내에 고용노동부장관에게 대지급금 청구를 하여야 한다고 규정하면서, 제2항에서 이에필요한 사항을 고용노동부령에 위임하였고, 그에 따라 임금채권보장법 시행규칙 제5조 제2항 제2호는 간이대지급금 지급청구서에 ‘대지급금 청구를 위한 용도’로 발급받은 체불 임금등·사업주 확인서를 첨부하여 피고에게 제출하여야 함을 규정하였다.
 (3) 한편 임금채권보장법 제12조는 체불 임금등？사업주확인서의 신청 및 발급에 관하여 규정하며, 서류의 발급절차 및 발급방법 등은 고용노동부령으로 정하도록하였다. 그 위임에 따라 임금채권보장법 시행규칙은 제9조의2에서 그 절차를 규정하면서, 같은 조 제2항으로 ‘다음 각 호의 사항이 근로감독사무 처리과정에서 모두 확인된경우 별지 제7호의3 서식의 체불 임금등？사업주 확인서를 발급한다’고 정하고, 제1호 (라)목으로 ‘체불 기간 및 임금등’을, (마)목으로 ‘그 밖의 체불 금품 내역 및 금액’을각 규정하며, 별지 제7호의3 서식에 “확인근거 ？ 사업주 조사 실시(사업주조사 - 사업주 전부 인정, 사업주 일부 불인정, 사업주 전부 불인정)”을 기재하는 란과 “사용용도？ 구분 소송제기용(법률구조 등), 대지급금청구용, 기타”를 기재하는 란을 두었다.
 (4) 고용노동부는 2021. 4. 13. 위 (1)항과 같이 임금채권보장법이 개정됨에따라, 2021. 10. 체불 임금등？사업주 확인서의 발급기준 및 발급시기 등을 정한 발급지침을 마련하였다. 위 발급지침에서는 ① 발급기준으로 근로자와 사업주 간 체불 사실에 대한 진술에 이견이 없고, 객관적 자료에 의해서도 체불이 명확히 인정되는 경우로, ② 발급시기는 신고사건 처리 완료 후 발급 신청이 있는 경우에는 신청일부터 3일이내, 신고사건 처리 중 발급 신청이 있는 경우에는 사건처리 완료일부터 3일 이내에발급하도록 정하였고, 원칙적으로 위와 같은 발급기준 및 발급시기를 모두 충족한 경우에 체불 임금등·사업주 확인서를 발급하되 특히 대지급금 청구용(법 제7조 제1항 제5호)은 확정판결 없이 곧바로 간이대지급금을 지급하는 용도이므로 발급기준 및 시기를 엄격히 준수할 필요가 있다고 규정하였다. 또한 그 예외로서, 근로자가 소송을 통해임금채권을 행사하고자 하는 경우에는 발급기준과 발급시기를 충족하지 않더라도 근로자의 주장에 부합하는 자료가 일부라도 있는 경우 소송제기용(법률구조 등)으로 발급이 가능하고, 신청인이 애초에 소송제기용으로 체크한 경우뿐만 아니라 대지급금청구용으로 체크한 경우라도 위 예외에 해당하는 경우에는 소송제기용으로 발급 가능하다고 규정하였다.
 다) 구체적 판단
 살피건대 앞서 본 관련 규정의 내용과 체계, 이 사건 조항들의 입법목적, 규정형식 및 내용 등에 더하여 아래와 같은 사정들을 모두 종합하여 보면, 위 ‘나)의 (4)’와같은 발급지침 규정이 법률유보 원칙을 위반한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의이 부분 주장은 이유 없다.
 (1) 대지급금 지급제도는 사업주로부터 임금을 지급받지 못한 근로자의 생활안정을 위하여 일정한 요건에 해당하는 경우 국가가 대신 체불임금을 지급하는 것으로, 이는 급부행정의 영역 내에 있는 것이므로 그 요건과 절차 등을 규정하는 데 있어행정청에 넓은 재량이 부여되어 있다고 보아야 한다.
 (2) 구 임금채권보장법에서는 대지급금 신청에 확정판결 등과 같은 명확한 집행권원을 요구하고 있었고, 이에 사용자와 근로자 사이에 임금 체불 사실에 다툼이 없고 금액이 명확한 경우에도 부득이 소송 등의 절차에 나아갈 수밖에 없었다. 그로 인해 대지급금을 지급받기까지 시간이 장기간 소요될 수밖에 없었는바, 개정된 임금채권보장법은 이러한 경우에는 확정판결 등이 없이도 대지급금을 신청할 수 있도록 절차를간소화하고자 하였던 것으로 보인다.
 (3) 대지급금은 사업주의 변제금, 부담금 등으로 조성된 임금채권보장기금(임금채권보장법 제18조)으로 지급되는 것이어서 재원에 한계가 있으므로 그 지급대상을무한정 확대할 수 없다. 또한 잘못 지급된 대지급금을 사후에 근로자로부터 회수할 수있다 하더라도(임금채권보장법 제14조 제2항, 같은 법 시행령 제20조) 집행이 결코 용이하지 않을 것이므로, 애초에 부정수급 가능성을 최대한 낮출 필요성도 있다.
 (4) 따라서 임금채권보장법 및 시행령의 위임에 따른 임금채권보장법 시행규칙 제9조의2에서 체불기간 및 체불임금액이 확인되는 경우에만 체불 임금등？사업주확인서를 발급하도록 규정한 것은 그와 같은 입법목적에 부합하도록 급부행정인 대지급금 지급의 재량 범위 내에서 고용노동부장관에게 부여된 입법형성권을 행사한 것으로 적법하고, 그에 따라 사업주에 대한 조사가 이뤄져 근로자와 사업주 간 체불 사실에 대한 진술에 이견이 없고 객관적 자료에 의해서도 체불이 명확히 인정되는 경우에만 발급하도록 고용노동부가 내부기준인 발급지침을 마련한 것 역시 위 법령의 위임범위 내에서 실무상 그 기준을 구체화한 것으로 보일 따름이다. 달리 그 기준 자체가현저하게 합리성을 결여하였다거나 상위법령의 내용을 벗어난 것이라고 보기도 어렵다.
 2 신뢰보호의 원칙 위배 여부
 가) 관련 법리
 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 참조).
 나) 구체적 판단
 을 제7호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, ○○지청장이 이 사건 확인서의 용도를 ‘소송제기용 및 대지급금청구용’으로 하여 발급하였던 사실은 인정된다.그러나 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, ○○지청장이 이로써 원고에게 대지급금지급에 대한 공적인 견해표명을 한 것이라고까지는 보기 어렵고, 달리 이 사건 처분이신뢰보호의 원칙에 반한다고 볼 만한 사정이 없다. 따라서 이에 대한 원고의 주장 역시 이유 없다.
 (1) 처분청이 오류를 발견하여 합리적인 방법으로 변경하는 것은 신뢰보호원칙에 위배되지 않는다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2020두33824 판결 등 참조). ○○지청장이 이 사건 확인서를 발급한 것은 원고가 지속적으로 요청함에 따른 것으로 발급원칙을 미처 숙지하지 못한 담당공무원의 과실도 경합하였던 것으로 보일 따름인바, 이를 신뢰의 대상이 되는 공적 견해표명으로 볼 수 없다.
 (2) 원고 역시 사업주와 체불임금 인정 여부 자체에 다툼이 있는 상황에서 지속적으로 확인서 발급 요청을 하였던 것인바(을 제7호증 2면 참조), 이 사건 확인서가그 발급기준에 위배된 것임을 충분히 알았거나 알 수 있었다고도 보일 따름이다.
 (3) 위에서 본 바와 같이 근로자의 임금채권 보장 확대뿐 아니라 제한된 재원하에서 부정수급을 예방하는 것도 중요한 공익이다. 근로자와 사업주 사이에 체불금액에 대한 이견이 있어 명확하지 않은 상황에서, 담당공무원의 과실 또는 착오로 발급한것이 분명함에도 대지급금을 지급하는 것은 오히려 위와 같은 공익에 반하는 것으로서적절하지 않다.
 (4) 나아가 ○○지청장의 이 사건 확인서 발급 사실만으로, 그와 별개의 기관인 피고가 발급의 적법 여부도 확인하지 않고 대지급금을 지급할 것이라고 믿었다는원고의 기대는 그 자체로 보호할 만한 신뢰라고 보기도 어렵다.
 3) 재량권 일탈？남용 여부
 가) 행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재？형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 하고, 이렇게 구분되는 양자에 대한 사법심사는, 전자의 경우 그 법규에 대한 원칙적인기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석？적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 된다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조).
 나) 이 사건에 관하여 보건대, 임금채권보장법 제7조의2 제1항은 ‘고용노동부장관은 사업주가 제7조 제1항 제4호 또는 제5호에 해당하는 경우 해당 사업주와 근로계약이 종료되지 아니한 근로자가 지급받지 못한 임금등의 지급을 청구하면 제3자의 변제에 관한 민법 제469조에도 불구하고 대지급금을 지급한다.’고 규정하고 있는바, 그문언에 따라 보더라도 대지급금의 지급 여부 결정은 처분청의 어떠한 재량을 허용하지아니하는 기속행위라고 할 것이다. 위 조항에 따라 대지급금청구를 하려면 피고에게대지급금청구를 위한 용도로 발급받은 체불 임금등·사업주 확인서를 제출하여야 하는데(임금채권보장법 시행규칙 제5조 제2항 제2호), 이 사건 청구서에 첨부된 이 사건 확인서가 ‘대지급금청구용’으로는 유효하지 아니함은 위에서 본 바와 같고, 따라서 위 조항에 해당하지 아니함을 이유로 원고의 대지급금청구(이 사건 청구서)를 반려한 피고의 이 사건 처분은 적법할 따름이다. 이와 달리 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로하는 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
 3.결론
 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이판결한다.
 재판장 판사 재판장 판사
 판사 판사1
 판사 판사2