조합설립인가처분무효 (일반행정, 대법원)
공포일: 2014.05.29 / 시행일:

【원고, 상고인】 별지 원고 명단 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 로텍 담당변호사 김동국 외 3인)
【피고, 피상고인】 서울특별시 동대문구청장 (소송대리인 법무법인 을지 담당변호사 이재원 외 4인)
【피고보조참가인】 이문3재정비촉진구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인 을지 담당변호사 이재원 외 4인)
【원심판결】 서울고법 2012. 2. 15. 선고 2010누34615 판결
【주 문】
 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고들이 부담한다.

【이 유】 상고이유를 살펴본다.
 1. 상고이유 제1, 2점에 관하여
 가. 구 「도시 및 주거환경정비법」(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다)에 의하면, 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 이를 위하여 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다)를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 한다(제13조 제1, 2항). 추진위원회는 정비사업전문관리업자의 선정, 조합의 설립인가를 받기 위한 준비업무 등 조합설립의 추진을 위하여 필요한 업무를 수행할 수 있고, 사용경비를 기재한 회계장부 및 관련 서류를 조합설립 인가일로부터 일정 기간 내에 조합에 인계하여야 하며, 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계하게 된다(제14조 제1항, 제15조 제4, 5항).
 한편 구 도시정비법에 따르면 주택재개발사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻어 정관 및 기타 법령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 하고(제16조 제1항), 조합은 창립총회의 결의를 거쳐 그 정관을 확정하고 임원을 선출하며, 조합설립의 인가처분을 받아 등기를 마침으로써 법인으로 성립한다(제18조 제1, 2항, 제20조, 제21조). 이러한 절차를 거쳐 설립된 주택재개발조합은 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 도시정비법상의 주택재개발사업을 시행하는 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 하는 행정주체의 지위를 가진다.
 위와 같은 관련 규정의 체계, 내용 및 취지에 비추어 보면, 추진위원회 구성을 승인하는 처분은 조합의 설립을 위한 주체에 해당하는 비법인 사단인 추진위원회를 구성하는 행위를 보충하여 그 효력을 부여하는 처분인 데 비하여, 조합설립인가처분은 법령상 요건을 갖출 경우 도시정비법상 주택재개발사업을 시행할 수 있는 권한을 갖는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분이므로, 양자는 그 목적과 성격을 달리한다. 추진위원회의 권한은 조합설립을 추진하기 위한 업무를 수행하는 데 그치므로, 일단 조합설립인가처분을 받아 추진위원회의 업무와 관련된 권리와 의무가 조합에 포괄적으로 승계되면 추진위원회는 그 목적을 달성하여 소멸한다. 조합설립인가처분은 추진위원회 구성의 동의요건보다 더 엄격한 동의요건을 갖추어야 할 뿐만 아니라 창립총회의 결의를 통하여 정관을 확정하고 임원을 선출하는 등의 단체결성행위를 거쳐 성립하는 조합에 대하여 하는 것이므로, 추진위원회 구성의 동의요건 흠결 등 추진위원회 구성승인처분의 위법만을 들어 조합설립인가처분의 위법을 인정하는 것은 조합설립의 요건이나 절차, 그 인가처분의 성격, 추진위원회 구성의 요건이나 절차, 그 구성승인처분의 성격 등에 비추어 타당하지 않다.
 그렇다면 조합설립인가처분이 반드시 추진위원회 구성승인처분의 적법·유효를 전제로 한다고 볼 것은 아니므로, 구 도시정비법령이 정한 동의요건을 갖추고 창립총회를 거쳐 주택재개발조합이 성립한 이상, 이미 소멸한 추진위원회 구성승인처분의 하자를 이유로 조합설립인가처분이 위법하다고 할 수 없다. 따라서 도시정비법상 하나의 정비구역 내에 하나의 추진위원회로 하여금 조합설립의 추진을 위한 업무를 수행하도록 한 추진위원회 제도의 입법 취지를 형해화할 정도로 중대한 위법사유가 없는 한, 그 추진위원회의 구성이나 인가처분의 하자를 이유로 조합설립인가처분의 효력을 다툴 수 없다고 할 것이다(대법원 2013. 12. 26. 선고 2011두8291 판결 참조).
 나. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 이 사건 재정비촉진구역에는 이미 정비예정구역을 달리하는 이문제9구역 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회(이하 ‘제3-1구역 추진위원회’라 한다) 및 이문제7구역 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회(이하 ‘제3-2구역 추진위원회’라 한다) 등 2개의 추진위원회가 설립, 승인되어 주택재개발 정비사업이 진행되고 있는 상태에서 재정비촉진계획에 따라 하나의 촉진구역으로 지정된 점, ② 피고보조참가인(이하 ‘참가인 조합’이라 한다) 설립추진위원회 명의로 개최된 이 사건 창립총회에서 이 사건 재정비촉진구역 내 토지등소유자들은 이문3(3-1)재정비촉진구역(이하 ‘제3-1 촉진구역’이라 한다) 및 이문3(3-2)재정비촉진구역(이하 ‘제3-2 촉진구역’이라 한다)을 결합개발방식으로 개발한다는 사업계획 및 참가인 조합의 정관 등을 결의한 점, ③ 제3-1구역 및 제3-2구역 추진위원회는 이 사건 재정비촉진구역 전체에 대한 신축건축물 설계개요, 건축물 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액 등이 기재된 동의서에 토지등소유자 4분의 3 이상의 동의를 받은 후 이 사건 조합설립인가처분을 받은 점 등을 종합하여 보면, 위 2개의 추진위원회는 통합된 추진위원회로서의 변경승인 절차만 거치지 않았을 뿐 실질적으로 참가인 조합의 설립을 위한 통합된 추진위원회로서 기능하였고, 이로써 이 사건 재정비촉진구역 내 토지등소유자 등의 권리행사에는 아무런 장애나 하자가 없었다고 보아야 하므로, 참가인 조합의 설립을 위한 통합된 추진위원회의 설립 또는 변경승인을 받지 않았다는 사정만으로는 이 사건 조합설립인가처분에 중대하고 명백한 하자가 있어 당연무효라고 보기는 어렵다고 판단하였다.
 나아가 원심은, ① 제3-1구역 및 제3-2구역 추진위원회가 설립승인될 당시 시행되던 구 도시정비법에는 추진위원회의 설립시기에 관하여 명문의 규정을 두고 있지 않았던 점, ② 제3-1구역 및 제3-2구역 추진위원회가 설립승인될 당시 시행되던 구 「서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례」(서울특별시 조례 제4174호) 제6조 제1항은 “구청장이 주민요구에 의하여 정비구역의 지정을 입안하고자 하는 경우 제5조 제7호의 규정에 의한 동의는 토지등소유자의 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 한다”고 규정하고 있는바, 위 규정은 정비구역 지정 전에도 ‘토지등소유자’의 개념 상정이 가능함을 전제로 하는 점, ③ 추진위원회 제도는 일정한 요건을 갖춘 추진위원회에 대하여 특별한 법적 지위를 보장하여 그 추진위원회로 하여금 정비사업의 준비 업무를 진행하고 조합설립을 추진하도록 하여 정비사업을 원활하게 진행할 수 있도록 하는 것을 목적으로 하는 것인바, 정비예정구역이 지정된 경우에도 정비구역이 지정될 때까지 추진위원회의 구성을 허용하지 않는다면 정비계획의 수립이나 정비구역의 지정업무를 원활하게 추진하기 어렵고 초기 사업비를 관리하며 사업을 추진할 주체가 없어 사실상 사업추진이 어렵게 될 가능성이 있는 점, ④ 제3-1구역 및 제3-2구역 추진위원회가 사업을 진행할 정비예정구역은 정비기본계획에 포함되어 그 면적과 위치가 특정되었고 위 각 추진위원회는 같은 구역 내 토지등소유자의 동의를 얻어 설립된 것이지 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 위 각 추진위원회가 구성된 것이 아닌 점 등을 근거로, 정비예정구역의 개략적인 범위를 포함한 기본계획의 수립 및 고시가 먼저 이루어진 경우에는 비록 추진위원회 설립승인이 재정비촉진구역의 지정 고시 전에 이루어졌다고 하더라도 그 하자가 중대하거나 명백하다고 볼 수 없다고 판단하였다.
 다. 앞서 본 법리에 비추어 보면, 참가인 조합의 설립을 위한 통합된 추진위원회의 설립 또는 변경승인을 받지 않은 채 이 사건 조합설립인가처분이 있었다거나 정비구역 지정 고시 전에 추진위원회 승인처분이 이루어졌다고 하더라도, 이러한 하자가 구 도시정비법상 추진위원회 제도의 입법 취지를 형해화할 정도는 아니라고 할 것이다. 따라서 제3-1구역 및 제3-2구역 추진위원회의 조합설립인가 신청행위가 위법·무효라고 볼 수 없으므로 이 사건 조합설립인가처분도 위법하다고 할 수 없다.
 원심의 이 부분에 관한 이유 설시에 다소 부적절한 부분이 있기는 하지만, 이 사건 조합설립인가처분이 위법하지 않다고 보아 원고들의 주장을 배척한 결론은 정당하고, 거기에 조합설립인가의 당연무효에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
 2. 상고이유 제3점에 관하여
 가. 구 도시정비법 제16조 제1항, 제5항은 주택재개발사업의 조합설립인가의 요건으로 토지등소유자의 동의를 받도록 정하고, 그 동의의 대상 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령에 위임하고 있다. 그 위임에 따라 구 「도시 및 주거환경정비법 시행령」(2008. 12. 17. 대통령령 제21171호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항은, 주택재개발사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 토지등소유자로부터 받은 동의서에는 건설되는 건축물의 설계의 개요(제1호), 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액(제2호), 그 비용의 분담기준(제3호), 사업 완료 후 소유권의 귀속에 관한 사항(제4호) 및 조합정관(제5호)에 관한 사항을 포함하도록 규정하고 있고, 구 「서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례」(2009. 7. 30. 서울특별시 조례 제4824호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항 제5호에서는, 토지등소유자의 동의서는 구 도시정비법 제15조 제2항에 근거하여 당시 건설교통부장관이 고시한 「정비사업조합 설립추진위원회 운영규정」(건설교통부 고시 제2006-330호)의 동의서식(이하 ‘표준동의서’라 한다)에 의하도록 하고 있다. 기록에 의하면, 이 사건에서의 조합설립 동의도 위와 같은 표준동의서에 의한 것임을 알 수 있다.
 나. 한편 표준동의서에는 비용의 분담기준(위 시행령 제26조 제1항 제3호)에 관하여 ‘조합정관에 따라 경비를 부과·징수하고 관리처분 시 가청산하며 조합청산 시 청산금을 최종 확정하고, 조합원 소유 자산의 가치를 조합정관이 정하는 바에 따라 산정하여 그 비율에 따라 비용을 부담한다’는 취지 등이 기재되어 있다. 또한 소유권의 귀속(위 시행령 제26조 제1항 제4호)에 관하여 ‘조합정관의 관리처분기준에 따르며, 주택을 소유한 조합원의 신축 건축물에 대한 분양평형 결정은 조합원 분양신청 및 종전권리가액의 다액순에 의하고 동·호수 결정은 조합정관에 의한 전산추첨 등에 의한다’는 취지 등이 기재되어 있고, 정관(위 시행령 제26조 제1항 제5호)에 관하여는 ‘3. 조합정관 승인 동의’라는 표제하에 ‘조합정관안에 동의하고, 도시 및 주거환경정비법 제16조에 따라 정비사업조합을 설립함에 있어 그 조합정관을 신의성실의 원칙에 따라 준수하며, 조합정관이 정하는 바에 따라 조합정관이 변경되는 경우 이의 없이 따를 것에 동의한다. 조합정관 간인은 임원 및 감사 날인으로 대체하는 것에 동의한다’라고 기재되어 있다.
 이러한 주택재개발사업의 조합설립 동의에 관한 규정의 체계, 형식 및 내용, 나아가 ① 표준동의서의 정관에 관한 사항 부분은 정관에 포함될 구체적 내용에 대한 동의를 얻기 위한 취지보다는 조합의 운영과 활동에 관한 자치규범으로서 정관을 마련하고 그 규율에 따르겠다는 데 대한 동의를 얻기 위한 취지로 해석되는 점, ② 표준동의서 중 비용의 분담기준, 소유권의 귀속에 관한 사항 부분에서 그 구체적인 사항은 조합정관에 의한다는 취지의 기재 역시 해당 사항의 구체적인 내용이 기재된 정관이나 정관 초안에 대한 동의를 얻기 위한 것이라기보다는 해당 사항의 구체적인 내용은 장차 창립총회의 결의 등을 거쳐 마련된 정관에 따르겠다는 데 대한 동의를 얻기 위한 취지로 해석되는 점, ③ 아울러 조합정관에 관한 의견의 수렴은 창립총회에서 충분히 이루어질 수 있으므로 굳이 조합설립에 관한 동의를 받을 때 동의서에 정관 초안을 첨부하여 그 내용에 관한 동의까지 받도록 요구할 필요가 없을 뿐만 아니라 이를 요구하는 것은 무리인 측면도 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 추진위원회가 조합의 정관 또는 정관 초안을 첨부하지 아니한 채 표준동의서의 서식에 따른 동의서에 의하여 조합설립에 관한 동의를 받는 것은 적법하고, 그 동의서에 비용분담의 기준이나 소유권의 귀속에 관한 사항이 더 구체적이지 아니하다는 이유로 무효라고 할 수 없다(앞서 든 대법원 2011두8291 판결, 대법원 2014. 2. 13. 선고 2011두21652 판결 등 참조).
 다. 원심이 같은 취지에서 표준동의서의 서식에 따른 이 사건 조합설립에 관한 동의서에 조합정관이 첨부되지 아니하였다고 하더라도 그 동의서에 의한 동의가 무효라고 볼 수 없다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 조합설립동의서의 효력에 관한 법리 등을 오해한 잘못이 없다.
 3. 결론
 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 원고 명단: 생략]

대법관 박보영(재판장) 민일영(주심) 이인복 김신

정비예정구역을 달리 하는 두 개의 조합설립추진위원회가 설립·승인되었다가 하나의 재정비촉진구역으로 지정됨에 따라 통합된 조합설립추진위원회 명의로 개최된 창립총회에서 두 재정비촉진구역을 결합개발방식으로 개발한다는 사업계획 및 정관 등을 결의한 후 토지등소유자로부터 받은 조합설립동의서를 첨부하여 조합설립인가처분을 받은 사안에서, 통합된 조합설립추진위원회의 설립 또는 변경승인을 받지 않은 채 조합설립인가처분이 이루어졌다고 하더라도 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 보기 어렵다고 한 사례