과징금부과처분취소 (일반행정, 수원지방법원)
공포일: 2024.09.11 / 시행일:

【원 고】 ○○○씨 △△공파종중 (소송대리인 법무법인 아침 담당변호사 박공우)
【피 고】 화성시 동부출장소장
【변론종결】2024. 6. 19.
【주 문】
 1. 피고가 2021. 3. 24. 원고에 대하여 한 과징금 585,177,300원의 부과처분을 취소한다.
 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】 1. 처분의 경위
 가. 원고는 ○○○씨 제35대손 △△공 소외 1의 후손 약 80명으로 구성된 종중이다.
 나. 소외 2는 2013. 11. 16. 원고 구성원 중 ‘△△공 이하 □□파 후손들 중 성년 남자’에게만 소집통지를 하여 원고 구성원들 중 11명이 참석한 채 원고 임시총회(이하 ‘이 사건 제1차총회’라고 한다)를 개최하였다. 이 사건 제1차총회에서 소외 2를 원고 회장으로 선출하는 결의(이하 ‘이 사건 제1차결의’라고 한다)를 하였다.
 다. 소외 2는 2015. 6. 15. 원고 구성원 중 ‘△△공 이하 □□파 후손들 중 혼인한 성인 회원들 중 각 가정을 대표하는 남자 회원들 14명’에게만 소집통지를 하여 임시총회(이하 ‘이 사건 제2차총회’라고 하고, 이 사건 제1, 2차총회를 통틀어 ‘이 사건 각 총회’라고 한다)를 개최하였다. 이 사건 제2차총회에서 원고 소유인 화성시 (주소 1 생략) 임야 46,908㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 관리·처분 권한을 소외 2에게 위임하는 결의(이하 ‘이 사건 제2차결의’라고 하고, 이 사건 제1, 2차결의를 통틀어 ‘이 사건 각 결의’라고 한다)를 하였다.
 라. 소외 2는 원고의 대표자로서 2015. 5. 7. 주식회사 ◇◇◇에 이 사건 토지를 위탁하여 개발하고 매각 후 수익금을 분배하기로 하는 계약을 체결하였고, 2015. 8. 13. 소외 3에게 이 사건 토지에 관하여 2015. 6. 16. 자 매매를 원인으로 하는 소유권이전등기를 마쳐주었다. 소외 3은 이 사건 토지의 소유권을 취득한 후 2015. 8. 13.부터 2016. 10. 26.까지 세 차례에 걸쳐 ☆☆농업협동조합에 이 사건 토지에 관한 근저당권을 설정해 주고, 26억 원을 대출받아 이 사건 토지의 개발행위에 필요한 비용 등으로 지급하였다.
 마. 피고는 2021. 3. 24. 원고에게, 원고가 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(이하 ‘부동산실명법’이라고 한다) 제3조 제1항을 위반하여 소외 3에게 이 사건 토지를 명의신탁하기로 약정하고 그에 따라 명의수탁자 소외 3의 명의로 소유권이전등기를 하였다는 이유로, 같은 법 제5조에 따라 과징금 585,177,300원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다.
 바. 한편 원고 종원 소외 4 등은 원고를 상대로 이 사건 각 결의의 무효확인을 구하는 소송을 제기하였고, 수원지방법원은 2020. 9. 10. 이 사건 각 총회가 적법한 소집권자에 의해 소집되지 않았고 적법한 소집통지가 이루어지지도 않아 이 사건 각 결의에 소집절차의 중대한 하자가 있다는 이유로 이 사건 각 결의가 무효임을 확인하는 판결을 선고하였으며(2019가합17402호), 원고의 항소(수원고등법원 2022. 6. 9. 선고 2020나21158 판결)와 상고(대법원 2022. 9. 29. 자 2022다253427 심리불속행 판결)가 모두 기각되어 위 판결이 그대로 확정되었다. 
 사. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 경기도행정심판위원회는 2023. 6. 5. 원고의 심판청구를 기각하는 재결을 하였다.
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 8호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
 2. 원고 주장의 요지
 가. 원고와 소외 3 사이의 이 사건 토지에 관한 매매계약 또는 명의신탁약정 및 소유권이전등기는 종중을 대표할 권한이 없는 소외 2에 의해, 종중 규약이나 종중 총회 결의 없이 이루어진 것으로서 무효이므로, 이 사건 처분은 위법하다.
 나. 원고로부터 소외 3에게 이 사건 토지의 소유권이 이전된 것은 명의신탁약정에 의한 것이 아니라 개발행위 목적으로 이루어진 것이므로, 명의신탁약정의 존재를 전제로 하는 이 사건 처분은 위법하다.
 다. 설령 명의신탁약정이 있었다고 하더라도 원고에게 조세 포탈, 강제집행 면탈, 법령 제한 회피의 목적이 없었으므로, 이 사건 처분은 부동산실명법 제8조에 반하여 위법하다.
 3. 관계 법령
 별지 관계 법령 기재와 같다.
 4. 판단
 관련 규정, 위 인정 사실, 이 법원에 현저한 사실, 앞서 든 증거들, 갑 제7, 8호증, 을 제1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정들에 비추어 보면, 소외 2가 원고를 대표하여 명의신탁약정을 체결하고 그에 따라 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기를 마쳐주었다 하더라도, 소외 2에게 원고를 대표할 적법한 대표권이 없었고, 소외 2가 원고 종중을 대표해서 한 이 사건 토지 소유권이전행위가 원고 종중에 대한 배임행위로서, 원고 종중이 권한 없는 대표자의 무권행위를 추인하지도 않은 이 사건에서 행위자 소외 2의 배임행위 피해자에 불과한 원고 종중을 과징금 부과대상자인 부동산실명법 제3조 제1항을 위반한 명의신탁자라고 볼 수 없다. 
 따라서 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하고, 원고의 다른 주장은 나아가 살피지 않는다.
 1) 부동산실명법에 의하면, 명의신탁약정과 그에 따른 등기(이하 ‘명의신탁약정 등’이라고 한다)는 모두 무효이고(제4조 제1항, 제2항. 다만 상대방이 선의인 계약명의신탁의 경우 예외적으로 물권변동 유효), 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기한 명의신탁자에게는 과징금이 부과된다(제3조 제1항, 제5조 제1항 제1호). 여기서 부동산실명법 제5조 제1항 제1호에 따른 과징금 부과처분은 명의신탁약정 등의 사법상 효력이 유효함을 요건으로 하지는 않는다.
 2) 그런데 부동산실명법상의 과징금은 행정청이 명의신탁행위라는 일정한 법률위반행위로 인한 불법적인 이익을 박탈하고, 부동산실명법상의 실명등기의무의 이행을 강제하기 위하여 위반자에게 부과·징수하는 금전으로서(헌법재판소 2011. 6. 30. 선고 2009헌바55 전원재판부 결정 등 참조) 역시 침익적·제재적 성격을 가지므로, 그 부과처분은 헌법상 자기책임원칙에 위반되지 않는 범위 내에서 이루어져야 한다. 과징금 부과대상인 부동산실명법 제3조 제1항을 위반한 명의신탁자에 해당한다고 하기 위해서는, 앞서 본 바와 같이 명의신탁약정 등의 사법상 효력이 유효할 필요는 없다 하더라도, 적어도 그 명의신탁약정 등이 명의신탁자의 행위라고 평가될 수 있어야 한다. 이때, 명의신탁약정 등이 명의신탁자의 대리인에 의하여 이루어진 경우라면, 그 대리인에게 본인의 재산에 관한 법률행위를 대리할 권한이 있어야 하는데, 만약 무권대리인 또는 무권한자가 본인 명의로 명의신탁약정 등을 하였을 때, 본인에게 그 행위의 효과를 귀속시킬 아무런 귀책사유가 없고 오히려 피해자에 불과한 경우에까지 구별 없이 본인을 부동산실명법 위반자로 보아 과징금을 부과한다면, 비난가능성 및 책임에 상응하지 않는 법적 제재를 가하는 것이어서 헌법상 자기책임원칙에 반한다.
 3) 종중의 적법한 대표자가 종중을 대표하여 명의신탁약정을 체결하고 그에 따라 명의수탁자에게 등기를 마쳐주었다면, 종중은 부동산실명법 제3조 제1항을 위반한 명의신탁자에 해당하게 되고, 부동산실명법 제5조에 따라 종중에 대하여 과징금을 부과할 수 있다. 그 명의신탁약정이 부동산실명법 제4조 제1항에 의하여 무효가 되거나, 총유물의 관리행위로서 정관이나 규약에 정한 사항이나 총회의 결의를 거치지 않아 무효가 된다고 하여 이와 달리 볼 것은 아니다(대법원 2013. 4. 26. 선고 2011두3197 판결 취지 참조). 그러나 종중 소유의 부동산에 관한 법률행위를 대표할 적법한 권한이 없는 사람이 종중을 대표하여 명의신탁약정을 체결하고 소유권이전등기를 하였고, 무권한 대표자가 종중에 대한 배임행위로서 명의신탁 약정행위를 하여 종중은 그 피해자에 불과하다면, 앞서 본 바와 같은 이유에서 종중을 부동산실명법 제3조 제1항을 위반한 명의신탁자라고 보기 어렵다. 
 4) ① 이 사건으로 돌아와 보건대, 소외 2를 원고 대표자로 선출한 이 사건 제1차결의는 중대한 절차적 하자가 있어 무효임이 확인되었고, 위 결의는 원고 구성원 총 80명 중 약 14명만을 구성원으로 하여 임시총회를 개최하고 선출 결의를 한 것이어서 실체적으로도 원고의 의사가 반영되었다고 보기 어렵다. ② 소외 2는 2023. 5. 24. 서울고등법원에서 원고 소유의 이 사건 토지 소유권을 소외 3에게 이전하는 방법으로 원고에게 손해를 가하였다는 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률 위반(배임)죄로 징역 2년을 선고받고(2022노2963호), 2023. 8. 11. 대법원에서 상고가 기각(2023도8200호)되어 위 판결이 확정되었다. ③ 원고는 2023. 3. 4. 임시총회를 개최하여 소외 4를 회장으로 선출하고, 이 사건 토지 환수를 위한 소송대리인 선임 권한을 소외 4에게 위임하기로 결의하였으며, 2023. 8. 10. 소외 3 등을 상대로 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기의 말소등기 등을 구하는 민사소송을 제기하여 이 사건 변론종결일 현재 소송 계속 중이다(수원지방법원 2023가합18679호). ㉠ 이 사건 토지는 소외 1의 후손들 약 80명으로 구성된 원고의 소유임에도, 소외 2는 이 사건 토지가 소외 1의 후손들 중 화성시 (주소 2 생략) 소재 ‘□□’에 거주하는 일부 후손들 14명만을 구성원으로 하는 단체의 소유임을 전제로 이 사건 명의신탁약정 등과 이 사건 토지의 위탁개발에 나아간 점, ㉡ 소외 2는 소외 3이 이 사건 토지를 담보로 대출받은 금액 중 약 5억 2,300만 원, 소외 5가 이 사건 토지를 담보로 대출받은 금액 중 1억 9,900만 원을 차용금 명목으로 지급받아 개인 채무 변제 등에 사용한 점 등을 고려하면, 원고가 자신의 이익을 위하여 이 사건 명의신탁약정 등을 존속시킬 필요가 있다고 보이지 않는다. 원고는 소외 2의 대표권 흠결을 추인하지 않고 이와 같이 이 사건 토지 소유권 회복을 위한 소를 진행 중이다.
 5) 따라서 소외 2는 원고 종중을 대표할 적법한 권한이 없는 사람으로서 원고 종중에 대한 배임행위로서 이 사건 토지에 관하여 소외 3과 사이에 명의신탁약정을 하고 그에 따라 소유권이전등기를 해 주었고, 이러한 소외 2의 배임행위의 피해자에 불과한 원고 종중이 이를 추인하지 않고 이 사건 토지 소유권 회복을 위한 소를 진행 중인 이상, 소외 2의 이 사건 토지에 관한 명의신탁 및 그에 따른 소유권이전등기 행위를 원고 종중의 행위로 평가할 수 없어, 원고를 부동산실명법 제3조 제1항을 위반한 명의신탁자라고 보기 어렵다.
 5. 결론
 그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별 지] 관계 법령: 생략

판사 임수연(재판장) 양해인 유경민

甲 종중의 임시총회 결의로 회장에 선출되고 종중 소유 토지의 관리·처분 권한을 위임받은 乙이 甲 종중의 대표자로서 丙 주식회사에 종중 소유 토지를 위탁하여 개발하고 매각 후 수익금을 분배하기로 하는 계약을 체결하고, 丁에게 종중 소유 토지에 관하여 소유권이전등기를 마쳐준 사실에 대하여, 甲 종중이 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제3조 제1항을 위반하여 위 토지를 명의신탁하기로 약정하고 丁 명의로 소유권이전등기를 했다는 이유로, 관할 시 출장소장이 같은 법 제5조에 따라 과징금을 부과했는데, 甲 종중을 상대로 제기된 위 임시총회 결의의 무효확인을 구하는 소송에서 결의에 중대한 하자가 있다는 이유로 위 결의가 무효임을 확인하는 판결이 선고·확정된 사안에서, 甲 종중을 대표할 적법한 대표권이 없는 乙의 배임행위 피해자에 불과한 甲 종중을 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제3조 제1항을 위반한 명의신탁자라고 볼 수 없다는 이유로, 위 과징금 부과처분은 위법하다고 한 사례

甲 종중의 임시총회 결의로 회장에 선출되고 종중 소유 토지의 관리·처분 권한을 위임받은 乙이 甲 종중의 대표자로서 丙 주식회사에 종중 소유 토지를 위탁하여 개발하고 매각 후 수익금을 분배하기로 하는 계약을 체결하고, 丁에게 종중 소유 토지에 관하여 소유권이전등기를 마쳐준 사실에 대하여, 甲 종중이 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(이하 ‘부동산실명법’이라고 한다) 제3조 제1항을 위반하여 위 토지를 명의신탁하기로 약정하고 丁 명의로 소유권이전등기를 했다는 이유로, 관할 시 출장소장이 같은 법 제5조에 따라 과징금을 부과했는데, 甲 종중을 상대로 제기된 위 임시총회 결의의 무효확인을 구하는 소송에서 결의에 중대한 하자가 있다는 이유로 위 결의가 무효임을 확인하는 판결이 선고·확정된 사안이다. 
 부동산실명법상의 과징금은 침익적·제재적 성격을 가지므로 그 부과처분은 헌법상 자기책임원칙에 위반되지 않는 범위 내에서 이루어져야 하고, 종중 소유의 부동산에 관한 법률행위를 대표할 적법한 권한이 없는 사람이 종중을 대표하여 명의신탁약정을 체결하고 소유권이전등기를 하였으며 종중은 그 배임행위의 피해자에 불과하다면, 종중을 부동산실명법 제3조 제1항을 위반한 명의신탁자라고 보기 어려운데, 乙을 甲 종중 대표자로 선출한 임시총회 결의는 중대한 절차적 하자가 있어 무효임이 확인되었고, 위 결의는 甲 종중 구성원 총 80명 중 약 14명만으로 임시총회를 개최하고 선출 결의를 한 것이어서 실체적으로도 甲 종중의 의사가 반영되었다고 보기 어려운 점, 乙이 甲 종중 소유의 토지 소유권을 丁에게 이전하는 방법으로 甲 종중에 손해를 가하였다는 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률 위반(배임)죄로 징역 2년을 선고받고 그 판결이 확정된 점, 甲 종중이 乙의 대표권 흠결을 추인하지 않고 위 토지 소유권 회복을 위한 소를 진행 중인 점 등을 종합하면, 乙이 甲 종중을 대표하여 명의신탁약정을 체결하고 그에 따라 위 토지에 관한 소유권이전등기를 마쳐줬더라도, 乙에게 甲 종중을 대표할 적법한 대표권이 없었고, 乙이 甲 종중을 대표해서 한 위 토지 소유권이전행위가 甲 종중에 대한 배임행위로서 甲 종중이 권한 없는 대표자의 무권행위를 추인하지도 않아 배임행위 피해자에 불과한 甲 종중을 과징금 부과대상자인 부동산실명법 제3조 제1항을 위반한 명의신탁자라고 볼 수 없다는 이유로, 위 과징금 부과처분은 위법하다고 한 사례이다.