과징금부과처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2010.07.15 / 시행일:

【원고, 피상고인】 사회복지법인 서석복지재단
【피고, 상고인】 나주시장
【원심판결】 광주고법 2010. 3. 25. 선고 2009누2282 판결 
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.

【이 유】 1. 상고이유를 본다.
 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 제3조 제1항은 "누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 의하여 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니된다"라고 규정하고, 위 법률 제5조 제1항은 제3조 제1항의 규정을 위반한 명의신탁자에 대하여는 당해 부동산가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위 안에서 과징금을 부과한다고 규정하고 있다. 또한, 위 법률 시행령 제3조의2 단서는 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 과징금의 100분의 50을 감경할 수 있다고 규정하고 있다.
 그런데 위 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서는 임의적 감경규정임이 명백하므로, 위와 같은 감경사유가 존재하더라도 과징금 부과관청이 감경사유까지 고려하고도 과징금을 감경하지 않은 채 과징금 전액을 부과하는 처분을 한 경우에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 위 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 과징금을 감경하지 아니하였다면 그 과징금 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수밖에 없다(대법원 2005. 9. 15. 선고 2005두3257 판결 참조).
 원심판결 이유에 의하면, 원고는 2007. 5. 7. 광주광역시장으로부터 법인설립허가를 받으면서, ‘설립당시 출연받은 보통재산인 이 사건 부동산 등을 6월 이내에 매각하여 건축비와 운영비로 충당하여야 하고 이를 이행하지 아니할 경우에는 설립허가가 취소될 수 있다’는 조건부 허가를 받은 사실, 광주광역시장은 2008. 5. 1. 원고에게 위 허가조건을 이행하지 않을 경우 설립허가취소 등의 행정처분을 받을 수 있다는 내용의 공문을 발송한 사실, 원고는 2008. 5. 7. 임시이사회를 열어 이 사건 부동산을 감정평가액의 절반 이하의 가격에 매도하기로 결의하고 매각을 시도하였으나 실패하게 되었고, 이에 2008. 8. 21.경 이 사건 부동산을 소외 1, 소외 2에게 명의신탁하게 된 사실, 피고는 2009. 3. 19. 원고가 이 사건 부동산을 명의신탁하여 부동산실명법 제3조를 위반하였다는 이유로 과징금 42,948,000원을 부과하는 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있다.
 사정이 그러하다면 원고로서는 법인 설립허가조건 불이행에 따른 설립허가 취소라는 행정처분을 피할 목적으로 이 사건 부동산을 명의신탁한 것이지, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적으로 명의신탁하였다고 볼 수는 없으므로, 원고에게는 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서 소정의 과징금 감경사유가 있다고 할 것이다.
 그런데 피고는 이 사건 과징금을 산정함에 있어서 이러한 과징금 감경사유를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지, 부동산실명법 시행령 제3조의2 본문 [별표]에 의하여 산정된 과징금 전액을 부과한 것으로 보이므로, 이 사건 과징금 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 것이다.
 원심판결은 그 이유 설시에 있어서 다소 부적절한 점은 있으나, 원고에게 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서 소정의 과징금 감경사유가 있음에도 이를 간과한 채 과징금을 부과한 이 사건 처분이 위법하다고 판단한 결론은 정당하다.
 원심판결에는 상고이유에서 주장하는 바와 같은 법리오해 등의 위법이 없다.
 2. 직권으로 판단한다.
 명의신탁이 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아니어서 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서 소정의 과징금 감경사유가 있는 경우 과징금 감경 여부는 과징금 부과 관청의 재량에 속하는 것이므로, 과징금 부과 관청이 이를 판단함에 있어서 재량권을 일탈·남용하여 과징금 부과처분이 위법하다고 인정될 경우, 법원으로서는 과징금 부과처분 전부를 취소할 수밖에 없고, 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만 취소할 수는 없다고 할 것이다(대법원 1998. 4. 10. 선고 98두2270 판결, 대법원 2007. 10. 26. 선고 2005두3172 판결 등 참조).
 원심판결 이유에 의하면, 원심은, 원고에게 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서 소정의 과징금 감경사유가 있으므로, 원고에게 부과된 42,948,000원의 과징금은 그 100분의 50인 21,474,000원(= 42,948,000원 × 50/100)으로 감경되어야 한다는 이유로, 이 사건 과징금 부과처분 중 21,474,000원을 초과하는 부분을 취소한 제1심의 결론을 유지하였다.
 이러한 원심의 판단은 과징금부과처분취소에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다.
 3. 결론
 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 양창수(재판장) 양승태 김지형(주심) 전수안

[1] ‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령’ 제3조의2 단서의 과징금 임의적 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하여 과징금을 감경하지 않은 경우, 그 과징금 부과처분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 것인지 여부(적극)
[2] 행정청이 출연재산인 부동산을 명의신탁한 사회복지법인에 대하여 ‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률’ 제3조를 위반하였다는 이유로 같은 법 시행령 제3조의2 본문 [별표]에 의하여 산정된 과징금 전액을 부과한 사안에서, 위 과징금 부과처분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 것이라고 한 사례
[3] 명의신탁자에 대한 과징금 부과처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한 경우, 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만 취소할 수 있는지 여부(소극)

[1] 실권리자명의 등기의무를 위반한 명의신탁자에 대하여 부과하는 과징금의 감경에 관한 ‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령’ 제3조의2 단서는 임의적 감경규정임이 명백하므로, 그 감경사유가 존재하더라도 과징금 부과관청이 감경사유까지 고려하고도 과징금을 감경하지 않은 채 과징금 전액을 부과하는 처분을 한 경우에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 위 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 과징금을 감경하지 않았다면 그 과징금 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수밖에 없다.
[2] 행정청이 출연재산인 부동산을 명의신탁한 사회복지법인에 대하여 ‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률’ 제3조를 위반하였다는 이유로 같은 법 시행령 제3조의2 본문 [별표]에 의하여 산정된 과징금 전액을 부과한 사안에서, 위 사회복지법인은 법인 설립허가조건의 불이행에 따른 설립허가 취소라는 행정처분을 피할 목적으로 부동산을 명의신탁한 것이지, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적으로 명의신탁하였다고 볼 수 없어 위 시행령 제3조의2 단서의 과징금 감경사유가 있음에도, 과징금 부과 관청이 과징금을 산정하면서 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하여 과징금 전액을 부과한 것으로 보이므로, 위 과징금 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 한 사례.
[3] 명의신탁이 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아니어서 ‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령’ 제3조의2 단서의 과징금 감경사유가 있는 경우 과징금 감경 여부는 과징금 부과 관청의 재량에 속하는 것이므로, 과징금 부과 관청이 이를 판단하면서 재량권을 일탈·남용하여 과징금 부과처분이 위법하다고 인정될 경우, 법원으로서는 과징금 부과처분 전부를 취소할 수밖에 없고, 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만 취소할 수는 없다.