개발제한구역내행위불허가처분취소 (일반행정, 대전고등법원)
공포일: 2013.11.07 / 시행일:

【원고, 항소인】 
【피고, 피항소인】 대전광역시 동구청장
【제1심판결】 대전지방법원 2013. 6. 5. 선고 2013구합538 판결
【변론종결】2013. 10. 24.
【주 문】
 1. 원고의 항소를 기각한다. 
 2. 항소비용은 원고가 부담한다. 

【청구취지 및 항소취지】 제1심 판결을 취소한다. 피고가 2012. 7. 25. 원고에 대하여 한 개발제한구역 내 행위신고(주택증개축) 불가처리 처분을 취소한다.
【이 유】 1. 처분의 경위
 가. 원고의 이 사건 토지 및 주택 취득 경위
 1) 원고는 2006. 7. 6. 개발제한구역 내에 있는 대전 동구 상소동 (지번 1 생략) 임야 2,268㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)와 건축물대장상 이 사건 토지 위에 위치한 것으로 되어 있는 목조 스레트지붕 단층 주택 42.12㎡(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)를 포함한 건물 5개동을 임의경매절차를 통하여 취득한 후, 2006. 8.경부터 12.경까지 사이에 위 건물들 중 이 사건 주택을 제외한 나머지 4개동을 철거하였다(별지 1 그림 참조). 
 2) 2008. 11. 12.경 도로 신설을 위한 대전 동구 상소동 일대의 지적측량 결과, 이 사건 주택은 그 부지가 1㎡는 이 사건 토지에 있고 나머지 부분은 상소리 3구 마을공동회 소유인 대전 동구 상소동 (지번 2 생략) 토지 일부, 대한민국 소유인 대전 동구 상소동 (지번 3 생략) 토지 일부, 소외인 소유인 같은 동 (지번 4 생략) 토지 일부에 걸쳐 위치하고 있는 것으로 나타났다. 
 3) 그 후 원고는 이 사건 주택의 부지 일부인 대전 동구 상소동 (지번 3 생략) 토지 부분(상소동 (지번 5 생략)로 분할되었다)을 매수하여 2010. 11. 9. 소유권이전등기를 마쳤고, 대전 동구 상소동 (지번 2 생략) 토지 부분{상소동 (지번 6 생략)으로 분할되었다}에 관하여는 2011. 4. 7. 원고 명의로 소유권이전등기를 마쳤다. 
 나. 원고의 개발행위허가 등 신청 
 원고는 2012. 6. 19. 피고에게 이 사건 토지 중 일부인 330㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 위에 이 사건 주택을 증·개축한다는 명목으로 ‘건축·대수선·용도변경신고서’를 제출하여 관련 개발행위허가 등을 일괄신청하였다(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다).
 다. 피고의 개발제한구역 내 행위신고 불가처리 통보
 피고는 2012. 7. 25. 아래와 같은 이유를 들어 원고의 이 사건 신청을 불허하는 취지의 개발제한구역 내 행위신고(주택증·개축) 불가처리 통보를 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제13조 제1항 [별표1] 제5호 다목에 따라 개발제한구역 내 주택을 신축할 수 있는 토지는 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 ‘대’인 토지만 가능하나 신청지인 이 사건 토지는 지목이 ‘임야’로 신축이 불가한 사안이고, 개발제한구역 내 주택의 증·개축 행위신청은 개발제한구역 내 해당부지에 주택이 위치해야 가능하나, 신청지인 이 사건 토지의 경우 해당부지 내 건축물이 존재하지 않아서 행위신고 처리가 불가함.」 
 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 7호증, 을 제1, 3 내지 6, 11호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지
 2. 이 사건 처분의 적법 여부
 가. 원고 주장의 요지
 1) 이 사건 주택이 이 사건 신청지 위에 축조되어 있고 다음과 같은 요건을 갖추고 있으므로 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 및 법 시행령에 따라 이 사건 신청지에서의 이 사건 주택 증·개축 행위는 허가되어야 함에도 이를 불허가하는 취지의 이 사건 처분은 위법하다. 
 가) 법 제12조는 개발제한구역에서는 지방자치단체장의 허가를 받아 건축을 할 수 있도록 규정하면서 그 허가 조건을 시행령에서 구체화하도록 위임하고 있고, 이에 따라 법 시행령(2012. 11. 12. 대통령령 제24178호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제13조 제1항 [별표1] 5. 다. 가) 항은 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택이 있는 토지에는 주택을 신축할 수 있도록 규정하고 있다. 
 그런데 원고는 이 사건 신청지의 일부(330㎡ 중 118.12㎡)를 이 사건 주택의 마당으로 이용하고 있고, 피고는 그 마당 부분을 대지로 보고 대지를 기준으로 한 재산세를 부과해 오고 있으므로 이 사건 신청지는 ‘지목이 대인 토지’로 보아야 한다. 
 또한 이 사건 토지에는 개발제한구역지정 당시부터 기존 주택인 이 사건 주택이 2.689㎡ 정도 위치해있으므로, 기존 주택이 있는 토지에 해당한다. 따라서 이 사건 신청지는 시행령 제13조 제1항 [별표1] 5. 다. 가) 항에 의하여 주택을 신축할 수 있는 토지에 해당한다. 
 나) 시행령 제13조 제2항 제1호는 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물을 관통하는 경우 그 건축물의 부지에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물을 건축할 수 있도록 규정하고 있다. 
 그런데 이 사건 신청지의 경계선이 이 사건 주택을 관통하고 있으며 이 사건 신청지 주변은 담장으로 구획되어 있으므로, 이 사건 신청지는 이 사건 주택 소재지와 기능상 일체인 이 사건 주택의 부지로 보아야 한다. 
 따라서 이 사건 신청지에서는 위 규정에 따라 이 사건 주택의 증·개축 행위가 허가되어야 한다. 
 2) 이 사건 처분은 다음과 같이 신뢰보호원칙에 위배되므로 위법하다. 
 원고는 이 사건 주택이 건축물대장에 등재된 대로 연면적 전체가 이 사건 토지 위에 축조된 것으로 알고 이 사건 토지와 주택을 경락받았다. 그런데 피고는 개발제한구역 건축물관리대장에 개발제한구역 내의 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기록·유지·관리하여야 할 법적 의무를 지고 있음에도 이 사건 주택에 관한 건축물대장상 이 사건 주택이 개발제한구역 내인 이 사건 토지 위에 축조된 것으로 등재함으로써 이 사건 토지에 주택 신축이 가능하다는 공적인 견해를 표명하였으며, 원고는 이 사건 주택 부지의 지번이 건축물대장상 잘못 기재된 것을 모른 채 이 사건 주택에 관한 건축물대장의 기재 내용을 믿고 이 사건 주택을 취득하였음에도 이 사건 처분으로 재산상의 피해를 입게 되었으며, 원고가 이 사건 신청지에 건물을 신축한다고 하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 해할 우려도 없으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 취소되어야 한다. 
 나. 관계 법령
 별지 2 관계 법령 기재와 같다. 
 다. 판단
 1) 이 사건 신청지가 법 및 시행령에 의해 개발제한구역 내 건물신축허가를 받을 수 있는 토지인지에 관하여 
 가) 시행령 제13조 제1항 [별표1] 5. 다. 가) 항에 의해 건물신축허가를 받을 수 있는지 여부
 ⑴ 시행령 제13조 제1항 [별표1] 5. 다. 가) 항에 의하면, 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택이 있는 토지에는 지방자치단체장의 허가를 받아 주택의 신축을 할 수 있다. 
 ⑵ 우선 이 사건 신청지가 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지인지에 관하여 본다. 
 ‘지목이 대인 토지’는 문언상 건축물대장 등 공부상 지목이 대(지)인 것을 의미한다. 지목과 현황이 다른 경우 조세법상 현황에 따라 세금을 부과하는 것은 실질과세의 이념에 근거하여 해당 토지를 대지로 활용하고 있는 납세자의 경제적 이익에 담세력을 인정하는 것일 뿐이고, 건축행정에 있어서는 공부상 정해진 지목에 의거하여 건축허가 또는 신고 대상인지 여부를 판단해야 한다. 
 앞서 인정한 바와 같이 이 사건 신청지는 공부상 지목이 “임야”이므로 대지라고 볼 수 없고, 원고의 주장에 따르더라도 이 사건 주택의 마당으로 활용되고 있는 면적은 2,268㎡ 중 118.12㎡에 불과하며, 설령 원고의 주장과 같이 이 사건 토지 중 일부를 대지로 보아 재산세가 부과되었다고 하더라도 그 사정만으로 이 사건 신청지를 대지라고 볼 수 없다. 
 ⑶ 다음으로 이 사건 신청지가 개발제한구역 지정 당시부터 있던 ‘기존의 주택이 있는 토지’인지에 관하여 본다. 
시행령 제13조 제1항은 개발제한구역 내에서 지방자치단체장의 허가를 받아 주거시설을 건축할 수 있다고 규정하고 있는데 이와 대등·병렬적인 관계에 있는 시행령 제13조 제2항에서 개발제한구역의 경계선이 건축물을 관통하는 경우, 즉 건축물의 일부가 개발제한구역에 위치하는 경우에 대하여 규정하고 있으므로 제1항에서는 건축물 전부가 개발제한구역으로 지정된 토지에 위치하는 경우를 의미한다고 해석하는 것이 법령의 규정 체계에 부합하는 것으로 보이며, 이에 의할 경우 이 사건 주택 중 일부인 1㎡만이 축조되었을 뿐인 이 사건 신청지는 시행령 제13조 제1항의 ‘기존의 주택이 있는 토지’라고 보기 어렵다. 
 또한 시행령 제13조 제1항 [별표1] 5. 다. 가) 항 후단의 ‘기존의 주택’이 있는 토지인 경우에도 건축물대장상의 건축물 면적과 구조가 현존하는 건축물의 면적이나 구조와 일치하여야 할 것인데, 을 제18, 28호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 주택은 건축물대장상 목조 스레트 1층 주택 42.12㎡로 등재되어 있음에도 실제는 이 사건 처분 이전인 2009. 8. 28. 현재 연와조 아연강판 1층 주택 49.8㎡로 축조되어 있는 사실이 인정되는 바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 토지는 건축물대장상의 기존의 주택이 있는 토지라고 볼 수 없다 할 것이다. 
 ⑷ 그러므로 이 사건 신청지가 시행령 제13조 제1항 [별표1] 5. 다. 가) 항에 의해 건물신축허가를 받을 수 있는 토지에 해당한다는 원고의 위 주장은 이유 없다. 
 나) 시행령 제13조 제2항 제1호에 따라 건물신축허가를 받을 수 있는지 여부 
시행령 제13조 제2항 제1호에 의하면, 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물을 관통하는 경우 그 건축물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 기능상 일체가 되는 토지)에는 지방자치단체장의 허가를 받아 주택을 건축할 수 있다. 
 그런데, 이 사건 주택의 일부(1㎡)가 이 사건 신청지(330㎡) 위에 축조되어 있는 사실은 앞서 본 바이지만 갑 제13호증의 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 토지 전체 경계에 철조망으로 울타리가 설치되어 있는데, 위 철제울타리는 이 사건 주택의 마당 부분에 설치된 것은 아닌 사실이 인정되는 바, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 주택의 부지 중 이 사건 토지에 있는 부지가 개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 기능상 일체가 되었다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 
 따라서 이 사건 신청지가 시행령 제13조 제2항 제1호에 따라 건물신축허가를 받을 수 있는 토지에 해당한다는 원고의 위 주장 역시 이유 없다. 
 2) 신뢰보호원칙 위반 주장에 관하여
 가) 신뢰보호원칙 적용의 요건
 일반적으로 행정상의 법률관계 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두19070 판결 참고). 
 나) 이 사건 처분의 신뢰보호원칙 위반 여부
 우선 피고가 이 사건 신청지에 건물신축이 가능하다는 공적인 견해표명을 하였는지에 관하여 살피건대, 실제로는 이 사건 주택의 부지 중 1㎡만 이 사건 토지(대전 동구 상소동 (지번 1 생략))에 속함에도 피고가 건축물대장에 이 사건 주택의 부지 전체가 이 사건 토지에 속한 것처럼 이 사건 주택의 지번을 대전 동구 상소동 (지번 1 생략)으로 잘못 기재해놓은 사실은 앞서 본 바이지만, 이 사건 주택의 지번이 건축물대장에 대전 동구 상소동 (지번 1 생략)으로 기재되었다고 하여 바로 피고가 위 지번에 건물신축이 가능하다는 견해를 표명하였다고 보기는 어렵다. 
 또한 원고가 이 사건 주택에 관한 건축물대장의 오기에 기인한 신뢰를 바탕으로 이 사건 신청을 하였는지에 관하여 살피건대, 앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 바와 같이 원고는 이 사건 신청을 하기 이전인 2008년 피고의 도로개설을 위한 측량과정에서 이미 이 사건 주택의 소재 지번이 건축물대장에 잘못 기재되어 있다는 것을 알게 되었고, 그 상태에서 이 사건 신청을 하였다고 할 것이므로 이 사건 신청이 건축물대장의 기재내용에 대한 신뢰에 기반한 것이라고 보기도 어렵다. 
 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다는 원고의 주장은 이유 없다. 
 3. 결론
 그렇다면, 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
[별지 2 생략]

판사 이승훈(재판장) 유선주 김선용