산재보험사업종류변경신청 반려처분 취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울행정법원,2018구합65651,1심-대법원,2020두57721,3심
【주문】1.제1 심판결을 취소한다.
2.피고 가 2017.？5.？8.？원고에 대하여 한 산업재해보상보험 사업종류 변경신청 반려처분을 취소한다.
3.소송 총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】주문과 같다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 원고는 1993. 12. 29. 설립된 주식회사로서, 1996. 2.경 강원 횡성읍 상세주소생략 일대의 석회석 채굴권을 인수하면서 종전 광업권자와 피고 사이에 1974. 1.경 성립한 산업재해보상보험관계를 승계한 후, 강원 횡성읍 상세주소생략(이하 '이 사건 사업장'이라 한다)에서 암석을 채굴？분쇄하여 쇄석(碎石) 등을 생산하는 사업을 영위하고 있다.
나. 원고 는 2016년까지는 산업재해보상보험료(이하 '산재보험료'라 한다) 산정의 기준이 되는 사업종류를 종전 광업권자가 신고하였던 것을 그대로 이어받아, 구 고용보험및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2017. 10. 24. 법률 제14932호로개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제14조 제3항, 구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행규칙(2017. 12. 28. 고용노동부령 제207호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행규칙'이라 한다) 제12조에 따라 고용노동부장관이 고시한 산재보험료율표의 사업종류예시표중 '쇄석채취업'으로 하여 보험료를 신고？납부하여왔다.
다. 원고는 2017. 3. 3. 피고에게 이 사건 사업장의 사업종류를, 원고가 비금속광물분쇄물 생산업을 목적으로 한 공장을 신축하여 등록을 마친 2013. 9. 16.부터 '쇄석채취업'에서 '기타비금속 광물제품 제조업'으로 변경하여 달라는 취지의 신청을 하였다.피고는 2017.？5.？8.？원고에게, 직접 채굴한 암석을 분쇄하여 자갈 등 쇄석을 생산하는이 사건 사업장은 '쇄석채취업'에 해당하므로 원고의 사업종류 변경신청을 반려한다고통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다.
라. 원고는 2017. 7. 26. 중앙행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나, 중앙행정심판위원회는 2018. 2. 6. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였고, 그 재결서는 2018. 2. 27. 원고에게 송달되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 9, 44, 45호증, 을 제1, 5호증의 각 기재, 변론전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 사업종류예시표 중 쇄석채취업 관련 부분은 효력이 인정되지 아니함
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결 제3면 제11행부터 제5면 제1행까지의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에의하여 이를 그대로 인용한다.
2) 이 사건 사업장의 실질적인 사업내용은 '광업'이 아닌 '제조업'에 해당함
원고는 '비금속광물 분쇄물 생산업'을 업종으로 하는 공장을 적법하게 설립하고 대규모의 고정식 파쇄기를 설치하는 등 큰 비용과 노력을 들여 사업을 운영하고 있는바, 제대로 신고하지도 아니한 채 이동식 파쇄기를 이용하여 쇄석을 생산하는 다른 업체의 열악한 작업환경과는 현저한 차별성이 존재한다. 또한 이 사건 사업장에서 일하는 근로자 중 광업에 해당하는 공정에 종사하는 근로자보다 제조업에 해당하는 공정에종사하는 근로자가 훨씬 많고 그 역할도 명확하게 구별되어있으며, 그동안 이 사건 사업장에서 발생한 산업재해의 내역과 경위 또한 대부분 광업과는 무관한바, 재해 발생의 위험성을 고려한 이 사건 사업장의 실질적인 사업내용은 제조업에 해당한다.
나. 관련 법령
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결 별지 중 제16면 마지막 줄 첫째 칸 쇄석채취업의 분류번호 '10506'을 '10309'로 고쳐 쓰고, 그 별지에 이 판결 별지'관련 법령'을 추가하는 것 외에는 제1심판결의 이유 제2의 나.항의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
다. 판단
1) 관련 법리
가) 일반적으로 행정 각부의 장이 정하는 고시라 하더라도 그것이 특히 법령의규정에서 특정 행정기관에서 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여함으로써 그 법령 내용을 보충하는 기능을 가질 경우에는 그 형식과 상관없이 근거 법령규정과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다(대법원 1999. 11. 26. 선고 97누13474 판결 등 참조).
한편 국가의 법체계는 그 자체로 통일체를 이루고 있으므로 상？하 규범 사이의 충돌은 최대한 배제되어야 하며 또한 규범이 무효라고 선언될 경우에 생길 수 있는법적 혼란과 불안정 및 새로운 규범이 제정될 때까지의 법적 공백 등으로 인한 폐해를회피할 필요성이 있음에 비추어 보면, 하위법령의 규정이 상위법령의 규정에 저촉되는지 여부가 명백하지 아니한 경우에, 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴 하위법령의 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해석하는 것도 가능한 경우라면, 하위법령이 상위법령에 위반된다는 이유로 쉽게 무효를 선언할 것은 아니다(대법원 2016. 12. 15. 선고 2014두44502 판결 등 참조).
나) 산업재해 보상보험가입자의 사업종류가 고용노동부장관이 정한 산재보험료율표의 사업종류예시표 중 어느 사업에 해당하는지의 여부를 결정함에 있어서는 그 가입자의 사업목적과 사업장의 등록업종뿐만 아니라 실제의 사업내용과 근로자의 작업형태를 두루 참작하여야 한다(대법원 2003. 6. 27. 선고 2002두10582 판결 등 참조).
2) 인정사실
갑 제1, 3 내지 5, 7 내지 9, 19, 20, 24호증, 을 제1, 2, 13, 14호증의 각 기재,이 법원의 피고에 대한 사실조회회신결과 및 문서제출명령에 대한 회신결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가) 원고는 1996. 2. 14. 종전 광업권자 주식회사 ○○○○○○로부터 토석채취허가에 관한 지위를 승계하고, 2012. 4. 16. ○○○○○로부터 강원 횡성군 상세주소생략 외 13필지 중 355,831㎡(토석채취장은 216,351㎡)에 관하여 채석 종류및 수량을 석재 20,046,558㎡, 토사 1,268,030㎡, 반출기간을 2012. 4. 16.부터 2021. 12. 31.까지로 정하여 토석채취허가를 받은 뒤 2013. 12. 3.경 채석허가 면적을325,485㎡(토석채취장은 변동 없음)로 감축하는 변경신고를 하였으며, 2014. 4. 21.에는업종에 '골재 선별？파쇄업'을 추가 등록하였다.
나) 원고는 2013. 9. 16. 강원 횡성군 상세주소생략 외 3필지 지상32,588㎡에 공장 4동과 부대시설 1동(공장부지면적 29,468㎡, 제조시설면적 3,099.18㎡, 부대시설면적 21㎡) 규모로 '비금속광물 분쇄물 생산업'을 업종으로 하는 공장을설립하여 등록하였다. 위 공장은 2013. 9. 4. 신축 사용승인을 받았고, 2015. 7. 10.에는 공장 중 제3동(25㎡)을 철거하고 제5동을 증축(177.4㎡)하여 공장부지면적을 29,763㎡로 확장하였으며, 2019. 8. 9.에는 공장 제6동(569.16㎡)을 별동 증축하여 2019. 9. 24.경 현재 공장 4동과 부대시설 1동(공장부지면적 29,763㎡, 제조시설면적 3,682.38㎡,부대시설면적 21㎡) 규모로 운영되고 있다.
다) 이 사건 사업장의 공정은 "벌목(외주) → 천공 → 발파 → 원석 상차 → 원석 투입 → 1차 파쇄 → 골재 이동 → 선별 → 골재 이동 → 2차 파쇄 → 선별 → 골재 이동 → 출고"의 과정으로 진행된다. 원고는 위 공정을 통해 건설용 자갈 및 모래등으로 사용되는 쇄석 등을 생산하여 판매하고, 암석채굴 시 함께 출토되는 석회석(2017. 4. 27.경 전체 채굴량의 5% 수준)은 원상태로 판매하고 있다.
라) 이 사건 사업장을 피고 소속 직원이 2017. 4. 27. 출장 조사하고 작성한 출장복명서와 중앙행정심판위원회에서 2017. 11. 2. 출장 조사한 결과를 재결서에 기재한내용을 종합하면, 당시 원고 근로자는 총 28명으로서 그중 사무직원이 11명, 현장에서생산 업무에 종사하는 근로자는 분야별로 채광 3명(천공 및 발파), 원석운반 1명, 선별및 분쇄 9명, 출하 4명으로서 총 17명이다. 위 공정 중에서 원석 상차 작업은 원고 소속 직원이 아닌 굴삭기 소유자와 별도로 계약하여 이루어지고 있다.
마) '쇄석채 취업'과 '비금속광물제품 및 금속제품 제조업 또는 금속 가공업'을 영위하는 전체 사업장과, 이 사건 사업장의 근로자수, 재해자수, 사망자수, 재해율, 사망만인율 통계는 아래 각 표와 같다.
(1) 쇄석채취업 전체 사업장에서의 산업재해 발생현황

 
 
 2014년
 2015년
 2016년
 2017년
 2018년
 
 
 근로자수
 3,947
 3,933
 3,995
 4,144
 4,395
 
 
 재해자수
 103
 93
 97
 86
 113
 
 
 사망자수
 10
 5
 9
 10
 11
 
 
 재해율
 2.61
 2.36
 2.43
 2.08
 2.57
 
 
 사망만인율
 25.34
 12.71
 22.53
 24.13
 25.03
 

(2)비금속광물제품제조업 등 전체 사업장에서의 산업재해 발생현황

 
 2014년
 2015년
 2016년
 2017년
 2018년
 
 
 근로자수
 283,500
 301,848
 315,054
 372,076
 941,907
 
 
 재해자수
 4,767
 4,583
 4,388
 5,079
 9,485
 
 
 사망자수
 77
 72
 72
 95
 159
 
 
 재해율
 1.68
 1.52
 1.39
 1.37
 1.01
 
 
 사망만인율
 2.72
 2.39
 2.29
 2.55
 1.69
 
 
(3)이 사건 사업장에서의 산업재해 발생현황

 
 2014년
 2015년
 2016년
 2017년
 2018년
 
 
 근로자수
 21
 23
 29
 36
 35
 
 
 재해자수
 0
 1
 1
 1
 1
 
 
 사망자수
 0
 0
 0
 0
 0
 
 
 재해율
 0
 4.35
 3.45
 2.78
 2.86
 
 
 사망만인율
 0
 0
 0
 0
 0
 

바) 원고가 설립된 1993. 12. 29. 직후인 1994. 1. 1.부터 2020. 5. 22.까지 이사건 사업장에서 발생한 산업재해 총 16건의 상세한 내역은 아래와 같다.

 
 연번
 재해자
 재해일자
 총요양일수
 재해경위
 
 
 1
 ○○○
 1995. 08. 08.
 354
 크라샤기사, 요추 횡돌기 골절 등
 
 
 2
 ○○○
 1995. 09. 23.
 684
 벨레트콘베어 근처 낙석 청소한 후 나오다 크라샤 프레임에 머리를 부딪힘
 
 
 3
 ○○○
 1996. 08. 11.
 41
 원석 파쇄 중 파쇄기에서 튀어오른 원석 조각이 손에 부딪힘
 
 
 4
 ○○○
 1997. 10. 26.
 28
 크라샤 상판 위에서 미끄러짐
 
 
 5
 ○○○
 1999. 09. 20.
 29
 정비창고에서 포크레인 하부트랙 정비작업 중 재해
 
 
 6
 ○○○
 2000. 08. 24.
 42
 크라샤 콘베어 베어링 교환 작업 중 재해
 
 
 7
 ○○○
 2001. 07. 09.
 638
 크라샤 막힘상태 점검 중 돌가루가 안구에 튐
 
 
 8
 ○○○
 2006. 01. 13.
 84
 노면 결빙으로 미끄러짐
 
 
 9
 ○○○
 2007. 08. 25.
 66
 화장실 가던 중 깊이 1.5m 수로에 빠짐
 
 
 10
 ○○○
 2009. 04. 22.
 5
 탄광 부 진폐증 정밀진단
 
 
 11
 ○○○
 2012. 07. 31.
 213
 15톤 덤프트럭 세차 중 재해
 
 
 12
 ○○○
 2015. 08. 04.
 194
 정비고 입구에서 퇴근 중 넘어짐
 
 
 13
 ○○○
 2016. 03. 01.
 144
 장약수로서 화약운반 작업 중 뒤쪽으로 넘어짐
 
 
 14
 ○○○
 2017. 10. 27.
 66
 생산설 비 교환작업 중 재해 발생
 
 
 15
 ○○○
 2018. 06. 11.
 275
 쇄재해석기 운전공으로 콘베어벨트 교체 후 시험가동 중 재해
 
 
 16
 ○○○
 2018. 11. 30.
 -
 3년 이상 소음작업장 근무, 소음성난청 발생
 

사) 2017년 도와 2020년도에 원고의 개별실적요율을 산정하기 위한 자료로서 원고가 각 기준년도에 납부한 산재보험료액수와 원고 소속 근로자에게 지급된 산업재해보험급여액수, 원고의 지난 4년간 개별실적요율은 아래 각 표와 같다.
(1) 2017년도 개별실적요율 산정

 
 3년전 보험료
 2년전 보험료
 1년전 보험료
 기준년 보험료
 보험료총액
 
 
 3년전 보험급여
 2년전 보험급여
 1년전 보험급여
 기준년 보험급여
 보험급여총액
 
 
 27,138,270
 68,385,990
 70,910,310
 31,974,030
 198,408,600
 
 
 3,605,860
 513,780
 8,360,890
 19,728,350
 32,208,880
 

(2) 2020년도 개별실적요율 산정

 
 3년전 보험료
 2년전 보험료
 1년전 보험료
 기준년 보험료
 보험료총액
 
 
 3년전 보험급여
 2년전 보험급여
 1년전 보험급여
 기준년 보험급여
 보험급여총액
 
 
 43,674,732
 91,221,940
 92,699,330
 32,270,530
 259,866,532
 
 
 18,443,260
 0
 35,518,590
 158,057,210
 212,019,060
 

(3) 원고 개별실적요율

 
 2017년
 2018년
 2019년
 2020년
 
 
 일반요율
 일반요율
 일반요율
 일반요율
 
 
 개별실적요율
 개별실적요율
 개별실적요율
 개별실적요율
 
 
 71
 71
 57
 57
 
 
 59.56
 56.09
 49.13
 57
 

3) 구체적 판단
사업종류예시표 중 쇄석과 관련된 부분에 대한 체계적 해석과 위 인정사실, 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 사정을 앞서 본 법리에 비추어보면, 사업종류예시표 중 쇄석채취업 관련 부분은 합목적적으로 해석하여 유효하다고 할 것이되,이 사건 사업장의 사업종류는 광업에 해당하는 기존의 '쇄석채취업'이 아닌 제조업에 속하는 '석재 및 석공품제조업'에 해당한다고 판단된다.
가) 법 제14조 제3항은 산재보험료율을 '매년 6월 30일 현재 과거 3년 동안의 보수총액에 대한 산재보험급여총액의 비율을 기초로 하여, 산업재해보상보험법에 따른연금 등 산재보험급여에 드는 금액, 재해예방 및 재해근로자의 복지증진에 드는 비용등을 고려하여 사업의 종류별로 구분하여 고용노동부령으로 정하도록' 규정하였고, 그위임에 따른 시행규칙 제12조는 '산재보험료율은 재해 발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업종류별로 구분하여 고용노동부장관이 정하여 고시하도록' 규정하였으며, 그 위임에 따라 고용노동부장관은 고용노동부고시 제2016-57호로 2017년도 사업종류별 산재보험료율과 함께 사업종류예시표를 고시하였다.
사업종류예시표는 총칙 제2조 제1항에서 사업종류 등의 분류원칙으로서 '재해발생의 위험성, 경제활동의 동질성 및 보수총액에 대한 보험급여 총액비율', '적용사업단위의 주된 최종제품, 완성품, 제공되는 서비스의 내용', '작업공정 및 내용'을 들고 있다. 또한 사업종류에 대한 결정기준을 규정하고 있는 사업종류예시표 총칙 제3조 제1항 단서는 사업종류예시표의 내용예시가 명백하지 아니한 경우에 '제2조 제1항의 분류기준', '통계청장이 고시하는 한국표준산업분류상의 사업내용', '동종 또는 유사한 다른사업장에 적용되고 있는 사업종류(사업내용 예시가 명백하지 않은 경우에 한한다)'를종합적으로 고려하여 가장 적합한 사업종류를 적용하도록 규정하고 있다.
나) 사업종류예시표 중 '1. 광업'의 총칙 부분에서는 '채석업(암석 및 점토 채굴·채취업), 석회석·금속·비금속광업 및 기타광업(금속광업 제외)에 포함된 광물의채굴·채취에서 비금속광물제품 및 석재품제조업까지 동일한 장소에서 일관하는 사업중 제조사업이 주된 사업인 경우에는 본 분류에서 제외하고 해당 제조업으로 분류한다'고 규정하고 있고, '석탄광업 및 채석업(분류번호 100)'의 '해설'에서는 '모래·자갈채굴·채취업 및 암석 채굴·채취와 일관한 암석을 분쇄하여 자갈 등 쇄석을 생산하는 사업은 103 석회석·금속·비금속광업 및 기타 광업에 분류'한다고 규정하고 있다.
위 '석회석·금속·비금속광업 및 기타 광업(분류번호 103, 이하 '기타 광업'이라 한다)'의 '해설'에서는 '암석 채굴·채취와 일관한 쇄석생산업'을 내용예시로 들고 있고, 같은 분류 내의 '쇄석채취업(분류번호 10309)'의 내용예시에는 '암석채굴·채취와일관한 암석을 분쇄하여 자갈 등 쇄석을 생산하는 사업'과 '암석의 채굴 또는 채취에서 일관하여 석재 및 석공품을 제조하는 사업'이라고 기재되어있다.
한편 '2. 제조업' 중 '비금속광물제품 및 금속제품 제조업 또는 금속 가공업(분류번호 218, 이하 '비금속광물제품제조업'이라 한다)'에 속하는 '석재 및 석공품제조업(분류번호 21804, 이하 '석재품제조업'이라 한다)'의 내용예시에는 '석공품, 석재, 대리석제품 등을 제조하는 사업'과 함께 '암석을 구입하여 쇄석 등을 제조하는 사업'과 '채굴·채취와 무관하게 구입한 토사석의 분쇄·마쇄 및 선별하는 사업'이 기재되어있고, '암석의 채굴 또는 채취에서 일관하여 행하여지는 경우에는 103 석회석·금속·비금속광업 및 기타 광업에 분류'한다고 규정하고 있다.
다) 원고의 사업내용은 석산에서 암석을 천공·발파하여 채굴·채취한 뒤 이를 분쇄하여 쇄석을 제조하는 것으로서 최종제품은 잘게 부순 돌조각인 쇄석이고, 작업공정은 쇄석의 원재료가 되는 암석을 채굴·채취하는 부분과 이를 운반하여 분쇄기에순차 투입하여 분쇄한 뒤 선별하여 출고하는 부분으로 구성되어있다. 위 공정 중 앞부분은 채석업 또는 기타 광업으로서 광업에 해당하고, 뒷부분은 비금속광물제품제조업으로서 제조업에 해당한다고 볼 수 있다.
그런데 기타 광업에 속하는 쇄석채취업은 그 정의상 암석을 채굴·채취하는 작업과 이를 분쇄하여 쇄석을 제조하는 작업이 일관되게 이루어지는 사업을 일컫는 것인바, 원고와 같이 암석을 직접 채굴·채취한 뒤 이를 분쇄하여 쇄석을 제조하는 사업을 영위하는 경우에는 언제나 기타 광업에 속하는 쇄석채취업에 해당하는 것처럼 보인다. 이는 석재품제조업의 내용예시 중 '암석을 구입하여 쇄석 등을 제조하는 사업'이명시적으로 존재하는바, 암석을 구입하지 아니하고 직접 채굴·채취하여 쇄석을 제조하는 경우에는 제조업으로 인정하지 아니한다는 취지의 반대해석이 가능하고, 또한 예외규정에 해당하는 마지막 예시에서 석재 및 석공품 등을 제조하는 사업이라고 하더라도 '암석의 채굴 또는 채취에서 일관하여 행하여지는 경우'에는 기타 광업으로 분류하도록 규정(이하 '석재품제조업 예외규정'이라 한다)하고 있어서, 광업과 제조업을 동일한 장소에서 일관하는 사업 중 제조업이 주된 사업인 경우에는 광업 분류에서 제외하고 해당 제조업으로 분류하도록 한 광업의 총칙 규정(이하 '광업 총칙 규정'이라 한다)의 적용을 각칙에서 배제하는 취지로 볼 수 있기 때문이다.
그러나 위와 같은 해석은 다음과 같은 이유에서 재해 발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 사업종류를 분류하도록 한 법 제14조 제3항, 시행규칙 제12조의 위임 취지에 반할 우려가 있다.
(1) 이 사건 사업장의 최종제품은 쇄석으로서, 비록 정교한 세공이 가해지는것은 아니나 석산에서 채굴·채취한 암석에 물리적 변화를 가하여 제조된 새로운 제품에 해당한다. 사업종류예시표에서도 '석재 및 석공품제조업'이라는 사업세목 하에 '석공품, 석재, 대리석 제품 등'과 '비석, 묘석 등', '석분, 돌분, 인조석' 등과 병렬적으로 '쇄석 등'을 제조하는 사업을 예시로 들고 있는바, 고용노동부장관은 재해 발생의 위험성과 경제활동의 동질성 측면에서 위 각 제조업을 동일한 수준으로 평가한 것이다.
한편 산재보험료율은 중분류 단위로 동일하게 책정되는바, 석재품제조업이 속한 중분류인 비금속광물제품제조업에는 '석회제조업(분류번호 21802)', '탄소 또는 흑연제품제조업(분류번호 21803)', '기타 비금속광물제품제조업(분류번호 21805)' 등이 속해있으므로, 쇄석 제조 작업에서의 재해 발생의 위험성은 석회석이나 흑연을 원재료로하는 위 각 제조업과 동일한 수준으로 평가되었다고 볼 수 있다.
(2) 광업 총칙 규정에서는 채석업과 기타 광업에 포함된 광물의 채굴·채취에서 비금속광물제품 및 석재품제조업까지 일관하는 사업 중 제조업이 주된 경우에는 광업에서 제외하고 해당 제조업으로 분류한다고 명시하고 있다. 그런데 해당 제조업의내용예시에서, 원재료가 되는 광물의 채굴·채취와 일관하는 경우에는 다시 광업으로분류하도록 하는 예외규정이 존재하는 사업세목은 석재품제조업이 유일하다.
이처럼 제조업 부분의 재해 발생의 위험성이 동일한데도 일관작업의 경우에는 서로 다르게 대우하는 것은 원재료가 되는 광물의 채굴·채취, 즉 광업 부분의 위험성을 다르게 평가하였기 때문으로 보인다. 건설용 자재 등으로 사용되는 쇄석은 단단한 암석을 분쇄하여 제조하는 경우가 잦을 것인바, 현무암·화강암 등을 채굴·채취하는 '암석채굴·채취업(분류번호 10006)'이 속한 중분류 '석탄광업 및 채석업(분류번호 100)'의 산재보험료율은 1,000분의 323으로서 '석회석(백운석, 대리석 포함) 광업(분류번호 10301)'이나 규석 등을 채굴·채취하는 '비금속광업(분류번호 10303)', '흑연광업(분류번호 10304)'이 속한 중분류인 기타 광업의 산재보험료율 1,000분의 71의 약 4.5배에 해당하는 매우 높은 수준이다.
(3) 그러나 앞서 본 바와 같이 광업 총칙 규정에서 광업과 일관하는 석재품제조업도 제조업이 주된 경우에는 제조업으로 분류한다고 명백히 규정하고 있는 이상,원재료가 되는 광물의 채굴·채취의 재해 발생의 위험성이 다른 비금속광물제품제조업보다 높다고 하여 광업과 일관하는 석재품제조업을 일률적으로 광업으로 분류하는 것은 모순되는 해석이다. 또한 드문 경우이기는 하겠으나, 과거 사안 중에는 '비금속광업'에 해당하는 규석을 채굴·채취하여 쇄석을 생산하는 사업장의 사업종류가 쟁점이 된적이 있었던 것으로 보이고, 이 사건 사업장에서 생산하는 쇄석의 성분이 무엇인지는알 수 없으나 석회석이 함께 채굴되는 점에 비추어볼 때 그 광업 부분의 위험성이 반드시 채석업의 위험성과 동일하다고 보이지는 아니한다.
결국 쇄석 제조와 관련된 위 규정들, 특히 광업 총칙 규정과 석재품제조업예외규정의 관계를 법 제14조 제3항, 시행규칙 제12조의 위임 취지에 비추어 조화롭게해석해본다면, ① 광업과 석재품제조업의 일관작업의 사업종류는 광업 총칙 규정이 정한 원칙대로 광업 부분과 제조업 부분 중 주된 부분에 따라 분류하되, 만약 광업으로분류하게 된다면 채석업이 아닌 기타 광업으로 분류하라는 것이거나, ② 광업 부분과제조업 부분의 비교형량에 따라 분류하되, 석재품제조업 예외규정은 석재품의 주된 원재료인 암석의 채굴·채취의 높은 재해 발생의 위험성을 고려하여 이를 제조업으로 보는 것은 엄격하게 판단하여야 한다는 주의적 의미라고 보아야 한다.
라) 그렇다면 어느 해석을 따르더라도 원재료인 암석의 채굴·채취와 일관하여 쇄석 등을 제조하는 이 사건 사업장의 사업종류 또한 광업 부분과 제조업 부분의 비교형량을 통하여 결정되어야 하는바, 아래와 같은 사정, 즉 이 사건 사업장의 각 공정에투입되는 인원의 비율, 이 사건 사업장에서 발생한 산업재해의 횟수 및 발생경위 등을종합하여 알 수 있는 재해 발생의 위험성에 비추어보면, 이 사건 사업장의 사업종류는광업인 쇄석채취업보다는 제조업인 석재품제조업에 해당한다고 평가함이 타당하다.
(1) 앞서 본 바와 같이 사업을 종류별로 구분하여 동종 사업에 대하여 동일한보험료율을 적용하도록 한 것은 사업의 종류를 같이하는 경우 그 재해 발생의 빈도나규모가 유사할 것이라는 점을 근거로 하고 있으므로 사업종류를 결정함에 있어서는 재해발생의 위험성이 우선적으로 고려되어야 하는 것이고, 이러한 재해발생의 위험성을객관적으로 측정하기 위해서는 최종생산품 내지 서비스의 내용, 작업공정 및 내용 등재해발생의 위험성과 관련된 제반 사정을 참작하여야 한다.
(2) 원고는 1974. 1.경 성립한 산업재해보상보험관계를 승계하여 1993. 12. 29.설립된 이래 산재보험료 산정의 기준이 되는 사업종류를 쇄석채취업으로 하여 보험료를 신고？납부하여 오다가, 2013. 9. 16.경 '비금속광물 분쇄물 생산업'을 업종으로 하는 공장을 설립？등록한 것을 계기로 사업종류의 변경을 계획하게 된 것으로 보인다.위 공장의 규모는 공장 4동과 부대시설 1동(공장부지면적 29,763㎡, 제조시설면적3,682.38㎡, 부대시설면적 21㎡)으로서 작지 아니하고, 위와 같은 시설의 건축비와 관련 법령에서 요구하는 부담금 등의 지출도 상당하였을 것으로 보인다. 위 공장은 채굴·채취한 암석을 분쇄하여 쇄석을 제조하는 공정, 즉 제조업에 해당하는 공정을 위한 것인바, 위 공장의 설립은 제조업에 집중하기 위한 원고의 투자로 볼 수 있다.
(3) 이 사건 처분 당시 원고 근로자 중 생산 업무에 종사하는 근로자는 분야별로 채광 3명(천공 및 발파), 원석운반 1명, 선별 및 분쇄 9명, 출하 4명으로서 총 17명이다. 이 사건 사업장의 공정 중 광업에 해당한다고 볼 수 있는 부분은 "벌목 → 천공 → 발파 → 원석 상차"인데, 그중 벌목 공정과 원석 상차 공정은 각 외주를 주고있으므로, 광업 부분에 종사하는 원고 근로자는 채광 작업에 투입되는 3명으로서 제조업 부분에 종사하는 나머지 14명의 약 5분의 1에 불과하다.
(4) 원고가 성립된 1993. 12. 29. 직후인 1994. 1. 1.부터 2020. 5. 22.까지 26년이 넘는 기간 동안 이 사건 사업장에서 발생한 산업재해는 총 16건에 불과하고, 그중 사망사고는 1건도 존재하지 않는다. 위 16건 중 상당수는 '크라샤', 즉 제조업 부분공정에 해당하는 '1차 파쇄' 작업과 관련하여 발생한 것이고, 이동하다가 넘어지거나수로에 빠지는 등 공정과 직접적인 관련이 있다고 보이지 않는 재해도 존재한다.
위 16건 중에서 광업 부분, 즉 천공 또는 발파 공정과 관련이 있다고 보이는 재해는 순번 10, 13, 16번의 3건 정도이다. 그런데 순번 10번에 해당하는 재해 내역을 살펴보면 2008. 10. 2.에 원고에게 채용된 근로자가 약 7개월 뒤인 2009. 4. 22.에 진폐증으로 정밀진단을 받은 것으로서 그 요양일수도 5일에 불과한바, 위 근로자의진폐증이 이 사건 사업장에서의 근무로 인해 발생한 것으로 보이지는 아니한다. 순번13번의 재해 내역은 발파 작업과 관련이 있기는 하나, 그 내용은 발파로 인한 것이 아니라 그에 필요한 화약을 운반하다가 넘어진 것으로서 다른 사업에서도 흔히 발생할수 있는 재해로 보인다. 순번 16번의 재해는 소음성 난청으로서 광업에 종사하는 근로자가 겪을 수 있는 전형적인 재해로 보이기는 하나, 위 순번 13, 16번을 광업 부분과관련된 재해로 보더라도 그 비중은 전체의 8분의 1에 불과하고 내용 또한 중대하거나치명적으로 보이지는 아니하는바, 특히 사망만인율 등의 통계에 비추어볼 때 이 사건사업장의 재해 발생의 위험성은 광업보다는 제조업에 가까워보인다.
(5) 원고가 최근 납부한 산재보험료액수와 원고 소속 근로자에게 지급된 산업재해보험급여액수를 살펴보더라도 2017년 기준으로 원고가 3년간 납부한 보험료총액198,408,600원으로서 원고 소속 근로자에게 지급된 보험급여액수 32,208,880원의 6배가 넘는다. 2020년에는 그 차이가 좁혀지기는 하였으나, 여전히 납부한 보험료총액이지급된 보험급여액수보다 크다는 사실을 확인할 수 있다.
위와 같은 실적이 반영되어 원고는 2017년부터 2019년까지 일반요율보다낮은 개별실적요율을 적용받았는바, 피고는 원고가 주장하는 여러 유리한 사정은 이러한 개별실적요율 산정을 통해 반영될 수 있다는 취지로 주장한다. 그러나 원고의 신청이 받아들여졌다면 적용되었을 비금속광물제품제조업의 보험료율은 1,000분의 32로서,2017년에 원고에게 적용된 개별실적요율 1,000분의 59.56의 절반 정도에 불과하다. 비록 개별실적요율 제도가 같은 사업을 영위하는 사업장 간의 형평을 도모하는 등 긍정적인 기능을 수행하기는 하나, 이러한 격차는 재해 발생의 위험성을 적정하게 반영한사업종류로의 변경을 통하여만 실질적으로 해소될 수 있을 것으로 보인다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들이기로 하여 제1심판결을 취소하고 주문과 같이판결한다.
재판장 판사 판사1
 판사 판사2
 판사 판사3