중요재산처분승인거부처분취소 (일반행정, 부산고등법원)
공포일: 2021.07.21 / 시행일:

【원고, 항소인】 파산자 농업회사법인 주식회사 ○○의 파산관재인 원고
【피고, 피항소인】 부산광역시장 (소송대리인 변호사 진병춘)
【제1심판결】 부산지방법원 2021. 1. 21. 선고 2020구합24395 판결
【변론종결】2021. 6. 16.
【주 문】
 1. 원고의 항소를 기각한다.
 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】 제1심판결을 취소한다. 별지1 목록 기재 부동산에 관하여 피고가 2020. 8. 10. 원고에 대하여 한 중요재산 처분 승인거부처분을 취소한다. 
【이 유】1. 처분의 경위
가. 이 사건 보조금의 지급 등
 1) 농업회사법인 주식회사 ○○(이하 ‘○○’이라 한다)은 농산물 도·소매업, 수산물 도·소매업 등을 목적으로 설립된 법인이다.
 2) ○○은 부산광역시 기장군으로부터, 2013년경 ‘2013년 밭작물 브랜드 육성사업’에 따른 보조금으로 8억 원(국비 3억 원, 시비 2억 5,000만 원, 군비 2억 5,000만 원)을, 2014년경 ‘2014년 농촌자원복합산업화지원사업’에 따른 보조금으로 7억 5,000만 원(국비 5억 원, 시비 1억 2,500만 원, 군비 1억 2,500만 원)을 각 지급받았다(이하 ○○이 지급받은 보조금을 ‘이 사건 보조금’이라 한다).
나. 이 사건 각 부동산의 취득 등
 1) ○○은 이 사건 보조금을 사용하여, 2014. 4. 18. 별지1 목록 제2, 3항 기재 부동산을, 2015. 10. 27. 같은 목록 제1항 기재 부동산을 각 취득하였다(이하 별지1 목록 기재 부동산을 통틀어 ‘이 사건 각 부동산’이라 한다).
 2) 2015. 8. 31. 별지1 목록 제2, 3항 기재 부동산에 관하여 채권최고액 1,025,000,000원, 채무자 ○○, 근저당권자 중소기업은행으로 하여 2015. 8. 31.자 설정계약을 원인으로 한 각 근저당권설정등기가 마쳐졌다.
 3) 별지1 목록 제2, 3항 기재 부동산에 관하여는 2015. 12. 9.자로, 같은 목록 제1항 기재 부동산에 관하여는 2015. 11. 27.자로 보조금지원사업을 원인으로 하여 아래와 같은 내용의 금지사항등기가 마쳐졌다.
이 부동산은 보조금 관리에 관한 법률에 따른 보조금을 지원받아 취득 또는 효용가치가 증가한 부동산으로서 중앙행정기관의 장이 정하는 기간이 경과하지 아니하였음에도 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도에 사용, 양도, 교환, 대여 및 담보제공을 할 경우 중앙행정기관의 장의 승인을 받아야 하는 재산임.
다. 이 사건 반환채권의 발생 등
 1) ○○은 경영 악화를 이유로 2016. 6. 30. 폐업하였다. 
 2) 부산광역시 기장군수는 2016. 9. 20. ○○에 대하여 ‘사후관리기간(10년) 내 임의폐업’을 이유로 보조금 1,304,367,000원(국비 705,777,000원, 시비 299,295,000원, 군비 299,295,000원)에 대한 교부결정취소 및 반환명령을 내렸다(이하 위 반환처분에 따른 보조금 반환채권을 ‘이 사건 반환채권’이라 한다).
 3) 부산광역시 기장군은 2016. 9. 21. 이 사건 각 부동산에 관하여 같은 날 압류(친환경농업과-24701)를 원인으로 한 압류등기를 마쳤다.
라. 이 사건 파산절차의 진행
 1) ○○은 2016. 10. 21. 부산지방법원 2016하합1024호로 파산선고결정을 받았고, 원고가 파산관재인으로 선임되었다(이하 ‘이 사건 파산절차’라 한다).
 2) 부산광역시 기장군수는 2016. 11. 10. 원고 및 위 파산법원에 이 사건 반환채권을 신고하였다.
마. 이 사건 경매절차의 진행
 1) 별지1 목록 제2, 3항 기재 부동산에 관하여 근저당권자인 중소기업은행의 신청에 따라 2016. 10. 31. 부산지방법원 동부지원 2016타경102257호로 임의경매개시결정이 내려졌으며, 같은 날 임의경매개시결정 기입등기가 마쳐졌다.
 2) 별지1 목록 제1항 기재 부동산에 관하여, 중소기업은행이 2016. 12. 12. 민법 제365조에 따른 일괄경매신청을 하였고, 같은 날 부산지방법원 동부지원 2016타경102660호로 임의경매개시결정 기입등기가 마쳐졌다. 위 두 경매사건은 부산지방법원 동부지원 2016타경102257호 임의경매사건에 병합되어 현재 그 절차가 진행 중이다(이하 ‘이 사건 경매’라 한다).
 3) 위 경매법원은 2017. 8. 7. 원고에게 이 사건 각 부동산의 처분에 필요한 ‘부산광역시 승인서’를 제출한 것을 명하는 보정명령을 하였다.
바. 피고의 중요재산 처분 승인거부처분
 1) 원고는 2017. 10. 30. 부산광역시 기장군수를 거쳐 피고에게 이 사건 경매절차의 진행을 위한 이 사건 각 부동산의 처분 승인신청을 하였다. 피고는 2017. 11. 22. 아래와 같은 이유로 이를 거부하는 처분을 하였다.
이 사건 부동산의 매각으로 국비 등 기 반납 통지한 보조금액의 환수가 가능할 경우 중요재산의 처분 승인이 가능할 것이나, 국비 등 보조금 반환이 담보되지 아니할 경우 부기등기 된 중요재산의 처분 승인이 불가능함. 단 중요재산의 낙찰자(동 사업 지원대상 자격 有)가 낙찰 받은 중요재산을 당초 사업목적대로 사용 가능할 경우 중요재산의 처분 승인이 가능함.
 2) 원고는 2017. 11. 13. 위 파산법원으로부터 이 사건 각 부동산에 관한 임의매각허가를 받아, 2017. 11. 16. 농업회사 △△△ 주식회사와 사이에 이 사건 각 부동산과 그 토지를 매매대금 28억 원에 매도하는 부동산 매매계약을 체결하였다. 원고는 위 매매절차의 이행을 위하여 2018. 4. 25. 및 2018. 10. 22. 피고에게 이 사건 각 부동산에 관한 처분의 승인과 금지사항 등기의 말소를 신청하였으나, 피고는 2018. 4. 30. 및 2018. 11. 2. ‘이 사건 반환채권 전액의 반환이 이루어져야 함’을 이유로 이를 거부하는 처분을 하였다.
 3) 원고는 재차 피고에게 이 사건 각 부동산에 대한 처분 승인신청을 하였으나, 피고는 2020. 8. 10. 아래와 같은 이유로 다시 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
농림축산식품분야 재정사업관리 기본규정 제77조(중요재산 처분의 제한) 제1항 제1호에 의거 반환명령 된(2016. 9. 21.) 보조금(1,304,367,000원)이 전부 반환된 후 중요재산 처분 승인이 가능하며, 이후에도 보조금 전부 환수가 이루어지기 전 중요재산 처분 승인은 불가능 함.
【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5호증, 갑 제7호증의 1, 갑 제8 내지 12호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1, 2, 3, 7, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장
 이 사건 반환채권의 액수는 무려 1,304,367,000원임에 비해 파산자 ○○의 파산재단은 이 사건 소 제기 시점 기준으로 약 37,839,169원에 불과하여, 원고로서는 위 반환채권을 도저히 변제할 수 없는 상황이다. 또한 보조금수령자가 파산한 경우에는 파산절차 등을 규율하기 위한 채무자 회생 및 파산에 관한 법률이 보조금 관리에 관한 법률 등 다른 관련 법령보다 우선적으로 적용되어, 피고는 파산절차에 따라 재단채권인 이 사건 반환채권을 변제받아야 한다. 
 그럼에도 피고는, 보조금에 관한 법률의 규정을 형식적, 획일적, 기계적으로 적용하여 이 사건 처분을 하였는바, 이는 원활한 파산절차의 진행에 따른 재단채권자·파산채권자·파산자 등의 법률상 이익에 중대한 영향을 미치고, 채무자 회생 및 파산에 관한 법률의 입법취지에도 반하는 것으로서 위법하다.
나. 관계 법령 등
 별지2 관계 법령 등 기재와 같다.
다. 판단
 1) 관련 법리
 가) 보조금 관리에 관한 법률(이하 ‘보조금관리법’이라 한다) 제35조 제1항은 ‘보조사업자는 보조금으로 취득하거나 그 효용이 증가된 중요한 재산(이하 ‘중요재산’이라 한다)에 대하여는 그 현재액과 증감을 명백히 하여야 하고, 그 현황을 중앙관서의 장 등에게 보고하여야 한다’고 규정하고 있다. 
같은 조 제3항은 ‘보조사업자는 해당 보조사업을 완료한 후에도 중앙관서의 장의 승인 없이 중요재산에 대하여 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도에 사용(제1호), 양도, 교환, 대여(제2호), 담보의 제공(제3호)과 같은 행위를 하여서는 아니 되고, 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받지 아니하고도 위 각 호의 행위를 할 수 있다’고 규정하고 있다.
같은 법 시행령 제16조는, 보조금관리법 제35조 제3항 각 호 외의 부분 단서에 따라 중앙관서의 장의 승인을 받지 아니하고 같은 항 각 호의 행위를 할 수 있는 경우로, 보조사업자가 보조금관리법 제18조 제2항에 따른 조건에 따라 보조금의 전부에 해당하는 금액을 국가에 반환한 경우(제1호), 보조금의 교부 목적과 해당 재산의 내용연수를 고려하여 중앙관서의 장이 정하는 기간이 지난 경우(제2호), 지방자치단체가 보조금 또는 간접보조금으로 취득한 재산인 경우. 다만, 제2호에 따른 기간이 지나지 아니한 재산을 처분하려는 경우에는 중앙관서의 장과 협의한 경우(제3호)를 규정하고 있다.
 나) 한편 보조금관리법 제26조의2 제1항은 ‘기획재정부장관 및 중앙관서의 장은 보조사업을 원활하게 수행하고 보조금의 중복 수급이나 부정 수급을 방지하기 위하여 보조금통합관리망을 구축하여야 하고, 보조사업 및 보조사업자의 선정, 보조사업의 집행 및 사후관리 등에 관한 구체적인 기준을 마련하는 등 필요한 조치를 하여야 한다’고 규정하고 있는데, 이에 따라 농림축산식품부장관은 농림축산식품부장관 또는 청장이 직접 집행 운용·관리하거나 감독 권한이 있는 농림축산식품사업의 집행 및 사후관리 등에 관한 구체적인 기준인 "농림축산식품분야 재정사업관리 기본규정(농림축산식품부훈령, 이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)"을 마련하고 있다.
 이 사건 규정 제76조 제1항은 ‘민간보조사업자는 제60조에 따라 보조금통합관리망에 등록된 중요재산에 대하여 별표 4에 따른 사후관리기간이 완료될 때까지 반기별(6월, 12월) 현재액을 사업시행기관의 장에게 보고하여야 한다’고 규정하여 사후관리기간을 두고 있고, 같은 규정 제77조 제1항은 중요재산 처분에 관하여 ‘민간보조사업자는 별표 4의 중요재산에 대하여 농림축산식품부장관 등의 승인 없이 보조금의 교부 목적 외의 용도에 사용, 양도, 교환, 대여, 담보의 제공에 해당하는 행위를 할 수 없다. 다만, 부득이하게 중요재산에 대한 목적 외 사용, 양도, 교환, 대여, 담보의 제공 등이 필요할 경우 해당 사업시행기관에 승인을 요청하여야 한다. 보조금관리법 시행령 제16조에 따라 다음 각 호에 해당하는 경우에는 농림축산식품부장관 등의 승인 없이 중요재산을 처분할 수 있다’고 규정하면서, 승인 없이 처분할 수 있는 경우를 ‘제77조 제3항 및 별표 5에 따라 중요재산의 처분기준에 해당하는 환수명령된 보조금 전부를 국가에 환수한 경우(제1호)’, ‘보조금 교부 목적과 해당 재산의 내용연수를 고려하여 농림축산식품부 또는 소속 청의 사업부서장이 정하는 사후관리기간이 지난 경우. 다만, 교부조건에 처분 제한기간의 정함이 없는 경우 해당 재산의 통상적인 내용연수까지는 재산처분을 제한한 것으로 간주(제2호)’, ‘지방자치단체가 보조금 또는 간접보조금으로 취득한 재산인 경우(승계취득은 포함되지 않음). 다만 제2호에 따른 기한이 지나지 아니한 재산을 처분하려는 경우에는 농림축산식품부 또는 청의 사업부서장과 협의하여야 한다(제3호)’로 들고 있으며, 별표 4는 부동산(농식품사업자금으로 지원된 토지, 건물, 유리온실 등 등기 가능한 대상)을 중요재산으로, 그 관리기간을 10년(사업개별특성 및 사용·관리환경 등 고려 ±3년)으로 정하고 있다. 또한 같은 규정 제77조 제5항은 ‘제1항 및 제3항에 따른 중요재산 승인 및 환수에 대한 농림축산식품부 소관 사무는 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제32조 제1항 제8호 가목에 따라 시도지사가 처리할 수 있다’고 하여 권한위임 조항을 두고 있다.
 다) 보조금관리법 제35조는 국가예산으로 교부된 보조금으로 취득한 재산이 그 교부 목적과 다른 용도로 사용되거나 처분되는 것을 막음으로써 보조사업에 대한 국가의 적정한 관리와 보조금의 실효성을 지속적으로 확보하기 위한 데에 그 입법취지가 있다(대법원 2004. 10. 28. 선고 2004다5563 판결 참조). 
 또한 보조금관리법 제35조, 같은 법 시행령 제16조 및 관계 규정들을 종합해 보면, 국가 또는 지방자치단체가 보조금을 교부하여 보조사업자가 취득하였거나 효용이 증가된 재산의 경우에는 보조사업의 계속성과 안정성을 확보하기 위해서 보조사업이 완료된 후에도 보조금 교부주체가 계속적으로 관리 및 감독을 한다는 전제 하에서 원칙적으로 양도, 담보제공과 같은 처분행위가 금지되고, 다만 공익적 목적에 위배되지 않고 불가피한 경우 예외적으로 중앙관서의 장의 승인이 있음을 조건으로 하여 양도나 담보제공과 같은 행위를 할 수 있다고 해석함이 타당하고, 이와 같은 중앙관서의 장의 승인은 당해 보조금의 목적, 보조사업의 적정한 관리 및 보조금의 실효성 확보, 기타 정책적 측면을 종합적으로 고려하여 결정할 사항이므로 재량행위에 해당된다. 
 이와 같은 재량행위의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자적인 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조). 이러한 재량권의 일탈·남용에 대하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 참조).
 2) 구체적 판단
 앞서 본 사실과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하면 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 원고가 들고 있는 사정들이나 제출한 증거들만으로는 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다.
 ① 채무자 회생 및 파산에 관한 법률(이하 ‘채무자회생법’이라 한다)에 따르면, 파산채권은 파산절차에 의하지 아니하고는 행사할 수 없고(제424조), 다른 채권자와 평등하게 배당받을 수 있는 데 반하여(제440조), 재단채권은 파산절차에 의하지 않고 수시로 변제받을 수 있고(제475조) 파산채권보다 우선하여 변제받을 수 있는데(제476조), 국세징수법 또는 지방세징수법에 의하여 징수할 수 있는 청구권(국세징수의 예에 의하여 징수할 수 있는 청구권으로서 그 징수우선순위가 일반 파산채권보다 우선하는 것을 포함하며, 제446조의 규정에 의한 후순위파산채권을 제외한다)의 경우 재단채권에 해당한다(제473조 제2호). 그리고 구 보조금관리법(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 개정되기 전의 것) 제33조의3은 중앙관서의 장 또는 지방자치단체의 장인 보조사업자가 보조사업자 또는 간접보조사업자, 보조금수령자에 대해 반환을 명한 반환금의 징수에 관해서는 국세의 체납처분의 예에 따라 징수하거나 지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률에 따라 징수할 수 있고, 이 경우 국세와 지방세를 제외하고는 다른 공과금이나 그 밖의 채권에 우선한다고 규정하고 있다. 
 또한 채무자회생법은 파산절차상 파산재단에 속하는 재산상에 설정되어 있는 유치권·질권·저당권·동산·채권 등의 담보에 관한 법률에 따른 담보권 또는 전세권을 별제권이라고 규정하고(제411조), 파산절차상 별제권자는 파산절차에 의하지 아니하고 별제권을 행사하여 자신의 채권을 만족 받을 수 있고(제412조), 그러한 별제권의 행사에 의하여 변제를 받을 수 없는 채권액에 관하여서만 파산채권자로서 그 권리를 행사할 수 있다(제413조).
 위 각 규정을 종합하면, 이 사건 반환채권은 재단채권에 해당하기는 하나, 이 사건 경매절차가 진행되는 경우 이 사건 각 부동산 중 별지1 목록 제2, 3항 기재 부동산에 관하여는 별제권자인 중소기업은행의 채권최고액을 1,025,000,000원으로 하는 근저당권이 설정되어 있고, 이 사건 각 부동산 모두에는 금정세무서를 처분청으로 하는 국세 체납압류등기가 마쳐져 있어, 위 근저당권자의 채권과 체납된 국세채권을 모두 만족한 다음 남은 재산한도에서만 이 사건 반환채권의 변제를 받을 수 있으므로, 피고로서는 위 반환채권의 회수를 위한 보다 나은 방안을 찾기 위해 이 사건 경매절차의 진행을 저지하여야 합리적인 이유가 있다.
 ② 피고의 중요재산 처분 승인이 있더라도, 이 사건 각 부동산에 관한 경매절차나 임의매각(환가)절차에서 그 매각대금으로 이 사건 반환채권이 충분히 회수될 수 있다거나 이 사건 보조금의 교부 목적에 맞는 사업이 계속된다고 볼 만한 자료가 없을 뿐만 아니라, 이러한 매각방법을 통한 이 사건 반환채권 회수방안이 다른 방법에 비하여 피고 측에게 가장 유리한 것이라고 볼만한 사정도 없다.
 ③ 이 사건 각 부동산은 이 사건 보조금을 재원으로 하여 취득된 것이어서, 보조금반환사유가 발생한 경우 보조금의 전부에 해당하는 금액이 반환되기 전까지는 처분의 금지가 예정되어 있었고, 처분금지사항이 등기되어 있기까지 하였다. 또한 위와 같은 이 사건 각 부동산에 대한 처분의 제한이 보조금수령자에 대한 파산절차가 개시되었다고 하여 달라진다고 할 수는 없다. 따라서 위 부동산에 대한 경매절차 내지 파산절차가 진행되지 아니한다 하더라도 다른 채권자들 내지 원고의 이익을 부당하게 침해한다고 볼 수 없다.
 ④ ○○은 약 15억 원이 넘는 이 사건 보조금을 지원받아 이 사건 각 부동산을 취득하여 일정 기간 동안 보조금지급 목적에 맞게 이를 사용하여야 할 의무가 있음에도, 그로부터 얼마 되지 않아 파산선고를 받게 되었는바, 이 사건 경매 및 파산절차를 진행해야할 현실적인 필요성이 있다는 점을 감안하더라도, 보조금을 수령한 자의 방만한 운영과 도덕적 해이를 방지하여 보조금을 엄격하게 관리하여야 하는 공익이 원고 측이 입게 되는 불이익에 비하여 결코 작다고 할 수 없다. 
3. 결론
 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인데, 제1심판결은 이와 결론이 같아 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
[별지 생략]

판사 곽병수(재판장) 박진웅 배동한