환지예정지등지정처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1998.10.27 / 시행일:

【원고, 피상고인】 원고 (소송대리인 법무법인 21세기종합법률사무소 담당변호사 오동섭 외 3인)
【피고, 상고인】 전주시 (소송대리인 변호사 이웅행)
【원심판결】 광주고법 1996. 9. 13. 선고 94구1196 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 원심판결 이유에 의하면 원심은, 피고가 1993. 5. 10. 전라북도지사로부터 토지구획정리사업시행인가를 받아 원고 소유의 이 사건 토지들을 포함한 전주시 완산구 ○○동 일대 265,338㎡에 관하여 전주시 안행지구 토지구획정리사업을 시행하면서 1993. 10. 5. 환지계획을 정하여 인가를 받음과 동시에 그 환지계획에 따라 이 사건 토지들에 대한 환지예정지로 제자리에 11블록 9노트 등 11필지(제1토지에 대한 환지예정지 5필지, 제2토지에 대한 환지예정지 6필지)를 지정하였는데, 환지기준면적과 감보율을 정한 후 이를 서로 곱하여 환지예정지의 면적을 결정하면서 이 사건 토지들이 너비 50m의 백제로에 접하고 있었는데도 위 백제로 중 너비 2.5m 부분만이 사업시행지구 내에 있고, 나머지 도로 부분이 사업시행지구 밖에 있다는 이유로 위 사업시행지구 내의 도로 부분에 대한 가산면적만을 인정하고, 나머지 도로 부분에 대한 가산면적을 인정하지 아니한 채 환지기준면적을 정하였고, 또한 이 사건 토지들의 지목이 전, 임야(제1토지 전, 제2토지 임야)이지만 이 사건 토지구획정리사업시행인가 당시 그 일부(제1토지 중 1,035㎡, 제2토지 중 277㎡)가 사실상 대지화되어 있었는데도 토지형질변경허가에 의하여 대지화된 것이 아니라는 이유로 그 대지화된 상태를 고려함이 없이 지목만에 의하여 토지등급 및 감보율을 정한 사실을 인정한 다음, 도로에 접하는 종전 토지의 환지기준면적을 정함에 있어서는 당해 도로가 사업시행지구 내에 있는지 여부를 가리지 아니하고 가산면적을 인정하여 주어야 하고, 또한 비록 토지형질변경허가에 의하여 대지화된 토지가 아니라고 하더라도 그 현실적 이용상황대로 대지로 인정하여 토지등급 및 감보율을 정하여야 하므로, 이 사건 토지들에 대한 위 환지예정지지정처분은 환지계획의 기준에 어긋나 위법하다고 판단하였다.
 그러나 환지계획의 기준을 정한 토지구획정리사업법(이하 법이라 한다) 제48조, 법 제32조 제2항의 위임규정에 의하여 제정된 법 제32조 제1항 소정의 시행규정인 전주시도시계획안행지구토지구획정리사업시행조례(1993. 4. 6. 전주시조례 제1861호) 제12조 및 제14조, 위 시행조례의 위임에 의한 전주시도시계획안행지구토지구획정리사업공공용지부담규칙 제2조 및 제3조, 전주시도시계획안행지구토지구획정리사업환지및토지평가규칙 제10조의 규정들을 종합하여 보면 사업시행지구 내 종전 토지 중 도로에 접하고 있는 토지는 그렇지 아니한 토지에 비하여 그 이용가치가 크고 사업시행으로 설치되는 도로의 위치 및 면적 여하에 따라 그에 환지(예정지)의 이용가치가 달라지므로, 그와 같은 이용가치의 차이를 제대로 반영하여 환지(예정지)의 면적을 적정하게 산출하기 위하여는 종전 토지의 면적을 그대로 환지기준면적으로 하지 아니하고, 종전 토지 면적의 20% 범위 내에서 도로평균너비의 1/2에 도로접면길이를 곱한 면적을 더하여 환지기준면적을 산출하여야 하지만, 사업시행지구 밖의 도로에 접하고 있는 종전 토지에 대하여 제자리 환지(예정지)가 되는 경우에는 사업시행으로 인하여 당해 도로의 위치 및 면적이 변동될 수 없고, 환지(예정지)도 여전히 당해 도로에 접하게 되어 그 이용가치에 아무런 변동이 없으므로 그 토지에 대한 환지기준면적을 정함에 있어서는 가산면적을 인정해 줄 수 없고, 또한 종전 토지의 감보율을 정함에 있어서는 적정한 환지(예정지)면적을 산출하기 위하여 지목과 토지이용상황 등 토지의 이용가치를 결정하는 다른 요소(도로접면 이외의 요소)들을 감안하여 토지등급 및 감보율에 차등을 두어야 하는데, 이 때에 지목과 다른 토지이용상황은 특별한 사정이 없는 한 토지형질변경허가 등 적법한 행정절차를 거쳐 변경된 이용상황이어야 하고, 그렇지 아니한 불법적 이용상황은 이를 토지등급 및 감보율의 결정에 감안할 수 없다고 할 것이다(대법원 1978. 10. 10. 선고 78누146 판결 참조).
 그리고 토지구획정리사업에관한사무처리규정(1993. 8. 23. 건설교통부훈령 제844호) 제15조 제6호가 지목이 전, 답, 임야인 토지로서 사실상 형질변경된 토지에 대하여는 그에 상당하는 비용을 감안하여 감보율을 책정하도록 규정하고 있으나, 이는 법령의 위임을 받지 아니하였을 뿐 아니라 법령의 위임에 의한 위 조례 및 규칙(특히 대지로 형질변경허가를 받아 준공된 토지를 대지로 취급하여 토지등급 및 감보율을 정하도록 규정한 위 부담규칙 제2조)과는 다른 내용이어서 법령과 결합하여 법령을 보충하는 기능을 한다고 볼 수도 없어 행정청 내부의 사무처리지침에 불과하고 법원을 구속하는 효력을 가지지 아니한다고 할 것이므로, 위 규정을 근거로 불법적 이용상황도 이를 고려하여 감보율을 정할 것은 아니라고 할 것이다.
 원심이 적법하게 확정한 바와 같이 이 사건 토지구획정리사업시행인가 당시 그 대부분이 사업시행지구 밖에 위치한 백제로에 이 사건 토지들이 접하여 있었고, 또한 이 사건 토지들의 일부가 토지형질변경허가를 거침이 없이 사실상 대지화되어 있었으며 다만 제1토지의 경우에는 그 일부가 건축허가에 의하여 대지화되어 있었다면, 이 사건 토지들의 환지기준면적을 정함에 있어서 사업시행지구 밖의 백제로 부분에 해당하는 가산면적을 인정해 줄 수 없고, 또한 이 사건 토지들 중 사실상 대지화되어 있는 부분을 그 지목과 달리 대지와 같이 취급하여 토지등급 및 감보율을 정할 수 없으며, 다만 이 사건 토지들 중 제1토지의 사실상 대지화된 부분은 비록 원고가 토지형질변경허가를 받아 이를 대지화한 것은 아니지만 건축허가를 받아 그 허가받은 내용대로 건축물의 부지로 만든 것이어서 이를 불법적 이용상황이라고 까지는 말할 수 없으므로, 그 부분은 이를 대지로 취급하여 토지등급 및 감보율을 정하여야 할 것이다.
 그럼에도 불구하고 원심은 이 사건 토지들의 환지기준면적을 정함에 있어 사업시행지구 밖의 백제로 부분에 대한 가산면적을 인정하여야 하고, 또한 이 사건 토지들 중 사실상 대지화된 부분 모두를 대지로 취급하여 토지등급 및 감보율을 정하여야 한다고 보아 이 사건 토지들에 대한 환지예정지지정처분이 환지계획의 기준에 어긋나 위법하다고 판단하고 말았으니, 거기에는 환지계획의 기준에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 것이다.
 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 서성(재판장) 박준서 이돈희(주심) 이임수

[1] 토지구획정리사업 시행지구 밖의 도로에 접하고 있는 종전 토지에 대하여 제자리 환지가 되는 경우, 그 토지에 대한 환지기준면적 산정시 가산면적의 인정 여부(소극) 
[2] 환지(예정지)면적 산출을 위한 종전 토지의 등급 및 감보율 결정시 불법적 이용상황도 고려하여야 하는지 여부(소극)
[3] 토지구획정리사업에관한사무처리규정(건설교통부훈령)의 법적 성질(=행정청 내부의 사무처리지침)

[1] 토지구획정리사업 사업시행지구 밖의 도로에 접하고 있는 종전 토지에 대하여 제자리 환지(예정지)가 되는 경우에는 사업시행으로 인하여 당해 도로의 위치 및 면적이 변동될 수 없고, 환지(예정지)도 여전히 당해 도로에 접하게 되어 그 이용가치에 아무런 변동이 없으므로 그 토지에 대한 환지기준면적을 정함에 있어서는 가산면적을 인정해 줄 수 없다.
 [2] 종전 토지의 감보율을 정함에 있어서는 적정한 환지(예정지)면적을 산출하기 위하여 지목과 토지이용상황 등 토지의 이용가치를 결정하는 다른 요소(도로접면 이외의 요소)들을 감안하여 토지등급 및 감보율에 차등을 두어야 하는데, 이 때에 지목과 다른 토지이용상황은 특별한 사정이 없는 한 토지형질변경허가 등 적법한 행정절차를 거쳐 변경된 이용상황이어야 하고, 그렇지 아니한 불법적 이용상황은 이를 토지등급 및 감보율의 결정에 감안할 수 없다. 
 [3] 토지구획정리사업에관한사무처리규정(1993. 8. 23. 건설교통부훈령 제844호) 제15조 제6호가 지목이 전, 답, 임야인 토지로서 사실상 형질변경된 토지에 대하여는 그에 상당하는 비용을 감안하여 감보율을 책정하도록 규정하고 있으나, 이는 법령의 위임을 받지 아니하였을 뿐 아니라 법령의 위임에 의한 지방자치단체의 조례 및 규칙과 다른 내용인 경우 법령과 결합하여 법령을 보충하는 기능을 한다고 볼 수도 없어 행정청 내부의 사무처리지침에 불과하고 법원을 구속하는 효력을 가지지 아니한다고 할 것이므로, 위 규정을 근거로 불법적 이용상황도 이를 고려하여 감보율을 정할 것은 아니다.