건축물 부속토지가 재산세 비과세 대상 사도에 해당하는지 여부 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2023.02.15 / 시행일:

【심급】
1심
【세목】
재산세
【주문】
1. 피고가 2018. 9. 10. 원고에 대하여 한 별지1. <표1>의 ‘합계’란 기재 각 토지분 재산세, 재산세 도시지역분, 지방교육세 부과처분 중 같은 별지 <표2>의 ‘합계’란 기재 각 금액을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【이유】

▣청 구 취 지

주문과 같다.
▣이 유

1.처분의 경위

가.원고는 중소기업은행법에 의하여 설립되어 중소기업자에 대한 자금의 대출과 어음의 할인 등 업무를 수행하는 법인이다.
나.원고는 아래 부동산들을 소유하고 있다(아래①~③토지는2016. 12. 22.소유권을 취득하였고,아래⑤집합건물은1988. 7. 15.소유권을 취득하였음).
①서울 중구 저동1가105대608.9㎡(이하‘1대지’라 한다)

②같은 구 을지로2가206대2,164.4㎡(이하‘2대지’라 한다)

③위①,②양 토지 지상 아이비케이파이낸스타워(이하‘파이낸스타워’라 한다)

④서울 중구 을지로2가50대6739.2㎡중6739.2분의6,572.254지분(집합건물인 아래⑤기재 건물의 대지권에 관한 등기가 마쳐져 있음,이하‘3대지’라 한다)

⑤위④토지 지상 중소기업 본점 건물(집합건물임)

다.피고는 원고 소유인 서울특별시 중구 소재 토지들(1, 2, 3대지를 포함)을 별도합산과세대상으로 하여2018. 9. 10.원고에게2018년 귀속 토지분 재산세1,094,922,720원,도시지역분 재산세383,444,100원,지방교육세218,984,540원을 부과·고지하였다(이하‘원처분’이라 한다).
[재산세 등 부과내역] (단위:㎡,원)

소재지과세면적재산세도시지역분지방교육세합계1대지608.9067,167,29223,928,53213,433,458104,529,2822대지2,135.69238,595,27383,928,32647,719,055370,242,6543대지6,572.30731,217,112256,345,969146,243,4221,133,806,503황학동 715 외1,491.4057,943,04319,241,27311,588,60588,772,921합계10,808.291,094,922,720383,444,100218,984,5401,697,351,360

라.원고는 원처분에 불복하여2018. 12. 7.조세심판원에 심판을 청구하였다.원고는 위 심판 청구 당시1, 2대지 중 별지2.의 제1항 도면 표시1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 1의 각 점을 차례로 연결한 선내 부분25㎡(이하‘1-1대지’라 한다),같은 도면 표시9, 10, 11, 12, 9의 각 점을 차례로 연결한 선내37.5㎡(이하‘1-2대지’라 한다),같은 도면 표시10, 13, 14, 15, 10의 각 점을 차례로 연결한 선내 부분1)[별지2.의 제2항 감정서 도면 표시4, 5, 6, 7, 20, 19, 18, 4의 각 점을 차례로 연결한 선내(나)및(라)부분106.8㎡,이하‘1-3대지’라 한다], 2대지 중 별지2.의 제1항 도면 표시16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 14, 13, 16의 각 점을 차례로 연결한 선내413.9㎡(이하‘2-1대지’라 한다), 3대지 중 별지3.의 제1항 도면 표시1, 2, 3, 4, 1의 각 점을 차례로 연결한 선내 부분2)[별지3.의 제2항 감정서 도면 표시8, 9, 10, 11, 12, 20, 8의 각 점을 차례로 연결한 선내(나)부분200.5㎡,이하‘3-1대지’라 한다],별지3.의 제1항 도면 표시5, 6, 7, 8, 5의 각 점을 차례로 연결한 선내 부분3)[별지3.의 제2항 감정서 도면 표시3, 4, 5, 6, 7, 21, 22, 23, 3의 각 점을 차례로 연결한 선내(다)부분66.3㎡,이하‘3-2대지’라 한다]은 지방세법 제109조 제3항 제1호의 도로로서 재산세 비과세 대상에 해당한다고 주장하면서 원처분 중 위1-1, 1-2, 1-3, 2-1, 3-1, 3-2대지에 관한 부분의 취소를 구하였다(다만, 2-1대지의 경우 면적을413.9㎡에서324.7㎡로 변경함에 따라 심판청구취지를 일부 감축하였음).
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주1)원고는 조세심판청구 당시1-3대지의 면적을140㎡라고 주장하였으나,이 법원의 측량감정촉탁결과1-3대지의 면적은106.8㎡로 확인되었다.
주2)원고는 조세심판청구 당시3-1대지의 면적을240㎡라고 주장하였으나,이 법원의 측량감정촉탁결과3-1대지의 면적은200.5㎡로 확인되었다.
주3)원고는 조세심판청구 당시3-2대지의 면적을105㎡라고 주장하였으나,이 법원의 측량감정촉탁결과3-2대지의 면적은66.3㎡로 확인되었다.
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마.조세심판원은 아래와 같이 원고의 심판청구 중1-1대지 및1-2대지 합계62.5㎡와2-1대지324.7㎡에 대한 부분을 인용하고,나머지 심판청구는 기각하는 결정을 하였는바(조심2019지838),그 주요 내용은 다음과 같다.
조세심판원 결정[주문]피고가 2018. 9. 10. 원고에게 한 재산세(토지분) 1,094,922,720원, 재산세(도시지역분) 383,444,100원, 지방교육세 218,984,540원 합계 1,697,351,360원의 부과처분은 서울 중구 저동1가 105 토지(1대지) 중 파이낸스타워 남측 및 서측 인도 62.5㎡(1-1, 1-2대지) 및 같은 구 을지로 2가 206 토지(2대지) 중 파이낸스타워 정면 및 우측 구분지상권 설정 토지 324.7㎡(2-1대지)를 지방세법 제109조 제3항 제1호에 따른 도로에 해당하는 것으로 보아 그 과세표준 및 세액을 경정한다.나머지 심판청구는 기각한다.[심리 및 판단]○ 1-3대지와 3-1, 3-2대지는 건축법 등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 대지 안의 공지로서, 쟁점토지와 연접한 공도(보도)의 폭이 다소 좁아 보이기는 하나 전반적으로 이용에 무리가 없어 보인다는 점에서 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 쟁점토지를 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 된 것으로 보기는 어렵고, 원고가 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 사용·수익하는 토지로 봄이 타당하다고 판단되므로, 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호 단서에서 비과세 대상에서 제외하도록 규정한 ‘대지 안의 공지’에 해당한다.○ 1-1대지 및 1-2대지는 파이낸스타워 남측에서 동서방향으로 또는 건물 남측에서 서측 방향으로 이동하는 유일한 통행로로, 일반 보행자들이 아무런 제약 없이 위 토지를 이용하여 통행하고 있고, 위 토지와 연접한 공도가 없어 공도만을 이용하여 통행하기에 충분하지 아니한 점, 1-1대지 및 1-2대지가 불특정 다수인의 통행에 제공되어 원고가 위 토지의 전부 또는 일부에 대하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 1-1대지 및 1-2대지는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로로서 재산세 비과세 대상에 해당되는 것으로 판단된다.○ 2-1대지는 지하철 2호선 을지로입구역과 을지로3가역을 잇는 지하상가 을지스타몰 2구역의 출입구, 진출입 계단 등으로 파이낸스타워와 지하연결통로 출입구가 연결되어 건물의 효용이 크게 증대되었다 하더라도, 원고 소유의 2-1대지에 지하연결통로 출입구를 개설하고 무상의 구분지상권을 설정하여 2-1대지가 지하연결통로 이용객의 사용에 제공되고 있다는 사실을 부인할 수 없고, 원고는 해당 지하철 출입시설에 대한 유지관리, 보수의무를 지고 이를 항상 일반에게 제공하며, 지하철 출입구에 통행인을 불편하게 하거나 방해하는 행위를 하여서는 안 되는 의무를 부담하고 있는 것으로 나타나는 점, 원고 본점 앞 사거리에서 삼일대로 명동방향 및 을지로 을지로입구역 방향에 위 출입구 외에 다른 출입구가 없어 지하상가(지하철) 이용객들이 2-1대지에 위치한 지하상가 출입구를 이용할 수밖에 없어 보이는 점, 원고는 일반인들이 2-1대지를 이용하여 통행하는데 아무런 제약을 가하지 않고 있고 2-1대지가 일반인들의 자유로운 통행에 제공된 결과 원고가 2-1대지를 더 이상 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없어 보이는 점 등에 비추어, 2-1대지는 불특정 다수인의 자유로운 통행에 제공되는 사설도로로서 재산세 비과세 대상에 해당되는 것으로 판단된다.

바.피고는 위 조세심판원의 결정에 따라1-1, 1-2대지 및2-1대지를 비과세 대상으로 하여 원처분 중 일부를 취소하였는바,그와 같이 취소되고 남은2018년 귀속 토지분 재산세 등 내역은 별지1. <표1>의‘합계’란 기재와 같이 토지분 재산세1,051,447,900원,재산세 도시지역분368,227,920원,지방교육세210,289,580원이다(원처분 중 위와 같이 일부 취소되고 남은 부분을‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거]다툼 없는 사실,갑 제1내지5호증,을 제1, 2호증의 각 기재,변론 전체의 취지

2.이 사건 처분(1-3대지 및3-1, 3-2대지에 관한 부분)의 적법 여부에 대한 판단

가.당사자들의 주장 요지

1)원고의 주장

가) 1-3대지 및3-1, 3-2대지(이하 위 세 토지를 통틀어‘이 사건 쟁점대지’라 한다)는 지방세법 제109조 제3항 제1호,구 지방세법 시행령(2019. 12. 31.대통령령 제30318호로 개정되기 전의 것,이하‘구 지방세법 시행령’이라 한다)제108조 제1항 제1호 본문에서 정한 재산세 비과세 대상인‘사도’에 해당하며,같은 호 단서에서 정한‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는다.따라서 이 사건 처분 중 이 사건 쟁점대지를 과세대상으로 삼은 부분은 위법하므로 취소되어야 한다.
나)지방세법 등 법령에 의하면 피고는 이 사건 쟁점대지에 대한 적법한 재산세 금액을 원고에게 부과하기 위하여 매년6월1일 기준으로 이 사건 쟁점대지가 재산세 비과세 대상인 사도로 이용되는지 현황을 조사하고,사도 부분을 구분하여 재산세 과세대장에 비과세 대상으로 등재하여야 한다.그런데 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 토지 현황을 파악할 시간과 기회가 여러 번 있었으나 지방세법을 위반하면서 의무를 이행하지 않고 있는바,이 사건 처분에는 과세법령의 과세대상과 과세절차에 관한 본질적인 부분을 위반한 중대한 하자가 있다.
2)피고의 주장

이 사건 쟁점대지는 부득이하게 통행로로 제공된 것으로 볼 수 없으며,원고가 이 사건 쟁점대지를 배타적으로 사용·수익할 가능성이 더 이상 없다고 볼 수도 없다.따라서 이 사건 쟁점대지는 대지 안의 공지로서 재산세 비과세 대상에 해당하지 않는다.
나.관계 법령

별지4.기재와 같다.
다.인정사실

아래 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나,앞서 든 증거들과 갑 제6내지35호증의 각 기재 및 영상,이 법원의 한국국토정보공사 서울중부지사에 대한 측량감정촉탁결과,이 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다(2018년을 기준으로 그러하다는 것이고,특별한 언급이 없는 이상 현재도 마찬가지임).
1) 1대지와2대지 지상에 소재한 파이낸스타워와3대지 지상에 소재한 원고 본점 건물은 을지로2가 교차로 사거리에서 을지로를 사이에 두고 마주보고 있는 위치에 있으며,지하에는2호선 을지로입구역 및 을지로3가역으로 연결되는 을지스타몰2구역 지하쇼핑센터가 있다. 1-3대지(면적: 106.8㎡)는 동쪽으로 삼일대로(버스전용차선 포함 왕복8차로)와 접해 있고,대지3-1대지(면적: 200.5㎡)는 남쪽으로 을지로(왕복6차로)와 접하고 있으며, 3-2대지(면적: 66.3㎡)는 동쪽으로 삼일대로(왕복8차로)와 접해 있다(아래 도면은 인터넷‘카카오맵’서비스를 통해 이 사건 쟁점대지 주변을 검색한 화면을 캡처한 것이며,아래 도면에서 이 사건 쟁점대지의 형상과 위치는 대략적으로만 표시한 것임).
<img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=48025032"></img>

2) 3-1대지는 서쪽으로는2호선 을지로입구역4번 출구로,동쪽으로는2호선 및3호선 을지로3가역1번 출구로 이어진다. 3-2대지와1-3대지는 삼일대로를 따라 북쪽으로는 청계천 및 종로2가 교차로 이어지고,남쪽으로는 퇴계로2가 교차로에 이어지며,종로2가 교차로 서쪽에는1호선 종각역이,동쪽에는1호선 및3호선 종로3가역이 위치해 있고,퇴계로2가 서쪽에는4호선 명동역이,동쪽에는4호선 및3호선 충무로역이 위치해 있다.
3)이 사건 쟁점대지 주변에는 신한생명 본사,신한카드 본사,유안타증권빌딩, SKT타워,장교빌딩,서울고용노동청 본청,롯데시티호텔 명동,남대문세무서,인제대학교 서울백병원 등 다수의 고층건물이 밀집해 있을 뿐만 아니라, 3~400여 미터 반경 안에 각종 식당과 카페 등 불특정 다수인들이 일상적으로 이용하는 시설들이 곳곳에 다수 자리 잡고 있다.한편 이 사건 쟁점대지에 인접한 을지로2가 교차로에는4방향 모두 횡단보도가 설치되어 있고, 3-1대지에서 서쪽 을지로입구역 방향으로 가는 길과1-3대지에서 남쪽 퇴계로2가 교차로 방향으로 가는 길에도 여러 군데 횡단보도가 설치되어 있어 불특정 다수인들이 이 사건 쟁점대지를 자유롭게 통행하고 있다.
4) 1, 2대지 지상에 위치한 파이낸스타워는 원고의 제2본점으로서 지하7층,지상27층 규모의 건물로 연면적은47,964.65㎡이고,대부분 업무용 사무실로 사용되고 있으며,평균적으로1,500여명의 직원이 근무하고 있다.한편3대지 지상에 위치한 원고 본점 건물은 지하5층,지상20층 규모의 건물로 연면적은67,913.49㎡이고, 1층에 있는 커피전문점 등 몇 개의 근린생활시설 외에 대부분은 업무용 사무실로 사용되고 있으며,평균적으로2,000여명의 직원이 근무하고 있다.
5) 1-3대지와 동쪽에 접한 삼일대로 사이에는 대략 폭3.3m내외의 보행자도로(시유지인 남북 방향의 공도,이하‘1-3공도’라 한다)가 개설되어 있고, 3-1대지와 남쪽에 접한 을지로 사이에는 대략 폭1.7m내외의 보행자도로(시유지인 동서 방향의 공도,이하‘3-1공도’라 한다)가 개설되어 있으며, 3-2대지와 동쪽에 접한 삼일대로 사이에는 대략 폭3m내외의 보행자도로(시유지인 남북 방향의 공도,이하‘3-2공도’라 하고, 1-3, 3-1, 3-2공도를 통틀어‘이 사건 각 공도’라 한다)가 개설되어 있다.
6) 1-3공도 중간에는 동쪽 삼일대로에 접하여 화단이 설치되어 있으며,그로 인해1-3공도 중 가장 좁은 곳은 폭이 약126cm정도이다(아래 사진2의 하단 장애인 점자블록 좌측에 스프레이로 원형 표시가 되어 있는 부분이1-3대지 중 남쪽 끝 부분에 해당하는 별지2.제2항 감정서 도면 표시7번 지점에 해당한다).
사진1(북쪽에서 본 모습)사진2(남쪽에서 본 모습) 사진3(1-3대지 대략적인 위치 표시) 

7) 3-1공도 중간에는 남쪽의 을지로에 접하여 버스정류장 및 안내표지판,주정차단속표지판,가로등이 설치되어 있고,가로수7그루가 식재되어 있다. 3-1공도 중 가로수가 식재된 부분은 가로수를 기점으로 할 때는 폭이 약93cm,가로수 하단의 네모 가로수보호판을 기점으로 할 때는 폭이 약29cm정도이다.한편 위 버스정류장의 경우 해당 구간의3-1공도 부분을 모두 잠식하고 원고 소유인3-1대지 일부를 침범한 상태로 설치되어 있다(아래 사진5참조,한편 사진4의 하단 장애인 점자블록 좌측에 스프레이로 원형 표시가 되어 있는 부분이3-1대지 중 동쪽 끝 부분에 해당하는 별지3.제2항 감정서 도면 표시9번 지점에 해당한다).
사진4사진5 사진6(3-1대지 대략적인 위치 표시) 

8) 3-2공도 중간에는 동쪽 삼일대로에 접하여 가로수5그루가 식재되어 있고,서울시가 운영하는 무인 자전거 거치대,도로표지판 기둥,가로등,낮은 높이의 화단이 설치되어 있다. 3-2공도 중 위 무인 자전거 거치대가 설치된 구간은 거치대를 기점으로 폭이 약244cm(현장검증 당시 거치대에 거치되어 있는 자전거 뒷바퀴를 기점으로 할 때는 폭이 약47cm)이고,화단이 설치된 곳은 화단 하단 경계석(검은색 블록)을 기점으로 폭이 약147.5cm정도이다.
사진7(남쪽에서 본 모습)사진8(북쪽에서 본 모습) 사진9(3-2대지 대략적인 위치 표시) 

9)이 사건 쟁점대지는1-3공도, 3-1공도, 3-2공도와 동일한 포장재료로 되어 있고,단차가 없으며,공도에서 시작된 시각장애인 점자블록이 이 사건 쟁점대지에 연속적으로 설치되어 있다.
10)이 사건 쟁점대지에는 원고 소유라거나 파이낸스타워 또는 원고 본점 건물의 부속토지임을 나타내는 표식이나 시설물이 설치되어 있지 않다.반면 이 사건 쟁점대지에 접한 파이낸스타워 또는 원고 본점 건물의 부속 공개공지에는 원고가 설치한 화단 등 아래와 같은 시설물 등이 설치되어 있다.
가) 1-3대지에 접한 파이낸스타워의 부속 공개공지에는 계단과 조형물,커다란 화분이 설치되어 있고,나무가 식재된 화단이 조성되어 있으며, 1-3대지와 단차가 있다(위 사진1, 2).
나) 3-1대지에 접한 원고 본점 건물의 부속 공개공지에는 원고가 식재한 느티나무3그루가 식재되어 있고,위 느티나무 아래에는 석재로 된 둥근 모양의 가로수 보호대가 설치되어 있다(아래 사진10, 11).4)

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주4)사진10, 11은 피고의2020. 11. 18.자 답변서 제9면에 첨부되어 있는데,이는2018년에 촬영된 사진으로 추측되며,현재(현장검증 당시 원고 측 직원은2019년부터 리모델링 작업을 진행하여2021년에 마무리되었다는 취지로 진술하였음)는 원고 본점 건물 전면에 위 사진에서 확인되는 느티나무 외에 잔디화단도 설치되어 있다.
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사진10사진11 

다) 3-2대지에 접한 원고 본점 건물의 부속 공개공지는3-2대지와 단차를 두고 화단과 계단이 설치되어 있다(위 사진7의 좌측 및 사진8의 우측 참조,인터넷‘카카오맵’서비스에서2018. 7.기준 과거 거리뷰를 검색해 본 결과2018. 7.당시에는 현재보다 더 광범위하게 화단이 조성되어 있었던 것으로 확인됨).
11) 1-3대지의 남쪽 및 북쪽 끝 부분, 3-1대지의 서쪽 끝 부분, 3-2대지의 북쪽 끝 부분, 3-1대지 동쪽 끝 및3-2대지 남쪽 끝 부분에 이어지는 을지로2가 교차로의 횡단보도 부근에는 차량진입 방지용 기둥이나 구조물이 설치되어 있다.
라.이 사건 쟁점대지가 재산세 비과세 대상인‘사도’에 해당하는지 여부

1)관련 법령과 법리

가)지방세법 제109조 제3항 제1호는‘대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지’를 재산세 비과세대상으로 규정하고 있고,그 위임에 따라 구 지방세법 시행령(2019. 12. 31.대통령령 제30318호로 개정되기 전의 것,이하‘구 지방세법 시행령’이라 한다)제108조 제1항 제1호는 위 지방세법 제109조 제3항 제1호에서 규정하는‘대통령령으로 정하는 도로’에 관하여‘도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로.다만,건축법 시행령 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.’고 규정하고 있다.
나)지방세법 제109조,구 지방세법 시행령 제108조 제1항 각 호 규정이 주로 공용 또는 공익에 제공되는 토지를 재산세의 비과세대상으로 규정하고 있고,이에 따라 토지의 사실상의 현황이‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로‘로 이용되고 있는 경우에는 토지소유자의 독점적이고 배타적인 사용·수익이 어려우므로 이를 비과세대상으로 규정하고 있다.여기서‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’란 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고,처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태,사도의 공도에의 연결상황,주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고,실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이다(대법원2001. 5. 8.선고99두8633판결,대법원2005. 1. 28.선고2002두2871판결 등 참조).
한편 공지의 이용현황,사도의 조성경위,대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아,대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 구 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호 단서 소정의‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는다(위 대법원2002두2871판결 등 참조).
2)구체적인 판단

이 사건 쟁점대지의 이용현황 및 이 사건 쟁점대지에 인접한 각 공도 등 주위 대지의 상황 등 제반 사정을 종합하여 보면, 2018년 무렵 이 사건 쟁점대지는 구 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에서 정한 재산세 비과세 대상인‘사도’에 해당하고,같은 호 단서가 정한‘대지 안의 공지’에 해당한다고 볼 수는 없다.따라서 이 점을 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.
가)원고 본점 건물 또는 파이낸스타워에서 근무하는 사람이나 위 건물에 방문하려는 고객들도 이 사건 쟁점대지를 통하여 위 건물에 출입할 것으로 보이기는 한다.그러나2018년이나 현재도 마찬가지로 이 사건 쟁점대지 인근에는 원고 소유인 위 건물들 외에도 각종 고층건물과 업무시설들이 밀집되어 있고,주변에 지하철역 입구와 버스정류장 및 횡단보도가 설치되어 있는바,전체적으로 이 사건 쟁점대지는 불특정 다수인들이 아무런 제한 없이 자유롭게 이용하는 통행로로 볼 수 있다.그와 같이 이 사건 쟁점대지가 불특정 다수인들에게 통행로로 제공됨에 있어,원고가 이 사건 쟁점대지 지상에 화단이나 그 밖에 원고만을 위한 시설물을 설치하는 등의 방법으로 위 불특정 다수인들의 통행에 대해 제약을 가한 것으로 볼 만한 자료는 없다.
나)이 사건 쟁점대지는 이 사건 각 공도(보도)와 연접해 있는데, 2018년이나 현재도 마찬가지로 이 사건 각 공도에는 중간 중간 화단,가로수,버스정류장 및 안내표지판,주정차단속표지판,자전거 거치대 등과 같은 보행에 방해가 되는 시설물들이 설치되어 있다.이 사건 각 공도에 위와 같은 시설물을 설치한 주체가 원고임을 인정할 만한 증거는 없다.위와 같은 시설물들이 설치된 구간은 이 사건 각 공도의 폭이 협소하고,일부 구간에서는 공도 전체가 잠식된 곳(앞서 본 사진5버스정류장 참조)도 있어,사실상 삼일대로와 을지로를 따라 원고 본점 건물과 파이낸스타워 인근을 지나는 보행자가 오직 이 사건 각 공도만을 이용하여 통행하는 것은 현저히 곤란할 것으로 판단되며,실제로 보행자들은 대부분 협소한 이 사건 각 공도가 아닌 이 사건 쟁점대지를 이용하여 통행하고 있는 것으로 보인다.즉 이 사건 쟁점대지는 여러 시설물 등으로 인해 사실상 통행이 어렵거나 또는 통행로로서의 기능이 부족한 이 사건 각 공도를 대신하여 원고 본점 건물과 파이낸스타워 인근을 지나는 일반 보행자들의 주된 통행로로 이용되고 있는 것으로 봄이 타당하다.
다)이 사건 쟁점대지에는 원고 소유라거나 원고 소유 건물의 부속토지임을 나타내는 표식이나 시설물이 전혀 설치되어 있지 않다.또한 이 사건 쟁점대지는 이 사건 각 공도와 동일한 포장재료로 되어 있고 단차가 없으며 공도에서 시작된 시각장애인 점자블록이 이 사건 쟁점대지에 연속적으로 설치되어 있어 외관상으로는 양자가 전혀 구분되지 않는다.이는 원고가 본점 건물이나 파이낸스타워에 부속한 공개공지를 이 사건 각 공도 및 이 사건 쟁점대지와 다른 포장재료로 포장하거나 단차를 두고 화단,가로수 등을 설치함으로써 외관상으로도 일반인의 통행에 이용되는 부분과 명백히 구분하고 있는 점과 차이가 있다.
라) 2018년에 원고가 일시적으로라도 이 사건 쟁점대지를 통한 불특정 다수인들의 통행을 막고 원고의 행사를 개최하거나 영업행위를 하거나 이를 주차장으로 사용하는 등 이 사건 쟁점대지를 독점적·배타적으로 사용·수익하였음을 인정할 만한 아무런 객관적인 자료가 없다(이는2018년 이후 현재까지도 마찬가지이다).위에서 본 바와 같이1-3대지의 남쪽 및 북쪽 끝 부분, 3-1대지의 서쪽 끝 부분, 3-2대지의 북쪽 끝 부분, 3-1대지 동쪽 끝 및3-2대지 남쪽 끝 부분에 이어지는 을지로2가 교차로의 횡단보도에는 차량진입 방지용 기둥이나 구조물이 설치되어 있는바,이 사건 쟁점대지를 원고의 영업 또는 행사 등을 위한 차량 주·정차 공간으로 사용하는 것도 물리적으로 불가능해 보인다.
마)가로수,화단이나 버스정류장 등 이 사건 각 공도를 통한 통행을 방해하는 시설물들이 그대로 유지되고 있는 상태에서,원고가 최소한2018년 이후부터 이미 수년간 불특정 다수 일반인들의 통행에 제공되어 온 이 사건 쟁점대지를 향후 독점적,배타적으로 사용함으로써 불특정 다수 일반인들의 통행에 제약을 가할 경우 상당한 민원 제기가 예상된다.그럼에도 불구하고 원고가 그와 같은 민원 제기로 인한 기업이미지 훼손의 위험을 감수하면서까지 이 사건 쟁점대지를 독점적·배타적으로 사용할 가능성은 희박해 보인다.
바)물론 이 사건 각 공도 중 버스정류장이3-1공도를 완전히 잠식한 부분을 제외한 나머지 부분은 협소하나마 그 공도를 통한 통행이 물리적으로 완전히 불가능한 것은 아니다.그러나 위 가)내지 마)와 같은 사정들에다가,앞서 본 바와 같이 가로수,화단이나 버스정류장 등 이 사건 각 공도를 통한 보행에 방해가 되는 시설물들은 이 사건 각 공도의 전 구간에 걸쳐 단속적으로 설치되어 있는 점, 1-3대지, 3-1대지, 3-2대지는 각 그 일체로서 인근 보도에서부터 연결되는 하나의 통행로를 이루고 있으며,위 시설물들이 설치된 구간과 설치되지 않은 구간 또는 인접한 공도를 통해 통행이 가능한 구간과 불가능한 구간으로 구분하여 이를 별개의 통행로라고 평가할 수는 없는 점,위 시설물들로 인해 사실상 오직 이 사건 각 공도만을 이용하여 통행하는 것은 현저히 곤란하므로 애초에 이 사건 각 공도 전체가 통행로로서의 기능을 제대로 수행하지 못하는 점 등을 더하여 볼 때,이 사건 쟁점대지는 그 전체를 비과세 대상인 사도로 보는 것이 타당하며,이 사건 쟁점대지 중 인접한 공도를 통해 통행이 충분히 가능한 부분은‘사도’가 아니라거나 또는‘대지 안의 공지’에 해당한다고 볼 수는 없다.
마.절차상 위법 주장에 대하여

1)지방세법 제116조 제1항은‘재산세는 관할 지방자치단체의 장이 세액을 산정하여 보통징수의 방법으로 부과·징수한다.’고 규정하고,제3항은‘재산세의 과세대상별 종합합산방법·별도합산방법,세액산정 및 그 밖에 부과절차와 징수방법 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부령으로 정한다.’고 규정하며,구 지방세법 시행령 제119조는‘재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상 현황에 따라 재산세를 부과한다.’고 규정하고 있다.
한편 구 지방세법 시행규칙(2021. 5. 27.행정안전부령 제252호로 개정되기 전의 것,이하‘구 지방세법 시행규칙’이라 한다)제58조는‘재산세의 합산 및 세액산정 등’이라는 표제 하에‘법 제116조 제3항에 따른 재산세의 과세대상 조사,과세대상별 합산방법,세액산정,그 밖의 부과절차와 징수방법 등은 다음 각 호에 따른다.’고 규정하는 한편,그 제1호에서‘시장·군수·구청장은 법 제120조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 신고 또는 직권으로 매년 과세기준일 현재 모든 재산을 조사하고,과세대상 또는 비과세·감면대상으로 구분하여 재산세 과세대장에 등재하여야 한다.’고 규정하고 있기는 하다.
2)원고의 이 부분 주장 요지는,피고가 매년 위 법령에 따라 과세기준일인6월1일 기준으로 이 사건 쟁점대지가 재산세 비과세 대상인 사도로 이용되는지 현황을 조사하고,사도 부분을 구분하여 재산세 과세대장에 비과세 대상으로 등재해야 하는 의무를 이행하지 않은 것이 과세절차에 관한 본질적인 부분을 위반하였다는 취지이다.
3)위와 같이 구 지방세법 시행규칙 제58조 제1호에 따르면,시장·군수·구청장은 직권으로 매년 과세기준일 현재 모든 재산을 조사하고,과세대상 또는 비과세·감면대상으로 구분하여 재산세 과세대장에 등재해야 하지만,정작 지방세법과 그 시행령,시행규칙 그 어디에도 재산세 부과대상인 재산에 대한 조사 방법과 절차를 구체적으로 정하고 있는 규정은 없다.
따라서 피고가 설령 이 사건 처분 전에 이 사건 쟁점대지가 위치한 현장에 직접 찾아가 이 사건 쟁점대지 주변을 살펴보는 방식으로 현황을 조사하지는 않고,다만 과거 재산세 부과내역 등을 토대로 과세기준일 현재 현황을 추단하거나 그 밖에 자체적인 조사 결과를 기초로 이 사건 처분에 나아갔다고 가정하더라도,결과적으로 그 처분결과가 사실상의 현황에 부합하지 않아 실체적으로 위법하게 될 수 있음은 별론으로 하되,이 사건 처분이 위법하다고 볼 만큼 재산세 부과절차를 위반한 하자가 있다고 볼 수는 없다.
4)원고의 절차상 위법 주장은 받아들이지 않는다.
바.정당세액의 계산

이 사건 쟁점대지가 재산세 비과세 대상인‘사도’에 해당한다고 보는 경우,이 사건 처분 중 정당한 세액(즉,이 사건 처분 중 이 사건 쟁점대지 부분을 과세대상에서 제외하여 산정한 세액)은 별지1. <표2>의‘합계’란 기재와 같이 토지분 재산세1,010,460,830원,재산세 도시지역분353,882,440원,지방교육세202,092,160원이 된다.
사.소결

따라서 이 사건 처분[별지1. <표1>의‘합계’란 기재 각 금액]중 위 정당세액[별지1. <표2>의‘합계’란 기재 각 금액]을 초과하는 부분은 위법하므로 취소되어야 한다.
3.결 론

원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
별지1.
이 사건 처분 및 정당세액 계산

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별지4.
관계 법령

■지방세법

제109조(비과세)연혁판례문헌

③다음 각 호에 따른 재산(제13조제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다.다만,대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다)및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1.대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지

제116조(징수방법 등)

①재산세는 관할 지방자치단체의 장이 세액을 산정하여 보통징수의 방법으로 부과ㆍ징수한다.
②재산세를 징수하려면 토지,건축물,주택,선박 및 항공기로 구분한 납세고지서에 과세표준과 세액을 적어 늦어도 납기개시5일 전까지 발급하여야 한다.
③재산세의 과세대상별 종합합산방법ㆍ별도합산방법,세액산정 및 그 밖에 부과절차와 징수방법 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부령으로 정한다.
제120조(신고의무)

①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 과세기준일부터15일 이내에 그 소재지를 관할하는 지방자치단체의 장에게 그 사실을 알 수 있는 증거자료를 갖추어 신고하여야 한다.
1.재산의 소유권 변동 또는 과세대상 재산의 변동 사유가 발생하였으나 과세기준일까지 그 등기ㆍ등록이 되지 아니한 재산의 공부상 소유자

2.상속이 개시된 재산으로서 상속등기가 되지 아니한 경우에는 제107조제2항제2호에 따른 주된 상속자

3.사실상 종중재산으로서 공부상에는 개인 명의로 등재되어 있는 재산의 공부상 소유자

4.수탁자 명의로 등기ㆍ등록된 신탁재산의 수탁자

5. 1세대가 둘 이상의 주택을 소유하고 있음에도 불구하고 제111조의2제1항에 따른 세율을 적용받으려는 경우에는 그 세대원

6.공부상 등재현황과 사실상의 현황이 다르거나 사실상의 현황이 변경된 경우에는 해당 재산의 사실상 소유자

②제1항에 따른 신고 절차 및 방법에 관하여는 행정안전부령으로 정한다.
③제1항에 따른 신고가 사실과 일치하지 아니하거나 신고가 없는 경우에는 지방자치단체의 장이 직권으로 조사하여 과세대장에 등재할 수 있다.
■건축법

제43조(공개 공지 등의 확보)

①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개 공지(공지:공터)또는 공개 공간(이하"공개공지등"이라 한다)을 설치하여야 한다.
1.일반주거지역,준주거지역

2.상업지역

3.준공업지역

4.특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시화의 가능성이 크거나 노후 산업단지의 정비가 필요하다고 인정하여 지정ㆍ공고하는 지역

②제1항에 따라 공개공지등을 설치하는 경우에는 제55조,제56조와 제60조를 대통령령으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다.
③시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역 내 공개공지등에 대한 점검 등 유지ㆍ관리에 관한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다.
④누구든지 공개공지등에 물건을 쌓아놓거나 출입을 차단하는 시설을 설치하는 등 공개공지등의 활용을 저해하는 행위를 하여서는 아니 된다.
⑤제4항에 따라 제한되는 행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다.
제58조(대지 안의 공지)

건축물을 건축하는 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역ㆍ용도지구,건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.
■구 지방세법 시행령(2019. 12. 31.대통령령 제30318호로 개정되기 전의 것)

제108조(비과세)

①법 제109조 제3항 제1호에서"대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지"란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1.도로:「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로.다만,「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.
제119조(재산세의 현황부과)

재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상 현황에 따라 재산세를 부과한다.
■구 건축법 시행령(2019. 10. 22.대통령령 제30145호로 개정되기 전의 것)

제27조의2(공개 공지 등의 확보)

①법 제43조 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개 공간(이하 이 조에서"공개공지등"이라 한다)을 확보하여야 한다.
1.문화 및 집회시설,종교시설,판매시설(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」에 따른 농수산물유통시설은 제외한다),운수시설(여객용 시설만 해당한다),업무시설 및 숙박시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가5천 제곱미터 이상인 건축물

2.그 밖에 다중이 이용하는 시설로서 건축조례로 정하는 건축물

②공개공지등의 면적은 대지면적의100분의10이하의 범위에서 건축조례로 정한다.이 경우 법 제42조에 따른 조경면적과「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」제14조 제1항제1호에 따른 매장문화재의 현지보존 조치 면적을 공개공지등의 면적으로 할 수 있다.
③제1항에 따라 공개공지등을 확보할 때에는 공중이 이용할 수 있도록 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다.이 경우 공개 공지는 필로티의 구조로 설치할 수 있다.
2.공개공지등에는 물건을 쌓아 놓거나 출입을 차단하는 시설을 설치하지 아니할 것

3.환경친화적으로 편리하게 이용할 수 있도록 긴 의자 또는 파고라 등 건축조례로 정하는 시설을 설치할 것

④제1항에 따른 건축물(제1항에 따른 건축물과 제1항에 해당되지 아니하는 건축물이 하나의 건축물로 복합된 경우를 포함한다)에 공개공지등을 설치하는 경우에는 법 제43조 제2항에 따라 다음 각 호의 범위에서 대지면적에 대한 공개공지등 면적 비율에 따라 법 제56조 및 제60조를 완화하여 적용한다.다만,다음 각 호의 범위에서 건축조례로 정한 기준이 완화 비율보다 큰 경우에는 해당 건축조례로 정하는 바에 따른다.
1.법 제56조에 따른 용적률은 해당 지역에 적용하는 용적률의1.2배 이하

2.법 제60조에 따른 높이 제한은 해당 건축물에 적용하는 높이기준의1.2배 이하

⑥공개공지등에는 연간60일 이내의 기간 동안 건축조례로 정하는 바에 따라 주민들을 위한 문화행사를 열거나 판촉활동을 할 수 있다.다만,울타리를 설치하는 등 공중이 해당 공개공지등을 이용하는데 지장을 주는 행위를 해서는 아니 된다.끝.
제80조의2(대지 안의 공지)

법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다.이하 같다)및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원,철도,하천,광장,공공공지,녹지,그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표2와 같다.
(별표2생략)

■구 지방세법 시행규칙(2021. 5. 27.행정안전부령 제252호로 개정되기 전의 것)

제58조(재산세의 합산 및 세액산정 등)

법 제116조 제3항에 따른 재산세의 과세대상 조사,과세대상별 합산방법,세액산정,그 밖의 부과절차와 징수방법 등은 다음 각 호에 따른다.
1.시장·군수·구청장은 법 제120조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 의 신고 또는 직권으로 매년 과세기준일 현재 모든 재산을 조사하고,과세대상 또는 비과세·감면대상으로 구분하여 재산세 과세대장에 등재하여야 한다.

2018년이나 현재도 마찬가지로 이 사건 쟁점대지 인근에는 원고 소유인 위 건물들 외에도 각종 고층건물과 업무시설들이 밀집되어 있고, 주변에 지하철역 입구와 버스정류장 및 횡단보도가 설치되어 있는바, 전체적으로 이 사건 쟁점대지는 불특정 다수인들이 아무런 제한 없이 자유롭게 이용하는 통행로로 볼 수 있음. 그와 같이 이 사건 쟁점대지가 불특정 다수인들에게 통행로로 제공됨에 있어, 원고가 이 사건 쟁점대지 지상에 화단이나 그 밖에 원고만을 위한 시설물을 설치하는 등의 방법으로 위 불특정 다수인들의 통행에 대해 제약을 가한 것으로 볼 만한 자료는 없음. 이 사건 쟁점대지는 그 전체를 비과세 대상인 사도로 보는 것이 타당