토지거래계약불허가처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2007.11.06 / 시행일:

【원 고】 
【피 고】 서울특별시 성동구청장 (소송대리인 변호사 허정훈)
【변론종결】2007. 9. 11.
【주 문】
1. 피고가 2007. 3. 30. 원고들에 대하여 한 별지 부동산목록 기재 각 부동산에 관한 원고들과소외 1 주식회사 사이의 토지거래계약허가신청 불허가처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】주문과 같다.
【이 유】 1. 처분의 경위
 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증(을 제5호증과 같다), 을 제1호증의 1 내지 5, 을 제6호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
 가. 원고들은 원고들 소유의 별지목록 기재 각 부동산(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)을소외 1 주식회사에 매도하기로 하는 매매계약을 체결한 다음국토의 이용 및 계획에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제118조 제1항에 의하여소외 1 주식회사와 공동으로 2007. 3. 13. 피고에게 이 사건 토지상에 지하 5층, 지상 14층 규모의 근린생활시설 및 업무시설을 축조한다는 내용의 사업계획서, 토지취득자금조달계획서 등을 첨부하여 이 사건 토지에 관한 토지거래허가신청을 하였다(이하 ‘이 사건 허가신청’이라고 한다).
 나. 피고는 2007. 3. 14. 원고들 및소외 1 주식회사에게 이 사건 토지에 관하여 2006. 3. 20. 매수인을소외 2 주식회사로 하는 토지거래계약 허가가 된 적이 있고, 당초 허가를 받은 매수자가 아닌 제3자와의 새로운 거래허가를 받기 위하여는 기존 토지거래허가처분을 취소되어야 하므로 2007. 3. 29.까지 이를 보완하라는 요청을 한 다음 30. 원고들 및소외 1 주식회사에게 원고들이 위 보완요청을 보완하지 않는다는 이유로 이 사건 허가신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 불허가처분’이라고 한다).
 2. 이 사건 불허가처분의 적법 여부
 가. 원고들의 주장
 원고들은소외 2 주식회사와의 매매계약을 적법히 해제하였으므로, 종전소외 2 주식회사와의 토지거래허가계약이 취소되지 아니하였음을 이유로 하는 이 사건 불허가처분은 부당하다.
 나. 관계 법령
 [국토의 계획 및 이용에 관한 법률]
제118조 (토지거래계약에 관한 허가)
 ① 허가구역 안에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전 또는 설정(대가를 받고 이전 또는 설정하는 경우에 한한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 ‘토지거래계약’이라 한다)을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 대통령령이 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.
 ③제1항의 규정에 의한 허가를 받고자 하는 자는 그 허가신청서에 계약내용과 그 토지의 이용계획·취득자금 조달계획 등을 기재하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 토지이용계획·취득자금 조달계획 등에 포함되어야 할 사항은 건설교통부령으로 정한다. 다만, 시장·군수 또는 구청장에게 제출한 취득자금 조달계획의 변경이 있는 경우에는 취득토지에 대한 등기일까지 시장·군수 또는 구청장에게 그 변경사항을 제출할 수 있다.
 ④ 시장·군수 또는 구청장은제3항의 규정에 의한 허가신청서를 받은 때에는 “민원사무처리에 관한 법률”의 규정에 의한 처리기간 내에 허가 또는 불허가의 처분을 하고, 그 신청인에게 허가증을 교부하거나 불허가처분사유를 서면으로 통지하여야 한다. 다만,제122조의 규정에 의하여 선매협의절차가 진행중인 때에는 위의 기간 이내에 그 사실을 신청인에게 통지하여야 한다.
 ⑥제1항의 규정에 의한 허가를 받지 아니하고 체결한 토지거래계약은 그 효력을 발생하지 아니한다.
제119조 (허가기준) 시장·군수 또는 구청장은제118조의 규정에 의한 허가신청이 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 허가를 하여서는 아니된다.
 1. 토지거래계약을 체결하고자 하는 자의 토지이용 목적이 다음 각 목의 1에 해당되지 아니하는 경우
 가. 자기의 거주용 주택용지로 이용하고자 하는 것인 경우
 나. 허가구역을 포함한 지역의 주민을 위한 복지시설 또는 편익시설로서 관할 시장·군수 또는 구청장이 확인한 시설의 설치에 이용하고자 하는 것인 경우
 다. 허가구역 안에 거주하는 농업인·임업인·어업인 또는 대통령령이 정하는 자가 당해 허가구역 안에서 농업·축산업·임업 또는 어업을 영위하기 위하여 필요한 것인 경우
 라. “공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률” 그 밖의 법률에 의하여 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 사업을 시행하는 자가 그 사업을 시행하기 위하여 필요한 것인 경우
 마. 허가구역을 포함한 지역의 건전한 발전을 위하여 필요하고 관계 법률의 규정에 의하여 지정된 지역·지구·구역 등의 지정목적에 적합하다고 인정되는 사업을 시행하는 자 또는 시행하고자 하는 자가 그 사업에 이용하고자 하는 것인 경우
 바. 허가구역의 지정 당시 당해 구역 안에서 사업을 시행하고 있는 자가 그 사업에 이용하고자 하는 것인 경우 또는 그 자의 사업과 밀접한 관련이 있는 사업을 행하는 자가 그 사업에 이용하고자 하는 것인 경우
 사. 허가구역 안에 거주하고 있는 자의 일상생활 및 통상적인 경제활동에 필요한 것 등으로서 대통령령이 정하는 용도에 이용하고자 하는 것인 경우
 2. 토지거래계약을 체결하고자 하는 자의 토지이용목적이 다음 각 목의 1에 해당되는 경우
 가. 도시계획 그 밖에 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우
 나. 생태계 보전 및 주민의 건전한 생활환경 보호에 중대한 위해를 초래할 우려가 있는 경우
 3. 그 면적이 그 토지의 이용목적으로 보아 적합하지 아니하다고 인정되는 경우
 다. 인정 사실
 앞에서 든 증거에 갑 제2 내지 7호증, 을 제2호증의 1, 2, 3, 을 제4호증, 을 제7호증의 1 내지 6, 을 제8, 9호증, 을 제10호증의 1 내지 7의 각 기재를 종합하여 보면 다음 각 사실을 인정할 수 있다.
 (1) 원고들과소외 2 주식회사 사이의 매매계약
 (가)소외 2 주식회사는 2005. 12. 27. 원고들 소유의 이 사건 토지 및 그 지상건물을 매수하기 위하여 2005. 12. 27. 주식회사 삼성상호저축은행, 동부캐피탈 주식회사, 주식회사 동부상호저축은행(이하 위 회사들을 ‘대출기관’이라고 한다) 및 주식회사 다올부동산신탁(이하 ‘다올신탁’이라고 한다)과 사이에, 대출기관으로부터 합계 100억 원을 대출받고, 이를 담보하기 위하여 다올신탁과 이 사건 토지 및 그 지상건물에 관하여 대출기관을 우선수익자로 하는 담보신탁계약을 체결하기로 하는 내용의 자금관리약정을 체결한 다음 2006. 1.경 원고들과 사이에 이 사건 토지 및 지상건물을 매매대금 210억 원에 매수하기로 하는 매매계약을 체결하였다.
 (나) 원고들과소외 2 주식회사는 위 매매계약을 체결하면서소외 2 주식회사는 원고들에게 계약금 및 중도금 9,052,855,895원을 이 사건 토지 및 지상건물을 담보로 대출받은 돈으로 지급하고 잔금 11,947,144,105원은 건축허가를 받은 날로부터 1개월 이내에 지급하며, 원고들은소외 2 주식회사에게 잔금수령과 동시에 소유권이전등기에 필요한 서류를 인도하여야 하고, 매매목적물의 사용수익권은 잔금지급일 이전까지는 원고들에게 있고 잔금지급 이후에는소외 2 주식회사에게 있으며, 매매목적물에 관하여 고지, 발급되는 각종 제세공과금 및 비용 등에 대해서는 해당 부과기준일이 잔금지급일 전날까지이면 원고들의 부담으로 하고 잔금지급일 이후이면소외 2 주식회사의 부담으로 하기로 각 약정하였다.
 (다) 위 매매계약에 따라 원고들은소외 2 주식회사가 대출을 받을 수 있도록 2006. 1. 13. 이 사건 토지 및 지상건물에 관하여 다올신탁과 사이에 수익자는 원고들, 채무자는소외 2 주식회사, 우선수익자는 대출기관, 우선수익한도는 140억 원으로 하는 담보신탁계약을 체결한 다음 다올신탁 앞으로 신탁등기를 경료하여 주었고, 같은 날소외 2 주식회사는 100억 원을 대출받아 원고들에게 계약금 및 중도금을 지급하였다.
 (2)소외 2 주식회사는 2006. 2. 24. 피고로부터 건축허가를 받고 같은 해 4. 4. 착공신고를 하였으며 같은 달 5. 다올신탁과 사이에 자금관리, 분양업무 중 일부를소외 2 주식회사가 대리하기로 하는 대리사무계약을 체결하였다.
 (3) 원고들과소외 2 주식회사는 2006. 3. 15. 피고에게 이 사건 토지 상에 판매시설 및 근린생활시설, 업무시설, 관람집회시설을 축조한다는 내용의 토지이용계획서, 토지취득자금은 부동산개발프로젝트펀드를 이용하여 210억 원을 조달하여 마련하기로 하는 내용의 토지취득자금조달계획서를 첨부하여 이 사건 토지에 대한 토지거래허가를 신청하였고, 피고는 같은 달 20. 이를 허가하였다.
 (4) 그런데소외 2 주식회사는 위와 같이 건축허가를 받은 후 1개월이 경과하도록 대출을 실행하지 못하여 원고들에게 잔금을 지급하지 못하였고, 원고들은 2006. 8. 4.소외 2 주식회사에게 잔금지급의 이행을 최고한 다음 같은 달 21. 위 매매계약을 해제하였다.
 (5)소외 2 주식회사는 위와 같이 대출받은 금원의 이자도 지급하지 못하였고, 이에 우선수익자인 대출금융기관이 2006. 12. 21.소외 2 주식회사에게 신탁계약상의 환가요청을 하여 다올신탁은 2007. 3. 12. 이 사건 토지를 공매처분하기 위하여 이 사건 토지에 관하여 공매공고를 하였다.
 (6)소외 2 주식회사는 2007. 2. 26.부터 같은 해 4. 4.까지 사이에 수 차례에 걸쳐 피고에게 착공연기신청을 하였고, 피고는 착공연기신청서에 공동건축주로 되어 있는 원고들의 인장이 날인되어 있지 아니한다는 이유로 2007. 5. 31.까지 이를 보완하여 줄 것을 요청하였다.
 (7) 한편,소외 2 주식회사는 원고들이 이 사건 매매계약을 해제하자 다올신탁을 상대로 이 사건 토지 중 서울 성동구 도선동(지번 1 생략) 전 181.8㎡ 및 같은 동(지번 2 생략) 대 218.2㎡에 관하여서울동부지방법원 2007카합318호로 부동산처분금지가처분을 신청하여 2007. 2. 27. 위 법원으로부터 가처분결정을 받았고, 이에 다올신탁은같은 법원 2007카합601호로 가처분이의신청을 하였는데, 위 법원은 같은 해 4. 12. 위 가처분을 취소하고소외 2 주식회사의 가처분신청을 기각하는 결정을 하였다.
 그리고소외 2 주식회사로부터 이 사건 토지 지상에 건축될 상가 및 대지지분을 분양받은소외 3 외 34명은 이 사건 토지 중 각 분양지분에 관하여서울중앙지방법원 2007카합1314호로 부동산처분금지가처분을 신청하여 2007. 4. 30. 위 법원으로부터 가처분결정을 받았는데, 이에 다올신탁이위 법원 2007카합1641호 가처분이의신청을 하여 위 법원은 2007. 8. 3. 위 가처분결정을 취소하고소외 3 등의 가처분신청을 기각하는 결정을 하였다(다른 수분양자가 신청한 가처분신청에 관하여 다올신탁이 제기한서울중앙지방법원 2007카합1837호 가처분이의 사건에서도 위 법원은 같은 취지의 결정을 하였다).
 라. 판 단
 원고들의 이 사건 토지거래허가신청에 대하여 피고는 종전 원고들과소외 2 주식회사사이의 토지거래계약허가가 취소(또는 취하)되지 아니하였음을 들어 이 사건 불허가처분을 하고 있는바, 이는 이 사건 토지에 관하여 종전 토지거래계약허가의 대상인 매매계약이 유효한 상태에서 그것이 적법하게 해제되지 않는 한 다른 매매계약에 대한 토지거래허가는 주민의 민원제기의 소지가 있어 허용할 수 없다는 취지인 것으로 보인다.
 그러나국토계획법 제118조는 허가구역 안에 있는 토지에 관한 소유권 등을 이전하는 계약을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 시장, 군수 등의 허가를 받되 위 규정에 의한 허가를 받지 아니하고 체결한 토지거래계약은 그 효력을 발생하지 아니한다고 규정하고 있는데 위 토지거래허가는 허가 전의 유동적 무효 상태에 있는 당사자 사이의 법률행위를 보충하여 그 법률상의 효력을 완성시켜 주는 인가적 성질을 띤 보충행위에 불과하다(대법원 1991. 12. 24. 선고 90다12243 전원합의체 판결 참조). 그리고국토계획법 제119조는 그 토지이용 목적이 거주용 주택용지, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 의하여 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 사업을 시행하는 자가 그 사업 시행을 위하여 필요한 것인 경우, 농업, 임업 등을 영위하기 위하여 필요한 경우 등이어야 하는데(제1호), 도시계획 그 밖의 토지의 이용 및 관리한 계획에 적합하지 아니한 경우, 생태계 보전 및 주민의 건전한 생활환경 보호에 중대한 위해를 초래할 우려가 있는 경우나(제2호) 그 면적이 그 토지의 이용목적으로 보아 적합하다고 인정되지 아니하는 경우(제3호)를 불허가사유로 정하고 있는 등 토지이용 목적에 의한 허가 또는 불허가 기준만을 마련하고 있고, 토지거래허가는 사유재산제도하에서 토지의 투기적 거래 억제 및 국토의 효율적 이용을 위하여 그 처분을 제한하는 것이므로 그 불허가사유는 제한적으로 해석해야 할 필요성이 있다는 점을 보태어 보면, 토지거래계약의 불허가사유는 법문 그대로 토지거래계약 허가신청을 한 자의 그 토지에 관한 이용목적이 국토이용계획, 도시계획 기타 토지의 이용에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우만을 가리키는 것으로 풀이하여야 할 것이고, 더 나아가 당사자 사이의 매매계약이 이중매매에 해당하여 법률상으로 유효한지 여부나 당해 토지에 대하여 종전 토지거래계약허가가 있었는지 여부 등을 살펴서, 그와 같은 사정을 이유로 토지거래계약을 불허가하는 것은 부당하다고 할 것이다(토지거래허가구역 내의 토지에 관하여 토지거래허가를 받지 아니한 토지거래계약은 그 효력이 없는 것인데, 종전 매매계약이 적법하게 해제되었음에도 종전 당사자가 토지거래계약허가의 취소에 협조하지 않는 경우에 당사자로 하여금 먼저 그 허가취소절차를 밟을 것을 요구하는 것은 토지거래허가에 대하여 법문규정에 없는 요건을 요구하는 것으로서 부당하다 할 것이다).
 따라서 종전 토지거래허가처분이 취소되지 아니하였다는 점을 들어 이 사건 토지거래계약의 허가를 허용하지 않고 있는 이 사건 불허가처분은 위법하다.
 3. 결 론
 그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 부동산 목록 : 생략]

판사 정형식(재판장) 김선희 장찬

이미 토지거래허가처분을 받은 계약의 매수인이 아닌 새로운 매수인과 계약을 체결하고 토지거래허가신청을 한 경우에 종전의 허가처분이 취소되지 않았음을 이유로 불허가할 수 있는지 여부(소극)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제119조는 토지이용 목적에 의한 허가 또는 불허가 기준만을 마련하고 있고, 토지거래허가는 사유재산제도하에서 토지의 투기적 거래 억제 및 국토의 효율적 이용을 위하여 그 처분을 제한하는 것이므로 그 불허가사유는 제한적으로 해석해야 할 필요성이 있다는 점을 고려하면, 토지거래계약의 불허가사유는 법문 그대로 토지거래계약 허가신청을 한 사람의 그 토지에 관한 이용목적이 국토이용계획, 도시계획 기타 토지의 이용에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우만을 가리키는 것으로 풀이하여야 하고, 더 나아가 당사자 사이의 매매계약이 이중매매에 해당하여 법률상으로 유효한지 여부나 당해 토지에 대하여 종전 토지거래계약허가가 있었는지 여부 등을 살펴서, 그와 같은 사정을 이유로 토지거래계약을 불허가하는 것은 부당하므로, 종전 토지거래허가처분이 취소되지 아니하였다는 점을 들어 토지거래계약의 허가를 허용하지 않는 불허가처분은 위법하다.