택지초과소유부담금부과처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1995.06.13 / 시행일:

【원고, 상고인 겸 피상고인】 고려가스공업 주식회사 소송대리인 변호사 최종백 외 1인
【피고, 피상고인겸 상고인】 서울특별시 성동구청장
【원심판결】 서울고등법원 1994.6.2. 선고 93구8001 판결
【주 문】
 원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 
 원고의 상고를 기각하고, 이 부분 상고비용은 원고의 부담으로 한다. 

【이 유】 1. 원고의 상고이유에 대하여 판단한다. 
 가. 상고이유 제1점에 대하여,
 택지소유상한에관한법률(이하 "법"이라고 한다) 제20조 제1항 제1호는 법 제18조의 규정에 의한 이용개발의무기간내에 있는 택지는 초과소유부담금(이하 "부담금"이라고 한다)의 부과대상에서 제외한다고 규정하고 있고, 법 제18조 제1항, 법 시행령(1993.5.10. 대통령령 제13882호로 개정되기 전의 것, 이하 "시행령"이라고 한다) 제21조는 이용개발의무기간을 2년으로 규정하고 있는 한편, 시행령 제21조의 2는 이용개발의무기간을 계산함에 있어서 이용개발의무기간중에 건축법 제12조의 규정에 의하여 건축허가가 제한되거나 건축자재의 수급조절을 위한 행정지도에 의하여 착공이 제한된 택지의 경우에는 그 제한된 기간을 이용개발의무기간에 산입하지 아니한다고 규정하여 이용개발의무기간의 계산에 관한 특례를 규정하고 있다. 
위 법령에서 2년간의 이용개발의무기간 동안 부담금을 부과하지 않도록 규정한 취지는 택지취득허가 등에 의하여 가구별 소유상한을 초과하는 택지를 취득한 자로 하여금 그 사용계획에 따라 택지를 이용개발할 수 있도록 2년의 유예기간을 부여하려는 것이고, 한편 이용개발의무기간 계산에 관한 특례 규정을 둔 취지는 건축허가제한 등의 객관적인 사유로 인하여 택지를 이용개발할 수 없게 된 경우에는 그 제한된 기간만큼 이용개발의무기간을 연장하여 줌으로써 부담금의 부과대상에서 제외되는 유예기간을 실질적으로 보장하려는 것이다(당원 1994.8.26.선고 94누1999 판결 참조).
 따라서이용개발의무기간 계산에 관한 특례를 정한 시행령 21조의 2의 규정은 법 부칙 제2조 제1항에 의하여 취득허가를 받은 것으로 간주되는 기존택지의 소유자가 법 부칙 제2조 제2항 및 시행령 부칙 제3조 제1항의 규정에 의하여 제출한 사용계획서의 내용에 따른 이용개발을 하려고 하였으나 건축허가제한 등의 객관적인 사유로 인하여 택지를 이용개발할 수 없게 된 경우에 한하여 적용되는 것이고, 제출한 사용계획서의 내용과는 다른 방법으로 택지를 이용개발하려는 경우에는 적용될 여지가 없다고 보아야 할 것이다. 
 그런데 기록에 의하면, 원고는 법이 시행됨에 따라 법 시행 전에 취득하여 소유하고 있는 이 사건 토지에 관하여 법 부칙 제2조 제2항의 규정에 따라 이 사건 토지 상에 바닥면적 561㎡의 철근콘크리트조 슬라브즙 공장 1동을 건축할 예정이라는 내용의 사용계획서를 제출하였던 사실이 인정되므로 원고는 그 사용계획서의 내용에 따라 이 사건 토지를 이용개발하여야 할 것인데, 기록상 원고가 위 사용계획서의 내용에 따른 이용개발을 하려고 하였으나 건축허가제한 등의 객관적인 사유로 인하여 이 사건 토지를 이용개발할 수 없게 되었다는 점을 인정할 아무런 자료가 없으므로 이 사건 토지에 관하여는 이용개발의무기간 계산에 관한 특례를 정한 시행령 제21조의 2 규정이 적용될 여지가 없는 것이다. 논지는 이유 없다. 
 나. 상고이유 제2점에 대하여,
 원심판결 이유에 의하면, 원심은법 제20조 제1항 제3호 전단 소정의 "건축법, 도시계획법 등 관계법령에 의하여 주택의 건축이 금지"된 경우라 함은 단독주택·공동주택을 불문하고 일체의 주택의 건축이 금지된 경우만을 의미하는 것인데, 이 사건 토지는 단독주택.공동주택을 불문하고 일체의 주택의 건축이 금지된 것이 아니라 공동주택 등 일정 규모에 한정하여 주택의 건축을 제한한 것에 지나지 아니하므로 법 제20조 제1항 제3호 전단 소정의 '주택의 건축이 금지'된 경우에 해당한다고 볼 수 없다고 판단하였는바, 관계 법령의 규정에 비추어 볼 때, 원심의 이와 같은 판단은 옳고 거기에 소론과 같이 법 제20조 제1항 제3호 전단의 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다. 논지 역시 이유 없다.
 다. 상고이유 제3점에 대하여,
법 제20조 제1항 제3호 후단에 부담금의 부과대상에서 제외되는 택지로 규정되어 있는 '사실상 건축이 불가능한 나대지'라 함은 그 택지 자체에 내재하는 물리적 사유로 인하여 건축이 불가능한 택지를 말하는 것으로서, 그 택지를 누가 보유하든지 건축이 불가능한 것인지 여부의 객관적 기준에 의하여 판단할 것이지 택지소유자의 주관적 사정에 의하여 판단할 성질의 것은 아니라는 것이 당원의 견해이다(당원 1994.4.26. 선고 93누20771 판결 및 1994.5.13. 선고 93누20252 판결 각 참조).
원심이 같은 취지에서 소론이 주장하는 바와 같은 사유는 이 사건 토지 자체에 내재하는 물리적 사유가 아니어서 이 사건 토지를 누가 소유하든지 건축이 불가능한 경우에는 해당하지 아니하므로 이 사건 토지를 법 제20조 제1항 제3호 후단 소정의 사실상 건축이 불가능한 나대지로 볼 수 없다고 판단한 것은 옳고, 거기에 소론과 같은 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 논지는 이유 없다. 
 라. 상고이유 제4점에 대하여,
 법 제8조, 제12조, 제19조, 제20조 제1항 제1호, 제8호, 시행령 제26조 제1항 제5호 등의 규정취지를 종합하면, 법인은 원칙적으로 택지를 소유할 수 없고 다만 법인의 고유업무수행 등의 필요에 의하여 허가를 받아 택지를 취득하는 등 일정한 경우에만 예외적으로 택지를 소유할 수 있도록 허용하되 그 경우에는 허가 받은 내용 또는 사용계획서의 내용대로 이를 이용개발하는 때에 한하여 부담금 부과대상에서 제외된다고 할 것이며, 이러한 이치는 법 시행당시 법인이 소유한 택지로서 법 부칙 제2조 제1항에 의하여 택지취득허가 등을 받은 것으로 간주되어 소유가 허용된 택지에 대하여도 마찬가지라 할 것이므로 그 택지 역시 법 부칙 제2조 제2항에 의하여 제출한 사용계획서의 내용대로 이용개발 되어야만 부담금 부과대상에서 제외되는 것이다(당원 1994.5.13. 선고 93누20320 판결 참조).
 한편법 제12조는 법인이 허가를 받아 택지를 취득할 수 있는 사유를 구체적으로 열거(제1호 내지 제3호)하면서 그 제4호에서 기타 대통령령이 정하는 목적을 위하여 택지를 취득하는 경우를 규정하고, 이에 따른 시행령 제12조는 법 제12조 제4호의 구체적인 위임에 의하여 법인이 허가를 받아 택지를 취득할 수 있는 사유를 규정하고 있으므로, 법 제12조가 부담금의 부과대상에서 제외되는 택지의 범위를 시행령에 포괄적으로 위임하고 있는 것은 아니다. 
 또한 시행령 제12조 제5호는 자동차운수사업법에 의한 자동차운송사업.자동차대여사업(시행령 제10조 제7호)·자동차관리법에 의한 자동차관리사업(시행령 제10조 제9호), 중기관리법에 의한 중기대여업·중기정비업(시행령 제10조 제10호)을 운영하고자 하는 자가 당해 사업에 이용하기 위하여 일정한 기준 면적 이내의 택지를 취득하는 경우를 법인에 대한 택지취득허가 사유로 규정하면서, 액화석유가스의안전및사업관리법에 의한 액화석유가스의 충전사업을 운영하고자 하는 자가 당해 사업에 이용하기 위하여 일정한 기준 면적 이내의 택지를 취득하는 경우를 법인에 대한 택지취득허가 사유로 규정하고 있지 아니하고 있으나.시행령 제12조 각호의 규정은 법 제12조 제4호의 위임에 따라, 가구별 소유상한을 초과하는 개인의 택지취득 및 법인의 택지취득을 원칙적으로 금지하고 있는 법 제7조, 제8조의 예외적인 사유로서 사회·경제적인 필요에 의하여 가구별 소유상한을 초과하는 개인의 택지취득 및 법인의 택지취득을 허가할 수 있는 사유를 규정하고 있는 것으로서 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진한다는 법의 입법목적에서 비롯된 것이고, 그 내용 역시 불합리하다고 보이지 아니하므로, 위 규정이 헌법상 보장된 평등권이나 영업의 자유를 침해하는 규정으로서 위헌이라고 할 수 없는 것 이다. 
 같은 취지의 원심판단은 옳고 거기에 소론과 같은 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 논지 역시 이유 없다. 
 마. 상고이유 제5점에 대하여,
법 제2조 제1호 (나)목, 시행령 제3조 제1호, [별표1], 건축법 제73조, 동법 시행령 제119조 제1항 제2호, 제3호, 제4호 등 관계법령의 규정과 기록에 의하여 살펴보면, 원심이 이 사건 토지상에 건축되어 있는 건축물의 바닥면적에 부표 용도지역별 배율을 곱한 면적을 건축물의 부속토지로 보아 부담금 부과대상 택지에서 제외한 조치는 옳고, 거기에 소론과 같이 건축물의 부속토지의 범위에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다. 논지 역시 이유 없다.
 2. 피고의 상고이유를 판단한다. 
 원심판결 이유에 의하면, 원심은 법 제2조 제1호 (나)목은 지적법상 '지목이 대인 토지 중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지로서 대통령령이 정하는 토지'를 법의 규제대상인 택지의 하나로 규정하면서 건축물에 관하여 영구적인 것 외에 다른 제한을 가하지 아니하고 있고, 이에 따른 시행령 제2조가 예외적으로 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니한 건물 또는 준공검사를 받지 아니한 건축물의 부지는 건축물이 없는 나대지로 보아 부담금 부과대상으로 하고 있으나, 그 취지는 나대지의 소유자가 부담금을 면탈할 목적으로 허가나 신고없이 건축물을 축조하는 것을 방지하고, 건축허가나 신고만을 마치고 실제 공사를 미루는 등의 방법으로 부담금을 회피하는 것을 방지하고자 함에 있다고 할 것이므로 시행령 제2조 제1항 단서에서 건축물을 정의함에 있어서 준공검사를 받아야 하는 건축물로서 준공검사를 받지 아니한 건물을 제외하도록 규정하고 있다고 할지라도 건축법 기타 관계법령에 의하여 허가를 받고 건축하였으나 부담금을 회피할 목적없이 준공검사를 마치지 못한 건축물까지도 부과기준일 현재 준공검사를 마치지 아니하였다는 이유만으로 이를 건축물에서 제외하는 것은 법의 입법취지에 반하는 것이고, 건축물의 실제 완공 여부와는 관계없이 준공필증이나 가사용승인 일자만을 기준으로 부담금의 부과여부를 결정함은 실질부과의 원칙에도 어긋나며, 시행령 제2조 제1항은 건축물을 정의하면서 그 단서에서 법 제2조 제1호 (나)목에서 정한 건축물의 범위를 축소함으로써 모법의 위임이 없이 국민의 권리를 제한하거나 국민의 이익을 침해하는 규정을 두었으므로 이는 무효인 규정이라고 전제한 다음, 그 거시 증거를 종합하여 이 사건 토지 위에 건립되어 있는 일부 건축물은 비록 이 사건 부담금의 부과기준일 현재 준공검사를 필하지는 아니하였으나 관계법령에 따른 적법한 건축허가를 받고 그 이전에 완공된 사실을 인정한 후, 이 사건 토지 중 위와 같이 준공검사만을 받지 아니한 건축물의 부속토지는 법의 규제대상인 택지가 아니므로 그 부분 토지가 택지에 해당함을 전제로 한 부과처분은 위법하다고 판단하였다. 
 그러나.법 제2조 제1호 (나)목, 시행령 제2조, 제3조 등 관계규정의 내용과 그 취지를 종합하면, 법 제2조 제1호 (나)목 소정의 영구적인 건축물은 건축법기타 관계법령의 규정에 의하여 허가를 받거나 신고를 하여야 하는 건축물로서 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니한 건축물과 준공검사를 받아야 하는 건축물로서 준공검사를 받지 아니한 건축물을 제외한 적법한 것만을 의미한다고 해석함이 상당하다고 할 것이다(당원 1994.11.25. 선고 94누3506 판결 참조).
 그럼에도 불구하고, 원심이 이 사건 토지 상에 건축되어 있는 일부 건축물이 준공검사를 받지 아니한 것임을 인정하고서도 그것이 법 제2조 제1호 (나)목 소정의 영구적인 건축물에 해당하는 것으로 보아 그 부속토지를 법의 규제대상인 택지에 해당하지 않는다고 판단한 것은 법 제2조 제1호 (나)목, 시행령 제2조, 제3조 등 관계규정의 법리를 오해하여 판결결과에 영향을 미친 것이라고 할 것이므로 이 점을 지적하는 논지는 이유 있다. 
 3. 그러므로 원심판결 중 피고 패소부분을 파기하여 이 부분 사건을 원심법원에 환송하며, 원고의 상고는 이를 기각하고 이 부분 상고비용은 패소자인 원고의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 

대법관 이임수(재판장) 김석수 정귀호(주심) 이돈희

가. 택지소유상한에관한법률 제20조 제1항 제1호, 제18조 제1항, 구 택지소유상한에관한법률시행령 제21조, 제21조의2의 각 규정 취지
나. 제출한 사용계획서의 내용과는 다른 방법으로 택지를 이용개발하려는 경우에도 구 택지소유상한에관한법률시행령 제21조의2 규정이 적용되는지 여부
다. 택지소유상한에관한법률 제20조 제1항 제3호 전단 소정의 "건축법, 도시계획법 등 관계 법령에 의하여 주택의 건축이 금지"된 경우
라. 택지소유상한에관한법률 제20조 제1항 제3호 후단의 "사실상 건축이 불가능한 나대지"의 의미
마. 택지소유상한에관한법률 제12조가 초과소유부담금 부과대상제외 택지의 범위를 시행령에 포괄적으로 위임하고 있는지 여부
바. 구 택지소유상한에관한법률시행령 제12조 각 호 규정의 위헌 여부
사. 초과소유부담금 부과대상 택지에서 제외되는 건축물 부속토지의 범위
아. 택지소유상한에관한법률 제2조 제1호 (나)목 소정의 "영구적인 건축물"의 의미

가. 택지소유상한에관한법률 제20조 제1항 제1호, 제18조 제1항, 구 택지소유상한에관한법률시행령(1993.5.10. 대통령령 제13882호로 개정되기 전의 것) 제21조에서 2년 간의 이용개발의무기간 동안 초과소유부담금을 부과하지 않도록 규정한 취지는 택지취득허가 등에 의하여 가구별 소유상한을 초과하는 택지를 취득한 자로 하여금 그 사용계획에 따라 택지를 이용개발할 수 있도록 2년의 유예기간을 부여하려는 것이고, 한편 같은법시행령 제21조의2에서 이용개발의무기간 계산에 관한 특례 규정을 둔 취지는 건축허가제한 등의 객관적인 사유로 인하여 택지를 이용개발할 수 없게 된 경우에는 그 제한된 기간만큼 이용개발의무기간을 연장하여 줌으로써 초과소유부담금의 부과대상에서 제외되는 유예기간을 실질적으로 보장하려는 것이다. 
나. 이용개발의무기간 계산에 관한 특례를 정한 구 택지소유상한에관한법률시행령 제21조의2의 규정은 같은 법 부칙 제2조 제1항에 의하여 취득허가를 받은 것으로 간주되는 기존택지의 소유자가 같은 법 부칙 제2조 제2항 및 같은법시행령 부칙 제3조 제1항의 규정에 의하여 제출한 사용계획서의 내용에 따른 이용개발을 하려고 하였으나 건축허가제한 등의 객관적인 사유로 인하여 택지를 이용개발할 수 없게 된 경우에 한하여 적용되는 것이고, 제출한 사용계획서의 내용과는 다른 방법으로 택지를 이용개발하려는 경우에는 적용될 여지가 없다. 
다. 택지소유상한에관한법률 제20조 제1항 제3호 전단 소정의 "건축법, 도시계획법 등 관계 법령에 의하여 주택의 건축이 금지"된 경우라 함은 단독주택·공동주택을 불문하고 일체의 주택의 건축이 금지된 경우만을 의미하므로 공동주택 등 일정 규모에 한정하여 주택의 건축이 제한된 경우는 이에 해당되지 아니한다. 
라. 택지소유상한에관한법률 제20조 제1항 제3호 후단에 초과소유부담금의 부과대상에서 제외되는 택지로 규정되어 있는 "사실상 건축이 불가능한 나대지"라 함은 그 택지 자체에 내재하는 물리적 사유로 인하여 건축이 불가능한 택지를 말하는 것으로서, 그 택지를 누가 보유하든지 건축이 불가능한 것인지 여부의 객관적 기준에 의하여 판단할 것이지 택지소유자의 주관적 사정에 의하여 판단할 성질의 것은 아니다. 
마. 택지소유상한에관한법률 제12조는 법인이 허가를 받아 택지를 취득할 수 있는 사유를 구체적으로 열거하면서 그 제4호에서 기타 대통령령이 정하는 목적을 위하여 택지를 취득하는 경우를 규정하고, 이에 따른 구 택지소유상한에관한법률시행령 제12조는 같은 법 제12조 제4호의 구체적인 위임에 의하여 법인이 허가를 받아 택지를 취득할 수 있는 사유를 규정하고 있으므로, 같은법 제12조가 초과소유부담금의 부과대상에서 제외되는 택지의 범위를 시행령에 포괄적으로 위임하고 있는 것은 아니다. 
바. 구 택지소유상한에관한법률시행령 제12조 각호의 규정은 택지소유상한에관한법률 제12조 제4호의 위임에 따라, 가구별 소유상한을 초과하는 개인의 택지취득 및 법인의 택지취득을 원칙적으로 금지하고 있는 같은 법 제7조, 제8조의 예외적인 사유로서 사회·경제적인 필요에 의하여 가구별 소유상한을 초과하는 개인의 택지취득 및 법인의 택지취득을 허가할 수 있는 사유를 규정하고 있는 것으로서 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진한다는 같은 법의 입법목적에서 비롯된 것이고, 그 내용 역시 불합리하다고 보이지 아니하므로, 위 규정이 헌법상 보장된 평등권이나 영업의 자유를 침해하는 규정으로서 위헌이라고 할 수 없다. 
사. 택지소유상한에관한법률 제2조 제1호 (나)목, 구 택지소유상한에관한법률시행령 제3조 제1호, [별표1], 건축법 제73조, 같은법시행령 제119조 제1항 제2호, 제3호, 제4호 등 관계 법령의 규정상 건축물의 바닥면적에 부표 용도지역별 배율을 곱한 면적을 건축물의 부속토지로 보아 초과소유부담금 부과대상 택지에서 제외함이 옳다. 
아. 택지소유상한에관한법률 제2조 제1호 (나)목, 구 택지소유상한에관한법률시행령 제2조, 제3조 등 관계 규정의 내용과 그 취지를 종합하면, 같은법 제2조 제1호 (나)목 소정의 영구적인 건축물은 건축법 기타 관계 법령의 규정에 의하여 허가를 받거나 신고를 하여야 하는 건축물로서 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니한 건축물과 준공검사를 받아야 하는 건축물로서 준공검사를 받지 아니한 건축물을 제외한 적법한 것만을 의미한다고 해석함이 상당하다.