상가용지 공급 대상자적격 처분취소등 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2008.03.19 / 시행일:

【원 고】 
【피 고】 에스에이치공사 (소송대리인 법무법인 에이스 담당변호사 이종찬 외 1인)
【변론종결】2008. 2. 27.
【주 문】
1. 피고가 2007. 6. 7. 원고에 대하여 한 상가용지공급대상자적격처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】주문과 같다.
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 서울특별시장은 2004. 2. 25. 서울특별시 고시 제2004-58호로 서울 은평구 진관내·외동, 구파발동 일대 토지 중 3,495,248㎡를 사업구역으로, 피고를 사업시행자로 하는 내용의 은평뉴타운 도시개발구역지정 및 개발계획을 승인·고시하였다(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다).
 나. 한편, 서울특별시장과 피고는 2002. 11. 20. 서울특별시 공고 제2002-1330호로 은평뉴타운을 포함한 강북뉴타운 개발사업의 이주대책 기준일을 2002. 11. 20.로 정하여 이를 공고하였고, 그 후 피고는 2004. 10. 19. 이 사건 사업의 시행으로 인하여 생활근거 등을 상실하는 주민들을 위한 주거대책 및 생활대책으로 ‘은평뉴타운 도시개발구역 이주대책’을 공고하였는데, 그 중 이 사건 사업의 시행으로 인하여 영업근거를 상실하는 화훼영업자를 위한 생활대책(이하 ‘이 사건 대책’이라 한다)은 다음과 같다.
 1. 이주대책
 [생활대책] 
구 분은평뉴타운 이주대책기준영업손실보상자① 기준일 이전부터 사업구역내에서 관계법령에 의한 허가·등록·신고 및 사업자등록을 하고 협의계약 체결일까지 계속 영업을 하여 영업손실보상을 받고 보상에 협의하여 자진 이주한 영업자 또는 기준일 이전부터 사업구역내에서 관계법령에 의한 임대사업자등록을 하고 협의계약 체결일까지 계속 임대사업을 영위한 자로서 보상에 협의하고 자진 이주한 자에게는 제2항의 규정에 의거 사업구역내 분양상가 또는 상가용지(준주거) 16.5㎡ 이하 지분을 공급한다.영업손실보상자② 제1항에 불구하고 분양상가 또는 상가용지(준주거) 지분 공급 물량이 부족할 경우에는 건물을 소유하고 허가·등록·신고를 필한 영업자를 1순위, 허가·등록·신고를 필한 임차영업자를 2순위, 사업자등록 미필 영업자를 3순위, 임대사업자등록을 필한 임대사업자를 4순위로 공급하고 동일순위 경쟁이 있는 경우에는 전산추첨에 의한다. 단, 사업자등록 미필 영업자 중 위법에 기인한 영업은 제외한다.③ (생략)
 2. 주민 생업 기반조성을 위한 토지 특별공급
구 분공급대상자 및 공급기준화훼용지① 기준일 3개월 이전부터 사업구역내에서 관계법령에 의한 허가·등록·신고 및 사업자등록을 하고 협의계약 체결일까지 계속 영업을 하여 영업손실보상을 받고 보상에 협의하여 자진 이주한 화훼영업자에게는 사업구역내 화훼용지 82㎡ 이하 지분을 공급한다.② 제1항에 불구하고 화훼용지 공급 물량이 부족할 경우에는 건축물을 소유하고 사업자등록을 필한 영업자를 1순위, 사업자등록을 필한 임차 영업자를 2순위로 공급하고 순위에서 경쟁하는 경우에는 전산추첨에 의한다. 단, 사업자등록 미필 영업자는 영업손실 보상자의 생활대책기준에 의한다.
 다. 원고는 2003. 6. 30. 서대문세무서장에게 상호를 ‘태평양농원’으로, 사업장소재지를 ‘서울 은평구 진관내동 425-1’로 하여 화훼(관엽, 분화)도매업을 영위하는 내용의 사업자등록을 하였다.
 라. 원고는 2006. 8. 24. 피고와 사이에 태평양농원의 손실보상금을 60,015,000원으로 정하여 그 시설 등을 이전 및 철거하는 내용의 지장물 등 이전 및 철거계약을 체결하였고, 이에 따라 그 무렵 태평양농원의 시설 등을 스스로 이전하였다.
 마. 그 후 원고는 피고에게 이 사건 사업과 관련한 생활대책신청을 하였는데, 피고는 2007. 6. 7. 원고에 대하여 이 사건 대책에 따라 상가용지 16.5㎡ 이하를 공급받을 수 있는 대상자 중 공급순위 3순위 적격자로 선정되었음을 통보하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
 [인정근거] 갑 제1, 4, 5호증, 제15호증의 1, 2, 을 제1, 4, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 
2. 이 사건 처분의 적법 여부
 가. 원고의 주장
 (1) 원고는 1999. 2. 5. 동생인소외 1(대법원판결의 소외인)의 명의를 빌려 ‘태평양농원’이라는 상호로 사업자등록을 하고 화훼도매업을 영위하다가, 2003. 6. 30. 그 사업자등록 명의를 자신의 명의로 변경하기 위하여소외 1 명의의 ‘태평양농원’에 관한 폐업신고를 함과 아울러 다시 자신의 명의로 ‘태평양농원’이라는 상호로 사업자등록을 한 다음 계속하여 화훼도매업을 영위하였고, 그 후 피고와 사이에 보상협의가 이루어짐에 따라 ‘태평양농원’의 시설 등을 스스로 이전하였는바, 이 사건 대책상의 화훼용지 공급대상자 기준인 ‘기준일 3개월 이전부터 사업구역 내에서 사업자등록을 하고 협의계약 체결일까지 계속 영업을 한 화훼영업자’에는 원고와 같이 기준일 3개월 이전부터 타인의 명의를 빌려 사업자등록을 하고 영업을 하다가 사업자등록 명의를 자신의 명의로 회복시키고 동일한 영업을 계속한 화훼영업자도 포함되는 것으로 보아야 하므로, 원고가 기준일 3개월 이전부터 사업자등록을 하고 영업을 계속한 화훼영업자에 해당하지 않음을 이유로 원고를 화훼용지 82㎡ 이하 지분을 공급받을 수 있는 대상자에서 제외한 이 사건 처분은 위법하다.
 (2) 이 사건 대책상의 화훼용지 공급대상자 선정기준에서의 ‘사업자등록’ 요건을 화훼영업자 자신 명의의 사업자등록만을 의미하는 것으로 본다 하더라도, 원고가 기준일 3개월 이전부터 자신의 명의로 사업자등록을 하고 영업을 계속한 화훼영업자에 해당하지 않음을 이유로 한 이 사건 처분은 기준일 3개월 이전에 사업자등록을 한 화훼영업자와 그 후에 사업자등록을 한 화훼영업자를 합리적인 이유 없이 차별취급하는 것이어서 헌법상의 평등의 원칙에 위배되고, 원고의 화훼도매업의 영위라는 종전 생활상태의 회복을 불가능하게 하는 것이어서 정당보상의 원칙에도 위배되어 위법하다.
 나. 인정사실
 (1) 원고는 1993. 5. 20. 처인소외 2의 명의로 상호를 ‘초원농원’으로, 사업장소재지를 ‘서울 은평구 진관내동 425-5’로 하여 화훼도매업을 영위하는 내용의 사업자등록을 하고,소외 3으로부터 서울 은평구 진관내동 소재 ‘중앙식물원’(소외 3이 자신 소유 토지와 타인들로부터 임차한 토지 약 5,000평 위에 화훼 재배·판매용 비닐하우스시설을 설치하여 조성한 화훼도매단지이다) 내의 비닐하우스 2동(서울 은평구 진관내동 425-5 소재 나동 32호, 33호)을 임차하여 화훼도매업을 영위하다가 1998. 8. 31. 폐업신고를 하였다.
 (2) 그 후 원고는소외 3으로부터 중앙식물원 내의 다른 비닐하우스시설인 서울 은평구 진관내동 428 지상 비닐하우스 3개동(가동 15호, 16호, 17호)을 임대차보증금 200만 원, 월차임 13만 원으로 정하여 임차하는 한편, 1999. 2. 5. 동생인소외 1의 명의를 빌려 ‘태평양농원’이라는 상호로 화훼도매업을 영위하는 내용의 사업자등록을 하고 그 무렵부터 위 임차시설에서 화훼도매업을 영위하면서소외 1의 명의로 세금을 신고·납부하였다(이하 원고가 위와 같이 운영한 화훼도매업체를 ‘이 사건 화원’이라 한다). 다만, 원고와소외 3 사이에 작성한 임대차계약서에는소외 3의 편의를 위하여 이 사건 화원의 실제 소재지인 ‘진관내동 428’이 아니라 일대의 화원단지 내의 인근 주소지인 ‘진관내동 452’라고 기재하였고, 원고가 위 임대차계약서를 첨부서류로 하여 사업자등록을 함에 따라 사업자등록증의 사업장소재지도 마찬가지로 실제 주소가 아닌 ‘서울 은평구 진관내동 452’로 등록되었다.
 (3) 원고는 이 사건 화원에서 화훼도매업을 계속 영위하던 중 신용불량자 등록이 해제됨에 따라 이 사건 화원의 사업자등록 명의를 자신의 명의로 변경하려고 하였으나 그 명의변경이 여의치 않자, 2003. 6. 30.소외 1의 명의로 사업자등록을 한 ‘태평양농원’에 관하여 폐업신고를 함과 아울러 다시 자신의 명의로 상호는 동일하게 ‘태평양농원’으로 신규로 사업자등록을 하고 이 사건 화원에서 화훼도매업을 계속 영위하였다. 다만, 원고는소외 3과 임대차계약을 갱신하면서 실제로는 대상토지의 변경이 없음에도소외 3의 부주의로 이번에도 실제 토지지번이 아닌 그 인근의 ‘진관내동 425-1’로 임대차계약서에 기재하였고, 원고가 위 임대차계약서를 첨부서류로 하여 사업자등록을 함에 따라 새로운 사업자등록증의 사업장소재지도 ‘서울 은평구 진관내동 425-1’로 등록되었다. 그러나 원고는 사업자등록명의의 변경이나 사업장소재지 기재의 변경과는 무관하게 실제로는 영업장소의 변경 없이 1999. 2. 5. 이래 ‘진관내동 428 지상 비닐하우스 3개동(가동 15호, 16호, 17호)’에서 ‘태평양농원’이라는 동일한 상호로 화훼도매업을 계속하여 왔다.
 [인정근거] 갑 제1호증, 갑 제6 내지 14호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 증인소외 1의 증언, 변론 전체의 취지
 다. 판단
 이 사건 대책에서는 화훼용지 공급대상자의 선정기준(이하 ‘이 사건 선정기준’이라 한다)으로 ‘기준일 3개월 이전부터 사업구역내에서 관계법령에 의한 허가·등록·신고 및 사업자등록을 하고 협의계약 체결일까지 계속 영업을 하여 영업손실보상을 받고 보상에 협의하여 자진 이주한 화훼영업자’일 것을 요구하면서 이 사건 선정기준 중 사업자등록 요건을 갖추지 못한 화훼영업자의 경우에는 영업손실 보상자의 생활대책기준에 따르도록 규정하고 있는바, 이 사건 선정기준에서 ‘기준일 3개월 이전부터 사업자등록을 하고 계속 영업을 한 화훼영업자’일 것을 요건으로 정하여 그 요건의 충족 여부에 따라 생활대책에 차등을 둔 취지는 사업자등록을 하여 세금을 성실하게 납부하려는 영업자와 사업자등록을 하지 않음으로써 세금 납부를 회피하려는 영업자를 생활대책에 있어서 서로 다르게 취급하고 또 ‘기준일 3개월 이전’이라는 객관적, 일률적인 기준을 설정함으로써 이주대책 기준일 3개월 이전부터 화훼영업을 한 것이 아님에도 이를 가장하는 자를 공급대상자에서 제외하기 위한 것으로 보이는 점, 이 사건 대책과 같은 생활대책은 택지 등 조성사업의 시행자가 그 사업의 원활한 시행을 위하여 그 사업 시행으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 이주자에 대하여 종전의 생활상태로 원상회복 시켜 주기 위하여 마련하는 것으로서헌법 제23조 제3항의 손실보상의 한 형태로 볼 수 있는 점, 만약 원고가 이 사건 화원의 사업자등록 명의를 자신의 명의로 바꾸지 않고소외 1의 사업자등록 명의를 그대로 유지하였더라면소외 1이 이 사건 선정기준을 충족한 것으로 처리되어 화훼용지 공급대상자로 선정되었을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건에서의 원고와 같이 이주대책 기준일 3개월 전의 시점인 2002. 8. 20. 이전부터소외 1의 명의를 빌려 사업자등록을 하고 이 사건 화원 영업을 하다가 그 후 그 사업자등록 명의만을 자신의 명의로 바꾸고 동일한 영업인 이 사건 화원 영업을 계속한 경우는 이 사건 선정기준 중 ‘기준일 3개월 이전부터 사업자등록을 하고 계속 영업을 한 화훼영업자’에 포함되는 것으로 보아야 할 것이고, 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 화원 영업을 계속 하던 중 2006. 8. 24. 피고와 사이에 이 사건 화원 영업에 관한 손실보상에 협의하여 지장물 등 이전 및 철거계약을 체결하고 이에 따라 이 사건 화원을 스스로 이전한 이상 원고는 이 사건 선정기준상의 요건을 전부 충족한 것이어서 이 사건 대책상의 화훼용지 82㎡ 이하 지분을 공급받을 수 있는 대상자에 해당한다. 따라서 원고의 나머지 주장에 관하여 나아가 살펴 볼 필요 없이 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결론
 그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 한승(재판장) 정성완 박성준