보안관찰처분기간갱신결정취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2016.08.24 / 시행일:

【원고, 상고인】 
【피고, 피상고인】 법무부장관
【원심판결】 서울고법 2016. 1. 26. 선고 2015누36524 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 보안관찰처분의 갱신 사유 등에 관하여
 가. 보안관찰법은 국가보안법 제4조, 제6조 등 일정 범죄를 특정하여 “보안관찰해당범죄”로 규정하고(제2조), 보안관찰해당범죄 또는 이와 경합된 범죄로 금고 이상의 형을 선고받고 그 형기 합계가 3년 이상인 자로서 형의 전부 또는 일부의 집행을 받은 자를 “보안관찰처분대상자”라고 규정하면서(제3조), 보안관찰처분대상자 중 보안관찰해당범죄를 다시 범할 위험성이 있다고 인정할 충분한 이유가 있어 재범의 방지를 위한 관찰이 필요한 자에 대하여는 보안관찰처분을 하고(제4조 제1항), 그 기간은 2년으로 하되 법무부장관은 검사의 청구가 있는 때에는 보안관찰처분심의위원회의 의결을 거쳐 기간을 갱신할 수 있다(제5조)고 규정하고 있다. 또한 보안관찰처분대상자는 거주예정지 기타 대통령령으로 정하는 사항을 신고하여야 하고, 보안관찰처분을 받은 자(이하 ‘피보안관찰자’라고 한다)는 매 3월마다 그 주요활동사항, 통신·회합한 다른 보안관찰처분대상자의 인적사항 등을 신고하여야 한다고 규정하고 있다(제6조, 제18조).
 나. 보안관찰법에 규정된 위와 같은 보안관찰처분은 보안관찰처분대상자(이하 ‘처분대상자’라 한다)가 이미 실행한 행위에 대하여 책임을 묻는 제재조치가 아니라 장래에 보안관찰해당범죄를 저지를 위험성을 미리 예방하여 국가의 안전과 사회의 안녕을 유지하는 한편, 처분대상자의 건전한 사회복귀를 촉진하는 것을 목적으로 하는 예방조치로서의 행정작용이다. 그러므로 보안관찰처분을 하기 위해서는 위 법 제4조 제1항이 정하는 바와 같이 처분대상자가 보안관찰해당범죄를 다시 저지를 위험성이 있다고 인정할 충분한 이유가 있어 재범의 방지를 위한 관찰이 필요한 경우에 해당하여야 한다.
여기서 재범의 위험성이란 장래에 다시 보안관찰해당범죄를 범할 개연성을 의미하고, 이는 종전에 범한 보안관찰해당범죄의 종류와 성격, 처분대상자의 범정, 형 집행 기간 중에 처분대상자가 보인 행태, 형 집행 이후의 사회적 활동 및 태도, 생활환경, 성행 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 1999. 2. 12. 선고 98두11861 판결, 대법원 2004. 12. 9. 선고 2004두9845 판결 등 참조). 나아가 보안관찰처분은 위와 같이 장래를 향한 예방조치로서의 성격을 가지고, 보안관찰 기간은 원칙적으로 2년으로 규정되어 있으므로, 보안관찰처분의 기간갱신결정을 할 때에는 갱신 시점을 기준으로 기존의 보안관찰에도 불구하고 여전히 보안관찰해당범죄의 재범을 방지하기 위하여 보안관찰을 계속할 필요성이 있다고 인정되어야 한다. 따라서 기존의 보안관찰처분 당시 재범의 위험성이 인정되었다는 사정만으로 당연히 기간갱신결정을 위한 ‘재범의 위험성’도 인정된다고 할 것은 아니고, 종전 범행의 내용 등과 더불어 보안관찰기간 중 처분대상자가 관여한 정치적·사회적 활동의 구체적 내용과 목적, 접촉하거나 회합한 사람들의 언행과 활동 전력 및 보안관찰해당범죄와의 연계 가능성 등을 함께 고려하여 갱신 시점을 기준으로 재범의 위험성이 충분히 인정되는지를 판단하여야 한다.
한편 처분대상자가 국가보안법 등의 폐지를 주장하면서 보안관찰법상 각종 신고의무 등을 이행하지 아니한 경우에도 그와 같은 사정만으로 바로 재범의 위험성이 있다고 단정할 것은 아니지만(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006두15899 판결 등 참조), 그러한 언동을 한 전후 경위나 목적, 행동 방식 등을 다른 여러 사정과 결부시켜 볼 때 그로써 보안관찰을 적극적으로 회피·방해하여 보안관찰해당범죄의 재범을 방지하고자 하는 보안관찰의 목적 달성을 곤란하게 하거나 대한민국의 입헌적 민주주의 체제를 부인하는 성향이 발현된 것으로 볼 수 있을 정도에 이른다면 그 밖의 다른 사정들과 함께 재범의 위험성을 판단하는 요소로 고려할 수 있다고 할 것이다.
 2. 상고이유에 대하여
 가. 원심판결 이유 및 기록에 의하면, 다음 사실을 알 수 있다.
 1) 원고는 2005년 7월 초순경 반국가단체인 북한의 지령을 받은 소외 1을 만나, 그로부터 ○○○○당의 방북사업 관련 정세를 수집·보고하라는 지령을 받아 그때부터 2006년 10월경까지 수차례에 걸쳐 위와 같은 자료와 정보 등을 탐지·수집하여 소외 1에게 전달하고, 2005. 8. 25.경 북한 공작원 접선을 통해 그동안의 활동내역 등을 보고하고 향후 활동계획 등을 논의하기 위하여 중국 북경으로 탈출하였으며 북한 공작원과 접선한 뒤 국내에 잠입하였다.
 2) 원고는 2007. 8. 16. 서울고등법원에서 위와 같은 범죄사실과 이적표현물의 소지 등의 범죄사실로 징역 3년 6월, 자격정지 3년 6월의 형을 선고받아 그대로 확정되었으며 2010. 4. 25. 그 형의 집행을 마쳤다.
 3) 피고는 2012. 11. 8. 원고에 대하여 보안관찰처분을 하였고, 그 후 2014. 8. 27. “원고가 보안관찰법에 따른 신고의무를 이행하지 않고 향후에도 이행할 의사가 없다고 밝히고 있으며, 국가보안법과 보안관찰법 폐지를 주장하는 등 준법의식이 확립되었다고 보기 어려워 재범의 위험성이 인정된다.”라는 이유로 보안관찰처분 기간갱신결정(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
 4) 원고는 2011. 12. 5. △△△△당이 창당되자 그 부설 정책연구소인 □□정책연구원에서 정책기획실장으로 근무하면서 2012년 12월의 대통령 선거와 2014년 6월의 지방선거에서 △△△△당의 대선기획위원회 정책기획실장 또는 서울시장 후보자의 선거정책 총괄담당으로 선임되어 선거정책 기획과 연설문, TV 토론문 작성 등의 업무를 수행하였으며, 2013년 11월경 △△△△당 해산심판이 청구된 이후에는 대응자료 작성 등의 업무를 담당하였다.
 5) 헌법재판소는 2014. 12. 19. △△△△당에 대하여 그 목적하는 ‘진보적 민주주의’나 전 국회의원 소외 2의 내란 관련 사건, 비례대표 부정경선 사건, 중앙위원회 폭력 사건 및 관악을 지역구 여론조작 사건 등의 활동들이 민주적 기본질서에 위배된다는 이유로 정당해산결정을 하였다.
 6) 한편 원고는 2011. 5. 2.자 용의자신문 당시 북한에 대하여 ‘정치체제는 심정적으로 불편한 정도는 있지만 비판을 할 필요는 없고 북한 스스로 해결해야 될 문제’라는 취지로 답변하였고, 2014. 7. 7.자 용의자신문에서는 “북한이 추구하는 대남혁명론 및 사회주의와 (△△△△당의) 진보적 민주주의 이념과는 완전히 다릅니다. △△△△당은 무력과 폭력을 철저히 배격하고 평화적인 방법으로 통일을 하자고 주장하고 있습니다.”라고 답변한 바가 있다.
 7) 서울 구로경찰서장은 2012년 11월경부터 2014년 6월경까지 원고에 대하여 △△△△당에서 선거정책총괄 등 업무를 수행하는 외에는 신고 없이 해외 출입국을 하거나 다른 특이한 동향을 발견하지 못하였다는 취지로 피보안관찰자 정기동태보고를 하였다.
 나. 원심은 위와 같은 사실관계를 전제로, 원고가 범한 보안관찰해당범죄의 내용이 중하고 보안관찰법상 신고의무를 이행하지 않은 채 국가보안법 등 폐지를 주장하는 등 실정법 질서에 반대하였으며, 위헌정당으로 해산된 △△△△당에서 적극적으로 ‘진보적 민주주의’의 실현을 위하여 활동한 점 등의 사정을 들어 그 재범의 위험성이 충분히 인정된다고 판단하였다.
 다. 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원심이 이 사건 처분의 요건이 되는 재범의 위험성에 대한 판단 요소로서, 원고가 범한 보안관찰해당범죄의 내용과 종전 보안관찰기간 중 신고의무를 불이행하고 국가보안법 등 폐지를 주장하였다는 등의 사정을 함께 고려한 것 자체가 상고이유 주장과 같이 위법하다고 할 것은 아니다. 아울러 원심이 원고의 재범의 위험성을 인정하는 근거로, 당초의 보안관찰처분 이후에 원고가 △△△△당에서 한 역할과 활동을 고려한 것도 정당하다. 헌법재판소가 △△△△당은 그 주도세력이 폭력에 의한 북한 대남혁명 전략과 거의 같거나 매우 유사한 ‘진보적 민주주의’ 인식을 갖고 있어 정당의 목적 자체가 민주적 기본질서에 위배된다고 결정한 이상, 원고가 그 정당의 활동에 적극적으로 관여하고 중요한 역할을 수행했다는 사정은 당연히 보안관찰해당범죄에 대한 재범의 위험성을 높이는 것으로 볼 여지가 있기 때문이다. 다만 △△△△당에 대한 헌법재판소의 해산결정에 원고와 관련된 사항으로 직접적으로 적시되어 있는 것은 그 종전 범행의 내용이나 저술 등에 대한 간단한 언급이 있을 뿐 원고가 형 집행 이후 내란 관련 사건 등 △△△△당의 위헌적 활동에도 관련이 되었는지 등에 관한 구체적인 내용이 기술되어 있지는 않고, 이른바 ‘진보적 민주주의’에 대한 원고의 사고와 태도를 알 수 있는 내용도 없다. 그리고 앞서 본 바와 같이 원고가 △△△△당 활동과 관련하여 각종 선거의 정책수립과 연설문 작성, △△△△당 해산심판에서의 대응자료 작성 등의 행위를 하였다고 하더라도, 그 행위의 외형은 대중정치활동이나 소속 정당을 위한 변론준비를 한 것에 지나지 않는다. 또한 원고가 △△△△당 내에서 주요 직책을 맡아 수행한 구체적 활동 내용을 심리하여 그것이 민주적 기본질서에 반하는 △△△△당의 정당 활동과 어떤 연관을 맺고 있었는지, △△△△당의 위헌적 활동이 상당 부분 원고의 책임과 연계된다고 볼 만한 사정이 있는지 등을 밝혀 보아야만 그로써 보안관찰해당범죄의 재범의 위험성을 인정하는 근거로 삼을 수 있는지에 대한 판단을 할 수 있다고 할 것이다.
 그러므로 원심으로서는, 원고가 보안관찰해당범죄로 복역하고 출소한 이후 이 사건 처분이 있기까지 약 4년, 그중에서도 특히 이 사건 처분 직전 약 2년의 보안관찰기간 중에 하였던 정치적·사회적 활동의 구체적 내용과 성격을 심리해 본 다음, 거기에 드러난 원고의 태도가 보안관찰을 적극적으로 회피·방해하여 재범의 위험성을 방지하고자 하는 보안관찰 제도의 목적 달성을 곤란하게 하거나 대한민국의 입헌적 민주주의 체제를 부인하는 성향이 발현된 것이라고 볼 수 있는지에 대한 판단을 하였어야 한다. 그럼에도 원심은 그와 같은 점에 대한 충분한 심리 없이 그 판시와 같은 사정만을 들어 원고의 재범의 위험성이 충분히 인정된다고 단정하였으니, 이러한 원심판단에는 보안관찰처분, 특히 그 기간갱신결정을 위한 재범의 위험성 판단 기준에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않아 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 다투는 취지가 포함된 원고의 상고이유 주장은 이유 있다.
 3. 결론
 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김신(재판장) 박병대(주심) 박보영 권순일

보안관찰법 제4조 제1항에서 정한 재범의 위험성의 의미 및 판단 기준 / 보안관찰처분의 기간갱신결정을 할 때 보안관찰처분 당시 재범의 위험성이 인정되었다는 사정만으로 기간갱신결정을 위한 재범의 위험성도 인정되는지 여부(소극) 및 이때 재범의 위험성이 인정되는지 판단하는 기준 / 보안관찰처분대상자가 국가보안법 등의 폐지를 주장하면서 보안관찰법상 각종 신고의무 등을 이행하지 아니한 경우, 위 사정만으로 재범의 위험성이 있는지 여부(소극) 및 이때 재범의 위험성을 판단하는 기준

보안관찰법에 규정된 보안관찰처분은 보안관찰처분대상자(이하 ‘처분대상자’라 한다)가 이미 실행한 행위에 대하여 책임을 묻는 제재조치가 아니라 장래에 보안관찰해당범죄를 저지를 위험성을 미리 예방하여 국가의 안전과 사회의 안녕을 유지하는 한편, 처분대상자의 건전한 사회복귀를 촉진하는 것을 목적으로 하는 예방조치로서의 행정작용이다. 그러므로 보안관찰처분을 하기 위해서는 위 법 제4조 제1항이 정하는 바와 같이 처분대상자가 보안관찰해당범죄를 다시 저지를 위험성이 있다고 인정할 충분한 이유가 있어 재범의 방지를 위한 관찰이 필요한 경우에 해당하여야 한다.
 여기서 재범의 위험성이란 장래에 다시 보안관찰해당범죄를 범할 개연성을 의미하고, 이는 종전에 범한 보안관찰해당범죄의 종류와 성격, 처분대상자의 범정, 형 집행 기간 중에 처분대상자가 보인 행태, 형 집행 이후의 사회적 활동 및 태도, 생활환경, 성행 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 나아가 보안관찰처분은 장래를 향한 예방조치로서의 성격을 가지고, 보안관찰 기간은 원칙적으로 2년으로 규정되어 있으므로, 보안관찰처분의 기간갱신결정을 할 때에는 갱신 시점을 기준으로 기존의 보안관찰에도 불구하고 여전히 보안관찰해당범죄의 재범을 방지하기 위하여 보안관찰을 계속할 필요성이 있다고 인정되어야 한다. 따라서 기존의 보안관찰처분 당시 재범의 위험성이 인정되었다는 사정만으로 당연히 기간갱신결정을 위한 ‘재범의 위험성’도 인정되는 것은 아니고, 종전 범행의 내용 등과 더불어 보안관찰기간 중 처분대상자가 관여한 정치적·사회적 활동의 구체적 내용과 목적, 접촉하거나 회합한 사람들의 언행과 활동 전력 및 보안관찰해당범죄와의 연계 가능성 등을 함께 고려하여 갱신 시점을 기준으로 재범의 위험성이 충분히 인정되는지를 판단하여야 한다.
 한편 처분대상자가 국가보안법 등의 폐지를 주장하면서 보안관찰법상 각종 신고의무 등을 이행하지 아니한 경우에도 그와 같은 사정만으로 바로 재범의 위험성이 있다고 단정할 것은 아니지만, 그러한 언동을 한 전후 경위나 목적, 행동 방식 등을 다른 여러 사정과 결부시켜 볼 때 그로써 보안관찰을 적극적으로 회피·방해하여 보안관찰해당범죄의 재범을 방지하고자 하는 보안관찰의 목적 달성을 곤란하게 하거나 대한민국의 입헌적 민주주의 체제를 부인하는 성향이 발현된 것으로 볼 수 있을 정도에 이른다면 그 밖의 다른 사정들과 함께 재범의 위험성을 판단하는 요소로 고려할 수 있다.