토지형질변경허가신청반려처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1998.09.25 / 시행일:

【원고, 상고인】 경진환경산업 주식회사 (소송대리인 변호사 이영규)
【피고, 피상고인】 남양주시장
【원심판결】 서울고법 1998. 2. 26. 선고 97구36530 판결
【주 문】
 상고를 기각한다.
 상고비용은 원고의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다. 
 1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판결에서 채용하고 있는 증거들을 종합하여 다음과 같은 사실을 인정하고 있다.
 이 사건 토지는 남양주시 진접읍 시가지와 광릉숲 내 임업시험장을 잇는 도로와 왕숙천의 지류의 중간에 위치하는 농지(답)로서 도시계획법상 자연녹지지역으로 지정되어 있고, 이 사건 토지의 남북쪽에는 농지가 동쪽에는 임야가 전개되어 있는데, 장현읍내까지는 약 1km 정도, 광릉숲까지는 직선거리로 약 200­300m 떨어져 있으며, 위 도로의 건너편에는 근린생활시설(찜질방)이, 광릉숲과 사이에는 골프연습장이, 장현읍내와의 사이에는 주택과 교회가 산재하고 있다.
 피고는 이 사건 처분을 하기에 앞서 광릉숲 내의 임업시험장장과 진접읍장 등 관련 부서에 대하여 이 사건 토지의 형질변경에 관한 의견을 구한 결과, 임업시험장장과 진접읍장은 원고의 이 사건 건설폐기물처리업을 위하여 이 사건 토지를 형질변경할 경우 대형차량의 운행으로 인한 교통사정의 악화, 폐기물처리시 발생하는 오·폐수로 인한 농경지의 작물재배 및 주민생활의 지장초래 등을 이유로 반대의견을 표시하였다. 이 사건 토지에 인근해 있는 광릉숲은 수목보호구역으로 지정된 학술림으로서, 그 곳에는 다양한 식물이 분포하며 희귀 조류와 다수의 동물이 서식하는 등으로 학술적·생태학적으로 그 보존의 가치가 매우 크고 관계 당국은 그 보존을 위하여 상당한 자금과 노력을 투여하고 있으며, 장현읍은 수도권지역의 확산으로 주민과 주택의 수가 급증하고 시가지가 협소하여 평일에도 교통혼잡이 심한바, 이에 인접한 이 사건 토지를 개발하여 그 지상에 폐기물처리시설을 설치하게 되면 그로부터 발생하는 소음과 분진 등으로 인하여 광릉숲의 생태계와 인근 주민의 생활에 상당한 영향을 미칠 수 있을 뿐만 아니라 건축폐기물을 운반하기 위하여 출입하는 대형화물차량으로 인하여 기존의 교통상황이 더욱 악화될 우려가 있다. 
 원심은 나아가서 위에서 인정한 사실관계에서 보는 바와 같이 이 사건 토지 및 주위토지의 상황, 이 사건 토지가 도시계획상 자연녹지지역에 속하는 점 및 나아가 광릉숲에 인접한 이 사건 토지의 형질변경을 허가하여 그 지상에 폐기물처리업 허가 등을 하여 주게 되면 이 사건 토지와 동일한 조건의 인근 모든 지역의 토지에 대한 형질변경허가 등을 하는 것이 불가피하여 광릉숲의 생태계에 심각한 영향을 미칠 우려가 있을 뿐만 아니라 이 사건 토지 일대의 자연녹지지역이 훼손되어 그 지정목적을 상실하게 되는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 토지는 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제1호에서 정하고 있는 '녹지지역으로서 당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'에 해당한다 할 것이므로 이를 이유로 원고의 이 사건 토지에 대한 형질변경허가신청을 반려한 이 사건 처분은 적법하다고 판단하여 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구를 배척하고 있다.
 2. 토지형질변경허가에 관한 법리오해의 상고이유에 대하여
어느 토지의 형질변경행위가 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항에서 정하는 '당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'인가 여부를 판단함에 있어서는 형질변경으로 인한 당해 토지의 환경·풍치·미관뿐만 아니라 당해 토지와 인접하여 있는 주위 토지의 환경·풍치·미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형보존의 필요성 유무 및 도시전체의 미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 한다(대법원 1989. 6. 27. 선고 88누11803 판결, 1990. 11. 27. 선고 90누2000 판결 등 참조). 
 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 위 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같이 토지형질변경허가에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유는 받아들일 수 없다.
 3. 동일성이 없는 사유를 처분사유로 인정하였다는 상고이유에 대하여
 피고가 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 사유는 이 사건 토지형질변경이 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항에서 정하는 허가제한사유에 해당한다는 것이므로, 원심이 이 사건 토지형질변경이 위와 같은 사유에 해당한다는 판단에 이르게 된 근거 중의 하나로 설시하고 있는 광릉숲에 인접한 이 사건 토지의 형질변경을 허가하여 그 지상에 폐기물처리업 허가 등을 하여 주게 되면 이 사건 토지와 동일한 조건의 인근 모든 지역의 토지에 대한 형질변경허가 등을 하는 것이 불가피하여 광릉숲의 생태계에 심각한 영향을 미칠 우려가 있다는 점은 피고가 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 위 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정되는 것이라고 보일 뿐만 아니라, 이 점을 제외한 원심 설시의 나머지 사정만으로도 원고의 이 사건 토지상의 폐기물처리시설의 설치를 위한 토지형질변경으로 인하여 이 사건 토지 및 광릉숲 등 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역에 해당한다고 판단함에 아무런 지장이 없다고 할 것이다. 
 따라서 원심이 위에서 본 바와 같은 사실을 인정한 후 이 사유는 이 사건 처분의 적법한 근거사유가 된다고 판단한 조치는 정당하고, 거기에 처분사유가 아닌 사유를 이 사건 처분의 정당성의 근거로 삼음으로써 실질적으로 법치주의를 위배한 잘못을 범하였다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.
 4. 도시계획법 위반 및 신뢰보호원칙에 배치된다는 상고이유에 대하여
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙 내지는 신의칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다(대법원 1998. 5. 8. 선고 98두4061 판결 참조). 
 그런데 원심이 적법하게 확정하고 있는 사실관계에 의하면, 원고는 1996. 8. 13. 이 사건 토지상에서 폐기물처리업을 영위할 목적으로 피고에게 그에 관한 사업계획서를 제출하였고, 피고는 1996. 10. 15. 원고에게 폐기물처리시설에 대한 도시계획결정을 얻고 이 사건 토지의 분할 및 지목변경을 할 것 등의 조건을 부가하여 위 사업계획에 대한 적정통보를 하였음에도, 그 후 위 조건의 이행을 위한 원고의 이 사건 토지에 대한 형질변경허가신청에 대하여는 이 사건 거부처분을 하였다는 것이다.
 그러나 도시계획구역 안에서의 폐기물처리시설의 결정기준 및 설치기준 등을 규정하고 있는 도시계획법 제2조 제1항 제1호 (나)목, 제16조, 도시계획시설기준에관한규칙 제126조 내지 제128조 및 폐기물관리법령은 도시계획구역 안에서의 토지형질변경의 허가기준을 규정하고 있는 도시계획법 제4조 제1항, 도시계획법시행령 제5조의2 및 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항과 각기 규정대상 및 입법취지를 달리하고 있으므로, 일반적으로 폐기물처리업 사업계획에 대한 적정통보에 당해 토지에 대한 형질변경허가신청을 허가하는 취지의 공적 견해표명이 있는 것으로는 볼 수 없다고 할 것이고, 더구나 피고가 이 사건 토지의 지목변경 등을 조건으로 원고의 이 사건 토지상의 폐기물처리업 사업계획에 대한 적정통보를 한 이 사건의 경우에는 피고가 원고에 대하여 한 위 조건부적정통보에 이 사건 토지에 대한 형질변경허가의 공적 견해표명이 포함되어 있었다거나, 피고가 자신이 이미 한 공적인 견해표명에 반하여 이 사건 거부처분을 한 것으로는 볼 수 없다.
 같은 취지의 원심판결은 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같이 도시계획법 및 신의칙에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.
 5. 토지의 형질변경제한 불고시의 점에 관한 상고이유에 대하여
토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제2항은 "시장 또는 군수는 제1항의 규정에 의하여 허가가 제한되는 지역의 위치·면적·제한사유 기타 필요한 사항을 당해 지방자치단체에서 발행하는 공보에 고시하여야 한다."고 규정하고 있으나, 관계 법령의 규정을 종합하여 보면, 위 규칙 제4조 제1항 각 호에 규정된 사유가 있는 지역이라는 취지의 고시가 행하여지지 아니한 지역에 소재한 토지라고 하여 그러한 사유가 있음에도 불구하고 무조건 형질변경을 허가하여야 하는 것은 아니고, 위 규칙에서 정한 요건을 충족한 경우에 비로소 형질변경을 허가할 수 있는 것으로 보아야 할 것이고, 그러한 고시 여부는 토지형질변경허가 여부을 결정하는 요건이 된다고 볼 수 없다고 할 것이다(대법원 1995. 3. 10. 선고 94누5298 판결, 1997. 3. 14. 선고 96누16209 판결, 1997. 9. 26. 선고 97누8984 판결 등 참조)
 같은 취지의 원심판결은 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같이 위 규칙 제4조 제2항에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.
 6. 그렇다면 원고의 1998. 4. 7. 자 상고이유 및 1998. 4. 14. 자 상고이유는 모두 이유 없으므로 상고를 기각하고, 상고비용은 상고인인 원고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 정귀호(재판장) 김형선 이용훈(주심) 조무제

[1] 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 소정의 '당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'인지 여부의 판단 기준
[2] 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제1호의 '녹지지역으로서 당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'에 해당한다고 본 사례
[3] 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건
[4] 폐기물처리업 사업계획에 대한 적정통보 중에 토지에 대한 형질변경신청을 허가하는 취지의 공적 견해표명이 있다고 볼 수 있는지 여부(소극)
[5] 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제2항에 의한 허가제한지역의 고시 여부가 토지형질변경허가 여부를 결정하는 요건인지 여부(소극)

[1] 어느 토지의 형질변경행위가 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항에서 정하는 '당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'인가 여부를 판단함에 있어서는 형질변경으로 인한 당해 토지의 환경·풍치·미관뿐만 아니라 당해 토지와 인접하여 있는 주위 토지의 환경·풍치·미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형보존의 필요성 유무 및 도시전체의 미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 한다. 
 [2] 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제1호의 '녹지지역으로서 당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'에 해당한다고 본 사례.
 [3] 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙 내지는 신의칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다. 
 [4] 도시계획구역 안에서의 폐기물처리시설의 결정기준 및 설치기준 등을 규정하고 있는 도시계획법 제2조 제1항 제1호 (나)목, 제16조, 도시계획시설기준에관한규칙 제126조 내지 제128조 및 폐기물관리법령은 도시계획구역 안에서의 토지형질변경의 허가기준을 규정하고 있는 도시계획법 제4조 제1항, 도시계획법시행령 제5조의2 및 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항과 각기 규정대상 및 입법취지를 달리하고 있으므로, 일반적으로 폐기물처리업 사업계획에 대한 적정통보에 당해 토지에 대한 형질변경허가신청을 허가하는 취지의 공적 견해표명이 있는 것으로는 볼 수 없다고 할 것이고, 더구나 토지의 지목변경 등을 조건으로 그 토지상의 폐기물처리업 사업계획에 대한 적정통보를 한 경우에는 위 조건부적정통보에 토지에 대한 형질변경허가의 공적 견해표명이 포함되어 있었다고 볼 수 없다.
 [5] 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제2항은 "시장 또는 군수는 제1항의 규정에 의하여 허가가 제한되는 지역의 위치·면적·제한사유 기타 필요한 사항을 당해 지방자치단체에서 발행하는 공보에 고시하여야 한다."고 규정하고 있으나, 관계 법령의 규정을 종합하여 보면, 위 규칙 제4조 제1항 각 호에 규정된 사유가 있는 지역이라는 취지의 고시가 행하여지지 아니한 지역에 소재한 토지라고 하여 그러한 사유가 있음에도 불구하고 무조건 형질변경을 허가하여야 하는 것은 아니고, 위 규칙에서 정한 요건을 충족한 경우에 비로소 형질변경을 허가할 수 있는 것으로 보아야 할 것이고, 그러한 고시 여부는 토지형질변경허가 여부를 결정하는 요건이 된다고 볼 수 없다.