이행강제금부과처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2012.02.09 / 시행일:

【원고, 상고인】 주식회사 썬라이즈 외 1인 (소송대리인 법무법인 청담 담당변호사 송영천 외 2인)
【피고, 피상고인】 용인시 수지구청장
【원심판결】 서울고법 2011. 4. 21. 선고 2010누27198 판결 
【주 문】
 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.

【이 유】 상고이유(상고이유서 제출기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 본다.
 1. 상고이유 제1점에 대하여
 이 부분 상고이유의 주장은 상고심에 이르러서야 비로소 제기된 새로운 주장으로 원심에서 이를 주장한 바가 없으므로, 원심판결에 대한 적법한 상고이유가 되지 못한다.
 2. 상고이유 제2점에 대하여
 가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제124조 제1항은 ‘토지거래계약허가를 받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다’고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘그 토지를 허가받은 목적’이 무엇인지는 원칙적으로 토지거래계약허가증의 기재에 의하여야 하고(대법원 2008. 5. 19. 자 2008마414 결정, 대법원 2009. 5. 14. 자 2009마218 결정 등 참조), 허가받은 목적대로 이용되고 있는지 여부는 그 허가받은 목적, 토지거래허가 신청 시에 국토계획법 시행규칙 제21조 제1항에 따라 제출한 토지이용계획의 내용, 허가받은 토지의 이용현황, 위 토지이용계획과 토지이용현황과 차이가 있는 경우 그 정도와 사유 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 
 원심은 그 채용 증거에 의하여, 원고들이 2007. 2. 7. 피고로부터 용인시 수지구 신봉동 (지번 생략) 외 44필지의 토지[이하 원고 주식회사 썬라이즈(이하 ‘원고 회사’라 한다) 소유의 토지를 ‘이 사건 제1 토지’라 하고, 원고 2 소유의 토지를 ‘이 사건 제2 토지’라 하며, 위 각 토지를 통틀어 ‘이 사건 각 토지’라 한다]에 관하여 ‘단독주택 신축 후 분양목적’으로 토지거래계약허가(이하 ‘이 사건 토지거래계약허가’라 한다)를 받아 같은 해 3월경 그 소유권이전등기를 각 마친 사실, 원고들이 이 사건 토지거래계약허가 신청 시에 제출한 토지이용계획서에는 ‘단독주택 신축 후 분양’을 위한 사업착공예정일이 2007. 3.로, 사업개시예정일(개발완료예정일)이 2008. 12.로 각 기재되어 있었던 사실, 원고들은 이 사건 각 토지의 소유권을 취득한 후 2007. 3.경 전 소유자 명의로 이 사건 각 토지 중 일부에 대한 착공신고를 마치고도 그 공사를 예정대로 시행하지 아니한 사실, 이에 피고는 2007. 7. 25. 이 사건 제1 토지에 대한 현장조사를 거쳐 같은 해 8. 7. 원고 회사에 대하여 2007. 11. 7.까지 위 토지를 허가받은 목적대로 이용하라는 이행명령을 한 사실, 그 후 원고들은 이 사건 각 토지에 대한 공사를 시도하였으나 인근 주민들이 이 사건 각 토지로 연결되는 도로에 공사 차량이 진출입하는 것을 방해하자 그 신축공사를 제대로 시행하지 못한 사실, 그 과정에서 피고는 이 사건 각 토지에 대한 현장조사를 실시한 후 위 각 토지들이 허가받은 목적대로 이용되지 않고 있다는 판단 아래 2007. 11. 13. 원고 회사에 대하여 이행강제금부과처분 사전예고 통지를, 같은 달 20일 원고 2에게 2008. 2. 20.까지 이 사건 제2 토지를 그 이용목적대로 이용하라는 이행명령을 한 사실, 이에 원고들은 2007. 11. 27. 이 사건 각 토지에 단독주택 신축을 위한 착공을 하였다며 이행강제금부과 중지를 요청하는 의견서를 제출하고 같은 달 29일자로 이 사건 각 토지 중 착공신고를 마치지 않은 나머지 토지들에 대한 착공신고를 한 사실, 그러나 원고들은 이 사건 각 토지의 사업개시예정일(개발완료예정일)인 2008. 12.을 훨씬 경과한 2009. 11. 20.까지도 건축 및 토지형질변경 관련 설계와 인테리어 설계 등과 조경 및 오수작업으로 사각 맨홀 및 배수로 설치를 하였을 뿐이고, 그 공사진행의 정도는 이 사건 각 토지 내에 단독주택을 건축할 부지의 구획, 통행로에 대한 포장 및 주차장 콘크리트 공사가 일부 진행된 것에 불과하며, 정작 단독주택 건축을 위한 기초공사는 아직 진행되지도 않은 상태였던 사실 등을 인정한 다음, 위와 같은 인정 사실에 의하면, 원고들은 이 사건 각 토지를 그 허가받은 목적대로 이용하지 아니하였다고 보아야 한다고 판단하였다.
 위 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 판단은 정당하다고 수긍이 되고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 국토계획법 제124조 제1항과 제124조의2 제1항의 토지거래계약허가를 받은 토지의 이용의무 이행에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
 나. 원심은, 그 채용 증거에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고들이 공사지연 사유로 주장하는 인근 주민들의 이 사건 각 토지로의 출입로 통행 방해 행위 자체는 국토계획법 시행령 제124조 제1항 제7호에 규정된 공익사업의 시행에 준하는 불가피한 사유로 볼 수 없고, 인근 주민들의 위 출입로 통행 방해로 이 사건 각 토지로의 공사차량 진출입이 완전히 불가능하였다는 점에 관하여는 이를 인정할 증거가 부족한 점, ② 설령 인근 주민들의 통행 방해가 있어 사실상 원고들이 이 사건 각 토지 상에서 공사를 진행하기 어려웠다고 하더라도, 원고들이 인근 주민들을 상대로 그 방해배제를 청구하는 등의 아무런 조치를 취하지 않았던 점, ③ 원고들이 제출한 이 사건 신축공사를 위한 공사비 지출 세금계산서 등은 대부분 원고들에 대한 이행의무기간이 경과한 2007. 12. 27. 이후의 것들이거나 토지 정비를 위한 장비사용료 등에 불과하여 원고들이 실시하였다는 작업 및 단독주택 신축공사계약은 모두 이 사건 각 이행명령의 이행의무기간 이후에 이루어진 것으로 보이는 점, ④ 원고들이 부체도로에 연결하여 개설하고자 한 공사용 도로는 부체도로가 완공될 때까지는 사실상 개설이 불가능한 것으로 보여 원고들이 그 개설을 이유로 마냥 이 사건 단독주택 신축공사를 시행하지 않았다는 것은 납득하기 어려운 점, ⑤ 원고들이 주장하는 바와 같이 이 사건 단독주택 공사의 진입로로 활용하기 위하여 개설하고자 하였다는 소매점의 진입로 공사도 원고들이 이 사건 각 이행명령의 이행기간 이후에 그 부지를 매수하여 불법적으로 공사를 강행하다가 공사중지명령을 받은 것으로 보일 뿐이고, 그 소매점의 진입로가 과연 이 사건 단독주택 공사의 진입로로 활용하기 위하여 개설되는 것인지도 불분명한 점, ⑥ 피고가 이 사건 처분 후인 2010. 7. 26. 촬영한 현장 사진에 의하면, 이 사건 각 토지 상의 공사 진척 정도가 이 사건 처분 당시와 비교하여 크게 달라진 바가 없는 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 원고들이 국토계획법 시행령 제124조 제1항 제7호에서 말하는 ‘공익사업의 시행 등 토지거래계약허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우’에 해당된다고 할 수 없다고 판단하였다.
 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같이 국토계획법 시행령 제124조 제1항 제7호에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
 다. 이 부분 나머지 상고이유의 주장은 상고심에 이르러서야 비로소 제기된 새로운 주장으로 원심에서 이를 주장한 바가 없으므로, 원심판결에 대한 적법한 상고이유가 되지 못한다.
 3. 상고이유 제3점에 대하여
 토지거래계약을 허가받은 자에 대한 이행강제금 부과에 관한 관계 법령은 토지거래계약을 허가받은 자의 실수요자 여부나 투기목적 여부를 이행강제금의 부과요건으로 규정하고 있지 아니하므로, 원심이 원고들에 대한 이 사건 처분의 위법 여부를 판단함에 있어 원고들이 실수요자인지 여부나 원고들에게 투기목적이 있었는지 여부를 심리하지 아니하였다고 하더라도, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 심리미진 등의 위법이 없다.
 4. 결론
 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이인복(재판장) 김능환(주심) 안대희 박병대

[1] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제124조 제1항의 ‘그 토지를 허가받은 목적대로 이용’하고 있는지 판단하는 기준

[2] 주식회사 甲 등이 ‘단독주택 신축 후 분양’ 목적으로 토지거래계약허가를 받아 토지의 소유권을 취득한 후 일부 착공신고를 마치고도 공사를 예정대로 시행하지 않자 관할 구청장이 이용의무를 이행하지 않고 있다고 판단하여 이행강제금을 부과한 사안에서, 甲 회사 등이 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 않았다고 본 원심판단은 정당하다고 한 사례

[1] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제124조 제1항은 ‘토지거래계약허가를 받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다’고 규정하고 있는데, 여기에서 ‘그 토지를 허가받은 목적’이 무엇인지는 원칙적으로 토지거래계약허가증의 기재에 의하여야 하고, 허가받은 목적대로 이용하고 있는지는 허가받은 목적, 토지거래허가 신청 시 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제21조 제1항에 따라 제출한 토지이용계획의 내용, 허가받은 토지의 이용현황, 토지이용계획과 토지이용현황이 차이가 있는 경우 그 정도와 사유 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.

[2] 주식회사 甲 등이 ‘단독주택 신축 후 분양’ 목적으로 토지거래계약허가를 받아 토지의 소유권을 취득한 후 일부 착공신고를 마치고도 공사를 예정대로 시행하지 않자 관할 구청장이 현장조사를 거쳐 甲 회사 등에 토지를 허가받은 목적대로 이용하라는 이행명령을 하고, 다시 현장조사를 한 결과 이용의무를 이행하지 않고 있다고 판단하여 이행강제금부과처분 사전예고 통지를 한 후 이행강제금을 부과한 사안에서, 甲 회사 등이 토지의 사업개시예정일(개발완료예정일)을 훨씬 경과한 날까지도 건축 및 토지형질변경 관련 설계와 인테리어 설계, 조경 및 오수작업으로 사각 맨홀 및 배수로 설치를 하였을 뿐이고, 공사진행의 정도는 토지 내에 단독주택을 건축할 부지 구획, 통행로 포장 및 주차장 콘크리트 공사를 일부 진행한 것에 불과하여 정작 단독주택 건축을 위한 기초공사는 아직 진행되지도 않은 상태였던 사실 등에 비추어, 甲 회사 등이 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 않았다고 본 원심판단은 정당하다고 한 사례.