시정조치등취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2004.09.24 / 시행일:

【원고, 피상고인】 ○○○ 주식회사 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 황상현 외 1인)
【피고, 상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 변호사 김형선)
【원심판결】 서울고법 2001. 7. 3. 선고 2000누4790 판결 
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.

【이 유】1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 채택한 증거들을 종합하여, 대규모기업집단으로 지정된 삼성의 계열회사로서 구 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 12. 28. 법률 제6043호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제2조 제1호 소정의 사업자에 해당하는 원고가 1999. 2. 26. 230억 원의 신주인수권부사채를 발행하고 같은 날 소외 7 회사를 통하여 신주인수권증권 3,216,738주 전체를 1주당 7,150원에 소외 1, 소외 2, 소외 3, 소외 4와 소외 8 회사의 대표이사인 소외 5, 소외 9 회사의 감사인 소외 6(이하 ‘특수관계인들’이라 한다)에게 매각한 행위(이하 ‘이 사건 행위’라 한다)에 대하여, 피고가 법 제23조 제1항 제7호 소정의 불공정거래행위(부당지원행위)에 해당한다는 이유로, 법 제24조, 제24조의2의 규정에 따라 1999. 10. 28. 원고에게 판시와 같은 중지명령, 과징금납부명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 사실을 인정하였다. 
 이어서 원심은, 법 제1조의 목적, 법규정의 편제 및 내용 등을 종합하여 보면, 부당지원행위를 금지하는 규정의 입법 취지는 경제력 집중의 방지와 공정한 거래질서의 확립에 있다고 보이나, 그에 대한 규제는 어디까지나 불공정거래행위로 하는 것임이 분명한데, 부당지원행위는 지원주체의 지원객체에 대한 경제적 이익의 이전에 본질이 있는 것이고, 법 제23조 제1항 제1호 내지 제6호에 규정한 부당한 거래거절이나 차별적 취급 등 다른 불공정거래행위와는 달리 직접 경쟁사업자의 이익을 침해하는 것은 아니어서, 부당지원행위가 불공정거래행위로 되기 위하여는 나아가 ‘공정한 거래를 저해할 우려’ 즉 공정경쟁저해성이 있을 것을 필요로 한다고 할 것이고, 법 제23조 제1항 제7호, 시행령 제36조 제1항 [별표 1]의 규정과 피고가 위 규정의 운영을 위하여 만든 부당한지원행위의심사지침(1999. 2. 10. 개정되고 같은 해 12. 29. 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 심사지침’이라 한다)의 내용 등을 종합하여 고려하면, 부당지원행위가 성립하기 위하여는 사업자가 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 지원행위를 하고, 그 지원행위로 인하여 지원객체가 그 소속한 시장에서 다른 경쟁자에 비하여 유리한 지위를 확보하는 등으로 경쟁사업자를 배제하거나 새로운 경쟁자의 진입을 저지하는 등의 행위를 할 우려가 있어야 한다고 해석함이 상당하다고 한 다음, 이 사건의 경우 피고 주장과 같이 원고가 특수관계인들에게 이 사건 신주인수권증권을 1주당 7,150원에 매각함으로써 특수관계인들에게 상당한 경제상 이익을 제공하여 지원행위를 하였다고 하더라도, 특수관계인들이 일정한 거래분야의 시장에 소속된 사업자라는 점을 인정할 아무런 자료가 없고, 특수관계인들이 그 소속한 시장에서 경쟁자를 배제할 만한 유리한 지위를 확보하여 공정한 거래를 저해할 우려가 있다는 점을 인정할 아무런 증거가 없으며, 이 사건 행위로 경제력의 집중이 유지·강화되고, 부의 세대간 이전이 가능해지며, 특수관계인들의 삼성계열회사에 대한 총체적인 지분율이나 지배력이 높아지고 특수관계인들을 중심으로 선단식 경영이 유지·강화될 수 있는 기반이나 여건이 조성될 여지가 있어 보인다고 하더라도 그것만으로는 공정한 거래를 저해할 우려가 있다고 보기 어려워, 법 제23조 제1항 제7호 소정의 부당지원행위에 해당하지 않는다는 이유로, 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다. 
 2. 이 법원의 판단 
 가. 법 제23조 제1항 제7호는, 불공정거래행위의 한 유형으로서, 사업자가 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 유가증권 등을 제공하거나 현저히 유리한 조건으로 거래하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위, 즉 부당지원행위를 금지하고 있는바, 여기에서 말하는 ‘부당하게’는, 사업자의 시장지배적 지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모한다는 법의 목적(제1조)과 경제력 집중을 억제하고 공정한 거래질서를 확립하고자 하는 부당지원행위 금지규정의 입법 취지 등을 고려하면, 지원객체가 직접 또는 간접적으로 속한 시장에서 경쟁이 저해되거나 경제력이 집중되는 등으로 공정한 거래를 저해할 우려가 있다는 의미로 해석하여야 할 것이며, 이렇게 해석할 경우 지원객체가 일정한 거래분야에서 시장에 직접 참여하고 있는 사업자일 것을 요건으로 하는 것은 아니라고 할 것이다. 
 그럼에도 불구하고, 원심이 부당지원행위 금지규정의 입법 취지가 경제력 집중의 방지와 공정한 거래질서의 확립에 있다고 보면서도, 부당지원행위의 부당성은 ‘공정경쟁저해성’만을 의미하는 것이어서 지원객체가 일정한 거래분야의 시장에 소속된 사업자이어야 한다는 전제하에, 원고의 이 사건 행위가 특수관계인들에 대한 지원행위에 해당한다고 하더라도 위 특수관계인들이 주식시장 기타 일정한 거래분야의 시장에 소속된 사업자라는 점을 인정할 자료가 없어 관련 시장의 경쟁을 저해할 우려가 있다고 할 수 없으므로 부당성이 인정되지 않는다고 판단한 데에는, 지원행위의 부당성에 관한 판단을 유탈하거나 법리를 오해한 잘못이 있다고 할 것이다. 
 나. 그러나 경제력 집중의 억제가 부당지원행위 규제의 입법 목적에 포함되어 있다고 하더라도, 법상 경제력 집중의 억제와 관련하여서는 제3장에서 지주회사의 제한적 허용, 계열회사 간 상호출자금지 및 대규모기업집단에 속하는 중소기업창업투자회사의 계열회사의 주식취득금지, 금융회사 또는 보험회사의 의결권제한 등에 관하여 규정을 베풀어 대규모기업집단의 일반집중을 규제하면서도 부당지원행위는 제5장의 불공정거래행위의 금지의 한 유형으로서 따로 다루고 있으며, 변칙적인 부의 세대간 이전 등을 통한 소유집중의 직접적인 규제는 법의 목적이 아니고 시장집중과 관련하여 볼 때 기업집단 내에서의 특수관계인 또는 계열회사 간 지원행위를 통하여 발생하는 경제력 집중의 폐해는 지원행위로 인하여 직접적으로 발생하는 것이 아니라 지원을 받은 특수관계인이나 다른 회사가 자신이 속한 관련 시장에서의 경쟁을 저해하게 되는 결과 발생할 수 있는 폐해라고 할 것인 점 등에 비추어 보면, 부당지원행위의 부당성을 판단함에 있어서는 지원주체와 지원객체와의 관계, 지원객체 및 지원객체가 속한 관련 시장의 현황과 특성, 지원금액의 규모와 지원된 자금 자산 등의 성격, 지원금액의 용도, 거래행위의 동기와 목적, 정당한 사유의 존부 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하며, 위와 같은 요소들을 종합적으로 고려할 때 당해 지원행위가 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위라는 점은 피고가 이를 입증하여야 할 것이다.
 관계 법령과 위 법리에 비추어 기록을 살펴보건대, 원고의 이 사건 행위로 인하여 부(富)의 세대간 이전이 가능해지고 특수관계인들을 중심으로 경제력이 집중될 기반이나 여건이 조성될 여지가 있다는 것만으로는 공정한 거래를 저해할 우려가 있다고 단정하기 어렵고, 위 특수관계인들이 지원받은 자산을 계열회사에 투자하는 등으로 관련 시장에서의 공정한 거래를 저해할 우려가 있다는 점이 공지의 사실로서 입증을 필요로 하지 않는 사항이라고도 할 수 없으므로, 기록에 나타난 피고의 주장·입증만으로는 이 사건 행위가 공정한 거래를 저해할 우려가 있다고 할 수 없다. 
 원심이 비록 이유는 다르지만 이 사건 행위가 공정한 거래를 저해할 우려가 있다고 할 수 없어 부당지원행위에 해당한다고 볼 수 없다고 판단한 결론은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 채증법칙을 위배하거나 공정한 거래를 저해할 우려에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 없다.
 다. 또한, 심사지침이 ‘관계 법령을 면탈 또는 회피하여 지원하는 등 지원행위의 방법 또는 절차가 불공정한 경우’를 부당성 판단 기준의 하나로서 규정하고 있기는 하나, 위 심사지침은 법령의 위임에 따른 것이 아니라 법령상 부당지원행위 금지규정의 운영과 관련하여 심사기준을 마련하기 위하여 만든 피고 내부의 사무처리지침에 불과하므로, 지원행위를 둘러싼 일련의 과정 중 관계 법령이 정한 방법이나 절차의 위배가 있다고 하여 바로 부당지원행위에 해당한다고는 할 수 없고, 이러한 관계 법령의 면탈 또는 회피가 지원행위의 부당성에 직접 관련된 것으로서 지원객체가 직접 또는 간접적으로 속한 시장에서 경쟁을 저해하거나 경제력 집중을 야기하는 등으로 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 경우에 비로소 부당지원행위에 해당한다고 할 것이다. 
 관계 법령 및 위 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원고의 이 사건 행위가 증권거래법과 관련한 유가증권인수업무에관한규정 제8조를 면탈, 회피하여 그 수단이나 방법이 공정하지 못한 행위로서 정상적이고 공정한 방법이나 절차에 의한 거래라고 볼 수 없다는 피고의 주장사유만으로는 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위라고 볼 수 없다는 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 지원행위의 방법 또는 절차의 불공정성에 대한 법리를 오해한 위법이 없다.
 3. 그러므로 상고를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 배기원(재판장) 유지담 이강국 김용담(주심)

[1] 구 독점규제및공정거래에관한법률 제23조 제1항 제7호가 규정하고 있는 부당지원행위의 요건인 ‘부당하게’의 의미 및 지원객체가 일정한 거래분야에서 시장에 직접 참여하고 있는 사업자일 것을 요건으로 하는지 여부(소극)
[2] 구 독점규제및공정거래에관한법률 제23조 제1항 제7호가 규정하고 있는 부당지원행위의 부당성에 관한 판단 기준 및 그 증명책임의 소재(=공정거래위원회)
[3] 공정거래위원회가 구 독점규제및공정거래에관한법률 제23조 제1항 제7호의 규정을 운영하기 위하여 만든 부당한지원행위의심사지침의 법적 성질(=행정청 내부의 사무처리지침)

[1] 구 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 12. 28. 법률 제6043호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항 제7호는, 불공정거래행위의 한 유형으로서, 사업자가 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 유가증권 등을 제공하거나 현저히 유리한 조건으로 거래하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위, 즉 부당지원행위를 금지하고 있는바, 여기에서 말하는 ‘부당하게’는, 사업자의 시장지배적 지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모한다는 법의 목적(제1조)과 경제력 집중을 억제하고 공정한 거래질서를 확립하고자 하는 부당지원행위 금지규정의 입법 취지 등을 고려하면, 지원객체가 직접 또는 간접적으로 속한 시장에서 경쟁이 저해되거나 경제력이 집중되는 등으로 공정한 거래를 저해할 우려가 있다는 의미로 해석하여야 할 것이며, 이렇게 해석할 경우 지원객체가 일정한 거래분야에서 시장에 직접 참여하고 있는 사업자일 것을 요건으로 하는 것은 아니다.
[2] 경제력 집중의 억제가 부당지원행위 규제의 입법 목적에 포함되어 있다고 하더라도, 구 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 12. 28. 법률 제6043호로 개정되기 전의 것)상 경제력 집중의 억제와 관련하여서는 제3장에서 지주회사의 제한적 허용, 계열회사 간 상호출자금지 및 대규모기업집단에 속하는 중소기업창업투자회사의 계열회사의 주식취득금지, 금융회사 또는 보험회사의 의결권제한 등에 관하여 규정을 베풀어 대규모기업집단의 일반집중을 규제하면서도 부당지원행위는 제5장의 불공정거래행위의 금지의 한 유형으로서 따로 다루고 있으며, 변칙적인 부의 세대간 이전 등을 통한 소유집중의 직접적인 규제는 법의 목적이 아니고 시장집중과 관련하여 볼 때 기업집단 내에서의 특수관계인 또는 계열회사 간 지원행위를 통하여 발생하는 경제력 집중의 폐해는 지원행위로 인하여 직접적으로 발생하는 것이 아니라 지원을 받은 특수관계인이나 다른 회사가 자신이 속한 관련 시장에서의 경쟁을 저해하게 되는 결과 발생할 수 있는 폐해라고 할 것인 점 등에 비추어 보면, 부당지원행위의 부당성을 판단함에 있어서는 지원주체와 지원객체와의 관계, 지원객체 및 지원객체가 속한 관련 시장의 현황과 특성, 지원금액의 규모와 지원된 자금 자산 등의 성격, 지원금액의 용도, 거래행위의 동기와 목적, 정당한 사유의 존부 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하며, 위와 같은 요소들을 종합적으로 고려할 때 당해 지원행위가 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위라는 점은 공정거래위원회가 이를 입증하여야 한다.
[3] 공정거래위원회가 구 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 12. 28. 법률 제6043호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항 제7호의 규정을 운영하기 위하여 만든 부당한지원행위의심사지침심사지침이 ‘관계 법령을 면탈 또는 회피하여 지원하는 등 지원행위의 방법 또는 절차가 불공정한 경우’를 부당성 판단 기준의 하나로서 규정하고 있기는 하나, 위 심사지침은 법령의 위임에 따른 것이 아니라 법령상 부당지원행위 금지규정의 운영과 관련하여 심사기준을 마련하기 위하여 만든 공정거래위원회 내부의 사무처리지침에 불과하므로, 지원행위를 둘러싼 일련의 과정 중 관계 법령이 정한 방법이나 절차의 위배가 있다고 하여 바로 부당지원행위에 해당한다고는 할 수 없고, 이러한 관계 법령의 면탈 또는 회피가 지원행위의 부당성에 직접 관련된 것으로서 지원객체가 직접 또는 간접적으로 속한 시장에서 경쟁을 저해하거나 경제력 집중을 야기하는 등으로 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 경우에 비로소 부당지원행위에 해당한다.