청산금부과처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2001.03.15 / 시행일:

【원고, 피상고인】 원고 1 외 691인 (소송대리인 변호사 신성택 외 1인)
【피고, 상고인】 서울특별시 용산구청장 (소송대리인 서초 법무법인 담당변호사 박상기 외 4인)
【원심판결】 서울고법 1999. 2. 10. 선고 98누8171 판결
【주 문】
 상고를 기각한다.
 상고비용은 피고의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 본다.
 1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 서울 용산구 (주소 생략) 일대의 주택개량을 위한 이 사건 재개발사업의 시행에 관하여 1976. 9. 4. 자로 당시 시행되던 구 도시계획법(1976. 12. 31. 법률 제2988호로 개정되기 전의 것) 제31조에 기한 실시계획 인가고시가 있은 후, 1976. 12. 31. 법률 제2968호로 제정된 도시재개발법이 1977. 7. 1. 자로 시행됨에 따라 이 법에 기하여 1979. 8. 4. 자로 관리처분계획 공람공고가, 1979. 10. 29.부터 1989. 12. 29.까지 사이에 18회에 걸쳐 관리처분계획 인가고시가 차례로 이루어지자, 1993. 12. 14. 공사완료 공고가 된 다음, 그 사업시행자로서 피고는 1996. 2. 26. 자로 개정된 '서울특별시용산구주택재개발사업시행조례'(이하 '이 사건 조례'라 한다)가 제29조 제1항 제1호에서 "자력개발사업지구의 청산은 분양처분 고시 후 다음 각 호의 방법에 의한다. 1. 환지토지는 환지확정면적이 권리면적에 비하여 증감이 있는 경우 증감에 해당하는 토지면적에 상당하는 금액을 징수하거나 지급한다."고 규정하고, 제30조 제1항에서 "제29조 제1항 제1호 및 제2호 규정에 의한 청산금은 분양처분시 징수·교부면적의 공사착수 전 가격에 영 제46조의 비용을 가산한 가격으로 한다."고, 제4항에서 "제1항의 공사착수 전이라 함은 최초의 관리처분계획 인가 당시를 말한다."고 규정함으로써, 이 사건 재개발사업과 같이 사업시행자는 공공시설만을 정비하고 건축물은 토지 소유자가 관리처분계획에 따라 신축·정비하는 이른바 자력개발(自力開發) 방식의 재개발사업의 경우에 그 청산금을 가산면적과 감보율을 적용한 권리면적과 분양대지의 면적을 비교하여 그 과부족분이 있을 경우 그 면적의 가격을 관리처분계획 인가 당시를 기준시점으로 하여 산정하는 이른바 면적평가방식을 규정하고 있음을 근거로 하여, 1997. 4. 25. 분양처분을 거치고 이어 1997. 9. 14. 사업구역 내 토지 소유자들로서 종전토지에 대한 권리면적보다 큰 면적을 분양받은 원고들에 대하여 위와 같은 면적평가방식에 의하여 산정한 금액의 청산금을 부과하는 이 사건 처분을 한 사실을 인정한 다음, 1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문 개정된 도시재개발법(이하 이를 '신법'이라 하고, 개정 전의 도시재개발법을 '구법'이라 한다.) 제42조와 그 시행령인 1996. 6. 29. 대통령령 제15096호로 전문 개정된 시행령(이하 이를 '신시행령'이라 하고, 개정 전의 시행령을 '구시행령'이라 한다.) 제45조 및 제40조에서 재개발사업의 청산금 산정은 사업시행 고시가 있은 날을 기준으로 하여 종전의 토지 또는 건축물(이하 '종전토지'라 한다)의 가격과 그에 소정의 비용을 가산하여 산정하는 분양받은 대지 또는 건축시설(이하 '분양대지'라 한다)의 가격을 비교하여 그 차액을 청산금으로 하는 이른바 가격평가방식에 의하여야 하는 것으로 규정하고 있음에도, 이 사건 조례는 이러한 가격평가방식이 아닌 면적평가방식을 규정하고 있어 상위법령에 위배되는 무효인 규정이므로, 그에 기하여 청산금을 산정한 이 사건 처분은 위법하다는 이유로 그 취소를 구하는 원고들의 청구를 인용하였다.
 2. 행정처분은 원칙적으로 처분시의 법령에 근거하여 행하여져야 하고, 법령의 개정으로 그 기준이 변경된 경우에는 달리 특별한 정함이 없는 한 처분시의 개정법령에서 규정하고 있는 기준이 적용되어야 하는바(대법원 1984. 5. 22. 선고 84누77 판결, 1996. 8. 20. 선고 95누10877 판결, 2000. 3. 10. 선고 97누13818 판결 등 참조), 이 사건의 경우 신법 및 신시행령은 청산금의 산정·부과와 관련하여 구법 및 구시행령의 관련 규정이 계속 적용된다고 볼 수 있는 경과규정을 두고 있지 아니하므로, 그 시행 후에 이루어진 이 사건 처분에서의 청산금 산정·부과의 근거 법령은 신법 제42조와 신시행령 제45조 및 제40조임이 분명하다.
 그런데 이들 신법 및 신시행령의 각 규정에 의하면, 재개발사업에서 청산금의 산정은 그 사업시행의 방식 여하를 불문하고 종전토지의 가격은 사업시행 고시가 있은 날을 기준으로 산정하고, 분양대지의 가격은 그 종전토지의 가격에 일정한 항목의 재개발사업비용을 가산하는 방식으로 산정하여 그 차액에 상당하는 금액을 청산금으로 하는 이른바 가격평가방식에 의하게 되어 있음이 명백함에도, 원심이 확정한 바와 같이, 이 사건 조례는 이와 달리 종전토지에 대하여 가산면적과 감보율을 적용하여 산출한 권리면적과 분양대지의 면적 자체를 비교하여 그 과부족분의 가격을 관리처분계획 인가 당시를 기준시점으로 하여 산정하는 이른바 면적평가방식을 규정하고 있음을 알 수 있다.
종래 재개발사업지구 내의 토지는 재개발사업 시행의 결과 투입비용 이상의 가치 증가가 창출되는 것이 일반적인 현실이었음에 비추어 이 사건 조례상의 면적평가방식은 신법 및 신시행령 규정상의 가격평가방식과 비교할 때, 우선 사전 추산된 사업비 액수를 근거로 산출한 체비지 면적을 감보율의 적용에 의하여 분양대상에서 사전 제외시킴으로써 결과적으로 사업시행지역 내 토지 소유자들에 대한 분양대지의 면적을 축소시키게 되고, 또 가격평가방식에 의할 경우에는 분양대지의 가격에 가산되는 재개발사업비용 중 일부가 제외되기도 하는 점(신시행령 제45조 제2항 제5호 참조) 등에 견주어 토지 소유자들에게 불리하다고 하지 않을 수 없는바, 지방자치단체가 사업시행자가 되어 시행하는 도시재개발사업의 경우에 조례로 토지, 건축물에 관한 권리의 가격평가방법, 관리처분계획 및 청산에 관한 사항 등을 포함하는 시행규정을 둘 수는 있되, 상위법령인 도시재개발법령의 규정 취지에 어긋나지 않아야 할 것이므로, 결국 위와 같이 모법의 위임 없이 모법에 규정된 내용을 토지 소유자들에게 불이익하게 변경하는 내용의 면적평가방식을 규정한 이 사건 조례는 상위법령에 위배되어 그 효력이 없고, 따라서 그에 기한 이 사건 부과처분은 이 사건 재개발사업의 시행방식과 관계없이 위법함을 면할 수 없다(대법원 1995. 4. 25. 선고 93누17850 전원합의체 판결, 1995. 6. 13. 선고 94누13626 전원합의체 판결 등 참조).
 같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 재개발사업의 청산금 산정방법으로 면적평가방식이 허용됨을 전제로 하는 상고이유는 어느 것도 받아들일 수 없다.
 3. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법원장 최종영(재판장) 송진훈(주심) 서성 조무제 유지담 윤재식 이용우 배기원 강신욱 이규홍 이강국 손지열 박재윤

[1] 주택재개발사업에 대한 관리처분계획 인가와 공사완료가 된 상태에서 근거 법령인 도시재개발법이 개정되면서 달리 특별한 경과규정을 두지 않은 경우, 청산금 산정·부과의 근거가 되는 법령(=개정법령)
[2] 지방자치단체가 사업시행자가 되어 시행하는 도시재개발사업의 경우, 청산금 산정방식에 관하여 '면적평가방식'을 규정한 조례가 '가격평가방식'을 규정한 도시재개발법령에 위배되는지 여부(적극)

[1] 행정처분은 원칙적으로 처분시의 법령에 근거하여 행하여져야 하고, 법령의 개정으로 그 기준이 변경된 경우에는 달리 특별한 정함이 없는 한 처분시의 개정법령에서 규정하고 있는 기준이 적용되어야 하는바, 구 도시재개발법(1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문 개정되기 전의 것)에 의하여 주택재개발사업에 대한 관리처분계획 인가와 공사완료가 되었으나, 1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문 개정된 도시재개발법 및 1996. 6. 29. 대통령령 제15096호로 전문 개정된 같은법시행령은 청산금의 산정·부과와 관련하여 구 도시재개발법(1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문 개정되기 전의 것) 및 같은법시행령(1996. 6. 29. 대통령령 제15096호로 전문 개정되기 전의 것)의 관련 규정이 계속 적용된다고 볼 수 있는 경과규정을 두고 있지 아니하므로, 그 시행 후에 이루어진 청산금 산정·부과의 근거 법령은 1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문 개정된 도시재개발법 제42조와 1996. 6. 29. 대통령령 제15096호로 전문 개정된 같은법시행령 제45조 및 제40조임이 분명하다.
[2] 종래 재개발사업지구 내의 토지는 재개발사업 시행의 결과 투입비용 이상의 가치 증가가 창출되는 것이 일반적인 현실이었음에 비추어 서울특별시용산구주택재개발사업시행조례상의 면적평가방식은 1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문 개정된 도시재개발법 및 1996. 6. 29. 대통령령 제15096호로 전문 개정된 같은법시행령 규정상의 가격평가방식과 비교할 때, 우선 사전 추산된 사업비 액수를 근거로 산출한 체비지 면적을 감보율의 적용에 의하여 분양대상에서 사전 제외시킴으로써 결과적으로 사업시행지역 내 토지 소유자들에 대한 분양대지의 면적을 축소시키게 되고, 또 가격평가방식에 의할 경우에는 분양대지의 가격에 가산되는 재개발사업비용 중 일부가 제외되기도 하는 점(위 같은법시행령 제45조 제2항 제5호 참조) 등에 견주어 토지 소유자들에게 불리하다고 하지 않을 수 없는바, 지방자치단체가 사업시행자가 되어 시행하는 도시재개발사업의 경우에 조례로 토지, 건축물에 관한 권리의 가격평가방법, 관리처분계획 및 청산에 관한 사항 등을 포함하는 시행규정을 둘 수는 있되, 상위법령인 도시재개발법령의 규정 취지에 어긋나지 않아야 할 것이므로, 결국 위와 같이 모법의 위임 없이 모법에 규정된 내용을 토지 소유자들에게 불이익하게 변경하는 내용의 면적평가방식을 규정한 위 조례는 상위법령에 위배되어 그 효력이 없고, 따라서 그에 기한 청산금부과처분은 재개발사업의 시행방식과 관계없이 위법함을 면할 수 없다.