보호조치신청기각결정처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2025.07.11 / 시행일:

【원 고】 원고 
【피 고】 국민권익위원회
【변론종결】2025. 5. 16.
【주 문】
 1. 피고가 2024. 1. 22. 원고에 대하여 한 보호조치 신청 기각결정 중 8작업장 작업 취소, 대구교도소로의 이송에 관한 부분을 취소한다.
 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
 3. 소송비용 중 40%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

【청구취지】 피고가 2024. 1. 22. 원고에 대하여 한 보호조치 신청 기각결정을 취소한다.
【이 유】 1. 처분의 경위
 가. 원고는 살인죄 등으로 무기징역을 선고받아 그 형이 확정된 사람으로, 2019. 4. 24. 부산교도소에 수용되었다가 2021. 4. 13. 대구교도소로 이감되어 현재까지 수용 중이다. 
 나. 원고는 2021. 2. 22. 피고에게 ‘부산교도소, 전주교도소, 대구교도소에서 주방세제, 세탁세제 등 제품을 제조·생산·판매하는 과정에서 위생용품 관리법, 식품위생법, 화장품법 등에서 규정한 영업신고 등을 하지 않은 채 제품을 제조·생산·판매하였다.’는 취지의 신고를 하였다(이하 ‘이 사건 신고’라 한다). 
 다. 피고는 2021. 3. 18. 이 사건 신고에 관하여 식품의약품안전처에 문의하였고, 2021. 8. 31. 식품의약품안전처로부터 ‘교정시설 내 위생용품 제조는 영리 목적을 인정하기 어려워 위생용품제조업 영업신고 대상에 해당하지 않는다.’는 취지의 회신을 받았다.
 라. 부산교도소 징벌위원회는 2021. 3. 18. ‘원고가 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행규칙 제214조 제15호를 위반하여 허가를 받지 않고 여러 차례 다른 수용자와 물품을 수수하였다.’는 이유로 원고에 대하여 금치 13일을 의결하였고, 부산교도소장은 2021. 3. 18. 이에 따라 원고에게 금치 13일 처분(이하 ‘이 사건 징벌’이라 한다)을 하였으며, 같은 날 ‘원고가 2021. 1.경 다른 수용자와 물품 수수행위를 하기 위해 교도작업운영지침 제119조를 위반하여 부산교도소장의 허가 없이 작업장소를 이탈하였다.’는 이유로 원고의 8작업장(봉제공장, 이하 ‘8작업장’이라 한다) 작업을 취소하였다.
 마. 부산교도소 분류처우위원회는 2021. 4. 12. 이 사건 징벌에 따라 원고의 경비처우급을 ‘개방처우급(S1급)’에서 ‘완화경비처우급(S2급)’으로 조정하였고, 부산교도소장은 2021. 4. 13. 경비처우급 변경 및 수형생활 중 행동 특성 등을 이유로 원고를 대구교도소로 이송하였다.
 바. 원고는 2021. 5. 21. 대구교도소장을 피신청인으로 하여 피고에게 이 사건 신고를 이유로 ‘① 이 사건 징벌, ② 경비처우급 강등, ③ 8작업장 작업 취소, ④ 작업장려금의 차별 지급, ⑤ 대구교도소로 강제이송’ 등의 불이익조치를 받았다며 보호조치를 신청하였다.
 사. 피고는 2024. 1. 22. ‘이 사건 신고가 공익신고에 해당하지 않고, 이 사건 신고와 불이익조치 사이에 인과관계가 인정되지 않는다.’는 이유로 원고의 보호조치 신청을 기각하였다(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다).
 아. 원고는 2021. 6. 8. 대구지방법원에 이 사건 징벌의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 대구지방법원은 2022. 6. 8. 원고의 소를 각하하였고(대구지방법원 2021구합618호), 항소심인 대구고등법원은 2023. 2. 10. 항소심에서 피고가 대구교도소장으로 경정됨에 따라 제1심판결은 실효되었다고 판단한 후 이 사건 징벌이 이 사건 신고에 대한 보복 목적으로 이루어졌다고 보기 어렵다는 등의 이유로 원고의 청구를 기각하였으며(대구고등법원 2022누3538호), 대법원은 2023. 6. 29. 원고의 상고를 기각(대법원 2023두37452호)하여 위 판결이 확정되었다(이하 ‘관련 징벌소송’이라 한다).
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 32 내지 34호증, 을 제1 내지 6, 8, 10호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
 2. 관계 법령 등
 별지 기재와 같다.
 3. 원고의 주장 요지
 이 사건 신고는 공익신고에 해당하고, 이 사건 신고 후 부산교도소장이 원고에 대하여 한 이 사건 징벌, 경비처우급 변경, 8작업장 작업 취소, 작업장려금의 차별 지급, 대구교도소로의 강제이송은 모두 이 사건 신고를 이유로 한 보복조치로서 불이익조치에 해당한다. 그럼에도 원고의 보호조치 신청을 기각한 피고의 이 사건 결정은 위법하므로 취소되어야 한다.
 4. 이 사건 결정의 위법 여부에 관한 판단
 가. 이 사건 신고가 공익신고에 해당하는지 여부
 1) 관련 규정
 공익신고자 보호법은 ‘공익신고’에 대하여 수사기관이나 피고 등에게 공익침해행위가 발생하였거나 발생할 우려가 있다는 사실을 신고·진정·제보·고소·고발하거나 공익침해행위에 대한 수사의 단서를 제공하는 것을 말한다고 규정하고 있고(제2조 제2호 및 제6조 제3호, 제4호), ‘공익침해행위’에 대하여 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익, 공정한 경쟁 및 이에 준하는 공공의 이익을 침해하는 행위로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다고 규정하면서(제2조 제1호), (가)목으로 ‘별표에 규정된 법률의 벌칙에 해당하는 행위’를 규정하고 있으며, 별표에서는 위생용품 관리법, 식품위생법 등을 규정하고 있다.
 2) 구체적 판단
 가) 공익신고자 보호법 제2조 제2호는 공익침해행위가 발생하였다는 사실의 신고 외에도 공익침해행위가 발생할 우려가 있다는 사실을 신고하는 경우까지 공익신고에 포함하고 있고, 같은 법 제20조의2 제1항은 내부 공익신고자가 신고 당시 공익침해행위가 발생하였다고 믿을 합리적인 이유를 가지고 있는 경우 피고는 보호조치결정을 할 수 있다고 규정하고 있다.
 나) 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들, 갑 제7 내지 14, 16, 25, 28, 29호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 부산교도소 등에서 주방세제, 세탁세제 등 제품을 제조·생산·판매하는 과정에서 위생용품 관리법 등에서 정한 영업신고 등을 하지 않은 것이 위생용품 관리법 등에 반한다고 여긴 것으로 보이고, 부산교도소 등에서 교도작업 제품을 제조·생산·판매하는 과정에서 일정 기간 위생용품 관리법 등에서 정한 영업신고 등을 하지 않은 것 자체는 사실에 부합하는 것으로 보이는바, 원고 입장에서 적어도 공익침해행위가 발생할 우려가 있다고 보아 피고에게 이 사건 신고를 한 것으로 볼 수 있다. 
 다) 따라서 설령 교도작업 제품이 수용자의 교정·교화와 건전한 사회복귀를 도모하기 위한 교도작업으로 생산하는 것이고, 교도작업 제품의 제조·판매행위가 영리를 목적으로 한 것이라고 보기 어려워 위생용품 관리법, 식품위생법 등에서 정한 영업신고나 영업허가 대상에 해당하지 않는다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 신고가 공익신고에 해당하지 않는다고 볼 수 없다. 
 라) 이 사건 신고는 공익신고자 보호법 제2조 제2호에서 정한 ‘공익신고’에 해당한다고 봄이 타당하다. 
 나. 불이익조치 유무 및 인과관계 존재 여부
 1) 관련 법리
 공익신고자 보호법 제23조는 "다음 각 호의 사유가 있는 경우 공익신고자 등이 해당 공익신고 등을 이유로 불이익조치를 받은 것으로 추정한다."라고 규정하면서, 제2호에서 "공익신고 등이 있은 후 2년 이내에 공익신고자 등에 대하여 불이익조치를 한 경우"를 들고 있다. 그런데 불이익조치가 공익신고로 인한 것이 아님이 분명하고, 오히려 다른 뚜렷한 사유로 인해 이루어졌다는 점이 피고에 의해 증명된다면, 공익신고자 보호법 제23조에 따른 인과관계의 추정은 번복된다(대법원 2023. 6. 15. 선고 2022두66576 판결 등 참조).
 2) 이 사건 징벌에 대하여
 가) 구 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행규칙(2024. 2. 8. 법무부령 제1072호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 형집행법 시행규칙’이라 한다) 제214조 제15호는 "허가 없이 물품을 지니거나 반입·제작·변조·교환 또는 주고받는 행위"를 금지하고 있고, 같은 시행규칙 제215조 제4호는 제214조 제15호를 위반한 행위에 대하여 9일 이하의 금치 등에 처하도록 규정하고 있으며, 같은 시행규칙 제218조는 "둘 이상의 징벌대상행위가 경합하는 경우에는 각각의 행위에 해당하는 징벌 중 가장 중한 징벌의 2분의 1까지 가중할 수 있다."라고 규정하고 있다.
 나) 이 사건 신고로부터 2년 이내에 원고에 대한 이 사건 징벌이 있기는 하였으나, 원고는 부산교도소장의 허가 없이 다른 수용자들과 물품을 주고받았고, 이는 구 형집행법 시행규칙 제214조 제15호를 위반한 징벌대상행위에 해당한다. 부산교도소장은 원고의 위와 같은 징벌대상행위를 이유로 이 사건 징벌을 한 것이고, 관련 징벌소송에서도 본 바와 같이 이 사건 징벌에 어떤 위법이 있다고 보기 어려우므로, 공익신고자 보호법 제23조에 따른 인과관계의 추정은 번복되었다고 봄이 타당하고, 달리 원고가 이 사건 신고로 인하여 이 사건 징벌의 불이익조치를 받았다고 인정할 만한 증거가 없다.
 다) 원고는, 부산교도소장이 이 사건 신고 전까지는 원고와 다른 수용자들 간의 물품 수수를 묵인하다가 이 사건 신고를 이유로 이 사건 징벌을 한 것이어서 이 사건 신고와 이 사건 징벌 사이에 인과관계가 있다고 보아야 한다고 주장한다. 그러나 원고가 제출한 증거만으로는 부산교도소장이 이 사건 신고 전까지 원고의 징벌대상행위를 묵인하였다고 인정할 만한 증거가 없는바, 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. 
 3) 경비처우급 변경에 대하여
 가) 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(이하 ‘형집행법’이라 한다) 제59조는 ‘교도소장이 수형자에 대한 개별처우계획을 합리적으로 수립하고 조정하기 위하여 수형자의 인성, 행동특성 및 자질 등을 과학적으로 조사·측정·평가(이하 ‘분류심사’라 한다)하여야 한다.’고 규정하고 있고, 구 형집행법 시행규칙 제67조 제3호는 부정기 분류심사 사유로 ‘수형자를 징벌하기로 의결한 때’를 규정하고 있으며, 같은 시행규칙 제63조는 분류심사 사항 중 하나로 처우등급을 정하고 있다. 한편 분류처우 업무지침 제70조 제1항은 ‘소장은 개방처우급 수형자가 경고 이상의 징벌처분을 받은 경우 그 사유가 발생한 다음 달 정기 분류처우위원회에서 경비처우급 하향조정 여부를 심의·의결한다.’고 규정하고 있다.
 나) 부산교도소 분류처우위원회가 이 사건 신고로부터 2년 내에 원고에 대한 경비처우급을 변경하기는 하였으나, 앞서 본 바와 같이 부산교도소 징벌위원회는 2021. 3. 18. 원고에게 이 사건 징벌을 하기로 의결하였고, 이에 따라 부산교도소 분류처우위원회는 2021. 4. 12. 원고의 처우등급 중 경비처우급을 심사하여 조정한 것이다. 원고에 대한 경비처우급 변경에 대하여는 공익신고자 보호법 제23조에 따른 인과관계의 추정은 번복되었다고 봄이 타당하고, 달리 원고가 이 사건 신고로 인하여 경비처우급이 변경되는 불이익조치를 받았다고 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. 
 4) 8작업장 작업 취소에 대하여
 가) 교도작업운영지침 제119조 제3호는 ‘집중근로자가 허가 없이 작업장소를 이탈하여서는 아니 된다.’고 규정하고 있고, 같은 지침 제120조는 ‘교도소장이 집중근로자가 제119조에 위반하는 등으로 인하여 집중근로작업장의 작업이 부적당하다고 인정하는 때에는 집중근로작업장의 작업 선정을 취소할 수 있다.’고 규정하고 있다.
 나) 부산교도소장은 이 사건 신고로부터 2년 이내에 원고의 8작업장 작업을 취소하였으므로, 공익신고자 보호법 제23조 제2호에 의하여 이 사건 신고와 8작업장 작업 취소 사이의 인과관계는 추정되고, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들, 갑 제36, 37호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, ① 교도작업운영지침 제119조 및 제120조는 집중근로자에 대한 규정이나, 원고는 집중근로작업장에서 작업하는 집중근로자에 해당하지 않는 점, ② 원고는 8작업장(5수용동 상층 4실) 거실에서 복도에 있던 소외인과 물품을 수수한 것으로 보이고, 원고가 직접 위 거실을 벗어나 복도에 있었다고 인정할 만한 증거가 부족한 점에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거들만으로 원고에게 공익신고자 보호법 제23조에 따른 인과관계의 추정을 번복할 만한 8작업장 작업 취소 사유가 존재한다고 인정하기 어려운바, 원고가 이 사건 신고로 인하여 부산교도소장으로부터 8작업장 작업 취소의 불이익조치를 받았다고 봄이 상당하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
 5) 1일 작업장려금에 대하여
 앞서 든 증거들, 갑 제40호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 이 사건 신고 전부터 동일하게 일반생산작업 ‘하’ 등급의 1일 작업장려금을 지급받은 사실을 인정할 수 있으므로, 원고가 부산교도소장으로부터 1일 작업장려금에 관하여 불이익조치를 받았다고 인정하기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.
 6) 대구교도소로의 이송조치에 대하여
 가) 형집행법 제57조는 수형자는 분류심사의 결과에 따라 그에 적합한 교정시설에 수용되며, 개별처우계획에 따라 그 특성에 알맞은 처우를 받는다고 규정하고 있고(제1항), 교정시설을 도주방지 등을 위한 수용설비 및 계호의 정도에 따라 ‘개방시설, 완화경비시설, 일반경비시설, 중경비시설’로 구분하고 있으며(제2항), 구 형집행법 시행규칙 제74조 제1항 제2호는 ‘완화경비처우급’에 대하여 ‘형집행법 제57조 제2항 제2호의 완화경비시설에 수용되어 통상적인 수준보다 높은 수준의 처우가 필요한 수형자’라고 정의하고 있다. 한편 분류처우 업무지침 제60조 제1항은 수형자의 수용시설을 결정하거나 거실지정, 작업·교육·직업훈련 대상자의 선정은 분류심사 결과에 따른다고 규정하고 있다.
 나) 부산교도소장은 이 사건 신고로부터 2년 이내에 원고를 대구교도소로 이송하였는바, 공익신고자 보호법 제23조 제2호에 의하여 이 사건 신고와 대구교도소로의 이송 사이의 인과관계는 추정된다. 한편 원고의 경비처우급이 완화경비처우급으로 변경되어 원고에게 적합한 교정시설로의 수용 변경 자체는 필요하였을 것으로 보이나, 피고가 제출한 증거들만으로 경비처우급 변경에 따라 원고를 수용할 적합한 교정시설이 부산교도소에 없었다고 인정하기 어렵고, 그 밖에 대구교도소로 이송이 필요하였다고 인정할 만한 사정을 찾기 어렵다. 또한 부산교도소장이 수용자의 이송 여부를 판단함에 있어 상당한 재량을 보유하고 있다는 사정만으로 공익신고자 보호법 제23조에 따른 인과관계의 추정이 번복된다고 할 수도 없다. 
 다) 결국 부산교도소장이 원고를 대구교도소로 이송할 필요가 있었다는 점을 증명하지 못한 이상, 원고에 대한 이송조치는 이 사건 신고를 이유로 한 불이익조치라고 판단함이 타당하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
 다. 소결
 원고의 보호조치 신청 중 8작업장 작업 취소와 대구교도소로의 이송조치에 관한 부분은 이유 있다고 할 것임에도, 원고의 보호조치 신청을 모두 기각한 피고의 이 사건 결정은 위법하다.
 5. 결론
 그렇다면 원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별 지] 관계 법령 등: 생략

판사 김준영(재판장) 유경민 김성기

부산교도소에 수용 중인 甲이 ‘교도소에서 교도작업 제품을 제조·생산·판매하는 과정에서 위생용품 관리법 등에서 정한 영업신고 등을 하지 않았다.’는 취지의 신고를 한 뒤 ‘금치 13일 처분, 경비처우급 변경, 작업장 작업 취소, 작업장려금 차별 지급, 대구교도소 강제이송’ 등의 불이익조치를 받았다며 국민권익위원회에 보호조치를 신청했으나, 국민권익위원회가 ‘위 신고가 공익신고에 해당하지 않고, 신고와 불이익조치 사이에 인과관계가 인정되지 않는다.’는 이유로 보호조치 신청을 기각한 사안에서, 甲의 신고는 공익신고자 보호법에서 정한 ‘공익신고’에 해당하고, 甲의 보호조치 신청 중 ‘작업장 작업 취소와 대구교도소로의 이송조치’는 甲의 신고를 이유로 한 불이익조치로 보아야 하므로 甲의 보호조치 신청 모두를 기각한 국민권익위원회의 결정이 위법하다고 한 사례

부산교도소에 수용 중인 甲이 ‘교도소에서 교도작업 제품을 제조·생산·판매하는 과정에서 위생용품 관리법 등에서 정한 영업신고 등을 하지 않았다.’는 취지의 신고를 한 뒤 보복조치로 ‘금치 13일 처분, 경비처우급 변경, 작업장 작업 취소, 작업장려금 차별 지급, 대구교도소 강제이송’ 등의 불이익조치를 받았다며 국민권익위원회에 보호조치를 신청했으나, 국민권익위원회가 ‘위 신고가 공익신고에 해당하지 않고, 신고와 불이익조치 사이에 인과관계가 인정되지 않는다.’는 이유로 보호조치 신청을 기각한 사안이다. 
 교도작업 제품이 수용자의 교정·교화와 건전한 사회복귀를 도모하기 위한 교도작업으로 생산하는 것이고 교도작업 제품의 제조·판매행위가 영리를 목적으로 한 것이 아니어서 위생용품 관리법 등에서 정한 영업신고나 영업허가 대상에 해당하지 않더라도, 교도작업 제품을 제조·생산·판매하는 과정에서 일정 기간 영업신고 등을 하지 않은 것은 사실에 부합하고 甲이 적어도 공익침해행위가 발생할 우려가 있다고 보아 신고를 한 것이므로 甲의 신고는 공익신고자 보호법 제2조 제2호에서 정한 ‘공익신고’에 해당하고, 甲이 불이익조치라고 주장하는 ‘금치 13일 처분, 경비처우급 변경, 작업장려금 차별지급’은 다른 뚜렷한 사유가 존재하여 공익신고자 보호법 제23조에 따른 인과관계 추정이 번복되었거나 불이익조치가 존재하지 않아 甲의 신고로 인한 불이익조치라고 볼 수 없으나, ‘작업장 작업 취소와 대구교도소 강제이송’은 甲의 신고로부터 2년 이내에 이루어진 점, 작업장 작업 취소의 근거인 교도작업운영지침 제119조 및 제120조는 집중근로자에 대한 규정이나 甲은 집중근로작업장에서 작업하는 집중근로자에 해당하지 않는 점, 甲의 경비처우급이 완화경비처우급으로 변경되어 甲에게 적합한 교정시설로의 수용 변경 자체는 필요했으나 경비처우급 변경에 따라 甲을 수용할 적합한 교정시설이 부산교도소에 없었다고 인정하기 어렵고, 그 밖에 대구교도소로의 이송이 필요했다고 인정할 만한 사정을 찾기 어려운 점 등을 종합하면, 甲의 보호조치 신청 중 ‘작업장 작업 취소와 대구교도소로의 이송조치’는 공익신고자 보호법 제23조에 따른 인과관계의 추정을 번복할 만한 다른 사유가 존재하지 않아 甲의 신고를 이유로 한 불이익조치로 보아야 하므로, 甲의 보호조치 신청 모두를 기각한 국민권익위원회의 결정이 위법하다고 한 사례이다.