국유재산변상금부과고지처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2009.10.13 / 시행일:

【원 고】 
【피 고】 한국자산관리공사 (소송대리인 법무법인 푸른 담당변호사 이은정외 1인)
【변론종결】2009. 9. 8.
【주 문】
1. 피고가 2008. 12. 29. 원고에 대하여 한 각 변상금 133,028,750원의 부과처분을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다. 

【청구취지】주문 기재와 같다. 
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 원고는 신용계 업무, 신용부금 업무 및 자금의 대출업무 등을 목적으로 설립된 상호저축은행으로서, 1998. 12. 19.소외 3 주식회사(이하 ‘합병 전 신용금고’라고 한다)를 합병하였다.
 나. 원고는 2005. 5. 20.부터 2007. 2. 6.까지 국유지인 고양시 일산동구 풍동(이하 지번 1 생략) 대 1,444㎡ 및 위 풍동(이하 지번 2 생략) 대 1,444㎡(이하 ‘이 사건 각 토지’라고 한다)의 각 지상에 별지 부동산 목록 기재 각 건물(‘이 사건 각 건물’이라 한다)를 소유하다가 2007. 2. 7. 이 사건 각 건물을소외 4 등 3인에게 매도하였다.
 다. 피고는국유재산법 제32조(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 같다) 등의 규정에 따라 국가로부터 이 사건 각 토지의 관리처분 업무를 위임받아 수행하고 있는데, 원고가 대부 또는 사용·수익 허가를 받지 아니한 채 무단으로 2005. 5. 31.부터 2007. 2. 6.까지 이 사건 각 토지를 점유·사용하였다는 이유로 2008. 12. 29. 원고에게 각 133,028,750원의 변상금을 각 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 갑 제1, 2, 5, 6호증의 각 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계법령
●국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전문 개정되기 전의 것)
제32조 (관리·처분기관)
③총괄청은 대통령령이 정하는 바에 따라제1항 본문 및제2항의 규정에 의한 관리·처분에 관한 사무의 일부를 총괄청소속공무원, 관리청 또는 그 소속공무원, 지방자치단체의 장 또는 그 소속공무원에게 위임하거나 정부출자기업체 또는 특별법에 의하여 설립된 법인으로서 대통령령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다.
제51조 (변상금의 징수)
① 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.
1. 등기부 기타 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인 또는 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우
2. 국가 또는 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우
●국유재산법 시행령(2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 개정되기 전의 것)
제33조 (관리·처분기관)
②총괄청은 총괄청이 관리·처분하는 잡종재산 및 보존재산중 총괄청이 따로 지정하는 재산을 제외한 재산의 관리·처분에 관한 사무를법 제32조제3항의 규정에 의하여 재산의 소재지를 관할하는 시·도지사에게 위임한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 경우에는 「금융기관부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률」에 의하여 설립된 한국자산관리공사(이하 "한국자산관리공사"라 한다) 또는 「한국토지공사법」에 의하여 설립된 한국토지공사에 관리·처분을 위탁할 수 있다.
3. 기타 재산의 특성상 시·도지사가 직접 관리·처분하기 곤란하다고 인정하여 총괄청이 따로 지정하는 재산
제56조 (변상금)
①법 제51조의 규정에 의한 변상금은법 제25조의2와이 영 제26조제1항 내지제5항 및제27조의2의 규정에 의하여 산정한 대부료 또는 사용료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다.
3. 처분의 적법 여부
 가. 원고의 주장
 (1) 원고는 원래 이 사건 각 토지 및 이 사건 각 건물의 근저당권자로서 이 사건 각 토지 및 이 사건 각 건물에 대하여 임의경매신청을 하였는데, 위 임의경매절차가 진행되는 중에 국가가 이 사건 각 토지에 관하여 환매권을 행사함에 따라 이 사건 각 건물만을 경락받음으로써 관습법상의 법정지상권을 취득하였으므로, 원고가 이 사건 각 토지를 위 기간 동안 무단점유하였음을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다. 
 (2) 설사 그렇지 않다고 하더라도, 원래 국유지로서 그 지목이 임야인 토지에 관하여 국가가소외 5 등 2인과 환매특약부 교환계약을 체결함에 따라 위 임야는소외 5 등 2인의 공유로 되었다가 그 일부 지분이 양도되는 등으로 이 사건 각 토지 등으로 분할되었으므로, 피고가 이 사건 각 토지의 원래의 지목인 임야를 기준으로 변상금을 산정하여야 함에도 후에 변경된 지목인 대지를 기준으로 하여 지나치게 과대하게 변상금을 산정하여 한 이 사건 처분은 위법하다.
 (3) 또한, 피고는 원고에게 이 사건 변상금 예정통지를 하기 이전에 변상금 부과대상 통지를 하지 않았으므로, 피고가 이 사건 각 토지의 각 대부료 상당액에 각 2할을 가산하여 한 이 사건 처분은 위법하다. 
 나. 원고의 무단 점유 여부(첫째 주장에 대하여)
 (1) 인정사실
 (가) 국가는 1996. 8. 13.소외 5 등 2인(이하 ‘소외 5 등’이라 한다)과의 사이에 불요존 국유림이던 고양시 일산읍(뒤에 일산구로 변경됨) 풍동(이하 지번 3 생략) 임야 11,206㎡(이하 ‘위 국유림’이라 한다)를소외 5 등의 사유림이던 원주시 호저면 산현리(이하 지번 4 생략) 외 6필지 합계 986,490㎡와 교환하는 계약을 체결함에 있어 특약으로서소외 5 등이 교환받은 위 국유림을 5년 이내에 허가없이 교환목적 이외의 용도로 전용하거나 제3자에게 양도하고자 하는 경우, 교환 당시의 가격으로 환매할 수 있도록 약정하였다.
 (나) 1996. 8. 16. 위 국유림에 관하여 같은 달 13. 환매특약부교환을 원인으로 하여소외 5 등 앞으로 소유권이전등기가 경료되었고, 같은 달 19. 환매대금을 750,802,000원 및 이에 대한 환매권행사일까지 연 5푼의 이율을 적용하여 산정한 금액, 환매기간을 1996. 9. 14.부터 5년간, 환매권자를 국가로 하는 환매권 보류등기가 경료되었다.
 (다) 그 후소외 5 등은 위 국유림을 교환목적에 위배하지 않고 5년 이내에 제3자에 양도하지 않기로 한 약정에 반하여 위 교환계약일로부터 한 달이 채 되지 아니한 1996. 9. 6.부터 위 국유림을소외 1,2 등 수인에게 증여 또는 매도하였다.
 (라) 이 사건 각 토지는 1996. 10. 23. 공유물 분할에 의하여 위 국유림에서 각 분할된 후, 1996. 10. 25. 위 풍동(이하 지번 1 생략) 대 1,444㎡(이하 ‘이 사건 1토지’라고 한다)는소외 1 명의로, 위 풍동(이하 지번 2 생략) 대 1,444㎡(이하 ‘이 사건 2토지’라고 한다)는소외 2 명의로 각 소유권이전등기가 경료되었다.
 (마)소외 1은 그 소유인 이 사건 1토지상에 별지 부동산 목록 제1번 기재 건물(이하 ‘이 사건 1건물’이라 한다)을 신축하여 1997. 7. 7. 그 명의로 소유권보존등기를 경료하였다. 또한,소외 2는 그 소유인 이 사건 2토지상에 별지 부동산 목록 제2번 기재 건물(이하 ‘이 사건 2건물’이라 한다)을 신축하여 1997. 7. 7. 그 명의로 소유권보존등기를 경료하였다.
 (바) 합병 전 신용금고는 1997. 9. 11. 공동담보물인 이 사건 각 토지와 이 사건 각 건물에 관하여 각 근저당권설정등기를 경료하였다. 
 (사) 그 후 위에서 본 바와 같이 합병 전 신용금고를 합병한 원고는 1999. 5. 14. 위 각 근저당권에 기하여 이 사건 각 토지와 이 사건 각 건물에 관하여서울지방법원 의정부지원 99타경45416호로 임의경매신청을 하여 위 법원으로부터 임의경매개시결정을 받았다. 1999. 5. 20. 이 사건 각 토지와 이 사건 각 건물에 관하여 위 임의경매개시결정의 부기등기가 기입되었다.
 (아) 1) 한편, 국가는소외 5 등이 위 국유림을 교환목적대로 사용하지 아니하고 제3자에게 양도하여 다른 용도로 전용함으로써 위 교환계약상의 환매특약조건이 성취되었음을 이유로, 1997. 11. 22. 이 사건 1토지의 소유자인소외 1에게, 1997. 11. 24. 이 사건 2토지의 소유자인소외 2에게 각 환매권을 행사하였다.
 2) 그 후 위 각 환매를 원인으로 이 사건 각 토지에 관하여 위 임의경매절차가 진행 중이던 2003. 3. 26. 내지 2003. 5. 22. 국(國) 명의로 각 소유권이전등기가 경료되었다. 
 (자) 그 후 원고는 2003. 8. 28. 위 임의경매신청 중 이 사건 각 토지에 관한 부분을 취하하였다. 
 (차) 원고는 2005. 5. 20. 위 임의경매절차에서 이 사건 각 건물을 경락받아 이를 소유하다가, 2007. 2. 7.소외 4 등 3인에게 이 사건 각 건물을 매도하고서 이 사건 각 건물에 관하여소외 4 등 3인의 공동 명의로 각 소유권이전등기를 경료하여 주었다.
[인정근거] 갑 제5, 6의 각 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지 
 (2) 판단
 (가) 관습법상 법정지상권이란 동일인의 소유에 속하였던 토지와 건물이 적법한 원인에 기하여 각각 그 소유자를 달리하게 된 때에 건물 소유자에게 그의 건물 소유를 위하여 관습법상 당연히 생기는 지상권을 말하는 것으로서, 일단 관습법상 법정지상권을 취득한 자로부터 경매에 의하여 건물의 소유권을 이전받은 경락인은 경락 후 건물을 철거한다는 등의 매각 조건하에 경매되는 경우 등 특별한 사정이 없는 한 건물의 경락취득과 함께 그 법정지상권을 취득한다(대법원 1985. 2. 26. 84다카1578, 1679 판결 등 참조). 또한,국유재산법 제51조 제1항에서 법률에 의한 국유재산의 대부 또는 사용수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용수익한 자에 대하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유나 사용수익의 개시 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료 또는 사용료를 징수할 수 없으므로 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 점유나 사용수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다 할 것인데, 관습법상의 법정지상권을 취득한 자로부터 건물을 양도받은 양수인은 특별한 사정이 없는 한 건물 부지의 점유, 사용을 정당화할 법적 지위에 있는 자라고 할 것이다(대법원 1992. 3. 10. 선고 91누5211 판결 등 참조)
 (나) 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 1토지 및 그 지상 이 사건 1건물은 원래소외 1 소유였고, 이 사건 2토지 및 그 지상 이 사건 2건물은 원래소외 2 소유였다가, 국가가 위와 같이 이 사건 각 토지에 관하여 환매권을 행사하여 2003. 3. 26. 내지 2003. 5. 22. 이 사건 각 토지에 관하여 국가 소유로 등기가 경료함에 따라 이 사건 1토지 및 이 사건 1건물, 이 사건 2토지 및 이 사건 2건물이 각각 그 소유자를 달리하게 된 때에 이 사건 각 건물 소유자인소외 1 및소외 2는 이 사건 각 건물 소유를 위하여 관습법상 법정지상권을 취득하였다 할 것이고, 그 후 원고가 2005. 5. 20. 위 임의경매절차에서 이 사건 각 건물을 경락받았으므로, 원고는 특별한 사정이 없는 한민법 제187조에 따라 이 사건 각 건물의 전 소유자인소외 1 및소외 2의 관습법상의 법정지상권을 취득함으로써 이 사건 각 건물의 소유를 위하여 이 사건 각 토지를 적법하게 점유·사용할 수 있다 할 것이다. 따라서 이 사건 각 토지의 소유자인 국가의 위임을 받아 그 관리처분업무를 수행하는 피고로서는 원고에 대하여 지료 또는 지료 상당의 부당이득의 지급을 구하는 것은 별론으로 하고, 원고의 이 사건 각 토지에 대한 무단 점유를 이유로 변상금을 부과할 수는 없다.
 (3) 소결론
 따라서 원고는 2005. 5. 31.부터 2007. 2. 6.까지 이 사건 각 토지의 점유를 정당화할 만한 법적 지위에 있는 자라 할 것이므로, 이 사건 처분은 무단 점유자가 아닌 자에 대한 것으로서 위법하고, 원고의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 모두 취소되어야 할 것이다. 
4. 결 론
 그렇다면, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 모두 이유 있어 이를 인용한다. 
[별지 부동산 목록 생략]

판사 김행순