공장설립불승인처분취소 (일반행정, 부산고등법원)
공포일: 2016.09.21 / 시행일:

【원고, 피항소인】 
【피고, 항소인】 산청군수 (소송대리인 법무법인 금강 담당변호사 고규정)
【제1심판결】 창원지방법원 2016. 4. 12. 선고 2015구합22996 판결
【변론종결】2016. 8. 17.
【주 문】
 1. 제1심 판결을 취소한다.
 2. 원고의 청구를 기각한다.
 3. 소송총비용은 원고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지
 피고가 2015. 8. 5. 원고에게 한 공장설립 불승인 처분을 취소한다.
2. 항소취지
 주문과 같다.
【이 유】1. 처분의 경위
 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결 이유에 아래 내용을 추가하는 것 이외에는 제1심 판결 이유 중 1.항 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
 ○ 제1심 판결문 제2면 밑에서 제9행과 제8행 사이(제1심 판결 이유 중 1.의 라.항 다음)에 아래 내용을 추가한다.
 [마. 한편 원고는 종전에 2010. 12. 10. 피고에게 경남 산청군 (주소 생략) 토지에서 이 사건 신청과 유사한 내용의 공장을 신설하는 내용의 공장신설승인신청을 하였다가 피고로부터 2011. 1. 10. 불승인처분을 받았고, 이에 2011. 1. 10.자 공장신설불승인처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였다가 창원지방법원으로부터 2012. 1. 19. 청구기각 판결을 선고받았다(창원지방법원 2011구합1625). 위 판결에 대하여 원고가 항소, 상고하였으나 항소기각 및 상고기각 판결을 선고받아 위 판결은 그대로 확정되었다[부산고등법원 2013. 1. 17. 선고 (창원)2012누198 판결, 대법원 2013. 6. 13. 선고 2013두4798 판결]. ]
 ○ 제1심 판결문 제2면 밑에서 제8행의 “6호증”과 “(각 가지번호 포함)” 사이에 ”을 제1호증“을 추가한다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
 1) 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 “산업집적법”이라고 한다) 제13조 제4항에 의하면 피고는 공장설립지원센터(이하 “지원센터”라고 한다)의 장으로부터 공장설립 등에 관한 서류를 송부받은 날부터 20일 이내에 승인 여부를 알려야 하고, 그 기한 내에 승인 여부를 통보하지 않는 경우 20일이 지난 다음 날에 승인한 것으로 의제하고 있다. 그런데 피고는 원고가 이 사건 신청을 한 2015. 6. 15.경부터 20일이 지난 2015. 8. 5.에야 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 신청에 대해서는 이미 승인한 것으로 보아야 한다. 그러므로 이 사건 처분은 위법하다.
 2) 설령 지원센터의 장이 이 사건 신청을 대행한 것으로 볼 수 없어 산업집적법 제13조 제4항을 적용할 수 없다 하더라도, 산업집적법 시행규칙 제6조 제3항에 의하면 피고는 이 사건 신청을 받은 날부터 20일 이내에 승인 여부를 결정하고 원고에게 공장설립 등의 승인서를 발급하여야 하는 것으로 되어 있음에도 불구하고, 이 사건 신청을 받은 날부터 원고에게 20일 이내에 승인 여부를 통보하지 않았고 오히려 20일이 지나서 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 신청에 대해서는 이미 승인한 것으로 보아야 한다. 그러므로 이 사건 처분은 위법하다.
나. 피고의 주장
 1) 산업집적법 제13조 제4항은 피고가 지원센터의 장으로부터 공장설립 등에 관한 서류를 송부받은 경우 20일 이내에 처리할 의무를 부여하고 이를 해태한 경우 공장설립승인이라는 의제효과를 부과하고 있다. 그런데 이 사건 신청은 지원센터의 장 명의로 접수된 것이 아니므로, 피고가 이 사건 신청일부터 20일 이내에 지원센터의 장에게 승인 여부 또는 승인 처리 지연사유를 통보하지 않았다 하더라도 공장설립승인이 의제된다고 볼 수 없다.
 2) 산업집적법 시행규칙 제6조 제3항은 훈시규정에 불과하므로 피고가 이 사건 신청을 받은 날부터 20일을 경과하여 승인 거부처분을 하였다고 해서 위법하다고 볼 수 없다.
다. 관계 법령
 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결 이유 중 2.의 다.항 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
라. 판단
 1) 산업집적법 제13조 제4항 적용 여부
 가) 산업집적법 제7조의2 제3항은 공장설립에 관한 업무의 대행을 의뢰받은 지원센터의 장은 시장·군수 또는 구청장 및 관계 행정기관의 장에게 공장설립승인신청서와 사업계획서를 이송하여 처리하도록 규정하고, 산업집적법 제13조 제4항은 시장·군수 또는 구청장은 제7조의2 제3항에 따라 지원센터의 장으로부터 공장설립 등에 관한 서류를 송부받은 때에는 서류를 송부받은 날부터 20일(관계 법령에 인·허가 및 승인 사항이 따로 정하여진 경우에는 그 기간) 이내에 승인 여부 또는 승인 처리 지연 사유를 지원센터의 장에게 통보하여야 하고, 이 경우 그 기한 내에 승인 여부 또는 승인 처리 지연 사유를 통보하지 아니한 경우에는 그 기한이 지난 날의 다음날에 승인한 것으로 본다고 규정하고 있다.
 관계 법령의 규정을 종합하면, 지원센터의 장은 그 명의로 신청인을 위하여 시장·군수 또는 구청장에게 공장설립승인신청서와 사업계획서를 이송함으로써 지원센터의 장이 신청인을 위하여 공장설립승인신청을 대행하고 있음을 알 수 있도록 하여야 하고, 지원센터의 장이 그 명의로 신청인을 위하여 공장설립승인신청을 하였음을 안 시장·군수 또는 구청장은 공장설립승인신청을 받은 날부터 20일 이내에 승인 여부 또는 승인 처리 지연 사유를 지원센터의 장에게 통보하지 않은 경우 공장설립승인신청에 대하여 승인한 것으로 본다고 해석함이 타당하다(산업집적법 시행규칙 제6조 제1항은 “공장설립등에 대한 승인을 받으려는 자는 별지 제5호 서식의 공장설립등의 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 별지 제5호 서식에는 신청인 란에 회사명, 대표자 성명, 생년월일, 주소 등이, 승인신청사항 란에 공장소재지, 지목, 용도지역, 생산품, 업종, 분류번호, 첨단업종, 공사 착공예정일, 공사 준공예정일, 규모 등이, 기존공장 란에 회사명, 대표자, 소재지, 업종, 분류번호, 규모 등을 기재하도록 되어 있으며, 맨 아래에 부동문자로 “산업집적법 제13조 제1항, 제20조 제2항, 같은 법 시행령 제19조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제6조, 제7조, 제8조의4에 따라 위와 같이 신청합니다.”라고 기재되어 있을 뿐이어서 공장설립승인신청서에 지원센터의 장이 업무를 대행하였다는 사실을 기재하도록 되어 있지는 않다. 그렇다 하더라도 지원센터의 장이 그 명의로 신청인을 위하여 공장설립승인신청서를 대행하여 접수하는 취지를 명확하게 표시하는 방법으로 시장·군수 또는 구청장에게 접수하면 되는 것이지, 그 표시방법에 제한이 있는 것은 아니다. 따라서 위 관계 규정에서 지원센터의 장 명의로 신청인을 위하여 공장설립승인신청서를 대행하여 접수하는 것에 대한 표시방법을 담고 있지 않다는 이유를 들어 지원센터의 장 명의로 접수되지 않은 공장설립승인신청서에 대하여도 산업집적법 제13조 제4항에 따라 공장설립승인신청에 대하여 승인한 것으로 간주할 수는 없다).
 나) 위 법리에 비추어 보건대, 갑 제4, 5, 6호증의 각 기재, 제1심 법원의 한국산업단지공단 이사장에 대한 사실조회결과, 당심 증인 소외 1의 증언, 제1심 증인 소외 2의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 2015. 6. 2.경 산업집적법에 따라 공장설립 지원업무를 수행하던 지원센터 산하 창원센터에 이 사건 공장설립에 관한 지원을 요청한 사실, 원고의 요청에 따라 지원센터 산하 창원센터장과 직원이 이 사건 공장에 방문하여 필요한 조사를 한 다음 공장설립승인신청서와 사업계획서를 작성한 사실, 위 창원센터장인 소외 1은 2015. 6. 11. 원고 명의로 작성된 공장설립승인신청서와 사업계획서를 산청군의 민원접수창구에 접수하였는데, 접수 당시 지원센터의 장 명의로 위 서류를 접수한 것이 아니라 단순히 원고를 대신하여 위 서류를 접수하였던 사실, 그렇기 때문에 접수 당시 산청군 민원접수창구의 담당공무원도 이 사건 신청이 지원센터의 장 명의로 접수된 것이 아니라 단순히 원고 명의로 접수한 것으로 알았던 사실, 그리하여 위 산청군 담당공무원은 2015. 6. 18.경 창원센터장이 아니라 원고에게 이 사건 신청의 보완을 요청한 결과 2015. 7. 1.경 원고 명의의 보완서가 제출되었고, 창원센터장이 아니라 원고에게 이 사건 신청에 대한 승인 여부를 통보한 사실을 인정할 수 있다.
 위 인정사실에 의하면, 원고 명의로 작성된 공장설립승인신청서와 사업계획서가 지원센터의 장 명의로 피고에게 접수된 것이 아니라 단순히 원고를 대신하여 접수된 것이므로(소외 1이 원고 명의로 작성된 공장설립승인신청서와 사업계획서를 접수할 당시 담당공무원이 자리를 비워 그 위에 올려두고 온 뒤 며칠 후 산청군의 담당공무원에게 지원센터의 직원임을 밝히고 위 공장설립승인신청서 등이 잘 접수되었는지 확인하였지만, 그러한 사정만으로 지원센터의 장 명의로 위 공장설립승인신청서가 접수된 것으로 볼 수는 없다), 피고가 이 사건 신청을 받은 날로부터 20일 이내에 원고에게 승인여부를 알리지 않았더라도 산업집적법 제13조 제4항에 따라 이 사건 신청에 대하여 승인한 것으로 간주된다고 볼 수 없다.
 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
 2) 산업집적법 시행규칙 제6조 제3항이 훈시규정인지 여부
 원고가 직접 이 사건 신청을 하였는데 피고가 산업집적법 시행규칙 제6조 제3항에서 정한 해당 기간 안에 승인 여부를 결정하지 않은 경우에도 위 규정에 따라 이 사건 신청에 대한 승인이 간주되었다고 할 수 있는지에 관하여 보건대, 산업집적법 시행규칙 제6조 제3항에 의하면 피고는 이 사건 신청을 받은 날부터 20일 이내에 승인 여부를 결정하도록 되어 있지만, 위 규정에서 20일이 지나도록 승인 여부에 대한 처분을 하지 않은 경우에 이 사건 신청에 대하여 승인한 것으로 간주된다는 내용을 담고 있지 않으므로, 위 규정은 가능한 한 조속히 그 승인사무를 처리하도록 정한 훈시규정에 불과할 뿐 강행규정이나 효력규정이라고 할 수는 없다.
 따라서 피고가 위 기간을 경과하여 불승인처분을 하였다고 해서 그 불승인처분이 위법하다고 할 수는 없고, 이와 다른 전제에서 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
3. 결론
 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 

판사 강동명(재판장) 최진곤 정동진