민원인 - 「산지관리법」 제25조의4에 따라 토석채취제한지역에서 예외적으로 토석채취를 할 수 있는 경우, 해당 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있는지(「산지관리법」 제15조의2제1항 등 관련) (법령해석례, 법제처)
공포일: 2025.03.28 / 시행일:

「산지관리법」 제15조의2제1항 본문에서는 「광업법」에 따른 광물의 채굴, 「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업, 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조제2호가목에 따른 태양에너지발전설비의 설치, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장(이하 “산림청장등”이라 함)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 「산지관리법」 제15조의2제5항에서는 같은 조 제1항에 따른 산지일시사용허가의 절차, 기준, 조건, 기간·기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제18조의2제3항 및 별표 3의2 제1호가목의 설치지역란 본문에서는 산지전용·일시사용제한지역 및 토석채취제한지역이 아닌 산지에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있는 것으로 규정하고 있는 한편,「산지관리법」 제25조의3제1항에서는 공공의 이익증진을 위하여 보전이 특히 필요하다고 인정되는 같은 항 각 호의 산지는 토석채취제한지역으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제25조의4 본문에서는 토석채취제한지역에서는 토석채취를 할 수 없다고 규정하면서, 같은 조 단서에서는 공용·공공용 사업을 위하여 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우(제3호), 공공시설 등의 관리자 또는 소유자의 동의를 받은 경우 등 대통령령으로 정하는 경우(제4호) 등 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 토석채취를 할 수 있다고 규정하고 있는바,「산지관리법」 제25조의4에 따라 토석채취제한지역에서 예외적으로 토석채취를 할 수 있는 경우 같은 법 제15조의2제1항에 따라 해당 토석채취제한지역에서 노천채굴1)1) 해당 노천채굴이 ① 「산지관리법 시행령」 별표 3의2 제1호가목 설치지역란 단서에 따른 “고령토의 굴취·채취” 및 ② 같은 별표 비고 제7호에 따라 산지일시사용허가를 할 수 있는 경우에 해당하지 않음을 전제로 함을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있는지?

「산지관리법」 제25조의4에 따라 토석채취제한지역에서 예외적으로 토석채취를 할 수 있는 경우라도 해당 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 없습니다.

먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데1)1) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조, 「산지관리법」 제15조의2제5항에서는 산지일시사용허가의 절차, 기준, 조건, 기간·기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제18조의2제3항 및 별표 3의2 제1호가목에서는 산지일시사용허가 대상 중 하나로 노천채굴에 관한 사항을 정하면서, 같은 목 설치지역란 본문에서는 산지전용·일시사용제한지역 및 토석채취제한지역이 아닌 산지에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있는 것으로 규정하여, 같은 법 제25조의4 각 호에 따른 토석채취제한지역에서의 행위제한의 예외에 해당하는 경우인지 여부와 관계없이 ‘토석채취제한지역’이라면 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 없도록 규정하고 있고, 또한 같은 표 제1호가목 설치지역란 단서에서는 고령토의 굴취·채취는 토석채취제한지역인 산지 중 일부에서 할 수 있다고 규정하여, 같은 란 본문에서 원칙적으로 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 없는 것으로 규정한 것에 대한 예외를 규정하고 있는바, 해당 단서 규정에서는 고령토의 경우 외에 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있도록 하는 예외적인 경우는 별도로 규정하고 있지 않으므로, 토석채취제한지역에서는 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수는 없다고 할 것입니다.그리고 「산지관리법 시행령」 별표 3의2 비고 제7호에서는 대통령령 제22513호 산지관리법 시행령 일부개정령 시행 당시 토석채취제한지역에서 종전의 규정에 따라 노천채굴을 위한 허가를 받아 그 허가 기간이 만료되지 않은 자가 그 허가받은 지역에 연접하여 노천채굴을 하려는 경우에는 해당 연접지역이 토석채취제한지역이더라도 그 지역을 ‘토석채취제한지역이 아닌 산지로 보아’ 같은 별표 제1호가목의 기준에 따라 산지일시사용허가를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 광산업자의 기득권 보호, 한정된 광물자원 활용 등을 목적으로 예외적으로 토석채취제한지역임에도 불구하고 다른 요건이 충족되면 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 받을 수 있도록 한 것으로2)2) 법제처 2013. 6. 4. 회신 13-0174 해석례 참조, 이처럼 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용을 예외적으로 허용하는 경우에는 명시적 규정을 두어 한정적인 범위에서 일시적·제한적으로만 허용하는 점을 고려할 때, 명문의 근거 없이 토석채취제한지역에서 행위제한의 예외로 토석채취를 할 수 있다는 것만으로 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 받을 수 있다고 해석하기는 어렵습니다.또한 「산지관리법」 제2조제2호에서는 산지전용(山地轉用)이란 산지를 ‘같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외’로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것이라고 정의하고 있는데, 같은 호 나목에서는 토석 등 임산물의 채취를 규정하고 있어, ‘토석의 채취’는 임산물 채취의 하나이므로 산지를 전용하는 것에 해당하지 않고, 같은 조 제3호가목에서는 산지일시사용이란 산지를 복구할 것을 조건으로 산지를 같은 조 ‘제2호가목부터 다목까지의 어느 하나에 해당하는 용도 외의 용도’로 일정기간 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것이라고 정의하여, 토석의 채취는 산지일시사용에도 해당하지 않는바, 이러한 토석의 채취 행위는 산지일시사용허가 대상인 ‘광물의 채굴’ 등 산지를 본래의 용도 외의 용도로 사용하는 행위와 구별되는 행위로서, 같은 법 제25조, 제25조의3 및 제25조의4에 따른 토석채취허가, 토석채취제한지역 및 그 토석채취제한지역에서의 예외적 토석채취의 허용은 광물의 채굴 등을 위한 산지일시사용허가와는 별개의 제도이므로, 이 사안과 같이 토석채취제한지역에서의 예외사유에 해당하여 토석채취를 할 수 있다는 것만으로 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있는 것으로 보는 것은 타당하지 않습니다.아울러 「산지관리법 시행령」 별표 3의2 제1호에서 규정하고 있는 광물의 채굴 방법 중 갱도를 만들어 광물을 채굴하는 ‘굴진채굴’과는 달리 갱도 없이 표토만 제거하고 바로 채굴을 하는 ‘노천채굴’은 채굴 방법의 특성상 산림의 훼손이 더욱 과다하게 발생3)3) 수원지방법원 2015. 12. 16. 선고 2015구합65446 판결례 참조할 우려가 있고, 같은 표에서 노천채굴의 경우에만 산지일시사용허가를 받을 수 있는 지역으로 ‘토석채취제한지역이 아닌 산지’를 명시하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사안과 같이 토석채취제한지역에서 예외적으로 토석채취를 할 수 있는 사유에 해당한다는 것만으로는 노천채굴을 위한 산지일시사용을 허가할 수 없다고 해석하는 것이, 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 산림의 공익기능을 증진시키려는 「산지관리법」의 목적에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.따라서 「산지관리법」 제25조의4에 따라 토석채취제한지역에서 예외적으로 토석채취를 할 수 있는 경우라도 해당 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 없습니다.산지관리법제15조의2(산지일시사용허가·신고) ① 「광업법」에 따른 광물의 채굴, 「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업, 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조제2호가목에 따른 태양에너지발전설비(이하 “산지태양광발전설비”라 한다)의 설치, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. (단서 생략)② ∼ ④ (생 략)⑤ 제1항 및 제4항에 따른 산지일시사용허가·신고의 절차, 기준, 조건, 기간·기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.⑥ ∼ ⑨ (생 략)산지관리법 시행령제18조의2(산지일시사용허가) ①·② (생 략)③ 법 제15조의2제5항에 따른 산지일시사용허가의 대상시설·행위의 범위, 설치지역 및 설치조건·기준은 별표 3의2와 같다.[별표 3의2]산지일시사용허가의 대상시설·행위의 범위, 설치지역 및 설치조건·기준(제18조의2제3항 관련)1. 광물의 채굴 및 광해방지사업의 경우대상시설·행위의 범위설치지역설치조건·기준가. 노천채굴산지전용·일시사용제한지역 및 토석채취제한지역이 아닌 산지. (단서 생략)1) ∼ 4) (생 략)<관계 법령>