토지수용재결처분취소등 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 1998.10.28 / 시행일:

【심급】
1심
【세목】
기타
【주문】
1.피고 중앙토지수용위원회가 1992. 11. 20. 원고에 대하여 한 별지 목록 기재 토지 및 물건의 수용에 관한 이의재결에서 원고의 신청을 기각한 부분 가운데 321,054,594원에 해당하는 부분을 취소한다.
2.피고 한국도로공사는 원고에게 321,054,594원 및 이에 대하여 1992. 5. 1.부터 1998. 10. 28.까지는 연 5푼의, 그 다음날부터 완제일까지는 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
3. 원고의 피고들에 대한 나머지 청구를 각 기각한다.
4. 소송비용은 5분하여 그 3은 원고의 부담으로, 나머지는 피고들의 연대부담으로 한다.
5. 제2항은 가집행할 수 있다.
【이유】

1. 이 사건 이의재결의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증, 갑 제9호증의 1, 2, 을 제1, 2호증의 각 1, 2, 을 제3호증, 을 제4, 5호증의 각 1 내지 4, 을 제6호증, 을 제7, 8호증의 각 1 내지 4, 을 제9호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고, 반증이 없다.
가.건설부장관은 1989. 12. 14.도로법 제25조의 규정에 따라 건설부고시 제737호로 중앙고속국도(대전-춘천간) 건설공사의 도로구역을 결정, 고시한 후 사업시행자를피고 한국도로공사로 지정하여 1991. 9. 24. 건설부고시 제531호로 도로구역 내의 토지세목을 고시하였다.
나.피고 한국도로공사는 위 사업구역 내에 편입된 별지 목록 기재 1 내지 11 각 토지(이하 이 사건 각 토지라고 한다)를 취득하기 위하여 그 소유자인 원고와 협의를 하였으나 협의가 성립되지 아니하자피고 중앙토지수용위원회(이하피고 중토위라고 한다)에 이 사건 각 토지의 수용을 위한 재결을 신청하였고,피고 중토위는 1992. 3. 27. 위 사업을 위하여 이 사건 각 토지를 수용하고 지장물인 별지 목록 기재 12 관정(온천공, 이하 온천공이라고 한다)을 이전케 하며 그 손실보상금을 98,317,000원(토지 65,717,000원 + 온천공 32,600,000원)으로, 수용시기는 1992. 4. 30.로 한다는 내용의 수용재결을 하였다.
다.원고가 위 수용재결에 불복하여피고 중토위에 이의신청을 하자,피고 중토위는동아감정평가법인과아세아감정평가법인으로 하여금 위 수용재결일을 기준으로 이 사건 각 토지를 평가하도록 하였고, 1992. 11. 20. 위 두 감정기관의 감정가격을 산술평균한 금액으로 산정한 결과 별지 목록 기재 1 내지 6 토지에 대한 금액을 29,088,770원(수용재결시 24,165,230원)으로 증액 변경하고 나머지 토지에 대하여는 그 금액이 수용재결에서 정한 금액에 미달하자 원고의 이의신청을 기각하며, 한편 위 온천공에 대하여는 위 두 감정기관이 위 온천공의 멸실을 이유로 평가를 하지 아니하자 이에 대한 원고의 이의신청을 기각하는 내용(따라서 이의재결에서 인정한 이 사건 각 토지 및 온천공에 대한 보상액은 합계 103,240,540원이다)의 재결(이하 이 사건 이의재결이라고 한다)을 하였다.
2.이 사건 이의재결의 적법 여부

가.당사자의 주장

(1)피고들의 주장

이 사건 이의재결은 관계 법령의 규정에 따른 것으로서 적법하다.
(2)원고의 주장

(가) 이 사건 각 토지 중 별지 목록 기재 1 내지 6 토지는 그 면적의 85%가 농지(전)로 개발되어 있는데도 이 사건 이의재결의 기초가 된 각 감정평가서는 이를 임야로 평가한 잘못이 있다.
(나) 이 사건 각 토지의 지하에는 수용 당시 온천수가 용출되고 있어서 원고가 온천발견신고를 한 상태이었으며 그 후 이 사건 각 토지 일대가 온천지구로 지정되었으므로, 이러한 온천개발상황을 고려하여 토지가격을 평가하여야 함에도 불구하고 위 각 감정평가서는 이를 전혀 고려하지 아니한 잘못이 있다.
(다) 원고는 이 사건 수용재결 이전에 온천을 발견하는 과정에서 온천공 1개를 시추하였는데, 이 사건 수용으로 인하여 종전 시추지점에서 약 200미터 떨어진 지점으로 온천공을 이전하여야 하였고, 또한 온천지구지정을 받기 위하여는 온천발견신고 당시에는 1개의 온천공만으로도 가능하였으나 1990. 10. 15.자 내무부의 온천개발 및 관리개선지침에 따라 3개의 온천공이 필요하게 되어 원고는 부득이 2개의 온천공을 추가로 설치하게 되었다. 따라서 이 사건 수용으로 인하여 원고가 입은 위 온천공의 이전비용 177,155,250원과 추가 온천공 설치비용 296,010,000원 상당의 손실도 보상하여야 한다.
(라) 따라서피고 중토위에 대하여는 이 사건 이의재결에서 원고의 신청을 기각한 부분 가운데 정당한 보상금과 이 사건 이의재결에서 인정한 보상금의 차액에 해당하는 부분의 취소를,피고 한국도로공사에 대하여는 그 차액의 지급을 구한다.
나.판단

(1)관계 법령

도로법 제25조 제1항은, 도로노선의 지정이 있은 때나, 도로노선의 인정 또는 변경의 공고가 있은 때에는 관리청은 지체없이 그 도로의 구역을 결정하여 건설부령으로 정하는 바에 의하여 이를 고시하고 그 도면을 일반에게 열람하게 하여야 한다고 규정하고 있고, 제49조의2 제1항은 관리청은 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 도로구역 안에 있는 토지건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지건축물 또는 물건에 관한 소유권 이외의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하고 있으며, 제2항은 제25조의 규정에 의한 도로구역의 결정 또는 변경은 토지수용법 제14조의 규정에 의한 사업인정으로 본다고 규정하고 있고, 제3항은 제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 관하여는 토지수용법을 준용한다고 규정하고 있다.
한편 토지수용법 제45조 제1항, 제46조 제1항, 제2항 제1호, 제57조의2, 구 토지수용법(1991. 12. 31. 법률 제4483호로 개정되기 전의 것) 부칙 제2항, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 공특법이라고 한다) 제4조 제2항 제1호, 제4항, 같은법시행령 제2조의10 제1항, 제2항, 같은법시행규칙 제6조 제1항, 제2항 등의 여러 규정을 종합하면, 기업자는 토지수용으로 인한 손실을 보상하여야 하고, 토지의 수용에 따른 손실보상액의 산정은 수용재결 당시의 가격을 기준으로 하며, 그 보상액을 산정함에 있어서는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 먼저 수용대상 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지를 선정하여, 그 표준지의 공시지가에다가 공시기준일로부터 수용재결시까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 변동이 없는 지역의 지가변동률 및 도매물가상승률, 기타 당해 토지의 위치형상환경이용상황 등을 참작하여 적정가격을 산정하도록 되어 있다.
(2)이 사건 각 토지의 일부를 전으로 평가하여야 한다는 주장에 대하여

을 제7호증의 1 내지 4, 을 제10호증의 1,2, 을 제11호증의 1, 2, 3의 각 기재에 변론의 전 취지를 종합하면, 원고는 이 사건 수용재결에 대하여피고 중토위에 이 사건 각 토지 중 별지 목록 기재 1 내지 6 토지는 그 상당부분이 전으로 개간되어 있으므로 이를 기준으로 보상액을 산정하여 달라고 이의신청을 하였고, 이에 따라 피고들이 위 토지들에 대한 현지조사를 실시한 결과 별지 목록 기재 1 내지 6 토지는 그 일부{별지 목록 기재 중 “임야(전)”으로 표시된 부분}가 각 전으로 개간되어 있음을 확인하였고 이에 따라 이 사건 이의재결의 기초가 된 위 각 감정평가서는 위와 같은 사정을 고려하여 비교표준지로 선정한 경북 의성군 봉양면구산리 1602전과 개별요인을 품등비교함에 있어서 위 각 토지는 이용현황이 개간한 전으로서 상태가 불량하여 비교표준지보다 55% 열세라고 각 격차율을 산출하여 이를 기초로 보상액을 산정한 사실을 각 인정할 수 있고, 반증이 없으므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(3)이 사건 각 토지를 평가함에 있어 온천개발상황을 고려하여야 한다는 주장에 대하여

(가) 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증의 1 내지 4, 갑 제4호증의 1, 2, 3, 갑 제5, 6, 7, 8호증의 각 1, 2, 을 제7, 8호증의 각 1 내지 4, 을 제12, 13, 14호증의 각 기재와 감정인박승구의 감정결과 및 이 법원의코리아감정평가법인에 대한 감정촉탁결과에 변론의 전 취지를 종합하면, 원고는 1988. 12.경부터 별지 목록 기재 1 토지(당시 위 토지는 경북 의성군 봉양면구산리 산 45와 한 필지이었으나 그 후 분할되었다)에 직경 75㎜의 온천공 1개를 시추하고 온천개발에 착수하여 그 지하에서 온천수가 용출되는 사실을 확인한 다음 1989. 7. 10.의성군수에게 온천발견신고서를 제출한 사실, 그 후 1989. 12. 14. 별지 목록 기재 1 토지가 도로구역으로 결정, 고시되어 온천개발이 불가능하게 되자 원고는 기존 온천공에서 약 200미터 떨어진구산리 산 45지상에 새로 온천공 3개를 굴착하여 검사의뢰를 요청한 사실, 이에 의성군수는 1990. 11.경 온천법상의 온천전문기관인한국동력자원연구소(그 후한국자원연구소로 명칭이 변경됨)에 온천공 조사 및 온천종합조사를 의뢰하였고, 그 결과 위 지역에서 용출되는 온천수가 온천법이 정하는 온천으로서 적합하다고 판단하고 1992. 12. 30. 원고의 온천발견신고서를 수리하였으며, 1996. 1. 20. 위 봉양면 구산리와 도원리 일대 851,010㎡를탑산온천지구로 지정고시한 사실, 원고는 1993. 10. 21. 위구산리 45및같은 리 1635지상에 목욕탕 및 숙박시설을 건축하고 1995. 11. 21. 완공한 후 영업을 하고 있는 사실, 위탑산온천지구 일대는 1997. 12. 31. 관광진흥법에 따라 관광지로 지정된 사실을 각 인정할 수 있고, 반증이 없다.
(나)위 인정사실에 의하면 이 사건 수용재결 당시 아직 이 사건 각 토지가 위치한구산리 및 도원리 일대에 대하여 온천지구로 지정되지는 아니하였지만, 이미 원고가 온천수가 용출되는 것을 발견하고 온천발견신고를 마친 상태이었으며 그 후 원고의 온천발견신고에 따라 위구산리 및 도원리 일대가 온천지구로 지정된 점, 일반적으로 온천이 개발되고 온천지구로 지정되면 당해 토지의 가격은 급격히 상승하는 것이 경험칙상 명백한 점 등을 감안하면 위와 같은 온천개발상황은 이 사건 각 토지의 적정가격을 평가함에 있어서 중요한 가격산정요인이 된다고 할 것이다.
그런데 을 제8호증의 1 내지 4의 각 기재에 의하면, 이 사건 이의재결의 기초가 된 위 각 감정평가서는 이 사건 각 토지의 보상액을 평가하면서 이 사건 각 토지의 주변지역은 온천지구 개발준비 관계로 지가가 높이 형성될 것으로 예상되나, 아직 온천법에 의한 온천지구지정이 없고 장차 개발계획이 불확실하다는 이유로 온천지구 지정으로 인한 지가형성요인을 고려하지 아니한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없는바, 그렇다면 위 각 감정평가서는 관계 법령이 규정한 가격산정요인을 제대로 참작하지 아니한 것이라 할 것이고, 따라서 이를 기초로 한 이 사건 이의재결은 위법함을 면할 수 없다고 하겠다.
(다) 이 사건 각 토지의 정당한 보상액

앞에 나온코리아감정평가법인에 대한 감정촉탁결과에 변론의 전 취지를 종합하면,코리아감정평가법인은이 사건 각 토지에 대한 위 수용재결 당시의 정당한 보상액을 감정함에 있어 관계 법규의 제 규정을 준수하여 감정평가를 하였고, 특히 기타요인을 보정하면서 장래의 동향, 온천으로의 개발가능성, 온천발견신고 후 온천지구 지정 및 온천관광지 지정시까지의 이 사건 각 토지의 지가변동률, 이 사건 각 토지에 인접한 온천지구 밖의 지가수준과 온천지구 내의 지가, 전국 온천지대의 지가 등을 감안하여 온천개발과 관련된 기타요인의 보정율을 584%로 산출하고 이에 따라 보상액을 산정한 사실, 이에 따른 이 사건 각 토지에 대한 정당한 보상액은 391,695,134원인 사실을 각 인정할 수 있으며, 이에 반하는 을 제7호증의 1 내지 4의 각 기재와 감정인김덕관의 감정결과는 각 믿지 아니하고, 달리 반증이 없다.
(4)온천공 이전비용

(가)토지수용법 제49조 제1항은 수용 또는 사용할 토지에 정착하였거나 또는 공익사업에 공용되는 기업자 소유의 토지에 정착한 타인의 입목, 건물 기타의 물건은 이전료를 보상하고 이를 이전하게 하여야 한다고 규정하고 있고,공특법 제4조 제2항 제3호,제4항,같은법시행령 제2조의10 제4항등의 규정을 종합하면, 취득할 토지에 정착물(그 부속시설이나 부대시설을 포함한다)이 있는 경우에는 그 정착물의 보상액은 이전이설 또는 이식에 필요한 비용으로 평가하되 이전함으로 인하여 종래의 목적대로 이용 또는 사용할 수 없거나 이전이 현저히 곤란할 경우 또는 이전비용이 취득가격을 초과할 때에는 이를 취득가격으로 평가하여야 한다고 되어 있으며,같은법시행규칙 제12조 제4항은 관정, 집수암거 및 이와 유사한 시설에 대한 보상평가는 원가방식에 따른다고 규정하고 있고, 위시행규칙 제2조 제5호는 원가방식이라 함은 원가법에 의하여 대상물건의 가격을 구하는 방법을 말하며,같은 조 제6호는 원가법이라 함은 가격시점에서 대상물건을 재조달하는 데 소요되는 가격에서 감가수정을 하여 대상물건에 대한 가격시점 현재의 가격을 구하는 방법을 말한다고 규정하고 있다.
(나) 한편피고 중토위는 이 사건 수용재결 당시 별지 목록 기재 1 토지상에 있던 직경 75㎜의 온천공에 대한 보상액을 32,600,000원으로 인정하였으나, 이 사건 이의재결 당시에는 그 기초가 된 각 감정평가서가 위 온천공이 이미 멸실되었다는 이유로 이에 대한 보상액을 평가하지 아니하였고 이에 따라피고 중토위는 이 부분에 대한 이의신청을 기각하였음은 앞에서 본 바와 같다.
그런데 앞에서 본 관계 법령에 의하면, 온천공 등 토지 정착물의 보상액은 이전이설에 필요한 비용으로 평가하되 이전이 현저히 곤란하거나 이전비용이 취득가격을 초과할 경우에는 취득가격으로 평가함이 원칙이고, 그 정착물을 다른 장소에 새로이 설치하는데 필요한 비용, 즉 대체시설비로 평가할 수는 없다 할 것이며, 뿐만 아니라 위 온천공에 대한 보상액이 수용재결시 인정된 보상액보다 많다는 점을 인정할 만한 증거도 없으므로(감정인박승구의 감정결과는 위 온천공에 대한 보상액을 177,155,250원으로 평가하고 있으나, 이 법원의 위박승구에 대한 사실조회결과에 의하면 위 금액은 새로이 온천공을 설치하는 데 소요되는 비용을 산정한 것이므로 이를 위 온천공에 대한 정당한 보상액으로 보기는 어렵다), 위 온천공에 대한 정당한 보상액은 32,600,000원으로 볼 수밖에 없어 결국 원고의 주장은 이유 없다.
(5)추가 온천공 설치비용

원고가 이 사건 도로구역 결정, 고시한 이후 새로 온천공 3개를 위구산리 45지상에 굴착한 사실은 앞에서 본 바와 같고, 갑 제10호증의 1, 2의 각 기재와 위박승구에 대한 사실조회결과에 의하면 내무부장관은 1990. 10. 15. 온천의 적절한 보호와 효율적인 이용개발을 도모하는 등의 목적으로 온천개발및관리개선지침을 마련하여 각 시도에 시달하였는데, 이에 따르면 온천지구지정에 있어 부존량 조사를 위한 양수시험공은 3개 이상 확보하여 조사실시하도록 되어 있는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없으나, 이 법원의 감정인박승구에 대한 사실조회결과에 변론의 전 취지를 종합하면,내무부장관은 1990. 11. 30. 위 지침 운용에 관하여 위 지침 시행 이전에 종전의 지침에 의거하여 전문검사를 의뢰하여 이미 검사를 완료하였거나 검사의뢰하는 사안에 대하여는 개선지침을 적용하지 아니하도록 지시한 사실,의성군수는 원고의 온천발견신고에 따라 1990. 11.경한국동력자원연구소에 온천전문검사를 의뢰하여 위 연구소는 같은 달 11. 8.부터 1992. 10. 15.까지 위 봉양면구산리 및 도원리 일대에 대한 온천종합조사를 시행한 사실을 각 인정할 수 있는바, 그렇다면 원고는 위 온천개발및관리개선지침의 적용을 받지 아니한다 할 것이므로 위 지침의 적용을 받는 것을 전제로 추가 온천공 설치비용의 손실보상을 구하는 원고의 주장은 이유 없다고 하겠다.
3.결론

그렇다면피고 중토위가 이 사건 이의재결에서 원고의 신청을 기각한 부분 가운데 이 사건 각 토지 및 온천공에 대한 정당한 보상금 424,295,134원(토지 391,695,134원 + 온천공 32,600,000원)과 이 사건 이의재결에서 인정한 103,240,540원의 차액인 321,054,594원에 해당하는 부분은 위법하므로 이를 취소하고, 기업자인피고 한국도로공사는 원고에게 321,054,594원 및 이에 대하여 이 사건 수용시기 다음날인 1992. 5. 1.부터 이 판결선고일인 1998. 10. 28.까지는 민법 소정의 연 5푼의, 그 다음날부터 완제일까지는 소송촉진등에관한특례법 소정의 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 금원을 지급할 의무가 있으므로, 원고의 피고들에 대한 이 사건 청구는 일부 이유 있어 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

이의재결의 기초가 된 감정평가서는 토지의 보상액을 평가하면서 토지의 주변지역은 온천지구 개발준비 관계로 지가가 높이 형성될 것으로 예상되나, 아직 온천법에 의한 온천지구지정이 없고 장차 개발계획이 불확실하다는 이유로 온천지구 지정으로 인한 지가형성요인을 고려하지 아니한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없으므로, 감정평가서는 관계 법령이 규정한 가격산정요인을 제대로 참작하지 않은 것이고, 따라서 이를 기초로 한 이의재결은 부당하다.