감면유예기간 내에 터파기 작업으로 공사 착수행위 후에 내부사정으로 공사를 중단한 채 감면유예기간이 경과한 경우 재산세 과세기준일 당시 해당 토지를 산업용 건축물 등의 용도로 직접 사용하는지는 여부 (일반행정, 대법원)
공포일: 2018.05.15 / 시행일:

【원심판결】 부산고등법원 2018. 1. 12. 선고 2017누21470 판결
【심급】
3심
【세목】
재산세
【주문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고가 부담한다.
【이유】

이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나, 상고인의 상고이유에 관한 주장은상고심절차에 관한 특례법 제4조에 해당하여 이유 없으므로, 위 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
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【하급심-부산고등법원 2018. 1. 12. 선고 2017누21470 판결】

【주문】 처분청승소

1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【이유】

1. 기초사실

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결 이유 중 "1. 기초사실" 부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조제2항,민사소송법 제420조본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
2. 이 사건 처분의 적법성

가. 원고의 주장

원고는 2013. 6. 14. 공장신축공사에 착공하여 기초 터파기공사를 완료하는 등 과세기준일 당시 이 사건 토지를 산업용 건축물 등의 용도로 직접 사용하고 있었다. 위 환지처분의 절차나 효력에 문제가 있어 원고는 2013. 6. 14.에서야 위 공사에 착수하였는바, 원고가 위 토지를 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 데에 정당한 사유도 존재하므로, 원고에게 구「지방세특례제한법」제78조제4항 단서가 정한 면제된 재산세의 추징사유가 존재한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 위법하다.
나. 판단

구「지방세특례제한법」제78조제4항은 "「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 지정된 산업단지와 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따른 유치지역 및 「산업기술단지 지원에 관한 특례법」에 따라 조성된 산업기술단지에서 산업용 건축물등을 신축하거나 증축하려는 자(공장용 부동산을 중소기업자에게 임대하려는 자를 포함한다)가 취득하는 부동산에 대하여는 2012년 12월 31일까지 취득세를 면제하고, 그 부동산에 대한 해당 납세의무가 최초로 성립하는 날부터 5년간 재산세의 100분의 50을 경감(수도권 외의 지역에 있는 산업단지의 경우에는 면제)한다. 다만, 그 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업용 건축물등의 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우 또는 그 사용일부터 2년 이상 산업용 건축물등의 용도로 직접 사용하지 아니하고 매각(해당 산업단지관리기관 또는 산업기술단지관리기관이 환매하는 경우는 제외한다)·증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우에 해당 부분에 대하여는 감면된 취득세 및 재산세를 추징한다"고 규정하고 있으며, 구 지방세특례제한법 시행령(2014. 3. 14. 대통령령 제25253호로 개정되기 전의 것) 제45조는 "법 또는 다른 법령에서의 토지에 대한 재산세의 감면규정을 적용할 때 직접 사용의 범위에는 해당 감면대상 업무에 사용할 건축물을 건축 중인 경우를 포함한다"고 규정하고 있다.
위 각 규정의 문언, 입법취지 등을 종합하여 보면, 구「지방세특례제한법」제78조제4항 단서 규정의 ‘3년’이라는 기간은 일종의 유예기간으로서 위 유예기간 안에 감면대상 업무에 사용할 건축물을 건축 중인 경우에는 그 토지를 직접 사용하고 있는 것으로 인정하여야 할 것이다. 다만 이때 건축물을 건축 중이라 함은 건물의 신축에 필수적인 작업을 하여 신축공사를 실질적으로 실행한 것으로 볼 수 있는 경우여야 하며 건축공사가 일시 중단되는 경우에는 상당한 시일 내에 후속공사가 진행되어 위 유예기간 내에 해당 토지를 직접 사용한 경우와 같이 볼 수 있는 정도에 이르러야 할 것이다. 그렇지 않고 유예기간 내에 일부 공사 착수행위만을 하고 그 이후 장기간 후속 공사가 지연 내지 중단된 경우까지 해당 감면대상 업무에 사용할 건축물을 건축 중인 경우로 보아 직접 사용에 포함시킨다면 일정한 기간 내에 산업기술단지에 산업용 건축물 등을 신축하여 관련 산업단지를 조성하고 관련 산업을 활성화하고자 지방세감면 등의 특례를 부여하는 관련법령의 취지와 목적에 반하는 결과가 발생하게 된다.
이 사건의 경우 갑 제15 내지 24, 31 내지 34, 40 내지 42호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 제1심 법원의 박○준, 이○우에 대한 각 사실조회 결과, 당심 증인 박○준의 일부 증언에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정, 즉 원고가 2013. 3. 7. 피고로부터 이 사건 토지에 공장 2동(A동, C동) 및 경비실 2동(총 건축면적 8,596.54㎡)을 신축하기 위하여 건축허가를 받았고, 2013. 3. 20. 서광개발 주식회사(이하 ‘서광개발’이라 한다)와 사이에 위 공장건축공사에 관하여 공사대금 36억 원(부가가치세 별도), 준공예정일 2013. 10. 29.로 정하여 공사도급계약을 체결하였으며, 2013. 5. 22. 위 건축허가에 따른 착공신고서를 제출한 사실, 서광개발이 작성한 공사일보와 박○준이 작성한 공사감리일보 및 회의록에 위 공장건축을 위해 2013. 6. 15.부터 가설 울타리 설치 작업, 표토 및 잡초 제거작업 등을 하였고, 2013. 7. 18. 평판재하 시험을 3개소에서 실시하여 공장의 하중 등을 지지할만한 지내력이 확보되었다는 결론을 내린 것으로 기재되어 있는 점, 원고가 터파기공사 사진(갑 제18호증의1~17)을 제출한 점, 이후 상당 기간 공사가 중단되었다가 다시 공사를 하면서 시공사측과 서광개발이 이미 수행한 터파기공사 및 토사 운반공사에 대해 준공정산 시 실수량을 반영하여 가감하기로 합의한 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 원고가 2014. 1. 27. 당시 이 사건 토지 중 공장부지에 해당하는 부분에 어느 정도 터파기 공사를 한 것으로 보인다.
그러나 한편 피고측 담당공무원의 2014. 6. 12.자 이 사건 토지에 관한 현장조사 결과보고서(을 제1호증), 피고가 제출한 이 사건 토지의 사진(을 제2, 6호증)의 각 기재 및 영상에 의하면, 사진이 촬영된 당시 이 사건 토지에서 원고가 주장하는 터파기의 흔적을 쉽게 찾기 어려운 반면 곳곳에 잡풀과 잡목이 우거져 있는 사실을 인정할 수 있고, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 원고가 A동 공장의 임차인인 에스피엑스플로우테크놀로지 주식회사의 설계변경 요구 등으로 인해 2013. 7. 21.부터 이 사건 처분 시(2014. 12. 8.)까지 상당한 기간 공사를 중단하였던 사실, 원고가 2014. 12. 11.에야 A동 공장을 A-1동 공장 및 A-2동 공장으로 바꾸는 설계변경 및 건축허가변경을 마쳤고, 2016. 1. 12. 위 임차인이 지정한 공사업자인 강명종합건설 주식회사와 사이에 위 공장신축공사에 관하여 다시 공사도급계약을 체결하고, 공사를 진행하여 2016년 8월경 공장에 대한 사용승인을 받은 사실을 인정할 수 있다.
위와 같이 원고가 2013. 7. 21.까지 어느 정도 터파기 작업을 하였을 뿐 그 이후 예정된 공사가 전혀 이뤄지지 않은 채 약 1년 5개월가량 공사가 중단되어 있었는바, 원고가 2013. 7. 21.까지 어느 정도 터파기 작업을 한 것을 공사 착수행위로 보더라도 위와 같이 장기간 후속 공사가 이뤄지지 않고 공사를 중단한 채 이 사건 토지 취득일로부터 3년 이내에 해당하는 2014. 1. 26.을 경과한 이상 원고가 유예기간 내에 이 사건 토지상에 공장건축물을 건축 중에 있었다고 보기 어렵고, 따라서 원고가 과세기준일 당시 이 사건 토지를 산업용 건축물 등의 용도로 직접 사용하고 있었다고 볼 수 없다.
원고는 과세기준일 당시 이 사건 토지를 산업용 건축물 등의 용도로 직접 사용하고 있었다고 볼 수 없다고 하더라도, 이는 이 사건 환지처분 이후 청산금 지급과정에서 비로소 원고의 소유가 아닌 이 사건 토지가 원고 소유로 기재되어 환지처분 대상에 포함된 사실이 밝혀졌고, 이 사건 토지를 제외하고 다시 환지처분을 요청하였다가 피고 담당공무원의 제안에 따라 관련 소송 및 추가 토지매매계약을 거쳐 사후적으로 2012. 2. 17. 이 사건 토지의 소유권을 완전하게 취득하게 되면서 1년 이상의 기간이 소요되었기 때문이므로, 유예기간 내에 위 토지를 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 데에 정당한 사유가 있다고 주장한다.
그러나 원고가 유예기간 내에 이 사건 토지 위에 공장신축공사에 착수한 사실은 앞서 본 바와 같고, 이후 공사가 지연 내지 중단된 것은 앞서 본 바와 같이 원고 측 임차인의 설계변경 요구 등 원고의 내부 사정에 의한 것이므로, 원고가 유예기간 내에 위 토지를 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 데에 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 처분의 위법성에 관한 원고의 주장은 모두 이유 없다.
3. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인데, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하다. 그러므로 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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【하급심-부산지방법원 2017. 4. 13. 선고 2016구합20020 판결】

【주문】 처분청패소

1. 피고가 2014. 12. 8. 원고에 대하여 한 2011 사업연도 재산세 62,479,620원, 지방교육세 12,495,920원, 2012 사업연도 재산세 77,521,010원, 지방교육세 15,504,200원, 2013 사업연도 재산세 77,521,010원, 지방교육세 15,504,200원의 부과처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【이유】

1. 기초사실

가. 부산광역시장은 2005. 11. 16. 부산 기장군 장안읍 반룡리 일원을 장안일반산업단지로 지정하고 그 개발계획의 승인을 하면서 피고와 부산도시공사를 사업시행자로 지정하였다.
나. 원고는 2006. 2. 28. 장안일반산업단지 내 원고 소유 토지인 부산 ○○○ 외 40필지 429,325㎡에 대한 환지신청을 하였다. 부산광역시장은 2008. 10. 31. 위 ○○○ 임야 496㎡를 위 산업단지에 편입시키는 내용이 포함된 장안일반산업단지 지정(개발계획)변경 및 실시계획변경 승인을 하였고, 2010. 10. 6. 위 ○○○ 임야 소유자를 ○○기업 주식회사에서 원고로 변경하는 내용이 포함된 장안일반산업단지 산업단지계획(변경) 승인을 하였다. 피고는 2011. 1. 21. 원고에게 위 ○○○ 임야를 포함한 53필지 432,605㎡를 부산 ○○○ 공장용지 66,116㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)로 환지하고 환지처분 청산금을 969,409,504원으로 결정하는 내용의 환지처분계획을 통보하였으며, 2011. 1. 26. 위 계획에 따라 장안일반산업단지 개발사업 환지토지 처분을 공고하였다.
다. 원고는 위 환지처분으로 이 사건 토지를 취득하였고, 구 지방세특례제한법(2011. 12. 31. 법률 제11138호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제78조 제4항에 따라 2011년부터 2013년까지의 재산세와 지방교육세를 면제받았다.
라. 피고는 2014. 12. 8. 원고가 이 사건 토지를 그 취득일로부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업용 건축물 등의 용도로 직접 사용하지 않았다는 이유를 들어 구「지방세특례제한법」제78조제4항 단서에 따라 원고가 이미 면제받은 2011 사업연도 재산세 62,479,620원, 지방교육세 12,495,920원, 2012 사업연도 재산세 77,521,010원, 지방교육세 15,504,200원, 2013 사업연도 재산세 77,521,010원, 지방교육세 15,504,200원을 각 부과·고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
마. 원고는 2015. 3. 6. 지방세 이의신청을 하였으나 피고는 2015. 4. 28. 이를 기각하였고, 2015. 7. 27. 지방세 심사청구를 하였으나 부산광역시장은 2015. 10. 6. 이를 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법성

가. 원고의 주장

원고는 2013. 6. 14. 공장신축공사에 착공하여 기초 터파기공사를 완료하는 등 과세기준일 당시 이 사건 토지를 산업용 건축물 등의 용도로 직접 사용하고 있었다. 위 환지처분의 절차나 효력에 문제가 있어 원고는 2013. 6. 14.에서야 위 공사에 착수하였는바, 원고가 위 토지를 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 데에 정당한 사유도 존재하므로, 원고에게 구「지방세특례제한법」제78조제4항 단서가 정한 면제된 재산세의 추징사유가 존재한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 위법하다.
나. 판단

1) 구「지방세특례제한법」제78조제4항은 "「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 지정된 산업단지와 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따른 유치지역 및 「산업기술단지 지원에 관한 특례법」에 따라 조성된 산업기술단지에서 산업용 건축물등을 신축하거나 증축하려는 자(공장용 부동산을 중소기업자에게 임대하려는 자를 포함한다)가 취득하는 부동산에 대하여는 2012년 12월 31일까지 취득세를 면제하고, 그 부동산에 대한 해당 납세의무가 최초로 성립하는 날부터 5년간 재산세의 100분의 50을 경감(수도권 외의 지역에 있는 산업단지의 경우에는 면제)한다. 다만, 그 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 산업용 건축물등의 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우 또는 그 사용일부터 2년 이상 산업용 건축물등의 용도로 직접 사용하지 아니하고 매각(해당 산업단지관리기관 또는 산업기술단지관리기관이 환매하는 경우는 제외한다)·증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우에 해당 부분에 대하여는 감면된 취득세 및 재산세를 추징한다"고 규정하고 있으며, 구 지방세특례제한법 시행령(2014. 3. 14. 대통령령 제25253호로 개정되기 전의 것) 제45조는 "법 또는 다른 법령에서의 토지에 대한 재산세의 감면규정을 적용할 때 직접 사용의 범위에는 해당 감면대상 업무에 사용할 건축물을 건축 중인 경우를 포함한다"고 규정하고 있다.
위 각 규정의 문언에 의하면, 구「지방세특례제한법」제78조제4항 단서 규정의 ‘3년’이라는 기간은 일종의 유예기간으로서 위 기간 동안 그 취득 토지를 직접 사용하지 않은 경우라 하여도 위 유예기간이 경과하기 전까지는 추징사유가 발생한 것으로 볼 수 없고, ‘토지에 대한 재산세의 감면규정을 적용’함에 있어 직접 사용의 범위에 해당 감면대상 업무에 사용할 건축물을 건축 중인 경우를 포함하고 있으므로, 위 유예기간 안에 감면대상 업무에 사용할 건축물을 건축 중인 경우에는 그 토지를 직접 사용하고 있는 것으로 인정하여야 한다.
또한 건물의 신축 공사에 착수하였다고 보려면 특별한 사정이 없는 한 신축하려는 건물에 관한 굴착이나 축조 등의 공사를 개시하여야 하므로, 기존 건물이나 시설 등의 철거, 벌목이나 수목 식재, 신축 건물의 부지 조성, 울타리 가설이나 진입로 개설 등 건물 신축의 준비행위에 해당하는 작업이나 공사를 개시한 것만으로는 공사 착수가 있었다고 할 수 없다(대법원 2015. 2. 12. 선고 2013두10533 판결 등 참조).
2) 이 사건 토지 취득일로부터 3년 이내인 2014. 1. 26. 당시 원고가 이 사건 토지에 공장을 ‘건축 중’이라면 이 사건 토지를 직접 사용한 것으로 볼 수 있어 이 사건 토지는 구「지방세특례제한법」제78조제4항의 재산세 감면 대상에 해당한다. 따라서 원고의 주장과 같이 원고가 건축허가를 받은 뒤 이 사건 토지에서 공장부지의 지반정리, 기초 터파기를 시행한 사실이 있는지, 만일 위와 같은 사실이 인정된다면 이를 과연 공장을 ‘건축 중’인 경우에 해당한다고 평가할 수 있는 것인지 즉 원고가 이 사건 토지에서 공장건축공사에 ‘착수’한 것으로 볼 수 있는지 여부가 문제된다.
피고측 담당공무원의 2014. 6. 12.자 이 사건 토지에 관한 현장조사 결과보고서(을 제1호증), 피고가 제출한 이 사건 토지의 사진(을 제2, 6호증)의 각 기재 및 영상에 의하면, 사진이 촬영된 당시 이 사건 토지에서 원고가 주장하는 터파기의 흔적을 쉽게 찾기 어려운 반면 곳곳에 잡풀과 잡목이 우거져 있는 사실은 인정할 수 있다.
그러나 갑 제15~24호증, 갑 제31~34호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 이 법원의 박○준, 이○우에 대한 각 사실조회 결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 2014. 1. 26. 당시 원고가 이 사건 토지에서 공장부지 지반정리, 기초 터파기 공사까지는 진행한 사실을 인정할 수 있으므로, 공장건축공사에 ’착수’하였다고 봄이 상당하다.
가) 원고는 2013. 3. 7. 피고로부터 이 사건 토지에 공장 2동(A동, C동) 및 경비실 2동(총 건축면적 8,596.54㎡)을 신축하기 위하여 건축허가를 받았고, 2013. 3. 20. 서광개발 주식회사(이하 ‘서광개발’이라 한다)와 사이에 위 공장건축공사에 관하여 공사대금 36억 원(부가가치세 별도), 준공예정일 2013. 10. 29.로 정하여 공사도급계약을 체결하였고, 2013. 5. 22. 위 건축허가에 따른 착공신고서를 제출하였다.
나) 원고는 2014. 1. 27. 당시 위 공장건축을 위한 기초터파기 공사를 완료한 상태였다고 주장하고 있고, 이 법원의 서광개발의 당시 대표이사인 이○우, 위 공사의 감리자인 박○준의 사실조회 결과 역시 원고의 위 주장에 부합한다.
다) 서광개발이 작성한 공사일보와 박○준이 작성한 공사감리일보 및 회의록에는 위 공장건축을 위해 2013. 6. 15.부터 가설 울타리 설치 작업, 표토 및 잡초 제거작업 등을 하였고, 2013. 7. 18. 평판재하 시험을 3개소에서 실시하여 공장의 하중 등을 지지할만한 지내력이 확보되었다는 결론을 내린 것으로 기재되어 있다. 또한 원고가 제출한 터파기공사 사진(갑 제18호증의1~17)의 각 영상에 의하면, 이 사건 토지 중 공장부지에 해당하는 부분에 지반정리가 되어 있고 공장부지 주위를 깊지는 않지만 어느 정도 터파기를 한 것으로 보인다(원고가 건축하려는 공장은 기본적으로 철골구조에다 판넬 지붕 또는 기타 지붕의 형식으로 기초공사로서 공장 부지를 깊게 굴착하는 공사는 아니다).
3) 원고는 이 사건 토지에서 공장건축을 위한 공사에 착수하였으나, 앞서 든 각 증거들에 의하면, 원고가 2013. 7. 21.부터 이 사건 처분 시까지 상당기간 위 공사를 중단하였던 것도 사실인바, 과연 이처럼 공사중단이 계속되고 있는 것에 대하여 이 사건 처분 당시를 기준으로 볼 때 여전히 ‘공사 중’으로 볼 수 있는 것인지가 문제된다. 원고가 제출한 증거들에 의하면, A동 공장의 임차인인 에스피엑스플로우테크놀로지 주식회사의 설계변경 요구 등으로 인해 2013. 7. 21.부터 위 공장건축공사가 중단된 사실, 원고는 2014. 12. 11. A동 공장을 A-1동 공장 및 A-2동 공장으로 바꾸는 설계변경 및 건축허가변경을 마친 다음 2016. 1. 12. 위 임차인이 지정한 공사업자인 강명종합건설 주식회사와 사이에 위 공장신축공사에 관하여 공사도급계약을 체결하였고, 서광개발이 이미 수행한 터파기공사 및 토사 운반공사에 대해 준공정산 시 실수량을 반영하여 가감하기로 합의한 사실, 이후 원고는 위 공장건축공사를 완료하여 2016. 8.경 공장에 대한 사용승인을 받은 사실을 알 수 있고, 이런 사실관계에 비추어 볼 때, 비록 공사가 중단된 채 이 사건 처분에 이르게 되었지만, 그러한 사정만으로 원고가 이 사건 토지에서 공장건축을 포기하였다고 단정할 것은 아니다.
4) 따라서 원고는 이 사건 토지 취득일로부터 3년 이내에 이 사건 토지에 공장을 건축하고 있었으므로, 토지에 대한 재산세의 감면규정을 적용함에 있어 산업용 건축물 등의 용도로 ‘직접 사용’한 경우에 해당하는바, 이와 다른 전제에서 위 재산세 감면대상으로 보지 않고 원고에게 재산세 및 지방교육세를 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

건물의 신축 공사에 착수하였다고 보려면 특별한 사정이 없는 한 신축하려는 건물에 관한 굴착이나 축조 등의 공사를 개시하여야 하므로, 기존 건물이나 시설 등의 철거, 벌목이나 수목 식재, 신축 건물의 부지 조성, 울타리 가설이나 진입로 개설 등 건물 신축의 준비행위에 해당하는 작업이나 공사를 개시한 것만으로는 공사 착수가 있었다고 할 수 없다.