요양불승인처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2021누34512,2심
【주문】1. 피고가 2018.？10.？24.？원고에게 한 요양불승인처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】주문과 같다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 원고는 2018. 4. 12. 서울 중랑구 상세주소생략 소재 단독주택 내부 리모델링 공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다) 현장에서 일용직으로 근무하다가, 15:00경 사다리에서 낙상하는 사고(이하 ‘이 사건 재해’라 한다)를 당하여, ○○대학교병원에서 ‘좌측요골 원위부 관절내 분쇄골절, 좌측 척골 경상돌기 골절, 좌측 손목 터널증후군’(이하‘이 사건 상병’이라 한다) 진단을 받았다.
나. 원고는 2018. 8. 1. 피고에게 이 사건 상병에 관하여 요양급여를 신청하였으나,피고는 2018.？10.？24. “재해 경위와 이 사건 상병 사이의 인과관계는 일부 인정되나,이 사건 공사 현장은 총공사금액 1,731만 원으로 관련법령에 의거 건설업자가 아닌 자가 시공한 총공사금액 2천만 원 미만에 해당하는 공사로 산업재해보상보험 적용제외사업에 해당되며, 사업주가 이 사건 재해 이전에 산업재해보상보험에 임의가입한 사실도 없음이 확인된다”는 이유로 요양불승인처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였
다.
다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 심사청구를 하였으나 2019. 2. 26. 심사청구가기각되었고, 2019. 4. 29. 산업재해보상보험재심사위원회에 재심사청구를 하였으나
2019. 7. 24.재심 사청구도 기각되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8, 13, 14호증, 을 제3 내지 5호증의 각 기재,
변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자들의 주장
1) 원고
① 이 사건 처분의 근거법령인 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다) 제6조, 구 산재보험법 시행령(2017. 12. 26. 대통령령 제28506호로 개정되기 전의것, 이하 같다) 제2조 제1항 제3호 가목에서는 ‘총공사금액’을 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(이하 ‘고용산재보험료징수법’이라 한다) 시행령 제2조 제1항 제2호에 따라 산정하도록 규정하고 있고, 이러한 방식으로 산정하면 이사건 공사의 경우 총공사금액이 2천만 원을 초과함에도, 건축주 겸 시공자인 ○○○가 제출한 영수증 등을 근거로 삼아 총공사금액을 산정한 이 사건 처분은 위법하다.
② 이 사건 공사에 실제로 투입된 비용을 총공사금액으로 보더라도, ○○○가 3천만 원 이상 대출을 받아 이 사건 공사를 하는 등 총공사금액이 2천만 원을 초과하는 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 처분은 사실을 오인하여 위법하다.③ 2017. 12. 26. 대통령령 제28506호로 개정되어 2018. 7. 1. 이후 착공하는공사부터 적용되는 산재보험법 시행령(이하 ‘개정 산재보험법 시행령’이라 한다)은 제2조 제1항 제3호를 삭제하여 건설업자가 아닌 자가 시공하는 총공사금액 2천만 원 미만인 공사의 경우에도 산재보험법의 적용을 받게 되었음에도, 원고는 개정 산재보험법시행령이 시행되기 직전에 이 사건 재해를 당하였는바, 이러한 사정을 감안하지 아니한 이 사건 처분은 위법하다.
2) 피고
① 이 사건 공사는 개정 산재보험법 시행령의 시행일 이전에 착공되었으므로구 산재보험법 시행령을 적용할 수밖에 없고, 건축허가를 받거나 신고를 하지 아니한공사이므로 고용산재보험료징수법 시행령의 위임을 받은 ‘건설업자가 아닌 자가 시공하는 건설공사의 총공사금액 산정방법에 관한 규정’(고용노동부 고시 제2016-75호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에서 정한 ‘건축허가(신고)서에 기록된 연면적’을 확인할 수없어서, 관련자들의 진술, 공사내역서, 영수증, 수기 도면 등을 확보하여 실제 총공사금액을 조사한 결과 총공사금액이 2천만 원 미만인 공사(이하 ‘총공사금액 요건’이라 한
다)로 판단하여 이 사건 처분을 하였는바, 이는 관련 규정에 따른 것으로서 적법하다.
② 만약 그렇지 않다 하더라도, 구 산재보험법 시행령 제2조 제1항 제3호 나목에서 규정한 건설업자가 아닌 자가 시공하는 연면적이 100㎡ 이하인 건축물의 건축또는 연면적이 200㎡ 이하인 건축물의 대수선에 관한 공사(이하 ‘연면적 요건’이라 한
다)의 경우에도 산재보험법이 적용되지 아니하는데, 이 사건 공사는 위 연면적 요건에부합하는 공사임이 명백하므로, 이 사건 처분은 적법하다.
나. 판단
1) 연면적 요건 해당 여부 - 처분사유의 추가 허용 여부
가) 피고는, 피고가 연면적 요건에 관한 조사·확인을 마치고 이 사건 처분을하였으므로, 연면적 요건에 의하더라도 이 사건 공사가 산재보험법 적용대상에 해당하지 않는다는 사유 또한 이 사건 처분사유에 당연히 포함된다고 주장하나, 갑 제6, 13,14호증의 각 기재에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉, 이 사건 처분서(갑 제6호증)를 아무리 살펴보아도 공사 연면적에 관한 기재를 찾아볼 수 없는 점, 산업재해보상보험심사위원회의 심사 및 산업재해보상보험재심사위원회의 재심사 과정에서도 연면적 요건이 쟁점으로 다루어지지 않았던 점 등에 비추어 보면, 연면적 요건에 해당한다는 사유가 이 사건 처분사유에 포함되었다고 볼 수 없다.
나) 나아가 피고가 이 사건 소에 이르러 연면적 요건을 처분사유로 추가하는것이 허용되는지에 관하여 살펴본다.행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되며 이와 같이 기본적 사실관계와동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있고, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없다(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 등 참조).이 사건의 경우, 피고가 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 ‘총공사금액 2천만 원 미만인 공사’라는 사유와 ‘연면적이 100㎡ 이하인 건축물의 건축 또는 연면적이 200㎡ 이하인 건축물의 대수선에 관한 공사’라는 사유는 그 기본적 사실관계가 동일하지 아니함이 명백하므로, 이러한 처분사유의 추가는 허용되지 아니한다.
2) 총공사금액 요건 해당 여부
가) 관련 법리산재보험법 제6조 단서, 구 산재보험법 시행령 제2조 제1항 제3호 가목은 건설산업기본법에 의한 건설업자 등이 아닌 자가 시공하는 공사 중 고용산재보험료징수법 시행령 제2조 제1항 제2호에 따른 총공사금액이 2천만 원 미만인 공사에 대하여는 산재보험법을 적용하지 아니하는 것으로 규정하고 있고, 고용산재보험료징수법시행령 제2조 제1항 제2호 단서는 “건설산업기본법 제41조에 따라 건축물 시공자의 제한을 받지 않는 건설공사 중 같은 법 제2조 제7호에 따른 건설사업자가 아닌 자가 시공하는 건설공사는 고용노동부장관이 정하여 고시하는 방법에 따라 산정한 금액을 총공사금액으로 한다.”고 규정하고 있다. 이에 따라 이 사건 고시 제5조는 건설공사에 적용되는 용도별·구조별 표준단가를 정하고 있고, 제6조 제1항은 건설공사의 총공사금액은 표준단가에 건축법 시행규칙 제8조 및 제12조에 따른 건축허가(신고)서에 기록된연면적의 합계를 곱하여 산정하도록 규정하고 있다.이 사건 고시가 건축물 시공자의 제한을 받지 않는 건설공사 중 건설사업자가 아닌 자가 시공하는 건설공사의 경우 표준단가에 건축허가(신고)서에 기록된연면적을 곱하여 총공사금액을 산정하도록 규정한 이유는, 이러한 유형의 건설공사에서 총공사금액에 관한 객관적 자료를 확보하기 어려우므로, 객관적인 기준을 마련함으로써 적정한 총공사금액을 산정하기 위한 것으로 보인다. 또한 산재보험법은 원칙적으로 근로자를 사용하는 모든 사업장에 산재보험법을 적용하도록 하면서, 총공사금액이2천만 원 미만인 공사 등 그 시행령에서 제한적으로 열거하는 예외적인 경우에만 그적용을 제외하도록 규정하고 있는바, 특히 총공사금액이 자의적 기준에 따라 과소하게산정된다면 예외적으로 산재보험법이 적용되지 않는 대상이 지나치게 확대되는 결과를가져오므로, 위와 같은 산재보험법의 취지에 어긋나게 된다.
나) 이 사건에 대한 판단위 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 갑 제8, 10호증, 을 제2호증의 각기재, 이 법원의 중랑구청장에 대한 2020. 4. 24.자 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 공사의 건축주 겸 시공자인 ○○○는 건설업면허가 없고 사업자등록도 하지 아니하였으며 건축허가를 받거나 신고를 하지 아니한 사실, 이 사건 공사는 건설산업기본법 제41조에 따라 건축물 시공자의 제한을 받지 않는 건설공사에 해당하는 사실을 각 인정할 수 있는바, 비록 이 사건 공사의 경우 건축허가를 받거나 신고를 하지 아니한 탓에 이 사건 고시에서 규정한 ‘건축허가(신고)서에 기록된 연면적’을확인하는 것은 불가능하지만, 피고로서는 객관성을 확보할 수 있는 적절한 방법으로건설공사가 이루어진 실제 연면적을 확인한 후, 이 사건 고시에서 정한 바와 같이 표준단가에 공사 연면적을 곱하는 방식으로 총공사금액을 산정함이 타당하다. 이와 달리건축허가를 받거나 신고를 하지 아니한 공사라는 사정을 들어 건설공사의 연면적을 조사하여 보지 아니한 채 시공자가 제출한 자료만을 근거로 삼아 총공사금액을 산정한다면, 객관적 자료의 부족으로 총공사금액이 과소하게 산정될 우려가 있고, 그러한 경우건축허가 또는 신고절차를 미이행한 시공자가 오히려 산재보험법의 적용에서 쉽게 벗어나게 되는 한편 근로자로서는 자신이 책임질 수 없는 사유로 산재보험법의 보호를받지 못하게 되는 불합리한 결과를 초래하게 된다.따라서 이 사건 고시에 따라 총공사금액을 산정하지 아니하고 관련자들의 진술, 공사내역서, 거래명세표 등 제출받은 자료를 근거로 총공사금액을 산정한 후이 사건 공사가 총공사금액 2천만 원 미만인 공사에 해당하여 산재보험법 적용제외대상이라는 사유로 원고의 요양급여신청을 받아들이지 아니한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
4. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 판사1