손실보상금 (일반행정, 대법원)
공포일: 2016.08.24 / 시행일:

【원고, 피상고인】 
【피고, 상고인】 경기도 (소송대리인 법무법인 효원 담당변호사 최중현 외 6인)
【원심판결】 서울고법 2014. 11. 25. 선고 2014누54754 판결
【주 문】
 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.

【이 유】 상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
 1. 채권의 준점유자에 대한 변제 주장에 대하여
 가. 법률 제3782호 하천법 중 개정법률(이하 ‘개정 하천법’이라고 한다)은 그 부칙 제2조 제1항에서 개정 하천법의 시행일인 1984. 12. 31. 전에 유수지에 해당되어 하천구역으로 된 토지 및 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전부 개정된 것)의 시행으로 국유로 된 제외지 안의 토지에 대하여는 관리청이 그 손실을 보상하도록 규정하였고, 하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법 제2조는 ‘다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 중 하천구역편입토지 보상에 관한 특별조치법 제3조에 따른 소멸시효의 만료로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 때에는 특별시장·광역시장 또는 도지사가 그 손실을 보상하여야 한다.’고 정하면서, 제2호에서 ‘법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일부터 법률 제3782호 하천법중개정법률의 시행일 전에 토지가 법률 제3782호 하천법중개정법률 제2조 제1항 제2호 (가)목에 해당되어 하천구역으로 된 경우’를 정하고 있다. 위 각 규정에 의한 손실보상청구권은 종전의 하천법 규정 자체에 의하여 하천구역으로 편입되어 국유로 되었으나 그에 대한 보상규정이 없거나 보상청구권이 시효로 소멸되어 보상을 받지 못한 토지에 대하여, 국가가 반성적 고려와 국민의 권리구제 차원에서 그 손실을 보상하기 위하여 규정한 것으로서, 그 법적 성질은 하천법이 원래부터 규정하고 있던 하천구역에의 편입에 의한 손실보상청구권과 다를 바가 없는 공법상의 권리이다(대법원 2006. 5. 18. 선고 2004다6207 전원합의체 판결 참조).
구 하천법(1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정되기 전의 것) 제3조에 의하면, 하천구역에 편입된 토지는 국가의 소유가 되고, 국가는 그 토지 소유자에 대하여 손실보상의무가 있다. 헌법 제23조가 천명하고 있는 정당보상의 원칙과 앞서 본 손실보상청구권의 법적 성격 등에 비추어 보면, 국가가 원인무효의 소유권보존등기 또는 소유권이전등기의 등기명의인으로 기재되어 있는 자 등 진정한 소유자가 아닌 자를 하천 편입 당시의 소유자로 보아 그 등기명의인에게 손실보상금을 지급하였다면, 설령 그 과정에서 국가가 그 등기명의인을 하천 편입 당시 소유자라고 믿은 데에 과실이 없다고 하더라도, 국가가 민법 제470조에 따라 진정한 소유자에 대한 손실보상금 지급의무를 면한다고 볼 수 없다. 그러나 이와 달리 국가가 하천 편입 당시의 진정한 소유자가 당해 토지에 대한 손실보상금청구권자임을 전제로 보상절차를 진행하였으나, 진정한 소유자 또는 진정한 소유자로부터 손실보상금청구권을 승계한 것과 같은 외관을 가진 자 등과 같이 하천 편입 당시의 진정한 소유자가 손실보상대상자임을 전제로 하여 그 손실보상금청구권이 자신에게 귀속되는 것과 같은 외관을 가진 자에게 손실보상금을 지급한 경우에는, 이로 인한 법률관계를 일반 민사상 채권을 사실상 행사하는 자에 대하여 변제한 경우와 달리 볼 이유가 없으므로, 국가의 그와 같은 손실보상금 지급에 과실이 없다면 국가는 민법 제470조에 따라 그 채무를 면한다고 볼 수 있다.
 나. 원심은 증거에 의하여, 이 사건 각 토지가 1983년 이전에 유수지에 해당하게 되어 법률 제2292호 하천법 개정 법률에 따라 하천구역으로 편입되어 국유로 된 사실, 하천구역 편입 당시 이 사건 각 토지에 대하여는 소외 1 명의의 소유권보존등기가 마쳐져 있었고, 그 후 위 소유권보존등기에 기초하여 소유권이전등기가 마쳐진 사실, 피고는 등기부에 기재된 소유권이전등기의 명의인을 보상대상자로 보고 1989. 5. 9.경 이 사건 2, 3 토지에 대하여 소외 2에게, 1990. 5. 9.경 이 사건 1, 4 토지에 대하여 소외 3에게 각 보상금을 지급하였는데, 당시 「법률 제3782호 하천법 중 개정법률 부칙 제2조의 규정에 의한 하천편입토지의 보상에 관한 규정」(2000. 3. 28. 「법률 제3782호 하천법 중 개정법률 부칙 제2조의 규정에 의한 보상청구권의 소멸시효가 만료된 하천구역편입토지보상에 관한 특별조치법 시행령 부칙 제2조로 폐지, 이하 ‘보상규정’이라고 한다)상의 절차를 준수하지 아니하고 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법」의 협의취득절차에 따라 보상금을 지급한 사실을 인정한 다음, 피고의 손실보상금 지급에 관하여 민법 제470조가 적용됨을 전제로 하여, 피고가 보상규정에 정해진 절차를 따르지 않고 보상금을 지급한 이상 그 보상금 지급에 관하여 선의·무과실이라고 볼 수 없다는 이유를 들어, 피고가 원인무효 등기의 명의인에게 손실보상금을 지급하였다고 하더라도 이로써 하천구역 편입 당시 이 사건 각 토지의 진정한 소유자를 승계한 원고들에 대한 손실보상금 지급의무를 면한다고 볼 수 없다는 취지로 판단하였다.
 다. 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심이 피고의 손실보상금 지급에 관하여 민법 제470조가 적용됨을 전제로 피고의 선의·무과실 여부에 대한 판단에 나아간 것은 적절하지 아니하나, 피고의 손실보상금 채권의 준점유자에 대한 변제 주장을 배척한 결론은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 피고의 주장에 관한 판단을 누락하고 민법 제470조의 해석·적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다고 할 수 없다.
 2. 보상금액에 관한 주장에 대하여
 가. 하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법 제6조 제1항은 ‘보상에 대한 평가는 편입 당시의 지목 및 토지이용상황, 해당 토지에 대한 공법상의 제한, 현재의 토지이용상황 및 유사한 인근 토지의 정상가격 등을 고려하여야 한다’고 규정하고 있어서, 평가기준으로 제시된 ‘편입 당시의 지목 및 토지이용상황’과 ‘현재의 토지이용상황’이 서로 상충되는 듯한 부분이 있다. 그러나 1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전부 개정된 구 하천법에는 그 시행으로 당연히 하천구역이 되는 토지에 관하여 아무런 보상규정을 두지 아니하였는데, 1984. 12. 31. 개정 하천법 부칙 제2조 제1항에 의하여 비로소 보상규정이 마련된 하천법의 연혁, 그리고 보상액은 보상의 대상이 되는 권리가 소멸한 때의 현황을 기준으로 산정하는 것이 보상에 관한 일반적인 법리에 부합하는 점 등에 비추어 보면, 위 조문은 원칙적으로 ‘편입 당시의 지목 및 토지이용상황’을 기준으로 평가하되, 편입 당시의 지목 및 토지이용상황을 알 수 없을 때에는 예외적으로 ‘현재의 토지이용상황’을 고려하여야 한다는 취지로 해석함이 상당하다(대법원 1997. 5. 30. 선고 96다52496 판결 등 참조).
 나. 원심은 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 각 토지의 하천구역 편입 당시의 토지이용상황을 알 수 없으므로 현재의 토지이용상황을 고려하여 산정된 감정가액이 피고가 원고에게 지급하여야 할 보상금이라고 판단하였다.
 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 자유심증주의의 한계를 벗어나 사실을 오인하거나, 보상금액의 평가 방법에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
 3. 결론
 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박병대(재판장) 박보영 김신(주심) 권순일

[1] 구 하천법 부칙 제2조 제1항, 하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법 제2조 제2호에 의한 손실보상청구권의 법적 성질
[2] 국가가 진정한 소유자가 아닌 자를 하천 편입 당시의 소유자로 보아 손실보상금을 지급한 경우, 민법 제470조에 따라 진정한 소유자에 대한 손실보상금 지급의무를 면하는지 여부(소극) / 국가가 하천 편입 당시의 진정한 소유자가 손실보상대상자임을 전제로 하여 손실보상금청구권이 자신에게 귀속되는 것과 같은 외관을 가진 자에게 손실보상금을 지급하였고 지급에 과실이 없는 경우, 민법 제470조에 따라 채무를 면하는지 여부(적극)
[3] 하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법 제6조 제1항에서 정한 보상액 평가기준의 해석

[1] 법률 제3782호 하천법 중 개정법률(이하 ‘개정 하천법’이라고 한다)은 부칙 제2조 제1항에서 개정 하천법의 시행일인 1984. 12. 31. 전에 유수지에 해당되어 하천구역으로 된 토지 및 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전부 개정된 것)의 시행으로 국유로 된 제외지 안의 토지에 대하여는 관리청이 손실을 보상하도록 규정하였고, 하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법 제2조는 ‘다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 중 하천구역편입토지 보상에 관한 특별조치법 제3조에 따른 소멸시효의 만료로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 때에는 특별시장·광역시장 또는 도지사가 그 손실을 보상하여야 한다’고 정하면서, 제2호에서 ‘법률 제2292호 하천법 개정법률의 시행일부터 법률 제3782호 하천법 중 개정법률의 시행일 전에 토지가 법률 제3782호 하천법 중 개정법률 제2조 제1항 제2호 (가)목에 해당되어 하천구역으로 된 경우’를 정하고 있다. 위 각 규정에 의한 손실보상청구권은 종전의 하천법 규정 자체에 의하여 하천구역으로 편입되어 국유로 되었으나 그에 대한 보상규정이 없거나 보상청구권이 시효로 소멸되어 보상을 받지 못한 토지에 대하여, 국가가 반성적 고려와 국민의 권리구제 차원에서 손실을 보상하기 위하여 규정한 것으로서, 법적 성질은 하천법이 원래부터 규정하고 있던 하천구역에의 편입에 의한 손실보상청구권과 다를 바가 없는 공법상의 권리이다.
[2] 구 하천법(1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정되기 전의 것) 제3조에 의하면, 하천구역에 편입된 토지는 국가의 소유가 되고, 국가는 토지 소유자에 대하여 손실보상의무가 있다. 헌법 제23조가 천명하고 있는 정당보상의 원칙과 손실보상청구권의 법적 성격 등에 비추어 보면, 국가가 원인무효의 소유권보존등기 또는 소유권이전등기의 등기명의인으로 기재되어 있는 자 등 진정한 소유자가 아닌 자를 하천 편입 당시의 소유자로 보아 등기명의인에게 손실보상금을 지급하였다면, 설령 그 과정에서 국가가 등기명의인을 하천 편입 당시 소유자라고 믿은 데에 과실이 없더라도, 국가가 민법 제470조에 따라 진정한 소유자에 대한 손실보상금 지급의무를 면한다고 볼 수 없다. 그러나 이와 달리 국가가 하천 편입 당시의 진정한 소유자가 토지에 대한 손실보상금청구권자임을 전제로 보상절차를 진행하였으나, 진정한 소유자 또는 진정한 소유자로부터 손실보상금청구권을 승계한 것과 같은 외관을 가진 자 등과 같이 하천 편입 당시의 진정한 소유자가 손실보상대상자임을 전제로 하여 손실보상금청구권이 자신에게 귀속되는 것과 같은 외관을 가진 자에게 손실보상금을 지급한 경우에는, 이로 인한 법률관계를 일반 민사상 채권을 사실상 행사하는 자에 대하여 변제한 경우와 달리 볼 이유가 없으므로, 국가의 손실보상금 지급에 과실이 없다면 국가는 민법 제470조에 따라 채무를 면한다.
[3] 하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법 제6조 제1항은 ‘보상에 대한 평가는 편입 당시의 지목 및 토지이용상황, 해당 토지에 대한 공법상의 제한, 현재의 토지이용상황 및 유사한 인근 토지의 정상가격 등을 고려하여야 한다’고 규정하고 있어서, 평가기준으로 제시된 ‘편입 당시의 지목 및 토지이용상황’과 ‘현재의 토지이용상황’이 서로 상충되는 듯한 부분이 있다. 그러나 1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전부 개정된 구 하천법에는 그 시행으로 당연히 하천구역이 되는 토지에 관하여 아무런 보상규정을 두지 아니하였는데, 1984. 12. 31. 개정 하천법 부칙 제2조 제1항에 의하여 비로소 보상규정이 마련된 하천법의 연혁, 그리고 보상액은 보상의 대상이 되는 권리가 소멸한 때의 현황을 기준으로 산정하는 것이 보상에 관한 일반적인 법리에 부합하는 점 등에 비추어 보면, 위 조문은 원칙적으로 ‘편입 당시의 지목 및 토지이용상황’을 기준으로 평가하되, 편입 당시의 지목 및 토지이용상황을 알 수 없을 때에는 예외적으로 ‘현재의 토지이용상황’을 고려하여야 한다는 취지로 해석하는 것이 타당하다.