산재보험 보험관계 변경처분 취소의 소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2020누39916,2심-대법원,2021두35902,3심
【주문】1. 이 사건 소를 각하한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】피고가 2018. 1. 17. 원고에 대하여 한 산재보험관계 변경처분을 취소한다.
【이유】1. 기초 사실
가. 원고는 철강재, 비철금속의 판매업 및 동 대행업 등을 영위하는 회사이며, 시흥시 이하생략에서 공장을 운영하고 있다(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다).
나. 이 사건 사업장은 1999. 7. 1.부터 현재까지 운영되고 있다(공장등록일은 1999. 7. 23.이다). 이 사건 사업장에 관한 산업재해보상보험의 사업종류는 당초 「도？소매 및 소비자용품 수리업」이었다.
다. 피고는 2018. 1. 17. 원고에게 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(이하 ‘고용산재보험료징수법’이라 한다) 제14조 및 같은 법 시행령 제14조를 근거로 하여 ‘이 사건 사업장에 관한 산업재해보상보험의 사업종류를 2014. 1. 1.자로 소급하여 「각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업」으로 변경한다’는 취지의 통지를 하였다(이하 ‘이 사건 통지’라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 제2, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
피고는 이 사건 통지를 함에 있어 별다른 처분사유를 제시하지 않음으로써 절차적위법을 저질렀다. 뿐만 아니라 이 사건 사업장의 운영 실태와 재해율을 고려하면, 이사건 각 사업장에 관한 산업재해보상보험의 사업종류는 「도？소매 및 소비자용품 수리업」으로 분류되어야 한다. 이 사건 통지는 위와 같은 절차적？실체적 하자가 존재하므로 위법하여 취소되어야 한다.
3. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
이 사건 통지만으로는 산업재해보상보험과 관련된 원고의 권리？의무에 직접적인 변동은 발생하지 않는 이상, 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다.그러므로 이 사건 소는 부적법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 관련 법리
항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게하는 등 국민의 권리 의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다(대법원 1999. 10. 22. 선고 98두18435 판결 등 참조). 한편 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적？일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력 주체로서 행하는구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체？내용？형식？절차, 그행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정해야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결, 대법원 2012. 9. 27. 선고 2010두3541 판결 등 참조).
라. 판단
앞서 인정한 기초 사실, 아래와 같은 산재보험료 산정 및 그 기초가 되는 사업종류와 산재보험료율 결정에 관한 법령의 규정 내용, 사업종류변경 통지의 법률적 효과, 산재보험가입자인 사업주의 권리구제의 효율성과 편의성 및 소송경제, 사업종류변경 통지의 처분성 여부에 관한 종래 대법원의 입장 등을 위와 같은 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 통지는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 소는 모두 부적법하다고 봄이 타당하다.
1) 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(이하 ‘고용산재보험료징수법’이라 한다) 제13조 제5항에 의하면, 사업주가 부담하여야 하는 산업재해보상보험의 보험료(이하 ‘산재보험료’라 한다)는 그 사업주가 경영하는 사업에 종사하는 근로자의 개인별 보수총액에 사업종류별 산재보험료율[제1호, 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다) 제37조 제1항 제1호, 제2호, 제3호 (가)목에 따른 업무상의 재해에 관한 산재보험료율]과 그 밖에 통상적인 경로와 방법으로 출퇴근하는 중 발생한 사고에 관한 출퇴근재해 산재보험료율[제2호, 산재보험법 제37조 제1항 제3호(나)목에 따른 업무상의 재해에 관한 산재보험료율]을 곱한 금액을 합한 금액으로 규정하고 있다. 그중 이 사건에서 문제되는 사업종류별 산재보험료율은 매년 6월 30일 현재 과거 3년 동안의 보수총액에 대한 산재보험급여총액의 비율을 기초로 재해 발생의위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업 종류별로 구분하여 고용노동부장관이 정하여 고시한다(고용산재보험료징수법 제14조 제3항, 같은 법 시행규칙 제12조, 별표 1).1) 그렇다면 산재보험료 산정의 기초가 되는 사업종류별 산재보험료율은 고용산재보험료징수법령이 위와 같이 정한 기준과 당해 사업의 실질에 의하여 결정되는것이지, 피고의 사업종류변경 통지에 의하여 결정되는 것으로는 볼 수 없다. 한편, 피고가 원고에 대하여 적용된다고 주장하는 2014년도 사업종류별 산재보험료율(고용노동부고시 제2013-56호) 중 Ⅰ. 사업종류예시표의 총칙 제3조 제2항은 ‘사업종류는 피고의 이사장이 예시표에 의하여 결정한다’는 취지로 규정하고 있는데, 이는 피고가 산재보험료의 부과 권한에 기하여 월별 산재보험료를 산정하는 경우 국민건강보험공단에대한 대내적인 관계에서 사업종류를 결정할 권한을 갖는다는 점을 명시하는 의미로 봄이 상당하며, 원고의 주장과 같이 특히 위 고시 조항으로 곧바로 피고의 사업종류변경통지가 사업종류별 산재보험료율을 결정하는 효력을 갖는 것으로 해석할 수는 없다.
2) 구 고용산재보험료징수법(2010. 1. 27. 법률 제9989호로 개정되기 전의 것,이하 ‘구 고용산재보험료징수법’이라 한다)은 극히 일부의 징수특례사업의 사업주를 제외한 대부분의 사업주에 대하여 보험연도마다 개산보험료(1년 동안에 사용할 근로자에게 지급할 보수총액의 추정액에 산재보험료율을 곱하여 산정한 금액) 및 확정보험료를신고, 납부할 의무를 부과하되(제17조 제1항, 제19조 제1항), 그와 같은 의무를 해태한때에는 피고가 개산보험료 및 확정보험료를 징수하면서(제17조 제2항, 제19조 제3, 4항), 추가로 가산금이나 연체금을 징수하고(제24조, 제25조), 국세체납처분의 예에 따라 징수할 수 있는 것(제28조 제1항)으로 규정하고 있었다. 그러나 위 법률의 개정 이후에는 건설업(건설장비운영업은 제외) 및 임업 중 벌목업만 예외적으로 종전과 같이 동일하게 규정하되(제16조의2 제2항), 나머지 사업장에 대하여는 피고가 산재보험법에 따른보험사업에 관하여 고용노동부장관으로부터 위탁을 받아 관련 업무를 수행하나, 다만산재보험료의 징수와 관련하여서는 국민건강보험공단이 고용노동부장관의 위탁을 받아매월 부과？징수하는 업무를 수행하면서(제4조 단서, 제16조의2 제1항, 제16조의8, 이른바 ‘부과고지 사업장’), 사업주가 고지된 월별 보험료의 납부기한까지 산재보험료를납부하지 않는 경우 체납기간에 따라 일정률로 계산한 연체금을 징수하는 것(제25조)으로 규정하고 있다.
이 사건에서 피고가 산재보험관계 변경을 통지한 「각종 금속의 용접 또는 용단을행하는 사업」(종전의 「도？소매 및 소비자용품 수리업」도 마찬가지이다)은 부과고지 사업장에 속하는 유형 중 하나이므로, 추후 국민건강보험공단이 매월 원고에 대하여 그와 같이 변경된 사업종류에 따라 산재보험료를 부과할 것이며, 나아가 피고는 원고에게 2014. 1. 1.자로 변경된 사업종류가 소급함에 따라 산재보험료 차액분을 추후부과할 것임을 예고하고 있다(갑 제2호증).
결국 부과고지 사업장의 사업주인 원고로서는 국민건강보험공단의 산재보험료 고지가 있은 후에서야 산재보험료 납부의무를 부담하며, 그와 같이 부과된 월별 산재보험료를 다음 달 10일까지 납부하지 아니한 경우에 이르러 비로소 연체금 납부의무를 부담하게 될 것이므로(고용산재보험료징수법 제16조의7), 원고는 국민건강보험공단의 산재보험료 고지가 있은 후에 비로소 산재보험료 및 연체금 납부의무를 부담함으로써 권리의무에 직접적인 영향을 받게 된다.
한편, 이른바 ‘신고납부 사업장’인 건설업(건설장비운영업은 제외) 및 임업 중 벌목업의 경우에는 피고가 사업종류 변경통지를 한 경우, 사업주로서는 자신이 적정하다고보는 사업종류의 적용을 주장하면서 피고가 통지한 사업종류에 기초한 보험료를 신고？납부하지 않은 경우, 사업주는 가산금 및 연체금을 징수당하게 되고, 보험료를 납부하지 않은 기간 중에 재해가 발생한 경우 그 보험급여의 전부 또는 일부를 징수당할수 있는(고용산재보험료징수법 제26조 제1항 제2호) 등의 불이익이 있을 수 있으나, 이사건과 같은 부과고지 사업장의 경우 그와 같은 불이익을 상정할 수 없다.
따라서 피고의 사업종류변경 통지만으로는 사업주의 법률상 지위에 어떠한 구체적,직접적인 법률적 변동이나 불이익이 발생할 여지가 없으며, 국민건강보험공단이 사실상 피고의 사업종류변경 통지에 구속되어 산재보험료를 산정, 고지할 수밖에 없다 하더라도 이와 달리 볼 것은 아니다.
3) 만일 사업종류변경 통지만을 처분으로 인정하고, 그 후에 국민건강보험공단에 의하여 부과되는 산재보험료 부과는 위 처분에 따른 후속행위 불과하다고 보아 이를 다툴 수 없는 것으로 한다면, 사안에 따라 사업주가 구체적으로 부과되는 산재보험료액에 관한 내용을 알기도 전에 위 처분에 대한 불복기간이 경과하게 될 여지도 존재하고, 그 경우 사업주에 대하여 돌이킬 수 없는 불이익이 초래될 것임이 자명하여 이는 매우 부당하다.
나아가 피고의 사업종류변경 통지 및 국민건강보험공단의 산재보험료 부과를 모두각각의 처분으로 보아 이를 다툴 수 있도록 하는 경우, ① 통상적으로 피고의 사업종류변경 통지가 있는 경우 그에 따른 국민건강보험공단의 산재보험료 부과도 곧바로 뒤따르게 될 것이므로, 국민건강보험공단의 산재보험료 부과와 별도로 피고의 사업종류변경 통지의 처분성을 인정하여 이를 먼저 다투게 할 실익은 크지 않은 점, ② 이를모두 쟁송의 대상으로 하는 경우, 사업종류변경 통지 취소사건에 대한 판결의 결과와국민건강보험공단의 산재보험료 부과처분 취소 사건의 결과가 달라질 수 있는 점(사업종료변경통지 후 곧바로 국민건강보험공단에서 산재보험료가 부과될 것으로 보이므로,충분히 상정가능하다), ③ 사업종류 적용의 적법？타당성 여부는 피고를 상대로, 나머지 위법사항은 국민건강보험공단을 상대로 이중의 소를 제기하도록 하는 것은 소송경제에 반하고 사업주의 권리구제를 더욱 어렵고 복잡하게 만들게 할 수 있는 점 등을종합하여 볼 때, 결국 사업종류변경 통지 및 그에 따라 산정된 산재보험료 액수 등에불복이 있는 경우, 국민건강보험공단을 상대로 산재보험료 부과처분의 취소 등을 구하는 소를 제기하여 사업종류변경의 적법？타당성 여부까지 포함하여 산재보험료 산정에관한 모든 위법사항을 한꺼번에 주장하여 판단받도록 하는 것이 사업주의 권리구제의효율성과 편의성, 소송경제의 측면에서 바람직하며, 그러한 측면에서도 이 사건 통지와같은 피고의 사업종류변경 통지를 처분으로 인정할 실익이 없다.
4) 이 사건 통지는 국민건강보험공단의 산재보험료 부과처분에 앞서 이루어지는 것으로서, 실질적으로는 위 산재보험료 부과처분의 사전통지에 해당하는 것으로 보인다.
한편, 고용산재보험료징수법이 제정되기 전 구 산재보험법(2003. 12. 31. 법률 제7049호로 일부 개정되기 전의 것)에 따라 산재보험료가 모두 신고납부 형식으로만 규율되고 그 징수까지 피고가 전담하던 때의 사안에서, 대법원은 일관되게 피고의 사업종류변경 통지의 처분성 여부에 관하여 이를 부정하는 입장을 취해 왔고(대법원 1989. 5. 23. 선고 87누634 판결, 대법원 1995. 7. 28. 선고 94누8853 판결 등 참조), 그 근거는 사업종류변경 통지는 보험료부과처분에 앞선 처분으로서 구체적인 보험료 납부의무를 부담하지 아니하고, 현실적으로 권리침해가 없다는 점에 근거를 두고 있다. 앞서 본바와 같이 건설업(건설장비운영업은 제외) 및 임업 중 벌목업의 경우, 피고가 사업종류변경 통지를 한 때에는 사업주가 그와 같이 통지된 사업종류에 따라 산재보험료를 신고？납부하지 않는다면 가산금 및 연체금을 징수당하게 된다는 측면에서 위 대법원 판례가 타당하지 않은 것으로 볼 여지가 있으나(일부 하급심도 이에 기초하여 처분성을인정하고 있다), 이 사건과 같이 국민건강보험공단이 산재보험료를 매월 부과하는 사업장의 경우에는 그와 같은 주장이 타당하지 않으므로, 위 대법원 판례는 당해 사안에적용될 수 있고, 오히려 더욱 타당하다.
5) 대법원은 사업주의 사업종류변경신청에 대한 피고의 거부행위가 항고소송의대상이 되는 행정처분에 해당한다고 판시한 바 있다(대법원 2008. 5. 8. 선고 2007두10488 판결 참조). 그런데 사업의 실태와 현황이 잘못 평가되어 사업종류가 결정된 결과, 과다하게 산정하여 부과된 산재보험료를 장기간 계속하여 납부해 오고 있거나 부당한 부과의무가 계속됨을 이유로 사업주가 피고의 잘못된 평가 등을 시정하기 위하여피고에게 사업종류의 변경을 신청하였음에도 피고가 이를 거부한 것은, 사업주에게 종전과 마찬가지로 과다하게 산정된 산재보험료를 계속하여 납부해야 하는 불이익이 계속되는 측면이 있는 반면, 이 사건과 같이 피고가 사업의 실태와 현황을 잘못 평가하여 사업종류변경 통지를 하더라도 앞서 본 바와 같이 국민건강보험공단의 산재보험료고지가 없는 상태에서는 사업주에게 그와 같은 법률상 불이익이 발생하지 않고, 그 본질적 성격은 앞서 본 바와 같이 국민건강보험공단의 산재보험료 부과처분의 사전통지에 해당하므로, 사업종류변경신청에 대한 거부행위와 사업종류변경 통지는 그 법률적효과에 있어서 근본적인 차이가 있다. 따라서 사업종류변경신청 거부행위의 처분성이인정된다고 하여도, 곧바로 사업종류변경 통지의 처분성까지 인정되는 것은 아니다.
6) 원고는 이 사건 통지가 항고소송의 대상인 행정처분에 해당한다고 주장하면서 개별공시지가 결정의 행정처분성을 인정한 대법원 1993. 1. 15. 선고 92누12407 판결, 과세관청의 소득금액변동통지의 행정처분성을 인정한 대법원 2006. 4. 20. 선고 2002두1878 전원합의체 판결 등을 논거로 제시하고 있다(원고의 2020. 3. 12.자 준비서면 8쪽). 그러나 위 각 대법원 판결에서 설시된 법리는 이 사건과는 근거 법령 및 사안을 달리하여 원용하기에 적절하지 않다.2) 또한, 피고는 이 사건 통지를 하면서 행정심판, 행정소송 등 불복방법을 함께 고지하였으나(갑 제2호증), 그러한 잘못된 고지로 인하여 원고의 법률상 지위에 아무런 영향을 미치지 못하는 이 사건 통지의 처분성이 인정되는 것은 아니다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 재판장 판사1
판사 판사2
판사 판사3