부정당업자제재 처분 취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2010.09.02 / 시행일:

【원 고】 케이티지엘에스 주식회사 (소송대리인 변호사 강창문)
【피 고】 조달청장
【피고참가인】 서울특별시 서초구청장
【변론종결】2010. 6. 29.
【주 문】
 1. 피고가 2009. 8. 27. 원고에 대하여 한 6개월(2009. 9. 2.~2010. 3. 1.)의 부정당업자 입찰참가자격제한처분을 취소한다.
 2. 소송비용은 피고참가로 인한 부분은 피고참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.

【청구취지】 주문과 같다(원고는 소장에서 처분일을 ‘2009. 9. 2.’로 기재하였으나, 이는 착오에 의한 것으로 보인다).
【이 유】 1. 이 사건 처분의 경위
 가. 주식회사 아이디일일구닷컴(이하 ‘소외 회사’라 한다)은 2008. 3. 24. 피고와 사이에 아래와 같은 내용의「전국 부동산 공시정보 무료열람 통합 포탈 웹 페이지 구축사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)」에 대한 용역계약(이하 ‘이 사건 용역계약’이라 한다)을 체결하였다. 
 ● 수요기관 : 서울특별시 서초구
 ● 계약금액 : 50,026,910원
 ● 계약기간 : 계약 후 180일, 납품기한 : 2008. 9. 20.
 나. 원고는 같은 날 피고에 대하여 소외 회사의 이 사건 용역계약의 이행을 보증하였다.
 다. 피고는 소외 회사가 위 납품기한까지 이 사건 용역계약을 이행하지 못하였다는 이유로 2008. 12. 15. 원고에게 이 사건 용역계약의 이행보증인으로서 수요기관의 요청에 따라 잔여부분을 이행할 것을 통보(이하 ‘이 사건 통보’라 한다)하였다.
 라. 피고는 원고가 이 사건 용역계약을 불이행하였다는 이유로 2009. 8. 27. 국가를 당사자로 하는 법률 제27조 제1항, 동법 시행령 제76조 제1항 제6호, 동법 시행규칙 제76조 제1항, [별표 2] 제8호 가목을 적용하여 원고에 대하여 6개월(2009. 9. 2.~2010. 3. 1.)의 부정당업자 입찰참가자격제한처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑1호증의 1, 2, 갑2호증, 갑25호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
 2. 이 사건 처분의 적법여부
 가. 원고의 주장
 이 사건 사업의 당초 주된 목적은 별도의 로그인(Log-in) 없이 전국 단위의 부동산정보를 제공하는 웹 사이트를 구축하는 것이었으나, 국토해양부가 정보공유를 거절함으로써 그 목적 달성이 불가능하게 되어, 서초구 관내 부동산정보만이라도 제공하는 것으로 사업내용이 변경되었는바, 피고참가인(이하 ‘참가인’이라고만 한다)은 원고에게 소외 회사의 일의 완성정도 내지 이 사건 사업에 대한 진척상황, 국토해양부 등 부동산정보제공자의 동의여부 등에 대한 자료를 제공하지 아니하였을 뿐만 아니라 이 사건 사업내용이 위와 같이 변경됨에 따라 참가인에게 3가지 부동산정보 연계방안을 제시하여 그 선택을 요청하였음에도 참가인이 이에 대하여도 아무런 답변을 하지 않는 등 참가인의 책임 있는 사유로 일을 완성하지 못한 것이므로, 원고가 이 사건 용역계약의 이행보증인으로서 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 못하였음을 전제로 하는 이 사건 처분은 위법하다.
 나. 관계법령
 별지 관계법령 기재와 같다.
 다. 인정사실
 1) 과업지시서의 제공
 가) 참가인은 소외 회사 및 원고에게 이 사건 사업의 추진배경, 내용, 수행기준 및 방법 등을 담은 과업지시서(을가11호증)를 제공하였다.
 나) 위 과업지시서에 의하면, 소외 회사 및 원고는 참가인의 지시에 따라 이 사건 사업을 수행함을 기본으로 하고, 이 사건 사업내용을 변경하고자 할 경우에는 참가인과 소외 회사(내지 원고) 사이의 합의에 의하며, 사업을 수행함에 있어 문제가 발생할 경우 참가인이 제시하는 조치사항에 따르도록 되어 있다. 
 2) 이 사건 사업의 내용의 변경
 가) 이 사건 사업의 당초 목적은 국토해양부가 운영하는 온나라 부동산정보 통합포털, 서울특별시가 운영하는 서울시 GIS포털 시스템, 한국토지정보시스템(KLIS) 등 부동산정보 제공 사이트에 별도의 로그인(Log-in) 없이 전국 단위 부동산정보를 공유할 수 있는 웹 사이트를 구축하는 것으로, 주된 사업내용은 ⓛ 전국 부동산 공시정보 무료열람 웹 사이트(이하 ‘이 사건 웹 사이트’라 한다) 구축, ② 부동산 관련 민·관 사이트 정보 연계, ③ 공간분석시스템 구축이었다.
 나) 참가인은 2008. 9.경 국토해양부에 온나라 부동산정보 통합포털에서 제공하는 자료를 연계하여 사용할 수 있도록 해달라는 요청을 하였으나, 국토해양부는 2008. 9. 22. 참가인에게 전국 단위의 정보는 위 포털을 링크하여 제공하는 것이 바람직하다는 이유로 참가인의 요청을 사실상 거절하였다. 이에 참가인은 이 사건 웹 사이트에서는 서초구 소관 부동산정보만을 제공하는 것으로 하여 이 사건 사업범위를 축소하였다.
 다) ⓛ 참가인은 2008. 10. 8. 국토해양부에 한국토지정보시스템(KLIS)에서 제공하는 서초구 관내 토지대장, 토지이용계획, 개별공시지가에 대한 자료를 위 시스템 서버에서 주단위로 다운받아 편집한 후 이 사건 웹 사이트에서 제공할 수 있도록 하는 연계방법 등에 대한 기술지원을 요청하였고, 국토해양부는 참가인에게 2008. 10. 11. 시스템간 연계는 View Table 형식에 한하여 동의하고, 세부적인 활용 및 연동방식에 대하여는 상호 시스템 상황을 고려한 후 협의하여 결정하겠다는 취지의 회신을 하였고, 2008. 11. 5. 구체적인 연계방안을 적시한 의견서를 보냈다. ② 참가인은 2008. 10. 27. 서울시에도 국토해양부에 한 것과 같은 기술지원요청을 하였고, 서울시는 2008. 10. 30. 참가인에게 정보의 연계방법을 알려주었다.
 3) 이 사건 통보 이후의 진행상황
 원고가 2008. 12. 15. 피고로부터 이 사건 통보를 받은 이후의 이 사건 용역계약의 이행경과는 아래 표 기재와 같다.
 날짜 내용 2008. 12. 29. (원고→참가인) 2009. 1. 6. 공정률 등 이 사건 사업의 진척상황, 국토해양부 등 정보제공자의 동의가 있었는지 여부에 대한 확인 요청, 감리보고서 등 향후 이 사건 사업 진행방향을 계획함에 필요한 자료 제공 요청(1, 2차) ？ (참가인→원고) 2009. 1. 7. ○ 원고는 과업지시서에 따라 이 사건 용역계약을 이행할 의무가 있음을 주지시킴 2009. 1. 9. ○ 원고로부터 이 사건 용역계약의 이행방향과 수행방법에 대한 설명을 들은 후 이 사건 용역계약 이행 적격여부를 판단할 것이라는 취지의 통보 ？ ○ 이 사건 용역계약을 위한 사업(과업)계획서를 작성하여 내방할 것을 통보 2009. 1. 12. (원고→참가인) 위와 같은 확인 및 자료 제공 요청(3차) 2009. 1. 14. (참가인→원고) ○ 과업지시서에 따른 사업계획서의 작성 및 사전 설명 요구 ○ 입찰참가조건을 확인할 수 있는 서류의 제출요청 ○ 개발엔진(FlyMap2D)을 구입하여 서초구청 사무실에서 공간분석시스템을 구축할 것을 지시 2009. 1. 20. ○ 원고의 직원 소외 1, 소외 2(개발팀 과장) 서초구청 방문하여, 위와 같은 확인 및 자료제공 요청 ○ 서초구청 직원은 위 원고 직원들에게 원고 실무진이 직접 서초구청을 내방하여 이 사건 사업의 진척상황을 파악하고, 이 사건 사업을 진행할 것을 지시 2009. 1. 28. (참가인→원고) 2009. 2. 4.까지 참가인이 2009. 1. 7., 1. 9., 1. 14. 요구한 사항을 이행할 것을 촉구 2009. 1. 30. (원고→참가인) ○ 과업지시서에 근거한 상세 기획서를 작성하고 있음을 알림 ○ 위와 같은 확인 및 자료 제공 요청(4차) 2009. 2. 2. (원·피고, 참가인 협의) ○ 장소 : 서울지방조달청 내 사무실 ○ 참석자 - 서초구청 : 소외 3 팀장, 소외 4 - 조달청 : 소외 5 사무관, 소외 6 - 원고 : 소외 1 과장, 소외 2 과장 ○ 원고의견 : 국토해양부, 서울시 등의 승인여부 요청, 감리결과 미비사항에 대한 자료제고 요청 ○ 서초구청 의견 : 관련기관 승인여부는 용역을 수행하면서도 가능, 원고는 소외 회사가 이행하지 못한 부분만을 할 것이 아니라 새로운 아이템을 가지고 용역을 완료하여야 함, 사업계획서의 작성 요구 ○ 조달청 의견 : 원고 대표이사가 직접 서초구에 방문하여 사업수행의지를 보여줄 것을 요구, 사업계획서의 작성 요구 2009. 2. 10. 원고의 개발팀 과장인 소외 2가 서초구청에 방문하여 사업계획서를 제출하려고 하였으나, 서초구청 직원은 원고의 대표자가 와서 사업계획서를 제출할 것을 요구 2009. 2. 11. (원고→참가인) 사업수행계획서 송부 및 자료제공 협조 요청(5차) 2009. 2. 17. (피고→원고) 이 사건 보증계약 이행 촉구2009. 2. 24. (원고와 참가인 협의) ○ 장소 : 서초구청 부동산정보과 ○ 참석자 - 서초구청 : 부동산정보과장, 소외 3, 소외 4 ○ 협의내용 - 원고 : 대표이사 소외 7, 소외 1, 소외 2 등 2009. 2. 25.- 원고 직원이 서초구청을 방문하여 소외 회사가 제출한 결과물을 토대로 진척정도를 파악 - 원고가 관련기관과 협의하여 부동산 정보 연계방안을 마련 - 원고가 개발엔진(FlyMap2D)을 구입하여 서초구청 사무실에서 공간분석시스템을 구축 - 원고 소속 이 사건 사업 담당자들의 재직증명서, 자격증사본 제출 - 소외 회사의 결과물에 대한 조치방안을 담은 보고서 제출 2009. 4. 3. (참가인→원고) 위 3가지 방안의 각 장·단점에 대한 비교분석을 요청 2009. 4. 15. (원고, 참가인 회의) 부동산정보 연계방안에 대한 세부내역서 작성하여 4. 22. 보고회 개최 요구 2009. 4. 22. (원고→참가인) 위 3가지 방안의 각 장·단점을 기재한 「서초구청 부동산 정보 연계 선택방안서(갑18호증의2)」제출 및 선택요청(2차) 2009. 4. 1. (원고→참가인) 아래 3가지 부동산정보 연계방안에 대하여 검토하여 4. 6.까지 선택하여 줄 것을 요청, 위 기한까지 선택이 없을 경우에는 ②방안으로 사업을 진행하겠다는 취지의 통보(1차) [부동산 정보 연계방안] ⓛ 서울시 운영 KLIS를 통한 정보제공 ② 응용프로그램을 이용한 서초구 부동산 정보의 직접 연동 ③ 서초구 부동산 정보의 CD 다운로드를 통한 수동복사 2009. 5. 11. (원고→참가인) 2009. 5. 25. 위 3가지 방안에 대한 선택 요청(3, 4차) 
 4) 개발엔진(FlyMap2D)의 구매 및 납품요구
 가) 원고는 공간분석시스템의 개발엔진을 외국회사로부터 구입·납품하려고 하였으나, 참가인은 위 개발엔진을 판매하는 국내 유일의 업체인 주식회사 한국지오매틱스로부터 구입·납품할 것을 요구하였다.
 나) 원고는 참가인이 제시한 위 국내 업체로부터 위 개발엔진에 대한 견적서를 받았는데, 그 가격이 이 사건 용역계약금액을 초과하는 6,000만원 이상이었다.
 다) 참가인이 외국회사로부터 구입하려던 개발엔진과 위 국내 업체가 판매하는 개발엔진은 공간분석시스템을 구축함에 있어 아무런 차이가 없다.
 5) 계약해제요청 등
 가) 참가인은 2009. 5. 25. 피고에게 아래와 같은 이유로 이 사건 용역계약의 이행이 불가능함을 들어 계약을 해제하여 줄 것을 요청하였다.
 ⓛ 용역(사업완료)기간 장기간 도과
 ② 공간분석시스템(FlyMap2D) 구축(납품) 요구 불응
 ③ 용역수행자료 제출거부, 과업수행 무성의 및 불성실로 용역수행 불가
 나) 피고는 2009. 5. 26. 원고에게 ‘위 가)항 기재와 같은 계약해제요청통보가 있으니 2009. 6. 1.까지 이에 대한 의견서를 제출하고, 의견이 없을 시에는 계약을 해제함과 동시에 부정당업자로 제재할 것이다’라는 취지의 통보를 하였다. 
 [인정근거] 갑3~21, 26호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을가1~6, 7~14, 18~20호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을나1~5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 소외 1의 증언, 변론 전체의 취지
 라. 판단
 위 인정사실에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정에 비추어 볼 때, 원고가 정당한 이유 없이 이 사건 용역계약의 이행보증인으로서 이 사건 용역계약을 이행하지 못한 것으로 보기 어렵다.
 ○ 피고가 이 사건 용역계약의 이행보증인인 원고에게 잔여부분의 이행을 통보한 날짜는 이 사건 용역계약에서 정한 사업완료기간이 지난 후인 2008. 12. 15.이다.
 ○ 원고가 참가인측에게 소외 회사가 한 이 사건 사업의 진척상황, 국토해양부 등 부동산정보제공자의 동의여부 확인, 향후 사업진행방향을 수립함에 필요한 자료제공을 요청한 것은 이 사건 용역계약의 이행보증인인 원고가 할 수 있는 정당한 요구이고, 국토해양부에서 전국 단위 부동산정보의 자료제공을 사실상 거부하여 이 사건 사업이 당초에 목적한대로 진행될 수 없었던 사항이었던 점에 비추어 볼 때, 원고가 참가인에게 위와 같이 요구할 필요도 있었다. 
 ○ 원고는 이 사건 통보를 받은 2008. 12. 15.부터 참가인이 피고에게 해지요청을 한 2009. 5. 25.까지 사업수행계획서의 작성 및 보고, 부동산정보 연계방안의 제시 등 참가인의 요구를 성실히 이행하였다고 보인다.
 ○ 원고는 참가인에게 3가지 부동산정보 연계방안을 제시하였고, 참가인의 요청에 따라 각 방안에 대한 장·단점을 비교분석한 자료까지 제공하였으나, 참가인은 위 방안 중 어느 것을 선택할지 여부를 결정하여 이를 알려주지도 않았다. 다만, 원고는 부동산정보 연계방안에 대한 설명을 위한 보고회를 개최하지는 않았으나, 이는 계약을 해제할 정도로 본질적인 부분을 불이행한 것으로 보기 어렵다.
 ○ 원고가 외국회사로부터 구매·납품하려고 하였던 개발엔진이 공간분석시스템을 구축하는데 아무런 지장이 없음에도, 참가인이 정당한 이유 없이 원고에게 이 사건 용역계약금보다 높은 가격을 요구하는 국내 업체로부터 개발엔진을 구매·납품할 것을 요구한 것은 부당하다.
 ○ 원고가 소외 회사의 결과물에 대한 조치방안을 담은 보고서를 제출하지 않았고, 이 사건 사업을 담당할 원고 회사 직원의 자격증사본을 제출하지 않았으며, 과업지시서에 따른 주·월간보고서를 제출하지 않았다고 하여 이를 이 사건 용역계약의 본질적인 부분을 이행하지 않은 것으로 보기 어렵다.
 따라서, 이 사건 처분은 위법하다.
 3. 결론
 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
 [별지 관계 법령 생략]

판사 박정화(재판장) 이예슬 이승원