토지등거래계약불허가처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1991.11.26 / 시행일:

【원고, 피상고인】 주식회사 삼우사
【피고, 상고인】 달성군수
【원심판결】 대구고등법원 1991.5.8. 선고 90구1244 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 대구고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 본다.
 제1점에 대하여,
하천대장은 하천관리청이 하천에 관한 행정사무집행의 원활을 기하기 위하여 그 현황과 관리사항을 기재, 작성하는 것일 뿐, 어떤 특정토지를 하천대장에 기재하였다 하여 그 토지에 관한 권리변동의 효력이 발생케 하는 것이 아니므로 이러한 하천대장에의 등재행위는 하천구역의 지정처분이라 할 수 없을 뿐만 아니라(당원 1982.7.13. 선고 81누129 판결 참조) 원심이 이 사건 토지는 직할하천인 금호강에 인접한 토지로서 그 옆을 지나는 경부선 선로보다도 지대가 높아서 금호강 유수의 영향이 미치지 아니하고 홍수시에도 침수의 우려가 없는 곳이며 그 부근에는 제방도 없는 사실 등에 비추어 보면 이 사건 토지가 하천법 소정의 하천구역에 해당하지 아니한다고 판단한 것은 옳게 수긍이 되고 거기에 지적하는 바와 같은 법리의 오해나 채증법칙을 어긴 위법이 없다. 주장은 이유 없다.
 제2점에 대하여,
주장은 원고의 이 사건 토지이용목적을 실현하려면 건축허가 및 농지전용허가를 받아야 하는데 이것이 불가능하므로 실현불가능한 이용목적을 위한 거래를 불허가한 이 사건 처분은 정당하다는 취지로서 이는 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제3호 소정의 불허가사유인 “토지의 이용목적이 국토이용계획, 도시계획 기타 토지의 이용계획에 적합하지 아니한 경우”에 해당한다는 주장으로 보이나 기록에 의하면 이러한 사유는 이 사건 처분 당시 불허가사유로 적시된 바 없을 뿐 아니라 원고는 도시계획법상의 자연녹지지역인 이 사건 토지상에 차고 등을 건축하겠다는 것인데 건축법시행령 제66조 제1항 별표12에 따르면 자연녹지지역에 차고를 건축할 수 있도록 규정되어 있으므로 같은 항 제3호 소정의 불허가사유에 해당한다고 볼 수 없다. 주장은 이유 없다.
 제3점에 대하여,
 원심판결 이유에 의하면 원심은, 원고는 약120여개 업체가 입주하여 가동중인 염색공단 열병합발전소용 유연탄의 수송업무를 전담하는 운수업체로서 그 차고지로 사용하던 경북 경산군 (주소 생략) 외 2필지를 매도한 후 그 대체용으로 이 사건 토지를 매수하였고 이 사건 거래허가신청을 함에 있어서도 그와 같은 토지이용목적을 밝혔을 뿐 아니라, 이 사건 토지와 종전의 차고지 및 염색공단의 소재지가 모두 함께 1988.9.7.에 이르러 건설부공고 제121호에 의하여 지정·공고된 규제구역에 속하게 되었으므로 원고는 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제2호 마목 또는 바목 소정의 사업을 행하는 자로서 이 사건 토지의 이용목적을 같은 호 사목에 해당되는 것으로 보아야 하는데도, 피고가 이를 간과한 채 원고의 이 사건 각 토지에 대한 이용목적이 그 거래계약허가신청시에 그 이용목적으로 기재하지도 아니한 같은 호 다목 및 라목 소정의 토지이용목적에 해당되지 아니한다는 사유를 들어 그 허가신청을 불허가한 것은 위법하다고 판단하고 아울러 피고의 금호강 정화사업계획에 관한 주장은 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제3호 또는 제4호 소정의 불허가사유에 관한 것으로서 당초의 이 사건 불허가처분 통지서에 기재된 불허가사유와는 동일성이 없는 별개의 불허가사유의 추가라고 할 것이어서 허용될 수 없고 그렇지 않다 하더라도 같은 항 제3호 또는 제4호 소정의 “토지의 이용에 관한 계획” 또는 “공공시설계획”은 확정된 계획을 의미한다고 할 것인데, 위 금호강정화사업계획은 국토건설종합계획법 제17조 제4항 등에 의한 공고를 거쳐 확정된 계획이 아니라 관계 행정기관과의 협의를 위한 입안계획에 지나지 아니한다는 이유로 이에 관한 피고의 주장을 배척하였다.
 그러나 토지등 거래허가의 기준을 정한 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제1호 내지 제5호는 각각 독립된 불허가처분의 사유가 되는 것이지만 그 중 제2호의 각 목은 그 규정형태로 보아 제각기 독립된 불허가처분사유로 볼 수는 없는 것이므로, 처분청이 위 제2호를 이유로 불허가처분을 할 때 당해 거래허가신청이 같은 호의 각 목에 해당되지 아니한다는 것을 일일히 밝히지 아니하였다 하더라도 처분 당시 같은 항 제2호를 불허가처분사유로 든 경우에는 언제든지 이를 이유 있게 하는 주장을 할 수 있는 것이고 이를 가지고 당초의 불허가처분 통지서에 기재되었던 불허가사유와는 동일성이 없는 별개의 사유를 주장하는 것으로는 볼 수 없다 할 것이다.
 기록에 의하면 피고는 이 사건 불허가처분을 함에 있어 원고의 신청은 위 같은 호 다목 및 라목에 해당되지 아니한다고 하면서 결론적으로 원고의 사업은 당해 구역의 토지이용상 적절하다고 인정되는 사업이 아니라고 명시하고 있으므로 이는 위 같은 호 마목에 관련된 불허가사유도 적시한 것으로 보아야 할 것이고 따라서 피고의 금호강 정화사업계획에 관한 주장은 판시와 같이 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제3호 또는 제4호 소정의 불허가사유를 주장하는 것이라면 허용될 수 없겠으나 같은 항 제2호에 관한 범위 내에서는 새로운 사유를 주장하는 것이라고는 할 수 없다고 하겠다.
 한편 원심이 인용하고 있는 건설부공고 제121호에 의하면 원고의 종전 사업지인 경산군 진량면과 이 사건 토지가 속한 달성군 다사면은 각기 별개의 규제지역으로 공고되었고 실제로 인접한 지역도 아니므로 원고를 위 “바목”소정의 당해 구역 내에서 사업을 시행하고 있는 자로 볼 수 없고 또한 성립에 다툼이 없는 을 제10내지 13호증의 각 기재에 의하면 이 사건 토지는 금호강 하천정화계획에 의한 보상대상토지에 편입되어 있고 그 사업계획에 대하여 예산조달방안이 마련되어 환경처의 환경영향평가를 마치고 공사설계서까지 작성되어 있는 사실을 인정할 수 있으므로 이러한 사정하에서는 원고를 위 “마목” 소정의 당해 규제구역의 토지이용상 적절하다고 인정되는 사업을 행하는 자로도 보기 어렵다 하겠고 결국 원고의 이 사건 토지의 이용목적은 위 “사목”에 해당되지 아니한다고 하여야 할 것이다.
 결국 원심이 그 판시와 같은 이유로 피고의 이에 관한 주장을 배척한 것은 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제2호 소정의 토지동거래허가기준에 관한 법리를 오해하여 판결결과에 영향을 미쳤다 할 것이다. 이 점을 지적하는 주장은 이유있다.
 그러므로 원심판결을 파기하여 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 김용준(재판장) 최재호 윤관 김주한

가. 하천대장 등재행위의 효력 및 하천구역 지정처분 여부(소극)
나. 토지이용목적이 도시계획법상의 자연녹지지역인 토지상에 차고등을 건축하겠다는 것이라면 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제3호 소정의 불허가사유에 해당한다고 볼 수 없다고 한 사례
다. 토지 등 거래허가의 기준을 정한 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제2호 각 목이 각각 독립된 불허가처분사유인지 여부(소극)
라. 거래허가 대상 토지가 공사설계서까지 작성된 하천정화계획에 의한보상대상 토지에 편입되어 있어, 유연탄 수송업체가 위 토지를 그 차고지로 사용할 목적이라면 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제2호 “마”목 또는 “사”목 소정의 허가사유에 해당하지 아니한다고 본 사례

가. 하천대장은 하천관리청이 하천에 관한 행정사무집행의 원활을 기하기 위하여 그 현황과 관리사항을 기재, 작성하는 것일 뿐, 어떤 특정 토지를 하천대장에 기재하였다 하여 그 토지에 관한 권리변동의 효력이 발생케 하는 것이 아니므로 이러한 하천대장에 등재하는 행위는 하천구역의 지정처분이라 할 수 없다.
나. 건축법시행령 제66조 제1항 별표12에 따르면 자연녹지지역에 차고를 건축할 수 있도록 규정되어 있으므로 토지이용목적이 도시계획법상의 자연녹지지역인 토지상에 차고 등을 건축하겠다는 것이라면 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제3호 소정의 불허가사유에 해당한다고 볼 수 없다고 한 사례.
다. 토지 등 거래허가의 기준을 정한 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제1호 내지 제5호는 각각 독립된 불허가처분사유가 되는 것이지만 그 중 제2호의 각 목은 그 규정형태로 보아 제각기 독립된 불허가처분사유로 볼 수 없으므로, 처분청이 위 제2호를 이유로 불허가처분을 할 때 당해 거래허가신청이 같은 호의 각목에 해당되지 아니한다는 것을 일일이 밝히지 아니하였다 하더라도 처분 당시 같은 항 제2호를 불허가처분사유로 든 경우에는 언제든지 이를 이유 있게 하는 주장을 할 수 있는 것이고 이를 가지고 당초의 불허가처분 통지서에 기재되었던 불허가사유와는 동일성이 없는 별개의 사유를 주장하는 것으로는 볼 수 없다.
라. 거래허가 대상 토지가 금호강 하천정화계획에 의한 보상대상 토지에 편입되어 있고 그 사업계획에 대하여 예산조달방안이 마련되어 환경처의 환경영향평가를 마치고 공사설계서까지 작성되어 있는데, 염색공단 열병합발전소용 유연탄 수송업체가 위 토지를 그 차고지로 사용할 목적이라면 국토이용관리법 제21조의4 제1항 제2호 “마”목 또는 “사”목 소정의 허가사유에 해당하지 아니한다고 본 사례.