개발행위허가신청불허가처분취소등 (일반행정, 대법원)
공포일: 2011.06.30 / 시행일:

【원고, 피상고인】 대한생명보험 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 에이펙스 담당변호사 채정석 외 2인)
【피고, 상고인】 용인시 기흥구청장
【원심판결】 서울고법 2010. 12. 17. 선고 2010누3956 판결 
【주 문】
 원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라고 한다)에 의하면, 토지거래계약 허가를 받은 자는 대통령령이 정하는 사유가 있는 경우를 제외하고는 5년의 범위 이내에서 대통령령이 정하는 기간 동안 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 하고(제124조 제1항), 시장·군수 또는 구청장은 위 규정에 의한 토지의 이용의무를 이행하지 아니한 자에 대하여 상당한 기간을 정하여 토지의 이용의무를 이행하도록 명할 수 있는데, 다만 대통령령이 정하는 사유가 있는 경우에는 이용의무의 이행을 명하지 않을 수 있으며(제124조의2 제1항), 시장·군수 또는 구청장은 그 이행명령이 정하여진 기간 내에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10의 범위 안에서 대통령령이 정하는 금액의 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있고(제124조의2 제2항), 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21038호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법 시행령’이라 한다)은 제124조 제1항 제7호에서 국토계획법 제124조 제1항의 ‘대통령령이 정하는 사유’ 중의 하나로 ‘공익사업의 시행 등 토지거래계약허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우’를 규정하고 있다. 한편 국토계획법은 토지거래계약허가제도와 별도로 건축물의 건축, 토지의 형질 변경 등 개발행위를 하려는 자는 관할관청으로부터 허가를 받도록 하고 있다(국토계획법 제56조 제1항).
 위와 같은 관련 법령의 내용과 취지에 비추어 보면, 토지거래계약허가제도는 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역 및 그러한 우려가 있는 지역에서의 투기적인 거래를 방지하기 위한 것으로서, 관할관청은 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 위와 같은 입법 취지를 고려한 국토계획법 소정의 허가기준의 적합한 경우에 토지거래계약을 할 수 있도록 허가를 하는 것일 뿐 허가 시 그 토지에서의 개발행위를 위한 허가 등 다른 법령에 정해진 허가를 당연히 전제로 하는 것은 아니므로 토지거래계약허가를 받은 자가 그 토지에 관하여 토지의 형질변경 등 개발행위를 함에 있어서 필요한 허가를 받는 것은 토지거래계약허가와는 별개의 문제이다. 따라서 토지거래계약허가를 받은 자가 그 허가를 받은 후 관련 법령에 저촉되어 관할관청으로부터 그 토지에서의 토지 형질변경 등 개발행위를 위한 허가를 받지 못하였다는 사정만으로는 국토계획법 시행령 제124조 제1항 제7호에서 말하는 ‘공익사업의 시행 등 토지거래계약허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우’에 해당된다고 할 수 없다. 
 2. 원심판결 이유(원심판결이 인용한 제1심판결의 이유를 포함한다)와 그 채용 증거를 종합하면, 피고는 2006. 12. 29. 원고가 신청한 6필지의 이 사건 토지에 관하여 이용목적을 ‘복지시설(기숙사)’로 하여 토지거래계약허가를 한 사실, 피고는 2008. 3. 20. 원고에게 이행기간을 "2008. 3. 25.부터 2008. 6. 25.까지", 이행명령내용을 "건축을 하지 않은 경우 실제 착공(최소 기초공사) 여부로 판단"이라고 정하여 이 사건 토지를 허가받은 목적대로 이행할 것을 내용으로 하는 이용의무 이행명령을 한 사실, 원고는 위 이행명령 이행기간이 도과되기 하루 전인 2008. 6. 24. 피고에게 이 사건 토지 중 2필지와 다른 1필지 합계 9,990㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 관하여 공동주택(기숙사) 부지조성을 목적으로 하여 개발행위(토지형질변경)허가를 신청한 사실, 피고는 2008. 7. 23. 자연경관 및 미관 훼손, 환경오염·생태계파괴·위해발생 우려, 녹지축의 절단 등의 사유로 원고의 위 개발행위(토지형질변경) 신청을 불허하는 처분을 한 사실(이하 ‘이 사건 불허처분’이라 한다), 피고는 2008. 7. 29. 원고에 대하여 허가받은 목적(복지시설: 기숙사)대로 이 사건 토지를 이용하지 않고 방치하면서 이행명령을 이행하지 않았다는 이유로 이행강제금 합계 1,116,402,000원을 부과한 사실(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다)을 알 수 있다. 
 3. 원심은 위와 같은 사실에 더하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 토지에 관하여 국토계획법 제118조에 의한 토지거래계약허가를 받은 원고로서는 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 이용하여야 할 의무를 부담하고, 피고도 원고가 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 이용할 것을 전제로 위 토지거래계약허가를 하였음이 분명하므로, 원고로서는 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 이용할 수 있어야 할 것인데, 이 사건 신청지에 관하여 이 사건 불허처분이 내려지고 그와 같이 내려진 불허처분이 위법하다고 볼 수는 없는 이상 현재로서는 원고가 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 이용할 가능성은 없게 되었고, 그와 같이 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 이용할 수 없게 된 사유는 토지거래계약 허가 당시에는 피고가 이 사건 토지에 기숙사 건물을 신축하는 것이 가능하다는 취지에서 이를 허가하고서도, 그 후에 이 사건 신청지에 기숙사 건물을 신축하기 위한 토지형질변경을 불허하는 이 사건 불허처분을 하였기 때문이고 달리 원고에게 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 사용하지 못한 데에 대한 책임이 있다고 볼 자료도 없으므로, 원고가 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 이용하지 않고 있다고 하더라도 이는 국토계획법 시행령 제124조 제1항 제7호의 자신의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우에 해당하므로 이 사건 부과처분은 위법하다고 판단하여 이 사건 부과처분을 취소하였다. 
 4. 그러나 앞에서 본 법리에 비추어 볼 때 원심의 위와 같은 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
 원심은 피고가 이 사건 토지에 기숙사를 건축함이 가능한 것을 전제로 토지거래계약허가를 하였다는 점을 중요근거로 하여 이 사건 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 못한 것에 원고의 귀책사유가 있다고 보기 어렵다고 판단하고 있다. 
 그러나 기록에 나타난 다음의 사정, 즉 피고는 이 사건 토지거래계약허가 과정에서 토지의 이용목적 적합 여부를 검토하는 과정에서 개발행위허가가 가능한지를 검토하였던 것이지, 이 사건 불허처분의 주된 이유인 자연경관 및 미관 훼손, 환경오염·생태계파괴·위해발생 우려, 녹지축 절단 등에 관한 세밀한 검토는 없었던 것으로 보이는 점, 피고는 원고에게 이 사건 토지거래계약허가를 통지하면서 공문에 "본 허가는 토지거래계약을 할 수 있는 허가로서 토지이용목적에 맞는 인허가 등이(개발행위허가 및 건축허가 등) 이루어진 것이 아니므로 취득 목적이 개발목적인 경우에는 반드시 그 개발행위가 관련 법에 적합한지 확인한 후 매매계약 여부를 결정하시기 바랍니다."라고 기재하여 이 사건 토지거래계약허가와 개발행위허가는 별개이고 개발행위허가는 원고의 책임하에 받아야 함을 분명히 하고 있음을 알 수 있는 점, 토지거래계약허가 시 부과되는 이용의무는 허가받은 목적대로 토지를 이용하라는 것이지, 토지거래계약허가 신청인의 건축계획이 관련 법령에 맞지 않는 경우에도 당초 계획대로 이용하여야만 이용의무를 다하게 되는 것은 아니고, 관할관청으로서도 토지거래계약허가가 있다는 사정만으로 관련 법령에 저촉되는 토지형질변경 등의 개발행위를 허가하여 줄 수는 없는 점, 원고는 2006. 12. 29. 토지거래계약허가를 받고도 이 사건 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 않고 있다가 피고로부터 이행기간인 2008. 3. 25.부터 2008. 6. 25.까지 사이에 최소 기초공사에 해당하는 착공을 할 것을 내용으로 하는 이행명령을 받고도 이를 이행하지 아니하다가, 이행기간 만료 하루 전인 2008. 6. 24. 이 사건 신청지에 대한 토지형질변경허가를 신청하였을 뿐인 점, 원고가 신축할 기숙사의 위치와 면적 등을 조정하면 형질변경이 필요한 부지가 줄어들게 되어 이 사건 불허처분 사유로 삼은 자연경관 및 미관 훼손, 녹지축 절단 등의 문제가 어느 정도 해소되어 형질변경허가가 가능할 수도 있을 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 차후의 형질변경 등 개발행위허가까지 가능함을 전제로 이 사건 토지거래계약허가를 한 것으로 볼 수 없고, 원고가 허가받은 목적대로 이 사건 토지를 이용하지 못한 데에 원고에게 귀책사유가 없다고 보기도 어렵다. 
 그런데도 원심은 위와 같은 사정만을 중시하여 국토계획법 시행령 제124조 제1항 제7호의 자신의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우에 해당한다고 판단하였는바, 이러한 원심의 판단에는 국토계획법 시행령 제124조 제1항 제7호의 적용범위에 관한 법리를 오해하여 판결결과에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 취지의 상고이유의 주장은 이유 있다. 
 5. 결론 
 그러므로 원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 

대법관 이인복(재판장) 김능환 안대희(주심) 민일영

[1] 토지거래계약허가를 받은 자가 관련 법령에 저촉되어 관할관청으로부터 토지 형질변경 등 개발행위를 위한 허가를 받지 못한 경우, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제124조 제1항 제7호의 ‘공익사업의 시행 등 토지거래계약허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우’에 해당하는지 여부(소극) 
[2] 구청장이 甲에게 이용목적을 ‘복지시설(기숙사)’로 하여 토지거래계약허가를 하고, 이후 허가받은 목적대로 이행할 것을 내용으로 하는 이용의무 이행명령을 하였는데 甲이 이행명령을 이행하지 아니하자 이행강제금을 부과한 사안에서, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제124조 제1항 제7호의 ‘자신의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우’에 해당하여 이행강제금 부과처분이 위법하다고 본 원심판단에 법리오해의 위법이 있다고 한 사례

[1] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항, 제124조 제1항, 제124조의2 제1항, 제2항, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21038호로 개정되기 전의 것) 제124조 제1항 제7호 등 관련 법령의 내용과 취지에 비추어 보면, 토지거래계약허가제도는 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역 및 그러한 우려가 있는 지역에서 투기적인 거래를 방지하기 위한 것으로서, 관할관청은 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 위와 같은 입법 취지를 고려한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 정한 허가기준에 적합한 경우에 토지거래계약을 할 수 있도록 허가를 하는 것일 뿐 허가 시 토지 개발행위를 위한 허가 등 다른 법령에 정해진 허가를 당연히 전제로 하는 것은 아니므로, 토지거래계약허가를 받은 자가 그 토지에 관하여 토지의 형질변경 등 개발행위를 하면서 필요한 허가를 받는 것은 토지거래계약허가와 별개의 문제이다. 따라서 토지거래계약허가를 받은 자가 허가를 받은 후 관련 법령에 저촉되어 관할관청으로부터 토지 형질변경 등 개발행위를 위한 허가를 받지 못하였다는 사정만으로는 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제124조 제1항 제7호에서 말하는 ‘공익사업의 시행 등 토지거래계약허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우’에 해당된다고 할 수 없다. 
[2] 구청장이 甲에게 이용목적을 ‘복지시설(기숙사)’로 하여 토지거래계약허가를 하고, 이후 허가받은 목적대로 이행할 것을 내용으로 하는 이용의무 이행명령을 하였는데, 甲이 이행명령 이행기간 만료 하루 전에 공동주택 부지조성을 위한 개발행위(토지형질변경) 허가를 신청하자 자연경관 및 미관 훼손 등을 사유로 개발행위 신청을 불허하는 처분을 한 뒤 다시 甲에게 허가받은 목적대로 토지를 이용하지 않고 방치하면서 이행명령을 이행하지 않았다는 이유로 이행강제금을 부과한 사안에서, 구청장이 甲에게 토지거래계약허가를 통지하면서 토지거래계약허가와 개발행위허가는 별개이고 개발행위허가는 甲의 책임하에 받아야 함을 분명히 하였던 점, 토지거래계약허가 시 부과되는 이용의무는 허가받은 목적대로 토지를 이용하라는 것이지 토지거래계약허가 신청인의 건축계획이 관련 법령에 맞지 않는 경우에도 당초 계획대로 이용하여야만 이용의무를 다하게 되는 것은 아니고, 관할관청으로서도 토지거래계약허가가 있다고 하여 관련 법령에 저촉되는 토지형질변경 등의 개발행위를 허가하여 줄 수는 없는 점, 甲이 구청장으로부터 토지거래계약허가와 이행명령을 받고도 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 않고 있다가, 이행기간 만료 하루 전 신청지에 대한 토지형질변경허가를 신청하였던 점, 甲이 신축할 기숙사의 위치와 면적 등을 조정하면 형질변경이 필요한 부지가 줄어들게 되어 불허처분 사유로 삼은 자연경관 및 미관 훼손 등의 문제가 어느 정도 해소되어 형질변경허가가 가능할 수도 있을 것으로 보이는 점 등을 종합해 보면, 구청장이 차후의 형질변경 등 개발행위허가까지 가능함을 전제로 토지거래계약허가를 한 것으로 볼 수 없고, 허가받은 목적대로 토지를 이용하지 못한 데에 甲의 귀책사유가 없다고 보기도 어려우므로, 甲이 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21038호로 개정되기 전의 것) 제124조 제1항 제7호의 ‘자신의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우’에 해당하여 부과처분이 위법하다고 본 원심판단에 법리를 오해한 위법이 있다고 한 사례.