제재처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2017.10.20 / 시행일:

【원 고】 원고 (소송대리인 변호사 김근재)
【피 고】 금융위원회
【변론종결】2017. 9. 13.
【주 문】
 1. 원고의 청구를 기각한다. 
 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】 피고가 2016. 12. 14. ○○신용협동조합에 대하여 한 원고에 관한 개선요구처분을 취소한다[원고는 소장의 청구취지에서 ‘원고에 대하여 한 제재처분’의 취소를 구한다고 기재하였으나, 처분서(갑 제3호증)의 기재에 의하면 원고가 취소를 구하는 처분은 피고가 ‘○○신용협동조합에 대하여 한 원고에 관한 개선요구처분’으로 보이므로, 원고의 청구를 위와 같이 선해하여 판단한다]. 
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 원고는 2012. 8. 1.부터 ○○신용협동조합(이하 ‘○○신협’이라고 한다)의 전무로 재직하던 중 2015. 8. 31. 퇴직하였고, 2016. 2. 25.부터 ○○신협의 이사장으로 선출되어 재직 중이다. 
 나. 피고는 ○○신협에 대하여 부문검사를 실시한 결과 “조합은 동일인에 대하여 직전사업연도 말 자기자본의 100분의 20과 자산총액의 100분의 1 중 큰 금액의 범위 이내에 있는 금융위원회가 정하는 한도인 5억 원을 초과하여 대출을 할 수 없음에도[신용협동조합법 제42조, 같은 법 시행령 제16조의4 제1항, 구 상호금융업감독규정(2016. 10. 24. 금융위원회고시 제2016-38호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제6조 제6항], 아래 표 기재와 같이 2015. 5. 28. 기준으로 동일인 대출한도를 20억 3,400만 원 초과하여 대출(이하 ‘이 사건 징계요구사유’라고 하고, 아래 표 기재 각 대출을 ‘이 사건 각 대출’이라고 한다)을 실행하였다.”는 이유로 2016. 12. 14. ○○신협에 신용협동조합법 제84조 제1항 제1호에 따라 원고에 관한 개선(改選)요구처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 
(단위 : 백만 원)실차주대출명의자대출과목대출일자대출금액대출잔액한도 초과액회수금액(한도액)(회수일자)강화토지산업개발㈜소외 1보통대출2014. 11. 20.480480 285(2015. 8. 19.)소외 7보통대출2015. 3. 19.490490 소외 8보통대출2015. 4. 28.330330 소외 9보통대출2015. 5. 28.470470 소 계 1,7701,770(주2)1,270(500) 소외 2소외 2(실차주)보통대출2013. 9. 13.260247 13(2014. 9. 11.)보통대출2013. 11. 20.3030 소외 6보통대출2014. 8. 19.420420 소외 2(실차주)보통대출2015. 1. 30.100100 보통대출2015. 4. 10.6767 소 계 877864364(500) ㈜성흥씨앤디종합건설소외 3보통대출2014. 1. 24.490490 소외 10(주3)보통대출2014. 1. 24.410410 소 계 900900400(500) 합 계2015. 5. 28. 기준3,6253,2492,034 
1,770
소외 10
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
 가. 원고의 주장 취지
 아래와 같은 사유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
 1) 첫 번째 주장
 이 사건 처분의 근거가 된 신용협동조합법 제84조 제1항은 조합의 임직원으로 재직하고 있는 자가 그 재직 중에 한 위법행위 등에 관하여 적용되는 규정인데, 이 사건 각 대출은 원고가 ○○신협에 전무로 재직하던 중 발생한 것이고 그 후 원고가 ○○신협에서 퇴직하였으므로, 원고가 현재 ○○신협의 이사장으로 재직하고 있다고 하더라도, 원고에 대하여는 위 규정에 따른 처분을 할 수 없다. 
 2) 두 번째 주장
 이 사건 각 대출은 모두 그 대출명의자가 자기 계산으로 대출을 받은 것이어서 실차주가 따로 있는 대출에 해당하지 아니하므로, 동일인 대출한도 제한규정을 위반하였다고 볼 수 없다. 
 설령 이와 달리 보더라도, ① 원고는 대출명의자와 실차주의 관계를 알 수 없어 대출명의자들이 대출금을 실차주를 위하여 사용할 것을 예상할 수는 없었던 점, ② 이 사건 각 대출 신청 당시 각 대출명의자가 담보가치가 충분한 부동산을 대출금채무에 대한 담보를 제공하는 등 동일인 대출한도 위반을 의심할 객관적인 사정도 존재하지 아니하였던 점, ③ 원고는 대출명의자들에게 대출결격 사항이 없다는 대출 담당실무자인 소외 4 등의 보고를 신뢰하여 이 사건 각 대출을 실행하였던 것인 점 등에 비추어 보면, 원고에게 그 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 할 것이다. 
 3) 세 번째 주장
 설령 처분사유가 인정된다고 하더라도, 원고가 전무로 재직하면서 ○○신협의 재무구조를 크게 개선시키는 등 ○○신협의 발전에 기여하였던 점, 원고가 이 사건 징계요구사유 발생 이후 퇴직하였고, 그 후 이사장으로 선출되어 재직하고 있던 중 이 사건 처분이 이루어진 것으로서 원고에게 지나치게 가혹한 것인 점 등에 비추어, 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
 나. 관계 법령
 별지 관계 법령의 기재와 같다.
 다. 판단
 1) 첫 번째 주장에 관하여
 가) 신용협동조합법 제84조 제1항은 ‘금융위원회는 조합 또는 중앙회의 임직원이 이 법 또는 이 법에 따른 명령·정관·규정에서 정한 절차·의무를 이행하지 아니한 경우에는 조합 또는 중앙회로 하여금 관련 임직원에 대하여 개선(改選) 등의 조치를 하게 할 수 있다.’고 규정하고 있다. 
 이에 따르면 금융위원회는 해당 조합에 재직하고 있는 임원이 그 직무를 수행함에 있어 신용협동조합법상의 의무 등을 위반한 경우에 해당 조합에 대하여 그 임원에 관한 개선 등 조치를 요구할 수 있는 것이고, 해당 조합 내에서 그 임원의 직위의 변동은 처분의 성부 및 그 내용에 아무런 영향을 주지 않는다. 또한 위법행위를 한 임원이 어떠한 사유로든 해당 조합에서 퇴사한 후 재입사한 경우에도 그 임원의 과거 재직 중 해당 조합에서 저지른 위법행위에 대하여 개선 등 조치를 취할 필요성은 유지되고 있다고 할 것이므로, 그 임원과 해당 조합과의 관련성 또는 직무의 연속성이 완전히 단절되었다는 등의 특별한 사정이 없는 이상 위 규정의 적용이 배제된다고 볼 수는 없다. 
 따라서 원고가 이 사건 각 대출 이후 ○○신협에서 전무로 퇴사하였다고 하더라도, 앞서 본 바와 같이, 퇴직 후 단기간 내에 재입사하여 임원인 이사장으로 재직하고 있는 점, 과거 근무 당시의 직무(전무로서 대출업무 총괄)와 현재 직무(이사장으로서 대출업무를 포함한 조합의 업무 총괄) 사이의 연속성이 있다고 보이는 점 등에 비추어 볼 때 원고와 ○○신협과의 관련성 또는 직무의 연속성이 완전히 단절되었다고 볼 수는 없으므로, 원고에 대하여는 여전히 신용협동조합법 제84조 제1항이 적용된다고 봄이 타당하다(한편 2012. 12. 11. 법률 제11545호로 개정된 신용협동조합법에 신설된 제84조의2 제1항은 ‘금융위원회는 조합 및 중앙회의 퇴임한 임원 또는 퇴직한 직원이 재임 중이었거나 재직 중이었더라면 제84조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 조치를 받았을 것으로 인정하는 경우에는 그 내용을 조합 또는 중앙회에 통보하여야 한다.’고 규정하고 있다. 위 신설 규정은 금융위원회로부터 해임 등의 조치를 받기 전에 퇴임 또는 퇴직함으로써 임원 등의 자격제한 사유의 적용을 회피하는 것을 방지하기 위하여 임원 등의 자격제한 사유를 강화하기 위하여 마련된 규정으로서, 현재 해당 조합에 재임하고 있는 임원을 그 적용대상으로 삼고 있지 아니하다. 따라서 원고에 대하여는 위 신설 규정이 적용되지 않는다). 이와 다른 전제에서 하는 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 
 2) 두 번째 주장에 관하여 
 가) 을 제1 내지 18호증의 각 기재, 증인 소외 4의 일부 증언, 증인 소외 5의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면 아래와 같은 사실이 인정된다. 
 (1) 원고는 1980. 5. 1.경부터 □□□□신용협동조합에 입사하여 재직하다가 2010. 9. 30. 상무로 퇴직하였다. 그 후 원고는 2012. 8. 1. 당시 ○○신협의 이사장 소외 5의 요청에 따라 ○○신협의 전무로 취임한 후 ○○신협의 대출업무를 총괄하였다. 
 (2) 특히 원고는 2013. 5. 27.경부터 2015. 8. 31.경까지는 인천 서구 (주소 1 생략)에 있는 ○○신용협동조합의 △△지점(이하 ‘○○신협지점’이라고 한다)의 지점장으로서 대출실무자인 소외 4(과장), 소외 12(대리)와 함께 근무하면서 이 사건 각 대출 관련 영업을 하거나 대출서류에 결재를 하는 등의 업무를 취급하였다. 
 (3) 이 사건 각 대출 당시 원고는 자신의 처남인 소외 13, 고향후배인 소외 14로부터 이 사건 각 대출의 실차주, 대출명의자 등을 소개받고 그들을 대출실무자인 소외 4 등에게 보내어 대출상담·심사를 받도록 하였는데 구체적인 경위는 아래와 같다. 
실차주대출명의자관계대출 소개자구체적 경위강화토지산업개발㈜소외 1대표이사소외 13① 이 대출은 강화토지산업개발 주식회사의 실사주인 소외 16이 소외 13에게 요청하여 이루어진 것이고, 소외 16은 소외 13에게 대출금이 강화토지산업개발 주식회사의 사업자금으로 사용될 것이라는 사정을 설명하였다. 소외 17은 원고에게 위와 같은 사정을 설명하였다.소외 7이사 소외 15의 아들② 소외 1, 소외 8, 소외 9는 대출요건을 충족시키기 위하여 소외 13의 어머니이자 원고의 장모의 주소지[김포시 (주소 2 생략)]로 전입신고를 마쳤다.소외 8이사 소외 16의 지인③ 대출 당시 소외 13 또는 소외 16 등이 각 대출명의자와 동행하여 ○○신협지점을 방문하였고, 원고가 소외 13, 소외 1, 소외 16, 소외 15, 소외 7과 함께 점심식사를 하기도 하였다.소외 9이사 소외 16의 지인④ 위 대출과 관련하여 강화토지산업개발 주식회사가 소유권을 취득할 것으로 예정되어 있던 부동산이 담보로 제공되었다.소외 2소외 6딸소외 14① 소외 14가 소외 4에게 소외 6의 아버지 소외 18을 소개하였고, 소외 4는 원고에게 이를 보고하였다.② 소외 6은 대학생으로서 소득이 없었고, 소외 6의 아버지이자 소외 2의 남편인 소외 18이 ○○신협 지점을 방문하여 대출을 신청하였다.③ 당시 작성된 대출신청서상의 주소지가 소외 2의 주소지와 동일하였고, 신용조사서에는 대출금을 소외 18이 관리할 것이라는 취지가 기재되어 있다.④ 소외 14이 소외 18과 함께 원고를 찾아가 인사한 다음 소외 4로부터 안내를 받아 대출에 이르게 되었고, 당시 소외 6도 동행하였다.㈜성흥씨앤디종합건설소외 3대표이사 소외 19의 아들이자 지배인① 소외 13이 소외 3의 부탁을 받고 원고에게 소외 3과 소외 11(소외 10)의 대출의뢰건을 소개하였다.소외 13② 소외 3은 소외 4로부터 ‘총 9억 원을 대출받으려면 차주 1명이 추가로 필요하다.’는 말을 듣고 소외 11의 명의를 빌리게 되었고, 소외 3과 소외 11의 대출은 같은 날 실행되었다.소외 10소외 3의 조카사위③ 성흥씨앤디가 대출금채무를 연대보증하였다.(최초 대출명의자 소외 11은 소외 3의 지인)④ 대출서류에 기재된 소외 3, 소외 11, 소외 10의 주소가 모두 동일하다.
 (4) 이 사건 각 대출 당시 여신심의회가 개최된 적은 없었고, 당시 제공되었던 담보에 관한 평가도 탐문이나 인근 부동산낙찰가 등을 참고하여 자체적으로 이루어졌을 뿐이고 감정평가사를 통한 감정이나 사례가격 자료, 개별공시지가 등에 기초한 객관적인 담보물 평가는 이루어지지 않았다. 그 결과 대출명의자가 제공한 담보물의 담보가치가 과대평가되어 실제 대출가능금액을 초과하여 대출이 실행되었다. 
 (5) 이 사건 각 대출에 따른 대출금은 그 실차주의 부동산 매입, 채무변제 등 실차주들의 이익을 위하여 사용되었거나 그 실차주들에게 직접 지급되었고, 그 이자의 상환 등도 실차주들이 하였다. 
 (6) 금융감독원은 ‘원고가 이 사건 각 대출을 함으로써 동일인 대출한도 초과 금지를 위반하였다.’는 이유로 2015. 12. 21. 인천지방검찰청에 원고에 대한 수사요청을 하였고, 인천지방검찰청 검사는 2017. 9. 29. 원고에 대하여 ‘○○신용협동조합의 동일인에 대한 대출한도를 초과하여 이 사건 각 대출을 하였다.’는 신용협동조합법 위반의 혐의로 공소를 제기하였다. 
 나) 먼저 이 사건 각 대출이 동일인 대출한도를 초과한 것인지 여부에 관하여 본다. 
 (1) 대출인 명의를 다른 조합원 등의 이름으로 함으로써 각각의 대출명의인을 기준으로 한 대출금은 동일인에 대한 대출한도를 초과하지 않는다고 하더라도, 대출금이 실질적으로 귀속되는 자를 기준으로 할 경우 대출한도를 초과하는 이상 그 대출행위는 신용협동조합법 제42조에 위배되고(대법원 1999. 11. 12. 선고 99도1280 판결, 대법원 2001. 11. 13. 선고 2001도3531 판결 등 참조), 다른 사람의 이름으로 대출을 받더라도 그것이 본인의 계산으로 실행되는 것이라면 이는 본인의 대출에 해당한다(신용협동조합법 제42조 후문). 한편 조합은 동일인에 대하여 금융위원회가 정하는 기준에 따라 중앙회장의 승인이 있는 경우를 제외하고는 조합의 직전사업연도 말 자기자본의 100분의 20 또는 자산총액의 100분의 1 중 큰 금액의 범위 안에서 금융위원회가 정하는 한도인 5억 원을 초과하여 대출을 할 수 없다(신용협동조합법 제42조 전문, 같은 법 시행령 제16조의4 제1항, 구 상호금융감독규정 제6조 제6항).
 (2) 앞서 본 대출금의 사용처, 대출금에 관한 이자 상환의 경위 등에 비추어 보면, 이 사건 각 대출에 따른 대출금은 모두 각 실차주의 계산으로 실행되었다고 보이고, 각 실차주에 귀속된 대출금 합계액이 그 대출 당시 ○○신협의 동일인 대출한도 5억 원을 초과하므로, 이 사건 각 대출은 신용협동조합법 제42조의 동일인에 대한 대출한도 제한규정에 위배된다고 할 것이다(한편 원고는 2015. 11. 4. 소외 1에 대한 7,800만 원의 소위 마이너스대출은 동일인 대출한도 위반에 해당하지 않는다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 위 대출은 이 사건 징계요구사유에 포함되어 있지 아니하다). 
 다) 다음으로 원고의 동일인 대출한도 제한규정 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는지에 관하여 본다. 
 (1) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결, 대법원 1980. 5. 13. 선고 79누251 판결 등 참조). 
 (2) 위 인정 사실에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 고려하면, 원고의 동일인 대출한도 제한규정 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다. 
 (가) 원고는 자신의 지인 등을 대출모집책으로 하여 이 사건 각 대출을 모집하였고, 대출이 일어난 ○○신협의 지점에서 근무하면서 대출관련 업무를 총괄하였다. 
 (나) 대출모집책인 소외 13과 소외 14는 대출신청자들을 원고에게 직접 소개하였고, 원고가 실무자인 소외 4 등에게 대출신청자들에 대한 대출가능 여부를 확인하도록 지시하였다. 소외 4 등은 대출신청자들이 제공하는 담보물에 관하여 감정평가 등 객관적인 평가를 실시하지 아니하고 탐문 등의 방법으로 임의 산정한 담보물평가액을 기초로 담보를 실행하였으며 그 과정에서 여신심의회가 개최되지도 않았다. 
 (다) 이 사건 각 대출 당시 원고는 30년 이상 신용협동조합에서 대출업 등에 종사한 금융인으로서 대출업무에 관한 경험이 풍부하였고, 지점장으로서 대출업무를 총괄하는 지위에 있었으므로 부당대출이 발생하지 않도록 관리·감독할 책임이 매우 컸다. 그런데도 원고는 위와 같이 부실한 내용을 실행되는 대출에 관하여 아무런 관리·감독도 하지 않았다. 
 (라) 이 사건 각 대출 당시 실차주와 명의차주가 친인척이나 회사의 직원, 주주 등 특수한 관계에 있었던 사정이 이미 드러나 있었고, 실차주가 명의차주를 위한 연대보증을 하는 경우도 확인되었으며, 대출명의자가 무직인 경우도 거액의 대출을 신청하거나 자신의 연간 소득규모를 훨씬 초과하는 대출신청을 하는 사례도 확인되었다. 이와 같이 이 사건 각 대출실행 당시 동일인 대출임을 의심할 만한 객관적인 사정이 드러났다. 또한 대출서류에 실차주와 명의차주의 주소가 동일하거나 대출요건 충족을 위해 위장전입을 하는 사례도 확인되었고 이는 원고 등 ○○신협의 관계자의 요구 또는 지시에 의한 것으로 보인다. 
 라) 따라서 이와 다른 전제에서 하는 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다. 
 3) 세 번째 주장에 관하여 
 가) 징계요구 재량권의 일탈·남용 여부
 (1) 피징계자에게 징계사유가 있어서 징계처분을 하는 경우, 어떠한 처분을 할 것인가 하는 것은 징계권자의 재량에 맡겨진 것이고, 다만 징계권자가 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법하다고 할 수 있고, 그 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 재량권의 범위를 벗어난 위법한 처분이라고 할 수 있으려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 목적, 징계양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때에 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 한다(대법원 2002. 8. 23. 선고 2000다60890, 60906 판결, 대법원 2005. 4. 29. 선고 2004두10852 판결 등 참조).
 (2) 이 사건 처분의 경우 피고가 원고에 대한 징계권자는 아니나 ○○신협에 원고의 징계를 요구한 것인 점에서 위 법리를 유추 적용할 수 있으므로, 위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고가 주장하는 사정을 모두 고려해 보더라도 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 
 (가) 원고는 이 사건 비위행위에 관한 대출을 실행할 당시 ○○신협의 전무로서 대출 영업을 거의 전담하고 있었다. 원고 또는 원고의 지인 등이 물색하여 온 대출신청자들에 대하여 여신심의회도 개최하지 않고 대출이 실행되도록 하였으므로 이 사건 각 대출이 이루어진 데에는 원고의 책임이 크다고 할 것이다. 
 (나) 신용협동조합법에서 동일인 대출한도 초과 금지 규정을 마련하고 이를 위반한 직원을 형사처벌까지 하는 취지는 특정 소수 대출채무자에게 과도하게 편중 대출하는 것을 규제하여 조합원 대다수에게 대출 혜택을 부여함과 아울러 대출채무자에 대하여 통상의 대출한도를 미리 정함으로써 대출 당시에는 대출채무자의 변제능력에 별다른 문제가 없더라도 향후 사정변경으로 그 대출금의 회수가 곤란해지는 경우 등을 고려하여 신용협동조합의 재정 부실화 가능성을 낮추어 신용협동조합의 자산 건전성을 확보·유지하기 위한 것이다. 이 사건 비위행위로 인하여 동일인 대출한도를 초과하여 대출된 금액이 20억 원을 초과하고, 이 사건 비위행위는 원고의 경과실에 의한 것이 아니라 고의 또는 중과실에 의한 것이다.
 (다) 금융감독원은 금융기관 검사 및 제재에 관한 규정 시행세칙을 제정하여 검사 및 행정제재의 세부절차나 위반행위별 구체적인 양정기준을 정하고 있다. 위 시행세칙 [별표 3] ‘금융업종별·위반유형별 제재양정기준’은 신용협동조합 임직원의 동일인 대출한도 초과 취급행위에 관하여 총자산대비 기준 차주별 한도초과 취급액 비율이 2.5% 또는 7억 원을 초과하는 경우 ‘개선’ 처분을 하도록 정하고 있다. 위 양정기준은 ○○신협의 원고에 대한 징계처분 시 적용되는 것이나 징계 종류를 정하여 징계요구를 하는 이 사건 처분에도 위 기준이 적용될 수 있다고 할 것인데, 이 사건 각 대출의 경우 총자산대비(2014 사업연도말 기준) 기준 차주별 한도초과 취급액 비율이 3.15%에 이르고, 초과 대출액이 약 20억 원에 이른다. 이 사건 처분은 위 양정기준을 벗어나지 않았다. 
3. 결론
 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 
[별지 생략]

판사 하태흥(재판장) 박용근 이정훈