행정처분취소청구사건 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 1959.03.17 / 시행일:

【원 고】 대한중공업공사
【피 고】 인천시장
【보조참가인】 대인산업주식회사
【주 문】
 본건 소를 각하한다.
 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

【사 실】 원고소송대리인은 피고가 단기 4291년 9월 13일자로 인천시 (주소 1 생략) 대 3,076평 및 (주소 2 생략) 대 36평을 소외 1에게 매각한 행정처분은 이를 취소한다. 소송비용은 피고의부담으로 한다라는 판결을 구하고 그 청구원인으로 제철제강을 주업으로 하는 상공부직할의 국영기업체인 원고공사는 단기 4290년 1월 15일 상공부장관으로부터 동부의 직할귀속기업체인 조선알미늄공업주식회사의 관리인으로 임명되여 이래 이를 관리운영중에 있는 바 국가재정상 6·25사변으로 인하여 파양된 동 공업주식회사의 복구운영이 여의치 못하였던 단기 4286년 10월경 동 회사가 필요로 할시에는 명도한다는 조건으로 그 관리인 소외 2의 묵인하에 우 공장중 본건 부지상에 건축된 와조스레-트즙 창고 1동 건평 160평을 일시 사용한 바 있던 소외 1이 그 후 동 건물 및 대지를 불법부당히 자기개인의 소유물로 하려고 책동하였으므로 원고는 그 부당성을 책하는 한편 재무당국과 인천시에 대하여서도 우 대지와 건물은 국영기업체인 원고공사의 운영과 발전에 불가결한 것임을 수차 역설하는 동시 소외 1에 대한 부당 불법성을 경고한 바도 있는데 의외에도 피고는 단기 4291년 9월 10일자 인천신보에 본건 대지의 일반공매를 공고하고 동월 12일 원고에게도 그 지의 통지를 송달하여 왔으므로 그 내용을 보니 동 공매실시기일은 동월 13일이고 동 공고에는 우선매수권자운운의 구절이 있으므로 원고는 법률상 시비곡직은후일에 판단받기로 하고 우선 그 응급책으로 우선 매수원을 제출하는 동시 9월 13일에 행한 일반경쟁입찰에 참가하여 금8,402,400환으로 입찰한 소외 1보다 다액인 금14,097,260환으로 입찰한 결과 원고가 최고입찰자로 결정되었는데도 불구하고 피고는 본건 대지에 대한 연고권자는 동 소외인이라는 이유로 즉일 동 소외인과의 간에 본건 매매계약을 체결하였다. 그러나 피고가 전시 단기 4291년 9월 13일 오전10시에 시행한 경쟁입찰공고를 동월 10일자로 신문에 공고하고 동월 12일 동 공고를 원고에게 송달하였음은 그 절차에 위법이 있는 것이고 조선알미늄공업주식회사는 일정말기에 군수공업을위주로 하던 기업체로서 그 공장부지인 인천시 송림동 일대소재의2만여평중 인천시유지인 본건 대지등은 단기 4271년(소와 13년)경에 인천부와의 간에 공장건축용지로서의 지상권설정계약을 체결하고 반영구적인 연와조공장을 건축하여보존등기까지 필하고 사용중인 것으로 6·25사변으로 인하여 그 관계서류는 멸실되었으나 당시의 사용시작경위로 보나 건물의 견고성으로 보아 그 사용기간은 공장부지로서 사용할 수 있는 기간과 동일하였음은 조리상 명료한 것이므로 피고가 우 알미늄공업주식회사와의 관계를 결말짓지 않고 일방적으로 본건 공매의 처분을 한 것도 위법이고 또한 동 행정처분은 원고공장의 강제철거를 초래하는 결과가 되므로 이는 민법 제617조 기타 관계법령의 정신에 위배될 뿐만 아니라 실로 공서양속과 강행법규에 위반하여 무효이고 시유재산의 관리처분에 관하여서는 그 성질상으로나 지방자치법 및 동시행령(제65조)의 정신으로 보아 재정법 및 동 시행령이 준용되는 것이므로 시유부동산을 매매하려며는 일반경쟁입찰에 부하여야 하는 것이며 일반경쟁입찰에 있어서는 최고입찰자가 의당 낙찰자로 되는 것이고 우선권자 또는 연고권자가 있을 수 없는 것이며 가사 연고권을 인정한다 하더라도 소관상공부장관의 지시도 있을 뿐만 아니라 이는 자유재량에 속하는 처분이 아니므로 원고를 제외하고 소외 1을 연고권자로 인정하여 본건 처분을 한 것은 불법으로서 무효이고 또한 낙찰자라는 소외 1은 매매대금은 매매계약체결후 20일내에 완납하여야 한다는 입찰공고내용에 위반하였는데도 불구하고 피고가 이에 대한 조치를 취함이 없는것도 부당하므로 원고는 그 시정을 구하기 위하여 단기 4291년 10월 6일 소원을 제기하고 본소청구에 이르렀다고진술하고 피고 및 동 보조참가인의 답변에 대하여 원고공사는원고공사를 특수법인으로 하려는 특수법(대한중공업공사법)이 아직 국회를 통과하지 않은 관계로 법인으로서의 등기를 못하고 있으나 6·25사변전에 발족한 사단으로서 다년간 회사로서의 활동을 하고 거래계에 등장하였음은 공지의 사실이고 소송법은 민법등과는 별도의 입장에서 등기가 안된 여사한 단체라도 대표자 또는 관리인의 제도가 있을 정도로 외부에 대하여 명확한 조직을 가진것에 대하여서는 당사자능력이 인정되어 그 단체자체가 원고 또는 피고로 될 수 있는 것이고 본건과 같은 시장의 불법부당한 부동산의 불하행위가 행정소송의 대상이 됨은 지방자치법 제19조, 동 제132조의 2, 동 제153조, 동법시행령 제59조의 2, 동 제35조등의 각 규정과 재정법 및 동법시행령 행정소송법 내무부훈령(지방행정사무감사규정) 동 통첩(지방행정사무감사요령) 등에 비추어 의심할 바 없는 것이며 행정소송법 제1조에 의하면 행정청 또는 그 소속기관의 위법한 처분의 취소 또는 변경에 관한 소송운운이라고 규정하였을 뿐 아니라 이에 행정청이라 함은 관청 또는 자치단체로써 국가(자치단체) 의사를 결정하고 이를 외부에 표시하는 기관을 말하는 것이므로 본건소송의 당사자(피고)는 인천시장이어야 할 것이고 조선알미늄공업주식회사가 법률상은 물론 사실상으로도해산된 사실이 없음은 상공부장관이 동 기업체의 관리인을 임명한 갑 제1호증과 등기부등본으로도 명료하며 동 회사와 같은 정부직할기업체의 관리와 해산 및 그 재산의 분매등에 관하여서는 귀속재산처리법 제8조, 동법시행령 제16조, 제17조, 제36조 내지 제40조 등에 상세히 규정되어 있는 바로 관재당국이 임의로 해산 또는 재산의 분할매각등의 처분을 할 수 없는 것이므로 여사한 법령에 위반한 행위는 불법한 것이고 동 회사의 시설이 6·25사변으로 상당히 파괴된 것은 사실이나 주무관청인 상공부당국은 그 관리인을 경질하는 등으로 그 복구에 노력중이며 이를 복구하여서는 원고공사와 합병하는 등하여 이를 운영할 방침으로 원고공사를 그 관리인으로 임명한 처지이고 동 회사의 건물재산의 일부를 보조참가인 회사나 군부에서 사용하고 있는 것은 조선알미늄공업주식회사의 관리인의 승낙하에 동 회사가 필요로 할시는 하시던지 명도한다는 조건하의 일시적인 것이며 소외 이화재단에 매각한 것은 우 회사의 승낙하에 합법적으로 한 것이고 상공부장관이 시장에 대하여 시유지를 1민간인에게 임대할 것을 의뢰할 근거도 없거니와 피고가 주장하는 상공부장관의 의뢰서는 조선알미늄공업주식회사의 인접지를 가능하면 소외 1에게 임대할 것을 의뢰한 취지이며 인천시가 단기 4290년 본건 토지를 소외 1에게 부당히 임대한 임차관계도 동년 12월 말일의 임대차기간만료로써 소멸하였다고 진술하고 입증으로 갑 제1 내지 제10호증을 제출하고 을 제1 내지 제4호증, 동 제7, 8호증, 동 제10 내지 제15호증은 그 성립을 인정하고 동 제15호증을 이익으로 원용하고 동 제5, 6, 9호증은 관인부분만 인정한다고술하다. 
 피고 및 동 보조참가인 양명등 소송대리인은 주문동지의 판결을 구하고 본안전의 항변으로 원고공사는 정부직할의 기업체로서 국가가 단독으로 경영하는 제철제강공장이고 원고공사의 이사장, 이사 및 감사는 정부가 임명한 업무담당자에 불과하므로 대한중공업공사법이 제정되어 특수법인으로인정될 때 까지는 법인도 아니며 일정한 목적을 위한 다수인의 결합체인 단체도 아니므로 민사소송법 제46조의 소위 비법인사단도 아니니 원고공사는 당사자적격이 없으며 피고의 본건 재산불하행위자체는 공권력의 발동으로서 행하는 권력행위(단독행위)인 행정행위가 아니고 순수히 재정상의 수입을 위한 사업상의 법률행위로서 국가 또는 지방자치단체가 관공유재산을 처분함에 있어서는 절차 또는 감독법규인 재정법, 지방자치법 그 타관계법규의 제약을 받으나 여사한 절차 및 감독법규가 있다고하여 재산불하등 사법상 법률행위가 공법상권력행위로 변하는 것도 아니며 지방자치법 제155조의 소청은 명령 또는 처분등의 행정처분에 대한 불복방법으로서 인정된 것이고 사법상 법률행위에 대한 불복의 방법으로 인정된 것이 아님은 그 법정자체로 보아 명백하므로 본건 불하행위는 행정소송의 대상이 되지않으며 따라서 본건 불하계약의 당사자는 지방자치단체인 「인천시」이므로 본건소의 피고는 「인천시」가 되어야 할 것이고 「인천시장」은 정당한 당사자라고 할 수 없으며 또한 원고의 본소는 원고고유의 권리에 의하여 청구하는 것인지 또는 조선알미늄공업주식회사의 관리인 자격으로서 청구하는 것인지 분명하지 않으나 만일 후자 즉 관리인 자격으로서 청구하는 것이라면 원고명의는 조선알미늄공업주식회사이어야 할 것이므로 원고공사로서는 당사자자격이 없다 할 것이니 원고의 본소청구는 이상 어느 점으로 보나 각하를 면치 못할 것이라고 진술하고 본안에 관하여 본소청구는 이를 기각한다. 소송비용은 원고의부담으로 한다라는 판결을 구하고 그답변으로 인천시유지인 본건 토지상의 건물을 조선알미늄공업주식회사가 건축한 사실은 인정하나 동 토지는 그 부근일대의 토지와 공히 일제시에 알미늄공업주식회사에서 그 공장부지로 사용하여 오고 동 회사는 8·15해방후 소외 2가 관리인으로 임명되어 운영한바 6·25사변으로 공장건물이 전파되어 잔해만이 남게되었으므로 동 기업체는 사실상 자연해체되고 따라서 동 사회소속재산은 경기도관재국에서 분할처리하게 되어 그중 창고건물 2동 940평은 단기 4286년경 이화재단에 분할매각하고 본건 시유지상에 존재하는 창고건물2동 183평 3합 2작 콩크리-트 기초 172평 9합 6작 및 연와건 29평은 피고보조참가인에게 단기 4290년 11월 13일자로 분할임대중에 있으며 잔여건물중 사무실 1동과 창고 1동은 현재 군부에서 사용하고 있는 것이므로 조선알미늄공업주식회사라는 기업체는 사실상 존재하지 아니하고 다만 그 소속재산만이 상공부직할에서 이탈하여 재무부관재당국(경기도관재국)의 관할하에 속하게 되었다고 볼 수 밖에 없는 것이다. 불연이라 하더라도 원고가 동 공업주식회사의 관리인이 된 것이 아니라 원고공사의 이사장인 소외 3이 우 회사의 임시관리인겸무의 명을 받은 것에 불과하고 가사 원고공사가 그 관리인의 임명을 받은 것이라 가정하더라도 원고공사는 자연인 또는 법인이 아니므로 법률상 회사의 관리인이 될 수 없는 것이며 따라서 여사한 관리인임명은 법률상 하등의 효력이 없는 것이므로 원고공사자신이 우 회사의 관리인이 되었음을 전제로 함은 그 이유가 없을 뿐만 아니라 상공부장관은 단기 4290행 10월 20일자 인천시에 대한 공한으로써 본건 시유지를 피고보조참가인 (당시 명칭은 대지공사)에게 임대하여 줄것을 의뢰하여 왔으므로 인천시는 동 의뢰에 의하여 즉일 우 참가인에게 본건 시유지를 임대(상공부장관의 추천으로 원고공사에 임대한 토지는 본건토지의 접지인 인천시 송현동 2번지의 6)하고 있던중 단기 4291년 9월경 본건 시유지를 불하처분하게 된 바 국가 또는 지방자치단체가 그 소유재산을 불하함에 있어서는 연고자에게 우선권을 부여하는 조건으로 일반경쟁입찰에 부하고 있음은 서울특별시를 위시하여 일반 통례로 되어있을 뿐만 아니라 여사한 매도조건은 매도자가 자유로히 정할 수 있는 것이며 재정법 지방자치법 그 타관계법규에서도 이를금지하는 바 없으므로 인천시가 본건 대지를 불하함에 있어 동 대지의 적법한 임차인인 동시에 그 지상건물을 관재당국으로부터 단기 4290년 11월 13일자로 임차한 참가인의 연고권을 인정하고 동 참가인에게 우선매수권을 부여한 것은 하등의 위법이 없다. 그런데 그 후 상공부장관은 인천시에 대하여 본건 시유지에 대한 피고보조참가인에의 임대 또는 불하를 중지하고 원고에게 임대 또는 불하할 것을 종용하여 왔으나 그렇다고 하여 인천시로서는 하등의 정당한 사유없이 동 참가인과의 임대차 또는 불하를 일방적으로 거부할 수 없을 뿐만 아니라 원래원고공사는 본건 시유지에 대하여 하등의 연고권이 없고 조선알미늄공업주식회사와 피고간에 있어서도 본건 토지의 사용에 관하여 하등 적법한 계약관계가 없으므로 피고는 이를 결말지을 여하한 의무도 없으며 가사 그 간에 혹 종의 계약관계가 있었다하더라도 6·25사변으로 지상건물이 파괴되어 벽만 남은 것을 수리도 하지 아니하고 방치한채 8개년이 경과하도록 조선알미늄공업주식회사가 본건 토지를 사용하거나 또는 일전일리의 사용료도 지불한 사실이 없는 점 등으로 보아 피고와의 계약관계는 이미 소멸한 것이므로 원고에게 본건 재산의 우선권을 부여할 수 없는 것이니 원고의 본소청구는 부당하다고 진술하고 입증으로 을 제1 내지 제15호증을 제출하고 갑 제1호증 및 동 제3 내지 제7호증은 그 성립을 인정하고 그 중 동 제1호증을 이익으로 원용하고 이여의 갑호각증은 전부 부지라고 술하다. 
【이 유】 안컨대, 원고공사가 다년간거래계에서 경제활동을 하였다는 사실만으로는 법인 아닌 사단이라고 할 수 없으며 또 법인 아닌 사단임을 인정할 만한 확증도 없으므로 원고공사는 당사자능력이 없다할 것이고 뿐만 아니라 본건과 같은 시당국의 시유재산매각행위는 사법상의 법률행위이고 행정행위가 아니므로 행정소송의 대상이 되지 않는다 할 것이다. 그러므로 이여의 점에 대한 판단을 기다리지 않고 본건 소는 부적법하다 하여 이를 각하하고 소송비용의 부담에 관하여서는 행정소송법 제14조, 민사소송법 제89조를 각 적용하여 주문과 같이 판결한다. 

판사 홍일원(재판장) 김정규 최보현