민원인 - 자연휴양림 조성사업이 소규모 환경영향평가 대상인지 여부 (「환경영향평가법 시행령」 별표4 등 관련) (법령해석례, 법제처)
공포일: 2016.06.23 / 시행일:

「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에서는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업은 소규모 환경영향평가 대상에서 제외한다고 규정하고 있습니다.한편, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제2항제7호에서는 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 따른 산림문화ㆍ휴양기본계획의 수립ㆍ시행, 자연휴양림ㆍ산림욕장 및 치유의 숲의 조성, 숲길의 조성ㆍ관리 등을 위하여 시행하는 사업을 “산림사업”의 하나로 규정하고 있는바,자연휴양림 조성사업이 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에 따른 산림사업에 포함되어 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는지?< 질의 배경 >○ 민원인은 「산지관리법」에 따른 산지에 7,500제곱미터 이상의 자연휴양림을 조성하려고 함.○ 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 따른 자연휴양림 조성사업은 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 “산림사업”에 해당하는데, 민원인은 이 사업이 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에 따라 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는 사업인지에 대하여 환경부에 질의하였고, 환경부로부터 제외되지 않는다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.

자연휴양림 조성사업은 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에 따른 산림사업에 포함되지 않으므로 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되지 않습니다.

「환경영향평가법」 제43조제1항에서는 보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되어 환경보전을 고려한 계획적 개발이 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 시행되는 개발사업(제1호) 및 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 개발사업으로서 대통령령으로 정하는 개발사업(제2호)에 모두 해당하는 개발사업을 시행하려는 자는 소규모 환경영향평가를 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제59조에서는 같은 법 제43조제1항에 따른 소규모 환경영향평가를 실시하여야 하는 지역, 개발사업의 종류 및 범위는 별표 4와 같다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 4 비고 제4호가목에서는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원법”이라 함) 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업은 소규모 환경영향평가 대상에서 제외한다고 규정하고 있고, 같은 비고 제10호에서는 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」(이하 “산림휴양법”이라 함) 제2조에 따른 자연휴양림, 삼림욕장 또는 치유의 숲 조성 사업의 경우 소규모 환경영향평가 대상면적은 토지의 형질변경, 흙·돌 등의 채취, 건축물의 설치 등 실질적으로 개발이 되는 면적을 기준으로 한다고 규정하고 있습니다.한편, 산림자원법 제2조제3호에서는 “산림사업”이란 산림의 조성·육성·이용·재해·예방·복구 등 산림의 기능을 유지·발전 또는 회복시키기 위하여 산림에서 이루어지는 사업과 도시림·생활림·가로수·수목원의 조성·관리 등 산림의 조성·육성 또는 관리를 위하여 필요한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제2조제2항에서는 산림관리기반시설의 설치 등을 위한 사업(제1호), 자연휴양림ㆍ산림욕장 및 치유의 숲의 조성·관리 등을 위한 사업(제7호), 사방사업(제10호) 등을 산림사업으로 규정하고 있는바,이 사안은 자연휴양림 조성사업이 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에 따른 산림사업에 포함되어 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는지에 관한 것이라 하겠습니다.먼저, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에서는 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는 개발사업을 “산림자원법 제2조제3호에 따른 산림사업”이 아니라 “산림자원법 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업”으로 규정하고 있는바, 해당 규정은 그 문언상 산림자원법에 따른 산림사업 전체를 소규모 환경영향평가 대상에서 제외한다는 의미가 아니라 산림사업 중에서도 산림의 조성·육성·벌채, 병해충구제 및 이와 유사한 사업만을 소규모 환경영향평가의 대상에서 제외한다는 의미로 보아야 할 것입니다.또한, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호에서는 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는 사업으로서 산림자원법 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성ㆍ육성ㆍ벌채 및 병해충구제 등 산림사업(가목) 외에 「사방사업법」 제2조제2호에 따른 사방사업(나목)을 별도로 규정하고 있는바, 만약 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목의 “산림자원법 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성ㆍ육성ㆍ벌채 및 병해충구제 등 산림사업”이 산림사업 전체를 포함하는 것이라면 같은 호 나목에서 산림자원법 시행령 제2조제2항제10호에 따라 산림사업의 하나로 규정되어 있는 사방사업을 별도로 규정할 필요가 없었을 것이라는 점에 비추어 볼 때, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호에서 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는 사업에 산림자원법 제2조제3호에 따른 산림사업 전체가 포함되는 것은 아니라고 할 것입니다.다음으로, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제10호에서는 산림휴양법 제2조에 따른 자연휴양림의 경우 소규모 환경영향평가 대상면적은 토지의 형질변경, 흙ㆍ돌 등의 채취, 건축물 설치 등 실질적으로 개발이 되는 면적을 기준으로 한다고 규정하고 있는바, 이는 자연휴양림 조성사업이 소규모 환경영향평가 대상에 해당함을 전제로 하여 그 대상면적을 판단하는 구체적인 기준을 정한 것이라 할 것입니다.한편, 산림자원법 시행령 제2조제2항에 따른 산림사업 중 “산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업”이 정확히 어느 범위까지를 포함하는 것인지 명확한 기준이 없으므로, 결국 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되는 “산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업”이란 산림자원법 제2조제3호에 따른 “산림사업” 전체를 의미하는 것으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.그러나, 소규모 환경영향평가 제도에 대한 입법연혁을 살펴보면, 최초에 구 환경정책기본법령에서 산림사업을 소규모 환경영향평가 대상에서 제외하는 규정을 둘 당시에는 산림 관계 법령에서 산림사업에 대한 정의규정을 두고 있지 아니하여 부득이 가장 관련성이 있는 구 「산림법」(2006. 8. 4. 법률 제7678호로 타법폐지되기 전의 것을 말함)의 규정을 인용하여 산림사업을 규정한 것인바[구 「환경정책기본법 시행령」(2003. 6. 30. 대통령령 제18041호로 일부개정되어 같은 해 7. 1. 시행된 것) 별표 2 비고 제2호, 구 「산림법」 제2조제1항 및 제5조 참조], 이와 같은 입법경위에 비추어 볼 때, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호 가목에서의 “산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업” 부분의 의미가 산림자원법 제2조제3호에 따른 “산림사업” 전체와 동일한 의미로 보기는 어렵다고 할 것이고, 오히려 산림자원법 제2조에서 “산림사업”으로 정의하고 있는 것 중에서 산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 및 이와 유사한 사업에 한정하여 보는 것이 합리적 해석이라고 할 것입니다.따라서, 자연휴양림 조성사업은 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에 따른 산림사업에 포함되지 않으므로 소규모 환경영향평가 대상에서 제외되지 않는다고 볼 것입니다.※ 법령정비의견○ 소규모 환경영향평가의 대상이 되는 사업의 범위에 관한 규정은 규제의 적용대상을 정하는 규정이라 할 것인데, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 비고 제4호가목에 따른 “「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성·육성·벌채 및 병해충구제 등 산림사업”이 산림자원법 제2조제3호 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제2조제2항에서 규정한 산림사업의 종류 중 어느 것을 포함하는 것인지 명확하지 않으므로, 산림자원법 시행령 제2조제2항 각 호에 규정한 산림사업 중 어느 것이 소규모 환경영향평가에서 제외되는지 명확히 규정할 필요가 있습니다. 환경부는 “「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제22조 및 제23조에 따른 산림의 조성ㆍ육성ㆍ벌채 및 병해충구제 등 산림사업(산림보전을 목적으로 하는 사업으로 협의기관의 장이 인정하는 경우에 한한다)”으로 개정을 추진하고 있다는 입장이나, 위 문구만 보아서는 규제의 대상이 되는 범위(소규모 환경영향평가의 대상)를 국민들이 명확히 파악하기 어렵고, “산림보전을 목적으로 하는 사업”의 범위 역시 명확하지 않으므로, 산림자원법 시행령 제2조제2항에서 규정한 산림사업의 종류 중 어떤 사업이 어떤 조건 하에 소규모 환경영향평가에서 제외된다는 것인지 구체적이고 명확하게 규정할 필요가 있다고 할 것입니다.