개별공시지가결정처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2007.05.30 / 시행일:

【원 고】 원고 (소송대리인 법무법인 서정 담당변호사 조성규)
【피 고】 서울특별시 은평구청장
【변론종결】2007. 5. 16.
【주 문】
1. 피고가 2006. 5. 31. 서울 은평구 진관내동 (지번 생략) 전 1551㎡에 대한 2006년도 개별공시지가를 ㎡당 금 2,580,000원으로 결정한 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】주문과 같다. 
【이 유】 1. 처분의 경위
 가. 서울 은평구 진관내동 (지번 생략) 전 1551㎡(‘이 사건 토지’)는 공부상 지목이 ‘전’으로 되어 있으나, 그 중 659㎡는 잡종지로 형질 변경된 후 지상에 주유소가 건축되어 주유소 부지로 사용되고 있으며, 나머지 892㎡는 농작물 경작지로 사용되고 있다. 
 나. 이 사건 토지는 망 소외인이 소유하다가 원고가 2001. 6. 8. 협의분할에 의한 상속으로 취득한 토지로서 에스에이치공사가 2006. 6. 20. 수용협의로 이 사건 토지를 취득하고 2006. 6. 23. 소유권이전등기를 마쳤다.
 다. 피고는 2006. 5. 31. 이 사건 토지에 대해 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제11조, 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률 시행령 제16조, 2006년도 개별공시지가조사·산정지침에 따라 이 사건 토지와 동일 용도지역(자연녹지지역) 안에 있고 인근에 위치하고 있으며 전체 토지가 주유소로 이용되고 있는 서울 은평구 진관내동 565 주유소 용지 470㎡(‘이 사건 표준지’)를 이 사건 토지와 토지이용상황이 같은 것으로 보아 위 토지를 비교표준지로 선정하여 별지 1 기재 ‘2006년 개별공시지가 산정내역’과 같이 가격배율을 산출하고 이를 이 사건 표준지 공시지가 2,570,000원에 곱하여 2006. 1. 1.을 기준으로 한 개별공시지가를 ㎡당 금 2,580,000원으로 결정·고시하는 ‘이 사건 처분’을 했다.
 [인정 근거] 갑 1, 2호증, 갑 5, 6호증, 갑 7호증의 1, 갑 8호증, 갑 9호증의 1, 2, 갑 10, 13, 14호증, 을 5~7, 10~12호증, 을 13호증의 1, 2, 을 14호증의 각 기재 및 영상
 2. 처분의 적법 여부
 가. 원고의 주장
 (1) 개별토지가격은 독립한 필지에 대하여 당해 토지 전체의 특성에 따라 하나의 필지 전체의 단위 면적당 가격에 따라 산정되는 것이므로, 비록 1필지의 토지가 현실적으로 여러 용도로 혼재되어 이용되는 경우에는 용도별 면적과 가치면을 고려하여 주용도를 판단해야 하는데, 이 사건 토지의 실제 사용면적은 오히려 경작지로 이용되는 면적이 그 전체면적의 절반이 넘는 57%에 해당하는 892㎡이고, 이 사건 토지에 인접한 서울시 은평구 진관내동 601-27, 같은 동 562-1, 같은 동 601-28 및 같은 동 601-26(‘이 사건 인접토지’) 등이 모두 경작지로 주위 토지들도 대부분 경작지로 이용되고 있는 점을 고려하면, 이 사건 토지의 주된 용도는 경작지이므로 그 용도가 실제로 경작지로 이용되고 있는 표준지를 선정하여 개별공시지가를 산정해야 하는데도 피고가 한 필지 전체가 주유소로 이용되는 표준지를 선정하여 개별공시지가를 산정한 것은 그 표준지 선정을 잘못하여 위법하다.
 (2) 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제11조 제3항은 복수의 표준지를 선정하고 있는 것을 허용하고 있을 뿐만 아니라, 선정된 표준지가 반드시 동일한 용도로 사용될 것으로 제한하고 있지 않으므로 한 필지가 2개 이상의 용도로 혼재되어 사용되는 경우에 그 개별공시지가의 산정은 그 용도별로 복수의 표준지를 선정하여 대상토지의 용도별 면적비율로 이를 가중 평균하는 것이 합리적인데, 이 사건 토지의 주유소로 사용되는 659㎡만이 잡종지로 형질 변경되었고, 이 사건 토지가 용도별로 두 개의 필지로 분할되었을 경우와 비교하여 분할이 되지 않았다는 이유만으로 이 사건 토지 전체를 주유소로 보는 것은 근거 없이 차별하는 것으로 불합리하며, 이 사건 토지의 보상금 산정에 있어서도 경작지로 사용되고 있는 부분은 1㎡당 914,666원의 보상금이 지급되었으나, 주유소로 사용되고 있는 부분은 그 4배가 넘는 1㎡당 4,506,333원이 지급되었고, 감정평가인이 작성한 감정평가서에도 주유소로 이용되고 있는 부분의 평가가격이 경작지로 이용되고 있는 부분의 5배가 넘으므로, 이 사건 토지의 경우 주유소와 경작지별로 토지이용상황이 같은 각각의 표준지를 선정하여 대상토지의 용도별 면적비율로 이를 가중 평균해야 하는데도, 이 사건 토지 전체를 주유소로 이용되고 있는 것으로 보아 용도별로 표준지를 선정하여 가중평균하지 아니하고 개별공시지가를 산정한 것은 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률의 취지에 어긋나고 객관성과 합리성을 결여했으므로 위법하다. 
 나. 관계 법령
 별지 2기재와 같다.
 다. 인정 사실
 (1) 원고의 선대인 망 소외인은 1995. 1.경 이 사건 토지 중 659㎡를 주유소를 건축하기 위하여 잡종지로 형질변경을 하고, 건축허가를 받아 주유소를 건축하여 그 주유소에 대한 사용승인을 받았으며, 1996. 10.경에 서울특별시 은평구청에 토지분할 신청을 했다. 
 서울특별시 은평구청의 지적과 직원들은 원고의 토지분할 신청이 있은 약 1주일 후에 이 사건 토지의 분할을 위한 현장측량을 나왔으나, 주유소의 담이 토지가 분할될 경계선을 약간 넘어서서 설치되어 있어 정확한 측량이 불가능하다면서 현장에서 철수를 하였고, 은평구청에서는 그 이후 아무런 조치를 취하지 아니하였으며, 결국 이 사건 토지의 분할도 이루어지지 않게 되었다.
 (2) 이 사건 토지 중 경작지로 이용되는 면적은 전체면적의 절반이 넘는 57%에 해당하는 892㎡이고, 이 사건 토지에 인접한 서울시 은평구 진관내동 601-27, 562-1, 601-28, 601-26 등이 모두 경작지로 이용되는 등 주위토지들도 대부분 경작지로 이용되고 있으며, 위 인접토지의 개별공시지가는 각 1㎡당 384,000원, 917,000원, 355,000원, 1,710,000원이다. 이 사건 토지 중 경작지는 주유소의 담장 후면에 있고, 이 사건 토지에 인접한 위 서울 은평구 진관내동 562-1에 설치되어 있는 비닐하우스 화원이 이 사건 토지 중 경작지 부분에 설치되어 있다. 
 (3) 이 사건 토지의 보상금 산정에 있어 경작지로 사용되고 있는 부분은 1㎡당 914,666원의 보상금이 지급되었고, 주유소로 사용되고 있는 부분은 그 4배가 넘는 1㎡당 4,506,333원이 지급되었으며, 감정평가인이 작성한 감정평가서에도 주유소로 이용되고 있는 부분의 평가가격이 경작지로 이용되고 있는 부분의 약 5배에 이르고 있다. 
 (4) 원고는 2001. 1. 1. 기준 이 사건 토지에 대한 공시지가의 결정에 대하여 ‘주유소로 이용되는 부분’과 ‘경작지로 이용되는 부분’을 각 가중 평균하여 개별공시지가를 산정하여야 할 것을 주장하면서 이의신청을 하였는데, 피고는 원고의 이의신청에 응하여 당초 결정시가인 1㎡당 876,000원에서 550,000원으로 하향하여 개별공시지가를 결정했고, 2001. 1. 1. 기준 이 사건 표준지 공시지가는 1㎡당 880,000원이었다. 
 [인정 근거] 갑 6호증, 갑 7호증의 2~6, 갑 8호증, 갑 9호증의 1, 2, 갑 11, 12, 16호증, 을 6호증, 을 15호증, 을 16호증의 1~3의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지
 라. 판 단
 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률의 관련 규정이나 토지가격비준표 등에 의하면, 개별토지가격은 독립한 필지에 대하여 당해 토지 전체의 특성에 따라 1필지 전체의 단위 면적당 가격으로 산정되는 것이므로 비록 1필지의 토지가 현실적으로 여러 용도로 혼재되어 이용되는 경우에도 용도별 면적과 가치면을 고려하여 주용도를 판단하고 주용도와 부용도를 구별하기 어려운 경우에는 지가가 더 높게 형성되는 용도를 주용도로 구분하여 그 특성에 따라 1필지 토지 전체의 개별토지가격을 산정하여야 할 것이고, 다만 1필지의 토지가 2개 이상의 용도지역으로 구분 지정되거나 1필지 토지의 일부가 도시계획시설용지로 지정된 경우 등 예외적인 경우에만 그 면적별로 가중 평균하는 방법으로 산정할 수 있고( 대법원 2000. 2. 8. 선고 97누11577 판결 참조), 한편 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제11조 제3항은 개별공시지가를 결정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 지가를 산정할 것을 규율하고 있고, 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다고 규정하고 있으므로, 하나의 필지가 2개 이상의 용도로 사용되는 경우에도 토지이용상황이 두 개의 용도로 명확히 구분되어 있고, 기능적으로 상호 관련성이 없을 뿐만 아니라 주용도와 부용도를 구별하기 어려워 지가가 더 높게 형성되는 용도를 주용도로 구분하여 그 특성에 따라 1필지 토지 전체의 개별토지가격을 산정하게 되면 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하기 어렵게 되는 특별한 사정이 있는 경우에 그 개별공시지가의 산정은 그 용도별로 복수의 표준지를 선정하여 대상토지의 용도별 면적비율로 이를 가중 평균하는 것이 더 합리적이다. 
 그런데 위 인정 사실에 의하면, 이 사건 토지 중 659㎡는 잡종지로 형질 변경된 후 지상에 주유소가 건축되어 주유소 부지로 사용되고 있고, 나머지 892㎡는 농작물 경작지로 사용되고 있으며, 망 소외인이 주유소 건축 후 주유소 부지와 농경지를 분할하려고 했으나 주유소의 담이 분할될 토지경계선을 약간 넘어 설치되어 있어 토지분할이 이루어 지지 않았을 뿐 사실상 주유소 부지와 농경지 부지가 나뉘어져 토지이용상황이 두 개의 용도로 명확히 구분되어 있고, 기능적으로도 주유소 부지를 따라 담이 설치되어 있고 경작지 부지에 비닐하우스가 설치되어 있어 주유소 부지가 경작지 용도로 이용되거나 경작지 부지가 주유소 용도로 이용될 가능성이 없어 보이므로 주유소 부지와 경작지 부지가 상호관련이 없게 되었고, 경작지로 사용되고 있는 토지의 면적이 주유소로 사용되고 있는 토지면적보다 더 크고, 기능적으로도 독립하여 사용되고 있어 이 사건 토지의 주용도와 부용도를 구별하기 어려운데, 이 사건 토지의 개별공시지가가 1㎡당 2,580,000원으로 결정되어 경작지로 사용되고 있는 토지만을 놓고 볼 때 경작지로 이용되고 있는 인접토지의 개별공시지가 ㎡당 384,000원, 917,000원, 355,000원, 1,710,000원인 것에 비해 최고 7.2배에서 최저 1.5배 이상의 지가 차이가 발생하게 되고, 이 사건 표준지는 그 전체가 주유소로 이용되고 있는 반면 이 사건 토지는 잡종지로 형질변경되어 주유소로 이용되고 있는 면적은 43%에 불과하며, 나머지 57%에 상당하는 면적이 경작지로 이용되고 있음에도 오히려 이 사건 토지의 공시지가가 이 사건 표준지의 공시지가보다 1㎡당 10,000원이 높아지게 되는 결과가 발생하며, 이 사건 토지와 인접하여 동일한 비닐하우스가 설치되어 있는 위 서울 은평구 진관내동 562-1 토지의 개별공시지가 917,000원을 경작지의 비교표준지로 하고, 이 사건 표준지를 주유소 부지의 비교표준지로 하여 이를 단순 합산하고 평균하여 이 사건 토지의 개별공시지가를 산정하면 1,619,338원[= {(917,000원x892㎡) + (2,570,000원x659㎡)}/1,551㎡]이 되는 점에 비추어 보면 이 사건 토지 전체를 주유소 부지로 보아 토지 전체의 개별토지가격을 산정하게 되면 이 사건 토지의 가격과 이 사건 표준지의 공시지가가 균형을 유지하기 어렵게 되는 경우에 해당한다 할 것이다.
 따라서 이 사건 토지에 대한 개별공시지가의 산정은 주유소 부지와 경작지 별로 복수의 표준지를 선정하여 대상토지의 용도별 면적비율로 이를 가중 평균하는 것이 더 합리적이므로, 이 사건 토지 전체를 주유소 부지로 보아 토지 전체의 개별토지가격을 산정한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
 3. 결 론
 그렇다면 피고의 이 사건 처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 받아들인다.

판사 전성수(재판장) 박용우 이주영

[1] 1필지의 토지가 동시에 2개 이상의 용도로 사용되는 경우, 그 개별공시지가의 산정 방법
[2] 1필지 토지의 일부 43% 가량에 대하여 잡종지로 토지형질변경허가를 받아 주유소부지로 사용하는 한편 나머지 토지부분은 농작물 경작지로 사용하는 사안에서, 두 부분이 기능적으로 독립하여 있고 주용도와 부용도를 구분하기 어려우며 주유소 부지를 표준지로 하면 불합리한 개별공시지가가 산출되므로, 용도별 복수의 표준지를 선정하여 용도별 면적비율로 가중평균하는 방식으로 개별토지가격을 산정하는 것이 합리적이라고 한 사례

[1] 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률의 관련 규정이나 토지가격비준표 등에 의하면, 개별토지가격은 독립한 필지에 대하여 당해 토지 전체의 특성에 따라 1필지 전체의 단위 면적당 가격으로 산정하는 것이므로 비록 1필지의 토지가 동시에 여러 용도로 이용되는 경우에도 용도별 면적과 가치면을 고려하여 주용도를 판단하여야 하고, 주용도와 부용도를 구별하기 어려운 경우에는 지가가 더 높게 형성되는 용도를 주용도로 하여 그에 따라 1필지 토지 전체의 개별토지가격을 산정하여야 할 것이다. 다만, 1필지의 토지가 2개 이상의 용도지역으로 구분 지정되거나 1필지 토지의 일부가 도시계획시설용지로 지정된 경우 등 예외적인 경우에는 그 면적별로 가중 평균하는 방법으로 개별토지가격을 산정할 수 있는바, 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제11조 제3항은 ‘개별공시지가를 결정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 지가를 산정하되, 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다’고 규정하고 있으므로, 1필지의 토지이용상황이 두 개의 용도로 명확히 구분되어 있고 기능적으로 상호 관련성이 없을 뿐만 아니라 주용도와 부용도를 구별하기 어려워 지가가 더 높게 형성되는 용도를 주용도로 구분하여 그 특성에 따라 1필지 토지 전체의 개별토지가격을 산정하게 되면 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하기 어렵게 되는 특별한 사정이 있는 경우에는, 그 용도별로 복수의 표준지를 선정하여 대상토지의 용도별 면적비율로 이를 가중 평균하는 방식으로 개별공시지가를 산정하는 것이 더 합리적이다.
[2] 1필지 토지의 일부 43% 가량에 대하여 잡종지로 토지형질변경허가를 받아 주유소부지로 사용하는 한편 나머지 토지부분은 농작물 경작지로 사용하는 사안에서, 두 부분이 기능적으로 독립하여 있고 주용도와 부용도를 구분하기 어려우며 주유소 부지를 표준지로 하면 불합리한 개별공시지가가 산출되므로, 용도별 복수의 표준지를 선정하여 용도별 면적비율로 가중평균하는 방식으로 개별토지가격을 산정하는 것이 합리적이라고 한 사례.