시정명령및과징금납부명령취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2020.06.25 / 시행일:

【원고, 피상고인 겸 부대상고인】 한국방송통신산업협동조합 (소송대리인 법무법인(유한) 대륙아주 담당변호사 김성묵 외 1인)
【피고, 상고인 겸 부대피상고인】 공정거래위원회 (소송대리인 변호사 김설이)
【원심판결】 서울고법 2019. 11. 20. 선고 2019누34274 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고의 부대상고를 기각한다.

【이 유】상고이유를 판단한다.
 1. 사건의 개요와 쟁점
 가. 원심판결 이유에 의하면, 다음과 같은 사정을 알 수 있다.
 1) 원고는 1962년경 통신 및 방송 장비 제조업을 영위하는 사업자들의 공동이익을 증진할 목적으로 중소기업협동조합법에 따라 설립된 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 ‘공정거래법’이라고 한다) 제2조 제4호가 규정한 사업자단체로, 세기미래기술 주식회사(이하 주식회사의 경우 ‘주식회사’의 명칭은 생략한다), 새서울정보통신, 오에이전자 등과 같은 동보장치 제조·판매업을 영위하는 사업자뿐만 아니라, 다중화장치, 데이터포트장치, 전화교환기 네트워크 연결장치 사업을 영위하는 사업자를 그 구성사업자로 하고 있다.
 2) 원고는 2009. 2.경부터 2015. 1.경까지 140회에 걸쳐 동보장치 수요기관인 지방자치단체, 국가 등을 상대로 사전 영업활동을 한 구성사업자로부터 ‘수요기관명, 건명, 예산액 등’이 기재되어 있는 ‘공공구매 지원요청 공문’(이하 ‘지원요청 공문’이라고 한다)을 받으면, 그 구성사업자에게는 해당 입찰에서 낙찰받을 수 있도록 투찰률 또는 투찰금액을 전달하고, 다른 구성사업자에게는 들러리로 입찰에 참여하도록 투찰률 또는 투찰금액을 알려주었다(이하 ‘이 사건 행위’라고 한다).
 3) 피고는 2019. 1. 3. 원고에 대하여, 원고가 이 사건 행위로 공정거래법 제26조 제1항 제1호, 제19조 제1항 제8호를 위반하였다는 이유로 원심판결 [별지 1] 제1항 기재 시정명령과 제3항 기재 과징금납부명령(이하 ‘이 사건 과징금납부명령’이라고 한다)을 부과하였다.
 4) 여기에서 피고는,「과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시」(이하 ‘과징금고시’라고 한다) Ⅱ. 9.에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도인 원고의 2015년도 연간예산액을 산정기준으로 삼고, 이 사건 행위를 중대한 위반행위로 보아 부과기준율 40%를 적용한 다음, 이 사건 행위의 기간이 3년을 초과함을 이유로 1차 조정으로 50%를 가산하되, 공정거래법 제28조 제1항에 따라 사업자단체에 대한 과징금 한도액인 5억 원을 이 사건 과징금납부명령의 부과과징금으로 결정하였다.
 나. 이 사건의 쟁점은 1) 원고의 부대상고이유와 관련하여서는 이 사건 행위의 사실인정에 심리미진과 채증법칙 위반이 존재하는지 여부, 이 사건 행위가 사업자단체인 원고의 의사결정에 따른 것으로 볼 수 있는지 여부, 이 사건 행위가 공정거래법 제58조에서 규정한 ‘정당한 행위’에 해당하는지 여부이고, 2) 피고의 상고이유와 관련하여서는 사업자단체에 부과되는 과징금의 산정기준인 ‘연간예산액’의 의미, 이 사건 과징금납부명령의 재량권 일탈·남용 여부 등이다.
 2. 원고의 부대상고이유에 관하여
 가. 심리미진 등의 위법 여부(원고의 부대상고이유 제1점)
 이 부분 주장은 이 사건 행위를 인정한 원심의 판단을 다투는 것으로서 실질적으로 사실심법원의 자유심증에 속하는 증거의 취사선택과 증거가치의 판단을 탓하는 것에 불과하여 적법한 상고이유가 될 수 없다. 나아가 원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보아도, 위와 같은 원심의 판단에 부대상고이유 주장과 같이 논리와 경험칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어난 잘못이 없다.
 나. 사업자단체의 의사결정 존부(원고의 부대상고이유 제2점)
 원심은, 원고 사업부의 동보장치 담당자인 소외 1, 소외 2가 지원요청 공문을 발송한 구성사업자에게는 투찰률 등을 제시하고, 다른 구성사업자에게는 들러리로 참여하도록 투찰률, 투찰금액의 정보를 전달한 행위를 구성사업자들에게 단순히 입찰과 관련된 일반사항을 공유하거나 입찰 참여 독려에 그쳤다고 볼 수 없고, 이는 사업자단체인 원고가 동보장치에 관한 특정 입찰에 참여하는 구성사업자 중 낙찰자를 결정하거나, 개별 구성사업자의 투찰가격, 투찰률 등의 사항을 결정하는 행위에 해당한다고 판단하였다.
 원심판결 이유를 관련 법령 및 기록에 비추어 보면, 이러한 원심판단에 부대상고이유 주장과 같이 공정거래법상 사업자단체의 의사결정에 관한 법리를 오해한 잘못은 없다.
 다. 정당한 행위 해당 여부(원고의 부대상고이유 제3점)
 원심은, 동보장치에 관한 공공구매는「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」에 따라 중소기업자 간 경쟁제도를 통하여 이루어지게 함으로써 경쟁이 이미 제한된 상태임에도 원고가 이 사건 행위를 통해 이미 제한된 시장의 자유경쟁마저도 저해하였다는 등의 이유로 이 사건 행위를 공정거래법 제58조의 ‘법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위’에 해당한다고 보기 어렵다고 판단하였다.
 원심판결 이유를 관련 법령 및 기록에 비추어 보면, 이러한 원심판단에 부대상고이유 주장과 같이 공정거래법 제58조의 정당한 행위에 관한 법리를 오해한 잘못은 없다.
 3. 사업자단체에 대한 과징금 산정기준인 ‘연간예산액’의 의미(피고의 상고이유 제1점)
 가. 관계 법령
공정거래법 제28조 제1항은, 공정거래위원회는 제26조에서 규정한 사업자단체의 금지행위를 한 사업자단체에 대하여 5억 원의 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있다. 공정거래법 제55조의3 제5항의 위임에 따른 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(이하 ‘공정거래법 시행령’이라 한다) 제61조 제1항, [별표 2] 제2호 (가)목 3)의 나)항은 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체의 연간예산액에 중대성의 정도별로 정하는 부과기준율을 곱하여 부과과징금을 산정하도록 규정하고 있다.
 나. 원심의 판단
 원심은, 사업자단체 내 구성사업자들의 업종이 동일하더라도 개별적으로 다루는 상품이나 용역이 서로 다른 경우 해당 사업자단체가 일부 구성사업자만이 다루는 특정 상품이나 용역에 관한 공정거래법 위반행위를 하였다면, 그 과징금 산정의 기준이 되는 ‘연간예산액’도 해당 특정 상품이나 용역을 다루는 구성사업자와 관련된 예산액을 바탕으로 하여야 한다고 판단하면서, 사업자단체의 전체 연간예산액을 기준으로 과징금을 산정하게 될 경우, 사업자단체의 행위와 무관한 구성사업자에게 단지 사업자단체의 구성사업자라는 이유만으로 그에 따른 책임을 일부 전가하는 결과가 초래될 우려가 있고, 이는 자기책임의 원칙에 반하게 된다는 점을 근거로 삼았다.
 다. 대법원의 판단
 그러나 위와 같은 공정거래법 및 시행령 규정의 내용 및 체재, 문언 등에 비추어 보면, 사업자단체에 대한 과징금 산정의 기준이 되는 ‘연간예산액’은 해당 사업자단체의 연간예산액 중 위반행위가 발생한 상품이나 용역을 다루는 구성사업자들과 관련된 예산액으로 국한되는 것이 아니라, 위반행위의 종료일이 속한 연도의 해당 사업자단체의 연간예산액 전액을 의미한다고 봄이 타당하다. 그 이유는 다음과 같다.
 1) 공정거래법 시행령은 별표로 과징금 부과기준을 규정하기 시작한 1999. 4. 1.부터 현재에 이르기까지 사업자에게는 ‘매출액’을, 사업자단체에는 ‘예산액’을 각 과징금 산정기준으로 명확히 구분하고 있다. 따라서 사업자단체에 대한 과징금 산정기준인 ‘연간예산액’을 해당 사업자단체가 위반기간에 관련 거래분야에서 판매 등의 공동 사업을 한 상품이나 용역의 매출액에 한정하는 것은 옳지 않다.
 2) 공정거래법 제22조는 부당한 공동행위를 한 사업자에 대하여 원칙적으로 ‘매출액’을 기준으로 하여 과징금을 부과하도록 규정하고, 그 시행령에서 ‘관련매출액’이라는 용어를 산정기준으로 삼고 있는 것과는 달리, 공정거래법 제28조에서는 사업자단체에 대하여 ‘5억 원의 범위 안’에서 과징금을 부과하도록 규정하고, 시행령에서 ‘연간예산액’이라는 용어를 산정기준으로 삼고 있다.
 3) 또한 공정거래법 시행령 [별표 2] 제2호 (가)목 3)의 나)항의 문언에 의하더라도, 사업자단체에 대한 과징금 산정기준은 ‘위반행위의 종료일이 속한 연도’의 연간예산액으로 규정되어 있는데, 원심의 판단처럼 사업자단체에 대한 과징금 산정기준 요소에 사업자에 대한 것과 동일할 정도로 위반행위와의 관련성이 고려되어야 한다면, 그 과징금 산정기준이 ‘위반행위의 종료일이 속한 연도’의 연간예산액이 아니라 ‘위반행위가 일어난 연도의 연간예산액 총액’으로 규정되었을 것이다.
 4) 한편 이 사건 행위로 인한 과징금 납부대상자는 이 사건 행위책임자인 사업자단체인 원고이므로, 공정거래법령에 따라 해당 사업자단체인 원고의 연간예산액 전체를 기준으로 과징금을 산정한다고 하여 자기책임의 원칙에 위반된다고 보기 어렵다.
 5) 원심의 판단과 같이 사업자단체 내 구성사업자가 부당한 공동행위가 발생한 상품 내지 용역을 제공하는지, 부당한 공동행위가 발생한 업종에 해당하는 구성사업자가 부담하는 가입비 및 월 회비의 비중이 어느 정도인지 등을 기준으로 과징금 부과의 범위를 확정한다면, 이는 과징금 부과에 관한 구체적 타당성을 기하기보다는 과징금 부과의 범위에 관한 불명확성을 초래하는 측면이 크다. 오히려 공정거래법 시행령 [별표 2] 및 그에 근거한 과징금고시에 따른 부과기준율, 1차·2차 조정 등을 통해 과징금 부과에 관한 구체적 타당성을 확보할 수 있다.
 라. 그런데도 원심은, 사업자단체에 대한 과징금 산정의 기준이 되는 ‘연간예산액’이 해당 특정 상품이나 용역을 다루는 구성사업자와 관련된 예산액에 국한된다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 사업자단체에 대한 과징금의 산정기준인 연간예산액에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
 4. 결론
 그러므로 피고의 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하고, 원고의 부대상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 권순일(재판장) 이기택 박정화(주심) 김선수