공법상부당이득금반환청구 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2006.12.12 / 시행일:

【원 고】 원고 (소송대리인 변호사 김대옥) 
【피 고】 서울특별시 (소송대리인 변호사 정현수)
【변론종결】2006. 11. 7.
【주 문】
1. 피고는 원고에게 금 13,422,065원 및 이에 대한 2003. 6. 30.부터 2006. 12. 12.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라. 
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 이를 2분하여 1은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

【청구취지】피고는 원고에게 금 27,284,150원 및 이에 대한 2003. 6. 30.부터 이 판결 선고일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
【이 유】1. 기초사실
 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1, 2, 3, 갑 제4호증, 을 제1, 2호증, 을 제4, 5호증, 을 제6호증의 1, 2, 을 제7 내지 14호증, 을 제15, 16, 17호증의 각 1, 2, 을 제18 내지 29호증, 을 제38호증, 을 제40호증의 1, 2, 을 제41호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
 가. 원고는 1986년경부터 서울특별시 중부교육청 교육장이 관리하는 공유재산인 서울 용산구 보광동 (지번 1 생략) 대 87㎡(원래는 분할 전의 같은 동 (지번 2 생략) 대 283㎡ 중의 일부이었다, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 적법한 사용·수익허가를 받지 아니한 채 무단 점용하였고, 이에 서울특별시 중부교육청 교육장은 1991. 9. 25.부터 원고에게 별지 변상금 및 연체료 산출내역 중 변상금 기재와 같이 이 사건 토지의 무단점용에 따른 변상금을 부과하면서 이를 납부기한 내에 납부하지 아니하는 경우 연 15%의 연체료가 부과된다는 사실을 고지하였다. 
 그러나 원고가 이를 계속 체납하자, 1996. 7. 30. 변상금 15,434,050원(1991. 9. 25.부터 1996. 3. 29.까지의 변상금)의 징수보전을 위하여 원고 소유의 재산을 압류하였다.
 나. 서울특별시 중부교육청은 1998. 12. 29. 원고에게 이 사건 토지에 관하여 1991. 9. 25. 및 1994. 7. 30. 부과한 변상금액(1995. 3. 30. 면적감소로 인하여 조정한 금액 포함)에 대하여 1994. 5. 1.부터 1997. 4. 4.까지의 연 15%의 비율에 의한 연체료 5,027,620원을 부과하였고, 원고는 1998. 12. 29. 피고에게 이를 납부하였다.
 다. 원고는 2003. 6. 초순경 서울특별시 중부교육청 소속 공무원에게 이 사건 토지의 매수신청절차를 문의하였고, 위 공무원은 이 사건 토지를 매수하기 위해서는 그동안 체납된 이 사건 토지의 변상금과 연체료를 모두 납부하여야 한다고 답변하였다.
 라. 원고는 2003. 6. 11. 서울특별시 중부교육청 교육장에게 이 사건 토지의 매수를 신청하고, 같은 달 30. 별지 변상금 및 연체료 산정내역 기재와 같은 이 사건 토지의 무단점용에 따른 변상금 30,617,580원과 이에 대한 연체료 금 22,606,870원(27,634,490원에서 기납부한 5,027,620원을 공제한 금액)을 모두 납부하였다(이하 원고가 1998. 12. 29. 납부한 연체료 5,027,620원 및 2003. 6. 30. 납부한 연체료 22,606,870원 합계 금 27,634,490원을 ‘이 사건 연체료’라 한다).
 한편, 원고가 2003. 6. 11. 이 사건 토지의 매수를 신청하면서 제출한 ‘공유재산 매수신청서’에는 원고의 자필로 ‘체납된 변상금 및 연체료에 대해서는 매매계약 체결 전에 완납토록 약속합니다(2003. 6. 30. 이전)’라고 기재되어 있고, 2003. 6. 30. 당시 위 교육청 공무원이 원고에게 제시한 변상금(체납액 및 연체료) 산출내역(을 제40호증의 2)에는 기간별 연체료 적용기간과 연체일수 및 연체금액이 항목별로 산정되어 있다. 
 마. 서울특별시 중부교육청 교육장은 2003. 7. 30. 서울특별시 중부교육청 공유재산심의위원회의 의결을 거쳐, 같은 해 12. 15. 원고와 이 사건 토지에 관하여 매매대금을 금 126,150,000원으로 정하여 매매계약을 체결하였고, 그 후 원고는 위 매매대금을 완납한 이후인 2005. 9. 22. 이 사건 토지에 관하여 서울특별시(관리청 교육감)로부터 위 매매를 원인으로 소유권이전등기를 경료받았다.
 바. 한편, 이 사건 토지의 관리청인 서울특별시 교육감은 서울특별시 교육감 행정권한의 위임에 관한 조례 제5조에 의하여 변상금 부과 등의 권한을 서울특별시 중부교육청 교육장에게 위임하였다.
2. 원고의 주장과 이에 대한 판단
 가. 원고의 주장
 (1) 서울특별시 중부교육청 교육장은 원고에게 이 사건 연체료의 구체적인 금액·납부기한·납부장소와 산출근거 등을 문서로 통지하지 아니한 채 이 사건 연체료를 지급받았으므로 이 사건 연체료의 징수는 절차상 위법하다.
 (2) 이 사건 연체료는 구 지방재정법 시행령 제105조 제2항이 2001. 9. 15. 대통령령 제17363호로 개정되면서 구 지방재정법 시행령(위 대통령령 제17363호로 개정되어, 2002. 11. 29. 대통령령 제17788호 개정되기 전의 것) 제100조 제6항을 준용함으로써 비로소 그 근거규정이 마련된 것이므로, 2001. 9. 14. 이전의 연체료는 피고가 법률상 근거 없이 수령한 부당이득이다. 
 (3) 구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방재정법’이라 한다) 제69조 제1항에 의하면 금전의 지급을 목적으로 하는 권리는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성되므로, 1997년 이전에 발생한 연체료는 소멸시효가 완성되었다. 
 나. 관계법령
 별지 관계법령 기재와 같다.
 다. 판단
 (1) 징수절차상 하자 부분
 보건대, 서울특별시 중부교육청 교육장은 1998. 12. 29. 원고에게 이 사건 연체료 중 금 5,027,620원을 부과함에 있어서 그 산정근거와 연체료 적용기간, 연체율 등을 적시하여 내부 결재를 거친 다음 이를 원고에게 제시하여 고지하였던 것으로 보이고(을 제38, 41호증, 원고는 이를 당일 즉납하였다), 또한 2003. 6. 30. 원고로부터 이 사건 연체료 중 금 22,606,870원을 지급받음에 있어서도 기간별 연체료 적용기간과 연체일수 및 연체금액이 항목별로 산정된 내역서(을 제40호증의2)를 제시하였고, 원고는 그 내역서를 검토한 후 이를 지급한 것이므로, 사정이 이와 같다면 이 사건 연체료의 부과와 징수에 관하여 원고가 주장하는 바와 같은 위법이 있다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
 (2) 이 사건 연체료 부과의 근거법령
 ㈎ 1994. 5. 1.부터 1999. 4. 29.까지 부분
 피고는 위 기간 동안 체납된 변상금에 대하여 구 서울특별시 공유재산관리조례(1994. 10. 31. 조례 제3131호로 개정된 것, 그 후 현행 조례로 개정된 것으로 보이나 개정된 시점은 명확하지 않다) 제28조(이하 ‘이 사건 조례조항’이라 한다)를 근거로 연 15%의 연체료를 부과하였는데, 이 사건 조례조항에는 ‘대부료 및 사용료, 매각대금, 변상금을 납부기간 내에 납부하지 아니하는 경우의 연체요율은 연 15%로 한다’고 규정하고 있었다.
 그런데 이 사건 조례조항의 위임 근거법령인 구 지방재정법 시행령(1999. 4. 30. 대통령령 제16267호로 개정되기 전의 것) 제92조 제3항 제5호(위 대통령령 제16267호로 동항이 삭제되었다)는 ‘기타 지방자치단체의 장이 대부요율 등을 정할 필요가 있다고 인정하는 재산에 해당하는 재산의 대부요율 또는 사용요율은 당해 지방자치단체의 조례 또는 규칙으로 정한다’고 규정하고 있으나, 공유재산의 대부 또는 사용에 대한 대가는 사인(私人)이 지방자치단체와 공법상 계약을 체결하여 공유재산을 사용한 데 따른 계약상의 의무이고, 이와 달리 변상금은 공유재산을 대부 또는 사용·수익허가를 받지 아니한 채 무단 점용한 데 대한 민사상 부당이득 즉, 법률의 규정에 따른 의무로서 그 성립요건 및 법적 성질 등이 전혀 다르다고 할 것인바, 위 구 지방재정법 시행령 제92조 제3항 제5호가 ‘대부요율 등’에 관하여 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다고 위임한 이상, 그 위임의 한계는 공법상 계약인 대부계약 등과 관련한 대부요율에 한정된다고 할 것임에도, 이 사건 조례조항이 대부료 및 사용료 이외에 변상금의 연체요율에 관하여까지 규정한 것은 상위법령의 위임의 한계를 벗어난 것으로 효력이 없다고 할 것이다. 
 따라서, 1994. 5. 1.부터 1999. 4. 29.(위 대통령령 제16267호의 시행 전일)까지의 기간 동안 이 사건 조례조항을 근거로 변상금에 대하여 연 15%의 연체료를 부과할 수는 없다고 할 것이다.
 ㈏ 1999. 4. 30.부터 2001. 9. 14.까지 부분
 피고는 위 기간 동안 체납된 변상금에 대하여 구 지방재정법 시행령(1999. 4. 30. 대통령령 제16267호로 개정되어 2001. 9. 15. 대통령령 제17363호로 개정되기 전의 것) 제100조 제6항을 근거로 연체료를 부과하였는데, 위 제100조 제6항에는 ‘ 제1항 및 제4항(잡종재산 등의 매각대금의 납부와 연납에 관한 규정이다)의 규정에 의하여 납부기한 내에 매각대금을 납부하지 아니한 경우에는 납부하여야 할 금액에 대하여 연 15퍼센트의 연체료를 붙여 15일 이내에 기한을 정하여 납부를 고지하여야 한다’고 규정하고 있다. 
 그런데 위 구 지방재정법 시행령 제100조 제6항은 사인과 지방자치단체 사이의 잡종재산 등의 매각계약에 따른 대금납부와 그 연체에 대한 제재를 규정하는 것으로서, 앞서 본 바와 같이 부당이득의 성질을 가지는 변상금과는 그 성립요건과 법적 성질이 전혀 다르고, 국민의 권리와 의무를 제한하는 침익적 행정처분과 관련된 규정은 원칙적으로 엄격하게 해석하여 그 규정의 취지와 범위를 벗어난 적용을 해서는 안 된다고 할 것이라는 점 등을 종합하면, 변상금의 부과에 관한 근거규정이 위 제100조 제6항을 준용하고 있지 아니한 이상 위 제100조 제6항은 변상금의 연체료 부과의 근거규정이 될 수 없다고 할 것이다. 
 따라서, 1999. 4. 30.부터 2001. 9. 14.(위 대통령령 제17363호의 시행 전일)까지의 기간 동안 위 구 지방재정법 시행령 제100조 제6항을 근거로 변상금에 대하여 연 15%의 연체료를 부과할 수는 없다고 할 것이다. 
 ㈐ 2001. 9. 15. 이후
 구 지방재정법 시행령이 2001. 9. 15. 대통령령 제17363호로 개정되면서 변상금 부과의 근거규정인 제105조 제2항에서 위 매각대금의 연체요율에 관한 구 지방재정법 시행령(위 대통령령 제17636호로 개정된 것) 제100조 제6항을 준용하는 것으로 개정되었으므로, 위 대통령령 제17636호가 시행된 2001. 9. 15. 이후에는 위 구 지방재정법 시행령(위 대통령령 제17636호로 개정된 것) 제100조 제6항, 제105조 제2항에 따라 연체된 변상금에 대하여 연 12% 내지 연 15%(2002. 11. 29. 구 지방재정법 시행령 제100조 제6항이 대통령령 제17788호로 개정되면서 연체기간에 따라 연체요율이 다르게 적용된다)의 연체료를 부과할 수 있다고 할 것이다( 위 대통령령 제17363호 부칙 제6조에 의하면 위 제100조 제6항 후단 및 제105조 제2항은 이 영 시행 후 최초로 납입고지를 하는 분부터 적용한다고 규정하고 있고, 이 사건 연체료가 2003. 6. 30.경 고지·납부된 사실은 앞서 본 바와 같으나, 연체료 부과와 같은 침익적 행정처분에 있어서는 특별한 사정이 없는 한 법령의 개정으로 소급하여 적용할 수 없는 것이므로, 위 부칙 조항은 위 대통령령 제17363호가 시행되어 비로소 부과근거가 마련된 2001. 9. 15. 이후의 연체료로서 최초로 납입고지하는 분부터 위 제100조 제6항 후단 및 제105조 제2항을 적용한다는 의미라고 보아야 하므로, 이 사건 연체료 중 2001. 9. 14. 이전 분에 대하여는 그대로 종전의 규정에 의하게 된다고 할 것이다). 
 ㈑ 한편, 피고는 국유재산법령상 변상금의 연체료 부과에 관한 근거규정도 이 사건 연체료 부과의 근거규정이 된다는 취지로 주장하나, 지방자치단체 등이 소유·관리하는 공유재산과 국가가 소유·관리하는 국유재산은 그 적용법률이 지방재정법과 국유재산법으로 나누어져 있고, 앞서 본 바와 같이 국민의 권리와 의무를 제한하는 침익적 행정처분에 있어서는 그 근거법령을 엄격하게 해석하여야 하므로, 국유재산의 변상금 부과에 관한 근거규정은 공유재산에 대한 변상금 부과의 근거규정이 될 수는 없다고 할 것이다. 
 ㈒ 다만, 앞서 본 바와 같이 변상금은 민법상 부당이득의 성질을 가지는 것이므로, 그 납부기간이 경과한 이후에는 지방재정법령의 규정과는 무관하게 민법 소정의 연 5%의 연체금은 기본적으로 부과할 수 있다고 할 것이다.
 ㈓ 한편 원고는, 피고가 원고에게 이 사건 변상금의 부과일에 연체료도 함께 부과하였다고 보아, 2001. 9. 15.(위 대통령령 제19226호로 지방재정법 시행령이 개정·시행된 일자) 이전에 부과된 연체료가 전부 효력이 없다는 취지로 주장하나, 앞서 인정한 바와 같이 이 사건 연체료 중 기납부된 금액을 제외한 나머지는 모두 2003. 6. 30. 비로소 부과·납부한 것이므로, 그 납부된 시점을 기준으로 그 근거법령과 연체요율을 산정하면 족하다고 할 것이다.
 ㈔ 따라서, 원고의 이 부분 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있다.
 (3) 소멸시효 부분
구 지방재정법 제69조 제1항에는 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 사정이 없는 것은 5년간 이를 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성된다고 규정하고 있고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 연체료 적용기간은 최장 1994. 5. 1.부터 2003. 6. 30.까지 이므로, 특별한 사정이 없는 한 피고가 원고에게 이 사건 연체료를 부과하였다고 볼 수 있는 2003. 6. 30. 이전 5년을 경과한 연체료는 소멸시효가 완성된 것이라고 할 것이다. 
 그러나 채무자가 소멸시효 완성 후 채무를 변제한 때에는 그 액수에 관하여 다툼이 없는 한 그 채무를 승인한 것으로 보아야 하고, 이 경우 시효완성의 사실을 알고 그 이익을 포기한 것으로 추정된다고 할 것인데( 대법원 2001. 6. 12. 선고 2001다3580 판결 참조), 원고는 이 사건 토지를 매수하기 위해서는 연체된 변상금과 이 사건 연체료를 납부하여야 한다는 답변을 듣고 서울특별시 중부교육청 담당공무원으로부터 이 사건 연체료의 기간별 적용기간, 연체일수 및 연체금액이 항목별로 산정된 내역서를 검토한 후 이 사건 연체료 중 금 22,606,870원(1998. 12. 29. 원고가 납부한 연체료 금 5,027,620원은 소멸시효가 문제되지 아니한다)을 납부한 것이므로, 이는 이 사건 연체료의 채무를 승인한 것이라고 할 것이다(다만, 앞서 본 바와 같이 연체료 부과의 근거법령이 존재하지 아니하여 피고가 이를 지급받을 권원이 없는 부분은 다른 차원의 문제이다). 원고의 이 부분 항변은 이유 없다. 
 (4) 그러므로, 피고가 원고에게 부당이득으로 반환하여야 할 금액을 보건대, 이 사건 연체료 27,634,490원에서 별지 정당한 연체료내역 기재와 같이 산정된 정당한 연체료 금 14,212,425원(6,711,769원 ＋ 7,500,656원)을 공제한 금 13,422,065원이 피고가 원고에게 반환하여야 할 연체료이다.
 (5) 따라서, 피고는 원고에게 금 13,422,065원 및 이에 대한 원고가 구하는 이 사건 연체료 최종 납부일인 2003. 6. 30.부터 이 사건 판결 선고일인 2006. 12. 12.까지는 민법 소정의 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법 소정의 연 20%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 
3. 결론
 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 

판사 이태종(재판장) 김선희 오태환