관리처분계획무효확인의소 (일반행정, 광주고등법원)
공포일: 2018.08.20 / 시행일:

【원고, 항소인】 원고 (소송대리인 변호사 김도현)
【피고, 피항소인】 바구멀1구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 변호사 봉재흥)
【제1심판결】 전주지방법원 2017. 11. 16. 선고 2016구합442 판결
【변론종결】2018. 7. 9.
【주 문】
 1. 이 법원에서 교환적으로 변경한 원고의 청구를 기각한다.
 2. 소송 총비용은 원고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】 제1심판결을 취소한다. 피고가 2016. 10. 6. 전주시장으로부터 인가받은 관리처분변경계획 중 원고의 종전자산평가액을 94,674,000원으로 한 부분을 취소한다.
【이 유】1. 처분의 경위
 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 판결 이유는 제1심판결 제3면 제15 내지 17행을 아래와 같이 고치고 제4면 제12행의 “8 내지 11호증”을 “8 내지 11, 13호증”으로 고치는 것 외에는 제1심판결의 해당부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 제1심판결을 인용한다.
 [마. 피고는 위 다, 라항 기재와 같이 이 사건 토지의 종전자산평가액이 94,674,000원이라는 내용을 포함한 관리처분계획을 수립하였고, 2015. 12. 21. 전주시 고시 197호로 관리처분계획인가를 받았다. 그 후 피고는 관리처분계획에 대한 공람·공고 기간 동안 소외 2를 포함한 12세대로부터 자신들 소유의 건축물 중 일부가 누락되었다는 취지의 의견서가 제출되자 이를 반영하여 재감정평가를 마친 뒤 이 사건 정비사업의 관리처분계획변경을 위한 총회를 개최하여 관리처분변경계획안을 의결한 다음 2016. 10. 4. 전주시 고시 2016-165호로 관리처분변경계획인가를 받았다(이와 같이 인가받은 관리처분변경계획을 이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다).]
 2. 피고의 본안전 항변에 대한 판단
 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 판결이유는 제1심판결 제5면 제11행의 “2016. 9. 22.자 준비서면에서”를 삭제하는 것 외에는 제1심판결의 해당부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 제1심판결을 인용한다.
3. 원고의 주장 및 판단
 가. 원고 주장의 요지
 1) 이 사건 토지는 미지급용지에 해당하므로 도로로 이용되기 전의 이용현황을 기준으로 감정이 이루어져야 함에도 이 사건 관리처분계획 중 원고의 종전자산평가액을 94,674,000원으로 한 부분은 도로로 이용되는 현황대로 감정평가한 것이어서 위법하다.
 2) 원고는 전소유자의 토지 분할 및 도로로의 사용에 따라 재산권 행사에 제한을 입게 되어 오로지 외부적인 요인으로 이 사건 토지를 본래의 지목대로 사용하지 못하였고, 이 사건 토지의 전소유자였던 소외 3이 전주시를 상대로 한 전주지방법원 2004나7753호 부당이득금반환소송(이하 '이 사건 소송'이라 한다)에서 이 사건 토지의 지목이 답임을 전제로 부당이득금이 산정되었으며 전주시는 원고에게도 답을 기준으로 한 대부료를 지급하고 있다. 따라서 이 사건 토지의 현황이 도로라는 사정만으로 이 사건 관리처분계획에서 이 사건 토지를 사실상 사도로 평가하여 그 시가를 인근대지 가액의 1/3로 감액하여 종전가액을 산정한 것은 위법하다.
 3) 이 사건 토지를 사실상 사도로 평가한 것이 적법하다고 하더라도 이 사건 토지의 일부가 대지로 사용되고 있으므로 이러한 현황을 반영하지 아니한 이 사건 관리처분변경계획은 위법하다.
 나. 관계 법령
 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 판결이유는 제1심판결 제13면 제2행의 “2016. 1. 19. 법률 제13782호로 개정되기 전의 것”을 “2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것”으로, 제14면 제6행의 “부동산가격 공시 및 감정평가에 관한 법률”을 “감정평가 및 감정평가사에 관한 법률”로 고치고 제15면 제4행부터 제12행을 삭제하는 것 외에는 제1심판결의 해당부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 제1심판결을 인용한다.
 다. 판단
 1) 미지급용지에 해당한다는 주장에 관하여
 가) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 시행규칙 제25조 제1항의 미지급용지는 ‘종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지’이므로, 미지급용지로 인정되려면 종전에 공익사업이 시행된 부지여야 하고, 종전의 공익사업은 적어도 당해 부지에 대하여 보상금을 지급할 필요가 있는 것이어야 한다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두22129 판결 등 참조).
 나) 이 사건 토지가 위와 같이 종전에 시행된 공익사업에 제공된 부지로서 미지급용지에 해당하는지 여부에 관하여 보건대, 갑 제6, 7, 14호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이 사건 토지가 1977. 7. 12. 전라북도 고시 제125호에 의해 소로2류의 도로예정지로 지정고시된 사실, 이 사건 소송절차의 감정인이 이 사건 토지의 이용상황이 “답”일 경우와 “도로”일 경우를 상정하여 차임을 산정하면서 이 사건 토지의 성격을 미지급용지로 파악한 사실은 인정되나, 한편 위 증거들과 갑 제3호증의 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 토지는 이 사건 토지의 전소유자인 소외 1(대판: 소외인)이 1983년경부터 1986년경 사이에 인근 토지를 분할하여 매도하면서 도로부지의 목적으로 인근 토지의 중앙 부분에 장방형의 형태로 분할·잔존하게 된 점, ② 분할·매도된 인근 토지들로부터 공로에 이르기 위하여 이 사건 토지를 이용하지 않고는 자동차의 통행이 불가능하여 분할된 토지들이 매각될 무렵부터 비포장 상태의 이 사건 토지가 통행로로 이용되기 시작한 점, ③ 전주시가 1985년경 이 사건 토지에 도로포장을 하고 점유하여 일반공중의 통행에 제공하였으나 법률에 따라 수용할 수 있는 권한에 따라 취득하거나 사용한 것은 아닌 점에 비추어 보면 위 인정 사실만으로는 이 사건 토지가 공익사업에 제공된 부지로서 미지급용지에 해당한다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이 사건 토지가 미지급용지에 해당함을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
 2) 사실상의 사도로 종전가액을 평가한 것이 위법하다는 주장에 관하여
 가) 관련 법리
 (1) 도시정비법에 의한 주택재개발사업은 그 추진 과정에서 다수의 이해관계가 상충되어 토지등소유자들의 개별적이고 구체적인 이익 전부를 만족시킬 수는 없는 것이고, 주택재개발사업에서의 관리처분계획은 사업을 시행함에 있어 반드시 수립하여야 하는 법률이 정한 행정계획으로서 토지등소유자의 지위나 권리·의무의 인정 자체에 관하여는 재량의 여지가 없다고 하겠지만, 그 구체적인 내용의 수립에 관하여는 이른바 계획재량행위에 해당하여 상당한 재량이 인정된다고 할 것이다. 따라서 적법하게 인가된 관리처분계획이 종전의 토지 또는 건축물의 면적·이용상황·환경 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형 있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 하는 것인 이상, 그로 인하여 토지등소유자들 사이에 다소 불균형이 초래된다고 하더라도 그것이 특정 토지등소유자의 재산권을 본질적으로 침해하는 것이 아닌 한 그러한 사정만으로 그 관리처분계획이 위법하다고 볼 수는 없다(대법원 2010. 10. 28. 선고 2009두4029 판결 등 참조).
 (2) 구 도시정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제48조 제5항 제1호는 주택재개발사업에서 같은 조 제1항 제4호에 따른 분양대상자별 종전의 토지를 사업시행인가의 고시가 있는 날을 기준으로 평가할 때에는 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률에 따른 감정평가업자가 평가한 금액을 산술평균하여 산정하여야 한다고 정하고 있고, 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제3조 제3항의 위임에 따라 감정평가에 관한 규칙 제6조 제1항은 “감정평가는 기준시점에서의 대상물건의 이용상황(불법적이거나 일시적인 이용은 제외한다) 및 공법상 제한을 받는 상태를 기준으로 한다”고 정하고 있으므로 종전자산의 평가는 사업시행인가 고시일의 현실적인 이용상황을 기준으로 평가하는 것이 원칙이다.
 (3) 감정평가에 관한 규칙 제28조의 위임에 따라 감정평가의 구체적인 기준을 정하고 있는 감정평가 실무기준 [610-1.7.4.] 제2항 제3호에 의하면 “사도”를 평가함에 있어서는 토지보상법 시행규칙 제26조에 따른 도로의 감정평가방법을 고려할 수 있고, 토지보상법 시행규칙 제26조 제1항 제2호는 사실상의 사도의 부지는 인근토지에 대한 평가액의 3분의 1 이내로 평가한다고 정하고 있으며, 제26조 제2항 제2호에 의하면 사도법에 의한 사도 외의 도로로서 토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로 역시 위 사실상의 사도에 해당된다.
 한편 어느 토지를 토지보상법 시행규칙 제26조 제1항 제2호에 의하여 “사실상의 사도”의 부지로 보고 인근토지 평가액의 3분의 1 이내로 보상액을 평가하려면, 도로법에 의한 일반 도로 등에 연결되어 일반의 통행에 제공되는 등으로 사도법에 의한 사도에 준하는 실질을 갖추고 있어야 하고, 나아가 토지보상법 시행규칙 제26조 제2항 제1호 내지 제4호 중 어느 하나에 해당하여야 한다. 그리고 토지보상법 시행규칙 제26조 제2항 제2호가 규정한 “토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로”는 사유지가 종전부터 자연발생적으로 또는 도로예정지로 편입되어 있는 등으로 일반 공중의 교통에 공용되고 있고 그 이용상황이 고착되어 있어, 도로부지로 이용되지 아니하였을 경우에 예상되는 표준적인 이용상태로 원상회복하는 것이 법률상 허용되지 아니하거나 사실상 현저히 곤란한 정도에 이른 경우를 의미한다. 이때 어느 토지가 불특정 다수인의 통행에 장기간 제공되어 왔고 이를 소유자가 용인하여 왔다는 사정이 있다는 것만으로 언제나 도로로서의 이용상황이 고착되었다고 볼 것은 아니고, 이는 당해 토지가 도로로 이용되게 된 경위, 일반의 통행에 제공된 기간, 도로로 이용되고 있는 토지의 면적 등과 더불어 그 도로가 주위 토지로 통하는 유일한 통로인지 여부 등 주변 상황과 해당 토지의 도로로서의 역할과 기능 등을 종합하여 원래의 지목 등에 따른 표준적인 이용상태로 회복하는 것이 용이한지 여부 등을 가려서 판단해야 한다(대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두20219 판결 참조).
 나) (1) 이러한 법리에 비추어 보건대, 갑 제3, 6, 14호증의 기재, 감정인 소외 4의 감정결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 토지는 1977. 7. 12. 전라북도 고시 제125호에 의해 소로2류의 도로예정지로 지정고시된 후 전소유자인 소외 1이 1983년경부터 1986년경 사이에 인근 토지를 분할하여 매도하면서 도로부지의 목적으로 인근 토지의 중앙 부분에 장방형의 형태로 분할·잔존하게 되었고 그 무렵부터 비포장 상태로 통행로로 이용되기 시작한 점, ② 전주시는 1985년경 이 사건 토지에 도로포장을 하였고 그 후 이 사건 토지는 이 사건 관리처분계획의 인가 무렵까지 약 30여 년간 인근 주민의 통행로로 사용되어 왔으며 공로에 이르는 유일한 통행로에 해당하여 인근 토지에서 이 사건 토지를 이용하지 않고서는 자동차를 이용한 공로로의 통행이 불가능한 점, ③ 이 사건 토지는 폭 약 8m로서 토지 전체가 통행로로 사용되고 있고 아스팔트 내지 콘크리트로 포장되어 본래의 형상이 변경되었으며 그 현상변경의 정도와 주변토지의 이용상황 등에 비추어 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다고 보이지 않는 점, ④ 토지보상법 시행규칙 제26조 제2항 제2호에서 규정한 사실상의 사도는 현재 이용상황에 비추어 토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로로서 사도법에 의한 사도에 준하는 실질을 갖추고 있는지 여부에 따라 결정될 뿐이고 해당 토지를 본래의 지목대로 사용하지 못하게 된 데에 현재 토지소유자에게 일정한 책임이 있을 것을 요건으로 하고 있지 않는 점, ⑤ 비록 이 사건 소송에서 이 사건 토지의 지목이 답임을 전제로 하여 부당이득금이 산정되었으나 이는 지방자치단체가 타인 소유의 토지를 권원 없이 도로부지로 점유·사용하는 경우 일반적으로 토지가 도로로 편입된 사정을 고려하지 않고 편입될 당시의 현실적 이용상황을 토대로 산정한 임대료에서 개발이익을 공제한 금액을 부당이득액으로 보는 부당이득반환의무의 범위에 관한 규범적인 일반원칙에 따른 것으로 그러한 사정만으로 이 사건 소송절차에서 이 사건 토지의 현실적인 이용상황이 답이라거나 더 나아가 이 사건 토지의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다는 판단이 이루어졌다고 볼 수는 없는 점 등을 종합하여 보면 이 사건 토지는 도로로의 이용상황이 고착되어 그 표준적 이용상황으로 원상회복하는 것이 현저히 곤란한 정도에 이르렀다고 봄이 상당하므로 이 사건 토지는 토지보상법 시행규칙 제26조 제2항 제2호의 “토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로”에 해당한다고 봄이 상당하다.
 (2) 나아가 위 인정사실과 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 종전자산의 평가는 사업시행인가 고시일의 현실적인 이용상황을 기준으로 평가함이 원칙이므로 앞서 본 바와 같이 이 사건 관리처분계획에서 이 사건 토지의 현황이 도로라는 사정에 기초하여 이 사건 토지를 사실상 사도로 평가한 것은 정당하고 이 사건 각 감정평가법인이 이 사건 토지에 대해 감정평가를 함에 있어서 사용한 평가방법에 어떠한 하자가 있다고 볼 만한 자료가 없는 점, ② 이 사건 각 감정평가법인은 전주시 완산구 (주소 1 생략) 전 422㎡, 전주시 완산구 (주소 2 생략) 답 364㎡ 등 이 사건 정비구역 내 현황이 도로인 다른 토지에 대하여도 현실적인 이용상황인 도로를 기준으로 가액을 평가하였는바, 현황이 도로인 다른 토지와 원고 소유의 이 사건 토지를 달리 평가하게 되면 오히려 다른 조합원들과의 관계에서 형평의 원칙에 반하는 결과가 초래되는 점 등에 비추어 보면 이 사건 각 감정평가법인이 토지보상법 시행규칙 제26조 제1항 제2호에 따라 사실상 사도로서 이 사건 토지의 평가액을 인근 토지 평가액의 3분의 1 이내로 산정한 감정평가가 위법하거나 조합원 사이에 형평성을 잃을 정도로 부당한 감정을 하여 원고의 재산권을 본질적으로 침해하였다고 보기 어렵다. 
 (3) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
 3) 일부가 대지로 사용되고 있다는 주장에 관하여
 감정인 소외 4의 감정결과 및 변론 전체의 취지를 종합하면 이 사건 토지는 사다리형 평지로서 전체가 현황 도로로 이용 중인 사실을 인정할 수 있고 갑 제12호증의 영상만으로는 위 인정을 뒤집기에 부족하다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
 [설령 원고의 주장과 같이 이 사건 토지 중 일부분이 도로로 사용되지 않고 있다고 하더라도 그 면적이 차지하는 비율이 작고 도로로 사용되지 않는 부분의 경제적 가치가 도로 부분보다 높다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면 원고 주장과 같은 사정만으로 이 사건 토지 부분에 관한 감정평가가 피고 조합원들 사이의 형평성을 잃게 할 정도로 부당하게 되었다고 보기 어려우므로 원고의 이 부분 주장은 이 점에 비추어 보더라도 이유 없다.]
4. 결론
 그렇다면 이 법원에서 교환적으로 변경된 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여(구소는 이 법원에서 이루어진 소의 교환적 변경으로 취하되어 이에 대한 제1심판결은 실효되었다) 주문과 같이 판결한다.

판사 황진구(재판장) 안영화 양시호