민원인 - 지방자치단체의 장이 폐기물처리업자와 수의계약으로 생활폐기물 수집ㆍ운반에 대한 대행계약을 체결할 수 있는지 여부(「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제25조제1항제8호사목 등 관련) (법령해석례, 법제처)
공포일: 2021.06.08 / 시행일:

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제9조제1항 단서에서는 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제25조제1항제8호사목에서는 “다른 법령에 따라 지방자치단체의 사업을 대행할 수 있는 자”와 계약을 하는 경우를 수의계약 사유로 규정하고 있는바,지방자치단체의 장1)1) 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)을 말하며, 이하 같음이 「폐기물관리법」 제14조제2항 및 같은 법 시행령 제8조제1호에 따라 폐기물처리업자2)2) 「폐기물관리법」 제25조에 따라 환경부장관이나 시ㆍ도지사로부터 폐기물처리업 허가를 받은 자를 말하며, 이하 같음와 생활폐기물 수집ㆍ운반에 대한 대행계약을 체결하려는 경우, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “지방계약법 시행령”이라 함) 제25조제1항제8호사목에 따라 수의계약으로 할 수 있는지?< 질의 배경 >민원인은 위 질의요지에 대하여 행정안전부가 수의계약으로 할 수 없다고 회신하자 이에 이견이 있어 법제처 법령해석을 요청함.

이 사안의 경우 지방자치단체의 장은 폐기물처리업자와 수의계약으로 생활폐기물 수집ㆍ운반에 대한 대행계약을 체결할 수 없습니다.

지방계약법 제9조제1항 본문에서는 지방자치단체의 장이 계약을 체결하는 경우에는 일반입찰을 원칙으로 하도록 규정하면서 같은 항 단서 및 같은 법 시행령 제25조제1항 각 호에서는 불가피한 경우 예외적으로 수의계약을 할 수 있는 사유를 구체적으로 규정하고 있는바, 이와 같은 계약의 방식에 관한 문언과 체계에 비추어 보면 같은 항에 따른 수의계약 사유는 엄격하게 한정적으로 해석ㆍ적용해야 하므로, 같은 항 제8호사목에 따른 “다른 법령에서 그 사업을 위탁 또는 대행할 수 있는 자와 해당 사업에 대한 계약을 체결하는 경우”란 제3자에게 자유로운 계약당사자로서 참여할 수 있는 기회를 부여하는 것이 적절하지 않을 정도로 그 위탁 또는 대행 계약을 할 수 있는 자가 특정되어 있는 경우3)3) 법제처 2007. 3. 23. 회신 07-0044 해석례 및 법제처 2015. 11. 11. 회신 15-0578 해석례 등 참조만을 의미하는 것으로 보아야 합니다.그런데 「폐기물관리법」 제14조제2항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제8조에서는 생활폐기물의 처리를 대행할 수 있는 자를 “폐기물처리업자”(제1호), “폐기물처리 신고자”(제3호) 및 “한국환경공단”(제4호) 등으로 규정하고 있고, 같은 법 제25조에 따르면 복수의 사업자가 “폐기물처리업자”로 허가를 받을 수 있는바, 법령에서 생활폐기물 처리를 대행할 수 있는 자를 폐기물처리업자로 한정하고 있지 않고, 폐기물처리업자 간 경쟁에 따라 대행계약을 체결하는 것도 가능하다고 보이므로, 결국 같은 법 시행령 제8조제1호는 “폐기물처리업자”를 생활폐기물의 처리를 대행할 수 있는 자 중 하나로 정한 것일 뿐, 제3자에게 자유로운 참여기회를 부여하는 것이 적절하지 않을 정도로 그 사업을 대행할 수 있는 자를 특정함으로써 지방계약법의 예외적인 계약 형태인 수의계약을 인정하는 명시적인 근거 규정으로 볼 수는 없습니다.한편 폐기물처리업자는 「폐기물관리법」 제25조에 따라 폐기물 처리 사업계획서를 제출하여 적합통보를 받고 일정한 시설ㆍ장비 등을 갖추어 허가를 받은 자이며, 같은 조 제7항 단서에서 생활폐기물의 수집ㆍ운반업에 대해서는 영업 구역을 제한하는 조건을 붙일 수 있도록 규정하고 있으므로, 사실상 이미 허가단계에서 지방자치단체의 장과 생활폐기물의 수집ㆍ운반의 대행계약을 체결할 수 있는 자가 특정되어 있는 것이라는 의견이 있으나, 같은 조에 따른 “폐기물처리업 허가”는 공권력의 행사인 “처분”인 반면, 같은 법 제14조제2항에 따른 “생활폐기물의 수집ㆍ운반 대행계약”은 행정목적을 달성하기 위한 공법상 법률관계에 관한 계약인 “공법상 계약”(「행정기본법」 제2조 및 제27조제1항)에 해당하는바, 그 제도의 취지와 행정작용으로서의 성질이 전혀 다른 사항을 법령상 근거 없이 동일한 것으로 취급할 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.따라서 지방자치단체의 장이 「폐기물관리법」 제14조제2항 및 같은 법 시행령 제8조제1호에 따라 폐기물처리업자와 생활폐기물 수집ㆍ운반에 대한 대행계약을 체결하려는 경우 지방계약법 시행령 제25조제1항제8호사목에 따라 수의계약으로 할 수 없습니다.<관계 법령>지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률제9조(계약의 방법) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다.② ～ ⑤ (생 략)지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령제25조(수의계약에 의할 수 있는 경우) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제9조제1항 단서에 따라 수의계약을 할 수 있다.1. ～ 7의2. (생 략)8. 그 밖에 계약의 목적ㆍ성질 등에 비추어 경쟁에 따라 계약을 체결하는 것이 비효율적이라고 판단되는 경우로서 다음 각 목의 경우가. ～ 바. (생 략)사. 다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체의 사업을 위탁받거나 대행할 수 있는 자와 해당 사업에 대한 계약을 하는 경우아. ～ 차. (생 략)②ㆍ③ (생 략)폐기물관리법제14조(생활폐기물의 처리 등) ①특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다. 다만, 환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지정하는 지역은 제외한다.②특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있다.③ ～ ⑩ (생 략)폐기물관리법 시행령제8조(생활폐기물의 처리대행자) 법 제14조제2항에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 다만, 제4호는 농업활동으로 발생하는 폐플라스틱 필름ㆍ시트류를 재활용하거나 폐농약용기 등 폐농약포장재를 재활용 또는 소각하는 경우만 해당한다.1. 폐기물처리업자2. 삭제3. 폐기물처리 신고자4. 「한국환경공단법」에 따른 한국환경공단(이하 “한국환경공단”이라 한다)5. 「전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률」 제15조 전단에 따른 전기ㆍ전자제품 재활용의무생산자 또는 같은 법 제16조의4제1항에 따른 전기ㆍ전자제품 판매업자(전기ㆍ전자제품 재활용의무생산자 또는 전기ㆍ전자제품 판매업자로부터 회수ㆍ재활용을 위탁받은 자를 포함한다) 중 전기ㆍ전자제품을 재활용하기 위하여 스스로 회수하는 체계를 갖춘 자6. 삭제7. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제13조의2에 따른 재활용센터를 운영하는 자(같은 법 제2조제13호에 따른 대형폐기물을 수집ㆍ운반 및 재활용하는 것만 해당한다)8. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제16조에 따른 재활용의무생산자 중 제품ㆍ포장재를 스스로 회수하여 재활용하는 체계를 갖춘 자(재활용의무생산자로부터 재활용을 위탁받은 자를 포함한다)9. 「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률」 제21조에 따라 건설폐기물 처리업의 허가를 받은 자(공사ㆍ작업 등으로 인하여 5톤 미만으로 발생되는 생활폐기물을 같은 법 시행령 제9조제2항에 따른 기준과 방법에 따라 재활용하기 위하여 수집ㆍ운반하거나 재활용하는 경우만 해당한다)