공유수면점용사용불허가처분취소 (일반행정, 광주고등법원)
공포일: 2024.04.04 / 시행일:

【원고, 항소인】 주식회사 ○○○해상풍력 (소송대리인 법무법인 (유한) 맥 담당변호사 윤철호)
【피고, 피항소인】 여수시장
【제1심판결】 광주지방법원 2023. 8. 17. 선고 2023구합11108 판결
【변론종결】2024. 3. 7.
【주 문】
 1. 제1심판결을 취소한다.
 2. 피고가 2022. 12. 30. 원고에 대하여 한 공유수면점용·사용허가신청에 대한 불허가처분을 취소한다.
 3. 소송총비용은 피고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】 주문과 같다.
【이 유】1. 처분의 경위, 원고 주장의 요지, 관계 법령
 이 법원이 위 각 부분에 적을 이유는 제1심판결 이유 중 각 해당 부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
2. 이 사건 각 처분사유의 존부에 관한 판단
가. 제1 처분사유(이해관계자들의 반대의견)에 관한 판단
 살피건대, 앞서 든 증거, 갑 제5, 6, 13호증, 을 제7 내지 11, 18호증의 각 기재, 이 법원의 전라남도행정심판위원회에 대한 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정을 종합하면, 제1 처분사유는 적법한 사유로 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. 
 가) 공유수면법 제8조 제1항은 공유수면을 점용·사용하는 행위를 공유수면관리청으로부터 점용·사용의 허가를 받아야 하는 행위로 규정하면서, 제1호부터 11호까지에 걸쳐 허가대상인 구체적인 점용 또는 허가행위를 나열하고 있고, 그중 제1호의 행위는 "공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 신·재생에너지 설비(신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 제2조 제3호에 따른 신·재생에너지 설비를 말한다), 건축물, 그 밖의 인공구조물을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위"를 말한다. 한편, 같은 조 제7항은 ‘공유수면관리청은 점용·사용허가를 하는 경우 해양환경·생태계·수산자원 및 자연경관의 보호, 그 밖에 어업피해의 예방 또는 공유수면의 관리·운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 어업인 등 이해관계자의 의견을 들어야 하며, 점용·사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관을 붙일 수 있다‘고 규정하고 있다.
 위와 같은 관계 법령에 비추어 원고가 ‘공유수면에 이 사건 풍황계측기와 같은 인공구조물을 설치’하거나 ‘풍력발전시설과 같은 신·재생에너지 설비를 설치’하는 행위를 할 때마다 공유수면관리청으로부터 각 공유수면의 점용·사용의 허가를 받아야 하는 점, 풍황계측기 설치가 풍력발전사업을 위한 사전단계라 하더라도 각각 별개의 점용·사용 허가를 받아야 하는 점, 전기사업법 제7조 제5항 제5호, 「발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시」제3조 별표 1, 2에서 풍황계측기 설치 이후 풍력발전사업 허가에 관하여 별도의 설치조건과 기준을 정하고 있는 점, 이 사건 신청은 풍황계측시설인 풍황계측기를 설치하는 것에 불과한 점 등에 비추어 보면, 피고로서는 원고의 향후 목적사업과 관계없이 풍황계측기의 설치를 기준으로 하여 어업인 등 이해관계자의 의견을 듣고, 이에 따라 허가 여부를 심사하여야 한다.
 나) 공유수면법 제8조 제7항이 정한 ‘어업인 등 이해관계자’의 범위는 풍황계측기가 설치됨으로 인하여 실제적인 어업활동에 영향을 받거나 받을 것으로 예상되는 자로 해석하는 것이 타당할 것인바, 이 사건 공유수면이 있는 여수시 (주소 생략)을 관할하는 지역별 수협은 ‘거문도 수협’이고, 거문도수협은 이해관계자 의견수렴 단계에서 이 사건 신청을 동의하는 내용의 협약서를 제출하였고, 가장 이해관계가 큰 △△△도어촌계도 이 사건 풍황계측기 설치에 찬성하는 취지의 의견을 제출하였다. 
 다) 한편 여수수협, 고흥군수협 등은 이 사건 풍황계측기 설치에 대해 반대하면서 ‘해상풍력사업에 의한 조업구역 축소’, ‘무분별한 풍황계측기 설치를 시작으로 해상풍력발전기 건설과 송전케이블 매설과정에서 해저면의 교란과 부유물 발생으로 저서생물 서식지 파괴’, ‘해상풍력발전기 건설과정과 풍력발전기 가동기간 동안 발생하는 소음 및 진동으로 인한 회유성 어류의 차단, 치어·어패류의 회피’, ‘어선의 안전사고 초래’라는 사유를 들고 있다. 
 그러나 위와 같은 사정은 풍황계측기의 설치에 관한 것이 아니라 풍력발전사업허가 또는 풍력발전단지 건설에 관한 것에 불과해보이고, 설령 을 제18호증에 기재된 ‘어선의 안전사고 초래’ 사유를 풍황계측기 설치와 관련한 사유로 선해하더라도, 위 수협들의 주장과 같이 풍황계측기 설치가 어선의 안전사고 발생의 원인이라고 보기 어려워 이 사건 신청을 불허할 합리적이고 구체적인 근거가 아니라 추상적이고 막연한 우려들에 불과한 것으로 보일 뿐만 아니라, 반대의견을 낸 위 수협들 소속 조합원들의 실질적인 어업활동에 영향이 있을 것으로 예상된다고 보기도 어렵다. 
 또한, 여수수협은 원고가 신청한 이 사건 공유수면과 소외 1 회사가 점용·사용허가를 신청한 공유수면이 바로 인근임에도 불구하고 소외 1 회사에 대하여는 찬성하는 의견을 제출한 반면 이 사건 풍황계측기 설치에는 반대하는 취지의 의견을 제출하기도 하였다. 
 라) 이 법원의 전라남도행정심판위원회에 대한 사실조회결과에 의하면, 소외 1 회사는 2022. 4. 29. 이 사건 피고에게 풍황계측기 설치를 목적으로 이 사건 공유수면 인근의 공유수면(900㎡)에 대하여 점용·사용허가를 신청하였다가 2023. 6. 16. 불허되어, 2023. 7. 4. 전라남도행정심판위원회에 위 공유수면 점용·사용을 불허가하는 처분에 대한 행정심판을 청구하였는데, 위 위원회는 2023. 9. 25. ‘아직 신청되지 않은 해상풍력발전사업으로 인한 영향은 풍황계측기 설치를 위한 공유수면 점용·사용신청에 대한 허부를 결정함에 있어서 고려할 사항이 아니고, 풍황계측기 설치·운영만으로 해양생태계 파괴·어업피해 등이 발생될 것이라고 단정하기 어려울 뿐만 아니라, 고흥군수협은 풍황계측기 설치로 인하여 실제적인 영향을 받거나 받을 우려가 있는 이해관계자로 보기도 어렵다’는 이유 등으로 소외 1 회사의 청구를 인용하는 재결을 하였다. 
나. 제2 처분사유(해양입지컨설팅 의견서 미제출)에 관한 판단
 이 법원이 이 부분에 설시할 이유는 제1심판결 이유 중 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다. 
다. 제3 처분사유(입지 중복으로 인한 분쟁 가능성)에 관한 판단
 1) 전기사업법 제7조, 전기사업법 시행규칙 제7조, 「발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시」 제3조 [별표1]은 발전사업허가 심사기준을 정하고 있고, 그중 풍력발전에 관한 사항은 [별표2]에서 부가적으로 규정하면서, 부지중복 및 우선순위의 문제는 ‘풍황계측기 설치’를 위한 공유수면 점용 및 사용허가에 관한 기준이 아니라 ‘발전사업허가 심사기준’에 관한 것으로 정하고 있다. 
 2) 앞서 본 증거 및 을 제12, 13, 25, 26호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 풍황계측기 설치 위치 자체는 중복되지 않으나, 이 사건 풍황계측기 유효지역의 범위와 소외 2 회사와 소외 1 회사의 각 기 설치된 풍황계측기의 유효지역의 범위가 중첩되고, 이 사건 풍황계측기의 유효지역인 반지름 5㎞ 이내에 소외 1 회사가 풍황계측 완료 후 이미 발전사업허가를 얻은 상태[발전소명: □□ 해상풍력, 사업량 808MW(10.5MW×77기)]인 사실이 인정된다. 
 그러나 앞에서 본 바와 같이 관계 법령에서 풍황계측기의 유효지역이 중첩됨을 전제로 풍력발전의 부지중복에 대한 풍황계측기 유효지역 간의 우선순위를 마련해 두고 있는 점, 위 관계 법령(별지2)에 의하면 발전사업허가를 신청하기 위해서는 사전 풍황계측기 설치 및 계측결과가 필수적 요건인데 향후 분쟁가능성이 있다는 사정만으로 사전단계인 풍황계측기 설치를 불허한다면 발전사업허가 신청의 기회도 차단하는 결과에 이르는 점 등을 종합하면, 이 사건 풍황계측기 유효지역과 타 업체들의 입지가 중복되어 발전사업허가 신청시 분쟁 가능성이 있다는 사정만으로 원고의 이 사건 신청을 거부할 수 없다고 봄이 상당하다. 
 3) 따라서 제3 처분사유 역시 이 사건 처분의 적법한 사유로 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 있다. 
라. 소결론
 결국 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 아니하므로, 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
3. 결론
 그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 한다.

판사 양영희(재판장) 이호산 황진희