정부 출연 대상 법인의 공공청사 증축에 따른 과밀부담금 부과처분 적법성 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2018.12.19 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
세외수입
【주문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【이유】

1.제1심 판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는,아래 제2항과 같이 원고가 당심에서 거듭 또는 새로 하는 주장에 관한 판단을 추가하는 것 이외에는 제1심 판결의 이유 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다(이하에서 사용하는 약어의 의미는 제1심 판결에서와 같다).
2.추가 판단 부분

가.원고의 주장

1)수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호에서 정한‘공공법인의 사무소’는 수도권정비계획법 제2조 제3호의‘공공 청사’의 의미를 구체화하기 위한 규정이므로 당연히‘공공 청사’에 해당되어야 하는 것인바, ‘청사’의 사전적 의미,이 사건 암센터는 의료시설에 해당하여 문서 등을 처리하는 행정업무를 보는 공간이 아닌 점,건축법 시행령 등 다른 법령에서 공공 청사의 범위에 의료시설을 포함시키지 않고 있는 점 등을 종합적으로 고려하면,이 사건 암센터가‘공공법인의 사무소’로서‘공공 청사’에 해당된다고 해석하는 것은‘공공 청사’의 개념을 무리하게 유추·확장해석하는 것이어서 허용될 수 없다.
2)설령,이 사건 암센터가 수도권정비계획법 시행령 소정의 공공법인의 사무소에 해당한다 하더라도,원고는 정관의 내용상‘수도권만을 관할하는 공공법인’에 해당하므로 수도권정비계획법 시행령 제17조 제4호에 따라 과밀부담금이 면제되어야 한다.
나.첫 번째 주장에 관한 판단

1)관계 법령의 연혁

가)수도권정비계획법 제2조 제3호는“인구집중유발시설”을1982. 12. 31.제정 당시에는“학교·공장·업무용 건축물등으로서 대통령령이 정하는 종류와 규모의 시설”로 정의하였고, 1994. 1. 7.법률 제4721호로 전부 개정되면서는“학교·공장·공공청사·업무용 건축물·판매용 건축물·○○시설 기타 인구집중을 유발하는 시설로서 대통령령이 정하는 종류 및 규모 이상의 시설”로 정의하였으며, 2008. 3. 21.법률 제8977호로 전부 개정된 이후에는“학교,공장,공공 청사,업무용 건축물,판매용 건축물,○○시설,그 밖에 인구 집중을 유발하는 시설로서 대통령령이 정하는 종류 및 규모 이상의 시설”로 정의하고 있다.
나)수도권정비계획법 제2조 제3호에 따른 인구집중유발시설의 종류 등을 규정하고 있는 수도권정비계획법 시행령 제3조는1983. 12. 30.제정 당시에는 제4호에서“건축법시행령 부표 제11항 제1호에 해당하는 공공업무시설(국가기관의 청사 중 중앙행정기관 및 그 제1차 소속기관,지방법원급 이상 사법기관과 지방검찰청급 이상 검찰기관의 청사에 한하되,도서관·전시시설 및 관람집회시설을 제외한다)로서 건축물의 연면적(지하층에 있는 주차장시설 및 기계설비실의 면적을 제외한다.이하 제5호 및 제6호에서 같다)이3천제곱미터 이상인 것”,제5호에서“건축법시행령 부표 제11항 제2호에 해당하는 일반업무시설(당해 건축물의 주된 용도를 기준으로 한다)로서 건축물의 연면적이3만제곱미터 이상이거나 건축물의 높이가 지상21층 이상인 것”,제6호에서“건축법시행령 부표 제13항에 해당하는 판매시설(당해 건축물의 주된 용도를 기준으로 한다)중 건축물의 연면적이2만제곱미터 이상이거나 건축물의 높이가 지상11층 이상인 것”을 규정하였는데,당시 시행되던 구 건축법 시행령(1984. 5. 7.대통령령 제11422호로 개정되기 전의 것)부표에서는‘건축물의 용도분류’를 제1내지28항으로 나누어 규정하면서‘의료시설’과‘공공업무시설’을 별도로 규정하고 있었다[⑧의료시설(1.병원:종합병원·병원·치과병원·한방병원, 2.격리병원:전염병원·정신병원·요양소·마약진료소 기타 이와 유사한 것),⑪업무시설(1.공공업무시설:국가 또는 지방자치단체의 청사 기타 이에 준하는 건축물로서 근린공공시설에 해당하지 아니하는 것, 2.일반업무시설:금융업소·사무소·신문사 기타 이와 유사한 것으로서 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것)].
다)그런데 수도권정비계획법 시행령이1988. 12. 24.대통령령 제12560호로 개정되면서 위 제정 당시 시행령 제3조 제5호와 제6호에 해당하는 업무용시설과 판매용시설의 경우에는 여전히 건축물의 용도분류에 관한 건축법 시행령 부표와 연계하는 방식으로 규정하였으나,위 제정 당시 시행령 제3조 제4호의 공공업무시설의 경우 더 이상 건축법 시행령 부표와 연계하지 않고“국가기관의 청사(중앙행정기관 및 그 제1차 소속기관,지방법원급 이상의 사법기관과 지방검찰청급 이상의 검찰기관의 청사에 한하되,도서관·전시시설 및 관람집회시설을 제외한다)로서 건축물의 연면적(주차장 및 그 부대시설과 기계설비실의 면적을 제외한다.이하 제5호 내지 제7호에서 같다)이3천제곱미터 이상인 건축물”이라고만 규정하였다.
라)한편,수도권정비계획법상 인구집중유발시설의 유형으로‘공공청사’가 명시된 이후인1994. 4. 30.대통령령 제14234호로 전부 개정된 수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호에서는 공공청사에 관하여“다음 각 목에 해당하는 공공청사로서 건축물의 연면적이3천제곱미터 이상인 것.다만,수도권지역이나 수도권 및 그 인근 시·도지역을 관할구역으로 하는 중앙행정기관의 제1차 소속기관 및 법인(지점을 포함한다)의 청사 또는 사무소를 제외한다.가.중앙행정기관 및 그 제1차 소속기관(문화기관 및 의료기관을 제외한다)의 청사,나.다음에 해당하는 법인(이하”공공법인“이라 한다)의 사무소(연구소 및○○시설등을 포함한다.이하 같다).다만,군사시설보호법에 의한 군사시설에 해당하는 청사를 제외한다. (1)내지(3)생략, (4)개별법률에 의하여 설립되는 법인으로서 주무부장관의 인·허가를 요하지 아니하고 당해 법률에 의하여 직접 설립된 법인”이라고 규정하였다.
마)그 후 수도권정비계획법 시행령이1996. 6. 4.대통령령 제15018호로 개정되면서는 제3조 제3호 본문이“다음 각 목에 해당하는 공공청사(문화기관·의료기관 및 군사시설에 해당하는 청사를 제외한다.이하 같다)로서 건축물의 연면적이3천제곱미터 이상인 것”으로,제3조 제3호 가목이“중앙행정기관 및 그 제1차 소속기관의 청사”로 개정되었고, 2001. 1. 5.대통령령 제17105호로 개정되면서는 제3조 제3호 본문이“다음 각 목에 해당하는 공공청사(도서관·전시장·공연장 및 군사시설 중 군부대의 청사를 제외한다.이하 같다)로서 건축물의 연면적이1천제곱미터 이상인 것”으로 개정되었으며, 2009. 1. 16.대통령령 제21268호로 전부 개정되면서는 제3조 제3호 본문이“다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공공 청사(도서관,전시장,공연장,군사시설 중 군부대의 청사,국가정보원 및 그 소속 기관의 청사는 제외한다.이하 같다)로서 건축물의 연면적이1천제곱미터 이상인 것”으로 개정되었다.
2)판단

앞서 살펴본 관계 법령의 연혁에서 드러나는 사정을 비롯한 다음과 같은 사정을 종합하여 보면,이 사건 암센터는 수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호 나목에서 정한 공공법인의 사무소로서 수도권정비계획법 제2조 제3호의 공공 청사에 해당되어 같은 법 제12조에서 정한 과밀부담금의 부과대상에 해당된다고 해석하는 것이 타당하다.따라서 원고의 첫 번째 주장은 이유 없다.
①처음 제정되었을 당시의 구 수도권정비계획법 시행령(1988. 12. 24.대통령령 제12560호로 개정되기 전의 것)제3조 제4호에서는“건축법 시행령 부표 제11항 제1호에 해당하는 공공업무시설”을 인구집중유발시설의 한 유형으로 규정하고 있었고,당시 구 건축법 시행령(1984. 5. 7.대통령령 제11422호로 개정되기 전의 것)부표상 제11항 제1호의 공공업무시설은 제8항의 의료시설과는 분명히 구분되어 있었으므로,당시에는 인구집중유발시설에 해당하는 공공업무시설에서 의료시설은 제외되어 있었다고 할 것이다.그러나 구 수도권정비계획법 시행령(1988. 12. 24.대통령령 제12560호로 개정되어1994. 4. 30.대통령령 제14234호로 전부 개정되기 전의 것)제3조 제4호가 기존의“건축법 시행령 부표 제11항 제1호에 해당하는 공공업무시설”을 개정하면서 제5호의 업무용시설과 제6호의 판매용시설과는 달리 건축법 시행령상 건축물의 용도분류와 연계하지 않는 방식으로 개정하였고,이러한 태도는 현행 수도권정비계획법 시행령까지 그대로 유지되어 왔다.
②구 수도권정비계획법 시행령(1994. 4. 30.대통령령 제14234호로 전부 개정되어1996. 6. 4.대통령령 제15018호로 개정되기 전의 것)제3조 제3호 가목에서 공공청사의 한 유형인‘중앙행정기관 및 그 제1차 소속기관의 청사’의 범위에서‘문화기관 및 의료기관을 제외한다’고 규정하고,구 수도권정비계획법 시행령(1996. 6. 4.대통령령 제15018호로 개정되어2001. 1. 5.대통령령 제17105호로 개정되기 전의 것)제3조 제3호 본문에서 공공청사의 범위에서‘문화기관·의료기관 및 군사시설에 해당하는 청사를 제외한다’고 규정한 것은 그 문언과 체계상 의료기관도 원칙적으로는 공공청사의 범위에 포함된다는 전제에서 규정한 것이라고 해석하는 것이 합리적이다.
③그런데 그 후 구 수도권정비계획법 시행령(2001. 1. 5.대통령령 제17105호로 개정되어2009. 1. 16.대통령령 제21268호로 전부 개정되기 전의 것)제3조 제3호 본문에서는 공공청사의 범위에서‘도서관·전시장·공연장 및 군사시설 중 군부대의 청사’만을 제외하는 것으로 규정하고, 2009. 1. 16.대통령령 제21268호로 전부 개정된 현행 수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호 본문에서는 공공 청사의 범위에서‘도서관,전시장,공연장,군사시설 중 군부대의 청사,국가정보원 및 그 소속 기관의 청사’만을 제외하는 것으로 규정함으로써 의료기관은 종전과 달리 공공 청사의 범위에서 제외되지 않고 포함되게 되었다.을 제4호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 2001. 1. 5.수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호가 위와 같이 개정될 당시 개정이유는 그동안 입지규제 대상에서 제외되었던 문화기관 및 의료기관도 입지규제대상에 포함시킴으로써 공공청사의 수도권 설치를 억제하려는 것이었던 사실도 인정된다.
④갑 제6호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 2011. 2. 11.수도권정비계획법 제2조 제3호의 인구집중유발시설에“의료기관(의료법 제3조 제2항 제3호에 따른 병원급 의료기관을 말한다)”을 추가하는 것을 핵심으로 한 수도권정비계획법 일부개정법률안이 발의되었던 사실,당시 제안이유는 수도권으로의 환자 쏠림현상을 개선하고 지역별 의료자원의 균형 있는 분포를 유도하기 위해 의료기관을 인구집중유발시설에 포함시켜 수도권 소재 의료기관의 병상 증설을 제한하려는 것이었던 사실이 인정되나,위 개정법률안은 공공 청사에 속하는 의료기관 이외에 민간 의료기관까지도 인구집중유발시설에 포함시키기 위한 것으로 볼 수 있으므로,위와 같은 개정법률안이 발의되었다는 사정이2001. 1. 5.수도권정비계획법 시행령 개정 이후에는 인구집중유발시설의 한 유형인 공공 청사의 범위에 의료기관이 포함되어 있다는 위와 같은 해석과 모순되는 것은 아니다.
⑤위와 같은 해석은 수도권정비계획법의 목적이 수도권에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하여 수도권을 질서 있게 정비하고 균형 있게 발전시키는 것인 점(제1조)과‘인구집중유발시설’자체의 개념에 비추어 볼 때에도 불합리하지 않다.
⑥원고가 지적하는 것처럼「건축법 시행령」[별표1]에서는 의료시설을 공공업무시설과는 구분하여 규정하고 있고,「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」제40조,「지역 개발 및 지원에 관한 법률 시행령」제39조에서는‘공공청사용지’와‘공공의료시설용지’를 명시적으로 구분하여 규정하고 있는 등 다른 법령에서 공공 청사의 범위에 의료시설이 포함되지 않는 것으로 명확하게 규정한 경우가 있고,법해석을 할 때에는 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미,법률의 입법 취지와 목적,그 제·개정 연혁 외에 법질서 전체와의 조화,다른 법령과의 관계 등도 고려해야 하는 것이기는 하다(대법원2013. 1. 17.선고2011다83431전원합의체 판결 등 참조).그러나 앞서 본 수도권정비계획법과 그 시행령의 개정 연혁에서 공공 청사의 범위에 의료기관을 포함시키려는 입법 취지가 분명히 드러나는 상황에서 다른 법령의 규정을 우선시하여 입법 취지와 달리 해석하기는 어렵고,이러한 해석이‘공공 청사’의 통상적인 의미를 어느 정도 확장하는 결과가 된다 하더라도 합목적적 해석을 넘어 허용되지 않는 확장해석 내지 유추해석에 해당한다고 볼 정도는 아니다.
⑦원고는 의료기관이 공공법인의 사무소로서 공공 청사에 포함된다고 해석할 경우 과밀부담금과 같은 수도권정비계획법상 인구집중유발시설로서 각종 규제를 받으면서도 다른 법령에서는 공공 청사가 아니라고 보아 공공 청사로서의 혜택은 전혀 받지 못하고,수도권정비계획법상으로도 의료기관은 과밀부담금의 감면대상으로는 규정되어 있지 않는 등 다른 공공 청사와 달리 의료기관의 경우에는 규제와 혜택이 매우 불균형하게 되어 부당하다는 취지로도 주장하나,원고가 지적하는 이러한 문제점은 그 구체적 타당성 등을 종합적으로 고려하여 입법적으로 해결해야 할 문제이다.
다.두 번째 주장에 관한 판단

1)갑 제13호증의 기재에 의하면,원고의 정관 제4조에서는“병원의 주된 사무소는 서울특별시에 둔다.다만,필요할 때에는 교육부장관의 승인을 얻어 다른 주소지에 분원을 설치할 수 있다.”,제27조의3제1항에서는“제4조의 단서 규정에 의하여 병원의 분원으로 경기도 성남시 분당구에 분당○○병원을 둔다.”,제27조의4제1항에서는“제4조의 단서 규정에 의하여 병원의 분원으로○○병원헬스케어시스템강남센터를 둔다.”라고 각각 정하고 있는 사실은 인정된다.
2)그러나 역시 갑 제13호증의 기재에 의하면,원고의 정관 제3조에서는 원고의 목적을‘고등교육법에 따른 의학,간호학 및 약학 등에 관한 교육·연구와 진료를 통하여 의학발전을 도모하고 국민보건향상에 기여하는 것’으로 정하고 있고,제5조에서는 원고의 사업으로‘○○의학계 학생의 임상교육,전공의와 전임의의 수련과 기타 의료요원의 훈련,의학계 관련 연구,임상연구,진료사업,공공보건의료사업,의료 해외진출,그 밖에 국민보건향상에 필요한 사업’으로 정하고 있는 사실이 인정되는바,원고가 그 목적이나 사업의 범위를 수도권만을 관할하는 것으로 제한적으로 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라 실제로 원고의 본원과 분원을 이용하는 환자도 전국에 걸쳐 있는 점,수도권정비계획법상 인구집중유발시설의 개념 등을 종합적으로 고려할 때,위1)과 같은 정관의 규정만을 근거로 원고가 수도권정비계획법 시행령 제17조 제4호에서 과밀부담금을 부과하지 않도록 규정하고 있는‘수도권만을 관할하는 공공법인’에 해당된다고 보기는 어렵다.따라서 원고의 두 번째 주장도 받아들일 수 없다.
3.결론

그렇다면 제1심 판결은 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여,주문과 같이 판결한다.

원고인 서울대학교병원은「수도권정비계획법 시행령」제3조제3호 나목에 따른 공공법인에 해당하고, 원고가 증축한 이 사건 암센터는 원고의 사무가 행하여지는 장소인 바, 이 사건 암센터는 공공법인의 사무소로서「수도권정비계획법」제12조제1항에 따른 과밀부담금 부과대상인 공공청사에 해당함.