손실보상금 (일반행정, 부산고등법원)
공포일: 2019.01.23 / 시행일:

【원고, 항소인】 원고 1 외 20인 (소송대리인 법무법인 화담 담당변호사 이아람)
【피고, 피항소인】 울산광역시 울주군 (소송대리인 법무법인 우린 담당변호사 이채영)
【제1심판결】 울산지방법원 2018. 7. 12. 선고 2017구합7164 판결
【변론종결】2018. 12. 5.
【주 문】
 1. 제1심 판결 중 아래에서 지급을 명하는 부분에 해당하는 원고들 패소부분을 취소한다.
 피고는 원고들에게 별지 1. 청구내역표 ‘당심 추가인용금액(원)’란 기재 각 해당 금액 및 이에 대하여 2017. 6. 23.부터 2019. 1. 23.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 금원을 지급하라.
 2. 원고들의 각 나머지 항소를 각 기각한다.
 3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
 4. 제1항의 금원지급부분은 가집행할 수 있다.

【청구취지 및 항소취지】 1. 청구취지
 피고는 원고들에게 별지 1. 청구내역표 ‘청구금액(원)’란 기재 각 해당 금액 및 이에 대하여 2017. 6. 23.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 금원을 지급하라.
 2. 항소취지
 제1심 판결 중 아래에서 지급을 명하는 부분에 해당하는 원고들 패소부분을 취소한다. 피고는 원고들에게 별지 1. 청구내역표 ‘당심 추가인용금액(원)’란 기재 각 해당 금액 및 이에 대하여 2017. 6. 23.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 금원을 지급하라.
【이 유】 1. 수용의 경위
 가. 1983. 12. 2. ☆☆☆ 군립공원 지정
 1) 자연공원법 제6조에 의한 울주군수 고시 제131호 
 2) 공원의 명칭과 종류: ☆☆☆군립공원
 3) 공원의 위치 또는 범위: 울산 울주군 ○○면△△리 및 □□면◇◇리 일원
 4) 공원 면적: 11.66㎢ 
 나. 1987. 9. 7. ☆☆☆ 군립공원 기본계획 결정
 1) 내용: 용도지구 지정(집단시설지구, 취락지구, 자연환경지구, 자연보존지구) 
 2) 제안사유: ☆☆☆ 군립공원 구역이 지정되었으나 자연공원법 제16조 규정에 의거 군립공원의 계획적 개발 및 국민관광지 조성에 따라 용도지구를 결정하여 단위토지 이용도 및 토지 이용의 극대화를 도모하고자 함
 다. 2015. 5. 20.자 및 2016. 7. 28.자 ☆☆☆군립공원 공원계획결정(변경) 고시(울주군 고시 제2015-95호 및 제2016-152호) 
 1) 2015. 5. 20.자 
 용도지구계획: 공원시설계획 변경, 수남집단시설지구(시설면적) 변경
 2) 2016. 7. 28.자 
 용도지구계획(집단시설지구계획): 등억집단시설지구 내 세부시설계획 변경 
 라. 2017. 2. 7. ☆☆☆군립공원 공원사업시행계획 고시
 1) 자연공원법 제19조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제15조에 의한 울산광역시 울주군 고시 제2017-33호
 2) 사업명칭: 작천정 다목적광장 및 운동장 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)
 3) 사업시행자: 울주군수 
 4) 사업시행지의 위치·면적 및 규모
 ○ 위치: 울산 울주군 (주소 2 생략) 일원
 ○ 면적: 39,533㎡
 ○ 규모: 축구장, 족구장, 잔디광장, 피크닉장, 녹지, 도로개설 L=504m, 주차장 323면
 5) 공원사업시행 근거: ☆☆☆군립공원계획 결정(변경) 고시
 ○ 울산 울주군 고시 제2016-152호(2016. 7. 28.)
 마. 울산광역시 지방토지수용위원회의 2017. 4. 27.자 수용재결
 ○ 수용대상: 별지 2. 수용대상 토지 내역표 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)
 ○ 수용개시일: 2017. 6. 22.
 바. 중앙토지수용위원회의 2017. 10. 26.자 이의재결
 ○ 재결내용(수용보상금): 별지 1. 청구내역표 ‘재결감정(원)’란 기재 각 금액
 재결감정은 이 사건 각 토지에 대하여 군립공원 및 공원자연환경지구의 공법상 제한을 받는 상태대로 평가
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 갑 제42호증, 을 제1호증 내지 을 제5호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지 
 2. 원고들의 주장 및 판단
 가. 원고들의 주장
 이 사건 각 토지에 대한 재결감정은 군립공원 및 공원자연환경지구의 공법상 제한을 받는 상태대로 평가하였으나 군립공원 및 공원자연환경지구의 공법상 제한은 이 사건 사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우이므로 그러한 제한이 없는 상태를 상정하여 평가하여야 한다.
 나. 관련 법령
 1) 구 자연공원법(1986. 12. 31. 법률 제3900호로 개정되기 전의 것)
 ·제2조(용어의 정의) 
 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다.
 7. "공원시설"이라 함은 공원의 이용 또는 관리에 필요한 시설로서 대통령령이 정하는 것을 말한다. 
 ·제6조(군립공원의 지정) 
 ① 군립공원은 시장 또는 군수(이하 "군수"라 한다)가 지정한다.
 2) 구 자연공원법(1989. 12. 30. 법률 제4183호로 개정되기 전의 것)
 ·제16조(용도지구)
 ① 건설부장관·도지사 또는 군수는 공원의 효율적인 보호와 이용을 도모하게 하기 위하여 다음 각호의 용도지구를 공원계획으로 결정한다.
 1. 자연보존지구: 자연보존상태가 원시성을 가지고 있거나 보존할 동·식물 또는 천연기념물 등이 있거나 자연풍경이 특히 수려하여 특별히 보호할 필요가 있는 곳
 2. 자연환경지구: 자연보존지구·취락지구·집단시설지구를 제외한 전지구
 3. 취락지구: 주민의 취락생활 및 농경지 또는 농어촌의 생활근거지로 유지·관리할 필요가 있는 지구
 3) 구 자연공원법 시행령(1987. 7. 1. 대통령령 제12205호로 개정되기 전의 것)
 ·제2조(공원시설)
법 제2조 제7호의 규정에 의한 공원시설은 공원구역 및 공원보호구역안에 설치하는 다음 각호의 시설을 말한다.
 1. 도로(탐방로를 포함한다)·교량·궤도·삭도 및 자동차·선박·헬리콥터 등에 의한 교통·운송에 필요한 시설
 5. 운동장, 체육관, 수영장, 스키이장, 승마장등의 체육시설과 선유장, 어린이놀이터, 광장, 야영장, 단체연수원, 휴게소, 전망대, 대피소, 저수지, 낚시터, 급수 및 배수시설, 공중변소, 오물처리시설, 야외의자, 공원표지시설등의 휴양 및 편익시설
 6. 식물원, 동물원, 수족관, 박물관, 전시장, 야외공연장, 자연학습장등의 문화시설
 7. 사방, 호안, 방화, 방책, 조림 및 조경시설 등 공원자원을 보호하고, 공원환경을 조성하며, 탐방자의 안전을 도모하는 보호·조경 및 안전시설
 8. 제1호 내지 제7호의 시설의 부대시설
 4) 자연공원법 
 ·제22조(토지 등의 수용)
 ① 공원관리청은 공원사업을 하기 위하여 필요한 경우에는 공원사업에 포함되는 토지와 그 토지에 정착된 물건에 대한 소유권 또는 그 밖의 권리를 수용하거나 사용할 수 있다.
 ④ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.
 5) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙
 ·제23조(공법상 제한을 받는 토지의 평가)
 ① 공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다. 다만, 그 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다.
 ② 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다.
 다. 판단
 1) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제23조 제1항은 “공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다. 다만 그 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다.”고 규정하고 있다. 따라서 공법상 제한을 받는 토지에 대한 보상액을 산정할 때에 해당 공법상 제한이 구 도시계획법에 따른 용도지역·지구·구역의 지정 또는 변경과 같이 그 자체로 제한목적이 달성되는 일반적 계획제한으로서 구체적 도시계획사업과 직접 관련되지 아니한 경우에는 그러한 제한을 받는 상태 그대로 평가하여야 하지만, 도로·공원 등 특정 도시계획시설의 설치를 위한 계획결정과 같이 구체적 사업이 따르는 개별적 계획제한이거나 일반적 계획제한에 해당하는 용도지역·지구·구역의 지정 또는 변경에 따른 제한이더라도 그 용도지역·지구·구역의 지정 또는 변경이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 때에는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한으로 보아 위 제한을 받지 아니하는 상태를 상정하여 평가하여야 한다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2006두11507 판결, 대법원 2012. 5. 24. 선고 2012두1020 판결 등 참조). 
 2) 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 각 증거에 의하면, 이 사건 각 토지를 포함한 울산 울주군 □□면◇◇리 일대가 1983. 12. 2. 피고 대표자 울주군수 고시에 의하여 ☆☆☆군립공원으로 결정되고 이후 계속하여 위 공원의 설치에 관한 공원계획결정이 유지되어 왔다고 하더라도 이러한 공원 설치에 관한 공원계획결정은 위에서 본 개별적 계획제한에 지나지 아니하고, 1987. 9. 7. 이 사건 각 토지에 대한 구 자연공원법 제16조에 따른 용도지구(자연환경지구, 2005. 3. 31. 자연공원법의 개정으로 공원자연환경지구로 된 것으로 보임)의 결정은 위 공원계획결정에 이은 것으로 ☆☆☆군립공원의 설치를 직접 목적으로 이루어진 것임을 알 수 있으므로, ☆☆☆군립공원 및 자연환경지구(공원자연환경지구)의 결정에 따른 공법상 제한은 이 사건 각 토지에 관한 보상금을 평가할 때 고려의 대상에서 배제되어야 할 것이다. 
 3) 이에 대하여 피고는 ① 이 사건 각 토지가 1983. 12. 2. 공원으로 지정될 당시 35년 후에 어떠한 사업을 진행할 것을 예측하거나 계획을 세우는 것은 불가능하고, ② 이 사건 사업으로 조성될 광장이나 운동장 등은 ☆☆☆군립공원 필수적으로 설치되어야 할 필수 시설이 아니며, ② 이 사건 사업이 ☆☆☆군립공원에서 시행하기로 결정함에 따라 ☆☆☆군립공원 시행계획을 변경한 것에 불과하므로, ☆☆☆군립공원지정을 이 사건 사업 시행을 위한 선행조치로 보기 어렵다고 주장한다. 
 살피건대 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 각 증거에 의하면, ① 이 사건 각 토지에 대한 1983. 12. 2 군립공원 지정과 이 사건 사업의 시행 사이의 기간이 장기간이라고 하더라도 이 사건 각 토지가 군립공원으로 지정될 당시 구 자연공원법 제2조 및 같은 법 시행령 제2조는 공원시설로 광장, 운동장 등을 규정하고 있고, 이 사건 각 토지에 관한 1987. 9. 7.자 ☆☆☆ 군립공원 기본계획 결정에도 ☆☆☆ 군립공원에 광장, 운동장 등의 시설을 계획하고 있었고, ② 구 자연공원법 제2조, 같은 법 시행령 제2조는 공원시설을 필수적인 시설인지 여부를 구분하지 아니하고 있을 뿐 아니라 이 사건 사업으로 조성될 광장이나 운동장 등이 필수적인 시설이 아님을 인정할 자료도 없으며, ③ 이 사건 사업의 시행근거는 ☆☆☆군립공원계획 결정(변경) 고시인데, ☆☆☆군립공원계획 결정(변경) 고시에 의하면 자연공원법에 따른 공원시설로 이 사건 사업에 의하여 조성될 광장이나 운동장 등을 규정하고 있으므로, 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다. 
 4) 따라서 이 사건 각 토지에 대하여 군립공원 및 공원자연환경지구의 공법상 제한을 받는 상태대로 평가한 재결감정은 위법하여 채택할 수 없고, 제1심 법원의 감정인 소외인에 대한 감정촉탁결과에 의하면, 이 사건 각 토지를 군립공원 및 공원자연환경지구의 제한이 없는 상태로 평가할 경우의 정당한 보상액은 별지 2. 청구내역표의 ‘제1심 감정금액’란 기재 각 해당 금액인 사실이 인정되므로, 피고는 원고들에게 같은 내역표 ‘제1심 감정금액’란 기재 각 해당 금액에서 같은 내역표 ‘재결감정(원)’란 기재 각 해당 금액을 각 공제한 나머지 해당 금액[같은 내역표 ‘청구금액(원)’란 기재 각 해당금액]을 지급할 의무가 있다.
 5) 결국 피고는 원고들에게 ① 별지 2. 청구내역표 ‘제1심 인용금액(원)’란 기재 해당 금액 및 이에 대하여 이 사건 수용개시일 다음날인 2017. 6. 23.부터 피고가 이행의무의 존부와 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 제1심 판결 선고일인 2018. 7. 12.까지는 민법에서 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법에서 정한 연 15%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있고, ② 같은 내역표 ‘당심 추가인용금액(원)’[같은 내역표 ‘청구금액(원)’란 기재 각 해당 금액 - 같은 내역표 ‘제1심 인용금액(원)’란 기재 각 해당금액] 및 이에 대하여 이 사건 수용개시일 다음날인 2017. 6. 23.부터 피고가 이행의무의 존부와 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 당심 판결 선고일인 2019. 1. 23.까지는 민법에서 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법에서 정한 연 15%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
 3. 결론
 그렇다면 원고들의 이 사건 각 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결의 원고들 패소부분 중 이와 결론을 일부 달리한 부분은 부당하므로, 원고들의 항소를 일부 받아들여 이를 각 취소하고, 피고에 대하여 이 법원이 추가로 인용한 위 각 돈의 지급을 명하며, 제1심 판결 중 나머지 부분은 정당하므로 이에 대한 원고들의 각 나머지 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
[별지 생략]

판사 박종훈(재판장) 최봉희 이재욱