도로점용료부과처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2000.01.18 / 시행일:

【원고, 피상고인】 역삼 제1구역 주택개량 재개발조합 (소송대리인 일신 법무법인 담당변호사 박동수 외 1인)
【피고, 상고인】 서울특별시 강남구청장 (소송대리인 변호사 고승덕)
【원심판결】 서울고법 1997. 10. 10. 선고 94구36591 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 제1점에 대하여
 기록에 의하면, 원심이 그 거시 증거에 의하여 원고가 피고로부터 이 사건 도로점용료 부과처분에 대한 이의신청에 관한 결정을 통지받은 날이 1994. 10. 14.이라고 인정한 조치는 옳고 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 등기우편의 도달추정 및 공문서 시행의 의미에 관한 법리오해, 채증법칙 위배 등의 잘못이 없다. 이 점에 대한 상고이유는 받아들일 수 없다.
 2. 제2점에 대하여
 가. 원심판결의 요지는 다음과 같다.
 (1) 원심은 그 거시 증거에 의하여 아래와 같은 사실을 인정하였다.
 원고는 서울 강남구 (주소 생략) 등 원심판결 별지목록 1 내지 14 기재 토지 3,477㎡(이하 '이 사건 도로 부지'라 한다) 일대를 사업시행구역으로 하여 아파트 10개동 1,094세대 등을 신축하는 주택개량재개발사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)에 관하여 1989. 6. 14. 서울특별시장으로부터 주택개량재개발조합설립 및 사업시행인가를 받았는바, 이와 같이 인가된 사업시행계획에는 기존의 공공시설(도로)로서 용도폐지되는 이 사건 도로 부지 중 국유지 8필지 1,567㎡를 약 25억 원으로 평가하여 시행자인 원고에게 무상으로 양도하는 한편, 사업시행구역 안에 새로이 설치될 논현로의 부지로 제공되는 원고 조합원들 소유 토지 6,519㎡(이하 '논현로 부지'라 한다)를 약 87억 원에 평가하여 서울특별시에 이를 무상 귀속시키되 이에 대한 도로개설공사는 구 도시재개발법(1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제65조의2 단서의 규정에 의하여 서울특별시가 도시계획사업으로 시행한다는 내용이 포함되어 있었다. 원고는 1989. 10. 10. 서울특별시와 사이에 이 사건 사업의 시행으로 시행구역 안에 새로이 설치될 공공시설의 서울특별시에의 무상 귀속과 용도폐지되는 기존 공공시설의 원고에의 무상 양도는 구 도시계획법(1999. 2. 8. 법률 제5898호로 개정되기 전의 것, 이하 '도시계획법'이라 한다) 제83조 제2항에 의하여 처리한다는 약정을 하고 논현로 부지에 대한 토지사용 승낙을 하였고 이에 서울특별시는 그 부지상에 도로개설공사를 시행하여 현재까지 점유·사용하고 있다. 원고는 1991. 3. 13. 피고에게 이 사건 도로 부지를 포함한 사업시행구역 안의 국·공유지 4,322㎡에 대하여 실사용일부터 매각, 교환, 양여 확정시까지 사용료를 부과하면 납부하겠다는 내용의 이 사건 각서를 제출하고 그 무렵 착공계를 제출한 다음 이 사건 도로 부지를 점용하게 되었다. 원고는 1992. 5. 12. 사업시행구역 내 기존 공공시설 부지 중 이 사건 사업시행계획에 포함된 국유지 8필지 1,567㎡ 외에 피고 소유의 3필지 1,814㎡의 무상양도와 새로이 개설되는 논현로 부지 등의 무상귀속에 따른 처리에 있어 그 차액에 대한 별도 보상을 요구하지 아니하기로 하는 각서를 제출하였다. 피고는 1994. 7. 29. 원고가 이 사건 도로 부지를 1991. 7. 1.부터 1994. 6. 30.까지 점용한 데 대하여 도로점용료를 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
 (2) 원심은 위와 같은 사실을 기초로 다음과 같이 판단하였다.
 이 사건 사업시행인가 내용에 의하면 이 사건 사업으로 용도폐지되는 기존 공공시설인 이 사건 도로 부지와 새로이 설치될 공공시설 부지로 제공되는 원고 조합원들 소유인 논현로 부지는 사업 시행에 따른 각 점유·사용관계를 포함하여 그 경제적 실질에 있어서 상호 대가관계에 있다고 할 것이니 논현로 개설공사가 이 사건 사업시행자인 원고가 아니라 법 제65조의2 단서 규정에 따라 서울특별시에 의하여 이루어졌다고 하더라도 이러한 경우에는 도시계획법 제83조 제2항 및 제4항의 규정이 적용되어 이 사건 도로 부지에 관하여 점용료가 면제된 것으로 보아야 한다. 
 그리고 이 사건 각서는 적법한 근거에 의한 점용료 부과처분이 있는 경우에 납부한다는 것이지 법적 근거가 없더라도 이를 납부하겠다는 취지는 아니라고 해석된다. 
 그러므로 이 사건 처분은 위법하다.
 나. 관련 법령의 규정을 종합하면, 행정청이 아닌 재개발사업 시행자가 당해 사업시행으로 용도가 폐지될 기존의 공공시설에 대체되어 사업시행구역 안에 새로이 설치되는 공공시설에 관하여 부지를 제공하여 그 위에 시설물을 직접 설치하는 경우뿐만 아니라 시행자는 단지 당해 시설의 부지만을 제공하고 시설물의 설치는 시장·군수가 법 제65조의2의 규정에 의한 도시계획사업으로 시행하는 경우에도 법 제65조 제1항의 규정에 의하여 도시계획법 제83조 제2항이 적용되어 새로이 설치한 공공시설은 그 부지와 시설물이 당해 시설을 관리할 행정청에 무상으로 귀속된다고 보아야 할 것이고, 따라서 위와 같은 사항이 포함된 재개발사업의 시행에 관하여 당해 공공시설 관리청의 의견을 들어 인가를 한 경우에는 새로이 설치되는 공공시설 부지의 제공과 용도가 폐지되는 기존 공공시설 상호간에 사업시행계획상 실질적인 대가관계가 있는지 여부를 불문하고 도시계획법 제83조 제4항이 적용되어 기존 공공시설에 관한 시행자의 점용 및 사용에 관하여 관계 법령의 규정에 의한 점용 및 사용료가 면제된 것으로 보아야 한다. 그리고 도시계획사업의 원활한 시행을 위하여 시행자의 재정상 부담을 경감하고자 하는 점용료 등 면제간주 규정의 취지에 비추어 재개발사업 시행자가 위와 같은 내용의 사업시행인가를 받은 후 기존 공공시설의 점용에 관하여 관리청의 점용료 부과시에는 이를 납부하겠다는 취지의 각서를 작성하였다고 하더라도 이는 점용료 부과처분을 적법하게 하는 근거가 되지 못한다고 할 것이다. 
 원심판결은 그 이유 설시에 부적절한 점이 없지 아니하나 원고의 이 사건 도로 부지 점용에는 도시계획법 제83조 제2항 및 제4항이 적용되어 점용료가 면제된 것으로 간주되고 이 사건 각서는 이 사건 처분을 적법하게 하는 근거가 될 수 없다고 판단한 결론에 있어 정당하다.
 상고이유의 주장은 점용료 등 면제에 관한 도시계획법 제83조 제4항은 재개발사업시행에 의하여 새로이 설치되는 공공시설과 이로 인하여 용도폐지되는 기존 공공시설이 사업시행계획상 서로 실질적 대가관계에 있는 경우에만 적용될 수 있다거나 이 사건 각서가 이 사건 처분의 적법한 근거가 될 수 있다는 전제에 선 것으로서 모두 받아들일 수 없다. 
 3. 제3점에 대하여
 원고 조합장이 이 사건 처분 전에 이 사건 각서를 작성하고, 원고 조합원들이 이 사건 처분 후에 서울특별시를 상대로 논현로 부지에 대한 부당이득금반환청구의 소를 제기하여 패소하였다고 하더라도 원고가 이 사건 처분의 효력을 다투는 것이 금반언칙에 위배된다고 할 수 없다. 같은 취지의 원심판결은 정당하다. 이 점에 대한 상고이유의 주장도 받아들이지 아니한다.
 4. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 서성(재판장) 지창권(주심) 신성택 유지담

행정청이 아닌 재개발사업 시행자가 당해 사업시행으로 용도가 폐지될 기존 공공시설에 대체되어 사업시행구역 안에 새로이 설치되는 공공시설의 부지만을 제공하고 시설물의 설치는 시장·군수가 도시계획사업으로 시행하는 사항이 포함된 재개발사업의 시행에 관하여 당해 공공시설 관리청의 의견을 들어 인가를 한 경우, 기존 공공시설에 관한 시행자의 점용 및 사용료가 면제되는지 여부(적극) 및 시행자가 관리청의 점용료 부과시에는 이를 납부하겠다는 취지로 작성한 각서가 점용료 부과처분의 적법 근거가 될 수 있는지 여부(소극)

행정청이 아닌 재개발사업 시행자가 당해 사업시행으로 용도가 폐지될 기존의 공공시설에 대체되어 사업시행구역 안에 새로이 설치되는 공공시설에 관하여 부지를 제공하여 그 위에 시설물을 직접 설치하는 경우뿐만 아니라 시행자는 단지 당해 시설의 부지만을 제공하고 시설물의 설치는 시장·군수가 구 도시재개발법(1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문 개정되기 전의 것) 제65조의2의 규정에 의한 도시계획사업으로 시행하는 경우에도 구 도시재개발법 제65조 제1항의 규정에 의하여 구 도시계획법(1999. 2. 8. 법률 제5898호로 개정되기 전의 것) 제83조 제2항이 적용되어 새로이 설치한 공공시설은 그 부지와 시설물이 당해 시설을 관리할 행정청에 무상으로 귀속된다고 보아야 할 것이고, 따라서 위와 같은 사항이 포함된 재개발사업의 시행에 관하여 당해 공공시설 관리청의 의견을 들어 인가를 한 경우에는 새로이 설치되는 공공시설 부지의 제공과 용도가 폐지되는 기존 공공시설 상호간에 사업시행계획상 실질적인 대가관계가 있는지 여부를 불문하고 구 도시계획법 제83조 제4항이 적용되어 기존 공공시설에 관한 시행자의 점용 및 사용에 관하여 관계 법령의 규정에 의한 점용 및 사용료가 면제된 것으로 보아야 하고, 도시계획사업의 원활한 시행을 위하여 시행자의 재정상 부담을 경감하고자 하는 점용료 등 면제간주 규정의 취지에 비추어 재개발사업시행자가 위와 같은 내용의 사업시행인가를 받은 후 기존 공공시설의 점용에 관하여 관리청의 점용료 부과시에는 이를 납부하겠다는 취지의 각서를 작성하였다고 하더라도 이는 점용료 부과처분을 적법하게 하는 근거가 되지 못한다.