서울특별시 - 도시환경정비구역 내 국유지를 해당 국유지의 점유자에게 수의계약으로 매각하려는 경우, 사업시행인가 고시 전에 매각할 수 있는지(「도시 및 주거환경정비법」 제66조 등 관련) (법령해석례, 법제처)
공포일: 2016.09.12 / 시행일:

「도시 및 주거환경정비법」 제66조제4항에서는 도시환경정비구역 안의 국유재산의 처분과 관련하여 「국유재산법」 제9조 및 제43조에 따른 국유재산관리계획과 계약의 방법에도 불구하고 사업시행자 또는 점유자 및 사용자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 매각 또는 임대할 수 있다고 규정하고 있고, 「도시 및 주거환경정비법」 제66조제6항 본문에서는 정비사업을 목적으로 우선하여 매각하는 국유지ㆍ공유지의 평가는 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 행하도록 규정하고 있습니다.그리고, 「국유재산법」 제43조제1항에서는 일반재산을 처분하는 계약을 체결할 경우에는 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 하되, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제40조제3항에서는 일반재산이 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 「국유재산법」 제43조제1항 단서에 따라 수의계약으로 처분할 수 있다고 규정하고 있는바,「도시 및 주거환경정비법」 제66조제4항에 따라 도시환경정비구역 안의 국유지를 그 점유자에게 수의계약으로 매각하려는 경우, 사업시행인가 고시 전에 해당 국유지를 매각할 수 있는지?< 질의 배경 >○ 해당 사업장은 2013년 6월 20일 도시환경정비구역으로 지정되어 정비사업을 추진하고 있고, 현재 정비사업의 사업시행인가 전에 사업시행계획서 작성에 따른 건축심의를 받기 위해 토지등소유자의 동의서를 받고 있음.○ 건축심의를 위해서는 현재 무허가건축물 소유자들이 점유하고 있는 국유지(정비구역 면적의 약 72퍼센트)를 제외한 나머지 토지의 소유자들(약 28퍼센트)의 3분의 2의 동의가 필요한 상황인데, 정비구역 내 토지의 28퍼센트를 소유하고 있는 토지 소유자들이 모두 반대하고 있어 사업 추진이 어려운 상황임.○ 따라서, 사업시행인가 전에 국유지를 무허가건축물 소유자들에게 수의계약으로 매각하여 토지등소유자가 변경될 경우 토지등소유자의 동의요건에 따라 사업 추진 주체 등이 달라질 수 있어 해당 국ㆍ공유지 매각 시점에 대한 논란이 있음.○ 관악구가 이와 관련하여 서울시에 문의하였고, 서울시가 국토교통부에 질의하여 사업시행인가 고시 이후에만 수의계약으로 매각이 가능하다는 답변을 받았으나, 서울시에서 이를 명확히 하기 위하여 법제처에 법령해석을 요청함.

「도시 및 주거환경정비법」 제66조제4항에 따라 도시환경정비구역 안의 국유지를 그 점유자에게 수의계약으로 매각하려는 경우, 사업시행인가 고시 전에 해당 국유지를 매각할 수 없습니다.

「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제2호라목에서는 정비사업의 하나로 “도시환경정비사업”을 상업지역ㆍ공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업으로 규정하고 있고, 같은 법 제28조제1항 본문에서는 사업시행자는 정비사업을 시행하려는 경우에는 사업시행인가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제66조제3항에서는 정비구역안의 국ㆍ공유재산은 정비사업 외의 목적으로 매각하거나 양도할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 도시환경정비구역 안의 국유재산의 처분과 관련하여 「국유재산법」 제9조 및 제43조에 따른 국유재산관리계획과 계약의 방법에도 불구하고 사업시행자 또는 점유자 및 사용자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 매각 또는 임대할 수 있다고 규정하고 있으며, 도시정비법 제66조제6항 본문에서는 정비사업을 목적으로 우선하여 매각하는 국유지ㆍ공유지의 평가는 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 행하도록 규정하고 있습니다.그리고, 「국유재산법」 제4조 본문에서는 국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 같은 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 같은 법 제43조제1항에서는 일반재산을 처분하는 계약을 체결할 경우에는 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 하되, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제40조제3항에서는 다른 법률에 따라 특정한 사업목적 외의 처분이 제한되거나 일정한 자에게 매각하여야 하는 재산을 그 사업의 시행자 또는 그 법률에서 정한 자에게 매각하는 경우(제18호하목) 등 일반재산이 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 「국유재산법」 제43조제1항 단서에 따라 수의계약으로 처분할 수 있다고 규정하고 있는바,이 사안은, 도시정비법 제66조제4항에 따라 도시환경정비구역 안의 국유지를 그 점유자에게 수의계약으로 매각하려는 경우, 사업시행인가 고시 전에 해당 국유지를 매각할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.먼저, 「국유재산법」 제4조에 따르면 국유재산의 처분에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 「국유재산법」이 아니라 그 다른 법률에서 정하는 바에 따른다고 할 것인데, 도시정비법 제2조제1호에서 “정비구역”이란 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 같은 법 제4조의 규정에 의하여 지정ㆍ고시된 구역을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제5항에서는 시ㆍ도지사 또는 대도시의 시장은 정비구역을 지정하는 경우에는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 지정하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제66조에서는 정비구역에서의 국유재산의 처분에 관하여 규정하고 있는바, 도시정비법 제4조제5항에 따라 정비구역으로 지정된 이후에 해당 정비구역 안의 국유지를 매각하려고 하는 경우에는 도시정비법이 「국유재산법」에 우선하여 적용된다고 할 것입니다.그런데, 도시환경정비구역 안의 국유재산의 처분과 관련하여 도시정비법 제66조제4항에서는 사업시행자 또는 점유자 및 사용자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 매각할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따라 수의계약을 하는 경우 국유지의 평가는 같은 조 제6항에 따라 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 하여야 할 것인데, 평가를 시행하지 않고 먼저 매각할 수는 없으므로, 같은 조 제6항은 평가 기준일인 사업시행인가의 고시가 있은 날이 지나야 비로소 국유지를 매각할 수 있음을 전제하고 있다고 보아야 할 것입니다.그리고, 정비구역 안의 국유지를 매각하는 경우에는 도시정비법 제66조제3항에 따라 정비사업의 목적으로 매각하여야 할 것인데, 정비사업의 내용이 정비사업인가의 고시로 확정되기 전에 용도가 확정되지 않은 정비구역 안의 국유지를 매각하는 것을 정비사업을 목적으로 하는 매각으로 단정하기는 어려울 것이므로, 정비구역 안의 국유지는 사업시행인가의 고시가 있은 날 이후에 매각할 수 있다고 해석하는 것이 타당할 것입니다.더욱이, 도시정비법 제66조제6항 단서에서는 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 3년 이내에 매매계약을 체결하지 아니한 국유지ㆍ공유지는 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함)에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는바, 이는 정비구역 안의 국유지ㆍ공유지의 매매계약에 관하여는 원칙적으로 도시정비법의 규정에 따른다고 할 것이고, 예외적으로 고시가 있은 날부터 3년 이내에 매매계약을 체결하지 아니한 경우에 비로소 「국유재산법」 또는 공유재산법에서 정하는 바에 따르도록 규정한 것이라 할 것입니다.아울러, 「국유재산법」 제43조제1항 및 같은 법 시행령 제40조제3항제18호하목에서 다른 법률에 따라 특정한 사업목적 외의 처분이 제한되거나 일정한 자에게 매각하여야 하는 재산을 그 사업의 시행자 또는 그 법률에서 정한 자에게 매각하는 경우에 수의계약을 할 수 있도록 규정하고 있는 것은, 다른 법률에서 수의계약을 할 수 있는 경우를 직접 정하고 있는 경우에는 그 다른 법률과 「국유재산법」의 내용이 상충되지 않도록 하여 국유재산이 그 다른 법률에 따라 해당 수의계약을 할 수 있도록 하기 위하여 「국유재산법」에서 확인해 주는 차원에서의 규정인 것이라고 할 것이지, 다른 법률과 별개로 「국유재산법」에서 수의계약의 요건을 정하여 그 다른 법률에도 불구하고 다시 「국유재산법」에 따른 일반원칙에 따라 수의계약을 하도록 하기 위한 것은 아니라고 할 것입니다.이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도시정비법 제66조제4항에 따라 도시환경정비구역 안의 국유지를 그 점유자에게 수의계약으로 매각하려는 경우, 사업시행인가 고시 전에 해당 국유지를 매각할 수 없다고 할 것입니다.