토지합병신청반려처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2003.10.24 / 시행일:

【원고, 피상고인】 대한예수교장로회 ○○○○교회
【피고, 상고인】 전주시 완산구청장 (소송대리인 변호사 강동욱)
【원심판결】 광주고법 2003. 6. 12. 선고 2003누383 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다. 

【이 유】 1. 원심의 판단 
 원심은, 이 사건 택지개발사업지구가 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 '도시계획법'이라 한다) 제20조의3에 의하여 상세계획구역으로 지정됨에 따라 한국토지공사가 1996. 11.경 상세계획보고서를 작성·제출하였는데, 거기에는 단독주택용지의 경우 획지(劃地)의 면적범위를 180㎡ - 320㎡로 하고, 과소토지 및 밀집 건축물의 발생 등 환경악화를 방지하기 위하여 획지 경계선에 의하여 구획된 획지는 분할할 수 없다고 규정하고 있으나 획지 간의 합병을 제한하거나 이를 불허할 수 있는지에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않은 사실, 건설교통부가 마련하여 이 사건 상세계획의 바탕이 된 택지개발업무처리지침(택지 58540-647, 1995. 8. 10. 제정)에서는 단독주택용지의 획지 규모가 165㎡ - 330㎡였는데, 1998. 12. 23. 위 지침이 개정되어(택지 58540-1509) 단독주택용지의 획지 규모가 165㎡ - 660㎡로 확대됨에 따라, 한국토지공사는 전주시장에게 상세계획 변경을 요청하였고, 이에 전주시장이 두 차례에 걸쳐 도시계획위원회를 개최하여 이 안건을 심의하게 하였으나, 심의결과 당초 단독주택용지의 지정취지에 위배된다는 이유 등으로 개정이 유보된 사실, 원고는 피고로부터 면적이 각 212.1㎡인 원심 판시의 2필지 토지(이하 '이 사건 각 토지'라 한다)에 필지별로 별개의 독립된 건물을 신축하는 것을 내용으로 하는 건축허가를 받았으나 그 내용과 다르게 교회 건물을 1개동으로 건축한 사실, 이 사건 토지의 주변에는 음식점(31개소), 원룸(30개소), 카센터(6개소), 교회(5개소), 노래방(4개소), 호프집(3개소) 등이 건축·운영되고 있는 사실 등을 인정한 다음, 대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두4464 판결의 법리에 비추어 볼 때, 비록 이 사건 각 토지의 합병에 따라 토지 면적이 424.2㎡가 되어 상세계획에서 정하고 있는 획지의 면적범위 상한인 320㎡를 초과하게 되고, 그 면적범위에 관한 상세계획 변경절차를 먼저 거치지 아니하였다고 하더라도, 원고가 합병신청한 토지가 2필지에 불과하고 그 합계 면적이 획지의 면적범위 상한을 크게 초과하는 것은 아니며 그 용도도 단독주택용지에서도 건축이 허용되는 교회(다만, 건폐율에서 제한이 따른다)의 부지인 점, 건설교통부의 택지개발업무처리지침이 이 사건 각 토지의 합병신청을 반려한 이 사건 거부처분이 있기 전인 1998. 12. 23. 단독주택용지의 획지 규모를 165㎡ - 660㎡로 확대하는 것으로 개정되는 등 관련 규정이 전향적으로 개선된 점, 이 사건 각 토지의 합병으로 그 지상에 건축될 건축물의 규모는 다소 커질 수 있으나 그 건축물의 건폐율, 용적률, 높이 등은 여전히 상세계획에 의하여 일정한 제한을 받게 된다는 점 등 제반 사정을 종합하여 보면, 이 사건 각 토지가 합병되더라도 도시계획법 및 상세계획제도의 입법 취지를 해할 정도는 아닌 데다가 토지의 효율적이고 합리적인 이용을 증진시킴으로써 도시의 기능을 향상시킬 여지도 있다고 보여지므로, 이 사건 각 토지의 합병은 결국 상세계획의 본질적인 취지에 위배되지 않는다 할 것이어서 허용함이 상당하다 할 것이라고 하여, 이 사건 각 토지의 합병신청을 반려한 이 사건 거부처분이 위법하다고 판단하였다. 
 2. 이 법원의 판단 
 기록에 의하면, 최근의 상세계획에는 획지간의 합병이 허용될 경우 그에 관한 규정을 두고 있는 것이 일반적이고 이 사건 상세계획도 그러한 경우에 해당하여 이 사건 택지개발사업 상세계획보고서에 의하면, 단독주택용지의 경우 획지(劃地) 합병을 제한하는 규정이 없으나, 공동주택용지(최소 획지 11,000㎡ - 최대 획지 46,000㎡), 근린생활시설용지(최소 획지 240㎡ - 최대 획지 1,000㎡), 상업시설용지(최소 획지 360㎡ - 최대 획지 10,000㎡) 등 최대 획지 면적이 최소 획지 면적의 두 배를 초과하는 관계로 획지 합병을 하더라도 최대 획지를 초과하지 않는 경우가 있을 수 있고 그러한 용지의 획지 합병을 허용하는 규정을 두고 있는바, 이러한 점에 비추어 보면 이 사건 단독주택용지의 최소 획지 면적은 180㎡, 당초의 최대 획지 면적은 320㎡(기록에 의하면, 단독주택용지의 획지 면적이 1997. 7. 30. 상세계획 변경절차를 거쳐 180 - 340㎡가 되었음을 알 수 있다.)로서 두 개의 최소 면적의 획지를 합병한다고 하더라도 언제나 최대 획지 면적을 초과하게 되므로 획지 합병을 허용하는 규정을 굳이 두지 아니한 것으로 이해되고, 이 사건 각 토지는 그 자체로서 각 단독주택용지의 획지에 해당한다고 할 수 있는데, 이를 합병하게 되면 합병된 토지 면적이 424.2㎡가 되어 상세계획에서 정하고 있는 단독주택용지의 최대 획지 면적인 340㎡를 84.2㎡나 초과하는 사실, 원고는 2001. 9. 4. 피고로부터 이 사건 각 토지 위에 토지 경계선상의 이격거리를 1m로 하는 각 별개의 독립된 건물{용도 : 각 단독주택(2가구) 및 근린생활시설(종교집회장), 규모 : 지상 2층, 연면적 247.44㎡ 및 지상 2층 연면적 198.4㎡}을 신축하는 것을 내용으로 하는 건축허가를 받았으면서도 건축법을 위반하여 그 내용과 다르게 1개동의 교회 건물을 신축하여 그 대부분을 종교집회장으로 사용함으로써 피고로부터 건축법 위반으로 고발당하여 있는 사실, 이 사건 각 토지를 합병하여 그 지상에 건물을 합법적으로 신축할 경우 근린생활시설(종교집회장)로 사용할 수 있는 부분의 바닥면적은 101.8㎡에 불과한 사실 등을 인정할 수 있는바, 사정이 이러하다면, 비록 이 사건 상세계획에 토지 합병을 금지하거나 제한하는 명시적 규정이 없다고 하더라도, 이 사건 각 토지의 합병이 이루어지면 건축물의 용도와 규모, 건폐율, 용적률 등을 제한함으로써 도시의 기능·미관 및 환경을 효율적으로 유지·관리하여 도시의 균형 있고 합리적인 발전을 꾀하려는 상세계획제도의 입법 목적을 달성함에 있어 현저한 장애가 되어 상세계획의 본질적인 취지에 위배된다고 보아야 할 것이므로 이 사건 각 토지의 합병이 허용되어서는 아니된다고 할 것이다. 
 원심의 인정과 같이, 이 사건 각 토지의 주변에 음식점(31개소), 원룸(30개소), 카센터(6개소), 교회(5개소), 노래방(4개소), 호프집(3개소) 등이 건축·운영되고 있고, 건설교통부가 마련하여 이 사건 상세계획의 바탕이 된 택지개발업무처리지침(택지 58540-647, 1995. 8. 10. 제정)에서 단독주택용지의 획지 규모가 165㎡ - 330㎡였다가 1998. 12. 23. 위 지침이 개정되어(택지 58540-1509) 단독주택용지의 획지 규모가 165㎡ - 660㎡로 확대된 사정을 감안한다고 하더라도 그 결론을 달리할 것은 아니라 할 것이다.
 원심이 원용한 대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두4464 판결은, 단독주택용지가 아닌 상업시설용지의 한 획지 내의 3필지의 토지 합병이 문제된 경우로서 그 상세계획에 상업시설용지의 획지의 최소면적은 물론 최대면적이 명시적으로 제한되어 있지 아니하여 토지 합병으로 상세계획상 획지 최대면적을 초과하는 문제는 발생하지 아니하고, 문제의 건축물이 상업시설용지에 적합한 할인 매장이라는 점 등에서 이 사건과는 사안을 달리하여 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다고 할 것이다. 
 그럼에도 불구하고 원심이 그 판시와 같은 이유로 이 사건 각 토지의 합병을 허용함이 상당하다고 판단한 것은 사실을 오인하거나, 상세계획 또는 토지합병의 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법을 저지른 것이라고 할 것이다. 
 3. 결 론 
 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이강국(재판장) 유지담(주심) 배기원 김용담

상세계획에 토지 합병을 금지하거나 제한하는 명시적 규정이 없다고 하더라도 도시의 균형 있고 합리적인 발전을 꾀하려는 상세계획제도의 입법 목적을 달성함에 있어 현저한 장애가 되어 상세계획의 본질적인 취지에 위배되는 경우 토지의 합병이 허용될 수 없다고 한 사례

상세계획에 토지 합병을 금지하거나 제한하는 명시적 규정이 없다고 하더라도 도시의 균형 있고 합리적인 발전을 꾀하려는 상세계획제도의 입법 목적을 달성함에 있어 현저한 장애가 되어 상세계획의 본질적인 취지에 위배되는 경우 토지의 합병이 허용될 수 없다고 한 사례.