재건축부담금부과처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2015.08.13 / 시행일:

【원 고】 ○○연립재건축조합 외 1인 (소송대리인 변호사 이택수 외 1인)
【피 고】 서울특별시 강남구청장 (소송대리인 법무법인 웅빈 담당변호사 채정석 외 3인)
【변론종결】2015. 7. 23.
【주 문】
 1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
 2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

【청구취지】 피고가 2014. 12. 29. 원고들에 대하여 한 재건축부담금 431,171,110원의 부과처분을 취소한다. 
【이 유】1. 처분의 경위
가. 원고들은 서울 강남구 (주소 생략) 일대에 건축물을 철거하고 새로운 건축물을 신축하는 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)을 위하여 설립된 주택재건축정비사업조합이다. 원고들은 피고로부터 이 사건 사업에 관하여 2004. 2. 19. 사업시행인가를, 2008. 7. 9. 관리처분계획인가를 각 받았고, 그후 위 사업을 완료하여 2010. 10. 20. 피고로부터 준공인가를 받았다.
나. 원고들은 이 사건 사업을 통하여 총 94세대로 구성되는 아파트 2개동 및 단지 외부 공공도로 등을 신축하였는데, 그중 68세대는 조합원분이고, 나머지 28세대는 일반분양분이다. 한편, 일반분양분 26세대 중 7세대는 준공일 이전인 2009. 6. 16.부터 2009. 12. 16.까지 분양계약이 체결되었고, 나머지 19세대(이하 ‘이 사건 부동산’이라고 한다)는 준공일 이후에 분양계약이 체결되었는데, 이 사건 부동산의 분양가격은 아래 표 기재와 같다.
〈〈일반분양 세대 분양가격 생략〉〉
다. 피고는 2014. 9. 25. 원고들에게 구 재건축초과이익 환수에 관한 법률(2014. 12. 31. 법률 제12958호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구법’이라고 한다) 제15조 제2항, 같은 법 시행령(2014. 4. 29. 대통령령 제25339호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2항에 따라 재건축부담금 431,171,110원을 부과할 예정이라는 취지의 통지를 하였고, 2014. 12. 29. 원고들에게 아래와 같이 산정된 재건축부담금 431,171,110원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
■ 일반적인 재건축부담금 산정기준= [종료시점 주택가액 - (개시시점 주택가액 + 정상주택가격상승분 총액 + 개발비용)] × 부과율■ 이 사건 처분에서의 구체적인 산정기준구분산정방식 등산정금액(원)종료시점 주택가액(A)조합원분 주택가액(공시가격을 기준) + 일반분양분 주택가액[준공일 후에 분양된 부분까지 모두 분양가격을 기준(제1 주장 관련 부분)])76,610,151,000개시시점 주택가액(B)공시가격으로 산정8,174,000,000정상주택 가격상승(C) 13,270,980,800개발비용(D)이 사건 도로 부분에 관한 비용을 제외함(제2 주장 관련 부분)48,436,776,383전체 초과이익A - (B + C + D)6,728,394,617조합원 1인당 초과이익전체 초과이익 ÷ 68명(조합원 수)98,946,979전체 사업기간에 대한 부담금 산출금액(E)○ 조합원 1인당 평균이익이 9천만 원 초과 1억 1천만 원 이하이므로 구법 제12조 제5호에 따라 산출함(= 12,000,000원 × 조합원수 + 90,000,000만 원을 초과하는 금액의 100분의 40 × 조합원 수)1,059,357,829○ (12,000,000원 × 68명) + (8,946,979 × 40/100 × 68)이 사건 처분의 부과금액○ 구법 부칙 제2조 제2항에 따라 산출(총 사업기간 3,651일, 부과대상 사업기간 1,486일)431,171,113○ E × 1,486/3,651(제3 주장과 관련된 부분)
[인정 근거]다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 4, 7, 10, 13호증, 을 제3, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
1) 일반분양분 중 준공인가일까지 분양계약이 체결되지 아니한 이 사건 부동산은 부과종료시점인 준공인가일 이후에 분양되었으므로 준공인가일을 기준으로 한 주택가액은 실제 분양가격이 없어 ‘0’원으로 평가하여야 함에도, 피고는 이 사건 부동산의 종료시점 주택가액을 부과종료시점 이후 실제로 분양된 가격으로 산정하였다. 따라서 이 사건 처분에는 일반분양분의 종료시점 주택가액을 잘못 산정한 위법이 있다(이하 ‘제1 주장’이라고 한다).
2) 아파트 단지 외부 공공도로(이하 ‘이 사건 도로’라고 한다)는 이 사건 사업 시행인가 조건에 의하여 지방자치단체에 제공된 것이므로 구법 제11조 제1항 제3호에 따라 그 부지의 가액을 개발비용에 포함하여 재건축부담금을 산정하여야 함에도, 피고는 이를 개발비용에 포함하지 않고 재건축부담금을 산정하였으므로 이 사건 처분은 위법하다(이하 ‘제2 주장’이라고 한다).
3) 피고는 구법 부칙 제2조 제2항에 따라 재건축부담금을 산정하면서 구법 시행일(2006. 9. 24.) 이전인 2000. 10. 20.부터 2010. 10. 20.까지의 전체사업기간에 대한 재건축부담금을 산정한 후에 그 부담금에서 구법 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 산정하였다(이하 ‘제1 방식’이라고 한다). 그러나 위와 같이 먼저 구법 시행일 이전의 사업기간까지 포함하여 부담금을 산정하게 되면 그후 구법 시행일 이후의 사업기간 부분을 안분한다고 하더라도 구법 시행일 이전에 발생한 초과이익에 대한 부담금을 부과하는 결과를 초래하여 소급입법금지의 원칙과 신뢰보호의 원칙에 위배되므로 구법 시행일부터 사업 종료일까지의 사업기간에 한정하여 부담금을 산정하는 방식(이하 ‘제2 방식’이라고 한다)에 따라 재건축부담금을 산정하여야 한다(이하 ‘제3 주장’이라고 한다).
나. 관계 법령
 별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 제1 주장에 대하여
가)구법 제7조는 ‘재건축부담금의 부과기준은 종료시점 부과대상 주택의 가격 총액(부과대상 주택 중 일반분양분의 종료시점 주택가액은 분양시점 분양가격의 총액으로 한다)에서 개시시점 부과대상 주택의 가격 총액, 부과기간 동안의 개시시점 부과대상 주택의 정상주택가격상승분 총액, 개발비용 등을 공제한 금액으로 한다.’라고 규정하고, 제8조 제3항은 ‘부과종료시점은 당해 주택재건축사업의 준공인가일로 한다.’고 규정하고 있다.
나) 먼저 일반분양분에 있어서 ‘분양시점 분양가격’이 ‘승인된 분양가격’ 혹은 ‘공고된 분양가격’을 의미하는지 아니면 ‘실제 분양가격’을 의미하는지를 살펴본다. 주택법 제38조 제1항 제1호는 ‘사업주체가 입주자를 모집하려는 경우에는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장의 승인을 받아야 한다.’라고, 주택공급에 관한 규칙 제8조 제5항은 ‘사업주체가 입주자를 모집하고자 할 때에는 입주자모집공고를 당해주택건설지역 주민이 널리 볼 수 있는 일간신문, 관할 시·군·자치구의 인터넷 홈페이지 또는 당해주택건설지역 거주자가 쉽게 접할 수 있는 일정한 장소에 게시·공고하여야 한다.’라고 각 규정하고 있는바, 주택법 제2조 제7호 다목, 라목은 ‘사업주체란 제16조에 따른 주택건설사업계획의 승인을 받아 그 사업을 시행하는 주택건설사업자를 의미한다.’라고, 제16조 제1항은 ‘대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다.’라고 각 규정하고 있고, 구 주택법 시행령 제15조 제1항은 "법 제16조 제1항 각호 외의 부분 본문에서 ‘대통령령으로 정하는 호수’란 단독주택의 경우에는 30호, 공동주택의 경우에는 30세대를 말한다."라고 규정하고 있으므로, 주택법이 정하는 요건에 해당하는 경우에는 입주자를 모집함에 있어 시장·군수·구청장의 승인을 받지 아니하거나 공개모집을 하지 않을 수 있다. 결국 일반분양분에 있어서 경우에 따라 ‘승인된 분양가격’ 혹은 ‘공고된 분양가격’이 존재하지 아니할 수도 있으므로 이는 일반분양분의 분양가격 총액을 산정하는 기준이 될 수 없다고 할 것이어서, ‘분양시점 분양가격’이란 ‘실제 분양가격’을 의미한다고 해석할 수밖에 없고, 위와 같이 해석하는 것이 조합원분양분과 일반분양분의 부담금 부과기준을 달리 산정하고 있는 구법 제7조의 규정 취지에도 부합한다. 
다) 그렇다면 이 사건에서와 같이 구법 제8조 제3항에 따른 부과종료시점인 이 사건 사업의 준공일가일 당시 분양이 되지 않은 일반분양분에 대한 종료시점 주택가액을 어떠한 방법으로 산정하는지에 관하여 살펴본다. 
구법 제7조는 "일반분양분의 ‘종료시점 주택가액’은 ‘분양시점 분양가격의 총액’으로 한다."고 규정하고 있는데, 앞서 본 바와 같이 ‘종료시점 주택가액’에 대응하는 ‘분양시점 분양가격’을 실제 분양가격으로 해석한다면 구법 제8조에서 부과종료시점을 당해 주택재건축사업의 준공인가일로 규정하고 있다고 하더라도 일반분양분에 대한 종료시점 주택가액은 준공인가일 당시 분양이 되었는지에 상관없이 실제 분양가격이라고 해석함이 타당하다. 즉, 구법 제7조는 일반분양분의 종료시점 주택가액에 관하여 조합원분양분에 적용되는 주택가액의 산정에 관한 기준(구법 제9조 제2항)뿐만 아니라 부과종료시점에 관한 기준(구법 제8조 제3항)에 관하여도 다른 기준을 적용하겠다는 취지의 규정으로 해석하여야 하고, 만약 위와 같이 해석하지 않고 일반분양분에 대하여도 구법 제8조 제3항에서 정한 부과종료시점 기준을 적용하여 준공인가일 당시의 실제 분양가격을 종료시점 주택가액으로 보게 된다면, 그 당시 분양계약이 체결되지 않은 일반분양분의 경우 실제 분양가격이 없어 종료시점 주택가액을 산정하기 어려운 문제가 생기게 된다(위 경우 원고들의 주장과 같이 실제 분양가격이 없어 주택가액을 ‘0’원으로 산정하여야 할 수도 있는데, 재건축사업으로 인하여 신축된 일반분양분 전부에 정상주택가격상승분을 초과한 주택가액증가분이 반영되어 있음에도 분양계약의 체결 여부에 따라 초과이익 환수 여부가 달라진다고 보는 것은 구법의 취지에 어긋난다). 또한 분양계약의 체결 여부 및 그 시기는 재건축조합이 자유롭게 결정할 수 있는 사항이어서 특정 시점을 기준으로 분양계약이 체결되었는지 여부에 따라 종료시점 주택가액 산정 여부가 달라지는 것 역시 적절하지 않다. 따라서 일반분양분의 경우 종료시점 주택가액은 분양계약의 체결 시기와 상관없이 ‘실제 분양가격’으로만 해석하여야 한다(물론 위와 같이 해석할 경우 피고는 구법 제15조 제1항에 따라 주택재건축사업에 관한 준공인가 시점으로부터 4월 이내에 재건축부담금을 결정·부과하여야 하는데, 그때까지도 일반분양분에 관하여 분양계약이 체결되지 않을 경우 일반분양분의 종료시점 주택가액을 어떻게 산정해야 하는지에 관한 문제가 발생할 수 있는데, 이는 구법 등 관계 법령에서 이러한 경우에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않고 있기 때문에 발생되는 것으로 추후 입법이 필요할 것으로 보이나, 적어도 이 사건에서와 같이 이 사건 처분 이전에 일반분양분에 관하여 분양계약이 체결된 경우에는 앞서 본 바와 같이 종료시점 주택가액을 실제 분양가격으로 삼을 수 있다고 할 것이다). 
라) 위와 같은 법리 등을 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정 사실에 의하면, 피고는 일반분양분 26세대에 관하여 종료시점 주택가액을 ‘실제 분양가격’으로 산정하였으므로, 이 사건 처분에는 일반분양분의 종료시점 주택가액을 잘못 산정한 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 제2 주장에 대하여
구법 제11조 제1항 제3호는 ‘관계 법령의 규정 또는 인가 등의 조건에 의하여 납부 의무자가 공공시설이나 토지 등을 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우에는 그 가액’을 개발비용 중의 하나로 들고 있다.
 갑 제2, 16호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 이 사건 도로에 관하여도 사업시행인가를 하면서 ‘골사업대지 경계부 건축선 후퇴 부분은 지역 주민들이 도로로 이용할 수 있도록 기존 도로와 같은 재질로 공사하시기 바랍니다.’ 라는 조건을 부과하였고, 공동주택관리규약 제81조는 ‘본 단지 외곽의 1미터 보도구간은 당 아파트 소유 부지이나, 공공을 위한 보도 구간이므로 소유권을 주장하여 보도를 훼손할 수 없으며, 그 목적이 해지될 때까지 영구적으로 관리(유지보수 포함)하여야 한다.’고 규정하고 있는 사실을 인정할 수 있다. 
 그러나 구법 시행령 제9조 제2항 별표 3호는 구법 제11조 제1항 제3호에 따른 개발비용의 산정기준에 관하여 국가 또는 지방자치단체에 공공시설 또는 토지를 ‘제공’하거나 ‘기부’한 경우를 구분하지 않고, 모두 ‘이 별표에 따라 산정된 토지의 가액에 그 시설의 조성원가를 합산한 금액(공공시설의 경우)’, ‘제공 또는 기부 시점의 가장 가까운 시점에 공시된 해당토지의 개별공시지가에 그 개별공시지가가 공시된 달부터 제공 또는 기부시점이 포함된 달의 직전 달까지의 월별지가변동률을 곱한 금액’이라고 규정하여 공공시설 또는 토지의 가액 전부를 개발비용으로 산정하도록 하고 있는 점에 비추어 보면, 구법 제11조 제1항 제3호나 같은 법 시행령 제9조 제2항 별표 3호에서 규정한 ‘제공’은 ‘기부’와 같은 법률효과를 가지는 용어를 달리 표현한 것에 불과하다고 봄이 상당하다. 따라서 사업시행인가의 조건으로 이 사건 도로를 지역주민들이 이용할 수 있도록 한다는 것이 조건으로 부가되었다는 사정만으로 원고들이 국가나 지방자치단체에 이 사건 도로 부지를 제공하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
3) 제3 주장에 대하여
 아래에서 보는 바와 같이 이 사건에서 피고가 산정한 제1 방식이 구법 부칙 제2조 제2항에 위반된다거나 소급입법금지의 원칙·신뢰보호원칙 등에 위배된다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
(1) 부칙 제2조의 규정 내용: 경과규정인 구법 제2조 제1항은 ‘이 법은 시행일 이후 최초로 관리처분계획 인가를 신청하는 재건축사업부터 적용한다.’고 규정하고, 제2항은 ‘제1항의 사업에 대한 부담금은 이 법 시행일 전의 사업시행기간을 포함한 전체사업시행기간에 대하여 산정하되, 이 법 시행일을 기준으로 안분하여 이 법 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 부과한다.’고 규정하고 있다. 위 규정의 문언에 의하면, 피고가 계산한 제1 방식과 같이 일단 구법 시행일(2006. 9. 24.) 이전의 사업기간을 포함한 전체사업시행기간에 대하여 부담금을 산정한 다음 그 부담금에서 구법 시행일 이후의 사업기간에 해당하는 비율에 해당하는 금액을 부과하여야 한다.
(2) 소급입법금지원칙 위배 여부:헌법 제13조 제2항은 ‘모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다.’고 규정함으로써 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있다. 그러나 제1 방식은 구법이 시행된 2006. 9. 24. 이전에 이미 완료한 사업에 대하여 소급하여 재건축부담금을 부과하려는 것이 아니라 구법 시행 당시 진행 중인 재건축사업에 대하여 장차 사업이 완료되면 재건축부담금을 부과하려는 것이므로 이는 아직 완성되지 아니하여 진행과정에 있는 사실관계 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 이른바 부진정소급입법에 해당하는 것이어서 원칙적으로 헌법상 허용되는 것이므로 소급입법금지의 원칙에 어긋나지 않는다. 
(3) 신뢰보호원칙 위배 여부: 제1 방식의 경우 구법 시행일 전의 사업시행기간을 포함한 전체 사업시행기간에 대하여 산정한 부담금 중 구법 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 안분하여 산정하도록 함으로써 구법 시행 전의 기간에 발생한 초과이익이 구법 시행 후의 기간에 발생한 그것보다 클 경우에는 구법 시행 전의 초과이익의 일부가 구법 시행 후의 기간에 발생한 초과이익으로 계산상 이전, 안분되어 부과대상에 포함되는 때가 있을 수는 있지만, 다음과 같은 이유로 위와 같은 사정만으로는 제1 방식이 신뢰보호의 원칙 등에 위배된다고 할 수는 없다. 
① 재건축사업(정비기반시설은 양호하나 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업)이 착수된 주택은 그 사업이 완료되어야 비로소 목적한 기능을 제대로 발휘하게 되므로 초과이익은 재건축사업이 완료되어야 현실화되는 것이고, 사업시행의 단계에 따라 초과이익이 순차적으로 발생한다고는 보기는 힘들다. 경우에 따라서는 사업시행 초기에, 심지어는 사업이 시작되기도 전에, 재건축사업의 시행을 예상하여 재건축대상주택의 가액이 급등하기도 하지만 이것은 초과이익이 사업시행 초기에 집중적으로 발생하였다기보다는 재건축사업이 성공적으로 완료될 때에 발생할 주택가치의 상승분이 미리 앞당겨 반영된 것에 불과하다고 봄이 상당하다. 그러므로 구법 시행 전에 이와 같은 가액상승이 있었다 하더라도 그 일부는 성질상 뒤에 발생할 초과이익의 일부라고 볼 수 있어 이를 부과대상으로 하는 것은 신뢰에 반하여 구법 시행 전의 초과이익을 소급하여 박탈하는 것이 아니다. 
② 제2 방식에 의한다면 개발비용을 구법 시행 전에 투입된 것과 구법 시행 후에 투입된 것으로 구분하여 후자만을 초과이익 산정 시의 공제대상으로 삼아야 할 것인데 그 구분산정이 회계상 곤란하고, 또한 구법 시행일 이전의 사업초기에 집중적으로 막대한 비용을 투입한 경우에는 이를 공제받을 수 없어 재건축조합에 현저히 불리하다. 제1 방식은 제2 방식이 지니고 있는 이와 같은 기술적인 문제를 합리적으로 해결하고 있는 것으로 보인다. 
3. 결론
 그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]

판사 차행전(재판장) 조현욱 박광민