토지수용재결처분취소등 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2002.01.11 / 시행일:

【심급】
3심
【세목】
기타
【주문】
1. 피고 중앙토지수용위원회가 1992. 11. 20. 별지 제1 목록 기재 각 토지에 관하여 원고에 대하여 한 이의재결에서 원고의 신청을 기각한 부분 가운데 금69,271,770원에 해당하는 부분을 취소한다.
2. 피고 한국도로공사는 원고에게 금69,271,770원 및 이에 대하여 1992. 5. 1.부터 2002. 1. 11.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 완제일까지는 연 25%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
3. 원고의 피고들에 대한 나머지 청구를 각 기각한다.
4. 가. 원고는 피고 한국도로공사에게 가지급금의 반환으로서, 금402,872,940원 및 이에 대하여 1998. 12. 9.부터 2001. 4. 13.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 완제일까지는 연 25%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
나. 피고 한국도로공사의 원고에 대한 나머지 가지급금반환신청을 기각한다.
5. 소송총비용(가지급금반환신청비용 포함)은 이를 5분하여 그 1은 피고들의, 나머지는 원고의 각 부담으로 한다.
6. 제2항 및 제4의 가항은 가집행할 수 있다.
【이유】

1. 이의재결의 경위

갑 1호증, 갑 9호증의 1, 2, 을 1, 2호증의 각 1, 2, 을 3호증, 을 4, 5호증의 각 1 내지 3, 을 6호증, 을 7, 8호증의 각 1 내지 4, 을 9호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다.
가. 건설부장관은 1989. 12. 14. 도로법 제25조의 규정에 따라 건설부고시 제737호로 중앙고속국도(대전-춘천간) 건설공사의 도로구역을 결정, 고시한 후 사업시행자를 피고 한국도로공사(이하 ‘피고 공사’라고 한다)로 지정하여 1991. 9. 24. 건설부고시 제531호로 도로구역 내의 토지세목을 고시하였는데, 원고 소유의 별지 제1 목록 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 토지들’이라고 한다)는 위 사업구역에 편입되었다.
나. 피고 공사는 이 사건 토지들을 취득하기 위하여 원고와 협의를 하였으나 협의가 성립되지 아니하자 피고 중앙토지수용위원회(이하 ‘피고 중토위’라고 한다)에 수용재결을 신청하였고, 피고 중토위는 1992. 3. 27. 위 사업을 위하여 이 사건 토지들을 수용하되 그 손실보상금을 금65,717,000원(별지 제1 목록 기재 1 내지 6 토지 금24,165,230원 + 7 내지 11 토지 금41,551,770원)으로, 수용시기는 1992. 4. 30.로 한다는 내용의 수용재결을 하였다.
다. 원고가 위 수용재결에 불복하여 피고 중토위에 이의신청을 하자, 피고 중토위는 동아감정평가법인과 아세아감정평가법인(이하 ‘이의재결시 감정기관들’이라고 한다)으로 하여금 위 수용재결일을 기준으로 이 사건 토지들을 평가하도록 한 다음, 1992. 11. 20. 위 두 감정기관의 감정가격을 산술평균한 금액으로 산정한 결과 이 사건 토지들 중 별지 제1 목록 기재 1 내지 6 토지에 대한 보상금액을 금29,088,770원으로 증액 변경하고 나머지 토지에 대하여는 그 금액이 수용재결에서 정한 금액에 미달하자 원고의 이의신청을 기각하는 내용{따라서 이의재결에서 인정한 이 사건 토지들에 대한 보상액은 합계 금70,640,540원(별지 제1 목록 기재 1 내지 6 토지 금29,088,770원 + 7 내지 11 토지 금41,551,770원)이 된다}의 이 사건 이의재결을 하였다.
2. 이의재결의 적법 여부

가. 당사자의 주장

피고들은 이 사건 이의재결이 관계 법령의 규정에 따른 것으로서 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는 ① 이 사건 토지들 중 별지 제1 목록 기재 1 내지 6 토지는 그 면적의 85%가 농지(전)로 개발되어 있는데도 이의재결시 감정기관들은 이를 임야로 평가한 잘못이 있고, ② 이 사건 토지들의 지하에는 수용 당시 온천수가 용출되고 있어 원고가 온천발견신고를 한 상태였고 그 후 이 사건 토지들 일대가 온천지구로 지정되었으므로 이러한 온천개발상황을 고려하여 토지가격을 평가하여야 함에도 불구하고 이의재결시 감정기관들은 이를 전혀 고려하지 아니한 잘못이 있고, 따라서 이러한 이의재결시 감정기관들의 감정평가를 기초로 한 이 사건 이의재결은 위법하다고 주장한다.
나. 관계 법령

도로법 제25조 제1항은, 도로노선의 지정이 있은 때나, 도로노선의 인정 또는 변경의 공고가 있은 때에는 관리청은 지체없이 그 도로의 구역을 결정하여 건설부령으로 정하는 바에 의하여 이를 고시하고 그 도면을 일반에게 열람하게 하여야 한다고 규정하고 있고, 제49조의2 제1항은 관리청은 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 도로구역 안에 있는 토지&#8228;건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지&#8228;건축물 또는 물건에 관한 소유권 이외의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하고 있으며, 제2항은 제25조의 규정에 의한 도로구역의 결정 또는 변경은 토지수용법 제14조의 규정에 의한 사업인정으로 본다고 규정하고 있고, 제3항은 제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 관하여는 토지수용법을 준용한다고 규정하고 있다.
한편 토지수용법 제45조 제1항, 제46조 제1항, 제2항 제1호, 제57조의2, 구 토지수용법(1991. 12. 31. 법률 제4483호로 개정되기 전의 것) 부칙 제2항, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조 제2항 제1호, 제4항, 같은법시행령 제2조의10 제1항, 제2항, 같은법시행규칙 제6조 제1항, 제2항 등의 여러 규정을 종합하면, 기업자는 토지수용으로 인한 손실을 보상하여야 하고, 토지의 수용에 따른 손실보상액의 산정은 수용재결 당시의 가격을 기준으로 하며, 그 보상액을 산정함에 있어서는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 먼저 수용대상 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지를 선정하여 그 표준지의 공시지가에다가 공시기준일로부터 수용재결시까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 변동이 없는 지역의 지가변동률 및 도매물가상승률, 기타 당해 토지의 위치&#8228;형상&#8228;환경&#8228;이용상황 등을 참작하여 적정가격을 산정하도록 되어 있다.
다. 판단

⑴ 전으로 개간된 토지의 평가에 관한 부분

을 7호증의 1 내지 4, 을 10호증의 1, 2, 을 11호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 이 사건 수용재결에 대하여 피고 중토위에 이 사건 토지들 중 별지 제1 목록 기재 1 내지 6 토지는 그 상당부분이 전으로 개간되어 있으므로 이를 기준으로 보상액을 산정하여 달라고 이의신청을 하였고, 이에 따라 피고들이 이 사건 토지들에 대한 현지조사를 실시한 결과 같은 목록 기재 1 내지 6 토지는 그 일부{같은 목록 기재 중 “임야(전)”으로 표시된 부분}가 각 전으로 개간되어 있음을 확인하였고, 이의재결시 감정기관들은 그러한 사정을 고려하여 비교표준지로 선정한 경북 의성군 봉양면 구산리 1602 전(田)과 개별요인을 품등비교함에 있어서 위 각 토지는 이용현황이 개간한 전으로서 상태가 불량하여 비교표준지보다 55% 열세라고 격차율을 산출하여 이를 기초로 보상액을 산정한 사실을 인정할 수 있으므로, 이의재결시 감정기관들이 전으로 개간된 부분마저 임야로 평가하였음을 전제로 하는 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
⑵ 온천개발상황의 고려에 관한 부분

갑 2호증의 1, 2, 갑 3호증의 1 내지 4, 갑 4호증의 1 내지 3, 갑 5, 6, 7, 8호증의 각 1, 2, 을 7, 8호증의 각 1 내지 4, 을 12, 13, 14호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 1988. 12.경부터 별지 제1 목록 기재 1 토지(당시 위 토지는 경북 의성군 봉양면 구산리 산 45와 한 필지이었으나 그 후 분할되었다)에 직경 75㎜의 온천공 1개를 시추하고 온천개발에 착수하여 그 지하에서 온천수가 용출되는 사실을 확인한 다음 1989. 7. 10. 의성군수에게 온천발견신고서를 제출한 사실, 그 후 1989. 12. 14. 같은 목록 기재 1 토지가 도로구역으로 결정, 고시되어 온천개발이 불가능하게 되자 원고는 기존 온천공에서 약 200미터 떨어진 구산리 산 45 지상에 새로 온천공 3개를 굴착하여 검사의뢰를 요청한 사실, 이에 의성군수는 1990. 11.경 온천법상의 온천전문기관인 한국동력자원연구소(그후 한국자원연구소로 명칭이 변경되었다)에 온천공 조사 및 온천종합조사를 의뢰한 사실, 한국자원연구소가 1992. 1.경 일단 온천으로 적합하다는 취지로 중간보고를 하고 같은 해 11.경 같은 내용의 보고서를 제출함에 따라 의성군수는 위 지역에서 용출되는 온천수가 온천법이 정하는 온천으로서 적합하다고 판단하고 같은 해 12. 30. 원고의 온천발견신고서를 수리하였으며, 그후 원고의 온천지구 지정신청에 따라 1996. 1. 20. 위 봉양면 구산리와 도원리 일대 851,010㎡를 탑산온천지구로 지정&#8228;고시한 사실, 원고는 1993. 10. 21. 위 구산리 45 및 같은 리 1635 지상에 목욕탕 및 숙박시설을 건축하고 1995. 11. 21. 완공한 후 영업을 하고 있는 사실, 위 탑산온천지구 일대는 1997. 12. 31. 관광진흥법에 따라 관광지로 지정된 사실을 인정할 수 있다.
위 인정사실에 의하면, 원고가 온천발견신고를 하고 의성군수가 신고수리를 위한 전문검사를 의뢰함에 따라 한국자원연구소가 필요한 검사를 하여 일단 온천으로 적합하다는 중간보고까지 제출한 상황에서 이 사건 토지들에 대한 이의재결이 있었던 이상, 이와 같이 온천개발자가 비용과 노력을 들여 온천개발을 한 끝에 온천발견신고를 하고 온천으로 적합하다는 중간보고까지 제출되었던 이 사건에서 당시의 관련 정황을 종합할 때, 당해 토지에 온천이 있다는 것이 어느 정도 확인된 셈이어서 지가형성에 영향을 미치는 객관적인 요인이 생겼다고 보는 것이 타당하므로, 이러한 토지를 평가함에 있어 장래 온천으로서의 개발가능성 자체를 기타요인으로 보정하거나 개별요인의 평가에서 당해 토지의 장래의 동향 등의 기타조건으로 참작하는 등 어떠한 형태로든 이를 반영하여야 할 것이다.
그런데, 을 8호증의 1 내지 4의 각 기재에 의하면, 이의재결시 감정기관들은 이 사건 토지들의 보상액을 평가함에 있어 이 사건 토지들의 주변지역은 온천지구 개발준비 관계로 지가가 높이 형성될 것으로 예상되나 아직 온천법에 의한 온천지구지정이 없고 장차 개발계획이 불확실하다는 이유로 장래 온천으로서의 개발가능성을 기타요인으로 보정하거나 기타조건으로 참작하지 아니한 사실을 인정할 수 있는바, 그렇다면 이의재결시 감정기관들의 감정평가는 관계 법령이 규정한 가격산정요인을 제대로 참작하지 아니한 것이라 할 것이고, 따라서 이를 기초로 한 이 사건 이의재결은 위법하다고 할 것이다.
3. 정당한 보상액

나아가 이 사건 토지들의 정당한 보상액에 관하여 보건대, 당원의 코리아감정평가법인에 대한 제2차 감정촉탁결과에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 토지들에 대한 손실보상금을 평가함에 있어 앞서 본 바와 같은 장래 온천으로서의 개발가능성을 장래의 동향 등의 기타조건으로 참작할 필요가 있는데, 이 사건 수용재결 당시의 거래사례를 포착하여 이 사건 토지들의 유추가격을 산정한 후 개발이익이 배제되어 있는 비교표준지 공시지가에 의하여 산출된 가격과 비교하는 방법으로 기타조건 보정치를 산출하면 2.0이 되는 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 토지들의 정당한 보상액을 평가함에 있어서는 기타조건 보정치 2.0을 적용함이 상당하다고 할 것이고(원고는 당원의 코리아감정평가법인에 대한 제1차 감정촉탁결과에 따라 기타조건 보정치로 5.84를 적용하여야 한다는 취지로 주장하나, 기타조건 보정치로 5.84를 산출한 위 감정촉탁결과는 그 수치의 산정방법이 부당할 뿐만 아니라 구체적인 근거 없이 개발가능성이라는 장래의 동향을 지나치게 높게 평가하여 객관성과 합리성을 결하였고 기타조건 참작의 한계를 넘은 것으로서 위법하므로 이에 따를 수 없다), 한편 이 사건 토지들에 관한 이의재결시 감정기관들의 감정평가는 장래 온천으로서의 개발가능성을 기타요인으로 보정하거나 기타조건으로 참작하지 아니한 위법이 있을 뿐 비교표준지의 선정이나 교통접근조건, 획지조건, 환경조건 등 나머지 개별요인의 평가에 있어서는 위법하지 않을 뿐만 아니라 정당하게 평가한 것으로 보여지므로(기타조건을 제외한 나머지 개별요인의 평가에 관하여 당원의 코리아감정평가법인에 대한 2차례의 감정촉탁결과는 특별한 이유 없이 그 수치가 서로 크게 달라 이 부분 감정촉탁결과는 선뜻 믿기 어렵다), 기타조건 보정치를 제외한 나머지 정당한 보상액의 산정방법에 관하여는 이의재결시 감정기관들의 감정평가에 의하도록 할 때(다만 이의재결시 감정기관들의 평가수치가 서로 다른 경우에는 이를 산술평균한 수치를 적용하도록 한다), 손실보상액의 평가에 관한 관계법령에 따라 정당하게 평가한 이 사건 토지들의 보상액은 별지 제2 계산서 기재와 같이 합계 금139,912,310원으로 계산된다.
4. 가지급금반환신청에 관한 판단

이 사건 기록에 의하면, 환송전 당심은 피고 공사에 대하여 원고에게 금321,054,594원 및 이에 대한 1992. 5. 1.부터 1998. 10. 28.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 완제일까지는 연 25%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급하라고 판결하면서 가집행선고를 붙였고, 이에 피고 공사는 1998. 12. 8. 위 판결에 따른 가지급금으로서 원고에게 원금 321,054,594원과 그때까지의 지연손해금 112,852,887원을 합한 금원에서 이자소득세 및 주민세를 공제한 금402,872,940원을 지급했는데, 위 환송전 당심 판결은 2000. 10. 6. 대법원에서 파기된 사실을 인정할 수 있는바, 이와 같이 가지급금 지급의 근거가 된 위 환송전 당심 판결이 대법원에서 파기되고 가집행선고가 실효된 이상 원고는 그 가지급금의 반환으로서 피고 공사에게 위 금402,872,940원 및 이에 대하여 지급일 다음날인 1998. 12. 9.부터 가지급금반환신청서 부본 송달일인 2001. 4. 13.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 완제일까지는 소송촉진등에관한특례법이 정한 연 25%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다고 할 것이다.
5. 결론

그렇다면 피고 중토위가 이 사건 이의재결에서 원고의 신청을 기각한 부분 가운데 위 정당한 보상금 139,912,310원과 이 사건 이의재결에서 인정한 금70,640,540원의 차액인 금69,271,770원에 해당하는 부분은 위법하고, 피고 공사는 원고에게 위 금69,271,770원 및 이에 대하여 이 사건 수용시기 다음날인 1992. 5. 1.부터 위 피고가 이행의무의 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정되는 이 사건 판결선고일인 2002. 1. 11.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 완제일까지는 소송촉진등에관한특례법이 정한 연 25%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있으므로, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하며, 피고 공사의 가지급금반환신청도 위 4.항 설시의 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 신청은 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

토지들에 대한 손실보상금을 평가함에 있어 장래 온천으로서의 개발가능성을 장래의 동향 등의 기타조건으로 참작할 필요가 있는데, 수용재결 당시의 거래사례를 포착하여 토지들의 유추가격을 산정한 후 개발이익이 배제되어 있는 비교표준지 공시지가에 의하여 산출된 가격과 비교하는 방법으로 기타조건 보정치를 산출하는 것이 타당하다.