영업휴업보상등 (일반행정, 부산고등법원)
공포일: 2019.06.26 / 시행일:

【원고, 항소인】 원고 (소송대리인 법무법인 신성 담당변호사 강동규)
【피고, 피항소인】 울산광역시 (소송대리인 변호사 한원우)
【제1심판결】 울산지방법원 2018. 11. 1. 선고 2017구합5847 판결
【변론종결】2019. 5. 29.
【주 문】
 1. 제1심판결을 취소한다.
 2. 피고는 원고에게 136,299,316원 및 이에 대한 2018. 4. 3.부터 2019. 6. 26.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율에 의한 돈을 지급하라.
 3. 제2항은 가집행할 수 있다.
 4. 소송총비용은 피고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】 주문과 같다.
【이 유】1. 재결의 경위 및 기초사실
 가. 당사자들의 지위
 1) 피고는 울산 ○○군△△면□□리, ◇◇리, ☆☆리 일원에 전자부품, 영상, 음향 및 통산장비 제조업, 의료·정밀·광학기기 및 시계 제조업 등 첨단업종의 유치 및 산업단지 건설을 목적으로 하는 울산 ▽▽▽▽ ▽▽(영문 명칭 생략) 일반산업단지 조성사업(이하 ’ 이 사건 사업‘이라고 한다)의 사업시행자이다.
 2) 원고는 2007. 7. 6. 소외 1로부터 울산 ○○군△△면□□리(지번 생략) 공장용지 및 그 지상 건물(이하 ‘이 사건 각 부동산’이라고 한다)을 임차한 후 2007. 7. 25. 이 사건 각 부동산을 사업장 소재지로 하여 ◎◎◎◎◎(업종: 플라스틱 성형)이라는 상호로 사업자등록을 마친 다음 그 무렵부터 이 사건 각 부동산에서 영업을 한 사람이다. 
 나. 이 사건 사업에 관한 일련의 고시 등
 1) 최초의 일반산업단지지정 및 개발계획 고시(이하 ‘이 사건 지정 고시’라고 한다)
 - 울산광역시 고시 제2007-108호 
 - 고시일: 2007. 5. 11.
 - 내용: 구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2007. 4. 6. 법률 제8337호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산업입지법’이라고 한다) 제7조, 제7조의3에 의한 일반지방산업단지의 지정 및 그 고시
 2) 일반산업단지계획승인 및 고시(이하 ‘이 사건 승인 고시’라고 한다)
 - 울산광역시 고시 제2009-75호
 - 고시일: 2009. 3. 5. 
 - 내용: 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법(이하 ‘산업단지특례법’이라고 한다) 제15조에 의한 산업단지계획의 승인 및 그 고시 
 3) 일반산업단지계획변경승인 및 고시
 - 울산광역시 고시 제2010-285호
 - 고시일: 2010. 11. 18.
 - 내용: 개발기간 연장, 업종별 배치계획 및 주요기반시설계획 일부 변경 등
 4) 일반산업단지계획변경승인 및 고시
 - 울산광역시 고시 제2014-80호
 - 고시일 2014. 5. 8.
 - 내용: 산업단지 면적 축소 및 이에 따른 주요기반시설계획 일부 변경 등 
 다. 원고의 영업손실보상 청구 및 피고의 보상 거부
 피고는 2015. 8. 13. 울산광역시 공고 제2014-824호로 울산 ○○군△△면□□리 일대에 시행될 진입도로개설사업을 위해 이 사건 각 부동산을 포함하여 수용될 토지 및 지장물에 관한 보상계획을 공고하고, 2016. 2. 4. 원고에게 손실보상협의를 요청하였으며, 이에 원고가 2016. 2. 24.경 피고에게 이 사건 각 부동산의 수용으로 인한 ◎◎◎◎◎의 영업손실에 관한 보상을 청구하였으나 피고는 원고에 대한 보상을 거부하였다. 그런데 위 2015. 8. 13.자 보상계획공고에는 토지와 지장물의 수용이 필요한 사업으로 이 사건 사업이 아닌 ‘□□중소기업단지 진입도로개설사업’이 기재되어 있었다. 
 라. 2016. 8. 24.자 손실보상재결 및 2017. 3. 23.자 이의재결
 원고는 울산광역시지방토지수용위원회에 ◎◎◎◎◎의 영업손실보상에 관한 재결을 신청하였는데 울산광역시지방토지수용위원회는 2016. 8. 24. 위 2015. 8. 13.자 보상계획공고상의 사업인 ‘□□중소기업단지 진입도로개설사업’은 이 사건 사업에 포함된 공사이고, ◎◎◎◎◎의 사업자등록일(2007. 7. 25.)이 구 산업입지법에 의하여 이 사건 사업의 사업인정고시일로 의제되는 이 사건 지정 고시일(2007. 5. 11.) 이후여서 ◎◎◎◎◎의 휴업손실은 영업손실보상의 대상이 되지 않는다는 이유로 원고의 보상 신청을 기각하였다. 이에 원고는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청하였으나 중앙토지수용위원회도 2017. 3. 23. 위와 같은 이유로 원고의 이의신청을 기각하였다. 
 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 13호증, 을 제1 내지 7, 9호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 변론 전체의 취지
2. 당사자들 주장 요지
 가. 원고
 1) 토지이용규제 기본법 제8조에 의하면 구 산업입지법에 의한 일반산업단지의 지정은 지형도면을 관보나 지방자치단체의 공보에 고시하여야만 그 효력이 발생하는데 이 사건 지정 고시 당시에는 지형도면이 고시되지 않아 이 사건 지정 고시만으로는 이 사건 사업에 관한 사업인정고시 효력이 발생하지 않고, 지형도면이 함께 고시된 이 사건 승인 고시에 의하여 비로소 이 사건 사업의 사업인정고시의 효력이 발생하는데 ◎◎◎◎◎의 사업자등록일이 이 사건 승인 고시일보다 앞서므로 ◎◎◎◎◎의 영업휴업에 따른 손실은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라고 한다)에 따른 손실보상의 대상이 된다.
 2) 구 산업입지법 및 구 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령(2007. 10. 4. 대통령령 제20317호로 개정되기 전의 것)에 의하면 사업시행자는 사업시행자로 지정된 날부터 1년 또는 부득이한 사정이 있을 때에는 1년 6월 이내에 실시계획승인 신청을 하여 승인을 받아야 하는데 피고는 이 사건 지정 고시일인 2007. 5. 11.부터 1년 6월이 지난 2008. 11. 12.까지 실시계획의 승인을 받지 않았으므로 결국 이 사건 지정 고시는 실효되었다. 따라서 이 사건 지정 고시일은 영업손실보상 대상 해당 여부의 기준일이 될 수 없다. 
 3) 토지보상법 제23조 제1항에 의하면 사업시행자는 사업기간 내에 재결신청을 하여야 하는데 피고는 이 사건 지정 고시에 의한 사업기간(2006년부터 2012년까지) 내에 재결을 신청한 사실이 없으므로 이 사건 지정 고시로 인한 사업인정의 효력은 실효되었다. 
 4) 산업단지특례법에 근거하여 이루어진 이 사건 승인 고시로 인하여 이 사건 사업에 관한 사업인정고시가 있었던 것으로 보아야 하므로 영업손실보상 대상 해당 여부의 기준일은 이 사건 승인 고시일이 되는데 이 사건 승인 고시일 이전에 ◎◎◎◎◎의 사업자등록 및 그에 따른 영업개시가 이루어졌으므로 결국 ◎◎◎◎◎의 영업휴업에 대하여 손실보상이 이루어져야 한다. 
 5) 이 사건 사업은 2014. 5. 8.자 울산광역시 고시(제2014-80호)를 통해 사업목적과 사업기간이 변경되었으므로 위 고시 이전의 사업과 이후의 사업은 동일성이 없다. 따라서 위 고시로 인해 새로운 사업의 고시가 있었던 것으로 보아야 하므로 영업손실 보상 대상 해당 여부의 기준이 되는 사업인정고시일은 이 사건 지정 고시일이 아니라 위 고시일이 되어야 한다. 
 6) 2015. 8. 13.자 보상계획공고상 수용이 필요한 사업은 이 사건 사업이 아니라 □□중소기업단지 진입도로건설사업인데, □□중소기업단지 진입도로건설사업은 이 사건 사업과 다른 별개의 사업이므로 그 사업의 사업인정고시일을 기준으로 영업손실보상 가부를 판단해야 하지 이 사건 사업의 사업인정고시일이 그 기준이 될 수 없다. 
 나. 피고
 1) 구 산업입지법 제22조 제4항에서 준용하는 토지보상법 제77조 제4항 및 같은 법 시행규칙 제45조에 의하면 영업손실보상의 대상이 되는 영업은 사업인정고시일 전에 그 사업자등록이 이루어져야 하는데, 구 산업입지법 제22조 제2항은 ‘산업단지의 지정·고시가 있는 때에 토지보상법에 따른 사업인정 및 그 고시가 있는 것으로 본다.’라고 규정하고 있으므로 이 사건 지정 고시가 있는 때에 사업인정고시가 이루어진 것으로 보아야 한다. 그런데 ◎◎◎◎◎에 대한 사업자등록은 이 사건 지정 고시일 이후에 이루어졌으므로 ◎◎◎◎◎의 영업휴업손실은 보상 대상이 아니다. 
 2) 2015. 8. 13.자 보상계획공고상의 사업인 □□중소기업단지 진입도로건설사업은 이 사건 사업의 일부여서 양자를 별개의 사업이라고 볼 수 없고 이 사건 지정 고시에 위 진입도로건설사업에 관한 내용이 포함되어 있다. 손실보상의 구체적인 방법이나 절차, 시기 등은 사업의 진행 정도나 여건에 따라 다양하게 정할 수 있는 것이고, 위 보상계획공고상의 사업의 표시는 보상의 대상 및 범위를 특정하기 위해 편의상 그와 같이 표시한 것일 뿐 위 보상이 이 사건 사업을 위해 수용되는 부동산 등에 대하여 이루어지는 것에는 변함이 없다. 따라서 영업손실보상 대상 해당 여부의 기준일은 이 사건 사업의 사업인정고시일인 이 사건 지정 고시일이라고 보아야 한다.
3. 관계법령
 별지 기재와 같다. 
4. 판단
 가. 이 사건 지정 고시의 사업인정고시로서의 효력
 1) 구 산업입지법에 의하면, 일반지방산업단지의 지정권자인 시·도지사는 산업단지개발계획을 수립하여 일반지방산업단지를 지정할 수 있고(제7조 제1항, 제2항), 그와 같이 산업단지를 지정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 사항을 관보 또는 공보에 게시하여야 하며(제7조의3), 사업시행자는 산업단지개발사업에 필요한 부동산 기타 권리 등을 수용하거나 사용할 수 있고(제22조 제1항) 이 때 산업단지의 지정·고시가 있는 때에 토지보상법 제20조 제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보며(제22조 제2항), 수용 또는 사용에 관하여 구 산업입지법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지수용법을 준용하도록 되어 있다(제22조 제4항). 한편 구 산업입지법이 2007. 4. 6. 법률 제8337호로 일부 개정됨에 따라 구 산업입지법상의 ‘일반지방산업단지’가 ‘일반산업단지’로 그 명칭이 변경되었으나 구 산업입지법상 일반지방산업단지에 관한 규정과 개정 산업입지법상의 일반산업단지에 관한 규정은 그 내용이 동일하다(이하 ‘개정 산업입지법’이라고 한다). 
 그리고, 토지보상법 제77조는 영업을 휴업함에 따른 영업손실에 대하여 이를 보상하여야 함을 천명하는 한편(제1항), 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법과 보상기준은 국토교통부령으로 정하도록 하고 있고(제4항), 이에 따른 토지보상법 시행규칙 제45조는 ‘사업인정고시일(협의에 의한 취득이 아닌 수용에 의한 취득일 경우) 전에 관계법령에 의하여 영업에 필요한 허가등을 받을 것’을 영업손실을 보상하여야 할 영업의 요건으로 정하고 있다. 
 한편 토지이용규제 기본법에 의하면, ‘지역·지구등’이란 ‘지역·지구·구역·권역·단지·도시·군계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단의 토지로서 제5조 각 호에 규정된 것’을 말하는데(제2조 제1호), 같은 법 제5조 제1호 및 그에 따른 [별표]에 의하면 구 산업입지법 제7조에 의한 일반지방산업단지는 토지이용규제 기본법의 ‘지역·지구등’에 해당한다. 
 그리고 토지이용규제 기본법에 의하면, 지역·지구등은 토지이용규제 기본법에 규정된 것 외에는 신설할 수 없고(제5조), 지역·지구등의 지정과 운영 등에 관하여 다른 법률에 토지이용규제 기본법 제8조와 다른 규정이 있는 경우에는 토지이용규제 기본법을 따르며(제3조), 지역·지구등을 지정하는 경우에는 ‘지형도면(지적이 표시된 지형도에 지역·지구등을 명시한 도면)’을 작성하여 관보 또는 지방자치단체의 공보에 고시하여야 하고(제8조 제2항) 그와 같이 지형도면을 고시하여야만 지역·지구등의 지정의 효력이 발생한다(제8조 제3항). 
 2) 위와 같은 관계법령의 규정을 종합해 보면, 구 산업입지법 제7조에 의한 일반지방산업단지의 지정의 효력이 발생하기 위해서는 토지이용규제 기본법 제8조 제2항, 제3항에 의하여 지형도면의 고시가 이루어져야 하고 그와 같은 지형도면의 고시가 없는 한 일반지방산업단지의 지정은 효력이 없다. 구 산업입지법 제22조 제2항에 의하여 토지보상법상의 사업인정 및 사업인정고시로 의제되는 산업단지의 지정·고시는 그 지정·고시의 효력이 발생하였음을 전제로 하는 것이라고 봄이 상당하므로 결국 지형도면의 고시가 없어 일반지방산업단지의 지정의 효력이 발생하지 않았다면 그와 같이 효력이 없는 일반지방산업단지의 지정 및 그에 관한 고시를 토지보상법상의 사업인정 내지 그 고시로 의제할 수 없다고 할 것이다.
 이 사건에 관하여 보건대 이 사건 지정 고시가 구 산업입지법 제7조에 따라 이 사건 사업에 관한 일반지방산업단지의 지정을 고시하는 것을 그 내용으로 하는 것임은 앞서 살펴본 바와 같고, 이 사건 지정 고시의 내용인 일반지방산업단지의 지정에 있어 지형도면의 고시가 이루어지지 않았음은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 그렇다면 이 사건 지정 고시만으로는 구 산업입지법 제7조에 따른 일반지방산업단지의 지정으로서의 효력이 발생하지 않았다고 할 것이어서 이 사건 지정 고시를 토지수용법상의 사업인정 및 사업인정고시로 볼 수 없다. 
 나. 원고의 영업휴업손실이 토지보상법상의 보상 대상인지 여부
 당사자들 사이에 다툼이 없는 사실에다가 앞서든 증거들, 제1심의 소외 2에 대한 영업손실감정촉탁 결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 이 사건 지정 고시 이후에 이 사건 사업에 관하여 산업단지특례법에 따른 산업단지계획승인이 이루어져 2009. 3. 5. 이 사건 승인 고시가 있었고 이 사건 승인 고시와 동시에 이 사건 사업에 관하여 일반산업단지의 지정을 위한 지형도면의 고시가 있었던 점, 이 사건 승인 고시 이후에 이루어진 일련의 사업계획 내지 그 변경계획의 승인 및 그에 따른 고시, 보상계획의 공고 등은 그 내용에 비추어 궁극적으로는 울산 ▽▽▽▽ ▽▽(영문 명칭 생략)의 조성을 목적으로 하는 것이어서 모두 이 사건 사업에 관한 것이라고 봄이 상당한 바 그 각 승인, 고시 및 공고가 이 사건 사업과 다른 별개의 사업을 대상으로 하는 것이라고 볼 수 없는 점, 원고는 2007. 7. 6. 이 사건 각 부동산을 소외 1로부터 임차하고 2007. 7. 25. 이 사건 각 부동산을 사업장으로 한 ◎◎◎◎◎의 사업자등록을 마친 다음 그 무렵부터 이 사건 각 부동산에서 영업을 하였던 점 등이 인정된다. 
 한편 산업단지특례법 제15조 제2항에 의하면 산업단지특례법에 의한 산업단지계획의 승인 고시는 개정 산업입지법에 산업단지의 지정 고시로 의제되는바, 그렇다면 위 인정사실과 같이 지형도면의 고시가 함께 이루어진 이 사건 승인 고시는 유효하고 그 고시로 인하여 이 사건 사업에 관하여 사업인정 및 사업인정고시가 있는 것으로 보아야 할 것인데, 원고는 이 사건 승인 고시일인 2009. 3. 5. 전부터 이미 사업자등록을 마치고 그 영업을 하여 왔으므로 결국 이 사건 각 부동산이 수용됨으로 인하여 원고가 입게된 업휴업손실은 토지보상법 제77조에 의한 보상 대상이 된다. 
 다. 손실보상액의 산정
 1) 휴업기간의 산정
토지보상법 시행규칙 제47조 제2항은 영업장소의 이전으로 인한 휴업기간은 특별한 경우를 제외하고는 4월 이내로 한다고 규정하고 있는바, 이는 피수용자 개개인의 구구한 현실적인 이전계획에 맞추어 휴업기간을 평가하는 경우 그 자의에 좌우되기 쉬워 평가의 공정성을 유지하기가 어려운 점에 비추어 통상 필요한 이전기간으로 누구든지 수긍할 수 있는 것으로 보이는 4월의 기준을 정하여 통상의 경우에는 이 기준에서 정한 4월의 기간 내에서 휴업기간을 정하도록 하되, 4월 이상이 소요될 것으로 누구든지 수긍할 수 있는 특별한 경우임이 입증된 경우에는 그 입증된 기간을 휴업기간으로 정할 수 있도록 하는 취지이다(대법원 2004. 1. 29. 선고 2003두11520 판결, 대법원 2005. 9. 15. 선고 2004두14649 판결 등 참조). 
 위와 같은 법리에다가 토지보상법 시행규칙 제47조 제2항에 규정하고 있는 휴업기간은 현실적으로 영업을 중단한 기간을 의미하는 것이 아니라 수용재결에서 정한 영업시설 이전일에 영업을 중단하고 영업시설의 이전을 시작한 경우 장차 영업을 재개할 때까지 통상 소요될 것으로 예상되는 기간을 의미한다고 해석함이 타당한 점을 종합해 보면, 원고가 ◎◎◎◎◎ 공장을 이전함에 있어 실제로 휴업상태가 발생하였는지 여부나 실제 휴업기간이 얼마였는지 여부 등과 상관없이 ◎◎◎◎◎ 공장의 이전에 관하여 특별한 사정이 없는 한 통상적으로 필요한 기간으로 규정된 4월의 휴업기간을 인정함이 상당하다 할 것이므로, 원고의 휴업기간은 4개월로 정하기로 한다. 
 2) 손실보상액
 당사자들 사이에 다툼이 없는 사실에다가 제1심의 소외 2에 대한 영업손실감정촉탁 결과 및 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 이 사건 각 부동산이 수용됨에 따라 원고가 입은 영업손실액은 다음과 같다.
 가) 휴업기간에 해당하는 영업이익
 원고가 경영하는 ◎◎◎◎◎은 2013년에 211,228,219원의 영업이익을, 2014년에 131,181,233원의 영업손실을, 2015년에 431,723,637원의 영업이익을 각 기록하였는바, 위 3개년도를 기준으로 한 ◎◎◎◎◎의 평균 영업이익은 연 170,590,208원{= (211,228,219원 - 131,181,233원 + 431,723,637원)/3}이다(위 ◎◎◎◎◎은 2016년에 설비이전으로 인한 부분휴업에도 불구하고 새로운 설비의 도입 및 사출기 2대의 추가 설치로 인하여 제조능력 및 생산성 향상이 이루어져 613,131,985원의 영업이익을 기록하였는데, 그와 같은 추가 투자로 인한 영업이익 증가의 결과를 배제하기 위하여 위와 같이 2013년, 2014년, 2015년의 영업이익을 기준으로 평균 영업이익을 산정하기로 한다). 
 따라서 ◎◎◎◎◎의 휴업기간 4개월간의 영업이익은 56,863,403원이다(= 170,590,208원/12개월 × 4개월). 
 나) 휴업기간 동안의 고정비용
 원고가 2014년부터 2016년까지 ◎◎◎◎◎을 운영하면서 노무비, 복리후생비, 감가상각비, 지급임차료, 보험료 등 고정비용으로 지출한 금액의 평균액과 이를 기초로 한 휴업기간 4개월간의 고정비용은 아래 표와 같다. 결국 휴업기간 동안의 고정비용 손실액은 288,845,543원이다.
항목2014년 ~ 2016년 기준 연 평균금액(원)산정일수산정된 고정비(원, 원 미만 버림)노무비629,144,6834개월209,714,894복리후생비90,106,5624개월30,035,520감가상각비68,688,3244개월22,896,108지급임차료61,826,6674개월20,608,889보험료16,770,3984개월5,590,132합계288,845,543
 다) 이전비용 
 이전품목별 이전비용은 호이스트 크레인 14,415,688원, 플라스틱 성형사출기 6,500,000원, 금형 1,827,620원, 금형보관대 609,207원, 집기비품 및 재고자산 546,830원, 냉각설비 14,806,838원, 전기시설 11,234,365원, 기타 4,754,635원, 부대비용 1,000,000원으로 합계 55,695,183원이다. 
 마. 소결
 그렇다면 피고는 원고에게 이 사건 각 부동산의 수용으로 인하여 원고가 입은 영업휴업손실액 합계 401,404,129원(= 영업이익 56,863,403원 + 고정비용 288,845,543원 + 이전비용 55,695,183원) 중 원고가 구하는 136,299,316원(= 영업이익 56,863,403원 + 고정비용 23,740,730원 + 이전비용 55,695,183원) 및 이에 대하여 원고가 구하는 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 송달일 다음날임이 기록상 명백한 2018. 4. 3.부터 이 사건 판결 선고일인 2019. 6. 26.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법 및 구 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조 제1항 본문의 법정이율에 관한 규정(2019. 5. 21. 대통령령 제29768호로 개정되기 전의 것)이 정한 연 15%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 
5. 결론
 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용하여야 한다. 이와 결론을 달리한 제1심판결은 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 피고에 대하여 주문 제2항 기재와 같은 금액의 지급을 명하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]

판사 김주호(재판장) 임수정 오대석