요양불승인처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【주문】1. 피고가 2019. 2. 21. 원고에게 한 요양불승인처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】주문과 같다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 원고는 1950년경부터 19기년경까지(다만, 1955. 1.부터 1958. 8.까지 3년 7개월의 기간 동안은 군 복무) 금광에 대한 채굴 등이 이루어졌던 충남 이하생략 소재 ○○○○○(이하 '이 사건 사업장'이라 한다)에서 근무하였던 자이다.
나. 원고는 2017. 8. 29. ○○○○○의원에서 실시한 폐기능검사 결과 만성폐쇄성폐질환[Chronic Obstructive Pulmonary Disease(COPD), 이하 '이 사건 상병'이라 한다]을 진단받은 후, 2018. 1. 12. 피고에게 이 사건 상병에 대한 요양급여를 신청하였다.
다. 그러나 피고는 2019. 2. 21. 원고에게, "원고가 이 사건 상병의 진단 기준에는 부합하지만, 원고의 진술이 신뢰할만하다고 보는 전제 하에 원고는 금광에서 약 17년간 폐석 운반 작업을 수행한 것으로 보이나 금광은 광업소보다 분진 등의 노출 수준이 낮고 운반 작업의 경우 노출 수준이 더욱 낮아 전체 누적 노출량이 많지 않다고 판단되어, 이 사건 상병은 업무와의 관련성이 없다고 판단된다."라는 이유로, 원고의 위 요양 급여 신청을 승인하지 않기로 하는 결정(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
원고가 근로복지공단 ○○병원에서 받은 특별진찰 결과는 이 사건 상병의 진단기준을 충족하였고, 원고는 산업안전에 대한 개념이 부족하던 시절에 열악한 환경 속에서 이 사건 사업장에서 근무하는 동안 결정형 유리규산과 같은 분진 등에 노출되었던 결과 이 사건 상병이 발병한 것이므로, 이 사건 상병과 원고의 업무 사이에는 상당인과관계를 인정할 수 있다. 따라서 이와 다른 전제에서 이루어진 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
나. 인정사실(의학적 소견 등)
1) 특별진찰결과(근로복지공단 ○○병원)
○ 기관지 확장제 투여 후 검사 결과
① 2018. 11. 20.(1회차) : 일초율(FEV1/FVC) 33%, 일초량(FEV1) 0.92L
② 2019. 2. 1.(2회차) : 일초율(FEV1/FVC) 42%, 일초량(FEV1) 1.11L
○ 폐기능 검사시 검사 대상자의 협조 여부 : 협조
○ 폐활량 검사 등을 종합적으로 고려할 때 검사 결과의 신뢰성이 있는지 여부 : 인정
2) 직업환경연구원 업무상 질병 역학조사 회신서

원고에 대하여 2019. 2. 1. 근로복지공단 ○○병원에서 실시한 폐기능 검사에서 기관지 확장제 흡입 후 노력성폐활량(FVC)에 대한 1초량(FEV1)의 비율인 일초율(FEV1 /FVC)이 70% 미만인 42%이면서 1초량이 정상 예측치의 54%이더라도, 원고의 진술이 신뢰할만하다고 판단되는 진술이라는 전제로 17세 때인 1950년부터 약 17년간 금광에서 폐석 운반 작업을 하면서 결정형 유리규산을 포함한 분진과 발파 작업 중 발생하는 질소산화물 가스 등에 노출되었으나, 채광(굴진)작업이 아니라 폐석 운반 작업을 하여 노출 수준이 더욱 낮아 누적 노출량이 많지 않다고 판단됨.

3) 이 법원 진료기록 감정의의 의학적 소견

○ 원고의 폐기능 검사 기록상 원고는 이 사건 상병에 합당한 검사 결과임.
○ 이 사건 상병의 발병 원인으로는 환자 자신의 요인으로 유전적 인자, 노령, 성별, 폐성장 및 기도과민반응이 있고, 외부 인자로는 외부 유해물질이 제일 중요한 역할을 함.
○ 외부 유해물질로는 흡연, 직업성 분진과 화학물질, 실내 외 대기오염, 그 외에 사회경제적 수준, 천식과 기도과민성, 만성기관지염 등이 있음.
○ 원고가 금광 근무 중에 노출되었던 호흡성 분진 및 호흡성 결정형 유리규산도 이 사건 상병의 발병 원인이 될 수 있음.
○ 호흡성 분진 및 호흡성 결정형 유리규산 등에 노출된 근로자가 이 사건 상병을 진단받은 경우 그 원인이 직업적 요인에 의한 것으로 인정받기 위한 해당 근로자의 분진 노출 기간은 산업재해보상보험법에 의하면, '①석탄·암석 분진, 흄, 가스, 증기 등에 20년 이상 노출되어 만성폐쇄성폐질환이 발생하였다고 인정되는 경우, ② 석탄·암석 분진, 흄, 가스, 증기 등에 노출된 기간이 20년 미만이더라도 지하공간이나 밀폐된 공간 등에서 작업을 수행하여 만성폐쇄성폐질환이 발생하였다고 인정되는 경우'로 정의되어 있으나, 개인의 차는 많이 있음.
○ 원고 측 주장대로 원고가 금광에서 총 17년을 일하였다면, 이 사건 상병의 유발에 직업성 분진이 관여하였다고 볼 수 있음.
○ 이 사건 상병의 발병에 흡연이 제일 중요하고, 직업성 분진도 중요한 위험요인이 될 수 있음.
○ 연구 결과에 의하면, 이 사건 상병의 발병 위험도는 비흡연자·비직업노출자를 1로 하면, 비흡연자·직업노출자는 1.69배, 흡연자·비직업노출자는 8.31배, 흡연자·직업노출자는 18.7배로 보고되고 있음.
○ 원고의 28갑년의 흡연력은 원고의 이 사건 상병의 발병에 기여할 수는 있지만, 직업력과 관계없이 이 사건 상병의 전부를 유발하였다고 판단할 수는 없음. 즉, 흡연과 직업력이 모두 이 사건 상병의 발병 및 악화에 영향을 미쳤다고 볼 수 있음.
○ 일반적으로 이 사건 상병은 비가역적인 질환으로 금연을 하여도 폐기능의 호전을 기대하기는 어렵고 악화되는 정도가 줄어듦.
○ 흡연량과 이 사건 상병의 발병과의 관련성은 인정되나, 개인 차가 많아 어느 정도의 노출이 있으면 폐기능 저하가 몇 % 일어난다는 공식은 없음.
○ 원고가 85세에 이 사건 샹병의 진단을 받았지만, 발병은 훨씬 이전부터라고 판단됨. 단지 검사를 하지 않았다고 판단됨.
○ 허혈성 심장병, 협심증 등 원고의 다른 질환에 의해 이 사건 상병이 발병하였다고 볼 수 없음. 오히려 이 사건 상병이 다른 질환의 발생에 악영향을 간접적으로 미쳤을 가능성이 있음.
○ 첨부된 기록으로 보아 이 사건 상병의 발병에 영향을 미칠 다른 요인이 발견되지 않고, 흡연과 직업력만이 관찰됨.
○ 금광에서 일한 광부에게서 이 사건 상병의 발병한다는 연구는 많이 있음. 여러 외국의 연구 결과 금광에서 호흡성 분진 및 호흡성 결정형 유리규산의 농도가 석탄 광산과 큰 차이가 없었음.
○ 피고가 주장하는 2000년도의 국내 연구는 금광을 대상으로 한 연구가 아니라서 이를 적용하기 어렵다고 보이고, 일반적으로 운반이 갱도 밖의 야외에서 이루어진 것이라면 분진 등의 노출 농도가 낮을 수 있을 것으로 보이나, 원고의 주장대로 갱도 내의 운반이라면 노출 정도에 큰 차이가 없으리라 판단됨.
○ 결론적으로 원고의 이 사건 상병의 발병에는 28갑년의 흡연력과 17년의 금광 직업력이 같이 작용하였다고 볼 수 있음.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거, 갑 제4, 5호증, 을 제1호증의 각 기재, 이 법원의 ○○○○○병원장에 대한 진료기록 감정촉탁결과, 변론 전체의 취지
다. 판단
1) 산업재해보상보험법(이하 '산재보험법'이라 한다)이 정한 '업무상 재해'라 함은 근로자가 업무 수행 중 그 업무에 기인하여 발생한 재해를 말하므로, 업무와 재해 사이에는 상당인과관계가 있어야 하고, 이 경우 근로자의 업무와 재해 사이의 인과관계에 관하여는 이를 주장하는 즉에서 증명하여야 할 것이나, 업무와 재해 사이의 상당인과관계의 유무는 보통 평균인이 아니라 당해 근로자의 건강과 신체조건을 기준으로 하여 판단하여야 하고, 또한 인과관계의 증명 정도에 관하여도 반드시 의학적·자연과학적으로 명백히 증명하여야 하는 것은 아니고 제반 사정을 고려할 때 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 있다고 추단되는 경우에도 그 증명이 있다고 할 것이다(대법원 2005. 11. 10. 선고 2005두8009 판결 등 참조).
2) 위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 위 인정사실, 앞서 든 증거에 더하여 갑 제6, 8호증, 을 제3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사실들 및 사정들에 비추어 보면, 이 사건 상병의 발병과 원고의 업무 사이에 상당인과관계를 인정할 수 있으므로, 이와 다른 전제에서 이루어진 피고의 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
가) 피고는 이 사건 사업장에서의 근무 기간에 관한 원고의 진술에 일관성이 부족하고, 객관적인 자료 역시 부족하여 원고가 주장하는 이 사건 사업장에서의 근무 내역 전부를 인정하기는 어렵다는 취지로 주장한다. 그러나 ① 원고가 이 사건 사업장에서 근무를 시작하였다고 주장하는 때는 1950년대로서 이 당시는 산재보험법 등 주요 사회보험 관련 법령이 시행되기 이전이어서 그 당시 원고의 근무 이력을 객관적으로 확인할 자료가 부족한 점, ② 결국 객관적인 자료만을 기준으로 원고의 근무 내역을 정확히 확인할 수는 없어 원고의 진술을 청취한 후 이를 참고하여 원고의 근무 내역을 확정할 수밖에 없는데, 원고를 면담하고 그 진술을 청취한 직업환경연구원은 1950년부터 약 17년간 이 사건 사업장에서 근무하였다는 원고의 진술이 신뢰할만하다고 판단한 점, ③ 원고가 작성한 자필진술서(갑 제8호증) 및 직업력 조사 표준 문답서(을 제3호증의 1)에 기재된 원고의 근무 내역 역시 원고가 주장하는 이 사건 사업장에서의 근무 내역과 거의 일치하는 점, ④ 비록 원고가 2017년경 피고에게 진폐보험급여를 신청할 당시 제출한 '분진작업종사 사실확인서'에는 원고의 이 사건 사업장에서의 근무 기간이 '1959. 1. 1.부터 1970. 6. 30.까지'로 기재되어 있기는 하지만, 피고가 같은 해인 2017년경 ○○○○병원에서 진폐증의 진단을 받을 당시 위 병원 의무기록에는 원고의 근무 기간과 관련하여 '금광 근무-20년 6개월'이라고 기재되어 있었던 점, ⑤ 그런데 위 기간에서 원고의 군 복무 기간을 제외하면 원고가 주장하는 이 사건 사업장에서의 근무 기간인 17년에 해당하고, 이는 위 직업환경연구원 등에서 원고가 진술한 원고의 근무 내역과 일치하는 점, ⑥ 이처럼 원고가 이 사건 상병에 대한 요양급여를 신청하기 이전부터도 이 사건 사업장에서의 근무 기간을 약 17년으로 주장한 사정에 비추어 보면, 피고의 주장처럼 원고가 이 사건 상병에 대한 요양급여를 신청할 당시에 보다 장기간의 직업력을 인정받기 위하여 종전의 진술을 번복하고 허위의 진술을 한 것이라고 단정할 수 없는 점 등을 고려하면, 1950년부터 약 17년간(군 복무 기간 제외) 이 사건 사업장에서 근무하였다는 원고의 진술은 신빙성이 있다고 판단된다.
나) 이 사건 처분의 주요 근거는 원고가 이 사건 사업장에서 주로 수행한 폐석 운반 작업의 경우 분진 등의 노출 수준이 낮다는 점이다. 그런데, 원고가 작성한 자필 진술서(갑 제8호증) 등에 의하면 원고가 수행한 폐석 운반 작업의 내용은 지하의 갱도 내에서 발생한 수많은 폐석을 갱도 외로 반복하여 운반하는 일이었던 점, 이처럼 원고가 수행한 폐석 운반 작업은 갱도의 내외를 오가며 이루어진 작업으로 보이나, 갱도 내에서 이루어지는 작업은 폐석을 수레에 싣고 폐석이 실린 무거운 수레를 이동하는 작업으로서 이는 갱도 외에서의 작업보다 상대적으로 많은 시간이 소요되었을 것으로 보여 폐석 운반 작업을 하는 동안 원고는 갱도 외에서보다는 갱도 내에서 근무하는 시간이 더 길었을 것으로 추정되는 점, 우리나라의 석탄 광산 각 부서별 총 분진 등 노출 수준 자료에 의하면, 비록 운반 작업의 총 분진 등 노출 수준이 다른 작업에서의 총 분진 등 노출 수준보다 낮은 편이기는 하지만, 이는 운반 작업의 총 분진 등 노출 수준이 다른 작업보다 상대적으로 낮은 편이라는 의미일 뿐, 운반 작업의 총 분진 등 노출 수준이 이 사건 상병을 유발할 수 있는 절대적인 노출 수준에 미달된다는 의미로 해석할 수는 없는 점, 앞서 본 바와 같이 이 법원의 진료기록 감정의는 폐석 운반 작업이 갱도 내에서 이루어진 것이라면 분진 등의 노출 정도는 특별히 낮다고 볼 수 없다는 취지의 의학적 소견도 제시한 점 등을 고려하면, 원고가 수행한 폐석 운반 작업 이 피고의 주장처럼 이 사건 상병의 발병과의 상당인과관계를 인정할 수 없을 정도로 분진 등의 노출 수준이 낮았다고 단정하기는 어렵다.
다) 직업환경연구원 업무상 질병 역학조사 회신서에 의하더라도, 비록 탄광보다는 분진 등의 노출 수준이 낮지만(반면, 이 법원의 진료기록 감정의는 여러 외국의 연구 결과 금광에서 호흡성 분진 및 호흡성 결정형 유리규산의 농도가 석탄 광산과 큰 차이가 없었다는 의학적 소견을 제시하였다) 지하 금광에서 근무하는 근로자들도 결정형 유리규산을 포함한 분진 등에 노출되어 이 사건 상병이 발병할 수 있음을 알 수 있다. 다만, 위 회신서에 의하면, 우리나라 금광의 분진 등의 노출 수준에 대해서는 잘 알려진 바가 없어 금광 근로자들의 분진 등의 노출 수준과 이 사건 상병의 발병 사이의 관계에 대해서는 정확히 알 수가 없다고 하나, 작업 환경이 상대적으로 열악하였던 과거에 분진 등에 노출되었을수록 이 사건 상병의 발병 위험도가 더 커진다는 위 회신서의 내용을 감안하면, 산업안전에 대한 사회적 인식이 상대적으로 부족하던 1950년대부터 이 사건 사업장에서 근무한 원고의 경우 분진 등의 노출을 방지하기 위한 작업 환경이 제대로 갖추어지지 못한 상태에서 근무한 결과 결정형 유리규산을 포함한 분진 등에 노출되어 이 사건 상병이 발병하였을 가능성이 충분히 존재한다.
라) 통상적으로 흡연은 이 사건 상병의 주요 발병 원인으로 알려져 있고, 이 법원의 진료기록 감정의 역시 흡연이 이 사건 상병의 발병 원인으로 작용하였을 것이라는 의학적 소견을 제시하였으나, 흡연에 대한 각 개인별 감수성의 차이가 존재하는 점, 위 감정의는 원고의 흡연력이 이 사건 상병의 발병에 기여할 수는 있지만, 직업력과 관계없이 이 사건 상병의 전부를 유발하였다고 판단할 수는 없고, 흡연과 직업력이 모두 이 사건 상병의 발병 및 악화에 영향을 미쳤다고 보인다는 의학적 소견도 함께 제시한 점 등을 고려하면, 이 사건 사업장에서의 원고의 직업력과 이 사건 상병의 발병 사이에 상당인과관계를 인정할 수 없을 정도로 원고의 흡연력이 이 사건 상병의 주된 발병 원인이었다고 단정하기는 어렵다.
마) 한편, 피고는 원고의 허혈성 심장병, 협심증 등과 같은 개인 질환이 이 사건 상병의 발병 원인으로 작용하였을 것이라고 주장한다. 그러나 항고소송에 있어서 처분청은 당초의 처분사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되는 한도 내에서만 처분사유를 추가하거나 변경할 수 있는데, 피고의 위와 같은 주장은 이 사건 처분 당시에는 처분사유로 적시하지 않았던 내용으로서 당초의 처분사유와 그 기본적인 사실관계가 동일하다고 볼 수 없는 새로운 처분사유를 추가하는 것인데다가, 더욱이 앞서 본 바와 같이 허혈성 심장병, 협심증 등 원고의 다른 질환에 의해 이 사건 상병 이 발병하였다고 볼 수 없다는 이 법원의 진료기록 감정의의 의학적 소견에 비추어 보더라도, 피고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 판사1