국가유공자요건비해당결정취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2016.12.15 / 시행일:

【원고, 피상고인】 
【피고, 상고인】 광주지방보훈청장
【원심판결】 광주고법 2015. 1. 22. 선고 2014누5513 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 국가유공자 비해당결정처분 취소청구 부분에 관한 상고이유에 대한 판단
 (1) 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것, 이하 ‘국가유공자법’이라 한다)은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 국가유공자, 그 유족 또는 가족을 합당하게 예우하고 지원함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신을 기르는 데에 이바지함을 목적으로 하여 제정된 법률이고, 보훈보상대상자 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11042호로 제정된 것, 이하 ‘보훈보상자법’이라 한다)은 보훈보상대상자, 그 유족 또는 가족에게 합당한 지원을 함으로써 이들의 생활안정과 복지향상에 이바지함을 목적으로 제정된 법률이다. 이와 같이 나누어 규정한 취지는 보훈의 대상 중 국민으로부터 존경과 예우를 받아야 할 사람은 국가유공자로, 단순히 보상이 필요한 사람은 보훈보상대상자로 구분하여 그에 합당한 예우와 지원 및 보상을 하려는 데에 있다.
 한편 국가유공자법 제4조 제1항은 순국선열(제1호)부터 국가사회발전 특별공로자(제18호)에 이르기까지 국가유공자법이 적용되는 국가유공자의 요건을 유형별로 정하면서, 그중 군경에 대하여 전몰군경(제3호), 전상군경(제4호), 순직군경(제5호), 공상군경(제6호)으로 구분하고 있는데, 순직군경은 “군인이나 경찰·소방 공무원으로서 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호(이하 ‘국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호’를 ‘국가의 수호 등’이라 한다)와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람(질병으로 사망한 사람을 포함한다)”이라는 요건에 해당하여야 한다.
 그리고 국가유공자법 제4조 제2항은 군경이 제1항 제3호부터 제6호까지에 따른 국가유공자의 요건에 해당하는지에 대한 구체적인 기준과 범위는 “전투 또는 이에 준하는 직무수행의 범위(제1호)”, “직무수행이나 교육훈련과 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와의 관련 정도(제2호)”, “사망하거나 상이(질병을 포함한다)를 입게 된 경위 및 본인 과실의 유무와 정도(제3호)”를 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정하도록 하였다. 위 위임에 따라 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령(이하 ‘국가유공자법 시행령’이라 한다) 제3조 제1항 각 호는 국가유공자 요건에 관한 기준과 범위를 정하고 있는데, 그중 제3호는 [별표 1](이하 ‘이 사건 별표’라 한다) 제2호의 2-1부터 2-8까지의 어느 하나에 해당하는 사망자가 순직군경에 해당한다고 정하고 있다. 한편 이 사건 별표 제2호는 “국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망하거나 상이를 입은 사람”에 대하여 기준 및 범위를 정하였는데, 그 제2-1호는 “다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 직무수행(이와 직접 관련된 준비 또는 정리행위, 직무수행을 위하여 목적지까지 이동하거나 직무수행 종료 후 소속부대 등으로 이동하는 행위를 포함한다)이 직접적인 원인이 되어 발생한 사고나 재해로 사망하거나 상이를 입은 사람”이라고 규정하면서, 그 (나)목에서 “경찰공무원으로서 범인 또는 피의자 체포, 경비 및 요인경호, 교통의 단속과 위해의 방지, 대테러임무, 치안정보 수집 및 긴급신고 처리를 위한 현장 활동, 대량살상무기(WMD)·마약 수송 등 해상불법행위 단속, 해난구조·잠수작업, 화학물질·발암물질 등 유해물질 취급, 인명구조·재해구호 등 대민지원 또는 그 밖에 이에 준하는 행위”를 국가의 수호 등과 직접 관련된 직무수행에 해당하는 행위로 규정하고 있다.
 이와 같이 국가유공자법은 국가유공자로 인정되는 순직군경에 관하여, 개정되기 전의 구 국가유공자법이 사망과 관련된 직무수행 또는 교육훈련의 내용을 특별히 정하고 있지 아니한 것과 달리, 그 직무수행 또는 교육훈련의 성격이 ‘국가의 수호 등과 직접적인 관련이 있을 것’을 요건으로 규정하고 있으며, 이 점에서 재해사망군경이 수행한 직무수행 또는 교육훈련의 성격에 대하여 위와 같은 요건을 규정하고 있지 아니한 보훈보상자법과 구별된다.
 또한 국가유공자법의 위임에 따라 “직무수행이나 교육훈련과 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와의 관련 정도”와 “사망하거나 상이(질병을 포함한다)를 입게 된 경위 및 본인 과실의 유무와 정도”를 종합적으로 고려하여 국가유공자 요건의 구체적인 기준과 범위를 정한 국가유공자법 시행령은 이 사건 별표 제2-1호에서 순직군경에 관하여 제2-1호 (나)목 등이 정한 국가의 수호 등과 직접 관련된 직무수행이 ‘직접적인 원인이 되어 발생한 사고 또는 재해’로 사망한 사람이라고 정함으로써, 직무수행 또는 교육훈련과 사고 또는 재해 사이에도 직접적인 원인관계가 있을 것을 요구하고 있다. 이와 같은 규정의 문언과 아울러 국가유공자 요건의 기준과 범위는 보훈보상자법 시행령 제2조 [별표 1] 제1, 2호에서 보훈보상대상자 요건의 기준 및 범위에 대하여 ‘직무수행 또는 교육훈련 중의 사고 또는 재해’로 사망한 경우를 정하고, 제11호에서 해당 질병의 발생 또는 악화가 의학적으로 ‘직무수행 또는 교육훈련과 상당한 인과관계’가 있을 것을 요구하고 있는 것과 구별되는 점 및 직무수행 또는 교육훈련과 사망 또는 상이 사이에 상당인과관계에 의하여 국가유공자를 인정하던 구 국가유공자법을 개정하여 위에서 본 것과 같이 보훈보상대상자에 대하여 별도로 법률을 제정한 취지 등에 비추어 보면, 이 사건 별표 제2-1호에 의하여 순직군경으로 인정되기 위하여 필요한 ‘직접적인 원인관계’는 단순히 직무수행 또는 교육훈련과 사망 또는 상이 사이에 상당인과관계가 있는 것만으로는 부족하고, 그 사망 또는 상이가 국가의 수호 등과 직접 관련이 있는 직무수행 또는 교육훈련을 직접적인 주된 원인으로 하여 발생한 것이어야 한다고 해석함이 타당하다(대법원 2016. 8. 18. 선고 2014두42896 판결 참조).
 (2) 원심은 그 판시 증거를 종합하여, 망인이 1976. 7. 15.경 입대하여 1976. 9. 25. 전남지방경찰청 제○○○전투경찰대에 배속된 후 전남 고흥군 (주소 생략)에 있는 해안초소(이하 ‘이 사건 초소’라 한다)에 배치되었는데, 1976. 11. 20. 새벽경 불침번 근무를 서던 중 내무반에서 M1 소총으로 자신의 머리에 실탄 1발을 발사하여 자살한 사실을 인정하였다. 이어 ① 망인은 입대 전 밝고 긍정적인 명랑한 성격이었고 정신질환을 앓은 병력도 없었던 점, ② 이 사건 초소에서는 이른바 ‘산다이’(초소 부대원들이 인근 마을에 거주하는 젊은 여성들을 불러 함께 술을 마시고 노래를 부르는 등의 유흥행사를 일컫는 속어임)가 자주 있었고, 선임병의 후임병에 대한 구타 등 가혹행위도 있었던 것으로 보이는 점, ③ 망인의 동기였던 소외 1, 소외 2 등은 원심법정에서 “망인의 손등에 찰과상이 있고 온 몸에 멍이 있는 것을 보았다는 말을 들었다.”라거나, “성명불상 부대원으로부터 이 사건 초소에서 망인의 사망 전날에 산다이가 있었고, 망인 등이 선임병들에게 심하게 구타당한 후에 울었다는 이야기를 들었다.”라고 진술하였는데, 위 각 진술이 일관되고 다른 여러 정황과 부합하여 신빙성이 있는 점 등의 사정에 비추어, 망인은 힘든 전투경찰대 복무 및 구타, 가혹행위 등으로 인한 극심한 스트레스를 견디지 못하고 자살한 것으로 망인의 사망과 전투경찰대 복무 등 직무수행과 상당인과관계가 있다는 이유로, 피고의 국가유공자 비해당결정처분 및 보훈보상대상자 비해당결정처분이 각 위법하다고 판단하여 이를 모두 취소하였다.
 (3) 그러나 원심의 판단 중 국가유공자 비해당결정처분에 관한 부분은 다음과 같은 이유에서 그대로 받아들이기 어렵다.
 망인이 자살 당시 수행했던 불침번 근무가 이 사건 별표 제2-1호 (나)목에서 정한 ‘경비’ 업무의 일종으로 ‘국가의 수호 등과 직접적인 관련이 있는 직무’에 해당한다고 볼 수는 있겠으나, 망인이 시간적으로 위와 같은 불침번 근무를 수행하는 동안 자살했다는 이유만으로 ‘국가의 수호 등과 직접 관련이 있는 경비 업무’의 수행이 직접적인 주된 원인이 되어 망인이 사망한 것으로 볼 수 없다. 오히려 원심 판단에 의하더라도, 망인이 자살하게 된 직접적인 주된 원인은 일반적인 전투경찰대 복무생활, 산다이 및 이와 결부된 구타·가혹행위로 인한 스트레스 등이므로, 이와 같이 ‘국가의 수호 등과 직접적인 관련이 있는 직무’에 해당한다고 볼 수 없는 사정들이 직접적인 주된 원인이 되어 자살한 것을 두고 ‘국가의 수호 등과 직접적인 관련이 있는 직무’가 ‘직접적인 원인’이 되어 발생한 사고나 재해에 해당한다고 보기 어렵다.
 따라서 망인의 사망과 일반적인 전투경찰대 직무수행 사이에 상당인과관계를 인정할 여지가 있음은 별론으로 하고, 망인이 이 사건 별표 제2-1호에서 정한 국가의 수호 등과 직접적인 관련이 있는 직무수행이 ‘직접적인 원인’이 되어 발생한 사고나 재해로 사망한 사람으로서 국가유공자법 제4조 제1항 제5호에서 정한 순직군경에 해당한다고 보기는 어렵다.
 (4) 그럼에도 원심은 이와 다른 전제 아래, 망인의 사망과 힘든 전투경찰대 복무 및 구타, 가혹행위 등 사이에 상당인과관계가 인정된다는 이유로 망인이 국가유공자 요건을 충족한다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 국가유공자법 제4조 제1항 제5호에서 정한 순직군경의 요건에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
 2. 보훈보상대상자 비해당결정처분 취소청구 부분에 관한 직권판단
 (1) 원심은 국가유공자 비해당결정처분 취소청구와 보훈보상대상자 비해당결정처분 취소청구를 단순병합 형태로 청구한 이 사건 소에 대하여 앞서 본 판시와 같은 이유를 들어 두 처분이 모두 위법하다고 보아 이를 모두 취소하였다.
 (2) 국가유공자법과 보훈보상자법은 그 교육훈련 또는 직무수행의 성격을 기준으로 국가의 수호 등과 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망하거나 상이를 입은 사람은 국가유공자로, 국가의 수호 등과 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련 중 사망하거나 상이를 입은 사람은 보훈보상대상자로 구분하면서 그 신청과 등록 절차를 일원화하였다.
이와 같이 국가유공자법과 보훈보상자법은 사망 또는 상이의 원인이 된 직무수행 또는 교육훈련이 국가의 수호 등과 직접적인 관련이 있는지에 따라 국가유공자와 보훈보상대상자를 구분하고 있으므로, 두 처분의 취소는 동시에 인정될 수 없는 양립불가능한 관계에 있다고 보아야 하고, 두 처분의 취소 청구는 국가유공자 비해당결정처분 취소청구를 주위적 청구로 하는 주위적·예비적 관계에 있다고 보아야 한다.
 (3) 병합의 형태가 단순 병합인지 주위적·예비적 병합인지는 당사자의 의사가 아닌 병합청구의 성질을 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2014. 5. 29. 선고 2013다96868 판결 참조). 따라서 원고가 주위적·예비적 관계에 있는 두 청구를 단순병합 형태로 청구하였더라도, 원심으로서는 이를 주위적·예비적 청구로 보아 주위적 청구인 국가유공자 비해당결정처분 취소청구에 관하여 국가수호 등과 직접 관련된 직무수행 또는 교육훈련이 사망 또는 상이의 ‘직접적인 원인’이 되었는지 등 그 법령상 요건의 충족 여부를 먼저 판단하고, 위 주위적 청구가 인용되지 않을 경우 비로소 예비적 청구인 보훈보상대상자 비해당결정처분 취소청구의 당부에 관하여 판단하였어야 한다.
 그럼에도 원심은 이 사건의 병합 형태를 단순병합으로 보고 서로 양립불가능한 두 청구를 모두 받아들였다. 이러한 원심의 조치에는 국가유공자 비해당결정처분 취소청구와 보훈보상대상자 비해당결정처분 취소청구의 병합의 성질을 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 앞서 본 바와 같이 주위적 청구인 국가유공자 비해당결정처분 취소청구에 관한 상고이유를 받아들여 이 부분을 파기하는 이상, 이와 예비적 관계에 있는 보훈보상대상자 비해당결정처분 취소청구 부분도 함께 파기되어야 한다.
 3. 결론
 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이상훈(재판장) 김창석 조희대(주심) 박상옥

[1] 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령 제3조 제1항 제3호 [별표 1] 제2-1호에 의하여 순직군경으로 인정하기 위하여 필요한 ‘직접적인 원인관계’의 의미
[2] 국가유공자 비해당결정처분과 보훈보상대상자 비해당결정처분의 취소는 동시에 인정될 수 없는 양립불가능한 관계에 있는지 여부(적극) 및 두 처분의 취소 청구가 국가유공자 비해당결정처분 취소청구를 주위적 청구로 하는 주위적·예비적 관계에 있는지 여부(원칙적 적극)