토지수용이의재결처분취소등 (일반행정, 대법원)
공포일: 2010.08.19 / 시행일:

【원고, 상고인】 원고 
【피고, 피상고인】 한국도로공사 (소송대리인 법무법인 백제종합법률사무소 담당변호사 김영외 3인)
【원심판결】 광주고법 2007. 12. 14. 선고 (전주) 2007누80 판결 
【주 문】
 원심판결 중 잔여지에 관한 암 발파 및 운반비용, 진입로 개설비용, 옹벽공사비용, 가차선공사비용, 토목설계비용, 토지형질변경비용 보상청구 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 광주고등법원에 환송한다. 나머지 상고를 기각한다.

【이 유】 상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 준비서면의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
 1. 상고이유 제1, 2점에 대하여
 가. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘공익사업법’이라고 한다) 제74조 제1항에 규정되어 있는 잔여지 수용청구권은 손실보상의 일환으로 토지소유자에게 부여되는 권리로서 그 요건을 구비한 때에는 잔여지를 수용하는 토지수용위원회의 재결이 없더라도 그 청구에 의하여 수용의 효과가 발생하는 형성권적 성질을 가지므로(대법원 1995. 9. 15. 선고 93누20627 판결, 대법원 2001. 9. 4. 선고 99두11080 판결 등 참조), 잔여지 수용청구를 받아들이지 아니한 토지수용위원회의 재결에 대하여 토지소유자가 불복하여 제기하는 소송은 공익사업법 제85조 제2항에 규정되어 있는 ‘보상금의 증감에 관한 소송’에 해당하여 사업시행자를 피고로 하여야 한다. 
 그럼에도 원심이 원고의 이 부분 청구가 중앙토지수용위원회가 아니라 사업시행자인 피고를 상대로 하였다는 이유로 그 청구를 배척한 데에는 잔여지 수용청구 소송의 형식에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다.
 나. 그러나 공익사업법 제74조 제1항에 의하면, 잔여지 수용청구는 사업시행자와 사이에 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우 일단의 토지의 일부에 대한 관할 토지수용위원회의 수용재결이 있기 전까지 관할 토지수용위원회에 하여야 하고[토지수용법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제48조 제1항도 이와 같이 규정하고 있었다], 잔여지 수용청구권의 행사기간은 제척기간으로서, 토지소유자가 그 행사기간 내에 잔여지 수용청구권을 행사하지 아니하면 그 권리가 소멸한다(대법원 2001. 9. 4. 선고 99두11080 판결 참조). 또한 위 조항의 문언 내용 등에 비추어 볼 때, 잔여지 수용청구의 의사표시는 관할 토지수용위원회에 하여야 하는 것으로서, 관할 토지수용위원회가 사업시행자에게 잔여지 수용청구의 의사표시를 수령할 권한을 부여하였다고 인정할 만한 사정이 없는 한, 사업시행자에게 한 잔여지 매수청구의 의사표시를 관할 토지수용위원회에 한 잔여지 수용청구의 의사표시로 볼 수는 없다. 
 원심판결 이유와 기록에 의하면, 원고가 그 소유의 전북 완주군 ○○면 △△리 306 전 495㎡, 같은 리 306-2 전 494㎡, 같은 리 306-3 전 485㎡에 여관 건물을 신축하기 위하여 위 토지들을 그 부지로 조성하던 중, 위 토지들의 각 일부(이하 ‘이 사건 각 수용대상토지’라고 한다)가 익산-장수 간 고속도로 건설공사에 편입되자, 2002. 3. 11.경 사업시행자인 피고에게 잔여지인 같은 리 306 전 448㎡, 같은 리 306-2 전 345㎡, 같은 리 306-3 전 479㎡(이하 ‘이 사건 각 잔여지’라고 한다)의 매수를 청구하는 내용의 진정서(갑 제6호증의 2)를 제출하였다가, 같은 달 29일경 피고로부터 완주군청과 협의 후 보상 여부를 결정하겠다는 내용의 회신(갑 제7호증의 1)을 받은 사실을 알 수 있으나, 피고가 위와 같이 진정서를 접수하고 이에 대하여 회신한 것은 자신의 사업용지 취득 업무를 수행한 것으로 보일 뿐, 관할 토지수용위원회의 업무를 위임받아 수행한 것으로는 보이지 아니하므로, 그 진정서의 제출을 관할 토지수용위원회에 대한 잔여지 수용청구의 의사표시로 볼 수는 없으며, 달리 원고가 이 사건 수용재결이 있기 전에 관할 토지수용위원회에 잔여지 수용청구의 의사표시를 하였다고 볼 자료가 없다.
 원고가 들고 있는 대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두4679 판결은 지방자치단체가 사업시행자로서 관할 토지수용위원회에 토지의 취득을 위한 재결신청을 한 후 그 장이 관할 토지수용위원회의 의뢰에 따라 재결신청서 및 관계 서류의 사본을 공고하고 열람에 제공하면서 토지소유자 등에게 당해 지방자치단체 또는 관할 토지수용위원회에 의견을 제출하여 줄 것을 통지한 경우에 관한 것으로, 이 사건과는 사안을 달리하므로, 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.
 그렇다면 원고가 잔여지 수용청구권 행사기간 내에 그 권리를 행사하지 아니하여 그 권리가 소멸하였다고 보아야 하므로, 원고의 이 부분 청구를 배척한 원심의 결론은 옳고, 따라서 앞서 본 원심의 잘못은 판결에 영향이 없다. 이 부분 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
 2. 상고이유 제3점에 대하여
 가. 원심은, 원고가 보상을 구하고 있는 건축설계비용은 그 지출 사실을 인정할 증거가 없고, 암 발파 및 운반비용, 진입로 개설비용, 옹벽공사비용, 가차선공사비용, 토목설계비용, 토지형질변경비용(아래에서는 암 발파 및 운반비용 이하의 여러 비용을 ‘부지조성비용’이라고 한다)은 원고의 잔여지 수용청구가 받아들여지지 아니하는 이상 이 사건 각 수용대상토지에 지출된 부분에 한하여 그 보상 여부를 판단하여야 하는데, 이 사건 각 수용대상토지에 지출된 부지조성비용은 이 사건 각 수용대상토지에 화체되어 일체로 평가될 뿐, 별도의 보상대상이 되는 것은 아니므로, 원고의 이 부분 청구도 이유 없다고 판단하였다.
 나. 기록에 비추어 살펴보면, 건축설계비용과 이 사건 각 수용대상토지에 지출된 부지조성비용에 관한 원심의 판단은 정당하고, 상고이유에서 주장하는 바와 같은 보상액 평가에 관한 법리오해 등의 위법이 없다. 이 점을 다투는 상고이유의 주장도 받아들일 수 없다.
 다. 그러나 이 사건 각 잔여지에 지출된 부지조성비용은 그 토지의 가치를 증대시킨 한도 내에서 잔여지의 가격 감소로 인한 손실보상액을 산정할 때에 반영되는 것일 뿐, 별도로 보상대상이 되는 것은 아닌바, 기록에 의하면, 원고가 제1심에서 2006. 12. 6. 자 준비서면을 통하여 토지수용으로 여관 신축이 불가능하여진 데에 따른 이 사건 각 잔여지의 가격 하락에 대하여 보상하여야 한다고 주장한 점, 피고가 2004. 1. 9.경 원고에게 일부 잔여지의 감가보상액으로 14,420,000원을 제시하면서 손실보상 협의요청을 하였는데, 원고가 그 협의요청서를 갑 제8호증으로 제출하기도 한 점을 알 수 있으므로, 원심으로서는 원고에게 그 주장이 이 사건 각 잔여지에 지출된 부지조성비용이 별도의 보상대상으로 인정되지 아니한다면 잔여지의 가격 감소로 인한 손실보상을 구하는 취지인지 여부에 관하여 의견을 진술할 기회를 부여하고, 원고의 주장이 그와 같은 취지라면 그 당부를 심리, 판단하였어야 한다.
 원심이 이러한 조치를 취하지 아니한 채, 잔여지 수용청구가 받아들여지지 아니하는 이상 이 사건 각 잔여지에 지출된 부지조성비용의 보상 여부에 관하여는 나아가 판단할 필요가 없다는 취지의 이유만으로 원고의 이 부분 청구를 배척한 데에는 석명의무를 다하지 아니하여 심리를 제대로 하지 아니한 위법이 있고, 이러한 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하다. 이 점을 지적하는 취지의 상고이유 주장은 이유 있다.
 3. 결론
 그러므로 원심판결 중 잔여지에 관한 부지조성비용 보상청구 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 나머지 상고를 기각하기로 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 김능환(재판장) 김영란(주심) 이홍훈 민일영

[1] 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제74조 제1항에 의한 잔여지 수용청구를 받아들이지 않은 토지수용위원회의 재결에 대하여 토지소유자가 불복하여 제기하는 소송의 성질 및 그 상대방
[2] 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제74조 제1항의 잔여지 수용청구권 행사기간의 법적 성질(=제척기간) 및 잔여지 수용청구 의사표시의 상대방(=관할 토지수용위원회)
[3] 토지소유자가 자신의 토지에 숙박시설을 신축하기 위해 부지를 조성하던 중 그 토지의 일부가 익산-장수 간 고속도로 건설공사에 편입되자 사업시행자에게 부지조성비용 등의 보상을 청구한 사안에서, 부지조성비용이 별도의 보상대상으로 인정되지 않는다면 토지소유자에게 잔여지의 가격 감소로 인한 손실보상을 구하는 취지인지 여부에 관하여 의견을 진술할 기회를 부여하고 그 당부를 심리·판단하였어야 함에도, 이러한 조치를 취하지 않은 원심판결에 석명의무를 다하지 않아 심리를 제대로 하지 않은 위법이 있다고 한 사례

[1] 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제74조 제1항에 규정되어 있는 잔여지 수용청구권은 손실보상의 일환으로 토지소유자에게 부여되는 권리로서 그 요건을 구비한 때에는 잔여지를 수용하는 토지수용위원회의 재결이 없더라도 그 청구에 의하여 수용의 효과가 발생하는 형성권적 성질을 가지므로, 잔여지 수용청구를 받아들이지 않은 토지수용위원회의 재결에 대하여 토지소유자가 불복하여 제기하는 소송은 위 법 제85조 제2항에 규정되어 있는 ‘보상금의 증감에 관한 소송’에 해당하여 사업시행자를 피고로 하여야 한다.
[2] 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제74조 제1항에 의하면, 잔여지 수용청구는 사업시행자와 사이에 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우 일단의 토지의 일부에 대한 관할 토지수용위원회의 수용재결이 있기 전까지 관할 토지수용위원회에 하여야 하고, 잔여지 수용청구권의 행사기간은 제척기간으로서, 토지소유자가 그 행사기간 내에 잔여지 수용청구권을 행사하지 아니하면 그 권리가 소멸한다. 또한 위 조항의 문언 내용 등에 비추어 볼 때, 잔여지 수용청구의 의사표시는 관할 토지수용위원회에 하여야 하는 것으로서, 관할 토지수용위원회가 사업시행자에게 잔여지 수용청구의 의사표시를 수령할 권한을 부여하였다고 인정할 만한 사정이 없는 한, 사업시행자에게 한 잔여지 매수청구의 의사표시를 관할 토지수용위원회에 한 잔여지 수용청구의 의사표시로 볼 수는 없다.
[3] 토지소유자가 자신의 토지에 숙박시설을 신축하기 위해 부지를 조성하던 중 그 토지의 일부가 익산-장수 간 고속도로 건설공사에 편입되자 사업시행자에게 부지조성비용 등의 보상을 청구한 사안에서, 잔여지에 지출된 부지조성비용은 그 토지의 가치를 증대시킨 한도 내에서 잔여지의 감소로 인한 손실보상액을 산정할 때 반영되는 것일 뿐, 별도의 보상대상이 아니므로, 잔여지에 지출된 부지조성비용이 별도의 보상대상으로 인정되지 않는다면 토지소유자에게 잔여지의 가격 감소로 인한 손실보상을 구하는 취지인지 여부에 관하여 의견을 진술할 기회를 부여하고 그 당부를 심리·판단하였어야 함에도, 이러한 조치를 취하지 않은 원심판결에 석명의무를 다하지 않아 심리를 제대로 하지 않은 위법이 있다고 한 사례.