초지조성허가취소처분취소등청구사건 (일반행정, 대구고등법원)
공포일: 1979.04.24 / 시행일:

【원 고】 장만호 외 1인
【피 고】 칠곡군수
【주 문】
 원고 장만호의 이 사건 소와 원고 이효갑의 초지보조금회수처분 취소청구에 관한 소를 각 
각하한다.
 원고 이효갑의 초지조성허가취소처분 취소청구를 기각한다.
 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.

【청구취지】 피고가 원고들에 대하여 1977.2.4.자로 한 초지조성허가취소처분 및 같은 날자(예비적으로 
1976.12.14.)로 한 초지보조금회수처분을 각 취소한다.
 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【이 유】 1. 이 사건 처분의 경위와 내용
 성립에 다툼이 없는 갑 제1,3,4호증, 같은 2호증의 1, 을 제1,9,10,11,13,14,15,20,22호증, 같
은 12호증의 1,2,3, 같은 16호증의 1,2, 같은 19호증의 1 내지 4 공문서이므로 진정성립이 추
정되는 을 제2 내지 8호증의 각 기재와 증인 이기일, 이기혁의 각 증언에 변론의 전취지를 
보태어 보면, 원고 장만호는 1971.7.31. 농림부 장관으로부터 칠곡군 석적면 성곡동 산 8 임
야중 50헥타르에 대하여 원고 이효갑은 같은무렵 경상북도지사로부터 칠곡군 가산면 천평동 
4내지 7의 각 임야중 15헥타르에 대하여 각각 한우육성을 위한 간이초지의 조성허가를 받
고, 그해 8월경부터 11.30.까지 간에 피고로부터 초지법 및 보조금관리법의 규정에 따라 초
지조성을 위한 목초종자, 비료 및 파종관리비 명목의 보조금으로서 원고 장만호는 도합 금 
879,783원, 원고 이효갑은 도합 금 264,143원 상당을 각 교부받아 이에 자기자금을 보태어 
간이초지를 각 조성한 사실, 그후 원고들은 위와 같이 조성된 초지를 계속적으로 관리 배양
하지 아니하고 목적한 한우사육도 제대로 추진하지 아니함으로써 그 초지가 점차 불실해지
자, 피고는 1975.8.경부터 여러차례에 걸쳐 초지의 보완과 가축입식등을 촉구 지시해 왔으나, 
원고들이 이에 응하지 아니한 채 방치함으로써 위 조성토지가 보완할 수 없을 정도로 황폐
해졌다는 이유로 1976.12.14. 원고들에 대하여 위 초지조성사업에 관한 보조금 교부결정을 
취소하여 1977.1.15.까지 그 보조금의 반환을 명하기로 결정하고, 1976.12.17. 이를 원고들에
게 통지한 다음, 이어 불실초지 전반에 대한 정리방안으로 1977.1.15. 경상북도지사에 대하여 
원고들의 초지를 포함하여 초지조성지대로 지정 고시되어 있는 지역 일부에 대한 그 지대지
정의 해제신청을 하였던 바, 이에 경상북도지사는 그달 27일자로 초지조성지대지정을 해제 
고시함과 아울러 원고들에 대한 초지조성허가까지 각 취소하고는 이를 원고들에게 통지하도
록 지시하고, 그 지시를 받은 피고는 그해 2.4. 원고들에 대하여 피고자신의 이름으로 그들
에 대한 위 초지조성허가를 각 취소하는 통보를 한 사실을 인정할 수 있고, 이에 일부 어긋
나는 듯한 을 제21호증의 3,4의 각 기재부분은 믿을 수 없으며, 달리 반증없다.(따라서 보조
금교부결정의 취소결정이 없었다거나, 초지조성보조금은 초지조성허가가 존속하는 동안은 
그 교부결정을 취소할 수 없다는 전제하에 피고의 보조금교부 결정취소 및 그 반환명령일자
가 위 인정의 1976.12.14.이 아니고, 초지조성허가가 취소된 1977.2.4.이라고 보아야 할 것이
라는 취지의 원고들의 주장은 모두 이유없는 것으로 돌아간다)
 2. 초지보조금회수처분(초지보조금교부 결정취소 및 그 반환명령)에 관한 전심절차의 적부
 보조금관리법 제25조에 의하면, 보조사업자는 보조금등의 교부결정, 그 취소 및 반환명령 
기타 보조금등의 교부에 관한 중앙관서의 장의 처분에 대하여 이의가 있을 때에는 그 결정
의 통지를 받은 날로부터 20일내에 서면으로 그 중앙관서의 장에게 이의를 신청할 수 있다
고 규정하고, 행정소송법 제2조 제1항에 의하면, 행정처분에 대하여 다른 법률의 규정에 의
하여 소원, 심사의 청구, 이의의 신립 기타 행정청에 대한 불복의 신립을 할 수 있는 경우에
는 이에 대한 재결, 결정, 기타의 처분을 경한 후가 아니면 행정소송을 제기할 수 없다고 규
정하는 바, 따라서 원고들로서는 위 처분의 통지를 받은 1976.12.17.로부터 20일내에 처분청
인 피고(보조금관리법 제26조, 그 시행령 제12조의 규정과 성립에 다툼이 없는 을 제17호증
의 1,3의 기재 및 변론의 전취지에 의하면, 초지조성을 위한 보조금등의 교부 및 취소, 보조
사업의 감독사무등에 관한 권한이 지방자치단체의 장인 피고에게 위임되어 있음을 알 수 있
다)에 대하여 이의신청을 하여야 할 것인데, 성립에 다툼이 없는 갑 제5호증의 1,2, 같은 8
호증, 을 제21호증의 1 내지 4의 각 기재와 변론의 전취지에 의하면, 이 사건 처분의 통지가 
있은 1976.12.17.로부터 20일이 훨씬 지난 후인 1977.1.18.에 원고 장만호가 그달 29일에 원고 
이효갑이 피고에 대하여 위 처분이 부당하다는 이유로 시정을 구하는 취지의 진정서를 각 
제출하였다고 그해 1.24. 및 2.3.에 각각 취소할 수 없다는 피고의 회시를 받고 잇달아 그해 
2.4. 원고들에 대한 초지조성허가가 취소되자, 원고들은 그 무렵 다시 피고를 거쳐 경상북도
지사에게 위 취소처분 및 보조금회수처분에 대한 소원을 각 제기하였다가 그해 4.15. 각 기
각된 사실이 있을 뿐, 보조금관리법 소정의 이의신청절차는 거친 바 없는 사실을 인정할 수 
있고 반증없다(피고에 대한 위 인정의 진정서 제출은 그 기간이 지난 후 이어서 적법한 이
의신청으로 보아줄 수 없다).
 그렇다면, 위 보조금회수처분의 취소청구에 관한 원고들의 소는 적법한 전심절차를 거치
지 아니함으로써 제소요건을 갖추지 못한 부적법한 소라 할 것이다.
 3. 초지조성허가취소의 처분청과 피고적격
 경상북도지사가 1977.1.27. 원고들에 대한 초지조성허가를 취소하고, 그 통보를 받은 피고
가 그해 2.4. 자신의 이름으로 원고들에게 그 취소처분의 통지를 한 사실은 앞서 본 바와 같
은 바 이에 피고는, 원고 이효갑에 대하여는 그 초지조성 허가면적이 40헥타르 미만이어서 
그에 대한 허가취소권자는 피고이지만 원고 장만호에 대하여는 그 허가면적이 50헥타르에서 
그에 대한 허가취소권은 위 지사에게만 있으므로, 피고가 위 원고에게 한 허가취소통지는 
지사의 취소처분을 통지해준 것 뿐이고, 원고 이효갑에 대하여서만 피고자신의 허가취소권
을 겸하여 행사한 것으로서, 원고 장만호에 대한 이 사건 허가취소처분에 관하여는 피고가 
그 처분청이 아니라고 주장함에 대하여 원고들은 원고들에 대하여 위와 같이 실지로 초지조
성허가를 취소한 행정청은 경상북도지사가 아니고 피고라고 다투므로 이점에 관하여 살펴보
기로 한다.
 우선, 초지법 제9조, 그 시행령 제17조 및 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제20조 
제15항 제66호의 각 규정에 의하면, 초지조성면적 40헥타르 이상인 초지조성허가에 관한 사
항은 농수산부장관으로부터 또 지사에게 위임되어 있고, 성립에 다툼이 없는 을 제18호증의 
1,2의 기재에 의하면, 동일 군내에 있어서의 초지조성 면적 10헥타르 이상 40헥타르 미만의 
초지조정허가에 관한 사항은 도지사로부터 군수에게 위임되어 있음을 알 수 있다.
 그런데, 이 사건 초지조성허가취소처분을 원고에게 통지한 서면인 위 갑 제3호증에 의하
면, 그 문면이 "측정 1162-373(1977.1.28.)으로 지대지정고시 해제된 귀하의 소유불실토지(보
조금회수 대상토지)에 대하여 다음과 같이 초지조성허가를 취소하였으니 양지하시기 바랍니
다"라고 되어 있어 마치 피고자신이 그 처분청인양 보이고, 또 앞서든 갑제5호증의 1,2의 각 
기재에 의하면, 원고들이 위 허가취소의 처분청을 피고로 보고 경상북도지사에 대하여 그 
취소를 구하는 소원을 제기하자, 피고를 거쳐 이를 송부받은 위 지사는 원고들 주장대로 처
분청이 피고임을 전제하고서는 위 허가취소처분이 모두 적법하다고 판단하여 원고들의 소원
을 배척하는 재결을 하고 있기는 하다.
 그러나, 위에서 본 권한위임관계와 원고들에 대한 초지조성허가를 취소하기까지 경상북도
지사와 피고가 행한 일련의 조치를 아울러 보면 위 지사가 한 소원재결은 원고 장만호에 대
한 위 허가취소의 처분청을 오인한 까닭이라 할 것이고, 위 원고에 대한 초지조성허가취소
의 처분청은 어디까지나 위 지사이고, 피고는 그 산하기관의 자격으로 지사의 취소처분을 
통지하는 취지로 갑 제3호증인 허가취소의 공문을 위 원고에게 보낸 것으로 봄이 마땅할 것
이다.
 그렇다면, 원고 이효갑에 대한 초지조성허가취소의 처분청은 피고이고, 따라서 피고에 대
하여 그 처분의 취소를 구하는 위 원고의 소는 적법하다 할 것이나 원고 장만호에 대한 그 
처분청은 경상북도지사로서 위 지사만이 그 취소를 구하는 항고소송인 이 사건 소외 피고적
격을 가진다 할 것인즉, 처분청 아닌 피고를 상대로 한 위 원고의 소는 피고적격을 그르친 
부적법한 소라 할 것이다.(뿐만 아니라, 위 원고는 아래에서 판단하는 원고 이효갑의 경우와 
같이 초지법 소정의 초 2(조성허가취소사유에 해당되기도 하여 그 본안청구도 기각을 면할 
수 없다)
 4. 원고 이효갑의 초지조성허가취소처분 취소청구의 당부
 위 원고는 초지조성허가를 얻어 피고가 제공하는 목초증자등에 금 300,000원의 자기자금
까지 투입하여 초지조성을 완료하였으나, 약 3년후부터 점차로 목초가 동사 또는 고사하여 
불실하게 된 것인 바, 이는 피고가 제공한 외국목초종자가 기후풍토에 맞지 아니하고, 또 피
고가 그에 대한 특수한 관리방법을 연구 교시하지 아니한 까닭일 뿐, 원고로서는 그 관리를 
소홀히 한 바 없음에도 불구하고 원고의 귀책사유를 전제로 한 이 사건 처분은 위법 부당하
다고 주장하고, 이에 대하여 피고는, 위 원고는 초지조성허가 당시 피고로부터 초지조성의 
방법, 시비관리에 관한 충분한 지시를 받고도 이에 따르지 아니한 데다가 가축을 투입하지 
아니함으로써 관리불실을 초래한 것이고, 그후 초지관리에 대하여 수차 보완 및 시정지시를 
하였음에도 그대로 방치하여 결국 초지조성의 목적을 달할 수 없게 되었으므로, 초지법 제
11조에 의하여 그 허가를 취소한 것으로서, 피고의 처분은 적법하다고 주장하므로 살피건대, 
앞서든 을 제2 내지 11호증, 같은 19호증의 1 내지 4, 성립에 다툼이 없는 갑 제6호증의 각 
기재와 증인 이기일, 이기혁의 각 일부증언에 변론의 전취지를 보태어 보면, 위 원고는 초지
조성허가를 받은 당초에는 보조금교부등 피고의 지원아래 초지조성을 일단 완료하였으나, 
초지조성의 목적인 목축에 대하여는 기대와는 달리 정부의 지원을 얻지 못하게 되자, 자금
난등으로 가축(젖소, 한우, 산양등) 입식을 계획대로 추진하지 못함으로써 조성된 초지의 관
리를 소홀히 하게 되어 초지가 점차 불실해지고, 이에 피고는 1975.8.경부터 그 보완 및 가
축입식등을 거듭 지시 촉구해 왔으나 위 원고가 그에 응하지 아니한 채 방치함으로써 초지
가 더욱 황폐해져서 목초지로서의 구실을 할 수 없게 되자, 1976.12.24. 초지조성사업 보조금
을 회수하기로 하고, 이어 1977.2.4. 위 원고에 대한 초지조성허가를 취소하기에 이른 사실을 
인정할 수 있고, 앞서 배척된 을 제21호증의 3의 기재부분 외에는 위 인정을 달리할 아무런 
자료가 없다.
 그렇다면, 위 원고는 초지의 소유자 내지 관리자로서 초지의 사후관리를 성실히 할 의무
를 규정한 초지법 제18조의 2 제1항에 위반하고, 나아가 피고의 보완지시를 이행하지 아니
함으로써 같은법조 제2항 소정의 감독청지시를 위반하였다 할 것인 바, 이는 같은법 제11조 
제1항 제3호 소정의 초지조성허가 취소사유에 해당됨이 명백한 바이니 이를 사유로 한 피고
의 이 사건 처분은 적법하고 달리 허가취소사유를 오인하거나 그 재량의 한계를 벗어난 위
법이 있다고 볼 자료가 없다.
 5. 결론
 과연 그렇다면, 원고 장만호의 이 사건 소외 원고 이효갑의 초지보조금회수처분 취소청구
에 관한 소는 부적법하고 그 하자를 보정할 수도 없다 할 것이므로, 이를 각 각하하고 원고 
이효갑의 초지조성허가취소 처분의 취소청구 부분은 그 이유없어 부당하므로, 이를 기각하
기로 하며, 소송비용은 패소자인 원고들의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 박돈식(재판장) 송진훈 이동락