교육·연구및학생지도비용환수처분취소 (일반행정, 대전지방법원)
공포일: 2023.10.12 / 시행일:

【원 고】 원고 1 외 10인 (소송대리인 법무법인 참길 담당변호사 박정민 외 1인)
【피 고】 ○○대학교총장 (소송대리인 법무법인 씨앤아이 담당변호사 정지은 외 1인)
【변론종결】2023. 8. 10.
【주 문】
 1. 이 사건 소를 모두 각하한다.
 2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

【청구취지】 피고가 2022. 4. 27. 행한 원고 1에 대한 138,000원의, 원고 2에 대한 552,000원의, 원고 3에 대한 276,000원의, 원고 4에 대한 483,000원의, 원고 5에 대한 69,000원의, 원고 11에 대한 5,377,000원의, 원고 6에 대한 3,100,000원의, 원고 7에 대한 3,100,000원의, 원고 8에 대한 2,170,000원의, 원고 9에 대한 3,100,000원의, 원고 10에 대한 1,550,000원의 각 교육·연구 및 학생지도 비용 환수처분을 각 취소한다.
【이 유】1. 처분의 경위
가. 교육·연구 및 학생지도 비용의 지급 경위와 절차
1) 종래 국내 국·공립대학교의 교원들에 대하여 기성회비를 재원으로 급여보조성 경비가 지급되어 오다가, 2015년경 국·공립대학교 학생들의 등록금 반환 소송이 잇따른 것을 계기로 정부는 기성회비를 수업료로 전환하고, 국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률을 제정·시행하여 교원들의 교육·연구 및 학생지도 실적에 따라 비용을 지급하게 되었다.
2) 국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률, 같은 법 시행규칙, ○○대학교 재정 및 회계의 운영에 관한 규정 및 2018년부터 2021년까지의 ○○대학교 교육·연구(산학협력) 및 학생지도 비용 지급기준‘(이하 ‘이 사건 지급기준’이라 한다)에 따른 교육·연구 및 학생지도 비용의 개략적인 지급 절차는 다음과 같다. 
가) ‘교육, 연구(산학협력), 학생지도’ 영역별로 기본활동과 성과활동을 구분하여, 기본활동에 대하여 준비금과 실적금을, 성과활동에 대하여 성과금을 지급한다. 기본활동과 관련하여, 교원이 ‘교육, 연구(산학협력), 학생지도’ 영역별로 활동 가능한 반영지표를 지표점수합 100점 이상을 계획한 활동계획서를 작성하여 제출하면(단, 학생지도 영역만 활동할 경우 지표점수합 200점 이상 신청 가능), 심사위원회에서 활동계획서를 평가하고, 평가 결과 적합으로 판정되면 준비금(기본활동비의 50%)을 지급한다. 
나) 교원이 학기(교육·학생지도 영역) 또는 학년(연구 영역)을 마친 후 활동계획서에 따른 활동실적을 활동보고서로 제출하고, 심사위원회 평가 결과 활동보고서가 적합으로 판정되면 실적금(기본활동비의 50%)을 지급한다. 
다) 성과활동은 각 영역별로 반영지표의 실적점수를 합산하여 S, A, B, C 등급으로 평가하되 실적점수가 없는 교원은 C로 평가하고, 나머지 교원은 영역별로 S 20%, A 60%, B 20%의 인원비율로 상대평가한 후, 각 영역별로 실적점수에 따라 판정된 등급별 인원비율로 성과금을 예산의 20% 내외에서 차등지급한다. 
3) 원고들은 ○○대학교에 재직 중인 교원들로서 이 사건 지급기준과 위 절차에 따라 2018년도부터 2020년도까지 교육·연구 및 학생지도 비용을 지급받았다.
나. 교육부의 부정수급 감사 및 피고에 대한 조치 요구
1) 국민권익위원회는 국립대학교 교직원의 학생지도비 부정수급과 관련한 신고를 접수하고 2021년경 전국 국·공립대학교의 학생지도비 실태조사를 실시하여 부정수급 정황을 확인하고 교육부에 감사를 요구하였다.
2) 교육부는 2021. 5. 24.부터 2021. 7. 16.까지 ○○대학교를 포함한 전국의 국·공립대학교에 대하여 교육·연구 및 학생지도비 감사를 실시하였고, 감사 결과를 바탕으로 2021. 11. 25. 피고에게 학생지도비 실적 제출 부적정, 연구영역 동일 실적물 중복 제출 부적정 등을 이유로 원고들에 대한 교육·연구 및 학생지도비 환수 및 신분상 조치를 요구하였다. 
다. 감사 결과에 대한 재심의 신청
1) ○○대학교 교무처장은 2021. 11. 30. 각 단과대학 학장들에게 교육부 감사 결과 환수 등 조치를 받을 대상자들이 재심의를 신청하고자 하는 경우 2021. 12. 16.까지 관련 증빙자료를 첨부하여 교육부장관에게 재심의를 신청할 수 있음을 안내하였고, 이에 따라 원고들은 상담사실확인서, 발표자료 등 관련 자료를 첨부하여 피고를 통하여 재심의를 신청하였다.
2) 그러나 교육부장관은 학생지도비와 관련하여서는 ‘단순오기, 오타라는 증빙자료가 없다’, ‘당해 실적이 기본점수를 초과하여 제출되었더라도 교연비 지급 시 인정된 실적 기준으로 부당 지급에 해당하는 금액은 전액 회수’ 등의 이유로, 교육·연구비와 관련하여서는 ‘학교 측에서 해당 실적을 승인하였다고 하여 실적을 적절하게 제출해야 할 의무가 있는 당사자의 귀책을 면하기 어렵다’, ‘학술논문의 발표내용이 다르다고 인정할 자료가 없고 발표형식의 차이는 본 감사지적의 고려대상이 아니다’, ‘당해 실적이 기본점수를 초과하여 제출되었더라도 교연비 지급 시 인정된 실적 기준으로 부당 지급에 해당하는 금액은 전액 회수’ 등의 이유로 원고 11을 제외한 나머지 원고들의 재심의 신청을 모두 기각하였다. 다만 원고 11에 대하여는 비대면에 의한 학생지도 실적을 추가로 일부 인정하여 환수금액을 감액하고 신분상 조치를 감경하였다.
라. 원고들에 대한 환수통보
1) 재심의 결과에 따라 ○○대학교 교무과는 2022. 4. 27. 교내 이메일을 통하여 원고들에게 아래 표 중 ‘환수금액’ 열에 기재된 각 금액을 납입할 것을 안내하는 내용의 피고 명의의 안내문(이하 ‘이 사건 각 환수통지’라 한다)과 함께 주의장·경고장을 보냈다.
2) 원고별 지적항목과 환수금액 등은 아래와 같다.
?성명지적항목지적내용신분상조치환수금액1원고 1학생지도비 실적 제출 부적정학생지도 실적과 연가 중복 2건주의138,0002원고 2학생지도 실적과 출장 중복 8건경고552,0003원고 3학생지도 실적과 출장 중복 4건주의276,0004원고 4학생지도 실적과 출장 중복 7건483,0005원고 5학생지도 실적과 출장 중복 1건69,0006원고 6연구영역 동일 실적물 중복 제출 부적정학술지 게재논문과 학술대회 발표논문 중복경고3,100,0007원고 73,100,0008원고 8학술대회 발표논문 중복2,170,0009원고 9학술지 게재논문과 학술대회 발표논문 중복3,100,00010원고 10학술대회 발표논문 중복1,550,00011원고 11학생지도비 실적 제출 부적정학생지도 실적과 출장 중복 33건경고2,277,000연구영역 동일 실적물 중복 제출 부적정학술대회 발표논문 중복경고3,100,000
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 19호증, 을 제1 내지 7호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
 별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
3. 원고들 주장의 요지
가. 원고 1
1) ○○대학교는 2018. 5. 21.부터 2018. 5. 25.까지 비교과주간이어서 강의가 없었던 관계로 원고가 2018. 5. 23. 반일연가를 사용한 것인데, 당일 오전에 학생 상담을 한 후에 휴가를 간 것이다. ○○대학교의 2018년도 교육·연구(산학협력) 및 학생지도 비용 지급기준도 연가 중에 학생지도를 금지하고 있지 않다. 
2) 위 지급기준에 의할 때 ‘부정한 방법으로 실적을 제출한 경우’ 학생지도비를 환수할 수 있는데, 설령 위 일자에 실제로 상담이 이루어지지 않았더라도 학생을 상담할 때마다 실적을 입력하는 것이 번거롭고 상당한 시간이 소요되는 관계로 매번 입력을 하지 않고 실적 제출 시기에 한꺼번에 입력하다보니 일시를 착오로 입력한 것에 불과하므로, 이를 두고 ‘부정한 방법’이라고 볼 수 없다. 
3) 원고 1은 수시로 학생상담을 진행하여 ○○대학교가 정한 최대 학생지도 건수 20건보다 많은 건수의 상담을 진행하였는바, 연가와 중복된 2건을 제외하더라도 학생지도비를 지급받을 수 있는 20건의 기준은 모두 충족하였음을 고려할 때 원고 1에 대한 환수처분은 재량권의 범위를 일탈·남용하여 위법하다.
나. 원고 2, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 11
1) 원고 5는 2018. 7. 20. 09:00부터 18:00까지 출장 등록되어 있었으나 출장업무를 미리 마치고 학교에 조기 복귀하게 되자 당일 15:30경 학생상담을 진행하였고, 원고 2, 원고 3, 원고 4, 원고 11 역시 출장 등록을 한 날에 출장을 전후하여 학생상담을 진행한 적이 있다. 위 지급기준에 의하면 ‘교육·연구(산학협력) 및 학생지도 활동을 위한 출장여비, 초과근무수당, 학생지도비 및 활동비 등 이중지급’이 금지되는데 이는 학생지도 활동을 위한 출장과 학생상담이 동일시간 대에 이루어졌다고 하더라도 그 출장여비와 학생지도비를 이중으로 지급하지 말라는 취지로서, 학생지도가 아닌 다른 출장업무를 마친 후 남는 시간에 학생지도를 했다고 해서 위 이중지급에 해당한다고 볼 수는 없다. 따라서 위 원고들에 대한 각 환수처분의 처분사유는 인정되지 않는다.
2) 위 원고들은 수시로 학생들을 상담하였으나 상담할 때마다 실적을 입력하는 것이 번거롭고 상당한 시간이 소요되는 관계로 매번 입력하지 않고 실적 제출 시기에 한꺼번에 입력하다보니 상담일시를 착오로 입력한 것에 불과하므로, 이를 두고 ‘부정한 방법’이라고 볼 수 없다.
3) 위 원고들은 수시로 학생상담을 진행하여 ○○대학교가 정한 최대 학생지도 건수 20건보다 많은 건수의 상담을 진행하였는바, 각 출장일시와 중복된 건수를 제외하더라도 학생지도비를 지급받을 수 있는 20건의 기준은 모두 충족하였음을 고려할 때 위 원고들에 대한 환수처분은 재량권의 범위를 일탈·남용하여 위법하다.
다. 원고 6, 원고 7, 원고 9
 학술대회 발표논문은 초고 수준으로서 발표 이후 이를 토대로 발전시켜 학술지에 게재하는 것이 통상적이다. 즉 학술지 게재논문과 학술대회 발표논문은 동일한 제목이라 하더라도 그 내용이 양적·질적으로 현저히 차이가 날 수밖에 없다. 특히 원고 7의 경우 문제된 논문의 공동저자로 참여한 것인데 학술대회 발표논문과 학술지 게재 논문의 저자가 달랐고 이로 인해 그 내용에도 상당 부분 차이가 났다. 그럼에도 단순히 논문의 제목이 동일하다는 이유만으로 한 위 원고들에 대한 환수처분은 처분사유가 인정되지 않는다. 
라. 원고 8, 원고 10, 원고 11
가) 원고 8은 2018년 다양한 학술대회에 참여하였고 이에 실적 입력 과정에서 착오로 중복 입력을 하였으나, 위 중복된 실적을 제외하더라도 다른 연구실적만으로도 실적을 초과 달성하였다. 
나) 원고 10의 경우, 문제된 학술대회 발표논문들이 전혀 다르다. 다만 실적 처리 담당자의 실수로 동일한 제목의 논문자료가 제출되었고, 이에 재심의를 신청하면서 관련 자료를 첨부하여 충분히 소명하였으나, 피고는 발표 형식의 차이는 고려대상이 아니라는 납득하기 어려운 이유로 환수처분을 하였다. 
다) 공통적으로 위 원고들은 연구실적 중복기준에 대하여 명확하게 알지 못하였고, 이에 실질적으로는 다른 차원의 연구실적임에도 동일한 제목의 실적으로 보고하게 되었던 것이며, 중복된 연구실적을 제외하더라도 다른 연구실적만으로도 실적을 충족하였다. 
라) ○○대학교는 1차적으로 교무처 등 관련 부서 담당자가 연구업적에 대하여 승인여부를 판단하고 2차적으로 심사위원회를 통하여 최종적으로 교육·연구 및 학생지도 비용의 지급여부를 결정하는데 원고들은 이미 과정을 통과하여 교육·연구 및 학생지도 비용 지급받은 점, 실적이 적어 입력 상 착오가 없는 교수들을 실적이 많아 입력 상 착오를 일으킨 교수들보다 우대하는 결과가 되어 부당한 점 등을 종합하면 이 사건 각 환수통지는 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
4. 본안 전 항변에 관한 판단
가. 피고 주장의 요지
 이 사건 각 환수통지는 피고가 교육부의 감사 결과에 따라 원고들로부터 부당하게 지급된 교육·연구 및 학생지도 비용을 환수한다는 것으로서 사실상의 통지에 불과하고, 이 사건 각 환수통지로 인하여 원고들이 교육·연구 및 학생지도 비용을 납부할 의무가 직접 발생한다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 각 환수통지는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 볼 수 없으므로, 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.
나. 관련 법리
1) 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하며 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하고, 행정청 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 2019. 2. 14. 선고 2016두41729 판결 등 참조). 
2) 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적 사안에 따라 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 행정소송 제도의 목적이나 사법권에 의한 국민의 권익보호의 기능과 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 결정하여야 한다(대법원 2015. 10. 29. 선고 2014두2362 판결 등 참조).
다. 구체적 판단
 앞에서 인정한 사실과 앞에서 본 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 각 환수통지는 피고가 원고들에게 각 환수금액의 반납을 안내하거나 요청한 것으로 원고들의 임의적인 협력을 전제로 하는 사실행위에 불과하고, 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다. 따라서 원고들의 이 사건 소는 모두 대상적격을 흠결하여 부적법하므로 본안에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 각하되어야 한다.
1) 국립대학의 회계설치 및 재정 운영에 관한 법률 제22조에 의하면 국립대학의 장은 소속 교직원에게 대학회계의 재원으로 교육·연구 및 학생지도 등을 위한 비용을 지급할 수 있고, 이에 관한 기본적인 사항은 교육부령으로 정하고, 국립대학의 장은 교육부령으로 정하는 범위에서 세부적인 사항을 재정·회계규정으로 정할 수 있다. 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제22조 제5항에 의하면 국립대학의 장은 교육·연구 및 학생지도 비용을 지급받는 개인별로 지급 명세를 작성하여 별도로 관리하여야 하며, 부당한 방법으로 지급받은 사람에 대한 환수조치 등의 방안을 마련하여야 한다. 또한 ○○대학교 재정 및 회계의 운영에 관한 규정 제11조 제5항에 의하면 총장은 계획서를 제출하지 아니하거나 부정한 방법으로 실적을 제출한 경우와 계획서 상의 목표를 달성하지 못한 경우에는 지급된 교육·연구 및 학생지도비용을 환수하여야 하고, 이 사건 지급기준에 부정한 방법으로 실적을 제출하거나, 심사위원회 평가 결과 부적합으로 판정된 경우 기 지급된 비용을 환수한다.
2) 위 제반 규정에 의하면, 교원이 부정한 방법으로 실적을 제출한 경우 피고는 기 지급된 교육·연구 및 학생지도 비용을 해당 교원으로부터 환수할 수 있다는 것이나, 교원이 자발적으로 환수 요청에 응하지 않는 경우 통상의 민사소송 절차 외에 피고가 강제적으로 징수할 방법은 따로 마련되어 있지 않다. 
3) ○○대학교 교무과가 2022. 4. 27. 원고들에게 보낸 이메일과 첨부된 이 사건 각 환수통지 안내문의 내용을 보더라도, 원고별 지적내용, 환수금액, 납입기한 및 납입계좌가 기재되어 있을 뿐, 통상적인 행정처분이 갖추어야 하는 처분의 이유, 근거 법령, 불이행시의 불이익 등이 전혀 기재되어 있지 않다. 피고는 원고들에게 이 사건 각 환수통지를 하면서 행정절차법에 따른 사전통지나 의견청취 절차도 거치지 않았다.
4) 교육부장관이 피고에게 원고들에 대한 교육·연구 및 학생지도비 환수 및 신분상 조치를 요구한 것은 고등교육법에 근거한 시정명령으로서 행정처분에 해당하나, 그 처분의 상대방은 원고들이 아닌 피고이며, 이에 터잡아 피고가 원고들에게 이 사건 각 환수통지를 하였다고 하더라도 교육부장관의 피고에 대한 시정명령과는 행위주체, 상대방, 법적 근거, 불이행시 조치 등이 다르므로 그러한 사정만으로 이 사건 각 환수통지를 행정처분으로 볼 수는 없다. 
5) 원고들의 교육·연구 및 학생지도 비용 반납의무는 원고들이 부정한 방법으로 실적을 제출하는 등 이 사건 지급기준이 정하는 환수사유를 충족함으로써 발생하는 것이고, 교육부장관의 피고에 대한 시정명령이나 피고의 원고들에 대한 이 사건 각 환수통지로써 비로소 발생하는 것으로 볼 것은 아니므로, 이 사건 각 환수통지가 원고들의 구체적 권리의무에 직접적 변동을 초래한다고 볼 수 없다.
6) 한편 ○○대학교 교무처장이 2021. 11. 30. 단과대학 학장들에게 보낸 이메일에서 ‘교육부 감사규정 제21조에 따라 교육부의 처분요구가 위법 또는 부당하다고 인정할 경우에는 그 통보를 받은 날로부터 1개월 이내에 교육부장관에게 재심의를 신청할 수 있으며, 행정심판법 제27조에 따라 처분이 있음을 알게 된 날로부터 90일 이내에 행정심판을 청구할 수 있음을 알려드립니다.’고 안내한 사실은 인정되나, 교육부 감사규정 제21조에 의하면 감사 결과에 대하여 재심의 신청을 할 수 있는 자는 감사 대상기관의 장인 피고이고, 다만 원고들로부터 재심의 신청서와 관련 자료를 취합하는 것임에 비추어, 위 안내는 피고가 감사 결과에 대해 재심의를 신청할 수 있고 행정심판을 청구할 수 있다는 내용을 참고적으로 알려준 것 보이므로, 위와 같은 안내가 있다하여 이 사건 각 환수통지를 행정처분으로 볼 수는 없다. 
5. 결론
 그렇다면 이 사건 소는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]

판사 최병준(재판장) 이소민 이호영