① 이 사건 처분이 피고의 선행행위에 모순된다거나 실질과세 원칙에 반하여 위법한지 여부 ② 이 사건 토지가 별도합산과세 대상 토지에 해당하는지 여부 (일반행정, 수원지방법원)
공포일: 2023.11.09 / 시행일:

【심급】
1심
【세목】
재산세
【주문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【이유】

▣청 구 취 지

피고가2020. 9. 10.원고에게 한 재산세19,789,290원 및 지방교육세3,083,590원 합계22,872,880원의 부과처분을 취소한다.
▣이 유

1.처분의 경위

가.원고는2005. 5. 25.자동차 종합수리업,자동차 판매업 등을 목적으로 설립된 회사이다.
나.피고는2020. 9. 10.원고에게,원고가 소유하고 있는 수원시 장안구○○동(이하‘○○동’이라고만 표시한다) 256-3대2,972㎡,○○동256-4도73㎡,○○동256-6임2,503㎡,○○동256-7대2,973㎡,○○동 산60-12임90㎡,○○동 산60-13임17㎡(이하○○동256-3대2,972㎡와○○동256-7대2,973㎡를‘이 사건 토지’라 한다)가 모두 종합합산과세대상에 해당한다고 보아 지방세법 제106조 제1항 제1호에 의하여 재산세19,789,290원 및 지방교육세3,083,590원 합계22,872,880원을 부과·고지하였다(이하‘이 사건 처분’이라 한다).
다.원고는 이에 불복하여2020. 10. 26.조세심판원에 심판청구를 제기하였으나,조세심판원은2021. 12. 22.원고의 심판청구를 기각하였다.
[인정 근거]다툼 없는 사실,갑 제1내지4, 6, 12호증(가지번호 있는 경우 각 가지번호 포함,이하 같다),을 제1, 2, 3호증의 각 기재,변론 전체의 취지

2.이 사건 처분의 적법 여부

가.원고의 주장 요지

1)원고는 이 사건 토지를 매수한 다음 피고에게 수차례에 걸쳐 이 사건 토지에 관한 기존의 건축허가를 변경하는 내용의 건축허가 변경신청을 하였는데,피고는“이 사건 토지 중 당초 허가구역 외에‘임야존치구간’에 대하여는 추가 개발이 불가능하다”는 이유로 원고의 건축허가 변경신청을 모두 반려하였다.이처럼 피고는 이 사건 토지 중‘임야존치구간’부분이 실질적으로 임야에 해당한다고 판단하여 원고의 건축허가변경 신청을 모두 반려함으로써 원고가 해당 부분을‘대지’로 이용하지 못하게 하였다.그럼에도 피고는 이 사건 토지 전부가‘대지’에 해당한다는 전제에서 이 사건 처분을 하였으므로,이 사건 처분은 피고의 선행행위에 모순되고 실질과세 원칙에도 반하여 위법하다(이하‘제1주장’이라 한다).
2)원고는 과세기준일인2020. 6. 1.이전에 이 사건 토지에서 터파기 공사를 실시하는 등 창고시설(수산업용 냉동 냉장창고)건축 공사에 착수하였으므로,이 사건 토지는 지방세법 제106조 제1항 제2호 가.목,지방세법 시행령 제101조 제1항 제2호,제103조 제1항 제3호에서 정한 별도합산과세대상 토지에 해당한다.그럼에도 피고는 이 사건 토지가 위 법령에서 정한 별도합산과세대상 토지에 해당하지 않는다는 전제에서 이 사건 토지를 종합합산과세대상으로 보아 이 사건 처분을 하였으므로,이 사건 처분은 위법하다(이하‘제2주장’이라 한다).
나.관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.
다.인정 사실

앞서 든 증거,갑 제5, 17, 20, 22호증,을 제4내지8, 10, 14내지25, 27, 28, 31, 32호증의 각 기재 및 영상,변론 전체의 취지에 의하면,다음과 같은 사실이 인정된다.
1)원고 이전의 이 사건 토지에 관한 개발행위허가 및 건축허가

가)이○○,김○○은2008. 4. 28.피고로부터 수원시 장안구○○동256-3임야5,945㎡(이 사건 토지의 분할 전 토지,이하‘분할 전 토지’라 한다)에 관하여 일반음식점 부지조성을 위한 개발행위(형질변경)허가를 받았다(이하‘이 사건 최초 개발행위허가’라 한다).이○○,김○○이 당시 제출한 허가신청서에는‘7.피해방지계획’으로‘본 신청지는 일반음식점 부지조성을 위한 단지 계획으로 절·성토가 수반되며 단지 내 법면 부지에는 옹벽h=3.0,자연석쌓기H=3.0M줄떼를 식재하여 토사유출로 인한 인근에 피해가 발생치 않도록 계획하였으며,훼손을 최소화하는 자연친화적인 계획을 수립 전체면적 중75%이상을 기존형상을 유지(녹지부분 존치)한 계획을 수립하고 훼손부분 외곽으로는U형 측구를 설치하고 집수정을 통하여 기존 하수관까지 연결 처리하도록 계획하였음’이라는 내용이 기재되어 있고,이 사건 최초 개발행위허가의 허가조건에는 아래와 같은 내용이 포함되어 있다(이하‘이 사건 허가조건’이라 한다).이○○,김○○은 그 무렵 이 사건 최초 개발행위허가에 관한 대체산림자원조성비를 납부하였다.
사업시행은 허가신청시 제출한 사업계획서에 의거 시행하여야 하며 사업계획을 변경하거나 허가면적을 확대 또는 축소하고자 할 경우에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제2항에 의거 변경허가를 득하시기 바랍니다.※ 임야존치구간의 추가 개발은 도시계획위원회 심의결과 불가한 사항임을 알려드립니다.

나)이○○,김○○은2008. 6. 16.피고로부터 분할 전 토지에서 건축면적336㎡,연면적336㎡,주용도‘제2종근린생활시설(일반음식점)’인 지상1층 건물을 신축하는 내용의 건축허가를 받았고(이하‘이 사건 최초 건축허가’라 한다),같은 날 착공신고를 하였다.
다)이○○,김○○은2008. 9. 10.피고로부터 이 사건 최초 개발행위허가의 내용을‘보차도경계석,메지휀스,보강토옹벽을 추가하고,녹지부지의 면적은 유지하며,건축부지를18㎡감소,주차 및 기타 부지를18㎡증가’하는 것으로 변경하는 개발행위변경허가를 받았는데,그 허가조건에는“당초 허가조건 이행하기 바랍니다.”라는 내용이 포함되어 있다.
라)피고는2008. 10. 27.이○○,김○○에게 분할 전 토지에 관한 개발행위 준공통보를 하였고, 2008. 10. 29.분할 전 토지의 지목이 임야에서‘대’로 변경되었다.
마)분할 전 토지는2009. 11. 30.이 사건 토지로 분할되었다.
바)이○○,김○○은2014. 1. 17.피고로부터 이 사건 최초 건축허가의 건물 규모를 지상2층/지하2층으로,건축면적을1,076.84㎡로,연면적을4,534.36㎡로,주용도를‘창고시설(수산업용 냉동 냉장창고)’로 변경하는 내용의 건축변경허가를 받았다(이하‘2014. 1. 17.자 건축허가‘라 하고,위 허가에 따른 건축물을’이 사건 건축물‘,건축물 공사를’이 사건 공사‘라 한다).
사)양○○은 이 사건 토지에 관하여 실시된 임의경매 절차에서2017. 3. 9.이 사건 토지를 매수하였고,같은 날 위 임의경매로 인한 매각을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.그리고 이 사건 건축물의 건축주는2016. 12. 29.양○○으로 변경되었다.
2)원고의 이 사건 토지에 관한 소유권 취득 및 건축허가 변경신청 경과

가)원고는2018. 9. 17.양○○으로부터 이 사건 토지를 매수하고, 2018. 10. 18.위 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.이 사건 건축물의 건축주 및 설계자는2018. 11. 12.원고로 변경되었다.
나)원고는2019. 2. 28.피고에게 이 사건 건축물의 주용도를 기존의’창고시설(냉동창고)‘에서’자동차관련시설(정비공장)‘로 변경하는 등의 내용으로 건축허가 변경신청을 하였으나,피고는2019. 3. 19.원고에게 아래 내용을 포함한 보완사항을 통지하였고,이후2019. 6. 19.위 보완사항이 이행되지 않았다는 이유로 원고의 위 건축허가 변경신청을 반려하였다.
이 사건 토지는 불법개발행위 사항(임야존치구간 훼손)이 발생하여 원상복구 통보를 하였으나 현재 원상복구를 미이행한 상태이며, 이 사건 토지는 이 사건 최초허가 당시 조건부(도시계획위원회 심의 결과 최초 사업부지 외의 임야존치구간에 대한 추가개발이 불가) 허가된 사항으로 당초 허가구역 외의 개발은 불가함

다)원고는2019. 10. 4.및2020. 4. 10.재차 피고에게 건축허가 변경신청(변경신청을 하는 과정에서 연면적을 일부 축소하였으나,건축면적은 그대로 유지하였다)을 하였으나,피고는2019. 12. 19.및2020. 8. 13.반복하여 위와 같은 취지로 원고의 건축허가 변경신청을 반려하였고,이에 원고는 피고의2020. 8. 13.자 반려처분에 대해 행정심판을 청구하였으나,경기도행정심판위원회는2021. 5. 3.원고의 청구를 기각하였다.
라)원고는2020. 9. 17.이 사건 건축물의 공사시공자를’주식회사A(이 사건 최초 건축허가 당시부터 시공자로 등록되어 있던 회사이다)‘에서’주식회사B‘로 변경하였다.
마)원고는2020. 9. 24.피고에게 재차 주용도 자동차관련시설(정비공장),건물 규모3동(1동 지하층, 2동 지하층, 3동 지상1층 지하1층)으로 건축허가 변경신청을 하였다.이에 피고는2021. 6. 9.원고에게 보완사항으로 이 사건 최초 개발행위허가의 허가조건을 반영하여 설계할 것(이 사건 허가조건을 의미하는 것이다)을 통지하였고, 2021. 7. 2.원고에게 위2021. 6. 9.자 보완사항이 이행되지 않았다는 이유로 원고의 건축허가 변경신청을 반려하였다(이하‘2021. 7. 2.자 처분’이라 한다).
3)원고의 선행 처분에 대한 소송 경과

원고는 피고를 상대로 하여 수원지방법원2021구합70012호로2021. 7. 2.자 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다.위 법원은‘원고가 주장하는 사유나 제출된 증거들만으로는 이 사건 허가조건이 위법하다고 볼 수 없고,이 사건 허가조건이 실효되었다고 보기 어려우며,선행 처분이 신뢰보호의 원칙,실효의 원칙,평등의 원칙,비례의 원칙에 위반되어 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다’는 이유로 원고의 청구를 기각한다는 판결을 선고하였다.원고는 위 판결에 항소하였고,현재 수원고등법원2022누14762호로 항소심 계속 중이다.
4)이 사건 토지에서의 공사 진행 경과

가)원고는2020. 4. 27.주식회사○○건설(이하‘○○건설’이라 한다)과○○동256-3외3필지에서의 냉장창고 신축공사에 관하여 공사기간을2020. 5. 11.부터2021. 8. 25.로,공사대금을1,973,400,000원으로 정하여 공사도급계약을 체결하였다.
나)피고는2020. 5. 4.경○○건설의 대기환경보전법 제43조 제1항에 따른‘비산먼지발생사업 등 신고’및 소음·진동관리법 제22조 제1항에 따른‘특정공사 사전신고’를 수리하였고,○○건설은 위 각 신고에 관한 등록면허세를 납부하였다.
다)원고는○○건설과 사이의 공사도급계약을 취소하고, 2020. 5. 19.주식회사○○종합건설(변경 후 상호○○산업개발 주식회사,이하‘○○종합건설’이라 한다)과○○동256-3외3필지에서의‘냉장창고 신축공사 중 가설공사(부지정리,휀스설치,폐기물반출)’에 관하여 공사기간을2020. 5. 20.부터2020. 6. 19.까지,공사대금을4,950만 원으로 정하여 공사도급계약을 체결하였다.
라)원고는2020. 8. 13.○○종합건설과○○동256-3외3필지에서의‘냉장창고 신축공사’에 관하여 공사기간을2020. 8. 13.부터2021. 8. 25.까지,공사대금을1,973,400,000원으로 정하여 공사도급계약을 체결하였다.○○종합건설의 변경신고에 따라 위 나)항 기재‘비산먼지발생사업 등 신고’와‘특정공사 사전 신고’의 사업장은2020. 9. 22.○○건설에서○○종합건설로 변경되었다.
마)원고는2020. 9. 19.피고에게2020년 재산세 과세기준일인2020. 6. 1.기준으로 이 사건 토지에서 건축공사를 진행하였다고 주장하면서,○○종합건설이 작성한 아래와 같은 내용의 공사일보를 제출하였다.
바)피고가 이 사건 토지의 현황을 확인한 후 작성한 각 출장복명서는 아래와 같다.
(1) 2020. 5. 29.자 출장복명서

○ 내용: 불법형질변경 발생 관련 현장 확인 보고 내용□ 보고 내용 ○ 민원접수에 따른 현장 확인 결과, 기 개발행위 준공구역에 대한 불법형질변경(기존 허가조건인 임야존치구간 훼손행위-절, 성토)가 발생한 사항으로서, ○ 공사관계자(○○건설 장영상 소장)은 공사발주자의 요청에 의해 공사를 착공하였다고 함 ○ 개발행위신청인(원고) 유선확인 결과, 2014년 1월경 건축허가(1차 변경)시 허가받은 건축부지 터파기를 이행 중임을 주장함 ※ 2014년 1월 건축변경허가 내용: 기존 임야존치구간을 훼손하지 않은 건축부지 지하 터파기 → 개발행위신청인(원고)이 주장하는 건축허가 변경지역(2014년 1월) 건축부지는 임야존치구간을 훼손하지 않는 구간으로서, 금회 형질변경은 이와 중첩되지 않아 불법형질변경임

(2) 2021. 5. 20.자 출장복명서

○ 출장목적: 토지형태 현황 조사○ 조사내용 이 사건 토지는 공부상 지목은 대지로 되어 있으며 현지 확인 결과 펜스는 토지 경계에 되어 있으나 공사흔적은 보이지 않으며 나대지 상태임

(3) 2021. 6. 1.자 출장복명서

○ 출장목적: 토지형태 현황 조사○ 조사내용 이 사건 토지는 공부상 지목은 대지로 되어 있으나, 인근 임야 256-6과 연결되어 사실상 임야의 형태를 갖추고 있어 건축을 하기 위해서는 연접토지인 임야 256-6 경계에 옹벽을 먼저 만든 후 건축 면적 토지의 평탄화 작업이 필요한 것으로 보임 현장 확인 결과 임야 256-6과 경계에 옹벽공사를 하지 않고 H빔 칸막이만 지상에 설치한 상태로 정식 옹벽공사라고 볼 수 없으며, 임야에서 대지로 형질변경을 한 상태이지만 사실상 형태는 임야의 형태이므로 건축을 위한 토지 조성 공사, 대지 평탄화 작업 및 터파기, 규준틀 공사, 바닥공사 등이 이루어지지 않은 상태로 지방세법 시행령 제101조 제1항 및 제103조에 의한 건축 중 건축물의 부속토지로 볼 수 없음

(4) 2022. 3. 25.자 출장복명서

○ 출장목적: 토지형태 현황 조사○ 조사내용 이 사건 토지는 공사장 출입구로 확인되는 곳은 쇠사슬로 잠겨 있으며 공사관계자도 없었으며 현장 확인 결과 공사가 오랫동안 이루어지지 않는 것으로 확인 됨 토지형태는 2021. 6. 1. 현장 출장 시의 현황과 같고, 당시 임야와의 경계에 토류판처럼 보이는 나무판을 세워놓은 상태였는데, 그 후 진행사항이 없어서 잡풀이 무성히 자라나 나무판을 거의 다 가리고 있을 정도로 방치되어 있어, 그 후 공사 진행 사항은 전혀 없었던 것으로 판단됨 2021. 6. 1. 당시 해당 토지에 존치하던 공사현장용 컨테이너 사무실도 없어져 있고, 공사장 출입문의 가림막도 비바람에 모두 찢겨져 있는 등 그 당시의 현장 출장 사진과 비교해 본 결과 공사 진척은 전혀 없어 보임 따라서 2021. 6. 1. 이후 추가적으로 진행된 건축공정은 전혀 없는 공사 중단 나대지 상태로 판단되어 건축 중인 건축물의 부속토지로 판단하기 어려움

사)피고는2020. 6. 1.원고에게‘이 사건 토지는 지목상 대지이고 당초 개발행위허가 시 임야존치구간의 토지는 추가 개발이 불가하도록 되어 있으나,현재 절토 등 토지의 형질이 변경되었다’는 이유로 불법형질변경 원상복구 이행통보를 하였다.피고는2020. 7. 17.원고에게 위 이행통보에 따른 원상복구가 완료되었다고 판단하여 종결처리한다는 내용을 통보하였다.
5)이 법원 전문심리위원 의견서의 주요 내용

이 법원의 전문심리위원은‘과세기준일(2020. 6. 1.)기준으로 이 사건 토지에서 진행된 건축 공정을 건축시공학적 관점에서 볼 때,원고는 착공신고처리일 이후 건축공정상 가설공사와 토공사(철거공사 포함)를 부분적으로 진행하여 건축시공을 위한 대지조성을 착수한 상태이나,토공사 중 터닦기의 후속 작업으로 건축물 기초공사를 하기 위한 터파기나 기초파기는 진행되지 않은 것으로 판단된다.원고가 과세기준일에 진행한 건축공정은 가설공사 및 토공사 중 일부 공종이다.다만(수평)규준틀 설치나 터파기는 시도되지 않은 상태이다’, ‘원고가 수행한 이 사건 토지 내 장애물인 기존 철근콘크리트 옹벽 철거나 부지 경사면 정리,입목존치구역 원상복구는 대지조성을 위한 터닦기 및 터고르기로서 토공사의 일부분이고,일반적으로 연속된 공정상 터파기나 기초파기의 전단계 공사에 해당한다’는 의견을 밝혔다.
라.제1주장에 관한 판단

살피건대,앞서 본 사실과 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면,이 사건 처분이 피고의 선행행위에 모순된다거나 실질과세 원칙에 반하여 위법하다고 볼 수 없다.
①원고는 피고에게4차례에 걸쳐 이 사건 토지에 신축할 건축물의 주용도를 기존의’창고시설(냉동창고)‘에서’자동차관련시설(정비공장)‘로 변경하는 등의 내용으로 건축허가 변경신청을 하였으나,피고는‘이 사건 토지는 이 사건 허가조건(도시계획위원회 심의 결과 최초 사업부지 외의 임야존치구간에 대한 추가개발이 불가)을 조건으로 하여 허가된 사항으로 당초 허가구역 외의 개발은 불가하다’는 취지로 원고의 건축허가 변경신청을 모두 반려하였다.이와 같이 피고는 원고의 건축허가 변경신청을 불허하면서‘임야존치구간’에서의 추가개발은 불가하다는 이유를 밝혔으나,이는 이 사건 최초 개발행위허가 당시 이○○,김○○이 제출한‘이 사건 토지의 전체면적 중75%이상을 기존형상을 유지(녹지부분 존치)한 계획을 수립하여 이 사건 토지에서 개발행위를 하겠다’는 허가신청서에 따라 부가된 조건에 따른 것으로서,이 사건 최초 개발행위허가 당시 부여된 조건을 실질적으로 위반하는 건축허가 변경신청을 허가할 수 없다는 취지에 불과할 뿐, ‘임야존치구간’의 실질상 지목이 임야라는 공적인 견해를 표명한 것으로 보기는 어렵다.
②원고는,피고가 작성한2021. 6. 1.자 출장복명서에‘이 사건 토지의 사실상 형태는 임야의 형태이다’라고 기재되어 있는바,피고는 이 사건 토지를 사실상 임야로 본 것이므로,이러한 측면에서도 이 사건 토지가‘대지’라는 전제에서 한 이 사건 처분은 피고의 선행행위와 모순되고,실질과세의 원칙에도 위반된다고 주장한다.그러나 위 출장복명서는‘이 사건 토지의 지목은 대지이나,건축을 위한 대지 평탄화,터파기,규준틀 공사 등이 이루어지지 않은 상태로 그 사실상 형태는 임야에 가까워 지방세법 시행령 제101조 제1항 및 제103조에서 정한 건축 중인 건축물의 부속토지로 볼 수 없다’는 내용으로,이 사건 토지가 지방세법상 별도합산과세대상 토지가 아니라는 취지에서 이 사건 토지에서 착공행위가 이루어지지 않아 그 형태가 임야에 가깝다는 것을 밝힌 것에 불과하고,위 출장복명서가 이 사건 토지의 지목이 사실상 임야라는 것을 확인하기 위해 작성된 것은 아닌 점,피고가2021. 5. 20.작성한 출장복명서에는 이 사건 토지가 나대지 상태라는 점도 기재되어 있는 점 등에 비추어 보면, 2021. 6. 1.자 출장복명서에 원고 주장과 같은 기재가 있다고 하더라도,피고가 이 사건 토지를 사실상 임야로 평가하였다고 보기는 어렵다.오히려 피고는 이 사건 토지가 대지에 해당한다는 전제에서 수차례 출장복명서를 작성한 것으로 보인다.나아가 피고가 이 사건 토지 중 임야존치구간의 형질이 불법으로 변경되었다는 내용으로 출장복명서를 작성하고 그에 따라 원고에게 원상복구 이행통보를 하였더라도,이는 이 사건 토지가 대지에 해당한다는 전제에서 원고가 이 사건 최초 개발행위허가에 따른 이 사건 허가조건을 위반함에 따라 그 원상복구를 명한 것으로 보이므로,이를 이유로 피고가 이 사건 토지 중 임야존치구간을 임야로 판단하였다고 볼 것도 아니다.
③한편 원고가 이 사건 토지가 대지에 해당함을 전제로 피고에게4차례에 걸쳐 이 사건 토지에 신축할 건축물의 주용도를 기존의’창고시설(냉동창고)‘에서’자동차관련시설(정비공장)‘로 변경하는 등의 내용으로 건축허가 변경신청을 하였던 점 등을 고려하면,원고가 이 사건 토지 중 임야존치구간의 지목이 임야에 해당한다고 신뢰하였다고 보기도 어렵고,설령 원고가 임야존치구간의 지목이 임야에 해당한다고 신뢰하였다고 하더라도,그와 같은 신뢰가 보호가치 있는 신뢰에 해당한다고 보기도 어렵다.
마.제2주장에 관한 판단

1)관련 규정 및 법리

가)지방세법 제106조 제1항 제2호 가.목은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지로서‘공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지’를 별도합산과세대상으로 규정하고 있고,그 위임을 받은 지방세법 시행령 제101조 제1항 제2호는‘공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지란 건축물(제1호에 따른 공장용 건축물은 제외한다)의 부속토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지를 말한다’고 규정하고 있으며,지방세법 시행령 제101조 제1항 제3호는‘지방세법 시행령 제101조 제1항에 따른 건축물의 범위에는 건축법에 따른 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물이 포함된다.다만,과세기준일 현재 정당한 사유 없이6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다’고 규정하고 있다.
나)구 지방세법 시행령(2018. 12. 31.대통령령 제29437호로 개정되기 전의 것,이하 같다)제103조 제1항 제3호는‘지방세법 제101조 제1항에 따른 건축물의 범위에는 건축 중인 건축물이 포함된다.다만,과세기준일 현재 정당한 사유 없이6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다’고 규정하고 있었는데,위 규정과 관련하여 대법원은“‘건축 중인 건축물’이라 함은 과세기준일 현재 건축공사에 착수하여 건축을 하고 있는 건축물을 말하고,착공에 필요한 단순한 준비작업을 하고 있는 데 지나지 않은 경우는 건축 중이라고 할 수 없지만,터파기나 구조물 공사와 같이 건물을 신축하기 위한 공사에 착수한 경우는 물론 그보다 앞서 건물의 신축에 필수적으로 전제되는 작업을 하는 경우에도 건물의 신축공사를 실질적으로 실행한 것으로 볼 수 있다면 그 시점에 이미 공사에 착수한 것으로 보아야 한다”고 판시하였다(대법원2017. 3. 15.선고2016두58406판결 등 참조).
다)한편 건물의 신축 공사에 착수하였다고 보려면 특별한 사정이 없는 한 신축하려는 건물에 관한 굴착이나 축조 등의 공사를 개시하여야 하므로,기존 건물이나 시설 등의 철거,벌목이나 수목 식재,신축 건물의 부지 조성,울타리 가설이나 진입로 개설 등 건물 신축의 준비행위에 해당하는 작업이나 공사를 개시한 것만으로는 공사 착수가 있었다고 할 수 없다(대법원2015. 2. 12.선고2013두10533판결,대법원1994. 12. 12.선고94누7058판결 등 참조).
2)판단

앞서 본 사실과 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면,원고가 주장하는 사정이나 제출된 증거들만으로는 이 사건 건축물이 지방세법 시행령 제103조 제1항 제3호에서 정한‘건축법에 따른 건축허가를 받은 건축물로서 건축법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물’에 해당한다고 보기 부족하고,달리 이를 인정할 증거가 없다.따라서 이 사건 토지는 지방세법 제106조 제1항 제2호 가.목,지방세법 시행령 제101조 제1항 제2호,제103조 제1항 제3호에서 정한 별도합산과세대상 토지에 해당한다고 볼 수 없다(이상과 같이 이 사건 건축물이 별도합산과세대상 토지에 해당하지 아니한다고 판단하는 이상 이 사건 건축물에 관한 공사 중단 여부 및 기간과 그 정당한 사유에 관하여는 더 나아가 살피지 아니한다).따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.
①원고는2020. 4. 27.○○건설과 이 사건 공사에 관한 공사도급계약을 체결하였다가, 2020. 5. 20.○○종합건설과 이 사건 공사 중‘가설공사(부지정리,휀스설치,폐기물반출)’에 관한 공사도급계약을, 2020. 8. 13.○○종합건설과 이 사건 공사에 관한 공사도급계약을 각 체결하였다.○○건설이 이 사건 공사에 관한 시공자로 변경신고 된 사실이 없는 점,원고가○○건설과 체결한 공사도급계약의 공사개시일은2020. 5. 11.인데,원고는2020. 5. 20.○○종합건설과 이 사건 공사 중‘가설공사(부지정리,휀스설치,폐기물반출)’에 관하여 공사도급계약을 체결한 점,원고가2020. 8. 13.○○종합건설과 다시 체결한 이 사건 공사에 관한 공사도급계약은○○건설과 체결하였던 공사도급계약의 공사대금과 동일한 점 등에 비추어 보면,○○건설은 사실상 이 사건 건축물에 관한 공사의 착수행위에 이르지 않은 것으로 보인다[원고도○○건설의 공사 진행이 더디어서 이 사건 공사 중 일부를○○종합건설로 하여금 하게 하였다는 취지로 밝히고 있다(소장1면)].원고는2020. 5. 20.○○종합건설과 이 사건 공사 중‘가설공사(부지정리,휀스설치,폐기물반출)’에 관한 공사도급계약을 체결하였고,과세기준일 이후인2020. 8. 13.에서야○○종합건설과 이 사건 공사에 관한 공사도급계약을 다시 체결하였는바,이 사건 처분의 과세기준일인2020. 6. 1.기준 이 사건 공사를 실질적으로 수행하던 수급인은○○종합건설로 보이고,그 공사 내용은‘가설공사(부지정리,휀스설치,폐기물반출)’에 불과하였다고 보인다.
② ○○종합건설이 작성한 공사일보에 의하더라도,○○종합건설은2020. 5. 21.경부터2020. 6. 1.경까지 기존 휀스 해체,부지정리 및 현장정리,기존옹벽 철거 및 정리,폐기물 철거 및 정리,콘크리트 폐기물 정리,터파기 진입로 정리,폐기물 반출,현장주변정리 등의 작업을 수행하였다고 보이고,원고가 피고에게 제출한 원상복구 이행통보 수행계획 제출의 건에 첨부된 사진들(을 제25호증)에 의하더라도,○○종합건설은2020. 5. 23.경부터2020. 6. 1.이전까지 부지 내 기존 콘크리트 옹벽 철거,부지경사면 정리,부지정리 등의 작업만을 수행하였다고 보인다.나아가 이 법원의 전문심리위원 역시‘과세기준일(2020. 6. 1.)기준으로 이 사건 토지에서 진행된 건축 공정을 건축시공학적 관점에서 볼 때,원고는 착공신고처리일 이후 건축공정상 가설공사와 토공사(철거공사 포함)를 부분적으로 진행하여 건축시공을 위한 대지조성에 착수한 상태이나,토공사 중 터닦기의 후속 작업으로 건축물 기초공사를 하기 위한 터파기나 기초파기는 진행되지 않은 것으로 판단된다’는 의견을 밝혔다.
③이에 대하여 원고는 기존 옹벽을 철거하면서 터파기 공사를 함께 실시하였다고 주장하나,앞서 본 원고와○○종합건설의 계약 내용,○○종합건설이 작성한 공사일보,현장 사진 및 이 법원 전문심리위원의 의견 등을 고려하면,원고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.나아가 원고는 이 사건 토지에서‘규준틀(건물의 위치와 높이,땅파기의 너비와 깊이 등을 표시하기 위한 가설물)’설치작업을 실시하였다고 주장하면서 갑 제7호증(공사현장 사진)을 제출하였으나,위 사진의 촬영일자가2020. 6. 1.경이라고 볼 만한 자료가 없을 뿐만 아니라,위 사진에 의하면 원고가 설치하였다는 규준틀은 잡풀이 우거진 이 사건 토지에 나일론 끈으로 경계를 표시하였다는 것으로 통상적인 규준틀 설치방법과는 차이가 있다고 보이는 점,이 사건 공사는 당초 경사도가 높은 지형을 평탄화한 다음 그 부지에 건축물을 건축하는 공사로서 규준틀을 설치하기 위해서는 경사면의 평탄화 작업이 되어야 한다고 보이는데2020. 6. 1.경에는 평탄화 작업이 완료되지 않았다고 보이는 점,이 법원 전문심리위원은 갑 제7호증(공사현장 사진)의 작업은‘규준틀 말뚝의 위치를 정하기 위한 준비행위로서 건축시공학에서는 줄쳐보기(수평규준틀 말뚝의 위치를 정하기 위한 예비행위)에 해당한다는 의견을 밝힌 점 등에 비추어 보면,위 사진만으로 이 사건 공사의 착수행위로서 규준틀 설치작업이 실시되었다고 보기도 어렵다.
④이상과 같은 사정을 고려하면,이 사건 토지에서 실시된 작업은 기존에 설치되어 있던 휀스나 옹벽을 철거하고 부지를 정리한 것으로서,착공에 필요한 단순한 준비작업을 하고 있는 데 지나지 않는다고 보이고,건물의 신축에 필수적으로 전제되는 작업으로서 건물의 신축공사를 실질적으로 실행한 것으로 보기는 어렵다.
바.소결론

따라서 이 사건 처분은 적법하다.
3.결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
별지

관계 법령

■지방세법

제106조(과세대상의 구분 등)

①토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상,별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1.종합합산과세대상:과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지

2.별도합산과세대상:과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

가.공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지

나.차고용 토지,보세창고용 토지,시험ㆍ연구ㆍ검사용 토지,물류단지시설용 토지 등 공지상태(空地狀態)나 해당 토지의 이용에 필요한 시설 등을 설치하여 업무 또는 경제활동에 활용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

다.철거ㆍ멸실된 건축물 또는 주택의 부속토지로서 대통령령으로 정하는 부속토지

3.분리과세대상:과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

가.공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지

나.산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중 소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야

다.제13조제5항에 따른 골프장용 토지와 같은 항에 따른 고급오락장용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

라.「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제2조제1호에 따른 공장의 부속토지로서 개발제한구역의 지정이 있기 이전에 그 부지취득이 완료된 곳으로서 대통령령으로 정하는 토지

마.국가 및 지방자치단체 지원을 위한 특정목적 사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

바.에너지ㆍ자원의 공급 및 방송ㆍ통신ㆍ교통 등의 기반시설용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

사.국토의 효율적 이용을 위한 개발사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

아.그 밖에 지역경제의 발전,공익성의 정도 등을 고려하여 분리과세하여야 할 타당한 이유가 있는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

■지방세법 시행령

제101조(별도합산과세대상 토지의 범위)

①법 제106조제1항제2호가목에서“공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다.다만,「건축법」등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용 중인 건축물의 부속토지는 제외한다.
2.건축물(제1호에 따른 공장용 건축물은 제외한다)의 부속토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지

가.법 제106조제1항제3호다목에 따른 토지 안의 건축물의 부속토지

나.건축물의 시가표준액이 해당 부속토지의 시가표준액의100분의2에 미달하는 건축물의 부속토지 중 그 건축물의 바닥면적을 제외한 부속토지

②제1항에 적용할 용도지역별 적용배율은 다음과 같다.
제103조(건축물의 범위 등)

①제101조제1항에 따른 건축물의 범위에는 다음 각 호의 건축물을 포함한다.
1.삭제<2015. 12. 31.>

2.건축허가를 받았으나「건축법」제18조에 따라 착공이 제한된 건축물

3.「건축법」에 따른 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물로서 같은 법에 따른 공사계획을 신고하고 공사에 착수한 건축물[개발사업 관계법령에 따른 개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 같은 법령에 따른 개발사업 실시계획의 승인을 받아 그 개발사업에 제공하는 토지(법 제106조제1항제3호에 따른 분리과세대상이 되는 토지는 제외한다)로서 건축물의 부속토지로 사용하기 위하여 토지조성공사에 착수하여 준공검사 또는 사용허가를 받기 전까지의 토지에 건축이 예정된 건축물(관계 행정기관이 허가 등으로 그 건축물의 용도 및 바닥면적을 확인한 건축물을 말한다)을 포함한다].다만,과세기준일 현재 정당한 사유 없이6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다.
4.가스배관시설 등 행정안전부령으로 정하는 지상정착물

②제101조 및 제102조에 따른 공장용 건축물의 범위에 관한 사항은 행정안전부령으로 정한다.
■구 지방세법 시행령(2018. 12. 31.대통령령 제29437호로 개정되기 전의 것)

제103조(건축물의 범위 등)

①제101조제1항에 따른 건축물의 범위에는 다음 각 호의 건축물을 포함한다.
3.건축 중인 건축물[개발사업 관계법령에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업 실시계획의 승인을 받아 그 개발사업에 제공하는 토지(법 제106조제1항제3호에 따른 분리과세대상이 되는 토지는 제외한다)로서 건축물의 부속토지로 사용하기 위하여 토지조성공사에 착수하여 준공검사 또는 사용허가를 받기 전까지의 토지에 건축이 예정된 건축물(관계 행정기관이 허가 등으로 그 건축물의 용도 및 바닥면적을 확인한 건축물을 말한다)을 포함한다].다만,과세기준일 현재 정당한 사유 없이6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다.
■대기환경보전법

제43조(비산먼지의 규제)

①비산배출되는 먼지(이하“비산먼지”라 한다)를 발생시키는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다.이하 같다)에게 신고하고 비산먼지의 발생을 억제하기 위한 시설을 설치하거나 필요한 조치를 하여야 한다.이를 변경하려는 경우에도 또한 같다.
■소음·진동관리법

제22조(특정공사의 사전신고 등)

①생활소음ㆍ진동이 발생하는 공사로서 환경부령으로 정하는 특정공사를 시행하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.
②제1항에 따라 신고를 한 자가 그 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려면 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 변경신고를 하여야 한다.
■구 건축법(2021. 7. 27.법률 제18340호로 개정되기 전의 것)

제16조(허가와 신고사항의 변경)

①건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.다만,대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다.
②제1항 본문에 따른 허가나 신고사항 중 대통령령으로 정하는 사항의 변경은 제22조에 따른 사용승인을 신청할 때 허가권자에게 일괄하여 신고할 수 있다.
제21조(착공신고 등)

①제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다.다만,「건축물관리법」제30조에 따라 건축물의 해체 허가를 받거나 신고할 때 착공 예정일을 기재한 경우에는 그러하지 아니하다.
②제1항에 따라 공사계획을 신고하거나 변경신고를 하는 경우 해당 공사감리자(제25조제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 공사시공자가 신고서에 함께 서명하여야 한다.
■건축법 시행령

제12조(허가ㆍ신고사항의 변경 등)

①법 제16조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.
1.바닥면적의 합계가85제곱미터를 초과하는 부분에 대한 신축ㆍ증축ㆍ개축에 해당하는 변경인 경우에는 허가를 받고,그 밖의 경우에는 신고할 것

2.법 제14조제1항제2호 또는 제5호에 따라 신고로써 허가를 갈음하는 건축물에 대하여는 변경 후 건축물의 연면적을 각각 신고로써 허가를 갈음할 수 있는 규모에서 변경하는 경우에는 제1호에도 불구하고 신고할 것

3.건축주ㆍ설계자ㆍ공사시공자 또는 공사감리자(이하“건축관계자”라 한다)를 변경하는 경우에는 신고할 것