손실보상금등청구 (일반행정, 대법원)
공포일: 2020.04.09 / 시행일:

【원고, 피상고인 겸 상고인】 주식회사 관악 (소송대리인 법무법인(유한) 지평 외 1인)
【피고, 상고인 겸 피상고인】 한국토지주택공사 (소송대리인 변호사 박인호 외 1인)
【원심판결】 서울고법 2017. 3. 10. 선고 2014누7321 판결
【주 문】
 원심판결 중 원고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 피고의 상고를 기각한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 잔여 영업시설 손실보상의 요건과 절차
 가. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제77조 제1항은 영업손실에 대한 보상을 규정하고, 제4항은 보상액의 구체적 산정 등에 관한 사항을 부령으로 정하도록 하고 있다. 그 위임에 따른 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2014. 10. 22. 국토교통부령 제131호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘토지보상법 시행규칙’이라 한다) 제46조와 제47조는 경우를 나누어 영업손실에 대한 보상액 산정 방법을 규정하고 있는데, 제47조 제3항 제1문은 그러한 경우의 하나로 “공익사업에 영업시설의 일부가 편입됨으로 인하여 잔여시설에 그 시설을 새로이 설치하거나 잔여시설을 보수하지 아니하고는 그 영업을 계속할 수 없는 경우의 영업손실 및 영업규모의 축소에 따른 영업손실”은 “해당 시설의 설치 등에 소요되는 기간의 영업이익”(제1호), “해당 시설의 설치 등에 통상 소요되는 비용”(제2호), “영업규모의 축소에 따른 영업용 고정자산·원재료·제품 및 상품 등의 매각손실액”(제3호)을 더한 금액으로 평가하여 보상하여야 한다고 정하고 있다.
 이러한 잔여 영업시설 손실보상은 토지보상법 제73조 제1항에 따른 잔여지 손실보상, 토지보상법 제75조의2 제1항에 따른 잔여건축물 손실보상과 비교해 보면, 이들은 모두 사업시행자가 공익사업을 시행하기 위해 일단의 토지·건축물·영업시설 중 일부를 분할하여 취득함으로써 잔여 토지·건축물·영업시설에 발생한 손실까지 함께 보상하도록 하는 것으로서, 사업시행자가 분할하여 취득하는 목적물의 종류만 다를 뿐 헌법상 정당보상원칙을 구현한다는 점에서 입법 목적이 동일하다. 따라서 위 세 가지 손실보상의 요건을 해석할 때에는 그 보상 목적물의 종류가 다르다는 특성을 고려하되 입법 목적과 헌법상 정당보상의 관점에서 서로 궤를 같이하여야 한다.
사업시행자가 동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지 일부를 취득함으로써 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때에는 잔여지를 종래의 목적으로 사용할 수 있는 경우라도 잔여지 손실보상의 대상이 되고, 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 불가능하거나 현저히 곤란한 경우에만 잔여지 손실보상청구를 할 수 있는 것이 아니다(대법원 1999. 5. 14. 선고 97누4623 판결 등 참조). 마찬가지로 잔여 영업시설 손실보상의 요건인 “공익사업에 영업시설의 일부가 편입됨으로 인하여 잔여시설에 그 시설을 새로이 설치하거나 잔여시설을 보수하지 아니하고는 그 영업을 계속할 수 없는 경우”란 잔여 영업시설에 시설을 새로이 설치하거나 잔여 영업시설을 보수하지 않고는 그 영업이 전부 불가능하거나 곤란하게 되는 경우만을 뜻하는 것이 아니라, 공익사업에 영업시설 일부가 편입됨으로써 잔여 영업시설의 운영에 일정한 지장이 초래되고, 이에 따라 종전처럼 정상적인 영업을 계속하기 위해서는 잔여 영업시설에 시설을 새로 설치하거나 잔여 영업시설을 보수할 필요가 있는 경우도 포함된다고 보아야 한다(대법원 2018. 7. 20. 선고 2015두4044 판결 참조).
 나. 토지보상법 제26조, 제28조, 제30조, 제34조, 제50조, 제61조, 제83조부터 제85조까지 규정된 내용과 입법 취지 등을 종합하면, 공익사업에 영업시설 일부가 편입됨으로써 잔여 영업시설에 손실을 입은 사람이 사업시행자로부터 토지보상법 시행규칙 제47조 제3항에 따라 잔여 영업시설의 손실에 대한 보상을 받기 위해서는 토지보상법 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 밟은 다음 그 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 토지보상법 제83조부터 제85조까지 규정된 절차에 따라 권리구제를 받을 수 있다. 이러한 재결절차를 밟지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구할 수 없다(대법원 2011. 9. 29. 선고 2009두10963 판결 등 참조).
재결절차를 거쳤는지는 보상항목별로 판단하여야 한다. 피보상자별로 어떤 토지, 물건, 권리 또는 영업이 손실보상대상에 해당하는지, 나아가 그 보상금액이 얼마인지를 심리·판단하는 기초 단위를 보상항목이라고 한다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2017두41221 판결 참조). 편입토지·물건 보상, 지장물 보상, 잔여 토지·건축물 손실보상 또는 수용청구의 경우에는 원칙적으로 개별 물건에 따라 하나의 보상항목이 되지만, 잔여 영업시설 손실보상을 포함하는 영업손실보상의 경우에는 ‘전체적으로 단일한 시설 일체로서의 영업’ 자체가 보상항목이 되고, 세부 영업시설이나 공사비용, 휴업기간 등은 영업손실보상금 산정에서 고려하는 요소에 불과하다. 그렇다면 영업의 단일성·동일성이 인정되는 범위에서 보상금 산정의 세부요소를 추가로 주장하는 것은 하나의 보상항목 내에서 허용되는 공격방법일 뿐이므로, 별도로 재결절차를 밟을 필요가 없다(대법원 2018. 7. 20. 선고 2015두4044 판결 참조).
어떤 보상항목이 토지보상법령상 손실보상대상에 해당하는데도 관할 토지수용위원회가 사실을 오인하거나 법리를 오해함으로써 손실보상대상에 해당하지 않는다고 잘못된 내용의 재결을 한 경우에는, 피보상자는 관할 토지수용위원회를 상대로 그 재결에 대한 취소소송을 제기할 것이 아니라 사업시행자를 상대로 토지보상법 제85조 제2항에 따른 보상금 증감의 소를 제기하여야 한다(대법원 2010. 8. 19. 선고 2008두822 판결 등 참조).
 2. 사실관계
 원심판결 이유와 기록에 따르면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
 가. 피고는 이 사건 공익사업인 ‘○○○○○지구 택지개발사업’을 위하여 원고가 화성시 (주소 생략) 일대에서 운영하는 △△△△△△△△ 골프장(이하 ‘이 사건 골프장’이라 한다)의 골프코스 일부를 분할하여 수용하였다. 
 나. 원고는 보상협의절차에서 골프코스 일부를 분할 수용하는 경우 단순히 편입토지와 그 지상에 있는 지장물에 대한 손실보상에 그쳐서는 안 되고, 원고가 ① 편입토지에서 관련 인허가를 받아 진행하던 콘도사업 관련 손실, ② 잔여 골프코스의 선형 수정 등에 필요한 공사비와 그 공사기간 동안의 골프장 휴업손실 등도 보상해야 한다고 주장하였다. 그러나 피고는 2011. 6.경 관할 중앙토지수용위원회에 잔여 골프코스의 선형 수정 등에 필요한 공사비에 대해서만 ‘지장물 보상금’이라는 명목으로 수용재결을 신청하였다.
 다. 원고는 그 수용재결절차에서도 마찬가지로 주장하였으나, 중앙토지수용위원회는 2011. 9. 2. ‘잔여 골프코스의 이전 공사비’ 명목의 576,000,000원만을 손실보상금으로 인정하는 수용재결을 하였다.
 원고가 이의를 제기하자, 중앙토지수용위원회는 2012. 1. 13. ‘잔여 골프코스의 이전 공사비’ 명목의 576,600,000원과 편입토지에서 관련 인허가를 받아 진행하던 콘도사업과 관련하여 산지전용 원상복구비 예치금 보험료 1,219,000원을 손실보상금으로 인정하는 내용의 이의재결을 하였다.
 라. 원고는 2012. 2. 28. 피고를 상대로 ① 편입토지에서 관련 인허가를 받아 진행하던 콘도사업 관련 손실, ② 잔여 골프코스의 선형 수정 등에 필요한 공사비와 그 공사기간 동안 골프장 휴업손실 등의 보상을 청구하는 이 사건 소를 제기하였다.
 3. 피고의 상고이유에 관한 판단
 가. 위와 같은 사실관계를 위에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 공익사업에 이 사건 골프장의 골프코스 일부가 편입됨으로써 ① 이 사건 골프장 내에서 관련 인허가를 받아 진행하던 콘도사업이 불가능해졌고, ② 잔여 골프코스만으로는 이 사건 골프장 운영에 지장이 초래되는 등 손실이 발생하였다. 이처럼 공익사업에 영업시설의 일부가 편입됨으로써 잔여 영업시설에 손실이 발생하였다면, 그 손실 또는 이를 해결하기 위한 공사비용과 그 공사기간 동안 골프장 영업을 하지 못하게 됨으로써 발생한 휴업손실은 토지보상법 시행규칙 제47조 제3항에 따른 잔여 영업시설에서 발생한 손실 또는 공사비용으로서 보상하여야 한다. 
 나. 원심은 ① 토지보상법 제75조의2 제1항을 유추적용하여 피고가 원고에게 잔여 골프코스의 보수공사비로 제1심법원 감정 결과에 따라 5,984,109,000원을 보상하여야 하고, ② 토지보상법 시행규칙 제47조 제3항을 적용하여 피고가 원고에게 잔여 골프코스 보수공사에 필요한 4개월 동안 휴업손실로 제1심법원 감정 결과에 따라 386,078,000원을 보상하여야 한다고 판단하였다.
 원심이 손실보상의무의 법적 근거를 토지보상법 제75조의2 제1항의 유추적용에서 찾은 것은 적절하지 않으나, 피고가 원고에게 잔여 골프코스의 보수공사비와 그 공사기간 동안의 휴업손실을 보상할 의무가 있다고 판단한 결론은 정당하다.
 다. 피고는 상고이유에서, 보수공사가 필요한 잔여 골프코스의 범위와 보수공사의 범위, 그 보수공사에 필요한 기간에 관하여 제1심법원 감정 결과가 과다하게 산정되었고, 원심이 신빙성 없는 감정 결과를 그대로 채택한 것은 위법하다고 주장한다. 그러나 이는 사실심의 전권에 속하는 증거의 취사선택과 사실인정을 다투는 것으로 적법한 상고이유가 아니다. 나아가 기록에 비추어 살펴보더라도 제1심법원 감정 결과의 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등의 현저한 잘못이 있다고 볼 수 없으며, 원심이 법원 감정 결과를 토대로 잔여 골프코스의 보수공사비와 그 공사기간 동안 휴업손실 보상액을 인정한 것은 정당하다. 원심판단에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다.
 4. 원고의 상고이유에 관한 판단
 위에서 보았듯이 이 사건 공익사업에 이 사건 골프장의 골프코스 일부가 편입됨으로써 ① 이 사건 골프장 내에서 인허가를 받아 진행하던 콘도사업이 불가능해졌고, ② 잔여 골프코스만으로는 이 사건 골프장 운영에 지장이 초래되는 등 손실이 발생하였다. ①, ② 손실은 모두 이 사건 공익사업에 이 사건 골프장의 골프코스 일부가 편입됨으로써 발생한 것으로서, 전체적으로 단일한 시설 일체를 구성하는 이 사건 골프장 영업에 대한 ‘보상항목’에 포함된다. 중앙토지수용위원회는 ‘이 사건 골프장의 골프코스 일부가 편입됨으로써 이 사건 골프장 영업에 발생한 손실’이라는 ‘보상항목’에 관하여 수용재결과 이의재결에서 실체적인 심리·판단을 하였다. 원고가 소송에서 주장하는 콘도사업 관련 각종 인허가비용은 이미 중앙토지수용위원회가 수용재결과 이의재결에서 실체적인 심리·판단을 한 ‘보상항목’을 소송에서 구체적으로 나누어 주장한 것에 불과하므로, 원고는 그 전부에 관하여 토지보상법 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거쳤다고 보아야 한다. 나아가 ‘이 사건 골프장의 골프코스 일부가 편입됨으로써 이 사건 골프장 영업에 발생한 손실’을 어떻게 산정할 것인지 여부와 원고가 주장하는 비용이 과연 토지보상법 시행규칙 제57조에서 정한 손실보상의 대상인지 여부는 보상금 증감소송의 본안에서 법원이 심리·판단하여야 한다.
 그런데도 원심은, 원고가 소송에서 주장하는 콘도사업 관련 각종 인허가비용에 대하여 재결절차를 밟지 않아 보상금 증감소송이 부적법하다고 판단하였다. 원심판단에는 보상금 증감소송의 적법요건 등에 관한 법리를 오해하고 필요한 심리를 다하지 않아 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 정당하다.
 5. 결론
 원고의 상고는 이유 있어 원심판결 중 원고 패소 부분을 파기하고 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하며, 피고의 상고는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이동원(재판장) 김재형(주심) 민유숙 노태악

[1] 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제47조 제3항에서 정한 잔여 영업시설 손실보상의 요건인 “공익사업에 영업시설의 일부가 편입됨으로 인하여 잔여시설에 그 시설을 새로이 설치하거나 잔여시설을 보수하지 아니하고는 그 영업을 계속할 수 없는 경우”의 의미
 [2] 공익사업에 영업시설 일부가 편입됨으로써 잔여 영업시설에 손실을 입은 사람이 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 밟지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제47조 제3항에 따라 잔여 영업시설의 손실보상을 청구할 수 있는지 여부(소극) / 이때 재결절차를 거쳤는지 판단하는 방법 및 영업의 단일성·동일성이 인정되는 범위에서 보상금 산정의 세부요소를 추가로 주장하는 경우, 별도로 재결절차를 거쳐야 하는지 여부(소극)
 [3] 어떤 보상항목이 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법령상 손실보상대상에 해당함에도 관할 토지수용위원회가 사실을 오인하거나 법리를 오해함으로써 손실보상대상에 해당하지 않는다고 잘못된 내용의 재결을 한 경우, 피보상자가 제기할 소송(=보상금 증감의 소)과 그 상대방(=사업시행자)