교부청산금일부부존재확인의소 (일반행정, 대구고등법원)
공포일: 2022.05.20 / 시행일:

【원고, 항소인】 구미 사곡지구 도시개발사업조합 (소송대리인 변호사 송명호)
【피고, 피항소인】 구미시 (소송대리인 법무법인 더율 담당변호사 육심원)
【제1심판결】 대구지방법원 2021. 10. 14. 선고 2019구합22509 판결
【변론종결】2022. 4. 22.
【주 문】
 1. 제1심판결을 취소한다. 
 2. 이 사건 소를 각하한다.
 3. 소송총비용은 원고가 부담한다. 
 4. 원고의 2022. 4. 6.자 청구취지 변경신청을 허가하지 아니한다.

【청구취지 및 항소취지】 제1심판결을 취소한다. 
 원고의 피고에 대한 구미 사곡지구 도시개발사업지구 내 별지 ‘부동산 목록’ 기재 토지에 관한 교부청산금 채무는 3,534,050,553원을 초과하여서는 존재하지 아니함을 확인한다.
【이 유】1. 기초사실
 가. 경상북도지사는 2015. 4. 13. 도시개발법 제3조 및 제4조에 따라, 구미시 사곡동 603-12 일원 143,664㎡를 환지 방식으로 주거단지를 조성하는 ‘구미 사곡지구 도시개발구역’으로 지정하고, 원고를 사업시행자로 하는 도시개발계획을 수립하여, 이를 고시하였다. 
 나. 구미시장은 2015. 11. 9. 원고가 제출한 ‘구미 사곡지구 도시개발사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 실시계획을 인가하고, 이를 고시하였다. 
 다. 위 실시계획에 의하면, 피고가 소유하던 구미시 사곡동 603-1 하천부지 등 6필지의 토지 중 합계 면적 10,215㎡(후에 사곡동 603-392 토지의 편입면적이 1㎡ 증가함에 따라 10,215㎡가 되었다) 부분이 사업대상 토지에 편입된다. 
 라. 피고는 2015. 4. 29.경부터 2015. 10. 22.경까지 사이에 위와 같이 편입되는 토지들을 분할하거나 그 지목을 ‘대지 또는 잡종지’로 변경하고, 이를 지적공부에 등재하고 그 등기도 마쳤다. 
 마. 원고는 도시개발법 제28조에 따라 환지계획을 작성하여 공람절차를 거친 후 2014. 2. 17. 구미시장에게 환지계획의 인가를 신청하였고, 구미시장은 2016. 3. 29. 이를 인가하였다. 이에 원고는 2016. 4. 15. 도시개발법 제35조에 따라 환지예정지 지정을 공고하였다. 
 바. 위 환지계획에 따르면, 이 사건 사업에 편입되는 피고의 토지는 별지 ‘부동산 목록’ 기재 토지 합계 면적 10,215㎡ 부분(이하 ‘이 사건 토지’라고만 한다)이고, 이는 ‘환지를 정하지 아니하는 토지’에 해당하여, 피고는 현금청산을 받게 된다. 
 사. 원고는, 피고의 이 사건 토지에 관한 분할 및 지목 변경이 위법한 개발행위에 해당하여 그로 인한 가치 증가분은 청산금에서 제외되어야 한다고 주장하면서, 2019. 5. 17. 피고를 상대로 정당한 청산금을 초과하는 청산금 교부채무의 부존재 확인을 구하는 이 사건 소를 제기하였다. 
 아. 그 후 원고는 이 사건 사업을 완료하였고, 구미시장은 2020. 12. 9. 이 사건 사업 공사완료를 공고하였다. 이에 원고도 같은 날 도시개발법 제40조 및 도시개발법 시행령 제66조에 따라 환지처분 내용을 공고하였다(이하 ‘이 사건 환지처분’이라 한다). 
 자. 위 환지처분 당시 작성된 환지처분 조서에 따르면, 피고 소유의 이 사건 토지는 모두 원고의 사업부지로 환지 확정되고, 이 사건 토지의 권리면적은 5,010.7㎡으로 평가되며, 그로 인하여 원고가 피고에게 지급할 최종 청산금은 3,957,827,600원(이하 ‘이 사건 청산금’이라 한다)이 된다. 
 차. 원고는 2019. 4. 8. 피고에게 사전청산금으로 1,500,000,000원을 지급하였으며, 제1심 소송 중이던 2021. 7. 2. 피고에게 구미시 사곡동 782 대 483.7㎡ 및 같은 동 대 477.1㎡를 합계 2,017,548,000원으로 평가하여 대물변제하고, 나머지 청산금 440,279,600원을 지급함으로써, 이 사건 청산금 3,957,827,600원의 지급을 완료하였다. 
 카. 원고는 당심에 이르러 2022. 4. 4. 피고에게, “이 사건 토지에 관한 환지처분이 2020. 12. 9. 공고되었으나, 피고에 대한 2021. 7. 2.자 환지처분 청산금 산정이 잘못되었으므로, 423,777,047원(=기존 청산금 3,957,827,600원 - 변경된 청산금 3,534,050,553원) 부분을 직권으로 일부 취소합니다.”라는 내용으로 청산금 교부처분을 직권변경하고 이를 피고에게 통보하였다. 
【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 9호증의 각 기재(가지번호 포함), 변론 전체의 취지
2. 청구취지 변경신청의 허가 여부
가. 이 사건 소의 성격
 원고가 제기한 이 사건 소는, 원고가 도시개발사업의 시행자로서 도시개발법에 따라 이 사건 환지처분과 청산금 부과처분을 하였으나, 피고에게 지급할 청산금의 범위에 관하여 다툼이 있다는 이유로, 피고를 상대로 교부청산금 채무 일부의 부존재 확인을 구하는 것임이 분명하다. 
 따라서 이 사건 소는 사업시행자인 원고의 청산금 부과처분에 의하여 형성된 법률관계에 기한 청구로서, 행정소송법 제3조 제2호에서 정한 당사자소송인 행정소송에 해당한다(대법원 2017. 4. 28. 선고 2013다1211 판결, 대법원 2010. 9. 9. 선고 2010다35992 판결 등 참조). 
나. 청구취지 변경신청의 요지
 이 사건 청구취지는, 원고가 피고에게 2020. 12. 9.자 환지처분에 따른 청산금을 지급하였으나 그 중 일부 청산금의 지급의무가 부존재하므로 그 확인을 구한다는 것이다.
 그런데 원고는 당심에 이르러, “원고가 사업시행자로서 2022. 4. 4. 당초 환지처분 중 위와 같이 다툼이 있는 청산금 부분을 직권취소하였으므로, 피고를 상대로 과지급된 청산금 423,777,047원의 부당이득반환을 구하는 청구로 소를 변경하겠다”라는 내용의 2022. 4. 6.자 청구취지 변경신청을 하였다. 
다. 변경신청의 허가 여부
도시개발법은, 제46조 제1항, 제3항, 제16조 제5항에서 행정청 또는 행정청이 아닌 시행자(이하 ‘사업시행자’라 한다)가 청산대상자를 상대로 공법상의 지위에서 청산금을 징수하거나 교부할 수 있는 근거를 마련하고 있으나, 사업시행자가 환지처분과 청산금부과처분을 거쳐 임의로 지급한 청산금의 반환을 구할 수 있는 근거는 마련되어 있지 않다. 이와 같이 이미 처분을 거쳐 지급이 완료된 돈의 반환을 구하는 것은 민사적인 관계에서의 부당이득 반환의 성질을 가질 뿐이고, 그 후 사업시행자가 환지처분에 포함된 청산금 교부처분을 직권취소하였다고 하더라도, 반환을 구하는 법률관계는 여전히 부당이득으로서의 과오납금 반환에 관한 민사적 법률관계에 불과하다(대법원 1995. 12. 22. 선고 94다51253 판결, 대법원 1995. 4. 28. 선고 94다55019 판결 등 참조). 
 결국 원고의 이 사건 청구취지 변경신청은, 기존의 당사자소송인 행정소송 절차를 부당이득반환청구의 민사소송 절차로 변경하겠다는 소변경 내지 청구변경 신청에 해당하고, 위와 같은 행정소송과 민사소송 사이의 소변경 내지 청구변경은, 청구의 기초에 변경이 있는 경우로서 행정소송법 제21조 제1항에 비추어 허용될 수 없다. 
 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 청구취지 변경은 그 요건을 갖추지 못해 부적법하므로 이를 허가하지 아니한다(원고는 위 환지처분 일부 취소가 적법함을 전제로 피고를 상대로 민사소송으로서 그 취소된 부분의 청산금에 관한 부당이득반환청구를 제기할 수 있다).
3. 이 사건 소의 적법 여부
가. 이 법원의 심판 범위
 앞서 본 바와 같이, 원고는 피고를 상대로 청산금 일부에 대한 채무부존재 확인을 구하는 이 사건 소를 제기하였는데, 그 청구취지 변경신청이 허가되지 아니하였으므로, 당심의 심판범위는 여전히 채무부존재 확인을 구하는 이 사건 소가 된다. 
나. 확인의 이익의 존부
 앞서 본 바와 같이, 원고가 사업시행자로서 2022. 4. 4. 당초 환지처분 중 위와 같이 다툼이 있는 청산금 부분을 직권취소한 사실을 알 수 있다.
 위 인정사실에 의하면, 원고가 당초 환지처분 중 청산금 지급채무의 부존재확인을 구하고 있는 부분은, 그 직권취소가 당연무효라는 등의 특별한 사정이 없는 한, 행정청 지위에 있는 사업시행자의 위 2022. 4. 4.자 직권취소에 의하여 그 청산금 지급채무가 소멸하게 되었다. 원고는 법률상 원인이 없게 된 그 해당 부분의 청산금을 부당이득한 피고를 상대로, 민사상 부당이득반환청구로써 그 반환을 구할 수 있다.
 따라서 위와 같이 이미 직권취소된 청산금 지급채무의 부존재확인을 구하는 이 사건 소는, 더 이상 원고의 권리 또는 법률상의 지위에 현존하는 불안·위험을 제거하기 위한 유효·적절한 수단이 되지 못하므로, 그 확인의 이익이 없게 되었다. 
다. 소결론
 따라서 이 사건 소는 더 이상 확인의 이익이 없게 되었으므로 부적법하다.
4. 결론
 그렇다면 이 사건 소는 부적법하여 이를 각하하여야 한다. 결과적으로 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하게 되었으므로, 이를 취소하고 이 사건 소를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]

판사 김태현(재판장) 원호신 정성욱