국회의원선거무효 (일반행정, 대법원)
공포일: 2016.09.08 / 시행일:

【원 고】 국민의당 외 1인 (소송대리인 법무법인 소망 담당변호사 황정근 외 1인)
【피 고】 인천광역시부평구선거관리위원회위원장 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 김능환 외 1인)
【피고보조참가인】 
【변론종결】2016. 8. 25.
【주 문】
 원고들의 청구를 모두 기각한다. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.

【청구취지】 2016. 4. 13. 인천광역시 부평구갑 선거구에서 실시한 제20대 국회의원선거는 이를 무효로 한다.
【이 유】 1. 기초 사실
 갑 제7호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 2016. 4. 13. 실시된 인천광역시 부평구갑 선거구(이하 ‘이 사건 선거구’라 한다)의 제20대 국회의원선거(이하 ‘이 사건 선거’라 한다)에서 새누리당이 추천한 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)이 42,271표, 원고 국민의당이 추천한 원고 2가 42,245표, 더불어민주당이 추천한 소외 1 후보자가 32,989표, 무소속 소외 2 후보자가 6,024표를 각 득표하여, 최다 득표자인 참가인이 당선인으로 결정된 사실이 인정된다.
 2. 허위사실공표행위로 인한 선거무효 주장에 대하여
 가. 원고들의 주장 요지
 (1) 더불어민주당이 추천한 소외 1 후보자는 당선될 목적으로, 야당인 더불어민주당과 정의당이 후보단일화에 합의하였으나 다른 주요 야당인 원고 국민의당과는 후보단일화가 이루어지지 아니하였으므로 ‘야권단일후보’가 아님에도 선거벽보, 선거공보, 현수막 등 선거홍보물에 ‘야권단일후보’라는 표현을 기재하거나 선거운동 과정에서 ‘야권단일후보’라고 말함으로써 공직선거법 제250조 제1항에서 금지하는 허위사실공표행위를 하였다.
 (2) 소외 1 후보자가 선거홍보물에 ‘야권단일후보’라는 표현 다음에 ‘더불어민주당 정의당’이라는 표현을 부기하였다 하더라도 부기된 표현은 전체 글자 크기가 ‘야권단일후보’라는 표현의 한 글자 크기 정도에 불과하고 색상도 달라 전체적으로 보아 ‘야권단일후보’라고 표현한 것으로 보아야 하고, 설령 부기된 표현까지 합쳐서 보아야 한다 하더라도 원고 국민의당과 단일후보를 내기로 합의하지 아니하였을 뿐만 아니라 애당초 이 사건 선거구에는 정의당 추천 후보자가 없어 단일화할 후보 자체가 없었으므로 허위사실공표에 해당한다.
 (3) 인천광역시 부평구선거관리위원회(이하 ‘이 사건 선관위’라 한다)는 첩부된 선거벽보에 추가로 ‘야권단일후보’라는 표현을 사용할 수 없다는 안내문을 부착하고 일부 선거공보에 같은 취지의 안내문을 삽입하여 발송하였을 뿐, 투표소에 안내문을 부착하거나 이 사건 선거구의 모든 세대에 안내문을 발송하는 등의 위법행위를 시정하는 적극적 조치를 취하지 아니하였으므로 선거사무의 관리집행상 하자가 있다.
 (4) 소외 1 후보자의 허위사실공표행위로 인하여 선거인들이 자유로운 판단에 의하여 투표를 할 수 없게 됨으로써 선거의 자유와 공정이 현저히 저해되었다.
 (5) 원고 2와 참가인의 득표수 차이가 26표에 불과한 이 사건 선거에서 위와 같이 선거에 관한 규정에 위반된 사실은 이 사건 선거의 결과에 영향을 미쳤으므로 이 사건 선거는 무효이다.
 나. 판단
 (1) 공직선거법 제222조와 제224조에서 규정하고 있는 선거소송은 집합적 행위로서의 선거에 관한 쟁송으로서, 선거라는 일련의 과정에서 선거에 관한 규정에 위반된 사실이 있고 그로써 선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하는 때에 선거의 전부나 일부를 무효로 하는 소송을 가리킨다. 이러한 선거소송에서 선거무효의 사유가 되는 ‘선거에 관한 규정에 위반된 사실’이란 기본적으로 선거관리의 주체인 선거관리위원회가 선거사무의 관리집행에 관한 규정에 위반한 경우와 후보자 등 제3자에 의한 선거과정상의 위법행위에 대하여 적절한 시정조치를 취함이 없이 묵인·방치하는 등 그 책임에 돌릴 만한 선거사무의 관리집행상의 하자가 따로 있는 경우를 말하지만, 그 밖에도 후보자 등 제3자에 의한 선거과정상의 위법행위로 인하여 선거인들이 자유로운 판단에 의하여 투표를 할 수 없게 됨으로써 선거의 기본이념인 선거의 자유와 공정이 현저히 저해되었다고 인정되는 경우를 포함한다. 그리고 ‘선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하는 때’라고 함은 선거에 관한 규정의 위반이 없었더라면 선거의 결과, 즉 후보자의 당락에 관하여 현실로 있었던 것과 다른 결과가 발생하였을지도 모른다고 인정되는 때를 말한다(대법원 2005. 6. 9. 선고 2004수54 판결 참조).
 (2) 갑 제1, 3, 4, 6, 8 내지 11, 15호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 5, 7, 8, 10, 11, 14호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래의 각 사실을 인정할 수 있다.
 ① 더불어민주당 인천광역시당과 정의당 인천광역시당은 2016. 3. 22. 제20대 국회의원선거에서 3개 선거구(부평을, 연수을, 중·동·강화·옹진)는 여론조사 경선으로 단일후보를 선출하고, 남구을 선거구는 정의당에서, 나머지 선거구는 더불어민주당에서 각 후보자를 추천하기로 하는 내용의 후보단일화 합의를 하였다.
 ② 중앙선거관리위원회는 더불어민주당 측의 질의에 대하여 2016. 3. 25. 더불어민주당 인천광역시당과 정의당 인천광역시당의 야권연대합의에 따라 등록한 후보자가 선거벽보, 선거공보 등에 ‘야권단일후보’라는 표현을 사용하는 것은 그 선거구에 다른 야당의 추천을 받은 후보자가 있는 경우에도 공직선거법 제250조에 위반되지 아니할 것이라고 회답하였다.
 ③ 이 사건 선관위는 ‘야권단일후보’ 혹은 ‘범야권단일후보’라는 표현의 사용 가부에 관한 소외 1 후보자의 질의에 대하여 ‘야권단일후보’ 다음에 ‘단일화 정당명’을 표기하는 형식의 표현을 사용하라고 안내하였다.
 ④ 소외 1 후보자는 현수막, 선거벽보, 선거공보, 선거소품인 피켓이나 윗옷, 연설·대담용 차량에 설비된 녹화기 화면 등에 ‘야권단일후보’라는 표현 다음에 ‘더불어민주당 + 정의당’ 또는 ‘더불어민주당 정의당’이라는 표현을 부기한 표현(이하 부기된 표현을 포함한 전체 표현을 ‘이 사건 표현’이라 한다)을 기재하였다.
 ⑤ 한편 인천지방법원은 2016. 4. 1. 원고 국민의당 추천으로 인천광역시 남구을 선거구에 후보자로 등록한 소외 3이 정의당 추천으로 후보자로 등록한 소외 4를 상대로 제기한 가처분 신청사건에서 ‘소외 4는 야권단일후보 확정이라고 기재된 현수막을 철거하고 야권단일후보라는 표현을 사용하여서는 아니 된다’는 취지의 결정을 하였다.
 ⑥ 중앙선거관리위원회는 2016. 4. 2. 원고 국민의당의 질의에 대하여 더불어민주당, 국민의당 및 정의당이 후보단일화에 합의하지 아니한 경우에는 ‘야권단일후보’라는 표현을 사용할 수 없다고 회답하였고, 인천광역시선거관리위원회는 같은 날 중앙선거관리위원회의 질의회답 내용과 그에 따른 ‘야권단일후보’ 표현의 사용 제한과 기존 표현의 수정·보완 방법을 각 정당에 통보함과 아울러 보도자료를 배포하였다.
 ⑦ 소외 1 후보자는 인천광역시선거관리위원회의 안내에 따라 2016. 4. 5.까지 현수막, 선거소품인 피켓과 윗옷 등에 기재한 이 사건 표현을 가리거나 ‘더불어민주당 정의당 단일후보’라는 표현으로 대체하였다.
 ⑧ 이 사건 선관위는 선거벽보와 함께 첩부된 ‘선거벽보주의문’의 하단에 소외 1 후보자의 선거벽보에 게재된 ‘야권단일후보(더불어민주당 정의당)’라는 표현은 ‘더불어민주당과 정의당의 단일후보’라는 의미이고, ‘야권단일후보’라는 표현은 사용할 수 없는 표현임을 알린다는 내용의 안내문을 추가로 부착하였고, 당시까지 발송하지 아니한 일부 선거공보에는 같은 취지의 안내문을 삽입하여 발송하였다.
 (3) 공직선거법 제250조 제1항에서 말하는 ‘허위의 사실’이란 진실에 부합하지 않은 사항으로서 선거인으로 하여금 후보자에 대한 정확한 판단을 그르치게 할 수 있을 정도로 구체성을 가진 것이면 충분하다. 하지만 공표된 사실의 내용 전체의 취지를 살펴볼 때 중요한 부분이 객관적 사실과 합치되는 경우에는 세세한 부분에 진실과 약간 차이가 나거나 다소 과장된 표현이 있더라도 이를 허위의 사실이라고 볼 수는 없다. 어떤 표현이 허위사실을 표명한 것인지는 일반 선거인이 그 표현을 접하는 통상의 방법을 전제로 하여 그 표현의 전체적인 취지, 객관적 내용, 사용된 어휘의 통상적인 의미, 문구의 연결 방법 등을 종합적으로 고려하여 그 표현이 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 5. 14. 선고 2015도1202 판결 참조).
 먼저, 허위사실공표 해당 여부를 판단할 대상이 이 사건 표현 전체인지 또는 이 사건 표현 중 ‘야권단일후보’ 부분에 국한되어야 하는지에 관하여 본다. 갑 제6, 8호증의 각 기재 또는 영상에 의하면, 선거벽보, 선거공보, 피켓 및 일부 현수막에는 ‘더불어민주당 정의당’ 부분이 ‘야권단일후보’의 글자 한 자 크기로 기재되어 있고 색상도 다른 사실을 인정할 수 있다. 그러나 한편 위 각 증거에 의하면, ‘더불어민주당 정의당’ 부분은 ‘야권단일후보’ 부분과 밀접하게 배치되어 이 사건 표현이 해당 매체에 표기된 다른 표현들과 확연히 구분되는 형태로 도안된 사실, ‘더불어민주당 정의당’ 부분의 글자 크기가 쉽게 알아볼 수 없을 정도로 작지는 아니하고, 해당 매체의 다른 표현에 사용된 글자 크기와 비슷한 사실을 인정할 수 있다. 이러한 사실로부터 알 수 있는 이 사건 표현의 배열방식과 인식 가능성 등에 비추어 보면, 통상의 주의력을 가진 선거인이 이 사건 표현을 접할 때에 그 전체를 하나의 표현으로 받아들일 것으로 보이고, ‘야권단일후보’ 부분을 분리하여 별개의 표현으로 받아들인 다음 이 사건 표현의 전체적 의미 내용을 그와 같은 별개의 표현으로만 이해할 것이라고는 보이지 아니한다. 따라서 허위사실공표 해당 여부는 이 사건 표현 전체를 대상으로 판단하여야 한다.
 다음, 소외 1 후보자가 이 사건 표현을 공표한 행위가 허위사실공표에 해당하는지에 관하여 본다. 우리 선거사에서 선거연대나 후보단일화라는 정치행태가 반복적으로 나타남으로써 일반 선거인들은 이러한 역사적 경험을 통하여 ‘단일후보’라는 표현에 관하여 복수의 정치세력이 후보단일화라는 정치적 과정을 거쳐 배출한 후보라는 의미로 받아들인다고 볼 수 있으므로, ‘야권단일후보’라는 표현이 단순히 정치적 수사에 그친다고 볼 수는 없다. 그런데 ‘야권’은 사전적으로는 야당과 야당을 지지하는 세력에 드는 사람이나 단체를 의미하나 그보다 좁게 국회의석을 가진 야당만을 가리키는 말로 사용되기도 하는 등 그 의미가 반드시 일의적이라고 보기 어려운 점, 이 사건 표현에는 ‘야권단일후보’ 뒤에 ‘더불어민주당 정의당’이라는 표현을 부기하여 후보단일화에 참여한 정치세력을 특정하고 있는 점 등 여러 사정을 종합하면, 이 사건 표현 중 ‘야권단일후보’라는 부분이 있다는 사정만으로 이 사건 표현이 일반 선거인들에게 더불어민주당·정의당 이외의 주요 원내 야당 전부의 합의로 선출된 후보라는 의미로 받아들여진다고 보기 어려우므로, 이 사건 표현 자체가 허위사실공표에 해당한다고 인정하기 어렵다.
 또한 ‘단일후보’라는 표현도 후보자등록을 마친 후보자들 중에서 경쟁적 방법을 통해 선출된 후보뿐만 아니라 후보자등록 이전에 출마를 희망하는 자들 사이에 경쟁적 방법을 통해 선출된 후보 또는 단일화에 참여한 정치세력들로부터 단순히 지지의사를 받아 낸 후보에 이르기까지 그 양태가 다양할 수 있으므로, 정의당 추천 후보자가 없다 하더라도 앞서 본 바와 같이 소외 1 후보자가 더불어민주당과 정의당이 합의하여 공동의 대표로 내세운 후보임이 인정되는 이상 소외 1 후보자가 이 사건 표현을 공표한 행위가 허위사실공표행위에 해당한다고 인정할 수도 없다.
 (4) 소외 1 후보자의 허위사실공표행위가 인정되지 아니하므로 허위사실공표라는 위법행위가 있었음을 전제로 하여 이 사건 선거에 선거무효사유가 있다는 원고들의 주장은 옳지 않다.
 설령 이 사건 표현을 공표한 것이 허위사실공표에 해당한다고 가정하더라도, ① 이 사건 선관위는 인천지방법원의 가처분 결정이 있은 다음 날인 2016. 4. 2. 곧바로 각 정당 등에 야권단일후보라는 표현의 사용 제한 및 수정·보완을 통보함과 아울러 보도자료를 배포하였고, 선거벽보에 안내문을 부착하고 미발송한 일부 선거공보에도 안내문을 삽입한 사실, 소외 1 후보자는 이 사건 선관위의 통보에 따라 2016. 4. 5.까지 야권단일후보라는 표현을 삭제하거나 ‘더불어민주당 정의당 단일후보’로 대체한 사실은 앞서 본 바와 같고, ② 갑 제6, 16호증의 각 기재에 의하면 주요 방송과 신문은 야권단일후보라는 표현의 사용 금지에 관한 내용을 일제히 보도한 사실, 소외 1 후보자의 선거공보에는 분열된 야권을 극복하고 승리하겠다는 내용이 포함되어 있는 사실을 인정할 수 있는 데다가, ③ 2016. 3. 31.부터 2016. 4. 12.까지 13일간의 선거운동기간 중 야권단일후보라는 표현이 사용된 기간이 선거운동기간 초반에 국한되었고, 원고들이 대응할 충분한 시간적 여유가 주어진 점, 언론보도, 원고 2의 선거운동 및 소외 1 후보자의 수정된 표현 사용을 통해 소외 1 후보자가 원고 국민의당까지 포함한 야권의 단일후보는 아니라는 것을 일반 선거인들이 충분히 알 수 있었다고 보이는 점 등을 종합하면, 이 사건 선관위가 허위사실공표행위를 묵인·방치하였다거나 허위사실공표행위로 선거의 자유와 공정이 현저히 저해되었다고 보기 어렵고, 나아가 선거결과에 영향을 미쳤다고 인정하기도 어려우므로, 원고들의 위 주장은 어느 모로 보나 옳지 않다.
 3. 개표에 관한 규정 위반으로 인한 선거무효 주장에 대하여
 가. 유·무효표 분류에 관한 규정 위반으로 인한 선거무효사유 유무
 원고들은 개표 과정에서 이 사건 선관위의 유·무효표 분류에 잘못이 있었으므로 이 사건 선거는 무효라고 주장한다. 선거무효소송은 선거일의 지정, 선거인명부의 작성, 후보자등록, 투·개표관리, 당선인결정 등 여러 행위를 포괄하는 집합행위인 선거의 효력을 다투는 쟁송이므로 당선인결정의 내용상의 오류, 즉 구체적으로 득표 수 산정이나 확정에 있어서의 판단의 위법은 선거무효사유로 삼을 수 없으므로(대법원 2004. 2. 2. 선고 2003수26 판결), 원고들의 위 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 옳지 않다.
 나. 제3자에 의한 거소·선상투표로 인한 선거무효사유 유무
 원고들은 수기로 ‘○’표로 기표한 거소 및 선상 투표지에서 한 사람이 일괄 기표한 것으로 보이는 투표지가 발견되었는데 제3자에 의한 투표는 무효임에도 이 사건 선관위는 이러한 투표지를 유효투표로 인정하였으므로 이 사건 선거는 무효라고 주장하나, 거소·선상투표에서 제3자에 의한 대리투표가 이루어졌음을 인정할 증거가 없으므로 원고들의 위 주장은 옳지 않다.
 4. 결론
 그러므로 원고들의 이 사건 청구는 정당하지 않으므로 이를 모두 기각하고, 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 패소자들이 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이상훈(재판장) 김창석 조희대(주심) 박상옥

[1] 공직선거법 제222조와 제224조에서 규정하고 있는 선거소송에서 선거무효의 사유가 되는 ‘선거에 관한 규정에 위반된 사실’ 및 ‘선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하는 때’의 의미
[2] 공직선거법 제250조 제1항에서 말하는 ‘허위의 사실’의 의미 및 어떤 표현이 허위사실을 표명한 것인지 판단하는 기준
[3] 당선인결정의 내용상 오류를 선거무효사유로 삼을 수 있는지 여부(소극)

[1] 공직선거법 제222조와 제224조에서 규정하고 있는 선거소송은 집합적 행위로서의 선거에 관한 쟁송으로서, 선거라는 일련의 과정에서 선거에 관한 규정에 위반된 사실이 있고 그로써 선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하는 때에 선거의 전부나 일부를 무효로 하는 소송을 가리킨다. 이러한 선거소송에서 선거무효의 사유가 되는 ‘선거에 관한 규정에 위반된 사실’이란 기본적으로 선거관리의 주체인 선거관리위원회가 선거사무의 관리집행에 관한 규정에 위반한 경우와 후보자 등 제3자에 의한 선거과정상의 위법행위에 대하여 적절한 시정조치를 취함이 없이 묵인·방치하는 등 책임에 돌릴 만한 선거사무의 관리집행상의 하자가 따로 있는 경우를 말하지만, 그 밖에도 후보자 등 제3자에 의한 선거과정상의 위법행위로 인하여 선거인들이 자유로운 판단에 의하여 투표를 할 수 없게 됨으로써 선거의 기본이념인 선거의 자유와 공정이 현저히 저해되었다고 인정되는 경우를 포함한다. 그리고 ‘선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하는 때’란 선거에 관한 규정의 위반이 없었더라면 선거의 결과, 즉 후보자의 당락에 관하여 현실로 있었던 것과 다른 결과가 발생하였을지도 모른다고 인정되는 때를 말한다.
[2] 공직선거법 제250조 제1항에서 말하는 ‘허위의 사실’이란 진실에 부합하지 않은 사항으로서 선거인이 후보자에 대한 정확한 판단을 그르치게 할 수 있을 정도로 구체성을 가진 것이면 충분하다. 하지만 공표된 사실의 내용 전체의 취지를 살펴볼 때 중요한 부분이 객관적 사실과 합치되는 경우에는 세세한 부분에 진실과 약간 차이가 나거나 다소 과장된 표현이 있더라도 이를 허위의 사실이라고 볼 수는 없다. 어떤 표현이 허위사실을 표명한 것인지는 일반 선거인이 표현을 접하는 통상의 방법을 전제로 하여 표현의 전체적인 취지, 객관적 내용, 사용된 어휘의 통상적인 의미, 문구의 연결 방법 등을 종합적으로 고려하여 표현이 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 판단하여야 한다.
[3] 선거무효소송은 선거일의 지정, 선거인명부의 작성, 후보자등록, 투·개표관리, 당선인결정 등 여러 행위를 포괄하는 집합행위인 선거의 효력을 다투는 쟁송이므로 당선인결정의 내용상의 오류, 즉 구체적으로 득표 수 산정이나 확정에서의 판단의 위법은 선거무효사유로 삼을 수 없다.