장해등급미달처분취소 (일반행정, 대구고등법원)
공포일: 2013.12.20 / 시행일:

【원고, 피항소인】 
【피고, 항소인】 대구지방보훈청장
【제1심판결】 대구지방법원 2013. 7. 19. 선고 2012구단4581 판결
【변론종결】2013. 12. 6.
【주 문】
 1. 피고의 항소를 기각한다.
 2. 항소비용은 피고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】 1. 청구취지
 피고가 2012. 6. 22. 원고에 대하여 한 등급기준미달처분을 취소한다.
 2. 항소취지
 제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다. 
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 원고는 2010. 6. 10. 육군에 입대하여 2011. 2. 19. 보충역에 편입되었다가 그 해 10. 12. 의병 전역하였다.
 나. 원고는 2011. 4. 27. 공익근무요원으로 119 구급대에서 환자구호업무 지원활동을 하다가 교통사고를 당하여 그 해 5. 6. 순천향대학교 부속 구미병원에서 ‘슬와부 열상 및 비복근 파열, 우측 슬관절 탈구, 우측 대퇴골 내측 측부 인대 견열 골절(개방성), 우측 전방십자인대 파열’로 진단받아 그 해 7. 21. 같은 병원에서 우측 슬관절 전방십자인대파열로 인한 전방십자인대 재건술을 시행받았다. 
 다. 원고는 2012. 1. 12. 피고에 대하여 “원고가 2011. 4. 27. 공익근무요원으로 119 구급대에서 환자구호업무 지원활동을 수행하다가 당한 교통사고로 인하여 ‘우측 슬관절 반막형근 부분 파열 및 우 슬관절 비복근 파열(봉합술), 우 슬관절 전방십자인대파열(재건술), 우 슬관절 내측측부인대 파열, 우 슬관절 대퇴 내과 골절’(이하 ‘이 사건 상이’라 한다)을 입었다”는 이유로 국가유공자등록을 신청하였다. 
 라. 피고는 2012. 4. 10.경 이 사건 상이를 공무수행 중 입은 상이로 인정한 다음, 그 해 5. 7.(신규) 및 그 해 6. 21.(재심) 2회에 걸쳐 원고에 대하여 상이등급구분을 위한 신체검사를 실시하였다. 
 마. 피고는 2012. 6. 22. 원고에 대하여 “이 사건 상이의 정도가 구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가유공자법’이라 한다) 제6조의 4 제2항 등에서 규정하고 있는 상이등급의 구분과 판정 기준에 미달된다”는 이유로 등급기준미달 통보처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
 바. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2012. 8. 1. 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였다가 그 해 10. 16. 기각결정을 받았다. 
 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제2, 6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
 가. 원고의 주장
 원고는 이 사건 상이로 인하여 우 슬관절 인대 손상으로 인한 불안정성이 10㎜ 이상인 사람으로서 구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령(2012. 6. 27. 대통령령 제23885호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가유공자법 시행령’이라 한다) 제14조, [별표 3] 상이등급 구분표 중 ‘8. 다리 및 발가락의 장애’의 7급 807호(신체상이정도가 한 다리의 3개 관절 중 1개 관절에 경도의 기능장애가 있는 자)에 해당한다. 그럼에도 불구하고 피고가 이와 달리 보고 한 이 사건 처분은 위법하다.
 나. 관계법령
 별지 ‘관계법령’ 기재와 같다. 
 다. 이 사건 상이에 관한 의학적 소견 
 ⑴ 경북대학교병원 정형외과 전문의 소외 1의 2012. 6. 4.자 진단서
 - 검사소견 및 후유장해 내용 : 우 슬관절 후면에 깊은 열상 흉터가 있으며 슬관절은 0 ~ 120도 운동이 가능하고, 동종건을 이용한 전방십자인대 재건을 받았다고 하나, 전방 및 내측 불안정성이 잔존함. 견인방사선 사진상 재건수술시 삽입된 금속나사가 내재되어 있으며, 약 7㎜ 정도의 전방불안전성과 약 3㎜ 정도의 내측 불안정성이 확인됨
 - 상이등급 : 우 슬관절 내측인대 및 전방십자인대 파열 및 주위 근육의 다발성 손상 후 전방 및 내측 불안정성 잔존상태(합계 10㎜ 이상), 관절에 경도의 기능장애가 있는 사람 항목 중 적절한 치료에도 불구하고 관절인대 손상에 의한 불안정성이 10㎜ 이상인 사람에 해당함
 ⑵ 영남대학교병원 정형외과 교수 소외 2의 진단서 등
 ㈎ 2012. 6. 8.자 진단서
 - 신체감정내용 : 감정 당시 자각증상으로 우 슬관절의 통증과 운동부전 및 불안정성을 호소하였고, 타각적 증상으로는 우 슬관절에 전후방 및 내측 동요가 있었음. 감정당시 촬영한 긴장방사선 사진에서 우 슬관절(후방 9㎜, 전방 3㎜)에는 좌 슬관절(후방 7㎜, 전방 -4㎜)에 비해 약 9㎜의 전후방 동요와 약 3㎜의 내측 동요가 있어 합계 12㎜의 동요가 있는 것으로 보임. 
 - 상이등급 : 7급 807항에 해당하는 것으로 추정함
 ㈏ 2013. 2. 20.자 소견서
 - 슬관절에서 전방십자인대와 내측측부인대는 각각 고유의 기능적 역할이 있어 각 인대의 손상시 각각의 장해가 예상되는바, 구 국가유공자법 시행령에서 합산할 수 없다는 규정이 없다면 일반 상해보험에서의 장해 평가시처럼 이를 합산하여 장해를 평가하는 것이 장해평가의 취지에 부합하는 것으로 사료됨 
 ㈐ 당심 법원의 영남대학교병원장에 대한 사실조회결과
 - 원고는 전방십자인대 재건수술을 시행받고 전방불안정성 7㎜, 내측 불안정성 3㎜의 동요가 남아 영구장해로 판단하였음
 - 전방 불안정성에 어느 정도 내측 불안정성이 포함되어 있다는 보훈심사위원회위원장의 의학자문회신은 전방십자인대와 내측측부인대를 동시에 다쳤을 경우 전방십자인대만 주로 수술하기로 한 치료방침을 세울 때 적용하는 판단기준으로서 장해판정기준으로 원용하기에는 적절하지 않음(예컨대, 수술 후 전방불안정성 7㎜, 내측 불안정성 7㎜, 외측 불안정성 7㎜가 남은 경우 합산하지 않고 전방 불안정성만 문제가 된다고 주장할 수는 없다 할 것임)
 - 대한정형외과학회에서 발행한 장해판정기준(사지 및 척추분야)에서 내측측부인대의 경우 불안정성 3 ~ 5㎜부터 잔해로 인정하고 있음
 - 전방십자인대와 내측측부인대는 슬관절의 전방 전위와 내측 불안정성을 잡아 주는 고유의 역할이 각각 있으므로, 전방불안정성 7㎜, 내측 불안정성 3㎜인 환자가 전방 불안정성 10㎜인 환자의 장애보다 더 불편할 수 있다고 판단됨
 ⑶ 중앙보훈병원 정형외과 의사의 2012. 8. 2.자 의학자문회신
 - 원고의 재심 신체검사시 관절인대의 손상에 의한 불안정성 : 전방불안정성 7㎜, 내측 불안정성 3㎜로 사료됨
 - 슬관절 인대의 손상에 의한 불안정성의 경우, 전후방 불안정성과 내측 불안정성의 합계의 불안정성을 보는 것인지, 전후방 불안정성만을 보는 것인지 여부 : 전방 불안정성만 보는 것으로 사료되며, 모든 방향의 불안정성의 합계는 아닌 것으로 사료됨 
 ⑷ 보훈심사위원회위원장의 2013. 5. 2.자 의학자문회신
 - 전방 불안정성에 어느 정도 내측 불안정성이 포함되어 있으므로 슬관절 불안정성 측정 시 전방과 내측 불안정성을 합산 안하는 것이 타당함.
 ⑸ 서울대학교병원 정형외과 교수 소외 3의 피고에 대한 의학자문회신 등
 ㈎ 2013. 5. 20.자 의학자문회신 
 - 본 자문의의 소견상 전방 불안정성과 내측 불안정성을 합산하지 않는 것이 적절하다고 사료됨 
 - 대한정형외과학회에서 발생한 정형외과학 6판에 의하면, 전방 불안정성의 중등도는 3단계로 구분하며 건측과 비교하여 6 ~ 10㎜의 전위는 grade 2에 해당됨. 내측 측부인대 손상시의 외반 부하시 관절간격 증가는 정상적으로 1 ~ 2㎜이며 5 ~ 8㎜를 심각한 파열로 간주함. 내측측부인대와 전방십자인대의 동시 파열의 치료도 최근에는 비수술적 치료에 잘 반응하는 내측측부인대에 대해 보존적 치료 후 전방십자인대만 수술적 치료를 하는 경우가 많음. 이러한 등급의 분류는 교과서나 서술자에 따라 달라지기는 하지만 어떤 분류이든 일반적으로 수술적 치료 방침을 결정할 때 grade를 합산한 결과가 기준이 되지 않고, 각각의 불안정성을 담당하는 인대 손상에 대해 수술적 치료 여부를 결정함
 - 전방 불안정성이 있는 환자에서 내측 불안정성을 동반한 환자가 느끼는 불안정성은 더 커질 가능성은 있지만, 이것을 10㎜ 이상의 불안정성으로 평가해야 하는지에 대해서는 객관적 근거가 부족하다고 생각됨. 따라서 상이등급 판정 기준에 합산에 대한 정확한 기준이 명시되지 않았다면 각각 인대의 손상을 합산하지 않고 장해를 평가하는 것이 더 타당할 것으로 판단됨
 ㈏ 2013. 12. 4.자 자문서
 - 일반적으로 내측측부인대 손상이 전방십자인대 손상과 동반되는 경우 전방십자인대에 대한 조기재건술을 시행하고, 내측측부인대에 대해서는 수술적 치료가 아닌 보존적 치료를 시행하는 것이 좋은 결과를 가져오게 됨. 본 자문의는 전방십자인대 손상과 내측측부인대 손상이 동반된 경우의 장해 평가에 대하여 규정된 것이 없었기 때문에 일반적인 치료방침을 바탕으로 소견을 제출하였음. 전방십자인대와 내측측부인대의 동시 손상시 전방십자인대에 대해서만 수술적 치료를 시행하고, 내측측부인대에 대하여 수술적 치료를 하지 않는다는 일반적인 치료원칙은 내측측부인대는 보존적 치료에 잘 반응한다는 점을 반응하고 있기 때문임. 치료방침은 일반적인 치료결과와 연관이 되므로 본건과 같이 장해평가에 대한 기준이 불명확할 경우 치료 및 치료결과 평가를 적용할 수 있을 것으로 판단하였음
 - 대한정형외과학회에서 발행한 장해판정기준에 의하면, “동일 관절에서 십자인대 손상과 측부인대 손상은 측부인대 항목의 50%를 병합·합산할 수 있다”라고 권고하고 있다면 이를 슬관절 불안정성 평가에도 적용할 수 있다고 생각됨(위 기준표의 장애율은 슬관절만의 장애율이 아니라 전신 대비 장애율을 의미하는 것임). 이 경우 전방 불안정성 7㎜, 내측 불안정성 1.5㎜(= 3㎜ × 50/100)를 합한 8.5㎜로 보는 것이 타당하다고 판단됨. 이러한 합산의 결과는 단지 장해판정의 기준으로 적용할 수 있을 것으로 보이고, 실제 환자의 불안정성을 현저히 반영하기는 어려울 것으로 판단됨
 - 전방 불안정성과 내측 불안정성이 동반된 경우의 상이 평가에 대하여 규정된 기준은 현재까지 없는 것으로 보이고, 본 자문의의 소견은 대한정형외과 장애판정기준에 따른 전방 불안정성 7㎜, 내측 불안정성 1.5㎜(= 3㎜ × 50/100)를 합한 8.5㎜로 보는 것이 타당하다고 판단됨
 ⑹ 제1심 법원의 계명대학교 동산병원장에 대한 신체감정촉탁결과
 - 우 슬관절 불안정성 정도 : 반대 측과 비교하여 전방 불안정성 7㎜, 내측 불안정성 3㎜ 정도 존재함
 - 상이등급 : 전방 불안정성과 내측 불안정성에 대한 합산 여부에 따라 등급이 달라짐. 만약 합산된다면 7급 807호에 해당됨. 합산 여부에 대하여는 상이등급 판단 기준에는 명시되어 있지 않음 
 [인정근거] 갑 제3, 4호증, 을 제1, 8, 9, 10호증의 각 기재, 제1심 법원의 계명대학교 동산병원장에 대한 신체감정촉탁결과, 당심의 영남대학교병원장에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지 
 다. 판단
 ⑴ 구 국가유공자법 제6조의4 제2항은 ‘상이등급의 구분과 판정 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’고 규정하고 있고, 그 법 시행령 제14조는 신체상이의 판정방법 및 운동기능장애 측정 방법 등에 관한 사항과 6급 이상의 신체상이가 둘 이상인 자에 대한 상이처 종합판정 기준은 총리령으로 정한다고 규정하고 있으며(제2항), 신체상이의 정도에 따르는 상이등급의 구분은 [별표 3]과 같다고 규정하고 있는데, [별표 3] 상이등급 구분표(제14조 제3항 관련)은 신체상이정도가 ‘한 다리의 3개 관절 중 1개 관절에 경도의 기능장애가 있는 자’를 7급 807호로 분류하고 있다. 
구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행규칙(2012. 6. 29. 총리령 제984호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가유공자법 시행규칙’이라 한다) 제8조는 구 국가유공자법 시행령 제14조 제2항에 따라 신체상이의 판정은 신체의 상이부위를 해부학적으로 구분한 후 그 부위를 생리학적으로 구분하여야 하고(제1항), 제1항에 따른 신체의 상이부위의 구분과 상이계열은 별표 2와 같다(제2항)고 각 규정하고 있고, [별표 2] 신체의 상이부위의 구분과 상이계열(제8조 제2항 관련)은 ‘1. 신체의 상이부위의 구분’에서 눈, 귀, 코, 입, 다리 등으로 구분하고, ‘2. 상이계열’ 중 다리 부위를 좌, 우로 구분한 뒤, 기질적 상이(결손상이, 기형상이 등)와 기능적 상이(기능상이)로 구분하여 계열을 구분하고 있다. 
구 국가유공자법 시행규칙 제8조의3은 구 국가유공자법 시행령 제14조 제2항에 따라 신체부위별 상이에 대한 상이등급의 결정은 별표 4의 기준에 따른다고 규정하고 있는데, [별표 4] 신체부위별 상이등급 결정(제8조의3 관련)는 영 별표 3의 신체상이 정도 중 ‘관절에 경도의 기능장애가 있는 자’를 상이등급 및 분류번호 7급 807호로 분류하면서, 그 장애내용으로는 ① 관절의 운동가능영역이 4분의 1 이상 제한된 자, ② 적절한 치료에도 불구하고 관절인대 손상에 의한 불안정성이 10㎜ 이상인 자, ③ 적절한 치료에도 불구하고 연골판 손상에 의한 외상 후 변화가 엑스선 촬영 등의 검사에서 퇴행성이 명백히 나타나는 자를 규정하고 있다. 
 ⑵ 구 국가유공자법 시행령 제14조 제2항, 그 법 시행규칙 [별표 4] 신체부위별 상이등급 결정에서 ’관절에 경도의 기능장애가 있는 자‘의 장애내용 중 하나로 신체상이의 정도가 ‘적절한 치료에도 불구하고 관절인대 손상에 의한 불안정성이 10㎜ 이상인 자’를 규정하면서 ‘불안정성’의 구체적인 의미와 그 10㎜를 산정함에 있어 한 개 관절의 여러 인대가 동시에 손상된 경우 그 각 인대의 손상으로 인한 불안정성을 합산할 것인지 여부에 대하여 규정하고 있지는 않다. 
 그러나 위와 같은 신체상이등급의 판정에 관한 위 관계법령 해당조항들의 문언내용, 형식, 체제 및 입법취지 등과 앞서 본 의학적 소견 등에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 구 국가유공자법 시행규칙 제8조 및 관련 [별표 4] 신체부위별 상이등급 결정(제8조의3 관련)에서 신체상이의 판정은 신체의 상이부위를 해부학적으로 구분한 후 그 부위를 생리학적으로 구분한 부위별로 하도록 규정하면서, 다리의 경우 상이부위를 좌, 우로만 구분하고 있고, 상이계열은 기질적 상이(결손상이, 변형상이, 단축상이)와 기능적상이(기능상이)로만 구분하고 있는 점, ② 구 국가유공자법 시행규칙에서 다리 부위에 관절인대 손상에 의한 불안정성이 10㎜ 이상인 자에 해당하는지 여부를 판단할 때 한 개 관절의 여러 인대 손상이 있을 경우 그 각 인대의 손상으로 인한 불안정성을 합산하여 결정한다는 취지의 규정이 없는 반면, 다른 한편으로 전방십자인대 손상으로 인한 불안정성과 같이 관절인대 중 어느 한 인대만을 기준으로 불안정성을 판단하여야 한다는 규정을 두고 있지도 않는 점, ③ 영남대학교병원 의사 소외 2는 슬관절에서 전방십자인대와 내측측부인대는 각각 고유의 기능적 역할이 있어 각 인대의 손상시 각각의 장해가 예상되고, 어느 하나의 불안정성이 다른 하나의 불안정성을 흡수한다고 할 수 없으며, 전방 불안정성에 어느 정도 내측 불안정성이 포함되어 있다는 의학적 견해는 전방십자인대와 내측측부인대를 동시에 다쳤을 경우 전방십자인대만 주로 수술하기로 하는 치료방침을 세울 때 적용하는 판단기준으로서 장해판정기준으로 원용하기에는 적절하지 않다는 의학적 소견을 제시하였고, 서울대학교병원 정형외과 소외 3 교수도 전방 불안정성이 있는 환자에서 내측 불안정성을 동반한 환자가 느끼는 불안정성이 더 커질 가능성도 있다는 의학적 소견을 밝혔던 점, ④ 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것, 2012. 7. 1. 시행) 제6조의4 제2항에서 “제1항에 따른 상이등급의 기준은 상이 부위 및 양태, 사회생활의 제약을 받는 정도 등을 종합적으로 고려하여 정한다”는 조항을 신설함으로써 상이등급 판정에 있어 관절의 기능장애가 있는지 여부 뿐만 아니라 국가유공자 등록신청자가 한 개 관절의 여러 인대를 다쳐 느끼게 된 불안감, 그로 인한 사회생활의 불편 등을 종합적으로 고려하도록 한 입법취지 등을 종합하여 보면, 슬관절 전방십자인대 손상으로 인한 불안정성과 슬관절 내측측부인대 손상으로 인한 불안정성을 합하여 전체로서 관절인대 손상으로 인한 불안정성을 판단함이 상당하다.
 ⑶ 앞서 본 의학적 소견 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고의 우 슬관절 전방십자인대 손상으로 인한 불안정성은 최소한 7㎜ 정도이고, 우 슬관절 내측측부인대 손상으로 인한 불안정성은 3㎜ 정도이므로 이를 합산하여 보면, 원고는 우 슬관절 관절인대 손상으로 인한 불안정성이 최소한 10㎜ 이상인 자로서 구 국가유공자법 시행령 제14조 제3항, [별표 3] 상이등급구분표 ‘8. 다리 및 발가락의 장애’ 중 신체상이정도가 ‘한 다리의 3개 관절 중 1개 관절에 경도의 기능장애가 있는 자’가 규정한 상이등급 7급 807호에 해당한다. 
 따라서 피고가 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하고, 이를 다투는 원고의 위 주장은 이유가 있다. 
3. 결론
 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고 피고의 항소는 이유가 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계법령 생략]

판사 이기광(재판장) 이규철 김상우