토지수용재결처분취소등 (일반행정, 대법원)
공포일: 2019.04.23 / 시행일:

【원고, 상고인】 원고 (소송대리인 법무법인 선우 담당변호사 손태진 외 5인)
【피고, 피상고인】 서울특별시지방토지수용위원회 외 1인
【원심판결】 서울고법 2018. 7. 12. 선고 2017누81535 판결
【주 문】
 1. 원심판결 중 원고의 피고 서울특별시지방토지수용위원회에 대한 청구 부분을 파기하고, 이 부분에 관한 제1심판결을 취소하며, 이 부분 소를 각하한다. 
 2. 원심판결 중 원고의 피고 ○○제△구역주택재개발정비사업조합에 대한 이주정착금, 주거이전비, 이사비 관련 예비적 청구 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
 3. 원고의 피고 ○○제△구역주택재개발정비사업조합에 대한 나머지 상고를 기각한다. 
 4. 원고와 피고 서울특별시지방토지수용위원회 사이에 생긴 소송총비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 1. 원고의 피고 서울특별시지방토지수용위원회에 대한 청구 부분에 관한 직권판단 
 가. 관련 법리
구 「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라고 한다) 제54조 제1항, 제2항, 제55조 제1항에 따르면, 주택재개발정비사업을 시행하는 사업시행자는 준공인가와 공사의 완료에 관한 고시가 있은 때에는 지체 없이 대지확정측량과 토지의 분할절차를 거쳐 관리처분계획에 정한 사항을 분양받을 자에게 통지하고 대지 또는 건축물의 소유권을 이전하여야 하고, 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시한 후 이를 시장·군수에게 보고하여야 하며, 대지 또는 건축물을 분양받을 자는 고시가 있은 날의 다음 날에 그 대지 또는 건축물에 대한 소유권을 취득하고, 이 경우 종전의 토지 또는 건축물에 설정된 지상권 등 등기된 권리 및 주택임대차보호법 제3조 제1항의 요건을 갖춘 임차권은 소유권을 이전받은 대지 또는 건축물에 설정된 것으로 본다. 이와 같이 대지 또는 건축물의 소유권 이전에 관한 고시의 효력이 발생하면 조합원 등이 관리처분계획에 따라 분양받을 대지 또는 건축물에 관한 권리의 귀속이 확정되고 조합원 등은 이를 토대로 다시 새로운 법률관계를 형성하게 되는데, 이전고시의 효력 발생으로 대다수 조합원 등에 대하여 권리귀속 관계가 획일적·일률적으로 처리되는 이상 그 후 일부 내용만을 분리하여 변경할 수 없고, 그렇다고 하여 전체 이전고시를 모두 무효화시켜 처음부터 다시 관리처분계획을 수립하여 이전고시 절차를 거치도록 하는 것도 정비사업의 공익적·단체법적 성격에 배치되어 허용될 수 없다(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결, 대법원 2014. 9. 25. 선고 2011두20680 판결 등 참조).
위와 같은 정비사업의 공익적·단체법적 성격과 이전고시에 따라 이미 형성된 법률관계를 유지하여 법적 안정성을 보호할 필요성이 현저한 점 등을 고려할 때, 이전고시의 효력이 발생한 이후에는 조합원 등이 해당 정비사업을 위하여 이루어진 수용재결이나 이의재결의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 해석함이 타당하다(대법원 2017. 3. 16. 선고 2013두11536 판결 참조).
 나. 원심이 인용한 제1심판결 이유와 원심이 적법하게 채택한 증거들에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다. 
 1) 피고 ○○제△구역주택재개발정비사업조합(이하 ‘피고 조합’이라고 한다)은 서울 마포구 (주소 1 생략) 일대 30,946.7㎡에서 주택재개발정비사업을 시행하기 위하여 2008. 9. 29. 서울특별시 마포구청장으로부터 조합설립인가를 받았다.
 2) 원고는 위 정비사업 구역 내에 있는 서울 마포구 (주소 2 생략) 다세대주택 제□□층제◇호 벽돌조 36.90㎡(이하 ‘이 사건 부동산’이라고 한다)의 소유자이다. 
 3) 원고는 분양신청기간 내에 분양신청을 하였으나, 분양계약 체결기간(2012. 9. 24.부터 최종적으로 2012. 10. 31.까지) 내에 피고 조합과 분양계약을 체결하지 않았다. 
 4) 피고 조합은 원고와의 보상협의가 이루어지지 않자 이 사건 부동산에 관하여 수용재결을 신청하였고, 피고 서울특별시지방토지수용위원회(이하 ‘피고 위원회’라고 한다)는 2015. 11. 27. 이 사건 부동산을 수용한다는 내용의 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라고 한다)을 하였다.
 5) 피고 조합은 정비사업의 공사를 완료하고 2016. 10. 13. 이 사건 사업에 관하여 이전고시 절차를 마쳤다. 
 다. 위와 같은 사실관계를 앞서 본 법리에 따라 살펴보면, 이 사건 수용재결 이후에 피고 조합이 이 사건 사업에 관한 이전고시를 하여 그 효력이 발생하였으므로, 원고는 더 이상 이 사건 수용재결의 취소를 구할 법률상 이익이 없게 되었다.
 라. 그런데도 원심은 이 사건 수용재결에 대한 원고의 취소청구에 관하여 본안판단을 하였으니, 이러한 원심판결에는 이전고시의 효력 발생 후 법률상 이익에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 
 2. 피고 조합에 대한 상고이유 제1점에 관한 판단(피고 조합에 대한 주위적 청구 부분) 
 가. 원심은, 원고가 제출한 증거만으로는 피고 조합이 원고의 이주비 대출을 위하여 이 사건 부동산에 1순위 근저당권을 설정할 것과 원고가 당시 주거지에서 퇴거할 것을 대출계약 체결의 조건으로 내세웠음을 인정하기에 부족하고, 그 밖에 피고 조합이 부당하게 원고와의 분양계약 체결을 거절하였음을 인정할 증거가 없다고 판단하였다.
 나. 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다.
 3. 피고 조합에 대한 상고이유 제2점에 관한 판단(피고 조합에 대한 예비적 청구 중 불법철거로 인한 손해배상청구 부분) 
 가. 원심은, ① 피고 조합이 2011. 10. 13. 서울특별시 마포구청장으로부터 관리처분계획을 인가받은 이후 분양계약 체결기간이 경과하기 이전으로 원고가 아직 조합원의 지위를 유지하고 있던 2012. 10. 25.경 원고로부터 제출받은 철거동의서에 기하여 이 사건 부동산을 철거한 이상 이를 위법하다고 볼 수 없고, ② 피고 조합이 이 사건 수용재결을 신청하기 전에 원고와 실질적인 협의절차를 거쳤다고 판단하였다. 
 나. 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 조합원이 출자한 종전자산의 철거에 관한 법리를 오해하거나 논리와 경험칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다. 
 원고가 상고이유에서 원용한 대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결은 재개발조합이 관리처분계획 인가·고시 전에 현금청산대상자가 된 토지 등 소유자에 대하여 관리처분계획 인가·고시 후에 도시정비법 제49조 제6항에 근거하여 부동산 인도를 청구하는 사안에서 보상협의가 성립하지 않아 수용절차에 의하여 청산금을 지급하여야 하는 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라고 한다) 제62조에서 정한 사전보상원칙에 따라 해당 부동산의 인도에 앞서 청산금이 먼저 지급되어야 한다고 판단한 사례로서, 원고가 조합원 신분을 유지하고 있던 상황에서 조합 정관에서 정한 바에 따라 종전자산 출자의무를 임의로 이행하기 위하여 피고 조합에게 철거동의서를 작성·교부하고 종전자산을 인도하였으나 그 후 분양계약체결을 거부하여 현금청산대상자가 된 이 사건의 사안에는 원용하기에 적절하지 않다.
 4. 피고 조합에 대한 상고이유 제3점에 관한 판단(피고 조합에 대한 예비적 청구 중 이주정착금, 주거이전비, 이사비 보상청구 부분) 
 가. 관련 법리 
 1) 주택재개발정비사업 시행자의 현금청산대상자에 대한 이주정착금, 주거이전비, 이사비 지급의무 
도시정비법 제38조는 주택재개발정비사업의 시행자에 대하여 정비사업의 시행을 위하여 필요한 경우 정비구역 안의 토지나 물건 등을 수용할 수 있도록 규정하고 있고, 제40조 제1항 본문은 그 수용 등에 관하여 도시정비법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법의 규정을 준용하도록 하고 있다. 
 한편 토지보상법은 제78조 제1항에서 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라고 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.”라고 규정하고, 제5항에서는 “주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 위 각 규정에 따라 이주대책대상자, 공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 소유자, 거주자에 대하여 보상하여야 할 이주정착금, 주거이전비 및 이사비의 구체적 지급요건과 금액에 관하여는 같은 법 시행령 제41조와 같은 법 시행규칙 제53조 제2항, 제54조 제1항 본문 및 제55조 제2항 등에서 규정하고 있다. 
이러한 규정들을 종합하면, 도시정비법상 주택재개발정비사업의 시행자는 그 사업과 관련하여 주거용 건축물이 수용되고 그에 따라 생활의 근거를 상실하게 된 소유자에 대하여 그가 비록 현금청산대상자에 해당하더라도 위 각 규정이 정한 바에 따라 이주정착금, 주거이전비 및 이사비를 지급할 의무가 있다고 봄이 상당하다(대법원 2013. 1. 10. 선고 2011두19031 판결, 대법원 2013. 1. 24. 선고 2011두21720 판결 등 참조).
 2) 이주정착금 등의 청구와 소송의 형태 
토지보상법 제2조, 제78조에 의하면, 세입자는 사업시행자가 취득 또는 사용할 토지에 관하여 임대차 등에 의한 권리를 가진 관계인으로서, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(이하 ‘토지보상법 시행규칙’이라 한다) 제54조 제2항 본문에 해당하는 경우에는 주거이전에 필요한 비용을 보상받을 권리가 있다. 그런데 이러한 주거이전비는 당해 공익사업 시행지구 안에 거주하는 세입자들의 조기이주를 장려하여 사업추진을 원활하게 하려는 정책적인 목적과 주거이전으로 인하여 특별한 어려움을 겪게 될 세입자들을 대상으로 하는 사회보장적인 차원에서 지급되는 금원의 성격을 가지므로(대법원 2006. 4. 27. 선고 2006두2435 판결결 참조), 적법하게 시행된 공익사업으로 인하여 이주하게 된 주거용 건축물 세입자의 주거이전비 보상청구권은 공법상의 권리이고, 따라서 그 보상을 둘러싼 쟁송은 민사소송이 아니라 공법상의 법률관계를 대상으로 하는 행정소송에 의하여야 한다.
세입자의 주거이전비 보상청구소송의 형태에 관하여 보건대, 토지보상법 제78조 제5항, 제9항, 토지보상법 시행규칙 제54조 제2항 본문, 제3항 등을 종합하여 보면, 주거이전비 보상청구권은 그 요건을 충족하는 경우에 당연히 발생하는 것이므로 주거이전비 보상청구소송은 행정소송법 제3조 제2호에 규정된 당사자소송에 의하여야 한다. 다만 도시정비법 제40조 제1항에 의하여 준용되는 토지보상법 제2조, 제50조, 제78조, 제85조 등을 종합하여 보면, 세입자의 주거이전비 보상에 관하여 재결이 이루어진 다음 세입자가 보상금의 증감 부분을 다투는 경우에는 토지보상법 제85조 제2항에 규정된 행정소송에 따라, 보상금의 증감 이외의 부분을 다투는 경우에는 같은 조 제1항에 규정된 행정소송에 따라 권리구제를 받을 수 있다(대법원 2008. 5. 29. 선고 2007다8129 판결 등 참조). 그리고 이러한 법리는 주거용 건축물의 소유자가 사업시행자를 상대로 이주정착금, 주거이전비 및 이사비의 보상을 구하는 경우에도 그대로 적용된다. 
 나. 이 사건의 경우 원고가 보상청구를 하는 이주정착금, 주거이전비, 이사비와 관련하여 재결이 있었다고 볼 만한 사정이 없으므로, 원고의 이주정착금, 주거이전비, 이사비 보상청구는 행정소송법 제3조 제2호에 규정된 당사자소송의 대상에 해당한다고 보아야 한다.
 다. 그런데도 원심은, 원고가 이주정착금, 주거이전비, 이사비를 청구하려면 먼저 재결절차를 거쳐야 하고, 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 피고 조합을 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다고 판단하여, 원고의 피고 조합에 대한 이주정착금, 주거이전비, 이사비 관련 예비적 청구 부분을 각하하였다. 이러한 원심의 판단에는 이주정착금 등 보상청구의 법적 성질 및 그 소송절차에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 
 5. 결론 
 그러므로 1) 원심판결 중 원고의 피고 위원회에 대한 청구 부분을 파기하되, 이 부분 사건은 대법원이 직접 재판하기에 충분하므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제437조에 따라 자판하기로 하여 이 부분에 관한 제1심판결을 취소하고, 이 부분 소를 각하하며, 2) 원심판결 중 원고의 피고 조합에 대한 이주정착금, 주거이전비 및 이사비 관련 예비적 청구 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 3) 원고의 피고 조합에 대한 나머지 상고를 기각하고, 4) 원고와 피고 위원회 사이에 생긴 소송총비용은 원고가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이기택(재판장) 권순일 박정화 김선수(주심)

[1] 구 도시 및 주거환경정비법 제54조 제2항에 따른 대지 또는 건축물의 소유권 이전에 관한 고시의 효력이 발생한 후 일부 내용만을 분리하여 변경하거나 전체 이전고시를 모두 무효화시킬 수 있는지 여부(소극) / 이전고시의 효력이 발생한 후 조합원 등이 정비사업을 위하여 이루어진 수용재결이나 이의재결의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 있는지 여부(소극)
 [2] 구 도시 및 주거환경정비법상 주택재개발정비사업 시행자는 그 사업과 관련하여 주거용 건축물이 수용되고 그에 따라 생활의 근거를 상실하게 된 소유자가 현금청산대상자에 해당하는 경우에도 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 제1항, 제5항 등에 따라 이주정착금, 주거이전비 및 이사비를 지급할 의무가 있는지 여부(적극)
 [3] 적법하게 시행된 공익사업으로 이주하게 된 주거용 건축물 세입자의 주거이전비 보상청구권의 법적 성질(=공법상의 권리) 및 그 보상에 관한 쟁송절차(=행정소송) / 세입자의 주거이전비 보상청구소송의 형태 및 위 법리가 주거용 건축물의 소유자가 사업시행자를 상대로 이주정착금, 주거이전비 및 이사비의 보상을 구하는 경우에도 적용되는지 여부(적극)