장해등급결정처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원,2017누86431,2심
【주문】1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】피고가 2015. 12. 4. 원고에 대하여 한 장해등급 재결정 처분을 취소한다.
【이유】1. 처분의 경위
원고는 ㈜○○○○○ 소속 근로자로 2006. 9. 13.경 회사 소유 차량을 운전하여 자재를 가지러 가던 중 발생한 차대차 교통사고로 ‘제2경추 골절, 경수 손상, 좌측 주관절 지연성 척골 신경병증, 치관파절(상악 좌측 중절치)’ 진단을 받았다. 원고는 이로 인해 요양승인을 받고 2008. 3. 5.까지 요양을 받았다.
원고가 치료 종결 후 피고로부터 장해등급 제1급 3호(신경계통의 기능 또는 정신기 능에 뚜렷한 장해가 남아 항상 간병을 받아야 하는 사람) 판정을 받아 장해연금 및 간 병급여를 계속 받아왔다.
그 후 피고 본부 보험조사부가 장해판정 당시의 원고의 장해상태를 조사하여 당초 판정했던 제1급에 미치지 못한다고 보고하였고, 피고는 2015. 12. 4. 원고에게 다음과 같은 이유로 장해등급 재결정처분 및 부당이득금 징수결정처분을 하였다. 즉, “원고의 기 결정 장해등급에 대한 적정 여부 검토를 위하여 개최한 2015. 9. 24. 자문의사회 심의 결과, ‘평생 노무에 종사할 수 없는 사람에 해당한다’는 소견으로 장해등급 제3급 제3호1)에 해당한다. 기 결정된 장해등급 제1급 3호의 결정처분을 취소하고 장해등급 제3급 3호로 정정하여 재결정 처분하며, 그에 따라 장해등급 차액 및 상시간병급여에 대해 부당이득금으로 징수 결정한다. 부당이득금 내역 ① 장해급여 부당기간 2008. 4. 1.부터 2015. 11. 30.까지, 부당이득징수결정액 32,470,430원(장해등급 하향에 따른 등 급 차액), ② 간병급여 부당기간 2008. 3. 6.부터 2015. 9. 30.까지, 부당이득징수결정액 105,796,340원(대상에서 비대상이 됨). 관련규정 산업재해보상보험법 제84조(부당이득 의 징수).”이다.
원고는 이에 대해 심사청구를 하였고, “원고가 2006. 9. 13. 재해로 인한 척수손상으로 초기 사지 부전마비의 소견이 있었으나, 2007. 1.경부터 보행 가능, 2009. 5. 25. 자동차 운전면허 운동능력 평가결과, ○○○○○○○○ 진료기록 의료감정 결과 등을 고려하였을 때, 2008. 3. 5. 치료 종결 당시 원고의 장해등급은 신경계통의 기능 또는 정 신기능에 뚜렷한 장해가 남아 평생 동안 노무에 종사할 수 없는 사람에 해당된다. 따라서 최초 종결 당시 장해등급 제1급 제3호로 결정한 최초 처분을 명백히 하자 있는 결정이므로 장해등급을 제3급 제3호로 재결정한 원처분은 타당하다.”라는 이유로 심사 청구가 기각되었다.
원고가 재심사청구를 하였고, 산업재해보상보험재심사위원회는 2016. 10.경 다음과 같은 이유로 장해등급 제3급 제3호로 재결정한 처분에 대해서는 원고의 재심사청구를 기각하고, 부당이득금 징수결정 처분은 취소하였다. 즉 “① 원고는 2007. 1.경부터 자력보행 그리고 자가 배뇨 및 자가 배변이 가능한 상태로 2009. 5. 25. 자동차 운전면허 운동능력 평가에서의 합격 판정, 2009. 5. 29. ○○○, 2014. 3. 31. ○○○○○○○ 차량 구입, 2011. 8. 31. 자녀 출생, 2015. 5. 21. 심사기관 보험조사부 출장조사 시 원고가 직접 ○○○○○○ 차량을 운전하여 자택 주차장에 차량을 주차하고 하차 후 자택으로 들어가는 모습 확인 등으로 보아 2008. 3. 5. 치료 종결 당시 원고의 장해등급은 제1급 제3호에 해당한다고 보기 어렵다. ○○○○○○학회의 의료감정 결과도 원고 의 장해등급은 제1급 제3호가 아닌 제3급 제3호에 해당된다는 것이므로, 피고 원처분 기관이 원고에게 행한 장해등급 제3급 제3호로의 재결정 처분은 부당하다고 보기 어렵다. ② 다만 장해등급 재결정에 따라 발생한 부당이득금 138,266,770원 중 소멸시효 3년 범위 내에서 55,777,570원을 납부하라는 징수결정 처분에 대해서 본다. 장해등급 결정 과정에서 원고에게 귀책사유가 있었는지를 살펴보면, 원고가 장해등급 제1급 제3호 를 결정받기 위해 부정행위를 저질렀다는 객관적 근거는 확인되지 않고, 전문가가 아닌 일반인으로서는 원처분기관의 장해등급 제1급 제3호 결정 처분에 하자가 있음을 알았거나 중대한 과실로 알지 못하였다고 보기 어렵다. 원고가 원처분기관의 선행처분에 대하여 신뢰를 형성하였는지 살펴보면, 원처분기관은 원고에게 7년 넘게 장해등급 제1 급 제3호에 대한 장해급여 및 간병급여를 지급하였고, 2015. 12. 4. 직권취소될 때까지도 원고는 원처분기관의 장해등급 제1급 제3호 결정을 신뢰한 것으로 보인다. 부당이득 징수결정 처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익과 원처분기관이 보전하려는 공익을 비교·교량해보면, 부당이득 징수결정 처분은 원처분기관의 장해등급 결정을 신뢰한 귀책사유 없는 원고가 혼자 감당하기에는 지나치게 가혹하다고 볼 수 있는데 반하여, 원처분기관은 최초 장해등급 결정 당시 간호기록 등을 면밀히 검토하지 못하고 7년 넘게 잘못된 장해등급을 유지한 과실이 인정되므로, 원처분기관이 잘못 지급한 보험급여를 바로 잡음으로써 얻게 될 공익이 원고의 불이익보다 크다고 보기 어렵다. 원처분기관이 원고에게 행한 부당이득 징수결정 처분은 신뢰보호의 원칙에 어긋나는 것으로 타당하지 않다.”이다(아래에서는 이처럼 부당이득 징수결정처분이 취소됨에 따라 장해등 급 재결정처분만을 ‘이 사건 처분’이라고 하겠다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
　(1) 절차적 위법 사유 기존의 장해등급을 취소하고 재결정하는 이 사건 처분이 담긴 문서에 원고의 장해등 급을 하향 조정하는 법적 근거와 이유가 제시되어 있지 않다. 이는 처분의 근거와 이유를 문서로 제시해야 한다는 행정절차법 제23조, 제24조를 위반하여 위법하다.
　(2) 실체적 위법 사유
　① 원고의 장해등급을 사후에 재결정할 실정법적 근거가 전혀 없다. 피고는 수익적 행정행위의 취소에 관한 일반 법리를 적용하고 있는 듯하나, 이는 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부개정되어 2008. 7. 1. 시행된 개정 산업재해보상보험법(아래에서는 ‘개정 산재법’이라고 하겠다)에서 신설된 장해등급 재판정제도2)가 부칙(제8694호, 2007. 12. 14.) 제21조 제2항에 따라 종전의 규정에 의해 장해보상연금을 받고 있는 사람에게는 적용되지 않는 실정법의 명문규정의 취지에 반한다. 수익적 행정행위의 취소의 일반 법리로 원고의 장해등급을 재결정하는 것을 허용하여서는 안된다.
　② 피고는 당초 원고의 장해등급을 결정할 당시 원고의 장해상태가 제1급 제3호에 미치지 않았음에도 이를 잘못 판정한 하자가 있다는 것인데, 피고가 원고의 상태에 대 해 엄격한 심사를 거쳐 장해등급을 판정했던 것이므로, 최초의 장해등급 결정에 아무런 하자가 없었다.
　③ 설령 당시 원고의 장해상태가 제1급 제3호에 미치지 않아 장해등급이 잘못 결정된 하자가 있었다 하더라도, 장해급여라는 수익적 행정행위를 철회하는 경우에는 그 취소로 인하여 당사자 원고가 입을 불이익을 정당화할 만큼 공익상의 필요가 강한 경우에만 취소할 수 있다. 원고는 무려 7년이 넘는 기간 동안 변동 없이 장해연금을 받아오면서 이를 토대로 생활근거를 마련하고 가족을 부양하고 있었다. 장해등급 재결정을 통해 피고가 달성하는 공익은 보험재정의 건전화와 부당이득의 방지로 예상되는데, 이와 같이 장해등급 재결정을 허용하면, 개선의 가능성이 높은 신경계통의 장해를 안고 있는 근로자들의 재활의 의지를 꺽어버리는 것으로서, 이 사건 처분으로 인해 침해되는 사익이 공익에 비해 훨씬 크다.
나. 인정사실
　(1) 피고 심사기관 보험조사부 조사 내용(2015. 9. 22.)
　(가) 조사결과 : 치유 당시(2008. 3. 5.) 장해상태는 제1급 제3호에 미치지 못하는 것으로 판단됨.
　(나) 진료기록 분석
　2006. 11. 8. 경추1-2번 고정술 상태로 2007. 2. 24. 척수손상 등급이 ASIA-C에서 ASIA-D로 호전되었고, 수상 초기에 의자차(휠체어) 보행을 하였으나, 2007. 1.부터 보행이 가능하였다[워커 잡고 혼자 서기(2007. 1. 15.), 지팡이 잡고 혼자서기(2007. 1. 29.), 우측 발목 보조기하고 실내 보행(2007. 2. 24.), 걸어서 입원(2007. 5. 21.), 목발 사용하여 걸음(2007. 6. 26.]. 자가 배뇨 및 자가 배변이 가능한 상태로 보아 치유당시 (2008. 3. 5.) 장해상태는 신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 특별히 쉬운 일 외에는 할 수 없는 사람(제5급 제8호)에 해당함.
　(다) 의학적 자문
　MRI상 척수손상이 확인되고 초기 사지부전 마비는 인정되나, 재해 이후 장해결정시까지 진료기록상 이동 및 보행이 가능하였던 것으로 파악되며, 일부 상지 기능 수행에 어려움이 있었다고 보이나, 상지 기능 없이는 수행이 어려운 목발 보행이 가능하였던 점, 2009. 5. 25. 자동차 운전면허 운동능력 평가에서 합격판정, 후유증상 진료도 2일 간 물리치료 외에 진료사실이 없는 점 등으로 보아 치유 당시 제1급 제3호의 장해결정 은 매우 과도한 결정으로 추정됨. 제출된 자료를 근거로 볼 때 원고의 치유당시 장해 상태는 제5급 제8호에 해당하였을 것으로 판단됨.
　(라) 진료기록 의료감정 결과(○○○○○○○○)
　　① 2006. 9. 23. ○○○○병원 ASIA-C, 2006. 12. 28. ○○○○병원 ASIA-D, 2007. 3. 22. ○○○병원 ASIA-D로 되어 있음. ASIA-D는 불완전마비로 신경학적 손상부위 이하로 근육이 힘이 남아 있고 근력 측정에 중요한 근육들의 반수 이상에서 힘이 3등급 이상이거나 넘는 경우로 되어 있음. 이는 근력이 저하되어 있다 하더라도 일정 도 구를 사용하여 어느 정도 일상생활이 가능한 경우로 판단되는 근거임.
　　② 도수근력검사에서 강직의 정도는 Grade-1 정도로 심하지 않으며 ○○대학교 동작평가에서 이동의 최고는 감독이 필요한 경도로 되어 있고 계단 오르내릴 때 경미한 도움이 필요한 정도가 최고로 되어 있고 기능적 평가 이동에서 서서 이동은 2007. 5. 18. 어느 정도 독립적으로 가능한 정도이며, ○○○○병원 2008. 6. 26. 조금씩 목발 짚고 걸음이라고 간호기록지에 기재되어 있음.
　　③ 자가 배뇨 및 자가 배변도 어느 정도 가능한 정도로 기재되어 있는 것으로 보아 2008. 3. 5. 장해등급 제1급 제3호보다는, 척수손상으로 인해 일은 할 수 없으나 어느 정도 일상생활이 독립적으로 가능할 것으로 판단되나, 때때로 옷 입기나 목욕하기 등 의 경우 보호자의 도움이 필요한 경우가 있는 것으로 판단되므로 신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 특별히 쉬운 일 외에는 할 수 없는 사람(제5급 제8호)에 해당될 것으로 판단됨.
　(마) 일상생활 확인 사항
　　① 원고가 2009. 5. 25. 제1종 보통 운전면허 발급받았고, 기능장애로 인해 실시한 운동능력 평가결과, 손-사이드 브레이크, 발-브레이크, 악셀레이터 조작 합격 판정을 받았음.
　　② 원고는 2009. 5. 29. ○○○, 2014. 3. 31. ○○○○○○ 차량 구입하였고, 2011. 8. 31. 자녀를 출생하였음.
　　③ 2015. 5. 21. 공단 본부 보험조사부 출장조사시 원고가 직접 ○○○○○○ 차량을 운전하여 자택 주차장에 차량을 주차하고 하차 후 자택으로 들어가는 모습을 확인함.
　(2) 최초 장해등급 결정 당시의 의학적 소견
　　① 주치의 소견(○○○○의원, 2008. 3. 5. 장해급여청구서) : 제2경추 골절 및 척수손상(수술 후 상태), 척골신경 손상으로 사지마비 및 좌측 척골신경 손상에 의한 좌측 수지기능 소실 등으로 우측 상지근력 II/V, 좌측 상지 II~III/V, 양측 하지근력 II~III/V의 소견으로 독립적 보행이 불가능하고, 목욕, 대소변 처리, 의복 착탈 등의 일상생활 동작 수행에 있어 타인의 도움이 필요한 상태임.
　　② 최초 장해등급 결정시 피고 자문의 소견 : 좌측 상지 부분 운동약화, 우측 상지 및 양측 하지 마비 상태이며, 경추 제1-2 후방고정 상태로, 대소변 등 일상생활 영위를 위해 항상 타인의 개호를 요하는 상태임.
　(3) 이 사건 처분 당시의 의학적 소견
　　① 피고 자문의 소견1 : 신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 특별히 쉬운 일 외에는 할 수 없는 사람으로서 제5급 제8호에 해당되었을 것으로 판단.
　　② 피고 자문의 소견2 : 종결 당시 신경계통에 뚜렷한 장해가 남아 특별히 쉬운 일 외에는 종사하지 못하는 사람에 해당하였을 것으로 판단
　　③ 피고 원처분기관 자문의사회의 심의결과 : 우측 종아리 부위 근 위축 및 약화 소견 있음. 일상생활 처리동작은 가능하나 평생 노무 종사는 어려울 것으로 사료됨.
　(4) 이 법원의 ○○○○대학교병원장에 대한 진료기록감정촉탁결과에 따른 법원 감정의 소견
　　① 첨부된 진료기록지, 영상판독자료를 검토한 바, 2006. 9. 23. 수술적 치료를 시행한 ○○○○ 병원에서는 ASIA-C 등급으로 중등도 이상의 사지부전 마비가 인정되지만 이후 재활치료를 진행하였던 ○○○○병원 및 ○○○병원 진료기록상 모두 ASIA-D 등 급으로 호전되고 있었고, 2007년 당시에도 자가 배뇨 및 자가 배변이 가능한 상태로 기록되어 있었음. ASIA-D 등급은 불완전 신경마비로 의미있는 사진의 근력이 유지되 는경우임. 2007. 4. 10. ○○○병원에서 시행하였던 체성감각유발전위 검사에서도 우측 상지는 정상, 좌측 하지도 정상 소견을 보여 검사 당시인 2007. 4. 10.에 ASIA-D 이상의 회복을 보인 것으로 판단됨. ○○○○병원 2008. 6. 26. 간호기록지 상에도 ‘목발 짚고 걸음’이라고 기재되어 있으며, 2008. 요양종결 후인 2009년 운전면허 발급을 위해 실시한 상하지 운동능력 평가결과, 손-사이드 브레이크, 발-브레이크, 악셀레이터 조작 ‘합격’ 판정을 받은 기록이 있어 신경학적인 회복이 추가로 있었던 것으로 판단 됨.
　　② 위 내용들을 종합하여 판단할 때 2008. 3. 5. 요양종결 당시 장해등급 판정에 관한 세부기준 상 제5급 제8호-신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 특별히 쉬운 일 외에는 할 수 없는 사람에 해당함. 독립적 운전 및 보행이 가능한 현 상태라면 위 장해등급 판정의 제5급 제8호도 해당하지 않을 수 있겠음.
[인정근거] 앞에서 본 증거, 을 제3호증의 기재, 이 법원의 ○○○○대학교병원장에 대한 진료기록감정촉탁결과, 변론 전체의 취지
라. 판 단
　(1) 이 사건 처분에 실체적 위법이 있는지 여부 행정처분을 한 처분청은 그 처분에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있다. 또 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 취소할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 취소할 수 있다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결, 1995. 5. 26. 선고 94누8266 판결, 1995. 2. 28. 선고 94누7713 판결, 1995. 6. 9. 선고 95누1194 판결 등 참조). 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교, 교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다(대법원 2006. 2. 9. 선고 2005두12848 판결, 1991. 8. 23. 선고 90누7760 판결, 2005. 9. 30. 선고 2003두12738 판결 등 참조).
　　원고 주장처럼 장해등급 재판정제도가 원고의 경우에 적용되지 않는다 하더라도, 애초에 원고의 장해등급 결정에 하자가 있었거나, 원고에 대한 최초의 장해등급 결정을 취소하여 원고가 입게 될 불이익이 그 취소로 인해 달성되는 공익에 비해 크지 않다면, 하자 있는 행정행위의 직권 취소는 허용된다 할 것이다.
　　앞에서 본 것처럼 2008. 3. 5. 요양 종결 당시의 원고의 장해상태가 어느 정도 보행이 가능하고 자가 배뇨 및 자가 배변도 가능하여 일상생활이 어느 정도 가능했던 상황 이어서, 신경계통의 기능에 뚜렷한 장해가 남아 특별히 쉬운 일 외에는 할 수 없는 사람인 제5급 제8호에 해당하였다. 그럼에도 다른 사람의 간병 없이는 혼자 힘으로 일상 생활을 전혀 할 수 없는 제1급 제3호의 장해등급으로 판정한 기존의 장해등급결정처분은 하자가 있다.
　　이 사건 처분으로 인해 원고가 입게 될 기득권 및 법률생활 안정의 침해 등의 불이익과 그로 인해 달성되는 공익을 비교해보더라도, 원고가 입는 불이익이 공익상 필요에 비해 그다지 크지 않다. 피고는 요양종결 당시 원고의 장해상태가 제5급 8호에 해당했고, 현재는 그보다도 상태가 호전되었음에도 피고가 기존에 장해등급 제1급 3호로 결정했던 것을 감안하여 원고의 장해상태보다 더 윗단계인 제3급 제3호로 재결정했다. 또한 원고는 그동안 간병이 필요없던 상태였음에도 간병급여를 지급받아왔고, 원고의 장해상태보다 상급의 장해연금을 더 수령해왔는데, 산업재해보상보험재심사위원회의 재심사를 통해 기존에 원고가 과지급받은 급여금의 징수처분이 취소됨으로써 원고가 누렸던 경제적 혜택을 반환할 필요가 없어졌다. 원고는 장해등급 재결정이라는 이 사건 처분을 통해 원고의 장해상태보다 윗단계의 3급의 장해연금을 계속해서 지급받을 수 있다. 원고가 받는 불이익이라면, 기존에 원고의 장해상태로서는 지급받을 수 없었던 과다한 장해급여 및 간병급여를 향후 지급받지 못하게 된다는 기대이익의 침해 정도이다. 그러나 반대로 원고의 장해등급을 재결정하지 않고 기존의 결정대로 장해급여, 간병급여 등이 지급된다면, 산재보험의 재정 건전성에 심각한 부담으로 작용할 것이어서 이 사건 처분을 할 공익상 필요가 더욱 크다 하겠다.
　　따라서 이 사건 처분으로 달성되는 공익상의 필요가 원고가 입게 되는 불이익을 정당화 할 만큼 강하다 할 것이므로, 이 사건 처분은 적법하다.
　(2) 이 사건 처분에 절차적 위법이 있는지 여부
　　행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는데 그 취지가 있다. 따라서 처분서의 내용, 관계법령, 처분에 이른 전체적인 과정 등을 종합하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어졌는지를 충분히 알 수 있어서 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결, 2016. 11. 9. 선고 2016두45578 판결 등 참조).
　　앞에서 본 증거들과 을 제1, 2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음을 알 수 있다.
　　① 갑 제3호증의 처분서에도 원고의 장해등급에 대한 적정 여부를 검토한 결과, 기존의 장해등급보다 하향된 장해등급으로 결정한다는 취지가 나와 있다.
　　② 피고는 약 1년 반에 걸쳐 원고의 장해등급 적정여부에 대해 심사를 했으며, 원고 역시 피고의 조사를 받았던 것으로 보인다.
　　③ 피고는 원고에게 이 사건 처분 이전에 피고의 2015. 9. 22.자 피고 심사기관 보험조사부 조사결과를 알리면서 장해등급을 재결정하고 부당이득을 징수할 것임을 고지하며 의견제출의 기회를 부여했다.
　　④ 피고가 이 사건 처분을 하면서도 심사청구나 행정소송의 제기에 대해 문서로 안내를 했다.
　　이에 비추어 보면, 이 사건 처분 당시 원고가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있었으므로, 이 사건 처분에 행정절차법 제23조, 제24조 규정을 위반한 절차상 위법도 없다.
3. 결 론
　그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 받아들일 수 없어 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 판사1