토지수용보상금증액 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2012.11.06 / 시행일:

【원고, 피항소인】 
【피고, 항소인】 한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 해마루 당변호사 장영석)
【제1심판결】 의정부지방법원 2011. 9. 6. 선고 2010구합3041 판결
【변론종결】2012. 10. 16.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 아래에서 지급을 명하는 돈을 초과하는 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다. 
 피고는 원고에게 63,900,000원 및 이에 대하여 2010. 3. 10.부터 2012. 11. 6.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라. 
2. 피고의 나머지 항소를 기각한다. 
3. 소송총비용 중 4/5는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다. 
4. 제1항은 가집행할 수 있다.

【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지
 피고는 원고에게 278,200,000원 및 2010. 3. 10.부터 제1심 판결선고일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 돈을 지급하라. 
2. 항소취지
 제1심 판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각한다. 
【이 유】1. 재결의 경위
 가. 사업의 승인 및 고시
 - 택지개발사업(○○○○지구)(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)
 - 2007. 9. 21. 건설교통부 고시 제2007-390호 등
 - 사업시행자 : 피고
 - 수용대상 : 양주시 (주소 1 생략) 전 1,000㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)
 나. 중앙토지수용위원회의 2010. 1. 14.자 수용재결
 - 수용개시일 : 2010. 3. 9.
 - 보상금액 : 377,800,000원
 다. 중앙토지수용위원회의 2010. 6. 11.자 이의재결
 - 수용재결과 동일 
 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1호증(각 가지번호 포함), 변론 전체의 취지
2. 주장 및 판단
가. 당사자들의 주장
 ⑴ 원고
 원고는 2002. 12. 31. 양주군수로부터 이 사건 토지에 관한 농지전용허가를 받아 이를 대지로 사용하여 왔으므로, 이 사건 토지에 대한 보상금은 ‘전’이 아닌 ‘대지’를 기준으로 산정하여야 한다. 
 ⑵ 피고 
 이 사건 토지는 원고에 의해 불법형질변경 되었으므로, 그 형질변경 될 당시의 이용상황인 ‘전’으로 평가되어야 한다. 
나. 관계 법령
 별지 기재와 같다. 
다. 판단
 ⑴ 인정사실 
 ① 원고는, 2002. 12. 6. 양주시장(행정구역 명칭 변경 전 양주군수)에게 이 사건 토지 및 같은 리 (주소 2 생략) 답 380㎡ 중 17㎡ 지상에 유치원부지 조성을 위한 이 사건 토지의 농지전용허가를 신청하였다. 원고가 위 신청 시 제출한 건축, 사업계획서에는 바닥면적 210㎡인 2층 유치원건물에 관한 공사를 2003. 1.경 착수하여 2003. 12. 30.경 준공예정인 것으로 기재되어 있다. 
 ② 원고는 2002. 12. 31. 양주시장으로부터 구 농지법(2002. 12. 18. 법률 제6793호로 개정되기 전의 것) 제36조에 따라 이 사건 토지에 관한 농지전용허가를 받았다. 위 농지전용허가에 부가된 허가조건에 따르면, 구 농지법의 규정에 의한 농지조성비 10,475,100원을 납기 내에 납부해야 하고, 공사는 허가신청 시 제출한 사업계획 개요서에 의해 시행하여야 하며, 설치하고자 하는 시설의 규모, 용도, 전용목적 사업을 변경하고자 할 경우에는 변경허가를 득하여야 하는데, 이를 위반할 때에는 허가취소나 원상복구 등의 조치를 받게 된다. 
 ③ 원고는 2003. 3. 19. 농지조성비 10,475,100원을 납부하였고, 양주시장은 같은 날 원고에게 농지전용허가증을 발송하였다.
 ④ 현재, 이 사건 토지의 중간 부분에는 철(스틸) 구조물, 바닥면적 약 101.8㎡인 조립식 건물(이하 ‘이 사건 가설건축물’이라 한다)이 건축되어 있고, 이 사건 토지 중 이 사건 가설건축물 부지 이외의 부분은 16㎡ 정도만 콘크리트로 포장되어 있으며 나머지 부분은 흙 또는 잡석으로 되어 있다. 그리고 이 사건 토지 출입구 전면 간판에 “△△△ △△지회”가 기재되어 있다. 
 ⑤ 원고는 이 사건 가설건축물의 건축과 관련하여 아무런 신고, 허가절차를 밟지 않았다. 
 ⑥ 양주시장은 원고가 이 사건 토지 지상에 유치원건물이 아닌 이 사건 가설건축물을 건축하는 등 위 농지전용허가 시 부가한 조건을 위반한 것과 관련하여 원고에게 어떠한 행정처분도 하지 않았다. 
 ⑦ 제1심 및 이 법원의 이 사건 토지에 관한 시가감정촉탁결과에 따르면 이 사건 토지의 각 평가기준에 따른 가격은 아래와 같다. 
평가기준평가의 범위가격전이 사건 토지 전체368,100,000원대지이 사건 토지 전체656,000,000원잡종지이 사건 토지 전체441,700,000원이 사건 건물의 바닥 면적(약 101.8㎡)은 대지로 나머지는 잡종지로 평가463,515,740원바닥면적에 건폐율(농림지역의 건폐율 20%)은 대지로 나머지는 잡종지로 평가550,778,700원
 [인정근거] 앞서 든 증거, 갑 제3호증의 1 내지 8, 갑 제4호증의 1 내지 4, 을 제4호증의 1 내지 6, 을 제5호증의 각 기재 및 영상, 제1심 및 이 법원의 각 시가감정촉탁결과, 제1심 법원 및 이 법원의 각 양주시장에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지
 ⑵ 관련 법리 
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제70조 제2항은 “토지에 대한 보상액은 원칙적으로 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황 등은 이를 고려하지 아니한다”고 규정하고 있고, 같은 조 제5항의 위임을 받은 공익사업법 시행규칙 제24조는 “건축법 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 건축을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 부지 또는 국토계획법 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 형질변경을 하여야 하는 토지를 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 형질변경한 토지에 대하여는 무허가건축물등이 건축될 당시 또는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다”고 규정하고 있다. 
 그리고 토지보상법상 토지에 대한 보상액은 현실적인 이용상황에 의하여 산정함이 원칙이므로, 수용대상 토지의 이용상황이 일시적이라거나 불법형질변경토지라는 이유로 본래의 이용상황 또는 형질변경 당시의 이용상황에 의하여 보상액을 산정하기 위하여는 그와 같은 예외적인 보상액 산정방법의 적용을 주장하는 측에서 수용대상 토지가 불법형질변경토지임을 입증하여야 하고, 수용대상 토지가 불법형질변경토지에 해당한다고 인정하기 위해서는 단순히 수용대상 토지의 형질이 공부상 지목과 다르다는 점만으로는 부족하며 수용대상 토지의 형질변경 당시 관계법령에 의한 허가 또는 신고의무가 존재하였고 그럼에도 허가를 받거나 신고를 하지 않은 채 형질변경이 이루어졌다는 점이 입증되어야 할 것이고(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007두6939 판결), 이는 무허가건축물 등의 부지에 대하여도 동일하게 적용된다. 
 ⑶ 이 사건 토지가 불법형질변경 되었는지 여부 
 ① 피고는 먼저, 토지전용에 따라 설치하고자 하는 시설의 용도 또는 전용목적사업을 변경하는 경우에는 구 농지법 규정에 따른 변경허가를 받아야 하는바, 원고는 농지전용변경허가를 받지 않고 이 사건 가설건축물을 건축하였으므로, 이 사건 토지의 형질변경은 불법형질변경에 해당한다고 주장한다. 
 살피건대, 구 농지법 제36조 제1항은 “농지를 전용하고자 하는 자는 농지전용허가를 받아야 하고 대통령령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 경우에는 그 변경허가를 받아야 한다”고 규정하고, 제41조 제2호는 “농지전용허가를 받은 자가 허가조건을 위반하거나 허가 또는 신고 없이 사업계획 또는 사업규모를 변경하는 경우에는 허가를 취소하거나 관계공사의 중지, 사업규모의 축소 또는 사업계획의 변경 기타 필요한 조치를 명할 수 있다”고 규정하고 있으며, 구 농지법 시행령 제37조(2008. 2. 29. 대통령령 제20677호로 개정되기 전의 것)는 “위 법 제36조 제1항에서 변경허가 대상으로 규정한 중요사항의 하나로 농지전용을 하여 설치하고자 하는 시설 규모의 변경(다만 변경하고자 하는 부분의 바닥면적의 합계가 50㎡ 이하이거나 전체 건축 연면적의 10분의 1 이하인 경우는 제외)”을 규정하고 있다.
 앞서 인정한 사실에 의하면, 피고는 원고에게 이 사건 토지의 농지전용허가 시 위와 같은 내용을 허가조건으로 부가하였음에도, 원고는 농지전용변경허가 등 관련 허가를 받지 않은 채 이 사건 토지의 농지전용허가 신청 시 제출한 건축, 사업계획서 내용과 다른 이 사건 가설건축물을 건축하였으므로, 원고는 이 사건 토지의 농지전용허가 조건을 위배하였다. 그러나 위 농지법 규정에 의하면 허가조건을 위반하였다고 하여 당초의 농지전용허가가 당연히 실효되거나 취소되는 것은 아니고 허가관청에서 사업규모의 축소 등 필요한 조치를 명하거나 허가를 취소할 수 있을 뿐인바, 그와 같은 허가취소 등 조치가 없었던 이상 이 사건 토지 상에 유치원건물이 아닌 이 사건 가설건축물을 건축하였다고 하여 이 사건 토지의 형질변경 행위 자체가 소급하여 불법이 된다고 할 수 없다. 
 따라서 원고가 이 사건 토지의 농지전용변경허가 없이 이 사건 가설건축물을 건축하였다는 사정만으로는 이 사건 토지 자체가 불법형질변경 되었다고 볼 수 없으므로, 피고의 이 부분 주장은 이유 없다. 
 ② 피고는 다음으로, 원고는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 시행 전에 이 사건 토지의 개발행위에 착수하지 않았으므로, 이 사건 토지의 형질을 변경하기 위해서는 국토계획법 상의 개발행위허가를 추가로 받아야 하는데, 원고는 위와 같은 절차를 밟지 않았으므로, 이 사건 토지의 형질변경은 위법하다고 주장한다. 
 살피건대, 국토계획법은 2002. 2. 4. 제정되어 2003. 1. 1.부터 시행되었는데, 국토계획법 제56조 제1항 제2호는 “토지의 형질 변경을 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다”고 규정하여, 종전의 비도시지역에 위치해 있어 도시계획법상의 개발행위허가를 받을 필요가 없었던 농지의 경우에도 위 법에 따른 개발행위허가가 필요하게 되었으나, 국토계획법 부칙 제18조 제1항은 “이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의한 도시계획구역외의 지역에서 제56조 제1항 각호의 1에 해당하는 개발행위를 하고 있는 자에 대하여는 동조를 적용하지 아니한다”고 규정하여 국토계획법 적용의 예외를 정하고 있다. 그리고 위 규정들의 취지를 종합하면, 국토계획법 시행 당시 ‘토지의 형질변경을 위하여 허가를 받은 자’는 부칙 제18조 제1항의 “개발행위를 하고 있는 자”에 해당하고, ‘토지형질변경 공사를 착수’하여야만 개발행위를 하고 있는 자에 해당한다고 보기 어렵다. 
 앞서 인정한 사실에 의하면, 원고는 구 농지법에 따른 적법한 농지형질변경 허가를 받았는바, 원고는 국토계획법에 따른 새로운 개발행위허가를 추가로 받을 필요가 없으므로, 원고가 국토계획법에 따른 개발행위허가 없이 이 사건 토지를 형질변경 하였다고 하여 이 사건 토지가 불법형질변경 되었다고 볼 수 없다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 이유 없다. 
 ⑷ 이 사건 가설건축물이 불법건축물에 해당하는지 여부와 이 사건 가설건축물 부지의 현황 
 피고는 이 사건 토지 위에는 불법 가설건축물만이 건축되어 있다고 주장하고, 원고는 여러 사정에 의해 유치원건물 대신 이 사건 가설건축물을 건축한 것에 불과하므로 이 사건 토지의 현황은 대지로 평가되어야 한다는 취지로 주장한다. 
 살피건대, 앞서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 가설건축물의 현황은 원고가 제출한 유치원건물 건축 계획과도 부합하지 않고, 원고는 이 사건 가설건축물의 건축을 위하여 관계 법령에서 정한 허가, 신고 등의 절차를 밟지 않았으므로, 이 사건 가설건축물은 불법건축물에 해당한다. 따라서 공익사업법 제70조 제2항, 공익사업법 시행규칙 제24조에 따라 이 사건 토지의 현황은 이 사건 가설건축물이 건축될 당시의 상황을 상정하여 평가해야 한다. 
 이 사건 가설건축물이 건축될 당시의 이 사건 토지 현황에 관하여 살피건대, 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 판단되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 구 지적법 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 폐지되기 전의 것) 제5조에 의하면, ‘대’의 정의는 영구적 건축물 중 주거·사무실·점포와 박물관·극장·미술관 등 문화시설과 이에 접속된 정원 및 부속시설물의 부지, 국토계획법 등 관계법령에 의한 택지조성공사가 준공된 토지를 의미하고, 다른 지목에 속하지 않는 토지는 잡종지로 분류되는 점, ② 이 사건 가설건축물이 건축된 시기는 분명하지 않으나, 이 사건 가설건축물은 원고가 제출한 유치원건물 건축 계획과도 부합하지 않고 또한 임시적으로 지어진 불법건축물에 해당하는 점, ③ 이 사건 가설건축물의 바닥면적 합계는 101.8㎡로 이 사건 토지 전체 면적의 10.1%에 불과하고, 이 사건 토지 중 이 사건 가설건축물 부지를 제외한 나머지 대부분은 흙 또는 잡석으로 되어 있으며, 그 나머지 부분이 이 사건 가설건축물의 사용·수익에 필요한 범위 내에 있고 그 용도와 불가분적으로 사용되는 범위 내에 있다는 점에 관한 자료가 부족한 바, 이러한 이 사건 가설건축물 및 그 부지, 나머지 부분 토지의 현황에 비추어 보면, 이 사건 건축물이 건축될 당시 이 사건 토지 전체가 영구적 건축물의 부지로 형질변경 되었다고 보기 어려운 점, ④ 이 사건 토지의 지목은 ‘전’인 점 등을 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 가설건축물이 건축될 당시의 이 사건 토지 전체의 이용상황은 ‘대지’가 아닌 ‘잡종지’로 평가함이 상당하다. 따라서 이 사건 토지를 ‘잡종지’로 평가한 경우의 정당한 보상금은 441,700,000원이 된다. 
 ⑸ 소결 
 피고는 원고에게 정당한 보상금과 재결보상금의 차액인 63,900,000원(= 441,700,000원 - 377,800,000원) 및 이에 대하여 이 사건 수용개시일 다음날인 2010. 3. 10.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정되는 당심 판결선고일인 2012. 11. 6.까지는 민법이 정한 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 각 비율에 의한 돈을 각 지급할 의무가 있다.
3. 결론
 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결 중 위 인정금액을 초과하여 지급을 명한 피고 패소 부분은 이와 결론을 달리하므로 이를 취소하고 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하며, 피고의 나머지 항소는 이유 없으므로 이를 기각한다. 
[별지 관계법령 생략]

판사 성백현(재판장) 이인석 홍순욱