환지청산금부과처분취소청구사건 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 1993.10.13 / 시행일:

【원 고】 대한예수교장로회 사랑의 교회
【피 고】 서울특별시장
【주 문】
1. 피고가 1992. 6. 26. 원고에 대하여 한 별지 제1의 (1)(2)(3) 기재 토지에 관한 환지청산금 525,622,200원의 부과처분 중 금 387,859,463원을 초과하는 부분 및 별지 1의 (4) 기재 토지에 관한 환지청산금 159,132,650원의 부과처분 중 금 144,154,167원을 초과하는 부분은 이를 각 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 이를 2분하여 그 1은 피고의, 나머지는 원고의 각 부담으로 한다.

【청구취지】피고가 1992. 6. 26. 원고에 대하여 한 별지 제1의 (1)(2)(3) 기재 토지에 관한 환지청산금 525,622,200원의 부과처분 중 금 210,000,000원을 초과하는 부분 및 별지 1의 (4) 기재 토지에 관한 환지청산금 159,132,650원의 부과처분 중 금 63,000,000원을 초과하는 부분은 이를 각 취소한다.
【이 유】1. 이 사건 처분의 경위
당사자 사이에 다툼이 없는 사실 및 갑 제1호증의 1 내지 갑 제3호증, 을 제1호증 내지 을 제6호증, 을 제8호증의 1 내지 을 제13호증의 3의 각 기재(다만 을 제5호증의 기재 중 뒤에 믿지 아니하는 부분은 제외 ) 및 이 법원의 서울특별시에 대한 각 사실조회결과에 변론의 전취지를 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 
(1) 원고는 원래 별지 1의 (1)(2)(3) 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 제1 종전토지’라 한다)와 별지 1의 (4) 기재 토지(이하 ‘이 사건 제2 종전토지’라 한다)를 소유하고 있었다.
(2) 그런데 피고는 이 사건 제1, 2 종전토지를 포함한 일대의 토지에 관하여 1968. 1. 18. (영동 1지구)과 1971. 8. 24. (영동 2지구) 건설부장관으로부터 각 토지구획정리사업 시행인가를 얻고 1970. 11. 20. (영동 1지구) 및 1971. 10. 경(영동 2지구)에 환지계획인가 및 환지예정지 지정공고를 하였다. 그런데 위 환지계획내용에는 필별과 권리별로 된 청산금명세가 기재되어 있지 않고 징수 교부면적에 대하여 후일 정산할 것을 전제로 단지 종전토지에 대하여 환지예정지만 지정되어 있었다.
(3) 이 사건 토지구획정리에 관한 청산금명세가 작성된 최초의 환지계획은 1982. 1. 경에 수립되었고 그 후 수차 변경되었다가 1991. 11. 21. 최후로 사업계획 및 환지계획이 변경인가되어, 피고는 같은 해 12. 28. 이 사건 영동(1, 2지구)토지구획정리사업 및 환지계획변경과 환지처분을 공고하였다.
(4) 위 환지계획에 의하면 이 사건 제1 종전토지는 별지 2의 (1)(2) 토지 {이하 이 사건(1)(2) 토지라 한다}로, 제2 종전토지는 별지 2의 (3)(4)(5) 토지 {이하 이 사건 (3)(4)(5) 토지라 하고 위 토지를 모두 합하여 ‘이 사건 토지’라 한다}로 각 환지되었는데 이 사건 (1)(2) 토지는 그 권리면적보다 53평이, 이 사건 (3) 토지는 그 권리면적보다 24.3평이, 이 사건 (4) 토지는 그 권리면적보다 1평, 이 사건 (5) 토지는 그 권리면적보다 12.7평이 각 증평되었다.
(5) 이에 피고는 원고의 과도평수에 대한 청산금을 산정하기 위하여 대한감정평가법인에게 이 사건 환지처분시인 1991. 12. 28.을 가격시점으로 한 이 사건 각 토지의 가격을 평가하도록 의뢰하였고, 위 감정평가법인은 이 사건 (1)(2) 토지에 대하여는 ㎡당 금 3,000,000원, 이 사건 (3) 토지에 대하여는 ㎡당 금 2,000,000원, 이 사건 (4) 토지에 대하여는 ㎡당 금 1,790,000원, 이 사건 (5) 토지에 대하여는 ㎡당 금 2,010,000원으로 각 평가하였다.
(6) 피고는 위 평가를 기초로 그 과도평수에 대한 금액을 계산하여 1992. 6. 26. 원고에게 청구취지기재와 같이 청산금을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 이 사건 제소의 적법성
피고는, 토지구획정리사업에 있어서 환지청산금의 징수처분이나 부과처분은 환지계획에 따른 환지처분에 포함되는 것이고 환지처분은 일단 공고되어 효력을 발생하게 된 이후에는 환지 전체의 절차를 처음부터 다시 밟지 않는 한 그 일부만을 따로 떼어 환지처분을 변경할 길이 없으며 다만 그 환지처분에 위법이 있다면 그 위법을 이유로 하여 민사상의 절차에 따라 권리관계의 존부를 확정하거나 손해의 배상을 구하는 등의 길이 있을 뿐이므로 그 환지확정처분의 일부에 대하여 취소를 구할 법률상의 이익이 없다 할 것인데 이 사건 환지청산금부과처분취소의 소도 결국 확정된 환지처분의 일부 취소를 구하는 것이어서 소의 이익이 없다고 주장한다.
살피건대, 토지구획정리사업에 있어서 환지청산금의 징수 또는 교부처분이 환지계획에 따른 환지처분에 포함되는 것이므로 환지계획에 있어서 정해진 청산금의 징수 또는 교부의 권리의무는 환지처분의 공고일 다음날에 확정된다( 토지구획정리사업법 제62조 제5항). 그리고 환지처분은 일단 공고되어 효력을 발생하게 된 이후에는 환지 전체의 절차를 처음부터 다시 밟지 않는 한 그 절차 중의 일부만을 따로 떼어 취소함으로써 환지확정의 효과를 변경할 수는 없다. 그러나 환지처분이 확정된다고 하여도 그것은 청산금에 관하여 불복하는 관계권리자가 이에 대하여 불복하거나 행정소송을 제기할 수 없다는 의미는 아니다. 또한 청산금확정절차가 환지처분의 한 절차라고 하여도 청산금부과처분은 환지처분 후에 이루어지는 처분으로서 환지처분과는 별도의 독립한 처분성이 인정되므로 그 부과처분의 취소만을 별도로 구할 수 있다. 따라서 환지청산금의 부과처분의 취소를 구하는 이 사건 소가 그 이익이 없어 부적법하다는 피고의 주장은 이유 없다(피고는 대법원 1987. 3. 24. 선고, 85노926 판결과 1990. 9. 25. 선고, 88누2557 판결을 들어 위와 같은 주장을 하지만 위 각 판결은 이 사건과 내용이 달라 그대로 이 사건에 적용할 수 없다). 
3. 이 사건 처분의 위법성
가. 환지청산금의 기준시
1980. 1. 4. 법률 제3255호로 개정되기 전의 토지구획정리사업법(이하 ‘개정전 법률’이라 한다) 시행 당시에 있어서는 제46조에 의해 그 환지계획의 인가가 있었다면 그 청산금의 산정은 환지계획인 가시의 토지가격을 기준으로 하여야 할 것이나, 1980. 1. 4. 개정된 위 법률(이하 ‘개정법률’이라 한다)은 위 규정을 개정하면서 제52조 제2항을 신설하여 청산금은 환지처분시 결정하도록 하였으므로 위 개정법률 이후에 환지계획이 인가되고 이에 따라 환지처분이 이루어졌다면 그 청산금의 산정은 환지처분시의 토지가격을 기준으로 하여야 할 것이다. 또한 토지구획정리사업을 시행하면서 법률개정 이전에 환지계획을 인가받았으나 개정 후 면적변경 등의 사유가 있어 당초의 환지계획을 변경하여 그 변경인가를 받아 공고한 후 환지처분을 하였다면 결국 토지구획정리사업의 환지계획의 인가와 환지처분은 모두 개정법률 시행 이후에 이루어진 것이므로 청산금의 산정은 환지처분시의 토지가격을 기준으로 하여야 한다( 대법원 1991. 5. 10. 선고, 90누3591 판결). 
그런데 위에서 인정한 사실에 의하면 이 사건 토지구획정리사업에 대한 환지계획의 인가는 맨처음 1970. 11. 20. (영동 1지구) 및 1971. 10. 경(영동 2지구)에 공고되었지만(원고는 1968. 1. 18. 환지계획의 인가가 있었다고 주장하나 그날은 최초로 이 사건 토지구획정리사업 시행인가를 받은 날이다) 그 환지계획에는 환지계획시 정하게 되어 있는 필별과 권리별로 된 청산금명세( 개정전 법률 제16조 제1항 제3호)를 작성하지 아니하였고 청산금명세가 작성된 최초의 환지계획은 1982. 1. 경에 수립되었으므로, 위 맨처음의 환지계획의 공고는 그 공고시 시행되는 개정전 법률에 의하여 청산금 산정을 위한 토지 가격 산정의 기준시가 되는 환지계획의 인가라고 보기는 어렵다. 또한 위 1982. 1. 경에 수립된 환지계획 역시 그 후 수차 변경되었다가 1991. 11. 21. 최후로 사업계획 및 환지계획이 변경인가 되어 같은 해 12. 28. 이를 공고하고 같은 날 환지처분 또한 공고되었으므로, 이 사건 청산금 산정을 위한 토지가격의 기준시는 개정 법률에 의하여 위 환지처분시인 1991. 12. 28.이 된다 할 것이다. 
나. 토지가격의 산정
(1) 법령의 규정
지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 ‘지가공시법 ‘이라 한다) 제4조는 "건설부장관은 자연적, 사회적 조건이 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재의 공시지가를 공시하여야 한다"는 취지로 규정하고 있으며, 그 제9조 제2항은 "개별토지의 평가는 그와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지와 평가대상토지와의 위치, 지형, 환경 등 토지의 객관적 가치에 영향을 미치는 제요인을 비교교량하여 평가하여야 한다"는 취지로 규정하고 있고, 감정평가업자가 감정평가를 함에 있어서 준수하여야 할 원칙과 기준을 정함을 목적으로 한 감정평가에관한규칙(1989. 12. 21. 건설부령 제460호) 제17조 제1항은 "토지의 평가에 있어서는 당해 토지와 용도, 지목, 주변환경 등이 동일 또는 유사한 인근지역에 소재하는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 공시기준일부터 가격시점까지의 지가변동률, 도매물가상승률 및 기타 사항을 종합적으로 참작하여 평가하여야 한다"고 규정하고 있다. 
또한 지가공시법 제10조 제1항은 "국가, 지방자치단체, 정부투자기관관리법에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 가치를 가진다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 당해 토지의 가격과 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각호의 목적에 따라 가감 조정하여 적용할 수 있다"고 규정하고, 그 제6호에는 "기타 대통령령이 정하는 토지가격의 산정"을 들고 있으며, 지가공시법시행령 제12조 제4호는 위 제6호에서 말하는 대통령령이 정하는 경우로서 토지구획정리사업을 들고 있다. 
따라서 토지구획정리사업법에 의한 환지청산금의 기준이 되는 토지가격의 산정은 그 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지를 택하여 그 공시지가를 기준으로 환지청산시까지의 지가변동률을 참작하고 표준지와 평가대상토지와의 위치, 지형, 환경 등 토지의 객관적 가치에 영향을 미치는 제요인을 비교교량하는 이른바 품등비교를 하여 평가 산정하여야 한다.
(2) 그런데 이 사건 청산금 산정의 기초로 삼은 대한감정평가법인의 감정은 이 사건 토지구획정리사업에 편입되는 여러 필지의 토지와 함께 이 사건 토지를 평가함에 있어 여러 개의 토지를 표준지로 나열하면서 어떤 표준지를 이 사건 토지의 표준지로 삼았는지 알 수가 없고, 또한 환지청산시인 1991. 12. 28.의 지가를 산정함에 있어 1991. 1. 1.의 공시지가를 기준으로 시점수정을 하여 산정한 것이 아니라 1991. 12. 28.과 1992. 1. 1. 의 공시지가의 차이가 미미하다고 하여 1992. 1. 1.의 공시지가를 이 사건 토지의 가격으로 산정하였다(을 제5호증의 기재).
(3) 결국 위 감정은 표준지의 선택 및 토지가격 산정의 기준시를 잘못 적용하는 잘못을 범하였고, 이러한 잘못된 감정결과를 기초로 하여 청산금을 정한 이 사건 처분 또한 위법하다 할 것이다.
4. 이 사건 환지처분의 적정한 청산금
가. 그러므로 나아가 이 사건 토지의 적정한 가격에 관하여 보건대, 이 법원의 현장검증결과 및 감정인 소외인의 감정결과에 변론의 전취지를 종합하면 다음과 같은 사실이 인정되고, 이에 어긋나는 을 제5호증의 일부기재(위에서 믿은 부분 제외)는 믿을 수 없고, 달리 반증이 없다. 
(1) 이 사건 (1) 내지 (3) 토지는 서초국민학교 북서측 직선거리 약 50 내지 130m 지점에, 이 사건 (4) 토지는 신동국민학교 북측 직선거리 약 100m 지점에, 이 사건 (5) 토지는 잠원지하철 남동측 직선거리 약 70m 지점에 각 위치한다.
(2) 이 사건(1)(2)(3) 토지는 평지에 입지한 원고 교회의 부지로, (4)(5) 토지는 주거용 나지로 이용되었고, 모두 도시계획상 일반주거지역, 주차장정비지구 및 아파트지구로 지정되어 있었다.
(3) 이 사건 토지에 대한 적절한 표준지는 토지의 용도, 지목, 주위환경, 도로교통 등이 동일 또는 유사한 인근지역에 위치하는 서울 서초구 서초동 14의 1(66블럭) 대 1528.6㎡ {이 사건 (1) 내지 (3) 토지에 관하여}와 서울 서초구 잠원동 1의 157(101블럭) 대 99.2㎡ {이 사건 (4)(5) 토지에 관하여}이고, 그 표준지에 대하여 건설부장관이 1991. 1. 1.을 기준일로 하여 공시한 ㎡당 공시지가는 금 2,700,000원과 금 1,800,000원이다.
(4) 위 공시기준일로부터 환지청산시인 같은 해 12. 28. 까지의 기간 동안의 이 사건 토지가 소재하는 서초구의 주거지역 지가변동률은 13.28%이다.
한편 같은 기간의 도매물가상승률은 약 2.6%로서 지가변동률에 비하여 상당히 낮은 수치이다.
(5) 이 사건 토지와 위 각 표준지를 품등비교하면 그 비교치는 순차로 0.73, 0.5, 0.56, 0.88, 1이 된다.
나. 그러므로 위 ‘가’항의 인정사실에 따라 위 표준지의 ㎡당 공시지가에 시점수정치, 품등비교치를 차례로 적용하여 이 사건 토지의 ㎡ 및 평당 적정가격을 산정하면 별지 3 토지가격산정표의 기재의 각 금원이 된다.
그리고 위 평당 가격에 위 증평면적을 면적을 곱하여 산출한 윈고의 과도평수에 대한 금액은 이 사건 (1) 토지가 금 380,955,804원(7,378,000×53×774.9/795.4, 원 미만은 버림, 이하 같다), (2) 토지가 금 6,903,659원(5,054,000×53×20.5/795.4), (3), (4), (5) 토지가 금 144,154,167원 {(5,659,000×24+5,930,000×1+6,740,000×12.7)×138.8/218.9}이 된다.
따라서 이 사건 종전토지에 대한 청산금은 제1 종전토지가 387,859,463원(380,955,804+6,903,659), 제2 종전토지가 금 144,154,167원이 된다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 제1 종전토지에 관한 환지청산금 525,622,200원의 부과처분 중 위 인정의 금 387,859,463원을 초과하는 부분 및 이 사건 제2 종전토지에 관한 환지청산금 159,132,650원의 부과처분 중 위 인정의 금 144,154,167원을 초과하는 부분은 위법하므로 이를 각 취소하여야 할 것이므로, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지는 이유 없어 이를 기각한다.
［별지 생략］

판사 정용인(재판장) 이재환 백현기

1. 환지청산금부과처분이 독립한 행정소송의 대상이 될 수 있는 지 여부
2. 구 토지구획정리사업법(1980. 1. 4. 법률 제3255호로 개정되기 전의 것) 시행 당시 환지계획의 인가가 있었으나 법률개정 후 변경인가가 있은 경우 환지청산금 산정의 기준시

1. 환지처분은 일단 공고되어 효력을 발생하게 된 이후에는 환지처분 전체의 절차를 처음부터 다시 밟지 않는 한 그 절차 중의 일부만을 따로 떼어 취소함으로써 환지확정의 효과를 변경할 수 없고, 환지청산금확정절차가 환지처분의 한 절차이기는 하지만, 환지청산금부과처분은 환지처분 후에 이루어지는 처분으로서 환지처분과는 별도의 독립한 처분성이 인정되므로 독립한 행정소송으로 그 부과처분의 취소를 구할 수 있다.
2. 구 토지구획정리사업법(1980. 1. 4. 법률 제3255호로 게정되기 전의 것) 시행 당시 환지계획을 인가받았으나 법률개정 후 면적변경 등의 사유가 있어 당초의 환지계획을 변경하여 그 변경인가를 받아 공고한 후 환지처분을 하였다면 결국 토지구획정리사업의 환지계획의 인가와 환지처분은 모두 개정법률 시행 이후에 이루어진 것이므로 청산금의 산정은 개정법률 제52조 제2항에 의해 환지처분시의 토지가격을 기준으로 하여야 한다.