개발부담금부과처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 1998.08.13 / 시행일:

【심급】
1심
【세목】
지역자원시설세
【주문】
주문1. 피고가 1995. 1. 19. 원고에 대하여 한 개발부담금 697,250,870원의 부과처분 중 금 683,010,260원을 넘는 부분을 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 이를 10등분하여 그 9는 원고의, 나머지는 피고의 각 부담으로 한다.
【이유】

정시행세칙상 조성사업원가의 구성 비용항목 중에는 법시행령 제10조 제1항 제4호에 규정한 ‘당해 개발사업과 관련하여 관리활동부문에서 발생한 제비용의 합계액’에 해당하는 별도의 일반관리비 항목은 없다.
(3) 원고는 이 사건 개발사업의 시행기간 중 간접비로서 686,009,388원의 간접비를 지출하였는데, 조성원가 총액은 용지비와 조성비를 합한 직접비 총액 645억여 원과 위 간접비 및 타계정대체액 1,712만여 원으로 구성되어 있을 뿐이고, 그 밖에 일반관리비의 비용항목으로 지출된 비용은 찾아볼 수 없다.
나. 간접비를 개발비용에 포함시킬 것인지 여부에 대한 판단

(1) 원고는 위 간접비를 순공사비 중 노무비에 해당한다고 주장하는바, 간접비가 직접노무비에 속하지 아니함은 분명하므로, 그것이 순공사비 중 간접노무비로서 개발비용에 포함되는 것인지 여부가 문제된다.
(2) 그런데 위 인정사실들에 의하면, 간접비는 조성간접비와 국외간접비로 나누어지는데, 본사의 조성사업 관련부서, 지사의 업무개발부, 용지부, 사업단 등뿐만 아니라 심지어는 본사의 국외사업 관련부서, 국외 소재 사업단에 속하는 직원들의 인건비와 복리후생비 등에 소요된 비용으로서, 구체적인 지출사유를 근거로 지출되는 것이 아니라 사업부문별로 당해 기간 중 집행된 직접비에 비례하여 총괄하여 배분, 계산하도록 되어 있음을 알 수 있다.
반면, 법시행령 제10조 제1항 제1호, 원가계산준칙 제16조, 제8조 제2항의 규정에 의하여 순공사비에 포함되는 간접노무비는 직접 공사에 종사하지는 않으나 ‘작업 현장에서 보조작업에 종사하는’ 노무자, 종업원과 현장감독자 등의 제반 급여 등의 비용만을 포함하도록 되어 있다.
(3) 이러한 사정들에다가 원고의 조성사업원가에 따로 일반관리비 항목이 없는 점, 원고의 간접비 배분 대상이 되는 직원들의 범위가 ‘작업 현장에서 보조작업에 종사하는’ 직원들이 아니라 본사 및 심지어는 국외 소재 사업단의 직원들까지도 포함하고 있는 점 등을 종합하여 판단하면, 원고가 지출한 것으로 회계 처리한 간접비는 도저히 순공사비 중 간접노무비에 해당한다고 볼 수는 없다. 다만 관리활동 부문에서 발생한 일반관리비에 속할 여지가 있을 따름이다.
따라서 간접비를 개발비용 중 순공사비에 포함시켜 달라는 주장도 받아들이지 아니한다.
5. 종합토지세를 순공사비에 포함시킬 것인가?

가. 종합토지세의 성질 및 원고의 회계처리

갑 제3, 11, 14호증, 을 제3호증의 3의 기재를 종합하면, 다음 사실들을 인정할 수 있다.
(1) 종합토지세는 원고의 회계규정시행세칙상 제7조 별표 제1호 계정과목에 규정된 9100000관 조성사업원가의 9110000항 용지비의 하부 항목으로 순용지비, 보상비, 용지부대비와 함께 나열되어 있다.
(2) 원고가 이 사건 개발사업 기간 중에 납부한 종합토지세는 금 41,392,460원이다.
(3) 종합토지세는 개발사업 기간 동안뿐만 아니라 그 전후에도 사실상 토지를 보유하고 있는 한 개발사업의 시행과 관계없이 지방세법의 관계 규정에 의하여 부과된다.
나. 종합토지세를 순공사비에 포함시킬 것인가?

(1) 피고가 위 종합토지세를 개발비용 중 기타 경비에 산입하여 개발부담금을 산출하였음은 제2대조표 ‘피고 인정’란 기재와 같고, 한편 원고는 이를 기타 경비에서 제외하여 순공사비에 포함시켜야 한다고 주장한다. 일반관리비를 산출함에 있어 실제상 차이가 있기 때문이다.
그런데, 법 제11조 제1항 제3호, 법시행령 제10조 제1항 제1호의 규정에 의하면, 당해 ‘개발사업을 위하여’ 지출된 제세공과금은 순공사비 중 경비 항목에 포함하도록 규정되어 있다. 또한 원가계산준칙 제17조 제3항 경비의 세비목 중 제17호는 경비에 포함되는 ‘세금과 공과’로서 ‘시공현장에서 당해 공사와 직접 관련되어’ 부담하여야 할 재산세, 차량세 등의 세금 및 공과금을 들고 있다. 따라서 종합토지세는 그것이 ‘개발사업을 위하여 지출된 것’인지 또는 ‘시공현장에서 당해 공사와 직접 관련되어 부담하여야 할 것’인지 여부에 따라, 순공사비 중 경비 항목에 포함될 여지가 있다.
(2) 그러나 위 인정사실들에 의하면, 종합토지세는 모든 토지를 사실상 보유하고 있는 자가 과세표준 및 세율에 따라 납부하도록 되어 있으며, 개발사업의 시행 여부와 그 납부의무의 성립과는 직접적인 관련이 없다. 또한 회계규정상 용지비의 하부 항목으로서 순용지비, 보상비, 용지부대비와 나란히 열거되어 있는데, 그 중 보상비만 순공사비가 아닌 ‘기타 경비’로서 개발비용에 포함될 뿐 순용지비와 용지부대비는 개발비용에 포함되지 않음은 앞서 본바와 같다.
이러한 사정들을 종합하여 보면, 아무래도 종합토지세가 ‘당해 개발사업을 위하여’ 또는 ‘시공현장에서 당해 공사와 직접 관련되어’ 지급 또는 부담하는 것이라고 보기는 어렵다. 따라서 이를 순공사비 중 ‘경비’ 항목에 포함시킬 수는 없는 노릇이라고 판단된다.
(3) 다만, 개발사업을 시행하는 동안에는 사업시행자로서는 당해 토지의 보유가 필수적이고, 따라서 종합토지세 중 개발사업 시행기간 동안에 발생한 부분은 적어도 ‘개발사업의 시행과 관련하여’(법 제11조 제1항) 지출된 비용으로 볼 수 있으므로, 이를 순공사비가 아닌 ‘기타 경비’에 포함시켜야 할 것이다.
그러므로, 종합토지세를 개발비용 중 ‘기타 경비’에 포함시킨 피고의 조치는 정당하고, 이를 순공사비에 포함시켜야 한다는 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.
6. 도급주어 시공한 부분의 순공사비 및 일반관리비 산정 방법

가. 일반관리비의 의미 및 산정방법

법시행령 제10조 제1항 제4호, 제2항의 규정에 의하면, 일반관리비는 당해 개발사업과 관련하여 관리활동부문에서 발생한 제비용의 합계액을 말하고, 그 산정방법은 예산회계법시행령 제78조의 규정에 의한 예정가격결정을 위한 기준과 요율을 적용하여 산정한 금액으로 하도록 되어 있다. 나아가구 예산회계법시행령 제78조,구 계약사무처리규칙 제6조 제1항 제4호, 원가계산준칙 제18조, 제10조의 규정에 의하면 일반관리비는 공사원가(즉 재료비ㆍ노무비ㆍ경비의 합계액)에다가 이 사건 개발사업처럼 공사원가가 30억 원 이상인 경우에는 5%의 요율을 곱하여 산출한 금액을 초과할 수 없도록 규정하고 있다.
따라서, 원고가 일반관리비 산출근거가 되는 순공사비에 포함시켜야 한다고 주장한 비용항목 중 조사설계비는 위 규정 자체에 의하여 순공사비에 산입될 수 없음이 명백하다. 그 밖에 각종 부대비, 간접비, 종합토지세 등도 앞에서 본 바와 같이 순공사비에 포함될 수 없으므로, 위 비용항목들과 관련한 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
그러면, 원고의 주장 중 단지 도급주어 시공하고 지급한 공사대금 중 순공사비 인정 범위만이 쟁점으로 남는데, 이에 대하여 항을 바꾸어 판단한다.
나. 도급주어 시공한 공사부분에 대한 순공사비와 일반관리비 산정 방법

(1) 갑 제4호증의 3, 을 제3호증의 3, 4의 각 기재에 의하면, 원고는 이 사건 개발사업 중 별지3 일반관리비 계산표(이하 제3계산표라 한다) 기재 조성ㆍ조경ㆍ가로등 공사의 3부분은 타인에게 도급주어 시공하였으며, 이에 따라 수급인에게 지급한 공사대금 중에는 제3계산표 순공사비 중 도급부분의 법원인정란에 기재된 ‘공사원가’ 이외에도 수급회사의 일반관리비와 그 밖에 제3계산표 기타경비 중 법원인정란 기재와 같은 부가가치세, 이윤 및 기타경비가 포함되어 있음을 인정할 수 있다.
(2) 이 경우, 일반관리비 산출 근거가 되는 순공사비의 범위를 어디까지 포함시킬 것인가?

그 해결은 결국, 원고가 도급주어 시공하고 지급한 공사대금 전부를 원고의 개발비용 항목 중 ‘순공사비’에 포함시킬 것인가, 아니면 그 중에서 수급인의 일반관리비, 부가가치세, 이윤 및 기타경비를 제외한 ‘공사원가’만을 순공사비에 포함시킬 것인가 하는 점에 달려 있다.
(3) 결론부터 말하면, 도급공사 대금 중 ‘공사원가’만을 원고의 개발비용 중 ‘순공사비’에 포함시키는 것이 옳다. 그 이유는 다음과 같다.
첫째로, 개발이익환수에관한법률이 개발비용의 항목과 내용을 상세히 법정한 입법취지는, 개발사업시행자가 그 관계법령이 인정한 항목과 금액을 초과하는 비용을 지출한 경우에, 그 초과부분을 개발비용으로 부당하게 공제하여 개발이익을 축소시킴으로써 개발부담금 부담을 회피하는 것을 막으려는 취지이다. 따라서 개발비용의 산정에 있어서 관계법령이 규정한 비용 항목과 금액의 한계를 함부로 초과하거나 확장하여 인정하는 해석을 해서는 아니된다.
둘째로, 앞에서 본 관계법령 및 규정에 의하면 개발이익환수에관한법률이 정한 ‘순공사비’의 개념과 원가계산준칙이 정한 ‘공사원가’의 내용은 그 구성항목이 모두 ‘재료비ㆍ노무비ㆍ경비’로서 동일하며, 또한 위 법률은 순공사비의 구체적인 산정 방법에 관하여 결국 원가계산준칙에 따르도록 규정하고 있다. 따라서 위 법률이 정한 개발비용 항목의 하나인 ‘순공사비’와 원가계산준칙이 규정한 ‘공사원가’의 개념과 범위는 결국 실질적으로 동일하다고 볼 수밖에 없다.
셋째로, 개발이익환수에관한법률은 개발비용의 인정과 관련하여 순공사비 항목 자체의 속성과 용도를 개념요소로 규정하고 있으며, 시행자의 직접 시공 또는 도급 시공을 고려하지 않고 있다. 따라서 개발사업을 시행자가 직접 시공했건 아니면 한 단계 또는 그 이하 여러 단계 도급을 주어 시공했건 간에, 그 지출된 비용 항목들의 속성과 용도를 따져보아 결과적으로 순공사비에 속하는 것들만을 순공사비로 인정하겠다는 취지로 해석함이 옳다. 아울러 일반관리비도 이렇게 인정된 순공사비 중에서 총액으로 일정 비율만큼만을 한도로 하여 개발비용으로 인정하고 있는 것이다.
넷째로, 만일 이와 달리 해석하게 되면 특히 개발사업이 여러 단계에 걸쳐 도급ㆍ하도급되어 시공될 경우, 여러 단계의 도급인들의 일반관리비들이 누적적으로 공사비에 중복 포함되어 순공사비가 누적적으로 불어나게 된다. 더욱이 그렇게 불어난 순공사비에다가 다시 최종적으로 일정비율을 곱한 금액을 사업시행자의 일반관리비로 인정받을 수 있게 되어, 위 법률의 개발비용 법정에 관한 입법취지를 크게 훼손하게 되어 불합리하다.
다섯째로, 예컨대 사업시행자의 조직이 극단적으로 직원 한두 명에 불과하여 개발사업 전부를 도급주어 시공한 경우를 생각해 보자. 만일 수급인의 일반관리비까지 포함된 도급대금 전액을 순공사비로 인정하여 거기에다가 다시 일정비율을 곱한 일반관리비를 개발비용으로 인정하게 되면, 사업시행자가 관리활동부문의 유지를 위하여 실제로 지출한 비용은 극히 미미한데도 계산상 엄청난 규모의 일반관리비를 개발비용으로 공제받을 수 있게 된다. 이러한 결과는 위에서 본 개발이익환수에관한법률의 입법취지에 명백히 반하여 받아들일 수 없다.
다. 이 사건에 관한 순공사비 및 일반관리비의 산정

그렇다면, 결국 원고가 도급주어 시공한 3가지 공사항목과 관련한 순공사비에는, 그 지급한 공사대금 중 공사원가에 해당하는 금액으로서 제3계산표 순공사비의 도급부분 중 법원인정란 기재 금액만을 포함시키는 것이 마땅하다.
한편, 원고가 지급한 도급 공사대금 중에서 위 공사원가 및 수급인의 일반관리비를 제외한 나머지 비용들은 원고가 실제로 지출한 비용이므로 이를 개발비용 중 ‘기타비용’ 항목에 포함시키는 것이 옳다. 따라서 이러한 ‘기타비용’ 금액을 산정하면, 제3계산표 기타경비 중 법원인정란 기재 금애과 같으므로 이를 제2대비표의 기타비용 항목에 추가로 산입하기로 한다.
나아가, 이렇게 하여 산출한 제3계산표 순공사비 합계 중 법원인정란에 기재된 적법한 순공사비 금액을 토대로 하여 여기에 5%의 요율을 곱하여 정당한 일반관리비를 산출하면, 제3계산표 일반관리비 법원인정란 기재와 같이 금 484,600,284원이 된다.
7. 정당한 개발부담금의 산정

가. 정당한 개발비용의 산정

그렇다면, 결국 이 사건 쟁점에 관한 원고의 주장들은 그 중 이 사건 개발사업 시행기간 동안에 지출된 조성부대비 금 100,848,760원을 순공사비에 포함시켜 달라는 부분에 한하여서만 이유 있다. 그리고 피고가 인정한 조사설계비의 수액은 을 제3호증의 3 기재 해당 비용을 합산하는 과정에서 계산착오가 있었음이 명백하므로, 이를 바로잡아 금 407,826,450원으로 인정한다. 나아가 법령과 관계규정이 정한 방법에 따라 올바른 순공사비, 기타경비, 일반관리비의 수액을 산출하면 제2대비표 각 해당 항목의 법원인정란 기재와 같다.
따라서, 위 인정 금액들을 기초로 하여 이 사건 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 정당한 개발비용을 산정하면, 제2대비표 ‘법원 인정’란 기재와 같이 합계 금 20,405,987,036원이 된다.
나. 정당한 개발부담금의 산정

위의 정당한 개발비용을 토대로 하여 원고가 이 사건 개발사업에 관하여 납부할 정당한 개발부담금의 수액을 산출하면, 제1산출표 중 ‘법원 인정’란 기재와 같이 금 683,010,260원이 된다.
8. 결 론

그렇다면, 피고의 이 사건 처분은 위 정당한 개발부담금액인 683,010,260원의 범위 내에서만 적법하고, 이를 초과하는 부분은 위법하다.
따라서 원고의 청구는 이 사건 처분 중 위 정당한 금액을 넘는 부분에 한하여 이유 있으므로 그 부분의 청구를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

개발사업 시행기간 동안에 지출된 조성부대비 금 100,848,760원을 순공사비에 포함시켜 달라는 부분에 한하여서만 이유 있고, 과세관청이 인정한 조사설계비의 수액은 을 제3호증의 3 기재 해당 비용을 합산하는 과정에서 계산착오가 있었음이 명백하므로, 이를 바로잡아 금 407,826,450원으로 인정한다.