장해급여결정처분 취소의 소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【주문】1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2017. 11. 16. 원고에게 한 장해급여를 2,137,970원으로 결정한 처분을 취소한다.
3. 소송 총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】주문과 같다.
【이유】1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심 판결 이유 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분의 근거법령인 산업재해보상보험법(이하 '산재보험법'이라 한다) 시행령 제53조 제4항 제2호는, 이미 장해가 있던 사람이 업무상 부상 또는 질병으로 같은 부위에 장해의 정도가 심해진 장해에 대한 장해급여의 금액을 산정함에 있어 장해보상연금으로 지급하는 경우, 기존장해가 제8급 이하이면 심해진 장해에 해당하는 장해보상연금의 지급일수에서 별다른 근거 없이 장해보상일시금의 지급일수에 100분의 22.2를 곱한 일수를 공제하도록 규정하고 있는데, 이는 산재보험법의 입법목적 및 신뢰보호원칙에 반하고, 산재보험법 시행규칙 제46조 제8항, 제48조 [별표 5] 신체부위별 장해등급 판정에 관한 세부기준 9. 라.항은 산재보험법의 입법목적, 장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률, 헌법 제11조에 반하여 무효이므로, 이에 기초한 이 사건 처분은 위법하다.
원고는 이 사건 신규장해만으로도 장해등급 조정 제5급에 해당하여 그에 따른 장해급여를 지급받을 수 있음에도 피고가 산재보험법 시행규칙 제46조 제8항, 산재보험법 시행령 제53조 제4항에 따라 장해등급 제4급의 장해보상연금 지급일수에서 이 사건 기존장해등급 제10급의 장해보상연금 지급일수를 공제하여 장해급여액을 산정함으로써 이 사건 신규장해에 따른 장해등급에도 미치지 못하는 장해급여를 지급받게 되는 부당한 결과가 발생하였다. 그런데 산재보험법 시행규칙 제46조 제9항은 다른 장해부위 및 장해계열의 장해정도가 심해진 경우에도 적용되므로 원고의 장해급여액을 산정함에 있어서도 이를 적용하거나, 그렇지 않더라도 같은 조 제7항 후문 또는 같은 조 제9항 후단을 원용하여 원고에게 이 사건 신규장해만 남은 것으로 인정하여 장해급여액을 산정하여야 함에도 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 산재보험법 시행령 제53조 제4항이 산재보험법의 입법목적 및 신뢰보호의 원칙에 반하는지 여부
산재보험법 시행령 제53조 제4항은 이미 장해가 있던 사람이 업무상 부상 또는 질병으로 같은 부위에 장해의 정도가 심해진 경우 그 심해진 장해에 대한 장해급여의 금액은 이미 발생한 기존장해와 업무상 재해에 따른 신규장해 모두에 대하여 산재보험법에 따른 장해등급으로 환산한 다음 심해진 장해의 장해등급별 장해보상일시금 또는 연금의 지급일수에서 기존장해의 장해등급에 해당하는 지급일수를 공제한 일수를 기준으로 산정하도록 규정하고 있다.
살피건대, 산재보험법 시행령 제53조 제4항은 이미 기존 장해가 있던 사람이 업무상 재해로 장해가 심해진 경우 가중된 후의 장해등급에 해당하는 장해급여를 지급받게 되면 업무상 재해와 인과관계가 없는 종전의 장해등급에 해당하는 부분에 대해서까지 중복하여 장해급여를 받게 되는 불합리한 경우를 조정하여 추가로 발생한 장해 부분에 한하여 보상을 한다는 데 그 취지가 있는 점, 기존 장해와 업무상 재해로 인한 신규 장해 사이의 정도의 차이를 기준으로 한다는 점에서 기존 장해가 없는 사람과 기존 장해가 있는 사람은 장해 유무에서 본질적으로 다르나 업무상 재해로 기존 장해가 있는 사람과 업무상 재해와 무관하게 기존 장해가 있는 사람 사이에는 본질적 차이가 있다고 할 수 없는 점, 사회보장급여의 하나인 산업재해보험급여의 기준이나 내용 등을 구체적으로 확정하는 문제는 산업재해보험기금의 상황, 국가의 재정 부담능력, 전체적인 사회보장 수준과 국민감정 등 사회정책적인 측면 및 보험기술적 측면과 같은 제도 자체의 특성 등 여러 가지 요소를 고려할 필요에서 입법자에게 광범위한 입법형성의 자유가 주어진 영역인 점 등에 비추어 보면, 산재보험법 시행령 제53조 제4항의 목적이 합리적이고, 정당하며 그 방법도 적절하다고 할 수 있다(대법원 2011. 10. 27. 선고 2011두15640 판결 참조), 
구 산재보험법 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 개정되기 전의 것) 제31조 제4항 제2호는(이하 '종전 규정'이라 한다) "장해보상연금으로 지급하는 경우 가중된 장해에 해당하는 장해보상연금의 일수에서 기존의 장해에 해당하는 장해보상연금의 일수(기존의 장해가 제8급 내지 제14급에 해당하는 장해인 경우에는 그 장해에 해당하는 장해보상일시금의 일수에 25분의 1을 급한 일수)를 공제한 일수에 연금지급당시의 평균임금을 곱하여 산정한 금액"이라고 규정하고 있었는데, 이에 따르면 기존장해가 제7급 이상인 경우 공제하는 장해보상연금 일수가 장해보상일시금 일수의 약 1/5인 반면 기존장해가 제8급 이하인 경우에는 장해보상일시금 일수의 1/25을 공제하게 되어 기존장해가 제7급 이상인지 여부에 따라 불균형이 존재하였다. 2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 개정된 구 산재보험법 시행령 제53조 제4항 제2호는 이러한 불균형을 해소하기 위하여 기존장해가 제8급 이하인 경우에 기존장해가 제7급 이상인 경우와 형평성을 고려하여 장해보상일시금의 지급일수에 100분의 22.2를 곱하도록 규정한 것으로 보이는바, 이를 두고 합리적인 근거 없이 차별하는 것이라고 볼 수는 없다. 나아가 이 사건 사고가 일어나기 전부터 종전 규정은 구 산재보험법 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 개정된 것) 제53조 제4항 제2호로 개정되어 시행 중이었으므로, 이 사건 기존장해를 가지고 있었음을 이유로 종전 규정을 적용받을 수 있었을 것이라는 원고의 신뢰가 정당한 신뢰라고 볼 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 산재보험법 시행규칙 제46조 제8항, 제48조 [별표 5] 신체부위별 장해등급 판정에 관한 세부기준 9. 라.항이 산재보험법의 입법목적, 장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률, 헌법 제11조에 반하는지 여부
하위법령은 그 규정이 상위법령의 규정에 명백히 저촉되어 무효인 경우를 제외하고는 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴서 그 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해석하여야 한다(대법원 2016. 6. 10. 선고 2016두33186 판결).
산재보험법 시행규칙 제46조 제8항은 상대성 기관으로서 한쪽에 장해가 있는 상태에서 다른 한쪽에 새로운 장해가 발생하여 현존장해가 조합등급에 해당하는 경우 새로 발생한 장해에 대하여 따로 등급을 결정하지 않고 기존장해가 심해진 것으로 보아 조합등급으로 장해등급을 결정하고 이 경우 장해급여의 금액은 산재보험법 시행령 제53조 제4항에 따라 산정하도록 규정하고 있고, 위 규칙 제48조 [별표5] 신체부위별 장해등급 판정에 관한 세부기준 9. 라.항은 "한쪽 손가락에 장해가 있던 사람이 한쪽 손가락의 장해정도가 심해지고 다른 쪽 손가락에도 장해가 발생하여 조합등급에 해당하게 되는 경우에는 산재보험법 시행규칙 제46조 제8항에 따라 장해급여의 금액을 산정한다"고 규정하고 있다.
살피건대, 조합등급으로 정해져 있는 장해부위의 어느 한쪽에 장해가 있던 사람이 다른 한쪽에 새로 장해가 발생하는 경우 조합등급에 해당하는 장해급여를 지급받게 되면 업무상 재해와 인과관계 없는 종전의 장해등급에 해당하는 부분에 대해서까지 중복하여 장해급여를 받게 되어 불합리하므로 이를 조정하여 추가로 발생한 장해 부분에 한하여 보상을 할 필요가 있어 이 경우 장해급여의 금액을 산재보험법 시행령 제53조 제4항에 따라 산정하도록 규정한 것을 두고 근로자의 업무상의 재해를 공정하게 보상 하기 위한 산재보험법의 목적에 위배된다고 볼 수 없다. 또한 앞서 본 바와 같이 사회보장급여의 하나인 산업재해보험급여의 기준이나 내용 등을 구체적으로 확정하는 문제는 산업재해보험기금의 상황, 국가의 재정부담능력, 전체적인 사회보장수준과 국민감정 등 사회정책적인 측면 및 보험기술적 측면과 같은 제도 자체의 특성 등 여러 가지 요소를 고려할 필요에서 입법자에게 광범위한 입법형성의 자유가 주어진 영역인 점 등에 비추어 보면, 산재보험법 시행규칙 제46조 제8항 및 제48조 [별표 5] 9. 라.항이 장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률 내지 헌법상 평등 원칙에 위반된다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3) 산재보험법 시행규칙 제46조 제9항의 적용 여부
산재보험법 시행규칙 제46조 제9항은 손가락·발가락·안구 또는 내이의 장해정도가 심해진 경우에 그 심해진 장해에 대한 장해급여의 금액은 산재보험법 시행령 제53조 제4항에 따라 산정한 장해급여의 금액이 새로 발생한 장해만 남은 것으로 하는 경우에 지급할 장해급여의 금액보다 적은 경우에는 그 새로 발생한 장해만 남은 것으로 인정하여 산정한다고 규정하고 있다. 즉, 위 규정은 산재보험법 시행령 제53조 제4항에 따라 장해급여액을 산정하는 것을 전제로 하고 있는데 산재보험법 시행령 제53조 제4항은 이미 장해가 있던 사람이 업무상 부상 또는 질병으로 같은 부위에 장해정도가 심해진 경우에 적용되는 것이므로, 산재보험법 시행규칙 제46조 제9항 역시 같은 부위에 장해정도가 심해진 경우에 적용되는 것으로 보아야 한다. 그런데 같은 조 제2항에 따르면, 손가락과 같이 좌우 양쪽의 기관이 있는 부위는 각각 다른 장해부위로 보고 있으므로, 비록 왼쪽 손가락에 장해가 새로 발생함과 동시에 오른쪽 손가락의 장해정도가 심해졌다고 하더라도 같은 조 제9항이 적용된다고 보기 어려울 뿐만 아니라 산재보험법 시행규칙 제48조 [별표5] 신체부위별 장해등급 판정에 관한 세부기준 9. 라.항은 "한쪽 손가락에 장해가 있던 사람이 한쪽 손가락의 장해정도가 심해지고 다른 쪽 손가락에도 장해가 발생하여 조합등급에 해당하게 되는 경우에는 산재보험법 시행규칙 제46조 제8항에 따라 장해급여의 금액을 산정한다"고 규정하고 있으므로, 이 사건과 같이 오른쪽 손가락에 이미 장해가 있던 사람에게 왼쪽 손가락에 장해가 새로 발생함과 동시에 오른쪽 손가락의 장해정도가 심해진 경우에는 산재보험법 시행규칙 제46조 제9항이 적용된다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
4) 산재보험법 시행규칙 제46조 제7항 후문 또는 같은 조 제9항 후단의 원용 여부
원고는 1999. 8.경 발생한 업무상 재해로 인하여 이 사건 기존장해에 이 사건 신규장해가 추가되었음은 앞서 본 바와 같은바, 상대성 기관으로서 양쪽 손가락에 현존장해가 발생한 경우에 해당하여 장해등급은 산재보험법 시행규칙 제46조 제8항, 제5항에 따라 조합등급 제4급 제6호에 해당한다. 따라서 피고가 조합등급의 경우에 지급할 장해급여의 금액 산정방법을 정한 산재보험법 시행규칙 제46조 제8항 후문 및 산재보험법 시행령 제53조 제4항에 따라 조합등급 제4급 제6호에 해당하는 장해보상연금 지급일수(224일분)에서 기존장해등급인 제10급에 해당하는 장해보상연금 지급일수 (65.93일분)를 공제하는 방식으로 장해급여를 산정한 이 사건 처분은 일응 산재보험법 시행령 및 시행규칙에 근거하여 이루어진 것으로 볼 수 있다.
그러나 앞서 인정한 사실에다가 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 보태어 보면, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 산재보험법 시행규칙 제46조 제7항 후문 또는 같은 조 제9항 후단을 원용하지 아니한 것은 위법하다.
① 원고에 대한 장해급여 금액을 산재보험법 시행규칙 제46조 제8항 후문에 따라 산정하면 산재보험법 시행령 제53조 제4항이 방지하고자 하는 중복지급의 위험은 발생하지 않게 되지만, 원고로서는 이 사건 신규장해에 따른 조정 장해등급 제5급에 해당하는 장해보상연금 지급일수 193일분(월 2,610,414원)에 미달하는 장해보상연금 지급일수 158.07일분(월 2,137,970원)만을 받게 되는 결과가 되어 그 차액이 월 472,444원(=2,610,414원 - 2,137,970원)에 이르게 된다. 물론 원고는 기존장해에 대한 장해보상일시금으로 8,483,790원을 지급받았으나 이는 위 차액 월 472,444원의 18개월분에도 미치지 못하는 금액인바, 비록 원고가 기존장해에 대하여 장해보상일시금을 받은 것이 있다고 하더라도 장해보상연금에 있어 위와 같은 정도의 차이가 발생하는 것은 불합리하다.
② 산재보험법 시행규칙 제46조는 장해등급 판정 및 장해급여 지급기준과 관련된 기본원칙을 규정하고 있는바, 가중 및 조정의 경우를 규정한 같은 조 제7항과 가중의 경우를 규정한 같은 조 제9항에는, "산재보험법 시행령 제53조 제4항에 따라 산정한 장해급여의 금액이 새로 발생한 다른 장해계열의 장해만 남은 것으로 하는 경우에 지급할 장해급여의 금액보다 적은 경우에는 그 다른 장해계열의 장해만 남은 것으로 인정하여 산정한다."는 규정을 두고 있는 반면, 조합등급에 관한 같은 조 제47조 제8항에는 위와 같은 규정이 없다. 그런데 다른 장해계열에 새로운 장해가 남는다는 점에 있어서는 산재보험법 시행규칙 제46조 제7항이 적용되는 경우와 같은 조 제8항이 적용되는 경우가 다르지 않다고 할 것인데도 이 사건과 같이 산재보험법 시행규칙 제46조 제8항이 적용되는 경우에 산재보험법 시행규칙 제46조 제7항 후문 또는 같은 조 제9항 후단과 같은 규정을 원용하지 않아 위 ①항에서 본 것과 같은 결과를 가져오는 것은 합리적이지 못하다.
③ 피고는 업무상의 재해로 장해급여를 지급받은 자가 새로운 재해로 다른 장해계열에 장해가 생긴 경우에 산재보험법 시행령 제53조 제2항에 따라 조정된 장해등급을 최종 장해등급으로 결정하는 내용으로 행정해석을 변경하였는데, 이에 따라 새로운 장해가 발생하였음에도 법령에 정해진 장해급여액보다 적은 금액을 수령하는 경우가 발생하자, 피고는 2012. 2. 6.경 이러한 불합리를 해소하기 위하여 장해등급 조정에 관한 시행지침을 마련하여 시행하였다. 위 시행지침에는 '조정한 장해등급에 따른 지급일수에서 기존장해등급 지급일수를 차감한 일수와 새로운 장해등급 지급일수를 비교하여 많은 일수를 지급하는 것, 즉 산재보험법 시행규칙 제46조 제7항 후문을 원용하는 것'도 포함되어 있는바, 새로운 재해로 인하여 기존의 장해가 심해짐과 동시에 다른 장해계열에 장해가 생겨 장해등급이 조합등급으로 결정되어 장해급여 금액을 산정하는 경우에도 구체적 타당성을 제고하는 차원에서 산재보험법 시행규칙 제46조 제7항 후문의 규정을 원용할 필요가 있다.
④ 원고는 이 사건 기존장해로 인하여 장해보상 일시금으로 8,483,790원을 지급받은바 있고 이를 장해보상연금으로 환산하면 65.93일분인데, 이 사건 신규장해로 인하여 원고에게 193일분에 해당하는 장해보상연금을 추가로 지급하게 되면, 장해등급 제3급에 해당하는 장해보상연금 지급일수 257일분을 초과하는 결과가 되기는 한다.
그러나 앞서 본 바와 같이 원고에 대한 장해급여 금액을 산재보험법 시행규칙 제46조 제8항에 따라 산정하는 이상 적어도 산재보험법 시행령 제53조 제4항이 방지하고자 하는 중복지급의 위험은 발생하지 않게 되므로, 공정한 보상이라는 산재보험법의 취지에 반할 정도로 과다한 장해급여가 지급된다고 볼 수 없는 반면, 조합등급에 해당 하는 신체부위 일부분에 기존장해가 있었다는 이유로 신규장해등급에 대하여 산정되는 장해급여에도 미치지 못하는 금액만을 지급받게 되는 재해근로자의 불이익을 해소하여야 할 필요성은 상대적으로 더 크다고 할 것이다.
⑤ 한편, 고용노동부 장관은 위와 같은 문제점을 인식하고 2019. 10. 8. 산재보험법 시행규칙 일부 개정안을 입법예고하였는데, 위 개정안에는 조합등급을 받은 장해인에게 새로운 장해가 발생할 경우 산재보험법 시행령 제53조 제4항에 따라 산정한 장해급여와 새로 발생한 장해에 대해 따로 장해등급을 결정할 경우의 장해급여를 비교하여 더 높은 금액을 지급하도록 하는 규정을 신설하는 내용이 포함되어 있다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 재판장 판사1
판사 판사1
판사 판사2