변상금부과처분취소 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2016.12.30 / 시행일:

【원 고】 남양주시 (소송대리인 법무법인 (유한) 동인 담당변호사 최석준)
【피 고】 한국철도시설공단 (소송대리인 법무법인 하나로 담당변호사 김대현)
【변론종결】2016. 11. 15.
【주 문】
 1. 원고의 청구를 기각한다. 
 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 

【청구취지】 피고가 2016. 3. 16. 원고에 대하여 한 변상금 145,998,700원의 부과처분을 취소한다.
【이 유】 1. 처분의 경위 
 가. 남양주시장은 아래 표와 같이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따른 도시계획시설사업의 실시계획인가를 하였고, 이에 따라 사업 시행자로 지정된 남양주시장은 ① 경춘선 폐철도 부지인 남양주시 화도읍 (주소 1 생략)외 12필지, (주소 2 생략)외 2필지, (주소 3 생략)외 13필지(이하 이 사건 1토지)에서 화도 도시계획도로 개설공사를, ② 남양주시 화도읍 (주소 4 생략) 외 8필지(이하 이 사건 2토지)에서 ‘천마산역 공영주차장 조성공사’를, ③ 남양주시 (주소 5 생략) 외 1필지(이하 이 사건 3토지)에서 ‘금곡전철역 진입도로 개설공사를, ④ 남양주시 화도음 (주소 6 생략)외 1필지(이하 이 사건 4토지)에서 ‘월산리 진입도로 개설공사’를 추진하기 위해 이 사건 1, 2, 3, 4 토지를 점유하였는데, 이들 토지는 모두 국유재산이다(이하 이 사건 1, 2, 3, 4 토지를 합하여 이 사건 토지라 하고, 위 사업들을 이 사건 사업이라 한다). 
 〈표〉
 ?실시계획인가 고시일사업의 명칭소재지 이 사건 1토지2014. 6. 12.화도도시계획도로 (중로1-204) 개설공사남양주시 화도읍 (주소 7 생략) 외 12필지 (남양주시 고시 2014-179호) 2013. 6. 20.화도도시계획도로 (과선교) 개설공사남양주시 화도읍 (주소 2생략) 외 2필지 (남양주시 고시 2013-175호) 2013. 6. 20.화도도시계획도로 (중로 2-222) 개설공사남양주시 화도읍 (주소 8 생략) 외 13필지 (남양주시 고시 2013-175호) 이 사건 2토지2015. 3. 26.천마산역 공영주차장 조성공사남양주시 화도읍 (주소 4 생략) 외 8필지 (남양주시 고시 2015-084호) 이 사건 3토지2013. 3. 20.금곡전철역 진입도로 개설공사남양주시 (주소 9 생략) 외 1필지 (남양주시 고시 2013-081호) 이 사건 4토지2105. 3. 26.월산리 진입도로 개설공사남양주시 화도읍 (주소 6 생략) 외 1필지 (남양주시 고시 2015-086호) 
 나. 이 사건 토지의 관리청인 국토해양부장관으로부터 관리업무를 위탁받은 피고는, ‘원고가 이 사건 사업에 대한 각 사업시행인가 고시일로부터 2015. 12. 31.까지 이 사건 토지를 사용허가 없이 무단으로 점유, 사용하였다’는 이유로 2016. 3. 16. 원고에게 국유재산법 제72조에 따라 변상금 145,998,700원을 부과하는 처분(이하 이 사건 처분)을 하였다. 
 다. 한편 이 사건 사업에 대한 공사완료 공고는 되지 아니하였다. 
 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2(가지번호 포함), 을 1, 7, 8, 변론 전체의 취지 
 2. 처분의 적법 여부 
 가. 원고의 주장
 1) 국토계획법 제65조 제1항에 따라 이 사건 토지는 원고에게 무상으로 귀속되었다. 따라서 국유재산임을 전제로 변상금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다. 
 2) 국토계획법 제92조 제1항에 의하여 사용 · 수익의 허가가 의제된다. 따라서 원고가 이 사건 토지를 무단점유하였음을 전제로 변상금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다. 
 3) 이 사건 토지 중 10필지 합계 3,020㎡는 무상사용권을 부여받은 자전거도로이다. 따라서 적어도 이 사건 처분 중 위 면적에 대한 부분은 위법하다. 
 나. 판단 
 1) 이 사건 토지가 원고에게 무상귀속되었는지 여부
 가) 국토계획법 제65조 제1항은 ‘개발행위허가(다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 협의를 거친 인가·허가·승인 등을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다’고 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 ‘개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자는 개발행위가 끝나 준공검사를 마친 때에는 해당 시설의 관리청에 공공시설의 종류와 토지의 세목(세목)을 통지하여야 한다. 이 경우 공공시설은 그 통지한 날에 해당 시설을 관리할 관리청과 개발행위허가를 받은 자에게 각각 귀속된 것으로 본다’고 규정하고 있으며, 같은 법 제99조는 위 조항들을 ‘도시·군계획시설사업에 의하여 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우’에도 준용하고 있다(이하 이 사건 조항). 
 남양주시장은 도시·군계획시설사업의 시행인가를 받아 이 사건 사업을 시행하였으나, 이 사건 사업에 대한 공사완료 공고가 이루어지지 아니한 사실은 앞에서 본 바와 같다. 따라서 원고에게 이 사건 토지가 귀속되었다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 
 나) 원고의 위 주장의 취지를, 원고가 장차 준공검사를 마치면 소유권을 취득할 수 있는 지위에 있으므로 원고는 변상금 부과할 수 있는 무단점유자에 해당하지 않는다는 취지로 선해한다고 하더라도, ① 이 사건 조항은 행정청인 사업시행자가 도시계획사업의 시행으로 새로이 설치할 공공시설에 필요한 토지를 사법상의 계약이나 공법상의 절차에 따른 방법 등으로 취득하여 여기에 공공시설을 설치하고 사업을 완료한 경우에 한하여 적용되는 것이지, 사업시행자가 공공시설에 필요한 토지를 적법하게 취득하지 아니한 채 여기에 공공시설을 설치하여 국가 또는 지방자치단체가 이를 점유·사용하고 있는 경우에까지 적용되는 것은 아니며, 이와 같은 해석은 그 공공시설의 설치에 필요한 토지가 국유지인 경우에도 마찬가지인바(대법원 2012. 3. 15. 선고 2011다103069 판결 참조), 남양주시장이 이 사건 사업 시행을 위해 그 부지인 이 사건 각 토지를 사법상의 계약이나 공법상의 절차에 따라 적법하게 취득하였다는 점을 인정할 아무런 자료가 없는 점, ② 이 사건 조항은 사업시행자가 종래의 공공시설이 포함된 사업지구 내에서 사업을 하면서 종래의 공공시설을 폐지하고 새로운 공공시설을 설치한 경우, 종래의 공공시설은 공공시설로서의 존재가치가 없게 되었음에도 그 시설을 관리한 행정청의 소유로 남게 두거나, 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 설치한 사업시행자의 소유로 남겨 둘 때의 관리상의 곤란함과 양 시설의 교환으로 인한 경제적 손실 등의 방지, 계산 및 교환절차의 편의성 등 때문에 마련된 것이라고 보이는바, 이에 비추어 볼 때 원고가 이 사건 사업의 사업시행자로서 이 사건 조항에 따라 이 사건 각 토지를 포함하는 종래의 공공시설을 무상으로 취득한다고 보기 위해서는 그와 대응하여 새로 설치된 공공시설은 종래 공공시설의 관리청인 피고에게 무상으로 귀속되어야 할 것인데, 이 사건 토지에 새로 설치된 공공시설 역시 그 관리청이 원고이므로 이 경우에까지 이 사건 조항을 적용한다면 원고로서는 국가의 일방적 손실하에 일방적인 이익을 취할 수 있게 되어 부당한 점에 비추어 보면, 원고의 위 주장은 이유 없다. 
 2) 국토계획법 제92조 제1항에 의한 사용 · 수익허가 의제여부
 가) 국토계획법 제92조 제1항은 ‘국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장이 제88조에 따라 실시계획을 작성 또는 변경작성하거나 인가 또는 변경인가를 할 때에 그 실시계획에 대한 다음 각 호의 인·허가등에 관하여 제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 제91조에 따른 실시계획을 고시한 경우에는 관계 법률에 따른 인·허가등의 고시·공고 등이 있은 것으로 본다’고 규정하며 제6호에서 국유재산법 제24조 에 따른 사용 · 수익의 허가를 규정하고 있고, 한편 같은 조 제3항에 의하면 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 실시계획을 작성 또는 변경작성하거나 인가 또는 변경인가할 때에 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.
 나) 이 사건에서 보건대, 갑 3 내지 5, 7, 8호증, 을 10호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, 원고가 이 사건 사업에 즈음하여 피고에게 이 사건 토지에 대한 무상귀속을 요청하였고, 피고는 이를 거절하며 지속적으로 손실보상요구를 한 사실이 인정될 뿐이므로, 이를 두고 원고가 관계 행정기관의 장과 행정재산의 ‘사용 · 수익 허가’에 대하여 협의하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다. 
 3) 자전거도로에 대하여 
 가) 갑 9, 10호증의 각 기재에 의하면, 원고와 피고는 2013. 1. 29. 경춘선 자전거길 조성사업 시행을 위한 협약을 체결하였는데, 그 주요내용은 다음과 같고, 이 사건 토지 중 일부(10필지 합계 3,020㎡)가 원고가 조성하여 기부채납할 자전거도로 및 부대시설에 포함되어 있다. 
 이 사업은 국유재산법 제13조 제1항에 의한 기부채납사업(자전거도로 및 부대시설을 대상으로 한다)으로 추진한다. 국유재산법 제30조에 의한 사용허가를 받은 후 이를 사용하고, 피고는 국유재산법 제34조에 의하여 산정된 기간 동안 사용료를 면제한다 
 나) 국유재산법 제34조 제1항은 행정재산으로 할 목적으로 기부를 받은 재산에 대하여 기부자 등에게 사용허가하는 경우에는 사용료를 면제할 수 있다고 규정하고 있는데, 을 4 내지 6호증의 각 기재에 의하면 위 협약에 따른 기부채납, 행정재산 사용허가가 이루어지지 아니하였고, 오히려 피고는 기획재정부의 회신에 따라 원고의 기부채납을 거부한 사실이 인정되므로 원고의 위 주장도 이유 없다. 
 3. 결 론 
 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 주문과 같이 판결한다. 

판사 박준석