민간자본의 원활한 유치를 위하여 공법인 명의로 소유권 등기를 하였으나, 사용·처분하려면 국가의 승인을 받도록 조건부 분할 준공허가를 받아 취득한 경우, 재산세 납세의무가 있는 ‘사실상 소유자’에 해당하는지 여부 (일반행정, 광주고등법원)
공포일: 2020.06.17 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
재산세
【주문】
1. 제1심판결을 취소한다. 피고가 2018. 8. 10. 원고에 대하여 한 별지1 기재 재산세, 지방교육세 합계 775,068,490원 부과처분을 취소한다.
2. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【이유】

처분의 경위

1. 원고는□□□□□공사 및 농지관리기금법(이하‘농어촌공사법’이라 한다)에 근거하여 대한민국이 자본금 전부를 출자하여 설립된 공법인이다.
대한민국은1991. 8. 13.○산~○안 간 방조제33㎞를 축조하고 방조제 내부를 매립하여 간척 토지28,300㏊와 담수호11,800㏊를 조성하기로 하는 내용의○○○지구 간척종합개발사업(이하‘○○○사업’이라 한다)시행계획을 확정하고,사업시행자로 농림수산부장관을,위탁사업시행자로 원고를 지정하였다.그런데 당초 농업용지로만 개발될 예정이었던○○○부지를 농업용지,산업용지 및 관광용지 등 용도별로 종합 개발하는 것으로 사업계획이 변경되었고,그에 따라 일부 매립지의 용도가 관광·레저용지 또는 기타 용지 등으로 변경되었다.
2. 2010년경○○○사업 중 일부 공사가 완료되었고,대한민국은 방조제 등의 등록 및 유지관리,선착장과 해경초소의 이관 등을 위하여 분할준공인가가 필요하다고 판단하여 행정구역이 결정된○○○3, 4호 방조제 및 그 주변 외곽시설을 분할하여 준공처리하고 그에 관하여 지목 등록 및 등기를 하는 것을 추진하게 되었다.그런데 해당 토지와 시설을 모두 대한민국 소유로 등기,소유하여 국유화할 경우,장기임대를 통한 민간자본유치가 어려워질 수 있고,지방자치단체가 국유재산을 관리하게 되면 토지 및 시설의 임의처분이 이루어질 가능성이 있다는 것도 문제가 되었다(갑 제5호증8~9면).
3. 이에 대한민국은2011. 5.경①농업기반시설(제방·도로)부지와 바닷가(빈지)는 대한민국 명의로,매각·임대·일시사용 및 직접사용할 토지(잡종지·대지·주차장 등)는 원고 명의로 각 등기하고,②준공된 방조제,배수갑문,도로,주차장,휴게시설 및 준공조형물 등 부대시설을 원고가 관리하며,③원고가 원고 명의로 등기된 토지를 사용·처분하려면 대한민국의 승인을 받아야 하고,그 사용·처분으로 발생한 수익은 농지관리기금에 납입하여 방조제 등 시설물 유지관리에 사용하여야 하며,분할준공인가 후에도 원고가 면허나 처분의 조건을 위반한 때에는 대한민국이 필요한 처분이나 명령을 할 수 있다는 조건(이하'이 사건 조건‘이라 한다)하에 분할준공인가를 하기로 하였다(갑 제5호증11~12면).
4. 대한민국은2011. 5. 6.○○○3, 4호 방조제 및 그 주변 외곽시설 부분에 관하여 이 사건 조건을 붙여 분할준공인가를 하였고(을 제3호증3~4면), 2011. 6. 10.별지2기재 토지들(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 대한민국의 보존등기와2011. 5. 6.자 양여를 원인으로 한 원고 명의의 소유권이전등기(이하‘이 사건 이전등기’라 한다)가 순차로 이루어졌다.
피고는2013. 11.원고가 이 사건 토지를 취득하고서도 취득세를 신고·납부하지 않았음을 이유로 약196억 원의 취득세,농어촌특별세,지방교육세를 부과할 것이라고 과세예고를 하였고,원고는 이에 불복하여 과세전적부심사 청구를 하였으며, 2014. 4. 8.이 사건 토지의 사실상 소유자는 대한민국이라는 원고의 주장이 받아들여져 위 취득세 등 과세처분은 이루어지지 않았다.
5. 피고는2018. 8. 10.원고가 이 사건 토지를 소유하고 있음을 이유로 원고에게 이 사건 토지에 관하여 별지1기재 재산세와 지방교육세 합계775,068,490원을 부과하는 처분을 하였다(이하‘이 사건 부과처분’이라 한다).
[인정근거]다툼 없는 사실,갑 제1내지5, 9호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함,이하 같다),을 제3호증,변론 전체의 취지

이 사건 부과처분의 적법 여부

원고의 주장

구 지방세법(2018. 12. 24.법률 제16008호로 개정되기 전의 것,이하‘구 지방세법’이라 한다)제107조 제1항,제150조 제6호는 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세와 지방교육세를 납부할 의무가 있다고 규정하고,제109조,제150조는 대한민국의 소유에 속하는 재산에 대하여는 재산세와 지방교육세를 부과하지 않는다고 규정하는바,이 사건 토지의 사실상 소유자는 대한민국이므로 원고에게 이 사건 부과처분을 한 것은 위법하다(이하'주위적 주장‘이라 한다).
설령 이 사건 토지의 사실상 소유자가 원고라고 하더라도 이 사건 토지는 농어촌정비법상 시행자가 다른 사람에게 공급할 목적으로 소유하는 토지에 해당하므로 구 지방세법 제106조 제1항,같은 법 시행령 제102조 제7항에 의하여 재산세 등 분리과세 대상에 해당한다(이하’예비적 주장‘이라 한다).
관계 법령

별지3기재와 같다.
주위적 주장에 대한 판단

관련 법리

구 지방세법 제107조 제1항은‘재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다’고 규정하고 있는데,여기에 정한 재산세 납세의무자인‘사실상 소유자’란 공부상 소유자로 등재한 여부를 불문하고 재산에 대한 실질적인 소유권,즉 그 재산을 배타적으로 사용·수익·처분할 수 있는 권능을 가진 자를 말한다고 할 것이다(대법원2016. 12. 29.선고2014두2980, 2997판결 등 참조).
원고가 이 사건 토지의 사실상 소유자인지 여부

이 사건 부과처분이 적법하기 위해서는 원고가 구 재산세법에서 정한 이 사건 토지의 사실상 소유자여야 한다.그런데 앞서 본 이 사건 부과처분의 경위 및 관련 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면,원고에게 이 사건 토지를 배타적으로 사용·수익·처분할 권한이 있다고 할 수 없어 원고를 이 사건 토지에 대하여 실질적 소유권을 보유한 이 사건 토지의 사실상 소유자로 볼 수 없다.
①이 사건 조건에 의하면 원고가 이 사건 토지를 사용·수익·처분하려면 반드시 대한민국의 승인을 받아야만 한다.이 사건 토지에 관하여 원고 명의의 소유권이전등기가 마쳐진 때로부터 이 사건 부과처분 시까지7년이 넘는 기간 동안 원고가 대한민국의 승인 없이 임의로 이 사건 토지를 사용·수익·처분한 바 있음을 인정할 자료가 없다.
피고가 원고의 사용·수익·처분의 예로 들고 있는‘신시·야미구간 관광레저용지 개발사업’의 경우에도 원고는 대한민국으로부터 그에 관한 관리·처분계획을 승인받고 대한민국과 함께 계약당사자가 되어 계약을 체결하였으며 계약금 전액을 국고인 농지관리기금에 입금하였다(갑 제6, 7, 13호증).같은‘○○○오토캠핑장 사업’의 경우에도 대한민국이2010. 1. 26.원고에게 그에 관한 시행권한을 위탁하면서 그 사업수익은 원고의회계와 분리하여 국고인 유지관리적립금에 귀속시키도록 하였는바,원고는 위 위탁에 따라임대차계약 등을 체결하였고 사업수익 등을 유지관리적립금에 입금하였다(갑 제13~15호증).
②이 사건 토지는 전액 국고로 조성되었는바,대한민국 명의의 보존등기가 마쳐진 후 바로 이 사건 이전등기가 마쳐졌다.대한민국이 이 사건 토지에 관한 분할준공인가를 할 당시 이 사건 토지를 국유지로 등기 및 보유할 것을 검토하였으나 민간자본유치의 어려움과 지방자치단체에 의한 국유재산 관리의 문제를 이유로 국유지로 보유하지 않기로 결정하였음은 앞서 인정한 바와 같은바,여기에㉠원고가 이 사건 이전등기 시 대한민국에게 소유권이전에 대한 대가를 지급한 바 없는 점,㉡원고와 대한민국이 독립적인 당사자들로서 이 사건 토지의 소유권이전에 관하여 협의나 협상을 하였음을 인정할 자료도 없는 점,㉢피고는 구 농어촌공사법(2011. 7. 14.법률 제10843호로 개정되기 전의 것)제44조 제1항에 따라 소유권이 이전되었으니 사실상 소유권도 이전된 것이라고 주장하나,이 사건 이전등기가 위 조항에 의거하여 이루어졌음을 인정할 자료가 없고,설령 그렇더라도 그로써 바로 사실상 소유권까지 이전되었다고 볼 수 없는 점,㉣만약 대한민국과 원고가 공부상 소유권뿐 아니라 사실상 소유권도 온전히 원고에게 이전하기로 합의하였다면 이 사건 조건이 부가될 이유가 없는 점 등을 더하여 보면,대한민국이 이 사건 이전등기를 마친 것은 원고에게 이 사건 토지에 관한 온전한 소유권을 양도하기 위함이 아니라,그 공부상 명의자를 원고로 하되 자신의 감독·승인 하에서 제한적으로 이 사건 토지를 관리하도록 하여 이 사건 토지를 보다 효율적으로 이용하기 위함이었다고 봄이 상당하다.
③원고는 이 사건 토지를 자신의 재무제표에 계상하지 않고 부외자산으로 별도 관리하고 있다.이 사건 토지의 유지·관리에 필요한 비용은 매년 국고로 충당되고,이 사건 토지에서 발생하는 수익금이나 처분대금은 농지관리기금,유지관리적립금에 귀속되어 종국적으로 대한민국의 수익이 된다.위 기금들의 주된 사용자가 원고인 것은 원고가 위 기금들의 소유자이거나 실질적 귀속주체이기 때문이 아니라 위 기금들의 수탁관리자이기 때문이다.
④구 지방세특례제한법(2018. 12. 24.법률 제16008호로 개정되기 전의 것)제13조 제2항 제1호가“원고가 농어촌공사법 제44조에 따라 취득·소유하는 부동산에 대해서는 취득세 및 재산세의100분의50을 각각 경감한다”고 규정하고 있고,이는 원고가 국가로부터 무상으로 양여받은 토지는 원고의 소유이므로 취득세 및 재산세 부과대상이 된다는 전제 하에 그에 대한 감면특례를 규정한 것으로 보인다.그러나 앞서 본 구 재산세법 조항들에 의하면,위 특례조항은 원고가 국가로부터 토지를 무상 양여받아 사실상 소유권을 취득한 경우에 적용되는 것으로 보아야 할 것인데,이 사건 토지의 경우를 그와 같이 볼 수 없음은 앞서 판단한 바와 같으므로,위 특례조항으로 인하여 이 사건 부과처분의 정당성이 확인된다고 볼 수도 없다(나아가 피고가 원고에게 이 사건 이전등기에 관하여 위 특례조항을 적용하여 취득세를 부과하였다거나,이 사건 부과처분 이전에 위 특례조항을 적용하여 재산세를 부과하였음을 인정할 증거도 없다).
결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 할 것인바,제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하고 원고의 항소는 이유 있으므로 제1심판결을 취소하고,이 사건 부과처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재산세 납세의무가 있는 ‘사실상 소유자’란 공부상 소유자로 등재한 여부를 불문하고 재산에 대한 실질적인 소유권, 즉 그 재산을 배타적으로 사용·수익·처분할 수 있는 권능을 가진 자를 말하는 것으로 원고는 토지의 사실상 소유자로 볼 수 없음