토지수용이의재결처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2000.03.08 / 시행일:

【심급】
2심
【세목】
기타
【주문】
1. 원고의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】

1. 이 사건 이의재결의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑12호증의 각 2, 갑3호증의 1～3, 을1호증, 을34호증의 각 1～2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
가. 이 사건 토지는 원래 원고 소유이었는데, 피고 공사가 구리토평지구 택지개발사업을 시행하기 위하여택지개발촉진법 제8조에 따라 건설교통부장관으로부터 택지개발계획승인을 얻고 위 계획승인이 1996. 7. 4. 경기도고시 제145호로 고시됨으로써 이 사건 토지는 위 택지개발사업의 수용대상 토지로 편입되었다.
나. 피고 공사는 위 택지개발사업의 시행자로서 이 사건 토지를 취득하기 위하여 원고와 협의를 하였으나 협의가 성립되지 아니하자 관할 토지수용위원회인 피고 중토위에 이 사건 토지의 수용재결을 신청하였고, 피고 중토위는 1997. 10. 24. ‘피고 공사가 이 사건 토지를 수용하고, 그 보상액은 합계 1,180,503,000원으로 하며, 수용시기는 1997. 12. 5.로 한다’는 내용의 이 사건 수용재결을 하였다.
다. 원고가 이 사건 토지를 대지로 평가하여야 한다는 이유로 이 사건 수용재결에 불복하여 피고 중토위에 이의신청을 하자, 피고 중토위는 한국감정원과 동국감정평가법인으로 하여금 이 사건 수용재결일을 기준으로 이 사건 토지를 평가하도록 한 다음 이 사건 토지의 현실이용상황을 공부상 지목인 전답으로 보고 평가한 각 보상액의 산술평균치가 수용재결액을 초과하자 1998. 4. 28. 이 사건 토지의 보상금을 1,199,419,200원으로 증액변경하는 내용의 이 사건 이의재결을 하였다.
2. 이 사건 이의재결의 적법 여부

가. 당사자의 주장

(1) 피고들의 주장

이 사건 토지는 불법형질변경된 토지이므로 현실이용상황이 아닌 이 사건 토지의 공부상 지목에 따라 보상액을 정한 이 사건 이의재결은 관련법령에 따른 것으로 적법하다.
(2) 원고의 주장

이 사건 토지는 공부상 지목이 비록 답전이지만 1991년경부터 그 일대가 택지개발지구로 지정될 것이 예상되면서 임차인들이 그 지상에 공작물을 설치하고 건축자재 창고 등의 용도로 사용하여 사실상 대지잡종지로 그 형질이 변경되었으므로 일시적으로 대지잡종지로 이용된 것이 아니고, 구리시장도 1995년경부터는 형질변경된 현황인 대지를 기준으로 하여 이 사건 토지에 대한 종합토지세재산세를 부과하여 온 점 등에 비추어 구리시장이 이 사건 토지의 형질변경을 사실상 승인한 것이므로 불법으로 형질변경된 토지가 아니다. 따라서, 이 사건 토지는 이 사건 수용재결 당시의 현실이용상황이 대지잡종지이므로 이를 기준으로 하여 손실보상액을 산정하여야 함에도 불구하고, 불법형질변경된 토지라는 이유로 공부상 지목에 따라 손실보상액을 산정한 이 사건 이의재결은 그 재결에서 정한 보상금이 관련법령에 따른 정당한 보상금이 되지 못하여 위법하다.
나. 관련법령

⑴ 택지개발촉진법 제12조 제1항제2항제4항 등에 의하면, 택지개발사업의 시행자는 택지개발사업의 시행을 위하여 필요한 때에는 토지 등을 수용할 수 있고, 같은 법 제8조의 규정에 의한 개발계획의 승인고시가 있는 때에는 토지수용법 제14조 및 제16조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보며, 수용에 관하여 택지개발촉진법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지수용법을 준용하고 있다.
⑵ 토지수용법 제46조 제2항 제1호, 제3항, 제57조의2, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 “공특법”이라 한다) 제4조 제2항 제1호, 제4항, 공특법시행령 제2조의10 제1항, 제2항, 공특법시행규칙 제6조 제1항, 제2항의 규정을 종합하면, 토지가 수용된 경우 당해 토지에 대한 보상액은 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 공시기준일부터 재결시까지의 관련법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 변동이 없는 지역의 지가변동률, 도매물가상승률 기타 당해 토지의 위치형상환경이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 하고, 토지에 대한 평가는 가격시점에 있어서 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 기준으로 하고 지적공부상의 지목에 불구하고 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황에 따라 평가하되, 일시적인 이용상황은 이를 고려하지 아니하며, 공특법시행규칙 제5조 제2항에 의하면 시행령 제2조의10 제2항의 일시적인 이용상황이란 관계 법령에 의한 국가 등의 계획이나 명령 등에 의하여 그 토지를 본래의 용도로 이용하는 것이 일시적으로 금지 또는 제한됨으로 인하여 그 본래의 용도 이외의 다른 용도로 이용되고 있거나 그 토지의 주위환경의 사정으로 보아 현재의 이용방법이 임시적인 것을 말한다고 규정하고 있다.
한편, 공특법시행규칙(1995. 1. 7. 건설교통부령 제3호로 개정된 후의 것) 제6조 제6항은 무허가건물 등의 부지나 불법으로 형질변경된 토지는 무허가건물 등이 건축될 당시 또는 토지의 형질변경이 될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다고 규정하고 있는바, 위 1995. 1. 7. 개정된 시행규칙 부칙 제4항은 이 규칙 시행 당시 공공사업시행지구에 편입된 불법형질변경 토지 또는 무허가개간 토지 등의 보상 등에 대하여는 제6조 제6항 및 제9조의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다고 규정하고 있다.
다. 사실관계

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 위에서 본 증거들 및 갑5호증의 1～3, 갑6호증의 1～10, 갑7호증의 1～4, 갑8호증, 갑9호증의 1～3, 을7호증의 1～3, 을810호증의 각 기재와 원심증인조평희,김학길의 각 일부증언, 원심법원의 각 현장검증결과 및 원심법원의 구리시장에 대한 사실조회결과(1998. 8. 12. 도착분)에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있고, 이에 반하는 듯한 갑10호증의 1～3의 각 기재와 원심증인조평희,김학길의 각 일부증언은 이를 각 믿지 아니하고, 달리 반증이 없다.
⑴ 이 사건 토지는 원래 논으로 이용되고 있었는데, 원고는 1980년대 중반경 논을 밭으로 객토하여 1991년초까지 이 사건 토지상에서 채소를 재배하여 오다가, 1991. 3. 30.경김상수및풍건건설주식회사에게 이 사건 토지 3필지 중 위 633의 3 토지의 일부인 약 300평을 임대하여, 위 임차인들이 위 300평 부분을 폐차부품 야적장과 건축용 자재 보관창고부지 및 자재 야적장으로 이용하여 왔고, 1993. 4. 28.경조평희에게 이 사건 토지 중 위 300평을 제외한 나머지 토지 중 약 1,100평을 임대하여조평희가1993. 5. 13. ‘풍년상회’라는 상호로 사업자등록을 한 다음 위 1,100평 부분을 폐타이어 야적장으로 이용하여 왔다.
⑵ 이 사건 토지가 농지임에도 위와 같이 임차인들이 이 사건 토지상에 불법으로 타이어를 적치하고 건축용 자재 보관창고부지 등으로 사용하자 구리시장은 1993. 5. 29. 원고 및조평희에게 위 불법적치물들을 철거하도록 계고처분을 하였고, 같은 날 원고 및김상수를도시계획법 제4조및농지보전및이용에관한법률 제4조위반죄로 남양주경찰서에 고발하였다.
⑶ 이에 대하여 원고는 1993. 6. 18. 구리시장에게 이 사건 토지의 임차인들에 대하여 같은 달 30.까지 불법시설물 철거를 요구하여 이를 철거하겠다고 각서를 작성제출하였고, 구리시장은 1993. 6. 23. 다시 원고 및조평희에게 위 불법적치물들을 철거하도록 계고처분을 하였다.
⑷ 한편, 1993. 12. 31. 건설부고시 제1993-568호로 이 사건 토지를 포함한 구리시 토평동수택동교문동 일대 약 496,000㎡가 택지개발촉진법에 의한 구리토평지구 택지개발사업예정지로 지정고시됨(1994. 10. 10. 건설부고시 제1994-373호로 그 면적이 818,000㎡로 변경고시됨)에 따라, 위 예정지구 안의 토지에 대하여는 토지형질의 변경, 건축물의 건축, 공작물의 설치 등의 행위가 제한을 받게 되었다.
⑸ 구리시장은 1995년도분부터 이 사건 토지 중 위 633의 3 토지에 대하여는 그 현황을 대지로 보고 재산세종합토지세를 부과하여 원고도 이에 따라 위 각 세금을 납부하여 왔다.
⑹ 피고 공사는 위 택지개발예정지구에 대한 택지개발계획승인을 얻고 위 계획승인이 1996. 7. 4. 경기도고시 제145호로 고시됨으로써 이 사건 토지는 위 택지개발사업의 수용대상 토지로 편입되었다.
⑺ 이 사건 토지는 이 사건 수용재결 당시인 1997. 10. 24.경에는 폐타이어 야적장과 건축용 자재 야적장으로 사용되는 등 잡종지로 이용되고 있었으나, 이 사건 이의재결 당시의 각 감정평가서는 이 사건 토지가 불법으로 형질변경된 토지라는 이유로 이를 전답으로 보고 그 토지가격을 각 평가하였다.
라. 판 단

(1) 위와 같이 이 사건 토지가 이 사건 수용재결 당시 폐타이어 야적장과 건축자재의 창고부지 및 자재 야적장으로 사용되어 그 현상이 변경되었다고 하더라도 이는 적법한 농지전용허가나 형질변경허가에 터잡아 이루어진 것이 아니라 이 사건 토지의 임차인들이 임의로 폐타이어 야적장과 건축자재의 창고부지 및 자재 야적장으로 사용함으로써 이루어진 것인 점, 소유자인 원고 또한 구리시장으로부터 계고처분을 받고 고발을 당한 후 임차인들에게 요구하여 시설물을 즉시 철거하겠다고 각서를 작성제출하였던 점, 이 사건 토지에 대하여는 1993. 12. 31. 택지개발예정지구로 지정고시됨에 따라 택지개발촉진법에 의하여 형질변경행위 등이 일체 허용되지 않았고 택지개발예정지구의 지정고시일 이후에는 시장 등이 불법형질변경 등을 행한 자에 대하여 원상회복을 명할 수 있고 행정대집행법에 의하여 이를 대집행할 수 있도록 규정되어 있었던 점, 원고가 임차인들에게 즉시 시설물철거를 요구하여 시설물을 철거하겠다고 구리시장에게 각서까지 작성하였음에도 불구하고 원고가 위 각서의 내용을 준수하지 않고 이 사건 수용재결시까지도 이 사건 토지들의 임차인들과 사이에 계속 임대차계약을 갱신해 온 점 등에 비추어 보면, 이 사건 토지가 이 사건 수용재결 당시 폐타이어 야적장과 건축자재의 창고부지 및 자재 야적장으로 이용된 바 있다고 하더라도 이는 일시적인 이용상황에 불과하다고 봄이 상당하고(대법원 1999. 7. 27. 선고 99두4327 판결 참조), 따라서, 이 사건 토지의 이용상황을 전답으로 보고 평가한 이 사건 이의재결시의 각 감정평가는 적법하다고 할 것이다.
(2) 설령, 이 사건 이의재결 당시 이 사건 토지의 현실이용상황이 일시적인 것이 아니라 잡종지대지로의 형질변경이 이미 완료된 것이라고 보더라도, 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 토지는 불법으로 형질변경된 토지로서공특법시행규칙 제6조 제6항에 의하여 형질변경되기 이전의 이용상황을 기초로 하여 보상액을 산정한 이 사건 이의재결의 각 보상평가는 적법하다.
㈎ 위에서 본 바와 같이공특법시행규칙 제6조 제6항은 불법으로 형질변경된 토지는 형질변경이 될 당시의 토지이용상황을 상정하여 평가하도록 규정하고 있는 한편, 위 시행규칙 부칙 제4항은 위 규칙 시행 당시(1995. 1. 7.) 공공사업시행지구에 편입된 불법형질변경 토지에 대하여는 위 개정규정을 적용하지 않고 종전의 규정에 의하도록 규정하고 있는바, 여기서 ‘불법으로 형질변경된 토지’라 함은 관계법령에 의하여 허가나 승인을 받고 형질변경하여야 할 토지를 허가나 승인을 받지 아니하고 형질변경한 토지를 가리키고, 위 부칙 제4항 소정의 ‘공공사업’이란토지수용법 제3조의 규정에 의하여 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업을 뜻하므로(공특법 제2조 제2호 참조), ‘공공사업시행지구에 편입된 토지’란 토지 등의 수용 또는 사용권이 부여되는 사업시행지구에 편입된 토지를 뜻한다 할 것이고,택지개발촉진법 제12조는 택지개발계획의 승인고시를토지수용법 제14조,제16조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시로 보고 위 승인고시의 시점에 비로소 택지개발사업 시행자에게 장차 일정한 조건을 거칠 것을 조건으로 수용사용권을 설정해 주고 있으므로(그 때에 비로소 공공사업시행지구에 편입되어 수용될 목적물의 범위가 확정된다), 택지개발사업과 관련하여 공공사업지구에 편입된 때라 함은 위 택지개발계획의 승인고시가 된 때라 할 것이다(택지개발사업 시행을 위한 일련의 절차 중 선행조치에 불과한 택지개발예정지구로 지정고시된 것만으로 공공사업시행지구에 편입되었다고 할 수는 없다 할 것이다).
㈏ 이 사건 토지의 형질을 변경하는 데 있어서 원고가 그 허가를 받지 아니하였음은 원고 스스로 인정하고 있고, 이 사건 토지가 택지개발사업시행지구에 편입된 때로 보는 택지개발계획의 승인고시가 위 개정공특법시행규칙 제6조 제6항의 시행 이후인 1996. 7. 4.에 있었음은 위에서 본 바와 같으므로,공특법시행규칙 제6조 제6항을 적용하여 이 사건 토지가 불법형질변경될 당시의 지목인 전답을 상정하여 그 보상액을 평가한 이 사건 이의재결시의 각 감정평가에는 아무런 위법이 없다.
㈐ 원고는, 구리시장이 1995년경부터 이 사건 토지의 형질변경된 이후의 현황인 대지를 기준으로 하여 개별공시지가를 정하고 이 사건 토지에 대한 종합토지세재산세를 부과하여 온 점 등에 비추어 구리시장이 이 사건 토지의 형질변경을 사실상 승인한 것이므로 불법형질변경이 아니라고 주장하나, 위에서 본 바와 같이 ‘불법으로 형질변경된 토지’라 함은 관계법령에 의하여 허가나 승인을 받고 형질변경하여야 할 토지를 허가나 승인을 받지 아니하고 형질변경한 토지를 말하는 이상, 제세공과금을 형질변경 후의 현황에 따른 개별공시지가를 기준으로 하여 부과하였다는 사정만을 가지고 토지형질변경에 대한 허가나 승인을 한 것과 동일시할 수는 없을 뿐만 아니라, 재산세 등의 부과기준이 되는 개별공시지가는 공시기준일 현재의 적정가액을 표시하는 것으로서 개발이익까지 포함된 것이어서 토지수용 보상액 산정의 기준이 되지 아니한다 할 것이므로(대법원 1994. 10. 14. 선고 94누2664 판결 등 참조), 원고의 위 주장은 그 이유 없다.
마. 그렇다면, 이 사건 토지를 전답으로 평가한 이 사건 이의재결 당시의 각 감정평가는 어느 모로 보나 적법하고, 달리 위 각 감정평가에 위법이 있다고 볼 증거가 없으며, 이를 기초로 한 이 사건 이의재결 역시 적법하다고 할 것이다.
3. 결 론

따라서, 이 사건 토지를 대지 또는 잡종지로 평가하여야 함을 전제로 하는 원고의 이 사건 청구는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 할 것인바, 원심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하고, 원고의 항소는 모두 이유 없으므로 주문과 같이 판결한다.