수정지구공유수면매립목적변경승인처분무효 (일반행정, 창원지방법원)
공포일: 2008.10.02 / 시행일:

【원 고】 
【피 고】 경상남도지사
【피고보조참가인】 마산시 (소송대리인 변호사 강재현)
【변론종결】2008. 9. 4.
【주 문】
1. 이 사건 소 중 원고 재단법인 수정성모트라피스트수녀원의 청구 부분을 각하한다.
2. 원고 재단법인 수정성모트라피스트수녀원을 제외한 나머지 원고들의 청구를 각 기각한다.
3. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고들이 부담한다.

【청구취지】피고가 2008. 4. 4. 피고 보조참가인(이하 ‘보조참가인’이라 한다)에게 한 수정지구 공유수면 매립목적 변경승인처분은 무효임을 확인한다. 
【이 유】1. 이 사건 처분의 경위 
 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1호증, 을가5호증, 을나1호증의 1, 2, 을나2호증의 1, 2, 을나5호증의 1, 2, 을나6호증, 을나18호증의 1, 2, 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다. 
 가. 피고는 1990. 7. 18. 의창군에게구 공유수면매립법(1990. 8. 1. 법률 제4252호로 개정되기 전의 것) 제29조 등에 의하여 매립장소는 의창군 구산면 수정리(지번 생략)번지선, 매립면적은 231,000㎡, 매립목적은 택지조성으로 하는 공유수면매립을 승인하였고(이하 ‘이 사건 공유수면 매립승인처분’이라 한다), 같은 날 경상남도 고시 제215호로 이를 고시하였는데, 위 처분을 하면서 “환경영향평가 및 피해영향조사 결과에 따른 피해저감대책의 추진철저 및 피해어민 선보상 후 공사착공할 것”이라는 조건을 달았으며, 1991. 4. 22. 위 공유수면 매립공사 실시계획을 인가하면서 “환경영향평가 협의조건을 이행할 것”이라는 조건을 부기하였다.
 나. 그 후 의창군(1991. 1. 1. 창원군으로 명칭변경) 구산면 등 일부가 1995. 1. 1.경마산시에 편입됨으로써 그 무렵부터 이 사건 공유수면 매립승인을 받은 자는 보조참가인이 되었다.
 다. 보조참가인은 2008. 3. 3. 피고에게 마산시의 도시여건의 변화로 인하여 이 사건 공유수면의 매립목적을 당초 택지조성에서 산업단지조성(조선시설용지)으로의 변화가 불가피하다며 수정지구 공유수면 매립목적 변경승인을 신청하였고, 피고는 2008. 4. 4. 보조참가인에게 이 사건 공유수면 매립목적을 택지조성에서 조선시설용지로 변경하는 내용의 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
 라. 한편, 현재 이 사건 공유수면 매립승인처분으로 시행 중인 매립지(이하 이 사건 매립지라 한다)는 그 매립공정율이 84% 정도(기반시설 설치를 제외한 매립공정율은 97% 정도)에 이르고, 준공인가 전의 상태이다.
2. 원고들의 당사자 적격 여부
 가. 피고 및 보조참가인의 주장 
 원고들이 무효인 이 사건 처분으로 인하여 법률상 보호되는 환경상의 이익이 침해되었다면서 피고를 상대로 그 처분의 무효 확인을 구하는 이 사건 소에 대하여, 피고 및 보조참가인은, 원고들의 경우 이 사건 처분의 상대방이 아닌 제3자로서 그 처분으로 인하여 어떤 환경상의 이익을 침해받은 바 전혀 없고, 또 침해받을 우려도 전혀 없으므로, 원고적격이 인정될 수 없다고 주장한다.
 나. 판단
 (1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 행정소송을 제기하는 제3자는 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정된다고 할 것이며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있을 때에는 원고적격이 인정된다(대법원 2005. 3. 11. 선고 2003두13489 판결,대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결,대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 등 참조).
 (2) 갑4호증의 1, 2, 을나1호증의 1, 2, 을나2호증의 1, 을나18호증의 1, 2, 3의 각 기재, 이 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 의창군은 이 사건 공유수면 매립승인 신청 당시구 환경보전법(1990. 8. 1. 법률 제4257호로 폐지되기 전의 것) 제5조 제1항,제2항,같은 법 시행령 제4조의2 제2항 등의 규정에 기초하여 환경영향평가를 실시하여 1990. 7.경 피고에게 그 환경영향평가서를 제출한 사실, 위 환경영향평가서 및 보완보고서에 의하면 환경영향평가를 함에 있어 매립 자체로 인한 환경영향뿐만 아니라 이 사건 매립지에 택지가 조성될 것까지 고려하여 자연환경(기상, 지형, 생태계, 해양환경 등), 생활환경(대기질오염원 및 오염물질, 수질, 토양오염원 및 오염물질, 폐기물, 소음, 진동, 악취 등), 사회·경제적 환경(인구, 주거, 산업, 공공시설, 교육, 교통 등)에 미칠 영향 및 그 환경적 피해 저감방안을 제시하였는데, 환경영향평가대상에 포함된 지리적 범위는 자연환경의 경우 이 사건 매립지역에서 반경 2km까지(환경영향평가서 42면, 45면 참조), 생활환경의 경우 이 사건 매립지역에서 반경 3km까지(환경영향평가서 116면 참조), 사회경제환경의 경우 1990.경 의창군 전체를 그 기준으로 한 사실(환경영향평가서 159면 참조), 원고들의 주소지는 모두 마산시 구산면 수정리이고, 그 중 수정마을에 원고들의 80%가, 죽전마을에 15세대가, 장문안마을에 25세대가 오래전부터 거주하여 왔는데, 이 사건 매립지에서 가장 멀리 떨어진 죽전마을까지의 거리가 약 900m 정도에 불과한 사실, 이 사건 매립지는 바다가 육지 깊숙이 들어와서 안쪽의 육지와 접하는 부분이고, 이 사건 매립지에 인접한 원고들의 거주지역은 바다 쪽을 제외한 삼면이 산으로 크게 둘러싸인 형태여서 공유수면 매립사업은 물론 그 매립목적(공동주택건설 또는 조선시설 단지조성)사업 시행시 소음, 먼지 등으로 인한 환경적 이익의 침해 우려가 일반 평지지역에 비해 큰 사실, 그런데 이 사건 처분으로 인하여 매립목적이 당초 환경영향평가에서 고려된 택지에서 조선시설용지로 변경됨으로써 앞으로 주택이 아닌 공장시설, 즉 조선소 설치가 예정될 뿐만 아니라 이 사건 매립지의 토지이용계획에 변화가 생겨 종전에 계획된 공용청사용지 6,301㎡, 공동작업장용지 4,157㎡, 공원용지 14,990㎡가 사라지게 되는 등 이 사건 매립지 인근 주민들의 생활환경에는 좋지 않은 영향이 있게 되는 사실이 인정된다.
 (3) 위 (1)항의 원고 적격의 법리에다가 별지 관계 법령 규정의 취지와 내용, 위 (2)항 인정사실 및 이 사건 처분은 이 사건 공유수면 매립승인처분에 관한 일련의 후속처분으로서 당초 처분 중 중요내용인 매립목적을 변경하는 일종의 매립승인 변경처분의 성격을 띠고 있는 점을 종합, 대비하여 보면, 원고들은 이 사건 공유수면 매립승인처분으로 인하여 환경상 이익의 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위 내의 주민들로서 특단의 사정이 없는 한 별지 관계 법령 등에 의하여 법률상 보호되는 이익이 있으므로, 이 사건 공유수면 매립승인처분은 물론 이와 관련된 일련의 처분으로서 이러한 인근 주민들의 환경적 이해관계가 있는 이 사건 처분에 대하여 무효확인소송을 제기할 수 있는 원고 적격이 인정된다.
 (4) 다만, 위와 같은 환경상 이익은 그 본질상 개개의 자연인에게 귀속되는 것으로 봄이 상당하므로, 원고 재단법인 수정성모트라피스트수녀원(이하 ‘원고 수정성모트라피스트수녀원’이라 한다)의 경우 1996. 8. 30. 수도원 설치 운영 및 수도자 양성 등을 목적으로 설립된 법인으로서 특별한 사정이 없는 한 이 사건 처분으로 인하여 직접적으로 침해되거나 침해우려가 있는 법률상 보호되는 환경상의 이익이 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분에 대하여 무효확인소송을 제기할 수 있는 원고 적격이 인정된다고 할 수 없다. 
3. 이 사건 처분의 적법 여부 
 가. 원고들의 주장 요지
 원고들은 다음과 같은 사유를 들어 이 사건 처분에는 중대, 명백한 하자가 있다고 주장하면서 그 처분의 무효확인을 구하고 있다.
 (1)공유수면매립법(1999. 2. 8. 법률 제5911호로 개정된 것, 이하 ‘개정된 공유수면매립법’이라 한다) 부칙 제3조 제1항,공유수면매립법(1999. 2. 8. 법률 제5911호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공유수면매립법’이라 한다) 제21조의2 규정 등에 의하면, 준공인가 전의 매립지에 대하여는 매립목적 변경이 절대적으로 금지되어 있음에도, 준공인가 전의 이 사건 매립지에 대하여 매립목적을 변경한 이 사건 처분은 위 규정을 위반하였으므로 그 위법 사유가 중대, 명백하다.
 (2) 설령 위 규정에 의하여 준공인가 전의 매립지에 대한 매립목적 변경이 절대적으로 금지된 것이 아니라고 보아준다 하더라도, 위 규정의 취지 및 내용에 비추어 국가사업에 사용하기 위해 필요하거나 공용 또는 공공의 용으로 변경하는 경우 외에는 매립목적을 변경할 수 없음에도, 이러한 경우에도 해당하지 않는 이 사건에서, 공유수면 매립목적을 택지조성에서 조선시설용지로 변경승인한 이 사건 처분은 이러한 점에서도 위 규정을 위반하였으므로, 그러한 하자 역시 중대, 명백하다. 
 나. 관계 법령
 별지 기재와 같다. 
 다. 인정사실
 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1호증, 갑2호증, 을가5호증, 을가6호증의 1, 2, 을나1호증의 1, 2, 을나2호증의 1, 2, 3, 을나3호증, 을나4호증, 을나5호증의 1, 2, 을나6호증, 을나9호증, 을나10호증, 을나18호증의 1, 2, 3의 각 기재, 이 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다. 
 (1) 피고는 1990. 7. 18. 의창군에게 이 사건 공유수면 매립승인처분을 하고, 같은 날 경상남도고시 제215호로 이를 고시하였다. 
 (2) 창원군(명칭변경전 의창군)은 1994. 8. 27. 이 사건 매립지에 관하여 두산산업개발 주식회사(구 두산건설 주식회사, 이하 ‘두산산업개발’이라 한다)를 사업시공자로 하는 사업시행협약을 체결하여 그 매립사업을 추진하였다. 
 (3) 그러던 중, 창원군 구산면이 1995. 1. 1. 마산시로 편입됨으로써 그 무렵부터 보조참가인이 이 사건 공유수면 매립사업을 시행하게 되었다. 
 (4) 에스티엑스중공업 주식회사(이하 ‘에스티엑스중공업’이라 한다)는 2006. 3. 30. 두산산업개발로부터 이 사건 매립지에 대한 사업시공권을 양수한 후, 보조참가인과 사업시행협약을 체결하고, 이 사건 매립공사를 계속하였는데, 2007. 9. 3.까지 매립사업의 전체 공정율은 84% 정도(기반시설 설치를 제외한 매립공정율은 약 97%)에 이르렀다. 
 (4) 보조참가인은 지역경제 활성화 방안으로 이 사건 매립지 일대를 주거지역에서 공업지역으로 변경하는 내용을 포함하는 “2020년 마산시 도시기본계획”을 수립하였는데, 위 도시계획안은 피고를 거쳐, 2007. 7. 19. 건설교통부 중앙도시계획위원회의 심의를 통과하여 2007. 8. 14. 건설교통부장관이 이를 승인하였고, 보조참가인은 이를 고시하였다. 
 (5) 보조참가인은 2007. 7. 31. 피고에게 이 사건 매립지의 용도가 2020년 마산시 도시기본계획에 따라 주거용지에서 공업용지로 변경되었고, 이 사건 공유수면 매립승인시로부터 약 17년이 경과하여 그동안 주택보급율이 증가하는 한편 제조업인구가 감소하는 등 주변여건이 변화하였음을 이유로 매립목적을 “택지조성”에서 “조선시설용지”로 변경해달라는 내용의 공유수면 매립목적 변경승인 신청을 하였다. 
 (6) 피고는 2007. 8. 8. 보조참가인의 위 신청에 대하여 해양수산부장관에게 협의요청을 하였고, 해양수산부 장관은 2007. 8. 24. 이 사건 매립지의 매립목적변경은구 공유수면매립법 제21조의2 규정에 따라 불가하다면서 부동의 회신을 하였고, 이에 피고는 2007. 9. 3. 같은 취지로 보조참가인의 위 신청을 반려하였다.
 (7) 그 후, 보조참가인은 2007. 11. 5. 위 반려처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 해양수산부장관은 2007. 11. 27. 준공인가 전의 이 사건 매립지에 관한 매립목적변경은 가능하다는 취지의 국무총리 행정심판위원회의 의결에 따라 피고의 위 반려처분을 취소하는 내용의 재결을 하였다. 
 (8) 한편, 보조참가인은 2007. 12. 4. 피고에게 이 사건 공유수면 매립공사기간 만료일을 2007. 12. 31.에서 2008. 12. 31.까지 연장해달라는 내용의 수정지구 공유수면매립 실시계획 변경인가신청을 하였고, 피고는 2007. 12. 27. 위 매립공사기간 만료일을 2008. 12. 31.까지로 연장하는 공유수면매립 실시계획 변경인가처분을 하였다. 
 (9) 위 실시계획 변경인가처분으로 인하여 이 사건 공사기간은 17년 6.5개월(1991. 6. 15.부터 2008. 12. 31.까지)로 연장되었고, 예정 총사업비는 45,363,000,000원에 이른다.
 (10) 보조참가인은 2008. 3. 3. 피고에게 도시여건변화 등을 이유로 이 사건 매립지의 매립목적 변경승인신청을 하였고, 이에 피고는 2008. 4. 4. 보조참가인에게 이 사건 처분을 하였다. 
 라. 판단
 (1) 관계 규정의 내용
 (가) 개정된공유수면매립법 부칙 제3조 제1항에는, 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 “매립면허를 받은 자(매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인을 포함)”가 매립목적을 변경하고자 하는 경우에는제28조 내지제30조의 개정규정을 적용하지 아니하고 종전의제21조의2의 규정을 적용한다고 규정하고 있다.
 (나)구 공유수면매립법 제21조의2에는, “제14조의 규정에 의하여 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인”은제12조의 규정에 의한 “준공인가를 받은 날로부터 5년 이내”에는 면허 당시의 매립목적을 변경하여 사용할 수 없고, 다만 당해 매립지를 국가사업에 사용하기 위하여 필요한 경우나 공용 또는 공공의 용으로 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다.
 (2) 준공인가 전의 매립지에 대한 매립목적 변경의 가부[위 가.(1)항 주장 부분]
 (가) 살피건대, 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 위 (1)(가), (나)항의 관계 규정에 의하여 준공인가 전의 매립지에 대한 매립목적변경이 절대적으로 제한, 금지되어 있다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분이 준공인가 전의 이 사건 매립지에 대하여 매립목적을 변경승인한 것이더라도 거기에 위법사유가 있다고 할 수 없다.
 1) 우선, 위 (1)(나)항 규정의 문언 내용, 즉 “제14조의 규정에 의하여 매립지의 소유권을 취득한 자와 그 승계인”, “준공인가를 받은 날로부터 5년 이내” 부분과 매립지의 소유권 취득 및 그 소유권의 승계는구 공유수면매립법 제14조에 의하여 공유수면매립 준공인가 이후에야 가능한 점 등에 비추어 보면, 위 (1)(나)항 규정은 매립지에 대하여 준공인가 후 그 매립목적 변경을 제한하는 규정으로 봄이 타당하다.
 2) 위 (1)(나)항 규정은 1986. 12. 31. 신설된 조항으로서, 그 전에는공유수면매립법 시행령(1962. 3. 27. 각령 제570호로 제정된 것) 제14조 제1항 및공유수면매립법 시행령(1970. 4. 2. 대통령령 제4836호로 전문개정된 것) 제15조에 매립면허를 받은 자가 매립의 목적 또는 매립에 관한 공사계획을 변경하고자 할 때에는 면허관청의 인가를 받도록 규정함으로써, 그 규정 적용 당시에는 매립공사 준공인가 전후를 막론하고 면허관청의 인가를 받으면 매립목적을 변경할 수 있었고, 위 (1)(나)항의 규정이 개정된공유수면매립법 제28조,제29조에서도 준공인가 전의 매립지에 대하여 매립목적 변경을 절대적으로 제한 금지하는 것이 아니라 일정한 경우에 매립목적을 변경할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이러한 관계 규정의 개정 경과에 비추어 이 사건 처분 당시의 적용 법률인 구 공유수면매립법에 준공인가 전의 매립지에 대하여 매립목적 변경을 제한, 금지하는 명문의 규정이 없는 한, 위 ①항에서 본 바와 같은 (1)(나)항의 규정에 의하여 준공인가 전의 매립지에 대하여 매립목적 변경을 절대적으로 제한, 금지할 수는 없다.
 3) 한편, 위 (1)(가)항 규정은 개정된 공유수면매립법이 종전의 규정과 달리 매립면허를 받은 자도 매립목적 변경제한대상자로 규정하고 있는 관계로 종전의 규정에 의하여 매립면허를 받은 자에 대하여 적용할 매립목적변경에 관한 경과규정을 둔 것으로 보일 뿐이므로, 종전에 매립면허를 받은 자의 경우 이 규정에 의하여 위 (1)(나)항의 규정의 적용을 받는다 하더라도 이로써 준공인가 전의 매립목적 변경이 불가하다고까지 해석할 수는 없다.
 4) 별지 공유수면매립 법령 규정의 취지와 내용, 특히 이 사건 처분의 적용법률인 구 공유수면매립법에 준공인가 전의 매립지에 대하여 매립목적변경을 제한하는 명문 규정이 없고, 준공인가 후의 매립지에 대하여도 국가사업, 공용 등에 필요한 경우 매립목적변경이 가능한 것으로 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 공유수면 매립은 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 영향을 미치는 행위로서 이에 관한 면허 또는 승인 여부는 행정청이 매립지의 위치와 형상, 주위의 상황, 사업시행의 시기 및 주체의 적정성, 매립사업의 규모, 내용, 방법, 매립목적, 매립으로 인하여 자연 및 주변 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 검토하여 이루어져야 하는 재량행위이고, 관계 법령에 의하여 지방자치단체에 대하여 원래의 공유수면매립승인처분을 한 행정청으로서는 그 매립준공인가 전에 장기간 진행되는 공유수면매립사업의 성격상 그 매립승인 당시 예측하지 못했던 주변 환경 및 사회 환경의 변화에 따라 공익상 당초 예정한 매립목적을 변경할 필요가 있는 특별한 사정이 있는 경우 당초의 처분내용 일부를 변경하는 성격을 띤 매립목적 변경승인처분을 할 수 있다고 봄이 상당하다.
 (나) 그리고, 원고들이 주장하는 바와 같이, 준공인가 전의 매립지에 대하여 매립목적변경이 가능하게 되면, 그 매립면허사업자가 매립목적변경을 위하여 일부러 준공인가를 늦추는 방법으로구 공유수면매립법 제21조의2의 규정 취지를 잠탈할 우려가 있고, 이 사건의 경우에서도 매립목적변경을 위하여 거의 다 완공된 매립지에 대하여 매립공사기간을 연장하는 내용의 위 다.(8)항의 공유수면매립 실시계획 변경인가처분이 이루어지는 등의 사정이 있다 하더라도, 이와 관련된 행정청의 조치의 위법 내지 부당 여부는 별론으로 하고, 이러한 사정 때문에 위 (1)(가), (나)항의 규정에 의하여 준공인가 전의 이 사건 매립지에 대하여 매립목적변경을 제한할 수는 없다.
 (다) 따라서, 이와 다른 입장에서 나온 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. 
 (3) 이 사건 매립지에 대한 택지에서 조선소용지로의 매립목적변경의 적법 여부[위 가.(2)항 주장 부분]
 (가) 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑2호증, 갑3호증의 1, 2, 을가6호증의 1, 2, 을나1호증의 1, 2, 을나2호증의 1, 을나3호증, 을나6호증, 을나7호증의 1, 2, 을나9호증, 을나10호증, 을나12호증의 1 내지 4, 을나15호증의 1, 2, 을나18호증의 1, 2, 3의 각 기재, 이 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다. 
 1) 이 사건 매립지인 마산시 구산면 수정리(지번 생략)번지선 일원은 마산시 도심지역에서 남서쪽 방향으로 왕복 2차선 국도를 통해 약 10km 정도 들어간 곳에 위치하고 있는데, 그 주변은 원래 경상남도 의창군에 속했던 바닷가 주변 마을로서 원고들을 비롯한 마을 주민들은 주로 어업, 농업 등에 종사하고 있다.
 2) 이 사건 공유수면 매립사업은 당시 정부에서 추진중이던 200만 호 주택건설사업의 일환으로 추진되었는데, 이 사건 공유수면 매립승인 당시(1990. 7. 18.경) 마산시 등 이 지역의 주택용지 확보(당시 마산시는 총인구 53만 명, 주택보급율 72.4% 정도였다)가 시급하였던 관계로, 그 매립목적을 택지조성으로 하여 이 사건 공유수면 매립이 이루어짐으로써, 이를 통해 주택단지를 조성하고 약 1,200세대의 공동주택을 건설하는 등 택지확보 및 이를 통한 주택난 완화에 이 사건 공유수면 매립사업의 목적이 있었다. 
 3) 이 사건 공유수면 매립승인 당시 준공기한은 착공일로부터 36개월이었고, 1991. 4. 22. 실시계획인가가 이루어졌지만, 어업권에 대한 보상, 공사 시공업체로 선정되었던 장복건설의 부도 등으로 인하여 1994. 11. 16.에 비로소 매립공사가 시작되었으며, 그 후로 공사기한을 연장하는 실시계획 변경인가처분이 반복되었고, 2007.경까지도 이 사건 매립공사가 완료되지 못한 상태였다. 
 4) 한편, 2000년대로 접어들면서 마산시 인근에 위치한 창원, 진해, 김해 지역에는 지속적으로 공단이 들어서고, 인구가 유입되어 신흥공업도시로 발전하였지만, 보조참가인의 경우 점차 도심지 기업체가 줄어들어, 2008. 3.경 보조참가인의 총인구는 약 41만 명으로 감소하였고, 주택보급율은 98%로 증가하였으며, 현재 마산시내에서 약 40개 지구의 재개발·재건축 사업이 추진되고 있어 약 36,000여 세대를 공급할 예정이다. 
 5) 또한, 수년 전에 마산시의 대표적 기업이었던 한일합섬, 한국철강 등이 철수하고, 수출자유지역 내 외국인업체 등이 자국 또는 제3국으로 철수하는 등으로 인하여 마산지역의 제조업 종사인구가 줄어들어 2005년 기준으로 제조업 종사인구는 마산시 전체인구의 약 5% 정도인 22,238명이며, 실업율은 5.7%로 경상남도 20개 시·군 중에서 최고 수준이다. 
 6) 보조참가인은 이러한 주변 환경 여건 변화에 맞추어 도시계획상 이 사건 매립지를 포함한 이 지역 일대를 공업지역으로 변경하고자 2005. 12. 28. 2020년 마산시 도시기본계획 공청회를 개최하였고, 2006. 6. 29. 도시기본계획 입안을 완료하였으며, 2007. 7. 19. 건설교통부 중앙도시계획위원회의 심의를 통과하여 2007. 8. 14. 건설교통부장관이 이를 승인함으로써 이 지역 일대는 도시계획상 당초 주거지역에서 공업지역에 속하게 되었다. 
 7) 보조참가인은 2007. 5.경 에스티엑스중공업과 이 사건 매립지에 조선시설을 유치하는 내용의 협약을 체결하여, 수정만 일대 매립지 및 그 주변토지에 일반산업단지(조선시설)를 조성하려는 사업을 추진하고 있다. 
 8) 에스티엑스 중공업은 이 사건 매립지가 준공된 후 선박건조 6개 공정 중 P. E. 공정(조립된 블록 또는 의장블록연결, 연결부 도장작업)을 시행하기 위한 공장만을 설립할 예정이라고 밝히고 있으며, 원고들을 비롯한 이 사건 매립지 인근 수정마을 주민들은 이 사건 매립지에 에스티엑스중공업의 조선시설을 유치하는 것에 대하여 찬·반으로 나뉘어 대립하고 있다.
 (나) 그런데, 위 (2)항에서 살펴본 바와 같이 구 공유수면매립법에 의하여 준공인가 전의 매립지에 대하여 매립목적변경이 가능하다 하더라도, 지방자치단체 등에 대하여 이루어지는 공유수면매립승인처분의 성격이나구 공유수면매립법 제21조의2 및 개정된공유수면매립법 제29조의 취지에 비추어, 이들 규정에서 정하고 있는 매립목적변경제한 예외사유나 이에 준하는 사유에 해당하는 등 공익상 매립목적변경이 필요한 특별한 사정이 있는 경우에만 매립목적변경승인을 할 수 있다고 해석함이 상당하다.
 (다) 위 (나)항의 사정과 위 (가)항 인정사실 및 이 사건 변론에서 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, 마산시의 인구 및 주택 보급 사정, 이 사건 매립지의 위치 및 마산시와의 도로교통여건 등에 비추어, 이 사건 공유수면 매립승인처분 당시에 비하여 이 사건 매립지 위에 공동주택을 조성할 필요성 및 그 사업성이 극히 낮아 보이는 점, 현재 마산시내 제조업체 등이 다른 지역으로 옮겨 가는 바람에 마산시 전체 제조업인구가 줄어들고 실업율이 증가하는 반면, 산업여건상 조선산업이 호황인 상황인 점, 이러한 상황 및 이 사건 매립지 위치조건 등을 감안하여 이 사건 매립지를 종전의 택지용도 보다는 공장용지(조선시설부지)로 조성할 필요성이 커진 점, 2020 마산시 도시기본계획에 의하면 수정리 일원 시가화예정지역을 주거지역에서 공업지역으로 바꾸는 도시계획결정이 이루어져 이를 변경하지 않고서는 이 사건 매립지를 당초 목적인 주거용지로 활용하는 것은 사실상 불가능해 진 점, 이 사건 매립지의 주변환경 및 입지조건, 이 사건 매립지 목적변경의 경과와 이에 따른 조선소 설립추진계획의 내용, 특히 앞으로 변경된 매립목적사업 등의 시행으로 인하여 인근 주민들에 어느 정도의 환경적 피해가 있을 것인지에 관하여 원고들의 충분한 주장 입증이 없는 점을 종합하여 보면, 이 사건 공유수면 매립승인을 받은 보조참가인의 신청에 따라 그 매립목적을 택지에서 조선시설부지로 변경, 승인한 이 사건 처분은 공익상 도시계획 및 주변여건 등의 변화로 매립목적 변경이 필요함에 따라 이루어진 것으로서, 거기에 법령 위반이나 재량권 일탈·남용이 있다고 할 수 없다.
 (라) 따라서, 이를 다투는 취지의 원고들의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 
4. 결론
 그렇다면, 이 사건 처분은 적법하므로, 이 사건 소 중 원고 수정성모트라피스트수녀원의 청구 부분은 원고적격이 없는 자에 의하여 이루어진 것으로서 부적법하여 각하하고, 나머지 원고들의 청구는 이유 없어 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
[별지 생략]

판사 박민수(재판장) 엄상문 박동복