개발부담금부과처분취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 1993.10.08 / 시행일:

【원고, 상고인겸 피상고인】 주식회사 대명건설 소송대리인 변호사 신정철
【피고, 피상고인겸 상고인】 속초시장
【원심판결】 서울고등법원 1993.3.30. 선고 92구19097 판결
【주 문】
 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 먼저 원고소송대리인의 상고이유를 본다.
 제1점에 대하여
개발이익환수에관한법률시행령(이하 “시행령”이라고 줄인다) 제9조 제5항(1991.9.13. 대통령령 제13465호로서 개정되기 전의 것)은 개발이익환수에관한법률(1993.6.11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것, 이하 “법”이라고 줄인다) 제10조 제3항 단서를 비롯한 모법에 아무런 위임근거가 없는 것이어서 무효이므로 개발사업시행자는 위 시행령 제9조 제5항 제1호 내지 제4호의 경우에 해당하지 아니하는 경우에도 법 제10조 제3항 단서에 의하여 매입가격을 소명하기만 하면 이를 기초로 개발사업 착수시점의 개발부담금 부과대상토지의 지가를 산정받을 수 있다 할 것이고, 같은법시행규칙(1991.11.29. 건설부령 제495호로서 개정되기 전의 것) 제4조는 개발부담금의 신속정확한 부과징수를 위한 행정편의를 도모하기 위하여 마련한 절차규정으로서 단순한 행정규칙의 성격을 갖는 것이라 할 것이므로 개발사업시행자가 위 시행규칙이 정한 신고기간이 지나서 매입가격을 신고하였다 할지라도 그 때문에 개발부담금 부과대상토지의 개발사업 착수시점의 지가를 매입가격을 적용하여 산출할 수 없게 되는 것은 아니라 할 것이고, 그 매입가격의 입증은 개발부담금 부과처분을 다투는 소송의 사실심종결시까지는 할 수 있는 것으로 보아야 할 것이다(당원 1993.5.11. 선고 92누13677 판결 참조).
 원심판결과 기록에 의하면, 원고는 1992.10.6. 원심 제2차 변론기일에 진술한 1992.10.5.자 준비서면과 1992.10.27. 제3차 변론기일에 진술한 1992.10.16.자 준비서면에서 이 사건 토지의 실제매입가격이 금 612,270,000원이라고 주장하고, 이에 대한 증빙자료로서 취득세 영수증(갑 제10호증의 1 내지 3)등을 제시하였음에도 불구하고, 원심은 원고가 법 제10조 제3항 단서에 의하여 매입가격을 소명하였음을 인정할 자료가 없다 하여 매입가격에 의하여 개발사업 착수시점의 토지가격을 산출하여야 한다는 원고의 주장을 배척하였음을 알 수 있는바, 원심의 위와 같은 조치에는 개발사업 착수시점의 토지가격을 실제매입가격에 의할 경우 그 소명시기에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이니 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.
 제2점에 대하여
법 제11조 제1항의 규정에 의하면, 개발비용은 개발사업의 시행과 관련하여 지출한 금액으로서 순공사비·조사비·설계비·일반관리비 및 기타경비, 관계법령의 규정에 의하여 사업시행자가 공공시설 또는 토지 등을 국가 또는 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우에는 그 가액을 합하여 산출하도록 되어 있고, 그 산정방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 한 같은 조 제2항의 위임에 따른 시행령 제10조 제1항 제5호(1992.8.25. 대통령령 제13718호로서 개정되기 전의 것)에 의하면 기타경비의 산출기준을 “토지가액에 포함되지 아니한 건물·입목·영업권 등에 대한 보상비와 다른 법령의 규정이나 개발사업에 대한 인가의 조건 등에 의하여 국가·지방자치단체에 납부한 부담금의 합계액”으로 정하고 있다.
 위 각 규정의 취지를 종합하여 보면, 개발이익을 산출하기 위한 공제항목으로서의 개발비용 중 기타경비는 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 비용이라 하여 모두 이에 해당하는 것이라 할 수는 없고, 시행령 제10조 제1항 제5호에서 정하고 있는 경비에 한정되는 것이라 하겠으나, 개발부담금 산정의 기초가 되는 개발이익이란 것이 결국은 개발사업을 통하여 얻게 되는 토지의 가치증진으로 인한 이득에 다름이 아니어서 개발대상이 되는 토지의 편익을 증가시킴으로써 토지의 가치를 증진시키기 위하여 지출된 비용은 가능한 한 개발비용으로서 인정하도록 하여야 할 것이므로 그러한 취지에 비추어 보면, 위 시행령 규정에 기타경비의 하나로서 정하여진“보상비”의 대상으로 열거되어 있는 건물·입목·영업권 등은 한정적으로 열거된 것으로는 볼 수 없고, 예시적으로 열거된 것으로 보아야 하며, 문제된 지출비용이 그에 해당하는 여부는 위에서 본 개발이익 산출의 취지에 비추어 위 규정에서 열거된 건물·입목·영업권 등과 유사성이 인정되는지 여부에 의하여 정하여야 하고, 또한 보상대상이 되는 건물·입목·영업권 등에 관하여 이 사건 개발부담금 산정의 기준시점이 되는 개발사업완료당시에 적용되던 시행령 제10조 제1항 제5호에서는 개발사업구역 안의 것에 한정하지는 아니하였으므로 1992.8.25. 대통령령 제13718호로서 개정된 후와는 달리 당해 개발사업과 관련이 있는 한 반드시 개발사업구역 안의 것에 한정되는 것은 아니라고 보아야 할 것이다.
 원심판결의 이유에 의하면, 원심은 원고가 지출하였다고 하는 민원해결보상금은 이 사건 개발사업구역 안의 건물 등에 대한 보상비가 아니라, 아파트 건설사업으로 인하여 사업구역 인근의 가옥이나 건물피해, 일조권 침해 등의 집단 민원이 발생하여 인근 주민 등에게 보상금(총액은 금 221,711,830원)으로서 지급된 것이고, 원고가 소외인 외 1인에게 사용대금 120,000,000원을 지급하였다고 하는 이 사건 아파트의 진입도로 부분은 위 사업계획승인의 조건에 포함되어 있지 아니하며, 위 진입도로의 개설이 도시계획법 등 관계법령에 의하여 이루어진 것도 아니므로 원고 주장의 건물 철거보상금 28,750,000원 및 진입도로 사용대금 120,000,000원 등 합계 금 148,750,000원은 이 사건 대지조성사업과 직접 관련하여 지출한 비용으로 볼 수 없어 법 제11조 제1항 및 시행령 제10조 제1항 제5호 소정의 기타경비에 해당하지 않는다는 이유로 원고의 주장을 배척하였다.
 그러나 기록에 의하면, 피고는 이 사건 개발사업의 시행으로 인하여 주변으로부터 공사관련 민원이 제기되자 원고에게 1990.10.8. 민원해결을 강구하도록 지시함에 있어 진입도로를 먼저 개설한 후 건축공사를 하도록 요구한 바 있고, 1990.10.22에는 “현재까지 개설되지 않은 진입도로는 주택건설사업계획승인사항과 같이 시설하고, 공사장에 출입하는 제반차량이 통행되도록 하라”고 지시하는 등 진입도로의 건설을 촉구한 바 있어, 원고는 그에 따라 진입도로를 확보하기 위하여 진입도로부분 토지의 영구사용에 대한 대가로서 사용료 금 120,000,000원을 지급한 것으로 되어 있는바, 그 진입도로가 이 사건 개발사업으로 조성되는 대지의 편익을 증진시키기 위하여 건설된 것인지 여부가 기록상 명백하지는 않으나, 위와 같은 사정에 비추어 보면 그러한 가능성을 충분히 엿볼 수 있다 하겠고, 그에 해당하는 것이라면 이는 건물·입목·영업권 등에 대한 보상비와 유사한 비용으로서 마땅히 개발비용으로 공제하여야 할 것이므로 원심으로서는 이 사건 진입도로가 조성되는 대지의 편익을 증진하기 위한 시설인지 여부를 가려 보았어야 함에도 불구하고, 그러한 조치에 나아가지 아니한 잘못을 범하였다고 할 것이다.
 또한 원심판결과 기록에 의하면 원고는 당초 1991.7.24. 개발비용산출내역서를 제출할 당시에는 개발비용 중 기타경비로서 진입도로 사용료 금 120,000,000원과 건물 철거보상비 금 28,750,000원 등 합계 금 148,750,000원 만을 주장하였다가(기록 81면), 개발부담금 고지전심사청구서에서는 기타경비로서 위 진입도로 사용료 외에 토지주변 민원보상비 금 221,711,830원, 등록세·취득세·방위세등 금 32,677,120원까지도 주장하였음(기록 125면 이하)을 알 수 있는바, 원고는 이 사건 소장에서 기타경비에 관하여 단지 “원고가 주장하는 비용”이라고만 기재하였을 뿐 구체적으로 위 개발비용산출내역서와 개발부담금고지전심사청구서에 적은 주장 중 어느 쪽 주장을 원용한 것인지를 명백히 하지 아니하였음에도 불구하고, 원심은 원고가 개발비용산출내역서에서의 주장에 의하여 기타경비의 공제를 주장하는 것으로 파악하면서도, 원고가 민원해결을 위한 보상비로서 지출하였다는 총액 금 221,711,830원에 대한 일괄 판단만을 함으로써 원고의 주장취지로 파악한 건물철거보상비에 관하여는 어느 부분이 그에 해당하는 것인지조차 판단하지 아니하였을 뿐만 아니라, 건물 등에 대한 보상비에 관하여는 1992.8.25. 대통령령 제13718호로서 개정된 시행령 제10조 제1항 제5호가 적용되어야 한다면서 기타경비에 해당하려면 개발사업구역 안의 건물 등에 대한 보상비이어야 한다고 전제한 다음 원고가 지출한 보상금이란 것이 이 사건 개발사업구역 안의 건물 등에 대한 보상비가 아니라, 아파트 건설사업으로 인하여 사업구역 인근의 가옥이나 건물피해, 일조권 침해 등의 집단 민원이 발생하여 인근 주민 등에게 보상금으로서 지급된 것이라 하여 그 지출한 비용이 개발사업인 대지조성사업에 관련된 것인지 여부의 판단에 나아가지 아니한 채(다만 피고측에서 이미 수용한 원가계산기관인 한국기업연구원이 작성한 개발비용산정보고서에 이미 계상된 비용이라면 이를 제외하여야 하고, 이 사건 주택건설사업 중 건축공사부분은 이 사건 개발사업인 대지조성사업과는 무관하다고 보아야 할 것이므로 건축공사부분에 관련된 비용도 제외하여야 할 것이다), 원고의 주장을 배척하였으므로 원심은 이 점에 관하여서도 잘못이 있다고 할 것이다.
 따라서 원심판결에는 개발비용 중 기타경비에 관한 원고의 주장이 무엇인지를 분명하게 밝혀보지도 아니하고, 적용법조를 잘못 파악하였을 뿐만 아니라, 그에 관한 법리를 오해하고, 심리를 다하지 못함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 논지도 이유가 있다.
다음으로 피고 소송수행자들의 상고이유를 본다.
법 제10조 제2항은 부과대상토지를 분양 등 처분함에 있어서 관계법령의 규정에 의하여 처분가격이 제한된 경우에는 그 제1항의 규정(공시지가를 기준으로 둘 이상의 감정평가업자가 평가한 가액의 산술평균으로 하거나 공시지가를 기준으로 산정한 가격으로 하는 경우)에 불구하고 대통령령이 정하는바에 의하여 그 처분가격을 개발사업 완료시점의 부과대상토지의 가액으로 할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기서의 “처분가격이 제한된 경우”라 함은 행정관청의 승인에 의하여 분양가가 결정된 경우 등을 말하는 것으로 보아야 할 것인데, 원심판결과 기록에 의하면 원심은 위와 같이 제한된 처분가격에 관한 자료라고 할 수 없는 주택건설사업계획승인내역서(을 제2호증)의 사업비란에 기재된 대지비용 금 563,500,000원을 제한된 처분가격으로 인정하고 이를 기초로 하여 개발이익과 개발부담금을 산출하였으므로 원심판결에는 처분가격이 제한된 경우에 관한 법리를 오해하거나 채증법칙을 위배함으로써 판결의 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 논지도 이유가 있다.
 이에 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 김상원(재판장) 윤영철 박만호(주심)

가. 구 개발이익환수에관한법률시행령(1991.9.13. 대통령령 제13465호로 개정되기 전의 것) 제9조 제5항 제1호 내지 제4호에 해당하지 아니하는 경우에도 매입가격을 소명하여 개발사업 착수시점의 지가를 산정받을 수 있는지 여부
나. 같은법시행규칙(1991.11.29. 건설부령 제495호로 개정되기 전의 것) 제4조의 법적 성질 및 매입가격의 입증이 가능한 최종시기
다. 같은법시행령(1992.8.25. 대통령령 제13718호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 제5호 소정의 “보상비”에 해당하는지 여부에 대한 결정방법
라. 같은 법 제10조 제2항 소정의 “처분가격이 제한된 경우”의 의미

가. 구 개발이익환수에관한법률시행령(1991.9.13. 대통령령 제13465호로 개정되기 전의 것) 제9조 제5항은 같은 법(1993.6.11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 단서를 비롯한 모법에 위임근거가 없어 무효이므로 개발사업시행자는 위 시행령 제9조 제5항 제1호 내지 제4호의 경우에 해당하지 아니하는 경우에도 위 법 제10조 제3항 단서에 의하여 매입가격을 소명하면 이를 기초로 개발사업 착수시점의 개발부담금 부과대상토지의 지가를 산정받을 수 있다.
나. 같은법시행규칙(1991.11.29. 건설부령 제495호로 개정되기 전의 것) 제4조는 개발부담금의 신속정확한 부과징수를 위한 행정편의를 도모하기 위하여 마련한 절차규정으로서 단순한 행정규칙의 성격을 갖는 것이므로 개발사업시행자가 위 시행규칙이 정한 신고기간이 지나서 매입가격을 신고하였다 할지라도 그 때문에 개발부담금 부과대상토지의 개발사업 착수시점의 지가를 매입가격을 적용하여 산출할 수 없게 되는 것은 아니고, 매입가격의 입증은 개발부담금 부과처분을 다투는 소송의 사실심종결시까지 할 수 있다.
다. 같은법시행령(1992.8.25. 대통령령 제13718호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 제5호에 기타경비의 하나로서 정하여진 “보상비”의 대상으로 열거되어 있는 건물·입목·영업권 등은 한정적이 아닌 예시적인 것으로 보아야 하며, 문제된 지출비용이 그에 해당하는지 여부는 위 규정에서 열거된 건물·입목·영업권 등과 유사성이 인정되는지 여부에 의하여 정하여야 하고, 또한 위 시행령에서는 개정 후와는 달리 보상대상이 되는 건물·입목·영업권 등에 관하여 개발사업구역 안의 것에 한정하지 아니하였으므로 당해 개발사업과 관련이 있는 한 반드시 개발사업구역 안의 것에 한정되는 것은 아니다.
라. 같은 법 제10조 제2항은 개발부담금 부과대상토지를 분양 등 처분함에 있어서 관계법령의 규정에 의하여 처분가격이 제한된 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는바에 의하여 그 처분가격을 개발사업 완료시점의 부과대상토지의 가액으로 할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기서 “처분가격이 제한된 경우”라 함은 행정관청의 승인에 의하여 분양가가 결정된 경우 등을 말한다.