학교용지부담금부과처분취소 (일반행정, 울산지방법원)
공포일: 2022.09.01 / 시행일:

【원 고】 ○○○ 지역주택조합 (소송대리인 법무법인(유한) 영진 담당변호사 강정민)
【피 고】 울산광역시 남구청장 (소송대리인 변호사 김재권)
【변론종결】2022. 7. 7.
【주 문】
 1. 피고가 2021. 6. 16. 원고에 대하여 한 학교용지부담금 부과처분 중 853,804,099원을 초과하는 부분을 취소한다.
 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
 3. 소송비용 중 1/2는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

【청구취지】 피고가 2021. 6. 16. 원고에 대하여 한 1,476,850,330원의 학교용지부담금부과처분을 취소한다.
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 원고는 울산 남구 (이하 생략) 외 100필지 지상에 기존 주택을 철거하고 아파트를 신축하는 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)’을 시행할 목적으로 설립된 지역주택조합으로, 2017. 9. 14. 피고로부터 주택법 제11조에 따른 주택조합설립인가를 받았다. 
 나. 원고는 피고로부터 이 사건 사업에 관하여, 2020. 6. 12. 사업계획승인을 받고, 2020. 9. 7. 입주자모집공고 승인을 받았는데, 이 사건 사업의 내용은 아래와 같다. 
○ 구역위치(면적): 울산 남구 (이하 생략) 외 100필지(15,750㎡)○ 착공예정일: 2020. 9. 1.○ 사용검사 예정일: 2023. 9. 1.○ 건축 후 아파트 규모: 아파트 5개동 총 384세대 - 384세대(조합원 285세대, 일반분양 99세대)
 다. 피고는 2021. 6. 16. 원고에게 학교용지부담금(이하 ‘이 사건 학교용지부담금’이라 한다) 1,476,850,330원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 
 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
 이 사건 사업 인근 지역에는 이미 초등학교가 3개, 중학교가 2개, 고등학교가 3개 가 있고, 인구가 지속적으로 유출되고 있어 학교 증축·신설의 필요성이 없음에도 피고는 원고에게 학교용지 부담금을 부과하는 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.
 학교용지 부담금을 부과하는 경우에도, 이 사건 사업을 통해 증가되는 222세대(= 사업 후 세대 수 384세대 － 기존 162세대)를 초과하여 부과된 학교용지부담금부분은 위법하여 취소되어야 한다.
나. 관계 법령
 별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 학교용지부담금의 성격 및 정당화 요건
 학교용지부담금은 일정 규모 이상의 주택건설로 인하여 늘어나는 공익시설에 대한 수요 중에서 초·중·고등학교의 학교용지 확보나 기존 학교 증축에 대한 수요를 충족시키기 위하여 부과되는 것이므로 부과원인에 따른 분류에 의하면 원인자부담금의 하나에 해당한다. 그리고 학교시설의 건립이라는 특정한 공익사업을 시행함으로 인하여 주택수분양자의 자녀들이 근거리에서 교육을 받을 수 있는 특별한 이익을 얻게 되므로 수익자부담금으로서의 성격도 가지고 있다(헌법재판소 2005. 3. 31. 선고 2003헌가20 전원재판부 결정 참조). 
 또한 학교용지부담금은 기본적으로 필요한 학교시설의 확보에 있어서 소요되는 재정을 충당하기 위한 것이고, 부담금을 부과함으로써 택지개발이나 주택공급 등을 제한하거나 금지하기 위한 성격은 매우 희박하므로 ‘순수한 재정조달목적 부담금’에 해당한다(헌법재판소 2008. 9. 25. 선고 2007헌가1 전원재판부 결정 참조). 
 이러한 재정조달목적 부담금이 헌법적으로 정당화되기 위하여는 ① 조세에 대한 관계에서 예외적으로만 인정되어야 하고 일반적 공익사업을 수행하는 데 사용할 목적으로 부담금을 남용하여서는 아니 되고, ② 부담금 납부의무자는 일반국민에 비해 ‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 하며, ③ 부담금이 장기적으로 유지되는 경우에 있어서 그 징수의 타당성이나 적정성이 입법자에 의해 지속적으로 심사되어야 하는데(헌법재판소 2008. 9. 25. 선고 2007헌가9 결정 등 참조), 이러한 요건 중 부담금 납부의무자가 일반국민에 비해 ‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 한다는 부담금에 대한 헌법적 규제의 요청은 비단 개별 법령의 위헌심사뿐만 아니라 법원이 구체적 처분의 위법 여부를 판단하기 위한 전제로서 법령을 해석함에 있어서도 마땅히 고려되어야 한다.
2) 이 사건 처분의 적법 여부
가) 학교용지부담금의 부과요건
 을 제3호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 사업구역에는 학교 증축 내지 신설의 수요가 있고, 학교 증축 내지 신설의 원인자임과 동시에 수익자에 해당하는 원고는 학교용지부담금의 납부의무가 있다. 
 (1) 이 사건 사업부지는 △△초등학교 통학구역으로 △△초등학교 학생 수는 2018년 1,088명, 2019년 1,092명, 2020년 1,090명, 2021년 1,079명으로 취학 인구가 비슷하게 유지되고 있는 지역이다. 이 사건 사업부지 내 기존 주택의 철거로 인한 이주가 발생하였음에도 △△초등학교 학생 수는 크게 감소되지 않고 일정하게 유지되었다. 
 (2) 향후 이 사건 사업의 완료로 인하여 공급될 세대수는 총 384세대에 이르고, 기존 거주 세대를 감안하더라도 그 세대 수가 사회통념상으로 결코 적지 않을 뿐만 아니라 학교용지법 제2조 제2호에서 정한 ‘개발행위’의 기준인 100세대를 현저히 초과한다. 이와 같은 세대수 증가에 특별히 취학 인구의 유입이 없을 것으로 추단되는 사정도 보이지 않으므로, 일반적인 취학 인구수를 고려하더라도 세대 수의 증가에 따라 학생 수는 자연히 증가할 것으로 예상된다.
 (3) 울산광역시 교육청은 이 사건 사업 및 주변 개발사업으로 인해 2023년 △△초등학교 학생 수가 1,162명으로 증가할 것으로 예상하면서, 위 학생 수를 수용하기 위하여는 45학급을 편성해야 하는데 이는 △△초등학교의 최대 학급수인 42학급을 초과하게 된다는 이유로 통학구역 조정을 염두에 두고 있다. 
나) 학교용지부담금의 부과 범위
 (1) ‘학교용지부담금 부과 기준 가구 수’ 산정방법
 앞서 본 관계 법령 및 법리에 의하면, 부담금납부의무자는 일반국민에 비해 ‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 한다. 개발사업시행자에 대하여 부과되는 학교용지부담금에서 ‘특별히 밀접한 관련성’이란 ‘당해 사업으로 인한 인구 유입 및 그에 따른 취학 수요의 증가’로 인하여 학교시설 확보의 필요성을 유발하였기 때문에 인정되는 것인데, 만약 ‘증가한 세대 수 부분’이 아니라 당해 사업으로 인하여 조성된 세대 ‘전부’에 대하여 학교용지부담금을 부과한다면, 기존에 존재하던 세대 수 부분에 관하여는 학교시설 확보의 필요성이 유발되었다고 볼 수 없음에도 불구하고 그 부분에 대하여 학교용지부담금을 부과하게 되는 것이므로 앞서 본 ‘특별히 밀접한 관련성’ 요건을 충족시킬 수 없다. 
 따라서 학교용지법 제5조 제1항에 따라 공동주택분양사업으로 인하여 사업지역 내 세대 수가 증가하여 학교용지부담금을 부과함에 있어서, 그 사업으로 인하여 ‘증가한 세대 수’에 한하여 부과하여야 하고, 그와 달리 그 사업에 따라 단순히 세대 수가 증가하여 학교용지부담금 부과요건을 갖추었다는 이유만으로 당해 사업지역 내 조성된 세대 전부에 대하여 학교용지부담금을 부과하여서는 아니된다.
 한편, 증가한 세대수는 ‘이 사건 사업에 따라 공급되는 공동주택의 세대 수’에서 이 사건 사업 시행 이전 가구 수인 ‘기존 가구 수’를 빼는 방법으로 산정하여야 하고, 이러한 학교용지법상 학교용지부담금 부과요건인 ‘기존 가구 수’ 내지 ‘당해 사업으로 증가한 가구 수’에 관한 증명책임은 피고에게 있다. 
 그리고 기존에 주택을 소유하였던 조합원 세대와 주택을 임차하였던 세입자 세대 사이에 취학에 대한 수요 측면에서는 아무런 차이가 없을 뿐만 아니라, 당해 사업으로 인한 학교시설 확보의 필요성 유발 여부를 판단함에 있어 조합원 세대와 세입자 세대를 구분하지 않고 기존의 전체 세대 수를 기준으로 산정하는 것이 학교용지부담금의 취지와 목적에 부합하므로, 원고에게 부과하는 학교용지부담금 액수를 산정하기 위한 기준인 ‘기존 가구 수’에는 이 사건 사업 시행 이전의 기존 주택의 소유자 세대 수 뿐만 아니라 세입자 세대 수를 모두 포함하는 것이 타당하다. 
 (2) 이 사건 학교용지부담금의 구체적 산정 및 취소의 범위
 피고는 이 사건 사업 시행 이전에 사업부지 내에 거주하였던 소유자 및 세입자 등 기존 세대 수에 대한 고려 없이 이 사건 사업으로 조성되는 총 세대수를 기준으로 이 사건 학교용지부담금의 액수를 산정하였으므로, 이 사건 처분에는 ‘학교용지부담금 부과 기준 세대 수’ 산정에 대한 위법이 존재하여 취소를 면할 수 없다. 
 다만, ① 외형상 하나의 행정처분이 가분성이 있거나 그 처분대상의 일부가 특정될 수 있다면 그 일부만을 취소할 수 있는데(대법원 1995. 11. 16. 선고 95누8850 전원합의체 판결 등 참조), 이 사건 처분은 처분대상에서 제외되는 세대 수에 대하여 일부분만 취소가 가능한 처분인 점, ② 피고는 기존 세대 수에 관하여 별다른 의견이나 자료를 제출하지 않은 반면, 갑 제4, 5호증의 각 기재에 의하면 이 사건 사업 시행 이전의 이 사건 사업 구역 내 세대수는 단독주택 134세대, 세입자 28세대로 추정되는 점에 비추어 이 사건 학교용지부담금은 이 사건 사업 시행 전 기존 세대수를 총 162(134+28)세대로 보아 증가한 세대분에 해당하는 학교용지부담금을 산정함이 타당하다. 
 따라서 이 사건 학교용지부담금은 이 사건 사업으로 인해 증가한 222세대(= 384세대 － 기존 세대수 162세대)를 기준으로 학교용지법 제5조의2에 따라 산정한 853,804,099원(= 총분양금액 184,606,291,700 ÷ 384세대 × 222세대 × 0.008)인바, 이 사건 처분 중 이를 초과하는 부분에 한하여만 취소함이 타당하다. 
3. 결론
 그렇다면 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 

판사 이수영(재판장) 이태희 장성신