시정명령등취소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2008.12.24 / 시행일:

【원고, 상고인】 
【피고, 피상고인】 공정거래위원회 {소송대리인 법무법인(유) 로고스 담당변호사 강완구}
【원심판결】 서울고법 2007. 8. 22. 선고 2006누1960 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유(상고이유서 제출기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
 1. 상고이유 제1점 및 제2점에 대하여
독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제58조는 “이 법의 규정은 사업자 또는 사업자단체가 다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위에 대하여는 이를 적용하지 아니한다.”고 규정하고 있다. 그런데 여기서 말하는 정당한 행위라 함은 당해 사업의 특수성으로 경쟁제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면 공공성의 관점에서 고도의 공적규제가 필요한 사업 등에 있어 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률 또는 그 법률에 의한 명령의 범위 내에서 행하는 필요·최소한의 행위를 말하는 것이다(대법원 1997. 5. 16. 선고 96누150 판결,대법원 2007. 12. 13. 선고 2005두5963 판결 등 참조).
 원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 시외전화 사업이 그 특수성으로 인하여 경쟁제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 사업이라고 할 수 없는 점, 원고가 행정지도의 근거로 들고 있는전기통신사업법(2008. 2. 29. 법률 제8867호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제34조 제2항이 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률에 해당한다고 볼 만한 사정이 없는 점, 원고는 정보통신부 담당공무원으로부터 접속료 부담문제에 관한 행정지도를 받게 되자 이를 이용하여 시외전화 맞춤형 정액요금제 상품을 출시하기로 하는 등 위 행정지도의 범위를 벗어나는 별도의 내용으로 이 사건 2002년 합의를 한 점 등의 이유를 들어, 이 사건 2002년 합의가공정거래법 제58조에서 말하는 ‘법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따른 정당한 행위’에 해당하지 않는다고 판단하였다.
 위 법리 및 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 사실인정과 판단은 정당하다.
 원심판결에는 상고이유의 주장과 같은공정거래법 제58조,전기통신사업법 제34조 제2항 등의 해석에 관한 법리오해, 정보통신부 담당공무원의 행정지도와 이 사건 2002년 합의 사이의 인과관계에 관한 법리오해, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다.
 2. 상고이유 제3점에 대하여
공정거래법(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제19조 제1항은 부당하게 경쟁을 제한하는 '가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위' 등을 부당한 공동행위로서 금지하고,제2항은제1항의 부당한 공동행위에 해당하더라도 일정한 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는제1항의 적용을 배제하고 있는 점,공정거래법 제19조 제1항에서 부당한 공동행위를 금지하는 입법 취지가 직접적으로는 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진하고, 궁극적으로는 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모하고자 함에 있는 점 등에 비추어 보면, 사업자들의 공동 가격결정 행위로 인하여 일정한 거래분야의 경쟁이 감소하여 사업자들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태가 초래된 이상, 이로 인하여 경쟁이 제한되는 정도에 비하여공정거래법 제19조 제2항 각 호에 정해진 목적 등에 이바지하는 효과가 상당히 커서 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모한다는 법의 궁극적인 목적에 실질적으로 반하지 않는다고 인정되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 위와 같은 가격결정 행위는 부당하다고 볼 수밖에 없다(대법원 2005. 8. 19. 선고 2003두9251 판결 등 참조).
 원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 2002년 합의로 인하여 시외전화 시장에서의 경쟁 자체가 감소하여 원고 등의 의사에 따라 자유롭게 가격결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태가 초래되었다고 할 것이고, 이 사건 2002년 합의가 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모한다는 공정거래법의 궁극적인 목적에 실질적으로 반하지 않는다고 인정되는 예외적인 경우에 해당한다고 볼 수도 없으므로, 이 사건 2002년 합의는 부당한 공동행위에 해당한다고 판단하였다.
 위 법리 및 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 판단은 정당하다.
 원심판결에는 상고이유의 주장과 같은공정거래법 제19조에 규정된 부당한 공동행위의 부당성 배제에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
 3. 상고이유 제4점에 대하여
공정거래법 제19조 제1항 제1호가 규정하고 있는 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미하므로(대법원 2006. 3. 24. 선고 2004두11275 판결 참조), 합의에 참가한 사업자들 중 일부가 합의에 기한 실행행위를 종료하였다고 하기 위해서는 다른 사업자에 대하여 명시적 또는 묵시적으로 합의에서 탈퇴한다는 내용의 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 합의가 없었더라면 존재하였을 수준으로 가격을 책정하는 등 합의의 목적에 반하는 행위를 하여야 하고, 합의에 참가한 사업자들 모두가 합의에 기한 실행행위를 종료하였다고 하기 위해서는 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각자의 독자적인 판단에 따라 합의가 없었더라면 존재하였을 수준으로 가격을 책정하는 등 합의의 목적에 반하는 행위를 하거나, 사업자들 사이의 반복적인 가격경쟁 등으로 합의가 사실상 파기되었다고 인정할 수 있을 정도의 행위가 일정 기간 계속되는 등 합의가 사실상 파기되었다고 볼 수 있을 만한 사정이 있어야 한다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두2586 판결 등 참조).
 원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고가 이 사건 2002년 합의에 따른 시외전화 맞춤형 정액요금제 상품의 내용을 그대로 유지한 상태에서 단순히 요금구조를 변경하겠다고 정보통신부의 담당공무원에게 수정 제의한 것만으로는 이 사건 2002년 합의가 파기된 것으로 보기 어렵고, 이 사건 2002년 합의에 따른 원고 등의 요금체계가 이 사건 의결서 작성기한인 2005. 9. 28.까지 지속된 이상 위 2005. 9. 28.을 이 사건 2002년 합의에 따른 부당한 공동행위의 종기로 보아야 하며, 이러한 사정을 비롯한 여러 사정을 종합하면, 원고에 대한 이 부분 과징금이 지나치게 과중하여 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다고 볼 수 없다고 판단하였다.
 위 법리 및 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 사실인정과 판단은 정당하다.
 원심판결에는 상고이유의 주장과 같은 공정거래법상 부당한 공동행위의 종기에 관한 법리오해 및 채증법칙 위배, 과징금 산정에 있어 재량권 일탈·남용에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
 4. 상고이유 제5점에 대하여
과징금의 산정방법 및 부과기준에 관한 공정거래법 및 그 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 제18768호로 개정되기 전의 것)의 각 규정에 의하면, 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당한 공동행위를 한 경우에 공정거래위원회는 그 사업자에 대하여 당해 위반행위 기간 동안의 매출액을 기준으로 하여 산정한 과징금을 부과할 수 있고, 과징금 산정의 기준이 되는 매출액을 산정함에 있어서 그 전제가 되는 부당한 공동행위와 관련된 상품 또는 용역의 범위는 부당한 공동행위를 한 사업자 간의 합의의 내용에 포함된 상품 또는 용역의 종류와 성질·거래지역·거래상대방·거래단계 등을 고려하여 개별적·구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2003. 1. 10. 선고 2001두10387 판결,대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두2586 판결 등 참조).
 원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 2004년 합의는 시외전화 요금부분에 한정되지 않고, 시외전화 사전선택제 가입자 수 분할 및 상호협력에 의한 시장분할 합의, 번들상품 금지에 따른 상품의 종류제한 합의 등 시외전화 전체 시장의 경쟁에 직접적인 영향을 미치는 사항까지 포함되어 있는 점, 시외전화 1대역 및 2대역 요금은 원고 등의 시외전화 가입자가 그 서비스를 이용하는 과정에서 시외전화 통화권간의 거리에 따른 요금을 구분한 것에 불과하여, 원고 등의 시외전화 가입자들도 위 기준에 따른 가입자들로 구분되어 있지 않은 점 등을 종합하면, 시외전화 1대역 요금으로 인한 매출액도 과징금 산정의 기초가 되는 관련매출액에 포함되어야 한다고 판단하였다.
 위 법리 및 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 사실인정과 판단은 정당하다.
 원심판결에는 상고이유의 주장과 같은 공정거래법상 과징금 산정에 있어 관련매출액의 범위에 관한 법리오해, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다.
 5. 상고이유 제6점에 대하여
 원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 2004년 합의에 따른 부당한 공동행위의 종기가 2004. 8. 12. 또는 2004. 8. 17.이라고 보기는 어렵고, 오히려 주식회사 온세통신(이하 ‘온세통신’이라 한다)이 사업자들 사이의 요금경쟁 및 가입자 유치경쟁을 위하여 시외전화 요금을 인하함으로써 이 사건 2004년 합의의 본질에 명백히 반하는 행위를 한 2004. 9. 22.이 이 사건 2004년 합의에 따른 부당한 공동행위의 종기이며, 이러한 사정을 비롯한 여러 사정을 종합하면 원고에 대한 이 부분 과징금이 지나치게 과중하여 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다고 볼 수 없다고 판단하였다.
 그러나 원심이 인정한 사실을 위 3항에서 본 법리에 비추어 보면, 온세통신의 위와 같은 행위들은 온세통신이 이 사건 2004년 합의에서 탈퇴한 것으로 볼 수 있는 사정에 지나지 않을 뿐이고 원고가 위 합의에서 탈퇴한 것으로 볼 수 있는 사정이 될 수는 없을 것이므로, 원고 등이 명시적으로 이 사건 2004년 합의를 파기하고 각자의 독자적인 판단에 따라 위 합의가 없었더라면 존재하였을 수준으로 가격을 책정하는 등 위 합의의 목적에 반하는 행위를 하지 않은 이상, 원고가 이 사건 2004년 합의의 파기일이라고 주장하는 2004. 8. 12. 및 온세통신이 약관변경 신고를 한 2004. 8. 17.뿐만 아니라, 온세통신이 시외전화 요금을 인하한 2004. 9. 22.을 원고에 대한 이 사건 2004년 합의에 따른 부당한 공동행위의 종기로 인정하기는 어렵다.
 따라서 원심의 이러한 판단은 그 이유 설시에 있어 다소 부적절하지만, 피고가 인정한 이 사건 2004년 합의에 따른 부당한 공동행위의 종기 이전에 그 실행행위가 종료되었다는 원고의 주장을 배척한다는 취지이므로, 그 결론은 정당하다.
 원심판결에는 상고이유의 주장과 같이 판결에 영향을 미친 공정거래법상 부당한 공동행위의 종기에 관한 법리오해 및 채증법칙 위배, 과징금 산정에 있어 재량권 일탈·남용에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
 6. 결 론
 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 차한성(재판장) 고현철 김지형(주심) 전수안

[1] 법률의 적용제외에 관한 규정인독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제58조에 정한 ‘정당한 행위’의 의미
[2] 통신사업자들 사이에 시외전화 맞춤형 정액요금제 상품을 출시하기로 한 합의가독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제58조에 정한 ‘법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따른 정당한 행위’에 해당하지 않는다고 한 사례
[3] 사업자들의 공동가격결정 행위로 일정한 거래분야의 경쟁이 감소하여 사업자들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 초래된 경우, 부당한 가격결정 행위에 해당하는지 여부(원칙적 적극)
[4] 공정거래위원회가 부당한 공동행위를 한 사업자에게 과징금을 부과하는 경우, 매출액 산정의 전제가 되는 부당한 공동행위와 관련된 상품 또는 용역의 범위에 관한 판단 기준