개발구역지정 및 개발계획수립 고시처분취소 등 (일반행정, 대법원)
공포일: 2012.09.27 / 시행일:

【원고, 상고인】 
【피고, 피상고인】 충청남도지사 (소송대리인 변호사 심창주)
【원심판결】 대전고법 2010. 7. 1. 선고 2009누2557, 2010누786 판결
【주 문】
 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.
 1. 이 사건 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립의 처분이 실효되지 아니하여 그 취소를 구할 소의 이익이 있다는 상고이유에 대하여
 가.구 도시개발법(2009. 12. 29. 법률 제9862호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘법’이라고 한다) 제4조 제1항,제2항 및제3항은제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 ‘지정권자’라고 한다)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 개발계획을 수립하여야 하며, 직접 또는 도시개발사업의 시행자 등의 요청을 받아 개발계획을 변경할 수 있다고 정하고, 나아가 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자와 그 지역의 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 하고, 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경하려는 경우에도 같으나, 다만 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다고 정하고 있다.
 그리고법 제5조 제1항은 개발계획에 포함될 사항에 관하여 구체적으로 정하고,법 제8조 제1항은 지정권자가 도시개발구역을 지정하려면 관계 행정기관의 장과 협의한 후 중앙도시계획위원회 또는 시·도도시계획위원회 등의 심의를 거쳐야 하고, 변경하는 경우에도 같으나, 다만 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다고 정하고 있다. 또한법 제9조 제1항은 지정권자는 도시개발구역을 지정한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시 등을 하여야 하고, 변경하는 경우에도 같다고 정한다.
이러한 관련 법규정의 내용, 형식 및 취지 등에 비추어 볼 때, 당초 개발계획의 경미한 사항을 변경하는 경우와는 달리 지정권자가 개발계획의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 새로운 개발계획을 수립하여 고시한 경우에는 당초 개발계획은 달리 특별한 사정이 없는 한 그 효력을 상실한다고 할 것이다(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결 등 참조).
 그런데 기록에 의하면, 이 사건 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립의 처분(이하 ‘이 사건 제1차처분’이라고 한다)에 의하여 수립된 개발계획을 변경한 사유는 충남 아산교육청의 의견에 따른 학교용지 폐지, 준주거시설용지 계획 및 생활권별 공원 배분계획 등 기반시설 조정에 따른 개발계획 변경 등이고, 그 구체적인 내용은 학교용지 12,000㎡ 전부를 폐지하고 주차장 면적을 4,920㎡에서 7,668㎡로(2,748㎡ 증가), 공원 면적을 32,547㎡에서 21,510㎡로(11,037㎡ 감소) 변경하는 등 주요 기반시설의 설치계획을 변경하였을 뿐만 아니라, 준주거용지 면적을 46,473㎡에서 54,534㎡로(8,061㎡ 증가), 단독주택용지 면적을 6,436㎡에서 11,280㎡로(4,844㎡ 증가) 변경하는 등 토지이용계획을 변경하는 등으로 당초 수립한 개발계획의 상당 부분을 변경하는 것인 사실, 피고는 이 사건 개발계획변경처분(이하 ‘이 사건 제2차처분’이라고 한다)을 하면서법 제4조 제3항에 따라 이 사건 사업구역 안의 토지면적 중 3분의 2 이상에 해당하는 토지의 소유자들 및 그 구역 내 토지소유자 187명 중 2분의 1 이상인 118명의 동의를 받는 등 개발계획 변경에 필요한 절차를 거친 사실을 알 수 있다.
 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 제2차처분은 이 사건 제1차처분 중 개발계획 수립 부분의 주요 내용을 실질적으로 변경한 것으로 봄이 상당하고, 그렇다면 이 사건 제1차처분 중 개발계획 수립 부분은 이 사건 제2차처분으로 변경됨으로써 그 효력을 상실하였다고 할 것이다. 따라서 그 부분의 취소를 구하는 소 부분은 소의 이익이 없어 부적법하다.
 같은 취지에서 원심이 이 사건 제1차처분 중 개발계획 수립 부분의 취소를 구하는 소를 각하한 것은 정당한 것으로 수긍할 수 있다. 거기에 상고이유의 주장과 같이 변경처분으로 인하여 변경 전 처분이 효력을 상실하는지에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
 나. 다만 이 사건 제2차처분으로 인하여 변경·실효된 것은 이 사건 제1차처분 중 개발계획 수립 부분이므로, 원심이 이 사건 제1차처분 중 개발계획 수립 부분뿐만 아니라 이를 제외한 나머지 부분도 이 사건 제2차처분으로 인하여 실효되어 그 부분의 취소를 구하는 소 부분도 소의 이익이 없어 부적법하다고 본 것은 잘못이다.
 그러나 그 취소사유로 주장하는 사유는 이 사건 제1차처분이 제안권이 없거나 제안에 필요한 동의요건을 갖추지 못한 개발구역지정제안에 기초하여 이루어졌다는 것에 불과하여 뒤에서 보는 바와 같이 취소사유로 삼을 수 없는 것이거나, 주민의견 청취 등 절차를 위반하였다는 것으로서 기록에 비추어 이유 없는 것이므로, 결국 그 청구를 기각하여야 할 것이다. 그렇다면 원고만이 상고한 이 사건에서 불이익변경금지의 원칙상 원고에게 불이익하게 판결할 수 없으므로, 이 부분 소를 각하한 원심판결은 그대로 유지될 수밖에 없다.
 2. 이 사건 제1차처분 중 개발계획수립을 제외한 나머지 부분이 제안권 없는 자의 제안에 기초한 것이어서 위법하다는 등의 상고이유에 대하여
법 제3조 제1항은 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 ‘시·도지사’라고 한다) 등은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다고 정하고,같은 조 제4항은 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있다고 정하고 있다.
 한편법 제11조 제5항은 도시개발구역의 토지소유자 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다고 정하고,같은 조 제6항은 토지소유자 등이제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다고 정하고 있다.
이러한 법 규정의 내용 및 취지 등에 비추어 볼 때, 시·도지사 등 지정권자는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있고, 토지소유자 등의 개발구역지정제안은 지정권자가 도시개발구역을 지정하는 데 반드시 필요한 절차가 아니라 단순히 지정권자의 권한 행사를 촉구하는 것에 불과하다고 할 것이다. 따라서 도시개발구역지정을 제안한 제안자가 적법한 제안권자가 아니라거나 개발구역지정제안에 필요한 대상구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻지 못하였다고 하더라도, 그와 같은 사유로 인하여 그 제안에 기초하여 이루어진 도시개발구역지정처분이 위법하다고 할 수 없다.
 같은 취지에서 원심이 이 사건 제1차처분 중 개발계획수립을 제외한 나머지 부분이 제안권 없는 자의 제안에 기초한 것이어서 위법하다는 원고의 주장을 배척한 것은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이법 제3조,제4조 및제11조에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
 그리고 위 처분이 개발구역지정제안에 필요한 동의요건을 갖추지 못한 제안에 기초한 것이어서 위법하다는 상고이유의 주장 또한 같은 이유에서 받아들일 수 없다.
 3. 이 사건 제2차처분의 적법 여부에 관하여 필요한 심리를 다하지 아니하는 등의 위법이 있다는 상고이유에 대하여
 원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 제2차처분은법 제4조 제3항 소정의 동의요건을 적법하게 갖추고 고시된 것으로서 유효하다는 취지로 판단하였다.
 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 필요한 심리를 다하지 아니하는 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
 4. 결론
 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자인 원고가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 고영한(재판장) 양창수(주심) 박병대 김창석

[1]구 도시개발법 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자가 개발계획의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 새로운 개발계획을 수립하여 고시한 경우, 당초 개발계획은 효력을 상실하는지 여부(원칙적 적극)
[2] 도시개발구역지정처분이 적법한 제안권자 아닌 자가 제안했거나 제안에 필요한 동의요건을 갖추지 못한 제안에 기초하여 이루어진 경우 그 처분이 위법한지 여부(소극)