정비사업조합설립인가처분무효확인등 (일반행정, 서울행정법원)
공포일: 2009.12.11 / 시행일:

【원 고】 별지 원고 목록 기재 성명, 주소와 같다. (소송대리인 변호사 박갑주)
【피 고】 서울특별시 성북구청장
【보조참가인】 성북 제3구역 주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인 중추 담당변호사 이성규 외 2인)
【변론종결】2009. 11. 18.
【주 문】
 1. 원고들의 주위적, 예비적 청구를 모두 기각한다.
 2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.

【청구취지】 주위적으로, 피고가 2009. 5. 12. 성북 제3구역 주택재개발정비사업조합 추진위원회에 대하여 한 주택재개발정비사업조합 설립인가처분이 무효임을 확인한다. 예비적으로, 위 처분을 취소한다.
【이 유】 1. 처분의 경위
가. 이 사건 사업의 개요
1) 사업내용 : 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘법’)의 주택재개발정비사업.
2) 정비구역 : 서울 성북구 (주소 1 생략) 일원 68,339㎡.
3) 정비구역 지정 : 2008. 8. 21. 서울특별시 고시 제2008-284호.
나. 원고들의 지위
 이 사건 정비구역 내 토지 등 소유자.
다. 참가인 조합 설립인가처분(이하 ‘이 사건 처분’)
1) 창립총회 : 2008. 9. 11. 조합정관, 사업계획서(안) 등 의결. 
2) 조합설립인가를 위한 동의서 : 580명 중 451명 동의(77.75%).
3) 설립인가 신청 : 2008. 11. 11. 
4) 참가인 조합 설립인가처분 : 2009. 5. 12.
라. 조합설립인가를 위한 동의서(이하 ‘이 사건 동의서’)의 내용
3. 조합설비 및 정비사업 내용 동의
가. 신축건축물의 설계 개요
대지면적(공부상 면적)건축연면적규모기타68,339㎡140,927.77㎡공동주택 827세대(임대주택포함)근린생활시설 및 부대복리시설
나. 건축물 철거 및 신축비용 개산액(단위 : 백만원)
철거비신축비기타사업비용합계3,900170,52134,104208,525
* 최근 주변 사업지에 건축물 철거 및 신축비용 개산액을 참조하였으며, 향후 인·허가 및 사업추진 상황에 따라 변경됨.
다. 나항의 비용분담사항
(1) 조합 정관에 따라 경비를 부과하고 징수하며, 관리처분시 가청산하고, 조합청산시 청산금을 최종 확정함.
(2) 조합원이 소유한 자산의 가치를 조합정관이 정하는 바에 따라 평가하여 형평의 원칙에 의거 조합정관에서 규정한 관리처분기준에 따라 비용 및 수익을 균등하게 부담·배분함.
(3) 시공사에 지급할 공사금액 및 사업 관련 제반비용은 주택 및 부대복리시설의 일반분양 수입금과 조합원총회에서 결의되거나 서면동의한 조합원분담금을 우선 충당하고, 부족금이 발생할 경우 조합정관 및 관리처분기준에 따라 공평하게 분담함.
- 현 소유 토지 및 건축물을 감정평가하여 분담금을 정하는 경우·비례율 = 분양 총 수입 - 총 지출(공사비 및 총 사업 제 경비) × 100-------------------------------------------------------사업구역 내 전체조합원의 현 소유 토지 및 건축물의 총 평가액·조합원 분담금 = 분양받을 아파트의 분양금액 - (당해) 조합원의 권리 지분 ·조합원 권리 지분 = 종전 소유 토지 및 건축물가액(소유자별 감정평가액) × 비례율·상가 등 소유조합원의 분담금 산정 - 상가 구분소유자의 분담금 산정은 별도의 관리처분계획에 따름.
라. 신축건축물 구분소유권의 귀속에 관한 사항
(1) 조합정관의 관리처분기준에 따르며, 동 호수 결정은 조합정관 제53조의 규정에 의한 전산추첨 등에 의한다. 단, 경합이 있는 경우에는 조합정관 및 관리처분기준에 의한 방법에 따름.
(2) 사업시행 후 분양받을 주택 등의 면적은 분양면적(전용면적+공용면적)을 기준으로 하며, 대지는 분양받은 주택 등의 면적비례에 따라 공유지분으로 분양함.
(3) 조합원에게 우선분양하고 남은 잔여주택 및 상가 등 복리시설은 관계 법령과 조합정관이 정하는 바에 따라 일반분양함.
(4) 토지는 사업완료 후 지분 등기하며 건축물은 입주조합원 각자 보존등기함.
6. 사업계획 동의
성북 제3구역 주택재개발정비사업조합설립추진위원회에서 작성한 사업계획서(안)(추후 사업계획에 따라 변경될 수 있음)을 충분히 숙지하고 사업계획서(안)와 같이 주택재개발정비사업을 하기로 동의함.
마. 참가인의 사업계획서(안)
토지 등 소유자들이 조합설립 동의서를 작성하면서 동의한 참가인의 사업계획서(안)에는 대지면적, 건축면적, 아파트 등 시설별 연면적, 평형별 세대수 및 그 비율, 건폐율과 용적률, 조경면적 및 주차 대수 등에 관하여 기재하고, 시설별 면적표 및 평형별 면적 개요를 세분화하여 표시하고 있다.
【인정 근거】 갑 1, 5, 6호증, 갑 9호증의 1, 갑 30호증, 을 1, 4호증, 변론 전체의 취지.
 2. 본안전 항변에 관한 판단
가. 피고의 주장.
법에 정한 주택재개발정비사업조합 설립인가처분은 그 기본행위인 조합 설립행위를 보충하여 그 법률상 효력을 완성하는 보충행위일 뿐이므로, 기본행위인 조합 설립행위의 하나인 조합설립에 관한 동의서의 방식과 내용, 동의율의 하자를 주장하면서 조합 설립인가처분의 무효확인 또는 취소를 구하는 이 사건 소는 법률상 이익이 없다. 
나. 판단
법에 정한 주택재개발정비사업조합은 정비구역 안에 있는 토지와 건축물의 소유자 등으로부터 조합설립의 동의를 받는 등 관계 법령에서 정한 요건과 절차를 갖추어 관할 행정청으로부터 조합설립인가를 받은 후 등기함으로써 법인으로 성립한다(법 제16조 제1항, 제5항, 제18조). 그리고 이러한 절차를 거쳐 설립된 조합은 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 법에 정한 ‘주택재개발사업’을 시행하는 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 행하는 행정주체로서의 지위를 갖는다. 
따라서 행정청이 법 등 관련 법령에 근거하여 행하는 조합설립인가처분은 단순히 사인들의 조합설립행위에 대한 보충행위로서의 성질을 갖는 것에 그치는 것이 아니라 법령상 요건을 갖출 경우 법에 정한 주택재개발정비사업을 시행할 수 있는 권한을 갖는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 갖는다고 할 것이고, 이와 같이 보는 이상 조합설립의 동의는 조합설립인가처분이라는 행정처분을 하는 데 필요한 요건 중 하나에 불과한 것이어서, 조합설립의 동의에 하자가 있다면, 정비구역 내 토지 등 소유자로서는 그 하자를 이유로 직접 항고소송의 방법으로 조합설립인가처분의 취소 또는 무효확인을 구할 수 있다고 할 것이다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2008다60568 판결 취지 참조).
따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.
 3. 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 이유에서 당연무효이거나 위법하다.
1) 첫째, 이 사건 동의서는 건설되는 건축물의 설계의 개요, 건축물의 철거 및 신축에 드는 비용의 개략적인 금액, 비용분담에 관한 사항, 사업 완료 후 소유권의 귀속에 관한 사항 등에 관하여 정확하게 규정하지 않음으로써 정비구역 내 토지 등 소유자로 하여금 자신들이 어느 정도의 비용을 투입하여 신축된 건물 중 어느 정도 규모의 건물을 소유할 있는지 여부에 관한 기초지식을 제공한 것으로 볼 수 없으므로, 이러한 동의서로 한 조합설립행위는 무효이다. 
2) 둘째, ① 무허가건축물 소유자로서 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례에 정한 1982년 제1차 촬영한 항공사진이나 재산세 납부대장 등 1982. 4. 8. 이전에 건축되었다는 확증이 없는 소외 1과 동의서에 날인된 인영과 인감증명서상 인영이 불일치하는 소외 5는 동의자 수에서 제외되어야 하고, ② 정비구역 내 토지 또는 건축물을 소유하고 있는 소외 6, 7, 8, 9, 10{또는 원고 45(항소심판결의 원고 44)} 등 5명은 토지 등 소유자의 총수에 포함되어야 하며, ③ 소외 11 등 15명은 그 인감증명서가 이 사건 동의서 징구하기 1년 전에 발부된 것으로 위법하다. 따라서 위와 같은 인원을 고려하면, 참가인 조합 설립 동의율은 74.83%(449/600)로 조합설립에 필요한 동의율(75%)을 구비하지 못하였다.
나. 판단
1) 첫째 주장에 관하여
법 시행령(2008. 12. 17. 대통령령 제21171호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항에 의하면, 재개발조합 설립을 위한 동의는 ‘1. 건설되는 건축물의 설계의 개요, 2. 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액, 3. 제2호의 비용의 분담에 관한 사항(제1호의 설계개요가 변경되는 경우 비용의 분담기준을 포함한다), 4. 사업완료 후의 소유권의 귀속에 관한 사항, 5. 조합정관’의 사항이 기재된 동의서에 동의를 받는 방법으로 한다고 규정하고 있다. 위 재개발비용의 개산액과 비용분담에 관한 사항은 구분소유자들로 하여금 상당한 비용을 부담하면서 조합설립을 할 것인지 여부를 선택하는 기준이 되는 것이므로 조합설립 동의에서 빠져서는 안 되는 것이기는 하나, 이를 정하는 방법은 재개발의 실행단계에서 다시 비용분담에 관한 합의를 하지 않아도 될 정도로 그 분담액 또는 기준을 정하면 충분하다고 할 것이다(대법원 2009. 6. 25. 선고 2006다64559 판결 등 참조).
위 처분의 경위에서 본 바와 같은, 참가인 조합이 이 사건 동의서를 징구하면서 그 내용에 관하여 동의를 받은 사업계획서(안), 각 구분소유자들로부터 참가인 조합이 제출받은 이 사건 동의서 양식 및 참가인 조합의 정관의 내용에, 재개발은 다양한 이해관계가 교차하여 의견통일이 쉽지 않고, 그 추진과정에서 추진계획이 변경되거나 좀 더 구체화될 수밖에 없다는 점 등의 사정을 종합하여 보면, 참가인 조합 설립을 위한 이 사건 동의서는 위 법령에 규정된 ‘건설되는 건축물의 설계의 개요, 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액, 비용의 분담기준 등 비용분담에 관한 사항, 사업완료 후의 소유권의 귀속에 관한 사항’ 등에 관한 사항을 규정하여 구분소유자들로 하여금 재건축결의에 참가할지 여부를 결정하는 기준이 되기에 충분할 정도의 구체성을 갖추어 유효하다고 할 것이다.
2) 둘째 주장에 관하여
우선 둘째 주장 중 ③항 기재 주장에 관하여 보건대, 법 제17조, 법 시행령 제28조 등에 의하면, 추진위원회가 토지 등 소유자들로부터 조합 설립을 위한 동의서를 제출받을 경우 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하고 인감증명서를 첨부하도록 되어 있으나, 인감증명서의 발급시기에 관하여는 특별히 규정하고 있지 않다. 따라서 원고들의 주장과 같이 소외 11 등 15명의 조합설립 동의서에 첨부한 인감증명서의 발급시기가 동의서 제출 시기와 다르다고 하더라도, 이와 같은 사정만으로 위 사람들의 조합설립 동의가 무효라고 할 수 없다. 
이와 같이 위 15명의 조합설립 동의가 무효가 아닌 이상, 원고들이 주장하는 나머지 사람들의 조합설립 동의가 무효라고 하더라도, 참가인 조합의 조합설립에 관하여는 토지 등 소유자 75% 이상의 동의(76.75%=449/585)가 있으므로, 이 사건 처분이 무효라거나 위법하다고 볼 수 없다.
 4. 결론
그렇다면, 원고들의 주위적, 예비적 청구는 모두 이유 없어 이를 기각한다.
[별지 생략]

판사 이내주(재판장) 김정중 조희찬