토지수용이의재결취소 (일반행정, 광주지방법원)
공포일: 2006.09.28 / 시행일:

【심급】
1심
【세목】
기타
【주문】
1. 원고의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】

1. 이의재결의 경위

가. 수용대상 토지 등

(1) 원고는 1990. 3. 14.광주광역시장으로부터구 내수면어업개발촉진법 (2000. 1. 28. 법률 제6255호 내수면어업법으로 전문개정되기 전의 것, 이하 ‘구 내수면어업법’이라 한다) 제7조에 의하여 광주 광산구선암동 241-2외 4필지 유지 합계 12,148㎡ 중 11,113.16㎡에 대하여 유효기간을 1990. 3. 14.부터 1999. 3. 13.까지로 정하여 양식어업면허(광주직할시 양식어업면허 제5호, 어업의 종류 및 명칭 : 양식어업, 뱀장어양식)를 받아 뱀장어양식시설 및 관리시설 등(이하, ‘이 사건 양만장’이라 한다)을 설치한 후 ‘세일수산’이라는 상호로 양만장을 운영하여 오다가 1998. 12. 23.광주광역시장으로부터 위 양식어업에 대하여 면허기간을 1999. 3. 14.부터 2009. 3. 13.까지로 하여 내수면어업 면허기간 연장을 받아 뱀장어 양식업을 계속하여 운영하여 왔다.
(2) 이 사건 양만장은 그 주변이 농경지이고 부지 경계에 설치된 울타리와 대문으로 주변과 격리되어 있으며, 양식시설로는 별지 도면 표시와 같이 면적이 45.49㎡ 내지 610.40㎡이고 깊이가 평균 1.2m인 수조 32개를 조성하고 각 수조 위에 보온용 비닐하우스를 설치하였는데, 그 부지 중 수조를 제외한 나머지 부분은 콘크리트로 포장한 상태로 위 수조가 공공용 수면과 연결되거나 통하여 있지는 않다.
(3)피고 대한민국산하익산지방국토관리청장은 영산강수계치수사업의 일환으로 선암제개수공사(이하, ‘이 사건 하천사업’이라 한다)의 시행을 위하여 1999. 11. 2.하천법 제27조의 규정에 의하여 광주광역시 광산구 선암동 일대의 선암제 제방연장 및 호안연장을 내용으로 하는 하천정비시행계획을 수립하고 익산지방국토관리청 고시 제99-284호로 이를 고시하였고, 이로 인하여 이 사건 양만장 부지가 이 사건 하천사업에 편입되었다.
(4)익산지방국토관리청장은 1997. 10. 22.광주광역시 광산구청장에게 이 사건 하천사업에 편입되는 토지 등에 대한 보상ㆍ토지수용신청 등의 업무를 위탁하였다.
(5)광산구청장은 원고와 사이에 협의가 성립된 위 하천사업에 편입되는 토지에 대한 보상을 제외한 이 사건 양만장 및 양식시설, 지장물, 수목 등에 대한 손실보상(이하, ‘이 사건 어업보상 등’이라 한다)협의를 위하여 1999. 6. 17.여수대학교 수산과학연구소(이하, ‘여수대학교’라 한다)에 이 사건 양만장의 평균연간생산량, 평균연간판매단가, 평년어업경비 등에 관한 용역조사(이하, 손실액 산출을 위한 용역조사라 한다)를 의뢰하였고,동국감정평가법인과코리아감정평가법인에 이 사건 어업보상 등에 대한 감정평가를 의뢰하였는바,여수대학교의 손실액 산출을 위한 용역조사결과를 토대로 하여동국감정평가법인은 손실보상금액을 19,256,227,403원으로,코리아감정평가법인은 19,2

52,807,500원으로 각 평가(이하, ‘1차 감정평가결과’라 한다)하였다.
(6)익산지방국토관리청장은광산구청장에게 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 재검토하도록 요청(1차)하였고, 이에광산구청장은 다시여수대학교로부터 평균연간생산량에 조정계수를 적용하는 방법으로 평균연간생산량을 하향조정한 용역조사보고서를 제출받고,동국감정평가법인과코리아감정평가법인에게여수대학교가 하향조정한 평균연간생산량을 기초로 재감정하도록 하였는바 그 결과동국감정평가법인은 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 15,860,560,928원으로,코리아감정평가법인은 15,856,745,800원으로 각 평가(이하, ‘1차 감정재평가결과’라 한다)하였다.
(7) 이후익산지방국토관리청장의 손실보상금액에 대한 재검토요청(2차)에 따라광산구청장은 한국해양연구소에 이 사건 양만장의 평균연간생산량에 대한 용역조사를 새로이 의뢰하고, 한국감정원 및아세아감정평가법인에 손실보상금액에 관한 감정평가를 의뢰하였는바 그 결과 한국해양연구소의 평균연간생산량에 관한 용역조사결과를 토대로 하여 한국감정원은 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 5,174,222,370원으로,아세아감정평가법인은 5,217,872,060원으로 각 평가(이하, ‘2차 감정평가결과’라 한다)하였다.
(8)광산구청장은 2001. 7. 25. 위 한국감정원과아세아감정평가법인의 평가액을 산술평균한 5,196,047,210원을 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액으로 하여 원고에게 보상협의를 요청하였으나 협의가 성립되지 않았고, 이에 원고는피고 중토위에 수용재결을 신청하였다.
나. 수용재결

피고 중토위는2001. 12. 11. 이 사건 양만장의 양식시설, 지장물 및 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 5,196,047,210원으로, 수용시기를 2002. 1. 30.로 하는 수용재결을 하였다.
다. 이의재결

원고는 위 수용재결에 불복하여 2002. 1. 16.피고 중토위에여수대학교의 용역조사 결과를 기초로 한 1차 감정평가결과에 따라 손실보상금을 산정해 달라는 취지로 이의신청을 하였고,피고 중토위는여수대학교의 용역조사 결과는 어업평균생산량 등이 정확하지 않다는 이유로 배척하고 한국해양연구소의 용역조사결과를 토대로동아감정평가법인과(주) 글로벌감정평가법인으로 하여금 위 수용재결일을 기준으로 한 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금액을 평가(이하, ‘재결감정평가결과’라 한다)하도록 하였고, 그 결과 수용재결에서 산정한 원고에 대한 손실보상금이 적정하다고 판단하여 2002. 10. 15. 원고의 이의신청을 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑제1, 2호증의 각 1, 2, 3, 갑제4, 5호증의 각 1, 2, 갑제6호증, 갑제7, 12, 16호증의 각 1, 2, 갑제17호증의 2, 3의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 이 사건 이의재결의 적법여부

가. 당사자들의 주장

(1) 원고의 주장

원고는구 내수면어업법 제7조 제1항,제3항,제11조 제1항등에 의하여 이 사건 양식어업 면허를 받음으로써 어업권을 취득하였고, 이 사건 하천사업으로 인하여 이를 상실하게 되었으므로, 원고가 입은 어업권상실에 따른 손실보상은구 하천법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제74조,구 토지수용법(2002. 2. 4. 법률 제6656호 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 부칙 제2조로 폐지) 제45조 제1항,제57조의2,구 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(2002. 2. 4. 법률 제6656호 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 부칙 제2조로 폐지, 이하 구 공특법이라 한다) 제3조및제4조 제1항,구 내수면어업법 제16조에 의하여 준용되는수산업법 제81조 제1항,제4항,수산업법시행령 제62조및 동법시행령 별표 4 중 Ⅰ의 1.의 가.항의 규정에 의하여 이루어져야 하는바, 수산업시행령 별표 4「어업보상에 대한 손실액의 산출방법기준 및 손실액산출기관 등」의 규정에 따르면 이 사건 이의재결에는 다음과 같은 위법이 있어 취소되어야 하고,피고 대한민국은원고에게 이 사건 어업보상 등에 대하여 적법한 기준에 의하여 산정한 손실보상금인 청구취지 2항 기재와 같은 금원을 지급하여야 한다.
(가)피고 중토위는이 사건 이의재결에서 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상액을 산정함에 있어 수산전문용역조사기관에 새로이 용역조사를 의뢰한 후 그 결과에 따라 손실액에 대한 감정평가를 실시하여야 함에도 불구하고, 수산전문용역조사기관에 용역조사를 누락한 채 수용재결에서 사용한 한국해양연구소의 용역조사결과를 그대로 인용하여 그에 따라 감정평가를 실시하도록 하였으므로 위 감정평가결과는 부당하고, 또한 위 별표 4의 규정에 의하면 어업권의 손실액을 산출하려면 수산전문용역기관의 평균연간생산량, 평균연간판매단가, 평년어업경비에 등에 대한 용역조사가 선행되고 그 용역조사를 기초로 감정평가사의 손실액 평가가 실시되어야 하는데, 이의재결에서 사용한 한국해양연구소 용역조사는 평균연간생산량만 조사되었을 뿐 평균연간판매단가와 평년어업경비에 대한 조사는 누락되어 불완전하고, 불완전한 용역조사결과에 기초한 감정평가결과는 부당하며, 위와 같이 부당한 감정평가결과에 기초한 이 사건 이의재결은 위법하다.
(나) 어업보상에 대한 손실액 산출의 기초가 되는 평년수익액은 평균연간생산량을 평균연간판매단가로 환산한 금액에서 평년어업경비를 공제한 금액이므로 평균연간생산량, 평균연간판매단가, 평년어업경비 산출의 기준시점은 동일하여야 하고 그 기준이 되는 시점은 보상의 원인이 되는 처분일이 속하는 연도로 보아야 할 것인바, 이 사건의 경우에는 이 사건 하천사업 고시일인 1999. 11. 2.이 보상의 원인이 되는 처분일로서 위 각 평가요소의 산출 기준시점이 될 것인데 이 사건 재결감정평가결과는 평균연간판매단가와 평년어업경비의 산출 기준시점을 임의로 2000. 12. 31.로 정하여 부당하고, 부당한 감정결과에 기초한 이 사건 이의재결은 위법하다.
(다) 평균연간생산량 산출을 위한 용역조사는 이 사건 양만장의 어업경영에 관한 증빙자료나 인근의 동종어업의 생산실적 등을 조사하여 이를 기초로 하여야 함에도 불구하고, 이 사건 이의재결에서는 이를 도외시한 채 관련 문헌에만 기초하여 평균연간생산량을 산출하였으므로 부당하고, 이에 기초한 이 사건 이의재결은 위법하다.
(2) 피고들의 주장

구 내수면어업법 제3조의2 제1항은 공공용수면이 아닌 내수면에는 특별한 규정이 없는 한 위 법을 적용하지 않는다고 규정하고 있는데 이 사건 양만장은 사유토지에 인공적으로 조성한 것으로서 공공용수면에 해당하지 아니하므로구 내수면어업법 제16조에 의해 준용되는 위 수산업법 규정이 적용되지 아니하고, 수산업법 제7장은 해양수산부장관 또는 시ㆍ도지사가 보호수면으로 지정한 내수면에 대하여 수산업법을 적용하고 있는데 이 사건 양만장은 수산업법 소정의 보호수면으로 지정된 바 없어 수산업법을 적용할 수 없으므로, 이 사건 양만장에 대한 손실보상을 위해서는 구 공특법이 적용되어야 하는데, 이 사건 하천사업으로 인하여 이 사건 양만장의 운영이 곤란해지긴 하였으나 다른 지역으로 이전이 가능하고 대체어장 확보가 가능하므로 이 사건 양만장에 대한 손실보상에 대하여는 어업권에 관한 보상규정인구 공특법 시행규칙 제23조를 적용할 것이 아니라 영업보상에 관한 위시행규칙 제25조를 적용하여야 한다.
가사, 이 사건 양만장에 대한 손실보상에 있어 구 내수면어업법, 내수면어업법 및 수산업법 등의 규정이 적용된다고 하더라도,광산구청장이여수대학교의 용역조사결과에 대하여 법령에 위반하여 부당한 것이라고 판단한 다음 한국해양연구소에 다시 용역조사를 의뢰한 것은 구 공특법 시행규칙 등에 정한 절차에 따른 것으로서 절차상 위법하지 아니할 뿐만 아니라 손실보상금액 산정방법 또한구 공특법 시행규칙 제23조,수산업법 시행령 제62조별표 4에 따른 것이어서 적법하고, 또한 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상청구권은피고 중토위의 수용재결처분으로 인해 발생하는데 수용재결 당시 원고는 내수면어업법상 신고어업중에 있었으므로 이에 대한 손실보상금은수산업법 시행령 제62조별표 4 Ⅰ의 2항 가호에 의거 ‘허가 또는 신고어업이 취소된 경우’에 따라 평년수익액의 3년분만을 지급하면 됨에도 불구하고, 이 사건 이의재결에서는 원고에게 평년수익액의 8.3년분의 손실보상금을 지급하도록 함으로써 오히려 손실보상금을 초과하여 지급하였으므로 원고의 청구는 이유 없다.
나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.
다. 정당한 보상액에 관한 판단

(1) 이 사건 양만장이 구 내수면어업법상 면허어업의 대상이 되는지 여부

(가)구 내수면어업법 제3조의2는 공공용수면이 아닌 내수면에는 특별한 규정이 없는 한 이 법을 적용하지 아니하고(제1항), 공공용수면이 아닌 내수면은 공공용수면에 연접하여 하나가 된 경우에 이 법을 적용한다(제2항)고 규정하고 있다. 여기서 ‘공공용 수면’이라 함은 그 수면이 수산동식물의 채포에 관하여 일반의 공공사용에 제공되고 있는 수면을 말하는 것으로 사유수면인지 여부와는 별개의 개념이고 수면의 부지 소유가 사유라 하더라도 만일 그 수면이 일반공공의 사용에 제공되고 있다면 공공용수면이다. 관개용 유지 등과 같이 수면의 사용목적이 분명한 경우에는 지방자치단체나 농업기반공사 등 공법인이 소유 또는 관리하고 있는 유지, 구거는 관개가 주목적이더라도 내수면어업법상의 공공용수면이라고 보고 공법인 이외의 자가 관개를 주목적으로 소유 또는 관리하고 있는 유지는 공공용수면에 해당하지 않는다고 봄이 타당하다. 그리고 위 제1항에서 규정하고 있는 ‘특별한 규정’은 같은 조 제2항만이 이에 해당한다. 제2항의 경우와 같은 특수한 상태에 있는 공공용이 아닌 내수면은 이를 어업상의 일반 공공용 이용관계에 있어서는 공공용수면과 동일한 상태에 있다고 봄이 타당하므로 공공용수면과 동일하게 취급할 필요가 있는 것이다. 한편,구 내수면어업법 제7조 제3항이 일정한 사유수면에서 대통령령이 정하는 시설을 갖추어 양식어업을 경영하는 자의 신청이 있을 경우 양식어업면허를 할 수 있다고 정하고 있으나, 공공용수면 및 이와 연접하여 하나가 된 공공용수면이 아닌 내수면만이 위 법의 적용대상이 되는 이상 위 조항에서의 ‘사유수면’이라 함은 위법 제3조의 2에서 정한 공공용 수면과 연접한 사유수면 중 개발지역으로 지정되지 아니한 수면의 일정한 부분을 말한다고 해석하여야 한다. 따라서 사유 농지를 전용하여 인공적으로 조성한 수면으로서 공공용수면에 해당하지 않는 양식장 수면에 대하여는 위 법이 정한 면허어업이나 허가어업 또는 신고어업에 관한 규정이 적용될 여지가 없음이 당연하다(대법원 2002. 2. 5. 선고 2000다69361 판결참조).
(나) 또한,구 내수면어업법 제7조 제3항의 규정에 의하면 일정한 사유수면에서 면허를 받을 수 있는 어업의 대상은 양식어업인바, 같은 조 제1항 제1호에서 양식어업에 관하여 ‘일정한 수면을 구획 기타 시설을 하여 수산동식물을 양식하는 어업’이라고 규정하고 있을 뿐 구 내수면어업법에서 달리 양식어업의 구체적 방법과 종류에 대한 규정을 두지 아니한 채제16조에서 이 법에 특별한 규정이 없는 사항은 수산업법이 정하는 바에 의한다고 규정하고 있으므로 이에 대하여는 수산업법상의 관련 규정에 의하여야 할 것이다. 그런데수산업법 제8조 제1항 제2호내지 제5호 및수산업법시행령 제9조의 규정에 의하면 양식어업의 종류는 수중에 대지주뜸밧줄채롱 등을 설치하는 수하식양식, 수면의 바닥을 이용하거나 수면의 바닥에 투석식시설 등을 하는 바닥식양식, 수중에 뜸그물 등을 이용한 가두리 시설을 하는 가두리양식, 수면에 제방을 쌓는 축제식양식이 있다. 그리고 내수면어업법시행규칙 별표 3에서는 이외에 수면적 10헥타아르 이하의 댐호소저수지에 자원조성을 함으로써 하는 조방(粗放)양식을 추가하고 있을 따름이다. 나아가 내수면어업법에서는제6조 제1항에서 양식어업을 면허어업의 대상으로 규정하고제11조에서 신고어업의 대상에 관하여 규정하고 있는데내수면어업법시행령 제9조 제5호에서는 육상에서 일정한 시설을 하여 수산동식물을 양식하는 어업을 육상양식어업이라고 정의하면서 이를 신고어업의 대상으로 규정하고 있는바, 이러한 관련 법규정을 종합하여 보면 육상에서 수조를 설치하여 장어를 양식하는 이 사건 양만어업은내수면어업개발촉진법 제7조및내수면어업법 제6조가 규정하는 ‘양식어업’에는 해당하지 아니함이 분명하다.
(다) 앞서 본 사실관계에 의하면 이 사건 양만장은 농지를 전용하여 웅덩이를 파고 수조시설을 하여 뱀장어를 양식하는 어업으로서내수면어업법시행령 제9조 제1항 제6호에서 규정한 ‘육상에서 일정한 시설을 하여 수산동식물을 양식하거나 종묘를 생산하는 어업’으로서 ‘육상’양식어업에 속할 뿐구 내수면어업법 제7조 제3항소정의 ‘일정한 수면에서의 양식어업’에 해당한다고 볼 수 없고, 따라서 이 사건 양만장에 대하여는 구 내수면어업법이 정한 면허어업에 관한 규정이 적용될 여지가 없다. 그러한 이상광주광역시장이 이에 대하여 위법 제7조에 근거하여 양식어업면허를 하였다 하더라도 이는 하자 있는 행정처분으로서 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이고, 나아가 을제6호증의 1 내지 6, 을제10호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 하천사업은 최초 1989.경 계획이 수립되었으나 당초 토지보상비용의 과다로 인하여 하천개수공사가 아닌 하천정비공사를 실시하기로 하였는데 1995. 7. 24.과 1996. 5. 21. 두차례에 걸쳐광주광역시 광산구청장은 주민들의 건의사항이라면서 하천개수공사를 실시해 줄 것을익산지방국토관리청장에게 요구하였고, 광산구의회 의원들 역시 1996. 7. 5. 하천개수공사조기시행을 건의하자 익산국토지방관리청장은 이를 받아들여 하천개수공사를 실시하기로 한 사실, 원고는 1995. 7. 11.부터 1997. 1. 7.까지 광산구의회 부의장이었고, 1997. 1. 8.부터 1998. 6. 30.까지는 광산구의회 의장으로 재직한 사실,익산지방국토관리청장은 1997. 10. 22.광주광역시 광산구청장에게 이 사건 하천에 편입되는 토지 등의 보상업무를 위탁한 사실 등을 인정할 수 있는바, 이 사건 양만장의 위치상 공공용수면과 전혀 연접하지 아니하고 시설형태가 일반 농지를 전용하여 웅덩이를 파고 수조시설을 갖춘 것에 불과하여구 내수면어업법 제3조의2규정에 따라 이 사건 양만장에는 구 내수면어업법이 적용되지 않을 것임을 쉽게 예상할 수 있을 뿐만 아니라광주광역시장이 원고에 대하여 양식어업면허기간을 연장해 줄 당시 이미 이 사건 하천사업이 실시될 것이 확실시 된 상태였으므로광주광역시장으로서는구 내수면어업법 제10조 제2항 제1호,수산업법 제34조 제1항 제5호규정에 의하여 이 사건 하천사업을 고려하여 원고에 대한 양식어업면허기간의 연장을 신중히 검토하여야 할 것임에도 불구하고 이를 게을리 한 사정 등에 비추어 보면,광주광역시장의 원고에 대한 양식어업면허처분에 존재하는 앞서 본 하자는 명백하다고 할 것이므로 위 면허처분은 당연무효이다. 그러므로 이 사건 양만장에 관하여 구 내수면어업법상 면허어업에 대하여 인정되는 어업권의 상실을 전제로 그에 따른 손실보상으로수산업법시행령 제62조및 그 시행령 별표 4에 따른 손실보상을 구하는 원고의 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
(2) 이 사건 보상의 대상으로서의 어업의 종류

원고와광주광역시 광산구청장 사이에 이 사건 양만장의 부지에 관하여는 보상협의가 이루어졌으나 나머지 양식시설, 지장물 및 어업보상 등에 관하여 보상협의가 성립하지 아니하여피고 중토위가 2001. 12. 11. 이에 대한 손실보상금액을 5,196,047,210원으로, 수용시기를 2002. 1. 30.로 하는 수용재결을 한 사실은 앞서 본 바와 같으므로 위 시설 및 어업에 관한 손실액의 산정은구 토지수용법 제46조 제1항의 규정에 따라 수용재결 당시의 가격을 기준으로 하여야 한다(양만장의 부지에 관하여는 보상 협의가 이루어졌다 하더라도 이로써 양만장 시설 전체에 관하여 협의가 된 것이 아니고 그 토지상의 지상물이 수용되기 이전까지는 원고는 시설물의 소유자로서 이를 이용하여 어업을 계속 운영할 수 있는 것이므로, 어업에 관한 손실액의 산정에 있어서는 양만장 시설 전체의 권리가 국가에 이전된 수용재결 당시를 기준으로 삼아야 한다).
그런데 이 사건 수용재결 당시 시행중인내수면어업법 제11조 제2항,제1항및같은 법 시행령 9조 제1항 제5호규정에 의하면 이 사건 양만장은 육상양식어업에 해당하여내수면어업법 제11조 제2항소정의 신고어업의 대상이 된다고 할 것이므로, 비록 원고가 이 사건 수용재결 당시 내수면어업법 부칙 제2조에 의하여 새로이 연장된 면허기간 동안 양식면허어업을 받은 것으로 간주된다 하더라도 이는 앞서 본 바와 같이 무효인 행정처분이므로, 이 사건 하천사업으로 인하여 원고가 이 사건 양만장을 운영하지 못하게 됨에 따라 보상대상이 되는 어업은내수면어업법 제11조소정의 신고어업이라 할 것이다.
(3) 이 사건 어업보상에의 적용 법령

이 사건 하천사업으로 인하여 이 사건 양만장 시설이 수용됨으로써 원고가 뱀장어 양식업을 계속할 수 없게 되었다는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으나,광주광역시장이 위 신고어업에 대한 제한ㆍ정지ㆍ취소 처분을 한 것은 아니므로 위 신고어업에 대한 이 사건 어업보상 등에 대하여는내수면어업법(구 내수면법이 2000. 1. 28. 법률 제6255호로 전문개정된 것) 제21조를 직접 적용할 수는 없고, 또한 위 법 제22조가 수산업법 관련규정을 준용한다고 규정하고 있으나 공익상 필요에 의한 신고어업의 제한을 규정하고 있는수산업법 제34조 제1항 제5호,제81조 제1항 제1호,제4항은 모두 신고를 수리한 관할관청인 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 의한 신고어업 자체에 대한 제한ㆍ정지ㆍ취소에 관한 것이어서 이 사건 어업보상 등에 준용할 수 없는바, 결국 이 사건 하천사업으로 인하여 이 사건 양만장 운영이 불가능해진 이 사건 경우에 이 사건 어업보상 등에 대하여는구 하천법 제74조,구 토지수용법 제45조 제1항,제57조의2,구 공특법 제4조 제1항, 구 공특법 시행규칙 제23조 제4항, 제1항에 의하여수산업법시행령 제62조동법시행령 별표 4의 규정이 적용된다고 할 것이다.
수산업법시행령 별표 4 중 Ⅰ의 2항은 공익사업으로 인하여 신고어업이 취소된 경우와 정지된 경우의 각 보상액 산출기준을 구별하고 있으므로 이 사건 하천사업으로 인하여 위 신고어업이 취소 또는 정지되었는지에 대하여 본다.구 토지수용법 제45조소정의 손실보상은 공익사업의 시행 등 적법한 공권력의 행사에 의한 재산권의 특별한 희생에 대하여 사유재산권의 보장과 전체적인 공평부담의 견지에서 행하여지는 조절적인 재산보상이라는 점, 공특법 시행규칙 제23조 소정의 어업권 등의 보상 또한 공공사업시행지구 안에서 수용대상 시설을 이용하여 어업을 하는 자가 그 시설의 수용으로 인하여 장래에 어업을 계속하지 못하게 되어 특별한 희생이 생기는 경우 이를 보상하기 위한 것이라는 점에 비추어 보면, 이 사건 어업보상은 특별한 희생을 한도로 하여야 한다. 그리고 공특법 시행규칙이 공공사업의 시행으로 인한 영업손실 보상에 대하여 영업폐지에 대한 손실의 평가(제24조), 영업의 휴업 등에 대한 손실의 평가(제25)를 각각 규정하면서 제24조에서 영업폐지로 볼 수 있는 요건을 엄격히 규정하고 있음에 비추어 볼 때수산업법시행령 제62조및 같은 법 시행령 별표 4의 규정을 해석함에 있어서도 공익사업의 시행으로 어업을 더 이상 계속할 수 없는 사정이 생겼다 하여 이를 모두 어업의 취소로 해석할 것이 아니라 그로 인하여 당해 어업에 어느 정도의 특별한희생이 발생하였다고 볼 수 있는지 등의 구체적인 사정에 따라 어업의 취소정지제한 중 어디에 해당하는지를 판단하여야 할 것이다.
이 사건의 경우 하천사업과 관련하여광주광역시장이 위 신고어업을 취소한 사실은 없고 이 사건 양만장의 시설규모, 어업운영실태 및 을제9호증의 2의 기재에 의하여 원고가 이 사건 하천사업으로 인하여 양만장을 운영할 수 없게 됨에 따라 2004. 6.경 이 사건 양만장을 폐업한 후 같은 해 9.경 전남 화순군 청풍면신리 742-1에서 양만장 어업을 새로이 시작한 사실이 인정되는 등에 비추어 보면, 이 사건 양만장의 신고어업은 일정한 기간 동안만 어업을 하지 못하게 된 것에 불과하여수산업법시행령 제62조및 같은 법 시행령 별표 4 소정의 신고어업의 정지에 해당한다고 볼 것이므로, 위 별표 중 Ⅰ의 2의 나목에 따라 산정하기로 한다.
(4) 정당한 손실보상액의 산정

이 사건 어업손실 보상액의 산출기준은수산업법시행령 제62조및 동법시행령 별표 4 중 Ⅰ의 2의 나목 규정에 의하여 ‘평년수익액×정지기간 또는 어선의 계류기간 ＋어업의 정지기간 또는 어선의 계류기간중에 발생하는 통상의 고정적 경비{다만, 가목의 규정에 의한 보상액(평년수익액의 3년분＋어선어구 또는 시설물의 잔존가액)을 초과할 수 없다}’가 되는바, 이 사건 하천사업으로 인한 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상액의 평가시점은 수용재결일이므로 평년수익액(평균연간어획량×평균연간판매단가－평년어업경비)에 대한 평가시점은 이 사건 수용재결일이라고 할 것이다. 따라서 위 사항에 대한 평가시점을 수용재결일로 하지 아니한 감정결과는 채택할 수 없고, 결국 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상액의 산정은 평년수익액의 평가시점을 이 사건 수용재결일인 2001. 12. 11.로 한 이 법원의 2005. 1. 10.자 호남감정평가사사무소의 감정결과(원고에게 가장 유리한 평균연간어획량을 기초로 산정한 것이다)에 따르기 한다.
그런데 앞서 본 바와 같이 위 별표 4 중 Ⅰ의 2의 나목 규정에 의한 신고어업이 정지된 경우의 손실보상액은 위 별표 4 중 Ⅰ의 2의 가목 규정에 의한 신고어업이 취소된 경우의 손실보상액을 초과할 수 없는데, 위 감정결과에 의하면 신고어업이 취소된 경우의 손실보상액은 4,499,940,330원{3,243,585,000원(=평년수익액 1,081,195,000원×3년분)＋시설물의 잔존가액 1,256,355,330원}이므로 위 신고어업의 정지로 인한 손실보상액의 최고액은 위 금액을 초과할 수 없고, 이는 당초 이 사건 수용재결에서 원고에 대하여 인정한 손실보상액 5,196,047,210원에 미치지 못하여 결과적으로 이 사건 이의재결에서 원고에 대하여 인정한 손실보상액은 정당한 손실보상액을 초과한 것으로 보인다. 따라서 이 사건 이의재결에서 이 사건 어업보상 등에 대한 손실보상금을 정당한 보상액보다 적게 산정하였다는 원고의 주장은 모두 이유 없다.
3. 결론

그렇다면, 원고의 피고들에 대한 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

신고어업 정지 시의 손실보상액은 취소 시의 00원을 초과할 수 없으며, 이는 당초 토지수용재결에서 인정한 손실보상액 5,196,047,210원에 미치지 못하여 결과적으로 해당 이의재결의 손실보상액은 정당한 손실보상액을 초과한 것으로 보인다. 따라서 인정사실에 반대되는 원고의 주장은 모두 이유 없다.