손해배상(기) (민사, 서울지방법원)
공포일: 2002.09.03 / 시행일:

【원 고】 태교산업건설 주식회사 (소송대리인 우성종합 법무법인 담당변호사 문상호)
【피 고】 화성시 (소송대리인 변호사 김태경)
【주 문】
 1. 피고는 원고에게 182,720,000원 및 이에 대하여 2001. 9. 4.부터 2002. 9. 3.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 25%의 각 비율에 의한 돈을 지급하라.
 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
 3. 소송비용은 이를 5분하여 그 1은 피고의, 나머지는 원고의 각 부담으로 한다.
 4. 제1항은 가집행할 수 있다.

【청구취지】 피고는 원고에게 금 995,672,567원 및 이에 대하여 이 사건 소장 송달 다음날부터 완제일까지 연 25%의 비율에 의한 돈을 지급하라.
【이 유】 1. 기초 사실
 가. 국토이용계획변경신청 및 반려
 (1) 원고 회사는 자체적인 조사를 통하여 화성군(2001. 3. 21. '화성시'로 승격됨. 이하 '피고시'라 한다)내의 준농림지역에 용적률 200%, 15층 미만의 아파트 건설이 가능하다고 판단한 뒤, 용적률 199%, 세대수 790세대 규모의 공동주택건설사업계획안을 마련하여, 먼저 1999. 1. 26.경부터 같은 해 2. 초순경까지 사이에 준농림지역인 화성시 남양면 ○○리(이후 2001. 3. 21. '화성시 ○○동'으로 행정구역명칭 변경) 산 51 등 5필지에 대한 매매계약을 체결하는 등 아파트 건설 부지를 확보하고, 위 토지들에 관하여 국토이용계획변경 및 주택건설사업계획승인 절차를 밟기 위하여 1999. 3. 15. 피고시(소관부서 도시과)에 위 토지들에 대한 국토이용계획변경신청을 하였다. (이하 '이 사건 1차 신청'이라 한다)
 (2) 그러나 피고시는 1999. 3. 22. 원고 회사에게 "주택건설촉진법이 1999. 2. 8.자로 개정되어 같은 해 3. 1.부터 시행됨에 따라 개정된 동법 제33조 제4항에 의하여 주택건설사업계획승인을 받을 경우 국토이용관리법 제8조에 의한 국토이용계획변경결정을 받은 것으로 의제되므로, 국토이용계획변경신청을 주택건설사업계획승인신청 이전에 별도로 할 필요가 없음"을 통보하고, 1999. 4. 8. 이를 이유로 이 사건 1차 신청을 반려하였다. 
 나. 주택건설사업계획승인신청 및 반려
 (1) 원고 회사는 피고시의 위 반려처분에 따라 1999. 4. 16. 이 사건 1차 신청과 동일한 내용으로 피고시(소관부서 건축과)에 주택건설사업계획승인신청을 하였다. (이하 '이 사건 2차 신청'이라 한다)
 (2) 피고시는 1999. 5. 19. 원고 회사에게 이 사건 2차 신청에 대하여 1999. 6. 23.까지 23가지 사항에 대한 보완을 요구하였는데, 그 중 보완사항 22번은 "화성군 신설학교추진계획상 준공시기가 2002년 상반기로 추후 변동될 수 있으므로 아파트 입주시기는 교육청과의 사전협의를 거쳐 시행하겠다는 내용의 확약서의 제출"인바, 이 경우 학교가 신설되는 2002년 상반기와 원고 회사의 아파트 건설 완공 예정일인 2001년 후반기 사이에는 상당한 시차가 발생하여 그동안 아파트 입주가 지연되게 되면 원고 회사에 재정적 부담이 커질 우려가 있게 되자 이를 고민하다가 이 사건 2차 신청에 대한 보완 시한을 연기하는 방법으로 이 사건 주택건설사업계획승인 시점을 늦추어 위 시차를 최대한 줄이기로 결정하고 1999. 6. 22. 피고시에 이 사건 2차 신청에 대한 보완제출기한을 연기하여줄 것을 신청하였고, 이에 피고시는 위 보완 제출기한을 1999. 7. 19.까지로 연기하여 주었다.
 (3) 원고 회사는 1999. 7. 18. 위 보완자료 제출기한을 다시 1999. 9. 24.까지로 연기 신청하려 하였으나, 피고시 건축과 담당계장인 소외 1이, 위 신청을 위해 피고시를 방문한 원고 회사의 부사장 소외 2 앞에서 피고시 건축과 공동주택 담당자인 소외 3에게 "지금 바로 반려시켜 버리라."고 말하는 등 위 연기신청을 받아들이지 않고 이 사건 2차 신청을 반려하겠다는 의사를 표시하자, 소외 3은 소외 2에게 "나도 어쩔수 없으니 일단 위 신청을 반려처리하고 다시 주택건설사업계획승인신청을 하라."고 요구하므로 소외 2도 이에 응하여 위 2차 연기를 신청하지 않음에 따라, 피고시는 1999. 7. 20. " 민원사무처리에관한법률시행령 제16조에 의거 2회의 보완사안 제출을 요구하였으나 현재까지 제출하지 않았다."는 이유로 이 사건 2차 신청을 반려하였다. 
 (4) 한편, 피고시는 이 사건 2차 신청 반려 이전인 1999. 6.경부터 피고시 지역의 난개발 문제로 화성군수(그 당시는 '화성군' 이었음)가 구속되고 감사원 감사를 받게 되는 등 주택건설사업계획승인에 대한 문제가 심각해지고, 이에 따라 1999. 6. 5.경 경기도로부터 준농림지역에 대하여 계획적인 개발을 유도하고 불필요한 국토이용계획의 변경사례가 없도록 하라는 등의 지시가 내려오자, 자체적으로 이를 규제하기로 하여 1999. 7.경 '준농림지역 내 공동주택(APT) 난개발 방지계획'을 수립하는 등 주택건설사업계획승인에 대한 내부방침을 변경하였다.
 다. 주택건설사업계획승인 재신청 시도 및 협의
 (1) 원고 회사는 이 사건 2차 신청에 대한 반려통보를 받은 뒤 피고시가 지적한 사항을 모두 보완하여 1999. 8. 초순경 원고 회사의 대표이사인 소외 4와 부사장인 소외 2가 피고시(소관부서 건축과)를 방문하여 주택건설사업계획승인신청을 다시 하려 하였으나(이하 '이 사건 3차 신청 시도'라 한다), 피고시 건축과 공동주택 담당자인 소외 3이 소외 4, 소외 2에게 확인 차원에서 피고시 도시과의 국토이용계획 담당자를 만나보라고 하여 소외 4, 소외 2는 피고시 도시과를 방문하자, 도시과 국토이용계획 담당자는 1999. 7.경 위와 같은 경위로 피고시 내부방침이 이미 변경되어 있어 지금 이 사건 2차 신청 내용대로 신청을 하면 반려할 수밖에 없으니 국토이용계획 변경없이 준농림지로서 용적률 100%, 300세대미만으로 사업계획서를 변경하여 신청할 것을 요구하였다.
 (2) 이에 놀란 소외 4, 소외 2는 소외 3에게 다시 찾아가 이를 강력하게 항의하였고, 이에 소외 3은 도시과 담당계장과 전화통화를 한 후 소외 4, 소외 2에게 1999. 7. 1.자로 내부방침이 바뀐 사실을 미처 몰랐다며 미안하다고 이야기하였고, 이에 대해 소외 4, 소외 2는 다시 피고시 도시과로 찾아가 이 사건 2차 신청 반려 이전에 피고시 건축과 담당공무원과 협의할 당시에는 기존에 원고 회사에게 통보된 보완사항만 이행하여 다시 신청하면 동일한 기준에서 처리하여 주겠다고 하였다며 내부방침이 바뀌었다면 그 근거자료를 보여달라고 요구하였으나, 피고시 도시과장은 "건축과와 어떤 협의를 하였는지 몰라도 1999. 7. 1.자 내부방침에 따라 처리할 수 밖에 없다. 내부방침은 비공개 문서이므로 보여줄 수 없다. 억울하면 행정소송을 하든지 반려될 것을 각오하고 접수하라."고 이야기하며 원고 회사와 피고시 담당공무원간에 위와 같이 협의한 사실을 증명할 자료가 없고, 변경된 화성군 내부방침 자료는 비공개 문서임을 이유로 원고 회사의 위와 같은 요구에 모두 응하지 아니하였다.
 (3) 그 후, 원고 회사와 피고시 도시과 담당공무원은 약 3개월간의 협의 끝에, 그 당시 피고시는 용적률 150% 이하의 사업계획에 대해서만 승인신청을 받아주고 있었으나 원고 회사의 경우에는 사업예정지에 4차선도로가 접해있으므로 예외적으로 용적률 160%미만으로 변경하여 신청하면 이를 받아주는 것으로 협의하였고, 이에 대해 원고 회사는 설계를 다시 변경하려면 상당한 시일이 걸리므로 일단 기존의 설계도면으로 접수를 해주되 용적률 160% 미만으로 변경할 것을 조건으로 하여 사업승인을 하여주면 이에 맞추어 추후 설계변경을 하겠다고 피고시에 요청하였으나 피고시는 용적률 160% 미만으로 미리 설계변경을 하여야만 이 사건 사업승인신청을 받아주겠다며 원고 회사의 위 요구를 거절하여 원고 회사는 할 수 없이 위와 같이 설계변경을 먼저 한 후 다시 신청하기로 협의하였다.
 (위 '준농림지역 내 공동주택(APT) 난개발 방지계획'에 의하면, '1999년도에 접수된 2,500세대 미만의 공동주택의 국토이용계획 변경신청건은 용적률을 150%이하로 유도하되, 주변 여건 등을 종합검토하여 160%까지는 허용'하는 것으로 되어 있었다.)
 라. 주택건설사업계획승인 재신청 및 반려
 (1) 원고 회사는 위 협의에 따라 1999. 11. 5. 같은 장소에 그 규모를 줄여 용적률 159%, 세대수 630세대 규모의 공동주택을 건설하는 것으로 설계변경을 한 뒤 피고시(소관부서 건축과)에 주택건설사업계획승인신청을 하였다. (이하 '이 사건 4차 신청'이라 한다)
 (2) 피고시는 1999. 12. 6. 원고 회사에게 이 사건 4차신청에 대해 2000. 1. 5.까지 28가지 항목에 대한 보완을 요구하고, 원고 회사가 이를 이행하지 않자 2000. 3. 6.까지로 기한을 변경하여 보완을 촉구하였으며, 원고 회사는 2000. 3. 15. 그 보완을 마쳤고, 피고시는 다시 2000. 4. 28. 원고 회사에게 2000. 5. 31.까지 4가지 항목에 대한 2차 보완을 요구하였고, 원고 회사는 2000. 5. 30. 그 보완을 마쳤다.
 한편, 피고시 건축과는 위와 같이 이 사건 4차 신청에 대해 보완을 요구하면서 진입도로의 부지도 함께 확보할 것을 요구하였고, 이에 따라 원고 회사는 진입도로용 토지를 매수하여 진입도로의 부지도 확보하였다.
 (3) 그러나 원고 회사가 이 사건 4차 신청을 한 이후인 2000. 3. 3.경 피고시 도시과 국토이용계획 담당자로 새로 전임한 소외 5는 이 사건 4차 신청에 대한 마무리 검토 중 이 사건 4차 신청일이 1999. 10. 1. 개정되어 시행중인 '화성군준도시지역취락지구개발계획수립기준조례'(이하 '이 사건 개정조례'라 한다)의 시행일 이후인 1999. 11. 5.이어서 이 사건 개정조례의 적용을 받아야 한다는 사실을 비로소 발견하여 위 신청 접수일로부터 8개월이 지난 2000. 7. 18.경 이 사건 4차 신청에 대해 협의반려결정을 내리기로 하였고, 원고 회사는 그 무렵 피고시 건축과 담당자인 소외 3으로부터 협의관련부서인 도시과에서 이 사건 4차 신청에 대하여 위와 같은 이유로 협의반려결정을 내려 건축과에서도 이 사건 4차 신청을 반려할 수 밖에 없다는 소식을 전해듣고 위 반려처분을 유보하여 줄 것을 요청하는 한편, 피고시를 찾아가 위 협의반려결정에 대해 이미 1999. 8.경 원고 회사가 이 사건 주택건설사업계획승인신청을 하려 하였으나 피고시가 그 당시 내부방침이 변경되었다는 이유로 위 신청을 받아주지 않았고, 이에 따라 원고 회사는 그때부터 이 사건 4차 신청 접수일인 1999. 11. 5.까지 피고시 도시과 및 건축과의 담당공무원들과 계속 협의를 해오면서 피고시가 용적률 160% 미만으로 설계변경을 요구하여 할 수 없이 이 사건 주택건설사업계획을 용적률 159%로 변경하는 바람에 1999. 11. 5. 비로소 이 사건 4차 신청을 하게 되었는데, 다시 또 이 사건 4차 신청 내용이 원고 회사와 피고시가 위와 같이 계속 협의해오던 도중인 1999. 10. 1. 개정된 이 사건 개정조례에 위배된다는 이유로 이 사건 4차 신청을 반려하는 것은 부당하다며 항의하였다.
 이에, 피고시 도시과 국토이용계획 담당공무원인 소외 5는 전임 담당자인 소외 6으로부터 그 당시 피고시 도시과 계장 및 소외 6이 원고 회사에게 용적률 160% 미만으로 설계변경을 하여 신청하면 이를 처리하여 주겠다고 이야기한 사실이 있었음을 확인하고 나아가 위와 같이 협의하게 된 근거자료를 찾았으나 이를 찾지 못한 상태에서, 결국 피고시는 2000. 8. 초순경 "진입도로의 폭이 12m로 계획되어 있는 등 이 사건 개정조례에 저촉된다."는 이유로 이 사건 4차 신청을 반려하였다.
 (4) 한편, '화성군준도시지역취락지구개발계획수립기준조례'는 1999. 10. 1. 일부 개정되어 "제10조의2 ① 공동주택 단일 목적의 주택건설사업계획승인 신청에 따른 국토이용계획변경 협의시 다음 각 목에 해당하는 지역은 취락지구로 변경할 수 있도록 동의하여서는 아니된다. 가. …… (이하 생략) …… 마. 2,500세대 미만의 소규모 공동주택 건립을 위한 국토이용계획변경. 단, 인근지역에 공동으로 연접하여 2,500세대 이상으로 계획하여 사업시행자 등이 도로, 상·하수도, 학교, 공원 등 도시기반시설을 갖추는 경우와 2,500세대 미만으로서 사업시행자 등이 2,500세대에 준하는 도로, 상·하수도, 학교, 공원 등 도시기반시설을 갖춘 경우는 제외."라는 조항이 추가되었고, 부칙 제2항은 "(경과조치) 이 조례 시행 이전에 주택건설촉진법에 의하여 사업계획승인신청을 한 것(주택건설촉진법에 의하여 사업계획승인이 신청되어 국토이용계획 변경절차가 진행중인 것)은 제10조, 제10조의2의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의하며, 기히 취락지구 개발계획이 수립된 것은 이 조례에 의하여 수립된 것으로 본다."라고 규정되어 있다.
 [증거] 다툼없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 3, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 1 내지 3, 갑 제4호증의 1 내지 3, 갑 제5호증, 갑 제6호증의 1 내지 5, 갑 제7호증의 1, 2, 갑 제14호증의 1, 2, 갑 제15호증의 1, 2, 갑 제16호증, 을 제1, 2호증, 을 제3호증의 1, 2, 을 제4호증(갑 제3호증의 2와 같음), 을 제5호증, 을 제6호증(갑 제4호증의 3과 같음), 을 제7호증(갑 제5호증과 같음), 을 제8호증, 을 제9 내지 11호증(각 갑 제6호증의 3 내지 5와 같음), 을 제12호증, 을 제13호증, 을 제18호증의 2, 3, 을 제19호증, 을 제20호증의 1, 2의 각 기재, 증인 소외 7, 소외 6의 각 증언, 변론의 전취지
 (이에 반하는 취지의 을 제18호증의 1, 4의 각 일부 기재는 믿지 아니함)
 2. 판 단
 가. 손해배상책임의 발생에 관한 판단
 (1) 원고 회사는, 1999. 8. 초순경 이 사건 주택건설사업계획승인신청(이하 '이 사건 사업승인신청'이라 한다)을 하려 하였으나 피고시 담당공무원들이 아무런 법적 근거없이 원고 회사의 이 사건 사업승인신청을 받아주지 않고 이를 변경하여 신청하면 수리하여 주겠다고 하여, 원고 회사는 이를 믿고 사업계획을 변경한 뒤 1999. 11. 5. 비로소 이 사건 4차 신청을 하게 되었는데, 피고시는 2000. 8. 초순경 위 신청을 1999. 10. 1. 개정된 이 사건 개정 조례에 저촉된다는 이유로 반려하여 원고 회사의 이 사건 주택건설사업의 시행이 불가능하여졌는바, 이는 피고시 담당공무원들의 위와 같은 부당한 지시로 인하여 원고 회사의 이 사건 사업승인신청이 1999. 8. 초순경에서 이 사건 개정 조례 시행일 이후인 1999. 11. 5.로 지연되게 된데 그 원인이 있으므로, 피고시는 원고 회사에게 이 사건 주택건설사업의 시행이 불가능해짐으로써 원고 회사가 입은 손해를 배상할 의무가 있다고 주장한다.
 이에 대해 피고시는, 피고시 담당공무원들이 원고 회사의 이 사건 사업승인신청을 명시적으로 거부한 바가 없으며, 설령 피고시 담당공무원들이 원고 회사에게 어떠한 조언을 하였다 하더라도 이는 담당공무원들의 개인적인 의견에 불과할 뿐이고 이 사건 사업승인신청을 할 것인가의 여부는 원고 회사가 전적으로 판단하여 처리할 문제이며, 원고 회사의 이 사건 사업승인신청에 대한 피고시의 반려처분은 적법한 것이었으므로, 원고 회사의 이 사건 사업승인신청이 늦게 접수되어 이 사건 개정조례의 적용을 받게 되었고 이에 따라 위 신청이 반려됨으로써 원고 회사의 이 사건 주택건설사업이 시행 불가능해지게 된 것과 피고시는 아무런 관련이 없으므로, 피고시는 이로 인해 원고 회사가 입은 손해를 배상할 의무가 없다고 주장한다.
 (2) 살피건대, 위 인정 사실에 비추어 보면, 피고시는 1999. 6. 22. 이 사건 2차 신청에 대한 보완제출기한을 같은 달 7. 19.까지 연기해준 후 원고 회사가 같은 달 18.경 보완자료 제출기한을 같은 해 9. 24.까지로 연기 신청하려하자 같은 해 7. 1.자로 피고시의 내부방침이 변경되었음에도 담당공무원들이 이를 알지 못하고 적법한 사유없이 원고 회사의 연기신청을 받아들이지 않겠다는 확고한 태도를 보임으로써 연기신청을 하지 못한 원고 회사의 이 사건 2차 신청을 반려하였고, 그 후 이 사건 3차 신청 시도 당시에는 위 7. 1.자로 변경된 내부방침을 근거로 원고 회사가 용적률 199%인 상태로 이 사건 사업승인신청을 하면 반려할 수 밖에 없으니 설계변경하여 신청할 것을 요구하며 사실상 원고 회사의 이 사건 사업승인신청을 받아주지 않았고, 이에 따라 원고 회사는 그 당시에는 위 승인신청을 하지 못하고 피고시와의 협의를 거쳐 피고시가 요구하는 바에 따라 원고 회사의 사업계획을 설계변경한 뒤 신청할 수 밖에 없었으며, 이러한 변경 작업으로 인하여 1999. 11. 5. 비로소 이 사건 4차신청을 하게 되었는데 피고시가 원고 회사의 위 신청을 그 접수 이전인 1999. 10. 1. 개정된 이 사건 개정조례에 저촉된다는 이유로 위 접수일로부터 9개월이 지난 2000. 8.경에 이를 반려함으로써 원고 회사의 사업시행이 불가능하게 되었으며, 위와 같은 반려사유는 이 사건 4차 신청의 접수시부터 반려시까지 약 9개월 동안 피고시로부터 한번도 지적된 적이 없었던 바, 피고시 담당공무원들이 원고가 1999. 7. 18. 다시 연기 신청을 하려할 당시 위 7. 1.자로 변경된 내부방침을 원고 회사에게 고지하였다면 원고 회사는 연기신청을 하고 피고시 지적사항을 모두 보완함으로써 이 사건 2차 신청이 반려되지 않도록 할 수 있었다고 보여지고, 연기신청이 받아들여지지 않았더라도 변경된 내부방침에 따라 피고시와의 협의를 거쳐 설계변경을 하여 1999. 10. 1. 이전에 적법하게 이 사건 사업승인신청을 할 수 있었을 것이고, 따라서 이 사건 개정조례 부칙 제2항 경과조치에 의하여 이 사건 개정조례 제10조의2의 적용을 받지 않아 이 사건 사업승인신청이 받아들여졌을 것인데, 관련 내부방침과 이 사건 개정 조례를 제대로 숙지하지 못한 피고시 소속 담당공무원들의 업무미숙으로 인하여 결국 원고 회사의 이 사건 주택건설사업은 사실상 그 시행이 불가능해졌을뿐만 아니라, 이 사건 4차 신청 당시인 1999. 11. 5.경 이미 이 사건 개정조례에 의하여 이 사건 4차 신청은 반려될 수 밖에 없었음에도 불구하고 피고시 소속 담당공무원들이 이러한 점을 인식하지 못하고 이 사건 4차 신청을 반려한 2000. 8.경까지 약 9개월 동안 위 반려사유와는 전혀 상관없는 32개 항목에 대한 보완을 원고에게 요구하는 등 마치 이 사건 4차 신청이 승인될 것처럼 행동하여 원고가 이 사건 4차 신청이 반려될때까지 계속 이 사건 주택건설사업에 대하여 비용을 지출하도록 하였으므로, 피고시는 원고 회사에게 피고시 소속 공무원들의 위와 같은 업무상 불법행위로 인해 원고 회사가 입은 손해를 배상할 의무가 있다 할 것이다.
 나. 손해배상책임의 범위에 관한 판단
 (1) 살피건대, 갑 제1호증의 1 내지 3, 갑 제7호증의 1, 2, 갑 제9호증, 갑 제10호증, 갑 제11호증의 1 내지 6, 갑 제17호증, 갑 제18호증의 1 내지 4의 각 기재 및 증인 소외 7의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 원고 회사는 이 사건 주택건설사업을 위한 아파트 건설 부지로 사용하기 위하여 1999. 1. 26. 소외 8로부터 화성시 ○○동 산 51 임야 10,017㎡, 같은 동 산 52-1 임야 330㎡ 합계 10,347㎡(3,130평)를 939,000,000원에, 1999. 1. 26. 소외 9로부터 화성시 ○○동 산 71-2, 같은 동 산 72, 같은 동 산 465-1 임야 중 12,671㎡(3,833평)를 919,920,000원에, 1999. 2. 5. 소외 10 등 7명으로부터 화성시 ○○동 산 52 임야 9,191㎡(2,785평)를 835,500,000원에 각 매수하고, 계약금조로 대금의 10%에 해당하는 금액 상당의 어음을 각 발행하여 주고 위 소외 9에 대하여는 2000. 3. 14. 계약금으로 현금 2,000만 원을 지급한 사실, 원고 회사는 위와 같이 아파트 건설 부지로 확보한 토지에 대한 토목공사를 위하여 1999. 3. 5. 주식회사 대원기술단(대표이사 소외 11)과 사이에 용역대금을 38,500,000원(부가세 포함)으로 정하여 토목설계 용역계약을 체결하고, 이 사건 주택건설사업의 시행에 따른 환경영향 검토를 위하여 1999. 3. 8. 주식회사 평화엔지니어링종합건축사 사무소(대표이사 소외 12)와 사이에 용역대금을 14,300,000원(부가세 포함)으로 정하여 환경성검토서작성 용역계약을 체결한 사실, 원고 회사는 또한 이 사건 주택건설사업에 의한 아파트 신축공사를 위하여 1999. 3. 26. 주식회사 열림건축사사무소(대표이사 소외 7)와 사이에 용역대금을 440,000,000원(부가세 포함)으로 정하여 건축물설계 용역계약을 체결하고, 위 설계용역대금의 일부로 주식회사 열림건축사사무소에게 1999. 3. 26. 4천만 원, 1999. 4. 16. 1억 2천만 원, 1999. 9. 27. 4천만 원을 각 지급하였으나, 원고 회사가 1999. 8. 초순경 이 사건 3차 신청을 시도할 당시 피고시가 용적률 160%미만으로 설계변경할 것을 요구하여 원고 회사는 1999. 10. 4. 위 주식회사 열림건축사사무소와 사이에 위 건축물설계 용역계약에 따라 작성된 설계를 용적률 160%로 재설계하되 그 추가용역대금은 110,000,000원(부가세 포함)으로 하는 추가설계 용역계약을 체결하고, 그 추가용역대금의 일부로 1999. 11. 4. 4천만 원을 지급한 사실, 그 후 주식회사 열림건축사사무소는 피고시가 2000. 8. 초순경 원고 회사의 이 사건 4차 신청을 이 사건 개정조례에 저촉된다는 이유로 반려하여 원고 회사의 이 사건 주택건설사업의 시행이 불가능해지자 2000. 10. 24. 위 용역계약의 약정에 따라 원고 회사에게 위 용역계약의 해지를 통고하고 나머지 용역대금 1억 4,400만 원의 지급을 청구한 사실, 원고 회사는 또한 1999. 11. 5. 이 사건 4차 신청 접수 이후 피고시가 위 신청에 대한 보완을 요구하면서 이 사건 주택건설부지에 대한 진입도로도 함께 확보할 것을 요구하자 이를 위해 2000. 2. 18. 소외 13과 사이에 경기 화성군 남양면 ○○리 54의 2 토지 105.6평 중 41.5평을 17,000,000원에 매수하고 그 계약금으로 300만 원을 지급하고, 2000. 2. 24. 소외 14와 사이에 경기 화성군 남양면 ○○리 산 53 토지 20,231㎡ 중 727㎡를 143,000,000원에 매수하고 계약금으로 1,700만 원을 지급한 사실을 인정할 수 있으므로, 피고시는 특별한 사정이 없는한 원고 회사에게, 원고 회사가 이 사건 주택건설사업 시행을 위하여 지출한 위 비용들을 피고시 담당공무원들의 불법행위로 인하여 원고 회사의 이 사건 주택건설사업의 시행이 불가능해짐으로써 원고 회사가 입은 손해로써 배상할 책임이 있다 할 것이다.
 (2) 나아가, 그 배상의 범위에 관하여 살펴보건대, 공동주택건설사업의 시행자는 공동주택건설사업의 특성상 그 시행 여부가 정책적 또는 상황적으로 유동적일 수 있음을 충분히 인식하고 이러한 위험부담을 어느 정도 자신의 것으로 생각하고 위 사업을 계획한다는 점, 따라서 원고 회사 역시 건설전문업체로서 대규모 공동주택건설사업을 계획함에 있어서는 이러한 사업의 특성을 인식하여 관계 법령 및 현장 여건 등을 조사하여 관계행정청의 인·허가 여부를 포함한 시행 가능성을 충분히 검토한 뒤 이 사건 주택건설사업을 계획하고 진행하였어야 함에도 불구하고 피고시 담당공무원들과의 협의만을 믿고 이 사건 주택건설사업을 계속 진행한 점 등에 비추어 보면 원고 회사에게도 이러한 손해 발생에 대해 과실이 있다 할 것이므로, 결국 피고시가 원고 회사의 손해에 대해 책임을 부담하여야 할 범위는 위와 같은 원고 회사의 과실을 고려하여 전체 손해액의 40%정도라고 봄이 상당하다 할 것이다.
 (3) 따라서 피고시는 원고 회사에게, 원고 회사가 이 사건 주택건설사업을 위하여 지출한 비용 합계 456,800,000원{＝토목설계 용역대금 38,500,000원＋환경성검토서작성 용역대금 14,300,000원＋아파트 건축물설계 용역대금 중 일부 384,000,000원(기지급금 240,000,000원＋수급인 청구액 144,000,000원)＋진입도로 부지 계약금 20,000,000원 (3,000,000원＋17,000,000원} 중에서 그 40%에 해당하는 182,720,000원을 배상할 의무가 있다 할 것이다.
 (원고 회사는 토지대금 계약금 269,442,000원에 대해서도 배상하여야 한다고 주장하므로 살피건대, 앞에서 인정한 바와 같이 원고 회사가 이 사건 주택건설사업을 위한 아파트 건설 부지로 사용하기 위하여 부지를 매수하고 그 계약금으로 어음을 발행하고 현금을 지급하였으나, 한편 갑 제1호증의 1 내지 3의 각 기재에 의하면, 용지공급계약서 제3조 제5항에 "본 목적용지에 공공주택사업에 인허가가 불가능할시에는 본 계약은 자동해지된다."고 규정하고 있어, 본 건의 경우 이 사건 4차 신청의 반려처분에 의하여 이 사건 주택건설사업에 대한 인허가가 불가능해져서 위 토지공급계약은 자동해지되었다 할 것이어서 원고가 위 계약금 상당의 손해를 입었다고 볼 수 없으므로 위 주장은 받아들이지 아니한다.
 원고는 또한, 1999년도 및 2000년도 회사운영비로 169,430,567원을 지출하고, 아파트 설문조사 및 상품제작 등의 경비로 100,000,000원을 지출하였으므로 피고시는 위 비용도 배상하여야 한다고 주장하나, 갑 제12호증, 갑 제13호증의 1 내지 12의 각 기재만으로는 원고 회사가 이 사건 주택건설사업을 위하여 위와 같은 비용을 지출하였다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로 이 역시 받아들이지 아니한다.)
 3. 결 론
 그렇다면 피고시는 원고 회사에게 위 182,720,000원 및 이에 대하여 원고가 구하는 바에 따라 이 사건 소장부본 송달일 다음날인 2001. 9. 4.부터 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 이 사건 판결선고일인 2002. 9. 3.까지는 민법이 정한 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진등에관한특례법이 정한 연 25%의 각 비율에 의한 돈을 지급할 의무가 있으므로 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각한다.

판사 박찬(재판장) 이호재 최은주

주택건설사업계획승인신청이 관련 내부조례의 개정으로 반려되었으나, 위와 같은 개정 내부조례의 적용을 받게 된 것이 담당공무원의 귀책사유에 의한 것일 경우, 지방자치단체의 손해배상책임 성립 여부(적극)

건설회사의 주택건설사업계획승인신청이 담당공무원의 설계변경요구 등으로 늦어지고 이로 인해 그 사이에 개정된 조례의 적용을 받게 됨에 따라 위 승인신청이 반려되었으나, 최초에 위 건설회사가 승인신청을 하려할 당시 지방자치단체 담당공무원이 위 건설회사에게 이대로 승인신청하면 반려할 것이고 설계변경 등 보완사항만 이행하여 다시 승인신청 하면 받아주겠다고 이야기하여 담당공무원과 약 3개월간의 협의 끝에 설계를 변경한 후 다시 승인신청을 한 것이어서, 위와 같이 승인신청이 늦어진 것이 관련 내부방침·개정 조례를 제대로 숙지하지 못한 담당공무원들의 업무미숙 등 귀책사유에 의한 것이었을 뿐만 아니라, 개정조례에 따라 위 승인신청은 신청 당시 이미 반려될 수밖에 없었음에도 불구하고 담당공무원들이 이를 인식하지 못하고 그 후 위 반려시까지 약 9개월동안 마치 위 신청이 승인될 것처럼 행동하여 위 건설회사가 위 신청이 반려될 때까지 계속 위 주택건설사업에 대하여 비용을 지출하도록 하였다면, 지방자치단체는 위 건설회사에 이로 인한 손해를 배상할 책임이 있다.