장해등급결정처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울고등법원춘천재판부,2017누89,2심-대법원,2017두61928,3심
【주문】1. 피고가 2011. 6. 17. 원고에 대하여 한 장해등급 9급의 결정처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】주문과 같다.
【이유】1. 처분의 경위
가. 원고는 2009. 4. 6.경 춘천시 퇴계동 소재 ○○○○○○ 식당에서 업종변경을 위한 인테리어공사의 일환으로 천장의 가스배관을 뜯어내는 작업을 하다가 배관이 떨어져 오른손목과 엄지손가락을 가격당하는 사고를 당하여 피고로부터 ‘우 수근관절 염좌, 우 수부 우지 중수지관절 염좌, 다발성 찰과상 및 좌상, 우측 수근부 삼각골 골절, 우 측 모지 요측 종자골 골절’ 등으로 요양승인을 받았다.
나. 그러다가 원고는 복합부위통증증후군을 추가상병으로 하여 요양승인 신청을 하였으나 2010. 11. 5. 불승인받았다.
다. 그 후 원고는 2011. 5. 31.까지 요양한 후 2011. 6. 1. 피고에게 장해급여를 청구하였고, 피고는 2011. 6. 17. 원고에 대하여 장해등급을 제9급(신경계통의 기능 또는 정신기능에 장해가 남아 노무가 상당한 정도로 제한된 사람)으로 결정하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
라. 한편 피고는 2015. 5. 27. 이 사건 처분서를 발송하여 그 무렵 위 처분서가 원고에게 송달되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 3호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다) 및 변론 전체의 취지
2. 본안전 항변에 대한 판단
가. 피고의 본안전 항변
　① 피고는 위와 같이 2015. 5. 27. 이 사건 처분서를 발송한 것과 별개로 2011. 6. 18. DM업체에게 위 처분서의 발송을 의뢰하였으므로 사회통념상 위 처분서가 그 무렵 원고에게 도달되었다고 볼 수 있는 점, ② 피고가 2011. 6. 16. 원고를 대상으로 장해 등급 심사를 위하여 내사하였고 원고 명의의 통장으로 위 장해등급에 따른 장해일시금을 지급한 점, ③ 피고가 2011. 6. 17. 이 사건 상병과 관련하여 원고를 합병증 등 예방관리대상자로 결정하여 후유증 등의 관리를 위한 진료를 받도록 하였는데 그 과정에서 원고가 자신의 최종 장해등급을 파악할 수 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 원고는 2011. 6.경 이 사건 처분을 송달받았고 그 처분이 있음을 알게 되었다고 할 것인데, 위 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일이 도과하였거나 위 처분서를 송달받은 후 1년이 훨씬 경과된 2015. 7. 2. 비로소 이 사건 소를 제기하였으므로 이 사건 소는 제소기간을 도과하여 부적법하다.
나. 판단
　처분서가 내용증명우편이나 등기우편과는 달리, 보통우편의 방법으로 발송되었다는 사실만으로는 그 우편물이 상당기간 내에 도달하였다고 추정할 수 없고, 송달의 효력을 주장하는 측에서 증거에 의하여 이를 증명하여야 한다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000다25002 판결, 대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20140 판결 등 참조).
　살피건대, 이 사건 처분이 담긴 처분서가 보통우편의 방법으로 발송된 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 그 처분서가 원고에게 적법하게 도달되었다는 사실에 대한 증명책임은 피고에게 있다고 할 것인데, 을 제3호증의 기재만으로는 이 사건 처분 서가 원고에게 도달하였다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 이 사건 처분은 2011. 6.경에는 처분서의 적법한 송달이 이루어지지 아니하였으므로 2015. 5. 27. 뒤늦게 발송한 처분서가 원고에게 송달된 때에 그 효력이 발생하였다고 할 것이다.
　결국 이 사건 처분의 효력이 2011. 6.경 발생하였음을 전제로 원고가 이 사건 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일이 도과하였거나 위 처분서를 송달받은 후 1년이 경과하여 이 사건 소를 제기하였다는 피고의 위 본안전 항변은 이유 없다.
3. 본안에 관한 판단 (처분의 적법 여부)
가. 원고의 주장
　원고는 복합부위통증증후군으로 인해 극심한 통증에 시달리고 있으므로 원고의 장해상태는 ‘신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 특별히 쉬운 일 외에는 할 수 없는 사람’(제5급 제8호)에 해당한다. 따라서 이와 다른 전제에서 이루어진 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계법령
　별지 기재와 같다.
다. 복합부위통증증후군의 개념
　복합부위통증증후군(Complex Regional Pain Syndrome, 이하 ‘복합부위통증증후군’ 또는 'CRPS‘라 한다)이란 반복적인 외상 등으로 인해 신체의 말단 부위에 발작적이거나 지속적인 통증을 느끼는 만성 통증 질환의 일종으로, 그 증상으로는 이질통(붓 등이 살짝 닿기만해도 통증을 느낌), 통각과민(통증에 대한 과민반응), 작열통(불에 타는 듯 한 아픔), 부종(붓는 것), 이상발한, 국소피부변화, 운동장애 등이 있다. 그 유형으로는 ① 이질통, 통각과민, 부종, 색깔변화, 운동제한, 근육위축 등의 증상을 보이며 신경손상은 없는 것이 특징인 ‘반사성 교감신경성 위축증’ 또는 ‘복합부위통증증후군 1형’과　 ② 이질통, 작열통 증상을 보이며 신경손상을 특징으로 하는 ‘작열통’(causalgia) 또는 ‘복합부위통증증후군 2형’으로 구분할 수 있다. CRPS 제1형과 제2형은 발생원인(신경 손상의 유무) 및 확산 정도에 차이가 있을 뿐, 증상 및 치료방법에 별다른 차이가 없는 것으로 알려져 있다. CRPS의 진행과정은 손상부위에 국한하여 화끈거리는 통증이 있는 정도의 1단계가 3개월 정도, 점점 통증이 심해지고 광범위해지는 2단계가 3~6개월 정도, 통증이 전 사지를 침범할 수도 있게 되는 3단계로 점차 발전하여 나가는 질병이며, 그 통증으로 인해 실질적으로 그 신체 부분의 기능이 전폐되고, 나아가 극심한 통증으로 인해 정신질환까지 수반하는 질병이다.
라. 의학적 소견
1) 진료계획서 (○○○○○병원)

순번

날짜

환자 호소 증상 내용

종합소견

비고

1

09. 5.

우측손목통증 및 운동제한

계속적 손목통증 호소

갑12

2

09. 8.

오른쪽 엄지손가락, 손목, 팔꿈치 통증

갑11

3

09. 8.

우측 팔목부위 칼로 도려내는 것 같다,
남의 살 같다, 땀 많이 난다

우측전완부 감각 이상,
우측 손목 압통(강직)

갑13

4

09. 9.

우측손목 통증

손목관절 운동제한, 압통

갑15

5

09. 10.

“

갑16

6

09. 11.

“

갑17

7

09. 12.

우측 손목 및 우측 수부 통증

갑19

8

10. 2.

우측완관절 통증

갑18

9

10. 3.

아직도 아프다고 주장함

우측 수근부의 압통 및
관절운동 제한 호소

갑20

10

10. 4.

우측손목관절 통증

우측손목관절의 통증 및
운동제한 호소

갑10

11

10. 7.

오른쪽 어깨부터 손까지 아프다

Dystrophy가 의심됨

갑9

12

10. 10.

어깨가 아프다, 근육이 통통 튄다

갑14

2) 주치의 소견 (○○대학교병원 정형외과)
　　○ 2010. 8. 9.자 (추가상병소견서) : 신경통증과, 재활의학과, 정형외과의 합동치료를 요하는데, 추가상병의 사유로 반사적 외상후교감신경이영양증(반사성, Reflex sympathetic dystrophy)2)인데 이는 재해와 밀접한 인과관계가 있다.
　　○ 2010. 10. 14.자 : 상병명 복합부위통증증후군은 질병의 경과, 치료에 대한 반응 여부 등으로 진단함이 보통인데 상기 체열진단검사 및 핵의학검사 등은 완전하지는 않으며 결정적 진단이지는 않으나 약간의 참고적 도움이 될 수 있다.
　　○ 2011. 6. 1.자 : 장해상태는 우완관절, 우모지 중수관절 및 우모지 원위지절에 대한 운동제한으로 일상생활은 가능하나 목수 등 직업에 상당한 제한이 있으며 현재 상태로 장애가 영구적으로 고정되어 있다.
　　○ 관절의 능동운동범위(2013. 5. 2.)

측정부위(엄지)

좌

우

굴곡

신전

굴곡

신전

중수지절관절

정상범위

60도

0도

60도

0도

환자

60도

0도

30도

0도

근위지절관절

정상범위

80도

0도

80도

0도

환자

80도

0도

70도

0도

부위

측정방법

정상범위

운동가능범위(좌)

손목관절

배굴
장굴
요사위
척사위

60도
70도
20도
30도

20도
40도
15도
15도

　3) 피고 자문의사회의 심의소견서(2010. 11. 3.)
　　○ 자문의 1 : 근위축, 혈관변화 방사선소견변형 등이 없어 위의 추가진단과 합당하지 않음.
　　○ 자문의 2 : 근육위축, 피부색 변화 없으면서 부종도 없는 등으로 복합국소통증증 후군에 해당되지 않을 것으로 사료됨.
　　○ 자문의 3 : 우측수부가 좌측에 비해 혈관변화, 근위축, 방사선소견 등에서 차이가 없어 추가 상병을 불인정함.
　4) 진단서 (○○대학교병원)
　　○ 2014. 4. 4.자 : CRPS 검사 결과 CRPS 제1형으로 최종진단됨.
　5) 진료기록감정의○○대학교 부속 ○○○○원, 마취통증의학과) ○ AMA3) 진단기준은 아래 표와 같다.

국소임상증상

혈관변화

피부색; 얼룩얼룩, 창백

피부온도; 차다

해당

부종; 있다

해당

영양변화

건조해지거나 촉촉

피부결; 부드럽고 탄력감소

연부조직 위축

관절강직, 운동범위감소

해당

손, 발톱변화

털성장변화

방사선 소견

단순검사 - 골의이영양성, 골다공증

골주사 검사 ; CRPS에 합당한 소견

　　 환자의 의무기록을 점검해보면 그중 3가지에 해당하여 8개 이상이 부합하여야 한다는 위 진단기준에 미치지 못한다. 다만 단순검사나 골주사검사를 시행하지 않았고 진단기준에 있는 증상이 없다고 해서 CRPS가 아니라고 하는데는 무리가 있다.
　　○ 산재보험 요양 상병 기준은 다음과 같다.

지속적인 통증

해당 여부

증상
(1/3)

감각이상; 감각 과민, 이질통

해당

혈관운동 이상; 체온 불균형, 피부색깔 변화와 불균형

해당

발한이상/부종; 부종, 발한의 변화와 불균형

해당

운동이상/이영양성 변화; 운동 가동역 감소

해당

징후
(1/2)

감각이상

혈관운동 이상

발한 이상/부종

운동기능 이상

　3) American Medical Association
　 환자의 경우 통증이나 증상항목에는 모두 해당하나 진료기록상에 징후를 나타내 줄 객관적인 진찰소견이 부족하다. 통증을 점수로 객관화하는 점수, 감각검사, 관절의 운동범위, 부종의 정도, 체열촬영이나 근전도 검사 등에 대한 자료가 없다.
　　○ CRPS와 관련하여 체열촬영, 골스캔, 근전도 검사, 혈액검사가 도움이 되었을 것 으로 보이기는 하나 현행 진단기준에 근거하면 어떠한 검사실 검사도 진단 목적으로 필요하지 않고 CRPS는 임상적 진단으로서 질환의 초기에는 임상증상도 모호하고 영상 검사나 전기생리 검사에서 모두 정상소견을 보여서 진단이 어렵다. 특히 골사진검사의 경우 CRPS 진단에 유용성이 입증되었다고 할 수 없다. 체열검사의 경우 다른 검사에 비하여 예민하여 조기진단에 유용할 수 있으나 환자의 증상 호소내용과 검사상에 차이가 있는 경우가 흔하여 참고자료로 생각하면 좋을 듯하다.
　　○ 환자의 경우 2011. 6. 1. 당시의 환자상태에 대하여 객관적으로 그 장해가 기술 되어 있지 않아 CRPS라고 하기에 부족한 부분이 있지만, 임상 3개과의 외래기록을 종합하였을 때 제7급 제4호 신경계통의 기능 또는 정신기능에 장해가 남아 쉬운 일 이외에는 하지 못하는 사람으로 인정하고 싶다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거, 갑 제4, 5, 7, 9 내지 20, 22호증의 각 기재,
　이 법원의 ○○대학교 부속 ○○○○병원장에 대한 진료기록감정촉탁결과 및 변론 전체의 취지
마. 판단
　1) 일반적으로 행정처분이나 행정심판 재결이 불복기간의 경과로 인하여 확정될 경우, 그 확정력은 그 처분으로 인하여 법률상 이익을 침해받은 자가 당해 처분이나 재결의 효력을 더 이상 다툴 수 없다는 의미일 뿐, 더 나아가 판결에 있어서와 같은 기판력이 인정되는 것은 아니어서 그 처분의 기초가 된 사실관계나 법률적 판단이 확정되고 당사자들이나 법원이 이에 기속되어 모순되는 주장이나 판단을 할 수 없게 되는 것은 아니다. 따라서 복합부위통증증후군에 대한 요양불승인처분이 불복기간의 경과로 인하여 확정되었다 하더라도 복합부위통증증후군이 업무상의 사유에 의한 것인지의 여부까지 확정된 것은 아니므로, 원고로서는 복합부위통증증후군으로 인한 장해도 업무 상의 재해에 해당한다는 이유로 별도의 처분인 이 사건 처분을 다툴 수 있다(대법원 1994. 11. 8. 선고 93누21927 판결 등 참조).
　2) 산업재해보상보험법 제57조 제2항, 같은 법 시행령 제53조 제1항 [별표 6], 구 산업재해보상보험법 시행규칙(2012. 12. 13. 고용노동부령 제70호로 개정되기 전의 것) 제48조 [별표 5]의 각 규정에 의하면, 동통 등 감각이상의 장해로 장해등급이 제5급 제 8호에 해당하려면 신경계통의 기능 또는 정신기능의 뚜렷한 장해로 노동능력이 일반인의 4분의 1 정도만 남아 평생 동안 특별히 쉬운 일 외에는 노동을 할 수 없는 사람이어야 하고, 장해등급이 제7급 제4호에 해당하려면 중등도의 신경계통의 기능 또는 정신기능의 장해로 노동능력이 일반인의 2분의 1 정도만 남은 사람이어야 하며, 장해등 급이 제9급 제15호에 해당하려면 노동능력이 어느 정도 남아 있으나 신경계통의 기능 또는 정신기능의 장해로 취업가능한 직종의 범위가 상당한 정도로 제한된 사람이어야 한다.
　3) 위 인정사실 및 앞서 본 증거에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고는 이 사건 재해가 발생한 직후부터 계속적으로 오른쪽 어깨 부분부터 손목과 엄지 손가락 부위에 심한 통증을 호소하고 있고, 근육이 통통 튀는 느낌을 갖는 등 떨림의 증상이 있으며, 오른쪽 손목, 엄지손가락의 운동범위가 상당히 제한되고 있는 점, ② 원고의 추가상병으로 CRPS에 해당함을 부인하고 그 장해상태를 제9급에 해당한다고 본 피고 자문의들은 원고를 직접 관찰한 것이 아니라 진료기록을 분석하여 그 소견을 밝힌 것인 점, ③ 반면에 원고를 직접 진찰하고 치료한 원고의 주치의인 ○○대학교병원 소속 의사는 진료계획서 및 추가상병 소견서 등을 통하여 이 사건 재해가 발생한 초기부터 원고에 대하여 외상후교감신경이영양증이 의심된다거나 추가상병으로 반사적 외상후교감신경이영양증에 해당한다고 하면서 현재 상태로 장해가 영구적으로 고정되어 있다고 보았으며 위 외상후교감신경이영양증은 실질적으로 CRPS와 상당한 연관성이 있는 점, ④ 원고의 또 다른 주치의인 ○○대학교병원 소속 의사는 2014. 4. 4.자 진단서를 통하여 원고에 대하여 CRPS 제1형으로 최종적으로 진단한 점, ⑤ 이 법원의 촉탁을 받아 객관적인 지위에서 감정을 행한 진료기록 감정의는 2011. 6. 1. 당시의 환자상태로는 장해에 관한 객관적인 기술이 없어서 CRPS라고 하기에 부족한 부분이 있지만, 신경계통의 기능 또는 정신기능에 장해가 남아 쉬운 일 이외에는 하지 못하는 사람인 제7급 제4호 정도에 해당한다는 의학적 소견을 밝힌 점, ⑥ 원고의 경우 이 사건 재해 발생 직후 CRPS의 징후를 나타내줄 만한 객관적인 소견이 기술되어 있지 않고 체열진단검사, 골스캔, 근전도 검사, 혈액검사 등 관련 검사를 받지 못하였으나, 현행 진단기준에 근거하면 어떠한 검사도 진단을 위하여 필수적으로 요구되는 것은 아니며 특히 체열검사 및 핵의학검사의 경우 참고자료에 지나지 않는 점, ⑦ 게다가 CRPS 는 임상적 진단으로서 질환의 초기에는 임상증상도 모호하고 영상 검사나 전기생리 검사에서 모두 정상소견을 보여서 진단이 쉽지 않은 점, ⑧ 또한 CRPS의 경우 객관적인 소견을 동반하는 경우도 있지만 객관적인 소견 없이 주관적 증상만 있는 경우도 많은데, 이 사건 재해의 초기 진료 내역과 그 이후에 이루어진 진단결과에 비추어 볼 때 원고의 경우 동일한 통증에 대하여 개인마다 느끼는 통증의 정도가 다를 수 있기 때문에 약간의 과장은 있을 수도 있지만 거짓 양성(위양성, 僞陽性)의 가능성은 아주 낮다고 보이는 점 등을 종합하면, 원고는 이 사건 재해로 인하여 CRPS에 해당하거나 이에 준하는 정도의 상이를 입었다고 봄이 타당하고, 원고의 장해등급이 적어도 9급보다는 상향 조정될 여지가 충분하다고 판단된다.
　4) 그러므로 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
4. 결론
　그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 재판장 판사1
판사 판사1
판사 판사2