유족급여및장의비차액부지급처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울행정법원,2020구합72577,1심
【주문】1.원고의 항소를 기각한다.
2.항소 비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】제1심 판결을 취소한다. 피고가 2020. 5. 7. 원고에게 한 유족급여 및 장의비 차액 부지급 처분을 취소한다.
【이유】1.처분의 경위 등
가. 원고의 배우자인 ○○○(생년월일 생략생)는 진폐로 아래와 같이 장해 판정을 받았다.

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나. ○○○는 2007. 12. 26. 진폐장해 제3급으로 상향 재판정을 받았고, 2008. 2. 28.그에 따른 4년(2008. 1. 1.부터 2011. 12. 31.까지)분의 장해연금 선급금 97,441,480원을 지급받았는데, 2009. 8. 25. 진폐장해 제13급으로 하향 재판정을 받게 되어 진단 이후 기간(2009. 10. 1.부터 2011. 12. 31.까지)에 해당하는 선급금 62,884,080원이 부당이득으로 결정되었다.
다. ○○○는 2012. 2. 7. 접수된 보험급여충당동의서에 “2010. 12. 1.부터 2011. 12.31.까지 진폐보상연금 100% 충당합니다.”라고 기재하고, 2012. 2. 8. 접수된 보험급여충당동의서에 “2012. 1. 진폐보상연금부터 10% 충당합니다.”라고 기재하여, 자신의 진폐보상연금 일부를 부당이득금에 충당하는 것에 동의하였다(을 제6호증).
라. 이에 따라 위 부당이득금 62,884,080원은 먼저 2010. 12.부터 2011. 12.까지의기간에 대한 진폐보상연금 8,168,700원에서 100% 충당되고, 2012. 1.부터 2017. 5.까지진폐보상연금에서 매월 10% 충당되어, 2010. 12.부터 2017. 5.까지 ○○○에 대한 진폐보상연금에서 부당이득금 합계 13,241,320원이 충당되었다(을 제2호증 중 3~4쪽).
마. ○○○는 2017. 5. 24. 사망하였다(이하 ○○○를 ‘고인’이라 한다).
바. 원고는 2017. 10. 16. 고인의 유족으로서 피고를 상대로 구 산업재해보상보험법(2017. 10. 24. 법률 제14933호로 개정되어 2018. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 산재보험법’이라 한다)상 진폐유족연금과 장의비를 청구하였고, 별지 1 기재와 같이 보험급여충당동의서를 작성하여 피고에게 제출하였다(을 제7호증, 이하 ‘이 사건 동의서’라한다). 이 사건 동의서의 주요 내용은 아래 표 기재와 같다.

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사. 피고는 2017. 10. 16. 원고에게 ‘진폐유족연금 및 장의비 청구서 처리결과 알림’이라는 제목의 공문을 보냈는데(이하 ‘2017. 10. 16.자 공문’이라 한다), 그 구체적인 내용은 아래와 같다(을 제8호증, 그중 충당에 관한 부분을 이하에서는 ‘이 사건 충당처분’이라 한다).
 
 
 
 
고인의 사망과 업무 사이에 상당인과관계가 인정되어 업무상 재해에 의한 사망으로 결정한다. 구 산재보험법 제71조, 제91조의4에 의해 지급될 진폐유족연금 및 장의비 중 장의비는 원고가 동의한 보험급여 충당 비율에 따라 부당이득금에 전액 충당하며, 진폐유족연금은충당비율(85%)로 충당하고 잔여 비율에 따른 금액을 지급한다.

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위 결정에 이의가 있을 경우에는 결정이 있음을 안 날부터 90일 이내에 피고 이사장에게심사청구를 제기하거나, 행정법원에 행정소송을 제기할 수 있음을 알려드린다.
 
 
 
 

아. 피고는 2017. 10.부터 2019. 9.까지 원고의 진폐유족연금에서 매월 85%씩을 부당이득금에 충당하였는데, 충당한 액수의 합계는 총 40,691,860원(= 진폐유족연금26,160,170원 + 장의비 14,531,690원)이다. 원고가 2019. 9. 26. 8,950,900원을 수납하여 부당이득금은 모두 징수되었다(을 제13호증 중 4쪽).
자. 그런데 그 후 원고는 피고에게 ‘이 사건 충당처분이 위법하다’는 이유로 ‘충당에따라 지급받지 못한 유족급여 및 장의비 차액’을 지급하여 줄 것을 청구하였다. 이에피고는 2020. 5. 7. 원고에게 ‘유족급여 및 장의비 차액 청구서 처리결과 알림’이라는제목의 공문을 보냈는데, 그 구체적인 내용은 아래와 같다(갑 제1호증, 이하 ‘이 사건처분’이라 한다).
 
 
 
 
■ 결정내용 : 불승인
■ 결정사유
○ 산재보험급여 지급 시 구 산재보험법 제84조에 따른 부당이득을 받은 자에게 지급할보험급여 등이 있으면 위 제84조에 따라 징수할 금액에 충당할 수 있다.
○ 충당을 하려면 산업재해보상보험법 시행령(이하 ‘산재보험법 시행령’이라 한다) 제80조에 따라 보험급여 수급권자의 의견을 들어야 하며, 충당되는 경우 충당한도는 서면으로 10분의 1을 넘는 금액의 충당에 동의하면 그 동의한 금액을 충당한도로 한다.
○ 재해자의 유족인 원고가 유족급여 및 장의비를 청구하며 진폐유족연금의 85%와 장의비 전액에 대하여 충당동의를 한 충당동의서의 내용으로 유족급여 및 장의비를 충당후 잔액을 지급하여 추가로 지급할 차액은 없기 때문에 유족급여 및 장의비 청구서에대하여 불승인(부지급) 결정하였음을 알려드린다.
 
 
 
 
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 4, 6, 13호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2.원고의 주장
가. 충당에 동의하는 이 사건 동의서는 효력이 없으므로, 이에 기초한 이 사건 충당처분과 이 사건 처분은 모두 위법하다(이하 ‘？주장’이라 한다).
원고는 1925년생으로 이 사건 동의서 작성 당시 92세였고, 이 사건 동의서 작성에 직접적으로 관여하지 않았다. 이 사건 동의서를 작성한 것은 원고의 자녀인 ○○○인데, 당시 고인의 사망 후 피고가 고인 명의로 된 부동산에 대하여 압류를 하자, ○○○는 일단 압류 해제를 위하여 피고 담당자가 높은 충당비율을 제시함에도 어쩔 수 없이피고 담당자가 불러주는 대로 이 사건 동의서를 작성한 것일 뿐, 고인으로부터 환수하였어야 할 부당이득금을 원고에게 지급할 진폐유족연금에 충당하는 것에 대하여 이의가 없다는 취지는 아니었다.
나. 이 사건 충당처분은 부당이득금 징수의 사유가 발생한 고인이 아니라 그 유족인원고에 대하여 법령상의 근거 없이 이루어졌으므로, 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효이고, 이에 기초한 이 사건 처분 또한 위법하다(이하 ‘？주장’이라 한다).
피고가 이 사건 충당처분의 근거 법령으로 제시하는 구 산재보험법 제86조는 “부당이득을 받은 자” 본인에 대한 충당 규정임이 문언상 분명하고, 산재보험법 시행령 제80조 제1항 제1호도 “법 제84조 제1항에 따른 부당이득을 받은 사람”의 충당에 관한규정임이 문언상 분명하다. 따라서 ‘원고에게 지급되어야 할 진폐유족연금’을 ‘고인으로부터 징수하였어야 할 부당이득금’에 충당하여서는 안 된다.
다. 피고는 이 사건 충당처분 당시 원고에게 처분의 근거와 이유를 제시하지 않았고,이 사건 충당처분 당시 제시한 충당 기간을 넘어서까지 진폐유족연금을 충당하면서도이를 원고에게 고지하지 않았는바, 이러한 절차상 하자가 중대하고 명백하여 이 사건충당처분은 당연무효이고, 이에 기초한 이 사건 처분 또한 위법하다(이하 ‘？주장’이라한다).
1) 이 사건 충당처분은 종전에 장해연금을 수령하던 고인에 대한 처분이 아니라 고인의 유족인 원고에 대한 처분으로 피처분자의 동일성이 없으므로, 피고가 원고에 대하여 진폐유족연금 중 일부를 부당이득으로 충당하는 처분을 하려면 당연히 원고에게도 처분의 근거와 이유를 분명하게 제시하여야 한다. 그런데도 피고는 원고에게 이 사건 충당처분을 하면서 부당이득 징수결정에 이른 이유를 밝히지 않았고, 부당이득으로충당되는 액수 및 산정근거를 고지하지도 않았는바, 이는 행정절차법 제23조 제1항,행정절차법 시행령 제14조의2에 위반된다.
2) 피고가 이 사건 충당처분 당시 원고에게 보낸 2017. 10. 16.자 공문에는‘2017.6.부터 2017. 9.까지의 진폐유족연금’ 중 85%가 부당이득금에 충당된다고 기재되어 있는데, 피고는 위와 같이 제시한 충당 기간을 넘어 ‘2017. 10.부터 2019. 9.까지’ 계속하여 매월 진폐유족연금의 85%씩을 부당이득 징수금에 충당하면서도 그 기간 동안 원고에게 아무런 고지를 하지 않았다.
라. 이 사건 충당의 필요성이 원고가 입는 불이익을 정당화할 만큼 크다고 할 수 없으므로 이 사건 충당처분은 위법하고, 이에 기초한 이 사건 처분 또한 위법하다(이하‘주장’이라 한다).
잘못 지급된 보험급여액에 해당하는 금액을 징수하는 처분을 하는 경우에는 여러사정들을 종합하여 공익상 필요가 당사자의 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 그러한 처분을 하여야 한다. 그런데 고인이나 원고에게 보험급여 수급에 관한 고의또는 중과실의 귀책사유가 없고, 고인은 다른 수입이 없는 상태에서 피고로부터 장해급여를 지급받아 이미 이를 생활비 등으로 대부분 소비하였으므로, 이미 지급된 보험급여액을 원상회복하기 어렵다. 또한, 이 사건 충당처분의 진폐유족연금 충당비율은 무려 85%에 이르는바, 원고의 기득권과 신뢰 및 법률생활의 안정을 극심하게 침해하여원고의 수급권을 거의 형해화시킨다. 원고가 입고 있는 이러한 불이익을 정당화할 만큼 이 사건 충당처분이 추구하는 공익상의 필요가 강하지 않다.
3.관계 법령
별지 2 기재와 같다.
4.이사건 처분의 적법 여부
가.주장에 대한 판단
1) 관련 규정의 내용
가) 구 산재보험법 제84조 제1항에 의하면, 보험급여를 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보험급여를 받은 경우, 그 밖에 잘못 지급된 보험급여가 있는 경우에 피고는 보험급여를 받은 자로부터 부당이득을 징수하여야 한다. 구 산재보험법 제86조 제1항에 의하면, 피고는 같은 법 제84조 제1항에 따라 부당이득을 받은 자에게지급할 보험급여가 있으면 이를 같은 법 제84조에 따라 징수할 금액에 충당할 수 있다.
나) 산재보험법 시행령 제80조 제1항 제1호에 의하면, 피고가 구 산재보험법 제86조에 따라 보험급여를 충당하는 경우 충당 한도는 ‘부당이득을 받은 사람에게 지급할보험급여에 10분의 1을 곱한 금액’이지만, 보험급여 수급권자가 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 서면으로 10분의 1을 넘는 금액의 충당에 동의하면 그 동의한 금액이 충당 한도가 된다.
다) 산업재해보상보험법 시행규칙(이하 ‘산재보험법 시행규칙’이라 한다) 제64조에의하면, 산재보험법 시행령 제80조 제1항 제1호 단서에 따라 보험급여 수급권자가 충당에 동의하는 경우에는 ？ 지급받을 보험급여의 종류, 지급 기간 및 금액, ？ 부당이득의 전제가 되는 보험급여의 종류 및 금액, ？ 충당에 동의하는 금액 또는 비율을 서면으로 적어야 한다.
2) 이 사건 동의서의 유효성
앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 위1)항의 관련 규정에 비추어 살펴보면, 원고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 동의서의 효력을 부정할 수 없으므로, ？주장은 받아들일 수 없다.
가) 이 사건 동의서는 고령에 한글을 능숙하게 사용하지 못하는 원고의 사정 때문에 원고의 자녀 ○○○가 서명 부분을 제외한 내용 부분을 기재하고 원고가 동의자란에 서명？날인한 것으로 보이는데, 이 사건 동의서를 작성한 것이 원고의 진정한 의사에 어긋난다고 볼 자료는 없는 반면, 오히려 아래에서 보듯이 원고가 그 내용과 의미를 이해하고 위와 같이 서명？날인한 것으로 보인다.
나) 고인의 진폐장해 등급에 관하여 2007. 12. 26.자 상향 재판정은 이례적인 것으로 보이고, 고인이 이미 수령한 선급금 중 일부가 부당이득이라는 피고의 결정은 이미2009년경에 있었으며, 고인은 2012. 2. 7.과 2012. 2. 8. 각 보험급여충당동의서를 통하여 ‘2010. 12. 1.부터 2011. 12. 31.까지는 진폐보상연금 100%를 부당이득금에 충당하고, 2012. 1.부터는 진폐보상연금 10%를 부당이득금에 충당한다’는 데 동의하였다. 이에 따라 고인이 사망한 2017. 5. 24.까지 고인이 지급받을 진폐보상연금 일부가 부당이득금에 계속 충당되었는데, 고인의 배우자인 원고는 고인의 생전에 이미 위와 같은 사정을 개괄적으로나마 알고 있었을 것으로 봄이 자연스럽다.
다) 고인의 사망 후 원고는 2017. 10. 16. 고인의 유족으로서 피고를 상대로 진폐유족연금과 장의비를 청구하면서 이 사건 동의서를 제출하였는데, 이 사건 동의서의‘충당 동의내용’ 부분의 ‘향후 충당방법’란에는 “장의비는 100% 전액 충당, 진폐유족연금은 매월 85%씩 충당”이라고 기재되어 있고, 피고는 같은 날 위 기재와 동일한 내용의 이 사건 충당처분을 하였으며, 2017. 10.부터 원고에게 지급할 진폐유족연금에서 매월 85%씩이 부당이득금에 실제로 충당되었다. 이러한 충당은 고인의 생전에 고인에게지급할 진폐보상연금에서 부당이득금을 충당하던 것의 연장으로 볼 수 있는데, 원고는이 사건 동의서 작성 당시 이러한 사정을 인식하고 있었던 것으로 보인다.
라) 충당비율이 85%로 원고에게 지급할 보험급여(진폐유족연금)의 10분의 1을 초과하지만, 이 사건 동의서에 산재보험법 시행규칙 제64조가 정하는 사항들이 기재되어있는 이상, 산재보험법 시행령 제80조 제1항 제1호 단서에 따라 충당비율 85%의 충당도 허용된다.
마) 피고는 2017. 10.부터 2019. 9.까지 약 2년 동안 원고의 진폐유족연금에서 매월 85%씩을 부당이득금에 충당하였는데, 원고는 매월 충당 후의 진폐유족연금액을 수령하면서도 이의를 제기하지 않았고, 오히려 원고가 2019. 9. 26. 8,950,900원을 수납함으로써 부당이득금 징수절차는 완료되었다.
바) 설령 고인의 사망 후 피고가 고인 명의로 된 부동산에 대하여 압류를 하자, ○○○가 압류 해제를 위하여 부득이 피고 담당자가 제시하는 높은 충당비율을 감수한것이 사실이라 하더라도, 위와 같은 사정만으로는 이 사건 동의서의 효력을 부정할 정도의 의사표시의 하자가 있다고 보기 어렵다.
나. ？주장에 대한 판단
1) ‘유족인 원고에게 지급할 진폐유족연금’을 ‘고인으로부터 징수하였어야 할 부당이득금’에 충당한 이 사건 충당처분의 적법 여부
가) 구 산재보험법상 ‘유족급여’를 구 산재보험법상 부당이득 징수금액에 충당할수 있는지에 관한 기존 법리
(1) 구 산재보험법 제84조 제1항은, 피고는 보험급여를 받은 자가 ？ 거짓이나 그밖의 부정한 방법으로 보험급여를 받은 경우(제1호), ？ 구 산재보험법 제114조 제2항내지 제4항까지의 규정에 따른 신고의무를 이행하지 않아 부당하게 보험급여를 지급받은 경우(제2호), ？ 그 밖에 잘못 지급된 보험급여가 있는 경우(제3호)에는 그 급여액에 해당하는 금액을 징수하여야 한다고 정하고 있다. 구 산재보험법 제86조 제1항은,피고는 같은 법 제84조 제1항에 따라 부당이득을 받은 자에 대하여 지급할 보험급여가있으면 이를 같은 법 제84조에 따라 징수할 금액에 충당할 수 있다고 정하고 있다. 구산재보험법 제84조 제1항과 제86조 제1항의 이러한 규정은 보험급여를 부당하게 지급받은 자로부터 그 보험급여 상당액을 징수함으로써 보험재정의 건전화를 꾀함과 아울러 그 징수절차의 편의를 도모하고자 하는 데에 그 입법취지가 있다(대법원 2006. 2.23. 선고 2005두11845 판결 참조).
(2) 구 산재보험법상의 유족급여는 피재 근로자의 사망 당시 그에 의하여 부양되고 있던 유족의 생활보장 등을 목적으로 하여 민법과는 다른 입장에서 수급권자를 정한 것으로서, 피재 근로자 본인에 대한 보험급여와는 그 성격이 다르고, 수급권자인 유족은 상속인으로서가 아니라 구 산재보험법의 관련 규정에 의하여 직접 자기의 고유한권리로서 유족급여의 수급권을 취득하는 것으로 보아야 한다. 그리고 구 산재보험법상의 보험급여를 받을 권리는 양도 또는 압류하거나 담보로 제공할 수 없는바(구 산재보험법 제88조 제2항), 채권이 압류하지 못할 것인 때에는 그 채무자는 상계로 채권자에게 대항하지 못하므로(민법 제497조), 구 산재보험법상의 보험급여를 받을 권리에 대한상계는 금지된다. 그럼에도 피고가 구 산재보험법 제86조 제1항에 의하여 피재 근로자의 유족에게 지급할 유족급여를 피재 근로자 본인으로부터 징수할 부당이득 보험급여상당액에 충당한다면, 명문의 규정도 없이 사실상 유족급여에 대하여 상계를 허용하는결과에 이르게 되므로, 구 산재보험법 제88조 제2항이나 민법 제497조의 규정 취지는몰각되고 말 것이다(위 대법원 2005두11845 판결 참조).
(3) 이러한 점들에 비추어 볼 때, 보험급여를 받은 자가 구 산재보험법 제84조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우라도, 그의 사망 후 피고가 그 유족에게 구 산재보험법 제62조에 의하여 유족급여를 지급함에 있어서는, 그 ‘지급할 유족급여’에 대하여 구 산재보험법 제86조에 따라 ‘부당이득을 받은 수급권자로부터 징수할 부당이득금’을 충당할 수 없다고 봄이 타당하다(위 대법원 2005두11845 판결 참조).
나) 위 가)항의 법리가 구 산재보험법상 ‘진폐유족연금’의 경우에도 적용되는지
(1) 구 산재보험법 제36조 제1항은 본문에서 ‘보험급여의 종류는 다음 각 호와 같다’고 하면서 제1호부터 제8호까지 보험급여의 종류를 열거하고 있고(그중 제5호에서“유족급여”를 명시하고 있다), 단서에서 “다만, 진폐에 따른 보험급여의 종류는 제1호의 요양급여, 제4호의 간병급여, 제7호의 장의비, 제8호의 직업재활급여, 제91조의3에따른 진폐보상연금 및 제91조의4에 따른 진폐유족연금으로 한다.”라고 정하고 있다.
구 산재보험법 제91조의4 제1항은 ‘진폐유족연금은 진폐근로자가 진폐로 사망한경우에 유족에게 지급한다’고 정하고, 제2항 본문은 ‘진폐유족연금은 사망 당시 진폐근로자에게 지급하고 있거나 지급하기로 결정된 진폐보상연금과 같은 금액으로 한다’고정하고 있다. 구 산재보험법 제36조 제2항은 ‘제1항에 따른 보험급여는 보험급여를 받을 수 있는 자(수급권자)의 청구에 따라 지급한다’고 정하고 있는데, 그 수급권자 중에는 “제91조의4에 따른 보험급여를 받을 수 있는 자”가 포함되어 있다.
(2) 이러한 규정 내용에 비추어 보면, 위 가)항의 법리는 구 산재보험법 제91조의4가 정하는 진폐유족연금의 수급권자에게도 그대로 적용된다고 봄이 타당하다. 따라서보험급여를 받은 진폐근로자가 구 산재보험법 제84조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우라도, 그의 사망 후 피고가 그 유족에게 구 산재보험법 제91조의4에 의하여진폐유족연금을 지급함에 있어서는, 그 ‘지급할 진폐유족연금’에 대하여 구 산재보험법제86조에 따라 ‘부당이득을 받은 진폐근로자로부터 징수할 부당이득금’을 충당할 수 없다고 봄이 타당하다.
다) 이 사건의 경우
(1) 앞에서 본 이 사건의 사실관계를 위 법리에 비추어 살펴보면, 보험급여를 받은 고인의 경우 구 산재보험법 제84조 제1항 제3호가 정하는 ‘그 밖에 잘못 지급된 보험급여가 있는 경우’에는 해당하나, 고인의 사망 후 피고가 그 유족인 원고에게 구 산재보험법 제91조의4에 의하여 진폐유족연금을 지급함에 있어서는, 그 ‘지급할 진폐유족연금’을 ‘고인으로부터 징수할 부당이득금’에 충당할 수 없다고 할 것이다. 그런데도 피고는 이 사건 충당처분에 의하여 이를 충당하고 원고에게 충당 후의 진폐유족연금만을지급하기로 하였으므로, 이 사건 충당처분은 위법하다.
(2) 한편, 이 사건 충당처분이 있던 2017. 10. 16. 원고는 피고에게 이 사건 동의서를 제출하였고, 이 사건 동의서에는 ‘장의비는 100% 전액 충당, 진폐유족연금은 매월 85%씩 충당’이라고 기재되어 있는데, 이 사건 충당처분의 내용은 이 사건 동의서의위 기재와 동일하다. 또한, 민법 제497조는 압류금지채권을 ‘수동채권’으로 하는 상계를 금지할 뿐 압류금지채권을 ‘자동채권’으로 하는 상계까지 금지하고 있지는 않다.
그러나 원고가 이 사건 동의서를 제출하기는 하였으나, ‘원고가 상속받은 고인의피고에 대한 부당이득반환채무’와 ‘피고가 원고에게 지급할 진폐유족연금’ 사이에 충당의 효력이 발생하는 것은 어디까지나 피고의 ‘행정처분’에 의한 것이고, 원고가 진폐유족연금 채권을 자동채권으로 하여 상계의 의사표시를 하였기 때문이 아니며, 피고가원고와 대등한 사경제주체의 지위에서 상계의 합의를 한 것이라고 볼 수도 없다. 그렇다면 피고가 유족인 원고를 상대로 충당의 효력을 발생시키는 행정처분인 이 사건 충당처분을 함에 있어 그에 대한 법령상의 근거가 없다는 문제는 여전히 해소되지 않으므로, 이 사건 동의서 제출에도 불구하고 이 사건 충당처분은 위법하다고 봄이 타당하다.
2) 이 사건 충당처분에 존재하는 위 1) 다)항의 하자가 중대？명백하여 이 사건 충당처분이 당연무효라고 볼 수 있는지, 그 결과 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 있는지
가) 관련 법리
하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하고, 하자가 중대하고 명백한지여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 1995.7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결, 대법원 2007. 3. 16. 선고 2006다83802 판결).
나) 이 사건의 경우
앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거들에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을위 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 충당처분의 위와같은 하자가 중대？명백하다고 보기 어려워 이 사건 충당처분이 당연무효라고 볼 수없다. 이 사건 충당처분이 당연무효가 아닌 이상, 이 사건 충당처분이 위법하다는 이유만으로 곧바로 이 사건 처분이 위법해지는 것은 아니므로, 결국 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
(1) 이 사건 충당처분이 있었던 2017. 10. 16. 원고는 피고에게 이 사건 동의서를제출하였고, 이 사건 동의서에는 ‘장의비는 100% 전액 충당, 진폐유족연금은 매월 85%씩 충당’이라고 기재되어 있는데, 이 사건 충당처분의 내용은 이 사건 동의서의 위 기재내용과 동일하다. 따라서 설령 이 사건 충당처분에 존재하는 위 1)항의 하자가 중대하다고 하더라도, 유족인 원고가 이 사건 동의서를 제출하면서 위 충당에 동의하였고이러한 동의에 터잡아 피고가 이 사건 충당처분을 하였으며, 이 사건 충당처분이 적법함을 전제로 원고가 매달 이의 없이 충당 후의 금액만을 수령하였고, 2019. 9. 26.에이르러 8,950,900원을 수납함으로써 부당이득금의 징수가 완료되기까지 한 이상, 위와같은 하자가 객관적으로 명백하다고 볼 수는 없다.
(2) 앞서 본 대법원 2005두11845 판결은 민법 제497조의 규정 취지를 중요한 근거로 제시하고 있다. 그런데 민법 제497조는 압류금지채권을 ‘수동채권’으로 하는 상계를 금지할 뿐 압류금지채권을 ‘자동채권’으로 하는 상계까지 금지하고 있지는 않음에비추어 보면, 원고가 이 사건 동의서 작성을 통하여 ‘충당할 보험급여의 종류’, ‘충당동의금액’, ‘향후 충당방법’까지 상세히 기재함으로써, 자동채권에 해당한다고 볼 수 있는 진폐유족연금 채권을 부당이득 징수금에 충당하는 것에 동의하는 의사를 표시한 이상, 이 사건 충당처분을 무효로 보지 않더라도 민법 제497조의 규정 취지가 몰각되지는 않는다고 봄이 타당하다.
(3) 고인의 산업재해에 따른 보험급여를 원고가 지급받는 과정에서, ‘상속인이 피상속인의 재산에 관한 포괄적 권리의무를 승계한다’고 정한 민법 제1005조조에 따라 ‘고인의 피고에 대한 부당이득 반환의무’를 승계한 원고가 이를 자신이 피고로부터 수령할 보험급여에 충당하는 방식으로 피고에게 완납한 것으로 볼 수 있으므로, 이 사건충당처분은 사법(私法)상의 법률관계와 배치되지 않는다. 또한, 원고가 이 사건 동의서를 제출하였기 때문에 피고가 이 사건 충당처분을 하고 고인 명의로 된 부동산에 대하여 이미 실시한 압류를 해제한 것으로 보이는바, 충당에 동의함으로써 피고에게 신뢰를 부여하고 피고로 하여금 적기에 부당이득반환청구권 보전을 위한 조치를 취하지 못하도록 한 원고가 이제 와서 그 충당이 무효라고 주장하는 것을 그대로 받아들이는 것은 신의성실의 원칙이라는 관점에서도 타당하지 않다고 판단된다.
(4) 피고가 이 사건 충당처분을 하지 않고 원고에게 진폐유족연금을 전액 지급하였더라도, 피고는 이후 원고를 상대로 원고가 상속한 고인의 부당이득반환채무액에 대하여 민사상 부당이득반환청구를 할 수 있을 것이다. 그렇다면 피고가 원고의 동의를얻어 이 사건 충당처분을 함으로써 위와 같은 번거로운 절차를 거치지 않을 수 있게되고, 추후 진폐유족연금을 지급받은 원고의 무자력으로 인하여 원고에게 상속된 고인의 부당이득반환채무액 부분을 환수할 수 없게 되는 위험을 피할 수 있어 피고의 재정건전성에도 기여할 수 있다.
다. ？주장에 대한 판단
1) 이 사건 충당처분에 행정절차법 제23조 제1항, 행정절차법 시행령 제14조의2를위반한 절차적 위법이 있는지
가) 관련 법리
행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야한다(행정절차법 제23조 제1항). 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다(행정절차법 시행령 제14조의2).
다만, 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 ‘처분의 근거 및 이유제시 제도’의 취지에 비추어, 처분을하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2017.8. 29. 선고 2016두44186 판결, 대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등 참조).
나) 이 사건의 경우
앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거들을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 충당처분 당시 원고가 어떠한 근거와 이유로그 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 없었다고 봄이 타당하므로, 이 사건 충당처분에는 행정절차법 제23조 제1항, 행정절차법 시행령 제14조의2를 위반한 절차상 하자가 있다고 판단된다.
(1) 이 사건 충당처분은 종전에 장해연금을 수령하던 고인에 대한 처분이 아니라고인의 유족인 원고에 대한 처분으로 피처분자의 동일성이 없으므로, 설령 피고가 고인에게 지급할 장해연금 중 일부를 부당이득에 충당하면서 고인에게 충당의 근거와 이유를 제시하였다고 하더라도, 피고가 원고에 대하여 진폐유족연금 중 일부를 부당이득으로 충당하는 처분을 하려면 당연히 원고에게도 처분의 근거와 이유를 분명하게 제시하여야 한다.
(2) 그런데 피고가 이 사건 충당처분 당시 원고에게 보낸 2017. 10. 16.자 공문에기재된 조문은 구 산재보험법 제71조와 제91조의4뿐인바, 구 산재보험법 제71조는 ‘장의비’ 지급의 근거규정이고, 구 산재보험법 제91조의4는 ‘진폐유족연금’ 지급의 근거규정일 뿐이다. 부당이득의 징수에 관한 구 산재보험법 제84조, 부당이득의 보험급여 충당에 관한 구 산재보험법 제86조가 위 2017. 10. 16.자 공문에 기재되어 있지 않는 이상, 원고로서는 2017. 10. 16.자 공문만으로는처분의 근거법령 이 무엇인지 알 수 없었을 것으로 보인다.
(3) 피고가 이 사건 충당처분 당시 원고에게 보낸 2017. 10. 16.자 공문에는 고인에 대하여 징수사유가 발생한 전체 부당이득금의 액수와 그 내용이 기재되어 있지 않고, 고인의 생전에 징수？충당된 액수 및 이 사건 충당처분 시점의 잔여 부당이득금의액수도 기재되어 있지 않다.
(4) 피고가 이 사건 충당처분 당시 2017. 10. 16.자 공문 이외의 방법으로 원고에게 이 사건 충당처분의 이유와 근거, 내용을 충분히 설명하였다고 인정할 자료도 없다.
2) 피고가 이 사건 충당처분 당시 제시한 충당 기간(2017. 6.부터 2017. 9.까지)을넘어 2019. 9.까지 매월 진폐유족연금을 부당이득 징수금에 충당하면서도 그 기간 동안 원고에게 충당 사실을 고지하지 않은 것이 위법한지
피고가 이 사건 충당처분 당시 원고에게 보낸 2017. 10. 16.자 공문에‘2017. 6.부터 2017. 9.까지’의 진폐유족연금 중 85%가 부당이득금에 충당된다는 내용이 기재되어있음은 앞서 본 바와 같다. 그런데 피고는 그후 ‘2017. 10.부터 2019. 9.까지’ 계속하여매월 원고에게 지급할 진폐유족연금의 85%씩을 부당이득 징수금에 충당하면서도 그기간 동안 원고에게 충당에 관한 내용을 별도로 고지하지 않은 것으로 보인다.
그러나 이 사건 충당처분의 내용이 이 사건 동의서의 ‘향후 충당방법’란의 기재와동일하고, 앞서 보았듯이 원고가 고인의 유족으로서 고인의 생전에 이미 부당이득금징수의 사유가 발생하여 충당이 이루어지고 있음을 인지하고 있었던 것으로 봄이 자연스러운 이상, 피고가 2017. 10.부터 2019. 9.까지 매월 진폐유족연금의 85%씩을 부당이득 징수금에 충당하면서 원고에게 그 충당에 관한 내용을 별도로 고지하지 않았다고하더라도, 원고로서는 자신이 매월 실제 수령하는 진폐유족연금의 액수에 비추어 이사건 충당처분 이후에도 상당한 기간에 걸쳐 충당이 이루어지고 있음을 인식할 수 있었다고 봄이 타당하다.
그렇다면 피고가 이 사건 충당처분 당시 제시한 충당 기간(2017. 6.부터 2017. 9.까지)을 넘어 2019. 9.까지 매월 진폐유족연금 중 85%씩을 부당이득 징수금에 충당하면서 그 기간 동안 원고에게 충당에 관한 내용을 별도로 고지하지 않았다고 하더라도,이를 위법하다고 보기는 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
3) 이 사건 충당처분에 존재하는 위 1)항의 하자가 중대？명백하여 이 사건 충당처분이 당연무효라고 볼 수 있는지, 그 결과 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 있는지
아래와 같은 사정들을 종합하면, 원고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 충당처분에 존재하는 위 1)항의 절차상 하자가 중대？명백하다고 보기 어려우므로, 이 사건 충당처분이 당연무효라고 볼 수 없다. 이 사건 충당처분이 당연무효가 아닌 이상, 이 사건 충당처분이 위법하다는 이유만으로 곧바로 이 사건 처분이 위법해지는 것은 아니므로, 결국 원고의 ？주장은 받아들일 수 없다.
가) 앞서 본 이 사건 동의서 작성의 경위에 비추어, 피고가 이 사건 충당처분 당시원고에게 그 처분의 이유와 근거를 별도로 상세히 설명하지 않더라도 원고로서는 이사건 충당처분의 내용을 개괄적으로나마 알 수 있었을 것으로 보인다.
나) 이 사건 충당처분의 내용이 이 사건 동의서의 ‘향후 충당방법’란의 기재와 동일한 이상, 2017. 10. 16.자 공문에 고인에 대하여 징수사유가 발생한 전체 부당이득금의 액수와 그 내용, 고인의 생전에 징수？충당된 액수 및 이 사건 충당처분 시점의 잔여 부당이득금의 액수가 기재되어 있지 않다 하더라도, 원고로서는 이 사건 충당처분이후 상당한 기간에 걸쳐 충당이 이루어질 것임을 충분히 예상할 수 있었을 것으로 봄이 자연스럽다.
다) 피고가 이 사건 충당처분 당시 원고에게 보낸 2017. 10. 16.자 공문에는 ‘이사건 충당처분에 이의가 있을 경우 피고 이사장에게 심사청구를 제기하거나 행정법원에 행정소송을 제기할 수 있다’는 불복구제절차가 안내되어 있다(을 제8호증).
라. ？주장에 대한 판단
？주장은 이 사건 충당처분 또는 그 토대가 되는 부당이득 징수처분이 위법하다는세부적인 주장들로 구성되어 있는바, 아래와 같은 이유로 이를 모두 받아들일 수 없다.
1) 구 산재보험법 제84조 제1항은 부당이득 징수의 사유가 발생한 경우에는 이를“징수하여야 한다”라고 규정하고 있어 피고의 부당이득 징수처분은 기속행위라고 봄이타당하고(다만 그 징수를 위하여 ‘충당’의 ‘방법’에 의할 것인지에 관하여 구 산재보험법 제86조 제1항이 “충당할 수 있다”라고 하여 재량행위로 규정하고 있을 뿐이다), 원고가 주장하는 바와 같이 ‘여러 사정들을 종합하여 공익상 필요가 당사자의 불이익을정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 부당이득 징수처분을 할 수 있다’고 볼 아무런 근거가 없다.
2) 구 산재보험법 제84조 제1항은 제3호에서 ‘그 밖에 잘못 지급된 보험급여가 있는 경우’를 부당이득 징수사유로 정하고 있으므로, 고인이나 원고에게 보험급여 수급에관한 고의 또는 중과실의 귀책사유가 없더라도 구 산재보험법 제84조 제1항에 따른 부당이득 징수가 가능하다.
3) 고인이 다른 수입이 없는 상태에서 피고로부터 장해급여를 지급받아 이미 이를생활비 등으로 대부분 소비하였다는 사정은, 그로 인하여 추후 부당이득 징수처분이집행불능으로 귀결되는 원인이 될 수 있음은 별론으로 하고, 피고가 부당이득 징수처분을 하는 것 자체에 대해서는 장애요인이 된다고 볼 수 없다.
4) 이 사건 충당처분의 진폐유족연금 충당비율이 85%에 이르지만, 이러한 충당비율은 이 사건 동의서에 기재된 것과 동일하고, 이 사건 동의서의 효력을 부정할 수 없음은 앞서 본 바와 같으므로, 충당비율이 높다는 이유만으로 이 사건 충당처분이 위법하다고 볼 수 없다.
5.결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 하는데 제1심 판결은이와 결론이 같아 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과같이 판결한다.
재판장 판사 재판장 판사
판사판사1
판사판사2