산업단지개발계획변경신청거부처분취소 (일반행정, 부산고등법원)
공포일: 2016.06.15 / 시행일:

【원고, 항소인】 ○○○주식회사 (소송대리인 변호사 고재민 외 1인)
【피고, 피항소인】 울산광역시장 (소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 하만영 외 1인)
【제1심판결】 울산지방법원 2015. 11. 26. 선고 2015구합5546 판결 
【변론종결】2016. 4. 27.
【주 문】
 1. 제1심 판결을 취소한다.
 2. 피고가 2015. 4. 10. 원고에 대하여 한 울산·미포산업단지 개발계획변경신청 거부처분을 취소한다.
 3. 소송총비용은 피고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】 주문과 같다.
【이 유】 1. 처분의 경위 
 가. 원고는 폐기물처리업 등을 목적으로 하는 회사로서, 2014. 10. 낙동강유역환경청장에게, 다음과 같은 내용으로 ‘사업장폐기물 최종처분업’에 관한 폐기물처리사업계획서를 제출하였다.
 영업대상 폐기물 : 지정폐기물, 사업장일반폐기물, 건설폐기물
 영업구역 : 전국
 시설·장비설치예정지 : 울산 남구 △△동 (지번 1 생략) 임야 16,525㎡, 같은 동 (지번 2 생략) 임야 1,587㎡, 같은 동 (지번 3 생략) 임야 6,290㎡ 중 6,083㎡, 같은 동 39 답 91㎡ (이하 위 4필지 합계 24,493㎡를 ‘이 사건 사업부지’라고 한다)
 처리업허가신청예정일 : 2015. 10.
 나. 그런데, 이 사건 사업부지는 울산·미포국가산업단지(이하 ‘이 사건 산업단지’라고 한다) 내에 위치하고 있고, 이 사건 산업단지 개발계획상 ‘녹지용지’로 지정되어 있다.
 낙동강유역환경청장은 폐기물관리법 제25조 등에 따라, 이 사건 산업단지 개발계획변경권자인 피고에게 원고의 폐기물처리사업계획서가 다른 법률에 저촉되는 지 여부에 관한 검토를 의뢰하였다.
 다. 원고는 낙동강유역환경청장으로부터 위 폐기물처리사업계획서에 대한 적합 통보를 받기 위하여, 피고에게 이 사건 사업부지를 ‘녹지용지’에서 ‘폐기물처리시설용지’로 변경하여 달라는 내용의 이 사건 산업단지 개발계획변경신청을 하였다.
 라. 피고는 2015. 4. 10. 다음과 같이 원고의 위 개발계획변경신청을 거부한다고 원고에게 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
 "이 사건 산업단지 개발계획상 토지이용계획에는 녹지용지로 되어 있어 폐기물매립장 입지가 불가하며, 녹지용지를 폐기물처리시설용지로 개발계획 변경하는 것도 불가합니다"
 피고는 또한, 낙동강유역환경청장에게도 그와 동일한 내용의 검토의견을 회신하였고, 낙동강유역환경청장은 피고의 검토의견에 따라 2015. 4. 22. 원고에게, 폐기물처리사업계획서에 대한 ‘부적정 통보’를 하였다.
 마. 2015. 5. 현재 이 사건 산업단지 개발계획 중 토지이용계획은 ‘별지1’과 같다.
 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 3, 6, 7호증, 을 1 내지 5호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 변론 전체의 취지
 2. 원고의 주장 
 이 사건 산업단지 개발계획변경신청을 거부한 이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 신뢰보호 또는 비례·평등의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 취소되어야 한다.
 ① 이 사건 사업부지가 비록 이 사건 산업단지 개발계획상 녹지용지로 지정되어 있기는 하나, ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’ 제14조에서 산업단지에 일정 비율의 녹지를 확보하도록 하면서 매립의 방법에 의한 폐기물시설부지를 녹지비율에 포함한다고 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 피고가 ‘녹지용지’에서 ‘폐기물처리시설용지’로 변경하여 달라는 이 사건 산업단지 개발계획변경신청을 ‘녹지비율 유지’를 이유로 거부한 것은 법령을 오해한 처분으로 부적법하다.
 ② 이 사건 산업단지 내에 이미 다른 폐기물처리업체가 입지해 있다고 하더라도, 해당 업체만으로는 추후 이 사건 산업단지 내에서 발생하는 폐기물의 처리가 충분하지 않으므로, 시급히 새로운 폐기물시설부지를 마련할 필요가 있다.
 ③ 피고는 과거에도 폐기물처리시설 확충을 위하여 소외 1 회사가 신청한 이 사건 산업단지 개발계획변경을 받아들여 녹지용지를 폐기물처리시설용지로 변경해 준 전례가 있다.
 ④ 피고 담당공무원이 원고에게 개발계획 변경을 통해 이 사건 사업부지에 폐기물매립장 설치가 가능하다는 취지의 의견을 주기까지 하였다.
 3. 관계 법령 
 ‘별지2’와 같다.
 4. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단 
 가. 법리 
 1) 구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2015. 5. 18. 법률 제13327호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘산업입지법’이라고 한다) 제6조는 "국가산업단지는 국토교통부장관이 지정한다(제1항)", "국토교통부장관은 국가산업단지를 지정하려면 산업단지개발계획을 수립하여 관할 시·도지사의 의견을 듣고, 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다. 산업단지개발계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다(제3항)", "국토교통부장관은 제3항에 따라 협의 후 심의회의 심의를 거쳐 국가산업단지를 지정하여야 한다. 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다(제4항)", "제3항에 따른 산업단지개발계획에는 ‘토지이용계획 및 주요기반시설계획’ 등이 포함되어야 한다(제5항 제6호)"라고 규정하고 있다. 또한 산업입지법 제29조 제1항은 "산업단지의 원활한 조성을 위하여 필요한 항만·도로·용수시설·철도·통신·전기시설 등 대통령령으로 정하는 ‘기반시설’은 국가 또는 지방자치단체 및 해당 시설을 공급하는 자가 우선적으로 지원한다"라고 규정하고 있고, 위 ‘기반시설’에는 ‘폐기물처리시설’이 포함된다[같은 법 시행령(2015. 6. 1. 대통령령 제26302호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1항 제3호].
 산업입지법 제5조의 위임에 의하여 산업단지의 지정 요건 및 기준에 관한 사항 등을 정한 구 ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’(국토교통부 2015. 9. 8. 고시 2015-650호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘통합지침’이라 한다) 제13조는 산업단지의 ‘토지이용계획’에 관한 ‘용지분류’로, 산업시설용지, 복합용지, 주거시설용지, 상업시설용지, 공공시설용지, 지원시설용지, 기타시설용지를 열거하고 있는데(제1항 1. 가.), 위 ‘공공시설용지’에는 ‘산업폐기물의 매립·소각·분해 등 규모·용량을 포함한 폐기물처리시설계획’을 위한 ‘기반시설계획’이 포함된다(제1항 1. 나. 4)).
 또한 ‘통합지침’ 제14조에서는 "산업단지 규모가 3,000,000㎡ 이상인 경우에는 10%∼13%의 녹지비율을 확보하여야 하되(제1호 가.)", "폐기물관리법 제2조에 따른 폐기물처리시설부지(매립의 방법에 의한 처리시설에 한하며, 매립완료 후 녹지외의 타 목적으로 사용할 수 없음)를 위 ‘녹지비율’에 포함하며(제1호 마.)", "산업단지의 환경기초시설 설치기준에 관하여, 산업단지에는 ‘폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(이하 ‘폐기물시설촉진법’이라 한다)’이 정하는 바에 따라 폐기물처리시설을 설치하여야 한다(제6호)"라고 정하고 있다.
 2) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결 참조).
 행정계획결정에 관한 위와 같은 법리에다가, 앞서 본 바와 같은 산업입지법 등의 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 의할 때, 국토교통부장관이 국가산업단지 개발계획을 수립하거나 국토교통부장관의 위임을 받은 시·도지사가 그 개발계획을 변경하는 행위는 행정청의 재량행위에 속한다고 할 것이다.
 3) 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 참조). 또한, 사업의 적정여부에 대한 판단이 행정청의 재량인 경우에, 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이나, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결).
 나. 판단 
 1) 이 사건 사업부지를 ‘녹지용지’에서 ‘폐기물처리시설용지’로 변경하여 달라는 원고의 이 사건 산업단지 개발계획변경신청을 거부한 이 사건 처분에 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였는지, 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여되었는지 여부에 관하여 본다.
 ① 우선, 이 사건 처분이 원고의 개발계획변경신청을 거부하는 이유로 내세운 ‘녹지비율 유지’에 관하여 본다.
 이 사건 산업단지의 규모는 48,443,731.7㎡으로 앞서 본 ‘통합지침’ 제14조 제1호 가목에서 정한 3,000,000㎡ 이상이므로, 산업단지의 전체 규모의 10% 이상의 녹지비율을 확보하여야 하는데, 2015. 5. 현재 녹지비율은 8.5%에 그치고 있음은 앞서 본 바와 같고, 피고는 이 사건 처분에서 이 사건 사업부지를 ‘녹지용지’에서 ‘폐기물처리시설용지’로 변경하지 못하는 사유로 ‘녹지용지’인 이 사건 사업부지를 ‘폐기물처리시설용지’로 변경하게 되면 ‘녹지비율 유지’ 규정에 부정적인 효과가 있음을 정면으로 거시하였다.
 그러나, ‘통합지침’ 제14조 제1호 마목에서는 매립의 방법에 의한 폐기물처리시설부지를 위 ‘녹지비율’에 포함한다고 명시하고 있으므로, 피고가 원고의 개발계획변경신청을 받아들여 이 사건 사업부지를 ‘녹지용지’에서 ‘폐기물처리시설용지’로 변경하더라도 ‘녹지비율 유지’에는 아무런 부정적인 효과가 없음이 명백하다.
 따라서, 이 사건 처분 사유에는 ‘통합지침’ 제14조 제1호 마목의 해석을 그르친 오류가 있고, 이에 기초한 이 사건 처분은 이 점에서 벌써 그 정당성을 상실하였다고 보아야 한다.
 ② 나아가, 이 사건 산업단지 내에 새로운 폐기물시설부지를 마련할 시급한 필요가 있는지 여부에 관하여 본다.
 ‘통합지침’ 제14조 제6호에서는 "산업단지의 환경기초시설 설치기준에 관하여, 산업단지에는 ‘폐기물시설촉진법’이 정하는 바에 따라 폐기물처리시설을 설치하여야 한다"라고 정하고 있고, 폐기물처리시설의 부지 확보 촉진과 그 주변지역 주민에 대한 지원을 통하여 폐기물처리시설의 설치를 원활히 하고 주변지역 주민의 복지를 증진함으로써 환경보전과 국민 생활의 질적 향상에 이바지함을 목적으로 하는 구 폐기물시설촉진법(2015. 2. 3. 법률 제13170호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항은 "다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산업단지 등을 개발·설치·증설하려는 자는 그 산업단지 등에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 ‘대통령령으로 정하는 폐기물처리시설’을 직접 설치·운영하거나 타인으로 하여금 설치·운영하도록 하여야 한다. 1. 대통령령으로 정하는 양 이상의 폐기물을 배출하는 산업단지 2. 대통령령으로 정하는 규모 이상의 산업단지"이라고 규정하고 있으며, 구 폐기물시설촉진법 시행령(2015. 8. 3. 대통령령 제26468호로 개정되기 전의 것)에서는 법 제5조 제1항 각 호 외의 부분에서의 ‘대통령령으로 정하는 폐기물처리시설’이란 산업단지의 경우 ‘최종처리대상 폐기물을 10년 이상 매립하기 위한 매립시설’을 말한다(제3조 제2항 제1호)고 규정하고 있다.
 위 폐기물시설촉진법 및 같은법 시행령에서 요구하는 산업단지의 경우 ‘최종처리대상 폐기물을 10년 이상 매립하기 위한 매립시설’의 의미는, 산업단지를 신규로 개발·설치하거나 증설하려는 경우에 ‘최종처리대상 폐기물을 10년 이상 매립하기 위한 매립시설’을 갖추어야 한다는 것으로, 이 사건 산업단지와 같이 이미 설치되어 개발계획 수행 중에 있는 산업단지의 경우에까지 항상 ‘최종처리대상 폐기물을 10년 이상 매립하기 위한 매립시설’을 요구하는 것은 아니라고 보이기는 하나, 적어도 폐기물매립시설이 산업단지 조성 및 유지에 있어서 필수적인 것인데 반하여 현실적으로 그 부지 확보나 사업허가 등의 과정에 여러 어려움이 있으므로, 산업단지 유지·운영을 위한 폐기물처리시설을 장기적, 안정적으로 확보하여 둘 필요가 있다는 데에 그 취지가 있는 것으로 보인다.
 또한 이 사건 산업단지 내에 ‘최종처리대상 폐기물을 매립하기 위한 매립시설’을 갖추기 위해서는, 이 사건 산업단지 내의 특정한 부지에 관하여 일단 ‘폐기물처리시설용지’로 변경이 이루어지고 나서, 낙동강유역환경청장으로부터 ‘사업장폐기물 최종처분업’에 관한 폐기물처리사업계획서에 관한 적합 통보를 받고, 그 적정통보를 받은 자가 시설, 장비, 기술능력, 자본금을 갖추어 폐기물처리업의 허가를 받는 상당한 시일이 걸리는 과정을 거치게 된다(대법원 1998. 4. 28. 선고 97누21086 판결 참조).
 그런데 이 사건 산업단지 또는 울산 내 기존 폐기물처리업체는 단 3곳이고, 그 현황은 다음 표와 같다(다툼 없는 사실).
 폐기물 처리업체소재지폐기물 처리범위잔여매립용량(㎥)사용가능기간 소외 1 회사이 사건 산업단지 내울산 전역691,0632020년까지 소외 2 회사울산전국419,8512020년까지 소외 3 회사울산전국351,1152018년까지 합계??1,462,029? 
 그렇다면, 이 사건 산업단지 내에는 이미 소외 1 회사라는 폐기물처리업체가 입주하여 있고, 여기에 더하여 울산 내에 위치한 다른 2개 폐기물처리업체까지의 2014년 말 기준 폐기물매립 잔여용량을 더하면 1,462,029㎥에 달하기는 하지만, 그 폐기물매립장 사용가능기간은 그리 멀지 않은 2018년∼2020년에 모두 만료될 예정이고, 이 사건 산업단지의 규모와 거기에서 배출되는 폐기물의 량, 그리고 앞서 본 바와 같이 폐기물처리업의 허가를 받기까지 상당한 절차와 기간이 소요되는 점 등을 모두 고려하면, 결국 이 사건 산업단지는 최종처리대상 폐기물을 안정적으로 매립하기 위한 매립시설을 갖추기 위한 절차가 시급히 진행될 필요가 있다.
 그럼에도 불구하고, 피고는 위와 같은 점에 대한 검토를 생략한 채, 앞서 본 ‘녹지비율 유지’라는 사정만 내세워 섣불리, 이 사건 사업부지를 ‘녹지용지’에서 ‘폐기물처리시설용지’로 변경하여 달라는 원고의 이 사건 산업단지 개발계획변경신청을 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 거부하였다.
 따라서 이러한 점에서도 이 사건 처분을 정당한 재량권의 행사로 평가하기 어렵다.
 2) 그렇다면, 이 사건 처분은 앞서 본 사유만으로도, 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하여, 그 정당성과 객관성이 결여되었다 할 것이어서, 원고의 나머지 ③ 비례·평등의 원칙, ④ 신뢰보호 원칙 위배 주장에 대하여 나아가 판단할 필요 없이, 이 사건 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 것으로서 위법하여 취소되어야 한다.
 5. 결 론 
 따라서, 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심 판결을 취소하고, 피고의 이 사건 처분을 취소한다.
 [별지 생략]

판사 손지호(재판장) 박준용 문상배