산재보험사업종류변경신청반려처분취소 (일반행정, )
공포일: 0001.01.01 / 시행일:

【연관판결】서울행정법원,2011구단27707,1심
【주문】1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】제1심 판결을 취소한다. 피고가 2011. 1. 7. 원고들에 대하여 한 각 산업재해보상보험법상 사업종류 변경신청 반려처분 중 2007년도, 2008년도, 2009년도에 대한 각 반려처분을 취소한다.
【이유】1. 처분의 경위
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 1호증의 1, 2, 갑 2호증의 1, 2, 갑 3호증의 1, 2, 갑 4호증(= 을 3호증), 갑 5호증의 1, 2, 을 1호증, 을 2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
① 원고들은 거제시에 있는 ○○○○○○ 주식회사(이하 '○○○○'이라 한다) 공장내에서 선박도장업을 영위하는 개인사업자들이다. 원고 원고2(○○기업)은 2005. 1. 1.부터, 원고 원고1(○○기업)은 2006. 12. 1.부터 산업재해보상보험료(이하 '산재보험료'라 한다) 산정의 기준이 되는 사업종류를 '구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률'(2009. 12. 30. 법률 제9896호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제14조 제3항, '구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행규칙'(2010. 7. 12. 고용노동부령 제1호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행규칙'이라 한다) 제12조에 따라 노동부장관이 고시한 산재보험료율표의 사업종류예시표 중 '강선건조 또는 수리업'으로 신고하여 산재보험료를 신고·납부하여 왔다.
② 원고들은 2010. 12. 28. 피고에게 "최초 산업재해보상보험 적용 시점부터 원고들의 사업종류를 '강선건조 또는 수리업'에서 '기타 각종 제조업'으로 변경하여 달라"는 내용의 보험관계변경사항신고서를 제출하였다. 피고는 2011. 1. 7. "원고들이 수행하는 작업은 ○○○○이 생산하는 선박의 일부 공정으로 ○○○○의 사업종류와 동일한 '강선건조 또는 수리업'으로 보아야 하므로, 위 각 신고서를 모두 반려한다."라는 내용의 통보(그 중 2007년, 2008년, 2009년 사업종류 변경신청을 반려한 통보를 '이 사건 통보'라 한다)를 하였다.
③ 이에 원고들은 중앙행정심판위원회에 행정심판을 제기하였는데, 중앙행정심판위원회는 원고 원고1에 대하여는 2011. 7. 26., 원고 원고2에 대하여는 2011. 8. 16. "원고들은 선박 전체가 아닌 선박의 블록만을 대상으로 도장작업을 수행하고 있어 선박의 도장작업에 비해 재해발생 가능성이 낮으므로, 원고들의 사업종류는 ,선박건조 또는 수리업'이 아닌 '기타 각종 제조업'으로 분류함이 타당하다. 그러나 2010년 이전에 납부한 산재보험료는 경정청구기간 도과로 사업종류를 소급적으로 변경하더라도 반환 받을 수 없으므로, 2010년 이전의 사업종류 변경신청을 반려한 부분은 원고들의 권리 의무에 직접 영향을 미치는 행정처분으로 볼 수 없다."라는 이유로, "2005년 내지 2009년 사업종류 변경신청 반려통보의 취소를 구하는 부분은 각하하고, 2010년 이후 사업종류 변경신청 반려통보는 취소한다."라는 결정을 하였다.
2. 본안 전 항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
2010년 이전의 산재보험료는 경정청구기간이 도과된 이상 사업종류가 변경되더라도 반환받을 수 없으므로, 2007년, 2008년, 2009년 사업종류 변경신청을 반려한 이 사건 통보는 원고들의 권리의무관계에 직접 영향을 미치는 행정처분으로 볼 수 없다.
나. 관계법령
별지 '관계법령' 기재와 같다.
다. 판단
1) 항고소송은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용, 즉 '처분'을 대상으로 제기하여야 하고 (행정소송법 제2조 제1호, 제3조 제1호), 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익 있어야 하므로(행정소송법 제12조), 이하 이 사건 통보가 행정처분에 해당하는지 여부 및 원고들에게 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 관하여 차례로 살펴본다.
2) 이 사건 통보가 행정처분에 해당하는지 여부
가) 관련 법리
행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조).
국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 영향을 미치는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 2002. 11. 22. 선고 2000두9229 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 등 참조).
나) 위 가)항의 법리를 기초로 하여 관계법령, 앞서 본 인정사실 및 증거들에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 통보는 항고소송의 대상이 되는 '행정처분'에 해당한다 할 것이다(대법원 2008. 5. 8. 선고 2007두10488 판결 참조).
① 법 제11조 제1항, 제14조 제3항, 시행규칙 제7조 제1항, 제9조 등 관계 법령에 의하면 사업주는 제5조 제3항의 규정에 따라 당연히 산업재해보상보험법에 의한 산업재해보상보험(이하 '산재보험'이라 한다)의 보험가입자가 된 경우에는 사업종류 등 필요한 사항을 기재하여 피고에게 보험관계성립신고서를 제출하여야 하고, 그 신고서를 받은 피고는 당해 사업주에게 적용될 사업종류 등을 검토한 다음 보험관계성립통지서에 피고가 적정하다고 판단한 사업종류(업종코드)를 기재하여 통지하도록 되어 있으며, 이와 같이 확인된 사업종류에 따라 산재보험의 보험료율이 정해진다. 따라서 그 사업종류는 사업주가 매 보험연도마다 피고에게 신고납부하여야 하는 산재보험의 개산보험료 및 확정보험료 산정의 기초가 된다.
② 피고가 사업주에게 통지한 사업종류에 대하여 사업주가 사업장의 사업실태 내지 현황에 대한 피고의 평가 잘못 등을 이유로 피고에게 사업종류의 변경을 신청하였으나 피고가 이를 거부한 상황에서, 사업주가 자신이 적정하다고 보는 사업종류의 적용을 주장하면서 피고가 통지한 사업종류에 기초한 산재보험료를 납부하지 아니한 경우, 사업주는 연체금이나 가산금을 징수당하게 됨은 물론(법 제24조, 제25조) 체납처분도 받게 되고(법 제28조), 산재보험료를 납부하지 아니한 기간 중에 재해가 발생한 경우 그 보험급여의 전부 또는 일부를 징수당할 수 있는(법 제26조 제1항 제2호) 등의 불이익이 있다. 따라서 사업주인 원고들의 사업종류변경신청을 받아들이지 않는 피고의 거부행위는 원고들의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라고 할 것이다.
③ 나아가 보험가입자인 사업주가 사업종류의 변경을 통하여 보험료율의 시정을 구하고자 하는 경우, 사업주는 피고가 통지한 사업종류에 따른 개산보험료나 확정보험료를 신고납부하지 아니한 후 피고가 소정 절차에 따라 산정한 보험료 또는 차액의 납부를 명하는 징수통지를 받을 때까지 기다렸다가 비로소 그 징수처분에 불복하여 그 절차에서 사업종루의 변경 여부를 다툴 수 있다고 하면, 앞서 본 바와 같은 불이익을 입을 수 있는 등 불안정한 법률상 지위에 놓이게 되는데, 이는 사업주의 권리보호에 미흡하며, 사업종류는 보험가입자인 사업주가 매 보험연도마다 계속 납부하여야 하는 산재보험료 산정에 있어 필수불가결한 기초가 되는 것이므로, 사업종류 변경신청에 대한 거부행위가 있을 경우 바로 사업주로 하여금 이를 다툴 수 있게 하는 것이 분쟁을 조기에 발본적으로 해결할 수 있는 방안이기도 하다. 따라서 보험가입자인 사업주에게 보험료율의 산정의 기초가 되는 사업종류의 변경에 대한 조리상 신청권이 있다고 보아, 그 변경신청에 대한 거부행위에 대하여 다툴 수 있게 하는 것이 타당하다.
④ 행정청이 행하는 행위가 행정처분에 해당하는지 여부는 그것이 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용에 해당하는지에 따라 결정되어야 하므로, 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부는 차원을 달리하는 문제라 할 것이다.
2) 이 사건 통보의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부
가) 원고들의 2007년, 2008년, 2009년 사업종류 변경신청 부분을 반려한 피고의 이 사건 통보가 취소되더라도 원고들이 이미 납부한 산재보험료를 반환받을 수 없다면, 원고들에게는 이 사건 통보의 취소를 구할 법률상 이익이 없다 할 것이다. 그러므로 이 사건 통보가 취소되는 경우 원고들이 이미 납부한 산재보험료를 반환받을 수 있는지, 즉 이 사건 통보의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지에 관하여 본다.
나) 법에 따른 개산보험료 내지 확정보험료의 신고·납부 및 경정신청
통상의 경우, 사업주는 보험연도마다 그 1년 동안에 사용할 근로자에게 지급할 보수총액의 추정액에 고용보험료율 및 산재보험료율을 각각 곱하여 산정한 금액, 즉 '개산보험료'를 그보험연도 3. 31.까지 피고에게 신고·납부하여야 한다(법 제17조 제1항). 사업주는 이미 신고한 개산보험료가 법에 따라 신고하여야 할 개산보험료를 초과할 때에는 보험연도 다음 해 3. 31.까지(법 제17조 제1항에 따른 기한이 지난 후 1년 이내) 최초에 신고한 개산보험료의 경정(更正)을 공단에 청구할 수 있다(법 제17조 제5항).
그 후 사업주는 매 보험연도의 말일까지 사용한 근로자에게 지급한 보수총액에 고용보험료율 및 산재보험료율을 각각 곱하여 산정한 금액, 즉 '확정보험료'를 다음 보험연도 3. 31.까지 공단에 신고하여야 한다(법 제19조 제1항). 개산보험료의 금액이 확정보험료의 금액을 초과하는 경우에 공단은 그 초과액을 사업주에게 반환하여야 하고, 부족한 경우에 사업주는 그 부족액을 다음 보험연도 3. 31.까지 납부하여야 한다(법 제19조 제2항).
한편 법 제19조 제7항은 "법 제19조 제1항에 따른 확정보험료의 신고에 관하여는 제17조 제5항 및 제6항을 준용한다. 이 경우 제17조 제5항 및 제6항 중 개산보험료는 확정보험료로 본다."라고 규정하여, 확정보험료에 대하여도 경정청구를 할 수 있도록 하고 있다.
다) 보험료 경정청구 없이도 원고들의 권리구제가 가능한지에 관한 판단
원고들은, 개산보험료 내지 확정보험료가 사실과 다를 경우 원고들의 권리를 구제하는 방법으로서 '경정청구 제도'와는 별도로 '보험료 반환청구 제도'가 마련되어 있으므로, 따로 경정청구를 하지 않더라도 법 제41조에서 정한 '보험료 반환 청구권'의 소멸시효 기간인 3년이 경과하기 전에는 과오납 산재보험료 반환청구를 할 수 있고, 따라서 개산보험료 내지 확정보험료의 경정청구 기간이 도과되었는지에 관계없이 이 사건 통보의 취소를 구할 법률상 이익이 있다는 취지로 주장한다.
살피건대 신고납부방식으로 징수되는 산업재해보상보험법상의 산재보험료는 원칙적으로 납부의무자의 신고행위에 의하여 납부의무가 구체적으로 확정되고, 그 납부행위는 신고에 의하여 확정된 구체적 납부채무의 이행으로 이루어지며, 피고는 그와 같이 확정된 채권에 따라 납부된 산재보험료를 보유하는 것이므로, 납부의무자의 신고행위에 하자가 있어도 그것이 중대하고 명백하여 신고행위가 당연무효로 되지 아니하는 한 납부된 산재보험료가 바로 부당이득에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2002. 12. 10. 선고 2002다54615 판결 참조).
원고들의 사업종류를 '선박건조 또는 수리업'이 아닌 '기타 각종 제조업'으로 분류함이 타당한지 여부는, 사업장 실태, 작업공정, 작업장소 등을 고려하여 재해발생 가능성을 따져보아야 하는 것이어서, 원고들의 개산보험료 내지 확정보험료 신고 행위에는 중대한 하자는 별론으로 하고 명백한 하자가 있다고 볼 수는 없어 위 신고행위가 당연 무효라 할 수 없으므로, 원고들은 피고에게 개산보험료 내지 확정보험료의 경정을 청구한 후, 그 결정에 따라 과오납한 보험료를 반환받을 수 있을 뿐이라 할 것이다. 즉 개산보험료 내지 확정보험료의 경정이 이루어진 바 없다면, 원고들의 개산보험료 내지 확정보험료 신고행위의 효력을 부정할 수 없으므로, 원고들이 산재보험료를 과다납부 하였다고 볼 수 없고, 결국 소멸시효 기간이 도과하지 않았더라도 피고에게 산재보험료 과오납을 이유로 부당이득반환청구를 할 수 없다.
따라서 원고들은 이미 신고한 개산보험료 내지 확정보험료의 경정을 청구할 수 있는 경우에 한하여 과오납 산재보험료를 반환받을 수 있고, 그 경우에만 개산보험료 내지 확정보험료 경정청구의 전제가 되는 사업종류의 변경을 신청할 법률상 이익도 인정될 수 있다 할 것이므로, 원고들의 위 주장은 받아들일 수 없다.
라) 확정보험료 경정청구 기간에 관한 판단
원고들은 법 제17조와 제19조를 유기적으로 해석하면, 2009년도 확정보험료 부분의 경우에는, 확정보험료 신고·납부 기한인 2010. 3. 31.이 지난 후 1년 이내, 즉 2011. 3. 31.까지 경정청구를 할 수 있으므로, 적어도 '2009년 사업종류 변경신청'에 대한 거부 통보 부분은 '법률상 이익'이 있다고 주장한다.
그러나 관계법령에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 의하면, 원고들이 보험관계변경사항신고서를 제출한 2010. 12. 28.에는, 2007년도 및 2008년도는 물론이고 2009년도의 개산보험료 내지 확정보험료 경정청구 기간도 모두 도과하였다 할 것이므로, 원고들의 위 주장 역시 받아들일 수 없다.
① 법 제19조 제7항은 확정보험료 경정청구 기간에 관하여 개산보험료 경정청구 기간에 관한 법 제17조 제5항을 준용하도록 하고 있는데, 법 제17조 제5항은 개산보험료 경정청구 기간에 관하여 '당해 보험연도 3. 31.이 지난 후 1년 이내'로 규정하고 있다. 따라서 위 조항의 문언에 의하면, 2009년도 확정보험료에 대한 경정청구 기간은 2010. 3. 31.까지라 할 것이다.
② 법 제19조 제2항에 의하면, 개산보험료의 금액이 확정보험료의 금액보다 부족한 경우에 사업주는 그 부족액을 '다음 보험연도' 3. 31.까지(2009년도분의 경우 2010. 3. 31.까지) 납부하여야 한다. 만일 원고들의 주장대로 확정보험료 경정청구 기간을 '확정 보험료 신고·납부 기한이 지난 후 1년 이내'(2011. 3. 31.까지)로 해석한다면, 위 부족액 납부기간에 관한 법 제19조 제2항과 조화되지 않는다.
③ 보험연도 중에 보험관계가 소멸하는 예외적인 경우를 제외하면, 통상적인 개산보험료 경정청구 기간, 확정보험료 신고 기간, 확정보험료 경정청구 기간이 모두 '다음 보험연도 3. 31.까지'로 같아지는 것이 언뜻 어색해 보일 수 있으나, 법은 위 기간내에 선후에 관계없이 위 세 가지 사항의 전부 또는 일부가 이루어져서 개산보험료와 확정보험료의 차액이 확정되도록 함으로써 불확정한 법률관계가 조기에 확정되도록 하고 있다고 해석하는 것이 합리적이다.
마) 소결
따라서 원고들에게 이 사건 통보의 취소를 구할 법률상 이익이 인정된다고 할 수없다.
3. 결론
그렇다면, 원고들에게 이 사건 통보의 취소를 구할 법률상 이익이 있음을 전제로 한 이 사건 소는 부적법하여 모두 각하하여야 할 것인바, 제1심 판결은 그 이유설시에 다소 미흡한 측면이 있으나 이 사건 소를 모두 각하한 그 결론은 정당하므로, 원고들의 항소를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 재판장 판사1
판사 판사1
판사 판사2