시정명령등처분취소청구의소 (일반행정, 대법원)
공포일: 2021.01.14 / 시행일:

[원고, 상고인] 일본케미콘 주식회사 (소송대리인 변호사 강상욱 외 3인)
[피고, 피상고인] 공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 강호 담당변호사 조정욱)
[원심판결] 서울고법 2019. 10. 30. 선고 2018누79126 판결
[주 문]
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

[이 유]상고이유를 판단한다.
 1. 이 사건 공동행위의 종료일에 대하여(상고이유 제2점)
 가.「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 ‘공정거래법’이라고 한다) 제19조 제1항 제1호에 정한 가격 결정 등의 합의와 그에 기초한 실행행위가 있었던 경우 ‘부당한 공동행위가 종료한 날’은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기초한 실행행위가 종료한 날을 말한다. 따라서 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적인 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 한다. 또한 합의에 참가한 사업자 전부에 대하여 부당한 공동행위가 종료되었다고 하기 위해서는 합의에 참가한 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각 사업자가 각자의 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하거나 또는 합의에 참가한 사업자들 사이에 반복적인 가격 경쟁 등을 통하여 담합이 사실상 파기되었다고 인정되는 행위가 일정 기간 계속되는 등 합의가 파기되었다고 볼만한 사정이 있어야 한다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두12774 판결, 대법원 2019. 3. 14. 선고 2016두46113 판결 등 참조). 
 나. 원심은 그 판시와 같은 이유로, 원고가 2014. 1. 25. 다른 콘덴서 사업자들과 함께 명시적으로 다자회의를 해체하기로 한다는 의사를 밝힘으로써 이 사건 공동행위를 종료하였다고 판단하였다.
 다. 앞서 본 법리에 따라 기록을 살펴보면 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 부당한 공동행위의 종료에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.
 2. 이 사건 공동행위에 관한 처분시효 기간의 경과 여부에 대하여(상고이유 제1점)
 가. 2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되어 2012. 6. 22.부터 시행된 공정거래법(2020. 5. 19. 법률 제17290호로 개정되어 2021. 5. 20.부터 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제49조 제4항 본문은 "공정거래위원회는 다음 각호의 기간이 경과한 경우에는 이 법 위반행위에 대하여 이 법에 따른 시정조치를 명하지 아니하거나 과징금을 부과하지 아니한다."라고 정하고, 각호에서 "공정거래위원회가 이 법 위반행위에 대하여 조사를 개시한 경우 조사 개시일부터 5년"(제1호), "조사를 개시하지 아니한 경우 해당 위반행위의 종료일부터 7년"(제2호)이라고 구분하여 정하고 있다.
공정거래법 제49조 제4항에서 정한 처분시효 기간은 공정거래위원회가 시정조치를 명하거나 과징금을 부과할 수 있는 제척기간을 의미한다(대법원 2019. 2. 14. 선고 2017두68103 판결 참조). 이와 같은 처분시효 제도의 도입 취지 및 법적 성격에 비추어 보면, 공정거래법 제49조 제4항에서 정한 처분시효는 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 공정거래법 위반행위가 종료되어야 비로소 진행하기 시작한다고 보아야 하고, 이는 공정거래위원회가 조사를 개시한 경우의 처분시효를 정한 제49조 제4항 제1호가 적용되는 경우에도 마찬가지이다.
공정거래위원회가 부당한 공동행위에 대해서 조사를 개시하였다고 하더라도 조사 개시일을 기준으로 종료되지 아니하고 그 후에도 계속된 위반행위에 대해서는, 조사개시 시점을 기준으로 보면 조사개시 시점 이후에 행해진 법 위반행위 부분은 아직 현실적으로 존재하지 않았으므로 조사의 대상에 포함되었다고 볼 수 없다. 따라서 공정거래위원회가 조사를 개시한 시점에 조사개시 시점 이후 종료된 부당한 공동행위 전체에 대해서 시정조치나 과징금 부과 등 제재처분의 권한을 행사할 것을 기대하기도 어려울 뿐만 아니라 처분시효의 취지 및 성질에 비추어 보아도 공정거래위원회가 조사를 개시한 시점을 처분시효의 기산점으로 보는 것은 타당하지 않다.
이와 같이 조사개시 이전부터 계속되어 오다가 조사개시 시점 이후에 종료된 부당한 공동행위에 대해서는, 그 위반행위가 종료된 이후에야 공정거래위원회가 부당한 공동행위의 전체적인 내용을 파악하고 시정조치나 과징금 부과 등의 제재처분을 하는 데 필요한 기본적인 요소들을 확정 지을 수 있는 사실관계가 갖추어져 비로소 객관적인 조사의 대상에 포함되고 제재처분의 대상이 될 수 있다.
따라서 공정거래위원회가 해당 위반행위에 대하여 조사를 개시하여 공정거래법 제49조 제4항 제1호가 적용되는 경우 공정거래위원회가 조사를 개시한 시점 전후에 걸쳐 계속된 부당한 공동행위가 조사개시 시점 이후에 종료된 경우에는 ‘부당한 공동행위의 종료일’을 처분시효의 기산점인 ‘조사 개시일’로 보아야 하고, 그 처분시효의 기간은 위 조항에서 정한 5년이 된다.
 나. 원심은 다음과 같이 판단하였다.
 처분시효는 위반행위가 종료한 때에 비로소 진행하기 시작하고 그 위반행위 종료 전에 피고의 조사개시가 있었던 경우에도 마찬가지이다. 산요전기 주식회사가 자진신고 이후 자료를 제출한 2013. 10. 21.을 피고의 조사 개시일로 보더라도 그 당시에는 원고의 공동행위가 계속 중이었으므로 그 처분시효가 진행될 여지가 없었고, 원고가 이 사건 공동행위를 종료한 2014. 1. 25.부터 5년이 경과하기 전인 2018. 11. 27.(원심판결서 16면의 2018. 11. 17.은 이의 오기로 보인다) 이 사건 처분이 이루어졌으므로, 결국 이 사건 처분은 공정거래법 제49조 제4항에 따라 처분시효가 경과하기 전에 이루어진 것이다.
 다. 앞서 본 법리에 따라 기록을 살펴보면 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 공정거래법 제49조 제4항의 해석ㆍ적용에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.
 3. 결론
 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 민유숙(재판장) 김재형 이동원 노태악(주심)

[1] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 제1항 제1호에 정한 가격 결정 등의 합의에 참가한 사업자 일부 또는 전부가 부당한 공동행위를 종료하였다고 보기 위한 요건
[2] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제49조 제4항에서 정한 처분시효는 법 위반행위가 종료되어야 비로소 진행하기 시작하는지 여부(원칙적 적극) 및 이는 공정거래위원회가 조사를 개시한 경우의 처분시효를 정한 제49조 제4항 제1호가 적용되는 경우에도 마찬가지인지 여부(적극) / 공정거래위원회가 해당 위반행위에 대하여 조사를 개시하여 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제49조 제4항 제1호가 적용되는 경우 공정거래위원회가 조사를 개시한 시점 전후에 걸쳐 계속된 부당한 공동행위가 조사개시 시점 이후에 종료된 경우, ‘부당한 공동행위의 종료일’을 처분시효의 기산점인 ‘조사 개시일’로 보아야 하는지 여부(적극) 및 이때 처분시효 기간(=5년)

[1] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 제1항 제1호에 정한 가격 결정 등의 합의와 그에 기초한 실행행위가 있었던 경우 ‘부당한 공동행위가 종료한 날’은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기초한 실행행위가 종료한 날을 말한다. 따라서 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적인 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 한다. 또한 합의에 참가한 사업자 전부에 대하여 부당한 공동행위가 종료되었다고 하기 위해서는 합의에 참가한 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각 사업자가 각자의 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하거나 또는 합의에 참가한 사업자들 사이에 반복적인 가격 경쟁 등을 통하여 담합이 사실상 파기되었다고 인정되는 행위가 일정 기간 계속되는 등 합의가 파기되었다고 볼만한 사정이 있어야 한다. 
[2] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2020. 5. 19. 법률 제17290호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제49조 제4항에서 정한 처분시효 기간은 공정거래위원회가 시정조치를 명하거나 과징금을 부과할 수 있는 제척기간을 의미한다. 이와 같은 처분시효 제도의 도입 취지 및 법적 성격에 비추어 보면, 공정거래법 제49조 제4항에서 정한 처분시효는 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 공정거래법 위반행위가 종료되어야 비로소 진행하기 시작하고, 이는 공정거래위원회가 조사를 개시한 경우의 처분시효를 정한 제49조 제4항 제1호가 적용되는 경우에도 마찬가지이다. 
공정거래위원회가 부당한 공동행위에 대해서 조사를 개시하였더라도 조사 개시일을 기준으로 종료되지 아니하고 그 후에도 계속된 위반행위에 대해서는, 조사개시 시점을 기준으로 보면 조사개시 시점 이후에 행해진 법 위반행위 부분은 아직 현실적으로 존재하지 않았으므로 조사의 대상에 포함되었다고 볼 수 없다. 따라서 공정거래위원회가 조사를 개시한 시점에 조사개시 시점 이후 종료된 부당한 공동행위 전체에 대해서 시정조치나 과징금 부과 등 제재처분의 권한을 행사할 것을 기대하기도 어려울 뿐만 아니라 처분시효의 취지 및 성질에 비추어 보아도 공정거래위원회가 조사를 개시한 시점을 처분시효의 기산점으로 보는 것은 타당하지 않다. 
 이와 같이 조사개시 이전부터 계속되어 오다가 조사개시 시점 이후에 종료된 부당한 공동행위에 대해서는, 그 위반행위가 종료된 이후에야 공정거래위원회가 부당한 공동행위의 전체적인 내용을 파악하고 시정조치나 과징금 부과 등의 제재처분을 하는 데 필요한 기본적인 요소들을 확정 지을 수 있는 사실관계가 갖추어져 비로소 객관적인 조사의 대상에 포함되고 제재처분의 대상이 될 수 있다.
 따라서 공정거래위원회가 해당 위반행위에 대하여 조사를 개시하여 공정거래법 제49조 제4항 제1호가 적용되는 경우 공정거래위원회가 조사를 개시한 시점 전후에 걸쳐 계속된 부당한 공동행위가 조사개시 시점 이후에 종료된 경우에는 ‘부당한 공동행위의 종료일’을 처분시효의 기산점인 ‘조사 개시일’로 보아야 하고, 그 처분시효의 기간은 위 조항에서 정한 5년이 된다.