공항버스한정면허기간갱신거부처분취소 (일반행정, 서울고등법원)
공포일: 2020.01.29 / 시행일:

【원고, 항소인】 경기공항리무진버스 주식회사 (소송대리인 변호사 이경구 외 2인)
【피고, 피항소인】 경기도지사
【피 고】 경기도 (소송대리인 법무법인 이안 담당변호사 류승준)
【피고보조참가인】 용남공항리무진 주식회사 (소송대리인 법무법인 광교 담당변호사 이종업)
【제1심판결】 수원지방법원 2019. 1. 24. 선고 2018구합61209 판결
【변론종결】2019. 12. 4.
【주 문】
 1. 제1심판결을 취소한다.
 2. 피고 경기도지사가 2018. 1. 25. 원고에 대하여 한 공항버스 한정면허 갱신거부처분을 취소한다.
 3. 이 법원에서 추가한 원고의 피고 경기도에 대한 청구를 기각한다.
 4. 소송총비용 중 원고와 피고 경기도지사 사이에 생긴 부분은 피고 경기도지사가 부담하고, 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이 부담하며, 원고와 피고 경기도 사이에 생긴 부분은 원고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】1. 피고 경기도지사에 대한 청구취지 및 항소취지 
 주문 제1, 2항과 같다.
2. 피고 경기도에 대한 청구취지 
 피고 경기도는 원고에게 1,857,915,000원 및 이에 대한 2018. 1. 25.부터 이 사건 소 변경 신청서 부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라(원고는 당심에서 행정소송법 제10조 제2항에 기하여 피고 경기도를 예비적 피고로 하는 이 부분 청구를 추가하였다).
【이 유】1. 처분의 경위
 가. 원고는 1997. 6. 3. 피고 경기도지사로부터 구 자동차운수사업법(1997. 12. 13. 법률 제5448호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조 제3항에 따라 아래 [표1] 기재와 같이 시외버스(공항버스) 운송사업 한정면허를 받았다.
[표1] 면허내용
 가. 면허대상자 : 원고 나. 면허의 종류 : 시외버스(공항버스) 운송사업 한정면허 다. 면허 일시 : 1997. 6. 3. 라. 면허대수 : 15대 ① 차량의 종류 : 준고속용 이상 대형버스, 300HP이상 ② 차량의 구조 : 좌석 34석, 차내 수하물 적재석, 냉난방시설 등 ③ 차내 서비스 : 무선공중전화, VTR 등 마. 승차운임 : 5,000원 (신고수리)
 나. 그 후 피고 경기도지사는 원고의 한정면허 갱신 신청에 따라 2000. 2. 23. 원고에게, 구 여객자동차운수사업법(2005. 12. 7. 법률 제7712호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 여객자동차법’이라 한다) 제5조 제3항, 구 여객자동차법 시행규칙(2000. 8. 23. 건설교통부령 제259호로 개정되기 전의 것) 제15조에 따라 면허기간을 2000. 6. 3.부터 2003. 6. 2.까지 3년으로 정하여 면허를 갱신하여 준 것을 포함하여, 아래 [표2] 기재와 같이 5차례에 걸쳐 면허를 갱신하여 주었다.
[표2] 한정면허 갱신내역
갱신회차기간면허노선운행대수(상용/예비)비고1차2000. 6. 3. ~ 2003. 6. 2. (3년)· 수원 ~ 김포공항15대(14/1)기간 연장2차2003. 6. 3. ~ 2006. 6. 2. (3년)· 수원 ~ 김포공항34대(32/2)· 수원 ~ 인천공항3차2006. 6. 3. ~ 2009. 6. 2. (3년)- 생략 -- 생략 -4차2009. 6. 3. ~ 2012. 6. 2. (3년)- 생략 -- 생략 -5차2012. 6. 3. ~ 2018. 6. 2. (6년)- 생략 -- 생략 -
 다. 한편 원고 이외에도 소외 1 주식회사(이하 ‘소외 1 회사’라 한다)는 1997. 6. 5. 에, 주식회사 소외 2 회사(이하 ‘소외 2 회사’라고 한다)은 1997. 6. 9.에 각각 피고 경기도지사로부터 시외버스(공항버스) 운송사업 한정면허를 받은 후, 별지2 [표] 기재와 같이 면허를 갱신 받았다. 
 라. 원고와 소외 2 회사, 소외 1 회사는 각각 2018. 1. 17. 피고 경기도지사에게, 면허 기간 만료 예정인 각 한정면허(그중 2018. 6. 2. 만료되는 원고의 한정면허를 ‘이 사건 한정면허’라 한다)를 2024. 6.까지 6년간을 면허기간으로 하여 다시 갱신하여 달라는 내용의 한정면허 갱신 신청을 하였으나, 피고 경기도지사는 2018. 1. 25. 원고와 소외 2 회사, 소외 1 회사의 한정면허 갱신 신청을 모두 거부하였다(위 각 거부처분 중 원고에 대한 거부처분을 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
 마. 피고 경기도지사는 2018. 2. 8. 직행형 시외버스 운송사업자 공개모집 공고(경기도 공고 제2018-5157호)를 하였고, 소외 2 회사와 소외 1 회사는 위 직행형 시외버스 운송사업자 공고에 응모하여, 2018. 3. 27. 위 업체들이 종전에 한정면허를 받아 운행하던 노선인 제2권역 성남·용인 7노선(대수 51대, 횟수 159회, 소외 2 회사)와 제3권역 부천·안산 3노선(대수 28대, 횟수 100회, 소외 1 회사)에 대한 직행형 시외버스 운송사업자로 각각 선정되었다. 원고는 위 공고에 응모하지 아니하였고, 이 사건 한정면허 대상 운행노선인 제2권역 수원·안양·군포 8노선(67대, 219회)에 관하여는 같은 날 피고보조참가인이 직행형 시외버스 운송사업자로 선정되었다. 
 바. 소외 2 회사와 소외 1 회사는 피고 경기도지사의 2018. 1. 25.자 각 한정면허 갱신거부처분에 불복하여 원고와 함께 이 사건 소를 제기하였다가, 소외 1 회사는 2018. 11. 15. 이 사건 제1심 제6회 변론기일에, 소외 2 회사는 2018. 12. 6. 이 사건 제1심 제7회 변론기일에 각 청구를 포기하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑1~8, 10호증, 을가1~17호증, 을나1호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고 경기도지사에 대한 청구에 관한 판단
가. 원고의 주장
 다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
 1) 처분사유의 부존재 
 ① 원고는 1997. 6. 3. 구 자동차운수사업법 제4조 제3항에 따라 기간의 정함이 없는 한정면허를 취득하였고, 그 이후의 각 한정면허 갱신조치는 단순히 확인적인 사실행위에 불과하므로, 이 사건 처분은 실질적으로 한정면허의 취소처분으로 보아야 하나, 관계 법령에서 정한 취소사유를 구비하지 못하였다.
 ② 피고 경기도지사는 원고가 한정면허를 받은 각 노선별로 공항이용객 증가수, 운행거리나 운행시간의 감소폭 등 여객자동차법 시행규칙 제17조 제1항 제1호 (가)목 1)에서 정한 한정면허 발급사유인 ‘공항이용객 편의제공사유’가 해소되었는지 여부를 구체적으로 검토하지 아니하고, 단지 인천공항 이용객 증가 및 수익성 증대라는 사유만을 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 처분사유가 부존재한다. 
 2) 재량권 일탈·남용 
 ① 사실오인 
 원고의 재무제표상 2015년부터 2017년까지의 3년간 평균이익률은 6.33%에 불과하여 수익성이 개선되었다고 볼 수 없음에도 불구하고, 피고 경기도지사는 원고의 각 노선별 수익성을 산출하지 아니하고, 객관적인 자료를 무시한 채 내부기준에 따라 임의로 원고와 소외 2 회사, 소외 1 회사의 평균적인 수익률을 산정한 후 원고의 노선별 수익성이 현저히 개선되었다고 판단하였는바, 한정면허의 갱신 여부에 관한 피고 경기도지사의 재량 판단에는 중대한 사실오인의 위법이 있다.
 ② 비례원칙 위반 등 
 피고 경기도지사의 반복적인 면허 갱신으로 원고에게는 이 사건 한정면허의 존속 내지 갱신에 대한 신뢰이익 내지 기대권이 형성된 점, 원고는 피고 경기도지사의 면허 갱신을 신뢰하고 피고 경기도지사의 2017. 4. 7.자 서비스개선방안 제출요청에 응하여 서비스 개선계획을 제출하고 2017. 8.경부터 2017. 12.경까지 약 5개월 동안 약 24억 원 상당의 신규 투자를 하였으나 피고 경기도지사는 곧바로 이 사건 처분을 함으로써 원고의 신뢰이익 내지 갱신기대권을 현저히 침해하였다.
 또한 한정면허에서 일반면허로의 전환이 공익을 달성하기 위한 적절한 수단이라고 보기 어려운 점, 피고 경기도지사는 원고의 각 노선별로 해당 노선에 대한 수요 증감의 폭과 추이, 원고가 해당 노선을 운영한 기간, 공익적 기여도, 원고가 그간 취득한 이익의 정도 등 대법원 2017두33176 판결에서 제시한 구체적인 형량요소를 제대로 고려하지 않은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 그 이익형량에 있어 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항들을 누락하였고 그로 인하여 달성하고자 하는 공익과 침해되는 사익 사이에 적절한 형량을 그르쳐 비례원칙을 위반하였다.
나. 관계 법령
 별지1 기재와 같다. 
다. 판단
1) 여객자동차운송사업 한정면허의 발급 및 갱신 처분의 법적 성격
여객자동차 운수사업법(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제3조 제1항, 제4조 제1항 내지 제3항, 여객자동차법 시행령 제3조는 여객자동차운송사업의 종류를 시내버스운송사업, 농어촌버스운송사업, 마을버스운송사업, 시외버스운송사업 등으로 세분한 다음, 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 면허를 받도록 하고, 국토교통부장관 또는 시·도지사는 위 면허를 하는 경우 여객자동차운송사업의 종류별로 노선이나 사업구역을 정하여야 하며, 필요하다고 인정하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허(이하 ‘한정면허’라 한다)를 할 수 있다고 규정하고 있다.
 그 위임에 따라 여객자동차법 시행규칙 제17조 제1항 제1호는 ‘여객의 특수성 또는 수요의 불규칙성 등으로 인하여 노선운송사업자가 노선버스를 운행하기 어려운 경우’ 노선 여객자동차운송사업의 한정면허를 할 수 있다고 규정하면서, 그 구체적인 경우의 하나로서 (가)목에서는 ‘공항, 도심공항터미널 또는 국제여객선터미널(이하 ‘공항 등’이라 한다)을 기점 또는 종점으로 하는 경우로서 공항 등 이용자의 교통불편을 해소하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우‘를, (나)목에서는 ‘수익성이 없어 노선운송사업자가 운행을 기피하는 노선으로서 관할관청이 법 제50조 제2항에 따라 보조금을 지급하려는 경우’를 각각 들고 있다.
 이와 같은 관계법령의 규정 내용 및 체계에 의하면, 여객자동차운송사업 한정면허의 발급이나 갱신 여부는 교통수요, 운송업체의 수송능력, 공급능력 등에 관하여 기술적·전문적인 판단을 요하는 분야로서 이에 관한 행정처분은 운수행정을 통한 공익실현과 아울러 합목적성을 추구하기 위하여 구체적 타당성에 적합한 기준에 의하여야 할 것이므로 그 범위 내에서는 법령이 특별히 규정한 바가 없으면 행정청의 재량에 속한다고 할 것이다(대법원 2014. 4. 30. 선고 2011두14685 판결 참조). 
2) 처분사유의 부존재 주장에 관한 판단
가) ① 주장에 관한 판단
 관계 법령 및 갑5~8호증, 을가1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분은 이 사건 한정면허의 갱신 신청에 대한 거부처분이라고 할 것이고, 이 사건 한정면허의 취소처분이라고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
 ① 원고는 피고 경기도지사에게 5차례에 걸쳐 한정면허 갱신 신청을 하여 그 면허가 갱신되었고, 최종적으로 2012. 2. 27. 갱신 신청을 하여 2012. 3. 14. 그 면허기간을 6년으로 정한 한정면허를 부여받았다. 따라서 원고가 최초에 기간을 정하지 아니한 면허를 취득하였다는 사정만으로 피고 경기도지사의 그 이후의 수차에 걸친 한정면허 갱신조치가 그 형식에도 불구하고 처분으로서의 효력이 없는 단순한 사실행위에 불과하다고 볼 수 없다. 
 ② 이 사건 처분은 처분서(갑1호증)의 문언에 의하더라도, 이 사건 한정면허의 면허기간을 추가로 갱신하여 달라는 원고의 신청을 거부한 것이다.
 ③ 최초 발급된 한정면허와 이 사건 한정면허는 면허기간 외에도 차량대수, 운행노선 등의 내용이 변경되었다. 따라서 이를 동일한 면허로 평가할 수 없다.
나) ② 주장에 관한 판단
 이 사건 처분사유는 ‘여객의 특수성 또는 수요의 불규칙성 등으로 인하여 노선버스를 운행하기 어려운 경우로서 공항 이용자의 교통불편을 해소하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에 해당하지 않는다’는 것이다.
 그리고 을가3, 4, 8, 9, 10, 14, 17호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 인천공항 이용객 수가 개항 초기인 2001년경 연간 약 1,450만 명이었으나, 2017년에는 연간 약 6,200만 명으로 증가한 사실, 2009년 인천대교의 개통으로 수원을 기점으로 할 때 인천공항까지의 운행거리가 18㎞ 가량 단축된 사실, 피고 경기도지사가 2016년경 ○○회계법인에 ‘경기도 버스운송업체 일반 및 재무현황 조사’(이하 ’경기도 2016년 버스 현황 조사’라 한다)를 의뢰한 결과, 원고와 소외 2 회사, 소외 1 회사 3개 업체의 2015년 인정 원가 기준 운송수지 흑자율은 평균 27.02%로, 시내버스 3.8%, 시외버스 9.01%와 비교할 때 경기도 버스 유형 중 가장 높다는 조사 결과가 도출된 사실이 인정된다.
 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고 경기도지사는 ‘경기도 2016년 버스 현황 조사’ 등을 근거로, 공항 이용자의 증가로 인하여 수요의 불규칙성이 해소되어 노선버스를 운행하기 어려운 경우가 아니라고 판단하여 여객자동차법 시행규칙 제17조 제1항 제1호 (가)목의 한정면허 갱신 필요성이 없다고 보아 이 사건 처분을 한 것이므로, 이 사건 처분에 관하여 처분사유 자체가 존재하지 않는다는 원고의 주장은 이유 없다. 
3) 재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단
가) 관련 법리
 행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재·형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다. 이렇게 구분되는 양자에 대한 사법심사는, 전자의 경우 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석·적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 된다. 후자의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결, 대법원 2018. 10. 4. 선고 2014두37702 판결 등 참조). 한편 행정청이 재량권을 행사함에 있어 고려하여야 할 구체적 사정에 관한 고려를 전혀 하지 아니하거나 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이를 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정행위는 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수밖에 없다(대법원 2005. 9. 5. 2005두3257 판결 등 참조).
나) 인정 사실
 ① 피고 경기도 소속 교통국(버스정책과)이 작성한 2017. 1. 9.자 ‘공항버스(한정면허) 전면 개선방안’에 의하면, 인천공항 개항 당시 수요가 부족한 상태에서 높은 요금이 책정되었고, 그동안 운행여건이 개선되었음에도 요금을 조정하지 아니한 채 원고를 포함한 3개 운송사의 이윤이 증가되었다는 점이 문제점으로 제기되면서 요금인하 추진과 함께 후속조치로서 이 사건 한정면허 기간 종료 시 면허를 회수하고, 한정면허 업체를 신규로 공모하거나 그 대안으로 지방공사 설립, 일반면허로의 전환 등이 검토되었다.
 이어 피고 경기도 소속 교통국장은 2017. 1. 11. ‘공항버스 요금은 지난 2001년 공항 개항 당시 부족한 수요를 반영하여 높게 책정되었으나, 지금은 인천공항 이용객수가 증가하고 인천대교 등의 도로가 개설되어 운행시간도 단축되었으므로 버스요금을 낮추고 서비스 수준을 높이고자 한다. 2018. 6. 운송업체들의 한정면허 종료에 맞춰 모든 노선의 면허를 회수하고, 신규 공모를 통해 업체들이 자발적으로 요금을 인하하고, 서비스를 개선하도록 유도하겠다’는 취지의 기자회견을 하였다.
 ② 피고 경기도 소속 교통국(버스정책과)이 작성한 2017. 2. 3.자 ‘공항버스(한정면허) 개선방안 추진상황 보고’에 의하면, 원고에 대하여 2017. 2. 14.경부터 2017. 2. 17.경까지 운송원가 수지를 분석한 후 이를 기초로 요금인하 및 서비스 개선을 협의할 계획이었고, 이와 별도로 면허기간 종료 후 개선 방안으로 한정면허 업체를 신규로 공모하거나 그 대안으로 지방공사 설립, 일반면허로의 전환은 여전히 검토 중이었다. 
 ③ 피고 경기도지사는 2017. 4. 7. 원고에게 ‘승객들의 편의 증진을 위하여 정류장 포터 배치 및 쉘터 설치, 첨두시간대 배차간격 조정, 근무자 제복 및 명찰착용(서비스 실명제), 요금다변화 및 가족할인제도 도입, 차량 내 와이파이(WI-FI), 공기청정기, 충전포트, 휴대용 제세동기 설치 등 서비스 개선방안을 검토 중이니 자체적으로 추진하는 사항을 포함한 세부 추진계획을 제출하여 달라’는 내용의 ‘공항버스(한정면허) 서비스개선계획 제출요청’을 하였고, 원고는 이에 응하여 2017. 6. 20. ‘서비스개선에 대한 추진계획 및 항목별 세부일정’을 작성하여 피고 경기도지사에게 제출하였다. 
 ④ 피고 경기도지사는 2017. 6. 20. 공항버스 한정면허 서비스개선 및 요금인하 추진계획을 수립하고 2017. 8. 31. 원고에게, ‘원고를 포함한 공항버스 한정면허 3사에 대한 2015년 운송사 원가분석 결과, 인천공항노선은 공항이용객 증가와 도로여건 개선 등으로 일부 노선의 요금 인하가 가능하다는 판단 하에 귀사를 포함해서 3개 운송사와 성인요금 인하를 협의한 결과, 소외 2 회사와 소외 1 회사는 2017. 7. 11.부터 일부 노선에 대하여 성인요금을 인하하였으나, 원고는 2016년 운송수지 악화를 이유로 현재까지 기존의 요금을 적용하고 있어, 요금 인하를 재차 요청하니 2017. 9. 7.까지 회신하여 달라’는 내용의 ‘공항버스 요금인하 협조요청’을 발송하였으나, 원고는 이에 응하지 아니하였다. 
 ⑤ 피고 경기도 소속 교통국(버스정책과)이 작성한 2017. 12. 21.자 ‘차기 공항버스 운송업체 선정 검토(안) 보고’에 의하면, 운송수지 증가로 한정면허 유지사유 해소가 되었다고 보면서 그 근거로 ‘2001년 대비 공항이용객 4배 증가(여객증가로 수요부족 등 경제성 문제해소)’를 들었고, 피고 경기도 소속 교통국(버스정책과)가 작성한 2018. 1. 25.자 ‘공항버스(한정면허) 갱신신청 검토보고’에 의하면, 한정면허 요건이 부적합하다고 보면서 그 근거로 ‘인천공항 이용객이 개항 당시 보다 4.3배 증가되고, 2009년 인천대교 개통으로 운행거리 단축과 유가의 안정세로 운송여건이 대폭 개선되었으며, 2015년도 한정면허 3개사 평균 수익률이 27.0%로서, 경기도 시외버스 전체 수익률 9.0%를 크게 상회하는 점’을 들었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑12~17호증, 을가6~8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
다) 구체적 판단
 위 인정사실에 앞서 든 증거, 갑29, 30호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 피고 경기도지사는 원고의 이 사건 한정면허 갱신 신청에 대하여, 이 사건 한정면허의 각 노선에 대한 수요 증감의 폭과 추이, 원고가 해당 노선을 운영한 기간, 공익적 기여도, 그간 노선을 운행하면서 취한 이익의 정도 등을 종합적으로 고려한 후에 그 허용 여부를 판단하여야 함에도, 단순히 인천공항 이용객 증가, 운송여건의 개선, 한정면허 운송업체의 평균 수익률을 이유로 이 사건 한정면허 노선의 수요의 불규칙성이 개선되었다고 전제하고는, 이 사건 한정면허의 갱신 사유에 관하여는 구체적으로 나아가 살펴보지 않은 채 이 사건 처분을 하였다고 판단된다. 따라서 이 사건 처분은 행정청이 재량권을 행사함에 있어 고려하여야 할 구체적 사정에 관한 고려를 전혀 하지 아니하거나 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 그러한 고려에 정당성·객관성이 결여된 경우로서 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 봄이 타당하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
 ① 한정면허를 부여받았다고 하여 해당 노선에 대한 우선권이나 독점적 운영권이 법률상 보장되는 것이 아님은 분명하다. 그러나 이 사건 한정면허의 운행노선인 ‘수원(호텔캐슬)~인천국제공항(4000번)’, ‘수원(영통)~인천국제공항(4100번)’, ‘군포~인천국제공항(4200번)’, ‘수원~김포공항(4300번)’ 등 각 노선이 여객의 특수성 또는 수요의 불규칙성으로 인하여 노선버스를 운행하기 어려운 경우에 해당된다는 이유로 이 사건 한정면허가 부여된 이상, 원고에게는 사업 초기에 불규칙한 수요의 위험을 감수하고 해당 노선을 운영함으로써 공익에 기여한 정도에 상응하는 안정적 사업 운영에 관한 일정한 기대이익이 인정될 수 있다. 
 따라서 해당 노선에 일시적인 수요 증가가 있었다는 이유만으로 곧바로 이 사건 한정면허 갱신을 거부하는 것은 타당하지 않고, 각 해당 노선에 대한 수요 증감의 폭과 추이, 원고가 각 해당 노선을 운영한 기간, 공익적 기여도, 그간 노선을 운영하면서 취한 이익의 정도 등을 종합적으로 고려한 후에 그 허용 여부를 판단하여야 한다(대법원 2018. 9. 13. 선고 2017두33176 판결 참조).
 ② 특히 원고는 오직 이 사건 한정면허에 따른 해당 노선만을 운행하면서 여객운송사업을 영위하였을 뿐 아니라 원고가 최초로 한정면허를 발급받은 1997년경부터 2010년경 이전까지는 수익성이 낮아 적자상태였던 것으로 보인다. 또한 피고 경기도지사의 서비스 개선방안 제출 요구에 따라 원고는 2017. 8.경부터 2017. 12.경까지 약 24억 원을 투입하였는데, 이는 공항버스 운행에 필요한 시설과 관련된 것으로서 비록 장기적으로 사업을 안정적으로 운영하기 위한 원고의 경영상 판단에 따른 것이라 할지라도 이 사건 한정면허의 갱신 여부를 판단함에 있어서 고려할 필요가 있다.
 ③ 이 사건 한정면허와 관련하여 최초로 검토가 이루어진 2017. 1. 9.경 당시부터 피고 경기도지사는 이미 이 사건 한정면허를 포함한 공항버스(한정면허)의 면허기간 종료 시 한정면허를 회수할 것을 전제로 후속방안을 검토하였는데, 그 과정에서 피고 경기도지사가 이 사건 한정면허의 각 노선에 대한 수요 증감의 폭과 추이, 원고의 공익적 기여도 등에 대하여 구체적인 검토를 하였다는 자료는 전혀 찾아볼 수 없다. 
 ④ ‘경기도 2016년 버스 현황 조사’는 버스운송업체별·유형별·노선별 특성 등을 기준으로 수익률을 비교·분석한 자료로서 피고 경기도지사가 위 자료를 참고하여 한정면허 노선의 수익성이 타 노선에 비하여 높다고 평가한 것이 현저히 불합리하다고 보기는 어렵다. 그러나 위 자료에 따른 수익률은 원고 이외에도 소외 2 회사, 소외 1 회사를 포함한 3개 업체에 대한 것인데, 수익성에 대한 평가는 여객자동차법 시행규칙 제17조 제1항 제1호 (나)목의 ‘수익성이 없어 노선운송사업자가 운행을 기피하는 노선’에 해당하는지 여부와 관련된 것으로서 이 사건 처분사유와는 직접적인 관련이 없다. 다만 수익률이 개선된 이상 해당 노선의 수요가 증가된 것이라고 추단할 수 있을 것이나, 을가8호증의 기재에 의하면, 위 3개 업체의 이윤은 소외 2 회사의 경우 47%, 소외 1 회사는 74%인 반면 원고의 경우 21%로서 상대적으로 그 이윤이 낮은 사실을 알 수 있는바, 3개 업체의 평균 수익률이 원고의 이 사건 한정면허 갱신 여부에 대한 적절한 평가기준이라고 보기 어렵다. 나아가 이 사건 한정면허의 각 노선 중 ‘수원(영통)~인천국제공항(4100번)’, ‘수원~김포공항(4300번)’의 경우 각 이윤은 -2%, 6%에 불과한데, 이는 2015년 시외(공항 이외) 직행노선의 평균 이윤인 8%에도 미치지 못한다. 사정이 이러하다면, 피고 경기도지사는 이 사건 한정면허의 ‘각 노선에 대한 수요 증감의 폭과 추이‘를 고려하지 아니한 채 이 사건 한정면허의 갱신 여부를 판단하였던 것으로 보인다.
3. 피고 경기도에 대한 청구에 관한 판단
가. 원고의 주장
 원고는 2017. 4. 7.경 피고 경기도로부터 서비스 개선 요구를 받고, 2017. 8.경부터 2017. 12.경까지 약 24억 원에 달하는 자금을 투입하여 공항버스 서비스를 개선하였음에도 피고 경기도지사는 원고의 신뢰에 반하여 이 사건 처분을 하였으므로, 피고 경기도는 원고에게 위 금액 중 차량 증차비용 상당의 손해를 배상할 의무가 있다.
나. 판단
 앞서 본 인정 사실과 증거에서 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 피고 경기도가 원고에게 서비스 개선 요구를 하면서 이 사건 한정면허가 연장될 것이라는 점에 관하여 명백한 신뢰를 주었다고 보기는 부족한 점, 비록 원고가 이 사건 처분 이전에 상당한 자금을 투입하기는 하였으나, 이는 이 사건 처분과는 별개로 피고 경기도지사의 서비스 개선 요구에 부응하기 위한 원고의 경영상 판단에 의한 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 원고가 제출한 증거들만으로는 피고 경기도가 원고에 대하여 원고의 신뢰이익을 침해하는 어떠한 불법행위를 하였다거나 그로 인하여 원고가 주장하는 바와 같은 손해를 입게 하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 
4. 결론
 그렇다면 원고의 피고 경기도지사에 대한 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 피고 경기도에 대한 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 피고 경기도지사에 관한 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하며, 당심에서 추가된 피고 경기도에 대한 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 
[별지 생략]

판사 배광국(재판장) 김종기 장철익