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各位代表!
2002年是我们党和国家发展史上非常重要的一年。做好今年各项工作,具有十分重要的意义。当前国际形势错综复杂,全球经济和贸易增长仍然缓慢,国际市场竞争更加激烈,贸易保护主义加剧。我国加入世贸组织,总体上有利于改革开放和经济发展,但在近期某些竞争力不强的行业、企业会受到较大冲击。我们面临着新的困难和严峻挑战。同时,也应当看到,做好今年工作具有许多有利条件。我国综合国力显著增强,拥有比较雄厚的物质基础,粮食、外汇等重要储备充足,国内市场潜力巨大,经济发展有较大回旋余地。我国社会政治稳定。特别是以江泽民同志为核心的党中央积累了应对各种复杂局面的丰富经验。我们要增强信心,振奋精神,充分利用一切有利条件,发挥各方面的积极性,努力做好各项工作。
根据党中央部署,今年工作的总体要求是:以邓小平理论和党的十五大精神为指导,进一步贯彻落实江泽民同志“七一”重要讲话和党的十五届五中、六中全会精神,按照“三个代表”要求,正确把握复杂多变的国际政治经济形势,抵御和克服前进道路上的各种风险和困难,以保持经济和社会的稳定。坚持实施扩大国内需求的方针,继续深化改革,扩大开放,加快结构调整,整顿和规范市场经济秩序,提高经济增长质量和效益,促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步。切实加强精神文明建设、民主法制建设和党的建设,转变政府职能,团结奋斗,勤俭建国,以改革开放和现代化建设的新成就迎接党的十六大召开。
保持国民经济较快增长,是扩大就业、改善人民生活和维护社会稳定的基础,也是推进结构调整和深化改革的重要条件。在当前严峻的国际经济形势下,实现经济较快增长的根本之策,是扩大国内需求,进一步形成消费和投资的双重拉动。要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,并保持必要的力度,同时采取其他配套的宏观经济政策。
扩大国内需求,首先必须增加城乡居民特别是低收入群体的收入,培育和提高居民的购买力。一是采取更有力的措施,千方百计增加农民收入,切实减轻农民负担。二是进一步完善城镇社会保障体系。当务之急仍然是落实“两个确保”,确保国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金按时足额发放,任何地方都不得发生新的拖欠。完善失业保险制度。同时,强化城市居民最低生活保障制度建设,使所有符合条件的城市贫困居民都能得到最低生活保障,做到应保尽保。中央财政预算较大幅度地增加了“低保”资金,地方财政预算也必须增加所需资金。对特困行业和企业的职工,还要采取有效措施帮助他们解决困难。继续推进城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制改革。进一步搞好在辽宁全省和其他省、自治区部分城市完善社会保障体系的试点工作。努力筹集和管好、用好全国社会保障基金。三是继续适当提高机关事业单位职工基本工资,并相应增加机关事业单位离退休人员离退休金。各类所有制企业也要在提高经济效益的基础上,适当增加职工收入。对一些地方拖欠干部、政法干警、教师工资的问题,有关地方政府务必采取有力措施,尽快加以解决。地方财政首先要保工资发放,对过去拖欠的工资,也应尽快补发。宁可不上新的建设项目,不办或者少办不是急需的事,也要确保工资按时足额发放。在严格定编定员的基础上,对发放工资确有困难的省、自治区、直辖市,中央财政通过转移支付予以补助。市、县级财政有困难的,省级财政也要通过转移支付予以补助。四是积极扩大就业和再就业。这是增加居民收入的重要途径。努力拓宽就业渠道,增加就业岗位。大力发展就业容量大的劳动密集型产业、服务业、中小企业。扩大社区服务就业门路。实行弹性大、灵活性强、多样化的就业形式。发展劳动力市场,完善就业服务体系。认真落实鼓励自谋职业和促进就业的优惠政策措施。对弱势群体给予特殊的就业援助。五是拓宽消费领域,改善消费环境。通过深化改革,调整政策,消除各种限制消费的障碍。鼓励居民扩大住房、旅游、汽车、电信、文化、体育和其他服务性消费,培育新的消费热点。
保持国债投资的必要规模,带动固定资产投资较快增长。根据需要和可能,今年拟发行1500亿元长期建设国债,主要用于在建的国债建设项目、西部开发项目、重点企业技术改造,以及南水北调、京津水资源保护工程、农村基础设施和教育、公检法司等方面设施的建设。1998年以来开工建设的大部分国债项目,要在今年内基本完工。目前,居民储蓄存款增加较多,银行资金比较充裕,利率水平较低,市场价格稳定,国债余额占国内生产总值的比重仍在安全线以内,发行长期建设国债还有一定的空间,不会有大的风险。用国债投资进行重要的和社会急需项目的建设,不仅有利于促进经济增长和培植财源,而且有利于集中力量办大事,充分发挥各方面资金的使用效益。在扩大国债投资的同时,还要采取措施用活用好其他国内资金,引导和鼓励社会投资。要高度重视资金的合理、节约使用,坚决防止无效投入和重复建设。基础设施建设也要合理规划,量力而行,讲求实效,不可过分超前。继续加强对国债资金使用、项目建设和工程质量的监督管理,严厉查处各种截留、挪用国债资金的行为。
努力做好财税工作,保持税制稳定,加强税收征管。严格依法治税,做到应收尽收,堵塞“跑、冒、滴、漏”。认真贯彻“一要吃饭、二要建设”的方针,合理调整财政支出结构,区别轻重缓急,该保的一定要保,该压缩的要坚决压缩。为了进一步规范中央和地方政府之间的分配关系,建立合理的分配机制,支持西部开发,从今年开始,对所得税收入实行中央和地方按比例分享的办法。中央从所得税增量中多分享的收入,全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。
继续实行稳健的货币政策,加强对金融机构的监管。金融机构要在切实防范和化解金融风险的同时,积极支持经济发展,努力改进服务。银行要调整信贷结构,重点支持国债投资项目、农业结构调整、企业技术改造、中小企业特别是科技型中小企业的发展,尽量满足有市场、有效益、有信用的企业流动资金贷款需求,发展个人住房、助学贷款等消费信贷业务。加快建立现代金融制度,深化金融企业改革,健全内部机制,强化经营管理。商业银行从今年开始要全面实行贷款质量五级分类制度,改进信息披露。进一步规范和发展证券市场。继续促进保险业健康发展。加强金融法治和监管。加快信息化建设。密切关注国际金融市场变化,严防国际短期资本对我国金融市场的冲击,确保金融安全。
二、加快农业和农村经济发展,努力增加农民收入
发展农业生产力,提高农民购买力,是扩大和培育内需十分重要的方面,关系国民经济发展和社会稳定全局。要把加强农业和增加农民收入,作为整个经济工作的突出任务;把农民是否增加收入和减轻负担,作为检验农业和农村工作的重要标准。
从根本上说,增加农民收入必须加快农业和农村经济结构调整,大力发展农业产业化经营,积极推动传统农业向现代农业转变。大力推广优良品种和先进适用技术,加快发展优质、专用、无公害农产品。继续调整农业内部结构,积极发展畜牧业和水产养殖业。充分发挥区域比较优势,加快农业布局调整和优化。沿海地区和大中城市郊区要大力发展高效农业。中部粮食主产区要抓住主销区腾出部分粮食市场的机遇,扩大优质粮食生产,提高粮食的综合效益和市场竞争力。西部地区要发展特色农业、旱作农业和生态农业。努力扩大农产品出口。推广“公司加农户”、“订单农业”等方式,逐步形成农产品生产、加工、销售一体化经营。加快培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业。深化农业科研和推广体制改革,推进农科教、产学研结合,继续实施“星火计划”,加快农业科技成果的转化与推广应用。调整农业结构,必须坚持以市场需求为导向,从实际出发,充分尊重农民意愿,绝不能搞强迫命令。各级政府要做好规划,增加对农业的科技投入,加强服务,着力抓好农产品质量标准和认证体系、检验检测体系、市场信息体系建设,创造良好的市场环境。
为了使农民收入尽快有较多增长,还必须做好以下工作。
一是扩大退耕还林规模。两年多试点证明,在中西部一些地方实行退耕还林(包括还草、还湖),既是改善生态环境,促进农业结构调整的重大举措,也是直接增加农民收入的有效途径。目前粮食等农产品供给充足,是加快退耕还林的良好时机。今年要进一步扩大退耕还林规模,推进休牧还草,加快宜林荒山荒地造林步伐。要坚持因地制宜,加强分类指导,认真落实退耕还林的各项政策,完善配套措施,抓紧培育和供应优良种苗,保证退耕还林质量。实施退耕还林和天然林保护工程,都要重视搞好后续产业的开发,以保障群众长期的生活来源和有关地方必要的财政收入。要抓紧研究制定退耕还林的法规。
二是深化农村税费改革和粮棉流通体制改革。农村税费改革是减轻农民负担的治本之策。今年要进一步扩大试点范围,主要放在中部地区的粮食主产省和农业大省,其他省、自治区、直辖市继续在部分县市进行试点。中央财政在预算内安排相应资金予以支持,试点地方的财政也要安排适当资金支持改革。同时,要搞好乡镇机构、农村教育和县乡财政体制等配套改革。农村税费改革,既要明显减轻农民负担,又要保证乡村正常工作和发展的必要经费,特别是保证农村义务教育经费。尚未进行农村税费改革的地方,要严格执行中央有关规定,继续做好减轻农民负担的各项工作。各地要进一步加强对农村教育、电价、建房等方面乱收费的专项治理。全面落实深化粮食流通体制改革的措施,大力推进国有粮食购销企业改革,改进和加强粮食市场管理,推动粮食主销区和主产区建立长期稳定的购销合作关系。继续做好棉花购销市场化改革的各项工作,保持棉花生产和市场稳定。
三是努力拓宽农民增收渠道。以农产品加工业和农村服务业为重点,加快发展农村二、三产业。引导乡镇企业加快结构调整、技术进步和体制创新,提高发展水平。扩大城乡经济往来有利于明显增加农民收入。各地要清理、取消不合理的限制和乱收费,为农民进城务工经商提供方便,切实保障他们的合法权益;同时,要加强管理和引导。积极稳妥地推进城镇化,促进农村劳动力向非农产业转移。
四是加大对农业的支持力度。采取符合世贸组织规则的措施,努力维护农民利益。增加对农业和农村基础设施建设投资,改善生产生活条件和生态环境。重点支持节水灌溉、人畜饮水、农村沼气、农村水电、乡村道路和草场围栏等设施建设。要在农业科研、技术推广、病虫害防治、信息咨询和农民培训等方面加强对农业的支持。特别要加大对粮食主产区的支持力度。改进金融对农业的服务。深化农村信用社改革。进一步搞好农村扶贫开发,多渠道增加扶贫资金,扩大以工代赈规模。加大对灾区和特困地区的支持,减免农、牧业税,并真正落到实处。积极帮助农村特困户和优抚对象解决实际困难。
三、积极推进经济结构调整和经济体制改革
加快产业结构优化升级。一要采用高新技术和先进适用技术,改造和提升传统产业。支持重点行业和骨干企业进行技术改造,支持承担国家重点任务的大型装备制造企业提高产品开发和技术创新能力。企业技术改造要做好规划,以“质量、品种、效益”为重点,选好项目,不能搞重复建设和单纯扩大生产能力。巩固和扩大纺织、冶金、煤炭等行业淘汰落后生产能力取得的成果,继续推进石化、建材、机械、医药、制糖、烟草等行业压缩过剩、落后生产能力的工作。已淘汰的生产能力,绝不能以任何借口和形式恢复生产。继续调整能源结构。推动老工业基地加快调整和改造。支持以资源开采为主的城市和老矿区发展接续和替代产业。二要加快发展信息、生物、新材料等高新技术产业。继续抓好信息网络、新型电子元器件、集成电路、软件、新材料和中药现代化等高新技术产业化重大专项的组织实施。推进国民经济和社会信息化。三要积极发展第三产业特别是现代服务业。加快发展金融、会计、咨询、法律服务等行业。逐步推行连锁经营、物流配送、代理制、电子商务等组织形式和服务方式。大力发展旅游业和文化产业。
继续实施西部大开发战略,促进地区协调发展。加快西部地区基础设施和生态环境建设。着力抓好青藏铁路、西气东输、西电东送等重点工程建设。继续实施退耕还林、天然林保护、“三北”防护林和防沙治沙工程。认真落实西部大开发的各项政策和措施,促进老少边穷地区发展。西部地区要注重发展优势产业和特色产业,不搞重复建设、盲目投资。防止已被淘汰的企业和设备向西部地区转移,避免破坏生态环境。中部地区要充分发挥区位优势和资源优势,积极培育新的经济增长点,国家在安排建设项目时要给予支持,以加快发展步伐。东部地区要优化产业结构,大力发展外向型经济,提高经济素质和竞争力,采取多种方式加强同中西部地区的经济技术合作。
深化以国有企业改革为中心的各项改革。近几年,国有企业改革取得了很大进展,但是任务仍然相当艰巨,必须继续下大气力推进。一是切实加强现代企业制度建设。继续推行规范化的公司制改造,健全法人治理结构,真正转换经营机制。今年要重点检查上市公司建立现代企业制度的情况,找出存在问题,认真加以解决。强化企业内部改革,选择少量中央管理的大型企业和境外上市公司,进行收入分配制度改革试点,建立对企业经营者有效的激励和约束机制。推进企业会计制度与国际会计惯例相衔接。加强和改进企业质量、成本、营销管理。加快企业管理现代化、信息化建设。二是积极推进企业重组改组。尽快形成和发展一批具有国际竞争力的大公司和企业集团。继续采取多种形式放开搞活国有中小企业。在企业重组改组中,必须防止国有资产流失和逃废银行债务。三是继续有步骤地做好企业破产兼并工作。特别要注意按政策安置好职工,维护社会稳定。适当增加银行核销呆坏帐准备金,主要用于重点行业和地区的企业破产兼并,特别是用于资源枯竭矿山和军工等特殊困难企业的关闭、破产。继续分离企业办社会的职能。
推进垄断行业改革。通过政企分开和企业重组,打破行业垄断,引入竞争机制。尽快实施电信、电力、民航管理体制改革,抓紧研究制定铁路管理体制改革方案。有关部门要加强对改革工作的指导,保证生产经营正常运行和队伍稳定。
其他各项改革,也要按照完善社会主义市场经济体制的要求积极推进。尽快制定投融资体制改革方案,争取早日实施。继续深化收入分配制度和金融、财税、外贸、住房等方面的改革。
四、适应加入世贸组织新形势,全面提高对外开放水平
为了适应加入世贸组织的要求,近年来特别是近几个月,我国做了大量工作。全国性的相关法规、规章的清理工作已基本完成,废止和修改、制定了一批法律法规。从2002年1月1日起,我国关税总水平已由15.3%降到12%,涉及5300多个税目。今年要在已有工作基础上,以增强国际竞争力为核心,重点抓好以下几个方面:一是按照法制统一、非歧视、公开透明的原则,抓紧完善既符合世贸组织规则,又符合我国国情的涉外经济法律法规体系,确保执法公正与效率。二是按照加入世贸组织的承诺,有步骤地扩大对外开放领域。同时,加快制定和修订质量、卫生、防疫、环保、安全等方面的市场准入标准。三是认真研究、掌握和充分行使我国作为世贸组织成员享有的各项权利,积极推动和参与区域经济合作。四是组织好世贸组织有关知识和规则的学习、宣传,分期分批对国家公务员特别是县(处)级以上领导干部和大中型企业管理人员进行普遍培训。加快培养熟悉世贸组织规则和国际经济贸易的各类专业人才。
认真做好对外贸易工作。继续实施市场多元化战略,力争今年外贸出口有所增长。要力保现有市场,开拓新的市场。调整和优化出口商品结构,提高商品质量和附加值。落实鼓励外贸出口的政策措施。优先保证出口创汇多、信誉好的重点企业及时足额退税。抓紧改革和完善出口退税机制,对生产企业自营或委托外贸企业代理出口的自产商品,全面实行“免、抵、退”税办法。扩大出口信贷和信用保险,加大对出口的支持。海关要深化改革,进一步提高通关效率和监管水平。推动国有外贸企业改革和重组,促进外贸经营主体多元化和出口渠道多样化。继续实施“走出去”战略,鼓励和支持有条件的各类所有制企业,到国外特别是周边国家投资办厂和承包工程,带动国内技术、设备、材料和劳务出口。做好先进技术、关键设备和短缺原材料的进口工作。逐步实现重要战略物资进口市场多元化。
继续积极利用外资,优化外商投资结构。着力引进先进技术、现代化管理经验和专门人才。鼓励和引导外商投资现代农业、高新技术产业、基础设施建设、西部开发和参与国有企业改造、重组。鼓励外商特别是跨国公司在我国境内建立研究开发中心、生产制造基地和地区总部。引进商贸、旅游、会计、审计等方面有信誉的境外大型企业和中介组织,促进我国服务业发展。积极创造条件,吸引境外中小企业投资。继续改善投资环境,健全法制,依法办事,改进服务,提高效率。规范招商引资行为,逐步实行国民待遇。做好我国申办2010年上海世界博览会的工作。
五、继续大力整顿和规范市场经济秩序
大力整顿和规范市场经济秩序,是扩大内需、促进经济良性发展的迫切要求,是加入世贸组织、对外开放迈出新步伐的必然选择,也是完善社会主义市场经济体制的重大举措,直接关系我国现代化事业的成败。要在去年取得阶段性成果的基础上,以更大的决心和更有力的措施,把这项工作深入持久地开展下去。
全面展开,突出重点。紧紧围绕当前的突出问题,着力抓好以下几个方面:一是进一步严厉打击各种制售假冒伪劣商品的违法犯罪活动,特别是狠狠打击严重危害人民生命健康的食品、药品、医疗器械等方面的制假售假行为。二是继续整顿和规范建筑市场、房地产市场、文化市场和财税秩序。坚持不懈地打击各种骗税、偷税、逃汇、骗汇、传销和走私等违法犯罪活动。严厉打击伪造票据、凭证和做假帐等违法行为。整顿和规范会计师事务所等中介服务组织。大力整顿旅游市场秩序。三是深入整顿金融秩序。严肃查处银行、证券、保险等金融机构违法违规经营行为,坚决取缔非法金融机构和非法金融活动,依法查处金融欺诈、非法集资、操纵证券市场和内幕交易、恶意逃废债务等行为。四是打破地方保护和行业垄断。依法纠正和查处利用特权,设置关卡,阻碍商品流通,妨碍公平竞争的行为。继续整治成品油市场和各类集贸市场。进一步开展价格和收费专项整治。五是加强生产、交通安全管理,健全安全责任制。切实纠正各种违规违章指挥和操作现象,防止重大安全事故发生。尤其要加强对危险化学品、易燃易爆品生产经营、运输、储存和使用全过程的监督管理。坚决依法关闭产品质量低劣、污染环境、破坏资源、不具备安全生产条件的厂矿。在整顿和规范市场经济秩序中,要集中力量查处大案要案,严惩违法犯罪分子和腐败分子。
标本兼治,重在治本。严格审查各类市场主体的资质,把好市场准入关。各级政府部门必须坚决按规定与企业和中介机构彻底脱钩。进一步采取有力措施,认真落实行政性收费和罚没收入“收支两条线”的规定。实行综合财政预算和部门预算,保证各部门依法行政和严格执法的必要财政开支。强化法治,完善行政处罚和刑事追究衔接的规定,坚决防止和纠正违法不究、以罚代刑的现象,加大对违法犯罪的打击力度。解决多层执法和多头执法问题,严格执法责任和责任追究制。提高执法人员素质和执法水平。切实加强社会信用建设,逐步在全社会形成诚信为本、操守为重的良好风尚。加快建立企业、中介机构和个人的信用档案,使有不良行为记录者付出代价,名誉扫地,直至绳之以法。广泛采用现代化监管手段,综合利用信息网络资源,实现互联互通、信息共享。加快流通体制改革,发展现代流通方式,使假冒伪劣商品难以进入市场。充分发挥行业协会和中介机构的作用,改革和完善其自律机制,重视广大群众和新闻媒体的监督作用。
六、实施科教兴国战略和可持续发展战略,加强精神文明建设
推动科技进步和创新。加快国家创新体系建设。加强基础研究和具有战略意义的高新技术研究,增强自主创新能力。围绕产业升级和提高竞争力,加强关键技术和共性技术的研究开发,加快科技成果产业化和推广应用。建立健全风险投资机制和科技创新激励机制。进一步改革科技体制,深化应用型科研机构和社会公益型科研机构改革。破除条块分割,合理配置社会科研资源,形成部门、地方、高校和企业相结合的科技管理体系。加强大中型企业技术开发中心的建设。繁荣发展哲学社会科学,注重研究全局性、前瞻性、战略性的重大课题。强化知识产权保护和管理。加强学术道德建设。
坚持教育优先发展。大力推进素质教育,加强学校思想政治工作,促进学生德智体美全面发展。加强基础教育,巩固扩大农村地区“两基”成果,特别是加快贫困地区和少数民族地区普及九年义务教育步伐。推进农村义务教育以县为主的管理体制改革,保证教师工资按时足额发放。积极发展高中阶段教育。稳步发展普通高等教育,适应新形势,调整学科结构。大力发展中等和高等职业教育。改革课程教材,更新教学内容,提高教育质量。继续推进高校内部管理体制改革和后勤社会化。全面提高教师思想和业务素质。加快教育信息化建设,积极发展现代远程教育。加大政府对教育的投入。鼓励、支持和规范社会力量办学、中外合作办学。
认真实施人才政策。坚持“四化”方针和德才兼备的原则,加快培养和选拔适应改革开放和现代化建设新形势需要的各类人才,特别是高科技人才,精通国际金融、财会、贸易、法律和现代管理的专业人才。深化干部人事制度改革,完善对各类人才的选拔任用、考核评价、激励监督的制度。善于发现和大胆起用年轻优秀的科技人才。充分发挥工程师以及技师和熟练技术工人的作用。落实技术、管理等生产要素参与分配的政策,落实对有突出贡献的科技人员和高层管理人员进行奖励的规定。进一步采取有效措施,吸引和聘用境外高级人才,鼓励留学人员回国创业。
走可持续发展之路。坚持计划生育的基本国策,贯彻《人口与计划生育法》。特别要加强农村和流动人口计划生育工作,稳定低生育水平,促进优生优育。认真落实妇女、儿童发展纲要,保护妇女和未成年人合法权益。加强老龄人口工作。关心和支持残疾人事业。依法保护和合理利用土地、矿产、淡水、海洋、森林、草原和气候资源,实行严格的耕地、林地管理制度,注重节水节能。提高资源综合利用率,健全资源有偿使用制度。继续加大环保投入,加强生态环境保护和污染防治。加快重点治理工程建设,改善重点流域、区域、城市、海域的环境质量,有效控制和降低污染物排放。推行清洁生产,发展环保产业。加强生态示范区建设。大力植树种草。加强湿地保护。建立环境保护和防灾减灾保障体系。发展卫生事业,高度重视公共卫生和农村医疗卫生工作,增加资金投入,积极探索多种形式的农村医疗保障办法,改善农村卫生院医疗条件。大力防治传染病、职业病和地方病等危害人民健康的重大疾病。广泛开展全民健身活动,提高竞技运动水平。认真做好2008年北京奥运会前期准备,把举办奥运会工作与推进首都改革开放和现代化建设结合起来。
加强精神文明建设。坚持不懈地用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想教育广大干部群众。坚持把依法治国和以德治国结合起来。贯彻落实《公民道德建设实施纲要》,在全社会倡导“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范。突出抓好爱国主义教育,弘扬振兴中华的民族精神。加强科学知识普及工作,破除愚昧迷信,倡导科学精神和文明健康的生活方式。深入开展群众性精神文明创建活动。加快发展社会科学、文学艺术、新闻出版、广播影视等各项事业,坚持为人民服务、为社会主义服务,坚持正确舆论导向,创作出更多反映时代风貌和人民愿望的优秀作品。加大新闻出版、广播影视业改革的力度。高度重视互联网的作用和管理。加强图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、档案馆等公共文化和体育设施建设,做好文物保护工作。完善文化产业政策,鼓励社会力量参与文化事业建设。深入持久地开展“扫黄”、“打非”斗争,严厉打击盗版盗印和光盘走私活动。加强国际文化交流。
七、进一步转变政府职能,加强政风建设
加快政府职能转变。政府机构改革和职能转变,取得了很大进展,但还存在不少问题。必须进一步解放思想,彻底摆脱传统计划经济的羁绊,切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。继续理顺政府部门职能分工,防止有些事情互相推诿和无人负责。认真贯彻依法治国方略,坚持依法行政,从严治政。进一步改革和减少行政审批,必须审批的也要规范操作,简化程序,公开透明,明确责任。对此,国务院已做出了部署,各地区各部门要认真贯彻落实。加快政府管理信息化建设,推广电子政务,提高工作效率和监管有效性。
切实加强政风建设。深入开展反腐败斗争,加强廉政建设。廉洁从政,执政为民,是我们党和政府根本宗旨的要求,也是政府机关每个工作人员必须恪守的基本准则。各级政府和所有干部都必须做到清正廉明,奉公守法。对那些违法乱纪、以权谋私、贪污腐化的人,必须彻底查处。加大治本力度,从源头上预防和治理腐败。要认真落实党中央关于把今年作为转变作风年的要求。坚决克服误国害民的形式主义、官僚主义。要大力精简会议和文件,切实解决当前严重存在的“文山会海”问题。大兴调查研究之风,深入实际,深入基层,了解真实情况。要倾听群众呼声,关心群众疾苦,抓紧解决人民群众反映强烈和不满意的问题。坚决纠正虚报浮夸、欺上瞒下、滥用民力、强迫命令的恶劣作风,做到讲真话、办实事、求实效。
坚决反对奢侈浪费。当前,无论是生产、建设、流通还是消费领域,都存在严重铺张浪费的现象。有的地方热衷于搞华而不实的“形象工程”、“政绩工程”,市政建设盲目追求高档次、高标准;有的地方连工资都不能按时发放,还在乱上建设项目,违反规定兴建楼堂馆所。还有名目繁多的办节、庆典活动,比阔气、讲排场;用公款大吃大喝、进行高档消费娱乐,公费出国旅游。凡此种种,耗费巨额资财,必须坚决刹住这种奢侈浪费之风。一要大张旗鼓地倡导艰苦创业、勤俭建国、勤俭办一切事业。坚决制止各种不切实际、不计效果的错误做法。二要努力节省开支。生产、建设、流通等领域都要大力降低成本和费用。所有机关、企业、事业单位,都要精打细算,禁止各种不必要的开支。今年,各地区、各部门、各单位都要提出杜绝浪费、节省开支的具体目标和措施。三要严肃财经纪律。推行国库集中收付制度,强化各级财政预算、审计监督、财政专户管理。完善超预算收入的管理。严厉查处设立小金库和各种违反规定乱花钱的行为。
各级政府要自觉接受同级人民代表大会及其常委会的监督,主动加强与人民政协的联系,认真听取民主党派、工商联、无党派人士和人民团体的意见。进一步健全民主决策制度,鼓励人民群众对政府机构及其工作人员进行监督,拓宽及时反映社情民意的渠道,使政府工作能够真正体现人民的意愿和利益。
各位代表!
在新的形势下,保障国家安全,维护社会稳定,具有十分重要的意义。要严密防范和依法坚决打击境内外敌对势力的破坏活动,严厉打击恐怖势力、宗教极端势力、民族分裂势力的犯罪活动。继续开展同“法轮功”等邪教组织的斗争。深入开展“严打”整治斗争,依法严厉打击各种刑事犯罪活动和黑恶势力,大力整顿社会治安混乱的地方和场所,使社会治安状况有明显进步。坚持打防结合,预防为主,全面落实综合治理的各项措施,积极构建社会治安防控体系。建立政法公安经费保障机制。加强社区建设和管理,加强农村基层政权建设。正确处理新形势下的人民内部矛盾,把影响社会安定的因素化解在基层,消除在萌芽状态。
加强民族团结,维护祖国统一,是全国各族人民的根本利益所在。坚持和完善民族区域自治制度。全面贯彻党的民族政策,巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系。积极支持和帮助少数民族地区加快发展。继续实施“兴边富民行动”。大力培养少数民族干部和各类人才。贯彻党的宗教信仰自由政策,依法加强宗教事务管理,积极引导宗教与社会主义社会相适应。坚持独立自主自办原则,加强爱国宗教力量的建设。认真贯彻侨务政策,做好侨务工作。
加强国防和军队建设,是维护国家安全和社会主义现代化事业顺利发展的重要保证。要按照“政治合格、军事过硬、作风优良、纪律严明、保障有力”的总要求,以新时期积极防御军事战略方针为统揽,坚持科技强军、从严治军、勤俭建军,注重质量建设,提高军队的革命化、现代化、正规化水平,增强高技术条件下的防卫作战能力和应付突发事件的能力。加快国防科技工业调整、改革和发展,提高科研水平和创新能力,推进武器装备建设。深化后勤保障改革,提高军事经济效益和综合保障能力。加强人民武装警察部队建设。完善国防动员体制,加强民兵、预备役部队建设。搞好国防教育,做好拥政爱民、拥军优属工作,巩固和发展军政军民团结。
全面贯彻落实“一国两制”方针和香港、澳门两个基本法。维护香港、澳门长期稳定和繁荣发展,是我们坚定不移的目标。中央政府将继续全力支持香港、澳门两个特别行政区政府和行政长官依法施政,进一步加强内地与香港、澳门的经贸、科技、文化、教育等领域的交流和合作。我们对香港、澳门的前景满怀信心。
在新的一年里,我们将坚持“和平统一、一国两制”的基本方针和江泽民主席关于解决台湾问题的八项主张,努力推动两岸关系朝着和平统一的方向发展。我们重申,世界上只有一个中国,大陆与台湾同属一个中国,中国的主权和领土完整不容分割。一个中国的原则是发展两岸关系、促进祖国和平统一的基础和前提。我们坚持在一个中国原则的基础上恢复两岸对话与谈判,进一步扩大两岸经济、文化交流,推动两岸关系发展,尽早实现直接“三通”。我们将一如既往地与坚持一个中国原则、主张发展两岸关系的台湾各党派、各界人士加强交往和对话。支持海外华侨华人反对“台独”、促进祖国统一的正义行动。我们坚信,祖国的完全统一大业一定能够早日实现。
八、进一步做好外交工作
2001年,国际形势变化起伏。但和平与发展作为时代的主题并未改变,世界多极化发展趋势并未改变,我国面临的国际环境仍然是机遇大于挑战。总体和平、局部战争,总体缓和、局部紧张,总体稳定、局部动荡,将是今后一个时期国际局势的基本态势。
在国际风云变幻的形势下,我国外交工作进一步开创了新局面,国际地位和影响继续提高。我国同广大发展中国家的友好关系继续加强,与周边国家的睦邻友好合作关系全面发展。去年,我国同俄罗斯和中亚四国共同宣布建立“上海合作组织”;在第五次中国-东盟领导人会议上,我国与东盟一致同意今后10年内逐步建立中国-东盟自由贸易区。我国同朝鲜、韩国和南亚各国的关系稳步发展。我国同非洲、拉美国家友好合作取得新的成果,与阿拉伯各国和其他伊斯兰国家的友好关系进一步发展。
我国与美国、俄罗斯、欧盟、日本的关系得到发展和改善。我们积极务实地参与国际政治、经济、文化、社会、裁军等领域的多边外交活动,有力地捍卫了我国的主权、独立、领土完整、国家安全和民族尊严。我国和国际社会一道共同谴责和反对恐怖主义,在国际反恐怖斗争中发挥了建设性作用。
在新的一年,我们要继续奉行独立自主的和平外交政策。在和平共处五项原则的基础上,加强同发展中国家的团结与合作;进一步巩固和深化与周边国家的睦邻友好合作关系;继续改善和发展同发达国家的关系。积极参与联合国和其他国际事务,同世界各国人民一道,致力于和平、发展与进步的事业,反对霸权主义和强权政治,反对一切形式的恐怖主义,推动建立公正合理的国际政治经济新秩序,为维护世界和平,促进共同繁荣作出更大贡献。
各位代表!
今年政府工作的任务相当繁重,我们肩负的责任重大而光荣。让我们更加紧密地团结在以江泽民同志为核心的党中央周围,高举邓小平理论伟大旗帜,按照“三个代表”的要求,以与时俱进、奋发有为的精神风貌,坚定信心,知难而进,扎实工作,为夺取改革开放和现代化建设的新胜利而努力奋斗!
九届全国人大五次会议主席团:
根据出席九届全国人大五次会议代表审议和全国政协九届五次会议委员讨论时提出的意见和建议,国务院对《政府工作报告》进行了反复推敲和认真修改。共修改28处,其中涉及内容、比较重要的改动有16处。现将主要情况报告如下。
2、在今年第一项工作中,关于“保持国债投资的必要规模,带动固定资产投资较快增长”一段,将国债投资主要用于“......农村基础设施、公检法司和高校扩大招生所需设施等方面的建设”,改为“......农村基础设施和教育、公检法司等方面设施的建设”(第8页)。
3、在今年第二项工作中,关于“四是加大对农业的支持力度”一段,在“要在农业科研......等方面加强对农业的支持”之后,增加了“特别要加大对粮食生产区的支持力度”一句。在“改进金融对农业的服务”之后,增加了“深化农村信用社改革”的内容(第12页)。
4、在今年第三项工作中,将“积极推进西部开发,促进地区协调发展”一段的领句,改为“继续实施西部大开发战略,促进地区协调发展”(第13页)。在“推进垄断行业改革”一段,将“打破行业垄断,形成适度竞争”,改为“打破行业垄断,引入竞争机制”(第14页)。
6、在今年第五项工作中,关于“全面展开,突出重点”一段,在“二是继续整顿和规范建筑市场”之后,增加了“房地产市场”(第17页)。在“标本兼治,重在治本”一段,在“严格执法责任和责任追究制”之后,增加了“提高执法人员素质和执法水平”一句(第18页)。
7、在今年第六项工作中,关于“推动科技进步和创新”一段,在“强化知识产权保护和管理”之后,增加了“加强学术道德建设”一句(第19页)。在“坚持教育优先发展”一段,在“稳步发展普通高等教育”之后,增加了“适应新形势,调整学科结构”(第19页)。在“走可持续发展之路”一段,“高度重视公共卫生和农村医疗卫生工作”之后,增加了“增加资金投入”的内容(第21页)。将“大力防治传染病和地方病等”一句,改为“大力防治传染病、职业病和地方病等”。在“加强精神文明建设”一段,在“加快发展社会科学、文学艺术、新闻出版、广播影视等各项事业”之后,增加了“坚持为人民服务、为社会主义服务”的内容(第21页)。
8、在今年第七项工作中,关于“切实加强政风建设”一段,将“对那些违法乱纪、以权谋私的人,必须彻底查处”,改为“对那些违法乱纪、以权谋私、贪污腐化的人,必须彻底查处”;并在这句话之后,增加了“加大治本力度,从源头上预防和治理腐败”一句(第22页)。
储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》的决定
(1996年12月30日通过)
第八届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议决定:批准由中华人民共和国国务院国务委员兼外交部长钱其琛于1993年1月13日在巴黎签署的《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》,同时声明如下:
一、中国一贯主张全面禁止和彻底销毁化学武器。《禁止化学武器公约》的宗旨、目标和原则。
二、中国呼吁拥有庞大化学武器库的国家尽早批准《禁止化学武器公约》,以利于早日实现《禁止化学武器公约》的宗旨和目标。
三、《禁止化学武器公约》的宗旨、目标和原则应当得到严格遵守。关于质疑视察的规定不得被滥用,不得损害缔约国与化学武器无关的国家安全利益。中国坚决反对任何滥用核查规定危害中国主权与安全的作法。
四、在外国遗弃化学武器的国家应当切实履行《禁止化学武器公约》的有关规定,承担销毁这些化学武器的义务,尽快彻底销毁遗弃在别国领土上的化学武器。
五、《禁止化学武器公约》应当确实发挥促进化工领域为和平目的的国际贸易、科技交流与合作的作用。《禁止化学武器公约》应当成为规范缔约国之间在化工领域进行贸易、国际合作与交流方面的有效法律依据。
(2005年10月27日通过)
第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定:批准于2003年10月31日在第58届联合国大会上通过的《联合国反腐败公约》;同时声明:中华人民共和国不受《联合国反腐败公约》第六十六条第二款的约束。
全国人民代表大会常务委员会关于批准全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会结束工作的建议的决定        
全国人民代表大会常务委员会关于批准全国人民代表大会
香港特别行政区筹备委员会结束工作的建议的决定
(1997年7月3日通过)
第八届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议审议了全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会关于建议筹委会结束工作的报告。会议认为,全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会自1996年1月成立以来,按照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定,圆满地完成了筹备成立香港特别行政区的各项工作。会议决定,批准全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会关于筹委会结束工作的建议。 
全国人民代表大会常务委员会公告〔12届〕第2号—关于终止部分全国人民代表大会代表的公告        
全国人民代表大会常务委员会公告
第十二届全国人民代表大会代表郭毅力因病去世,第十二届全国人民代表大会代表杨正平因交通事故去世,郭毅力、杨正平的代表资格自然终止。全国人民代表大会常务委员会对郭毅力、杨正平代表的去世表示哀悼。
现在,第十二届全国人民代表大会实有代表2989人。
特此公告。
全国人民代表大会常务委员会
2013年10月25日
全国人民代表大会常务委员会关于增加《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三所列全国性法律的决定(2005)        
全国人民代表大会常务委员会关于增加《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三所列全国性法律的决定
(2005年10月27日通过)
第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定:在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三中增加全国性法律《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》。
全国人民代表大会常务委员会关于批准2002年中央决算的决议        
全国人民代表大会常务委员会关于批准2002年中央决算的决议
(2003年6月28日通过)
第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议听取了财政部部长金人庆受国务院委托所作的《关于2002年中央决算的报告》和审计署审计长李金华受国务院委托所作的《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。会议结合审计工作报告,对《2002年中央决算(草案)》和中央决算的报告进行了审查,同意全国人民代表大会财政经济委员会提出的《关于2002年中央决算的审查报告》,决定批准《2002年中央决算(草案)》和《关于2002年中央决算的报告》。
会议要求国务院继续落实《第十届全国人民代表大会第一次会议关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算的决议》,严格按照全国人大批准的预算执行,深化财税改革,依法加强收入征管,进一步改善财政支出结构,增强财政公共服务职能,高度重视县乡财政困难,进一步规范财政转移支付制度,努力解决出口退税拖欠问题,切实整改审计查出的问题,加强审计监督,克服“非典”疫情带来的不利影响,大力开展增收节支,努力做好财政工作,全面完成2003年预算。
关于2002年中央决算的报告(摘要)
--2003年6月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上
财政部部长 金人庆
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
十届全国人大一次会议审议通过了《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》。现在,2002年中央决算已经汇编完成,受国务院委托,我向本次常委会提出2002年中央决算报告和中央决算草案,请予审查。
2002年,在党中央、国务院的正确领导下,在十六大精神的鼓舞下,各地区、各部门认真实践“三个代表”重要思想,积极贯彻落实中央确定的经济工作方针和九届全国人大五次会议对财政经济工作的各项要求,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,齐心协力,共同奋斗,国民经济和社会各项事业发展都取得了显著成绩,中央和地方财政收支情况也比较好。
汇总中央和地方财政决算,2002年,全国财政收入18903.64亿元,比上年增长15.4%,完成预算的104.9%;全国财政支出22053.15亿元,增长16.7%,完成预算的104.5%;全国财政收支相抵,支出大于收入3149.51亿元。
2002年,中央财政总收入11026.6亿元,完成预算的103.6%,比预算增加380.72亿元,比上年增长12.8%。其中,中央本级收入10388.64亿元,完成预算的103.5%;地方上解中央收入637.96亿元,完成预算的105.6%。中央财政总支出14123.47亿元,完成预算的102.8%,比预算增加379.44亿元,比上年增长14.2%。其中,中央财政本级支出6771.7亿元,完成预算的105.6%;补助地方支出7351.77亿元,完成预算的100.3%。中央财政收支相抵,赤字3096.87亿元,比九届全国人大五次会议批准的赤字数额减少1.28亿元。
上述中央财政决算收支数,与2003年3月向十届全国人大一次会议报告的2002年中央预算执行数比较,中央财政总收入增加6.14亿元,中央财政总支出增加5.17亿元,财政赤字减少0.97亿元。主要是决算清理期间,一些收支项目发生了小的变化。
2002年,中央财政共发行国债5929亿元,其中,中央财政债务收入5679亿元,代地方政府发行250亿元。中央财政债务收入中,用于偿还国内外债务本金2563.13亿元,弥补当年赤字3096.87亿元,补充偿债基金19亿元。2002年,列入预算的中央政府性基金收入999.1亿元,政府性基金支出999.1亿元。
财政收入圆满完成了预算。2002年预算增收特殊性因素减少,减收因素较多。预算执行过程中,部分收入项目的执行情况比年初预计的还要困难,致使一季度中央财政收入出现了同比下降7.8%的严峻局面。针对这一形势,国务院先后于2002年5月和9月召开了全国增收节支工作电视电话会议和全国增收节支工作会议,提出了一系列增收节支的措施和要求。各地区、各部门按照国务院的部署,狠抓贯彻落实,采取各种行之有效的措施,堵塞收支管理漏洞,使财政收入形势逐步好转,从而保证了全年收入预算的圆满完成。
主要中央收入项目完成情况是:增值税4631.01亿元,完成预算的100.1%;消费税1046.32亿元,完成预算的107.9%,主要是改变卷烟消费税征收办法后,卷烟消费税增加;进口产品消费税、增值税和关税2589.92亿元,完成预算的107.9%,主要是一般贸易进口增加和海关监管加强,使收入相应增加;企业所得税1882.21亿元,完成预算的111.2%,主要是银行专项上缴收入增加较多;个人所得税605.95亿元,完成预算的112.3%,主要是居民收入水平提高和征管加强使收入相应增加;营业税155.30亿元,完成预算的67.5%,主要是金融保险企业营业税税率继续下调1个百分点,以及缩短金融企业应收利息核算年限等因素影响;外贸企业出口退税1150亿元,完成预算的115%,主要是2002年外贸出口增长较快,为支持外贸出口,相应增加了出口退税指标;证券交易印花税108.62亿元,完成预算的54.3%,主要是2002年证券市场持续低迷,交易量大幅下降,并受2001年底下调证券交易印花税税率影响;车辆购置税348.8亿元,完成预算的139.5%,主要是2002年国内汽车市场销售较旺,相应增加了收入;其他收入195亿元,完成预算的114.4%,主要是部分预算外资金纳入预算管理。
重点支出得到较好保障。中央财政在严格控制一般性支出的同时,集中财力确保重点支出需要。一是向低收入群体和困难群众倾斜,帮助他们解决基本生产、生活问题。2002年中央财政用于社会保障方面的支出达到1388亿元,完成预算的161.4%,主要是在继续做好“两个确保”和“低保”工作的基础上,从2002年7月1日起,再次提高了企业退休人员基本养老金、在乡老复员军人优抚待遇和建国初期参加革命的老干部退休待遇的水平,对财政困难的中西部地区和老工业基地给予适当补助;增加安排补充全国社会保障基金;安排补助资金支持87户国有企业依法实施关闭破产,保障这些破产企业涉及的38万职工的生产和生活需要。在中央财政的支持下,截止2002年底,全国企业离退休人员基本养老金和进入再就业服务中心的国有企业下岗职工基本生活费,基本做到了按时足额发放;城市居民最低生活保障对象,由1998年底的184万人,增加到2002年底的2054万人。同时,财政部门会同有关部门加强了对社会保障资金的征管和监督,税务机关征收社会保险费的改革试点省份达到16个。二是向农业、农村、农民倾斜,促进农业和农村社会经济的稳定发展。2002年,中央财政用于支援农村生产、农业综合开发、农村扶贫及农林水气等部门事业费方面的支出达到487亿元,完成预算的105.7%。此外,2002年农村税费改革试点范围扩大到20个省(自治区、直辖市),中央财政为此安排专项转移支付补助245亿元。同时,还增加了用于农村电网改造和水利基础设施建设等方面的投入。三是向科技教育倾斜,推动科教兴国战略的实施。2002年,中央文教科学卫生事业费支出541亿元,完成预算的102.8%。其中,安排资金72亿元,支持了国家重点基础研究、知识创新工程和国家“863”计划。继续执行中央本级财政支出中教育经费所占比例每年增加一个百分点的政策,实施了国家贫困地区义务教育工程,进行了中小学危房改造,促进了高等教育和职业教育的发展。
国债投资项目顺利实施。经九届全国人大五次会议批准,2002年发行长期建设国债1500亿元,其中1250亿元列入中央预算,250亿元代地方政府发行;资金安排东部地区占31%,中部地区占29%,西部地区占40%。主要用于在建国债项目、西部开发项目、重点企业技术改造,以及南水北调、京津水资源保护工程、农村基础设施、公检法司和高校扩招所需基础设施等方面的建设。到2002年底,在建国债项目已累计完成总投资的91%,西部开发项目进展顺利,新开工项目控制在一定规模之内。各地区、各部门切实加强了对国债资金使用的管理和监督,扩大了对建设国债资金财政集中支付范围。国债资金项目对优化经济结构、改善投资环境、增加财政收入、促进企业技术进步、增强我国经济可持续发展能力和提高人民群众生活水平发挥了积极作用。
财政改革进一步深化。一是顺利推进了所得税收入分享改革。为进一步实践“两个大局”战略构想和“三个代表”重要思想,继续完善财税体制,缩小地区财力差距,促进地区协调发展,推动国有企业改革,国务院决定,从2002年1月1日起,实施所得税收入分享改革。2002年中央财政因此增加收入126亿元,已按规定全部用于对地方、主要是对中西部地区的转移支付。结合所得税收入分享改革,中央财政在增加对地方转移支付的基础上,进一步规范和完善了转移支付制度;许多地区还积极调整和规范省以下财政体制,增加县乡可用财力,拖欠国家统一规定工资现象有所缓解。二是深化了“收支两条线”管理改革。2002年,按照收支脱钩、收缴分离的要求,公安部、最高人民法院、海关总署等34个中央部门,率先进行了深化“收支两条线”管理改革试点,各地也普遍加大了这项改革的工作力度。试点部门主动适应改革需要,积极转变职能,提高依法行政水平,乱收乱罚现象明显减少。三是积极稳妥地推进了国库集中收付制度改革。2002年,将国库集中支付制度改革试点中央部门由6个扩大到了38个,试点省份由2个扩大到9个。同时,在15个中央部门又进行了国库集中收入制度改革试点,从而使其所有财政性资金收支,都纳入了国库单一账户体系,保障了财政资金安全、规范运行,提高了财政资金使用效益。四是进一步加快了部门预算、政府采购及财政信息化改革步伐。2002年,中央各部门和省直各部门,都已按照基本支出和项目支出,编制了部门预算,部分市(地)、县(市、区)也积极实施了这项改革;全国政府采购规模1009.6亿元,比上年增加356.6亿元,资金节约率平均在10%以上,政府采购工作的法制化和规范化也不断增强;“金财”工程进入了正式实施阶段。上述改革,不仅推动了社会主义市场经济条件下财政管理的规范化和现代化,而且对转变政府职能,推动依法行政,促进从源头上反腐倡廉,也发挥了积极作用。委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
审计署对2002年中央预算执行和其他财政收支情况的审计结果表明,2002年中央预算在得到较好完成的同时,预算执行和其他财政工作中也还存在一些迫切需要解决的问题。一是中央预算管理有些方面还需进一步规范,一些部门财政资金使用效益不理想,预算执行不严肃,甚至挤占挪用、隐瞒收入;二是有些专项转移支付分配管理仍不规范,要求地方配套较多;三是一些中央部门和单位未严格落实深化“收支两条线”管理改革的规定;四是部分地区和部门在收入征管工作中违规减免和监管不力;五是一些国债项目重复安排、配置不合理、损失浪费等。对此,国务院高度重视,要求财政部及中央有关部门牢固树立依法理财观念,健全科学决策机制,深化财政改革,强化监督管理,加大依法查处力度,认真加以纠正和改进。财政部将抓紧清理和规范专项转移支付项目,深入研究解决基层财政困难的有效措施,从制度上严格规范内部管理,进一步提高财政管理的科学性、规范性和有效性。委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
下面,我简要报告一下今年前5个月全国财政收支的主要情况:
今年以来,我国国民经济和社会发展开局良好。“非典”疫情爆发后,党中央、国务院统揽全局,沉着应对,坚持“一手抓防治‘非典’这件大事,一手抓经济建设这个中心不动摇”,及时果断作出了一系列重大决策和部署。各级财政部门认真贯彻落实党中央、国务院的指示精神,统筹兼顾,扎实工作,在做好日常工作的同时,积极发挥了公共财政的职能作用。一是多管齐下,全力保障“非典”防治资金需要。经国务院批准,中央财政设立了20亿元“非典”防治基金,各地财政部门也大力调整支出结构,积极筹集“非典”防治资金,用于建立公共卫生应急反应机制,防治“非典”的科研攻关、设备购置、病毒检测试剂研究,以及疫情监测、信息搜集和有关人员培训等,并且按照急事急办、特事特办的原则,及时预拨资金,切实保证需要。截至6月18日,中央财政“非典”防治基金已支出13亿元,地方各级财政已安排了100多亿元“非典”防治经费。与此同时,财政部与有关部门密切配合,迅速制定出台了对农民和城镇困难群众中的“非典”患者实行免费医疗救治,对参加“非典”防治工作的一线医务人员和防疫工作者给予特殊临时性工作补助并免征个人所得税等一系列政策,为有效防治“非典”特别是阻止“非典”疫情向农村蔓延提供了坚实的资金保障。〖HTH〗二是加大财税政策支持力度,积极促进经济发展。经国务院批准,财政部会同有关部门对疫情地区、部分困难行业在限定时段内实行了一系列减免税、费、基金政策和贴息政策,帮助受到疫情影响较大的行业和企业尽快克服困难,恢复生产,渡过难关。上述资金保障和财税优惠政策的实施,体现了党中央、国务院对广大人民群众根本利益的高度重视,有力保障了抗击“非典”斗争的需要,同时,也是财政部门改善公共服务,加强宏观调控,积极应对突发事件,建立有效应急保障制度和机制的有益尝试。在党中央、国务院的正确决策和坚强领导下,经过各地区、各部门和全国人民的共同努力,我们不仅初步控制了“非典”疫情,维护了社会稳定,而且保持了国民经济的持续较快增长。
在此基础上,预算执行情况总体上也比较正常。1-5月,全国财政收入9039.98亿元,完成预算的44.1%,比去年同期(下同)增加1978.66亿元,增长28%。其中,中央财政收入5220.55亿元,完成预算的46.1%,增长32.2%。地方财政收入3819.43亿元,完成预算的41.7%,增长22.7%。1-5月,全国财政支出7315.6亿元,完成预算的30.9%,增加981.22亿元,增长15.5%。其中,中央财政支出2216.89亿元,完成预算的30.8%,增长10%;地方财政支出5098.71亿元,完成预算的30.9%,增长18%。
虽然总体形势是好的,但也必须清醒地认识到,预算执行和财政工作还面临着不少困难和挑战,突出表现在以下两个方面:一是“非典”疫情对财政的影响已经初步显现。〖HT〗一方面,全国财政收入增幅明显回落。4月份、5月份,全国财政收入分别增长15.5%、20.7%,比一季度平均增幅36.7%分别低21.2个百分点和16个百分点。另一方面,全国财政支出增长加快。4月份、5月份,全国财政支出分别增长16.6%、26.5%,较一季度平均增幅10.9%分别高5.7个百分点和15.6个百分点,主要是医疗卫生支出、车购税安排的支出、债务利息支出等增加较多。考虑到“非典”对财政的影响有一个“滞后期”,随着抗击“非典”财税优惠政策的逐步落实到位,这种影响还会进一步显现出来。尤其是今后“非典”疫情和洪涝灾情的发展变化尚难准确预测,其对财政的影响也相应具有不确定性。二是今年可能出现财政收入增长前高后低、财政支出增长前低后高的局面。受去年财政收入增长基数前低后高,今年前几个月推动财政收入快速增长的一些特殊因素将逐步消失或减弱,以及“非典”等因素影响,下半年财政增收难度会逐渐加大。为加大出口退税力度,缓解出口退税欠退的压力,执行中需增加出口退税指标,将相应减少财政收入。为支持抗击“非典”,需增加对公共卫生和应急机制建设等方面的支出。
今年是全面贯彻党的十六大精神的第一年。保持国民经济持续较快增长和社会稳定,确保财政预算的顺利执行和圆满完成,对实现全面建设小康社会的宏伟目标,具有十分重要的意义。各级财政部门要坚决贯彻党中央、国务院确定的各项重大决策和部署,全面落实十届全国人大一次会议对财政经济工作提出的各项要求,坚定不移地贯彻“两手抓”的方针,牢固树立全局观念,增强责任意识,改进工作作风,发扬奉献精神,充分估计可能出现的困难和挑战,以更主动、更扎实的态度做好下阶段的工作。
(一)坚决服从服务大局,着力保障应急支出和重点支出的需要。要确保防治“非典”和抗洪救灾的资金需要,扎实抓好抗击“非典”一系列财税优惠政策的落实。认真做好社会保障工作,完善政策,促进就业和再就业,帮助困难群众解决生产生活问题。进一步支持农业、农村发展,确保对教育、文化、卫生的新增支出主要用于农村,大力支持发展农村卫生事业,建立农村医疗卫生保障体系。进一步加大对老工业基地、西部开发、高科技产业的政策支持力度。确保机关事业单位工资及时足额发放,着力解决部分地区欠发国家统一规定工资问题。同时,还要认真总结经验,研究探索建立财政应对灾害和危机的应急机制和制度,增强财政应对的快速反应能力、资金保障能力和效益管理能力。切实推动经济与社会、城市与农村的协调发展。
(二)完善出口退税机制,促进经济稳定增长。尽快完善出口退税政策,有利于鼓励出口,扩大就业,发展经济,在当前情况下更是稳定和发展制造业等第二产业,减轻“非典”疫情和洪涝灾害对财政经济的负面影响的重要措施。国务院对此十分重视,确定今年中央财政如有超收将重点用于增加出口退税。目前,完善出口退税政策的具体方案正在协调之中,出台后财政部将会同有关部门一起狠抓落实。同时,将进一步完善积极财政政策,调整投资结构,加快基础设施建设、产业结构调整和社会事业发展。
(三)依法加强收入征管,确保完成全年预算。坚决维护税法的统一性、权威性和严肃性,既要不折不扣地贯彻落实国务院已确定的各项财税优惠政策措施,又要防止借抗击“非典”之名擅自出台税收优惠和变相优惠政策的行为。要继续按照国务院“加强征管,堵塞漏洞,惩治腐败,清缴欠税”的方针,依法加强征管,同时挖掘非税收入潜力,并严格非税收入的征收管理,努力做到应收尽收。
(四)发扬艰苦奋斗精神,严格控制和管理好财政支出。今年财政的减收增支因素很多,收支矛盾十分突出。各方面要继续发扬艰苦奋斗的精神,同舟共济。除卫生、水利等与防治“非典”疫情和抗洪救灾直接相关的少数部门外,其他部门的一般性开支坚决按照中央经济工作会议、十届全国人大一次会议和国务院第二次全体会议的要求,原则上实行零增长。对这些部门防治“非典”所需开支和其他新增支出需要,以及因实行财税优惠政策而减少的收入,要通过各部门调整自身支出结构来解决,如大力压缩会议、出国、出差、培训等方面的支出,并按规定程序报备,原则上不追加预算。对必须保障的各项重点支出,既要及时足额保证,也要精打细算,严格监管,切实提高使用效益。
(五)积极推进各项财政改革,更好地为全面建设小康社会服务。要根据新形势,进一步完善措施,稳妥推进农村税费改革试点,有条件的地方可以逐步缩小农业特产税征收范围,降低税率,为最终取消农业特产税创造条件。积极深化粮食流通体制改革,探索对农民实行直接补贴的办法,稳定和减轻农民负担,增加农民收入。进一步落实所得税收入分享改革,完善和规范省以下财政体制,加大对县乡财政的转移支付力度,以增强基层财政实力,缓解基层财政困难,促进城乡协调发展。在继续推进深化“收支两条线”管理、部门预算、国库集中收付、政府采购等支出管理制度改革的基础上,大力推进财政资金使用绩效评估工作,逐步建立一整套科学有效的评价体系和机制,既提高财政资金管理的规范性和安全性,又提高财政管理的有效性。同时,根据国民经济和社会发展的新形势、新要求,抓紧研究下一步深化财税改革的方案。
让我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下,高举邓小平理论的伟大旗帜,全面贯彻“三个代表”重要思想,坚定信心,明确任务,顽强拼搏,狠抓落实,夺取抗击“非典”的全面胜利,确保经济的较快增长和财政预算的圆满完成。
第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议议程        
第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议议程
2020年8月8日至11日
(2020年8月8日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议第一次全体会议通过)
一、审议《中华人民共和国城市维护建设税法(草案)》
二、审议《中华人民共和国契税法(草案)》
三、审议《中华人民共和国预防未成年人犯罪法(修订草案)》
四、审议《中华人民共和国动物防疫法(修订草案)》
五、审议《中华人民共和国著作权法修正案(草案)》
六、审议全国人民代表大会常务委员会委员长会议关于提请审议《中华人民共和国全国人民代表大会组织法(修正草案)》的议案
七、审议全国人民代表大会常务委员会委员长会议关于提请审议《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则(修正草案)》的议案
八、审议全国人民代表大会常务委员会委员长会议关于提请审议《中华人民共和国国旗法(修正草案)》的议案
九、审议全国人民代表大会常务委员会委员长会议关于提请审议《中华人民共和国国徽法(修正草案)》的议案
十、审议全国人民代表大会常务委员会委员长会议关于提请审议《全国人民代表大会常务委员会关于授予在抗击新冠肺炎疫情斗争中作出杰出贡献的人士国家勋章和国家荣誉称号的决定(草案)》的议案
十一、审议国务院关于提请全国人民代表大会常务委员会就香港特别行政区第六届立法会继续运作作出决定的议案
十二、审议国务院关于提请审议《关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定(草案)》的议案
十三、审议国务院关于今年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告  十四、审议国务院关于今年以来预算执行情况的报告  十五、审议国务院关于贯彻落实创新驱动发展战略推进科学技术进步法实施情况的报告
十六、审议国务院关于公安机关执法规范化建设工作情况的报告  十七、审议国家监察委员会关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告
十八、审议全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》和《中华人民共和国野生动物保护法》实施情况的报告
十九、审议全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国农业机械化促进法》实施情况的报告
二十、听取全国人民代表大会常务委员会办公厅关于“十四五”规划纲要编制工作若干重要问题专题调研工作情况的报告
二十一、审议第十三届全国人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的报告  二十二、审议任免案
全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会、全国人民代表大会财政经济委员会、全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于2020年度国有自然资源资产管理情况的调研报告        
全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会、全国人民代表大会财政经济委员会、全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于2020年度国有自然资源资产管理情况的调研报告
——2021年10月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上
全国人大常委会预算工作委员会主任 史耀斌
为深入贯彻落实党中央关于建立国有资产管理情况报告制度的改革要求,根据全国人大常委会2021年度监督工作计划安排,本次常委会会议首次听取和审议国务院关于国有自然资源资产管理情况的专项报告。为做好相关工作,全国人大常委会预算工委和全国人大财经委、环资委组成专题调研组,于4月初在北京组织召开专题座谈会,听取自然资源部、水利部、国家林草局和国家发展改革委、财政部、生态环境部、审计署、国家统计局等国务院部门机构介绍相关情况;先后赴河北、北京、福建、陕西、吉林等地方开展实地调研,走访中国石油天然气集团有限公司等重要国有资源能源企业,委托浙江省人大常委会预算工委等开展调研,委托有关科研机构开展课题研究,并书面征集了10位全国人大代表的意见建议。在此基础上形成了调研报告。全国人大常委会王东明副委员长,全国人大财经委副主任委员、常委会预算工委史耀斌主任,财经委吕薇委员,环资委张通、王毅委员,常委会预算工委刘修文、朱明春、夏光副主任,以及10余位相关领域的全国人大代表等参加了相关座谈或调研。现将主要情况报告如下。
一、基本情况
自然资源作为国家发展之基、生态之源、民生之本,在经济社会发展和生态文明建设中承担着重要的支撑作用,关系中华民族永续发展。国有自然资源资产是宪法和法律规定属于国家所有即全体人民所有的各类自然资源,是全体人民和子孙后代共同拥有的宝贵财富。党的十八大以来,国务院和地方各级政府深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理工作的重要指示精神,认真落实党中央有关决策部署,坚持践行新发展理念,不断推进高质量发展,全面做好自然资源资产管理各项工作。
(一)主要国有自然资源资产情况
截至2020年底,全国国有土地总面积52333.8万公顷(785006.9万亩)。其中,建设用地、耕地、园地、林地、草地、湿地等面积分别占3.4%、3.7%、0.5%、21.6%、37.7%、4.2%。
国有建设用地中,城市用地、交通运输用地、建制镇用地、村庄用地占比分别为26.9%、23.9%、22.3%、13.8%。国有耕地主要分布在黑龙江、新疆、内蒙古和吉林。其中,旱地、水浇地和水田占比分别为44.5%、34.5%和21.0%。国有园地主要分布在海南、新疆、云南和广东。其中,果园、橡胶园占比分别为49.9%、26.3%。国有林地主要分布在黑龙江、西藏、内蒙古、四川和新疆。其中,乔木林地占比超过70%。国有草地中,天然牧草地占比超过80%。国有湿地主要分布在青海、西藏、黑龙江、内蒙古和新疆。其中,沼泽草地、内陆滩涂占比分别为45.4%、26.7%。
全国共有自然保护地9200个。其中,自然保护区2676个(含国家级474个)、自然公园6514个。开展了三江源、大熊猫、东北虎豹、祁连山、海南热带雨林、武夷山、神农架、香格里拉普达措、钱江源、南山等10处国家公园体制试点,涉及12个省份,总面积2231.9万公顷。
我国自然分布的野生动物中,脊椎动物约7300余种,已定名昆虫约13万种,其中大熊猫、朱鹮等400多种为我国特有。我国有高等植物3.6万余种,其中特有种1.5-1.8万种。国家重点保护野生动物、植物分别有980种和8类、455种和40类。大熊猫、朱鹮、藏羚羊等濒危野生动物数量已基本扭转了持续下降的态势。
(二)“十三五”期间国有自然资源资产配置使用情况
全国国有建设用地累计供应306.1万公顷。其中,以出让方式供应129.1万公顷、出让价款29.1万亿元。全国矿业权累计出让10796个,合同金额4181.3亿元。全国用海累计审批91.5万公顷,征收海域使用金364.0亿元。无居民海岛累计审批33个,征收无居民海岛使用金1.4亿元。
(三)国有自然资源资产管理情况
国务院和地方各级政府认真贯彻落实党中央关于自然资源改革发展的决策部署,加快建章立制,推进管理体制改革,加强国有自然资源资产管理和自然资源监管,坚持保护与开发并重,有效发挥国有自然资源资产的支撑保障作用。
1、改革管理体制,统一履行职责。
实施自然资源资产管理体制改革,在不改变各级政府分级行使行政监管权的情况下,整合分散的所有者职责,由新组建的自然资源部统一行使全民所有的土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等各类自然资源资产所有者职责。同时,新组建的国家林草局负责中央政府直接行使所有权的国家公园的自然资源资产管理。
自然资源监管职责方面,自然资源部门负责土地、矿产、海洋等资源,林草部门负责森林、草原、湿地等资源以及国家公园等各类自然保护地,水利部门负责水资源。国务院其他部门机构、各级地方政府及其相关部门根据职责分工,负责相应工作,基本建立一类事项原则上由一个部门统筹、一件事原则上由一个部门负责的自然资源资产管理体制。
2、加强制度建设,依法依规推进各项改革举措。
“十三五”期间,党中央、国务院先后印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《生态环境损害赔偿制度改革方案》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等一系列政策文件,自然资源部等相关部门也制定出台相关配套措施,自然资源资产管理制度体系框架基本建立。
3、完善调查统计,推进产权制度改革。
加快建设自然资源统一调查监测体系,制定“综合+专业”的统计调查制度体系,推进调查监测技术融合与创新,高质量完成第三次全国国土调查,全面查清我国陆地国土利用现状,统筹推进矿产资源国情调查、森林资源调查、第三次水资源调查等专项调查,完成全国森林碳储量和珊瑚礁海草床、盐沼生态系统现状调查。制定自然资源统一确权登记的办法和操作指南,对各类自然保护地和具有完整生态功能的自然生态空间和单项自然资源开展统一确权登记,完成重点区域自然资源确权登记工作,开展海域、无居民海岛确权登记试点。
4、实施“多规合一”,强化用途管制。
融合主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划,建立统一的“五级三类”[ 五级对应我国行政管理体系,分为国家级、省级、市级、县级、乡镇级。国家级规划侧重战略性,省级规划侧重协调性,市县级和乡镇级规划侧重实施性。三类是指规划类型,分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划强调规划的综合性,详细规划强调实施性,相关的专项规划强调专门性。]国土空间规划体系,在统一框架下配置各类空间资源。统筹划定永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界等三条控制线,以及各类海域保护线,有序布局生态、农业、城镇等功能空间。统一用地用海分类,搭建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。完善国土空间用途管制制度,制定自然生态空间用途管制办法,部署开展分级分类用途管制试点,探索构建差别化的自然生态空间用途管制规则。浙江等地方积极推进“标准地”改革,让国有建设用地带着建筑标准、能耗标准、环境标准、产出标准等多维度指标出让,推进国土空间综合性管制,支持实现项目审批“最多跑一次”。
5、加大保护力度,保障国家生态安全。
分类加强自然资源保护。加强耕地保护,严守18亿亩耕地红线。开展省级政府耕地保护责任目标考核,吉林等地方探索建立田长制。连续三年开展补充耕地项目核查,开展永久基本农田核实整改补足工作。建立耕地和永久基本农田动态监测监管机制,运用卫星遥感、地理信息系统等现代化手段开展耕地动态监测。建立耕地资源质量分类技术体系,实施土壤污染防治行动计划,推进形成耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局。保障矿产资源安全,推进十年找矿突破战略行动,推行油气探采合一制度,不断提升矿产资源接续保障能力。构筑绿色生态屏障,严格森林分类经营保护措施,实行森林采伐限额和凭证采伐制度,加强公益林管理和天然林保护制度,深化国有林区和国有林场改革,推进林长制。持续推进国土绿化行动和国家储备林建设工程。加强林草种质资源保护和良种选育推广。实施新一轮退耕还林还草工程,加强草原禁牧和草畜平衡。强化水资源安全,推进饮用水水源保护和华北地下水超采治理,实施重点水源和重大引调水等水资源配置工程建设。强化河湖保护治理,建立河湖长制,推进长江岸线、黄河岸线清理整治。发布国家重要湿地名录,新增湿地一级地类。加强滨海湿地保护,建立严格保护岸段名录,强制保护红树林等典型海洋生态系统。
构建以国家公园为主体的自然保护地体系。制定自然保护地分类划定标准,对过去多个部门分别管理的自然保护区、森林公园、地质公园等开展全国自然保护地整合优化,形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统,统一由国家林草部门管理。
统筹推进生态保护修复和防灾减灾。在青藏高原、黄河、长江等7大重点区域布局生态保护和修复重大工程,实施雄安新区等4个区域生态环境保护规划,支持25个山水林田湖草生态保护修复工程试点,支持长江经济带、黄河流域、京津冀、汾渭平原等重要流域和区域开展历史遗留废弃矿山修复治理。除国家重大项目外全面禁止围填海,开展“蓝色海湾”整治,实施海岸带保护修复工程。初步建立以调查评价、监测预警、综合治理和应急处置为核心的地质灾害综合防治体系。
探索完善生态保护补偿机制,实施建立市场化、多元化生态补偿机制行动计划,推动建立覆盖重点领域、重要区域和流域的生态保护补偿制度,建立流域横向生态补偿机制,开展生态综合补偿试点。福建省建立覆盖全省、统一规范的全流域生态保护补偿机制,按照明确公开的测算公式和办法筹集收入、安排支出;统筹整合8个部门的20项不同类型、不同领域的生态保护类资金,建立综合性生态保护补偿机制,赋予县级地方统筹安排项目和资金的自主权,并建立包括11项生态指标的考核体系,考核结果与资金分配挂钩。建立并实施生态损害赔偿制度。
6、强化节约集约利用,完善有偿使用制度。
加大土地资源节约集约利用力度。实施建设用地总量和强度双控,建立“增存挂钩”机制,加快建设城乡统一的建设用地市场,积极盘活存量建设用地。持续提升矿产资源综合开发利用水平,建立矿产资源开发利用水平调查评估制度,推动绿色勘查和绿色矿山建设。加快建立水资源刚性约束指标体系,推进地下水开采总量与水位双控,合理确定流域区域用水总量控制指标,严格水资源论证和取水许可管理,建成全国取水许可电子证照系统,支持中型灌区续建配套与节水改造。坚持陆海统筹,协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益维护,推进海水淡化和海洋能规模化利用。
健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度。发布自然资源分等定级、价格评估及全民所有土地资源资产核算标准。扩大国有土地有偿使用范围,完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。建立健全矿业权出让收益制度,推进矿业权竞争性出让改革。印发关于水资源有偿使用制度改革的意见,组建全国水权交易平台。完善海域、无居民海岛有偿使用制度。完善自然资源开发利用准入机制,全面推行居民用水用电用气阶梯价格制度,推进农业水价综合改革。征收环境保护税,全面实施矿产资源税从价计征改革,开展水资源税改革试点。对符合条件的环境保护、节能节水项目和专用设备给予企业所得税优惠。支持地方开展生态产品价值实现机制试点,研究价值核算指标体系与技术规范,探索构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系。研究提升生态系统碳汇的具体措施,开展碳排放权交易。
7、推进法治建设,提高治理水平。
做好长江保护法等有关法律的立法、修法工作,修订土地管理法实施条例、森林法实施条例,加大部门规章和规范性文件的“立改废释”。持续推进“放管服”改革,推进“多审合一、多证合一”改革。全面实施行政执法“三项制度”,健全重大行政决策程序。强化生态环境保护督查和自然资源执法督查,推动建立督查、审计、监察、司法等贯通协调的工作机制。组织开展森林草原联合执法、海洋生态环境保护专项执法。对自然资源领域重大政策跟踪落实情况进行专项审计,实行领导干部自然资源资产离任审计,全国共审计项目8400余个,涉及领导干部1.24万名。
通过深化改革与加强管理,国有自然资源资产管理取得明显成效:
一是国有自然资源资产管理实现重大转变。初步实现治理格局从“分散”到“统一”、调查监测从“单项”到“系统”、国土空间规划管制从“交叉”到“统筹”、节约集约利用从“浅层”到“深度”、行政审批服务从“便管”到“便民”等“五个转变”。截至2020年底,全国大部分地区都实施了不动产登记、交易、缴税“一窗受理、并行办理”。
二是各类自然资源保护状况总体良好。“十三五”期末,全国耕地保有量保持在18亿亩以上,为确保谷物基本自给、口粮绝对安全提供耕地资源保障。新形成32处非油气矿产资源基地,锰、锂、石墨等战略性矿产储量大幅增长,勘探发现玛湖等17个亿吨级大油田,安岳等21个千亿立方米级大气田。“十三五”期间,累计完成造林5.45亿亩,建设国家储备林4889.0万亩,退耕还林5438.0万亩,退耕还草516.5万亩,森林覆盖率提高到23.04%;完成历史遗留废弃矿山修复治理面积约400万亩;改良退化草原2599.7万亩,治理黑土滩、毒害草1195.0万亩;京津风沙源工程二期实现固沙47.6万亩;修复滨海湿地34.5万亩,整治修复岸线1200千米。南水北调东中线全面通水6周年,累计调水400多亿立方米,直接受益人口达1.2亿人。地质灾害造成死亡(失踪)人数和直接经济损失较“十二五”期间分别减少38.5%和41.5%。
三是节约集约利用水平提高。“十三五”期间,单位国内生产总值建设用地使用面积持续下降;遴选推广360项矿产资源节约和综合利用先进适用技术,发布124种矿产资源合理开发利用“三率”最低指标要求;海水淡化、海洋能、海洋生物医药等海洋战略性新兴产业增加值年均增速超过11%。2018-2020年,共消化以往年度批而未供土地69.42万公顷(1041.3万亩),处置闲置土地19.34万公顷(290.1万亩)。2020年,万元国内生产总值用水量比2015年下降28%,农田灌溉水有效利用系数提高到0.565。
二、存在的主要问题和不足
在肯定我国自然资源资产管理工作取得巨大成效的同时,应该清醒认识到,国家资源和环境约束趋紧的压力还没有得到根本缓解,在落实生态文明建设理念、完善管理体制机制、加强基础工作、提升法治水平等方面存在不少亟待研究解决的问题和困难。
(一)贯彻落实生态文明建设理念有待加强
建设生态文明,推动绿色低碳循环发展,是实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全发展的文明发展之路。按照新发展理念特别是生态文明建设理念要求,在具体贯彻落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,坚持发展和保护相统一、绿水青山就是金山银山等方面还存在认识不够到位,落实措施不够有力的问题,突出表现在:
一是资源环境对国家重大战略安全的支撑保障还不牢靠。新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化面临资源约束和环境恶化的双重制约。粮食供需仍处于紧平衡,“藏粮于地”依靠守住“耕地红线”的难度加大。油气、铁、铜等大宗矿产资源对外依存度较大,能源和一些战略矿产资源安全风险凸显。自然生态总体趋好的同时,气候变化带来极端天气事件增多、区域生态环境不稳定性加大等新挑战,加上土地沙化、退化及水土流失、水资源短缺、生物多样性保护等任务,生态和生物安全警钟不断响起。
二是自然资源利用总体比较粗放。我国能源资源利用效率依然偏低,与国际先进水平相比,用地、用能、用水效率等方面都还有不小差距。一些地方和部门对落实“双碳”目标,适应资源能源结构优化调整等,尚未制定明确规范、科学有效的实施方案。资源的低效利用进一步加剧了自然资源对经济社会发展的瓶颈制约。
三是拼资源拼环境的传统发展模式仍有市场。不少人仍然沉浸在总量规模方面“地大物博”国情的认识中,往往忽视耕地、石油、天然气、水等重要自然资源人均占有量远低于世界平均水平的严峻形势。对于我国钢铁、煤炭、水泥、玻璃等产品产量居世界首位引以为傲,而对背后付出的资源消耗、环境污染等巨大代价,对资源环境承载能力已经达到或者接近上限缺乏清醒认识。对全面贯彻落实新发展理念、实现绿色低碳高质量发展,切实转变拼资源拼环境发展的老路的紧迫性认识有待提高。
(二)管理体制改革还需深化
一是集中统一履行全民所有自然资源资产所有者职责还没有完全理顺。改革方案明确由自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。但在实践中,横向上,部分国有自然资源资产所有者职责依然分散在不同部门,如森林资源、草原资源、水资源、海洋渔业资源等,尚未明确与自然资源部统一履行的关系及方式。纵向看,全民所有自然资源资产所有权委托代理机制尚处于试点过程中,试点范围只涉及有关省、市级地方。中央与地方分级行使所有权、履行所有者职责的体制改革尚在进行。在土地等重要自然资源资产的占有、使用、收益、处分等物权权能的实现上,地方政府的角色和定位还需依法作出明确制度安排。
二是政府自然资源监管与国有自然资源资产管理职责有待进一步明晰规范和衔接。国有自然资源资产管理是国家基于所有者身份对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理的权利,自然资源监管是国家基于管理者身份对国土范围内所有自然资源行使监管的权力。一方面,由于对自然资源与自然资源资产的科学界定与划分还不够到位,导致对自然资源资产所有者与自然资源监管者的职责定位还不够清晰,国有自然资源资产所有权人意义上的权利和管理者意义上的权力行使规则和程序等制度不够完善。一些地方国有自然资源资产所有者权利与政府监管的行政权力混同使用。另一方面,自然资源资产管理与自然资源监管存在密切联系,需要相互配合,而目前尚未建立起有效的衔接机制,导致有的地方在划定和落实“三条控制线”过程中,仅从监管角度突出保护生态环境,没有充分考虑保护区内矿业权等自然资源资产的合法权益,大量井站关闭既影响矿产资源产量,也可能造成国有资产损失;有的林草部门认为地质公园等自然保护地没有“林草”不履行资源监管责任,而自然资源部门以自然保护地统一划归林草部门管理为由也不履行资产管理责任,出现管理空白。
三是政府与市场作用协调机制还不完善。自然资源资产具有经济、社会、生态等多重效益,自然规律、价值规律甚至资本规律都发挥作用,政府与市场作用的界限亟待明晰。目前在自然资源资产管理和配置方面,存在生态属性为主的公益性自然资源资产的保护与修复方面政府主导作用不够,经济属性为主的经营性自然资源资产配置方面市场作用发挥不足,以及政府对自然资源市场的监测监管和调控有待加强、相关机制有待健全等问题。例如,土地、矿产、水等要素市场发展滞后,一些生态产品的市场还在建设发展之中,行政干预资源资产配置广泛存在,市场配置资源的决定性作用发挥还不够充分。资源产品价格形成机制不够成熟,透明度低,尚未形成健全的市场机制下的资源价格体系和资产价值体系。同时,还存在一些重要矿产品等被过度炒作、价格大幅波动现象,扰乱经济和社会秩序,严重影响人民生产生活。实现自然资源资产领域的有为政府与有效市场仍是需要深入研究和探索的重要课题。
四是自然资源资产管理由分类分散向统一综合转变不够到位。受过去自然资源分类监管体制影响,国有自然资源资产管理未全面认识自然资源要素之间的关联属性,依然延续以单门类资源资产管理为主的模式,执行中各类国有自然资源资产管理各自为政、缺乏统筹,整体利用和综合管理不够等问题比较普遍,与自然资源资产价值属性、各类资源要素综合管理和保护的目标要求不相适应。
(三)重点改革亟需深入推进
一是自然资源资产产权制度改革还不到位。履行国有自然资源资产所有者职责的产权主体尚未完全落实,部分自然资源资产国有与集体权责边界仍不清晰。在所有者权益方面,中央与地方收益分配机制的调整与完善尚未形成制度。在使用权制度方面,国有农用地、无线电频谱等资源尚未建立使用权权利体系。部分自然资源资产使用权之间边界不清、权责交叉矛盾突出。部分自然资源之间、不同产权主体之间,一定程度存在类别归属不清、所有权边界不明、所有权与管理权不分等问题,加上实践中不同部门发放的林权证、土地证等确权范围冲突,由此导致产权交叉重叠等,易引发利益纠纷、出现国有资产流失或侵占农民、集体利益等现象,影响自然资源利用和收益分配的公平与效率。
二是国土空间规划和用途管制改革还不深入。首先,国家发展规划和空间规划编制衔接程度还不够全面和紧密,规划期限不尽一致,审批机制也存在差异,规划实施的协同性有待提高。国土空间规划中不同层级规划间的关系也需要进一步理顺,做到无缝衔接。海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岛保护规划等各级各类海洋空间规划亟待“多规合一”。其次,国土空间用途管制目前仍然偏重土地、森林、水域等单要素管理,缺乏系统的多要素交叉综合管制规则,维度比较单一。对于生产、生活、生态三类空间之间、空间内部各要素之间的用途转换规则也不够清晰,一些地方出现过分重视森林覆盖率指标,强行把草地或其他生态用地转为森林,导致整个生态的系统性受到破坏的现象。从实践看,一些地方永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界划定存在冲突,有的存在交叉重复,导致空间边界不清。有的地方为争取上级财政补贴,过分追求扩大保护区面积。第三次国土调查反映,城镇建设用地总规模达到1.55亿亩,节约集约程度不够问题依然突出,一些地方存在大量低效和闲置土地;全国村庄用地规模达3.29亿亩,总量较大,布局不尽合理。有的农村乱占耕地建房存量问题量大面广,整治难度大。再次,国土空间用途管制缺乏刚性约束。审计发现,有的地方突破国家、省两级审批制度,自行设立开发区,有的开发区位于重点生态功能区或与禁止开发区域重叠,有的甚至是在全国主体功能区规划实施之后设立或扩建的。
三是自然资源资产有偿使用和税费制度改革还不完善。各类自然资源有偿使用制度推进不平衡,国有农用地和未利用地、国有森林等资源有偿使用制度尚未完全建立,矿产、草原、湿地等资源的有偿使用配套政策仍在完善中。国有自然资源资产通过市场化方式配置的比例总体不高。有偿使用标准尚未形成与市场价格相挂钩等的动态调整机制,与利用效率衔接不够,促进资源节约与综合利用的功能发挥不够。资源有偿使用税费包含有税、费、金等多种形式,亟待完善。一方面,资源所有者权益实现形式和机制不够规范,维护国家资源所有者权益的功能发挥不够;另一方面,有的油气勘探开发企业反映税费名目繁多,结构复杂,负担沉重。
四是生态产品价值实现机制还需探索创新。目前自然资源生态产品价值核算的范围、计量、定价、标准等还处于理论研究和探索中,部分资源的质量评定标准体系也不健全,尚未形成统一、公认的价值核算方法。从地方试点看,对于生态调节服务价值的核算不同地区采用不同方法,评估结果差异非常大。从生态保护补偿机制看,补偿方式以资金补助为主,产业扶持、技术援助、人才支持等补偿方式未得到广泛应用,补偿标准缺乏生态产品价值核算基础,难以准确反映生态保护投入等成本和生态产品的实际价值,稳定筹资、科学分配的补偿机制还不完善。目前区域间横向补偿典型案例,主要集中在流域生态补偿,未能推广至其他生态领域和区域,协作、产业转移、共建园区等补偿方式多体现在各类协议层面,在实践中落地较少。生态产品和用能权、水权等资源环境权益交易还处在起步阶段,市场机制还不完善,交易活跃度还较低。碳排放权交易范围还需进一步扩大,在配额分配、价格形成等方面还需持续探索。其他类型的生态资源权益交易市场各自为战、自成体系,没有形成统一、完整、活跃的生态产权交易市场。
(四)基础管理工作有待加强
一是国有自然资产底数还需继续摸清。统一确权登记工作进展不够理想,确权登记工作有待规范。调查统计监测还不充分,资源变动情况反映不够。调研发现,部分自然资源类型存在边界交叉、权属重叠,森林、草原等资源账面数和国土调查数据存在差异。有的地方反映,部分自然资源,如水流产权确权,水利部门和自然资源部门分别进行了确权试点,改革思路并不完全一致,还存在分别发证现象。
二是自然资源资产负债表编制还存难点。自然资源资产负债表的编制目前还面临许多理论、技术和方法上的障碍。主要以土地、林木、水和矿产等部分自然资源实物量账户为主,关于自然资源资产核算、生态系统功能评估、生态价值核算等还在探索研究阶段,也没有权威、可普遍推广的计算方法。对资产负债表中负债部分从概念内涵到种类范围都还没有破题,暂未考虑自然资源资产负债。从试点地区的情况看,获得基础数据的难度较大,且越到基层基础数据缺口越大,编制结果应用作用极为有限。同时,编制结果一般滞后两年,时效性不强,与开展领导干部自然资源资产离任审计等工作存在衔接困难。
三是自然资源资产管理指标体系不规范不统一。各个资源管理部门出于不同的管理需求,对同一自然资源采用不同的分类标准和调查方法,建立了各自领域的国家分类标准和管理规则,导致出现各类自然资源资产管理技术规程不匹配、统计口径不一致、清查时点不统一等问题。一些地方与自然资源资产管理相关的考评指标体系多套并存,不同考评指标体系中的指标往往存在重复交叉,考核评价流于形式,影响管理成效。
(五)自然资源领域法治和治理比较薄弱
一是法制建设相对滞后。目前,我国尚无自然资源领域的综合性法律,既有的土地管理法、矿产资源法、森林法、草原法等都基于分散立法方式重点对某一类自然资源管理做出规范,对于自然资源管理的一些共性问题、基础性问题缺乏统一性协调性的规定。在湿地保护、国家公园、国土空间开发保护、资源节约集约利用、生态保护补偿、生态损害赔偿等方面还缺少相关法律规范。部分地方性法规因没有上位法支撑,权威性和刚性约束力不足。另外,部分自然资源法律法规与机构改革后的自然资源资产管理保护实际不符,亟需作出相应修改。相关法律对建立健全资源保护与节约集约利用的激励约束机制体现不够,需要补充完善。
二是基层执法力量不足。调研中不少基层同志反映,机构改革后,基层综合执法队伍专业水平参差不齐,执法能力较弱。现有地方综合执法队伍没有包括自然资源、水、林业等部门,对自然资源破坏、土地违法违规利用等缺乏有效执法监督手段。
三是监督的实效性不够。各级政府向本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况进展不平衡,人大对政府管理国有自然资源资产情况的监督刚刚起步。对领导干部实行自然资源资产离任审计制度和生态环境损害责任追究制度的作用还未充分发挥。人大、纪检、审计、社会等监督方式信息数据等未实现有效衔接,尚未形成合力。
三、有关建议
进入“十四五”时期、开启全面建设社会主义现代化国家新征程,我们正面临由拼资源拼环境的旧模式向绿色低碳高质量发展的新模式转换的艰巨任务,正处在咬紧牙关、爬坡过坎的关键时期。做好国有自然资源资产管理,必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为指导,扎实落实党中央关于自然资源领域的决策部署,统筹保护和发展,坚持整体系统、规范统一、标准科学、节约高效的原则,深化自然资源管理体制改革,健全制度体系和标准体系,加强协调衔接,完善落实机制,促进实现国有自然资源资产对经济社会高质量发展的有力支撑,有效提升我国自然资源资产管理和治理水平。
(一)进一步强化生态文明建设理念落实机制
要在自然资源监管和国有自然资源资产管理体制机制改革发展取得明显进展和成效的基础上,进一步深入学习贯彻习近平生态文明思想,准确把握我国自然资源和生态环境面临的复杂形势和严峻挑战,科学研判全球和我国气候变化趋势、资源能源结构调整方向等,从国家发展和安全的战略高度,紧紧围绕贯彻落实“绿水青山就是金山银山”“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”“统筹山水林田湖草沙冰系统治理”“全面促进资源节约集约利用”等生态文明建设理念,聚焦重点改革任务,严格对标对表,统筹谋划推进,创新思路举措,处理好开发与保护、政府与市场、中央与地方、资产管理与资源监管等重大关系,将贯彻落实生态文明建设理念融入每一项政策、每一个环节,确保党中央决策部署不折不扣落到实处,确保国家粮食安全、能源安全、生态安全。同时,要进一步完善考核激励机制和容错纠错机制,健全领导干部考核评价指标体系,激励各级政府和广大党员干部以落实诠释奋斗、以作为体现担当。
(二)健全国家自然资源资产管理体制
一是进一步理顺集中统一与分级分类相融合的管理体制。认真落实《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》,加快厘清自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责与相关中央部门、地方政府代理履行的关系与方式。充分考虑不同类型国有自然资源资产的性质特点和地域差异,以及现有法律规定及体制惯性等影响,采取横向委托与纵向委托相结合的方式,尽快出台国务院相关部门和省级、地市级政府代理履行所有者职责的自然资源清单,分别明确所有者职责履行主体、代理履行主体及行权履职的具体内容,相应完善相关资源收益分配机制和财政支出责任,有效调动各方面积极性。
二是完善自然资源资产管理与自然资源监管体制。准确把握国有自然资源资产所有者与自然资源监管者既相互独立、又紧密联系的特点,进一步明晰各自的职责定位,形成边界清晰、权责明确、系统高效、有机衔接的自然资源资产管理体制和自然资源监管体制。要完善履行职责的规则和制度体系,加强统筹衔接,防范越位、缺位,保证国有自然资源资产配置、使用、处置等开发利用,在符合空间规划和用途管制要求,适应保护生态环境等公共利益需要的同时,也促进自然资源资产的保值增值,保障所有权人的合法权益。
三是厘清政府与市场的边界。适应高质量发展和生态文明建设的需要,转变政府职能,发挥有效市场和有为政府作用。对于生态属性为主的公益性自然资源资产,完善政府监管,加强保护与修复,积极培育生态产品市场,探索解决“市场失灵”问题;对于经济属性为主的经营性自然资源资产,政府以放活为主,畅通市场要素自主有序流动,构建完善的自然资源资产市场体系,完善市场交易机制,使自然资源资产价格更好反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿,推进市场化环境权益交易;同时要加强对自然资源资产配置与处置的监管,保护权利人合法权益,避免资源浪费和生态环境破坏。
四是加强国有自然资源资产综合管理。牢固树立“大资源”的理念,按照整体利用、综合保护、系统治理的要求,加快完善顶层设计,建立与生态文明建设要求、山水林田湖草沙冰“生命共同体”统一管护、节约集约利用资源等相适应的国有自然资源资产综合管理体制机制,以最大化地发挥各类自然资源在国家发展中的最大综合价值。
(三)加快推进各项改革
一是深化自然资源资产产权制度改革。持续推进产权制度改革,根据中央与地方委托代理权责划分,明确履行国有自然资源资产所有者职责的产权主体,保障所有者利益。推进全民所有自然资源资产所有权与使用权分离,创新所有权实现形式,调整完善中央与地方收益分配机制。衔接国土空间规划和用途管制,激活各类使用权出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权益。妥善解决历史遗留的多头发证、交叉重复问题,保护群众利益。
二是加强国土空间规划和用途管制科学性和约束力。继续健全“多规合一”的国土空间规划体系,做好与国家发展规划的衔接,理顺不同层级规划间的关系。总结“标准地”等有益经验,完善多要素融合的综合管制规则体系,明确不同空间之间、空间内各要素之间的用途转换规则,推进各类控制线的科学规范。实施最严格的用途管制制度,完善生态保护红线核心区和一般控制区的分类用途管制要求,完善自然资源许可制度,健全能源、水、土地节约集约使用制度。建立监测预警机制,完善国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”。统筹考虑环境影响和能源需求,切实解决部分地方生态保护红线划定范围过大、矿业权与自然保护区重叠等问题。
三是深入推进自然资源资产有偿使用制度改革。建立健全各类自然资源资产有偿使用制度,加快推进土地、矿产、森林、草原、湿地等资源有偿使用制度改革,严格界定公益性征地范围,各类建设用地原则上均实行有偿出让,从严控制矿产资源协议出让,科学界定水、森林、草原、湿地有偿使用范围。健全市场化出让方式,扩大采取“招拍挂”等竞争性出让方式的范围,更好发挥市场在资源配置中的决定性作用,增加信息透明度。国有自然资源资产有偿使用收支全部纳入预算管理。深化自然资源领域税费改革,厘清国有土地使用权出让金、矿业权出让收益等政府基于所有权的收入与其他基于管理者身份征收税费的关系。改变以往依据评估结果征收矿业权出让收益的方式,根据不同区域和矿产资源赋存条件确定收益率,依托资源税征收渠道,分年度征收出让收益。
四是加快探索创新生态产品价值实现机制。加快生态产品价值相关理论研究,创新生态产品价值的实现路径,建立科学的评估方法和标准。研究制定国家层面生态保护补偿制度,完善横向生态保护补偿省际协调机制,构建科学合理的考核评价体系,进一步发挥财政资金引导撬动作用,完善多元化、市场化的补偿方式。逐步扩大参与碳排放权交易市场的行业范围和交易主体范围,增加交易品种,提高市场活跃度。逐步建立统一的生态环境权益交易市场,促进产权流转体系建设。
(四)不断夯实基础管理工作
一是完善自然资源资产调查监测。健全完善自然资源统一调查、登记、评价、评估、监测体系,在统一分类、标准、规范的基础上,充分运用空天地一体化的技术手段,摸清自然资源的禀赋特征、时空分布、资源潜力、开发利用前景等,建立涵盖自然资源数量、质量、生态“三位一体”的全口径自然资源资产数据库和共享平台。同时,在全国统一规范下,相关地方可结合自身特点和实际增加监测项目和报表。加快推进国有自然资源资产统一确权登记。
二是推进自然资源资产负债表编制。根据实事求是、先易后难的原则,加快编制包括价值量和实物量的自然资源资产负债表。充实完善实物量指标,增加湿地、海洋和生态产品等分类统计指标,健全等级质量类指标,探索建立主要自然资源资产价值量核算技术规范,分不同资源种类建立价值量评估指标,明确价值量核算方法和参数获取方式。加强对自然资源资产负债相关问题研究,探索根据矿山整治、地下水回补、土壤污染整治等生态保护修复投入需求开展自然资源资产负债计量,做实负债项目,强化节约资源、保护生态的引导。
三是加强国有自然资源资产管理标准体系建设。以自然资源资产清查统计和资产核算为重点,规范自然资源分类和统计标准,研究制定节约集约开发利用标准,推动自然资源资产管理体系标准化。将各类国有自然资源资产的配置、使用、处置和效益等情况纳入信息平台管理,运用大数据、云计算等现代信息技术,对资产管理开展综合评价,为高效管理国有自然资源资产提供有力支撑。建立健全统一的绿色发展指标体系和生态文明建设考核目标体系,统一纳入高质量发展考评体系,进行统一评价和统一考核。
(五)加快补齐法治和治理短板
一是加快自然资源领域立法修法。逐步健全自然资源领域法制建设的四梁八柱。制定湿地保护法、国家公园法,修改矿产资源法、野生动物保护法等,完善各类自然资源法律体系,在此基础上探索综合性立法,解决共性、基础性问题。推进生态保护补偿、生态环境损害赔偿、碳排放权交易等自然资源资产管理工作规范化、法制化,为制定相关管理指标体系、考核评价体系提供法制保障。健全水资源等重要资源管理、节约和保护法律体系,完善节约集约激励机制,注重激励性措施与强制性措施相结合,广泛调动社会积极性,推广提高资源利用效率的方式方法和先进技术、产品,推动社会多元主体合作共治,逐步增强节约资源内生动力。
二是提高基层自然资源执法监管能力。适应生态文明建设的执法要求,组建涵盖自然资源、水、林业等方面的综合执法队伍,配备专业执法人员,明确执法责任主体,强化现代科技支撑,提高自然资源领域执法监管水平,实现对自然资源领域执法的全链条、智能化大数据监管。
三是充分发挥监督监管合力。在强化落实国有资产管理情况报告制度的基础上,加强人大国有资产监督职能。推进人大预算联网监督系统与有关数据平台联网,实现自然资源资产数据共享。推进国有资产信息公开,增加国有资产管理透明度,拓宽人民群众参与监督和治理的渠道。加强自然资源资产管理情况的审计监督,加大审计查出问题整改和问责的力度。提高人大、纪检、审计、社会等监督方式的贯通协调,形成合力,提升国有自然资源资产的治理能力和水平。
1996年12月30日
第十届全国人民代表大会第四次会议关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算的决议        
第十届全国人民代表大会第四次会议关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算的决议
(2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议通过)
第十届全国人民代表大会第四次会议审查了国务院提出的《关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告》及2006年中央和地方预算草案,同意全国人民代表大会财政经济委员会的审查结果报告。会议决定,批准《关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告》,批准2006年中央预算。
关于2005年中央和地方预算执行情况
与2006年中央和地方预算草案的报告
--2006年3月5日在第十届全国人民代表大会第四次会议上
中华人民共和国财政部
各位代表:
受国务院委托,现将2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告提请十届全国人大四次会议审议,并请全国政协各位委员提出意见。
一、2005年中央和地方预算执行情况
2005年,在党中央、国务院的坚强领导下,各地区、各部门以科学发展观为统领,认真贯彻中央各项方针政策和十届全国人大三次会议的有关决定、决议,经济建设和各项社会事业发展取得了新的成绩,人民生活进一步改善。各级财政、税务、海关等部门严格依法理财,加强财政监督管理,狠抓增收节支,中央和地方都圆满完成了预算。
全国财政收入突破三万亿元,达到31627.98亿元(不含债务收入,下同),再上了一个新台阶,比2004年增加5231.51亿元,增长19.8%,完成预算的108.1%;全国财政支出33708.12亿元,比2004年增加5221.23亿元,增长18.3%,完成预算的104.5%。收支相抵,支出大于收入2080.14亿元。
分中央与地方来看:中央财政总收入17249.79亿元,按可比口径比2004年增加2581.02亿元(已扣除新增出口退税指标584.11亿元),增长17.6%,完成预算的106.4%。其中,中央本级收入16535.94亿元,比2004年增加2580.6亿元,增长18.5%,完成预算的108.5%。中央财政总支出20249.41亿元,比2004年增加2388.87亿元,增长13.4%,完成预算的105.4%。其中,中央本级支出8775.73亿元,比2004年增加881.65亿元,增长11.2%,完成预算的104%;对地方税收返还和补助支出11473.68亿元,比2004年增加1507.22亿元,增长15.1%,完成预算的106.5%。中央财政赤字2999.62亿元,比十届全国人大三次会议批准的3000亿元减少0.38亿元,财政赤字占GDP的比重为1.6%。2005年中央财政归还到期国内外债务本金3923.25亿元,加上弥补当年赤字,中央财政国债发行总规模为6922.87亿元。另外,代地方政府发行国债100亿元。中央政府性基金收入1399.1亿元,中央政府性基金支出1399.1亿元。地方财政总收入26565.72亿元(含中央税收返还和补助收入),按可比口径比2004年增加4158.13亿元,增长18.6%,完成预算的107.2%。其中,地方本级收入15092.04亿元,比2004年增加2650.91亿元,增长21.3%,完成预算的107.7%。地方财政总支出25646.24亿元,比2004年增加4340亿元,增长20.4%,完成预算的103.5%。其中,地方本级支出24932.39亿元,比2004年增加4339.58亿元,增长21.1%,完成预算的104.7%;上解中央支出713.85亿元,与2004年基本持平。地方财政收支相抵,结余或结转919.48亿元。上述预算执行数字,在决算编制汇总后,还会有些小的变化。
2005年中央预算执行及财政工作的主要情况是:
(一)实施稳健财政政策,预算执行情况较好。2005年初,根据国民经济和社会发展面临的新形势,中央及时调整财政政策取向,实施了以“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”为主要内容的稳健财政政策。中央财政赤字预算3000亿元,比2004年减少192亿元;压缩国债项目资金规模300亿元,增加中央预算内经常性建设投资100亿元。在政策落实过程中,切实按照“五个统筹”的要求,既注重运用税收、补贴、转移支付等多种政策手段,又适当调整国债项目资金的使用结构和投向,加强农业等经济社会发展的薄弱环节,重点保证重大在建项目、农林水利、教科文卫、能源等方面的资金需要。
在经济平稳较快发展的基础上,依法加强收入征管,积极实施科学化管理,全面清理和规范税收优惠政策,严格控制减免税,努力做到应收尽收,全国财政收入实现较大幅度增长。2005年,全国财政收入比上年增收5231.51亿元,增长19.8%。(见图一)
需要说明的是,全国财政收入实现较大幅度增长,除了国民经济平稳较快增长的基本因素外,也存在一些非经常性和税务部门加强征管因素。主要有:一是受煤炭、原油、有色金属等基础能源、原材料生产增长和价格大幅上涨,以及房地产行业增长较快等因素的影响,来自这些行业的增值税、营业税等税收大幅度高于其他行业,约有600多亿元增收是超常规的。二是2005年全国企业所得税增长38.9%,高于同期规模以上工业企业利润增长22.6%的水平,其主要原因是2004年企业利润大幅度增长,2005年企业所得税汇算清缴收入比上年增加500多亿元。其中,2005年中国银行、中国建设银行和中国工商银行实施了股份制改造,剥离了不良资产,资产质量提高,盈利能力增强,账面利润增加,三大商业银行上缴企业所得税比2004年增加200多亿元。三是税务部门加强税收征管稽查,大力清缴欠税,也增加了较多收入。综合上述因素,2005年的增收中有1200亿元左右是非经常性因素带来的。如果剔除非经常性因素收入,全国财税增收与经济增长和物价水平是基本一致的。
2005年,中央财政比预算超收1619亿元(未扣除新增出口退税指标)。按照党中央、国务院关于认真落实科学发展观的指示精神,根据《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》及十届全国人大三次会议有关决议的要求,中央财政超收收入除按有关法律、法规和财政体制规定,增加对地方税收返还、一般性转移支付、民族地区转移支付共328亿元外,主要用于加强经济社会发展薄弱环节的支出和解决历史欠账。具体是:增加社会保障支出244亿元(其中拨付全国社保基金194亿元,增加国有企业破产关闭补助资金50亿元);增加教育科学支出26亿元;新增出口退税指标584亿元,用于增加当年出口退税指标以及解决部分历史陈欠资金需要;消化供销社经营棉花政策性财务挂账90亿元;其余347亿元用于预留公务员工资制度改革及配套政策支出。中央财政预计超收收入安排使用的情况,国务院已向全国人大常委会报告。
(二)大力支持解决“三农”问题,促进城乡协调发展。2005年财政支持“三农”继续保持了力度大、政策实、措施强的特点。全年仅中央财政用于“三农”的支出就达2975亿元,比2004年实际执行数增加349亿元,增长13.3%。一是不断深化农村税费改革。中央财政为此转移支付662亿元,比2004年增长26.3%。2005年,牧业税和除烟叶外的农业特产税已全部免征;免征农业税的省份达到28个,8亿农民受益。二是认真落实“三补贴”等政策。全国30个省份用于粮食直补的资金达到132亿元,比2004年增长13.8%。兑付良种补贴资金38.7亿元,比2004年增长35.8%。中央财政兑付农机具购置补贴资金3亿元,是2004年的4倍多。另外,落实专项资金55亿元,对产粮大县予以财力补助;对企业生产销售的尿素免征增值税,运用关税政策鼓励进口国内短缺的农业生产资料。调动了地方政府重农抓粮的积极性,维护了粮食安全。三是支持农业和农民长远发展。2005年中央财政用于农业农村基础设施建设的预算内基本建设投资和国债项目资金达812.78亿元,进一步改善了农村生产生活条件。中央财政用于农业综合开发资金98.55亿元,新增资金中76.6%用于粮食主产区中低产田改造的农业基础设施建设。同时,积极探索采用投资参股、专项贴息等形式,更加有效地发挥农业综合开发资金的引导、示范和带动效应。中央财政支持280万农村劳动力转移培训,补助资金4亿元,比2004年增长60%。不断增加用于扶贫开发方面的投入,2005年达到130亿元。中央财政安排资金251.7亿元,直接补贴退耕还林的农民。继续大力支持农业科技推广、农业产业化、农民专业合作组织发展、小型农田水利建设和测土配方施肥等。(见图二)
(三)进一步加大财政投入,促进社会各项事业发展。一是支持就业再就业和社会保障工作。2005年全国财政就业和社会保障支出3649.27亿元,增长17.1%。其中,中央财政社会保障支出1623.59亿元,增长10%。积极支持东北三省开展完善城镇社会保障体系试点,完善企业职工基本养老保险制度,研究制定了扩大做实基本养老保险个人账户试点方案。积极参与制定并认真落实中央关于就业和再就业的财税优惠政策。多数省份已基本完成了国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作,城市低保基本实现应保尽保。支持做好企业军转干部和复退军人解困工作,并大力支持抗灾救灾,同时进一步清理和取消了针对农民进城就业的不合理收费,并采取积极措施解决农民工子女教育和农民工管理服务的经费问题。二是支持加快教科文事业发展。2005年全国教育支出3951.59亿元,增长17.4%。中央财政负担的教育支出384.38亿元,增长15.9%。其中,中央本级教育事业费338.64亿元,增长17.2%,高于中央财政经常性收入增长。中央和地方各级财政安排专项资金70多亿元,进一步扩大“两免一补”政策实施范围,使中西部地区农村义务教育阶段3400万名贫困家庭学生受益。中央财政还安排资金55亿元,继续支持实施全国中小学危房改造工程、国家西部地区“两基”攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程、农村中小学布局调整等项目。中央财政安排专项资金7.7亿元,用于职业教育实验培训基地建设,进一步支持职业教育改革与发展。安排专项资金32.6亿元,继续支持实施“211工程”、“985工程”等重点工程,增强高校科技创新和社会服务能力。中央财政安排专项资金36.4亿元,继续支持深化高校管理体制改革。特别是从2005年起,中央财政每年安排国家助学奖学金10亿元,进一步加强对高校经济困难学生的资助工作。2005年,全国科技支出991.56亿元,增长20.9%。其中,中央财政科技支出600.78亿元,增长21.8%。重点支持了国家科技基础条件平台建设和中国科学院“知识创新工程试点”等工作。2005年,全国文体广播事业费支出692.88亿元,增长18%。其中,中央财政文体广播事业费支出99.27亿元,增长17%。加强基层文化建设,继续支持全国文化信息资源共享工程、广播电视村村通工程、送书下乡工程等。安排专项经费2.5亿元,用于大遗址等重要文物保护。三是促进医疗卫生体系建设和制度创新。2005年,全国财政医疗卫生支出1026.99亿元,增长20.2%。中央财政安排资金42亿元,支持建立和完善突发公共卫生事件医疗救治体系、疾病信息网络体系、卫生执法监督体系。安排补助资金5.42亿元,支持新型农村合作医疗制度试点,试点范围由2004年全国县(市、区)的11.6%扩大到2005年的23.5%。同时,积极推进城乡医疗救助制度建设。安排农村计划生育奖励扶助资金3.35亿元,比2004年增长68%。特别是中央财政设立20亿元禽流感防控基金,并实施了阶段性减免税政策,切实保障了高致病性禽流感防治工作的需要,促进了家禽业恢复发展。四是保障国家政权建设。2005年中央财政安排政法专款48.1亿元,有效改善了基层政法机关的执法办案条件,并通过改进管理方法,不断提高资金的使用效益;安排专项经费4亿元,继续支持“大通关”建设,初步实现“提速、减负、增效、严密监管”的目标;安排专款9.24亿元,继续支持有关省(区、市)进行监狱体制改革试点。积极支持全国及各地区、各部门建立突发公共事件应急预案。
(四)加大转移支付力度,促进基本公共服务均等化。在认真落实西部大开发和振兴东北地区等老工业基地等各项财税优惠政策的同时,不断创新支持方式,加大支持力度。一是积极创新缓解县乡财政困难的机制。从2005年起,按照“明确责任、综合治理、激励约束、分类指导”的总体思路,中央财政安排150亿元资金,实施了以“三奖一补”为核心的政策措施,调动了地方各级政府财力安排向下倾斜、发展县域经济、精简机构和人员、完善省以下财政体制的积极性。各省(区)在保持原有对县乡财力性转移支付规模的基础上,新增安排奖励补助资金108亿元,县乡财政困难加剧的势头得以遏制并开始向好的方向转化。二是大幅度增加转移支付。2005年除税收返还和体制性补助4143.71亿元外,中央财政安排各类转移支付补助达到7329.97亿元,比2004年增长21.6%。其中财力性转移支付达到3812.72亿元,比2004年增长46.4%,用于中西部地区的比例达到90%以上。不仅推动了基本公共服务均等化,也有效缓解了县乡财政困难,促进了区域协调发展。
(五)深化财税等改革,促进完善社会主义市场经济体制。一是税收制度改革成效明显。进一步完善增值税转型改革试点方案,研究明确了东北地区工业企业固定资产折旧的税收政策,为下一步全面推开增值税转型改革积累了经验。认真研究个人所得税调整方案,经全国人大常委会批准,自2006年1月1日起,个人所得税工薪收入费用扣除额由每月800元提高至每月1600元,同时扩大纳税人自行申报范围,加强对高收入者的征管。进一步研究完善了新的企业所得税法草案和消费税政策的调整方案。此外,根据改革中出现的新情况,进一步完善出口退税负担机制。自2005年1月1日起,各地出口退税超基数部分中央、地方负担比例由75∶25改为92.5∶7.5,减轻了地方负担,促进了外贸发展。二是预算管理制度改革向纵深拓展。在中央和地方全面推进部门预算改革的基础上,稳步推进了中央部门实物费用定额改革试点,实施了项目预算滚动管理,增强了预算编制的统一性、完整性和公平性。加强财政拨款结余资金管理,稳步推进绩效考评试点工作,提高财政资金使用效益。强化非税收入管理,深化“收支两条线”管理改革取得了新进展。2005年国库集中支付制度改革扩大到所有中央部门,将3300多个基层预算单位、3700多亿元财政资金全部纳入改革实施范围,有非税收入的中央部门也全部纳入了收入收缴管理改革实施范围;36个省(自治区、直辖市)和计划单列市本级,以及200多个地级市和500多个县实行了国库集中收付制度改革。政府采购制度改革在全国范围内取得了明显成效,中央和省级政府已经完成了政府采购管理与操作机构分设、职能分离的任务;全国政府采购规模达到2500亿元,比2004年增加了364亿元,资金节约率达11%。经全国人大常委会委员长会议同意,从2006年起,采取国债余额管理方式,提高国债管理的透明度,防范财政风险。政府收支分类改革已开始在6个中央部门以及5个省市模拟试点,效果较好。“金财工程”建设步伐加快,财政核心业务系统开发应用力度加大,并初步形成了纵向连接中央、省、市(地)三级,横向连接同级相关职能部门和预算单位的网络体系,为财政管理实现信息化奠定了基础。三是大力支持国有企业改革和金融体制改革。2005年,中央财政安排资金219亿元,支持116户国有企业实施政策性关闭破产,安置职工55万人。第二批74户中央企业分离办社会职能工作顺利推进。大力支持国有企业改组改制和债转股改革,推动电力、电信、铁路、民航、邮政等行业改革,出台了支持企业改组改制、分离办社会、债转股等系列税收优惠政策。出台了调整纺织品出口结构、化解贸易摩擦的出口关税措施,支持纺织企业实施“走出去”战略。大力支持金融体制改革创新,重点支持了中国工商银行、中国银行、中国建设银行、交通银行进行财务重组和改制上市,加强对四大资产管理公司的财务管理,制定并落实了保险、证券以及资本市场发展的税收优惠政策。中央财政安排保值储蓄利息补贴29.31亿元,推动和支持29个省(区、市)深化农村信用社改革。四是积极推进住房制度改革。进一步完善住房公积金管理制度,积极运用税收政策遏止投机性炒房,促进了住房价格的基本稳定和房地产业的健康发展。
(六)积极推进依法理财,加强财政监督管理。一方面把依法理财、规范管理、严格监督和建设法治财政贯穿到财政工作的各个方面和环节,不断强化财政自身监督;另一方面,落实全国人大有关决议和审计意见,认真分析研究,采取措施整改。一是财政法律法规体系不断完善。积极贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》,全面实施《财政违法行为处罚处分条例》,制定《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》。积极推进《预算法》、《财政转移支付法》、《税收基本法》、《政府采购法实施条例》等主要财政法律法规的调研起草和修改工作。结合贯彻实施《行政许可法》,对财政行政审批事项进行了全面清理,共取消行政审批项目39项、调整审批项目6项。二是会计基础工作不断强化。积极推进会计准则、审计准则国际接轨和会计领军人才培养,加强了注册会计师行业管理和诚信建设,统一组织实施了会计师事务所执业质量和企业会计信息质量检查。三是财政监督不断深化。突出社会关注的重点资金监督,积极推进有效性监督,财政监督机制不断健全,财政监督效率不断提高。2005年共查处有问题资金606亿元,核减和收回财政资金159亿元,征收监缴中央非税收入266亿元。四是整改工作不断加强。国务院对于全国人大有关决议和审计报告所提意见和问题高度重视,要求各部门和有关单位自觉接受审计监督,认真落实审计决定,坚决纠正存在的问题。目前,各部门和有关单位已认真进行了整改。审计发现的中央预算执行中存在的问题,大部分已得到整改纠正并追究有关人员的责任。截至2005年10月底,已上缴财政各项资金11.83亿元,完善各项制度规定472项,有121人受到党纪政纪处分。有关整改情况国务院已报全国人大常委会。
2005年是“十五”计划的最后一年。回顾过去的五年,国家财政面貌发生了新的变化,主要是:国家财政实力不断壮大。全国财政收入连续突破2万亿元、2.5万亿元和3万亿元大关。“十五”时期全国财政收入为11.5万亿元,比“九五”时期增加6.4万亿元,增长126.5%,其中中央财政本级收入增长141.5%,地方财政本级收入增长111.3%。“十五”末2005年全国财政收入占GDP比重为17.3%,比“九五”末2000年的13.5%上升了3.8个百分点。全国财政支出为12.8万亿元,比“九五”时期增加7.1万亿元,增长124%,其中中央财政本级支出增长109.5%,地方财政本级支出增长130.5%。财政收入增长的稳定性和协调性进一步增强,财政发展的步伐不断加快。财政宏观调控作用不断增强。根据经济发展的客观需要,相机调整并顺利实现了积极财政政策向稳健财政政策的转变,促进了经济保持平稳较快发展。在认真总结财政政策实践的基础上,建立健全了基本适应通货膨胀、通货紧缩、供求总量基本平衡但结构不均衡等不同经济运行形态需要的,包括目标定位、政策组合、时机选择、组织实施等一系列要素在内的财政宏观调控体系。以人为本的公共支出体系不断完善。按照科学发展观和社会主义市场经济发展的要求,大力调整和优化支出结构,不断减少并逐步退出对一般竞争性、经营性领域的财政投入;大力支持义务教育、就业和社会保障、公共卫生等公益性社会事业的改革和发展;向困难地区、行业和群众倾斜,注意解决事关人民群众切身利益的突出矛盾和问题,把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为财政支出的出发点和落脚点。公共财政管理体制改革不断深化。积极推进出口退税机制改革、增值税转型、个人所得税及所得税收入分享改革,深化预算管理制度改革,支持其他方面经济体制改革;推动财政法制建设、加强会计基础工作、转变财政监督方式,进一步健全了公共财政管理框架。(见图三)
同时,我们也清醒地认识到,财政运行和预算执行中还存在不少亟待解决的问题。一是随着我国经济社会发展进入新阶段,促进经济社会全面协调可持续发展的财政保障能力仍需提高。如对“三农”、义务教育、公共卫生、环境保护等经济社会发展薄弱环节的投入力度仍需加强。二是对提高自主创新能力、促进科技进步、转变经济增长方式的支持力度仍需加大。三是基本公共服务均等化建设步伐仍需加快。部分地区基层财政还比较困难,基层政权保障和公共服务能力有待增强。四是经济运行中仍有不少来自其他领域的显性和隐性负债,防范和化解财政风险的任务仍十分艰巨。五是预算制度和财政管理制度改革仍需深化,财政管理的规范化、科学化和透明度仍需不断提高。国务院高度重视这些矛盾和问题,要求财政部和有关部门采取切实措施加以解决。我们将增强紧迫感、使命感,加快公共财政体制建设,健全科学决策机制,着力深化改革,优化支出结构,不断提高财政管理能力和服务水平。
二、2006年中央和地方预算草案
根据中央对经济工作的有关部署和要求,结合财政工作面临的新形势,2006年预算编制和财政工作的总体思路是:在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下,认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会及中央经济工作会议精神,以科学发展观为统领,继续实施稳健的财政政策;狠抓增收节支,优化支出结构,切实保障重点支出需要;着力深化改革,推动经济结构调整和增长方式转变,促进经济持续快速协调健康发展和社会全面进步,为顺利实现“十一五”规划目标开好局、起好步。