cfa532/CHLAWS huggingface dataset:
(二)进一步搞好国有企业,保持工业适度增长
把搞好国有企业放在更加突出的地位。按照建立现代企业制度的改革方向,总结试点经验,扩大试点范围,完善改革措施,推进国有企业改革。继续扩大优化资本结构试点城市范围。以“三个有利于”为标准,坚持“抓大放小”的战略方针,把企业的改革、改组、改造和加强管理结合起来。集中抓好一批大企业,进一步放开放活小企业。鼓励发展跨地区、跨行业的工技贸相结合的企业集团,形成规模经营。积极推进国有企业战略性调整和改组,鼓励兼并,规范破产。通过深化改革,促进企业转换机制,加快技术进步,强化内部管理,切实抓好国有企业领导班子的整顿和建设。努力为深化企业改革创造有利的环境和条件。抓紧调整和完善有关经济政策和法规,促进企业公平竞争。进一步整顿和规范经济秩序。贯彻实施《票据法》,维护商业信用,严格结算纪律,促进资金的正常周转和循环。认真清理各种规费,坚决查处各种乱摊派、乱收费、乱集资等加重企业负担的行为。
工业生产要把主要注意力转到优化结构、提高效益上来。按照市场需求调整产品结构,不断开发新产品,鼓励工业企业和科研单位合作,把成熟的科研成果,转化为商品,满足市场的需要。要大力加强企业的营销工作,以销定产,搞好产销衔接。狠抓产品质量,提高重要原材料和机电产品按国际标准生产的比重。坚决制止和打击假冒伪劣产品的生产和销售。进一步学习和推广邯钢经验,加强基础管理,努力实现扭亏增盈目标。综合考虑市场需求和供给条件,1997年工业增加值计划增长11.5%。主要产品产量:煤炭13.7亿吨,原油15350万吨,发电量11450亿千瓦小时,钢1亿吨,化肥2660万吨(折纯),化纤310万吨,汽车160万辆,乙烯350万吨,集成电路封装10.3亿块,微型电子计算机155万部,数字程控交换机2200万线。国家铁路货运量16.4亿吨。
(三)保持适度投资规模,大力优化投资结构
1997年,全社会固定资产投资总规模计划25300亿元,其中国有单位18070亿元。在资金配置上,要体现优化投资结构和提高投资效益的要求,新增加的预算内投资和银行贷款,优先用于农业、水利、能源、交通、国防、高新技术产业和科学、教育、文化等精神文明建设。加快现有企业技术改造,增加技术改造投资比重。继续贯彻“保重点、保竣工、保投产”和严格控制新开工项目的原则,抓紧建成一批对调整结构具有显著作用的重点项目,进一步缩短建设战线。以有市场、有效益为前提,合理安排“九五”计划确定的重点项目建设。根据经济发展的需要,优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目。鼓励沿海地区同中西部地区联合投资。严格控制建设项目投资概算,加强建设工程管理,保证质量,缩短工期,控制费用,扭转大幅度超概算的状况。
1997年计划建成投产83个大中型重点项目,一批重大续建项目进入施工的关键阶段。长江三峡和黄河小浪底两大水利枢纽工程都要截流。南昆铁路全线基本铺通。秦皇岛港煤码头四期工程建成投产。上海大规模集成电路工程进入建设阶段。“金桥工程”等一批国家信息化工程陆续开工建设。完成中国民航数据传输网络扩容改造。基本建设计划的主要新增生产能力有:大中型发电装机1042万千瓦,原油开采731万吨,原煤开采4295万吨,铁路营运里程1544公里,铁路电气化1752公里,高速公路1100公里,数字程控交换机总容量1700万线,长途光缆24300皮长公里。
(四)加强价格调控监管,降低物价上涨幅度
进一步降低物价上涨幅度,巩固和发展三年多来抑制通货膨胀取得的积极成果。坚持社会总需求与总供给的大体平衡,继续做好物价调控和监管工作,做到稳中有降,防止物价涨幅出现反弹。进一步完善价格形成机制和调控体系,规范价格行为。充分发挥价格杠杆的调节作用,综合考虑经济发展需要和各方面的承受能力,适当解决一些突出不合理的价格矛盾。继续实行价格调控目标责任制、“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制,巩固和完善价格调节基金制度。从严控制城镇居民消费价格,与居民生活关系密切、价格形成具有垄断性的公用事业收费项目,要逐步实行价格决策听证制度。加强价格监督检查,重点加强服务收费的监管,全面清理整顿各种行政事业性收费。继续严格执行国家有关明码标价、制止牟取暴利等法律、法规,坚决查处和制止乱涨价、乱收费,维护企业和人民群众的合法权益。
(五)转变外贸增长方式,提高利用外资质量
坚持以效益为中心,重质量,重信誉,努力扩大对外贸易。积极推进市场多元化,在巩固发展现有市场的同时,下大力气开拓新市场,特别是开拓发展中国家和独联体、东欧、拉美、东南亚、非洲市场。增加出口信贷,支持成套设备出口,调整和优化出口商品结构,提高出口商品的技术含量、质量、档次和加工深度,增强出口商品的竞争力。加快外贸经营方式的转变和企业组织结构的调整,提高规模经营效益。搞好重要物资进出口的总量平衡,增加国内短缺的重要资源和技术设备的进口。从海关和销售市场两头,坚决打击走私。
继续积极合理有效地利用外资,提高利用外资的质量和效益。鼓励外资投向农业综合开发、基础设施、资源综合利用和高新技术等产业,积极引导外商向中西部地区投资。继续改善投资环境,依法加强外商投资项目审批,搞好对外商投资企业的服务、管理和监督。进一步完善国外贷款管理,优惠贷款要更多地用于支持中西部地区的农业、水利和基础设施建设。切实落实外债偿还责任制。加强对境外投资的引导和管理。
积极推进旅游事业发展,办好“97中国旅游年”。
(六)进一步减少财政赤字,继续保持金融稳定
继续实行适度从紧的财政政策,努力增收节支,把财政赤字控制在调控目标之内。强化税收征管,严格依法治税,做到应收尽收,严禁乱开减免税的口子。进一步完善增值税的征收管理办法,堵塞利用增值税专用发票偷税骗税的漏洞。改进个人所得税的征收办法,实行法人支付与个人收入双向申报制度。坚持量入为出的原则,严格控制财政支出,支出增长不能高于收入增长,逐步做到收支基本平衡。妥善处理经济社会发展与财力可能的关系,区分轻重缓急,优化支出结构,保证重点需要。地方财政要保证收支平衡,力争略有结余。
保持金融形势的稳定,是搞好社会供求总量平衡、巩固和发展宏观调控成果的重要保证。按适度从紧的货币政策要求,合理确定货币供应量。根据产业政策和信贷原则,加大信贷结构调整力度。进一步完善金融调控方式,严格执行各项法律和规章制度。对金融机构进入市场的条件、业务状况、资产负债情况和风险控制程度等,进行全面监管。坚持实行分业经营,分业管理,改善银行的经营管理。依法加强监管,促进证券市场健康发展。
(七)努力发展科技教育和各项社会事业,推进社会主义精神文明建设
积极推进科技成果产业化。在农业的新品种选育和杂交优势利用等方面,力争取得新的突破。结合国家重点工程建设,进行重大技术装备的研制和开发。重要的有70万千瓦大型水电机组,60万千瓦压水堆核电站,30万吨合成氨装置,特高混凝土坝的设计和制造技术等。组织大尺寸硅晶抛光片规模化生产。加强科技成果工程化研究,积极推进科技成果的转化。鼓励和支持企业自办、联办技术开发中心。进一步加强基础科学研究。继续办好国家高新技术开发区。
大力发展教育事业。继续普及九年义务教育,着力扫除青壮年文盲,积极发展以中等职业教育为重点的各级各类职业技术教育,加快高等教育结构调整。1997年计划全国招收研究生6.1万人,普通高校本科和专科招生101万人,普通中专招生142万人。研究生教育要切实贯彻按需培养、保证质量的原则。普通高等学校招生实行分地区、分科类的统一学费标准和统一录取标准的办法。改革办学模式,积极发展高等职业教育。保持普通高中与中等职业技术学校的协调发展。进一步推进由应试教育向素质教育转变。
发展文化、广播电影电视、新闻出版和体育卫生事业。加强重点文化设施建设。广播、电视人口覆盖率分别达到84.2%和87.1%。出版835亿印张。大力改善农村医疗和饮水卫生条件,以县为单位的初级卫生保健达标率提高到65%以上,农村改水受益率达到88%。深入开展全民健身运动,不断完善体育竞赛和训练机制,办好第八届全运会。
坚持可持续发展战略。继续严格控制人口增长,健全农村计划生育服务网络,强化对流动人口计划生育的管理,不断提高人口质量。重点治理水资源污染,加强对大气污染的控制,提高工业污染的防治能力。1997年,全国县以上工业废气处理率达到84.1%,工业废水处理率78.6%,工业固体废物综合治理率67.7%。继续搞好植树造林和水土保持,努力改善生态环境。合理开发利用资源,加强自然资源的保护。
切实加强社会主义精神文明建设。搞好爱国主义、集体主义、社会主义教育,加强新时期艰苦创业精神教育,大力宣传表彰先进集体和先进人物,不断提高全民族的思想道德素质。努力增加对社会主义精神文明建设的投入。适应社会主义市场经济的要求,建立规范有效的筹资机制,逐步形成多渠道的投入体制,运用税收、信贷、价格等经济手段,支持宣传文化事业,加强社会主义精神文明建设的物质保障。
(八)继续改善人民生活,加快实施再就业工程
1997年城镇居民人均生活费收入和农村居民人均纯收入实际增长5%左右。全社会消费品零售总额28700亿元,比上年增长16.6%。高度重视并积极采取措施,加快实施“再就业工程”,认真解决下岗职工和失业人员的再就业问题。采取多种形式,发展第三产业,广开就业渠道,创造更多的就业机会。积极探索失业救济与就业安置相结合的有效途径。切实抓好下岗职工和失业人员的再就业技能培训和信息咨询服务,提高再就业率。引导城镇劳动者适应社会主义市场经济的要求,破除传统意识,转变择业观念。1997年城镇新增就业岗位550万个。充分发挥农村劳动力资源丰富的优势,大力开展农村多种经营,开展治山、治水、治土,搞好小型农田水利建设。加强对农业剩余劳动力转移和流动的引导。
三、加大结构调整力度,培育新的经济增长点
实现1997年国民经济和社会发展计划,保持和发展“九五”开局的良好势头,关键是加大结构调整力度,提高国民经济增长的质量和效益。只有抓好结构调整,才能使经济工作的重点真正落实到推进两个根本性转变上来,使“九五”期间的经济发展走上新的轨道。抓好结构调整,也是缓解当前企业生产经营困难,实现宏观调控有效引导微观经济活动的重要途径。
当前,“大而全、小而全”和盲目重复建设,是经济结构不合理的突出表现。企业规模不经济,专业化程度低,不符合社会化大生产分工协作规律的要求,阻碍了技术进步,造成产品质量差、档次低、成本高、竞争力不强。地区产业结构雷同,布局不合理,互补性差,低水平过度竞争,严重影响了经济的协调发展。产生这些问题的原因是多方面的,主要是思想认识和经济体制上的障碍。政企不分,条块分割,市场封闭,以及投资行为缺乏风险约束机制,忽视经济效益,使“大而全、小而全”和盲目重复建设的问题长期得不到解决。必须认真总结以往的经验教训,积极推进改革,做到科学决策,减少失误。1997年,要继续从严控制新开工项目。对“八五”期间已经建成和结转到“九五”时期的在建项目,进行一次认真清理。坚决停止建设那些规模不经济、技术落后,投产后必然出现严重亏损的在建项目。对已批立项尚未开工的项目也要清理,凡属全国生产能力过剩的重复建设和资金不落实的项目,坚决撤销立项,不再批准开工建设。加强和改善投资计划管理。以国家产业政策和项目规模为标准,合理调整审批权限。对一些热点投资项目,要严格按照“九五”计划和产业政策导向,合理确定项目布点。制止重复建设和盲目引进。加强投资法规建设,完善投资决策程序,依法规范投资管理。制定全国重点行业生产力布局的产业政策,引导各地根据各自条件,发展优势产业,形成特色经济。
坚持以增量调整带动和促进存量调整。结合国有企业改革,通过跨地区、跨部门的投资、联合、兼并,带动资产存量优化重组。加快老工业城市和老工业基地的调整改造。在基础产业和支柱产业中,以现有骨干企业或国家重点项目为核心,有选择地注入资金,重点扶持一批具有国际竞争力的企业集团,兼并和淘汰落后企业。加强信息导向工作,搞好信息的收集、整理、分析,及时向社会发布重要行业生产能力状况和产品的市场供求趋势等信息,引导企业投资行为,减少投资决策的盲目性。
(二)以市场需求为导向,培育新的经济增长点
积极培育新的经济增长点,是调整和优化经济结构的重要方面和必然选择。只有认真研究国内外市场,依靠科技进步,培育和形成新的经济增长点,才能为经济发展不断注入新的活力。培育新的经济增长点,要加快发展市场需求量大、产业关联度高、科技含量多、经济效益好的产业和产品。当前,从全国来看,电子信息等高新技术产业和城镇居民住宅建设可以成为重要的经济增长点。同时,积极开拓农村市场,带动相关产业的发展。
电子信息等高新技术产业,是当代生产力革命性发展的先导和基础。在未来的世界,电子等高新技术将日益广泛地应用于生产和生活的各个方面,对经济、科技、教育、卫生等产生革命性的影响,对综合国力和企业竞争力都有着极为重要的作用。我们必须抓住这个机遇,把电子工业和电子信息产业开发成新的经济增长点,成为改造传统产业、带动产业结构升级的重要手段。要尽快改变电子工业科研与生产脱节、管理分散、低水平重复建设的局面,加强基础元器件和适销对路的各类电子产品的研制开发,并迅速形成经济规模,扩大市场销售。大力发展信息服务业,特别是加快发展电信、软件和各类咨询服务。积极发展生物工程、新材料、新能源、海洋、环保和航天、航空等高新技术产业。
积极发展住宅产业,带动相关产业发展。今后一个时期,城镇居民对住房的需求量会持续增长。要多方创造条件,采取综合性配套措施,引导城镇住宅业健康发展。加快城镇住房制度改革,全面推行住房公积金制度,逐步实行商品房租金,理顺租售比价,促进住宅上市流通。逐步建立住宅建设、销售、出租、信贷、保险、服务、物业管理相配套的运行机制,形成建设、销售、使用的良性循环。努力降低住宅建设成本,规范商品住宅价格构成,整顿建筑市场秩序,取消各种不合理收费,把住宅售价降下来。加大普通居民住宅的投资力度,严格控制高档商品房和高消费建筑设施的建设。
努力开拓农村市场,促进工业产品结构调整。随着农村经济发展和农民收入水平的提高,对农业生产资料和工业消费品的需求不断增加,农村市场潜力很大。开拓农村市场,有利于充分发挥现有工业生产能力,促进农村经济全面发展,形成城乡经济的良性循环。要适应农业生产发展和农业产业化的要求,搞好农业机械的开发和生产,提高产品质量,降低生产成本,合理确定价格,加强售后服务。积极开发符合农民需要的工业消费品。健全农村市场体系,加强大宗农副产品的批发市场建设,增加农村商业网点。加强农村水、电、路、通讯、电视差转台等基础设施建设.为普及农村家电创造条件。
开发和形成新的经济增长点,要从各地的实际情况出发,根据城乡居民不同层次的消费需求,发挥本地优势,加快产品更新换代,形成各具特色的优势经济,克服地区间的结构雷同,防止出现新的低水平重复建设,增强我国经济的整体竞争能力。
(三)继续深化经济体制改革,形成有利于结构调整的体制环境
进一步完善财税金融体制,促进经济结构调整。配合国有企业改革和产品结构调整,继续做好“拨改贷”资金余额转为资本金的工作,着重减轻产品有销路、效益好的企业的债务负担。改进出口退税管理,对有进出口经营权的生产企业自营出口货物,实行免抵退的办法。继续推行重点企业的主办银行制度,扩大实施范围,落实银行和企业各自的权利、责任和义务。发挥银行信贷的调节作用,促进经济结构的调整。
加快投资体制改革,逐步形成有利于控制投资规模膨胀、改善投资结构和提高投资效益的机制。重点是建立健全投资风险约束机制,全面推行建设项目资本金制度、项目法人责任制、工程招标投标制和项目监理制度。结合企业股份制改造和试行建设项目股份投资,进行可转换债券试点。
积极进行分配制度改革,缓解分配不公的矛盾,为加快结构调整创造条件。规范收入分配秩序,建立和完善收入分配的微观约束和宏观调控机制,加强居民收入分配的税收调节。改进国有企业经营者的报酬制度,严格控制凭借行业垄断地位和国家给予的特殊条件获得过高的个人收入。
积极推进社会保障制度改革,保证结构调整的顺利进行。建立国家、用人单位和个人三方合理负担,失业救济与再就业紧密结合的新型失业保险制度。实行社会统筹与个人帐户相结合,加快建立全国统一的职工基本养老保险制度,扩大医疗保障制度改革试点范围。继续完善职工最低工资和城镇居民最低生活保障制度。建立健全困难职工解困机制,动员社会各方面力量,切实做好帮危解困工作,并使之经常化、制度化。
各位代表,全面实现1997年的国民经济和社会发展计划,对于顺利实施“九五”计划,实现跨世纪的宏伟目标,是至关重要的。我们要以邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导,在以江泽民同志为核心的党中央领导下,把握大局,再接再厉,同心同德,开拓前进,为全面完成1997年的各项任务而努力奋斗!
(2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过)
第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议听取了财政部部长楼继伟受国务院委托作的《国务院关于2012年中央决算的报告》和审计署审计长刘家义受国务院委托作的《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。会议结合审议审计工作报告,对《2012年中央决算(草案)》和中央决算报告进行了审查。会议同意全国人民代表大会财政经济委员会提出的《关于2012年中央决算审查结果的报告》,决定批准《2012年中央决算》。
国务院关于2012年中央决算的报告
—— 2013年6月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上
财政部部长 楼继伟
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
第十二届全国人民代表大会第一次会议审查批准了《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》。现在,2012年中央决算已经汇编完成。按照《中华人民共和国预算法》等法律规定和全国人大常委会的安排,受国务院委托,我向全国人大常委会提出2012年中央决算报告和中央决算草案,请予审查。
2012年,在中国共产党的坚强领导下,各地区、各部门深入贯彻科学发展观,认真落实第十一届全国人民代表大会第五次会议和第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议的有关决议,以及十一届全国人大财政经济委员会审查意见的要求,紧紧围绕主题主线加强和改善宏观调控,经济社会发展实现了稳中有进。在此基础上,财政发展和改革取得新进展,中央决算情况较好。
(一)中央公共财政收支决算情况。
2012年,中央公共财政收入56175.23亿元,完成预算的100.5%,比2011年(下同)增长9.4%。加上2012年年初从中央预算稳定调节基金调入2700亿元,使用的收入总量为58875.23亿元。中央公共财政支出64126.31亿元,完成预算的100%,增长13.6%。其中,中央本级支出18764.63亿元,完成预算的101.3%,增长13.6%;中央对地方税收返还和转移支付支出45361.68亿元(相应形成地方财政收支),完成预算的100.6%,增长13.6%。加上用于补充中央预算稳定调节基金248.92亿元,支出总量为64375.23亿元。中央公共财政收支总量相抵,赤字5500亿元,与预算持平。2012年年末中央财政国债余额77565.7亿元,控制在年末国债余额限额82708.35亿元以内。
汇总中央和地方决算,2012年全国公共财政收支差额8000亿元,赤字率为1.5%。中央公共财政收入占全国公共财政收入的比重为47.9%,比2011年下降1.5个百分点;中央公共财政本级支出占全国公共财政支出的比重为14.9%,比2011年下降0.2个百分点。
与向第十二届全国人民代表大会第一次会议报告的预算执行数相比,中央公共财政收入增加42.81亿元,主要是:决算清理期间,国内消费税增加3.44亿元,进口货物增值税、消费税和关税增加6.94亿元,企业所得税增加0.75亿元,车辆购置税增加0.64亿元,专项收入增加17.62亿元,行政事业性收费收入增加9.17亿元。中央公共财政支出减少21.96亿元,包括因车辆购置税增加相应增支0.64亿元和部分中央与地方年终据实结算项目等支出减少22.6亿元。收入增加和支出减少合计64.77亿元,全部用于补充中央预算稳定调节基金,加上2013年年初中央预算稳定调节基金尚余的253.93亿元,中央预算稳定调节基金余额为318.7亿元。
从收入决算的具体情况看,2012年中央公共财政收入比预算超收255.23亿元,但收入增幅大幅下降,并低于地方收入增幅,主要原因是全额或大部分属中央收入的进口环节税收、增值税、个人所得税、车辆购置税、证券交易印花税等低增长或下降,出口退税增加较多。主要收入项目完成情况:国内增值税19678.35亿元,完成预算的97.2%,未完成预算主要是工业增加值增幅和价格涨幅较低。国内消费税7875.58亿元,完成预算的102.3%。进口货物增值税、消费税和关税17586.09亿元,完成预算的100.3%。出口货物退增值税、消费税10428.89亿元,完成预算的104.8%,主要是为促进外贸稳定增长,加快了出口退税进度。企业所得税12082.93亿元,完成预算的108.7%,主要是2011年企业效益较好,2012年汇算清缴上年企业所得税超过预计。个人所得税3492.65亿元,完成预算的102.7%,主要是城镇居民人均可支配收入增幅高于预计。车辆购置税2228.91亿元,完成预算的101.3%。非税收入2880.03亿元,完成预算的101.9%。
从支出决算的具体情况看,各项重点支出得到较好保障,部分支出科目决算数与预算数存在差异,主要是预算执行中根据经济社会发展需要,在没有扩大中央财政支出规模的情况下,调整支出结构,重点增加了保障性安居工程、农业水利、节能环保等民生领域的投入。主要支出项目完成情况:教育支出3781.55亿元,完成预算的100%;科学技术支出2291.48亿元,完成预算的100.3%;文化体育与传媒支出494.68亿元,完成预算的100.2%;社会保障和就业支出5753.65亿元,完成预算的100.1%;医疗卫生支出2048.21亿元,完成预算的100.6%;住房保障支出2601.57亿元,完成预算的122.9%,主要是预算执行中增加了对城镇保障性安居工程和配套基础设施建设以及农村危房改造的补助;农林水事务支出5996.06亿元,完成预算的109.2%,主要是预算执行中增加了农业生产救灾、特大防汛抗旱、重大水利工程和农田水利设施建设、小型病险水库和中小河流治理等方面的投入;节能环保支出1998.42亿元,完成预算的113%,主要是预算执行中增加了节能产品惠民工程、建筑节能、城镇污水处理设施配套管网建设等方面的投入;交通运输支出3969.89亿元,完成预算的111.3%,主要是预算执行中增加了铁路建设投资。
在中央对地方税收返还和转移支付支出中,对地方税收返还5128.04亿元,完成预算的98.8%,主要是国内增值税未完成预算,据此计算的增值税返还相应未完成预算;对地方一般性转移支付21429.51亿元,完成预算的95.1%,占转移支付总额的53.3%,比2011年提高0.8个百分点;对地方专项转移支付18804.13亿元,完成预算的108.2%,占转移支付总额的46.7%,比2011年下降0.8个百分点。一般性转移支付未完成预算、专项转移支付超过预算,主要是上述通过调整支出结构增加的民生领域投入,主要体现为专项转移支付。
中央预备费预算500亿元,实际支出500亿元,已列入相关支出科目决算数。具体情况是:保障性安居工程支出151.34亿元,节能环保支出150亿元,农林水事务支出62.75亿元,交通运输支出32.06亿元,资源勘探电力信息等事务支出69.46亿元,一般公共服务支出1.64亿元,对地方救灾综合财力补助等支出32.75亿元。
汇总各项支出,2012年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化方面的支出合计14331.98亿元,增长22.9%;用在公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与人民群众生活密切相关的支出合计16639.63亿元。2012年中央财政用于“三农”的支出合计12387.64亿元,增长18%。其中:农业生产支出4785.05亿元,对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1643亿元,促进农村教育、卫生等社会事业发展支出5339.09亿元,农产品储备费用和利息等支出620.5亿元。中央对地方税收返还和一般性转移支付大部分也用于保障改善民生和“三农”方面。需要说明的是,民生和“三农”支出不是单独的预算科目,为了便于审议,将与民生和“三农”相关的支出项目综合反映出来,因而存在一些交叉重复。
汇总2012年中央行政事业单位等用当年财政拨款开支的因公出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费支出,合计 74.25亿元,比预算数减少5.59亿元。其中:因公出国(境)经费19.45亿元,减少2亿元;车辆购置及运行费40.67亿元,减少2.81亿元;公务接待费14.13亿元,减少0.78亿元。2012年决算数比预算数减少较多,主要是各部门切实落实中央有关厉行节约的要求、大力压缩“三公经费”,减少了相关支出等。
汇总2012年中央行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)履行行政管理职责、维持机关运行开支的行政经费,合计1028.52亿元,比2011年增长14.3%。增长较多主要是:为理顺经费负担机制,经国务院批准,逐步将一些垂直管理部门原由地方负担的部分人员经费改由中央财政负担,将原由企业负担的部分铁路公安经费逐步改由中央财政负担;推行邮政普遍服务后,国家邮政局设立省以下邮政监管机构等增加了人员经费和运转经费。剔除上述因素后,2012年中央本级行政经费为921.52亿元,增长2.4%。
(二)中央政府性基金收支决算情况。
中央政府性基金本级收入3318.16亿元,完成预算的111%,超过预算主要是为支持可再生能源发展,依法新设立可再生能源电价附加收入项目。加上地方上解收入48.99亿元和2011年结转收入822.21亿元,2012年中央政府性基金收入总量为4189.36亿元。中央政府性基金支出3354.63亿元,完成预算的88.1%,结转下年834.73亿元。2012年中央政府性基金收入决算数比预算执行数增加53.71亿元,主要是决算清理期间地方上解了由中央统筹的农田水利建设资金;支出决算数与预算执行数一致。
(三)中央国有资本经营收支决算情况。
中央国有资本经营收入970.68亿元,完成预算的115%,超过预算主要是提高烟草行业国有资本经营收益收取比例5个百分点,以及2011年部分行业企业效益较好(国有资本经营收入按上年国有企业利润的一定比例收取)。加上2011年结转收入31.06亿元,2012年中央国有资本经营收入总量为1001.74亿元。中央国有资本经营支出929.79亿元,完成预算的106.3%,结转下年71.95亿元。中央国有资本经营预算超收收入安排用于对五大发电集团补充资本金,有关情况国务院已向全国人大常委会报告。2012年中央国有资本经营收入决算数比预算执行数减少0.15亿元;支出决算数与预算执行数一致。
总的看,2012年中央财政运行情况较好,积极的财政政策得到较好落实,财政预算管理进一步规范,财政在稳增长、调结构、惠民生、促改革中发挥了重要作用。一是有力地促进了经济平稳增长。营改增试点由上海扩大到北京等9个省(直辖市)和3个计划单列市。提高增值税、营业税起征点,对小型微利企业减半征收企业所得税并扩大政策覆盖范围。清理取消了253项涉企收费项目。增加财政补助规模,提高低收入群体的收入,扩大了居民消费。二是积极推动了经济结构调整和发展方式转变。科技基础条件逐步改善,积极支持重大关键共性技术攻关及产业化。重点节能工程建设加快,扩大了节能产品惠民工程实施范围。加强“三河三湖”等重点流域生态环境保护,巩固退耕还林、退牧还草成果。推动农业科技成果转化和推广应用,大规模建设高标准农田,支持现代农业发展。三是进一步保障和改善了民生。学前教育加快发展。对3000多万名农村义务教育学生实施营养改善计划。对中等职业学校的农村(含县镇)学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生免收学费。进一步健全了对家庭经济困难学生的国家资助政策体系。新农合和城镇居民医保财政补助标准提高到每人每年240元,有序开展了公立医院改革试点。实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度的全覆盖,企业退休人员基本养老金月人均水平达到1721元。城镇保障性安居工程住房基本建成601万套、新开工建设781万套(户),支持改造农村危房560万户。四是财税体制改革深入推进。全面建立了县级基本财力保障机制,基本消除了县级基本财力保障缺口。部门预算制度改革覆盖到县级,国库集中收付制度改革覆盖到县以上各级预算单位及有条件的乡级预算单位。积极开展权责发生制政府综合财务报告试编工作。个人住房房产税改革试点运行平稳。资源税从价计征改革稳步推进。
同时,我们也清醒认识到预算执行中反映出的一些问题:区域性财税优惠政策过多,公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算功能界定还不够清晰,专项转移支付项目仍偏多,预算约束力有待增强,财政资金使用绩效需进一步提高,地方政府性债务管理制度不够完善等。这些问题的产生,既有体制机制方面的原因,也与财政预算管理相关。审计情况也表明,2012年中央预算执行情况总体较好,但在预算编制、预算执行、资金使用等方面也存在一些需要研究解决的问题。对此,国务院要求有关部门按照全国人大有关决议要求和审计意见,采取有力措施切实整改。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
今年以来,我国经济社会发展运行总体良好,但面临的国内外环境仍然错综复杂。世界经济复苏缓慢,增长乏力;国内经济运行仍存在不少问题和潜在风险,特别是部分行业企业生产经营仍比较困难。从财政收支看,1-4月累计,全国公共财政收入43465亿元,比去年同期增长6.7%,增幅同比回落5.8个百分点。其中,中央财政收入19963亿元,同比下降0.8%,主要是受经济增长趋于平缓,实施结构性减税,一般贸易进口增幅低以及去年同期清缴2011年末部分收入导致基数较高等影响。1-4月累计,全国公共财政支出36345亿元,比去年同期增长13.6%,民生等重点支出得到较好保障。根据1-4月中央财政收入情况测算,要实现年初预算确定的中央财政收入目标,今年后几个月收入平均增幅需达到11.3%。初步分析,制约后几个月财政收入增长的因素仍然较多,主要是工业增加值增长趋缓、工业生产者出厂价格下降、企业效益下滑,以及今年8月1日起将交通运输业和部分现代服务业营改增试点扩大到全国。因此,完成全年中央财政收入预算压力很大。
下一步,我们将按照党中央、国务院的部署和十二届全国人大一次会议的有关决定、决议以及本次会议提出的要求,紧紧围绕稳增长、控通胀、防风险、惠民生,改善和加强财政宏观调控,深化财税体制改革,促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。同时,加快建立公开、透明、规范、完整的预算体制,切实加强财政规范化、科学化和信息化管理,进一步提高预算管理水平和财政资金使用效益。重点做好以下工作:
一是牢固树立“过紧日子”的思想,严格支出管理。按照中央厉行节约的要求,坚持勤俭办一切事业,严格控制一般性支出。认真贯彻落实中央八项规定及其实施细则的各项要求,建立健全相关管理制度,严肃财经纪律。严控“三公经费”支出,强化中央“三公经费”预算执行管理。落实国务院提出的“本届政府任期内,政府性的楼堂馆所一律不得新建”的要求,严格控制修建装修办公楼等楼堂馆所。同时,按照守住底线、突出重点、完善制度的要求,补足短板、健全机制,保障好教育、科技、医疗卫生、社会保障等各项重点支出需求,创新投入方式,扎实开展预算绩效管理工作试点,进一步提高财政支出的绩效。
二是依法规范收入管理,确保财政收入质量。进一步增强财政宏观调控的针对性和有效性,促进经济平稳增长,为财政收入增长奠定基础。继续密切跟踪国际经济形势变化和主要经济体宏观经济政策走向,深入分析国内经济运行中存在的深层次矛盾和问题,及时完善相关政策措施,研究实施有利于增加内需、调整结构的长期机制或政策。继续推进营改增等税制改革,减轻中小企业特别是小微企业负担。支持税务、海关部门依法征管、应收尽收,坚决遏制收“过头税(费)”和向企业违规收取税费等行为。全面清理各种不规范的税费减免政策,坚决制止和纠正擅自出台减免税或“先征后返”等变相减免税政策。依法严厉打击偷漏税和骗退税等违法行为。努力提高财政收入质量,严禁为完成收入任务而虚增财政收入。
三是减少、合并一批专项转移支付项目,优化转移支付结构。按照党的十八届二中全会精神和《国务院机构改革和职能转变方案》要求,把财政该管的管住、管好,不该管的放开、放到位,在更大程度、更广范围发挥市场机制的作用,进一步发挥好中央与地方两个积极性。逐步取消不符合经济社会发展要求的专项转移支付项目,将部分属于地方事权且信息复杂程度较高的专项转移支付项目下放地方管理,对部分使用方向类同、政策目标相近的专项转移支付项目予以整合,进一步提高资金使用效益。
四是加强地方政府性债务管理,有效防范财政金融风险。切实采取措施坚决制止地方政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司违法担保承诺或违规融资行为。健全债权债务人对账机制,推进政府会计改革,加快建立政府财务报告制度,全面动态监控地方政府性债务情况。完善地方政府性债务风险预警机制,加强高风险地区债务管理,严格控制地方政府新增债务。逐步将地方政府债务分类纳入财政预算管理,建立规范的地方政府举债融资机制,切实防范财政金融风险。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
建立公开、透明、规范、完整的预算体制,加强和改进财政预算管理,对于促进经济持续健康发展和社会和谐稳定意义重大。我们将在以习近平同志为总书记的党中央领导下,坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,诚恳接受全国人大常委会的指导和监督,扎实做好各项财政工作,为夺取全面建成小康社会新胜利作出积极贡献!
国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告
—— 2013年6月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上
审计署审计长 刘家义
全国人民代表大会常务委员会:
我受国务院委托,向全国人大常委会报告2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况,请审议。
2012年,审计署在党中央、国务院的领导下,依照宪法和审计法等法律法规,围绕党和国家工作中心,加强对重点领域、重点部门、重点资金、重大政策执行的审计监督。从审计情况看,各部门各地区认真执行十一届全国人大五次会议有关决议,努力推进各方面工作,保持了经济社会的平稳较快发展,完成了全国人大批准的2012年度预算任务。中央公共财政收入年初预算为55920亿元,预算执行报告数为56132.42亿元,决算草案报告数为56175.23亿元,加上年初从中央预算稳定调节基金调入2700亿元,使用的收入总量为58875.23亿元;中央公共财政支出年初预算为64120亿元,预算执行报告数为64148.27亿元,决算草案报告数为64126.31亿元,加上补充中央预算稳定调节基金248.92亿元,支出总量为64375.23亿元;中央公共财政赤字为5500亿元,与预算持平;年末中央财政国债余额为77565.7亿元,控制在全国人大批准的年度预算限额之内。
——实施积极的财政政策,财政的保障和调控能力不断增强。在加大结构性减税、扩大“营改增”试点的基础上,依法加强收入征管,中央公共财政收入比上年增长9.4%。优化财政支出结构,中央财政住房保障、农林水、节能环保、社保、医疗卫生和教育支出分别增长44.6%、25.3%、23.1%、22%、17.2%和15.7%,有效发挥财政政策在推动结构调整和协调区域发展中的作用。
——推进财政管理改革,预算的规范化和公开程度不断提高。完善县级基本财力保障机制,中央财政奖补资金比上年增长38.7%,基本消除了县级基本财力缺口。实行全口径预算管理,政府预算体系更加完善,纳入中央国有资本经营预算的企业增加到963户。预决算公开实现常态化、机制化,97个中央部门公开了部门预算,“三公经费”公开取得重要进展。
——依法整改上年审计查出的问题,财政财务相关制度建设不断加强。各单位和地区补征税款、追回资金、调整账目等涉及1056亿元,挽回和避免损失137亿元,纠正违规用地30多万亩;根据审计建议,制定完善规章制度1600多项;审计查出的112起案件线索移送有关部门依法查处后,已有660多人被依法处理。具体整改情况,国务院已向全国人大常委会专题报告,审计署已于2013年1月16日向社会公告。
一、财政管理审计情况
重点审计了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的执行情况,以及中央财政决算草案的编制等情况。从审计情况看,2012年,财政部和发展改革委等部门注重加强统筹管理,突出民生等重点支出,从严控制一般性支出,推进预算公开和投资项目公示制度,预算和投资管理水平有所提高。但财政管理制度还不够健全,预算执行中变动较多,财政资金的使用绩效也亟需提高。
(一)公共财政预算管理情况。
1. 有些事项列报不规范。财政部向全国人大报告预算执行情况时,未报告中国清洁发展机制基金运营收入等5.95亿元。财政部在执行全国人大批准的预算中,下划本级支出129.08亿元,上划转移支付177.83亿元。
2. 年初部分预算仍未落实到项目和单位。据实结算项目中,科技重大专项预算146.46亿元仅列示了总数;批复的部门预算中,有118.92亿元是14个部门的43个“打捆”项目预算;在部门申报的预算之外,财政部还批复暂列发展改革委和能源局部门预算的项目支出2.5亿元。
3. 部分投资安排给不符合条件的单位或项目。发展改革委向不属于绿色农用生物产品高技术产业化、粮食现代物流专项范围的14个项目下达投资5200万元,向虚构申报材料或不符合条件的6个项目下达投资2420万元,还超出年度计划或补助申请向58个项目下达投资9.77亿元。
4. 有的项目多头安排投资、资金分配过于分散。2012年,发展改革委的两个司在4个专项中对12个锂离子正极材料项目都安排了投资共计9954万元,最低的仅300万元。同时,将12亿元国家服务业发展引导专项投资切块下达给各地的544个项目,平均每个项目220万元,中央投资在地区项目总投资中的占比最低仅1.3%,难以起到引导作用。
6. 部分预算和投资计划下达滞后。在追加的部门预算中有739. 02亿元(占51%)、投资计划中有112. 37亿元(占2%)未按要求于9月30日前下达;转移支付预算中有10900.7亿元(占27%)未按要求在全国人大批准后90日内下达。上述情况影响预算执行进度,抽查中央投资安排的12个项目,至2013年3月底有19.37亿元(占55%)未使用,其中3个项目尚未开工。
7. 区域性税收优惠政策较多,影响税收政策的统一性和公平性。至2012年底,已批准并正在执行的区域性税收优惠政策有16种,涉及各主要税种;还有70多个地区以“改革实验示范区”等名义申请区域性税收优惠等待审批。
(二)政府性基金预算管理情况。
1. 基金支出预算采取以收定支方式编制,部分年初预算没有确定项目,与实际支出存在差异。一是中央本级代编的项目预算执行率低,其中8项基金代编预算112.97亿元全部未执行。二是执行中项目调增调减,涉及预算共计734.15亿元,相当于年初预算的60%。三是下达不及时,未提前告知各地基金转移支付预计数,且有88%的转移支付预算是6月30日以后才下达的;12月份还追加中央本级基金预算24.08亿元、追减4.26亿元。
3. 国家电影事业发展专项资金需要清理规范。该项资金设立于1991年,目前按电影票房收入的5%收取。2012年收入7.69亿元、支出5.25亿元,其中先征后返各省及相关影院4.27亿元(占81%),补贴电影创作3650万元,至年底累计结余7.28亿元,大量资金未安排使用,对电影事业发展支持作用有限。
2. 预算编报和执行不规范。国有资本经营年初预算有804.97亿元(占92%)没有细化落实到具体企业和项目,其中财政部代编183.97亿元,批复国资委的621亿元仅明确了支出分类;批复的56.6亿元预算的项目类型与用途不匹配。从执行看,国有资本经营预算按企业年报利润确定上缴收入再安排支出,受年报公布时间影响,2012年有97%的收入是9月以后入库的,有82%的支出是10月以后下拨的,影响当年预算执行。
3. 预算分配未能充分体现政策要求。按规定,国有资本经营预算主要用于国有经济布局和结构调整、国家战略和国家安全等关键领域及重点行业,但2012年安排企业的862.58亿元中,有22%投入了建筑、商业、旅游等非关键领域,还有11.46亿元新兴产业发展支出安排给不符合条件企业;部分资金分配较散,预算投入不足1亿元的有662个项目,如安排中国医药集团总公司13个项目的资金合计仅8万元。
(四)财政管理绩效情况。
1. 中央本级财政资金闲置较多。2012年,公共财政预算收入中有近5%规定了专项用途,不能统筹安排使用,车辆购置税收入年底累计结余就达37.7亿元;104个部门本级有396.4亿元结余结转资金,其中22个部门项目支出结余结转超过当年预算的35%,最高达189%;政府性基金预算中,新增建设用地有偿使用费、彩票公益金、核电站乏燃料处理处置等基金连年结转,余额累计达339.24亿元。
(五)转移支付管理情况。
1. 转移支付结构不够合理。2012年,中央转移支付占中央公共财政支出的比重为62.77%;专项转移支付加上一般性转移支付中具有限定用途的5项资金后,实际规定了专门用途的转移支付占中央转移支付的比重为64.42%。
2. 转移支付管理不够完善。285项专项转移支付中,有31项尚未制定管理办法,有25项因投入市场竞争领域、投向交叉重复等需要清理整合;抽查的18个省本级有34%的中央转移支付未编入其年初预算,其中专项转移支付有53%未编入。
3. 部分专项转移支付分配不够规范。有的多头分配,抽查质量技术监督补助等3个专项共计9.8亿元,由财政部和主管部门切块后分别分配,且分配方法和标准不同。有的资金使用分散,抽查的2290.31亿元中央专项转移支付,共分配给18个省的3.7万多个项目,其中50万元以下的项目占44%。
4. 拨付地方的部分专项转移支付层层结存。抽查能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目转移支付资金在18个省的使用情况发现,至2012年底,这些地方当年收到的420.92亿元中央专项资金中,有177.45亿元(占42%)结存在各级财政或主管部门。同时,拨付到项目单位的资金有7.73亿元(占1.8%)被虚报冒领、挤占挪用;抽查的1908个项目中,有443个(占23%)实施进度慢或建成后未实现目标。
(六)预算收支基础管理情况。
1. 公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算功能界定尚不清晰。主要是交叉安排资金,如扶贫、医疗救助和防汛度汛等支出,公共财政预算和政府性基金预算分别安排577.76亿元、33.07亿元;对国资委管理的中央企业,国有资本经营预算、公共财政预算、政府性基金预算分别安排825.17亿元、1138.99亿元、128.19亿元,其中对20户企业的专项补助支持对象相同、项目内容基本类同。
(七)决算草案编制情况。
1. 决算草案编制的程序、时限、方法以及调整事项等不够完善。
2. 决算草案未分科目、分级次列报预算变更情况。对2012年公共财政预算执行中的变更,涉及预算增加3911亿元、减少2425亿元,均未在决算草案中详细列示。
3. 决算草案未上报决算资产负债表,未反映国有股权、固定资产等资产及负债情况。
(八)对地方财政监管情况。
对18个省财政审计发现,随着改革深化和发展方式转变,当前地方财政运行中出现一些矛盾和问题,相关管理体制和机制也不完全适应,主要体现在:
1. 政府职能范围不够清晰。一方面,有的地方政府违规出台招商引资优惠政策或用财政资金补贴竞争性企业,18个省至2012年底仍在执行的自定财税优惠文件有760多份,近两年向企业减免或返还税费371.31亿元;还将75.25亿元财政资金用于补贴或兴办竞争性企业,其中8.05亿元补给了限制类行业。另一方面,一些地方民生等领域投入不足,抽查的54个县中有47个县的民生投入多项未达标。
2. 各级政府间事权划分不够明确。18个省2011年公共财政支出中,地方行政管理、公检法支出等明确属于地方责任的仅占21%,而教育、卫生、支农等支出责任多数未明确。同时,明确支出责任的事项也存在交叉安排情况,如18个省各级财政2011年承担上级政府部门所属单位支出54.89亿元,而中央财政安排18个省行政事业单位工资等支出974.9亿元。
3. 各级政府间财权划分不够合理。主要是地方政府缺乏收入及预算自主权。18个省2011年的省域税收中,中央财政分成52%,省、市、县各级分成9%、13%、26%;地方税体系建设相对滞后,地方各级税收收入不能满足其当年公共财政支出的一半,其中地方独享税仅够23%。地方支出又受达标增支政策的约束,其中教育、农业和科技等法定增长占公共财政支出的比例,省本级为25%、市本级和县分别为16%、28%,此外还要执行39项中央部门达标增支政策。
4. 一些地方财政管理不够规范。审计18个省本级财政收支发现,少计收入535.62亿元、多计支出223.69亿元,还有3个省本级采取当年征收次年返还或以财政借款缴税等方式虚增公共财政等收入99.54亿元(占7%)。财政资金管理也不严格,18个省本级设立的财政专户多达478个、存款余额相当于其国库库款的44%,其中49个属违规开设;转作定期存款或理财产品的2795.84亿元财政资金中,没有管理制度、未报备或公开招标的,涉及1863.67亿元(占67%);借给企业488.3亿元,而且有30%未签借款协议、44%逾期1年以上。
此次共审计58个中央部门,延伸审计317个所属单位;审计预算支出2742.78亿元,占这些部门预算支出总额的27%。审计结果表明,这些部门普遍建立了预算执行进度公示和预算核减机制,预算执行情况总体较好,其中55个部门公用经费控制在预算内,45个部门制定完善会议费、出国费等管理制度130多项。但一些部门预算执行仍不到位,预算的约束力有待增强。
(一)预算执行未完全到位,有的单位还虚列支出、以拨作支。由于工作计划与预算安排衔接不够、年初预算未落实到具体项目、资金拨付晚等,此次审计涉及的部门预算有16%未执行,形成结转结余356.34亿元,其中基本支出结转25.24亿元。还有11个部门本级和2个所属单位将24.23亿元预算采取虚列支出等转入项目实施单位,实际并未使用。
(二)一些单位仍存在违反财经制度规定等问题。有8个部门本级和11个所属单位通过虚报人员或项目等方式多申领财政资金1.87亿元,10个部门本级和1个所属单位为非所属预算单位申报预算1.81亿元;10个部门本级和21个所属单位套取或挪用1.15亿元,用于发放津补贴、修建办公楼等;11个部门本级和17个所属单位自定项目收费或摊派3.29亿元。此外,还发现57.79亿元非税收入收缴、资产管理和会计核算不规范等问题。
(三)相关预算管理制度与实际不适应,难以有效发挥约束作用。有的支出范围规定过于笼统,特别是基本支出与项目支出划分不清,审计发现在预算科目和支出项目间调剂使用资金13.72亿元,还有4.26亿元基本支出在项目预算中列支。有的支出标准不完善,如国内公务接待无明确标准,外宾接待标准是1998年制定的,一些津补贴仍执行10多年前标准,形成超标准列支。
(四)政府采购和招投标制度执行不够严格。其中:20个部门本级和11个所属单位无预算、超预算采购7.12亿元;23个部门本级和28个所属单位未经批准采购进口产品或超标准采购等5.17亿元;12个部门本级和28个所属单位未按规定集中采购或公开招标采购7.46亿元。
(五)一些部门在计划外召开会议,有的超标准、超范围支出会议费。审计的45个中央部门本级2012年共举办会议8698个,包括三类及以上会议2036个、其他论证和评审等会议6662个,实际支出6.98亿元。审计发现,有31个部门计划外召开三类及以上会议1129个;抽查的5423个会议中,在非定点场所召开459个;抽查的5.33亿元会议费中,超标准列支3954.61万元,转嫁其他单位或挤占其他支出4036.5万元。
(六)因公出国(境)计划管理不严格,部分团组行程及经费使用不符合规定。审计的45个中央部门本级2012年因公出国(境)团组4609个,实际支出12.13亿元。审计发现,有33个部门的884个团组未纳入年初计划;重点抽查的2142个团组中,有277个存在出访人数、天数、地点超规定等问题;抽查的3.99亿元出国费中,无预算、超预算或超标准、超范围列支3902.93万元,还有20个部门将550.13万元出国费用转嫁给其他单位。
此外,对中央预算单位是否实行部门预算管理还缺乏具体标准,2012年实行部门预算管理的166个中央一级预算单位中,有11家单位中央财政没有安排基本支出;在不实行部门预算管理的单位中,却有11家单位获得财政安排的基本支出31.14亿元。
从审计18个省本级及省会城市本级2011年以来政府性债务情况看,至2012年底,这些地方化解存量债务1.33万亿元,占2010年底余额的39%;清理后的223家融资平台公司资产负债率平均下降4.16个百分点。这些地方政府性债务余额为3.85万亿元,两年来增长13%,其中2011年以后举借的占46%。债务管理中还出现了一些新情况新问题。
(一)一些地方通过信托、BT(建设—移交)和违规集资等方式变相融资现象突出。这些地方两年间新举借的债务中,采用上述方式融资2180.87亿元(占16%),其中违规集资30.59亿元,融资成本普遍高于同期银行贷款利率,如BT融资年利率最高达20%,且不易监管,蕴含新的风险隐患。
(二)部分地区债务增长较快,有的过度依赖土地收入和举借新债偿还。审计的地区中,债务增长率超过20%的有4个省和8个省会城市本级,最高达65%;负偿还责任的债务率超过100%的有9个省会城市本级,最高达189%。从偿债看,4个省和17个省会城市本级政府负偿还责任的债务余额中,有55%承诺以土地收入偿还,但这些地方2012年需还本付息额已达其可支配土地收入的1. 25倍。公路等行业债务大量靠借新还旧,2012年高速公路、政府还贷二级公路债务借新还旧额分别为453.85亿元、170.69亿元,其中6个省和1个省会城市本级二级公路债务借新还旧率平均67%。
(三)一些地方债务管理不规范,融资平台公司清理不到位。2011年至2012年,地方有关部门违规为817.67亿元债务提供担保,部分单位以虚假或不合规抵押融资262.38亿元;有378.16亿元债务资金被挪作他用,还有271.71亿元闲置2年以上。在转为“退出类”的61家融资平台公司中,有55家未完全剥离原有债务或公益性融资任务;这些地方223家融资平台公司2012年偿债资金中,有54%来源于财政和举借新债,有151家当期收入不足以偿债。
(一)全国城镇保障性安居工程跟踪审计情况。2012年,各级财政安排保障性安居工程资金4128.74亿元,通过贷款、发行企业债券等筹资4667.67亿元,全面完成了建设目标任务,但一些地方资金管理和保障分配还不够规范。审计发现,有57.99亿元专项资金被建设单位等挪作他用,有1.83万套住房被代建企业等违规出售,还有5333套被用于周转或出租等。抽查的保障对象中,有11.97万户的收入财产等超标或重复享受保障,涉及住房4.18万套、补贴1.74亿元。审计指出问题后,相关单位已追回资金12.71亿元,取消1.89万户家庭的保障资格,收回1500多套。
(二)农村中小学校布局调整审计调查情况。2006年至2011年,审计调查的1185个县撤并中小学9.6万所、新建和改扩建设施相对齐全的学校1.22万所,校均学生和专任教师分别增加17%、35%,进一步整合了教育资源,教学质量也有所提升。但有833个县(占70%)中小学生就学距离增加,其中270个西部县小学平均服务半径增至6.09公里、增加59%。校车和宿舍等设施配备也不到位,抽查的学校仅7%配备了校车,寄宿需求仅能满足84%,还有49.41万名小学三年级以下低龄学生寄宿。重点核实1155所学校2011年的辍学人数,比5年前增加1.1倍。审计指出问题后,有关部门和地方完善了30余项措施,恢复1099个教学点。
(三)节能减排政策执行审计情况。从审计10个省的情况看,2010年至2011年,中央和省级财政节能减排投入共计848.04亿元、支持项目2万多个。但一些地区节能减排措施执行还不到位,其中9个省的543个项目未按规定进行环境影响评价;抽查的114个建设项目中,有95个未经节能评估审查;抽查的1139个节能减排项目中,有44个未达预期效果,有2.7亿元专项资金被违规使用。审计指出问题后,有关方面完善了134个项目的环境影响评价,出台12项制度,追回或归还资金2.41亿元。
五、重大政府投资项目建设管理审计情况
(一)三峡工程竣工财务决算审计情况。审计结果表明,三峡工程建设及资金管理总体规范,各项建设任务如期完成,质量总体优良,投资控制较好,枢纽工程、输变电工程和移民资金竣工财务决算草案总金额2078.73亿元,比测算的动态投资减少406.64亿元。审计发现,由于多结算造价、多分摊建设成本等,造成决算草案多计投资7.55亿元、少计建设成本1.58亿元。据此调整后,决算总金额为2072.76亿元。
(二)高速公路建设审计情况。对国家高速公路网5个干线区段的审计发现,由于缺乏充分统筹协调,一些高速公路省际衔接路段建设滞后,影响路网干线如期贯通;部分项目规划未考虑土地约束,抽查的5个省有8.32万亩高速公路用地受指标限制未办理审批;有的建设管理不规范,核查的5个高速公路区段中,有3个投资超概算47.33亿元、超出23%,还有合同金额56.1亿元的工程存在违规招标、转分包等问题,有6601万元建设资金被挪用。审计指出问题后,有关方面已追回资金6419.28万元。
(三)区域综合交通运输体系建设审计调查情况。从珠三角地区审计调查情况看,该地区通过优化布局,逐步提高了公路、轨道、水路、航空和管道等交通运输方式的综合效能,但由于体制未完全理顺,仍存在发展不协调的问题。从规划看,有12个地方交通项目与国家规划衔接不到位,个别区域跨界道路10车道与4车道对接,城乡间路网密度相差也较大。从运营看,主要是过度依赖公路运输,珠三角客、货运中公路分别占94%和69%,其他运输方式发展较慢。从筹资看,珠三角“十一五”交通投资中,银行贷款、财政投入分别占43%和30%,社会投资不足5%,一些在建项目筹资困难。对这些问题,有关部门正在研究改进。
六、国有金融机构审计情况
(一)部分信贷政策落实不到位,信贷管理有待加强。“三农”及中小企业的贷款分类标准不够清晰,差别化信贷政策执行不严格。审计发现,9家分支机构在小企业贷款及出口卖方信贷中额外收费4.21亿元,有的通过中间人以“统借统还”形式放贷,实际利率往往翻倍;27家分支机构向手续不全或担保不合规等项目放贷284.43亿元。此外,还有183.91亿元贷款被客户挪用;有22亿多元被转入民间金融市场,用于高利转贷或归还民间借款,其中13亿元已形成不良。
(二)一些分支机构为满足考核或规避监管,人为调节存款和信贷资产质量指标。审计发现,4家分支机构违规虚增存款11.63亿元,有的还将同业机构存款作为一般对公存款核算,以满足考核要求;有18家分支机构用新增贷款或通过第三方企业承接债务等方式置换逾期贷款76.36亿元,有的未按实际及时调整资产质量分类,以掩盖资产质量问题。
(三)银行间债券市场关联交易输送利益问题较为突出。审计共发现此类问题11起,涉及非法输送利益6亿多元,主要是一些工作人员利用主管或操作债券交易便利,以银行间债券市场价格波动为掩护,将其所在机构持有的债券低价卖给指定企业再加价回购,或由指定企业加价转售,特定关系企业基本是无本套利。
从审计调查53户中央骨干企业发展情况看,2008年以来,这些企业竞争力总体上明显增强,2012年底资产总额达25.47万亿元,营业收入、净利润年均增长超过15%,但经营绩效在2010年达高点后渐趋回落,净资产收益率从10.9%回落到6.4%。除受经济形势影响外,也反映出国有企业发展相关制度和机制还不健全。
(一)部分企业投资管理不规范,创新机制尚不完善。目前,对国有企业的考核监管偏重于资产增值和收入利润等,一些企业盲目跟风投资多晶硅、风电、煤化工等项目,有的片面追求做大,投资管理不够规范,审计发现45个建设项目未经国家有关部门核准就先行建设,截至2011年底实际完成投资583.37亿元。在科技创新上,53户企业科技投入增长总体滞后于生产经营规模发展,对重大技术攻关和推广应用的一些激励措施落实也不到位。
(二)法人治理结构尚不健全,一些企业会计核算不准确。53户企业中有21户未按公司法注册,仍实行总经理负责制;有45户内部层级超过4级、最多达11级,子公司不当及违规决策时有发生,此次审计发现1784项重大经济决策不合规,形成损失及潜在损失45.57亿元。一些企业为完成考核指标或少缴税款等,虚构销售或成本费用,影响会计核算的准确性,重点抽查的10户企业2011年收入不实46.65亿元、利润不实36.37亿元,还违规发放补贴、购买商业保险等5.57亿元。
(一)有的利用权力设租寻租。审计共发现此类案件21起,主要是在行政审批、工程建设、财政补贴、贷款发放、业务经营等过程中,有的公职人员通过违规插手招投标、协助“公关”甚至直接参与造假等方式,向特定关系企业或亲友输送利益,其中一些企业甚至随公职人员异地调动而长途迁移。
(二)有的借助内幕交易或关联交易侵权牟利。审计共发现此类案件9起,主要是有关人员利用掌握的矿产储量、上市公司业绩、基金投资策略等非公开信息,提前低价买入,等待市场估值高涨后再倒手卖出,从中牟利或向关联方输送利益80多亿元,参与倒卖探矿权的有关企业及个人实际不具备探矿资质和资金技术实力。
(三)有的实施方式网络化。审计发现,一些人员利用网上银行大规模转移资金,参与单位达5000余家,起核心组织作用的88户企业存在明确上下游分工,巨额资金跨地区多账户频繁划转,最终用于非法经营等。此外,由于对第三方支付平台等监管难度大,有的低俗网站、网络赌博及“钓鱼”诈骗等通常借助其进行资金结算或交易。
(四)有的侵害公众利益。审计发现的17起虚开药品增值税发票案件涉及金额15亿元,有关药品经销商在涉嫌偷逃税款的同时,还利用假发票套取资金用于支付回扣,诱使相关医院高价购买特定药品、开大处方。
对本报告反映的具体审计情况,除财政管理审计情况外,其余已向社会公告,详细情况以附件形式印送各位委员。下一步,审计署将继续做好审计结果公告工作,并认真督促整改。整改的全面情况,国务院将在年底前向全国人大常委会专题报告。
九、加强财政管理的意见
当前,我国经济及财政收入高速增长势头放缓,民生等方面刚性支出不断增长,财政收支矛盾凸显,潜在风险不容忽视。上述财政管理及预算执行中的问题,很多是长期累积的一些深层次原因造成的,审计近年已多次指出。要从根本上解决,必须切实转变政府职能和发展方式,健全完善有利于科学发展的体制机制。
(一)加快推进改革,健全财权与事权相匹配的财政体制。当前重点:一是合理划分各级政府间事权,目前能明确的事权尽快通过法律法规确定,暂时不能明确事权的也应界定支出责任。二是按税种的经济属性划分中央与地方收入,充实地方税体系,保障其履行事权所需的财权。三是制定科学合理的转移支付分类标准,切实提高一般性转移支付比重,清理撤销不属于中央事权的专项转移支付,严格专项转移支付设立的审批权限和程序。
(二)加强制度建设,完善政府预算体系和会计制度。当前重点:一是加快健全统一规范的政府预算体系,将政府收支全面纳入预算管理,正税清费,促进各类预算有机衔接,强化预算约束。二是逐步建立政府财务报告制度,编制包括政府资产负债、现金流量等内容的政府财务报告,全面反映政府的财务状况和运营绩效。三是健全基本支出定员定额和项目支出标准,规范相关预算口径,加大预算公开力度,提高预算公开质量。
(三)优化收支结构,增强财政的宏观调控和公共服务能力。当前重点:一是注重增收节支,厉行勤俭节约,严格控制一般性支出和“三公经费”,降低行政成本,提高行政效能。二是突出政府的公共服务和社会管理职能,加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的收入再分配调节机制,提高公共服务均等化水平。三是强化对地方财政收支的监管,清理规范各级各类财税优惠,维护统一公平的市场竞争环境。四是加快制定并实施有利于促进主体功能区建设的财税政策,更好地推动转型发展。
(四)提高财政资金使用绩效,防范财政风险。当前重点:一是加强财政收支统筹协调和综合平衡,改进绩效管理,增强各项政策的可持续性,更加稳妥地实行积极的财政政策。二是继续清理财政专户,逐步将财政资金全面纳入国库统一管理,在保证支付的前提下合理安排国债发行的节奏和规模。三是加强地方政府性债务管理,进一步清理规范融资平台公司,抓紧建立和完善地方政府性债务规模管理和风险预警机制,实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,我们一定在以习近平同志为总书记的党中央领导下,忠实履行法定职责,为推进法治、维护民生、惩治腐败、推动改革、促进发展、实现伟大的中国梦作出更加积极努力!
—— 2013年6月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上
全国人大财政经济委员会副主任委员 廖晓军
全国人民代表大会常务委员会:
全国人民代表大会财政经济委员会听取了财政部《关于2012年中央决算的报告》和审计署《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,并对中央决算草案进行了初步审查。现将审查结果报告如下。
2012年中央公共财政决算收入56175亿元,完成预算的100.5%,比上年增长9.4%。加上从预算稳定调节基金中调入2700亿元,中央财政使用的收入总量为58875亿元。中央公共财政决算支出64126亿元,完成预算的100%,比上年增长13.6%,其中,中央对地方税收返还和转移支付支出45362亿元,完成预算的100.6%,比上年增长13.6%。加上补充中央预算稳定调节基金249亿元,中央公共财政支出总量为64375亿元。中央公共财政收支相抵,赤字5500亿元,与预算持平。2012年末,中央财政国债余额77566亿元,控制在十一届全国人大五次会议批准的限额之内。
2012年中央公共财政决算与十二届全国人大一次会议审查批准的2012年中央预算执行情况比较,财政收入增加43亿元,主要是在决算清理期间,增加了一些税收收入和非税收入;财政支出减少22亿元,主要是决算清理期间,因车辆购置税收入增加相应支出增加和部分中央与地方据实结算项目支出减少。
2012年中央政府性基金收入3318亿元,完成预算的111%,加上地方上解收入49亿元和2011年结转收入822亿元,2012年中央政府性基金收入总量为4189亿元;中央政府性基金支出3354亿元,完成预算的88.1%,结转下年835亿元,2012年中央政府性基金支出总量为4189亿元。
2012年中央国有资本经营收入971亿元,完成预算的115%,加上2011年结转收入31亿元,2012年中央国有资本经营收入总量为1002亿元;中央国有资本经营支出930亿元,完成预算的106.3%,结转下年72亿元,2012年中央国有资本经营支出总量为1002亿元。
财政经济委员会认为,2012年中央决算草案比较好地反映了预算执行情况。国务院及其财政等部门认真贯彻落实党中央确定的方针政策和十一届全国人大五次会议有关决议要求,继续实施积极的财政政策,财政收入完成了预算,财政支出保障了重点支出需要,顺利完成了全国人大批准的2012年预算。财政经济委员会建议全国人大常委会批准国务院提出的《2012年中央决算(草案)》。
同时,财政经济委员会认为,2012年中央决算中也反映出一些问题,主要是:部分预算支出调整较多,尤其是政府性基金预算和国有资本经营预算约束力不强;预算管理体制制度不够健全,财政转移支付管理需要进一步规范;一些财政资金使用绩效不高,预算绩效管理需要加强等。审计署依法开展审计监督,在预算编制、预算执行和财政资金使用管理等方面,发现了一些问题,并从完善体制、制度方面提出了改进意见。建议国务院责成有关部门对存在的问题认真整改,严格问责,并在2013年年底前将整改情况和处理结果向全国人大常委会报告。
针对2012年中央决算反映出的问题,财政经济委员会提出以下建议:
(一)健全决算制度
要加强政府全口径预算决算管理,健全决算制度,规范决算编制。中央决算草案应当按批准的预算所列科目编制,按预算数、调整或变更数以及实际执行数分别列出,变化较大的要作出说明。严格依法调整预算。要建立预算绩效管理制度,反映重点和民生支出的绩效情况。
(二)深化财税改革
健全财力与事权相匹配的财政体制,进一步划分中央和地方的事权和支出责任,改革优化税制,调整政府间财政分配关系。加快推进财税改革,规范财政转移支付管理,预算安排应在清理整合的基础上,大幅度减少、合并中央对地方财政专项转移支付项目。将适合地方管理的财政专项转移支付的审批权和资金分配权下放地方。要进一步研究提出全口径预算决算管理的口径和范围,完善政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算制度。推进编制政府财务报告试点工作,建立政府财务报告制度。为增强预算的科学性、规范性和有效性,研究编制三年期滚动预算。
(三)加强审计监督
按照真实、完整、合法和效益的要求,依法加强对中央预算执行情况和部门决算的审计。加大对政府全口径预算管理情况、财政转移支付情况、重点民生支出绩效情况以及财政政策实施情况的审计监督力度。进一步发挥审计监督在推动健全财政体制和规范预算制度方面的重要作用。
(四)加强对地方政府性债务的监管
规范政府职能,充分发挥市场配置资源的基础性作用,严格控制地方政府举债行为,切实采取措施坚决制止地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司违法担保承诺或违规融资行为。明确界定政府性债务范围和种类,抓紧研究制定地方政府性债务监督管理办法,向同级人大报告地方政府性债务规模和管理使用情况。
以上报告,请审议。
全国人民代表大会常务委员会关于增加《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件三所列全国性法律的决定        
全国人民代表大会常务委员会关于增加《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件三所列全国性法律的决定
(1999年12月20日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过)
在《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件三中增加下列全国性法律:
1、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》;
2、《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》。
以上全国性法律,自1999年12月20日起由澳门特别行政区公布或立法实施。
台湾省出席第十四届全国人民代表大会代表协商选举方案        
台湾省出席第十四届全国人民代表大会代表协商选举方案
(2022年4月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过)
根据《第十三届全国人民代表大会第五次会议关于第十四届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》,台湾省出席第十四届全国人民代表大会代表协商选举方案如下:
一、台湾省暂时选举第十四届全国人民代表大会代表13名,由各省、自治区、直辖市以及中央和国家机关、中国人民解放军和中国人民武装警察部队中的台湾省籍同胞组成的协商选举会议选举产生。按照选举法规定,选举采用差额选举和无记名投票的方式进行。
二、协商选举会议人数为126人,由各省、自治区、直辖市以及中央和国家机关、中国人民解放军和中国人民武装警察部队中的台湾省籍同胞协商选定。参加协商选举会议人员的选定工作于2022年12月底以前完成。
三、协商选举会议定于2023年1月在北京召开。
四、协商选举会议要发扬民主,酝酿代表候选人应考虑各方面的代表人士,适当注意中青年、妇女、少数民族等方面的人选。
五、协商选举会议由全国人大常委会委员长会议指定召集人召集。
在中华人民共和国政府另行通知前,《建筑业安全卫生公约》暂不适用于中华人民共和国香港特别行政区。
第八届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议        
第八届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议
(1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过)
第八届全国人民代表大会第三次会议批准张思卿检察长作的《最高人民检察院工作报告》。
第十二届全国人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的报告(2014年10月27日)        
第十二届全国人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的报告
(2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过)
全国人民代表大会常务委员会:
由辽宁省选出的第十二届全国人民代表大会代表,国家电网公司辽宁省电力有限公司原总经理燕福龙,因涉嫌违纪违法,本人提出辞去第十二届全国人民代表大会代表职务。2014年9月26日,辽宁省第十二届人大常委会第十二次会议决定接受其辞职。由河南省选出的第十二届全国人民代表大会代表,东方今典集团有限公司董事局主席张泽保,因涉嫌严重违纪,本人提出辞去第十二届全国人民代表大会代表职务。2014年9月 26日,河南省第十二届人大常委会第十次会议决定接受其辞职。由四川省选出的第十二届全国人民代表大会代表,中共四川省资阳市委原副书记、市人民政府原市长邓全忠,因涉嫌严重违纪,本人提出辞去第十二届全国人民代表大会代表职务。2014年9月26日,四川省第十二届人大常委会第十二次会议决定接受其辞职。依照代表法的有关规定,燕福龙、张泽保、邓全忠的代表资格终止。
由山西省选出的第十二届全国人民代表大会代表,山西中阳钢铁有限公司董事长袁玉珠,因涉嫌违法犯罪,2014年8月26日,山西省第十二届人大常委会第十三次会议决定罢免其第十二届全国人民代表大会代表职务。由山西省选出的第十二届全国人民代表大会代表,晋能有限责任公司董事长刘建中,因涉嫌行贿,2014年9月 20日,山西省第十二届人大常委会第十四次会议决定罢免其第十二届全国人民代表大会代表职务。由内蒙古自治区选出的第十二届全国人民代表大会代表,中共内蒙古自治区党委原常委、自治区人民政府原副主席***,因涉嫌严重违纪违法,2014年9月27日,内蒙古自治区第十二届人大常委会第十二次会议决定罢免其第十二届全国人民代表大会代表职务。由黑龙江省选出的第十二届全国人民代表大会代表,中共黑龙江省大兴安岭地委原副书记、地区行署原专员、林管局原局长单增庆,因涉嫌滥用职权罪、受贿罪, 2014年9月2日,黑龙江省第十二届人大常委会第十四次会议决定罢免其第十二届全国人民代表大会代表职务。由江西省选出的第十二届全国人民代表大会代表,全国政协原副主席***,因涉嫌严重违纪违法,2014年9月25日,江西省第十二届人大常委会第十三次会议决定罢免其第十二届全国人民代表大会代表职务。由云南省选出的第十二届全国人民代表大会代表,全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员***,因涉嫌严重违纪违法,2014年9月26日,云南省第十二届人大常委会第十二次会议决定罢免其第十二届全国人民代表大会代表职务。依照代表法的有关规定,袁玉珠、刘建中、***、单增庆、***、***的代表资格终止。
由辽宁省选出的第十二届全国人民代表大会代表,辽宁省凤城市大梨树村党委副书记毛丰美,因病于2014年9月26日去世,其代表资格自然终止。代表资格审查委员会对毛丰美代表的去世表示哀悼。由安徽省选出的第十二届全国人民代表大会代表,铜陵有色金属集团控股有限公司董事长、党委书记韦江宏,于2014年6月24日坠楼身亡,韦江宏的代表资格自然终止。
(2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过)
第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议,听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作的《国务院关于2010年中央决算的报告》和审计署审计长刘家义受国务院委托作的《国务院关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。会议结合审议审计工作报告,对《2010年中央决算(草案)》和中央决算报告进行了审查。会议同意全国人民代表大会财政经济委员会提出的《关于2010年中央决算审查结果的报告》,决定批准《2010年中央决算》。会议要求,要切实改进预算编制管理,规范预算执行,完善财政转移支付制度,加强资金管理和监督,防范和化解地方政府性债务风险,充分发挥财政职能作用,更好地促进经济社会又好又快发展。
国务院关于2010年中央决算的报告
--2011年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上
财政部部长 谢旭人
全国人民代表大会常务委员会:
第十一届全国人民代表大会第四次会议审查批准了《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》。现在,2010年中央决算已经汇编完成。按照《中华人民共和国预算法》等法律规定和全国人大常委会的安排,我受国务院委托,向全国人大常委会提出2010年中央决算报告和中央决算草案,请予审查。
一、2010年中央决算情况
2010年,各地区、各部门在中国共产党的坚强领导下,坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,全面落实中央决策部署和第十一届全国人民代表大会第三次会议决议,加强和改善宏观调控,国民经济平稳较快发展,社会保持和谐稳定,改革开放和社会主义现代化建设取得新的重大成就。在此基础上,中央决算情况较好。
(一)中央公共财政收支决算情况
2010年,中央公共财政收入42488.47亿元,完成预算的111.6%,比2009年(下同)增长18.3%。加上从中央预算稳定调节基金调入100亿元,使用的收入总量为42588.47亿元。与向第十一届全国人民代表大会第四次会议报告的预算执行数比较,中央公共财政收入增加17.95亿元,主要是在决算清理期间,增加了一些专项收入、行政事业性收费等非税收入。中央公共财政支出48330.82亿元,完成预算的103.6%,增长10.3%。其中,中央本级支出15989.73亿元,完成预算的99.6%,增长4.8%;中央对地方税收返还和转移支付支出32341.09亿元(相应形成地方财政收入和支出),完成预算的105.7%,增长13.2%。加上用于补充中央预算稳定调节基金2257.65亿元,支出总量为50588.47亿元。与向第十一届全国人民代表大会第四次会议报告的预算执行数比较,中央公共财政支出增加8.3亿元,主要是根据有关规定,增加了全国社会保障基金支出。决算数比预算执行数增收增支相抵,净增收9.65亿元,用于补充中央预算稳定调节基金。中央公共财政收支总量相抵,赤字8000亿元,比预算减少500亿元。2010年末中央财政国债余额67548.11亿元,控制在年度预算限额71208.35亿元以内。
图1:2010年中央公共财政平衡关系(略)
1.中央公共财政收入决算情况
各主要收入项目具体完成情况如下:
(1)国内增值税15897.21亿元,完成预算的103.6%。预算超收主要是工业增加值增幅及工业品出厂价格水平高于预计,相应增加了增值税收入。
(10)非税收入1979.17亿元,完成预算的95.3%。
图2:2010年中央公共财政收入构成(略)
2.中央公共财政支出决算情况
按照第十一届全国人民代表大会第三次会议批准的预算,中央各部门认真组织执行,总体上各项重点支出得到较好保障。部分支出科目决算数与预算数存在差异,一是按照法律规定,用中央财政超收收入安排增加了教育、科学技术、公路建设支出以及对地方的转移支付,有关安排使用情况已向第十一届全国人民代表大会第四次会议报告。二是年初预算一些未分配到具体科目而暂列在“其他支出”中的基本建设支出,在执行中按照实际用途列相关科目。三是用中央预备费安排一些“三农”、救灾和灾后恢复重建等支出,相应增加农林水事务等相关科目支出。四是一些年初预算安排、执行中据实结算的项目,决算数与预算数出现差异。
(11)粮油物资储备管理事务支出495.12亿元,完成预算的63.3%。低于预算主要是为稳定国内粮油市场供求,国家减少了粮油储备收购,加大了储备投放,相应据实结算的中央储备粮油利息费用等政策性补贴支出减少。
(17)国债付息支出1508.88亿元,完成预算的98.3%。
(18)其他支出98.32亿元,完成预算的47.8%。低于预算主要是年初预算列本科目的部分基本建设支出,在执行中按照实际用途列入医疗卫生支出等科目,相应减少本科目支出。
中央对地方税收返还和转移支付情况如下
(1)对地方税收返还支出4993.37亿元,完成预算的99.8%。
(2)对地方一般性转移支付支出13235.66亿元,完成预算的107.6%。超过预算主要是成品油消费税超收,相应增加对地方成品油税费改革转移支付;以及增加对地方的均衡性转移支付。
预备费使用情况。中央预备费预算400亿元,实际支出400亿元,已列在相关支出科目决算数中。主要是:农林水事务支出127.05亿元,环境保护支出15.35亿元,社会保障和就业支出15.45亿元,公共安全支出27.58亿元,救灾综合财力补助及灾后恢复重建支出157.22亿元。
汇总以上各项支出,2010年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的支出合计8920.59亿元,增长20.2%。此外,农业水利、公共交通基础设施建设、环境保护等支出也与人民群众生活密切相关,中央财政对地方的税收返还和一般性转移支付支出经地方统筹安排后也大部分用于保障和改善民生,这些方面的支出达到23864.26亿元。2010年中央财政用于“三农”的支出合计8579.7亿元,增长18.3%。其中:支持农业生产支出3427.3亿元,对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1225.9亿元,促进农村教育、卫生等社会事业发展支出3350.3亿元,农产品储备费用和利息等支出576.2亿元。需要说明的是,民生和“三农”支出不是单独的预算科目,为了便于审议,将与民生和“三农”相关的支出项目综合反映出来,因而存在一些交叉重复。
汇总2010年中央行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)、事业单位和其他单位用财政拨款开支的出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费(以下简称“三公”经费)支出,合计94.7亿元。其中,出国(境)经费17.73亿元,车辆购置及运行费61.69亿元,公务接待费15.28亿元。
图3:2010年中央公共财政支出构成(略)
(二)中央政府性基金收支决算情况
中央政府性基金收入3175.75亿元,完成预算的124.3%。其中:三峡工程建设基金收入59.15亿元,完成预算的591.5%,超过预算较多主要是全面清缴了以前年度欠缴的基金;铁路建设基金收入616.92亿元,完成预算的106%,超过预算主要是铁路货物运输量高于预计;港口建设费收入114.44亿元,完成预算的114.4%,超过预算主要是港口货物吞吐量大于预计;民航机场管理建设费收入136.41亿元,完成预算的112.7%,超过预算主要是民航旅客运输量大于预计;新增建设用地土地有偿使用费收入288.21亿元,完成预算的110.9%,超过预算主要是新增建设用地供应量增长较快;大中型水库移民后期扶持基金收入183.44亿元,完成预算的122.3%,超过预算主要是省级电网企业销售电量增加较多;彩票公益金收入247.73亿元,完成预算的121%,超过预算主要是彩票销售量大于预计。
中央政府性基金支出3016.75亿元,完成预算的94%。与预算的差异主要是一些项目因前期工作准备不充分,当年不具备实施条件,导致结转下年支出较多。其中:三峡工程建设支出89.61亿元,完成预算的199.6%;铁路建设支出582亿元,完成预算的100%;港口建设支出119.41亿元,完成预算的100%;民航机场管理建设支出146.08亿元,完成预算的85.8%;新增建设用地土地有偿使用费支出286.63亿元,完成预算的51.3%;大中型水库移民后期扶持支出158.29亿元,完成预算的72.1%;彩票公益金用于社会福利、体育、教育等社会公益事业支出239.69亿元,完成预算的89.1%。
(三)中央国有资本经营收支决算情况
中央国有资本经营收入558.67亿元,完成预算的132.7%。超过预算主要是将国有股减持收入纳入国有资本经营预算管理。加上2009年结转收入18.91亿元,使用的收入总量为577.58亿元。
中央国有资本经营支出541.99亿元,完成预算的123.2%。超过预算主要是用国有股减持收入补充全国社会保障基金支出。主要支出项目情况是:补充全国社会保障基金支出127.1亿元,地震灾后恢复重建支出9.32亿元,国有经济和产业结构调整支出179.5亿元,中央企业改革脱困补助支出121.96亿元,重大科技创新支出32亿元,重大节能减排支出30亿元,境外投资支出22.41亿元,社会保障等支出4.7亿元,调入公共财政预算支出10亿元,新疆生产建设兵团产业发展资金支出5亿元。
2010年,各地区、各部门按照第十一届全国人民代表大会第三次会议和第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议有关决议,以及十一届全国人大财政经济委员会审查意见的要求,优化转移支付结构,严格预算执行,加强预算支出绩效考核,严格政府债务管理,推进财政体制改革,贯彻落实积极的财政政策,努力服务于改革发展稳定大局。
(一)促进经济协调稳定发展
2010年,中央政府公共投资支出10710亿元,主要用于农业基础设施及农村民生工程、教育卫生等社会事业、保障性安居工程、节能减排和生态建设、自主创新和经济结构调整等方面,并引导和带动全社会固定资产投资增长23.8%。落实结构性减税政策,对部分小型微利企业实施所得税优惠政策,对1.6升及以下排量乘用车减按7.5%的税率征收车辆购置税,引导企业投资和居民消费。清理到期的税收减免政策。增加对农民的补贴,加强农业基础设施和综合生产能力建设,提高对城乡低保对象等群体的补助水平。继续实施家电汽车下乡等鼓励消费的一系列政策,直接拉动了居民即期消费,2010年社会消费品零售总额实际增长14.8%。
(二)努力保障和改善民生
农村义务教育经费保障机制进一步完善,全国1.3亿名农村义务教育阶段学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策,中西部地区约1228万名农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生获得生活费补助。免除2900多万名城市义务教育阶段学生的学杂费。家庭经济困难学生资助政策体系不断健全,449万名普通高校学生、482万名普通高中学生和1136万名中等职业学校学生获得资助。免除440万名中等职业学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费。落实更加积极的就业政策,全年城镇新增就业1168万人。新型农村社会养老保险试点覆盖面达到24%。连续第六年提高企业退休人员基本养老金水平,继续提高城乡低保补助标准、优抚对象等人员抚恤和生活补助标准。调整自然灾害生活救助项目,提高补助标准。建立孤儿基本生活保障制度。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险的最高支付限额,分别提高到当地职工年平均工资、城镇居民可支配收入、全国农民人均纯收入的6倍以上。新型农村合作医疗参合人数、城镇居民基本医疗保险参保人数分别达到8.35亿人和1.95亿人,财政补助标准提高到每人每年120元。支持未参保的关闭破产国有企业退休人员和困难企业职工参加城镇职工基本医疗保险。城乡医疗救助水平进一步提高。基层医疗卫生服务体系建设得到加强。国家基本药物制度覆盖到60%的政府举办的基层医疗卫生机构。支持向城乡居民免费提供9类基本公共卫生服务,重大公共卫生服务项目加快实施。公立医院改革试点在部分城市启动。保障性安居工程进展顺利,全国保障性住房和棚户区改造住房基本建成370万套,农村危房改造和游牧民定居工程加快推进。
(三)积极推动经济结构调整
实施各项强农惠农财税政策,加大财政投入力度,以农田水利为重点的农业基础设施建设不断加快,农业综合开发改造中低产田、建设高标准农田2548万亩,农业综合生产能力不断提高,农村发展与改革的好形势进一步巩固。科技投入和政策扶持力度加大,基础研究和应用研究不断加强,科技重大专项顺利实施,推动了战略性新兴产业发展和科技创新。扩大促进服务业发展专项资金规模,着力改善服务业发展环境,提升服务业发展水平。落实促进区域协调发展的各项财税政策。积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。增加对地方均衡性转移支付841.79亿元,财力薄弱地区改善民生事业的保障能力进一步提高。建设资源节约型、环境友好型社会取得新进展。扶持1184个重点节能项目,促进773户企业开展节能技术改造,支持经济欠发达地区1689户企业淘汰落后产能。支持城镇污水处理设施配套管网建设8.7万公里。在8个省份约4100个村庄推进农村环境连片整治示范工作,农村生态环境继续改善。支持7个省份开展排污权有偿使用和交易试点。在14个重金属污染重点防控省份开展重金属污染治理。节能产品惠民工程实施范围进一步扩大,推广高效节能空调近3000万台、高效照明产品1.6亿只、节能汽车100多万辆。公共领域节能与新能源汽车示范推广试点城市扩大到25个,在6个城市启动私人购买新能源汽车补贴试点。金太阳工程顺利实施,光伏发电国内规模化应用积极推进。巩固退耕还林、退牧还草成果,建立草原生态保护奖补机制,促进草原生态建设和牧民增收。
(四)构建有利于科学发展的体制机制
改善转移支付结构,增加一般性转移支付规模,一般性转移支付占中央对地方转移支付的比重提高0.6个百分点,归并和清理专项转移支付项目,规范专项转移支付管理办法。完善民族地区转移支付办法,健全生态功能区转移支付制度,资源枯竭城市转移支付规模逐步扩大。探索建立县级基本财力保障机制,基层政府公共服务保障能力有所增强。在27个省份970个县推行了省直管县财政管理方式改革。健全公共财政预算,全面编制中央和地方政府性基金预算,国有资本经营预算制度试点范围继续扩大,试编社会保险基金预算。部门预算等预算管理制度改革深入开展。在27个省份的21.5万个行政村开展了村级公益事业建设一事一议财政奖补试点。资源税改革在整个西部地区试点。统一了内外资企业和个人城市维护建设税、教育费附加制度。支持义务教育学校落实绩效工资政策。公共卫生与基层医疗卫生事业单位的绩效工资政策加快实施。
在看到成绩的同时,我们也清醒地认识到,预算管理中还存在不少突出问题:代编预算规模仍然较大,预算编制仍不够细化,基本建设等支出项目预算的年初到位率不够高;预算支出进度不够均衡,部分专项支出进度偏慢;专项转移支付规模仍然较大,县级基本财力保障机制还不够完善;财政管理仍然比较粗放,资金使用效益还不够高,财政监督力度还不够强。审计情况也表明,2010年中央预算执行情况总体较好,但也存在中央部门归口管理的部分本级支出预算年初到位率偏低、国有资本经营预算制度不够完善、政府性基金预算管理不够规范等问题。对此,国务院已要求中央有关部门认真按照全国人大有关决议要求和审计意见,采取有力措施切实进行整改。
三、进一步提高预决算管理水平
(一)加强预算编制管理
进一步规范预算编制程序,细化预算编制内容,切实减少代编预算规模,提高预算年初到位率,并严格部门预算管理。加强统筹协调,将预算编制与预算执行、结余结转资金管理、行政事业单位资产管理等有机结合起来。健全部门预、决算相互反映、相互促进的机制。进一步规范转移支付制度,逐步扩大一般性转移支付规模,降低专项转移支付所占比重。继续完善县级基本财力保障机制。细化政府性基金预算,完善政府性基金预算管理制度及使用管理办法,指导地方规范政府性基金预算编制。继续扩大中央国有资本经营预算实施范围,逐步提高中央企业国有资本收益收取比例,加快推进地方试编国有资本经营预算步伐。研究完善社会保险基金预算制度。
(二)狠抓预算执行管理
建立健全预算支出责任制度,完善激励和约束机制。加强对预算执行的动态监控,完善预算支出执行通报机制。进一步改进收入预算编制方法,规范超收收入使用管理,超收收入除依法安排当年部分重点支出外,原则上转入预算稳定调节基金,留待以后年度预算安排使用。加强库款调度管理,减少上下级预算解缴和拨付的资金规模,保障基层政府预算支出的资金需要。完善以收定支和据实结算项目支出方式,提高预算执行的均衡性。强化管理基础工作和基层建设,完善部门基础信息数据库,健全支出标准体系,完善政府收支分类科目体系,充实基层财政职能。
(三)强化财政资金管理
加强财政专户管理,切实做好财政专户清理整顿工作,取消违规设立的各类专户。强化部门和单位银行账户管理,凡不符合规定设置的账户一律撤销。加强对部门银行账户的监控。规范账户开设代理银行选择方式,增强公开性和透明度。继续完善非税收入收缴管理制度,规范非税收入执收行为。进一步扩大国库集中支付制度的实施范围,2012年底前所有预算单位的财政性资金全部纳入国库集中支付范围,建立覆盖各级财政的预算执行动态监控体系。完善各级财政部门内设机构之间,上下级财政部门之间,财政部门与预算单位、人民银行国库、财政专户开户银行之间的对账制度。加强监控制度建设,加快构建财政资金风险防控机制,健全内部监督制度,落实财政资金安全责任制。
(四)稳步开展预算绩效管理
逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果要运用”的预算绩效管理模式。进一步扩大绩效评价试点范围,合理确定绩效评价试点项目,将民生项目和具有较大经济社会影响的重大项目作为绩效评价的重点。逐步扩大上级对下级转移支付的绩效评价试点。建立绩效评价结果反馈制度,研究绩效评价结果与预算资金安排有机结合的机制,逐步实行绩效问责和评价结果公开,促进部门改善预算管理,优化资源配置,提高财政资金使用效益。
(五)加快推进预决算公开
进一步细化预算公开,2011年中央公共财政预算的部分重点支出和2010年度中央财政总决算公开到“项”级科目。2011年经全国人大审查批准的部门预算和部门决算向社会公开。经全国人大常委会批准后,中央财政2010年度行政经费支出决算总额和“三公”经费决算总额由财政部向社会公开;中央各部门2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算,由本部门向社会公开。同时,推动地方做好财政预决算、“三公”经费等公开工作。
(六)严格财政监督
牢固树立综合监督理念,建立财政监督机构与预算管理机构之间的工作协调机制和信息共享制度,健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制,提升财政监督合力。做好有利于转变经济发展方式重大财税政策实施情况的专项检查,保障政策有效落实。建立完善财政监督信息披露和公告制度。完善基础制度,加强纵横沟通,强化定期核查。继续推进“小金库”专项治理,切实抓好调整经济结构资金、强农惠农资金和重点民生资金管理使用的监督检查。切实加强地方政府性债务管理,加快构建地方政府性债务规模控制和风险预警机制,努力防范财政风险。
规范财政管理,对于促进经济社会健康发展关系重大。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下,坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,诚恳接受全国人大常委会的指导和监督,大力推进财政发展改革,切实完善财政科学管理,充分发挥财政职能作用,为促进经济社会又好又快发展做出积极贡献!
全国人民代表大会财政经济委员会关于2010年中央决算审查结果的报告
--2011年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上
全国人大财政经济委员会副主任委员 高强
全国人民代表大会常务委员会:
全国人民代表大会财政经济委员会听取了财政部《关于2010年中央决算的报告》和审计署《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,并对中央决算草案和决算报告进行了初步审查。现将审查结果报告如下。
2010年中央决算收入42488.47亿元,完成预算的111.6%,比上年增长18.3%。加上从预算稳定调节基金中调入100亿元,中央财政使用的收入总量为42588.47亿元。中央决算支出48330.82亿元,完成预算的103.6%,比上年增长10.3%。其中,中央本级支出15989.73亿元,完成预算的99.6%,比上年增长4.8%;中央对地方的税收返还和转移支付支出32341.09亿元,完成预算的105.7%,比上年增长13.2%。加上安排用于补充中央预算稳定调节基金2257.65亿元,中央财政支出总量为50588.47亿元。中央财政收支总量相抵,赤字8000亿元,比预算减少500亿元。2010年末中央财政国债余额67548.11亿元,控制在十一届全国人大三次会议批准的限额以内。
2010年中央决算与十一届全国人大四次会议审查批准的中央预算执行情况相比,财政收入增加17.95亿元,主要是在决算清理期间,增加了一些专项收入和行政事业性收费等非税收入;中央财政支出增加8.3亿元,主要是增加了用于补充全国社会保障基金的支出。增收增支相抵,净增收9.65亿元,安排补充中央预算稳定调节基金。
2010年中央政府性基金收入3175.75亿元,完成预算的124.3%;中央政府性基金支出3016.75亿元,完成预算的94%。中央国有资本经营预算收入558.67亿元,完成预算的132.7%;中央国有资本经营预算支出541.99亿元,完成预算的123.2%。
财政经济委员会认为,2010年中央决算总体情况是好的。国务院及其财政等部门认真贯彻十一届全国人大三次会议决议,继续实施积极的财政政策,落实结构性减税和鼓励居民消费的措施,着力促进经济发展方式转变和经济结构调整,提高经济增长质量和效益;着力保障和改善民生,加大对“三农”和教育、医疗卫生、社会保障等民生事业的支持力度,推动西部大开发等重点工程建设,促进经济社会协调发展;继续深化财税改革,推进建立县级基本财力保障机制,扩大财政省直管县改革范围,开展资源税等税制改革试点;进一步规范预算管理,加快资金拨付,注重支出绩效,推进预算公开,各项工作都取得了明显成绩。财政经济委员会建议全国人大常委会批准国务院提出的《2010年中央决算(草案)》。
财政经济委员会认为,2010年中央决算中也反映出一些应当注意的问题,有的还比较突出,主要是:预算编制还不够规范,代编预算规模仍然较大,部分基本建设等项目支出年初预算到位率和执行率不高;预算支出追加调整较多,执行进度不够均衡,部分专项支出进度缓慢,结转资金数额较大;财政监督不够严格,个别部门存在违法违规的问题;转移支付结构仍不够合理,专项转移支付规模仍然偏大,县级基本财力保障机制还不够完善;财政管理比较粗放,部分资金使用效益不高。审计署围绕中央预算执行和重点民生资金使用管理等依法开展审计监督,在预算编制、预算执行、资金使用和项目管理等方面,发现了不少突出的问题。审计报告还显示,地方政府性债务规模较大,增长较快,管理机制不健全,部分地方偿债能力弱,存在风险隐患。建议国务院责成有关部门对存在的问题,从体制机制上认真进行整改。
规范预算编制,科学编制收入预算,客观反映经济发展和财政收入增长情况。细化预算支出编制内容,提高基本建设等项目的年初预算到位率,大力压缩代编预算规模。清理、归并政府性基金项目,细化政府性基金预算,完善基金预算管理制度和使用办法。进一步扩大中央国有资本经营预算实施范围,健全管理制度。
二、规范预算执行管理
严格执行全国人民代表大会批准的预算,减少和控制预算追加与调整。加快预算下达与资金拨付,提高预算执行的均衡性,控制结转资金数额,提高资金绩效。在预算执行中除特殊情况外,一般不出台新的增减收入或支出的政策措施。预算如有超收,除依法安排部分重点支出外,应用于减少财政赤字和补充预算稳定调节基金。完善政府收支分类科目体系,全面、准确地反映预算执行情况。严格部门预算执行的监督管理,力求做到完整真实,不得以拨作支,严禁虚报瞒报。按照监督法等法律规定,在中央决算草案中增列“调整或变更数”栏目,并对预算调整或变更情况作出说明。
三、进一步完善财政转移支付制度
调整财政转移支付结构,提高一般性转移支付、特别是均衡性转移支付所占比重,压缩专项转移支付规模,有效发挥转移支付对于均衡地区间财力的作用。完善县级基本财力保障机制,加快资金下达,及时保障基层政府的支出需要。建立转移支付资金使用绩效的考核评价机制。每年8月份向全国人大常委会报告预算执行情况时,应当对转移支付预算下达和资金拨付情况进行重点说明。
四、加强资金管理和监督
加强财政专户管理,切实做好财政专户清理整顿工作,取消违规设立的各类专户。进一步扩大国库集中支付实施范围,2012年底前将所有中央预算单位的财政资金全部纳入国库集中支付。健全财政资金管理监督制度,落实财政资金安全责任制。进一步推进预决算公开。
五、防范和化解地方政府性债务风险
依法健全地方政府举债融资管理机制,规范地方政府举债融资行为,建立债务风险预警和偿债机制。地方政府性债务应纳入预算,接受同级人大审查与监督。同时,应积极研究并采取有效措施,妥善处理现有债务,防范和化解债务风险。
国务院关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告
--2011年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上
审计署审计长 刘家义
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
我受国务院委托,向全国人大常委会报告2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。
2010年,在党中央、国务院的领导下,各地区、各部门深入贯彻落实科学发展观,认真执行十一届全国人大三次会议的有关决议,加快转变经济发展方式,促进经济平稳较快发展,进一步巩固了经济社会发展良好势头。中央预算执行和其他财政收支情况总体较好,中央财政收入42 488.47亿元,完成预算的111.6%,加上从预算稳定调节基金调入100亿元,中央财政使用的收入42 588.47亿元;支出48 330.82亿元,完成预算的103.6%,加上补充中央预算稳定调节基金2257.65亿元,支出总量为50 588.47亿元;赤字8000亿元,比预算减少500亿元;年末国债余额67 548.11亿元,控制在全国人大批准的年度预算限额内。
--实施积极的财政政策,提高经济增长的质量和效益。中央政府公共投资支出1.07万亿元,继续落实结构性减税、家电汽车下乡等鼓励消费政策,促进扩大内需和优化投资结构;中央财政用于科技、节能减排和交通运输等方面的支出分别比上年增长14.3%、94.3%和19.3%,切实提高自主创新和基础产业保障能力,经济结构调整取得新进展。
--着力保障和改善民生,推动经济社会协调发展。中央财政用于教育、医疗卫生、社会保障等与民生直接相关的支出和“三农”的支出,分别比上年增长20.2%和18.3%;实施主体功能区规划,投入6822亿元用于西部大开发23项重点工程建设,进一步提高区域发展的协调性。
--推进重点领域和关键环节改革,增强经济社会发展的内在动力。深化部门预算和国库集中支付等预算管理制度改革,27个省份970个县实行了省直管县财政管理方式改革,统一内外资企业和个人城市维护建设税、教育费附加制度;开展资源税和资源性产品价格改革,稳步推进金融和企业改革,积极落实义务教育学校和医疗卫生事业单位绩效工资政策。
--切实加强整改,健全完善相关制度。各部门各单位按照国务院的部署和要求,依法认真整改上年审计发现的问题,挤占挪用的资金已全部追回或归还,并完善制度规定1773项;审计发现的违法违规问题和104起案件移送有关部门查处后,有95人被追究刑事责任,1103人受到党纪政纪处分。具体整改情况,国务院已向全国人大常委会专题报告,审计署已向社会公告。
第一部分 审计情况
2010年,按照党的十七届五中全会精神和中央关于经济工作的部署,审计工作紧紧围绕经济又好又快发展这个中心,加强对宏观政策执行情况、重大投资项目和重点民生资金的跟踪审计,密切关注经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险,严肃揭露和查处重大违法违规问题,更加注重从体制、制度和政策层面反映问题,在保障中央政策措施贯彻落实、推动经济发展方式转变、维护国家经济安全、促进反腐倡廉和民主法治建设等方面积极发挥作用。
一、中央财政管理审计情况
重点审计了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和国债管理等情况,还对2010年度中央决算草案进行了审计。从审计情况看,2010年,财政部、发展改革委等部门继续深化体制改革和健全公共财政体系,按照突出民生领域、优化支出结构、从严控制新开工项目等原则合理安排财政支出的规模和节奏,财政的宏观调控和保障作用进一步加强;坚持依法理财,严格预算管理,加强基本支出定员定额管理和项目支出标准体系建设,开展重大项目预算评审和节能评估,75个中央部门向社会公开了部门预算,预算约束和财务管理水平进一步提高。但审计也发现,中央预算管理中还存在一些需要改进的问题。
1.部分中央本级支出预算未落实到部门。在2010年中央本级支出预算16 049亿元中,有1485.75亿元是财政部代编的,需要在执行中落实到具体部门和单位;至年底,上述代编预算中有148.67亿元未执行,占10%。抽查的“物资收储支出”、“中国疾病预防控制中心公共卫生应急反应机制专家津贴”和“驻艰苦及污染地区人员回国工作医药费”等3个项目在2007年至2009年代编预算均未执行的情况下,财政部2010年继续代编38.16亿元,当年又未执行。
3.中央转移支付预算未及时细化落实到省区市。在2010年转移支付预算25 606.64亿元中,扣除据实结算项目后,有6536.58亿元未按规定在全国人大批准后的90日内下达到地方,占25%。在执行中,财政部又将215.67亿元专项转移支付预算上划调整为中央本级支出;少数项目预算执行率较低,如养殖业保险保费补贴预算42.95亿元中,当年仅执行10.56亿元,占25%。
2.少数投资计划下达程序不规范。2010年,发展改革委向专项规划未编制或未得到批复的3个专项、初步设计未得到批复的5个项目,下达投资计划29.96亿元;未按规定批复资金申请报告,直接下达城镇污水垃圾处理设施及污水管网工程投资计划,造成实际补助比例不一、个别项目投资多次调整等问题。
3.未按建设进度下达贴息补助。中央预算内投资贴息补助原则上应按项目的建设进度和贷款的实际发生额分期安排,但国家能源局2010年安排煤炭产业升级改造项目贴息补助时,直接一次性下达24个项目贴息补助1.66亿元。审计抽查其中5个项目,有3个在计划下达前已基本完工,2个至审计时未开工,导致贴息补助4600万元全部闲置。
5.部分投资资金闲置。由于规划编制和项目启动晚、前期准备不充分、计划下达滞后等,至2011年3月底,发展改革委2010年下达的农村电网改造升级工程等6个项目的中央预算内投资117.79亿元中,有92.11亿元(占78%)闲置未用。
3.年初批复部门预算时未全面反映上年度国库集中支付结转和结余。2009年底,中央国库集中支付财政拨款结转和结余合计771.85亿元,财政部2010年3月批复部门预算时仅列入248.65亿元,其余直到4月份才下达给部门。
4.无线电频率占用费纳入公共财政预算后未统筹安排使用。2010年,财政部对这项资源性收费继续采用以收定支、专款专用的办法,导致资金大量结余。至2010年底,无线电频率占用费补助在地方累计结余20.4亿元,其中当年结余6.67亿元,占当年下达补助的34%。
(四)国有资本经营预算制度不够完善。
1.2011年,部分中央部门管理的企业尚未实行国有资本经营预算管理。
2.年初预算未细化,部分支出分配交叉重复。报全国人大审查批准的440亿元国有资本经营预算,未落实到具体项目;其中120亿元是财政部在国资委等上报的预算建议草案之外直接代编和进行分配的,部分支出方向与另320亿元预算安排交叉重复。
(五)政府性基金预算管理不够规范。
1.部分支出预算未落实到具体项目。由于基金项目的储备不足,财政部2010年下达到部门的基金预算有84.87亿元未落实到项目;部分支出指标至年底尚未下达,如新增建设用地土地有偿使用费、文化事业建设费、中央水利建设基金的支出指标仅分别下达51%、45%和44%。由此形成2010年底基金结转790.16亿元,占当年基金收入3806.91亿元的21%。
2.在公共财政预算中安排与基金预算内容相近的支出。政府性基金预算实行“以收定支、专款专用、收支平衡,结余结转下年安排使用”的原则,但财政部在彩票公益金和旅游发展基金已安排体育总局、旅游局有关项目资金5092万元的情况下,又从公共财政预算中为其安排内容相近、用途相似的预算4.25亿元,其中旅游局的两个项目年底结余1001.56万元,占其预算的47%。
3.少数基金管理使用和设置不够规范。具体是:未及时将交通运输部、贸促会等部门的4.89亿元基金收入征缴入库;交通运输部收取的船舶港务费和贸促会收取的货物原产地证明书费、认证费等,不符合基金特征或设立条件,未及时清理。
(六)国债发行管理不够严格。
1.记账式国债招投标制度不完善、执行不严格。投标过程中,对发行现场人员随时查看投标信息没有严格限制,也缺乏出入登记、通讯屏蔽等操作细则;对投标人在出现通讯中断或设备故障时采用的应急投标方式,未制定应急投标书送达时间的确认办法,不能有效防止超过投标截止期或要件不合规的应急投标书被违规录入。上述问题给个别工作人员泄露投标信息,并恶意采用应急投标等方式低价中标提供了可乘之机。审计抽查发现,2007年至2010年,有104份未经人民银行观察员签字认可、无密押或密押不符以及超过投标截止期等的应急投标书被违规录入,中标国债面值808.8亿元,购买价格比正常投标明显偏低。
3.电子式储蓄国债面向个人投资者销售的政策目标落实不到位。在2010年发行的1296.27亿元电子式储蓄国债中,有705.16亿元(占54%)最终由40家承销银行持有,与此类国债重在培育个人投资者市场的政策目标不尽相符;相比发行记账式国债,增加筹资成本约23.55亿元。
对上述问题,财政部、发展改革委等部门正在逐项研究制定整改措施。
此外,在审计财政部编制2010年中央决算草案情况时发现,未及时清理以前年度已取消的烟草专营利润、国有土地有偿使用基金、政府住房基金、水运客货附加费等4.52亿元;在向全国人大报告中央预算执行情况时,将用工商银行上缴利润中的22.05亿元安排的补充社保基金支出错列在国有资本经营预算支出中。审计期间,财政部整改了上述两个问题,将4.52亿元结余反映在中央政府性基金决算草案中,将22.05亿元转列为公共财政支出。
二、中央部门预算执行审计情况
此次共审计54个中央部门,延伸审计467个所属单位。2010年,54个部门财政性资金支出预算为5382.02亿元,审计1708.15亿元,占32%。审计结果表明,这些部门预算执行情况总体较好,财政拨款预算执行率平均比上年提高6个百分点,统筹消化结转和结余资金423.56亿元;严格控制和压缩公用经费支出,53个部门公用经费支出控制在预算内,34个部门在统一压缩的基础上将公用经费支出再压缩5%以上;本级预算管理的规范和透明程度不断提高,25个部门制定和修订预算管理相关制度240项。但审计也发现,一些部门预算执行不够到位,部门本级与所属单位间预算管理水平和财务基础工作发展不平衡,内部管理和内部控制需进一步加强。
(一)项目支出预算编制不够完整和具体,一些部门本级预算未完全执行到位。由于部门年度工作计划与预算安排不够衔接,项目储备和前期准备与预算编制要求不尽适应,54个部门2010年初编列项目支出预算2779.27亿元;中央财政在执行中追加995.55亿元,相当于年初预算的36%。在年初编制的项目支出预算中,11个部门本级的106.76亿元未落实到具体单位和项目,有2.92亿元至年底仍未细化。一些部门本级预算执行也不够严格,其中:5个部门本级自行调整了2.74亿元项目预算安排;32个部门本级以拨作支、虚列支出、在项目或预算科目之间调剂使用资金5.81亿元。此外,20个部门本级还存在未按规定征缴非税收入、资产核算不规范等问题金额4.51亿元。
一是预算执行不够严格和规范,主要表现为未经批准改变部分预算资金用途、虚列支出或以拨作支等。其中:210个所属单位未经批准扩大开支范围等10.26亿元;33个所属单位采取虚列支出、以拨作支等方式,将1.51亿元预算资金列支后拨付给下级单位或项目承担单位;13个所属单位采取重复申报项目、多报在编人数等方式,多申领财政资金0.3亿元。
二是私存私放资金设立“小金库”问题仍然存在。2009年以来,各部门深入开展了“小金库”专项治理活动,但此次审计发现,82个所属单位采取截留收入、虚列支出等方式,套取和私存私放资金4.14亿元,主要用于发放奖金、补贴等。
三是收入和资产管理存在一些薄弱环节,主要表现在非税收入征缴、资产核算和出租出借等方面。其中:80个所属单位未按规定征缴非税收入3.09亿元,违规收费3.68亿元;52个所属单位违规出租出借资产、委托理财以及资产入账不及时等,涉及金额18.75亿元;39个所属单位未严格执行政府采购规定,有的是为加快采购进度规避集中采购,有的是执行政府采购政策和程序不规范,涉及采购资金7.57亿元。
(三)部分科技经费使用和管理不够规范,研究成果存在多头充抵问题。至2010年底,审计抽查的8个科技重大专项2246个课题中,有74.68亿元课题经费结存在承担单位,占这些课题2008年启动以来拨款额的36%,但这些资金已列入牵头部门决算支出,影响核算的真实性;抽查133个国家科技支撑计划项目发现,由于科技成果审核把关不严、不同科技计划间信息缺乏共享,在这些项目取得的2775项专利、技术标准等成果中,有547项(占19%)申请或取得时间早于项目的立项时间,或是发明人与课题组成员不一致。
(四)一些部门决算草案编报不够准确。对部门决算草案的审计发现,40个部门账务处理不规范,部分收入、支出、结余和资产反映不够准确,涉及金额22.44亿元,占审计资金总量的0.62%。对其中7.53亿元的问题,相关部门在审计过程中已调整账目和报表;对其他问题,审计长已签署意见,要求予以纠正。
为摸清财政转移支付制度运行情况,审计署组织对中央转移支付管理和分配情况进行了审计,并重点抽查了18个省的90个县。从审计情况看,2010年,中央财政安排转移支付2.73万亿元,是1994年的11.45倍,保障了中央重大战略决策的落实,为推动地方经济社会发展提供了资金支持。但随着中央财政收入规模和转移支付总量的大幅增长,财政体制和转移支付结构不够科学合理的问题逐渐在财政运行中显现出来,亟待研究解决。
一是转移支付在财政支出中占比较高。由于现行财政体制还不够完善,地方政府的财权难以满足其履行事权的基本需求,主要通过上下级政府间转移支付来解决,导致转移支付在财政支出中占比较高。2010年,中央财政支出的56%是对地方的转移支付;审计的90个县财政支出2630.50亿元中,上级转移支付占46%,其中50个中西部县占比达71%。转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制,变成了对基层政府进行财力分配的主导机制。
二是专项转移支付在转移支付中占比较高。2010年,在中央转移支付总额2.73万亿元中,专项转移支付为1.41万亿元,再加上一般性转移支付中有明确用途的2622.2亿元,共计有61.7%的转移支付是有规定用途的,这一比例虽然低于2009年的62.54%,但比2008年提高8.3个百分点。
三是部分专项资金设置交叉重复、部门多头管理和分配。按现行办法,有些用途类似的专项资金,涉及多个管理部门和多个项目。由于监管未形成合力,加之资金拨付链条长,此次审计的90个县发现多头申报、套取和挪用财政资金等问题金额3.32亿元。此外,至2010年底,90个县专项转移支付总额的20%计116.27亿元,未及时安排使用。
四是上级转移支付资金未完整纳入地方预算。2010年,审计的90个县预算编报的转移支付,仅为实际数的50%,其中30个县未编报专项转移支付。造成上述问题的主要原因是,地方预算编报时间早于全国人大审查批准中央预算的时间,地方政府在编制预算时,上级没有及时把转移支付预算分解到地区和项目,提前告知的预计数与实际结果差距也较大。
近年来,各级国税部门认真贯彻执行国家宏观调控政策,坚持依法组织收入,不断加强税源管理、办税服务和纳税评估,较好地完成了收入任务。此次审计的18个省区市国税部门2010年组织税收2.69万亿元,比上年增长16%。但审计也发现,一些国税部门存在违规减免、征管不严导致税款流失等问题。
一是部分涉税审批事项不合规。其中:税务总局个别司2009年至2010年,以非正式公文“司便函”的形式,批准对企业超过认证期限的增值税发票进项税款17.29亿元予以抵扣;12个省的国税部门违规批准税前扣除和减免税优惠等,造成税款流失25.78亿元;9个省有关部门将17户不符合条件的企业认定为高新技术企业,使其享受税收优惠26.65亿元。
二是纳税审核和发票管理不严格。其中:10个区县级国税局为没有真实贸易背景的小规模纳税人代开发票1万多份,15户从事矿产买卖、废旧物资回收和软件生产等业务的企业虚开发票或使用不规范发票,导致税款流失共计14.33亿元;73个国税局对99户企业的纳税申报审核不严,少征企业所得税8.27亿元。
三是有的地方存在人为调节税收进度的问题。2009年至2010年,有62个国税局通过违规批准缓缴、少预缴、以误收名义退税等方式,当期少征287户企业税款263.01亿元;有103个国税局通过违规提前征收、多预缴、不退多缴税款等方式,向397户企业跨年度提前征税33.57亿元。
按照国务院的部署和要求,审计署组织全国审计机关4万多人,以“见账、见人、见物,逐笔、逐项审核”为原则,对全国所有涉及地方政府性债务的25 590个政府部门和机构、6576家融资平台公司、54 061个其他单位、373 805个项目和1 873 683笔债务进行了审计。审计的重点是政府负有偿还责任的债务,同时对债务人出现偿债困难时,政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他债务也进行了审计。审计结果表明,我国地方政府性债务最早发生在1979年,到1996年全国所有省级政府(含计划单列市,下同)、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174.91亿元,其中:政府负有偿还责任的67 109.51亿元,占62.62%;担保责任的23 369.74亿元,占21.80%;可能承担一定救助责任的16 695.66亿元,占15.58%。在这些债务余额中,有51.15%共计54 816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。
从审计情况看,至2010年底,省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%,加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%。审计结果表明,地方政府性债务为弥补地方财力不足、推动地方经济社会发展发挥了一定的积极作用。一是为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持。在应对1998年和2008年的亚洲、国际金融危机中,中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券,地方政府通过融资平台公司等方式筹集资金,为我国经济发展提供了资金支持。汶川特大地震发生后,四川省各级政府筹措债务资金558亿元用于灾后重建,推动了灾后恢复重建的顺利实施。二是为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。至2010年底,地方政府性债务余额投入教育、医疗等民生领域13 753.12亿元,投入节能减排、生态建设、工业等领域4016.02亿元。三是为保障经济社会的持续发展打基础。在2010年底已支出的债务余额中,用于交通运输、市政等基础设施以及土地收储、能源建设69 675.72亿元,形成了大量优质资产,有利于为“十二五”及今后一段时期经济社会发展增强后劲。
审计也发现,地方政府性债务的举借和管理等方面还存在一些问题,亟需研究和规范。
一是地方政府举债融资缺乏规范,大部分债务收支未纳入预算管理。由于现行规定未赋予地方政府举债权,对业已存在的举债行为缺乏规范,大多数地方政府通过融资平台公司等变相举债,有的甚至违规担保或直接举债。审计发现,7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门,2010年在国务院明令禁止政府担保的情况下,违规为464.75亿元债务提供了担保;部分融资平台公司等单位采取虚假或不合法的抵(质)押物、高估抵押物价值等方式违规取得债务资金731.53亿元。由于个别地方举债存在一定的盲目性、项目准备不充分等,2008年及以前年度举借的债务中,有1319.80亿元至2010年底尚未支出,当年财政资金为此支付利息67.74亿元;还有351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”(高能耗、高污染、产能过剩)项目。