cfa532/CHLAWS huggingface dataset:
对上述问题,有关部门正在研究强化债务管理,相关地方正在积极整改。
(二)扶贫资金审计情况。审计了扶贫资金分配管理使用情况,重点抽查了17个省的40个县。这40个县2013年至2015年收到财政扶贫资金109.98亿元,审计了50.13亿元(占45%),涉及364个乡镇、1794个行政村和3046个项目。从审计情况看,这些地方认真贯彻扶贫工作有关要求,大力实施精准扶贫、精准脱贫,不断加大扶贫开发投入力度,加强扶贫资金管理,扶贫项目有序推进,取得积极成效。审计发现的主要问题:
1.部分资金分配未充分考虑建档立卡贫困人口情况。有的扶贫资金分配尚未与建档立卡贫困人口数据建立有效衔接机制,在具体扶贫项目实施中,有的地方也未严格按规定条件筛选扶贫对象,抽查云南省寻甸县2015年发放的1339笔扶贫到户贴息贷款6560万元中,仅有711笔3433万元(占52%)发放给了建档立卡贫困户。
2.有1.51亿元扶贫资金被虚报冒领或违规使用。其中:29个县的59个单位和28名个人通过伪造合同、编造到户补贴发放表、重复申报、假发票入账等,虚报冒领或骗取套取扶贫资金5573.13万元;14个县的财政、扶贫等部门和乡镇政府、村委会等违规将6091.35万元用于平衡预算、市政建设、宾馆改造等非扶贫领域;17个县的25个单位将2194.78万元用于弥补业务经费和发放福利等;7个单位在扶贫工作中违规收取项目推广费等1249.36万元,主要用于弥补经费。
3.有8.7亿元扶贫资金闲置或损失浪费。由于统筹整合不到位等,抽查的贫困县每年收到上级专项补助200多项,单个专项最少的仅4800元;抽查的50.13亿元扶贫资金中,至2016年3月底有8.43亿元(占17%)闲置超过1年,其中2.6亿元闲置超过2年,最长逾15年;17个县的29个扶贫项目建成后废弃、闲置或未达预期效果,形成损失浪费2706.11万元。
(三)保障性安居工程跟踪审计情况。从全国审计情况看,2015年,各级财政对城镇保障性安居工程和农村危房改造的投入分别比上年增长17%、40.6%;享受住房保障待遇家庭和完成改造农村危房户数分别增长17%、62%,有效改善了城乡居民居住条件。审计发现的主要问题:
1.有关政策落实不到位。补助和待遇分配方面,有4.85万户非贫困或已享受补助家庭获得农村危房改造补助4.24亿元;有5.89万户不符合条件的城镇家庭享受保障性住房补贴6046.25万元、住房3.77万套。财税金融支持政策方面,有891个项目未按规定享受税费减免22.49亿元;棚改贷款等融资有258亿元被加收中间费用或未享受优惠利率。此外,审批绿色通道政策执行不到位,加之监管不严格,1339个市县有4287个项目(占抽查项目的29%)存在未批先建、非法占地、未依法招投标等问题。
2.有140多个单位和180多户补偿对象骗取套取财政资金。其中:41个基层经办机构和一些村镇干部以虚报冒领、截留克扣或收取“保证金”等方式骗取侵占农村危房改造补助1448.38万元;184户家庭和3个单位通过编造产权资料等骗取征地拆迁补偿9617.88万元;102个单位采取多报户数、重复申报、编造农户花名册等套取财政资金4.55亿元。
3.有866个市县存在资金闲置或住房利用不充分等问题。审计发现,至2015年底,有748个市县结存结转专项资金共计603.55亿元(相当于其当年投入的3%),其中478.6亿元闲置逾1年;有19万套保障性住房因配套基础设施建设滞后等不能及时交付使用,还有6544套住房被违规销售或出租经营等。
(四)工伤保险基金审计情况。审计的17个省能够贯彻执行国家相关要求,不断扩大参保覆盖面,努力维护职工权益,但一些地方落实政策还不到位,基金发放和管理还有薄弱环节。抽查发现,有17万个单位未按规定为114.95万名职工办理工伤保险,6个省的10.36万名“老工伤”人员尚未纳入工伤保险;有1.41亿元基金被骗取套取、违规发放和使用,其中17个医疗康复机构和441人编造资料骗取或冒领基金6847.76万元,63个经办机构及有关单位向809人违规发放保险待遇1662.08万元,还将5596.71万元用于人员和办公经费等。此外,还发现财务管理不规范等问题2.45亿元。审计指出问题后,有关地方追回资金等6030.6万元,纠正财务管理不规范问题涉及1107万元。
(五)水污染防治及相关资金审计情况。审计的18个省不断加大投入,积极推动水污染防治项目建设,5年间区域内重点国控和省控断面水质达到三类及以上的增加33个百分点,五类及以下的减少32个百分点。审计发现的主要问题:
1.区域性水环境保护压力较大。抽查长江经济带沿江区域的23个市县,城市生活污水有12%(年均4亿吨)未经处理直排长江;沿江373个港口中,有359个(占96%)未配备船舶垃圾接收点,260个(占70%)未配备污染应急处理设施。抽检89个市县的231个城乡集中式饮用水源地中,有124个(占53%)水质监测指标不达标;72个地下水水源中有27个(占37%)超采。
3.有176.21亿元财政资金未能有效使用。至2015年底,抽查的财政资金中,中央专项补助有143.59亿元结存在地方财政部门,其中4.22亿元滞留超过2年;项目资金中有29.28亿元闲置在地方主管部门和项目单位,其中9.4亿元闲置3年以上;还有3.34亿元被违规套取或损失浪费。
(六)矿产资源开发利用保护及相关资金审计情况。从审计6个省1724宗矿业权及相关资金情况看,有关部门和地方不断加强矿产资源管理,规范相关资金征管,资源保障程度和资源开发利用水平有所提高。审计发现,一些地方监管执法不严,有391宗矿业权在审批、出让转让或开发管理中存在违法违规问题,其中:国土资源部门违规审批出让88宗矿业权;国有矿业企业违规转让或收购92宗矿业权及相关股权;国有地勘单位或个人利用掌握的地勘资料等内部信息介入104宗矿业权申报或交易,从中牟取私利;有关地方违规批准在禁采区内设立矿业权63宗,对自然保护区设立前已存在的44宗矿业权也未作退出安排。此外,还发现违规征缴使用矿业权相关资金35.81亿元,其中6.28亿元被用于对外投资、出借或人员经费等。审计指出问题后,有关地方通过追缴、没收违法所得等整改问题金额9.9亿元。
三、政策措施落实跟踪审计情况
组织各级审计机关持续开展跟踪审计,重点检查各部门各地区落实稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施情况。审计署直接跟踪审计29个省本级和36个中央部门单位,通过对23个方面80多项政策涉及的5200多个单位的审计,促进新开工、完工项目9408个,加快审批或实施进度项目9454个;促进财政资金加快下达5288.22亿元,收回结转结余资金1144.25亿元,整合和统筹使用资金732.1亿元;促进取消、合并、下放行政审批事项等134项,取消职业资格、企业资质认定等241项,停止或取消收费111项;促进完善制度50多项,出台风险防范措施20多项;有2138人受到撤职、停职检查等处理,有90多人被移送纪检监察和司法机关查处。审计发现,政策措施落实中存在一些值得关注的问题:
(一)一些领域的制度规则需加快建立完善。制度方面,有关影响专项资金清理整合规范、要求重点事项支出挂钩安排等法律法规未及时调整,支出的领域间、结构性失衡较为突出,预算执行中资金缺口大与部分资金趴在账上“睡大觉”并存的矛盾仍然存在。标准方面,涉农工程投资标准偏低,特别是在征地拆迁补偿和移民安置方面,一些涉农工程的补偿标准不足铁路、公路工程补偿标准的一半,导致征地难、拆迁难、移民安置难。考核方面,相关激励考核机制还不适应发展要求,下达的农村饮用水安全、农村土地整理、节能减排等目标任务与地方实际情况不完全相符。
(二)重大项目审批管理改革需加快推进。抽查11个省的172个高速公路建设项目,平均需办理审批手续26项、涉及9个部门,还需聘请中介机构进行可研报告、行业咨询等前置服务平均22项,有的事项由多部门重复审批或同一部门多次审批,审批周期平均为3年半。对审计反映的问题,相关部门进行了专题研究,已清理规范审批中介服务事项81项,但一些制约项目推进的因素仍未根除,有的建前建后重复审批;有的审批、评审互为前置陷入循环困局;有的审批改备案后未明确办理时限,反而影响进度。
(三)财政资金统筹整合相关政策措施亟需落实。国务院多次要求加大财政资金统筹整合力度,有关部门和地方积极采取措施,审计持续推动盘活存量和统筹整合,对不适应的具体制度规定多次提出修改或废止建议。审计发现,由于专项资金管理权限分散在不同部门,按项目下达、分条线考核,主管部门对统筹整合存在“三不愿”:担心失去行政管理权不愿整合、担心职能被调整不愿整合、担心机构人员编制缩减不愿整合,基层政府存在“三不敢”:怕失去专项支持不敢整合、怕得罪主管部门不敢整合、怕影响业绩不敢整合,导致财政资金统筹整合要求难以完全落实,也使大量财政资金无法发挥效益。
(四)政府投资基金支持创新创业的作用尚未得到有效发挥。至2015年底,中央财政出资设立的13项政府投资基金募集资金中,有1082.51亿元(占30%)结存未用。抽查创业投资引导基金发现,通过审批的206个子基金中,有39个因未吸引到社会资本无法按期设立,财政资金13.67亿元滞留在托管账户;已设立的167个子基金募集资金中有148.88亿元(占41%)结存未用,其中14个从未发生过投资。地方政府投资基金也存在类似现象,抽查地方设立的6项基金发现,财政投入187.5亿元中,有124亿元(占66%)转作了商业银行定期存款。
(五)科研投入管理机制与科技创新要求不适应。跟踪审计创新型国家建设、大众创业万众创新等政策落实情况发现,科研项目和经费管理制度还不完善,科研经费管得过死,有形成本占比大,智力成本补偿不够,科研成果转化率低。从抽查11个中央部门单位科技资金使用情况看,仅扩大开支范围、利用假发票报账等问题金额就达3.17亿元,其中既有为保障必要支出不得不到处“凑”发票来报账的情形,也有个别人员借机骗取套取科研资金的问题。对此,近年审计持续关注,着力推动建立符合科研规律、有利于调动和保护科研人员积极性、鼓励创新和多出成果的相关制度。审计还发现,对科研单位和科研项目的检查繁多,加重了科研单位负担,如中科院所属85个院所2013年至2015年共接受各类检查评审3500多次,其中以“审计”之名进行的有760多次,在此期间审计署对中科院部门预算执行审计中仅重点延伸审计了15个院所。
对农业银行等5家金融机构进行了审计,持续跟踪8家重点商业银行贷款投放情况。这些金融机构能够贯彻执行国家宏观调控政策,加强经营管理和风险控制,保持稳健运行,金融创新和服务能力有所提升。审计发现的主要问题:
(一)实体经济融资难、融资贵和融资慢的问题仍未有效解决。2015年,实体经济融资困难总体上有所缓解,但抽查的8家重点商业银行在全部贷款增速为9.48%的情况下,法人贷款、涉农贷款、小微企业贷款的增速分别为3.64%、6.23%、8%。据调查,小微企业为获得信贷支持,不仅需要在利息之外承担其他费用,而且往往需增加担保和评估环节,延长了审核时间,不利于保证生产经营的资金需求。
(二)商业银行不良贷款处置和金融创新相关风险防控机制尚不健全。2015年,8家银行不良贷款余额和不良率呈双升趋势,由于这些商业银行风险偏好和信贷投向趋同,不良贷款发生领域趋于集中;不良贷款处置工作还需加强,新发生的不良贷款仅有33%批量转让给资产管理公司,而且8家银行拨备覆盖率有所下降,增加自身核销压力。金融创新相关风险防控不足,金融监管有待加强。
(三)违规经营问题仍较突出。此次审计发现,金融机构一些工作人员存在违规放贷、违规办理保险或债券、股票业务等问题,有18起涉嫌重大违纪违法;部分信贷业务风险防控需进一步加强,发现向已列入国家淘汰落后和过剩产能名单的部分企业等新增融资120多亿元;中央八项规定出台后,光大集团、农业银行、人保集团、国寿集团、太平保险5家金融机构存在超标准购车、在风景名胜区开会等问题7262.3万元。
(一)企业经营成果不实,有的存在违反廉洁从业规定问题。审计发现,10户企业资产、收入和利润不实分别为64.06亿元、585.82亿元和71.96亿元;工程建设、物资采购和投资中不规范问题涉及808.76亿元,造成损失浪费等20.84亿元。中央八项规定出台后,中国电子、中国海油、港中旅集团等7户企业所属的8家单位违规发放津补贴等591.23万元,涉及64名单位领导班子成员;10户企业所属的70家单位存在违规购建楼堂馆所、超标准办会购车、公款旅游、打高尔夫球等问题涉及11.16亿元。
(二)对企业追责问责制度机制不健全,违规决策等问题较为突出。对近年审计发现的企业失职渎职、违反相关政策规定和“三重一大”决策制度等造成损失问题,监管部门履行督促整改、追责问责、报告公告等职责不到位,也未明确企业重大损失确认和追责问责标准,主要依靠企业自行追责问责,造成约束薄弱,使一些问题屡审屡犯甚至积聚。此次审计抽查10户企业的284项重大经济决策中,有51项存在违规决策、违反程序决策、决策不当等问题,造成损失浪费等126.82亿元;发现47起重大违纪违法问题线索涉及295.02亿元,其中16起涉及金额均超过亿元,94名责任人员中有26名为企业负责人。
(三)企业境外业务管理薄弱。抽查的93项境外业务中,有62项(占67%)不同程度存在论证不充分、未按程序报批,以及对关键岗位人员监管和佣金支付等关键业务环节管控薄弱问题,其中的10起重大违纪违法问题线索,造成国有权益损失风险142.7亿元。
上述审计查出并移送的重大违纪违法问题线索主要特点有:
(一)滥用行政审批和国有资产资源管理等公共权力谋取私利问题仍较突出。此类问题线索有287起,主要是有关领导干部直接或变相干预、违规审批、暗箱操作,向亲友或其他特定对象输送利益,并从中收受钱款、房产、股权等。上述线索移送纪检监察和司法机关后,已有270多人受到处理。
(二)基层管理人员内外勾结,“一条龙”式造假骗取套取财政专项资金。此类问题线索有55起,主要是县乡有关部门管理人员主动参与或协助企业、个人造假,通过伪造公文和印章、伪造银行资信证明、伪造合同或经营资料、盗用农户身份信息等方式,骗取农业综合开发、拆迁安置、扶贫等财政补助。如江苏省赣榆农村商业银行通过编造贷款台账、还款单据等虚增扶贫贷款规模,骗取套取扶贫贷款财政贴息补助、贷款奖励共计2000多万元,当地扶贫、财政等主管部门从中获取400多万元。有的还专门设立“基金”,用于“打点”项目申报审核和验收结算等环节工作人员。
(三)金融机构和有关企业工作人员非法利用内幕信息牟利。此类问题线索有59起,主要是利用掌握的债券发行、股票交易、停牌复牌、企业并购等内幕信息,直接或借用他人名义进行投机买卖,或者组织关联账户实施趋同交易,甚至推动特定股票价格波动从中获利。
(四)借助网络技术手段,有组织、规模化、跨区域实施非法集资、洗钱等活动。此类问题线索有32起,其中10起是通过注册系列空壳公司、建立专门网络平台、承诺高额回报,以会员互助、公益投资等名义进行非法集资;另外22起是利用虚构交易,通过轮替作业的银行账户链条,接受多地转入资金,实施账户间高频快速划转、反复切分整合,最后转给指定的境内外账户,涉嫌非法洗钱。
以上审计发现的问题,对违反财政财务收支法规的,已依法下达审计决定,要求有关单位予以纠正;对重大违纪违法问题线索和应当追究责任的,已依法移送有关部门查处;对管理不规范的,已建议有关部门建章立制,切实加强内部管理;对涉及政策、制度和法规的重要问题,已建议结合相关改革统筹研究解决。本报告反映的是审计发现的主要问题,具体情况通过单项审计结果公告向社会公布。下一步,我们将继续督促有关部门、单位和地方认真整改,整改的全面情况将于今年年底前报告。
七、审计建议
(一)强化问责和公开,健全审计查出问题整改长效机制。建议:一是有关部门和地区应将整改纳入督查督办事项,特别是主管部门应加强监管,把审计结果及整改情况作为考核和奖惩的重要依据。对未按期整改和整改不到位的,实行追责问责。二是被审计单位主要负责人应切实履行整改第一责任,及时纠正违纪违规问题,完善相关制度,防止同类问题再次发生;对审计反映的体制机制性问题和提出的审计建议,应及时组织研究,积极推动清理不适应的制度规定。三是被审计单位应将整改结果向同级政府或主管部门报告,及时向社会公告。
(二)加快推进改革,保障重大政策措施落地落实。建议:一是加快清理修订相关制度,既应修订废止不符合当前实际的政策规定,又应尽快建立健全适应改革发展要求的制度机制,完善相关配套政策法规。二是加快制定修订相关产业、行业、产品、网络及服务标准,建立健全梯次合理的企业标准、行业标准和国家标准体系,为创新发展、转型升级创造良好环境。三是加快完善相关考核激励机制,确保考核目标与重大发展规划协调衔接,中央与地方各级各层次考核指标协调衔接。四是加强对探索性做法的规范提升和总结推广,建立完善正向激励和容错免责机制。
(三)进一步优化财政资源配置,切实盘活存量、用好增量。建议:一是结合政府职能转变,进一步明确中央与地方的事权和支出责任,理顺部门在预算管理中的权责,健全配置合理、职责清晰、运转高效的财政管理体系。二是优化支出结构,着力支持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,从严控制一般性支出,对没有准备好的项目不安排预算。三是转变财政管理方式,破除影响资金统筹的制度藩篱,增强吸引社会投资相关支持措施的协调性和有效性,更多地利用贷款贴息、政府采购等方式支持实体经济。
(四)积极采取措施缓解收支矛盾,防范和化解各种风险隐患。建议:一是加强财政收支的统筹协调,更加有效地发挥积极财政政策的作用。在继续减税降费的同时,依法加强税收征管,确保应收尽收,为重点支出提供财力保障,坚决遏制骗取套取、虚报冒领财政资金问题。二是继续强化地方政府债务管理,通过严格问责促进消化债务存量、严控增量,密切关注“明股暗债”、兜底回购、固化收益等可能增加政府债务的潜在风险点。三是密切跟踪金融业务创新情况,强化金融监管协作,严厉打击非法集资、网络诈骗、地下钱庄、内幕交易等犯罪活动,防范金融风险。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,我们将更加紧密地团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,诚恳接受全国人大常委会的指导和监督,按照党中央、国务院的决策部署,依法履行审计监督职责,为推动经济社会持续健康发展作出应有贡献!
全国人民代表大会财政经济委员会关于2015年中央决算审查结果的报告
--2016年6月29日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上
全国人大财政经济委员会副主任委员 廖晓军
全国人民代表大会常务委员会:
全国人民代表大会财政经济委员会听取了财政部《关于2015年中央决算的报告》和审计署《关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,并对中央决算草案和决算报告进行了初步审查。现将审查结果报告如下。
2015年中央一般公共预算收入69267亿元,完成预算的100.1%,增长7.1%,加上调入中央预算稳定调节基金1000亿元,收入总量为70267亿元;中央一般公共预算支出80640亿元,完成预算的99.0%,增长8.4%,加上补充中央预算稳定调节基金827亿元,支出总量为81467亿元;收支总量相抵,中央财政赤字11200亿元,与预算持平。2015年末中央财政国债余额106599.59亿元,控制在全国人大批准的111908.35亿元限额之内。
2015年中央政府性基金收入4118亿元,完成预算的94.4%,增长5.3%,加上地方上解收入6亿元和2014年结转收入656亿元,收入总量为4780亿元;中央政府性基金支出4363亿元,完成预算的85.8%,增长7.6%,结转下年继续使用250亿元,按规定补充中央预算稳定调节基金98亿元,结余69亿元。
2015年中央国有资本经营预算收入1613亿元,完成预算的104.1%,增长14.3%,加上2014年结转收入144亿元,收入总量为1757亿元;中央国有资本经营预算支出1362亿元,完成预算的80.4%,下降4.0%,结转下年支出395亿元。
2015年中央决算草案与十二届全国人大四次会议审查批准的2015年中央预算执行情况比较,一般公共预算收入增加33.2亿元、支出减少90.3亿元,增收减支合计123.5亿元,全部补充中央预算稳定调节基金;中央政府性基金收入增加12.3亿元、支出增加7亿元;中央国有资本经营收入与执行数基本一致,支出增加2.9亿元。以上变动属于决算调整期的正常变动,决算报告中已经做了说明。
财政经济委员会认为,2015年中央决算草案反映的中央预算执行情况总体是好的。国务院及其财政等部门认真贯彻落实党中央确定的方针政策和十二届全国人大三次会议有关决议要求,认真贯彻实施预算法,主动适应经济发展新常态,实施积极的财政政策,有序推进财税改革,财政收入稳定增长,财政支出保障重点需要,较好地完成了全国人大批准的2015年中央预算。财政经济委员会建议全国人大常委会批准国务院提出的《2015年中央决算(草案)》。
同时,财政经济委员会认为,2015年中央决算和审计工作报告也反映出预算执行和管理中存在的一些问题,主要是:政府性基金决算、国有资本经营决算编报有待进一步细化;财政资金使用效益有待提高,一些领域资金沉淀问题仍然突出;专项转移支付清理整合的效果不明显,年初落实到地区的比例仍然偏低;有些地方通过“明股暗债”、“兜底回购”等方式变相举债,有些地方违规提供担保,存在的风险隐患不容忽视等。
审计署对2015年中央预算执行和其他财政收支依法开展了审计,工作深入细致扎实,揭示了预算执行和决算、重点专项资金使用、国家重大政策措施落实、金融机构和中央企业管理中存在的突出问题,并从强化问责、加快推进改革、优化财政资源配置、防范和化解各种风险隐患等方面,提出了审计建议。建议国务院及有关部门要高度重视审计查出的问题和审计署提出的建议,认真扎实做好整改工作,进一步深化改革,加强制度建设,年底前向全国人大常委会报告整改情况。
(一)进一步改进预算决算编报
严格按照预算法要求,改进和完善政府预算决算编报。推动专项规划与年度预算编制、项目库管理的有机结合,着力加强部门项目库和财政项目库建设。进一步提高中央基本建设支出对地方的转移支付年初落实到地区的比例,提高预算到位率,并按规定时限下达。改革完善政府支出经济性质分类科目,改进按经济性质分类编报的政府支出预算决算草案,并增加必要的文字说明。
(二)全面推进预算绩效管理
积极推进预算绩效管理全覆盖,加强对重点支出和重大投资项目的绩效评价,强化各预算单位的责任和效率意识。逐步将中央部门重点支出项目的绩效目标及其评价结果随部门预算、决算向全国人大报告,并向社会公开。积极引入第三方评价,推进绩效评价结果有效应用,绩效目标完成情况应作为下一年度预算编制的重要依据。
(三)加强地方政府债务管理
积极稳妥做好地方政府债务置换工作,科学安排债券发行。专项建设基金运作应坚持市场化原则,严格按照规定投放和使用。地方政府不得违规提供各种担保或承诺,对违法违规担保行为应给予严肃处理。积极推进债务信息公开,加快推进编制政府综合财务报告。开展地方政府债券信用评级,促进政府举债市场化约束机制的形成。
(四)加快财政预算改革
按照推进供给侧结构性改革的要求,深化财政预算改革,着力支持去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板。加快建立事权与支出责任相适应的财政体制,深化财政转移支付制度改革,尽快修订完善影响财政资金统筹整合的法律法规和相关制度。尽快出台预算法实施条例,健全完善部门预算管理办法。总结涉农资金整合的经验做法,进一步推进专项转移支付清理整合和统筹使用。创新财政科技投入方式和管理机制,加快建立健全符合科研规律、有利于调动和保护科研人员积极性的经费投入和管理制度机制。
(五)更好发挥审计监督作用
审计署要进一步加强对专项转移支付整合、政府投资基金使用和境外国有资产等方面的审计监督,更好发挥审计在推进改革、规范管理和反腐倡廉等方面的作用。国务院及其部门要认真研究审计反映的体制机制性问题,积极清理不合理的制度规定,加快建立健全适应改革发展要求的制度,切实加强对违法违规问题的追责和问责,健全审计查出问题整改的长效机制。有关部门作为审计查出问题整改的责任主体,应及时整改并及时公告整改结果。
(2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过)
第十二届全国人民代表大会第五次会议听取和审议了张德江委员长受全国人大常委会委托所作的工作报告。会议充分肯定全国人大常委会过去一年的工作和作出的决定决议,同意报告提出的今后一年的主要任务和工作安排,决定批准这个报告。
会议要求,全国人大常委会要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,认真行使宪法和法律赋予的职权,坚决维护宪法法律权威,扎实做好立法、监督、决定、任免、选举、代表、对外交往、新闻舆论、理论研究等各方面工作,切实加强自身建设,全面提高人大工作水平,再接再励、奋发有为、开拓进取,以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。
中华人民共和国船舶吨税法(2018修正)        
中华人民共和国船舶吨税法
(2017年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过 根据2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国野生动物保护法〉等十五部法律的决定》修正)
第一条 自中华人民共和国境外港口进入境内港口的船舶(以下称应税船舶),应当依照本法缴纳船舶吨税(以下简称吨税)。
第二条 吨税的税目、税率依照本法所附的《吨税税目税率表》执行。
第三条 吨税设置优惠税率和普通税率。
中华人民共和国籍的应税船舶,船籍国(地区)与中华人民共和国签订含有相互给予船舶税费最惠国待遇条款的条约或者协定的应税船舶,适用优惠税率。
其他应税船舶,适用普通税率。
第四条 吨税按照船舶净吨位和吨税执照期限征收。
应税船舶负责人在每次申报纳税时,可以按照《吨税税目税率表》选择申领一种期限的吨税执照。
第五条 吨税的应纳税额按照船舶净吨位乘以适用税率计算。
第六条 吨税由海关负责征收。海关征收吨税应当制发缴款凭证。
应税船舶负责人缴纳吨税或者提供担保后,海关按照其申领的执照期限填发吨税执照。
第七条 应税船舶在进入港口办理入境手续时,应当向海关申报纳税领取吨税执照,或者交验吨税执照(或者申请核验吨税执照电子信息)。应税船舶在离开港口办理出境手续时,应当交验吨税执照(或者申请核验吨税执照电子信息)。
应税船舶负责人申领吨税执照时,应当向海关提供下列文件:
(一)船舶国籍证书或者海事部门签发的船舶国籍证书收存证明;
(二)船舶吨位证明。
应税船舶因不可抗力在未设立海关地点停泊的,船舶负责人应当立即向附近海关报告,并在不可抗力原因消除后,依照本法规定向海关申报纳税。
第八条 吨税纳税义务发生时间为应税船舶进入港口的当日。
应税船舶在吨税执照期满后尚未离开港口的,应当申领新的吨税执照,自上一次执照期满的次日起续缴吨税。
第九条 下列船舶免征吨税:
(一)应纳税额在人民币五十元以下的船舶;
(二)自境外以购买、受赠、继承等方式取得船舶所有权的初次进口到港的空载船舶;
(三)吨税执照期满后二十四小时内不上下客货的船舶;
(四)非机动船舶(不包括非机动驳船);
(五)捕捞、养殖渔船;
(六)避难、防疫隔离、修理、改造、终止运营或者拆解,并不上下客货的船舶;
(七)军队、武装警察部队专用或者征用的船舶;
(八)警用船舶;
(九)依照法律规定应当予以免税的外国驻华使领馆、国际组织驻华代表机构及其有关人员的船舶;
(十)国务院规定的其他船舶。
前款第十项免税规定,由国务院报全国人民代表大会常务委员会备案。
第十条 在吨税执照期限内,应税船舶发生下列情形之一的,海关按照实际发生的天数批注延长吨税执照期限:
(一)避难、防疫隔离、修理、改造,并不上下客货;
(二)军队、武装警察部队征用。
第十一条 符合本法第九条第一款第五项至第九项、第十条规定的船舶,应当提供海事部门、渔业船舶管理部门等部门、机构出具的具有法律效力的证明文件或者使用关系证明文件,申明免税或者延长吨税执照期限的依据和理由。
第十二条 应税船舶负责人应当自海关填发吨税缴款凭证之日起十五日内缴清税款。未按期缴清税款的,自滞纳税款之日起至缴清税款之日止,按日加收滞纳税款万分之五的税款滞纳金。
第十三条 应税船舶到达港口前,经海关核准先行申报并办结出入境手续的,应税船舶负责人应当向海关提供与其依法履行吨税缴纳义务相适应的担保;应税船舶到达港口后,依照本法规定向海关申报纳税。
下列财产、权利可以用于担保:
(一)人民币、可自由兑换货币;
(二)汇票、本票、支票、债券、存单;
(三)银行、非银行金融机构的保函;
(四)海关依法认可的其他财产、权利。
第十四条 应税船舶在吨税执照期限内,因修理、改造导致净吨位变化的,吨税执照继续有效。应税船舶办理出入境手续时,应当提供船舶经过修理、改造的证明文件。
第十五条 应税船舶在吨税执照期限内,因税目税率调整或者船籍改变而导致适用税率变化的,吨税执照继续有效。
因船籍改变而导致适用税率变化的,应税船舶在办理出入境手续时,应当提供船籍改变的证明文件。
第十六条 吨税执照在期满前毁损或者遗失的,应当向原发照海关书面申请核发吨税执照副本,不再补税。
第十七条 海关发现少征或者漏征税款的,应当自应税船舶应当缴纳税款之日起一年内,补征税款。但因应税船舶违反规定造成少征或者漏征税款的,海关可以自应当缴纳税款之日起三年内追征税款,并自应当缴纳税款之日起按日加征少征或者漏征税款万分之五的税款滞纳金。
海关发现多征税款的,应当在二十四小时内通知应税船舶办理退还手续,并加算银行同期活期存款利息。
应税船舶发现多缴税款的,可以自缴纳税款之日起三年内以书面形式要求海关退还多缴的税款并加算银行同期活期存款利息;海关应当自受理退税申请之日起三十日内查实并通知应税船舶办理退还手续。
应税船舶应当自收到本条第二款、第三款规定的通知之日起三个月内办理有关退还手续。
第十八条 应税船舶有下列行为之一的,由海关责令限期改正,处二千元以上三万元以下的罚款;不缴或者少缴应纳税款的,处不缴或者少缴税款百分之五十以上五倍以下的罚款,但罚款不得低于二千元:
(一)未按照规定申报纳税、领取吨税执照;
(二)未按照规定交验吨税执照(或者申请核验吨税执照电子信息)以及提供其他证明文件。
第十九条 吨税税款、税款滞纳金、罚款以人民币计算。
第二十条 吨税的征收,本法未作规定的,依照有关税收征收管理的法律、行政法规的规定执行。
第二十一条 本法及所附《吨税税目税率表》下列用语的含义:
净吨位,是指由船籍国(地区)政府签发或者授权签发的船舶吨位证明书上标明的净吨位。
非机动船舶,是指自身没有动力装置,依靠外力驱动的船舶。
非机动驳船,是指在船舶登记机关登记为驳船的非机动船舶。
捕捞、养殖渔船,是指在中华人民共和国渔业船舶管理部门登记为捕捞船或者养殖船的船舶。
拖船,是指专门用于拖(推)动运输船舶的专业作业船舶。
吨税执照期限,是指按照公历年、日计算的期间。
第二十二条 本法自2018年7月1日起施行。2011年12月5日国务院公布的《中华人民共和国船舶吨税暂行条例》同时废止。
附:
吨税税目税率表
税目
(按船舶净吨位划分)
税率(元/净吨)
备注
普通税率
(按执照期限划分)
优惠税率
(按执照期限划分)
1年
90日
30日
1年
90日
30日
不超过2000净吨
12.6
4.2
2.1
9.0
3.0 
1.5
1.拖船按照发动机功率每千瓦折合净吨位0.67吨。
2.无法提供净吨位证明文件的游艇,按照发动机功率每千瓦折合净吨位0.05吨。
3.拖船和非机动驳船分别按相同净吨位船舶税率的50%计征税款。
超过2000净吨,但不超过10000净吨
24.0
8.0
4.0
17.4
5.8
2.9
超过10000净吨,但不超过50000净吨
27.6 
9.2
4.6
19.8
6.6
3.3
超过50000净吨
31.8
10.6
5.3
22.8
7.6
3.8
全国人民代表大会常务委员会关于批准《<禁止或限制使用某些可被认为具有过分伤害力或滥杀滥伤作用的常规武器公约>所附的“禁止或限制使用地雷、诱杀装置和其他装置的修正议定书”》的决定        
全国人大常委会关于批准《<禁止或限制使用某些
可被认为具有过分伤害力或滥杀滥伤作用的常规
武器公约>所附的“禁止或限制使用地雷、诱杀
装置和其他装置的修正议定书”》的决定
(2002年4月28日)
第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议决定:批准《<禁止或限制使用某些可被认为具有过分伤害力或滥杀滥伤作用的常规武器公约>所附的<禁止或限制使用地雷、诱杀装置和其他装置的修正议定书>》(修正的第二号议定书)和《<禁止或限制使用某些可被认为具有过分伤害力或滥杀滥伤作用的常规武器公约>附加议定书》(第四号议定书)。
第八届全国人民代表大会第一次会议关于最高人民法院工作报告的决议        
第八届全国人民代表大会第一次会议关于最高人民法院工作报告的决议
(1993年3月31日 第八届全国人民代表大会第一次会议通过)
第八届全国人民代表大会第一次会议批准任建新院长作的《最高人民法院工作报告》。
全国人民代表大会常务委员会关于批准《中华人民共和国和摩洛哥王国关于刑事司法协助的条约》的决定        
全国人民代表大会常务委员会关于批准《中华人民共和国和摩洛哥王国关于刑事司法协助的条约》的决定
(2022年10月30日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过)
第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议决定:批准2016年5月11日由中华人民共和国代表在北京签署的《中华人民共和国和摩洛哥王国关于刑事司法协助的条约》。
中华人民共和国全国人民代表大会公告第5号——关于决定中华人民共和国中央军事委员会副主席、委员的公告        
中华人民共和国全国人民代表大会公告
张万年、迟浩田为中华人民共和国中央军事委员会副主席;
傅全有、于永波(满族)、王克、王瑞林为中华人民共和国中央军事委员会委员。
现予公告。
中华人民共和国第九届全国人民代表大会第一次会议主席团
1998年3月17日于北京
第九届全国人民代表大会第一次会议关于1997年国民经济和社会发展计划执行情况与1998年国民经济和社会发展计划的决议        
第九届全国人民代表大会第一次会议关于1997年国民经济和社会发展计划执行情况与1998年国民经济和社会发展计划的决议
(1998年3月19日第九届全国人民代表大会第一次会议通过)
第九届全国人民代表大会第一次会议经过审议并根据全国人民代表大会财政经济委员会的审查报告,决定批准国务院提出的1998年国民经济和社会发展计划,批准国家计划委员会主任陈锦华受国务院委托所作的《关于1997年国民经济和社会发展计划执行情况与1998年国民经济和社会发展计划草案的报告》。
会议同意全国人民代表大会财政经济委员会在审查报告中为完成1998年计划提出的各项建议。会议要求各级人民政府坚决贯彻和认真落实中央确定的指导方针和政策,进一步推进经济体制和经济增长方式的根本转变,继续贯彻稳中求进的方针,坚持和完善适度从紧的财政政策和货币政策,抓住影响经济工作的关键环节,努力解决人民群众关心的问题,全面推进改革开放、经济建设和社会发展的各项工作。确保经济增长率达到8%是必要的,经过努力是可以实现的。在计划执行过程中要狠抓落实。绝不能因为连年获得较好收成而放松和忽视农业,必须稳定党在农村的各项政策,努力提高农民收入,保护农民利益,同时认真研究解决我国农业向现代商品农业转变过程中出现的新问题。要认真解决国有企业管理体制和经营机制方面的问题,实行政企分开,加强国有企业领导班子建设和对国有企业的监督。要认真解决企业重组和改制过程中出现的问题,把鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程落到实处。在计划执行中,要适当增加基础设施的投资规模,把资金投向农林水利建设,加强能源、交通、通信、环保等设施建设,加快有市场前景、效益好的在建项目建设,增加对中西部地区的投资,加大高新技术产业的投入,提高技术改造投资比重,加快城镇居民住宅建设,积极开拓市场,扩大国内需求。与此同时,要严禁乱上项目,努力提高投资效益。要克服困难,想方设法完成今年的预算收入,同时严禁铺张浪费,下决心精简机构和人员,控制支出过快增长。要深化金融改革,加强依法监管,防范和化解金融风险。要加大工作力度,积极解决下岗待业职工的生活和再就业问题。要全面发展各项社会事业,促进经济和社会协调发展。各级人民政府和领导干部一定要在以江泽民同志为核心的党中央领导下,高举邓小平理论的伟大旗帜,进一步解放思想,实事求是,艰苦奋斗,开拓进取,团结和依靠人民群众,为圆满完成1998年的国民经济和社会发展计划而努力。
关于1997年国民经济和社会发展计划执行情况与1998年国民经济和社会发展计划草案的报告
(--1998年3月6日在第九届全国人民代表大会第一次会议上
国家计划委员会主任 陈锦华)
各位代表:
我受国务院委托,向大会报告1997年国民经济和社会发展计划执行情况与1998年国民经济和社会发展计划草案,请予审议,并请全国政协委员提出意见。
一、1997年国民经济和社会发展计划执行情况
1997年是我国历史上非常重要而又极不平凡的一年。我国政府顺利恢复了对香港行使主权,中国共产党胜利召开了第十五次全国代表大会。全国各族人民团结奋斗,齐心协力,改革开放和现代化建设取得了新成就,较好地实现了各项宏观调控目标。1997年计划执行情况是好的,巩固和发展了“九五”开局以来的良好势头,出现了“高增长、低通胀”的新局面。
国民经济继续快速增长,市场物价基本稳定。国内生产总值完成74772亿元,比上年增长8.8%,其中,第一产业增长3.5%,第二产业增长10.8%,第三产业增长8.2%。物价涨幅持续走低,全年商品零售价格总水平比上年上涨0.8%,居民消费价格上涨2.8%,涨幅分别比上年回落5.3和5.5个百分点。主要工业产品产量大都实现计划目标。电子信息等高新技术产业发展加快。集成电路芯片6.5亿只,增长1.2倍;集成电路封装20.13亿块,增长41.2%;微型计算机165万台,增长18.9%;数字程控交换机2477万线,增长15.9%;移动电话新增用户638万户,增长98.1%;邮电业务总量1779亿元,增长33.3%。经济增长方式转变取得进展,经济效益有所提高,每万元国内生产总值能源消耗比上年降低了5.2%。
结构调整取得新进展,国民经济发展的“瓶颈”制约明显缓解。农业得到进一步加强。在北方大面积干旱的情况下,粮食产量仍达到49250万吨。国家粮食库存达到历史最高水平。棉花产量430万吨。肉类和水产品总产量分别为5354万吨和3561万吨,畜牧和水产养殖业已成为农村经济的增长点和农民增加收入的重要来源。乡镇企业增加值达到18000亿元。
基础工业和基础设施继续发展。1997年一次能源达到13.4亿吨标准煤。新增发电装机容量1376万千瓦,电力供应基本满足生产和生活的需要。新建铁路主线正线交付营运里程896公里,电气化1916公里,复线551公里。新增公路里程35000公里,其中高速公路1313公里。公路旅客周转量达到5188亿人公里,大幅度超过了铁路的周转量。沿海港口货物吞吐量完成8.78亿吨,其中国际集装箱运输吞吐量完成929万标准箱,增长30%。全长854公里的西江航道经过整治,新增港口、码头和泊位42个,千吨级货轮可由广西南宁直抵广州及港澳台地区。民航客货运输总周转量增长7.5%。邮电通信是基础设施中增长最快、变化最大的领域。新增长途光缆27000皮长公里,数字微波干线14000公里,公用电话交换机容量1806万门。移动通讯已成为世界上覆盖范围最广的移动电话网之一,用户达到1323万。
国家重点建设进展顺利。长江三峡和黄河小浪底工程成功截流。南昆铁路建成运营。南疆铁路西段工程加快建设。陕西到北京的天然气输气管道建成投产。兰(州)西(宁)拉(萨)通信光缆铺设完毕。秦山核电二期、宝钢三期、上海华虹深亚微米集成电路项目、首都国际机场扩建和上海浦东国际机场工程等项目按计划推进。
财政收入增加较快,金融形势保持平稳。全国财政收入(不含债务收入)完成8642亿元,比上年增长16.7%;财政支出(不含债务支出)9197亿元,增长15.9%;支大于收555亿元,其中中央财政赤字560亿元,控制在预算目标之内。中央财政债务收入2477亿元,完成预算的99.6%。广义货币(M2)供应量增长17.3%。全年现金投放1376亿元,超过计划调控目标176亿元,主要是由于按保护价敞开收购议购粮等原因增加了货币投放。全部金融机构存款增加12940亿元,增长18.6%;贷款增加10703亿元,增长16.7%。适时下调存贷款利率,减轻了企业负担。国家外汇储备达到历史最高水平,年末为1399亿美元,比年初增加349亿美元。由于1993年以来中央采取了一系列宏观调控措施,深化金融改革,稳定人民币汇率,加强对金融机构和证券市场的监管,审慎开放金融市场,在东南亚、东亚金融危机暴发后,我国金融稳定,经济持续、快速增长。
以国有企业为重点的改革力度加大,在一些重要方面取得进展。各地加快了“抓大放小”的步伐。建立现代企业制度的2500户试点企业中,改制为公司的有1989户。优化资本结构试点城市由58个扩大到111个。企业集团试点由57家扩大到120家。兼并破产、减员增效进展较快,至1997年底,试点城市国有企业破产终结675户,兼并企业1022户,分流富余职工169万人。国有工业企业扭亏增盈取得一定效果,利税增加,盈亏相抵实现利润总额增长11.9%。与国有企业改革相配套的其它各项改革也取得不同程度的进展。330多个城市建立了居民最低生活保障制度。统一企业职工基本养老保险制度开始实施。医疗保险制度改革试点范围扩大。流通体制改革继续深化。
对外贸易增长较快,利用外资的质量提高。1997年,我国对外贸易已居世界第10位。全年进出口总额3251亿美元,比上年增长12.1%,顺差403亿美元;其中出口1827亿美元,增长20.9%。开拓多元化国际市场取得新进展,对非洲出口增长24.9%,拉美增长47.7%。出口商品结构改善。工业制成品出口增长快于初级产品10.4个百分点。机电产品出口593亿美元,增长23%,首次实现与进口基本持平。
全年实际利用外资640亿美元,其中吸收外商直接投资453亿美元,借用国外贷款120亿美元,运用境外发行股票等方式利用外资67亿美元。外资投向农业综合开发、基础设施、基础工业和高新技术的项目增多,投向中西部地区的项目增多。境外实际投资18.3亿美元,对弥补国内资源不足和带动出口发挥了一定作用。
科技教育蓬勃发展,各项社会事业全面进步。科技进步对经济增长和结构优化的作用越来越明显,重大科技成果产业化初见成效,国家关键技术攻关取得突破,高技术研究有新的进展。转基因水稻配制成功,并应用于杂交水稻种生产。“东方红三号”、“风云二号”卫星发射成功。银河-III巨型计算机投入运行。直径12英寸直拉单晶硅研制成功。6000米无缆水下机器人完成了太平洋洋底考察。这些成果标志着我国在相关领域进入了世界先进行列,具有重要的科研价值和社会经济效益。
各级各类教育稳步发展。基础教育进一步加强,基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲取得进展,通过验收的县(市、区)等行政区划单位已达1882个,人口覆盖率65%。青壮年文盲率降到6%。普通高校全部实现招生“并轨”改革。高等教育“211”工程陆续投入建设。职业教育和成人教育持续发展。
文化事业进一步繁荣。各地运用丰富多彩的形式,围绕召开党的十五大,进行了邓小平理论和党的基本路线教育;围绕香港回归,广泛开展了爱国主义教育,收到了良好的效果。实施“五个一工程”,创作出一批思想性和艺术性统一的优秀作品。集中宣传一批体现时代精神的先进集体和模范人物,产生了积极影响。成功举办了第八届全国运动会和第五届中国艺术节。科技、文化、卫生“三下乡”活动,受到广大农民的热烈欢迎,促进了农村的社会主义精神文明建设。广播人口覆盖率达到85.8%,电视人口覆盖率87.4%,有线电视发展迅速。农村初级卫生保健稳步发展,城市社区卫生服务有了新的进展。“97中国旅游年”取得成效,全年国际旅游外汇收入超过121亿美元,国内旅游收入2113亿元。
环境保护取得明显进展。各地加大了对水污染、大气污染、固体废弃物的治理力度,重点领域和区域污染防治工作全面展开。淮河治污第一阶段基本实现工业企业达标排放的预定目标。北京、上海、广州等大城市限期推广使用无铅汽油。全国完成绿化造林7079万亩。
人民生活继续改善。城乡市场繁荣,全社会消费品零售总额26843亿元,实际增长10.2%。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别实际增长3.4%和4.6%。全年城镇新就业700万人,下岗人员再就业245万人,城镇登记失业率3.1%。人口自然增长率10.06‰,低于11.44‰的计划目标。
1997年经济和社会发展情况表明,我国宏观经济继续保持了良好的发展势头:经济发展出现了“高增长、低通胀”的态势,这是我们多年向往的,也是世界各国着力追求的目标;市场商品供应充裕,基本改变了短缺现象,对于改善人民生活、促进市场竞争有着重要意义;经济体制和运行机制有了新的变化,市场对经济社会生活发挥越来越大的作用。这些特点,既是1997年宏观经济形势好的重要标志,也是1993年以来深化改革和加强宏观调控的积极成果,并将成为今后改革和发展的积极因素。
在肯定成绩的同时,我们也清醒地看到,经济和社会生活中还有一些突出的矛盾和问题,影响着经济的持续健康发展。主要是:国民经济整体素质和效益不高,经济结构不合理的矛盾仍然比较突出,经济增长还没有摆脱粗放经营的影响。经济生活中盲目投资和不合理重复建设现象比较普遍。农业基础脆弱的状况还没有根本改变。粮棉流通体制不适应市场经济的要求。企业经济效益仍处于较低水平,1997年末,全国独立核算工业亏损企业亏损额比上年增加11%,其中国有亏损企业增加8.2%。相当多的国有企业生产经营困难。下岗职工和失业人员增多,就业压力加大。除已再就业的外,1997年末还有480万人需要再就业。金融监管不够健全,金融秩序在某些方面比较混乱,金融机构的不良资产比例较高,商业银行资本充足率低,非法从事金融业务的现象屡禁不止。收入分配关系还没有理顺,调节手段不健全,某些行业之间和部分居民之间收入差距过大,城乡都有部分群众生活比较困难。人口增长、经济发展给资源带来巨大压力,部分地区生态环境继续恶化。这些问题有的是长期积累的,有的是在改革和发展中出现的。我们要积极推进两个转变,依靠改革和发展,着力解决这些矛盾和问题,巩固和发展当前经济的良好势头。
二、1998年经济社会发展调控目标和主要任务
1998年我们面临着新的形势,有许多新情况、新问题。在国内,要深化改革,加快发展,妥善处理好经济社会生活中的诸多热点问题。在国际,形势复杂多变,竞争更加激烈。去年下半年以来,亚洲地区发生的金融风波,对我国以至世界经济产生很大的影响,正在引起越来越广泛的关注,我国对外贸易和利用外资都面临新的挑战。我们要充分发挥国内市场广阔、潜力巨大的优势,审时度势,抓住机遇,在继续对外扩大开放的同时,积极扩大国内需求,对农业、基础设施、城镇住宅和有市场、有效益的工业产品与服务,加大投入,推动经济持续、快速、健康发展。
1998年经济工作的总体要求是:高举邓小平理论的伟大旗帜,全面贯彻落实党的十五大精神,继续推进经济体制和经济增长方式的根本转变,进一步加强农业基础地位,加快国有企业改革步伐,加大经济结构调整力度,加强和改善宏观调控,提高对外开放水平,安排好群众生活,实现国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步。根据这一要求,1998年宏观调控的主要目标是:
--经济增长率8%;
--全社会固定资产投资增长10%以上;
--全国商品零售价格涨幅控制在3%以内,居民消费价格涨幅控制在5%左右;
--财政收支差额比1997年缩小100亿元;
--货币发行量1500亿元;
--外贸进出口总额3450亿美元;
--人口自然增长率控制在10.6‰以内;
--城镇登记失业率3.5%左右。
上述目标,经本次人民代表大会审议批准后,我们将按照“稳中求进”的方针,积极采取有效措施认真落实,并根据实施过程中国际环境和国内情况的变化,适时适度地进行调控,努力促使国民经济快速增长。
1998年国民经济和社会发展的主要任务有以下几个方面。
(一)稳定和加强农业基础地位,全面发展农村经济
在连续几年农业丰收之后,要特别警惕和防止放松农业的倾向。1998年粮食播种面积保持16.5亿亩以上,总产量49250万吨。棉花6800万亩,产量400万吨。油料2300万吨,糖料8700万吨,肉类5650万吨,水产品3800万吨。在保持产量稳定增长的同时,努力扩大市场需要的优质品种的生产。加强农业的主要措施是:(1)进一步稳定和落实土地承包政策、减轻农民负担政策和粮食收购政策,调动和保护农民的积极性。(2)多渠道增加投入,改善农业生产条件。在继续抓好大江大河治理的同时,开展大规模的中小水利建设,搞好大型商品粮棉基地和防沙治沙项目建设。按照国家政策搞好“四荒”地的拍卖、招标开发。稳定农业生产资料供应。(3)实施科教兴农战略,发展高产、优质、高效农业。进一步推广实用增产技术,加快实施种子工程和畜禽、水产良种工程。积极发展旱作和节水农业。(4)大力加强生态环境建设。牢固树立保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力的观念。制定和实施全国生态环境建设规划。(5)积极推进农业产业化经营。建立健全农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系,实现农副产品多层次增值。(6)加快乡镇企业改革,积极推进结构调整,提高技术水平,改进产品质量,重视环境保护。各有关方面要在信贷、出口、市场融资和利用外资等方面,给乡镇企业以必要的支持。
(二)提高工业运行质量,积极培育新的经济增长点
工业要继续保持较快的增长,全年增加值计划增长11%。围绕市场需要,调整产品结构,狠抓产品质量,大力开发新产品。继续加强基础工业,振兴支柱产业,加大调整、改造加工工业的力度。1998年主要工业产品产量:原煤14.2亿吨,原油1.57亿吨,天然气204亿立方米,发电量12000亿千瓦小时,钢1.076亿吨,乙烯380万吨,化肥2900万吨(折纯),化纤420万吨,汽车165万辆,集成电路封装25亿块,数字程控交换机2500万线。铁路客运周转量3553亿人公里,货运周转量13250亿吨公里。公路客运周转量5400亿人公里,货运周转量5125亿吨公里。航空客货总周转量95亿吨公里。
积极选择市场前景好,能够带动产业升级和经济增长的产业和产品重点予以支持,培育和形成新的经济增长点。加快农田水利、铁路、公路、环保等基础设施建设,积极发展城市公用设施,搞好农村基础设施建设。加快发展高技术产业,重点加快电子信息、生物工程、新能源、新材料、航空航天等高技术产业的发展。积极运用高技术改造传统产业。以加强城镇居民住宅建设为重点,加快住房制度改革,建立住宅建设和消费的新机制,扩大住房抵押贷款范围,加大住房公积金归集力度。理顺租售房比价关系,规范税费,降低售价,培育二级市场,加强物业管理。加强对工业“三废”处理和综合利用设备的研制生产,加快开发和推广节能、节材和清洁生产工艺设备。振兴装备制造业,提高装备工业的技术水平和市场占有率,依托国家重点建设项目,加快装备制造自主化进程,培植一批具有承担国家骨干工程和设备成套总承包能力的企业。大力开拓农村市场,开发质量可靠、功能适用、价格适宜、适应农村需要的农业机械和消费品。积极发展海洋经济,开发利用海洋资源。各地区、各部门要结合各自的资源特点、市场情况和产业基础,合理地选择和培育增长点,发展特色经济。
(三)保持固定资产投资规模适度增长,调整和优化投资结构
1998年全社会固定资产投资总规模27850亿元,其中,基本建设投资10500亿元,技术改造投资4700亿元,房地产开发建设投资3550亿元。固定资产投资重点用于农林水利、铁路、公路、环保、高技术产业化和城镇住宅等。新增国家预算内投资重点用于农业、水利、城乡基础设施、生态环境、科技、教育和国防等建设。积极鼓励和引导多种所有制经济主体,按照国家产业政策增加固定资产投入。遏制不合理重复建设,资本金不落实、产品没有市场的项目,坚决不上。基础设施建设要统筹规划,合理布局,提高效益。鉴于目前高档房地产已严重过剩,原则上不再新建高档商厦、高级宾馆和高档写字楼。国家和地方都要集中一定量的资金,包括通过发行股票和可转换债券、进行产业投资基金试点等直接融资方式,用于解决重点建设项目对资本金的需求。
搞好重点项目建设。1998年续建大中型项目381项,当年计划安排投资2829亿元,年内计划全投产项目100项。基本建设计划新增主要生产能力:铁路新线941公里、复线385公里、电气化980公里,高速公路820公里,原油开采752万吨,发电装机1184万千瓦,港口吞吐能力835万吨,长途光缆5万皮长公里。
(四)进一步发展开放型经济,提高对外开放水平
继续实施以质取胜和市场多元化战略,根据国际市场的变化,进一步优化进出口结构。灵活运用多种贸易方式,努力保持和扩大美、欧、日等传统市场,大力开拓亚洲、非洲、拉美、东欧和独联体等新市场。增加出口信贷和完善出口退税政策,促进机电产品和我国有优势产品的出口。积极引进先进技术和关键设备,增加资源性产品进口。对国家产业政策鼓励的内外资项目进口国内不能生产的设备和技术,免征关税、进口环节增值税。进一步深化外贸体制改革,推进生产企业自营出口,增强竞争能力,提高效益。鼓励能带动出口的海外投资,扩大对外工程承包和劳务输出。
继续改善国内投资环境,保持引进外资的稳定增长。按照新修订的《外商投资产业指导目录》,坚持重质量、重效益的原则,加强对外资投向的引导,鼓励外资投向中西部地区,投向基础设施、基础产业和高技术产业。稳步扩大对外开放领域。继续探索BOT、项目融资等投资方式。加快制定和实施“转让经营权”等利用外资的管理办法。积极引导跨国公司来华投资。对高新技术项目和转让技术项目,简化外商投资项目的审批程序。严格控制借用国际商业贷款,完善责权利统一的借用还机制,实行外资和外债的统一管理。坚决纠正到境外非法融资和擅自变相举债的做法。
(五)加强财政收支管理,防范和化解金融风险
继续实行适度从紧的财政政策。努力增收,厉行节约,改善预算平衡状况。1998年财政收入9684亿元,财政支出10144亿元。调整财政收支结构,培育新的财源,完善税制,扩大税基,加强税收征管,严格依法治税,控制税收的减免,加强非税收入的征收管理。财政预算支出要确保按保护价收购粮食、出口退税、下岗职工再就业和城市居民最低生活保障资金的落实。继续安排好农村扶贫资金,加大扶贫力度。
加强和改善金融调控,取消对国有独资商业银行的贷款限额控制,逐步实行资产负债比例管理,优化贷款结构,发挥金融对经济增长和结构调整的积极作用。继续实行适度从紧的货币政策,搞好适时适度微调。改进金融服务,支持国有大中型企业的改革和发展,适当增加对中小企业的贷款。依法监管金融企业,改进贷款质量划分和考核办法,降低银行不良资产比重,提高国有独资商业银行资本充足率,增强银行资金流动性,高度重视防范和化解金融风险。进一步整顿金融秩序,清理各种乱设金融机构和乱办金融业务的违法违规活动,把金融工作纳入规范化、法制化轨道。在稳定银行居民储蓄存款,坚持以间接融资为主的同时,积极发展股票、债券等直接融资,加强对证券市场的监管,提高上市公司质量,保证证券市场健康发展。
(六)实施科教兴国和可持续发展战略,全面发展各项社会事业
科技要面向市场,加快体制改革,提高科技进步对经济增长的贡献度。支持企业成为产业技术开发和投入的主体。鼓励科研院所加入企业集团,有条件的科研单位可以兴办科技型企业。筛选一批科技成果,加大资金投入和扶持力度,加速产业化进程。增强对引进技术的消化吸收和自主创新能力。加强科普工作。积极引进国外智力。
继续把教育摆在优先发展的战略地位,努力提高劳动者素质。深化教育改革,实施素质教育。加快基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲进程。提高职业教育的比重和质量。加快高教管理体制改革,进一步优化高等教育结构。1998年研究生计划招生7万人,普通高校本科和专科108万人,普通中专155万人。
进一步统筹规划国土资源的开发和整治,依法加强对土地、水、矿产、海洋、森林、草原等资源的管理。建立和完善资源有偿使用制度。坚持资源开发和节约并举,把节约放在首位,提高资源综合利用水平。环境保护要搞好生产全过程的管理。继续搞好淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池等河流湖泊的环境治理。长江上游水污染和黄河上游水土流失的治理,力争有新的进展。控制人口增长,搞好优生优育,重视人口老龄化问题。
(七)加大再就业工程实施力度,继续改善人民生活
随着企业改革深化、技术进步和经济结构调整,部分职工下岗是难以避免的。要教育职工转变择业观念。各级政府要统筹规划,把握好企业兼并、破产、改组、改造的节奏,妥善解决就业问题。加快发展第三产业和多种所有制经济,吸纳更多的劳动力就业。对下岗职工自谋职业或自愿组织起来就业,要在资金、税收、收费及登记注册等方面给予必要的优惠和支持。扩大失业保险覆盖范围,提高失业保险金缴费率。继续办好企业的再就业服务中心,保证下岗职工的基本生活,承担下岗职工的托管、培训和再就业工作。推行劳动预备制度,对不能升学的高中毕业生,实施一、两年的职业技术培训。有计划地推进小城镇建设,促进农村剩余劳动力向二、三产业转移。落实城市居民最低生活保障制度,加快养老和医疗保险制度改革。
进一步改善城乡居民生活。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入实际增长4%左右。以改善居民居住、卫生、交通和通信条件为重点,引导和扩大消费,改善生活环境。增加公共设施和社会福利设施。
三、加快建立社会主义市场经济体制,使改革在一些重大方面取得新进展
(一)打好国有企业改革攻坚战
着眼于搞好整个国有经济,对国有企业进行战略性改组,抓好大的,放活小的。以市场为导向,以资本为纽带,在一些重要行业和关键领域,形成一批大型企业集团。采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式,加快放开搞活国有小企业的步伐。进一步实施鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程,形成企业优胜劣汰机制和劳动力合理流动机制。加快“拨改贷”资金和基本建设经营性基金转为国家资本金的进度,降低企业负债率。1998年增加的呆坏帐准备金核销规模,主要用于解决纺织行业的困难和一些重大结构调整项目。把股票市场融资同国有企业改革结合起来,鼓励上市公司兼并发展前景好但暂时还有困难的企业。以纺织行业作为国有企业改革和解困的突破口,今年先在沿海省市实施,然后推向内地。对煤炭行业继续保持现有的扶持政策,巩固已取得的扭亏成果。军工行业要继续贯彻军民结合的方针,进一步调整结构和布局。加强企业领导班子建设,对企业经营管理者进行制度化的考核评价。加快政企分开步伐,积极推进各项配套改革。建立有效的国有资产监管营运机制。
(二)加快金融体制改革
力争用三年左右时间,大体建立与社会主义市场经济体制相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系,提高金融业经营管理水平,基本实现全国金融秩序明显好转。改变人民银行与国有商业银行按行政区划设置的状况,精简管理层次和分支机构。加快地方性金融体系建设,增加城市商业银行,开始县(市)商业银行试点。按照“法制、监管、自律、规范”的方针,积极稳步地发展资本市场,适当扩大直接融资。加强中央银行监管,发挥政策性银行在支持产业政策方面的作用,按照《商业银行法》办好商业银行,清理整顿各类非法金融机构和非法金融活动。加强金融法制建设,依法规范和维护金融秩序,保证金融安全、高效、稳健运行。
(三)改革粮食流通体制
逐步建立与社会主义市场经济体制相适应、能够承担国家宏观调控任务的粮食流通体制。实行政企分开,储备与经营分开,中央与地方责任分开,新老粮食财务挂帐分开,完善粮食价格机制。粮食行政主管部门专门从事粮食流通管理,在人财物等方面与企业脱钩。明确中央和地方的粮食事权。建立中央专储粮垂直管理体制和调控机制。妥善解决粮食财务挂帐,粮食收购资金按照“库贷挂钩”的原则管理,严禁挤占挪用。进一步放开搞活零售市场,政府制定粮食收购保护价和销售限价,并主要依靠储备粮吞吐等经济手段,调节市场供求和价格。
继续推进棉花等农产品流通体制改革。
(四)继续深化价格改革
完善价格主要由市场形成的机制。改进政府定价和政府指导价的管理方法,加强对垄断行业的价格管理。与人民生活关系密切、涉及面广的公用事业及公益事业价格调整,要推广价格决策听证制度。清理抑制通货膨胀期间采取的临时性价格行政干预措施,取消或修改不符合目前经济运行状况的规定。在充分考虑企业和社会各方面承受能力的前提下,积极稳妥地疏导突出不合理的价格矛盾,促进经济结构的调整。加强价格监管,规范价格秩序,严肃查处越权定价、价格欺诈等违法行为。按照强化税收、弱化收费的原则,逐步取消为弥补行政经费不足的过渡性收费。理顺中介服务收费办法。继续开展“清费、治乱、减负”工作,切实把企业和农民负担减下来。
(五)健全宏观调控体系
进一步完善宏观调控手段和协调机制。根据经济运行中出现的新的矛盾和问题,处理好速度与效益、总量与结构、从紧与微调的关系。在搞好总量平衡、优化结构、提高质量和效益的基础上,保持投资、出口、消费的合理增长,支撑较快的经济增长速度,为改革创造良好的宏观环境。积极发展资本、劳动力、技术等生产要素市场,进一步发挥市场对资源配置的基础性作用,政府主要运用经济手段和法律手段,引导和规范各类经济主体的行为。进一步完善计划、金融、财政相互配合、灵活高效的调控体系。认真搞好经济运行的预警、监测,针对可能出现的问题,及时研究和采取措施,做到防患于未然。加快投融资体制改革。改革的重点是建立新型的全社会投资宏观调控体系和政府、企业法人、金融机构责权利明确的投融资风险约束机制。政府的主要职能要转到调控全社会固定资产投资的规模和结构,进一步管好用好财政性建设资金和国家统筹安排的建设资金,引导全社会资金投向。政策性贷款要按照产业政策,支持国家重点建设项目。投资主体自主决策项目的建设方案,自担投资风险。商业银行对固定资产投资贷款独立评估、自主决策。加快培育和建立符合市场经济要求的国家投资主体,代表国家实施项目建设和对国有资产的保值增值。继续完善项目法人责任制、项目资本金制度、招标投标制和工程监理制。完善投资咨询、设计、审计、监理等中介机构,实行企业化经营和平等竞争。
加强经济计划制定和实施的规范化和法制化建设,定期向人民代表大会及其常委会汇报计划执行情况,听取意见。认真宣传、贯彻《价格法》、《节约能源法》等法律,抓紧制定相应的法规,逐步将宏观调控纳入法制化轨道。
各位代表,1998年是全面贯彻落实党的十五大精神的第一年,是实施“九五”计划承前启后的关键一年,改革和发展的任务都十分艰巨。我们要在以江泽民同志为核心的党中央领导下,高举邓小平理论伟大旗帜,总揽全局,精心部署,团结协作,艰苦奋斗,狠抓落实,开拓进取,为完成全年国民经济和社会发展计划而努力奋斗!
全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于《中华人民共和国中小企业促进法》有关制度立法后评估工作情况的报告        
全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于《中华人民共和国中小企业促进法》有关制度立法后评估工作情况的报告
--2012年12月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上
全国人民代表大会常务委员会:
根据全国人大常委会2011年、2012年工作要点和立法工作计划,按照常委会关于要在认真总结试点经验的基础上,进一步完善立法后评估工作机制,推动这项工作经常化、规范化的要求,法制工作委员会在总结立法后评估试点工作经验的基础上,会同全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会等部门、单位,严格按照立法后评估工作的程序和标准,进行了中小企业促进法有关制度立法后评估工作,提出了立法后评估报告。现将有关情况报告如下:
一、围绕经济社会发展中的突出问题选择评估对象
当前,我国经济社会发展正处于关键时期,中小企业量大面广,是实体经济的重要基础,是转变经济发展方式和产业转型升级的重要力量。我国中小企业超过1200万户,占全部企业总数的99%以上,创造的最终产品和服务相当于国内生产总值的60%,提供城镇就业岗位超过 80%,上缴利税占50%。中小企业的发展状况,关系到我国经济社会的发展,关系到科技创新、经济结构调整与发展方式转变,关系到促进就业与社会稳定。对2002年制定、2003年起实施的中小企业促进法有关制度进行评估,契合当前形势,有利于推动法律的进一步贯彻实施和相关法律制度的完善,促进中小企业的健康发展。
经与全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会反复协商沟通,研究确定对中小企业促进法第十五条规定的金融机构对中小企业提供金融支持、第十六条规定的拓宽中小企业直接融资渠道和第二十二条规定的鼓励创办中小企业三项制度进行评估,这三项法律制度,直接涉及广大中小企业发展中面临的突出问题,事关改善中小企业融资环境、推进民间投资、鼓励创业和增加就业、调整经济结构,是中小企业促进法的核心内容和关键性制度。根据各方面意见,我们起草了《关于开展中小企业促进法有关制度立法后评估工作的报告》以及《中小企业促进法有关制度立法后评估工作方案》。经常委会领导批准后,立即按照评估工作方案开展工作。
二、精心组织,各单位密切配合开展工作
为了加强组织领导,保障评估工作顺利开展,由法制工作委员会牵头,邀请全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、科学技术部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国残疾人联合会等11个部门和单位有关同志参加,组成中小企业促进法有关制度立法后评估工作小组,具体组织落实评估工作。
按照客观公正、科学规范、公众参与、注重实效等评估工作应当遵循的原则,主要通过文献研究、问卷调查、收集实施情况、实地调研等方法对法律的实施绩效进行分析,评价法律制度的设计是否合理、可行,是否有针对性,全面了解把握相关法律制度在现实生活中的运行情况和问题。
一是文献研究。通过全国人大信息中心委托国家图书馆,搜集中小企业促进法出台以后报刊、杂志以及网络等媒体登载的相关资料,系统梳理相关法律制度形成的背景、针对的问题和形成过程。工业和信息化部汇总整理了地方出台的中小企业促进法实施条例(办法)等。这项工作加深了我们对评估对象的宏观理解。
二是问卷调查。根据三项法律制度相关内容及评估调查方案要求,设计了针对企业、服务机构、金融机构和社会公众等不同调查对象的四份调查问卷,委托专业机构开发网络在线调查系统,并在中国人大网站、工业和信息化部网站开设了填报端口。2012年2月,法制工作委员会向工作小组成员单位印发《关于请协助组织填写中小企业促进法有关制度立法后评估调查问卷的函》,组织开展问卷调查活动,有关成员单位根据评估工作方案确定的问卷类型、调查对象、反馈数量等要求,选择和组织有关企业、服务机构、金融机构上网填写调查问卷。工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会等部门发出通知,积极组织本系统开展问卷调查工作。工业和信息化部等部门采取措施,及时了解各地问卷填报情况,督促问卷填报进展,保证问卷调查工作按期完成。问卷调查活动历时50天,共回收有效问卷13938份,完成评估工作方案计划数的 139.4%。其中,企业问卷8681份,服务机构问卷2114份,金融机构问卷2719份,社会公众问卷424份,达到了开展问卷调查工作的预期目标。经对问卷反馈的信息和数据进行统计分析,形成了问卷调查统计分析报告和155张分析图表。
三是收集实施情况。为充分了解有关法律制度贯彻实施情况,在开展问卷调查的同时,根据三项制度涉及的部门、单位和业务范围,法制工作委员会向有关部门和单位发函,请有关部门和单位按照各自的职责范围,提供贯彻落实中小企业促进法有关制度的情况;同时,函请北京等 10个省(市)人大常委会提供本地区贯彻落实中小企业促进法有关制度的情况。工业和信息化部、国家发展和改革委员会、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国残疾人联合会等8个部门、单位和北京等10个省 (市)人大常委会积极配合,分别提供了贯彻落实中小企业促进法有关制度的情况报告,为开展立法后评估工作提供了丰富资料。
四是实地调研。2012年上半年,法制工作委员会会同全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会组成5个调研组,分赴北京、辽宁、山东、浙江、广东、福建、江西、湖南、四川、陕西等10个省(市)开展实地调研。调研组通过召开地方政府及其有关部门、中小企业、金融机构、服务机构等单位参加的座谈会进行专题座谈,走访部分中小企业、服务机构等制度相关者等方式,多层次、多角度了解中小企业促进法有关制度贯彻落实情况及存在问题,广泛听取对进一步完善有关制度的意见和建议。调研组共召开30多场专题座谈会,深入50多家企业和服务机构进行实地考察,参加座谈会的中小企业、服务机构、金融机构和有关部门200多家,参会人员超过400人。调研活动结束后,形成了10份调研报告。
三、科学分析,反复研究论证形成评估报告
问卷调查、实地调研等数据收集工作结束后,我们会同有关方面及时开展数据的汇总、处理和分析工作,起草了关于中小企业促进法有关制度立法后评估的报告(稿)。2012年9月17日,召开了评估工作小组会议,对评估报告 (稿)进行讨论和研究修改。经征求有关部门和单位的意见和建议,不断修改完善评估报告 (稿),各方面对评估报告的主要内容达成了共识。2012年11月28日,法制工作委员会第242次委务会对评估报告(稿)进行了讨论。
评估报告力图反映中小企业促进法有关制度的实施情况、实施效果以及存在的主要问题,形成了有关评估意见,提出了相关建议。评估表明,中小企业促进法第十五条、第十六条和第二十二条规定的金融机构为中小企业提供金融支持、拓宽中小企业直接融资渠道以及鼓励创办中小企业三项法律制度,为各级政府及其有关部门、金融机构、服务机构采取有效措施解决中小企业发展中的问题,促进中小企业的持续健康发展,提供了重要的法律保障。中小企业促进法实施以来,各地、各部门积极采取制定配套政策措施、创新金融服务产品、设立新型金融机构、加快建设融资担保体系、发展多层次资本市场、拓展直接融资渠道、推动创业基地建设、完善公共创业服务平台等多种措施,认真贯彻实施三项法律制度。总体来看,中小企业促进法确立的三项法律制度具有较高的知晓度、认同度,得到了较好的贯彻实施,取得了较好的实施效果。主要表现为:金融机构对中小企业的信贷支持力度不断加大,中小企业融资环境逐步改善;中小企业上市融资稳步发展,直接融资渠道有所突破;政府对创办中小企业的扶持力度不断加强,创业成效不断显现。同时,评估也发现,中小企业发展涉及财政、税收、金融、土地、劳动力成本、市场环境变化等方方面面的问题,广大中小企业面临的“融资难”“创业难”等问题依然严峻。与三项法律制度相关的配套政策措施,也存在有待进一步提高其灵活性、针对性和有效性的问题。各方面普遍建议加大对中小企业的支持力度,加快发展多层次资本市场,创新中小企业融资方式,加大对创办中小企业的财税扶持力度等。鉴于中小企业促进法颁布实施已近十年,近年来全国人大代表和政协委员也多次提出议案、提案或者建议,希望通过修改完善相关法律,加强对中小企业的扶持,建议结合立法后评估的成果,将中小企业促进法的修改列入全国人大常委会2013年立法工作计划。
通过中小企业促进法有关制度立法后评估,对法律制度本身及其实施情况有了客观的评价,达到了立法后评估工作的预期目标,也为进一步完善立法后评估工作机制,推动这项工作经常化、规范化打下了更好的基础。法制工作委员会建议,将关于中小企业促进法有关制度立法后评估工作情况的报告,提请第三十次常委会会议审议。
《中华人民共和国中小企业促进法》有关制度立法后评估的报告
根据全国人大常委会2011年、2012年工作要点和立法工作计划,按照吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第二十一次会议上关于“要在认真总结试点经验的基础上,进一步完善立法后评估工作机制,推动这项工作经常化、规范化”的讲话要求,法制工作委员会在总结立法后评估试点工作经验的基础上,在全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会等部门、单位的积极支持和配合下,进行了中小企业促进法有关制度立法后评估工作。现将评估工作情况报告如下:
一、选择中小企业促进法有关制度开展立法后评估的主要考虑和评估工作的主要情况
(一)围绕转变经济发展方式,确定评估对象
2010年开展科学技术进步法和农业机械化促进法有关制度立法后评估试点工作取得良好效果的经验之一,就是立法后评估对象的选择,应当围绕党和国家工作大局,紧扣经济社会发展中的现实问题。当前,我国经济社会发展正处于转变经济发展方式和产业转型升级的关键时期,中小企业量大面广,是实体经济的重要基础,在我国国民经济和社会发展稳定中具有重要作用。截至2011年,我国登记注册的中小企业超过1200万户,占我国企业总数99%以上,创造的最终产品和服务相当于国内生产总值的60%,提供城镇就业岗位超过80%,上缴利税占50%。中小企业的发展状况,关系到我国经济和社会的发展,关系到科技创新、经济结构调整与发展方式转变,关系到促进就业与社会稳定。对2002年制定、2003年起实施的中小企业促进法有关制度进行评估,契合当前经济形势,有利于进一步完善相关法律制度,推动法律的进一步贯彻实施,促进中小企业的健康发展。
经与全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会反复沟通协商,研究确定对中小企业促进法第十五条规定的金融机构对中小企业提供金融支持、第十六条规定的拓宽中小企业直接融资渠道和第二十二条规定的鼓励创办中小企业三项制度(见附件1)进行评估。选择这三项法律制度的主要考虑,一是当前“融资难”是广大中小企业面临的一个突出问题。金融机构为中小企业提供有效金融支持,是解决中小企业“融资难”问题的关键环节,直接融资也是缓解中小企业资金紧张的有效途径之一。通过对金融机构为中小企业提供金融支持和现行中小企业直接融资制度及其运行状况进行评估,可以发现问题,提出对策,有利于推动中小企业融资环境的进一步改善。二是中小企业是吸纳就业的主要渠道,鼓励创业不仅有利于推动民间投资、促进科技创新、调整经济结构,也有利于缓解就业压力,促进社会和谐稳定。通过对鼓励创办中小企业制度进行评估,可以发现问题,有针对性地提出建议,有利于推动法律制度的进一步贯彻实施。
(二)充分准备,扎实做好评估前期工作
1.制定评估工作方案
2011年9月中旬,法制工作委员会副主任信春鹰同志与工业和信息化部主管领导进行磋商,就评估中小企业促进法有关制度涉及的工作安排、组织实施、评估方法、步骤要求等达成共识。在此基础上,起草了关于开展中小企业促进法有关制度立法后评估工作的请示报告,拟订了《中小企业促进法有关制度立法后评估工作方案 (稿)》,报全国人大常委会领导同志。2011年11月10日,吴邦国委员长作出重要批示:“同意将中小企业促进法列入后评估法律”。王兆国副委员长、李建国副委员长兼秘书长也分别作了重要批示。
2.确定评估调查方案
根据对立法后评估的法律制度及与制度密切相关者的分析,经与全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会沟通协商,提出了中小企业促进法有关制度立法后评估拟调研的问题;按照国务院有关部门、地方人大、政府及其有关部门、金融机构、中小企业、服务机构等不同相关者,确定了问卷调查的方案,并委托工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会设计评估调查问卷。在征求有关部门意见基础上,提出了立法后评估问卷调查、实地调研等工作的安排建议,报全国人大常委会领导同志。李建国副委员长兼秘书长作了重要批示。
3.成立评估工作小组
为保障评估工作的顺利开展,2011年11月中旬,法制工作委员会向有关部门发函,邀请有关部门和单位参加中小企业促进法立法后评估工作小组。在全国人大常委会统一领导下,成立了由信春鹰副主任牵头,全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、科学技术部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国残疾人联合会等11个部门和单位有关同志参加的中小企业促进法有关制度立法后评估工作小组(以下简称工作小组)。2011年12月16日,信春鹰副主任主持召开工作小组会议,研究部署中小企业促进法立法后评估工作,明确了工作职责,提出了工作要求。
(三)精心组织,按照评估方案积极开展工作
为了全面了解和客观收集中小企业促进法三项制度实施的情况及相关信息和数据,按照客观公正、科学规范、公众参与、注重实效等评估工作应当遵循的原则,采取文献研究、问卷调查、收集实施情况、实地调研等方法组织实施评估工作。
1.文献研究
通过全国人大信息中心委托国家图书馆,搜集中小企业促进法出台以后报刊、杂志以及网络等媒体登载的相关资料,系统梳理相关法律制度形成的背景、针对的问题和形成过程。其中,登载在各类报纸上的文章有32篇,登载在各类期刊上的文章有53篇。另外,工业和信息化部汇总整理了地方出台的中小企业促进法实施条例 (办法)共计28部。
2.问卷调查
根据中小企业促进法三项制度相关内容及评估调查方案的要求,设计了针对企业、服务机构、金融机构和社会公众等不同调查对象的四份调查问卷,委托专业机构开发网络在线调查系统,并在全国人大网站、工业和信息化部网站开设了填报端口。2012年2月,法制工作委员会向工作小组成员单位印发《关于请协助组织填写中小企业促进法有关制度立法后评估调查问卷的函》,组织开展问卷调查活动,评估工作小组有关成员单位根据评估工作方案确定的问卷类型、调查对象、反馈数量等要求,选择和组织有关企业、服务机构、金融机构上网填写调查问卷。工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会等部门发出通知,积极组织本系统开展问卷调查工作。工业和信息化部每10天在该部网站和中国中小企业信息网发布各地问卷填报情况,督促问卷填报进展,保证问卷调查工作按期完成。问卷调查活动历时50天,共回收有效问卷13938份,完成评估工作方案计划数的139.4%。其中,企业问卷8681份,服务机构问卷2114份,金融机构问卷2719份,社会公众问卷424份,达到了开展问卷调查工作的预期目标。经对问卷反馈的信息和数据进行统计分析,形成了问卷调查分析材料和155张统计分析图表。
3.收集实施情况
为充分了解法律有关制度贯彻实施情况,在开展问卷调查的同时,根据三项制度涉及的部门、单位和业务范围,法制工作委员会向有关部门和单位发函,请工业和信息化部等8个部门、单位按照各自的职责范围,提供贯彻落实中小企业促进法有关制度的情况。同时,函请北京等 10个省(市)人大常委会提供本地区贯彻落实中小企业促进法有关制度的情况。
4.实地调研
2012年上半年,法制工作委员会会同全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会组成5个调研组,分赴北京、辽宁、山东、浙江、广东、福建、江西、湖南、四川、陕西等10个省(市)进行了实地调研。调研组通过召开地方政府及其有关部门、中小企业、金融机构、服务机构等单位参加的座谈会进行专题座谈,走访部分中小企业、服务机构等制度相关者等方式,多层次、多角度了解中小企业促进法有关制度贯彻落实情况及存在问题,广泛听取对进一步完善有关制度的意见和建议。调研组共召开30多场专题座谈会,深入50多家企业和服务机构进行实地考察,参加座谈会的中小企业、服务机构、金融机构和有关部门200多家,参会人员超过400人。调研活动结束后,形成了10份调研报告。
5.起草评估报告
通过上述工作,收集了大量信息资料、意见和建议,获得了较为详实的数据。在对上述相关信息资料和数据进行研究分析的基础上,组织力量起草中小企业促进法有关制度立法后评估的报告(稿)。2012年9月中旬,信春鹰副主任主持召开评估工作小组会议,对评估报告(稿)进行讨论和研究修改。经过征求有关部门和单位的意见和建议,并根据这些意见和建议对评估报告 (稿)进行修改完善,各方面对评估报告的主要内容达成了共识。2012年11月28日,法制工作委员会主任李适时同志主持召开第242次委务会,对评估报告(稿)进行了讨论。
二、中小企业促进法三项制度的评估情况
(一)中小企业促进法第十五条规定的金融机构对中小企业提供金融支持的制度
1.制度目标
由于资产规模小、可抵押资产少、财务制度不健全、缺乏基础信用信息等原因,中小企业“融资难”一直是一个突出问题。金融机构受风险防控要求及逐利性影响,向中小企业投放信贷的积极性不高。在市场流动性收紧、资金供应紧张的情况下,金融机构对中小企业会更加“惜贷”。在金融机构信贷资金占较大比重,甚至成为中小企业融资主渠道的情况下,对中小企业提供有效的信贷支持,成为解决中小企业“融资难”问题的关键。鼓励和引导金融机构增加对中小企业的信贷支持,提供良好的信贷、结算、财务咨询、投资管理等金融服务,是中小企业促进法确立第十五条制度的主要目的。
(1)加大对中小企业金融支持的政策引导。近年来,从国务院到地方政府及其部门,围绕落实第十五条制度,引导金融机构改善对中小企业的金融支持,出台了一系列的配套政策措施。 2009年,国务院发布《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》,提出了缓解中小企业“融资难”的5条政策要求,2012年,国务院发布《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》,从落实支持小微企业金融政策、加快发展小型金融机构、拓宽融资渠道、加强信用担保服务、规范对小微企业的融资服务等方面提出了进一步细化政策的要求。
银监会通过完善“利率风险定价、独立核算、高效审批、激励约束、专业人员培训和违约信息通报”六项机制,鼓励金融机构积极开展对中小企业放贷。2010年3月,人民银行会同银监会、证监会、保监会出台了《关于进一步做好中小企业金融服务的意见》,督促金融机构创新产品、加强服务,提出各银行业金融机构小企业的贷款投放增速高于全部贷款增速,增量应当高于上年同期的要求。同时,人民银行综合运用存款准备金率、再贷款、再贴现等多种货币政策工具,引导金融机构加大对中小企业的贷款投放。
各地也相继出台政策,加大对中小企业金融支持的政策引导。如福建省有关部门及时修改完善《小企业贷款风险补偿暂行办法》,组织开展政策实施效应评估活动,引导金融机构加大对中小企业的贷款力度。又如山东省政府出台《进一步促进中小企业发展的实施意见》,省财政安排小企业贷款风险奖励资金5000万元,对省内24家银行业金融机构的小企业贷款业务进行补偿奖励,调动金融机构对小企业贷款投放的积极性。 2011年山东省小企业贷款余额为7130亿元;与年初相比增长18.7%。
(2)金融机构努力改进对中小企业的服务。近年来,商业银行积极调整过去以大企业、大集团作为信贷服务重点的方针,将中小企业纳入其经营关注范围,并根据中小企业融资特点调整金融服务方式,信贷结构有所变化。
一是建立中小企业金融服务专营机构。文献研究表明,目前全国有109家商业银行建立了中小企业专营机构。根据实地调研,四川省金融机构2009年末全部建立了中小企业金融服务专营机构。截至2011年末,四川省已经成立中小企业专营支行93家,其中专门为科技型小企业服务的特色支行3家。山东省金融机构推行中小企业金融业务独立运作、专业经营,目前中小企业专营机构已发展到400家,实现中小企业贷款余额1.4万亿元,占全部企业贷款余额和新增余额的62.4%和74.2%。
二是创新中小企业金融服务产品。一些中小金融机构根据不同客户、不同行业、不同地区的需求特点,推出“抵押贷、联保贷、租权贷、循环贷、物流贷”和“商户通、市场通、园区通、商会通、贸易通”等金融服务产品,贴近中小企业,受到广大中小企业的欢迎。调查问卷显示,金融机构为中小企业提供的服务产品中,信贷和结算占99.12%和95.06%,贸易融资、保函、财务咨询、应收账款买断/质押也超过金融服务市场一半以上比例。(见附件2图1)
三是提升中小企业融资服务效率。问卷调查显示,金融机构针对中小企业贷款,在增加中小企业客户数量、简化流程方面改进较为普遍,其次是提高贷款增速和降低中小企业融资成本。有 86.23%的金融机构针对中小企业贷款审批的期限在1个月以内,其中超过一半(51.38%)的金融机构对中小企业贷款的审批在半个月以内。自2009年起,福建省级财政安排小企业贷款风险补偿资金,专项用于鼓励和促进银行业金融机构加大对小企业信贷投放。据人民银行福建省分行不完全统计,截至2012年3月末,该省金融机构小微企业贷款余额5221.55亿元,占企业类贷款47.11%,小微企业贷款户数达到832045户(包含个人经营性贷款),户均贷款余额 62.76万元。
(3)进一步发挥政策性金融的作用。农业发展银行继续加大中小企业农贷力度,解决农、林、牧、副、渔业小企业生产经营资金需求。进出口银行为中小企业“走出去”提供融资服务,面对当前的国内外经济形势和出口型中小企业的困境,从技术升级、产品更新、出口贸易融资等方面提供融资支持。2011年末,国家开发银行与政策性银行小微企业贷款余额达到1.47万亿元。实地调研反映,我国政策性金融业务规模过小,作用还远远没有得到体现,发挥政策性金融在解决中小企业“融资难”方面的引导作用还需得到进一步的重视。
(1)金融支持中小企业的政策环境逐步改善。近年来,国务院有关部门陆续出台《关于做好中小企业金融服务合作工作的通知》《关于促进科技和金融结合加快实施自主创新战略的若干意见》《关于加强知识产权质押融资与评估管理支持中小企业发展的通知》等相关配套政策措施,积极探索多途径支持中小企业融资方式。 2011年,全国实现专利权质押3300多件,质押金额300多亿元,推进了中小企业质押贷款融资,也是中小企业通过质押贷款方式缓解“融资难”效果较好的一年。
银监会先后出台《小企业贷款风险分类办法》《关于银行建立小企业金融服务专营机构的指导意见》《关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》等政策性文件,引导金融机构改进对中小企业信贷服务。银监会对金融机构实施的差异化监管政策使单笔500万元(含)以下的小微企业贷款得到进一步落实。《关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》中“七不准”和“四公开”的规定,一定程度上推动了中小企业信贷环境的进一步改善。
(2)中小企业信贷投放有所增长。近年来,金融机构小企业贷款增速明显快于平均贷款增速。据银监会提供的情况反映,2011年,银行业金融机构小企业贷款余额达到10.8万亿元,分别比2010年和2009年增加1.9万亿元和 4.98万亿元,同比增长25.8%和85.6%。小企业贷款增速明显高于全部贷款平均增速,2011年与2010年、2009年相比,小企业贷款增速分别增长25.8%和31.7%。综合小企业贷款和个人经营性贷款,2011年末全国小型微型企业贷款余额达15万亿元,占全部贷款余额的 27.3%。截至2012年9月底,中小企业贷款余额27.19万亿元,比年初增加3.27万亿元。
同时,金融机构对中小企业的贷款增速超过全部人民币贷款增速3个百分点的占70.98%,中小企业贷款增速大于其他贷款。其中, 28.58%的金融机构中小企业贷款增速超过全部人民币贷款增速11个百分点。(见附件2图3)
(3)中小金融机构崭露头角。中小金融机构主要指城市商业银行、城市信用社和农村信用社等,这类金融机构具有经营机制较为灵活,服务对象以区域中小企业为主的特点。近年来,中小金融机构得到较快发展,以村镇银行为例,根据《新型农村金融机构2009年— 2011年总体工作安排》,截至2012年9月,全国共组建村镇银行 799家,其中已开业772家,资产总额3557亿元,其中贷款余额2060亿元,农户与小企业贷款合计占各项贷款的82%,其余27家正在筹建中。
据统计,全国小额贷款公司达到2614家,为中小企业提供贷款余额1975.05亿元。实地调研反映,截至2011年末,北京市共批准设立小额贷款公司40家,其中33家已经开业运营,注册资本总额43.75亿元,2011年累计发放贷款 79.22亿元。福建省从2008年10月开始开展小额贷款公司试点工作,目前已在52个县(市、 区)开展了小额贷款公司试点,试点面达56%,已审批小额贷款公司54家,注册资本101.77亿元。截至2012年3月底,福建省小额贷款公司已累计发放贷款302.46亿元,贷款余额105.89亿元。截至2012年3月,四川省已累计批准设立小额贷款公司183家,注册资本总额247.1亿元。2011年,四川省小额贷款公司全年累计投放贷款276.77亿元,同比增长160%。
(4)信用担保在间接融资中的作用初步显现。信用担保机构和再担保机构是中小企业间接融资服务体系的重要组成部分,也是解决中小企业“融资难”不可缺失的关键环节。近年来,中小企业信用担保机构经过不断规范,服务体系日趋完善,信用再担保能力也得到提升。截至 2011年末,全国各类担保机构逾5547家,共筹集担保资金3389亿元,累计受保企业112万户,累计担保总额逾25052亿元,对缓解中小企业特别是小企业“贷款难”“担保难”发挥了重要作用。
(5)制度的知晓度较高。问卷调查显示,有 77.11%的中小企业、77.46%的金融机构、 90.87%的服务机构和71.16%的受访社会公众知晓中小企业促进法第十五条制度。60%的中小企业认为因为知晓第十五条制度从而拓宽了企业间接融资渠道,39%认为无变化。26%的公众认为作用很大,53%认为作用一般。金融机构认为第十五条制度作用明显,其中71%的金融机构认为作用很大,27%认为作用一般。此外,问卷调查还显示,有70.52%的中小企业、70.57%的服务机构和89.42%的社会公众表示,第十五条制度已不能适应新形势对中小企业间接融资的巨大需求,有必要对其进行修改。
(1)“融资难”“融资成本高”仍然是中小企业反映的突出问题。对金融机构的调查显示,小企业贷款增速明显高于全部贷款平均增速,但中小企业信贷增长与中小企业的实际需求还有较大差距,中小企业“融资难”问题依然十分突出。一方面,银行向中小企业发放贷款,存在较大风险,再加上管理成本相对较高,“惜贷”现象比较明显;另一方面,中小企业由于规模小、经营风险大、管理不完善以及缺乏不动产抵押物等原因,很难从银行获得稳定的贷款。问卷调查显示,67.40%的受访中小企业从银行融资困难或者比较困难。其中,比较困难占50.67%,困难占16.73%。
近年来,受市场流动性收紧、资金供给紧张等因素影响,“融资成本高”成为中小企业反映的另一突出问题。问卷调查显示,金融机构的中小企业贷款利率相对于基准利率普遍上浮,上浮 20%以内的占24.95%,上浮21%-30%的占 31.56%,上浮30%以上的占53.33%,只有 8.05%的金融机构的中小企业贷款利率小于8% (见附件2图4)。同时,有15%的中小企业在贷款过程中被银行收取额外费用,包括财务管理费 (占69%)、咨询费(占54%)、承诺费(占 24%)(见附件2图5)。抵押资产的评估费、担保费等费用也处于较高水平。
(2)中小金融机构数量少,发展不足。村镇银行、农村信用社等中小金融机构具有区别于国有商业银行及股份制商业银行的特点,其自身性质、经营理念等决定了主要客户是中小企业,能够为中小企业提供更为方便快捷的金融服务。但目前由于数量少、可贷资金不足、不能参与银行拆借、结算方式不完善等问题,其发展受到一定制约。实地调研反映,一些地区县域、乡镇金融机构仍处于空白状态,尤其是中西部地区小金融机构发展不足的问题更为突出,大量小微企业难以得到相应的金融服务。
(3)中小企业政策性金融服务有待进一步加强。实地调研反映,目前我国现有的两家政策性银行针对中小企业融资支持的力度极为有限。浙江省实地调研反映,亟待在国家层面研究设立专门服务于中小企业发展的政策性银行,进一步发挥政策性金融对中小企业发展的扶持作用。
(4)金融机构对中小企业信贷支持的信息透明度不高。广东省、山东省实地调研反映,金融机构缺乏公开信贷总量中投放中小企业贷款比例的指标、中小企业贷款增量与机构增设的配比关系等信息。此外,建议建立健全金融机构针对中小企业贷款评价机制和量化考核标准。
5.评估结论
评估表明,中小企业促进法第十五条制度在加强信贷政策指导、改进金融服务、调整信贷结构、采取多种形式为中小企业提供金融服务等方面作了规定,条款设计合理,很有必要。国务院和地方各级政府及其部门出台的一系列配套政策措施,增强了法律制度的可操作性。从实施效果看,中小企业金融支持的配套政策措施逐步完善,银行对中小企业信贷支持力度有所加强,村镇银行、小额贷款公司等一批新型中小金融机构在中小企业融资领域崭露头角,中小企业的间接融资环境逐步改善。
与此同时,第十五条制度还需要进一步细化和完善。应当采取相关措施,进一步增加对中小企业信贷支持力度,降低中小企业融资门槛;加快中小金融机构发展,拓展小微企业信贷渠道;建立金融机构中小企业贷款评价机制和量化考核标准,提升金融机构服务中小企业的质量;根据客观形势变化,及时调整完善相关政策措施,提高政策措施的针对性、灵活性。
(二)中小企业促进法第十六条规定的拓宽中小企业直接融资渠道的制度
1.制度目标
直接融资是一种重要的融资方式,是缓解中小企业“融资难”的有效途径之一。从直接融资渠道看,主要包括两大类:一类是股权融资,即通过主板、中小企业板、创业板、场外交易市场、各类产权交易市场等多层次资本市场,以及私募股权投资和创业(风险)投资等进行融资;另一类是直接债务融资,即通过中小企业集合债、中小企业集合信托、中小企业集合票据、公司债、短期融资券、中小企业私募债等金融工具进行融资。作为多渠道解决中小企业“融资难”问题的重要制度设计,中小企业促进法第十六条制度旨在鼓励、推动服务中小企业的直接融资的发展,引导和帮助中小企业通过直接融资,解决发展资金不足问题。
2.实施情况
从各方面反馈的情况来看,第十六条制度的实施情况,主要表现在以下三个方面:
(1)出台配套政策措施,发展多层次资本市场。国务院有关部门以及各地政府依据第十六条制度,相继出台了一系列配套政策措施,培育和发展多层次资本市场,积极推动中小企业直接融资。
一是推出中小企业板和创业板,推动中小企业上市融资。2004年,证监会发布了《深圳证券交易所设立中小企业板块实施方案》,推出中小企业板市场;2009年,又发布了《首次公开发行股票并在创业板上市管理暂行办法》《创业板市场投资者适当性管理暂行规定》等配套性文件,同年10月启动创业板市场,截至2012年2月底,在深圳证券交易所中小企业板和创业板挂牌上市的公司共计946家,其中中小企业板655家,创业板291家,首次公开发行并上市 (IPO)融资总额共计6497.76亿元。
二是大力发展债券市场,推动中小企业债券融资。发行中小企业集合债券,以多个中小企业所构成的集合为发债主体,发行企业各自确定发债额度,分别负债,使用统一名称,统收统付,捆绑发债。启动创业板上市公司非公开发行债券工作,进一步支持创业板上市公司利用资本市场做优做强,多渠道破解中小企业融资难题。
三是推进中关村非上市股份公司代办股份转让报价试点工作,加快推进场外市场建设。2006年1月,经国务院批准,证监会正式启动中关村科技园区非上市股份有限公司进入代办股份转让系统开展试点工作,试点公司以能源、新材料、信息技术、生物与新医药、节能环保、新文化等新兴产业领域中小企业为主。中关村代办股份转让系统试点工作的平稳推进和相关制度的完善,为场外市场建设积累了经验。
四是各地政府及其部门相继出台推动中小企业直接融资的配套政策措施。如2007年,福建省政府出台《关于加快推进企业上市的意见》, 2010年该省政府办公厅又制定了《关于进一步做好我省企业上市工作的实施意见》,制定19条措施加快企业改制上市步伐,扩大直接融资规模。2011年,江西省政府办公厅印发了《加快我省银行间市场债务融资工具发展的实施意见》,明确规定增加省级财政中小企业发展专项资金额度,每年安排不少于1000万元用于支持中小企业发行集合票据前期的信用评级、财务审计、法律咨询等中介费用和担保机构信用评级费用。对于在存续期内的中小企业集合票据,由同级财政给予1%的贴息优惠。2011年,陕西省政府有关部门出台《关于进一步推进中小企业债务融资工作的意见》,对上市的中小企业给予100万元— 300万元的奖励。这些政策措施进一步优化了中小企业的直接融资环境,加大了政策扶持力度,为中小企业通过直接融资获得较快发展提供了重要保障。
(2)建立协调合作机制,推动直接融资工作,为落实第十六条制度,国务院有关部门积极协调配合,大力推进多层次资本市场体系建设,支持中小企业借力资本市场、产权市场等实现快速发展和转型升级。证监会与国家发改委、人民银行初步建立了部际协调机制,推进公司信用类债券制度的规范统一。各地的金融办、证监局等部门积极构建中小企业上市培育合作工作机制,坚持多方联合、相互协调,为不同规模、不同类型、不同成长阶段的中小企业提供上市融资服务。同时,各地还组织有关证券机构、会计师事务所、律师事务所和已上市公司通过举办讲座、论坛、经验交流会等多种形式,加大对拟上市企业的培训力度,进一步完善拟上市中小企业资源库,推动符合条件的中小企业上市融资,形成中小企业上市后备资源体系,并进行动态管理,取得了良好的效果。
(3)细化业务监管指导,拓展直接融资渠道。国务院有关部门针对中小企业规模相对较小、主营业务单一、抗风险能力较弱的实际情况,研究探索与中小企业特点相适应的监管方式,有针对性地加强对中小企业直接融资需求的调查工作,认真了解中小企业的相关诉求,进一步细化中小企业政策指引措施,积极推动与中小企业特点相适应的各项直接融资产品创新工作。
2007年以来,国家发改委推出中小企业集合债券,改变了以往只有大企业才能发债的惯例,开创了中小企业直接融资新模式。目前,国家发改委已核准了河南省、深圳市、大连市、北京中关村高新技术中小企业集合债券等7支集合债券,共包括63家中小企业,累计融资34.38亿元。2005年国家发改委会同科技部、财政部等10个部门出台了《创业投资企业管理暂行办法》,为引导创业投资企业支持中小企业创业创新提供了政策依据。截至2012年2月底,全国备案创业投资企业已有864家,管理资产共 1665亿元。
证监会结合我国资本市场的实践,加强中小企业板和创业板市场工作,对新股发行体制、小额再融资豁免、并购重组制度、不同市场间转板机制等进行了细化工作。正在研究制定统一监管的全国性场外交易市场建设的总体方案和相关文件。启动了创业板上市公司非公开发行债券,推出中小企业集合债券。正在推出中小企业私募债,进一步支持中小企业利用资本市场实现做优做强的发展目标。
科技部以及各地政府通过设立科技型中小企业技术创新基金、创业(风险)投资基金等,引导创业(风险)投资加快发展,增加科技型中小企业股权投资直接融资渠道。问卷调查显示, 42.28%的中小企业通过创业(风险)投资渠道实现了融资。2011年11月,科技部会同财政部等8个部门联合出台了《关于促进科技和金融结合加快实施自主创新战略的若干意见》,在北京市中关村、江苏省、长沙市高新区等16个地区首批开展了促进科技和金融结合试点,实现引导和鼓励风险投资和私募股权投资对科技企业的投资超过7000亿元。
(1)中小企业上市融资实现稳步发展。证监会等有关部门和各地政府积极采取有效措施,充分利用国内资本市场发展的契机,引导金融机构积极开展直接融资渠道创新,支持中小企业通过上市来解决融资困难的问题,直接融资工作在“质”“量”两个方面都取得了显著成效。截至 2012年2月,在深圳证券交易所中小企业板和创业板挂牌上市的公司946家,其中中小企业板 655家,股票总市值3.03万亿元,累计融资额 5728.08亿元,IPO总发行股本236.6亿股,融资金额4498.89亿元,平均融资额6.87亿元;创业板291家,股票总市值7808亿元,IPO融资总额1998.87亿元,平均融资额6.87亿元。
全国31个省、自治区、直辖市均有公司在中小企业板上市,其中广东、浙江、江苏3省较多,上市公司数量分别为134、113和88家,共占中小企业板上市公司总数的51%。山东省有 141家中小企业在境内外上市,首发融资835.48亿元,另有48家中小企业实现再融资,融资额 311.435亿元,上市后备企业600余家,中小企业占到70%以上。浙江省共有境内外上市公司 283家,其中境内上市公司226家,境内上市公司中,中小企业板上市公司113家,创业板上市公司26家。
(2)中小企业直接融资渠道创新不断加快。针对中小企业,特别是小型微型企业融资成本高、信用级别较低、无法满足银行贷款和担保机构担保要求等问题,各部门和各地区不断推动中小企业直接融资渠道创新工作,积极创新直接融资产品,推进中小企业债务融资工具的发行。先后通过中小企业股权融资、债券融资、信托融资等多种融资渠道,推动中小企业集合债券、中小企业集合票据、中小企业集合信托、创业板上市公司非公开发行债券、短期融资券、产权和技术交易、私募股权融资、中小企业私募债等新型融资方式加快发展。
2007年12月,深圳证券交易所推出首只中小企业集合债券“2007中关村高新技术中小企业集合债券”,随后的大连市、“10中关村”、河南省及成都市中小企业集合债共计融资21.13亿元。四川省也积极开展发行中小企业集合债券的探索,组织8家中小企业联合发债,融资4.2亿元。2010年,陕西省发行中小企业集合票据,目前已有8家中小企业通过发行集合票据实现融资4.31亿元。2011年,陕西省推动中小企业保理、银行承兑汇票等业务,中小企业集合信托新增9500万元,小企业理财产品新增1.2亿元。 2011年10月,证监会启动创业板上市公司非公开发行债券试点工作。截至2012年2月,已有 11家创业板公司推出了非公开发行债券的预案,其中2家创业板上市公司非公开发行债券申请通过发审会审核,预计募集资金10亿元。
在加强政策引导的同时,各地改变以往对单个企业进行直接补贴的支持方式,发挥财政资金的杠杆放大效应。湖南省中小企业通过发行集合票据、集合债券、短期融资券等方式融资,按照发行成本对相关企业给予财政补贴,降低中小企业直接融资成本。
(3)中小企业直接融资服务体系初步建立。为了保证中小企业直接融资的顺畅进行,各地政府积极建设中小企业融资服务体系,搭建“融资绿色通道”,加强与金融机构和中介机构的合作。在中小企业直接融资服务体系建设中,已经初步形成了以担保融资、集合融资、融资租赁、创业 (风险)投资、上市服务为主要方式的全方位融资服务平台,为中小企业提供了覆盖整个融资服务业务范围的政策信息和服务信息。
问卷调查显示,中小企业服务机构提供的直接金融服务种类主要集中在创业(风险)投资 (36.62%)、其他股权融资(27.18%)和上市辅导(25.73%)三类;有60%的中小企业得到了各级政府、专业服务机构、协会和商会等相关机构提供的服务,服务机构和金融机构为中小企业提供了较大范围的直接融资服务;89%的服务机构了解本地政府出台的促进中小企业融资的配套政策。如北京市着力建设中小企业投融资服务体系,2011年共组织开展融资培训22场,1000余家企业、45个行业协会参加了培训,带动区县开展融资培训超过2000家。
4.实施中存在的主要问题
(1)制度规定比较原则,实施主体不够具体明确。一是法律、行政法规明确规定的直接融资方式较少,实践中在创新融资模式上难有作为;二是地方政府在发展中小企业直接融资、健全服务体系方面的重要作用在制度中没有得到体现;三是制度没有指出多层次资本市场的发展方向、直接融资渠道的类型与方式及其地位等,影响了制度的可操作性。广东省实地调研反映,在推动中小企业直接融资发展的法律主体方面,“国家”的概念较为笼统,具体落实这一融资支持措施的机构不明确,导致主体缺位。
(2)中小企业直接融资门槛高、渠道少、时间长、成本高的问题突出。问卷调查显示,中小企业认为直接融资面临的突出问题依次为门槛高 (64.62%)、 渠道少 (59.84%)、 时间长 (48.23%)和成本高(46.54%) (见附件2图 6)。服务机构认为中小企业直接融资面临的突出问题依次是企业融资渠道不畅(77.51%)、缺乏融资专业人才(58.99%) (见附件2图7)。时间长突出反映在有34%的企业花费时间在6个月以内,32%的企业花费时间在6个月到1年, 34%的企业花费时间超过一年。
在上市融资方面,大多数中小企业缺乏上市融资的运作能力,无法通过地方资本市场进行直接融资,且资本市场监管体系不够完备。在债券融资方面,中小企业债种类匮乏、发行量少,且缺乏地方性债券市场。债券发行准入门槛高,一般需要较高评级,中小企业债券融资难以达到评级要求,另外担保、增信、发行、利息税缴纳等相关费用,使直接融资成本长期居高不下。
(3)直接融资空间巨大,但融资手段创新不足。目前,大多数中小企业仍然偏好选择简单传统的银行贷款融资,而放弃程序相对复杂的直接融资。金融机构积极推动直接融资产品创新,已经开发了包括中小企业集合债、集合票据、集合信托、公司债、短期融资券等直接债务融资产品,但这些产品的发行条件高于银行贷款要求。如集合债券涉及的企业数量多、审核流程长、手续复杂,使得发行准备时间过长,且中小企业难以找到第三方为其担保,担保费用也较高,难以完全适应中小企业资金需求的特点。集合信托虽然灵活快捷,但是也容易受到信贷规模的影响,且发行机构较少,不能解决长期资金短缺的问题。
(4)面向中小企业的多层次资本市场亟待建立。多层次资本市场体系包括中小企业板、创业板和场外交易市场等。目前,中小企业板、创业板发展较快,但债券市场、场外交易市场等发展相对滞后。问卷调查显示,已上市和意向上市的中小企业主要选择的市场是国内中小企业板和创业板市场,分别占42.55%和26.16%,中小企业选择国内场外交易市场的仅占4.14%。中小企业对于直接融资的建议主要集中在推进多层次证券市场建设、拓宽中小企业直接融资渠道 (72.60%)。(见附件2图8)
5.评估结论
评估表明,中小企业促进法第十六条制度立法意图明确,体现了顶层设计与前瞻性,为研究和制定中小企业上市、债券融资等政策措施提供了法律支撑。在法律制度层面保障了直接融资的顺利开展。条款设计合理、可行,很有必要。
与此同时,第十六条制度的规定和执行也存在一些问题,如制度规定较为原则、上市融资门槛较高、公司治理制度有待加强、企业管理水平低和融资手段创新不足等等,需要进一步细化明确制度内涵,推进多层次资本市场建设,加强社会资本的政策引导力度,逐步提高直接融资比重,提高融资效率。
(三)中小企业促进法第二十二条规定的鼓励创办中小企业的制度
1.制度目标
就业是民生之本,创业是就业之源。我国是一个人口大国,就业问题是关系民生和社会和谐稳定的长期性问题。中小企业提供了我国80%以上的城镇就业岗位,是吸纳就业的主渠道。创办中小企业是壮大中小企业总体数量、提高中小企业发展质量的基本前提。中小企业促进法专门确立鼓励创办中小企业的第二十二条制度,一方面,因为创业企业在创造就业岗位方面具有倍增效应,促进创办中小企业是改善民生、扩大就业的战略措施;另一方面,创业是中小企业生命周期的起步阶段,需要各方面的关注和支持,营造有利于创业的环境,是促进中小企业发展的重要环节。同时,引导中小企业吸纳大中专学校毕业生就业,对于改善企业人员结构、管理结构、知识结构,促进大中专学校毕业生就业具有重要意义。第二十二条制度旨在明确政府在营造环境、服务中小企业创业方面的职责和任务,为中小企业的创立提供良好的环境。
(1)制定出台综合性政策措施,改善创业制度环境。2005年,国务院印发《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,提出了放宽市场准入、降低注册资本限额并允许分期到位、减免注册登记费等政策措施。2008年,国务院办公厅转发人力资源和社会保障部、工业和信息化部等部门《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》,提出了16条政策意见,包括对登记失业人员、残疾人、退役士兵和毕业2年内的高校毕业生从事个体经营免收 3年行政事业性收费;对参加创业培训的创业者给予培训补贴;统筹安排创业所需经营场地,允许创业者将家庭住所等作为创业经营场所;清理规范行政审批事项,开辟创业“绿色通道”等。 2009年,《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》提出了鼓励设立创业投资引导基金、支持小企业创业基地建设等政策措施。2011年,工业和信息化部编制印发了“十二五”中小企业成长规划,将实施创办小企业计划作为重点计划,力争“十二五”期间中小企业数量持续增长。2012年4月,《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》出台,鼓励高校毕业生到小型微型企业就业,要求地方各级政府优先安排小企业创业基地等用地计划指标,培育 3000家小企业创业基地。
(2)推动各类创业场地设施建设,为创办中小企业提供发展空间。近年来,有关部门和各地政府以提供各类创业场地设施为抓手,为初创小企业提供标准化厂房和公用工程,共享会议、商务、仓储配送等服务设施,切实降低中小企业创业成本。工业和信息化部引导和支持各地建设小企业创业基地,努力解决创业场地和设施。科技部加速对科技型中小企业的孵化,推动各地建设生产力促进中心、科技企业孵化器和国家大学科技园等,加大对初创期企业的孵化、抚育。在国家政策引导下,各地相继出台政策,支持小企业创业基地建设。河北省政府要求各设区市优先安排县(市、区)中小企业创业辅导基地建设用地,原则上每县每年不少于50亩。重庆市政府要求每个市级重点镇集中建设1个小企业创业基地,落实建设用地指标。
(3)健全创业服务体系,提供支撑服务。在创业培训方面,工业和信息化部将创业培训纳入国家中小企业银河培训工程,编制培训大纲,组织专家编写《创办一个企业》《经营一个企业》《收获一个企业》的创业者丛书,对地方提出培训要求。2010年以来,重点组织开展创业辅导师培训,已为各地培养了179位获得国际赛飞培训证书的创业辅导师,成为各地开展创业辅导和创业培训的骨干力量。2004年-2007年,人力资源和社会保障部以实施中国政府与国际劳工组织SIYB创业培训项目(即“START & IM- PROVE YOUR BISINESS”,是指国际劳工组织为帮助微小企业发展,促进就业,专门开发的一系列培训小企业家的培训课程)为契机,结合积极就业政策出台,全面推开创业培训;从2008年起,创业培训纳入制度安排,对象包括城镇下岗失业人员(含登记失业的高校毕业生)和农村转移就业人员。
在创业辅导方面,工业和信息化部自2003年以来,采取服务奖励方式,引导各地组织社会优质资源,建立创业辅导服务队伍,为准备创业者提供创业信息、创业咨询、创业指导和创业培训服务,为初创小企业提供财税、法律、社保、外贸等代理服务和管理、技术、融资、市场开拓等辅导服务。人力资源和社会保障部2005年制订并组织实施了《能力促创业计划》,指导有条件的地方建立创业指导中心,组建创业服务专家队伍,建立创业孵化基地,要求为创业者提供开业指导、经营诊断,总结推广上海、鞍山等创业服务工作模式;2007年-2009年,指导上海、重庆、深圳、大连、青岛等一批城市建设创业孵化基地。
(4)推动特定群体创业就业。一是推动失业人员创办中小企业。2005年,国务院下发《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》,明确规定对自主创业的下岗失业者给予税费减免、小额担保贷款、社保补贴和培训费补贴。 2010年,财政部、国家税务总局出台《关于支持和促进就业有关税收政策的通知》,对就业税收政策进行了调整和完善,政策对象扩大到纳入就业失业登记管理体系的全部人员,下岗失业人员、高校毕业生、农民工、就业困难人员以及零就业家庭、享受城市居民最低生活保障家庭劳动年龄内的登记失业人员等就业重点群体都可涵盖在内。
二是推动残疾人创办中小企业。我国现有残疾人8502万人,其中处于劳动年龄阶段的残疾人约3200万人,就业压力很大。2007年,国务院颁布《残疾人就业条例》,规定残疾人从事个体经营免收管理类、登记类和证照类的行政事业费,对于自主创业的残疾人在一定期限内给予小额信贷等扶持。2007年,财政部、国家税务总局印发《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》,对残疾人个人为社会提供的劳务免征营业税;对残疾人个人提供的加工、修理修配劳务免征增值税;对残疾人的劳动所得按照省级政府规定减征个人所得税。各地也积极出台支持残疾人创业的政策措施,如北京、湖北、辽宁等省市对残疾人创业给予贷款贴息和小额担保贷款、社会保障补贴等优惠政策;江西、山东等省对残疾人从事个体经营给予税收减免政策;河南、湖南、北京等省市制定了相应办法,对残疾人培训作出制度安排。
三是引导中小企业吸纳大中专学校毕业生就业。工业和信息化部围绕解决中小企业招工难和大学生就业难,2004年至2011年期间,与教育部连续举办七届“全国中小企业网上百日招聘高校毕业生”活动,累计有57600家中小企业发布了招聘信息,提供就业岗位71.6万个,有15.3万名大学生在网上提交了应聘简历。人力资源和社会保障部会同有关部门于2010年制定下发《大学生创业引领计划要点》,提出3年促进45万大学生成功创业的目标;同年6月,在杭州召开促进大学生创业专题会,总结推广杭州经验,推动大学生创业引领计划落实。科技部加强大学生科技创业实习基地建设,2010年3月首批认定了149家孵化器为大学生科技创业见习基地试点单位,截至2010年底共有5871家大学生创业企业落户孵化器,创造了近6万个就业机会。
(1)创业场地设施得到改善和充实。小企业创业基地方面,2004年以来,中央财政累计安排资金6.57亿元,支持了415个小企业创业基地建设项目,吸纳入驻小企业4.57万户,新增就业岗位72.6万个。据不完全统计,截至2010年底,全国31个省、自治区、直辖市安排支持小企业创业基地建设资金12.87亿元,建设小企业创业基地1600个。
科技型中小企业孵化方面,全国已建成生产力促进中心2200多家、科技孵化器1000多家、国家大学科技园86家,并组建202家国家技术转移示范机构等科技中介服务机构。2010年,全国896家科技企业孵化器在孵企业56382家,人数超过117.8万人,其中大专以上学历超过 70%,留学生企业7677家,留学回国人员 16184人。各地孵化器匹配了3820人的创业辅导队伍,累计减免33万平米的场地租金,初步形成了较为完善的创业服务和辅导机制。据实地调研,广州市已建成科技企业孵化器28家,其中国家级孵化器9家,在园培育企业2300家,育成企业2500家。
(2)创业带动就业成效显著。据工商总局统计,2011年,全国个体工商户、私营企业共吸纳下岗失业人员55.94万人、高校毕业生9.98万名,其中8.05万名下岗失业人员和1.76万名高校毕业生申办了个体工商户。截至2011年3月,全国共促进帮扶12.34万名高校毕业生实现创业。实地调研反映,2011年,北京市为各类中小企业引进人才1200多人,为32名在中小企业创业工作的留学人员发放科技项目资助费230多万元。湖南省80多个中小企业创业基地2011年新增入驻企业300家,新增就业人数1.68万人。问卷调查显示,对中小企业促进法实施后创办中小企业的便利程度感受较高的中小企业占比 34.80%,感受便利程度很高的占比11.05%。 (见附件2图10)
(3)创业服务体系逐步健全。主要表现在以下几个方面:
一是在项目推介方面,截至2010年底,人力资源和社会保障部已在83个大中城市完成创业项目库构建,入库推介项目9800多个;与国际劳工组织合作,建立了SIYB创业培训课程体系和以过程监督、结果认证为主的质量控制体系。
二是在创业培训方面,人力资源和社会保障部2009年实现培训110万人,创业成功率 60.8%;2010年培训119万人;已在全国形成近2000个定点培训机构和由140名培训师、 12000名讲师组成的师资队伍;2004年至2010年,累计培训城镇下岗失业人员、登记失业的高校毕业生、农村转移就业人员等530万人,并配合税收减免、培训费补贴、小额担保贷款跟进等政策,已培训人员创业成功率近60%。工业和信息化部组织各地为110万创业人员提供培训服务,为30余万家创业企业提供了辅导服务。