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1990年国家财政赤字比预算扩大61.51亿元。赤字扩大的原因主要是财政支出超过预算,共超支69.76亿元。其中:基本建设支出超支16.42亿元,挖潜改造和新产品试制费超支8.78亿元,支援农业支出超支4.03亿元,文教科学卫生事业费超支18.61亿元,行政管理费超支35.65亿元,其他各项支出净少支13.73亿元。分中央和地方来看,中央财政支出没有超过预算,超支主要在地方。现行财政体制是实行省、市、县分级包干的办法,地方各级财政多收了可以多安排支出。去年,有一些有超收的地区,用多收的钱追加了一部分支出;而短收的地区,按规定应当压缩支出,自求平衡,但由于有一些必保的支出压缩不下来,发生了超支的情况。由于这两方面的原因,去年地方财政也发生了赤字。
目前,大家都十分关心财政问题。人们问为什么经济形势逐步好转而财政困难加剧呢?在前一阶段,国务院采取的一系列坚持控制总量,把握紧缩力度,调整经济结构等措施,既有效地控制了通货膨胀,又保持了生产的适度增长,经济生活中的一些浅层次矛盾在一定程度上得到了缓解,经济形势确实在向好的方向发展。但是,也要看到,国家财政在稳定经济、支持改革开放等方面确实付出了一定的代价。比如,随着农业生产的不断发展,粮食多了,农副产品多了,需要由国家收购和储备,财政上要增拨储备用的建仓、储运费用;为支持对外贸易的发展,多出口多创汇,国家财政要相应增加外贸出口退税;为控制通货膨胀,平抑物价,财政要承担一些企业的亏损补贴。又如,在治理整顿期间,企业遇到的困难较多,许多企业不能完成承包合同,拖欠了一部分应上缴财政的税收和利润。同时,国家财政为了帮助那些停产半停产的企业摆脱困境,还要拿出一些资金维持职工的基本生活。应当说,在特定条件下和短时期内财政付出这些代价是必要的,既有所失也有所得。但是其中有些做法如果持续下去,财政困难会越来越大,赤字也难以缩小,以致成为制约今后国民经济持续稳定协调发展的重要因素。我们必须采取措施,逐步地妥善地加以解决。
二、1991年国家预算草案
去年12月份召开的中国共产党十三届七中全会,通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》,确定了我国实现第二步战略目标的行动纲领,标志着我国现代化建设将进入一个新的发展阶段。1991年是“八五”计划的第一年,也是继续治理整顿、深化改革的重要一年。根据1991年经济工作的指导思想和面临的形势,1991年国家预算安排的原则是:继续推进治理整顿和深化改革,通过提高效益、开辟财源,确保财政收入的稳定增长;同时继续坚持紧缩方针,调整支出结构,并结合价格改革,减轻财政负担;在确保收入稳定增长和支出合理安排的基础上,切实控制财政赤字。
现在提请审议的1991年国家预算草案,财政总收入为3443.1亿元,比上年预计执行数增长6.1%;财政总支出为3566.56亿元,比上年预计执行数增长5%;收支相抵,支出大于收入123.46亿元(注:如果把国内外债务收入352.37亿元作为赤字处理,则1991年全国财政赤字为475.83亿元。)。
在上述国家预算总收入中,国内财政收入为3280.73亿元,国外借款收入为162.37亿元。国内财政收入主要项目的安排情况是:各项税收3033.27亿元,企业收入75.5亿元,征集能源交通重点建设资金收入205亿元,国家预算调节基金收入135亿元,国内债务收入190亿元,其他各项收入198.68亿元。今年计划弥补企业亏损补贴556.72亿元,仍按冲减收入处理,已在国内财政收入中扣除。
在1991年国家预算总支出中,用国内资金安排的支出为3404.19亿元,用国外借款收入安排的支出为162.37亿元。各项主要支出的安排情况是:基本建设支出682.89亿元,企业挖潜改造资金和新产品试制费168.91亿元,支援农村生产支出和各项农业事业费234.56亿元,城市维护建设支出129亿元,文教科学卫生事业费676.04亿元,国防费325.1亿元,行政管理费317.28亿元,价格补贴支出333.19亿元,国内债务还本付息支出164.44亿元,国外借款还本付息支出80亿元。此外,总预备费编列27亿元,其中,中央预备费为12亿元,地方预备费为15亿元。
1991年国家预算草案,对中央预算和地方预算仍分别编制。情况如下:
1991年中央预算收入为1835.49亿元,支出为1965.53亿元,收支相抵,支出大于收入130.04亿元。在中央预算收入中,中央本级收入1305.64亿元,地方上解中央的收入529.85亿元。在中央预算支出中,中央本级支出1499.87亿元,对地方的补助支出465.66亿元。
由国务院确定的1991年地方预算收支指标,收入为2603.12亿元,支出为2596.54亿元,收入大于支出6.58亿元。在地方预算收入中,地方组织的收入2137.46亿元,中央对地方的补助收入465.66亿元。在地方预算支出中,地方本级支出2066.69亿元,地方上解中央的支出529.85亿元。上述地方预算指标,是就全国算总帐来说的,具体到各个地区,有些地方有结余,有些地方困难较多。按照宪法的规定,省、自治区、直辖市和县(市)的预算,由同级人民代表大会审查批准。国务院要求各级地方人民政府按照国家确定的财政收支指标和收支平衡的原则,结合地方的实际情况,认真核算和编制地方预算,提请地方各级人民代表大会审议批准。
在编制1991年国家预算草案过程中,遇到的突出问题是资金供需矛盾十分尖锐。由于国民经济尚处于治理整顿时期,财政经常性收入增长不多,而一些必保的开支项目资金需求量又很大,仅国内外债务还本付息支出和国家粮食储备支出,就比上年增加100多亿元,给今年的财政平衡带来了许多困难,财政赤字一时还不可能作较多压缩。为了进一步深化经济体制改革,确保各项建设事业的发展,并把财政赤字控制在国家可以承受的范围之内,国务院确定了若干增收节支、减轻财政负担的政策性措施,已在国家预算中作了安排。这里,我着重说明以下几点:
(一)提高营业税税率,增加财政收入。去年国务院决定,将商业零售环节的营业税税率由3%提高到5%,七届人大三次会议在审议1990年国家预算时已经通过了这项增收措施。但在预算执行中,为了稳定物价,这项措施未能出台。目前,国内经济形势正继续朝着好转的方向发展,社会稳定,人心稳定,物价指数稳中有降,这个时候提高营业税税率,可以将不利影响降到最低限度。因此,国务院将在适当时候出台这项措施,可增加收入近70亿元。
(二)结合价格改革,逐步理顺比价关系,减少财政补贴。近几年,由于一些农副产品购销价格倒挂不断扩大,一些原材料工业产品的价格低于成本,使财政负担的价格补贴和企业亏损补贴越来越多,已到了财政难以承受的地步。结合价格改革,调整比价关系,减少财政补贴,逐年分步实施,势在必行。同时,逐步理顺这些产品的比价关系,也有利于调动这些部门的生产积极性,有利于产业结构的调整,有利于全社会树立节约资源的观念,有效地节约使用这些产品。因此,国务院决定,在今年适当的时候,对某些产品的价格,进行有升有降的调整。初步测算,财政可净减少价格补贴支出50亿元左右。
(三)改革和完善外贸体制,取消出口商品补贴。为使我国对外贸易逐步进入统一政策、平等竞争、自主经营、自负盈亏的良性发展轨道,人民币汇率调整以后,从今年起取消国家财政对出口商品的补贴。但是,由于汇率调整,需要相应增加中央进口的部分商品亏损补贴和偿还外债等支出,收支相抵后,财政上可净减少补贴50多亿元。
(四)扩大发行债券,推迟偿债高峰。今年预算安排国内债务收入190亿元,其中国库券100亿元,专业银行购买财政专项债券70亿元,特种债券20亿元(包括养老待业保险基金结余购买财政债券10亿元)。发行债券的总额是与去年基本持平的。今年预算安排国库券还本付息支出154.44亿元,主要用于前几年城乡个人购买国库券今年到期的还本付息支出。我们多次重申,凡城乡个人购买政府发行的各种债券,到期一律还本付息,决不会因国家财政困难而推迟偿还。对于今年到期应偿还企业、事业、行政单位和银行及非银行金融机构购买的债券的本息,拟仍通过发行等额的转换债的办法推迟偿还。
(五)坚持紧缩方针,调整支出结构,保证重点需要。今年国家财力十分紧张,支出预算的安排必须体现过紧日子的精神,并做到紧中有活,有保有压。根据保持社会政治稳定,促进经济发展的需要和国家产业政策,除适当增加对重点建设、农业、国防和教育科学事业的投入,并保证国家债务的还本付息外,其他各项支出大体维持去年的水平,有些项目的开支还要有所压缩。
今年国家基本建设支出安排682.89亿元,比上年预计执行数增加7.02亿元(其中,国家预算直接安排的基本建设投资372亿元,比上年预计执行数增加17亿元),如果加上企业用税前利润归还的基本建设投资贷款200多亿元,以及各单位用预算外资金安排的基本建设投资260多亿元,合计达到1142亿元。只要合理安排,节约使用,是可以办很多事情的。
今年支援农村生产支出和各项农业事业费安排234.56亿元,比上年预计执行数增加15.72亿元;如果加上预算内其他支出科目中重点用于改善农业生产条件和农业技术成果推广,发展粮棉油生产的投资和支出66.36亿元,预算外资金用于农业的支出179亿元,合计达到480亿元。
今年文教科学卫生事业费安排676.04亿元,比上年预计数增加59.98亿元。其中:教育事业费396.57亿元,比上年预计数增加45亿元,科学事业费48.15亿元,比上年预计数增加3.5亿元。如果加上国家预算其他支出科目和预算外资金中用于教育和科学的支出,以及企业办学校、科技的支出,则今年国家用于教育事业的总投入将达530.27亿元,用于科学技术方面的总投入将达150.65亿元。
(六)适当集中资金,缓解中央财政的困难。现行的财政包干体制,去年底已经到期,应在总结过去经验和教训的基础上,继续深化改革,改革的方向,是在划清中央和地方事权范围的条件下实行分税制。这样做可以逐步建立稳定的和规范化的财政税收制度,有利于全国统一市场的形成和发展。但是,考虑到目前的税收结构尚待理顺,在全国范围内实行分税制的条件还不够成熟,因此,国务院决定,“八五”期间将继续实行财政包干体制,但要加以改进,克服某些弊端。同时,要抓好分税制的试点工作,积累经验,不断改进和完善试点方案,以便将来在条件成熟的时候,全面推开。目前中央财政困难很大,掌握的财力过少,宏观调控能力减弱,采取适当措施集中必要的财力办好一些关系全局利益的大事,不仅是克服当前经济困难的需要,也是长远经济发展的需要。为此,国务院确定,在财政体制未改变之前,原来全部由中央负担的某些价格补贴和出口产品退税,改由地方负担或者由地方负担一小部分;同时对一些经济比较发达,财力相对宽裕的地区,由中央确定一定数额,请地方向中央作一些贡献。
1991年国家财政面临的形势非常严峻,收支任务艰巨。如果国家预算不能顺利实现,将会给政治、经济的进一步稳定带来十分不利的影响。因此,各级政府、各部门和社会各方面都要树立全局观念,重视财政,理解财政,支持财政,为财税部门完成预算任务提供帮助、创造条件。这几年国民收入的分配格局和资金渠道发生了很大变化,财政高度集中的情况有了很大改变。但是,财政仍然是政府行使其职能的基本手段,是宏观经济调控的重要杠杆,是国民经济资金供应的主渠道,这一地位和作用是不可替代的,任何忽视财政职能作用的认识和做法,都将给政府的工作带来损害。我国财政是社会主义财政,是“取之于民、用之于民”的财政,既要保证国家政权正常运转所必需的开支,又要为社会主义现代化建设提供大量的资金。通过发展生产、提高效益,增加社会财富,把“蛋糕”做大,这是解决财政问题的根本出路,我们必须坚持。同时,任何时候都要正确处理收入分配关系。现在国民收入分配结构不合理和收入分配不公的问题,不能不引起我们的重视。我们社会主义的一个重要优越性,就是能够集中力量在较短时期内办成几件大事,过去四十多年我国的建设成就就证明了这个道理。目前,国家财政承担的建设资金比重比过去小了,但是仍然承担了能源、交通等基础产业和基础设施建设,大江大河的治理,大型农田基本建设,以及重大科学研究项目所需要的资金。总之,吃饭要保证,建设也要搞好,既要正确处理积累与消费的关系,也要正确处理取与予的关系,两者都不能偏废。在我们这样一个有11亿人口的大国,只讲建设,忽视消费不行,而过多强调消费,忽视建设也不行。在连续几年收入分配结构不合理的情况下,应当适当控制消费基金的增长,逐步增加积累基金所占的比重,集中较多的资金,这样才能保证国民经济持续、稳定、协调地发展,并在发展生产的基础上逐步改善人民生活。只搞吃饭,不搞积累,只讲予之,不讲取之,分光吃光。是不符合我国国情的,也是十分有害的。
三、提高效益,加强管理,努力完成1991年的国家预算
正确地认识和把握总的经济发展趋势,是做好今年财政工作的前提。目前,国家财政仍然面临着许多困难,资金需求和可能之间的矛盾十分尖锐。在这种情况下,我们一定要保持清醒的头脑,既要看到整个经济形势的好转将为财政提供一个比较好的外部环境,防止和克服悲观的、无所作为的思想情绪;又要充分估计到财政工作的艰巨性,振奋精神,鼓足干劲,革新进取,克服困难,化解消极因素,踏踏实实地做艰苦细致的工作,努力开源节流,认真贯彻各项增收节支措施,确保今年的预算任务的完成。
(一)广泛开展“质量、品种、效益年”活动,狠抓企业管理,提高经济效益。企业经济效益差是我国经济发展中的主要制约因素,也是造成财政困难的重要原因。近几年,企业经济效益比较差,实现利润和上交财政的利润不断下降,亏损不断增加,这种情况不仅加剧了财政近期的困难,也使财政赖以生存的财源后劲不足。中共中央、国务院曾多次指出这个问题的严重性,并一再要求要狠抓企业的经济效益。但是,各方面的注意力还没有转到这方面来,还没有从战略高度来看待这个问题。目前,社会总供需的矛盾有所缓解,治理整顿也取得了明显成效,下一段经济工作的中心,就是要治理经济效益差这个顽症。国务院提出,把今年定为“质量、品种、效益年”,这个重大部署将有力地推动这项工作的开展。各地区、各部门都要把调整经济结构、提高经济效益作为经济工作的主攻方向,密切分工协作,打群体战。要按照国务院有关部署,大力抓好企业内部的整顿工作,重点抓质量管理、定额管理、成本管理、财务管理和物资管理等各项基础工作,并同搞活国营企业特别是大中型企业结合起来。要继续完善企业承包经营责任制,并抓紧进行“税利分流,税后还贷,税后承包”的试点工作。要向技术进步、挖潜改造、经营管理要质量、要资金、要效益。今年预算内国营企业要做到:工业企业的物质消耗要比上年降低2%-3%,工业、交通、商业企业的车间经费、企业管理费和商品流通费,扣除工资、利息、折旧开支外,要比上年节约5%;工商企业的经营性亏损要降低50%,政策性亏损也要严格控制,不准突破核定的指标。实行工资与经济效益挂钩的企业,要严格执行国家有关规定,效益没有提高的,不能增提效益工资;效益下降的,要相应地下浮效益工资。各地区、各部门要结合实际情况,将这些指标和要求层层分解落实到企业,并制定考核和奖罚办法,发挥职工的主人翁精神,调动职工的积极性、主动性和创造性,使这些措施年终能够兑现,并将成果反映到财政上来。
(二)把挖掘企业内部潜力与改善企业外部环境结合起来。继续增强国营大中型企业的活力。国营大中型企业是公有制经济的主体,是国家财政收入的主要来源,充分发挥他们的骨干和主导作用,对于促进国民经济持续稳定协调的发展,具有十分重要的意义。改革开放以来,国家财政为了支持搞活国营企业,采取了许多政策措施,扩大了企业财权,增加了企业财力。据统计,从1981年至1990年的十年间,国家财政通过减税让利等措施留给国营工业企业的财力,扣除财政通过征收能源交通重点建设基金和预算调节基金等方式拿回来的部分,累计净得财力约3100亿元。在目前的治理整顿期间,国营大中型企业的发展遇到了一些暂时的困难,其中有内部管理问题,也有外部环境问题;有表层问题,也有深层次问题,这些都需要在今后的治理整顿和深化改革中逐步加以解决。搞活大中型企业,要处理好内因和外因的关系,外因是变化的条件,内因是变化的根据,外因通过内因而起作用。从国家方面说,要为企业的生产发展提供条件,形成良好的外部环境,比如,有重点地选择一批改造任务重的企业,适当提高其折旧率,适当补充企业自有流动资金,通过治理“三乱”,减轻企业的不合理负担,等等;但是,搞活大中型企业关键的和决定性的因素还是靠企业自身的努力。企业要充分发挥主观能动作用,眼睛向内,挖掘潜力,要继续完善企业承包经营责任制和企业内部的各项配套改革,要加强企业管理,增强效益观念,促进技术改造和技术进步。总之,只有在企业努力做好自身工作的基础上,再辅之以国家的适当帮助,国营大中型企业才能真正活起来。
(三)坚持依法治税,加强税收管理,努力完成收入任务。各项税收在整个预算收入中所占的比重很大,抓好税收的征收管理工作对于完成今年的预算任务具有十分重要的意义。今年将提高商业零售环节的营业税税率,各地区、各部门要做好准备工作,保证这项措施能够及早出台。同时,各级税务部门仍要加强现有税源的征收管理,狠抓影响收入的几个关键性环节。要继续抓紧清理企业拖欠税利的工作,与有关部门密切配合,争取在新的一年里,不再发生新的拖欠,并采取有力措施将旧欠清理回来。要严格控制税收减免,特别是流转税的减免,把税收减免批准权集中到中央和省两级,现在越权减免税的现象又有所抬头,各级政府要严格执行国务院的规定,坚决制止这类现象再度发生。要加强产品出口退税的管理工作,严格执行政策,集中审批权限,完善管理机构,做到既有利于外贸出口,又有利于稳定财政收入。要进一步抓好个体经济和私营经济的征税工作,根据他们的特点,采取各种有效的方式,把该收的税收都收上来。要加强各项收入的征收管理,凡是按国家规定应上交的收入,都要及时、足额地催交入库。对能交基金和预算调节基金收入的征收管理,要抓得更紧一些。这两项收入数额很大,调节预算外资金的作用也较明显,又是国家建设资金的重要来源,不能把它看作是比税收“软”的任务,对于现在普遍存在的减免多、欠交多、漏征多的问题,要采取有效措施加以纠正。这两项基金的征收要严格按国务院和财政部的有关规定办事,各地区、各部门自行作出的减免规定,应停止执行。要切实加强国有资产的管理工作,坚决保卫国有资产,维护国有资产的权益,并逐步进行国有资产管理体制的改革,提高国有资产的经营效益。要认真做好清产核资的试点工作,待取得经验后,再有领导有计划地逐步展开。
(四)继续坚持紧缩方针,严格控制预算支出,注重资金的使用效益。从国民经济发展的各种因素和财政的现实状况分析,在今后一段时间里,经常性的财政收入不可能有很大幅度的增长,或者在某一年份猛上一个台阶。所以,不能把实现财政平衡的希望完全寄托于收入的增长上,必须继续发扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统,反对铺张浪费,把严格控制支出,提倡过紧日子,作为财政工作的一项长期方针坚持下去。在生产性支出方面,我们要特别注重在资金的使用效益上下功夫,通过厉行节约和提高效益来缓解紧缩支出所遇到的矛盾。今年,全社会用于企业技术改造的资金将有明显增加,资金的分配要适当集中,按照产业政策保证重点,不撒“胡椒面”,使资金真正用于提高产品质量,增加产品品种,节约物质消耗,促进产品结构的调整方面,做到投入少、见效快、效益高,绝不能再以各种名目用于在低水平上扩大生产能力,搞重复建设。对基本建设的立项要注意科学决策,工程概算要精打细算,注意节约,并尽可能做到数额准确,不留缺口,宁可项目少上一些,也要把批准的项目搞得快一些、好一些,争取建设一个,成功一个,使千方百计挤出来的财政建设资金,能够最大限度地发挥效益。对非生产性支出要严格进行控制,并把重点要放在控制机构、人员编制和各类工资、补贴的增长上。现在的地方财政,尤其是县级财政,主要的困难是吃饭困难,吃饭的机构多,吃饭的人多,而收入来源不多,食之者众,生之者寡。今后地方特别是县级机构改革,都要从本地的经济和社会发展的实际情况出发,不能照搬照套上级机构的设置,非经国务院批准,中央各部门不能下达要求下级对口、增加机构和人员编制的指令。今年,各地区、各部门原则上要冻结机构、编制、车辆和人员津贴、补贴、奖金的标准,并全面清理整顿行政事业费开支的范围、项目和开支标准,在清理的基础上,根据不同情况,分别制定合理的标准和定额。要继续严格控制社会集团购买力,进一步加强专控商品审批制度,强化指标管理,今年的社会集团购买力支出不得超过国家下达的指标。要严格会议审批制度,大力压缩会议,精减文件,这样做,既有利于节减资金,也有利于多下基层搞调查研究,多办实事。
(五)加强财政管理和监督,堵塞各种漏洞,推进廉政建设。经过前一阶段的治理整顿,财政管理和监督有所加强,但财税秩序比较混乱的状况尚未有大的改观,一些地区、部门和单位,偷税漏税,截留利润,虚报亏损,滥发奖金、补贴、实物,化大公为小公,化集体为个人等现象,仍然相当突出。挥霍公款,请吃请喝的现象又有抬头。各地区、各部门一定要高度重视这些问题,坚决贯彻执行国务院的有关规定,坚持有法必依,执法必严,违法必究。要继续加强对广大干部的思想教育和法纪教育,使他们自觉地坚持社会主义的根本原则,遵纪守法,廉洁奉公。要进一步强化预算观念,严格按预算程序办事。预算一经各级人民代表大会审议批准,都必须严格执行,不能随着调减收入,追加支出,不能乱开减收增支的口子。企业、事业单位要严格按国家规定的财政税收法令和财务、会计制度办事。一切应交财政的资金必须及时足额交入国库,任何部门不得占压、挪用,不得转到预算外,或私设小金库。目前,经各级政府和部门批准设立的各种“基金”,名目繁多,数额越来越大,既分散了财力,削弱了国家宏观调控作用,又影响了资金的使用效益。要认真进行清理,有的要取消,有的要纳入预算管理,接受财政监督。今年还要继续深入进行全国税收、财务、物价大检查。这几年的实践证明,大检查对于严肃财经法纪,治理经济环境,整顿经济秩序,防止财政收入流失,有着十分重要的作用,今后将继续搞下去,并将集中检查和经常性的检查结合起来,把财经检查监督工作搞得更好。治理“三乱”的工作今年将全面深入展开,各地区、各有关部门要密切合作,认真地深入细致地搞好这项工作,将中央已确定的政策措施迅速贯彻下去,经过一段时间的治理,真正将企事业单位和群众的不合理负担减下来。
各位代表:今年以来,在国民经济持续发展的基础上,由于各方面的共同努力,财政收入比去年同期增加,支出有所控制,国家财政情况的初步发展趋势是好的。我们要振奋精神,努力工作,为圆满实现1991年的国家预算而奋斗。
预算执行情况和1991年国家预算草案的审查报告
(1991年4月4日第七届全国人民代表大会第四次会议主席团第三次会议通过)
全国人大常委会副委员长、全国人大财经委员会主任委员  陈慕华
第七届全国人民代表大会第四次会议,听取了国务委员兼财政部部长王丙乾所作的《关于1990年国家预算执行情况和1991年国家预算草案的报告》,各代表团进行了审议。全国人大财经委员会根据代表们审议中提出的意见,进行了讨论。现将审查结果报告如下:
一、根据国务院提出的1990年国家预算执行情况的预计数字,财政总收入为3244.78亿元,完成批准预算的100.3%;财政总支出为3395.21亿元,完成批准预算的102.1%;收支相抵,财政赤字为150.43亿元,比批准预算数88.92亿元超过61.51亿元。
1990年经济的治理整顿工作取得了明显成效,农业获得全面丰收,工业逐步回升,国民经济继续朝着好的方向发展。但是,从财政方面看,由于工业生产回升缓慢,市场销售出现了结构性疲软,产品成本上升,库存增加,企业经济效益下降,亏损面扩大,有些企业拖欠税利增多,加之,原定的增收措施中有的未能出台,因此,这一年组织财政收入的工作遇到了很大的困难。尽管如此,经过各级政府、各部门以及财税战线广大职工的共同努力,全年财政收入终于超额完成了预算。
在支出方面,去年的支出预算,是在财政有很大困难,资金的供需矛盾相当紧张的情况下执行的。按照预计的执行数,全年支出比预算超出2.1个百分点。从支出的实际使用情况看,国家财政努力保证了当年农业、教育、科技事业、重点建设、国防建设和调整职工工资的需要,促进了社会的稳定、经济的好转和国家急需事业的发展。
财经委员会认为,1990年国家预算执行中的主要问题是财政赤字超过预算较多。有一些需要从严控制的支出没有控制住,如行政管理费和自筹基本建设等支出超支过多。财政监督管理不力,铺张浪费现象相当严重,一些单位存在着种种损公肥私的违纪行为。移收征管有漏洞,应收的税款还有流失现象。各代表团在审议中提出,连年财政赤字对国民经济的持续稳定发展带来了不利影响,希望早日解决这个问题。财经委员会认为,一定要采取切实有效的措施,努力解决赤字问题。
二、国务院提出的1991年国家预算草案,财政总收入为3438.1亿元,比上年预计执行数增长6%;财政总支出为3571.56亿元,比上年预计执行数增长5.2%;收支相抵,财政赤字为133.46亿元。
1991年是“八五”计划的第一年,也是实现我国社会主义现代化建设第二步战略目标开始起步的一年。妥善地安排与执行好今年的国家预算,具有重要的意义。目前财政面临的情况是:一方面,企业经济效益的明显提高需要有一个过程,财政收入不可能立即有较大幅度的增长;另一方面,各项经费又需要有适当的增加,偿还债务的支出也要增多。财政形势非常严峻。因此,必须坚持量力而行的原则,严格控制基本建设,同时在各个环节中厉行节约,增收节支。只要各方面齐心协力,狠抓收入,从紧过日子,开源与节流并举,财政困难的状况是可以逐步缓解的。
各代表团在审议中对国家财政的严重困难深表关切,同时希望把1991年国家预算草案中所列赤字再压缩一些。国务院认真考虑了代表们的意见,确定对预算草案作一些调整:收入增加5亿元,即增为3443.1亿元;支出减少5亿元,即减为3566.56亿元;财政赤字由133.46亿元,压缩为123.46亿元。财经委员会赞同国务院所作的这个调整,并建议由国务院在本次大会之后,对具体收支项目的数额作相应的调整。国务委员兼财政部部长王丙乾在预算报告中的有关数字也应作相应的调整。
财经委员会分析研究了1991年的国家预算(草案),认为所列国家预算收支体现了继续贯彻治理整顿、深化改革的方针和紧缩财政、适当集中使用资金的政策。在收入方面,今年的国家财政收入保持了适当的增长速度,其中已经考虑了新出台的增收措施和进一步加强税收征管、挖掘潜力、扭亏增盈等增加收入的因素。在支出方面,继续增加了发展农业、能源、交通、通讯、科技、文教、卫生等方面的支出,并努力保证重点建设和国防建设的需要,是符合国民经济与社会发展十年规划和“八五”计划所确定的方针的。中央各部门和各地区在执行中必须尽最大的努力,增收节支,把赤字控制在预算确定的数额之内。在1991年的国家预算中,预备费只列有27亿元,需要严格控制使用,同时,争取收入能够超收一些,以增加后备力量,扩大预算执行中的回旋余地。
财经委员会认为,国务院提出的1991年国家预算是可行的,建议全国人民代表大会批准国务委员兼财政部部长王丙乾所作的《关于1990年国家预算执行情况和1991年国家预算草案的报告》,批准国务院提出的1991年国家预算。并建议在1990年国家决算编成后,授权全国人大常委会审查批准。各级政府要定期向同级人民代表大会常务委员会汇报1991年预算的执行情况。如果预算必须作部分调整,应事先报同级人民代表大会常务委员会审查、批准。
三、为了顺利实现1991年的国家预算,促进国民经济继续向好的方向发展,逐步缓解国家财政的困难,根据代表们的审议意见,财经委员会建议:
(一)把财政经济工作的重点真正放在提高经济效益上来,大力组织财政收入。发展生产,增加有效供给,降低成本、费用,提高经济效益,是解决财政困难的根本出路。当前,要切实搞好产业结构、产品结构和企业组织结构的调整,努力开拓市场,下决心认真清理企业间的“三角债”,搞活企业流动资金。要坚决禁止向企业乱收费、乱摊派、乱罚款,以及乱搞资助或赞助,减轻企业的负担。要努力改善企业的外部环境,增强国营企业特别是国营大中型企业的活力。企业本身更要通过自己的努力,加强技术改造,强化经济核算,提高经营管理水平。所有企业都要依靠与发动职工群众,深入开展“质量、品种、效益年”的活动,挖掘各方面的潜力,努力提高产品质量,增加品种,降低成本。要真正收到实效,防止走过场。企业要切实加强和改进思想政治工作和内部管理,狠抓各项基础工作,认真落实岗位责任制,为促进经济的发展和国家财政状况的好转做出新贡献。
(二)强化财政管理,严肃财经纪律,认真依法理财,防止国家资财的流失和浪费。任何部门和单位都不能在预算确定之后任意开减收增支的口子。加强对预算外资金的管理。严格依法治税,坚决纠正越权减免税收的违法行为,同时,进一步采取措施,切实加强税收征管,及时清理拖欠的税款,消除收入中的跑冒滴漏现象。对个人收入调节税要加强征收工作,杜绝偷税、漏税的情况。对于以权谋私,行贿受贿索贿,吃、卡、拿、要等违反财经法纪的行为,必须严肃认真地处理。触及刑律的要依法治罪。对于执法犯法、明知故犯,造成国家重大损失的,要依法严惩。
(三)大力提倡艰苦奋斗、勤俭节约和勤俭办一切事业的优良传统,坚决反对各种浪费现象。广大干部特别是高级领导干部要以身作则,带头廉洁奉公,当好人民公仆,全心全意为人民服务。目前,有些部门和单位用公款请客送礼之风相当严重,滥发奖金、实物的情况也比较突出,要坚决加以制止。今后对一切铺张浪费、挥霍国家资财的行为,一经发现,要坚决处理。要继续健全群众举报等有关制度,发挥人民群众的监督作用,大力推进廉政建设。
财经委员会认为,实现1991年国家预算,不仅有利于“八五”计划的顺利执行,也将有助于国民经济的持续、稳定、协调地发展。希望各级政府、各部门和各单位把当前国家财政困难的情况和存在的问题向各级干部和广大群众讲清楚,动员群众,依靠群众,共同克服困难,解决问题。我们相信,在中国共产党的领导下,全国各族人民同心同德,共同努力,我国的财政状况必将逐步好转,今年的国家预算是能够实现的。
《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》的决定
(2006年4月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过)
第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议决定:加入于1997年9月5日经国际原子能机构外交大会审议通过的《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》;同时声明:
一、中华人民共和国政府对第2条(u)项以及第27条提及的“超越国界运输”的理解是:作为抵达国的《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》任何缔约方在同意来自另一缔约方的国内实体的超越国界运输前,应当向该超越国界运输的启运国确认该超越国界运输已得到该启运国的批准。
二、在中华人民共和国政府另行通知前,《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》暂不适用于中华人民共和国澳门特别行政区。
(1999年3月15日 第九届全国人民代表大会第二次会议通过)
第九届全国人民代表大会第二次会议审议了最高人民法院院长肖扬所作的《最高人民法院工作报告》。会议认为,一年来,最高人民法院认真贯彻第九届全国人民代表大会第一次会议精神,履行宪法和法律赋予的职责,大力加强审判工作,为改革开放和社会主义现代化建设,为维护社会稳定,做了大量工作,法院工作取得了新的进展。法院队伍开展集中教育整顿,思想重视,措施有力,认真听取人大代表和群众的意见,取得了比较明显的成效。报告对最高人民法院一年工作的总结是符合实际的。会议决定批准这个报告。
会议指出,加强司法队伍建设,是一项长期的任务。最高人民法院要狠抓法院队伍建设,继续清除司法队伍中的腐败现象。要严格执行法律,进一步提高审判工作质量和效率,确保司法公正。要继续努力推进司法改革,完善审判工作的各项制度,发挥人民法院在依法治国、建设社会主义法治国家中的重要作用。
全国人民代表大会常务委员会关于批准《核安全公约》的决定        
全国人民代表大会常务委员会关于批准《核安全公约》的决定
(1996年3月1日通过)
第八届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定:批准由国际原子能机构1994年6月17日在维也纳举行的外交会议上通过的《核安全公约》。
全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的决定(2020)        
中华人民共和国主席令
(第六十一号)
《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>的决定》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2020年10月17日通过,现予公布,自2020年10月18日起施行。
中华人民共和国主席 习近平
2020年10月17日
全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的决定
(2020年10月17日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过)
第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议决定对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》作如下修改:
一、增加一条,作为第二条:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举工作,坚持中国共产党的领导,坚持充分发扬民主,坚持严格依法办事。”
二、将第十一条改为第十二条,第一款第三项修改为:“(三)不设区的市、市辖区、县、自治县的代表名额基数为一百四十名,每五千人可以增加一名代表;人口超过一百五十五万的,代表总名额不得超过四百五十名;人口不足五万的,代表总名额可以少于一百四十名”。
第一款第四项修改为:“(四)乡、民族乡、镇的代表名额基数为四十五名,每一千五百人可以增加一名代表;但是,代表总名额不得超过一百六十名;人口不足二千的,代表总名额可以少于四十五名。”
三、将第十三条改为第十四条,增加一款,作为第二款:“依照前款规定重新确定代表名额的,省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会应当在三十日内将重新确定代表名额的情况报全国人民代表大会常务委员会备案。”
四、将第五十七条改为第五十八条,第二款修改为:“国家工作人员有前款所列行为的,还应当由监察机关给予政务处分或者由所在机关、单位给予处分。”
不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额根据本决定重新确定。
本决定自2020年10月18日起施行。
《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》根据本决定作相应修改,并对条文顺序作相应调整,重新公布。
全国人民代表大会法律委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告        
全国人民代表大会法律委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告
(2009年12月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过)
全国人民代表大会常务委员会:
第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付法律委员会审议的代表提出的议案共152件,涉及修改法律25部、制定法律18部,经研究按议案内容合并为42个立法项目。
法律委员会按照代表议案处理办法的规定,制定工作方案,采取邀请领衔代表参加座谈会或者向领衔代表发函、电话沟通等多种方式,听取代表意见,切实办好代表议案。法律委员会于 12月3日举行会议,对152件议案的办理情况进行了审议。现将审议结果报告如下:
一、6件议案涉及的3个立法项目已由全国人大常委会审议通过
3.关于制定农村土地承包经营纠纷仲裁法的议案1件。农村土地承包经营纠纷调解仲裁法已于2009年6月27日十一届全国人大常委会第九次会议审议通过。
二、15件议案涉及的6个立法项目已提请全国人大常委会审议
4.关于制定社会保险法的议案7件。社会保险法(草案)已经十届全国人大常委会第三十一次会议初次审议和十一届全国人大常委会第六次会议二次审议。法律委员会、法制工作委员会在北京、天津、辽宁、江苏等地进行了调研,召开了一系列座谈会,广泛听取意见,正在根据代表议案和各方面意见,对草案进行修改。法律委员会建议提请常委会第十二次会议再次审议。
5.关于修改国家赔偿法的议案4件。国家赔偿法修正案(草案)已经十一届全国人大常委会第五次会议初次审议、第九次会议二次审议和第十一次会议三次审议。法律委员会、法制工作委员会通过多种形式征求各方面意见,研究采纳代表议案提出的建议,不断完善修正案草案。法律委员会将适时提请常委会进一步审议。
6.关于修改选举法的议案1件。选举法修正案(草案)已经十一届全国人大常委会第十一次会议初次审议。修正案草案重点规定了城乡按相同人口比例选举人大代表,以落实党的十七大的要求。法律委员会、法制工作委员会正在进一步听取人大代表和各方面的意见,修改完善草案。法律委员会建议提请常委会第十二次会议再次审议。
7.关于制定侵权责任法的议案1件。侵权责任法(草案)已经十一届全国人大常委会第六次会议、第十一次会议进行了审议。目前,法律委员会、法制工作委员会正在根据代表议案和各方面意见,对草案进行修改。法律委员会建议提请常委会第十二次会议再次审议。
8.关于制定科技动员法的议案1件。议案建议制定科技动员法,充分发挥科研机构、科技力量和科研设备在国防建设中的作用。国防动员法(草案)已经十一届全国人大常委会第八次会议初次审议。关于制定科技动员法的议案,法律委员会、法制工作委员会将在研究修改国防动员法(草案)时一并进行研究。
9.关于制定行政强制法的议案1件。行政强制法(草案)已经十届全国人大常委会第十九次会议初次审议、第三十次会议二次审议和十一届全国人大常委会第十次会议三次审议。目前,法律委员会、法制工作委员会正在根据代表议案和各方面意见,加紧开展对草案的修改和调研工作。法律委员会将适时提请常委会进一步审议。
三、90件议案涉及的8个立法项目已列入本届全国人大常委会立法规划,正在起草或者研究修改;4件议案涉及的1个立法项目,建议列入 2010年立法工作计划
10.关于修改刑法的议案32件。议案提出关于修改完善刑法总则、危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、贪污贿赂罪等方面的建议。其中,完善刑法关于立功、减刑、假释的规定,修改贪污罪、贿赂罪的数额标准等意见,与中央部署进行的深化司法体制和工作机制改革的内容相关。刑法的适时修改已经列入本届全国人大常委会立法规划。法制工作委员会将结合落实中央有关精神,在会同中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关方面研究推进改革项目的过程中,加强与代表的沟通,对代表们提出的意见一并认真研究。
11.关于修改刑事诉讼法的议案29件。议案提出关于修改完善刑事诉讼管辖制度、辩护制度、证据制度、强制措施、附带民事诉讼制度,以及侦查、起诉、审判和执行程序等方面的建议。修改刑事诉讼法已经列入本届全国人大常委会立法规划。法制工作委员会将结合落实中央深化司法体制和工作机制改革的要求,在会同中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关方面研究推进改革项目的过程中,加强与代表的沟通,对代表们提出的意见一并认真研究。
12.关于修改民事诉讼法的议案7件,关于制定民事强制执行法的议案4件。议案分别提出关于修改民事诉讼法和单独制定民事强制执行法的建议。修改民事诉讼法已经列入本届全国人大常委会立法规划。目前,法制工作委员会正在进行调查研究,广泛征求意见,抓紧起草修正草案。关于是否单独制定民事强制执行法的问题,将在修改民事诉讼法时一并认真研究。
13.关于修改行政诉讼法的议案8件。议案提出扩大行政诉讼受案范围,设立行政诉讼调解制度,增加行政裁决方式,修改证据制度,延长案件审理期限,完善行政诉讼检察监督制度等方面的建议。修改行政诉讼法已经列入本届全国人大常委会立法规划。法制工作委员会已经展开相关工作,在修改行政诉讼法的过程中将认真研究代表们提出的意见。
14.关于修改兵役法的议案4件。议案提出统筹考虑退役士兵的安置,解决现役军人失踪,赋予民兵抢险救灾任务等建议。修改兵役法已经列入本届全国人大常委会立法规划和2009年立法工作计划。目前,有关部门已将兵役法修正案 (草案)呈报国务院、中央军委。
15.关于制定违法行为矫治法的议案3件。议案提出关于改革劳动教养制度,制定违法行为矫治法,对社区矫治作出法律规定等建议。中央部署进行的司法体制和工作机制改革已明确提出“将劳动教养制度改革为违法行为教育矫治制度”。制定违法行为矫治法已经列入本届全国人大常委会立法规划。法制工作委员会将继续会同中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等有关方面调查研究,听取各方面的意见,做好法律草案的起草工作。
16.关于修改全国人大组织法的议案2件。议案提出关于完善代表资格审查制度,明确预备会议的组织形式,完善表决方式,常委会的组成人员实行专职制等建议。修改全国人大组织法已经列入本届全国人大常委会立法规划。法制工作委员会将在认真研究代表议案,广泛听取各方面意见的基础上,认真做好全国人大组织法的修改工作。
17.关于修改公益事业捐赠法的议案1件。议案建议修改公益事业捐赠法,以激励社会各界积极捐赠,明确假冒公益事业之名进行非法营利活动的法律责任,推动公益事业发展。制定慈善事业法已经列入本届全国人大常委会立法规划,国务院有关部门已将草案送审稿报送国务院。考虑到公益事业捐赠法与慈善事业法有着紧密联系,公益事业捐赠法的修改将与慈善事业法的制定统筹研究。
18.关于修改代表法的议案4件。议案提出代表不得同时担任同一层次的两地代表,完善对人大代表采取强制措施的程序,明确代表素质要求,完善代表履职程序、代表资格终止等建议。议案中的有的建议已在选举法修正案草案中予以采纳。今年在研究修改选举法的同时,法制工作委员会对代表法的修改一并进行了调查研究,拟抓紧进行代表法的修改工作。法律委员会建议将代表法(修改)列入常委会2010年立法工作计划。
四、37件议案涉及的24个立法项目未列入本届全国人大常委会立法规划,建议进一步研究,有的可待条件成熟时列入立法规划或者年度立法工作计划,有的可在起草或者修改相关法律时统筹考虑
19.关于修改立法法的议案6件。
20.关于制定行政程序法的议案3件。
21.关于修改担保法的议案2件。
22.关于修改婚姻法的议案2件。
23.关于修改民法通则的议案2件。
24.关于修改行政处罚法的议案2件。
25.关于制定听证法的议案2件。
26.关于制定不动产登记法的议案2件。
27.关于修改收养法的议案1件。
28.关于修改全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议的议案1件。
29.关于修改行政复议法的议案1件。
30.关于修改继承法的议案1件。
31.关于修改劳动争议调解仲裁法的议案1件。
32.关于修改仲裁法的议案1件。
33.关于修改现役军官法的议案1件。
34.关于修改合同法的议案1件。
35.关于制定紧急状态法的议案1件。
36.关于统筹城乡综合配套改革实验区特别立法权的议案1件。
37.关于制定军人保险法的议案1件。
38.关于制定公民隐私权益保护法的议案1件。
39.关于制定国家航空器飞行事故造成地面人身财产损害赔偿法的议案1件。
40.关于制定预备役部队法的议案1件。
41.关于制定军事飞行人员法的议案1件。
42.关于制定融资租赁法的议案1件。
以上报告,请予审议。
附件:全国人民代表大会法律委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案的审议意见
全国人民代表大会法律委员会
第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团
交付审议的代表提出的议案的审议意见
第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付法律委员会审议的代表提出的议案共152件,涉及修改法律25部、制定法律18部,经研究按议案内容合并为42个立法项目。审议意见如下:
一、6件议案涉及的3个立法项目已由全国人大常委会审议通过
1.关于修改邮政法的议案3件。山东团姜健等31位代表(第97号)、湖南团秦希燕等30位代表(第255号)、江苏团何健忠等43位代表 (第478号)提出关于修改邮政法的议案。代表们认为,随着我国邮政市场的发展,传统的政企合一的邮政管理体制已经不适应当前的实际情况,建议对邮政法修订草案进一步审议后,早日出台。代表们提出的主要意见是: (一)进一步明确邮政与邮政业的概念; (二)加快邮政企业的邮政普遍服务业务和竞争性业务的分业经营; (三)明确邮政设施的建设主体,增加规定高等院校应当设置邮政营业场所,加强农村地区邮政设施建设;(四)在邮件损失赔偿的规定中进一步考虑保护邮政用户的合法权益; (五)进一步规范快递市场准入制度等。邮政法修订案已于 2009年4月24日十一届全国人大常委会第八次会议审议通过。修订后的邮政法吸收了议案中提出的明确规定邮政企业的邮政普遍业务与竞争性业务实行分业经营,增加规定重点扶持农村边远地区邮政设施建设、高等院校应当设置提供邮政普遍服务的营业场所等建议。
2.关于修改统计法的议案2件。山东团姜健等31位代表(第96号)、福建团章联生等32位代表(第222号)提出关于修改统计法的议案。代表们认为,现行统计法的部分内容已经不适应当前的实际情况,亟需总结统计法实施情况和当前统计工作中存在的问题,对统计法进行修改。代表们提出的主要意见是, (一)进一步完善统计管理体制;(二)对统计数据公布和统计信息共享作出具体规定; (三)进一步加大对统计违法行为的处罚力度,建立健全统计执法机构等。统计法修订案已于2009年6月27日十一届全国人大常委会第九次会议审议通过。修订后的统计法采纳了代表们提出的统计数据公布、建立健全统计信息共享机制、提供可以公开的统计资料为社会公众提供查询服务以及法律责任等方面的建议。
3.关于制定农村土地承包经营纠纷仲裁法的议案1件。山东团汤建梅等31位代表(第 388号)提出关于修改农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)的议案。代表们提出的主要意见是:(一)将农村土地承包征用补偿费分配纠纷列入农村土地承包经营纠纷仲裁范围; (二)由当事人负担仲裁中出现的鉴定、勘验、翻译费用等。农村土地承包经营纠纷调解仲裁法已于 2009年6月27日十一届全国人大常委会第九次会议审议通过。
二、15件议案涉及的6个立法项目已提请全国人大常委会审议
4.关于制定社会保险法的议案7件。山东团姜健等31位代表(第95号)、重庆团唐洪军等33位代表(第152号)、福建团陈秀榕等30位代表(第157号)、湖南团赵湘平等33位代表 (第250号)、广西团刘庆宁等31位代表(第 317号)、山东团邵峰晶等33位代表(第398号)、湖北团周洪宇等30位代表(第438号)提出关于制定社会保险法的议案。代表们认为,社会保险关系到广大人民群众的切身利益,对建立和完善中国特色社会主义法律体系,实现覆盖城乡的社会保障制度,构建和谐社会具有重要意义,建议尽快制定社会保险法。代表们的主要建议是:(一)关注弱势群体,体现公平公正原则; (二)扩大社会保险制度覆盖范围;(三)取消或降低最低缴费年限; (四)明确社会保险基金性质;(五)社保基金与财政资金分离,确保基金安全;(六)完善社会保险基金监管体制;(七)明确社会保险经办机构职责和定位; (八)强化政府责任;(九)减少授权性规定;(十)完善农村养老保障法律制度等。
社会保险法(草案)已经十届全国人大常委会第三十一次会议初次审议和十一届全国人大常委会第六次会议二次审议。法律委员会、法制工作委员会在北京、天津、辽宁、江苏等地进行了调研,召开了一系列座谈会,广泛听取意见,正在根据代表议案和各方面意见,对草案进行修改。法律委员会建议提请常委会第十二次会议再次审议。
5.关于修改国家赔偿法的议案4件。浙江团周晓光等30位代表(第43号)提出关于修改国家赔偿法的议案,建议增加精神赔偿、提高赔偿标准、完善赔偿程序。上海团王荣华等31位代表(第82号)提出议案,建议国家赔偿法应该增设经济损失的补偿规定。福建团许金和等 33位代表(第154号)提出议案,建议将行政不作为、公共设施致害等内容纳入国家赔偿范围,建立统一独立的国家赔偿案件审理机关,合理提高赔偿标准。黑龙江团孙桂华等30位代表 (第276号)提出议案,建议增加间接损失和精神损失赔偿,赔偿费用统一由国家财政或者省级财政列支。
国家赔偿法修正案(草案)已经十一届全国人大常委会第五次会议初次审议、第九次会议二次审议和第十一次会议三次审议。法律委员会、法制工作委员会通过多种形式听取各方面意见,不断完善修正案草案。法律委员会将适时提请常委会进一步审议。草案采纳了议案中提到的增加精神损害赔偿、完善赔偿标准、完善赔偿程序等建议。
6.关于修改选举法的议案1件。浙江团郑杰民等30位代表(第244号)提出关于修改选举法的议案,建议逐步推进城乡按相同人口比例选举人大代表,规范外来务工人员选民登记和预选投票。选举法修正案(草案)已经十一届全国人大常委会第十一次会议初次审议。草案根据中央要求和各方面意见,规定了城乡按相同人口比例选举人大代表。法律委员会、法制工作委员会正在进一步听取人大代表和各方面的意见,修改完善草案。法律委员会建议提请常委会第十二次会议再次审议。
侵权责任法(草案)已经十一届全国人大常委会第六次会议、第十一次会议进行了审议。侵权责任法草案产品责任一章对议案建议的设立惩罚性赔偿制度作了规定。目前,法律委员会、法制工作委员会正在根据代表议案和各方面意见,对草案进行修改。法律委员会建议提请常委会第十二次会议再次审议。
8.关于制定科技动员法的议案1件。解放军团徐德学等35位代表(第344号)提出关于制定科技动员法的议案,建议在国务院、中央军委统一领导下,由科技有关职能部门具体负责,相关部门和单位共同参与,尽快制定科技动员法,充分发挥科研机构、科技力量和科研设备在国防建设中的作用。
9.关于制定行政强制法的议案1件。山东团袁敬华等30位代表(第393号)提出关于制定行政强制措施法的议案,认为目前实践中行政强制制度存在缺乏统一立法、执行权限模糊、执行手段混乱、程序不健全等问题,亟需制定行政强制措施法加以规范。
行政强制法(草案)已经十届全国人大常委会第十九次会议初次审议、第三十次会议二次审议和十一届全国人大常委会第十次会议三次审议。目前,法律委员会、法制工作委员会正在根据代表议案和各方面意见,加紧开展对草案的修改和调研工作。法律委员会将适时提请全国人大常委会进一步审议。
三、90件议案涉及的8个立法项目已列入本届全国人大常委会立法规划,正在起草或者研究修改;4件议案涉及的1个立法项目,建议列入2010年立法工作计划
10.关于修改刑法的议案32件。河南团戴松灵等30位代表(第32号)、浙江团周晓光等 30位代表(第40号)、浙江团周晓光等30位代表(第41号)、上海团王荣华等30位代表(第 79号)、重庆团汪夏等31位代表(第139号)、重庆团刘卫星等31位代表(第140号)、陕西团马克宁等30位代表(第143号)、重庆团杨天怡等31位代表(第151号)、浙江团赵林中等30位代表(第180号)、湖南团秦希燕等30位代表 (第257号)、湖南团秦希燕等30位代表(第 258号)、黑龙江团姜鸿斌等32位代表(第281号)、新疆团拉依萨·阿列克桑德洛娜等32位代表(第287号)、新疆团努尔拉·阿尤甫等32位代表(第290号)、广西团刘庆宁等31位代表 (第310号)、广西团刘庆宁等31位代表(第 311号)、辽宁团石英等31位代表(第334号)、河北团贾春梅等31位代表(第339号)、四川团王明雯等47位代表(第355号)、黑龙江团迟夙生等30位代表(第371号)、山东团杨子强等33位代表(第390号)、安徽团李修松等30位代表(第422号)、湖北团周建元等30位代表 (第441号)、湖北团吕忠梅等30位代表(第 442号)、河南团李其宏等30位代表(第456号)、河南团李其宏等30位代表(第457号)、河南团李其宏等31位代表(第458号)、广东团麦庆泉等31位代表(第469号)、广东团刘友君等32位代表(第470号)、广东团钟启权等32位代表(第471号)、湖南团龚佳禾等30位代表 (第508号)、湖南团伍冬兰等30位代表(第 516号)提出关于修改刑法的议案。代表们提出了关于修改完善刑法总则、危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、贪污贿赂罪等方面的建议。其中,完善刑法关于立功、减刑、假释的规定,修改贪污罪、贿赂罪的数额标准等意见,与中央部署进行的深化司法体制和工作机制改革的内容相关。刑法的适时修改已经列入本届全国人大常委会立法规划。法制工作委员会将结合落实中央有关精神,在会同中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关方面研究推进改革项目的过程中,加强与代表的沟通,对代表们提出的意见一并认真研究。
11.关于修改刑事诉讼法的议案29件。河南团戴松灵等31位代表(第33号)、浙江团周晓光等30位代表(第42号)、重庆团唐洪军等 37位代表(第135号)、重庆团杨天怡等31位代表(第141号)、重庆团周光权等32位代表 (第142号)、重庆团汪夏等31位代表(第148号)、重庆团汪夏等31位代表(第149号)、重庆团汪夏等31位代表(第150号)、浙江团孙建国等30位代表(第181号)、福建团王晶等30位代表(第219号)、福建团李明蓉等34位代表 (第220号)、浙江团陈笑华等30位代表(第 241号)、浙江团陈云龙等30位代表(第242号)、湖南团秦希燕等30位代表(第253号)、四川团王明雯等43位代表(第272号)、黑龙江团孙桂华等30位代表(第277号)、黑龙江团石忠信等31位代表(第279号)、黑龙江团孙桂华等30位代表(第280号)、云南团江巴吉才等 30位代表(第297号)、黑龙江团迟夙生等34位代表(第372号)、黑龙江团隋熙明等32位代表(第373号)、山东团高明芹等30位代表(第 391号)、山东团袁敬华等30位代表(第392号)、河南团李其宏等30位代表(第459号)、云南团李瑾等30位代表(第476号)、江苏团刘玲等30位代表(第479号)、湖南团李开喜等 30位代表(第509号)、湖南团刘平建等37位代表(第512号)、湖南团龚佳禾等30位代表 (第513号)提出关于修改刑事诉讼法,完善刑事诉讼制度的议案。代表们提出了关于修改完善刑事诉讼管辖制度、辩护制度、证据制度、强制措施、附带民事诉讼制度,以及侦查、起诉、审判和执行程序等方面的建议。修改刑事诉讼法已经列入本届全国人大常委会立法规划。法制工作委员会将结合落实中央深化司法体制和工作机制改革的要求,在会同中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关方面研究推进改革项目的过程中,加强与代表的沟通,对代表们提出的意见一并认真研究。
12.关于修改民事诉讼法的议案7件,关于制定民事强制执行法的议案4件。重庆团夏之宁等32位代表(第137号)、重庆团汪夏等31位代表(第138号)、福建团王宪榕等30位代表 (第160号)、湖南团秦希燕等30位代表(第 251号)、黑龙江团孙桂华等30位代表(第278号)、新疆团拉依萨·阿列克桑德洛娜等31位代表(第288号)、广西团刘庆宁等31位代表(第 312号)提出关于修改民事诉讼法的议案;安徽团赵鹏等30位代表(第209号)、黑龙江团孙桂华等30位代表(第274号)、黑龙江团迟夙生等 31位代表(第275号)、湖北团王利明等30位代表(第439号)提出关于制定强制执行法的议案。修改民事诉讼法已经列入本届全国人大常委会立法规划。目前,法制工作委员会正在进行调查研究,广泛征求意见,抓紧起草修正草案。关于是否单独制定民事强制执行法的问题,将在修改民事诉讼法时一并认真研究。
13.关于修改行政诉讼法的议案8件。浙江团周晓光等30位代表(第46号)、陕西团马克宁等30位代表(第144号)、福建团章联生等 31位代表(第155号)、福建团刘道崎等31位代表(第159号)、福建团赵静等30位代表(第 218号)、黑龙江团迟夙生等31位代表(第375号)、江苏团窦希萍等30位代表(第480号)、湖南团李开喜等30位代表(第510号)提出关于修改行政诉讼法的议案。代表们的主要建议是:(一)扩大行政诉讼受案范围;(二)设立行政诉讼调解制度; (三)增加行政裁决方式; (四)修改证据制度; (五)延长案件审理期限; (六)完善行政诉讼检察监督制度;(七)加大罚款数额;(八)增加规定当事人对准许撤诉的裁定享有上诉权利等。修改行政诉讼法已经列入本届全国人大常委会立法规划。法制工作委员会已经展开相关工作,在修改行政诉讼法的过程中将认真研究代表们提出的意见。
14.关于修改兵役法的议案4件。上海团贾伟平等30位代表(第83号)、福建团许金和等 33位代表(第153号)、浙江团赵林中等30位代表(第243号)、新疆团侯小勤等34位代表 (第289号)提出关于修改兵役法的议案。代表们的主要建议是:(一)统筹考虑退役士兵的安置;(二)解决现役军人失踪;(三)赋予民兵抢险救灾任务等。修改兵役法已经列入本届全国人大常委会立法规划和2009年立法工作计划。目前,有关部门已将兵役法修正案(草案)呈报国务院、中央军委。
15.关于制定违法行为矫治法的议案3件。重庆团汪夏等31位代表(第133号)、黑龙江团迟夙生等34位代表(第285号)、黑龙江团孙桂华等30位代表(第377号)提出关于改革劳动教养制度,制定违法行为矫治法,对社区矫治作出法律规定的议案。中央部署进行的司法体制和工作机制改革已明确提出“将劳动教养制度改革为违法行为教育矫治制度”。制定违法行为矫治法已经列入本届全国人大常委会立法规划。2009年5月26日,法制工作委员会邀请十届、十一届会议期间领衔提出关于改革劳动教养制度、制定违法行为矫治法议案的代表座谈,重点就违法行为教育矫治的决定程序问题听取意见。法制工作委员会将继续会同中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等有关方面深入调查研究,听取各方面的意见,做好法律草案的起草工作。
16.关于修改全国人大组织法的议案2件。黑龙江团姜鸿斌等30位代表(第283号)、河南团孙陶生等30位代表(第455号)提出关于修改全国人民代表大会组织法的议案。代表们的主要建议是:(一)完善代表资格审查制度;(--)明确预备会议的组织形式; (三)代表团或者代表联名提出的议案由主席团决定是否立案;(四)完善表决方式;(五)常委会的组成人员实行专职制;(六)在全国人民代表大会设立预算委员会等。修改全国人大组织法已经列入本届全国人大常委会立法规划。法制工作委员会将在认真研究代表议案,广泛听取各方面意见的基础上,认真做好全国人大组织法的修改工作。
17.关于修改公益事业捐赠法的议案1件。湖南团秦希燕等30位代表(第256号)提出关于修改公益事业捐赠法的议案,建议修改公益事业捐赠法,以激励社会各界积极捐赠,明确假冒公益事业之名进行非法营利活动的法律责任,推动公益事业发展。制定慈善事业法已经列入本届全国人大常委会立法规划,国务院有关部门已将草案送审稿报送国务院。考虑到公益事业捐赠法与慈善事业法有着紧密联系,公益事业捐赠法的修改将与慈善事业法的制定统筹研究。
18.关于修改代表法的议案4件。上海团贾伟平等30位代表(第80号)、河南团曹朝阳等 30位代表(第232号)、黑龙江团姜鸿斌等30位代表(第282号)、河北团郭成志等31位代表 (第338号)提出关于修改代表法的议案。代表们的主要建议是: (一)代表不得同时担任同一层次的两地代表;(二)完善对人大代表采取强制措施的程序;(三)明确规定代表的素质要求; (四)代表的言论和行为应当向国家和人民负责; (五)代表服刑期间,不暂时停止执行代表职务; (六)代表严重违法违纪,造成恶劣影响的,或者无故不出席人大会议,或者在任职期间逝世的,代表资格终止; (七)代表有权对本级人大及各专门委员会、本级人民政府及其所属各部门,人民法院,人民检察院提出建议、批评和意见;(八)完善代表小组的工作机制;(九)各级人大常委会应当为代表执行职务提供便利等。
代表法公布实施以来,各地在贯彻实施代表法过程中,对代表的工作方式、方法和执行职务的保障等进行了有益的探索。为了贯彻执行中发 [2005]9号文件,近年来全国人大常委会相继出台了关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见等一系列配套文件,从工作层面对代表议案提出的一些问题明确了解决措施。议案中的有的建议已在选举法修正案草案中予以采纳。今年在研究修改选举法的同时,法制工作委员会对代表法的修改一并进行了调查研究,拟抓紧进行代表法的修改工作。法律委员会建议将代表法(修改)列入常委会2010年立法工作计划。
四、37件议案涉及的24个立法项目未列入本届全国人大常委会立法规划,建议进一步研究,有的可待条件成熟时列入立法规划或者年度立法工作计划,有的可在起草或者修改相关法律时统筹考虑
19.关于修改立法法的议案6件。浙江团周晓光等30位代表(第44号)、上海团林荫茂等 30位代表(第81号)、福建团戴仲川等30位代表(第161号)、安徽团朱维芳等30位代表(第 210号)、黑龙江团尤全喜等31位代表(第376号)、湖北团周洪宇等3l位代表(第440号)提出关于修改立法法的议案。代表们的主要建议是:(一)明确立法立项论证程序;(二)提高立法的透明度,公布审议过程中立法记录; (三)细化听证规则、程序,完善公民参与立法的制度;(四)明确较大的市的条件设定和审批程序,进一步完善较大的市地方性法规的批准程序; (五)明确规定行政法规不得同宪法、法律相抵触;(六)建立立法质量和效果评估制度;(七)明确规定制定具体实施办法的时间限制; (八)完善立法回避、辩论和听证制度; (九)地方立法应兼顾区域的具体情况和实际需要等。近年来,按照科学立法、民主立法的要求,对上述议案涉及的问题进行了研究,有的已经出台了相关规定或采取了相应措施,如完善公民参与立法的制度等。法制工作委员会正在研究立法法的修改完善问题,将认真研究议案所提建议。
20.关于制定行政程序法的议案3件。浙江团周晓光等30位代表(第48号)、福建团章联生等30位代表(第158号)、广西团刘庆宁等 31位代表(第313号)提出关于制定行政程序法的议案。代表们认为,制定行政程序法是规范行政行为,保障行政行为公正,避免行政纠纷的迫切需要,是完备的社会主义法律体系的重要内容,对于推进政府依法行政具有重要意义,目前制定行政程序法的条件具备、时机成熟,建议尽早进入立法程序。行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法中对一些行政行为作了程序性规定,法制工作委员会将对制定一部统一的行政程序法的问题认真研究,进一步听取代表们的意见。
21.关于修改担保法的议案2件。安徽团徐景龙等31位代表(第10号)、浙江团金颖颖等 30位代表(第240号)提出关于修改担保法的议案,建议修改担保法与现行法律不一致的条款。物权法已由十届全国人大五次会议审议通过,其中担保物权编中作出了与担保法的部分内容不同的规定。法制工作委员会正在对法律实施情况进行研究。
22.关于修改婚姻法的议案2件。上海团马兰等32位代表(第78号)、福建团章联生等31位代表(第156号)提出关于修改婚姻法的议案,建议修改婚姻法,完善婚姻效力、家庭财产制度等方面的规定。法制工作委员会正在对有关问题进行研究。
23.关于修改民法通则的议案2件。湖南团秦希燕等30位代表(第254号)、天津团邢克智等30位代表(第325号)提出关于修改民法通则的议案,建议完善关于植物人等监护权的规定。九届全国人大常委会第三十一次会议对民法 (草案)进行了初次审议,草案中的民法总则对监护权有专门规定。有些常委会组成人员及有关部门认为,民法涉及面广、内容复杂,如果一并研究修改,历时较长,以分编审议通过为宜。根据这一意见,法制工作委员会将按照立法规划的安排,适时开展修改民法通则的研究工作。
24.关于修改行政处罚法的议案2件。浙江团周晓光等30位代表,(第354号)、黑龙江团迟夙生等32位代表(第374号)提出关于修改行政处罚法的议案,建议提高行政处罚额度,扩大行政处罚听证范围。行政处罚法自1996年起开始施行。对于代表们提出的在实施中出现的问题,法制工作委员会将予以认真研究,待条件成熟时着手法律的修改工作。
25.关于制定听证法的议案2件。浙江团周晓光等30位代表(第50号)、黑龙江团迟夙生等32位代表(第286号)提出关于制定听证法的议案。代表们的主要建议是: (一)规范听证的内容;(二)明确听证申请人的范围及申请程序;(三)明确听证当事人和参加人的权利义务; (四)听证形式多样化与程序具体化;(五)制定一部程序严格、能切实保护利害关系人合法利益的听证法等。立法法、行政处罚法、行政许可法等多部法律己对听证作出规定,听证制度已在实践中被引入立法和行政管理等公共决策程序中。如何总结实践经验,对听证规则、听证程序等进一步予以细化和规范,是一个需要认真研究的问题。对于代表提出的建议,将在今后工作中认真予以研究。
26.关于制定不动产登记法的议案2件。安徽团左延安等30位代表(第421号)、湖北团王利明等30位代表(第443号)提出关于制定不动产登记法的议案,建议明确不动产登记的登记机构、程序、范围等。法制工作委员会正在对有关问题进行研究。
27.关于修改收养法的议案1件。浙江团周晓光等30位代表(第49号)提出关于修改收养法的议案,建议增加因自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等特别重大突发事件而产生的收养,可以不受被收养人未满十四周岁、收养人无子女和收养一名限制的规定。法制工作委员会正在对有关问题进行研究。
28.关于修改全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议的议案1件。上海团陈戌源等30位代表(第77号)提出关于提请修改全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议的议案,建议对立法解释、司法解释、行政解释的概念、适用范围、解释主体、效力等作出明确规范。对于代表提出的建议,法制工作委员会将在立法工作中予以认真研究。
29.关于修改行政复议法的议案1件。福建团赖鞍山等30位代表(第221号)认为现行行政复议法内容较为原则,操作性不强,提出关于尽快修改行政复议法的议案。行政复议法自 1999年起开始施行。对于代表提出的在实施中出现的问题,法制工作委员会将予以认真研究,待条件成熟时着手法律的修改工作。
31.关于修改劳动争议调解仲裁法的议案1件。湖南团秦希燕等30位代表(第252号)提出关于修改劳动争议调解仲裁法第47条、第49条的议案,建议修改“一裁终局”制度。劳动争议调解仲裁法自2008年5月1日起开始施行。对于代表们提出的劳动争议调解仲裁法在实施中出现的问题,法制工作委员会将予以认真研究。
33.关于修改现役军官法的议案1件。安徽团夏鹤等33位代表(第423号)提出关于修改现役军官法的议案,建议将法律名称改为军官法,对军官的地位、任职年龄、待遇、退役安置等内容进行修改。目前,国务院和中央军委有关部门正在进行有关调研工作。
35.关于制定紧急状态法的议案1件。四川团王东洲等32位代表(第112号)提出关于抓紧制定紧急状态法的议案,建议制定紧急状态法,从而形成紧急状态法律体系。法制工作委员会将认真研究代表意见,待条件成熟时展开相关工作。
36.关于统筹城乡综合配套改革实验区特别立法权的议案1件。重庆团韩德云等32位代表 (第136号)提出关于请求全国人大授予重庆统筹城乡综合配套改革试验区特别立法权的议案,建议全国人大授权重庆人大及其常委会遵循宪法的规定和法律法规的原则制定地方性法规,以推动重庆的改革。法制工作委员会将在立法工作中予以认真研究。
37.关于制定军人保险法的议案1件。黑龙江团迟夙生等46位代表(第284号)提出关于制定军人保险法的议案,建议将军人保险法作为本届全国人大常委会新增立法项目,正式纳入立法规划。法制工作委员会将会同有关部门,对议案提出的建议认真进行研究。
38.关于制定公民隐私权益保护法的议案1件。云南团陈继延等32位代表(第298号)提出关于制定我国公民隐私权益保护法的议案,建议界定隐私权的概念、一般原则及侵权责任等。九届全国人大常委会第三十一次会议对民法(草案)进行了初次审议,草案中对公民隐私权益保护的有关问题有所规定。法制工作委员会将按照立法规划的安排,适时开展完善公民隐私权益保护法律规范的研究工作。
39.关于制定国家航空器飞行事故造成地面人身财产损害赔偿法的议案1件。解放军团李学忠等30位代表(第343号)提出关于制定国家航空器飞行事故造成地面人身财产损害赔偿法的议案。法制工作委员会专门召开了军用航空器损害赔偿责任座谈会,邀请空军政治部、中央军委法制局、国务院法制办等有关方面参加,听取意见。法制工作委员会将加强对有关问题的研究。
40.关于制定预备役部队法的议案1件。解放军团孙正禄等34位代表(第345号)提出关于制定预备役部队法的议案,建议对预备役部队的地位作用、领导体制、职能任务、教育训练管理及法律责任等作出全面规范。法制工作委员会将会同有关部门,对议案提出的建议认真进行研究。
41.关于制定军事飞行人员法的议案1件。解放军团王晓龙等31位代表(第346号)提出关于制定军事飞行人员法的议案,建议将军事飞行人员法列入国家和军队的立法计划。法制工作委员会将会同有关部门,对议案提出的建议认真进行研究。
42.关于制定融资租赁法的议案1件。浙江团周晓光等30位代表(第496号)提出关于制定融资租赁法的议案,建议制定融资租赁法,明确融资租赁业务的监管主体、市场主体等。法制工作委员会正在对有关问题进行研究。
本决定自公布之日起施行。
《中华人民共和国证券法》根据本决定作修改后,重新公布。
全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会关于澳门特区第一届政府有关机构和主要官员职位设置的意见        
全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会
关于澳门特区第一届政府有关机构和主要官员职位设置的意见
(1999年3月2日)
为筹建澳门特别行政区,确保澳门政权的顺利交接和平稳过渡,依据澳门特别行政区基本法,并考虑到澳门的实际情况,全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会就澳门特别行政区第一届政府有关机构和主要官员职位设置,提出如下意见:
一、澳门特别行政区第一届政府设五个司,即行政法务司、经济财政司、保安司、社会文化司、运输工务司。
二、澳门特别行政区政府在组建统一的警察部门之前,澳门原有各警察机构统归澳门特别行政区政府保安司管辖,保安司司长兼任基本法所规定的“警察部门主要负责人”。
三、根据澳门特别行政区基本法的规定,澳门特别行政区政府各司司长、廉政专员、审计长、警察部门主要负责人和海关主要负责人,均是主要官员,由行政长官从符合基本法规定的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民中提名,并报请中央人民政府任命。
全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十二届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告        
全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十二届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告
全国人民代表大会常务委员会:
第十二届全国人民代表大会第五次会议主席团交付环境与资源保护委员会(以下简称环资委)审议的代表提出的议案共64件,其中建议制定法律的议案43件、修改法律的议案19件,建议全国人大常委会进行法律实施监督检查的议案2件。
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设的立法工作。环资委认真贯彻中央关于推进生态文明建设的各项方针、政策,高度重视代表提出的各项有关生态文明建设的立法议案。根据张德江委员长关于“完善代表议案审议、代表建议办理工作机制和方式方法”的指示精神,在陈昌智、沈跃跃副委员长的指导下,认真研究代表提出的每一件议案,成立了议案办理工作领导小组,制定了议案办理工作方案。在第十二届全国人大五次会议闭幕后及时召开会议研究议案办理工作。根据代表关于“要走出去、到实际中了解情况,办理代表议案”的要求。对部分议案进行重点办理,到地方、基层调研,并邀请代表参加有关调研和会议,进一步听取代表、地方、有关方面和专家的意见建议。按照立法条件和工作进展,对各项议案提出了有针对性的办理意见,对已经列入全国人大常委会立法规划的议案,抓紧起草工作,力争如期提请审议;对未列入立法规划的议案,有的积极建议将相关议案提出的项目列入全国人大常委会立法规划和年度立法工作计划,有的征求有关方面意见,开展前期立法研究论证。经环资委全体组成人员审议,现将审议结果报告如下:
土壤污染防治法已经列入第十二届全国人大常委会立法规划,由环资委负责牵头起草和提请审议。经深入调查研究和广泛听取意见,土壤污染防治法(草案)已于2017年6月提请第十二届全国人大常委会第二十八次会议初审,并于2017年12月第三十一次会议二审。
修改循环经济促进法已经列入第十二届全国人大常委会立法规划,环资委经认真调查研究,广泛听取意见,已经以提高资源利用效率、减少污染物产生量为重点着手对现行法进行修改完善,力争尽早提请审议。
3.关于制定生活垃圾分类管理法的议案3件
生活垃圾分类管理的有关规定主要体现在循环经济促进法和固体废物污染环境防治法中。建议将循环经济促进法和固体废物污染环境防治法修改列入第十三届全国人大常委会立法规划。
4.关于修改土地管理法的议案8件
5.关于修改矿产资源法的议案1件
修改土地管理法、矿产资源法已经列入第十二届全国人大常委会立法规划。建议国务院有关部门抓紧完成法律起草工作,尽早提请全国人大常委会审议。建议继续列入第十三届全国人大常委会立法规划。
6.关于制定南极活动与环境保护法的议案4件
7.关于制定自然地保护法的议案1件
8.关于制定湿地保护法的议案3件
9.关于制定长江保护法、长江法或长江水环境保护法的议案4件
10.关于制定外来入侵生物防治法或生物安全法的议案3件
11.关于修改可再生能源法的议案3件
12.关于制定核损害赔偿法的议案2件
13.关于制定环境教育法的议案2件
以上立法项目建议列入第十三届全国人大常委会立法规划。
三、22件代表议案提出的16个立法项目,建议抓紧进行立法前调研,待条件成熟时列入今后的立法规划或年度立法计划
14.关于制定东北虎豹国家公园法的议案1件
15.关于制定京津冀区域大气污染防治特别应对法的议案1件
16.关于制定京津冀区域规划法、空间资源管理法的议案2件
17.关于制定渤海保护法的议案2件
上述议案提出的立法项目,建议有关部门在开展试点或研究论证的基础上,开展立法的前期准备工作,适时提出立法建议。
18.关于制定京津冀区域生态补偿法的议案1件
19.关于制定地下水资源保护法、国家地下水污染防治法或地下水资源利用与保护法的议案4件
20.关于制定耕地质量保护法的议案2件
21.关于制定城市再生水利用法的议案1件
上述议案提出的立法项目,国务院及有关部门正在制定生态补偿条例、地下水管理条例、耕地质量保护条例、再生水利用条例等有关行政法规或规章,建议国务院及有关部门在相关立法中认真研究采纳代表议案所提建议。
22.关于制定生活饮用水保护法的议案1件
23.关于修改大气污染防治法的议案1件
24.关于修改水法的议案1件
25.关于修改防洪法的议案1件
26.关于修改防震减灾法的议案1件
27.关于制定城市绿化法的议案1件
上述议案提出的立法项目,有的已经在相关法律修改中有所体现;有的属于法律实施中的具体工作,建议加强现行相关法律实施力度,严格落实法律法规中已经确立的制度措施,完善现有的法规、规章。
28.关于制定环境法典的议案1件
29.关于制定低碳经济促进法的议案1件
按照2017年全国人大常委会监督工作计划,固体废物污染环境防治法执法检查已经完成。张德江委员长亲任检查组组长,陈昌智、沈跃跃、张平、艾力更·依明巴海副委员长和陆浩主任委员担任副组长,在多个地区进行了检查。张德江委员长在执法检查前主持会议听取有关部门汇报,提出明确要求;执法检查结束后,专门召开会议研究修改执法检查报告;在第十二届全国人大常委会第三十次会议上代表执法检查组作了报告,并亲自主持了专题询问联组会议。
31.关于开展循环经济促进法执法检查的议案1件
党的十九大提出了建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国目标,要求加快生态文明体制改革,建设美丽中国,与此相适应的生态文明法治建设任重道远,我们要进一步加强相关立法研究工作,贯彻落实党中央的战略部署,为生态文明建设和环境保护提供坚强的法制保障。
第十二届全国人民代表大会第五次会议主席团交付环境与资源保护委员会(以下简称环资委)审议的代表提出的议案共64件,其中建议制定法律的议案43件、修改法律的议案19件,建议全国人大常委会进行法律实施监督检查的议案2件。经环资委全体组成人员审议,提出审议意见如下:
贾春梅、姜健、高广生等93名代表提出关于制定土壤污染防治法的议案3件(第327、331、401号)。议案提出,土壤是人类赖以生存的主要资源之一。目前我国的土壤污染状况极其严重,而在治理大气、水、土壤污染的三大战役中,唯独土壤污染防治立法空位。建议制定土壤污染防治法,以保护和预防为主要原则,设置基金强化污染整治经费来源,加强监督管理,加强对污染土壤的综合整治与修复。
土壤污染防治受到全社会的广泛关注。当前我国土壤环境状况不容乐观,污染事件呈多发态势,对人民群众身体健康及国家生态安全构成威胁。环资委高度重视这一问题,并努力推进土壤污染防治立法。制定土壤污染防治法已列入第十二届全国人大常委会立法规划和2017年立法工作计划,由环资委负责牵头起草和提请审议。环资委根据全国人大常委会提出的“各提请审议机关或牵头起草单位要做到‘任务、时间、组织、责任’四落实,明确任务分工,落实责任主体,建立起草工作班子,优化立法资源配备,确定时间进度,拟订工作计划,在保证法律草案质量的前提下,确保如期提请审议”的要求,成立了以罗清泉副主任委员为组长的领导小组,成立了由国家发展改革委、环境保护部、国土资源部、农业部、住房城乡建设部组成的部门联席会议和工作组,成立了专家咨询组,请相关部门和专家参与草案的起草和论证过程。在陈昌智、沈跃跃副委员长的关心、指导、支持下,先后赴山东、辽宁、湖南、河南、福建、江苏、吉林、四川、重庆、湖北、江西、广东等12省、市调研,多次召开座谈会、论证会讨论,形成了《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》,草案书面征求了120余个有关部门和单位意见,并经环资委第二十五次、二十八次全委会审议通过,于2017年6月提请全国人大常委会第二十八次会议审议,并于2017年12月全国人大常委会第三十一次会议再次审议。
“草案”明确了政府、企业和公众土壤污染防治的义务;设立了标准、调查、监测和规划制度;规定了预防和保护措施;规范了污染土壤的风险管控和修复;设立了土壤污染防治基金以从制度上、财政上保障土壤污染防治工作的开展。代表议案中提出的立法目的、目标责任与考核、土壤污染防治经济措施、保险制度等建议,已经基本在草案中采纳,接下来环资委将配合法律委、法工委,进一步做好法律的审议工作。
张天任、刘桂凤、安进等94名代表提出关于修改循环经济促进法的议案3件(第107、161、491号)。议案提出,现行循环经济促进法偏重于理念,忽视了以资源为中心的循环再利用,缺乏可执行性。建议修改法律名称,明确立法目的核心在于资源的高效合理利用,完善再生资源回收体系建设,规范一次资源利用、二次资源利用、废品处理、废物处置等内容,明确生产者、消费者、政府等各方责任及奖惩等。
环资委认为,代表议案对修改循环经济促进法的必要性以及我国资源紧缺和浪费严重的严峻形势分析深入全面,相关立法建议对于法律修改工作具有重要借鉴价值。2015年6月,循环经济促进法修改已补充列入第十二届全国人大常委会立法规划,由环资委牵头起草和提请审议。环资委已经成立了修改工作领导小组,先后召开多次座谈会听取法律修改意见建议并赴有关地方进行调研。环资委经认真调查研究,广泛听取意见,正在抓紧开展起草工作,已经以提高资源利用效率、减少污染物产生量为重点着手对现行法进行修改完善,起草中将认真研究采纳代表议案提出的意见建议,争取尽早形成修订草案提请全国人大常委会审议,为我国的资源高效合理利用和循环发展提供法律保障。建议将循环经济促进法修改继续列入第十三届全国人大常委会立法规划。
3.关于制定生活垃圾分类管理法的议案3件
郝萍、张华明、仰协等91名代表提出关于制定生活垃圾分类管理法或餐厨垃圾管理法的议案3件(第58、121、195号)。议案提出,我国生活垃圾和工业垃圾混合收集,回收利用基本处于空白状态,造成资源浪费,占用大量土地资源,产生多方面污染。建议制定生活垃圾分类管理法,确立以法律约束为主、教育引导为辅的联动机制,明确生活垃圾分类回收和处理的基本制度,强化政府职责和有关部门的监管职能等。
环资委就议案所提建议分别征求了国务院有关主管部门的意见,有关部门一致认为,生活垃圾分类处理有利于减少末端垃圾处置量,推动垃圾资源化综合利用和循环经济发展。当前我国关于生活垃圾分类处理的立法比较分散,一些制度可操作性不强,已不适应当前生活垃圾分类综合利用工作的需要。
环资委认为,加强包括生活垃圾在内的各类再生资源综合利用的立法,建立健全相关法律法规,对于我国的资源可持续利用、保护生态环境十分必要。涉及资源回收的有关规定主要体现在循环经济促进法和固体废物污染环境防治法中,环资委建议将代表议案中提出的有关意见在修改循环经济促进法及固体废物污染环境防治法时一并考虑,并建议将循环经济促进法和固体废物污染环境防治法修改列入第十三届全国人大常委会立法规划。
4.关于修改土地管理法的议案8件
海南代表团及吴青、蔡继明、黄志明、马文芳、秦希燕、蒋婉求、吴明兰等219名代表提出关于修改土地管理法的议案8件(第3、31、50、59、60、134、172、193号)。议案提出,近几年,中央出台了一系列关于土地制度改革政策,十八届五中全会提出了建设用地总量和强度双控等土地用地管制的要求,农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理、土地执法等方面工作也有了新要求和新情况,因此,土地管理法应当尽快进行相应修改。建议建立农村集体经营性建设用地入市制度,明确农村集体土地与国有土地同地同权同价,发挥村民自治组织的民主管理作用,完善土地征收征用制度,对农用地转为建设用地实行更加严格的审批权限及程序,完善征地程序,提高征用耕地的补偿费用,将大中型水利水电工程建设项目同城乡建设项目征收补偿标准统一,更好地维护被征地农民的知情权、参与权、监督权,保障权利救济途径。改革完善农村宅基地制度,充分保障宅基地用益物权的权能,扩大农民的财产性权利。
环资委对议案所提意见征求了国务院有关部门的意见。国土资源部认为,现行土地管理法确立的“以耕地保护为目标、用途管制为核心”的土地管理基本制度符合我国国情,为保护农民土地权益、保护耕地、保障工业化城镇化建设发挥了重要作用。实践证明,现行土地管理制度总体上还是有效的,符合我国经济社会发展的实际,符合党中央、国务院关于土地管理的一系列重大决策。但是,随着工业化、城镇化的快速推进和物权法的颁布实施,现行土地管理制度特别是农村土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现;土地征收制度不完善,因征地引发的社会矛盾日益突出;农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价;宅基地用益物权难以落实;土地增值收益分配机制不健全。党的十八大特别是党的十八届三中全会以来,党中央、国务院高度重视土地管理工作,就实行最严格的耕地保护和占补平衡制度,节约集约用地,审慎稳妥推进农村土地管理制度改革等方面提出了新的更高要求。中央还于2015年专项部署了农村土地征收、集体建设用地入市和宅基地管理制度改革试点工作,要求探索形成可复制、可推广的改革成果,为科学立法和改革完善相关法律法规提供支撑。目前,国土资源部在广泛征求中央、国务院有关部门和地方意见后,已经形成了《中华人民共和国土地管理法(修正案草案)》并报送国务院审议。修正案草案基本思路是将落实党中央国务院确定的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革作为修改的重点,同时配套修改与三项改革相关的内容,并将十多年来土地管理改革实践中的成熟做法适当吸收上升到法律中。
土地管理法修改已经列入了第十二届全国人大常委会立法规划。环资委高度重视土地管理法修改工作,成立了土地管理法修改审议领导小组。代表议案对土地管理法修订原则的分析深入全面,提出的有关立法建议对做好土地管理法修订工作具有重要借鉴意义。环资委建议国务院有关部门在全面分析总结试点经验、积极吸收近年来土地管理改革实践和制度创新成果的基础上,充分吸收代表议案建议,抓紧完成法律起草工作,尽早提请全国人大常委会审议,建议将土地管理法继续列入第十三届全国人大常委会立法规划。
5.关于修改矿产资源法的议案1件
李连成等30名代表提出关于修改矿产资源法的议案1件(第333号)。议案认为,矿产资源开发对环境的影响很大,随着我国经济发展的转型,科学发展的步伐加快,现行的矿产资源法与科学发展表现出一些不相适应的地方,建议进行修改,增加“缴存矿山地质环境保护与治理恢复保证金”以及“治理修复环境”等方面的要求。
近些年来,针对我国矿产资源开发带来的地质环境问题,国务院有关主管部门制定了一些规章、政策和技术规范,对矿山地质环境保护和修复提出了具体要求;半数以上的省、区、市制定了本行政区关于矿山地质环境保护、修复的法规或者规章,矿山地质环境保护工作已经普遍开展。然而由于立法层级的关系,有关制度设计、管理手段、处罚措施都受到限制,无法满足对矿山地质环境实施有效管理的需要,因此有必要完善对矿山地质环境的法律保护。考虑到矿山地质环境保护是矿产资源开发必须履行的义务,同时也是矿产资源开发监管最重要的内容,环资委建议国务院及其有关主管部门在修改矿产资源法过程中,增加有关矿山地质环境保护的要求、管理制度和措施、法律责任等内容。
矿产资源法修改已经多次列入全国人大常委会立法规划。按照规划要求,建议国务院及其有关主管部门抓紧起草修改草案,尽早提交全国人大常委会审议,建议将矿产资源法修改继续列入第十三届全国人大常委会立法规划。
6.关于制定南极活动与环境保护法的议案4件
张天任、吕彩霞、马兰、金华等122名代表提出关于制定南极活动与环境保护法或南极法的议案4件(第100、105、119、458号)。议案指出,南极洲是目前唯一没有明确主权归属的大陆,具有独特的政治地位和法律制度。1959年12月签订的《南极条约》规定,南极只用于和平目的,鼓励开展科学考察和科研合作,并“冻结”了对南极的领土主权要求。继《南极条约》之后,南极条约协商国又先后通过了4个公约及具有法律效力的200余项建议措施,这些统称为南极条约体系。在冻结南极主权要求之后,南极的环境保护成为各国关注的焦点。1991年通过的《关于环境保护的南极条约议定书》及其6个附件即主要是对南极的资源管理和环境管理,是保护南极环境的最主要的法律文件。现在,《关于环境保护的南极条约议定书》及其附件已成为各国在南极从事各项活动的基本规范,也是最为详尽的规范。为履行南极条约体系规定的相关义务,维护我国极地权益,保护南极环境,加强对我国南极活动的管理,促进南极的和平利用,迫切需要制定我国关于南极活动管理的专门法律。
环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。国家海洋局认为南极立法十分必要,建议通过南极立法,建立我国南极活动管理和环境保护的基本框架,使我国在维护国家南极权益、管理南极活动、参与国际南极治理中有法可依。国家海洋局高度重视南极立法工作,已对南极立法开展了长期的研究工作。南极考察活动管理也已经有了多年实践基础。国家海洋局先后颁布了《南极考察活动行政许可管理规定》和《南极考察活动环境影响评估管理规定》等规范性文件,为南极立法奠定了良好基础。
环资委认为,党中央、国务院对我国极地事业发展提出了新要求、新指示,我国民间南极活动迅猛增长,法治管理需求不断增加。极地是战略新疆域,关系未来国家安全和发展。南极立法是极地安全活动实施的重要法制保障,是维护国家主权、保障和拓展国家南极权益的重要途径,南极立法十分必要。目前,国家海洋局积极推进南极有关活动的建章立制工作,南极立法也已经具备强有力的实践基础。环资委高度重视南极立法工作,2017年赴辽宁进行了专题调研,并将推动国务院相关部门积极开展立法前期调研准备工作,建议全国人大常委会将南极立法列入第十三届全国人大常委会立法规划。
7.关于制定自然地保护法的议案1件
张瀛岑等31名代表提出关于制定自然地保护法的议案1件(第452号)。议案认为,经过60多年的发展,我国已经建立起包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等十多类保护地在内的多层级、多类型的自然保护地体系,但由于体系分类标准混乱、不同保护地的功能定位不清,因而保护工作中存在着部门职责重叠交叉、不同层级政府保护事权不明、保护机构和保护经费难以落实、“过度保护”和“过度利用”并存等现象。建议制定自然地保护法,科学分类,统一规划,健全管理体制,建立有效保护的长效机制。
十九大报告提出,要建立以国家公园为主体的自然保护地体系。长期以来,环资委针对我国自然保护地问题开展过大量的调查研究和立法实践。研究表明,由于现行自然保护地体系主要是按照资源要素设立的,因此对自然生态的系统性和完整性保护不力,加之各类保护地依据各自的法规建立、运行,缺乏国家法律统一协调,我国的自然保护地不可避免地出现分类不科学、区域重叠、保护标准不清晰、公益属性不明确、多头交叉管理、权责不落实、保护与开发矛盾难以协调等问题。中央生态文明体制改革总体方案提出建立国家公园体制。目前,国家公园体制的试点工作正在进行,环资委建议国务院对多年来自然保护区建设和管理工作取得的经验、存在的问题进行总结和评估,结合国家公园体制改革实践,统筹研究包括国家公园、自然保护区、风景名胜区等在内的自然保护体制机制,对我国自然保护体系的设立、运行、管理、利用等方面的内容提出立法建议或者法律草案。同时,建议全国人大常委会将自然地保护立法列入第十三届全国人大常委会立法规划。
8.关于制定湿地保护法的议案3件
于中赤、周洪宇、周建元等96名代表提出关于制定湿地保护法的议案3件(第13、95、432号)。议案认为,长期以来,人们对湿地所具有的重大环境功能与生态效益认识不足、保护不力,一个重要的原因就是国家没有湿地保护方面的法律,湿地被分解成水、土地、植物、动物由各资源主管部门按照资源类型进行管理,不能适应湿地生态系统的整体性、综合性、系统性保护要求;现行有关法律中,也没有保护湿地的专门规定,在实际管理中常与沙地、裸地、空闲地、盐碱地等未利用地划为一类,破坏和征占用湿地的行为屡见不鲜。为此,建议尽快制定并出台湿地保护法,将湿地保护与合理利用纳入法治轨道。
环资委长期关注湿地的保护问题,近年来曾多次专门就我国湿地保护立法问题进行了调查研究,结果显示,尽管目前已有二十五个省、区、市制定了保护湿地的地方性法规,但是由于缺乏国家层面的法律依据,地方立法在诸如保护责任划分、保护机构设置、保护经费落实以及生态补偿、土地用途管制等方面的要求都受到限制,实际保护力度和保护效果都无法达到期望的要求。面对我国湿地快速减少的严峻现实和地方保护法规面临的困难,环资委认为,通过国家层面的立法,明确需要保护的湿地范围、建立健全湿地保护体制机制和管理制度、对湿地进行整体性、综合性地保护是非常必要的。环资委建议国务院按照党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,研究建立国土空间开发保护制度,整体考虑各类自然生态系统的保护问题,建立科学有效的自然保护体系和管理机制,在此基础上,统筹研究包括湿地在内的生态区域保护立法问题,同时,建议全国人大常委会将湿地立法列入第十三届全国人大常委会立法规划。
9.关于制定长江保护法、长江法或长江水环境保护法的议案4件
周洪宇、姚海同、吕忠梅、张艳等199名代表提出制定长江保护法、长江法或长江水环境保护法的议案4件(第83、120、402、504号)。议案提出,长江是我国第一大河,是我国水资源配置重要的战略水源地。但是长江流域水资源环境管理和保护的形势日趋严峻,而且随着长江经济带建设国家战略的实施,流域开发、利用和保护之间的多元利益冲突更为激烈。长江流域管理法律法规体系不够健全,迫切需要立法规范。长江保护立法应当确立“保护优先、节约优先、自然恢复”的原则;对长江功能进行法律定位,以饮用取水、生态用水为先,合理确定生态修复、生产用水、灌溉、行洪、航运、旅游等功能位次;划分严格的保护区,全流域实行分级保护;建立全流域省际间联防联治协调机构,实行干流上下游水质交接责任制和双向补偿制度;制定长江水环境保护与开发利用综合规划;建立长江水资源资产管理制度;对污染和破坏长江的行为强化处罚力度。
环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。水利部认为,长江立法十分必要。水利部历来重视长江立法,已经从上世纪90年代以来组织开展了长江法立法前期研究工作并取得专题性成果,已经形成了长江保护法基本框架论证报告和长江保护法建议稿初稿。长江保护法是针对长江流域的水资源、水环境、水生态状况而制定的法律,仅适用于长江流域,需要全面反映长江流域的特殊性,有针对性地解决长江流域的具体问题。国家发展改革委认为,建立健全长江经济带生态环境保护法律体系,规范和约束各类利用自然资源的行为,使长江生态环境保护有更严格的法律保障是十分必要的。工信部认为,制定长江环境保护法意义重大,以法律形式确立长江流域生态优先、绿色发展的战略定位十分必要,在法律上从体制、机制等方面对流域的环境管理做出系统性规定,有利于解决跨界污染纠纷,遏制流域水污染环境问题,保护长江流域生态环境。住房与城乡建设部赞同议案关于制定长江保护法的建议,认为通过立法,针对流域层面设立针对性的制度措施,并建立调解和平衡沿江多个省市之间利益差异和利益冲突的重要机制,有利于流域水环境保护和资源开发利用。但鉴于环境保护法、水法、水污染防治法、水土保持法和城镇排水与污水处理条例等法律法规都有关于水体保护的相关内容,建议在立法时做好与相关法律法规的衔接。
习近平总书记2016年1月5日在推动长江经济带发展座谈会上指出,长江拥有独特的生态系统,是我国重要的生态宝库,当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。2016年3月,中共中央政治局审议通过了《长江经济带发展规划纲要》,对长江经济带发展做出明确部署,提出要把长江经济带建成环境更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带。
环资委认为,长江是中华民族的生命河,是中华民族发展的重要支撑,也是连接丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的重要纽带,在我国经济和社会发展中具有重要的战略地位。目前,长江流域部分区域水资源短缺、水污染加剧、水生态受损、水土流失严重、岸线利用粗放等问题依然突出,水资源、水环境和水生态承载能力与经济社会发展需求不协调,成为影响可持续发展的重要制约因素。目前,各方面对制定长江保护法重要性、必要性和紧迫性的认识进一步增强。
环资委高度重视长江保护立法工作,陆浩主任委员主持召开会议,专门听取水利部介绍长江保护法前期研究进展情况。环资委将继续与国务院有关部门合作,积极开展对长江流域立法的研究论证工作,并建议全国人大常委会将长江流域立法列入第十三届全国人大常委会立法规划。代表议案中提出的具体意见和建议,针对性较强,建议国务院有关部门在长江流域立法中认真研究,并予以充分考虑。
10.关于制定外来入侵生物防治法或生物安全法的议案3件
周建元、金华、蔡素玉等93名全国人大代表提出了制定外来入侵生物防治法或生物安全法的议案3件(第194、454、466号)。议案指出,近年来,随着生物资源开发利用活动和现代生物技术的发展,外来物种入侵、转基因污染等问题也日益显现,由此产生生态破坏和生物多样性丧失,这些问题对我国乃至全球生态安全造成重大威胁,已引起全世界关注,加强生物安全管理是人类所面临的共同的环境问题。当前,制定一部生物安全法对于维护我国生态安全具有重大战略意义。
环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。环境保护部等部门认为,生态安全是国家安全的重要组成部分,生物安全是生态安全的基石。做好生物安全管理工作形势紧迫、意义重大。生态安全立法,可以保护国民身体健康、保护生态安全、确保生物技术健康发展、全面履行生物安全国际法义务、解决我国现在生物安全法律法规方面存在的问题。
环资委认为,我国历来重视生物安全管理工作。环境保护法、畜牧法、草原法、渔业法、野生动物保护法、动物防疫法、进出境动植物防疫法、植物检疫条例、农业转基因生物安全管理条例等法律法规对外来生物和转基因生物管理都有相应规定。但是这些法律和条例多是从不同管理角度制定的,导致在具体执行过程中存在多头管理、缺乏统一指导与有效监督等问题。因此,亟需一部全面、系统的法律来规范和指导我国的生物安全管理工作。生物安全立法将有助于解决我国生物安全管理中存在的一系列问题,对保障国家生态安全和人民群众健康具有十分重要的作用。环资委高度重视生物安全立法,专门召开部门座谈会征求意见,并将推动国务院相关部门开展生物安全立法的前期论证工作,推动全国人大常委会将生物安全立法列入立法规划。
11.关于修改可再生能源法的议案3件
何文波、刘桂凤、蔡素玉等96名代表提出建议修改可再生能源法的议案3件(第72、164和467号)。议案提出,随着我国可再生能源装机规模迅猛发展,可再生能源法部分规范和制度及配套规定已不再适应当前可再生能源的发展阶段,电网与可再生能源发展规划脱节、全额保障性收购和上网电价保障制度落实困难、职能部门协调机制不完善等问题长期存在,弃风、弃光、弃水问题突出,补贴严重不到位,造成了严重的资源浪费,在一定程度上抑制了我国可再生能源的发展,不利于大气污染防治。议案建议根据可再生能源发展的新阶段以及电力市场化改革的新形势,制定适应规模化发展的政策机制和具体办法,包括修改完善有关总量目标、强制上网和优先上网、电价和补贴分摊等制度;完善可再生能源规划的落实措施;建立可再生能源统计、考核体系以及可再生能源法实施情况定期评估和报告制度,加大政府信息公开和决策透明度,加大公众参与力度;强化支持可再生能源技术创新的措施和扶持政策,加强可再生能源的分布式利用和生物质能源利用;加大对弃风、弃光、弃水问题的法律规范,进一步加强政府监管和队伍建设,加大对违法行为的处罚力度,增强法律的强制性和约束力。
经研究并征求国务院有关部门的意见,环资委同意议案对可再生能源法实施情况所作的分析评价。从目前国内外能源革命的新形势来看,可再生能源法配套政策不完善,部分条款不能适应电力体制改革需要、可操作性不强等问题已日益显现。近年来国务院有关部门已经采取了一系列措施,包括建全可再生能源电力开发建设运营监管体系、改进电力运行调节、制定落实全额保障性收购制度的配套规定等,但弃风、弃光、弃水等问题仍未得到缓解。建议国家能源局等国务院有关部门本着积极推动我国能源生产和消费革命的总体目标和要求,继续完善可再生能源法的配套规定,特别是有关可再生能源发展规划目标、强制性收购配额指标和上网电价补贴等方面的规定,强化法律实施力度,并认真研究代表议案所提出的各项建议,结合电力体制改革和电力市场发展的新形势和新要求,研究提出有关修改可再生能源法的方案。同时,建议全国人大常委会将可再生能源法修订列入第十三届全国人大常委会立法规划。
12.关于制定核损害赔偿法的议案2件
朱志远、金华等62名代表提出关于制定核损害赔偿法的议案2件(第77、455号)。议案提出,预计到2020年,我国将拥有包括美国的AP1000技术、法国的EPR技术、国内具有自主知识产权的HTGR技术、华龙一号技术、浮动堆技术、多用途小型堆技术等各种类型的核电站,成为核电大国和核电强国。制定核损害赔偿法是国家管理核风险责任、防范群体性事件、开展国际合作的现实需要。在这方面,国际社会已有成熟的立法原则和丰富的实践经验,建议尽快制定我国的核损害赔偿法,对赔偿责任人、责任限额、免责情形、强制财务保险、司法管辖、争议处理等做出明确规定。
环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。国家国防科工局认为,我国高度重视核损害赔偿立法工作,上世纪80年代核电发展伊始,我国即开展核损害赔偿立法相关工作。1986年和2007年,国务院两次发文,对处理第三方核责任、核事故损害责任等问题做出批复,明确核损害赔偿责任有关问题。目前,国防科工局正在积极推进核损害赔偿法研究起草工作,成立了专门的立法工作小组,起草了核损害赔偿法(草案),正根据征求有关方面意见情况不断修改完善。国家能源局认为,制定核损害赔偿法对于确保社会公众权益得到保护,维护社会和谐稳定,推动核事业规范、持续、健康发展具有重要的参考价值。
环资委经研究认为,2016年4月,习近平总书记在美国举行的第四届核安全峰会上指出,“确保核安全是各国应尽之责,我们要结合国情,从国家层面部署实施核安全战略,制定中长期核安全发展规划,完善核安全立法和监督机制,并确保相关工作得到足够投入和支持。”根据第十二届全国人大常委会立法规划,本届全国人大环资委完成了核安全法草案的起草和提请审议工作,核安全法已经本届全国人大常委会审议通过。核安全法中对核损害赔偿问题作了原则规定。审议过程中,不少委员提出核损害赔偿不同于普通的损害赔偿,应当根据我国实际情况,同时借鉴国际公约的规定和其他国家的经验,对核损害赔偿作进一步完善。法律委员会在说明中指出:“考虑到核损害赔偿问题较为复杂,本法可只对核损害赔偿制度作原则规定,有的问题可按照国家有关规定执行,有的问题可在今后通过专门立法做出规定。”制定一部核损害赔偿法是必要的。建议有关部门尽快开展立法前期研究,并建议全国人大常委会将核损害赔偿立法列入第十三届全国人大常委会立法规划。
13.关于制定环境教育法的议案2件
范冬萍、胡季强等71名代表提出关于制定环境教育法的议案2件(第30、103号)。议案提出,环境教育立法有利于提高全社会的环境保护意识,推动各级政府、企业和公众依法落实环境保护责任。2015年1月起开始施行的新环境保护法第五条、第九条对环境科学教育进行了原则性规定,但仍未形成科学完备的体系。目前的环境教育工作主要通过政府文件布置、依靠领导重视推动,存在认识不到位,定位不准确,目标不清晰,责任不明确,渠道不畅通,专业人才缺乏等问题。亟待通过推动环境教育立法,明确政府职责、确立合作机制、建立监督考核制度,明确专项财政和其他经费投入规定等,以法律保障环境教育取得实效。
环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。环境保护部认为,加强环境教育立法,促进环境教育制度化和规范化,对于引导公民有序参与环境保护、维护公众环境健康权益、更好地促进经济社会可持续发展,建设生态文明具有重要意义。环境保护部联合有关部门通过加强指导性意见、规范性文件的制定,不断强化环境教育工作。下一步将继续支持地方立法实践,总结经验,深化理论研究,提出立法建议。教育部认为,加强环境保护,培养全民环保意识具有重要意义。环境教育专门立法,具有必要性,参考国防教育法和国外的实践,也具有一定的可行性,教育部将配合做好有关立法工作。
环资委认为,环境教育立法工作具有良好的基础。2014年修改的环境保护法第九条明确规定“教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容,培养学生的环境保护意识。”宁夏、天津等省、区分别制定了地方性法规,还有些省份也在积极推动地方性法规的制定,这些有益探索对制定环境教育法具有示范和引导作用,建议全国人大常委会将环境教育立法列入第十三届全国人大常委会立法规划。
于中赤等33名代表提出关于制定东北虎豹国家公园法的议案1件(第12号)。议案认为,中央全面深化改革领导小组于2016年12月5日审议通过了《东北虎豹国家公园体制试点方案》,提出在吉林、黑龙江两省的东北虎豹主要栖息地设立国家公园;试点区域涉及两省的5个县、市,内有7个国有林业局和3个地方林业局,还有4处国家级自然保护区和3处省级自然保护区、2个国家森林公园和1个国家湿地公园,保护地交叉重叠,跨行政区、跨部门多头管理问题突出。为了实现对该公园的统一规划、协调管理,建议按照一区一法的模式,针对东北虎豹国家公园建立中的具体问题,制定东北虎豹国家公园法,实现对公园的依法管理。
按照党中央、国务院的部署,2015年以来,国家发展改革委会同国务院有关主管部门先后在青海、四川、陕西、甘肃、吉林、黑龙江等地开展了国家公园试点。2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》,提出要完善法律法规,在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上,研究制定有关国家公园的法律法规。通过调研,环资委了解到,国家公园试点过程中普遍遇到法律约束问题,由于没有国家层面的立法,仅靠地方的立法和管理实践无法解决现行管理体制中保护区域重叠、多头管理、条块分割等问题,也难以有效协调保护与利用的矛盾。东北虎豹国家公园试点遇到的法律问题并非个例,立法规范和保障国家公园的建设、运行,势在必行。
目前,根据中央的部署,国务院及其有关主管部门在进行国家公园体制的试点工作的同时,也正围绕与建立国家公园体制相关的保护地体系、保护制度、保护机构、保护事权分工等重大问题开展研究。环资委建议国务院在试点和相关研究工作的基础上,对国家公园的功能定位、设立、运行、保护、管理、利用等方面的内容提出立法建议或者法律草案;全国人大常委会及有关专门委员会将积极参与国家公园体制的研究和设计,及时启动立法进程,确保国家公园体制依法建立。
15.关于制定京津冀区域大气污染防治特别应对法的议案1件
包景岭等31名代表提出建议制定京津冀区域大气污染防治特别应对法的议案1件(第48号)。议案提出京津冀地区是我国大气环境污染最严重的地区,为了贯彻党中央关于京津冀协同发展重大国家战略,加快治理京津冀区域大气环境,有必要针对京津冀区域大气污染防治的特殊情况,采取比大气污染防治法更加严格、更加有效的应对措施,制定“京津冀区域大气污染防治特别应对法”;建议全国人大常委会制定“京津冀区域大气污染防治特别应对法”,并提出了包括总则、应对组织、应对措施、法律责任等内容的法律框架。
经研究并征求国务院有关部门的意见,环资委同意议案对京津冀区域大气污染和相关法律实施情况所作的分析评价。近年来,根据京津冀等区域环境污染的实际情况,新修订的环境保护法和大气污染防治法都增补了有关重点区域环境污染联合防治的法律制度,特别是在新修订的大气污染防治法中,增设了“重点区域大气污染联合防治”一章,明确规定了重点区域划定、联合防治行动计划制定、更加严格的环保要求、环评会商、监测信息共享、用煤项目等量或减量替代、联合执法等制度措施,可直接规范和指导京津冀区域大气污染联合防治。从当前情况来看,现行法律规定在一定程度上能够适应当前京津冀区域大气污染联合防治工作的要求。从长远来看,随着京津冀区域协同发展的进程,需要进一步提升京津冀区域大气污染防治统一规划、统一标准、统一监测、统一采取防治措施的四统一水平,有可能需要突破现行法律的一般性规定,制定相应的特别应对法。为此,建议环境保护部会同有关地方人民政府及早开展有关京津冀区域大气污染防治特别应对法的前期研究论证工作,为今后制定有关法律奠定扎实的基础。
16.关于制定京津冀区域规划法、空间资源管理法的议案2件
霍兵、侯淅珉等69名代表提出关于制定京津冀区域规划法、空间资源管理法的议案2件(第51、489号)。议案指出,空间资源是国家重要的公共资源,无论是城乡建设空间还是自然生态空间,均具有公共属性,是各类社会活动的空间载体,由于其具有不可再生性,一旦被浪费、占用或破坏将很难恢复。当前,空间资源利用上存在资源使用不合理、资源管理政策不协调、资源管控不严格等诸多问题。建议制定统一的空间资源管理法,组建国家空间资源管理部门,实施空间资源分级管控,并对空间资源管理不力的实行责任追究。同时,为了贯彻京津冀协同发展重大国家战略,统筹协调京津冀区域规划,推进区域规划协同,建议制定京津冀区域规划法,将京津冀区域功能定位、空间布局等内容法制化,明确京津冀区域规划编制实施的法定职责、原则要求和程序机制,为制定实施京津冀区域规划提供遵循。
正如代表指出的,目前已颁布的涉及空间规划的各项法律之间缺乏有机联系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制”确立为加快生态文明体制建设的重要内容。2015年,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》将构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度,以空间治理和空间结构优化为主要内容的空间规划体系列入生态文明体制改革目标。按照中央部署,2014年,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部共同印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,将“多规合一”作为空间规划体制改革的实质性内容大力推进。同时,四部委研究制定了《关于推动市县“多规合一”试点方案》并开展试点。到2015年底,已有28个市、县完成试点。2016年,国家发展改革委和环境保护部根据试点情况形成了《市县“多规合一”改革试点总结和建议》,总结了成效,探索了路径和机制体制,提炼形成了具体规程规范。2016年,党中央、国务院印发了《京津冀协同发展规划纲要》,明确了有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的目标、方向、思路和重点,同时制定了分工方案。
环资委认为,空间资源的管理涉及经济社会可持续发展,涉及社会公平、公共安全,事关国家繁荣昌盛和人民幸福。理顺空间资源体制,加强对空间资源的管理,提高政府培植空间资源的能力,促进国家空间治理能力提升具有重要意义。但到目前为止,此项工作国务院有关部门刚刚开展试点,正在制定方案、摸索途径、总结经验,立法时机尚未成熟。环资委将在国务院开展试点工作的基础上总结经验,尽快启动立法的前期研究,适时提出立法建议。
17.关于制定渤海保护法的议案2件
吕彩霞、金华等62名全国人大代表提出制定渤海保护法、加快推进渤海保护立法的议案2件(第104、483号)。议案指出,渤海是我国唯一的半封闭型内海,具有独特的地缘优势和资源优势,环渤海地区正在成为中国三大经济圈之一。近年来,随着环渤海区域经济快速发展和人口日益密集,渤海处于污染排放和环境风险的高峰期,渤海生态环境正承受着前所未有的压力,保持渤海生态环境的可持续发展刻不容缓。现行海洋环境保护法律法规与渤海环境及环境污染的特殊性不相适应,主要体现在管理分割、以单个要素为调整对象,缺乏对整个渤海系统性、整体性和协调性的考虑,难以从法律上做到陆海统筹、河海兼顾、综合管理,难以形成地方之间、部门之间以及不同利益主体之间的有效对接与合力。因此,有必要制定一部区域特征明显、综合性强的渤海保护法,增强渤海管理法律体系的统一性、针对性和可操作性。
环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。国家海洋局高度重视渤海保护立法工作,出台了专门针对渤海区域资源开发利用和环境保护的政策性文件和指导性文件。目前,国家海洋局已将渤海保护法列入2017年立法工作计划,并启动了渤海保护立法的前期调研和论证工作。
环资委高度重视渤海环境资源保护问题。环资委在连续多年调研的基础上,将渤海环境资源面临的突出问题、共性问题在海洋环境保护法修改的过程中予以解决。环资委将在积极推动国家海洋局等部门在出台相关文件并加大研究力度的基础上,做好立法的前期准备工作,推动全国人大常委会将渤海环境保护法纳入立法规划。
18.关于制定京津冀区域生态补偿法的议案1件
包景岭等31名代表提出制定京津冀区域生态补偿法的议案1件(第49号)。议案提出,京津冀的生态补偿措施存在缺乏长期、系统的补偿制度、缺乏利益协调机制、缺乏明确的生态价值判断标准和生态补偿计算标准、补偿形式单一和补偿资金使用监督机制还不完善等问题,为了进一步贯彻京津冀协同发展重大国家战略,落实《京津冀协同发展规划纲要》中关于京津冀区域在生态环境保护领域率先取得突破的要求,有必要尽快制定京津冀区域生态补偿法,加强顶层设计,制定补偿标准,完善生态补偿相关法律制度,通过国家立法在京津冀区域建立系统、长期、稳定的生态补偿制度。
环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。国家发展改革委认为,2001年以来,我国先后围绕森林、草原、湿地、荒漠、海洋、流域、耕地和重点生态功能区开展生态保护补偿试点探索,推动建立了国家重点生态功能区转移支付制度、森林生态效益补偿制度、草原生态保护补助奖励机制,深入推进其他领域的生态保护补偿机制试点,已经初步形成了我国生态保护补偿机制的总体框架。2016年5月,国务院办公厅印发实施《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号),财政部、农业部、国家林业局等部门先后制定出台了《国家级公益林区划界定办法》、《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见》、《国家重点生态功能区转移支付办法》、《中央财政林业补助资金管理办法》、《中央财政农业资源及生态保护补助资金管理办法》等政策措施,为落实重点生态功能区、森林、草原等生态保护补偿机制提供了有效的制度保障。按照《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的实施意见》和《“十二五”规划纲要》关于制定生态保护补偿条例的要求,国家发展改革委已经会同财政部等部门成立了生态保护补偿条例起草领导小组和工作小组,已经研究形成了《生态保护补偿条例》专家意见稿。目前京津冀区域生态保护补偿机制仍处于探索阶段,立法基础还比较薄弱,而且国家尚未出台综合性的生态补偿法规,制定京津冀生态补偿法还缺乏必要的实践基础和依据,建议京津冀三省市可进一步总结区域生态保护合作的成功经验,分别签订长期合作协议,在此基础上,分别制定地方性法规,将协议的主要内容确定下来。
环资委同意国家发展改革委的意见,认为,近年来,各地区、各部门按照党中央、全国人大、国务院的决策部署,积极开展试点经验,不断总结推广经验,研究制定出台政策措施,稳步推进立法工作,取得了初步成效,积累了宝贵经验。建议有关部门加快推进生态补偿条例制定工作,指导条件成熟的地区制定生态补偿地方性法规。代表议案中所提出的主管机构和协调机制、补偿方式、使用与监督、补偿效果评估、法律责任等方面的内容,对制定生态补偿法规具有重要参考价值,建议有关部门认真研究代表意见,吸收合理建议,进一步做好生态补偿工作。
19.关于制定地下水资源保护法、国家地下水污染防治法或地下水资源利用与保护法的议案4件
史贵禄、杜国玲、董新光、高广生等125名代表提出关于制定地下水资源保护法、国家地下水污染防治法或地下水资源利用与保护法的议案4件(第96、174、196、400号)。议案提出,地下水是水资源的重要组成部分,是关系经济社会长远发展的重要战略资源,是生态环境的控制性要素。但是目前仍缺乏系统性、针对性强的专门法律制度,依法保护地下水资源的效力不足。为了合理开发利用地下水资源、预防和治理地下水污染,建议制定地下水资源保护或污染防治的有关法律,明确监管主体,完善经济政策,遵循地表水与地下水统一调度并优先使用地表水、开源与节流相结合,节流优先、采补平衡、防止污染的原则,规范地下水有关的各种行为,制定地下水资源保护规划、开采利用的管理规范、治理地下水的科学标准,并加大地下水污染惩戒力度。
环资委对议案所提建议征求了国务院有关部门的意见。水利部、环境保护部提出,自2008起水利部就启动了《地下水管理条例》的有关研究工作,目前已经形成草案,正在公开征求意见。征求意见稿对地下水调查评价与规划、保护与开采控制、超采治理、污染防治、监督与监测、法律责任等都作出了明确的规定。与单独立法相比,制定综合性的《地下水管理条例》,统筹解决地下水超采、污染防治、监督监测等问题更为妥当和必要。国土资源部表示将继续做好地下水监测、调查、评价等相关工作,推进地下水调查监测信息共享平台建设,积极配合有关部委加大地下水资源高效开发利用研究,研究地下水开采调控技术和管理办法。
环资委认为,地下水具有重要的资源和生态功能,在保障我国城乡居民生活和生产供水、支持经济社会发展中具有重要作用。代表议案中提出的具体意见和建议,针对性和可行性较强,建议国务院有关部门在有关法规起草过程中认真研究,广泛开展调研,并结合地区差异予以充分考虑、借鉴和吸收。
20.关于制定耕地质量保护法的议案2件
秦光蔚、杨杰等62名代表提出关于制定耕地质量保护法的议案2件(第173、500号)。议案指出,耕地是农业生产的基础,是人类赖以生存的基本资源和条件。随着我国人口增长和工业化、城镇化的快速发展,耕地数量逐步减少的趋势不可逆转。由于农业耕作制度的不断变化和耕地质量监管的缺失,一些区域耕地耕层变浅,土壤板结,土壤中营养元素不平衡,农药残留、重金属污染严重。农业生态环境、耕地的产出率、农产品质量均受到严重的影响。建议制定耕地质量保护法对耕地质量实施监测,强化耕地质量的科技支撑,加强耕地质量建设与管理,以确保国家粮食安全,有效促进农业增效和农民增收,改善生态环境。