cfa532/CHLAWS huggingface dataset:
21.关于制定农业生态环境保护法的议案1件。对议案中提出的加强农业生态环境的建设、保护、监督与管理问题,建议在环境保护法修改中予以采纳。农业生态保护的核心是土壤保护问题,土壤污染防治法已经列入十二届全国人大常委会立法规划,我委将积极开展调研,在土壤污染防治法起草中认真研究代表建议,对农业生态环境保护问题加强研究论证。
22.关于制定植物保护法的议案1件。目前国务院已经制定植物检疫条例和森林病虫害防治条例,并且正在制定农业病虫害防治条例,建议国务院有关部门在相关条例的起草和实施过程中认真研究考虑并积极吸收代表提出的建议,并加强植物保护立法的研究论证工作。
23.关于制定基因法的议案1件。对议案中提出的基因资源的保护、开发利用、生物安全等问题,农业部已经制定实施了农业转基因生物安全管理条例。科技部正在会同有关部门开展人类遗传资源管理条例的起草工作。国家林业局正在研究制定林业转基因生物安全管理条例。建议国务院有关部门在上述条例制定和实施过程中认真考虑代表提出的意见和建议,并积极开展关于基因立法的前期调研和论证工作。
24.关于修改可再生能源法的议案1件。对议案提出的相关问题,建议国务院有关部门和地方政府依法加大对生物液体燃料等技术的研发和产业化、市场化扶持力度,并研究有关非粮生物质燃油的市场销售、价格和补贴问题。我委将加强对代表提出的意见、建议和可再生能源法实施情况的研究,加快完善可再生能源法的研究进程。对扶持农林副产物的收集和利用问题,在完善循环经济促进法或制定资源综合利用法的研究论证中,提出有效解决方案。
25.关于制定电磁辐射污染防治法的议案1件。国务院有关部门正在开展法律起草的前期研究论证工作,建议国务院有关部门抓紧工作,在法律起草过程中积极采纳代表意见和建议,尽早将法律草案提请全国人大常委会审议。
26.关于修改海域使用管理法的议案1件。建议国务院有关部门结合议案所提意见,开展研究论证工作,为海域使用管理法的修改做好基础工作,待条件成熟时,将修改工作纳入立法工作计划。
四、4件议案提出对4部法律实施情况进行监督检查的建议,其中2个已经完成,2个建议全国人大常委会在今后研究制定工作计划时统筹安排
27.关于开展对气象法实施情况监督检查的议案1件
28.关于开展对可再生能源法实施情况监督检查的议案1件
上述两项关于开展对法律实施情况监督检查的建议,已经列入全国人大常委会2013年监督工作计划并已完成。代表议案所提出的各项建议,已经纳入全国人大常委会监督检查报告。
29.关于开展对大气污染防治法实施情况监督检查的议案1件。我委对代表提出的这项议案高度重视,在常委会有关领导的主持下已经开展了调研工作。大气污染防治法修改已经列入十二届全国人大常委会立法规划的一类项目,为了更好地完成法律修改工作,建议将检查大气污染防治法实施情况列入全国人大常委会2014年监督工作计划。
30.关于开展对城乡规划法实施情况监督检查的议案1件。我委高度重视代表提出的这项议案,并在今年四月召开了落实代表议案建议座谈会,就在城乡规划法制建设中如何贯彻十八大报告关于推进生态文明建设问题进行了讨论。建议全国人大常委会在今后制定工作计划时统筹安排,适时启动对城乡规划法实施情况的监督检查工作。
第十二届全国人民代表大会第一次会议主席团交付环境与资源保护委员会审议的代表提出的议案共54件,其中,24件要求制定15部法律, 26件要求修改11部法律,4件提出对4部法律实施情况的监督检查。审议意见如下:
一、28件代表议案提出的8个立法项目,已经分别或者一并列入了十二届全国人大常委会立法规划、全国人大常委会2013年立法工作计划
(一)关于制定土壤污染防治法的议案2件
吴青、杜国玲等69名代表提出关于制定土壤污染防治法的议案2件(第59、185号)。议案提出,我国土壤污染形势严峻,土壤污染等环境侵权诉讼案件频发,而现行的土壤污染防治相关法律法规具有局限性,急需制定一部专门的土壤污染防治法,对土壤污染的监测评估、污染控制以及污染后的治理与修复及污染责任等做出专门规定。
我国土壤污染总体形势较为严峻。土壤污染和大气污染、水污染一样,已经成为我国环境资源的核心问题之一,是党中央重视、社会普遍关注的重点问题。十八大报告明确提出要“坚持预防为主、综合治理,以解决损害群众健康突出环境问题为重点,强化水、大气、土壤等污染防治”。全国人大代表多年来连续提出制定土壤污染防治法的议案。自八届全国人大二次会议起,九届、十届、十一届都有代表提出有关立法议案。十二届全国人大常委会对全国人大代表的意见高度重视,已经将土壤污染防治法列入十二届全国人大常委会立法规划,由我委牵头起草。我委将在国务院有关部门的支持配合下,在法律案的起草和修改过程中认真研究采纳代表提出的意见,抓紧工作,力争按计划将草案提交全国人大常委会审议。
(二)关于修改野生动物保护法的议案4件
金华、谭志娟、周建元、罗胜联等130名代表提出关于修改野生动物保护法的议案4件(第74、103、202、215号)。议案提出,随着我国经济社会的发展和生态建设的加强,野生动物保护工作面临许多新情况、新问题,建议修改野生动物保护法,扩大野生动物保护范围,禁止虐待、食用野生动物,完善野生动物致害赔偿制度,增加处罚条款,加大对违法行为的处理力度。
2013年2月,对媒体呼吁通过立法等方式禁止食用野生动物一事,习近平总书记、张德江委员长、李建国副委员长都作出了重要批示,指示从执法和立法两个方面统筹考虑,修改完善野生动物保护制度。随着我国生态保护的不断加强,野生动物保护工作得到了更多的重视,但野生动物保护所面临的形势仍然比较严峻,现行野生动物保护法的一些制度和规定已经不能适应野生动物保护的客观需要,应当通过修改法律加以完善和补充。十二届全国人大常委会已经将野生动物保护法修改列入十二届全国人大常委会立法规划和2013年立法工作计划,由我委牵头起草。我委已经成立了法律起草领导小组,开展了立法的前期调研工作。我委将在国务院有关部门的支持配合下,在法律案的起草和修改过程中认真研究采纳代表提出的意见,抓紧工作,力争按计划将草案提交全国人大常委会审议。
(三)关于制定核安全法的议案1件
朱志远等30名代表提出关于优先制定核安全法的议案1件(第5号)。议案提出,核能是国家能源安全的战略选择,众多国家均已构建核安全法律体系,但我国核能相关法律法规体系尚不健全,建议制定核安全法,顺应国家核能发展安全至上的理念,完善我国核安全法律体系,依法提高核安全监管工作的独立性、有效性和权威性。
能源问题是我国迫在眉睫的重大问题。核能在可长期稳定提供电力及热能、降低温室气体排放、有市场竞争力的经济成本等方面具有多种优势,是清洁高效的能源,而核安全立法是确保核能安全性与经济性平衡的基本保障,应当制定核安全法,对核活动和核设施的安全问题做出全面、专门的规范。核安全法已经列入十二届全国人大常委会立法规划,由我委牵头起草。我委将在国务院有关部门的支持配合下,在法律起草和修改过程中认真研究采纳代表提出的意见,抓紧工作,力争在本届内完成起草任务,提请全国人大常委会审议。
(四)关于制定大洋资源勘探开发法的议案 1件
金华等31名代表提出关于制定大洋资源勘探开发法的议案1件(第75号)。议案提出,大洋资源位于国际深海海底区域,资源丰富,具有战略意义,而我国尚无相关国内立法,建议制定大洋资源勘探开发法,积极履行我国条约义务、维护国家权益。
从十八大报告和新一届政府机构改革方案看,国家高度重视建设海洋强国,实施海洋发展战略,而海洋资源开发是支撑海洋战略和海洋经济的基础。此外,联合国海洋法公约对大洋深海资源勘探开发的担保国也提出了国内立法的责任要求。因此需要制定大洋深海资源勘探开发法,为我国参与大洋矿产资源勘探开发和管理提供法律保障。深海海底区域资源勘探开发法已经列入十二届全国人大常委会立法规划,由我委牵头起草。我委将在国务院有关部门的支持配合下,在法律案的起草和修改过程中认真研究采纳代表提出的意见,抓紧工作,力争在本届内完成起草任务,提请全国人大常委会审议。
(五)关于修改大气污染防治法的议案11件 (包括制定清洁空气法的议案1件)
徐龙、王翠凤、张全、朱之文、周卫健、傅企平、杜国玲、王利平、白红战、郑杰等328名代表提出关于修改大气污染防治法的议案10件 (第10、47、85、86、149、178、186、188、 301、358号),周洪宇等30名代表提出关于制定清洁空气法的议案1件(第200号)。议案提出,建议尽快修改完善有关大气环境标准、责任制及监督考核机制、总量控制、区域联防联控、机动车污染防治、应急管理、信息公开与公众参与等法律制度,加大对违法行为处罚力度,有效改善大气环境质量。
大气污染防治法修改已列入十二届全国人大常委会立法规划和国务院2013年立法工作计划,由国务院提交审议,是全国人大常委会和国务院的重要立法项目。今年以来,环境保护部针对当前严重的雾霾问题,根据国务院有关“大气污染防治十条措施”及相关规划,在2010年向国务院报送的修订草案送审稿基础上,重新研究和组织起草了大气污染防治法(修改建议稿)和相关说明及论证材料,并正在国务院有关部门协调意见的过程中。上述11件议案中提出的有关修改完善大气环境标准、责任制及监督考核机制、总量控制、区域联防联控、机动车污染防治、应急管理、信息公开与公众参与等法律制度及相关法律责任的具体建议,已基本上纳入了环境保护部的送审稿中,并正在国务院及其有关部门制定和实施的有关政策和规划中逐步得到推行和落实。
针对今年各地屡次发生的严重雾霾情况,我委根据全国人大常委会领导的指示,开展了大气污染防治的专题调研,跟踪研究了大气污染防治法修改情况。我委认为代表议案中提出的建议反映了当前大气污染防治工作的实际需要,反映了广大公众对改善大气环境质量的迫切要求,建议国务院有关部门在认真研究采纳代表议案的建议基础上,按照全国人大常委会立法规划的要求,尽快完成有关草案的审查、修改工作,及时将草案提交全国人大常委会审议。对有关代表议案提出的制定清洁空气法的建议,我委认为其具体内容已基本纳入了现有的大气污染防治法修改草案建议稿,不必单独另行立法。
(六)关于修改水污染防治法的议案2件
傅企平、袁敬华等60名代表提出关于修改水污染防治法的议案2件(第177、224号)。议案提出,我国水环境的持续恶化,饮用水安全事故频发,与违法成本过低,相关法律执行不够有力有关。建议鼓励公众参与,提高政府应急能力,增加关于监督管理的规定,修改法律责任部分的有关条款,取消罚款上限,加大对责任主体的处罚力度。
水污染防治法修改已经列入十二届全国人大常委会立法规划和全国人大常委会2013年立法工作计划的预备项目,由国务院提交审议。环境保护部已经开展前期研究工作,包括对水污染防治法的后评估,分析水污染防治法的执行效果,梳理存在问题,研究解决方案,即将正式启动水污染防治法的修订工作。
我委认为代表议案中提出的修改建议具有针对性,我委建议国务院有关部门在认真研究采纳代表议案建议的基础上,按照全国人大常委会立法规划的要求,尽快完成有关草案的审查、修改工作,及时将草案提交全国人大常委会审议。
(七)关于修改矿产资源法的议案1件
韦江宏等30名代表提出关于修改矿产资源法的议案l件(第357号)。议案提出,随着国家经济形势的不断发展变化、产业结构的调整优化、市场经济体制的不断完善,现行矿产资源法在矿业权设置、授予、流转以及珍稀资源保护等方面都出现了不能适应社会主义市场经济条件下矿业发展需要的情况,建议修改矿产资源法,结合我国矿产资源开发与利用的实际情况,兼顾国际资源市场竞争现状,改善管理,充实内容,在矿产资源法的基础上,形成一部新的矿业基本法。
近十年来,每年都有代表提出修改矿产资源法的议案,对此,全国人大常委会高度重视,曾多次就矿产资源法执行情况开展执法检查、听取工作报告并开展了专题调研。检查和调研结果表明,现行矿产资源法的很多规定都与市场经济条件下矿业管理的需要不相适应,在这种情况下,各地又出台了很多法规规章,不少管理措施都有违矿产资源开发管理的科学规律,进而导致矿业领域投机现象盛行,短期行为严重,矿山安全、污染事故频发、矿产资源损失浪费等一系列问题,严重影响我国矿业经济的可持续发展。为此,全国人大常委会将矿产资源法修改列入第十一届、第十二届全国人大常委会立法规划,由国务院起草。负责修订草案起草工作的国土资源部自2003年起开始着手修改工作,迄今已历时十年。在现已形成的利益格局下,矿产资源法的修改面临很大困难,在一些主要制度和程序安排方面,各方意见都有分歧,难以协调,因而矿产资源法目前处于既不能严格执行又无法及时修改的尴尬境地。
矿产资源法修改已经列入十二届全国人大常委会立法规划和国务院2013年立法工作计划的研究项目,由国务院提交审议。我委认为,矿产资源是国家不可再生的宝贵财富,矿业是国民经济的基础产业,矿产资源的高效合理利用、矿业的可持续发展关系到我国国民经济的健康发展。保障我国矿产资源的合理利用和矿业的可持续发展,必须超越现有利益格局,以国家、全球视角重新审视我国矿产资源开发领域存在的问题,设计、修改我国矿产资源开发利用的法律制度和管理措施。我委建议考虑到矿产资源法的修改涉及行政管理体制的改革和利益格局的调整,由国务院牵头,组织有关部门全面、系统研究、总结矿产资源开发利用管理问题,提出符合市场经济规律和矿产资源开发科学规律的管理制度和措施,在此基础上提出矿产资源法修改草案,提请全国人大常委会审议。
(八)关于制定自然保护地法的议案6件
吴金水、闫傲霜、周绪红、吕忠梅、龙国英、严以新等208名代表提出关于制定自然保护地法的议案6件(第73、134、179、203、213、 243号)。议案提出,目前我国生态安全正在遭受严重挑战,普遍面临生物多样性减少、环境自净力降低、水资源匮乏以及自然灾害频发的状况,而已经建成的各类自然保护区域数量虽多,但存在分布不均衡、管理分散、责任不明确、保护形式单一、保护机构不健全、保护经费不足、保护管理水平低下等问题,现有相关管理条例无法满足自然保护与管理的需求。建议制定自然保护地法,对各类自然保护区域进行科学分类和规划,建立起有效管理的自然保护地网络,实现国家整体自然保护目标。同时,明确保护责任,协调好利益关系,完善评价、监督和保障机制,确保我国自然保护地得到切实保护。
自2003年起,全国人大常委会一直将自然区域保护立法列为全国人大常委会立法规划项目,并列入了全国人大常委会2013年立法工作计划。根据立法规划,第十届、第十一届全国人大环资委先后尝试起草了自然保护地法、自然保护区域法、自然遗产保护法等法律草案,但都由于各方面分歧较大,难以达成一致意见,因此,未继续列入十二届全国人大常委会立法规划。
保护自然生态,既关系国家、民族的长远利益,又是实现生态文明、建设美丽中国的基础工作。当前,我国的自然生态保护工作面临保护与发展的突出矛盾,涉及多方面的利益格局调整,工作繁重复杂,法律保障不可或缺。而且目前我国还没有一部专门规范自然生态保护的法律,保护管理措施和力度都受到一定程度的影响。为此,我委将与国务院有关部门进一步密切配合,继续加强对这项立法议案的研究论证工作,力争在尽可能短的时间内,提出立法可行性建议方案。
二、对8件代表议案提出的5个立法项目,建议条件成熟时列入全国人大常委会立法工作计划
(九)关于修改海洋环境保护法的议案2件
海南省代表团和孙焕泉等34名代表提出修改海洋环境保护法的议案2件(第4、399号)。议案提出,海洋环境保护法在保护和改善海洋环境、防治海洋污染等方面发挥了重要作用。目前,海洋资源开发与保护矛盾日益突出,海洋生态环境保护面临严峻形势,建议加快修订海洋环境保护法。
海洋环境保护法修改已经列入国务院2013年立法工作计划的预备项目。2011年下半年,国务院法制办牵头成立了海洋环境保护法律法规修订工作专门小组。2012年底,国务院法制办已将委托国家海洋局起草的海洋环境保护法(修改草案送审稿)发送海洋环保立法工作专门小组征求意见。目前,相关修订工作正在积极推进中。
我委将积极推动国务院相关部门积极开展工作,同时做好调查研究论证工作,建议国务院有关部门在认真研究采纳代表议案建议的基础上,抓紧完成有关草案的审查、修改工作,条件成熟时列入全国人大常委会立法工作计划,由国务院提请全国人大常委会审议。
(十)关于制定环境教育法的议案2件
马兰、车秀兰等66名代表提出关于制定环境教育法的议案2件(第84、169号)。议案提出,面对我国环境污染的严峻现实,为促进提高公众环境意识,培育环境教育社团组织的健康成长,推动公众参与环境保护,有效解决环境污染和生态破坏,改善环境质量和促进可持续发展,迫切需要制定环境教育法,作为实施可持续发展,加强生态文明建设的基础和保障。
环境保护部认为,近年来,国家颁布了一系列环境保护法律法规,在多部环保法律中均对环境教育进行了原则规定,国务院一系列重要文件中都明确提出“深入开展环境保护宣传教育”。但从实际情况看,我国的环境教育还存在一些不尽如人意的地方。环保部赞同代表们提出的建议,认为有必要通过立法明确环境教育的法律地位。教育部认为,议案中提出的有关环境保护的问题及对问题的分析很有针对性,加强环境保护教育是促进生态文明建设的重要手段。制定环境教育法对推进和保障环境教育工作具有积极意义,表示支持。
我委认为,环境教育的开展和普及是推动经济、社会、环境协调发展,把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程的基础性工作,是关乎实现中华民族永续发展的长远大计。我国正处于全面建设小康社会的关键时期,环境教育工作仍然存在制度化、法治化程度不足的问题,不能完全适应党的十八大提出的加强生态文明建设和生态文明宣传教育的要求。当前制定环境教育法,对规范和加强全民环境教育工作,具有重要而深远的意义。建议在条件成熟时,将制定环境教育法列入全国人大常委会的立法工作计划。
(十一)关于制定资源节约与综合利用法的议案2件
刘桂凤、胡连松等64名代表提出关于制定资源节约与综合利用法或节约资源法的议案2件 (第46、76号)。议案提出,资源综合利用是解决我国环境资源约束强化的根本途径。为了贯彻落实十八大精神,有必要制定资源节约和综合利用方面的法律,以提高自然资源和社会资源的利用效率,促进经济社会全面协调可持续发展。
发展改革委认为,缺乏明确的法律规范已经成为制约我国资源综合利用工作开展的核心问题,鉴于我国目前已经有循环经济促进法、清洁生产促进法等相关法律,对于资源节约和综合利用都有不同程度的设计并已有了相关规定,建议厘清资源节约与综合利用领域的各个法律调整范围及核心概念之间的关系,认真研究资源节约与综合利用立法问题。工信部认为,资源综合利用是节约资源和保护环境的重要措施,加强立法是推动资源综合利用工作的重要举措,建议尽快组织开展资源综合利用法的立法研究,做好立法前期准备工作,待条件具备,尽快列入全国人大常委会立法工作计划。商务部赞同制定资源节约和综合利用法,表示将积极配合有关部门积极推动立法相关工作。
我委赞同上述部门的意见,从十七大中央提出我国环境资源约束强化,到十八大提出生态文明建设,都充分说明了党中央对资源环境问题高度重视,资源问题是一个国家发展强大的基础,发达国家的发展经验和发展历史充分证明了这一点。我国长期以来由于资源利用方式的不合理,导致了严重的资源浪费和环境污染,资源综合利用是解决我国环境资源约束强化的根本途径。建议在条件成熟时,将制定资源节约与综合利用法列入全国人大常委会立法工作计划。
(十二)关于修改循环经济促进法的议案1件
王锋等30名代表提出关于修改《中华人民共和国循环经济促进法》第四十条的议案1件 (第97号)。议案提出,对节能减排、节约资源、发展循环经济有重要意义的轮胎翻新产业存在旧胎胎体可翻新性能差、翻新轮胎在市场上不受客户重视等问题。这使循环经济促进法第四十条规定的对轮胎翻新产业的支持条款在操作层面存在很大困难,建议对该条款进行修改完善,并建议尽快出台对再制造和翻新产品的政府采购条例,落实相关税收优惠政策。
发展改革委认为,循环经济促进法在再制造方面的具体条款需要从加强质量保障、明确标识规范、强化鼓励措施等三方面加强,建议修改循环经济促进法,重点对再制造产业发展做出进一步规范。对再制造和翻新产品的政府采购问题,建议先考虑制定推荐性或鼓励性的政府采购措施,引导政府部门和事业单位购买合格的产品,待条件成熟后,再研究实行强制性采购政策。对税收优惠问题,认为有必要对翻新轮胎的税收优惠政策进行适当调整,将会同财政部进行有针对性研究。工信部赞成代表关于修改循环经济促进法第四十条的建议,同时建议抓紧制定废旧轮胎回收利用管理条例。
我委认为,资源循环利用是资源节约和合理利用的重要组成部分,循环经济促进法与资源综合利用法是不可分割的同一法律规范系统,应当加强对两部法律规范内容的整合研究论证工作,力争尽早获得研究成果,并努力将相关法律草案列入全国人大常委会立法工作计划。
(十三)关于修改城乡规划法的议案1件
赵坚等30名代表提出修改城乡规划法增加有关生态系统保护内容的议案1件(第319号)。议案提出,近年来,我国的环境问题很多与城乡规划法的执行有关,甚至有些环境污染和破坏就是源头规划控制不力造成的。城乡规划法中缺乏对环境问题、生态系统保护和城乡资源利用的合理规范,没有注重对生态城市建设的规范,有必要对城乡规划法做必要的修改,促进我国的城乡建设向科学化、法制化方向发展。
住房和城乡建设部认为,议案对问题的分析十分透彻,针对性很强,对解决城乡规划实施所涉及的生态文明建设和环境保护问题具有很强的指导作用。住建部将认真研究议案所提意见,配合有关部门开展修改完善法律的研究。环保部完全赞同代表们提出的意见,建议在法律修订中统筹考虑大气环流特征、资源禀赋、清洁能源供应、集中供热条件、环境承载能力等约束要求,强化城市空间管制要求,严禁随意调整和修改城市规划。
我委认为,城乡规划法的有关规定对城乡规划制定和实施过程中体现生态环境保护发挥了积极作用,但随着生态环境保护形势的日益严峻以及生态文明理念的提出,现行规定已经不能完全满足实际需要,在城乡规划法中增加生态系统保护的内容非常必要。建议全国人大常委会适时启动城乡规划法执法检查工作,进一步掌握法律实施的基本情况,并待条件成熟时,将城乡规划法的修改列入全国人大常委会立法规划或年度工作计划。
三、对14件代表议案提出的13个立法项目,建议加强现行相关法律之间的衔接和实施力度,完善配套法规,开展立法前期调研论证工作
(十四)关于制定饮用水源地保护法的议案2件
储亚平、王毅等72名代表提出制定饮用水源地保护法或饮用水安全法的议案2件(第96、 316号)。议案提出,饮用水安全是直接关系到广大人民群众生命健康的重要民生问题,现在饮用水源污染形势严峻,饮用水水源环境安全风险突出,而现行相关法律法规系统性、协调性和可操作性不强,远不能满足饮用水安全管理的需要,急需制定综合性法律,明确饮用水水源的保护责任,建立完善饮用水水源污染防治的规划制度、饮用水水源保护区环境管理评估制度、饮用水水源保护区制度、饮用水水源地保护生态补偿机制、饮用水水源污染防治应急预警机制等各项制度措施。
水利部认为,虽然现行水相关法律法规中都有了一些关于饮用水水源保护和饮用水安全保障的规定,但是这些规定还不能满足饮用水水源地保护的需要,因此,有必要进一步加强立法,对饮用水水源地进行全面保护,切实保障饮用水安全。水利部已经将《饮用水水源地管理与保护条例》连续多年列入部内年度立法计划,将积极开展条例的研究起草工作,代表议案中提出的诸如明确地方各级政府责任、建立饮用水水源污染防治的规划制度、建立饮用水水源保护区环境管理评估制度等具体意见和建议,针对性较强,将在相关立法中予以认真研究和考虑。
我委认为,保障饮用水安全,是最现实、最具体的民生问题,是直接关系到人民群众身体健康和生命安全的头等大事,是落实科学发展观、建设生态文明,全面构建社会主义和谐社会的基本要求。全国人大常委会始终高度关注饮用水安全保障工作,水污染防治法已经列入十二届全国人大常委会立法规划的一类项目,其中饮用水保护是修改的重点之一。我委也将饮用水源保护纳入了2013年的专题调研内容。9月,沈跃跃副委员长带队赴山东、浙江两省对饮用水水源地保护情况进行了专题调研。我委认为,在修改水污染防治法时,应当增加关于饮用水保护部分的具有可操作性的规定。同时建议国务院有关部门在工作中认真研究和考虑代表意见,在制定或修改相关配套法规规章过程中积极吸收代表提出的建议。
(十五)关于修改水法的议案1件
周潮洪等30名代表提出关于对水法做部分修改的议案1件(第114号)。议案提出,中央关于加快水利改革发展的决定提出实行最严格的水资源管理制度,包括用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度等;十八大报告提出加强水源地保护和用水总量管理,推进水循环利用,建设节水型社会。为贯彻落实中央文件精神,推进依法治水、建立健全水法律法规体系,建议修改水法,把中央新的指示精神补充进去,以便成为全民全社会的意志。
水利部认为,2011年中央关于加快水利改革发展的决定颁布后,中央和地方认真贯彻落实,制定了一系列配套政策和制度,如《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发 [2012]3号)、《实行最严格水资源管理制度考核办法》(国发[2013]2号)等,并积极组织实施,取得了显著成效。考虑到中央文件的政策规定比较原则,而且与水法中的用水总量控制、节约用水、水功能区限制排污总量等规定基本一致,在2013年新修订的水法规体系总体规划将《节约用水条例》、《水功能区管理条例》、《用水总量控制管理办法》、《取水许可区域限批管理办法》、《节水产品认证管理办法》、《入河排污口监督管理办法(修订)》等列入了部内拟开展调查研究、咨询论证、组织起草的立法项目。水利部认为,当前的工作重点是加大已有政策措施的执行力度,制定完善配套法规,建议暂不修改水法。
我委同意水利部的意见。代表议案中提出的在保护生态和农民利益前提下开发利用水资源、建立水功能区限制纳污、用水效率控制制度等建议具有针对性,建议国务院有关部门加大法律实施力度,在工作中认真研究和考虑代表意见,在制定或修改水法相关配套法规规章过程中积极吸收代表提出的建议。
(十六)关于修改防洪法的议案1件
周潮洪等30名代表提出关于对防洪法做部分修改的议案1件(第115号)。议案提出,城乡逢雨必涝关系到交通安全、人民群众的生命财产安全,关系到经济社会的快速发展。建议针对城乡排涝系统不完善、管理不到位等问题,对防洪法做部分修改。
水利部认为,随着我国大江大河治理的推进和城镇化进程加快,区域性城市洪涝灾害加剧,是近年来我国防洪减灾的突出特点。中央针对城市防洪减灾制定了一系列政策,水利部也在探索和总结我国城市防洪减灾管理工作经验的基础上,研究起草了《洪水影响评价管理条例》、《蓄滞洪区管理条例》、《洪水影响评价分级分类管理规定》、《城市防洪预案管理办法》等防洪法配套法规和规章,在水利重大政策研究与制度建设专项中,开展了城市雨洪资源利用、蓄滞洪区管理等方面的项目研究工作。水利部表示代表议案针对城市防洪排涝减灾提出的意见和建议,对于促进城市防洪排涝工作具有一定的参考价值,将在相关工作中认真吸收。
我委同意水利部的意见。代表议案中提出的完善防洪规划、加强河道防护等建议具有针对性,建议国务院有关部门加大法律实施力度,在工作中认真研究和考虑代表意见,在制定或修改水法相关配套法规规章过程中积极吸收代表提出的建议。
(十七)关于制定生态补偿法的议案l件
曹克坚等30名代表提出制定生态补偿法的议案1件(第122号)。议案提出,建立和完善生态补偿机制,是推进生态文明建设的一项重要措施,是社会主义市场经济条件下有效保护资源环境的重要途径,是统筹区域协调发展的重要方面。通过国家立法,形成生态补偿法律,依法强化生态补偿工作,对于统筹区域科学协调发展,推动地区富裕生态屏障建设,加快国家生态文明和全面小康社会建设步伐具有十分重要的意义。
发改委认为,生态补偿条例已经列入国务院 2013年立法工作计划的研究项目。自2010年起,国务院就将研究制定生态补偿条例列入立法计划。成立了由国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、环保部、林业局等11个部门和单位组成的条例起草小组,开展立法工作。目前,已形成了生态补偿条例草稿。各地区各部门也按照中央统一部署,积极探索建立生态补偿机制,逐步建立生态补偿的政策体系。但是尽管生态补偿试点实践已经开展了多年,建立生态补偿法律制度是一项艰巨而复杂的系统工程,涉及各个方面的关系,事关不同主体利益。但各地各部门政策规定较为分散和笼统,同时,补偿领域和主客体不够明确,方式比较单一,资金渠道少,省际之间的补偿方式尚在探索之中。因此,立法条件还不成熟,要循序渐进,建议先由国务院颁布条例,条件成熟后再制定法律。环境保护部认为,应当先易后难,强化试点,从单一要素补偿、分类补偿着手,再向综合性补偿拓展。逐步出台行业生态补偿办法和综合的补偿条例,中央和地方各级财政要加大对技术和管理基础较扎实的流域等专项生态补偿的支持和投入,努力形成一套分工明确又相互衔接的生态补偿政策和法律体系。
我委同意上述部门意见。党中央、国务院高度重视生态补偿机制建设。十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制问题作了专门阐述,要求研究设立国家生态补偿专项资金,加快制定生态补偿条例。党的十八大报告明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。全国人大常委会于 2013年4月审议了国务院关于生态补偿机制建设工作情况报告,审议意见中提出,目前我国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,人民群众反映强烈。党的十八大提出大力推进生态文明建设,强调保护生态环境必须依靠制度。生态补偿机制建设工作是生态文明建设的一个重要方面、一种重要手段。要推动生态补偿的法制化、制度化和规范化。建议国务院有关部门抓紧工作,认真研究采纳代表议案建议的基础,抓紧完成生态补偿条例的起草工作,尽快提交国务院审议。
(十八)关于制定海洋资源保护法的议案1件
莫小莎等30名代表提出关于制定海洋资源保护法的议案1件(第164号)。议案提出,我国海洋资源内涵丰富,情况复杂。现有涉及海洋方面的法律法规,直接针对海洋资源开发、保护、利用的立法还没有。制定海洋资源保护法,从国家经济整体发展角度对海域资源进行规划、开发和管理,内容包括涉及全局的海岛开发管理法、涉及重点海域以及重要海峡、海湾的管理法规;建立完善海洋经济专项法律制度,推进海洋资源的开发利用、海洋工程建设等,从基本、专项、区域和地方四个方面提出规范,实现对海洋资源的法制化、资产化管理。
国家海洋局认为,我国在海洋资源开发与保护领域的法律基本健全,海洋资源保护法的立法空间及立法必要性有待做出进一步研究论证。议案所提出的南海断续线问题,并不单纯是法律问题,而是关系到国家主权和海洋权益的问题,需要由国家统一研究确定后对外公布,目前正在研究,尚不具备立法条件。农业部认为,议案所提有关法律“在内容上不够完善,条款中很多是原则性规定”等问题,可以通过修订相关法律法规或者制定配套规定等方式来解决,因此,目前制定海洋资源保护法的条件尚不成熟。环境保护部认为,关于海洋资源保护,现行海洋环境保护法已经做了很多规定,现在已经启动了海洋环境保护法的修改。建议对制定海洋资源保护法的必要性、可行性做进一步研究论证。
(十九)关于制定环境污染责任保险法的议案1件
莫小莎等30名代表提出关于制定环境污染责任保险法的议案1件(第165号)。议案提出,随着我国经济快速发展,环境污染事故频发,环境污染问题日益突显,由于受害者得不到及时合理赔偿,引发了很多社会矛盾,成为社会不稳定的因素之一;通过利用保险工具来参与环境污染事故善后处理,有效地减轻因污染带来的负面影响,有利于解决环境污染纠纷、缓解社会矛盾、促进企业与社会平稳发展,推动建立环境管理社会化长效机制。议案建议加快立法进程,制定环境污染责任保险法及相关法律法规,发挥各级政府部门的主导作用,探索建立符合我国实际情况的环境污染责任保险的承保模式和环境污染责任风险分散机制,提高我国环境污染责任保险经营技术。
环境污染责任保险是国际上一项重要的环境法律制度。近年来,国务院及其有关部门根据我国环境风险突出和污染事件频发的形势,开始提出应用保险手段防控环境风险和处置污染事件。 2006年印发的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》首次提出发展环境污染责任保险业务。国务院近年发布的《关于加强环境保护重点工作的意见》、《国家环境保护“十二五”规划》、《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《重金属污染综合防治“十二五”规划》等文件进一步提出研究建立重金属排放等高环境风险企业强制保险制度。在《太湖流域管理条例》和一些地方法规中,也开始规定了鼓励企业投保环境污染责任保险的内容。2007年12月,环境保护总局和保监会联合印发了《关于开展环境污染责任保险工作的指导意见》,启动了环境污染责任保险试点工作,今年1月环境保护部和保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》,开始指导地方在涉重金属企业等高环境风险企业开展强制性保险试点工作。目前有关试点工作已经取得一定进展,配套技术规范和激励政策正在逐步形成,在一些环境污染事件中保险功能开始发挥作用。
把环境污染责任保险制度纳入法律,是近年来环境保护立法工作的一项重要课题。十一届全国人大环资委在环境保护法修改的调研论证中,专题进行了相关的调研论证,对法律上原则规定鼓励投保环境污染责任保险,各方大都表示赞同,但对法律上明确规定环境污染强制责任保险,环保部门和保监部门、相关企业之间尚有比较大的争议,在环境风险评估、费率厘定和损害鉴定评估上也缺乏足够的技术支撑,为此在环境保护法修改草案中没有规定有关环境污染责任保险的内容。从当前环境污染责任保险试点工作进展和所遇到的法律困境来看,我委建议在环境保护法修改草案中增加有关鼓励投保环境污染责任保险的原则规定,为有关试点工作顺利开展提供一定的法律依据,并建议国务院有关部门和保险企业进一步推进强制性保险试点,继续建立和完善配套的技术规范,为在法律上形成有关环境污染责任保险的规范奠定必要的现实基础。
(二十)关于制定节水法的议案1件
傅琼华等31名代表提出关于尽快制定节水法的议案1件(第214号)。议案提出我国是一个水资源短缺的国家,随着国民经济持续快速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高,水资源紧缺、水环境恶化等水问题已成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素。建议研究制定节水法,加强水资源管理,提高水资源利用效率。努力促进水资源利用方式和经济发展方式转变,推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。
水利部认为,我国目前尚无一部全国层面的节水法律法规,节水工作缺乏法律依据和强有力的保障。自2002年以来,水利部一直开展节约用水管理法规的研究起草工作。2005年以来,国务院曾先后6次将节约用水条例列入国务院立法工作计划。水利部将抓紧补充完善条例,加强与各有关部门的沟通协调,力争尽快报送国务院。对代表议案中提出的建议,将认真研究,在节约用水立法中予以借鉴和吸收。
我委同意水利部的意见。节约用水是减少水资源无效消耗,提高水资源利用效率,缓解水资源紧缺的根本性措施。节约用水立法工作十分重要。建议国务院有关部门抓紧制定相关条例,在起草工作中认真研究和考虑代表意见,积极吸收代表提出的建议。
(二十一)关于制定农业生态环境保护法的议案1件
余学友等35名代表提出关于制定农业生态环境保护法的议案1件(第302号)。议案提出,农业生态环境的保护是稳定和提高农业综合生产能力的根本途径,关系到整个国民经济的可持续发展。近年来,我国生态农业建设取得显著成效,但随着我国农村经济的迅猛发展,农业生态环境面临的压力愈来愈大,农业生态环境恶化的趋势尚未得到有效的控制。造成农业环境恶化的原因是多方面的,尽管环境保护法、农业法等有关法律法规对农业环境保护作了某些规定,但由于规定得比较原则,针对性不强,在实际工作中难以有效实施。因此,建议根据我国实际情况,尽快制定农业生态环境保护法。
农业部认为,农业生态保护的核心是土壤保护问题。对制定农业生态环境保护法的建议,可以加强调研论证,在土壤污染防治法出台后予以考虑。环境保护部认为,加强农业和农村环保是环境保护法修改的主要内容之一。环境保护部将积极研究推进农业和农村生态保护法规制度的完善,适时研究推动相关专门法律法规的出台。
我委同意上述部门的意见,建议在环境保护法修改中积极采纳代表提出的意见建议。同时,土壤污染防治法已经列入十二届全国人大常委会立法规划,我委将积极开展调研,在土壤污染防治法起草中做好农业生态环境保护的研究论证工作。
(二十二)关于制定植物保护法的议案1件
谭志娟等32名代表提出关于制定植物保护法的议案1件(第328号)。议案提出,我国是农业生物灾害多发、频发和重发的国家,加强植物保护,预防和控制各种有害生物,事关我国粮食安全、农业生产安全、农产品质量安全和生态环境安全。目前我国植物保护工作存在责任不明晰、经费缺乏保障、植保社会化服务业缺乏有效规范等方面的问题。建议制定植物保护法,修改完善现有植物检疫条例的内容,并将生物灾害监测预警、防控、监管、保障等内容纳入法律。
农业部和国家林业局认为,目前国务院已经制定了《植物检疫条例》和《森林病虫害防治条例》,并且正在制定《农业病虫害防治条例》,建议在《农业病虫害防治条例》颁布实施一段时间后,再考虑整合有关规定,制定植物保护法。代表议案提出的有关立法建议,有关部门表示将在制定条例时采纳。
(二十三)关于制定基因法的议案1件
岳国君等30名代表提出制定基因法的议案1件(第329号)。议案提出,基因技术早已成为一项众所周知而且应用广泛的现代科技,可用于医学诊治、农业增产等等。中国是世界八大作物起源中心之一,遗传资源十分丰富,我国也一直致力于基因工程的研发与应用。然而,我国的相关法律法规建设却明显滞后,缺失体系,缺乏系统性。
科技部认为切实加强我国基因资源保护及其相关技术的规范管理,对于保护我国生物资源、保障人体健康和促进生物技术及其产业的发展具有重要意义。科技部会同有关部门正在开展《人类遗传资源管理条例》的起草工作。农业部认为,我国农业转基因管理方面的法规规章完备,与国际管理规范接轨,能够满足农业转基因生物安全管理的需要。关于《农业转基因生物安全管理条例》实施中存在的一些问题,可以通过修改该条例或者完善配套规定等方式予以解决。国家林业局认为保护基因资源,规范基因技术的使用,防范基因技术的风险,对野生动植物资源保护、生态安全、林业产业发展是十分必要的。为了完善林业转基因生物安全管理,正在研究制定《林业转基因生物安全管理条例》。
我委同意上述部门的意见,代表议案附有完整的立法建议,对基因资源的保护、基因技术开发、利用及保护、转基因生物安全及个人基因信息的使用提出了具体详实的意见,建议国务院在相关条例制定和实施工作中认真考虑代表提出的意见和建议,并积极开展关于基因立法的前期调研和论证工作。
(二十四)关于修改可再生能源法的议案1件
陈义龙等30名代表提出关于修改可再生能源法的议案1件(第342号)。议案提出,发展非粮生物质燃油产业,不仅可以化解我国石油危机的局面,而且可以变废为宝,根治我国因焚烧农业、林业废弃物而导致的环境污染问题,带动农村剩余劳动力就业和农民增收,有利于我国农村城镇化建设与社会稳定,对推进我国建成小康社会有巨大的作用。议案建议修改《中华人民共和国可再生能源法》有关条文,加大力度支持非粮生物质燃油这一战略性新兴产业的发展。
我国农作物秸秆、林木采伐剩余物及农林产品加工业剩余物等可作为能源利用的生物质能资源量每年约为4.6亿吨标准煤,利用潜力很大。推进生物质能开发利用,包括非粮生物质燃油产业发展,是可再生能源法和相关配套规定的一项重要内容。在国家可再生能源发展中长期规划、可再生能源发展“十二五”规划和生物质能发展“十二五”规划中,都明确提出了推进生物液体燃料(包括非粮生物质燃油)开发利用的目标和政策措施。按照当前生产销售、价格管理和费用补偿机制,生物液体燃料(包括非粮生物质燃油)通常是纳入成品油销售体系,按照普通成品油价格销售,既有利于生物液体燃料(包括非粮生物质燃油)的市场推广,也可基本保证生产经营企业的利益。
目前我国生物质能发展的主要问题是缺乏准确的资源调查评价,原料收集难度大,技术研发和产业化、市场化水平有待提高。其中生物液体燃料发展问题更加突出,非粮燃料乙醇生产技术需要升级,生物降解催化酶等核心技术亟待突破,生物柴油生产技术应用水平还不高,航空生物燃料、生物质气化合成油等技术尚未产业化。相对风电和太阳能发电产业的快速发展,生物液体燃料产业发展明显滞后。为此,我委建议国务院有关部门进一步加大对生物液体燃料特别是非粮生物质燃油技术研发和产业化、市场化的扶持力度,推进资源调查评价和开发利用的规划管理,建立和完善有关的产业服务体系和财税政策措施。对代表议案有关非粮生物质燃油市场销售、价格和补贴等方面的具体意见,建议国务院有关部门结合成品油市场和价格改革,统筹研究和采纳,并在条件成熟时纳入可再生能源法。关于禁止焚烧农林业废弃物等意见,在现行大气污染防治法等环境保护法律法规中已经做出了相关规定,建议国务院有关部门和地方政府加强法律实施力度,并采取配套的规划和政策措施,扶持农林业废弃物的收集和利用。
(二十五)关于制定电磁辐射污染防治法的议案1件
罗霞等33名代表提出关于制定电磁辐射污染防治法的议案1件(第380号)。议案提出,随着广播电视、移动通信、电力和磁悬浮交通行业的迅速发展,由于工频交变电磁场和射频电磁辐射所带来的电磁辐射污染问题越来越严重,对人民群众的健康带来越来越严重的危害。我国目前的电磁辐射污染防治立法还非常滞后,应当制定电磁辐射污染防治法,弥补国家立法层面电磁辐射专项防治立法的缺失。立法的重点为电磁辐射污染的预防、突发性污染事件应对、跨区域污染事件处置和责任追究四个方面。
环境保护部认为,目前我国尚无电磁辐射污染防治的专门立法,仅在环境影响评价法、建设项目环境保护管理条例中有相关规定。随着科技发展,电磁辐射污染不断出现,这些规定已经难以满足现实需要,影响电磁辐射污染防治工作的有效开展,亟待抓紧制定相关法律。目前环境保护部已经着手开展电磁辐射污染防治立法的前期研究工作,并取得了阶段性成果,待条件成熟后,将及时向立法机关提出建议。
(二十六)关于修改海域使用管理法的议案 1件
邵峰晶等35名代表提出修改海域使用管理法的议案1件(第398号)。议案提出,海域使用管理法自2001年颁布实施已经超过10年,积累了许多成果经验,为我国蓝色经济发展战略的顺利展开发挥了重要的保障作用。但随着海洋经济在经济发展大格局中位置的不断提升以及相关法律的不断完善,该法亦逐渐显现出了若干无法适应当前及未来需求的问题:一是对海域使用权人的权利义务规定失衡,权利性规定不够完善;二是在海域使用权的取得及内容方面,物权性特征体现尚不明显;三是海域使用权属登记效力不够明确,管理体制不尽合理;四是海域使用管理调整范围狭窄,有些区域处于管理的真空状态。上述问题需要修改完善。
国家海洋局认为,物权法确立了海域使用权的用益物权地位,与海域使用管理法的条款出现了不相衔接的地方,需要修改海域使用管理法,对海域使用权人合法权益的保护、海域使用权的物权属性等都需要做相应的修改完善。目前,国家海洋局已经启动了海域使用管理法修改工作的前期调研和论证工作。农业部建议加强对海域使用管理法实施中存在问题的调查研究,从做好海域使用权人特别是广大渔民合法权益出发,适时启动海域使用管理法的修订工作。
我委同意上述部委的意见,建议国务院有关部门结合议案所提意见,开展深入地研究论证,扎实推进基础性研究工作,为海域使用管理法的修订做好准备工作。
四、4件议案提出对4部法律实施情况进行监督检查的建议,其中2个已经完成,2个建议全国人大常委会在今后研究制定工作计划时统筹安排
(二十七)关于开展对气象法实施情况监督检查的议案1件
姜健等31名代表提出关于开展全国气象法执法检查的议案1件(第36号)。议案提出,目前贯彻实施气象法中存在气象灾害防御基础设施建设仍然薄弱,气象灾害应急体系建设有待加强、气象探测环境保护缺乏联动机制、防雷减灾工作行政许可的管理职能关系需要进一步理顺的问题,建议对贯彻实施气象法情况在全国范围内开展大规模执法检查,以进一步推动气象工作的协调发展。
根据全国人大常委会2013年监督工作计划,为推动《中华人民共和国气象法》的贯彻实施,今年8月至9月全国人大常委会执法检查组对气象法的实施情况进行了检查。全国人大常委会对这次执法检查高度重视,张德江委员长作出重要批示: “认真开展气象法执法检查,总结经验,剖析问题,提出切实可行的检查建议,推动气象法的有效实施。”根据常委会确定的检查要点,检查组重点检查了气象灾害防御、气象资源开发利用、气象设施和气象探测环境保护等有关法律制度落实情况,气象法配套法律法规制定情况,基层气象防灾减灾和公共气象服务体系建设情况,双重计划财务体制落实情况等。由陈昌智、吉炳轩、张宝文副委员长带队,全国人大农业与农村委员会、环境与资源保护委员会部分组成人员以及部分人大代表组成3个小组,分别赴黑龙江、湖南、江苏、安徽、福建五省进行了检查。同时,全国人大常委会还委托其余26个省(区、市)人大常委会对本行政区域内气象法实施情况自行检查。
吉炳轩副委员长代表气象法执法检查组所作的报告,全面总结了法律实施的进展和作用,明确指出了一些地方对气象法的重要性认识不足、双重计划财务体制在一些地方和行业落实的不够好、基层气象灾害防御和公共气象服务组织体系不够健全、气象法配套法律法规尚不完善等主要问题,重点提出了提高对气象事业重要性的认识、加强气象现代化建设、加强基层气象防灾减灾和公共气象服务组织体系建设、合理开发综合利用气候资源、完善气象法的配套法规等五个方面的具体建议。代表议案所提出的各项建议,已经比较完整的纳入了执法检查组的报告。
(二十八)关于开展对可再生能源法实施情况监督检查的议案1件
姜健等31名代表提出关于在全国开展可再生能源法执法检查的议案1件(第35号)。议案提出,可再生能源法及配套政策的实施,为可再生能源发展创造了良好的条件,但从实施的情况看,仍存在着政策落实不到位、技术支撑不够强、相关政策不协调等问题,在一定程度上影响和制约着可再生能源产业又好又快发展。建议在全国范围内对可再生能源法进行执法检查,总结经验、发现问题,提出对策,以进一步推进可再生能源规划的落实,完善配套政策,改进监管机制和队伍建设,强化技术创新。
根据有关代表议案的建议,全国人大常委会把可再生能源法执法检查纳入了2013年监督工作计划。今年5月至6月全国人大常委会执法检查组对可再生能源法的实施情况进行了检查。期间张德江委员长专门作出重要批示:“要通过执法检查,督促可再生能源法的实施,鼓励体制机制和科技创新,完善政策措施,促进可再生能源产业健康发展,为保护和改善环境、推动经济社会可持续发展作出贡献!”。6月下旬,检查组分 3个小组分别由陈昌智、沈跃跃、张平副委员长带队赴甘肃省、江苏省和内蒙古自治区进行了执法检查。同时,全国人大常委会委托北京、河北等11个省(区、市)人大常委会分别对本行政区域内可再生能源法的实施情况进行检查。
这次执法检查是可再生能源法实施7年多以来全国人大常委会首次对该法实施情况进行的全面检查,对推进法律的有效实施产生了积极作用。陈昌智副委员长代表可再生能源法执法检查组所作的报告,全面总结了法律实施的进展和作用,明确指出了可再生能源规划、全额保障性收购制度、电价补贴、体制机制、产业发展等方面存在的主要问题,重点提出了进一步明确可再生能源优先发展战略、切实增强规划的科学性和权威性、完善政策措施促进可再生能源产业积极健康发展、坚持创新驱动全面提高可再生能源产业发展水平、完善法律法规强化法律的保障作用等五个方面的具体建议。代表议案所提出的各项建议,已经比较完整的纳入了执法检查组的报告。
(二十九)关于开展对大气污染防治法实施情况监督检查的议案1件
周洪宇等30名代表提出在全国范围开展大气污染防治法执法检查的议案1件(第201号),建议全国人大常委会在2013年开展执法检查并适时启动法律修改工作。
我委对代表提出的这项议案高度重视,在常委会有关领导的主持下已经开展了调研工作。我委认为,我国的大气污染防治工作已经成为广大人民群众普遍关心、全社会广泛关注的焦点,也是党和政府高度重视的问题。加大大气污染防治力度,适时修改现行大气污染防治法,尽快开展全国范围内的大气污染防治法法律实施情况的检查,进一步掌握法律实施的基本情况十分重要。大气污染防治法修改已经列入了十二届全国人大常委会立法规划的第一类项目。为了更好地完成法律修改工作,我委建议将检查大气污染防治法实施情况列入全国人大常委会2014年监督工作计划。
(三十)关于开展对城乡规划法实施情况监督检查的议案1件
尹彦利等31名代表提出关于针对环境问题开展城乡规划法执法检查的议案(第345号)。议案提出,我国目前正处于快速工业化、城市化的发展阶段,必然会导致对建设用地等资源需求的快速增长,发展与保护的矛盾突出。因此有必要对城乡规划法的实施情况进行一次检查,以落实城乡规划法对“改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展”的要求,促进我国的城乡建设向科学化、法制化方向发展。
我委认为,城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一,也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。现行城乡规划法于2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过,实施六年来,对于加强城市和乡村的规划、建设与管理,遏制城市和乡村的无序建设等问题,起到了重要的作用,也存在一些不容忽视的问题。我委高度重视代表提出的这项议案,并在今年四月召开了落实代表议案建议座谈会,就在城乡规划法制建设中如何贯彻十八大报告关于推进生态文明建设问题进行了讨论。建议全国人大常委会在今后制定监督工作计划时统筹安排,将城乡规划法实施情况检查列入。
(2000年7月8日通过)
第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议,听取了财政部部长项怀诚受国务院委托所作的《关于1999年中央决算的报告》,经过审议并根据全国人民代表大会财政经济委员会的审查报告,决定:批准国务院提出的《1999年中央决算(草案)》,批准财政部部长项怀诚受国务院委托所作的《关于1999年中央决算的报告》。
会议同意全国人民代表大会财政经济委员会在审查报告中提出的各项建议。会议要求国务院及有关部门认真执行《中华人民共和国预算法》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》,按照《第九届全国人民代表大会第三次会议关于1999年中央和地方预算执行情况及2000年中央和地方预算的决议》的要求,严格预算管理,认真组织收入,切实按照批准的预算安排支出,加强财政监督,严肃财经纪律,为更好地实现2000年中央和地方预算而努力。
关于1999年中央决算的报告(摘要)
—— 2000年7月6日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上
财政部部长 项怀诚
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
受国务院委托,我曾向九届全国人大三次会议报告了1999年中央和地方预算执行情况。现在,1999年中央决算已经汇编完成,受国务院委托,我向本次常委会提出1999年中央决算报告,请予审查。
一、1999年中央财政决算情况
1999年,在党中央、国务院的正确领导下,全国人民团结一致,共同奋斗,国民经济和社会各项事业取得重大成就,中央和地方财政决算情况是比较好的。全国财政收入11444.08亿元,完成预算的105.9%;全国财政支出13187.67亿元,完成预算的104.6%。全国财政收支相比,支出大于收入1743.59亿元。
1999年中央财政总收入6447.34亿元,完成预算的109.5%,比预算增加561.38亿元,比上年增长17.5%。中央财政总支出8238.94亿元,完成调整预算的107.2%,比调整预算增加549.95亿元,比上年增长27.8%。中央财政收支相抵,赤字1791.6亿元,比九届全国人大常委会第十一次会议审议批准的调整预算赤字数额1803.03亿元减少了11.43亿元。
上述中央财政决算收支数与向九届全国人大三次会议报告的中央预算执行数比较,财政总收入增加51.45亿元,财政总支出增加45.87亿元(主要是在预算上列收列支的改烧油为烧煤专项收入和支出分别增加46.14亿元,其他项目增减变化不大),赤字数减少5.58亿元。
1999年中央决算中部分收支项目与预算相比增减变化较大。在收入方面,关税和进口产品消费税、增值税完成预算的192.4%,比预算增加757.85亿元,主要是国家集中力量严厉打击走私活动,外贸进口相应增加,海关加强税收征管,实现了进口环节税收大幅度增加。证券交易印花税完成预算的165.6%,主要是1999年股市总体比较活跃,股票交易额扩大,相应增加了该项税收收入。营业税和国有企业所得税分别完成预算的85.9%和71.3%,主要是国家几次调低银行存贷款利率,且贷款利率降幅高于存款利率降幅,金融企业上交收入相应减少。在支出方面,基本建设支出完成预算的83.2%,主要是预算执行中将一部分原列中央财政本级的基本建设支出转为补助地方支出。挖潜改造和科技三项费完成调整预算的98.3%,主要是增发国债列入企业挖潜改造资金贷款贴息的预算支出,受银行贷款项目进展影响,部分资金未能拨付。地质勘探费、工交商事业费、支农支出、教育事业费支出分别完成预算的89.4%、88.8%、91.5%、85.1%。一是由于预算执行中,中央各部门所属院校和煤炭地质勘探单位下划地方管理,原列中央本级的支出31.02亿元转为补助地方支出;二是列在上述事业费科目中的事业单位离退休人员经费21.2亿元划入行政事业单位离退休经费科目。如果还原这两项因素,这四项支出则分别完成预算的105.6%、108.1%、101.2%、100.2%。上述收支项目执行与预算比,增减变化较大,虽主要是客观因素和技术原因所致,但有的也反映出我们安排预算时对经济和事业发展的前瞻性不够,需要加以改进。
1999年中央财政共发行国债4015.03亿元,除代地方政府举借的300亿元外,中央财政债务收入3715.03亿元,完成调整预算的100%。其中,用于偿还国内外债务本息1910.53亿元,弥补当年赤字1791.6亿元,所余12.9亿元用于补充中央财政偿债基金。中央财政偿债基金自1997年设立后,在调剂年度间债务发行规模,保证国债还本付息,稳定预算方面发挥了重要作用。
1999年中央财政收入继续保持了良好的增长势头,这是我国国民经济稳定增长、财税体制有效运行、征收管理不断加强的结果。中央财政本级收入比上年增加957.21亿元,占全国财政收入增加额的61%,不仅使全国财政收入占国内生产总值的比重继续提高,由1998年的12.4%上升到1999年的13.9%,中央财政收入占全国财政收入的比重也有所提高,从1998年的49.5%上升到1999年的51.1%。这是政府财政能力增强的可喜表现,成绩来之不易。1999年中央财政支出,着力于优化支出结构,重点保证了事关改革、发展和稳定大局的支出项目。
1999年的预算执行,认真贯彻落实了党中央、国务院的战略部署和九届全国人大二次会议的决定,在促进国民经济持续快速健康发展,推动国有企业深化改革,实现脱贫目标,支持文教事业发展和科技进步,改善人民生活以及维护社会稳定等方面,都发挥了积极作用。
1、以认真负责的态度落实好积极财政政策,努力发挥财政宏观调控作用。一是按照党中央、国务院的统一部署,在年初预算安排国债投资的基础上,经九届全国人大常委会第十一次会议审议批准,又增发了600亿元国债,专项用于增加基础设施投资和重大技术改造项目贷款贴息。各地区及有关部门通力合作,认真做好国债投资项目选择和资金使用管理工作,保证了国债资金的使用效益。二是通过预算支出较大幅度提高了国有企业下岗职工基本生活费、失业保险金和城镇居民最低生活保障金水平,增加了行政事业单位职工工资和离退休人员的离退休费,提高了企业离退休人员养老金标准和部分优抚对象抚恤标准,受益职工和居民达8400多万人。三是及时调整了部分税收政策。分两次提高了部分商品的出口退税率,支持了外贸出口。为鼓励社会性投资,从1999年7月1日起,对实际完成的社会投资额减半征收固定资产投资方向调节税,并对符合国家产业政策的企业技术改造项目购置国产设备,准许按40%抵免企业所得税,调动了企业增加投资的积极性。从1999年11月1日起,对居民储蓄存款利息恢复征收个人所得税,在一定程度上推动了居民储蓄向消费、投资转化,扩大了国内需求。总之,这些政策的实施,对拉动经济增长,促进经济效益回升发挥了重要作用。
2、加大了财政对社会保障体系建设的支持力度。中央财政为支持确保国有企业下岗职工基本生活费补助和确保企业离退休人员养老金及时、足额发放,支持国有企业深化改革、减员增效,在财政收支矛盾十分突出的情况下,坚持突出重点,优先保证财政负担的社保资金及时足额到位。1999年,中央财政用于确保国有企业下岗职工基本生活费补助和企业离退休人员养老金及时足额发放等项支出达335亿元。其中一部分拨付用于中央所属企业下岗职工基本生活保障,大部分以转移支付的形式补助给中西部地区和老工业基地,弥补这些地区的社会保障资金缺口。对煤炭、有色、军工等特困行业降低了基本养老金缴费率,由此出现的资金缺口由中央财政给予专项补助,从而保证了这些特困行业离退休人员基本养老金的发放。同时,为了弥补今后的社会保障资金不足,经国务院批准,在财政赤字不突破1999年调整预算数额的前提下,从中央财政超收中安排280亿元,建立了中央社会保障专用基金,专项用于安置中央所属破产关闭企业职工和确保离退休人员基本养老金发放等社会保障方面的开支。这是为补充社会保障资金不足,推进国有企业改革,维护社会稳定所采取的必要措施。
3、继续加大了农林水利和生态环境保护的投入力度。1999年汛期之前,完成了长江、黄河、嫩江、松花江干堤的修复加固任务,为此中央财政增加投资192亿元;继续在长江上游、黄河中上游地区及东北林区实施天然林保护工程,中央财政增加农林水利投资和财政专项补助86亿元。
4、全面落实党中央关于军队、武警部队、政法机关不再从事经商活动的决定。1999年,军队、武警部队、政法机关与企业脱钩后,中央财政给予补充经费57.45亿元。中央财政增加海关、公安等部门缉私经费和贫困地区政法机关装备及办案经费19.3亿元。支持军队、武警部队、政法机关不再经商办企业,增强其保障能力,对于加强军队和政权建设,维护社会主义市场经济秩序,深入开展反腐败斗争,保证国家的长治久安,具有十分重要的意义。
5、落实各项粮棉购销政策,支持农村经济发展。为保护农民种粮积极性,巩固粮食流通体制改革的成果,1999年中央财政支付储备粮食费用和利息,安排粮食风险基金,负担1992年以来新增粮食财务挂帐的利息补贴等共达368.51亿元。
6、大力支持科教兴国战略的实施。1999年,中央财政教育事业费支出增加27.32亿元,比上年增长22.2%,超过中央财政收入增幅4.7个百分点;为支持知识创新工程和国家重点科研项目,中央财政增加科技投入12.55亿元,比上年增长14.6%;通过国债专项资金对668个技术改造项目安排贴息资金,有力地支持和促进企业技术进步。
二、增强依法理财观念,推进预算管理制度改革
1999年6月,全国人大常委会在审议1998年中央决算报告时,对中央预算编制工作提出了明确要求:一是要严格执行《预算法》,及时批复预算;二是要细化预算内容,增加预算的透明度;三是要编报部门预算。12月,九届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》,要求加强对中央预算的审查和监督。为贯彻落实全国人大常委会的要求,国务院批准了财政部《关于改进2000年中央预算编制的意见》,决定推行以建立部门预算为核心内容的预算编制改革。
为保证预算编制改革工作的顺利进行,财政部成立了预算编制改革工作小组,多次与国家计委、国家经贸委、国务院机关事务管理局等有预算分配权的部门和教育部、农业部等11个中央部门共同研究改革方案,多方面征求意见。预算编制改革方案经国务院批准后,财政部制发了《关于改进2000年中央预算编制的通知》,要求中央各部门按照国务院部署编制部门预算,选择教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门作为向全国人民代表大会报送部门预算的试点单位;对有预算分配权的几个部门,要求按照财政部统一规定的时间表及时审核和落实部门预算指标;细化报送全国人大审议的预算草案的内容。按预算编制改革要求,今后财政部不再保留预算机动指标,对预算中确需追加的支出,由各部门提出申请,财政部汇总审核后报国务院审定,通过动用预备费解决。国务院批准的2000年预算编制时间表,从1999年9月开始,比上年提前两个月,对各部门报送、协商、确定预算草案的时间都作了明确规定,提出了确保预算编制准确、高效、有序、按时完成的要求。
1999年中央预算编制改革取得了明显成效,具体表现在:第一,预算编制时间大为提前。国务院下达编制预算的指示比往年提前了一个多月;向部门下达预算控制数的时间比往年提前了3个多月;财政部批准部门预算,比往年提前了3到5个月。第二,预算覆盖范围更加广泛。原来的预算编制只考虑财政预算内的收支,不包括预算外资金的收支。现在试编部门预算,编制范围不仅包括预算内收支,还包括预算外收支,实现了预算内外收支统管。第三,预算编制方式更加科学合理。原来预算编制是由部门代编下属单位预算,存在一定的盲目性和随意性。编制部门预算则要求从基层单位逐级编制、逐级汇总,克服了代编预算的弊端,使预算编制更加科学合理准确。第四,预算的完整性大大增强。编制部门预算要求各部门的财务机构统一向财政部申报预算,一个部门一套预算,增强了预算的完整性,简化了办事程序,提高了工作效率,也有利于加强预算执行与监督。
由于预算制度改革涉及面广,技术性强,工作难度大。财政部将认真总结经验,进一步完善改革方案,明年把对社会影响比较大的支出部门的预算纳入报送部门预算的范围,逐步增加向全国人民代表大会报送部门预算的部门。同时,还要积极指导和推动地方预算制度改革,力争经过几年的努力,在我国建立一套科学合理、统一规范的国家预算管理体系。
三、今年前五个月预算执行情况
今年以来,随着我国国民经济的持续稳定增长,国家预算执行情况良好。1至5月份,全国财政收入5012.93亿元(不含债务收入,下同),完成预算的40.6%,比去年同期增加855.08亿元,增长20.6%。其中,中央财政收入2700.87亿元,比去年同期增加525.01亿元,增长24.1%;地方财政收入2312.06亿元,比去年同期增加330.07亿元,增长16.7%。全国财政支出4485.93亿元,完成预算的30.6%,比去年同期增加956.04亿元,增长27.1%。其中,中央财政支出1573.15亿元,比去年同期增加477.98亿元,增长43.6%,主要是从今年开始,将国债利息支出由原来列国债还本付息支出改列中央财政支出和去年下半年增加中央机关事业单位职工工资翘尾,如扣除这两项因素,按可比口径计算,中央财政支出增长10.1%;地方财政支出2912.78亿元,比去年同期增加478.06亿元,增长19.6%(主要是增加地方机关事业单位职工工资和社会保障人员收入,增加支出356亿元)。全国财政收支相抵,收入大于支出527.01亿元。1至5月份,中央财政债务收入1853.21亿元,债务支出1095.6亿元。
1至5月份预算执行情况主要呈现两个特点:一是一些重点收入项目增收较多,带来中央和地方财政收入的稳定增长。1至5月份,增值税、进口税收、证券交易印花税和企业所得税同比增加838.67亿元,占财政收入增加额的98%。具体来说,受原油价格上升的影响,1至5月份原油增值税同比增长50.5%;随着积极财政政策的继续实施,投资需求增加,建材产品增值税同比增长43.6%;纺织品销售开始转旺,实现增值税59.57亿元,同比增长31.9%。随着进口贸易持续增长,加上海关继续加强征管,严厉打击走私,进口税收仍然保持较高的增长速度,其中,进口商品增值税、消费税增长34.2%,关税增长20.4%。企业经济效益的逐步好转,使得企业所得税出现恢复性高速增长势头。股市交易量扩大,证券交易印花税入库210.31亿元,比去年同期增加165.41亿元,增长3.7倍。
二是财政支出结构进一步改善。今年以来,各级财政遵循"一是吃饭,二要建设"的方针,严格按照年初预算的要求,进一步调整支出结构,千方百计筹集资金保证重点支出。积极落实1999年出台的调整收入分配政策,以工资性支出为主的行政经费和部门事业费支出增幅较高;加大对重点行业、重点企业、重点产品和重点工艺的技术改造力度,使企业挖潜改造支出增长14.2%;努力确保社会稳定,用于社会保障支出增长2.1倍,用于公检法司等方面的支出增长23.1%;科技三项费和科学事业费分别增长48.4%和23.6%,教育支出和支农支出分别增长17.3%和12.9%,都保持了较快增长。
为了确保全年预算的圆满完成,今年下半年,我们将继续做好以下几个方面工作。
(一)继续实施好积极财政政策,充分发挥国债投资对经济增长的拉动作用。国债资金要坚决按国务院确定的方向和重点进行安排,严格控制新开工项目。所有的项目要严格按基建程序办事,严格监理,确保工程质量。技术改造项目也要认真选择,科学论证,谨慎决策,突出科技进步与产业升级,绝不能搞变相重复建设。进一步加快国债资金的拨付进度,加强对资金使用情况的专项监督检查,严防被挤占、挪用,提高资金使用效益。
(二)进一步加强收入征管,确保财政收入持续稳步增长。强化税收征管基础工作,坚持依法治税,切实做到应收尽收。坚决维护税法的统一性和权威性。各地区、各部门要认真贯彻执行《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》,不得随意实行先征后返,不得擅自减税免税缓税,更不得以各种方式变通税法和税收政策,也不能收"过头税"。要继续改进和强化税收征管手段,深化征管改革,加大稽查力度,严厉打击各种偷税、骗税和逃税行为,尤其要坚决从重打击内外勾结,走私贩私,偷逃税款和骗取出口退税的犯罪集团。强化对个人所得税的征收,调节分配,增加收入。
(三)积极稳步推进预算制度改革。认真贯彻执行《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》,所有单位申请使用财政资金,必须按预算程序办事,先有预算,后有支出,严格执行预算支出管理办法。大力推进预算制度改革,细化预算项目,编制部门预算。中央财政编制部门预算要在试点的基础上总结经验,逐步扩大;地方财政从今年开始,都要细化预算项目,试编部门预算。同时,要加强调查研究,对预算单位的收支情况进行全面清理,区别不同情况,合理制定各部门定员和经费定额标准,为编制预算、考核预算执行情况提供依据,为改革预算编制工作打好基础。积极试行政府采购制度,逐步把政府采购范围扩大到机关所有的办公用品、办公设备以及公共设施建设和相关服务方面。抓紧研究实施国库集中收付制度。
(四)继续调整和优化财政支出结构。要逐步规范财政资金供给范围,解决财政供养人口过大、包揽过多的问题。抓住地方机构改革的有利时机,做好定编定岗定员工作,严格控制人员经费。加快事业单位改革的步伐,凡是能够通过市场取得稳定收入的事业单位,要逐步削减事业性支出。逐步减少对竞争性领域的直接投资,为企业的公平竞争创造良好的环境。加大对国家政权建设的支持力度,努力提高其经费保障水平。从今年7月1日起,实行行政单位工资由财政统一发放的管理办法,即财政预算安排的工资资金由财政部门委托银行直接拨付到个人工资帐户,确保机关工作人员工资的按时足额发放。要坚持艰苦奋斗、勤俭建国的方针,牢固树立节约观念,坚决反对铺张、浪费、奢侈之风,勤俭办一切事业。
(五)积极稳步推进税费改革。目前制定燃油税、车辆购置税实施方案等各项准备工作已基本就绪,将择机正式实施。农村税费改革的指导思想、基本原则和主要政策措施已经确定,并在安徽省进行全省范围的试点,其他省、自治区、直辖市也选择了少数县、市进行试点。在此基础上,及时总结经验,完善实施方案,逐步推开。
(六)加强财政监督管理,整顿财经秩序。前不久,审计署对1999年中央预算执行情况进行了审计,这对于规范预算管理、改进财政工作、推进财税改革,具有积极的作用。我们一定以认真负责的态度整改审计报告中提出的问题,进一步强化内部约束机制,依法理财,从严治财。要强化财政资金的监督管理,对一切财政支出,特别是重点支出,要实行从核定预算、拨付资金,到安排使用的全过程监管,并追踪问效。对挤占、挪用或损失浪费的,要追究有关负责人的责任。继续落实好中央关于行政事业性收费和罚没收入实行"收支两条线"管理的规定,加强财政专户管理工作,全面推行"单位开票,银行代收,财政统管"的管理办法,做到罚缴分离、票款分离。认真贯彻《会计法》,做好会计基础工作,提高会计信息质量,试行会计委派制度,强化会计监督,严厉打击财会工作中的假凭证、假帐册、假审计行为。抓紧经济鉴证类社会中介机构的清理整顿工作,规范社会中介机构的执业行为,强化行业自律,为社会提供客观、公正、高效的中介服务。进一步健全财政法制,加大财政执法力度,完善财政系统的行政复议制度,建立和推行财政执法责任制和评议考核制,大力推进依法理财。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
2000年是世纪交替之年,完成今年预算任务意义重大。让我们紧密团结在以江泽民同志为核心的党中央周围,高举邓小平理论的伟大旗帜,认真贯彻落实"三个代表"的重要思想,抓住机遇,克服困难,开拓进取,团结奋斗,圆满完成今年预算任务,以优异的成绩迎接新世纪的到来。
全国人民代表大会常务委员会专题调研组关于《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》落实情况的调研报告        
全国人民代表大会常务委员会专题调研组关于《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》落实情况的调研报告
--2020年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上
全国人大常委会副委员长 丁仲礼
全国人民代表大会常务委员会:
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,谋划开展了一系列根本性、开创性、长远性工作,推动生态环境保护取得历史性成就、发生历史性变革。2018年5月,党中央召开全国生态环境保护大会,全面系统总结了习近平生态文明思想,对加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战作出部署。2018年7月,十三届全国人大常委会认真学习贯彻习近平生态文明思想和党中央决策部署,专门加开会议审议通过了《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》(以下简称《决议》)。今年6月至9月,全国人大常委会组织开展《决议》贯彻落实情况专题调研。栗战书委员长,王晨、沈跃跃、丁仲礼副委员长在赴地方开展执法检查期间,带领调研组就《决议》落实情况与广西、江西、福建、河北等12个省(区、市)人大常委会、政府及相关部门、人大代表进行了座谈。结合议案建议办理工作,调研组赴山西、浙江、湖北等7个省(区、市)进行了调研,并委托其他地方提供了书面报告。10月,调研组召开座谈会,听取国务院有关部门、最高人民法院、最高人民检察院共16家单位的情况介绍,全面了解《决议》落实情况。现将有关情况报告如下。
一、深入学习贯彻习近平生态文明思想,坚决落实党中央关于生态文明建设决策部署,认真贯彻《决议》精神,依法推动打好污染防治攻坚战取得明显成效
(一)强化思想引领,深入学习贯彻习近平生态文明思想
习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是保护生态环境、推动绿色发展、建设美丽中国的方向指引和根本遵循。全国人大常委会坚持把学习贯彻习近平生态文明思想和党中央关于污染防治攻坚战的决策部署作为重大政治任务,栗战书委员长及委员长会议组成人员带头宣讲,推动习近平生态文明思想深入人心。国务院有关部门自觉用习近平生态文明思想武装头脑、指导实践、推动工作。司法机关把生态环境司法工作摆在更加突出位置谋划推进,提供了强有力的司法保障。地方党委、人大、政府坚持把习近平生态文明思想作为打好污染防治攻坚战、加强生态文明建设的强大思想武器,普遍召开生态环境保护大会,出台一系列相关文件,部署落实污染防治攻坚各项任务。各地各部门普遍建立了习近平总书记关于生态环境保护重要指示批示贯彻落实机制,确保党中央生态文明建设部署不折不扣落实到位。各地普遍扭转了过去铺摊子上项目、追求眼前利益的观念,摒弃以牺牲环境换取一时一地经济增长的粗放发展方式,污染防治力度加大,生态环境明显改善,人民群众生态环境获得感、幸福感和安全感不断增强。
(二)提高政治站位,严格落实生态文明建设政治责任
全面加强党的领导。全国人大常委会始终紧跟党中央部署,把生态文明建设作为重点领域,加快立法步伐,加大监督力度,支持和保障代表履职,通过依法行使职权推动党中央决策部署落到实处。栗战书委员长先后4次担任执法检查组组长,3次作执法检查报告并主持专题询问。各国家机关坚持党委领导、政府主导、企业主体、公众参与原则,指导、推动各级各部门全面贯彻落实党中央决策部署。各地各部门普遍成立了以党委(党组)牵头的生态文明建设领导小组、生态环境保护委员会等,统筹协调处理重大问题。
严格落实生态文明建设责任制。各地均建立了生态环境保护“党政同责、一岗双责”制度,形成齐抓共管、各负其责的工作格局。各地区各部门贯彻落实《省(自治区、直辖市)污染防治攻坚战成效考核措施》要求,压实生态环境保护责任。国家发展改革委等部门出台了《高质量发展综合绩效评价指标体系(试行)》,设置了11项有关绿色发展方面的指标。福建、江西、贵州、青海等地出台生态文明建设促进条例,强化生态文明建设考核评价的刚性约束。
(三)强化法治建设,用最严格制度最严密法治保护生态环境
完善生态环境保护法律制度体系。全国人大常委会加快推进和完善生态文明制度体系,将16部相关法律列入立法规划,作出系统安排。在修改完善环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等法律基础上,制定土壤污染防治法、生物安全法、资源税法,修改固体废物污染环境防治法,出台《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》,审议野生动物保护法、长江保护法等草案。在立法中把党中央重大决策部署、污染防治攻坚战行动计划主要内容和各地各部门典型经验做法以法律的形式固定下来,为打好污染防治攻坚战提供了有力的法律武器。
加强配套法规标准体系建设。国务院有关部门加快制定生态环境监测、有毒有害化学物质环境风险管理等法规,出台土壤污染防治基金管理办法等配套文件,发布《农用地土壤污染风险管控标准(试行)》《非道路移动柴油机械排气烟度限值及测量方法》《挥发性有机物无组织排放控制标准》《制药工业大气污染物排放标准》《涂料、油墨及胶粘剂工业大气污染物排放标准》等相关标准,生态环境保护配套法规标准体系不断完善。
加快构建地方生态环保法规体系。各地人大及其常委会将生态环保作为立法的重点领域,地方法规建设取得明显进步。31个省(区、市)全部完成大气污染防治相关条例的制修订工作。辽宁、江苏、福建、河南、宁夏、新疆等省(区)人大常委会作出了全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议。地方立法加快推动,北京、上海及时制定《生活垃圾管理条例》,广泛凝聚社会共识,依法推动垃圾分类工作深入开展。区域协同立法扎实推进。京津冀三地同步表决通过了机动车和非道路移动机械排放污染防治条例,在基本原则、核心条款、关键举措上保持协同一致,为合力治污提供法治保障。云贵川三省人大常委会积极探索赤水河流域保护协同立法。山西、广东、青海等省人大常委会加强指导,支持设区的市人大常委会加快制定地方生态环保法规。
深入开展法规清理工作。国务院办公厅印发了《关于开展生态环境保护法规、规章、规范性文件清理工作的通知》,最高人民法院印发了《关于落实全国人大常委会决议开展生态环境保护司法解释和规范性文件清理工作的函》。全国人大常委会法制工作委员会贯彻落实《决议》要求,推动各地各部门持续开展生态环保领域法规、司法解释等规范性文件集中清理工作,督促地方修改814件、废止127件地方性法规,推动制定机关及时修改、废止或者重新制定37件部门规章、456件地方政府规章、2件司法解释以及1.1万余件各类规范性文件,基本完成生态环保领域规范性文件集中清理工作任务。
(四)强化监督检查,推动生态环保法律制度全面正确有效实施
坚持问题导向,发扬钉钉子精神,人大监督更具刚性、更有实效。全国人大常委会连续三年开展大气、水、土壤污染防治法等6部生态环境保护法律执法检查;针对生态环境突出问题,连续三年开展大气、水、土壤污染防治专题询问;认真落实法律规定,每年听取审议国务院年度环境状况和环境保护目标完成情况报告;发扬钉钉子精神,围绕北方地区秋冬季大气污染防治等,扎实深入开展调研。执法检查紧扣法律制度和法律规定,突出问题导向,开展随机抽查,形成监督压力;敢于动真碰硬,对存在的问题点名曝光,增强了监督刚性;引入第三方评估,以量化分析的方法,提高人大监督工作的科学性、专业性、权威性;召开座谈会,与人大代表、基层执法人员、企业代表、专家学者深入交流,倾听民意、集中民智;把委托地方人大同步检查作为重要组成部分,4部法律执法检查实现了31个省(区、市)全覆盖,形成人大监督强大合力。各地人大不断创新监督工作方式方法,加强跟踪监督,提升人大执法检查的权威性,增强监督工作实效。吉林、安徽、山东、甘肃等地采取省市县三级人大常委会联动工作方式,邀请五级人大代表参加执法检查。黑龙江、天津、湖北、四川等地将法律和地方条例相结合,促进国家法律与地方法规有效衔接。环保年度报告制度落实更加规范,不断向基层延伸。湖南、重庆等地制定有关办法,规范报告的内容和程序。云南在听取和审议报告后召开联组会议,开展专项评议和满意度测评。浙江实现了省市县三级政府向人大报告全覆盖,江苏有66%的乡镇(街道)人大开展年度环保报告工作。人大监督重点突出、实效明显,有力推动各部门改进工作。河北、广西突出大气污染防治重点领域,连续多年深入开展大气污染防治“一法一条例”执法检查,推动重点问题得到根本解决。浙江将生活垃圾分类处置专项审议与立法、专题询问、代表建议重点督办结合起来,助力打赢垃圾治理攻坚战。针对监督工作中发现的问题,内蒙古、海南、西藏、陕西等各地人大都在第一时间督促政府及有关部门全面查找并认真整改存在的问题,在法治轨道上推动污染防治工作深入开展。
执法监管不断强化。深化生态环境保护综合行政执法改革,生态环境保护综合执法体系和能力建设不断加强。2019年,全国共下达环境行政处罚决定书16.28万份,罚没款数额总计118.78亿元。公安机关始终保持对环境违法犯罪的高压打击态势。2018年以来,全国公安机关共破获污染环境案件1.2万起,抓获犯罪嫌疑人近3.3万名,打掉团伙3048个,为打好污染防治攻坚战提供有力的执法保障。
司法保障更加有力。各级司法机关充分发挥司法审判职能作用。2018年以来,各级人民法院共受理一审环境资源刑事案件8.9万件,民事案件近51万件,行政案件12.3万件。最高人民检察院制定《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》。2018年8月以来,各级检察机关共批准逮捕破坏环境资源犯罪3.5万人,立案生态环境和资源保护领域公益诉讼案件17.2万件,发出公告及诉前检察建议14.8万件,提起诉讼8550件,依法加大对污染环境、破坏生态犯罪行为的惩治力度。
资金保障和科技支撑能力明显增强。中央和地方各级财政部门将污染防治攻坚战放在重要位置优先保障,投入力度持续加大。2019年全国财政生态环保资金支出超过1万亿元,比2018年增长11.9%。科技部印发《关于科技创新支撑生态环境保护和打好污染防治攻坚战的实施意见》,实施10个国家重点研发计划,组织开展污染治理关键核心技术攻关,10%的环保技术实现了国际领跑,环保技术装备专利数位列全球第一。
(五)引导公众参与,全社会生态环境保护法治意识明显提高
广泛开展宣传教育。全国人大常委会在执法检查中深入开展普法宣传教育,组织地方政府部门领导和企业负责人800多人参加法律知识问卷调查,5700多万人次通过“学习强国”平台参加法律知识专项答题,推动从领导干部做起,在全社会形成尊法学法守法用法的法治氛围。生态环境部、司法部等部门加强生态环境保护法治宣传教育,相关部门积极推动环保设施向公众开放,成为开展环境教育和科普工作的新阵地。各地结合世界环境日、法制宣传日等活动,广泛宣传生态环保法律法规,加强污染防治科普教育,积极宣传污染防治攻坚战成效。社会公众的环保意识、法治观念不断提升,主动运用法律武器同破坏生态环境行为作斗争的意识明显增强。
建立健全全民共治机制。各地各部门高度重视发挥代表主体作用,高质量办理议案建议,把代表的“金点子”转化为推动生态文明建设的有力举措。倡导绿色低碳的生活方式,发布《公民生态环境行为规范(试行)》,持续开展“美丽中国,我是行动者”主题实践活动,引导公众自觉践行绿色生活。启动地级及以上城市生活垃圾分类工作,垃圾分类逐渐深入人心、成为习惯。实施国家节水行动,营造良好节水氛围。提倡绿色出行,优先发展公共交通,全国新能源汽车推广量达480多万辆,超过全球市场保有量的50%。
积极回应人民群众诉求和关切。保障人民群众的知情权、参与权、监督权,环境信息依法公开机制不断健全。发挥媒体舆论监督作用,支持新闻媒体对各类破坏生态环境案件进行曝光。优化公众监督机制,建立生态环境违法行为举报奖励制度,完善信访投诉工作机制,引导具备资格的环保组织依法开展生态环境公益诉讼,鼓励群众用法律的武器保护生态环境。2019年,全国“12369”环保举报平台共接到群众举报53.1万件,基本做到按时办结,切实维护群众环境权益。
二、存在的主要问题
当前,我国生态环境保护面临的结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未得到根本缓解。以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路货运为主的运输结构没有根本改变,主要污染物排放量仍然处于高位,不少地区环境承载能力已达到或接近上限。部分地区生态环境依然脆弱、治理任务重、修复成本高。生态环境质量从量变到质变的拐点尚未到来,与党中央的要求、人民群众的期待、美丽中国建设目标相比还有较大差距,生态环保任重道远。
一是新发展理念需要进一步贯彻落实。各地落实生态优先、绿色发展的新发展理念还需进一步巩固和提高。有的地方对“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念理解不够、认识不深,“上热、中温、下冷”现象依然存在。有的地方加强生态文明建设的战略定力不够,在经济下行压力加大的情况下,对生态环境保护的重视程度减弱、治污意愿下降、工作要求放松,存在“停一停、歇一歇”,为经济发展“让步”“留空间”的思想。有的地方对持续改善生态环境质量有畏难情绪,强调困难因素多,查找自身问题少。
二是法律制度体系还不够完善。推动绿色发展的法律制度还不够健全,国土空间开发保护、黄河保护治理、湿地保护、国家公园、南极活动与环境保护等法律需要加快制定。有的法律不适应当前需要,环境噪声污染防治法、矿产资源法、海洋环境保护法等法律有待修改。部分法律间衔接不够、制度规定不协调,土地管理法、城乡规划法、建筑法等关于建设用地准入管理规定缺少衔接。部分配套法规和标准制定工作滞后,土壤污染责任人认定等配套法规仍未出台,大气污染物综合排放标准修订滞后,地表水环境质量标准和污染物排放标准未体现区域差异,土壤污染防治标准体系亟待健全。地方性法规特色不够突出,区域流域协同立法有待加强,环境公益诉讼法律制度还不健全,生态环境损害鉴定机制有待完善。生态环境保护相关经济措施有待加强。生态环保资金仍以各级财政投入为主,地方可用财力与生态环保投入需求矛盾突出,多元化投入模式尚未真正建立。可再生能源全额保障性收购制度、省级土壤污染防治基金制度落实还不到位,生态环保资金使用绩效有待提高。生态环境保护科技支撑、成果转化和推广应用不足。
三是法律责任落实还有待加强。污染环境犯罪案件普遍存在立案难、鉴定难等问题,行政部门移送涉嫌犯罪案件数量占比偏低。司法与执法协调联动机制有待健全,部门间信息共享平台作用发挥不充分,大多数省份没有建成全面覆盖生态环境相关部门的综合信息平台,一些建成的信息平台应用不充分。一些企业履行防治污染主体责任的自觉性不够,超标排污问题突出。一些地方环境保护目标考核不严格、责任落实不到位,污染治理压力和责任逐级递减。
四是执法监管能力水平需进一步提高。生态环保全面有效监管能力不足,生态环境执法能力和水平层层递减,基层生态环境执法装备、监督管理水平与工作任务还不相适应。排污企业“违法成本低、守法成本高”问题突出,违法排污现象屡禁不绝。有的地方执法不到位、不及时、不规范的情况仍然存在,对违法行为惩处不到位,执法监管还存在失之于宽、失之于软的情况,法律的权威性、震慑力还没有得到充分体现。
五是法律宣传普及有待进一步强化。有些地方法律宣传教育学用脱节,重形式、轻实效。有的政府部门和企业负责人对法律认知度不高、掌握度不够、执行力不强,用法治思维和法治方式治理污染、保护环境的能力水平有待提升。有的地方领导不检查不学法,临时抱佛脚的思想还一定程度存在。有的部门对法定职责认识模糊,部门间协调联动不够。有的地方法院司法理念、司法能力与打好污染防治攻坚战、推进生态文明建设的要求有差距。全社会办事依法、遇问题找法、化解矛盾靠法的社会氛围尚未真正形成。
三、有关意见建议
保护生态环境,建设美丽中国,是一项长期的战略任务。党的十九大提出,到2035年基本实现美丽中国的奋斗目标。党的十九届五中全会明确了生态文明建设“十四五”时期“生态文明建设实现新进步”的新目标和2035年远景目标。中央全面依法治国会议确立的习近平法治思想,是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。我们要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想,贯彻落实党的十九届五中全会精神,贯彻落实《决议》精神和生态环境保护法律制度,以法律武器、法治力量保护生态环境,持续深入打好污染防治攻坚战,在法治轨道上推动生态文明建设实现新进步,推动建设美丽中国。
一是坚决贯彻落实习近平生态文明思想,牢固树立新发展理念。各地各部门要以习近平生态文明思想为方向指引和根本遵循,坚决贯彻习近平总书记重要指示和党中央决策部署,切实提高政治站位,强化政治担当,增强责任意识,坚决扛起生态文明建设的政治责任,确保生态环境质量“只能更好、不能变坏”。要牢固树立新发展理念,处理好生态环境保护和经济发展的辩证统一关系,走生态优先、绿色发展的高质量发展新路。要坚持以人民为中心,坚决守护好良好生态环境这个最普惠的民生福祉,不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。要深入实施可持续发展战略,加快推动绿色低碳发展,促进经济社会发展全面绿色转型,形成人与自然和谐共生现代化建设新格局。
二是保持战略定力,深入打好污染防治攻坚战。党的十九届五中全会对深入打好污染防治攻坚战、推进生态环境持续改善和根本好转作出新的战略部署。各地各部门要保持加强生态文明建设的战略定力不动摇,坚持依法治污、科学治污、精准治污,继续攻坚克难,推动污染防治和生态环保工作深入开展。要继续调整产业结构,加快化解淘汰过剩和落后产能,积极培育新动能,大幅提高资源利用效率;不断优化能源结构,提高能源利用效率和清洁能源使用比例;大力调整运输结构,增加铁路货运比例;调整农业投入结构,提高农业废弃物处理和利用率,推进化肥农药减量化和土壤污染防治,加强白色污染治理。要强化多污染物协同控制和区域协同治理,加强细颗粒物和臭氧协同控制,基本消除重污染天气。突出抓好城乡饮用水安全保障,推进城镇污水管网全覆盖,基本消除城市黑臭水体。加强近岸海域污染治理,加快建立陆海统筹的海洋环境污染综合防治机制。强化大气、水、土壤与固体废物污染防治统筹部署、综合施策、整体推进。强化区域联防联控,加强重点区域、重点流域污染防治协调联动,携手打好污染防治攻坚战。
三是不断织密法治网,用法治保护生态环境。要以不断满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度为出发点和落脚点,加快推进生态文明领域立法,强化绿色发展法律和政策保障,及时研究自然资源产权制度和相关法律,适时启动黄河保护治理等立法项目。对经党中央批准、列入十三届全国人大常委会立法规划的项目,按照职责分工,全国人大有关专门委员会和国务院有关部门要严格落实立法计划要求,加快立法步伐,深入开展研究论证,抓紧起草相关法律。加强对重点区域、重点领域、跨界流域立法的指导和支持,及时研究解决相关立法问题,推进区域、流域污染协同治理。国务院及有关部门要按照《立法法》关于制定配套法规的规定要求,严格对照法律规定,认真梳理配套法规制定情况,加快制定、修改配套行政法规、部门规章,及时出台并不断完善生态环境保护标准。地方性法规要更有特色,通过“小切口”解决实际问题,不断增强立法的针对性、适用性、可操作性。要维护国家法治统一,持续开展生态环保法规备案审查,定期进行“回头看”,确保地方性法规和国家法律、行政法规协调一致、有效衔接。
四是充分运用法律手段,推动污染防治工作深入开展。各国家机关都要严格执行生态环境保护法律制度,确保有权必有责、有责必担当、失责必追究。各地各部门要提高运用法律武器、法治力量推动改进工作的自觉性。执法部门、司法机关要严格落实法律职责,坚持“严”字当头,依法加大监管力度,严惩重处污染违法犯罪行为,让生态环保法律制度的牙齿有力“咬合”。要加强基层环境执法能力建设,提高执法监管水平,督促指导企业认真履行防治污染的主体责任,让法律法规制度更具刚性、更有权威。健全行政执法和刑事司法衔接机制,建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。强化对破坏生态环境违法犯罪行为的查处侦办,加大对破坏生态环境案件的起诉力度,加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作。健全环境司法鉴定制度,完善检验鉴定工作规范,建立鉴定、评估费用追偿制度。国务院及有关部门要认真研究处理大气、水、土壤污染防治法等执法检查报告及全国人大常委会审议意见,不断推动相关问题得到解决,持续改善环境质量。各级人大要切实担负起法定监督职责,加强跟踪监督,督促和支持各级政府及其部门切实把法律制度规定变为实际行动,把法律的各项措施要求落到实处。
五是在法治轨道上不断推进生态环境治理体系和治理能力现代化。党的十九届五中全会对推动绿色发展,促进人与自然和谐共生提出了新要求。要坚持山水林田湖草系统治理,构建以国家公园为主体的自然保护地体系,不断提升生态系统质量和稳定性。要强化国土空间规划和用途管控,深入实施生态保护红线、环境质量底线、自然资源利用上线和生态环境准入清单“三线一单”生态环境分区管控,减少人类活动对自然空间的占用,守住自然生态安全边界。要立足资源环境承载能力,不断优化国土空间布局,将区域发展战略和国土空间布局相结合,构建高质量发展的国土空间开发保护新格局。充分发挥财政资金的引导和撬动作用,加快构建多元化生态环保投入机制。健全支持绿色发展的财政税收政策,鼓励和吸引社会资本参与。健全生态环保领域财政资金的绩效评价体系,提高资金使用效率。加大生态环境保护科技研发投入力度,支持科研机构和有关企业加强基础研究、技术攻关和成果转化应用,为科学治污、精准治污提供有力支撑。及时总结实践中行之有效的成熟技术,发挥国家生态环境科技成果转化综合服务平台作用,加快技术推广应用。
六是加强宣传教育,凝聚全民生态环境共保共治强大合力。各地各部门要坚持把全民共治作为推进生态文明建设的重要抓手,广泛动员各方力量,群力群策,群防群治,打一场防治污染、保护生态环境的人民战争。要依法承担法律宣传普及责任,提高普法的针对性和实效性,加强青少年法治教育,不断提升全体公民法治意识和法治素养,使法律法规为人民群众所了解、所熟知、所掌握,为执法、司法、守法提供良好的社会氛围。要抓住领导干部这个“关键少数”,带头学法用法守法,推动法律法规进入执法、融入司法、列入普法。要依法做好信息公开,加强宣传引导,依法保障公众对生态环保工作知情权、参与权和监督权,鼓励群众用法律的武器保护生态环境,维护切身利益。要广泛普及生态环保科学知识,引导全社会增强生态意识、环保意识、节约意识,引导社会公众自觉履行生态环境保护法定义务,积极参与生态环境保护工作,养成绿色文明健康的生活习惯,积极培育崇尚生态文明、保护生态环境的社会风尚。
《中华人民共和国和乌兹别克斯坦共和国引渡条约》的决定
(2000年7月8日通过)
第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议决定:批准国家主席江泽民代表中华人民共和国于1999年11月8日在北京签署的《中华人民共和国和乌兹别克斯坦共和国引渡条约》。
第十一届全国人民代表大会第五次会议关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算的决议        
第十一届全国人民代表大会第五次会议关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算的决议
(2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议通过)
第十一届全国人民代表大会第五次会议审查了国务院提出的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》及2012年中央和地方预算草案,同意全国人民代表大会财政经济委员会的审查结果报告。会议决定,批准《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》,批准2012年中央预算。
关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告
--2012年3月5日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上
财政部
各位代表:
受国务院委托,现将2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案提请十一届全国人大五次会议审议,并请全国政协各位委员提出意见。
一、2011年中央和地方预算执行情况
2011年,在中国共产党的坚强领导下,全国各族人民同心同德、团结奋斗,各地区、各部门全面贯彻中央的决策部署,认真落实第十一届全国人民代表大会第四次会议的有关决议,牢牢把握科学发展主题和加快转变经济发展方式主线,加强和改善宏观调控,国民经济朝着宏观调控预期方向发展,人民生活不断改善,改革开放继续深化,实现了“十二五”良好开局。在此基础上,财政发展改革深入推进,预算完成情况较好。
(一)公共财政预算执行情况
全国财政收入103740.01亿元,比2010年(下同)增长24.8%。加上预算安排从中央预算稳定调节基金调入1500亿元,使用的收入总量为105240.01亿元。全国财政支出108929.67亿元,增长21.2%。加上补充中央预算稳定调节基金2892亿元和地方财政结转下年支出1918.34亿元,支出总量为113740.01亿元。全国财政收支总量相抵,差额8500亿元。
其中:中央财政收入51306.15亿元,完成预算的111.9%,增长20.8%。加上从中央预算稳定调节基金调入1500亿元,使用的收入总量为52806.15亿元。中央财政支出56414.15亿元,完成预算的103.8%,增长16.7%。其中:中央本级支出16514.19亿元,增长3.3%;中央对地方税收返还和转移支付39899.96亿元,增长23.4%。加上补充中央预算稳定调节基金2892亿元,支出总量为59306.15亿元。收支总量相抵,赤字6500亿元,比预算减少500亿元。2011年末中央财政国债余额72044.51亿元,控制在年度预算限额77708.35亿元以内。
图1:2011年中央财政平衡关系(略)
地方本级收入52433.86亿元,加上中央对地方税收返还和转移支付39899.96亿元,地方财政收入总量92333.82亿元,增长26.6%。地方财政支出92415.48亿元,增长25.1%,加上结转下年支出1918.34亿元,支出总量为94333.82亿元。收支总量相抵,差额2000亿元。
图2:2011年地方财政平衡关系(图略)
1.中央预算主要收支项目执行情况
(1)主要收入项目执行及超收使用情况
财政收入总体情况较好,是经济平稳较快增长、企业效益较好、物价上涨、税收征管水平提高以及将原预算外资金纳入预算管理等因素的综合反映。中央财政收入超过预算5446亿元,主要是年初收入预算安排是根据2011年国民经济和社会发展相关预期指标测算的,执行中大部分经济指标超过预期,相应带动税收收入超过预算。具体看:外贸进口增长24.9%,超过年初预期较多,进口环节税收比预算超收2729亿元;规模以上工业增加值增长13.9%,全社会固定资产投资增长23.6%,社会消费品零售总额增长17.1%,居民消费价格上涨5.4%,工业生产者出厂价格上涨6%,工业生产者购进价格上涨9.1%,均高于年初预期,国内增值税和消费税比预算超收1143亿元;全国规模以上工业企业实现利润增长25.4%,好于年初预期,企业所得税比预算超收1642亿元。(出口退税比预算增加1200亿元,相应冲减财政收入。)
主要收入项目。国内增值税18277.39亿元,完成预算的104%;国内消费税6935.93亿元,完成预算的106.7%;进口货物增值税、消费税13560.26亿元,完成预算的120.9%;关税2559.1亿元,完成预算的117.9%;企业所得税10021.81亿元,完成预算的119.6%;个人所得税3633.06亿元,完成预算的116.4%;出口货物退增值税、消费税9204.74亿元,完成预算的115%;非税收入2676.95亿元,完成预算的128.7%。
超收收入使用。按照有关法律法规和第十一届全国人民代表大会第四次会议有关决议要求,在中央财政超收的5446亿元中,用于增加对地方税收返还和一般性转移支付944亿元,增加教育支出300亿元,增加科学技术支出76亿元,增加保障性安居工程支出160亿元,增加公路建设、对部分困难群众和公益性行业油价补贴支出621亿元,增加困难群众一次性生活补贴支出207亿元;用于削减中央财政赤字500亿元;用于补充中央预算稳定调节基金2638亿元,留待下年度经预算安排使用。2011年中央财政超收收入安排使用情况,国务院已向十一届全国人大常委会第二十四次会议报告。
教育支出3248.6亿元,完成预算的109.6%,增长27.5%。其中,中央本级支出999.05亿元,对地方转移支付2249.55亿元。支持中西部地区和民族地区发展农村学前教育,支出101.3亿元。完善农村义务教育经费保障机制,支出859.1亿元,农村中小学公用经费年生均基准定额提高100元,全国所有农村义务教育学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策,1228万名家庭经济困难寄宿生获得资助,2600万名学生得到营养膳食补助。实施农村义务教育薄弱学校改造计划,支出186.81亿元。免除2900万名城市义务教育学生学杂费,支持1167万名农民工随迁子女在城市接受义务教育,支出77亿元。加强职业教育基础能力建设,免除395万名中等职业学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费,支出133.98亿元。健全家庭经济困难学生资助政策体系,支出311.19亿元,约1867万名学生受益。支持高等教育发展,支出1090.54亿元。
科学技术支出2034.06亿元,完成预算的104.6%,增长17.7%。其中,中央本级支出1942.14亿元,对地方转移支付91.92亿元。实施国家科技重大专项,支出435亿元。支持“973计划”等基础研究,支出294.8亿元。加强应用技术研究,支出997.7亿元。全面启动重大科研装备自主研制工作,提高我国科研装备研发水平。加强地方科技基础条件建设,改善科研工作环境。
文化体育与传媒支出415.88亿元,完成预算的111.1%,增长31.6%。其中,中央本级支出188.72亿元,对地方转移支付227.16亿元。支持44751家博物馆、纪念馆等公益性文化设施免费开放,推进广播电视无线覆盖等重点文化惠民工程,强化重点文物、大遗址、红色文化资源和非物质文化遗产保护,提高重点媒体国际传播能力。深化文化体制改革,促进文化产业发展。
医疗卫生支出1747.78亿元,完成预算的101.2%,增长17.7%。其中,中央本级支出71.32亿元,对地方转移支付1676.46亿元。将新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准由每人每年120元提高到200元,补助766.55亿元。全面实施国家基本药物制度,深化基层医疗卫生机构综合改革,清理化解基层医疗卫生机构债务,将城乡居民年人均基本公共卫生服务经费标准由15元提高到25元,实施重大公共卫生服务项目,补助352.2亿元。推进公立医院体制机制改革,加强医疗卫生机构能力建设,支出149.99亿元。加大城乡医疗救助力度,支出114.83亿元。
社会保障和就业支出4715.77亿元,完成预算的106.8%,增长23.9%。其中,中央本级支出502.48亿元,对地方转移支付4213.29亿元。新型农村和城镇居民社会养老保险覆盖面扩大到60%以上地区,对60周岁及以上居民发放养老金,补助196亿元。对全国城乡低保对象、农村五保供养对象等8600多万名困难群众发放生活补贴,补助311亿元。提高企业退休人员基本养老金,月人均水平达到1500多元,健全企业职工基本养老保险省级统筹制度,妥善解决未参保集体企业退休人员基本养老保险问题,补助企业职工基本养老保险基金1846.9亿元。建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制,将城乡最低生活保障标准分别由月人均251元和117元提高到278元和135元,提高孤儿基本生活补助标准,增加救助流浪乞讨人员的补助,支持残疾人社会保障和服务体系建设,补助797.4亿元。落实优抚对象等人员抚恤和生活补助待遇,适时调整抚恤补助标准,支出236.88亿元。保障受灾群众基本生活,支出86.4亿元。支持做好国有企业政策性关闭破产相关工作,妥善安置职工。扩大鼓励创业的财税政策扶持范围,落实各项就业扶持政策,增加小额担保贷款财政贴息,支出413.84亿元。
住房保障支出1720.63亿元,完成预算的133.1%,增长52.8%。其中,中央本级支出328.82亿元,对地方转移支付1391.81亿元。加快保障性安居工程建设,支出1432.57亿元,加上通过以前年度结转资金安排的280亿元,共支出1712.57亿元。
农林水事务支出4785.26亿元,完成预算的104.3%,增长23.3%。其中,中央本级支出416.57亿元,对地方转移支付4368.69亿元。加强农业农村基础设施建设,支出1398.78亿元,推进1250个小型农田水利重点县建设,支持1100个县开展山洪地质灾害防治,提前完成重点小型病险水库除险加固任务,治理1239条中小河流。完善农资综合补贴动态调整机制和农业保险保费补贴政策,稳定农作物良种补贴政策,进一步扩大农机购置补贴范围,支出1351.3亿元。加大农业技术推广力度,推动现代农业和农民专业合作组织发展,支出163亿元。改造中低产田、建设高标准农田2428.7万亩,支出230.12亿元。在主要牧区省份建立草原生态保护补助奖励机制,支出136亿元。构建财政综合扶贫政策体系,支持集中连片特殊困难地区扶贫攻坚,补助314.1亿元。建成村级公益事业一事一议财政奖补项目34万个,有序推进公益性乡村债务化解试点,支出183亿元。
节能环保支出1623.03亿元,完成预算的102%,增长12.5%。其中,中央本级支出74.19亿元,对地方转移支付1548.84亿元。强化重点节能工程建设,可形成2200多万吨标准煤的年节能能力;加大节能产品惠民工程实施力度,推广节能电机500多万千瓦、高效节能空调1600多万台、节能灯1.6亿只,淘汰1.5亿吨水泥、3122万吨炼铁、1925万吨焦炭的落后产能;实施三河三湖及松花江流域水污染防治等重大减排工程,建设城镇污水处理设施配套管网2万公里,在17个省份约1万个村庄开展农村环境连片整治示范,支出节能减排资金944亿元。实施天然林资源保护二期工程,巩固退耕还林、退牧还草成果,支出474.56亿元。推进新型能源建筑应用示范工程,强化生物质能源综合利用,开展可再生能源建筑应用示范,鼓励发展循环经济,支出139.43亿元。
交通运输支出3298.59亿元,完成预算的115.1%,增长26.9%。其中,中央本级支出331.11亿元,对地方转移支付2967.48亿元。强化公共交通基础设施,改扩建国省道完成2万公里,改善内河航道里程1091公里,新改建农村公路19万公里,支出2199.21亿元。对城市公交等公益性行业给予油价补贴,支出641.48亿元。支持取消政府还贷二级公路收费,补助地方260亿元。
资源勘探电力信息等事务支出826.96亿元,完成预算的111%。其中,中央本级支出464.12亿元,对地方转移支付362.84亿元。加强资源勘探电力信息等基础设施建设,支出429.75亿元。支持战略性新兴产业技术研发和产业化示范,实施重大产业创新发展等工程,对高端装备研发给予补贴,支出35亿元。促进中小企业发展,支出102.96亿元。
粮油物资储备事务支出890.62亿元,完成预算的78.8%,下降2.4%,与预算有差异主要是据实结算的储备粮食利息费用少于预计。其中,中央本级支出540.08亿元,对地方转移支付350.54亿元。全额取消粮食主产区粮食风险基金地方配套并解决粮食风险基金缺口,落实粮食直补政策,支出320.33亿元。稳步提高小麦、稻谷最低收购价,实施油菜籽、大豆等临时收储政策,增加石油、有色金属等重要物资储备,支出450.23亿元。
国防支出5835.97亿元,完成预算的100%,增长12.6%。其中,中央本级支出5829.62亿元,对地方转移支付6.35亿元。支持改善官兵生活待遇,加强军队信息化建设,更新装备及配套设施,提高军队抢险救灾应急能力。
(3)中央对地方税收返还和转移支付执行情况
中央对地方税收返还和转移支付39899.96亿元,完成预算的106.9%,增长23.4%。其中:税收返还5078.38亿元,增长1.7%;一般性转移支付18299.93亿元,增长38.3%;专项转移支付16521.65亿元,增长17.1%。在一般性转移支付中,均衡性转移支付7486.81亿元,义务教育转移支付1065.01亿元,基本养老金和低保等转移支付2750.98亿元,新型农村合作医疗等转移支付779.81亿元,村级公益事业奖补等转移支付184.71亿元,资源枯竭城市转移支付135亿元,成品油税费改革转移支付581亿元。
2.地方预算主要收支项目执行情况
主要收入项目。国内增值税5989.25亿元,增长15.3%;营业税13504.05亿元,增长22.7%;企业所得税6738.54亿元,增长33.5%;个人所得税2421.03亿元,增长25.2%;城市维护建设税2608.09亿元,增长50.2%;契税2763.61亿元,增长12.1%;非税收入11342.75亿元,增长43.4%。
主要支出项目。教育支出15117.06亿元,增长27.8%;科学技术支出1864.23亿元,增长17.3%;文化体育与传媒支出1701.58亿元,增长22.2%;医疗卫生支出6296.17亿元,增长33.1%;社会保障和就业支出10641.41亿元,增长22.6%;住房保障支出3493.67亿元,增长75.5%;农林水事务支出9473.49亿元,增长22.4%;城乡社区事务支出7641.01亿元,增长27.8%;交通运输支出7141.26亿元,增长78.6%。以上各项支出,包括地方用中央税收返还和转移支付资金安排的支出。
汇总各项支出,2011年全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计38108亿元,增长30.3%;用在农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与民生密切相关的支出合计35629亿元。全国财政用于“三农”的支出合计29342亿元,增长21.2%。其中:支持农业生产支出10393亿元,对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1439亿元,促进农村教育、卫生等社会事业发展支出16240亿元,农产品储备费用和利息等支出1270亿元。需要说明的是,民生和“三农”支出不是单独的预算科目,为了便于审议,将与民生和“三农”相关的支出项目综合反映出来,因而存在一些交叉重复。
1.中央政府性基金预算执行情况
中央政府性基金收入3125.93亿元,完成预算的110.6%,下降1.6%。其中:铁路建设基金收入648亿元,港口建设费收入136.02亿元,彩票公益金收入317.45亿元,大中型水库移民后期扶持基金收入217.41亿元,中央农网还贷资金收入100亿元等。加上2010年结转收入794.87亿元,2011年使用的中央政府性基金收入总量为3920.8亿元。中央政府性基金支出3103.49亿元,完成预算的85.8%,增长2.9%。其中:中央本级支出2156.87亿元,下降5.6%,包括铁路建设支出682.92亿元,港口建设支出73.35亿元,彩票公益金用于社会福利、体育、教育等社会公益事业支出191.25亿元,中央农网还贷资金支出105.26亿元等;对地方转移支付946.62亿元,增长29.2%。中央政府性基金结转下年支出817.31亿元。
2.地方政府性基金预算执行情况
地方政府性基金本级收入38233.7亿元,增长13.8%。其中:国有土地使用权出让收入33166.24亿元,城市基础设施配套费收入857.26亿元,彩票公益金收入311.6亿元,地方教育附加收入688.13亿元。加上中央政府性基金对地方转移支付946.62亿元,地方政府性基金收入为39180.32亿元。地方政府性基金支出37485.56亿元,增长18.4%。其中:国有土地使用权出让收入安排的支出32931.99亿元,包括征地拆迁补偿等成本性支出23629.97亿元、农业土地开发整理和农村基础设施建设以及补助农民等支出2351.06亿元、用于教育支出197.46亿元、用于农田水利建设支出120.35亿元、用于保障性安居工程支出668.58亿元、按城市房地产管理法规定用于城市建设支出5964.57亿元;彩票公益金用于社会福利、体育、教育等社会公益事业支出301.4亿元;城市基础设施配套支出741.04亿元;地方教育附加安排的教育支出386.51亿元。地方政府性基金收入大于支出部分结转下年使用。
(三)中央国有资本经营预算执行情况
2011年中央国有资本经营收入765.02亿元,完成预算的90.6%,增长36.9%,与预算有差异主要是国有股减持数量少于预期。加上2010年结转收入35.59亿元,使用的收入总量为800.61亿元。中央国有资本经营支出769.54亿元,完成预算的89.6%,增长42%,与预算有差异主要是国有股减持收入减少,支出相应减少。其中:国有经济和产业结构调整支出491.66亿元,中央企业改革脱困补助支出23.12亿元,重大科技创新支出35亿元,重大节能减排支出35亿元,境外投资支出23.18亿元,安全生产保障能力建设支出9.55亿元,兼并重组支出80亿元,新兴产业等发展支出26.09亿元,调入公共财政预算用于社会保障等支出40亿元。
充分发挥财税政策的作用,促进物价总水平保持基本稳定。大力支持增加农产品供给,稳定成品油、化肥等供应,加大对生猪生产的扶持力度,加强储备物资市场调控,实施政策性粮油定向销售,扩大生活必需商品、原材料进口,促进市场供求平衡。对鲜活农产品运输车辆免收车辆通行费,开展收费公路专项清理,降低流通成本。落实对城乡低收入群体的各项补助政策,对部分困难群众和公益性行业给予油价补贴,降低物价上涨对困难群体的影响。
增加城乡居民收入,提高居民消费能力。合理调整国民收入分配关系,扩大财政补助规模,增加对农民的补贴,加强农业基础设施建设,深入推进财政扶贫开发,促进农民增收;提高城乡居民最低生活保障标准,增加企业退休人员基本养老金,扩大新型农村和城镇居民社会养老保险试点范围,落实义务教育学校、公共卫生和基层医疗卫生事业单位绩效工资等政策,提高居民消费能力。完善家电下乡和家电以旧换新政策。支持商贸流通发展,改善消费环境。
优化投资结构,加强经济社会发展的薄弱环节。中央基建投资主要用于支持保障性安居工程、以水利为重点的农业基础设施、教育卫生基础设施建设,节能减排和生态环保,新疆、西藏及青海等四省藏区经济社会发展,自主创新和战略性新兴产业发展等方面,优先保证重点在建、续建项目的资金需求,有序启动“十二五”规划重大项目建设。
完善结构性减税政策,引导企业投资和居民消费。将个人所得税工薪所得减除费用标准由2000元/月提高到3500元/月并调整税率结构,降低中低收入者税负。对部分小型微利企业继续实行所得税优惠政策,出台提高增值税、营业税起征点等一系列税收减免政策,减轻中小企业负担。对600多种资源性产品、基础原材料和关键零部件实施较低的年度进口关税暂定税率。继续实施西部大开发等税收优惠政策。取消和减免77项收费和基金,减轻企业和居民负担。
(五)财税改革进展情况
继续优化转移支付结构,增加一般性转移支付。完善县级基本财力保障机制,提高基层政府公共服务保障水平。在27个省份的1080个县实行省直管县财政管理方式改革。健全公共财政预算,细化政府性基金预算,扩大国有资本经营预算实施范围和社会保险基金预算试编范围。全面取消预算外资金,将所有政府性收入纳入预算管理。完善部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度,积极推进全过程预算绩效管理。出台营业税改征增值税的试点方案,促进服务业发展。改革个人所得税制度。开展对个人住房征收房产税改革试点,调整个人住房转让营业税政策。在全国范围内实施原油、天然气资源税从价计征改革,统一内外资企业的油气资源税制度。提高中央财政补助标准,在全国推进厂办大集体改革。支持国有金融机构改革,完善金融企业绩效评价制度。
(六)落实全国人大预算决议有关情况
按照第十一届全国人民代表大会第四次会议有关决议,以及全国人大财政经济委员会的审查意见,实施有利于转变经济发展方式的财税政策,着力保障重点支出,严格预算执行,健全预算管理制度,完善县级基本财力保障机制。深入推进财政科学化精细化管理。加强财税立法工作,积极做好出台车船税法和修订个人所得税法、资源税暂行条例的相关工作,稳步推进修改预算法、注册会计师法以及资产评估立法等工作。细化公共财政预算编制,预算年初到位率继续提高。狠抓预算支出执行管理,预算执行进度进一步加快。开展重大财税政策实施情况的专项检查,强化对“三农”、医改等重点民生资金的监督,覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制不断健全。深入推进“小金库”专项治理工作,防治“小金库”长效机制初步建立。深化中央财政预决算公开,向社会公开的财政决算细化到项级科目。92个中央部门向社会公开了部门预算表和财政拨款表,并公开了部门决算。省级公共财政预算全部公开,地方部门预算、基层财政专项支出等公开工作明显加快。中央和地方有关部门公开了“三公经费”支出情况。规范地方政府融资平台公司债务管理,清理核实地方政府融资平台公司债务金额。接受全国人大常委会的询问,向全国人大常委会报告预算执行情况,并根据审议意见落实改进措施。国务院已向全国人大常委会报告有关情况。
总的看,2011年预算完成情况较好,各项财政工作取得了新的进展。这是党中央、国务院科学决策、正确领导的结果,是全国人大、政协监督指导、大力支持的结果,是各地区、各部门密切配合、扎实工作的结果,是全国各族人民共同努力、艰苦奋斗的结果。同时,我们也清醒地认识到,财政运行和财政工作还面临一些困难和问题:税制结构不尽合理,财税政策在促进经济发展方式转变和调节收入分配等方面作用发挥不够充分;转移支付制度尚不完善,转移支付结构需进一步优化;财政支出结构调整难度增加,保障和改善民生的任务艰巨;地方政府性债务举借和偿还机制不够健全,风险不容忽视;损失浪费现象时有发生,财政管理仍需加强,资金使用效益需进一步提高等。我们将高度重视这些问题,继续采取有效措施,努力加以解决。
二、2012年中央和地方预算草案
(一)当前我国财政经济形势
2012年我国经济发展面临的形势更加复杂,财政收支矛盾比较突出。收入方面,经济保持稳定增长将为财政增收奠定坚实基础。但国内外经济形势存在较多不确定性,企业实现利润增幅下降,加上结构性减税力度加大,提高个人所得税工薪所得减除费用标准和调整税率结构翘尾,开展营业税改征增值税试点,提高石油特别收益金起征点,延长实施并扩大小型微利企业所得税优惠政策适用范围,提高增值税和营业税起征点等,都将减少收入,影响财政收入增长。支出方面,增加国家财政性教育经费投入,实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖,提高企业退休人员基本养老金水平以及新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险财政补助标准,加大保障性安居工程投入力度等,都需要增加较多的财政投入,财政支出压力较大。