本形式は、二軸客車改造の老朽車掌車(ヨ1形・ヨ1500形)の代替として、1933年(昭和8年)から1939年(昭和14年)にかけて、汽車製造、日本車輌製造本店・支店および鉄道省大井工場、大宮工場、鷹取工場、長野工場、土崎工場、苗穂工場、名古屋工場、吹田工場、小倉工場、五稜郭工場、盛岡工場で775両(ワフ21000-ワフ21774)が新製された。