律令制の下では国家及びその地方官が河川の独占的利用を規制して遠江の荒玉河(現在の天竜川)の堤の修築など大規模な治水・灌漑工事が実施されたが、地方官に対して勧農よりも徴税の実績が求められるようになると次第に衰退していった。