しかし、制度上は「吏員」と「その他の職員」の区別は、任用や勤務条件等において区別されておらず、また、「事務」と「技術」の区別については、地方公共団体の事務が複雑化・多様化しており、そのような区別を明確につけることが困難となっていた。