こうした神社制度の整備で国家の祭祀としての体裁を法制度上は整えられるようになったのであるが、実際には府県社以下神社のいわゆる民社の維持は困難で、他宗教と変わらない宗教的活動をして神社維持を図らなければ存続できない状態にあった。