EL C.: Quisiera comentarles que tendremos una fase, si les parece, de exposición de ambos ponentes, de ambos conferenciantes y posteriormente una de preguntas y respuestas, si están ustedes de acuerdo. El Doctor Luis Raigosa Sotelo es Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México y Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido servidor público entre 1976 y 1986 en diversas dependencias federales y del Distrito Federal. Ha colaborado con el Poder Legislativo Federal y con diversos gobiernos estatales. Actualmente es Profesor Numerario del Departamento de Derecho del ITAM. Ha sido profesor en diversas universidades, como en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, la Universidad Pontificia de México, así como en diversas universidades estatales. Ha sido ponente y comentarista en diversas universidades: en Buenos Aires, Estados Unidos, Chile. Ha impartido cursos y conferencias en diversos órganos del Poder Judicial Federal del Congreso de la Unión y de legislaturas estatales. Ha sido investigador visitante de la escuela de Derecho de la Universidad de Yale. Ha publicado diversos artículos en revistas especializadas en Teoría del Derecho y tiene en prensa actualmente un libro sobre las funciones del Senado de la República. Tiene el uso de la palabra el señor Doctor Luis Rey Raigosa Sotelo. - EL C. CONFERENCIANTE, DOCTOR LUIS RAIGOSA SOTELO: Muchísimas gracias. Muy buenos días. Es un honor estar en esta sede del Congreso de la Unión, de la Cámara de Diputados particularmente. Al señor diputado Jaime Vázquez Castillo y al señor Profesor Miguel Angel Camposeco quiero agradecerles la oportunidad también de estar compartiendo esta mesa con ellos. Tenemos pocos minutos para hablar de un tema que es enormemente complejo y que por lo tanto de ninguna manera intentaré decir algo que pretenda completar algunas ideas acerca de lo que se denomina técnica legislativa. Quisiera plantear por ello el problema de la técnica legislativa abordando esta cuestión sobre tres puntos fundamentales y desarrollar un poco cada uno de ellos sin más. El tema de este Congreso es el legislador profesional, el legislador profesional y la parte que tiene qué ver con la técnica legislativa podríamos como que invertir los términos y decir que podríamos hablar del profesional de la legislación, porque vamos a centrarnos únicamente en la actividad, una de las actividades que cumplen los representantes populares contemporáneos. Podría decirse que hay varias clasificaciones, varias formas de construir o de representar las funciones que cumplen los Senados, las Cámaras de Diputados, los congresos locales contemporáneos. Me permitiría decir que una clasificación, una de las posibles clasificaciones es la que señala que los representantes populares contemporáneos cumplen, entre otras, la función de legislar, la función de controlar, a los órganos, al resto de órganos públicos, principalmente al poder Ejecutivo, y la función de representar a los gobernados. Bien, sobre una de estas tres funciones, la función de legislar y por eso un poco la inversión de los términos que son el título de este Congreso, el profesional de la legislación es sobre lo que versa la técnica legislativa. Recientemente en otro foro nos planteábamos la pregunta de qué es más importante cuando se legisla, si la política o la técnica. Creo yo que sin duda tendremos que inclinarnos por la primera de las dos opciones; la política es más importante que la técnica cuando se elaboran leyes, cuando se elaboran proyectos de ley, cuando se cumple la función legislativa. Esto nos lleva naturalmente a la identificación de lo que es importante. Lo más importante pareciera ser es el legislador, más que el hecho propio de redactar iniciativas o proyectos de ley. Y por qué insisto, ¿por qué se puede insistir en el punto de que lo más importante es el legislador y más importante, por lo tanto, el aspecto político frente al aspecto técnico? Porque atrás de una buena ley, atrás de un buen proyecto de ley, hay siempre una representación que tiene un legislador de las necesidades sociales, de las solicitudes y peticiones de esos gobernados. Siempre estamos buscando, si la pregunta nos la podemos hacer ¿quién es un buen legislador?, es una persona, un sujeto, un representante popular quien está atento a lo que le solicita la sociedad. No hay, sin embargo, ningún lugar en donde se entrene a hacer buen legislador, no hay ninguna universidad que tenga entre sus programas de estudio la profesión de buen legislador ni tampoco propiamente carreras que enseñen a ser buenos legisladores. Esto significa que el planteamiento de un buen legislador obliga a pensar en que el legislador es un sujeto atento a las necesidades sociales, pero que también requiere algunos apoyos para cumplir su función de buen legislador. Cuando pensamos en un buen legislador, buscaba yo buenos ejemplos en la historia, pensé en Licurgo, pensé en Solón, pensé en Justiniano, acaso en Napoleón, Jeremías Bendham (?), legisladores quizá extraordinarios, con una enorme sensibilidad de la realidad de su tiempo, con una enorme capacidad de presentar y proponer soluciones a través del derecho para las necesidades sociales, con una enorme capacidad de construir planes de vida para los gobernados a través de las leyes, pero son exactamente seres extraordinarios, seres que recuerda la historia, legisladores que recuerda la historia por esa iluminada capacidad de interpretar necesidades sociales y presentar soluciones a esas necesidades a través de las leyes. No tenemos normalmente, y es evidentemente incorrecto que busquemos o que esperemos legisladores iluminados, para que nos permitan orientar en el camino de una buena legislación. Un buen legislador, siguiendo en el punto de que lo importante es el legislador, la parte política de la legislación, aquél que está interesado y refleja adecuadamente las necesidades sociales, que las interpreta adecuadamente, también es un fiel intérprete de la posición que juega el Congreso, los Poderes Legislativos, los propios legisladores en su situación contemporánea. Hace un momento el señor diputado Giordano decía una frase que coincido con ella totalmente, y la frase es: Es la hora del legislador, es la hora del Legislativo; es cierto, es la hora del Legislativo, pero curiosamente hemos llegado -interpreto yo- en México a tener una hora del Legislativo, un momento del legislador, un momento de participación del legislador, en una circunstancia en la cual las relaciones del legislador con otros poderes presentan algunas características de limitación singulares; por una parte el desarrollo del pluralismo político, el desarrollo de cambios sociales que hemos venido sufriendo, que hemos venido experimentando, coloca al juego entre poderes, entre grupos parlamentarios en los congresos, los coloca en una situación tal, en donde los productos, los desarrollos que tienen el Poder Legislativo... Lo voy a plantear de otra manera, perdónenme Los legisladores contemporáneos, los congresos legislativos, tienen hoy una presencia de la cual carecían hasta hace pocos años. La Legislatura LVII, en el caso del Congreso de la Unión, Cámara de Diputados particularmente de la Cámara de Diputados, presenta hoy, presenta el Congreso de la Unión a partir de la Legislatura LVII, tiene, muestra un juego entre grupos parlamentarios que provoca, que genera una negociación muy importante entre sus propios miembros. Igual cosa ocurre en la Legislatura LVIII en el Senado de la República. A partir de la Legislación LVIII en el Senado de la República. Negociar es hoy, el punto principal dentro del Congreso, creo que estoy diciendo cosas muy obvias para ustedes, pero lo que estoy planteando en este punto es que, hablar de la hora del legislador, hablar de la hora del Legislativo, es mostrar que tenemos hoy un órgano, órganos en el Congreso de la Unión y en los congresos estatales, que son, que constituyen un órgano de poder frente a otros órganos. Pero, yo mencionaba que el buen legislador es aquél que interpreta adecuadamente su posición en el juego por el poder contemporáneo. Me estoy refiriendo a que en el desarrollo del derecho mexicano, a partir de 1994 principalmente, la incorporación de algunas reglas en las cuales ustedes participaron, de modificación a la posición relativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, potenciando mediante la figura de las acciones de inconstitucionalidad, mediante el fortalecimiento de las controversias constitucionales principalmente, un nuevo mecanismo que incide directamente en el juego y en el desarrollo que tienen los congresos contemporáneos . Una adecuada interpretación de la posición relativa que tienen los congresos modernos, los congresos mexicanos al día de hoy, un buen legislador es aquél que ubica que su acción como legislador, entre otras cosas, también está revisada por otros órganos y los efectos que producen las revisiones de otros órganos integrados esos otros órganos por otro tipo de profesionales del poder que algunos las han llamado: "profesionales del derecho", como son los miembros de la Suprema Corte de Justicia, que ven realidades de igual manera yque la interpretan, interpretan las realidades de la misma manera como lo interpretan los integrantes, los representantes populares, tienen esa capacidad éstos otros órganos de poder revisar los productos, los textos legislativos de los congresos contemporáneos. Es entonces, que un buen legislador hoy, es un legislador que, me permito decirlo así: "interpreta la sociedad como siempre lo ha hecho." Pero interpreta también su posición relativa en el contexto de las relaciones entre órganos de poder. Hay un punto muy importante que hace un momento también se señalaba, los debates y el desarrollo contemporáneo que se está teniendo en materia de fortalecimiento del federalismo, la posición relativa entre órganos análogos, legisladores, legisladores locales y legisladores federales. Un punto más que incide en lo que podríamos decir: "un buen legislador". Quisiera también sumar una característica adicional que me parece que apunta acerca de un elemento que tomaría en cuenta asimismo un buen legislador contemporáneo mexicano. Qué duda cabe que estamos viviendo un proceso de internacionalización de nuestras instituciones: que duda cabe que un texto como la interpretación que hace la Suprema Corte, en una resolución más o menos reciente, acerca de la posición relativa de las fuentes del derecho en México interpretando el artículo 133 de la Constitución, artículo que como todos sabemos había sido tradicionalmente interpretado por la Corte como señalando una cierta jerarquización entre fuentes y en esa cierta jerarquización, las leyes conservaban un segundo nivel equivalente o análogo en la posición jerárquica del orden jurídico al de los Tratados Internacionales. La Corte, en una resolución más o menos reciente, me parece que en 1999, 2000, si bien en una tesis aislada no tesis de jurisprudencia pero que sí muestra la tendencia del pensamiento de la Corte en este sentido- ha colocado en posiciones distintas lo que antes estaba en la misma posición o nivel jerárquico en el sistema de fuentes. Como todo mundo sabe, las leyes son según la Corte en esta interpretación específica- un nivel normativo inferior al de los Tratados. Esto evidentemente muestra, por una parte, la importancia del desarrollo del derecho mexicano y la trascendencia de las fuentes del derecho internacionales junto a las fuentes del derecho nacionales y por otra parte, podríamos también decir que ubica a los órganos productores de esas fuentes normativas en posiciones distintas. Podríamos quizá interpretar que el legislador, al menos federal-mexicano, en este momento a partir de esa tesis y siguiendo su análisis- podríamos decir que está colocado en una posición digamos inferior al órgano que produce las normas de derecho internacional que forma parte del derecho mexicano, al Senado de la República y al Poder Ejecutivo Federal. Si las fuentes tienen un nivel distinto, los órganos podría quizá interpretarse- son también jerárquicamente colocados en una situación diferente. En todo caso, estoy aquí planteando, presentando algunas ideas que me parece son incidentes en algún concepto que estoy defendiendo en este momento que es un buen legislador. Aquél que interpreta varios elementos que afectan directamente en su quehacer legislativo, cotidiano. Además de un buen legislador, la técnica legislativa tiene que ver con una buena legislación. ¿A qué me refiero con una buena legislación? Con frecuencia consideramos que y esto es la manera digamos normal en que nos referimos a ella- cuando se elaboran leyes sean leyes completas, totales o se elaboran decretos las reformas a leyes vigentes que se conservan en una parte- se está elaborando un producto que es prácticamente un producto completo; es decir, se elabora una ley o se elabora un decreto de reformas y eso es el resultado del trabajo legislativo y en ello aplicamos técnica legislativa. Esto es cierto, sin embargo quiero enfatizar un sesgo con relación a esta acción de legislar que es muy importante para poder incluir la idea de que estamos hablando de una buena legislación. Una de las características fundamentales del derecho por todos conocido, me parece es que es un sistema. Enfatizar la idea de que el derecho es un sistema y vincularla con la de la producción de leyes nuevas, completas o decretos de reforma, nos lleva a recordar un punto o a presentar una perspectiva distinta: elaborar una ley, aprobar una ley, aprobar un decreto, es en realidad aprobar una parte de un sistema. No ingresa la ley o no ingresa parte de la ley al orden jurídico y se acabó el problema. Elaborar una ley en tanto que tenemos atrás la idea de sistema normativo, implica que una ley es una ley no por su contenido sino porque entre otras cosas ha satisfecho requisitos que el propio orden jurídico le ha marcado para que esos enunciados sean ley. Diré rápidamente algún autor que suele ser de los más citados en el tema. Una ley debiera satisfacer o en las relaciones entre diferentes leyes, hay tres elementos que son importantes en el momento de emisión de la ley: ¿Quién es el órgano que la emite?, ¿si se siguió el procedimiento para emitirlo?, ¿y si los contenidos de la ley son los aceptados por el resto del orden jurídico? Órgano, procedimiento y contenido. En las relaciones entre las partes del orden jurídico del sistema normativo y considerando, entre otras cosas, que si el derecho es un sistema entre otras cosas tiene la consecuencia de que es un sistema jerárquico, cubrir las exigencias de órgano, procedimiento y contenido, es lo que le daría la calidad, lo que le da la calidad de ley al conjunto de expresiones que contienen las iniciativas y contienen los textos publicados en las gacetas y en los diarios oficiales. No es principalmente por el contenido, sin más, sino por guardar adecuadamente las relaciones de sistematicidad con el resto del ordenamiento. Una ley, completa o partes, es ley porque satisface los requisitos que otras partes del ordenamiento le marcan. Que peligros hay, lo sabemos, si no se satisfacen esos requisitos, eventualmente el peligro mayor, naturalmente, es que la no satisfacción de los requisitos de sistematicidad o de lo que marca otras partes del ordenamiento, conllevaría al peligro de que ese texto sea sacado del orden jurídico, su nulidad, como llamamos en derecho. Al mismo tiempo, la ley que satisface los requisitos que anteriormente le ha marcado el sistema normativo, va a ingresar al sistema normativo, y al ingresar al sistema normativo provoca movimiento en el resto del orden jurídico. ¿Cuáles son esos movimientos o peligros que podría representar o que se representan cuando ingresamos la ley al sistema normativo? Que tengamos exceso de normas, que haya más normas de las que necesitamos o que tengamos falta de normas, que no tengamos el número suficiente de respuestas a problemas que están esperando la ley provea para resolver esos problemas sociales. El exceso de normas, le llamamos en derecho y es muy frecuente, "antinomias". Es esperado que una buena ley que satisface los requisitos de ingresar a una buena legislación no contenga antinomias, no provoque en su ingreso al sistema normativo al menos dos respuestas al mismo problema, pero en sentido contradictorio, o en general no provoque respuestas al mismo problema aunque sean solamente en exceso, no necesariamente contradictorio. Pero la ley ingresa al sistema normativo y es esperado que pueda ingresar y que permita a los operadores jurídicos, a los jueces, a los administradores y en general a los gobernados, les provea de soluciones a sus problemas, a los problemas sociales, les provea de planes de vida, así que esta segunda parte, una primera parte, habíamos dicho, el sistema normativo permite que los actos y los enunciados que contienen las iniciativas y las leyes son ley porque satisfacen requisitos que ha marcado el propio sistema, pero el ingreso de la ley una vez dentro del sistema, provoca o puede provocar otra serie de problemas, como son exceso de normas o falta de normas, antinomias, lagunas. Los sistemas jurídicos, los órdenes jurídicos contemporáneos están llenos de antinomias y lagunas, ciertamente, y ciertamente el propio sistema te provee, el propio sistema jurídico te provee de soluciones a esas debilidades o falencias del sistema jurídico. Sin embargo, la insistencia sería, utilizamos técnica legislativa, en esta parte desde el enfoque estructura, principalmente, desde el enfoque que nos provee ante todo la dogmática jurídica para provocar lo menos posible antinomias y lagunas. Dentro de estos elementos de la sistematicidad, habría que señalar, por ejemplo, que todo el régimen de los artículos transitorios cumplen principalmente esa función, el que una ley sostenga, se abroga determinado ordenamiento jurídico, o se derogan ciertas disposiciones normativas, tiene el efecto fundamental de suprimir del orden jurídico excesos normativos, las normas que ya no quieren, que se eviten duplicidades normativas. En cuanto también los inicios de vigencias y toda la problemática que hay atrás de los tiempos en los cuales se inicia la vigencia de las nuevas formas o permanencia de la vigencia de ciertos actos, conforme a las nuevas normas, etc., una serie de complicaciones muy interesantes que tienen que ver con la temporalidad, el inicio de vigencias de la disposición del ordenamiento de que se trate tiene también esa función. A partir de este momento, ésta es la norma que se puede exigir por el derecho y las normas anteriores ya no. O a partir de este momento, aun cuando existe esta nueva norma, sigo aplicando la ley anterior para ciertos actos, o a partir de este momento aunque tengo una nueva vigencia, puedo aplicar hacia atrás algunos actos, puedo aplicar las nuevas normas a actos previos. En realidad aquí la problemática es bastante compleja, todas las cuestiones de temporalidad y retroactividades es bastante compleja como para decir algunas cosas detalladamente en estos minutos, pero si insisto en la idea de que la lógica fundamental de estas disposiciones normativas, es la de permitir el ingreso de la ley de una manera armónica al orden jurídico. Estos tres problemas, digo rápidamente en sus nombres técnicos: el problema se espera que la ley provea de todas las soluciones que necesita el sistema jurídico y la sociedad para resolver una cierta clase de problemas, para resolver algunas cuestiones, se llama completud o completitud del sistema jurídico. El hecho de que se busque, que el orden jurídico, la ley, la nueva ley, el decreto de reformas no provea de soluciones contradictorias, busca satisfacer otro requisito del sistema normativo que le llamamos coherencia. Y en última instancia, podríamos decir, que es muy conveniente buscar la no repetición de normas, aunque las normas no presenten contradicciones, aunque provean de soluciones en el mismo sentido para los mismos problemas, y a esto le llamamos independencia. Son tres características de los sistemas normativos en general y de los sistemas jurídicos en particular, que estamos buscando o que se espera que satisfaga una buena legislación. Tenemos instrumentos, los instrumentos que nos aportaría la técnica legislativa desde un enfoque estrictamente estructural, que necesitamos para que nuestras propuestas de solución normativas que se contienen en las leyes, satisfagan estos requisitos de completud, coherencia e independencia. Y quisiera abordar también el punto que en algún sentido es previo al que he mencionado de la sistematicidad, pero que se vincula directamente con él. Las cosas que he dicho acerca de sistema normativo pretenden satisfacer la pregunta básica de cuándo una ley es ley; una ley es ley si satisface esos requisitos del orden jurídico y se ingresa, una buena ley, ingresa adecuadamente al orden jurídico. Pero una buena ley también es o una ley también es una buena ley, cuando satisface otra exigencia que es muy importante: comunica a los destinatarios de la una ley los mensajes normativos que ellos requieren. ¿Qué quiero decir con esto? Quizá lo primero que vemos cuando vemos un texto legal es el sustantivo, es un texto. Podemos decir que una ley es ley cuando está contenida en expresiones lingüísticas y entonces decimos que es un texto legal. En este momento quiero enfatizar la primera parte, el sustantivo, no el adjetivo; en la cuestión anterior enfaticé el adjetivo y no el sustantivo. Una ley puede también entenderse, una norma legal como una expresión lingüística que comunica algo a otras personas, a los destinatarios. ¿Quiénes son destinatarios? Muchos tipos de destinatarios: jueces que son destinatarios privilegiados en algún sentido, son expertos en derecho, ven la realidad no de manera igual a como lo ven los expertos en política, los legisladores, pero se establece entre el legislador que emite la ley y los destinatarios, diferentes diálogos. Un diálogo es con el operador jurídico llamado juez; otro diálogo es con otra clase de operadores jurídicos que pueden o no ser expertos en derecho, pero son expertos en el tema, por ejemplo los administradores encargados de aplicar la ley. Son otra clase de destinatarios de la leyes, también los mensajes van hacia ellos. Podríamos también pensar en otra clase de destinatarios de las leyes que son quizá no versados en derecho tampoco, no son autoridades, pero son los directamente interesados en el texto legal. Se me ocurre pensar rápidamente en los banqueros con relación a una ley que tenga que ver con el ejercicio de la Banca, también son destinatarios y son expertos en el tema y están, además, directamente interesados en el tema sobre el cual se está legislando, son también destinatarios de la ley. Como siempre, tenemos atrás la idea de, dada la generalidad de las leyes, todos los gobernados somos finalmente destinatarios de las leyes, pero hay diferentes clases de destinatarios y todos debemos entender adecuadamente los mensajes que marca el legislador al emitir la ley. Ahora, los mensajes son, los mensajes que contienen las leyes en este proceso de comunicación, deben satisfacer dos requisitos muy importantes en todo proceso de comunicación legal: la ley está escrita utilizando un lenguaje formalizado, en un grado bastante importante formalizado, pero al mismo tiempo es lenguaje natural, al mismo tiempo todos debemos entender los mensajes que ahí se contienen. Es decir, parece indispensable satisfacer un doble requisito: el uso adecuado, correcto de términos legales y un uso adecuado de lenguaje natural, español, para comunicar y que todo el mundo entienda el mensaje legal. Las dos son exigencias fundamentales para tener una buena ley, es decir, un texto que comunica, que comunica además de manera precisa y clara un mensaje; lo importante es que se comunique el mensaje, lo importante es la claridad del mensaje, lo importante es que los destinatarios sepan qué hacer con esas leyes, con esos textos legales. Es el énfasis en el texto y el énfasis anterior al texto legal. No es cualquier clase de texto, es un texto legal, además un texto legal específico, un texto jurídico específico, muy distinto a un texto jurídico como el que puede ser el de los jueces en sus sentencias, muy diferente. El rigor en el uso del lenguaje en la emisión de las leyes lo saben ustedes muy bienbusca ante todo total claridad; no importa si se repite porque no es un lenguaje poético. Más importante que una belleza en el lenguaje es mucho más importante la claridad y la precisión. Y eso porque lo que se busca es exactamente identificar y precisar qué es lo que se quiere decir en la ley y que se entienda por los destinatarios. Un tercer punto también muy importante, junto a los dos primeros. Es un texto legal, pero es un texto legal que cumple una función y la función es proveer de planes de vida o permitir que los destinatarios puedan hacer planes de vida y proveer de soluciones a problemas sociales. Y este punto es quizá el más importante de todo lo que tiene que ver con técnica legislativa. A través de un texto claro, preciso, tecnificado en lo necesario, pero que se entienda suficientemente por destinatarios, que sea ley, que pueda permitirse su permanencia como orden jurídico como ley, se deben satisfacer necesidades sociales. Esto es eficiencia legislativa. Que se cumpla la ley y que particularmente esta ley pueda resolver los problemas que se está buscando que debe resolver. En este tercer punto es la sensibilidad del profesional de la política especialmente importante. Cuáles serán los medios legales adecuados para proveer de soluciones a los problemas sociales, de tal manera que una combinación de estos tres elementos tiene, en mi opinión es una manera de verlotiene una incidencia directa en la legislación, en una buena ley. Una buena ley, entonces, por lo menos tres elementos es importante que satisfaga. Un legislador que observa, que determina atento a lo que está ocurriendo en la sociedad, atento a las necesidades de su grupo parlamentario, a las propuestas que tiene ideológicamente consideradas su grupo parlamentario, a las relaciones con otros grupos parlamentarios, a las relaciones institucionales dentro de su propio espacio político y en espacios políticos mayores para alcanzar a incorporar, en sus propuestas de soluciones a problemas sociales, buenas soluciones. Y que estas propuestas de soluciones sociales sean además ley, que sean derecho y que al ser derecho permitan, en la comunicación con los gobernados, con los destinatarios en general, permitan esa comunicación que ellos sepan, que todos sepamos qué hacer. Se establecen diálogos entre los legisladores y el resto de la sociedad. Los temas de técnica legislativa son muy extensos; hay muchas reglas que están al uso, están divulgándose permanentemente, reglas de corte técnico sobre qué es necesario para hacer buenas leyes. Yo les he querido enfatizar en esta charla que me ha correspondido dar, dada la cortedad del tiempo, es algunos elementos previos que nutrirán en su momento las reglas que serían aplicables, las reglas técnicas que sería correcto aplicar por los legisladores para poder satisfacer esas exigencias de una buena ley. Con esto concluyo y en su momento estoy a sus órdenes para cualquier pregunta que ustedes quieran formular. Muchas gracias. (aplausos).