EL C. DIPUTADO JORGE CHAVEZ PRESA: Muchas gracias, compañero diputado Bernardo; gracias por esta presentación tan generosa y muy buenas tardes a todos ustedes, compañeras y compañeros legisladores de los congresos locales. Celebro poder participar en este Segundo Encuentro de los Congresos en México y que el presidente de la Mesa Directiva, el diputado Eric Villanueva, me haya distinguido con pedirme venir a platicar con ustedes. Quiero hablar de un tema que ya está en el programa, pero creo que es un tema muy actual y va a seguir siendo muy actual durante los siguientes años, que es el tema del federalismo fiscal. Para empezar considero que el nombre de federalismo fiscal es un nombre muy reducido porque en México la palabra fiscal por lo general la asociamos a los impuestos. A mí me gusta referirme mucho más al tema del federalismo de las finanzas y la hacienda pública porque el tema es mucho más amplio; no es sólo de impuestos, sino es de todos los ingresos, incluyendo derechos, aprovechamientos. Es también el tema de la deuda y es el tema del gasto público. Pero antes de hablar de un tema tan amplio, donde a veces desafortunadamente hemos caído en un simplismo. Federalismo es un término que lleva en nuestro país discutiéndose casi ya 200 años y, dependiendo de la época en la historia, es el énfasis que tiene. Federalismo viene del latín federare, que es unir. Y está ese famoso discurso de Fray Servando Teresa de Mier. Cuando se hablaba de federalismo en México él decía: para que hablar de él, para que unir lo que ya está unido. Y en ese momento el tema tenía una connotación. Pero no voy a hacer el recorrido de los 200 años sino al que ahora estamos viviendo. Y parte de la discusión se ha distorsionado porque a veces "federalismo" significa para algunos, cómo darle más recursos a los municipios o cómo darle más recursos a los gobiernos estatales, y dependiendo del partido político en el momento que esté, si está en el Poder Federal o no, es ver, ahora cómo protegemos los recursos que tiene la Federación. Tener ese enfoque de federalismo, creo que también es un enfoque muy desafortunado, porque a fin de cuentas no se concentra en lo más importante, que son las personas. Por ello, para iniciar esta presentación, pongo a su consideración una definición de federalismo diferente. Y considero que la definición relevante de federalismo, especialmente para ahora, es: "Cómo asegurar, o asegurar a cada mexicano y mexicana, un mínimo de condiciones de bienestar y acceso a las mismas oportunidades de desarrollo, independientemente de dónde se encuentre dentro del territorio nacional y hacerlo de manera eficiente". Esto significa que cómo vamos a lograr la mejor distribución de responsabilidades, de recursos, entre los tres órdenes de gobierno, para servir a lo más importante de cada país: a su población. Porque si lo vamos a ver en términos de que: "Es el Gobierno Federal es el que concentra los recursos y/o el gobierno estatal o dependiendo si estamos en el Distrito Federal, que es caso muy sui géneris, ¿no?, es la única entidad federativa que es el agregado de municipio y especialmente en términos de finanzas públicas, es la única entidad federativa que recauda ahora el Impuesto Predial, que eso es lo que le da ahora una gran fortaleza". Si nos vamos por esa discusión, vamos a llegar a una discusión partidista, porque va a depender de que partido está gobernando, qué instancia o qué orden de gobierno. Para elaborar en ésta, sí hay que reconocer dónde estamos, dónde está ubicado nuestro país en términos de federalismo, y desde luego, quien va a poder hacer o puede hacer y está haciendo muchas cosas, desde luego es el Congreso. El Congreso puede influir en el destino del federalismo que vamos a tomar en dos planos: el plano coyuntural y el plano estructural. El plano coyuntural, donde participa el Congreso de manera determinante, es en la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación. Ahí es donde yo le llamo "coyuntural", porque es prácticamente única y exclusivamente para un año. No sólo están los recursos que se destinan a través del famoso ramo 33, "Aportaciones Federales", cuyo origen está determinado en una ley, sino los cientos de programas y proyectos que están ahí, que estos programas y proyectos no se hacen en una entelequia que se llama: "La Federación". Cada programa y proyecto se lleva a cabo físicamente, geográficamente y necesariamente, en un municipio, un municipio que está en una entidad federativa. Es ahí donde el Congreso y de manera específica la Cámara de Diputados está afectando por el lado de la oferta publica de servicios. También lo hace de manera coyuntural, a través de la Ley de Ingresos, por los impuestos, derechos y aprovechamientos que se aprueban en la Ley de Ingresos y en particular cuando se define en esta Ley, es una Ley muy sui géneris porque es una Ley anual, cuando se define el régimen fiscal de Petróleos Mexicanos. Es ahí en la coyuntura. Pero el tema de México, el tema del federalismo, es mucho más complejo que de coyuntura o de un horizonte de tiempo tan corto como un año, es estructural. Y la manera como el Congreso incluye de manera estructural en la construcción del federalismo, es en la aprobación de cada una de sus leyes y desde luego cuando llega a hacer modificaciones constitucionales. Ahí está el instrumento donde el Congreso, independientemente de la participación de sus diputados o en la Cámara de Senadores, que curiosamente nuestra definición de Senador como representante de la entidad federativa se ha venido modificando y transformando por cuestiones de nuestra vida y desarrollo político. Pero es ahí donde la Cámara de Diputados o el Congreso va a poder influir en el rumbo que va a tomar el federalismo. Como el tema es también muy amplio porque federalismo a fin de cuentas no solo es hacienda pública sino son muchos temas, yo nada más ahora sí quiero enfocarme en la parte de las finanzas y de la hacienda pública. Y sí quiero empezar por hacer una crítica muy dura al federalismo que tenemos ahora, que no quiero que sea, no lo interpreten como adjetivos sino con una descripción de lo que es y de lo que hemos vivido y en lo cual todos los mexicanos debemos de buscar su transformación, nuestro federalismo es centralista. Estoy hablando desde el tema de las finanzas y la hacienda pública. ¿Cómo me atrevo a hacer una aseveración de ese tamaño? Bueno, si lo vemos por el lado de la recaudación -una estimación propia- ya para el 2003, más del 98 por ciento del valor de todos los impuestos que recauda este país lo recauda el Ejecutivo Federal a través del Servicio de Administración Tributaria y los aprueba el Congreso de la Unión. Si nos comparamos con países que son de construcción federalista y se dicen federalistas, hacia el norte, Estados Unidos recauda a nivel estatal y local cerca del 30 por ciento. Si nos referimos a Canadá recauda cerca del 40 por ciento. Si nos vamos a América del Sur y vemos el caso de Brasil, Brasil también recauda casi el 40 por ciento a nivel estatal y municipal. Argentina más del 45 por ciento, esto era antes de su tremenda crisis. Y un país diseñado centralmente y que no es federal, Chile, recauda casi el 10 por ciento. En Europa países como Alemania, que es un país construido después de la Segunda Guerra Mundial como un país totalmente federal, un país donde el Senado es virtual, es virtual en el sentido de que el Senado no son personas sino son votos de los gobernadores o primeros ministros de cada entidad federativa, ellos recaudan alrededor del 30 por ciento. España, que no es construido en términos federales, aunque está construyendo su federalismo a través de las autonomías, recauda cerca del 15 por ciento a nivel local, o sea, las autonomías más los gobiernos locales. Con lo cual México con estas cifras, por el lado de la recaudación es muy centralista. Por el lado del gasto también nos hemos vuelto curiosamente muy centralistas, definiendo centralismo como que la decisión está fuera de sus órbitas, o sea, está fuera de la órbita municipal y fuera de la órbita estatal, y me refiero curiosamente, a veces hacemos o tomamos medidas que supuestamente son federalistas pero llevan a lo contrario. El Ramo 33 es a fin de cuentas una expresión de centralismo, y esa es la gran crítica que yo creo que todos tenemos, no es que estés mandando el recurso sino que la decisión sobre ese recurso queda de manera central. Entonces los distintos fondos del Ramo 33, que ya están si sumamos el presupuesto local de recursos propios pero con recursos que están viniendo de la Federación, cada vez están siendo una proporción más alta y la incidencia es todavía muy poca. Por ejemplo está el tema del a educación, especialmente la educación básica que se federalizó y esa también es otra palabra que no reconoce el diccionario de la Real Academia Española, pero que en México sí tiene ya una tradición de más de 50 años, esta palabra federalizar, que fue transferir recursos a las entidades federativas, la determinación de los aumentos salariales y prestaciones acaba determinándose centralmente, con lo cual muchas entidades federativas quedan en desventaja frente a esta decisión. Y pongo estas dos pruebas como evidencia de que tenemos desde el punto de vista de la Hacienda y las finanzas públicas, algo sumamente centralizado. Tenemos en adición a eso, todos los convenios que hay, que desafortunadamente no son públicos y que hay que hacer que sean públicos, que celebran las distintas dependencias federales con los gobiernos estatales, y celebran estos convenios en educación, en salud, aunque está federalizado, celebran estos convenios en comunicaciones y nadie sabe a fin de cuentas cuál es el monto del pastel federal que se está yendo a las entidades federativas y a los municipios. En consecuencia, si hoy quisiéramos definir un nuevo federalismo, no habría públicamente los elementos para lograr una mayor equidad y una mayor eficiencia, y esto es algo fundamental para lo que considero que es una de las grandes reformas estructurales del país y parte de la reforma del Estado, que es la construcción de ese federalismo, de ese federalismo dirigido no a los gobernadores, no a los presidentes municipales ni dirigido al Presidente de la República, sino dirigido a las personas. Lo que hay que hacer primeramente es cuantificar por entidad federativa, por municipio e incluso porque habría los datos- para saber, incluso hasta por AGEP, la esta medida que utiliza el INEGI mucho más particularizada, de cómo se distribuyen los recursos federales, pero también cómo se generan esos recursos de los municipios hacia arriba. Hemos construido un federalismo por parte de la Hacienda pública, en la cual ha dejado prácticamente lisiados a los gobiernos estatales. Los gobiernos estatales prácticamente los hemos dejado sin instrumentos de recaudación propios, salvo el impuesto sobre la nómina, que dependiendo de la entidad federativa donde nos ubiquemos le dan el nombre, pero que a fin de cuentas es un impuesto al factor trabajo y algunos otros impuestos en Servicios Turísticos, etc., los Gobiernos Estatales no tienen una fuente de recaudación, a diferencia del Distrito Federal, en la cual pudieran ellos decidir su futuro y si vemos esto así podemos llegar a una conclusión de que los Gobiernos Estatales tienen muy pocos instrumentos para diseñar o formular una política regional. De hecho, los Gobernadores a menos de que desarrollen ellos una gran actividad o relación con el orden federal y sus Secretarios, no pueden hacer mucho prácticamente porque no tienen instrumentos propios para generar el gasto, o sea tú puedes generar el gasto cuando tú puedes y tienes la fuente de recaudación pero si tú estás dependiendo de otro orden de gobierno para tu recaudación o tu ingreso, pues tu margen de maniobras es muy bajo. Pero haya otro orden de Gobierno que tiene un gran poder de recaudación que no lo ha sabido utilizar y es el municipio y los Gobiernos Municipales tienen el otro gran, gran instrumento de recaudación y curiosamente es el más fácil de supervisar fiscalmente y es el Impuesto Predial. Pero en el Impuesto Predial tenemos una especie de paradoja , no se determina en los municipios, el Impuesto Predial se determina en los Congresos Locales. Y ha habido una cuestión también paradójica, mientras ha crecido en el Ramo 33 el famoso Fondo de Fortalecimiento Municipal, el Impuesto Predial ha venido cayendo en su recaudación, prácticamente en la medida que crece el Ramo 33 a través de este Fondo se reduce la recaudación municipal, esto en el agregado. Como país recaudamos escasas dos décimas de Producto Interno Bruto e iMpuesto Predial, esto para sentirlo a qué equivale, equivale a menos de un peso con cincuenta centavos por Impuesto Predial por hogar al día, esto equivale a menos de 50 centavos por persona, por día de Impuesto Predial para lo cual se están exigiendo servicios de primera en seguridad pública, drenaje, banquetas, recolección de basuras, alumbrado, o sea es prácticamente posible sostener esto en el agregado. Geográficamente el Impuesto Predial se concentra en casi en un 80% en la ciudad de México y la zona conurbada al Distrito Federal, más del 95% es esta zona que acabo de mencionar, más Puebla, Monterrey, Guadalajara,Tijuana y Cancún, o sea, prácticamente no se cobra y es un impuesto fácil de recaudar, no es un impuesto que se puede evadir, porque no se pueden llevar el inmueble, bueno sí, perdón, sí se puede evadir pero sí se puede comprobar su fiscalización , el inmueble está ahí y es algo que puede utilizarse como un instrumento, porque es de los pocos impuestos patrimoniales que tenemos en el país que puede utilizarse como un mecanismo de redistribución de ingreso, de hecho eso es lo que sucede en el Distrito Federal, en el Distrito Federal son unas cuantas delegaciones en las que se concentra el Impuesto Predial que subsidia de alguna manera al resto de las Delegaciones, o sea se utiliza como un instrumento y es ahí, esta discusión de integralismo la que nos hace pensar también en la reforma de las Finanzas y la Hacienda Pública de cómo construirla en este país, porque prácticamente todas las reformas que se han hecho en este país desde 1970 que conozco y he estudiado, han sido siempre diseñadas e implantadas desde el centro, y parte de la transformación del país es buscar nuevos caminos para diseñar esta reforma de abajo hacia arriba. Entonces eso significa que no todos los municipios lo van a poder hacer. Hay otra cosa que a municipios de muy bajos ingresos los ha penalizado esta manera de medir la recaudación, porque en México la recaudación nada más la medimos en términos de efectivo, de dinero que entra a la Tesorería pero para muchas comunidades que lo practican, habría que considerar la manera de darle un valor monetario a sus contribuciones, que es trabajo a la comunidad; en Oaxaca le llaman "tequio", que si éste se contabilizara también podrían tener acceso a ciertas formas de estímulo que hay en la recaudación, porque a fin de cuentas lo que importa es tu abstención del consumo o no uso de tu ocio para entregárselo a la comunidad, eso es parte de una manera de ver el impuesto y estas comunidades no están así. El tema sigue siendo muy extenso y quiero comentarles brevemente de algo que me atreví a hacer, que fue presentar en diciembre pasado una iniciativa para crear una Comisión de Estado para el Federalismo de la Hacienda Pública. Y esta Comisión de Estado es precisamente para identificar ese tamaño del pastel, tanto por el lado del ingreso como por el lado del gasto pero también por el lado de los activos; o sea, por ejemplo, la responsabilidad forestal está a cargo de la Federación y eso genera también los grandes incentivos a muchas cosas: al mismo deterioro ecológico, a la sobre explotación de bosques o a la tala, porque la autoridad está muy lejos de donde está el activo. Lo mismo sucede en pesca de agua dulce, etc., podemos ver como el tema de petróleo tiene un tratamiento y cuando el petróleo es un mineral y la minería de otro tiene otro tratamiento o con gobiernos municipales y gobiernos estatales, cuando son actividades productivas cuya producción genera un daño, un daño ecológico o también tiene una presión sobre las comunidades. Entonces, esta discusión es verdaderamente compleja, es quizás uno de los problemas si lo queremos resolver bien, desde luego- de los problemas más complejos que hay que si no tenemos la información y no manejamos esta información de manera pública y abierta entre el Congreso, la Federación, los gobiernos estatales y los gobiernos municipales, no vamos a poder construir un mejor país y esta iniciativa lo que propone es crear una Comisión de Estado en la cual hay un Consejo Directivo en el cual todos estos órdenes de Gobierno, instancias de Gobierno participarían y le darían un mandato a una comisión técnica a elaborar todos los estudios para que podamos hacer un juego abierto que es el que corresponde a estas épocas de democracia y de pluralidad en el país. Y ahí termino mi exposición para poder interactuar con ustedes y escuchar sus puntos de vista o preguntas. Muchas gracias. -