EL MISMO SECRETARIO: Con mucho gusto, señor Presidente. Oficio de la Secretaría de Gobernación, dirigido al diputado Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados. Con fundamento en lo dispuesto por la Fracción XIV del Artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, envío a usted las observaciones que el Presidente de la República hace al decreto emitido por el H. Congreso de la Unión, que contiene la Ley de Desarrollo Rural. Dio lectura al oficio, insértese. C. DIP. RICARDO FRANCISCO GARCIA CERVANTES PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNION. Con fundamento en lo dispuesto por la fracción XIV del Artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal envío a Usted, las observaciones que el Presidente de la República hace al Decreto emitido por el H. Congreso de la Unión que contiene la Ley de Desarrollo Rural, en ejercicio de la facultad que al Ejecutivo Federal le confiere el Artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En virtud de lo anterior, devuelvo al H. Congreso de la Unión el original del Decreto que contiene dicha Ley, con firmas autógrafas de los CC. Dip. Ricardo Francisco García Cervantes, Sen. Enrique Jackson Ramírez, Dip. Bernardo Borbón Vilches y Sen. Sara Castellanos Cortés, Presidentes y Secretarios, respectivamente, de las Cámaras de Diputados y de Senadores. SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCION El Secretario del Despacho Anexo: Un ejemplar del Análisis de la Ley de Desarrollo Rural. «Escudo Nacional de los Estados Unidos Mexicanos.-- Presidencia de la República. Ciudadano diputado Ricardo Francisco García Cervantes, presidente de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión.-- Presente. I. Antecedentes 1. A la Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión fueron turnadas las iniciativas de Ley General Agropecuaria y Forestal, presentada por diputados de la fracción del Partido Acción Nacional; de Ley de Fomento Agropecuario para el Desarrollo Rural, presentada por diversos diputados de las fracciones parlamentarias de los partidos de la Revolución Democrática, Acción Nacional, Verde Ecologista de México y del Trabajo, y de Ley de Fomento Agropecuario para el Desarrollo Rural, presentada por integrantes de la fracción del Partido Revolucionario Institucional, las cuales fueron presentadas los días 28 de octubre y 11 y 13 de diciembre de 1999, respectivamente. 2. La Comisión de Agricultura consideró coveniente integrar en un dictamen las tres iniciativas a que se refiere el numeral anterior, y determinó que la denominación de la ley a que el mismo se refería fuera "Ley de Desarrollo Rural". El citado dictamen fue discutido y aprobado por al pleno de la Cámara de Diputados, en abril de 2000, por lo que la minuta respectiva se turnó al Senado de la República para continuar con el procedimiento legislativo. 3. El 27 de diciembre de 2000, el pleno del Senado de la República, previa discusión, aprobó la minuta de dictamen de Ley de Desarrollo Rural. 4. El día 30 de diciembre de 2000 se recibió en la Dirección General de Gobierno de la Secretaría de Gobernación el oficio número III-63 de fecha 27 de diciembre de 2000, suscrito por los ciudadanos: diputado Bernardo Borbon Vilches y senadora Sara Castellanos Cortés. Mediante dicho oficio el honorable Congreso de la Unión remitió al Ejecutivo Federal a mi cargo el decreto aprobado de Ley de Desarrollo Rural, para los efectos constitucionales respectivos. 5. De conformidad con la comunicación que hiciera al Ejecutivo Federal esa Soberanía, por conducto de los legisladores que para tal efecto designaron, el Congreso de la Unión terminó su primer periodo ordinario de sesiones, correspondiente al primer año de la LVIII Legislatura, el 31 de diciembre de 2000, en consecuencia, el plazo de diez días útiles a que se refiere el artículo 72, inciso B, constitucional se interrumpió. II. MARCO CONSTITUCIONAL El artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala En su inciso A, que: "Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente." En su inciso B, que: "Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido." En su inciso C, que: "El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a /a Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuere confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación" Del régimen constitucional transcrito se desprende que la posibilidad de hacer observaciones a los proyectos de leyes y decretos aprobados por el Congreso de la Unión constituye un instrumento institucional, cuya finalidad es propiciar una mayor reflexión sobre asuntos de particular interés para la Nación, como lo es, sin duda, el marco jurídico que permita fomentar las actividades relacionadas con el desarrollo agropecuario y rural en nuestro país. Por lo expuesto, con fundamento en el artículo 72, incisos A y C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y estando dentro del término señalado por el inciso B del propio precepto constitucional citado, me permito devolver el proyecto de Ley de Desarrollo Rural al Honorable Congreso de la Unión, por su digno conducto y en su calidad de Presidente de la Cámara que fue origen del mismo. Lo anterior, en virtud de las siguientes: III. OBSERVACIONES 1. CONCEPCION RESTRINGIDA A LO AGROPECUARIO. El decreto aprobado establece una concepción restrictiva del desarrollo rural, al circunscribirlo a las actividades meramente agropecuarias. Con ello se deja en un segundo plano a las diversas actividades en las que la sociedad rural ha venido ampliando sus opciones de ocupación e ingreso y, por lo tanto, hace que se pierda el potencial del desarrollo rural como una estrategia incluyente para la superación de los rezagos y las desigualdades. Esta parcialidad en el enfoque del desarrollo rural no sólo resulta parcial en el universo de actividades económico productivas que se despliegan en el espacio rural y por tanto excluyente de grandes segmentos de población, muy especialmente de aquellos con mayor grado de marginación, sino que, además, se torna limitante para el desempeño eficaz de la acción del Estado en el ámbito rural. Un aspecto que resulta paradójico del decreto aprobado, es que mientras que en su artículo 3, fracción 1, trata de ampliar el concepto de lo rural, al considerar tanto a las actividades agropecuarias como a las no agropecuarias, en el resto del cuerpo del decreto aprobado, solo se refleja la visión parcial y limitada a que nos hemos referido, tal y como ocurre en el caso de artículos como: 1, 2 3, 5, 8, 27 fracción II., 31. párrafo primero y fracciones I y VIII; 34.; 49., fracción III, 52, 54, 62, 63, 64, 66, 70, 71, 80, fracción II, 90 primer párrafo y fracción III, 118, fracción II, 121, fracciones I, VI, VII y XIII, 124.;130.,131,147,163, fracción 111,181, fracción IV, 182, 188, fracción VI, 190, 203 y 216. 2. PARCIALIDAD EN LA IDENTIFICACION DE LOS SUJETOS DE LA LEY. Derivado del acento que se ha dado a las actividades primarias a lo largo de la Ley se ha privilegiado tal como se llega a expresar en el Artículo 32, a los productores agropecuarios, lo cual resulta en perjuicio de los otros agentes y sujetos que conforman al conjunto de la sociedad rural, con lo que quedan excluidos amplios sectores y, por ende, se limita el potencial del desarrollo rural. Este otro desequilibrio en la construcción del cuerpo de ley no se justifica a la luz del propio Artículo 9 de la Ley de Desarrollo Rural, en el que claramente se consigna la naturaleza abarcante e incluyente que debe estar presente en toda referencia a los beneficiarios de la misma. Ejemplos de lo anterior, se observan en artículos como: 5, fracción 11,12, fracciones IV y IX, 16,17, 24, 31, fracciones l, II, y IV, 32, 33, 34, 36, 38, 42, 43, 45, 48, 69, 85, 96, 98,107,108,109,121, fracción VII, 129, fracción 1, 131, 153, 180 primer párrafo y fracción III, 183, 186, 187, 189, 190, 191,197, fracción 1, 204, 205, 218 y221. 3. REPRESENTACION SOCIAL CENTRALIZADA Y EXCLUYENTE. Se postula un formato de representación social que queda acotado a las organizaciones nacionales y, en esta misma tesitura, a los representantes de los Comités de los Sistema Producto, los que sin duda son relevantes en el escenario de la sociedad rural, pero no agotan el espectro de los diversos sujetos y sus formas organizativas que desde las comunidades y regiones son sujetos de ley, así considerados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y actores especialmente importantes en el contexto de un desarrollo descentralizado que abre la participación en el marco del sistema de planeación democrática. Esta distorsión debilita el sentido incluyente de la estrategia nacional de desarrollo rural, al colocar al Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural como "el organismo" que, con un sentido de exclusividad centraliza, el encargo de asegurar la participación social, limitando la viabilidad de un desarrollo rural sustentado en la más amplia y abierta participación de los diversos agentes y sujetos de la sociedad rural. Esta distorsión se observa en artículos tales como 12, fracción VII, 16, 17, 19, 24, 38, 70, 79, 83, 85, 181, 186, 187, 192 y 218. En contraste, de lo anterior, el decreto aprobado también incluye algunos otros preceptos que consideran a las diversas organizaciones de los agentes y sujetos rurales, artículos estos que, sin embargo, no tienen los alcances necesarios para evitar la distorsión producida por los artículos señalados en primer término. 4. DISTORSION DE LOS FACTORES PRINCIPALES DEL DESARROLLO RURAL. A lo largo de la Ley se postula un incremento de organismos e instrumentos públicos, lo cual eleva sensiblemente los costos de operación de los aparatos institucionales y con ello se contraviene la búsqueda de un mayor equilibrio de las finanzas públicas. A ello, se agrega la subestimación de introducir criterios de eficiencia en el uso de los recursos disponibles y el aprovechamiento del potencial humano y del medio natural, que precisamente han sido subutilizados por el desarrollo altamente centralizado y que ha sido factor determinante en el rezago del sector. Esta visión que invierte los términos de los principales factores del desarrollo rural, al depositar en los viejos esquemas del tutelaje estatal los fundamentos de éste, en lugar de disminuir los costosos aparatos burocráticos y promover el aumento y movilización de las capacidades locales, se observa en diversos artículos de la Ley como lo ejemplifica el Artículo 37, en el cual se postula la creación de cinco programas nacionales; cuatro sistemas nacionales; dos servicios nacionales y un fideicomiso. Cabe agregar, que en estos organismos que se refieren a materias tales como el comercialización, arbitraje agropecuario, financiamiento rural, normalización y certificación, etc., no alcanzan dentro del cuerpo de esta Ley, las especificaciones reglamentarias como una insuficiencia jurídica que convendría superar mediante la formulación de legislaciones específicas que resuelvan estos ámbitos del desarrollo rural con puntualidad, suficiencia y profundidad, en lugar de quedar como programas o sistemas nacionales sin mayor concreción. 5. CENTRALISMO FEDERAL Y DISMINUCION DE LA PARTICIPACION DEL MUNICIPIO Y LAS REGIONES. En la Ley se establece un papel predominante del gobierno federal, en clara distorsión de la estrategia de federalización que se ha seguido en los últimos años y en la cual se promueve la descentralización presupuestal, como base de una descentralización de las capacidades de decisión y operación del fomento económico productivo y de la gestión del desarrollo, basados en la soberanía de los diferentes niveles de gobierno y en la participación directa de los diversos agentes y sujetos de la sociedad rural. La ausencia del municipio y de las regiones en el esquema previsto en el decreto aprobado se observa en artículos como el 6, 12, 13, 16, 17, 22, 24, 25, 26, fracción II, 27, fracción V, 28, 30 fracción X, 31, 34, 36, 44, 45, 49 fracción III, 56, 63, 64, 65, 73, 92, 93, primer párrafo y fracción, I, 95, 97, 98, 99, 100, 109, 110 fracción V, 113, 118, fracción II, 121, fracción 1, 124, 125, 134, 149, 152, 165, fracciones II y III, 172,173,174,175,176,180, fracción 111,181, fracción IV, 196, 197, 203, 204, 205, 217 y 218. Se llega a incurrir en el trastrocamiento de las atribuciones del municipio cuando incluso se marca la obligatoriedad de disponer de un porcentaje de sus recursos para abonar los presupuestos dirigidos al desarrollo rural, siendo que no es procedente este mandato en respeto de su soberanía (Artículo 146). 6. SESGO EN EL SOPORTE INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO RURAL INTEGRAL. Se concentra y sobredimensiona el papel y desempeño de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) como institución encargada del desarrollo rural sin ponderar debidamente la importancia de las diversas dependencias y entidades de la administración pública que también convergen en el escenario de las regiones rurales y en el carácter integral del desarrollo. Sobre este sesgo, la aplicación de la Ley genera desequilibrios en la organización institucionalidad y retrocesos en los esfuerzos de coordinación interinstitucional que han sido emprendidos para potenciar el esfuerzo gubernamental frente a los rezagos y los retos del desarrollo. No se considera que el desarrollo rural integral de las regiones constituye una demanda de estados, municipios y localidades, y que por tanto requiere ser establecido desde una panorámica nacional para la reconversión económico productiva y el cambio estructural con una perspectiva clara de incremento de la competitividad sectorial y nacional. Se relega la coordinación interinstitucional a una acción inscrita en el marco del Programa Especial Concurrente, cuando que este esquema constituye una modalidad de organización y desempeño institucional fundamental para un desarrollo rural integral, sustentable y descentralizado, en su expresión más amplia que debería cruzar las diversas modalidades del desempeño gubernamental incluido el programa sectorial. Ejemplos de lo aquí apuntado, los encontramos en artículos como el 10, 23, 26, párrafo primero y fracción 1, 27, fracción 1, 28, 29, 32, 39, 53, 66, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 92, 93 párrafo primero y fracción III, 95, 101, 104, 106, 109, párrafo segundo, 110, 116, 127, 132, 133, 136, 137, 138, párrafo tercero, 139, 140, 141, 142, 145, 187, 190, párrafo primero y fracción III, 191, 193, párrafo segundo, 196, 198,199,205y223. 7. DISTORSION DEL SENTIDO ESENCIAL DE LOS APOYOS GUBERNAMENTALES. La Ley perfila un papel de tipo subsidiario por parte de los apoyos gubernamentales, en una desviación de éstos como factor de mero auxilio asistencial, haciendo a un lado la función de estos apoyos institucionales como vehículos de promoción del mejoramiento productivo, basado en el cambio tecnológico y el aumento del capital humano y social para la gestión del desarrollo. Esa concepción se lleva al grado de retomar la legislación de instrumentos de apalancamiento financiero para promover prácticas de innovación tecnológica para colocarlos no en el capítulo relativo a los riesgos compartidos sino en el capítulo de la Ley destinado a la capitalización rural, estableciendo la excepción como forma generalizada y permanente. Estas distorsiones se observan en artículos como el 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51,52,53y54. 8. DESEQUILIBRIO EN LA ATENCI_N DE LAS ZONAS RURALES MARGINADAS. En la Ley se plasma una separación respecto de la atención prioritaria que la sociedad rural de las zonas marginadas demanda, pues, aunque se destaca en artículos como el 6, 173 y 178, y se comprende un Titulo específico De la atención prioritaria a las zonas de marginación rural, éste, tan sólo comprende un Capítulo Unico con tres artículos a saber el 162, 163 y 164, no obstante que en estas áreas se concentra la mayor parte de la población rural y prácticamente el total de los pueblos indígenas. En contraste, el Título Tercero Del Fomento Agropecuario y Desarrollo Rural concentra todo el sentido de los instrumentos de fomento, prerrogativas de las representaciones nacionales y formación de programas varios para la atención de los productores agropecuarios, comprendiendo 12 Capítulos y 116 artículos que hacen más del 50% del articulado total de la Ley, arrojando un desequilibrio excesivo y por tanto, una incompatibilidad de la estrategia sectorial respecto de las prioridades consideradas en la política nacional de desarrollo. 9. LIMITACION PARA EL EJERCIO DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES DEL SENADO Y DEL EJECUTIVO FEDERAL. Una intromisión a la esfera de competencias que la Constitución reservó en materia de tratados internacionales al Senado y al Poder Ejecutivo, se presenta en los artículos 216 a 218 del decreto aprobado, preceptos que obligan a dar participación previa a la celebración de tratados y acuerdos comerciales al Congreso de la Unión. En este sentido el decreto contiene estas disposiciones que rebasan las facultades que al Congreso le confirió la propia Constitución. 10. OBSERVACION DE CAR+CTER FORMAL. Consiste en que las recientes reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal modificaron nombres y atribuciones de varias secretarías de Estado que tienen injerencia en el tema agropecuario y rural. Dichas modificaciones no fueron incorporadas a la ley aprobada, a pesar de que es posterior a las reformas. Finalmente, un factor determinante para plantear las presentes observaciones como un veto total al Decreto aprobado de Ley de Desarrollo Rural es que, de la revisión que del mismo se hizo resultó que tendríamos observaciones al 95% de los artículo de la Ley. Ciudadano Presidente de la Cámara de Diputados: El Ejecutivo Federal será en todo momento respetuoso de las decisiones del Poder Legislativo. No obstante, es mi responsabilidad ejercer las facultades que, en el marco de la división de poderes y dentro del proceso legislativo federal, la Constitución ha previsto, para ventilar y resolver, institucionalmente, las diferencias que pueden llegar surgir en un sistema político plural y democrático, como el que hoy identifica a nuestro país. Además, quiero hacer hincapié en que el espíritu que anima el ejercicio de este mecanismo es, por una parte, que los poderes Ejecutivo y Legislativo encontremos juntos, soluciones e instrumentos de fomento a las actividades agropecuarias y rurales del país, que atiendan de la forma más eficaz y expedita los problemas que aquejan a las mujeres y a los hombres del campo mexicano y, por la otra, evitar que entren en vigor instrumentos, que por las deficiencias apuntadas, retracen la implementación de medidas más eficaces, que eleven las condiciones de vida de los mexicanos y mexicanas que integran al sector rural. Reitero a usted la seguridad de mi consideración distinguida. Palacio Nacional a los catorce días del mes de marzo de dos mil uno.