LA C. DIPUTADA JOSEFINA HINOJOSA HERRERA: (LECTURA DE INICIATIVA, INSERTESE) Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión. Presente. Con fundamento en la fracción 11 del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en mi carácter de diputada federal, integrante del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, someto a la consideración de esta Cámara de Diputados la presente Iniciativa de decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 2o. y 3o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, así como se adicionan y reforman los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente: EXPOSICION DE MOTIVOS El sistema presidencial mexicano ha tenido como uno de sus rasgos principales, la supremacía del Poder Ejecutivo sobre los otros poderes. Académicos y políticos han señalado con oportunidad, las características del régimen que ha permitido al Poder Ejecutivo actuar más allá de las facultades que la Constitución le otorga, durante los últimos años la búsqueda de los mecanismos que garanticen l equilibrio entre poderes, ha sido el gran tema en el debate político y jurídico. Hoy, en esta inédita circunstancia de la nación, el desarrollo de, la vida democrática en México atraviesa necesariamente por el fortalecimiento del Poder Legislativo, no para debilitar al Ejecutivo, sino para favorecer el sistema de pesos y contrapesos. Por lo que es indispensable que el Legislativo asuma, el ejercicio pleno de las facultades que nuestra Carta Magna le otorga. En su aspecto formal, las funciones que ejercen los órganos parlamentarios constituyen actos de naturaleza legislativa, pero ejercen también por disposición constitucional, actos de naturaleza distinta a la formalmente legislativa, tales como: las funciones de control, la .función deliberativa, la función política, la función representativa y funciones administrativas y jurisdiccionales, entre otras. Esta iniciativa tiene como propósito potenciar la facultad de control del Congreso de la Unión, en la que se enmarca, como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, la aprobación y vigilancia en el ejercicio del presupuesto. Para robustecer esta función es necesario que la Cámara disponga de normas jurídicas que le permitan, como órgano de representación nacional, ejercer de manera íntegra la potestad de control del gasto y evaluación de las políticas públicas, que constitucionalmente le corresponden. Al respecto, se observa que la operación política del proceso presupuestario ha cambiado mucho en el último siglo, aun cuando en este campo la regulación original de 1917 no se ha reformado sustancialmente y por tal razón se ha permitido un amplio margen de manejo unilateral por parte del Ejecutivo Federal. En este sentido se ha afirmado que: "La regulación en la materia no solo es muy general y extraordinariamente precaria, sino que, vista desde la integralidad del ordenamiento constitucional genera obstáculos para la deliberación parlamentaria e incertidumbre respecto al papel que han de jugar los órganos Ejecutivo y Legislativo en su proceso de aprobación y aplicación" (El Proceso Presupuestario y las Relaciones entre los órganos del poder", Gutiérrez, Gerónimo, Lujambio, Alonso, y Valadés, Diego) No fue sino hasta la Reforma Política de 1977 cuando empezó a transformarse la norma constitucional en la materia, precisando una serie de conceptos que han ido definiendo el papel que le corresponde al Legislativo dentro del régimen constitucional del presupuesto, mediante cambios en la legislación a lo largo de más de dos décadas, en un proceso que aún se encuentra en curso y .sus efectos a la fecha son limitados e insuficientes. Destacan entre los principales cambios, los que atienden al papel de la Entidad de Fiscalización Superior, a la que atinadamente se le ha fortalecido al otorgarle autonomía técnica y de gestión. En los últimos años el Poder Legislativo ha pugnado por asumir cabalmente sus atribuciones, ampliando y fortaleciendo en la nueva Ley Orgánica del Congreso General las funciones de las comisiones parlamentarias; que tradicionalmente han estado aisladas del proceso decisorio presupuestal. Cabe señalar que la aprobación del presupuesto y la fiscalización de las políticas públicas, son actividades que históricamente a nivel internacional han sido encabezadas por los congresistas, y es en este sentido que las reformas de 1999 de la citada ley recupera para las comisiones legislativas sus tareas de información y control evaluatorio abriéndose con ello la puerta legal para un verdadero control parlamentario de las políticas públicas. Por esta razón, sorprende sobremanera que, al aprobarse las reformas en la Fiscalización Superior, no se hayan previsto las vinculaciones necesarias entre el órgano fiscalizador y las comisiones parlamentarias en materia de supervisión de las políticas públicas por medio del presupuesto de egresos, que es el instrumento a través del cual verdaderamente pueden ejercer la potestad constitucional prevista. En este sentido, la falta de una normatividad específica al respecto no, debe de interpretarse como una renuncia del Congreso de la Unión a su participación preponderante en la rendición de cuentas, sino que está pendiente desarrollar la reglamentación complementaria de tal modo que sea posible superar el papel poco consistente que han tenido en la elaboración y control del Presupuesto de Egresos de la Federación. La presente iniciativa, parte del principio de que, en un régimen de división de poderes, el seguimiento permanente a través de comisiones, de las políticas públicas impulsadas por el Ejecutivo, coadyuvaría sin duda al desarrollo del país, porque esta Cámara no sólo tiene como tarea hacer leyes,. sino también vigilar su aplicación para el mejoramiento de las mismas. Esto se logrará, mediante mecanismos para fortalecer las instancias que la Ley Orgánica del Congreso General prevé, ya que al pesar a los avances en la materia, las comisiones aún se ven limitadas en el ejercicio pleno de sus atribuciones. Su desarrollo, sin duda, abonaría eficazmente en el debate parlamentario sobre el rumbo y calidad de las políticas públicas. En sentido contrario, se observa en la actual legislación disposiciones que expresamente obstaculizan el cumplimiento de la función de control político del Congreso, por ejemplo, en ninguna parte de la Ley de Fiscalización Superior se contempla lo relativo a las relaciones entre la Auditoría Superior y las comisiones parlamentarias, siendo que ambas instancias comparten la misión de evaluación de las políticas públicas, mediante la verificación del cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales. Si bien es cierto que las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, la aprobación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, significaron un avance respecto a la fiscalización de los recursos públicos; también es claro que para lograr el propósito de su creación se debe vincular su esfuerzo con el espíritu de la nueva Ley Orgánica del Congreso, en el sentido de fortalecer el trabajo de las comisiones en la evaluación de las políticas públicas. Es loable el hecho de que a la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, se le haya dado autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, ya que ello facilita sus labores. Sin embargo, no fue fortificante para el Poder Legislativo que las reformas de reciente aprobación, hayan constituido una Entidad de Fiscalización como organismo desvinculado de los principales órganos operativos de la Cámara de Diputados; dejándole a ésta sólo la facultad para que a través de una comisión, vigile el trabajo de aquella en la revisión de la Cuenta Pública. Es importante, destacar que el sentido esencial de las facultades que el artículo 74 de la Constitución, fracciones II y IV, otorga a la Cámara de Diputados para coordinar el desempeño de las funciones de la Entidad de Fiscalización superior de la Federación y para revisar la Cuenta Pública, es el de establecer con mayor contundencia el equilibrio entre poderes, mediante mejores instrumentos, ya que, con ellos avanzaremos en la transparencia y eficacia del manejo de la Hacienda Pública. Sin embargo, es de observarse que, bajo el argumento de que la Cámara de Diputados no debe politizar los procesos de revisión de la Cuenta Pública, en la ley reglamentaria se alejó de los diputados al órgano de Fiscalización, siendo que es el instrumento técnico asesor para el ejercicio de una de las funciones fundamentales de los representantes populares: el control evaluatorio mediante la solicitud de cuentas. Con este propósito específico, en la Ley Suprema se otorgó a la representación nacional la facultad de "Coordinar... el desempeño de las funciones" de la Auditoría Superior, lo cual significa entre otras cosas armonizar las actividades de fiscalización con los requerimientos de los órganos operativos de la Cámara que son las comisiones parlamentarias. Es importante recordar aquí, que la idea original de la representación política no surgió vinculada con la función legislativa del poder, sino con las funciones tributarias y de gasto, y por tal razón aún en el constitucionalismo contemporáneo los congresos han sido flexibles en materia de delegación legislativa, pero no en lo concerniente a las facultades fiscales y presupuestarias. No debemos soslayar la representatividad que la Cámara de Diputados tiene de los habitantes de este país, que aunado a la facultad para la aprobación del Prepuesto de Egresos y la fiscalización de los recursos públicos, hacen de estos instrumentos, más que procesos técnicos, elementos de control político en el manejo de los dineros del pueblo, necesarios además, para el sano desarrollo del país. Esta Cámara no debe estar sujeta sólo al formato de la evaluación de la Cuenta Pública que realiza la Entidad de Fiscalización, por el contrario esta soberanía debe impulsar los trabajos del órgano fiscalizador para que se pueda llevar a cabo de manera minuciosa, en todo momento, en forma atingente y eficaz, la revisión del manejo de los recursos públicos. Por ello, las comisiones como órganos que coadyuvan al pleno ejercicio de las facultades consagradas por la Constitución a la Cámara de Diputados, deben participar de manera más activa en los procesos de presupuestación del gasto y fiscalización del mismo, creando para el efecto facultades expresas en la Ley de Fiscalización Superior y en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Como Poder representativo, debemos contribuir a que las decisiones del Gobierno frente a determinados problemas públicos, sean las adecuados desde el inicio de la aplicación de los recursos y no tener que esperar a que los hechos estén totalmente consumados para entonces intervenir. Para ello es fundamental, proveer, elementos evidenciales, argumentativos y de persuasión que proporcionen una visión integral entre el presupuesto y la fiscalización de los recursos. Es pues la presupuestación y la fiscalización, parte toral en la evaluación de políticas publicas, de modo que, poder valorarlas desde su inicio hasta el final, permitirá que las acciones u omisiones del Gobierno, que provocan consecuencias positivas o negativas, puedan mitigarse, incrementarse o neutralizarse para resolver el problema que les dio origen. Por lo anterior, para el buen desempeño de la Cámara de Diputados en la evaluación de las políticas públicas, es de particular importancia que este facultada, a solicitud expresa de las comisiones, para ordenar a la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, fiscalizar a determinadas entidades cuando existan elementos que hagan suponer que no se esta ejerciendo el gasto conforme a las disposiciones legales o en los casos que el control evaluatorio lo recomiende. Así también, que las comisiones puedan rendir opiniones fundadas sobre el contenido del Presupuesto de Egresos de la Federación, les permitiría hacer del proceso presupuestario un ejercicio más eficaz e informado, recomendable para una mejor evaluación de las políticas públicas impulsadas por el Ejecutivo. Es urgente que el debate parlamentario sobre la orientación y calidad de los programas federales se fortalezca en esta Cámara, siendo la única responsable de la aprobación del presupuesto, es indispensable dejar a un lado el debate no especializado, el de estira y afloja para la asignación de fondos entre programas, que a falta de mejores elementos sólo tiende a satisfacer clientelas partidistas. Se ha insistido en el desarrollo de las presentes motivaciones, el que las Comisiones de la Cámara de Diputados fortalezcan sus facultades, ya que son órganos imprescindibles para eficientar el trabajo de un parlamento. Es en ellas donde los diputados participan de manera activa en los rubros que les interesan; donde a final de cuentas se dispone de mayor tiempo para el análisis y la discusión: Es importante bajo la nueva coyuntura política, que retomemos e impulsemos las reformas que se dieron en la LVII Legislatura, a fin de ampliar el ámbito de acción de las comisiones. A partir de 1999 las comisiones ordinarias dejaron de ser sólo órganos de dictamen legislativo, posibilitadas ahora para el control parlamentario de la política pública bajo las "tareas de información" y "de control evaluatorio", restringidas no obstante, por el numeral 3 del artículo 39 de la propia Ley Orgánica del Congreso, que limita el control evaluatorio a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 93 constitucional, contraviniendo en esencia la potestad evaluatoria, que por su naturaleza debe de ser permanente. Es entonces oportuno, que los legisladores insistamos en las facultades necesarias para el ejercicio de nuestras tareas de control evaluatorio de las políticas públicas. En este sentido, a fin de que la Cámara de Diputados y sus Comisiones puedan cumplir con su función de control es preciso que estén facultadas para requerir la información necesaria en cualquier fase del proceso presupuestario, sin las actuales limitaciones establecidas por el formato tradicional de la Cuenta Pública ni las restricciones al control evaluatorio, contenidas en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y la Ley Orgánica del Congreso. Con este propósito, se propone que se adicione el artículo 3o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, estableciendo en un segundo párrafo que el pleno de la Cámara de Diputados o sus comisiones puedan ordenar a la Auditoría Superior de la Federación, sin menoscabo de su autonomía técnica y de gestión, la investigación de la gestión financiera de dependencias de alguno de los poderes de Unión o de los entes públicos federales. Asimismo, que se reforme el párrafo primero del artículo 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estado Unidos Mexicanos, con el objeto de que la solicitud de información al Ejecutivo Federal no se circunscriba a las comisiones ordinarias, sino que dichas facultades puedan ser ejercidas por cualquier tipo de comisión. Considero importante a su vez, que el análisis del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, debe estar al cargo de todas las comisiones ordinarias en su respectivo sector cuya materia se corresponde con los ramos de la Administración Pública Federal, por lo que a fin de reglamentar este propósito se incorporan tres numerales al artículo 45 de la Ley Orgánica del Congreso General. Además de lo anterior se faculta a las comisiones ordinarias a que puedan citar a los titulares y funcionarios de las diferentes dependencias federales a fin de analizar el proyecto de presupuesto; dándoles también un plazo para que las observaciones que resulten del análisis del proyecto sea remitidas a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, la cual deberá estudiar y tener en cuenta, para la aprobación del dictamen correspondiente, las observaciones hechas por la comisiones. Motiva esta propuesta, la firme convicción de que para fortalecer esta Cámara y cumpla plenamente con su función de control, que por mandato constitucional debe ejercer, es necesario favorecer ampliamente el sistema de comisiones. Por lo anteriormente expuesto, me permito someter a la elevada consideración del honorable Congreso de la Unión, la presente INICIATIVA DE DECRETO Por el cual se reforman y adicionan los artículos 2o. y 3o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, así como reforman y adicionan los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo primero. Se reforma la fracción VII del artículo 2o. y se adiciona un segundo párrafo al artículo 3o. de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, para quedar como sigue: Artículo 2o. Para efectos de esta ley, se entenderá por: I a la VI. . . VII. Gestión financiera: La actividad de los poderes de la Unión y de los entes públicos federales, respecto de la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y en general, de los recursos públicos que estos utilicen para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas federales aprobados, sujetos a la revisión de la Cámara, a través de la Auditoría Superior de la Federación, a fin de verificar que dicha gestión se ajusta a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables, así como el cumplimiento de los programas señalados. Artículo 3o. . . La Cámara o sus comisiones, podrán ordenar a la Auditoría Superior de la Federación, la investigación de la gestión financiera de las entidades fiscalizadas, sin intervenir en la forma autónoma en la que dichas investigaciones deban cumplirse. Artículo segundo. Se reforma en numeral 3 del artículo 39 y se adiciona artículo 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artículo 39. . . 1 y 2. . . 3. Las comisiones ordinarias establecidas en el párrafo anterior, tienen a su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control evaluatorio y su competencia se corresponde en lo general con las otorgadas a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Artículo 45. 1. Los presidentes de las comisiones ordinarias, de investigación y especiales, con el acuerdo de éstas, podrán solicitar información o documentación a las dependencias, entidades del Ejecutivo Federal, organismos descentralizados y empresas de participación mayoritaria cuando se trate de un asunto sobre su ramo o se discuta una iniciativa relativa a las materias que les correspondan atender de acuerdo con los ordenamientos aplicables. 2 al 5. . . 6. Las comisiones ordinarias cuya materia se corresponde con los ramos de la Administración Pública Federal, deberán analizar la parte específica que les corresponda del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. 7. Para el análisis del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, las comisiones ordinarias podrán citar a los secretarios de Estado, al Procurador de la República, a los jefes de los departamentos administrativos, así como a los directores y administradores de los organismos descentralizados, efecto de evaluar dicho proyecto. 8. Las observaciones que resulten del análisis del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, serán enviadas por las comisiones ordinarias a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública en un plazo de 10 días de haber recibido dicho proyecto y de cinco días cuando inicie en su encargo el Presidente de la República, para que esta Comisión analice dichas observaciones y tome en cuenta en la elaboración del dictamen correspondiente. 9. Las comisiones tendrán las tareas siguientes: a) Elaborar su programa anual de trabajo; b) Rendir un informe semestral de sus actividades a la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. c) Organizar y mantener el archivo de todos los asuntos que les sean turnados, que deberá ser entregado a la legislatura siguiente: d) Sesionar cuando menos una vez al mes; e) Resolver los asuntos que la mesa directiva de la Cámara les turne; f) Dictaminar, atender o resolver las iniciativas; proyectos y proposiciones turnadas a las mismas en los términos de los programas legislativos acordados por la Conferencia para la Dirección y Programación de los trabajos Legislativos y g) Realizar las actividades que se deriven de esta ley, de los ordenamientos aplicables, de los acuerdos tomados por el pleno de la Cámara y los que adopten por sí misma con relación a la materia o materias de su competencia. ARTICULO TRANSITORIO Único. Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Palacio Legislativo de San Lázaro, a 29 de noviembre de 2001. Diputada Josefina Hinojosa Herrera.