LA DIP. SILVIA ALVAREZ BRUNELIERE: Muy buenas tardes. Quiero a nombre del diputado Alejandro Zapata Perogordo, coordinador del grupo parlamentario de diputados del Partido Acción Nacional, darles la más cordial bienvenida a este Congreso y agradecerles a los organizadores la invitación para participar como ponente en la mesa titulada "Integración de la Agenda Legislativa Constitucional". El tema de esta mesa es la agenda legislativa para modificar la Constitución, específicamente desde la perspectiva del impacto entre la Federación y las entidades que la conforman. Aunque pareciera que invadimos rubros que son materia de otras mesas redondas, es importante partir del federalismo como práctica republicana para tratar con cierta profundidad los detalles de la relación normativa entre las leyes federales y su impacto en las leyes locales. Por definición, un sistema federalista se sustenta en la confluencia de competencias entre los distintos miembros de una federación. En principio, el curso típico de la relación postula que la vida interna de los gobiernos de las unidades que integren la federación es competencia individual de cada miembro. Por el contrario, las relaciones entre los miembros son normadas por el gobierno para la federación, además de llevar las relaciones con otras federaciones u otros sistemas nacionales de gobierno. Teóricamente las atribuciones de los gobiernos locales y del Gobierno Federal deberían ser claras y no debería existir problema en ese sentido, sin embargo y éste es el problema que nos ocupa en esta mesa- existen algunas divergencias entre el ideal federalista y el diseño institucional. Por ejemplo, el texto vigente de la Constitución establece claramente las atribuciones del Gobierno Federal y las atribuciones de los gobiernos locales, inclusive señala que la forma de gobierno base es el municipio libre. En la práctica, sin embargo, no siempre es claro que estas atribuciones se cumplan en su totalidad y esto acontece no porque las normas estipulen lo contrario, sino porque existen normas cruzadas que generan sistemas de incentivos distintos a los previstos por la Constitución. Por ejemplo, cada entidad que participa en la federación es libre para determinar las conductas punibles, así como los castigos que se imponen a su comisión. Sin embargo, no deja de ser peculiar que el Código Penal del Distrito Federal sea supletorio para los casos no regulados en la Federación. Esto es, a pesar del sistema federalista resulta que la normatividad interna de una entidad de la Federación es aplicable al resto de las entidades. Con ello, no quiero entrar a un debate sobre las fuentes del derecho, sino simplemente señalar que esta circunstancia no necesariamente es consonante con el espíritu federalista. Un segundo ejemplo, menos polémico seguramente, dará mayor claridad a esta discusión, me refiero a las facultades de recaudación que incumben tanto a la Federación como a las entidades. Con esto, entramos también a las facultades presupuestarias; es importante hacerlo porque hoy en día es virtualmente imposible separar las facultades expresas de la ley de los recursos, para llevar estas facultades a cabo. Esto es, cada entidad en la Federación, tiene la facultad de generar su propio Presupuesto de Egresos que determinará en gran medida la materialización del programa de gobierno. Sin embargo, la mayoría de las entidades dependen grandemente de los ingresos que la Federación les provee. En otras palabras, aunque autónomas, las entidades son limitadas indirectamente por su escasa capacidad de recaudación fiscal. Eso incide negativamente en la consolidación de su autonomía, prácticamente. Si una entidad depende para realizar sus planes de gobierno de la recaudación tributaria que la Federación realiza año tras año, difícilmente puede decirse que determina totalmente los límites de sus planes de gobierno. Por el contrario, si la recaudación aumenta, las participaciones a las entidades aumentan; si la recaudación disminuye, las participaciones a las entidades disminuyen. En otras palabras, aunque no dependan políticamente de la Federación, los gobiernos estatales dependen ampliamente del presupuesto que la Federación les asigne. Tanto mayor sea el presupuesto asignado, cuanto mayores serán las acciones que podrán realizar y viceversa. El punto a destacar es que aunque la ley expresamente permite a las entidades una autonomía presupuestaria, pues no la sujeta a la aprobación del gobierno de la Federación, la aplicación de otras normas limitan de facto esta facultad. Justamente por esta razón, una de las primeras innovaciones para la reforma fiscal aprobada en diciembre de 2001, el primer año de este sexenio, vale recordar, fue permitir que las entidades pudiesen aumentar sus recaudaciones a través de impuestos adicionales. Desafortunadamente esta facultad ha sido desperdiciada bajo el argumento de que las entidades carecen de la capacidad logística para recaudar. Bajo esta misma lógica ¿qué sentido tendría permitir expresamente a las entidades realizar ciertas áreas para las cuales no tienen capacidad técnica o que tardarán en adquirirla? El punto que quisiera destacar con estos ejemplos, es que la agenda de reformas constitucionales, para ser efectivas debe ir acompañada de un análisis integral de la normatividad secundaria tanto federal como local, para asegurar que las reformas que se planteen no generen incentivos cruzados que eviten que el objetivo perseguido sea falaz. Pero para lograr esta reforma con perspectiva integral es necesario definir claramente lo que entenderemos por federalismo, en otras palabras tenemos que definir hacia dónde queremos transitar con estas reformas en términos de la relación entre los gobiernos de las entidades y el gobierno federal. Sin este debate previo es muy posible que estemos incurriendo en parches legislativos que no necesariamente generen los resultados que queremos lograr. En el esquema legal que nos rige, la Constitución plantea un sistema de gobierno federalista como forma de gobierno. Sin embargo, en la práctica un número importante de atribuciones que debieran corresponder a las entidades han sido acaparadas por la federación, tanto explícitas como implícitamente. El punto tal como está el sistema político hoy, nos hemos acercado más a un sistema centralista y a uno federalista. Afortunadamente, y esto ha sido hasta fechas recientes, las entidades han comenzado a ejercer el derecho a normar internamente sin dependencia de la federación. Posiblemente el ejemplo más claro, sea la legislación electoral. Una revisión a los Códigos Electorales de las entidades, nos mostrará amplias variaciones, que nos hablan de una autonomía real en esta legislación. Además la legislación de accesos a la información pública, nos da también muestras de las tendencias hacia el particularismo legal en la federación, inclusive algunas constituciones locales que han sido reformadas en los últimos años, como en el caso de Chihuahua, incluyen mecanismos novedosos para enfrentar la ausencia de un presupuesto aprobado en la fecha marcada por la normatividad. Con estos elementos podríamos suponer que la tendencia general en las entidades, es hacia una diferenciación con sus contrapartes. Podemos suponer también que en la medida en que se fortalezca la capacidad normativa de las entidades, la federación perderá esta influencia de facto, que había yacido desde hace muchos años, sin embargo, no es claro que así sea siempre. Lo que no debemos dudar, es que el análisis de la hacienda de reformas constitucionales, debe además considerar los avances en la normatividad local, esto es, no podemos considerar que las reformas a la Constitución General, vayan a incidar en las entidades y que no habrá una influencia de retroalimentación. El análisis debe incluir también consideraciones sobre la forma que las reformas o los ordenamientos locales inciden en la operación de las normas federales. De igual manera, rubros como el presupuestal, son cruciales para entender el federalismo y las entidades deben de estar listas para asumir el costo de capacitación, y el costo político de la recaudación cuando requieran mayores recursos para instrumentar sus planes de gobierno. Aunque estoico será inviable mantener por más tiempo, la dependencia de las entidades hacia los recursos federales, y hemos de transitar hacia un verdadero federalismo en la práctica. Con estas consideraciones en mente, creo que los siguientes ponentes, podrán abordar asuntos específicos de la agenda constitucional, sin embargo, quise ocupar estos minutos, para señalar un asunto del que no siempre se habla en foros, donde confluyen el diálogo: la federación y las entidades. Más importante resulta en este foro, donde nos reunimos legisladores federales y locales, aportar una visión periférica e integral de las reformas al considerar su interacción, en lugar de una acción individual. Por su atención muchas gracias. -