EL DIP. MANUEL MEDELLIN MILAN: Proyecto de Decreto por el que modifica la denominación y se deroga la fracción XIII del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. DICTAMEN COMISION DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS HONORABLE ASAMBLEA: A la Comisión de Justicia y Derechos Humanos de la LVIII Legislatura de esta Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, fue turnada para su estudio y dictamen la Iniciativa de Decreto por el que se reforma la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, presentada por el C. Presidente de la República con fundamento en la fracción I del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta Comisión, con fundamento en los artículos 39, párrafo 2, fracción XIV, 40, 41, 42 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 56, 57, 65, 66, 87, 88 y 93 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos somete a la consideración de los integrantes del Pleno de esta Cámara el siguiente: PROYECTO DE DICTAMEN Antecedentes: A esta Comisión le fue turnada por la mesa directiva de esta Cámara, mediante oficio de fecha 5 de abril de 2001, la parte conducente a las reformas a la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, contenidas en la iniciativa que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales, presentada por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El objetivo central de la referida iniciativa consiste en derogar la fracción XIII del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. El texto de la fracción aludida proviene de la reforma publicada el 31 de diciembre de 2000 en el Diario Oficial de la Federación. Valoración de la iniciativa: La exposición de motivos de la iniciativa en la parte conducente a la reforma que se dictamina se orienta a la derogación de la fracción XIII del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. El argumento esencial de la exposición de motivos consiste en que el procedimiento contencioso previsto en el Código Fiscal de la Federación fue ideado originalmente para resolver controversias del orden fiscal, mas no para el conocimiento de la casi totalidad de los actos y resoluciones derivados del ejercicio de la función administrativa, como actualmente lo hace la fracción que se pretende derogar. Esta Comisión Dictaminadora coincide con las razones expuestas en la iniciativa atendiendo a las consideraciones que enseguida se exponen. El 31 de diciembre de 2000 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma a la Ley Orgánica del entonces Tribunal Fiscal de la Federación. Entre los preceptos reformados sobresale la fracción XIII del artículo 11, que dice: "Artículo 11. XIII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo." La iniciativa de reforma a la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación que presentó el Ejecutivo Federal no contemplaba ninguna reforma a las fracciones del artículo 11 de la citada ley, pues solamente se proponía la adición de dos párrafos finales. No obstante lo anterior, en el dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de esta Cámara de Diputados, de manera expresa se señaló: "Por último, esta Dictaminadora considera conveniente señalar que en el proceso de discusión de la Iniciativa en comento, algunos Senadores de la República presentaron diversas propuestas fundamentalmente orientadas a reformar el Código Fiscal de la Federación, así como la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, con el propósito de otorgar a los contribuyentes un mayor nivel de seguridad jurídica, precisar las responsabilidades de dicho Tribunal y mejorar los instrumentos que la legislación otorga para la expedita administración de la justicia. Conforme a lo anterior, a continuación se presentan las reformas y adiciones que sobre el particular se incorporaron al cuerpo del presente dictamen, así como lo conducente en el tema referente a la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación: Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación Artículo 11. XIII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos del la Ley Federal de Procedimiento Administrativo." Al aprobarse esta reforma se otorgó injustificadamente competencia al Tribunal Fiscal para conocer de todas aquellas materias a las que les resulta aplicable la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, con lo que se desnaturalizó el sistema de justicia federal; se erigió un tribunal de justicia fiscal y administrativa incongruente con el sistema de justicia federal y se afectó el funcionamiento de los órganos jurisdiccionales federales. En efecto, la reforma propuesta desnaturalizó el sistema de justicia federal en virtud de que en los términos de los artículos 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, corresponde a los jueces de Distrito conocer de las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas, esto es, originalmente la competencia para conocer de los actos de las autoridades administrativas se fincó en los juzgados de Distrito ya sea en jurisdicción ordinaria federal en el medio extraordinario de defensa representado por el juicio de amparo y era a estos tribunales a quienes correspondía decidir sobre la validez de los actos: En este contexto, resulta conveniente destacar que el actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es un órgano jurisdiccional federal de naturaleza administrativa cuyo sustento jurídico se encuentra, fundamentalmente, en los artículos 17 y 73, fracción XXIX H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en su Ley Orgánica y en el Código Fiscal de la Federación. La Ley de Justicia Fiscal, expedida el 27 de agosto de 1936, representó el primer paso para crear en México tribunales administrativos dotados de la autonomía indispensable para desempeñar funciones jurisdiccionales. Esta ley creó el Tribunal Fiscal de la Federación y, posteriormente, fue integrada al Código Fiscal que entró en vigor el 1° de enero de 1939. El 24 de diciembre de 1966 se publicó por primera vez la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación y, después, con motivo de la desconcentración regional del tribunal, el 2 de febrero de 1978 se publicó una nueva ley orgánica que fue abrogada por la ley vigente. La actual Ley Orgánica fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de diciembre de 1995, iniciando su vigencia el día 1° de enero de 1996. La competencia del Tribunal Fiscal de la Federación se encontraba regulada en el artículo 11 de su Ley Orgánica, cuyo numeral disponía: "Artículo 11. El Tribunal Fiscal de la Federación conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se indican a continuación: I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación. II. Las que nieguen la devolución de un ingreso, de los regulados por el Código Fiscal de la Federación, indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales III. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales. IV. Las que causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones anteriores. V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al Erario Federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones. Cuando el interesado afirme, para fundar su demanda que le corresponde un mayor número de anos de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne la resolución impugnada o que su situación militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de Marina, según el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Fiscal sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración. VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al Erario Federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. VII. Las que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por las dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada. VIII. Las que constituyan créditos por responsabilidades contra servidores públicos de la Federación, del Distrito Federal o de los organismos descentralizados federales o del propio Distrito Federal, así como en contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades. IX Las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como sus organismos descentralizados. X Las que se dicten negando a los particulares la indemnización a que se contrae el artículo 77 Bis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. El particular podrá optar por esta vía o acudir ante la instancia judicial competente. XI. Las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior. XII. Las que impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. XIII. Las que resuelvan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo, inclusive aquéllos a que se refiere el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. XIV. Las señaladas en las demás leyes como competencia del Tribunal. Para los efectos del primer párrafo de este artículo, las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa. El Tribunal Fiscal de la Federación conocerá de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia. " Del precepto anterior se desprende que el Tribunal Fiscal de la Federación era competente para conocer de la materia fiscal; multas por infracción a las normas administrativas federales; pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al Erario Federal; pensiones civiles, sea con cargo al Erario Federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por las dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada; las que constituyan créditos por responsabilidades contra servidores públicos de la Federación, del Distrito Federal o de los organismos descentralizados federales o del propio Distrito Federal, así como en contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades; las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como sus organismos descentralizados; las que se dicten negando a los particulares la indemnización a que se contrae el artículo 77 Bis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior; las que impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; y las que resolvieran los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de ese artículo, inclusive aquéllos a que se refería el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Por su origen, el otrora Tribunal Fiscal de la Federación se erigió como un tribunal de justicia tributaria y poco a poco su competencia se fue desnaturalizando para hacerlo conocer de multas, pensiones, responsabilidades de los servidores públicos, fianzas, interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, entre otras. Del examen de la Ley de Justicia Fiscal, del Código Fiscal de la Federación del 30 de diciembre de 1938 y de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se observa que contrariamente al proyecto de creación, la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación se fue ampliando, a grado tal que no sólo conservaba la competencia para conocer de la materia tributaria, sino también respecto de otras materias que nada tenían que ver con su naturaleza jurisdiccional y con su denominación, situación que a todas luces resulta contraria a su esencia. El hecho de que al ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se le haya dotado entre 1938 a 2000 de una mayor competencia, ha resultado contrario a su naturaleza, ya que, por un lado, fue perdiendo su especialización en la materia fiscal y, por el otro, debido a la ampliación de su competencia fue observando rezago en el dictado de sus resoluciones. Es importante señalar que la materia tributaria por sí misma es compleja. Si a esto se le agrega que las Salas Regionales todavía conocen de otras materias como: responsabilidades de los servidores públicos, pensiones, interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, entre otras, más todas aquellas que regula la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, debe concluirse que no solamente perdió su especialización que debió preservar siempre, sino que se ha puesto en riesgo el principio constitucional de justicia pronta y expedita. En este contexto, la desarticulación del sistema de justicia administrativa deriva de la circunstancia de que éste se encuentra escindido en tribunales de naturaleza esencialmente distinta, esto es, por un lado aquéllos que integran el Poder Judicial de la Federación y, por el otro, aquéllos que se ubican dentro de la esfera del Poder Ejecutivo. Lo anterior lleva a considerar que el procedimiento contencioso administrativo está igualmente dividido, ocasionando una justicia retardada y serios perjuicios a los gobernados. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo pretendió unificar todos estos procedimientos en aras de que el particular tuviera seguridad jurídica, sin embargo, esta supuesta simplificación perdió su razón de ser al ampliarse la competencia del entonces Tribunal Fiscal de la Federación, desarticulando, con ello, el sistema de justicia administrativa en lugar de darle unidad, pues lo único que se hizo fue crear instancias innecesarias. Por otro lado, también se erigió un Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa incongruente con el sistema de justicia federal porque la reforma a la fracción XIII al artículo 11 de la Ley Orgánica no comprende todo el contenido a que se refiere la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pues existen materias concretas del derecho administrativo que no actualizan la competencia de dicho tribunal, sino que se rigen por ordenamientos específicos que no asignan a ese tribunal el conocimiento de esos asuntos, tales como las materias relativas a propiedad industrial, marcas, protección al consumidor, expropiaciones, contencioso administrativo local, seguridad pública, inclusive la situación de los servidores públicos regidos por el apartado B, fracción XIII del artículo 123 constitucional, de tal manera que el supuesto Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no comprende todo el contencioso administrativo federal ni constituye órgano terminal para la resolución de las controversias. La reforma de 31 de diciembre de 2000 afectó el funcionamiento de los órganos jurisdiccionales federales, en virtud de que al ampliar la competencia del hoy Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se dejó de advertir que esto ocasionaría retrasos en la impartición de justicia, pues los justiciables sólo podrían acudir a aquellos lugares donde hubiera una Sala Regional de dicho tribunal, a pesar de que no en todas las entidades federativas existen, provocando la centralización de la justicia, ya que en contra de las determinaciones de dichas Salas es procedente el juicio de amparo directo del que conocen los Tribunales Colegiados que tengan su residencia en la sede de esas Salas Regionales. Con ello se obligará a que este nuevo tribunal tenga que expandirse a lo largo de todo el territorio nacional, sin contar con recursos humanos y materiales para ello. En conclusión, esta Comisión considera que la reforma de 31 de diciembre de 2000 en relación con la fracción XIII del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no fue acertada, por lo que dicha fracción debe derogarse en los términos propuestos por la iniciativa del Ejecutivo Federal que se dictamina, salvaguardando con ello los valores de justicia pronta, completa e imparcial que tutela el artículo 17 de nuestra Constitución. Por otra parte, los integrantes de esta Comisión de Justicia que dictamina consideramos que transformar la naturaleza del Tribunal Fiscal de la Federación por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, lo convirtió en un tribunal de plena jurisdicción y no de mera anulación, lo que en su momento, fue una reforma incompleta y como consecuencia de una propuesta que no estaba incluida en la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal, ya que de optarse por la subsistencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, tendríamos que resolver si el mismo continúa adscrito al Poder Ejecutivo o reducir su competencia nuevamente a la materia fiscal federal, como fue en sus inicios, por lo tanto proponemos a esta Honorable Soberanía adicionar un artículo tercero transitorio, por el que se reconvierta al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por el Tribunal Fiscal de la Federación. Por último, se considera que la norma transitoria prevista en la iniciativa previene una solución a los problemas que se pudieran presentar en relación con los procedimientos y juicios ya iniciados, debido a lo cual por técnica legislativa esta Comisión Dictaminadora estima oportuno aprobarlas en los términos propuestos. Por las consideraciones expuestas esta Comisión de Justicia y Derechos Humanos, con fundamento en el inciso f) del numeral 6 del artículo 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y en el diverso 87 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a la consideración del Pleno de esta Cámara de Diputados, el siguiente proyecto de: DECRETO POR EL QUE MODIFICA LA DENOMINACION Y SE DEROGA LA FRACCION XIII DEL ARTICULO 11 DE LA LEY ORG+NICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ARTICULO UNICO. Se deroga la fracción XIII del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para quedar como sigue: "Artículo 11.... I a XII . . . XIII. (Se deroga) XIV y XV ..." TRANSITORIOS PRIMERO. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. SEGUNDO. Los juicios, procedimientos y en general cualquier trámite que se hubieren iniciado ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conforme a su competencia hasta antes de la entrada en vigor de este artículo, seguirán tramitándose ante dicho órgano jurisdiccional conforme a las disposiciones aplicables que los rigen, hasta su total conclusión. TERCERO. Se reforma la denominación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa por la de Tribunal Fiscal de la Federación. En consecuencia, se reforma la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación tanto en su título como en sus disposiciones, así como en todas aquellas contenidas en el Código Fiscal de la Federación y en las demás leyes fiscales y administrativas federales en las que se cite al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para sustituir ese nombre por el de Tribunal Fiscal de la Federación. Salón de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputados a diecinueve de abril de dos mil uno.