Urteil 1C_319/2017 (2017)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Die Kalkfabrik Netstal AG baut auf eigenen und auf der Gemeinde Glarus gehörenden Grundstücken Kalkstein ab und stellt neben Kalkprodukten Kies und Schotter her. Die Kalkfabrik Netstal AG hatte gemäss dem am 15. August 1995 mit der vormaligen Gemeinde Netstal sowie dem vormaligen Tagwen (Bürgergemeinde) Netstal geschlossenen Abbauvertrag für den Abbau auf dem im Eigentum des Tagwens stehenden Gebiet bei einer Abbaumenge bis 150'000 m3 eine Abbauentschädigung von Fr. 1.-- pro m3 abgebauten Materials und für den Mehrabbau eine solche von Fr. 5.-- pro m3 zu leisten. Die Abbauentschädigung war nach dem Produzentenpreisindex (PPI) des Bundesamts für Statistik indexiert. Der Vertrag wurde am 30. Juni 2006 ergänzt.
Im Rahmen der Gesamtrevision der Nutzungsplanung sah der Gemeinderat Glarus zur Sicherung der Rohstoffreserven und des Weiterbetriebs der Kalkfabrik Netstal AG in den Gebieten Gründen/Bränntenwald und südlicher Elggis auf Boden der Gemeinde Glarus Abbauzonen vor. Als Abbauentschädigung wurden Fr. 1.20 pro m3 vorgesehen, was der aktuellen Entschädigung gemäss dem Abbauvertrag vom 15. August 1995 entspricht. Der Gemeinderat legte die Schaffung der Abbauzone der Gemeindeversammlung vom 23. September 2016 vor und beantragte die Übertragung der Kompetenz zum Abschluss des Abbauvertrags von der Gemeindeversammlung auf den Gemeinderat.
B.
Andreas Schlittler-Bähni reichte vor der Gemeindeversammlung den Antrag ein, der Gemeinderat sei nicht mit dem Abschluss eines Abbauvertrags mit der Kalkfabrik Netstal AG zu beauftragen. Andreas Schlittler-Bähni erachtete die vorgesehene Abbauentschädigung als zu tief. Er plädierte für einen Generationen-Zuschlag, welcher zweckgebunden geäufnet würde und bei Ende des Vertrags einer kommenden Generation zur Verfügung stünde. Er vertrat seinen Antrag ohne Erfolg. Die Gemeindeversammlung beauftragte den Gemeinderat mit dem Abschluss eines Abbauvertrags mit der Kalkfabrik Netstal AG.
In der Folge gelangte Andreas Schlittler-Bähni mit Stimmrechtsbeschwerde vom 2. Oktober 2016 an den Regierungsrat des Kantons Glarus. Er stellte mehrere Feststellungsbegehren und beantragte, den Beschluss der Gemeindeversammlung über die Kompetenzerteilung zum Abschluss eines Abbauvertrags nichtig zu erklären und das Geschäft in einer der folgenden Gemeindeversammlungen erneut zur Abstimmung zu bringen.
Der Regierungsrat trat am 3. Januar 2017 auf die Feststellungsbegehren nicht ein und wies die Beschwerde im Übrigen ab.
Dagegen erhob Andreas Schlittler-Bähni am 4. Februar 2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus und beantragte die Aufhebung des Entscheids des Regierungsrats. Die gerügten Rechtsverletzungen seien festzustellen und seine im vorinstanzlichen Verfahren gestellten Anträge gutzuheissen. Eventualiter sei die Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen. Andreas Schlittler-Bähni reichte am 24. April 2017 eine weitere Eingabe ein.
Mit Urteil vom 4. Mai 2017 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
C.
Mit Eingabe vom 6. Juni 2017 führt Andreas Schlittler-Bähni Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht. Er beantragt die Gutheissung der Beschwerde und die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 4. Mai 2017 und des Entscheids des Regierungsrats vom 3. Januar 2017. Der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 23. September 2016 über die Kompetenzerteilung zum Abschluss eines Abbauvertrags sei nichtig zu erklären und das Geschäft in einer der folgenden Gemeindeversammlungen erneut zur Abstimmung zu bringen. Zudem beantragt Andreas Schlittler-Bähni sinngemäss, es sei festzustellen, ob die mit der Kalkfabrik Netstal AG vereinbarte Abbauentschädigung von Fr. 1.20 pro m3 im Sinne des Gutachtens der von den Vertragsparteien beauftragten PricewaterhouseCoopersAG (nachfolgend: PwC) marktkonform sei, ob das Gutachten korrekt, unabhängig und neutral erstellt worden sei, und ob und inwiefern der Gemeindeschreiber der Gemeinde Glarus an der Gemeindeversammlung auf die Abstimmung habe Einfluss nehmen dürfen. Des Weiteren stellt Andreas Schlittler-Bähni den Antrag, es sei zu prüfen, in welcher Form die bundesrätlich geforderte Strategie der nachhaltigen Entwicklung auf diesen Behördenstufen anwendbar sei. Ferner beantragt er die Einholung eines Sachverständigengutachtens respektive die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Einholung eines solchen Zweitgutachtens.
Das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat stellen Antrag auf Beschwerdeabweisung. Die Gemeinde Glarus beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Der Beschwerdeführer hält an seinem Standpunkt und an seinen Anträgen fest.

Erwägungen:
1.
1.1.
Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid, gegen den beim Bundesgericht gestützt auf Art. 82 lit. c i.V.m.
Art. 86 Abs. 1 lit. d sowie
Art. 90 BGG
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in Form der Stimmrechtsbeschwerde erhoben werden kann. Von der Stimmrechtsbeschwerde werden sowohl eidgenössische als auch kantonale und - wie im zu beurteilenden Fall - kommunale Stimmrechtssachen erfasst (
Art. 88 Abs. 1 BGG
). Das Beschwerderecht steht gemäss
Art. 89 Abs. 3 BGG
jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist; ein besonderes (rechtliches) Interesse in der Sache selbst ist nicht erforderlich (vgl.
BGE 134 I 172
E. 1.3.3 S. 176). Der Beschwerdeführer ist in der Gemeinde Glarus stimmberechtigt und damit zur Beschwerdeführung berechtigt.
Mit Blick auf die politischen Rechte prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (
Art. 95 lit. d BGG
;
BGE 129 I 185
E. 2 S. 190). Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften unter Einschluss von kommunalen Bestimmungen und die Feststellung des Sachverhalts sowie die Beweiswürdigung prüft das Bundesgericht hingegen nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (vgl.
BGE 129 I 392
E. 2.1 S. 394).
1.2.
Anfechtungsobjekt ist ausschliesslich das vorinstanzliche Urteil. Soweit der Beschwerdeführer zusätzlich die Aufhebung des Entscheids des Regierungsrats vom 3. Januar 2017 beantragt, ist darauf mit Blick auf den Devolutiveffekt der Beschwerdeverfahren nicht einzutreten (vgl.
BGE 139 II 404
E. 2.5 S. 415).
1.3.
Da ein Gestaltungsbegehren auf Aufhebung der beanstandeten Abstimmung vorliegt und zulässig ist, verfügt der Beschwerdeführer in Bezug auf seine Feststellungsbegehren nicht über ein schutzwürdiges Interesse. Auf diese kann daher nicht eingetreten werden (
BGE 137 IV 87
E. 1 S. 88 f.; vgl. Urteil 1C_641/2013 vom 24. März 2014 E. 1.4).
1.4.
1.4.1.
Der Beschwerdeführer bringt in seiner Stellungnahme vom 21. August 2017 neue Tatsachen ins Verfahren ein, ohne sich indes zu den Voraussetzungen von
Art. 99 Abs. 1 BGG
zu äussern, d.h. aufzuzeigen, inwiefern erst der angefochtene Entscheid hierzu Anlass bot. Letzteres ist nicht ersichtlich. Damit erweisen sich die neuen Vorbringen als unbeachtlich (vgl. Urteil 1C_103/2014 vom 13. März 2015 E. 1.3).
1.4.2.
Die Beschwerde ist nur im Rahmen des Streitgegenstands zulässig. Dieser wird durch den Gegenstand des angefochtenen Entscheids und durch die Parteibegehren bestimmt, wobei der angefochtene Entscheid den möglichen Streitgegenstand begrenzt (
BGE 133 II 181
E. 3.3 S. 189). Neue Begehren, d.h. solche, die vor der Vorinstanz nicht oder nicht mehr gestellt wurden, sind vor Bundesgericht unzulässig (vgl.
Art. 99 Abs. 2 BGG
).
Das erstmals gestellte Begehren des Beschwerdeführers, es sei zu prüfen, in welcher Form die bundesrätlich geforderte Strategie der nachhaltigen Entwicklung anwendbar sei, ist daher nicht zulässig. Darauf ist nicht einzutreten (vgl. Urteil 1C_426/2014 vom 24. November 2014 E. 2.2).
2.
2.1.
Der Beschwerdeführer rügt vorab eine Gehörsverletzung. Er bringt zum Einen vor, die Nichtaushändigung des Gutachtens der PwC verletze seinen Anspruch auf rechtliches Gehör, da er den Bericht einem Experten zur Prüfung hätte unterbreiten wollen. Zum Andern habe die Vorinstanz seinen Gehörsanspruch auch dadurch missachtet und sei in Willkür verfallen, indem sie den Mailverkehr zwischen der Kalkfabrik Netstal AG und der PwC sowie die Adressen der von der PwC in die Begutachtung einbezogenen ausländischen Kalkproduzenten nicht zu den Akten genommen habe.
2.2.
2.2.1.
Gemäss
Art. 29 Abs. 2 BV
haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Eine wirksame Wahrnehmung von Mitwirkungsrechten erfordert die Möglichkeit der Akteneinsicht.
Art. 29 Abs. 2 BV
garantiert einen entsprechenden Anspruch. Dieser Anspruch gilt nicht absolut, sondern kann aufgrund sorgfältiger Abwägung aus überwiegenden Interessen durch Aussonderung oder Abdeckung eingeschränkt werden (siehe auch Art. 68 des Gesetzes des Kantons Glarus vom 4. Mai 1986 über die Verwaltungsrechtspflege [Verwaltungsrechtspflegegesetz; VRG/GL; GS III G/1]). Die Ausübung des Einsichtsrechts erfordert ein Ersuchen um Akteneinsicht. Das Einsichtsrecht erlaubt es, am Sitz der Behörde Einsicht zu nehmen, Notizen anzufertigen und im Rahmen des Zumutbaren Kopien herstellen zu lassen (vgl. zum Ganzen
BGE 126 I 7
E. 2b S. 10; Gerold Steinmann, in: St. Galler Kommentar BV, 3. Aufl. 2014, N. 51 ff. zu
Art. 29 BV
).
2.2.2.
Nach dem Entscheid des Regierungsrats vom 3. Januar 2017 ersuchte der Beschwerdeführer den Regierungsrat um Zustellung des Teil der Verfahrensakten bildenden Gutachtens der PwC. Das Ersuchen wurde abgewiesen. Indes wurde ihm bewilligt, auf der Gemeinde den entsprechenden Bericht einzusehen und sich Notizen zu machen; die Erstellung von Kopien und Aufnahmen wurde ihm hingegen verweigert.
Diese Einschränkung des Akteneinsichtsrechts wurde vom Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren nicht beanstandet. In seiner Beschwerde an die Vorinstanz vom 4. Februar 2017 rügte er keine Verletzung seines Gehörsanspruchs, und er ersuchte im vorinstanzlichen Verfahren auch nicht um Aushändigung des Berichts der PwC. Vor diesem Hintergrund kann der Vorinstanz insoweit keine Gehörsverletzung angelastet werden.
2.3.
2.3.1.
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss
Art. 29 Abs. 2 BV
ergibt sich für die Parteien das Recht, Beweisanträge zu stellen, und für die Behörden die Pflicht, rechtzeitig und formgültig angebotene Beweisbegehren entgegenzunehmen und zu berücksichtigen. Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt indes vor, wenn ein Gericht auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es aufgrund der bereits abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür (vgl.
Art. 9 BV
) in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (
BGE 136 I 229
E. 5.2 und 5.3 S. 236 f.).
2.3.2.
Der Beschwerdeführer beantragte im vorinstanzlichen Verfahren in seiner Stellungnahme vom 24. April 2017, der Mailverkehr zwischen der Kalkfabrik Netstal AG und der PwC sowie die Adressen der von der PwC in die Begutachtung einbezogenen ausländischen Kalkproduzenten seien bei der Gemeinde Glarus einzuholen, zu den Akten zu nehmen und ihm zuzustellen.
Der Beschwerdeführer zeigt indes nicht substanziiert auf, inwiefern der Beizug der von ihm genannten Unterlagen für die Beurteilung der Stimmrechtsbeschwerde respektive der von ihm gerügten Verletzung von
Art. 34 Abs. 2 BV
von Relevanz ist. Die Vorinstanz ist mithin nicht in Willkür verfallen und hat den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör nicht missachtet, indem sie den Mailverkehr und die Firmenadressen nicht zu den Akten genommen hat (vgl. insoweit auch nachfolgend E. 7.2 und E. 7.3).
3.
Der Beschwerdeführer sieht
Art. 34 Abs. 2 BV
(vgl. nachfolgend E. 4) aus verschiedenen Gründen als verletzt an. Er rügt zusammenfassend, in den kommunalen Abstimmungsunterlagen zur ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 23. September 2016 (Memorial Teile 1 und 2) seien wesentliche Elemente unterschlagen worden (vgl. nachfolgend E. 5.1 und E. 6), das Gutachten der PwC, welches als Grundlage für die vorgesehene Abbauentschädigung von Fr. 1.20 pro m3 diene, sei qualifiziert mangelhaft (vgl. nachfolgend E. 5.2 und E. 7), und schliesslich sei das Votum des Gemeindeschreibers an der Gemeindeversammlung vom 23. September 2016 qualifiziert unsachlich gewesen (vgl. nachfolgend E. 8).
4.
Die in
Art. 34 Abs. 2 BV
verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (
BGE 140 I 394
E. 8.2 S. 402 mit Hinweisen).
Aus
Art. 34 Abs. 2 BV
folgt namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen. Diese unterliegen den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit. Behördliche Informationen müssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen und dürfen nicht in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (
BGE 140 I 338
E. 5.1 S. 342 mit Hinweisen).
Behördliche Abstimmungserläuterungen oder Abstimmungsbotschaften, in denen eine Vorlage erklärt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, sind unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet - und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben -, wohl aber zur Sachlichkeit. Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr oder unsachlich, sondern lediglich ungenau oder unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, die gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinne einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (
BGE 139 I 2
E. 6.2 S. 14
;
138 I 61
E. 6.2 S. 82 f.
;
135 I 292
E. 4.2 S. 297 f.; je mit Hinweisen).
Gemeindebehörden dürfen an Gemeindeversammlungen Vorlagen erklären und zur Annahme oder Ablehnung empfehlen. Für die Beurteilung und die aus
Art. 34 Abs. 2 BV
fliessenden Anforderungen kann auf die eben dargestellte Rechtsprechung zu den Abstimmungserläuterungen vor Volksabstimmungen abgestellt werden (
BGE 139 I 2
E. 6.3 S. 14
;
135 I 292
E. 4.2 S. 297 f.).
5.
5.1.
Die Gemeinde Glarus führte in den Abstimmungsunterlagen zur ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 23. September 2016 (Memorial Teile 1 und 2) aus, zur Sicherung der Rohstoffreserven und des Weiterbetriebs der Kalkfabrik Netstal AG seien in der Nutzungsplanung in den Gebieten Gründen/Bränntenwald und südlicher Elggis auf Boden der Gemeinde Abbauzonen vorgesehen, dies koordiniert und abgestützt auf das laufende, aufwändige Bewilligungsverfahren zur Erschliessung neuer Abbaugebiete. Mittels eines Abbauvertrags zwischen der Gemeinde und der Kalkfabrik Netstal AG würden die detaillierten Bedingungen für einen Abbau in diesen beiden Gebieten geregelt. Das Eigentum des Bodens bleibe bei der Gemeinde, das Abbaurecht der Kalkfabrik Netstal AG werde mit einer grundbuchlichen Dienstbarkeit gesichert. Der Dienstbarkeitsvertrag liege im Entwurf vor und basiere weitgehend auf dem bisherigen Abbauvertrag zwischen der früheren Gemeinde Netstal und der Kalkfabrik Netstal AG. Die Abbauentschädigung betrage Fr. 1.20 pro m3, indexiert nach dem Produzentenpreisindex B (ca. 100'000 bis 120'000 m3 pro Jahr). Die Entschädigung entspreche dem Preis gemäss derzeit laufendem Vertrag und sei durch eine unabhängige Beraterfirma im Auftrag beider Parteien ermittelt und beurteilt worden (Memorial Teil 1 S. 7 f. [Ziff. 2.2.11]).
Weiter wurden der Antrag des Beschwerdeführers, wonach der Gemeinde Glarus die Kompetenz zum Vertragsschluss nicht erteilt werden solle, und die Begründung dazu wiedergegeben. Die Gemeinde nahm dazu Stellung und hielt fest, aus betriebswirtschaftlicher Sicht müsste die Abbauentschädigung sogar tiefer sein, als sie heute bestehe und im Vertrag aufgeführt werde. Die Gemeinde strebe am Standort der Kalkfabrik Netstal AG ein Gleichgewicht zwischen einer angemessenen Entschädigung für den Abbau von öffentlichem Grund und der Sicherung von Arbeitsplätzen an. Die vorgeschlagene Kompetenzdelegation spare Zeit, sei sachlich praktikabel und aufgrund der durchgeführten Verhandlungen inhaltlich angezeigt (Memorial Teil 2 S. 53 f. [Ziff. 2.44]).
5.2.
Bei der unabhängigen Beraterfirma, auf welche in den Abstimmungsunterlagen Bezug genommen wird, handelt es sich um die PwC. Die Gemeinde Glarus und die Kalkfabrik Netstal AG gaben bei dieser ein Gutachten zur Beurteilung der Höhe der angemessenen Abbauentschädigung in Auftrag. Das Gutachten wurde am 18. November 2015 erstattet. Die Gemeinde Glarus stützte sich bei den Vertragsverhandlungen im Wesentlichen auf die Ergebnisse des Gutachtens der PwC ab.
Die PwC kam zusammenfassend zum Schluss, die bisherige Abbauentschädigung von Fr. 1.20 pro m3 liege über dem marktbasierten Gesamtdurchschnitt von Fr. 0.87 pro m3 (sog. "Benchmark"), welcher insbesondere durch einen Vergleich mit Kalkproduzenten im nahen Ausland errechnet worden sei. Unter Einbezug der Tatsachen, dass sich die Abbaugebiete Gründen und Elggis Süd in Stadtnähe und in einem Naherholungsgebiet befinden würden und dass die Landpreise in der Schweiz durchschnittlich höher als im nahen Ausland seien, sei eine über dem durchschnittlichen Marktniveau liegende Abbauentschädigung von Fr. 1.20 pro m3 jedoch nachvollziehbar. Eine noch höhere Abbauentschädigung wäre für die Kalkfabrik Netstal AG hingegen wirtschaftlich nicht tragbar und würde die finanzielle Position des Unternehmens schwächen.
6.
6.1.
Der Beschwerdeführer rügt, die Abstimmungsunterlagen seien unvollständig. In den Erläuterungen im Memorial (vgl. E. 5.1 hiervor) sei nicht erwähnt worden, dass im bestehenden Dienstbarkeitsvertrag bei einer Abbaumenge von mehr als 150'000 m3 eine Entschädigung von Fr. 5.-- pro m3 geschuldet sei, was im neuen Vertrag nicht mehr vorgesehen sei. Damit sei ein für die Meinungsbildung der Stimmbürgerschaft wesentliches Element unterschlagen worden.
6.2.
Die Vorinstanz hat erwogen, es treffe zu, dass in den Abstimmungserläuterungen auf die im bisherigen Dienstbarkeitsvertrag geschuldete höhere Entschädigung ab einer Abbaumenge von mehr als 150'000 m3 pro Jahr nicht hingewiesen worden sei. Die Ausführungen der Gemeinde Glarus seien diesbezüglich unvollständig. Indes komme der höheren Abbaumenge nur eine untergeordnete Bedeutung zu. Zum Einen sei bisher in keinem Jahr eine entschädigungspflichtige Abbaumenge von mehr als 150'000 m3 erreicht worden; zum Anderen sei dies auch künftig nicht geplant. So gehe die Kalkfabrik Netstal AG von einer durchschnittlichen entschädigungspflichtigen Abbaumenge von 102'104 m3 pro Jahr aus. Des Weiteren ergebe sich auch aus dem Gutachten der PwC, dass die Kalkfabrik Netstal AG die momentane Grösse behalten und sichern möchte, liege doch die strategische Stossrichtung nicht nur in der Massen-, sondern auch in der Nischenproduktion mit potenziell höheren Margen. Soweit der Beschwerdeführer davon ausgehe, die höhere Entschädigung von Fr. 5.-- pro m3 sei bereits geschuldet, wenn die Abbaumenge innert einer Dreijahresperiode 150'000 m3 überschreite, entspreche dies weder dem Vertragswortlaut noch dem übereinstimmenden Willen und der gelebten Praxis der Parteien.
Sodann sei es auch nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde Glarus den "Benchmark" von Fr. 0.87 pro m3 in den Abstimmungsunterlagen nicht genannt habe. Dort sei betont worden, dass aus betriebswirtschaftlicher Sicht die Abbauentschädigung tiefer sein müsste, als sie heute bestehe und im Vertrag aufgeführt sei. Damit habe die Gemeinde die wesentlichen Erkenntnisse des Gutachtens zutreffend wiedergegeben. Es sei in keiner Weise anzunehmen, dass die Stimmbürger dem Antrag des Beschwerdeführers gefolgt wären, wenn der "Benchmark", welcher deutlich unter der vorgesehenen Abbauentschädigung liege (Fr. 0.87 pro m3 verglichen mit Fr. 1.20 pro m3), den Abstimmungsunterlagen hätte entnommen werden können.
Insgesamt habe die Gemeinde Glarus die wesentlichen Erkenntnisse des Gutachtens der PwC zutreffend und hinreichend vollständig wiedergegeben.
6.3.
Die Vorinstanz hat willkürfrei festgestellt, dass bisher in keinem Jahr eine entschädigungspflichtige Abbaumenge von mehr als 150'000 m3erreicht worden und dies - gemäss Gutachten der PwC - auch künftig nicht geplant ist. Der vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang erwähnte Neubau des Ofens wurde im PwC-Bericht bei der Ermittlung der geplanten Abbaumengen bereits berücksichtigt. Zweck des Ofenneubaus ist demnach nicht die Erhöhung der Abbaumenge, sondern die Steigerung der Produktequalität. Die Vorinstanz konnte weiter ohne Willkür schliessen, dass die höhere Entschädigung von Fr. 5.-- pro m3erst ab einer Abbaumenge von 150'000 m3 pro Jahr geschuldet ist. Soweit im Vertrag von einer Dreijahresperiode die Rede ist, bezieht sich diese - wie vom Gemeinderat plausibel dargelegt - einzig auf die Abrechnung der effektiv geschuldeten Entschädigung. Der Beschwerdeführer behauptet im Übrigen auch nicht, dass die höhere Entschädigung von Fr. 5.-- pro m3 in der Vergangenheit je einmal ausbezahlt worden wäre.
Vor diesem Hintergrund hat die Vorinstanz zutreffend geschlossen, dass es keinen ins Gewicht fallenden Mangel darstellt, dass in den Abstimmungserläuterungen nicht auf die im bisherigen Dienstbarkeitsvertrag geschuldete höhere Entschädigung hingewiesen worden ist. Gleiches gilt für die fehlende Nennung des "Benchmarks" von Fr. 0.87 pro m3 gemäss Gutachten.
7.
7.1.
Der Beschwerdeführer macht geltend, das in den Abstimmungsunterlagen wiedergegebene Gutachten der PwC weise wesentliche Mängel auf. Die Auffassung der Gutachter, wonach eine Abbauentschädigung von Fr. 1.20 pro m3 angemessen erscheine, sei nicht haltbar. Damit hätten die Stimmbürger ihren Entscheid basierend auf offensichtlich unwahre Angaben gefällt.
7.2.
Die Vorinstanz hat erwogen, im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde könne es nicht darum gehen, jeden einzelnen Punkt des Gutachtens auf seine Richtigkeit zu prüfen und zu ergründen, ob es nicht andere, allenfalls besser erscheinende Methoden zur Bestimmung der angemessenen Abbauentschädigung gegeben hätte.
Im Gutachten seien vier Module geprüft worden: Wirtschaftliche Tragbarkeit, Marktkonformität, bestehender Abbauvertrag und weitere finanzielle Leistungen der Kalkfabrik Netstal AG. Gestützt auf die Ergebnisse der einzelnen Module hätten die Gutachter den nachvollziehbaren Schluss gezogen, dass die bisherige Abbauentschädigung von Fr. 1.20 pro m3 auch künftig angemessen sei. Offenkundige Fehler oder Mängel weise das Gutachten entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht auf. Insbesondere sei es vertretbar, für die Umrechnung des pro Tonne ermittelten "Benchmark-Werts" die Dichte von Kalkstein zu verwenden und die Werte mit 2,7 zu multiplizieren, um einen Vergleich mit der vorliegend umstrittenen Abbauentschädigung zu ermöglichen. Weiter sei die Abstimmungsfreiheit nicht verletzt worden, indem die Marktkonformität der Entschädigung aufgrund eines Vergleichs mit dem nahen Ausland überprüft worden sei. Dabei hätten die Stimmbürger keinen Anspruch darauf, die einzelnen Firmen, welche in die Vergleichsrechnung einbezogen worden seien, zu kennen, sei dies doch für die freie Willensbildung nicht zwingend notwendig gewesen.
Zusammenfassend ergebe sich, dass im Gutachten der PwC keine unwahren Angaben oder wesentlichen Mängel zu erkennen seien. Die Gemeinde Glarus habe sich daher in den Abstimmungsunterlagen zur Gemeindeversammlung vom 23. September 2016 zu Recht in der Hauptsache auf das Gutachten abgestützt, dessen wesentliche Erkenntnisse sie in einer objektiven Weise aufgeführt habe. Den Stimmbürgern sei es somit möglich gewesen, sich frei eine Meinung zum strittigen Geschäft bzw. zum Antrag des Beschwerdeführers zu bilden.
7.3.
Die Erwägungen der Vorinstanz verletzen kein Bundesrecht. Ihre Würdigung des Gutachtens der PwC ist ohne Weiteres vertretbar. Insbesondere liegt der im Gutachten verwendete (und vom Beschwerdeführer kritisierte) Umrechnungsfaktor von 2,7 innerhalb der Spannbreite der vom Beschwerdeführer in der Beschwerde selbst vorgebrachten Gesteinsdichte von Kalkstein von 1,55-2,75 Tonnen/m3.
Zusammenfassend erweist sich das Gutachten - wie von der Vorinstanz gestützt auf eine willkürfreie Beweiswürdigung geschlossen - als nachvollziehbar. Der Beschwerdeführer bringt in seiner Beschwerde nichts vor, was diese Beurteilung in Frage stellen würde. Sein Beweisantrag auf Erstellung eines Zweitgutachtens wie auch sein Eventualantrag auf Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Einholung eines weiteren Gutachtens sind daher abzuweisen.
8.
8.1.
Der Beschwerdeführer bringt vor, der Anspruch der Stimmbürger auf freie und unverfälschte Willensbildung sei durch das Votum des Gemeindeschreibers anlässlich der Gemeindeversammlung verletzt worden. Dieses sei herabsetzend und irreführend gewesen.
8.2.
Die Vorinstanz hat erwogen, die Gemeinde Glarus habe eine Tonbandaufnahme der Gemeindeversammlung eingereicht. Aus dieser ergebe sich, dass der Beschwerdeführer zunächst seinen Antrag habe begründen können. Danach habe der Gemeindepräsident dem Gemeindeschreiber das Wort erteilt. Dieser habe der Gemeindeversammlung die Ablehnung des Antrags des Beschwerdeführers empfohlen. Der Gemeindeschreiber habe dabei unter anderem ausgeführt, er habe das Gefühl, der Antragssteller verwechsle Äpfel mit Birnen. Es sei einfach, zu "googeln" und so einen Betrag zu erhalten. Der Gemeinderat habe aber nicht einfach "gegoogelt", sondern mit der PwC eine unabhängige Beraterfirma beauftragt. Diese sei zum Schluss gekommen, dass der vorgeschlagene Betrag (von Fr. 1.20 pro m3) über dem durchschnittlichen Marktniveau von Fr. 0.57 pro m3 liege.
Die Vorinstanz hat hierzu ausgeführt, dem Beschwerdeführer, welcher sich offensichtlich intensiv mit dem strittigen Geschäft befasst habe, sei durch das Votum des Gemeindeschreibers das Gefühl vermittelt worden, nicht ein Gesprächs- bzw. Streitpartner auf Augenhöhe zu sein, weshalb seine Verstimmung bis zu einem gewissen Punkt nachvollziehbar sei. Indessen stünden pointierte Voten auch Behördenvertretern zu, weshalb keine Verletzung der Abstimmungsfreiheit ersichtlich sei. Namentlich sei nicht davon auszugehen, dass die Stimmbürger anders entschieden hätten, wenn der Gemeindeschreiber in seinem Votum die Vorgehensweise des Beschwerdeführers nicht kritisiert hätte. Die Abstimmungsfreiheit sei auch nicht dadurch verletzt worden, dass der Gemeindeschreiber den "Benchmark" fälschlicherweise mit Fr. 0.57 pro m3 anstatt - wie im Gutachten der PwC errechnet - mit Fr. 0.87 pro m3 angegeben habe. Auch der zutreffende Wert liege deutlich unter den im Dienstbarkeitsvertrag vorgesehenen Fr. 1.20 pro m3, weshalb nicht gesagt werden könne, dass die fehlerhafte Angabe massgebend für die Willensbildung der Stimmbürger gewesen sei.
8.3.
Diese Ausführungen der Vorinstanz überzeugen. Eine Beeinträchtigung der Abstimmungsfreiheit der Stimmbürger aufgrund des Votums des Gemeindeschreibers an der Gemeindeversammlung ist zu verneinen.
9.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Abstimmungsfreiheit vorliegend weder durch die Abstimmungsunterlagen noch durch die Voten anlässlich der Gemeindeversammlung vom 23. September 2016 verletzt worden ist.
Die Stimmbürger konnten sich gestützt auf die sachlichen behördlichen Informationen und die Ausführungen des Behördenvertreters und des Beschwerdeführers anlässlich der Gemeindeversammlung ihre Meinung bilden. In Bezug auf die vom Beschwerdeführer beanstandete Abbauentschädigung ist massgebend, dass sich der Entscheid der Gemeinde, diese Entschädigung im Entwurf des Dienstbarkeitsvertrags mit der Kalkfabrik Netstal AG auf Fr. 1.20 pro m3 festzusetzen, auf das nachvollziehbare Gutachten der PwC stützt und damit sachlich begründen lässt, und dass die Gemeinde die Grundlagen und die Motive ihres Entscheids den Stimmbürgern in den Abstimmungsunterlagen verständlich aufgezeigt hat. Der Entscheid der Stimmbürger, die Kompetenz zum Abschluss des Abbauvertrags auf den Gemeinderat zu übertragen, bringt den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck.
10.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (
Art. 68 Abs. 1-3 BGG
).