Urteil 2C_583/2017 (2017)
Rechtsgebiet: public_law

Fatti:
A.
A.a.
Con pubblicazione sul foglio ufficiale del Canton Ticino yyy il Comune di X._ ha indetto un concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL/TI 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera, concernente l'aggiudicazione del servizio di sgombero neve e spandimento di sale o ghiaia per il periodo ottobre 2016-maggio 2021. Per Io svolgimento del servizio erano necessari sei veicoli spazzaneve, due frese e un mezzo spandi sale o ghiaia, operativi in contemporanea con relativo personale conducente. Per questi interventi la documentazione di gara preannunciava il seguente criterio di idoneità:
A garanzia della fornitura del servizio invernale, l'offerente deve avere il personale necessario (è ammesso il prestito di manodopera secondo l'art. 37 RLCPubb/CIAP) e deve dimostrare di poter avere a disposizione i veicoli da lui offerti entro il giorno della firma del contratto di appalto.
A.b.
Per provare il rispetto di questi requisiti, i concorrenti dovevano indicare il numero di dipendenti a loro disposizione (personale proprio), fornire precisazioni e documentazione relativi a un eventuale prestito di manodopera, nonché dati concernenti i veicoli impiegati per ogni tratto di sgombero. Queste informazioni dovevano essere comunicate per mezzo dei formulari predisposti dalla committenza. Le prescrizioni di gara attiravano inoltre l'attenzione sul fatto che il concorrente avrebbe dovuto essere pronto ad erogare le proprie prestazioni a partire dal mese di ottobre 2016 e che:
(...) la ditta deve dimostrare di essere in grado di poter mettere a disposizione i veicoli ed il personale necessario al momento giusto. In particolare la ditta deve essere in grado di eseguire contemporaneamente i servizi di spazzaneve, fresa da neve e spandimento sale. Per principio ogni singola prestazione indicata nell'elenco prezzi deve poter essere eseguita in contemporanea per garantire uno sgombero ottimale ed un servizio equivalente a tutta la popolazione (tutti i veicoli offerti in servizio contemporaneamente).
B.
B.a.
Entro il termine impartito, sono state inoltrate al committente due offerte: quella della A._Sagl di X._, di fr...., e quella della ditta individuale B._ di X._, di fr.... Durante il loro esame, il Comune di X._ si è rivolto alle due concorrenti, chiedendo la trasmissione di ulteriore documentazione. In particolare, il 31 agosto 2016 ha domandato alla A._Sagl di fornirgli: (a) il numero totale dei dipendenti della ditta per il calcolo del criterio apprendisti; (b) un documento con l'indicazione dei termini di fornitura (vincolanti e chiari) dei nuovi veicoli e aggregati offerti; (c) la lista del personale previsto per l'esecuzione del servizio invernale, completa di nome, cognome, anno di nascita e domicilio delle persone impiegate e la dimostrazione che esse erano alle dipendenze della ditta. Successivamente, il 27 settembre 2016, ha domandato alle due concorrenti la trasmissione di altra documentazione, ovvero dei contratti di lavoro di almeno 9 dipendenti previsti per il servizio invernale e la busta paga del mese di settembre degli stessi.
B.b.
Vagliata la situazione, il 3 ottobre 2016 il Comune committente ha deciso di escludere l'offerta della A._Sagl, poiché non rispettava il criterio di idoneità relativo alla disponibilità di personale e attrezzature sufficienti, e di assegnare la commessa a B._, unico concorrente rimasto in gara. Non concordando né con l'esclusione della sua offerta né con l'aggiudicazione della commessa a B._, la A._Sagl ha quindi adito il Tribunale amministrativo cantonale che, con sentenza del 17 giugno 2014, ha però: (1) respinto il ricorso interposto contro la risoluzione di esclusione; (2) dichiarato inammissibile il ricorso interposto contro la risoluzione di aggiudicazione, poiché dei concorrenti a ragione esclusi da una gara non sono legittimati ad opporsi all'aggiudicazione a terzi.
C.
Con ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia costituzionale del 26 giugno 2017, la A._Sagl ha impugnato quest'ultimo giudizio davanti al Tribunale federale, contestando sia l'esclusione della sua offerta che la mancata esclusione della commessa all'opponente.
Il Tribunale amministrativo si è riconfermato nelle motivazioni e nelle conclusioni della propria sentenza. La conferma di tale pronuncia è stata domandata anche dall'opponente e dal Comune di X._.
Con decreto del 18 luglio 2017 è stato parzialmente concesso l'effetto sospensivo al ricorso, nel senso che il committente e l'opponente sono stati autorizzati a concludere un contratto valido solo fino alla pronuncia del Tribunale federale.

Diritto:
1.
1.1.
In ambito di commesse pubbliche, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile solo se il valore dell'appalto raggiunge quelli previsti dall'art. 83 lett. f n. 1 LTF e, cumulativamente, se la fattispecie pone una questione di diritto d'importanza fondamentale giusta l'art. 83 lett. f n. 2 LTF (
DTF 134 II 192
consid. 1.2 pag. 194 seg.). Nel caso le due condizioni di ammissibilità non siano adempiute, resta da verificare se sia aperta la via del ricorso sussidiario in materia costituzionale (
art. 113 LTF
).
1.2.
L'esistenza di una questione giuridica d'importanza fondamentale va ammessa in maniera restrittiva (
DTF 133 III 493
consid. 1.1 pag. 494). Per ritenere adempiuto il presupposto dell'art. 83 lett. f n. 2 LTF non è sufficiente che il Tribunale federale non abbia mai avuto modo di pronunciarsi sulla domanda che gli viene sottoposta; occorre piuttosto che il problema giuridico sollevato sia suscettibile di ripresentarsi nei medesimi termini in svariati casi analoghi, per cui la sua soluzione può fungere da riferimento per la prassi; la questione aperta o controversa, che dev'essere inerente al regime giuridico in materia di acquisti pubblici, deve inoltre avere portata tale da richiedere un chiarimento da parte della più alta istanza federale (
DTF 139 III 209
consid. 1.2 pag. 210;
138 I 143
consid. 1.1. pag. 147;
137 II 313
consid. 1.1 pag. 316 e 134 II 192 consid. 1.3 pag. 195; sentenze 2C_720/2012 del 1° febbraio 2013 consid. 1.2; 2C_706/2009 del 4 maggio 2010 consid. 2.2 e 2C_559/2008 del 17 dicembre 2008 consid. 1.2 con rinvii).
1.3.
Nella fattispecie, la ricorrente sostiene che il giudizio impugnato è il risultato di un'interpretazione "errata e senza fondamento delle disposizioni di gara", che viola "i principi fondamentali applicabili alle procedure di commesse pubbliche", rispettivamente di un accertamento manifestamente inesatto dei fatti, che comporta una violazione del principio della parità di trattamento. Aggiunge quindi che la violazione di "principi fondamentali applicabili alle commesse", è una questione "la cui importanza pratica è tale da necessitare di essere chiarita dalla più alta istanza giudiziaria". Tuttavia, quando si tratta di esaminare l'interpretazione di disposizioni che regolano solo la commessa in discussione o di applicare i principi sviluppati dalla giurisprudenza non si è affatto in presenza di una questione di diritto d'importanza fondamentale (sentenze 2C_445/2017 del 9 giugno 2017 consid. 2.3 e 2C_670/2014 del 19 novembre 2014 consid. 1.3 con ulteriori rinvii). Non vertendo l'impugnativa su nessuna questione giuridica d'importanza fondamentale, il ricorso in materia di diritto pubblico è pertanto inammissibile, a prescindere dal raggiungimento dei valori soglia richiesti dall'art. 83 lett. f n. 1 LTF.
1.4.
Interposto tempestivamente (art. 117 in relazione con l'
art. 100 cpv. 1 LTF
) contro una decisione finale (
art. 117 e
art. 90 LTF
) pronunciata da un'autorità cantonale di ultima istanza con natura di tribunale superiore (art. 114 e art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 LTF), il gravame è per contro di principio proponibile come ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 segg. LTF). Considerato che il ricorso è stato inoltrato da una parte soccombente, la cui offerta scartata si era classificata davanti a quella del concorrente al quale è stata aggiudicata la commessa, dato è in effetti anche un interesse giuridicamente protetto a ricorrere (
art. 115 LTF
; sentenze 2C_670/2014 del 19 novembre 2014 consid. 1.4 e 2C_241/2012 del 28 giugno 2012 consid. 1.2).
2.
2.1.
Con ricorso sussidiario in materia costituzionale può venir censurata unicamente la violazione di diritti costituzionali (
art. 116 LTF
). Il rispetto di tali diritti non è inoltre esaminato d'ufficio; occorre che il ricorrente specifichi quali diritti ritiene lesi ed esponga le sue censure in modo circostanziato (art. 106 cpv. 2 in relazione con l'
art. 117 LTF
).
2.2.
Per quanto riguarda i fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sull'accertamento svolto dall'autorità inferiore (
art. 118 cpv. 1 LTF
). Esso può scostarsene solo se è stato eseguito in violazione del diritto ai sensi dell'
art. 116 LTF
. A meno che non ne dia motivo la decisione impugnata, condizione il cui adempimento dev'essere dimostrato nel ricorso, il Tribunale federale non tiene inoltre conto di fatti o mezzi di prova nuovi (art. 99 cpv. 1 in relazione con l'
art. 117 LTF
;
DTF 133 IV 343
consid. 2.1 pag. 343 seg.).
3.
Adito su ricorso della A._Sagl e acquisita agli atti l'offerta che quest'ultima aveva presentato nel concorso indetto per Io sgombero neve del lotto E24 delle strade cantonali 2015-2020, il Tribunale amministrativo ticinese ha tutelato l'agire della committenza.
3.1.
Constatato che la ricorrente si lamentava di una violazione del diritto di essere sentita, ravvisata nel fatto che il Municipio di X._ non aveva motivato abbastanza la sua decisione, e nel fatto che non le aveva permesso di prendere conoscenza di un parere legale richiesto a uno specialista in materia, ha in via preliminare rilevato:
che il diritto a una motivazione sufficiente non era stato violato rispettivamente che un'eventuale violazione in tal senso era stata nel frattempo sanata;
che nemmeno sussisteva un diritto a prendere conoscenza del parere legale in questione, poiché si trattava di un atto interno che non rientrava tra i documenti accessibili alla ricorrente.
3.2.
Nel merito, precisati natura, tipologia e scopo dei criteri d'idoneità, il Tribunale amministrativo ticinese ha invece osservato:
che oltre al rispetto dei criteri d'idoneità di carattere generale, le prescrizioni di gara esigevano che ogni concorrente dimostrasse con l'inoltro dell'offerta: che al più tardi il giorno della firma del contratto avrebbe avuto i mezzi necessari per eseguire la commessa (sei veicoli spazzaneve, due frese e una macchina spandi sale o ghiaia); di avere già a disposizione le risorse umane richieste (nove autisti).
3.3.
Detto dei contenuti dell'offerta della ricorrente e delle successive verifiche cui aveva proceduto il Comune di X._, ha poi concluso:
che, gli accertamenti svolti dal committente dopo l'inoltro dell'offerta erano carenti e che alla luce degli stessi pareva che il giorno in cui la ricorrente aveva presentato la sua offerta non avesse le risorse umane (nove autisti) necessarie per svolgere la commessa;
che, in simili evenienze, occorreva di per sé annullare la decisione impugnata e rinviare la pratica al committente per verificare la sussistenza certa dei contratti di lavoro mancanti e l'effettiva erogazione a tutti i lavoratori dei salari loro dovuti da settembre in avanti (oltre naturalmente al versamento, alla cassa cantonale di compensazione, dei contributi sociali di legge);
che tale passo non era tuttavia indispensabile, poiché l'offerta dell'insorgente andava ad ogni modo esclusa a causa della mancata comprova della disponibilità della fresa FENDT 820 Vario/KAHLBACHER KFS 950 targata zzz.
3.4.
In relazione a questo ben preciso aspetto, i Giudici ticinesi hanno infatti aggiunto:
che in base alle inequivocabili prescrizioni di gara, l'offerente doveva dimostrare di potere avere a disposizione i veicoli da lui indicati entro il giorno della firma del contratto di appalto, ma che la prova di ciò andava però addotta già al momento dell'inoltro dell'offerta, tant'è vero che i concorrenti erano tenuti a indicare nel dettaglio tutti i veicoli proposti;
che nell'offerta l'insorgente aveva indicato il mezzo targato zzz come disponibile quale fresa per le tratte 1-4 (allegando addirittura una copia della licenza di circolazione del trattore), salvo poi farsi rimproverare a giusta ragione che quello stesso veicolo era già impegnato come spazzaneve nel lotto E24 di pertinenza del Cantone Ticino;
che al Tribunale amministrativo risultava inoltre che la medesima macchina era stata offerta anche nel concorso indetto dal Cantone Ticino il 26 agosto 2016 per la fresatura della neve nel lotto www (a quel momento, sub iudice);
che, così stando le cose, l'esclusione dell'offerta della A._Sagl andava condivisa in applicazione degli art. 25 lett. a LCPubb e 38 cpv. 1 lett. e del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche del 12 settembre 2006 (RLCPubb; RL/TI 7.1.4.1.6), che sanzionano il mancato rispetto dei criteri di idoneità, ma che l'esclusione si giustificava nel contempo a dipendenza delle false indicazioni che la ricorrente aveva dato al committente, sia laddove aveva annunciato personale già impegnato in altri lotti, sia laddove aveva offerto un veicolo non più disponibile (art. 25 lett. b LCPubb e 38 cpv. 1 lett. f RLCPubb).
3.5.
Precisato che, una volta confermata l'esclusione dalla gara della ricorrente, essa non era legittimata a contestare la delibera all'opponente, hanno infine respinto anche le critiche che quest'ultima ha formulato per sostenere che la committenza avrebbe dovuto scartare pure l'offerta dell'aggiudicatario, che occorreva comunque esaminare (ancora nell'ambito del ricorso contro l'esclusione) per garantire la parità di trattamento.
4.
L'insorgente ritiene che l'esclusione della propria offerta sia arbitraria e lesiva del suo diritto di essere sentita.
4.1.
Una prima critica d'arbitrio, riguarda la lettura data dalla Corte cantonale alle prescrizioni di gara. Per la ricorrente, l'unica condizione che viene posta è quella che al momento della firma del contratto i partecipanti dimostrino di poter avere a disposizione i veicoli proposti. A differenza di quanto ritenuto dal Tribunale amministrativo non sarebbe invece previsto, in nessun punto delle citate disposizioni, che una prova debba essere apportata già al momento dell'inoltro dell'offerta.
4.1.1.
L'allegato A del modulo d'offerta, che porta il titolo "disposizioni particolari", indica al p.to 2 che:
Con riferimento agli art. 21 e 22 della LCPubb, risp. all'
art. 34 del
RLCPubb, il committente esige dall'offerente i seguenti requisiti:
A garanzia della fornitura del servizio invernale, l'offerente deve avere il personale necessario (è ammesso il prestito di manodopera secondo l'art. 37 RLCPubb/CIAP) e deve dimostrare di poter avere a disposizione i veicoli da lui offerti entro il giorno della firma del contratto di appalto.
La mancata soddisfazione dei requisiti elencati comporta l'esclusione dell'offerta dalla procedura d'aggiudicazione.
4.1.2.
Proprio quest'ultima frase, permette però già di escludere l'arbitrio invocato.
Contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, che si focalizza piuttosto sul periodo precedente, da essa risulta infatti che la mancata soddisfazione dei requisiti elencati comporta l'esclusione dell'offerta dalla procedura d'aggiudicazione, e che il rispetto dei requisiti richiesti dev'essere quindi verificabile - come appare anche logico che sia - già al momento dell'inoltro dell'offerta.
4.2.
Ritenuto che la conclusione secondo cui il rispetto dei requisiti richiesti doveva essere verificabile già al momento dell'inoltro dell'offerta non è arbitraria, a priori esclusa è nel contempo una lesione del diritto di essere sentiti, ravvisata dall'insorgente nel fatto che il Municipio di X._ non abbia atteso il momento della firma del contratto per valutare se i veicoli da lei offerti fossero o meno disponibili e che la Corte cantonale abbia avallato tale modo di procedere.
5.
Confermata la liceità dell'esclusione dell'offerta della ricorrente, occorre ora esaminare le critiche relative alla mancata esclusione dell'offerta dell'opponente. Se anche l'offerta dell'opponente, unico rimasto in gara, andasse esclusa, andrebbe infatti indetto un altro concorso, al quale potrebbe nuovamente partecipare pure l'insorgente (
DTF 141 II 14
consid. 4.3 pag. 28 seg.)
5.1.
Il considerando nel quale il Tribunale cantonale amministrativo si pronuncia riguardo all'eventuale esclusione della commessa all'opponente è il 5.2 del giudizio impugnato, che ha il seguente tenore:
L'insorgente sostiene in pratica che l'aggiudicataria va estromessa dalla gara in quanto priva delle risorse tecniche ed umane minime richieste dal committente per l'esecuzione della commessa, rimproverandogli di aver svolto indagini a senso unico. In realtà, tutti gli accertamenti che il Municipio ha esperito nei confronti della A._Sagl posteriormente all'apertura delle offerte sono stati compiuti anche riguardo alla B._, nel segno di una perfetta parità di trattamento. Gli esiti di queste verifiche hanno permesso di accertare che i dati contenuti nell'offerta concernenti il personale (22 dipendenti + 1 apprendista, di cui 9 disponibili per l'esecuzione della commessa) sono affidabili, al pari di quelli riguardanti i mezzi meccanici. Pur tenendo conto degli impegni assunti per altri committenti, nulla lascia inferire che le risorse tecniche e umane di cui dispone la deliberataria non possano garantire la corretta effettuazione della commessa. In particolare, non v'è motivo di dubitare che la B._ non adempia pienamente i criteri di idoneità inseriti nelle prescrizioni concorsuali.
5.2.
Preso atto dell'argomentazione che precede, l'insorgente sostiene tra l'altro che la sentenza impugnata sia carente nella motivazione e quindi lesiva dell'
art. 29 cpv. 2 Cost.
, rispettivamente comporti un diniego di giustizia, in particolare poiché è breve e non si esprime su nessuna delle richieste di accertamenti da lei formulate nel ricorso e nella replica a suo tempo depositate davanti al Tribunale cantonale amministrativo. Dato che il diritto di essere sentiti ha natura formale, che una sua lesione può solo eccezionalmente essere sanata e comporta di regola l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dall'eventuale fondatezza della critica sollevata, questa censura dev'essere esaminata preliminarmente (
DTF 135 I 187
consid. 2.2 pag. 190; 279 consid. 2.6 pag. 285 con rinvii).
5.2.1.
Il diritto di essere sentiti ancorato nell'
art. 29 cpv. 2 Cost.
- quale garanzia minima che può essere concretizzata in norme di diritto cantonale, qui non invocate (
DTF 135 I 279
consid. 2.2 pag. 281 seg.) -, comprende vari aspetti. Tra questi, il diritto ad una decisione motivata, ad offrire prove pertinenti e ad ottenerne l'assunzione. Il diritto ad una decisione motivata ha lo scopo di permettere alle parti di rendersi conto della portata del provvedimento che le concerne e di poterlo se del caso impugnare con cognizione di causa. Esso non impone tuttavia all'autorità di esporre e discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure invocati; quest'ultima può in effetti limitarsi a quelli che le appaiono pertinenti per la decisione da prendere (
DTF 134 I 83
consid. 4.1 pag. 88;
129 I 232
consid. 3.2 pag. 236 seg.). Il diritto ad una motivazione risulta violato unicamente quando l'autorità omette di pronunciarsi su censure di una certa pertinenza o di prendere in considerazione allegazioni e argomenti importanti per la decisione da prendere (
DTF 126 I 97
consid. 2b pag. 102 seg.;
125 III 440
consid. 2a pag. 441). Dal punto di vista formale, l'
art. 29 Cost.
è rispettato anche se la motivazione è implicita, risulta dai diversi considerandi componenti la decisione (sentenza 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1), oppure da rinvii ad altri atti. Anche in questo caso, occorre però che ciò non ne ostacoli oltremodo la comprensione o addirittura la precluda (sentenza 2C_103/2010 del 27 settembre 2010 consid. 6.1 con rinvii).
Il diritto all'assunzione delle prove offerte presuppone da parte sua che il fatto da provare sia pertinente, che il mezzo di prova proposto sia necessario per constatare questo fatto e che la relativa domanda sia formulata nelle forme e nei termini prescritti (
DTF 134 I 140
consid. 5.3 pag. 148;
130 II 425
consid. 2.1 pag. 428). Tale garanzia non impedisce inoltre all'autorità di porre un termine all'istruttoria, allorquando le prove assunte le hanno permesso di formarsi una propria opinione e le ulteriori prove offerte non potrebbero condurla a modificare il suo convincimento (
DTF 134 I 140
consid. 5.3 pag. 148;
130 II 425
consid. 2.1 pag. 429). Nell'ambito di questa valutazione, all'autorità compete un vasto margine di apprezzamento e il Tribunale federale interviene soltanto in caso d'arbitrio (
DTF 131 I 153
consid. 3 pag. 157seg.;
124 I 208
consid. 4a pag. 211).
5.2.2.
Nel caso in esame, in accordo con quanto indicato nel considerando 5.1 del giudizio impugnato, va innanzitutto richiamata l'attenzione sul fatto che, una volta constatati dei validi motivi per escludere l'offerta della ricorrente vi era spazio solo per verificare se simili motivi fossero dati anche per l'offerta dell'opponente, non invece per trattare altre questioni.
Già per questa ragione, non contestata, critiche relative alla mancata presa in considerazione di argomentazioni rispettivamente di richieste di approfondimenti che non concernono il rispetto dei criteri di idoneità previsti dal bando non possono essere condivise. Dopo avere indicato a chiare lettere nel considerando 5.1 quale potesse essere ancora l'oggetto del contendere, la Corte cantonale non era infatti tenuta a dire di più: in particolare, né in relazione a come fosse stato calcolato rispettivamente deciso il preventivo allestito dal committente per il servizio 2016-2021; né in merito ai consuntivi 2011-2016 del Comune di X._; né riguardo ai tentativi svolti senza successo dal Comune per tentare di raggiungere un "accomodamento" tra le parti.
5.2.3.
Stessa conclusione non può invece essere tratta per quanto riguarda la questione del rispetto dei criteri di idoneità anche da parte dell'opponente poiché, in questo caso, le critiche mosse dall'insorgente sono fondate.
In effetti, nella decisione impugnata il Tribunale cantonale non indica per nulla quali sarebbero stati gli accertamenti svolti per ritenere "affidabili" i dati relativi al personale e ai mezzi meccanici contenuti nell'offerta dell'opponente e le ragioni per le quali "non v'è motivo di dubitare" che, pur considerando gli impegni assunti per altri committenti, la stessa non adempia pienamente i criteri di idoneità inseriti nelle prescrizioni concorsuali non sono nemmeno altrimenti desumibili.
Se è vero che la querelata sentenza contiene anche un rimando agli esiti delle "verifiche" svolte dal committente, altrettanto vero è infatti che detto rimando è del tutto generico e che per quanto miri ad attirare l'attenzione sui contenuti del doc. E non risolve comunque il problema, siccome la valutazione delle offerte del 4 ottobre 2016 si esprime in maniera più approfondita - per quanto riguarda il personale - solo sulla situazione dell'insorgente (ivi, pag. 3), non invece su quella dell'opponente, e la correttezza o meno di questa valutazione costituisce nel contempo proprio l'oggetto principale del contendere.
5.2.4.
D'altra parte, come indicato nell'impugnativa e come risulta da una lettura del ricorso e della replica depositati davanti al Tribunale amministrativo ticinese, in sede cantonale la ricorrente ha formulato anche precise critiche e richieste di approfondimenti, segnatamente per quanto riguarda il personale, a suo avviso attivo almeno in parte per l'esecuzione di altre commesse vinte dall'opponente o nemmeno più alle dipendenze di quest'ultimo, in merito alle quali la Corte cantonale non prende nessuna posizione concreta.
Ritenuto che le critiche rispettivamente le richieste in questione non potevano essere considerate a priori come non pertinenti, e che le stesse non sono nemmeno oggetto di apprezzamento (anticipato) delle prove, l'
art. 29 cpv. 2 Cost.
è quindi leso anche per questo motivo.
In effetti, a tale conclusione non cambia nemmeno il fatto che, coi propri allegati di risposta e di duplica, l'opponente abbia preso posizione in merito alle argomentazioni della ricorrente. Ciò che viene rimproverato alla Corte cantonale è infatti di non essersi - essa stessa - pronunciata in maniera sufficiente riguardo alle differenti questioni oggetto di litigio tra le parti.
6.
6.1.
Per giurisprudenza, una violazione del diritto di essere sentiti non eccessivamente grave può essere eventualmente sanata nell'ambito di una procedura di ricorso. Occorre però che l'autorità adita disponga dello stesso potere di esame dell'autorità precedente (
DTF 129 I 129
consid. 2.2.3 pag. 135;
126 I 68
consid. 2 pag. 72).
6.2.
Ritenuto che, nel caso in esame, il rispetto di quest'ultima condizione non risulta dato e preso inoltre atto del fatto che, nelle sue osservazioni al ricorso, il Tribunale cantonale amministrativo non si è espresso sui singoli punti sollevati dalla ricorrente in relazione alla violazione del suo diritto di essere sentita, la possibilità di sanare i vizi riscontrati in questa sede - senza rinviare l'incarto all'istanza precedente, affinché vi proceda essa stessa - risulta tuttavia esclusa.
6.3.
In base alle considerazioni che precedono il ricorso sussidiario in materia costituzionale dev'essere quindi accolto senza che sia necessario esprimersi sulle ulteriori censure proposte. Il giudizio impugnato va annullato e la causa rinviata al Tribunale cantonale amministrativo, affinché renda una nuova decisione nel senso dei considerandi (
art. 107 cpv. 2 LTF
).
7.
7.1.
Per quanto precede, il ricorso sussidiario in materia costituzionale va accolto, la sentenza del 18 maggio 2017 del Tribunale cantonale amministrativo annullata e l'incarto rinviato a quest'ultimo per nuovo giudizio, nel senso dei considerandi.
7.2.
Per giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori con esito aperto comporta che chi ricorre sia considerato vincente (sentenze 2C_249/2011 del 3 febbraio 2012 consid. 6 e 2C_60/2011 del 12 maggio 2011 consid. 2.4).
7.3.
Le spese giudiziarie seguono la soccombenza. Esse vengono pertanto poste a carico dell'opponente e, in considerazione dei suoi interessi pecuniari, del Comune di X._, in ragione di un mezzo ciascuno (
art. 66 cpv. 1 e 4 LTF
). Sempre in ragione di un mezzo ciascuno, gli stessi verseranno inoltre alla ricorrente, rappresentata da un avvocato, un'indennità per ripetibili della sede federale (
art. 68 cpv. 1 e 2 LTF
; sentenze 2C_582/2016 del 22 maggio 2017 consid. 7 e 2C_384/2016 del 6 marzo 2017 consid. 3).