Urteil 1C_464/2016 (2017)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Die Parzelle Nr. 395 in der Gemeinde Hornussen liegt ausserhalb der Bauzone in der Schutzzone Magerwiese und ist von einer Landschaftsschutzzone überlagert. Darauf befindet sich ein 1967 oder 1971 erstelltes Wochenendhaus. Ca. 130 m südwestlich davon verläuft die Autobahn A3.
2011 beantragte der damalige Eigentümer B._, das Wochenendhaus als Dauerwohnsitz umnutzen zu dürfen. Am 13. Mai 2011 verweigerte das Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) des Kantons Aargau diesem Gesuch seine Zustimmung. Ein Wiedererwägungsgesuch von B._ wurde 2012 vom BVU erneut abgewiesen. Im Jahre 2013 verkaufte B._ das Wochenendhaus an seine Lebenspartnerin A._.
B.
Am 3. Februar 2014 reichte A._ ein neues Baugesuch für die Umnutzung des Wochenendhauses zu einem Dauerwohnsitz ein. Am 19. Juni 2014 verweigerte das BVU dem Baugesuch seine Zustimmung. Der Gemeinderat Hormussen eröffnete die Verfügung mit Beschluss vom 1. Juli 2014 und wies das Baugesuch ab.
Die dagegen erhobene Verwaltungsbeschwerde vom 4. November 2015 wies der Regierungsrat des Kantons Aargau am 4. November 2015 ab.
C.
Dagegen gelangte A._ am 18. November 2015 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht Aargau. Dieses wies die Beschwerde am 19. August 2016 ab.
D.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid erhob A._ am 26. September 2016 (Postaufgabe) Beschwerde ans Bundesgericht. Sie beantragt, ihr Gesuch um Umnutzung des Wochenendhauses zu einem Dauerwohnsitz sei zu bewilligen.
E.
Die Gemeinde Hornussen beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf überhaupt eingetreten werden könne. Das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung und verweist auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) legt in seiner Vernehmlassung dar, dass die beantragte Umnutzung nicht gegen
Art. 31 Abs. 1 LSV
verstosse. Das Bundesamt für Raumplanung (ARE) beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Das BVU hält in seiner Stellungnahme vom 9. März 2017 daran fest, dass die Umnutzung nach
Art. 31 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41)
ausgeschlossen sei. Falls das Bundesgericht dieser Auslegung nicht folgen sollte, sei die Beschwerde gestützt auf raumplanungsrechtliche Erwägungen abzuweisen.
F.
Die Beschwerdeführerin vertritt in ihrer Stellungnahme vom 26. März 2017 neu die Auffassung, die Nutzung ihres Hauses sei nie rechtsverbindlich eingeschränkt worden, weshalb es gar keiner Umnutzungsbewilligung bedürfe.

Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist als Baugesuchstellerin und EIgentümerin des Wochenendhauses zur Beschwerde legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (
Art. 100 Abs. 1 BGG
) ist daher grundsätzlich einzutreten.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Es legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht (
Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG
).
2.
Das Verwaltungsgericht hielt die beantragte Umnutzung sowohl aus Gründen des Lärmschutzes als auch aus raumplanungsrechtlicher Sicht für nicht bewilligungsfähig. Die Umnutzung eines sporadisch benutzten und ursprünglich über einen bescheidenen Ausbaustandard verfügendes Wochenendhaus in ein dauernd bewohntes Wohnhaus stelle eine wesentliche Änderung im Sinne von
Art. 31 LSV
dar, die umweltschutzrechtlich nur bewilligt werden könne, wenn die Immissionsgrenzwerte eingehalten würden, was vorliegend nicht der Fall sei. Auch raumplanungsrechtlich könne die Umnutzung nicht bewilligt werden. Das Haus sei zum massgeblichen Referenzzeitpunkt im Jahre 1972 verkehrsmässig nicht erschlossen gewesen und habe über kein Badezimmer verfügt; zudem sei es nicht isoliert gewesen. Es sei damit objektiv betrachtet für eine ständige Wohnnutzung nicht geeignet gewesen und sei deshalb auch nur für kurze (Wochenend-) Aufenthalte genutzt worden. Der von der Beschwerdeführerin und ihrem Lebenspartner geplante und z.T. schon (mit oder ohne Baubewilligung) realisierte Ausbau- und Erschliessungsstandard erlaube hingegen die Verwendung des Gebäudes für eine ständige Wohnnutzung. Diese erhebliche Intensivierung der Wohnnutzung stelle eine Zweckänderung dar, welche die Identität gegenüber dem Referenzzustand nicht mehr wahre, und deshalb den erweiterten Bestandesschutz nach
Art. 24c RPG
in Verbindung mit Art. 42 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) sprenge. Das Verwaltungsgericht liess daher offen, ob die Bewilligung für die Umnutzung auch gestützt auf
Art. 42 Abs. 3 lit. c RPV
verweigert werden könnte.
2.1.
Die Beschwerdeführerin wendet ein, das Haus sei schon beim Erwerb durch den Vorbesitzer B._ vollständig erschlossen gewesen (Wasserleitungen warm und kalt, Abwasserleitungen, Strom); auch eine Küche und eine Elektroheizung seien bereits vorhanden gewesen. Einfahrt und Parkplatz seien 2014 bewilligt und abgenommen worden. Beim jetzt noch hängigen nachträglichen Baugesuch gehe es nur noch um eine Balkontür, eine Gartendusche und gewisse Aussenanlagen bzw. -bepflanzungen; weitere bauliche Massnahmen seien nicht geplant. Das Umnutzungsgesuch solle es ihr ermöglichen, sich mit Hauptwohnsitz in der Gemeinde Hormussen anzumelden. Für die Lärmbeurteilung könne es keinen Unterschied machen, ob das Haus nur an 180 Nächten (Wochenenden und Ferien) oder an 365 Nächten bewohnt werde.
In ihrer Replik macht die Beschwerdeführerin geltend, es gebe keine Rechtsgrundlage für die zeitliche Beschränkung des Aufenthalts in ihrem Haus, weshalb es gar keiner Umnutzungsbewilligung bedürfte. Jedenfalls aber könne das Gesuch nach
Art. 24a RPG
bewilligt werden, weil keine baulichen Veränderungen geplant seien.
2.2.
Das BAFU führt in seiner Vernehmlassung aus, eine wesentliche Änderung im Sinne von
Art. 31 Abs. 1 LSV
liege vor, wenn neue lärmempfindliche Räume geschaffen oder die Fläche bestehender lärmempfindlicher Räume erheblich vergrössert werden. Auch Nutzungsänderungen könnten als wesentliche Änderungen eines Gebäudes gelten, wenn dadurch lärmempfindlichere Nutzungen entstünden. Dies sei z.B. der Fall, wenn ein Gewerberaum zu einem Wohnraum umgenutzt werde, weil ein Betriebsraum gemäss
Art. 42 Abs. 1 LSV
eine tiefere Lärmempfindlichkeit aufweise als ein Wohnraum. Vorliegend sei aus den Akten nicht erkennbar, dass die Nutzung des Wochenendhauses in irgendeiner Form rechtsverbindlich eingeschränkt gewesen sei. Dieses liege ausserhalb der Bauzone und es gebe kein Zonenreglement, das eine beschränkte Nutzung vorschreiben würde. Somit stehe es der Beschwerdeführerin schon heute frei, wie viele Tage im Jahr sie in ihrem Haus verbringen möchte. Unter diesen Umständen stelle die Umnutzung des Wochenendhauses in ein dauernd bewohntes Wohnhaus keine wesentliche Änderung dar und stehe nicht im Widerspruch zur Lärmschutzgesetzgebung des Bundes.
2.3.
Dem widerspricht das BVU: Der Beschwerdeführerin sei es sehr wohl rechtsverbindlich verwehrt, die bestehende Baute vollzeitlich zu beanspruchen, weil diese nur nach Massgabe von
Art. 24c RPG
Bestandsschutz geniesse. Voraussetzung hierfür sei, dass die Identität oder Wesensgleichheit der Baute - einschliesslich ihrer Zweckbestimmung - gewahrt werde und keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt geschaffen würden, bezogen auf den Zustand am 1. Juli 1972 (mit Hinweis auf das Urteil 1C_347/2014 vom 16. Januar 2015 E. 3). Die Beschwerdeführerin habe zahlreiche bauliche Veränderungen im und rund um das Haus ohne Baubewilligung realisiert; dafür seien nachträgliche Baubewilligungsverfahren noch hängig. Die Umnutzung in einen Dauerwohnsitz würde die Identität gegenüber dem Referenzzustand nicht mehr wahren und eine Intensivierung der Nutzung bedeuten, die mit wichtigen Anliegen der Raumplanung unvereinbar sei, zumal die Baute in der Landwirtschaftszone mit überlagerter kantonaler Schutzzone Magerwiese liege. Aus umweltrechtlicher Perspektive habe sie eine Verstärkung der schädlichen Einwirkungen auf den Menschen durch Ausdehnung der Expositionsdauer zur Folge, d.h. sie verstärke den Konflikt zwischen der Lärmbelastung und den empfindlichen Nutzungen.
3.
Gemäss
Art. 22 USG
werden Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten für neue Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten sind (Abs. 1) oder die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden (Abs. 2).
Art. 31 LSV
konkretisiert diese Regelung und stellt klar, dass nicht nur Neubauten, sondern auch wesentliche Änderungen von Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen in lärmbelasteten Gebieten nur bewilligt werden dürfen, wenn die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden können.
3.1.
Das Baugrundstück liegt ausserhalb der Bauzone in der Lärm-Empfindlichkeitsstufe (ES) III. Die Immissionsgrenzwerte für Strassenverkehrslärm für die ES III betragen 65 dB (A) am Tag und 55 dB (A) in der Nacht. Die Belastung der umstrittenen Baute durch den Strassenlärm (Autobahn) beträgt nach dem Gutachten Grolimund AG vom 14. Juni 2013 an der am stärksten betroffenen Fassade am Tag 65 dB (A) und nachts 59 dB (A), d.h. der Immissionsgrenzwert ist nachts klar überschritten.
3.1.1.
Dies wird von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert bestritten; insbesondere ist ihr Hinweis auf die angebliche Nutzung des vorderen Zimmers als "Loggia" unerheblich, solange es sich um einen geschlossenen und damit zur Wohnung gehörenden Raum im Sinne von
Art. 2 Abs. 6 LSV
handelt. Unerheblich ist auch ihr Einwand, sie habe einen Schalldämmlüfter installiert, weshalb die Fenster nachts geschlossen bleiben könnten, weil die Immissionen in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume ermittelt werden müssen (vgl.
Art. 39 Abs. 1 LSV
und dazu
BGE 142 II 100
E. 3 und 4 S. 104 ff.).
3.1.2.
Fraglich ist dagegen, ob es sich aus umweltrechtlicher Sicht um eine wesentliche Änderung der bestehenden Baute handelt und deshalb
Art. 31 Abs. 1 LSV
zur Anwendung gelangt.
Die Vollzugshilfe 2.0 "Anforderungen an Bauzonen und Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten" der Vereinigung der kantonalen Lärmschutzfachstellen "Cercle Bruit" vom 15. Dezember 2016 Ziff. 2.6 S. 3 geht davon aus, dass eine wesentliche Änderung nach
Art. 31 LSV
vorliegt, wenn neue lärmempfindliche Räume geschaffen werden, bestehende lärmempfindliche Räume einer Nutzung mit höherer Lärmempfindlichkeit zugeführt werden oder die Fläche bestehender lärmempfindlicher Räume erheblich vergrössert wird. Als Beispiele werden der Ausbau eines Dachgeschosses zu Wohnzwecken oder die Umnutzung von Büroräumen zu Wohnräumen erwähnt. Dies entspricht dem Votum des Departementsvorstehers Hürlimann bei den Parlamentarischen Beratungen des USG, wonach Umbauten, wesentliche Erweiterungen und Zweckänderungen, welche den dauernden Aufenthalt von Personen ermöglichen, der Errichtung von Neubauten gleichgestellt seien (Amtl. Bull 1982 N 396 oben; vgl. auch WOLF, USG-Kommentar, N. 14 zu Art. 22).
3.2.
Raumplanungsrechtlich ist zu beurteilen, ob die beantragte Umnutzung eine Zweckänderung darstellt, die den Rahmen des erweiterten Bestandesschutzes nach
Art. 24c RPG
in Verbindung mit
Art. 42 RPV
sprengt. Danach dürfen rechtmässig erstellte und bestimmungsgemäss nutzbare, aber zonenwidrig gewordene Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen grundsätzlich in ihrem Bestand erhalten, erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt (
Art. 42 Abs. 1 RPV
). Bauliche Veränderungen dürfen insbesondere keine wesentlich veränderte Nutzung ursprünglich bloss zeitweise bewohnter Bauten ermöglichen (
Art. 42 Abs. 3 lit. c RPV
). Die Zweckänderung darf höchstens eine geringfügige Erweiterung der bestehenden Erschliessung erfordern (
Art. 43a lit. c RPV
). Massgeblicher Vergleichszustand für die Beurteilung der Identität ist der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand (
Art. 42 Abs. 2 RPV
), d.h. in der Regel bei Inkrafttreten des eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes am 1. Juli 1972 (vgl. Urteil 1C_488/2010 vom 8. September 2011 E. 2.3, in: ZBl 113/2012 S. 271; RDAF 2013 I S. 449).
3.3.
Vor kurzem entschied das Bundesgericht, dass der geplante Abbruch eines Ferienhauses und der Neubau eines Einfamilienhauses mit einer erheblichen Nutzungsintensivierung einhergehe (Urteil 1C_312/2016 vom 3. April 2017, welche die Identität massgeblich verändere, auch wenn sie für sich allein genommen nicht von vornherein unzulässig sei (E. 4.2). Überdies werde sich auch die äussere Erscheinung erheblich wandeln, indem das bisherige Sommerhaus durch ein modernes Einfamilienhaus mit neuer Raumaufteilung und grösseren Fenstern ersetzt würde, das sich noch schlechter in die Umgebung einfüge als das bestehende Sommerhaus. Damit werde die Identität der Baute nicht mehr in den wesentlichen Zügen gewahrt, womit die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach
Art. 24c RPG
ausser Betracht falle (E. 4.3).
Der vorliegende Fall wäre gleich zu beurteilen, wenn der Aus- und Umbau des ursprünglichen Wochenendhauses in einen dauerhaft nutzbaren Wohnsitz zu beurteilen wäre: Aufgrund der erheblichen Nutzungsintensivierung, der mehr als nur geringfügigen Erweiterung der ursprünglichen Erschliessung und der vom Verwaltungsgericht festgestellten wesentlichen Änderung des äusseren Erscheinungsbilds (Aussenraumgestaltung, Fassadensanierung, Versetzung Aussentreppe) wäre die Identität der Baute nicht mehr gewahrt, weshalb eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24c RPG
ausser Betracht fiele.
Auch lärmrechtlich wäre dies als wesentliche Änderung im Sinne von
Art. 31 LSV
zu qualifizieren. Vermutlich war die ursprüngliche Baute, ohne Isolierung und ohne Badezimmer, gar nicht für den längeren Aufenthalt von Personen bestimmt, mit der Folge, dass sie keine lärmempfindlichen Räume im Sinne von
Art. 2 Abs. 6 LSV
enthielt (so die Einschätzung im ersten Gutachten der Grolimund + Partner AG vom 22. Januar 2001; bei der analogen Fragestellung für Orte mit empfindlicher Nutzung nach
Art. 3 Abs. 3 lit. a der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV; SR 814.710]
wird eine Mindestnutzungsdauer von rund 800 Stunden pro Jahr oder 2 Stunden täglich verlangt; vgl. Urteil 1C_34/2009 vom 19. Juni 2009 E. 3 mit Hinweisen). Jedenfalls aber spielt es für die Lästigkeit und Schädlichkeit von Lärm eine erhebliche Rolle, ob Personen ihm nur bei schönem Wetter an Wochenenden ausgesetzt sind, oder ihn dauerhaft und insbesondere auch in der Nacht ertragen müssen, ohne die Möglichkeit zu haben, sich an einen ruhigeren Wohnort zurückzuziehen.
Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass von einer wesentlichen Änderung sowohl umwelt- als auch raumplanungsrechtlicher Art auszugehen wäre, wenn der Umbau und die Umnutzung des Hauses von einem rudimentär ausgestatteten und nicht vollständig erschlossenen Wochenendhaus zu einem Wohnhaus für die dauerhafte, ganzjährige Nutzung zu beurteilen wäre.
3.4.
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist jedoch einzig die Umnutzung, ohne Rücksicht auf die Rechtmässigkeit und den Bestand der baulichen Massnahmen, welche die dauernde Wohnnutzung erst ermöglichen.
Aus den Akten ergibt sich, dass gewisse bauliche Massnahmen nachträglich bewilligt worden sind (Baubewilligung zur Erstellung einer Einfahrt mit Parkplatz vom 27. Januar 2012; Baubewilligung für die Erneuerung Fassade und Erstellung Stützmauer bei Eingangstreppe vom 24. November 2015; teilweise Gutheissung Baubewilligung für die Umgebungsgestaltung vom 13. September 2016). Für andere bauliche Massnahmen sind anscheinend nachträgliche Bewilligungsverfahren hängig. Dazu finden sich jedoch im angefochtenen Entscheid keine Feststellungen, weil das Verwaltungsgericht davon ausging, Streitgegenstand sei einzig das Umnutzungsgesuch.
Die Beurteilung der Umnutzung lässt sich jedoch nicht von derjenigen der baulichen Massnahmen trennen: Sollte die Beschwerdeführerin zum Rückbau von illegal vorgenommenen Aus- und Umbauten in grösserem Umfang verpflichtet werden, wäre selbstverständlich auch die damit angestrebte Umnutzung zu einem Dauerwohnsitz nicht zulässig.
Erweist sich dagegen, dass die Ausbau- und Erschliessungsmassnahmen die für die Dauernutzung des Hauses erforderlich sind, rechtskräftig bewilligt sind oder sie (z.B. aus Gründen des Vertrauensschutzes) toleriert werden müssen, dürfte sich das Haus schon heute für eine dauernde Wohnnutzung eignen. Grundsätzlich steht es der Beschwerdeführerin frei, wie oft sie ihr Ferienhaus aufsucht und darin übernachtet. Die beantragte Umnutzungsbewilligung würde für sich allein nicht zu einer wesentlichen Nutzungsintensivierung führen. Zeitliche Nutzungsbeschränkungen, wie sie für Betriebe mit geregelten Öffnungs- und Betriebszeiten üblich sind (vgl. z.B. Urteil 1C_640/2015 vom 20. September 2016 E. 4 und 5 zu einem Restaurant ausserhalb der Bauzone), sind bei Ferienhäusern nur schwer kontrollier- und durchsetzbar. Es wäre widersprüchlich und würde dem raumplanerischen Anliegen, die Landwirtschaftszone möglichst von zonenwidrigen Bauten freizuhalten, entgegenlaufen, den Ausbau des Wochenendhauses (samt Erschliessung und Terrainveränderungen) zuzulassen und nur der damit bezweckten Nutzungsintensivierung die Bewilligung zu verweigern.
Das BVU hält in seiner Stellungnahme vom 9. März 2017 selbst fest, das Umnutzungsgesuch umfasse in der Konsequenz auch die hängigen nachträglichen Baugesuche. Dem ist zuzustimmen. Dies hat zur Folge, dass die Verfahren koordiniert werden müssen: Eine isolierte Beurteilung des Umnutzungsgesuchs ist unzulässig.
4.
Nach dem Gesagten ist der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache an das zuständige Departement (BVU) zurückzuweisen. Dieses wird das Verfahren betreffend Umnutzungsgesuch mit den hängigen und allfälligen neu einzuleitenden nachträglichen Baubewilligungsverfahren koordinieren müssen. Dabei ist sicherzustellen, dass nunmehr alle bestehenden und aktuell geplanten baulichen Änderungen im Innen- und Aussenbereich vollständig erfasst und gesamthaft beurteilt werden.
Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde, und zwar unabhängig vom Ausgang des Verfahrens im zweiten Umgang. Es sind daher keine Gerichtskosten zu erheben, und zwar weder vor Bundesgericht (
Art. 66 Abs. 4 BGG
), noch für die vorinstanzlichen Verfahren (
Art. 67 BGG
). Da die Beschwerdeführerin nicht anwaltlich vertreten ist, hat sie praxisgemäss keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.