Urteil 9C_218/2017 (2017)
Rechtsgebiet: social_law

Faits :
A.
A._, née en 1929, a été mise au bénéfice d'une allocation pour impotent de degré faible de l'assurance-invalidité depuis le 1
er
août 1983 en raison de cécité. Cette prestation a été reconduite dans le régime de l'assurance-vieillesse et survivants à partir du 1
er
février 1991. Dans le cadre de révisions d'office, l'assurée a été mise au bénéfice d'une allocation pour impotent de degré moyen dès le 1
er
janvier 1994 et de degré grave dès le 1
er
janvier 2015.
Par décisions des 16 novembre 2012 et 24 juillet 2015, la Caisse de compensation du canton du Jura (ci-après: la caisse) a rejeté les demandes successives de prestations complémentaires déposées par A._ en mars 2012, puis en avril 2015. Par décision du 4 décembre 2015, confirmée sur opposition le 2 février 2016, elle a en revanche reconnu le droit de l'assurée au remboursement de ses frais d'assistance par B._ à partir du 1
er
février 2014, jusqu'à concurrence d'un montant annuel de 24'000 fr., soit 2'000 fr. par mois.
B.
Par jugement du 13 février 2017, le Tribunal cantonal de la République et canton du Jura, Cour des assurances, a rejeté le recours formé par A._ contre la décision sur opposition ainsi que sa demande d'assistance judiciaire.
C.
L'assurée interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement dont elle demande l'annulation. Elle conclut au remboursement de ses frais de soins et d'assistance à hauteur d'un montant de 60'000 fr. pour l'année 2014 et d'au moins 71'184 fr. 15 pour l'année 2015, ainsi qu'à l'octroi de l'assistance judiciaire pour la procédure d'opposition devant la caisse et la procédure de recours devant le tribunal cantonal. Elle sollicite par ailleurs le bénéfice de l'assistance judiciaire.
L'office AI se rallie aux considérations du jugement cantonal, tandis que l'Office fédéral des assurances sociales renonce à se déterminer.

Considérant en droit :
1.
En tant que la recourante requiert que lui soit allouée l'assistance judiciaire pour la procédure d'opposition devant la caisse en se référant à l'
art. 29 al. 3 Cst.
, elle forme une conclusion qui porte sur un aspect juridique sortant du cadre du litige circonscrit par la juridiction cantonale; celle-ci a retenu qu'une décision de l'intimée sur ce point faisait défaut, de sorte qu'elle n'avait pas à se prononcer à ce sujet. La conclusion de la recourante, qui n'expose au demeurant pas en quoi les considérations du Tribunal cantonal seraient contraires au droit (cf.
art. 42 al. 2 LTF
), est dès lors irrecevable.
2.
Le recours en matière de droit public peut être formé pour violation du droit, tel qu'il est délimité par les
art. 95 et 96 LTF
. Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (
art. 106 al. 1 LTF
), n'étant limité ni par les arguments de la partie recourante, ni par la motivation de l'autorité précédente. Le Tribunal fédéral n'examine en principe que les griefs invoqués, compte tenu de l'exigence de motivation prévue à l'
art. 42 al. 2 LTF
, et ne peut aller au-delà des conclusions des parties (
art. 107 al. 1 LTF
). Il fonde son raisonnement sur les faits retenus par l'autorité précédente (
art. 105 al. 1 LTF
) sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'
art. 95 LTF
(
art. 105 al. 2 LTF
). La partie recourante qui entend s'écarter des faits constatés doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'
art. 105 al. 2 LTF
sont réalisées, sinon un état de fait divergent ne peut être pris en considération (
art. 97 al. 1 LTF
).
3.
3.1.
Le litige porte sur le droit de la recourante au remboursement des frais d'aide, de soins et d'assistance à domicile, à titre de prestations complémentaires (cf.
art. 3 al. 1 let. b LPC
), à partir de février 2014. Compte tenu des conclusions et motifs du recours, il s'agit en particulier d'examiner si la juridiction cantonale était en droit, à la suite de l'intimée, de fixer la limite maximale de remboursement à 25'000 fr. (sous déduction d'un montant de 1'000 fr. [franchise et quotes-parts pour la couverture des frais de maladie]), alors que la recourante soutient qu'elle s'élève à 60'000 fr. pour l'année 2014 et à 90'000 fr. pour l'année 2015 (montant qui n'est cependant pas atteint cette année, les frais invoqués s'élevant à 71'184 fr. 15).
3.2.
Conformément à l'
art. 14 al. 1 let. b LPC
, les cantons remboursent aux bénéficiaires d'une prestation complémentaire annuelle les frais d'aide, de soins et d'assistance à domicile ou dans d'autres structures ambulatoires. Selon l'art. 14 al. 3 let. a ch. 1 LPC, ils peuvent fixer les montants maximaux des frais de maladie et d'invalidité qu'ils remboursent en plus de la prestation complémentaire annuelle. Par année, ceux-ci ne peuvent toutefois être inférieurs à 25'000 fr. pour les personnes seules ou veuves vivant à domicile.
L'
art. 14 al. 4 LPC
prévoit que pour les personnes vivant à domicile qui ont droit à une allocation pour impotent de l'assurance-invalidité ou de l'assurance-accidents, le montant minimal fixé à l'al. 3 let. a ch. 1 s'élève à 90'000 fr. lorsque l'impotence est grave, dans la mesure où les frais de soins et d'assistance ne sont pas couverts par l'allocation pour impotent et la contribution d'assistance de l'AVS ou de l'AI. Le Conseil fédéral règle l'augmentation de ce montant pour les personnes dont l'impotence est moyenne. Conformément à cette délégation de compétence, ce montant a été fixé à 60'000 fr. (art. 19b al. 1 de l'Ordonnance sur les prestations complémentaires [OPC; RS 831.301]).
Aux termes de l'
art. 14 al. 5 LPC
, l'augmentation prévue à l'al. 4 subsiste pour les personnes bénéficiant d'une allocation pour impotent de l'AVS qui percevaient auparavant une allocation pour impotent de l'assurance-invalidité. Selon le ch. 5310.03 des Directives concernant les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (DPC) de l'OFAS, cette augmentation intervient lors de l'octroi d'une allocation pour impotent de l'AVS, si une allocation pour impotent de degré moyen ou grave était précédemment versée par l'assurance-invalidité.
4.
Selon les constatations du tribunal cantonal, qui ne sont pas contestées par les parties et lient le Tribunal fédéral (supra consid. 2), au moment d'atteindre l'âge ouvrant le droit à la rente de l'assurance-vieillesse et survivants, la recourante bénéficiait d'une allocation pour impotent de degré faible de l'assurance-invalidité. Les premiers juges ont ainsi considéré que dans la mesure où l'assurée ne percevait pas d'allocation pour impotent de degré moyen ou grave de la part de l'assurance-invalidité avant d'atteindre l'âge donnant droit à la rente de vieillesse, elle ne remplissait pas les conditions légales pour bénéficier de l'augmentation du montant minimal des frais remboursables au sens de l'
art. 14 al. 4 et 5 LPC
.
5.
5.1.
Invoquant une violation du principe de l'égalité de traitement (
art. 8 Cst.
et 14 CEDH), la recourante reproche à la juridiction cantonale d'avoir fait une interprétation erronée de l'
art. 14 al. 5 LPC
en se fondant à tort sur le ch. 5310.03 des DPC. Elle soutient en particulier que c'est en raison de sa cécité et non de son âge qu'elle percevait une allocation pour impotent de degré faible de la part de l'assurance-invalidité au moment de sa retraite, et qu'à la suite de l'aggravation de ce handicap, elle a perçu une allocation pour impotent de degré moyen puis grave. La situation était donc selon elle comparable à celle des personnes qui percevaient une allocation pour impotent de degré moyen ou grave au moment de la retraite, étant donné que dans les deux cas, l'impotence était due à une invalidité ou à un accident, et non à l'âge. Il y avait donc lieu de lui faire bénéficier de l'augmentation du montant des remboursements prévue à l'
art. 14 al. 4 LPC
, en dépit du fait que le degré d'impotence reconnu par l'assurance-invalidité était faible.
5.2.
5.2.1.
Il résulte des
art. 14 al. 4 et 5 LPC
que l'augmentation du montant minimal fixé à l'art. 14 al. 3 let. a ch. 1 LPC est prévue, à certaines conditions, non seulement pour les personnes bénéficiant d'une allocation pour impotent de l'assurance-invalidité ou de l'assurance-accidents, mais également pour celles qui bénéficient d'une allocation pour impotent de l'assurance-vieillesse et survivants à la condition toutefois qu'elles "percevaient auparavant une allocation pour impotent de l'AI" (cf. aussi
ATF 142 V 457
consid. 3.2 p. 461). Dans cette éventualité, la teneur de l'
art. 14 al. 5 LPC
ne précise pas le degré d'impotence (faible, moyen ou grave) auquel doit correspondre l'allocation pour impotent octroyée auparavant par l'assurance-invalidité pour que ladite augmentation puisse être maintenue. Il convient d'examiner le sens de la norme au regard de son but et de la systématique légale (sur les méthodes d'interprétation de la loi par le Tribunal fédéral,
ATF 140 V 227
consid. 3.2 p. 230 et les arrêt cités). L'augmentation en cause a été introduite au 1
er
janvier 2004 (RO 2011 5659) dans le cadre de la 4
ème
révision de l'assurance-invalidité. Compte tenu d'un des buts principaux de cette révision, qui était d'encourager l'autonomie des personnes présentant un handicap avec un important besoin d'assistance et de soins et souhaitant vivre en dehors d'une institution stationnaire - notamment par l'introduction d'une contribution d'assistance -, le législateur a voulu améliorer la situation des personnes subissant des limitations en raison d'une invalidité ou d'un accident, mais non celle des personnes touchées (avant tout) par une impotence liée à l'âge. En ce sens, la réglementation de l'
art. 14 al. 5 LPC
comprend uniquement le maintien des droits acquis, lorsque l'allocation pour impotent de l'assurance-invalidité est remplacée par celle de l'assurance-vieillesse et survivants (
ATF 142 V 457
consid. 3.3.2 p. 462).
Vu la teneur de l'
art. 14 al. 4 LPC
et le renvoi de son al. 5 à l'alinéa précédent, il apparaît par ailleurs que la personne concernée doit avoir bénéficié d'une allocation pour impotent de degré moyen ou grave de l'assurance-invalidité lui ouvrant le droit à l'augmentation prévue par l'
art. 14 al. 4 LPC
, pour que la limite supérieure de remboursement puisse être maintenue une fois qu'elle a atteint l'âge ouvrant le droit à une rente de vieillesse, et que l'allocation pour impotent est alors de ce fait versée par l'assurance-vieillesse et survivants. Seules les personnes au bénéfice (préalable) d'une allocation pour impotent de degré moyen ou grave de l'assurance-invalidité ouvrant le droit à l'augmentation du montant minimal fixé à l'
art. 14 al. 3 LPC
(
art. 14 al. 4 LPC
) continuent à en bénéficier une fois qu'elles ont atteint l'âge de la retraite et que ladite allocation est désormais versée par l'assurance-vieillesse et survivants. C'est en ce sens que doivent être compris les termes "l'augmentation prévue à l'al. 4 subsiste", comme l'ont retenu à juste titre les premiers juges.
5.2.2.
Au regard du sens et du but de l'
art. 14 al. 4 et 5 LPC
dégagés ci-avant, la recourante ne saurait être suivie lorsqu'elle reproche à la juridiction cantonale un traitement différent de situations semblables, en ce sens qu'une personne souffrant des mêmes troubles qu'elle mais dont le degré d'impotence serait devenu moyen ou grave juste avant d'atteindre l'âge ouvrant le droit à une rente de vieillesse pourrait bénéficier de l'augmentation prévue à l'
art. 14 al. 4 LPC
, contrairement à elle dont le degré d'impotence est devenu moyen puis grave après avoir atteint l'âge ouvrant le droit à une rente de vieillesse. Le législateur a volontairement fait du facteur temporel - moment à partir duquel la personne concernée bénéficie d'une allocation pour impotent de degré moyen ou grave, soit avant d'atteindre l'âge de la retraite ou à un moment où une activité lucrative n'est en principe plus exercée - le critère décisif pour que soit accordée ou non l'augmentation du montant-limite de remboursement. Alors que l'impotence chez des personnes relativement jeunes constitue l'exception, les facultés de prendre soin de soi-même de manière indépendante baissent en règle générale avec l'avancement de l'âge et le besoin d'assistance augmente. Il s'agit donc d'un facteur de distinction justifié, de sorte que la règle de l'
art. 14 al. 5 LPC
est fondée sur un motif suffisant et ne constitue pas respectivement une inégalité de traitement inadmissible ou une discrimination (
ATF 142 V 457
consid. 3.4.1) En l'occurrence, le degré d'impotence de la recourante étant passé de faible à moyen, puis à grave, après l'ouverture du droit à la rente de l'assurance-vieillesse et survivants, on ne peut exclure que le facteur de l'âge ait eu une influence déterminante, son affirmation relative à une aggravation qui ne serait pas due "en raison de son âge" n'étant eu demeurant nullement étayée.
5.3.
Il résulte de ce qui précède que la juridiction cantonale a fait une application conforme au droit de l'
art. 14 LPC
et le recours se révèle mal fondé sur ce point.
6.
6.1.
La recourante reproche encore aux premiers juges d'avoir considéré que le recours cantonal était dénué de chances de succès et de lui avoir ainsi refusé le bénéfice de l'assistance judiciaire pour la procédure cantonale.
6.2.
Pour toute motivation du rejet de la demande d'assistance judiciaire, la juridiction cantonale a considéré que la décision sur opposition était fondée sur des dispositions légales dont l'assurée, assistée d'une mandataire professionnelle, pouvait aisément comprendre la portée. Or la décision attaquée en première instance ne comprenait pas la norme topique en l'espèce (
art. 14 al. 5 LPC
) et reposait sur la motivation - incomplète au regard de la prestation allouée antérieurement par l'assurance-invalidité - que la recourante percevait une allocation pour impotent de l'assurance-vieillesse et survivants et non pas de l'assurance-invalidité. Ce n'est qu'après le dépôt du recours auprès des premiers juges que l'intimée a relevé qu'en application de l'
art. 14 al. 5 LPC
, l'augmentation prévue à l'al. 4 subsistait pour les personnes bénéficiant d'une allocation pour impotent de l'assurance-vieillesse et survivants qui percevaient auparavant une telle allocation de l'assurance-invalidité, pour autant que l'impotence ait été de degré moyen ou grave (réponse du 9 juin 2016). La motivation de la juridiction cantonale quant au rejet de la requête d'assistance judiciaire n'est dès lors pas pertinente (cf.
ATF 140 V 521
consid. 9). Ainsi, et au regard du fait que l'al. 5 de l'
art. 14 LPC
est sujet à interprétation (supra consid. 5.2), les premiers juges n'étaient pas en droit de considérer que les conclusions du recours, au moment du dépôt de la requête d'assistance judiciaire (
ATF 140 V 521
consid. 9.1 p. 537 et les arrêts cités), étaient d'emblée dénuées de chances de succès au sens de l'
art. 61 let
. f LPGA.
Il convient par conséquent de renvoyer la cause aux premiers juges afin qu'ils examinent si les autres conditions de l'octroi de l'assistance judiciaire (en particulier, celle relative au dénuement au moment de la procédure cantonale) étaient également réalisées, puis se prononcent à nouveau sur ce point.
7.
Le recours doit être partiellement admis. Les frais judiciaires doivent être mis proportionnellement à la charge de la recourante et de l'intimée (
art. 66 al. 1 LTF
). L'assurée a droit à une indemnité de dépens réduite pour l'instance fédérale à la charge de l'intimée (
art. 68 al. 1 LTF
). Elle a par ailleurs sollicité le bénéfice de l'assistance judiciaire pour l'instance fédérale. Les conditions d'octroi de l'assistance judiciaire gratuite étant réalisées (
art. 64 al. 1 et 2 LTF
), celle-ci lui est accordée, de sorte qu'elle sera dispensée de sa part des frais judiciaires et les honoraires de son avocate seront pris en charge partiellement par la Caisse du Tribunal fédéral. L'attention de la recourante est attirée sur le fait qu'elle devra rembourser la Caisse du Tribunal fédéral si elle devient en mesure de le faire ultérieurement (
art. 64 al. 4 LTF
).