Urteil 1C_513/2015 (2016)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Aufgrund einer Strafanzeige wegen einer tätlichen Auseinandersetzung kontrollierte die Kantonspolizei Aargau am 16. Mai 2015 die Insassen eines Personenwagens, darunter A._, der sich auf dem Rücksitz des Fahrzeugs befand. Gemäss Polizeirapport vom folgenden Tag (17. Mai 2015) habe A._ angegeben, regelmässig Cannabis zu konsumieren. In der Folge wurde ein Drogenschnelltest durchgeführt, der positiv verlief. Aufgrund dessen eröffnete das Strassenverkehrsamt des Kantons Luzern (SVA) gegen A._ ein Administrativverfahren im Hinblick auf die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung zur Abklärung der Fahreignung und gewährte ihm das rechtliche Gehör.
Mit Eingabe vom 1. Juli 2015 wandte sich der Rechtsvertreter von A._ an das SVA. Er machte dabei namentlich geltend, sein Mandant sei nicht selbst gefahren und habe nie ausgesagt, regelmässig Cannabis zu konsumieren, weshalb er auch den Polizeirapport vom 16. Mai 2015 (betreffend die tätliche Auseinandersetzung) nicht unterschrieben habe. Die Voraussetzungen für die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung wären nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung selbst dann nicht gegeben, wenn man von einem regelmässigen Konsum ausgehen würde, da er als Fahrzeuglenker niemals in Verbindung mit dem Konsum von Betäubungsmitteln gebracht worden sei.
B.
Am 7. Juli 2015 verfügte das SVA, A._ habe sich einer verkehrsmedizinischen Untersuchung zu unterziehen, und entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung. Am darauf folgenden Tag, dem 8. Juli 2015, gelangte das SVA in den Besitz des Polizeirapports vom 16. Mai 2015. Dort wird festgehalten, A._ habe erklärt, einmal wöchentlich Cannabis zu rauchen. Dieser hatte sich offenbar geweigert, das Einvernahmeprotokoll zu unterzeichnen, da er diese Aussage nicht getätigt habe; das Protokoll selbst liegt den Akten des SVA nicht bei.
C.
Am 24. Juli 2015 erhob A._ beim Kantonsgericht Luzern Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verfügung des SVA. Er beantragte die Aufhebung dieses Entscheids sowie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Am 7. August 2015 hob das SVA seine Verfügung vom 7. Juli 2015 auf. Aufgrund dessen schrieb das Kantonsgericht am 1. September 2015 das Verfahren als erledigt ab. Eine Parteientschädigung zugunsten von A._ sprach es nicht, da dem SVA weder ein grober Verfahrensfehler noch eine offenbare Rechtsverletzung im Sinne von § 201 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 (VRG/LU) vorgeworfen werden könne.
D.
Am 5. Oktober 2015 erhebt A._ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid und beantragt im Wesentlichen, es sei ihm für das Verfahren vor dem Kantonsgericht eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'741.50 zuzusprechen.
Das Kantonsgericht und das SVA beantragen beide die Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:
1.
1.1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid eines oberen Gerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss
Art. 82 lit. a und
Art. 83 BGG
fällt und daher mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie
Art. 90 BGG
). Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und zu dessen Anfechtung befugt (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
1.2.
Der Beschwerdeführer macht zum einen die offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts und die willkürliche Anwendung des kantonalen Prozessrechts geltend, zum andern die Verletzung seines Gehörsanspruchs sowie die unrichtige Anwendung der Strassenverkehrs-Gesetzgebung des Bundes. Das Bundesgericht prüft Rechtsverletzungen im Sinne von
Art. 95 BGG
frei. Die Anwendung kantonalen Rechts prüft es dagegen nur auf Bundesrechtsverletzungen, namentlich auf Willkür hin (
BGE 138 I 143
E. 2 S. 149 f.). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft es aber nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern die diesbezüglichen Feststellungen nicht offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruhen (
Art. 105 BGG
).
2.
Vorliegend ist nur noch streitig, ob die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit der Abschreibung seiner Beschwerde vom Geschäftsverzeichnis eine Parteientschädigung hätte zusprechen müssen. Gemäss § 201 VRG/LU hat die obsiegende Partei in Rechtsmittelverfahren, an denen Parteien mit gegensätzlichen Interessen beteiligt sind, grundsätzlich Anspruch auf eine Parteientschädigung; in andern Verfahren dagegen nur dann, wenn der Vorinstanz "grobe Verfahrensfehler oder offenbare Rechtsverletzungen zur Last fallen".
Das Bundesgericht hatte sich bereits mehrfach mit § 201 Abs. 2 VRG/LU zu befassen. Im Urteil 2P.100/2001 vom 12. Juli 2001 hat es sich eingehend damit auseinander gesetzt und die dortige Regelung unter Bezugnahme auf die Lehrmeinung von Martin Bernet (Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, Diss. Zürich 1986, S. 104 ff.) als wenig befriedigend bezeichnet. Allerdings existiere kein allgemein anerkannter Rechtsgrundsatz, wonach der in einem Verwaltungsbeschwerdeverfahren obsiegenden, durch einen Anwalt vertretenen Partei eine Entschädigung zugesprochen werden müsse. Dies ergebe sich namentlich auch nicht aus dem Gleichheitssatz der Bundesverfassung (und ebensowenig aus der EMRK); die Kantone könnten im Rahmen der ihnen zustehenden gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit vielmehr jene Entschädigungsregelung wählen, die sie für angemessen hielten. Diese Auslegung hat das Bundesgericht seither mehrfach bestätigt (Urteile 2C_507/2014 vom 14. Juli 2015 E. 3.1, 1C_750/2013 vom 28. April 2013 E. 5 sowie 2C_507/ 2013 vom 18. September 2013 E. 3.1).
Der Beschwerdeführer stellt diese Rechtsprechung nicht in Frage. Er macht aber geltend, die in § 201 Abs. 2 VRG/LU formulierten Voraussetzungen für die Zusprechung einer Parteientschädigung seien vorliegend erfüllt, denn die Vorinstanz des Kantonsgerichts, das SVA, habe grobe Verfahrensfehler bzw. offenbare Rechtsverletzungen begangen.
3.
3.1.
Die Voraussetzungen für die Abklärung der Fahreignung oder der Fahrkompetenz sind in Art. 15d des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) geregelt. Eine solche hat demnach immer dann zu erfolgen, wenn Zweifel an der Fahreignung einer Person bestehen; dies trifft gemäss
Art. 15d Abs. 1 lit. b SVG
namentlich zu bei Fahren unter dem Einfluss von Betäubungsmitteln oder bei Mitführen von Betäubungsmitteln, die die Fahrfähigkeit stark beeinträchtigen oder ein hohes Abhängigkeitspotenzial aufweisen.
3.2.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts (zuletzt im Urteil 1C_862/2013 vom 2. April 2014 E. 2.3) darf eine verkehrsmedizinische Abklärung nur angeordnet werden, wenn konkrete Anhaltspunkte vorliegen, die ernsthafte Zweifel an der Fahreignung des Betroffenen wecken. Nach der Rechtsprechung erlaubt ein regelmässiger, aber kontrollierter und mässiger Haschischkonsum für sich allein noch nicht den Schluss auf eine fehlende Fahreignung (
BGE 127 II 122
E. 4b;
124 II 559
E. 4d und e; für das neue Recht Urteil 1C_111/2015 vom 21. Mai 2015 E. 4.4). Ob diese gegeben ist, kann ohne Angaben über die Konsumgewohnheiten des Betroffenen, namentlich über Häufigkeit, Menge und Umstände des Cannabiskonsums und des allfälligen Konsums weiterer Betäubungsmittel und/oder von Alkohol, sowie zu seiner Persönlichkeit, insbesondere hinsichtlich Drogenmissbrauchs im Strassenverkehr, nicht beurteilt werden (
BGE 124 II 559
E. 4e und 5a; Urteil 6A.93/2002 vom 25. Februar 2003 E. 3.2; für das neue Recht Urteil 1C_111/2015 vom 21. Mai 2015 E. 4.4).
Im Urteil 1C_556/2012 vom 23. April 2013 hatte das Bundesgericht den Fall eines Motorfahrzeugführers zu beurteilen, der seit Jahrzehnten wöchentlich rund 4 Joints konsumierte. Das Gericht befand, selbst ein langjähriger, aber kontrollierter und mässiger Haschischkonsum lasse für sich allein nicht auf eine Beeinträchtigung der Fahreignung schliessen, die eine verkehrsmedizinische Untersuchung rechtfertige. Für die Fahrtüchtigkeit des betreffenden Motorfahrzeugführers spreche im Gegenteil der Umstand, dass sein automobilistischer Leumund ungetrübt sei, obwohl er seit Jahrzehnten zum Führen von Motorfahrzeugen berechtigt sei.
3.3.
Vorliegend war der Beschwerdeführer nicht als Motorfahrzeuglenker polizeilich kontrolliert worden, sondern - aus Gründen, die nicht im Bereich des Strassenverkehrs liegen - als blosser Beifahrer auf dem Rücksitz. Die Zweifel des SVA an der Fahreignung des Beschwerdeführers gründeten im Umstand, dass er gemäss (von ihm bestrittenem) Polizeiprotokoll erklärt habe, regelmässig Cannabis zu konsumieren und ein Drogenschnelltest positiv ausgefallen war. Dies allein stellt aber gerade keinen relevanten Hinweis auf das Fehlen der Fahreignung des Betroffenen dar, da nach der oben dargestellten Rechtsprechung auch ein regelmässiger Cannabiskonsum für sich alleine nicht auf eine Beeinträchtigung der Fahreignung schliessen lässt. Weitere diesbezügliche Hinweise fehlten: Der Beschwerdeführer war, wie erwähnt, nicht als Führer eines Motorfahrzeugs kontrolliert worden, sondern als Beifahrer, und auch sonst sprach nichts dafür, dass er Haschischkonsum und Strassenverkehr nicht ausreichend trennen könnte. Der Beschwerdeführer ist bisher nie als Motorfahrzeugführer im Zusammenhang mit Haschisch- oder anderem Drogenkonsum polizeilich aufgefallen. Im Nachgang zur polizeilichen Kontrolle wurde denn auch kein Urin- oder Bluttest durchgeführt. Aus dem von der Vorinstanz angeführten Urteil 1C_446/2012 vom 26. April 2013 lässt sich nichts Gegenteiliges ableiten, durfte doch in jenem Fall die Administrativbehörde davon ausgehen, dass der dortige Beschwerdeführer sehr oft Cannabis konsumierte, und dies in hohen Mengen (an Werktagen sechs bis sieben Joints und an arbeitsfreien Tagen die doppelte Menge). Diese Umstände waren zudem unbestritten, denn sie gründeten auf Aussagen des Betroffenen selbst, die dieser im Rahmen einer Strafuntersuchung gemacht hatte; vorliegend trifft weder das eine noch das andere zu.
Diese Gegebenheiten hätten dem SVA umso mehr bekannt sein müssen, als der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers in seiner Eingabe vom 1. Juli 2015 an das Amt zu allen diesen Punkten einlässlich Stellung genommen hatte: er hat nicht nur darauf hingewiesen, dass sein Mandant anlässlich der Kontrolle vom 16. Mai 2015 kein Motorfahrzeug gelenkt hatte, sondern sich auch auf den Standpunkt gestellt, der Beschwerdeführer konsumiere bloss "ab und an bzw. selten" Cannabis und sei in diesem Zusammenhang strassenverkehrsrechtlich nie negativ aufgefallen. Ausserdem hat er die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu diesen Fragen eingehend und korrekt dargestellt.
3.4.
Angesichts dieser Umstände hätte das SVA entweder das Verfahren zur Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung abschliessen müssen oder hätte allenfalls noch den Polizeirapport mit der Befragung des Beschwerdeführers abwarten können, für den Fall, dass sich daraus ein Hinweis auf fehlende Fahrtüchtigkeit ergeben hätte. Indem das SVA weder das eine noch das andere getan, sondern in Kenntnis der Einwände des Beschwerdeführers das Verfahren fortgesetzt und angeordnet hat, dieser habe sich einer verkehrsmedizinischen Untersuchung zu unterziehen, hat es den relevanten Sachverhalt oder die Rechtslage verkannt und in der Folge
Art. 15d SVG
fehlerhaft angewandt.
3.5.
Hinzu kommt, dass das SVA in seiner Verfügung vom 7. Juli 2015 nicht auf die Vorbringen eingegangen ist, die der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers in seiner Eingabe vom 1. Juli 2015 erhoben hatte. Es hat offenbar bloss einen der Einwände zur Kenntnis genommen - dass der Beschwerdeführer das Fahrzeug nicht gelenkt habe, sondern bloss als Beifahrer zugegen gewesen sei - und verzichte deshalb auf den vorsorglichen Entzug des Führerausweises. Auf das Argument des guten automobilistischen Leumunds und auf die Ausführungen zur bundesgerichtlichen Praxis ist es dagegen überhaupt nicht eingegangen. Die Vorinstanz weist zwar zu Recht darauf hin, eine Behörde sei nicht gehalten, sich zu allen Rechts- oder Tatsachenvorbringen der Parteien zu äussern. Aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs ergibt sich indessen die Verpflichtung, deren Standpunkt zu hören, ernsthaft zu prüfen und in die Entscheidbegründung einfliessen zu lassen (
BGE 133 III 235
E. 5.2 mit Hinweisen; Urteil 2C_594/2014 vom 15. Januar 2015 E. 5). Der interessierenden Verfügung lässt sich demgegenüber kein Hinweis darauf entnehmen, dass das SVA die genannten Einwände überhaupt zur Kenntnis genommen hätte. Es ist mit keinem Wort auf die sachbezogenen (und inhaltlich zutreffenden) Vorbringen des Beschwerdeführers eingegangen. Für diesen war nicht zu erkennen, weshalb seine Argumente nach Auffassung des Amts nicht ausschlaggebend waren. Damit hat es dessen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
Man kann sich fragen, ob bereits diese Vorgehensweise (Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung trotz klarerweise fehlender Voraussetzungen und Verletzung des Gehörsanspruchs) für sich alleine als grober Verfahrensfehler oder offenbare Rechtsverletzung zu qualifizieren ist und schon dadurch die Voraussetzungen von § 201 Abs. 2 VRG/LU für eine Parteientschädigung an den Beschwerdeführer erfüllt sind. Allerdings ist dem SVA noch weiteres Fehlverhalten anzulasten.
4.
4.1.
Aus dem Polizeirapport vom 16. Mai 2015 geht hervor, dass der Beschwerdeführer einmal pro Woche Cannabis konsumiere (was dieser allerdings bestreitet; das entsprechende Protokoll hat er offenbar nicht unterzeichnet; es befindet sich nicht bei den Akten des SVA). Dieser Bericht ging dem SVA gemäss den vorinstanzlichen Feststellungen am 8. Juli 2015 zu, dem Tag nach Erlass seiner Verfügung, mit welcher das Amt den Beschwerdeführer dazu verpflichtet hatte, sich einer verkehrsmedizinischen Untersuchung zu unterziehen. Ab diesem Tag konnten sachverhaltlich keine Zweifel mehr bestehen, dass seine Verfügung zu revozieren war. Der Beschwerdeführer reichte sein Rechtsmittel erst 16 Tage später, am 24. Juli 2015, beim Luzerner Kantonsgericht ein. Dieser Schritt hätte unterbleiben können, wenn das SVA seine Verfügung in den gut zwei Wochen nach Erhalt des klärenden Polizeirapports zurückgenommen hätte. Die Wiedererwägung erfolgte stattdessen erst am 7. August 2015. Gewiss kann man von einer grossen, arbeitsteiligen, im Bereich der Massenverwaltung tätigen Behörde nicht erwarten, dass sie in solchen Fällen ohne jeden Verzug auf ihre Anordnung zurückkommt. Allerdings ist es auch während der Sommerferien nicht hinzunehmen, dass das Amt vom Zeitpunkt, ab welchem die Fehlerhaftigkeit seines Entscheids klar erkennbar war, wochenlang zuwartet, den Verfügungsadressaten dadurch zum Einreichen eines Rechtsmittels zwingt und seine Verfügung erst dann - einen Monat später - revoziert, nachdem es vom Verwaltungsgericht zur Vernehmlassung aufgefordert worden ist. Auch hierin liegt ein prozessuales Fehlverhalten des Amtes.
4.2.
Das SVA machte in seiner Vernehmlassung geltend, es habe den Anwalt des Beschwerdeführers (und auch das Verwaltungsgericht) bereits am 14. Juli 2015 telefonisch darüber informiert, es werde seine Verfügung zurücknehmen; um dieses Vorbringen zu belegen, verwies das Amt auf eine Telefonnotiz vom 14. Juli 2015. Dieser Umstand wird vom Anwalt des Beschwerdeführers vehement in Abrede gestellt und lässt sich mit dem zeitlichen Ablauf der Geschehnisse kaum in Übereinstimmung bringen. In einer weiteren Eingabe vom 15. Februar 2015 gesteht das SVA denn auch einen Fehler hinsichtlich der Datierung dieses Telefongesprächs ein und führt aus, dieses habe erst anfangs August 2015 stattgefunden. Die Mitteilung des SVA, es werde seine Verfügung widerrufen, ist damit rund vier Wochen nach Erhalt des entscheidenden Polizeirapports und nach Ablauf der Frist zur Einreichung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erfolgt und vermag an den obigen Ausführungen folglich nichts zu ändern.
5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass das SVA ohne hinreichende Hinweise auf eine fehlende Fahreignung des Beschwerdeführers eine Fahreignungsuntersuchung angeordnet, dessen Anspruch auf rechtliche Gehör verletzt und durch verspäteten Widerruf dieser Verfügung das Beschwerdeverfahren vor dem Kantonsgericht verursacht hat. Es ist damit unhaltbar zu behaupten, dem SVA sei weder ein grober Verfahrensfehler noch eine offenbare Rechtsverletzung im Sinne von § 201 Abs. 2 VRG/LU vorzuwerfen. Indem das Kantonsgericht das Vorliegen der genannten Tatbestandsvoraussetzungen für die Zusprechung einer Parteientschädigung verneint hat, ist es in Willkür verfallen.
Damit ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Abschreibungsentscheid des Kantonsgerichts Luzern vom 1. September 2015 ist insoweit aufzuheben, als dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung verweigert worden ist. Die von diesem beantragte Entschädigung in der Höhe von Fr. 1'741.50 erscheint angemessen, weshalb es sich erübrigt, die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen (
Art. 107 Abs. 2 BGG
).
6.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind keine Kosten zu auferlegen (vgl.
Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG
). Der Kanton Luzern hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (vgl.
Art. 68 Abs. 2 BGG
).