Urteil 1C_546/2015 (2016)
Rechtsgebiet: public_law

Faits :
A.
Le 14 août 2012, A._ a requis un permis de construire un chalet avec deux places de stationnement sur la parcelle n° 4028 de la commune d'Ormont-Dessus, située en zone de chalets selon le plan d'affectation de 1977, à l'extrémité est de la station des Diablerets. Helvetia Nostra a formé opposition. Par décision du 19 novembre 2012, la Municipalité d'Ormont-Dessus a écarté l'opposition et a délivré le permis de construire, décision confirmée par arrêt du 9 avril 2013 de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP). Par arrêt du 22 octobre 2013 (1C_470/2013), le Tribunal fédéral a admis le recours formé par Helvetia Nostra. Le permis de construire a été annulé et la cause renvoyée à la Municipalité afin que la constructrice précise si elle entendait réaliser une résidence principale ou secondaire.
B.
Le 25 novembre 2013, A._ a confirmé sa volonté de réaliser une résidence principale. Le 16 décembre 2013, la Municipalité a délivré le permis de construire moyennant une inscription correspondante au Registre foncier. L'opposition d'Helvetia Nostra a été levée le 20 décembre 2013.
Par arrêt du 28 septembre 2015, la CDAP a admis le recours d'Helvetia Nostra et annulé les décisions municipales. Le chalet était destiné à la vente, la constructrice habitant déjà la région. Aucun acheteur désireux de s'installer aux Diablerets ne s'était toutefois manifesté de sorte qu'il n'existait pas d'indice sérieux permettant de confirmer l'utilisation du chalet comme résidence principale. Les deux places de stationnement non couvertes représentaient un inconvénient indéniable pour une utilisation à l'année dans une région alpine.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A._ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal et de rétablir l'autorisation de construire. La cour cantonale conclut au rejet du recours en se référant à son arrêt. La Municipalité d'Ormont-Dessus conclut à l'admission du recours, en se référant à deux autres arrêts de la CDAP déniant l'abus de droit pour des projets de construction dans la même commune. Helvetia Nostra conclut au rejet du recours. Dans leurs observations complémentaires, la recourante, l'intimée et la Municipalité ont maintenu leurs motifs et conclusions.

Considérant en droit :
1.
Le recours est dirigé contre une décision finale de dernière instance cantonale rendue en droit public des constructions. Il est recevable au regard des
art. 82 let. a et 86 al. 1 let
. d LTF et a été formé dans le délai fixé à l'
art. 100 al. 1 LTF
. La recourante, dont le permis de construire a été annulé en instance cantonale, a qualité pour contester ce prononcé (
art. 89 al. 1 LTF
).
2.
La recourante estime que sur le vu des éléments de fait retenus dans l'arrêt attaqué, il n'existerait pas d'indice d'un abus de droit. L'absence de personne intéressée à l'achat du projet pourrait s'expliquer par le fait que celui-ci n'est pas encore autorisé. Selon les déclarations de la commune, il n'y aurait pas de résidences principales inoccupées, le nombre de nouveaux arrivants étant de 355 pour les cinq dernières années, et on pourrait en attendre autant pour les cinq ans à venir. Les arguments relatifs au caractère aléatoire d'un achat, ainsi qu'à une opération de valorisation, seraient sans pertinence, de même que l'existence de places de stationnement non couvertes, le lieu étant accessible toute l'année.
Helvetia Nostra considère que l'arrêt attaqué n'institue pas un renversement du fardeau de la preuve en matière d'abus de droit, mais exigerait des indices sérieux que l'affectation en résidence principale peut être respectée. Une telle vérification s'imposerait d'autant plus depuis l'entrée en vigueur de l'art. 14 al. 1 let. b de la loi fédérale sur les résidences secondaires (LRS, RS 702, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2016), qui permet de suspendre la restriction d'utilisation. Durant toute la procédure - soit depuis 2012 - la recourante n'aurait fourni aucune indication quant à un acheteur potentiel, ni quant au prix proposé. Compte tenu des départs, l'augmentation du nombre d'habitants dans la commune ne serait que de 67 de 2009 à fin 2014.
2.1.
Directement applicable (
ATF 139 II 243
consid. 10.6 p. 257), l'
art. 75b Cst.
limite les résidences secondaires au maximum de 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune (
ATF 139 II 243
consid. 10.5 p. 257; arrêt 1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 3.2). Dans cette mesure, elle ne vise pas seulement les constructions qui, selon les déclarations des intéressés, seront utilisées comme résidences secondaires, mais également celles qui pourraient être utilisées comme résidences secondaires (arrêts 1C_289/2013 du 28 octobre 2013 consid. 2.3; 1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 3.2).
Dans son ancienne teneur, l'art. 4 let. a de l'ordonnance sur les résidences secondaires (ORSec, RS 702.1) prévoyait que, dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, des autorisations de construire ne peuvent être accordées que pour la construction de résidences qui seront utilisées comme résidence principale. L'
art. 7 al. 1 let. a LRS
comporte une réglementation semblable. La nouvelle ORSec, entrée en vigueur à la même date, prévoit à son art. 3 al. 1 que la servitude à mentionner au registre foncier en vertu de la LRS pour les logements soumis à une restriction d'utilisation doit avoir la teneur suivante: "résidence principale ou logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 7, al. 1, let. a, LRS".
2.2.
Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise à disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.5).
Développé à l'origine sur la base des concepts propres au droit civil (
art. 2 CC
), puis étendu par la jurisprudence à l'ensemble des domaines du droit, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'
art. 5 al. 3 Cst.
, selon lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. L'
art. 9 Cst.
peut également être invoqué à cet égard en tant que droit constitutionnel (cf.
ATF 136 I 254
consid. 5.2 p. 261;
126 II 377
consid. 3a p. 387). Il y a fraude à la loi - forme particulière d'abus de droit - lorsqu'un justiciable évite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit (
ATF 132 III 212
consid. 4.1). La norme éludée doit alors être appliquée nonobstant la construction juridique destinée à la contourner (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.2;
ATF 134 I 65
consid. 5.1 p. 72;
131 I 166
consid. 6.1 p. 177 et les arrêts cités). La doctrine confirme elle aussi l'application de ces principes dans le domaine du droit administratif (cf. MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3
ème
édition, Berne 2012, § 6.4.4 p. 932; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zurich 2015, p. 162; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4
ème
édition, Berne 2014, p. 182).
2.3.
Dans le contexte de l'
art. 75b Cst.
et de ses dispositions d'application, il s'agit de vérifier si, en prétendant vouloir construire une résidence principale (but en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la définition des
art. 2 al. 2 et 3 LRS
, l'intéressé n'a pas d'emblée pour objectif de contourner l'interdiction découlant de l'
art. 75b Cst.
et de l'
art. 6 LRS
en réalisant, à terme, une résidence secondaire. Il en va de même s'il envisage d'emblée, toujours en prétendant vouloir construire une résidence principale, de faire usage de l'
art. 14 LRS
qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il n'existe pas de demande pour un tel logement à un prix raisonnable. Il s'agit donc de fraude à la loi dans le sens classique du terme.
2.4.
Comme le suggère, en matière civile, le libellé de l'
art. 2 al. 2 CC
, un abus de droit doit, pour être sanctionné, apparaître manifeste. L'autorité qui entend faire appliquer la norme éludée doit établir l'existence d'une fraude à la loi, ou du moins démontrer l'existence de soupçons sérieux dans ce sens. Il n'est pas aisé de tracer la frontière entre le choix d'une construction juridique offerte par la loi et l'abus de cette liberté, constitutif d'une fraude à la loi. Répondre à cette question implique une appréciation au cas par cas, en fonction des circonstances d'espèce (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.3 et la jurisprudence citée).
La jurisprudence rendue à propos de l'
art. 75b Cst.
n'a jamais encore retenu définitivement l'abus de droit. Dans ses arrêts rendus jusqu'à présent, le Tribunal fédéral l'a nié dans une majorité de cas et, dans les autres, a renvoyé le dossier pour instruction complémentaire (voir le résumé de jurisprudence dans l'arrêt 1C_159/2015 du 2 mai 2016 consid. 3, destiné à la publication). L'abus de droit a toujours été nié dans les cas concernant des logements uniques pour lesquels une utilisation comme résidence principale n'est pas exclue d'emblée (cf. en dernier lieu arrêt 1C_159/2015 du 2 mai 2016; arrêts 1C_542/2014 du 14 août 2015, 1C_348/2014 du 20 février 2015, 1C_916/2013 du 19 février 2015 et 1C_240/2014 du 24 octobre 2014). Tout en étant tenu par les griefs soulevés dans le recours qui lui est soumis, le Tribunal fédéral recherche s'il existe des indices concrets mettant d'emblée en doute la volonté ou la possibilité d'utiliser l'immeuble comme résidence principale. Ces indices peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction, accessibilité toute l'année, éloignement des lieux de travail), sa conception même (dans l'optique d'une occupation à l'année), éventuellement son prix, les circonstances tenant à la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue (résidence actuelle, lieu de travail, déclarations d'intention de l'intéressé lui-même). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destinés à la vente ou à la location), le critère principal est celui de la demande de résidences principales dans le même secteur.
2.5.
Depuis l'entrée en vigueur de la LRS, le 1
er
janvier 2016, le constructeur peut demander, en vertu de l'art. 14 de la loi, qu'une restriction d'utilisation soit suspendue pendant une durée déterminée lorsqu'il peut prouver qu'il a proposé le logement sur le marché et n'a pas trouvé de personne disposée à l'utiliser légalement pour un prix raisonnable. Cette possibilité est désormais concrétisée par la loi, ce qui vient renforcer le risque que le constructeur n'envisage déjà d'y recourir au moment de la demande d'autorisation de construire, en dépit des conditions restrictives posées par la loi. Cela impose que, dans les cas douteux impliquant un grand nombre de logements, la possibilité réelle d'utiliser les logements selon l'affectation prévue fasse l'objet de vérifications sérieuses. La procédure d'autorisation de construire et la police des constructions ont pour but la mise en oeuvre du droit des constructions et la sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics en matière de construction. En droit vaudois, la municipalité est ainsi chargée de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et de constructions (art. 17 al. 1 LATC). Avant d'accorder le permis de construire, elle vérifie la conformité de tout projet avec les règles légales et les plans et les règlements d'affectation (art. 17 al. 3 LATC). Selon l'art. 104 al. 1 LATC, avant de délivrer le permis, elle s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration.
Contrairement à ce que préconise Helvetia Nostra, il n'y a pas lieu d'assouplir la répartition du fardeau de la preuve dans ce domaine en exigeant du constructeur qu'il prouve d'emblée le respect de l'affectation prévue. En effet, selon les art. 2 al. 2 et 3 al. 1 CC, seul l'abus manifeste d'un droit doit être sanctionné, la bonne foi étant quant à elle présumée. Toutefois, il appartient à l'autorité chargée de la délivrance des permis de construire de s'assurer que les conditions posées pourront être respectées (arrêt 1C_159/2015, consid. 4.3). Lorsque le constructeur d'un unique logement entend l'utiliser lui-même comme résidence principale, la preuve d'une demande correspondante dans la commune ou le secteur en cause n'a en principe pas à être apportée (arrêt 1C_159/2015 consid. 3.2). En revanche, lorsque le logement est destiné à la vente ou à la location, il y a lieu de vérifier préalablement qu'il existe a priori une demande correspondante dans la commune concernée.
2.6.
En l'espèce, le permis contesté concerne la construction d'un chalet comprenant un seul logement de 148 m2 de surface brute utile, réparti sur deux étages comprenant un séjour, cuisine et salle à manger (au rez) et deux chambres avec salle de bain (à l'étage). Il est situé dans une zone de chalets déjà construite destinée à l'habitation, à l'artisanat, au commerce, aux activités touristiques et à l'exploitation agricole (art. 15 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions). Le logement, de proportions modestes, se prête à une utilisation en tant que résidence principale, et il n'est pas contesté que l'accessibilité est garantie toute l'année, la parcelle se trouvant à proximité de la route du Pillon. L'absence de parking couvert relève de la simple commodité et ne constitue par un indice en défaveur d'une utilisation comme résidence principale. La commune d'Ormont-Dessus compte 1481 habitants à l'année (au 31 décembre 2015,
source: site officiel de la commune
). Selon les indications de la municipalité, 355 nouveaux habitants se sont installés entre le 31 décembre 2008 et le 31 décembre 2013. Se référant à d'autres arrêts de la CDAP, Helvetia Nostra relève que du 1
er
janvier 2009 au 31 décembre 2014, 457 nouveaux résidents sont arrivés alors que 390 sont partis, ce qui représenterait une augmentation de population de 67 personnes seulement. Si d'autres permis de construire ont également été accordés dans la même commune, il n'est nullement prétendu qu'il en résulterait une offre disproportionnée par rapport à la population résidente en légère augmentation, comme cela était le cas dans les arrêts 1C_159 et 160/2015.
Dès lors, même si la recourante n'a pas encore trouvé d'acheteur, il n'en découle pas que la demande serait manifestement insuffisante pour une résidence principale dans la commune concernée, et que le bien en question demeurera invendu à terme. Dans le cadre d'un logement unique et d'une commune où il existe une certaine demande liée à l'augmentation du nombre d'habitants, il apparaîtrait disproportionné d'exiger systématiquement la production d'un contrat ou d'une promesse de vente avant même la construction de l'immeuble. Au demeurant, selon la jurisprudence, le constructeur supporte le risque de ne pouvoir utiliser le logement comme résidence principale (cf. arrêt 1C_114/2015 du 10 juillet 2015 consid. 4.2.2). Comme l'a déjà exprimé la commune devant l'instance précédente, le permis d'habiter ne sera accordé que si le futur propriétaire dépose ses papiers dans la commune.
Dans ces conditions, un abus de droit manifeste ne saurait être retenu.
3.
Le recours doit par conséquent être admis. L'arrêt attaqué est annulé et la décision de la Municipalité d'Ormont-Dessus des 16 et 20 décembre 2013 délivrant le permis de construire est confirmée. Conformément aux
art. 66 et 68 LTF
, les frais judiciaires sont mis à la charge de l'intimée Helvetia Nostra qui succombe, de même que l'indemnité de dépens allouée à la recourante qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat. La cause est renvoyée à la CDAP pour nouvelle décision sur les frais et dépens de l'instance cantonale.