Urteil 2P.294/2002 (2003)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
Le 10 mars 1987, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg (ci-après: le Conseil d'Etat) a nommé X._ chef de service chargé du Département de l'industrie, du commerce et de l'artisanat du canton de Fribourg (ci-après: le Département) jusqu'au terme de la période administrative générale en cours. L'intéressé est entré en fonction le 1er juin 1987.
Le 22 janvier 1998, le Conseiller d'Etat chargé de la Direction de l'économie, des transports et de l'énergie du canton de Fribourg (ci-après: le Conseiller d'Etat) a informé X._ qu'il avait décidé d'ouvrir à son encontre une enquête disciplinaire pour établir sa responsabilité dans l'affaire A._ SA ainsi que d'éventuels manquements et défaillances dans la gestion du Département.
X._ a été confirmé dans ses fonctions pour la période administrative 2000-2003, en vertu de l'arrêté du Conseil d'Etat du 15 novembre 1999 relatif à la confirmation générale des fonctionnaires de l'Etat de Fribourg.
B.
Par note du 21 mars 2000, le Conseiller d'Etat a demandé à X._ de prendre position sur des demandes d'explications de la sous-commission financière du Fonds cantonal de l'emploi concernant la période 1993-1999. Le Conseiller d'Etat évoquait une perte de subventions fédérales pour le canton de Fribourg pour les années 1996-1997.
X._ a répondu au Conseiller d'Etat par une note du 23 mars 2000 dont on tire deux extraits:
"En premier lieu, je précise que je n'estime pas avoir à vous donner de renseignements en ce qui concerne les amortissements effectués par les ORP en 1997. En effet, les amortissements auraient dû être effectués à la fin de l'exercice, soit en 1998. A ce moment-là, le Conseil d'Etat avait déjà décidé la création de l'Office public de l'emploi. De plus, vous aviez décidé, dès la fin 1997, d'assumer directement les responsabilités de la lutte contre le chômage. Dès lors, les amortissements 1997 ne peuvent me concerner."
"Dans tous les cas, je ne tolérerai plus qu'on m'interpelle, par note «personnelle» pour des banalités."
Par courrier recommandé du 11 avril 2000, le Conseiller d'Etat a adressé un avertissement à X._ en se fondant notamment sur l'art. 57 de la loi fribourgeoise du 22 mai 1975 sur le statut du personnel de l'Etat (ci-après: la loi fribourgeoise ou LStP). Il considérait la note de l'intéressé du 23 mars 2000 comme inadmissible, aussi bien quant à la forme que quant au fond. Il constatait que, malgré les mises en garde adressées à X._, rien n'avait changé dans l'attitude de ce dernier - globalement négative - depuis la création de l'Office public de l'emploi du canton de Fribourg. Après avoir replacé la note précitée du 23 mars 2000 dans son contexte, le Conseiller d'Etat arrivait à la conclusion que le rapport de confiance qui doit être à la base de toute relation de travail entre employeur et employé était dès lors gravement altéré dans le cas de X._. Il estimait que l'ouverture d'une procédure de renvoi pour de justes motifs serait parfaitement fondée mais, pour laisser une dernière chance à l'intéressé, il lui adressait un ultime et sévère avertissement, au sens de l'art. 57 LStP. Il précisait qu'à la moindre transgression des devoirs de fonction ou qu'au moindre problème imputable à X._ dans la gestion du Département, il saisirait immédiatement l'autorité de nomination pour proposer le congédiement de l'intéressé.
C.
Par décision du 5 décembre 2000, le Conseil d'Etat a rejeté le recours déposé par X._ contre la décision du Conseiller d'Etat du 11 avril 2000.
D.
Par arrêt du 8 novembre 2002, la Ière Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté le recours que X._ avait formé à l'encontre de la décision du Conseil d'Etat du 5 décembre 2000, notamment pour violation de son droit d'être entendu. Le Tribunal administratif a retenu en particulier qu'en l'espèce, l'avertissement critiqué était une étape considérée comme nécessaire avant une possible résiliation des rapports de fonction; il constituait donc une décision susceptible de recours. Le Tribunal administratif a relevé que, durant la procédure devant le Conseil d'Etat, l'intéressé avait pu prendre connaissance des reproches qui lui étaient adressés et fondaient l'avertissement litigieux, avant d'exprimer son point de vue; X._ avait pu développer ses arguments dans son mémoire ainsi que dans ses contre-observations. Il convenait dès lors d'admettre l'effet guérisseur du recours au Conseil d'Etat, de sorte que le grief de violation du droit d'être entendu devait être rejeté. Au surplus, l'avertissement prononcé était pleinement justifié.
E.
Agissant par la voie du recours de droit public, X._ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif du 8 novembre 2002. Il reproche à l'autorité intimée d'avoir violé son droit d'être entendu, garanti par l'
art. 29 al. 2 Cst.
, et porté atteinte à sa dignité humaine, garantie par l'
art. 7 Cst.
Il se plaint que l'ouverture d'une procédure de renvoi pour de justes motifs à son encontre ne lui ait pas été notifiée et qu'il n'ait pas été entendu avant que la décision précitée du 11 avril 2000 ne soit prise. Le recourant conteste que la procédure devant le Conseil d'Etat ait pu guérir le vice résultant de la violation de son droit d'être entendu, compte tenu de la gravité de l'atteinte portée à ce droit. Il demande à l'autorité de céans de constater qu'il a été victime d'une atteinte aux libertés publiques constituant non seulement une violation du droit d'être entendu mais encore une méconnaissance de la dignité humaine.
Le Tribunal administratif a expressément renoncé à formuler des remarques sur le recours. Le Conseil d'Etat conclut, sous suite de frais, au rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 128 I 177
consid. 1 p. 179).
Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi, le présent recours remplit en principe les conditions de recevabilité des
art. 84 ss OJ
, de sorte que le Tribunal fédéral peut entrer en matière.
2.
Le contenu du droit d'être entendu est déterminé en premier lieu par les dispositions cantonales de procédure, dont le Tribunal fédéral ne contrôle l'application et l'interprétation que sous l'angle de l'arbitraire; dans tous les cas, l'autorité cantonale doit cependant observer les garanties minimales déduites de l'
art. 29 al. 2 Cst.
, dont le Tribunal fédéral examine librement le respect (
ATF 127 III 193
consid. 3 p. 194;
125 I 257
consid. 3a p. 259).
Le recourant, qui invoque l'
art. 29 al. 2 Cst.
, cite également deux dispositions cantonales de procédure en précisant qu'elles se contentent de rappeler des exigences découlant directement de la garantie constitutionnelle. Dès lors, le grief soulevé doit être examiné exclusivement à la lumière des principes déduits directement de l'
art. 29 al. 2 Cst.
(cf. l'
ATF 119 Ia 136
consid. 2c p. 138/139 au sujet de l'
art. 4 aCst.
).
Le droit d'être entendu garanti constitutionnellement comprend le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier (
ATF 126 I 7
consid. 2b p. 10), de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (
ATF 127 III 576
consid. 2c p. 578/579;
124 II 132
consid. 2b p. 137 et la jurisprudence citée). Au surplus, la jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (
ATF 124 I 208
consid. 4a p. 211).
Le Tribunal fédéral admet à certaines conditions la possibilité de réparer, après coup, une violation du droit d'être entendu, en particulier lorsque la décision entachée de ce vice est couverte par une nouvelle décision qu'une autorité supérieure - jouissant d'un pouvoir d'examen aussi étendu - a prononcée après avoir donné à la partie lésée la possibilité d'exercer effectivement son droit d'être entendu (
ATF 118 Ib 111
consid. 4b p. 120/121).
3.
Selon l'art. 56 al. 1 LStP, indépendamment de la révocation, l'autorité de nomination peut en tout temps ordonner le renvoi pour de justes motifs. Quant à l'art. 57 al. 1 à 3 LStP, il dispose:
1. Le renvoi pour de justes motifs ne peut être prononcé qu'après enquête et audition du fonctionnaire ou de son mandataire.
2. Sauf cas grave, le renvoi motivé par des faits dépendant de la volonté du fonctionnaire doit être précédé d'un avertissement.
3. L'avertissement et le renvoi doivent être communiqués au fonctionnaire par pli recommandé avec indication des motifs et des voies de recours."
L'art. 166 du règlement fribourgeois du 10 juillet 1985 du personnel de l'Etat (ci-après: RPE) a la teneur suivante:
1. La compétence d'adresser les avertissements prévus aux articles 8f, 57 et 61 LStP appartient au chef de service.
1. L'autorité d'engagement ou l'autorité de nomination peuvent également prononcer de tels avertissements dans le cadre de procédures se déroulant devant elles."
L'art. 3 LStP prévoit que l'engagement aux fonctions supérieures appartient au Conseil d'Etat (al. 1) et que l'engagement aux autres fonctions relève des directions et des établissements (al. 2). Enfin, l'art. 8a al. 1 LStP établit que le pouvoir de nommer appartient au Conseil d'Etat.
4.
Le Conseiller d'Etat a pris l'avertissement litigieux sur la base de l'art. 57 LStP. Il a agi sur délégation de compétence selon une pratique que le recourant ne conteste pas et que le Tribunal administratif a implicitement admise dans l'arrêt attaqué.
La loi fribourgeoise ne donne aucune précision quant aux exigences formelles que devrait respecter l'ouverture de la procédure de renvoi pour de justes motifs. En fait, c'est l'avertissement du 11 avril 2000 qui a constitué l'ouverture d'une procédure de renvoi pour de justes motifs à l'encontre du recourant. Cette décision, dont la rédaction laisse certes à désirer, a été notifiée par courrier recommandé à l'intéressé et elle indique les motifs justifiant cette procédure. En l'espèce, le recourant connaissait la précarité de sa situation, puisqu'il savait, depuis le mois de janvier 1998, qu'il faisait l'objet d'une enquête disciplinaire. Toutefois, il aurait dû être informé des griefs qui lui étaient adressés et de l'ouverture envisagée d'une procédure de renvoi pour de justes motifs antérieurement à cette décision afin de pouvoir s'exprimer avant que celle-ci ne soit prise à son encontre. Comme l'admet tacitement le Tribunal administratif, la décision du 11 avril 2000 a donc été prise en violation du droit d'être entendu de l'intéressé. Reste à examiner la question de la guérison de ce vice.
Sachant qu'il faisait l'objet d'une procédure de renvoi pour de justes motifs et connaissant les raisons qui la justifiaient, l'intéressé a pu s'exprimer devant le Conseil d'Etat. Il a donc pu exercer pleinement son droit d'être entendu durant la procédure de recours au Conseil d'Etat. Il n'a d'ailleurs jamais prétendu que ce droit avait été violé au cours de ladite procédure. Comme le Conseiller d'Etat avait exercé la compétence de prononcer l'avertissement litigieux sur délégation du Conseil d'Etat, ce dernier avait une compétence aussi étendue que la première instance. C'est donc à bon droit que le Tribunal administratif a reconnu l'effet guérisseur de la décision du Conseil d'Etat du 5 décembre 2000. Il convient de souligner que le recourant a pu exercer librement son droit d'être entendu devant l'instance habilitée par la loi fribourgeoise à lui adresser un avertissement sur la base de l'art. 57 LStP, soit le Conseil d'Etat. En effet, seule l'instance à laquelle cette compétence avait été déléguée, le Conseiller d'Etat, n'a pas respecté ce droit. En outre, l'intéressé a encore bénéficié d'une instance de recours cantonale (le Tribunal administratif), conformément à ce que prévoit la législation fribourgeoise.
Compte tenu de l'ensemble des circonstances, le grief de violation du droit d'être entendu n'est pas fondé.
5.
En l'espèce, l'atteinte à la dignité humaine alléguée par le recourant se confond, quoi qu'il en dise, avec la prétendue violation de son droit d'être entendu. En effet, l'intéressé ne fait valoir aucune violation de sa dignité humaine qui ne serait pas comprise dans celle de son droit d'être entendu. Ainsi, ce grief n'est recevable que dans la mesure où il recoupe celui de violation du droit d'être entendu. A cet égard, il convient donc de se référer à ce qui a été dit ci-dessus (consid. 4). Au demeurant, on rappellera que le recours de droit public n'a en principe qu'un effet cassatoire. Ainsi, lorsque le Tribunal fédéral est saisi d'un tel recours, il prend une décision formatrice et non pas une décision en constatation, sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce (cf. l'
ATF 125 II 86
consid. 5a p. 96).
6.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.
Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (
art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ
) et n'a pas droit à des dépens (
art. 159 al. 1 OJ
).