Urteil 1C_260/2008 (2008)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
Le 11 mai 2007, la Municipalité de Chexbres a délivré à A._ et B._ l'autorisation de rénover la toiture du bâtiment dont ils sont propriétaires en zone de village. Les travaux comprenaient notamment la création de vélux et d'une lucarne et l'agrandissement d'une fenêtre. A titre exceptionnel, la couverture a été autorisée en ardoises artificielles (Eternit), en dérogation à l'art. 49 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) qui exige une couverture en tuiles de terre cuite. Cette dérogation avait été acceptée lors d'une audience sur place, le 6 novembre 2006.
Le 14 septembre 2007, la Municipalité s'est adressée à l'architecte des constructeurs en relevant que lors d'une rencontre avec le responsable des constructions, il avait été décidé de couvrir la toiture en tuiles plates du pays à la place d'Eternit. Or, la couverture avait finalement été effectuées avec des tuiles recouvertes d'un engobe brun foncé (tuiles engobées), ce qui était expressément exclu à l'art. 5.5 RPE.
Par lettre du 14 septembre 2007, confirmée le 1er octobre 2007, la Municipalité a ordonné aux constructeurs de remettre leur toiture en conformité, en utilisant des tuiles plates du pays non engobées.
B.
Par arrêt du 6 mai 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a admis le recours formé par A._ et B._ et a annulé l'ordre de remise en état. Les constructeurs s'étaient certes sciemment écartés du permis de construire; toutefois, les motifs d'esthétique ne commandaient pas impérativement une mise en conformité: les tuiles naturelles avaient de toute façon tendance à s'assombrir avec le temps; la toiture s'accordait avec celle de la grange existante; elle ne portait pas atteinte à l'homogénéité des constructions du village, lesquelles ne présentaient pas une unité remarquable. Le coût de remplacement des tuiles, soit 50'000 fr., apparaissait élevé par rapport à l'intérêt public en cause. La Municipalité elle-même s'était écartée de l'art. 5.5 RPE en autorisant une couverture en Eternit.
C.
La Commune de Chexbres forme un recours en matière de droit public contre ce dernier arrêt; elle en demande la réforme et la confirmation de la décision du 1er octobre 2007.
La cour cantonale a renoncé à répondre au recours; A._ et B._ concluent au rejet du recours

Considérant en droit:
1.
Selon l'
art. 82 let. a LTF
, le recours en matière de droit public est ouvert contre les décisions rendues dans les causes de droit public. Selon l'
art. 89 al. 2 let
. c LTF, les communes et autres collectivités publiques ont qualité pour recourir en invoquant la violation de garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonale ou fédérale. La Commune de Chexbres, qui invoque son autonomie, a ainsi qualité pour agir. La question de savoir si elle est réellement autonome dans ce domaine relève du fond (
ATF 129 I 313
consid. 4.2 p. 319, 410 consid. 1.1 p. 412 et les références). Le recours est formé dans le délai de trente jours (
art. 100 al. 1 LTF
), contre un arrêt rendu en dernière instance cantonale (
art. 86 al. 1 let
. d LTF).
2.
La Commune de Chexbres se prévaut de son autonomie en matière de police des constructions (
art. 139 let
. d Cst./VD), ainsi que de ses compétences propres dans le domaine de la surveillance des travaux (art. 127 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions - LATC). Elle relève que le bâtiment était déjà couvert en Eternit avant l'entrée en vigueur du règlement communal, et que la dérogation avait été accordée uniquement pour respecter les droits acquis lors de la rénovation. Les constructeurs y avaient délibérément renoncé, de sorte que les normes réglementaires étaient à nouveau applicables. La Municipalité entend faire appliquer strictement son règlement afin d'éclaircir peu à peu les toits du village. Les considérations d'ordre esthétique du Tribunal cantonal seraient inexactes: le toit foncé des intimés porterait atteinte à l'homogénéité recherchée. L'arrêt attaqué aurait pour conséquence de rendre impossible le respect des prescriptions communales sur les toitures. La commune relève aussi que les constructeurs ne pouvaient se prévaloir de leur bonne foi, ce qui justifierait une application stricte de la réglementation. Le coût de remise en conformité serait de 35'468 fr., et non de 50'000 fr., les constructeurs ayant enlevé les échafaudages à leurs risques et périls alors que l'ordre de remise en état leur avait déjà été notifié.
2.1 L'
art. 50 al. 1 Cst.
dispose que l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie en matière d'aménagement du territoire et de droit des constructions. Cela résulte, notamment, de la disposition constitutionnelle invoquée par la recourante (
art. 139 let
. d. Cst./VD). Les communes vaudoises sont en particulier autonomes lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une installation est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (
ATF 115 Ia 114
consid. 3d p. 118 s., 363 consid. 3b p. 367).
Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence et qu'elle applique correctement les dispositions qui règlent la matière. Dans ce cadre, elle peut se plaindre d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation ou d'une fausse application des normes de droit cantonal et communal régissant le domaine en cause (cf.
ATF 122 I 279
consid. 8c p. 291;
120 Ia 203
consid. 2a p. 204;
119 Ia 214
consid. 3a p. 218 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine sous l'angle de l'arbitraire l'application des lois et règlements cantonaux ou communaux (cf.
ATF 131 I 91
consid. 1 p. 93;
129 I 410
consid. 2.3 p. 414 et les arrêts cités).
2.2 Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction illicite n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (
ATF 123 II 248
consid. 3a/bb p. 252;
111 Ib 213
consid. 6b p. 224;
102 Ib 64
consid. 4 p. 69). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (
ATF 123 II 248
consid. 4a p. 255;
111 Ib 213
consid. 6b p. 224 et la jurisprudence citée).
2.3 En l'occurrence, la violation de la réglementation communale est manifeste: l'art. 5.5 RPE, applicable à la zone de village, impose la couverture en tuiles plates du pays et interdit expressément la pose de tuiles engobées. Les constructeurs ont pour leur part agi à leurs risques et périls en s'écartant des conditions du permis de construire, ce que constate d'ailleurs l'arrêt attaqué.
L'attitude des intimés n'est toutefois pas comparable à celle du constructeur qui enfreint délibérément la réglementation et entend mettre l'autorité devant le fait accompli. En effet, le permis de construire comprenait une dérogation pour la pose d'un toit en Eternit. Quelles qu'en soient les raisons, cette dérogation accordée par la commune avait pour conséquence une situation non conforme à la réglementation. D'un point de vue esthétique, la solution finalement adoptée par les constructeurs apparaît plus favorable que celle qui a été autorisée puisque les tuiles utilisées ne se distinguent des tuiles plates du pays que par leur couleur; comme le relève l'arrêt attaqué, les tuiles naturelles ont d'ailleurs tendance à s'assombrir avec le temps, de sorte qu'à terme, la différence s'estompe. La Commune de Chexbres estime que, contrairement à ce que retient l'arrêt cantonal, la toiture litigieuse serait choquante par rapport aux toits voisins. Les photographies produites au dossier ne confirment toutefois pas clairement cette appréciation. Au demeurant, la commune ne soutient pas que la couverture en Eternit qu'elle a elle-même autorisée permettrait une meilleure intégration, conformément au but poursuivi à l'art. 5.5 RPE.
La cour cantonale n'a dès lors nullement abusé de son pouvoir d'examen en tenant compte de ces circonstances particulières dans l'examen de la proportionnalité de l'ordre de remise en conformité. Ces circonstances, ajoutées au coût des travaux de remise en état (de 35'000 à 50'000 fr. en tenant compte du montage des échafaudages), font apparaître cette dernière comme disproportionnée par rapport à l'intérêt public poursuivi.
2.4 Pour l'essentiel, le recours est motivé par la crainte de la commune de créer un précédent et de ne plus pouvoir faire respecter sa réglementation. Ces craintes apparaissent infondées. La solution retenue par la cour cantonale ne se justifie en effet que compte tenu des circonstances tout à fait exceptionnelles rappelées ci-dessus. Il ne fait guère de doute qu'en l'absence d'une autorisation dérogatoire, la commune serait légitimée à exiger la remise en état d'une construction non conforme au permis de construire et à la réglementation communale.
3.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Conformément aux art. 66 al. 4 et 68 al. 2 LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires et une indemnité de dépens est allouée aux intimés, à la charge de la recourante.