Urteil 2P.144/2004 (2004)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
Le 18 juillet 2003, le Département de l'économie du canton de Vaud (ci-après: le Département) a délivré à A._ une licence valable du 1er juin 2003 au 31 mai 2015, l'autorisant à exploiter le café-bar "X._" à C._. Cette licence permet de servir des boissons avec et sans alcool à consommer sur place.
B.
Le 9 juillet 2003 vers 16 heures, B._, ressortissante espagnole sans autorisation de travail, assurait le service de la clientèle du café-bar "X._". Elle a alors servi des boissons alcooliques, notamment distillées, à des mineurs, sans vérifier leur âge. Or, plusieurs d'entre eux n'avaient même pas seize ans. En outre, l'employée précitée n'a rien entrepris pour faire cesser la consommation d'alcool et a même continué à servir ces jeunes gens, alors que certains étaient déjà ivres (cf. arrêt attaqué, p. 8). Une des jeunes filles ne tenait plus sur ses jambes et elle a dû être soutenue des deux côtés pour pouvoir quitter l'établissement; elle avait d'ailleurs de la peine à s'exprimer. Une autre se trouvait aussi dans un état d'ébriété avancé. Le 3 octobre 2003, la Police du commerce de la Ville de C._ a établi un rapport de dénonciation à la suite de ces événements. Il y était précisé que, sur la porte d'entrée du café-bar "X._", un panneau indiquait que l'accès de l'établissement était interdit aux moins de dix-huit ans, mais qu'à l'intérieur, il n'y avait aucune indication quant aux restrictions d'âge pour la consommation d'alcool.
Le 12 novembre 2003, le Département a prononcé une interdiction de débiter des boissons alcooliques pour une durée de trente jours dans le café-bar "X._", cette interdiction entrant en force le 17 novembre 2003 à 12 heures. Cette décision se fondait essentiellement sur les art. 37, 50, 51, 60 et 61 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons du canton de Vaud (ci-après: la loi vaudoise ou LADB) ainsi que sur l'art. 38 du règlement du 15 janvier 2003 d'exécution de la loi vaudoise (ci-après: RADB). Elle a été adressée à A._.
C.
Par arrêt du 18 mai 2004, le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté le recours de A._ contre la décision du Département du 12 novembre 2003 et confirmé cette décision. Il a retenu en particulier que A._ répondait des infractions commises par son employée B._ et que ces infractions étaient graves et justifiaient une interdiction de débiter des boissons alcooliques. De plus, la sanction infligée respectait le principe de la proportionnalité.
Le 28 mai 2004, le Service de l'économie, du logement et du tourisme du canton de Vaud a fait savoir à A._ que la décision du Département du 12 novembre 2003 serait exécutée du 4 juin 2004 à 12 heures au 3 juillet 2004 à 12 heures.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, A._ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt rendu le 18 mai 2004 par le Tribunal administratif, "la cause étant retournée à l'autorité judiciaire inférieure, pour nouvelle instruction et nouvelle décision à rendre dans le sens des considérants à intervenir". Elle invoque les art. 8, 9, 27, 29 al. 1 et 36 (al. 3) Cst., ainsi que 6 (par. 2) CEDH et 14 par. 2 du pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (ci-après: le Pacte ONU II; RS 0.103.2). Elle se plaint en substance de violations de la liberté économique, du principe de la proportionnalité, de l'interdiction de l'arbitraire et de la présomption d'innocence.
Le Tribunal administratif a renoncé à répondre au recours, tout en se référant à l'arrêt attaqué. Le Département conclut, sous suite de frais, au maintien de l'arrêt entrepris.
E.
Par ordonnance du 30 juin 2004, le Président de la IIe Cour de droit public a admis la demande de mesures provisionnelles présentée par la recourante, en ce sens que l'exécution de la décision précitée du 12 novembre 2003 a été suspendue jusqu'à droit connu sur le recours de droit public.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 129 I 185
consid. 1 p. 188).
1.1 Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public est de nature purement cassatoire (
ATF 129 I 129
consid. 1.2.1 p. 131/132, 173 consid. 1.5 p. 176). Dans la mesure où la recourante demande autre chose que l'annulation de l'arrêt attaqué - soit le renvoi du dossier au Tribunal administratif pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants -, ses conclusions sont dès lors irrecevables.
1.2 Au surplus, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi par une personne ayant manifestement qualité pour recourir, le présent recours remplit en principe les conditions de recevabilité des
art. 84 ss OJ
, de sorte que le Tribunal fédéral peut entrer en matière.
1.3 Selon l'
art. 90 al. 1 lettre b OJ
, l'acte de recours doit - sous peine d'irrecevabilité - contenir "un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation". Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier, de lui-même, si l'acte attaqué est en tout point conforme au droit et à l'équité; il n'examine que les moyens de nature constitutionnelle, invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours (
ATF 129 III 626
consid. 4 p. 629 et la jurisprudence citée). En outre, dans un recours pour arbitraire, le recourant ne peut pas se contenter de critiquer l'acte entrepris comme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit préciser en quoi l'acte attaqué serait arbitraire (
ATF 128 I 295
consid. 7a p. 312).
C'est à la lumière de ces principes que doivent être appréciés les moyens soulevés par l'intéressée.
2.
Dans le cadre d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral examine en principe, sous l'angle de l'arbitraire, l'interprétation et l'application du droit cantonal (
ATF 127 I 115
consid. 2 p. 116/117; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2e éd., Berne 1994, p. 164 ss). En revanche, il vérifie librement l'interprétation du droit constitutionnel (
ATF 122 I 279
consid. 8c p. 291). En particulier, lorsqu'il statue sur un recours de droit public pour violation d'une liberté constitutionnelle, il examine librement - sous la seule réserve de la retenue qu'il s'impose s'agissant des questions d'appréciation et de la prise en compte des circonstances locales - si la mesure contestée repose sur une base légale suffisante, répond à un intérêt public prépondérant et respecte le principe de la proportionnalité (
ATF 123 I 212
consid. 3a p. 217 et la jurisprudence citée). Toutefois, pour ce qui est de la question de la base légale, il examine le droit cantonal sous l'angle restreint de l'arbitraire, lorsque l'atteinte à la liberté économique n'est pas particulièrement grave (cf.
ATF 128 I 19
consid. 4c/bb p. 30;
124 I 25
consid. 4a p. 32; Walter Kälin, op. cit., p. 175 ss).
3.
La recourante demande la production du dossier de la cause par le Tribunal administratif.
Selon l'
art. 93 al. 1 OJ
, si le Tribunal fédéral ordonne un échange d'écritures, il communique le recours à l'autorité qui a pris l'arrêté ou la décision attaqués ainsi qu'à la partie adverse et à d'autres intéressés éventuels en leur impartissant un délai suffisant pour répondre et pour produire le dossier. En l'espèce, le Tribunal administratif a envoyé le dossier de la cause dans le délai imparti. La réquisition d'instruction de la recourante est dès lors sans objet.
4.
D'après l'art. 4 al. 1 LADB, l'exercice de l'une des activités soumises à la loi vaudoise nécessite l'obtention préalable auprès de l'autorité compétente d'une licence d'établissement qui comprend l'autorisation d'exercer et l'autorisation d'exploiter; l'autorisation d'exercer est délivrée à la personne physique responsable de l'établissement (art. 4 al. 2 LADB); l'autorisation d'exploiter est délivrée au propriétaire du fonds de commerce (art. 4 al. 3 LADB). L'art. 37 LADB dispose que les titulaires des autorisations d'exercer et d'exploiter répondent de la direction en fait de l'établissement et l'art. 38 LADB traite des exceptions à ce principe (cas de décès ou de faillite du titulaire de l'autorisation d'exercer), tandis que l'art. 26 RADB contient les dispositions d'application de l'art. 37 LADB. Ainsi, l'art. 26 al. 1 RADB prévoit que, si le titulaire de l'autorisation d'exercer est empêché de diriger son établissement pour plus d'un mois, il peut, avec l'autorisation du Département, se faire remplacer pour un an au maximum par son conjoint ou tout autre proche parent satisfaisant aux exigences des art. 35 et 36 LADB, c'est-à-dire remplissant les conditions pour obtenir une autorisation d'exploiter ou d'exercer; à défaut, le titulaire de l'autorisation d'exercer pourvoit à son remplacement par une personne agréée par le Département qui satisfait aux conditions posées pour l'octroi de l'autorisation d'exercer (art. 26 al. 2 RADB); le remplaçant répond de la direction en fait de l'établissement (art. 26 al. 3 RADB).
Selon l'art. 50 al. 1 LADB, il est interdit de servir et de vendre des boissons alcooliques aux personnes en état d'ébriété (lettre a), aux personnes de moins de seize ans révolus (lettre b) et aux personnes de moins de dix-huit ans révolus, s'il s'agit de boissons distillées ou considérées comme telles (lettre c). Cet article est précisé par l'art. 38 RADB, qui dispose que le titulaire d'une autorisation de débit de boissons alcooliques à l'emporter a l'obligation d'afficher bien en évidence dans les locaux de vente une mise en garde rappelant que la vente de boissons alcooliques est interdite aux jeunes de moins de seize ans révolus et que la vente de boissons distillées ou considérées comme telles est interdite aux jeunes de moins de dix-huit ans révolus. D'après l'art. 51 al. 2 LADB, les mineurs âgés de douze à seize ans révolus non accompagnés d'un adulte, mais en possession d'une autorisation parentale, peuvent fréquenter les établissements jusqu'à 20 heures à l'exclusion des night-clubs, des casinos et des salons de jeux.
Le titre XI de la loi vaudoise, qui traite des mesures administratives, prévoit notamment le retrait de la licence et la fermeture de l'établissement (art. 60 LADB), l'interdiction de débiter des boissons alcooliques (art. 61 LADB) et l'avertissement (art. 62 LADB). L'art. 61 LADB établit que le Département peut prononcer une interdiction de débiter des boissons alcooliques pour une durée de dix jours à six mois en cas d'infraction, grave ou réitérée, aux dispositions de la loi vaudoise en rapport avec le service de boissons alcooliques ou la lutte contre l'abus de l'alcool.
5.
5.1 La recourante se plaint essentiellement d'arbitraire, en invoquant les
art. 8, 9 et 29 al. 1 Cst.
Elle reproche ainsi au Tribunal administratif d'avoir recouru à la notion de perturbateur par comportement dans la présente cause et d'avoir refusé d'appliquer les art. 37 et 38 (même si elle mentionne une fois l'art. 36) LADB. Elle considère que l'autorité intimée serait tombée dans l'arbitraire en la sanctionnant, alors qu'elle aurait apporté la preuve libératoire de l'
art. 55 al. 1 CO
- selon lequel l'employeur est responsable du dommage causé par ses travailleurs ou ses autres auxiliaires dans l'accomplissement de leur travail, s'il ne prouve qu'il a pris tous les soins commandés par les circonstances pour détourner un dommage de ce genre ou que sa diligence n'eût pas empêché le dommage de se produire.
On relèvera d'emblée que l'art. 38 LADB traite des cas de décès ou de faillite du titulaire de l'autorisation d'exercer, qui sont sans rapport avec la présente espèce, de sorte qu'on ne saurait reprocher au Tribunal administratif de n'avoir pas appliqué cette disposition dans le cas particulier.
En outre, la recourante n'explique pas en quoi les
art. 8 et 29 al. 1 Cst.
auraient été violés. Son recours n'est donc pas recevable au regard de l'
art. 90 al. 1 lettre b OJ
, dans la mesure où elle invoque ces dispositions.
Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; encore faut-il que cette décision soit arbitraire dans son résultat. En outre, il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle de l'autorité intimée paraît concevable voire préférable (
ATF 129 I 8
consid. 2.1 p. 9, 173 consid. 3.1 p. 178 et la jurisprudence citée).
5.2 Il n'est pas contesté que des boissons alcooliques, voire distillées, ont été servies le 9 juillet 2003, au café-bar "X._", à des mineurs qui n'avaient pas tous seize ans et dont certains étaient déjà en état d'ébriété. Un tel comportement met en danger la santé des jeunes et enfreint l'art. 50 LADB (ainsi que, dans le cas particulier, l'art. 51 LADB). Il constitue une violation des obligations liées à l'octroi des autorisations d'exercer et d'exploiter un établissement public. En tant que titulaire de ces autorisations pour le café-bar "X._", la recourante est responsable du respect de ces obligations au regard de l'art. 37 LADB. Au moment où se sont produits les faits rappelés ci-dessus, la recourante et son mari étaient en vacances pour six semaines. Or, en leur absence, il n'y avait aucune personne autorisée par le Département à répondre de la direction en fait de cet établissement public. Dès lors, la recourante ne peut pas se décharger de sa responsabilité sur un prétendu remplaçant. En outre, durant la journée du 9 juillet 2003, de 8 heures 30 à 17 heures, il n'y avait qu'une employée pour servir la clientèle du café-bar "X._". Il s'agissait de B._, une jeune étrangère de vingt-quatre ans environ, qui était en Suisse pour faire des études post-grade ou un master et qui n'avait ni formation ni expérience dans le domaine de la restauration. Bien qu'elle n'eût pas d'autorisation de travail, elle avait été engagée à partir du 1er juillet 2003 par le mari de la recourante, à l'essai pendant un mois. Elle aurait été informée par le barman du café-bar "X._" du fait qu'il ne fallait pas servir d'alcool à des mineurs, mais n'aurait apparemment même pas rencontré la recourante avant les événements du 9 juillet 2003. Il ressort de ce qui précède que la recourante n'a pas fait preuve de diligence dans le choix de son employée, dans les instructions données à celle-ci ainsi que dans sa surveillance, de sorte qu'on peut douter qu'elle eût été exonérée de sa responsabilité au regard de l'
art. 55 al. 1 CO
, si cette disposition avait été applicable en l'espèce, ce qui n'est pas le cas. Le Tribunal administratif n'est donc pas tombé dans l'arbitraire en confirmant que la recourante était responsable de la mise en danger de la santé des jeunes gens qui avaient consommé de l'alcool, le 9 juillet 2003, au café-bar "X._".
Le Tribunal administratif n'a pas fondé la responsabilité de la recourante directement sur l'art. 37 LADB, mais sur sa qualité de perturbateur par comportement, en faisant ainsi appel à une notion générale de droit administratif. Toutefois, c'est sans importance dans la mesure où il a confirmé la décision du Département du 12 novembre 2003, qui se référait expressément à l'art. 37 LADB, et où il a abouti au même résultat qu'en appliquant le principe de la responsabilité particulière du directeur en fait de l'établissement au sens de l'art. 37 LADB. C'est donc à tort que la recourante critique les motifs de l'arrêt rendu le 18 mai 2004 par l'autorité intimée, qui serait tombée dans l'arbitraire en recourant à la notion de perturbateur par comportement.
Par ailleurs, servir des boissons alcooliques, voire distillées, à des mineurs qui n'ont pas tous seize ans et dont certains sont déjà en état d'ébriété constitue une infraction grave. Comme le rappelle l'arrêt attaqué (p. 3 et 8), la Police du commerce de la Ville de C._ n'a jamais eu connaissance d'une affaire aussi grave que la présente espèce en ce qui concerne la consommation d'alcool par des mineurs dans un établissement public. Dans l'éventail des mesures à disposition (cf. consid. 4 ci-dessus), le Département a infligé une sanction correcte. D'une part, il s'est contenté de prononcer une interdiction de débiter des boissons alcooliques; d'autre part, il a limité la durée de cette interdiction à trente jours, alors que le maximum est de six mois (art. 61 LADB). Cette sanction est donc conforme à la loi vaudoise.
Ainsi, en confirmant la mesure contestée, le Tribunal administratif n'a pas commis d'arbitraire.
6.
La recourante se plaint que le Tribunal administratif ait porté atteinte à sa liberté économique, en violation des
art. 27 et 36 Cst.
Elle prétend qu'il aurait restreint cette liberté sans base légale, puisqu'il a recouru à la notion de perturbateur par comportement, en l'absence d'un intérêt public prépondérant et en violation du principe de la proportionnalité.
6.1 Selon l'
art. 27 al. 1 Cst.
, la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (
art. 27 al. 2 Cst.
). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (cf. le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 1 ss, p. 176).
Aux termes de l'
art. 36 al. 1 Cst.
, toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (
art. 36 al. 2 Cst.
) et proportionnée au but visé (
art. 36 al. 3 Cst.
). L'essence des droits fondamentaux est inviolable (
art. 36 al. 4 Cst.
).
6.2 Dans la mesure où l'argumentation de la recourante se confond avec celle qu'elle a développée pour étayer le moyen qu'elle tirait de l'arbitraire, on peut se référer au consid. 5, ci-dessus. Au surplus, le moyen de la recourante doit être rejeté.
L'intéressée oublie que la base légale sur laquelle repose la restriction litigieuse se trouve non seulement à l'art. 37 LADB, mais encore à l'art. 50 LADB (voire également à l'art. 51 LADB) auquel se réfère l'arrêt attaqué et qui tend notamment à protéger la santé des jeunes, ainsi qu'aux art. 60 ss LADB quant aux sanctions.
On ne saurait nier que la santé publique de la jeunesse représente un intérêt public prépondérant. Il est notoire que l'alcoolisme est en augmentation chez les jeunes, ce qui préoccupe en particulier les autorités.
Enfin, le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (
ATF 126 I 219
consid. 2c p. 222). Comme on l'a rappelé ci-dessus (cf. consid. 2), le Tribunal fédéral doit examiner librement si ce principe a été respecté en l'espèce. Les faits qui se sont déroulés le 9 juillet 2003 constituent une infraction grave aux obligations que la recourante doit assumer en tant que titulaire de la licence d'établissement portant sur le café-bar "X._". Compte tenu de l'objectif à atteindre (protéger la santé des jeunes) et des sanctions à disposition (cf. art. 60 ss LADB), la mesure litigieuse ne viole pas le principe de la proportionnalité. En particulier, la perte économique que cette sanction causera à la recourante devrait l'inciter à prendre toutes les mesures adéquates pour que la santé des jeunes ne soit plus mise en danger dans son établissement public.
6.3 La recourante se plaint d'une soi-disant violation de la présomption d'innocence en invoquant l'
art. 9 Cst.
, ainsi que les art. 6 (par. 2) CEDH et 14 par. 2 du Pacte ONU II.
En réalité, l'
art. 9 Cst.
traite de l'arbitraire en général, ainsi que de la bonne foi, et son éventuelle violation a été examinée au consid. 5, ci-dessus. C'est en fait le premier alinéa de l'
art. 32 Cst.
, intitulé "Procédure pénale", qui consacre la présomption d'innocence dans la Constitution. En ce qui concerne les autres dispositions que la recourante invoque, en matière de procédure pénale, il est douteux qu'elles soient applicables en l'espèce. De toute façon, elles n'ont pas été violées.
La recourante ne conteste pas les faits qui sont à l'origine du présent litige. Elle ne démontre pas non plus que le Tribunal administratif aurait établi les faits de façon arbitraire. Or, il résulte de l'appréciation juridique de ces faits que l'intéressée a violé les obligations liées à l'octroi des autorisations d'exercer et d'exploiter un établissement public. Dès lors, on ne voit pas en quoi l'arrêt attaqué enfreindrait les
art. 6 par. 2 CEDH
et 14 par. 2 du Pacte ONU II auxquels la recourante se réfère - de même, d'ailleurs, que l'
art. 32 al. 1 Cst.
Le grief de violation de la présomption d'innocence n'est donc pas fondé.
7.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Il appartient au Département de fixer une nouvelle période durant laquelle sera exécutée sa décision du 12 novembre 2003.
Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (
art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ
) et n'a pas droit à des dépens (
art. 159 al. 1 OJ
).