Urteil 1A.281/2005 (2006)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
Les hoirs de feu X._, à savoir A._, B._, C._, D._ et E._, sont propriétaires de la parcelle n° 587 du cadastre de la commune de Lens, sur laquelle est édifié un chalet. La société Hôtel Y._ est propriétaire des parcelles nos 583, 588 et 590, qui accueillent l'hôtel du même nom et un golf. La parcelle n° 583 est colloquée en zone de l'ordre dispersé 3, densité 0,50, selon le plan d'affectation de zones approuvé par le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) les 19 août 1998 et 26 novembre 2003, alors que les trois autres parcelles sont classées en partie dans cette zone et en partie dans la zone destinée à la pratique des activités sportives et récréatives et dans la zone de constructions et d'installations publiques.
Par avis paru au Bulletin officiel du canton du Valais du 12 mars 2004, l'administration communale de Lens a soumis à l'enquête publique les modifications partielles du plan d'affectation de zones et du règlement intercommunal sur les constructions pour les communes d'Icogne, Lens, Chermignon, Montana et Randogne (RIC), adopté le 8 février 1998 par l'assemblée primaire de la commune de Lens et approuvé, pour ce qui concerne celle-ci, le 19 août 1998 par le Conseil d'Etat. Ces modifications consistent à substituer à la zone de l'ordre dispersé 3, densité 0,50, au lieu-dit "Combattion", une zone de l'ordre dispersé 3E, densité 0,80, soumise à un régime particulier déterminé aux articles 38.1E, 38.2E et 38.3E RIC. Cette zone concerne une surface de 12'338 mètres carrés qui s'étend sur six parcelles, dont celles des hoirs X._ et de la société Hôtel Y._. Selon l'art. 38.1E RIC, elle est réservée à l'habitation, aux commerces et à l'hôtellerie, à l'exclusion des établissements industriels. La partie hôtellerie sera réalisée d'après les normes SSH et comprendra un minimum de 6'000 mètres carrés de surface brute de plancher utile, à décompter sur la densité des parcelles de la société Hôtel Y._. L'ordre dispersé est obligatoire. La densité de construction n'excédera pas le 0,80, y compris les surfaces existantes de l'hôtel Y._. Le degré de sensibilité au bruit est de II. L'art. 38.2E RIC, consacré à l'hôtel Y._, permet la réalisation de constructions en socle d'un niveau depuis le terrain aménagé existant, d'une longueur et d'une largeur libres, la modification de l'annexe ouest de l'hôtel et du bâtiment principal dans les limites du gabarit actuel ainsi que la construction d'un attique avec toiture à deux ou plusieurs pans sur la toiture existante de l'immeuble. L'art. 38.3E RIC autorise de nouvelles constructions en socle au nord, d'une largeur maximale de 25 mètres, pour une longueur libre, dont le niveau de la toiture n'excédera pas l'altitude de 1476 mètres, la hauteur du socle étant limitée à 5 mètres par rapport à la coupe de référence pour le calcul des hauteurs et à 15 mètres depuis le terrain naturel; il permet également l'édification de nouveaux immeubles d'une hauteur maximale de 18,50 mètres à partir de la ligne de coupe pour le calcul des hauteurs, pour une longueur maximale de 28 mètres et une largeur maximale de 18 mètres; il fixe également le gabarit de ces constructions et les distances à respecter par rapport à la limite de propriété voisine.
Selon le rapport de conformité au sens de l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) établi en mars 2004, ces modifications ont pour but d'adapter le statut du sol de cette zone au développement souhaité par la Commune de Lens, soit en particulier l'augmentation de l'offre en lits hôteliers, l'amélioration de la circulation à l'intérieur de la localité par une meilleure maîtrise des flux et une offre supplémentaire en places de stationnement, à proximité immédiate du centre et du golf, en garantissant le maintien des valeurs paysagères. La modification partielle de la zone autorise la rénovation et l'agrandissement de l'hôtel Y._ et la création d'un centre de loisirs et de bien-être, contribuant ainsi à augmenter et à améliorer l'offre hôtelière. Elle permet à la commune d'intervenir sur le système de circulation et de rendre le centre de Crans "zone de rencontre" en créant un parking souterrain, en partie public, sous l'actuel terrain de golf, sur les parcelles nos 588, 590 et 583. Figuraient à titre indicatif en annexe au rapport un plan de ligne de coupe et un plan d'illustration précisant la zone de parcage souterrain, la zone de constructions hôtelières et touristiques et la zone de constructions en socle.
Publié au Bulletin officiel valaisan du 12 mars 2004, ce projet a notamment suscité l'opposition de l'hoirie X._ que le Conseil municipal de Lens a rejetée dans sa séance du 4 mai 2004. L'assemblée primaire de Lens a accepté, en date du 14 juin 2004, les propositions de modification partielle du plan d'affectation de zones et du règlement intercommunal sur les constructions. Statuant le 4 mai 2005, le Conseil d'Etat a rejeté le recours formé contre ces deux décisions par l'hoirie X._; au terme d'une décision séparée prise le même jour, il a approuvé les modifications partielles du plan d'affectation de zones et du règlement intercommunal sur les constructions relatives à la nouvelle zone 3E sur la commune de Lens, au lieu dit "Combattion".
Par arrêt du 16 septembre 2005, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal ou la cour cantonale) a rejeté le recours formé contre ces décisions par l'hoirie X._.
B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, subsidiairement par celle du recours de droit public, l'hoirie X._ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt ainsi que la décision du Conseil d'Etat du 4 mai 2004, et de retourner le dossier à cette autorité afin qu'elle complète l'instruction et statue à nouveau dans le sens des considérants. Elle dénonce une violation des art. 21 al. 2 et 33 al. 3 let. b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ainsi que des dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement.
Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer. Le Conseil d'Etat et la société Hôtel Y._ concluent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. La Commune de Lens propose de déclarer le recours de droit administratif irrecevable et de rejeter le recours de droit public.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 131 I 153
consid. 1 p. 156 et les arrêts cités).
1.1 Le recours est dirigé contre un arrêt rendu en dernière instance cantonale confirmant une décision d'approbation de modifications partielles d'un plan général d'affectation, au sens des
art. 14 ss LAT
, et du règlement qui lui est lié. En principe, cette décision ne peut faire l'objet que d'un recours de droit public, ce que souligne l'
art. 34 al. 1 et 3 LAT
. Selon une jurisprudence bien établie, lorsque certaines dispositions d'un plan d'affectation (plan général ou plan de détail) reposent sur le droit fédéral de la protection de l'environnement ou sur d'autres prescriptions fédérales directement applicables, la voie du recours de droit administratif est ouverte à cet égard. Il en va de même lorsqu'il est allégué que de telles dispositions font défaut alors qu'elles auraient dû être prises à ce stade (cf.
ATF 132 II 209
consid. 2.2.3 p. 216;
129 I 337
consid. 1.1 p. 339;
125 II 18
consid. 4c/cc p. 25;
123 II 88
consid. 1a p. 91 et les arrêts cités). Les griefs relatifs à l'application du droit de l'aménagement du territoire peuvent alors également être évoqués dans le cadre d'un recours de droit administratif, pour autant qu'il existe un rapport suffisamment étroit avec l'application du droit public de la Confédération (
art. 104 let. a OJ
;
ATF 123 II 88
1a/cc p. 92;
121 II 39
consid. 2a p. 41, 72 consid. 1b p. 75;
120 Ib 27
consid. 2a p. 29, 224 consid. 2a p. 228, 287 consid. 3a p. 292, et les arrêts cités). Il en va de même des moyens pris de la violation des droits constitutionnels (
ATF 125 II 1
consid. 2a p. 5;
123 II 8
consid. 2 p. 11;
122 II 373
consid. 1b p. 375).
1.2 Les recourants reprochent à l'autorité de planification et aux instances cantonales de ne pas avoir appliqué les dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement en matière de lutte contre le bruit. Ils dénoncent en particulier l'absence au dossier d'un pronostic de bruit et d'une estimation du trafic supplémentaire lié à la création d'un parking souterrain sur la route communale qui longe leur parcelle et à la réalisation d'un accès privé en limite de leur propriété pour se rendre au centre de bien-être et de loisirs projeté par l'intimée. Le rapport de conformité selon l'
art. 47 al. 1 OAT
serait gravement lacunaire sur ces points. Conformément à la jurisprudence précitée, c'est par la voie du recours de droit administratif qu'un tel grief doit être soulevé.
En tant que propriétaire d'un terrain constructible et d'un chalet voisins des aménagements envisagés par le plan, l'hoirie X._ a qualité pour agir au sens de l'
art. 103 let. a OJ
. Le recours répond pour le surplus aux exigences des
art. 97 ss OJ
.
1.3 Les autorités de planification doivent, lorsqu'elles révisent un plan d'affectation et substituent à une zone à bâtir existante une autre zone constructible soumise à un régime différent, prendre en considération les buts et principes régissant l'aménagement du territoire, tels qu'ils découlent du droit fédéral (
art. 1er et 3 LAT
notamment) et du droit cantonal. Elles doivent également prendre en considération à ce stade les exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de l'environnement (cf.
art. 25a al. 4 LAT
;
ATF 123 II 88
consid. 2a p. 93 et les arrêts cités). L'adoption d'un plan suppose en effet une pesée de tous les intérêts déterminants, publics ou privés; cet examen tient compte des principes généraux de planification comme des éléments concrets de l'espèce (
ATF 119 Ia 362
consid. 5a p. 372, 411 consid. 2b p. 416;
118 Ia 151
consid. 4b p. 157;
117 Ia 302
consid. 4b p. 307, 430 consid. 4b p. 432;
115 Ia 350
consid. 3d p. 353 et les arrêts cités). L'
art. 47 al. 1 OAT
exige de l'autorité de planification l'établissement d'un rapport qui démontre que les plans d'affectation sont conformes aux exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de l'environnement; il s'agit d'un instrument permettant de réaliser la coordination matérielle entre le droit de l'environnement et le droit de l'aménagement du territoire requise à l'
art. 25a LAT
(Pierre Tschannen, Umsetzung vom Umweltrecht in der Raumplanung, DEP 2005 p. 423; Rudolf Muggli, Umweltprüfung vor der Projektierung, DEP 2004 p. 451). Cette obligation vaut également en cas de modification d'un plan général d'affectation des zones (Martin Pestalozzi, Bedeutung und Schwerpunkte der umweltrechtlichen Fragestellung in der Nutzungsplanung, DEP 2000 p. 772 et les références citées). Le rapport de conformité selon l'
art. 47 OAT
ne fait pas partie intégrante du plan, mais il constitue une aide à la décision à l'attention de l'autorité d'approbation (Rudolf Muggli, op. cit., DEP 2004 p. 453). Il doit se prononcer concrètement sur les questions d'équipement, de bruit et de protection de l'air liées aux modifications proposées. Il doit en outre indiquer si et dans quelle mesure une réalisation des possibilités de construire conforme au plan augmenteront ou, au contraire, diminueront les charges pour l'environnement, et mentionner les mesures éventuelles prises pour éviter ces désagréments (Martin Pestalozzi, op. cit., DEP 2000 p. 775). L'autorité de planification ne saurait se soustraire à l'obligation de vérifier la conformité de la modification d'une zone aux exigences du droit de l'environnement sous prétexte que les possibilités de construire offertes sont vastes et définies abstraitement. Cet examen revêt d'autant plus d'importance que le plan d'affectation ne peut en principe pas être remis en cause ultérieurement sur les points qui ont été adoptés définitivement, à l'occasion d'une procédure d'autorisation de construire relative à un projet concret (cf.
ATF 125 II 643
consid. 5d in fine p. 657 et les arrêts cités). L'étendue de cet examen varie toutefois selon le degré de précision du plan. Ainsi, lorsque la modification de la planification a lieu en vue d'un projet précis et détaillé qui doit être mis à l'enquête ultérieurement, l'autorité doit contrôler à ce stade si celui-ci peut être réalisé de manière conforme aux exigences de la législation fédérale sur la protection de l'environnement; dans les autres cas, elle doit être convaincue qu'un développement de la zone peut se faire de manière conforme à ces exigences moyennant, le cas échéant, des aménagements à définir dans la procédure d'autorisation de construire (Rudolf Muggli, Der Umweltteil des Planungsberichts nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung, Cahier de l'environnement n° 179, OFEFP 2005, ch. 6.3.4, p. 48; Thomas Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, thèse Zurich 2002, p. 136; voir aussi
ATF 129 II 276
consid. 3.4 p. 280, s'agissant d'un plan d'alignement; arrêt 1A.124/2004 du 31 mai 2005 consid. 5.2 paru à la SJ 2005 I 539; arrêt 1A.96/1994 du 18 mai 1995, consid. 4b non publié aux
ATF 121 II 190
, mais reproduit in RDAF 1995 p. 350).
1.4 En l'occurrence, une détermination exhaustive des nuisances inhérentes aux nouvelles possibilités de bâtir offertes dans la zone de l'ordre dispersé 3E, densité 0,80, n'est pas possible, car le plan ne définit pas avec exactitude la nature, l'implantation et le nombre des constructions et installations autorisées. Toutefois, les nouvelles dispositions fixent des règles précises en ce qui concerne la densité des constructions et leur dimension, qui permettent d'apprécier l'ampleur de celles-ci et, dans une certaine mesure, leur impact sur l'environnement; par ailleurs, selon le rapport de conformité prévu à l'
art. 47 al. 1 OAT
, l'adoption de cette zone répond au voeu de l'intimée d'aménager un centre de bien-être et de loisirs, d'une part, et à la volonté de la Commune de Lens de créer un parking souterrain semi-public destiné à soulager le centre de la localité du trafic automobile, d'autre part. Les autorités de planification et d'approbation devaient tenir compte de ces éléments dans l'examen qu'elles devaient faire de la compatibilité des modifications du plan et de son règlement avec les exigences du droit de l'environnement. Elles devaient ainsi s'assurer que les nouvelles constructions et installations possibles et celles envisagées n'étaient pas d'emblée incompatibles avec les exigences de la protection de l'environnement. Une évaluation même sommaire était suffisante en l'absence d'un projet concret. Il ne ressort pas du dossier qu'une telle évaluation aurait été faite. Le rapport de conformité établi par la Commune de Lens est muet à ce sujet. Il ne contient aucune indication sur le nombre de véhicules empruntant la route communale et sur le niveau actuel du bruit dans le secteur, qui permettrait d'emblée de retenir que l'augmentation prévisible du trafic automobile inhérente aux possibilités de construire dans le secteur de Combattion pourrait manifestement être contenue dans des limites acceptables. Le Conseil d'Etat a renvoyé l'examen de cette question au stade ultérieur de l'autorisation de construire. Le Service cantonal de l'aménagement du territoire s'est borné, dans son préavis, à répondre aux arguments des recourants, en précisant que le parking souterrain devrait faire l'objet d'un plan d'affectation spécial s'il devait être soumis à une étude de l'impact sur l'environnement. La procédure menée devant le Tribunal cantonal n'a pas permis de réparer cette lacune.
Les recourants se plaignent ainsi à juste titre d'une violation des prescriptions du droit fédéral de la protection de l'environnement.
2.
Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal afin qu'il instruise ce point.
Un émolument judiciaire doit être mis à la charge de l'intimée qui succombe (
art. 156 al. 1 OJ
). Celle-ci versera une indemnité de dépens à la recourante qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (
art. 159 al. 1 OJ
).