Urteil 2P.238/2002 (2003)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Der libanesische Staatsangehörige B._, geboren 1969, reiste in Missachtung einer ihm am 15. Januar 1999 auferlegten Einreisesperre am 1. August 1999 in die Schweiz ein. Am 6. November 1999 heiratete er die im Kanton Zürich niedergelassene kroatische Staatsangehörige C._, geboren 1951. Nach Aufhebung der Einreisesperre erteilte ihm die Fremdenpolizei (heute: Migrationsamt) des Kantons Zürich die Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei der Ehefrau, verbunden mit der Bewilligung zur Erwerbstätigkeit. Am 15. Mai 2000 hoben die Ehegatten ihre Wohngemeinschaft auf. Mit Strafbefehl der Bezirksanwaltschaft Zürich vom 22. November 2000 wurde B._ wegen Verstosses gegen ausländerrechtliche Vorschriften zu 60 Tagen Gefängnis bei bedingtem Vollzug verurteilt, dies teilweise als Zusatzstrafe zu einem bereits am 8. Januar 1999 ergangenen Strafbefehl, mit dem er wegen Fälschung von Ausweisen und Widerhandlung gegen ausländerrechtliche Bestimmungen mit 90 Tagen Gefängnis bedingt bestraft worden war.
Am 12. März 2001 wies die Fremdenpolizei das Gesuch von B._ um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung im Wesentlichen mit der Begründung ab, mit der Auflösung der ehelichen Gemeinschaft sei der Zulassungsgrund entfallen und überdies habe der Gesuchsteller zu Klagen Anlass gegeben. Dagegen erhob B._ Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Auf den 1. Juni 2002 gelangte B._ wieder an der Adresse seiner Ehefrau zur Anmeldung. Mit Beschluss vom 11. September 2002 wies der Regierungsrat den Rekurs ab, wobei er zur Begründung im Wesentlichen ausführte, falls das gemeinsame Eheleben überhaupt wieder aufgenommen worden sei, so habe dies lediglich ein paar wenige Tage gedauert; die Ehefrau habe den Behörden mitgeteilt, ihr Mann übe auf sie im Hinblick auf das hängige ausländerrechtliche Verfahren Druck aus und bedrohe sie; seinen tatsächlichen Aufenthaltsort kenne sie nicht; auf den 8. Juni 2002 habe sie ihn denn auch wieder abgemeldet. B._ habe somit keinen Anspruch auf Verlängerung der Bewilligung. Vielmehr sei darüber im freien Ermessen zu entscheiden. Gemäss den von der Praxis für die Ermessensausübung entwickelten Kriterien müsse die Verlängerung verweigert werden.
B.
B._ führt staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht mit dem Antrag, der Beschluss des Regierungsrates vom 11. September 2002 sei aufzuheben. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, die Ehegatten lebten tatsächlich nicht mehr zusammen, was die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht sowie an das kantonale Verwaltungsgericht ausschliesse. Der Regierungsrat habe jedoch den Anspruch von B._ auf rechtliches Gehör (
Art. 29 Abs. 2 BV
) sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist (
Art. 29 Abs. 1 BV
) verletzt, was mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht gerügt werden könne. Die Fremdenpolizei und der Regierungsrat hätten nämlich nach Eingang der Rekursschrift Eingaben und Unterlagen der Ehefrau entgegengenommen, die Anschuldigungen gegenüber dem Ehemann enthielten und welche die von ihm im Rekursverfahren angerufene Wiedervereinigung der Ehegatten in Frage stellten. Es sei ihm nie Gelegenheit gegeben worden, sich dazu zu äussern. Dies sei auch nicht geschehen, als er sich nach dem Stand des Verfahrens erkundigt habe; die Staatskanzlei des Kantons Zürich habe ihm lediglich mitgeteilt, die Bearbeitung des Rekursverfahrens habe sich aufgrund der geltend gemachten Veränderungen im Sachverhalt (Wiederaufnahme der ehelichen Gemeinschaft) und wegen der hohen Geschäftslast verzögert.
Die Staatskanzlei des Kantons Zürich schliesst für den Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde.
C.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 14. November 2002 hat der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Nach Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Erteilung oder Verweigerung von fremdenpolizeilichen Bewilligungen ausgeschlossen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt. Gemäss
Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20)
entscheidet die Behörde, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt oder Niederlassung. Damit besteht grundsätzlich kein Anspruch auf Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung, es sei denn, der Ausländer oder seine in der Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich auf eine besondere Norm des Bundesrechts unter Einschluss des Bundesverfassungsrechts oder eines Staatsvertrages berufen (
BGE 127 II 60
E. 1a S. 62 f., 161 E. 1a S. 164;
126 II 335
E. 1a S. 337 f., 377 E. 2 S. 381, 425 E. 1 S. 427; je mit Hinweisen). Dabei beurteilt das Bundesgericht die Frage der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf der Grundlage der aktuellen Sach- und Rechtslage, wie sie sich im Zeitpunkt der bundesgerichtlichen Entscheidung darbietet (
BGE 127 II 60
E. 1b S. 63;
120 Ib 257
E. 1f S. 262;
118 Ib 145
f. E. 2b). Erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zulässig, sind auch verfahrensrechtliche Rügen, die sich auf Bundesverfassungsrecht stützen, im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu behandeln (vgl.
BGE 124 II 409
E. 5 S. 423, mit Hinweisen).
1.2 Besteht kein Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung, ist in der Sache auch die staatsrechtliche Beschwerde ausgeschlossen. Da die Bewilligungsverweigerung nicht rechtlich geschützte Interessen im Sinne von
Art. 88 OG
berührt, ist der davon betroffene Ausländer nicht zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (
BGE 121 I 267
E. 2;
118 Ib 145
E. 6 S. 153, mit Hinweisen). Trotz fehlender Legitimation in der Sache kann mit staatsrechtlicher Beschwerde aber die Verletzung von Parteirechten gerügt werden, die dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren zustanden und deren Verletzung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (
BGE 123 I 25
E. 1
;
122 I 267
E. 1b;
114 Ia 307
E. 3c). Das Bundesgericht prüft die Auslegung und Anwendung der kantonalen Verfahrensvorschriften auf Willkür hin; frei prüft es dagegen, ob, im Rahmen der dem Beschwerdeführer nach kantonalem Recht eingeräumten Parteistellung im Verfahren, die durch die Bundesverfassung, insbesondere
Art. 29 BV
, gewährleisteten Minimalansprüche respektiert wurden (
BGE 122 I 267
E. 1b;
114 Ia 307
E. 3c S. 312 f., mit Hinweis). Nicht zulässig sind hingegen Rügen, die auf eine materielle Prüfung hinaus laufen, namentlich die Anfechtung der Beweiswürdigung (
BGE 114 Ia 307
E. 3c S. 313).
1.3 Die staatsrechtliche Beschwerde ist - von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen - nur gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide zulässig (
Art. 86 Abs. 1 OG
). Dasselbe gilt grundsätzlich auch für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, wo eine solche gegen kantonale Entscheide ergriffen werden kann (vgl.
Art. 98 lit. g OG
). Diesfalls müssen die Kantone freilich - im Unterschied zur staatsrechtlichen Beschwerde - als letzte kantonale Instanzen richterliche Behörden bestellen (
Art. 98a OG
). Der kantonale Rechtsmittelweg kann demnach je nach dem, ob ein Anspruch auf ausländerrechtliche Bewilligung besteht und damit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ergriffen werden kann oder nicht, auseinander klaffen. Etliche Kantone machen denn auch die Zulässigkeit der Beschwerde an eine gerichtliche Behörde davon abhängig, dass in der Sache die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht. Wird ein Anspruch auf Bewilligung behauptet, muss bei solchen Rechtsmitteln der kantonale Instanzenzug ausgeschöpft werden, selbst wenn nicht eindeutig oder zweifelhaft ist, dass die kantonal letztinstanzliche Gerichtsbehörde, deren Zuständigkeit vom Bestehen eines Anspruchs abhängt, einen solchen und damit ihre Kompetenz bejaht (
BGE 127 II 161
). Eine derartige Ausgangslage besteht insbesondere im Kanton Zürich, wo gemäss § 43 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 die Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons unzulässig ist gegen Anordnungen auf dem Gebiet der Fremdenpolizei, soweit nicht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht (vgl.
BGE 127 II 161
).
1.4 Wegen der Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde (vgl.
Art. 84 Abs. 2 OG
) ist zunächst zu prüfen, ob der Beschwerdeführer im heutigen Zeitpunkt des bundesgerichtlichen Urteils einen Anspruch auf Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung hat und seine Eingabe somit als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenzunehmen wäre. Nur wenn sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als ausgeschlossen erweist, ist auch die Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde zu prüfen.
1.4.1 Nach
Art. 17 Abs. 2 ANAG
haben die Ehegatten von niedergelassenen Ausländern Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, solange die Ehegatten zusammen wohnen. Sodann kann es
Art. 8 EMRK
bzw.
Art. 13 BV
verletzen, wenn einem Ausländer, der nahe Verwandte mit einem gefestigten Anwesenheitsrecht in der Schweiz hat, die Anwesenheit verweigert wird. Die Niederlassungsbewilligung verschafft ein derartiges gefestigtes Anwesenheitsrecht, und die Beziehung zwischen Ehegatten zählt grundsätzlich zu den wesentlichen familiären Verhältnissen, die unter dem Schutz von
Art. 8 EMRK
stehen. Das der Behörde in
Art. 4 ANAG
eingeräumte freie Ermessen wird aber grundsätzlich nur dann eingeschränkt, wenn die entsprechende familiäre Beziehung noch intakt ist und gelebt wird (
BGE 127 II 60
E. 1d/aa S. 64 f., mit Hinweisen).
1.4.2 Der Beschwerdeführer und seine Ehefrau wohnen nicht mehr zusammen. Der Beschwerdeführer behauptet zwar, dass die Beziehung zwischen ihm und seiner Ehefrau während des regierungsrätlichen Rekursverfahrens wenigstens zeitweise noch intakt gewesen sei, anerkennt aber selber, dass dies heute nicht mehr zutrifft. Damit steht dem Beschwerdeführer im massgeblichen heutigen Zeitpunkt kein Anspruch auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung zu. Der Beschwerdeführer behauptet überdies auch gar nicht, heute noch einen Anspruch auf Bewilligung zu haben, und beruft sich vor Bundesgericht ebenfalls nicht mehr auf Umstände, die zu einem solchen Anspruch führen könnten. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich damit, wie der Beschwerdeführer selber zutreffend erkannt hat, als ausgeschlossen.
1.4.3 Mit der eingereichten staatsrechtlichen Beschwerde erhebt der Beschwerdeführer keine Rügen in der Sache, für welche er nicht legitimiert wäre. Vielmehr beruft er sich auf eine angebliche Verletzung seines rechtlichen Gehörs (
Art. 29 Abs. 2 BV
) sowie seines Rechts auf Beurteilung innert angemessener Frist (
Art. 29 Abs. 1 BV
) und damit auf Parteirechte, die ihm gestützt auf die Bundesverfassung im kantonalen Verfahren zugestanden sind. Bei den Rügen, er habe sich zu den während des Rekursverfahrens eingegangenen Eingaben und Unterlagen seiner Ehefrau nicht äussern können und das regierungsrätliche Verfahren habe eine unzulässige Verzögerung erlitten, handelt es sich nicht um solche, die - wie die vorweggenommene Beweiswürdigung oder die Ablehnung von Beweisangeboten - auf eine materielle Prüfung hinaus laufen, sondern um die Anrufung von davon unabhängigen Parteirechten. Obwohl dem Beschwerdeführer kein Anspruch auf Bewilligung zusteht, erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde daher als zulässig. Auf die Eingabe, mit der einzig zulässige Rügen erhoben werden, ist vollumfänglich einzutreten.
2.
2.1 Der früher aus
Art. 4 aBV
abgeleitete und heute in
Art. 29 Abs. 2 BV
ausdrücklich verankerte Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und gibt anderseits dem Betroffenen als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht das Recht, bevor ein in seine Rechtsstellung eingreifender Entscheid getroffen wird, sich zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Unabhängig davon greifen die aus der Bundesverfassung folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs. Der Beschwerdeführer beruft sich nicht auf kantonales Recht. Somit ist einzig - und zwar mit freier Kognition - zu prüfen, ob die aus
Art. 29 Abs. 2 BV
folgenden Regeln missachtet wurden (
BGE 126 I 15
E. 2a
;
124 I 241
E. 2; je mit Hinweisen).
2.2
Für die Beurteilung der Frage, ob der Beschwerdeführer über eine noch bzw. wieder intakte Ehe verfüge, hat der Regierungsrat unter anderem auf Eingaben und Urkunden der Ehefrau abgestellt, zu denen sich der Beschwerdeführer nicht äussern konnte. Diese Unterlagen waren für die Beantwortung der sich stellenden Frage an sich geeignet. Dem Beschwerdeführer hätte daher grundsätzlich Gelegenheit erteilt werden müssen, sich dazu zu äussern. Daran ändert nichts, dass er nicht ausdrücklich darum ersucht hatte, konnte er doch keine Kenntnis vom Vorliegen der fraglichen Unterlagen haben. Wenn eine Behörde auf Akten abstellen will, von deren Existenz die Partei nichts weiss, zu deren Nachteil sich diese auswirken, ist der Partei von Amtes wegen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Nur wenn sie Kenntnis von den Unterlagen hat, kann von ihr allenfalls erwartet werden, sich während des hängigen Verfahrens selber um Akteneinsicht und Gelegenheit zur Äusserung zu bemühen.
Nun verhält es sich aber so, dass der Beschwerdeführer vor Bundesgericht selber lediglich behauptet, nach der Wiederaufnahme der am 15. Mai 2000 aufgehobenen ehelichen Gemeinschaft habe diese erneuerte Beziehung "von Juni 2001 bis August 2002" gedauert. Damit war sie bereits im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids, am 11. September 2002, wieder beendet. Wohnten die Ehegatten nach eigener Darstellung des Beschwerdeführers damit im für den Regierungsrat entscheidenden Zeitpunkt schon nicht mehr zusammen, waren die Eingaben und Unterlagen für die Frage, ob damals ein Anspruch auf Bewilligung bestand, nicht mehr massgeblich. Sie sind es erst recht nicht mehr aus heutiger Sicht, geht doch der Beschwerdeführer selber davon aus, die eheliche Beziehung zu seiner Frau sei nicht mehr intakt. Damit handelte es sich nicht um Akten, die den Entscheid über den Bestand eines Anspruchs auf Bewilligung im Ergebnis konkret zu beeinflussen vermochten, weshalb der angefochtene Entscheid insoweit nicht den Anspruch auf rechtliches Gehör des Beschwerdeführers verletzte. Der Regierungsrat konnte zwar damals gar nicht wissen, dass auch aus Sicht des Beschwerdeführers die eheliche Beziehung im August 2002 nach der Wiederaufnahme der Wohngemeinschaft erneut scheiterte; es bleibt daher fragwürdig, dass dem Beschwerdeführer keine Gelegenheit eingeräumt wurde, sich zu den Vorwürfen seiner Ehefrau zu äussern. Ein Verstoss gegen die Verfassung liegt aber deshalb nicht vor, weil die Umstände, um welche es geht, aus objektiver Sicht im Zeitpunkt der Entscheidfällung nicht mehr wesentlich waren, weshalb offen bleiben kann, ob die formelle Natur des rechtlichen Gehörs eine Aufhebung des angefochtenen Beschlusses bedingen würde, wenn die Ehe erst nachher gescheitert wäre.
2.3 Zu prüfen bleibt jedoch, ob dem Beschwerdeführer hätte Gelegenheit eingeräumt werden müssen, sich zu den Eingaben der Ehefrau und zu den von ihr eingereichten Urkunden im Hinblick auf den anstehenden Ermessensentscheid zu äussern. Dabei stellt sich erneut die Frage, ob diese Unterlagen für den zu treffenden Entscheid überhaupt massgeblich waren, was im Wesentlichen von der Praxis der zuständigen kantonalen Behörden dazu abhängt, wie sie ihr Ermessen handhaben (vgl.
BGE 122 I 267
E. 3 S. 271 ff.). Dazu hat sich das Bundesgericht freilich nicht zu äussern; es kann im vorliegenden Zusammenhang einzig prüfen, ob im Hinblick auf die vom Regierungsrat angewandten Kriterien das rechtliche Gehör gewahrt worden ist.
Gemäss den Erwägungen im angefochtenen Entscheid wird im Kanton Zürich die Aufenthaltsbewilligung eines Ehegatten grundsätzlich nicht mehr erneuert, wenn dieser im Rahmen des Familiennachzugs zugelassen worden ist, die Ehegemeinschaft in der Schweiz nur kurze Zeit gedauert hat und keine besonderen Gründe die Wegweisung als unangemessen erscheinen lassen. Eine eheliche Gemeinschaft, die weniger als drei Jahre gedauert hat, gilt als kurz. Im Übrigen gelangen die folgenden Kriterien zur Anwendung: die Dauer der Anwesenheit in der Schweiz, die persönliche Beziehung des Betroffenen zur Schweiz und der Stand seiner Eingliederung, das persönliche Verhalten, die Beurteilung als Arbeitskraft sowie die Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage.
Im konkreten Fall hat der Regierungsrat darauf abgestellt, dass der Beschwerdeführer nur rund sechs Monate in Ehegemeinschaft lebte, insgesamt lediglich rund drei Jahre in der Schweiz anwesend war, hier nicht in massgeblicher Weise verwurzelt ist, keine Angehörigen in der Schweiz hat und strafrechtlich zu insgesamt fünf Monaten Gefängnis verurteilt worden ist; zwar werde er als Arbeitskraft gut beurteilt, für die ausgeübte Tätigkeit stünden auf dem inländischen Arbeitsmarkt aber genügend Arbeitskräfte zur Verfügung. Der Regierungsrat hat sich damit im Rahmen seiner Ermessensausübung gar nicht auf die Eingaben und Urkunden der Ehefrau abgestützt. Beim einzigen Punkt, in welchem diese Unterlagen hätten Bedeutung erlangen und eine Stellungnahme des Beschwerdeführers dazu hätte von Interesse sein können, handelt es sich um die Frage der Dauer der ehelichen Gemeinschaft. Selbst wenn aber der vor dem Bundesgericht behaupteten Darstellung des Beschwerdeführers gefolgt würde, ergäbe sich höchstens eine Dauer der Wohngemeinschaft von insgesamt rund 21 Monaten (sechs Monate in der ersten sowie 15 Monate in der zweiten Phase), was noch weit von der nach der zürcherischen Praxis massgeblichen Dauer von drei Jahren entfernt ist. Im Übrigen war die Voraussetzung des dreijährigen ehelichen Zusammenlebens selbst dann nicht erfüllt, wenn die ganze Dauer von der Eheschliessung im November 1999 bis zum vom Beschwerdeführer anerkannten Ende der - zwischendurch freilich unterbrochenen - Wohngemeinschaft im August 2002 berücksichtigt würde. Damit waren die Eingaben und Unterlagen der Ehefrau ebenfalls nicht geeignet, den Ermessensentscheid im Ergebnis zu beeinflussen. Der Regierungsrat hat dem Beschwerdeführer demnach auch insoweit das rechtliche Gehör im Sinne von
Art. 29 Abs. 2 BV
nicht verweigert.
2.4 Nach
Art. 29 Abs. 1 BV
hat schliesslich jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen unter anderem Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist. Der Beschwerdeführer hat gegen die Verfügung der Fremdenpolizei vom 12. März 2001 am 12. April 2001 Rekurs beim Regierungsrat erhoben. Dieser hat darüber an seiner Sitzung vom 11. September 2002 entschieden, wobei der begründete Beschluss beim Beschwerdeführer am 17. September 2002 eingegangen ist. Dabei handelt es sich zwar um eine nicht mehr kurze Behandlungsdauer, doch hält sich diese durchaus in einem vertretbaren Rahmen, weshalb der verfassungsrechtliche Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist nicht verletzt ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beschwerdeführer sich nach dem Stand des Verfahrens erkundigte und um beschleunigte Erledigung ersuchte. Er hat darauf eine begründete Antwort erhalten. Im Übrigen hatte er mit den von ihm selber angerufenen neuen Tatsachen, insbesondere der eigenen Darstellung, die Eheleute hätten die Wohngemeinschaft wieder aufgenommen, einen Abklärungsbedarf ausgelöst, der geeignet war, eine gewisse Verzögerung zu bewirken.
3.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, wobei bei der Festlegung der Gerichtsgebühr seine angespannten finanziellen Verhältnisse sowie der Umstand berücksichtigt werden können, dass der Regierungsrat mit seinem nicht restlos unproblematischen Vorgehen die Beschwerdeerhebung mit ausgelöst haben dürfte (Art. 156 Abs. 1 und 3,
Art. 153 und 153a OG
). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen.