Urteil 2A.400/2000 (2000)
Rechtsgebiet: public_law

A.- V._ est une société spécialisée dans la production et le commerce des produits à base de chanvre, tels que les cosmétiques et les huiles essentielles. Le 16 juillet 1998, elle a requis l'inscription dans le catalogue des variétés d'une variété propre de chanvre dénommée "Walliser Queen".
Par décision du 13 janvier 1999, l'Office fédéral de l'agriculture a rejeté cette requête pour le motif que l'analyse de la teneur en Tetrahydrocannabinol (THC) sur des plantes de la variété "Walliser Queen" cultivées par la Station fédérale de recherches en agroécologie et agriculture de Zürich-Reckenholz avait révélé un taux de 1,22%, alors que la teneur maximale en THC, comme condition pour l'admission des variétés de chanvre dans le catalogue, est de 0,3%, conformément à l'ordonnance du Département fédéral de l'économie sur les semences et les plants des espèces de grandes cultures et de plantes fourragères du 7 décembre 1998 (ci-après: l'ordonnance du DFE sur les semences et plants; RS 916. 151.1).
B.- V._ a recouru contre cette décision auprès de la Commission de recours du Département fédéral de l'économie publique (ci-après: la Commission de recours DFE).
Invoquant l'absence de base légale de l'ordonnance précitée, elle taxait aussi d'arbitraire le taux de 0,3% et contestait la pertinence de la méthode d'analyse pratiquée par la station de recherches.
Par décision du 21 juillet 2000, la Commission de recours DFE a rejeté le recours. Elle a considéré en substance que les ordonnances édictées respectivement par le Conseil fédéral, le Département et l'Office fédéral de l'agriculture se fondaient sur les art. 162 et 177 de la loi fédérale sur l'agriculture du 29 avril 1998 (LAgr; RS 910. 1) et demeuraient dans les limites de la délégation législative contenue dans chacune de ces dispositions. Elle a ensuite rappelé la distinction entre chanvre-drogue, à teneur élevée en THC, et chanvre dit à fibres, caractérisé par une faible teneur en THC, généralement inférieure à un taux compris entre 0,3 et 0,5%, puis elle a exposé, littérature scientifique à l'appui, que les variétés pauvres en THC ainsi encouragées pour une utilisation agricole présentaient un net avantage sur le plan de la productivité par rapport aux variétés riches en THC et que les huiles de graines qui en étaient extraites n'étaient pas inférieures en qualité. En l'absence de dispositions légales sur une teneur maximum en THC pour les variétés de chanvre destinées à un usage agricole, le Département était donc fondé à fixer une limite de THC qui non seulement ne prétérite pas l'exploitation agricole du chanvre au titre de matière première renouvelable, mais prévienne aussi le risque que la Confédération encourage une culture pouvant tomber sous le coup de la législation sur les stupéfiants; elle ena conclu que cette valeur de 0,3% ne pouvait dès lors être taxée d'arbitraire. La Commission a aussi longuement exposé les raisons pour lesquelles la méthode d'analyse utilisée pouvait être qualifiée de fiable et a relevé que l'analyse du rapport entre la teneur de la plante en THC et sa teneur en Cannabidiol (CBD) avait révélé une valeur supérieure à 1, de sorte que, de ce point de vue également, l'inscription au registre de la variété "Walliser Queen" ne serait de toute manière pas possible.
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, V._ demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision de la Commission de recours DFE du 21 juillet 2000, avec suite de frais et dépens.
La Commission de recours DFE a renoncé à présenter des observations et l'Office fédéral de l'agriculture a conclu au rejet du recours.

Considérant en droit :
1.- a) Dirigé contre la décision d'une commission fédérale de recours au sens de l'art. 98 lettre e OJ et respectant les exigences légales, le présent recours est recevable comme recours de droit administratif.
b) Dans la mesure où la Commission de recours DFE est une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est toutefois lié par les faits constatés par la décision attaquée, à moins qu'ils ne soient manifestement inexacts ou incomplets ou qu'ils aient été établis au mépris de règles essentielles de procédure (
art. 105 al. 2 OJ
).
c) Conformément à l'
art. 104 OJ
, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (lettre a). Le Tribunal fédéral revoit d'office l'application du droit fédéral qui englobe notamment les droits constitutionnels (
ATF 122 IV 8
consid. 1b p. 11;
121 IV 345
consid. 1a p. 348;
121 II 39
consid. 2d/bb p. 47).
2.- La recourante se plaint de "constatation arbitraire des faits" et critique sous cet angle le moment choisi pour l'analyse, soit celui de la pleine inflorescence, qui est aussi celui où le taux de THC est le plus élevé, alors que les utilisations (huiles essentielles, chènevis) qui peuvent être faites de la variété "Walliser Queen" impliquent que celle-ci soit récoltée "plus tard", lorsque le taux de THC est "beaucoup moins élevé".
Il ne s'agit cependant pas d'une question de fait, mais d'une question de droit, qui est de savoir à quel moment (à quel stade de maturation de la plante) l'exigence d'une teneur maximale en THC de 0,3% doit être satisfaite pour que l'inscription de la variété correspondante au registre des variétés puisse être admise.
La recourante ne conteste elle-même pas que cette teneur permet de départager les variétés de chanvre relevant de la catégorie des stupéfiants de celles qui ne se prêtent qu'à des utilisations agricoles ou industrielles, ni qu'il en aille ainsi notamment pour la variété "Walliser Queen". Il est dès lors évident que l'analyse doit être pratiquée au stade de maturation où la plante présente la plus haute teneur en THC.
La recourante ne prétend du reste pas que, mesurée au stade de maturation plus tardif qu'elle préconise, la teneur en THC demeurerait inférieure ou égale à la valeur limite.
Le moyen est donc clairement infondé.
3.- La recourante conteste la légalité de l'ordonnance du DFE sur les semences et plants et la proportionnalité des conditions auxquelles celle-ci subordonne l'enregistrement des variétés de chanvre au catalogue des variétés.
a) S'agissant d'une ordonnance dépendante prise en vertu d'une réglementation législative, le Tribunal fédéral examine si le Conseil fédéral est resté dans les limites des pouvoirs qui lui ont été conférés par la loi. Dans la mesure où la délégation législative n'autorise pas le Conseil fédéral à déroger à la Constitution, le Tribunal fédéral est également habilité à revoir la constitutionnalité des règles contenues dans l'ordonnance. Lorsque la délégation législative accorde au Conseil fédéral un très large pouvoir d'appréciation pour fixer les dispositions d'exécution, cette clause lie le Tribunal fédéral. Dans un tel cas, le Tribunal fédéral ne saurait substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral et doit se limiter à examiner si l'ordonnance sort manifestement du cadre de la délégation législative octroyée au Conseil fédéral ou si, pour d'autres raisons, elle apparaît contraire à la loi ou à la Constitution (
ATF 124 II 241
consid. 3 p. 245 et les arrêts cités). Il en va de même des ordonnances édictées par un département en vertu d'une délégation du Conseil fédéral pour des questions techniques (ici, voir
art. 177 al. 2 LAgr
).
b) L'
art. 148 LAgr
charge la Confédération de légiférer pour éviter les dégâts causés par des organismes nuisibles ou par la mise en circulation de matières auxiliaires inappropriées.
Au titre 7 de la loi (protection des végétaux et matières auxiliaires), les
art. 158 ss LAgr
traitent des matières auxiliaires qui comprennent notamment le matériel végétal de multiplication (
art. 158 al. 1 LAgr
). L'art. 159 soumet la mise en circulation des matières auxiliaires aux conditions cumulatives (a) qu'elles se prêtent à l'utilisation prévue, (b) qu'utilisées de manière réglementaire elles n'aient pas d'effets secondaires intolérables, (c) qu'il soit garanti que les denrées alimentaires et les objets usuels fabriqués à partir de produits de base traités avec ces matières satisfassent aux exigences de la législation sur les denrées alimentaires.
Selon l'
art. 162 LAgr
, le Conseil fédéral peut prescrire que seules peuvent être importées, mises en circulation, certifiées ou utilisées en Suisse les variétés enregistrées dans un catalogue des variétés; il définit les conditions d'enregistrement. Il lui appartient aussi d'arrêter les dispositions d'exécution nécessaires (
art. 177 LAgr
).
Le 7 décembre 1998, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance sur la production et la mise en circulation du matériel végétal de multiplication (ordonnance sur les semences; RS 916. 151), entrée en vigueur le 1er janvier 1999.
Cette ordonnance réglemente la production et la mise en circulation du matériel végétal de multiplication destiné à l'utilisation agricole (art. 1 al. 1), soit notamment les semences et les plants (art. 2 lettre a). Elle prévoit à son article 4 que le Département détermine les espèces pour lesquelles un catalogue des variétés est établi, qu'il règle la procédure d'examen des variétés et d'enregistrement dans le catalogue ainsi que le droit d'accès aux documents (al. 1) et que l'Office fédéral de l'agriculture est habilité à édicter par voie d'ordonnance les catalogues des variétés (al. 3).
L'art. 5 de l'ordonnance sur les semences fixe les conditions d'enregistrement de la manière suivante:
1Une variété est enregistrée dans le catalogue des variétés
si:
a.elle est distincte, stable et suffisamment homogène;
b.sa valeur culturale et d'utilisation présente une
amélioration par rapport aux autres variétés;
c.la sélection conservatrice de la variété est assurée
par une méthode reconnue par l'office, sous la responsabilité
de l'obtenteur ou de son représentant et
qu'elle peut en tout temps être contrôlée par l'office;
d.la dénomination de la variété satisfait aux exigences
fixées à l'art. 6 de la loi fédérale du 20 mars
1975 sur la protection des obtentions végétales (RS
232. 16).
2Le département peut prévoir des dérogations aux conditions
d'enregistrement en particulier pour:
a.les variétés destinées exclusivement à la mise en
circulation à l'étranger sous réserve des dispositions
d'accords internationaux;
b.des espèces ou des variétés d'importance mineure;
c.les légumes;
d.les variétés composantes et les mélanges de lignées.
3Il peut fixer des exigences spécifiques déterminant la
valeur culturale et d'utilisation; il peut, pour certaines
espèces, fixer d'autres conditions en sus de celles
fixées à l'al. 1.
4A titre exceptionnel, l'office peut enregistrer une
variété qui ne remplit pas les exigences mentionnées à
l'al. 3, si elle présente des caractéristiques positives
compensant largement certaines insuffisances.. "
Le 1er janvier 1999 est aussi entrée en vigueur l'ordonnance du DFE du 7 décembre 1998 sur les semences et plants. Elle charge l'Office fédéral de l'agriculture d'édicter un catalogue des variétés pour les genres et espèces énumérés dans son annexe 1 (art. 13), où figure le chanvre.
L'annexe 2 de cette ordonnance définit les exigences déterminant la valeur culturale et d'utilisation (art. 14).
A l'origine, l'ordonnance du DFE sur les semences et plants instituait un régime d'exception pour le chanvre, selon lequel, entre autres choses, l'Office fédéral de l'agriculture était dispensé de procéder à un examen officiel de la valeur culturale et d'utilisation, mais pouvait refuser une demande d'enregistrement si les indications du dossier montraient que la variété ne remplissait manifestement pas lesdites exigences; il était toutefois déjà prévu qu'une variété de chanvre ne serait enregistrée que si sa teneur en THC n'excédait pas 0,3%. L'ordonnance du DFE a été modifiée le 22 décembre 1999, avec entrée en vigueur au 1er février 2000.
Selon le nouveau droit, le chanvre n'est plus soumis à un régime spécial et figure désormais dans la catégorie des plantes oléagineuses et à fibres (annexe 1, chiffre 4). Les exigences déterminant la valeur culturale et d'utilisation de ces plantes figurent à l'annexe 2, chapitre D. Il est prévu que la demande d'enregistrement ne peut être acceptée que si la variété candidate n'atteint la valeur éliminatoire pour aucune de ses caractéristiques. Pour le chanvre, la teneur en THC doit être inférieure à 0,3%, le rapport THC/CBD inférieur à 1, la qualité commerciale et l'état sanitaire correspondre chacun à une note égale ou inférieure à 3 (bien), sur une échelle de 1 (très bien) à 9 (très mauvais).
Enfin, le 7 décembre 1998, l'Office fédéral de l'agriculture a édicté l'ordonnance sur le catalogue des variétés de céréales, de pommes de terre, de plantes fourragères et de chanvre (ordonnance sur le catalogue des variétés de l'OFAG; RS 916. 151.6), devenue, par modification du 18 février 2000, l'ordonnance de l'OFAG sur le catalogue des variétés de céréales, de pommes de terre, de plantes fourragères, de plantes oléagineuses et à fibres, ainsi que de betteraves (RO 2000 p. 626); son annexe 4 (RO 2000 p. 642) énumère désormais les variétés de plantes oléagineuses et à fibres dont les semences peuvent être certifiées et mises en circulation conformément à l'art. 4.
c) La recourante fait valoir qu'en dehors des critères de la valeur commerciale et de l'état sanitaire - qui sont beaucoup trop vagues pour être utilisables - les deux seules conditions auxquelles est subordonné l'enregistrement d'une variété de chanvre au registre des variétés sont l'exigence d'une teneur en THC inférieure à 0,3% et un rapport THC/CBD inférieur à 1. Or, ces conditions poursuivent exclusivement des buts de police des stupéfiants, de sorte que la réglementation de l'ordonnance du DFE sur les semences et plants outrepasse les limites de la délégation législative du Conseil fédéral. A l'inverse, et contrairement à ce que prescrivent la loi fédérale sur l'agriculture et l'art. 5 al. 1 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur les semences, l'ordonnance du DFE ne formule aucune exigence de nature proprement agronomique; destinée en vertu de la loi à promouvoir la qualité des matières auxiliaires de l'agriculture, la réglementation incriminée ne saurait donc poursuivre d'autres buts, tels que la lutte contre l'usage du chanvre comme stupéfiant, qu'à titre accessoire.
Ce moyen est mal fondé. Pour édicter les dispositions d'exécution en matière d'enregistrement des diverses espèces au catalogue des variétés, le Département devait en effet non seulement se conformer aux buts visés par les normes de délégation d'où il tenait cette compétence, mais également veiller à la compatibilité de sa réglementation avec le reste de l'ordre juridique. Il se serait rendu coupable d'incohérence s'il avait rendu possible l'inscription au registre d'une variété de chanvre susceptible d'être utilisée comme stupéfiant et, partant, prohibée par la législation en matière de stupéfiants.
La décision attaquée retient en outre que les variétés de chanvre pauvres en THC présentent un net avantage sur le plan de la productivité, que les huiles de graines qui en sont extraites ne sont pas inférieures en qualité à celles provenant de ces autres variétés et qu'un test d'évaluation de l'arôme d'huile essentielle de chanvre a mis en évidence que les meilleures notes avaient été recueillies par les huiles issues de variétés pauvres en THC. Il s'agit-là de constatations de fait, dont la recourante elle-même ne prétend pas qu'elles seraient inexactes. Elles lient donc le Tribunal fédéral (
art. 105 al. 2 OJ
).
Il s'ensuit que les deux conditions incriminées par la recourante concourent également à promouvoir la qualité des variétés de chanvre susceptibles d'être mises en circulation et participent donc à la réalisation du but visé par la loi. Il en résulte inversement que la variété produite par la recourante ne saurait, dans cette mesure, être réputée présenter, quant à sa valeur culturale et d'utilisation, une amélioration par rapport aux autres variétés, ce qui suffit à exclure son enregistrement en vertu de l'art. 5 al. 1 lettre b de l'ordonnance du Conseil fédéral sur les semences, disposition qui trouve un fondement suffisant à l'
art. 148 LAgr
.
d) Enfin, dans la mesure où les deux conditions incriminées par la recourante concourent précisément à promouvoir la qualité des variétés de chanvre susceptibles d'être mises en circulation et participent à la réalisation du but visé par la loi, elles ne sauraient non plus violer le principe de la proportionnalité et, plus précisément, l'exigence qui en découle, selon laquelle une mesure doit être apte à atteindre le but visé.
4.- La recourante soutient encore que la réglementation en cause conduit à n'admettre que deux types de chanvre, soit la variété à fibres et les variétés narcotiques, aucune place ne subsistant pour les variétés à usage mixte; il ne serait pas davantage tenu compte des autres usages du chanvre à côté de la production de fibres, en particulier la fabrication d'huiles essentielles et de chènevis. Elle reproche donc à la réglementation incriminée d'intervenir dans le domaine de la concurrence en favorisant les fournisseurs de semences de variétés à fibres, sans que cela soit justifié par des fins agricoles.
Cette argumentation serait éventuellement convaincante s'il était avéré que les variétés de chanvre pauvres en THC se prêtent mal ou moins bien que des variétés riches en THC à ce type d'usage. Comme on l'a vu (supra consid. 3c), cela n'est toutefois pas le cas et la recourante ne prétend d'ailleurs pas le contraire. Son moyen est donc, lui aussi, mal fondé.
Au surplus, le Tribunal fédéral peut se rallier aux motifs pertinents contenus dans la décision attaquée, en particulier au sujet des dérogations, voire des exceptions, prévues par l'ordonnance du Conseil fédéral sur les semences (art. 5 al. 2 et 4).
5.- Il résulte de ce qui précède que le recours est entièrement mal fondé et doit être rejeté. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais judiciaires (
art. 156 al. 1 OJ
).