Urteil 1C_808/2013 (2014)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
A._ ist Eigentümer der in der Landwirtschaftszone gelegenen Parzelle Nr. 1035 "U._" in der Gemeinde Leuggern. Diese Parzelle grenzt im Osten und Süden an einen Flurweg und im Westen an Wald. Die ackerfähige Fläche dieser Parzelle wird im Süden durch eine rund 100 m lange Böschung begrenzt. Darunter befindet sich eine rund 15 Aren grosse, leicht muldenförmige, dreieckige Restfläche, die als Ökowiese genutzt wird.
B.
Am 9. November 2010 stellte A._ (Gesuchsteller) beim Gemeinderat Leuggern das Gesuch, diese Fläche zwischen Böschung, Wald und Flurweg mit ca. 1'900 m3 Auffüllmaterial bis zu rund 3 m hoch aufzufüllen. Der Gemeinderat leitete das Gesuch an die Abteilung für Baubewilligungen des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) des Kantons Aargau weiter, die Stellungnahmen der kantonalen Fachstellen einholte, eine Augenscheinsverhandlung durchführte und danach mit Teilverfügung vom 26. April 2011 die kantonale Zustimmung verweigerte. Gestützt darauf wies der Gemeinderat das Baugesuch mit Protokollauszug vom 2. Mai 2011 ab. Der Regierungsrat des Kantons Aargau wies eine dagegen gerichtete Verwaltungsbeschwerde mit Entscheid vom 14. März 2012 ab. Eine gegen diesen Entscheid gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau mit Urteil vom 16. September 2013 ab.
C.
Der Gesuchsteller (Beschwerdeführer) erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 16. September 2013 und die vorinstanzlichen Verfügungen aufzuheben und die Baubewilligungsbehörden des Kantons Aargau anzuweisen, die Auffüllung und Bodenverbesserung zu bewilligen.
Das Verwaltungsgericht und das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) beantragten, die Beschwerde abzuweisen. In seiner Stellungnahme zur Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts hält der Beschwerdeführer dem Sinne nach an seinen Anträgen fest.

Erwägungen:
1.
1.1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts. Gegen diesen Entscheid steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 lit. a BGG
grundsätzlich offen (Urteil 1C_122/2009 vom 21. Januar 2010 E. 1). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Gesuchsteller von der Verweigerung der Baubewilligung nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
1.2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (
Art. 95 lit. a, b und c BGG
). Die Verletzung des übrigen kantonalen Rechts kann abgesehen von hier nicht relevanten Ausnahmen gemäss
Art. 95 lit. c und d BGG
vor Bundesgericht nicht gerügt werden; zulässig ist jedoch die Rüge, die Anwendung dieses Rechts führe zu einer Verletzung von Bundesrecht, namentlich des verfassungsmässigen Willkürverbots (
BGE 138 I 143
E. 2 S. 149 f.). Nach der Praxis des Bundesgerichts verstösst ein Entscheid gegen dieses Verbot, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, weil er zum Beispiel eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (
BGE 137 I 1
E. 2.4 S. 5
;
138 I 49
E. 7.1; je mit Hinweisen).
1.3.
Nach
Art. 42 Abs. 2 BGG
ist in der Beschwerdebegründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Die Verletzung von Grundrechten prüft das Bundesgericht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 135 III 127
E. 1.6 S. 130). Wird eine Verletzung des Willkürverbots gemäss
Art. 9 BV
geltend gemacht, muss anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (vgl.
BGE 134 II 244
E. 2.2 S. 246).
2.
2.1.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, wenn ein Gericht auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es auf Grund der bereits abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen darf, seine Überzeugung könne durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert werden (
BGE 136 I 229
E. 5.3 S. 236 mit Hinweis).
2.2.
Unter Hinweis auf diese Rechtsprechung führte das Verwaltungsgericht aus, auf die Durchführung eines Augenscheins könne verzichtet werden, da der entscheidwesentliche Sachverhalt gestützt auf die Akten genügend erstellt sei. So habe bereits die Vorinstanz einen Augenschein durchgeführt und eine Fotodokumentation erstellt. Zudem enthielten die Akten diverse weitere Fotos von den örtlichen Gegebenheiten.
2.3.
Der Beschwerdeführer rügt, das Verwaltungsgericht habe mit der Ablehnung des Antrags auf Durchführung eines Augenscheins seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Er zeigt jedoch nicht auf, inwiefern das Verwaltungsgericht in Willkür verfallen sein soll, wenn es davon ausging, ein Augenschein könne in Anbetracht des vorliegenden Fotomaterials am Beweisergebnis nichts mehr ändern. Damit erweist sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs als nicht rechtsgenüglich begründet, weshalb darauf nicht einzutreten ist.
3.
3.1.
Sodann bringt der Beschwerdeführer vor, gemäss allgemein anerkannten Rechtsgrundsätzen habe sich die entscheidende Instanz selber über die (Beweis-) Grundlagen zur Beurteilung eines Falles zu informieren.
3.2.
Sollte der Beschwerdeführer damit eine Verletzung des Unmittelbarkeitsprinzips, bzw. die unmittelbare Beweisabnahme durch das Gericht geltend machen wollen, ist zu beachten, dass weder die Bundesverfassung noch die Europäische Menschenrechtskonvention die schrankenlose Geltung dieses Prinzips vorsehen. Die Unmittelbarkeit der Beweisabnahme wird im Einzelnen durch das Verfahrensrecht umschrieben (
BGE 125 I 127
E. 6c/aa S. 134 mit Hinweisen). Da vorliegend kantonales Verfahrensrecht massgebend ist, hätte der Beschwerdeführer aufzeigen müssen, inwiefern dieses Recht bezüglich der unmittelbaren Beweisabnahme willkürlich angewendet worden sein soll (vgl. Urteil 6B_441/2013 vom 4. November 2013 E. 6.2). Eine solche Rüge erhebt der Beschwerdeführer nicht.
4.
4.1.
Art. 16a Abs. 1 RPG
setzt bezüglich der Zonenkonformität einer baulichen Massnahme in der Landwirtschaftszone voraus, dass diese Massnahme für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig ist.
Art. 34 Abs. 4 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1)
präzisiert diese Bedingung: Danach darf die Baubewilligung nur erteilt werden, wenn die Baute oder Anlage für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig ist (lit. a), der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b) und der Betrieb voraussichtlich längerfristig bestehen kann (lit. c). Nach der Rechtsprechung beurteilt sich die Frage der Notwendigkeit der Erstellung oder der Veränderung einer Baute oder Anlage nach objektiven Kriterien (Urteil 1C_226/2008 vom 21. Januar 2009 E. 4.2).
4.2.
Das Verwaltungsgericht führte allgemein aus, nicht jede Erleichterung der Bewirtschaftung sei ausreichend, um als nötig im Sinne von
Art. 16a PRG
zu gelten. Es sei im Einzelfall zu prüfen, ob die Geländeanpassungen für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig und nicht überdimensioniert sei. Nach gefestigter Verwaltungspraxis des Kantons Aargau würden Bewilligungen für Geländeveränderungen zur Verbesserung von Kulturland oder landwirtschaftlicher Bewirtschaftung erteilt, wenn ohne wesentliche Veränderung oder Beeinträchtigung der Landschaft mit relativ geringem Aufwand gewichtige Vorteile für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung erzielt werden könnten. Dies könne zutreffen, wenn eine punktuelle Aufschüttung eine direkte Zufahrt ermögliche und damit einen langen Umweg verhindere. Unstatthaft seien dagegen Geländeveränderungen, die auf Grund ihres Ausmasses zum Bewirtschaftungsvorteil nicht mehr in einem angemessenen Verhältnis stünden.
4.3.
Bezüglich des vorliegenden Falles erwog das Verwaltungsgericht, es sei klar und unbestritten, dass eine Terrainaufschüttung im vorgesehenen Ausmass der Baubewilligungspflicht unterstehe. Der Acker auf der Parzelle Nr. 1035 oberhalb der Böschung sei vom östlich angrenzenden Flurweg her erschlossen. Der im Süden bestehende diagonal durch die Böschung führende Zufahrtsweg sei mit einem Traktor insbesondere mit voller Ladung talwärts nur mit Gefahren und bergwärts kaum zu befahren. Die Abteilung für Baubewilligungen des BVU habe jedoch die Zustimmung zu einem Ausbau dieser bestehenden südlichen Zufahrt in Aussicht gestellt. Denkbar sei auch der Neubau einer südlichen Zufahrt am östlichen Ende der geplanten Auffüllfläche, wo die Böschung am niedrigsten sei. Mit vergleichbar geringem Aufwand sei daher eine Verbesserung der Zufahrt vom Süden her möglich, ohne dass markant in die Landschaft eingegriffen oder in grossen Mengen fremdes Auffüllmaterial herangeführt werden müsste. Zur Reduktion der Absturzgefahr beim Befahren des Ackers mit dem Traktor könnte zudem eine Bestockung mit einer Hecke in Betracht gezogen werden. Demnach führe die Auffüllung nicht zu einer relevanten Bodenverbesserung, zumal oberhalb der Böschung die Fruchtfolgefläche unverändert bleibe und im darunter liegenden Bereich weiterhin von einer Nutzung als Wiesland bzw. Ökowiese auszugehen sei. Somit sei die vorgesehene eingreifende Aufschüttung von 1'900 m3 für die in Frage stehende Bewirtschaftung klar überdimensioniert und damit nicht nötig im Sinne von
Art. 34 Abs. 4 lit. a RPV
. Einer zusätzlichen Interessenabwägung nach
Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV
bedürfe es nicht. Der historische Hintergrund der Böschung und Mulde sei nicht relevant.
4.4.
Der Beschwerdeführer wendet sinngemäss ein, der historische Hintergrund der Böschung sei relevant. Da diese auf den Abbau von Kies und den Bau der Strasse zurückzuführen sei, stelle die beantragte Aufschüttung keine Geländeveränderung, sondern eine Wiederherstellung des alten Zustandes dar. Die Vorinstanzen hätten zu Unrecht angenommen, historische Dokumente könnten nicht belegen, dass die Böschung durch Kiesabbau entstanden sei. Der Gegenbeweis sei am Augenschein bereits erbracht worden.
4.5.
Wurde eine Baute oder Anlage widerrechtlich abgeändert, kann die zuständige Behörde die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verlangen (vgl. Urteile 1A.290/2004 vom 7. April 2005 E. 3.2; 1C_718/2013 vom 20. März 2014 E. 5.3.) Mit der Bewilligung zum Kiesabbau wird regelmässig die Verpflichtung zur schrittweisen Wiederauffüllung der ausgehobenen Kiesgrube und zur Renaturierung bzw. Rekultivierung der Abbauflächen verbunden (
BGE 137 III 444
E. 4.1.2 und 4.1.2 S. 450, vgl. auch E. 4.2.2 S. 450). Hat sich auf dem Gebiet einer ehemaligen Grube ein Biotop gebildet, wird zum Teil auf die Wiederherrichtung verzichtet (vgl. BEAT EDELMANN, Rechtliche Probleme des Kiesabbaus im Kanton Aargau, 1990, S. 90, 109 f.).
4.6.
Der Beschwerdeführer bringt nicht vor, der von ihm behauptete Kiesabbau sei ohne Bewilligung oder mit der nicht erfüllten Verpflichtung zur Wiederauffüllung des Terrains erfolgt. Damit ist auch nach seiner Darstellung der heutige Zustand des von seinem Auffüllprojekt betroffenen Gebiets rechtmässig. Damit würde die geplante Auffüllung des begrünten und als Ökowiese genutzten Gebiets selbst dann einen bewilligungspflichtigen Eingriff in die Landschaft darstellen, wenn sie zu einem historisch vorbestehenden Zustand führen würde. Das Verwaltungsgericht hat daher kein Bundesrecht verletzt, wenn es davon ausging, der historische Hintergrund der Böschung und Mulde sei nicht relevant.
4.7.
Alsdann bringt der Beschwerdeführer zusammengefasst vor, die Aufschüttung bringe eine echte Bodenverbesserung und eine grosse Verbesserung der Bewirtschaftungsverhältnisse, weil sie ermögliche, vom Süden her mit schweren Traktoren und Ladung direkt zum nördlichen Acker zu fahren. Die Vorinstanzen hätten zwar in Aussicht gestellt, dass anstelle des heutigen Zufahrtsweg eine Zufahrtsrampe erstellt werden könne. Dazu müsse jedoch ein Damm aufgeschüttet und kiesiges Material eingefügt werden, um die Tragfestigkeit zu garantieren. Eine solche Rampe würde somit einen Eingriff in die Landschaft darstellen, da sie eine künstliche Veränderung des Terrains bewirke. Die beantragte Aufschüttung sei daher als Wiederherstellung des ursprünglichen Terrains einer Rampe vorzuziehen.
4.8.
Mit dieser Argumentation bestreitet der Beschwerdeführer nicht, dass mit der Errichtung einer lokal begrenzten Auffahrtsrampe im Bereich des bestehenden Weges ein mit Traktoren befahrbarer Zugang zum nördlich der Böschung gelegenen Acker geschaffen werden kann. Demnach hat das Verwaltungsgericht
Art. 34 Abs. 4 lit. a RPV
nicht verletzt, wenn es die beantragte grossräumige Aufschüttung zur Schaffung eines solchen Zugangs als nicht nötig bzw. als überdimensioniert erachtete. Damit ist unerheblich, welche Bewirtschaftungsvorteile ein ohnehin möglicher südlicher Zugang bringen würde. Auf die Kritik des Beschwerdeführers an den entsprechenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist daher nicht einzutreten. Die vorinstanzliche Annahme, die geplante Aufschüttung würde hinsichtlich der Bewirtschaftung der bestehenden Ökowiese keinen erheblichen Bewirtschaftungsvorteil erbringen, wird vom Beschwerdeführer nicht beanstandet. Er wendet jedoch ein, das Verwaltungsgericht habe die durch die Geländekante geschaffene Unfallgefahr bzw. die geltend gemachten Sicherheitsgründe überhaupt nicht gewürdigt. Dies trifft nicht zu, da das Verwaltungsgericht ausführte, zur Reduktion der Absturzgefahr beim Befahren des "V._" mit dem Traktor könne z.B. eine sinnvolle Bestockung mit einer Hecke in Betracht gezogen werden. Inwiefern diese Angabe unzutreffend sein soll bzw. die Sicherung der Befahrung des Ackers eine grossräumige Aufschüttung erfordere, legt der Beschwerdeführer nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Demnach ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht kein Bundesrecht verletzte, wenn es die Aufschüttung im Sinne von
Art. 19a RPG
bzw.
Art. 34 Abs. 1 lit. a RPV
als nicht nötig qualifizierte.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesen Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens wird der unterliegende Beschwerdeführer dafür kostenpflichtig (
Art. 66 Abs. 1 BGG
).