Urteil C_22/04 (2004)
Rechtsgebiet: social_law

Faits:
A.
A.a B._ est analyste programmeur de profession. Par contrat du 17 février 1997, il a été engagé en qualité d'employé non permanent par l'Office fédéral des réfugiés, avec lieu de service à X._. Temporaires, les rapports de service ont commencé le 1er mars 1997 et duré jusqu'au 30 septembre 1997. Le contrat a été prolongé jusqu'au 31 décembre 1997 (complément du 23 septembre 1997), ensuite jusqu'au 31 mars 1998 (complément du 17 novembre 1997), jusqu'au 30 juin 1998 (complément du 24 mars 1998) et jusqu'au 30 novembre 1998 (complément du 4 juin 1998).
A partir du 1er décembre 1998, B._ s'est inscrit à l'assurance-chômage. Par décision du 3 février 1999, la Caisse publique de chômage du canton de Fribourg l'a avisé que la perte de travail du 1er décembre 1998 au 28 février 1999 ne pouvait pas être prise en considération et qu'il n'avait pas droit à l'indemnité de chômage durant cette période. Constatant qu'il y avait eu prolongations successives du contrat de travail, elle se fondait sur la présomption que l'on se trouvait en présence de contrats en chaîne devant être considérés comme un seul contrat de durée indéterminée, auquel s'appliquait le délai de résiliation prévu pour la première année de service.
A.b Le 8 mars 1999, B._ a recouru contre cette décision devant la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg. Il déclarait que son employeur l'avait informé à mi-novembre 1998 que le service informatique de X._ allait être transféré à Berne, en lui proposant de l'engager au nouveau lieu de service ou de mettre un terme définitif aux relations contractuelles. Etant domicilié à Y._, il avait refusé d'être transféré à Berne, puisque cela aurait impliqué un déplacement quotidien d'environ 160 à 180 km et qu'il aurait été partiellement affecté au service Hot-Line comme piquet répondant aux utilisateurs, avec un horaire qui aurait débuté le matin à 7 h. ou se serait terminé le soir à 18 h., deux à trois fois par semaine. Or, en raison de la distance à parcourir, il lui aurait été difficile de tenir cet horaire.
Dans sa réponse du 15 avril 1999, la caisse a conclu au rejet du recours. Elle prenait note que B._ avait refusé son transfert à Berne et réservait la possibilité d'une suspension de son droit aux indemnités de chômage pour faute grave.
Le 22 avril 1999, la Caisse publique de chômage du canton de Fribourg a rendu une décision « provisoire », par laquelle elle a prononcé la suspension du droit de B._ aux indemnités de chômage durant 45 jours à partir du 1er décembre 1998, au motif qu'il était sans travail par sa propre faute.
Le 21 mai 1999, B._ s'est déterminé sur la réponse de la caisse du 15 avril 1999. En ce qui concerne son refus d'être transféré à Berne, il contestait la décision du 22 avril 1999. Niant toute faute grave de sa part, il était d'avis que la suspension de son droit à l'indemnité ne devait en aucun cas dépasser 15 jours.
Par jugement du 31 août 2000, la juridiction cantonale a admis, dans la mesure où il était recevable, le recours contre la décision du 3 février 1999 et annulé celle-ci. Considérant la lettre de B._ du 21 mai 1999 comme un recours contre la décision du 22 avril 1999, elle a, par jugement du 2 novembre 2000, rejeté le recours.
A.c Sur recours de B._ contre le jugement du 2 novembre 2000, le Tribunal fédéral des assurances, par arrêt du 7 novembre 2001, a annulé celui-ci, la cause étant renvoyée à la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg pour nouveau jugement. Considérant que le greffier-rapporteur aurait dû se récuser, il invitait la juridiction cantonale à statuer à nouveau, dans une composition régulière, sur le recours interjeté par B._ contre la décision de la caisse du 22 avril 1999.
B.
Suite à l'arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 7 novembre 2001, la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg a siégé dans une composition entièrement différente de celle qui avait rendu le jugement du 2 novembre 2000.
Par jugement du 18 décembre 2003, la juridiction cantonale a partiellement admis le recours, la suspension du droit de B._ aux indemnités de chômage étant réduite de 45 à 31 jours.
C.
B._ interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de celui-ci. A titre principal, il invite le Tribunal fédéral des assurances à dire qu'il doit être mis au bénéfice d'indemnités de chômage du 1er décembre 1998 au 9 février 1999, à titre subsidiaire à prononcer la suspension de son droit aux indemnités de chômage pour une durée maximale de 15 jours.
La Caisse publique de chômage du canton de Fribourg conclut au rejet du recours. Le Secrétariat d'Etat à l'économie n'a pas déposé d'observations.

Considérant en droit:
1.
1.1 Le litige porte sur la suspension du droit du recourant à l'indemnité de chômage à partir du 1er décembre 1998. Celui-ci nie que l'emploi qui lui était proposé par son employeur fût convenable, lequel tombait sous le coup de l'
art. 16 al. 2 let
. f in fine LACI et était ainsi exclu de l'obligation d'être accepté. D'autre part, l'assuré, qui conteste toute faute grave de sa part, remet en cause la durée de la suspension du droit à l'indemnité, fixée par les premiers juges à 31 jours.
1.2 Dans la procédure de recours concernant l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances n'est pas limité à la violation du droit fédéral - y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation - mais s'étend également à l'opportunité de la décision attaquée. Le tribunal n'est alors pas lié par l'état de fait constaté par la juridiction inférieure, et il peut s'écarter des conclusions des parties à l'avantage ou au détriment de celles-ci (
art. 132 OJ
).
2.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), du 6 octobre 2000, est entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant la modification de nombreuses dispositions légales dans le domaine de l'assurance-chômage. Cependant, le cas d'espèce reste régi par les dispositions de la LACI en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002, la LPGA n'étant pas applicable au présent litige dès lors que le juge des assurances sociales n'a pas à prendre en considération les modifications du droit ou de l'état de fait postérieures à la date déterminante de la décision litigieuse du 22 avril 1999 (
ATF 129 V 4
, consid. 1.2 et les arrêts cités).
3.
3.1 L'
art. 30 al. 1 let. a LACI
dispose que le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci est sans travail par sa propre faute.
Est notamment réputé sans travail par sa propre faute l'assuré qui a résilié lui-même le contrat de travail, sans avoir été préalablement assuré d'obtenir un autre emploi, sauf s'il ne pouvait être exigé de lui qu'il conservât son ancien emploi (
art. 44 al. 1 let. b OACI
). Cette disposition réglementaire est compatible avec l'
art. 20 let
. c de la Convention n° 168 de l'Organisation internationale du travail (OIT) concernant la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage du 21 juin 1988 (
ATF 124 V 234
). Aux termes de l'
art. 20 let
. c de cette convention, les indemnités auxquelles une personne protégée aurait eu droit dans les éventualités de chômage complet ou partiel, ou de suspension du gain due à une suspension temporaire de travail sans cessation de la relation de travail, peuvent être refusées, supprimées, suspendues ou réduites dans une mesure prescrite lorsque, selon l'appréciation de l'autorité compétente, l'intéressé a quitté volontairement son emploi sans motif légitime.
Il découle de l'art. 16 al. 2 phrase introductive LACI qu'un travail qui n'est pas réputé convenable est exclu de l'obligation d'être accepté (
ATF 124 V 63
consid. 3b et les références). Ainsi, il peut arriver qu'un emploi qui répondait à tous les critères d'un travail convenable à un moment donné perde cette qualité à la suite d'un changement de circonstances. Dans une telle éventualité, on ne peut exiger d'un salarié qu'il conserve son emploi sans s'être préalablement assuré d'en avoir obtenu un autre et il ne sera donc pas réputé sans travail par sa propre faute (
art. 44 al. 1 let. b OACI
; SVR 1999 AlV n° 22 p. 53; DTA 1998 n° 9 consid. 2b p. 44).
3.2 Dans le cas particulier, le recourant, dont le contrat avec l'Office fédéral des réfugiés avait été prolongé jusqu'au 30 novembre 1998, a refusé d'être transféré de X._ à Berne, de sorte qu'il s'est retrouvé sans travail à partir du 1er décembre 1998. Il convient dès lors d'examiner si l'on pouvait exiger de lui qu'il conservât son ancien emploi. Le recourant fait valoir que le transfert de son lieu de travail à Berne nécessitait un déplacement dont la durée n'était pas réputée convenable et que son ancien emploi ne lui permettait plus de remplir ses devoirs envers ses proches qu'avec de notables difficultés.
4.
4.1 Selon l'
art. 16 al. 2 let
. f LACI, n'est pas réputé convenable et, par conséquent, est exclu de l'obligation d'être accepté, tout travail qui nécessite un déplacement de plus de deux heures pour l'aller et de plus de deux heures pour le retour et qui n'offre pas de possibilités de logement appropriées au lieu de travail, ou qui, si l'assuré bénéficie d'une telle possibilité, ne lui permet de remplir ses devoirs envers ses proches qu'avec de notables difficultés.
4.2 La durée réputée convenable pour le déplacement quotidien est passée de deux à quatre heures lors de la deuxième révision partielle de la LACI, qui a introduit dans la loi l'
art. 16 al. 2 let
. f LACI. Cette disposition légale remplace l'anc.
art. 16 al. 4 LACI
, en vigueur jusqu'au 31 décembre 1995, qui disposait qu'un travail qui doit être exercé hors du lieu de domicile est réputé convenable lorsque l'assuré peut rentrer chaque jour à son domicile ou que des possibilités de logement appropriées existent au lieu de travail; dans la deuxième hypothèse, il doit pouvoir en outre remplir ses devoirs envers ses proches sans notables difficultés. L'
art. 17 OACI
, dans son ancienne teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1995, prévoyait que le temps de déplacement journalier pour se rendre au travail hors du lieu de domicile est en règle générale convenable lorsqu'il ne dépasse pas deux heures pour l'aller et le retour (al. 1). Est déterminant le temps de déplacement par les moyens de transport public (al. 2). Selon la jurisprudence, la durée de deux heures pour le déplacement journalier fixée à l'anc.
art. 17 OACI
n'est pas une limite absolue, un trajet d'un peu plus de deux heures pour l'aller et le retour pouvant aussi être réputé convenable selon les circonstances (DTA 1991 n° 9 p. 88).
4.3 Les textes allemand et italien de l'
art. 16 al. 2 let
. f LACI sont ainsi libellés : « Unzumutbar und somit von der Annahmepflicht ausgenommen ist eine Arbeit, die einen Arbeitsweg von mehr als zwei Stunden je für den Hin- und Rückweg notwendig macht und bei welcher für den Versicherten am Arbeitsort keine angemessene Unterkunft vorhanden ist oder er bei Vorhandensein einer entsprechenden Unterkunft seine Betreuungspflicht gegenüber den Angehörigen nicht ohne grössere Schwierigkeiten erfüllen kann »; « Non è considerata adeguata e di conseguenza è esclusa dall'obbligo di accettazione un'occupazione che necessita di un tragitto di oltre due ore sia per recarsi sul posto di lavoro, sia per il rientro e che non offre la possibilità di un alloggio conveniente nel luogo di lavoro o che, in questo secondo caso, rende notevolmente difficile l'adempimento dell'obbligo di assistenza verso i familiari da parte dell'assicurato ».
Le sens littéral de l'
art. 16 al. 2 let
. f LACI est clair. Si la condition de la durée de déplacement excessive n'est pas remplie, l'assuré qui peut rentrer chaque jour à son domicile ne saurait invoquer la condition selon laquelle le travail ne lui permet de remplir ses devoirs envers ses proches qu'avec de notables difficultés, qui n'entre pas en considération puisqu'elle s'applique seulement s'il bénéficie d'une possibilité de logement appropriée au lieu de travail.
Du reste, la même conclusion s'impose au regard d'une analyse des travaux préparatoires. Le Conseil fédéral, dans son message du 29 novembre 1993 à l'appui de la deuxième révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage, a introduit à l'
art. 16 LACI
une modification de fond en ce qui concerne la durée réputée convenable pour le déplacement quotidien, qui est passée de deux à quatre heures (FF 1994 I 357). Ainsi, l'
art. 16 al. 2 let
. f LACI du projet prévoyait que n'est pas réputé convenable un travail qui « nécessite un déplacement de plus de deux heures pour l'aller et de plus de deux heures pour le retour, qui n'offre pas de possibilités de logement appropriées au lieu de travail ou qui, dans la deuxième hypothèse, ne permet à l'assuré de remplir ses devoirs envers ses proches qu'avec de notables difficultés ». Mise à part une modification d'ordre rédactionnel, ce texte a été adopté par le Parlement (BO 1994 CE 235; BO 1994 CN 1571).
La volonté du législateur était ainsi de reprendre pour l'essentiel la réglementation applicable lorsque l'assuré peut rentrer chaque jour à son domicile. Il a apporté une modification de fond en ce qui concerne la durée réputée convenable pour le déplacement quotidien, qui est passée de deux à quatre heures depuis l'entrée en vigueur le 1er janvier 1996 de la deuxième révision partielle de la LACI.
Déjà, lors de l'adoption de la loi sur l'assurance-chômage du 25 juin 1982, le législateur, s'inspirant de l'
art. 9 al. 2 OAC
du 14 mars 1977, avait la volonté de distinguer la condition de la durée de déplacement excessive de celle liée aux devoirs envers les proches et qui est applicable dans l'hypothèse où des possibilités de logement appropriées existent au lieu de travail (message du Conseil fédéral du 2 juillet 1980 [FF 1980 III 665]), comme l'indiquent les travaux parlementaires (BO 1982 CE 130).
5.
5.1 Le recourant fait valoir que si en principe le trajet de Y._ à Berne dure une heure et dix minutes aller simple, ces trajets peuvent durer notamment plus longtemps, jusqu'à dépasser deux heures, lorsque la circulation n'est pas fluide, notamment en raison des engorgements à l'entrée de la ville de Berne ou en hiver en raison des mauvaises conditions météorologiques, la région de son domicile étant souvent sujette à des chutes de neige.
5.2 Ainsi que l'admet lui-même le recourant, le trajet en voiture de Y._ à son nouveau lieu de travail à Berne aurait duré en principe une heure et dix minutes pour l'aller et le même temps pour le retour. Avec les premiers juges, il y a lieu de retenir que la durée du trajet est certes importante, mais qu'elle n'atteint pas la limite légalement prévue.
Quand bien même le trajet en voiture entre Y._ et Berne aurait pu dépasser deux heures pour l'aller ou deux heures pour le retour, lorsque la circulation n'est pas fluide, le recourant n'a donné aucune indication chiffrée sur ce dépassement. En l'absence d'élément concret, rien ne permet de conclure que le transfert du lieu de travail de X._ à Berne n'était pas convenable au sens de la jurisprudence relative à la durée pour le déplacement quotidien (DTA 1991 n° 9 p. 88). Au demeurant, la consultation de l'horaire des chemins de fer montre que la durée du trajet entre les deux localités, au moyen des transports publics, est très sensiblement inférieure à deux heures.
Dès lors la condition de la durée de déplacement excessive n'est pas remplie.
5.3 Il est constant que le recourant, en dépit de l'exigence de son employeur de transférer son lieu de travail de X._ à Berne, pouvait rentrer chaque jour à son domicile.
Puisque l'emploi proposé ne nécessitait pas un déplacement de plus de deux heures pour l'aller et de plus de deux heures pour le retour, il n'y a pas lieu d'examiner encore l'hypothèse selon laquelle des possibilités de logement appropriées existaient au lieu de travail, laquelle ne joue aucun rôle dans le cas particulier. C'est donc en vain que le recourant invoque l'
art. 16 al. 2 let
. f in fine LACI, attendu que la condition selon laquelle le travail ne permet à l'assuré de remplir ses devoirs envers ses proches qu'avec de notables difficultés n'entre en considération que dans cette hypothèse.
6.
Reste à examiner la durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage.
6.1 La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute (
art. 30 al. 3 LACI
). Elle est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, 16 à 30 jours en cas de faute d'une gravité moyenne, et 31 à 60 jours en cas de faute grave (
art. 45 al. 2 OACI
).
Aux termes de l'
art. 45 al. 3 OACI
, il y a faute grave lorsque l'assuré abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi ou lorsqu'il refuse un emploi réputé convenable sans motif valable.
Selon la jurisprudence (
ATF 130 V 125
), lorsqu'un assuré peut se prévaloir d'un motif valable, il n'y a pas forcément faute grave même en cas de refus d'un emploi assigné et réputé convenable. Par motif valable, il faut entendre un motif qui fait apparaître la faute comme étant de gravité moyenne ou légère. Il peut s'agir, dans le cas concret, d'un motif lié à la situation subjective de la personne concernée ou à des circonstances objectives.
6.2 Les premiers juges ont retenu que le recourant, par son comportement, avait laissé échapper un emploi qui lui aurait permis d'éviter d'être au chômage. Ils ont considéré que les circonstances invoquées n'enlevaient pas à l'emploi offert son caractère convenable et que la faute de l'assuré n'apparaissait pas moins grave de ce fait.
La Cour de céans partage l'avis des premiers juges. Eu égard à la situation subjective du recourant et aux circonstances objectives, il n'y a aucun motif faisant apparaître sa faute comme étant de gravité moyenne ou légère.
Dès lors la suspension du droit à l'indemnité de chômage, réduite par la juridiction cantonale de 45 à 31 jours, n'apparaît pas critiquable, puisqu'elle se situe au minimum de la durée de la suspension pour une faute grave.
7.
S'agissant d'un litige en matière d'octroi ou de refus de prestations d'assurance, la procédure est gratuite (
art. 134 OJ
). Le recourant, qui succombe, ne saurait prétendre une indemnité de dépens pour l'instance fédérale (art. 159 al. 1 en corrélation avec l'
art. 135 OJ
).