Urteil 5P.463/2004 (2005)
Rechtsgebiet: civil_law

Faits:
A.
A.a X._ est préposé de l'Office des poursuites et faillites du district de Y._; cet office est soumis au statut de la régie (art. 2 de la décision du Grand Conseil du canton du Valais du 15 novembre 1996 concernant le statut des offices des poursuites et faillites).
Selon décision du Conseil d'Etat du canton du Valais du 1er avril 1987, les préposés ainsi que leur personnel sont affiliés à une institution de prévoyance professionnelle (LPP).
A.b Jusqu'au 31 décembre 1996, le préposé a assumé, comme un employeur privé, au titre des charges d'exploitation de l'office, les cotisations patronales LPP de ses employés; son revenu était constitué par le rendement net de l'office, et il n'était pas plafonné.
Depuis le 1er janvier 1997 - date de l'entrée en vigueur de la loi du 20 juin 1996 d'application de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (LALP/VS) et de l'ordonnance du 18 septembre 1996 d'application de la législation sur la poursuite pour dettes et la faillite (OLALP/VS) -, le préposé continue d'assumer, comme un employeur privé, les cotisations patronales LPP de ses employés; son revenu est toujours constitué par le rendement net de l'office, mais il est désormais limité à un maximum de 150'000 fr. par an (art. 12 al. 1 et 13 al. 1 LALP/VS; art. 14 al. 1 OLALP/VS), l'excédent revenant à l'Etat (art. 14 al. 4 OLALP/VS); l'Etat garantit au préposé un revenu minimal annuel de 80'000 fr. (art. 13 al. 1 LALP/VS et 14 al. 1 OLALP/VS).
B.
B.a En 1990, 1991, 1993 et 1994, X._ a constitué, sur la base de l'
art. 331 al. 3 CO
, des réserves volontaires de cotisations patronales LPP pour son personnel; cette opération augmentait les charges d'exploitation de l'office, ce qui diminuait le bénéfice net et, par voie de conséquence, dans une mesure identique, son propre revenu. Dans son rapport du 17 septembre 1992, l'Inspection cantonale des finances a admis, d'entente avec le préposé, la constitution de telles réserves - en la considérant, néanmoins, comme injustifiée - «pour une valeur maximale de 5 ans de cotisations patronales, dans la mesure où la réserve sera progressivement dissoute dès 1992, par le paiement des cotisations patronales LPP relatives aux employés de l'OPF». En 1994, l'Inspection cantonale des finances a réitéré cet avis et, en 1997, elle a émis des directives prescrivant que les «réserves existantes au début 1998 doivent être utilisées pour payer les contributions patronales, ce jusqu'à leur épuisement», la constitution de nouvelles réserves étant exclue. A fin 1999, les réserves de cotisations LPP de l'Office de Y._ s'élevaient à 183'336 fr. 70, plus 10'373 fr. d'intérêts; ces réserves figurent au bilan de l'office.
B.b X._ ne s'est pas conformé aux directives de l'Inspection cantonale des finances et n'a pas utilisé les réserves pour payer les cotisations patronales, sauf partiellement en 1992. A son avis, ces réserves ont été constituées, sous l'ancien droit, par prélèvement sur le rendement de l'office et ont, de ce fait, diminué son revenu; elles doivent donc lui revenir. Pour l'Inspection cantonale des finances, la constitution de ces réserves avait pour but de présenter un revenu réduit du préposé, qui était alors devenu beaucoup trop important et politiquement inacceptable, par une rétrocession volontaire en faveur de l'office.
Un délai au 31 décembre 1999, prolongé jusqu'au 29 décembre 2000, a été imparti à X._ pour se conformer aux directives. Puis, lors du contrôle de la gestion annuelle de l'office pour l'exercice 1999, l'Inspection cantonale des finances a corrigé les comptes, fixé la dissolution de la réserve à 82'567 fr. 80 pour 1999 et, en raison d'autres corrections non litigieuses, demandé au préposé de verser à l'Etat la somme de 69'839 fr. 50.
C.
C.a Invitée à rendre une décision formelle, sujette à recours, l'Inspection cantonale des finances a prononcé, le 12 juillet 2000, la dissolution de la réserve de cotisations LPP figurant au passif du bilan de l'office par prélèvement annuel du montant des cotisations patronales LPP, et ce jusqu'à épuisement de cette réserve, et corrigé en conséquence les comptes 1999 de l'office, astreignant ainsi le préposé à rétrocéder à l'Etat la somme de 69'839 fr. 50 dans un délai de 30 jours dès l'entrée en force de la décision. La réclamation formée par X._ a été rejetée par l'Inspection cantonale des finances le 5 septembre 2000. Le recours administratif qu'il a adressé au Conseil d'Etat a connu le même sort le 25 avril 2001.
C.b Contre cette décision, X._ a interjeté un recours de droit administratif à la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan, qui l'a déclaré irrecevable le 31 octobre 2001. Par arrêt du 8 avril 2002, la IIe Cour civile du Tribunal fédéral a admis le recours de droit public exercé par X._ et annulé l'arrêt attaqué (5P.470/2001). Elle a considéré, en substance, que les réserves volontaires ont été constituées valablement sous l'empire du droit en vigueur avant le 1er janvier 1997, par prélèvement sur le rendement de l'office, et que le nouveau droit, s'il prohibe la constitution de pareilles réserves, ne dit rien de la dissolution de celles qui ont été créées sous l'ancien droit; le litige relatif à la dissolution des réserves a ainsi pour objet des «droits de caractère civil» au sens de l'art. 6
§ 1 CEDH
et doit par conséquent pouvoir être porté devant un tribunal.
C.c Statuant à nouveau le 4 octobre 2002, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours. Par arrêt du 4 septembre 2003, la IIe Cour civile du Tribunal fédéral a admis le recours de droit public interjeté par X._ et annulé la décision attaquée (5P.458/2002). Elle a considéré que, à l'instar d'un employeur privé, le préposé a financé volontairement les réserves de cotisations LPP au moyen de ses propres deniers, leur constitution ayant entraîné une diminution correspondante de son revenu. La dissolution de ces réserves conformément au nouveau droit bénéficie désormais exclusivement à l'Etat, puisque leur utilisation pour payer les charges sociales prélevées sur le rendement brut de l'office a pour effet une augmentation de la part revenant à l'Etat. Cette opération représente une atteinte à la garantie de la propriété. Elle ne repose sur aucune base légale, la loi ne prévoyant aucune norme transitoire quant au sort des réserves de cotisations constituées sous l'ancien droit. La cour cantonale se réfère à un «accord» intervenu entre le préposé et l'Inspection cantonale des finances, que les directives de novembre 1997 ne font que concrétiser, mais aucune indication n'est donnée sur cet accord, dont la juridiction cantonale n'a pas même examiné la licéité.
D.
Le Tribunal cantonal ayant renvoyé la cause à l'Inspection cantonale des finances pour qu'elle étudie les termes de l'accord intervenu avec le préposé concernant les réserves litigieuses, et examine la validité et la licéité de cet arrangement, cet organe a, par décision du 2 décembre 2003, confirmée sur réclamation le 13 janvier 2004, révoqué ses précédentes décisions des 20 décembre 2001, 15 novembre 2002 et 16 juillet 2003, ordonné la réintégration de la réserve de cotisations patronales LPP au bilan de l'office du 31 décembre 2003 et prononcé sa dissolution en exécution de sa décision du 17 septembre 1992, par imputation des montants dus pour le paiement des cotisations patronales des exercices 2004 et suivants. L'Inspection cantonale des finances a considéré que le préposé avait passé un accord avec elle quant au sort des réserves litigieuses, accord qu'il avait reconnu en ne contestant pas son rapport du 17 septembre 1992 qui entérinait ledit engagement; l'intéressé l'a même reconnu par actes concluants, puisqu'il s'y est partiellement soumis en 1992. D'après ce même rapport, l'approbation des comptes de l'exercice 1991 était assortie d'une charge pour le préposé de procéder ultérieurement à la correction des écritures comptables par la dissolution progressive de la réserve et sa réaffectation au paiement des cotisations patronales LPP de l'office.
Le recours administratif interjeté par le préposé a été rejeté le 23 juin 2004 par le Conseil d'Etat valaisan, qui a également admis l'existence d'un accord entre le préposé et l'Inspection cantonale des finances.
Statuant le 7 octobre 2004, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais a confirmé cette décision.
E.
Agissant par la voie du recours de droit public au Tribunal fédéral pour violation des art. 26 et, à titre subsidiaire, 9 Cst., X._ conclut à l'annulation de cet arrêt.
L'Etat du Valais propose le rejet du recours dans la mesure où il est recevable.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Les précédents arrêts de la cour de céans des 8 avril 2002 et 4 septembre 2003 concernaient matériellement la décision de l'Inspection cantonale des finances du 12 juillet 2000, maintenue sur réclamation le 5 septembre 2000, confirmée ensuite du rejet des recours du préposé par le Conseil d'Etat le 25 avril 2002 puis le Tribunal cantonal le 4 octobre suivant (le précédent arrêt du 31 octobre 2001 ayant été annulé par le Tribunal fédéral), et ils portaient, d'une part, sur le principe de la dissolution de la réserve par prélèvement annuel jusqu'à épuisement et, d'autre part, sur la correction des comptes 1999 de l'office et la condamnation du préposé à payer 69'839 fr.50.
A la suite de l'arrêt de la cour de céans du 4 septembre 2003 et du renvoi de la cause par le Tribunal cantonal à l'Inspection cantonale des finances, celle-ci a, par décision du 2 décembre 2003, confirmée sur réclamation le 13 janvier 2004, annulé ses précédentes décisions des 20 décembre 2001, 15 novembre 2002 et 16 juillet 2003, ordonné la réintégration de la réserve de cotisations LPP au bilan de l'office du 31 décembre 2003 et prononcé sa dissolution en exécution de sa décision du 17 septembre 1992, par imputation des montants dus pour le paiement des cotisations patronales des exercices 2004 et suivants.
Il ressort de ses observations que l'Inspection cantonale des finances est de l'avis que sa décision des 12 juillet/5 septembre 2000 (exercice 1999) a été cassée par le Tribunal fédéral le 4 septembre 2003; prenant acte de cette mesure, elle a donc révoqué ses décisions des 20 décembre 2001, 15 novembre 2002 et 16 juillet 2003, qui concernaient les exercices 2000 à 2002. Bien que la décision des 12 juillet/5 septembre 2000 n'ait pas été formellement annulée, et que celle qui a été rendue les 2 décembre 2003/13 janvier 2004 prononce la réintégration de la réserve de cotisations LPP au bilan de l'office du 31 décembre 2003 et sa dissolution (conformément à la décision du 17 septembre 1992) par imputation des montants dus pour le paiement des cotisations patronales des exercices 2004 et suivants, il faut admettre que l'objet de la procédure est toujours le même en tant qu'il touche au principe de la dissolution des réserves, sans égard à l'exercice annuel sur lequel s'effectue l'opération.
Le recourant ne se plaint pas de manière motivée de ce «changement d'objet» et, dans la mesure où il demande l'annulation de l'arrêt de la cour cantonale, l'exécution de la dissolution des réserves relatives aux exercices 2004 et suivants est également visée.
2.
2.1
S'agissant de l'accord passé entre le préposé et l'Inspection cantonale des finances, la cour cantonale a retenu en fait que la constitution des réserves volontaires patronales LPP (constituées en 1990, 1991, 1993 et 1994) a été discutée par l'Inspection cantonale des finances avec l'intéressé au moment du contrôle annuel des comptes dès 1990. Lors du contrôle 1991, la constitution des réserves a été tolérée par l'Inspection cantonale des finances, et sa réaffectation ultérieure décidée conformément aux termes d'un accord qui ressort du § 31.6 du rapport de révision du 17 septembre 1992, qui est libellé comme suit:
«Cette réserve volontaire pour cotisations patronales LPP, bien qu'à notre avis non justifiée, compte tenu de l'inexistence d'un quelconque risque économique, est retenue d'entente avec le préposé pour une valeur maximale de cinq ans de cotisations patronales, dans la mesure où cette réserve sera progressivement dissoute, dès 1992, par le paiement des cotisations patronales LPP relatives aux employés de l'OPF».
Le préposé s'est tout d'abord conformé à cet accord, qu'il a exécuté en 1992, puis a refusé de le respecter. Lors de la révision des comptes de l'office pour 1999, il s'est soustrait aux obligations issues de l'arrangement passé avec l'Inspection cantonale des finances en 1991, dont les termes figurent dans le rapport du 17 septembre 1992, en sorte que, par décision du 5 septembre 2000 (consécutive à la réclamation contre celle du 12 juillet 2000), l'Inspection cantonale des finances a décidé de soustraire annuellement la réserve de cotisations LPP en exécution dudit accord.
En droit, l'autorité cantonale a examiné en premier lieu la critique du préposé relative à la violation des injonctions des arrêts de renvoi. Elle a considéré que le § 31.6 du rapport de révision du 17 septembre 1992 constatait un accord entre l'Inspection cantonale des finances et le préposé quant à la constitution de réserves patronales volontaires LPP et au sort ultérieur de celles-ci. Or, le préposé n'a jamais contesté ce rapport, ni l'accord qu'il contenait; il a même exécuté entièrement en 1992 les obligations qui en découlaient, admettant ainsi par actes concluants l'existence et le bien-fondé de cet arrangement, qui ne violait aucune disposition légale. Ce rapport concrétisait la volonté commune et concordante des parties et, en vertu du principe de la confiance, elle devait être respectée. Il faut également admettre que cet accord liait le préposé pour les années ultérieures et que ses incidences financières sur sa situation de fortune personnelle n'ont pas fait directement l'objet du contrat. Toutefois, si l'intéressé devait invoquer son erreur, elle ne serait pas essentielle; il ne prétend d'ailleurs pas avoir été victime d'un quelconque vice du consentement.
En second lieu, l'autorité cantonale a replacé l'accord conclu dans son contexte. L'Inspection cantonale des finances avait adressé au Grand Conseil un rapport soulignant que les revenus des préposés des offices non étatisés étaient trop élevés. En procédant à la constitution des réserves volontaires litigieuses, le préposé visait à réduire l'excédent du produit de l'office et, partant, son revenu déclaré. L'Inspection cantonale des finances est l'organe compétent pour contrôler la gestion financière des offices et arrêter les mesures correctrices à apporter (art. 10 al. 3 OLAPL/VS); la charge prévue par le § 31.6 du rapport constituait précisément une telle mesure. Le préposé en avait été informé, mais son accord n'était pas nécessaire, car la mesure décrétée par l'Inspection cantonale des finances s'inscrivait dans le cadre de ses attributions. L'expression «d'entente avec le préposé» signifie que le préposé avait été avisé préalablement; il n'a toutefois émis aucune opposition à la réception du rapport.
Enfin, vu la participation financière de l'Etat au fonctionnement des offices, l'octroi de subventions à des préposés qui avaient des revenus confortables - à l'instar du recourant - «frisait l'indécence». La constitution de réserves a eu pour effet de diminuer le revenu du préposé, dont une partie était fiscalement dissimulée, et, par surcroît, de porter préjudice aux intérêts de l'Etat, car la part de subventionnement était augmentée en raison de la diminution du rendement brut de l'office. Dans son rapport du 17 septembre 1992, l'Inspection cantonale des finances avait donc fixé, après discussion avec le préposé, les conditions et charges auxquelles la constitution de réserves volontaires LPP était tolérée. Elle était habilitée à limiter la possibilité de constituer de telles réserves en imposant au préposé de les dissoudre progressivement par le paiement des cotisations patronales LPP des employés de l'office. Le préposé n'a, par ailleurs, pas contesté cette décision; il y a même souscrit par actes concluants, avant de refuser de s'y conformer au mépris du principe de la bonne foi.
2.2 Le recourant se plaint d'une violation de la garantie de la propriété consacrée par l'
art. 26 Cst.
Il soutient que l'autorité cantonale a déduit l'existence d'un accord du fait qu'il n'a pas critiqué le rapport de l'Inspection cantonale des finances du 17 septembre 1992, mais sans avoir examiné la portée de ce document en relation avec le changement de législation survenu le 1er janvier 1997. S'il n'a pas contesté ce rapport sous l'empire de l'ancien droit, il a fait valoir qu'il n'était plus valable pour la période postérieure au 1er janvier 1997. La cour cantonale n'a cependant pas indiqué pourquoi cet accord devrait déployer des effets après le changement de loi; elle aurait dû rechercher si l'accord implicite tiré de son abstention de recourir pouvait s'interpréter comme une renonciation sans limite, alors même que son statut s'était désormais légalement modifié; la clausula rebus sic stantibus devrait s'appliquer en l'occurrence. L'autorité cantonale n'ayant pas démontré l'existence d'un accord qui déploierait ses effets sous le nouveau droit et pourrait suppléer au vide législatif, la décision attaquée viole la garantie de la propriété, puisqu'il y a lésion en l'absence de toute base légale et d'un accord valable.
2.3 Le moyen apparaît fondé. L'autorité cantonale ne pouvait déduire du § 31.6 du rapport de l'Inspection cantonale des finances ainsi que de l'attitude du recourant que son «accord» comportait une renonciation à l'avantage que ces réserves représentaient pour lui et qu'il le liait après le changement de législation. D'après la jurisprudence, la renonciation à un droit s'interprète comme n'importe quelle déclaration de volonté; en l'absence d'une déclaration expresse, le juge doit se garder d'admettre trop facilement qu'une partie a renoncé à son droit, et appliquer le principe de la confiance pour dire si un comportement déterminé exprime sans équivoque une renonciation (
ATF 110 II 344
consid. 2b p. 345;
108 II 102
consid. 2a p. 105 in fine; Kramer, Berner Kommentar, n. 39 ad
art. 18 CO
, avec d'autres exemples). Or, si elles avaient été dissoutes avant le 1er janvier 1997, ces réserves auraient entraîné une augmentation correspondante du revenu du préposé. Sous le nouveau régime, lorsque le rendement de l'office est tel que le préposé atteint le revenu maximum prévu par la loi, leur dissolution bénéficie exclusivement à l'Etat. L'«accord» du préposé ne visait pas cette dernière hypothèse. Comme la cour cantonale le relève d'ailleurs elle-même, les «incidences financières de cet accord sur la situation de fortune personnelle du recourant n'ont pas fait directement l'objet du contrat»; elle ne pouvait donc en conclure que l'intéressé avait, par un accord passé en 1992, avant le changement de législation, renoncé à son droit. On ne saurait davantage suivre l'intimé lorsqu'il prétend que, en choisissant de constituer des réserves, le préposé, qui entendait ainsi limiter son revenu pour présenter un salaire «plus décent aux yeux du monde politique» et bénéficier d'une économie fiscale, a voulu en faire indirectement profiter l'Etat, son employeur, comme pour les rétrocessions directes volontaires auxquelles il a procédé.
S'il est exact, comme le souligne l'intimé, que le préposé ne peut être considéré comme «propriétaire» de ces réserves de cotisations - qui figurent du reste au bilan de l'office lui-même -, la cour de céans n'en a pas moins conclu dans son précédent arrêt, qui la lie (
art. 66 al. 1 OJ
par analogie;
ATF 122 I 250
consid. 2 p. 215;
112 Ia 353
consid. 3a/bb p. 354), à une «atteinte à la garantie de la propriété» (consid. 4.1 in fine). En effet, même si ces réserves sont irrévocablement affectées à un but de prévoyance (cf.
ATF 130 V 518
consid. 5.1 p. 522/523), elles offrent un avantage pour le préposé: comme son revenu est constitué par le rendement net de l'office, entre un maximum de 150'000 fr. (en 2005: 160'562 fr. selon l'intimé) et un minimum de 80'000 fr. par an, ces réserves pourraient contribuer à l'augmenter - également sous l'empire du nouveau droit - si elles devaient être dissoutes au cours d'exercices annuels présentant un rendement net de l'office inférieur au maximum légal. Le fait que tel n'a pas été le cas lors des douze dernières années ne permet pas - en l'absence d'accord comportant une renonciation du préposé - d'exiger leur dissolution au seul profit de l'Etat. De même, la considération que ces réserves constituent des «moyens excessifs et sans véritable but», puisqu'elles sont bloquées pour garantir un intérêt du préposé qui, vu la situation économique de l'office, n'est pas en péril, n'y change rien.
Les autres arguments de l'intimé (le législateur cantonal subventionne les offices de poursuite; le préposé a voulu diminuer son revenu parce que le niveau salarial faisait à l'époque l'objet de controverses et d'un débat politique; le préposé avait bien compris le système légal de l'utilisation des réserves; l'Etat est l'employeur du préposé) ne permettent pas de faire abstraction d'une renonciation du préposé, compte tenu de l'ancien régime légal applicable, de l'absence de disposition transitoire et du nouveau système légal de calcul du traitement (art. 12-13 LALP/VS et 14 OLALP/VS). Tant que le préposé en retire un avantage, les réserves - dont l'intimé concède qu'elles ont été intégralement financées par lui - ne peuvent être dissoutes sans son accord.
2.4 Vu ce qui précède, il devient superflu d'examiner les autres griefs du recourant.
3.
En conclusion, le recours doit être admis et l'arrêt attaqué annulé. Les dépens sont mis à la charge de la collectivité publique intimée (
art. 159 al. 1 OJ
;
ATF 125 I 389
consid. 5 p. 393), à l'exception de l'émolument de justice (
art. 156 al. 2 OJ
; arrêt 5P.470/2001, consid. 3).