Urteil 1C_842/2013 (2014)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Am 4. November 2011 beschloss die Gemeindeversammlung Laax ein neues Baugesetz (BauG/Laax) und ein Gesetz über die Einschränkung und Lenkung des Zweitwohnungsbaus und zur Förderung von Erstwohnungen und gewerblichen Nutzungen (ELFG/Laax) sowie Anpassungen und Überarbeitungen sämtlicher Nutzungspläne (Totalrevision der Ortsplanung).
Am 11. März 2012 wurde die eidgenössische Volksinitiative "Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen" (
Art. 75b BV
) angenommen. Gemäss
Art. 75b BV
ist der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20 Prozent beschränkt (Abs. 1). Das Gesetz verpflichtet die Gemeinden, ihren Erstwohnungsanteilplan und den detaillierten Stand seines Vollzugs alljährlich zu veröffentlichen (Abs. 2).
Am 8. Mai 2012 genehmigte die Regierung des Kantons Graubünden das BauG/Laax ohne weitere Bemerkungen. Die Regierung führte weiter aus, im ELFG/Laax habe die Gemeinde unter anderem Förderungsmassnahmen zu Gunsten von Erstwohnungen, bewirtschafteten Zweitwohnungen und gewerblichen Nutzungen beschlossen. Dies könne genehmigt werden. Die Gemeinde sei aber darauf hinzuweisen, dass aufgrund von
Art. 75b und
Art. 197 Ziff. 8 Abs. 2 BV
spätestens ab dem 1. Januar 2013 jedenfalls für unbewirtschaftete Zweitwohnungen keine Baubewilligungen mehr erteilt werden dürften. Nach Vorliegen der gemäss der neuen Verfassungsbestimmung zu erlassenden Bundes-Ausführungsgesetzgebung werde die Gemeinde Laax das vorliegende Gesetz daher zu überprüfen haben. Mit selbigem Beschluss genehmigte die Regierung diverse Zonen- sowie Generelle Gestaltungs- und Erschliessungspläne mit hier nicht relevanten Vorbehalten, Auflagen, Weisungen, Anliegen und Hinweisen.
Am 9. und 23. Oktober 2012 diskutierte der Gemeindevorstand von Laax über Anpassungen der am 4. November 2011 beschlossenen kommunalen Zweitwohnungsgesetzgebung, ohne jedoch Beschlüsse zu fassen.
B.
Die Parzelle Nr. 1'548 mit dem Hotel Rustico steht im Eigentum von A._ und liegt in der Wohnmischzone gemäss Art. 24 BauG/Laax vom 4. November 2011. Die Wohnmischzone ist für Wohnzwecke sowie für Dienstleistungs-, Gastgewerbe- und Produktionsbetriebe bestimmt. Die Parzelle Nr. 1'548 ist überlagert mit dem Förderungsbereich touristische Bewirtschaftung FTB gemäss Art. 34 BauG/Laax. Nach dieser Bestimmung weisen Förderungsbereiche für touristische Bewirtschaftung aufgrund ihrer Lage und Ausdehnung eine erhebliche Eignung für die Erstellung und den Betrieb touristisch bewirtschafteter Betriebsstätten auf (vgl. Abs. 1). Bei Sicherstellung derartiger Nutzungen auf mindestens 20 Jahre können verschiedene Förderungsmassnahmen beansprucht werden (vgl. Abs. 2).
Am 2./12. Dezember 2012 schlossen A._ und ihr Ehemann B._ mit dem Kanton Graubünden einen Mietvertrag über die Nutzung der Liegenschaft als Kollektivunterkunft für Asylbewerbende mit Mietbeginn 1. Juli 2013 ab. Die Kündigungsfrist wurde auf 12 Monate festgesetzt. Der Vertrag ist frühestens kündbar auf den 30. Juni 2023. Der Nettomietzins beträgt Fr. 160'000.-- pro Jahr. Die am 28. November 2012 zwischen den Parteien abgeschlossene Zusatzvereinbarung wurde zum integrierenden Bestandteil des Mietvertrags erklärt. Gemäss Ziffer 3 dieser Vereinbarung steht dem Mieter im Falle eines Verkaufs der Liegenschaft an Dritte ein Vorkaufsrecht zum Preis des Meistbietenden zu. Des Weiteren verpflichtet sich der Vermieter bei einem Verkauf, den Mietvertrag samt Zusatzvereinbarung mit allen Rechten und Pflichten dem Käufer mit Weiterüberbindungspflicht zu überbinden.
Am 15. Januar 2013 orientierten Vertreter des kantonalen Amts für Migration und Zivilrecht den Gemeindevorstand Laax über die beabsichtigte Unterbringung von rund 100 Asylbewerbern im Hotel Rustico. Mit Schreiben vom 23. April 2013 stellte der Gemeindevorstand Laax fest, die Umnutzung des Hotels Rustico in ein Kollektivzentrum für Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene sei bewilligungspflichtig. Er forderte die Eigentümerin auf, innert 20 Tagen ein Baugesuch einzureichen. Dieser Aufforderung kam der Kanton als Vertreter von A._ nach und reichte am 16. Mai 2013 ein Baugesuch ein. Dagegen wurden diverse Einsprachen erhoben.
Am 16. Mai 2013 beschloss die Gemeindeversammlung Laax, eine private Investorengruppe für den Kauf des Hotels Rustico mit einem Beitrag von Fr. 1'200'000.-- zu unterstützen. Auflage für die Auszahlung des Betrags ist eine Weiterführung des Hotels während zehn Jahren. In der Folge schloss A._ am 31. Mai 2013 mit der privaten Investorengruppe einen Kaufrechtsvertrag über das Hotel Rustico ab. Als Kaufpreis wurden Fr. 3'340'000.-- vereinbart. In Kapitel IV. Ziffer 8 des Kaufrechtsvertrags wurde bestimmt, dass der Mietvertrag mit dem Kanton den Kaufrechtsberechtigten unter vollständiger Entlastung der Verkäuferschaft überbunden wird.
Am 10. Juni 2013 beschloss der Gemeindevorstand Laax, für die Förderungsbereiche touristische Bewirtschaftung FTP gemäss Art. 34 BauG/Laax vom 4. November 2011 eine kommunale Planungszone im Sinne von Art. 21 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004 (KRG/GR; BR 801.100) zu erlassen. Soweit vorliegend relevant lautet der Text der Planungszone wie folgt:
"Ziel ist eine neue Grundordnung, welche die Erhaltung der bestehenden, touristisch bewirtschafteten Betten, insbesondere von bestehenden Hotelbetrieben, auf den betroffenen Liegenschaften weitergehender sicherstellt."
Zur Begründung führte der Gemeindevorstand aus, mit der Annahme der Zweitwohnungsinitiative am 11. März 2012 hätten sich die Verhältnisse seit dem Beschluss der Einwohnerschaft vom 4. November 2011 erheblich geändert. Dies mache eine Teilrevision von Art. 34 BauG/Laax sowie der Zonen- und Generellen Gestaltungspläne notwendig. In der Planungszone dürften keine Neubauten, Umnutzungen oder baulichen Veränderungen bewilligt werden, wenn sie den vorgesehenen neuen Vorschriften widersprächen oder die Umsetzung der neuen Planung erschwerten oder dieser entgegenstehen könnten. Die Planungszone gelte für maximal zwei Jahre und sei auf alle zum Zeitpunkt der Publikation noch nicht bewilligten Baugesuche anzuwenden, ausgenommen Bauvorhaben in genehmigten Quartiergestaltungsplänen.
Am 13. Juni 2013 unterstellte die Gemeinde Laax das Baugesuch des Kantons vom 16. Mai 2013 für die Nutzungsänderung des Hotels Rustico in ein Asylzentrum der kommunalen Planungszone. Die Gemeinde Laax sistierte das Baugesuch bis zum Entscheid über das künftige Recht und wies den Kanton an, sämtliche (baulichen, betrieblichen und anderweitigen) Massnahmen zu unterlassen, welche dem Zweck der Planungszone, nämlich der Sicherstellung der bestehenden touristisch bewirtschafteten Betten, widersprechen könnten. Untersagt sei insbesondere die beabsichtigte Nutzung des Hotels Rustico als Asylzentrum.
Am 21. Juni 2013 wurde das Mietobjekt Hotel Rustico dem Kanton vorzeitig zum Mietantritt übergeben.
Am 26. Juni 2013 reichte der Kanton gegen die von der Gemeinde Laax am 10. Juni 2013 erlassene Planungszone beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Planungsbeschwerde sowie gegen die Unterstellungsverfügung vom 13. Juni 2013 verwaltungsgerichtliche Beschwerde ein.
Mit Urteil vom 9. Oktober 2013 erkannte das Verwaltungsgericht was folgt:
1. Die Planungsbeschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Der Text der Planungszone vom 10./13. Juni 2013 wird wie folgt geändert: "Ziel ist eine neue Grundordnung, welche die Umnutzung der bestehenden, touristisch bewirtschafteten Betten, insbesondere von bestehenden Hotelbetrieben, in Zweitwohnungen auf den betroffenen Liegenschaften weitergehender verbietet."
2. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Unterstellungsverfügung vom 10./13. Juni 2013 aufgehoben. Die Gemeinde Laax wird angewiesen, das gemäss aufgehobener Unterstellungsverfügung vom 10./13. Juni 2013 sistierte Baubewilligungsverfahren weiterzuführen.
3. Die Gerichtskosten, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 4'000.-- und den Kanzleiauslagen von Fr. 544.--, zusammen Fr. 4'544.--, gehen zu sieben Achteln zulasten der Gemeinde Laax und zu einem Achtel zulasten des Kantons Graubünden. Die entsprechenden Kostenanteile sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
4. Die Gemeinde Laax hat den Kanton Graubünden aussergerichtlich mit Fr. 7'000.-- (inkl. MWST) zu entschädigen.
C.
Mit Eingabe vom 13. November 2013 führt die Gemeinde Laax Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit den Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 9. Oktober 2013 sei aufzuheben, und es seien die vom Gemeindevorstand Laax am 10. Juni 2013 erlassene Planungszone mit dem vom Gemeindevorstand festgelegten Inhalt sowie die in diesem Zusammenhang erlassene Unterstellungsverfügung vom 13. Juni 2013 zu bestätigen. Eventualiter sei Ziffer 4 des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 9. Oktober 2013 betreffend Zusprechung einer aussergerichtlichen Entschädigung aufzuheben, und es sei festzustellen, dass der Kanton Graubünden keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung habe. Subeventualiter sei die Sache zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Der Kanton Graubünden stellt Antrag auf Beschwerdeabweisung. Die Vorinstanz beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. A._ hat sich nicht vernehmen lassen. Das Bundesamt für Raumentwicklung ARE hat eine Stellungnahme zur Beschwerde eingereicht, ohne ausdrückliche Anträge zu stellen.
Mit Verfügung vom 10. Dezember 2013 hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Mit Eingabe vom 10. März 2014 hält die Gemeinde Laax an ihrem Standpunkt und an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:
1.
1.1.
Das angefochtene Urteil der Vorinstanz ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (
Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG
) und hat eine von der Beschwerdeführerin beschlossene kommunale Planungszone im Sinne von
Art. 21 KRG
/GR zum Gegenstand. Gestützt auf
Art. 82 lit. a BGG
beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung (
BGE 133 II 249
E. 1.2 S. 251).
1.2.
Die Beschwerdeführerin erhebt Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie im Sinne von
Art. 50 Abs. 1 BV
bzw. Art. 65 der Verfassung des Kantons Graubünden vom 18. Mai 2003 / 14. September 2003 (KV/GR; SR 131.226).
Art. 65 Abs. 1 KV/GR
gewährleistet die Gemeindeautonomie; deren Umfang wird durch das kantonale Recht bestimmt. Gemäss
Art. 3 Abs. 1 KRG
/GR ist die Ortsplanung Aufgabe der Gemeinden; sie erfüllen diese Aufgabe im Rahmen des übergeordneten Rechts autonom.
Die Gemeinde ist somit als Trägerin der kommunalen Nutzungsplanung durch den vorinstanzlichen Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen und gestützt auf
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
zur Beschwerdeführung berechtigt. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde (
BGE 135 I 43
E. 1.2 S. 45). In Verbindung mit der Rüge der Verletzung ihrer Autonomie kann die Gemeinde auch eine Verletzung des Willkürverbots (
Art. 9 BV
) geltend machen.
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1.
2.1.1.
Gemäss Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn die Nutzungspläne angepasst werden müssen. Innerhalb der Planungszone darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte. Eine Bestimmung vergleichbaren Inhalts findet sich auch im kantonalen Recht. Nach
Art. 21 KRG
/GR ist der Gemeindevorstand befugt, für das ganze Gemeindegebiet oder Teile davon eine Planungszone zu erlassen, wenn der Erlass oder die Änderung der Grundordnung (Baugesetz, Zonenplan, Genereller Erschliessungsplan, Genereller Gestaltungsplan) in die Wege geleitet wird (Abs. 1). Der Zweck von Planungszonen besteht darin, zu verhindern, dass die Baubehörde Baubewilligungen erteilen müsste, die den vorgesehenen neuen Vorschriften und Plänen widersprechen oder die Ausführung der beabsichtigten Grundordnungsplanung beeinträchtigen könnte (Abs. 2).
2.1.2.
Gemäss
Art. 21 Abs. 2 RPG
werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Die mit einer Planungszone beabsichtigten Planungsmassnahmen dürfen
Art. 21 Abs. 2 RPG
und den daraus fliessenden Geboten der Rechtssicherheit respektive Planbeständigkeit nicht offensichtlich widersprechen.
Eine Überprüfung von Nutzungsplänen ist geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist. Die Erheblichkeit ist in einem ersten Schritt zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet.
Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so ist es Aufgabe der Gemeinde, in einem zweiten Schritt die gebotene Interessenabwägung vorzunehmen und zu entscheiden, ob und inwiefern eine Anpassung der Zonenplanung nötig ist. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran (vgl. zum Ganzen
BGE 140 II 25
E. 3 S. 29 f.).
Die Erheblichkeit der Änderungen der Verhältnisse, die für die Anpassung von Nutzungsplänen erforderlich ist, muss bei der Festsetzung der Planungszone nachgewiesen werden. Dagegen ist die Frage, ob die Voraussetzungen der Nutzungsplanänderung vorliegen, erst bei der Planfestsetzung zu beantworten (Alexander Ruch, Kommentar RPG, Art. 27 N. 36).
2.2.
Im zu beurteilenden Fall hat die Vorinstanz geschlossen, die Festsetzung der Planungszone in der von der Beschwerdeführerin beschlossenen Form scheitere daran, dass keine erheblich geänderten Verhältnisse vorlägen.
Die Vorinstanz hat ausgeführt, Ziel der erlassenen Planungszone sei eine neue Grundordnung, welche die Erhaltung der bestehenden, touristisch bewirtschafteten Betten, insbesondere von bestehenden Hotelbetrieben, weiter reichend sicherstelle. Die Formulierung schliesse, so die erklärte Absicht der Beschwerdeführerin, alle nach geltendem Recht im Förderungsbereich touristische Bewirtschaftung FTB möglichen Nutzungen aus, die nicht mit der Erhaltung der bestehenden touristisch bewirtschafteten Betten einhergehe (wie zum Beispiel Läden, Restaurants, Büros, Kollektivunterkünfte für Asylbewerbende etc.). Die Planungszone beinhalte mithin ein generelles Umnutzungsverbot für bestehende Hotels. Die Beschwerdeführerin begründe das Vorliegen geänderter Verhältnisse mit der Annahme der Volksinitiative "Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen" am 11. März 2012. Die Initiative betreffe jedoch einzig die Problematik unbewirtschafteter Zweitwohnungen, und es sei in keiner Weise ersichtlich, inwiefern sich die Situation betreffend aller anderen, aufgrund des geltenden Rechts im Förderungsbereich touristische Bewirtschaftung FTB zulässigen Nutzungen geändert haben sollte.
Die Vorinstanz hat somit im angefochtenen Urteil differenziert und die Planungszone geschützt, soweit diese ein Verbot, Hotels in Zweitwohnungen umzunutzen, vorsieht. Hingegen hat die Vorinstanz die Planungszone zufolge fehlender geänderter Verhältnisse aufgehoben, soweit diese ein Verbot der Umnutzung bestehender Hotels in Dienstleistungs-, Produktions- und Erstwohnungsflächen statuiert.
2.3.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, in den letzten Jahren seien in Laax sechs Hotels umgenutzt worden und so rund 1'130 Hotelbetten verloren gegangen. Die Kantonsregierung selbst habe die Gemeinde im Rahmen der Genehmigung der Ortsplanungsrevision (8. Mai 2012) aufgefordert, das kommunale Gesetz über den Zweitwohnungsbau an die am 11. März 2012 angenommene Zweitwohnungsinitiative anzupassen. Diese Anpassung zu sichern, sei Zweck der Planungszone. Die neue Verfassungsbestimmung von
Art. 75b BV
erhöhe den Druck auf bestehende Hotelbetriebe, und die Umnutzung weiterer Hotels sei absehbar. Damit bestünden erheblich veränderte Verhältnisse, welche den Erlass der Planungszone in der beschlossenen Form rechtfertigten. Ein Verstoss gegen das Planbeständigkeitsgebot von
Art. 21 Abs. 2 RPG
liege nicht vor. Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz sei unhaltbar. Zugleich habe die Vorinstanz die Tragweite von
Art. 21 KRG
/GR verkannt und diese Bestimmung willkürlich angewendet, was zu einer Verletzung der Gemeindeautonomie führe.
2.4.
2.4.1.
Die von der Beschwerdeführerin angeführten sechs Hotelumnutzungen fanden zwischen 1995 und 2010 statt. Die Gemeindeversammlung Laax beschloss die Totalrevision der Ortsplanung am 4. November 2011 folglich in Kenntnis des Verlusts von rund 1'130 Hotelbetten, sodass bereits aus diesem Grund insoweit keine veränderten Verhältnisse vorliegen. Im Rahmen der Ortsplanungsrevision wurde ein Umnutzungsverbot für Hotels/Beherbergungsbetriebe ausdrücklich geprüft, ein solches jedoch nur für die Beherbergungsbetriebe im Bereich der Talstation Laax/Murschetg statuiert ("Mischzone für Beherbergungsbetriebe und Betriebsstätten" gemäss Art. 26 BauG/Laax). Für das übrige Gemeindegebiet wurde ein Umnutzungsverbot hingegen explizit verworfen. So wurde das Hotel Rustico der Wohnmischzone gemäss Art. 24 BauG/Laax zugeteilt, in welcher nahezu jede Nutzung erlaubt ist (Wohnzwecke; Dienstleistungs-, Gastgewerbe- und Produktionsbetriebe). Auch im Förderungsbereich touristische Bewirtschaftung FTP gemäss Art. 34 BauG/Laax, welcher die Parzelle des Hotels Rustico überlagert, bestehen keine Nutzungsbeschränkungen, sondern es wurden bloss Anreize für eine Weiterführung der Beherbergungsbetriebe geschaffen.
2.4.2.
Nichts für ihren Standpunkt ableiten kann die Beschwerdeführerin aus der Tatsache, dass die Kantonsregierung im Genehmigungsbeschluss zur Ortsplanung vom 8. Mai 2012 anordnete, die kommunale Zweitwohnungsgesetzgebung sei nach Vorliegen der Bundes-Ausführungsgesetzgebung zur Zweitwohnungsinitiative anzupassen. Das BauG/Laax wurde von der Regierung ohne Vorbehalte genehmigt. Die Frage der Umnutzung von Hotels in Dienstleistungs-, Produktions- und Erstwohnungsflächen wurde im Genehmigungsentscheid der Regierung nicht thematisiert und bildet nicht Gegenstand des Genehmigungsvorbehalts.
2.4.3.
Auch soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die am 11. März 2012 angenommene Zweitwohnungsinitiative habe den Druck auf bestehende Hotelbetriebe erhöht, weshalb sich ein vollständiges Umnutzungsverbot rechtfertige, ist ihre Argumentation nicht stichhaltig. Es fehlt vorliegend ein Zusammenhang zwischen der Annahme der Zweitwohnungsinitiative und dem beschlossenen Umnutzungsverbot von Hotels in Dienstleistungs-, Produktions- und Erstwohnungsflächen. Es ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht dargelegt, weshalb solche Umnutzungen aufgrund der Annahme der Zweitwohnungsinitiative zunehmen sollten. Wie der Beschwerdegegner zutreffend ausführt, dürfte eher das Gegenteil der Fall sein. Bauland, welches ursprünglich für Zweitwohnungsüberbauungen vorgesehen war, kann seit Annahme von
Art. 75b BV
nicht mehr mit Zweitwohnungen überbaut werden. Damit vergrössert sich das Angebot an Bauland, welches neu für Dienstleistungs-, Produktions- und Erstwohnungsflächen zur Verfügung steht, was zu einem Rückgang der Nachfrage führen könnte, bestehende Hotels in solcher Weise umzunutzen.
Jedenfalls aber vermag die Zweitwohnungsinitiative keine "erheblich geänderten Verhältnisse" im Sinne von
Art. 21 Abs. 2 RPG
zu begründen, welche es erlauben würden, die am 4. November 2011 total revidierte Ortsplanung dergestalt bereits wieder abzuändern, dass die Umnutzung bestehender Hotels in Dienstleistungs-, Produktions- und Erstwohnungsflächen neu verboten wird. Dies gilt umso mehr, als ein solches Umnutzungsverbot im Rahmen der Ortsplanungs-Totalrevision ausdrücklich diskutiert und verworfen wurde. Die Planungszone verstösst damit in der beschlossenen Form gegen das Gebot der Planbeständigkeit gemäss
Art. 21 Abs. 2 RPG
und wurde von der Vorinstanz zu Recht teilweise aufgehoben. Eine Verletzung der Autonomie der Beschwerdeführerin liegt nicht vor.
3.
3.1.
Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe Art. 78 Abs. 2 des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 31. August 2006 (VRG/GR; BR 370.100) willkürlich angewendet, indem sie dem Beschwerdegegner eine aussergerichtliche Entschädigung zugesprochen habe. Die Auffassung der Vorinstanz, der Kanton habe vorliegend nicht im amtlichen Wirkungskreis gehandelt, sei nicht haltbar.
3.2.
Nach Art. 78 VRG/GR wird die im Rechtsmittelverfahren unterliegende Partei in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei die durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen (Abs. 1). Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (Abs. 2).
Das Einführungsgesetz des Kantons Graubünden zur Ausländer- und Asylgesetzgebung des Bundes vom 10. Dezember 2008 (EGzAAG/GR; BR 618.100) sieht für die Unterbringung der Asylsuchenden zwei Möglichkeiten vor, nämlich dass der Kanton die Gemeinden verpflichtet, die Asylsuchenden nach Massgabe ihrer Bevölkerungszahl aufzunehmen (Art. 4 Abs. 1 EGzAAG/GR), oder dass der Kanton eigene Unterbringungszentren führt (vgl. Art. 4 Abs. 2 EGzAAG/GR).
Der Beschwerdegegner hat sich entschieden, die Unterbringung der Asylsuchenden in Anwendung von Art. 4 Abs. 2 EGzAAG/GR zur Entlastung der Gemeinden selbst wahrzunehmen. In seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht hält er fest, die geplante Inbetriebnahme des Transitzentrums im Hotel Rustico in Laax bilde Teil des kantonalen Asylkonzepts, und es bestehe ein gewichtiges öffentliches Interesse an einer raschen Inbetriebnahme des Zentrums.
Ausgehend hiervon sind die Ausführungen im angefochtenen Urteil, wonach die vorliegende Auseinandersetzung nicht in Erfüllung der gesetzlichen Pflichten des Kantons zur Zurverfügungstellung von Asylunterkünften erfolge, sondern der Kanton als Privater auftrete, nicht nachvollziehbar. Die Vorinstanz ist mithin in Willkür verfallen, indem sie die Beschwerdeführerin mit der Begründung, der Beschwerdegegner obsiege nicht in seinem amtlichen Wirkungskreis, zur Bezahlung einer Entschädigung verpflichtet hat.
4.
Die Beschwerde ist teilweise gutzuheissen und Dispositiv-Ziffer 4 des angefochtenen Urteils vom 9. Oktober 2013 betreffend Zusprechung einer ausseramtlichen Entschädigung aufzuheben. Der von der Beschwerdeführerin beantragten förmlichen Feststellung im Urteilsdispositiv, dass der Beschwerdegegner im vorinstanzlichen Verfahren keinen Anspruch auf Parteientschädigung hat, bedarf es nicht. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
Es sind keine Gerichtskosten zu erheben (
Art. 66 Abs. 4 BGG
) und keine Entschädigungen zuzusprechen (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).