Urteil 2P.229/2006 (2007)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Das Bundesgesetz vom 12. Juni 1951 über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes (EGG; AS 1952 403) ist mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB; SR 211.412.11) am 1. Januar 1994 aufgehoben worden (
Art. 93 lit. a BGBB
). Das aufgehobene Gesetz hatte in Art. 5 vorgeschrieben:
1 Das landwirtschaftliche Areal der Schweiz soll nach Möglichkeit seinem Zweck erhalten bleiben.
2 Die Kantone bestimmen, gegebenenfalls unter Berücksichtigung der Vorschriften über die regionale Planung, ob, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Form für Verminderung des Kulturlandes bei Veräusserungsgeschäften Ersatz zu bieten ist, sei es durch Indienststellung von Grund und Boden für die landwirtschaftliche Nutzung, sei es durch Geldbeiträge zu diesem Zweck oder zur Verbesserung von bereits landwirtschaftlich genutztem Boden.
Das heute geltende Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht enthält keine
Art. 5 Abs. 2 EGG
entsprechende Bestimmung mehr.
B.
Der Kanton Freiburg hatte von der ihm in
Art. 5 Abs. 2 EGG
eingeräumten Kompetenz Gebrauch gemacht. Er erhob gemäss Art. 2 des bis Ende 1993 anwendbaren kantonalen Einführungsgesetzes zum EGG bei Veräusserungsgeschäften, die eine Verminderung des Kulturlandes zur Folge hatten, einen Ausgleichsbetrag von 4 % des Veräusserungspreises.
Seit dem 1. Januar 1994 erhebt der Kanton Freiburg nach dem Gesetz vom 28. September 1993 über die Steuer zum Ausgleich der Verminderung des Kulturlandes eine Steuer, die dazu bestimmt ist, die Verminderung des Kulturlandes auszugleichen (Art. 1). Der Ertrag der Steuer wird dem Fonds für Bodenverbesserungen überwiesen (Art. 2 Abs. 1); dessen Verwendung richtet sich nach einzelnen Bestimmungen des Gesetzes vom 30. Mai 1990 über die Bodenverbesserungen. Die Steuer wird bei der Veräusserung von produktivem Boden erhoben, die eine Verminderung des Kulturlandes zur Folge hat (Art. 3 Abs. 1). Als Veräusserung gilt jedes Rechtsgeschäft, das dem Erwerber das Eigentum oder einen Miteigentumsanteil an einem Grundstück überträgt (Art. 4 Abs. 1). Die Steuer wird vom Veräusserer geschuldet (Art. 5 Abs. 1). Sie wird auf der Grundlage des Veräusserungspreises des Grundstücks berechnet. Wurde kein Preis vereinbart oder entspricht dieser offensichtlich nicht dem Verkehrswert des Grundstücks, so wird die Steuer auf der Grundlage des Verkehrswerts berechnet (Art. 8 Abs. 1). Ist das Grundstück bei der Veräusserung bereits erschlossen oder bebaut, so werden die vom Veräusserer bezahlten Detailerschliessungskosten und die Baukosten vom Preis bzw. vom Verkehrswert des Grundstücks abgezogen (Art. 8 Abs. 2). Der Steuersatz beträgt 4 % (Art. 9).
C.
Mit Schenkungsvertrag vom 28. Mai 2004 übertrug A.X._ seinem Sohn B.X._ die Liegenschaft Nr. 0000 (948 m2 unüberbautes, erschlossenes Bauland) mit der Auflage, dass der Beschenkte darauf für sich und seine Familie ein Einfamilienhaus baue.
D.
Mit Verfügung vom 18. März 2005 veranlagte das Grundbuchamt des Seebezirks für dieses Rechtsgeschäft die Steuer zum Ausgleich der Verminderung des Kulturlandes auf Fr. 13'272.-- und stellte A.X._ den entsprechenden Betrag in Rechnung. Als Verkehrswert hatte der Grundbuchverwalter seiner Veranlagungsverfügung "aufgrund der Vergleichsmethode" Fr. 350.-- pro m2 zugrunde gelegt (948 m2 x Fr. 350.-- x 4 % = Fr. 13'272.--).
Auf Einsprache hin liess der Grundbuchverwalter Detailerschliessungskosten zum Abzug zu und setzte die Steuer auf Fr. 12'349.40 fest. Im Übrigen wies er die Einsprache ab, soweit er darauf eintrat.
E.
Gegen den Einspracheentscheid vom 7. Juni 2005 gelangte A.X._ an das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg und machte - im Wesentlichen unter Bezugnahme auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 17. Juni 2003 (PVG 2003 S. 147 ff.) - geltend, die erhobene Steuer zum Ausgleich der Verminderung des Kulturlandes sei bundesrechtswidrig. Das entsprechende (freiburgische) Gesetz sei "im vorliegenden Fall" nicht anwendbar.
Mit Entscheid vom 7. Juli 2006 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg die Beschwerde ab. Es stufte die streitige Abgabe als Zwecksteuer ein und kam zum Schluss, die Erhebung einer solchen bei Grundeigentümern, die einen finanziellen Vorteil aus der Verminderung von Kulturland zögen, sei nicht bundesrechtswidrig.
F.
Mit Eingabe vom 13. September 2006 führt A.X._ staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht mit den Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg vom 7. Juli 2006 aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung an die "Vorinstanz" zurückzuweisen.
Das Grundbuchamt des Seebezirks beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg stellt denselben Antrag.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) in Kraft getreten. Da der angefochtene Entscheid vorher ergangen ist, richtet sich das Verfahren noch nach dem Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; vgl.
Art. 132 Abs. 1 BGG
).
2.
2.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid, der sich auf kantonales Recht stützt und gegen den mangels Zulässigkeit eines anderen eidgenössischen Rechtsmittels nur die staatsrechtliche Beschwerde offen steht (
Art. 84 Abs. 2,
Art. 86 und
Art. 87 OG
). Der Beschwerdeführer ist als Abgabepflichtiger in seiner Rechtsstellung betroffen und nach
Art. 88 OG
zur Beschwerde legitimiert.
2.2 Die staatsrechtliche Beschwerde ist - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen - rein kassatorischer Natur (
BGE 129 I 173
E. 1.5 mit Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer mehr verlangt als die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
2.3 Nach
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
muss die Beschwerdeschrift die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (
BGE 110 Ia 1
E. 2 S. 3 f.). Auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (
BGE 107 Ia 186
E. b).
2.4 Die Gesetzeskonformität der dem Beschwerdeführer auferlegten Steuer zum Ausgleich der Verminderung des Kulturlandes in der Höhe von Fr. 12'349.40 ist grundsätzlich nicht streitig. Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, das entsprechende kantonale Gesetz verstosse gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts (
Art. 49 BV
). Er vertritt die Auffassung, mit dem Hinfall der seinerzeit in
Art. 5 EGG
enthaltenen Ermächtigungsnorm sei die Befugnis der Kantone zur Erhebung einer Ausgleichsabgabe für die Verminderung von Kulturland untergegangen. Die Ausscheidung und Erhaltung ausreichender Landwirtschaftsflächen sei heute Sache der Raumplanung. Es gehe nicht an, Eigentümer von bundesrechtskonform ausgeschiedenem Bauland zu verpflichten, dieses weiterhin der landwirtschaftlichen Nutzung zur Verfügung zu halten bzw. die Kulturlandverminderungsabgabe als Instrument zur Erhaltung von Kulturlandflächen einzusetzen.
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Einzelakt kann auch die Verfassungswidrigkeit der zur Anwendung gelangten kantonalen Normen gerügt werden (akzessorische Normenkontrolle). Das Bundesgericht prüft dabei aber die Verfassungsmässigkeit der beanstandeten Normen nicht auf alle möglichen Konstellationen hin, sondern nur unter dem Gesichtswinkel des konkreten Falles, und wenn sich die Rüge als begründet erweist, hebt es nicht die beanstandete Norm als solche, sondern lediglich den gestützt auf sie ergangenen Anwendungsakt auf (
BGE 128 I 102
E. 3 S. 105 f.).
3.
Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nach
Art. 49 Abs. 1 BV
schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln. Das Bundesgericht prüft mit freier Kognition, ob die kantonale Norm mit dem Bundesrecht in Einklang steht (
BGE 129 I 402
E. 2. S. 404).
4.
4.1 Wie die Ausgleichsabgaben für die Verminderung von Kulturland, welche nach der früheren freiburgischen Gesetzgebung (vgl. vorne "B.") unter der Geltung von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 12. Juni 1951 über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes (EGG) erhoben wurden, rechtlich einzustufen waren, ob es sich dabei um eine als Ersatzabgabe ausgestaltete Kausalabgabe (so Klaus A. Vallender, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Bern 1976, S. 133 f. ) oder aber um eine Steuer (so die im angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts vertretene Auffassung) handelte, bedarf vorliegend keiner weiteren Erörterung (vgl. zur Abgrenzung der Kausalabgabe gegenüber der Steuer Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 507, und die dortigen Hinweise).
4.2 Die nach dem heutigen kantonalen Gesetz vom 28. September 1993 erhobene Abgabe ist klarerweise als Steuer konzipiert und wird im genannten Erlass auch konsequent so bezeichnet: Ob Kulturland der Überbauung zugeführt und damit der landwirtschaftlichen Nutzung entzogen werden darf, beurteilt sich heute einzig nach der bau- und planungsrechtlichen Zuteilung der betreffenden Fläche (vgl. Art. 14 ff. des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]). Es besteht, anders als dies nach der seinerzeitigen Regelung von
Art. 5 EGG
allenfalls noch angenommen werden konnte (vgl. Arthur Jost, Handkommentar zum Bundesgesetz über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes vom 12. Juni 1951, Bern 1953, S. 23 ff.), - abgesehen von den anders gelagerten öffentlich-rechtlichen Zweckentfremdungsverboten in Fällen von bereits melioriertem Kulturland - keine darüber hinausgehende Verpflichtung, Zweckentfremdungen von Kulturland zu unterlassen, an deren Nichterfüllung die Erhebung einer Ersatzabgabe - als Kausalabgabe - anknüpfen könnte.
Der Beschwerdeführer stellt die Einstufung der streitigen Abgabe als kantonale Zwecksteuer (zum Begriff Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, 9. Auflage, Band I S. 6) nicht oder jedenfalls nicht in einer den Anforderungen von
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
genügenden Weise in Frage. Seiner Ansicht nach (vorne E. 2.4) verstösst die heute einzig noch im Kanton Freiburg erhobene Abgabe jedoch gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts (
Art. 49 BV
).
4.3 Die Kantone dürfen, wie im angefochtenen Entscheid zutreffend dargelegt, aufgrund der ihnen nach
Art. 3 BV
originär zustehenden Steuerhoheit - unter Vorbehalt der Steuerkompetenzen des Bundes (
Art. 134 BV
) und unter Beachtung der sonstigen verfassungsrechtlichen Schranken (u. a. Art. 8, 9, 127 und 129 BV) - auch nach heutiger Ordnung eigene Steuern erheben (vgl.
BGE 128 I 102
E. 5 S. 109). Dass das geltende Bundesrecht keine die seinerzeitige Ermächtigungsnorm von
Art. 5 EGG
weiterführende Bestimmung mehr enthält, stellt die Zulässigkeit der vorliegend streitigen - nach dem Gesagten als Steuer einzustufenden - Abgabe insoweit nicht in Frage. Zu prüfen bleibt, ob die Erhebung einer derartigen Steuer inhaltlich Sinn und Zweck des Bundesrechts zuwiderläuft bzw. die Verwirklichung von Bundesrecht vereitelt und in diesem Sinne gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts verstösst.
4.4 Die im Kanton Freiburg bei Verminderung von Kulturland erhobene Steuer dient der Finanzierung von Bodenverbesserungen; der Ertrag der Steuer wird einem entsprechenden Fonds überwiesen (vgl. vorne "B."). Auch wenn die Förderung der landwirtschaftlichen Produktion in
Art. 104 BV
als Bundesaufgabe behandelt wird, bleiben den Kantonen eigene Massnahmen auf diesem Gebiet nicht verwehrt (vgl. etwa das Landwirtschaftsgesetz vom 16. Juni 1997 des Kantons Bern [genehmigt am 21. November 1997 vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement], insbesondere Ziff. 2 ["Produktion und Vermarktung"], Ziff. 3 ["Erhaltung der Lebensgrundlagen und der Kulturlandschaft"], und Ziff. 5 ["Strukturverbesserungen", insbesondere Art. 33: "Bodenverbesserungen"]).
Art 93 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz; LwG; SR 910.1)
macht zudem Bundesbeiträge an landwirtschaftliche Strukturverbesserungen ausdrücklich von einer angemessenen Mitfinanzierung solcher Massnahmen durch den Kanton abhängig. Der mit der streitigen Steuer verfolgte Zweck der Finanzierung von Strukturverbesserungen steht insoweit mit dem Bundesrecht im Einklang.
4.5 Hingegen kann man sich fragen, ob die Erhebung einer Kulturlandverminderungsabgabe, welche nicht nur auf bisher landwirtschaftlich genutzten Flächen ausserhalb des Baugebietes, sondern auch bei der Veräusserung von eingezontem und erschlossenem Bauland erhoben wird, nicht zur raumplanerischen Nutzungsordnung in Widerspruch steht und die zonenkonforme Nutzung von Bauland unzulässig erschwert.
Dazu ist zu bemerken, dass das eidgenössische Raumplanungsgesetz selber in Art. 5 Abs. 1 den Kantonen gebietet, für einen Ausgleich der planungsbedingten Vor- und Nachteile zu sorgen. Auch wenn die vorliegend streitige Abgabe keine eigentliche Mehrwertabschöpfung im Sinne der genannten Vorschrift darstellt (vgl. dazu Hungerbühler, a.a.O., S. 511 und dortige Hinweise), zielt sie, wie im angefochtenen Urteil zutreffend festgestellt, doch in die gleiche Richtung, indem die Belastung regelmässig Grundeigentümer trifft, welche von der Raumplanung profitiert haben. Im Übrigen erscheint der Abgabesatz von 4 % des Veräusserungspreises bzw. des Verkehrswertes - auch wenn neben dieser Abgabe gegebenenfalls zusätzlich noch eine Grundstückgewinnsteuer geschuldet sein kann - nicht derart hoch, dass durch diese Belastung die zonenkonforme Nutzung von Bauland erheblich behindert würde. Ein Zielkonflikt mit dem Bundesrecht liegt auch in dieser Hinsicht nicht vor.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer erachtet es als willkürlich, die zur Finanzierung von landwirtschaftlichen Strukturverbesserungen dienende Abgabe allein von Grundeigentümern zu erheben, welche bisher landwirtschaftlich genutztes Land als Bauland veräussern. Diese Personengruppe sei weder Verursacherin der zu finanzierenden Bodenverbesserungsmassnahmen noch kämen diese den Abgabepflichtigen in erster Linie zugute. Von den Bodenverbesserungen profitiere die Landwirtschaft als solche, und die landwirtschaftliche Strukturpolitik sei eine allgemeine Aufgabe von Bund und Kantonen, weshalb es unhaltbar sei, nur die eingangs erwähnte Gruppe von Grundeigentümern mit einer Sondersteuer zu belegen. Zugleich verstosse dieses Vorgehen gegen die in
Art. 127 BV
festgehaltenen Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie gegen den Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit.
5.2 Was die zuletzt angerufenen Garantien belangt, so kommen diese, wie im angefochtenen Urteil unter Hinweis auf
Art. 127 Abs. 2 BV
zutreffend dargelegt, bloss soweit zum Zuge, als die Art der Steuer es zulässt. Entscheidend ist somit, ob die vorliegend erhobene Sondersteuer durch die Art ihrer Ausgestaltung vertretbare Differenzierungen vornimmt. Kostenanlastungssteuern (vgl. zum Begriff
BGE 124 I 289
E. 3b S. 291/292 sowie Hungerbühler, a.a.O., S. 513 mit Hinweisen) können zur Deckung bestimmter staatlicher Aufwendungen von einem beschränkten Personenkreis erhoben werden, welcher zu den betreffenden Aufwendungen in einer näheren Beziehung steht als die Gesamtheit der Steuerpflichtigen, sei es, weil dieser Personenkreis davon im Allgemeinen stärker profitiert als andere oder weil er - abstrakt - als hauptsächlicher Verursacher dieser Aufwendungen angesehen werden kann; ein konkreter Nutzen oder Verursacheranteil muss, weil es sich nicht um eine Vorzugslast, sondern um eine "voraussetzungslos" bzw. "gegenleistungslos" (dazu Höhn/Waldburger, a.a.O., S. 5, Hungerbühler, a.a.O., S. 507) erhobene Steuer handelt, im Einzelfall nicht gegeben sein.
Die Grundeigentümer, welche bei der Veräusserung von bis anhin landwirtschaftlich genutztem Land zu Bauzwecken mit einer Kulturlandverminderungsabgabe belastet werden, profitieren in der Regel nicht in besonderem Masse von landwirtschaftlichen Bodenverbesserungsmassnahmen und sie sind auch nicht unmittelbare Verursacher solcher Massnahmen.
Dennoch besteht ein hinreichend relevanter Zusammenhang zwischen dem diese Sondersteuer auslösenden Tatbestand und den damit zu finanzierenden Aufwendungen; es lässt sich sachlich begründen, den Grundeigentümer, der durch die Veräusserung von bisher landwirtschaftlich genutzten Flächen zu Überbauungszwecken einen finanziellen Vorteil zieht, mit einer Zwecksteuer zu belasten, aus deren Ertrag Massnahmen zur besseren Bewirtschaftung des verbleibenden Kulturlandes mitfinanziert werden: Die Nutzungsplanung, die dem Grundeigentümer die Überbauung bisherigen Kulturlands erlaubt, beruht auf einer gesamthaften Berücksichtigung und Abwägung der raumrelevanten Interessen (vgl.
BGE 119 Ia 362
E. 5a S. 372). Dabei gilt es insbesondere, der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlands zu erhalten (
Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG
), um eine ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern (
Art. 1 Abs. 2 lit. d RPG
). Bodenverbesserungen dienen der Verwirklichung dieses Ziels der Nutzungsplanung (vgl.
Art. 20 RPG
) und erscheinen daher neben anderen Umständen als Faktor, der die Überbauung von Kulturland erst ermöglicht. Sie stehen damit in einem sachlichen Zusammenhang mit dem Tatbestand der vorliegend umstrittenen Abgabe.
Über die Opportunität einer solchen Sondersteuer ist hier nicht zu befinden. Jedenfalls hält sich die vom freiburgischen Gesetzgeber beschlossene Regelung noch im Rahmen der den Kantonen zustehenden Gestaltungsfreiheit (vorne E. 4.3).
5.3 Schliesslich kann ein Verstoss gegen das Willkürverbot auch nicht darin erblickt werden, dass vorliegend die schenkungsweise erfolgte Veräusserung eines Grundstückes als abgabeauslösender Tatbestand betrachtet worden ist. Dies steht mit dem Wortlaut von Art. 4 des Gesetzes (vgl. vorne "B.") ohne weiteres im Einklang, und es kann auch vom Sinn der Abgabe her keinen Unterschied machen, ob der Veräusserer den Wert des Grundstückes durch einen entgeltlichen Verkauf oder aber durch eine Schenkung realisiert. Ebenso unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob und wieweit die vorliegend veräusserte Parzelle von landwirtschaftlichen Strukturverbesserungsmassnahmen profitiert hat. Da die Abgabe als Steuer und nicht als Kausalabgabe (Vorzugslast) ausgestaltet ist, kommt es auf solche individuellen Umstände nicht an.
6.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet. Sie ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 153 und 153a OG
). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (
Art. 159 Abs. 2 OG
analog).