Urteil 1A.26/2005 (2005)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
A._ et la société B._ sont propriétaires des parcelles n° 1406 et 4646 de la commune de Payerne. D'une surface totale de 52'444 m2, ces parcelles sont situées dans la zone industrielle "Le Verney", le long de la route cantonale Lausanne-Berne. La zone est régie par un plan d'extension partielle (PEP) approuvé en 1965 par le Conseil d'Etat vaudois et réservée aux bâtiments industriels, garages, dépôts et stations-service, ainsi qu'aux habitations nécessaires au gardiennage (art. 1 du règlement relatif au plan d'extension - RPE). Actuellement, deux halles sont aménagées sur le bien-fonds: le bâtiment n° 2349 abrite une piste de karting autorisée en septembre 1997; le n° 2128 est affecté en salle de minigolf et de jeux pour enfants (autorisations délivrées en janvier et en juillet 2001).
B.
Au mois de mars 2003, A._ et B._ ont déposé une demande de permis de construire portant sur les aménagements extérieurs suivants: une extension goudronnée de la piste de karting située dans le bâtiment n° 2349; l'aménagement d'un espace de jeux extérieur pour enfants à l'angle nord du bâtiment n° 2128; la réalisation d'une piste extérieure goudronnée de karting pour enfants, entre les deux aménagements précités; une piste de karting-cross pour enfants en terre battue, située de l'autre côté de la halle n° 2349, et la création de 23 places de parc en bordure de la route cantonale.
Mis à l'enquête au mois d'avril 2003, le projet a suscité de nombreuses oppositions. Dans sa synthèse du 30 juin 2003, la Centrale des autorisations CAMAC faisait état du préavis favorable du Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN): selon l'étude acoustique du 3 mars 2003, les nuisances de bruit restaient minimes. En respectant un horaire de fermeture à 20 heures toute l'année, la réglementation applicable en matière de protection contre le bruit serait respectée.
Par décision notifiée le 10 décembre 2003, la Municipalité de Payerne a refusé le permis, au motif que le projet n'était pas conforme à l'affectation de la zone.
C.
Par arrêt du 27 décembre 2004, le Tribunal administratif a rejeté le recours formé par A._ et B._. Limitant son examen à la question de la conformité du projet à la zone industrielle, le tribunal a estimé que l'art. 1 RPE n'interdisait pas toute activité de type commercial. La jurisprudence admettait des activités non industrielles qui pouvaient, dans d'autres zones, porter préjudice au voisinage. La question de savoir si cette jurisprudence pouvait être maintenue a été laissée indécise, car selon l'étude de bruit produite avec la demande de permis de construire, les nuisances provoquées par l'exploitation dépasseraient largement la zone industrielle pour toucher des locaux à usage sensible situés dans d'autres zones dont le degré de sensibilité était plus sévère qu'en zone industrielle. Les recourants invoquaient le principe de la bonne foi, mais aucune assurance précise n'avait été donnée par la commune; les recourants ne pouvaient non plus se prévaloir des autorisations accordées précédemment pour les changements d'affectation intérieurs, car les activités se déroulant à l'extérieur étaient différentes du point de vue du mode d'exploitation, de la configuration du sol et des nuisances.
D.
A._ et B._ forment un recours de droit administratif, subsidiairement de droit public contre cet arrêt. Sur recours de droit administratif, ils concluent à la réforme de l'arrêt attaqué en ce sens que le projet est reconnu conforme à l'affectation de la zone. Sur recours de droit public, ils demandent l'annulation de l'arrêt attaqué et le renvoi de la cause au Tribunal administratif pour nouvelle décision.

Le Tribunal administratif se réfère aux considérants de son arrêt. Le SEVEN se réfère à ses préavis et déterminations. La Municipalité de Payerne conclut au rejet du recours. L'OFEFP considère, à l'instar du SEVEN, que l'exploitation extérieure n'entraînera aucun dépassement des valeurs de planification sur les zones adjacentes au site. Par acte du 23 mai 2005, les époux C._, opposants et destinataires de l'arrêt cantonal, ont déclaré vouloir intervenir dans la procédure, ce à quoi se sont opposés les recourants. Ceux-ci ont répliqué le 14 juin 2005. Les époux C._ ainsi que D._ - également destinataire de l'arrêt attaqué - ont déposé des observations le 30 juin 2005. Les autres opposants ne se sont pas déterminés.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité et la qualification juridique des recours qui lui sont soumis (
ATF 130 II 67
consid. 1 et les arrêts cités).
1.1 Les recourants déclarent agir principalement par la voie du recours de droit administratif. Selon eux, l'arrêt cantonal n'est pas fondé sur une interprétation de la réglementation relative à la zone industrielle, mais sur les nuisances que l'exploitation pourra provoquer dans les zones voisines. Les recourants y discernent une application de la législation fédérale de protection contre le bruit, ce qui ouvrirait la voie du recours de droit administratif.
1.2 Dans la procédure cantonale de recours, le Tribunal administratif a informé les parties, le 22 juin 2004 qu'il envisageait de statuer "à titre préjudiciel" sur la conformité de l'installation projetée à l'affectation de la zone, avant de poursuivre l'instruction sur la question du bruit et la visite des lieux. Les parties ont acquiescé à ce mode de procéder. Ainsi, l'arrêt cantonal est exclusivement consacré à l'examen de cette question, comme cela est rappelé à son consid. 1, et la procédure de recours devant le Tribunal fédéral ne saurait permettre une extension de l'objet du litige aux questions de protection contre le bruit.
Certes, tout en affirmant que les nuisances doivent être examinées dans le cadre de la législation fédérale de protection de l'environnement et non en rapport avec la conformité à la zone, le Tribunal administratif a, de manière contradictoire, considéré que les nuisances provoquées par l'exploitation du karting pouvaient toucher des locaux à usage sensible dans d'autres zones plus sévèrement réglementées. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, il ne s'agit toutefois pas là de l'unique motif de rejet du recours. Examinant l'argument relatif au respect de la bonne foi, le Tribunal administratif a en effet relevé que la commune avait décidé d'exclure tout changement d'affectation à l'extérieur des bâtiments, alors qu'elle l'avait toléré pour les activités intérieures. Cette distinction entre activités intérieures et extérieures, reposant sur l'interprétation du RPE, constitue le motif essentiel pour nier la conformité du projet à l'affectation de la zone. Dès lors, l'arrêt cantonal demeure limité à cette question, en dépit d'une rédaction équivoque. Il s'ensuit que seul le recours de droit public est ouvert puisque l'arrêt attaqué se rapporte à une autorisation de construire en zone à bâtir, et que l'application du droit de l'aménagement du territoire est seule en jeu (art. 34 al. 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire - LAT; RS 700). Le recours de droit administratif est par conséquent irrecevable.
1.3 L'arrêt attaqué met fin, par un refus définitif, à la procédure d'autorisation de construire. Les recourants ont qualité pour agir (
art. 88 OJ
). Compte tenu de la nature cassatoire du recours de droit public, la conclusion tendant au renvoi de la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision est superfétatoire et, partant, irrecevable.
2.
Pour les recourants, la distinction entre installations intérieures et extérieures ne serait pas décisive. La Municipalité aurait d'ailleurs entrepris une modification de l'art. 1er du RPE en ajoutant les activités de loisirs extérieures.
2.1 Il y a arbitraire, prohibé par l'
art. 9 Cst.
, lorsque la décision attaquée viole gravement une règle ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle est insoutenable ou en contradiction évidente avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (
ATF 131 I 57
consid. 2 p. 61 et la jurisprudence citée).
2.2 En l'occurrence, l'interprétation soutenue par la Municipalité, et confirmée - dans son résultat tout au moins - par le Tribunal administratif, n'a rien d'insoutenable.
Selon l'art. 1 RPE, la zone concernée est réservée aux bâtiments industriels, garages, dépôts et stations-service, ainsi qu'aux locaux d'habitation nécessaires au gardiennage. Le règlement n'autorise pas les installations de loisirs. Toutefois, selon la pratique rappelée par le Tribunal administratif, des activités commerciales ont pu être autorisées au sein de différentes zones industrielles, soit en application du principe de l'égalité de traitement, soit en raison des nuisances que pouvaient provoquer l'implantation de ces exploitations dans les autres zones.
Selon l'art. 8 RPE, la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire et son règlement d'application, ainsi que le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions sont notamment applicables pour tout ce qui ne figure pas dans le RPE. La zone industrielle est régie par les art. 55 ss du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RCA). Or, selon cette disposition, la zone industrielle est réservée aux établissements industriels, commerciaux, fabriques, garages-ateliers ou industriels, ainsi qu'aux entreprises artisanales et aux "locaux destinés aux loisirs ou sports". Ces dernières activités font figure d'exception dans une zone industrielle, normalement réservée aux activités des secteurs secondaires et primaires. La notion de locaux destinés aux loisirs ou aux sports peut par conséquent recevoir une interprétation restrictive, limitée à l'intérieur des bâtiments, à l'exclusion des activités extérieures. Outre qu'une telle distinction se fonde sur le texte clair de l'art. 55 RCA, elle repose également, comme l'a relevé le Tribunal administratif, sur les différences évidentes entre les deux modes d'exploitation du point de vue de la configuration du sol et des nuisances.
2.3 Loin de confirmer l'argumentation des recourants, le fait que la Municipalité ait accepté, à leur requête, d'entreprendre une modification de la réglementation du PEP afin de permettre la réalisation du projet, montre que celui-ci n'était pas réalisable selon la réglementation actuelle. Pour le surplus, les recourants renoncent à invoquer le principe de la bonne foi, et il apparaît clairement qu'ils ne sauraient se prévaloir des autorisations accordées, depuis 1997, pour les aménagements intérieurs.
3.
Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit administratif est irrecevable, et le recours de droit public doit être rejeté. Conformément à l'
art. 156 al. 1 OJ
, un émolument judiciaire global est mis à la charge des recourants, de même que l'indemnité de dépens allouée à la Municipalité de Payerne, qui a procédé par un avocat. Propriétaires voisins, les intimés C._ et D._ (lequel n'a pas produit de procuration en faveur de son avocat) étaient opposants et parties à la procédure cantonale de recours. Susceptibles d'être touchés dans leurs droits, ils pouvaient se voir reconnaître la qualité de parties devant le Tribunal fédéral. Toutefois, compte tenu de l'issue évidente de la cause, la cour de céans n'avait pas jugé opportun de demander d'office une détermination à l'ensemble des destinataires de l'arrêt cantonal. Par conséquent, si l'intervention spontanée des intimés est certes recevable, ceux-ci n'auront droit qu'à des dépens réduits, à la charge solidaire des recourants.