Urteil 1A.36/2000 (2000)
Rechtsgebiet: public_law

A.- Les autorités de la commune de Villeneuve ont décidé de mettre en place un réseau de points de collecte de certains déchets urbains (verre, papier, déchets organiques compostables, autres déchets recyclables). Ce projet consiste à aménager dans la localité dix emplacements ("éco-points"), comportant chacun quelques conteneurs.
Un des emplacements retenus se trouve sur la place de la Laiterie, à l'intérieur du bourg. Il s'agit d'une place publique, affectée principalement au stationnement des automobiles, qui appartient à la commune (parcelle n° 155 du registre foncier) et qui est classée en zone de construction d'utilité publique. A cet endroit, l'"éco-point" doit regrouper quatre conteneurs, posés sur le sol: un pour le papier (4 m3), un pour le verre (4 m3), un pour le compost (0.24 m3) et un pour le PET (0.8 m3).
La municipalité de la commune de Villeneuve (ci-après: la municipalité) a mis à l'enquête publique, dès le 23 février 1999, un dossier de demande de permis de construire pour l'aménagement des dix "éco-points". A._ a formé opposition, en critiquant le projet d'"éco-point" de la place de la Laiterie. Il est propriétaire d'une maison d'habitation (en zone du bourg) qui donne sur cette place et le groupe de conteneurs se trouverait à 6 m de son immeuble.
Le 18 mars 1999, la municipalité a délivré l'autorisation de construire en rejetant l'opposition de A._.
B.- A._ a recouru contre la décision municipale auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud, en contestant en particulier le choix de l'emplacement de l'"éco-point" de la place de la Laiterie, source selon lui de nuisances excessives pour les voisins.
Le juge instructeur a refusé l'effet suspensif à ce recours et l'"éco-point" a été installé puis mis en service.
Le Tribunal administratif a rejeté le recours de A._ par un arrêt rendu le 28 décembre 1999. Il a, en substance, considéré que l'"éco-point" était une installation soumise aux prescriptions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814. 01) et que les exigences de cette loi étaient respectées, sur un plan formel et matériel (à propos notamment de la limitation des émissions de bruit et de la protection de l'air). Il a par ailleurs rejeté les critiques du recourant fondées sur le droit cantonal.
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, A._ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et de renvoyer l'affaire à cette juridiction afin qu'elle invite l'autorité cantonale compétente à ordonner le dépôt d'un dossier complet, avec étude de l'impact sur l'environnement, et à rendre une nouvelle décision comportant des mesures limitant à la source les nuisances sonores et olfactives (déplacement de l'"éco-point" à un endroit moins gênant).
La municipalité et le Tribunal administratif concluent au rejet du recours.
Deux départements cantonaux - celui des infrastructures (par le service de l'aménagement du territoire) et celui de la sécurité et de l'environnement (par le service des eaux, sols et assainissement) - ont été invités à se déterminer en tant qu'autorités intéressées. Ces départements se prononcent dans le sens d'un rejet du recours.
L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage a été invité à déposer des observations, conformément à l'
art. 110 al. 1 OJ
; celles-ci ont été transmises aux parties, qui ont pu se déterminer à ce sujet.

Considérant en droit :
1.- L'objet de la contestation est un permis de construire, délivré par la municipalité intimée, pour une installation déterminée (l'"éco-point" de la place de la Laiterie). Les mesures d'exécution de cette décision, dont certaines ont déjà pu être prises à cause du refus d'effet suspensif en instance cantonale de recours (l'organisation par la municipalité de la surveillance du respect des conditions d'exploitation de l'installation, notamment), ne peuvent pas être critiquées dans ce cadre.
2.- Le permis de construire litigieux est une autorisation au sens de l'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). L'autorité compétente pour délivrer ce type d'autorisation - il s'agit en principe de la municipalité, en droit cantonal vaudois (cf. infra, consid. 4) - applique le droit de l'aménagement du territoire ainsi que, le cas échéant, d'autres dispositions pertinentes du droit administratif cantonal ou fédéral.
Dans une contestation relative à une autorisation de construire à l'intérieur d'une zone à bâtir, la décision prise par l'autorité cantonale de dernière instance ne peut en principe faire l'objet que d'un recours de droit public (
art. 34 al. 3 LAT
). Néanmoins, en tant que cette décision est fondée non seulement sur des règles d'aménagement du territoire, mais sur d'autres normes du droit administratif fédéral - en matière de protection de l'environnement, en particulier -, le recours de droit administratif est recevable (cf.
ATF 125 II 10
consid. 2 p. 13;
123 II 88
consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 233 et les arrêts cités). C'est le cas en l'espèce.
Le recourant, qui se plaint de violations de différentes prescriptions du droit fédéral de la protection de l'environnement, a choisi à juste titre d'agir par la voie du recours de droit administratif. En tant que propriétaire d'un immeuble voisin de l'installation litigieuse, il a manifestement un intérêt digne de protection à l'annulation de la décision attaquée; il remplit les conditions de l'
art. 103 let.
a OJ quant à la qualité pour recourir (
ATF 126 II 300
consid. 1c p. 302;
124 II 293
consid. 3a p. 303;
121 II 172
consid. 2b p. 174 et les arrêts cités).
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
3.- Le recourant soutient qu'une étude de l'impact sur l'environnement (EIE) aurait dû être effectuée dans la procédure d'autorisation de construire. Il se réfère au ch. 40.7 de l'annexe à l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814. 011) qui, en relation avec l'art. 1er de cette ordonnance, prévoit que sont soumises à une telle exigence les "installations destinées au tri, au traitement, au recyclage ou à l'incinération des déchets, d'une capacité supérieure à 1000 t par an". Selon le recourant, la quantité de déchets collectée au moyen du réseau des dix "éco-points" de la commune, qui sont dans une relation d'interdépendance spatiale et fonctionnelle, dépasserait ce seuil (1066 t au moins par an). Sur ce point, le Tribunal administratif, qui a estimé la capacité des dix "éco-points" à environ 800 t par an, aurait constaté les faits de façon manifestement inexacte; il aurait en outre violé le droit d'être entendu du recourant, car cette estimation a été faite par un assesseur du Tribunal sans que les parties puissent se prononcer à ce propos. En conséquence, le refus de soumettre le projet à l'étude d'impact serait contraire au droit fédéral.
a) Le ch. 4 de l'annexe OEIE donne une liste d'installations soumises à l'étude d'impact dans le domaine de l'"élimination des déchets" (ch. 40.1 à 40.9). Conformément à la définition de l'
art. 7 al. 6bis LPE
, l'élimination des déchets (au sens large) comprend leur valorisation ou leur stockage définitif ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, le transport, le stockage provisoire et le traitement.
Les "éco-points" servent à la collecte des déchets urbains (déchets produits par les ménages, ainsi qu'autres déchets de composition analogue - cf. art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur le traitement des déchets [OTD, RS 814. 600]), opération qui fait donc partie de l'élimination de ces déchets.
Chaque installation servant à l'élimination des déchets n'est cependant pas soumise à l'étude d'impact; encore faut-il qu'elle réponde à une des définitions de la liste du ch. 4 de l'annexe OEIE. Le recourant se réfère uniquement au ch. 40.7; il est en effet manifeste que les autres installations mentionnées dans cette liste - décharges, entrepôts pour déchets spéciaux, etc. - n'entrent pas en considération.
b) En droit fédéral, selon la définition de l'
art. 3 al. 3 OTD
, on entend par traitement des déchets leur valorisation (par compostage, notamment), leur neutralisation ou leur élimination stricto sensu (par incinération, notamment); cette norme de l'ordonnance précise encore que la collecte n'est pas une opération de traitement. On ne saurait donc assimiler un "éco-point" - ni le réseau communal des "éco-points" dans son ensemble - à une installation de traitement des déchets. Il ne s'agit pas non plus d'une installation destinée au tri ou au recyclage des déchets. Cet aménagement permet en effet uniquement de collecter séparément les déchets urbains valorisables et compostables, conformément aux objectifs des
art. 6 et 7 OTD
, ce qui représente une étape préalable à leur remise à une installation véritablement affectée au tri, au recyclage ou au traitement.
Pour ces motifs, l'installation litigieuse ne correspond pas à la définition du ch. 40.7 de l'annexe OEIE. Le Tribunal administratif était donc fondé à considérer que le droit fédéral n'exigeait pas d'étude d'impact. Il importe peu, dès lors, d'évaluer la quantité de déchets collectée à cet endroit ou dans l'ensemble des "éco-points" de la commune; cet élément n'est pas pertinent, de telle sorte que les griefs de constatation inexacte des faits et de violation du droit d'être entendu sont également mal fondés.
4.- Le recourant se plaint de l'absence d'autorisation spéciale d'un département cantonal. L'installation litigieuse étant susceptible de porter atteinte à l'environnement, la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) exigerait, selon lui, l'octroi d'une autorisation cantonale en sus du permis de construire communal.
a) Le droit fédéral de la protection de l'environnement ne règle pas la procédure d'autorisation pour l'aménagement d'installations de collecte des déchets urbains. Il n'exige en particulier pas une autorisation cantonale (à l'instar de ce qui est prévu, par exemple, pour l'aménagement d'une décharge contrôlée -
art. 21 OTD
). L'installation litigieuse se trouvant en zone à bâtir, il appartient donc au droit cantonal de régler la procédure d'octroi de l'autorisation de construire, notamment la question de la compétence (cf.
art. 25 al. 1 LAT
).
Le grief du recourant concerne l'application du droit cantonal. Il est toutefois dans une relation suffisamment étroite avec l'application du droit administratif matériel fédéral, si bien qu'il peut être traité dans le cadre du recours de droit administratif (cf.
ATF 121 II 72
consid. 1b p. 75; cf. aussi
ATF 125 II 10
consid. 2a p. 13). En vertu de l'
art. 104 let. a OJ
, le Tribunal fédéral ne revoit pas l'application du droit cantonal, mais exclusivement celle du droit public fédéral au sens de l'
art. 5 PA
, notion qui comprend le droit constitutionnel fédéral. C'est pourquoi il examine sous l'angle de l'arbitraire le respect des exigences du droit cantonal ou, en d'autres termes, il se borne à vérifier si le Tribunal administratif a violé ou non l'
art. 9 Cst.
en appliquant le droit cantonal (
ATF 125 II 1
consid. 2a p. 5;
124 II 409
consid. 5 p. 423 et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence, une décision est arbitraire lorsqu'elle méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue en dernière instance cantonale que si elle est insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d'un droit certain.
Il ne suffit pas que la motivation de la décision soit insoutenable; encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son résultat (
ATF 125 I 166
consid. 2a p. 168;
125 II 10
consid. 3a p. 15, 129 consid. 5b p. 134;
124 V 137
consid. 2b p. 139;
124 IV 86
consid. 2a p. 88 et les arrêts cités).
b) Le recourant ne conteste pas la compétence de la municipalité pour octroyer un permis de construire (cf. art. 104 al. 1 LATC). Il prétend en revanche qu'une autorisation spéciale du Département cantonal de la sécurité et de l'environnement aurait dû, au surplus, être délivrée préalablement (cf. art. 104 al. 2 LATC). Il invoque à ce propos l'
art. 120 let
. c LATC, aux termes duquel une autorisation cantonale spéciale est requise pour "les constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l'objet d'une liste annexée au règlement cantonal".
La liste annexée au règlement cantonal d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC), comprend, dans son chapitre "ouvrages particuliers", la rubrique suivante: "Traitement des déchets (toute installation servant à la collecte, au transport, au tri, au conditionnement, au recyclage, à la valorisation ou au traitement des déchets, notamment déchetteries, centres de regroupement, de prétraitement ou de traitement de déchets spéciaux, installation de compostage, d'incinération [notamment de déchets urbains, déchets spéciaux, déchets de bois, de papier, d'huiles usées], etc.)".
On peut considérer, sans arbitraire, que toute installation répondant à cette définition du règlement n'est pas pour autant susceptible de créer un danger ou un risque, ni de "porter préjudice à l'environnement", au sens de l'
art. 120 let
. c LATC. Pour justifier l'exigence d'une autorisation cantonale selon cette dernière disposition, il ne suffit pas que le droit de la protection de l'environnement soit applicable mais il faut encore, selon la doctrine, qu'il existe un risque particulier de pollution (cf. Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2e éd. Lausanne 1988, p. 113 n. 118). La mise en service d'un "éco-point" ne présente manifestement pas un tel risque. En suivant la doctrine précitée, on pourrait aussi interpréter l'
art. 120 let
. c LATC - qui reprend une prescription de la précédente loi cantonale sur les constructions - en ce sens qu'il réserve les autorisations prévues par d'autres lois cantonales ou fédérales, la liste annexée au RATC se bornant dans ces conditions à rappeler l'existence de bases légales spécifiques à certaines autorisations spéciales (cf. Bovay, op. cit. , p. 111). L'
art. 120 let
. c LATC aurait donc, dans cette mesure, une portée équivalente à celle de l'
art. 120 let
. d LATC qui prévoit une autorisation cantonale spéciale pour "les constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales".
Dans le cas particulier, seule la loi cantonale sur la gestion des déchets (LGD) entrerait en considération à cet égard. Cette loi consacre la compétence des communes pour la collecte, le transport et le traitement des déchets urbains (art. 10 LGD). Au sujet de la construction des installations, son
art. 22 a la
teneur suivante:
" L'autorisation de construire une installation de
traitement ou de stockage des déchets est régie par la
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions.
Une autorisation spéciale du département est
requise.. "
On peut, sans arbitraire, interpréter cette disposition en ce sens qu'elle n'exige une autorisation cantonale spéciale que pour la construction d'installations destinées au traitement proprement dit ou au stockage des déchets; elle ne s'applique donc pas aux installations servant uniquement à la collecte des déchets urbains, la distinction entre la collecte et les opérations ultérieures comme le traitement pouvant aussi être faite dans ce cadre (cf. supra, consid. 3b).
Ainsi, selon cette interprétation du droit cantonal, l'autorisation spéciale de l'art. 22 al. 2 LGD n'était pas requise dans le cas particulier.
c) Il s'ensuit qu'en admettant la validité du permis de construire communal nonobstant l'absence d'autorisation spéciale du Département de la sécurité et de l'environnement, le Tribunal administratif n'a pas méconnu de façon arbitraire les exigences formelles du droit cantonal. Le recours de droit administratif est, sur ce point, mal fondé.
5.- Le recourant se plaint d'une violation des prescriptions fédérales relatives à la protection contre le bruit et les odeurs, les mesures préventives de limitation des émissions de l'"éco-point" de la place de la Laiterie étant selon lui insuffisantes.
a) Le Tribunal administratif a appliqué en l'espèce l'
art. 11 al. 2 LPE
aux termes duquel, indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable.
A propos de la protection de l'air, la juridiction cantonale a considéré en substance qu'il était possible de limiter de façon efficace les odeurs nauséabondes en mettant en place un nombre de conteneurs suffisant de telle sorte qu'il n'y ait plus d'ordures ménagères abandonnées sur le sol. En matière de protection contre le bruit, l'arrêt attaqué retient que la fixation d'un horaire pour le déversement du verre usagé, de 6 heures à 21 heures tous les jours sauf le dimanche, est une mesure adéquate. Cet horaire d'utilisation des "éco-points" a été adopté par la municipalité, à qui il appartient encore, selon le Tribunal administratif, d'installer un panneau adéquat rappelant de façon claire cette prescription. Pour le reste, vu la situation de l'"éco-point" litigieux - sur un parking où les déplacements de véhicules automobiles sont fréquents, et au bord d'une route cantonale à fort trafic -, les émissions sonores dues au dépôt de déchets dans les conteneurs seraient négligeables.
Enfin, le Tribunal administratif a considéré que la proposition du recourant consistant à renforcer un autre "éco-point" (celui du carrefour de la Poterlaz) en abandonnant le site de la place de la Laiterie, n'était pas justifiée au regard du principe de la prévention, car cela reviendrait à déplacer une source d'émissions sans pour autant en assurer la limitation.
b) Il découle du principe de la prévention, exprimé à l'
art. 11 al. 2 LPE
, qu'en choisissant l'emplacement d'une nouvelle installation, il faut tenir compte des émissions qu'elle produira et de la protection des tiers contre les atteintes nuisibles et incommodantes (cf. André Schrade/Theo Loretan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich 1998, n. 16 ad
art. 11 LPE
). D'autres critères entrent évidemment aussi en considération; en l'occurrence, la nécessité de procéder régulièrement à une vidange des conteneurs, qui doivent donc être accessibles à un camion équipé d'une grue, limite le choix des emplacements possibles dans un quartier urbain où les constructions sont assez denses. Quoi qu'il en soit, il n'est pas allégué, dans le recours de droit administratif, que l'étude d'une variante préférable aurait été omise, ni qu'un autre emplacement disponible et plus favorable - sur la place de la Laiterie ou dans les environs directs - aurait dû être retenu. Selon les motifs du recours, la contestation porte en revanche sur les conditions d'exploitation de l'"éco-point" litigieux, à l'endroit où il a été installé.
c) En ce qui concerne la protection de l'air, les seules odeurs dont se plaint le recourant sont celles provenant de déchets divers abandonnés par des utilisateurs négligents de l'"éco-point", sans être mis dans un conteneur. Or la solution préconisée par la municipalité, dont le Tribunal administratif a pris acte, à savoir la mise à disposition de conteneurs supplémentaires pour les ordures ménagères autres que le verre, le papier, le PET et les déchets végétaux compostables - en principe pas destinées à être collectées aux "éco-points" - est manifestement adéquate. On ne voit pas comment l'équipement de l'"éco-point" pourrait être encore complété pour prévenir de telles odeurs. De ce point de vue, les exigences de l'
art. 11 al. 2 LPE
sont respectées.
d) aa) En matière de protection contre le bruit, le recourant se plaint d'abord de l'absence de mention du degré de sensibilité dans le dossier du permis de construire; cette donnée permettrait de connaître les valeurs limites à respecter.
Les cantons devaient veiller à ce que les degrés de sensibilité au bruit fussent attribués aux zones des plans d'affectation avant le 1er avril 1997 (
art. 44 al. 1 et 2 OPB
). On ignore, sur la base du dossier, si cette prescription a été respectée sur le territoire de la commune de Villeneuve. Quoi qu'il en soit, il semble évident que, si le degré de sensibilité devait encore être déterminé "cas par cas" conformément à l'
art. 44 al. 3 OPB
, avant l'attribution formelle, le degré III serait applicable dans la zone du bourg où se trouve la propriété du recourant (selon l'art. 36 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, il s'agit d'une zone destinée à l'habitation collective, au commerce et à l'artisanat, donc d'une zone mixte au sens de l'
art. 43 al. 1 let
. c OPB).
Ce point n'est cependant pas décisif dans le cas particulier. En effet, dans les annexes à l'ordonnance sur la protection contre le bruit (cf.
art. 40 al. 1 OPB
), le Conseil fédéral n'a pas fixé de valeurs limites d'exposition pour des installations telles que les "éco-points"; ceux-ci ne peuvent pas être assimilés aux installations industrielles, artisanales et agricoles de l'annexe 6 OPB, ni aux autres installations définies dans les annexes 3 ss OPB, pour lesquelles les valeurs limites ont été fixées en fonction du degré de sensibilité. En vertu de l'
art. 40 al. 3 OPB
, il appartient donc à l'autorité compétente d'évaluer les immissions de bruit "au sens de l'
art. 15 LPE
", sans pouvoir se référer à des valeurs limites du droit fédéral. En d'autres termes, l'autorité doit déterminer, en appréciant globalement la situation, si les immissions de bruit gênent ou non "de manière sensible la population dans son bien-être". Ce principe de l'
art. 15 LPE
, combiné avec le principe de la prévention selon l'
art. 11 al. 2 LPE
, ne confère pas un droit au silence ou à la tranquillité; une gêne qui n'est pas sensible ni significative doit être supportée (
ATF 126 II 300
consid. 4c/bb p. 307, 366 consid. 2b p. 368 et la jurisprudence citée).
bb) Le recourant prétend qu'aucune mesure efficace de protection contre le bruit n'a été ordonnée; l'horaire d'exploitation de l'"éco-point" - déversement du verre autorisé de 6 heures à 21 heures du lundi au samedi - ne serait pas satisfaisant.
Il ressort de l'arrêt attaqué que le seul bruit significatif, dans l'exploitation de l"éco-point" litigieux, est celui provoqué par le déversement de verre usagé dans le conteneur ad hoc. Le recourant qualifie ce bruit de très désagréable; cela étant, il ne se plaint pas d'autres bruits spécifiquement liés à l'utilisation de l'"éco-point".
Selon l'expérience de la vie, on peut admettre que ce genre de bruit, qui se produit de manière épisodique vu la fonction et la capacité limitée de l'"éco-point" litigieux, doit être supporté, durant la journée, par les habitants d'un quartier urbain qui n'est pas particulièrement calme, en raison notamment de la circulation routière. Par ailleurs, réduire l'horaire d'exploitation pourrait compromettre l'efficacité de la collecte des déchets recyclables, et par conséquent la mise en oeuvre des objectifs de la législation fédérale pour le traitement des déchets (
art. 30 ss LPE
); il faut en effet que les points de collecte soient aisément accessibles, à des heures convenant aux personnes exerçant une activité professionnelle (en début de matinée, en début de soirée, les samedis). De ce point de vue, l'horaire d'exploitation de l'"éco-point" litigieux apparaît adéquat. Le Tribunal administratif n'a donc pas violé l'
art. 11 al. 2 LPE
en confirmant la décision de la municipalité.
cc) Le recourant reproche encore à la municipalité de ne pas prendre les dispositions adéquates pour assurer le respect de cette prescription d'exploitation.
Pour critiquer l'exécution de la décision communale, le recourant se fonde sur ses constatations à la suite de la mise en service de l'"éco-point" litigieux avant la fin de la procédure cantonale de recours, en raison du refus de l'effet suspensif. La contestation porte cependant sur la légalité du permis de construire lui-même, et non pas sur les mesures d'exécution (cf. supra, consid. 1). Les conditions d'exploitation, telles qu'elles ont été fixées par la municipalité - qui a en outre prévu d'en assurer la publicité par un affichage sur place -, ne sont pas si insolites qu'il serait difficile d'en imposer le respect, éventuellement après une période d'adaptation. En conséquence, les griefs du recourant à ce propos sont mal fondés.
6.- Il s'ensuit que le recours de droit administratif, en tous points mal fondé, doit être rejeté.
Le recourant, qui succombe, doit payer l'émolument judiciaire conformément aux
art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ
.
La commune de Villeneuve, qui agit en l'espèce dans le cadre de ses attributions de collectivité publique, n'a pas droit à des dépens (
art. 159 al. 1 et 2 OJ
).