Urteil 1C_35/2012 (2012)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Gemäss einer Medienmitteilung vom 27. Oktober 2011 beschloss der Regierungsrat des Kantons Bern für die Gymnasien Strandboden in Biel gesamthaft einen Kredit von 88,4 Millionen Franken für eine Sanierung und Erweiterung. Davon sollen 29,85 Millionen Franken für einen Erweiterungsbau verwendet werden; hierfür wird dem Grossen Rat des Kantons Bern ein Kreditersuchen unterbreitet. Die restlichen 58,55 Millionen Franken sollen der Sanierung der bestehenden Anlage dienen; der Regierungsrat bejaht in dieser Hinsicht das Vorliegen einer gebundenen Ausgabe und erachtet sich zur Kreditbewilligung befugt.
Am 7. November 2011 erhob Patrick Thurston beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern Beschwerde und ersuchte darum, den Beschluss des Regierungsrates über den Kredit von 58,55 Millionen Franken für die Sanierung der bestehenden Schulanlage als gebundene Ausgabe aufzuheben. Er machte geltend, der Regierungsrat habe durch die Qualifizierung als gebundene Ausgabe den Kredit in Verletzung der politischen Rechte dem fakultativen Referendum entzogen.
Mit Entscheid vom 16. Januar 2012 trat die Einzelrichterin am Verwaltungsgericht mangels Zuständigkeit auf die Beschwerde nicht ein und überwies sie dem Bundesgericht zur Behandlung.
B.
Das Bundesgericht bestätigte am 19. Januar 2012 den Eingang der Beschwerde.
Die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion beantragte mit ihrer Vernehmlassung vom 26. Januar 2012 für den Regierungsrat die Abweisung der Stimmrechtsbeschwerde. Sie verwies im Wesentlichen auf ihre dem Verwaltungsgericht am 9. Dezember 2011 eingereichte Stellungnahme.
C.
Der Grosse Rat beschloss am 25. Januar 2012 den vom Regierungsrat beantragten Kredit von 29,845 Millionen Franken für die Erweiterung der Schulanlage (Beschluss Nr. 1781). Im gleichen Beschluss ist festgehalten, dass der Kredit von 53 Millionen Franken für die Sanierung eine gebundene Ausgabe darstelle und vom Regierungsrat bewilligt werde. Dieser Finanzbeschluss wurde dem fakultativen Referendum unterstellt (Amtsblatt des Kantons Bern vom 22. Februar 2012). Der Beschluss enthält u.a. die folgende Begründung:
"Es handelt sich um eimalige Ausgaben im Sinne von Artikel 46 FLG. Soweit sie für den Erweiterungsneubau sowie Neuinstallationen, Neueinbauten und Neuausbauten und die neue Einrichtung anfallen, sind sie neu gemäss Artikel 48 Absatz 2 Buchstabe a FLG. Im Übrigen sind die Ausgaben gebunden gemäss Artikel 48 Absatz 1 Buchstabe d und f FLG, da sie für die bauliche und technische Substanzerhaltung oder für Massnahmen erforderlich sind, die aus Sicherheitsgründen beziehungsweise wegen zwingender Vorschriften vorzunehmen sind. Der Handlungsspielraum für die Ausführung dieser Massnahmen ist gering. (...)"
D.
Im Rahmen des Schriftenwechsels vor dem Bundesgericht hat Patrick Thurston seine ursprüngliche Beschwerde am 23. März 2012 ergänzt und stellt nun folgende Begehren:
"1.
a. Der Regierungsratbeschluss vom 26. Oktober 2011 (Nr. 1761) über einen als gebundene Ausgaben deklarierten Verpflichtungskredit von 53'000'000 Franken sowie der Grossratsbeschluss vom 1. Februar 2012 über einen Verpflichtungskredit von 29'845'000 Franken, beides betreffend Sanierung und Erweiterungsbau der Schulanlage Strandboden, Biel, publiziert im Amtsblatt Nr. 8 vom 22. Februar 2012 (...) seien aufzuheben.
b. Eventuell sei der Regierungsratsbeschluss vom 26. Oktober 2011 über einen als gebundene Ausgaben deklarierten Verpflichtungskredit vom 53'000'000 Franken betreffend Sanierung der Schulanlage Strandboden, Biel, publiziert im Amtsblatt Nr. 8 vom 22. Februar 20122 (...) aufzuheben.
2. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen."
Der Beschwerdeführer legt erneut die Gründe dar, weshalb die Sanierung der Schulanlage eine neue Ausgabe darstellen soll. Dabei verweist er auf die dem Verwaltungsgericht eingereichte Beschwerde, mit der er die Natur der gebundenen Ausgabe für die Sanierung bereits in Frage gestellt hatte. Zum neuen Antrag um Aufhebung der Kreditbeschlüsse des Grossen Rates und des Regierungsrates hält der Bescherdeführer fest, die Bauten (Altbauten und Erweiterungsneubau) bedingten sich gegenseitig, weshalb das ganze Projekt als Einheit zu betrachten sei.
Mit Vernehmlassung vom 20. April 2012 hat die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion für den Regierungsrat erneut die Abweisung der Beschwerde beantragt. In einer weitern Eingabe vom 4. Mai 2012 hat der Beschwerdeführer an seinen bisherigen Stellungnahmen festgehalten und beigefügt, dass die Notwendigkeit von öffenbaren Fenstern nicht mit Sicherheitsüberlegungen begründet werden könne.

Erwägungen:
1.
Der Beschwerdeführer ficht zum einen den Beschluss des Regierungsrates über die Bewilligung eines Kredits von 53 Millionen Franken für die Sanierung der Gymnasien Strandboden in Biel an. Die entsprechende Ausgabe ist als gebundene Ausgabe bezeichnet und der Kreditbeschluss nicht dem Referendum unterstellt worden. Dieser Beschluss kann mit keinem kantonalen Rechtsmittel angefochten werden, wie das Verwaltungsgericht in seinem Entscheid vom 16. Januar 2012 festgestellt hat und vom Beschwerdeführer nicht in Frage gestellt wird. Er unterliegt somit grundsätzlich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinne der Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte nach
Art. 82 lit. c BGG
. Er gilt als letztinstanzlicher kantonaler Entscheid gemäss Art. 88 Abs. 1 lit. a i.V.m. Abs. 2 BGG. Der Regierungsrat hat seinen Beschluss am 26. Oktober 2011 getroffen (RRB Nr. 1761). Der Beschwerdeführer hat davon durch die Medienmitteilung vom 27. Oktober 2011 Kenntnis erhalten. Soweit ersichtlich, ist der Kreditbeschluss erst zusammen mit dem Grossratsbeschluss im Amtsblatt des Kantons vom 22. Februar 2012 publiziert worden. Sowohl mit der dem Verwaltungsgericht eingereichten Beschwerde (
Art. 48 Abs. 3 BGG
; vgl. auch
BGE 113 Ia 390
E. 2a S. 394) als auch mit der Beschwerdeergänzung hat der Beschwerdeführer die Rechtsmittelfrist nach
Art. 100 Abs. 1 BGG
eingehalten.
Zum andern ficht der Beschwerdeführer - über den regierungsrätlichen Kreditbeschluss hinaus - neu auch den Beschluss des Grossen Rates über die Bewilligung eines Kredits von 29,845 Millionen Franken für die Erstellung eines Erweiterungsbaus an. Aufgrund der Erwägungen des Verwaltungsgerichts unterliegt auch der Grossratsbeschluss keiner kantonalen Beschwerde, ist somit kantonal letztinstanzlich und kann mit Beschwerde gemäss
Art. 82 lit. c BGG
beim Bundesgericht angefochten werden. An der Zulässigkeit der Beschwerde ändert der Umstand nichts, dass der Beschwerdeführer den Grossratsbeschluss nicht mit einer neuen Beschwerde, sondern im Rahmen der Vernehmlassung zur ursprünglichen Beschwerde angefochten hat. Mit Blick auf die Publikation im Amtsblatt ist die Beschwerdefrist von
Art. 100 Abs. 1 BGG
gewahrt.
Der Beschwerdeführer bezieht sich in seiner Beschwerde auf
Art. 34 BV
, auf Art. 62 Abs. 1 lit. c und Art. 89 Abs. 2 lit. c der Berner Kantonsverfassung (KV/BE) sowie auf Art. 48 des bernischen Gesetzes über die Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLG; Gesetzessammlung 620.0). Mit der Stimmrechtsbeschwerde können gemäss
Art. 95 BGG
namentlich Verletzungen von Bundesverfassungsrecht (lit. a) und von kantonalen Bestimmungen über die politischen Rechte (lit. d) gerügt werden. Das Bundesgericht überprüft die Anwendung der entsprechenden Bestimmungen mit freier Kognition. Erforderlich ist auch in dieser Hinsicht, dass in der Beschwerdeschrift dargelegt wird, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt (
Art. 42 Abs. 2 BGG
), und solche Rügen tatsächlich begründet werden (
Art. 106 Abs. 2 BGG
).
Die Legitimation des Beschwerdeführers nach
Art. 89 Abs. 3 BGG
steht ausser Frage.
2.
Der Beschluss, der im Amtsblatt publiziert worden ist, enthält einen allgemeinen Beschrieb des Projekts. Danach ist im Zusammenhang mit der dringenden Sanierung der Schulanlage Strandboden ein Erweiterungsbau geplant. Das Projekt soll die räumliche Zusammenlegung der zwei Gymnasien "Linde" und "Deutsches Gymnasium" zum heutigen "Seeland Gymnasium Biel" herbeiführen und den Betrieb optimieren. Der vom Grossen Rat bewilligte Kredit von 29,845 Millionen Franken ist als neue Ausgabe für den Erweiterungsbau bestimmt. Neben diesem Erweiterungsbau ist die Sanierung der bestehenden Schulgebäude am Strandboden erforderlich. Hierfür hat der Regierungsrat als gebundene Ausgabe einen Kredit von 53 Millionen Franken bewilligt. Der gesamte Kredit von 82,845 Millionen Franken ist somit in zwei Teile, nämlich in eine neue und in eine gebundene Ausgabe aufgeteilt worden.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Bauten (Altbauten und Erweiterungsbau), bedingten sich gegenseitig und bildeten eine Einheit. Es ist nicht bestritten, dass der Kredit eine Einheit bildet, die in zwei Teile mit neuen und gebundenen Ausgaben aufgeteilt ist. Das ist offenbar der Grund, weshalb der Beschwerdeführer den Beschluss des Grossen Rates betreffend die neue Ausgabe und den Beschluss des Regierungsrates betreffend die gebundenen Ausgaben anficht und die Aufhebung von beiden beantragt. Es ist nicht ungewöhnlich und von der Rechtsprechung anerkannt, dass neue und gebundene Ausgaben kombiniert werden können (vgl.
BGE 113 Ia 390
E. 5a S. 399;
111 Ia 34
E. 5a S. 39; Urteile 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008, in: ZBl 110/2009 S. 157; 1C_467/2009 vom 12. März 2009 E. 3.2). Der Beschwerdeführer setzt sich allerdings allein mit dem vom Regierungsrat gesprochenen Kredit auseinander. Auf den als neue Ausgabe qualifizierten Kredit des Grossen Rates ist nicht einzugehen.
3.
Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, der Kredit von 53 Millionen Franken für die Sanierung der Schulanlagen stelle keine gebundene Ausgabe im Sinn des kantonalen Rechts dar. Den Kreditbeschluss dem (fakultativen) Finanzreferendum zu entziehen, verletze daher die politischen Rechte.
3.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "Wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (
BGE 125 I 87
E. 3b S. 90 f.;
117 Ia 59
E. 4c S. 62;
115 Ia 139
E. 2c S. 142;
113 Ia 390
E. 4 S. 396;
112 Ia 50
E. 4a S. 51;
111 Ia 34
E. 4c S. 37; je mit Hinweisen). Letztlich ausschlaggebend ist, ob eine Ausgabe durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt ist, dass für ihre Vornahme in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher Handlungsspielraum mehr besteht. Ist dies der Fall, liegt eine gebundene Ausgabe vor (
BGE 123 I 78
E. 3b S. 81; zum Ganzen Urteil 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008 E. 5.1.1, in: ZBl 110/2009 S. 157; Katharina Sameli, Aktuelle Aspekte des Finanzreferendums, in: ZBl 94/1993 S. 49, 54 ff.).
In Bezug auf den Unterhalt von Gebäuden im Speziellen geht die bundesgerichtliche Rechtsprechung in Anwendung der allgemeinen Kriterien davon aus, dass Ausgaben für den blossen Gebäudeunterhalt grundsätzlich als gebunden, solche für die Erweiterung oder die Ergänzung staatlicher Gebäude als neu zu betrachten sind (
BGE 111 Ia 34
E. 4c S. 37). Ausgaben für den Umbau solcher Gebäude gelten als neu, wenn sie mit einer Zweckänderung verbunden sind. Umgekehrt lässt sich nicht allgemein sagen, dass grössere Ausgaben für die Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Gebäudes immer gebunden sind, wenn der Zweck des Gebäudes beibehalten wird (
BGE 111 Ia 34
E. 4c S. 37). Auch beim Gebäudeunterhalt kommt es auf das Ausmass des Spielraums beim "Ob" und "Wie" an. Kommt der entscheidenden Behörde eine solche Handlungsfreiheit zu, ist auch bei Umbauten ohne Zweckänderung von neuen Ausgaben auszugehen (vgl.
BGE 113 Ia 390
E. 4c S. 398). Ausgaben, die nur der Erhaltung und dem Unterhalt im Sinn der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen, dürfen als gebunden betrachtet werden (vgl.
BGE 113 Ia 390
E. 4d S. 398, mit Hinweis). Überschreiten Modernisierungen den üblichen Standard, spricht dies für das Vorliegen eines erheblichen Entscheidungsspielraums und damit für eine neue Ausgabe (zum Ganzen Urteil 1C_467/ 2008 vom 12. März 2009 E. 3.2; vgl. MARCEL BOLZ, Die referendumsrechtliche Gebundenheit von Ausgaben für Sanierungsprojekte bei Bauten und die Zulässigkeit der Delegation der Ausgabenbewilligungskompetenz, insbesondere nach aargauischem Recht, in: ZBl 98/1997 S. 337, 339 ff.).
3.2 Das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts. Es bestehen für die Kantone keine verbindlichen bundesrechtlichen Begriffe der gebundenen und neuen Ausgaben. Es darf daher von der bundesgerichtlichen Umschreibung abgewichen werden, wo sich nach der Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise aufdrängt. Auch diesfalls wacht das Bundesgericht als Verfassungsgericht über die Einhaltung der den Stimmberechtigten durch die Verfassung zugesicherten Mitwirkungsrechte. Dem Bundesgericht obliegt die Kontrolle darüber, dass das Finanzreferendum, soweit es im kantonalen Verfassungsrecht vorgesehen ist, sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (
BGE 125 I 87
E. 3b S. 91
;
121 I 291
E. 2c S. 295;
117 Ia 59
E. 4c S. 62 f.;
115 Ia 139
E. 2b S. 141;
113 Ia 390
E. 4 S. 396 f.;
112 Ia 50
E. 4b S. 52; je mit Hinweisen; zum Ganzen Urteile 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008 E. 5.1.1, in: ZBl 110/2009 S. 157; 1C_467/2008 vom 12. März 2009 E. 3.2).
3.3 Das bernische Recht enthält zum Finanzreferendum und den gebundenen bzw. neuen Ausgaben die folgenden Bestimmungen:
Kantonsverfassung:
Art. 62 - Kantonale Volksabstimmung
1 Ferner unterliegen der Volksabstimmung, wenn das Referendum zustande gekommen ist: (...)
c. Ausgabenbeschlüsse des Grossen Rates, sofern sie einmalige Ausgaben über zwei Millionen Franken oder wieder kehrende Ausgaben über 400'000 Franken betreffen. (...)
Art. 89 - Finanzbeschlüsse
(...)