Urteil 1A.21/2007 (2007)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
Du 17 août au 16 octobre 1998, le Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève (ci-après: le Département) a soumis à l'enquête publique 45 plans d'attribution des degrés de sensibilité au bruit selon l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit (OPB; RS 841.41). Ces plans concernaient chacun l'une des 45 communes du canton.
Le 3 mai 2000, une première série de plans concernant 15 communes, dont celles de Carouge, de Lancy et de la Ville de Genève, a été adoptée par le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève. Ces plans ont été annulés au terme d'un arrêt rendu le 19 juin 2001 sur recours par le Tribunal administratif de la République et canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif ou la cour cantonale). Celui-ci a estimé en substance qu'une attribution systématique du degré de sensibilité III aux trois premières zones de construction et aux zones de développement en raison des nuisances sonores existantes n'était pas conforme à la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). Il a renvoyé la cause au Conseil d'Etat pour qu'il établisse de nouveaux plans.
Des nouveaux projets de plan d'attribution des degrés de sensibilité portant sur le territoire des villes de Genève, Carouge et Lancy ont été mis à l'enquête publique entre novembre 2003 et février 2004. Par rapport aux plans adoptés en 2000 puis annulés par l'arrêt du Tribunal administratif le 19 juin 2001, 4 secteurs supplémentaires à Carouge, 7 à Lancy et 8 à Genève ont bénéficié de l'attribution du degré de sensibilité II en lieu et place du degré de sensibilité III, dont en particulier la Vieille-Ville de Genève. Les conseils municipaux des trois communes concernées ont délivré un préavis favorable au plan relatif à leur territoire. La procédure d'opposition portant sur ces plans a été ouverte du 15 novembre au 14 décembre 2004.
Le 14 décembre 2004, A._ et consorts ont fait opposition à ces plans. Ils demandaient que le degré de sensibilité III au bruit soit attribué à tous les quartiers sis dans le périmètre des trois premières zones de développement.
Par arrêtés du 25 mai 2005 publiés dans la Feuille d'avis officielle du 10 juin 2005, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève a rejeté l'opposition dans la mesure où elle était recevable et adopté sans modification les plans d'attribution des degrés de sensibilité au bruit sur l'ensemble du territoire des villes de Lancy, de Carouge et de Genève.
Statuant par arrêt du 21 novembre 2006, le Tribunal administratif a rejeté en tant qu'ils étaient recevables les recours interjetés par A._ et consorts contre chacune de ces décisions.
B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A._ et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et de renvoyer la cause au Tribunal administratif pour qu'il procède, si nécessaire, à tout acte d'instruction participant à l'établissement des faits de la cause ainsi qu'à l'attribution des degrés de sensibilité au bruit III à tous les quartiers sis dans le périmètre des trois premières zones à bâtir et de développement de la Ville de Genève, de la commune de Lancy et de celle de Carouge. A titre subsidiaire, ils concluent au renvoi de la cause au Tribunal administratif pour qu'il procède à l'attribution des degrés de sensibilité au bruit III au périmètre de la Vieille-Ville de Genève. Ils font valoir une violation de leur droit d'être entendus ainsi qu'une violation du droit fédéral et de la garantie de la propriété.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. L'Office fédéral de l'environnement s'est déterminé. Invités à répliquer, les recourants ont persisté dans les conclusions de leur recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
L'arrêt attaqué ayant été rendu avant le 1er janvier 2007, la loi fédérale d'organisation judiciaire du 26 décembre 1943 (OJ) demeure applicable à la présente procédure, conformément à l'art. 132 al. 1 de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005. L'ancien art. 34 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (aLAT; RS 700), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006, relatif aux voies de recours au Tribunal fédéral contre les décisions cantonales en matière d'aménagement du territoire, s'applique également (cf. art. 53 al. 1 de la loi sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF; RS 173.32], en relation avec le ch. 64 de l'annexe de cette loi).
2.
La voie du recours de droit administratif est ouverte contre la décision confirmant en dernière instance cantonale l'adoption d'un plan d'attribution des degrés de sensibilités au bruit (
ATF 132 II 209
consid. 2.2.2 p. 214). C'est en principe dans ce cadre que les recourants doivent faire valoir une violation de leur droit d'être entendus consacré à l'
art. 29 al. 2 Cst.
(
ATF 130 III 707
consid. 3.1 p. 709;
130 I 312
consid. 1.2. p. 318;
129 II 183
consid. 3.4. p. 188 et les arrêts cités).
2.1 La qualité pour former un recours de droit administratif est définie à l'
art. 103 let. a OJ
. Elle est reconnue à toute personne atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (
ATF 131 II 649
consid. 3.1 p. 651/652 et les arrêts cités). Il incombe au recourant d'alléguer les faits qu'il considère comme propres à fonder sa qualité pour agir lorsqu'ils ne ressortent pas à l'évidence de la décision attaquée ou du dossier de la cause (
ATF 133 V 239
consid. 9.2 p. 246).
La qualité pour recourir des associations qui, comme en l'espèce, ne peuvent se prévaloir d'un droit de recours fondé sur une disposition spécifique doit être analysée sur la base de l'
art. 103 let. a OJ
. Toutefois, sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une association peut être admise à agir par la voie du recours de droit administratif (nommé alors recours corporatif) pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de protection de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en prévaloir à titre individuel (
ATF 130 II 514
consid. 2.3.3 p. 519;
121 II 39
consid. 2d/aa p. 46;
120 Ib 59
consid. 1a p. 61 et les arrêts cités). En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (
ATF 133 V 239
consid. 6.4 p. 243 et la référence citée).
2.2 Le Tribunal administratif a reconnu la qualité pour recourir de B._ devant lui parce qu'elle disposait d'un magasin sur le territoire de chacune des trois communes faisant l'objet des plans d'attribution des degrés de sensibilité litigieux. Il ne ressort cependant ni de l'arrêt attaqué ni du dossier cantonal que ces établissements s'implanteraient dans l'un des périmètres des trois premières zones de construction ou des zones de développement auxquels le Conseil d'Etat a attribué un degré de sensibilité II au bruit ou à proximité immédiate de l'un de ces périmètres. Dans ces circonstances, on ne saurait admettre que B._ est touchée personnellement par une telle décision et qu'elle dispose d'un intérêt digne de protection à la modification des plans litigieux dans le sens d'une attribution d'un degré de sensibilité au bruit III à tous les quartiers sis dans l'une des trois premières zones à bâtir et des zones de développement de la Ville de Genève, de la commune de Lancy et de celle de Carouge. Il importe à cet égard peu que la qualité pour agir lui ait été reconnue sur le plan cantonal (cf.
ATF 131 II 753
consid. 4.2 p. 757). Il en va de même des autres recourants individuels qui ne donnent aucune indication sur la situation de leurs commerces par rapport aux périmètres des plans litigieux auxquels un degré de sensibilité II au bruit a été attribué et sur l'ampleur des nuisances qu'ils subiraient si cette mesure était maintenue. Quant aux associations ou aux fédérations recourantes, elles ne prétendent pas être touchées directement dans leurs intérêts propres dignes de protection; elles ne donnent pas davantage de précisions sur le nombre de leurs membres qui seraient effectivement concernés par l'attribution d'un degré de sensibilité II au bruit à des quartiers classés dans les trois premières zones de construction ou dans des zones de développement sur le territoire des communes concernées et qui permettraient d'admettre qu'elles puissent agir en leur nom (cf.
ATF 133 V 239
consid. 6.4 p. 243). Le Tribunal fédéral n'est ainsi pas en mesure de retenir que les recourants défendent des intérêts qui leur sont propres, ou qui sont propres à une majorité de leurs membres, et non pas l'intérêt général ou l'intérêt de tiers, en demandant à ce qu'un degré de sensibilité III au bruit soit affecté aux trois premières zones de construction et aux zones de développement des communes de Lancy, de Carouge et de la Ville de Genève. On ne saurait à cet égard se contenter d'une simple vraisemblance. Le recours doit dès lors être déclaré irrecevable faute de qualité pour agir.
Cette sanction n'est pas formaliste à l'excès puisque les recourants ont été rendus attentifs à ce problème par le Conseil d'Etat dans sa réponse au recours et n'ont pas réagi dans leur réplique en produisant les documents propres à établir leur légitimation active. On observera au demeurant que l'attribution d'un degré de sensibilité II au bruit à une zone mixte où sont tolérées des activités moyennement gênantes compatibles avec l'habitation n'est pas nécessairement contraire au droit fédéral lorsqu'une telle mesure résulte de la volonté clairement manifestée de l'autorité de garantir la tranquillité d'une zone mixte composée essentiellement de bâtiments d'habitation, afin de la préserver d'une élévation du niveau du bruit (cf. arrêt 1A.238/2005 du 13 octobre 2005 consid. 2.2 avec les références à Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002, p. 225, et à Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht I, Zurich 2002, p. 95). Les recourants n'apportent aucun élément qui permettrait de retenir que les quartiers situés dans l'une des trois premières zones à bâtir ou en zone de développement, qui se sont vus attribuer un degré de sensibilité II au bruit dans les plans litigieux ne répondraient pas à ces critères. Cela étant, il est douteux que la cour de céans aurait été en mesure de conclure à un abus du pouvoir d'appréciation de la part du Conseil d'Etat si elle avait dû entrer en matière.
2.3 La jurisprudence admet qu'indépendamment de la qualité pour agir au fond, le particulier puisse se plaindre, par la voie du recours de droit public, de la violation de ses droits de partie à la procédure cantonale équivalant à un déni de justice à la condition de ne pas remettre en cause, même de façon indirecte, la décision sur le fond (
ATF 129 I 217
consid. 1.4 p. 222). Les recourants voient une violation de leur droit d'être entendus dans le fait qu'en l'absence de tout élément propre à étayer leur argumentation, le Tribunal administratif n'a examiné ni la question des surcoûts de construction, ni celle de l'inconstructibilité de certains périmètres, liés à l'attribution d'un degré de sensibilité II au bruit aux zones de développement. Selon eux, la cour cantonale avait l'obligation de leur demander des renseignements complémentaires si elle entendait leur reprocher de ne pas avoir donné la moindre précision sur ces questions. Ils dénoncent une violation de l'art. 19 de la loi genevoise sur la procédure administrative (LPA) qui enjoint à l'autorité d'établir d'office les faits. Ce grief est indissociable d'un examen au fond de l'arrêt attaqué dans la mesure où il implique de vérifier la pertinence des faits allégués, de sorte que les recourants ne sont pas recevables à l'invoquer (cf. en ce sens, arrêt 2P.123/1995 du 10 janvier 1996 consid. 1d).
3.
Le recours doit par conséquent être déclaré irrecevable, aux frais des recourants qui succombent (
art. 156 al. 1 OJ
). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux autorités concernées.