Urteil 1C_36/2007 (2007)
Rechtsgebiet: public_law

Faits :
A.
Le 19 avril 2000, X._, qui était propriétaire de l'article 6468 du cadastre de la Commune de Y._, a vendu ce bien-fonds. Le 6 novembre 2000, un borderau lui a été notifié, fixant le montant de l'impôt sur les gains immobiliers à 45'216 francs.
B.
Selon le plan d'aménagement communal, sanctionné par le Conseil d'Etat le 26 septembre 1975, l'article 6468 était sis en zone d'utilisation différée. Le nouveau plan d'aménagement, sanctionné le 27 octobre 1999 par le Conseil d'Etat, a affecté cet article à la zone d'urbanisation (zone d'habitation à faible densité 2, soumise à plan de quartier). La sanction a été publiée dans la Feuille officielle cantonale le 10 novembre 1999.
C.
Par décision du 9 novembre 2004, le Département de la gestion du territoire (ci-après: le département) a fixé à 57'785 fr. la contribution due par X._ à la suite du changement d'affectation de sa parcelle.
X._ a recouru contre ce prononcé auprès du Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel (ci-après: le Tribunal administratif). Il s'insurgeait contre la double perception de la part à la plus-value et de l'impôt sur les gains immobiliers, qui violerait selon lui le principe de la capacité contributive. Au surplus, il n'était plus propriétaire lorsque la décision de plus-value avait été rendue.
Par arrêt du 14 février 2007, le Tribunal administratif a rejeté le recours.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, X._ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 14 février 2007 du Tribunal administratif et de dire qu'il n'a pas à s'acquitter de la part à la plus-value de 57'785 fr. arrêtée par le département le 9 novembre 2004. Il se plaint d'une violation des principes de la capacité contributive et de l'égalité de traitement.
Le Tribunal administratif se réfère aux motifs de l'arrêt attaqué et conclut au rejet du recours. Le département et l'Office fédéral du développement territorial concluent au rejet du recours. X._ a persisté dans ses conclusions.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La décision attaquée ayant été rendue après le 1er janvier 2007, la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2007 (LTF) est applicable à la présente procédure de recours (
art. 132 al. 1 LTF
).
2.
Le recours est dirigé contre une décision de plus-value, qui est une décision fondée, en tout cas partiellement, sur le droit public fédéral (
ATF 131 II 571
consid. 1 p. 573 ss). Il est donc recevable comme recours en matière de droit public au sens des
art. 82 ss LTF
et 34 al. 1 LAT dans sa teneur actuelle selon le ch. 64 de l'annexe à la loi sur le Tribunal administratif fédéral. Aucune des exceptions mentionnées à l'
art. 83 LTF
n'est réalisée.
En tant que débiteur de la contribution de plus-value, le recourant est directement touché, de sorte qu'il dispose de la qualité pour recourir (
art. 89 LTF
).
3.
Dans un premier moyen, le recourant soutient être victime d'une double perception fiscale de la part à la plus-value et de l'impôt sur les gains immobiliers, dont les taux deviendraient confiscatoires et violeraient le principe de la capacité contributive.
3.1 Selon l'
art. 127 al. 2 Cst.
, dans la mesure où la nature de l'impôt le permet, les principes de l'universalité, de l'égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en particulier, être respectés. Le principe de la capacité contributive exige que chaque citoyen contribue à la couverture des dépenses publiques, compte tenu de sa situation personnelle et en proportion de ses moyens; la charge fiscale doit être adaptée à la substance économique à la disposition du contribuable (arrêt 2P.43/2006 du 1er juin 2007 consid. 7.1, destiné à la publication;
ATF 132 I 153
consid. 3.1 p. 154 s.;
131 II 562
consid. 3.7 p. 568;
122 I 101
consid. 2b/aa p. 103).
3.2 Le propriétaire astreint au versement d'une plus-value continue à être assujetti à l'impôt sur les gains immobiliers (Francesco Parrino, La contribution sur la plus-value dans le canton de Neuchâtel in Mémoire ASPAN n° 57, Berne 1992, p. 50). Dans ce sens, l'art. 35 al. 2 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1991 (LCAT) réserve l'impôt sur les gains immobiliers. Il n'en règle cependant pas la coexistence avec la contribution de la plus-value.
Selon la loi cantonale instituant un impôt sur les gains immobiliers du 20 novembre 1991 (LIGI) qui était en vigueur jusqu'au 31 décembre 2000, le gain imposable est égal à la différence entre le prix d'aliénation d'une part et le prix d'acquisition, augmenté des impenses, d'autre part (art. 4 LIGI). Les impenses comprennent notamment la contribution de la plus-value versée le cas échéant en vertu de la LCAT (art. 8 al. 2 ch. 9 LIGI). Ces dispositions ont été reprises par la loi sur les contributions directes du 21 mars 2000 (LCdir), entrée en vigueur le 1er janvier 2001 (art. 60 al. 1 et 69 al. 2 let. g LCdir).
3.3 Dans une affaire bâloise, le Tribunal fédéral a certes jugé que la garantie de la propriété considérée en tant qu'institution protégeait contre l'imposition confiscatoire (
ATF 105 Ia 134
consid. 3a p. 139 s.). Il a cependant retenu qu'un prélèvement allant jusqu'à 60 % de la plus-value résultant d'une mesure d'aménagement ne violait pas la garantie de la propriété (
ATF 105 Ia 134
consid. 3b p. 142). Il a également admis le cumul de l'impôt sur les gains immobiliers et de la contribution de plus-value, cette dernière pouvant être déduite (
ATF 105 Ia 134
consid. 3b p. 142).
3.4 En l'espèce, les autorités fiscales n'ont pas déduit, dans le calcul de l'impôt sur les gains immobiliers, le montant de la contribution de plus-value, puisque cette dernière n'a été fixée que postérieurement.
Le Tribunal administratif a relevé que le recourant avait toutefois la possibilité de solliciter du service des contributions une révision de la taxation concernant l'impôt sur les gains immobiliers au sens de l'art. 217 LCdir. Dans ses observations au Tribunal administratif, le département signalait du reste que le service des contributions admettait cette façon de faire.
Dans ces conditions, il y a lieu d'écarter le grief relatif au caractère confiscatoire de la contribution de plus-value. Pour le surplus, le recourant ne conteste pas la voie de droit indiquée par le Tribunal administratif.
Il résulte de ce qui précède que le grief tiré d'une violation de la capacité contributive doit être rejeté.
4.
Dans un second moyen, le recourant se plaint d'une violation du principe de l'égalité de traitement. Il soutient qu'il n'aurait bénéficié d'aucun avantage majeur. Il invoque à cet égard une jurisprudence récente du Tribunal fédéral (
ATF 132 II 401
ss).
4.1 Selon l'art. 33 LCAT, les avantages et les inconvénients résultant de mesures d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation s'ils sont majeurs. L'augmentation de valeur d'un bien-fonds consécutive à son affectation à la zone d'urbanisation (art. 47) ou à une zone spécifique (art. 53) est réputée avantage majeur constituant une plus-value (art. 34 al. 1 LCAT). Celle-ci est la différence présumée entre la valeur d'un bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement (art. 34 al. 2 LCAT). En cas de plus-value, une contribution correspondant à 20 % de celle-ci est due à l'Etat par le propriétaire du bien-fonds (art. 35 al. 1 LCAT).
La présomption de l'art. 34 al. 1 LCAT est réfragable (arrêt du 24 février 2003 paru à la RJN 2003 360 et les arrêts cités). La jurisprudence cantonale a également posé que le caractère majeur de l'avantage procuré par la mesure d'aménagement doit être apprécié au regard de la variation réelle et concrète de la valeur de l'immeuble en cause et non dans l'abstrait. Est déterminante la possibilité effective d'utiliser la parcelle pour la construction d'une manière conforme à la zone dont elle fait désormais partie (ibid.). Il faut tenir compte, équitablement, dans le cas concret, des avantages et inconvénients majeurs tels qu'ils résultent de l'ensemble des circonstances propres à la mesure d'aménagement considérée (arrêt du Tribunal administratif du 17 février 1994 paru à la RJN 1994 167). La doctrine et la jurisprudence ont en outre interprété l'art. 34 al. 2 LCAT en ce sens que c'est la valeur objective du terrain qui doit être prise en considération (Francesco Parrino, op. cit., p. 46; arrêt du Tribunal administratif du 24 février 2003 précité).
La notion d'avantage majeur est une notion de droit fédéral (
art. 5 al. 1 LAT
). Il s'agit toutefois d'une notion juridique indéterminée, de sorte qu'il faut laisser à la juridiction cantonale une certaine latitude de jugement (cf. notamment Enrico Riva, Commentaire LAT, art. 5 n. 84). Le Tribunal fédéral a récemment précisé que l'avantage majeur devait s'apprécier selon l'ensemble des circonstances (
ATF 132 II 401
consid. 2.1 p. 402 s.).
4.2 Devant le Tribunal fédéral, le recourant ne fait plus valoir, à juste titre, qu'il ne serait pas débiteur de la contribution de plus-value, au motif qu'il n'était plus propriétaire au moment du prononcé de la décision y relative.
Dans son acte de recours au Tribunal administratif, le recourant ne contestait ni le principe ni le montant de la contribution de plus-value. D'ailleurs, dans son mémoire adressé au Tribunal fédéral, le recourant expose même que "à l'évidence, le prix reçu par le recourant, en 2000, pour l'article 6468 dont il était propriétaire, a été plus qu'influencé par la sanction, en 1999, du nouveau plan d'aménagement de la Commune de Y._". Le grief est par conséquent irrecevable pour défaut d'épuisement des instances.
4.3 Quoi qu'il en soit, le recourant ne saurait prétendre que sa situation est similaire à celle qui a été examinée dans l'
ATF 132 II 401
. En effet, dans ce dernier cas, la vente n'était intervenue que cinq mois avant l'entrée en vigueur formelle de la mesure d'aménagement, qui était elle-même intervenue plus de quatre ans après la fin de la procédure communale. En outre, les acquéreurs avaient acquis leur parcelle pour le prix d'un terrain constructible. Les circonstances particulières du cas d'espèce avaient donc conduit le Tribunal fédéral à admettre qu'il ne se justifiait pas de s'écarter de la valeur vénale pour la détermination de la plus-value.
En l'occurrence, le recourant a acquis, selon ses dires, l'article 6468 en 1969, 1972 et 1979, la mesure d'aménagement a été publiée en 1999 et la vente de la parcelle est intervenue en 2000. Il est donc patent que les deux situations ne sont en rien comparables.
Le grief doit dès lors être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
5.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Le recourant, qui succombe, doit supporter l'émolument judiciaire (
art. 66 LTF
). Il n'est pas alloué de dépens (
art. 68 al. 3 LTF
).