Urteil 1P.173/2004 (2004)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
La société en nom collectif F._ & Cie (ci-après: la SNC F._ & Cie) est propriétaire de la parcelle n° 2711 du cadastre de la commune de Monthey, au lieu-dit Savoireux. Cette parcelle de 22'516 mètres carrés, était classée en partie en zone d'habitation et de résidences secondaires de faible densité, montagne, et en partie dans l'aire forestière, selon le plan d'affectation des zones communal homologué par le Conseil d'Etat du canton du Valais le 30 janvier 1980.
La Commune de Monthey a procédé à la révision globale de son plan d'affectation des zones et de son règlement des constructions et des zones. Dans ce cadre, elle a mandaté, le 2 février 1998, le bureau Grenat Sàrl, à Sion, pour réaliser un rapport nature et paysage. Ce rapport, établi en janvier 1999, met en évidence l'intérêt de la zone humide de Savoireux, située sur la parcelle n° 2711, qu'il décrit comme le plus beau marais de pente de la commune avec une valeur élevée pour la flore et la faune. Au nombre des atteintes et des menaces, il cite le projet de construction de chalets de la SNC F._ & Cie dans la partie supérieure. Le bureau Grenat Sàrl a notamment reçu le mandat de définir si l'ensemble du secteur était digne de protection ou si la partie supérieure pouvait être affectée à la construction, sans dommages pour la partie inférieure. Le rapport complémentaire a été transmis à la Commune de Monthey en juillet 1999. Il en ressort en substance que la construction d'une partie du marais réduirait la surface et la valeur d'ensemble du site. Il serait néanmoins possible de délimiter une zone moins sensible au sommet du Savoireux, sur le premier replat actuellement passablement dégradé. La mise en construction de cette zone devrait toutefois garantir que les valeurs naturelles sur le solde du secteur ne soient pas péjorées, en veillant à ce que les apports en eau dans la partie aval ne soient pas interrompus, en séparant les eaux météoriques des venues d'eau souterraines et en interdisant tout dépôt en aval du replat pendant ou après les travaux; il conviendrait en outre de compenser les milieux détruits par les constructions en améliorant les milieux dégradés et en offrant des biotopes de substitution ou de diversification.
Le 24 mars 2000, la Commune de Monthey a mis à l'enquête publique le nouveau plan d'affectation des zones, qui classait en zone de protection nature d'importance communale la surface de la parcelle n° 2711 non comprise dans l'aire forestière, et le nouveau règlement des constructions et des zones. Le 5 avril 2000, la SNC F._ & Cie a fait opposition à ce projet, en concluant au classement du haut de la parcelle en zone à bâtir, conformément aux propositions du bureau Grenat Sàrl.
Par décision du 19 juin 2000, notifiée le 24 juillet 2000, le Conseil municipal de Monthey a écarté l'opposition et confirmé l'affectation de la parcelle n° 2711 en zone de protection nature d'importance communale. Les 28 août et 11 septembre 2000, le Conseil général de Monthey a adopté le plan d'affectation des zones et le règlement des constructions et des zones sans autre modification, s'agissant de la parcelle de la SNC F._ & Cie. Cette décision a été publiée le 20 octobre 2000.
La SNC F._ & Cie a recouru sans succès contre cette décision auprès du Conseil d'Etat du canton du Valais, puis auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal ou la cour cantonale). Dans son arrêt du 23 janvier 2004, cette dernière autorité a confirmé l'affectation contestée, car la parcelle n° 2711 ne répondait pas à un besoin de développement prioritaire pour les dix à quinze ans à venir; elle a rejeté le grief tiré de la violation du principe de la bonne foi.
B.
Agissant par la voie du recours de droit public, la SNC F._ & Cie demande au Tribunal fédéral de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants, le haut de la parcelle n° 2711 devant être classé hors de la zone à bâtir et non intégré dans la zone de protection nature.
Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat du canton du Valais ont renoncé à se déterminer. La Commune de Monthey conclut au rejet du recours, à la confirmation de l'arrêt attaqué et au classement de la parcelle n° 2711 en zone de protection nature.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Seule la voie du recours de droit public est ouverte contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance relatives à l'adoption ou à la modification d'un plan d'affectation, dans la mesure où la recourante ne fait valoir aucune violation du droit fédéral de la protection de l'environnement ou d'autres prescriptions fédérales spéciales en matière de protection des biotopes ou des forêts (art. 34 al. 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700];
ATF 129 I 337
consid. 1.1 p. 339;
125 II 10
consid. 2a p. 13).
La recourante est directement touchée par l'arrêt attaqué qui confirme le classement en zone non constructible de la parcelle n° 2711 dont elle est propriétaire sur le territoire de la commune de Monthey; elle a un intérêt personnel, actuel et juridiquement protégé à ce que cet arrêt soit annulé et a, partant, qualité pour recourir selon l'
art. 88 OJ
. Formé en temps utile et dans les formes requises contre une décision finale prise en dernière instance cantonale, le recours répond ainsi aux exigences des art. 86 al. 1, 89 al. 1 et 90 OJ.
Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public est de nature purement cassatoire (
ATF 129 I 129
consid. 1.2.1 p. 131;
128 III 50
consid. 1b p. 53;
126 II 377
consid. 8c p. 395 et la jurisprudence citée). Dans la mesure où la recourante demande autre chose que l'annulation - en l'occurrence implicite - de l'arrêt attaqué, soit le renvoi à l'autorité cantonale pour que celle-ci classe la parcelle n° 2711 hors de la zone à bâtir, mais non pas en zone de protection nature, son recours est irrecevable.
2.
Le Tribunal cantonal a confirmé l'affectation de la parcelle n° 2711 en zone de protection nature d'importance communale parce que l'offre en surfaces constructibles ménagée par le plan d'affectation des zones était suffisante pour répondre aux besoins probables en terrains à bâtir pour les dix à quinze ans à venir.
La recourante ne conteste pas que le refus de colloquer sa parcelle en zone constructible pour ce motif serait conforme à l'
art. 15 LAT
. Cette question échappe en conséquence à la cognition du Tribunal fédéral, saisi d'un recours de droit public. La SNC F._ & Cie s'en prend en revanche au classement de la partie supérieure de son bien-fonds en zone de protection nature d'importance communale et conclut à son intégration dans une zone non constructible qui permettrait son affectation ultérieure à la construction, conformément aux conclusions du rapport complémentaire du bureau Grenat Sàrl de juillet 1999. Il est douteux que la recourante puisse se prévaloir d'un intérêt pratique et actuel à l'annulation de l'arrêt attaqué pour ce motif (cf.
ATF 127 III 41
consid. 2b p. 42, 429 consid. 1b p. 431); le plan d'affectation litigieux fixe les zones à bâtir pour les quinze prochaines années selon l'
art. 15 let. b LAT
; au plus tard à l'échéance de ce délai, ce plan devra être révisé; à cette occasion, la recourante pourra à nouveau solliciter l'affectation de tout ou partie de la parcelle n° 2711 en zone à bâtir, sur la base d'une nouvelle évaluation de la valeur écologique du marais de Savoireux. L'intégration de la totalité de la parcelle en zone de protection nature serait, il est vrai, propre à rendre plus difficile une affectation ultérieure en zone constructible, mais elle n'exclut pas une telle possibilité. Si l'affectation actuelle en zone de protection nature devait être maintenue dans le cadre de la révision du plan d'affectation des zones, la recourante serait en tous les cas habilitée à contester cette décision.
La recevabilité du recours à cet égard peut toutefois rester indécise, car l'affectation de l'intégralité de la parcelle n° 2711 en zone de protection nature résulte d'une pesée non arbitraire des intérêts en présence. Le bureau Grenat Sàrl a en effet clairement relevé l'importance et la valeur de la zone humide de Savoireux. Il a indiqué que le projet de chalets sur le haut de la parcelle de la recourante constituait une menace pour le site. Il a certes précisé qu'une mise en construction du premier replat était possible, compte tenu de l'état partiellement dégradé de ce secteur. Il l'a cependant subordonnée à diverses conditions propres à garantir que les valeurs naturelles du solde du secteur ne seront pas altérées. Contrairement à ce que soutient la recourante, un classement de la partie supérieure de la parcelle n° 2711 en zone à bâtir ne s'imposait pas selon le rapport complémentaire du bureau Grenat Sàrl, mais il était tout au plus jugé compatible avec la protection de la partie la plus intéressante du site, moyennant l'observation de certaines exigences. Il revenait en définitive aux autorités communales de planification de se prononcer sur l'affectation du secteur, compte tenu des éléments fournis par les experts et des autres intérêts publics et privés en jeu. Or, on ne saurait dire qu'en classant en zone de protection nature l'ensemble du périmètre d'un site décrit comme le plus beau marais de la commune, avec une valeur élevée pour la faune et la flore, elles auraient fait une fausse interprétation des rapports du bureau Grenat Sàrl ou abusé du pouvoir d'appréciation qui leur est dévolu dans la délimitation des zones à bâtir. Dans la pesée des intérêts en présence, elles pouvaient au contraire privilégier une protection intégrale de la zone humide de Savoireux au détriment d'une solution plus favorable aux intérêts de la recourante, mais qui comportait à tout le moins un risque de péjoration du site. Ainsi, les restrictions que subit la recourante dans l'utilisation de son bien-fonds sont la conséquence d'une application correcte des principes des
art. 15 et 17 LAT
; partant, elles sont justifiées par un intérêt public et proportionnées (art. 26 al. 1 et 36 al. 2 et 3 Cst.). Enfin, dès lors qu'une protection intégrale du site pouvait se justifier pour en empêcher toute altération, une inspection locale ne s'imposait pas et la cour cantonale n'a pas violé le droit d'être entendu de la recourante en refusant de la mettre en oeuvre.
3.
La recourante reproche au Tribunal cantonal d'avoir constaté les faits de manière arbitraire en retenant que la parcelle n° 2711 avait fait l'objet d'un premier projet de construction le 27 septembre 1997, soit plus de quatorze ans après son acquisition. Cette constatation trahirait une méconnaissance évidente du dossier et ferait abstraction des nombreuses démarches entreprises dès l'acquisition de la parcelle pour y réaliser des constructions conformes à son affectation. La cour cantonale en a tiré la conséquence que la SNC F._ & Cie ne pouvait pas faire valoir la protection de sa bonne foi, car le régime juridique de la parcelle avait changé dans l'intervalle. La recourante ne pourrait se prévaloir de sa bonne foi que si elle avait reçu l'assurance de l'autorité communale compétente en matière de planification et d'aménagement du territoire que son terrain serait classé dans la zone à bâtir du nouveau plan d'affectation des zones, lequel constitue le premier plan conforme aux exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Elle ne prétend pas que ce soit le cas; quoi qu'il en soit, cette autorité n'aurait pu s'engager à refuser de réviser le plan d'affectation des zones en vue de le rendre conforme au droit fédéral (cf.
ATF 119 Ib 138
consid. 4e p. 145). Une constatation arbitraire des faits sur le point évoqué par la recourante n'aurait donc pas conduit à un autre résultat sous l'angle de la protection de la bonne foi. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'examiner de manière plus approfondie ce qu'il en est réellement.
4.
Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable, aux frais de la recourante qui succombe (
art. 156 al. 1 OJ
). Il n'y a pas lieu d'accorder des dépens à la Commune de Monthey, qui n'était pas représentée par un mandataire professionnel et qui dispose d'une infrastructure juridique suffisante pour assumer seule la défense de ses intérêts.