Urteil 1C_311/2014 (2014)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 20. Juli 2007 hob die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich die zum Teil vor mehr als hundert Jahren festgesetzten Verkehrsbau- und Niveaulinien an der Alten Winterthurerstrasse, Abschnitt Weststrasse bis Grenze Dietlikon in Wallisellen, auf und ersetzte sie durch neue Verkehrsbaulinien. Diese wurden in einem Abstand von achteinhalb Metern zum Fahrbahnrand gezogen, zu einem erheblichen Teil durch die bestehenden Gebäude.
B.
Dagegen erhoben die N._ AG und weitere Eigentümer der betroffenen Liegenschaften an der Alten Winterthurerstrasse Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Sie beantragten in erster Linie die Beibehaltung der bisherigen Verkehrsbaulinien. Am 24. März 2009 wurden die Verfahren sistiert und am 28. Februar 2012 fortgesetzt. Der Regierungsrat wies die Rekurse am 17. April 2013 ab, soweit er darauf eintrat.
C.
Gegen den Regierungsratsbeschluss erhoben die Rekurrenten am 23. Mai 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Am 3. April 2014 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerden teilweise gut. Es hob den angefochtenen Beschluss und die Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 20. Juli 2007 auf und wies die Sache an den Regierungsrat zurück, um die Eignung einer strassennäheren Baulinienführung zu prüfen; auf einzelnen Streckenabschnitten sei zu prüfen, ob die Beibehaltung der geplanten Baulinien aus Gründen der Verkehrssicherheit in Frage komme.
D.
Dagegen hat die Volkswirtschaftsdirekton am 17. Juni 2014 im Namen des Kantons Zürich Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und der Rekursentscheid des Regierungsrats vom 17. April 2013 wiederherzustellen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
E.
Mit Verfügung vom 10. Juli 2014 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.
F.
Das Verwaltungsgericht beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die N._ AG (neu: O._ AG) schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die übrigen Beschwerdegegner haben sich nicht vernehmen lassen. Die Staatskanzlei des Kantons Zürich beantragt namens des Regierungsrats, die Beschwerde gutzuheissen.

Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.
1.1.
Beschwerdeführer ist der Kanton Zürich, in dessen Namen die Beschwerde erhoben wurde.
In der Regel obliegt die prozessuale Vertretung des Kantons dem Regierungsrat als oberster Exekutivbehörde, welche den Kanton von Verfassungs wegen nach aussen vertritt (vgl. auch Art. 71 Abs. 1 lit. c der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV/ZH; SR 131.211]). Will eine nachgeordnete Behörde namens des Kantons Beschwerde führen, hat sie ihre Vertretungsbefugnis explizit darzutun, sei es durch einen entsprechenden speziellen Ermächtigungsbeschluss der Kantonsregierung oder durch Angabe der sie zur Prozessführung namens des Kantons berechtigenden kantonalen Vorschriften (
BGE 136 V 351
E. 2.4 S. 354 mit Hinweisen). Vorliegend fehlen entsprechende Nachweise; jedoch hat der Regierungsrat Gutheissung der Beschwerde beantragt und insofern die Vertretungsbefugnis der Volkswirtschaftsdirektion bestätigt bzw. die Beschwerdeführung genehmigt.
1.2.
Der Kanton beruft sich nicht auf eine besondere Beschwerdebefugnis im Sinne von
Art. 89 Abs. 2 BGG
. Zu prüfen ist daher das allgemeine Beschwerderecht nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
.
1.2.1.
Nach dieser Bestimmung ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird. In jedem Fall setzt die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Nach ständiger Rechtsprechung verschafft das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung keine Beschwerdebefugnis im Sinne dieser Regelung; insbesondere ist die im Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz nicht berechtigt, gegen den sie desavouierenden Entscheid an das Bundesgericht zu gelangen (
BGE 140 V 321
E. 2.1.1 S. 323 mit Hinweisen). Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von
Art. 89 Abs. 1 BGG
sind Gemeinwesen daher nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (
BGE 138 II 506
E. 2.1.1 S. 508 f. mit Übersicht über die Rechtsprechung).
1.2.2.
Besondere Zurückhaltung ist geboten, wenn sich Organe desselben Gemeinwesens gegenüberstehen (hier: kantonale Volkswirtschaftsdirektion und Verwaltungsgericht). Derartige Organstreitigkeiten sollen nach dem gesetzgeberischen Willen grundsätzlich nicht vor Bundesgericht getragen werden. Der Vorschlag des Bundesrats, die Kantonsregierungen in gewissen Fällen zur Anfechtung der Entscheide kantonaler Gerichte zu berechtigen (Art. 84 lit. d E-BGG; vgl. Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4880 f. Ziff. 4.1.3.3) wurde in den Räten gestrichen (AB 2003 S. 909; AB 2004 N. 1607; zur Diskussion in der Rechtskommission des Ständerats vgl. Urteil 8C_1025/2009 vom 19. August 2010 E. 3.3.4.1 mit Hinweisen auf die Protokolle). Die kantonale Exekutive, deren Verfügung von der kantonal letztinstanzlichen Justizbehörde aufgehoben wurde, ist daher grundsätzlich nicht befugt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur Wiederherstellung ihrer Verfügung zu führen (
BGE 134 V 53
E. 2.3.3.2 und 2.3.3.3 S. 59 mit Hinweisen; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, Bd. II, 3. Aufl. 2011, S. 756 ff.).
Dies gilt erst recht, wenn es um die Auslegung und Anwendung von kantonalem Recht geht (
BGE 136 V 346
E. 3.5 S. 350 und Urteil 8C_1025/2009 vom 19. August 2010 E. 3.3.4.2 und 3.4), das vom Bundesgericht nur unter dem Blickwinkel des Verfassungsrechts, namentlich des Willkürverbots, geprüft werden kann. In diesen Fällen stand schon vor Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes der Rechtsweg ans Bundesgericht (staatsrechtliche Beschwerde) nur den betroffenen Privaten (als Grundrechtsträgern) offen und nicht den kantonalen Behörden (
BGE 120 Ia 95
E. 1a S. 97;
109 Ia 173
E. 1 S. 174). Diese mussten sich mit einem für sie ungünstigen Entscheid der kantonalen Gerichte abfinden (
BGE 114 Ia 168
E. 4 S. 173). Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit Erlass des BGG daran etwas ändern wollte.
1.2.3.
Vorliegend ist die Festlegung von Baulinien streitig, die sich auf §§ 96 ff. des Zürcher Planungs- und Baugesetzes (PBG) stützen. Die Volkswirtschaftsdirektion rügt die willkürliche Handhabung eines im Wesentlichen kantonalrechtlich determinierten Rechtsinstituts und macht eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung geltend. Das Verwaltungsgericht entscheidet kantonal letztinstanzlich über diese Fragen. Gegen seine Entscheide steht den betroffenen Privaten, nicht aber den unterlegenen kantonalen Behörden (Volkswirtschaftsdirektion, Regierungsrat) der Rechtsweg an das Bundesgericht offen. Dies gilt ohne Rücksicht darauf, ob dem angefochtenen Entscheid - wie die Volkswirtschaftsdirektion geltend macht - präjudizielle Bedeutung für andere Fälle zukommt oder nicht.
Insofern unterscheidet sich die Rechtsstellung des Kantons von derjenigen der Gemeinde, die sich bei der Festlegung von kommunalen Baulinien auf ihre Autonomie und damit auf
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
berufen kann. Im Übrigen sind Konflikte zwischen Gemeinden und dem kantonalen Verwaltungsgericht (Kanton) gerade keine innerorganischen Konflikte.
2.
Nach dem Gesagten ist schon mangels Beschwerdebefugnis auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Es kann daher offenbleiben, ob der angefochtene Rückweisungsentscheid als Endentscheid zu qualifizieren ist (wie die Volkswirtschaftsdirektion geltend macht) oder ob die Voraussetzungen für die Anfechtung eines Zwischenentscheids nach
Art. 93 Abs. 1 lit. a oder b BGG
vorliegen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (
Art. 66 Abs. 4 BGG
). Der anwaltlich vertretenen privaten Beschwerdegegnerin 10 ist eine Parteientschädigung zuzusprechen (
Art. 68 BGG
).