Urteil 2C_356/2007 (2007)
Rechtsgebiet: public_law

Faits :
A.
A._, boulanger de profession, domicilié à Ardon, est propriétaire depuis six ans d'un chien de race rottweiler.
Le 15 avril 2005, le Président du Tribunal de police d'Ardon a infligé à A._ une amende de 400 fr. pour avoir promené son chien sur la voie publique, le 13 avril 2005, sans que l'animal portât une muselière.
Le 4 août 2006, le Vétérinaire cantonal du canton du Valais a enjoint le prénommé de présenter son chien, qui passait pour avoir mordu plusieurs personnes, à la vétérinaire comportementaliste B._, en vue de le faire expertiser.
La vétérinaire précitée a examiné le chien le 26 septembre et établi son rapport le 28 septembre 2006. Il en ressort que le chien est né en 2000 et pèse quelque 52 kg. Celui-ci est resté muselé durant tout l'examen, "afin de prévenir tout accident". Durant la nuit, pendant qu'il travaille, A._ laisse son chien dans sa chambre, dans la maison où vivent aussi sa mère, sa soeur et un neveu âgé de quatre ans. Pendant la journée, le chien est attaché à l'extérieur de la maison; depuis les faits ayant donné lieu au prononcé de l'amende, il porte constamment une muselière. A._ fait deux promenades quotidiennes d'une durée totale de quatre heures avec son rottweiler. L'animal ne se laissant pas approcher "sans présenter de signes d'agressivité, même en approche basse et après une heure de consultation", l'experte n'a effectué aucun examen clinique. Le comportement général de l'animal est celui d'un chien vigilant et curieux, avec "dans certaines situations de brefs moments de peur suivis de charges agressives en posture haute". La position de soumission et le contrôle de la morsure n'ont pas été testés, faute d'interaction avec d'autres chiens, car le rottweiler n'est jamais lâché. Il a cependant mordu une fois la mère de son maître, qu'il pince quand elle lui prend sa couverture. La structure hiérarchique n'est pas claire, la bête n'obéissant que si elle le veut bien. Comme elle est constamment attachée, son comportement envers les humains est difficile à évaluer. On l'enferme quand il y a des visiteurs. En présence de congénères, il réagit par des charges agressives ou affiche de l'indifférence. Il n'a pas suivi de classes de chiots ou de cours d'éducation, les horaires de travail de A._ ne le permettant pas. Le rottweiler n'obtempère pas au rappel et aux ordres "assis/couché" et peut tirer très fort sur sa laisse sans aucune inhibition. Son jeu est agressif. L'experte en a conclu que la seule mesure envisageable était l'euthanasie de l'animal, du moment que son maître, qui n'a pas eu d'autre chien auparavant, ne peut parer au danger que son comportement représente.
B.
Par décision du 2 octobre 2006, le Vétérinaire cantonal a ordonné l'euthanasie du chien dans un délai de 30 jours, en précisant qu'une éventuelle réclamation n'aurait pas d'effet suspensif.
A._ a formé une réclamation à l'encontre de cette décision, en requérant la restitution de l'effet suspensif.
Par décision du 4 décembre 2006, le Vétérinaire cantonal a rejeté la réclamation ainsi que la requête de restitution de l'effet suspensif et imparti un nouveau délai de 30 jours pour faire euthanasier le chien. Il était derechef précisé qu'un éventuel recours n'aurait pas d'effet suspensif.
A._ a saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais d'une requête de restitution de l'effet suspensif puis d'un recours sur le fond, tendant à l'annulation de la décision sur réclamation.
Par décision incidente du 21 mars 2007, le Conseil d'Etat a rejeté la requête de restitution de l'effet suspensif.
Saisi d'un recours contre cette décision, le Tribunal administratif du canton du Valais l'a rejeté par arrêt du 8 juin 2007. Cette autorité a considéré qu'en vertu de l'art. 51 al. 2 de la loi valaisanne du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA; RS/VS 172.6), l'effet suspensif dont est en principe doté le recours peut être retiré pour de justes motifs, au sens de motifs qui, au terme d'une soigneuse pesée des intérêts publics et privés en présence et compte tenu notamment de la garantie de la proportionnalité, justifient d'ordonner l'exécution de la décision entreprise en dérogeant au principe de l'effet suspensif. Il en irait notamment ainsi lorsqu'il existe de sérieuses raisons de penser que des biens juridiques essentiels tels que des biens de police sont réellement menacés et ne pourront être préservés que par une exécution anticipée de la décision en cause. Il serait inhérent à la nature des choses et conforme à l'expérience de la vie qu'une décision ordonnant l'euthanasie d'un chien jugé incorrigible soit exécutée sans retard, car la solution contraire mettrait en danger des biens juridiques majeurs tels que la vie et l'intégrité physique. En l'occurrence, il ressortirait du rapport d'expertise que A._ a jusqu'ici très imparfaitement éduqué son animal et l'a laissé acquérir des habitudes qui exposent les tiers à des périls graves. Il serait peu probable que ce chien âgé de plus de six ans perde ces habitudes en suivant des cours d'éducation canine et on verrait mal quelles autres mesures permettraient de remédier à cette situation. Dès lors, le chien apparaissant incorrigible, la décision entreprise serait conforme à l'art. 51 LPJA.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A._ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et de rétablir l'effet suspensif de son recours au Conseil d'Etat, sous suite de frais et dépens.
Par ordonnance du 18 juillet 2007, le Juge présidant la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a accordé à titre superprovisoire l'effet suspensif au recours en matière de droit public.
L'autorité intimée a renoncé à se déterminer sur le recours. Le Conseil d'Etat conclut à son rejet, sous suite de frais et dépens.
Par ordonnance du 24 août 2007, le Président de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a confirmé la décision prise à titre superprovisoire d'accorder l'effet suspensif au recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 Le recours au Tribunal fédéral est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure (
art. 90 LTF
). Hormis les décisions préjudicielles et incidentes mentionnées à l'
art. 92 al. 1 LTF
, il n'est recevable contre de telles décisions que si elles peuvent causer un dommage irréparable ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (
art. 93 al. 1 LTF
).
La notion de préjudice irréparable a été reprise de l'
art. 87 al. 2 OJ
, de sorte que la jurisprudence relative à cette disposition peut être transposée pour l'interprétation de l'
art. 93 al. 1 lettre a LTF
(
ATF 133 IV 139
consid. 4 p. 141). Selon cette jurisprudence, un tel préjudice s'entend d'un dommage juridique qu'une décision finale favorable ne ferait pas disparaître entièrement (cf.
ATF 131 I 57
consid. 1 p. 59;
129 III 107
consid. 1.2.1 p. 110).
En l'occurrence, la décision de priver le recours d'effet suspensif permet d'exécuter la décision de faire euthanasier le chien du recourant avant que la cause n'ait été jugée sur le fond. Elle est donc de nature à causer au recourant un préjudice irréparable au sens indiqué ci-dessus. Partant, la décision entreprise peut faire l'objet d'un recours au Tribunal de céans.
1.2 Au surplus, interjeté par une partie directement touchée par la décision attaquée et qui a un intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification (
art. 89 al. 1 LTF
), le recours est dirigé contre un jugement rendu dans une cause de droit public (
art. 82 lettre a LTF
) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 lettre d LTF). Déposé dans le délai (
art. 100 al. 1 LTF
) et la forme (
art. 42 LTF
) prévus par la loi et ne tombant sous aucun des cas d'exceptions mentionnés à l'
art. 83 LTF
, il est en principe recevable.
1.3 Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (
art. 105 al. 1 LTF
). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'
art. 95 LTF
(
art. 105 al. 2 LTF
).
1.4 Le recours portant sur une décision de mesures provisionnelles, seule peut être invoquée la violation de droits constitutionnels (
art. 98 LTF
).
Aux termes de l'
art. 106 al. 2 LTF
, le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. Cette disposition reprend le principe du grief (Rügeprinzip) que la pratique relative au recours de droit public avait établi en relation avec l'
art. 90 OJ
(
ATF 133 III 393
consid. 6 p. 397). Selon cette pratique, l'acte de recours doit, à peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier de lui-même si l'arrêt entrepris est en tous points conforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (
ATF 130 I 258
consid. 1.3 p. 261/262, 26 consid. 2.1 p. 31 et les références). En outre, dans un recours pour arbitraire fondé sur l'
art. 9 Cst.
, l'intéressé ne peut se contenter de critiquer l'arrêt attaqué comme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit préciser en quoi cet arrêt serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (
ATF 128 I 295
consid. 7a p. 312;
125 I 492
consid. 1b p. 495 et la jurisprudence citée).
C'est à la lumière de ces principes que doivent être appréciés les moyens soulevés par le recourant.
2.
Le recourant prétend que le fait que les autorités valaisannes ont sursis à statuer sur le fond, tout en retirant l'effet suspensif de son recours, ce qui l'a contraint à engager une procédure incidente devant les instances cantonales et fédérale, avec les frais que cela engendre, constitue un déni de justice et porte atteinte aux
art. 29 et 30 Cst.
Même si l'on peut effectivement déplorer que le litige n'ait pas été tranché rapidement par une décision au fond, le grief en question est irrecevable dans le cadre du présent recours, qui est dirigé contre une décision incidente de retrait de l'effet suspensif et ne constitue pas un recours pour déni de justice.
Au demeurant, le recourant critique la pesée des intérêts effectuée par l'autorité intimée. Il soutient en particulier que si son chien est tenu en laisse et muselé en dehors de la sphère privée, comme l'exige la loi valaisanne du 14 novembre 1984 d'application de la loi fédérale sur la protection des animaux (LaLPA; RS/VS 455.1), il ne saurait représenter un danger pour la vie et l'intégrité physique des tiers. Le recourant fait également valoir que le retrait de l'effet suspensif "rend illusoire" la protection juridique que devraient offrir les voies de droit contre la décision ordonnant l'euthanasie de son chien. Concernant cette dernière, il se réfère d'ailleurs à l'
art. 80 Cst.
, qui fonde la compétence de la Confédération en matière de protection des animaux, ainsi qu'à la loi fédérale du 9 mars 1978 sur la protection des animaux (LPA; RS 455) et à l'ordonnance du Conseil fédéral du 27 mai 1981 sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1), en soutenant que l'art. 24b al. 10 LaLPA, sur lequel le Vétérinaire cantonal s'est fondé pour ordonner l'euthanasie de son chien, est contraire à la législation fédérale, en particulier aux art. 30a et suivant OPAn. Cette décision serait ainsi dépourvue de base légale.
En argumentant de la sorte, le recourant, qui ne se réfère pas - à tout le moins pas explicitement - à l'
art. 9 Cst.
(interdiction de l'arbitraire), ni à l'
art. 49 Cst.
(primauté du droit fédéral), ne dénonce pas la violation de droits constitutionnels ou, en tout cas, ne le fait pas d'une manière qui satisfasse aux exigences de motivation rappelées ci-dessus. Il est par conséquent douteux que le recours, essentiellement appellatoire, soit recevable. La question peut cependant demeurer indécise, car le recours doit de toute manière être rejeté sur le fond.
3.
Intitulé "effet suspensif", l'art. 51 LPJA dispose à son alinéa premier que le recours a effet suspensif. Aux termes de l'art. 51 al. 2 LPJA, sauf si elle porte sur une prestation pécuniaire, la décision de l'autorité inférieure peut, pour de justes motifs, retirer totalement ou partiellement l'effet suspensif d'un éventuel recours.
Les justes motifs résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l'exécution de la décision. Le retrait de l'effet suspensif n'est donc décidé qu'après une sérieuse pesée des intérêts en présence et en tenant en principe compte de la proportionnalité. Le sort probable ou les chances de succès du recours n'influencent la pesée des intérêts que si elles peuvent être déterminées prima facie sur la base du dossier et qu'elles ne font aucun doute. En principe, les décisions relatives à l'effet suspensif ne devraient pas préjuger de l'issue du recours, ni d'emblée priver celui-ci d'objet en créant une situation de fait quasi irréversible. Toutefois, en instituant le retrait de l'effet suspensif de manière à permettre l'exécution des décisions administratives nonobstant recours, le législateur cantonal a admis une exception à cette règle générale, de sorte que la nécessité d'assurer l'application de celle-ci ne constitue pas à elle seule un juste motif de rétablissement de l'effet suspensif (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 405 s. et les références, not. à l'art. 51 al. 2 LPJA).
4.
En l'espèce, il ressort de l'état de fait consigné dans la décision attaquée - que le recourant ne conteste pas véritablement -, en particulier du rapport d'expertise du 28 septembre 2006, que le chien du recourant représente un danger, tant à l'intérieur de la maison (pour la famille et les visiteurs) qu'à l'extérieur. Mal maîtrisé, il constitue une menace pour les tiers, en particulier s'il parvient à s'échapper. Quoi qu'en dise le recourant, il ne suffit donc pas que le chien soit tenu en laisse et muselé hors de la sphère privée pour que tout danger soit écarté. Par ailleurs, le fait qu'en six ans il n'y a pas eu d'accident grave n'est pas déterminant, car il n'y a pas lieu d'attendre qu'un tel événement se produise avant d'intervenir. Sur la base du rapport d'expertise, il apparaît également que cette situation est difficilement remédiable, le chien devant être qualifié d'incorrigible.
Dans ces conditions, il n'est en tout cas pas arbitraire de considérer qu'il existe un intérêt public important à exécuter la décision de faire euthanasier le chien, qui l'emporte sur l'intérêt privé du recourant à ce que la décision ne soit pas exécutée. Par ailleurs, comme on vient de le relever, le retrait de l'effet suspensif n'est pas exclu du seul fait que cela peut priver d'objet la procédure au fond. Il en va ainsi en tout cas lorsque la procédure au fond apparaît clairement dénuée de chances de succès. En l'occurrence, l'argumentation selon laquelle l'art. 24b al. 10 LaLPA, qui habilite le Service vétérinaire cantonal à décider d'euthanasier un chien jugé incorrigible, serait contraire à la législation fédérale sur la protection des animaux, en particulier aux art. 30a et suivant OPAn, méconnaît le fait que, si la Confédération est compétente en matière de protection des animaux (80 Cst.), les aspects de police relatifs à la sécurité des personnes par rapport aux animaux sont du ressort des cantons (
ATF 133 I 172
consid. 2 p. 174/175 et les références). La norme cantonale en question est précisément une telle règle de police et poursuit donc un autre but que la législation fédérale sur la protection des animaux, avec laquelle elle ne se trouve pas en contradiction. Ainsi, même en libre examen, les chances de succès du recours sur le fond apparaissent très faibles.
Au vu de ce qui précède, c'est à bon droit que l'autorité intimée a refusé de rétablir l'effet suspensif du recours interjeté devant le Conseil d'Etat.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
Succombant, le recourant supporte les frais judiciaires (
art. 66 al. 1 LTF
) et n'a pas droit à des dépens (
art. 68 al. 1 LTF
).