Urteil 1C_74/2014 (2014)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
A.a.
Am 14. Dezember 2004 erteilte der Gemeinderat Waldenburg D._ und E._ die Baubewilligung für die Erstellung eines Gartenhäuschens auf der in der Wohnzone W1 gelegenen Parzelle Nr. xxx in Waldenburg. Aus der Bewilligung und den genehmigten, rudimentären Plänen ergibt sich im Wesentlichen die Position der Baute in der Nordwestecke des Grundstücks, der Grundriss (3 m x 3 m nach dem Text der Bewilligung, 3 m x 2 m nach den vom Gemeinderat genehmigten Plänen), die Dachform (Satteldach mit einer Giebelhöhe von 2.50 m), die Grösse und die Position der Türe und eines Fensters sowie die Baumaterialien (Fassade in Holz, Ziegeldach).
Am 15. August 2005 kaufte A._ die Parzelle Nr. xxx.
Am 6. März 2007 zonte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft die Parzelle Nr. xxx nicht ein und wies sie der Landwirtschaftszone zu.
A.b.
Am 7. Mai 2010 machten die Eigentümer der Nachbarparzelle Nr. yyy, B.B._ und C.B._, das kantonale Bauinspektorat auf "schleichende bauliche Aktivitäten" auf der Parzelle Nr. xxx aufmerksam.
Am 12. Mai 2010 stellte das Bauinspektorat auf der Parzelle Nr. xxx eine unfertige, kellergeschossähnliche Unterniveau-Baute mit einem Grundriss von 3.20 m x 3.50 m und einer Tiefe von ca. 2 m fest. Sowohl die Wände als auch die Bodenplatte bestanden aus massivem Stahlbeton, und die Wände waren mit ca. 10 cm dicken Platten gegen das Erdreich isoliert. Die Baute war nicht abgedeckt und nicht gesichert. In der Umgebung befanden sich eine Geländeaufschüttung, eine künstlich erstellte Bodenmulde, eine Trockensteinmauer, ein Dachziegellager, Kunststoffbehälter, Blechabdeckungen, diverse in den Boden eingelassene Drainagerohre und mehrere mit Schilfrohr bepflanzte Kunststoffbehälter.
Am 26. Januar 2011 erwog die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft (BUD), der offene Keller, die im Boden eingelassenen Kunststoffbehälter mit der dazugehörigen Drainageanlage und die Trockensteinmauer seien bewilligungspflichtig. Der Betrieb von A._ sei ein Freizeitlandwirtschaftsbetrieb; Bauten und Anlagen dafür seien in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform. Für den offenen Keller und die Installation aus diversen Drainagerohren und Kunststoffbehältern als Versuchsanlage einer Schilfgras-Kläranlage könne keine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG
erteilt werden. Der offene Keller sei zudem eine Sturzstelle, die mangels sachgerechter Sicherung rechtswidrig sei. Eine Unterkellerung des Gartenhäuschens sei in der Baubewilligung von 2004 nicht enthalten, und es gebe in den Akten keine Hinweise darauf, dass nachträglich ein Kellergeschoss bewilligt worden sei. Es sei damit formell und materiell rechtswidrig. Die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes sei durch überwiegende Gründe des Landschaftsschutzes gedeckt und verhältnismässig. Hingegen könne die Trockensteinmauer in ihrer aktuellen Dimension toleriert werden. Gestützt auf diese Ausführungen verweigerte die BUD eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG
und ordnete an, der offene Keller sei bis zum 15. Februar 2011 provisorisch zu sichern. Bis zum 31. August 2011 sei der offene Keller ganz oder teilweise im Sinne der Erwägungen abzubrechen und aufzufüllen, die Versuchsanlage zur Abwasserklärung zu entfernen und der ursprüngliche Zustand wiederherzustellen sowie das Dachziegellager abzubauen und zu entfernen. Die BUD wies A._ auf die Strafbestimmung von
Art. 292 StGB
hin und drohte ihm für den Weigerungsfall die Ersatzvornahme an.
A._ focht diese Verfügung beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft an und beantragte, sie aufzuheben und ihm zu gestatten, das Gartenhäuschen im Sinne der Baubewilligung vom 15. Dezember 2004 fertigzustellen.
Im Juli 2011 schlossen A._ und der Regierungsrat einen (am 29. Juli von A._ und am 11. November 2011 vom Regierungsrat unterzeichneten) Teilvergleich über die Sicherung des offenen Kellers, die Redimensionierung der Schilfgrastränke sowie die teilweise Räumung des Grundstücks von diversem Kleinmaterial. Am 4. August 2011 wurde das Beschwerdeverfahren sistiert.
Am 18. August 2011 erstreckte der Gemeinderat Waldenburg A._ die Frist für die Erstellung des 2004 bewilligten Gartenhäuschens bis zum 31. Dezember 2011. Er machte ihn darauf aufmerksam, dass es nach den seinerzeit bewilligten Plänen auszuführen sei, da der Gemeinderat für die Bewilligung von Planänderungen nicht mehr zuständig sei. Der von Vorbesitzern erstellte, nie bewilligte Keller sei vollständig aufzufüllen.
Mit "Beschwerde/Vernehmlassung/eventuell Revision" vom 31. Oktober 2011 beantragten B.B._ und C.B._, sie zum hängigen Beschwerdeverfahren beizuladen. Sie beantragten, sämtliche Bauarbeiten auf der Parzelle Nr. xxx für die Dauer des Verfahrens einzustellen. In der Sache beantragten sie, den Entscheid der BUD vom 26. Januar 2011 zu schützen, soweit A._ zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands verpflichtet wurde, und insoweit aufzuheben, als darin Terrainveränderungen (insbesondere die Trockenmauer) akzeptiert und auf einen vollständigen Rückbau (des Kellergeschosses) verzichtet wurde. Der Teilvergleich sei nichtig zu erklären oder eventuell aufzuheben und A._ zu verpflichten, den ursprünglich gewachsenen Zustand des Terrains wiederherzustellen. Das (in der Zwischenzeit erstellte) Gerätehaus auf der Parzelle Nr. xxx sei abzubrechen.
Am 4. November 2011 verfügte die Gemeinde Waldenburg gegenüber A._ einen Baustopp. Zur Begründung führte sie an, eine Baukontrolle habe ergeben, dass das erstellte Gartenhäuschen eine Grundfläche von 12 m2 habe und ein Flachdach mit Begrünung aufweise. Bewilligt worden sei eine Fläche von 9 m2 und ein Satteldach mit Ziegeln. Die erstellte Baute entspreche damit nicht der erteilten Bewilligung, was nicht toleriert werden könne.
Der Regierungsrat entsprach dem Antrag von B.B._ und C.B._, zum von A._ angestrengten Beschwerdeverfahren beigeladen zu werden. In Bezug auf die von ihnen am 31. Oktober 2011 in der Sache gestellten Anträge eröffnete er ein Parallelverfahren; in der Folge vereinigte er die Verfahren.
Nach dem Scheitern von Vergleichsverhandlungen wies der Regierungsrat am 27. November 2012 die Beschwerden von A._ sowie von B.B._ und C.B._ ab, soweit er darauf eintrat. Er verpflichtete A._, bis zum 31. März 2013 die von der BUD am 26. Januar 2011 verfügten Wiederherstellungsmassnahmen auszuführen und das Gartenhäuschen zu entfernen.
A._ focht diesen Regierungsratsbeschluss beim Kantonsgericht an mit den Anträgen, ihn sowie den Entscheid der BUD vom 26. Januar 2011 aufzuheben und festzustellen, dass er den von seinen Rechtsvorgängern begonnene Bau eines Gartenhäuschens im Sinne der Bewilligungen der Gemeinde Waldenburg vom 14. Dezember 2004 und vom 18. August 2011 fertiggestellt habe.
Am 16. Oktober 2013 wies das Kantonsgericht die Beschwerde ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt A._, dieses Urteil des Kantonsgerichts aufzuheben und fest-zustellen, dass er berechtigt sei, das Gartenhäuschen und das Weiherbiotop auf der Parzelle Nr. xxx fertigzustellen. Eventuell sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Er ersucht seiner Beschwerde in dem Sinn aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, als bis zur rechtskräftigen Erledigung des Verfahrens keine Vollstreckungsmassnahmen - weder bezüglich der Wiederherstellung noch bezüglich der ihm auferlegten Kosten und Entschädigungen - ergehen dürften.
C.
Das Kantonsgericht verzichtet auf Vernehmlassung. Die BUD beantragt, dem Gesuch um aufschiebende Wirkung nicht zu entsprechen. B.B._ und C.B._ beantragen, das Gesuch um aufschiebende Wirkung abzuweisen. Die Gemeinde Waldenburg verweist in ihrer Vernehmlassung auf ihre Stellungnahme im Verfahren vor dem Regierungsrat und ergänzt sie in verschiedener Hinsicht. B.B._ und C.B._ beantragen, auf die Beschwerde nicht einzutreten oder sie eventuell abzuweisen.
In seiner Replik hält A._ an der Beschwerde fest.

Erwägungen:
1.
Gestützt auf
Art. 82 lit. a BGG
beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen Ausschlussgrund (
BGE 133 II 249
E. 1.2 S. 251). Der Beschwerdeführer ist als Grundeigentümer und Bauherr direkter Adressat des angefochtenen Entscheids und damit gemäss
Art. 89 Abs. 1 BGG
zur Beschwerde berechtigt. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, sodass auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
Das Kantonsgericht verpflichtet den Beschwerdeführer im angefochtenen Entscheid, mit Ausnahme der Trockensteinmauer (und offenbar einer als Tränke dienenden Badewanne) alle von ihm und seinen unmittelbaren Rechtsvorgängern auf der Parzelle Nr. xxx erstellten Bauten und Anlagen - d.h. insbesondere das Gartenhäuschen mitsamt dem Kellerfundament, die Schilfgrastränke, das Dachziegellager und die am gewachsenen Terrain vorgenommenen Veränderungen - zu entfernen, abzubrechen bzw. rückzubauen und den ursprünglichen Zustand wieder herzustellen.
Wie sich aus den fotografisch dokumentierten Augenscheinen ergibt, verändern die umstrittenen Bauten, Anlagen und Terrainveränderungen den Raum bzw. das Gelände in erheblichem Ausmass und sind damit nach den zutreffenden Ausführungen des Kantonsgerichts klarerweise bewilligungspflichtig (
Art. 22 Abs. 1 RPG
;
BGE 139 II 134
E. 5.2;
120 Ib 379
E. 3c, je mit Hinweisen).
3.
3.1.
Bewilligt wurde auf der Parzelle Nr. xxx einzig ein Gartenhäuschen (Baubewilligung vom 14. Dezember 2004, Verlängerung vom 18. August 2011). Nach § 122 Abs. 1 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 8. Januar 1998 (RBG) darf von den bewilligten Plänen nur mit Zustimmung der Baubehörde abgewichen werden, und nach Abs. 2 dieser Bestimmung ist für erhebliche Abweichungen eine neue Baubewilligung erforderlich. Entspricht eine Baute nicht den bewilligten Plänen, so verfügt die Baubehörde die Baueinstellung und, falls eine nachträgliche Bewilligung nicht erteilt werden kann, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (§ 137 Abs. 1 und 3 RBG).
3.2.
Der Gemeinderat von Waldenburg als damals für die Bewilligung von Kleinbauten innerhalb der Bauzone zuständige Instanz hat den Rechtsvorgängern des Beschwerdeführers am 14. Dezember 2004 die Baubewilligung für die Errichtung eines 3 m x 2 m (bzw. 3 m x 3 m, vgl. Sachverhalt A.a) grossen, 2.5 m hohen Gartenhäuschens erteilt. Erstellt wurde in der Folge kein Gartenhäuschen, sondern ein 3.2 m x 3.5 m grosses, rund 2 m tiefes Kellergeschoss aus armiertem Beton. Die Baubewilligung enthält über die Fundation zwar keine Bestimmungen. Da ein Gartenhäuschen aber nicht direkt auf die (feuchte) Wiese gestellt werden kann, wäre darin nach den zutreffenden Ausführungen des Gemeinderates nach Treu und Glauben auch die für eine solche Kleinbaute erforderliche, ortsübliche Fundation mitenthalten gewesen. Die eingangs erwähnte Betonkonstruktion ist indessen kein solches von der Baubewilligung abgedecktes Fundament, sondern ein massiv gebautes Kellergeschoss, welches von der Baubewilligung offensichtlich nicht abgedeckt wird; die gegenteilige Behauptung des Beschwerdeführers erscheint offensichtlich unzutreffend und auf die Besitzstandsgarantie kann er sich nicht berufen.
3.3.
Mit dem Kellergeschoss haben die Rechtsvorgänger des Beschwerdeführers somit etwas anderes gebaut, als bewilligt war. Der Regierungsrat und der Gemeinderat sind dem Beschwerdeführer weit entgegengekommen, indem sie die Erstellung des Kellergeschosses als Beginn der Bauarbeiten für das Gartenhäuschen anerkannten und die Baubewilligung verlängerten, um ihm dessen Fertigstellung auf dem rückgebauten bzw. aufgefüllten Kellergeschoss zu ermöglichen. Der Gemeinderat hat dabei in seinem Beschluss vom 18. August 2011 unmissverständlich und zutreffend ausgeführt, dass er an sich für die Bewilligung von Bauten auf der nunmehr ausserhalb der Bauzone gelegenen Parzelle Nr. xxx nicht mehr zuständig sei und es demnach nur darum gehen könne, das damals bewilligte Bauvorhaben ohne wesentliche Änderungen, die ein neues Baugesuch erfordern würden (vorn E. 3.1), fertigzustellen.
3.4.
Der Beschwerdeführer hat in der Folge den offenen Keller weder rückgebaut noch aufgefüllt, sondern die Mauern leicht erhöht und darauf ein Gartenhäuschen mit begrüntem Pultdach gestellt, welches eine Fläche von 3.2 m x 3.5 m = 11.2 m2 aufweist. Die erstellte Baute weicht damit in wesentlichen Punkten von der 2004 bewilligten ab: sie ist unterkellert, ihre Grundfläche ist rund ein Viertel bzw. ein Drittel grösser und das Dach - begrüntes Pult- statt ziegelbedecktes Satteldach - ist völlig anders. Für diese Baute hätte der Beschwerdeführer nach den plausiblen Ausführungen des Kantonsgerichts (E. 6.1 ff. S. 8 f.) eine neue Baubewilligung benötigt, die der Gemeinderat mangels Zuständigkeit gar nicht mehr hätte erteilen dürfen und auch nicht erteilt hat. Die Baute erweist sich somit als materiell rechtswidrig; eine nachträgliche Baubewilligung kommt nach dem Gesagten nicht in Betracht, abgesehen davon, dass dafür auch eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG
benötigt würde. Eine solche könnte schon deswegen nicht erteilt werden, weil Bauten für die vom Beschwerdeführer betriebene Freizeitlandwirtschaft in der Landwirtschaftszone nicht als zonenkonform anerkannt werden (
Art. 34 Abs. 5 RPV
). Aus diesem Grund sind auch die übrigen Bauten, Anlagen und Terrainveränderungen, für welche keine Bewilligungen eingeholt wurden und die damit von Anfang an formell rechtswidrig waren, nachträglich nicht bewilligungsfähig.
3.5.
Der Beschwerdeführer sieht in diesem Zusammenhang die Gemeindeautonomie verletzt. Der Gemeinderat habe ihm als zuständige Baubewilligungsbehörde am 18. August 2011 eine Baubewilligung erteilt bzw. verlängert und am 4. November 2011 einen Baustopp verfügt. Es wäre damit in der Zuständigkeit des Gemeinderates gelegen, dieses Verfahren abzuschliessen. Die BUD habe daher in dessen Zuständigkeitsbereich eingegriffen, indem sie am 26. Januar 2011 eine Wiederherstellungsverfügung erlassen habe, ebenso wie der Regierungsrat und das Kantonsgericht, welche diese Verfügung geschützt hätten.
Der Einwand ist unbegründet. Einmal abgesehen davon, dass die BUD am 26. Januar 2011 in guten Treuen davon ausgehen konnte, die ursprüngliche Baubewilligung von 2004 sei erloschen bzw. verwirkt, so teilen jedenfalls sowohl der Gemeinderat als zuständige Baubehörde wie auch der Regierungsrat und das Kantonsgericht den offensichtlich zutreffenden Standpunkt, dass die vom Beschwerdeführer erstellte Kleinbaute in wesentlichen Punkten von der bewilligten abweicht und deshalb einer neuen, nach dem Gesagten nicht mehr erhältlichen Baubewilligung bedurft hätte. Es wäre daher einer sinnlosen Formalität gleichgekommen, wenn der Regierungsrat, bevor er selber am 27. November 2012 die Ausführung der von der BUD am 26. Januar 2011 verfügten Wiederherstellungsmassnahmen anordnete, den Gemeinderat dazu angehalten hätte, zuerst noch seinerseits die fehlende Bewilligungsfähigkeit der vom Beschwerdeführer erstellten Bauten und Anlagen formell festzustellen und deren Wiederherstellung anzuordnen.
3.6.
Es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse am Schutz der bau- und zonenrechtlichen Ordnung bzw. an der Freihaltung der Landwirtschaftszone von nicht zonenkonformen Bauten und Anlagen und damit an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes auf der Parzelle Nr. xxx. Die entgegenstehenden privaten Interessen an der zonenwidrigen Nutzung der Parzelle bzw. an einem Verzicht auf die mit einem gewissen finanziellen Aufwand verbundene Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands haben dagegen vergleichsweise wenig Gewicht. Der Beschwerdeführer hat es sich insbesondere selber zuzuschreiben, dass er sich, entgegen den unmissverständlichen Ausführungen in der Baubewilligung des Gemeinderates Waldenburg vom 18. August 2011, bei der Erstellung des Gartenhäuschens nicht an die bewilligten Pläne hielt und den Keller nicht auffüllte. Zudem hat der Beschwerdeführer die Parzelle Nr. xxx am 19. August 2005 für 5000 Franken, d.h. für knapp 3 Franken/m2 und damit klarerweise als Landwirtschafts-, nicht als Bauland erworben. Es musste ihm daher von Anfang an bewusst gewesen sein, dass darauf Anlagen, Bauten und Terrainveränderungen nur in sehr eingeschränktem Mass und schon gar nicht bewilligungsfrei erstellt werden dürfen. Die vom Verwaltungsgericht angeordnete Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands ist damit auch unter Verhältnismässigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden.
4.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Er hat zudem den obsiegenden Beschwerdegegnern eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (
Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG
).
Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.