Urteil 1P.427/2005 (2005)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
A._ est propriétaire de la parcelle n°317 du Registre foncier de Liddes, au lieu-dit Chandonne. Sur ce bien-fonds était érigée une grange-écurie, dont le Conseil communal a autorisé, le 29 juillet 1994, la transformation en chalet d'habitation. Ce permis était assorti de la condition notamment que la couverture du toit soit réalisée en "dalles du pays". Le 22 janvier 2002, le Conseil communal a constaté que cette exigence n'avait pas été respectée, car le toit avait été couvert de plaques d'éternit. Le Conseil communal a ordonné l'arrêt immédiat des travaux en cours, le 15 février 2002, et ordonné la remise en état conformément à l'autorisation de construire.
A._ a saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais, qui l'a débouté le 11 décembre 2002. Le 25 avril 2003, le Tribunal cantonal du canton du Valais a rejeté le recours formé par A._ contre cette décision.
B.
Le 9 septembre 2003, le Conseil communal a imparti à A._ un délai expirant le 31 mai 2004 pour se conformer à l'ordre de remise en état. Le 15 juillet 2004, ce délai a été prolongé au 31 octobre suivant. Le 23 novembre 2004, constatant que les travaux n'avaient pas été réalisés, le Conseil communal a infligé à A._ une amende de 15'000 fr., en application de l'art. 54 de la loi cantonale sur les constructions, du 8 février 1996 (LC).
Par arrêt du 10 mai 2005, le Tribunal cantonal a admis partiellement l'appel formé par A._ contre cette décision, et réduit le montant de l'amende à 8'500 fr.
C.
Agissant par la voie du recours de droit public, A._ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 10 mai 2005. Il invoque les
art. 9 et 29 al. 2 Cst.
, ainsi que le principe de la bonne foi. Il requiert l'effet suspensif.
Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer. La Commune de Liddes conclut au rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le recours de droit public n'est recevable que contre les décisions prises en dernière instance cantonale (
art. 86 al. 1 OJ
). Cette règle a pour conséquence que le Tribunal fédéral n'examine que les moyens qui, pouvant l'être, ont été présentés à l'autorité cantonale de dernière instance (
ATF 120 Ia 19
consid. 2b/aa p. 24;
119 Ia 88
consid. 1a p. 90/91;
117 Ia 491
consid. 2a p. 495, 522 consid. 3a p. 525/526, et les arrêts cités).
Sous l'angle de l'arbitraire et de la violation du droit d'être entendu, le recourant se plaint de ce que le Conseil communal n'aurait pas statué contradictoirement avant de prononcer l'amende litigieuse. Ce grief n'a pas été soumis au Tribunal cantonal. Faute d'épuisement des instances cantonales sur ce point, il est irrecevable.
2.
Dans sa version modifiée le 4 septembre 2003, l'art. 54 LC a la teneur suivante:
"1.Est puni par l'autorité compétente d'une amende de 100 à 100'000 francs:
a) celui qui, en tant que responsable (notamment le propriétaire, le requérant, le responsable du projet, le maître d'ouvrage, l'architecte, l'ingénieur, le chef de chantier, l'entrepreneur) exécute ou fait exécuter des travaux sans autorisation ou avec autorisation non entrée en force, ne signale pas à l'autorité compétente le début ou la fin des travaux, ne respecte pas les conditions et charges de l'autorisation octroyée, requiert une autorisation sur la base d'informations inexactes, habite, met en location ou utilise une construction ou installation sans avoir obtenu le permis d'habiter ou d'exploiter, ne se soumet pas à des ordres de police des constructions qui lui ont été adressées;
b) celui qui ne satisfait pas à une obligation que la loi met à sa charge;
c) celui qui contrevient de toute autre manière aux dispositions de la loi ou de ses dispositions d'exécution.
2. Dans les cas graves, notamment lorsqu'un projet de construction est réalisé malgré un refus de l'autorisation de construire, que des prescriptions ont été violées par cupidité ou qu'il y a récidive, l'amende pourra être portée à 200'000 francs. En outre, les gains illicites seront confisqués conformément à l'art. 58 du Code pénal suisse.
3. Une amende de 10'000 francs au minimum est prononcée en sus à l'encontre de celui qui poursuit les travaux ou continue d'utiliser la construction ou l'installation lorsqu'un ordre d'arrêt ou une interdiction d'utiliser la construction ou l'installation lui a été signifié.
4. A l'échéance du délai accordé, en cas d'inexécution d'une décision ordonnant le remise en état des lieux, des amendes plus élevées sont prononcées par l'autorité compétente qui fixe un nouveau délai, ce aussi longtemps que l'état illicite subsiste.
5. Dans les cas de peu de gravité, l'amende prévue à l'al. 1 peut être réduite.
6. Demeurent réservées les dispositions pénales plus sévères prévues par d'autres lois ou règlements."
Selon l'art. 55 LC, les infractions se prescrivent par trois ans à compter de l'instant où elles sont reconnaissables; les amendes se prescrivent dans le même délai à compter du moment où le prononcé devient exécutoire (al. 1). La prescription relative aux infractions est interrompue par tout acte d'instruction et la prescription relative aux peines par tout acte d'exécution (al. 2); la prescription absolue intervient après six ans; pour les amendes prononcées annuellement, elle intervient après dix ans.
3.
Le recourant soutient que les infractions reprochées seraient prescrites. Il se plaint à cet égard d'une violation arbitraire de l'art. 55 LC.
3.1 Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; à cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (
ATF 131 I 57
consid. 2 p. 61;
129 I 8
consid. 2.1 p. 9, 173 consid. 3.1 p. 178, et les arrêts cités). Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre interprétation de la loi soit possible, ou même préférable (
ATF 124 I 247
consid. 5 p. 250/251;
120 Ia 369
consid. 3a p. 373;
118 Ia 497
consid. 2a p. 499, et les arrêts cités).
3.2 Le Conseil communal a, le 23 novembre 2004, infligé une amende au recourant pour un double motif, soit "l'infraction au droit des constructions", d'une part, et le "non-respect des décisions", d'autre part. Le premier motif se rapporte au fait que le recourant n'a pas respecté la charge dont était assortie l'autorisation de construire du 29 juillet 1994 relativement au matériau à utiliser pour la couverture du toit (soit des "dalles du pays" en ardoises, et non de l'éternit). Le deuxième motif vise le fait que le recourant ne s'est pas plié à l'injonction réitérée de rétablir une situation conforme à l'autorisation.
3.3 Pour ce qui concerne la prescription, le Tribunal cantonal a distingué entre les deux infractions, qui entrent l'une et l'autre dans le champ de l'art. 54 al. 1 let. a LC. S'agissant de la première infraction, il a considéré que celle-ci n'était reconnaissable qu'après avoir été consommée, soit au moment où la construction de l'ouvrage litigieux est terminée. Tel n'était le cas, en l'occurrence, qu'en avril 2002. Selon le Tribunal cantonal, le délai de prescription de trois ans selon l'art. 55 al. 1 LC avait commencé à courir à cette époque; il avait été interrompu par le prononcé de la décision du 23 novembre 2004.
Le recourant tient cette solution pour arbitraire. Il considère que l'infraction - qu'il ne conteste pas avoir commise, au demeurant - était réalisée, partant reconnaissable au sens de l'art. 55 al. 1 LC, dès la fin des travaux de couverture du toit, soit en octobre 2001. L'infraction était partant prescrite au moment où l'amende a été infligée.
Cette argumentation n'est pas déterminante. Elle laisse supposer en effet que l'autorité qui a délivré l'autorisation de construire devrait en vérifier l'exécution conforme, étape par étape, en vue d'agir à temps pour la répression d'infractions. Outre le surcroît de travail inutile et de surveillance tatillonne des travaux que cela impliquerait, il n'est même pas certain que le but recherché soit atteint. Rien n'exclut en effet que le constructeur qui se serait écarté dans un premier temps du projet autorisé puisse rectifier son erreur avant l'achèvement des travaux. Le critère retenu par l'autorité cantonale pour déterminer le moment à partir duquel le délai de prescription commence à courir, n'est ainsi pas arbitraire.
4.
Selon le recourant, le Tribunal cantonal aurait distingué deux infractions, là où l'autorité communale n'en aurait réprimé qu'une. Il se plaint à cet égard d'une appréciation arbitraire des faits, d'une reformatio in peius prohibée et d'une violation de son droit d'être entendu, dans la mesure où le Tribunal cantonal ne l'aurait pas averti de la possibilité d'une réforme de la décision à son détriment.
4.1 Dans sa décision du 15 juillet 2004, le Conseil communal a imparti au recourant un ultime délai pour remplacer la couverture du toit en éternit par de l'ardoise. Il l'a averti du caractère punissable de l'inexécution de cet ordre et réservé les sanctions pénales pour infraction au droit des constructions. La décision du 23 novembre 2004, par laquelle le Conseil communal a infligé l'amende, évoque de manière générale l'art. 54 LC et le "non-respect des décisions et l'infraction au droit des constructions". Le recourant, avocat de profession, ne pouvait se méprendre sur les motifs de la décision, sur le vu de la décision du 23 novembre 2004, mise en relation avec celle du 15 juillet précédent. Il en ressort clairement, en effet, que l'autorité communale entendait poursuivre le recourant pour les deux motifs visés dans l'arrêt attaqué. Sur ce point, le Tribunal cantonal ne s'est pas écarté de la décision communale. Il n'a pas modifié l'exposé des faits ni leur qualification juridique. Il importe peu, à cet égard, que le Conseil communal ait indiqué, dans sa prise de position du 15 juillet 2004, que le montant de la sanction correspondrait à la différence entre le prix d'une couverture en ardoise et celle en éternit. Ce critère n'est pas indiqué dans la loi et la décision du 23 novembre 2004 n'y fait aucune référence.
4.2 Dans un autre moyen, le recourant soutient que la loi ne permettrait pas de réprimer simultanément les comportements visés aux al. 1 et 4 de l'art. 54 LC. Quoi qu'il en soit, il perd de vue que les deux comportements réprimés pour ce qui le concerne sont visés par l'art. 54 al. 1 let. a exclusivement, et que les autorités cantonales n'ont pas fait application de l'art. 54 al. 4 LC.
5.
Le recourant critique le montant de l'amende infligée par le Tribunal cantonal, qu'il tient pour disproportionnée.
Pour fixer le montant de l'amende (considérablement réduit par rapport à celui infligé par la commune), le Tribunal cantonal s'est fondé sur une argumentation solidement motivée, tant pour ce qui concerne l'interprétation du droit cantonal que l'application des principes généraux du droit pénal (considérants G et H).
Les objections du recourant à cet égard ne sont pas déterminantes. Il ne suffit pas de respecter toutes les autres conditions de l'autorisation de construire pour en tirer le droit de s'en écarter sur un point déterminé. Le recourant ne pouvait considérer comme indifférent que la couverture du toit soit en éternit ou en ardoises. Il devait se rendre compte, sur le vu de l'autorisation de construire, que cet élément était si important pour l'autorité communale qu'elle en avait fait dépendre l'octroi du permis. Si le recourant entendait contester ce point, il avait la faculté de demander la modification de l'autorisation, voire de faire usage des voies de droit à sa disposition. Il ne pouvait en tout cas se départir unilatéralement de l'autorisation, opter pour une autre couverture de la toiture que celle imposée, puis chercher à faire accepter cet écart par la commune. Il n'importait pas davantage que les toits des maisons avoisinantes soient couverts en éternit, que l'hiver approchait ou que le recourant devait entretenir d'autres bâtiments sis sur le territoire communal. Il ne saurait dès lors plaider sérieusement l'erreur. Subjectivement, l'infraction est suffisamment grave pour que le montant de l'amende échappe au grief d'arbitraire.
Le Tribunal cantonal, appliquant par analogie les règles du concours selon l'
art. 68 ch. 1 al. 2 CP
, a considéré que les deux comportements punissables devaient faire l'objet d'une peine d'ensemble. Le recourant prétend que le Tribunal cantonal aurait simplement additionné les peines encourues. Il ressort au contraire de l'arrêt attaqué que le Tribunal cantonal a procédé à une appréciation globale, prenant notamment en compte le principe de la proportionnalité, pour fixer le montant de l'amende (considérant H de l'arrêt attaqué).
6.
Le recourant allègue que les pourparlers engagés avec la commune au sujet de la réhabilitation de l'ensemble des bâtiments dont il est propriétaire sur le territoire communal auraient eu pour effet de prolonger, ou à tout le moins, de suspendre le délai imparti le 15 juillet 2004.
A supposer que le recourant se soit mépris sur les intentions réelles du Conseil communal, il ne pouvait cependant ignorer la portée de la décision du 15 juillet 2004 et son caractère contraignant pour lui. S'il était effectivement entré en tractations avec les autorités communales pour trouver une solution globale aux problèmes en suspens, y compris pour ce qui concerne la couverture de toit litigieuse, comme il le prétend, il devait s'assurer du report du délai fixé le 15 juillet 2004. Cela ne pouvait se faire que par un engagement écrit du Conseil communal, suspendant ou reportant le délai en question. De simples assurances orales (que le Conseil communal conteste avoir données, au demeurant) ne pouvaient suffire. Dans la mesure où le recourant entendrait reprocher au Conseil communal d'avoir agi contrairement aux règles de la bonne foi, son grief devrait être écarté.
7.
Le recours doit ainsi être rejeté, aux frais de son auteur (
art. 156 OJ
). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (
art. 159 OJ
). La requête d'effet suspensif a perdu son objet.