Urteil 5A.38/2006 (2007)
Rechtsgebiet: civil_law

Sachverhalt:
A.
Y._, geboren 1989, war durch das Jugendsekretariat J._ (ZH) in der Sozialpädagogischen Pflegefamilie P._ (SPF) im Haus H._ in S._ fremdplatziert worden. Die Leiterin dieses Heims, Z._, war im Besitze einer Bewilligung zur Pflege von sechs Kindern im Sinne der Verordnung vom 19. Oktober 1977 über die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption (PAVO; SR 211.222.338). Am 3. Mai 2005 kam es im Haus H._ zu einem Tötungsdelikt, wobei ein Pflegekind ein anderes erstach. Im Zuge der Untersuchungen, die durch das Departement für Justiz und Sicherheit des Kantons Thurgau (DJS) durchgeführt wurden, ergaben sich erhebliche Mängel im betrieblichen Ablauf und in der Führung des Heims. Daher wurde Z._ mit Entscheid vom 18. Januar 2006 die erteilte Heimbewilligung zur Betreuung von maximal sechs Unmündigen per Ende März 2006 widerrufen. Zudem erging in Ziffer 2 dieses Entscheids folgende Anordnung:
- Soweit für die Betreuung der derzeit in der SPF platzierten Kinder und Jugendlichen eine Bewilligung erforderlich ist, werden die jeweiligen Versorger aufgefordert, diese bis Ende März 2006 an einen Ort umzuplatzieren, der über eine entsprechende Bewilligung verfügt..."
Mit Schreiben vom 31. März 2006 wurde Z._ aufgefordert, mitzuteilen, ob und an welche Orte die bei ihr untergebrachten Kinder umplatziert worden seien. Eine Kopie dieses Schreibens wurde auch X._, Jugendsekretariat J._, zugestellt mit der Aufforderung, die Umplatzierung zu bestätigen. Eine Antwort mit Bezug auf Y._ erfolgte lediglich durch Z._, die am 7. April 2006 sinngemäss antwortete, für die über 15-jährige Y._ bestehe keine Bewilligungspflicht.
Am 10. April 2006 wurden Z._, X._ sowie die Versorger von zwei weiteren platzierten Unmündigen durch das DJS mit einer Ordnungsbusse von Fr. 1'000.-- im Sinne von
Art. 26 Abs. 1 PAVO
belegt.
B.
Am 8. Mai 2006 erhob X._ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau mit dem Begehren, die Bussenverfügung sei aufzuheben. Am 30. August 2006 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut und wies die Sache an die Vorinstanz zur Neufestsetzung der Ordnungsbusse zurück. In der Begründung führte das Gericht aus, die Busse sei dem Grundsatze nach zu bestätigen, bezüglich der Höhe der Busse fehle indessen jegliche Begründung, so dass diese begründet neu festzulegen sei.
C.
Gegen diesen Entscheid hat X._ am 13. Dezember 2006 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid sowie die Busse gegen sie seien aufzuheben und es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Mit Präsidialverfügung vom 22. Januar 2007 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt. Das Verwaltungsgericht hat die Abweisung der Beschwerde beantragt, das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) in Kraft getreten (AS 2006 1205, 1243). Der angefochtene Entscheid ist vorher ergangen, so dass noch die Bestimmungen des Bundesrechtspflegegesetzes (OG) anzuwenden sind (vgl.
Art. 132 Abs. 1 BGG
).
1.2 Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 30. August 2006 ist in Anwendung von
Art. 26 Abs. 1 PAVO
und somit gestützt auf öffentliches Recht des Bundes ergangen (
Art. 97 OG
i.V.m.
Art. 5 VwVG
;
BGE 116 II 238
E. 1;
107 Ib 283
). Es handelt sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid, gegen den die Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich zulässig ist (
Art. 98 lit. g OG
).
1.3 Das Verwaltungsgericht hat die der Beschwerdeführerin auferlegte Ordnungsbusse dem Grundsatze nach bestätigt, aber die Sache zur begründeten Neufestlegung der Bussenhöhe an seine Vorinstanz zurückgewiesen. Das kantonale Verfahren ist demnach noch nicht abgeschlossen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt es sich bei dieser Sachlage um einen Teilentscheid, mit welchem über einen Grundsatzaspekt des Streitgegenstandes abschliessend entschieden worden ist. Ein derartiger Teilentscheid ist im gleichen Verfahren wie eine Endverfügung anfechtbar (
BGE 117 Ib 325
E. 1b S. 327). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig.
1.4 Gemäss
Art. 104 lit. a OG
kann mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gerügt werden. Hat - wie vorliegend - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden und hat sie den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt, ist das Bundesgericht an die Feststellung des Sachverhalts gebunden (
Art. 105 Abs. 1 OG
).
2.
Wer die Pflichten, die sich aus der PAVO oder aus einer gestützt darauf erlassenen Verfügung ergeben, vorsätzlich oder fahrlässig verletzt, wird von der Behörde mit einer Ordnungsbusse bis zu 1000 Franken belegt (
Art. 26 Abs. 1 PAVO
). Die kantonalen Behörden machen der Beschwerdeführerin den Vorwurf, sie habe fahrlässig die Verpflichtung verletzt, welche ihr gestützt auf Ziffer 2 des Entscheids vom 18. Januar 2006 auferlegt worden sei. Sie sei als Versorgerin gestützt auf diese Verfügung verpflichtet gewesen, die in der SPF platzierte Y._ bis Ende März 2006 umzuplatzieren.
2.1 Die Umplatzierungspflicht gemäss Ziffer 2 des genannten Entscheids ist an eine Bedingung geknüpft. Sie ist nur gegeben, soweit für die Betreuung der derzeit in der SPF platzierten Kinder und Jugendlichen eine Bewilligung erforderlich ist. Die Beschwerdeführerin macht geltend, für das Unterbringen der 17-jährigen Y._ in einer Pflegefamilie sei gestützt auf
Art. 4 Abs. 1 PAVO
keine Bewilligung nötig. Sie sei daher davon ausgegangen, dass die in Ziffer 2 umschriebene Bedingung auf Y._ nicht zutreffe, so dass sie nicht habe umplatziert werden müssen.
2.2 Gemäss
Art. 316 Abs. 1 ZGB
bedarf einer Bewilligung, wer Pflegekinder aufnimmt, und er untersteht der Aufsicht. Der Bundesrat erlässt Ausführungsvorschriften (
Art. 316 Abs. 3 ZGB
). Die PAVO bestimmt in Art. 1 Abs. 1, die Aufnahme von Unmündigen ausserhalb des Elternhauses bedürfe gemäss dieser Verordnung einer Bewilligung, und in Art. 1 Absatz 2 PAVO wird bestimmt, dass die Aufnahme unabhängig von der Bewilligungspflicht untersagt werden könne, wenn die beteiligten Personen erzieherisch, charakterlich oder gesundheitlich ihrer Aufgabe nicht gewachsen seien oder die Verhältnisse offensichtlich nicht genügten.
Die PAVO unterscheidet - soweit hier interessierend - zwischen Familienpflege und Heimpflege. Der Betrieb eines Heims (Heimpflege) bedarf in jedem Fall einer Bewilligung (
Art. 13 PAVO
). Wer dagegen ein Kind in seinen Haushalt aufnehmen will (Familienpflege), bedarf nach
Art. 4 PAVO
nicht in jedem Fall einer Bewilligung, sondern vorab nur dann, wenn das Kind noch schulpflichtig oder noch nicht 15 Jahre alt ist (
Art. 4 Abs. 1 PAVO
). Der Kanton Thurgau hat als Richtlinie bestimmt, dass bei einem bis vier Pflegekindern Familienpflege und bei mehr als vier Kindern Heimpflege anzunehmen sei (vgl. dazu im Einzelnen: Urteil 5A.3/2003 i.S. H. publ. in JdT 2003 I 749 und Fam.Pra.ch 2003 S. 958).
2.3 Z._ verfügte bis am 18. Januar 2006 zur Betreuung von sechs Unmündigen in der unter ihrer Leitung stehenden Sozialpädagogischen Pflegefamilie P._ (SPF) über eine Heimbewilligung. Diese wurde ihr entzogen und die Versorger aufgefordert, die in der SPF platzierten Kinder und Jugendlichen umzuplatzieren, soweit für die Betreuung eine Bewilligung erforderlich ist. Die verfügende Behörde ging dabei offenbar von einer umfassenden Bewilligungspflicht aus und sah die Bedingung nur dann als erfüllt an, wenn es sich um einen Mündigen handelt (vgl.
Art. 1 Abs. 1 PAVO
). Ist die Verfügung in diesem Punkt unklar formuliert, ist bei der Frage, ob die Beschwerdeführerin wegen deren Verletzung gebüsst werden darf, nicht auf den subjektiven Willen des Verfügenden abzustellen, sondern darauf, wie die Beschwerdeführerin die Verfügung verstehen musste und durfte. Gestützt auf die dargestellte Bewilligungsordnung in der PAVO durfte die Beschwerdeführerin in guten Treuen annehmen, Y._ müsse nicht umplatziert werden, weil sie älter als 15 Jahre und auch nicht mehr schulpflichtig ist, so dass für deren Aufnahme in die Familienpflege keine Bewilligung erforderlich sei.
2.4 Durfte die Beschwerdeführerin die Verfügung vom 18. Januar 2006 so verstehen, dass für die Betreuung von Y._ keine Bewilligung erforderlich sei, kann ihr weder eine vorsätzliche noch eine fahrlässige Missachtung dieser Verfügung vorgeworfen werden, so dass die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben ist.
3.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem unterliegenden Kanton keine Kosten aufzuerlegen (
Art. 156 Abs. 2 OG
). Die nicht durch einen Rechtsanwalt vertretene Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (
Art. 159 Abs. 2 OG
).