Urteil C_329/01 (2002)
Rechtsgebiet: social_law

Faits :
A.
A.a. La société P._ SA (ci-après: la société), a sollicité et obtenu de la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage (ci-après: la caisse) des indemnités en cas d'intempéries entre janvier 1987 et juin 1992.
Ensuite d'une dénonciation, l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT; actuellement Secrétariat d'Etat à l'économie [seco]) a procédé à deux inspections de cette entreprise. Dans un rapport du 22 janvier 1993, il a évalué à 222 393 fr. 10 le montant des indemnités indûment perçues par la société pour des personnes qui n'étaient pas encore ou plus à son service au moment du chômage annoncé (Tableau I), qui étaient absentes pour d'autres raisons que le mauvais temps (Tableau II), qui ont effectivement travaillé durant les jours de chômage annoncés (Tableau III), ou encore pour des personnes ayant effectué un nombre d'heures excédant l'horaire contractuel sans le mentionner ou le déduire de la perte de travail annoncée (Tableau IV). Après avoir examiné les objections de la société, l'OFIAMT a confirmé ses conclusions dans un rapport définitif du 19 mai 1993.
Par décision du 24 mai 1993, la caisse a exigé de la société la restitution de 222 393 fr. 10.
Le 16 novembre 1993, le Service de l'emploi du canton de Vaud a suspendu l'instruction du recours formé le 13 juillet de la même année par la société, jusqu'à droit connu sur la plainte pénale déposée par l'OFIAMT.
A.b. Par jugement du 11 juillet 1997, le Tribunal correctionnel du district de Morges a condamné l'administrateur unique et la secrétaire de la société respectivement à quatre et deux mois d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans pour délits selon l'
art. 105 LACI
. En ce qui concerne les faits mentionnés dans les tableaux I et II du rapport de l'OFIAMT, le tribunal pénal les a qualifiés comme contraventions, le dessein d'enrichissement n'étant pas clairement établi, et a retenu qu'elles étaient absolument prescrites. Quant aux faits figurant dans le Tableau III, le tribunal correctionnel a retenu ce qui suit:
«Dans un certain nombre de cas, les ouvriers sont restés chez eux, mais alors cela s'est traduit par l'absence de mention ou la mention «chômage» sur la fiche d'heures; et l'indemnité était due. Dans la plupart des cas de l'ordonnance de renvoi, les ouvriers ont travaillé; dans quelques cas (moins de 25% assurément), les ouvriers ont été en arrêt de travail véritable sur un chantier et cela ne s'est pas traduit sur les fiches d'heures, l'ouvrier attestant de sa présence, à disposition de l'employeur, en mentionnant le nom du chantier. Ces quelques cas résultent des témoignages de quelques entrepreneurs [...]. Mais on a aussi entendu les employés attester qu'ils n'avaient jamais été au chômage malgré leur présence sur les décomptes d'heures perdues, acceptées par l'assurance. Cette comparaison conduit au bénéfice d'un doute favorable à Pro Jardin, à réduire d'un quart les cas sous III où l'indemnité a été perçue abusivement».
En rapport avec les faits visés par le tableau IV du rapport de l'OFIAMT, le tribunal correctionnel a retenu l'ignorance des intéressés de la règle selon laquelle le temps de travail supplémentaire doit être déduit de la perte de travail pour laquelle des indemnités en cas d'intempérie sont demandées.
A.c. Après que ce jugement pénal eut été confirmé en dernier lieu par le Tribunal fédéral, par arrêt du 29 avril 1998, le Service de l'emploi a repris l'instruction de la cause. Par décision du 27 juillet 1999, il a réduit les prétentions de la caisse à 179 700 fr. 95, au motif que la restitution des indemnités versées avant le 24 mai 1988 était prescrite.
A.d. Par arrêt du 10 mai 2001, le Tribunal fédéral des assurances a annulé le jugement du 25 mai 2000 - par lequel le tribunal administratif a déclaré irrecevable le recours interjeté contre la décision du 27 juillet 1999 par la société - et renvoyé la cause à l'autorité judiciaire cantonale pour examen du fond du litige.
B.
Par jugement du 31 octobre 2001, le tribunal administratif, statuant à nouveau, a rejeté le recours de la société et confirmé la décision du 27 juillet 1999.
C.
P._ SA interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant, principalement, à libération totale de l'obligation de restituer la somme de 179 700 fr. 95, subsidiairement, à libération à concurrence d'un montant à déterminer à dire d'expert et, plus subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité de première instance pour nouvelle instruction et nouveau jugement.
La caisse et le seco ont renoncé à se déterminer.

Considérant en droit :
1.
Selon l'
art. 95 LACI
, la caisse est tenue d'exiger du bénéficiaire la restitution des prestations de l'assurance auxquelles il n'avait pas droit. Elle exige de l'employeur la restitution de l'indemnité allouée en cas de réduction de l'horaire de travail ou d'intempéries quand cette indemnité a été versée à tort (al. 1, première et deuxième phrase). Si le bénéficiaire des prestations était de bonne foi en les acceptant et si leur restitution devait entraîner des rigueurs particulières, on y renoncera, sur demande, en tout ou partie (al. 2 première phrase). Le droit de répétition se prescrit une année après que l'organe qui a payé a eu connaissance des faits, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation. Lorsque le droit de répétition découle d'un délit pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est déterminant (al. 4).
2.
2.1.
La recourante ne conteste pas le principe de la restitution. Elle soutient, en revanche, à l'appui de sa conclusion principale, que la caisse ayant laissé s'écouler plus d'une année sans intervenir alors que la procédure était pendante, la créance en restitution s'est périmée en cours d'instance.
2.2.
Selon la jurisprudence, les principes déduits de l'
art. 47 al. 2 LAVS
s'appliquent par analogie en relation avec l'
art. 95 al. 4 LACI
, dont la teneur est comparable. Il s'agit, à l'
art. 95 al. 4 LACI
également, d'un délai de péremption (
ATF 124 V 382
consid. 1, 122 V 274 consid. 5a, 119 V 433 consid. 3a et les réf.), qui se rapporte à la fixation de la créance en restitution et non à son exécution (
ATF 117 V 209
consid. 2b et les réf.). Une fois que la caisse a fait valoir la créance en temps utile et dans les formes requises, ce délai est sauvegardé une fois pour toutes et ce même lorsque la décision en question est, par la suite, annulée et remplacée par une nouvelle décision. Dans de telles hypothèses, la question de la péremption ne se pose à nouveau qu'au seul stade de l'exécution, après que la décision de restitution est entrée en force (DTA 2001 p. 91; SVR 1997 AC 84 pp. 255 ss et les réf.; ANDREA BRACONI, Prescription et péremption dans l'assurance sociale, in: Droit privé et assurances sociales, Fribourg 1990, p. 229; cf. également MEYER-BLASER, Die Rückerstattung von Sozialversicherungsleistungen, RJB 131/1995 p. 489).
En l'espèce, il n'est pas contesté que la décision du 24 mai 1993 a été rendue en temps utile, si bien que ce premier moyen doit être rejeté.
Pour le surplus, l'argumentation développée par la recourante, qui oppose les principes régissant la prescription des créances de droit privé à ceux rappelés ci-dessus, ne justifie pas un nouvel examen de ces derniers.
3.
Dans un deuxième moyen, la recourante se plaint d'une violation des garanties de procédure. Elle fait grief aux premiers juges d'avoir rejeté, sans en avoir suffisamment exposé les motifs, sa requête tendant à la mise en oeuvre d'une expertise pour établir le montant exact de la créance en restitution.
3.1.
Si l'administration ou le juge, se fondant sur une appréciation consciencieuse des preuves fournies par les investigations auxquelles ils doivent procéder d'office, sont convaincus que certains faits présentent un degré de vraisemblance prépondérante et que d'autres mesures probatoires ne pourraient plus modifier cette appréciation, il est superflu d'administrer d'autres preuves (appréciation anticipée des preuves; KIESER, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, p. 212, n° 450; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., p. 39, n° 111 et p. 117, n° 320; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., p. 274; cf. aussi
ATF 122 II 469
consid. 4a, 122 III 223 consid. 3c, 120 Ib 229 consid. 2b, 119 V 344 consid. 3c et la référence). Une telle manière de procéder ne viole pas le droit d'être entendu selon l'
art. 29 al. 2 Cst.
(SVR 2001 IV n° 10 p. 28 consid. 4b), la jurisprudence rendue sous l'empire de l'
art. 4 aCst.
étant toujours valable (
ATF 124 V 94
consid. 4b, 122 V 162 consid. 1d et l'arrêt cité).
3.2.
En l'espèce, le montant de la créance en restitution retenu par les premiers juges a été déterminé sur la base des éléments ressortant des deux rapports de l'OFIAMT, des 22 janvier et 19 mai 1993, sous déduction des indemnités indûment perçues pour lesquelles le délai de péremption absolu de cinq ans était échu. Les premiers juges ont estimé que le premier rapport de l'OFIAMT rendait compte en détail du calcul des indemnités indûment perçues et que le second répondait clairement aux objections de la société. Ils ont, par ailleurs, exposé que l'argumentation développée par la recourante, consistant pour l'essentiel en une discussion des considérants du jugement pénal, ne remettait pas en cause la valeur probante de ces deux rapports et que, au demeurant, une expertise était rendue pratiquement impossible par l'écoulement du temps et le fait, constaté dans le jugement pénal, que la société avait modifié ou fait disparaître certaines pièces.
Cette argumentation est pertinente et permet de comprendre les motifs pour lesquels les premiers juges ont refusé de procéder à une expertise, elle est, partant, suffisante (
ATF 124 V 181
consid. 1a, 124 II 149 consid. 2a et les réf.).
3.3.
A l'appui de sa requête, réitérée en instance fédérale, tendant à la mise en oeuvre d'une expertise, la recourante reproche aux premiers juges d'avoir tout à la fois retenu le décompte des prestations indues tel qu'il ressortait des deux rapports de l'OFIAMT, sous réserve des montants atteints par la péremption, et d'avoir considéré être liés par le jugement pénal.
A cet égard, il convient de relever que la motivation du jugement entrepris ne repose pas sur les considérants de l'autorité pénale. Il en ressort, en réalité, que les premiers juges ont admis la valeur probante des deux rapports de l'OFIAMT et retenu que l'argumentation de la recourante, dans la mesure où elle se limitait à la discussion du jugement pénal, ne suffisait pas à remettre en cause les conclusions de l'administration.
Il est vrai que le jugement du tribunal correctionnel du district de Morges n'a pas sanctionné l'ensemble des actes reprochés à la recourante qui étaient mentionnés dans les tableaux I à IV de l'OFIAMT. Toutefois, comme l'ont relevé à juste titre les premiers juges, force est de constater que ces divergences résultent de considérations étrangères au droit des assurances sociales - en particulier, aux conditions de la restitution des prestations indûment perçues -, tels l'erreur de droit, la prescription absolue des contraventions et le principe in dubio pro reo, de sorte que le juge des assurances sociales peut, dans cette mesure, s'écarter des constatations de fait de l'autorité pénale (
ATF 125 V 242
consid. 6a et les réf.)
En instance fédérale, la recourante persiste certes à contester très généralement les conclusions des deux rapports de l'OFIAMT. Elle n'allègue toutefois aucun élément de fait précis ni n'apporte aucun élément de preuve susceptible d'étayer ses contestations, comme il lui aurait incombé de le faire durant la procédure administrative déjà (
art. 96 al. 1 LACI
) et comme elle en est tenue en vertu de son devoir de collaborer à la procédure, même lorsque cette dernière est dominée par le principe inquisitoire (
ATF 125 V 195
consid. 2 et les réf.). En l'absence de tout élément concret permettant de douter du bien fondé des conclusions des rapports de l'OFIAMT des 22 janvier et 19 mai 1993, il y a lieu de retenir que les faits qui y sont décrits sont établis au degré de la vraisemblance prépondérante usuel en droit des assurances sociales (
ATF 125 V 195
consid. 2, 121 V 47 consid. 2a, 208 consid. 6d et les réf.).
Il n'y a, dès lors, pas lieu de procéder à de plus amples mesures d'instruction, l'administration de nouvelles preuves apparaissant d'emblée superflue (cf. supra consid. 3.1).
4.
4.1.
La recourante allègue encore avoir remboursé à la caisse, postérieurement à la décision de restitution, les sommes de 4335 fr. 50, le 6 août 1993, et 19 305 fr., le 7 mai 1996, dont elle requiert qu'elles soient portées en déduction de la créance de la caisse.
Pour leur part, les premiers juges n'ont pas mis en doute ces allégations. Ils ont toutefois considéré que cette question excédait l'objet du litige, les versements en question ayant été effectués postérieurement au dépôt du recours devant le service de l'emploi, et qu'elle devrait être traitée au stade de l'exécution de la décision, respectivement au moment de statuer sur la demande de remise de l'obligation de restituer.
4.2.
Le juge ne doit, en principe, tenir compte que des faits existant au moment où la décision litigieuse a été rendue (
ATF 121 V 366
consid. 1b et les arrêts cités). Les faits survenus postérieurement doivent cependant être pris en considération dans la mesure où ils sont étroitement liés à l'objet du litige et de nature à influencer l'appréciation au moment où la décision attaquée a été rendue (
ATF 99 V 102
et les arrêts cités).
4.3.
En l'espèce, l'objet du litige, déterminé par la décision du 24 mai 1993 et les conclusions du recours (
ATF 122 V 244
consid. 2a et les références citées) porte sur la créance en restitution de prestations indûment perçues. Il s'ensuit que, contrairement à l'opinion des premiers juges, les acomptes versés par la recourante, en tant qu'ils conditionnent le montant de la créance objet du présent litige, ne sauraient en être exclus. Par ailleurs, même intervenus postérieurement à la décision du 24 mai 1993, ces versement doivent être pris en compte conformément aux principes rappelés ci-dessus.
Selon les pièces du dossier, le montant de 4335 fr. 50 a été remboursé en exécution d'une décision rendue par la caisse le 30 mars 1993 et entrée en force faute de recours. Il ressort, par ailleurs, de la comparaison entre les bonifications de la caisse retenues dans cette décision et celles prises en compte dans le rapport de l'OFIAMT du 22 janvier 1993 que ce montant a déjà été déduit de la créance objet du présent litige.
Tel n'est, en revanche, pas le cas du montant de 19 305 fr., que la caisse confirme avoir reçu. Il s'ensuit que la créance en restitution de l'intimée doit être réduite à 160 395 fr. 95 (179 700 fr. 95 - 19 305 fr.).
5.
La recourante, qui s'est fait assister d'un avocat, obtient très partiellement gain de cause et peut, en conséquence prétendre à l'allocation d'une indemnité de dépens réduite (art. 159 al. 1 en corrélation avec l'
art. 135 OJ
).