Urteil 2P.177/2005 (2006)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
Née le 11 juin 1945, X._ a obtenu, en 1970, une licence en sciences commerciales de l'Université de Genève. Depuis le mois de janvier 1983, elle a enseigné les branches commerciales à l'Ecole A._ (ci-après: A._). Engagée comme auxiliaire, elle a été nommée dès le mois de juin 1985; elle a assumé la fonction de chef de file des enseignants en matière de techniques quantitatives de gestion (ci-après: TQG) entre 1991 et 1999.
Le 22 mai 2001, X._ a téléphoné à l'un de ses collègues de Z._ et lui a demandé des renseignements sur l'examen de TQG de la session de juin 2001; elle a alors appris que cette épreuve porterait sur l'examen du bilan de l'entreprise Y._ SA.
Le 28 mai 2001, la Directrice de A._ (ci-après: la Directrice) a montré à X._ et à l'un de ses collègues les épreuves d'examen de la session de juin 2001. X._ a alors consulté le site internet de Y._ SA et en a utilisé certaines données pour préparer un exercice de révision qu'elle a donné, le lendemain, à faire à ses élèves de la classe de maturité professionnelle commerciale (ci-après: la classe MPC+1). Le 13 juin 2001, lors du dernier cours de TQG avec lesdits élèves, X._ a commencé la révision par la présentation comptable, en se fondant sur les chiffres de Y._ SA pour l'année 2000. Pendant la pause, la Directrice lui a montré l'épreuve d'examen concernant la classe MPC+1. De retour en classe, X._ a indiqué aux élèves qu'elle avait vu l'épreuve d'examen et leur a expliqué que les chiffres étaient ceux de l'année 1998-1999, et non pas ceux de l'année 1999-2000 dont ils disposaient déjà.
L'examen de TQG s'est déroulé le 19 juin 2001. Le 22 juin 2001, lors de la correction centralisée de cet examen, il est apparu que les épreuves de A._ présentaient une similitude frappante et que la moyenne de TQG de la classe MPC+1 était sensiblement supérieure à la moyenne générale du canton pour le même examen.
Le 1er juillet 2001, les élèves de la classe MPC+1 ont écrit au Service de la formation professionnelle du canton de Vaud (ci-après: le Service cantonal) et à la Directrice que X._ leur avait indiqué que le bilan de Y._ SA serait pris en compte pour l'examen final, qu'elle leur avait donné des informations sur le contenu de cet examen durant la semaine qui le précédait et qu'elle leur avait transmis une partie d'une réponse au cours de l'examen; ils ajoutaient qu'une des élèves avait eu la possibilité de rattraper l'épreuve, le lendemain (20 juin 2001), au domicile de X._. L'épreuve en cause a été annulée et les élèves de la classe MPC+1 l'ont refaite le 3 juillet 2001.
Par lettre du 2 juillet 2001, le Département de la formation et de la jeunesse du canton de Vaud (ci-après: le Département cantonal) a fait savoir à X._ que des investigations allaient être entreprises pour connaître sa part de responsabilité dans les faits graves survenus lors de la session de juin 2001 des examens finals de TQG. Il lui a également signifié la suspension de ses fonctions avec effet immédiat, mais maintien du traitement, en application de l'art. 84 de la loi vaudoise du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales (ci-après: le Statut).
Le 21 août 2001, le Dr B._, médecin-adjoint à la Division d'endocrinologie, diabétologie et métabolisme de l'Hôpital K._ a établi un certificat médical attestant que X._ était traitée pour une hyperthyroïdie sur maladie de Basedow diagnostiquée pour la première fois le 12 juillet 2001 et pouvant remonter à plusieurs semaines, voire à plusieurs mois. Il était précisé que la présence de cette pathologie pouvait avoir influé sur des troubles du comportement ou du jugement que X._ aurait présentés dans les semaines précédant la date du diagnostic.
Le 2 novembre 2001, à la suite du rapport du Service cantonal concluant à la commission d'une faute professionnelle grave par X._, le Département cantonal a informé l'intéressée qu'une procédure pouvant aboutir à son renvoi ou à son déplacement était ouverte à son encontre et il lui a fixé un délai pour se déterminer par écrit ou pour demander son audition par une délégation du Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat).
Le 28 janvier 2002, X._ a été entendue par une délégation du Conseil d'Etat et s'est, par ailleurs, déterminée par écrit sur le rapport du Service cantonal.
En juillet 2002, le Groupe Impact de l'Administration cantonale vaudoise (ci-après: le Groupe Impact), qui avait été saisi d'une plainte de X._, a envoyé au Département cantonal le rapport qu'il avait établi et qui concluait qu'aucun agissement relevant du harcèlement psychologique au travail ne pouvait être imputé à la Directrice ou à la Doyenne de A._. X._ a pu consulter ce rapport, mais pas l'entier du dossier du Groupe Impact.
Le 12 février 2003, le Conseil d'Etat a décidé de renvoyer X._ pour justes motifs au sens de l'art. 89 du Statut.
Par arrêt du 9 juillet 2003, le Tribunal fédéral a admis, pour violation du droit d'être entendu, le recours de droit public formé par X._ à l'encontre de la décision du Conseil d'Etat du 12 février 2003 et annulé ladite décision. Il a retenu, en particulier, que l'intéressée n'avait pas eu accès aux procès-verbaux d'audition des témoins entendus par le Groupe Impact, notamment à ceux de trois personnes dont elle avait requis l'audition.
B.
A la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 9 juillet 2003, X._ a eu accès à l'ensemble du dossier constitué par le Groupe Impact, en particulier à tous les procès-verbaux d'audition des personnes entendues par lui. Le 4 décembre 2003, elle a déposé des déterminations dans lesquelles elle a requis différentes mesures d'instruction, dont son audition. Elle a été entendue, le 17 mars 2004, par une délégation du Conseil d'Etat.
Le 28 avril 2004, le Conseil d'Etat a décidé de renvoyer X._ pour justes motifs au sens de l'art. 89 du Statut.
C.
X._ a alors porté sa cause devant la Chambre des recours du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal cantonal). Elle a notamment requis différentes mesures d'instruction: de nouvelles investigations sur sa part de responsabilité et celle de la Directrice dans le bachotage de mai et juin 2001 par une personne neutre et entièrement indépendante du Département cantonal, une expertise médicale quant aux conséquences de son hyperthyroïdie sur son comportement professionnel en mai et juin 2001 ainsi que l'audition des co-auteurs du rapport du Service cantonal - à savoir le chef du Service cantonal et le chef du Secteur examens du Service cantonal - et de trois élèves de la classe MPC+1, soit de personnes qui n'avaient été entendues ni par le Groupe Impact ni par le Conseil d'Etat. Ultérieurement, X._ a encore demandé l'audition de deux collègues qui avaient été entendus par le Groupe Impact.
Par arrêt du 1er juin 2005, le Tribunal cantonal - qui avait admis sa compétence par arrêt préjudiciel du 27 septembre 2004 - a rejeté le recours et confirmé la décision du Conseil d'Etat du 28 avril 2004. Il a considéré que les faits ressortant du rapport du Service cantonal et admis par X._ étaient d'une gravité objective suffisante pour rendre sans effet sur la sanction à prendre l'éventuelle coresponsabilité de la Directrice; par conséquent, il a rejeté les réquisitions d'instruction précitées tendant à ordonner de nouvelles investigations et l'audition de sept témoins. En outre, se référant au certificat médical susmentionné, le Tribunal cantonal a relevé qu'on ne voyait pas en quoi l'hyperthyroïdie dont souffrait X._ serait en rapport de causalité avec les faits qui lui étaient reprochés et que, de toute façon, une origine pathologique du comportement de l'intéressée ne supprimait pas la rupture définitive du lien de confiance ni le fait que ce comportement démontrait que X._ n'était plus fiable dans une activité d'enseignement; il a donc rejeté la réquisition d'instruction de l'intéressée visant à la mise en oeuvre d'une expertise médicale. Pour les raisons qui viennent d'être évoquées, le Tribunal cantonal a considéré que le cas d'espèce constituait une des exceptions réservées par l'art 90 al. 2 du Statut, de sorte que l'intéressée pouvait être licenciée immédiatement, sans avertissement préalable. Au surplus, X._ ne pouvait pas se prévaloir du fait que son traitement n'avait pas été supprimé par la décision de suspension prise le 2 juillet 2001 par le Département cantonal; en effet, cette décision, qui était antérieure à l'enquête du Service cantonal et faisait d'ailleurs état de faits graves, ne liait pas le Conseil d'Etat.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, X._ demande au Tribunal fédéral, sous suite de dépens, d'annuler l'arrêt rendu le 1er juin 2005 par le Tribunal cantonal. Elle invoque notamment les
art. 9 et 29 Cst.
ainsi que 27 al. 2 de la constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (ci-après: Cst./VD). Elle se plaint essentiellement de déni de justice, de violation de son droit d'être entendue et d'arbitraire.
Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer sur le recours. Le Conseil d'Etat conclut, sous suite de frais, au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 131 I 153
consid. 1 p. 156).
Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi, par une personne ayant manifestement qualité pour recourir, contre une décision finale prise en dernière instance cantonale, le présent recours est en principe recevable au regard des
art. 84 ss OJ
.
2.
La recourante se plaignant de violations de son droit d'être entendue, de déni de justice et d'arbitraire, il convient de définir ces notions.
2.1 Le droit d'être entendu garanti constitutionnellement comprend le droit pour la personne concernée de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (
ATF 129 II 497
consid. 2.2 p. 504/505;
127 III 576
consid. 2c p. 578/579). Au surplus, la jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (
ATF 130 II 425
consid. 2.1 p. 429;
124 I 208
consid. 4a p. 211).
2.2 Selon la jurisprudence rendue en application de l'
art. 4 aCst.
, qui garde toute sa valeur sous l'empire de l'
art. 29 al. 1 Cst.
(arrêt 1P.432/2004 du 27 octobre 2004, consid. 2), l'autorité commet un déni de justice formel, contraire à cette dernière disposition, si elle refuse indûment de se prononcer sur une requête dont l'examen relève de sa compétence (
ATF 125 III 440
consid. 2a p. 441;
117 Ia 116
consid. 3a p. 117/118 et la jurisprudence citée). Lorsque la compétence de l'autorité dont la décision ou l'absence de décision est contestée est régie par des règles de rang inférieur à la constitution cantonale, le Tribunal fédéral n'en revoit l'interprétation et l'application que sous l'angle restreint de l'arbitraire (
ATF 128 I 3
consid. 2b p. 9; cf. aussi Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2e éd., Berne 1994, p. 164 ss).
2.3 Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; encore faut-il que cette décision soit arbitraire dans son résultat. En outre, il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution - en particulier une autre interprétation de la loi - que celle de l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable, (
ATF 131 I 217
consid. 2.1 p. 219;
129 I 8
consid. 2.1 p. 9;
120 Ia 369
consid. 3a p. 373). Enfin, lorsque le recourant s'en prend à l'appréciation des preuves et à l'établissement des faits, la décision n'est arbitraire que si le juge n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, s'il a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un moyen important propre à modifier la décision attaquée ou encore si, sur la base des éléments recueillis, il a fait des déductions insoutenables (
ATF 129 I 8
consid. 2.1 p. 9).
3.
La procédure de renvoi pour justes motifs à l'encontre de la recourante a été ouverte avant l'entrée en vigueur de la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud (ci-après: LPers/VD). Elle doit donc être traitée conformément au Statut, d'après l'
art. 66 LPers
/VD.
Selon l'art. 89 al. 1 du Statut, "le Conseil d'Etat ou le Tribunal cantonal pour l'ordre judiciaire peut en tout temps ordonner la cessation des fonctions pour de justes motifs". Constituent de justes motifs le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépend la nomination et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut pas être exigée (art. 89 al. 2 du Statut). L'exposé des motifs de la loi du 31 mai 1988, qui a modifié entre autres l'art. 89 du Statut, précise la notion de justes motifs; il indique que le principe retenu consiste dans la transposition de ce qui est prévu par le droit des obligations au chapitre du contrat de travail et que l'Etat pourra donc se départir du "contrat de travail" uniquement dans les cas où l'employeur privé peut résilier le contrat avec effet immédiat (Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud, Printemps 1988, p. 862).
D'après l'art. 90 al. 1 du Statut, le renvoi pour justes motifs ne peut être prononcé qu'après que le fonctionnaire a été entendu selon la procédure arrêtée par le Conseil d'Etat dans les dispositions d'application. A moins que les faits ne justifient la cessation immédiate des rapports de service, le renvoi doit être précédé d'un avertissement écrit (art. 90 al. 2 du Statut).
L'arrêté vaudois du 22 décembre 1950 d'application du Statut (ci-après: l'Arrêté) contient des dispositions d'application de l'art. 90 du Statut. Ainsi, l'art. 58a de l'Arrêté dispose que les faits pouvant justifier un renvoi pour justes motifs sont consignés dans un rapport qui est communiqué au fonctionnaire par le chef du département dont il relève, en l'invitant à se déterminer par écrit ou à demander son audition par une délégation du Conseil d'Etat, dans un délai de 10 jours; quant à l'art. 58 de l'Arrêté, il établit la procédure applicable lors de faits pouvant justifier une menace de renvoi.
4.
4.1 La recourante reproche au Tribunal cantonal de ne pas avoir donné suite à ses offres de preuves pertinentes qu'il aurait écartées par une appréciation anticipée arbitraire, superficielle et subjective. Elle y voit une (double) violation de son droit d'être entendue garanti par les
art. 27 al. 2 Cst./VD
et 29 al. 2 Cst. ainsi qu'un déni de justice prohibé par l'
art. 29 al. 1 Cst.
L'
art. 27 al. 2 Cst./VD
n'offre pas une protection plus étendue que l'
art. 29 al. 2 Cst.
, de sorte qu'on peut examiner le moyen que la recourante tire d'une prétendue violation de son droit d'être entendue au regard du seul
art. 29 al. 2 Cst.
4.2 Dans sa décision du 28 avril 2004 (consid. IVa, p. 10), le Conseil d'Etat a déclaré qu'il était reproché à la recourante «d'avoir "bachoté" une épreuve d'examen en obtenant des informations sur son contenu, d'avoir indiqué à ses élèves quelques jours avant l'examen quel était le contenu de celui-ci, d'avoir distribué, durant l'examen lui-même la réponse à l'une des questions et d'avoir organisé un rattrapage de l'épreuve pour une élève à son domicile». Ces faits, qui ont été reconnus par l'intéressée, sont incontestablement graves. Il s'agit en réalité de différentes tricheries que la recourante a préparées et exécutées du 28 mai au 20 juin 2001, alors qu'elle avait une expérience de plus de 18 ans dans l'enseignement.
Compte tenu de la gravité de ces faits, il était inutile que le Tribunal cantonal ordonne de nouvelles mesures pour instruire davantage sur un prétendu harcèlement psychologique de la recourante par la Directrice. En particulier, il n'était pas nécessaire de procéder à l'audition de sept témoins requise à cette fin par l'intéressée, dans la mesure où il ressortait suffisamment du rapport du Groupe Impact, de juillet 2002, et des procès-verbaux des auditions effectuées qu'il n'existait pas de pression pouvant justifier le comportement fautif de la recourante, lors de la préparation et du déroulement de l'examen de la session de juin 2001. On ne saurait donc reprocher au Tribunal cantonal d'être tombé dans l'arbitraire en procédant de la sorte.
Par ailleurs, le Tribunal cantonal pouvait également renoncer sans arbitraire à ordonner l'expertise médicale demandée par la recourante, qui voulait expliquer son comportement fautif par l'hyperthyroïdie diagnostiquée le 12 juillet 2001. En effet, les éléments du dossier, en particulier le certificat médical précité, ne faisaient pas ressortir une probabilité suffisante d'une influence déterminante de la maladie sur le comportement de l'intéressée. Il n'était pas arbitraire de retenir qu'une influence - à supposer qu'elle ait existé - n'aurait pas été de nature à justifier l'attitude de la recourante.
Vu ce qui précède, l'appréciation anticipée des preuves à laquelle le Tribunal cantonal a procédé n'est pas arbitraire; elle ne viole donc ni le droit d'être entendue de la recourante ni l'interdiction du déni de justice. Dès lors, le droit d'être entendue de la recourante n'a pas non plus été violé du fait que le Tribunal cantonal n'a pas donné suite à ses offres de preuves qui, contrairement à ce que prétend l'intéressée, n'étaient pas pertinentes.
5.
5.1 La recourante reproche au Tribunal cantonal d'avoir commis arbitraire, au sens de l'
art. 9 Cst.
, en confirmant son licenciement pour justes motifs, alors qu'il n'avait pas été précédé d'un avertissement écrit conformément aux art. 90 du Statut et 58 de l'Arrêté. Elle se plaint aussi d'une application arbitraire de l'art. 90 al. 2 du Statut dès lors que les faits qui lui sont reprochés ont été qualifiés de graves, alors que son traitement a été maintenu jusqu'au 28 avril 2004.
5.2 L'art. 90 al. 2 du Statut prévoit expressément l'absence d'avertissement écrit lorsque les faits justifient la cessation immédiate des rapports de service. Par ailleurs, les faits reprochés à la recourante pouvaient justifier un renvoi pour justes motifs, et non pas seulement la menace d'un tel renvoi; il fallait donc appliquer l'art. 58a de l'Arrêté, qui ne prévoit pas d'avertissement écrit, et non pas l'art. 58 de l'Arrêté comme le prétend à tort la recourante. Dès lors, le Tribunal cantonal n'est pas tombé dans l'arbitraire en confirmant le licenciement litigieux prononcé sans avertissement écrit.
En ce qui concerne la suppression du traitement, l'art. 84 al. 2 du Statut dispose que, lorsque les faits justifiant la suspension sont graves, cette mesure peut être accompagnée de la suppression totale ou partielle du traitement. Ce texte laisse donc toute latitude à l'autorité compétente pour prendre des mesures en matière de traitement, quand elle prononce la suspension d'un fonctionnaire à la suite de faits graves. Cette latitude est justifiée parce qu'à ce stade, les faits ne sont pas toujours entièrement élucidés. Le 2 juillet 2001, le Département cantonal a prononcé, en raison de "graves faits", la suspension de l'intéressée avec effet immédiat et maintien du traitement. Le 2 novembre 2001, il a ouvert à l'encontre de la recourante une procédure de renvoi pour justes motifs (art. 89 ss du Statut), en se référant au rapport du Service cantonal qui conclut à une faute professionnelle grave de la recourante. Quant au Conseil d'Etat, il a souligné la gravité des faits reprochés à la recourante tant dans sa décision du 12 février 2003 (consid. IIb, p. 7) - annulée par l'arrêt rendu le 9 juillet 2003 par l'autorité de céans - que dans celle du 28 avril 2004 (consid. IIb, p. 8); il a notamment relevé que cette gravité était telle que des mesures immédiates s'imposaient afin de préserver la réputation de l'école et la crédibilité de l'enseignement. Dès lors, on ne saurait suivre la recourante quand elle prétend que le Conseil d'Etat n'a pas considéré ces faits comme graves jusqu'au 28 avril 2004 et allègue que le Tribunal cantonal serait tombé dans l'arbitraire en confirmant une décision qualifiant a posteriori de graves les faits qui lui sont reprochés. Au demeurant, il est sans importance que l'autorité compétente ait pleinement utilisé la marge d'appréciation que lui laissait l'art. 84 al. 2 du Statut pour maintenir le traitement de la recourante, en dépit d'une pratique prétendument plus restrictive du Conseil d'Etat; cela n'enlève rien à la gravité des faits en cause ici, tels qu'ils ont été finalement établis.
Ainsi, le Tribunal cantonal n'a fait une application arbitraire ni du Statut ni de l'Arrêté.
6.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté.
Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (
art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ
) et n'a pas droit à des dépens (
art. 159 al. 1 OJ
).