Urteil 1P.438/2004 (2004)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte der X._ AG am 18. März 2003 die Bewilligung für den Neubau eines Büro- und Gewerbehauses inklusive einer Unterniveaugarage mit 143 Autoabstellplätzen anstelle von Betriebsbauten. Die Baubewilligung wurde mit der Auflage verbunden, dass auf dem Areal insgesamt nicht mehr als 389 Autoabstellplätze vorhanden sein dürfen und dass die X._ AG mindestens gleich viele Autoabstellplätze aufhebt wie sie neue erstellt (Dispositiv-Ziffer II./C./Ziff. 3 der Verfügung).
B.
Die X._ AG erhob Rekurs bei der Baurekurskommission I des Kantons Zürich und beantragte, dass Dispositiv-Ziffer II./C./Ziff. 3 der Baubewilligungsverfügung aufgehoben und das Bauvorhaben ohne Abbauverpflichtung für das Restareal bewilligt werde.
Mit Beschluss vom 23. Januar 2004 trat die Baurekurskommission auf den Rekurs nicht ein und überwies die Streitsache zur Behandlung an den Regierungsrat. Nach Auffassung der Baurekurskommission ist fraglich, ob auf die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) verzichtet werden könne. Diese Frage müsse vom Regierungsrat entschieden werden, welcher nach § 329 Abs. 2 lit. c des Gesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz; PBG) Rekursinstanz sei, wenn eine Baute oder Anlage der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliege. Dass der Regierungsrat bereits bei der Prüfung seiner Zuständigkeit beurteilen müsse, ob eine Baute oder Anlage UVP-pflichtig sei, sei auf die Verknüpfung der Zuständigkeitsvoraussetzungen mit der materiellen Frage der UVP-Pflicht zurückzuführen.
C.
Gegen den Beschluss der Baurekurskommission gelangte die X._ AG unter Aufrechterhaltung ihrer Anträge an das Verwaltungsgericht Zürich, welches die Beschwerde mit Entscheid vom 2. Juni 2004 abwies. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht aus, das Bauvorhaben stehe in engem Zusammenhang mit der Frage, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werden müsse. Zwar sei im Rekursverfahren nicht umstritten gewesen, dass das vorliegende Bauprojekt nicht UVP-pflichtig sei. Jedoch würde der von der Bausektion der Stadt Zürich angegebene Grund für den Verzicht auf die Durchführung einer UVP dahinfallen, wenn das Bauvorhaben ohne Auflage bewilligt würde. Das Verwaltungsgericht geht unter Verweis auf seine Rechtsprechung zu
§ 329 Abs. 2 lit. c PBG
/ZH davon aus, dass sich die Zuständigkeit des Regierungsrats "nicht nur auf Fälle [erstreckt], in denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung positiv angeordnet wurde, sondern ebenso auf Fälle, in denen geltend gemacht wird, eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei zu Unrecht unterblieben". Daher sei "der Regierungsrat die zuständige Rekursinstanz, wenn die Frage der UVP zwingend beantwortet werden muss". Es drohe sonst die Gefahr der Gabelung des Rechtsmittelwegs und widersprüchlicher Rechtsauffassungen zwischen der Baurekurskommission und dem Regierungsrat, wenn das zur Diskussion stehende Bauvorhaben im Rekursverfahren als UVP-pflichtig erklärt und die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen werden müsste.
D.
Die X._ AG hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 2. Juni 2004 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 9, 29 Abs. 2 und
Art. 30 Abs. 1 BV
erhoben. Sie beantragt, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Sache zur Behandlung an die Baurekurskommission zurückgewiesen werde.
E.
Das Verwaltungsgericht beantragt unter Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Bausektion der Stadt Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde und beantragt, dass selbst im Fall der Gutheissung der Beschwerde die Stadt Zürich weder in diesem noch in den vorinstanzlichen Verfahren kosten- und entschädigungspflichtig werde.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und inwieweit auf ein Rechtsmittel eingetreten werden kann (
BGE 129 II 453
E. 2 S. 456
;
129 I 173
E. 1 S. 174, 185 E. 1 S. 188, je mit Hinweisen).
1.2 Entsprechend der subsidiären Natur der staatsrechtlichen Beschwerde (
Art. 84 Abs. 2 OG
) ist zunächst zu prüfen, ob das Bundesgericht die als staatsrechtliche Beschwerde bezeichnete Eingabe der Beschwerdeführerin als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegennehmen muss.
1.2.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen Verfügungen im Sinne von
Art. 5 VwVG
. Eine solche liegt vor, wenn sich der Entscheid auf Bundesverwaltungsrecht stützt oder richtigerweise stützen sollte. Dasselbe gilt, wenn er sich auf eine kantonale Ausführungsvorschrift zu Bundesverwaltungsrecht stützt, dieser kantonalen Norm aber keine selbständige Bedeutung zukommt, oder wenn die auf kantonalem Recht beruhenden Anordnungen einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit einer Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen (
BGE 124 II 409
E. 1d/dd S. 414
;
123 I 275
E. 2b S. 277;
122 II 274
E. 1a S. 277;
121 II 72
E. 1a S. 75 f.).
1.2.2 Der angefochtene Entscheid, in dem das Verwaltungsgericht die Beschwerde gegen den Nichteintretensbeschluss der Baurekurskommission abwies, basiert einzig auf
§ 329 PBG
/ZH. Nach dieser Vorschrift werden Streitigkeiten in erster Instanz durch die Baurekurskommission entschieden, sofern das Gesetz nichts anderes bestimmt (Abs. 1). Anstelle der Baurekurskommission ist der Regierungsrat Rekursinstanz, wenn Anordnungen über Bauten und Anlagen, die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen, angefochten sind (Abs. 2 lit. c). Der angefochtene Entscheid basiert somit weder auf Bundesverwaltungsrecht noch auf kantonalem Ausführungsrecht, sondern auf selbständigem kantonalem Recht. Die Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011), welche in Art. 5 die zuständige Behörde und das massgebliche Verfahren für die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung festlegt, enthält keine Regeln über den kantonalen Rechtsmittelweg. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht kommt deshalb nur unter der Voraussetzung in Frage, dass ein hinreichend enger Sachzusammenhang zum Bundesverwaltungsrecht besteht.
Bei
§ 329 PBG
/ZH handelt es sich um eine Norm über die Zuständigkeit der kantonalen Rekursbehörden. Ob ein Bauvorhaben der UVP-Pflicht unterliegt, ist eine von
Art. 9 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01)
und von der bereits genannten Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung geregelte Vorfrage, was für die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sprechen könnte (vgl. André Jomini, in: Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/ Alexander Ruch (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N. 22 zu Art. 34).
Entscheidend ist hier aber, dass unter dem Gesichtspunkt der Durchsetzung des Bundesrechts unerheblich ist, ob der kantonale Rechtsmittelweg über die Baurekurskommission oder über den Regierungsrat an das kantonale Verwaltungsgericht führt. Die letzte kantonale Instanz, die über die Vorfrage der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung entscheidet, ist im einen wie im anderen Fall das kantonale Verwaltungsgericht (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, S. 18). Das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin ist somit als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen.
1.3 Beim angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts handelt es sich um einen Zwischenentscheid, da nach dem ihm zugrunde liegenden Entscheid der Baurekurskommission der Rekurs an den Regierungsrat überwiesen worden ist und er infolgedessen bloss einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid darstellt (
BGE 126 I 207
E. 1a S. 209
;
123 I 325
E. 3b S. 327, je mit Hinweisen). Die staatsrechtliche Beschwerde ist gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren zulässig. Diese Entscheide können später nicht mehr angefochten werden (
Art. 87 Abs. 1 OG
). Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die staatsrechtliche Beschwerde nur zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (
Art. 87 Abs. 2 OG
). Voraussetzung für die Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde ist in jedem Fall, dass es sich um einen letztinstanzlichen Entscheid handelt (
Art. 86 Abs. 1 OG
).
Beim angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts handelt es sich um einen Zwischenentscheid im Sinne von
Art. 87 Abs. 1 OG
, weil er sich mit der Frage der sachlichen Zuständigkeit der kantonalen Behörden befasst. Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts steht kein ordentliches oder ausserordentliches kantonales Rechtsmittel mehr offen. Dies spricht dafür, den angefochtenen Entscheid als letztinstanzlich zu betrachten. Indessen ist die Frage der Zuständigkeit auf kantonaler Ebene noch nicht definitiv geklärt, weil die Streitsache beim Regierungsrat nach wie vor hängig ist. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts legt nicht fest, welche kantonale Behörde zuständig ist, sondern überlässt es dem Regierungsrat zu prüfen, ob dieser sich zur Behandlung des Rekurses als zuständig erachtet. Der Inhalt des angefochtenen Entscheids weist somit darauf hin, dass noch kein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid über die Zuständigkeitsfrage ergangen ist. Es wäre mit dem Sinn von
Art. 86 Abs. 1 OG
denn auch nicht vereinbar, wenn das Bundesgericht eine Frage beurteilt, die der Kanton durch seine eigenen Organe noch nicht abschliessend geprüft hat (vgl. Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 331 f.). Die Beschwerde erweist sich als unzulässig, weshalb darauf nicht einzutreten ist.
2.
Bei diesem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (
Art. 156 Abs. 1 OG
).