Urteil 1C_209/2011 (2012)
Rechtsgebiet: public_law

Fatti:
A.
Nell'ambito della revisione del piano direttore cantonale, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha adottato il 20 maggio 2009 diverse schede di categoria di dato acquisito. Tra queste figurano le schede P2 (progetti di paesaggio comprensoriale), P4 (componenti naturali), P8 (territorio agricolo), P9 (bosco), R6 (sviluppo e contenibilità del piano regolatore), R8 (grandi generatori di traffico), V2 (suolo), V4 (rumori), V5 (pericoli naturali). Il Governo ha contestualmente messo in consultazione la scheda M10 (mobilità lenta).
B.
Con ricorso del 21 ottobre 2009, il Comune di Locarno ha impugnato le suddette schede dinanzi al Gran Consiglio. Con messaggio del 10 marzo 2010 il Consiglio di Stato ha presentato le sue osservazioni al ricorso e la relativa proposta di decisione.
C.
Aderendo alle conclusioni della Commissione speciale per la pianificazione del territorio, con decisione del 15 marzo 2011 il Gran Consiglio ha in parte accolto il gravame relativamente alle schede P8 e V4. Con riferimento alla scheda P8 (territorio agricolo) ha in particolare stralciato dalla carta di base del piano direttore due zone inserite nella superficie per l'avvicendamento colturale (SAC). Riguardo alla scheda V4 ha segnatamente modificato il punto concernente le misure per le zone già inquinate sotto il profilo fonico, disponendo che, in presenza di un sovradimensionamento dell'area edificabile, dovranno essere dezonate prioritariamente le parti di zona maggiormente compromesse.
D.
Il Comune di Locarno impugna questa decisione con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarla e di rinviare gli atti al Parlamento cantonale per una nuova decisione sulle schede contestate. Il ricorrente fa valere la violazione della sua autonomia, l'accertamento inesatto dei fatti e un diniego di giustizia.
E.
Il Consiglio di Stato, agente per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, chiede di respingere il gravame nella misura della sua ammissibilità. Il ricorrente ha comunicato il 21 settembre 2011 che non presentava osservazioni alla risposta dell'autorità cantonale.

Diritto:
1.
1.1 Ad essere impugnata è una decisione del Parlamento cantonale concernente la revisione del piano direttore (art. 6 segg. LPT), il quale soggiace di massima al ricorso in materia di diritto pubblico contro gli atti normativi cantonali giusta l'
art. 82 lett. b LTF
(
DTF 136 I 265
consid. 1.1). Secondo l'
art. 87 cpv. 1 LTF
, gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale. Poiché la decisione con cui il Gran Consiglio ha statuito sul ricorso contro il piano direttore è definitiva (cfr. art. 18 cpv. 5 della legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990 [LALPT], in vigore fino al 31 dicembre 2011), il ricorso diretto in questa sede è di principio ammissibile. Tale rimedio diretto può inoltre essere dato per il motivo che il piano direttore riveste un carattere prevalentemente politico (cfr.
art. 86 cpv. 3 LTF
;
DTF 136 I 265
consid. 1.1).
Nella decisione impugnata, il Gran Consiglio non ha statuito sulla scheda M10, che non è oggetto della procedura ricorsuale. Questa scheda non rientra negli atti formalmente adottati dal Governo il 20 maggio 2009, ma è stata depositata unicamente nell'ambito di una procedura di consultazione e di partecipazione, allo scopo di formulare osservazioni e proposte pianificatorie. Censure sollevate al riguardo esulano dall'oggetto del litigio e sono quindi inammissibili in questa sede.
1.2 Nella misura in cui le questioni litigiose sono di natura interna cantonale, il fatto che il piano direttore non sia ancora stato approvato dal Consiglio federale, giusta l'
art. 11 LPT
, non è rilevante sotto il profilo dell'ammissibilità del rimedio esperito. Entro tali limiti, la decisione granconsigliare è infatti vincolante per i Comuni e le Regioni interessate indipendentemente dall'approvazione del Consiglio federale (
art. 9 cpv. 1 LPT
, art. 22 cpv. 1 LALPT) e costituisce quindi una decisione finale ai sensi dell'
art. 90 LTF
(
DTF 136 I 265
consid. 1.2). Visto l'esito del gravame, non occorre comunque esaminare se tutti gli aspetti oggetto di contestazione siano esclusivamente di natura interna cantonale.
1.3 Giusta l'
art. 9 cpv. 1 LPT
, i piani direttori sono vincolanti per le autorità. Il Comune che si ritiene leso nella sua autonomia dal piano direttore cantonale è abilitato ad impugnarlo sulla base dell'art. 89 cpv. 2 lett. c LTF. Esso è infatti toccato nella sua veste di detentore del pubblico potere, nella sua qualità di autorità competente in materia edilizia e di pianificazione del territorio. È pertanto legittimato a ricorrere ai sensi dell'art. 89 cpv. 2 lett. c LTF, censurando una violazione della sua autonomia garantita dagli
art. 50 cpv. 1 Cost.
e 16 cpv. 2 Cost./TI. Sapere se il Comune disponga effettivamente di autonomia nel campo litigioso e se questa sia stata disattesa è questione di merito, non di ammissibilità (
DTF 136 I 265
consid. 1.3).
1.4 Il ricorrente richiama invero anche l'
art. 89 cpv. 1 LTF
, sostenendo di essere leso dalla decisione del Gran Consiglio analogamente a un privato. Sulla base di questa disposizione, che si indirizza in primo luogo ai privati, di massima anche una corporazione di diritto pubblico può adire il Tribunale federale, quando la decisione impugnata la colpisce in modo analogo a un privato oppure quando, come semmai in concreto, è toccata nei suoi interessi di pubblico imperio degni di protezione, quali per esempio la protezione dei propri abitanti dalle immissioni eccessive (cfr.
DTF 136 I 265
consid. 1.4). Come visto, la decisione impugnata tocca il Comune ricorrente nei suoi interessi pianificatori e non lo colpisce quindi analogamente a un privato, che non è peraltro vincolato dal piano direttore e non è legittimato ad impugnarlo (cfr.
art. 9 cpv. 1 LPT
;
DTF 119 Ia 285
consid. 3a).
2.
2.1 Il Comune fruisce di autonomia tutelabile in quelle materie che la legislazione cantonale non regola esaurientemente, ma lascia completamente o in parte al relativo ordinamento comunale, conferendogli una notevole libertà di decisione (
DTF 137 I 235
consid. 2.2;
133 I 128
consid. 3.1;
131 I 333
consid. 4.4.1). In particolare, il Comune ticinese beneficia in linea di principio nel campo edilizio e della pianificazione del territorio di un ampio margine di decisione e di apprezzamento, che la giurisprudenza fa rientrare nell'autonomia tutelabile (
DTF 103 Ia 468
consid. 2; sentenza 1P.675/2004 del 12 luglio 2005, consid. 2.2 e rinvii, in: RtiD II-2005, n. 16, pag. 100 segg.).
2.2 Prevalendosi della sua autonomia, il Comune può tra l'altro far valere la violazione del diritto cantonale o comunale autonomo ed esigere che le autorità cantonali di ricorso o di vigilanza osservino, da un lato, i limiti formali posti dalla legge al loro intervento e, dall'altro, che applichino in modo corretto il diritto materiale determinante. Il Comune può, come in concreto, invocare anche la violazione del divieto dell'arbitrio (
art. 9 Cost.
) e del diritto di essere sentito (
art. 29 cpv. 2 Cost.
), purché la censura sia in stretta connessione con quella della sua autonomia (
DTF 134 I 204
consid. 2.2;
131 I 91
consid. 1;
129 I 313
consid. 4.1 e rinvii). Il Tribunale federale esamina liberamente la decisione impugnata nella misura in cui verte sull'applicazione del diritto federale e del diritto costituzionale cantonale, dando comunque prova di riserbo quando il giudizio sull'oggetto del litigio dipende da una valutazione delle situazioni locali, meglio conosciute dalle autorità cantonali (cfr.
DTF 136 I 265
consid. 2.3).
2.3 Nella fattispecie, l'autonomia del Comune ricorrente non è toccata per il fatto che un suo atto normativo o una sua decisione resa in applicazione del diritto comunale, cantonale o federale siano stati annullati nell'ambito di una procedura di approvazione o ricorsuale. La pretesa limitazione dell'autonomia è piuttosto riconducibile a una risoluzione del Parlamento cantonale nella procedura di adozione del piano direttore. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il legislatore cantonale può, mediante una modifica legislativa, restringere ulteriormente i margini di autonomia da lui precedentemente stabiliti, nella misura in cui non siano colpite facoltà e competenze garantite direttamente dalla Costituzione. Ciò vale anche per le limitazioni dell'autonomia che si fondano sull'emanazione o la modifica del piano direttore cantonale. Se un Comune viene limitato in questo modo nella sua autonomia, esso sotto il profilo formale può esigere che l'autorità cantonale non ecceda nelle sue facoltà e agisca correttamente e sotto quello materiale che non violi le disposizioni cantonali e federali nel campo autonomo. In particolare, il Comune può fare valere che l'ingerenza nella sua autonomia è materialmente illegale per il fatto che il nuovo ordinamento del piano direttore disattende lo scopo legale di questo strumento pianificatorio (cfr.
DTF 136 I 265
consid. 2.4;
119 Ia 285
consid. 4c e rinvii).
3.
3.1 Secondo l'
art. 42 cpv. 1 e 2 LTF
, il gravame dev'essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il ricorrente deve quindi confrontarsi con i motivi della decisione impugnata e dimostrare puntualmente dove e per quali ragioni l'autorità cantonale avrebbe violato il diritto. Argomentazioni vaghe o meramente appellatorie e semplici rinvii agli atti cantonali sono inammissibili (cfr.
DTF 136 I 49
consid. 1.4.1;
134 II 244
consid. 2.1 e 2.2;
133 II 249
consid. 1.4.1). Il gravame disattende queste esigenze di motivazione siccome il ricorrente si limita a criticare genericamente la decisione impugnata, contrapponendole una sua diversa opinione, senza tuttavia dimostrare quali disposizioni legali sarebbero state violate e in cosa consisterebbe la violazione. In particolare, laddove critica la scheda P2, il ricorrente adduce in modo generale che il progetto di paesaggio comprensoriale costituirebbe un nuovo strumento pianificatorio non fondato su una base legale e che suddividerebbe in due parti distinte il suo territorio. Non si confronta tuttavia con il contenuto della scheda, che descrive la portata e le caratteristiche di tale progetto, e non spiega per quali ragioni violerebbe la sua autonomia in campo pianificatorio. Né una simile violazione è seriamente addotta dal ricorrente con riferimento alle schede P4, P8, P9, R6, R8, V2, V4 e V5.
3.2 Accennando in modo generico al suo diritto di partecipare alla procedura di adozione del piano direttore e alle sue competenze in materia di elaborazione del piano regolatore comunale, il ricorrente non sostanzia una lesione della sua autonomia. Non spiega infatti conformemente alle esposte esigenze dove e per quali ragioni le autorità cantonali avrebbero ecceduto nelle loro competenze o avrebbero misconosciuto gli scopi e la portata dello strumento del piano direttore. In particolare, il ricorrente non si confronta con lo svolgimento delle diverse fasi procedurali, motivando perché nella fattispecie sarebbero stati disattesi gli
art. 10 cpv. 2 LPT
e 15 LALPT. Il solo fatto che determinate richieste da lui formulate non sono state recepite nel piano direttore non basta di per sé a fondare una violazione delle citate norme di natura procedurale (cfr.
DTF 136 I 265
consid. 3.2). Né il ricorrente fa valere puntualmente la violazione di disposizioni specifiche nel campo autonomo, ma espone critiche ricorsuali partendo a torto dal presupposto che la sua libertà di manovra nell'allestimento del piano regolatore non sarebbe di principio soggetta a limitazioni e che il piano direttore dovrebbe semplicemente riprendere la situazione pianificatoria comunale esistente. Tuttavia, è di massima il piano regolatore che deve attenersi al piano direttore, il quale determina le grandi linee dello sviluppo territoriale cantonale, assicurando una pianificazione dell'uso del suolo coerente e coordinata ai vari livelli (cfr.
art. 26 cpv. 2 LPT
, art. 24 cpv. 3 LALPT). Entrambi gli strumenti pianificatori devono d'altra parte essere periodicamente verificati e se del caso adattati alle mutate circostanze (art. 9 cpv. 2 e 3 e
art. 21 cpv. 2 LPT
, art. 23 e 41 LALPT).
In tali circostanze, il gravame disattende le esposte esigenze di motivazione ed è pertanto inammissibile.
4.
Ne segue che il ricorso deve essere dichiarato inammissibile. Il Comune ricorrente, che si è rivolto al Tribunale federale nell'ambito delle sue attribuzioni ufficiali, può essere dispensato dal pagamento di spese giudiziarie (
art. 66 cpv. 4 LTF
).