Urteil 1C_224/2007 (2008)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
X._ betreibt im Kanton Luzern eine Fahrschule für alle Kategorien von Fahrzeugen.
Am 29. Dezember 2005 verweigerte das Strassenverkehrsamt des Kantons Luzern seinem Fahrschüler Y._ die Abnahme der Führerprüfung der Kategorie D (Motorwagen zum Personentransport mit mehr als acht Sitzplätzen ausser dem Führersitz); dies mit der Begründung, es fehle beim Prüfungsfahrzeug eine Eingriffsmöglichkeit für den Experten.
Am 13. Februar 2006 erliess das Strassenverkehrsamt auf Ersuchen von X._ eine Feststellungsverfügung. Darin hielt es fest, eine Führerprüfung mit einem Motorfahrzeug der Kategorie D könne nur erfolgen, wenn der Verkehrsexperte auf der Prüfungsfahrt über eine Eingriffsmöglichkeit verfüge; denn gemäss
Art. 27 Abs. 2 der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 (VRV; SR 741.11)
müsse auf Lern- und Prüfungsfahrten der Begleiter neben dem Führer Platz nehmen und wenigstens die Handbremse leicht erreichen können. Beim Fahrzeug von X._ fehle diese Eingriffsmöglichkeit, weil sich die Handbremse auf der linken Seite des Fahrers befinde.
Dagegen erhob X._ beim Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern Beschwerde. Er beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Feststellung, dass bei einer Führerprüfung mit einem Motorfahrzeug der Kategorie D auf der Prüfungsfahrt keine Eingriffsmöglichkeit des Experten benötigt werde, wenn der zu Prüfende - wie Y._ - bereits über einen Führerausweis der Kategorie C (Motorwagen, ausgenommen jene der Kategorie D, mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 3'500 kg) verfüge.
Am 13. November 2006 wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Es kam zum Schluss, das Strassenverkehrsamt habe sich an den Wortlaut von
Art. 27 Abs. 2 VRV
gehalten und diese Bestimmung richtig angewandt.
Die von X._ dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern (Abgaberechtliche Abteilung) am 12. Juli 2007 ab.
B.
X._ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichtes sei aufzuheben; es sei festzustellen, dass bei einer Führerprüfung mit einem Motorfahrzeug der Kategorie D auf der Prüfungsfahrt keine Eingriffsmöglichkeit des Experten benötigt werde, wenn der zu Prüfende bereits über einen Führerausweis der Kategorie C verfüge.
C.
Das Verwaltungsgericht beantragt unter Hinweis auf die Erwägungen im angefochtenen Urteil die Abweisung der Beschwerde.
Das Justiz- und Sicherheitsdepartement sowie das Bundesamt für Strassen (ASTRA) haben Gegenbemerkungen eingereicht je mit dem Antrag, die Beschwerde abzuweisen.
Das Strassenverkehrsamt hat sich nicht vernehmen lassen.

Erwägungen:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Damit ist gemäss
Art. 82 lit. a BGG
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegeben.
1.2 Es geht hier um kein Sachgebiet, bei dem die Beschwerde nach
Art. 83 BGG
ausgeschlossen ist.
Insbesondere stellt der angefochtene Entscheid keinen solchen nach
Art. 83 lit. o BGG
über die Typengenehmigung eines Fahrzeugs auf dem Gebiet des Strassenverkehrs dar. Gemäss
Art. 2 der Verordnung vom 19. Juni 1995 über die Typengenehmigung von Strassenfahrzeugen (TGV; SR 741.511)
gilt als Typ das Muster, das der Genehmigung serienmässig hergestellter Fahrzeuge (...) zugrunde liegt (lit. a). Als Typengenehmigung gilt die amtliche Bestätigung der Übereinstimmung eines Typs mit den einschlägigen technischen Anforderungen und seiner Eignung zum vorgesehenen Gebrauch (lit. b). Um eine solche amtliche Bestätigung geht es hier nicht.
1.3 Die Vorinstanz hat kantonal letztinstanzlich als oberes kantonales Gericht entschieden. Die Beschwerde ist somit nach Art. 86 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Abs. 2 BGG zulässig. Verfügt ein Kanton in Verwaltungssachen - wie hier - über eine einzige Gerichtsinstanz, gilt diese als oberes Gericht im Sinne von
Art. 86 Abs. 2 BGG
(Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 S. 4326).
1.4
1.4.1 Gemäss
Art. 89 Abs. 1 BGG
ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer a) vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; b) durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist; und c) ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
Verlangt ist somit neben der formellen Beschwer (lit. a), dass der Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt (lit. b) und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht (lit. c). Die Voraussetzungen von
Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG
hängen eng zusammen. Insgesamt kann insoweit an die Grundsätze, die zur Legitimationspraxis bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach
Art. 103 lit. a OG
entwickelt worden sind, angeknüpft werden (
BGE 133 II 468
E. 1 S. 469 ff.; 400 E. 2.2 S. 404 f.; 249 E. 1.3.1 S. 252 f.).
Danach liegt ein schutzwürdiges Interesse vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Das rechtliche oder auch nur tatsächliche Interesse braucht mit dem Interesse, das durch die als verletzt bezeichnete Norm geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Der Beschwerdeführer muss durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Das schutzwürdige Interesse besteht damit im Umstand, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der angefochtene Entscheid mit sich brächte (
BGE 133 II 468
E. 1 S. 470;
133 V 188
E. 4.3.1 S. 191 f., mit Hinweisen).
1.4.2 Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen.
Er könnte, wenn es beim angefochtenen Entscheid bliebe, im Kanton Luzern mit seinem Motorfahrzeug der Kategorie D (Reisecar) keine Kandidaten mehr zur Prüfungsfahrt bringen. Damit würden voraussichtlich mögliche Fahrschüler davon abgehalten, seine Dienste in Anspruch zu nehmen, was für ihn zu einer wirtschaftlichen Einbusse führte. Wollte er dies vermeiden, müsste er einen neuen Reisecar beschaffen, der die Handbremse rechts vom Fahrer hat, oder gegebenenfalls seinen Reisecar so umbauen lassen, dass die Handbremse rechts vom Fahrer liegt. Beides wäre für ihn mit einem finanziellen Mehraufwand verbunden. Er ist damit durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung.
Die Beschwerdelegitimation nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
ist gegeben.
1.5 Der angefochtene Entscheid untersagt es dem Beschwerdeführer, mit seinem Motorfahrzeug Y._ zur Prüfungsfahrt zu bringen. Der angefochtene Entscheid schliesst das Verfahren ab. Es handelt sich somit um einen Endentscheid. Dagegen ist die Beschwerde nach
Art. 90 BGG
zulässig.
1.6 Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.7 Gemäss
Art. 95 BGG
kann der Beschwerdeführer unter anderem die Verletzung von Bundesrecht rügen (lit. a).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die kantonalen Instanzen hätten
Art. 27 Abs. 2 VRV
zu Unrecht angewandt. Diese Bestimmung, die eine Eingriffsmöglichkeit des Begleiters verlange, komme nur bei Lernfahrten zur Anwendung. Um eine Lernfahrt handle es sich, wenn jemand einen Lernfahrausweis benötige. Dies sei bei Kandidaten wie Y._ nicht der Fall. Dieser sei Inhaber des Führerausweises der Kategorie C. Als solcher dürfe er Motorfahrzeuge der Kategorie D ohne Lernfahrausweis lenken, sofern sich niemand darin befinde. Zudem müsse er kein "L" am Fahrzeug anbringen. Der Gesetzgeber gehe somit davon aus, dass der Kandidat, der bereits über den Führerausweis der Kategorie C verfüge, die Verkehrsregeln kenne und ein schweres Fahrzeug lenken könne. Auf entsprechenden Übungsfahrten gehe es denn auch nicht mehr darum, das Lenken eines schweren Fahrzeuges zu erlernen, sondern den Fahrstil zu verfeinern im Hinblick darauf, dass mit einem Fahrzeug der Kategorie D Personen befördert würden. Sei hier
Art. 27 Abs. 2 VRV
nicht anwendbar, bedürfe es bei der Prüfungsfahrt keiner Eingriffsmöglichkeit des Verkehrsexperten. Damit stelle es kein Hindernis dar, wenn sich die Handbremse beim Reisecar des Beschwerdeführers auf der linken Seite des Fahrers befinde und nicht auf der rechten.
2.2 Art. 15 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) regelt, wie sich aus seinem Randtitel ergibt, die Ausbildung der Motorfahrzeugführer. Danach dürfen Lernfahrten auf Motorwagen nur mit einem Begleiter unternommen werden, der das 23. Altersjahr vollendet hat und seit wenigstens drei Jahren den entsprechenden Führerausweis besitzt (Abs. 1). Der Begleiter sorgt dafür, dass die Lernfahrt gefahrlos durchgeführt wird und der Fahrschüler die Verkehrsvorschriften nicht verletzt (Abs. 2). Der Bundesrat kann Vorschriften über die Ausbildung der Motorfahrzeugführer erlassen (Abs. 4 Satz 1).
Gestützt darauf hat der Bundesrat
Art. 27 VRV
erlassen. Diese Bestimmung trägt die Überschrift "Lernfahrten" und sieht Folgendes vor: Solange Motorfahrzeuge von Inhabern eines Lernfahrausweises geführt werden, müssen sie auf der Rückseite an gut sichtbarer Stelle eine blaue Tafel mit weissem "L" tragen. Die Tafel ist zu entfernen, wenn keine Lernfahrt stattfindet (Abs. 1). Auf Lern- und Prüfungsfahrten mit Motorwagen muss der Begleiter neben dem Führer Platz nehmen, ausgenommen auf Übungsplätzen, beim Rückwärtsfahren oder beim Parkieren; der Begleiter muss wenigstens die Handbremse leicht erreichen können (Abs. 2). Der Inhaber eines Lernfahrausweises darf auf Motorrädern sowie auf oder in anderen Motorfahrzeugen, mit welchen er Lernfahrten ohne Begleitperson ausführen darf, keine Passagiere mitführen, die nicht selber über den entsprechenden Führerausweis verfügen (Abs. 3). Fahrschüler dürfen verkehrsreiche Strassen erst befahren, wenn sie genügend ausgebildet sind, Autobahnen und Autostrassen erst, wenn sie prüfungsreif sind (Abs. 4). Auf verkehrsreichen Strassen sind Anfahren in Steigungen, Wenden, Rückwärtsfahren und ähnliche Übungen untersagt, in Wohngebieten sind sie möglichst zu vermeiden (Abs. 5).
Die Vorinstanz stützt ihren Entscheid - wie bereits das Strassenverkehrsamt und das Justiz- und Sicherheitsdepartement - auf
Art. 27 Abs. 2 VRV
. Sie hält dafür, diese Bestimmung sei hier entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers anwendbar.
Gemäss
Art. 4 Abs. 5 lit. b der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (Verkehrszulassungsverordnung, VZV; SR 741.51)
berechtigt im Binnenverkehr der Führerausweis der Kategorie C zum Führen unter anderem von leeren Fahrzeugen der Kategorie D.
Y._ ist unstreitig Inhaber des Führerausweises der Kategorie C. Er darf somit leere Fahrzeuge der Kategorie D führen.
Nach
Art. 5 Abs. 1 lit. b VZV
benötigen Inhaber des Führerausweises der Kategorie C, die ein Gesuch um den Führerausweis der Kategorie D stellen, keinen Lernfahrausweis.
Gemäss
Art. 17 Abs. 1 VZV
gilt als Lernfahrt jede Fahrt mit einem Motorfahrzeug, dessen Führer im Besitz eines Lernfahrausweises sein muss.
Da Y._ keinen Lernfahrausweis für die Kategorie D benötigt, gelten die von ihm durchgeführten Übungsfahrten mit einem Reisecar demnach nicht als Lernfahrten. Ein "L" muss er nach
Art. 27 Abs. 1 VRV
bei solchen Fahrten nicht anbringen.
Art. 27 VRV
trägt, wie gesagt, die Überschrift "Lernfahrten". Absatz 2 dieser Bestimmung spricht jedoch nicht nur von Lernfahrten, sondern von Lern- und Prüfungsfahrten. Im vorliegenden Fall geht es um eine Prüfungsfahrt. Nach dem Wortlaut von
Art. 27 Abs. 2 VRV
muss somit die Handbremse beim Prüfungsfahrzeug rechts des Fahrers sein, weil nur so der Verkehrsexperte die Handbremse leicht erreichen kann.
Die Auslegung der Vorinstanz stützt sich auf den Wortlaut von
Art. 27 Abs. 2 VRV
. Es stellt sich die Frage, ob hier davon abgewichen werden darf.
2.3
2.3.1 Nach der Rechtsprechung darf die Auslegung vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes nur dann abweichen, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche triftigen Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift und aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben. Entscheidend ist danach nicht der vordergründig klare Wortlaut einer Norm, sondern der wahre Rechtssinn, welcher durch die anerkannten Regeln der Auslegung zu ermitteln ist. Bestehen triftige Gründe dafür, dass der Wortlaut den wahren Rechtssinn einer Vorschrift - die ratio legis - nicht wiedergibt, ist es nach dem Gesagten zulässig, von ihm abzuweichen und die Vorschrift entsprechend zu deuten (
BGE 131 II 217
E. 2.3 S. 221 f., mit Hinweisen).
2.3.2
Art. 27 VRV
stützt sich, wie gesagt, auf
Art. 15 SVG
, der die Ausbildung der Motorfahrzeugführer regelt. Sämtliche in Art. 27 enthaltenen Regeln sind zugeschnitten auf Neulenker, die über keine bzw. wenig Erfahrung beim Führen des entsprechenden Motorfahrzeugs verfügen und dessen fahrtechnische Beherrschung erst noch erlernen müssen. Vor diesem Hintergrund ist auch die Regelung von
Art. 27 Abs. 2 VRV
zu sehen, wonach der Begleiter neben dem Führer Platz nehmen und wenigstens die Handbremse leicht erreichen können muss. Der Verordnungsgeber geht offensichtlich davon aus, dass der Begleiter - wenn sich insbesondere aufgrund des beschränkten Könnens des Lernenden eine gefährliche Situation ergibt - eingreifen und die Handbremse betätigen können muss. Nach seinem Sinn und Zweck ist
Art. 27 Abs. 2 VRV
somit dann anwendbar, wenn es um einen Neulenker geht, der über keine oder wenig Erfahrung beim Führen des Motorfahrzeuges der entsprechenden Kategorie verfügt und dessen fahrtechnische Beherrschung erst noch erlernen muss.
Wer den Führerausweis der Kategorie D erwerben will, muss nach
Art. 8 Abs. 1 VZV
nachweisen, dass er während eines Jahres regelmässig Motorwagen der Kategorie C oder Trolleybusse geführt hat.
Y._ hat unstreitig während mehr als eines Jahres regelmässig Motorwagen der Kategorie C geführt. Es handelt sich bei ihm somit um keinen Neulenker. Es darf bei ihm aufgrund seiner Fahrpraxis angenommen werden, dass er die Verkehrsregeln kennt und ein schweres Motorfahrzeug zu lenken versteht. Wer ein Motorfahrzeug der Kategorie C beherrscht, beherrscht auch ein solches der Kategorie D jedenfalls so, dass er keinen Begleiter neben sich braucht, der notfalls die Handbremse ziehen können muss.
Nach seinem Sinn und Zweck ist
Art. 27 Abs. 2 VRV
im vorliegenden Fall demnach nicht anwendbar.
Auch der Zusammenhang mit den oben angeführten weiteren Bestimmungen der Verkehrszulassungsverordnung spricht gegen die Anwendung von
Art. 27 Abs. 2 VRV
im vorliegenden Fall. Danach darf jemand, der - wie Y._ - Inhaber des Führerausweises der Kategorie C ist, in der Schweiz ein leeres Motorfahrzeug der Kategorie D alleine führen; er braucht keine Begleitperson und muss kein "L" am Fahrzeug anbringen. Daraus ergibt sich, dass dem Inhaber des Führerausweises der Kategorie C ohne weiteres zugetraut wird, auch ein Fahrzeug der Kategorie D sicher im Verkehr führen zu können. Verhielte es sich anders, dürfte man ihn nicht alleine mit einem Fahrzeug der Kategorie D auf die Strasse lassen.
Das ASTRA bemerkt in der Vernehmlassung, bei einer Prüfungsfahrt bestehe eine aussergewöhnliche Situation, weshalb die Regelung von
Art. 27 Abs. 2 VRV
auch in der vorliegenden Konstellation einen Sinn ergebe. Das Vorbringen überzeugt nicht. Das ASTRA will offenbar sagen, bei einer Prüfungsfahrt bestehe für den Kandidaten eine besondere Stresssituation, weshalb der Verkehrsexperte nötigenfalls eingreifen und die Handbremse betätigen können müsse. Vergleichbare Stresssituationen sind jedoch bereits vor der Prüfungsfahrt denkbar. So kann der Inhaber der Kategorie C, der auf einer Übungsfahrt ein Fahrzeug der Kategorie D lenkt, etwa plötzlich mit einer gefährlichen Verkehrssituation konfrontiert werden. Gleichwohl wird von ihm erwartet, dass er dabei angemessen reagiert und das Fahrzeug unter Kontrolle hält. Sonst dürfte man ihn auch ein leeres Fahrzeug der Kategorie D nicht alleine führen lassen. Stresssituationen vor der Prüfungsfahrt sind für den Kandidaten auch in anderer Weise denkbar. Erhält er etwa während einer Pause auf der Übungsfahrt die Nachricht, er müsse wegen eines schwer wiegenden Vorfalls (Todesfall oder Ähnliches) sofort nach Hause kommen, wird ihm ebenfalls zugetraut, dass er das Fahrzeug - trotz Stresssituation - unter Kontrolle hält. Es ist nicht einzusehen, weshalb ein Lenker, der - unter Vorbehalt der einzuhaltenden Ruhezeiten - beliebig lange alleine leere Motorfahrzeuge der Kategorie D führen und dabei etwa bei schlechter Witterung (Regen, Schnee) und starkem Verkehrsaufkommen Autobahnen oder enge Passstrassen befahren darf, bei der Prüfungsfahrt plötzlich jemanden neben sich brauchen sollte, der Zugriff auf die Handbremse hat. Im Übrigen kann der Verkehrsexperte während der Prüfungsfahrt anderweitig auf die Fahrweise des Kandidaten Einfluss nehmen.
Aus dem Zusammenhang mit den angeführten Bestimmungen der Verkehrszulassungsverordnung ergibt sich somit ebenfalls, dass
Art. 27 Abs. 2 VRV
in der vorliegenden Konstellation nicht anwendbar sein kann.
2.3.3 Nach dem Gesagten bestehen hier triftige Gründe dafür, vom Wortlaut von
Art. 27 Abs. 2 VRV
abzuweichen.
2.4 Das Justiz- und Sicherheitsdepartement hat beim Chefexperten Führerprüfungen des Strassenverkehrsamtes des Kantons Zürich eine Auskunft zur dortigen Praxis eingeholt. Danach werden im Kanton Zürich bei Kandidaten, die im Besitz des Führerausweises der Kategorie C sind, Fahrzeuge zur Führerprüfung der Kategorie D zugelassen, die dem Experten keine Eingriffsmöglichkeit bieten (Akten des Justiz- und Sicherheitsdepartements, Bel. 13). Wie sodann das ASTRA in der Vernehmlassung bemerkt, verzichten einige Kantone in der vorliegenden Konstellation auf die Eingriffsmöglichkeit des Experten und beobachten den Kandidaten bei der Prüfungsfahrt aus der Warte des Passagiers.
Diese Praxis zeigt, dass für eine Eingriffsmöglichkeit des Experten in einem Fall wie hier kein wirkliches Bedürfnis besteht. Sonst hätte sie sich nicht entwickelt. Dass sie zu Problemen geführt hätte, legen weder die kantonalen Instanzen noch das ASTRA dar.
2.5 Die Beschwerde wird danach gutgeheissen.
Gemäss
Art. 107 Abs. 2 BGG
kann das Bundesgericht in der Sache selbst entscheiden. Es kann Feststellungen in das Dispositiv seines Urteils aufnehmen (Botschaft, a.a.O., S. 4346). Es wird deshalb festgestellt, dass der Verkehrsexperte bei einer Prüfungsfahrt mit einem Motorfahrzeug der Kategorie D keine Eingriffsmöglichkeit haben muss, wenn der zu Prüfende bereits den Führerausweis der Kategorie C besitzt und während eines Jahres regelmässig Motorwagen der Kategorie C geführt hat.
3.
Der Kanton Luzern unterliegt. Er trägt keine Kosten (
Art. 66 Abs. 4 BGG
). Dagegen hat er dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren eine Entschädigung zu bezahlen (
Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG
).