Urteil 1C_548/2011 (2012)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Die Motorfahrzeugkontrolle Basel-Landschaft (MFK) erteilte auf Gesuch von Dr. med. Y._ hin am 18. Februar 2010 die Bewilligung zur Verwendung von blauen Warnlichtern und Wechselklanghorn für zwei Motorwagen mit Wechselnummer und am 30. März 2010 für einen weitern Motorwagen (Blaulichtbewilligung). Die Bewilligung erging für den Betrieb einer mobilen Arztpraxis (Mobile Ärzte Lob) und die Durchführung von Notarzteinsätzen und Rettungsdienst bzw. im Hinblick auf Fahr- und Rettungsdienste für das Kantonsspital Bruderholz.
Auf eine Anzeige hin und nach Durchführung eines Schriftenwechsels entzog die MFK Y._ am 25. Juni 2010 die Blaulichtbewilligung. Sie begründete dies damit, dass das Unternehmen "Mobile Ärzte Lob" nicht in das basellandschaftliche Rettungswesen eingebunden sei und daher mit Blick auf eine Weisung des UVEK die Voraussetzungen für die Blaulichtbewilligung fehlten.
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft wies die von X._ bzw. Y._ erhobene Beschwerde am 21. Dezember 2010 ab. Er führte aus, dass X._ bzw. die Einzelunternehmung "Mobile Ärzte Lob" die gesetzlichen Voraussetzungen für die Blaulichtbewilligung nicht erfülle und sich nicht auf den Vertrauensgrundsatz berufen könne.
In der Folge wies auch das Kantonsgericht des Kantons Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, die Beschwerde von X._ am 28. September 2011 ab, soweit darauf einzutreten war. Es wies darauf hin, dass die Voraussetzungen für die Blaulichtbewilligung fehlten, kein Anlass für eine Abweichung von der UVEK-Weisung bestehe, kein Vertrauenstatbestand vorliege, fehlerhafte Verfügungen abgeändert oder aufgehoben werden könnten und gewichtige Gründe für den Entzug der Bewilligung bestünden. Im Übrigen sei der Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs nicht verletzt worden.
B.
Gegen diesen Entscheid des Kantonsgerichts haben die Firma "Mobile Ärzte Lob", X._ und Y._ beim Bundesgericht am 5. Dezember 2011 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache an das Kantonsgericht und ersuchen um Gewährung der aufschiebenden Wirkung. Sie rügen Verletzungen des Anspruchs auf Gewährung des rechtlichen Gehörs und auf Vertrauensschutz, beanstanden die Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz und machen in genereller Weise geltend, das im Kanton Basel-Landschaft bestehende System des Rettungsdienstes sei mit der Bundesverfassung, der Kartellgesetzgebung und dem Binnenmarktgesetz nicht vereinbar.
Der Rechtsdienst beantragt für den Regierungsrat die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Verwaltungsgericht hat auf Vernehmlassung verzichtet. Ohne materielle Stellungnahme ersucht das Bundesamt für Strassen ASTRA um Abweisung der Beschwerde.
Mit Schreiben vom 5. März 2012 haben die Beschwerdeführer die Mandatsübernahme durch einen neuen Rechtsvertreter angezeigt. In ihrer Replik halten sie an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:
1.
1.1 Das angefochtene Urteil des Kantonsgerichts ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer Materie des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund fällt. Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind direkt betroffen und somit zur Beschwerde legitimiert. Die Beschwerde ist rechtzeitig erhoben. Auf die vorliegende Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann grundsätzlich eingetreten werden (Art. 82 lit. a,
Art. 83,
Art. 86 Abs. 1 lit. d,
Art. 89 Abs. 1 und
Art. 100 Abs. 1 BGG
). Vom Wechsel des Rechtsvertreters im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens ist Kenntnis zu nehmen.
Mit der Beschwerde kann laut
Art. 95 lit. a und b BGG
die Verletzung von Bundesrecht (inkl. Bundesverfassungsrecht) und Völkerrecht (namentlich der EMRK) geltend gemacht werden. Die Rüge der Verletzung von kantonalem Recht wird ausschliesslich anhand des Verfassungsrechts geprüft.
In der Beschwerdeschrift ist gemäss
Art. 42 Abs. 2 BGG
in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Die Verletzung von Grundrechten prüft das Bundesgericht nach
Art. 106 Abs. 2 BGG
nur, soweit solche Rügen vorgebracht und begründet werden. Werden die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz angefochten, so muss im Rahmen von
Art. 97 BGG
klar und substantiiert aufgezeigt werden, inwiefern die gerügten Feststellungen bzw. die Unterlassung von Feststellungen offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruhen (
Art. 105 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 133 II 249
E. 1.4.3;
133 III 350
E. 1.3;
133 III 393
E. 7.1;
133 III 462
E. 2.4). Ob diese Anforderungen erfüllt sind, wird im entsprechenden Sachzusammenhang zu prüfen sein.
1.2 Die Beschwerdeführer führen allgemein aus, dass sie Anspruch auf Anschluss an die offizielle Rettungsorganisation und auf Einbeziehung bei der kantonalen Einsatzzentrale haben. Die Beschränkung der Rettungstransportversorgung im Kanton Basel-Landschaft auf traditionelle Rettungstransportanbieter mit Gebietskonzessionen sei nicht mehr zeitgemäss, stehe mit
Art. 94 Abs. 4 und
Art. 96 Abs. 2 BV
im Widerspruch und sei überdies mit dem Binnenmarktgesetz und der Kartellgesetzgebung nicht vereinbar. Die Beschwerdeführer übersehen, dass die Einteilung des Kantonsgebiets in Einsatzgebiete und die Zulassung von privaten Transportdiensten nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden. Sie begründen ihre Kritik nicht in einer den formellen Anforderungen genügenden Weise. Überdies belegen sie nicht, dass sie sich aktiv um einen Einbezug in die kantonale Einsatzzentrale bemüht hätten und ihnen der Zugang mit einem förmlichen Entscheid verwehrt worden sei (vgl. angefochtenes Urteil E. 5.3). Im vorliegenden Verfahren ist demnach darauf nicht einzugehen.
2.
2.1 In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer vorerst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Diese soll darin bestehen, dass ihr Schreiben vom 11. Juni 2010 in der Entzugsverfügung vom 25. Juni 2010 nicht berücksichtigt worden sei und dass ihnen nicht alle für den angefochtenen Entscheid massgeblichen Stellungnahmen vorgelegt worden seien. Die Beschwerdeführer legen nicht dar, dass sie die Gehörsverletzung bereits im Verfahren vor dem Regierungsrat vorgebracht hätten. Sie setzen sich mit der Begründung des Kantonsgerichts nicht auseinander, wonach aus den Rechtsschriften die gerügte Gehörsverletzung nicht hervorgehe. Sie legen auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht in genügender Weise dar, inwiefern der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss
Art. 29 Abs. 2 BV
verletzt worden sein soll. Soweit sie sich auf die Äusserungen des Kantonsarztes bzw. des Gesundheitsdienstes beziehen, belegen sie nicht, dass sie - entgegen der Annahme im angefochtenen Entscheid (E. 7.2) - davon keine Kenntnis gehabt hätten. Insoweit kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
2.2 Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, das Kantonsgericht habe in Verletzung von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
keine mündliche und öffentliche Verhandlung durchgeführt. Unter diesem Gesichtswinkel reiche es nicht aus, eine öffentliche Urteilsberatung abzuhalten.
Die Beschwerdeführer legen nicht dar, dass sie mit ihrer beim Kantonsgericht eingereichten Beschwerde oder einem sonstigen Antrag um Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung ersucht hätten. Am 6. Juni 2011 ist ihnen die Urteilsberatung vom 10. August 2011 angezeigt worden. Darauf wird vermerkt, dass den Beteiligten die Anwesenheit als Zuhörer freigestellt sei, ohne Möglichkeit, das Wort zu ergreifen. Am 7. Juli 2011 ist ihnen eine neue Anzeige für eine Urteilsberatung am 28. September 2011 zugestellt worden; diese enthielt denselben Vermerk.
Diesen Anzeigen kann klar entnommen werden, dass eine mündliche öffentliche Verhandlung nicht vorgesehen war. Bei dieser Sachlage durfte das Kantonsgericht mangels eines klaren Antrags auf Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung annehmen, die Beschwerdeführer hätten auf eine entsprechende Verhandlung verzichtet (vgl.
BGE 134 I 229
E. 4.3 S. 236). Die Beschwerdeführer bringen nichts vor, was diesen Schluss als verfassungs- oder konventionswidrig erscheinen lassen könnte. Die Rüge der Verletzung von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
ist daher unbegründet.
3.
Die Beschwerdeführer rügen in verschiedener Hinsicht, dass der Sachverhalt unrichtig festgestellt worden sei. So bleibe unerwähnt, dass das Konzept mit dem Kantonsarzt abgesprochen worden war. Eine Stellungnahme vom Kantonsarzt sei nicht eingeholt worden, ebenso wenig Meinungsäusserungen von Seiten der Notfallstation des Bruderholz-Spitals. Schliesslich seien die Notarzt-Einsatzfahrzeuge nicht in Augenschein genommen worden.
Nach
Art. 97 Abs. 1 BGG
kann die Feststellung des Sachverhalts vor Bundesgericht nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend ist.
Im vorliegenden Verfahren begründen die Beschwerdeführer nicht, dass die Abweisung ihrer Beweisbegehren (vgl. Verfügung vom 12. Mai 2011) mit Verfassungsrecht im Widerspruch stehe. Zum Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss
Art. 29 Abs. 2 BV
gehört unter anderem das Recht, erhebliche Beweise beizubringen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken. Das Gericht kann indes das Beweisverfahren schliessen, wenn die Beweisanträge eine nicht erhebliche Tatsache betreffen oder offensichtlich untauglich sind oder wenn es aufgrund bereits abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde. Das Bundesgericht greift nur ein, wenn diese Beweiswürdigung mit
Art. 9 BV
im Widerspruch ist (vgl.
BGE 132 II 485
E. 3.2 S. 494;
130 II 425
E. 2.1 S. 428
;
127 I 54
E. 2b S. 56). In der Beschwerde wird nicht dargelegt, dass die vorweggenommene Beweiswürdigung willkürlich und die Abweisung der Beweisbegehren verfassungswidrig sei. Darüber hinaus tun die Beschwerdeführer auch nicht dar, dass die Sachverhaltsfeststellung des Kantonsgerichts willkürlich sei. Schliesslich ist weder begründet noch ersichtlich, dass die Rüge der Feststellung des Sachverhalts für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens entscheidend ist.
In Bezug auf die Rüge der unrichtigen Feststellung des Sachverhalts ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten.
4.
Das Kantonsgericht hat im angefochtenen Entscheid die Voraussetzungen für die Blaulichtbewilligung umschrieben: Nach Art. 8 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG; SR 741.01) erlässt der Bundesrat Vorschriften über die Ausrüstung von Motorfahrzeugen und trifft Anordnungen zur Sicherheit im Verkehr und zur Vermeidung von Lärm und andern schädlichen oder lästigen Auswirkungen. Die Verordnung über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge (VTS; SR 741.41) erlaubt in Art. 110 Abs. 3 lit. a mit Bewilligung der Zulassungsbehörde das Anbringen von Blaulichtern an Fahrzeugen der Feuerwehr, Polizei, Sanität und des Zolls. Nach Art. 220 Abs. 1 derselben Verordnung erlässt das UVEK Weisungen und regelt die Einzelheiten. Gestützt darauf hat das UVEK die Weisungen zur Ausrüstung von Fahrzeugen mit Blaulicht und Wechselklanghorn vom 6. Juni 2005 erlassen (im Folgenden: Weisungen). Ergänzt werden diese durch ein Merkblatt des UVEK vom gleichen Datum. Nach Ziff. 1.2 der Weisungen wird für das Blaulicht vorausgesetzt, dass Fahrzeuge der Sanität mit einer fix installierten sanitätsdienstlichen Einrichtung ausgerüstet sind und dass die Fahrzeuge einer offiziellen Rettungs- oder Sanitätsorganisation angeschlossen sind und über eine kantonale oder interkantonale Einsatzzentrale aufgeboten werden können. Das Kantonsgericht hat weiter ausgeführt, dass entsprechend der Rechtsprechung kein triftiger Grund bestehe, von der UVEK-Weisung abzuweichen. Die Erfordernisse der UVEK-Weisung würden durch die kantonale Gesetzgebung zum Gesundheitswesen umschrieben. Nach § 72 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes (GesG; Gesetzessammlung 901) kann die zuständige Direktion den Einsatz von Rettungsinstitutionen vorsehen und mit diesen Leistungsvereinbarungen abschliessen, wo kantonseigene Rettungsmittel fehlen. Die Aufteilung des Kantonsgebiets und die Zuordnung der Rettungstransporte wird in § 7 der Verordnung über die Organisation des Kranken-, Rettungs- und Leichentransports und im entsprechenden Anhang (Gesetzessammlung 934.11) umschrieben.
Gestützt auf diese Grundlagen kam das Kantonsgericht zum Schluss, dass die Beschwerdeführer die Voraussetzungen für eine Blaulichtbewilligung nicht erfüllen, weil es an einer entsprechenden Konzession fehle und weil kein Anschluss an eine offizielle Notärzte-Organisation bestehe, welche über die Notrufzentrale 144 aufgeboten werden kann. Die Beschwerdeführer stellen diese Beurteilung nicht in Frage. Sie führen selber aus, dass sie zwar sämtliche Voraussetzungen gemäss UVEK-Weisung erfüllen, indes nicht einer offiziellen Rettungsorganisation angeschlossen sind und deshalb nicht über eine kantonale oder interkantonale Einsatzzentrale aufgeboten werden können. Damit anerkennen sie letztlich auch, dass die ursprünglichen Blaulichtbewilligungen vom 18. Februar und 30. März 2010 zu Unrecht erteilt worden sind.
5.
Das Kantonsgericht ist weiter davon ausgegangen, dass fehlerhafte Verfügungen selbst dann, wenn sie in formelle Rechtskraft erwachsen sind, unter bestimmten Voraussetzungen zurückgenommen werden können. Dabei hat es auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung abgestellt. Danach stehen sich das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige am Vertrauensschutz gegenüber; erforderlich ist allerdings, dass die Voraussetzungen für den Vertrauensschutz gegeben sind (
BGE 137 I 69
E. 2.5 S. 72). Die beiden Interessen sind gegeneinander abzuwägen. Eine Verfügung kann somit grundsätzlich nicht widerrufen werden, wenn das Interesse am Vertrauensschutz demjenigen an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts vorgeht: Dies trifft in der Regel dann zu, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist. In jedem Fall sind alle Aspekte des Einzelfalls einzubeziehen (
BGE 137 I 69
E. 2.3 S. 71, mit zahlreichen Hinweisen).
5.1 Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, dass die ursprünglichen Bewilligungen vom 18. Februar und 30. März 2010 überhaupt nicht in Wiedererwägung gezogen werden könnten. Sie werfen dem Kantonsgericht indes vor, bei der Frage des Widerrufs die Abwägung zwischen den Interessen an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dem Vertrauensschutz falsch vorgenommen zu haben, insbesondere das öffentliche Interesse überschätzt und ihr Vertrauensinteresse nicht hinreichend berücksichtigt zu haben. Das Kantonsgericht ist davon ausgegangen, dass die Voraussetzungen für die Berufung auf den Vertrauensgrundsatz vorliegen.
5.2 Im Hinblick auf die erforderliche Interessenabwägung kann davon ausgegangen werden, dass erhebliche öffentliche Interessen für die Durchsetzung des objektiven Rechts bestehen. Der Rettungsdienst wird in erster Linie durch die kantonseigenen Rettungsmittel sichergestellt und nur ausnahmsweise von andern Rettungsinstitutionen besorgt (vgl. § 72 GesG). Fahrten mit Warnlichtern und Wechselklanghorn bedeuten eine erhebliche Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit sowie eine Gefährdung der andern Verkehrsteilnehmer und der Besatzung des Einsatzfahrzeugs, weil sie ein Abweichen von den Verkehrsregeln ermöglichen. Erforderlich ist daher auch ein entsprechendes Fahrtraining. Zudem führt die Verwendung von Warnvorrichtungen zu Hektik und Lärm, was zu vermeiden ist. Aus diesen Gründen sind Blaulichtbewilligungen grundsätzlich nur sehr zurückhaltend zu erteilen (Urteil 1C_232/2008 vom 16. September 2008, E. 5.2). Vor diesem Hintergrund und zusätzlich aus Gründen der Koordination ist es angezeigt, dass nur solche Fahrzeuge mit Blaulicht zum Einsatz kommen sollen, die über die kantonale Einsatzzentrale aufgeboten sind, woran es bei den Beschwerdeführern mangels Einbindung in die kantonale Rettungsorganisation und Einsatzzentrale fehlt. Gerade ein derartiges zentrales Aufgebot von Rettungswagen ermöglicht einen ebenso restriktiven wie einheitlichen Einsatz von Warnsignalen.
Für ihren Vertrauensschutz verweisen die Beschwerdeführer darauf, dass ihre Bemühungen von Seiten des Kantonsarztes vorerst unterstützt worden seien. Die Bewilligungen vom 18. Februar und 30. März 2010 sind von der zuständigen Behörde erteilt worden. Ins Gewicht fällt, dass die Beschwerdeführer von dieser Bewilligung bereits Gebrauch gemacht haben und mit dem Einbau der Warnsignale in ihre Fahrzeuge gewisse Investitionen getätigt haben. Ferner bringen sie vor, dass ihre Blaulichtbewilligung zu einer Verminderung von entsprechenden Fahrten und damit gerade zu einer Verbesserung der Verkehrssicherheit führe.
Der Umstand, dass die Beschwerdeführer von der Bewilligung Gebrauch gemacht haben, ist im vorliegenden Zusammenhang für sich allein nicht ausschlaggebend. Wie das Kantonsgericht ausgeführt hat, sind die Bewilligungen auf eine sich wiederholende Tätigkeit in der Zukunft ausgerichtet; sie haben daher - abgesehen vom Einbau der Warnsignale in die Fahrzeuge - nicht dieselbe Vertrauensposition geschaffen wie etwa im Falle einer Baubewilligung, von der Gebrauch gemacht worden ist. Der Blaulichtbewilligung kommt für die Tätigkeit der Beschwerdeführer keine zentrale Bedeutung zu. Das Praxismodell "Mobile Ärzte" stellt eine Alternative zu herkömmlichen Arztpraxen dar, ist aber auf die Versorgung der Bevölkerung auf dem Gebiete der allgemeinen Medizin und der Notfallmedizin ausgerichtet, ohne in Konkurrenz mit den Rettungsdiensten zu treten. Insoweit besteht für die Beschwerdeführer kein grösseres Bedürfnis für ein Blaulicht als für andere Ärzte auch. Entgegen ihrer Ansicht ist auch nicht ersichtlich, inwiefern die umstrittene Blaulichtbewilligung gesamthaft zu weniger Blaulicht-Fahrten führen sollte. In dringenden Fällen kann sowohl von den Beschwerdeführern wie von anderweitig praktizierenden Ärzten ein Rettungswagen mit Blaulicht angefordert werden. Zudem können die Beschwerdeführer mit ihren - speziell eingerichteten - Fahrzeugen eine Versorgung vor Ort vornehmen sowie entsprechende Transporte unmittelbar und unter Einhaltung der allgemeinen Verkehrsregeln sicher ausführen.
Für die Interessenabwägung ist im vorliegenden Fall ohne Bedeutung, wie es zum Widerruf der ursprünglichen Bewilligungen gekommen ist. Im Grundsatz ist nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführer anders zu behandeln wären als in traditionellen Praxen praktizierende Ärzte. Vor dem Hintergrund der kantonalen Regelung der Einsatzdienste führen Vergleiche mit andern Praktiken oder Regelungen in andern Kantonen nicht weiter.
Gesamthaft ergibt sich daraus, dass das Kantonsgericht das öffentliche Interesse an einer rechtmässigen Praxis für Blaulichtbewilligungen zutreffend als gewichtiger einstufen durfte als das Vertrauensinteresse der Beschwerdeführer. Diese erleiden durch den Widerruf der Bewilligungen vom 18. Februar und 30. März 2010 keinen wesentlichen Nachteil. Der Widerruf trifft sie nicht wesentlich stärker als in herkömmlichen Praxen praktizierende Ärzte und wirkt sich auf ihr besonderes Modell als mobile Ärzte kaum aus. Umgekehrt rechtfertigt es sich, Blaulichtbewilligungen restriktiv zu erteilen und an die Einbindung in die kantonale Rettungsorganisation und den Anschluss an eine offizielle Notärzte-Organisation mit Koppelung an die Notrufzentrale 144 zu knüpfen.
Damit erweist sich die Beschwerde im Hauptpunkt als unbegründet.
6.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 1 BGG
).