Urteil 1P.464/2002 (2003)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
Le 27 juillet 1999, la Municipalité de la commune d'Ollon a requis le Département des infrastructures du canton de Vaud (ci-après: le département cantonal) d'engager une procédure de "correction de limites" au sens de l'art. 93a de la loi cantonale sur les améliorations foncières (LAF) en vue d'une "épuration des servitudes" dans un périmètre comportant vingt parcelles au lieu-dit "Sus-la-Grangette" à Villars-sur-Ollon. Ce périmètre est classé en zone à bâtir (zone de chalets ou zone de village, selon le plan d'affectation communal pour le secteur "Les Ecovets-Chesières-Villars-Arveyes).
L'autorité communale a formé cette requête après avoir constaté qu'un des biens-fonds de ce périmètre - la parcelle n° 3183, d'une surface de 4'065 m2, appartenant actuellement à D._ - ne disposait pas d'un accès à la voie publique car la servitude de passage dont bénéficiait ce fonds était devenue impraticable; les propriétaires fonciers intéressés n'étaient pas parvenus à s'accorder pour déplacer l'assiette de cette servitude.
Le 19 octobre 1999, le département cantonal a désigné une commission de classification composée du géomètre officiel Pierre-Paul Duchoud et de Pierre-Yves Robatel; cet organe a été chargé, conformément à l'art. 93a al. 2 LAF, d'établir un plan d'épuration des servitudes ainsi qu'un règlement financier ("Commission de classification pour l'épuration des servitudes au lieu-dit "Sus-la-Grangette" à Villars-sur-Ollon"; ci-après: la commission de classification).
B.
La commission de classification a remis aux propriétaires intéressés un rapport, daté du 22 août 2000, décrivant l'objet de la procédure d'épuration des servitudes. Il s'agit, en substance, de "radier la plupart des servitudes existantes de passage et d'inscrire de nouvelles servitudes de passage adaptées aux différents besoins" (p. 3 du rapport). Le rapport contient un chapitre intitulé "Indemnisations", qui expose en préambule que "la suppression d'une charge d'une servitude représente un avantage pour le propriétaire concerné; a contrario, l'extension d'une servitude ou un élargissement représente un inconvénient pour celui qui le supporte" (p. 5 du rapport); il indique ensuite les règles de calcul appliquées et renvoie à des annexes (fichier des servitudes, tableau des indemnités par parcelle et tableau des soultes par propriétaire) pour la détermination des montants fixés, en faveur ou à la charge du propriétaire, dans chaque cas particulier.
La commission de classification a imparti aux propriétaires du périmètre un délai, au 27 septembre 2000, pour adresser leurs observations et contre-propositions éventuelles. Dans ce délai, les époux A._, propriétaires de la parcelle n° 3190, B._, propriétaire de la parcelle n° 3192, et C._, propriétaire des parcelles n° 3193 et 10084, ont déclaré s'opposer tant au principe qu'aux modalités des modifications envisagées par la commission de classification. S'agissant de ces immeubles, le projet consiste à radier des servitudes de passage existantes et à inscrire au registre foncier de nouvelles servitudes de passage. Est ainsi prévue, en particulier, la radiation des servitudes n° 201'633II (passage à pied et pour tous véhicules; fonds dominants: n° 3190, 3192 et 3193, notamment), n° 201'633III (passage à char, usage agricole; fonds servant: n° 3190, notamment), n° 202'423I (passage à pied et pour tous véhicules; fonds dominants et servants: n° 3190, 3192 et 3193, notamment), n° 202'423II (passage à pied et pour tous véhicules; fonds dominant: n° 3193), n° 202'423III (passage à pied et pour tous véhicules; fonds servant: n° 3190, notamment), n° 231'847 (passage à char; fonds dominant: n° 3193, notamment), et n° 274'829 (passage à pied et pour tous véhicules; fonds servant: n° 3190). Ces servitudes radiées doivent être remplacées par des servitudes nouvelles garantissant le passage à pied, l'accès aux véhicules (sur une largeur de 3 m, alors que la largeur de l'assiette des anciennes servitudes était parfois de 2.80 m) et le passage de toutes les canalisations. Ces servitudes portent les n° 1 (servitude publique), 2, 3, 4 et 5 (servitudes foncières); il est en outre prévu de constituer une nouvelle servitude foncière de passage à pied (n° 6). En ce qui concerne les indemnisations, le projet prévoit que la "communauté des propriétaires" verse un montant de 650 fr. aux époux A._, un montant de 2'127 fr. à B._, et un montant de 8'550 fr. à C._ (soultes "négatives" ou "actives", après compensation entre les "montants à payer" et les "montants à recevoir").
Le 1er février 2001, la commission de classification a adressé aux propriétaires précités (ci-après: A._ et consorts) une décision confirmant son projet tel qu'il avait été mis en consultation.
C.
A._ et consorts ont recouru auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud contre la décision de la commission de classification. Ce recours a été rejeté par un arrêt rendu le 5 août 2002, et les décisions prises par la commission de classification ont été confirmées. Le Tribunal administratif a, dans le même arrêt, statué sur un recours formé par la communauté des propriétaires par étage "X._" contre une décision concernant un autre bien-fonds du même périmètre.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, A._ et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif. Ils se plaignent d'une violation de la garantie de la propriété et font valoir que la procédure de l'art. 93a LAF a été en l'occurrence appliquée de manière arbitraire.
La commission de classification et la Municipalité d'Ollon concluent au rejet du recours. D._, partie intéressée, conclut également à son rejet, dans la mesure où il n'est pas irrecevable. Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt. Le Département des infrastructures n'a pas répondu au recours.
E.
Par ordonnance du 11 octobre 2002, le Président de la Ire Cour de droit public a accordé l'effet suspensif au recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 128 I 46
consid. 1a p. 48, 177 consid. 1 p. 179 et les arrêts cités).
1.1 Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif se réfère à sa propre jurisprudence (cause AC 98/0097 in RDAF 1999 I 219), selon laquelle l'art. 93a LAF serait une disposition cantonale d'application de la loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP; RS 843). Cette disposition cantonale, qui règle la procédure de "correction de limites" (titre de la section V du chapitre E de la LAF, "Remaniement de terrains à bâtir et correction de limites"), aurait pour base les art. 7 à 10 LCAP (titre de cette section de la loi fédérale: "Regroupement de terrains à bâtir et rectification de limites").
La loi fédérale précitée prévoit une procédure de "rectification de limites", soit une opération consistant à "améliorer" ou modifier le tracé de limites parcellaires dans un périmètre classé dans une zone destinée à la construction de logements, "si l'implantation rationnelle de bâtiments sur un bien-fonds ou un groupe de parcelles est rendue difficile ou impossible par un tracé défavorable des limites" (
art. 10 al. 1 LCAP
). Dans ce cadre, un échange de terrains, voire une cession de trois ares au plus, peuvent être imposés (
art. 10 al. 2 LCAP
). Cette procédure, qui peut être menée d'office par l'autorité compétente, ne tend pas au remaniement complet d'une partie de la zone à bâtir; le remaniement parcellaire, procédure plus lourde, est toutefois également prévu par la loi fédérale (cf.
art. 8 LCAP
, regroupement pour l'équipement ou regroupement de restructuration).
D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, certaines décisions cantonales prises dans le cadre d'une procédure de regroupement de terrains, au sens de l'
art. 8 LCAP
, ou de rectification de limites, au sens de l'
art. 10 LCAP
, peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif car on considère qu'elles sont directement fondées sur le droit public fédéral - la LCAP - (cf.
art. 97 al. 1 OJ
en relation avec l'
art. 5 PA
), quand bien même le droit cantonal règle également la matière (cf.
ATF 118 Ib 417
consid. 1c p. 420 [décision ordonnant un regroupement de restructuration]; arrêt 1P.797/1993 du 31 octobre 1994 in ZBl 96/1995 p. 372 [décision ordonnant l'ouverture d'une procédure de rectification de limites]).
1.2 L'art. 93a LAF ne définit pas la notion de "correction de limites". Cette disposition règle en effet avant tout la marche à suivre pour la mise en oeuvre et l'exécution de cette opération (recherche, par la municipalité, d'une entente entre les "propriétaires et les titulaires de droits réels touchés", intervention de l'autorité cantonale à défaut d'entente, désignation et rôle de la commission de classification). Il est cependant manifeste que cette norme vise en particulier à permettre et faciliter, dans le canton de Vaud, des rectifications de limites au sens de l'
art. 10 LCAP
(voir, notamment, l'exposé des motifs du Conseil d'Etat au sujet de l'art. 93a LAF in Bulletin du Grand Conseil, 1997, p. 4043 et 4074).
Cela étant, dans le cas présent, la commission de classification n'a pas ordonné une modification des frontières des parcelles du périmètre; l'opération, décrite comme une "épuration des servitudes", consiste uniquement à changer le tracé ou l'assiette de servitudes de passage, à l'instar de ce que le juge civil pourrait ordonner sur la base de l'
art. 742 CC
(note marginale: "Changement dans l'assiette de la servitude"). Il ne s'agit donc pas d'une véritable "rectification de limites", au sens de l'
art. 10 LCAP
, mais bien d'un autre type d'amélioration foncière. Le régime des
art. 7 ss LCAP
n'interdit du reste pas aux cantons de prévoir, pour les zones destinées à la construction de logements, d'autres mesures que le remembrement ou la rectification de limites, dans le respect de la garantie de la propriété (cf. Message relatif à la loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements, FF 1973 II 683). Dans ces conditions, on ne saurait considérer que la décision attaquée est directement fondée sur l'
art. 10 LCAP
et que la voie du recours de droit administratif est ouverte. Au demeurant, même si la contestation avait porté sur une rectification de limites proprement dite, il n'est pas certain que la LCAP fût applicable à pareille opération dans le périmètre litigieux car celui-ci semble en réalité réservé principalement à des résidences secondaires et des logements de vacances, constructions qui ne tombent pas sous le coup de cette loi fédérale (
art. 2 al. 3 LCAP
).
Il s'ensuit que la voie du recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des citoyens entre seule en ligne de compte (
art. 84 al. 1 let. a OJ
).
1.3 Les recourants, propriétaires de biens-fonds touchés par l'opération d'améliorations foncières litigieuse, notamment parce que ces fonds sont grevés de nouvelles servitudes de passage (modification du tracé ou de la largeur de l'assiette), sont atteints dans leurs intérêts juridiquement protégés et ont qualité pour recourir au sens de l'
art. 88 OJ
(cf.
ATF 127 III 41
consid. 2b p. 42;
126 I 43
consid. 1a p. 44, 81 consid. 3b p. 85 et les arrêts cités). Les autres conditions de recevabilité du recours de droit public (
art. 86, 89 et 90 OJ
) sont manifestement remplies et il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants font valoir que les anciennes servitudes de passage, dont la décision attaquée entraînerait la radiation, étaient parfaitement suffisantes; les nouvelles servitudes ne leur apporteraient strictement rien. Invoquant la garantie de la propriété, ils déplorent que cette opération n'ait pas procuré aux propriétaires fonciers devant concéder le passage à des tiers les indemnités substantielles auxquelles ils auraient droit, pour compenser la mise à disposition d'un chemin et les nuisances provoquées par le nouveau trafic. D'après les recourants, la projet de la commission de classification vise uniquement, en définitive, à assurer un accès à la parcelle n° 3183 de D._, dans un quartier pour le reste déjà équipé; cette utilisation de la procédure de l'art. 93a LAF ne serait pas conforme au sens ou au but de cette règle du droit cantonal. Les recourants mettent au surplus en doute l'existence d'un intérêt prépondérant à réaliser cette épuration des servitudes dans leur quartier. Ils critiquent plus spécialement certains éléments du projet (la nouvelle servitude n° 5, le montant des frais supportés par la commune) et ils reprochent au Tribunal administratif de n'avoir pas examiné leurs griefs relatifs au tableau des indemnités. Ils en déduisent que la décision attaquée, qui fait abstraction des avantages et des inconvénients subis par les propriétaires touchés, en confirmant purement et simplement le mode de calcul de la commission de classification, est arbitraire.
2.1 La procédure de correction de limites selon l'art. 93a LAF peut être engagée, aux termes du droit cantonal, "dans un but d'intérêt public prépondérant en vue d'assurer notamment une utilisation rationnelle du sol en relation avec la densité de la zone constructible ou la mise en oeuvre des pôles de développement économique cantonaux inscrits au plan directeur cantonal" (art. 93a al. 1 LAF). D'après l'arrêt attaqué, qui se réfère sur ce point à une jurisprudence cantonale (RDAF 1999 I 219), on peut appliquer l'art. 93a LAF dans le but d'assurer à une parcelle à construire un accès suffisant à la voie publique; plutôt que de laisser le propriétaire intéressé agir devant le juge civil pour contraindre ses voisins à lui céder le passage nécessaire (cf.
art. 694 CC
), il convient en pareil cas d'engager la procédure de correction de limites, aussi pour "se borner à un remodelage des droits réels restreints". Pour le Tribunal administratif, cette interprétation de l'art. 93a LAF est compatible avec la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf.
ATF 121 I 65
).
Si, par une telle procédure, on permet à la collectivité intéressée de faire en sorte qu'une zone à bâtir soit équipée en temps utile en voies d'accès adaptées, conformément à ce que prévoit l'
art. 19 LAT
, il existe un intérêt public à prendre de telles mesures favorisant effectivement une utilisation judicieuse du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire (cf.
ATF 121 I 65
consid. 4a p. 69, en relation avec la définition constitutionnelle des buts de l'aménagement du territoire, soit actuellement l'
art. 75 al. 1 Cst.
). Cela étant, pour être compatibles avec la garantie constitutionnelle de la propriété (
art. 26 al. 1 Cst.
), ces mesures - représentant une restriction pour les propriétaires fonciers touchés - doivent encore être proportionnées au but visé (
art. 36 al. 3 Cst.
). L'autorité doit donc effectuer une pesée des intérêts ou, selon les termes de l'art. 93a LAF, examiner si l'intérêt public au remaniement des servitudes de passage est prépondérant.
2.2 L'épuration des servitudes effectuée en application de l'art. 93a LAF est une opération d'améliorations du sol (améliorations foncières), au sens de l'
art. 703 CC
(cf. en particulier
art. 703 al. 3 CC
); elle doit être réalisée, en vertu de l'art. 93 al. 4 LAF, "conformément au principe de la compensation réelle". Ce principe, dit aussi de l'équivalence, découle de la garantie constitutionnelle de la propriété. Dans un remaniement parcellaire, il signifie que les propriétaires intéressés à une telle entreprise ont une prétention à recevoir dans la nouvelle répartition des terrains équivalant, en quantité et en qualité, à ceux qu'ils ont cédés, pour autant que le but du remaniement et les nécessités techniques le permettent. Les autorités chargées de la confection du nouvel état doivent rechercher toutes les solutions objectivement concevables pour résoudre les difficultés techniques susceptibles de compromettre la mise en oeuvre du principe de la compensation réelle; ce n'est qu'en présence de difficultés insurmontables que le versement d'une indemnité en argent entre en considération (
ATF 122 I 120
consid. 5 p. 127;
119 Ia 21
consid. 1a p. 24 et les arrêts cités).
La mise en oeuvre du principe de l'équivalence, dans la présente opération d'épuration des servitudes (ou de remaniement de droits réels limités), doit tenir compte de l'objet, très particulier, de cette procédure. Il faut apprécier, en comparaison avec l'ancien état, l'utilité des nouvelles servitudes pour les fonds dominants ainsi que les charges imposées aux fonds servants. Dès lors que l'on impose aussi, dans ce cadre, à des propriétaires de céder un passage à un voisin dont le fonds n'a qu'une issue insuffisante sur la voie publique, une compensation - réelle ou en argent - leur est en principe due (cf. par analogie l'
art. 694 al. 1 CC
, à propos de la cession d'un passage nécessaire).
2.3 Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a examiné de façon très sommaire la situation et les arguments des actuels recourants. Il a évoqué l'intérêt "non négligeable" que ceux-ci auraient "à échapper à une demande de passage nécessaire" en faveur de la parcelle n° 3183, cet avantage devant être pris en considération dans l'appréciation globale. Il a en outre affirmé que les inconvénients liés au passage de véhicules accédant à la parcelle précitée seraient minimes, de sorte que des calculs de pondération sur ce point seraient disproportionnés.
Le Tribunal administratif n'a pas décrit ni examiné concrètement, pour les biens-fonds des recourants, les différences entre l'ancien état et le nouvel état des servitudes. Il n'a pas procédé à une pesée des intérêts afin de déterminer s'il y avait un intérêt prépondérant à inclure ces biens-fonds dans le périmètre d'épuration des servitudes. Il n'a pas non plus, dans le cas des recourants, contrôlé l'application faite par la commission de classification des règles découlant du principe de la compensation réelle, puisqu'il s'est borné à considérer que la méthode d'estimation des soultes était adéquate et économique. Comme cette opération d'améliorations foncières a pour objet de modifier des droits réels, et qu'elle est effectuée par une autorité administrative ad hoc - une commission de classification constituée spécialement à cet effet -, il importe que les propriétaires touchés aient la garantie, au niveau cantonal, d'un véritable contrôle judiciaire des décisions prises à l'issue de cette procédure (cf.
art. 6 par. 1 CEDH
;
ATF 124 I 255
consid. 4b p. 262, notamment). Or, dans le cas particulier, le Tribunal administratif ne s'est prononcé ni sur la pesée des intérêts ni sur les mesures de compensation; en d'autres termes, il a admis le nouvel état des servitudes imposé aux recourants en faisant abstraction de règles essentielles découlant de la garantie de la propriété (
art. 26 al. 1 Cst.
), règles reprises en l'occurrence par le législateur cantonal à l'art. 93a al. 1 et 4 LAF. Ce faisant, la juridiction cantonale a violé cette norme constitutionnelle. Cela entraîne l'admission du recours de droit public et l'annulation de l'arrêt attaqué, en tant que cet arrêt rejette les conclusions des actuels recourants.
2.4 En règle générale, lorsqu'il admet un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'est pas habilité à statuer lui-même sur le fond, à la place de l'autorité cantonale (à propos de la nature exclusivement cassatoire du recours de droit public, cf.
ATF 127 II 1
consid. 2c p. 5;
127 III 279
consid. 1b p. 282 et les arrêts cités). C'est donc au Tribunal administratif qu'il appartiendra de se prononcer, par un nouvel arrêt, sur les critiques des recourants à l'encontre du projet de la commission de classification, en examinant d'une part les restrictions qu'entraîne, pour chacun de ces propriétaires fonciers, l'épuration des servitudes dans le périmètre concerné, et d'autre part les compensations financières prévues. Comme les effets concrets de cette opération ne sont pas décrits dans l'arrêt attaqué, le Tribunal fédéral n'est pas à même d'apprécier si l'art. 93a LAF, réglant d'abord la correction de limites, constitue une base légale suffisante pour imposer la radiation de servitudes existantes et l'inscription de nouvelles servitudes foncières destinées à améliorer l'équipement en voies d'accès d'une partie de la zone à bâtir. Lorsque le Tribunal fédéral doit, comme juge constitutionnel, se prononcer sur la légalité de mesures fondées sur le droit cantonal, il applique du reste des critères différents selon la gravité de la restriction du droit de propriété (cf.
ATF 126 I 213
consid. 3a p. 218, 219 consid. 2c p. 221;
121 I 117
consid. 3b/bb p. 120 et les arrêts cités). Cette question n'a toutefois pas à être résolue dans le présent arrêt. Cela étant, si le droit public cantonal permet une telle épuration des servitudes, dans un quartier déjà largement bâti et équipé, il conviendra d'apprécier les avantages respectifs de cette solution, qui impose à de nombreux propriétaires des modifications de leurs droits réels limités, et des diverses solutions offertes par le droit privé, notamment la procédure de l'
art. 742 CC
qui permet au propriétaire d'une parcelle bénéficiant d'une servitude de passage d'exiger à certaines conditions un changement dans l'assiette de la servitude.
3.
Conformément à l'
art. 156 al. 1 OJ
, les frais judiciaires (en l'occurrence l'émolument judiciaire au sens des
art. 153 et 153a OJ
) sont mis à la charge de la partie qui succombe; cependant, ils ne peuvent normalement être exigés des cantons ou des communes lorsque, sans que leur intérêt pécuniaire soit en cause, ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles ou que leurs décisions sont l'objet d'un recours (
art. 156 al. 2 OJ
).
Pour statuer sur le sort des frais, il se justifie d'assimiler la "communauté des propriétaires" du périmètre, au nom de qui agit (implicitement) la commission de classification, à une corporation de droit public (à l'instar d'un syndicat d'améliorations foncières chargé d'entreprendre un remaniement parcellaire - cf. art. 6 al. 2 LAF) et de renoncer à mettre à sa charge un émolument judiciaire. La commune d'Ollon, qui participe à l'opération d'épuration des servitudes notamment en tant que propriétaire foncier, et D._, dont les conclusions sont rejetées, doivent en revanche supporter un émolument judiciaire réduit.
Les recourants, assistés par un avocat, ont droit à des dépens, qui seront supportés à parts égales (soit un tiers chacun) par la commission de classification (pour la "communauté des propriétaires"), la commune d'Ollon et D._ (
art. 159 al. 1 et 2 OJ
).