Urteil I_977/06 (2008)
Rechtsgebiet: social_law

Sachverhalt:
A.
Der Verein X._ bietet Therapiestätten für drogenabhängige Personen an. Zu diesem Zweck hatte er resp. der gemeinnützige "Verein R._" (heute: "Verein W._") am 22. Januar 1993 die Liegenschaft Z._ in F._ erworben, welche er als Wohnheim und Werkstätte für zwölf drogengeschädigte Frauen und Männer umbaute. Am 21. April 1994 ersuchte er das damalige Bundesamt für Sozialversicherung (heute: Bundesamt für Sozialversicherungen [BSV]) um einen Beitrag der Invalidenversicherung an den Erwerb und den Umbau dieses Gebäudes. Das BSV anerkannte die Beitragsberechtigung und sicherte den Betrag von einem Drittel der anrechenbaren Kosten zu. Der definitiv ausgerichtete Beitrag der Invalidenversicherung belief sich gemäss Schlussabrechnung für den Erwerb und den Umbau des Hauses Z._ vom 13. November 1998 auf Fr. 403'233.-. Im Zuge der Bedarfsplanung des Kantons Bern für die Jahre 2001 bis 2003 musste der Verein seine Platzzahl im Haus Z._ von 65 auf 30 reduzieren mit der Folge, dass die dort tätige Motivationsgruppe aufgelöst wurde und das Haus leer stand. Mangels eines Verwendungszweckes genehmigte die Vereinsversammlung am 23. Februar 2002 die Freigabe der Liegenschaft zum Verkauf und auf den 1. Mai 2002 wurde diese veräussert. Wegen Zweckentfremdung forderte das BSV darauf mit Verfügungen vom 19. Juni 2002 und 31. März 2003 Fr. 368'232.- (91,32 % des ausgerichteten Beitrages) zurück. Auf Beschwerde hin hob die Eidgenössische Rekurskommission für kollektive Leistungen der Alters- und Invalidenversicherung (heute: Bundesverwaltungsgericht) diese Rückforderungsverfügung mit Entscheid vom 7. November 2003 auf und setzte den Rückerstattungsbetrag auf maximal Fr. 298'392.- (74 % des gewährten Beitrages) herab. Gleichzeitig wies sie die Sache an das BSV zurück, damit dieses das Vorliegen eines Härtefalls prüfe und gegebenenfalls seine Rückforderung in einer neuen Verfügung reduziere. Am 3. November 2005 verneinte das BSV einen Härtefall verfügungsweise und hielt fest, dass der Betrag von Fr. 298'392.- bis Ende 2014 vollumfänglich zurückzuerstatten sei.
B.
Die gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde hiess die Eidgenössische Rekurskommission mit Entscheid vom 11. Oktober 2006 insoweit teilweise gut, als sie die Frist für die Rückzahlung neu auf Ende 2018 festlegte, im Übrigen aber die Beschwerde in der Hauptsache (Erlass oder Ermässigung der Rückerstattungsforderung) abwies.
C.
Der Verein lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und beantragen, es sei festzustellen, dass der Entscheid der Rekurskommission bezüglich der Zahlungsfrist bis Ende 2018 in Rechtskraft erwachsen ist; die Rückforderung sei zu erlassen, eventuell angemessen zu reduzieren.
Die Eidgenössische Rekurskommission verzichtet auf eine materielle Stellungnahme, während das BSV darauf hinweist, dass von der gesamten Rückerstattungsschuld (Fr. 698'463.-, resultierend aus der Rückforderung wegen Zweckentfremdung von - nebst dem Haus Z._ - zwei weiteren Liegenschaften [beide in H._: Fr. 107'250.- und Fr. 292'821.-]) ein Teil zufolge Verjährung erlassen werden konnte. Des Weitern enthält es sich eines Antrages.

Erwägungen:
1.
1.1.
Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) in Kraft getreten (AS 2006 S. 1205 und 1243). Damit wurden das Eidgenössische Versicherungsgericht in Luzern und das Bundesgericht in Lausanne zu einem einheitlichen Bundesgericht (an zwei Standorten) zusammengefügt (SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern 2007, S. 10 Rz. 75), und es wurden die Organisation und das Verfahren des obersten Gerichts umfassend neu geregelt. Zuständig für die Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher heute das Bundesgericht.
1.2.
Das BGG ist auf die nach seinem Inkrafttreten eingeleiteten Verfahren anwendbar, sofern auch der angefochtene Entscheid nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes ergangen ist (
Art. 132 Abs. 1 BGG
). Die vorliegend zu beurteilende Verwaltungsgerichtsbeschwerde datiert vom 16. November 2006 und der angefochtene Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission vom 11. Oktober 2006. Das Verfahren richtet sich unter diesen Umständen noch nach dem bis 31. Dezember 2006 in Kraft gewesenen Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) vom 16. Dezember 1943 (vgl.
BGE 132 V 393
E. 1.2 S. 395).
2.
2.1.
Gegen Entscheide der Eidgenössischen Rekurskommission für kollektive Leistungen der Alters- und Invalidenversicherung, welche auf den 1. Januar 2007 im neu geschaffenen Bundesverwaltungsgericht integriert worden ist, konnte gemäss Abs. 3 des bis 31. Dezember 2006 in Kraft gewesenen
Art. 75bis IVG
beim Eidgenössischen Versicherungsgericht (heute: I und II. sozialrechtliche Abteilung des Bundesgerichts) Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden.
2.2.
Die streitige Verfügung hat nicht die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen zum Gegenstand. Das Gericht prüft daher nur, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzt hat, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, oder ob der rechtserhebliche Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden ist (Art. 132 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 104 lit. a und b sowie
Art. 105 Abs. 2 OG
). Es darf weder zu Gunsten noch zu Ungunsten der Parteien über deren Begehren hinausgehen (
Art. 114 Abs. 1 OG
).
3.
3.1.
Gemäss
Art. 73 Abs. 1 IVG
gewährt die Invalidenversicherung Beiträge an die Errichtung, den Ausbau und die Erneuerung von öffentlichen und gemeinnützigen privaten Anstalten und Werkstätten, die in wesentlichem Umfang Eingliederungsmassnahmen durchführen (Satz 1). Die Versicherung kann laut Abs. 2 von
Art. 73 IVG
Beiträge gewähren an den Betrieb von Einrichtungen gemäss Absatz 1 (lit. a), an die Errichtung, den Ausbau und die Erneuerung von öffentlichen und gemeinnützigen privaten Werkstätten für Dauerbeschäftigung von Invaliden und an die durch die Beschäftigung von Invaliden entstehenden zusätzlichen Betriebskosten (lit. b Satz 1) sowie an die Errichtung, den Ausbau und die Erneuerung von Wohnheimen zur dauernden oder vorübergehenden Unterbringung von Invaliden und an die dadurch entstehenden zusätzlichen Betriebskosten (lit. c; erster Halbsatz).
3.2.
Art. 75 IVG
(in der im Rahmen der 4. IV-Revision auf den 1. Januar 2004 hin bereinigten Fassung) räumt dem Bundesrat die Kompetenz ein, die Höchstgrenzen der Beiträge nach den Artikeln 73 und 74 IVG festzusetzen (Satz 1); er kann deren Ausrichtung von weiteren Voraussetzungen abhängig machen oder mit Auflagen verbinden (Satz 2); das Bundesamt regelt die Berechnung der Beiträge und die Einzelheiten der Anspruchsvoraussetzungen (Satz 3). Vom Bundesrat erlassene Ausführungsbestimmungen finden sich heute in den
Art. 99 ff. IVV
.
Art. 104 IVV
insbesondere sieht vor, dass dem Bundesamt nach Ausführung des Projektes eine detaillierte Abrechnung mit allen Rechnungs- und Zahlungsbelegen einzureichen ist (Satz 1); auf Grund der ausgewiesenen anrechenbaren Kosten wird der Beitrag endgültig festgesetzt und ausbezahlt (Satz 2).
3.3.
Für alle im Bundesrecht vorgesehenen Beitragszahlungen (Finanzhilfen und Abgeltungen) gilt das Bundesgesetz vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz [SuG]; SR 616.1;
Art. 2 Abs. 1 SuG
). Nach
Art. 29 Abs. 1 SuG
fordert die zuständige Behörde die Finanzhilfe zurück, wenn ein Objekt (Grundstück, Baute, Werk, bewegliche Sache) seinem Zweck entfremdet oder veräussert wird (Satz 1); die Rückforderung bemisst sich nach dem Verhältnis zwischen der bestimmungsgemässen und der tatsächlichen Verwendungsdauer (Satz 2); in Härtefällen kann die Rückforderung ermässigt werden (Satz 3). Zweckentfremdungen und Veräusserungen hat der (Subventions-) Empfänger laut
Art. 29 Abs. 3 SuG
unverzüglich der zuständigen Behörde schriftlich zu melden.
4.
4.1.
Unbestrittenermassen konnte die Liegenschaft Z._ vom Beschwerde führenden Verein nur während einer beschränkten Zeit (knapp 6 Jahre) zu dem Zweck genutzt werden, welcher seinerzeit Grundlage für die Zusprechung von Beiträgen der Invalidenversicherung bildete. Laut
Art. 29 Abs. 1 Satz 1 SuG
sind daher die ausgerichteten Baubeiträge anteilsmässig zurückzuerstatten. Die Rekurskommission hat den Rückerstattungsbetrag in ihrem Entscheid vom 7. November 2003 gegenüber der ursprünglichen Verfügung des BSV auf 74 % und damit Fr. 298'392.- des dem Verein ausgerichteten Beitrages herabgesetzt. Dem Grundsatz nach wird diese Rückerstattungssumme nicht in Frage gestellt. Hingegen macht der beschwerdeführerische Verein unter Berufung auf
Art. 29 Abs. 1 Satz 3 SuG
eine Ermässigung oder gar einen Erlass geltend, weil die Rückerstattung eine Härte bedeute.
4.2.
Wie die Rekurskommission richtig festgehalten hat, kommt dem BSV bei der Beurteilung der Frage, ob eine Rückerstattung im Sinne von
Art. 29 Abs. 1 Satz 3 SuG
für die betroffene rückerstattungspflichtige Institution eine Härte bedeutet, ein grosser Ermessensspielraum zu, weshalb sie die Prüfung des bei ihr erhobenen Rechtsmittels auf die pflichtgemässe Ausübung dieses Ermessens durch das BSV beschränkt hat. Das Bundesgericht wiederum hat zu prüfen, ob ihre Bejahung der pflichtgemässen Ermessensausübung durch das BSV vor Bundesrecht standhält.
5.
5.1.
In ihrem Entscheid vom 11. Oktober 2006 mass die Rekurskommission den Gründen, die zur Schliessung des Drogentherapie-Zentrums in F._ und damit zur Zweckentfremdung des Hauses Z._ führten, für die Beurteilung der Härte einer teilweisen Rückerstattung der von der Invalidenversicherung erbrachten Baubeiträge keine oder höchstens untergeordnete Bedeutung bei. Diese Betrachtungsweise wird in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Recht nicht mehr in Frage gestellt. Die Rückforderung betrifft eine Finanzhilfe, auf die nach der Schliessung des Therapiezentrums und der Veräusserung des Hauses Z._, mithin auf Grund der erfolgten Zweckentfremdung, kein Anspruch mehr bestand. Eine Reduktion der Rückerstattungsforderung lässt sich daher nur rechtfertigen, wenn deren Tilgung der rückerstattungspflichtigen Institution angesichts ihrer finanziellen Verhältnisse Schwierigkeiten bereitet oder gar nicht möglich ist, sodass sie zu einer existentiellen Bedrohung wird. Befindet sich ein zur Rückzahlung angegangener Beitragsempfänger hingegen in einer Lage, in welcher er eine Rückerstattung noch verkraften könnte, ist nicht einzusehen, weshalb davon ganz oder teilweise abzusehen sein sollte. Dass mit dem vom Kanton Bern und auch dem vom BSV eingeschlagenen Weg im Bereich der Drogenpolitik eine grundlegend neue Situation geschaffen wurde, welche für den beschwerdeführerischen Verein nicht voraussehbar war und auf die er keinerlei Einfluss nehmen konnte, spielt dabei keine Rolle. Die vorinstanzliche Argumentation, wonach der zufolge einer Praxisänderung des BSV bei der Unterstützung von Institutionen für drogenabhängige Personen eingetretenen Verringerung der dem Verein noch zugestandenen Beiträge einerseits und der auf Grund der Bedarfsplanung des Kantons Bern für die Jahre 2001 bis 2003 erfolgten Reduktion der Therapieplätze andererseits bei der Beurteilung eines Härtefalles keine ausschlaggebende Bedeutung zukommt, ist nicht bundesrechtswidrig.
5.2.
Die Prüfung eines Härtefalles hat sich demnach primär auf die künftige Entwicklung auszurichten, wobei die finanziellen Auswirkungen einer Durchsetzung der Rückerstattungsforderung für den schuldnerischen Beitragsempfänger einer näheren Betrachtung zu unterziehen sind.
5.2.1.
Zu diesem Zweck hat das BSV von der externen Finanzfachstelle A._ GmbH ein Gutachten erstellen lassen, welches vom 26. April 2005 und - in der unter Berücksichtigung der Rechnung 2004 aktualisierten Fassung - vom 14. Oktober 2005 datiert. Die Fachstelle A._ GmbH hatte zuvor schon zusammen mit einer Vertretung der Eidgenössischen Finanzverwaltung und dem BSV zur Sicherstellung einer Qualifizierung als Härtefall nach einem einheitlichen, objektiven und transparenten Verfahren sowie zur Vermeidung subjektiver Beurteilungen ein Konzept erarbeitet, sodass sie als zur Beurteilung der finanziellen Lage des Beschwerde führenden Vereins kompetent erscheint und sich gegen das Abstellen auf ihre Expertise grundsätzlich nichts einwenden lässt. Insbesondere bleibt eine im Vergleich zu ähnlich gelagerten Fällen rechtsgleiche Behandlung gewährleistet.
5.2.2.
Nach den Feststellungen der A._ GmbH sind die Eigenkapitalbasis ungenügend und der Verschuldungsgrad zu hoch, während sich die Liquiditätslage günstig präsentiere, der Zugang zu weiterem Fremdkapital auf Grund des bereits bestehenden Verschuldungsgrades hingegen kaum mehr möglich sein werde. Diese Beurteilung steht in Einklang auch mit den Ergebnissen der Untersuchung der vom beschwerdeführerischen Verein eingesetzten Revisionsstelle S._ vom 15. Februar 2006, welche es allerdings, um das Kerngeschäft der therapeutischen Einrichtung nicht zu gefährden, als kaum möglich erachtete, weitere Mittel für die Rückzahlung der Baubeiträge der Invalidenversicherung einzusetzen. Die A._ GmbH war demgegenüber gestützt auf ihre Analysen und die Beurteilung einzelner Prüfsituationen zum Schluss gelangt, dass unter der Voraussetzung einer Verbesserung der Ertragslage kein Härtefall vorliege; die Existenz der Institution sei nicht primär von der Rückerstattung der Baubeiträge abhängig, sondern vielmehr von der Fähigkeit, die vorhandenen Kapazitäten auszuschöpfen, die Kostenstrutur weiter zu senken und dadurch eine gesunde Kapitalbasis zu schaffen. Eine positive Entwicklung der Finanzlage erachtet diese Fachstelle dann als gegeben, wenn sich die Ertrags- und Aufwandpositionen verbessern, wozu eine Auslastung von 85 % zu erreichen, die budgetierten Aufwandpositionen einzuhalten sowie zur nachhaltigen Verbesserung der Finanzlage weitere Einsparungen vorzunehmen seien und auf geplante Investitionen verzichtet werden sollte. Diese von der Vorinstanz als auslegungsbedürftig bezeichneten Schlussfolgerungen zeigen, dass der Beschwerde führende Verein bei erfolgreicher Ergreifung der für die Sanierung seines Betriebes unabdingbaren Massnahmen in der Lage sein müsste, die vom BSV geforderte Rückerstattung zu leisten, zumal die Erstreckung der Zahlungsfrist zunächst schon durch das BSV selbst und dann zusätzlich auch noch durch die Rekurskommission zu einer jährlichen Ratenzahlung führte, deren Erfüllung noch verkraftbar sein sollte, ohne eine existenzbedrohende Lage zu schaffen. Es mag zwar zutreffen, dass die Situation im massgebenden Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung des BSV vom 3. November 2005 eine Rückerstattung nicht zuliess. Dies steht einer Beurteilung gestützt auf eine Prognose über die künftige Entwicklung jedoch nicht entgegen. Die von der A._ GmbH gestellte Prognose beruht zwar auf einer Grundvoraussetzung, deren Verwirklichung noch ungewiss war. Dies hindert jedoch nicht daran, das Vorliegen eines Härtefalles auf dieser Basis zu prüfen, muss doch - unbestrittenermassen - davon ausgegangen werden, dass der beschwerdeführerische Verein ohne namhafte Verbesserung seiner Finanzlage nicht in der Lage sein wird, seinen Betrieb noch längere Zeit weiterführen zu können. Ein Scheitern der notwendigen betrieblichen Sanierungsbemühungen jedenfalls wäre nicht allein auf die streitige Rückerstattungsforderung zurückzuführen. Vom Beschwerdeführer muss unter den gegebenen Umständen erwartet werden, dass er alles daran setzen wird, die zu seiner weiteren Existenzsicherung unabdingbaren Vorkehren anzugehen. Dass mit den vorhandenen liquiden Mitteln nebst den streitigen Rückzahlungen unbestrittenermassen auch noch erhebliche Investitionen getätigt und Sanierungsmassnahmen bestritten werden müssen, war der A._ GmbH bekannt, sodass sie diese Faktoren in ihre Beurteilung mit einbeziehen konnte. Die Vorbringen in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vermögen die von dieser Firma prognostizierte Entwicklungsmöglichkeit daher nicht ernsthaft in Frage zu stellen, auch wenn gewisse Zweifel an der Realisierbarkeit bestehen bleiben mögen.
5.3.
Die Auffassung der Rekurskommission, welche im Ergebnis darauf hinausläuft, dass sich das BSV mit der Verneinung eines eine Reduktion der Rückerstattungsforderung rechtfertigenden Härtefalles im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens gehalten hat, lässt sich demnach bei der dem Bundesgericht zukommenden eingeschränkten Überprüfungsbefugnis (E. 2.2 hievor) nicht beanstanden. Eine Verletzung von Bundesrecht (Art. 132 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 104 lit. a OG
) jedenfalls ist darin nicht zu erblicken und ebenso wenig sind Anhaltspunkte für eine mangelhafte Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (
Art. 132 Abs. 1 OG
in Verbindung mit
Art. 104 lit. b und
Art. 105 Abs. 2 OG
) ersichtlich. Solche werden in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde denn auch nicht geltend gemacht.
5.4.
Bei diesem Verfahrensausgang wird das in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestellte Begehren um Feststellung der Rechtskraft der von der Vorinstanz neu auf Ende 2018 festgesetzten Rückzahlungsfrist hinfällig. Hinzuweisen bleibt in diesem Zusammenhang einzig darauf, dass die als Entgegenkommen zu bezeichnende Fristerstreckung als Teil der streitigen Rückerstattungsforderung für sich allein der Rechtskraft nicht teilhaftig werden kann (vgl.
BGE 125 V 413
), weshalb das Feststellungsbegehren des beschwerdeführerischen Vereins abzuweisen gewesen wäre.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten vom Beschwerde führenden Verein als unterliegender Partei zu tragen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 135 OG
).