Urteil 1A.215/2002 (2003)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
X._ est propriétaire, à Villaranon-Siviriez, d'une ancienne ferme de deux appartements, du rural attenant, ainsi que d'une remise, sis en zone agricole, au lieu-dit "Praz Cachet".
Le 6 novembre 1996, le père du propriétaire, Y._, a contacté par téléphone le Syndic de Siviriez pour lui expliquer l'état de délabrement de la remise et lui faire part de son intention de la rénover. Se fondant sur les explications reçues, celui-ci lui a répondu qu'il considérait que la rénovation correspondait à de l'entretien.
Par courrier du 21 mai 1997, le Conseil communal de Siviriez s'est adressé au Préfet du district de la Glâne pour dénoncer la construction en cours d'exécution sans autorisation. Ce dernier a ordonné l'arrêt immédiat des travaux en date du 23 mai 1997. Par décision du 10 juillet 1997, il a imparti au propriétaire des lieux un délai au 30 septembre 1997 pour régulariser la situation.
Le 1er septembre 1997, X._ a déposé une demande de permis portant sur la démolition et la reconstruction de la remise, qu'il entendait affecter aux besoins des locataires de la partie rurale de la ferme. La Direction des travaux publics du canton de Fribourg a refusé de délivrer l'autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir requise au terme d'une décision prise le 25 juin 1998; elle a considéré en substance que la nouvelle construction ne se justifiait pas sur le plan agricole, que compte tenu de sa conception et de son caractère, la rendant aisément habitable, elle ne pouvait pas non plus être assimilée à une transformation partielle et que son implantation hors de la zone à bâtir n'était pas imposée par sa destination. Par décision du 15 février 1999, le Préfet du district de la Glâne a rejeté la demande de permis de construire et imparti au requérant un délai de trente jours pour lui faire part des motifs dont il devrait tenir compte dans le cadre des mesures à prendre en application de l'art. 193 al. 3 de la loi cantonale du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC) pour rétablir une situation conforme au droit.
Dans un courrier du 1er mars 1999, X._ a déclaré vouloir profiter des modifications apportées à la législation fédérale sur l'aménagement du territoire et affecter la remise à un atelier pour la réparation et l'entretien de machines agricoles, à l'attention du fermier qui lui loue une partie du rural et des terres attenantes. Considérant que ce projet ne correspondait pas à une transformation partielle et que son implantation hors de la zone à bâtir n'était pas imposée par sa destination, l'Office cantonal de l'aménagement du territoire a émis un préavis défavorable en date du 11 décembre 2000.
Par décision du 8 avril 2002, le Préfet du district de la Glâne a donné à X._ l'ordre de procéder à la démolition de sa remise dans un délai de trois mois. Par un arrêt rendu le 5 septembre 2002, la IIe Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté le recours du propriétaire et lui a imparti un délai au 31 mai 2003 pour démolir la construction illégale. Elle a considéré que X._ n'était pas habilité à remettre en cause les décisions de la Direction des travaux publics du 25 juin 1998 et du Préfet du district de la Glâne du 15 février 1999, faute pour celui-ci de les avoir attaquées, et a déclaré irrecevables les griefs soulevés quant à la conformité des travaux entrepris à la destination de la zone agricole. Elle a estimé que le constructeur n'était pas de bonne foi car il ne pouvait ignorer qu'un simple avis donné par téléphone était insuffisant pour entreprendre des travaux d'une telle ampleur. Elle a retenu que l'intérêt public lié au respect des principes de base de l'aménagement du territoire l'emportait sur l'intérêt privé à maintenir intact le patrimoine familial et qu'en l'absence d'alternative à la démolition de la construction, la décision préfectorale devait être confirmée.
B.
Agissant par la voie du recours de droit public, X._ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt, qui reposerait sur une constatation arbitraire des faits pertinents et violerait les principes de la bonne foi et de la proportionnalité.
Le Préfet du district de la Glâne conclut au rejet du recours. Le Tribunal administratif propose également de le rejeter, dans la mesure où il est recevable. La Commune de Siviriez, par son Conseil communal, et Max Giroud, Syndic de Siviriez, ont déposé des observations.
Invité à se déterminer, l'Office fédéral du développement territorial a renoncé à déposer des observations.
C.
Par ordonnance du 7 novembre 2002, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la demande d'effet suspensif présentée par le recourant.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 128 I 46
consid. 1a p. 48;
128 II 66
consid. 1 p. 67). Il vérifie en particulier la voie de droit ouverte, sans être lié par la dénomination de l'acte de recours (
ATF 121 I 173
consid. 3a p. 175 et les arrêts cités).
Voie de droit subsidiaire, le recours de droit public n'est pas recevable si la violation alléguée peut être soumise au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale, par une action ou un autre moyen de droit quelconque (
art. 84 al. 2 OJ
;
ATF 126 I 97
consid. 1c p. 101;
126 V 252
consid. 1a p. 253 et les arrêts cités).
Selon l'
art. 97 OJ
en relation avec l'
art. 5 PA
, le recours de droit administratif est ouvert contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, rendues par les autorités énumérées à l'
art. 98 OJ
. Il est également recevable contre des décisions fondées sur le droit cantonal et sur le droit fédéral, dans la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu (
ATF 126 V 252
consid. 1a p. 254;
123 II 16
consid. 2a p. 20, 359 consid. 1a/aa p. 361;
121 II 161
consid. 2a et les arrêts cités). Le recours de droit administratif est en particulier ouvert contre les décisions de dernière instance cantonale concernant des autorisations exceptionnelles de construire en dehors de la zone à bâtir, fondées sur les
art. 24 ss LAT
(
art. 34 al. 1 LAT
; cf.
ATF 123 II 499
consid. 1a); il en va de même lorsque la décision attaquée confirme la démolition d'une construction réalisée sans autorisation, alors qu'une dérogation selon l'
art. 24 LAT
aurait été requise, qu'elle se fonde directement sur cette disposition (cf.
ATF 105 Ib 272
consid. 1c p. 276) ou, comme en l'espèce, sur une disposition du droit cantonal (cf.
ATF 118 Ib 234
consid. 1b p. 237).
Seul le recours de droit administratif est donc ouvert en l'occurrence, quand bien même l'arrêt attaqué ne mentionnait pas cette voie de droit (cf.
art. 35 PA
en relation avec l'
art. 1er al. 3 PA
;
ATF 123 II 231
consid. 8a p. 237/238;
98 Ib 333
consid. 2a p. 337); le recours de droit public, irrecevable, peut être traité comme un recours de droit administratif car il satisfait aux conditions de recevabilité de ce moyen de droit.
2.
Le Tribunal fédéral applique d'office le droit fédéral sans être lié par les motifs invoqués, mais il ne peut aller au-delà des conclusions des parties (
art. 114 al. 1 OJ
). Il peut ainsi admettre le recours pour d'autres raisons que celles invoquées par le recourant ou, au contraire, confirmer la décision attaquée pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autorité intimée (
ATF 128 II 34
consid. 1c p. 37). Le Tribunal fédéral est cependant lié par les faits tels qu'ils ont été constatés par le Tribunal administratif, à moins qu'ils ne soient manifestement inexacts ou incomplets (
art. 105 al. 2 OJ
).
3.
Le recourant reproche aux autorités cantonales d'avoir dénié à tort la conformité de la construction à la destination de la zone agricole.
Par décision du 15 février 1999, le Préfet du district de la Glâne a notifié au recourant la décision de la Direction cantonale des travaux publics refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise à teneur de l'
art. 24 LAT
; il a en outre rejeté la demande de permis de construire que celui-ci avait déposée le 1er septembre 1997; il lui a imparti un délai de trente jours pour lui faire part des motifs dont il devrait tenir compte dans le cadre des mesures à prendre en application de l'art. 193 al. 3 LATeC afin de rétablir une situation conforme au droit. Le recourant ne pouvait de bonne foi estimer que sa lettre du 1er mars 1999, dans laquelle il proposait d'aménager dans la remise un atelier pour la réparation et l'entretien de machines agricoles, suffirait à rendre caduques la décision de la Direction des travaux publics du 25 juin 1998 et la décision préfectorale du 15février 1999. Seule l'admission de la nouvelle demande pouvait avoir cet effet. Nullement assuré du succès d'une telle démarche, le recourant devait se rendre compte qu'il convenait, afin de sauvegarder ses droits, de recourir simultanément contre le refus de délivrer l'autorisation spéciale requise, selon les modalités indiquées au pied de chacune de ces décisions, ce qu'il n'a pas fait. La proposition du recourant ayant été refusée, le Préfet du district de la Glâne devait prendre une décision sur la base de l'art. 193 al. 3 LATeC et on ne saurait dénier à l'ordre de démolition prononcé le 8 avril 2002 le caractère de décision d'exécution. En jugeant ainsi, le Tribunal administratif n'a pas violé le droit fédéral. Le recours est par conséquent irrecevable au regard de l'
art. 101 let
. c OJ en tant qu'il porte sur la conformité de la construction à la destination de la zone agricole dans la mesure où cette question a définitivement été tranchée par la Direction cantonale des travaux publics dans sa décision du 25 juin 1998, notifiée par le Préfet du district de la Glâne dans sa décision du 15 février 1999 (cf.
ATF 119 Ib 492
consid. 3c/bb p. 498).
4.
Le recourant tient l'ordre de démolition qui lui a été notifié pour contraire à la bonne foi et disproportionné.
4.1 L'ordre de démolition repose sur l'art. 193 al. 3 LATeC, qui enjoint au préfet d'ordonner les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des travaux et la remise en état du sol, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés. Le Tribunal administratif a également appliqué les exigences, tirées du droit constitutionnel, concernant l'ordre de démolir une construction ou une installation réalisée sans permis, et pour laquelle une autorisation ne pouvait pas être accordée. Ainsi, selon la jurisprudence, celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (
ATF 108 Ia 216
consid. 4b p. 218). L'autorité renoncera à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (
ATF 123 II 248
consid. 4a p. 255;
111 Ib 213
consid. 6 p. 221;
108 Ia 216
consid. 4b p. 218;
104 Ib 301
consid. 5 p. 303).
4.2 Le principe de la bonne foi, qui s'impose en vertu des
art. 5 al. 3 et 9 Cst.
, permet à l'administré d'obtenir, dans certaines circonstances, le respect d'assurances données, éventuellement contraires au droit matériel. Il faut pour cela que l'autorité ait agi dans une situation particulière, qu'elle ait été compétente - ou censée l'être -, que l'administré n'ait pas pu, de bonne foi, reconnaître l'illégalité de l'assurance donnée, qu'il ait pris sur cette base des dispositions irréversibles et que la réglementation n'ait pas changé entre-temps (
ATF 125 I 209
consid. 9c p. 219/220 et la jurisprudence citée).
Ces conditions ne sont pas réalisées en l'espèce. L'autorité cantonale compétente pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir en vertu des
art. 25 al. 2 LAT
et 59 LATeC n'a en effet jamais donné au recourant une quelconque assurance que celui-ci serait en mesure de faire valoir. Même si l'on voulait admettre que X._ pouvait de bonne foi ignorer les règles de répartition des compétences dans ce domaine (cf.
ATF 111 Ib 213
consid. 6a p. 222), il ne saurait de toute manière se prévaloir d'une éventuelle autorisation donnée par le Syndic de Siviriez lors de l'entretien téléphonique que ce dernier a eu avec son père le 6 novembre 1996. Selon les constatations de fait retenues par le Tribunal administratif et qui lient le Tribunal fédéral, étant donné qu'elles ne sont pas manifestement inexactes au regard notamment du procès-verbal de l'inspection locale effectuée le 8 juillet 1997 par le Préfet du district de la Glâne (
art. 105 al. 2 OJ
), le Syndic s'est borné à cette occasion à tolérer la rénovation de la remise en tant qu'elle correspondait à de l'entretien. Dans la mesure où les travaux exécutés ont finalement dépassé le simple entretien, ses déclarations ne sauraient équivaloir à une assurance susceptible de lier l'autorité compétente. Les conditions pour que soit reconnu un droit à la protection de la bonne foi ne sont manifestement pas réunies.
4.3 Pour le surplus, le recourant dénonce à tort une violation du principe de la proportionnalité. L'atteinte au droit fédéral n'est pas mineure; pour les raisons évoquées dans la décision de la Direction cantonale des travaux publics du 25 juin 1998 et qui s'imposent au Tribunal fédéral, la construction dont la démolition est requise ne remplit pas les conditions posées à la reconstruction des immeubles érigés en zone agricole. L'intérêt public à empêcher toute construction illicite hors de la zone à bâtir l'emporte manifestement sur l'intérêt privé purement financier du recourant à s'opposer à la démolition. Ce dernier ne prétend d'ailleurs pas que les frais de démolition seraient excessifs et feraient obstacle à une telle mesure. Par ailleurs, la situation a été examinée à l'aune des nouvelles dispositions sur la destination de la zone agricole entrées en vigueur le 1er septembre 2000, de sorte que la dernière exception envisagée par la jurisprudence n'entre pas en ligne de compte. Enfin, une mesure moins grave sous la forme d'une remise en état partielle n'entre pas en ligne de compte, dès lors que le recourant a démoli l'ancienne remise et qu'une restitution de l'état antérieur n'est plus possible, d'une part, et que la construction nouvelle ne répond à aucun besoin établi de l'exploitation agricole selon les constatations de la Direction cantonale des travaux publics faites dans le cadre de sa décision du 25 juin 1998 et qui lient le Tribunal fédéral (cf.
art. 101 let
. c OJ). Le Préfet du district de la Glâne disposait à cet égard de tous les éléments nécessaires pour statuer en connaissance de cause, puisque la construction litigieuse a fait l'objet d'une enquête publique de régularisation au cours de laquelle les autorités et les tiers intéressés ont pu s'exprimer.
5.
Le recours, traité comme recours de droit administratif, doit ainsi être rejeté, dans la mesure où il est recevable, le délai d'exécution imparti étant reporté au 30 août 2003, pour tenir compte de l'effet suspensif accordé au recours.
Vu l'issue du recours, l'émolument judiciaire sera mis à la charge du recourant qui succombe (
art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ
). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à la Commune de Siviriez qui a procédé seule (
ATF 113 Ib 353
consid. 6b p. 356/357), ni aux autres autorités concernées (
art. 159 al. 2 OJ
).