Urteil 1P.361/2006 (2006)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
B._ est propriétaire de la parcelle n° 5985, d'une surface de 2'948 m2, sise à l'angle de la route de l'Ancien-Lavoir et de la rue Centrale sur la commune d'Anières. La parcelle est sise en zone de construction 4B protégée. Une serre, un garage et un hangar y ont été édifiés. La parcelle n° 5986 contiguë, d'une surface de 570 m2, est propriété de l'hoirie C._.
Le 1er avril 2004, B._ et l'hoirie C._ ont déposé une demande définitive d'autorisation de construire auprès du département cantonal de l'aménagement, de l'équipement et du logement, devenu département des constructions et des technologies de l'information (ci-après: le département). Le projet portait sur la construction de trois immeubles contigus de deux étages sur rez, comportant vingt appartements en PPE, et d'un garage souterrain. Seule une partie du garage devait être édifiée sur la parcelle de l'hoirie C._, l'essentiel de la construction étant prévu sur la parcelle de B._.
Le 7 avril 2004, B._ a requis l'autorisation de démolir les constructions déjà existantes sur la parcelle n° 5985.
Consultée par le département, la sous-commission architecture de la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après: CMNS) a, dans son préavis du 20 avril 2004, déclaré n'avoir pas d'objection à formuler quant au principe de l'implantation de la construction, qui correspondait au surplus à l'épannelage du plan directeur communal en cours d'étude. La CMNS a toutefois demandé que le projet soit revu s'agissant des adjonctions à chaque extrémité du bâtiment, qui contribuaient encore à allonger une barre déjà importante. Elle a également relevé que la densité prévue de 0.87 était élevée. Elle a requis que l'épaisseur de terre sur la dalle des parkings soit suffisante pour permettre la plantation d'arbustes et de haies. Elle a enfin émis le souhait que le projet modifié ne lui soit soumis qu'une fois le nouveau plan directeur communal approuvé.
La commune d'Anières (ci-après: la commune) a quant à elle émis un préavis favorable sous conditions le 28 avril 2004. Elle a estimé que le nombre de places de parc était insuffisant, que les façades dégageaient une impression plus urbaine que rurale. Les avant-toits étaient pratiquement inexistants. Des volets devaient être posés aux fenêtres. Le bardage en bois au dernier étage ne suffisait pas à donner l'image d'un bâtiment intégré dans un site villageois. Les pignons n'étaient pas traités de la même manière. L'impact des immeubles contigus de 67 mètres de long et d'un seul tenant, situé au coeur du village était imposant. La rue Centrale était entourée de mas imbriqués, de petites cours et d'espaces de vergers, dont les dimensions étaient raisonnables. L'impact du projet devait être en phase avec le plan directeur communal en cours de consultation.
B.
Le 14 mai 2004, B._ a déposé une demande complémentaire d'autorisation de construire modifiant le projet initial. Les deux pignons étaient supprimés et la densité réduite à 0,734.
Le 18 mai 2004, la CMNS a fait savoir qu'elle n'avait plus d'objections à faire valoir. Le 26 mai 2004, l'Office des transports et de la circulation (OTC) a préavisé favorablement le projet sous réserve de conditions concernant l'exécution du chantier.
Le 23 juin 2004, la commune a émis un préavis défavorable au projet modifié. Seules les deux constructions aux extrémités du corps central avaient fait l'objet d'une modification. Il n'avait pas été tenu compte des autres remarques faites dans le préavis du 28 avril 2004.
C.
Le 26 août 2004, le département a délivré les autorisations de démolir et de construire requises. Ces dernières ont été publiées dans la Feuille d'avis officielle du 1er septembre 2004.
Entre le 22 septembre et le 5 octobre 2004, A._ et consorts, propriétaires voisins, ainsi que d'autres habitants de la commune et l'association D._ ont recouru auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après: CCRMC) contre les autorisations délivrées.
D.
Le 8 mars 2005, la CCRMC a annulé les autorisations de démolir et de construire. Elle a estimé que la CMNS n'avait pas examiné la relation du style des constructions avec l'échelle du site conformément à l'art. 106 al. 1 première phrase LCI.
B._ a recouru au Tribunal administratif contre la décision de la CCRMC. Par arrêt du 2 mai 2006, le Tribunal administratif a admis son recours, annulé la décision de la CCRMC et rétabli les autorisations délivrées le 26 août 2004. Il a en particulier estimé que le préavis de la CMNS était complet et que le département n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation en le suivant. Il a également retenu que la densité du projet n'était pas contraire au plan directeur cantonal.
E.
Agissant par la voie du recours de droit public, A._ et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu par le Tribunal administratif le 2 mai 2006. Ils font valoir que ce dernier n'a pas traité leur grief selon lequel un plan de quartier aurait préalablement dû être élaboré et se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus sur ce point. Ils reprochent également à l'autorité cantonale d'avoir arbitrairement appliqué les
art. 8 et 9 LAT
en ne retenant pas que la densité du projet était contraire au plan directeur cantonal.
Le Tribunal administratif s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le département s'en rapporte également à justice quant à la recevabilité du recours et conclut au rejet de ce dernier. La commune d'Anières renonce à déposer une réponse et conclut à l'admission du recours. B._ s'en rapporte à justice au sujet de la recevabilité du recours et conclut à la confirmation de l'arrêt du Tribunal administratif.
Par ordonnance du 4 juillet 2006, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif présentée par A._ et consorts.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 En vertu de l'art. 34 al. 1 et 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), seule la voie du recours de droit public est ouverte contre l'arrêt attaqué qui confirme l'octroi d'un permis de construire en zone à bâtir dans la mesure où les recourants font valoir une application arbitraire des
art. 8 et 9 LAT
ainsi que des prescriptions cantonales de police des constructions et une violation de leur droit d'être entendus garanti à l'
art. 29 al. 2 Cst.
1.2 En matière d'autorisation de construire, le Tribunal fédéral reconnaît la qualité pour recourir aux voisins selon l'
art. 88 OJ
s'ils invoquent la violation de dispositions du droit des constructions qui sont destinées à les protéger ou qui ont été édictées à la fois dans l'intérêt public et dans celui des voisins (
ATF 127 I 44
consid. 2c p. 46). Ils doivent en outre se trouver dans le champ de protection des dispositions dont ils allèguent la violation et être touchés par les effets prétendument illicites de la construction litigieuse (
ATF 121 I 267
consid. 2 p. 268 et les arrêts cités). Les recourants dénoncent une application arbitraire de dispositions relatives à la densité d'utilisation des constructions, qui sont des règles mixtes destinées à protéger aussi bien l'intérêt public que celui des voisins (
ATF 127 I 44
consid. 2d p. 47;
118 Ia 232
consid. 1b p. 235;
117 Ia 18
consid. 3b p. 20;
115 Ib 456
consid. 1e p. 462 et les arrêts cités). Ils disposent donc de la qualité pour recourir.
2.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient de traiter en premier lieu, les recourants reprochent au Tribunal administratif de ne pas s'être prononcé sur leur grief relatif à l'absence d'élaboration d'un plan de quartier préalablement à la délivrance de l'autorisation de construire. Ils se plaignent de la violation de leur droit d'être entendus à cet égard. Ils font également valoir une application arbitraire de l'art. 106 al. 3 LCI, dans l'hypothèse où le silence du Tribunal administratif devrait être interprété comme un rejet de leur grief.
2.1 Bien que se plaignant formellement de la violation de leur droit d'être entendus, les recourants invoquent en réalité un déni de justice. L'autorité qui ne traite pas un grief relevant de sa compétence, motivé de façon suffisante et pertinente pour l'issue du litige commet un déni de justice formel proscrit par l'
art. 29 al. 1 Cst.
(
ATF 117 Ia 116
consid. 3a p. 117). L'interdiction du déni de justice est un droit de nature formelle dont la violation entraîne l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du sort du recours sur le fond (cf.
ATF 121 I 230
consid. 2a p. 232 et les arrêts cités).
2.2 En matière de zone "villages protégés", l'art. 106 al. 3 LCI prévoit que le département peut également subordonner l'autorisation de construire à l'adoption préalable d'un plan localisé de quartier. Selon la doctrine, cette norme s'applique cependant subsidiairement à l'art. 106 al. 1 LCI, en vertu duquel le département est en droit de fixer, dans chaque cas particulier, les conditions de l'autorisation de construire (à propos de l'art. 177 aLCI, qui correspond à l'art. 106 LCI, voir Jacques Revaclier, La protection des villages en droit genevois, RDAF 1974, p. 381 ss, p. 392). Si l'autorité de recours estime qu'elle n'est pas en mesure de juger de la correcte application de l'art. 106 al. 1 LCI en raison de l'absence de mesures d'exécution, elle doit renvoyer le dossier au département en l'invitant à adopter de telles mesures (Jacques Revaclier, op. cit., p. 393).
Or en l'espèce, comme l'a relevé le département dans sa réponse, le Tribunal administratif a considéré que le département avait correctement appliqué l'art. 106 al. 1 LCI, étant précisé que le projet en cause ne requérait aucune dérogation aux dispositions de la LCI. Cela signifiait par conséquent, pour cette autorité, qu'un plan de quartier n'était pas nécessaire. Le Tribunal administratif n'a donc pas commis de déni de justice - même s'il eût été préférable qu'il explicitât sa motivation -, de sorte que le grief doit être rejeté. Comme on le verra plus loin (cf. consid. 3), il ne peut pas être reproché au Tribunal administratif d'avoir arbitrairement retenu que les conditions de l'art. 106 al. 1 LCI étaient remplies. L'application de l'art. 106 al. 3 LCI n'entrait donc pas en considération. Cette situation rend dès lors sans objet le grief tiré d'une application arbitraire de l'art. 106 al. 3 LCI.
3.
Sur le fond, les recourants soutiennent que les autorités cantonales ont arbitrairement considéré qu'elles pouvaient s'écarter de l'indice d'utilisation du sol déterminé par le plan directeur cantonal. A cet égard, évoquant les
art. 8 et 9 LAT
, ils se plaignent en réalité d'une application arbitraire de l'art. 106 al. 1 LCI.
3.1 Le Tribunal fédéral revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal, respectivement du droit communal, sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'interprétation défendue par la cour cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire même préférable (
ATF 132 I 13
consid. 5.1 p. 17).
3.2 Selon le plan de zones, les parcelles concernées sont classées en zone 4B protégée. Selon l'art. 19 al. 2 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LaLAT), la quatrième zone est destinée principalement aux maisons d'habitation, comportant en principe plusieurs logements. Elle est divisée en zone urbaine (4A) et en zone rurale (4B), applicable aux villages et aux hameaux. Selon l'art. 28 LaLAT, les villages protégés font l'objet de dispositions particulières incluses dans la loi sur les constructions. La loi sur les constructions et les installations diverses (LCI) prévoit en effet une réglementation spéciale aux art. 105 à 107. Cette dernière disposition précise que dans la mesure où il n'y est pas dérogé par l'article 106, les dispositions applicables à la 4e zone rurale sont applicables aux constructions édifiées dans la zone des villages protégés.
Selon l'art. 106 al. 1 LCI, dans les villages, le département, sur préavis de la commune et de la CMNS, fixe dans chaque cas particulier l'implantation, le gabarit, le volume et le style des constructions à édifier, de manière à sauvegarder le caractère architectural et l'échelle de ces agglomérations ainsi que le site environnant. Le département peut en conséquence, à titre exceptionnel, déroger aux dispositions régissant les distances entre bâtiments, les distances aux limites de propriétés et les vues droites.
En l'espèce, le projet ne nécessite aucune dérogation aux prescriptions de police des constructions contenues dans la LCI. En effet, seul est en cause l'indice d'utilisation du sol, qui n'est précisément pas réglé par la législation cantonale (cf. art. 30 à 34 et 35 à 57 LCI; art. 46 à 132 et 238 à 241 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses).
La problématique de l'indice d'utilisation du sol est régie par le plan directeur cantonal. La fiche 2.06 relative aux villages indique ce qui suit: "dans la zone 4B et 4B de développement, constituant en général les noyaux villageois de la périphérie urbaine: utilisation des terrains à bâtir selon l'indice usuel de 0.6 si le site le permet; réalisation d'immeubles d'habitation ou/et d'activités, plutôt que des villas, en veillant toutefois à respecter la morphologie des villages". La fiche 2.06 détaillée signale encore qu' "une utilisation mesurée des zones à bâtir des villages devrait conduire à renoncer à autoriser la construction de villas en zone 4B et appliquer une densité moyenne (0.4-0.6)". De manière générale, le concept de l'aménagement cantonal veut qu'à l'intérieur des zones villageoises, une certaine densité soit favorisée, dans la mesure où cela ne dénature pas le caractère du village (concept de l'aménagement cantonal, 3.9).
3.3 Selon le Tribunal administratif, l'indice usuel de 0.6 ne serait pas contraignant, ni comme limite supérieure, ni comme limite inférieure. Il relève également que deux plans de quartier englobant des parcelles proches de celle de l'intimée ont une densité de 0.8 et de 0.7.
3.4 En l'espèce, contrairement à ce qui est soutenu par les recourants, le plan directeur cantonal ne fixe pas d'indice d'utilisation du sol usuel pour la zone 4B protégée. En effet, l'indice usuel de 0.6 ne concerne que les zones 4B et 4B de développement. Cette situation semble du reste logique puisque toute autre interprétation viderait l'art. 106 al. 1 LCI de toute portée.
Dans les zones 4B protégées, l'autorité cantonale jouit donc d'un pouvoir d'appréciation très large. En effet, conformément à l'art. 106 LCI, le département peut décider des conditions de l'autorisation de construire dans chaque cas particulier. L'examen du projet doit donc se faire à la seule lumière du critère fixé par l'art. 106 al. 1 LCI, à savoir la sauvegarde du caractère architectural et l'échelle des agglomérations ainsi que le site environnant.
S'agissant de la sauvegarde du caractère architectural et du site environnant, la commune a certes désapprouvé l'aspect urbain plutôt que rural de la construction projetée. La CMNS a en revanche établi un préavis favorable. Lors de la comparution personnelle du 28 novembre 2005 devant le Tribunal administratif, la représentante de cette commission a précisé que, selon son expérience, la CMNS n'avait jamais demandé de recréer artificiellement des mas, des décrochements ou des cours. Elle a au contraire indiqué que la CMNS appréciait que les bâtiments soient intégrés, sans pour autant être des pastiches.
Quant à la sauvegarde de l'échelle des agglomérations, la CMNS a estimé que le projet n'était pas choquant dans la topographie du village et que son intégration dans l'échelle du site était satisfaisante. A cet égard, comme l'a relevé le Tribunal administratif, deux plans de quartier englobant des parcelles proches de celle en cause ont d'ailleurs une densité de 0.8 à 0.7. Enfin, le projet prévoit deux étages sur rez, alors qu'il aurait pu en prévoir un de plus, à l'instar d'autres bâtiments sis en zone 4B protégée.
Au reste, il n'apparaît de toute façon pas que la construction projetée serait en contradiction avec le concept général de l'aménagement cantonal, rappelé ci-dessus, selon lequel une certaine densité doit être favorisée à l'intérieur des zones villageoises.
Dans ces conditions, la confirmation de l'octroi de l'autorisation de construire ne saurait être qualifiée d'arbitraire. Au demeurant, les recourants n'expliquent pas en quoi le critère fixé par l'art. 106 al. 1 LCI aurait été violé, puisqu'ils se contentent de faire valoir la non-conformité du projet avec les indices d'utilisation du sol prévus par le plan directeur cantonal. Le grief doit dès lors être rejeté.
4.
Il s'ensuit que le recours de droit public doit être rejeté. Les recourants, qui succombent, doivent supporter l'émolument judiciaire (
art. 153, 153a et 156 OJ
). L'intimée a droit à des dépens, à la charge exclusive des recourants (
art. 159 al. 1 et 2 OJ
).