Urteil U_21/02 (2002)
Rechtsgebiet: social_law

Sachverhalt:
A.
B._ erlitt am 15. Juni 1999 einen Unfall. Die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA), bei welcher er obligatorisch gegen Unfälle versichert war, kam für die Heilbehandlung auf und erbrachte Taggelder. Mit Verfügung vom 19. Juni 2001 stellte sie die Leistungen mit sofortiger Wirkung ein. Der Versicherte erhob Einsprache mit den Anträgen, die Verfügung sei aufzuheben und der Einsprache sei aufschiebende Wirkung zu gewähren. Mit Zwischenentscheid vom 8. Oktober 2001 entzog die SUVA der Einsprache rückwirkend die aufschiebende Wirkung und lehnte das Begehren um Wiederherstellung des Suspensiveffekts ab.
B.
Beschwerdeweise beantragte B._, es sei der Zwischenentscheid der SUVA aufzuheben und der Einsprache die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hiess die Beschwerde in dem Sinne gut, dass die aufschiebende Wirkung bis am 8. Oktober 2001 (Zwischenentscheid der SUVA) besteht; im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten war; für das Verfahren wurde dem Versicherten eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-- zugesprochen (Entscheid vom 17. Dezember 2001).
C.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde stellt die SUVA den Antrag, der kantonale Entscheid sei insoweit aufzuheben, als damit der Einsprache vom 20. Juli bis 8. Oktober 2001 aufschiebende Wirkung zuerkannt und dem Versicherten eine Parteientschädigung zugesprochen wurde.
B._ lässt Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) verzichtet auf eine Vernehmlassung.

Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Im vorliegenden Fall ist aufgrund der Verwaltungsgerichtsbeschwerde der SUVA nur noch streitig, ob die Vorinstanz der vom Versicherten erhobenen Einsprache zu Recht für die Zeit vom 19. Juni (Erlass der Verfügung) bis 8. Oktober 2001 (Fällung des Zwischenentscheides der SUVA) die aufschiebende Wirkung erteilt hat. Der Versicherte hat den Entscheid der Vorinstanz, gemäss welchem für die übrige Dauer des Einspracheverfahrens kein Suspensiveffekt gilt, nicht angefochten.
2.
2.1 Im Beschwerdeverfahren um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen ist die Überprüfungsbefugnis des Eidgenössischen Versicherungsgerichts nicht auf die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens beschränkt, sondern sie erstreckt sich auch auf die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung; das Gericht ist dabei nicht an die vorinstanzliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gebunden und kann über die Begehren der Parteien zu deren Gunsten oder Ungunsten hinausgehen (
Art. 132 OG
).
2.2 Ob ein Verfahren Versicherungsleistungen zum Gegenstand hat, beurteilt sich nach dem Anfechtungsgegenstand. Im vorliegenden Fall dreht sich der Streit zwar nur um die aufschiebende Wirkung. Da indessen vom Entzug oder der Gewährung des Suspensiveffektes abhängt, ob der Beschwerdegegner während eines Teils des Einspracheverfahrens weiterhin Taggelder beziehen kann, geht es um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen. Dementsprechend ist das Verfahren kostenlos, wenn sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine kantonale Zwischenverfügung betreffend die aufschiebende Wirkung der Beschwerde oder (andere) vorsorgliche Massnahmen in einem Leistungsprozess richtet (
BGE 121 V 180
Erw. 4a; AHI 2000 S. 182 Erw. 2b; Erw. 11.1 hernach).
3.
Gemäss
Art. 55 Abs. 1 VwVG
, welche Bestimmung auf das Verfahren der SUVA anwendbar ist (
Art. 96 UVG
;
BGE 109 V 232
), hat die Beschwerde aufschiebende Wirkung. Dies gilt auch für die Einsprache (Rumo-Jungo, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht, Bundesgesetz über die Unfallversicherung, 2. Aufl., Zürich 1995, S. 323). Hat die Verfügung nicht eine Geldleistung zum Gegenstand, so kann die Vorinstanz darin einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen; dieselbe Befugnis steht der Beschwerdeinstanz oder, wenn es sich um eine Kollegialbehörde handelt, ihrem Vorsitzenden nach Einreichung der Beschwerde zu (Abs. 2). Die Beschwerdeinstanz oder ihr Vorsitzender kann die von der Vorinstanz entzogene aufschiebende Wirkung wiederherstellen; über ein Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist ohne Verzug zu entscheiden (Abs. 3).
Nach der Rechtsprechung hat die SUVA allfälligen Beschwerden gegen ihre Verfügungen, die den Empfänger nicht zu einer Geldleistung verpflichten, die aufschiebende Wirkung ausdrücklich zu entziehen, wenn sich diese nicht entfalten soll (
BGE 109 V 232
; ob dies auch für Einsprachen gilt, welche Frage die Vorinstanz bejaht und die SUVA verneint [vgl. Erw. 4], kann mit Blick auf das Ergebnis [vgl. Erw. 5-8] offen gelassen werden).
4.
Die SUVA entzog einer allfälligen Einsprache nicht bereits in der Verfügung vom 19. Juni 2001 die aufschiebende Wirkung, sondern lehnte ein entsprechendes vom Versicherten gestelltes Gesuch um Gewährung des Suspensiveffektes im Zwischenentscheid vom 8. Oktober 2001 rückwirkend und pro futuro ab. Nach Auffassung der Vorinstanz ist dieses Vorgehen mit der Rechtsprechung nicht vereinbar und entfaltet die Einsprache die aufschiebende Wirkung bis zum Erlass des Zwischenentscheides, weshalb die SUVA bis 8. Oktober 2001 weiterhin Taggeldleistungen auszurichten habe.
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde macht die SUVA geltend, die Rechtsprechung
BGE 109 V 232
aus dem Jahre 1983 könne nicht ohne weiteres auf das erst später mit dem UVG 1984 eingeführte Einspracheverfahren angewendet werden. Die Auffassung der Vorinstanz, die SUVA habe einer allfälligen Einsprache bereits in der Verfügung (wobei es sich ohnehin um eine sog. positive Verfügung handeln müsste) die aufschiebende Wirkung zu entziehen, verstosse gegen
Art. 55 VwVG
. Aus dessen Abs. 2 ergebe sich, dass die aufschiebende Wirkung auch nach Erlass der Verfügung durch die Einspracheabteilung entzogen werden könne, und zwar rückwirkend ab Verfügungserlass. Im Übrigen handle es sich bei der Verfügung vom 19. Juni 2001, mit welcher die Taggeldleistungen ab sofort eingestellt wurden, um eine negative Verfügung, weshalb gar kein Suspensiveffekt habe gewährt werden können. Eine Leistungspflicht entstehe erst wieder, wenn eine Einsprache oder eine Beschwerde gutgeheissen werde. Für die Gewährung eines wirksamen Rechtsschutzes hätte es deshalb einer vorsorglichen Massnahme bedurft. Das vom Versicherten in der Einsprache gestellte Gesuch um aufschiebende Wirkung wäre deshalb als Antrag auf Erlass einer solchen Massnahme zu behandeln gewesen.
5.
5.1 Aufschiebende Wirkung bedeutet, dass die im Verfügungsdispositiv angeordnete Rechtsfolge vorläufig nicht eintritt, sondern gehemmt wird. Der Suspensiveffekt verhindert, dass Verfügungen, die Rechte oder Pflichten feststellen, begründen, ändern oder aufheben, Geltung erhalten. Gegenstand der aufschiebenden Wirkung können nur positive Verfügungen sein, d.h. solche, die eine Pflicht auferlegen oder einem Gesuch stattgeben (
BGE 126 V 409
Erw. 3b, 124 V 84 Erw. 1a; SVR 1997 AlV Nr. 106 S. 327; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983 S. 241 ff.). Negative Verfügungen, mit denen ein Begehren um Feststellung, Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten abgelehnt wird, wie namentlich leistungsverweigernde Anordnungen, sind der aufschiebenden Wirkung nicht zugänglich (
BGE 126 V 409
Erw. 3b, 123 V 41 Erw. 3, 117 V 188 Erw. 1b mit Hinweisen; Gygi, a.a.O., S. 243; Christian Zünd, Bemerkungen zum Urteil V. vom 22. September 2000, C 112/00 [
BGE 126 V 407
], in: AJP 2001 S. 705 ff.). Denn mit solchen Verfügungen wird nichts angeordnet, was der Vollstreckung bedürfte und deren Aufschub überhaupt zugänglich wäre. Um den Vollstreckungsaufschub zu erwirken, bedarf es deshalb der Anordnung einer positiven vorsorglichen Massnahme. Diese ist nach
Art. 56 VwVG
dazu bestimmt, einen tatsächlichen oder rechtlichen Zustand einstweilen unverändert zu erhalten.
5.2 Die im vorliegenden Fall zwischen den Parteien streitige Frage, ob Verfügungen, womit Taggeldleistungen der Unfallversicherung eingestellt werden, als positive oder negative Verfügungen zu qualifizieren sind, braucht indessen nicht abschliessend entschieden zu werden (vgl. dazu auch
BGE 126 V 409
Erw. 3b, 124 V 84 Erw. 1a, 123 V 41 Erw. 3 mit Hinweisen; RSKV 1982 Nr. 472 S. 18 Erw. 2). Denn wie sich aus dem Folgenden ergibt, ist in beiden Fällen auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten (vgl. dazu Erw. 6, 7.1 und 8.1) und diese gutzuheissen (vgl. dazu Erw. 7.2-7.4 und 8.2-8.4).
6.
6.1 Gemäss
Art. 128 OG
beurteilt das Eidgenössische Versicherungsgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von
Art. 97, 98 lit. b-h und 98a OG
auf dem Gebiet der Sozialversicherung. Hinsichtlich des Begriffs der mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbaren Verfügungen verweist
Art. 97 OG
auf
Art. 5 VwVG
. Nach
Art. 5 Abs. 1 VwVG
gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (und im Übrigen noch weitere, nach dem Verfügungsgegenstand näher umschriebene Voraussetzungen erfüllen). Verfügungen im Sinne dieser Umschreibung können nach dem Wortlaut des zweiten Absatzes von
Art. 5 VwVG
auch Zwischenverfügungen sein, insoweit sie den Anforderungen des vorangehenden ersten Absatzes entsprechen. Zudem verweist
Art. 5 Abs. 2 VwVG
bezüglich der Zwischenverfügungen auf Art. 45 des gleichen Gesetzes, laut dem nur solche Zwischenverfügungen anfechtbar sind, die einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (
Art. 45 Abs. 1 VwVG
). Dieser grundsätzliche Vorbehalt gilt als Voraussetzung für die Zulässigkeit eines selbstständigen, der Endverfügung vorangehenden Beschwerdeverfahrens, insbesondere für alle in
Art. 45 Abs. 2 VwVG
- nicht abschliessend - aufgezählten Zwischenverfügungen. Für das letztinstanzliche Beschwerdeverfahren ist ferner zu beachten, dass gemäss Art. 129 Abs. 2 in Verbindung mit
Art. 101 lit. a OG
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Zwischenverfügungen nur zulässig ist, wenn sie auch gegen die Endverfügung offensteht (
BGE 124 V 85
Erw. 2 mit Hinweisen).
6.2 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich - unabhängig davon, ob es darin um die aufschiebende Wirkung oder eine (andere) vorsorgliche Massnahme geht (zur bundesrechtlichen Grundlage des angefochtenen Entscheides [Art. 128 in Verbindung mit
Art. 98 lit. g und
Art. 97 Abs. 1 OG
in Verbindung mit
Art. 5 VwVG
] in letzterem Fall:
BGE 126 V 143
; vgl. auch die frühere Rechtsprechung, wonach mit
Art. 56 VwVG
für die Anordnung vorsorglicher Massnahmen eine bundesrechtliche Grundlage besteht:
BGE 119 V 297
Erw. 4, 117 V 189 Erw. 1c mit Hinweisen) - um eine Zwischenverfügung im Sinne von
Art. 45 VwVG
. Da Endverfügungen letzter kantonaler Instanzen im Bereich der Unfallversicherung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidgenössische Versicherungsgericht unterliegen (
Art. 110 UVG
), ist die vorinstanzliche Zwischenverfügung gemäss
Art. 45 Abs. 1 VwVG
nur unter der Voraussetzung selbstständig anfechtbar, dass sie für die beschwerdeführende SUVA einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann.
6.3 Nach der Rechtsprechung beurteilt sich das Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils nicht nur anhand eines einzigen Kriteriums. Vielmehr prüft das Gericht jenes Merkmal, das dem angefochtenen Entscheid am besten entspricht. Namentlich beschränkt sich das Gericht nicht darauf, allein den Nachteil als nicht wieder gutzumachend zu betrachten, den auch ein für die Beschwerdeführerin günstiges Endurteil nicht vollständig zu beseitigen vermöchte (
BGE 126 V 247
Erw. 2c, 124 V 87 Erw. 4, 121 V 116 mit Hinweisen). Für die Begründung eines irreparablen Nachteils genügt bereits ein tatsächliches, insbesondere wirtschaftliches Interesse (
BGE 126 V 246
Erw. 2a, 125 II 620 Erw. 2a).
7.
7.1 Rechtsprechungsgemäss kann die Zwischenverfügung über den Suspensiveffekt einen irreparablen Nachteil bewirken, wenn - bei Ausrichtung der streitigen Taggelder - die Wiedereinbringlichkeit der vom Versicherten allenfalls zu Unrecht bezogenen und deswegen rückzuerstattenden Betreffnisse gefährdet ist (
BGE 124 V 87
Erw. 4 mit Hinweisen; RKUV 1997 Nr. K 985 S. 156 Erw. 1b). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Zwar erweisen sich die Auswirkungen des von der Vorinstanz nur für einen beschränkten Zeitraum (vom 19. Juni bis 8. Oktober 2001) angeordneten Suspensiveffekts - die Verwaltung hätte gestützt darauf Taggelder für weitere dreieinhalb Monate auszurichten, was bei einer vollen Arbeitsunfähigkeit Leistungen im Umfang von insgesamt rund Fr. 17'000.- (Fr. 157.55 pro Tag) ergibt - für die SUVA nicht bedeutend einschneidender als für den Beschwerdegegner im entgegengesetzten Fall. Dennoch hat die Verwaltung ein erhebliches Interesse daran, Rückerstattungsforderungen zu vermeiden. Aufgrund der persönlichen Verhältnisse des Versicherten muss angenommen werden, dass die Einbringlichkeit allfällig zu Unrecht bezahlter Taggelder gefährdet wäre. Der heute knapp 59jährige, verheiratete Versicherte hat seit dem - unverschuldeten - Unfall vom 15. Juni 1999 die Tätigkeit als Vorarbeiter auf dem Bau nicht wieder aufgenommen und lebt von Taggeldern der SUVA. Da die von der Vorinstanz angeordnete Gewährung der aufschiebenden Wirkung für dreieinhalb Monate während des Einspracheverfahrens für die SUVA somit einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
7.2 Ob der Suspensiveffekt zu erteilen ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung. Es ist zu prüfen, ob die Gründe, welche für die sofortige Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können. Dabei steht der urteilenden Instanz ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Im Allgemeinen wird sie ihren Entscheid auf den Sachverhalt stützen, der sich aus den vorhandenen Akten ergibt, ohne zeitraubende weitere Erhebungen anzustellen. Bei der Abwägung der Gründe für und gegen die sofortige Vollstreckbarkeit können auch die Aussichten auf den Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache ins Gewicht fallen; diese müssen allerdings eindeutig sein (vgl.
BGE 124 V 88
Erw. 6a, 117 V 191 Erw. 2b, 98 V 222 Erw. 4 sowie SVR 2001 KV Nr. 12 S. 31, RKUV 1994 Nr. K 952 S. 300 Erw. 3a; ferner
BGE 115 Ib 158
Erw. 2, 107 Ib 399 Erw. 2c).
7.3 Bei der Abwägung der Gründe für und gegen eine sofortige Vollstreckung der Verfügung, welche von der Vorinstanz aus prozessualen Überlegungen für den hier streitigen Zeitraum nicht vorgenommen wurde (Erw. 4 hievor), steht dem Interesse der SUVA, eine Rückforderung wegen der damit verbundenen administrativen Erschwernisse und der Gefahr der Uneinbringlichkeit nach Möglichkeit zu vermeiden, das Interesse des Beschwerdegegners an der Sicherstellung des Lebensunterhaltes für sich und seine Ehefrau während des von der Vorinstanz angeordneten Suspensiveffektes der Einsprache für die Dauer von rund dreieinhalb Monaten gegenüber. Dem Beschwerdegegner kommt diesbezüglich entgegen, dass die Visana, bei welcher er krankenversichert ist, die von ihr erhobene Einsprache gegen die Einstellung der Taggeldleistungen zurückgezogen und zugesichert hat, ihre Leistungen im Rahmen der allgemeinen Versicherungsbedingungen zu erbringen. Unter diesen Umständen überwiegen die für die sofortige Vollstreckbarkeit sprechenden Gründe und fällt die Interessenabwägung zulasten des Beschwerdegegners aus - wie dies im Übrigen die Vorinstanz bereits für die übrige Zeit des Einspracheverfahrens entschieden hat.
7.4 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der SUVA ist somit - unter der Annahme der Qualifizierung der Verfügung über die Einstellung der Weiterausrichtung der Taggeldleistungen als einer positiven Verfügung - begründet.
8.
8.1 Wird die Verfügung, mit welcher die Taggeldleistungen eingestellt wurden, demgegenüber als negative Verfügung qualifiziert, wäre der vom Versicherten im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren gestellte Antrag um Erteilung des Suspensiveffektes für das Einspracheverfahren als Gesuch um Anordnung einer positiven vorsorglichen Massnahme im Hinblick auf die Weiterausrichtung von Taggeldern zu behandeln gewesen (so auch in
BGE 126 V 407
nicht publ. Erw. 4a des Urteils V. vom 22. September 2000, C 112/00). Auch in diesem Fall ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der SUVA einzutreten. Denn aus den in Erw. 7.1 genannten Gründen ist auch hier die Voraussetzung erfüllt, dass der als vorsorgliche Massnahme zu qualifizierende kantonale Zwischenentscheid für die SUVA einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann.
8.2 Nach der Rechtsprechung hat die über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen nach
Art. 56 VwVG
befindende Behörde zu prüfen, ob die Gründe, die für die sofortige Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können. Dabei steht ihr ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Im Allgemeinen wird sie ihren Entscheid auf den Sachverhalt stützen, der sich aus den vorhandenen Akten ergibt, ohne zeitraubende weitere Erhebungen anzustellen. Bei der Abwägung der Gründe für und gegen die sofortige Vollstreckbarkeit können auch die Aussichten auf den Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache ins Gewicht fallen; sie müssen allerdings eindeutig sein (
BGE 117 V 191
Erw. 2b mit Hinweisen, wo diese zur aufschiebenden Wirkung gemäss
Art. 55 VwVG
ergangenen Grundsätze ausdrücklich im Bereich des
Art. 56 VwVG
für sinngemäss anwendbar erklärt wurden; vgl. auch
BGE 124 V 88
Erw. 6a mit Hinweis).
8.3 Bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen kann im vorliegenden Fall den Aussichten auf den Ausgang dieses Verfahrens nicht bereits im Rahmen der Anordnung vorsorglicher Massnahmen Rechnung getragen werden, da die Verhältnisse aufgrund der gesamten Aktenlage nicht eindeutig liegen. Indessen ergibt sich aus den bereits in Erw. 7.3 dargestellten Umständen, dass das Interesse der SUVA an der Vermeidung von Umtrieben und Verlustrisiken im Zusammenhang mit Rückforderungen, die entstehen können, wenn der Versicherte im Prozess unterliegt, im Vordergrund steht.
8.4 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der SUVA ist somit auch unter der Annahme der Qualifizierung der Verfügung über die Einstellung der Taggeldleistungen als einer negativen Verfügung begründet.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist dem Antrag der SUVA um Aufhebung der Zusprechung der Parteientschädigung für das kantonale Verfahren zu entsprechen.
10.
Die SUVA hat - wie von der Vorinstanz zutreffend entschieden - nun über die Einsprache des Versicherten zu befinden.
11.
11.1 Das Verfahren ist kostenfrei (
Art. 134 OG
; vgl. Erw. 2.2 hievor).
11.2 Nach
Art. 159 Abs. 2 OG
darf im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde obsiegenden Behörden oder mit öffentlichrechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen werden. In Anwendung dieser Bestimmung spricht das Eidgenössische Versicherungsgericht der SUVA und den privaten UVG-Versicherern keine Parteientschädigungen zu, weil sie als Organisationen mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben zu qualifizieren sind (
BGE 123 V 309
Erw. 10 mit Hinweisen; RKUV 2002 Nr. KV 211 S. 184 Erw. 5).