Urteil 1C_267/2011 (2011)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Im Oktober und November 2008 reichte die X._AG dem Gemeinderat Oberkirch insgesamt vier Baugesuche für Plakatwerbeträger ein, darunter Gesuche für die Errichtung freistehender, 210 cm hoher Reklametafeln mit einer Werbefläche von 285 x 130 cm auf dem Grundstück Nr. 749 an der Kreuzung Grünfeldstrasse/Luzernstrasse und auf dem Grundstück Nr. 368 an der Kreuzung Paradiesli/Luzernstrasse ein. Während der öffentlichen Auflage gingen gegen diese beiden Gesuche Einsprachen von Nachbarn ein. Am 27. November 2008 erliess der Gemeinderat eine Planungszone für Reklamen, welche öffentlich aufgelegt und im Kantonsblatt vom 29. November 2008 publiziert wurde. Danach sollte der Gemeinderat im Rahmen von Konzepten und Richtlinien die Anforderungen an die Bewilligung von Reklametafeln konkretisieren. Gestützt auf die in Rechtskraft erwachsene Planungszone erliess der Gemeinderat am 18. Juni 2009 "Richtlinien für die Bewilligung von Reklameanlagen"; am 9. September 2009 änderte er sie ab. Vom 26. April 2010 bis zum 25. Mai 2010 wurde die Gesamtrevision der Ortsplanung von Oberkirch öffentlich aufgelegt; nach Art. 43 des neuen Bau- und Zonenreglements hat der Gemeinderat die Kompetenz zum Erlass von Richtlinien für die Bewilligung von Reklameanlagen.
Am 16. Dezember 2010 verweigerte der Gemeinderat Oberkirch mit zwei separaten Entscheiden die Baubewilligungen für die beiden Plakatanschlagstellen und hiess die gegen sie gerichteten Einsprachen gut. In Bezug auf das die Parzelle Nr. 368 betreffende Baugesuch erwog er, der Grenzabstand von 3 m zur Nachbarparzelle sei nicht eingehalten, weshalb der Antrag der Einsprecher auf Abweisung des Gesuchs gutzuheissen sei. Die geplante Plakatanschlagstelle beeinträchtige zudem die Übersichtlichkeit der Einmündung in die Privat- und die Kantonsstrasse massiv; das Gesuch sei daher aus Gründen der Verkehrssicherheit nicht bewilligungsfähig. Die geplante Tafel solle unmittelbar an der Grenze zur Liegenschaft "Morgenstärn" erstellt werden. Dieses Gebäude sei eine der wenigen Bauten des alten Dorfkerns mit Käserei, Dorfladen, Hotel Hirschen und Gemeindehaus. Die Plakatwand gliedere sich nicht ins historische Dorfbild ein; aus der Sicht des auf der Luzernstrasse in Richtung Nottwil fahrenden Automobilisten störe sie die harmonische Gesamtwirkung der alten Häuser. Da Oberkirch ansonsten über keine historischen Gebäude verfüge, sei es dem Gemeinderat ein besonderes Anliegen, den alten Dorfkern möglichst unberührt zu erhalten. Die Plakatwand beeinträchtige das Ortsbild und sei daher nicht bewilligungsfähig. Zudem befinde sich im Abstand von 150 m bereits eine Reklameanlage, was nach den Richtlinien die Bewilligung des Gesuchs ebenfalls ausschliesse. In Bezug auf das die Parzelle Nr. 749 betreffende Baugesuch erwog der Gemeinderat, der Grenzabstand zur Nachbarparzelle sei nicht eingehalten, weshalb der Antrag der Einsprecher, den Grenzabstand zur Parzelle Nr. 469 von 2 m auf 3 m zu vergrössern, gutzuheissen sei. Die Verkehrssicherheit werde durch die Plakatwand nicht gefährdet. Hingegen befänden sich in einer Distanz von 60 und 100 m bereits zwei Wechsel-Reklameanschlagstellen, was nach den Richtlinien die Bewilligung einer weiteren ausschliesse.
Die X._AG focht beide Entscheide an. Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern vereinigte am 6. Mai 2011 die Verfahren und wies die Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog, die beiden Reklametafeln verstiessen einerseits gegen die Grenzabstandsvorschriften und beeinträchtigten anderseits das Ortsbild in unzulässiger Weise.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die X._AG, diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und ihm die Sache zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Eventuell seien die Entscheide des Gemeinderates Oberkirch vom 16. Dezember 2010 aufzuheben und Baubewilligungen für die beiden Plakatanschlagstellen zu erteilen.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf Vernehmlassung. Die Gemeinde Oberkirch beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Die X._AG hält in ihrer Replik an der Beschwerde fest.

Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher (
Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG
) Entscheid über zwei Baubewilligungen, mithin öffentlich-rechtliche Angelegenheiten im Sinne von
Art. 82 lit. a BGG
. Ein Ausschlussgrund nach
Art. 83 BGG
liegt nicht vor. Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung des Willkürverbots von
Art. 9 BV
, der Wirtschaftsfreiheit von
Art. 27 BV
sowie des rechtlichen Gehörs von
Art. 29 Abs. 2 BV
, was zulässig ist (
Art. 95 lit. a BGG
). Als Partei des vorinstanzlichen Verfahrens und Adressatin der abschlägigen Bauentscheide ist sie beschwerdebefugt (
Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG
). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, womit auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
2.1 Das Luzerner Planungs- und Baugesetz vom 7. März 1989 (PBG) unterscheidet die baubewilligungspflichtigen Vorrichtungen in Bauten und Anlagen (
§ 180 Abs. 1 PBG
). Es enthält Grenzabstandsvorschriften für Massiv- und Weichbauten (
§
§ 121 ff. PBG
), Kleinbauten (
§ 124 PBG
), Unterniveaubauten (
§ 125 PBG
) sowie Mauern, Einfriedungen, Böschungen und Gewächse (
§ 126 PBG
). Der Gemeinderat vertritt die Auffassung, auf die Reklametafeln seien die für "frei stehende Mauern" geltenden Grenzabstandsvorschriften von
§ 126 PBG
analog anzuwenden. Das Verwaltungsgericht sieht in ihnen Kleinbauten im Sinn von
§ 124 PBG
.
2.2 Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, eine Baute im Sinne des PBG müsse nach der konstanten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts begriffsnotwendig ein Dach aufweisen, was bei Reklametafeln offenkundig nicht der Fall sei. Sie hätten auch keinerlei stützende oder abgrenzende Funktion, weshalb sie nicht den für Mauern und Einfriedungen geltenden Vorschriften unterstellt werden dürften. Es handle sich vielmehr um bauliche Anlagen, für die das Gesetz keine Grenzabstände vorschreibe. Da öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen indes einer klaren gesetzlichen Grundlage bedürften, würden für Reklametafeln keine Grenzabstandsvorschriften gelten, die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts sei willkürlich.
2.3 In den von der Beschwerdeführerin angeführten Entscheiden (LGVE 1993 III Nr. 20; II Nr. 2) legt das Verwaltungsgericht dar, nach ständiger Verwaltungspraxis werde als Baute ein Gebäude oder eine überdachte bauliche Anlage qualifiziert, welche Menschen, Tiere oder Sachen gegen äussere Einflüsse zu schützen vermöge; Wände müssten nicht vorhanden sein, aber in jedem Fall ein Schutz bietendes Dach. Für Bauten würden nach den
§
§ 121-125 PBG
generell Grenzabstandsvorschriften gelten, für Anlagen dagegen nur, soweit sie in
§ 126 PBG
explizit erwähnt würden. Aufgrund dieser Rechtsauffassung qualifizierte das Verwaltungsgericht eine Pergola mangels eines Schutz bietenden Daches als Anlage, für welche, da in
§ 126 PBG
nicht aufgeführt, keine Grenzabstandsvorschriften gälten. Im zweiten Fall kam es zum Schluss, für Parkplätze gälten als Anlagen ebenfalls keine Grenzabstandsvorschriften.
Im angefochtenen Entscheid qualifiziert das Verwaltungsgericht die nicht überdachten Reklametafeln als Kleinbauten. Da es keinen Bezug zur angeführten Rechtsprechung nimmt, ist nicht ersichtlich, ob es seine Praxis ändern und den Begriff der Baute nunmehr weiter auslegen will, oder ob es sich um ein Versehen handelt. Willkürlich wäre eine Ausweitung des Bautenbegriffs jedenfalls im Rahmen einer grundsätzlichen Praxisänderung nicht, auch wenn diesfalls eine sinnvolle Unterscheidung zwischen Bauten und Anlagen kaum noch möglich sein dürfte. Ob und wie stark störend sich eine bauliche Vorrichtung auf die Nachbarschaft auswirkt, hängt jedenfalls nicht in erster Linie davon ab, ob sie überdacht ist oder nicht. So würden nach der vorbestehenden Praxis des Verwaltungsgerichts etwa ein Aussichtsturm oder ein Baudenkmal wegen der fehlenden Überdachung unabhängig von ihrer Grösse als Anlagen gelten, die auf die Grenze gestellt werden dürften (
§ 126 PBG
e contrario), währenddem ein Materialschopf einen Grenzabstand von mindestens drei Metern einhalten müsste. Das ist kaum einsichtig. Die vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid vorgenommene Ausweitung des Bautenbegriffs lässt sich sachlich begründen und ist damit nicht unhaltbar.
Es ist unbestritten, dass beide Reklametafeln diese Grenzabstände nicht einhalten. In Bezug auf die Parzelle Nr. 749 verlangten die Einsprecher allerdings nicht die Ablehnung der Baubewilligung, sondern nur die (geringfügige) Verschiebung der Reklametafel. Mit der Verletzung der Grenzabstandsvorschriften allein lässt sich damit der Bauabschlag für dieses Gesuch nicht begründen.
3.
Nach § 140 Abs. 1 des Luzerner Planungs- und Baugesetzes vom 7. März 1989 (PBG) sind Bauten und Anlagen in die bauliche Umgebung einzugliedern. Sie sind zu untersagen, wenn sie durch ihre Grösse, Proportion, Gestaltung, Bauart, Dachform oder Farbe das Orts- und Landschaftsbild beeinträchtigen. § 15 Abs. 1 lit. b der Reklameverordnung vom 3. Juni 1997 (RVO) untersagt Reklamen, wenn sie durch ihre Ausgestaltung oder Häufung das Orts- und Landschaftsbild beeinträchtigen. Nach
§ 4 RVO
sind die Gemeinden befugt, in ihren Bau- und Zonenreglementen ergänzende Vorschriften zu machen.
3.1 Das Verwaltungsgericht hat dazu erwogen (E. 7b S. 14), im öffentlichen Baurecht verstärke das Eingliederungsgebot seit jeher das Verunstaltungsverbot; dieses solle positiv auf die Gestaltung von Bauten und Anlagen wirken, sodass durch die Rücksichtnahme auf gewachsene und bestehende Strukturen eine befriedigende Gesamtwirkung erzielt werde. Ob im Einzelfall ein Schutzbedürfnis bestehe, sei nach objektiven Kriterien zu beurteilen, nicht nach subjektivem ästhetischem Empfinden. Bei der erforderlichen Interessenabwägung sei zu berücksichtigen, dass Plakatwerbung zum Wirtschaftsleben gehöre und im Rahmen der Gesetzgebung durch die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit geschützt sei. Bei der Anwendung von
§ 140 Abs. 1 PBG
und
§ 15 Abs. 1 lit. b RVO
komme der kommunalen Baubehörde ein weiter Beurteilungsspielraum zu, da sie die lokalen Verhältnisse besser kenne als die Rechtsmittelinstanz und die ästhetische Wirkung von typisch lokalem Interesse sei.
3.2 Unstrittig ist, dass das Bau- und Zonenreglement der Gemeinde Oberkirch keine auf den Fall anwendbaren ergänzenden Bestimmungen im Sinn von
§ 4 RVO
enthält. Hingegen hat der Gemeinderat (unmittelbar nach der Einreichung der vier Baugesuche der Beschwerdeführerin) begonnen, für die Bewilligung von Reklametafeln für Fremdreklamen verwaltungsinterne Richtlinien zu erlassen. Die beiden strittigen Baugesuche hat er nach den Richtlinien vom 9. September 2010 beurteilt.
Wie das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt hat, steht es dem Gemeinderat frei, Richtlinien für die Bewilligung von Reklamen zu erlassen, um eine einheitliche Praxis zu gewährleisten. Sie haben allerdings rein verwaltungsinterne Bedeutung, indem sie nachgeordnete Verwaltungsstellen binden können. Für den Gemeinderat, der sie erliess, stellen sie eine Art Checkliste dar, an der er sich bei einem Bewilligungsentscheid orientieren kann, die für ihn aber nicht verbindlich ist und die er jederzeit ändern kann. Für die rechtliche Beurteilung der umstrittenen Bauabschläge erheblich ist einzig, ob sie mit dem einschlägigen gesetzten Recht - hier insbesondere
§ 140 Abs. 1 PBG
und
§ 15 RVO
- in Einklang stehen. Ob sie (auch) den Richtlinien entsprechen, ist dagegen nicht entscheidend. Die Feststellung des Verwaltungsgerichts (E. 7a S. 14), es sei zu prüfen, ob Ziff. 7 der Richtlinien, welche eine minimale Distanz von 250 m zwischen zwei Reklametafeln vorschreibe, mit dem übergeordneten Recht in Einklang stehe, geht daher an der Sache vorbei.
3.3 Das Verwaltungsgericht hat erwogen (E. 7c S. 15 ff.), die in den Richtlinien festgelegte minimale Distanz von 250 m zwischen zwei Reklametafeln sei eine zulässige Konkretisierung von
§ 15 Abs. 1 lit. b RVO
, welcher Reklamen untersage, die durch ihre Ausgestaltung oder Häufung das Orts- oder Landschaftsbild beeinträchtigten. Es bestünden bereits zwei Reklametafeln auf den Grundstücken Nrn. 758 und 841 in einem Abstand von 60 bzw. 100 m zum von der Beschwerdeführerin beanspruchten Standort auf der Parzelle Nr. 749; eine Reklametafel an dieser Stelle würde daher zu einer unerwünschten Reklamehäufung führen. Dazu komme, dass die Reklametafel auf den Parzellen Nrn. 749 und 758 gleichzeitig wahrgenommen würden. Die Reklametafel auf der Parzelle Nr. 749 würde zudem überaus dominant in Erscheinung treten und das Ortsbild zusätzlich beeinträchtigen. Die gleichen Erwägungen würden auch für das die Parzelle Nr. 368 betreffende Baugesuch gelten, befinde sich doch in 150 m bereits eine vorbestehende Wechsel-Reklameanschlagstelle. Die Anschlagstelle auf der Parzelle Nr. 749 sei zudem auf einer Grünfläche mit hochgewachsenen Bäumen geplant, was nach den Richtlinien unzulässig sei. Diese führten auch nicht zu einem faktischen Verbot für die Erstellung neuer Reklametafeln und seien mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar.
3.4 Nach
§ 15 Abs. 1 lit. b RVO
ist eine Reklame u.a. unzulässig, wenn sie durch ihre Häufung das Orts- und Landschaftsbild beeinträchtigt. Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid in Anwendung der gemeinderätlichen Richtlinien davon aus, dass eine unzulässige Häufung von Reklametafeln immer dann vorliegt, wenn die Distanz zwischen zwei Reklametafeln 250 m unterschreitet. Unzulässig ist eine Häufung von Reklamen indessen nur, wenn sie das Ortsbild beeinträchtigt, was von den konkreten örtlichen Verhältnissen abhängt. Im von der Beschwerdeführerin eingereichten, Mauensee betreffenden Entscheid V 09 182 vom 9. November 2009 hat das Verwaltungsgericht erwogen, es könne nicht von einer Häufung gesprochen werden, wenn in unmittelbarer Nähe der beantragten Tafel bereits die Eigenreklame einer Garage und in rund 70 m Entfernung eine (vom geplanten Standort nicht einsehbare) weitere Fremdreklame bestehe. Eine unzulässige, das Ortsbild beeinträchtigende Häufung bedinge nach der Praxis eine "gleichzeitige Wahrnehmung der betreffenden Plakate oder zumindest eine Wahrnehmung in zeitlich unmittelbarer Abfolge oder auf engem Raum" (a.a.O. E. 4 e/bb S. 9f). Generelle Abstandsvorschriften - in concreto 200 m - liessen sich kaum durchsetzen und befreiten die Gemeinde zudem nicht davon, die konkreten Umstände zu würdigen und zu begründen, weshalb eine störende Häufung von Reklamen vorliegt.
3.5 Wie sich aus den Erwägungen des Gemeinderates in seinem Entscheid vom 16. Dezember 2010 ergibt, ist die Ablehnung des die Parzelle Nr. 368 betreffenden Baugesuchs im Ergebnis vertretbar. Danach ist die Nachbarparzelle mit dem einzigen historischen Gebäudekomplex von Oberkirch überbaut. Dieser stellt den eigentlichen Dorfkern dar, dessen Erscheinungsbild nach der nachvollziehbaren Auffassung des Gemeinderates möglichst erhalten werden muss. Es ist unter diesen Umständen ohne Weiteres vertretbar anzunehmen, dass eine Reklametafel, die von den auf der Luzernstrasse in Richtung Nottwil fahrenden Automobilisten vor dem Hintergrund dieser schützenswerten Gebäudegruppe wahrgenommen wird, das Ortsbild beeinträchtigen würde und damit nach
§ 15 Abs. 1 lit. b RVO
nicht bewilligungsfähig ist.
3.6 Das Verwaltungsgericht hat dem die Parzelle Nr. 749 betreffenden Baugesuch die Bewilligungsfähigkeit zwar einerseits mit der Begründung abgesprochen, es widerspreche den Richtlinien des Gemeinderates. Das genügt für die willkürfreie Ablehnung eines Baugesuches nicht (oben E. 3.2). Es hat aber immerhin auch konkrete Sachverhaltsfeststellungen gemacht, die den Bauabschlag als im Ergebnis vertretbar erscheinen lassen. So wäre die geplante Reklametafel die dritte auf einem Strassenabschnitt von rund 100 m, wobei die beiden Reklamen auf den Parzellen Nrn. 758 und 749 für die in Richtung Nottwil fahrenden Automobilisten gleichzeitig sichtbar wären. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, darin liege eine ortsplanerisch unerwünschte Häufung von Reklamen, ist vertretbar. Zudem käme, was aufgrund der in den Akten liegenden Fotodokumentation gut nachvollziehbar ist, die projektierte Tafel vor eine Baum- und Gebüschgruppe zu stehen, was den willkürfreien Schluss zulässt, dies würde ihr eine besonders dominante, das Ortsbild störende Wirkung zukommen lassen. Das Verwaltungsgericht hat damit die Verweigerung der Baubewilligung in willkürfreier Anwendung von
§ 140 Abs. 1 PBG
und
§ 15 Abs. 1 lit. b RVO
geschützt, die Rüge ist unbegründet.
3.7 Sind somit die umstrittenen Bauabschläge in bundesrechtskonformer Anwendung des kantonalen Baupolizeirechts erfolgt, so kann die Beschwerdeführerin aus der Wirtschaftsfreiheit von
Art. 27 BV
nicht zu ihren Gunsten ableiten.
4.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu tragen (
Art. 66 Abs. 1 BGG
).