Urteil 2A.565/2002 (2003)
Rechtsgebiet: public_law

Fatti:
A.
Il 5 maggio 1986 è stata costituita, con sede a Roveredo, la società A._ S.A., con lo scopo di produrre, trasformare e commercializzare ceramiche, marmi e affini, nonché prodotti complementari.
In seguito alla modifica statutaria del 21 febbraio 1994, il suo scopo sociale è divenuto l'amministrazione e la gestione fiduciaria di patrimoni, l'intermediazione nel settore mobiliare ed immobiliare, la gerenza di transazioni commerciali in genere, il compimento di investimenti per conto di terzi, l'assunzione di rappresentanze, amministrazioni e contabilità, la consulenza commerciale e finanziaria. La società è attualmente dotata di un capitale azionario di fr. 100'000.-- e risulta rappresentata da B._, unico membro iscritto a registro di commercio.
B.
Il 25 agosto 2000 la Commissione federale delle banche è stata informata dalla Commissione nazionale per le Società e la Borsa della Repubblica Italiana (CONSOB) del fatto che alcune società svizzere, tra cui A._ S.A., promuovevano a distanza servizi d'investimento. L'autorità svizzera ha dunque compiuto alcuni accertamenti giungendo alla conclusione che detta società svolgeva unicamente un'attività di gestione patrimoniale e, pertanto, non soggiaceva alla sua sorveglianza.
Nel mese di aprile del 2002 la Commissione federale delle banche ha tuttavia rilevato che A._ S.A. offriva tramite le sue pagine internet servizi di intermediazione sul mercato valutario interbancario, sui derivati e sui mercati azionari e obbligazionari delle principali piazze finanziarie mondiali. Il 6 maggio 2002 essa ha dunque inviato alla società un questionario per l'esame della sua attività e ha chiesto alla medesima di produrre una copia dei suoi statuti, un estratto del registro di commercio, la copia di un mandato di gestione, i suoi conti annuali, nonché l'incarto completo di un cliente.
Il 24 giugno 2002 A._ S.A. ha restituito alla Commissione federale delle banche il suddetto questionario con allegata una parte della documentazione richiestale. In quell'occasione ha domandato una proroga del termine per la presentazione dell'incarto completo di un cliente. Ritenendo tuttavia che alcune domande del questionario erano state evase in maniera incompleta o erano state addirittura ignorate, il 25 giugno 2002 la Commissione federale delle banche ha chiesto a A._ S.A. di completare le sue risposte e di finalmente farle pervenire l'incarto di un cliente. La richiesta è stata evasa dalla società il 26 luglio 2002.
Nel frattempo, il 12 luglio 2002 l'Ufficio del Giudice istruttore del Cantone dei Grigioni aveva inviato alla Commissione federale delle banche alcuni documenti pervenutigli in seguito all'inoltro di una denuncia penale da parte di un privato nei confronti di A._ S.A., tra cui la copia di un incarto di un cliente. In seguito il Giudice istruttore grigionese ha proceduto alla perquisizione dei locali della società a Roveredo ed ha interrogato il suo amministratore B._, nonché tale C._, che da qualche tempo collaborava strettamente con la società. I risultati di questi accertamenti sono stati trasmessi per conoscenza alla Commissione federale delle banche la quale ha provveduto a confrontare i medesimi con i dati in suo possesso, riscontrando su alcuni punti delle discordanze di un certo rilievo. Per questo motivo il 30 luglio 2002 il Vicepresidente della Commissione federale delle banche ha deciso in via superprovvisionale di nominare un osservatore, designando a questo proposito la società D._ S.A., e di bloccare cautelativamente i conti di A._ S.A. Egli ha inoltre assegnato a quest'ultima un termine per esprimersi su queste misure. Nella sua presa di posizione del 23 agosto 2002 la società ha chiesto la revoca immediata di tutti i predetti provvedimenti. Preso atto di ciò, la Commissione l'ha invitata a formulare una proposta concreta per risolvere amichevolmente il caso. Con lettera del 3 settembre 2002 A._ S.A. si è dichiarata disposta a liquidare tutte le posizioni dei suoi clienti previo sblocco dell'operatività dei suoi conti bancari. Essa si è però astenuta dal proporre un piano concreto di liquidazione, malgrado la richiesta in tal senso da parte dell'autorità di sorveglianza.
Il 24 settembre 2002 la D._ S.A. ha inoltrato alla Commissione federale delle banche il suo rapporto di osservazione, nel quale veniva rilevato che A._ S.A. esercitava un'attività bancaria ai sensi dell'art. 3 della legge federale sulle banche e le casse di risparmio, dell'8 novembre 1934 (legge sulle banche; LBCR [RS 952.0]) e che la società E._ S.A., con sede a Lugano, operava come sua stabile organizzazione. Il 17 ottobre 2002 A._ S.A. ha quindi presentato le sue osservazioni al predetto rapporto, contestandone il contenuto e criticando l'operato dell'osservatore.
C.
Con decisione del 29 ottobre 2002 la Commissione federale delle banche ha constatato che A._ S.A. esercitava un'attività di commerciante di valori mobiliari senza disporre della dovuta autorizzazione. Essa ha quindi risolto di sciogliere la società, ponendola in liquidazione con effetto immediato. Ha designato la D._ S.A., quale liquidatrice, ha tolto ogni potere di rappresentanza agli organi di diritto e di fatto della società, e in particolare a B._ e C._, nonché ha vietato a quest'ultimi di intraprendere qualsiasi atto per conto della società o di disporre dei suoi beni. Ha quindi revocato tutti i diritti di firma, le procure e il mandato d'ufficio di revisione allo Studio Commerciale F._. Ha poi fatto ordine all'Ufficio del registro di commercio del Cantone dei Grigioni di procedere all'iscrizione della sua decisione, indicando che A._ S.A. era diretta unicamente con lo scopo della liquidazione e che i poteri di rappresentanza sino ad allora iscritti erano radiati. L'autorità di sorveglianza ha quindi precisato che la liquidazione si estendeva a tutti gli attivi della società situati in Svizzera a norma del diritto delle esecuzioni, indipendentemente dalla loro ubicazione effettiva. Essa ha inoltre dichiarato immediatamente eseguibili questi punti della propria risoluzione. Da ultimo ha posto a carico della società le spese di liquidazione, i costi dell'osservatore e quelli relativi alla procedura.
A sostegno di questa sua decisione la Commissione federale delle banche ha rilevato che, in base a quanto emerso dal rapporto di osservazione e dalla documentazione in suo possesso, A._ S.A. contattava direttamente o per il tramite di segnalatori esterni i potenziali clienti, ai quali proponeva la conclusione di un contratto di mandato. Il cliente versava in seguito i fondi che egli intendeva fare amministrare a A._ S.A. su conti bancari intestati direttamente a quest'ultima. La Commissione ha poi aggiunto che A._ S.A. disponeva di circa 150 clienti ed amministrava per loro conto un patrimonio di circa USD 3'800'000.--. A partire da ciò l'autorità di sorveglianza ha concluso che la società esercitava un'attività di commerciante di valori mobiliari senza esservi autorizzata, risultando adempiuta la fattispecie prevista dai combinati art. 2 lett. d della legge sulle borse e i valori mobiliari del 24 marzo 1995 (legge sulle borse; LBVM [RS 954.1]) e 3 cpv. 5 della relativa ordinanza del 2 dicembre (ordinanza sulle borse; OBVM [RS 954.11]). La Commissione ha escluso di potere rilasciare a A._ S.A. un'autorizzazione a posteriori. Ciò per più ragioni. Innanzitutto per difetto della garanzia di un'attività irreprensibile e per il fatto che le persone incaricate della direzione della società non godrebbero di ottima reputazione: secondo l'autorità di sorveglianza, A._ S.A. le aveva infatti fornito nel corso di procedura informazioni false sulla sua attività, tralasciando di indicare, come le era stato richiesto, tutte le relazioni bancarie a lei intestate. Inoltre essa avrebbe cercato di provvedere al versamento della somma di fr. 63'748.37 alle società E._ S.A. e G._ S.A., senza chiedere la preventiva autorizzazione all'osservatore. Queste due società sarebbero oltretutto strettamente legate a A._ S.A., sino al punto da costituire una sua stabile organizzazione. Inoltre, sempre a mente della Commissione federale delle banche, l'autorizzazione dovrebbe essere rifiutata anche perché A._ S.A. non dispone né del capitale minimo necessario previsto dalla legge (
art. 10 LBVM
e 22 OBVM), né di un'organizzazione interna adeguata (
art. 10 LBVM
e 19 OBVM). Da qui la necessità di procedere alla liquidazione coatta della società.
D.
Il 22 novembre 2002 A._ S.A. ha inoltrato davanti al Tribunale federale un ricorso di diritto amministrativo con il quale chiede, in via principale, che la suddetta decisione della Commissione federale delle banche sia annullata, che sia accertato che essa non è assoggettata alla legge sulle borse e che sia fatto ordine all'Ufficio del registro di commercio del Cantone dei Grigioni di procedere alle iscrizioni necessarie al ripristino della situazione antecedente al 29 ottobre 2002. In via eventuale domanda poi che gli atti siano retrocessi alla Commissione federale delle banche per una nuova decisione dopo ulteriori verifiche oppure che, una volta accertato il suo assoggettamento alla legge sulle borse, le sia assegnato un congruo termine per conformarsi alle esigenze imposte da questa normativa o per convertire la sua attività in modo tale da non ricadere nel campo di applicazione della medesima. Essa rimprovera alla Commissione di avere emanato una decisione che si fonda su di un accertamento dei fatti lacunoso e tendenzioso. Fa poi valere la violazione della legge sulle borse e della relativa ordinanza di applicazione.
Chiamata ad esprimersi, la Commissione federale delle banche domanda che il ricorso sia respinto, adducendo una serie di argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
E.
Con decreto del 27 novembre 2002, il presidente della II Corte di diritto pubblico del Tribunale federale ha parzialmente accolto in via supercautelare l'istanza per l'adozione di misure provvisionali inoltrata da A._ S.A., nel senso che ha limitato i poteri della società liquidatrice all'adozione di misure conservative sino al momento dell'evasione della domanda di effetto sospensivo contenuta nel ricorso.
Con decreto del 23 dicembre 2002 il presidente della suddetta Corte ha quindi risolto di non concedere effetto sospensivo al gravame.
F.
Il 3 febbraio 2003 la Commissione federale delle banche ha inoltrato presso l'Ufficio del giudice istruttore del Cantone dei Grigioni una denuncia penale contro B._, C._ e H._ per appropriazione indebita (
art. 138 CP
), soppressione di documenti (
art. 254 CP
) e disobbedienza a decisioni di autorità (
art. 292 CP
). Secondo la predetta autorità, le persone denunciate avrebbero provveduto, dopo l'emanazione della decisione superprovvisionale del 30 luglio 2002, a chiudere due relazioni bancarie italiane intestate a A._ S.A. e a trasferire gli averi presso un terzo istituto di credito italiano su di un conto intestato ad una società del Liechtenstein, la I._ AG, disobbedendo in questo modo all'ordine che era stato loro impartito di non disporre dei beni della società e impiegando indebitamente a proprio profitto o a profitto di terzi i valori patrimoniali affidati alla società. Inoltre gli organi di A._ S.A. non avrebbero consegnato al liquidatore alcuni documenti riguardanti la società.
Con lettera del 6 febbraio 2003 la Commissione federale delle banche ha quindi informato il Tribunale federale di quest'ultimi accadimenti. L'11 marzo 2003 il presidente della II Corte di diritto pubblico ha notificato ai ricorrenti copia di tale scritto ed ha impartito a quest'ultimi un termine per presentare le loro osservazioni in proposito e, se del caso, per chiedere di dibattere la causa nell'ambito di un'udienza davanti al Tribunale federale.
Con lettera del 26 marzo 2003 gli insorgenti hanno tempestivamente preso posizione in merito ai citati documenti versati agli atti dalla Commissione federale delle banche, contestandone il contenuto e sostenendo che i medesimi sono irrilevanti ai fini del presente procedimento. Domandano tuttavia che, qualora questo Tribunale intendesse prendere in considerazione anche i fatti esposti nella citata denuncia per l'emanazione del proprio giudizio, la procedura andrebbe sospesa in attesa di conoscere l'esito del procedimento penale. Nel loro scritto i ricorrenti hanno tralasciato di chiedere al Tribunale federale di indire un'udienza: tale silenzio dev'essere inteso come la rinuncia da parte loro a ciò.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (
DTF 124 I 11
consid. 1;
124 III 134
consid. 2).
1.1 Il ricorso di diritto amministrativo, esperito in tempo utile (
art. 106 OG
) contro una decisione della Commissione federale delle banche, quale autorità di vigilanza sulle borse e i commercianti di valori mobiliari, è, in linea di principio, ammissibile tanto in virtù degli art. 97 e 98 lett. h OG, quanto in virtù delle disposizioni particolari di cui all'
art. 39 LBVM
, non essendo inoltre realizzata alcuna delle eccezioni previste dagli art. da 99 a 102 OG.
1.2
1.2.1 Secondo la prassi relativa all'
art. 103 lett. a OG
, il ricorrente, per essere legittimato ad agire, dev'essere toccato dalla decisione impugnata più di chiunque altro nei suoi interessi economici, materiali o ideali, senza riguardo al fatto che questi siano giuridici o di mero fatto oppure che siano in relazione con gli interessi protetti dalla disposizione invocata (
DTF 120 Ib 48
consid. 2a e numerosi riferimenti). A questi criteri va attribuita un'importanza particolare qualora a proporre ricorso contro la decisione non è il destinatario in senso materiale della medesima, bensì un terzo. Se può essere ammessa l'esistenza di un rapporto particolare, prossimo e rilevante con l'oggetto del litigio, in altri termini una relazione diretta e immediata, allora il terzo ricorrente dispone di un interesse degno di protezione a chiedere l'annullamento o la modifica dell'atto impugnato. Questo interesse consiste nell'utilità pratica che potrebbe derivargli da una sentenza a lui favorevole, ossia nell'eliminazione di un pregiudizio ideale o materiale causato dalla decisione impugnata (
DTF 121 II 171
consid. 2b;
120 Ib 48
consid. 2a con numerosi rinvii; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurigo 1998, 2a ed., n. 547 pag. 196).
Il ricorso di diritto amministrativo presuppone inoltre un interesse pratico attuale alla modifica o all'annullamento della decisione impugnata al momento in cui il Tribunale federale si pronuncia nel merito. In effetti, tale rimedio non deve essere utilizzato per risolvere problemi giuridici astratti (
DTF 122 II 411
consid. 1e con rinvii).
1.2.2 Nel caso concreto il ricorso è stato inoltrato congiuntamente sia dalla A._ S.A. in liquidazione, che da B._, amministratore della medesima con diritto di firma individuale.
Per quanto riguarda la società, essa risulta colpita direttamente dalla decisione querelata e dispone manifestamente di un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica della stessa (
art. 103 lett. a OG
; cfr.
DTF 123 II 115
consid. 2a e rinvii); la medesima possiede pure un interesse pratico ed attuale ad un esame della vertenza da parte del Tribunale federale, poiché, come risulta dagli atti di causa, la procedura di liquidazione è tuttora pendente. Di conseguenza essa è senz'altro legittimata a ricorrere, anche se è stata posta in liquidazione e i diritti di firma sono stati cancellati con la decisione contestata (cfr.
DTF 126 II 71
consid. 2b/bb;
98 Ib 269
consid. 1).
Più delicata è invece la questione di sapere se la legittimazione ad agire in giudizio possa essere riconosciuta anche a B._. Il solo fatto che quest'ultimo sia stato privato del suo diritto di firma non sembra infatti a prima vista sufficiente per ammettere la sua potestà ricorsuale, dal momento che la cancellazione del medesimo risulta essere solo una conseguenza della decisione querelata. Il quesito può comunque restare irrisolto nel caso di specie, dato che, per i motivi che verranno in seguito esposti, il ricorso dev'essere comunque respinto, poiché infondato.
2.
Prima di entrare nel merito della causa va detto che, come accennato sopra, nel loro scritto del 26 marzo 2003 i ricorrenti hanno chiesto a titolo eventuale al Tribunale federale di ordinare la sospensione della procedura nel caso in cui quest'ultimo intenda fondarsi per il proprio giudizio anche sui fatti esposti dalla Commissione federale delle banche nella sua denuncia penale del 3 febbraio 2003.
La domanda non merita di essere presa in considerazione in quanto i fatti in parola sono del tutto irrilevanti per l'esito della presente vertenza. Di conseguenza non v'è alcuna necessità di sospendere la trattazione della causa in attesa dell'esito del suddetto procedimento penale.
3.
3.1 Con il ricorso di diritto amministrativo i ricorrenti possono far valere la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (
art. 104 lett. a OG
), la lesione dei diritti costituzionali (
DTF 123 II 385
consid. 3;
122 IV 8
consid. 1b;
121 IV 345
consid. 1a) e l'accertamento inesatto o incompleto di fatti rilevanti (
art. 104 lett. b OG
). Benché la Commissione federale delle banche sia indipendente dall'amministrazione, essa non è un'autorità giudiziaria ai sensi dell'
art. 105 cpv. 2 OG
. Il Tribunale federale può dunque verificare liberamente l'accertamento dei fatti (cfr.
DTF 116 Ib 73
consid. 1b;
115 Ib 55
consid. 2). Quale organo della giustizia amministrativa, codesta Corte esamina liberamente l'applicazione del diritto, senza essere vincolata dai considerandi della decisione impugnata né dai motivi invocati dalle parti (
art. 114 cpv. 1 OG
). In altre parole, il ricorso potrebbe essere accolto per motivi che i ricorrenti non hanno addotto oppure essere respinto in base ad argomenti che la decisione impugnata non ha preso in considerazione (
DTF 121 II 447
consid. 1b;
120 Ib 379
consid. 1b e rispettivi rinvii). Il Tribunale federale non può invece pronunciarsi sull'inadeguatezza della decisione contestata, i requisiti dell'art. 104 lett. c OG, non essendo adempiti in concreto.
3.2 Il Tribunale federale verifica d'ufficio le condizioni alle quali è subordinato l'intervento della Commissione federale delle banche, quale autorità di vigilanza sulle borse e i commercianti di valori mobiliari. Trattasi, infatti, di una questione giuridica che viene esaminata, di principio, liberamente, anche se questa Corte fa prova di riserbo quando la lite verte su problemi tecnici che l'autorità inferiore è più idonea a risolvere, data la sua esperienza in proposito (cfr. per analogia
DTF 116 Ib 73
consid. 1b;
96 I 182
seg.) Va poi rilevato che la Commissione federale delle banche, quale autorità specializzata nella sorveglianza delle borse e dei commercianti di valori mobiliari, fruisce di un ampio potere di apprezzamento riguardo alle circostanze del caso concreto (cfr. ancora per analogia
DTF 116 Ib 73
consid. 1b). Essa deve comunque sempre conformarsi ai principi generali che disciplinano l'attività amministrativa, in particolare, al divieto dell'arbitrio, al rispetto del principio dell'uguaglianza di trattamento, della proporzionalità, nonché della buona fede.
4.
4.1 I ricorrenti criticano la decisione supercautelare resa il 30 luglio 2002 dal Vicepresidente della Commissione federale delle banche, con cui quest'ultimo ha bloccato i conti di A._ S.A. ed ha nominato un osservatore. Affermano in sostanza che non vi erano motivi sufficienti per intervenire nei confronti della società con dei provvedimenti tanto incisivi e sproporzionati. Aggiungono che detto provvedimento era del tutto destituito di fondamento in quanto sino ad allora la società aveva sempre svolto la propria attività in maniera ineccepibile. Essi si lamentano inoltre di non avere avuto modo di far esaminare giudiziariamente dal Tribunale federale la predetta decisione supercautelare.
4.2 Tali argomenti sono manifestamente infondati. In primo luogo si deve dire che dal profilo materiale l'autorità di vigilanza ha agito correttamente. Il Tribunale federale ha già avuto occasione di sottolineare che, basandosi sulla legge federale sulle borse, il Presidente (o rispettivamente il Vicepresidente) della Commissione federale delle banche ha la possibilità, in determinate circostanze, di ordinare a titolo supercautelare la nomina di un osservatore e l'adozione di determinate misure urgenti (
DTF 126 II 111
e segg.). Ciò può essere segnatamente il caso quando questi dispone di concreti indizi che lo portano a ritenere che, contrariamente alle assicurazioni ricevute, una determinata persona fisica o giuridica esercita un attività commerciale soggetta all'obbligo d'autorizzazione di cui all'
art. 10 LBVM
(cfr.
DTF 126 II 111
consid. 4b). Ora, nel caso di specie tali condizioni erano date. Alla fine di luglio del 2002 la Commissione federale delle banche aveva ricevuto dall'Ufficio del Giudice istruttore del Cantone dei Grigioni dei documenti concernenti A._ S.A. Questi atti contenevano una serie di dati che su alcuni punti di primaria importanza non corrispondevano alle informazioni che la società stessa aveva in precedenza trasmesso all'autorità di vigilanza circa la sua attività. Viste le circostanze, la Commissione aveva dunque il diritto, se non addirittura il dovere, di intervenire con sollecitudine nei confronti di A._ S.A. adottando le misure del caso, poiché quanto accaduto lasciava supporre che la società avesse cercato di nasconderle alcuni fatti di rilievo.
Dal profilo procedurale, va detto che di massima le decisioni supercautelari adottate dal Presidente della Commissione federale delle banche devono in seguito essere confermate attraverso l'emanazione di una decisione provvisionale dopo che la parte interessata ha avuto modo di esprimersi. Quest'ultimo atto è quindi suscettibile di essere impugnato con un ricorso a titolo indipendente davanti al Tribunale federale, trattandosi di una decisione incidentale che arreca al suo destinatario un pregiudizio irreparabile (art. 45 cpv. 1 e cpv. 2 lett. g PA;
DTF 126 II 111
). Nel caso concreto una simile decisione di conferma non è stata emanata; malgrado questo, non si può ancora affermare che i diritti di parte della società ricorrente siano stati disattesi. Ad essa è infatti stato concesso il diritto di prendere posizione in merito alla decisione supercautelare del 30 luglio 2002. A._ S.A. ha fatto uso di questa sua facoltà, presentando il 26 agosto 2002 alla Commissione federale delle banche un memoriale di osservazioni. Ora, pur essendo assistita da un avvocato, essa si è astenuta in quell'occasione dal domandare formalmente l'emanazione di una decisione cautelare impugnabile davanti al Tribunale federale, limitandosi a chiedere l'immediata revoca dei provvedimenti che erano stati adottati nei suoi confronti. Tra le parti si sono in seguito instaurati dei colloqui in vista di una possibile liquidazione volontaria delle posizioni dei clienti di A._ S.A. Nessun accordo è tuttavia stato raggiunto. Per il che, il 26 settembre 2002 la Commissione federale delle banche si è rivolta al patrocinatore della ricorrente per esporgli la sua intenzione di "riattivare la procedura e di procedere all'emanazione della decisione finale, tralasciando la decisione provvisionale". Né l'avv. Keller, né la sua cliente hanno reagito a tale scritto, facendo così nascere in seno all'autorità di vigilanza la legittima convinzione che essi fossero d'accordo con questo modo di procedere. È dunque violando apertamente il principio della buona fede che i ricorrenti rimproverano ora alla Commissione di avere agito secondo le modalità appena descritte (cfr. sentenza del Tribunale federale del 22 maggio 2002 nella causa 2A.65/2002, consid. 2.2.2). Un simile atteggiamento non merita nessuna tutela sul piano giuridico, ragione per cui la censura in esame dev'essere respinta.
4.3 La società ricorrente contesta il suo assoggettamento alla legge sulle borse e segnatamente la qualifica di commerciante di valori mobiliari attribuitale dalla Commissione federale delle banche con la decisione impugnata. A questo proposito sostiene che la sua attività consisteva nella pura intermediazione, vale a dire nel rendere accessibile i mercati borsistici ai suoi clienti, eseguendo per il tramite di E._ S.A. gli ordini che le venivano impartiti da quest'ultimi o rispettivamente dai loro gestori patrimoniali. Essa aggiunge di non avere mai negoziato i beni dei suoi clienti dal momento che ogni decisione circa l'acquisto e la vendita dei prodotti, la scelta dei mercati, i tempi e le modalità delle operazioni veniva presa da operatori finanziari esterni alla società.
4.4 La tesi dei ricorrenti appare infondata e come tale va respinta. L'
art. 10 cpv. 1 LBVM
enuncia il principio giusta il quale, chiunque intenda esercitare l'attività di commerciante di valori mobiliari deve ottenere un'autorizzazione dall'autorità di vigilanza. Giusta l'art. 2 lett. d LBVM, sono considerati commercianti di valori mobiliari le persone fisiche o giuridiche o le società di persone che, agendo per proprio conto in vista di una rivendita a breve scadenza, oppure per conto di terzi, acquistano e alienano a titolo professionale valori mobiliari sul mercato secondario, li offrono al pubblico sul mercato primario o creano essi stessi derivati e li offrono al pubblico. L'
art. 2 cpv. 1 OBVM
precisa che sono tali i commercianti per conto proprio, le ditte di emissione e i fornitori di derivati, sempre che siano principalmente attivi nel campo finanziario. Per quanto attiene ai market maker e ai commercianti che operano per il conto di clienti, essi sono considerati commercianti di valori mobiliari ai sensi della legge anche quando non sono principalmente attivi nel campo finanziario (
art. 2 cpv. 2 OBVM
). L'
art. 3 cpv. 5 OBVM
stabilisce poi che appartengono alla categoria dei "commercianti che operano per conto di clienti" quei commercianti che negoziano professionalmente valori mobiliari in nome proprio e per il conto di clienti e che tengono personalmente o presso terzi conti per il commercio di valori mobiliari (lett. a) oppure che conservano personalmente o in nome proprio presso terzi i valori mobiliari dei clienti (lett. b). Va poi osservato che, conformemente alla prassi della Commissione federale delle banche, dalla quale non v'è motivo di scostarsi, è ritenuto agire a titolo professionale il commerciante che apre conti o tiene valori mobiliari per più di venti clienti (Jean-Baptiste Zufferey/Alessandro Bizzozero/Lorenzo Piaget, Qui est négociant en valeurs mobilières, Losanna, 1997, pag. 42); criterio peraltro ripreso all'
art. 4 OBVM
per definire la nozione di valore mobiliare.
Nel caso di specie, secondo quanto accertato dall'osservatore, A._ S.A. aveva nel mese di settembre del 2002 all'incirca 150 clienti, contro i 32 che erano invece stati dichiarati dalla società nel questionario ritornato il 24 giugno 2002 alla Commissione federale delle banche e i "circa 92" dichiarati da C._ il 25 luglio 2002 al Giudice istruttore del Cantone dei Grigioni. Dagli accertamenti effettuati da quest'ultimo è emerso che i clienti di A._ S.A. depositavano i loro averi su conti intestati alla società stessa presso numerose banche e società di brokeraggio. Tali relazioni venivano poi utilizzate per eseguire una pluralità di operazioni finanziarie per conto dei clienti e su ordine di quest'ultimi oppure dei loro gestori patrimoniali. Ora, non vi è nessun dubbio che una simile attività rientri tra quelle contemplate dall'
art. 3 cpv. 5 OBVM
e che, per questo motivo, sia da qualificare come commercio professionale di valori mobiliari svolto, visto il numero di clienti, a titolo professionale. Il semplice fatto che A._ S.A. non eseguisse personalmente tali operazioni finanziarie ma che, agendo attraverso E._ S.A., trasmettesse gli ordini ricevuti a dei broker o a delle banche per la loro esecuzione non permette ancora di concludere che la stessa svolgesse una semplice attività di mediazione non soggetta all'obbligo di autorizzazione previsto dall'
art. 10 LBVM
. In effetti, come giustamente rilevato dalla Commissione federale delle banche, determinante per la qualifica della ricorrente quale commerciante professionale di valori mobiliari è il fatto che nei rapporti verso terzi essa agiva a proprio nome ma con gli averi che le erano stati affidati dai clienti, i quali naturalmente sopportavano il rischio economico di queste operazioni finanziarie (cfr. Manfred Küng/Felix Huber/Matthias Küster, Kommentar zum Börsengesetz, vol. II, Zurigo 1998, n. 74 e segg. ad
art. 2 LBVM
). Per le controparti che eseguivano detti ordini il loro cliente non era dunque altro che A._ S.A. Diversa sarebbe invece stata la situazione se la società avesse gestito gli averi dei suoi clienti tramite una procura sui conti bancari intestati a quest'ultimi e avesse agito a loro nome: in questo caso si sarebbe potuto affermare che la stessa svolgeva un'attività di gestione patrimoniale non soggetta ad obbligo di autorizzazione.
A sostegno delle loro censure, i ricorrenti sostengono che A._ S.A. non era in grado di "negoziare" valori mobiliari, così come richiesto dall'
art. 3 cpv. 5 OBVM
, dal momento che essa non era direttamente operativa sul mercato. Anche questa obbiezione si rivela tuttavia infondata in quanto l'attività di negoziazione contemplata dalla predetta norma presuppone unicamente l'acquisto e la vendita di valori mobiliari (cfr. Gérard Herti/Urs Schuppisser, in Nedim Peter Vogt/Rolf Watter [a cura di], Kommentar zum schweizerischen Kapitalmarktrecht, Basilea/Ginevra/Monaco 1999, ad art. 2 lett. d LBVM, n. 6) e, contrariamente a quanto asserito dagli insorgenti, non esige che il commerciante sia direttamente attivo nella trattativa delle condizioni di compravendita dei prodotti.
Su questo punto la fattispecie in esame è assai simile a quella già oggetto della sentenza pubblicata in
DTF 126 II 71
. In quell'occasione questa Corte aveva confermato la qualifica di commercianti professionali di valori mobiliari attribuita dalla Commissione federale delle banche ad alcune società che, agendo in nome proprio ma per il conto dei loro clienti quale controparte di broker, eseguivano delle operazioni finanziarie del tutto analoghe a quelle svolte dalla ricorrente. Questa giurisprudenza merita di essere confermata nel caso di specie.
Per il che, avuto riguardo di tutto quanto precede, su questo punto la decisione impugnata sfugge a qualsiasi critica.
5.
5.1 Come accennato in narrativa, la Commissione federale delle banche ha escluso la possibilità di rilasciare a posteriori a A._ S.A. l'autorizzazione ad esercitare l'attività di commerciante professionale di valori mobiliari, dal momento che non sarebbero date le condizioni previste dalla legge per procedere in questo senso.
I ricorrenti criticano questa argomentazione. Essi contestano innanzitutto la tesi dell'autorità di vigilanza, secondo cui A._ S.A. non fornirebbe sufficienti garanzie di un'attività irreprensibile. A questo proposito negano di avere rilasciato informazioni incomplete alla Commissione federale delle banche e di avere cercato di trasferire un'ingente somma di denaro alle società E._ S.A. e G._ S.A., senza chiedere l'autorizzazione dell'osservatore. Aggiungono poi che a A._ S.A. doveva essere dato un termine per poter adeguare il proprio capitale sociale e la sua organizzazione alle esigenze imposte dalla legge. Sostengono che nella denegata ipotesi in cui nemmeno una simile autorizzazione a posteriori poteva entrare in linea di conto, la Commissione federale delle banche avrebbe perlomeno dovuto fornire a A._ S.A. la possibilità di convertire la sua attività in modo tale da non ricadere più nel campo di applicazione della legge sulle borse. Rimproverano all'autorità di prime cure di avere fondato la sua decisione sul rapporto lacunoso e tendenzioso allestito dall'osservatore.
5.2 In primo luogo si tratta di esaminare se i vari rimproveri formulati dalla Commissione federale delle banche all'indirizzo di A._ S.A. siano fondati o meno.
5.2.1 L'
art. 10 cpv. 2 LBVM
prevede che l'autorizzazione ad esercitare l'attività di commerciante di valori mobiliari è accordata se i regolamenti interni del richiedente e la sua organizzazione garantiscono l'adempimento degli obblighi imposti dalla legge (lett. a), se il richiedente dispone del capitale minimo richiesto oppure fornisce la garanzia stabilita (lett. b), se il richiedente e i suoi collaboratori responsabili dispongono delle indispensabili conoscenze professionali (lett. c) e, da ultimo, se il richiedente, i suoi collaboratori responsabili e gli azionisti determinanti offrono la garanzia di un'attività irreprensibile (consid. d). L'ordinanza sulle borse specifica poi più nel dettaglio queste condizioni agli art. 17 e segg.
Per quanto riguarda in particolare la citata garanzia di un'attività irreprensibile, si tratta di un requisito che è stato ripreso dalla legislazione federale in materia di banche e, segnatamente, dall'art. 3 cpv. 2 lett. c LBCR: per la sua interpretazione si può dunque fare riferimento per analogia ai principi giurisprudenziali che sono stati sviluppati in relazione a quest'ultima disposizione (Heritg/Schuppisser, op. cit., n. 43 ad
art. 10 LBVM
). In particolare si deve sottolineare che il requisito in parola è volto da un lato ad assicurare il buon nome e l'affidabilità della piazza finanziaria svizzera (
DTF 111 Ib 126
cons. 2a con rinvii) e dall'altro a tutelare gli interessi degli investitori (
DTF 116 Ib 193
consid. 2b con riferimenti; sentenza del Tribunale federale del 2 febbraio 2000 nella causa 2A.230/1999 pubblicata in Boll. CFB 40 2000 37 consid. 5a con riferimenti): quest'ultimi risultano minacciati allorquando persone attive nel commercio professionale di valori mobiliari adottano dei comportamenti che non le fanno apparire più meritevoli di fiducia agli occhi dei loro clienti e del pubblico (cfr. per analogia
DTF 106 Ib 145
consid. 2a concernente l'art. 3 cpv. 2 lett. c LBCR). Affinché un determinato atteggiamento risulti abusivo e, di conseguenza, possa giustificare un intervento dell'autorità di sorveglianza, non è necessario che lo stesso sia anche rilevante dal profilo penale. Inoltre l'affidabilità di un operatore finanziario attivo nel commercio di valori mobiliari non può essere giudicata senza tenere conto del modo con cui taluni comportamenti sono percepiti dal pubblico (sentenza del Tribunale federale del 2 febbraio 2000 nella causa 2A.230/1999 pubblicata in Boll. CFB 40 2000 37 consid. 5b).
5.2.2 Nel caso di specie le critiche che la Commissione federale delle banche ha rivolto a A._ S.A. e ai suoi organi di diritto e di fatto in merito al loro comportamento scarsamente affidabile devono essere di massima confermate.
Sin dai primi accertamenti da parte dell'autorità di vigilanza i responsabili di A._ S.A. si sono rivelati poco inclini a collaborare con quest'ultima. A tale proposito dev'essere evidenziata la reticenza dimostrata dai medesimi nel rispondere alle varie domande contenute nel questionario inviato il 6 maggio 2002 alla società. Il 25 giugno 2002 la Commissione federale delle banche ha dovuto nuovamente rivolgersi a A._ S.A. per chiederle di meglio precisare alcune risposte formulate in maniera incompleta e di prendere posizione su altri quesiti che essa aveva invece completamente ignorato. La società ha quindi dato seguito a questo sollecito fornendo ancora una volta delle risposte piuttosto succinte. In particolare, al punto n. 10 del predetto questionario, dove si chiedeva alla società di elencare "conti correnti postali, relazioni bancarie e di brokeraggio in Svizzera e all'estero", A._ S.A. ha indicato la Banca M._, la Banca N._, la Banca O._ e la P._ Ltd. In seguito è tuttavia emerso che essa era titolare anche di un conto presso la Banca Q._ e presso la R._ N.V. (Antille olandesi). Nel suo ricorso A._ S.A. ha tentato di spiegare la mancata dichiarazione di queste due relazioni asserendo che la prima non era più utilizzata dal mese di maggio del 2001, mentre che la seconda non concerneva una banca. Entrambe queste argomentazioni non possono essere accettate. La ricorrente non aveva infatti nessun motivo per ritenere che essa fosse tenuta a notificare alla Commissione federale delle banche soltanto i conti da lei abitualmente utilizzati a quel tempo. Inoltre il fatto che la R._ N.V. fosse un broker (come dichiarato il 25 luglio 2002 da C._ e da B._ al Giudice istruttore del Cantone dei Grigioni) invece che una banca è del tutto irrilevante: infatti in entrambi i casi A._ S.A. era obbligata a dichiarare l'esistenza di questo suo conto, dal momento che, come appena esposto, il questionario che le era stato inviato dalla Commissione federale delle banche le imponeva a chiare lettere di elencare non solo le sue relazioni bancarie, ma anche quelle di brokeraggio aperte in Svizzera o all'estero. Anche l'argomento secondo cui l'esistenza di tale conto era nota all'osservatore non può essere accolto, dal momento che il suddetto questionario è stato inoltrato alla Commissione federale delle banche il 25 giugno 2002, mentre che la perquisizione del Giudice istruttore grigionese, tramite la quale i ricorrenti giustificano la conoscenza dell'esistenza di tale relazione da parte di Fibi BC S.A., è avvenuta soltanto il 25 luglio 2002.
Non si può dunque seriamente dubitare del fatto che la ricorrente abbia fornito in questo caso all'autorità di sorveglianza dei dati incompleti su aspetti particolarmente importanti della sua attività, contravvenendo così all'obbligo, sancito dall'
art. 35 cpv. 2 LBVM
, di fornire all'autorità di vigilanza tutte le informazioni e tutti i documenti necessari allo svolgimento dei suoi compiti di controllo.
Significativo in merito al modo con cui A._ S.A. ha collaborato con la Commissione federale delle banche è inoltre il fatto che essa ha fatto pervenire il 25 giugno 2002 all'autorità di vigilanza copia di un mandato fiduciario che, alla luce delle successive indagini, è poi risultato diverso dai contratti effettivamente utilizzati dalla società.
La Commissione federale delle banche ha poi ancora rimproverato alla ricorrente di avere tentato in data 22 agosto 2002 - vale a dire successivamente al blocco dei conti della società - di far eseguire alla Banca N._ un pagamento di complessivi fr. 63'748.37 in favore di due società molto vicine a A._ S.A., la E._ S.A. e la G._ S.A., senza preventivamente aver chiesto l'autorizzazione dell'osservatore. Malgrado le contestazioni sollevate in questa sede dagli insorgenti, quanto rilevato dall'autorità di sorveglianza trova puntuale conferma nelle prove agli atti. La lettera inviata il 22 agosto 2002 dal suddetto istituto di credito, con copia alla Commissione federale delle banche, attesta chiaramente che l'ordine di pagamento in questione era stato inoltrato senza che ad esso fosse stata allegata la necessaria autorizzazione dell'osservatore, tant'è che la banca si è rifiutata di eseguirlo. Ora, è senz'altro vero quanto affermato nel gravame che A._ S.A. aveva chiesto all'osservatore di poter effettuare il suddetto versamento; è però altresì vero che tale domanda era stata inviata a D._ S.A. nel medesimo tempo in cui era stato spedito alla banca l'ordine di pagamento, il quale però non faceva alcun riferimento all'obbligo per l'istituto di credito di attendere il nulla osta dell'osservatore prima di procedere al trasferimento del denaro. In simili circostanze è del tutto legittimo sospettare che A._ S.A. abbia cercato di aggirare in questo modo il provvedimento che le faceva divieto di disporre liberamente degli averi depositati sui suoi conti. In ogni caso, indipendentemente dalla volontarietà o meno di un simile atto, resta il fatto che gli organi della società ricorrente non si sono attenuti nell'occasione agli ordini che erano stati loro impartiti con il provvedimento supercautelare del 30 luglio 2002.
Per il che, avuto riguardo di quanto sin qui esposto, dev'essere condivisa la conclusione alla quale è giunta l'autorità di prime cure, secondo cui gli organi di A._ S.A. non offrono sufficienti garanzie per lo svolgimento di un'attività irreprensibile ai sensi dell'art. 10 cpv. 2 lett. d LBVM. L'attitudine da loro dimostrata nel corso dell'intero procedimento non permette di confidare in una corretta gestione della società in questione. Il che costituisce un serio ostacolo al rilascio a posteriori dell'autorizzazione per l'esercizio dell'attività di commerciante professionale di valori mobiliari.
5.2.3 Per il resto si deve ancora osservare che risulta alquanto dubbio che A._ S.A. disponga sia dell'organizzazione necessaria per poter svolgere correttamente la suddetta attività commerciale, sia di collaboratori responsabili con le dovute conoscenze professionali, così come preteso dall'art. 10 cpv. 2 lett. a e c LBVM e dagli art. da 18 a 22 OBVM. Dalle tavole processuali emerge infatti che essa si appoggiava per l'esecuzione delle sue operazioni finanziarie sulla struttura informatica di E._ S.A., la quale oltretutto, secondo l'osservatore, disporrebbe di un software di gestione patrimoniale insufficiente, che non permette di stabilire immediatamente a quali clienti appartenga la liquidità presente sui vari conti collettivi o comuni ("Sammelkonti") intestati alla ricorrente stessa. Sempre a proposito di E._ S.A. si deve poi considerare che, secondo quanto ammesso dagli organi dell'insorgente nel corso di procedura, essa fungeva da call center di A._ S.A., nel senso che gli ordini di acquisto o di vendita impartiti dai clienti di quest'ultima erano ricevuti da un operatore attivo presso la suddetta società di Lugano, il quale provvedeva poi a trasmettere i medesimi alle banche o ai broker per la loro esecuzione. In questo senso appare sostanzialmente corretta l'opinione espressa dall'osservatore, secondo cui E._ S.A. operava come stabile organizzazione di A._ S.A. Infine si deve aggiungere che ufficialmente A._ S.A. dispone di soli tre dipendenti, i quali non sembrano possedere una specifica preparazione in ambito finanziario. Alquanto equivoco è risultato poi il ruolo di C._, ufficialmente alle dipendenze di G._ S.A. ma di fatto attivo, sia sul piano amministrativo che su quello gestionale, per la ricorrente. Circostanza questa che non contribuisce certo fare chiarezza sull'organizzazione interna di A._ S.A. e che potrebbe rivelarsi d'ostacolo alla sorveglianza che, giusta l'
art. 23 OBVM
, la Commissione federale delle banche è tenuta ad esercitare sui collaboratori responsabili di commercianti professionali di valori mobiliari.
Alla luce di tutto ciò, si deve senz'altro concludere che la struttura organizzativa della ricorrente presenta evidenti lacune e non rispetta nemmeno lontanamente le prescrizioni di cui agli art. da 18 a 21 OBVM. A ciò va poi aggiunto il fatto che essa è dotata di un capitale azionario di soli fr. 100'000.--, nettamente inferiore a quello minimo di fr. 1,5 milioni (interamente liberato) previsto dall'
art. 22 OBVM
.
5.3 Come esposto sopra, i ricorrenti sostengono che la Commissione federale delle banche doveva assegnare a A._ S.A. un termine per permetterle di adeguare la propria organizzazione alle esigenze imposte dalla legge o eventualmente per convertire la sua attività.
5.3.1 Giusta l'art. 35 cpv. 3, l'autorità di vigilanza, allorquando viene a conoscenza di infrazioni alle prescrizioni legali o di altre irregolarità, provvede alla soppressione di quest'ultime e al ripristino della legalità. Essa prende le decisioni necessarie a tal fine (cpv. 3 prima e seconda frase). Può vietare per un breve periodo di tempo tutti i negozi giuridici e i pagamenti di un commerciante o i versamenti che gli sono destinati se esiste un pregiudizio imminente per i suoi creditori (cpv. 3 lett. a) oppure vietare provvisoriamente o per una durata indeterminata l'esercizio del commercio di valori mobiliari ai collaboratori responsabili di un commerciante che hanno violato gravemente la presente legge, le sue disposizioni di esecuzione o le prescrizioni interne dell'impresa (cpv. 3 lett. b). In virtù dell'
art. 36 LBVM
, l'autorità di vigilanza ha pure la facoltà di ritirare l'autorizzazione d'esercizio alla borsa o al commerciante che non adempie più le condizioni richieste o che viola gravemente i suoi obblighi legali o le sue prescrizioni interne (cpv. 1). Il ritiro dell'autorizzazione provoca lo scioglimento delle persone giuridiche, delle società in nome collettivo e delle società in accomandita e la radiazione dal registro di commercio delle ditte individuali. L'autorità di vigilanza nomina un liquidatore e ne sorveglia l'attività (cpv. 2). Il Tribunale federale ha avuto modo di precisare che i provvedimenti dall'
art. 36 LBVM
, si applicano per analogia anche ai commercianti sprovvisti della necessaria autorizzazione (
DTF 126 II 71
consid. 6e).
5.3.2 Come giustamente rilevato dalla Commissione federale delle banche nella sua risposta al gravame, la possibilità di porre rimedio a posteriori all'assenza dell'autorizzazione per l'esercizio dell'attività di commerciante professionale di valori mobiliari è da prendere in considerazione soltanto quando risulta che la società già adempie in linea di principio le condizioni previste dall'
art. 10 LBVM
o potrebbe pervenire ad adempierle entro un lasso di tempo ristretto, ma non certo laddove - come nella fattispecie concreta - sussistono gravi vizi che per essere sanati necessitano di importanti e radicali interventi. In quest'ultimo caso infatti i rischi per gli investitori risulterebbero troppo elevati. In concreto, già si è detto di come A._ S.A. non adempia i requisiti previsti dagli
art. 10 LBVM
e dagli art. 17 e segg. OBVM: essa non fornisce infatti la garanzia di un'attività irreprensibile e non dispone né della necessaria organizzazione, né di personale adeguato, né di un capitale azionario sufficiente per poter operare nel settore in parola (cfr. consid. 6.2). Si deve pertanto escludere che la stessa possa essere risanata entro breve tempo e in tutta sicurezza per i suoi attuali clienti. Quest'ultimo aspetto non permette di prendere in considerazione l'eventualità di una conversione della sua attività in un'attività non soggetta ad autorizzazione senza passare attraverso la liquidazione delle posizioni dei suoi clienti. A questo proposito è bene ricordare che la Commissione federale delle banche si era detta disponibile a prendere in considerazione la proposta transattiva formulata in questo senso da A._ S.A. il 3 settembre 2002. Quest'ultima non ha tuttavia mai presentato un piano dettagliato per illustrare il modo in cui intendeva concretamente procedere. Constatato ciò, l'autorità di vigilanza non ha potuto fare altro che decretare lo scioglimento e la liquidazione della società in parola al fine di ripristinare la legalità, così come impostole dall'
art. 35 cpv. 3 LBVM
.
Ne discende che anche da questo profilo la decisione impugnata, che si rivela rispettosa del principio della proporzionalità, dev'essere confermata.
6.
6.1 Da ultimo i ricorrenti si lamentano dell'operato dell'osservatore, D._ S.A. Affermano che quest'ultimo si sarebbe dimostrato prevenuto nei loro confronti e che avrebbe reso un rapporto alquanto tendenzioso sull'attività svolta da A._ S.A. Si oppongono alla decisione della Commissione federale delle banche di affidare all'osservatore il compito di liquidare la società.
6.2 Anche questi argomenti non possono essere accolti. Innanzitutto, contrariamente a quanto asserito dagli insorgenti, non si può affatto affermare che il rapporto di osservazione del 24 settembre 2002 contenga accertamenti errati. Come esposto in particolare ai precedenti considerandi, quanto constatato da D._ S.A. in merito all'attività di A._ S.A. e al suo comportamento nel corso della procedura trova sostanzialmente conferma negli allegati al suddetto rapporto e nella copiosa documentazione agli atti. Di conseguenza anche la decisione della Commissione federale delle banche di affidare all'osservatore il compito di liquidare la società ricorrente dev'essere confermata. Non vi è infatti alcun dubbio che D._ S.A. conosca bene la situazione in cui si trova A._ S.A. e la sua attività, per cui essa è in grado di garantire meglio di chiunque altro una rapida liquidazione della predetta società, con conseguente contenimento dei costi che ne derivano. Pertanto, anche su questo punto la decisione impugnata merita di essere integralmente confermata.
7.
Stante tutto quanto precede, nella misura in cui è ammissibile il ricorso, infondato, va respinto. Visto l'esito del giudizio, le spese seguono la soccombenza (
art. 156 cpv. 1, 153 e 153a OG
). Non si accordano ripetibili ad autorità vincenti (
art. 159 cpv. 2 OG
).