Urteil 1C_151/2015 (2015)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Die A._ Immobilien AG ist Eigentümerin der Liegenschaften Nr. xxx und Nr. xxx an der B._strasse in Kradolf-Schönenberg, welche je mit einem Mehrfamilienhaus überbaut sind. Nachdem an diesen Umbauarbeiten vorgenommen wurden, forderte die Politische Gemeinde Kradolf-Schönenberg die A._ Immobilien AG am 13. April 2010 auf, ein Baugesuch einzureichen.
Gemäss diesem (ersten) Baugesuch vom 7. (recte: 5.) Mai 2010 sollten beim Mehrfamilienhaus auf dem Grundstück Nr. xxx fünf zusätzliche Wohnungen, beim Mehrfamilienhaus auf dem Grundstück Nr. xxx sechs zusätzliche Wohnungen eingebaut werden. Zudem waren in den Untergeschossen, welche zuvor nicht zu Wohnzwecken genutzt worden waren, je zwei Wohnungen geplant.
Mit Entscheid vom 21. September 2010 wies die Gemeinde das Baugesuch für die Umbauarbeiten ab. Den dagegen erhobenen Rekurs wies das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau (DBU) am 24. März 2011 ebenfalls ab. Dieser Entscheid ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
B.
Am 12. Mai 2011 reichte die A._ Immobilien AG ein zweites Baugesuch ein. Neu sollten je Mehrfamilienhaus zwei zusätzliche Wohnungen eingebaut werden. Die Gemeinde erteilte hierfür am 23. August 2011 eine Baubewilligung unter der Auflage, dass das Dachgeschoss nur zwei Wohnungen aufweisen dürfe.
C.
Eine Baukontrolle am 29. März 2012 ergab, dass im Mehrfamilienhaus auf dem Grundstück Nr. xxx entgegen der Baubewilligung drei zusätzliche 11⁄2-Zimmerwohnungen eingebaut worden waren. Die Gemeinde verfügte daraufhin einen Baustopp.
Die von der A._ Immobilien AG eingereichten geänderten Pläne, mit welchen die drei zusätzlichen Wohnungen durch Verbindungstüren zu den bestehenden Wohnungen geöffnet und somit aufgehoben werden sollten, bewilligte die Gemeinde am 17. April 2012. Insgesamt sahen die rechtskräftigen Pläne für das Mehrfamilienhaus auf der Liegenschaft Nr. xxx zehn bzw. für das Mehrfamilienhaus auf der Liegenschaft Nr. xxx acht Wohnungen vor.
Die am 3. Dezember 2012 durchgeführte Schlussabnahme ergab, dass die Umbauten gemäss den bewilligten Plänen vorgenommen worden waren.
D.
Nachdem sich beim Einwohneramt der Gemeinde Personen unter den Adressen der Mehrfamilienhäuser angemeldet hatten, welche nicht eindeutig den einzelnen Wohnungen zugewiesen werden konnten, wurde am 26. Februar 2013 erneut eine Kontrolle durchgeführt. Dabei wurde festgestellt, dass in Abweichung der rechtskräftigen Baubewilligung zusätzlich vier Wohnungen erstellt worden waren.
Am 4. Juni 2013 reichte die A._ Immobilien AG für diese vier zusätzlichen Wohnungen ein nachträgliches Baugesuch ein. Darüber hinaus beantragte sie den Einbau von zwei weiteren Wohnungen, womit im Vergleich zu dem am 17. April 2012 bewilligten Bauvorhaben insgesamt sechs neue Wohnungen vorgesehen waren. Dieses Baugesuch lehnte der Gemeinderat mit Entscheid vom 20. August 2013 ab. Den dagegen erhobenen Rekurs wies das DBU am 15. Mai 2014 ab. Ebenso wies das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau die dagegen eingereichte Beschwerde am 26. November 2014 ab.
E.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 11. März 2015 gelangt die A._ Immobilien AG an das Bundesgericht und beantragt, es sei festzustellen, dass das Verwaltungsgericht die Beschwerde zu Unrecht abgewiesen habe. Dieser Entscheid sei aufzuheben und die nachgesuchte Baubewilligung sei zu erteilen bzw. die Vorinstanz sei anzuweisen, diese zu erteilen. Eventuell sei festzustellen, dass die Beschwerdeführung an das Verwaltungsgericht nicht rechtsmissbräuchlich gewesen sei. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und es sei anzuweisen, die Beschwerde unter baurechtlichen Aspekten zu prüfen und zu entscheiden.
Die Gemeinde Kradolf-Schönenberg, das DBU und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdeführerin hat auf eine Replik verzichtet.

Erwägungen:
1.
1.1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid über eine Baubewilligung. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG
offen; ein Ausschlussgrund ist nicht gegeben (
Art. 83 BGG
). Die Beschwerdeführerin ist als direkt betroffene Bauherrin, die am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, zur Beschwerdeführung legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
1.2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Dieses wendet das Bundesgericht grundsätzlich von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht - wird vom Bundesgericht aber nur insoweit geprüft, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
). Hierzu gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (
BGE 133 II 249
E. 1.4.2 S. 254 f. mit Hinweisen). Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein.
2.
2.1.
Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, der geplante und bereits vorgenommene Umbau unterliege weder nach kantonalem Recht (§ 98 des Planungs- und Baugesetzes vom 21. Dezember 2011 des Kantons Thurgau [PBG, RB 700]) noch nach Bundesrecht (
Art. 22 RPG
[SR 700]) der Bewilligungspflicht.
2.2.
Diese Rüge ist unzulässig. Indem die Beschwerdeführerin um die Erteilung einer Baubewilligung ersucht, geht sie selbst davon aus, dass das Vorhaben bewilligungspflichtig ist. Der Einwand der fehlenden Bewilligungspflicht ist somit widersprüchlich. Es erübrigt sich, weiter darauf einzugehen.
3.
Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, sie habe durch die Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs für den Einbau zusätzlicher Wohnungen nicht im Sinne von
Art. 2 ZGB
rechtsmissbräuchlich gehandelt.
3.1.
Die Vorinstanz erwog, es sei offensichtlich, dass die Beschwerdeführerin immer wieder durch verschiedenste Abänderungen versucht habe, in unzulässiger Weise mehr Wohnungen in die Mehrfamilienhäuser einzubauen als bewilligt worden seien. Anlässlich einer Baukontrolle am 29. März 2012 sei festgestellt worden, dass im Mehrfamilienhaus auf dem Grundstück Nr. xxx entgegen den bewilligten Plänen abweichende Bauarbeiten durchgeführt worden seien. Vergleiche man die Pläne des nachträglichen Baugesuchs vom 4. Juni 2013 mit denjenigen des ersten Baugesuchs vom 5. Mai 2010, falle zudem auf, dass einmal mehr genau bzw. im Wesentlichen das eingereicht worden sei, was die Gemeinde bereits am 21. September 2010 abgelehnt und das DBU mit rechtskräftigem Rekursentscheid vom 21. März 2011 bestätigt hatte. Die Beschwerdeführerin habe methodisch versucht, einen fait accompli zu schaffen, bevor sie um eine entsprechende Baubewilligung ersucht habe. Dies sei krass rechtsmissbräuchlich.
3.2.
Die Beschwerdeführerin bestreitet die vorinstanzliche Feststellung nicht, wonach das Baugesuch vom 4. Juni 2013 genau bzw. im Wesentlichen demjenigen entspricht, welches sie bereits am 5. Mai 2010 eingereicht hatte und rechtskräftig abgelehnt worden ist. Aus den Akten ist ersichtlich, dass das neue Baugesuch genau gleich viele Wohnungen vorsieht, wie das abgewiesene Bauvorhaben in den oberirdischen Geschossen. Daher läuft das nachträgliche Baugesuch im Grunde genommen darauf hinaus, eine Wiedererwägung einer in formelle Rechtskraft erwachsenen Bewilligungsverweigerung zu erwirken. Die Wiedererwägung ist nicht beliebig zulässig; sie darf namentlich nicht bloss dazu dienen, rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder infrage zu stellen (
BGE 136 II 177
E. 2.1 S. 181;
120 Ib 42
E. 2b S. 47 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin bringt vorliegend keine Gründe vor, welche ein Rückkommen auf die Bewilligungsverweigerung gestützt auf
Art. 29 BV
rechtfertigen würden. Solche bestehen, wenn die Umstände sich seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn die Gesuchstellerin erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft macht, die ihr im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für sie rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (
BGE 138 I 61
E. 4.3 S. 72 f.;
136 II 177
E. 2.1 S. 181;
124 II 1
E. 3a S. 6; je mit Hinweisen). Daher ist die Bewilligungsverweigerung nicht schon deshalb ursprünglich fehlerhaft, weil die Beschwerdeführerin sich im früheren Baubewilligungsverfahren nicht hat juristisch beraten lassen. Gleichermassen unbehelflich ist das Argument, sie sei nach erfolgter juristischer Beratung der Auffassung, der Einbau zusätzlicher Wohnungen sei nicht bewilligungspflichtig bzw. auf jeden Fall bewilligungsfähig. Darin ist keine wesentliche Veränderung der Rechts- oder Sachlage zu erblicken. Zudem geht es nicht an, dass die Beschwerdeführerin aufgrund eigener Einschätzungen nicht bewilligte, aber - wie in E. 2.3 ausgeführt - bewilligungspflichtige Umbauarbeiten vornimmt und hierfür erst im Nachhinein um eine Bewilligung ersucht. Sinn und Zweck der Baubewilligungspflicht ist, ein Bauvorhaben vor seiner Ausführung auf die Einhaltung der bau- und nutzungsrechtlichen Vorschriften hin zu überprüfen (vgl. E. 2.2). Schliesslich stellt auch der Einwand der Beschwerdeführerin, sie sei für die Verstösse gegen die Bauvorschriften bestraft worden, keinen anerkannten Rückkommensgrund dar. Eine allfällige strafrechtliche Verurteilung wegen Ausführens von Bauarbeiten ohne Baubewilligung ist vom verwaltungsrechtlichen Verfahren zu trennen. Abgesehen davon, dass einer Baubewilligungsverweigerung kein pönaler Charakter zukommt, bringt die Beschwerdeführerin nicht in rechtsgenüglicher Weise vor (
Art. 42 Abs. 2 BGG
), weshalb die Parallelität von Straf- und Verwaltungsverfahren den Grundsatz ne bis in idem verletzen soll (vgl. dazu
BGE 137 I 363
E. 2 S. 364 ff. mit Hinweisen). Inwiefern sie durch die Abweisung des Baugesuchs stärker bestraft werde als ein anderer Bauherr, der kein neues Baugesuch stellt, leuchtet nicht ein. In beiden Fällen ist über einen Rückbau der in Abweichung der Baubewilligung erstellten Umbauten zu befinden.
Die Beschwerdeführerin vermag nicht aufzuzeigen, weshalb auf die rechtskräftige Abweisung des Baugesuchs zurückzukommen ist. Im Übrigen räumt sie ein, mehrfach in Abweichung von den bewilligten Plänen gebaut zu haben. Ihr Verhalten ist deshalb auch als widersprüchlich einzustufen, weshalb es keinen Rechtsschutz findet.
4.
Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin für das Gerichtsverfahren kostenpflichtig (
Art. 66 Abs. 1 BGG
) und ihr steht keine Parteientschädigung zu (
Art. 68 BGG
).