Urteil 2A.614/1999 (2000)
Rechtsgebiet: public_law


Aus den Erwägungen:
3.- a) Der Eidgenössischen Bankenkommission ist die Aufsicht über das Bankenwesen, die Anlagefonds, das Börsenwesen, die Offenlegung bedeutender Beteiligungen unddie öffentlichen Kaufangebote zur selbständigen Erledigungübertragen (
Art. 23 Abs. 1 Satz 2 BankG
; Fassung vom 24. März 1995). Zu ihrem Aufsichtsbereich gehört auch die Abklärung der Unterstellungs- und Bewilligungspflicht einer Unternehmung (
Art. 1 und
Art. 3 BankG
;
BGE 121 II 147
E. 3a S. 148 bzw.
Art. 1 und
Art. 10 BEHG
). Die Bankenkommissiontrifft die zum Vollzug des Gesetzes bzw. seiner Ausführungsbestimmungen notwendigen Verfügungen undüberwacht die Einhaltung der gesetzlichen undreglementarischen Vorschriften (
Art. 35 Abs. 1 BEHG
). Erhält sie von Verletzungen des Gesetzes oder von sonstigen Missständen Kenntnis, so sorgt sie für deren Beseitigungund die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands; sie ist befugt, hierzu alle "notwendigen Verfügungen" zutreffen (
Art. 35 Abs. 3 BEHG
). Da die Bankenkommissiondamit allgemein über die Einhaltung der "gesetzlichen Vorschriften" zu wachen hat, ist die ihr übertragene Aufsicht nicht auf unterstellte Betriebe beschränkt. Soweitihre Aufsichtspflicht reicht, ist sie berechtigt, generelldie im Gesetz vorgesehenen Mittel zur Durchsetzung ihrer Aufsicht auch gegenüber Instituten (oder Personen)einzusetzen, deren Unterstellungspflicht strittig ist(bezüglich des Bankengesetzes:
BGE 121 II 147
E. 3a S. 149;
116 Ib 193
E. 3 S. 198; BODMER/KLEINER/LUTZ, Kommentar zum Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen, 10. Nachlieferung 1999, Zürich, N. 5 zu Art. 23bis). Dies giltauch im Anwendungsbereich des Börsengesetzes (vgl. differenzierend TOMAS POLEDNA, in: Kommentar zumschweizerischen Kapitalmarktrecht, Basel 1999, Rz. 15 zu
Art. 35 BEHG
; KÜNG/HUBER/KUSTER, Kommentar zum Börsengesetz, Zürich 1998, Rzn. 12-15 zu
Art. 35 BEHG
): Liegen hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür vor, dassin Verletzung der Meldepflicht (vgl.
Art. 10 BEHG
in Verbindung mit
Art. 17 Abs. 1 BEHV
) einebewilligungspflichtige Geschäftstätigkeit ausgeübt werdenkönnte, ist die Bankenkommission befugt bzw. verpflichtet(vgl.
BGE 115 Ib 55
E. 3 S. 58;
105 Ib 406
E. 2 S. 408 f.),die erforderlichen Abklärungen einzuleiten bzw. die nötigen Anordnungen zu treffen; diese können - obwohl dieentsprechende Möglichkeit im Börsengesetz im Gegensatz etwazur Regelung im Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Anlagefonds (SR 951. 31, Art. 58 Abs. 2) nicht ausdrücklichvorgesehen ist - bis zur Auflösung einer Unternehmungreichen, die unerlaubt einer zum Vornherein nichtbewilligungsfähigen Tätigkeit nachgeht (vgl.
BGE 126 II 71
E. 6e; POLEDNA, a.a.O., Rz. 2 zu
Art. 36 BEHG
; a.M. KÜNG/HUBER/KUSTER, a.a.O., Rz. 11 ff. zu
Art. 36 BEHG
). b) Welcher Auskünfte und Unterlagen die Eidgenössische Bankenkommission zur Wahrnehmung ihrer Aufsichtsfunktionenim Einzelfall bedarf, ist weitgehend ihrem "technischen Ermessen" anheimgestellt; das Bundesgericht greift indieses nur bei eigentlichen Ermessensfehlern ein (vgl. BGE116 Ib 193 E. 2d S. 197;
108 Ib 196
E. 2a S. 200; PETER NOBEL, Auskunftsrechte und "technisches Ermessen" der Eidgenössischen Bankenkommission [EBK], in: recht 1985 S. 55). Bei der Wahl des geeigneten Mittels hat die Bankenkommission im Rahmen der allgemeinen Verwaltungsgrundsätze (Willkürverbot, Rechtsgleichheits-und Verhältnismässigkeitsgebot, Treu und Glauben) in erster Linie dem Hauptzweck der Banken- und Börsengesetzgebung, nämlich dem Schutz der Gläubiger und Anleger bzw. dem Funktionieren der Effektenmärkte (vgl.
Art. 1 BEHG
), Rechnung zu tragen (
BGE 121 II 147
E. 3a S. 149); umgekehrt sollen sich die Auskünfte und die Herausgabe von Unterlagen auf das beschränken, was zur Erfüllung der Aufsichtstätigkeit und insbesondere zur Abklärung der Unterstellungspflicht tatsächlicherforderlich ist (vgl. POLEDNA, a.a.O., Rz. 18 zu
Art. 35 BEHG
). Im Zweifelsfall legt das Bundesgericht die Auskunfts- und Mitwirkungspflicht des Betroffenen bei der Sachverhaltsfeststellung weit aus, da der präventive Beizugvon genügenden und gesicherten Informationen imöffentlichen Interesse die frühzeitige Erkennung von Gesetzesverletzungen und sonstigen Missständen ermöglicht(
BGE 121 II 147
E. 3a S. 149; POLEDNA, a.a.O., Rz. 18 zu
Art. 35 BEHG
; BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 4 zu
Art. 23bis BankG
).
4.- Vor diesem Hintergrund sind das Einsetzen eines Beobachters und die zu dessen Gunsten angeordneten Auskunfts- und Unterstützungspflichten der Beschwerdeführerinnen (Ziffer 1, 2, 5 und 6 des Dispositivs) nicht zu beanstanden:
a) Die Beschwerdeführerinnen wurden durch die Bankenkommission wiederholt auf ihre Pflichten gemäss Banken- und Börsengesetz aufmerksam gemacht. Am 23. Dezember 1998 stellte die Bankenkommission fest, dassmehrere von der X.- Gruppe angebotene Verträge dem Börsengesetz widersprächen und deshalb jeglichediesbezügliche Tätigkeit einzustellen sei. Die Beschwerdeführerinnen teilten hierauf mit, dass die Tochtergesellschaften ihre Sitze auf die British Virgin Islands verlegen und in der Zwischenzeit in der Schweizkeine Aktivitäten mehr entfalten würden. Am 6. Juli 1999informierte das deutsche Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen die Vorinstanz jedoch darüber, dass in Deutschland nach wie vor Beschwerden gegen eine deutsche Firma eingingen, die als Vertriebsunternehmen der X. auftrete und in die Vertragsabwicklungen eingeschaltet sei. Am 17. November 1999 übermittelte es ihr weitere Unterlagen, aus denen sich ergab, dass für die X.-Gruppenach wie vor auf dem deutschen Markt akquiriert wurde. Nochim Juli und Oktober 1999 verschickten die Beschwerdeführerinnen ihrerseits Kundenbriefe, welche aufdie Weiterführung einer bewilligungspflichtigen Tätigkeithindeuteten. So antworteten sie etwa einer Kundin, welcheeinen Vertrag auflöste:
"Wir geben ihnen daher folgende Option: Sollten Sieinnerhalb der nächsten Monate den Auszahlungsbetrag wieder einzahlenund mit dem Regelsparen fortfahren, setzten wir Ihr Konto ohne Nachteile für Sie in den alten Stand zurück. Somit könnten Sie die Vorteiledieses Kontos bis Ablauf nutzen. "
b) Gestützt hierauf bestanden hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Beschwerdeführerinnenentgegen ihren bisherigen Zusicherungen nach wie vor einerbewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgehen könnten. Die Bankenkommission war damit gehalten, die nötigen Abklärungen in die Wege zu leiten und gegebenenfalls dengesetzmässigen Zustand wieder herzustellen (vgl.
Art. 35 Abs. 3 BEHG
; vgl. POLEDNA, a.a.O., Rz. 12 zu
Art. 35 BEHG
). Nachdem die von den Beschwerdeführerinnen auf dieverschiedenen Aufforderungen der Bankenkommission hingelieferten Auskünfte und Unterlagen unvollständig warenbzw. im Widerspruch zu den übrigen Akten standen, war einweiteres schriftliches Auskunftsersuchen nicht geeignet, die bestehenden Zweifel zu beseitigen. Nur eine Kontrollean Ort und Stelle erlaubte der Bankenkommission, sich im Interesse der zu schützenden Anleger und des Vertrauens inden Effektenmarkt nunmehr möglichst rasch ein objektivesund vollständiges Bild über die tatsächliche Geschäftstätigkeit der X.-Gruppe zu machen. In Anbetrachtder Umstände und der Vorgeschichte durfte sie davonausgehen, dass die untersuchten Gesellschaften weiterhinnicht mit der gewünschten Offenheit zur Abklärung des Sachverhalts beitragen oder bei weiterem Zuwartenallenfalls gar Vermögenswerte dem Zugriff der Anlegerentziehen könnten. Die Einsetzung eines Beobachters mit denentsprechenden Befugnissen war deshalb zur Abklärung, obund wieweit die Beschwerdeführerinnen tatsächlich einerbewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgingen, sachlichgerechtfertigt sowie geeignet und erforderlich; von einem Ermessensmissbrauch bzw. voreiligen und willkürlichen Handeln kann - entgegen den Einwendungen der Beschwerdeführerinnen - nicht die Rede sein.
c) Zwar sieht das Börsengesetz die Möglichkeit der Abordnung eines Beobachters - im Gegensatz zum Bankengesetz(vgl. Art. 23quater) - nicht ausdrücklich vor, doch dürftees sich hierbei um ein gesetzgeberisches Versehen handeln(in diesem Sinn PETER NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, Bern 1997, § 3 Rz. 178). Der Fragebraucht hier indessen nicht weiter nachgegangen zu werden, da die Einsetzung des Beobachters so oder andersrechtmässig war: Nach
Art. 35 Abs. 3 BEHG
trifft die Bankenkommission generell die zur Wiederherstellung desordnungsgemässen Zustands und für die Beseitigung der Missstände "notwendigen Verfügungen", wobei die dortausdrücklich genannten Massnahmen (Untersagen aller Zahlungen und Rechtsgeschäfte für kurze Zeit, vorübergehendes oder dauerndes Verbot der Tätigkeit im Effektenhandel) lediglich beispielhaft erwähnt sind (vgl. POLEDNA, a.a.O., Rz. 21 zu
Art. 35 BEHG
). Ist die Bankenkommission deshalb befugt, gestütztauf
Art. 35 BEHG
in Analogie zur bankenrechtlichen Praxisdie Auflösung einer Gesellschaft anzuordnen, die unerlaubteine zum Vornherein nicht bewilligungsfähige Tätigkeit als Effektenhändlerin ausübt, so ist sie auch berechtigt, dieweniger weit reichende Einsetzung eines Beobachters zuverfügen, und zwar auch dann, wenn noch nicht feststeht, obtatsächlich eine Gesetzesverletzung oder ein Missstandvorliegt. Es genügt, dass aufgrund der konkreten Umständehierfür objektive Anhaltspunkte bestehen, wobei der Sachverhalt nur über eine Kontrolle an Ort und Stelleabschliessend erstellt werden kann. Der zu beseitigende Missstand liegt in diesem Fall in der unklaren Ausgangslage, die es im Interesse der mit dem Börsen- bzw. Bankengesetz verfolgten Ziele (vgl.
Art. 1 BEHG
) zu klärengilt. Die Einsetzung eines Beobachters entspricht im Resultat - zumindest teilweise - einer ausserordentlichen Revision. Eine solche kann die Bankenkommission zur Sicherstellung der Börsengesetzkonformität der Geschäftstätigkeit eines Effektenhändlers gestützt auf
Art. 31 BEHV
vorsehen. Wie das Bundesgericht festgestellt hat, ist die Bankenkommission im bankenrechtlichen Unterstellungsverfahren bereits dann befugt, eine solcheanzuordnen, wenn objektive Anhaltspunkte dafür bestehen, dass eine bewilligungspflichtige Tätigkeit ausgeübt werdenkönnte (
BGE 121 II 147
ff.). Gestützt auf die zahlreichen Verweise auf das Bankenrecht und den sachlichen Zusammenhang zwischen diesem und dem Börsengesetz gilt hierdasselbe (vgl.
BGE 126 II 71
E. 6e). Nach
Art. 23quater BankG
kann die Bankenkommission einen Beobachter einsetzen, welcher die Tätigkeit der leitenden Organe der Bank -insbesondere die Durchführung der angeordneten Massnahmen -überwacht und ihr hierüber laufend Bericht erstattet. Zudiesem Zweck geniesst der Beobachter von Gesetzes wegen einuneingeschränktes Recht zur Einsicht in die Geschäftstätigkeit, die Bücher und die Akten der Bank. Dievon der Bankenkommission in Ziffer 2, 5 und 6 des Dispositivs ihres Entscheids dem Beobachter eingeräumten Befugnisse entsprechen dieser Regelung, wobei deren Nichtbeachtung mit der Strafandrohung nach Art. 292 StGBverbunden werden durfte (vgl. BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 16 zu
Art. 23bis BankG
).
d) Nicht zu beanstanden ist auch die Auferlegung der Verfahrenskosten und die Einräumung eines Rechts auf Kostenvorschuss zu Gunsten der als Beobachterineingesetzten Revisionsstelle (Ziff. 8, 10 und 11 des Dispositivs): Nach
Art. 17 BEHG
hat der Effektenhändler die mit der Revisionverbundenen Kosten zu tragen. Gemäss
Art. 31 BEHV
kann die Bankenkommission ausserordentliche Revisionen anordnen. Bezeichnet sie dabei die hierfür einzusetzende Revisionsstelle selber, so ist sie befugt, diese zuermächtigen, vom Effektenhändler einen Kostenvorschuss zuverlangen. Die entsprechenden für anerkannte Effektenhändler vorgesehenen Regeln gelten auch für im Finanzbereich aktive Gesellschaften, bei denen - wie hier -objektive Anzeichen dafür bestehen, dass sie sich zu Unrecht den börsen- oder bankengesetzlichen Regelungenentziehen könnten, wobei die Frage nur durch eineausserordentliche Revision bzw. die Einsetzung eines Beobachters hinreichend zuverlässig abgeklärt werden kann. Wie bereits dargelegt, ist die Bankenkommission befugt, im Rahmen der allgemeinen Verwaltungsgrundsätze zur Durchsetzung ihrer Aufsicht auch gegenüber nichtunterstellten Instituten (oder Personen) auf die im Gesetzvorgesehenen Mittel zurückzugreifen. Das Bundesgericht hatdeshalb festgehalten, dass sie im Bankenbereich gestütztauf
Art. 49 Abs. 2 BankV
bzw.
Art. 22 Abs. 1 und
Art. 23bis BankG
in Verbindung mit
Art. 33 Abs. 2 VwVG
(SR 172. 021)vom Betroffenen verlangen kann, die entsprechenden Kostenzu bevorschussen (
BGE 121 II 147
E. 4b S. 152); das Gleichegilt hier. Soweit die Beschwerdeführerinnen ohne weitere Begründung beantragen, es sei auch der Kostenspruchaufzuheben, ist neben den von der Bankenkommission indiesem Zusammenhang angerufenen Art. 11 und 12 der Verordnung vom 2. Dezember 1996 über die Erhebung von Abgaben und Gebühren durch die Eidgenössische Bankenkommission (EBK-Gebührenverordnung, EBK-GebV; SR611. 014) überdies auf deren Art. 14 zu verweisen, wonachfür Verfahren, die zusätzlichen Revisions- oder Kontrollaufwand verursachen und nicht mit einer Verfügungenden, eine Gebühr von höchstens 20'000 Franken erhobenwerden kann, sofern der Gebührenpflichtige nach dieser Verordnung - wie hier - Anlass zur Untersuchung gegeben hat.
5.- a) Problematisch erscheinen indessen die Ziffern 3und 4 des Dispositivs, wonach die Bankenkommission die Beobachterin ermächtigt, in alle Geschäfte der Beschwerdeführerinnen "einzugreifen und ihren Abschluss zuuntersagen, wenn sie die Interessen der Anlegerbeeinträchtigen" (Ziff. 3 des Dispositivs), bzw. in diesem Fall auch alle Gelder, die im Namen oder auf Rechnung der Beschwerdeführerinnen im "In- und Ausland deponiert" sind, "vorsorglich zu blockieren" (Ziff. 4 des Dispositivs).
b) Solche Kompetenzdelegationen gehen zu weit und sind indieser Form im Beweisverfahren hinsichtlich der Unterstellungsfrage unzulässig:
aa) Auch wenn das Börsengesetz ein mehrstufiges Aufsichtsverfahren vorsieht und die Revisionsstelle gemäss
Art. 19 Abs. 1 BEHG
prüft, ob der Effektenhändler seinegesetzlichen Pflichten erfüllt und die Bewilligungsvoraussetzungen sowie die internen Vorschrifteneinhält (vgl. KÜNG/HUBER/KUSTER, a.a.O., Rz. 38-41 zu
Art. 34 BEHG
; POLEDNA, a.a.O., Rz. 13 zu
Art. 35 BEHG
; zur Bankenaufsicht: BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 1a zu
Art. 23bis BankG
), ist es nach
Art. 35 BEHG
doch an der Aufsichtsbehörde, die notwendigen Verfügungen - auchvorsorglicher Natur - selber zu treffen. Stösst die Revisionsstelle bei der jährlichen Revision oder bei Zwischenrevisionen auf eine Verletzung gesetzlicher Vorschriften oder sonstige Missstände, setzt sie dem Effektenhändler eine angemessene Frist zur Herstellung desordnungsgemässen Zustands mit einem entsprechenden Vermerkim Revisionsbericht (
Art. 19 Abs. 4 BEHG
). Siebenachrichtigt die Aufsichtsbehörde sofort, wenn die Fristnicht eingehalten wird, eine Fristansetzung als zweckloserscheint oder strafbare Handlungen bzw. schwere Missständefestgestellt werden (
Art. 19 Abs. 5 BEHG
). Kann die Revisionsstelle damit aber bereits gegenüber einemunterstellten Effektenhändler - abgesehen von der Fristansetzung - selber direkt keine weiteren Massnahmenanordnen, sondern nur die Aufsichtsbehörde informieren unddieser gegebenenfalls Antrag stellen, ist die Bankenkommission ihrerseits nicht berechtigt, ihreweitreichenden Aufsichtsbefugnisse im Rahmen einerausserordentlichen Revision bzw. der Einsetzung eines Beobachters im Unterstellungsverfahren - und sei es auchnur teilweise und "vorsorglich" - an diesen zu delegieren. Die für die Verfahrensdauer notwendigen Anordnungen hat die Bankenkommission (allenfalls auf dessen Antrag hin) selberzu treffen; sie kann ihre verfahrensrechtlichen Kompetenzeninsofern nicht ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage inden Ermessensbereich eines "Vollzugsgehilfen" delegieren(vgl. KÜNG/HUBER/KUSTER, a.a.O., Rz. 41 zu
Art. 34 BEHG
). Dies ergibt sich im Übrigen bereits aus dem analoganzuwendenden
Art. 23quater BankG
, wonach der Beobachtergerade ausdrücklich nicht in die Geschäftstätigkeit derbeobachteten Bank eingreifen darf (vgl. hierzu BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 3 zu
Art. 23quater BankG
). Enthält das Börsengesetz keine Regelung über die Einsetzungeines Beobachters und ist hierfür über Art. 35 BEHGanalog auf jene im Bankengesetz zurückzugreifen, können diedamit verbundenen Befugnisse nicht weiter gehen als diedort vorgesehenen.
bb) Hieran ändert nichts, dass es zweckmässig erscheinenmag, den entsprechenden Entscheid direkt dem Beobachter zuüberlassen, der mit den Organen der betroffenen Firmen in Kontakt steht und mit den konkreten Verhältnissen rascherund besser vertraut sein dürfte. Das Vorgehen widersprichtder Gesetzessystematik, welche die "notwendigen" Verfügungen der Bankenkommission vorbehält. Es bestehtinsofern keine Gesetzeslücke, die in Anlehnung an denmutmasslichen Willen des Gesetzgebers durch den Richter zufüllen wäre (vgl.
Art. 1 Abs. 2 ZGB
). Verfügt die Bankenkommission bereits bei Einsetzung des Beobachtersüber hinreichend deutliche Anhaltspunkte dafür, dass Anlegerinteressen bedroht sein könnten, kann sie selbersuperprovisorisch für die Dauer der Abklärungen die nötigen Vorkehren treffen und auch Gelder und Konten vorsorglichblockieren. Auch ein vorsorgliches Verbot aller Geschäftsabschlüsse, welche Anlegerinteressenbeeinträchtigen könnten, ist unter denselben Voraussetzungen denkbar. Im Rahmen der mit ihren Anordnungen verbundenen Interessenabwägung muss die Bankenkommission aber der Möglichkeit Rechnung tragen, dassdie beobachtete Firma allenfalls tatsächlich keinerunterstellungspflichtigen Tätigkeit nachgeht und diegetroffenen (vorsorglichen) Massnahmen sie in ihren Aktivitäten deshalb in ungerechtfertigter Weise massivbeeinträchtigen können. Sie hat deshalb flexibel und raschzu reagieren und über eine erste möglicherweisekurzfristige superprovisorische Sperrung aller Konten oder Gelder bzw. Suspendierung der Geschäftstätigkeit hinaus -nach Gewährung des rechtlichen Gehörs (vgl. hierzu E. 6) -zu klären, ob und wieweit über das Beobachtermandatreichende Massnahmen zum Schutz gefährdeter Interessentatsächlich vorsorglich noch erforderlich sind. Dies ist inpraktischer Hinsicht durchaus in einem vernünftigen Zeitrahmen möglich, kann der Präsident der Bankenkommissiondoch bei Dringlichkeit auf Antrag des Direktors des Sekretariats die Anordnungen gegebenenfalls in eigener Verantwortung treffen (vgl. Art. 9 Abs. 2 des Reglementsvom 20. November 1997 über die Eidgenössische Bankenkommission, R-EBK; SR 952. 721; KÜNG/HUBER/KUSTER, a.a.O., Rz. 22 zu
Art. 34 BEHG
).
6.- a) Die Bankenkommission hat den angefochtenen Entscheid vorliegend - wie in anderen Fällen auch -gestützt auf
Art. 30 Abs. 2 lit. e VwVG
wegen zeitlicher Dringlichkeit ohne vorgängige Anhörung der Betroffenen erlassen. Da eine starke Vermutungbestehe, dass die Firmen der X.-Gruppe ihr gegenüber nichtdie Wahrheit gesagt hätten, sei Gefahr im Verzug und zubefürchten, dass sie als Effektenhändlerinnen tätig seinund dadurch Kunden zu Schaden kommen könnten. Die X. seideswegen nicht darauf aufmerksam gemacht worden, dass die Ernennung eines Beobachters beabsichtigt sei. Hätten die Gesellschaften Gelegenheit erhalten, zur Ernennung des Beobachters bzw. zu den vorliegenden Unterlagen noch Stellung zu nehmen, wäre angesichts des Sachverhalts zubefürchten gewesen, dass sie allfällige Beweise für ihre Tätigkeit zu beseitigen oder Kundengelder zu verschiebenversucht hätten. Da Gefahr in Verzug sei, die Zwischenverfügung beim Bundesgericht angefochten werdenkönne und keine andere Vorschrift des Bundesrechts einevorherige Anhörung gebiete, sei eine solche nichterforderlich. Im Übrigen erwachse aus der Beschränkung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kein nicht wiedergutzumachender Nachteil, da die Bankenkommission gestütztauf den Bericht des Beobachters noch darüber zu befindenhaben werde, ob am Sitz und in den Räumlichkeiten der Firmen der X.-Gruppe unerlaubt eine Effektenhändlertätigkeit ausgeübt werde. Vor dem"allfälligen" Erlass einer Endverfügung würden alle Gesellschaften noch umfassend Gelegenheit erhalten, sich zuden "in dieser Verfügung erwähnten Vorwürfen zu äussern".
b) Diese Begründung überzeugt nur teilweise und trägt denberechtigten Interessen der Betroffenen zu wenig Rechnung:
aa) Im Verfahren vor der Bankenkommission gilt das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (vgl.
BGE 97 I 91
E. 2 S. 93; KÜNG/HUBER/KUSTER, a.a.O., Rz. 17 zu
Art. 35 BEHG
; BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 7 zu
Art. 23bis BankG
). Nach dessen Art. 30 Abs. 1 hat die Behörde die Parteienanzuhören, bevor sie verfügt. Hiervon kann sie absehen bei Zwischenverfügungen, die nicht selbständig durch Beschwerdeanfechtbar sind (
Art. 30 Abs. 2 lit. a VwVG
); falls eine Einsprachemöglichkeit besteht (
Art. 30 Abs. 2 lit. b VwVG
); wenn dem Begehren der Parteien voll entsprochen wird (
Art. 30 Abs. 2 lit. c VwVG
); bei Vollstreckungsverfügungen (
Art. 30 Abs. 2 lit. d VwVG
) sowie bei anderen Verfügungen ineinem erstinstanzlichen Verfahren, soweit Gefahr im Verzugist, die Parteien gegen die Verfügung Beschwerde führenkönnen und ihnen keine andere Bestimmung des Bundesrechtseinen Anspruch auf vorgängige Anhörung einräumt (
Art. 30 Abs. 2 lit. e VwVG
). Obwohl die Bankenkommission - wie sie zu Recht festhält - rasch gegengesetzwidrige Zustände einschreiten muss, hat sie ihr Verfahren dennoch unter Beachtung der verfahrensrechtlichen Garantien der Betroffenen zu führen (nicht publizierte E. 4c/aa von
BGE 126 II 71
). Art. 30 Abs. 2 lit. e VwVGermöglicht den Verzicht auf eine vorgängige Anhörung nur, wenn kumulativ einerseits Gefahr in Verzug ist undandererseits gegen die Verfügung ein verwaltungsinterner Beschwerdeweg mit voller Überprüfungsbefugnis offen steht; die Verwaltungsgerichtsbeschwerde genügt für den Verzichtauf eine Anhörung grundsätzlich nicht, auch wenn das Bundesgericht gegenüber den Kantonen im Rahmen seiner Rechtsprechung zu den aus
Art. 4 aBV
abgeleitetenverfahrensrechtlichen Minimalgarantien allenfalls wenigerstrenge Anforderungen gestellt hat (
BGE 104 Ib 129
E. 5 S. 135 f.; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 315; BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 14 zu
Art. 23bis BankG
; PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel/ Stuttgart1979, 16.232, S. 142 f.; zu
Art. 4 BV
: GEORG MÜLLER, in: Kommentar BV, Rz. 107 zu Art. 4). Kann keine Rechtsmittelinstanz mit voller Kognition angerufen werden, ist bei Gefahr im Verzug im Rahmen von
Art. 30 Abs. 2 lit. e VwVG
die vorgesehene Massnahme superprovisorischanzuordnen und unmittelbar anschliessend das rechtliche Gehör zu gewähren, worauf die Anordnung allenfalls alsvorsorgliche Massnahme aufrechterhalten werden kann. Dieser Entscheid ist dann im Rahmen von Art. 45 Abs. 2 lit. g VwVGvor Bundesgericht wiederum mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar. Ist die Bankenkommission befugt, einen Beobachter einzusetzen, kannsie dies, falls Gefahr im Verzug ist, auchsuperprovisorisch tun; das Gleiche gilt hinsichtlichallfälliger weiterer Eingriffe in die Geschäftstätigkeit(faktische Kontensperre, Untersagen gewisser Geschäftsabschlüsse usw. ). Hernach hat sie die Anhörung zudiesen Massnahmen indessen unverzüglich nachzuholen. Nur sokann vermieden werden, dass systematisch imerstinstanzlichen Verfahren der Anspruch auf rechtliches Gehör missachtet wird und das Bundesgericht sich allenfallsmit neuen Einwänden beschäftigen muss, die daserstinstanzliche Verfahren zu beeinflussen bzw. zuverkürzen oder zu beendigen geeignet gewesen wären. Wie das Bundesgericht festgehalten hat, ist die Wahrung der Verfahrensrechte der Betroffenen von zentraler Bedeutung. Eine nachträgliche Heilung eines entsprechenden Mangelskommt nur ausnahmsweise in Frage; die erstinstanzliche Behörde darf nicht darauf vertrauen, dass von ihrmissachtete Verfahrensrechte systematischnachträglich geheilt werden, ansonsten die gerade für daserstinstanzliche Verfahren vorgesehenen prozessualen Garantien ihren Sinn verlieren (nicht publizierte E. 4c/aavon
BGE 126 II 71
;
124 II 132
E. 2d mit weiteren Hinweisen).
bb) Ein anderes Vorgehen der Bankenkommissionrechtfertigt sich umso mehr, als die von ihr gewählte Konstruktion auch insofern widersprüchlich erscheint, alssie einerseits davon ausgeht, dass es sich bei ihrer Verfügung um einen Zwischenentscheid handle, der beim Bundesgericht angefochten werden könne, weshalb sich einevorherige Anhörung erübrige, sie andererseits abergleichzeitig annimmt, dass mit ihrem Vorgehen eigentlichgar kein nicht wieder gutzumachender Nachteil verbundensei, da die Betroffenen sich noch im weiteren Verfahren mit Blick auf eine "allfällige Endverfügung" äussern könnten. Ein Zwischenentscheid ist jedoch - wie dargelegt - nurinsofern anfechtbar, als er geeignet ist, einen nichtwieder gutzumachenden Nachteil nach sich zu ziehen; imÜbrigen ergeht, falls die Beobachtungen ergeben, dasskeiner bewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgegangen wird, in der Regel gar keine Verfügung mehr, sondern dem Betroffenen wird lediglich - wie hier - brieflichmitgeteilt, dass die Sache für die Bankenkommission damiterledigt sei. Unter diesen Umständen haben die betroffenen Unternehmen aber allein schon wegen der mit dem Verfahrenverbundenen Kosten ein schutzwürdiges Interesse daran, möglichst schnell zu den der Bankenkommission vorliegenden Unterlagen und den bestehenden Widersprüchen Stellung zunehmen.
cc) Trotz dieser Ausführungen allgemeiner Art zurkünftigen Verfahrensgestaltung kann eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vorliegenddurch das Verfahren vor Bundesgericht noch einmal alsgeheilt gelten, da keine eigentlichen Ermessensfragen zur Diskussion standen und der Sachverhalt vom Bundesgerichtfrei geprüft werden konnte, womit es sich nichtrechtfertigt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben (sounveröffentlichtes Urteil vom 29. Oktober 1998 i.S. X. c. EBK, E. 3c), zumal das Verfahren inzwischen auchabgeschlossen ist und die Bankenkommission keine weiteren Sanktionen vorgesehen hat: Die Einsetzung des Beobachters, wozu sich die Beschwerdeführerinnen in ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde umfassend äussern konnten, war gestützt auf die vorliegenden Unterlagen sowie auf dieunbestrittene Tatsache, dass sie Ende 1998 einerbewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgegangen sind undüber die Anforderungen des Banken- und Börsengesetzes bestens informiert waren, sowohlals superprovisorische wie als eigentliche vorsorgliche Massnahme verhältnismässig und nicht bundesrechtswidrig. Esist nicht ersichtlich, welche andere geeignete Massnahmedie Bankenkommission hätte treffen können, um dietatsächlichen Verhältnisse abzuklären, nachdem konkrete Hinweise darauf deuteten, dass entgegen den Beteuerungender Beschwerdeführerinnen auf dem deutschen Markt immernoch für sie akquiriert wurde und damit die bisherigenmilderen Massnahmen (Gespräche und Einholen von Informationen direkt bei ihnen) sich als untauglicherwiesen hatten. Die von ihnen geübte pauschale Kritiklässt den angefochtenen Entscheid nicht als unhaltbar oder"willkürlich" erscheinen. Ihre Eingabe vermag die von der Bankenkommission angeführten berechtigten Bedenkenbezüglich der bisherigen Erklärungen zur Geschäftstätigkeitder X.-Gruppe in keiner Weise zu entkräften, weshalbweitere Abklärungen an Ort und Stelle geboten waren.
7.- a) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerde insoweit gutzuheissen ist, als sie sich gegendie Ziffern 3 und 4 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids richtet; diese sind aufzuheben. Eine Rückweisungder Sache erübrigt sich, nachdem die Bankenkommission ihr Verfahren eingestellt hat und damit von ihrer Seite herkeinerlei faktische Beschränkungen der offenbar in Deutschland ausgeübten Geschäftstätigkeit mehr bestehen. Unter diesen Umständen erübrigt es sich aber auch, den Beschwerdeführerinnen - wie von ihnen beantragt - nochergänzend Einsicht in das von ihnen bezeichnete Schreibendes deutschen Bundesaufsichtsamts für das Kreditwesen zugewähren. Von dessen Inhalt haben sie gestützt auf die Begründung des angefochtenen Entscheids hinreichend Kenntnis erhalten, so dass sie diesen sachgerecht anfechtenkonnten.
b) Gemäss dem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten im Umfange des Unterliegens den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftbarkeitaufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153und
Art. 153a OG
); im Übrigen ist ihnen eine - reduzierte - Parteientschädigung zuzusprechen (vgl.
Art. 159 OG
). Beider Festsetzung der Kosten und der Entschädigung ist der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die Beschwerdeführerinnenihren Anspruch auf rechtliches Gehör nur dank der Beschwerde wahren konnten (so auch unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 29. Oktober 1998 i.S. X. c. EBK, E. 3c).
Lausanne, 24. März 2000