Urteil 1A.272/1999 (2001)
Rechtsgebiet: public_law

an die USA - B 100646/01, hat sich ergeben:
A.- Am 11. April 1996 richtete das amerikanische Justizdepartement gestützt auf den zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Schweiz abgeschlossenen Vertrag über die Rechtshilfe in Strafsachen (RVUS; SR 0.351. 933.6) ein Rechtshilfebegehren der United States Securities and Exchange Commission (SEC) an die Zentralstelle USA des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP). Die SEC untersuchte, ob gewisse natürliche und juristische Personen illegale Insidergeschäfte durch schweizerische Kreditinstitute mit den Stammaktien von X._ durchgeführt haben und ob in diesem Zusammenhang, nach bereits erhobener Zivilklage, ein Strafverfahren eingeleitet werden soll. Mit dem im Rahmen dieser Untersuchung gestellten Begehren ist verlangt worden, bei verschiedenen Personen, durch die während der interessierenden Zeit vom 24. - 27. Oktober 1995 X._-Wertpapiere gekauft worden sein sollen (wodurch angeblich Gewinne in Millionenhöhe erzielt wurden), so durch die Firma A._ sowie die Anstalt Y._ und die Anstalt Z._, die den fraglichen Wertpapierhandel betreffenden sachdienlichen Unterlagen zu erheben und herauszugeben. Sodann ist um Einvernahme verschiedener Personen in Bezug auf die untersuchten Geschäfte ersucht worden.
Mit Verfügung vom 7. Mai 1996 gelangte die Zentralstelle USA bei der Prüfung des Begehrens gemäss Art. 10 des zum Staatsvertrag ergangenen Bundesgesetzes (BG-RVUS; SR 351. 93) zum Ergebnis, dass alle formellen und materiellen Erfordernisse zur Rechtshilfegewährung erfüllt sind. Demgemäss bewilligte sie die verlangten Massnahmen vollumfänglich. In diesem Sinne forderte sie die Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton Zürich als kantonale Vollzugs- und Koordinationsbehörde auf, die verlangten Untersuchungshandlungen (Erhebung von Unterlagen, Zeugenbefragungen) vorzunehmen. Überdies bewilligte die Zentralstelle die Anwesenheit von SEC-Vertretern bei den durchzuführenden Einvernahmen.
Gegen eine im Rechtshilfeverfahren erteilte Auskunft vom 10. Oktober 1996 führten verschiedene Firmen, teilweise vertreten durch Rechtsanwalt Dr. H._, mit Eingaben vom 21. Oktober 1996 Verwaltungsgerichtsbeschwerden an das Bundesgericht. Dieses wies die Verwaltungsgerichtsbeschwerden mit Urteil vom 22. November 1996 ab, soweit darauf eingetreten werden konnte (1A. /340/342/344/346/2000).
B.- Am 30. November 1998 übermittelte das amerikanische Justizministerium ein Ersuchen der SEC, die bereits aus der Schweiz eingetroffenen Unterlagen dem britischen Handels- und Wirtschaftsministerium (DTI) zur Verfügung stellen zu dürfen. Zur Begründung wurde ausgeführt, das DTI führe zwei Untersuchungen über Insider-Geschäfte, die einige derjenigen Personen und Konten beträfen, die auch vom amerikanischen Rechtshilfeersuchen betroffen sind. In einem ergänzenden, am 17. Mai 1999 übermittelten Schreiben wurde darauf hingewiesen, dass das DTI ein entsprechendes Ersuchen an die Schweizerische Bankenkommission gerichtet habe. Auf Anfrage des Bundesamtes für Polizeiwesen hin ergänzte die SEC ihr Ersuchen dahin, dass sie insbesondere die Protokolle der Einvernahmen bestimmter Zeugen, darunter auch von Dr. H._ und Dr. W._, an das DTI weiterleiten möchte.
Das DTI richtete am 16. März 1998 ein Gesuch um Amtshilfe an die Eidgenössische Bankenkommission bei der Aufklärung verschiedener Insider-Geschäfte, die im Zusammenhang standen mit der Übernahme von 39% der Anteile an B._ Plc und B._ NV durch die Firma C._ im März und April 1995. Gemäss den Ausführungen im Gesuch der DTI wurde die Übernahme am 20. April 1995 öffentlich angekündigt. Die vorangehenden Verhandlungen wurden auf vertraulicher Grundlage geführt. Die entsprechenden Wertpapiere wurden an der Londoner Börse am Morgen des 20. April 1995 zum Kurs von 488p gehandelt, nachdem er im März und April im Allgemeinen stabil geblieben und zwischen 449p und 504p geschwankt hatte. Im Laufe des 20. April 1995 stieg der Kurs auf 536p. Die Gesellschaft sah sich gezwungen, die Übernahme vorzeitig anzukündigen, was um 15.25 Uhr geschah. Anschliessend stieg der Preis auf 608p. Die Londoner Börse führte in der Folge eine Untersuchung durch und kam zum Ergebnis, dass Insidergeschäfte stattgefunden haben müssen. Das DTI eröffnete deshalb eine Strafuntersuchung. Die Untersuchung ergab, dass am 20. April 1995 um 10.12 Uhr bei der Bank D._ in Genf 5000 Wertpapiereinheiten von B._ zu einem Kurs von 489p gehandelt wurden. Am gleichen Tag, etwa 26 Minuten nach der öffentlichen Ankündigung der Übernahme, wurden die Wertpapiereinheiten zu einem Kurs von 597p weiterverkauft. Die entsprechenden Aufträge wurden von V._, ebenfalls in Genf, erteilt und durch N._ ausgeführt. Kontaktpersonen bei V._ sind O._ und R._. Das DTI ersucht um Informationen über diese Transaktionen, über die daran beteiligten Bankkonten und ihre Inhaber sowie über die Auftraggeber der Transaktionen.
Die eidgenössische Bankenkommission führte eine Untersuchung durch, deren Ergebnisse sie in ihren Schreiben an das DTI vom 29. Juni 1998 und vom 27. Juli 1998 zusammenfasste. H._ und W._ sind nach den Feststellungen der eidgenössischen Bankenkommission an den von der DTI dargestellten Transaktionen beteiligt.
C.- Wie bereits erwähnt, ersuchte die SEC das BAP am 30. November 1998 um die Bewilligung, die von den schweizerischen Behörden erhaltenen Dokumente und Informationen an das DTI weiterzuleiten. Mit Schreiben vom 19. April 1999 bezeichnete die SEC diejenigen Auskünfte und Unterlagen, die sie in erster Linie an das DTI übermitteln möchte. Mit Verfügung vom 29. Oktober 1999 bewilligte das BAP die Übermittlung einzeln bezeichneter Einvernahmeprotokolle und weiterer Dokumente von der SEC an das DTI.
D.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 1. Dezember 1999 stellt W._ folgende Anträge:
"1. Es sei die Verfügung des BAP vom 29. Oktober 1999, wonach das U.S. Departement of Justice die in der angefochtenen Verfügung bezeichneten Vollzugsakten (Zeugeneinvernahmeprotokolle und Dokumente) aus dem abgeschlossenen Rechtshilfeverfahren vom 11. April 1996 (Gesuchsdatum) in Sachen Common Stock of X._-Aktien an das britische Department of Trade and Industry (DTI) übermitteln dürfe, aufzuheben.
2. Es sei auf das Rechtshilfeersuchen des U.S. Departement of Justice vom 30. November 1998 nicht einzutreten oder es abzuweisen.
3. Eventualbegehren:
Es sei das BAP zu verpflichten, das Einverständnis zur Weiterleitung des Zeugeneinvernahmeprotokolls des Beschwerdeführers vom 10. Dezember 1997 sowie sämtlicher Vollzugsakten, die auf den Beschwerdeführer hinweisen, zu verweigern.
4. Subeventualbegehren:
Es sei das BAP anzuweisen, das Einverständnis zur Weiterleitung der Vollzugsakten mit der Auflage zu verbinden, sämtliche Textstellen, die auf den Beschwerdeführer und auf andere Sachverhalte, die nicht mit den Untersuchungen des DTI zusammenhängen, vorgängig abzudecken bzw. unkenntlich zu machen und sich vor der Weiterleitung von der Einhaltung dieser Auflage zu überzeugen.
5. Es sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen. "
Das BAP beantragt, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen.
E.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 29. November 1999 stellt H._ folgenden Antrag:
"Die Verfügung der Beschwerdegegnerin i.S. Common Stock of X._, vom 29. Oktober 1999 sei aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. "
Das BAP beantragt, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Beide Verwaltungsgerichtsbeschwerden betreffen dasselbe Ersuchen um weitere Verwendung bereits übermittelter Akten, und in beiden Fällen sollen die Akten für dasselbe Strafverfahren verwendet werden. Hingegen sind verschiedene Bankkonten von der Rechtshilfe betroffen. Die beteiligten Rechtsanwälte ziehen in den Beschwerdeschriften aber dieselben Schlüsse. Da das Bundesamt für Polizeiwesen das Gesuch der amerikanischen Behörden in einer einzigen Verfügung bewilligte, wissen die Beschwerdeführer, wer davon betroffen ist; sie haben deshalb untereinander kein Interesse mehr an der Geheimhaltung. Unter diesen Umständen können die Verfahren vereinigt und mit einem einzigen Urteil erledigt werden (
BGE 123 II 16
E. 1 S. 20).
b) Die Beschwerdeführer sind nur soweit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, als sie selbst von der angefochtenen Verfügung betroffen sind. Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt sind sie somit in Bezug auf das Protokoll der Zeugeneinvernahme mit dem Beschwerdeführer 1 vom 8. Dezember 1997 und das Protokoll der Zeugeneinvernahme mit dem Beschwerdeführer 2 vom 10. Dezember 1997. Bezüglich der übrigen in Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung genannten Dokumente sind die Beschwerdeführer nicht zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert. Die in diesen Dokumenten genannten juristischen Personen haben keine Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben, weshalb die angefochtene Verfügung insoweit rechtskräftig geworden ist.
2.- a) Das Bundesgericht erkannte im nicht veröffentlichten Urteil vom 7. Dezember 1998 i.S. G. (E. 6), aus
Art. 67 Abs. 2 IRSG
folge, dass die Behörden des ersuchenden Staates die durch Rechtshilfe erhaltenen Auskünfte zur Verfolgung derjenigen Taten verwenden dürfen, auf die sich das Ersuchen bezieht, auch wenn sich die strafrechtliche Beurteilung der Tat zwischenzeitlich verändert hat (lit. a) oder sich das Strafverfahren gegen einen im Rechtshilfegesuch nicht genannten Beteiligten richtet (lit. b). Jede weitere Verwendung bedarf der Zustimmung des Bundesamtes. Von vornherein ausgeschlossen ist die Verwendung der erhaltenen Auskünfte und Schriftstücke in Verfahren wegen Taten, bei denen Rechtshilfe nicht zulässig ist (
Art. 67 Abs. 1 IRSG
). Daraus folgt, dass jede Weitergabe an Drittstaaten als weitere Verwendung gemäss
Art. 67 Abs. 2 IRSG
der Zustimmung des Bundesamtes für Polizeiwesen bedarf; dieses wird seine Zustimmung erteilen, wenn die vom Drittstaat beantragte Rechtshilfe auch nach schweizerischem Recht (einschliesslich des einschlägigen Staatsvertragsrechts) zulässig wäre. Eine Weitergabe an Drittstaaten ist ausgeschlossen, wenn sie der Verfolgung von Taten dient, bei denen Rechtshilfe nach schweizerischem Recht nicht zulässig wäre. Das Bundesgericht hielt es für erwägenswert, die Voraussetzungen für eine Weitergabe an Drittstaaten ausdrücklich in den Spezialitätsvorbehalt aufzunehmen. Das Bundesgericht hat somit entschieden, dass
Art. 67 Abs. 2 IRSG
die Weiterleitung bereits übermittelter Akten an einen Drittstaat nicht generell ausschliesst. Es gibt keinen Grund, für die Beurteilung des vorliegenden Falles diese Rechtsprechung zu ändern; insbesondere steht der blosse Wortlaut von
Art. 67 Abs. 2 IRSG
der Weitergabe an einen Drittstaat nicht entgegen.
b) Im vorliegenden Fall ist demnach zuerst zu prüfen, ob die von Grossbritannien in den Vereinigten Staaten beantragte Rechtshilfe auch nach schweizerischem Recht zulässig wäre. Die von Grossbritannien in den Vereinigten Staaten beantragte Rechtshilfe ist dann auch nach schweizerischem Recht zulässig, wenn ein bei den schweizerischen Rechtshilfebehörden eingereichtes entsprechendes britisches Rechtshilfeersuchen gutgeheissen werden müsste. Weil sowohl die Schweiz als auch Grossbritannien dem Europäischen Rechtshilfeübereinkommen (EUeR; SR 0.351. 1) beigetreten sind, ist die Frage aufgrund dieses Übereinkommens zu beurteilen.
c) Gemäss dem ergänzenden Rechtshilfeersuchen der SEC vom 17. November 1998 ersuchten die britischen Behörden um Rechtshilfe bei der Aufklärung von Insider-Delikten, die in Grossbritannien begangen wurden. Die Einzelheiten zu diesen Insider-Delikten gehen aus dem Gesuch des DTI vom 16. März 1998 an die Eidgenössische Bankenkommission hervor, auf welches die SEC in ihrem Schreiben vom 8. Januar 1999 verweist. Das Gesuch des DTI vom 16. März 1998 ist daher für die Beurteilung des Ersuchens der SEC um Bewilligung der Weitergabe heranzuziehen.
d)
Art. 14 EUeR
nennt die formellen Anforderungen, die ein Rechtshilfeersuchen erfüllen muss. Gemäss Ziff. 2 der Bestimmung muss das Rechtshilfeersuchen insbesondere die strafbare Handlung bezeichnen und eine kurze Darstellung des Sachverhalts enthalten. Die Beschwerdeführer machen geltend, das Ersuchen der SEC erfülle diese Anforderung nicht. Das vom DTI bei der Eidgenössischen Bankenkommission eingereichte Gesuch vom 16. März 1998, auf welches die SEC verweist, stellt jedoch die Insider-Delikte, zu deren Untersuchung die Rechtshilfe benötigt wird, ausführlich dar. Als möglicherweise verletzte Strafnormen werden die Bestimmungen von Abteilung 52 des Criminal Justice Act 1993 (Insider-Geschäfte) genannt. Das Ersuchen der SEC und die dazugehörigen, bei der Einreichung bereits im Besitz der schweizerischen Behörden befindlichen Unterlagen genügen somit den Anforderungen von
Art. 14 EUeR
. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer lässt sich auch prüfen, ob das Erfordernis der beidseitigen Strafbarkeit erfüllt ist: Die in Abteilung 52 des Criminal Justice Act 1993 mit Strafe bedrohten Insider-Delikte sind in der Schweiz gemäss
Art. 161 StGB
strafbar.
e) Die Beschwerdeführer halten dafür, die an die SEC übermittelten Protokolle der Zeugeneinvernahmen seien für die vom DTI durchgeführte Untersuchung nicht brauchbar, weil zwischen den von der SEC und dem DTI untersuchten Sachverhalten kein Zusammenhang bestehe. Deshalb sei es unverhältnismässig, der SEC die Übermittlung der Unterlagen an das DTI zu erlauben.
Aus dem Gesuch des DTI an die Eidgenössische Bankenkommission vom 16. März 1998 geht indessen hervor, dass die Untersuchungen sowohl in den Vereinigten Staaten als auch in Grossbritannien die gleichen Bankkonten betreffen. Die in die Vereinigten Staaten übermittelten Einvernahmeprotokolle sind daher auch für die in Grossbritannien geführte Untersuchung wesentlich. Die der SEC vom Bundesamt für Polizei erteilte Bewilligung verstösst nicht gegen den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
3.- a) Die Beschwerdeführer rügen ausserdem, der bei der Rechtshilfeleistung an die Vereinigten Staaten verfügte Spezialitätsvorbehalt verpflichte die Behörden Grossbritanniens nicht. Die britischen Behörden hätten die entsprechenden Vorschriften des schweizerischen Rechtshilferechtes umgangen, indem sie die für das britische Verfahren notwendigen Informationen und Unterlagen nicht bei den schweizerischen Behörden verlangt hätten, sondern ein entsprechendes Ersuchen an die amerikanischen Behörden gestellt hätten.
b) Die Schweiz erklärte in lit. b ihres Vorbehaltes zu
Art. 2 EUeR
(EUeR S. 37), sie behalte sich das Recht vor, Rechtshilfe auf Grund dieses Übereinkommens nur unter der ausdrücklichen Bedingung zu leisten, dass die Ergebnisse der in der Schweiz durchgeführten Erhebungen und die in herausgegebenen Akten oder Schriftstücken enthaltenen Auskünfte ausschliesslich für die Aufklärung und Beurteilung derjenigen strafbaren Handlungen verwendet werden dürfen, für die die Rechtshilfe bewilligt wird. Dieser Vorbehalt gewährt der Schweiz das Recht, die Rechtshilfeleistung an eine Verwendungsbeschränkung zu knüpfen (Spezialitätsvorbehalt); wann und inwieweit sie hierzu verpflichtet ist, ergibt sich aus dem innerstaatlichen Recht (
BGE 107 Ib 264
E. 4a S. 269 f.). Indessen gilt der Vorbehalt nur dann, wenn die Schweiz dem Ersuchen eines Vertragsstaates stattgibt und die verlangte Rechtshilfe selbst leistet. Im vorliegenden Fall haben die britischen Behörden die Behörden der Vereinigten Staaten um Rechtshilfe ersucht, welche ihrerseits bei den schweizerischen Behörden das Gesuch gestellt haben, die bereits übermittelten Informationen und Unterlagen den britischen Behörden überlassen zu dürfen. Weil die britischen Behörden nicht in der Schweiz um Rechtshilfe ersucht haben, ist die Schweiz nicht berechtigt, gegenüber den britischen Behörden einen Spezialitätsvorbehalt anzubringen.
c) Die Vereinigten Staaten sind dem Europäischen Rechtshilfeübereinkommen nicht beigetreten, weshalb der Vorbehalt der Schweiz zu
Art. 2 EUeR
von vornherein nicht massgebend ist. Anzuwenden ist vielmehr der Staatsvertrag vom 25. Mai 1973 mit den Vereinigten Staaten über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen (RVUS; SR 0.351. 933.6). Gemäss
Art. 5 Ziff. 1 RVUS
dürfen übermittelte Informationen und Unterlagen im ersuchenden Staat in einem Verfahren wegen einer andern strafbaren Handlung als der, wegen welcher die Rechtshilfe bewilligt worden ist, nicht für Ermittlungen benutzt oder als Beweismittel vorgelegt werden. Nach Ziff. 2 derselben Bestimmungen dürfen bereits übermittelte Informationen und Unterlagen mit der Zustimmung des ersuchten Staates für die Durchführung von Ermittlungs- oder Strafverfahren gegen Personen verwendet werden, die Verdächtige in einer Untersuchung oder Angeklagte in einem Verfahren sind oder waren, wofür Rechtshilfe bewilligt worden ist, und die unter Verdacht stehen oder angeklagt sind, eine andere Tat begangen zu haben, wegen welcher die Rechtshilfe gewährt werden muss (lit. a; die in lit. b und c genannten Fälle treffen hier nicht zu).
Nach seinem Wortlaut gestattet
Art. 5 Ziff. 1 RVUS
die Weiterverwendung bereits übermittelter Auskünfte und Unterlagen nur im ersuchenden Staat. In diesem Punkt unterscheiden sich die einander sonst entsprechenden Bestimmungen in
Art. 67 Abs. 2 IRSG
und
Art. 5 Ziff. 1 RVUS
. Die Schweiz ist somit völkerrechtlich nicht verpflichtet, den Behörden der Vereinigten Staaten die Weitergabe bereits übermittelter Informationen und Akten an einen Drittstaat zu gestatten. Die Schweiz hat daher das Recht, ihre Bewilligung der Weitergabe an einen Drittstaat von Voraussetzungen abhängig zu machen, die im Rechtshilfevertrag mit den Vereinigten Staaten nicht genannt werden. Insbesondere ist die Schweiz berechtigt, die Weitergabe an einen bestimmten Drittstaat nur unter denselben Voraussetzungen zu bewilligen, unter denen sie die entsprechende Rechtshilfe an den betreffenden Drittstaat bewilligen würde.
d) Das Bundesamt für Polizeiwesen hat den amerikanischen Behörden die Weitergabe der Einvernahmeprotokolle an die britischen Behörden bewilligt, ohne dass eine lit. b des Vorbehaltes der Schweiz zu
Art. 2 EUeR
entsprechende Voraussetzung erfüllt wäre. Obwohl die Schweiz bei der Übermittlung der Protokolle an die Vereinigten Staaten den üblichen Spezialitätsvorbehalt angebracht hatte, wären die britischen Behörden nach Erhalt der Protokolle aus den Vereinigten Staaten an den nur diesen gegenüber angebrachten Spezialitätsvorbehalt nicht gebunden. Der Einwand der Beschwerdeführer trifft soweit zu. Das inzwischen zuständige Bundesamt für Justiz hat deshalb zunächst abzuklären, ob von den britischen Behörden eine dem üblichen Spezialitätsvorbehalt entsprechende Zusicherung verlangt werden kann, gemäss der die von den USA nach Grossbritannien weitergegebenen Einvernahmeprotokolle insbesondere nicht in fiskalischen Verfahren verwendet werden. Gegebenenfalls ist eine solche Zusicherung von den britischen Behörden zu verlangen. Ist es nach den Regeln der Diplomatie nicht möglich, eine derartige Zusicherung zu verlangen, oder erteilen die britischen Behörden die Zusicherung trotz entsprechender schweizerischer Anfrage nicht, darf den amerikanischen Behörden die Weitergabe der Protokolle nicht bewilligt werden.
4.- Soweit auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerden eingetreten werden kann, erweisen sie sich als begründet und sind gutzuheissen. Die angefochtene Verfügung des Bundesamtes für Polizeiwesen vom 29. Oktober 1999 ist in Bezug auf die Zeugeneinvernahmeprotokolle H._ vom 8. Dezember 1997 und W._ vom 10. Dezember 1997 aufzuheben. Die Sache ist zu neuem Entscheid im Sinne der bundesgerichtlichen Erwägungen an das Bundesamt für Justiz zurückzuweisen.
Der unterliegenden Eidgenossenschaft sind keine Kosten aufzuerlegen (
Art. 156 Abs. 2 OG
). Hingegen hat sie die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (
Art. 159 Abs. 2 OG
).