Urteil 2A.33/2005 (2005)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
X._ est agriculteur à Z._ et détient plusieurs dizaines de têtes de bétail bovin. Son exploitation lui a procuré, en 2002, un revenu de 93'836,17 fr.
B.
X._ a enterré un veau mort dans son champ en 1996; il a récidivé en 2000. A plusieurs reprises, la Société vaudoise pour la protection des animaux a constaté que l'intéressé n'avait pas soigné ses animaux de manière suffisante, les faisant souffrir inutilement.
Un constat vétérinaire du 7 juin 2001 atteste la négligence de X._: un taureau était couché, blessé suite à un accident remontant à quelques jours et une génisse souffrant de diarrhée était dans un état de maigreur très avancé. En raison de ces faits, l'intéressé a été condamné par prononcé préfectoral du 25 juillet 2001 à une amende de cent cinquante francs.
Par prononcé préfectoral du 21 mars 2003, X._ a été condamné à une amende de deux cents francs pour avoir éliminé un cadavre de bête en bordure d'une forêt.
Le Service vétérinaire du Canton de Vaud, à l'occasion des visites effectuées les 16 (ou 19) et 26 juin 2003, a relevé des conditions de détention non conformes: des animaux étaient maigres et chétifs, les conditions d'hygiènes n'étaient pas respectées, les vaches laitières apparemment pas sorties suffisamment et l'approvisionnement d'eau était insuffisant. Le Service vétérinaire a dénoncé X._ à la Préfecture pour diverses violations de la législation sur les épizooties et sur la protection des animaux, selon décision du 19 août 2003 qui devait être considérée comme un ultime avertissement; en cas de récidive, une interdiction de détenir des animaux serait signifiée. Par prononcé préfectoral du 21 octobre 2003, X._ a été condamné à une amende de quatre cent-cinquante francs.
Le 20 Janvier 2004, le Service vétérinaire a constaté la présence sur un tas de fumier d'ossements d'un bovin d'âge indéterminé, l'état de décomposition de cadavre permettant d'affirmer que l'animal était enfoui depuis plusieurs mois. Il a aussi constaté à cette occasion que l'état sanitaire du bétail tenu en stabulation libre situé à l'extérieur du village était satisfaisant, mais que le paillage était insuffisant et que de nombreux bovins n'étaient pas marqués. En conséquence, par décision du 21 janvier 2004, ledit Service a ordonné le séquestre simple de tous les bovins stationnés à Z._ (écurie au village et stabulation), dénoncé X._ à la Préfecture pour infraction à la législation sur les épizooties, sommé celui-ci de remédier aux manquements relevés et précisé que le séquestre serait levé lorsque tous ces manquements auraient été corrigés.
Le 17 avril 2004, le Service vétérinaire a constaté sur l'emplacement de la stabulation la présence d'un jeune bovin mort, gisant au fond d'un boxe, la tête coincée sous les barrières, d'une vache gonflée gisant dans un autre boxe et dont le museau avait été entamé par un prédateur, de restes d'un cadavre de veau partiellement enfouis sous la litière et la paille, dépouille qui avait été mangée par des prédateurs. A raison de ces faits, X._ a été condamné à une amende préfectorale de six cents francs (prononcé du 17 mai 2004).
Par décision du 13 mai 2004, le Service vétérinaire a ordonné à X._ de se séparer de tout son bétail bovin dans un délai au 31 mai 2004.
C.
X._ a contesté cette décision devant le Tribunal administratif du Canton de Vaud, qui par arrêt du 1er décembre 2004, a rejeté le recours, au motif que les infractions répétées et présentant, pour certaines, un caractère grave commises par le recourant en matière de protection des animaux justifiaient pleinement une interdiction de détention de durée indéterminée. Il s'agissait du seul moyen permettant de sauvegarder l'intérêt de la protection des animaux et que, dès lors, cette mesure, ne violait pas le principe de la proportionnalité.
D.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X._ demande au Tribunal fédéral sous suite de dépens, de réformer cet arrêt en ce sens que la décision du Service vétérinaire du 13 mai 2004 est annulée.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours. Le Département fédéral de l'économie se prononce dans le même sens.
Par ordonnance présidentielle du 14 février 2005, l'effet suspensif a été conféré au recours.
Dans sa détermination sur la requête d'effet suspensif, le Service vétérinaire a mentionné de nouveaux manquements constatés le 28 janvier 2005. X._ a produit un rapport de vétérinaire du 13 mai 2005 qui lui est globalement favorable.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi contre un arrêt rendu par une autorité judiciaire statuant en dernière instance cantonale et fondé sur le droit public fédéral, le présent recours est recevable en vertu des
art. 97 ss OJ
, ainsi que de la règle particulière de l'art. 26 al. 2 de la loi fédérale du 9 mars 1978 sur la protection des animaux (LPA; RS 455, ci-après: la loi sur la protection des animaux).
1.2 Lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (
art. 105 al. 2 OJ
). Aussi la possibilité d'alléguer des faits nouveaux ou de faire valoir de nouveaux moyens de preuve est-elle très restreinte (
ATF 130 II 149
consid. 1.2 p. 154;
128 II 145
consid. 1.2.1 p. 150;
125 II 217
consid. 3a p. 221;
124 II 409
consid. 3a p. 420;
121 II 97
consid. 1c p. 99;
114 Ib 27
consid. 8b p. 33; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème éd., Berne 1983, p. 286/287).
En outre, le Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de l'arrêt entrepris, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen en la matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).
1.3 Il ne peut donc être tenu compte des faits nouveaux, constatés le 28 janvier 2005, articulés par le Service vétérinaire dans sa détermination sur la requête d'effet suspensif et il y a lieu de retrancher du dossier le rapport du 13 mai 2005 produit pour la première fois céans par le recourant.
2.
2.1 L'
art. 24 LPA
prévoit ce qui suit:
"Indépendamment de la peine dont est passible une personne, l'autorité peut interdire temporairement ou pour une durée indéterminée la détention ou le commerce d'animaux, ou l'exercice d'une activité professionnelle impliquant leur utilisation:
a. Aux personnes qui ont été punies pour avoir enfreint à plusieurs reprises ou gravement les dispositions de la présente loi, les prescriptions d'exécution ou les décisions particulières prises par l'autorité;
b. Aux personnes qui, pour cause de maladie mentale, de faiblesse d'esprit, d'alcoolisme ou pour d'autres raisons, sont incapables de détenir un animal."
L'
art. 24 LPA
permet une protection rapide et efficace des animaux lorsque cela est nécessaire (Message, FF 1977 I 1111). Une extrême froideur constitue une des "autres raisons" pour lesquelles une personne pourrait être incapable de détenir un animal au sens de l'
art. 24 lettre b LPA
(Nicola Feuerstein, Notre loi sur la protection des animaux, bref commentaire, Berne 1997 p. 57).
2.2 En l'espèce, le recourant a été condamné à des amendes préfectorales, soit:
- le 25 juillet 2001 à cent cinquante francs d'amende, en application de l'
art. 27 LPA
, réprimant les mauvais traitements envers les animaux;
- le 21 mars 2003 à deux cents francs d'amende, en application de l'
art. 27 LPA
;
- le 21 octobre 2003 à quatre cent cinquante francs d'amende, en application, notamment, de l'
art. 27 LPA
;
- le 17 mai 2004 à six cents francs d'amende, en application 29 al. 1 LPA, réprimant les autres infractions commises dans le cadre de la loi sur la protection des animaux.
En outre, le Service vétérinaire a décidé, le 21 janvier 2004, le séquestre simple au sens de l'art. 15 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 27 juin 1995 sur les épizooties (OFE; RS 916.401). Cette décision a été prise, notamment, au vu des art. 1 al. 1, 2 al. 1 et 2, 3 al. 1 LPA.
Le recourant a ainsi été puni pour avoir enfreint à plusieurs reprises les dispositions de la loi sur la protection des animaux. La négligence du recourant a causé la mort et la souffrance de son bétail; les manquements sanctionnés sont - quoi qu'en dise l'intéressé - graves. On imagine d'ailleurs difficilement qu'ils puissent l'être d'avantage; les photographies des cadavres et du bétail malade du recourant versées au dossier sont éloquentes. Les deux hypothèses visées à l'
art. 24 lettre a LPA
(pluralité des infractions à la loi sur la protection des animaux et gravité des infractions) sont donc réalisées.
Les manquements successifs dont s'est rendu coupable le recourant révèlent, si on les considère dans leur ensemble, une incapacité de celui-ci à détenir du bétail dans de bonnes conditions; le recourant reconnaissant d'ailleurs lui-même, à l'occasion de sa condamnation du 21 mars 2003, ne pas pouvoir faire face aux travaux nécessaires et disant envisager de diminuer son cheptel, voire d'abandonner la garde de bétail. De plus, vu la fréquence et la gravité des actes commis par le recourant à l'encontre de ses animaux, son attitude doit, à tout le moins, être qualifiée "d'extrême froideur", envers les bêtes. Le recourant réalise donc également l'hypothèse visée par l'
art. 24 lettre b LPA
.
2.3 Il est sans importance que certains manquements qui sont reprochés au recourant concernent non pas (du moins directement) la législation sur la protection des animaux, mais celle sur les épizooties; comme le relève de manière pertinente le Département fédéral de l'économie dans sa réponse au présent recours, ce sont là deux aspects qui se recoupent, la présence de cadavres d'animaux donnant à penser que ces animaux sont morts faute d'avoir reçu les soins nécessaires et l'absence d'élimination de ces cadavres augmentant la sensibilité des animaux vivants à la maladie.
2.4 Condamné une nouvelle fois le 21 octobre 2003, le recourant a récidivé au début de l'année 2004, ce qui a déterminé le Service vétérinaire à ordonner le séquestre de son bétail (décision du 21 janvier 2004). Ce séquestre a certes été levé par décision du 15 avril 2004, à la faveur d'un plan de restructuration du cheptel du recourant établi entre temps et qui connaissait, semble-t-il, un début d'exécution. Mais le recourant ne saurait en tirer quelque argument que ce soit, dès lors que de nouveaux manquements ont été constatés le 17 avril 2004 déjà (prononcé préfectoral du 17 mai 2004).
Le Tribunal administratif a correctement appliqué l'
art. 24 LPA
dans son arrêt du 1er décembre 2004.
3.
3.1 Telle qu'elle était libellée, la décision du Service vétérinaire du 13 mai 2004 ne pouvait, quoi qu'en dise le recourant, être comprise que comme une interdiction de durée indéterminée de détenir du bétail, ce que le Service vétérinaire a d'ailleurs confirmé en procédure cantonale de recours.
Enfin, dès lors que les manquements reprochés au recourant traduisent, comme on l'a vu, son incapacité à détenir du bétail, seule une interdiction de durée indéterminée peut entrer en ligne de compte. On ne voit au demeurant pas, dans les circonstances d'espèce, comment cet intérêt public pourrait être suffisamment sauvegardé par une mesure moins incisive.
3.2 Il faut admettre avec le recourant que l'interdiction pour une durée indéterminée de détenir du bétail représente une diminution importante de revenu. Toutefois, au vu des faits avérés et que l'on peut reprocher au recourant, l'intérêt public qui s'attache à la protection des animaux l'emporte sur les problèmes financiers que rencontrerait l'intéressé en se séparant de son bétail.
3.3 Il convient de relever pour être complet qu'on ne saurait voir une disproportion entre des amendes préfectorales particulièrement légères (150 fr., 200 fr., 450 fr. et 600 francs) au vu des faits avérés et la sanction lourde confirmée par le Tribunal administratif dans son arrêt du 1er décembre 2004 (interdiction de durée indéterminée de détenir du bétail). En effet, le 19 août 2003, le Service vétérinaire a signifié au recourant un ultime avertissement, sous menace, en cas de récidive, d'interdiction de détenir des animaux. Le recourant était donc averti. Enfin, les conditions de détention qui régnaient sur l'exploitation du recourant - illustrées dans le dossier par des photographies - étaient intolérables. Le fait que le recourant ait été puni ou non pour ces mauvaises conditions, à une ou plusieurs reprises, ne joue aucun rôle en l'espèce du point de vue de la proportionnalité.
En confirmant la décision du Service vétérinaire du 13 mai 2004, le Tribunal administratif, dans son arrêt du 1er décembre 2004, n'a donc pas violé le principe de proportionnalité.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté. Manifestement mal fondé, il doit être traité selon la procédure simplifiée de l'
art. 36a OJ
. Succombant, le recourant doit supporter un émolument judiciaire (
art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ
). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (
art. 159 al. 1 OJ
).