Urteil 1P.644/2004 (2004)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
Par ordonnance du 29 avril 2004, le Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne a condamné A._, ressortissant français et marocain né en 1962, à 10 jours d'emprisonnement, pour violation de la LStup. Il lui était reproché d'avoir vendu deux doses d'héroïne à 30 et 40 fr., et d'avoir consommé de l'héroïne à raison de deux paquets par semaine. Le juge a par ailleurs révoqué un précédent sursis à l'exécution d'une peine de quinze mois d'emprisonnement - sous déduction de 130 jours de détention préventive -, ainsi qu'un sursis à l'expulsion de Suisse pour trois ans.
B.
Le 15 juillet 2004, A._ a formé une demande en grâce auprès du Grand Conseil du canton de Vaud. Bien qu'ayant omis de faire opposition à l'ordonnance de condamnation, il estimait que la révocation du sursis était choquante car le nouveau délit était de peu de gravité. Le requérant était divorcé et père d'un enfant qu'il voyait régulièrement. Il demandait l'effet suspensif afin qu'il soit sursis à l'exécution de la peine jusqu'à droit connu sur la demande de grâce. Il demandait également l'assistance judiciaire, qui lui a été accordée le 21 juillet suivant par le Président du Tribunal d'arrondissement de Lausanne.
Par décision du 26 juillet 2004, le Chef du Service de justice, de l'intérieur et des cultes a rejeté la demande d'effet suspensif. Celui-ci n'était accordé, en règle générale, que pour une peine de courte durée (moins de six mois), afin d'éviter qu'elle ne soit entièrement exécutée avant le prononcé sur la grâce. En l'occurrence, il pourrait être statué lors d'une prochaine session, soit bien avant que le requérant n'ait subi une grande partie de la peine, le service pénitentiaire n'ayant pas encore arrêté la date de l'entrée en détention. La demande de grâce n'avait pas pour but de palier la négligence du requérant qui avait omis de former opposition à l'ordonnance de condamnation. En outre, le requérant n'avait rien tenté pour se reprendre en main ou se réinsérer.
Par arrêt du 27 octobre 2004, le Tribunal administratif vaudois a confirmé cette décision. La peine à exécuter dépassait la limite de six mois posée par la jurisprudence, et aucune circonstance exceptionnelle ne permettait de faire primer l'intérêt privé du recourant sur l'intérêt public à une exécution immédiate des peines. Un émolument judiciaire de 400 fr. a été mis à la charge du recourant. L'arrêt indique pouvoir faire l'objet d'un recours de droit administratif, dans les trente jours.
C.
Agissant par la voie d'un recours de droit administratif, formé dans les dix jours en raison du caractère incident de l'arrêt attaqué, A._ demande au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du Tribunal administratif en ce sens que l'effet suspensif est accordé à sa demande en grâce, qu'il est dispensé de tout émolument de justice et que des dépens lui sont alloués pour la procédure cantonale. Dans une conclusion subsidiaire présentée après coup, le recourant demande le renvoi de la cause à la cour cantonale afin que celle-ci se prononce sur sa demande d'assistance judiciaire. Il demande l'effet suspensif, qui a été accordé à titre superprovisoire.
Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours en relevant qu'une décision présidentielle relative à l'octroi de l'assistance judiciaire a été prise le 19 août 2004. Le Service de justice, de l'intérieur et des cultes conclut au rejet du recours, traité comme recours de droit public, ainsi qu'au rejet de la demande d'effet suspensif.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la qualification juridique et la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
1.1 Acte étatique sui generis, la décision d'octroi ou de refus de la grâce n'entre pas dans les catégories de décisions définies à l'
art. 268 PPF
; le pourvoi en nullité n'est dès lors pas ouvert à son encontre. N'ayant pas non plus le caractère d'une décision au sens de l'
art. 5 PA
, elle ne saurait faire l'objet d'un recours de droit administratif (
ATF 106 Ia 132
consid. 1a). Le recours de droit public est donc seul recevable à l'encontre d'un refus de grâce. Il en va de même des décisions incidentes prises dans le cours de la procédure de grâce, tel l'octroi ou le refus de l'effet suspensif, exclusivement fondé sur les dispositions du droit cantonal (
ATF 117 Ia 84
consid. 1a p. 85-86). Le recours doit par conséquent être traité comme recours de droit public, en dépit de sa dénomination inexacte.
1.2 Même si la décision attaquée est de nature incidente, elle est susceptible de causer au recourant un dommage irréparable puis-qu'elle implique le risque de devoir se présenter pour exécuter une peine privative de liberté. Les conditions de l'
art. 87 al. 2 OJ
paraissent ainsi satisfaites.
1.3 Selon l'
art. 88 OJ
, les particuliers n'ont qualité pour agir par la voie du recours de droit public qu'en tant qu'ils ont un intérêt direct et juridiquement protégé à l'annulation de la décision attaquée (
ATF 130 Ia 82
consid. 1.2 p. 84).
1.3.1 Les art. 394 à 396 CP ne déterminent pas les conditions auxquelles est subordonné l'octroi de la grâce. Sont décisives à cet égard des considérations étrangères à l'appréciation des preuves, à l'application du droit et aux principes régissant la fixation de la peine, considérations qui, selon les cas, peuvent même être de nature purement politique. L'autorité compétente pour examiner la demande de grâce jouit d'un très grand pouvoir d'appréciation. Au contraire de l'accusé qui peut prétendre à l'acquittement au bénéfice du doute, nul n'a un droit à la grâce (
ATF 95 I 543
consid. 1). Le recours de droit public n'est donc en principe pas ouvert, faute d'un intérêt juridiquement protégé, contre l'acte étatique par lequel la demande en grâce est rejetée (
ATF 117 Ia 84
consid. 1b p. 86 et la jurisprudence citée).
1.3.2 Le particulier qui n'a pas la qualité pour agir au fond peut certes, par la voie du recours de droit public, se plaindre de la violation de droits qui lui sont reconnus par la législation cantonale ou de droits découlant directement du droit supérieur, lorsqu'une telle violation équivaut à un déni de justice formel (
ATF 120 Ia 157
consid. 2a/bb p. 160 et les arrêts cités). En matière de grâce toutefois, le condamné ne dispose que de droits procéduraux restreints. Ainsi, dès lors que l'autorité n'est pas tenue de motiver sa décision (
ATF 107 Ia 103
), il ne saurait faire valoir une violation de son droit d'être entendu stricto sensu. En revanche, il peut se plaindre de ce que l'autorité aurait refusé à tort de statuer sur la demande (
ATF 106 Ia 132
consid. 1a).
1.3.3 Selon la jurisprudence, le droit d'obtenir l'effet suspensif excède les droits procéduraux évoqués ci-dessus: cette mesure se rapporte en effet au droit de fond, dont elle tend à assurer provisoirement la protection. La qualité pour agir contre le refus de l'effet suspensif ne saurait ainsi être reconnue à celui qui ne peut pas recourir sur le fond (
ATF 116 Ia 177
consid. 3b/bb p. 180). Le recours est par conséquent irrecevable quant à son objet principal.
1.4 Le recours porte également sur l'émolument judiciaire de 400 fr. mis à la charge du recourant (ch. II du dispositif). Le recourant se plaint à cet égard d'un "véritable déni de justice", car il avait requis l'assistance judiciaire pour la procédure devant le Tribunal administratif; ce dernier aurait purement et simplement ignoré cette requête. Le recours apparaît recevable sur ce point, puisque le droit d'obtenir l'assistance judiciaire est un droit de partie au sujet duquel une décision formelle doit être rendue. Cela étant, le grief est mal fondé: le 19 août 2004, le Président du Tribunal administratif a rendu une décision séparée sur l'assistance judiciaire: il a refusé de désigner un avocat d'office au recourant, et a dispensé ce dernier d'effectuer une avance de frais, suivant l'allégation selon lequel il était démuni. Cette décision n'a pas été contestée. Le recourant ne saurait donc prétendre que sa demande d'assistance judiciaire aurait été purement et simplement ignorée. Le Tribunal administratif a ensuite mis 400 fr. de frais à la charge du recourant, ce qui peut être assimilé à un refus implicite de l'assistance judiciaire. Le recourant était toutefois à même de contester le bien-fondé de cette décision en démontrant que les conditions d'octroi de l'assistance judiciaire étaient réunies; le défaut de motivation ne lui porte donc pas préjudice, et le grief formel soulevé par le recourant doit être écarté.
2.
Le recours, traité comme recours de droit public, doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Cette issue paraissait d'emblée prévisible, ce qui conduit au rejet de la demande d'assistance judiciaire. Il peut toutefois être renoncé à la perception de l'émolument judiciaire. Le présent arrêt rend par ailleurs sans objet la demande d'effet suspensif présentée par le recourant.