Urteil 2A.591/2004 (2005)
Rechtsgebiet: public_law

Fatti:
A.
A._, la quale alleva cavalli, asini, capre e pecore sulla particella xxx RF di X._, deteneva anche alcuni cani, che impiegava prevalentemente nella custodia delle greggi. In seguito a ripetuti solleciti dei vicini, disturbati dall'abbaiare dei cani e dal fatto che vagassero incustoditi lungo il fiume Ticino, il Municipio di X._, con risoluzione del 19 luglio 2001 fondata sulla tutela della quiete e della sicurezza pubbliche (art. 107 della legge organica comunale, del 10 marzo 1987, LOC), ha ordinato a A._ di allontanare tutti i suoi cani dal territorio comunale.
Adito da A._, il Consiglio di Stato ha evaso il gravame ai sensi dei considerandi il 24 ottobre 2001. Dopo aver rilevato che l'art. 107 LOC costituiva una base legale per ordinare in concreto di allontanare gli animali, ha osservato che, indipendentemente da ciò, il loro allontanamento si giustificava comunque in virtù della legge federale del 9 marzo 1978 sulla protezione degli animali (LPDA; RS 455) e della relativa ordinanza (OPAn; RS 455.1), i cui disposti determinanti erano manifestamente stati disattesi nella fattispecie. Era infatti emerso che tre dei cani dell'interessata erano detenuti all'interno di un recinto percorso dalla corrente elettrica, mentre un altro era rinchiuso in un furgone esposto al sole. Sottolineando poi che la decisione municipale non poteva limitarsi ad un semplice allontanamento, pena l'esposizione dei cani ad un incerto destino, il governo cantonale l'ha quindi integralmente confermata, seppure per altri motivi, nonché l'ha completata con l'obbligo, fondato sull'
art. 25 LPDA
, di consegnare i cani alla Società Protezione Animali di Bellinzona (SPAB).
Detta decisione è stata confermata su ricorso dal Tribunale cantonale amministrativo con sentenza del 21 giugno 2002. I ricorsi di diritto amministrativo e di diritto pubblico presentati da A._ al Tribunale federale contro quest'ultimo giudizio sono stati, in seguito al loro ritiro, stralciati dai ruoli con decreti presidenziali del 30 ottobre 2002 (cause 2A.409/2002 e 2P.187/2002).
B.
Dopo aver diffidato invano il 4 dicembre 2002 A._ a consegnare i suoi cani alla SPAB, il Municipio di X._, coadiuvato dalla SPAB, dalla polizia e dal veterinario cantonali, ha allontanato, il 15 maggio 2003, dalla proprietà di quest'ultima tre cani adulti e un cucciolo maremmani nonché un adulto e un cucciolo border collie, i quali sono stati collocati presso un canile della SPAB. Constatato una settimana dopo che erano comparsi altri due cani maremmani adulti presso la tenuta di A._, il Municipio di X._ ha incaricato la SPAB di trasferirli al canile, ciò che è stato fatto il 23 maggio 2003. L'autorità municipale ha poi autorizzato la SPAB ad affidare a terzi i cani che non sarebbero stati soppressi all'esplicita condizione che non fossero riconsegnati a A._. I border collie sono stati adottati da terzi il 1°, rispettivamente il 17 giugno 2003. Gli altri cani sono invece rimasti presso il canile.
A._, la quale ha chiesto a più riprese il dissequestro e la restituzione dei cani, ha inviato il 10 giugno 2003 al Ministero pubblico e al veterinario cantonale un'istanza di segnalazione e d'intervento con denuncia penale. Una copia è stata trasmessa al Municipio di X._, il quale ha continuato però ad opporsi alla riconsegna degli animali all'interessata.
C.
Per la custodia dei cani dal 15 maggio al 30 settembre 2003 la SPAB ha emesso a carico del Comune di X._ tre fatture per complessivi fr. 15'623.--, ossia fr. 15'373.-- per le spese di pensione e fr. 250.-- per quelle degli interventi di sequestro. Con risoluzione del 7 ottobre 2003, fondata sugli
art. 25 cpv. 1 LPDA
e 107 LOC, il Municipio ha quindi esatto da A._ la rifusione delle citate spese.
Adito dall'interessata, il Consiglio di Stato ne ha parzialmente accolto il gravame con decisione dell'11 novembre 2003, nel senso che ha detratto dalla somma da rimborsare le spese per gli interventi di sequestro (fr. 250.--). Nel merito ha considerato, in sintesi, che la rifusione delle spese si giustificava in virtù dell'
art. 25 LPDA
.
Il 10 settembre 2004 il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il gravame presentato da A._ contro il giudizio governativo. Fondando la propria decisione sull'
art. 25 LPDA
, ha annullato la decisione impugnata nonché ha annullato e riformato la risoluzione municipale del 7 ottobre 2003 nel senso che l'insorgente era tenuta a rimborsare al Comune di X._ la somma di fr. 3'970.--, ossia le spese di custodia dei cani fino al 15 giugno 2003 nonché quelle degli interventi di sequestro ammontanti a fr. 250.--.
D.
Il 7 ottobre 2004 il Comune di X._ ha esperito al Tribunale federale un ricorso di diritto amministrativo, da trattare in via subordinata quale ricorso di diritto pubblico, con cui chiede che la sentenza cantonale sia annullata e che la propria risoluzione del 7 ottobre 2003 venga integralmente confermata. Censura, in sintesi, un accertamento manifestamente inesatto ed incompleto dei fatti rilevanti e lamenta la violazione degli
art. 25 LPDA
, 107 LOC e 9 Cost.
Chiamati ad esprimersi, il Tribunale amministrativo si è limitato a riconfermarsi nei motivi della propria sentenza, mentre il Consiglio di Stato si è rimesso al giudizio di questa Corte. A._ ha chiesto la reiezione in ordine e nel merito del ricorso di diritto amministrativo, subordinatamente di quello di diritto pubblico. L'Ufficio federale di veterinaria ha rinunciato a presentare osservazioni.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (
DTF 129 III 107
consid. 1 e richiami).
2.
2.1 Il Comune ricorrente ha introdotto un ricorso di diritto amministrativo, da trattare in via subordinata come ricorso di diritto pubblico, contro la sentenza cantonale. Visto il carattere sussidiario del ricorso di diritto pubblico (
art. 84 cpv. 2 OG
), occorre esaminare previamente se sia data la via del ricorso di diritto amministrativo.
2.2 Giusta i combinati
art. 97 OG
e 5 PA, la via del ricorso di diritto amministrativo è aperta contro decisioni fondate sul diritto pubblico federale - o che vi si sarebbero dovute fondare - a condizione che emanino da una delle autorità elencate all'
art. 98 OG
e nella misura in cui non sia realizzata alcuna delle eccezioni previste dagli
art. 99 a 102
OG o dalla legislazione che regola la materia del contendere (
DTF 125 II 10
consid. 2a;
124 I 223
consid. 1a/aa, 231 consid. 1a;
124 II 409
consid. 1a e 1d/dd). Il ricorso di diritto amministrativo è parimenti ammissibile contro decisioni fondate sia sul diritto cantonale che sul diritto federale, nella misura in cui sia in gioco la violazione di disposizioni di diritto federale direttamente applicabili (
DTF 126 II 171
consid. 1a;
123 II 231
consid. 2 e rinvii). Nell'ambito di un ricorso di diritto amministrativo vanno pure esaminate le decisioni che poggiano su diritto cantonale non autonomo di esecuzione del diritto federale così come quelle fondate su altro diritto cantonale, che sono in un rapporto di connessione sufficientemente stretto con le questioni di diritto federale che vanno esaminate nell'ambito del rimedio citato (
DTF 128 II 56
consid. 1a, 311 consid. 2;
124 II 409
consid. 1d/dd e riferimenti). Per contro, è il rimedio del ricorso di diritto pubblico ad essere dato contro decisioni fondate esclusivamente sul diritto cantonale e che non presentino alcuna connessione con l'applicazione del diritto federale (
DTF 126 V 252
consid. 1a, 30 consid. 2). Infine, la via del ricorso di diritto amministrativo non è aperta per il solo motivo che la decisione impugnata lederebbe il diritto federale o perché il ricorrente invoca una violazione del medesimo (
DTF 126 V 30
consid. 2 e rinvio).
2.3 Oggetto della presente controversia è il rimborso delle spese di custodia dei cani sequestrati. Come emerge in modo chiaro dalla sentenza ora impugnata, trattasi di spese derivanti da un sequestro cautelativo pronunciato in applicazione della normativa federale, segnatamente dell'
art. 25 cpv. 1 LPDA
e non invece del diritto cantonale o comunale. Al riguardo si può precisare che se la risoluzione municipale del 19 luglio 2001 era fondata sull'art. 107 LOC, quindi sul diritto cantonale, la successiva decisione governativa del 24 ottobre 2001 come anche la sentenza cantonale del 21 giugno 2002 che la confermano, seppure con una sostituzione di motivi, poggiano invece chiaramente sull'
art. 25 LPDA
, l'art. 107 LOC essendo ivi citato soltanto a titolo sussidiario. Ne deriva che la presente vertenza - il cui oggetto, come già illustrato in precedenza, è il rimborso di spese causate dall'esecuzione forzata del sequestro cautelativo - è fondata sul diritto federale. È quindi data la via del ricorso di diritto amministrativo dinanzi a questa Corte, ad esclusione del rimedio sussidiario del ricorso di diritto pubblico. Il Comune ricorrente, obbligato dalla precedente istanza a sopportare gran parte delle spese litigiose, è legittimato a proporre un ricorso di diritto amministrativo (
art. 103 lett. a OG
; cfr.
DTF 123 II 425
consid. 3a e riferimenti). Sotto questi aspetti, il ricorso, tempestivo (
art. 106 cpv. 1 OG
), è pertanto ricevibile.
3.
Giusta l'
art. 104 OG
, il ricorrente può far valere con il rimedio esperito la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (lett. a), e l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, sotto riserva dell'
art. 105 cpv. 2 OG
(lett. b). Il Tribunale federale esamina liberamente l'applicazione del diritto federale, il quale include segnatamente i diritti costituzionali dei cittadini (
DTF 128 II 56
consid. 2b;
124 II 517
consid. 1;
123 II 385
consid. 3) e i trattati internazionali (
DTF 126 II 506
consid. 1b). Dato che non è vincolato dai considerandi della decisione impugnata o dai motivi invocati dalle parti, esso può accogliere il ricorso per ragioni che il ricorrente non ha addotto o respingerlo in base ad argomenti che la decisione impugnata non ha preso in considerazione (art. 114 cpv. 1 in fine OG;
DTF 127 II 264
consid. 1b;
125 II 497
consid. 1b/aa). Considerato comunque che nel caso concreto la decisione impugnata emana da un'autorità giudiziaria, l'accertamento dei fatti da essa operato vincola il Tribunale federale, salvo che questi risultino manifestamente inesatti o incompleti oppure siano stati accertati violando norme essenziali di procedura (
art. 105 cpv. 2 OG
).
4.
4.1 Ricordato che il sequestro e la consegna dei cani alla SPAB costituiva un'esecuzione in via forzata dell'ordine di allontanamento municipale e che A._, inadempiente, era tenuta ad assumersi sia le spese sostenute per lo sgombero, sia i costi di custodia, in quanto ella non aveva immediatamente proposto una soluzione alternativa che rispettasse il citato ordine, i giudici cantonali hanno tuttavia ridotto l'ammontare delle spese la cui rifusione era da lei pretesa a fr. 3'970.--. A sostegno della loro decisione hanno addotto che A._, rimasta comunque proprietaria, non poteva essere tenuta a sopportare senza limiti di tempo i costi di pensione. Considerata la finalità del ricovero, detti costi potevano esserle addebitati soltanto nella misura in cui apparivano ragionevolmente necessari per assicurare l'esecuzione dell'ordine di allontanamento dal territorio comunale, che ella si era rifiutata di eseguire. Considerate le concrete circostanze, essi hanno quindi fissato il menzionato limite temporale alla metà di giugno 2003, quando l'interessata aveva esplicitamente rivendicato la restituzione degli animali per affidarli a terzi o per impiegarli sugli alpeggi, come prospettato nell'istanza indirizzata il 10 giugno 2003 al Ministero pubblico e al veterinario cantonale, con copia al Municipio. Al riguardo i giudici cantonali hanno poi aggiunto che il timore che l'interessata riportasse i cani ad X._ non permetteva di differire tale termine, poiché una simile eventualità avrebbe semmai dovuto essere verificata concretamente, correndo eventualmente il rischio di dovere intervenire nuovamente.
4.2 Come sostenuto a giusto titolo dal Comune ricorrente quest'argomentazione risulta poco convincente ed appare essere fondata su di un accertamento incompleto dei fatti. Come rilevato nel gravame, infatti, nell'inserto di causa figurano sufficienti indizi che dimostrano che A._ non era attendibile nelle sue dichiarazioni quando affermava di voler prendere le misure necessarie, segnatamente affidare i cani a terzi o impiegarli sugli alpeggi. Ad esempio, il fatto che, successivamente all'esecuzione d'ufficio dell'ordine di allontanamento, ella ha continuato a detenere cani sulla sua proprietà come anche la condanna per disobbedienza a decisioni dell'autorità, pronunciata nei suoi confronti con decreto d'accusa del 9 ottobre 2003 dal Sostituto Procuratore Pubblico del Cantone Ticino. In queste condizioni, restituirle i cani non avrebbe servito a nulla, se non a creare difficoltà supplementari. Sennonché non occorre esaminare più dettagliatamente tale motivazione poiché, come verrà esposto di seguito, il secondo argomento sul quale il Tribunale amministrativo ha fondato il proprio giudizio resiste ad ogni critica.
4.3 Come emerge dalla sentenza querelata, i giudici ticinesi hanno ugualmente spiegato che siccome il sequestro pronunciato in virtù dell'
art. 25 LPDA
è una misura provvisionale, lo stesso si giustificava unicamente fintanto che non si trovava per gli animali una sistemazione conforme alle prescrizioni della normativa federale determinante. In proposito hanno precisato che il Municipio non poteva opporsi a qualsiasi restituzione dei cani alla loro proprietaria, il sequestro cautelativo non essendo una misura di carattere definitivo. Detta opinione va condivisa. In primo luogo occorre rammentare che la decisione di sequestrare cautelativamente i cani ora non può più essere rimessa in discussione, la stessa avendo acquistato forza di cosa giudicata il 30 ottobre 2002 (le osservazioni sviluppate in proposito da A._ nella propria risposta essendo, sia osservato per inciso, prive di qualsiasi pertinenza). Va poi constatato che sebbene dopo l'affidamento dei cani alla SPAB entrambi le parti interessate si sono reciprocamente rilanciate l'incombenza, spettava al Comune chiarificare la situazione. Indipendentemente dal quesito di sapere se nei confronti di A._ dovesse essere pronunciato un divieto di tenere cani (
art. 24 LPDA
) e ricordato che, come constatato dal Tribunale amministrativo, il sequestro deciso in applicazione dell'
art. 25 LPDA
è una misura di carattere provvisorio, l'autorità municipale doveva in effetti pronunciare una decisione definitiva sulla sorte dei cani affidati alla SPAB (cfr. Antoine F. Goetschel, Kommentar zum Eidgenössischen Tierschutzgesetz, Berna 1986, n. 5 all'art. 25 pag. 180 seg.). Orbene, nella misura in cui una restituzione dei cani alla loro proprietaria non entrava in linea di conto, l'autorità comunale competente doveva allora decidere, conformemente all'
art. 25 LPDA
, di venderli o di ucciderli. Concedendo all'autorità municipale un termine di un mese durante il quale aveva ancora la possibilità di riesaminare la situazione prima di prendere una simile decisione, il Tribunale amministrativo non ha quindi disatteso l'
art. 25 LPDA
né abusato del proprio potere di apprezzamento. Si può inoltre aggiungere che la questione di sapere chi dovrebbe assumere le spese di custodia se fosse prolata una decisione definitiva giusta l'
art. 25 LPDA
alla quale fosse stata fatta opposizione (ciò che, sia rilevato di transenna, sembra essere stato fatto per tre dei cani con risoluzione municipale del 2 giugno 2003), non è oggetto di disamina e non deve pertanto essere ulteriormente vagliata. Al riguardo ci si può limitare a rilevare che in tale evenienza i costi dovrebbero di principio in gran parte seguire l'esito del procedimento sulla sorte definitiva dei cani e, quindi, se la proprietaria avesse prorogato inutilmente la relativa procedura, le incomberebbe allora sopportare le spese di custodia supplementari causate dal suo agire.
4.4 Da quanto precede discende che non si può pertanto rimproverare alla Corte cantonale un abuso o un eccesso del proprio potere di apprezzamento né ritenere che essa ha disatteso l'
art. 25 LPDA
. Per le ragioni esposte il ricorso, infondato, dev'essere respinto e la sentenza contestata confermata.
5.
Visto l'esito del gravame, la tassa di giustizia va posta a carico del Comune ricorrente, che ha agito con un evidente interesse pecuniario (
art. 156 cpv. 2, 153 e 153a OG
). A._, assistita da un avvocato, ha diritto ad un'indennità per ripetibili della sede federale, mentre non si accordano ripetibili ad autorità vincenti (
art. 159 cpv. 1 e 2 OG
).