Urteil 1C_31/2015 (2015)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
In den Jahren 1987 und 1993 führte der Fluss Rotten (Rhone) Hochwasser. Eine in Auftrag gegebene Expertise zeigte, dass das Flussbett des Rotten auf einer Länge von 40 km zwischen Brig und Martinach den Durchfluss nicht hinreichend gewährleisten kann. Der Kanton erarbeitete deshalb in der Folge das Projekt der dritten Rhonekorrektion (R3). In der Botschaft des Staatsrates zum Beschluss der prioritären Arbeiten der ersten Etappe der R3 vom Februar 1999 wurde darauf hingewiesen, dass ein Gesamtprojekt der Rhonekorrektion erarbeitet werden müsse, welches neben der Sicherheit auch die Umwelt und die wirtschaftlich-sozialen Aspekte der Rhoneebene berücksichtige. Im Rahmen des politischen Entscheidfindungsprozesses gelangte man zum Schluss, dass sich für den Bereich der Landwirtschaft die Durchführung von Integralmeliorationen anbiete. Mit diesem Instrument könne insbesondere versucht werden, die mit den Grossprojekten verbundenen Landverluste durch Realersatz in Form von Landreserven des Kantons zu kompensieren.
Am 18. April 2007 beschloss der Staatsrat des Kantons Wallis die Integralmelioration Brigerbad-Visp-Lalden zum Zwecke des nötigen Landerwerbs für die dritte Rhonekorrektion und die Verbindungsstrasse mit Radweg Nr. 1. Der Staatsrat genehmigte dabei den Beizugsperimeter, entschied über die kantonalen Subventionen, gab jene von Bund und Gemeinde bekannt und hielt fest, die betroffenen Eigentümer hätten sich nach Massgabe des Nutzens an den Restkosten zu beteiligen. Er forderte weiter die Gründung einer Genossenschaft durch die Grundeigentümer. Das Departement für Volkswirtschaft, Energie und Raumentwicklung (DVER) betraute er mit der Oberaufsicht über die Durchführung der Integralmelioration Brigerbad-Visp-Lalden.
Gegen diesen Entscheid reichten die Einwohner- und die Burgergemeinde Lalden Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Sie beantragten insbesondere, an Stelle der Integralmelioration sei eine formelle Expropriation anzuordnen. Ferner verlangten sie, dass alle durch die R3 und die Entlastungsstrasse beschädigten Anlagen der Gemeinde, der Burgergemeinde und von Privaten wieder in Stand gestellt werden. Das Kantonsgericht Wallis wies das Rechtsmittel am 2. November 2007 ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesgericht mit Urteil vom 18. August 2008 ebenfalls ab, soweit es darauf eintrat (Verfahren 1C_439/2007).
Am 26. August 2010 lud das DVER die Grundeigentümer im Perimeter der Integralmelioration Brigerbad-Visp-Lalden zur Gründungsversammlung vom 27. September 2010 ein. Es gab die Traktanden und "Vorschriften bezüglich Stimmrechte und die Folgen des Fernbleibens" bekannt und legte mit dem Hinweis auf die Möglichkeit der schriftlichen Stimmabgabe Stimmzettel bei.
Die Versammlung fand unter der Leitung der Präfektin von Brig statt. Die "Abstimmung über die Annahme der Statuten (Genossenschaftsgründung) mit Flächenmehr" ergab eine Zustimmung von 47.8 ha bzw. 74.1 % der Gesamtfläche. Weiter wurden insbesondere der Vorstand, dessen Präsident und zwei Rechnungsrevisoren gewählt.
Am 3. November 2010 erhoben die Einwohnergemeinde und die Burgergemeinde Lalden Beschwerde an die kantonale Rekurskommission für den Bereich Landwirtschaft und Landumlegungen. Sie beantragten, die Beschlüsse der Gründungsversammlung seien für nichtig zu erklären bzw. aufzuheben. In einer weiteren Beschwerde, datierend vom 23. März 2011 beantragten die beiden Gemeinden zudem, die Vorstandstätigkeit der Integralmeliorationsgenossenschaft sei für nichtig zu erklären bzw. aufzuheben.
Mit Entscheid vom 21. November 2014 wies die Rekurskommission die Beschwerde vom 3. November 2010 ab (Dispositiv-Ziff. 1), bestätigte alle Entscheide der Gründungsversammlung vom 27. September 2010 (Dispositiv-Ziff. 2) und trat auf die Beschwerde vom 21. März 2011 mangels Zuständigkeit nicht ein (Dispositiv-Ziff. 3).
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 12. Januar 2015 beantragen die Einwohnergemeinde und die Burgergemeinde Lalden, der Entscheid der Rekurskommission sei aufzuheben und die Beschlüsse der Gründungsversammlung vom 27. September 2010 seien für nichtig zu erklären bzw. aufzuheben.
Das DVER beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Rekurskommission verweist auf den angefochtenen Entscheid, ohne einen förmlichen Antrag zu stellen. Die Beschwerdeführerinnen halten in ihrer Replik an ihren Anträgen fest.
Mit Verfügung vom 13. Februar 2015 hat das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung beigelegt.

Erwägungen:
1.
1.1.
Der angefochtene Entscheid betrifft die Gründung einer Meliorationsgenossenschaft im Sinne von
Art. 703 ZGB
, mithin einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft. Es handelt sich um einen Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (
Art. 90 und
Art. 82 lit. a BGG
).
1.2.
Nach
Art. 86 Abs. 2 BGG
setzen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts, von hier nicht gegebenen Ausnahmen abgesehen, obere Gerichte ein. Bei der kantonalen Rekurskommission für den Bereich Landwirtschaft und Landumlegungen handelt es sich nach Art. 9 des kantonalen Gesetzes vom 8. Februar 2007 über die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raumes (Landwirtschaftsgesetz, GLER; SGS 910.1) um eine richterliche Behörde, die vom Grossen Rat des Kantons Wallis ernannt wird und als letzte kantonale Instanz entscheidet (Art. 104 GLER). Ihre Zuständigkeit erstreckt sich auf das ganze Kantonsgebiet. Da ihre Entscheide zudem bei keiner anderen kantonalen Instanz anfechtbar sind, erfüllt sie die Anforderungen an eine obere richterliche Behörde im Sinne von
Art. 86 Abs. 2 BGG
(vgl. Urteile 1C_577/2010 vom 16. März 2011 E. 1.1; 1C_346/2009 vom 6. November 2009 E. 4 mit Hinweisen).
1.3.
Nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird (zur Publikation bestimmtes Urteil 2C_798/2014 vom 21. Februar 2015 E. 2 mit Hinweisen). Die Einwohnergemeinde und die Burgergemeinde Lalden sind Eigentümerinnen von Grundstücken im Perimeter der Gesamtmelioration. Als solche sind sie durch den angefochtenen Entscheid gleich wie Private besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (
Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG
). Da sie auch am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen haben (
Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG
), ist die Beschwerdeberechtigung zu bejahen.
1.4.
Auf die Beschwerde ist unter dem Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde können Rechtsverletzungen nach
Art. 95 und 96 BGG
gerügt werden. Nach
Art. 42 Abs. 2 BGG
ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen. Zwar wendet das Bundesgericht das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Das setzt aber voraus, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten werden kann, diese also wenigstens die Begründungsanforderungen von
Art. 42 Abs. 2 BGG
erfüllt. Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht und Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung) geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
). Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (
BGE 138 I 171
E. 1.4 S. 176 mit Hinweisen).
3.
3.1.
Der Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheids umfasst auch dessen Ziff. 3, wonach auf die Beschwerde vom 21. März 2011 nicht eingetreten wird. Inwiefern der angefochtene Entscheid in diesem Punkt Recht verletzt, geht aus der Beschwerdeschrift jedoch nicht hervor. Darauf ist nicht einzutreten.
3.2.
Die Beschwerdeführerinnen rügen, ihren Beweisanträgen sei grundlos nicht Folge geleistet worden. Worauf sie sich konkret beziehen und was sie mit diesen Beweisanträgen aufzeigen wollten, legen sie nicht dar. Auch darauf ist nicht einzutreten.
4.
4.1.
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, es sei vor der Gründungsversammlung kein Besitzstandsbescheinigungsverfahren durchgeführt worden. Dies verletze Art. 39 der Verordnung des Kantons Wallis vom 20. Juni 2007 über die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raumes (VLER; SGS 910.100). Als Folge davon seien nicht alle Eigentümer zur Gründungsversammlung eingeladen worden.
4.2.
Die Vorinstanz hielt fest, nach Art. 39 VLER sei es die Pflicht der Gemeinden, die notwendigen Unterlagen zu liefern. Obwohl die Gemeinde Lalden ihre Mitwirkung verweigert und damit diese Pflicht verletzt habe, habe das DVER den Besitzstand bescheinigt, wie sich aus den Akten ergebe. Im Übrigen sei nicht ersichtlich, dass konkrete Streitigkeiten betreffend den Besitzstand entstanden seien und die Beschwerdeführerinnen würden auch nicht behaupten, dass ihr eigener Besitzstand oder derjenige eines anderen Eigentümers falsch wäre. Konkrete Hinweise darauf, dass nicht alle Betroffenen eine Einladung erhalten hätten, würden die Beschwerdeführerinnen nicht geltend machen. Zudem sei auch eine entsprechende Veröffentlichung im Amtsblatt erfolgt.
Das DVER führt in seiner Vernehmlassung aus, im Gegensatz zu den beiden anderen beteiligten Gemeinden, Brig und Visp, hätten für Lalden die Daten des Besitzstands schlussendlich über den Nachführungsgeometer beschafft werden müssen. Dieser verfüge über die aktuellen Grundbuchdaten.
4.3.
Die Rüge der Beschwerdeführerinnen kann sinngemäss als eine solche der willkürlichen Anwendung von Art. 39 VLER verstanden werden. Diese Bestimmung enthält zum Besitzstand folgende Regelung:
1 Der Besitzstand wird durch das Grundbuch oder bei Fehlen durch die Katasterunterlagen und die bestehenden Steuerverzeichnisse bescheinigt.
2 Bei Streitigkeiten gelten die offiziellen Dokumente.
3 Die Gemeinden liefern den Initianten kostenlos alle erforderlichen Auskünfte.
4 Die Kosten für die Aktualisierung dieser Unterlagen entfallen ebenfalls zu Lasten der Gemeinden.
5 Das Departement legt die Anforderungen zu den Besitzstandsinformationen fest.
Wenn die Vorinstanz davon ausging, es sei die Aufgabe der Gemeinde, die für die Eruierung des Besitzstands erforderlichen Informationen zu beschaffen, kann dies mit Blick auf Art. 39 Abs. 3 VLER nicht als willkürlich bezeichnet werden. Dass die offenbar vom Nachführungsgeometer beschafften Grundbuchdaten nicht zuverlässig bzw. aktuell wären, legen die Beschwerdeführerinnen nicht konkret dar. Eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts ist auch in dieser Hinsicht nicht dargetan. Es gibt deshalb keinen Grund anzunehmen, dass nicht alle Grundeigentümer zur Gründungsversammlung eingeladen worden wären.
5.
5.1.
Die Beschwerdeführerinnen kritisieren weiter die vom DVER verschickte Einladung zur Gründungsversammlung. Gemäss Art. 38 Abs. 3 VLER beschliesse die Versammlung gleichzeitig über die Gründung der Genossenschaft und die Werksdurchführung. Auf dem der Einladung beiliegenden Stimmzettel seien die Statuten und die Werksdurchführung aber nicht aufgeführt gewesen. Zudem hätte die Traktandenliste die Beschlussfassung über die Gründung der Genossenschaft und die Werksdurchführung nicht genannt. Wer bereits vor der Versammlung brieflich abgestimmt habe, habe dies zudem nur betreffend die Genossenschaftsgründung getan. Bereits aus diesem Grund seien die Beschlüsse der Versammlung gemäss
Art. 74 ZGB
nichtig.
5.2.
Die Rekurskommission führte aus, der Staatsrat habe die Werksdurchführung bereits angeordnet. Dieser Entscheid sei rechtskräftig. An der Gründungsversammlung sei darüber nicht mehr zu befinden gewesen. Die Einladung zur Gründungsversammlung habe auf diesen Umstand denn auch ausdrücklich aufmerksam gemacht.
5.3.
Weshalb die Beschwerdeführerinnen angesichts dieser nachvollziehbaren Erwägungen der Vorinstanz der Ansicht sind, die Traktanden und der Stimmzettel hätten die Werksdurchführung enthalten müssen, ist unklar. Die Auffassung der Rekurskommission, die Werksdurchführung sei durch den Staatsrat bereits rechtskräftig angeordnet worden, ist nicht willkürlich (vgl. Urteil 1C_439/2007 vom 18. August 2008). Im Gegensatz zu einer Initiative für eine freiwillige Bodenverbesserung gemäss Art. 60 GLER bestand diesbezüglich kein Raum mehr für einen autonomen Beschluss der Gründungsversammlung. Die Kritik der Beschwerdeführerinnen ist unbegründet.
5.4.
Gemäss Art. 72 Abs. 1 GLER ist die Bodenverbesserungsgenossenschaft eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, welche gegenüber ihren Mitgliedern im erforderlichen Masse hoheitliche Befugnisse ausüben kann, um geplante Verbesserungswerke zu verwirklichen. Zu den Statuten der Genossenschaft hält Art. 73 GLER Folgendes fest:
1 Die Gründungsversammlung genehmigt die Statuten der Genossenschaft, deren Mindestinhalt vom Departement festgelegt wird.
2 Die Statuten und deren Änderungen müssen nach Anhörung der betroffenen Gemeinden vom Staatsrat genehmigt werden.
3 Die Genehmigung der Statuten verleiht der Genossenschaft öffentlich-rechtlichen Charakter.
4 Nicht genehmigte Statuten und Änderungen sind nichtig.
Aus dieser Bestimmung geht hervor, dass die Genossenschaft mit der Genehmigung der Statuten - zunächst durch die Gründungsversammlung und dann durch den Staatsrat - erfolgt. Das Traktandum "Abstimmung über die Annahme der Statuten" umfasste somit zwingend auch die Gründung. Zudem schrieb das DVER in der Einladung zur Gründungsversammlung ausdrücklich, dass es an der Versammlung um die Genossenschaftsgründung gehe. Die Rüge, das Geschäft sei nicht traktandiert gewesen, ist somit offensichtlich unbegründet.
Zum Modus der Beschlussfassung äussern sich die Ausführungsbestimmungen von Art. 38 und 40 VLER:
Art. 38 Versammlung und Beschlussfassung
1...
2...
3 Die Versammlung beschliesst gleichzeitig über die Gründung der Genossenschaft und die Werksdurchführung.
4 Die Abstimmung findet schriftlich mittels der abgegebenen Stimmzettel gemäss Besitzstand statt.
5...
6...
Art. 40 Entscheid
1 Die Eigentümer verfügen über ein Stimmrecht im Verhältnis zu ihrer Fläche, Miteigentumsanteile inklusive. Bei Gesamteigentum muss eine Vertretung bezeichnet werden.
2 Die Eigentümer können schriftlich abstimmen. Die Stimmzettel sind mindestens zehn Tage im Voraus beim Departement einzureichen.
3...
Ein Vergleich mit Art. 38 Abs. 4 VLER zeigt, dass Art. 40 Abs. 2 VLER mit "schriftlich" die schriftliche Abstimmung per Post vorgängig zur Gründungsversammlung meint. Im vorliegenden Fall konnten auf diese Weise brieflich abstimmende Grundeigentümer sich nur zur Grundsatzfrage der Gründung der Bodenverbesserungsgenossenschaft äussern, nicht aber zum Inhalt der Statuten. Soweit sie nicht zusätzlich auch an der Gründungsversammlung teilnahmen, wie dies etwa für die beiden Beschwerdeführerinnen der Fall war, verzichteten sie damit auf eine Mitwirkung an der Ausarbeitung des definitiven Statuteninhalts. Dies ist angesichts der gesetzlichen Ordnung indessen nicht zu beanstanden. Das Gesetz lässt zu, dass erst an der Versammlung selbst der Inhalt der Statuten festgelegt wird (vgl. den hiervor zitierten Art. 73 Abs. 1 GLER). Eine willkürliche Auslegung der erwähnten kantonalrechtlichen Bestimmungen durch die Vorinstanz ist nicht dargetan.
5.5.
Nach Art. 81 GLER gelten bei Fehlen gesetzlicher oder statutarischer Vorschriften sinngemäss die Bestimmungen des Schweizerischen Zivilgesetzbuches über die Vereine. Nach dem Ausgeführten lässt sich eine Antwort auf die von den Beschwerdeführerinnen aufgeworfenen Fragen den gesetzlichen Bestimmungen entnehmen, womit die sinngemässe Anwendung des Vereinsrechts ausser Betracht fällt. Zudem erscheint der Verweis auf
Art. 74 ZGB
im vorliegenden Kontext auch nicht passend. Nach dieser Bestimmung kann eine Umwandlung des Vereinszwecks keinem Mitglied aufgenötigt werden. Um solches geht es hier jedoch nicht.
6.
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, sie seien der Ansicht, dass die Perimeterfläche, welche für die Stimmberechtigung massgebend sei, 47.8 ha betrage und nicht 64.5 ha. Es seien elementare Grundsätze des Stimmrechts verletzt worden.
Die Rekurskommission hielt dazu fest, nach Art. 61 GLER umfasse der Perimeter alle Grundstücke, die geeignet seien, aus den geplanten Bauwerken einen Vorteil zu ziehen (Abs. 1). Bauzonen und Waldgebiete gehörten nicht zum Perimeter, ausser wenn das Vorhaben dies erfordere (Abs. 2). In den Vorprojektunterlagen von 2006 werde eine Bruttofläche inkl. Rhone, öffentlichen Bauten und Anlagen von (gerundet) 65 ha ausgewiesen. Der Staatsrat habe diesen Perimeter in seinem Entscheid vom 27. April 2007 genehmigt.
Mit diesen Ausführungen im angefochtenen Entscheid setzen sich die Beschwerdeführerinnen nicht auseinander. Mit ihrer Kritik zeigen sie nicht auf, inwiefern der angefochtene Entscheid in diesem Punkt Recht verletzt (
Art. 95 BGG
). Auf ihr Vorbringen ist mangels hinreichender Substanziierung nicht einzutreten (
Art. 42 Abs. 2 BGG
).
7.
Die Beschwerdeführerinnen sind der Ansicht, der Entwurf der Statuten hätte den Eigentümern vor der Versammlung zugestellt werden müssen. Dieser Verhandlungsgegenstand sei somit nicht gehörig angekündigt gewesen, wie dies
Art. 67 Abs. 3 ZGB
verlange. Es erübrigt sich auf diese Rüge einzugehen, da die Beschwerdeführerinnen den Statutenentwurf unbestrittenermassen vor der Versammlung erhalten haben.
8.
Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, die Vorsitzende der Gründungsversammlung könne nicht einfach von sich aus Beschlüsse aufheben und eine neue Abstimmung durchführen. Dies habe sie aber getan, indem sie zweimal über Statuten abstimmen liess.
Die Rekurskommission legte dar, die erste Abstimmung über die Annahme der Statuten sei mit Handmehr durchgeführt worden. Dies sei falsch, da das Flächenmehr entscheidend sei (Art. 72 Abs. 2 GLER). Die Wiederholung der Abstimmung sei somit korrekt gewesen.
Die Beschwerdeführerinnen gehen auf diese einleuchtenden Ausführungen, wonach nur die zweite Abstimmung den gesetzlichen Vorgaben entsprochen habe, nicht ein. Mit ihrer Kritik zeigen sie nicht auf, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt.
9.
Die Beschwerdeführerinnen erläutern schliesslich den Ablauf der Gründungsversammlung, ohne dass sie die Feststellungen im angefochtenen Entscheid als (offensichtlich) unrichtig rügen (
Art. 97 Abs. 1 BGG
). Auch üben sie in verschiedener Hinsicht Kritik an der Durchführung der Gründungsversammlung, wobei sie ebenfalls nicht konkret darlegen, inwiefern der Entscheid der Rekurskommission Recht verletzt. Dies betrifft insbesondere die Rügen, es seien nicht sämtliche strittigen Verfahrensfragen der Versammlung unterbreitet worden, die Vorsitzende habe nicht klargestellt, worüber die Versammlung zu entscheiden habe, und sie habe mit der Art und Weise der durchgeführten Abstimmungen das Rechtsmissbrauchsverbot verletzt. Mangels hinreichender Begründung ist auch darauf nicht einzutreten (
Art. 42 Abs. 2 BGG
).
10.
Die Beschwerde ist aus den genannten Gründen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Beschwerdeführerinnen verfolgen im vorliegenden Verfahren als Grundeigentümerinnen überwiegend Vermögensinteressen. Sie tragen deshalb die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (
Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG
). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (
Art. 68 BGG
).