Urteil 2A.119/2002 (2002)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
B._ SA (ci-après: B._) est une société anonyme dont le siège est à E._ et qui dispose d'un capital entièrement libéré de 100'000 fr. détenu à 100% par C._. Son activité principale, bien que cela ne corresponde pas au but mentionné dans ses statuts, était l'administration de sociétés pour lesquelles elle tenait la comptabilité et effectuait des paiements. Son mandat principal était l'administration de A._, société avec laquelle elle a signé un contrat le 23 février 1999. Au terme de celui-ci, elle s'engageait à fournir diverses prestations comptables et administratives.
B.
A._, dont le siège est à Saint-Vincent-et-les Iles Grenadines, dispose d'une licence bancaire off-shore délivrée le 17 septembre 1998 par ledit Etat. Le capital de A._ est détenu à 100% par G._ dont les bénéficiaires économiques potentiels sont H._ et I._, soit les parents de C._. Ce dernier a figuré au conseil d'administration de la banque jusqu'en 2000.
C.
C._, domicilié à F._, a assumé la fonction de directeur de B._, avec signature individuelle, jusqu'au 5 juin 2001. Il avait également la signature individuelle sur le compte de la société auprès de la banque J._. D'autre part, il a été membre du conseil d'administration de A._ jusqu'au 8 décembre 2000. Il avait le droit de signature collective à deux sur les comptes de A._ auprès de la banque J._. Son épouse, D._, est également domiciliée à F._ et, bien qu'elle ne soit ni membre d'un organe de A._ ni une de ses employées, elle dispose d'un droit de signature sur les comptes bancaires ouverts au nom de ladite banque auprès de la banque J._. Quant à K._, fille des époux C._ et D._, elle était employée de B._ en tant que juriste, et a disposé d'une procuration collective à deux jusqu'au 5 juin 2001.
D.
Suite à une enquête menée par un de leurs observateurs, les autorités liechtensteinoises ont prononcé, le 30 octobre 2000, la liquidation avec effet immédiat de O._, succursale de A._ à Vaduz, pour exploitation d'une représentation non autorisée. L'observateur était parvenu à la conclusion que B._ exerçait une fonction importante dans le fonctionnement de A._ et que les activités bancaires de cette dernière étaient conduites à partir de la Suisse.
E.
Par décision superprovisoire du 8 mai 2001, le Président de la Commission fédérale des banques a ordonné le blocage de tous les comptes ouverts en faveur de A._, de B._ et de C._ et/ou D._ auprès de la banque J._. En outre, il donnait au Secrétariat de la Commission fédérale des banques la compétence de prononcer le blocage éventuel d'autres comptes, et nommait la société L._ (ci-après: l'observateur) comme observateur chargé d'établir un rapport sur les activités des deux sociétés en cause. Cette décision a été prise au vu des soupçons qui pesaient sur A._ d'exercer ou d'avoir exercé sans autorisation des activités bancaires en Suisse, par l'entremise de B._, qui, pour ce motif, devait être considéré comme sa succursale de fait. Le 18 mai 2001, le Secrétariat de la Commission fédérale des banques a ordonné le blocage d'autres comptes appartenant à B._, C._ et D._ auprès de différentes banques en Suisse.
Le 25 mai 2001, A._, B._, C._ et D._ se sont déterminés sur la décision superprovisoire du 8 mai 2001. Sans contester la nomination d'un observateur, ils ont toutefois affirmé que ni A._ ni B._ n'étaient soumises à la législation bancaire suisse.
F.
Se fondant sur un rapport intermédiaire de L._, la Commission fédérale des banques, par décision du 3 juillet 2001 prononçant des mesures provisionnelles, a interdit à B._ et A._ de poursuivre toute activité bancaire en Suisse. Elle a retenu que de nombreux indices laissaient penser que ces deux sociétés n'étaient en réalité qu'une seule et même entité ou, à tout le moins, qu'elles étaient enchevêtrées et que des activités tombant sous le régime de la législation bancaire suisse avaient été déployées par le personnel de ces sociétés. Elle a dès lors étendu le mandat d'observateur conféré à L._ au contrôle de l'ensemble des activités déployées par B._ et A._ en Suisse. Elle a également maintenu le blocage de tous les comptes bancaires connus ouverts auprès de banques sises en Suisse et dont étaient titulaires A._, B._, C._ ou D._.
G.
Le 16 juillet 2001, A._, B._, C._ et D._ ont déposé un recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre la décision de la Commission fédérale des banques du 3 juillet 2001 précitée. Par arrêt du 5 décembre 2001, considérant que les mesures ordonnées par la Commission fédérale des banques étaient entièrement justifiées, le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
B._ a été mise en liquidation par décision de son assemblée générale du 23 novembre 2001. Le liquidateur, inscrit avec signature individuelle au Registre du commerce, est M._.
H.
Le 17 janvier 2002, L._ a fait parvenir à la Commission fédérale des banques le récapitulatif de ses honoraires pour les travaux effectués en tant qu'observateur dans le cadre de son mandat. Le même jour, elle a envoyé à A._ sa note d'honoraires finale se montant à 273'387.95 fr. Sous déduction de deux acomptes préalablement acquittés, le solde dû s'élevait à 230'087.95 fr.
I.
Par décision du 30 janvier 2002, la Commission fédérale des banques, se fondant sur le rapport final de L._ du 1er novembre 2001, sur les déterminations des parties en cause et sur une entrevue de ces dernières avec des représentants de son Secrétariat, a estimé que l'activité déployée par B._ en Suisse avait dépassé la seule tenue de la comptabilité et les tâches de correspondance pour A._ convenues dans le contrat de service conclu entre cette société et B._ le 23 février 1999. Elle s'est basée sur le fait que les employés de B._ avaient signé des directives internes de A._ au sujet de l'acceptation de nouveaux clients et l'ouverture de nouveaux comptes, qu'ils s'étaient chargés du suivi des comptes pour détecter des opérations suspectes, qu'ils avaient établi des directives à l'attention des employés de A._ quant à la manière de répondre aux questions émanant du public, que B._ était en charge du service juridique de la banque, que cette société avait élaboré une description de poste pour un cadre supérieur de A._, que les employés de B._ avaient créé en Suisse des documents se rapportant à la stratégie publicitaire de A._. Enfin, elle a retenu que les organes de B._ et de A._ se confondaient dans une très large mesure, les actionnaires et ayants droit économiques des différentes sociétés étant tous liés à la famille C._ et D._, et qu'il y avait un mélange des fonctions entre ces deux sociétés. La Commission fédérale des banques a déduit de ces faits que A._ et B._ avaient exercé des activités bancaires en Suisse et que B._ avait assumé des tâches qui n'auraient dû être effectuées que par une entité disposant d'une autorisation. Elle a donc prononcé:
"1. Il est constaté que A._ et B._, en liquidation (E._) ont exercé en Suisse une activité soumise à autorisation en application de la loi sur les banques.
2. Il est fait interdiction à A._ et B._, en liquidation (E._) d'exercer une activité bancaire en Suisse sans l'accord de la Commission fédérale des banques.
3. Il est fait interdiction à C._, D._ et à M._, sous la menace de l'amende prévue à l'
art. 50 LB
, d'exercer une activité bancaire en Suisse pour le compte de A._ ou de toute autre banque étrangère sans l'accord préalable de la Commission fédérale des banques.
4. Les mesures de blocage prononcées sur les comptes bancaires J._, succursale de Nyon, no 0541-197197-2 (B._), no 0541-188808-0 (C._, no 0541-1888812-9 (D._ et/ou C._), no 0541-188811-0 (D._) ainsi que les comptes bancaires X._, succursale de Nyon, no 228-E0129736.0 (B._), no E012984.9.0 (C._), X._, succursale de Rolle, no 243-351437.40 Z (D._) et la banque P._, succursale d'Aubonne, no 0515.67.70 (C._), no 0515.67.60 (D._) sont levées.
5. Les mesures de blocage sur le compte bancaire J._, succursale de Nyon, no 051-636777-1 et ses sous-comptes (A._) subsistent jusqu'à concurrence d'un montant de CHF 245'257.95, et ce jusqu'au paiement complet des frais de procédure et ceux de l'observateur.
6. Les points 4 et 5 du dispositif ci-dessus sont immédiatement exécutoires.
7. Les frais et honoraires de l'observateur L._ par CHF 273'387.95 sont mis à la charge de A._, de B._, en liquidation (E._) et de C._, solidairement entre eux.
8. Les frais de procédure sont mis à la charge de A._, de B._, en liquidation (E._) et de C._, solidairement entre eux. Ils s'élèvent à Frs 15'170.-, soit Frs 15'000.- à titre d'émolument de décision et Frs 170.-- à titre d'émolument d'écriture. Ils devront être versés dans un délai de 30 jours au moyen du bulletin de versement annexé à la présente décision."
La Commission fédérale des banques a renoncé à prononcer la liquidation de B._ car celle-ci se trouve déjà en liquidation volontaire et que, de toute façon, peu d'actifs, à tout le moins en Suisse, sont disponibles. Elle a également renoncé à prononcer la liquidation de A._ car, suite à la démission de tout le personnel et à l'arrêt des activités de B._, la banque s'est vue contrainte de cesser ses activités en Suisse.
J.
Agissant par la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral, A._, B._ en liquidation, C._ et D._ demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, principalement, d'admettre le recours, d'annuler les chiffres 5, 7 et 8 du dispositif de la décision du 30 janvier 2002 et de renvoyer la cause à la Commission fédérale des banques pour une nouvelle décision dans le sens des considérants. Subsidiairement, ils concluent à l'admission du recours, à la réforme du chiffre 5 du dispositif précité, en ce sens que les mesures de blocage sur le compte bancaire J._, succursale de Nyon, no 0541-636777-1 et ses sous-comptes (A._) soient immédiatement levées, à la réforme du chiffre 7 dudit dispositif, en ce sens que les frais et honoraires de l'observateur L._ sont réduits au montant que justice dira et mis à la charge de A._ et à la réforme du chiffre 8 du même dispositif, en ce sens que les frais de procédure sont réduits au montant que justice dira et sont mis à la charge de A._.
La Commission fédérale des banques propose, sous suite de frais et dépens, le rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 128 I 46
consid. 1a p. 48;
128 IV 137
consid. 2 p. 139 et les arrêts cités).
1.1 Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi contre une décision prise par une autorité statuant en dernière instance cantonale et fondée sur le droit public fédéral, le présent recours est recevable en vertu des
art. 97 ss OJ
, ainsi que de la règle particulière de l'art. 24 de la loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques et les caisses d'épargne (loi sur les banques, LB; RS 952.0).
1.2 Le droit de recours suppose, conformément à la jurisprudence relative à l'
art. 103 let. a OJ
, un intérêt actuel et pratique à obtenir l'annulation de la décision attaquée (
ATF 128 II 34
consid. 1b p. 36). En l'occurrence, le recours porte sur les chiffres 5, 7 et 8 du dispositif de la décision de la Commission fédérale des banques. Le chiffre 5 concerne le blocage des comptes bancaires de A._, les chiffres 7 et 8 les honoraires de l'observateur et les frais de procédure mis à la charge, solidairement entre eux, de A._, de B._ en liquidation et de C._. Ceux-ci sont donc atteints par les chiffres 5, 7 et 8 du dispositif de la décision attaquée et ont un intérêt digne de protection à ce qu'ils soient annulés ou modifiés. Ils ont ainsi qualité pour recourir au sens de l'
art. 103 let. a OJ
. En revanche, les points précités du dispositif ne concernent pas D._. Celle-ci n'a donc pas qualité pour recourir. Partant, son recours est irrecevable.
1.3 Bien qu'elle soit indépendante de l'administration, la Commission fédérale des banques n'est pas une autorité judiciaire au sens de l'
art. 105 al. 2 OJ
. Le Tribunal fédéral peut donc revoir librement les constatations de fait retenues dans la décision attaquée (
art. 104 lettre b OJ
en relation avec l'
art. 105 al. 2 OJ
;
ATF 116 Ib 73
consid. 1b p. 78;
115 Ib 55
consid. 2a p. 57).
1.4 Dans le cadre d'un recours de droit administratif en matière de surveillance des banques, les recourants ne peuvent invoquer l'inopportunité de la décision attaquée (
art. 104 let
. c OJ a contrario). Ils peuvent en revanche faire valoir une violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (
art. 104 let. a OJ
;
ATF 128 II 56
consid. 2a p. 60), ainsi que la constatation incomplète ou inexacte des faits pertinents (
art. 104 let. b OJ
). Le Tribunal fédéral vérifie d'office l'application du droit fédéral, qui englobe les droits constitutionnels des citoyens (
ATF 128 II 56
consid. 2b p. 60;
126 V 252
consid. 1a p. 253 et la jurisprudence citée). Comme il n'est pas lié par les motifs que les parties invoquent (art. 114 al. 1 in fine OJ), il peut admettre le recours pour d'au-
tres raisons que celles avancées par les recourants ou, au contraire, le rejeter pour d'autres raisons que celles retenues dans la décision attaquée (
ATF 127 II 264
consid. 1b p. 268 et les arrêts cités).
1.5 Le Tribunal fédéral vérifie notamment si les conditions de l'intervention de la Commission fédérale des banques sont réunies. C'est là une question juridique qu'il examine en principe librement, tout en s'imposant une certaine retenue lorsque le litige porte sur des questions techniques que l'autorité inférieure est plus apte à résoudre en raison de son expérience en la matière. De plus, la Commission fédérale des banques dispose d'une relative liberté dans l'appréciation des circonstances du cas particulier (
ATF 121 II 147
consid. 3a p. 148 et les arrêts cités).
2.
2.1 La Commission fédérale des banques est chargée de surveiller, entre autres, les banques, les fonds de placement, les bourses et les négociants en valeurs mobilières, de sa propre autorité (
art. 23 al. 1 2
ème phrase LB). En tant qu'autorité de surveillance, il lui incombe également de déterminer si une entreprise est assujettie à la loi et si elle doit avoir une autorisation (
art. 1 et 3 LB
;
ATF 126 II 111
consid. 3 p. 114). La Commission fédérale des banques prend les décisions nécessaires à l'application de la loi et veille au respect des prescriptions légales (
art. 23bis al. 1 LB
). Si elle apprend que des infractions aux prescriptions légales ou d'autres irrégularités ont été commises, elle prend les mesures nécessaires au rétablissement de l'ordre légal et à la suppression des irrégularités (
art. 23ter al. 1 LB
). Dans la mesure où la Commission fédérale des banques doit veiller de manière générale au respect des prescriptions légales, son pouvoir de surveillance n'est pas limité aux seules entreprises qui sont assujetties à la loi. Pour autant que cela entre dans son pouvoir de surveillance, elle est autorisée à utiliser les moyens légaux prévus pour exercer sa surveillance, même à l'égard d'instituts ou de personnes dont l'assujettissement à la loi est litigieux. Si des indices concrets suffisants permettent de penser qu'en violation du devoir d'information (cf.
art. 3 LB
) une activité soumise à autorisation est exercée sans que celle-ci n'ait été accordée, la Commission fédérale des banques a le pouvoir - et même le devoir - d'entreprendre les investigations nécessaires et d'adopter les mesures utiles pour rétablir l'ordre légal (
ATF 126 II 111
consid. 3a p. 114).
2.2 Le choix de la mesure à adopter dans une situation concrète est une question d'appréciation. Hormis l'hypothèse de l'
art. 23quinquies al. 1 LB
, qui exige le retrait de l'autorisation lorsque les conditions en sont remplies, la Commission fédérale des banques, en tant qu'autorité spécialisée dans la surveillance des banques, jouit d'une importante marge de manoeuvre dans le choix des mesures qu'elle décide d'appliquer. Le Tribunal fédéral n'intervient qu'en cas d'excès (
ATF 126 II 111
consid. 3b p. 115). La Commission fédérale des banques doit cependant se conformer aux principes généraux régissant toute activité administrative, ce qui implique notamment l'interdiction de l'arbitraire, le respect de l'égalité de traitement, ainsi que des principes de la proportionnalité et de la bonne foi. La mesure choisie doit également correspondre au but essentiel de la législation sur les banques, à savoir la protection des créanciers. Ainsi, les renseignements et la remise de documents doivent se limiter à ce qui est effectivement nécessaire à l'exercice du pouvoir de surveillance, en particulier à résoudre la question de l'assujettissement à la loi. En cas de doute, le Tribunal fédéral interprète largement le devoir de l'intéressé de renseigner et de collaborer à l'établissement des faits, parce qu'il est dans l'intérêt public de disposer le plus rapidement possible d'informations qui soient suffisantes et fiables, afin d'avoir connaissance à temps des infractions à la loi ou d'autres irrégularités (
ATF 126 II 111
consid. 3b p. 115).
3.
En l'occurrence, bien qu'ils persistent à contester avoir exercé une activité bancaire en Suisse, les recourants n'attaquent pas la décision du 30 janvier 2002 dans la mesure où il y est constaté que A._ et B._ ont déployé une telle activité. Ils ne remettent pas non plus en cause les chiffres 2 et 3 du dispositif de ladite décision faisant interdiction tant à A._ et B._ qu'à C._, D._ et M._ d'exercer une activité bancaire en Suisse sans l'accord de la Commission fédérale des banques.
Seules sont l'objet du recours les mesures de blocage des compte et sous-comptes de A._ auprès de la banque J._, le montant et le manque de clarté de la note d'honoraires de l'observateur, ainsi que la décision de mettre les frais et honoraires de l'observateur de même que les frais de procédure à la charge de A._, de B._ et de C._, solidairement entre eux.
3.1 Dans un premier moyen, les recourants font grief à la Commission fédérale des banques d'avoir violé son devoir de surveillance, découlant de la loi, à l'égard de son observateur. Ils estiment, en effet, qu'elle aurait dû vérifier les demandes d'acomptes et la facture finale et non les accepter telles quelles alors que leur contenu serait contestable.
3.1.1 Dans le cadre de la mission de surveillance accordée par la loi sur les banques à la Commission fédérale des banques (
art. 23 LB
), l'art. 23 quater LB prévoit:
"1. La Commission des banques peut déléguer un expert, en qualité d'observateur, auprès d'une banque dont les créanciers risquent d'être sérieusement lésés par des irrégularités graves. Cette tâche peut être confiée à l'organe de révision prévu par la présente loi. Les frais sont à la charge de la banque défaillante.
2. L'observateur surveille l'activité des organes dirigeants de la banque. Il veille en particulier à l'exécution des mesures ordonnées par la commission qu'il tient constamment au courant. Il jouit à cet effet d'un droit de regard illimité dans les affaires ainsi que dans les livres et les dossiers de la banque, sans pour autant être autorisé à intervenir dans l'activité même de l'établissement".
L'observateur est donc subordonné à la Commission fédérale des banques, en ce sens qu'il doit la tenir au courant de ses activités et ne peut prendre de son propre chef des initiatives et des décisions qui n'appartiennent qu'à ladite Commission en vertu de la loi (
ATF 126 II 111
consid. 5b/aa p. 120; Daniel Bodmer / Beat Kleiner / Benno Lutz, Kommentar zum Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934 sowie zu der Verordnung vom 17. Mai 1972 und der Vollziehungsverordnung vom 30 August 1961, no 15 ad
art. 23quater LB
). On doit admettre que la Commission fédérale des banques, en tant qu'autorité qui désigne un expert, a également le droit et le devoir de vérifier le bien-fondé de ses honoraires et de censurer des honoraires manifestement excessifs (cf.
art. 19 PA
en relation notamment avec l'
art. 61 PCF
). L'autorité intimée en convient au demeurant.
3.1.2 En l'occurrence, dans son courrier du 19 avril 2001 à la Commission fédérale des banques relatif à son futur mandat, l'observateur a indiqué quel serait le tarif de ses travaux, soit 120 fr. à 300 fr. l'heure suivant le degré de compétence des collaborateurs participant aux travaux envisagés. Ces honoraires sont conformes au Tarif des indemnités pour la révision des banques, approuvé par la Commission fédérale des banques le 26 janvier 1995 (Bulletin de la CFB 28/1995 p. 11/12).
Le 17 janvier 2002, l'observateur a fait parvenir à la Commission fédérale des banques le récapitulatif des honoraires concernant les travaux exécutés au cours de son mandat. Ces honoraires étaient détaillés selon la catégorie de travaux exécutés et selon le nombre d'heures de travail par type de collaborateurs, soit réviseurs responsables, réviseurs seniors, simples réviseurs, secrétaires ou informaticiens. Par courrier du 21 janvier 2002, la Commission fédérale des banques a invité les intéressés à se déterminer sur ce récapitulatif. Le lendemain, elle a requis l'observateur de lui faire parvenir une facture détaillée indiquant de façon plus précise les activités effectuées, leur date ainsi que leur durée. Celui-ci s'est exécuté le 29 janvier 2002 en envoyant le document détaillé demandé comprenant quinze pages. La Commission fédérale des banques affirme avoir passé en revue les différents postes de cette note d'honoraires et l'avoir trouvée conforme au tarif, et en rapport avec les travaux effectués.
Il convient dès lors de constater que la Commission fédérale des banques ne s'est nullement "contentée d'accuser réception de la facture finale sans en vérifier le contenu et le bien-fondé" comme l'affirment à tort les recourants. Elle a, au contraire, veillé à ce que l'observateur pratique des tarifs conformes aux
normes en la matière. Elle a ainsi, estimant la facture initiale trop imprécise, requis plus d'informations; puis elle a contrôlé la facture finale. Le grief des recourants à cet égard doit dès lors être rejeté.
La question des prétendues incohérences et "curiosités" inexpliquées de la facture en question, lesquelles, selon les recourants, auraient dû être relevées d'office par la Commission fédérale des banques, sera examinée ci-dessous (consid. 3.2) en relation avec le grief relatif à la violation du droit d'être entendu.
3.2 Dans leur deuxième moyen, les recourants reprochent à l'autorité intimée d'avoir accepté le montant des honoraires de son observateur sans que les recourants n'en connaissent le détail et d'avoir par là violé leur droit d'être entendus et rendu une décision arbitraire.
3.2.1 Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'
art. 29 al. 2 Cst.
- qui a remplacé la règle déduite de l'
art. 4 aCst.
-, comprend le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier (
ATF 126 I 7
consid. 2b p. 10), de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (
ATF 127 III 576
consid. 2c p. 578;
127 V 431
consid. 3a p. 436 et les arrêts cités).
Le Tribunal fédéral admet, à certaines conditions, la possibilité de réparer après coup une violation du droit d'être entendu, en particulier lorsque la décision entachée est couverte par une nouvelle décision qu'une autorité supérieure - jouissant d'un pouvoir d'examen au moins aussi étendu - a prononcée après avoir donné à la partie lésée la possibilité d'exercer effectivement son droit d'être entendu (
ATF 125 I 209
consid. 9a p. 219 et les arrêts cités), ce qui, hormis l'examen de l'opportunité de la décision (cf. ci-dessus: consid. 1.4), est le cas en l'espèce.
3.2.2 En l'occurrence, la Commission fédérale des banques, par lettre du 21 janvier 2002, a transmis la facture finale de l'observateur aux intéressés, en leur fixant un délai au 29 janvier 2002 pour se prononcer. Dans le délai imparti, les recourants ont demandé que leur soit fournis un justificatif des heures et un descriptif détaillé du travail effectué par l'observateur. Le 30 janvier 2002, la Commission fédérale des banques a, simultanément, transmis aux intéressés la note détaillée qu'ils réclamaient et prononcé sa décision, adoptant ainsi la facture de l'observateur sans attendre leurs éventuelles remarques. Ce mode d'agir est discutable dans la mesure où, fort vraisemblablement, les intéressés, à l'instar au demeurant de la Commission fédérale des banques qui avait aussi sollicité des précisions, entendaient disposer de renseignements plus détaillés sur la note d'honoraires de l'observateur, afin de pouvoir se déterminer en toute connaissance de cause. Il eût convenu dès lors de fixer un nouveau et bref délai à cet effet avant de prononcer la décision. Le grief de violation du droit d'être entendu, dans la mesure où il pourrait être retenu en l'espèce, devra cependant être rejeté, car il peut aisément être réparé dans la présente procédure où les recourants ont pu formuler toutes les critiques qu'ils jugeaient pertinentes.
Sur le fond, ils ne démontrent pas le bien-fondé des griefs qu'ils formulent contre la facture de l'observateur. Ainsi, ils prétendent d'abord que le solde de ladite facture du 17 janvier 2002 n'était pas établi avec précision. Selon les recourants, le montant de la facture finale, soit 273'387.95 fr., ne correspond pas à celui du récapitulatif fixant le total des honoraires et frais à 254'078 fr. Or, ils oublient que la différence entre ces deux montants est due à la TVA de 7.6%. Ce fait ressort clairement de la deuxième page de la facture du 17 janvier 2002.
Les recourants critiquent ensuite trois postes de la facture: celui intitulé "préparation offre pour la CFB", soit 6.50 heures à 220 fr., du 9 mai 2001, qui selon eux ne devrait pas être mis à leur charge; celui intitulé "séances avec Me N._", soit 40.75 heures à 142 fr., du 14 mai 2001, le nombre d'heures est jugé excessif; enfin, celui ne comportant aucun intitulé, pour 7.5 heures à 115 fr., du 29 mai 2001, qui paraît avoir été compris dans d'autres postes du même jour. A la suite du recours, l'observateur a produit des observations datées du 13 mai 2002. Celles-ci ont d'ailleurs été transmises aux recourants sans qu'ils ne réagissent. Ce document comprend un tableau qui, en plus des indications dont disposaient les recourants, mentionne les heures de travail effectuées par chaque catégorie de collaborateurs au regard de chacune des activités décrites sous la rubrique "libellé". Cette pièce permet de dissiper les doutes que pouvait à la rigueur susciter la première facture détaillée. Ainsi, les 40.75 heures effectuées le 14 mai 2001 ne concernent que le travail des réviseurs et se subdivisent comme suit: "divers séances avec le personnel de B._", 8h; "mandat d'observateur - exécution sur place", 29h; "rédaction du protocole", 3h75. Les entretiens avec Me N._ occupent 5 heures du ou des réviseur/s responsable/s et 2.5 heures des réviseurs seniors, ce qui paraît admissible. L'établissement du rapport provisoire a occupé toutes les catégories du personnel de l'observateur et s'est étendu sur plusieurs jours, ce qui ne semble pas excessif en regard de la difficulté du cas. Ce fait ressortait d'ailleurs déjà de la facture que les recourants avaient en leur possession au moment de rédiger leur recours. La facture détaillée produite par l'observateur durant la présente procédure permet cependant de mieux distinguer quels ont été les travaux accomplis par les divers collaborateurs et le nombre d'heures effectuées pour chaque tâche. Quant au fait que la préparation de l'offre de l'observateur pour la Commission fédérale des banques soit mise à la charge des recourants, cela est justifié. Celle-ci concernait B._ et A._; elle était le préambule aux activités de révision qui se sont déroulées par la suite, et il était logique que les frais y afférents fussent mis à la charge des intéressés qui donnaient lieu à l'enquête.
Les recourants reprochent ensuite à la Commission fédérale des banques d'avoir accepté que l'observateur applique des taux horaires variables pour les mêmes types de réviseurs. Cela est contesté par l'intimée qui se réfère à nouveau aux explications de l'observateur. Il en résulte en effet que le reproche est infondé. Le taux horaire de chaque collaborateur est resté constant, mais il est arrivé qu'il diffère entre collaborateurs de la même catégorie. Or, la facture n'indique que la moyenne journalière par catégorie de collaborateurs, variable selon la composition des diverses équipes travaillant un jour donné.
Les recourants disent "s'étonner" de ce que le rapport intermédiaire du 12 juin 2001, qui ne comporte que 12 pages, ait nécessité plus de 55 heures de travail. Il ne s'agit pas là d'une véritable critique motivée. Au demeurant, le reproche ne peut être retenu, le nombre d'heures consacrées à un rapport ne se mesurant pas au nombre de pages qu'il contient, mais à sa substance. Les recourants ne prétendent d'ailleurs pas que la rédaction de ce rapport fût chose aisée ou qu'il manquât de substance.
Les recourants font enfin grief à la Commission fédérale des banques d'avoir adopté une facture qui comporte de très nombreux postes, qu'ils énumèrent, dépourvus de libellé; 327 heures de travail seraient ainsi inexpliquées. Or, si effectivement le libellé de chaque opération ne ressort pas à l'évidence de la première facture détaillée fournie par l'observateur, les explications et les tableaux produits par celui-ci dans la présente procédure, mettant en regard le libellé et les heures de travail fournies par chaque collaborateur, permettent de justifier toutes ces opérations. Ce nouveau tableau, plus complet, précis et détaillé, permet aussi d'éclaircir certains points soulevés par les recourants. Toutes les opérations auxquelles ils font allusion trouvent ainsi clairement leur justification. En particulier, ce ne sont pas 15 heures qui sont facturées pour la question de l'intervention à Vaduz mais bien 5.5 heures, pas 10.5 heures pour les entretiens avec Me N._ mais 1 heure et non pas 14 heures pour un fax mais 0.25 heure.
Il résulte des considérations qui précédent que les critiques des recourants concernant la facture finale de l'observateur doivent être rejetées.
3.3 Les recourants se plaignent de ce que la Commission fédérale des banques, après avoir exigé de multiples précisions de leur mandataire au sujet de sa note d'honoraires, ait refusé de leur permettre de le rémunérer. Celle-ci aurait ainsi commis un acte contraire aux droits légitimes de la défense, prohibé par l'
art. 6 CEDH
, disproportionné et arbitraire, représentant en outre une inégalité de traitement car, sans exercer le moindre contrôle, la Commission fédérale des banques a par ailleurs approuvé les honoraires de l'observateur.
Ce grief doit être écarté parce que, contrairement à ce qu'affirment les recourants, la Commission fédérale des banques n'a pas rejeté leur requête tendant à les autoriser à payer les honoraires de leur mandataire. Tous les comptes des recourants ayant été bloqués durant la procédure, leur mandataire a, le 21 septembre 2001, demandé à la Commission fédérale des banques, par l'entremise de l'observateur, qu'elle autorise le paiement de sa facture se montant à 74'360 fr., par le débit de l'un des comptes bloqués. A la demande de la Commission fédérale des banques, il a fourni, par courrier du 1er octobre 2001, une description globale des opérations effectuées, et indiqué le nombre d'heures de travail accomplies par lui-même et par sa collaboratrice. Le 4 octobre 2001, la Commission fédérale des banques a requis une note d'honoraires détaillée. Me N._ s'est exécuté en ne mentionnant cependant pas la durée de chaque opération, ce qui lui a été demandé par lettre du 16 octobre 2001. Par lettres des 19 et 22 octobre 2001, Me N._ a fourni les renseignements sollicités. Puis, le 15 janvier 2002, eut lieu une entrevue dans les locaux de la Commission fédérale des banques à laquelle participèrent les parties et leur mandataire, Me N._. A cette occasion, C._ a signalé que les blocages opérés sur les comptes de B._ et A._ avaient grandement entravé les activités des sociétés, mais que des paiements avaient néanmoins pu être effectués, notamment en faveur de Me N._.
Même si la Commission fédérale des banques ne s'est pas prononcée formellement sur la question de la note d'honoraires de Me N._, il ne peut être question ici de déni de justice, comme semblent le soutenir les recourants. En effet, la Commission fédérale des banques a demandé diligemment des informations complémentaires relatives aux honoraires du conseil des recourants. Au vu des factures fournies par celui-ci, ces requêtes étaient pertinentes et justifiées. Le mandataire a fourni les derniers détails dans son courrier du 22 octobre 2001. Le 30 janvier 2002, la décision attaquée a ordonné le déblocage des comptes de B._ et de C._ et D._. Seul a été maintenu le blocage des comptes de A._. L'absence d'autorisation de la Commission fédérale des banques n'est donc plus relevante, les recourants étant en mesure d'acquitter la facture de leur mandataire depuis cette date. Au vu du déroulement des événements, tout au plus peut-on reprocher un léger manque de diligence à la Commission fédérale des banques dans la mesure où elle a laissé trois mois s'écouler entre les dernières explications du mandataire et la décision du 30 janvier 2002 qui a débloqué les comptes de ses clientes. Ladite Commission aurait en effet pu donner son accord au paiement de la note d'honoraires avant sa décision finale, pour autant qu'elle lui paraisse justifiée. Quoiqu'il en soit, le déblocage des comptes rend sans objet l'examen de l'éventuelle violation de l'
art. 6 CEDH
, thèse soutenue au demeurant sans la moindre tentative de démonstration par les recourants.
Quant à la prétendue inégalité de traitement, elle n'existe pas pour les motifs retenus dans le consid. 3.1 ci-dessus, le reproche adressé à la Commission fédérale des banques d'avoir accepté la note d'honoraires de l'observateur sans contrôle étant infondé.
Il s'ensuit le rejet des griefs relatifs à l'absence d'approbation de la note d'honoraires du mandataire des recourants.
3.4 La Commission fédérale des banques a mis les frais et honoraires de l'observateur, ainsi que les frais de procédure à la charge de A._, de B._ et de C._ personnellement, solidairement entre eux. Les recourants font grief à la Commission fédérale des banques d'avoir ainsi violé la loi fédérale sur les banques et d'avoir prononcé une décision arbitraire et contraire au principe constitutionnel "nulla poena sine lege".
3.4.1 En ce qui concerne les frais de procédure, l'
art. 23 al. 4 LB
prévoit:
"Les frais de la Commission et de son secrétariat doivent être couverts par des émoluments. Le Conseil fédéral règle les détails".
En application de cette disposition, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 2 décembre 1996 réglant la perception de taxes et d'émoluments par la Commission fédérale des banques (Ordonnance sur les émoluments de la CFB, Oém-CFB; RS 611.014). Celle-ci prévoit à son art. 11, sous le titre "Frais de procédure":
"1 La perception des émoluments destinés à couvrir les frais de procédure est réglée selon l'ordonnance du 10 septembre 1969 sur les frais et indemnités en procédure administrative.
2 Les émoluments de décision sont fixés dans les limites des montants énumérés sous l'article 12.
3 Lorsque plusieurs parties sont impliquées dans une procédure, la commission des banques détermine la répartition des frais".
L'art. 12 lettre a chiffre 4 de cette ordonnance dispose que la Commission fédérale des banques perçoit, au titre des décisions prises en application de la loi fédérale sur les banques, jusqu'à 15'000 fr. pour des décisions autres que celles relatives à une autorisation d'exercer une activité bancaire.
L'art. 1 de l'ordonnance du 10 septembre 1969 sur les frais et indemnités en procédure administrative (RS 172.041.0) précise que:
"Les frais d'instance mis à la charge de la partie qui succombe comprennent:
a. L'émolument d'arrêté au sens de l'art. 2;
b. L'émolument d'écritures au sens de l'art. 3 et le cas échéant les émoluments de chancellerie au sens des art. 14 et s.;
c. Les débours au sens de l'art. 4."
En l'occurrence, la Commission fédérale des banques a dirigé la procédure à l'égard non seulement de A._, soupçonnée d'exercer des activités bancaires en Suisse, mais aussi, comme l'y autorise la loi et la jurisprudence, contre les instituts ou les personnes dont l'assujettissement à la loi était litigieux, soit en l'occurrence, outre A._, B._, C._ et D._ (cf.
ATF 126 II 111
consid. 3a p. 114 et les arrêts cités). Ceux-ci avaient qualité de parties à la procédure au sens de l'
art. 6 PA
selon lequel ont qualité de partie les personnes dont les droits et obligations pourraient être touchés par la décision à prendre, ainsi que les autres personnes, organisations ou autorités qui disposent d'un moyen de droit contre cette décision. La Commission fédérale des banques pouvait donc mettre à leur charge les frais de l'instance, selon l'art. 1 de l'ordonnance sur les frais et indemnités en procédure administrative précité. L'art. 7 de ladite ordonnance permettait en outre de leur faire supporter ces frais solidairement.
Il était dès lors licite de faire supporter les frais de la procédure qui s'est déroulée devant la Commission fédérale des banques à A._, B._ et C._ solidairement.
3.4.2 En ce qui concerne les frais et honoraires de l'observateur, l'art. 23quater al. 1 in fine dispose qu'ils sont mis à la charge de la banque défaillante, ce qui interdirait, selon les recourants, de les facturer à d'autres personnes qu'à celle-ci. Or, ni B._ ni C._ n'étant des banques au sens de la loi, ils n'auraient pas à en répondre.
Les recourants oublient que B._ était soupçonnée, à juste titre, d'avoir exercé des activités bancaires. Elle a agi à l'instar d'une banque et son activité aurait nécessité une autorisation de la Commission fédérale des banques. Or, sont visés par le terme "banque", non seulement les banques en tant que telles mais également les entités qui agissent comme des banques (cf. art. 2a de l'ordonnance du 17 mai 1972 sur les banques et les caisses d'épargne, [ordonnance sur les banques, OB]; RS 952.02).
En mettant ces frais également à la charge de B._ et de C._, la Commission fédérale des banques a agi dans les limites de l'art. 4 de l'ordonnance sur les frais et indemnités en procédure administrative et de l'
art. 11 Oém-CFB
.
Lorsque les parties, qui sont des banques ou des personnes morales assimilées à des banques et des personnes physiques, agissent en commun, elles sont des consorts qui répondent des frais solidairement (cf. art. 7 de l'ordonnance sur les frais et indemnités en procédure administrative;
ATF 126 II 111
consid. 4d p. 118). En l'occurrence, C._ était un organe, ou tout au moins un organe de fait, de B._. Or, cette société, qui agissait comme une banque, doit supporter les frais de l'observateur et C._, en vertu de l'art. 7 de l'ordonnance sur les frais et indemnités en procédure administrative, doit être considéré comme un consort.
Il s'ensuit que les frais et honoraires de l'observateur pouvaient être mis à la charge de A._, B._ et C._ solidairement entre eux et que, par conséquent, le recours doit être rejeté sur ce point.
3.5 Les recourants soutiennent ensuite que la mise à leur charge des frais de procédure et des honoraires de l'observateur est arbitraire, car ils auraient, contrairement à ce que retient la décision attaquée, collaboré à l'instruction de l'affaire. La décision serait contradictoire, dans la mesure où elle retient aussi que les recourants se sont déterminés de façon détaillée sur l'état de fait; elle serait illégale et arbitraire en ce sens que la loi ne permettrait pas de condamner C._ aux frais, ce dernier ayant en outre collaboré à l'instruction, alors qu'il n'y était pas obligé.
Selon l'
art. 23bis al. 2 LB
, la Commission fédérale des banques peut exiger des organes de révision et des banques tous les renseignements et tous les documents dont elle a besoin dans l'exécution de sa tâche. Or, la collaboration des recourants à l'enquête n'a pas été exempte de réticences. Il est vrai que les recourants, le dossier le montre, se sont à diverses reprises déclarés disposés à prêter leur concours à l'enquête menée par la Commission fédérale des banques, ainsi qu'à fournir les pièces demandées. Il n'en fut pas de même en ce qui concerne l'enquête menée au Liechtenstein. L'observateur relève qu'à la date de l'établissement de son rapport, soit le 30 septembre 2001, il n'avait notamment "pas pu consulter les dossiers de clients car les représentants de A._ ne nous ont pas donné l'autorisation de les examiner auprès de leur avocat au Liechtenstein". On trouve confirmation de ces réticences dans la lettre de l'avocat des recourants du 1er octobre 2001 qui mentionne:
" (...) Vu l'objet de vos investigations et les compétences territoriales de la Commission Fédérale des Banques, mes clientes ne voient pas les raisons pour lesquelles elles devraient autoriser L._ à se rendre au Liechtenstein. Je considère que votre souhait d'investiguer à l'étranger n'est que l'aveu que L._ n'a pas trouvé en Suisse les éléments suffisants pour prouver vos soupçons qui (...) sont infondés".
Dans leurs observations du 26 novembre 2001 au sujet du rapport de l'observateur, les recourants nient l'avoir entravé dans ses recherches. Toutefois, cette affirmation est contredite par la lettre du 1er octobre 2001 précitée. Les recourants contestaient le droit de la Commission fédérale des banques d'enquêter à l'étranger. Cela étant, ils étaient en mesure de produire les documents demandés mais ils ne l'ont pas fait puisqu'ils ont refusé d'autoriser la Commission fédérale des banques et l'observateur à accéder à des documents se trouvant au Liechtenstein. Dans son arrêt 2A.320/2001 du 5 décembre 2001, le Tribunal fédéral a rejeté les arguments des recourants concernant le droit d'enquêter à l'étranger.
Il résulte de l'
art. 23bis al. 2 LB
et des
ATF 125 II 450
et 108 Ib 513 que les personnes et sociétés soumises à surveillance ont l'obligation de fournir à la Commission fédérale des banques tous les renseignements et documents qu'elle exige afin d'accomplir sa tâche. En refusant à l'observateur l'accès aux pièces se trouvant à l'étranger, les recourants pouvaient à juste titre se voir reprocher d'avoir entravé l'enquête. A cet égard, la décision de mettre les frais à
leur charge est dès lors justifiée. En outre, on a vu que la loi ne s'opposait pas à ce que C._ soit aussi condamné à payer les frais de la procédure, incluant les frais et honoraires de l'observateur.
3.6 Les recourants font grief à la Commission fédérale des banques d'avoir maintenu le blocage des comptes de A._ jusqu'au paiement complet des frais de la procédure et de ceux de l'observateur. La décision attaquée serait disproportionnée et injustifiée, car la facture de l'observateur serait contestable et contiendrait de nombreuses incohérences. Le blocage ne serait pas prévu par la loi et ne serait qu'un séquestre déguisé en vue de favoriser l'observateur, qui n'est pas un créancier protégé par la loi sur les banques et qui, à tout le moins, aurait été privilégié, en violation du principe de l'égalité de traitement.
Ce point de vue ne peut être suivi. Lorsque la Commission fédérale des banques ordonne la mise en oeuvre d'un observateur, en cas de soupçon d'irrégularités graves commises par une banque (art. 23 quater LB), elle peut demander à la banque visée d'en avancer les frais (
art. 49 al. 2 OB
). Elle peut également subordonner l'admission des preuves à la condition que les parties avancent, dans le délai qui leur est imparti, les frais pouvant être exigés d'elles (
art. 33 al. 2 PA
;
ATF 126 II 111
consid. 4d p. 118).
En l'occurrence, l'observateur désigné par la Commission fédérale des banques a requis de B._ et de A._ des avances de frais au fur et à mesure de l'avancement de ses travaux, cela à huit reprises. A._ et B._ n'ont payé que deux acomptes de 26'900 fr. et 16'400 fr. après que l'autorisation de débloquer ces fonds ait été donnée par la Commission fédérale des banques. Ces sociétés ont refusé d'honorer quatre autres demandes d'acomptes bien que l'autorisation de les payer ait été octroyée par ladite Commission. Enfin, elles n'ont même pas soumis les deux dernières demandes d'acomptes de 53'800 fr chacun à la Commission fédérale des banques. Elles ont ainsi failli à leur devoir de faire l'avance des frais de la procédure, prévue par la loi. Le fait que, entre temps, l'observateur, qui devait agir dans les plus brefs délais, avait déjà exécuté ses travaux n'y change rien.
Le maintien du blocage du seul compte de A._ aux fins de garantir le paiement de ces frais qui n'avaient pas été avancés conformément à la loi, n'est ni illégal ni arbitraire. Il n'est pas non plus disproportionné, seul un des comptes restant bloqué, et les recourants n'ayant pas établi (voir consid. 3.1 et 3.2 ci-dessus) que la facture de l'observateur était injustifiée. Enfin, les recourants ne démontrent pas davantage que d'autres créanciers subiraient un préjudice du fait de la décision attaquée. Il s'ensuit que les griefs articulés par ceux-ci à l'encontre du maintien du blocage du compte de A._ ne peuvent pas être retenus.
3.7 Dans leur dernier moyen, les recourants se plaignent de la violation de leur droit d'être entendus, la Commission fédérale des banques n'ayant pas indiqué les motifs de sa décision de fixer l'émolument à 15'000 fr., qui est le maximum prévu par la loi. Ils estiment en outre que rien ne permet de justifier le blocage du compte de A._ pour garantir le paiement de cet émolument et que celui-ci serait illégal et arbitraire.
3.7.1 Sur la question du droit d'être entendu, le recours est infondé. Il a en effet été jugé (
ATF 111 Ia 1
consid. 2a p. 1) que lorsqu'il existe un tarif ou une règle légale fixant des minima et maxima, le juge ne doit motiver sa décision que s'il sort de ces limites ou si des éléments extraordinaires sont invoqués par la partie. L'exigence d'une motivation dans ce domaine risquerait d'aboutir à des formules stéréotypées qui ne se distingueraient guère de l'absence de motivation. Le Tribunal fédéral ne motive d'ailleurs pas, en principe, ses décisions en cette matière pour les causes qui sont portées devant lui. L'émolument est fixé en fonction de l'importance du litige et du travail nécessaire à son règlement (art. 2 de l'ordonnance sur les frais et indemnités en procédure administrative). Il ne saurait cependant être fixé au maximum légal ou proche de ce maximum pour les litiges simples et ne nécessitant que peu de travail. En l'occurrence, dans sa réponse, l'autorité intimée a justifié de façon convaincante la fixation de l'émolument au maximum de 15'000 fr. Elle mentionne la complication de la tâche due au "(...) grand nombre de sociétés, clientes de A._, gravitant autour de la famille C._ et D._, et dont il n'a pas toujours été facile de déterminer l'ayant droit économique final. De plus, la structure complexe du groupe, qui comprend des sociétés dans de nombreux pays ou paradis fiscaux, a également posé des problèmes (...)".
3.7.2 Le grief relatif au maintien du blocage du compte de A._ doit également être rejeté.
L'
art 17 Oém-CFB
dispose:
"La commission des banques peut, si les circonstances le justifient, exiger de l'assujetti une avance, notamment lorsqu'il réside à l'étranger ou est en retard dans ses paiements."
Le but de cette avance est de garantir les frais judiciaires présumés, comme cela est le cas des sûretés exigées par le Tribunal fédéral (
art. 150 OJ
). Une telle garantie est utile quand des moyens suffisants pour le futur émolument ne sont pas, d'une façon ou d'une autre, assurés. Dans le cas présent, la Commission fédérale des banques, bien qu'elle eût pu demander une avance, vu l'opacité de la situation, a renoncé à en exiger une. Cette renonciation s'explique puisque tous les comptes des recourants auprès de la banque J._ avaient été bloqués par la décision superprovisoire du 8 mai 2001. Il en résulte que, pratiquement, l'émolument a ainsi été garanti. Il aurait été superfétatoire d'exiger en plus une avance formelle. Sans compter qu'à la suite d'une telle exigence de la Commission fédérale des banques, les recourants auraient dû lui demander l'autorisation de débloquer le montant de l'avance, ce qui aurait nécessité une nouvelle décision de ladite Commission. Une telle procédure paraît bien tracassière alors que l'avance était en fait garantie par le blocage des comptes.
L'
art. 17 Oém-CFB
susmentionné se concentre sur le sens et le but de l'avance qui est de garantir le paiement de l'émolument. Or, une telle garantie peut être obtenue non seulement par une avance en espèces mais également, comme on l'a vu ci-dessus, par le blocage de comptes bancaires. Il faut donc interpréter l'
art. 17 Oém-CFB
de façon large. Une telle interprétation va non seulement dans le sens d'une économie de procédure, mais est également dans l'intérêt des parties à qui l'on évite des actes inutiles. Ceci signifie que le maintien du blocage du compte de A._, une fois la procédure terminée, pour garantir le paiement de l'émolument est possible. Le recours doit donc être également rejeté sur ce point.
4.
Il résulte de ce qui précède que, entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté. Succombant, les recourants doivent supporter un émolument judiciaire (
art. 156 al. 1 OJ
). Il n'est pas alloué de dépens (
art. 159 al. 1 OJ
).