Urteil 1A.239/2000 (2001)
Rechtsgebiet: public_law

A.- N._ a promis d'acheter un bien-fonds à détacher de la parcelle n° 941 de la commune de Forel (Lavaux), située en zone agricole, comportant une ancienne ferme. En juillet 1998, il a demandé l'autorisation de transformer l'habitation et d'aménager une pension pour chiens dans le rural. Soumis à l'enquête publique, ce projet s'est heurté aux oppositions de A._ et de onze autres personnes habitant des maisons situées dans le voisinage, oppositions motivées par la crainte du bruit des chiens. L'autorité cantonale compétente a délivré l'autorisation spéciale nécessaire pour les constructions hors de la zone à bâtir; le 7 octobre 1998, la Municipalité de Forel a levé les oppositions et délivré le permis de construire.
A._ et les autres opposants ont recouru conjointement au Tribunal administratif du canton de Vaud; parmi d'autres arguments, ils tenaient le projet pour non conforme à l'affectation de la zone agricole. La juridiction saisie a effectué une instruction détaillée, comportant une expertise, au sujet des immissions sonores de la pension pour chiens et des mesures à prendre pour les réduire le plus possible. Statuant par arrêt du 20 juillet 2000, elle a imposé au requérant intimé le respect des conditions d'exploitation de la pension et d'isolation acoustique du bâtiment préconisées par l'expertise; elle a rejeté le recours pour le surplus.
B.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, les opposants requièrent le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et le permis de construire délivré par la Municipalité de Forel. Ils persistent à tenir le projet pour contraire à l'affectation de la zone agricole et ils soulèvent divers griefs concernant la procédure du permis de construire.
Invités à répondre, l'intimé, la Municipalité de Forel, le Département cantonal des infrastructures et le Tribunal administratif proposent le rejet du recours; l'Office fédéral du développement territorial a présenté des observations tendant à un complément d'instruction; l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage a admis la conformité du projet aux prescriptions sur la protection contre le bruit.

Considérant en droit :
1.- Selon l'art. 34 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), le recours de droit administratif est recevable contre les décisions concernant des autorisations exceptionnelles de construire en dehors de la zone à bâtir, fondées sur l'
art. 24 LAT
. Cette disposition, de même que les art. 24a à 24d LAT qui prévoient de nouveaux cas d'autorisation exceptionnelle depuis le 1er septembre 2000, n'entrent en considération que si l'édifice en question doit se trouver dans une zone non affectée à la construction et n'est pas conforme à l'affectation de cette zone; cette dernière condition résulte de l'
art. 22 al. 2 let. a LAT
. Dans le cadre du recours de droit administratif pour violation de l'
art. 24 LAT
, le Tribunal fédéral examine notamment, à titre préjudiciel, si la conformité du projet à la destination de la zone agricole a été admise ou, au contraire, déniée à tort; le Tribunal fédéral vérifie alors le respect des principes de droit fédéral relatifs à la zone agricole, découlant des
art. 16 et 16a LAT
(
ATF 114 Ib 131
consid. 2 p. 132; voir aussi
ATF 120 Ib 48
consid. 1a p. 50, 118 Ib 49 consid. 1a p. 51, 118 Ib 335 consid. 1a p. 337). Il statue aussi sur les griefs tirés du droit cantonal ou communal, lorsque ceux-ci présentent un rapport de connexité suffisamment étroit avec les questions de droit fédéral à élucider (
ATF 124 II 409
consid. 1d/dd p. 414; voir aussi
ATF 126 II 171
consid. 1a p. 173). Le Tribunal fédéral examine enfin les griefs des parties concernant la procédure cantonale, dans la mesure où des garanties constitutionnelles fédérales sont en cause (cf.
art. 104 let. a OJ
;
ATF 125 II 508
consid. 3a p. 509, 123 II 295 consid. 3 p. 298).
2.- Les recourants font valoir que l'avis d'enquête publique ne mentionnait pas ce qu'ils estiment constituer une dérogation au règlement communal applicable, et que le plan des aménagements extérieurs, exigé par le règlement cantonal, ne figurait pas au dossier. Il n'apparaît toutefois pas que les recourants aient été empêchés d'apprécier l'incidence du projet et de faire valoir leurs moyens d'opposition. Ils se plaignent aussi, de plus, d'une motivation insuffisante des décisions de la Municipalité levant les oppositions. Or, sur tous ces points, les éventuels vices de la procédure ont été pleinement réparés au stade de l'instruction et du jugement de la cause par le Tribunal administratif, qui exerçait un pouvoir d'examen complet en fait et en droit (cf.
ATF 126 I 68
consid. 2 p. 72;
126 II 111
consid. 6b/cc p. 124).
3.- Il est constant que l'exploitation d'une pension pour chiens ne correspond pas à la vocation de la zone agricole, faute d'une relation directe avec l'utilisation du sol comme facteur de production, et qu'elle ne peut donc pas, dans cette zone, donner lieu à une autorisation ordinaire en application de l'
art. 22 al. 2 let. a LAT
(cf.
ATF 117 Ib 270
consid. 3a p. 278/279, 117 Ib 502 consid. 4a p. 503; voir aussi
ATF 123 II 499
consid. 3b/cc p. 508, 122 II 160 consid. 3a p. 162, 116 Ib 131 consid. 3a p. 134). Par conséquent, seule une autorisation exceptionnelle peut éventuellement être délivrée, sur la base des art. 24 à 24d LAT.
a) L'autorisation spéciale du Département cantonal des infrastructures se référait à l'art. 24 al. 2 aLAT, en vigueur jusqu'au 31 août 2000 et actuellement remplacé par l'
art. 24c LAT
, concernant la rénovation, la transformation partielle, l'agrandissement ou la reconstruction de bâtiments déjà existants et étrangers à l'affectation de la zone agricole.
Avec raison, le Tribunal administratif a retenu que ce cas d'autorisation n'entrait pas en considération, compte tenu du changement d'affectation d'un bâtiment précédemment agricole et de l'incidence de ce changement sur l'environnement; il a examiné le projet au regard de l'art. 24 al. 1 aLAT, devenu l'
art. 24 LAT
. Ce tribunal était habilité à appliquer le droit d'office, sans être limité par les moyens des parties (art. 53 de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives); c'est donc en vain que les recourants lui reprochent de ne pas avoir simplement annulé l'autorisation spéciale et le permis de construire.
b) L'autorisation exceptionnelle d'un changement d'affectation, selon l'
art. 24 LAT
, changement accompagné, le cas échéant, d'une transformation du bâtiment, ne peut être délivrée que si l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par la destination de la construction réaffectée, et seulement si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. La première de ces conditions est en principe remplie pour une exploitation avec détention d'animaux, lorsque celle-ci provoquerait des atteintes nuisibles ou incommodantes telles que son implantation dans une zone à bâtir, y compris une zone destinée aux entreprises artisanales et industrielles, se révélerait impossible ou très difficilement réalisable (
ATF 118 Ib 17
consid. 2c p. 19, 115 Ib 295 consid. 3c p. 300/301). L'implantation hors de la zone à bâtir a ainsi été jugée admissible, sous réserve des autres questions à examiner, pour des chenils destinés à recevoir douze, trente ou soixante animaux (arrêt du 3 juin 1997 dans la cause S., consid. 3a; arrêts du 5 avril 1994 in ZBl 96/1995 p. 166, consid. 2c, et du 6 juin 1989 in ZBl 91/1990 p. 188, consid. 5b).
Dans la présente affaire, on ne discerne aucun motif d'appliquer un régime plus sévère à l'exploitation projetée par l'intimé. Contrairement à l'opinion de l'Office fédéral du développement territorial, le Tribunal administratif n'a donc pas violé le droit applicable en s'abstenant d'établir, dans le cadre de l'instruction, l'impossibilité de trouver d'autres emplacements "plus appropriés". Par ailleurs, la juridiction cantonale n'avait pas non plus à vérifier si la présence d'une pension pour chiens, à cet emplacement, répond à un besoin de la population, car l'autorisation prévue par l'
art. 24 LAT
n'est pas un instrument de politique économique.
c) Les recourants se plaignent aussi de violation de l'art. 60 du règlement communal, d'après lequel "la Municipalité statue de cas en cas sur les possibilités d'installation de chenils, porcheries, etc. en tenant compte des inconvénients probables pour les habitations des alentours". Il n'est pas nécessaire d'examiner si l'autorité communale aurait pu, sur cette base, refuser le permis de construire alors même que le projet est conforme à la législation fédérale sur la protection contre le bruit (cf.
ATF 118 Ib 590
consid. 3a p. 594; voir aussi
ATF 120 Ib 287
consid. 3c/aa p. 294); en effet, la disposition invoquée lui confère de toute manière un large pouvoir d'appréciation, dont elle n'a manifestement pas abusé en l'occurrence.
4.- Sur la base d'une étude comportant la visite de plusieurs chenils, le Tribunal administratif a imposé et incorporé au permis de construire diverses mesures relatives à la construction et à l'exploitation de la pension pour chiens, destinées à assurer la limitation préventive des émissions sonores conformément à l'
art. 7 al. 1 OPB
, et il a constaté que les valeurs limites d'exposition déterminantes seront respectées pour l'habitation voisine la plus proche.
Cette application de la législation sur la protection contre le bruit n'est pas sérieusement contestée par les recourants; à cet égard, il ne suffit pas de relever que l'expert et l'intimé se tutoyaient à l'audience. Elle a été contrôlée de façon détaillée par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, qui l'a agréée. Dans ces conditions, le Tribunal fédéral n'a pas lieu de mettre en doute la conformité du projet à cette législation.
5.- Le recours de droit administratif se révèle en tous points mal fondé, de sorte qu'il doit être rejeté. Ses auteurs doivent acquitter, outre l'émolument judiciaire, les dépens de l'intimé qui obtient gain de cause.