Urteil 1A.166/2006 (2007)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat Schöfflisdorf genehmigte am 15. Oktober 2001 ein Projekt zum Ausbau der Bergstrasse. Die Fahrbahn soll im rund 340 m langen Abschnitt zwischen der Dorfreben- und der Rütistrasse auf 4.50 m verbreitert werden; im 270 m langen Teilstück zwischen der Dorfreben- und der Egghofstrasse soll talseitig ein 2 m breites Trottoir angelegt werden. Am 27. Februar 2002 wurde das Projekt vom Bezirksrat Dielsdorf genehmigt.
Die Planunterlagen wurden öffentlich aufgelegt mit dem Hinweis, dass gemäss § 17 Abs. 2 und 3 des Zürcher Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrassG) in der geänderten Fassung vom 8. Juni 1997 binnen der Auflagefrist sowohl gegen das Projekt als auch gegen die Landabtretung Einsprache erhoben werden könne und dass in einem allfälligen späteren Enteignungsverfahren Einsprachen gegen das Projekt sowie gegen die Enteignung selbst ausgeschlossen seien, sofern sie binnen der Auflagefrist hätten vorgebracht werden können.
Gegen das Projekt erhoben neun Anstösser Einsprache. Am 3. und 16. Dezember 2002 fanden Einigungsverhandlungen statt. Am 23. August 2004 beschloss der Gemeinderat die Projektvorlage "Ausbau Bergstrasse" unter Berücksichtigung der aufgrund von Verständigungslösungen zugesicherten örtlichen Fahrbahn-Einengungs-Ausführung. Auf die Einsprachen gegen das Ausführungsprojekt trat er nicht ein. Er ersuchte den Bezirksrat Dielsdorf, bezüglich der Projekteinsprachen erstinstanzlich das Rechtsmittelverfahren über den Umfang der Abtretung einzuleiten.
B.
Dagegen erhoben fünf Einsprecher Rekurs beim Bezirksrat Dielsdorf. Dieser hiess am 28. Oktober 2005 die Rekurse im Zusammenhang mit der Sicherheit in der Kurve bei der Liegenschaft Schulthess und der Fahrbahnverengungen teilweise gut und wies die Sache insoweit zum Neuentscheid an die Gemeinde zurück. Im Übrigen wies er die Rekurse ab.
C.
Dagegen erhoben u.a. X._ und Y._ Beschwerde an das Zürcher Verwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerden am 24. Mai 2006 ab, soweit es darauf eintrat.
Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die Gemeinde auf die Einsprachen zu Unrecht nicht eingetreten sei, weil sie offensichtlich die Tragweite des Projektfestsetzungsverfahrens gemäss § 17 StrassG (in der revidierten Fassung) verkannt und gemeint habe, über Einsprachen gegen die Enteignung und deren Umfang entscheide (wie nach früherem Recht) nicht die Gemeinde, sondern der Bezirksrat. Der Bezirksrat habe versucht, diesen Mangel zu heilen, indem er im Rekursverfahren einen zweiten Schriftenwechsel durchgeführt habe; er habe indessen selbst die Tragweite von § 17 StrassG verkannt, indem er auf die Rekurse insoweit nicht eingetreten sei, als diese den Umfang der Enteignung betrafen.
Das Verwaltungsgericht hob den angefochtenen Entscheid trotz der mangelhaften Koordination des Projektfestsetzungsverfahrens mit dem Enteignungsverfahren nicht auf, weil den Beschwerdeführern daraus kein Nachteil entstanden sei; insbesondere habe der Bezirksrat alle Argumente der Beschwerdeführer einlässlich behandelt.
Auf die erstmals vor Verwaltungsgericht vorgebrachte Rüge von X._, dass mit der Festsetzung des Strassenprojekts nicht zugleich die Rodungsbewilligung für die erforderliche Fällung von Bäumen sowie die wasserbaupolizeiliche Bewilligung für die Sanierung der Dole im Bereich Bergstrasse/Holzgasse eingeholt worden seien, trat das Verwaltungsgericht nicht ein, weil es sich um eine unzulässige Erweiterung des durch das Einsprache- und Rekursverfahren beschränkten Streitgegenstandes handle.
D.
Der verwaltungsgerichtliche Entscheid wird von X._ mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtlicher Beschwerde und von Y._ mit staatsrechtlicher Beschwerde vor Bundesgericht angefochten. Die Beschwerdeführer beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids; mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt X._ zusätzlich, die Gemeinde sei einzuladen, den Ausbau der Bergstrasse nach durchgeführter Koordination innerhalb der bestehenden Grenzen festzusetzen. Beide Beschwerdeführer ersuchen um die Gewährung der aufschiebenden Wirkung; Y._ beantragt zudem die Durchführung eines Augenscheins.
E.
Die Gemeinde Schöfflisdorf und das Verwaltungsgericht beantragen, die Beschwerden seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Bezirksrat Dielsdorf hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) äussert sich in seiner Vernehmlassung kurz zum anwendbaren Bundesrecht, ohne formell einen Antrag zu stellen.
F.
Mit Verfügungen vom 15. und 26. September 2006 wurde den staatsrechtlichen Beschwerden aufschiebende Wirkung gewährt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Schon das Verwaltungsgericht hatte die Beschwerden von X._ (im Folgenden: Beschwerdeführer 1) und Y._ (Beschwerdeführer 2) gegen die Projektfestsetzung vereinigt und in einem Urteil gemeinsam abgewiesen. Es rechtfertigt sich, auch vor Bundesgericht die drei Beschwerden, die sich gegen denselben verwaltungsgerichtlichen Entscheid richten, gemeinsam zu behandeln.
1.1 Soweit der Beschwerdeführer 1 die Nichtanwendung von Bundesverwaltungsrecht im kantonalen Verfahren rügt bzw. sinngemäss geltend macht, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht auf diese Rügen nicht eingetreten, mit der Folge, dass die korrekte Anwendung von Bundesrecht nicht habe überprüft werden können, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (
BGE 123 I 275
E. 2c S. 277 mit Hinweisen).
Im Übrigen, soweit die Beschwerdeführer die Verletzung von selbständigem kantonalem Strassenrecht und damit in Zusammenhang stehende Verfahrensfehler rügen, steht nur die staatsrechtliche Beschwerde offen.
1.2 Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer von Grundstücken, die an die Bergstrasse angrenzen und für deren Ausbau Land zwangsweise abtreten müssten, durch den angefochtenen Entscheid in rechtlich geschützen Interessen berührt und damit sowohl zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechts als auch zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung von Bundesverwaltungsrecht legitimiert (
Art. 88 und
Art. 103 lit. a OG
).
Auf die Beschwerden ist daher grundsätzlich einzutreten.
2.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde macht der Beschwerdeführer 1 die mangelnde Koordinierung des Strassenprojekts mit den für den Ausbau der Bergstrasse erforderlichen Rodungs- und wasserbaulichen Bewilligungen geltend; dies verletze Art. 12 des Bundesgesetzes über den Wald vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921.0) und
Art. 25a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700)
. Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht auf diese Rügen nicht eingetreten mit dem Argument, es handle sich um eine unzulässige Erweiterung des durch das Einsprache- und Rekursverfahren beschränkten Streitgegenstandes. Dies verletze § 7 Abs. 4 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz; VRG) vom 24. Mai 1959, wonach die Verwaltungsbehörde das Recht von Amtes wegen anwenden müsse, und § 50 VRG, wonach mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht jede Rechtsverletzung geltend gemacht werden könne.
2.1 Der Beschwerdeführer 1 verlangte in allen Instanzen die Aufhebung des Festsetzungsbeschlusses der Gemeinde vom 23. August 2004. Zwar ergänzte er seinen Antrag vor Verwaltungsgericht insofern, als er hinzufügte, der Gemeinderat Schöfflisdorf sei einzuladen, das Waldrodungsverfahren einzuleiten und die wasserbaupolizeiliche Bewilligung einzuholen. Ziel der Beschwerde war aber weiterhin die Aufhebung des Strassenplans; der Rückweisungsantrag diente lediglich der allfälligen Behebung der gerügten Verfahrensmängeln. Inhaltlich wurde damit nicht mehr verlangt als bereits vor dem Bezirksrat; neu war lediglich die rechtliche Begründung: Vor Bezirksrat hatte der Beschwerdeführer im Wesentlichen den Nichteintretensentscheid der Gemeinde als rechtswidrig kritisiert und hilfsweise (im 2. Schriftenwechsel) geltend gemacht, das kantonale Recht gebiete den Ausbau der Bergstrasse nicht; vor Verwaltungsgericht kritisierte er zusätzlich die fehlende Koordination mit dem Rodungs- und dem Wasserbauverfahren.
2.1.1 Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor Bundesgericht wird der Streitgegenstand grundsätzlich durch das Anfechtungsobjekt und die Begehren der Parteien definiert (
BGE 125 V 413
E. 2b S. 416). Das Bundesgericht wendet im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesrecht von Amtes wegen an, d.h. es ist nicht an die Begründung der Parteien gebunden (
Art. 114 Abs. 1 OG
in fine): Es kann die Beschwerde auch aus andern als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den Entscheid mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (
BGE 117 Ib 114
E. 4a S. 117 mit Hinweis; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage 1998, Ziff. 403 ff.). Es ist deshalb grundsätzlich zulässig, neue rechtliche Rügen noch vor Bundesgericht vorzubringen (vgl.
BGE 126 II 26
E. 2b S. 29; Urteil 1A.99/2004 vom 18. Oktober 2004 E. 3.1, publ. in URP 2005 S. 345).
2.1.2 Zwar ist die Definition des Streitgegenstandes des kantonalen Rechtsmittelverfahrens eine Frage des kantonalen Prozessrechts. Den Kantonen steht es daher grundsätzlich frei, den Streitgegenstand enger zu definieren und ihn auf bestimmte gerügte Rechtsfragen zu beschränken. Das gilt jedoch nur für Verfahren, die nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht weitergezogen werden können: Ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht zulässig, so verpflichtet
Art. 98a Abs. 3 OG
die Kantone, Beschwerdelegitimation und Beschwerdegründe in mindestens dem gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten. Die Beschwerdeführer können deshalb vor der kantonalen Gerichtsinstanz die Verletzung von Bundesrecht in gleichem Umfang geltend machen wie vor Bundesgericht (
BGE 126 II 26
E. 2b S. 29; Bundesgerichtsurteil 1A.114/2001 vom 14. März 2002 E. 4.3).
Die Nichtzulassung der Rügen der Verletzung von Bundesrecht durch das Verwaltungsgericht verstösst deshalb gegen
Art. 98a Abs. 3 OG
und stellt gegenüber dem Beschwerdeführer 1 eine Rechtsverweigerung dar, die grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt.
2.2 Die Verletzung des rechtlichen Gehörs kann allerdings geheilt werden, indem das Bundesgericht prüft, ob bundesrechtliche Koordinationsbestimmungen verletzt worden sind.
2.2.1 Der geplante Strassenausbau bedingt im Bereich der Waldparzelle Kat.-Nr. 15 bzw. der Waldgebietsfläche "Askerben" unstreitig eine Rodung. Im Technischen Bericht wurde deshalb der Gemeinde empfohlen, rechtzeitig ein Rodungsgesuch zur Bewilligung einzureichen.
Zudem erfordert der Ausbau der Bergstrasse die Sanierung der bestehenden Mülibachdurchlässe im Bereich der Holzgasse. Das Projekt sieht eine Erneuerung und Verlegung der bestehenden Dolen und eine beschränkte Öffnung des Bachlaufs südöstlich der Holzgasse vor. Für die Erneuerung der Eindolung ist eine Ausnahmebewilligung nach Art. 38 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) erforderlich; sodann muss die Öffnung des Bachlaufs den Anforderungen von
Art. 37 Abs. 2 GSchG
entsprechen (vgl. dazu Urteil 1A.62/1998 vom 15. Dezember 1998 E. 3 und 4, publ. in ZBl 101/2000 S. 323 und URP 2000 S. 648).
2.2.2 Gemäss
Art. 12 des Bundesgesetzes über den Wald vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921.0)
und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dazu, muss im Moment der Festsetzung des Nutzungs- bzw. Strassenplans eine Rodungsbewilligung oder zumindest eine verbindliche positive Stellungnahme der zuständigen Forstbehörde vorliegen, die auf einer vollständigen Sachverhaltsermittlung und einer umfassenden Interessenabwägung beruht (
BGE 122 II 81
E. 6d/ee S. 91 ff.; Urteile 1A.79/2002 vom 25. April 2003 E. 3.4; 1A.115/2003 vom 23. Februar 2004 E. 4.1); dies wiederum setzt voraus, dass das Rodungsgesuch zuvor öffentlich aufgelegt worden ist (Urteil 1A.102/2001 vom 9. November 2001 E. 4).
Diese Rechtsprechung gilt - entgegen der Auffassung der Gemeinde - nicht nur für UVP-pflichtige Vorhaben, sondern allgemein, wenn Wald einer Nutzungszone zugewiesen werden soll (vgl.
Art. 12 Abs. 2 WaG
). Dazu gehört auch die Festsetzung einer Strasse (bzw. deren Ausbau) auf Waldgebiet im Strassenplanverfahren. Sofern die Projektfestsetzung gleichzeitig die Baubewilligung darstellt, ergibt sich die Notwendigkeit einer Rodungsbewilligung schon aus
Art. 5 ff. und 11 WaG
.
2.2.3 Sodann verlangt Art. 25a Abs. 2 lit. b-d i.V.m.
Art. 25a Abs. 4 RPG
grundsätzlich die gemeinsame öffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen und eine möglichst gemeinsame Eröffnung der zu koordinierenden Verfügungen (hier: Strassenprojekt, Rodungsbewilligung und gewässerschutzrechtliche Bewilligung).
Diese formelle Koordination steht im Dienste der materiellen Koordination der verschiedenen Entscheide: Sondernutzungspläne wie das vorliegende Strassenprojekt sollen auf einer umfassenden Interessenabwägung beruhen (Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV]). Dies setzt regelmässig voraus, dass die zuständige Planbehörde (hier: die Gemeinde) in Kenntnis der Stellungnahmen der Fachbehörden zu den für die Planung erforderlichen Spezialbewilligungen entscheidet.
2.2.4 Die Auffassung der Gemeinde, diese Bewilligungen könnten noch nachträglich eingeholt werden, widerspricht diesen bundesrechtlichen Vorgaben. Sie ist im Übrigen auch nicht mit Sinn und Zweck des koordinierten Verfahrens gemäss § 17 StrassG vereinbar: Dieses soll sicherstellen, dass das Vorhaben mit der Rechtskraft der Projektfestsetzung derart genau feststeht, dass es ungeachtet allenfalls noch bestehender finanzieller Streitpunkte (über welche die Schätzungskommission zu befinden hat) in Angriff genommen werden kann (so E. 2.1 S. 8 des angefochtenen Entscheids). Dieses Ziel wird aber verfehlt, wenn noch wald- und gewässerschutzrechtliche Bewilligungen eingeholt werden müssen.
2.2.5 Zwar legt der Beschwerdeführer 1 nicht dar, weshalb die Rodung bzw. die Erneuerung der Bacheindolung nicht bewilligt werden könnten. Den Akten lässt sich aber auch nicht entnehmen, dass die fehlenden bundesrechtlichen Bewilligungen offensichtlich erteilt werden müssten. Ohne die entsprechenden Bewilligungsgesuche und die Stellungnahmen der zuständigen Fachbehörden kann dies auch nicht sachgemäss beurteilt werden.
2.3 Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Beschwerdeführers 1 gutzuheissen, soweit darin die Aufhebung des angefochtenen Entscheids beantragt wird. Die Sache ist an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen, das entscheiden muss, ob die Angelegenheit an die Gemeinde zu neuem, koordinierten Entscheid zurückzuweisen ist, oder ob die gebotene Koordination auch von einer anderen Instanz vorgenommen werden kann.
Über den Inhalt des neu zu erlassenden, koordinierten Entscheids lässt sich den angerufenen Bestimmungen des Bundesrechts dagegen nichts entnehmen. Insofern ist der weitergehende Antrag des Beschwerdeführers 1, die Gemeinde sei einzuladen, die Bergstrasse nach durchgeführter Koordination innerhalb der bestehenden Grenzen festzusetzen, abzuweisen.
3.
Muss nach dem Gesagten ohnehin in der Sache neu entschieden werden, erübrigt es sich, die weiteren Einwände der Beschwerdeführer gegen den angefochtenen Entscheid zu prüfen.
Die staatsrechtlichen Beschwerden werden somit gegenstandslos und sind abzuschreiben. Über die Prozesskosten ist nach
Art. 72 BZP
in Verbindung mit
Art. 40 OG
mit summarischer Begründung aufgrund der Sachlage vor Eintritt des Erledigungsgrundes zu entscheiden. Dem Bundesgericht steht dabei ein weites Ermessen zu, und es kann nach ständiger Praxis nicht darum gehen, bei der Beurteilung des Kostenpunktes über die materielle Begründetheit der Beschwerde abschliessend zu befinden (
BGE 118 Ia 488
E. 4a S. 494, 111 Ib 182 E. 7a S. 191, mit Hinweisen).
3.1 Unter den vorliegenden Umstände rechtfertigt es sich, dem Beschwerdeführer 2 eine geringe Gerichtsgebühr aufzuerlegen und keine Parteientschädigung zuzusprechen, da die Erfolgsaussichten seiner staatsrechtlichen Beschwerde als gering einzustufen sind.
3.2 Dagegen hat der Beschwerdeführer 1, der im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Wesentlichen obsiegt, Anspruch auf eine reduzierte Parteientschädigung (
Art. 159 Abs. 2 OG
); es rechtfertigt sich, ihm keine Gerichtskosten aufzuerlegen.