Urteil 2P.331/2005 (2006)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
Par décision du 19 avril 1984, le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) a nommé à titre définitif X._, né en 1944, cantonnier II; puis, il l'a promu cantonnier I le 7 décembre 1988.
Entre le 1er avril 1996 et le 31 octobre 2003, X._ s'est vu à réitérées reprises attester des incapacités de travail qui ont totalisé 993,5 jours sur une période de sept ans et demi. Par la suite, il a également accusé de longues périodes d'incapacité de travail. A partir du 16 juin 2004 et jusqu'au 3 juillet 2004, après épuisement de son droit au traitement, il a touché les indemnités de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accident. Il a ensuite repris son activité à 50 %, puis à 100 %.
Le 27 avril 2005, trois des supérieurs de X._ l'ont invité à prendre sa retraite à l'âge de 62 ans. Ils relevaient que, à la suite des nombreuses opérations qu'il avait subies, il ne pouvait plus s'acquitter que de tâches légères et n'était plus en mesure d'avoir des activités sur des talus, ce qui était pourtant l'une de ses tâches ordinaires. L'intéressé a alors exprimé le souhait de travailler jusqu'à l'âge de 63 ans.
B.
Le 15 juin 2005, le Conseil d'Etat a décidé de renouveler jusqu'au 30 avril 2006 les rapports de service de X._. Il s'est fondé en particulier sur l'art. 1er al. 3 de l'arrêté valaisan du 17 novembre 2004 relatif au renouvellement des rapports de service des fonctionnaires de l'administration cantonale pour la période administrative 2006-2009 (ci-après: l'Arrêté) et sur un rapport du 31 mars 2005 de la Section des routes cantonales et des cours d'eau du Valais central, d'où il résultait que X._ pouvait assumer des travaux légers mais ne pouvait plus intervenir sur le terrain comme sa fonction l'exigeait. Cette situation justifiait objectivement de ne pas renouveler sans réserve les rapports de service de l'intéressé pour la nouvelle période administrative.
C.
X._ a porté sa cause devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) qui, par arrêt du 21 octobre 2005, a rejeté le recours. Le Tribunal cantonal a considéré en substance que la décision querellée se fondait sur l'art. 32 de la loi du 11 mai 1983 fixant le statut des fonctionnaires et employés de l'Etat du Valais (ci-après: LSF), dès lors qu'il était constant que X._ ne pouvait plus fournir une fraction relativement importante des prestations habituellement attendues d'un cantonnier. L'intéressé ne pouvait en effet plus travailler sur les talus et le nombre de ses absences durant la période administrative 2002-2005 pouvait être qualifié d'excessif.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, X._ a demandé au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal du 21 octobre 2005, sous suite de frais et dépens. Il se plaint de la violation du droit d'être entendu (cf.
art. 29 al. 2 Cst.
) et d'arbitraire (cf.
art. 9 Cst.
).
Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer sur le recours. Le Conseil d'Etat a conclu, sous suite de frais, au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
E.
Par ordonnance du 5 janvier 2006, le Président de la IIe Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif formulée par le recourant.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et avec plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 131 I 57
consid. 1 p. 59).
1.1 Selon l'
art. 88 OJ
, le recours de droit public est ouvert uniquement à celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés (
ATF 130 I 82
consid. 1.3 p. 85, 306 consid. 1 p. 309). Sont des intérêts personnels et juridiquement protégés ceux qui découlent d'une règle de droit fédéral ou cantonal ou directement d'une garantie constitutionnelle spécifique pour autant que les intérêts en cause relèvent du domaine que couvre ce droit fondamental (
ATF 129 I 113
consid. 1.2 p. 117, 217 consid. 1 p. 219).
Le Tribunal fédéral n'a pas reconnu au fonctionnaire non réélu à la fin de la période administrative la qualité pour former un recours de droit public contre la décision refusant de renouveler son engagement, à moins que la législation cantonale ne lui accorde un droit à la réélection (
ATF 120 Ia 110
consid. la p. 111/112 et la jurisprudence citée).
L'arrêt attaqué concerne une décision de renouvellement limité des rapports de service d'un fonctionnaire. Les considérations relatives au non-renouvellement des rapports de service sont aussi valables pour le renouvellement limité ou avec réserve, qui constitue une mesure moins sévère que la première.
La décision du Conseil d'Etat du 15 juin 2005 se base sur l'
art. 35 LSF
en relation avec l'art. 1er al. 3 lettre a de l'Arrêté. Le Tribunal cantonal confirme la décision précitée et estime pour sa part que le renouvellement limité des rapports de service se justifie au regard de l'
art. 32 LSF
.
Dans une affaire récente (arrêt 2P.57/2005 du 11 août 2005, consid. 2.1), le Tribunal fédéral a admis la qualité pour agir d'une employée de l'Etat du Valais non réélue en application de l'
art. 32 LSF
, vu que cette disposition fait dépendre la résiliation des rapports de service de conditions matérielles (cf.
ATF 126 I 33
p. 34 et la jurisprudence citée).
Quant à l'
art. 35 LSF
, il consacre certes le système de la période administrative, mais en ce sens qu'à l'issue d'une période administrative, les rapports de service sont, sauf décision contraire, tacitement renouvelés pour une nouvelle période. De plus, l'art. 1er de l'Arrêté pose le principe du renouvellement si les prestations et le comportement des titulaires justifient celui-ci (al. 1 in fine) et énumère les cas où les rapports de service ne peuvent être renouvelés (al. 2) ou renouvelés avec réserve ou modification de statut (al. 3). L'art. 2 prévoit pour sa part les cas où le renouvellement est limité à une partie seulement de la période administrative. Le Tribunal fédéral a déjà abordé cette question dans une affaire valaisanne où il a admis la recevabilité du recours en raison d'un contexte particulier (arrêt 2P.318/2003 du 24 mars 2004 consid. 1.1.2): le non-renouvellement des rapports de service était lié à la suppression de la fonction de la recourante mais celle-ci soutenait que le motif invoqué ne servait qu'à masquer les véritables raisons de la résiliation, qui tiendraient à sa personne. Le Tribunal fédéral n'a cependant pas tranché définitivement la question - qui peut aussi rester ouverte en l'espèce - de savoir si la non-réélection fondée sur l'
art. 35 LSF
est soumise à des conditions autres que la simple interdiction de l'arbitraire et si, partant, le fonctionnaire frappé d'une telle mesure ne doit pas se voir reconnaître la qualité pour former un recours de droit public.
Il n'est pas non plus nécessaire de déterminer à ce stade si le renouvellement limité des rapports de service de X._ se fonde sur l'art. 32 ou sur l'
art. 35 LSF
. En effet, la question de la qualité pour agir du recourant souffre de demeurer indécise, vu le sort qui, de toute manière, doit être réservé à son recours.
1.2 Au surplus, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi contre une décision finale prise en dernière instance cantonale, le présent recours est en principe recevable au regard des
art. 84 ss OJ
.
1.3 Selon l'
art. 90 al. 1 lettre b OJ
, l'acte de recours doit, sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier de lui-même si la décision attaquée est en tout point conforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les moyens de nature constitutionnelle, invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours (
ATF 130 I 26
consid. 2.1 p. 31, 258 consid. 1.3 p. 261/262). En outre, dans un recours pour arbitraire fondé sur l'
art. 9 Cst.
, le recourant ne peut se contenter de critiquer la décision entreprise comme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit préciser en quoi la décision attaquée serait arbitraire (
ATF 128 I 295
consid. 7a p. 312).
C'est à la lumière de ces principes que les griefs du recourant doivent être examinés.
2.
Le recourant se plaint de différentes violations de son droit d'être entendu et de l'interdiction de l'arbitraire, notions qu'il convient de définir.
2.1 Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'
art. 29 al. 2 Cst.
, comprend le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (
ATF 129 II 497
consid. 2.2 p. 504/505;
127 III 576
consid. 2c p. 578/579). A lui seul toutefois, l'
art. 29 al. 2 Cst.
ne confère pas le droit d'être entendu oralement par l'autorité (
ATF 130 II 425
consid. 2.1 p. 428/429;
122 II 464
consid. 4c p. 469). Au surplus, la jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (
ATF 130 II 425
consid. 2.1 p. 428/429;
124 I 208
consid. 4a p. 211).
2.2 Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. ll n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution - en particulier une autre interprétation de la loi - que celle de l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable (
ATF 131 I 217
consid. 2.1 p. 219;
120 Ia 369
consid. 3a p. 373). En outre, l'annulation de la décision attaquée ne se justifie que si celle-ci est arbitraire dans son résultat, ce qu'il appartient au recourant de démontrer (
ATF 131 I 57
consid. 2 p. 61;
129 I 173
consid. 3.1 p. 178). Lorsque la partie recourante s'en prend à l'appréciation des preuves et à l'établissement des faits, la décision n'est arbitraire que si le juge n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, s'il a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un moyen important propre à modifier la décision attaquée ou encore si, sur la base des éléments recueillis, il a fait des déductions insoutenables (
ATF 129 I 8
consid. 2.1 p. 9).
3.
X._ reproche au Tribunal cantonal d'avoir méconnu les exigences posées par l'
art. 32 al. 2 LSF
. Aux termes de cette disposition, "le fonctionnaire devenu incapable de remplir ses devoirs de service pour des raisons de santé peut être mis d'office à la retraite par le Conseil d'Etat; il doit préalablement se soumettre à l'examen d'un médecin désigné par la caisse de prévoyance". Le recourant soutient qu'en ne mettant pas en oeuvre cet examen médical, l'Etat du Valais et le Tribunal cantonal ont violé son droit d'être entendu. De même, si le Tribunal cantonal avait pris la peine de procéder à son "interrogatoire", il aurait pu se convaincre que le recourant, vu son âge, est encore en bonne forme physique.
Pour sa part, le Conseil d'Etat conteste que la présente espèce relève de l'
art. 32 al. 2 LSF
. Il considère que la mesure qui frappe le recourant ressortit au non-renouvellement des rapports de service pour une nouvelle période administrative, justifié par l'
art. 35 LSF
en relation avec l'art. 1er al. 3 lettre a de l'Arrêté, et maintient que celle-ci est parfaitement justifiée au regard des dispositions en la matière.
On peut effectivement se demander si la mesure présentement querellée constitue une mise à la retraite d'office au sens de l'
art. 32 LSF
. Toutefois, le recourant lui-même ne prétend pas que le Tribunal cantonal aurait versé dans l'arbitraire en fondant sa décision sur cette disposition. Il n'y a donc pas lieu d'examiner cette question plus avant.
A supposer cette disposition applicable en l'espèce, les moyens soulevés par le recourant seraient de toute manière manifestement mal fondés.
4.
Le dossier contient une expertise médicale datée du 13 avril 2004 effectuée par le Dr Y._, médecin-conseil de la Caisse de prévoyance Z._, à la demande du Service du personnel et de l'organisation du canton du Valais. Le recourant ne démontre nullement en quoi l'examen auquel il a ainsi été astreint ne pourrait pas constituer celui auquel se réfère l'
art. 32 al. 2 2
ème phrase LSF. X._ estime en outre que l'examen médical doit être effectué par un médecin désigné contradictoirement par les parties. Cette exigence sort du cadre de la disposition précitée qui prévoit uniquement que l'examen doit être effectué par un médecin désigné par la Caisse de prévoyance, ce qui est le cas du Dr Y._. Le recourant considère donc à tort que le Conseil d'Etat, puis le Tribunal cantonal, ont violé son droit d'être entendu et sont tombés dans l'arbitraire en ne mettant pas en oeuvre un nouvel examen médical.
On ne voit par ailleurs pas en quoi l'audition de X._ aurait pu fournir au Tribunal cantonal des informations supplémentaires et pertinentes quant aux aptitudes de ce dernier à accomplir les tâches relevant de sa fonction. En effet, les éléments du dossier suffisent à montrer l'incapacité du recourant d'assumer une partie des travaux exigés par son poste, comme par exemple l'entretien des talus, vu les problèmes de santé dont il souffre (en particulier aux hanches) et les nombreuses absences qu'il a déclarées. Le Tribunal cantonal pouvait donc, à la faveur d'une appréciation anticipée non arbitraire des preuves, s'abstenir de procéder à cette mesure d'instruction, quand bien même elle avait été régulièrement requise. Ainsi, le droit d'être entendu de X_ n'a pas été violé du fait que le Tribunal cantonal n'a pas procédé à son audition.
5.
Dans la mesure où l'argumentation développée par le recourant devrait être interprétée comme impliquant le grief d'établissement arbitraire des faits pertinents, elle serait insuffisante au regard de l'
art. 90 al. 1 lettre b OJ
. En effet, X._ ne démontre nullement que le Tribunal cantonal aurait ignoré des éléments déterminants résultant du dossier en retenant que l'intéressé ne pouvait plus intervenir sur les talus ni, pour cette raison même, accomplir une part importante des activités relevant de sa fonction. De même, il n'apporte pas la preuve que le Tribunal cantonal se serait mis en contradiction avec des pièces du dossier, comme l'expertise du Dr Y._ par exemple, et aurait, de la sorte, versé dans l'arbitraire. Le recourant se borne à opposer sa propre version des faits à celle de l'arrêt déféré.
Enfin, le recourant lui-même ne prétend pas et démontre encore moins que, son incapacité d'intervenir sur les talus supposée établie, celle-ci ne saurait justifier une application à son détriment de l'
art. 32 al. 2 LSF
ni un renouvellement des rapports de service limité à une partie seulement de la nouvelle période administrative. Dans l'hypothèse où il est soulevé, ce moyen doit donc être déclaré irrecevable faute de motivation suffisante (cf.
art. 90 al. 1 lettre b OJ
).
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (
art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ
) et il n'y a pas lieu de lui allouer de dépens (
art. 159 al. 1 OJ
).