Urteil 2A.117/2006 (2006)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
Titulaire d'une licence de marchand de bétail, A._ exploite le manège de X._ depuis le 1er mai 1994. L'Office vétérinaire cantonal du canton de Genève (ci-après: l'Office cantonal) a reçu différentes plaintes relatives à la façon dont les chevaux et les poneys étaient traités dans ce manège. Il a dû intervenir à plusieurs reprises auprès de A._. Le 9 septembre 2004 au matin, le cheval "Frimeur", qui souffrait de coliques depuis la veille en fin d'après-midi, est décédé.
B.
B.a Le 15 septembre 2004, l'Office cantonal a pris une décision ne tenant pas compte de la mort de "Frimeur". Il a alors interdit à A._ de monter des poneys, quelle que soit leur taille ainsi que d'user de moyens de contrainte, de quelque nature que ce soit et quel qu'en soit le motif; il a également ordonné à A._ de confier les équidés à "rééduquer" à un écuyer diplômé ou à un maître d'équitation, qui appliquerait en premier la méthode la moins contraignante pour l'animal, de faire prodiguer à ses animaux, dès que ceux-ci seraient blessés ou malades, les soins vétérinaires adéquats et de les traiter compte tenu de leur état, ainsi que d'offrir à chacun de ses équidés la possibilité de se mouvoir en liberté, si possible en plein air et en groupe, au moins 13 jours par mois. En outre, il a averti A._ qu'en cas de non-respect de tout ou partie des dispositions susmentionnées, un séquestre définitif et une interdiction de détenir des équidés seraient prononcés à son encontre. Enfin, il a rendu cette décision immédiatement exécutoire nonobstant recours.
-:-
Le 18 octobre 2004, A._ a recouru contre la décision de l'Office cantonal du 15 septembre 2004 auprès du Tribunal administratif du canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif). Le 18 novembre 2004, le Président du Tribunal administratif a rejeté la demande de restitution de l'effet suspensif présentée par A._.
B.b Le 7 janvier 2005, l'Office cantonal a pris une nouvelle décision en raison du décès du cheval "Frimeur". Il a alors ordonné à A._ d'engager, sans délai et à plein temps, une personne titulaire d'un diplôme d'écuyer ou d'une maîtrise d'équitation, avec une bonne expérience professionnelle, qui serait nommée responsable de toute la problématique sanitaire et comportementale de la détention des équidés et présente quotidiennement dans son exploitation, de faire parvenir à l'Office cantonal, dès sa signature, une copie du contrat d'engagement de ce collaborateur et de son cahier des charges ainsi que d'informer immédiatement l'Office cantonal en cas de changement de collaborateur. En outre, il a averti A._ qu'en cas de non-respect de tout ou partie des dispositions susmentionnées, un séquestre définitif et une interdiction de détenir des équidés seraient prononcés à son encontre. Enfin, il a rendu cette décision immédiatement exécutoire nonobstant recours.
Le 9 février 2005, A._ a recouru contre la décision de l'Office cantonal du 7 janvier 2005 auprès du Tribunal administratif. Par décision du 28 février 2005, le Président du Tribunal administratif a partiellement admis la demande de restitution de l'effet suspensif présentée par A._. Il a ainsi ordonné à l'intéressé d'engager, dans un délai de 30 jours après l'entrée en force de cette décision, une personne titulaire d'un diplôme d'écuyer ou d'une maîtrise d'équitation pour veiller au bien-être des équidés du manège en cause à raison de 20 heures hebdomadaires réparties sur 5 jours au minimum.
B.c Par arrêt du 17 janvier 2006, le Tribunal administratif, dont la Vice-Présidente avait ordonné la jonction des deux causes précitées le 6 juin 2005, a partiellement admis les recours. Il a confirmé l'interdiction faite à A._ de monter des poneys, à l'exception des poneys de la catégorie D - c'est-à-dire des plus gros. Il a donné acte à A._ de son engagement de renoncer à l'usage de moyens de contrainte, en particulier du "barnum" (système de rênes coercitives), et l'y a condamné en tant que de besoin. Il a donné acte à A._ de son engagement d'avoir à son service une personne titulaire d'un diplôme d'écuyer ou d'une maîtrise d'équitation pour veiller au bien-être des équidés de son manège, à raison de 20 heures hebdomadaires réparties sur 5 jours au minimum, et l'y a condamné en tant que de besoin. Il a confirmé l'obligation faite à A._ d'avertir l'Office cantonal de tout changement de collaborateur. Il a confirmé l'avertissement donné à A._ qu'en cas de non-respect des dispositions susmentionnées, un séquestre définitif et une interdiction de détenir des équidés seraient prononcés à son encontre. Il a annulé les décisions querellées pour le surplus.
C.
A._ a déposé un recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre l'arrêt du Tribunal administratif du 17 janvier 2006. Il conclut, sous suite de frais et dépens, principalement, à l'annulation de l'arrêt attaqué, puis à celle des décisions de l'Office cantonal des 15 septembre 2004 et 7 janvier 2005 et, subsidiairement, au renvoi de la cause au Tribunal administratif pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il se plaint en particulier d'établissement des faits incomplet et inexact. Il reproche aussi au Tribunal administratif d'avoir violé le droit fédéral, en commettant un déni de justice formel, en appliquant de façon erronée les dispositions topiques de la loi fédérale du 9 mars 1978 sur la protection des animaux (LPA; RS 455) et en enfreignant les principes généraux du droit administratif, notamment celui de la proportionnalité.
Le Tribunal administratif a renoncé à formuler des observations sur le recours. L'Office cantonal conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la confirmation de l'arrêt attaqué.
Le Département fédéral de l'économie propose de confirmer l'arrêt entrepris.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi contre un arrêt rendu en dernière instance cantonale et fondé sur le droit public fédéral, le présent recours, qui ne tombe sous aucune des exceptions des art. 99 à 102 OJ, est en principe recevable en vertu des art. 97 ss. OJ, en tant qu'il s'en prend à l'arrêt du Tribunal administratif du 17 janvier 2006. En revanche, le présent recours est irrecevable en tant qu'il attaque les décisions de l'Office cantonal des 15 septembre 2004 et 7 janvier 2005, car il ne s'agit pas de décisions prises par une autorité cantonale statuant en dernière instance au sens de l'art. 98 lettre g OJ.
2.
D'après l'
art. 104 lettre a OJ
, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral vérifie d'office l'application du droit fédéral, qui englobe notamment les droits constitutionnels des citoyens ainsi que les traités internationaux (cf.
ATF 130 I 312
consid. 1.2 p. 318 et la jurisprudence citée), sans être lié par les motifs invoqués par les parties (art. 114 al. 1 in fine OJ). En revanche, lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans cette décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (
art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ
). La possibilité de faire valoir des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve est dès lors très restreinte. Seules sont admissibles les preuves que l'instance inférieure aurait dû retenir d'office et dont le défaut d'administration constitue une violation de règles essentielles de procédure (
ATF 131 II 548
consid. 2.4 p. 552 et la jurisprudence citée). En outre, le Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de l'arrêt entrepris, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen en la matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).
Le recourant a déposé deux pièces qui n'ont pas été produites devant l'autorité intimée. Vu ce qui précède, ces pièces ne peuvent pas être prises en considération.
3.
3.1 Le recourant reproche au Tribunal administratif de n'avoir pas procédé à l'audition des personnes qui l'avaient dénoncé et que l'Office cantonal avait finalement renoncé à faire entendre. Il y voit non pas tant une violation du droit d'être entendu, qu'un problème d'établissement des faits et de preuve.
La distinction que le recourant veut faire en l'espèce entre violation du droit d'être entendu et établissement inexact ou incomplet des faits est sans pertinence. Ces notions se recoupent en l'occurrence. En effet, c'est le droit d'être entendu qui permet notamment de demander l'audition de témoins pour que les faits puissent être établis correctement.
3.2 Le droit d'être entendu garanti constitutionnellement comprend le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (
ATF 129 II 497
consid. 2.2 p. 504/505;
127 III 576
consid. 2c p. 578/579). A lui seul, l'
art. 29 al. 2 Cst.
ne confère pas le droit d'être entendu oralement (cf., au sujet de l'
art. 4 aCst.
,
ATF 122 II 464
consid. 4c p. 469; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n. 150, p. 53), ni celui d'obtenir l'audition de témoins (
ATF 130 II 425
consid. 2.1 p. 428/429). Au surplus, la jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (
ATF 130 II 425
consid. 2.1 p. 429 et la jurisprudence citée).
3.3 Depuis le 8 novembre 2001, le recourant connaît plusieurs des personnes qui l'ont dénoncé. Une séance a en effet été organisée à cette date entre le recourant, différents plaignants dont B._ et des représentants de l'Office cantonal. En vue des auditions auxquelles le Tribunal administratif a procédé les 23 juin et 14 septembre 2005, les parties ont toutes les deux dressé une liste de témoins. Celle que l'Office cantonal a établie le 10 mai 2005 contenait six noms, mais trois de ces témoins ont été par la suite retirés de ladite liste; ce sont B._, C._ et D._. Par ailleurs, le 29 juin 2005, le Tribunal administratif a envoyé au recourant trois plaintes de E._, C._ et D._ - qui avaient passé par B._ pour faire parvenir leurs plaintes à l'Office cantonal -, plaintes que, dans un premier temps, l'Office cantonal avait produites anonymisées. Ainsi, à réception de ce courrier au plus tard, le recourant connaissait la position des trois témoins qui avaient été retirés de la liste de l'Office cantonal et il aurait pu requérir expressément leur audition par l'autorité intimée, s'il la jugeait indispensable. Or, au cours de l'audience du 14 septembre 2005 devant le Tribunal administratif, il a au contraire déclaré qu'il renonçait à l'audition des témoins de sa liste du 17 mai 2005 qui n'avaient pas encore été entendus par l'autorité intimée et n'avait pas d'autres actes d'instruction à solliciter. Il s'est contenté de demander un délai pour pouvoir présenter ses observations et produire, à cette occasion, la déclaration écrite d'un de ses témoins qui ne s'était pas présenté à l'audience précitée; il s'est alors vu impartir à cette fin un délai échéant le 15 octobre 2005. Par conséquent, le droit d'être entendu du recourant n'a pas été violé; l'autorité intimée a en effet procédé à l'administration des preuves qu'il avait requises.
4.
Le recourant se plaint que l'arrêt attaqué contienne un état de fait trop descriptif et que le Tribunal administratif n'ait pas déclaré quels faits il estimait établis.
L'arrêt entrepris contient un état de fait très détaillé qui permet de voir précisément quelles raisons ont amené l'Office cantonal à prendre les décisions précitées des 15 septembre 2004 et 7 janvier 2005. Dans la mesure où le Tribunal administratif a considéré, à tort ou à raison comme on le verra ci-dessous (consid. 5), que le recourant avait décidé de se conformer à certains points desdites décisions, il était suffisant qu'il en prenne acte; il pouvait, en effet, partir du principe que l'intéressé se ralliait aux vues de l'Office cantonal, mentionnées dans l'état de fait de l'arrêt attaqué. En revanche, dans la mesure où il s'est écarté de la position de l'Office cantonal sans pour autant suivre le recourant, il a bien expliqué sa motivation. Pour le surplus et après avoir formulé clairement les injonctions faites au recourant, il a annulé les décisions querellées qui, ayant été prises en deux temps, se recoupaient partiellement. Ce souci de clarté, qui n'est pas critiquable, ne demandait pas d'explication particulière. En définitive, on peut sans peine déduire de l'arrêt entrepris les faits sur lesquels il repose. Les reproches que le recourant adresse sur ce point à l'autorité intimée ne sont donc pas fondés.
5.
Reste à examiner les mesures qui sont contenues dans l'arrêt attaqué.
5.1 L'interdiction faite au recourant de monter des poneys, à l'exception des poneys de la catégorie D, n'est pas contestée. Il n'y a donc pas lieu de revenir là-dessus.
5.2 L'arrêt attaqué donne acte au recourant de son engagement de renoncer à l'usage de moyens de contrainte, en particulier du "barnum", et l'y condamne en tant que de besoin. Le recourant accepte qu'on lui donne acte de son engagement de ne plus utiliser le "barnum", mais il conteste pour le surplus la mesure d'interdiction de tout moyen de contrainte dont il ne comprend ni l'étendue ni l'adéquation avec le but recherché.
En réalité, cette mesure a été prise dans un contexte précis qu'il convient de rappeler. Il avait été retenu que certains des équidés du recourant avaient été blessés par les enrênements qu'il utilisait et les coups qu'il leur donnait pour les dresser. La mesure précitée a d'ailleurs été prise sur la base notamment de l'
art. 2 LPA
, selon lequel les animaux doivent être traités de la manière qui tient le mieux compte de leurs besoins (al. 1), toute personne qui s'occupe d'animaux doit, en tant que les circonstances le permettent, veiller à leur bien-être (al. 2) et personne ne doit de façon injustifiée imposer aux animaux des douleurs, des maux ou des dommages ni les mettre en état d'anxiété (al. 3). Les autorités cantonales se sont aussi référées à l'
art. 22 al. 1 LPA
, aux termes duquel il est interdit de maltraiter les animaux, de les négliger gravement ou de les surmener inutilement. Au demeurant, l'Office cantonal n'excluait pas toute mesure de contrainte pour dresser les équidés de l'intéressé, puisqu'il précisait, également dans sa décision du 15 septembre 2004, que le collaborateur qualifié qui devrait être engagé devrait appliquer en premier la méthode la moins contraignante pour l'animal. Dans son contexte, le passage ici en cause de l'arrêt attaqué signifie que le Tribunal administratif prend acte de l'engagement du recourant de renoncer à l'usage de moyens de contrainte excessifs tels que le "barnum". En tant que le recourant ne prétend pas ni ne saurait prétendre utiliser des mesures de contrainte excessives et par conséquent contraires aux
art. 2 et 22 LPA
, son grief n'est pas fondé.
5.3 L'arrêt entrepris donne acte au recourant de son engagement d'avoir à son service une personne titulaire d'un diplôme d'écuyer ou d'une maîtrise d'équitation pour veiller au bien-être des équidés de son manège à raison de 20 heures hebdomadaires réparties sur 5 jours au minimum, voire l'y condamne en tant que de besoin, et confirme son obligation d'avertir l'Office cantonal de tout changement de collaborateur. Le recourant nie avoir accepté l'obligation d'engager un collaborateur aux conditions susmentionnées et reproche au Tribunal administratif d'avoir commis un déni de justice formel en ne se prononçant par conséquent pas sur une partie importante du contentieux administratif qui lui était soumis.
La critique du recourant est fondée. L'intéressé s'est opposé à l'obligation d'engager un collaborateur conformément aux exigences de l'Office cantonal non seulement dans son recours cantonal du 9 février 2005, mais encore dans son écriture du 28 octobre 2005 à l'autorité intimée. Certes, il n'a pas attaqué la décision que le Président du Tribunal administratif a prise le 28 février 2005 et par laquelle celui-ci n'a admis que partiellement sa demande de restitution de l'effet suspensif, en ce sens qu'il a ordonné que le collaborateur répondant aux critères fixés par l'Office cantonal soit engagé seulement à raison de 20 heures hebdomadaires réparties sur 5 jours au minimum, un délai de 30 jours étant donné au recourant pour procéder à un tel engagement. L'intéressé semble s'être conformé à cette décision incidente prise pour la durée de la procédure devant le Tribunal administratif. Cela ne signifiait cependant pas qu'il renonçait à contester sur le fond l'obligation que l'Office cantonal lui avait imposée quant à l'engagement d'un collaborateur qualifié. Le Tribunal administratif aurait donc dû examiner la question de l'obligation ainsi faite au recourant et motiver l'arrêt attaqué sur ce point. En ne procédant pas de la sorte, l'autorité intimée a commis un déni de justice formel. En effet, elle n'a pas statué sur un point contesté. Dans un tel cas, il n'appartient pas à l'autorité de céans de se substituer au Tribunal administratif pour statuer comme premier juge sur la question non tranchée. Il convient donc de renvoyer la cause à l'autorité intimée, sans que le Tribunal fédéral ne se prononce dès lors sur le bien-fondé de l'obligation imposée sur ce point au recourant.
5.4 Au demeurant, l'avertissement donné au recourant qu'en cas de non-respect des dispositions figurant dans l'arrêt attaqué, un séquestre définitif et une interdiction de détenir des équidés seraient prononcés à son encontre devra le cas échéant être revu en fonction de ce que le Tribunal administratif décidera quant à l'obligation faite au recourant d'engager un collaborateur qualifié.
6.
Vu ce qui précède, le recours doit être partiellement admis, dans la mesure où il est recevable, l'arrêt attaqué annulé et la cause renvoyée au Tribunal administratif pour nouvelle décision dans le sens des considérants, étant précisé qu'il ne peut pas revenir sur les points examinés dans les consid. 5.1 et 5.2 ci-dessus; en effet, l'interdiction faite au recourant de monter des poneys, à l'exception des poneys de la catégorie D, et l'obligation qui lui a été imposée de renoncer aux mesures de contrainte excessives, en particulier au "barnum", sont des points qui ont été définitivement tranchés.
Compte tenu de l'ensemble des circonstances du cas, il se justifie de statuer sans frais et d'allouer des dépens réduits au recourant qui obtient partiellement gain de cause (
art. 159 al. 1 OJ
); en revanche, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'Office cantonal qui obtient lui aussi partiellement gain de cause (
art. 159 al. 2 OJ
).