Urteil 1A.247/2002 (2003)
Rechtsgebiet: public_law

Fatti:
A.
A.A._, B.A._, C.A._ e D.A._ sono comproprietari della particella n. XXX di Giornico, di 587 m2, inedificata e sita direttamente a valle della chiesa di San Michele, su un leggero pendio; sono inoltre comproprietari di una quota complessiva di 540/1000 del confinante fondo edificato n. YYY.
Il 16 maggio 1990 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha emanato un decreto esecutivo concernente il comprensorio di protezione del complesso monumentale di Giornico. Alcuni fondi, tra cui i due citati, sono stati dichiarati inedificabili: potevano entrare in considerazione solo limitati cambiamenti della conformazione del terreno che non contrastassero con gli obiettivi del decreto. Il Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino (TPT) ha respinto con giudizio del 6 dicembre 1995 un ricorso dei proprietari contro il provvedimento governativo.
B.
I proprietari hanno quindi presentato al Municipio di Giornico e alla Sezione della pianificazione urbanistica del Dipartimento del territorio del Cantone Ticino una richiesta di indennizzo per le conseguenze del decreto sulle loro particelle. La domanda è stata trasmessa al Tribunale di espropriazione, che ha avviato una procedura di stima. Lo Stato del Cantone Ticino ha postulato la reiezione dell'istanza sostenendo essenzialmente che, alla data determinante, le particelle non sarebbero state idonee all'edificazione, né il provvedimento sarebbe stato costitutivo di una grave limitazione della proprietà o di una disparità di trattamento. All'udienza del 2 settembre 1999, viste le sentenze 29 aprile 1998 del Tribunale federale che confermavano il diniego della legittimazione passiva del Comune di Giornico siccome il vincolo era stato decretato direttamente e autonomamente dal Cantone sulla base di una normativa speciale, il Comune è stato dimesso dalla lite (cfr. sentenza 1A.25/1998 del 29 aprile 1998, pubblicata in RDAT II-1998, n. 34, pag. 120 segg.).
C.
Con giudizio del 14 dicembre 2001 il Tribunale d'espropriazione ha riconosciuto ai proprietari, per l'espropriazione materiale del fondo n. XXX, un'indennità di fr. 90.-- il m2 oltre interessi, ritenendo la particella inclusa in un comprensorio già edificato in larga misura e quindi certamente destinata, in assenza di vincolo, alla zona edificabile. Riguardo alla particella n. YYY, già edificata razionalmente, la realizzazione di un caso di espropriazione materiale è stata invece negata.
D.
Lo Stato del Cantone Ticino si è aggravato davanti al Tribunale cantonale amministrativo contestando in sostanza che l'espropriazione materiale fosse realizzata per la particella n. XXX. Con giudizio del 6 novembre 2002 la Corte cantonale ha accolto il ricorso e respinto la richiesta d'indennità per difetto d'espropriazione materiale. Essa ha ritenuto che, alla data determinante, il fondo non aveva vocazione edilizia né era inserito nel territorio già edificato in larga misura; ha poi escluso che i proprietari avessero potuto contare su un'edificazione molto probabile in un avvenire prossimo e che avessero subito un sacrificio particolare o una disparità di trattamento.
E.
A.A._, B.A._, C.A._ e D.A._ impugnano con un ricorso al Tribunale federale questa sentenza, chiedendo di annullarla e di confermare il giudizio di primo grado. Fanno valere una violazione della garanzia della proprietà e del divieto dell'arbitrio e un accertamento incompleto dei fatti. Dei motivi si dirà, in quanto necessario, nei considerandi.
F.
Il Tribunale cantonale amministrativo si rimette al giudizio del Tribunale federale. Lo Stato del Cantone Ticino chiede di respingere il ricorso, mentre il Comune di Giornico chiede di accoglierlo. L'Ufficio federale dello sviluppo territoriale ha rinunciato a presentare osservazioni.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (
DTF 128 I 177
consid. 1, 128 II 46 consid. 2a, 127 III 41 consid. 2a).
1.1 La sentenza impugnata è una decisione cantonale di ultima istanza che nega ai ricorrenti un'indennità per espropriazione materiale derivante da una restrizione della proprietà fondata su una misura di natura pianificatoria secondo l'art. 5 cpv. 2 legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT). La sentenza può quindi essere impugnata con ricorso di diritto amministrativo in base agli
art. 34 cpv. 1 LPT
, 97 cpv. 1 e 98 lett. g OG. Il gravame, tempestivo (
art. 106 cpv. 1 OG
), deve essere pertanto esaminato e trattato come ricorso di diritto amministrativo.
1.2 Con il ricorso di diritto amministrativo si può far valere la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (
art. 104 lett. a OG
). Poiché l'istanza inferiore era un'Autorità giudiziaria, il Tribunale federale non può scostarsi dai fatti accertati, salvo ch'essi siano manifestamente inesatti o incompleti o siano stati constatati violando norme essenziali di procedura (
art. 105 cpv. 2 OG
;
DTF 127 II 297
consid. 2a, 125 II 369 consid. 2d); esso non può vagliare nemmeno la censura di inadeguatezza, non prevista dall'
art. 34 LPT
(art. 104 lett. c n. 3 OG). Nell'ambito di questo rimedio il giudice amministrativo federale può essere adito anche con censure relative alla violazione di diritti costituzionali dei cittadini, che valuta con lo stesso potere d'esame di quando statuisce, come giudice costituzionale, su un ricorso di diritto pubblico (
DTF 120 Ib 287
consid. 3d, 119 Ib 380 consid. 1b). Il quesito di sapere se sia dovuta un'indennità per espropriazione materiale attiene al diritto e il Tribunale federale lo esamina liberamente (
DTF 115 Ib 408
consid. 1b). Il Tribunale federale si impone però un certo riserbo quando devono essere valutate situazioni locali.
2.
I ricorrenti rimproverano al Tribunale cantonale amministrativo di avere statuito senza un sopralluogo e senza citare le parti.
Il diritto di essere sentito, sancito dall'
art. 29 cpv. 2 Cost.
, comprende tra l'altro il diritto per l'interessato di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di partecipare alla loro assunzione, o perlomeno di potersi esprimere sui risultati, in quanto possano influire sul giudizio (
DTF 126 I 15
consid. 2a/aa e rinvii). Tale diritto non impedisce tuttavia all'Autorità di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove richieste, se è convinta che esse non potrebbero condurla a modificare la sua opinione (
DTF 122 II 464
consid. 4a, 120 Ib 224 consid. 2b). I Giudici cantonali hanno motivato la rinuncia al sopralluogo, in applicazione dell'art. 18 cpv. 1 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966, con il fatto ch'esso non avrebbe fornito ulteriori elementi rilevanti per la decisione. Questo modo di procedere non può essere ritenuto arbitrario: la documentazione agli atti, con gli accertamenti del Tribunale d'espropriazione, i quesiti litigiosi e la circostanza che la fattispecie era nota ai Giudici, già investiti di vertenze riguardanti fondi vicini pure inclusi nel comprensorio di protezione del complesso monumentale, potevano permettere di statuire sulla base della documentazione contenuta nell'incarto. Del resto, si trattava di esaminare in concreto se la particella n. XXX fosse inserita nel territorio già edificato in larga misura ai sensi dell'
art. 15 lett. a LPT
, ch'era una questione di diritto e non di fatto (
DTF 121 II 417
consid. 5). Il Tribunale amministrativo ha risolto negativamente tale quesito, in sostanza sulla base della situazione accertata anche dai primi Giudici, spiegando le ragioni per cui, in applicazione dell'
art. 15 lett. a LPT
, giungeva a conclusioni diverse rispetto al giudizio di primo grado.
D'altra parte, gli istanti si sono espressi per iscritto sul ricorso presentato dallo Stato, sicché il loro diritto di essere sentiti è stato rispettato anche sotto questo profilo, l'
art. 29 cpv. 2 Cost.
non imponendo l'audizione orale delle parti nella procedura ricorsuale dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo (
DTF 125 I 209
consid. 9b, 122 II 464 consid. 4c).
3.
I ricorrenti rimproverano alla Corte cantonale di avere interpretato erroneamente, fondandosi su criteri soggettivi e trascurando i principi pianificatori, la nozione di "terreni già edificati in larga misura". Rilevano inoltre che la mancata elaborazione di un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legge e il mancato azzonamento del fondo secondo la LPT, connesso a lungaggini procedurali, non sono loro imputabili; sostengono infine che la precedente edificabilità della particella sarebbe già stata riconosciuta dal TPT nel giudizio sul ricorso contro il decreto governativo.
3.1 La Corte cantonale ha rilevato, correttamente, che la nozione di terreni già edificati in larga misura secondo l'
art. 15 lett. a LPT
e la giurisprudenza comprende essenzialmente il territorio edificato ristretto, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificata e in genere già urbanizzate (
DTF 122 II 326
consid. 6c/aa, 455 consid. 6a, 121 II 417 consid. 5a e rinvii). Essa ha inoltre accertato che il fondo n. XXX è incluso, inserendovisi armoniosamente, in un paesaggio naturale e in un comprensorio vasto e sostanzialmente inedificato, prevalentemente verde e ben distinto per peculiarità orografiche e forti linee di demarcazione dal rimanente territorio. Ha infine considerato che il comparto edificato comprendente il centro degli apprendisti si trova più a sud, a partire dalla particella n. ZZZ, e si stacca da quello ampio, naturale e sostanzialmente intatto, di cui è parte integrante la particella litigiosa. Questi accertamenti, eseguiti senza violare norme essenziali di procedura, non sono manifestamente inesatti o incompleti (
art. 105 cpv. 2 OG
) e permettono di concludere che il vasto, esteso e compatto comprensorio ove è inserita la particella litigiosa non è edificato in larga misura, né lo era alla data determinante del 29 maggio 1990, quando è entrato in vigore il decreto esecutivo, secondo il suo art. 4 cpv. 1.
Il fatto che la particella n. XXX è posta ai margini della strada, tra due fondi edificati, non è nelle circostanze concrete decisivo. La situazione deve essere in effetti considerata complessivamente e il comprensorio in esame è, come si è visto, ampio e libero da costruzioni sicché il fondo, che vi è incluso, non può qualificarsi come un'isola inedificata all'interno di un territorio costruito. La decisione impugnata risulta pertanto fondata su fatti e criteri oggettivi e non viola il diritto federale.
3.2 I ricorrenti non contestano esplicitamente le ulteriori argomentazioni con cui i Giudici cantonali hanno negato nella fattispecie un'alta probabilità per i proprietari di edificare la particella in un avvenire prossimo e ritenuto, in ultima analisi, non realizzato un caso di espropriazione materiale (cfr., sulla nozione di espropriazione materiale,
DTF 125 II 431
consid. 3a e rinvii). La Corte cantonale ha in particolare rilevato che nel 1980 il comprensorio era stato assegnato dall'allora Dipartimento cantonale dell'ambiente a una zona di pianificazione, e il terreno litigioso al settore di maggior tutela ("zona rossa"), in corrispondenza con il futuro comparto di protezione del complesso monumentale. Essa ha aggiunto che il fondo non era affatto necessario all'edificazione nei quindici anni seguenti (
art. 15 lett. b LPT
), avendo il Consiglio di Stato fortemente ridotto l'estensione delle zone edificabili nell'ambito dell'approvazione del piano regolatore comunale del 1990, ritenuto "largamente sovradimensionato"; per di più, esso nemmeno era compreso nel perimetro del piano generale delle canalizzazioni. Il Tribunale cantonale ha infine ribadito che il comprensorio abbraccia "un complesso di fondi incastonati in un paesaggio particolarmente caratteristico da preservare ad ogni costo", il cui inserimento in zona edilizia avrebbe anche "ulteriormente aggravato lo stato di sovrabbondanza di territorio edificabile".
Da tali accertamenti, non inesatti e quindi determinanti anche in questa sede (
art. 105 cpv. 2 OG
), la Corte cantonale ha poi tratto valutazioni e conclusioni conformi alla giurisprudenza in materia di espropriazione materiale. Che eventuali ritardi nella pianificazione e nell'elaborazione di un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legge non siano imputabili ai proprietari, compito che d'altra parte non incombeva loro (cfr.
art. 19 cpv. 2 LPT
), non è rilevante in una procedura come quella in esame, determinante essendo la situazione di fatto e di diritto esistente al momento dell'entrata in vigore del provvedimento restrittivo.
3.3 I ricorrenti insistono sulla sentenza del 6 dicembre 1995 con cui il TPT ha respinto il ricorso contro il decreto esecutivo riguardante il comprensorio di protezione del complesso monumentale. La procedura verteva tuttavia su quesiti diversi da quelli posti nella presente causa, che è di natura espropriativa, e riguardava innanzitutto il fondamento del vincolo stesso, non già le sue conseguenze per i ricorrenti. In particolare, il TPT aveva esaminato se il provvedimento governativo fosse compatibile con la garanzia della proprietà e ritenuto la limitazione della proprietà fondata su una sufficiente base legale, giustificata dall'interesse pubblico e rispettosa del principio della proporzionalità; esso aveva inoltre rilevato la sua incompetenza a giudicare sulla richiesta d'indennità per l'esproprio materiale del fondo, e precisato che un'eventuale istanza in tal senso doveva essere presentata in altra sede: il TPT non ha però assicurato ai ricorrenti, o accertato nei loro confronti, che il fondo era inserito in una zona edificabile conforme alla LPT prima dell'imposizione del vincolo. L'esposizione dei fatti contenuta nel giudizio del TPT, secondo cui il fondo era stato "escluso dal territorio edificabile", è invero imprecisa (cfr. sentenza 6 dicembre 1995, lett. b): in realtà, il TPT si riferiva in quel punto alla planimetria allegata al decreto, che delimitava il comprensorio di protezione, dalla quale risulta che la particella in discussione veniva attribuita al "territorio nel quale è esclusa l'edificazione".
4.
Il ricorso deve essere pertanto respinto. Le spese seguono la soccombenza (
art. 156 cpv. 1 OG
). Al Comune di Giornico, che ha aderito alle conclusioni ricorsuali, non si assegnano ripetibili della sede federale.