Urteil 1P.21/2004 (2004)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Im Zuge der Revision der kommunalen Nutzungsplanung wies die Ortsgemeindeversammlung von Niederurnen am 29. November 1991 das Gebiet "Planggli" und damit die darin gelegene, der B._AG, C._, der D._AG, E._, F._, der G._AG und der H._AG (im Folgenden: Handwerkerkonsortium A._) gehörende Parzelle Nr. 30 entgegen dem Antrag des Gemeinderates der Landwirtschaftszone zu.
A.a Mit Beschluss vom 11. Januar 1993 teilte der Regierungsrat des Kantons Glarus im Genehmigungsverfahren die Parz.-Nr. 30 entsprechend der gemeinderätlichen Vorlage teils der Wohnzone W2 "Planggli" mit Nutzungskonzentration, teils der Zone mit noch nicht bestimmter Nutzung zu. Er hielt zudem fest, die gegen den Beschluss der Gemeindeversammlung vom 29. November 1991 eingegangenen Beschwerden würden separat erledigt.
Auf Stimmrechtsbeschwerde der Sozialdemokratischen Partei Niederurnen hin hob das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus diesen Regierungsratsbeschluss am 6. April 1993 auf.
A.b Am 21. Oktober 1997 hiess der Regierungsrat die Beschwerde des Handwerkerkonsortiums A._ gegen den Beschluss der Ortsgemeindeversammlung Niederurnen vom 29. November 1991 teilweise gut. Er hob ihn auf, soweit damit die Parzelle Nr. 30 der Landwirtschaftszone zugewiesen wurde, wies diese dem allgemeinen Baugebiet zu und forderte die Ortsgemeindeversammlung Niederurnen auf, sie einer Bauzone gemäss kommunalem Nutzungsplan zuzuweisen.
Die Sozialdemokratische Partei Niederurnen focht diesen Regierungsratsentscheid mit Stimmrechtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht an, welches darauf am 20. April 1999 nicht eintrat.
A.c Gestützt auf den Regierungsratsentscheid vom 21. Oktober 1997 nahm der Gemeinderat Niederurnen in der Folge die Nutzungsplanung für das Gebiet "Planggli" an die Hand, wobei es zu einem Streit darüber kam, ob Anträge an die Gemeindeversammlung auf Zuteilung des Gebietes in die Landwirtschaftszone zulässig seien. Gestützt auf ein Gutachten seines Rechtsvertreters bejahte der Gemeinderat die Frage und legte die Nutzungsplanung "Planggli" am 23. Februar 2001 ohne einschränkende Umschreibung des Antragsrechtes öffentlich auf.
A.d Die Erben des I._ sel., Eigentümer der im Gebiet "Planggli" gelegenen Parzellen-Nrn. 28 und 1318, gelangten am 9. März 2001 mit einem Gesuch um Erlass einer Feststellungs- und Anweisungsverfügung an den Regierungsrat, es sei gegenüber der Gemeinde Niederurnen festzustellen, dass Anträge von Stimmberechtigten an die Frühjahrsgemeindeversammlung 2001 betreffend die Zonenplanung im Gebiet "Planggli" als rechtswidrig zu qualifizieren seien, wenn sie in offensichtlichem Widerspruch zum Regierungsratsentscheid vom 21. Oktober 1997 die Zuweisung des Gebietes "Planggli" in eine Nichtbauzone irgendwelcher Art verlangten; der Gemeinderat sei daher anzuweisen, solche Anträge nicht zur Abstimmung zuzulassen.
Der Regierungsrat wies das Gesuch am 10. April 2001 ab.
A.e Die Ortsgemeindeversammlung von Niederurnen vom 18. Mai 2001 hielt an ihrem Entscheid vom 29. November 1991 fest.
A.f Das Verwaltungsgericht trat auf die Beschwerde der Erben des I._ sel. gegen den Regierungsratsentscheid vom 10. April 2001 am 19. Februar 2002 nicht ein.
B.
Die Erben des I._ sel. und das Handwerkerkonsortium A._ fochten den Entscheid der Gemeindeversammlung vom 18. Mai 2001 beim Regierungsrat an, welcher die Beschwerden am 26. November 2002 abwies, soweit er darauf eintrat.
Dagegen erhoben die Erben des I._ sel. und das Handwerkerkonsortium A._ am 17. Januar 2003 Verwaltungsgerichtsbeschwerden mit identischen Rechtsbegehren. In prozessualer Hinsicht beantragten sie, Dr. J._, Dr. K._ und L._ seien anzuweisen, in den Ausstand zu treten.
Mit Entscheid vom 25. November 2003 vereinigte das Verwaltungsgericht die beiden Verfahren (Dispositiv-Ziff. 1) und wies das Ausstandsbegehren ab, soweit es nicht zufolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben sei (Dispositiv-Ziff. 2). In Dispositiv-Ziffer 3 verfügte es, die Kosten des Entscheides blieben bei der Hauptsache.
C.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 12. Januar 2004 wegen Verletzung von
Art. 30 Abs. 1 BV
und
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
beantragt das Handwerkerkonsortium A._, die Dispositiv-Ziffern 2 und 3 des verwaltungsgerichtlichen Entscheides aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht beantragt in seiner Vernehmlassung, die Beschwerde abzuweisen. Die Gemeinde Niederurnen stellt unter Verweis auf ihre Vernehmlassung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren denselben Antrag. Der Regierungsrat liess sich nicht vernehmen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid über die Abweisung des Ablehnungsbegehrens schliesst das verwaltungsgerichtliche Verfahren nicht ab, sondern lässt im Gegenteil dessen Fortführung zu. Es handelt sich um einen Zwischenentscheid im Sinne von
Art. 87 Abs. 1 OG
, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde zulässig ist. Die Beschwerdeführer sind nach
Art. 88 OG
befugt, sich gegen die Abweisung ihrer Befangenheitsrüge zur Wehr zu setzen. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, sodass auf die Beschwerde einzutreten ist.
1.2 Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde allerdings, soweit die Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 3 verlangt wird. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdeführer durch den Umstand, dass über die Kostenverlegung für den Zwischenentscheid erst mit dem Endentscheid entschieden wird, im Sinne von
Art. 88 OG
beschwert sein könnten.
2.
Die Beschwerdeführer berufen sich auf die Garantie des unparteiischen, unvoreingenommenen und unbefangenen Richters, wie sie sich aus
Art. 30 Abs. 1 BV
und
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
ergibt. Sie machen geltend, Verwaltungsgerichtspräsident Dr. J._ und Verwaltungsrichter Dr. K._ hätten wegen Vorbefassung in den Ausstand zu treten. Nicht mehr im Streit ist dagegen das Ausstandsbegehren gegen Gerichtsschreiber L._: dieses wurde bereits vom Verwaltungsgericht als gegenstandslos abgeschrieben, da er in diesem Verfahren nicht mehr zum Einsatz komme; dieser Punkt blieb unangefochten.
2.1 Nach der in
Art. 30 Abs. 1 BV
und in
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
enthaltenen Garantie des verfassungsmässigen Richters hat der Einzelne Anspruch darauf, dass seine Sache von einem unparteiischen, unvoreingenommenen und unbefangenen Richter ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird. Liegen bei objektiver Betrachtungsweise Gegebenheiten vor, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen, so ist die Garantie verletzt (
BGE 126 I 68
E. 3a mit Hinweisen).
2.2 Wird mit einer staatsrechtlichen Beschwerde eine Verletzung des Anspruchs auf den verfassungs- und konventionsmässigen Richter geltend gemacht, so überprüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Mit freier Kognition prüft es dagegen, ob die als vertretbar erkannte Auslegung des kantonalen Prozessrechts mit den Garantien von
Art. 30 Abs. 1 und
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
vereinbar ist (
BGE 126 I 68
E. 3b mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer machen zu Recht nicht geltend, das Verwaltungsgericht habe das einschlägige Verfahrensrecht - Art. 13 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 4. Mai 1986 - willkürlich angewandt. Zu prüfen ist daher im Folgenden nur, ob es
Art. 30 Abs. 1 und
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
verletzte.
2.3 Eine gewisse Besorgnis der Voreingenommenheit und damit Misstrauen in das Gericht kann bei den Parteien immer dann entstehen, wenn einzelne Gerichtspersonen in einem früheren Verfahren mit der konkreten Streitsache schon einmal befasst waren. In einem solchen Fall sogenannter Vorbefassung stellt sich die Frage, ob sich ein Richter durch seine Mitwirkung an früheren Entscheidungen in einzelnen Punkten bereits in einem Mass festgelegt hat, die ihn nicht mehr als unvoreingenommen und dementsprechend das Verfahren als nicht mehr offen erscheinen lassen. Ob dies der Fall ist, kann nicht generell gesagt werden; es ist nach der Rechtsprechung vielmehr in jedem Einzelfall zu untersuchen, ob die konkret zu entscheidende Rechtsfrage trotz Vorbefassung als offen erscheint (
BGE 126 I 68
E. 3c mit Hinweisen). Der Umstand allein, dass ein Richter in einem anderen Verfahren zu Ungunsten eines Verfahrensbeteiligten entschied, stellt noch keinen Anlass für die Annahme von Befangenheit dar (
BGE 117 Ia 372
E. 2c S. 374 mit Hinweisen).
3.
3.1 In der Sache drehten sich die Streitigkeiten, die mit der Zuteilung des Gebiets "Planggli" in die Landwirtschaftszone durch die Ortsgemeindeversammlung vom 29. November 1991 lanciert und seither von Regierungsrat und Verwaltungsgericht wiederholt und unter verschiedenen - genehmigungs-, aufsichts- und stimmrechtlichen - Aspekten beurteilt wurden, bisher um die Frage, ob die Gemeinde Niederurnen befugt ist, das Gebiet "Planggli" der Landwirtschaftszone zuzuweisen oder ob dies dem übergeordneten kantonalen Bau- und Planungsrecht - insbesondere dem Richtplan - widerspricht.
3.2
3.2.1 In seinem Entscheid vom 6. April 1993 hat das Verwaltungsgericht unter dem Präsidium von Dr. J._ die Stimmrechtsbeschwerde der Sozialdemokratischen Partei Niederurnen gutgeheissen und den Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates vom 11. Januar 1993 aufgehoben. Darin vertritt es die Auffassung, dass sich aus der Zuweisung des Gebietes "Planggli" zur Landwirtschaftszone "nicht zwingend ein Widerspruch zum kantonalen Richtplan" ergibt (E. 3c S. 22).
3.2.2 In seinem Entscheid vom 20. April 1999, mit welchem es auf eine Stimmrechtsbeschwerde der Sozialdemokratischen Partei Niederurnen gegen den Regierungsratsentscheid vom 21. Oktober 1997 unter dem Präsidium von Dr. J._ und unter Mitwirkung von Dr. K._ nicht eintrat, hat das Verwaltungsgericht in der ausdrücklich als obiter dictum ausgewiesenen E. 7 sein Erstaunen darüber zum Ausdruck gebracht, dass sich der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid über den Verwaltungsgerichtsentscheid vom 6. April 1993 hinweggesetzt und an seiner Auffassung festgehalten habe, die Zuteilung des Gebietes "Planggli" in eine Nichtbauzone sei mit dem kantonalen Richtplan nicht vereinbar.
3.2.3 In seinem Entscheid vom 29. Februar 2002, mit welchem es auf eine Beschwerde der Erben des I._ sel. unter dem Präsidium von Dr. J._ nicht eintrat, hielt es "im Sinne einer Randbemerkung" fest (E. 3d S. 17 f.), der Regierungsrat habe sich im Entscheid vom 21. Oktober 1997 über die Begründung des Verwaltungsgerichtsurteils vom 6. April 1993 hinweggesetzt und mit der darin verworfenen Begründung, wonach der Gemeindeversammlungsbeschluss vom 29. November 1991 dem kantonalen Richtplan widerspreche, die Beschwerde des Handwerkerkonsortiums A._ gutgeheissen. Dieser Entscheid des Regierungsrates vermöge daher das Verwaltungsgericht, obwohl formell rechtskräftig, rechtlich nicht zu binden.
3.3 In all diesen drei Entscheiden hat das Verwaltungsgericht zum Ausdruck gebracht, dass der kantonale Richtplan eine Zuweisung des Gebietes "Planggli" in eine Nichtbauzone nicht ausschliesse. Es ist den Beschwerdeführern daher einzuräumen, dass die Beantwortung dieser Frage durch das Verwaltungsgericht - bzw. durch die daran beteiligten Verwaltungsrichter - nicht mehr offen erscheint. Das planerische Schicksal ihrer Parzelle hängt jedoch nicht von der Beantwortung dieser Frage ab. Im hängigen Verfahren wird das Verwaltungsgericht vielmehr zu beurteilen haben, ob der Regierungsrat die Zuweisung des Gebietes "Planggli" in die Landwirtschaftszone zu Recht oder zu Unrecht schützte. Dies wird weitgehend davon abhängen, ob
Art. 15 RPG
dessen Zuweisung zum Baugebiet verlangt bzw. zulässt oder ob dies
Art. 16 RPG
allenfalls verbietet. Mit diesen für den Ausgang des bei ihm hängigen Verfahrens entscheidenden Fragen hatte sich das Verwaltungsgericht noch nie zu befassen, und es hat sich dazu auch nicht geäussert. Entgegen der unzutreffenden Darstellung der Beschwerdeführer (Beschwerde S. 9) sprach es sich nie gegen die Zuweisung des Gebietes "Planggli" zur Bauzone aus; es verneinte nur, dass der kantonale Richtplan dessen Einzonung ins Baugebiet gebiete. Der Ausgang des vor Verwaltungsgericht hängigen Verfahrens ist damit durchaus noch offen, und die Beschwerdeführer machen jedenfalls nichts geltend, was zu einem gegenteiligen Schluss führen müsste. Daran würde sich im Übrigen auch dann nichts ändern, wenn das Verwaltungsgericht wider Erwarten seine Auffassung aufgeben würde und zum Schluss käme, der kantonale Richtplan schreibe eine Einzonung der Parzelle im "Planggli" in die Bauzone vor: auch diesfalls müsste es prüfen, ob dies mit
Art. 15 RPG
vereinbar sei. Unter diesen Umständen gebietet
Art. 30 Abs. 1 BV
, der den Anspruch auf ein unparteiisches und gesetzmässig besetztes Gericht garantiert, nicht, Gerichtspräsident J._ und Verwaltungsrichter K._ wegen Vorbefassung in den Ausstand zu versetzen, nur weil sie an Entscheiden mitwirkten, in denen das Verwaltungsgericht zur Auffassung kam, der allein behördenverbindliche Richtplan verlange nicht zwingend die Einzonung des Gebietes "Planggli" in eine Bauzone. Die Rüge ist unbegründet.
4.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführer die Kosten (
Art. 156 OG
). Zudem haben sie der obsiegenden Ortsgemeinde Niederurnen für das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (
Art. 159 OG
).