Urteil 2A.735/2004 (2005)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
Le 8 juin 1998, X._ a déposé auprès du Service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud (ci-après: le Service cantonal) une demande d'échange de son permis de conduire ukrainien, délivré le 16 janvier 1997, contre un permis suisse. Le Service cantonal l'a invité à se soumettre à une course de contrôle pratique afin de pouvoir déterminer si le permis de conduire suisse pouvait lui être délivré sans autre examen. X._ a effectué ladite course le 25 septembre 1998, mais a échoué. Le procès-verbal qui en a été dressé mentionne une technique de conduite suffisante, mais retient une connaissance et une application des règles insuffisantes ainsi qu'une mauvaise intégration au trafic. Le permis de conduire ukrainien, sur lequel a été annotée son invalidité pour la Suisse, a été restitué à son titulaire le même jour.
Le 5 octobre 1998, le Service cantonal a prononcé à l'encontre de X._ une interdiction de conduire en Suisse et au Liechtenstein, pour une durée indéterminée dès le 5 octobre 1998, en se prévalant de son permis de conduire étranger. De plus, il a refusé de lui octroyer un permis de conduire suisse sans examen et a subordonné "la délivrance du droit de conduire en Suisse à la réussite de l'examen complet de conduite".
B.
X._ a recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif) contre la décision du Service cantonal du 5 octobre 1998. Par décision du 27 octobre 1998, le recours a été assorti de l'effet suspensif, de sorte que X._ a pu continuer à utiliser son permis ukrainien pendant toute la durée de la procédure de recours cantonale. Par arrêt du 23 novembre 2004, le Tribunal administratif a rejeté ce recours. II a considéré en substance qu'il ne lui appartenait pas de substituer son appréciation à celle de l'expert du Service cantonal en ce qui concernait l'évaluation des résultats d'un examen ou d'une course de contrôle. S'agissant des griefs formulés par le recourant au sujet du comportement de l'expert, le Tribunal administratif les a traités comme des motifs de récusation. II a cependant jugé qu'à l'exception des remarques verbales que lui aurait faites l'inspecteur, le recourant n'apportait aucun élément objectif de nature à prouver que cet inspecteur aurait fait preuve d'une sévérité excessive ou injustifiée à son égard. Au demeurant, le Tribunal administratif a estimé compréhensible que, lorsqu'un conducteur adoptait un comportement inadapté au cours d'une course de contrôle, l'inspecteur le lui fasse remarquer sur un ton qui pouvait paraître cassant ou blessant; pour ce qui était de la seule remarque pouvant paraître tendancieuse, celle relative "au prix élevé du véhicule" de l'intéressé, elle ne pouvait, à elle seule, constituer un indice de partialité.
C.
X._ a formé un recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du 23 novembre 2004. Il demande en substance au Tribunal fédéral qu'on lui donne la possibilité de répéter la course de contrôle. II produit une pièce nouvelle.
Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours. Le Service cantonal se réfère aux déterminations qu'il a produites en procédure de recours cantonale et s'en remet à justice pour le surplus.
L'Office fédéral des routes (ci-après: l'Office fédéral) propose d'admettre le recours et de renvoyer la cause au Tribunal administratif pour nouvelle décision.
D.
Par ordonnance du 18 janvier 2005, le Président de la IIe Cour de droit public a conféré l'effet suspensif au recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi contre une décision fondée sur le droit public fédéral et prise par une autorité judiciaire statuant en dernière instance cantonale, le présent recours est en principe recevable en vertu des
art. 97 ss OJ
, ainsi que de la règle particulière de l'art. 24 al. 2 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (RS 741.01).
2.
Selon l'
art. 104 lettre a OJ
, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral revoit d'office l'application du droit fédéral, qui englobe notamment les droits constitutionnels du citoyen (
ATF 130 III 707
consid. 3.1 p. 709 et la jurisprudence citée), sans être lié par les motifs invoqués par les parties (art. 114 al. 1 in fine OJ). En revanche, lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans cette décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (
art. 105 al. 2 OJ
). La possibilité de faire valoir des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve est alors très restreinte (
ATF 128 II 145
consid. 1.2.1 p. 150). Seules sont admissibles les preuves que l'instance inférieure aurait dû retenir d'office et dont le défaut d'administration constitue une violation de règles essentielles de procédure (
ATF 128 III 454
consid. 1 p. 457). Les parties ne peuvent invoquer devant le Tribunal fédéral des faits qu'elles auraient été en mesure - ou qu'il leur appartenait en vertu de leur devoir de collaborer à l'instruction de la cause - de faire valoir devant la juridiction inférieure déjà. De tels allégués tardifs ne permettent pas de qualifier d'imparfaites, au sens de l'
art. 105 al. 2 OJ
, les constatations des premiers juges (
ATF 121 II 97
consid. 1c p. 100). En outre, le Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de l'arrêt entrepris, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen en la matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).
Pour la première fois, le recourant fait valoir qu'il était en possession d'un permis de conduire étranger bien avant le 16 janvier 1997, date à laquelle il a reçu un permis ukrainien en remplacement de son permis soviétique obtenu le 11 août 1987, et il produit une pièce pour étayer ses dires. Il invoque aussi pour la première fois qu'il est un "grand conducteur" et voyage énormément en Suisse et dans toute l'Europe pour des raisons professionnelles. Il s'agit là de faits et moyens nouveaux ainsi que d'une pièce nouvelle que le Tribunal fédéral ne peut pas prendre en considération au regard de l'
art. 105 al. 2 OJ
. Au demeurant, on ne voit pas pourquoi l'intéressé n'en a pas fait état devant l'autorité intimée et il ne l'explique pas.
3.
3.1 Le recours tend en substance à obtenir la possibilité de répéter la course de contrôle.
Les art. 42 ss de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (ordonnance réglant l'admission à la circulation routière; OAC; RS 741.51) - modifiés notamment le 7 mars 1994 - régissent la reconnaissance des permis des conducteurs de véhicules automobiles en provenance de l'étranger. En particulier, selon l'
art. 42 al. 3bis lettre a OAC
, les conducteurs de véhicules automobiles en provenance de l'étranger qui résident depuis plus de douze mois en Suisse sans avoir séjourné plus de trois mois consécutifs à l'étranger sont tenus d'obtenir un permis de conduire suisse. L'
art. 44 al. 1 1
ère phrase OAC précise que le titulaire d'un permis national étranger valable recevra un permis de conduire suisse pour la même catégorie de véhicules s'il apporte la preuve, lors d'une course de contrôle, qu'il connaît les règles de la circulation et qu'il est à même de conduire d'une façon sûre des véhicules des catégories pour lesquelles le permis devrait être valable. II résulte, a contrario, de cette disposition, que si l'intéressé n'arrive pas à apporter ladite preuve, il ne pourra être autorisé à conduire en Suisse qu'à la condition de se soumettre avec succès à un examen de conduite. Selon l'
art. 29 al. 3 OAC
, la course de contrôle ne peut pas être répétée; cette règle, qui a été introduite dans l'ordonnance réglant l'admission à la circulation routière par une modification du 7 mars 1994, a d'abord figuré à l'
art. 24a al. 2 1
ère phrase OAC - dont le contenu a complètement changé depuis lors -, puis elle a été reprise à l'
art. 29 al. 3 OAC
à la suite d'une modification du 3 juillet 2002. Bien que l'
art. 44 OAC
ne renvoie pas expressément à l'
art. 29 al. 3 OAC
, il y a lieu d'admettre que cette disposition s'applique par analogie dans le cas visé à l'
art. 44 OAC
: en effet, dans ce cas également, la répétition de la course de contrôle n'aurait aucun sens (cf., à propos de l'application analogique de l'ancien
art. 24a OAC
, l'arrêt 2A.479/2001 du 2 avril 2002, consid. 2.1). Il en va toutefois autrement lorsque, comme ici, l'intéressé fait valoir que, sans sa faute, la course de contrôle s'est déroulée dans des conditions anormales telles que le résultat en a été faussé. Si cette thèse s'avère fondée, l'intéressé doit pouvoir répéter la course de contrôle dans des conditions normales cette fois.
3.2 Selon le recourant, les erreurs qu'il a commises lors de la course de contrôle sont directement liées au comportement que l'inspecteur a adopté envers lui. II prétend avoir ainsi eu le sentiment d'être jugé a priori inapte à la conduite, ce qu'il a interprété comme de l'hostilité de l'inspecteur à son égard; cette hostilité l'aurait jeté dans un trouble encore exacerbé par la note de provocation que lui a paru refléter cette attitude.
En réalité, rien ne permet de penser que la réaction de l'inspecteur aux erreurs de conduite commises par le recourant n'a pas été à la mesure de ces dernières. Au surplus, tout conducteur est de plus en plus fréquemment exposé à des réactions imprévisibles. Il doit cependant être en mesure de conserver son sang-froid et de ne pas se laisser déstabiliser pour autant. On peut donc exiger du conducteur astreint à une course de contrôle qu'il ne se montre pas désarçonné au point de commettre des erreurs de conduite par le comportement de l'inspecteur en charge de cette course, fût-il empreint d'une sévérité certaine.
Quant aux remarques qu'aurait formulées l'inspecteur au sujet du véhicule du recourant, on n'en connaît ni la teneur exacte, ni le contexte précis. Dans son recours cantonal, le recourant se bornait à évoquer "des propos allusifs" de l'inspecteur sur son véhicule, "une Golf trop neuve à son goût", (et non pas, comme retenu à tort au considérant 3 de l'arrêt attaqué, une remarque relative au prix élevé de ce véhicule). Décrits en des termes aussi vagues, de tels propos, à supposer qu'ils aient bien été tenus et pour déplacés qu'ils puissent alors apparaître, ne pouvaient suffire, comme l'a estimé à juste titre le Tribunal administratif, à fonder un soupçon de partialité de la part de l'inspecteur. Ils ne peuvent pas davantage être raisonnablement considérés comme ayant suffi à provoquer chez le recourant un trouble propre à expliquer les fautes de conduite qu'il a commises lors de la course de contrôle.
4.
4.1 Le principal argument du recourant consiste à dire que, dès lors qu'il a conduit de nombreuses années sans attirer l'attention des autorités, son aptitude à conduire ne saurait être contestée.
Le Tribunal administratif a considéré que ce n'était pas là une raison suffisante pour admettre le recours cantonal. L'Office fédéral propose au contraire l'admission du présent recours pour cette raison précisément.
4.2 On ne saurait suivre la thèse du recourant, à laquelle se rallie l'Office fédéral.
Certes, en raison de l'effet suspensif accordé au recours cantonal de l'intéressé et de la longueur anormale de la procédure devant l'autorité intimée, le recourant a alors pu conduire pendant quelque six ans sans attirer l'attention des autorités. Ces circonstances très particulières paraissent, à première vue, plaider en faveur d'une aptitude du recourant à la conduite automobile. Mais cette apparence est aussitôt démentie par le résultat même de la course de contrôle. En outre, selon l'expérience, de nombreux incidents qui émaillent quotidiennement la circulation routière demeurent ignorés des autorités. Si des fautes de circulation, même d'une gravité certaine, ne parviennent jamais à leur connaissance, c'est seulement dû au fait que des contrôles ne peuvent être organisés constamment en chaque point du territoire. Même des petits accidents, sans autres conséquences que des dégâts matériels de peu d'importance, sont souvent réglés à l'amiable entre conducteurs impliqués, sans qu'il soit fait appel à la police.
Au surplus, il n'a pas été établi que le recourant possédait des connaissances théoriques de base suffisantes.
4.3 II n'y a finalement pas lieu de mettre le recourant au bénéfice d'un traitement particulier pour tenir compte de la longueur anormale de la procédure de recours cantonale (
art. 29 al. 1 Cst.
). Cette circonstance ne lui a en effet causé aucune espèce de préjudice, puisqu'il a pu, grâce à l'effet suspensif conféré à son recours cantonal, continuer à conduire au bénéfice de son permis ukrainien pendant toute la durée de la procédure de recours cantonale - comme il a d'ailleurs aussi pu le faire durant la présente procédure de recours.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté.
Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (
art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ
).