Urteil 1C_348/2015 (2015)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Am 26. September 2014 beschloss die Bundesversammlung diverse Änderungen des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen (RTVG; SR 784.40). Gegen diesen Beschluss wurde ein Referendum im Sinne von
Art. 141 Abs. 1 lit. a BV
ergriffen, weshalb darüber am 14. Juni 2015 eine eidgenössische Volksabstimmung stattfand. Gemäss dem auf der Homepage der Bundeskanzlei publizierten vorläufigen amtlichen Endergebnis wurde die Vorlage von den Stimmberechtigten bei einer Stimmbeteiligung von 42.8 % mit 1'128'369 Ja-Stimmen zu 1'124'673 Nein-Stimmen angenommen (Stand: 15. Juni 2015).
B.
Am 15. Juni 2015 erhob Michael Pfaff Abstimmungsbeschwerde an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft. Am 16. bzw. 17. Juni 2015 gelangten Marcel Egli, Dietrich Weidmann sowie Thomas Heid je mit Abstimmungsbeschwerde an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Die vier Beschwerdeführer verlangten unter anderem eine schweizweite Nachzählung des Ergebnisses der eidgenössischen Volksabstimmung vom 14. Juni 2015 über die Änderung des RTVG. Am 23. Juni 2015 trat der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft auf die Abstimmungsbeschwerde von Michael Pfaff nicht ein. Mit drei separaten Beschlüssen vom 24. Juni 2015 wies der Regierungsrat des Kantons Zürich die Abstimmungsbeschwerden von Michael Egli, Dietrich Weidmann sowie Thomas Heid ab, soweit er darauf eintrat.
C.
In der Folge haben Michael Pfaff (Beschwerdeführer 1), Marcel Egli (Beschwerdeführer 2), Dietrich Weidmann (Beschwerdeführer 3) sowie Thomas Heid (Beschwerdeführer 4) je Beschwerde ans Bundesgericht erhoben. Der Beschwerdeführer 1 beantragt, es sei eine schweizweite Nachzählung des Ergebnisses der Abstimmung vom 14. Juni 2015 über die Änderung des RTVG anzuordnen. Der Beschwerdeführer 2 beantragt, es sei festzustellen, dass die Änderung des RTVG abgelehnt worden sei; eventualiter sei eine Nachzählung des Abstimmungsergebnisses anzuordnen. Der Beschwerdeführer 3 beantragt, es sei im Kanton Zürich eine Nachzählung des Ergebnisses der Abstimmung vom 14. Juni 2015 über die Änderung des RTVG anzuordnen. Der Beschwerdeführer 4 beantragt, die Abstimmung vom 14. Juni 2015 über die Änderung des RTVG sei für ungültig zu erklären; eventualiter sei eine schweizweite Nachzählung des Abstimmungsergebnisses anzuordnen. Ohne einen Antrag in der Sache zu stellen, teilt der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft mit, er sei mangels Zuständigkeit zur Beurteilung der gestellten Begehren auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 1 nicht eingetreten. Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich beantragt, die Beschwerden der Beschwerdeführer 2-4 seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Bundeskanzlei beantragt, die Beschwerden der Beschwerdeführer 1-4 seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdeführer 2, 3 und 4 haben am 13. bzw. 14. Juli 2015 je eine Replik eingereicht, mit welcher sie an ihren Beschwerden festhalten.

Erwägungen:
1.
Die Beschwerden in den Verfahren 1C_348/2015, 1C_350/2015, 1C_356/2015 und 1C_360/2015 betreffen alle die eidgenössische Volksabstimmung vom 14. Juni 2015 über die Änderung des RTVG. Alle vier Beschwerden nehmen Bezug auf den gleichen Sachverhalt und es stellen sich teilweise die gleichen Rechtsfragen. Es rechtfertigt sich, die vier Verfahren zu vereinigen.
2.
Die Beschwerdeführer haben im Anschluss an die eidgenössische Volksabstimmung vom 14. Juni 2015 über die Änderung des RTVG erfolglos Abstimmungsbeschwerde im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (BPR; SR 161.1) bei der Regierung ihres Kantons geführt. Gegen den jeweiligen Entscheid der Regierung ihres Kantons steht den Beschwerdeführern grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen ans Bundesgericht offen (
Art. 80 Abs. 1 BPR
i.V.m.
Art. 82 lit. c und
Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG
), mit welcher die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden kann. Zulässig sind auch die Anträge, die Abstimmung sei insgesamt für ungültig zu erklären sowie es sei schweizweit eine Nachzählung des Abstimmungsresultats anzuordnen, selbst wenn die Vorinstanzen diese Begehren zuständigkeitshalber nicht materiell behandeln konnten (vgl.
BGE 137 II 177
E. 1.2.3 S. 180 f.). Die Beschwerdeführer sind zur Beschwerde nach
Art. 82 lit. c BGG
legitimiert (vgl.
Art. 89 Abs. 3 BGG
). Auf die Beschwerden ist vorbehältlich E. 3 und 4 nachfolgend einzutreten.
3.
Der Beschwerdeführer 2 macht geltend, die Abstimmung über die Änderung des RTVG sei von der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) in unzulässiger Weise beeinflusst worden. Soweit der Beschwerdeführer 2 damit eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit gemäss
Art. 34 Abs. 2 BV
rügen wollte, kann darauf nicht eingetreten werden, weil er in seiner Beschwerde nicht konkret darlegt, wie die SRG die freie Meinungsbildung der Stimmberechtigten in unzulässiger Weise beeinflusst haben sollte (vgl.
Art. 106 Abs. 2 BGG
).
4.
Die Beschwerdeführer 2 und 4 machen geltend, für die von der Bundesversammlung im revidierten RTVG beschlossene Abgabe für Radio und Fernsehen bestehe keine Grundlage in der Bundesverfassung, was nach der Natur einer solchen Abgabe indessen erforderlich wäre. Richtigerweise hätte die Änderung des RTVG vom 26. September 2014 nicht dem fakultativen, sondern dem obligatorischen Referendum unterstanden und damit Volk und Ständen obligatorisch zur Abstimmung unterbreitet werden müssen. Somit sei das Ständemehr auf die eidgenössische Volksabstimmung vom 14. Juni 2015 über die Änderung des RTVG zu Unrecht nicht angewandt worden, weshalb die Ablehnung der Vorlage festzustellen sei (Antrag des Beschwerdeführers 2) bzw. die Abstimmung für ungültig zu erklären sei (Antrag des Beschwerdeführers 4).
Während Änderungen der Bundesverfassung dem obligatorischen Referendum unterstehen und
Volk und Ständen
zur Abstimmung unterbreitet werden (
Art. 140 Abs. 1 lit. a BV
), werden Bundesgesetze - wie die Änderung vom 26. September 2014 des RTVG - im Rahmen eines fakultativen Referendums
dem Volk
zur Abstimmung unterbreitet, wenn dies 50'000 Stimmberechtigte oder acht Kantone verlangen (
Art. 141 Abs. 1 lit. a BV
). Bundesgesetze sind für das Bundesgericht massgebend (
Art. 190 BV
), was unter anderem zur Folge hat, dass das Bundesgericht Bundesgesetze nicht einer generell-abstrakten Normenkontrolle unterziehen kann (vgl. auch
Art. 82 BGG
). Auch mit der Beschwerde in Stimmrechtssachen gemäss
Art. 82 lit. c BGG
kann deshalb nicht geltend gemacht werden, es fehle einer bundesgesetzlichen Norm an einer genügenden Grundlage in der Bundesverfassung. Insoweit kann auf die Beschwerden der Beschwerdeführer 2 und 4 nicht eingetreten werden.
5.
Die Beschwerdeführer 1 und 4 machen geltend, sie hätten einen Anspruch darauf, dass das Resultat der Abstimmung vom 14. Juni 2015 über die Änderung des RTVG schweizweit nachgezählt werde. Der Beschwerdeführer 3 beantragt die Anordnung einer Nachzählung des Abstimmungsresultats nur im Kanton Zürich. Der Beschwerdeführer 2 beantragt ebenfalls die Anordnung einer Nachzählung des Abstimmungsresultats, wobei unklar ist, ob er nur das Ergebnis im Kanton Zürich oder das gesamtschweizerische Ergebnis nachgezählt haben will.
5.1.
Während sich die Beschwerdeführer 1, 2 und 4 zur Begründung ihres Begehrens auf Anordnung einer Nachzählung ausdrücklich oder sinngemäss auf
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
sowie
Art. 34 Abs. 2 BV
stützen, beruft sich der Beschwerdeführer 3 ausdrücklich nur auf § 75 Abs. 3 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 1. September 2003 über die politischen Rechte (GPR; LS 161), wonach die wahlleitende Behörde die Auswertungsergebnisse der Wahlbüros überprüfen und berichtigen kann und bei einem knappen Ausgang eine Nachzählung anordnet. Der Beschwerdeführer 3 verkennt, dass diese Bestimmung nicht auf eidgenössische Abstimmungen anwendbar ist (vgl.
BGE 136 II 132
E. 2.1 S. 133 f.), sondern nur auf kantonale Wahlen und Abstimmungen (vgl. § 1 Abs. 1 und 3 GPR). Auf welche Weise das Ergebnis von eidgenössischen Abstimmungen festzustellen ist und wie der Stimmbürger allfällige Unregelmässigkeiten bei eidgenössischen Abstimmungen überprüfen lassen kann, bestimmt das Bundesrecht (vgl.
Art. 13 ff. sowie
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
).
5.2.
Art. 34 Abs. 2 BV
schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe und soll garantieren, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Dazu gehört u.a., dass Wahl- und Abstimmungsergebnisse sorgfältig und ordnungsgemäss ermittelt werden, gegen Wahl- und Abstimmungsergebnisse vorgebrachte Rügen - mit der allfälligen Folge einer Nachzählung oder Aufhebung des Urnengangs - im Rahmen des einschlägigen Verfahrensrechts geprüft werden und ordnungsgemäss zustande gekommene Wahl- oder Abstimmungsergebnisse tatsächlich anerkannt werden (
BGE 131 I 442
E. 3.1 S. 446 f. mit Hinweisen).
Es ist in erster Linie eine Frage des anwendbaren Rechts des jeweiligen Gemeinwesens, unter welchen Voraussetzungen Nachzählungen von Wahl- und Abstimmungsergebnissen anzuordnen sind und ob der einzelne Stimmberechtigte eine Nachzählung erwirken kann (vgl.
BGE 131 I 442
E. 3.2 S. 447 mit Hinweisen). In kantonalen (inklusive kommunalen) Angelegenheiten kann sich eine vom einzelnen Stimmbürger durchsetzbare Verpflichtung zur Nachzählung eines Wahl- oder Abstimmungsergebnisses gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung indessen unter Umständen auch direkt aus
Art. 34 Abs. 2 BV
ergeben (
BGE 136 II 132
E. 2.3.3 S. 137 mit Hinweis). In
BGE 131 I 442
hielt das Bundesgericht im Zusammenhang mit einer Beschwerde, welche die Wahl des Gemeinderats (der Exekutive) der Stadt Bern betraf, in Bestätigung seiner Rechtsprechung fest, unter der Voraussetzung einer zweckmässigen Ordnung, welche Gewähr für eine sorgfältige Ermittlung der Wahl- und Abstimmungsergebnisse biete, bestehe eine sich aus dem Bundesverfassungsrecht ergebende Verpflichtung zur Nachzählung bloss in jenen knapp ausgegangenen Fällen, in denen der Bürger auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Verhalten der zuständigen Organe hinzuweisen vermöge. Hingegen begründe der blosse Umstand eines knappen Wahl- oder Abstimmungsergebnisses für sich allein genommen keine bundesverfassungsrechtliche Pflicht zur Nachzählung (a.a.O., E. 3.3 ff. S. 448 ff. mit Hinweisen).
5.3.
Für eidgenössische Abstimmungen sieht
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
vor, dass wegen Unregelmässigkeiten bei der Kantonsregierung Beschwerde geführt werden kann. Die Kantonsregierung weist die Beschwerde gemäss
Art. 79 Abs. 2bis BPR
ohne nähere Prüfung ab, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten weder nach ihrer Art noch nach ihrem Umfang dazu geeignet waren, das Hauptresultat der Abstimmung wesentlich zu beeinflussen.
In
BGE 136 II 132
hatte sich das Bundesgericht mit einer Beschwerde zu befassen, welche das Resultat der eidgenössischen Volksabstimmung vom 17. Mai 2009 über den "Bundesbeschluss vom 13. Juni 2008 über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 über biometrische Pässe und Reisedokumente" betraf. Es führte in allgemeiner Weise aus,
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
könne ein Anspruch auf Nachzählung eines sehr knappen Resultats einer Abstimmung entnommen werden, selbst wenn keine äusseren Anhaltspunkte darauf hinweisen würden, dass nicht korrekt ausgezählt worden sei. Das Bundesgericht begründete dies damit, dass es den Unterlegenen umso leichter falle, ein Resultat zu akzeptieren, je sicherer es ordnungsgemäss zustande gekommen sei. Es mutmasste, dass eine Neuzählung mit besonderer Umsicht und ohne Zeitdruck vorgenommen werden dürfte, was für eine grössere Zuverlässigkeit des Resultats einer Nachzählung spreche (a.a.O. E. 2.4.2 S. 138). Der Nachzählung sei deshalb eine grössere Bestandeskraft zuzusprechen. Hingegen erscheine eine zweite Nachzählung im Regelfall als ausgeschlossen (a.a.O., E. 2.4.3 S. 139). Das Bundesgericht räumte ein, eine subjektiv-historische Auslegung von
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
ergebe zwar, dass mit der Verwendung des Begriffs "Unregelmässigkeiten" nicht auch die erfahrungsgemäss bestehende und in diesem Sinne regelmässige Fehlerquote beim Auszählen erfasst werden sollte (a.a.O., E. 2.2 S. 134 f.). Dennoch dränge es sich auf, ein
sehr knappes
Resultat einer eidgenössischen Abstimmung wie den Verdacht auf Unregelmässigkeiten im Sinne von
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
zu behandeln. Zu diesem Schluss führe eine zeitgemässe Auslegung von
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
, womit auch dem verfassungsmässigen Anspruch auf unverfälschte Stimmabgabe (
Art. 34 Abs. 2 BV
) Nachachtung verschafft werde (a.a.O., E. 2.4.2 S. 139). Mit Bezug auf den konkret zu beurteilenden Fall relativierte das Bundesgericht seine Ausführungen insofern, als es einen Anspruch auf Nachzählung des Abstimmungsresultats verneinte, weil dieses nicht
äusserst knapp
beziehungsweise derart knapp sei, dass sich die Anordnung einer Nachzählung bei der aufgezeigten offenen gesetzlichen Grundlage aufdränge und zudem auch keine Unregelmässigkeiten bekannt seien, die nach Art oder Umfang geeignet gewesen wären, das Hauptresultat zu beeinflussen (a.a.O., E. 2.6 S. 141). Ausserdem führte das Bundesgericht aus, es werde Sache des Gesetzgebers sein, darüber zu entscheiden, ob und auf welche Weise die Frage der Nachzählung gesetzlich geregelt werden solle (a.a.O., E. 2.7 S. 141).
In
BGE 138 II 5
äusserte sich das Bundesgericht anlässlich einer Beschwerde, welche das Resultat der Nationalratswahlen im Kanton Tessin betraf, zur in
BGE 136 II 132
begründeten Rechtsprechung. Es hielt fest, die Sichtweise, wonach ein sehr knappes Ergebnis in einer eidgenössischen Volksabstimmung eine "Unregelmässigkeit" im Sinne von
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
darstelle und Anspruch auf eine Nachzählung einräume, sei auf die Wahl des Nationalrats im Proporzverfahren bzw. auf
Art. 77 Abs. 1 lit. c BPR
nicht anwendbar (a.a.O., E. 2 f.).
5.4.
Zunächst ist daran zu erinnern, dass unmittelbar aus
Art. 34 Abs. 2 BV
kein allgemeiner und unbedingter Anspruch auf Nachzählung sehr knapper oder äusserst knapper Wahl- und Abstimmungsresultate fliesst. An der Rechtsprechung, wonach unter der Voraussetzung einer zweckmässigen Ordnung, welche Gewähr für eine sorgfältige Ermittlung der Wahl- und Abstimmungsergebnisse bietet, der blosse Umstand eines knappen Wahl- oder Abstimmungsergebnisses für sich allein genommen keine bundesverfassungsrechtliche Pflicht zur Nachzählung begründet, ist festzuhalten. Eine unmittelbar aus der Bundesverfassung fliessende Verpflichtung zur Nachzählung besteht wie bereits dargelegt nur in jenen knapp ausgegangenen Fällen, in denen der Bürger auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Verhalten der zuständigen Organe hinzuweisen vermag (vgl. E. 5.2 hiervor). Dem Umstand, dass es für den Stimmbürger möglicherweise schwierig ist, konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Verhalten zu erkennen, kann dadurch Rechnung getragen werden, dass umso geringere Anforderungen an den Nachweis solcher Unregelmässigkeiten zu stellen sind, je knapper das Wahl- oder Abstimmungsresultat ausfällt (
BGE 136 II 132
E. 2.4.2, S. 137 f.
;
131 I 442
E. 3.3 S. 449; GEORG LUTZ/RETO FELLER/MARKUS MÜLLER, Nachzählung bei knappen Wahl- und Abstimmungsergebnissen - überhöhte Erwartungen ?, AJP 2006 S. 1519).
Auch im bereits erwähnten
BGE 136 II 132
hat das Bundesgericht nicht unmittelbar aus der Bundesverfassung einen allgemeinen und unbedingten Anspruch auf Nachzählung sehr knapper oder äusserst knapper Wahl- und Abstimmungsresultate abgeleitet. Daran ändert der ergänzende Hinweis auf
Art. 34 Abs. 2 BV
nichts (a.a.O., E. 4.2.4 S. 139), zumal zur Frage, unter welchen Umständen und Voraussetzungen der Bundesverfassung ein Anspruch auf Nachzählung eines knappen Wahl- und Abstimmungsresultats entnommen werden kann, eine gefestigte Rechtsprechung besteht (vgl. E. 5.2 hiervor), von der sich das Bundesgericht nicht ausdrücklich distanziert hat. Vielmehr prüfte es die Frage, unter welchen Umständen und Voraussetzungen knappe Resultate in eidgenössischen Abstimmungsangelegenheiten nachgezählt werden müssen, in Anwendung und Auslegung von
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
.
Im Rahmen der übrigen Bestimmungen der Bundesverfassung könnte der Bundesgesetzgeber - wie verschiedene Kantone für kantonale Wahlen und Abstimmungen dies tun (vgl.
BGE 136 II 132
E. 2.3.2 S. 135 f.) - indessen einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Nachzählung von eidgenössischen Wahl- und Abstimmungsresultaten vorsehen, der weiter geht als der von
Art. 34 Abs. 2 BV
garantierte. Er hat davon aber bisher abgesehen.
5.5.
Nachfolgend zu prüfen ist, ob an der Feststellung festgehalten werden kann, wonach aus
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
ein Anspruch auf Nachzählung eines sehr knappen bzw. äusserst knappen Resultats einer eidgenössischen Abstimmung zu entnehmen sei, selbst wenn keine äusseren Anhaltspunkte darauf hinweisen, dass nicht korrekt ausgezählt worden ist.
5.5.1.
Eine Praxisänderung muss sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die - vor allem im Hinblick auf das Gebot der Rechtssicherheit - umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung als zutreffend erachtet worden ist. Eine Praxisänderung lässt sich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht (
BGE 137 V 417
E. 2.2.2 S. 422; 282 E. 4.2 S. 291 f.; 133 E. 6.1 S. 137;
137 III 352
E. 4.6 S. 360; je mit Hinweisen). Einen ernsthaften sachlichen Grund für eine Praxisänderung kann unter anderem die genauere oder vollständigere Kenntnis des gesetzgeberischen Willens darstellen (
BGE 138 II 162
E. 2.3 S. 166).
5.5.2.
Gewiss steht den an der Auszählung beteiligten Personen und Behörden am Tag der Abstimmung wenig Zeit zur Verfügung, zumal die nach kantonalem Recht zuständigen Amtsstellen (Gemeinde-, Kreis- oder Bezirksbehörden) gehalten sind, das Abstimmungsergebnis umgehend der kantonalen Zentralstelle zu melden (Art. 5 Abs. 1 der Verordnung über die politischen Rechte vom 24. Mai 1978 [VPR, SR 161.11]) und die kantonalen Zentralstellen das vorläufige kantonale Abstimmungsergebnis spätestens bis um 18.00 Uhr der Bundeskanzlei melden müssen (
Art. 5 Abs. 2 VPR
). Der Umstand, dass innert kurzer Zeit sehr viele Resultate aus den Stimmbüros zunächst an die kantonalen Zentralstellen und anschliessend an die Bundeskanzlei übermittelt werden müssen, dürfte Zähl- und Übermittlungsfehler begünstigen. Von der Feststellung und Publikation des vorläufigen amtlichen Endergebnisses zu unterscheiden ist jedoch das Verfahren, welches für die verbindliche Feststellung des Abstimmungsergebnisses zur Anwendung gelangt. Sämtliche Stimmbüros erstellen ein vereinheitlichtes ausführliches Abstimmungsprotokoll (
Art. 4 Abs. 1 VPR
i.V.m.
Art. 14 Abs. 1 BPR
). Die Abstimmungsprotokolle werden an die jeweilige Kantonsregierung weitergeleitet, welche die Ergebnisse aus dem ganzen Kanton zusammenstellt, sie der Bundeskanzlei mitteilt und innert 13 Tagen nach dem Abstimmungstag im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht (
Art. 14 Abs. 2 BPR
). Die Kantone übermitteln die Protokolle und auf Verlangen auch die Stimmzettel der Bundeskanzlei (
Art. 14 Abs. 3 BPR
). Mit diesem Vorgehen werden die Kantone und nötigenfalls die Bundeskanzlei in die Lage versetzt, nachträgliche Kontrollen durchzuführen, wenn Anzeichen bestehen, dass in bestimmten Gemeinden nicht korrekt ausgezählt worden ist oder Resultate nicht korrekt übermittelt worden sind. Wie die Bundeskanzlei nachvollziehbar darlegt, werden zwischen der Publikation des vorläufigen amtlichen Endergebnisses und der verbindlichen Feststellung des Abstimmungsergebnisses durch den Bundesrat gemäss
Art. 15 Abs. 1 BPR
regelmässig gewisse Ungereimtheiten festgestellt und korrigiert, die bei der Übermittlung der Abstimmungsergebnisse am Tag der Abstimmung aufgrund der Umstände fast zwangsläufig auftreten.
Was die Akzeptanz eines knappen Abstimmungsresultats angeht, steht im Vordergrund, dass das Auszählungsverfahren Gewähr für eine sorgfältige Ermittlung der Wahl- und Abstimmungsergebnisse bietet ( KURT NUSPLIGER/JANA MÄDER, Präzision in der Demokratie, ZBl 114/2013, S. 188) und dass die Gemeinden im beschriebenen Sinne einer gewissen Kontrolle unterstehen, wodurch allfällige Ungereimtheiten festgestellt und korrigiert werden können. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang sodann, dass - besonders bei knappen Abstimmungsergebnissen - konkreten Anzeichen auf eigentliche Unregelmässigkeiten bei der Auszählung, d.h. auf besondere Vorkommnisse, welche das Resultat über die bei jeder Zählung auftretenden marginalen Zähl- und Übermittlungsfehler hinaus verfälscht haben könnten, nachgegangen wird (vgl. LUTZ/FELLER/MÜLLER, a.a.O., S. 1533). Ob darüber hinaus, nämlich wenn keine konkreten Anzeichen auf eigentliche Unregelmässigkeiten bestehen, die Akzeptanz eines einmalig nachgezählten, sehr knappen Abstimmungsresultats tatsächlich in jedem Fall grösser ist als das Resultat der ersten Auszählung, ist schwierig zu beurteilen. Zu Recht weist die Bundeskanzlei diesbezüglich darauf hin, dass bei jeder Auszählung Fehler unterlaufen können, d.h. auch bei einer Nachzählung (vgl.
BGE 131 I 442
E. 3.6 S. 451). Es mag zwar sein, dass die Fehlerquote bei der erstmaligen Auszählung tendenziell etwas höher liegt als bei einer allfälligen Nachzählung, zwingend ist dies aber nicht und im konkreten Fall nachprüfen lässt es sich mindestens ohne weitere Nachzählungen auch nicht. Damit schafft ein einmaliges Nachzählen jedenfalls keine absolute Sicherheit über das richtige Ergebnis (vgl. NUSPLIGER/MÄDER, a.a.O., S. 187 f.; GEROLD STEINMANN, St. Galler Kommenter BV, N. 28 zu Art. 34; BÉNÉDICTE TORNAY SCHALLER, Y a-t-il un droit au recomptage automatique en cas de résultat de votation ou d'élection très serré?, Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag, 2013, S. 107; LUTZ/FELLER/MÜLLER, a.a.O., S. 1531 ff.; PIERRE TSCHANNEN, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts 2005 und 2006, ZBJV 142/2006 S. 801).
Auf den Umstand, dass mit einer Nachzählung Fehlerquellen, welche in anderen Stadien als der Auszählung zum Tragen kommen, nicht ausgemerzt werden können, hat das Bundesgericht schon in
BGE 136 II 132
E. 2.4.2 S. 138 hingewiesen (vgl. auch LUTZ/FELLER/MÜLLER, a.a.O., S. 1524 ff.; TORNAY SCHALLER, a.a.O., S. 106).
5.5.3.
Neben Gründen, die für einen allgemeinen und unbedingten Anspruch auf Nachzählung sehr knapper bzw. äusserst knapper Resultate von eidgenössischen Volksabstimmungen sprechen, bestehen auch sachliche Gründe, die dagegen sprechen (ausführlich NUSPLIGER/MÄDER, a.a.O., S. 187 ff; LUTZ/FELLER/MÜLLER, a.a.O., S. 1522 ff.; TORNAY SCHALLER, a.a.O., S. 106 ff.; PIERRE TSCHANNEN, Die Staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2010 und 2011, ZBJV 147/2011 S. 808 f.; CHRISTIAN SCHUHMACHER, Eine Lanze für die Nachzählung, ZBl 114/2013 S. 492 ff., der eine als Prüf- oder Kontrollzählung verstandene, richtig geplante und durchgeführte Nachzählung als gewinnbringend bzw. nützlich bezeichnet, weil die Verlässlichkeit des Ergebnisses grösser sei als das Ergebnis der Erstzählung).
Unter diesen Umständen erscheint es angezeigt, bei der Auslegung der anwendbaren Normen besonderes Gewicht dem Willen des Gesetzgebers beizumessen. Dementsprechend hat das Bundesgericht in
BGE 136 II 132
E. 2.7 S. 141 den Bundesgesetzgeber eingeladen, zu regeln, unter welchen Voraussetzungen knappe Abstimmungsresul tate nachgezählt werden sollen. In der Folge haben die eidgenössischen Räte im Rahmen der Teilrevision des BPR vom 26. September 2014 beschlossen, ein sehr knappes Abstimmungsergebnis erfordere nur dann eine Nachzählung, wenn Unregelmässigkeiten glaubhaft gemacht werden, die nach Art und Umfang geeignet sind, das Bundesergebnis wesentlich zu beeinflussen (
Art. 13 Abs. 3 BPR
, BBl 2014 7271). Diese Bestimmung soll am 1. November 2015 in Kraft treten, ist demzufolge vorliegend noch nicht anwendbar und im Gegensatz zur Ansicht der Bundeskanzlei für das Bundesgericht auch nicht bindend. Allerdings kann nach der Rechtsprechung eine Gesetzesrevision, die noch nicht in Kraft getreten ist, bei der Auslegung einer Norm unter Umständen berücksichtigt werden, namentlich, wenn - wie vorliegend - das geltende System nicht grundsätzlich geändert werden soll und nur eine Konkretisierung des bestehenden Rechtszustands angestrebt wird oder Lücken des geltenden Rechts ausgefüllt werden sollen (
BGE 124 II 193
E. 5d S. 201). Wie der Botschaft zur Änderung des BPR sowie der parlamentarischen Beratung entnommen werden kann, bezweckt
Art. 13 Abs. 3 BPR
nicht etwas grundsätzlich Neues, sondern die Rückkehr zum Willen des historischen Gesetzgebers, der keine Nachzählungen angeordnet wissen wollte, solange keine besonderen Unregelmässigkeiten glaubhaft gemacht werden, und zur früheren Praxis im Umgang mit Nachzählungen (Botschaft vom 29. November 2013 zur Änderung des BPR, BBl 2013 9240 f., 9252 f.; AB 2014 N 431 ff.; AB 2014 S 468 ff.).
5.5.4.
Unter Berücksichtigung des mit der Teilrevision des BPR vom 26. September 2014 bestätigten gesetzgeberischen Willens ist
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
deshalb nunmehr so auszulegen, dass ein allgemeiner und unbedingter Anspruch auf Nachzählung eines sehr knappen bzw. äusserst knappen Resultats einer eidgenössischen Abstimmung nur dann besteht, wenn zusätzlich äussere Anhaltspunkte darauf hinweisen, dass nicht korrekt ausgezählt worden ist. An den Nachweis der Unregelmässigkeiten im Sinne von
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
sind zwar umso geringere Anforderungen zu stellen, je knapper das Wahl- oder Abstimmungsresultat ausgefallen ist. Jedenfalls nicht ausreichend ist jedoch auch bei einem sehr knappen Abstimmungsresultat der Hinweis auf bereits korrigierte Fehler, solange sich diese im üblichen Rahmen bewegen und keine konkreten Anzeichen für besondere Vorkommnisse ersichtlich sind, welche das Resultat über die bei jeder Zählung auftretenden marginalen Zähl- und Übermittlungsfehler hinaus verfälscht haben könnten. Unter den dargelegten besonderen Umständen steht das Rechtssicherheitsgebot einer solchenAuslegung von
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
und der damit verbundenen Korrektur der mit
BGE 136 II 132
begründeten Rechtsprechung nicht entgegen, zumal letztere hinsichtlich eidgenössischer Volksabstimmungen bis zum vorliegenden Verfahren ohne praktische Bedeutung geblieben ist.
5.6.
Die Beschwerdeführer weisen auf verschiedene Vorkommnisse im Zusammenhang mit der Auszählung des Resultats der Abstimmung über die Änderung des RTVG bzw. auf angebliche Anhaltspunkte für grössere Zählfehler hin.
5.6.1.
In seiner Stellungnahme vom 13. Juli 2015 vergleicht der Beschwerdeführer 3 das Abstimmungsresultat im Kanton Zürich sowie in einzelnen Gemeinden und Stadtkreisen mit den Resultaten der am 9. Februar 2014 durchgeführten eidgenössischen Volksabstimmung über die Volksinitiative "Gegen Masseneinwanderung". Aus diesem Vergleich will er deutliche Anhaltspunkte für grössere Fehler bei der Auszählung entweder der einen oder der anderen Abstimmung erkennen.
Soweit es sich dabei nicht ohnehin um verspätet vorgebrachte, unzulässige Vorbringen handelt, kann den Ausführungen des Beschwerdeführers 3 nicht gefolgt werden. Dem Vergleich mit den Resultaten einer zu einem früheren Zeitpunkt durchgeführten Abstimmung über eine Vorlage, die zudem keinen Zusammenhang mit der den Stimmbürgern zur Abstimmung unterbreiteten Änderung des RTVG hat, lassen sich von vornherein keine Anhaltspunkte auf Fehler bei der Auszählung der Abstimmung über die Änderung des RTVG entnehmen.
5.6.2.
Die Beschwerdeführer 1 und 4 machen geltend, am Tag der Abstimmung habe das auf der Homepage der Bundeskanzlei publizierte vorläufige Endergebnis des Kantons Jura vorübergehend nicht mit dem Resultat übereingestimmt, welches der Kanton Jura zum gleichen Zeitpunkt publiziert habe. Erst später habe der Bund das vorläufige Endergebnis entsprechend angepasst. Weiter verweisen die Beschwerdeführer 1, 2 und 4 auf einen Presseartikel, wonach in der Gemeinde Kaltbrunn im Kanton St. Gallen beim Auszählen des Resultats der Abstimmung über die Änderung des RTVG die Ja- und die Nein-Stimmen vertauscht worden seien, was von der Gemeinde und vom Kanton bemerkt und korrigiert worden sei. Der Beschwerdeführer 1 nimmt ausserdem Bezug auf eine Medienmitteilung des Kantons Basel-Landschaft, wonach bei einer am gleichen Tag durchgeführten kantonalen Abstimmung in einer Gemeinde zunächst die Ja- und die Nein-Stimmen vertauscht worden seien. Der Beschwerdeführer 4 weist sodann auf einen Presseartikel hin, wonach in Rapperswil-Jona im Kanton St. Gallen bei einer am gleichen Tag durchgeführten kantonalen Abstimmung zunächst 1000 Ja-Stimmen nicht gezählt worden seien.
Die Bundeskanzlei hat in ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht vom 8. Juli 2015 bestätigt, dass im Anschluss an die Publikation des vorläufigen amtlichen Endergebnisses einzelne Ungereimtheiten festgestellt worden sind, welche im Hinblick auf die verbindliche Feststellung des Abstimmungsergebnisses zu korrigieren seien. Nach dem derzeitigen Stand der Bereinigung (d.h. demjenigen vom 8. Juli 2015) stünden bei der Abstimmung über die Änderung des RTVG 1'128'522 Ja-Stimmen 1'124'873 Nein-Stimmen entgegen. Die von den Beschwerdeführern genannten Ungereimtheiten seien marginal und kämen in ähnlicher Art und Weise bei jeder eidgenössischen Volksabstimmung unweigerlich vor. Die am Tag der Abstimmung publizierten vorläufigen und die definitiven Resultate seien kaum je vollständig identisch und die Abweichungen bei der Abstimmung über die Änderung des RTVG lägen im üblichen Rahmen.
Die Beschwerdeführer 1, 2 und 4 weisen lediglich auf marginale Fehler bei der Auszählung hin. Es handelt sich dabei um typische Zähl- und Übermittlungsfehler, wie sie aufgrund der Umstände bei jeder Auszählung einer eidgenössischen Volksabstimmung auftreten dürften. Soweit die erwähnten Fehler überhaupt die eidgenössische Volksabstimmung über die Änderung des RTVG betreffen, ist sichergestellt, dass sie im Hinblick auf die definitive Feststellung des Abstimmungsresultats durch den Bundesrat korrigiert werden. Anzeichen für besondere Vorkommnisse, welche das Resultat über die bei jeder Zählung auftretenden marginalen Zähl- und Übermittlungsfehler hinaus verfälscht haben könnten, sind keine ersichtlich.
5.7.
Nach dem Ausgeführten bestehen auch unter Berücksichtigung des knappen Abstimmungsresultats weder schweizweit noch im Kanton Zürich konkrete Anzeichen auf Unregelmässigkeiten im Sinne von
Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR
, die nach Art oder Umfang geeignet wären, das Resultat der eidgenössischen Volksabstimmung vom 14. Juni 2015 über die Änderung des RTVG zu beeinflussen. Den Anträgen der Beschwerdeführer auf Anordnung einer schweizweiten Nachzählung des Abstimmungsresultats sowie auf Anordnung einer Nachzählung des Abstimmungsresultats im Kanton Zürich ist somit nicht Folge zu leisten.
6.
Die Beschwerden des Beschwerdeführers 1 im Verfahren 1C_348/2015 sowie des Beschwerdeführers 3 im Verfahren 1C_356/2015 sind abzuweisen. Die Beschwerden des Beschwerdeführers 2 im Verfahren 1C_350/2015 sowie des Beschwerdeführers 4 im Verfahren 1C_360/ 2015 sind abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Mit dem Entscheid in der Sache wird das Begehren des Beschwerdeführers 1 um aufschiebende Wirkung gegenstandslos. Unter den gegebenen Umständen rechtfertigt es sich, auf die Erhebung von Kosten zu verzichten (vgl.
Art. 66 Abs. 1 BGG
).