Urteil 1A.217/2003 (2004)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
La Société de développement de Nax est une association de droit privé qui a pour but la promotion de l'essor du tourisme sur le territoire de la commune de Nax, en favorisant notamment "l'équipement et les manifestations touristiques, culturels et sportifs de la station" (art. 2 des statuts de l'association).
Le 26 mars 2000, la Société de développement a soumis au conseil municipal de Nax une demande d'autorisation de construire pour un parcours d'escalade ("via ferrata") sur un terrain appartenant à la Bourgeoisie de Nax, en dehors des zones à bâtir. Ce parcours, sur une paroi rocheuse proche du village de Nax, comporte un dénivelé de 220 m pour une longueur de 450 m, avec installation d'un câble, d'échelons et de deux petits ponts, notamment. L'autorité communale a délivré l'autorisation requise le 20 mai 2000 et les travaux d'aménagement ont été exécutés.
B.
Le 29 novembre 2000, la Commission cantonale des constructions (CCC) a informé la commune de Nax que cette autorisation était nulle car un projet d'installation hors de la zone à bâtir nécessitait une autorisation cantonale. Le 22 mars 2001, cette Commission a ordonné à la Société de développement d'arrêter les travaux et de ne pas utiliser le parcours d'escalade. Le 27 juillet 2001, la réouverture provisoire de la via ferrata a été autorisée à titre provisoire jusqu'au 1er novembre 2001.
C.
La demande d'autorisation de construire a été mise à l'enquête publique dès le 14 décembre 2001 avec la mention de la nécessité d'une dérogation selon l'
art. 24 LAT
(RS 700). Deux organisations, le WWF Suisse et Pro Natura, ont formé opposition.
Le 3 juillet 2002, une séance de conciliation a été organisée par la Commission cantonale des constructions. L'opposition a été maintenue.
Le 31 juillet 2002, la Commission cantonale a délivré une autorisation fondée sur l'
art. 24 LAT
, avec une durée de validité de trois ans. Cette décision reprend en outre des conditions posées par le Service cantonal des forêts et du paysage, dans les termes suivants:
"- Déséquiper complètement le tronçon A (enlèvement des anses, ...). Cette mesure s'avère nécessaire afin d'éviter le dérangement du faucon pèlerin dont le site de nidification se trouve à proximité.
- Fermer les tronçons B et C du 1er janvier au 30 avril, période très sensible pour la nidification du faucon pèlerin (couvaison, etc.). Les mesures à prendre (pose d'un portail, enlèvement de la première longe, ...) doivent être réalisées de manière à interdire tout passage.
- Installer des panneaux d'information expliquant la sensibilité du lieu par rapport à certaines espèces.
- Créer un poste d'observation des oiseaux."
Les tronçons A, B et C constituent la partie supérieure de la via ferrata, sur le piton de Nax.
En accordant l'autorisation, la Commission cantonale des constructions a rejeté les oppositions.
D.
Le WWF Suisse et Pro Natura ont recouru contre cette autorisation auprès du Conseil d'Etat du canton du Valais. Ce recours a été rejeté le 5 mars 2003. Ces deux organisations se sont pourvues, conjointement, devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal. Par un arrêt rendu le 22 août 2003, la juridiction cantonale a partiellement admis leur recours en "étend[ant] le refus d'autorisation de bâtir aux tronçons B et C du tracé de la via ferrata de Nax" (ch. 1 du dispositif). Dans les considérants de son arrêt, la Cour de droit public a retenu que l'installation litigieuse ne nécessitait pas l'adoption préalable d'un plan d'affectation mais qu'elle pouvait être réalisée, hors de la zone à bâtir, moyennant l'octroi d'une autorisation de construire exceptionnelle selon l'
art. 24 LAT
. Pour la juridiction cantonale, la première condition posée par cette disposition, à savoir l'emplacement imposé par la destination de l'installation (
art. 24 let. a LAT
), était réalisée, tandis que la seconde (
art. 24 let. b LAT
) ne l'était pas - pour les tronçons supérieurs B et C -, en raison de l'intérêt prépondérant à la protection de l'aire de nidification du faucon pèlerin.
E.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Société de développement demande au Tribunal fédéral d'octroyer l'autorisation de construire requise pour la via ferrata; il en découle qu'elle conclut également, implicitement, à l'annulation partielle de l'arrêt attaqué, en tant qu'il refuse d'autoriser l'aménagement des tronçons B et C. La recourante se plaint d'une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents, à propos de la protection du biotope du piton de Nax, et elle dénonce une violation de l'
art. 24 LAT
ainsi que des art. 18 et 18b de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN, RS 451).
Le WWF Suisse et Pro Natura concluent au rejet du recours.
Renonçant à répondre au recours, le Conseil d'Etat déclare néanmoins soutenir la démarche de la recourante.
Le Tribunal cantonal et la commune de Nax ont renoncé à se déterminer.
L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), dont l'avis a été demandé conformément à l'
art. 110 al. 2 OJ
, a fait part de ses observations; d'après lui, les tronçons B et C de la via ferrata ne seraient pas compatibles avec les exigences de la législation sur la protection de la nature et du paysage. Ces observations ont été communiquées aux parties, qui ont pu se déterminer à ce propos.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 129 II 225
consid. 1 p. 227, 453 consid. 2 p. 456 et les arrêts cités).
La contestation porte sur une autorisation de construire délivrée pour un projet hors de la zone à bâtir et, dans ce cadre, sur l'application de l'
art. 24 LAT
. Aux termes de l'
art. 34 al. 1 LAT
, le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est recevable contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance sur des demandes de dérogation en vertu des art. 24 à 24d LAT. Cette voie de recours a donc, en l'espèce, été choisie à juste titre.
Dans la procédure de recours de droit administratif (
art. 97 ss OJ
), a qualité pour recourir en vertu de l'
art. 103 let. a OJ
quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La Société de développement, requérante de l'autorisation et exploitante de la via ferrata, remplit ces conditions. Le recours satisfait aux autres exigences de recevabilité des
art. 97 ss OJ
. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante se plaint d'une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents pour la pesée des intérêts prescrite à l'
art. 24 let. b LAT
, à propos de la protection du biotope du piton de Nax.
2.1 D'après l'
art. 104 let. b OJ
, le recours de droit administratif peut être formé pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Néanmoins, conformément à l'
art. 105 al. 2 OJ
, lorsque le recours est dirigé contre la décision d'une autorité judiciaire - c'est le cas en l'espèce -, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure.
2.2 Devant le Tribunal fédéral, la contestation a exclusivement pour objet l'existence d'un intérêt prépondérant, au sens de l'
art. 24 let. b LAT
, susceptible de s'opposer à l'aménagement des tronçons supérieurs B et C de la via ferrata, le sort du tronçon A ayant été définitivement réglé dans la décision du 31 juillet 2002 de la Commission cantonale des constructions. Les autres questions déjà résolues par le Tribunal cantonal ne sont plus litigieuses, notamment celle de l'absence de nécessité d'établir préalablement un plan d'affectation (cf.
ATF 129 II 63
consid. 2.1 p. 65, 321 consid. 3.1 p. 326 et les arrêts cités).
2.3 Pour effectuer la pesée des intérêts prescrite à l'
art. 24 let. b LAT
, la juridiction cantonale s'est référée à un rapport du 7 novembre 2000 rédigé par le Prof. Raphaël Arlettaz, de la Station ornithologique suisse (sous-station de recherche Valais), rapport intitulé "La via ferrata de Nax: menaces pour l'avifaune et proposition de mesures correctives". Dans la partie "faits" de l'arrêt attaqué, il est indiqué que l'auteur du rapport préconisait alors de "déséquiper" le tronçon A, d'interdire l'accès du tronçon B entre le 1er janvier et le 1er juin, et de maintenir temporairement le tronçon C afin de vérifier l'influence des grimpeurs sur la nidification des faucons pèlerins; en cas d'échec de la nidification, le démantèlement des équipements du tronçon C pourrait être envisagé. Dans les considérants de l'arrêt attaqué, la Cour de droit public a rappelé que les autorités administratives avaient été conscientes de la menace sur la tranquillité de l'aire de nidification du faucon pèlerin puisqu'elles avaient supprimé le tronçon A et restreint l'utilisation des tronçons B et C "à la période allant du 1er janvier au 30 avril de chaque année" (recte: du 1er mai au 31 décembre, l'utilisation de ces tronçons ayant été interdite durant la période précitée). La Cour de droit public a néanmoins estimé, sur la base du même document du Prof. Arlettaz, qu'il existait pour le tronçon B "un degré de menace quasiment comparable à celui du tronçon A"; pour le tronçon C, elle a retenu que "devant une menace aussi patente de disparition d'une espèce d'oiseau rarissime, le risque de tolérer le passage des grimpeurs (...), même durant la période allant du 1er janvier au 30 avril (recte: même en dehors de cette période), s'avér[ait] trop important".
Le rapport précité du 7 novembre 2000 a été établi spontanément par la Station ornithologique, qui avait appris par la presse la réalisation de la via ferrata (après l'octroi de l'autorisation communale du 20 mai 2000). L'auteur du rapport entendait faire des propositions en vue d'une discussion entre tous les intéressés, sous l'égide du canton (p. 7 du rapport). Le Prof. Arlettaz a ensuite pu intervenir au cours de la procédure d'autorisation cantonale. Il a notamment participé à la séance de conciliation du 3 juillet 2002. Il s'est exprimé à cette occasion sur l'utilisation des tronçons B et C, sur la base de constatations faites lors de plusieurs passages sur place, précisant encore sa position dans un courrier électronique du 7 juin 2002 (remarques au sujet du procès-verbal de la séance de conciliation). La recourante fait valoir que ces éléments postérieurs au rapport initial du 7 novembre 2000 auraient dû être pris en considération par le Tribunal cantonal.
Il ressort en effet du dossier que cet ornithologue a pu faire, après la rédaction du premier rapport, de nouvelles constatations au sujet des risques liés à l'utilisation des tronçons B et C à différentes périodes de l'année. Dans son courrier électronique du 7 juin 2002, il semble préconiser une fermeture de ces tronçons pour la période 1er janvier - 30 avril, les observations effectuées en 2002 démontrant que les faucons pèlerins pouvaient tolérer un certain va-et-vient à cet endroit. Les résultats de la séance de conciliation du 3 juillet 2002 ont du reste amené le service cantonal spécialisé (service des forêts et du paysage) à revoir son préavis initial (cf. préavis complémentaire de la section nature et paysage du 15 juillet 2002) en proposant une fermeture des tronçons B et C du 1er janvier au 30 avril. Dans l'arrêt attaqué, la Cour de droit public n'a pas mentionné ces nouveaux éléments, postérieurs aux premières propositions du Prof. Arlettaz. Elle a constaté les faits de manière sommaire, sans ajouter d'autres indications au sujet des caractéristiques du biotope du piton de Nax, sur la base d'autres sources éventuelles. Elle a retenu une "menace patente de disparition d'une espèce d'oiseau rarissime" sans se référer sur ce point à aucun témoignage ni étude scientifique, ni même aux documents de portée générale établissant le degré de menace auquel sont exposées les espèces animales en Suisse (pour les oiseaux, voir notamment la "liste rouge" de la Station ornithologique suisse). Ces différents éléments auraient pourtant été, à l'évidence, pertinents pour la pesée des intérêts prescrite par l'
art. 24 let. b LAT
. Il apparaît donc qu'en fondant sa décision sur des éléments tirés exclusivement du rapport du 7 novembre 2000, la Cour de droit public n'a manifestement pas constaté les faits pertinents de manière complète et exacte. Les griefs de la recourante doivent donc être admis sur ce point.
3.
L'admission du recours de droit administratif entraîne l'annulation de la décision attaquée. Le Tribunal fédéral n'a pas à statuer lui-même sur le fond, en effectuant la pesée des intérêts; le résultat de celle-ci ne peut au demeurant être présumé, sur la base du dossier du recours de droit administratif. L'affaire doit au contraire être renvoyée au Tribunal cantonal pour nouvelle décision (
art. 114 al. 2 OJ
). Il appartiendra donc à la juridiction cantonale de compléter l'instruction puis de statuer en application de l'
art. 24 LAT
.
Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner les autres griefs soulevés par la recourante.
4.
Selon une jurisprudence constante, les organisations de protection de la nature, du paysage ou de l'environnement sont normalement dispensées du paiement des frais judiciaires lorsqu'elles succombent dans la procédure de recours de droit administratif (cf.
ATF 123 II 337
consid. 10a p. 357). Les frais judiciaires ne peuvent pas non plus être exigés des cantons et des communes (
art. 156 al. 2 OJ
).
Les deux organisations intimées auront en revanche à verser des dépens à la recourante, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (
art. 159 al. 1 et 2 OJ
).