Urteil 1A.253/2004 (2005)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
La société à responsabilité limitée "Sports Motorisés Martigny Sàrl" est propriétaire des parcelles nos 8477 et 8479 du cadastre de la commune de Martigny, au lieu-dit "Le Verney". Ces parcelles de 35'404 mètres carrés accueillent une piste de motocross aménagée en 1980 sur le site d'une ancienne décharge à assainir et exploitée par l'Association Sports Motorisés jusqu'en février 2002. Elles sont contiguës à la zone humide d'importance régionale du Verney. Elles ont été classées en zone à aménager de protection de la nature, dans le plan d'affectation des zones communal homologué le 24 avril 1996 par le Conseil d'Etat du canton du Valais, alors que la piste de motocross devait prendre place sur la parcelle voisine n° 8475 classée en zone d'intérêt général B. Selon le cahier des charges n° 19 annexé au règlement communal de constructions et de zones (RCCZ), la zone de protection de la nature du secteur du Verney nécessite l'établissement d'un plan d'aménagement détaillé avec règlement de protection approprié pour l'ensemble du secteur réglant les problèmes d'utilisation, de rapport à l'environnement et de remise en état.
Le 20 août 2000, la Commune de Martigny a engagé une procédure de modification partielle du plan d'affectation de zones dans le secteur du Verney visant à classer les parcelles nos 8477 et 8479 en zone d'intérêt général B pour assurer la pratique du motocross à son emplacement actuel; à la demande du Service cantonal de l'aménagement du territoire, elle a complété l'art. 132 RCCZ par l'adjonction d'une lettre e visant à affecter les terrains classés en zone agricole protégée au sud de la zone de protection de la nature du Verney en terrains de compensation écologique considérés comme surface d'assolement. Ce projet, soumis à l'enquête publique le 22 mars 2002, a notamment suscité les oppositions de Bernard Dorsaz, de Pascal et Monique Dorsaz, ainsi que de Pro Natura - Ligue Suisse pour la protection de la nature et du WWF Suisse, agissant par leurs sections cantonales. Le 15 mai 2002, le Conseil communal de Martigny a rejeté les oppositions. Par décision du 19 juin 2002, le Conseil général de Martigny a adopté la modification partielle du plan d'affectation de zones et du règlement communal de constructions et de zones.
Statuant le 11 février 2004, le Conseil d'Etat du canton du Valais a déclaré irrecevable le recours formés par le WWF Suisse contre cette décision et rejeté les recours des autres opposants. Par décision du même jour, il a homologué les modifications partielles du plan d'affectation de zones et du règlement de constructions et de zones, telles qu'approuvées par le Conseil général de Martigny le 19 juin 2002.
Au terme d'un arrêt rendu le 10 septembre 2004 sur recours de Benoît Dorsaz, de Pascal et Monique Dorsaz, du WWF Suisse et de Pro Natura- Ligue Suisse pour la protection de la nature, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal ou la cour cantonale) a annulé ces décisions et renvoyé l'affaire à la Commune de Martigny pour qu'elle statue à nouveau, en prenant notamment en compte l'art. 18b de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), l'art. 14 de son ordonnance d'application (OPN; RS 451.1) et l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Elle a en outre invité l'autorité communale à examiner si un rapport d'impact est nécessaire à ce stade de la procédure selon l'art. 5 du règlement cantonal d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (RcOEIE). Elle a estimé par ailleurs que la Société Sports motorisés Sàrl ne pouvait se prévaloir de l'art. 24c de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) pour prétendre obtenir une autorisation dérogatoire et utiliser à nouveau la piste de motocross fermée en 2002 en raison du classement des parcelles litigieuses en zone de protection de la nature.
B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, à titre principal, et du recours de droit public, à titre subsidiaire, l'Association Sports Motorisés et la Société Sports motorisés Sàrl demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et de les mettre au bénéfice de l'
art. 24c LAT
, leur permettant d'exploiter la piste de motocross sur les parcelles nos 8477 et 8479. Elles se plaignent d'une constatation inexacte et incomplète des faits et d'une application erronée des
art. 18b LPN
et 24c LAT.
Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat valaisan ont renoncé à présenter des observations. Les intimés concluent à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. L'Office fédéral du développement territorial et l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage proposent de le rejeter.
Les recourantes ont répliqué.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours dont il est saisi (
ATF 131 I 57
consid. 1 p. 59;
131 II 58
consid. 1 p. 60 et les arrêts cités). En vertu de la règle de la subsidiarité du recours de droit public énoncée à l'
art. 84 al. 2 OJ
, il convient de vérifier en premier lieu la recevabilité du recours de droit administratif (
ATF 128 II 13
consid. 1a p. 16;
126 I 97
consid. 1c p. 101).
1.1 Selon l'
art. 34 al. 1 et 3 LAT
, le recours de droit administratif est recevable contre les décisions prises en dernière instance cantonale sur la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir ou encore sur des demandes de dérogation en vertu des art. 24 à 24d LAT. Les autres décisions sont définitives, sous réserve du recours de droit public. Cette dernière voie de droit est en principe seule ouverte contre les décisions cantonales relatives à l'adoption, à la révision ou à la modification d'un plan d'affectation. La jurisprudence admet cependant que pareilles décisions puissent faire l'objet d'un recours de droit administratif lorsque l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement ou d'autres prescriptions fédérales spéciales en matière de protection des biotopes ou des forêts est en jeu (
ATF 125 II 10
consid. 2a p. 13;
123 II 88
consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 233;
121 II 72
consid. 1b p. 75 et les arrêts cités).
En l'espèce, la cour cantonale a considéré que les modifications du plan d'affectation des zones de Martigny et de son règlement d'application ne prenaient pas suffisamment en compte les exigences posées aux
art. 18b LPN
, 14 OPN et 47 OAT. Elle a également renvoyé la cause à l'autorité communale pour que celle-ci examine si une étude de l'impact sur l'environnement était nécessaire à ce stade de la procédure au regard de l'art. 5 RcOEIE, compte tenu de la procédure en deux temps prévue par le règlement communal de constructions et de zones pour les zones à aménager. L'arrêt attaqué est donc partiellement fondé sur le droit public fédéral. Les recourantes n'invoquent aucun grief en relation avec l'
art. 47 OAT
ou la nécessité d'une éventuelle étude d'impact à ce stade de la procédure en vertu du droit cantonal. Elles contestent en revanche l'application faite en l'espèce de l'
art 18b LPN
et prétendent bénéficier de la garantie de la situation acquise en application de l'
art. 24c LAT
pour le motif qu'elles exploitent une piste de motocross depuis plus de vingt ans sur les parcelles litigieuses. Au vu des arguments soulevés, seul le recours de droit administratif est ouvert, à l'exclusion du recours de droit public.
1.2 En leur qualité respective de propriétaire et d'exploitante de la piste de motocross aménagée sur les parcelles nos 8477 et 8479, la société Sports Motorisés Sàrl et l'Association Sports Motorisés ont un intérêt digne de protection au sens de l'
art. 103 let. a OJ
à obtenir l'annulation de l'arrêt attaqué qui refuse, en l'état, le transfert de ces terrains en zone d'intérêt général B et renvoie la cause à la Commune de Martigny pour nouvelle décision au sens des considérants. Elles ont en principe également un intérêt digne de protection à faire constater une application incorrecte de l'
art. 24c LAT
.
1.3 L'arrêt du Tribunal cantonal est une décision de cassation avec renvoi à l'autorité communale pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants. Une telle décision est tenue pour finale, lorsqu'elle tranche de manière définitive des questions de principe relatives à l'application du droit public fédéral et qu'elle contient des instructions impératives destinées aux autorités inférieures. Dans les autres cas, elle ne peut être attaquée immédiatement que si elle expose son destinataire à un préjudice irréparable (
ATF 130 II 321
consid. 1 p. 324;
129 II 286
consid. 4.2 p. 291, 384 consid. 2.3 p. 385 et les arrêts cités).
En l'occurrence, le Tribunal cantonal a annulé les décisions attaquées et a renvoyé la cause à la Commune de Martigny pour qu'elle statue à nouveau en prenant notamment en considération les
art. 18b LPN
, 14 OPN et 47 OAT et qu'elle examine la nécessité d'établir un rapport d'impact à ce stade de la procédure au regard de l'art. 5 RcOEIE. Les recourantes s'en prennent aux considérations émises en relation avec l'
art. 18b LPN
, en contestant notamment la valeur écologique attribuée à la zone humide du Verney et à leurs parcelles. Or, sur ce point, le Tribunal cantonal s'est borné à renvoyer l'affaire à l'autorité communale pour qu'elle prenne une nouvelle décision qui tienne compte des exigences de protection des biotopes découlant des
art. 18b LPN
et 14 OPN. Il n'indique pas les mesures qui doivent être prises pour se conformer à ces exigences, mais il laisse à la Commune de Martigny le soin d'examiner si, au terme des mesures d'instruction complémentaires requises, les parcelles litigieuses doivent être maintenues en zone de protection de la nature ou si elles peuvent être transférées en zone d'intérêt général B, moyennant l'adoption de mesures d'aménagement et de compensation adéquates. Sur ce point, on ne voit ni de décision de principe sur la portée des
art. 18b LPN
et 14 OPN ni de restriction du pouvoir d'appréciation de l'autorité inférieure. Pour le surplus, le renvoi de la cause n'entraîne pour les recourantes aucun préjudice irréparable. Le recours de droit administratif est dès lors irrecevable en tant qu'il porte sur l'application des
art. 18b LPN
et 14 OPN (cf. arrêt 1A.19/2003 du 24 novembre 2003 consid. 1.3.3 non publié sur ce point aux
ATF 130 II 18
).
1.4 Le Tribunal cantonal a retenu que la Société Sports motorisés Sàrl ne pouvait se prévaloir de l'
art. 24c LAT
pour prétendre obtenir une autorisation dérogatoire et utiliser à nouveau la piste de motocross fermée en 2002, étant donné qu'elle a acquis les parcelles litigieuses postérieurement à leur classement en zone de protection de la nature. Les recourantes lui reprochent d'avoir examiné cette question par rapport à la propriétaire des lieux uniquement, alors que l'Association Sports Motorisés exploite l'installation en cause depuis plus de vingt ans; elles se plaignent à ce propos d'une constatation inexacte des faits pertinents. La recevabilité du recours sur ce point, mise en doute par les intimés, peut demeurer indécise, car il est de toute manière mal fondé. La cour cantonale a estimé que la piste de motocross ne pouvait continuer à être exploitée sur les parcelles en cause aussi longtemps que la question de la protection du biotope d'importance régionale du Verney n'avait pas été résolue à satisfaction de droit. La pesée des intérêts en présence ne saurait être conduite de manière adéquate dans le cadre de la procédure d'autorisation exceptionnelle de construire, compte tenu des incidences d'une telle installation sur l'environnement et la planification (cf.
ATF 114 Ib 180
consid. 3ca p. 187). Aussi, la cour cantonale n'a pas violé le droit fédéral en estimant qu'une autorisation dérogatoire fondée sur l'
art. 24c LAT
n'entrait pas en considération en l'état, que ce soit en faveur de la Société Sports motorisés Sàrl ou de l'Association Sports Motorisés.
2.
Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable, aux frais des recourantes, qui succombent (
art. 156 al. 1 OJ
). Celles-ci verseront en outre une indemnité de dépens aux intimés qui obtiennent gain de cause avec l'aide d'un mandataire professionnel (
art. 159 al. 1 et 7 OJ
).