Urteil 1A.162/2001 (2002)
Rechtsgebiet: public_law

Fatti:
A.
A._ è proprietario dei fondi, tra loro contigui e sostanzialmente inedificati, n. xxx e yyy di Porza, di complessivi 1609 m2. Essi stanno sul pendio che degrada dal nucleo verso via Cantonale e via Borsari Welti, con le quali confinano; sono terrazzati e coltivati a orto. Il 14 dicembre 1965 il padre dell'attuale proprietario ha ottenuto la licenza edilizia per una casa monofamiliare, non realizzata.
Il Comune di Porza, adottando il 24 ottobre 1983 il piano regolatore, ha attribuito le due particelle alla zona del nucleo tradizionale (NT). Secondo il Consiglio di Stato del Cantone Ticino esse costituivano però la naturale continuazione della fascia protetta destinata a salvaguardare la bellezza architettonico-ambientale del nucleo, o meglio della catena di facciate rivolte a oriente: con risoluzione del 22 maggio 1985 ha quindi incluso d'ufficio i fondi nella zona di protezione del paesaggio (PA), dov'erano vietate le nuove costruzioni, e nel contempo approvato il piano regolatore. A._, allora proprietario, con il padre, dei fondi, ha impugnato la decisione governativa dinanzi al Gran Consiglio, chiedendo la loro attribuzione alla zona NT. Il Parlamento ha respinto il ricorso il 30 novembre 1987.
B.
Il 2 dicembre 1988 A._ ha inoltrato al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina (TE) una richiesta di indennità per espropriazione materiale contro il Comune di Porza. Il TE, con sentenza dell'8 febbraio 1999, ha ritenuto che la mancata attribuzione delle particelle alla zona edificabile costituiva un caso di espropriazione materiale; ha quindi accolto l'istanza e riconosciuto al proprietario un'indennità di fr. 180.-- il m2 oltre interessi.
C.
Il Comune di Porza ha impugnato questo giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, il quale, con sentenza del 23 agosto 2001, ha respinto il ricorso. Ha considerato che l'attribuzione dei fondi alla zona di protezione del paesaggio costituiva un rifiuto di assegnarli alla zona edificabile ("Nichteinzonung") e che alla data determinante del 22 maggio 1985 essi erano urbanizzati, idonei all'edificazione e ubicati entro il territorio già edificato in larga misura: secondo la Corte cantonale la probabilità di un loro sfruttamento edilizio appariva quindi elevata, sicché l'inclusione delle particelle nella zona PA costituiva un'espropriazione materiale. La Corte cantonale, rilevato che il Comune non contestava l'ammontare dell'indennità stabilita dal TE, ha quindi sostanzialmente confermato il giudizio impugnato, completandolo nel senso che, a partire dal 1° gennaio 2001, il tasso degli interessi compensatori riconosciuto sull'indennità è del 4,5 % annuo.
D.
Il Comune di Porza insorge con un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale contro questa sentenza chiedendo di annullarla. Chiede inoltre di accertare che non è realizzato un caso di espropriazione materiale e postula di respingere la richiesta d'indennità presentata dal proprietario. Il ricorrente fa valere una violazione del diritto federale, segnatamente dell'
art. 5 cpv. 2 LPT
, un eccesso e un abuso del potere di apprezzamento e un accertamento inesatto e incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti. Dei motivi si dirà, in quanto necessario, nei considerandi.
E.
Il Tribunale cantonale amministrativo si riconferma nelle sue argomentazioni e conclusioni, mentre A._ chiede di respingere il ricorso. È stato invitato a presentare osservazioni anche l'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (USTE), cui sono stati trasmessi il ricorso e le risposte. Esso rileva che, nella fattispecie, è determinante l'accertamento - al 22 maggio 1985 - del comprensorio già largamente edificato nel comparto in discussione; l'importanza dal profilo paesaggistico della zona PA sembrerebbe escludere trattarsi di singole particelle inedificate all'interno del territorio edificabile ristretto. Sia il ricorrente che la controparte si sono espressi sulle osservazioni dell'USTE.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (
DTF 127 III 41
consid. 2a, 127 II 198 consid. 2, 126 I 257 consid. 1a).
1.1 Secondo l'
art. 34 cpv. 1 LPT
il ricorso di diritto amministrativo (art. 97 segg. OG) è ammesso contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti - come nel caso in esame - indennità per restrizioni della proprietà ai sensi dell'
art. 5 cpv. 2 LPT
. Il Comune di Porza, obbligato dalla precedente istanza a indennizzare il proprietario dei fondi in discussione, è legittimato a proporre il ricorso di diritto amministrativo (
art. 34 cpv. 2 LPT
;
DTF 118 Ib 196
consid. 1a). Sotto questi aspetti, il ricorso, tempestivo (
art. 106 cpv. 1 OG
), è pertanto ricevibile.
1.2 Con il ricorso di diritto amministrativo si può far valere la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (
art. 104 lett. a OG
). Poiché l'istanza inferiore era un'Autorità giudiziaria, il Tribunale federale non può scostarsi dai fatti accertati, salvo ch'essi siano manifestamente inesatti o incompleti o siano stati constatati violando norme essenziali di procedura (
art. 105 cpv. 2 OG
;
DTF 127 II 297
consid. 2a, 125 II 369 consid. 2d); esso non può vagliare nemmeno la censura di inadeguatezza, non prevista dall'
art. 34 LPT
(art. 104 lett. c n. 3 OG). Il quesito di sapere se sia dovuta un'indennità per espropriazione materiale attiene al diritto e il Tribunale federale lo esamina liberamente (
DTF 115 Ib 408
consid. 1b).
1.3 Gli atti di causa sono sufficienti a chiarire la situazione. Il sopralluogo chiesto dal ricorrente non appare necessario e non viene quindi effettuato (
art. 95 e
art. 113 OG
;
DTF 123 II 248
consid. 2a, 122 II 274 consid. 1d).
2.
2.1 Secondo la giurisprudenza, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà: una limitazione di minore importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale se essa colpisce un solo proprietario o un numero limitato di proprietari, in modo che - fosse negato l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e incompatibile con il principio d'uguaglianza. In entrambi i casi, il miglior uso del fondo è da prendere in considerazione solo se, nel momento determinante, che coincide con l'entrata in vigore della misura restrittiva, esso appare molto probabile in un avvenire prossimo; quale miglior uso futuro viene di regola considerata la possibilità di costruire: al riguardo devono essere presi in linea di conto tutti gli elementi di fatto e di diritto da cui tale possibilità dipende (v. da ultimo
DTF 125 II 431
consid. 3a e rinvii).
2.2 Il Consiglio di Stato, approvando il 22 maggio 1985 il piano regolatore di Porza, ha assegnato le particelle n. xxx e yyy alla zona di protezione del paesaggio. Il precedente piano regolatore, approvato dal Governo il 26 maggio 1970, le attribuiva parte alla zona nucleo, parte alla zona edificabile a due piani; esse sono poi state sottoposte ai vincoli del decreto federale del 17 marzo 1972 su alcuni provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio (DFU) e, dopo l'entrata in vigore della LPT, inserite in una zona di pianificazione secondo il decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980 (DEPT).
Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 22 maggio 1985 è stato il primo a essere conforme alla LPT, entrata in vigore il 1° gennaio 1980. L'Autorità di pianificazione che allestisce per la prima volta un piano di utilizzazione conforme alle esigenze costituzionali e, in particolare, alle esigenze della LPT, pronuncia un rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile (cosiddetta "Nichteinzonung") quando non include una determinata particella in tale zona, e ciò anche se essa era edificabile secondo la normativa previgente (
DTF 125 II 431
consid. 3b e rinvii). A ragione la Corte cantonale ha quindi ritenuto che il provvedimento pianificatorio litigioso, che inseriva i fondi nella zona di protezione del paesaggio, comportava una loro mancata attribuzione alla zona edificabile e non un dezonamento: questa conclusione è invero condivisa dalle parti.
2.3 La mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile non attua, di massima, i presupposti di un'espropriazione materiale e non dà quindi luogo a indennità (cfr., da ultimo,
DTF 125 II 431
consid. 3b). Tuttavia, in casi eccezionali, il Tribunale federale si scosta dal principio della non indennizzabilità. Un risarcimento spetta al proprietario qualora, di regola cumulativamente, il suo terreno sia edificabile o almeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, qualora esso sia compreso nel perimetro di un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legge e qualora il proprietario abbia già sopportato rilevanti spese per l'urbanizzazione e l'edificazione del terreno stesso. Inoltre, anche considerazioni legate alla protezione della buona fede possono imporre l'inclusione di un fondo in una zona edificabile. Una siffatta esigenza può pure sussistere quando il fondo sia situato nel comprensorio già largamente edificato secondo l'
art. 15 lett. a LPT
. Le esposte circostanze permettono in linea di massima di ritenere che, al momento determinante, il proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (
DTF 125 II 431
consid. 4a e rinvii).
3.
La Corte cantonale ha in sostanza ritenuto adempiuta un'espropriazione materiale siccome i fondi litigiosi erano posti, alla data determinante, del 22 maggio 1985, entro il territorio già edificato in larga misura.
3.1 La nozione di terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'
art. 15 lett. a LPT
, e dell'
art. 36 cpv. 3 LPT
, comprende essenzialmente il comprensorio edificato ristretto e singole particelle inedificate al suo interno. La situazione dei fondi deve essere considerata nel suo complesso e in rapporto con quella delle particelle vicine. Il carattere di insediamento è rilevabile innanzitutto dalla vicinanza delle abitazioni e dalle infrastrutture presenti ritenuto però che superfici periferiche, pur se già interessate da una certa attività edilizia, e aree inedificate con un'importanza autonoma rispetto al territorio circostante non costituiscono comparti già edificati in larga misura. Le singole particelle inedificate all'interno del comprensorio edificato sono per lo più quelle direttamente confinanti con la zona edificata, in genere già urbanizzate e di superficie relativamente ridotta. La loro utilizzazione è prevalentemente connotata dall'edificazione circostante: partecipano alla qualità dell'insediamento e sono connesse alle costruzioni esistenti in modo tale che unicamente una loro attribuzione alla zona edificabile risulterebbe fondata. Superfici libere più estese all'interno del comprensorio edificato servono per contro all'interruzione degli insediamenti, al miglioramento della qualità abitativa mediante aree verdi e alla creazione di spazi per il tempo libero: esse non presentano connessione con le costruzioni circostanti, ma hanno una funzione indipendente (
DTF 121 II 417
consid. 5a; cfr. inoltre, sulla nozione di territorio già edificato in larga misura,
DTF 122 II 326
consid. 6c/aa, 455 consid. 6a).
3.2 Il Comune ricorrente contesta la conclusione della Corte cantonale e non riconosce al comprensorio dei due fondi il carattere di comparto già edificato in larga misura. Rileva in particolare che i fondi sono liberi da costruzioni, inseriti in un'ampia area omogenea inedificata e in pendio, compresa tra la parte bassa del nucleo da un lato, la strada cantonale e via Borsari Welti dall'altro. Inoltre, a valle del comparto, oltre le due strade, la zona residenziale R2 e la zona agricola avrebbero un carattere e una destinazione diversi da quella del soprastante nucleo: la zona di protezione del paesaggio ove sono state incluse le particelle litigiose presenterebbe quindi caratteristiche e funzioni indipendenti, distinte da quelle dei comparti edificabili circostanti.
La Corte cantonale ha accertato, in modo vincolante per il Tribunale federale (
art. 105 cpv. 2 OG
), che le particelle erano ubicate direttamente a valle delle costruzioni formanti il perimetro esterno del nucleo di Porza, densamente edificato e completato alla sua estremità dal palazzo municipale e da un ulteriore edificio destinato ad abitazione. Essendo poi, nella parte inferiore, delimitati dalla strada cantonale e da una strada comunale di quartiere (via Borsari Welti), i fondi litigiosi costituivano, secondo i giudici cantonali, un "cuneo", insinuantesi tra il nucleo e le due strade; anche a valle di quest'ultime il territorio era del resto già edificato, e il piano regolatore approvato il 22 maggio 1985 lo ha assegnato alla zona residenziale R2; solo una striscia di terreno a nord-est della particella n. xxx, pure sottostante al nucleo di Porza e parimenti attribuita alla zona PA, era inedificata. Le successive particelle n. 207 e 209, pure a monte di via Borsari Welti, erano già edificate e il nuovo piano regolatore del 1995 le ha direttamente incluse nella zona edificabile. Questi accertamenti non sono manifestamente inesatti - essi risultano anzi conformi agli atti - né sono stati eseguiti violando norme essenziali di procedura (
art. 105 cpv. 2 OG
). Ciò porta a concludere che il comparto in cui sono inserite le particelle in discussione era già edificato in larga misura alla data determinante.
Certo, i fondi litigiosi non costituiscono un terreno isolato, inedificato, all'interno del nucleo di Porza; tuttavia, essi sono racchiusi tra le già citate strade e gli edifici formanti il perimetro del nucleo, confinando direttamente, a monte, con particelle edificate mentre a valle sono separati rispetto alla zona residenziale R2 solo dalle strade. Quest'ultimo comprensorio era caratterizzato, anche nella parte lungo via Borsari Welti, già nel 1985 da una certa edificazione, pur se senza soluzione di continuità e in misura meno densa rispetto alla zona del nucleo tradizionale: l'area attorno al centro del paese non appariva quindi libera da costruzioni. In tali circostanze, le particelle litigiose non erano periferiche, né assumevano una funzione indipendente rispetto al territorio circostante, ma erano connesse agli insediamenti abitativi immediatamente vicini. La Corte cantonale non ha di conseguenza violato il diritto federale ritenendo il comprensorio nel quale sono ubicate le due particelle già edificato in larga misura alla data determinante.
4.
Secondo il ricorrente le particelle litigiose non avrebbero comunque una particolare vocazione edilizia, essendo terrazzate e poste sul pendio sottostante al nucleo. Esso rileva inoltre ch'esse erano inedificabili fin dal 1972/73 e precisa che la licenza edilizia, rilasciata nel 1965, era rimasta inutilizzata; le particelle non sarebbero d'altra parte dotate delle infrastrutture di urbanizzazione particolare e degli allacciamenti alle condotte delle acque chiare e luride, mentre l'Autorità cantonale potrebbe anche vietare un accesso diretto dei fondi alla strada cantonale. Il ricorrente ritiene quindi che, al momento determinante, la possibilità di edificarli in un futuro prossimo non appariva probabile.
Queste critiche, a fronte delle pertinenti e precise argomentazioni contenute nel giudizio impugnato (consid. 3.5, 3.6 e 3.7), non possono essere condivise. In effetti, il semplice fatto che i fondi siano in declivio e terrazzati non è determinante e non ne comporta necessariamente l'inidoneità all'edificazione se, come è qui il caso, dal profilo tecnico è possibile costruirvi (cfr. Alexandre Flückiger in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch/, editori, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 48 all'art. 15). La Corte cantonale non ha d'altra parte considerato decisiva la licenza edilizia del 14 dicembre 1965 ma rettamente valutato l'insieme delle circostanze ritenendo in particolare confermata l'idoneità all'edificazione dei fondi anche dal prezzo pagato dai compratori nel 1963 (fr. 140.--/145.-- il m2) e considerando che la loro mancata costruzione poteva essere stata condizionata dai vincoli dell'assetto pianificatorio provvisorio, cui i proprietari si erano peraltro opposti, dimostrando di voler mantenere edificabili le particelle per potervi costruire. La Corte cantonale ha inoltre accertato che i fondi erano lambiti dalla strada cantonale e da quella comunale di quartiere e che la particella n. xxx era attraversata dalle fognature a sistema misto: rettamente li ha quindi considerati urbanizzati. Risulta del resto dagli atti che la particella n. xxx è direttamente raggiungibile non solo dalla strada cantonale, bensì anche da quella comunale. Infine, un fondo è urbanizzato se, oltre all'accesso sufficiente, le necessarie condotte d'acqua, d'energia e di evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante; l'allacciamento non deve quindi essere assoluto, essendo sufficiente che sia realizzabile tenendo conto del principio della proporzionalità (
art. 19 cpv. 1 LPT
; André Jomini in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch/, editori, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 29 all'art. 19). In tali circostanze, le critiche sollevate dal ricorrente riguardo alla pretesa mancata urbanizzazione dei fondi sono infondate.
5.
Il ricorrente rimprovera infine alla Corte cantonale di avere ritenuto a torto che esso non aveva contestato anche l'ammontare dell'indennità stabilita dal TE. Sostiene che nel gravame al Tribunale cantonale amministrativo erano contenute argomentazioni attinenti alla questione dell'indennità, che occorreva quindi esaminare.
La censura è manifestamente infondata. In effetti, dinanzi all'ultima istanza cantonale, il Comune ha essenzialmente contestato la realizzazione di un'espropriazione materiale, insistendo prevalentemente sulla mancata edificabilità dei fondi, segnatamente a causa della conformazione dei luoghi. Esso non si è per contro espresso sull'ammontare dell'indennità e sulle modalità per fissarla, né ha sostenuto che l'importo sarebbe stato eccessivo e postulato esplicitamente una sua riduzione. In tali circostanze, la Corte cantonale non ha quindi violato il diritto di essere sentito del ricorrente ritenendo non contestato il giudizio sull'ammontare dell'indennità (cfr.
DTF 126 I 97
consid. 2b e rinvii).
6.
Ne consegue che la Corte cantonale a ragione ha ritenuto realizzata un'espropriazione materiale che dà luogo al versamento di un'indennità. Il ricorso deve quindi essere respinto e le spese, che seguono la soccombenza, sono poste a carico del ricorrente che aveva un interesse pecuniario nella causa (
art. 156 cpv. 2 OG
). Esso rifonderà alla controparte un'indennità a titolo di ripetibili della sede federale (
art. 159 cpv. 1 OG
).