Urteil 1C_43/2010 (2010)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
D._ ist seit 1983 Eigentümer der unüberbauten, 10 953 m2 grossen Parzelle Nr. 2545 im Wagliseiboden in Flühli, welche nach dem Teilzonenplan Wagliseiboden vom 10. Oktober 1977 in der eingeschossigen Wohnzone E1 lag. 1989 leitete die Gemeinde Flühli eine Revision der Ortsplanung ein; dabei sollte die Parzelle Nr. 2545 einer Bauzone zweiter Etappe zugewiesen werden. Das Verfahren kam nicht zum Abschluss. Am 5. August 1996 legte das Amt für Natur- und Landschaftsschutz des Kantons Luzern einen Schutzplan auf, in welchem die Parzelle Nr. 2545 als Moorschutzgebiet von regionaler Bedeutung ausgeschieden wurde. Im von D._ dagegen angestrengten, vom Bundesgericht mit Entscheid 1A.129/2002 vom 9. April 2003 abgeschlossenen Rechtsmittelverfahren wurde der südöstliche, rund 950 m2 grosse, dreieckige Teil der Parzelle (im Folgenden wird dieser Parzellenteil, um den sich das vorliegende Verfahren dreht, als "Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545" bezeichnet) aus dem Moorschutzgebiet entlassen, während der Rest der Parzelle darin verblieb (Zone Mahd).
Der Nordgrenze der Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 entlang führt ein Erschliessungssträsschen, an welches die drei leicht überhöhten, mit Einfamilienhäusern überbauten Parzellen Nrn. 2679, 2680 und 2681 angrenzen. A._ ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 2679, C._ und B._ gehört die Parzelle Nr. 2680.
A.a Am 25. Juni 2007 legte der Gemeinderat von Flühli den Zonenplan 1 : 2 000 Wagliseiboden auf; darin wird die Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 ebenso wie die nördlich angrenzende Einfamilienhaussiedlung der Einfamilienhauszone E1/A zugewiesen. A._ sowie C._ und B._ erhoben weitgehend identische Einsprachen gegen die Einzonung der Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 in die Bauzone.
Am 23. Oktober 2007 liess das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern (BUWD) eine Änderung des Schutzplanes M4 Wagliseiboden im Kantonsblatt publizieren und vom 29. Oktober bis zum 27. November 2007 öffentlich auflegen. Darin wird die Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 aus dem Moorschutzgebiet entlassen, während der Rest der Parzelle darin (Zone Mahd) verbleibt. Gegen die Auflage des redimensionierten Moorschutzperimeters erhoben die Pro Natura, die Pro Natura Luzern, A._ sowie C._ und B._ Einsprache mit den übereinstimmenden Anträgen, auf die Änderung der Moorschutzverordnung zu verzichten bzw. die Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 dem Geltungsbereich der Moorschutzverordnung zu unterstellen.
A.b Am 26. November 2007 stimmte die Gemeindeversammlung von Flühli der Zonenplanänderung im Gebiet Wagliseiboden und damit der Einzonung der Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 in die Wohnbauzone E1/A zu.
A._ sowie C._ und B._ fochten diesen Gemeindeversammlungsbeschluss mit Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons Luzern an und beantragten einerseits, die Zonenplanänderung im Wagliseiboden bzw. die Einzonung der Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 in die Bauzone aufzuheben, und anderseits, die Einsprachen gegen die Redimensionierung des Moorschutzperimeters im fraglichen Gebiet gutzuheissen. Der Gemeinderat Flühli und D._ beantragten, die Verwaltungsbeschwerde abzuweisen.
A.c Am 26. August 2008 änderte der Regierungsrat die Moorschutzverordnung ab und wies die Einsprachen von Pro Natura, Pro Natura Luzern, A._ sowie C._ und B._ ab, soweit er darauf eintrat. Gleichzeitig genehmigte er die Zonenplanänderung im Gebiet Wagliseiboden und wies die Verwaltungsbeschwerde von A._ sowie C._ und B._ ab, soweit er darauf eintrat.
A.d Die Pro Natura, die Pro Natura Luzern, A._ sowie C._ und B._ erhoben gegen diesen Beschluss des Regierungsrates Verwaltungsgerichtsbeschwerde, welche vom Verwaltungsgericht des Kantons Luzern am 7. Dezember 2009 abgewiesen wurde, soweit es darauf eintrat.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen die Pro Natura, die Pro Natura Luzern, A._ sowie C._ und B._, die in dieser Angelegenheit ergangenen Entscheide der Gemeinde Flühli sowie des Regierungsrates und des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern seien aufzuheben und die Abänderung der Moorschutzverordnung inklusive Schutzplan M4 sowie die gestützt darauf vorgenommene Anpassung der Zonenplanung (Schaffung einer Bauzone) bzw. deren Genehmigung bezüglich der strittigen Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 sei zu verweigern; diese Fläche sei in den Perimeter der Moorschutzverordnung aufzunehmen bzw. in diesem zu belassen. Eventuell sei die Sache zu entsprechender Entscheidfassung und zu weiteren Abklärungen an die Vorinstanzen zurückzuweisen mit der Auflage, eine Expertise zu erstellen und einen Augenschein vorzunehmen. Ausserdem ersuchen sie, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
C.
Am 18. Februar 2010 wies das präsidierende Mitglied der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung das Gesuch um aufschiebende Wirkung ab.
D.
Der Regierungsrat beantragt, die Beschwerde abzuweisen und verzichtet auf weitere Vernehmlassung. Das Verwaltungsgericht reicht das Dossier des Moorschutzverfahrens V 1999 305 ein; es beantragt, die Beschwerde abzuweisen und verzichtet auf weitere Vernehmlassung. D._ beantragt, die Beschwerde abzuweisen; sollte das Gericht Zweifel an seiner Sachdarstellung haben, seien weitere Beweisabklärungen - insbesondere ein Augenschein - vorzunehmen. Die Gemeinde Flühli beantragt, sie abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das BAFU teilt in seiner Vernehmlassung mit, dass es die geplante Siedlungserweiterung für zulässig halte.
D._ hält in seiner Stellungnahme zur Vernehmlassung des BAFU fest, dass er dessen Standpunkt vollumfänglich stütze, dass es vorliegend indessen nicht um eine Änderung der Moorschutzabgrenzung gehe, sondern um die Aufrechterhaltung des vom Regierungsrat am 2. November 1999 festgesetzten Zustandes. Die Pro Natura, die Pro Natura Luzern, A._ sowie C._ und B._ halten an der Beschwerde fest.
Die Gemeinde Flühli nimmt zur Vernehmlassung von Pro Natura, Pro Natura Luzern, A._ sowie C._ und B._ Stellung und beharrt auf ihrem Standpunkt, dass die strittige, 950 m2 grosse Fläche rechtskräftig aus dem Geltungsbereich der Moorschutzverordnung entlassen worden sei. Die Pro Natura, die Pro Natura Luzern, A._ sowie C._ und B._ reichen Fotografien ein zur Stützung ihres Standpunktes, dass es sich bei der umstrittenen Fläche nicht um eine Baulücke handle.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf weitere Stellungnahme. Das BUWD weist die Ausführungen von Pro Natura, Pro Natura Luzern, A._ sowie C._ und B._ zu den von ihnen neu eingereichten Fotografien zurück. D._ hält an seinem Standpunkt fest.

Erwägungen:
1.
Angefochten ist der kantonal letztinstanzliche Entscheid des Verwaltungsgerichts über die Änderung der kantonalen Moorschutzverordnung und der Nutzungsplanung der Gemeinde Flühli, mithin über eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von
Art. 82 BGG
, die nicht von einem Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG
betroffen ist. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten steht damit zur Verfügung.
Die Beschwerdeführer 1-3 haben am kantonalen Verfahren teilgenommen, sind als Eigentümer von Liegenschaften, die unmittelbar an das Land grenzen, dessen Einzonung und Unterschutzstellung umstritten ist, vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung; sie sind damit beschwerdebefugt (
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Die Beschwerdeberechtigung des Beschwerdeführers 4 ergibt sich aus Art. 12 Abs. 1 lit. b des Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966, SR 451 (NHG) i.V.m. Ziff. 6 des Anhangs zur Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen vom 27. Juni 1990, SR 814.076. Die Legitimation des Beschwerdeführers 5 beurteilt sich dagegen allein nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
, es müssten die Voraussetzungen der sogenannt egoistischen Verbandsbeschwerde (dazu
BGE 136 II 291
nicht publ. E. 1.1
;
131 I 198
E. 2.1;
130 II 514
E. 2.3.3) erfüllt sein. Die Beschwerde enthält keine Ausführungen zur Legitimation des Beschwerdeführers 5. Es ist unklar, ob die Legitimationsvoraussetzungen für ihn erfüllt sind. Zwar prüft das Bundesgericht die Zulässigkeit der Beschwerde gemäss
Art. 29 Abs. 1 BGG
grundsätzlich von Amtes wegen (
BGE 135 II 94
E. 1 S. 96;
134 II 186
E. 1.5 S. 188;
133 II 249
E. 1.1 S. 251). Der Beschwerdeführer hat jedoch bei der Erhebung der zur Beurteilung der Eintretensvoraussetzungen wesentlichen Tatsachen durch entsprechende Angaben in der Beschwerdebegründung mitzuwirken (
Art. 42 Abs. 2 BGG
). Der Beschwerdeführer 5 ist dieser Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen. Aus diesem Grund, und weil nicht ersichtlich ist, dass die Beschwerdeberechtigung gegeben ist, ist auf seine Beschwerde nicht einzutreten.
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, sodass auf die Beschwerde der Beschwerdeführer 1-4 einzutreten ist.
Auf die Durchführung eines Augenscheins kann verzichtet werden, da sich der rechtserhebliche Sachverhalt aus den Akten, insbesondere den sich darin befindenden Plänen und Fotodokumentationen, mit ausreichender Klarheit ergibt.
2.
In Bezug auf die Änderung der Moorschutzverordnung ist zunächst festzuhalten, das der Regierungsrat am 2. November 1999 die Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 von "ungefähr 9,5 a" aus dem Moorschutzperimeter entlassen hat, was vom Verwaltungsgericht am 21. Mai 2002 und vom Bundesgericht am 9. April 2003 geschützt wurde. Das bedeutet, dass die Entlassung dieser Fläche aus dem Moorschutzperimeter längst rechtskräftig ist, und es folglich im vorliegenden Verfahren nur noch um den Vollzug bzw. die parzellenscharfe planmässige Ausscheidung des Schutzgebietes gehen konnte. Die Beschwerdeführer fühlen sich an diese Entscheidung zu Unrecht nicht gebunden.
Der Beschwerdeführer 4 hatte gegen den die Gemeinde Root betreffenden Schutzplan M20 Einsprache erhoben (Einspracheentscheid des Regierungsrates vom 2. November 1999 S. 205 ff.). Als Einsprecher wurde ihm der Einspracheentscheid zugestellt (Einspracheentscheid S. 226), aus welchem auch die Entlassung der fraglichen 9,5 a aus dem Schutzgebiet Wagliseiboden hervorgeht (S. 99 ff.). Er hätte gegen diesen Entscheid Beschwerde erheben können und nach Treu und Glauben auch müssen. Es hätte ihm nicht entgegengehalten werden können, in Bezug auf das Gebiet Wagliseiboden keine Einsprache erhoben zu haben, da gemäss Auflageplan die ganze Parzelle Nr. 2545 hätte unter Schutz gestellt werden sollen und er damit keine Veranlassung hatte, Einsprache zu erheben. Dass er den Einspracheentscheid nicht anfocht, hat er sich daher selber zuzuschreiben und muss ihn demzufolge gegen sich gelten lassen.
Im Zeitpunkt der Auflage des Schutzzonenplanes - dem 5. August 1996 - standen die Parzellen Nrn. 2679 und 2680 noch im Eigentum des Beschwerdegegners. Die Beschwerdeführerin 1 erwarb erstere im Zeitpunkt des Einspracheentscheids. Sie hatte von diesem keine Kenntnis, wäre aber ohnehin nicht befugt gewesen, ihn anzufechten, da sie am Einspracheverfahren nicht teilgenommen hatte und dazu auch - mangels Grundeigentums im betroffenen Gebiet - gar nicht berechtigt gewesen wäre. Die Beschwerdeführer 2 und 3 erwarben die Parzelle Nr. 2680 während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens. Dem Verwaltungsgericht kann nicht vorgeworfen werden, sie nicht über den Stand des Verfahrens informiert zu haben. Abgesehen davon, dass keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass es überhaupt Kenntnis vom Handwechsel der Parzelle hatte, wäre es nicht verpflichtet gewesen, die Beschwerdeführer 2 und 3 beizuladen. Aus einer Beiladung hätten sie zudem auch keinen Nutzen ziehen können, da das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid des Regierungsrates wegen des Verbots einer reformatio in peius ohnehin nicht zuungunsten des damaligen Beschwerdeführers (und heutigen Beschwerdegegners) hätte abändern können.
Zusammenfassend ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht weder das rechtliche Gehör noch weitere Verfahrensrechte der Beschwerdeführer noch den Vertrauensgrundsatz verletzte, indem es ihnen die Rechtskraft der modifizierten Unterschutzstellung mit der Entlassung der umstrittenen 9,5 a aus dem Moorschutzperimeter entgegenhielt.
3.
Die Beschwerdeführer werfen dem Verwaltungsgericht vor, die Einzonung der Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 verletze das RPG. Es könne keine Rede davon sein, dass mit der neuen Zonengrenze das Baugebiet arrondiert werde; vielmehr rage die neue Bauparzelle störend ins Moor hinein.
3.1 Das Verwaltungsgericht schützte die Einzonung der Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 in die Bauzone mit dem Hinweis, dass die Überbauung der aus dem Moorschutzperimeter entlassenen Fläche auch nach der Auffassung des BUWAL unter dem Gesichtspunkt des Moorschutzes zulässig sei (E. 4c S. 17). In Bezug auf die Beurteilung der umstrittenen Zonengrenze anhand der raumplanungsrechtlichen Vorgaben hat das Verwaltungsgericht ausgeführt (E. 5b S. 18 f.), deren Verlauf sei normativ kaum zu erfassen und entspreche insofern einer weitgehend freien, überwiegend raumordnungspolitisch verantworteten Beurteilung des Planungsträgers. Es sei häufig so, dass die Bauzonengrenze irgendwo gezogen werde, ohne dass dies im Einzelfall stringent begründet werden könne. Dem Planungsträger komme bei der Bauzonenabgrenzung ein beachtlicher Ermessensspielraum zu, den es zu respektieren habe. Die gewählte Abgrenzung im Bereich der entlang der südlichen Grenze der Parzelle Nr. 2545 sei nicht zuletzt auch mit Blick auf die Belange des Natur- und Heimatschutzes vertretbar. Das Verwaltungsgericht erblickt in der umstrittenen Einzonung - wie bereits der Regierungsrat - die zulässige Auffüllung einer Baulücke bzw. die sinnvolle Arrondierung der Bauzone (E. 4c S. 17).
3.2 Mit dieser Argumentation verletzt das Verwaltungsgericht das Natur- und Heimatschutzgesetz und vermengt zudem in unzulässiger Weise moorschutz- und raumplanungsrechtliche Gesichtspunkte.
Zutreffend ist, dass mit der Entlassung der Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 aus dem Moorschutzperimeter die sich daraus ergebenden spezifischen baulichen Beschränkungen weggefallen sind. Eine Überbauung der Fläche ist damit mit anderen Worten nicht bereits aus Gründen des Biotopschutzes ausgeschlossen. Allerdings bildet das Gebiet Wagliseiboden - auch soweit es vom Moorschutzperimeter nicht erfasst wird - Teil der Moorlandschaft von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung Habkern/Sörenberg (Anhang 1 Nr. 13 der Moorlandschaftsschutzverordnung vom 1. Mai 1996, SR 451.35). Nach
Art. 23d Abs. 1 NHG
ist die Gestaltung und Nutzung derartiger Moorlandschaften zulässig, soweit sie der Erhaltung der für die Moorlandschaften typischen Eigenheiten nicht widersprechen. Unter dieser Voraussetzung sind nach Abs. 2 insbesondere zulässig: a) die land- und forstwirtschaftliche Nutzung, b) der Unterhalt und die Erneuerung rechtmässig erstellter Bauten und Anlagen, c) Massnahmen zum Schutz von Menschen vor Naturereignissen und d) die für die Anwendung der Buchstaben a-c notwendigen Infrastrukturanlagen. Beim Schutz der Moorlandschaft steht - anders als bei den Mooren - nicht der Biotopschutz im Vordergrund, sondern der landschaftliche Aspekt (
BGE 127 II 184
E. 5c S. 195; Urteil 1A.40/2005 vom 7. September 2005 E. 4.3, in: URP 2005 S. 699). Dabei ist ein strenger Massstab anzulegen und grundsätzlich jede zusätzliche Beeinträchtigung des Landschaftsbilds zu verhindern (Urteil 1A.124/2003 vom 23. September 2003 E. 5.7, in: URP 2003 S. 731 ff.). Die Ausdehnung der Bauzone für Wohnbauten ist damit in Moorlandschaften, abgesehen von der Schliessung von Baulücken und der Arrondierung der Bauzonengrenze, grundsätzlich ausgeschlossen.
3.3 Die kompakte, für gut zwei Dutzend Häuser Platz bietende, weitgehend überbaute Siedlung Wagliseiboden grenzt im Süden an Landwirtschaftsgebiet, welches teilweise im Moorschutzperimeter liegt. Auf der Grenze zwischen dem überbauten und dem unüberbauten Gebiet verläuft in ost-westlicher Richtung ein Erschliessungssträsschen (u.a.) zu den Parzellen Nrn. 2679 und 2680 der Beschwerdeführer 1-3. Das Siedlungsgebiet fällt zudem teilweise relativ steil zu diesem Strässchen hin ab, an welches von Süden her das flachere Landwirtschafts- bzw. Moorgebiet - darunter die Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 - anstösst. Das Strässchen bildet eine klare landschaftliche Zäsur und damit einen "natürlichen" Abschluss des Siedlungsgebietes. Die Neueinzonung - d.h. die erstmalige Einzonung in eine den Anforderungen des RPG entsprechenden Bauzone - der als dreieckiger Spickel ins Nichtbaugebiet hineinragenden Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 stellt somit offensichtlich weder eine Arrondierung des Baugebietes noch die Schliessung einer Baulücke - der Begriff ist eng auszulegen (
BGE 132 II 218
E. 4.1, 4.2.1, 4.2.2 mit Hinweisen) - dar, sondern würde das Baugebiet punktuell ins Moor hinein ausdehnen, auch wenn der umstrittenen Fläche selber keine Moorqualität zukommt. Das ist in einer Moorlandschaft von nationaler Bedeutung nach
Art. 23d NHG
unzulässig.
Das Erschliessungssträsschen drängt sich zudem auch unter raumplanerischen Gesichtspunkten als Zonengrenze geradezu auf, die umstrittene Neueinzonung südlich davon ist auch unter Beachtung des den kantonalen Behörden zustehenden planerischen Ermessens schlechterdings nicht zu rechtfertigen. Dass die umstrittene Fläche zum Bauland im Sinne von
Art. 15 lit. b RPG
gehört, welches voraussichtlich innerhalb der nächsten 15 Jahre benötigt wird, ist zudem nicht erstellt und wurde vom Verwaltungsgericht auch nicht angenommen. Auch die raumplanerischen Voraussetzungen für die umstrittene Einzonung sind damit nicht gegeben.
3.4 Eine Einzonung erheischt auch nicht der Umstand, dass der Regierungsrat anlässlich des Einspracheentscheids die Einzonung der Fläche in Aussicht gestellt haben soll.
Der in
Art. 9 BV
verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Vorausgesetzt ist weiter, dass die Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann; schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (
BGE 129 I 161
E. 4.1
;
127 I 31
E. 3a;
126 II 377
E. 3a).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend offensichtlich nicht erfüllt. Zum einen ist nicht erstellt, dass der Beschwerdegegner aufgrund dieser regierungsrätlichen Ausführungen irgendwelche Dispositionen traf. Zum andern ist mehr als fraglich, ob der Regierungsrat überhaupt eine verbindliche Aussage über das planerische Schicksal der umstrittenen Fläche machte, hat er doch im Einspracheentscheid vom 2. November 1999 lediglich erwogen, dass damit eine weitere Parzelle des ursprünglichen Parzellierungsplanes überbaut werden könnte, sollten die Stimmbürger der entsprechenden neuen Bauzone in diesem Abschnitt zustimmen (Einspracheentscheid S. 107).
4.
Damit ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts im Kosten- und Entschädigungspunkt sowie insoweit aufzuheben, als damit die Einzonung der 950 m2 grossen Südost-Ecke der Parzelle Nr. 2545 in die Bauzone bestätigt wurde. Bei diesem Ausgang werden der Beschwerdeführer 5 und der Beschwerdegegner kostenpflichtig (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Ausserdem hat der Beschwerdegegner den obsiegenden Beschwerdeführern 1-4 eine reduzierte Parteientschädigung zu bezahlen (
Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG
).