Urteil 1P.308/2005 (2006)
Rechtsgebiet: public_law

Faits:
A.
Le 12 mars 2001, la société A._ a déposé une demande de permis de construire portant sur la réalisation d'un immeuble d'habitation comportant quatorze logements sur la parcelle n° 8143 de la commune de Fribourg. La parcelle se trouve au centre du plan d'aménagement de détail "Les Hauts de Schiffenen", élaboré en 1972 (ci-après: le PAD). Selon le plan d'aménagement local de la commune de Fribourg, approuvé le 23 décembre 1991 par le Conseil d'Etat, le périmètre du PAD est classé en zone régie par un plan d'aménagement de détail en vigueur.
Le projet a fait l'objet de préavis positifs, à l'exception de l'Office des des constructions et de l'aménagement (OCA, devenu par la suite le SeCA), qui se référait aux objections soulevées à l'occasion de l'octroi d'un précédent permis de construire: le PAD devait préalablement être précisé; par ailleurs, le taux d'occupation (rapport de la surface bâtie avec celle du fond) était de 25,6% alors que le taux prévu dans le règlement était de 22%. Une opposition collective a été formée par 222 habitants et propriétaires du quartier. Celle-ci a été écartée et le permis de construire a été accordé le 13 mai 2002 par le Préfet de la Sarine, au motif, qu'un projet semblable avait déjà été autorisé le 18 mai 1999.
B.
Par arrêt du 13 avril 2005, Le Tribunal administratif du canton de Fribourg a admis le recours formé par 24 opposants. Le PAD avait été transmis le 30 octobre 1972 au Conseil d'Etat, pour être approuvé avec le plan de zone partiel "Le Windig", mais l'arrêté d'approbation ne mentionnait que ce second plan, et ne faisait aucune mention des réserves exprimées par le conseil communal à propos du premier. Il n'existait aucun exemplaire du PAD portant le sceau du Conseil d'Etat, de sorte que sa force obligatoire était sérieusement sujette à caution. Au contraire de l'indice d'utilisation (rapport de la surface totale brute des niveaux utilisables avec la surface constructible du fond), le taux d'occupation ne pouvait être pondéré sur l'ensemble du périmètre. Le projet était inadmissible pour ce motif déjà, sans qu'il y ait à examiner la question de la distance entre bâtiments. Le fait qu'un permis ait été délivré pour un projet comparable ne permettait pas de se prévaloir de l'égalité dans l'illégalité. Le PAD ne satisfaisait plus aux exigences de la loi et aux objectifs de planification; sa modification paraissait souhaitable.
C.
A._ forme un recours de droit public contre cet arrêt, dont elle demande l'annulation.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours. La Ville de Fribourg se prononce dans le sens de l'admission du recours. Le Préfet de la Sarine a renoncé à se déterminer. Les intimés concluent au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le recours est formé en temps utile contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale. La recourante, au bénéfice d'un permis de construire annulé par l'arrêt attaqué, a qualité pour recourir (
art. 88 OJ
).
2.
La recourante se plaint d'arbitraire dans l'application de l'art. 5 du règlement du PAD. Elle estime que ce plan serait valable et que son projet en respectait les prescriptions. Elle expose que le plan visait à l'origine une seule parcelle, de sorte que l'indice d'utilisation (0.84 au maximum) et le taux d'occupation (22% au maximum) devaient être calculés sur l'ensemble du périmètre. Limité aux parcelles correspondantes, l'indice d'utilisation des constructions déjà réalisées serait situé entre 1,53 et 4,49. De même, les taux d'occupation se situeraient entre 27% et 47,7%. La solution retenue par l'arrêt attaqué serait donc en contradiction flagrante avec la situation existante, et apparaîtrait contraire au sentiment de la justice et de l'équité. Elle violerait en outre le principe de l'égalité de traitement.
2.1 Les intimés relèvent que la démonstration de la recourante repose pour une large part sur des moyens de preuve qui n'auraient pas été produits en instance cantonale. Il n'y a pas lieu de rechercher si, et dans quelle mesure précise la règle d'épuisement des instances cantonales a été respectée (
art. 86 al. 1 OJ
), car le recours apparaît de toute façon manifestement mal fondé.
2.2
Le Tribunal administratif a considéré que même si l'approbation du PAD par le Conseil d'Etat n'était pas établie, il n'y avait pas lieu de s'en écarter, ou de refuser l'autorisation de construire pour ce seul motif, mais au contraire de s'en tenir à la réglementation qu'il contient. La recourante ne conteste pas ce point de vue, et seule est donc litigieuse la question du respect du taux d'occupation du sol, fixé à l'art. 5 du règlement.
2.3 Il y a arbitraire, prohibé par l'
art. 9 Cst.
, lorsque la décision attaquée viole gravement une règle ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle est insoutenable ou en contradiction évidente avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (
ATF 131 I 57
consid. 2 p. 61 et la jurisprudence citée), ce qu'il appartient au recourant de démontrer en vertu de l'
art. 90 al. 1 let. b OJ
(
ATF 131 I 217
consid. 2.1 p. 219 et la jurisprudence citée).
2.4 Selon l'art. 162 de la loi fribourgeoise sur l'aménagement du territoire et les constructions, du 9 mai 1983 (LATeC), dont l'application au PAD n'est pas contestée par la recourante, le report est autorisé pour l'indice d'utilisation, dans la mesure où cela est prévu dans le plan de détail. Tel n'est pas le cas en l'espèce. L'arrêt cantonal repose en outre sur la considération que ni le droit en vigueur à l'époque de l'élaboration du PAD, ni le droit actuel ne prévoient de report du taux d'occupation. Le Tribunal administratif a considéré que l'ensemble des parcelles devait ainsi bénéficier de taux identiques, sans quoi les premières réalisations pourraient bénéficier de taux élevés, jusqu'à épuisement des coefficients pour l'ensemble du périmètre.
Ces considérations, que la recourante ne critique d'ailleurs pas de manière suffisante au regard des exigences de l'
art. 90 al. 1 let. b OJ
, ne sauraient être qualifiées d'arbitraires, puisqu'elles reposent sur l'application de dispositions claires: le report des indices d'utilisation et d'occupation est exclu, faute d'être expressément prévu dans le plan, respectivement la loi. Comme le relève le Tribunal administratif, la solution au litige passe bien plutôt par une mise à jour du plan d'aménagement, considération qui n'a rien non plus d'arbitraire, dans la mesure notamment où plusieurs aménagements prévus dans le périmètre ont été réalisés dans un autre secteur.
2.5 L'argumentation de la recourante repose tout entière sur le fait qu'un report d'indices a manifestement été pratiqué jusque-là pour les constructions déjà réalisées dans le périmètre du PAD. On ne saurait toutefois faire grief à la cour cantonale d'avoir adopté une solution en contradiction avec la situation existante, dans la mesure où cette dernière a été jugée non conforme au droit. L'arrêt cantonal met clairement fin à une pratique jugée non réglementaire, et il y a lieu de penser que l'autorité s'en tiendra désormais à la solution adoptée. Il ne saurait, dans ces conditions, y avoir un droit à l'égalité dans l'illégalité.
3.
Le recours de droit public doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'
art. 156 al. 1 OJ
, un émolument judiciaire est mis à la charge de la recourante, de même que l'indemnité de dépens allouée aux intimés (
art. 159 al. 1 OJ
).