Urteil 1C_60/2023 (2024)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
A._ ist Eigentümer der Parzellen Nr. 1438 und 1439 in Maienfeld. Im Sommer 2019 entfernte A._ ca. sieben bis acht grössere Steine auf der Parzelle Nr. 1438 und errichtete einen Zufahrtsweg auf der Parzelle Nr. 1444, welche sich im Eigentum der Stadt Maienfeld befindet. Die Parzelle Nr. 1444 liegt in einer Trockenwiese und -weide (TWW) von nationaler Bedeutung und ist mit einer kommunalen Trockenstandortszone geschützt. Sämtliche drei Parzellen befinden sich ausserhalb der Bauzone und sind mit einer Landschaftsschutzzone nach Art. 34 des Raumplanungsgesetzes vom 6. Dezember 2004 für den Kanton Graubünden (KRG/GR; BR 801.100) überlagert.
Am 19. Juni 2019 orientierte das Amt für Raumentwicklung des Kantons Graubünden das Bauamt der Stadt Maienfeld darüber, dass für die oben genannte Terrainveränderung keine Bewilligungsverfahren bekannt seien. Am 25. Juni 2019 fand eine örtliche Überprüfung durch das Bauamt und die Stadtpolizei der Stadt Maienfeld statt. Am 26. Juni 2019 verfügte das Bauamt die Einstellung der Bauarbeiten. Am 21. Oktober 2019 reichte A._ nachträglich ein Baugesuch ein, das die Baukommission der Stadt Maienfeld am 19. November 2019 behandelte. Diese befand die baulichen Veränderungen als baubewilligungspflichtig und als nicht bewilligungsfähig. Nach vorgängiger Beurteilung durch das kantonale Amt für Raumentwicklung lehnte die Baukommission mit Entscheid vom 25. August 2020 das Baugesuch ab und ordnete die Durchführung eines Wiederherstellungs- und Baubussenverfahrens an. Zur Begründung gab die Baukommission an, dass die entfernten Steine nach der Praxis des Amts für Natur und Umwelt des Kantons Graubünden als landschaftsprägend zu qualifizieren seien (> 0.5 m2 oder mehr als fünf sichtbare Steine pro Are), sodass deren Entfernung aufgrund derer Grösse sowie aufgrund des Standorts in der Landschaftsschutzzone nach
Art. 34 KRG
/GR nicht bewilligungsfähig sei. Bezüglich des Zufahrtwegs führte die Behörde aus, dass ein TWW-Objekt von nationaler Bedeutung beeinträchtigt worden sei und da kein überwiegendes Interesse von nationaler Bedeutung gegeben sei, sei der Weg nicht rechtmässig entstanden.
Mit Beschwerde vom 4. Oktober 2020 an den Stadtrat Maienfeld beantragte A._ die Aufhebung des Entscheids der Baukommission vom 25. August 2020. Zur Begründung führte er aus, dass es sich bei der Terrainveränderung um keine landschaftsprägende Massnahme handle, da die Anzahl der entfernten kleinen Steine das Mass der landschaftsprägenden Steingruppe von fünf sichtbaren Steinen pro Are unterschreite. Betreffend die Zufahrt über die Parzelle Nr. 1444 führte A._ aus, dass die Änderungen bereits im Juni 2019 vor dem verfügten Baustopp am 26. Juni 2019 wieder in den ursprünglichen Zustand zurückversetzt worden seien und deshalb kein Baugesuch eingereicht worden sei. Ausserdem seien die auferlegten Verfahrenskosten unverhältnismässig. Mit Entscheid vom 2. November 2020 wies der Stadtrat die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat. Im Entscheid wurden Verfahrenskosten in der Höhe von CHF 4'500.-- dem Beschwerdeführer auferlegt.
B.
Gegen diesen Entscheid erhob A._ am 7. Dezember 2020 Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Am 5. Oktober 2022 führte dieses auf den Parzellen Nr. 1438 und 1444 in Maienfeld einen Augenschein durch. Mit Urteil vom 20. Dezember 2022 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise (im Kostenpunkt) gut und wies sie im Übrigen ab.
C.
Dagegen erhebt A._ am 1. Februar 2023 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Er beantragt, das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts vom 20. Dezember 2022 aufzuheben. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Die Stadt Maienfeld beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten, allenfalls sei sie abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Umwelt BAFU hat sich vernehmen lassen. Das Bundesamt für Raumentwicklung ARE verzichtet auf eine Vernehmlassung. Der Beschwerdeführer hält sinngemäss an seinen Anträgen fest, wobei er geltend macht, das "Eventualiter" zwischen seinem Antrag auf Aufhebung und jenem auf Rückweisung sei ein redaktionelles Versehen und zu streichen.
D.
Mit Präsidialverfügung vom 23. Februar 2023 hat das Bundesgericht auf Gesuch des Beschwerdeführers der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.

Erwägungen:
1.
1.1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts im Bereich des Baurechts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (
BGE 133 II 353
E. 2). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Adressat des Baubewilligungsentscheids zur Beschwerde legitimiert (vgl.
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 i.V.m.
Art. 95 ff. BGG
; nachfolgende E. 2.2) einzutreten.
1.2.
Die Stadt Maienfeld bringt vor, die Beschwerde sei nicht hinreichend bestimmt. Tatsächlich enthält diese formell bloss ein Aufhebungs- und ein Rückweisungsbegehren. Die vom Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 23. Oktober 2023 anbegehrte Streichung des Wortes "Eventualiter" ändert daran nichts.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist ein reformatorisches Rechtsmittel (
Art. 107 Abs. 2 BGG
). Daher darf sich die beschwerdeführende Partei grundsätzlich nicht darauf beschränken, die Aufhebung des angefochtenen Entscheids zu beantragen, sondern muss einen Antrag in der Sache stellen (
BGE 137 II 313
E. 1.3;
134 III 379
E. 1.3;
133 III 489
E. 3.1); zulässig ist immerhin ein Antrag auf Rückweisung, wenn das Bundesgericht ohnehin nicht in der Lage wäre, reformatorisch zu entscheiden, weil die erforderlichen Sachverhaltsfeststellungen fehlen (
BGE 133 III 489
E. 3.1). Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall, wie die Stadt Maienfeld zu Recht einwendet. Rechtsbegehren sind jedoch nach Treu und Glauben auszulegen (
BGE 136 V 131
E. 1.2;
115 Ia 107
E. 2b;
105 II 149
E. 2a; Urteil 2C_853/2014 vom 29. September 2015 E. 1.3, nicht publ. in:
BGE 142 II 80
). Geht aus der Beschwerdebegründung zweifelsfrei hervor, was der Beschwerdeführer anstrebt, und wie nach erfolgter Rückweisung vorzugehen wäre, liegt ein Antrag in der Sache vor (
BGE 137 II 313
E. 1.3;
133 II 409
E. 1.4.1; zum Ganzen: Urteil 2C_853/2014 vom 29. September 2015 E. 1.3, nicht publ. in:
BGE 142 II 80
mit Hinweisen).
Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich mit hinreichender Klarheit, was der Beschwerdeführer mit der Beschwerde erreichen will, nämlich, dass die Steinentfernungen auf seinem Grundstück und die Terrainveränderungen nachträglich bewilligt werden bzw., dass festgestellt wird, diese Vorgänge würden nicht der Baubewilligungspflicht unterliegen und seien rechtmässig gewesen. Auf seine Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a und b BGG
), ferner die Verletzung von kantonalen verfassungsmässigen Rechten (
Art. 95 lit. c BGG
). Abgesehen davon überprüft das Bundesgericht die Anwendung des kantonalen Rechts nicht als solche. Jedoch kann gerügt werden, diese Anwendung widerspreche dem Bundesrecht, namentlich dem Willkürverbot gemäss
Art. 9 BV
(
BGE 142 II 369
E. 2.1 mit Hinweisen).
2.2.
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 142 I 135
E. 1.5). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 133 II 249
E. 1.4.2 mit Hinweisen). In der Beschwerde ist klar und detailliert unter Bezugnahme auf und in Auseinandersetzung mit den entscheidenden Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt die angerufenen Rechte verletzt (
BGE 146 IV 297
E. 1.2
;
145 I 121
E. 2.1
;
143 I 377
E. 1.2; je mit Hinweisen).
2.3.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zu Grunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Diese Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 BGG
). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen. Andernfalls können Rügen mit Bezug auf einen Sachverhalt, der von den Feststellungen im angefochtenen Entscheid abweicht, nicht berücksichtigt werden (Art. 42 Abs. 2 i.V.m.
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 137 III 226
E. 4.2;
133 II 249
E. 1.4.3; je mit Hinweisen).
3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe den Sachverhalt willkürlich im Sinne von
Art. 9 BV
festgestellt.
3.1.
Der Beschwerdeführer kritisiert an verschiedenen Stellen die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz und bezeichnet diese verschiedentlich als "falsch". Er legt jedoch nicht rechtsgenüglich dar, inwiefern diese offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht (siehe dazu vorne E. 2.3). Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
3.2.
Der Beschwerdeführer beruft sich im Zusammenhang mit dem Zufahrtsweg auf der Parzelle Nr. 1444 u.a. auf die Besitzstandsgarantie gestützt auf
Art. 24c RPG
. Indem die Vorinstanz auf dieses Argument nicht eingegangen sei, habe sie seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (
Art. 29 Abs. 2 BV
) verletzt und willkürlich gehandelt.
Dem kann nicht gefolgt werden. Zum einen liegt die streitige Zufahrt auf dem Nachbargrundstück und befindet sich nicht im Eigentum des Beschwerdeführers, zum anderen hat die Vorinstanz dargelegt, dass die Zufahrt vorher so nicht bestand. Selbst wenn der Beschwerdeführer und seine Rechtsvorgänger seit Jahrzehnten die Parzelle Nr. 1444 für die Zufahrt zur Parzelle Nr. 1438 nutzten, wie dies der Beschwerdeführer vorbringt, würde dies nichts daran ändern, dass der Zufahrtsweg im Jahr 2019 mit der Ausführung der verschiedenen Arbeiten auf der Parzelle Nr. 1438 sowie den vom Beschwerdeführer eingeräumten geringfügigen Abgrabungen des Fahrwegs, um das Aufsetzen des Ladewagens in der Mitte der Spuren zu eliminieren, ein Ausmass erhalten hat, das er vorher nicht hatte. Diese qualitativ neue Intensität der Nutzung, die sich in der Zerstörung der ortstypischen Vegetation auf der Breite des Fahrwegs manifestiert, führt - wie das BAFU darlegt und aus den Fotografien in den Akten hervorgeht - auch dazu, dass es nicht entscheidend ist, ob die Parzelle Nr. 1444 bereits früher für die Zufahrt auf die Parzelle Nr. 1438 genutzt wurde. Damit kann die Berufung auf die Besitzstandsgarantie des Beschwerdeführers von vornherein nicht greifen. Zudem ist der Sachverhalt nicht deswegen unvollständig erstellt worden, dass die Rechtsvorgänger nicht zur früheren Nutzung befragt wurden. Eine Bundesrechtsverletzung ist in den diesbezüglichen vorinstanzlichen Erwägungen nicht erkennbar.
4.
Der Beschwerdeführer kritisiert auch die vorinstanzlichen Ausführungen zur Baubewilligungsfähigkeit der Steinentfernung als willkürlich.
4.1.
Die Vorinstanz führt in der betreffenden Erwägung aus, dass nach
Art. 34 Abs. 1 KRG
/GR Landschaftsschutzzonen Landschaften von besonderer Schönheit und Eigenart oder mit ökologischer Funktion umfassen würden. Nach der Rechtsprechung sollen in der Landschaftsschutzzone Natur- und Kulturlandschaften geschützt werden und seien lediglich Vorhaben zulässig, die der Natur- und Kulturlandschaft förderlich sind und diese zumindest nicht beeinträchtigen. Die fragliche Steinentfernung diene offensichtlich nicht der Revitalisierung oder der Aufwertung der Landschaft, sodass eine Bewilligung gestützt auf diese Gründe ausser Betracht falle. Wenn sichtbare Steine entfernt würden, würden natürliche Strukturen zerstört. Auch wenn vorliegend nicht eindeutig sei, ob es sich bei den entfernten Steinen um landschaftsprägende Steine im Sinne der Praxis des Amts für Natur und Umwelt handle (> 0.5 m2 sichtbar bzw. fünf Steine pro Are), habe im Rahmen des Augenscheins festgestellt werden können, dass die Steine trotzdem mit einer beachtlichen Grösse aus dem Boden geragt hätten und in der Landschaft wahrnehmbar gewesen seien. In Landschaftsschutzzonen gehe das öffentliche Interesse des Landschaftsschutzes und des Schutzes der ökologischen Funktion praxisgemäss demjenigen einer privaten Bewirtschaftungsverbesserung vor.
4.2.
Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, dass etwas, das nicht landschaftsprägend sei, auch nicht im Schutzziel der Landschaftsschutzzone sein könne. Die Interessenabwägung der Vorinstanz sei willkürlich. Die Schutzzonen seien zur Verwirklichung der Natur- und Heimatschutzgesetzgebung erlassen worden. Mit der vorinstanzlichen Auslegung würden diese Schutzzonen nun weitergehende Einschränkungen bringen, als es die Behörde für notwendig erachte, die mit dem Vollzug der Natur- und Heimatschutzgesetzgebung betraut ist. Bei der Entwicklung der Kriterien für die Steinentfernung zur Erreichung der Schutzziele, das heisse dem Erhalt des Landschaftsbildes, verlange diese nämlich weniger weitgehende Einschränkungen.
4.3.
Der Beschwerdeführer dringt mit seinen Einwänden gegen die Ausführungen der Vorinstanz nicht durch. Zum einen bedeutet Landschaftsschutz nicht bloss Schutz des Landschaftsbildes, wie die Vorinstanz bereits ausgeführt hat, zum anderen ist nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz willkürlich gehandelt haben soll. So hat sie sich auch nicht gegen die Praxis der kantonalen Fachbehörde gestellt, sondern auf die Erkenntnis aus dem Augenschein abgestützt, indem sie dem Umstand Bedeutung zugeschrieben hat, dass die entfernten Steine mit einer beachtlichen Grösse aus dem Boden ragten und in der Landschaft wahrnehmbar waren. Gestützt auf die in den Akten liegenden Fotos, den Umfang der Steine und den mit der Entfernung dieser Steine verbundenen, beachtlichen Eingriff in die Landschaftsschutzzone kann diese Erwägung nicht als willkürlich qualifiziert werden.
5.
Weiter rügt der Beschwerdeführer, dass ihm die Gemeinde ihre Anwaltskosten für das kommunale Beschwerdeverfahren überbunden habe, ohne den effektiven Aufwand ihres Anwalts zu belegen. Dadurch habe sie das Legalitätsprinzip im Abgaberecht (
Art. 5 und 127 Abs. 1 BV
) verletzt.
5.1.
Im Unterschied zu anderen Rechtsgebieten, wo das Legalitätsprinzip (
Art. 5 Abs. 1 BV
) nur den Rang eines verfassungsmässigen Prinzips innehat (
BGE 146 II 56
E. 6.2.1), ist es für das Abgaberecht in
Art. 127 Abs. 1 BV
als selbständiges verfassungsmässiges Recht speziell normiert (
BGE 149 I 305
E. 3.3). In diesem Bereich kommt dem vom Beschwerdeführer ebenfalls angerufenen allgemeinen Legalitätsprinzip (
Art. 5 BV
) keine eigenständige Bedeutung zu (
BGE 143 I 227
E. 4.1;
142 II 182
E. 2.2.2). Ob die aus diesem Individualrecht folgenden Anforderungen an die Ausgestaltung und Bestimmtheit der formell-gesetzlichen Vorgaben und die damit zusammenhängenden Delegationsschranken eingehalten sind, prüft das Bundesgericht frei. Zu diesen Delegationsschranken gehört insbesondere die Einhaltung des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips, wo diese Prinzipien die formell-gesetzliche Grundlage ersetzen sollen. Ob die einer kantonalen Gesetzesvorschrift gegebene Auslegung zulässig ist, beurteilt das Bundesgericht aber auch bei Anrufung des speziellen abgaberechtlichen Legalitätsprinzips nur unter dem Blickwinkel der Willkür (
BGE 149 I 305
E. 3.3 mit Hinweisen).
5.2.
Mangels einer Honorarnote hat die Vorinstanz gestützt auf eine eigene Schätzung die Anwaltskosten im konkreten Fall bestimmt, welche die Gemeinde dem Beschwerdeführer habe überbinden dürfen. Diese Schätzung führte sie in Analogie zu ihrer Praxis bzgl. der Parteientschädigung für die Kosten der anwaltlichen Vertretung in Verfahren vor Gerichten und kantonalen Verwaltungsbehörden sowie bzgl. das Honorar für die unentgeltliche Rechtsvertretung und die amtliche Verteidigung durch. Der Beschwerdeführer stellt infrage, dass dieses Vorgehen mit Art. 8 Ziff. 3 des kommunalen Gebührenreglements vom 3. November 2014 für Baubewilligungen, Quartierplanverfahren und Benützung von öffentlichem Grund im Einklang stehe. Dieser verlangt, dass Drittkosten nach effektivem Aufwand zu verrechnen sind. Der Beschwerdeführer macht jedoch nicht geltend, dass die vorinstanzliche Auslegung der einschlägigen kantonalen und kommunalen Bestimmungen geradezu willkürlich sei. Dies ist auch nicht ersichtlich. Entsprechend ist insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten.
6.
Aus diesen Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden Stadt Maienfeld ist keine Entschädigung zuzusprechen (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).