Urteil 1C_373/2021 (2021)
Rechtsgebiet: public_law

Fatti:
A.
Con decreto legislativo del 12 aprile 2021 il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha stanziato un credito complessivo di 16'060'000 franchi per l'acquisto di fondi a Bellinzona nell'ambito della progettazione di un nuovo comparto dell'Ospedale regionale di Bellinzona, della sistemazione idraulica e la rivitalizzazione integrale del Fiume Ticino e per l'acquisto dell'Infocentro di Pollegio e relativo adeguamento delle sue infrastrutture. Il decreto legislativo è stato pubblicato nel Foglio ufficiale del 16 aprile 2021, con scadenza del termine di referendum al 15 giugno 2021. Trascorso infruttuoso detto termine, è stato pubblicato nel Bollettino ufficiale delle leggi n. 24/2021 del 18 giugno 2021 (pag. 192 seg.), con entrata in vigore immediata.
B.
Con due ricorsi dell'11 maggio 2021, A._, B._ e l'Unione Contadini Ticinesi hanno impugnato il decreto legislativo dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo. Con decisione del 14 giugno 2021 la Corte cantonale ha evaso i due ricorsi con un unico giudizio, dichiarandoli irricevibili per carenza di competenza. Ritenuto che il decreto potrebbe rientrare nella nozione di decisione di carattere prevalentemente politico ai sensi dell'
art. 86 cpv. 3 LTF
, essa ha trasmesso i gravami al Tribunale federale (causa 1C_373/2021 per A._ e B._ e 1C_374/2021 per l'Unione Contadini Ticinesi). Con lettera del 30 luglio 2021, B._ ha comunicato al Tribunale federale di ritirarsi dalla procedura ricorsuale.
C.
Contro la decisione del 14 giugno 2021 della Corte cantonale, il 6 agosto 2021 A._ e l'Unione Contadini Ticinesi presentano, con un unico atto, un ricorso al Tribunale federale nonché un complemento ai loro precedenti gravami, chiedendo di annullare il decreto legislativo e la decisione della Corte cantonale (causa 1C_454/2021).
Non è stato ordinato uno scambio di scritti.

Diritto:
1.
1.1.
La Corte cantonale ha statuito sui ricorsi con un'unica sentenza. Il contenuto dei gravami concerne la medesima fattispecie e le stesse parti, motivo per cui anche in questa sede si giustifica di trattarli congiuntamente e statuire sugli stessi con un unico giudizio (
art. 71 LTF
in relazione con l'
art. 24 cpv. 2 PC
;
DTF 131 V 59
consid. 1).
1.2.
Il Tribunale federale vaglia d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (
DTF 146 IV 185
consid. 2).
Nella decisione impugnata la Corte cantonale ha osservato che, di massima, oggetto di ricorso dinanzi ad essa possono essere soltanto le decisioni in casi concreti e individuali. Ha aggiunto che, per contro, il criticato decreto legislativo tende a concretare la necessaria base legale delle spese volte alla realizzazione dei citati progetti, stanziando i crediti e autorizzando il Governo a impiegarli. Ha stabilito che in tali casi la legge non prevede la possibilità di adirla, essendo data unicamente la via del referendum facoltativo secondo l'
art. 42 lett. b Cost./TI
. Accertata la sua incompetenza, essa ha rilevato che il decreto potrebbe nondimeno costituire una decisione di carattere prevalentemente politico ai sensi dell'
art. 86 cpv. 3 LTF
, trasmettendo quindi i ricorsi al Tribunale federale. Ritenuto che i ricorsi sono in larga misura irricevibili, non occorre esaminare oltre la questione della loro ammissibilità sotto il profilo di questa norma.
2.
2.1.
Sebbene il Tribunale federale esamini d'ufficio la legittimazione a ricorrere, i ricorrenti sono nondimeno tenuti a dimostrarla (
art. 42 cpv. 1 e 2 LTF
). Se la legittimazione ad agire non è di primo acchito evidente, non spetta infatti al Tribunale federale ricercare su quali elementi la stessa potrebbe fondarsi. In assenza di questi elementi, il ricorso dev'essere dichiarato inammissibile (
DTF 142 V 395
consid. 3.1 e rinvii; sentenza 2C_328/2018 dell'11 ottobre 2018 consid. 1.1, apparsa in: RtiD I-2019 n. 22 pag. 121). In assenza della necessaria relazione speciale sufficientemente stretta, la sussistenza di un semplice interesse indiretto o esclusivamente di un interesse pubblico generale, non fonda alcuna qualità di parte. Il ricorso presentato da un privato nell'interesse generale è in effetti inammissibile, essendo esclusa l'azione popolare (
DTF 144 I 43
consid. 2.1 in fine;
142 II 451
consid. 3.4.1 e 3.4.2).
2.2.
Riguardo alla legittimazione i ricorrenti, i quali precisano che il gravame non è interposto contro la parte del credito relativo all'acquisto dell'Infocentro, adducono un preteso interesse dell'affittuario A._ a proseguire nella sua attività e a non compromettere l'esistenza della sua azienda agricola e, pertanto di poter opporsi alla vendita dei terreni di proprietà della Confederazione con la quale egli avrebbe un rapporto giuridico.
Il ricorrente sottace tuttavia che nel messaggio n. 7916 del 29 ottobre 2020 inerente al credito litigioso (pag. 2) e nel relativo rapporto della Commissione gestione e finanze n. 7916R del 16 marzo 2021 (pag. 10) si rileva che Armasuisse nel passato aveva dato in gestione, tramite un contratto di affitto agricolo parte dei terreni, rilevando che il termine contrattuale scadeva il 30 novembre 2020 e che Armasuisse ha disdetto regolarmente il contratto, in modo da ossequiare la Legge federale sull'affitto agricolo del 4 ottobre 1985 (LAAgr; RS 221.213.2), disdetta contestata dall'affittuario. Ora, chi insorge al Tribunale federale deve avere un interesse pratico e attuale alla trattazione del ricorso, sia quando lo adisce sia al momento in cui esso si pronuncia nel merito (
DTF 142 I 135
consid. 1.3.1;
141 II 14
consid. 4.4). Questa esigenza serve a garantire che il Tribunale federale si esprima su questioni giuridiche concrete e non meramente teoriche, anche nell'interesse dell'economia processuale: la semplice preoccupazione d'impedire alla controparte di beneficiare di un preteso vantaggio illegittimo non è sufficiente al riguardo (
DTF 141 II 307
consid. 6.2 e rinvio; sulle eccezioni, non adempiute in concreto, vedi
DTF 140 IV 74
consid. 1.3.3 pag. 78). Nella fattispecie si può ritenere che, vista l'impugnazione della disdetta del citato contratto, l'ex affittuario potrebbe ancora prevalersi di un interesse pratico degno di protezione all'annullamento del decreto legislativo e della decisione della Corte cantonale (
DTF 142 II 80
consid. 1.4.1).
L'Unione Contadini Ticinesi adduce un generico interesse volto alla tutela di quel territorio inedificato, attualmente asseritamente adibito all'agricoltura, evitandone la cementizzazione. Riguardo alla sua legittimazione si limita a osservare ch'essa svolgerebbe un ruolo di rappresentanza nel settore agricolo, salvaguardando gli interessi degli agricoltori, evitando una cementificazione del territorio agricolo. Dal suo Statuto si evince che il suo scopo è, tra l'altro, quello di trattare i problemi di fondo che interessano l'economia agricola e tutelare gli interessi delle aziende agricole (art. 3 lett. a e c). Come ancora si vedrà, questi scopi non la legittimano comunque a interporre un ricorso per violazione dei diritti politici secondo l'art. 82 lett. c LTF, tematica sulla quale è incentrato il gravame, già per il fatto ch'essa non dispone del diritto di voto (
art. 89 cpv. 3 LTF
;
DTF 134 I 172
consid. 1.3.1-1.3.3). D'altra parte, il criticato funzionamento degli organismi pubblici o politici non può costituire l'oggetto di un ricorso in materia di diritto pubblico, previsto per la tutela di diritti individuali (
art. 89 cpv. 1 LTF
). L'indicazione nei rimedi di diritto della decisione impugnata della possibilità di presentare un ricorso al Tribunale federale non fonda la legittimazione a inoltrarlo, qualora non ne siano date le premesse. La legittimazione a ricorrere dinanzi al Tribunale federale è infatti retta esclusivamente dalla LTF. Il ricorso, in quanto presentato a mera tutela di un presunto interesse pubblico, è quindi inammissibile (
DTF 141 II 50
consid. 2.1).
3.
3.1.
I ricorrenti, incentrando le loro critiche su un'asserita violazione del diritto di voto dei parlamentari cantonali, fondando la loro legittimazione sull'
art. 89 cpv. 3 LTF
, secondo cui in materia di diritti politici (art. 82 lett. c LTF), il diritto di ricorrere spetta a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa. In effetti i ricorsi si imperniano e si esauriscono in sostanza sull'assunto secondo cui il messaggio governativo e il relativo rapporto commissionale sarebbero imprecisi e incompleti, poiché non si esprimerebbero sulle tematiche pianificatorie, sostenendo che soltanto dopo averle risolte si sarebbe potuto votare il credito. Al loro dire, le pretese carenze delle informazioni contenute nel messaggio governativo al Parlamento cantonale avrebbero impedito ai membri del Gran Consiglio di esprimere il loro voto sulla base di un'adeguata conoscenza del progetto litigioso.
Al riguardo i ricorrenti, adducono che un fondo è stato dato in affitto a A._, deducendone che occorrerebbe presupporre che quelli oggetto del credito litigioso sarebbero quindi da considerare come idonei all'agricoltura, sebbene siano sempre ancora inseriti nel piano settoriale militare. Aggiungono che il piano regolatore di Bellinzona dovrebbe essere riesaminato nel suo complesso, poiché al loro dire le zone edificabili sarebbero sovradimensionate e, pertanto, non potrebbero essere rilasciate licenze edilizie, aspetti che non sarebbero stati esaminati nel messaggio governativo. Insistono sul fatto che se nel messaggio governativo il Gran Consiglio fosse stato informato delle caratteristiche agricole del fondo e delle problematiche legate alla legge federale sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11), rispettivamente alla LPT, esso avrebbe potuto decidere in altro modo.
3.2.
Nella misura in cui i ricorrenti sostengono che il messaggio governativo e il relativo rapporto sarebbero imprecisi e incompleti, essi si avvalgono in effetti della possibilità d'inoltrare un ricorso concernente il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari ai sensi dell'art. 82 lett. c LTF. È tuttavia manifesto ch'essi non possono prevalersene per impugnare il decreto legislativo. È infatti pacifico che i ricorrenti non potevano esercitare il loro diritto di voto, facoltà della quale non può manifestamente avvalersi peraltro l'Unione Contadini Ticinesi, nell'ambito della votazione parlamentare sul decreto legislativo: il diritto di voto concerne infatti solo le votazioni e le elezioni cui possono partecipare gli aventi diritto di voto, poiché il suo scopo è quello di proteggere l'esercizio dei loro diritti politici.
Il decreto legislativo litigioso non è stato infatti adottato nell'ambito di una votazione popolare, alla quale A._ avrebbe potuto partecipare quale avente diritto di voto, ma dal Gran Consiglio: contro lo stesso non è stato lanciato un referendum, motivo per cui i cittadini non si sono espressi al riguardo. Ora, secondo la costante giurisprudenza, nell'ambito di votazioni indirette, ossia di quelle che si svolgono in seno a un organo rappresentativo, come un Consiglio comunale, o un Parlamento cantonale e ancor meno, come nella fattispecie, nell'ambito dei suoi atti preparatori, il diritto di voto dei cittadini non può essere violato. Il ricorso per violazione del diritto di voto non è dato nemmeno per contestare la maniera con la quale un organo rappresentativo approva i rapporti di determinate Commissioni, questione sulla quale sono imperniati i ricorsi (
DTF 137 I 77
consid. 1;
131 I 366
consid. 2.1; sentenze 1C_274/2020 del 30 giugno 2020 consid. 2 e 1C_18/2019 del 28 gennaio 2019 consid. 1.3; GEROLD STEINMANN/ADRIAN MATTLE, in: BS Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 3a ed. 2018, n. 84 ad art. 82). I cittadini non sono del resto legittimati a contestare una spesa pubblica per il solo fatto che, per vari motivi, la disapprovano (
DTF 145 I 121
consid. 1.5.3.2 pag. 131 e rinvii).
3.3.
La circostanza che il segretario dell'Unione Contadini Ticinesi riveste la funzione di granconsigliere e ha partecipato in tale veste alla votazione inerente al decreto legislativo litigioso, chiedendo senza successo di non approvare il credito, è ininfluente. Egli non ha impugnato il criticato decreto: trattandosi di una votazione indiretta che non lo concerne personalmente, egli non sarebbe stato comunque legittimato a farlo. La semplice appartenenza a un'autorità non conferisce infatti la legittimazione a ricorrere fondata sull'art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF (
DTF 144 I 43
consid. 2.1-2.3; RENATA TRAJKOVA, Erlassanfechtung durch Behördenmitglieder, in: Jusletter 8 aprile 2019, pag. 6). Mal si comprende del resto perché, se così fosse, queste tematiche non avrebbero potuto essere sollevate nel quadro dei dibattiti parlamentari da detto granconsigliere.
3.4.
D'altra parte, limitandosi a richiamare la LDFR, i ricorrenti osservano semplicemente che se il fondo fosse a vocazione agricola esso non potrebbe essere acquistato dal Cantone, per di più per un prezzo esorbitante che precluderebbe il diritto di prelazione dell'affittuario, visto che la compravendita potrebbe avvenire soltanto da parte di un coltivatore diretto. Al riguardo essi non indicano tuttavia alcuna norma che sarebbe stata violata né la circostanza che il contratto d'affitto è stato rescisso. I ricorrenti ribadiscono che i terreni in questione costituiscono attualmente un impianto militare, motivo per cui al loro dire l'acquisto litigioso potrebbe essere perfezionato solo quando i terreni sarebbero sottratti alla loro destinazione militare. Considerate le loro peculiarità, i fondi oggetto del decreto legislativo dovrebbero quindi essere ritenuti agricoli. Al riguardo essi neppure affermano d'avere avviato una procedura secondo la LDFR e che in tale ambito avrebbero dapprima adito il Consiglio di Stato (cfr. art. 20 della legge ticinese sul diritto fondiario e sull'affitto agricolo del 30 gennaio 2007; RL 911.100). Riguardo a questo tema, che esula dall'oggetto del litigio, non si sarebbe quindi in presenza di una decisione impugnabile emanata da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF). Anche su questo punto i ricorsi sono quindi inammissibili.
4.
4.1.
Nella misura in cui accennano in maniera del tutto generica ai ricorsi contro gli atti normativi cantonali ai sensi dell'art. 82 lett. c LTF, i ricorrenti si limitano a riproporre le censure concernenti la violazione del diritto di voto in relazione ad asserite lesioni della LDFR e della LPT perché prima della votazione sul credito litigioso avrebbero dovute essere risolte le questioni inerenti al futuro assetto pianificatorio dei comparti in questione, quesiti che non sarebbero stati esaminati nel messaggio e nel rapporto, come quello della situazione d'affittuario del ricorrente.
4.2.
La questione dell'ammissibilità dell'invocato rimedio non dev'essere esaminata oltre, vista la manifesta infondatezza della critica ricorsuale. Nel messaggio (pag. 2 e 7 seg.) e nel rapporto (pag. 5 seg.) si sottolinea che un aspetto centrale dell'operazione risiede nel fatto che i terreni alla Saleggina di proprietà di Armasuisse secondo il piano regolatore sono attribuiti alla zona attrezzature pubbliche e edifici pubblici (AP/EP). Si precisa che la soluzione adottata comporta indispensabili modifiche delle basi pianificatorie affinché l'impostazione proposta possa poi essere realizzata in modo corretto. Si aggiunge che le modifiche del piano regolatore del Comune di Bellinzona dovranno pertanto tenere conto di queste esigenze, considerando che il comparto è attualmente già zona AP/EP. Sarà quindi necessario effettuare una procedura di variante dei piani regolatori di Pollegio e Bellinzona. Armasuisse ha gestito il comparto dandone in gestione una parte tramite un contratto d'affitto agricolo, poi disdetto. Si sottolinea la necessità di procedere all'attuazione di alcune procedure pianificatorie, in particolare alle varianti dei piani regolatori di Pollegio e Bellinzona, diffondendosi anche sulla questione dei terreni agricoli. Nel rapporto (pag. 10 seg.) è stata compiutamente descritta anche la delicata situazione dell'agricoltore, che si è opposto alla disdetta del contratto d'affitto agricolo. Quest'ultimo si ritrova per la seconda volta, in pochi anni, in serie difficoltà, essendo stato espropriato nel 2007 dai terreni di sua proprietà, mentre altri contratti di affitto di altri terreni furono disdetti per lasciare spazio al cantiere di Alptransit a Camorino. La Commissione auspica che venga trovata al più presto una soluzione per garantire il futuro a questa azienda agricola. Ne segue che le tematiche addotte dai ricorrenti sono state esaminate, motivo per cui le loro censure sono inconferenti.
4.3.
Giova rilevare infine che, contrariamente all'assunto ricorsuale, la decisione del Tribunale cantonale amministrativo non viola neppure l'obbligo di motivare le sentenze, né è costitutiva di un diniego di giustizia, ritenuto ch'essa si esprime sulle circostanze pertinenti per il giudizio (
art. 29 cpv. 2 Cost.
;
DTF 145 IV 99
consid. 3.1 pag. 109;
142 II 154
consid. 4.2). La Corte cantonale ha infatti rilevato che gli effetti del decreto legislativo evocati dai ricorrenti, di natura pianificatoria (possibilità di continuare l'utilizzo agricolo dei fondi, ripercussioni ambientali e finanziarie), costituiscono semplicemente dei riflessi, insuscettibili di attribuire al decreto la natura di decisione impugnabile, precisando inoltre che dette critiche potranno semmai essere sollevate nell'ambito delle procedure di variante dei piani regolatori.
4.4.
Al riguardo i ricorrenti si limitano nuovamente a criticare l'opportunità e la tempistica del decreto legislativo, adducendo in maniera generica che prima del voto sul credito litigioso si sarebbero dovute risolvere le pretese problematiche pianificatorie. Ora, secondo l'
art. 42 cpv. 1 e 2 LTF
, il ricorso dev'essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, esamina in linea di principio solo le censure sollevate (
DTF 146 IV 297
consid. 1.2;
142 I 99
consid. 1.7.1). La stessa conclusione vale anche quando si invoca l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove (
DTF 147 I 73
consid. 2.1). L'argomento dei giudici cantonali, peraltro rilevato anche nel messaggio e nel rapporto commissionale, secondo cui occorrerà ancora procedere all'adozione delle necessarie procedure di variante dei piani regolatori di Pollegio e Bellinzona, è quindi corretto. I generici accenni ricorsuali alle tematiche inerenti alla pianificazione futura sono infatti prematuri.
5.
Giova rilevare infine che la condizione dell'interesse a ricorrere è definita in modo più ampio nell'ambito del ricorso in materia di diritto pubblico, rispetto al ricorso sussidiario in materia costituzionale (
art. 113 LTF
), al quale accennano i ricorrenti. Quest'ultimo rimedio è quindi inammissibile (sentenza 2C_328/2018, citata, consid. 3).
6.
Ne segue che, in quanto ammissibili, i ricorsi devono essere respinti. Le spese seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico di A._ e dell'Unione Contadini Ticinesi (
art. 66 cpv. 1 LTF
). Si giustifica di non accollare spese a B._, che si è ritirato dalla procedura ricorsuale (art. 66 cpv. 1 secondo periodo LTF).
L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo ai ricorsi.