Urteil 1C_395/2022 (2024)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Die A._ AG ist Eigentümerin der unbebauten Grundstücke Kat.-Nrn. 10672 und 10673 an der Motorenstrasse 116 und 118 in Wetzikon, die gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Wetzikon vom 15. Dezember 2014 in der Industriezone C liegen.
Das Grundstück Kat.-Nr. 10673 grenzt nördlich (und teilweise westlich) an die als Objekt Nr. 5 in der Liste der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung erfasste Moorlandschaft Pfäffikersee (Anhang 1 der Verordnung vom 1. Mai 1996 über den Schutz der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung [Moorlandschaftsverordnung; SR 451.35). Die See- und Moorlandschaft Pfäffikersee ist überdies als Objekt Nr. 1409 in der Liste der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung verzeichnet (Anhang 1 der Verordnung vom 29. März 2017 über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler [VBLN; SR 451.11]). Sodann ist das Moorgebiet Robenhauserriet/Pfäffikersee als Objekt Nr. 103 in der Liste der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Bedeutung sowie als Objekt Nr. 2212 in der Liste der Flachmoore von nationaler Bedeutung aufgeführt (vgl. Anhang 1 der Verordnung vom 21. Januar 1991 über den Schutz der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Bedeutung [Hochmoorverordnung, HMV; SR 451.32] bzw. Anhang 1 der Verordnung vom 7. September 1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung [Flachmoorverordnung, FMV; SR 451.33]. Unmittelbar südlich des Grundstücks Kat.-Nr. 10673 liegt das zweite streitbetroffene Grundstück Kat.-Nr. 10672; dieses befindet sich in einem Abstand von weniger als 35 m vom Flachmoorperimeter und westlich nur ca. 25 m vom Perimeter der Moorlandschaft Pfäffikersee.
Auf kantonaler Ebene wird das Grundstück Kat.-Nr. 10673 im nördlichen und westlichen Randbereich von der Naturschutzzone I erfasst und ist dort der Freihalte- bzw. der Landwirtschaftszone zugewiesen (vgl. Verordnung zum Schutz des Pfäffikerseegebiets, Natur- und Landschaftsschutzgebiet mit überkommunaler Bedeutung in den Gemeinden Fehraltdorf, Pfäffikon, Seegräben und Wetzikon vom 27. Mai 1999 [Schutzverordnung Pfäffikersee]). Die Schutzverordnung Pfäffikersee wies die streitbetroffenen Grundstücke zudem der Weiler- und Siedlungsrandzone VII sowie der hydrologischen Pufferzone II H2 zu. In dieser Hinsicht wurde die Verordnung indes aufgehoben. Bis heute wurden keine neuen Pufferzonen definiert.
B.
Am 17. Juli 2020 stellte die A._ AG im Rahmen eines Vorentscheidgesuchs bezüglich die Neuüberbauung der Grundstücke Kat.-Nrn. 10672 und 10673 in Wetzikon die folgenden drei Fragen:
Frage 1: Es gilt auf dem Grundstück kein Bauverbot aufgrund von noch festzusetzenden naturschutzrechtlichen "Pufferzonen". Das Fehlen von solchen kann einer Baueingabe (u.a. aufgrund von
§ 235 PBG
) nicht (mehr) entgegengehalten werden.
Frage 2: Es gilt auf den Grundstücken auch aufgrund von Art. 4 der Flachmoorverordnung und Art. 4 der Hochmoorverordnung oder sonstigen Normen des Bundesrechts kein Bauverbot. Soweit die Vorgaben von Art. I der Verordnung zum Schutz des Pfäffikerseegebiets ("Weiler- und Siedlungsrandzone") eingehalten werden, gelten auch die Vorgaben von
Art. 4 FMV
und HMV als eingehalten.
Frage 3: Es besteht unter Vorbehalt der Einhaltung der Bauvorschriften auf einer 15 m-Grenze zum Schutzgebiet sowie bei Beachtung von Art. I der Schutzverordnung Baufreiheit.
Mit dem Vorentscheidgesuch reichte die A._ AG Pläne für Bauten ein, welche die maximal zulässige Gebäudehöhe von 9 m ausschöpfen. Die beiden Varianten sehen Überbauungen vor, die 2,5 m bzw. 37 m vom Flachmoorgebiet entfernt sind.
Mit Vorentscheid vom 9. Februar 2021 beantwortete die Baudirektion des Kantons Zürich die gestellten Fragen. Der Entscheid wurde der A._ AG mit Beschluss der Baukommission Wetzikon vom 17. Februar 2021 eröffnet.
C.
Mit Eingabe vom 22. März 2021 erhob die A._ AG gegen den Vorentscheid Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Nachdem dieses mit Verfügung vom 14. April 2021 BirdLife Zürich und Pro Natura Zürich in das Rekursverfahren beigeladen hatte, wies es den Rekurs am 8. September 2021 ab, soweit es darauf eintrat.
Eine dagegen erhobene Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies dieses mit Urteil vom 13. April 2022 ab.
D.
Mit Eingabe vom 30. Juni 2022 erhebt die A._ AG Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor dem Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils sowie die Feststellung, dass bei Einhaltung eines Abstandes von 15 Metern zum Moorrand und der Vorgaben der Schutzverordnung auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 10672 und 10673 kein moorschutzrechtlich begründetes Bauverbot gelte. Eventuell sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zu neuem Entscheid zurückzuweisen.
Die Baudirektion des Kantons Zürich beantragt die Abweisung der Beschwerde, unter Verweis auf den Mitbericht des Amts für Landschaft und Natur vom 29. Juli 2022.
Das hierzu eingeladene Bundesamt für Umwelt BAFU hat am 17. November 2022 Stellung genommen.
Daraufhin haben die Baudirektion des Kantons Zürich, die Beschwerdeführerin sowie Pro Natura Zürich und BirdLife Zürich sich nochmals zur Sache geäussert.

Erwägungen:
1.
1.1.
Das angefochtene Urteil beruht auf Umweltschutzrecht des Bundes. Es betrifft eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von
Art. 82 lit. a BGG
. Ein Ausschlussgrund nach
Art. 83 BGG
liegt nicht vor.
1.2.
Das Verwaltungsgericht setzt sich im angefochtenen Urteil mit einem Entscheid der Baurekurskommission auseinander, in welchem letztere einen abschlägigen Vorentscheid der Baudirektion in Bezug auf eine geplante Neuüberbauung der streitbetroffenen Grundstücke in Wetzikon bestätigt hatte. § 323 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG/ZH; LS 700.1) sieht vor, dass über Fragen, die für die spätere Bewilligungsfähigkeit eines Bauvorhabens von grundlegender Bedeutung sind, Vorentscheide eingeholt werden können. Ein solcher Vorentscheid schliesst das baurechtliche Bewilligungsverfahren demzufolge im Grundsatz nicht ab. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt ein positiv lautender baurechtlicher Vorentscheid grundsätzlich einen Zwischenentscheid im Sinne von
Art. 93 BGG
dar (
BGE 135 II 30
E. 1; Urteil 1C_25/2021 vom 10. Januar 2022 E. 1.2). Anders verhält es sich beim negativen Vorentscheid. Lehnt die letzte kantonale Instanz das in Frage stehende Bauvorhaben ab, so bewirkt dies für die gesuchstellende Person eine rechtsverbindliche Abweisung der baurechtlichen Bewilligung für das konkrete Projekt (
§ 324 PBG
/ZH). Das Baubewilligungsverfahren wird damit abgeschlossen, denn die Bauherrschaft wird ein von vornherein zum Scheitern verurteiltes Vorhaben nicht weiter verfolgen. Soweit der angefochtene Entscheid einen solchen Bauabschlag bestätigt, erweist er sich deshalb als Endentscheid im Sinne von
Art. 90 BGG
(Urteile des Bundesgerichts 1C_25/2021 vom 10. Januar 2022 E. 1.2; 1C_318/2010 vom 13. Dezember 2010 E. 1.2; 1C_456/2009 vom 5. August 2010 E. 1.1; 1C_263/2008 vom 25. November 2008 E. 1.2 mit Hinweisen zur Rechtslage vor Inkrafttreten des BGG).
1.3.
Die Beschwerdeführerin ist als Baugesuchstellerin gestützt auf
Art. 89 Abs. 1 BGG
ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
2.1.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 2 BGG
) - nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 142 I 135
E. 1.5). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 133 II 249
E. 1.4.2 mit Hinweisen).
2.2.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht (
Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG
).
3.
Es gilt vorab den Streitgegenstand zu definieren.
3.1.
Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht kann grundsätzlich nur sein, was bereits Gegenstand der vorinstanzlichen Verfahren war oder allenfalls hätte sein sollen. Im Laufe des Rechtsmittelverfahrens kann sich der Streitgegenstand verengen bzw. um nicht mehr strittige Punkte reduzieren, grundsätzlich jedoch nicht erweitern oder inhaltlich verändern (vgl.
BGE 142 I 155
E. 4.4.2;
136 II 457
E. 4.2; je mit Hinweisen).
3.2.
Die Beschwerdeführerin hat in ihrem Baugesuch insgesamt drei Fragen gestellt, die von der Baudirektion des Kantons Zürich beantwortet wurden. Das Baurekursgericht hat sich nicht näher zum Streitgegenstand geäussert und den erstinstanzlichen Entscheid bestätigt. Dahingegen hat das Verwaltungsgericht die Fragen der Beschwerdeführerin als unzulässige allgemeine Feststellungen qualifiziert, die losgelöst von konkreten Bauvorhaben formuliert worden seien und auf welche nicht (integral) einzutreten gewesen wäre. Sie erachtete nur die folgende Frage als zulässig:
"Sind angesichts der geltenden Moorschutzbestimmungen bzw. der noch nicht rechtskräftig festgesetzten Pufferzone auf den streitbetroffenen Parzellen (Hoch-) Bauten mit Dimensionen entsprechend der vorliegenden Baupläne zulässig?".
Der angefochtene Entscheid reduziert somit den Streitgegenstand auf diese eine Frage.
3.3.
Die Beschwerdeführerin beantragt unter anderem die positive Beantwortung der "streitgegenständlichen Vorentscheidgesuche", was darauf schliessen lässt, sie bestreite die Einschränkung des Streitgegenstands. In ihrer Beschwerde setzt sie sich jedoch in keiner Weise damit auseinander und macht insbesondere nicht geltend, die Fragen ihres erstinstanzlichen Gesuches seien im Rahmen des zürcherischen Vorentscheidverfahrens zulässig. Damit kommt sie ihrer allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht nicht nach.
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist somit die oben aufgeführte, von der Vorinstanz definierte Frage.
4.
In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin verschiedene Verletzungen des rechtlichen Gehörs (
Art. 29 Abs. 2 BV
).
Sie bringt zunächst vor, die Vorinstanz habe zu Unrecht auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet. Sie macht jedoch einzig geltend, die Geeignetheit des im angefochtenen Entscheid vorgesehenen Bauverbots hätte bei einem Augenschein festgestellt werden können bzw. müssen. Dabei handelt es sich jedoch um eine Rechtsfrage, die weiter unten behandelt wird (vgl. E. 8). Andere umstrittene Sachverhaltselemente bringt sie nicht vor. Insofern hat die Vorinstanz zutreffend ausgeführt, der massgebliche Sachverhalt ergebe sich ohne Weiteres aus den Akten.
Die Beschwerdeführerin macht noch geltend, die Vorinstanz habe bezüglich die Entfernung der beiden Störquellen Auslikerweg und Gehölz den Sachverhalt offensichtlich unrichtig gewürdigt. Auch diesbezüglich handelt es sich nicht um Sachverhalts-, sondern um Rechtsfragen, die weiter unten behandelt werden (vgl. E. 8).
5.
In materieller Hinsicht rechtfertigt es sich zunächst, den rechtlichen Rahmen darzustellen.
5.1.
Nach
Art. 78 Abs. 5 BV
sind Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung geschützt. Darin dürfen weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung räumt
Art. 78 Abs. 5 BV
dem Schutz von Mooren und Moorlandschaften absoluten Vorrang ein und belässt keinen Raum für Interessenabwägungen im Einzelfall (
BGE 138 II 281
E. 6.2;
117 Ib 243
E. 3b; Urteil 1C_502/2016 vom 21. Februar 2018 E. 4.1).
Der Bundesrat bezeichnet die Biotope von nationaler Bedeutung, bestimmt deren Lage und legt die Schutzziele fest (Art. 18a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451]). Dagegen sind die Kantone für den Schutz und den Unterhalt dieser Biotope zuständig; sie treffen dazu rechtzeitig die zweckmässigen Massnahmen und sorgen für ihre Durchführung (
Art. 18a Abs. 2 NHG
).
5.2.
Art. 4 FMV
bestimmt sodann, dass Flachmoore von nationaler Bedeutung ungeschmälert erhalten werden müssen; in gestörten Moorbereichen soll die Regeneration, soweit es sinnvoll ist, gefördert werden. Zum Schutzziel gehören insbesondere die Erhaltung und Förderung der standortheimischen Pflanzen- und Tierwelt und ihrer ökologischen Grundlagen sowie die Erhaltung der geomorphologischen Eigenart. Nach
Art. 3 Abs. 1 FMV
legen die Kantone den genauen Grenzverlauf der Objekte fest und scheiden ökologisch ausreichende Pufferzonen aus. Eine ökologisch ausreichende Pufferzone muss jene Flächen erfassen, die für die Verhinderung von Eingriffen in den Wasserhaushalt des Moorbiotops (hydrologische Pufferzone), den Eintrag von Nährstoffen (Nährstoff-Pufferzone) sowie der Störung der Fauna (faunistische Pufferzone) erforderlich sind (
BGE 124 II 19
E. 3a; Urteil 1A.264/1995 vom 24. September 1996 E. 7; BERNHARD WALDMANN, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, 1997, S. 175).
6.
Die Vorinstanz kommt im angefochtenen Entscheid zum Schluss, dass die geplanten (Hoch-) Bauten nicht zulässig seien. Zur Begründung führt sie aus, dass auch ohne rechtskräftige Ausscheidung von Pufferzonen durch den Kanton eine Baubewilligung ausserhalb des eigentlichen Schutzperimeters nur erteilt werden dürfe, wenn dadurch nicht offensichtlich die Schutzziele des Moors beeinträchtigt und damit die Erhaltung des Objekts geschmälert werde.
Gemäss dem im Auftrag der Fachstelle Naturschutz des Amts für Landschaft und Natur des Kantons Zürich erstellten Gutachten "Störungspuffer Robenhauserriet, Biologisches Gutachten für den Südrand des kantonalen Natur- und Landschaftsschutzgebiets 'Pfäffikersee'" vom Juni 2012 könne die Einschränkung der Weitsicht in der Nähe von Fortpflanzungsgebieten verschiedener Tierarten zum lokalen Verschwinden insbesondere der Bekassine und des Kiebitzes, beitragen. Die Nutzungen im Siedlungsgebiet am südlichen Moorrand seien derart zu gestalten, dass in einem Bereich von 100 m Breite entlang des Moorperimeters keine Sichthindernisse in Form von Gebäuden, Bäumen, hohen Hecken oder anderen vergleichbaren Strukturen stünden. Nur so könne eine Verschlechterung der jetzigen Situation verhindert werden.
Vor diesem Hintergrund, so die Vorinstanz, stünden die moorschutzrechtlichen Bestimmungen den geplanten Bauvorhaben entgegen: die Hochbauten würden so näher an das Moor heranrücken und den geeigneten Lebensraum der fraglichen Vogelarten aufgrund der Einschränkung der Weitsicht weiter zurückdrängen. Dies sei eine unzulässige weitergehende Beeinträchtigung und ein Widerspruch zur ungeschmälerten Erhaltung des Flachmoors. Das Baurekursgericht habe sodann ohne weitere Begründung davon ausgehen dürfen, dass sich der gesamte Moorperimeter (bis zu den Rändern) als Nistgebiet eignen müsse.
Es bestehe im Übrigen kein Raum für Interessenabwägungen, wenn wie hier eine Beeinträchtigung des Schutzobjekts vorliege. Die Anwendung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes komme nur in Betracht, wenn eine drohende Beeinträchtigung mit weniger einschneidenden Massnahmen gebannt werden könne.
Schliesslich müsse die Frage, ob aus dem Moorschutzrecht ein generelles Bauverbot resultiere, im Rahmen des zulässigen Prozessgegenstands nicht beantwortet werden.
7.
Dagegen macht die Beschwerdeführerin zunächst geltend, die Vorinstanz habe
Art. 4 FMV
falsch angewendet. Sie habe diesen Punkt zudem in Verletzung des rechtlichen Gehörs (
Art. 29 Abs. 2 BV
) nicht genügend begründet.
7.1.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin schützt
Art. 4 FMV
lediglich das Objekt und nicht einen Lebensraum eines Tieres, der über die Biotopgrenze hinausgehe. Die erforderliche Grösse des Biotops definiere sich über den Lebensraum der dort angesiedelten Tier- und Pflanzenarten. Auch das Nisten von im Biotop lebenden Vogelarten und somit der Sichtfreiheitsbereich um das Vogelnest sei Teil dieses "Lebensraums". Daraus ergebe sich zwangsläufig, dass am Perimeterrand keine Nistplätze zu veranschlagen seien; andernfalls würde der Schutzperimeter faktisch ausgeweitet. Eine solche Ausweitung könne nur durch eine Ausdehnung des Schutzgebietes erreicht werden, und nicht durch die Festlegung einer Pufferzone. Pufferzonen würden sich definitionsgemäss ausserhalb des Biotops und damit auch ausserhalb des Lebensraums der zu schützenden Art befinden.
Art. 4 FMV
stelle somit keine Rechtsgrundlage dar, um ausserhalb von Schutzgebieten einen Lebensraum von gefährdeten Tieren anzunehmen und gestützt darauf Massnahmen anzuordnen.
7.2.
Die Beschwerdeführerin scheint mit ihrer Argumentation die Grundidee der bundesrechtlich vorgesehenen Pufferzonen selbst zu bestreiten. Dabei liegt es in der Natur der Pufferzonen, dass die für die Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischem Interesse festgelegten Schutzziele über den Schutzperimeter hinaus Wirkung entfalten und somit dazu führen können, dass Bauvorhaben in den angrenzenden Zonen nicht oder nur in vermindertem Umfang realisiert werden können (vgl. WALDMANN, a.a.O., S. 238). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin bedeutet der Umstand, dass die Pufferzonen ausserhalb des Schutzperimeters liegen, eben gerade nicht, dass sie in keiner Weise dem Schutzziel des Moores oder der Moorlandschaft dienen müssen.
Zwar hat der Kanton Zürich für das Gebiet, in welchem die streitbetroffenen Parzellen liegen, bundesrechtswidrig immer noch keine (neuen) ökologisch ausreichenden Pufferzonen definiert (
Art. 3 Abs. 1 FMV
), wobei vorliegend gemäss angefochtenem Urteil insbesondere eine faunistische Pufferzone in Betracht käme. Dies bedeutet jedoch nicht, dass das bundesrechtlich definierte Schutzziel der ungeschmälerten Erhaltung der Schutzobjekte (vgl.
Art. 4 FMV
) nicht anwendbar ist. Anders als innerhalb von Mooren und Moorlandschaften gilt zwar in den Pufferzonen kein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen. Diese sind jedoch nur zulässig, wenn sie das Schutzziel nicht beeinträchtigen (vgl., für die Flachmoore,
Art. 5 Abs. 3 FMV
; Urteile 1C_489/2011 vom 21. Juni 2012 E. 2.1; 1A.264/1995 vom 24. September 1996 E. 8a, in: URP 1996 S. 815; 1A.135/1999 vom 8. März 2000 E. 2g/aa). Dabei geht es nicht nur darum, schwerwiegende Beeinträchtigungen des geschützten Moorbiotops zu vermeiden, sondern zusätzliche Beeinträchtigungen jeglicher Art (Urteil 1C_64/2012 vom 22. August 2012 E. 7.4). Es gilt somit in jedem Einzelfall abzuklären, ob eine Baute in unmittelbarer Nähe eines geschützten Flachmoors das Schutzziel zusätzlich beeinträchtigt oder nicht.
Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin besteht vorliegend somit eine rechtliche Grundlage, um eine Baubewilligung für die geplante Baute in unmittelbarer Nähe des Moorgebiets Robenhauserriet/Pfäffikersee zu verweigern, wenn diese das Schutzziel, d.h. die ungeschmälerte Erhaltung des Moorgebiets, beeinträchtigt. Die Vorinstanz hat dies in ihrem Entscheid sodann rechtsgenüglich begründet.
Somit sind sowohl die Rüge der Verletzung von
Art. 4 FMV
wie auch jene der Verletzung von
Art. 29 Abs. 2 BV
unbegründet.
8.
Die Beschwerdeführerin macht sodann betreffend der Beeinträchtigung geltend, der abschlägige Entscheid sei keine geeignete Massnahme zur Erreichung des Schutzziels und verletze somit den im Rahmen der Einschränkung der Eigentumsgarantie (
Art. 26 BV
) anwendbaren Verhältnismässigkeitsgrundsatz (
Art. 36 Abs. 3 BV
).
8.1.
Zur Begründung führt sie aus, das absolute Bauverbot nach
Art. 78 Abs. 5 BV
gelte nicht in der an eine Moorlandschaft angrenzenden Bauzone. Indem sich die Vorinstanz auf das zitierte Gutachten stütze, das von einer Störungspufferzone von 100 m für Sichthindernisse in Form von Gebäuden, Bäumen, hohen Hecken oder anderen vergleichbaren Strukturen ausgehe, komme ihr Entscheid jedoch für die streitbetroffenen Parzellen weitestgehend einem Bauverbot gleich, da nicht einmal eingeschossige Bauten erlaubt wären.
Entlang des Randes des Schutzgebiets und unmittelbar an der Grenze des Grundstücks Kat.-Nr. 10673 führe der Auslikerweg, ein rege benutzter Velo- und Wanderweg. Eine Limikole werde als Bodenbrüterin also dort nicht nisten, weil sie von den Menschen in die Flucht geschlagen würde. Ausserdem werde das Schutzgebiet dort von Gehölzen abgeschirmt, sodass es gar keine zu schützende Weitsicht gebe. Schliesslich seien die Bereiche links und rechts von den streitbetroffenen Grundstücken weitgehend überbaut. Da es der Bekassine und dem Kiebitz bereits durch den Velo- und Wanderweg sowie durch das Gehölz verunmöglicht werde, zu nisten, könne ein Bauverbot auf den Grundstücken somit gar nicht zur Erreichung des Ziels - die Wiederansiedlung der Vögel - beitragen. Das Bauverbot stelle somit keine geeignete Massnahme dar und verletze den Verhältnismässigkeitsgrundsatz.
Die Verlegung bzw. die Nutzungseinschränkung des Velo- und Wanderwegs und die Entfernung des Gehölzes sei ausserdem weder wahrscheinlich noch plausibel. Als Teil eines überregionalen Wander- und Fahrradwegnetzes sei der Velo- und Wanderweg grundsätzlich moorrechtskonform und es seien keine Bestrebungen im Gange, ihn zu verlegen oder in seiner Nutzung einzuschränken. Vorliegend habe die Baudirektion des Kantons Zürichs behauptet, sich erst dann um die Verlegung des Auslikerweges oder um eine Nutzungseinschränkung desselben zu kümmern, wenn Klarheit darüber herrsche, ob und inwiefern die streitgegenständlichen Grundstücke bebaut werden könnten; dies ergebe keinen Sinn. Es bestünden auch keine Anhaltspunkte dafür, dass dereinst die hohen, dichten Bäume zwischen dem Schutzgebiet und den streitbetroffenen Grundstücken entfernt würden. Bereits das Gutachten von 2010 habe diese Massnahme empfohlen und es sei nichts passiert, was belegen würde, dass die Behörden nichts unternehmen wollten.
8.2.
Das BAFU bezweifelt in seiner Stellungnahme, ob die Wahl des Kiebitzes mit seinen Lebensraumansprüchen vorliegend als einzig massgebende Art zur Ausscheidung einer Störungspufferzone geeignet sei. Die Vertikalstrukturen, wie z.B. Hecken, seien zwar für den Kiebitz problematisch, für andere Zielarten jedoch wichtig. Zudem müssten auch optische Aspekte berücksichtigt werden. Bei der Festlegung der Störungspufferzone sei eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen, unter Berücksichtigung des landschaftlichen Aspekts und der Ansprüche verschiedener Zielarten. Es müsse sich also nicht der ganze Moorperimeter als Nistgebiet für den Kiebitz eignen.
Vorliegend würden bereits heute Störungen für den Kiebitz vom mit Bäumen gesäumten Himerichbächli und dem parallel dazu verlaufenden Auslikerweg ausgehen. Auch der Aabach sei von Bäumen gesäumt und stelle aus Sicht der Kiebitze eine störende Vertikalstruktur dar. Dazu kämen die bestehenden Gebäude in der Bauzone, die bis an die Moorlandschaft heranreichen würden. Gehe man von einer Störwirkung der bestehenden Gebäude von je 100 m gegen die Moorfläche aus, sei im betroffenen Bereich des Flachmoors heute schon eine Fläche von etwa 2,4 Hektaren des Schutzobjekts durch die Störung betroffen. Bezogen auf die Baupläne der Beschwerdeführerin hiesse dies, dass bei der "Variante nur mit Anbau" gemäss BAFU keine zusätzliche Fläche von einer Störung betroffen wäre; bei der "Variante mit Anbau und Neubau" würde bei einer Störungswirkung von 100 m eine zusätzliche Fläche mit Störungen von 1/4 Hektar hinzukommen.
8.3.
In ihrer ersten Stellungnahme bestätigt die Baudirektion des Kantons Zürich die Ausführungen der Vorinstanz, wonach Massnahmen gegen eine Neuüberbauung von Grundstücken geeignet seien für den Moorschutz, trotz der heute noch bestehenden, jedoch aufhebbaren (Sicht-) Störungen. Sie führt sodann aus, es sei nicht von Bedeutung, ob bereits heute Bestrebungen auf Planungsebene bestünden, den Velo- und Wanderweg aufzuheben oder zu sperren, zumal die Behebung der Störungswirkung real möglich und praktisch umsetzbar sei. Weiter liessen sich die vorhandenen Bäume und Büsche einfach mit Motorsäge und Gertel entfernen; auch diese Massnahme sei leicht umzusetzen, womit sie nicht auf ihre Plausibilität überprüft werden müsse.
In ihrer zweiten Stellungnahme führt die Baudirektion sodann aus, es liege ausschliesslich im Vollzugsermessen des Kantons Zürich zu entscheiden, welche Zielarten im Flachmoor Robenhauserriet zu schützen seien. Die Wahl des Kiebitzes sei legitim, womit nicht ausschlaggebend sein könne, dass die bestehenden Vertikalstrukturen möglicherweise für andere Zielarten wichtig seien. Weiter gehe es vorliegend darum, eine schleichende Zunahme von Störungen zu verhindern, unabhängig von den bereits vorbestehenden Störungen. Langfristig sei es möglich, dass Gebäude, deren Lebensdauer abgelaufen sei, nicht mehr erneuert werden dürften. Es sei wichtig, Neubauten zu verhindern, die eine präjudizielle Wirkung auf den Vollzug des Moorschutzes hätten.
8.4.
Wie oben ausgeführt, gilt es vorliegend in Anwendung von
Art. 5 Abs. 3 FMV
abzuklären, ob die in unmittelbarer Nähe des Flachmoors geplante Baute bzw. die beiden Bauvarianten das Schutzziel zusätzlich beeinträchtigen oder nicht (vgl. E. 7.2).
Die Vorinstanz ist zum Schluss gekommen, eine solche zusätzliche Beeinträchtigung liege vor, da mit den geplanten Hochbauten eine Einschränkung der Weitsicht der zu schützenden Vogelarten einhergehe. Dabei bestritt sie nicht die generelle Anwendbarkeit des Verhältnismässigkeitsprinzips in den Pufferzonen bzw. in den Zonen, die an eine Moorlandschaft grenzen, sondern wendete lediglich
Art. 5 Abs. 3 FMV
und somit das Legalitätsprinzip an.
Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass der Wortlaut von
Art. 5 Abs. 3 FMV
a priori keine Interessenabwägungen beinhaltet: bewirkt das Bauvorhaben eine zusätzliche Beeinträchtigung des Schutzobjekts, kann es nicht realisiert werden. Hingegen setzt die Anwendung von
Art. 5 Abs. 3 FMV
eine vertiefte Auseinandersetzung zum einen mit dem in
Art. 4 FMV
festgelegten Schutzziel der "ungeschmälerten Erhaltung" und zum anderen mit den möglichen zusätzlichen Beeinträchtigungen dieses Schutzziels auseinander, die vom konkreten Bauvorhaben ausgehen. Dieser Anforderung genügen die Erwägungen der Vorinstanz in verschiedener Hinsicht nicht.
8.5.
Zunächst führt die Baudirektion in ihrer Stellungnahme zwar zu Recht aus, dass den Kantonen beim Treffen und bei der Umsetzung der Massnahmen zum Schutz der Flachmoore ein grosser Ermessensspielraum zusteht (vgl. 18a Abs. 2 NHG und
Art. 5 FMV
; WALDMANN, a.a.O., S. 58).
Art. 4 FMV
erwähnt jedoch die Erhaltung und Förderung der standortheimischen Pflanzen- und Tierwelt, was voraussetzt, dass bei der Festlegung der Schutzmassnahmen
alle
für den erhöhten Schutz in Frage kommenden Pflanzen und Tiere bzw. deren Bedürfnisse in Betracht gezogen werden. Die relevanten Umstände und Aspekte für eine ungeschmälerte Erhaltung des fraglichen Moorgebiets sind in einer Gesamtbetrachtung einander gegenüberzustellen, wobei zu beachten ist, dass sowohl ein "Sich-selbst-Überlassen" als auch ein allzu intensives Eingreifen in den Naturkreislauf dem Schutzziel der ungeschmälerten Erhaltung des Flachmoors entgegenstehen können (WALDMANN, a.a.O., S. 56 f.). Bei einer solchen Gesamtbetrachtung kann es durchaus darauf hinauslaufen - wie die Baudirektion zu Recht bemerkt -, dass die Schutzmassnahmen auf eine bestimmte Zielart ausgerichtet werden; dies muss jedoch rechtsgenüglich begründet werden.
Die Vorinstanz geht in ihrem Entscheid ohne nähere Ausführungen davon aus, dass sich der Schutz des Moorgebiets Robenhauserriet/Pfäffikersee einzig nach der Wiederansiedlung der Bekassine und des Kiebitzes zu richten habe. Sie klärte nicht ab, ob eine zu starke Fokussierung auf diese eine Schutzmassnahme und insbesondere die damit verbundene Entfernung der Gehölze unter Umständen ein (zu) intensives Eingreifen in den Naturkreislauf darstellen könnte, wie dies das BAFU in seiner Stellungnahme befürchtet. Zwar ist eine Ausrichtung auf den Schutz dieser beiden flachmoortypischen Vogelarten durchaus naheliegend; es kann aber ohne diesbezügliche Ausführungen der Vorinstanz nicht ausgeschlossen werden, dass diese Schutzmassnahmen (allzu) negative Auswirkungen auf andere gefährdete Zielarten haben können. Die Vorinstanz hat somit den rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig ermittelt.
8.6.
Weiter setzt sich die Vorinstanz kaum mit den möglichen zusätzlichen Beeinträchtigungen des näher zu definierenden Schutzziels auseinander, die vom konkreten Bauvorhaben bzw. den beiden Bauvarianten ausgehen. Das BAFU legte diesbezüglich in seiner Stellungnahme dar, dass insbesondere bei der "Variante nur mit Anbau", ausgehend von einer Störwirkung der bestehenden Gebäude von je 100 m, keine zusätzliche Fläche von einer Störung betroffen wäre. Wenn dies zuträfe, würde diese Bauvariante mit anderen Worten keine zusätzliche Beeinträchtigung des Schutzziels mit sich bringen. Dagegen begnügt sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid damit, ohne Unterscheidung beide Bauvarianten als beeinträchtigend zu bezeichnen; dies, obwohl sie in ihren Ausführungen zum Streitgegenstand zu Recht präzisiert hat, dass die konkreten Bauvorhaben auf ihre Zulässigkeit geprüft werden müssen.
8.7.
Schliesslich ist im Anschluss an eine genauere Auseinandersetzung und Festlegung der Schutzziele auch abzuklären, inwiefern der Auslikerweg und die bestehenden Büsche und Bäume entlang dieses Weges respektive entlang des Aabachs eine ungeschmälerte Erhaltung des fraglichen Moorgebiets beeinträchtigen. Falls eine solche Abklärung zum Schluss führt, der Auslikerweg sei zu sperren oder zu verlegen und das Gehölz zu entfernen, hat die Vorinstanz auch darzulegen, ob und inwiefern diese Massnahmen in näherer Zukunft realistischerweise umgesetzt werden können.
8.8.
Zusammengefasst hat sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid weder mit dem Schutzziel der ungeschmälerten Erhaltung noch mit den möglichen Beeinträchtigungen dieses Schutzziels rechtsgenüglich auseinandergesetzt und somit
Art. 5 Abs. 3 FMV
verletzt.
Die Rüge der Beschwerdeführerin ist insoweit begründet und die Angelegenheit ist diesbezüglich der Vorinstanz zur Abklärung und zu neuem Entscheid zurückzuweisen. Soweit die Beschwerdeführerin festgestellt haben will, ihren Bauvorhaben stünde kein moorschutzrechtlich begründetes Bauverbot entgegen, kann dem nach dem Ausgeführten nicht entsprochen werden.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der teilweise unterliegenden Beschwerdeführerin in reduziertem Umfang aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine reduzierte Parteientschädigung (
Art. 68 Abs. 1 BGG
).