Urteil 1C_171/2018 (2018)
Rechtsgebiet: public_law

Faits :
A.
A.A._ et B.A._ sont copropriétaires de la parcelle n
o
2211, au lieu-dit "Coujon", à Vercorin. Ce bien-fonds est classé en zone du centre village de Vercorin au sens de l'art. 38 du règlement des constructions et des zones de la commune de Chalais (RCCZ) approuvé par le Conseil d'Etat du canton du Valais le 18 août 1999. Il supporte, dans sa partie nord, une construction d'une surface au sol de 54 m
2
; celle-ci jouxte notamment la parcelle n
o
2214, propriété de D.C._. Décrit comme "bâtiment agricole" par le registre foncier, cet édifice est constitué d'une remise et d'un couvert attenant.
Le 14 septembre 2015, A.A._ et B.A._ ont déposé une demande d'autorisation de construire concernant cette bâtisse. Leur demande portait sur la "transformation d'une remise existante et d'un couvert à l'état d'origine"; sur la formule officielle de demande d'autorisation, les prénommés ont en outre coché les cases "transformation", "reconstruction ou bât. de remplacement" et "démolition". L'architecte des intéressés a encore et notamment précisé qu'il s'agissait de reconstruire une remise et un couvert existant sans en changer le volume; l'aspect originel de l'ensemble sera ainsi maintenu. La remise sera constituée d'une ossature en bois habillée de planches en sapin posées verticalement comme l'existant. Les pignons actuellement ouverts auront un vitrage fixe. La porte coulissante de la remise recevra également quelques bandeaux vitrés qui amèneront de la lumière dans la remise.
Mis à l'enquête publique le 25 septembre 2015, le projet a notamment suscité l'opposition de D.C._ et de son époux, C.C._. Le 23 février 2016, le Conseil municipal de Chalais a délivré l'autorisation de construire et levé les oppositions, précisant, à ce propos, que "la reconstruction se fera dans le gabarit existant".
Par acte du 5 avril 2016, D.C._ et C.C._ ont saisi le Conseil d'Etat, qui a admis leur recours par décision du 21 juin 2017.
Le 25 juillet 2017, A.A._ et B.A._ ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais. Par arrêt du 16 mars 2018, la cour cantonale a rejeté leur recours. Constatant que la construction existante ne respectait pas la distance aux limites, elle a jugé que le droit cantonal n'autorisait pas sa démolition et sa reconstruction, même dans un gabarit identique.
B.
Par acte du 18 avril 2018, intitulé recours constitutionnel subsidiaire, A.A._ et B.A._ demandent principalement au Tribunal fédéral de nier à C.C._ sa qualité pour recourir devant le Conseil d'Etat et de déclarer son recours irrecevable. Les recourants concluent également à l'annulation de l'arrêt attaqué. Subsidiairement, ils sollicitent le renvoi de la cause à l'instance précédente pour ménager une vision locale et nouvelle décision.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer. Le Conseil d'Etat fournit quelques explications s'agissant des modifications du droit cantonal entrées en vigueur le 1
er
janvier 2018; pour le surplus, il s'en rapporte à l'arrêt attaqué. Le Conseil communal de Chalais s'en remet à la décision de l'autorité compétente. Les intimés se réfèrent à l'argumentation de l'arrêt attaqué et concluent principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Les recourants ont répliqué.

Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (
art. 29 al. 1 LTF
). Il contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 141 II 113
consid. 1 p. 116;
140 I 252
consid. 1 p. 254).
L'arrêt attaqué est une décision finale (
art. 90 LTF
), rendue en dernière instance cantonale (
art. 86 al. 1 let
. d et al. 2 LTF) dans une cause de droit public (
art. 82 let. a LTF
). La voie du recours en matière de droit public est donc en principe ouverte. Il en découle que le recours constitutionnel subsidiaire n'est pas recevable (cf.
art. 113 LTF
). Toutefois, l'intitulé erroné d'un recours ne saurait nuire à son auteur, pour autant que toutes les conditions formelles de la voie de droit appropriée soient remplies et que la conversion du recours soit possible; cela présuppose que le recours puisse être converti dans son ensemble et que les griefs qu'il contient ne doivent pas être traités dans deux procédures différentes (cf.
ATF 138 I 367
consid. 1.1 p. 370;
134 III 379
consid. 1.2 p. 382). Ces conditions sont remplies en l'occurrence, de sorte que le recours constitutionnel subsidiaire, irrecevable en tant que tel, sera converti et les griefs des recourants traités sous l'angle du recours en matière de droit public.
Cela étant, la conclusion par laquelle les recourants demandent au Tribunal fédéral de déclarer irrecevable le recours de C.C._ au Conseil d'Etat est en tant que telle irrecevable, compte tenu de l'effet dévolutif du recours au Tribunal cantonal (cf.
ATF 136 II 101
consid. 1.2 p. 104 et les arrêts cités; arrêt 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 1).
Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant l'instance précédente. Ils sont particulièrement touchés par le refus de l'autorisation de construire sollicitée et peuvent ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué. Ils ont dès lors qualité pour recourir au sens de l'
art. 89 al. 1 LTF
.
Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien qu'il convient d'entrer en matière.
2.
Le mémoire de recours doit contenir les conclusions et les motifs à l'appui de celles-ci (
art. 42 al. 1 LTF
). Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit (
art. 42 al. 2 LTF
). Pour satisfaire à cette exigence, la partie recourante doit discuter les motifs de la décision entreprise et indiquer précisément en quoi elle estime que l'autorité précédente a méconnu le droit. Il faut qu'à la lecture de son exposé, on comprenne clairement quelles règles de droit auraient été, selon elle, transgressées par l'autorité cantonale (
ATF 140 III 86
consid. 2 p. 89 et les références).
Les griefs de violation des droits fondamentaux et des dispositions de droit cantonal sont en outre soumis à des exigences de motivation accrues (
art. 106 al. 2 LTF
). La partie recourante doit alors indiquer les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été violés; de même, elle doit citer les dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et démontrer en quoi ces dispositions auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (cf.
ATF 136 II 489
consid. 2.8 p. 494;
133 IV 286
consid. 1.4 p. 287).
3.
A l'appui de leur réplique, les recourants produisent un extrait de la revue d'informations officielles de la commune, n
o
5, juin 2018. S'agissant d'une pièce nouvelle, celle-ci est irrecevable (
art. 99 al. 1 LTF
). Il en va de même des arguments de fond en lien avec cette pièce et développés pour première fois à ce stade (cf.
ATF 135 I 19
consid. 2.2 p. 21; arrêt 1C_65/2014 du 6 octobre 2014 consid. 3.4).
4.
En début de mémoire, les recourants présentent leur propre version des faits. Une telle argumentation, dans la mesure où elle s'écarte des faits constatés dans l'arrêt attaqué ou les complète, sans qu'il soit indiqué que ceux-ci seraient manifestement inexacts ou arbitraires, est irrecevable, le Tribunal fédéral n'étant pas une instance d'appel (
ATF 136 II 101
consid. 3 p. 104 s.;
135 II 313
consid. 5.2.2 p. 322). Les recourants livrent à ce stade également leur propre appréciation quant à la conformité du projet litigieux et la nécessité de mettre en oeuvre une inspection locale. Ces questions relèvent toutefois du droit; elles seront ainsi examinées ultérieurement, pour autant qu'elles fassent l'objet de griefs répondant aux exigences de motivation rappelées ci-avant (cf. consid. 2).
5.
Les recourants soutiennent que la qualité pour recourir, devant le Conseil d'Etat, de l'intimée propriétaire serait pour le moins discutable. Ils soutiennent en substance que celle-ci ne pourrait se prévaloir d'aucun intérêt pratique à l'annulation du projet. Ils concluent toutefois leurs explications en indiquant que cette question peut demeurer indécise dès lors qu'ils "entendent faire prévaloir leur point de vue par d'autres griefs". Dans ces circonstances, on peut douter que les remarques des recourants constituent véritablement un grief répondant aux exigences de motivation du recours fédéral; celles-ci s'avèrent quoiqu'il en soit mal fondées. En effet, comme l'a relevé la cour cantonale, la bâtisse que les recourants souhaitent "assainir" est implantée le long de la limite avec le bien-fonds propriété de l'intimée, à une distance inférieure à celle normalement applicable dans la zone du centre de village, ce qui n'est pas contesté. Or, comme l'a jugé la cour cantonale sans être contredite sur ce point, le projet litigieux permettrait de pérenniser cette situation. Sous cet angle déjà, l'intimée dispose d'un intérêt pratique à son annulation (sur la notion d'intérêt pratique, cf. arrêt 1C_2/2015 consid. 3 du 9 janvier 2015). Elle a par ailleurs également un intérêt pratique à ne pas voir s'implanter, à proximité de sa parcelle, une construction nouvelle qu'elle tient pour contraire à la clause d'esthétique et dont elle conteste le caractère réglementaire des baies vitrées envisagées (cf. recours au Conseil d'Etat du 5 avril 2016, p. 11 s.).
C'est dès lors à bon droit que la cour cantonale a reconnu la qualité pour recourir devant le Conseil d'Etat à la propriétaire intimée. L'instance précédente pouvait ainsi, par voie de conséquence, laisser indécise la question de la légitimité de son époux et entrer en matière, sans que l'on puisse y voir, comme tentent de le démontrer les recourants, un quelconque arbitraire.
Pour autant que recevable, le grief doit être écarté.
6.
Se plaignant essentiellement d'une violation de leur droit d'être entendus, les recourants reprochent à l'instance précédente de n'avoir pas mis en oeuvre une inspection locale.
6.1.
Tel qu'il est garanti par l'
art. 29 al. 2 Cst.
, le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (
ATF 140 I 285
consid. 6.3.1 p. 299 et les réf. citées).
6.2.
Le Tribunal cantonal a précisé que le point décisif était en l'espèce de savoir si, compte tenu de sa portée, le projet litigieux devait ou non respecter les règles communales en matière de distances. Selon les juges cantonaux, cette problématique pouvait toutefois être résolue sur la base des actes du dossier, sans qu'une inspection locale soit nécessaire. La cour cantonale a en particulier estimé que les explications de l'architecte des recourants, conjuguées notamment aux indications ressortant de la formule de demande d'autorisation, étaient claires et suffisantes; plusieurs photographies de la bâtisse existante avaient en outre été versées au dossier.
Les recourants n'expliquent pas en quoi cette appréciation anticipée des preuves serait entachée d'arbitraire. Ils soutiennent qu'en limitant "son pouvoir de cognition [sic] à l'examen de la problématique des distances" le Tribunal cantonal aurait commis un déni de justice et une violation de leur droit d'être entendus puisque la question soulevée par la présente cause ne porterait, selon eux, pas sur ce point, mais sur la détermination du droit applicable: application de l'art. 3 de l'ancienne loi sur les constructions du 8 février 1996 (aLC), solution retenue par le Tribunal cantonal (cf. consid. 7), ou examen du cas à la lumière de l'art. 5 de la nouvelle loi sur les constructions du 15 décembre 2016 (LC; RS/VS 705.1), entré en vigueur le 1
er
janvier 2018, comme l'estiment les recourants (cf. consid. 7). Or, il n'apparaît à l'évidence pas que la détermination du droit applicable
ratione temporis
nécessite la mise en oeuvre d'une inspection locale. Enfin, dans la mesure où les recourants ne remettent pas valablement en cause (
art. 106 al. 2 LTF
; cf. également consid. 8.2) le fait que le projet porte sur la démolition de la bâtisse existante et la construction d'un nouvel édifice, possibilité que ne garantit pas l'art. 3 aLC (applicable au cas particulier, cf. consid. 7.2), on ne discerne pas l'influence que l'état de la construction actuelle pourrait avoir sur le sort de la cause; aussi un transport sur place ne s'impose-t-il pas non plus pour ce motif.
Entièrement mal fondé, le grief doit être écarté dans la mesure de sa recevabilité.
7.
A comprendre les recourants, le Tribunal cantonal aurait dû faire application de l'art. 5 LC, entré en vigueur le 1
er
janvier 2018, plutôt que l'ancien art. 3 aLC. Le nouveau droit serait plus permissif dès lors qu'il autoriserait, en application de la garantie des droits acquis, non seulement la transformation et l'agrandissement de constructions devenues contraires au droit, à l'instar du droit ancien, mais également - et en plus - la reconstruction et le changement d'affectation de tels édifices.
7.1.
Aux termes de l'art. 3 aLC, les constructions et installations existantes réalisées conformément au droit antérieur mais devenues contraires aux plans ou aux prescriptions en vigueur peuvent être entretenues et modernisées, transformées ou agrandies pour autant que les travaux n'engendrent pas une aggravation de leur non-conformité au droit (al. 1). Les constructions et installations non conformes aux nouvelles prescriptions ou aux nouveaux plans ne doivent être adaptées que lorsque la loi ou le règlement communal des constructions le prévoit expressément, ou lorsque l'adaptation est imposée dans le but de préserver l'ordre public (al 2). Demeurent réservées la législation spéciale et les dispositions communales qui règlent la situation acquise pour les cas spéciaux prévus par le droit communal des constructions (al. 3).
Quant à l'art. 5 LC, il prévoit que les constructions et installations existantes réalisées conformément au droit antérieur mais devenues contraires aux plans ou aux prescriptions en vigueur peuvent être entretenues, transformées, agrandies, reconstruites ou changées d'affectation (al. 1). La protection du patrimoine bâti et les autres intérêts privés et publics doivent être dûment pris en compte dans le cadre d'une pesée des intérêts (al. 2). Les communes peuvent prévoir dans leur RCCZ que l'agrandissement, la reconstruction et le changement d'affectation ne sont possibles que sur la base d'un plan d'affectation spécial (al. 4). Est réservée l'autorisation à obtenir selon la législation sur les routes pour les projets situés à proximité des routes cantonales (al. 5).
7.2.
D'entrée de cause, le Tribunal cantonal a jugé que le recours devait être tranché en application de l'ancien droit conformément à l'art. T1-1 de l'ordonnance du 22 mars 2017 sur les constructions (OC; RS/VS 705.100). Selon cette disposition, lors de l'entrée en vigueur de la LC et de la présente OC, les procédures de recours portant sur une autorisation de construire sont poursuivies selon l'ancien droit. L'autorité de première instance applique le droit en vigueur au moment de sa prise de décision (Art. T1-1 2
ème
phrase OC).
Les recourants abordent certes la question du droit transitoire, sans cependant discuter la disposition appliquée par le Tribunal cantonal; ils faillissent ainsi à démontrer que le nouveau droit, spécialement l'art. 5 LC, serait d'application immédiate, ni
a fortiori
ne démontrent en quoi le Tribunal cantonal aurait appliqué le droit transitoire cantonal de manière arbitraire. Il est à cet égard erroné d'affirmer que le législateur cantonal aurait prévu un tel régime transitoire par l'adoption de l'art. 5 LC: cette disposition ne relève manifestement pas du droit intertemporel, mais modifie la portée et la définition de la garantie des droits acquis offerte par le droit cantonal. Le recourants n'expliquent du reste pas non plus les motifs pour lesquels la cour cantonale aurait dû s'écarter du principe selon lequel l'instance de recours applique le droit en vigueur au jour où l'autorité administrative a statué (cf. arrêt 1C_238/2017 du 24 mai 2018 consid. 2.1.1 destiné à publication). Ils ne soutiennent au demeurant pas non plus qu'un intérêt public prépondérant commanderait une application immédiate du nouveau droit (cf.
ATF 141 II 393
consid. 2.4 et les arrêts cités).
Pour le surplus, il n'est pas suffisant de brandir, sans autre forme d'explication, la
lex mitior
pour justifier une application immédiate du nouveau droit. Il est en particulier inexact d'affirmer que l'application de l'art. 5 LC serait nécessairement favorable aux recourants, ce notamment en raison de la réserve prévue à l'alinéa 4, permettant à la commune d'assortir la possibilité d'une reconstruction à l'existence d'un plan d'affectation spécial. Par ailleurs, comme l'explique le Conseil d'Etat, le nouvel art. 5 LC n'est pas un blanc-seing: les constructions existantes non conformes peuvent certes être reconstruites (ou leur affectation modifiée), mais une telle démarche implique nécessairement une pesée des intérêts, incluant ceux des voisins (art. 5 al. 2 LC).
7.3.
Il s'ensuit que, mal fondé, le grief est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
8.
Dès lors qu'il n'est pas critiquable d'avoir examiné la présente cause, à la lumière de l'art. 3 aLC, il convient d'analyser si son application par l'instance précédente est empreinte d'arbitraire, comme le soutiennent les recourants.
8.1.
Selon la jurisprudence, une décision est arbitraire au sens de l'
art. 9 Cst.
lorsqu'elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou encore heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte ainsi de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle est insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement préférable - paraît possible (
ATF 141 I 172
consid. 4.3.1 p. 177 et les références citées). En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables; encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (
ATF 141 I 49
consid. 3.4 p. 53 et les références citées).
8.2.
Dans l'arrêt entrepris, la cour cantonale rappelle que les travaux dont fait état l'art. 3 aLC portent sur l'entretien, la modernisation, la transformation, voire l'agrandissement du bâtiment, à l'exclusion d'une reconstruction. Le Tribunal cantonal indique ensuite que la notion de rénovation renvoie aux travaux d'entretien courant, de réparation et de modernisation qui laissent intacts le volume, l'aspect extérieur et la destination de l'immeuble. Pour peu que ces travaux provoquent une modification allant au-delà de ce qui est usuel, ils deviennent des transformations, lesquelles peuvent consister en agrandissements, assainissements ou rénovations d'ampleurs inhabituelles. En revanche, lorsque l'ouvrage est démoli, il s'agit d'une reconstruction ou d'une construction de remplacement. Rappelant à cet égard la jurisprudence cantonale, l'instance précédente a précisé que, si les murs d'origine étaient entièrement démolis, puis reconstruits à neuf, il fallait considérer l'ouvrage comme une reconstruction.
Devant l'instance précédente, les recourants ont soutenu que le projet portait sur une transformation-rénovation. La cour cantonale a cependant exclu cette qualification. Elle a relevé que le formulaire de demande d'autorisation faisait certes état d'une transformation, mais également d'une démolition préalable. L'architecte des recourants a d'ailleurs, dans sa lettre d'accompagnement du 14 septembre 2015, indiqué qu'il s'agissait de "reconstruire une remise et un couvert existant sans en changer le volume". Le Tribunal cantonal a également déduit de l'ossature en bois projetée, habillée de planches en sapin posées verticalement, que la structure actuelle de l'édifice ne serait pas maintenue, ce qui était, selon les juges cantonaux, de nature à exclure l'application de l'art. 3 al. 1 aLC. En d'autres termes, le projet litigieux ne pouvait, au titre de la garantie des droits acquis, bénéficier de la dérogation aux règles sur les distances accordée par cette disposition.
Devant le Tribunal fédéral, les recourants commencent par critiquer l'analyse des notions de transformation et de rénovation faite par le Tribunal cantonal; les distinctions opérées seraient à les suivre incompréhensibles pour le "commun des mortels", voire même pour leur architecte. Ils se livrent ensuite à leur propre interprétation de la notion de rénovation, qui n'engloberait, à les suivre, pas uniquement des travaux d'entretien courant; ils ne prennent toutefois pas la peine d'expliquer en quoi les travaux projetés devraient quant à eux aussi entrer dans cette définition. S'agissant de notions relevant du droit cantonal, une telle manière de procéder est inadmissible sous l'angle des exigences de motivation (
art. 106 al. 2 LTF
) et doit être écartée. C'est de façon d'ailleurs tout aussi péremptoire qu'ils affirment que le Tribunal cantonal errerait lorsqu'il retient qu'il faut déduire du remplacement de l'ossature que la structure ne sera pas maintenue. Ce faisant, ils ne démontrent pas que l'instance précédente aurait établi ce point de fait de manière arbitraire (art. 97 al. 1, 105 al. 2 et 106 al. 2 LTF). Dès lors et dans la mesure où les recourants ne discutent pas non plus la jurisprudence cantonale excluant de la garantie de la situation acquise les constructions dont les murs ne sont pas maintenus, on ne voit pas de motif de s'écarter de l'appréciation du Tribunal cantonal. Il n'est à cet égard en particulier pas pertinent d'affirmer que cette garantie devrait être appliquée puisque le projet ne prévoit pas le remplacement d'une ancienne ossature en bois par un mur un béton, plus largement, en dur, mais par une structure similaire: le fait, établi, que la reconstruction d'une nouvelle bâtisse sera précédée par la démolition de l'existante, suffit sous l'angle de l'arbitraire à entériner la solution du Tribunal cantonal, indépendamment du fait que la nouvelle construction conserve le même gabarit, voire certaines caractéristiques, de l'ancienne remise; l'art. 3 aLC ne confère en effet, à rigueur de texte, aucun droit en cas de reconstruction, indépendamment de ses modalités. Il est au demeurant tout aussi inconsistant de se prévaloir d'une prétendue pratique remontant à des décennies selon laquelle les autorités communales autoriseraient la reconstruction dans le gabarit existant, dont on n'apprend rien à la lecture du recours. Enfin, si les recourants estimaient, lors du dépôt de leur demande, que cette bâtisse devait être maintenue, comme ils l'avancent céans, il leur appartenait d'axer leur projet sur une rénovation ou une transformation et non sur sa démolition préalable.
Entièrement mal fondé et à la limite de la recevabilité sous l'angle de la motivation, le grief est rejeté.
9.
Les recourants invoquent en dernier recours une violation de la garantie de la propriété. Ce grief doit d'emblée être déclaré irrecevable, faute de motivation suffisante (
art. 106 al. 2 LTF
). Les recourants se contentent en effet d'affirmer sans autre précision que le fait de devoir respecter les distances impliquera nécessairement la démolition de l'édifice. Ils perdent quoi qu'il en soit de vue qu'une demande portant sur des travaux conformes à l'art. 3 aLC leur aurait, le cas échéant, permis de jouir des garanties offertes par cette disposition, au titre des droits acquis.
10.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'irrecevabilité du recours constitutionnel subsidiaire et au rejet du recours en matière de droit public, dans la mesure de sa recevabilité. Conformément à l'
art. 66 al. 1 et 5 LTF
, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants, qui succombent. Ceux-ci verseront en outre une indemnité de dépens aux intimés, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (
art. 68 al. 1 et 4 LTF
).