Urteil 1C_502/2022 (2024)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Die A.A._ AG ist Baurechtsnehmerin am Grundstück Nr. 10055, welches das im Eigentum der P._ AG stehende Grundstück Nr. 4658 in der Gemeinde Mels belastet. Die Grundstücke liegen in der Industriezone. Das im Baurecht stehende Grundstück ist an die A.B._ AG vermietet, welche dort einen sich auf 1'900 m2 erstreckenden Lager- und Werkplatz betreibt. Die entsprechende Baubewilligung erteilte der Gemeinderat am 30. September 2015.
B.
Südlich bzw. südöstlich des Werkplatzes liegen die Grundstücke von O._, C.C._ und D.C._ sowie der Erbengemeinschaft E.C._, bestehend aus F._, G.C._, H.C._, I.C._, J.C._, K._, L.C._, M._ und N.C._.
Das Grundstück von O._ wird nur durch den Schmelzibach vom Werkplatz getrennt. Das Grundstück von C.C._ und D.C._ liegt direkt dahinter an erhöhter Lage. Beide Grundstücke sind dem übrigen Gemeindegebiet zugewiesen. Das Grundstück der Erbengemeinschaft E.C._ liegt in der Landwirtschaftszone und umgibt die dem übrigen Gemeindegebiet zugewiesenen, näher am Werkplatz liegenden Grundstücke fast halbkreisförmig.
C.
2018 beantragte die A.A._ AG bei der Gemeinde eine Baubewilligung für die Erweiterung des Werkplatzes. Im Baugesuch unterteilte sie das Grundstück GB Nr. 4658 in drei Teilflächen. Die Teilfläche 1 entspricht dem bestehenden Werkplatz. Die Teilfläche 2 schliesst direkt an den Werkplatz an und reicht bis zum Schmelzibach. Die Teilfläche 3 liegt östlich des Schmelzibachs.
Nachdem mehrere Einsprachen gegen das Bauvorhaben erhoben worden waren, reduzierte die A.A._ AG das Bauvorhaben auf die Teilfläche 2. Auf der Teilfläche 3 beabsichtigt sie den Betrieb eines offenen Lagerplatzes. Da in den Baubewilligungsverfahren insbesondere die Einhaltung der massgebenden Belastungsgrenzwerte für Lärm umstritten war, gab der Gemeinderat ein Lärmgutachten in Auftrag. Am 4. Dezember 2018 kamen die Gutachter zum Ergebnis, die Planungswerte für Industrie- und Gewerbelärm von 60 dB (A) am Tag bzw. 50 dB (A) in der Nacht seien durch den Betrieb des Werkplatzes bei einem mittleren Beurteilungspegel von 64,5 dB (A) am Tag bzw. 50.5 dB (A) in der Nacht überschritten.
Mit Beschluss vom 4. Februar 2019 erteilte der Gemeinderat die Baubewilligung für den Lagerplatz auf der Teilfläche 3 des Grundstücks. Die Erweiterung des Werkplatzes bewilligte er hingegen nicht. Den dagegen erhobenen Rechtsmitteln war kein Erfolg beschieden.
D.
Parallel zu den Bewilligungs- und Rechtsmittelverfahren reichten C.C._ und D.C._ zivilrechtliche Klage betreffend Immissionsschutz gegen die A.A._ AG ein. Am 20. Mai 2020 verpflichtete das Kreisgericht Werdenberg-Sarganserland die Werkhofbetreiberin unter Strafandrohung, die Lärmbelastung auf maximal 60 dB (A) am Tag bzw. 50 dB (A) in der Nacht zu beschränken. Dieses Urteil focht die A.A._ AG an.
E.
E.a.
Am 21. Dezember 2020 hiess der Gemeinderat eine von C.C._ und D.C._ sowie der Erbengemeinschaft E.C._ angehobene Lärmklage gegen die A.B._ AG gut und verfügte lärmreduzierende Massnahmen. Ein dagegen erhobener Rekurs hiess das Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen gut. Es hob den angefochtenen Beschluss auf und wies die Sache im Sinne der Erwägungen zum Neuentscheid an den Gemeinderat zurück.
E.b.
Mit Baugesuch vom 30. April 2021 ersuchte die A.B._ AG beim Gemeinderat um Erteilung einer Baubewilligung für den Bau einer Werk-/Lagerhalle auf dem Grundstück Nr. 4658 zur Einhausung der lärmintensiven Arbeiten.
E.c.
Am 1. Juni 2021 beschloss der Gemeinderat im Verfahren betreffend Lärmklage unter anderem was folgt:
"2. Die Beklagte wird angewiesen, erforderliche bauliche Massnahmen zu ergreifen, die den Lärm nachhaltig und dauerhaft auf das zulässige Mass reduzieren. Im Vordergrund steht die Einhausung mindestens der lärmintensiven Arbeiten (Gerüstumschlag) auf dem Werkplatz auf dem Grundstück Nr. 4658, weshalb sie angehalten wird, das eingereichte Baugesuch Nr. O 2021-0069 weiterzuverfolgen und die letztlich bewilligten Bauten und Anlagen zu erstellen.
3.
3.1 Bis zur Vollendung der lärmreduzierenden baulichen Massnahmen (vgl. Ziff. 2) darf der Gerüstumschlag auf offener bewilligter Fläche nur werktags unter Einhaltung der Planungswerte während einem täglich dreistündigen Zeitfenster zwischen 7.00 und 12.00 Uhr sowie zwischen 13.00 bis 18.00 Uhr erfolgen. Diese zeitliche Einschränkung gilt ab 1.8.2021. Die A.B._ AG definiert das dreistündige Zeitfenster und teilt der Gemeinderatskanzlei vor dem 23.7.2021 die Wahl mit. Die Wahl ist nicht abänderbar und gilt unwiderruflich während der gesamten Dauer der befristeten Massnahme. Wird die Wahl nicht oder nicht rechtzeitig getroffen, gilt das Zeitfenster werktags während drei Stunden zwischen 8.00 und 9.30 Uhr sowie zwischen 15.30 und 17.00 Uhr.
3.2 Zusätzliche Bedingung ist, dass mit den bewilligten baulichen Massnahmen (vgl. Ziffer 2) innert sechs Monaten seit der rechtskräftigen Baubewilligung begonnen wird und diese innert eineinhalb Jahren nach Baubeginn vollendet sind. Wird die zusätzliche Bedingung nicht eingehalten, gilt das gemäss vorstehender Ziff. 3.1 festgesetzte Zeitfenster der möglichen Nutzung noch während einer Toleranzfrist von sechs Monaten, bevor ein komplettes Nutzungsverbot in Kraft tritt."
F.
Einen dagegen erhobenen Rekurs der A.A._ AG und der A.B._ AG hiess das Bau- und Umweltdepartement mit Entscheid vom 17. Dezember 2021, soweit es darauf eintrat, teilweise gut. Unter anderem hob es Ziff. 3 des angefochtenen Beschlusses auf und wies die Sache im Sinne der Erwägungen zur neuen Entscheidung an den Gemeinderat zurück. Im Übrigen wies es den Rekurs ab (Dispositivziffer 1).
Am 14. Januar 2022 erhoben die A.A._ AG und die A.B._ AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Sie beantragten die Aufhebung von Dispositivziffer 1, soweit diese die Rückweisung von Ziffer 3 (Lärmschutzmassnahmen) an den Gemeinderat betrifft. Die Sache sei diesbezüglich gemäss der Beschwerdebegründung an das Amt für Umwelt des Kantons St. Gallen zurückzuweisen, weil dieses und nicht die Gemeinde vorliegend zum Erlass von Massnahmen des Lärmschutzes zuständig sei.
G.
Am 17. August 2022 schrieb das Verwaltungsgericht das Verfahren infolge Gegenstandslosigkeit ab. Mit Gesamtentscheid vom 28. Juni 2022 habe der Gemeinderat das Baugesuch der A.B._ AG betreffend Neubau einer Werkhalle auf dem Grundstück GB Nr. 4658 unter Nebenbestimmungen bewilligt. Die dem Verfahren zugrundeliegenden, vom Gemeinderat mit Beschluss vom 1. Juni 2021 verfügten vorsorglichen Massnahmen hätten mit der Erteilung der Baubewilligung am 28. Juni 2022 geendet. Bei dieser Ausgangslage sei das Beschwerdeverfahren abzuschreiben.
H.
H.a.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Abschreibungsbeschluss gelangen die A.A._ AG und die A.B._ AG mit Beschwerde vom 18. September 2022 an das Bundesgericht. Sie beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. August 2022 sei aufzuheben und es sei die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Zur Begründung bringen sie unter anderem vor, ihre Begehren seien vom Verwaltungsgericht nicht behandelt worden.
Das Verwaltungsgericht schloss am 26. September 2022 auf Abweisung der Beschwerde. Die politische Gemeinde Mels beantragte am 24. Oktober 2022, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die private Beschwerdegegnerschaft verzichtet auf eine Stellungnahme.
Im Rahmen ihres Replikrechts liess sich die politische Gemeinde Mels am 9. November 2022 nochmals vernehmen.
H.b.
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2022 äusserten sich die Beschwerdeführenden zur Baubewilligung vom 28. Juni 2022.

Erwägungen:
1.
1.1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Abschreibungsbeschluss betreffend Lärmschutz. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG
); ein Ausnahmegrund ist nicht gegeben (
Art. 83 BGG
). Die Beschwerdeführenden waren an den vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und sind als Werkhofbetreiberin und Mieterin bzw. Baurechtnehmerin und Vermieterin vom angefochtenen Abschreibungsbeschluss direkt betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
).
1.2.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zulässig gegen End- und Teilentscheide, die das Verfahren ganz oder teilweise abschliessen (
Art. 90 und 91 BGG
). Bei selbständig eröffneten Vor- und Zwischenentscheiden ist zu differenzieren: Betreffen sie die Zuständigkeit oder den Ausstand, müssen sie sofort angefochten werden, widrigenfalls das Beschwerderecht verwirkt (
Art. 92 BGG
). Handelt es sich um andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide, ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (
Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG
).
1.3.
Die als gegenstandslos abgeschriebene Beschwerde richtete sich primär gegen die Zuständigkeit des Gemeinderats zum Erlass von Lärmschutzmassnahmen, welche das Bau- und Umweltdepartement in seinem Rückweisungsentscheid vom 17. Dezember 2021 bejahte und in welchem es den Gemeinderat unter anderem angewiesen hatte, erneut und mit offenem Ausgang über Lärmschutzmassnahmen zu entscheiden. Die Beschwerdeführerinnen haben demgegenüber die Auffassung vertreten, das kantonale Amt für Wirtschaft und Arbeit sei für die Anordnung von Lärmschutzmassnahmen zuständig.
1.4.
Ein Rückweisungsentscheid, wie ihn der Rekursentscheid des Bau- und Umweltdepartements darstellt, schliesst das Verfahren nicht ab; soweit er die Zuständigkeit betrifft, handelt es sich um einen selbstständig eröffneten Zwischenentscheid nach
Art. 92 Abs. 1 BGG
(vgl.
BGE 139 V 127
E. 1.1 S. 129;
135 III 566
E. 1.1 S. 568; je mit Hinweisen). Entscheidet das kantonale Gericht über den Zwischenentscheid einer Vorinstanz, so stellt sein Urteil in der Regel ebenfalls einen Zwischenentscheid dar (
BGE 139 V 600
E. 2.1 S. 602). Mit einer solchen Verfügung entscheidet das Gericht nicht abschliessend über ein (Haupt-) Rechtsverhältnis, sondern nur über einen einzelnen Aspekt auf dem verfahrensrechtlichen Weg zum Endurteil (
BGE 133 V 477
E. 4.1.3 S. 481). Mit der Abschreibung des Verfahrens hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis den Rekursentscheid seiner Vorinstanz und damit auch die Zuständigkeit der Gemeinde zur Anordnung der strittigen Lärmschutzmassnahmen bestätigt. Sein Abschreibungsbeschluss ist damit als Zwischenentscheid über die Zuständigkeit zu qualifizieren, der gemäss
Art. 92 BGG
sofort angefochten werden kann und muss (vgl. E. 1.2 hiervor).
2.
2.1.
Die Beschwerde hat ein Rechtsbegehren zu enthalten (
Art. 42 Abs. 1 BGG
). Da die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht ein reformatorisches Rechtsmittel ist (
Art. 107 Abs. 2 BGG
), darf sich die beschwerdeführende Partei grundsätzlich nicht darauf beschränken, die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses zu beantragen, sondern muss einen Antrag in der Sache stellen. Ein blosser Antrag auf Rückweisung ist daher grundsätzlich nicht zulässig, ausser wenn das Bundesgericht ohnehin nicht reformatorisch entscheiden kann (vgl.
BGE 147 I 89
E. 1.2.5 S. 95;
137 II 313
E. 1.3 S. 317; je mit Hinweisen).
2.2.
Die Beschwerdeführenden stellen einen kassatorischen Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und Rückweisung zur Neubeurteilung der Angelegenheit. Die in ihrer Beschwerde geäusserte Kritik richtet sich unter anderem gegen die Abschreibung des vorinstanzlichen Verfahrens ohne Behandlung der gestellten Begehren (vgl. S. 4 [Rz. 5c] der Beschwerdeschrift). Hat eine Vorinstanz ein bei ihr hängiges Rechtsmittelverfahren zu Unrecht abgeschrieben, hebt das Bundesgericht den angefochtenen Beschluss auf und weist die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Ein reformatorischer Entscheid ist diesfalls nicht möglich. Der allein auf Aufhebung und lautende Antrag ist damit nicht zu beanstanden. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die fristgerecht (
Art. 100 Abs. 1 BGG
) eingereichte Beschwerde einzutreten.
Ob ihre Rüge begründet ist und mit der Abschreibung des vorinstanzlichen Verfahrens eine formelle Rechtsverweigerung vorliegt, ist nachfolgend (E. 3) zu prüfen.
3.
3.1.
Der in
Art. 29 Abs. 1 BV
garantierte Anspruch auf gerechte Behandlung in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen umfasst als Teilgehalt das Verbot der formellen Rechtsverweigerung (
BGE 144 II 184
E. 3.1 S. 192; Urteil 1C_588/2019 vom 5. August 2020 E. 2.3). Im engeren Sinne liegt eine solche vor, wenn eine rechtsanwendende Behörde auf eine Eingabe nicht eintritt oder eine solche ausdrücklich oder stillschweigend nicht an die Hand nimmt und behandelt, obwohl sie dazu verpflichtet wäre. Ob eine Rechtsverweigerung vorliegt, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition (vgl.
BGE 149 II 209
E. 4.2 S. 214;
144 II 184
E. 3.1 S. 192; je mit Hinweisen).
3.2.
Nach Auffassung der Vorinstanz hätten die dem Verfahren zugrunde liegenden Lärmschutzmassnahmen des Gemeinderats vom 1. Juni 2021 mit der Erteilung der Baubewilligung vom 28. Juni 2022 zum Neubau einer Werk-/Lagerhalle bzw. zur Einhausung der lärmintensiven Arbeiten auf dem Werkhofareal geendet. Das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführenden insbesondere an der Beurteilung der Frage, welche Behörde zum Erlass von Lärmschutzmassnahmen zuständig sei, sei somit entfallen und das Verfahren daher zufolge Gegenstandslosigkeit von der Geschäftskontrolle abzuschreiben.
3.3.
Nach der unbestrittenen Feststellung des Verwaltungsgerichts ordnete der Gemeinderat in seinem Beschluss vom 1. Juni 2021 befristete Lärmschutzmassnahmen bzw. die zeitliche Einschränkung des Werkhofbetriebs bis zur Vollendung einer lärmreduzierenden baulichen Massnahme auf der Parzelle Nr. 4658 an. Die Anordnung der Massnahme begründete er mit der gutachterlichen Feststellung vom 4. Dezember 2018, wonach die massgebenden Planungswerte durch den Betrieb des Werkhofes (vor allem durch den Gerüstumschlag) deutlich überschritten würden. Ferner sei zu berücksichtigen, dass die Werkhofbetreiberin seit dem Frühjahr 2019 eine zusätzliche Fläche von 1'176 m2 beanspruche. Die tatsächliche Lärmbelastung dürfe daher zum heutigen Zeitpunkt noch höher ausfallen als zum Zeitpunkt der Begutachtung (vgl. Beschluss vom 1. Juni 2021). Auch das Bau- und Umweltdepartement bejahte in seinem Rückweisungsentscheid vom 17. Dezember 2021 die deutliche Überschreitung der Planungswerte durch den Betrieb des Werkhofes. Es erachtete zwar den Gemeinderat als zuständige Behörde zum Erlass von Lärmschutzmassnahmen. Seiner Auffassung nach sei aber eine zeitliche Einschränkung der Betriebszeiten ungeeignet, um die massgebenden Planungswerte einzuhalten. Infolgedessen hob es Ziffer 3 des angefochtenen Beschlusses auf und wies die Sache zum Neuentscheid an den Gemeinderat zurück (vgl. S. 23 ff. [E. 6 ff.] des Entscheids des Bau- und Umweltdepartements vom 17. Dezember 2021).
3.4.
Gemäss
Art. 16 Abs. 1 USG
(SR 814.01) müssen Anlagen, die den Vorschriften des USG oder den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze nicht genügen, saniert werden. Zu diesen Vorschriften zählen auch
Art. 11 Abs. 2 und 3 USG
. Demnach sind unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorgeprinzip; Abs. 2). Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Abs. 3). Nach
Art. 7 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41)
müssen Lärmemissionen einer neuen ortsfesten Anlage nach den Anordnungen der Vollzugsbehörde zudem so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist, und dass die von der Anlage allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten (vgl. auch Urteil 1C_446/2022 vom 17. August 2023 E. 5.3.1).
3.5.
Mit der Erteilung der Baubewilligung vom 28. Juni 2022 zum Neubau einer Werk-/Lagerhalle ist die Umhausung von lärmintensiven Arbeiten auf der Parzelle Nr. 4658 zwar bewilligt. Reduziert wird die Lärmbelastung durch den Werkhof dadurch aber nicht. In ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht wehren sich die Beschwerdeführenden nur noch gegen die Zuständigkeit des Gemeinderats zum Erlass von Lärmschutzmassnahmen und die unterinstanzliche Beweiswürdigung. Indessen scheint festzustehen, dass die massgebenden Planungswerte durch den Betrieb des Werkhofes überschritten werden (vgl. E. 3.3 hiervor). Der Werkhof dürfte damit den Vorschriften der Umweltgesetzgebung nicht genügen und weitere Lärmschutzmassnahmen nötig sein (vgl. E. 3.4 hiervor). Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, nachdem der Gemeinderat die Baubewilligung für den Neubau einer Werk-/Lagerhalle auf der Parzelle Nr. 4658 erteilt habe, sei das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführenden insbesondere an der Beurteilung der Frage, welche Behörde zum Erlass von Lärmschutzmassnahmen zuständig sei, entfallen. Der angefochtene Abschreibungsbeschluss stellt somit eine formelle Rechtsverweigerung dar.
4.
Im Ergebnis dringen die Beschwerdeführerenden mit ihrer Rüge einer Verletzung von
Art. 29 Abs. 1 BV
somit durch, was zur vollumfänglichen Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Abschreibungsbeschlusses führt. Damit sind die übrigen Rügen der Beschwerdeführerenden im bundesgerichtlichen Verfahren nicht weiter zu behandeln. Die Angelegenheit ist zur materiellen Beurteilung der Beschwerde an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (
Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG
). Der Kanton St. Gallen hat die Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (
Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG
). Der Gemeinde steht keine Parteientschädigung zu.