Urteil 1C_272/2018 (2019)
Rechtsgebiet: public_law

Faits :
A.
B._ est propriétaire de la parcelle n
o
5002 du registre foncier de la Commune de Bulle. D'une surface de 3'341 m
2
, cette parcelle est située dans le secteur de La Tour-de-Trême, dont elle jouxte l'Hôtel de Ville. Elle est affectée à la zone péricentrale II selon le plan d'aménagement local (ci-après: PAL) approuvé le 19 décembre 2012. Elle bénéficie d'une servitude de passage constituée en 1967 à charge du fonds voisin (n
o
5714). La parcelle n
o
5002 ne supporte actuellement aucune construction.
B.
En mai 2014, à la suite du dépôt d'un avant-projet de construction sur la parcelle voisine n
o
5005, la commune a estimé qu'une étude du secteur était nécessaire. Elle a mandaté le bureau d'urbanisme C._, à Lausanne, pour examiner la revalorisation de la parcelle de l'Hôtel-de-Ville (n
o
5004), lui appartenant, en y intégrant les intentions du projet du propriétaire de la parcelle n
o
5005 et la question de l'accès à la parcelle n
o
5002 - propriété de B._ -, qui n'était pas défini. Le rapport rendu le 25 aout 2014 par le bureau C._, qui porte sur l'ensemble du secteur (parcelles n
os
5714, 5069, 5002, 5003, 5004 et 5005), propose une série de mesures d'aménagement, dont, à l'endroit de la parcelle no 5002, la construction de plots de taille moyenne répartis dans un périmètre vert de "parc ou nature en ville". Le 25 août 2014, la commune a organisé une séance de présentation pour les propriétaires concernés. Il était ensuite prévu que les discussions entre les intervenants se poursuivent dans le but d'élaborer un projet commun et cohérent, assurant une harmonie architecturale dans le secteur de l'Hôtel-de-Ville.
C.
En avril 2015, la société A._ a conclu avec B._ une promesse de vente portant sur la parcelle n
o
5002; un droit d'emption cessible a été inscrit en sa faveur jusqu'au 30 avril 2017, prolongé jusqu'au 30 juin 2018. Dite société a ensuite requis l'autorisation de construire, sur cette parcelle, un ensemble résidentiel avec un parking souterrain de 29 places, un local de 20 places vélos, un abri PC de 57 places ainsi que 3 places de parc ouvertes pour voitures et des places de jeux/détente. Le projet prévoit notamment l'aménagement, au bénéfice de la servitude de passage, d'un accès en bordure est de la parcelle n
o
5714, à côté des garages implantés sur ce fonds.
Mis à l'enquête le 27 novembre 2015, le projet a suscité deux oppositions. La première émanait des propriétaires de la parcelle n
o
5714, qui faisaient valoir l'insuffisance des accès, l'inadaptation du projet à la topographie des lieux ainsi que la péjoration des possibilités constructives sur leur terrain. La seconde, déposée par le propriétaire de la parcelle n
o
5005, était dirigée contre l'accès à ciel ouvert tournant en bordure immédiate de sa parcelle. L'intéressé expliquait avoir à l'origine conclu un accord avec A._ prévoyant qu'une galerie souterraine relie le bâtiment projeté à la place de l'Hôtel-de-Ville; son propre parking souterrain y serait également rattaché, tout comme le parking souterrain du futur bâtiment de la commune situé derrière l'Hôtel-de-Ville.
Le 8 février 2016, la commune a émis un préavis favorable, sous conditions. Les différents organes spécialisés de l'Etat, dont le Service des constructions et de l'aménagement (ci-après: SeCA) par un préavis de synthèse du 25 mai 2016, se sont prononcés en faveur du projet.
Dans l'intervalle, le 21 mars 2016, la commune a indiqué à A._ avoir pris connaissance des différentes études menées au sujet du secteur de l'Hôtel-de-Ville et souhaiter un principe de coordination des projets et des accès pour les parcelles n
os
5002, 5004 et 5005 desservies par le parking de l'Hôtel-de-Ville. Compte tenu des études en cours, la commune a invité A._ à intégrer à ses plans le projet de construction d'un bâtiment sur le fonds n
o
5005 afin de disposer d'un plan de synthèse permettant au conseil communal d'avoir une vision d'ensemble sur le secteur et de se positionner quant à sa planification. Une lettre analogue a été adressée au propriétaire de la parcelle n
o
5005.
D.
Le 11 juillet 2016, nonobstant le préavis positif émis quelques mois auparavant, la commune a requis du Préfet du district de la Gruyère, saisi de la demande de permis de construire, de suspendre cette procédure en application de l'art. 92 al. 2 de la loi du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RS/FR 710.1). Elle a motivé sa requête en rappelant avoir initié une étude d'urbanisation du secteur présentée à l'ensemble des propriétaires concernés le 25 août 2014. Il lui apparaissait que les démarches entreprises par la requérante et les autres propriétaires du secteur ne laissaient pas entrevoir la possibilité d'une entente quant à une coordination de leurs projets nécessaire à garantir la qualité de l'aménagement du territoire. A son avis, il était nécessaire de décréter un plan d'aménagement de détail (PAD; cf. art. 63 LATeC) afin d'opérer une coordination efficiente et/ou réaliser un mandat d'étude parallèle afin de justifier la modification du plan des zones existant.
Par décision du 8 août 2016, le préfet a accordé le permis de construire requis. Il a écarté la demande de suspension formulée par la commune ainsi que l'opposition du propriétaire de la parcelle n
o
5741. Il a enfin jugé tardive l'opposition du propriétaire du fonds n
o
5005 et l'a déclarée irrecevable.
E.
Par acte du 13 septembre 2016, la Commune de Bulle a recouru contre cette décision à la II
e
Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg.
En cours d'instruction, le 2 mars 2017, le SeCA a préavisé favorablement la modification du PAL soumise par la commune afin d'y ajouter un périmètre de PAD obligatoire pour le secteur en cause (cf. art. 63 LATeC); cette modification a été mise à l'enquête le 21 avril 2017. Le 7 décembre 2017, la commune a adopté la modification de sa planification et rejeté l'opposition formée par A._. Cette décision fait l'objet d'un recours auprès de la Direction cantonale de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC).
Par arrêt du 30 avril 2018, la cour cantonale a admis le recours du 13 septembre 2016. Elle a en substance considéré que les démarches entreprises en vue de l'aménagement et de l'adoption d'un PAD atteignaient le degré de maturité requis par l'art. 92 al. 2 LATeC, lors du dépôt de la demande de suspension de la commune. L'instance précédente a en conséquence estimé que la procédure avait été suspendue jusqu'à la mise à l'enquête publique de la modification du PAL. L'ouverture de cette enquête entrainant,
ex lege
et en principe, une interdiction temporaire de construire (cf. art. 91 LATeC), le Tribunal cantonal a renvoyé la cause au préfet "pour décision sur la demande de permis de construire en conformité avec l'art. 91 LATeC".
F.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A._ demande principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt attaqué en ce sens que le recours de la Commune de Bulle est rejeté et que la décision du 13 septembre 2016 [recte: 8 août 2016] de la Préfecture du district de la Gruyère délivrant le permis de construire sollicité est confirmée. Subsidiairement, la recourante conclut à l'annulation de l'arrêt cantonal.
Le Tribunal cantonal renvoie aux considérants de son arrêt et conclut au rejet du recours. Le Préfet de la Gruyère n'a pas de remarques à formuler et s'en remet à justice. La Commune de Bulle conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Aux termes d'un échange ultérieur d'écritures, les parties ont persisté dans leurs conclusions respectives. La recourante s'est prononcée en dernier lieu le 15 mars 2019.

Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 143 IV 357
consid. 1 p. 358).
1.1.
La commune intimée conteste la qualité pour agir de la recourante au motif que la vente de la parcelle n
o
5002 était subordonnée, sous peine de nullité, à l'obtention d'un permis de construire entré en force au plus tard le 30 avril 2017; elle n'aurait dès lors - en résumé - plus d'intérêt au recours. La propriétaire de cette parcelle déclare, quant à elle, devant le Tribunal fédéral, vouloir poursuivre ses négociations avec la recourante une fois connue l'issue de la présente procédure. La question de la qualité pour recourir peut cependant demeurer indécise, le recours devant être déclaré irrecevable pour les motifs qui suivent.
1.2.
Le recours en matière de droit public (
art. 82 ss LTF
) est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure (
art. 90 LTF
), qui statuent sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause (
art. 91 let. a LTF
) ou qui mettent fin à la procédure à l'égard d'une partie des consorts (
art. 91 let. b LTF
). Il l'est également contre certaines décisions préjudicielles et incidentes. Il en va ainsi de celles qui concernent la compétence et les demandes de récusation (
art. 92 LTF
). Quant aux autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément, elles peuvent faire l'objet d'un recours si elles peuvent causer un préjudice irréparable (
art. 93 al. 1 let. a LTF
) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (
art. 93 al. 1 let. b LTF
).
1.3.
En l'espèce, aux termes du dispositif de son arrêt, la cour cantonale a admis la requête de suspension du 11 juillet 2016 de la commune; elle a annulé le permis de construire accordé le 8 août 2016. La modification de la planification ayant dans l'intervalle été mise à l'enquête, l'instance précédente a enfin renvoyé la cause au préfet pour qu'il statue sur la demande de permis de construire en conformité avec l'art. 91 LATeC.
1.3.1.
Selon l'art. 92 al. 2 LATeC, l'autorité compétente en matière de permis de construire peut, d'office ou sur requête, suspendre une procédure de permis de construire au moyen d'une décision incidente, lorsque la construction ou l'installation doit être construite dans une zone à bâtir ou dans un quartier pour laquelle ou lequel la commune se propose de modifier le plan existant ou d'établir un plan d'aménagement de détail. L'alinéa 3 prévoit que la suspension de la procédure ne peut excéder deux ans. Si aucune mise à l'enquête publique n'a eu lieu jusqu'à l'échéance de ce délai, la procédure reprend son cours. La suspension de la procédure ne donne droit à aucune indemnité. Quant à l'art. 91 LATeC, intitulé interdiction temporaire de bâtir, il prévoit que, dès la mise à l'enquête publique des plans et règlements et jusqu'à leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des terrains compris dans le plan (al. 1). Toutefois, moyennant l'accord préalable de la commune et du Service, l'autorité compétente en matière de permis de construire peut autoriser des constructions et installations conformes au plan pour éviter des retards dommageables (al. 2). L'interdiction temporaire de bâtir ne donne droit à aucune indemnité (al. 3).
1.3.2.
Au regard de son dispositif et des dispositions précitées, l'arrêt attaqué doit être qualifié de décision incidente; il ne met pas fin à la procédure de demande de permis de construire. En effet, en application de l'art. 92 al. 2 LATeC, cette procédure a, dans un premier temps, été suspendue jusqu'au 21 avril 2017, date à laquelle la modification du PAL a été mise à l'enquête. Quant au renvoi prononcé par le Tribunal cantonal, celui-ci porte également sur la procédure de demande de permis, sur laquelle il ordonne au préfet de statuer en conformité avec l'art. 91 LATeC. Faute pour l'arrêt attaqué d'enjoindre au préfet de refuser le permis de construire, mais uniquement de statuer sur la demande de la recourante, il n'apparaît pas que l'autorité intimée se trouverait privée de toute marge d'appréciation (cf. PATRICK RAMUZ, Quelques questions sensibles liées à l'application du droit fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les constructions, in: RFJ 2012 p. 97, p. 122); l'arrêt attaqué ne saurait dès lors - sous cet angle non plus - être tenu pour une décision finale (cf.
ATF 144 V 280
consid. 1.2 p. 283).
1.3.3.
Il s'ensuit que la Cour de céans ne pourrait entrer en matière sur le recours que si les conditions alternatives de l'
art. 93 al. 1 let. a et b LTF
étaient réalisées, s'agissant d'une décision qui n'entre pas dans le champs d'application de l'
art. 92 LTF
. La recourante ne s'exprime cependant pas sur cette question, comme il lui appartenait de le faire (cf.
ATF 141 IV 284
consid. 2.3 p. 287); celle-ci part à tort du principe que l'arrêt attaqué serait une décision finale, quand bien même le caractère incident de la suspension est expressément mentionné par le droit cantonal (cf. art. 92 al. 2 LATeC).
La recourante n'explique en particulier pas à quel préjudice irréparable elle serait exposée; il n'est à cet égard pas suffisant que la décision attaquée ait pour effet de prolonger ou de renchérir la procédure (cf.
ATF 139 V 99
consid. 2.4 p. 104). Il peut toutefois arriver qu'en cas de non-entrée en matière, la procédure dans son ensemble puisse ne pas satisfaire à l'exigence constitutionnelle d'une protection juridique effective au moyen d'une procédure équitable dans un délai raisonnable (
art. 29 al. 1 Cst.
;
ATF 136 II 165
consid. 1.2, en particulier consid. 1.2.1 et 1.2.2 p. 170 s. et les références citées). La jurisprudence a ainsi exceptionnellement admis d'entrer en matière sur un recours dirigé contre une décision incidente dans des causes ayant une grande portée ou ayant trait à des infrastructures de grande ampleur lorsque l'examen des griefs soumis au Tribunal fédéral contre la décision incidente était susceptible de permettre l'avancement de la procédure ou, du moins, évitait que celle-ci ne prenne un cours qui soit contraire aux exigences de l'
art. 29 Cst.
(
ATF 142 II 20
consid. 1.4 p. 25;
136 II 165
consid. 1.2 p. 171). Or, en l'espèce, on ne voit pas que les conditions de cette exception seraient réalisées et la recourante ne le démontre pas. Outre que la planification en cause ne relève pas à proprement parler de la présente procédure, il s'agit d'une modification portant sur une portion restreinte du plan, limitée au secteur de l'Hôtel de Ville de la Tour-de-Trême; sa mise à l'enquête est de surcroît intervenue plusieurs mois avant l'échéance du délai de deux ans prévu par le droit cantonal (cf. art. 92 al. 3 LATeC); elle est par ailleurs actuellement déjà débattue devant la DAEC, saisie d'un recours. Le projet litigieux porte, quant à lui, sur la création d'un ensemble résidentiel de 28 logements (selon informations générales du projet, p. 1 [pièce 51 du dossier préfectoral]), qui n'est en rien comparable aux cas d'ampleur visés par la jurisprudence (cf. arrêt 1C_77/2019 du 11 février 2019 consid. 2.2 et les arrêts cités). Par ailleurs, à ce stade, rien ne permet d'aboutir à la conclusion que le préfet, à qui le dossier est renvoyé, ne statuera pas dans un délai compatible avec l'
art. 29 al. 1 Cst.
sur la demande de permis de construire en application de l'art. 91 LATeC, procédure susceptible de conduire à l'octroi de l'autorisation requise, respectivement à son refus définitif (cf. PATRICK RAMUZ, op. cit., p. 123).
Enfin, l'admission du recours ne pourrait pas conduire immédiatement à une décision finale (
art. 93 al. 1 let. b LTF
), plus spécialement, comme le conclut la recourante, à la confirmation du permis de construire. Le Tribunal cantonal ne s'est en effet, à ce stade, pas prononcé sur la recevabilité des griefs liés à la conformité matérielle du projet avec les art. 19 et 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), en matière d'équipement, également soulevés devant lui par la commune;
a fortiori
, il n'a ni instruit ni examiné cette question. En conséquence, seul le renvoi de la cause pourrait être ordonné (cf.
art. 107 al. 2 LTF
; à ce sujet, voir BERNARD CORBOZ, Commentaire de la LTF, 2
e
éd. 2014, n. 20 ss ad
art. 93 LTF
).
1.4.
En conclusion, pour les motifs qui précèdent, l'arrêt entrepris ne peut pas faire l'objet d'un recours immédiat au Tribunal fédéral.
2.
Le recours doit par conséquent être déclaré irrecevable, aux frais de la recourante, qui succombe (
art. 65 et 66 al. 1 LTF
). S'agissant de la commune, on ne voit pas de motif de déroger à la règle de l'
art. 68 al. 3 LTF
; il ne lui sera pas alloué de dépens.