Urteil 1C_637/2021 (2022)
Rechtsgebiet: public_law

Faits :
A.
Par arrêté du 14 octobre 2020, le Conseil d'Etat du canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat) a constaté l'aboutissement de l'initiative populaire cantonale intitulée "Pour un urbanisme plus démocratique" (ci-après: l'initiative ou l'IN 176). Cette initiative législative porte sur la modification des art. 5A, 6 et 12 de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD; RSG L 1 35) dont la teneur (après les rectifications formelles imposées par l'arrêté du Conseil d'État du 10 février 2021) est la suivante:
Art. 1
Modifications
Art. 5A al. 1 (nouvelle teneur), al. 4 et 5 (nouveau)
1
Le projet de plan localisé de quartier est élaboré par le département de sa propre initiative ou sur demande du Conseil d'Etat ou d'une commune ou des propriétaires concernés; il est mis au point par le département, en collaboration avec la commune, et la commission d'urbanisme et les particuliers intéressés à développer le périmètre, sur la base d'un avant-projet étudié par le département, la commune ou des particuliers intéressés à développer le périmètre dans le cadre d'un processus de concertation avec ces derniers, les habitants, propriétaires et voisins du quartier ainsi que les associations et la commune concernées.
Élaboration du projet de plan localisé de quartier par les propriétaires
4
Les propriétaires concernés peuvent également solliciter en tout temps du Conseil d'Etat l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un plan localisé de quartier concernant leurs parcelles. À cet effet, ils doivent élaborer un projet de plan localisé de quartier, dans le cadre d'un processus de concertation avec le département, les communes et les particuliers intéressés à développer le périmètre. Leur projet est transmis au Conseil d'Etat, lequel, après s'être assuré qu'il répond sur le plan formel aux exigences légales, est alors tenu d'engager la procédure prévue à l'article 6.
5
Si différents projets de plans localisés de quartiers sont soumis au Conseil d'État et respectent sur le plan formel les exigences légales, une votation communale sera organisée pour déterminer celui qui devra être retenu pour engager la procédure prévue à l'article 6.
Art. 6 al. 4 (nouvelle teneur), al. 5 et 6 (nouveaux, les al. 5 à 16 anciens devenant les al. 7 à 18), al. 7, 8, 9, 12 et 13 (nouvelle teneur)
4
Simultanément à l'ouverture de l'enquête publique, le département transmet à la commune le projet de plan pour qu'il soit porté à l'ordre du jour du Conseil municipal. À l'issue de l'enquête, le département transmet en principe dans un délai de 60 jours, à la commune les observations reçues. L'autorité municipale doit communiquer son préavis dans un délai de 45 jours à compter de la réception des observations. Son silence vaut approbation sans réserve.
5
Le préavis de l'autorité municipale peut être défavorable, favorable ou favorable sous réserve de conditions, modifications ou compléments. Son silence vaut approbation sans réserve. Le préavis, y compris en cas de silence de l'autorité municipale, fait l'objet d'une publication dans la Feuille d'avis officielle et d'affichage dans la commune.
6
En cas de préavis ou de référendum défavorable, la procédure d'adoption du plan localisé de quartier soumis à enquête publique est suspendue et la commune et/ou les propriétaires du périmètre concernés doivent proposer au Conseil d'Etat un projet de plan localisé de quartier alternatif dans un délai de 12 mois conformément à la procédure prévue par l'article 5A. À défaut, la procédure d'adoption du projet de plan localisé de quartier soumis à enquête publique sera reprise et ce plan sera retenu par le département.
7
L'enquête publique et l'avis aux propriétaires visés aux alinéas 1 et 2 sont toutefois facultatifs en cas d'accord de tous les propriétaires concernés et lorsque le périmètre du projet de plan localisé de quartier est compris dans celui d'un plan directeur de quartier en force depuis moins de 10 ans. En l'absence d'enquête publique, le département transmet à la commune le projet de plan pour qu'il soit porté à l'ordre du jour du Conseil municipal. L'autorité municipale doit alors communiquer son préavis dans un délai de 45 jours à compter de la réception du projet de plan. Son silence vaut approbation sans réserve.
8
Au terme de la procédure fixée aux alinéas 1 à 7, le département examine, en principe dans un délai de 90 jours, si des modifications doivent être apportées au projet de plan localisé de quartier pour tenir compte des observations recueillies et du préavis communal.
9
Sous réserve de l'article 6, alinéa 6, seules les modifications essentielles du projet de plan localisé de quartier, soit celles qui ont pour conséquence un changement fondamental de ses caractéristiques, nécessitent l'engagement d'une nouvelle procédure. Le département devra suivre les recommandations/conditions du préavis favorable du Conseil municipal qui respectent sur le plan formel les exigences légales et adapter le projet de plan localisé de quartier.
12
Le Conseil d'Etat statue sur les oppositions en principe dans un délai de 60 jours après la fin de la procédure d'opposition, le cas échéant modifie le projet et adopte ensuite le plan localisé de quartier. S'il a apporté des modifications à celui-ci, le Conseil d'Etat examine préalablement s'il y a lieu de rouvrir tout ou partie de la procédure prévue au présent article. L'aliéna 9 est applicable en cas de modifications essentielles. Le délai prévu par la présente disposition est suspendu dans les cas suivants:
a) application de l'alinéa 13;
b) ouverture d'une nouvelle procédure d'opposition, ou
c) procédure menée simultanément avec celle relative à un projet de modification du régime des zones, dans l'hypothèse visée à l'alinéa 15, dernière phrase.
13
Toutefois, dans l'hypothèse où une commune a formé une opposition au projet et que le Conseil d'Etat entend la rejeter, il en saisit préalablement le Grand Conseil qui statue sur celle-ci en principe dans un délai de 90 jours à compter de sa réception, sous forme de résolution. Si l'opposition est acceptée, le Conseil d'Etat doit modifier le plan en conséquence. Il est ensuite procédé conformément à l'alinéa 12.
Art. 12, al. 10 Disposition transitoire (nouveau)
10
Les modifications du... (à compléter) apportées aux articles 5A et 6, s'appliquent à tous les projets de plans localisés de quartier soumis à enquête publique après cette date.
Art. 2
Entrée en vigueur
La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d'avis officielle ».
Selon l'exposé des motifs, lorsque l'Etat décide d'une densification, il établit des plans localisés de quartier (PLQ), qui imposent des règles de construction ayant un impact durable sur la vie des habitants du périmètre concerné, sans que ceux-ci aient pu donner leur accord. Cette pratique a conduit à la construction d'immeubles sans âme et à la destruction du patrimoine bâti et arboré. L'initiative vise à ce que l'Etat soit obligé de tenir compte de l'avis de la commune et des citoyens, aux fins d'un urbanisme plus démocratique, plus humain et de meilleure qualité.
B.
Par arrêté du 10 février 2021, le Conseil d'Etat a partiellement invalidé l'IN 176 et supprimé l'art. 5A al. 5 LGZD projeté pour non-conformité au droit supérieur.
Le 15 mars 2021, Romain Lavizzari et consorts ont interjeté un recours auprès de la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) contre l'arrêté du 10 février 2021, concluant à son annulation et à l'invalidation totale de l'IN 176 (cause n° A/945/2021). Par arrêt du 20 septembre 2021 (ACST/32/2021), la Cour de justice a rejeté le recours. Romain Lavizzari et consorts ont déposé un recours contre l'arrêt du 20 septembre 2021 au Tribunal fédéral (cause 1C_644/2021).
Par acte du 15 mars 2021, le comité d'initiative a aussi recouru auprès de la Cour de justice contre l'arrêté du 10 février 2021 (cause n° A/946/2021), concluant à son annulation en tant qu'il déclarait l'IN 176 partiellement invalide et à la déclaration de la validité de l'initiative dans son intégralité. Par arrêt du 20 septembre 2021 (ACST/33/2021), la Cour de justice a rejeté le recours. Le comité d'initiative a déposé un recours contre cet arrêt au Tribunal fédéral (cause 1C_638/2021).
C.
Le 24 mars 2021, Romain Lavizzari et consorts ont déposé une demande d'intervention dans la cause n° A/946/2021. La cour cantonale a examiné leur requête comme demande d'appel en cause au sens de l'art. 71 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA/GE; RSG E 5 10). Par décision du 27 mai 2021 (ACST/26/2021), la Cour de justice a refusé l'appel en cause de Romain Lavizzari et consorts. Romain Lavizzari et consorts ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal fédéral (cause 1C_408/2021).
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Romain Lavizzari et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 20 septembre 2021 (ACST/33/2021) et de renvoyer la cause à la cour cantonale.
Invitée à se déterminer, la Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Conseil d'Etat s'en remet à l'appréciation du Tribunal fédéral. Le comité d'initiative conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. Un second échange d'écritures a eu lieu, au terme duquel les parties ont maintenu leurs positions.

Considérant en droit :
1.
Les recourants demandent que cette cause soit jointe avec la cause 1C_638/2021 qui traite du recours que le comité d'initiative a aussi déposé contre l'arrêt du 20 septembre 2021 (ACST/33/2021). Les deux recours sont certes dirigés contre le même arrêt cantonal. Les recourants ne font toutefois valoir que des griefs d'ordre formel (violation du droit d'être entendu et violation de l'
art. 29a Cst.
) en lien avec le fait qu'ils n'ont pas pu être parties à la procédure devant la cour cantonale. Dans la cause 1C_638/2021, des griefs d'ordre matériel relatifs à la validité de l'IN 176 sont traités. Les questions juridiques soulevées sont donc distinctes, de sorte qu'il ne se justifie pas de joindre les causes (cf.
art. 71 LTF
et
art. 24 PCF
a contrario
).
2.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (
art. 29 al. 1 LTF
). Il contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 141 II 113
consid. 1).
2.1.
Selon l'
art. 82 let
. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. Le recours est formé en temps utile (
art. 100 al. 1 LTF
) contre une décision rendue en dernière instance cantonale (
art. 86 al. 1 let
. d et 88 al. 2 LTF).
2.2.
Selon l'
art. 89 al. 3 LTF
, en matière de droits politiques, quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir. La qualité pour recourir au sens de l'
art. 89 al. 1 et 3 LTF
suppose encore que la partie recourante ait un intérêt actuel digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision entreprise. Cet intérêt doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu. Le Tribunal fédéral fait exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la soumettre à une autorité judiciaire avant qu'elle ne perde son actualité et qu'il existe un intérêt public suffisamment important à résoudre la question litigieuse (
ATF 142 I 135
consid. 1.3.1 et la jurisprudence citée).
Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours (
ATF 142 I 135
consid. 1.3.1 et la jurisprudence citée). De cette manière, les tribunaux sont assurés de trancher uniquement des questions concrètes et non de prendre des décisions à caractère théorique, ce qui répond à un souci d'économie de procédure (
ATF 140 IV 74
consid. 1.3.1). Ainsi, une partie qui n'est pas concrètement lésée par la décision ne possède pas la qualité pour recourir.
Le juge instructeur statue comme juge unique sur la radiation du rôle des procédures devenues sans objet (
art. 32 al. 2 LTF
).
2.3.
En l'espèce, l'arrêt attaqué porte uniquement sur l'invalidation de l'art. 5A al. 5 LGZD projeté. Sur le plan matériel, la cour cantonale a donc adopté la solution préconisée par les recourants. Leurs critiques contre l'arrêt attaqué sont d'ordre purement formel. Dans ces conditions peut se poser la question de savoir si le recours a un objet. Il n'y a toutefois pas lieu de trancher cette question. En effet, quoi qu'il en soit, les recourants n'ont plus d'intérêt actuel au recours, dans la mesure où ils ont été pris comme parties à la procédure 1C_638/2021 devant le Tribunal fédéral. Dans ce cadre, ils ont pu se déterminer sur le recours déposé par le comité d'initiative contre l'arrêt de la Cour de justice du 20 septembre 2021 (qui a confirmé l'invalidation partielle de l'IN 176).
Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inférieur qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le contenu et l'étendue (art. 95 let. a, c et d LTF;
ATF 141 I 221
consid. 3.1).
Les recourants ont ainsi eu la possibilité de s'exprimer dans la procédure (cause A/946/2021) devant le Tribunal fédéral qui jouit, sur ces questions, du même pouvoir d'examen que la Cour de justice. Ils n'ont donc plus aucun intérêt juridique actuel à obtenir l'annulation de l'arrêt ACST/33/2021; l'admission de leur recours ne leur procurerait aucun avantage de droit matériel.
3.
L'intérêt au recours ayant disparu en cours de procédure, le recours doit être déclaré sans objet et la cause doit être radiée du rôle.
3.1.
Dans un tel cas, il faut en principe statuer par une décision sommairement motivée sur les frais du procès devenu sans objet en tenant compte de l'issue probable du recours (
art. 72 PCF
applicable par renvoi de l'
art. 71 LTF
). La décision à prendre à ce sujet ne saurait toutefois conduire le Tribunal fédéral à rendre un arrêt sur le fond, voire à préjuger d'une question juridique sensible. Si l'issue probable de la procédure n'apparaît pas évidente, il y a lieu de recourir aux critères généraux de la procédure civile, selon lesquels les frais et dépens seront supportés en premier lieu par la partie qui a provoqué la procédure devenue sans objet ou chez qui résident les motifs pour lesquels elle a pris fin (cf.
ATF 118 Ia 488
consid. 4a; arrêts 1B_582/2021 du 6 décembre 2021; 5A_1019/2019 du 15 juin 2020 consid. 2).
3.2.
En l'occurrence, il n'apparaît pas, sur la base d'un simple examen sommaire, que les griefs soulevés dans le recours étaient bien fondés. En effet, les recourants se contentent en réalité de critiquer le fait que la Cour de justice a refusé de les prendre comme parties à la procédure cantonale. Or cette question a fait l'objet de la décision de la cour cantonale du 27 mai 2021. Celle-ci ne constitue pas l'objet du présent litige et a d'ailleurs fait l'objet d'un recours séparé au Tribunal fédéral (cause 1C_408/2021). Dans ces circonstances, pour fixer les frais du procès, il y a lieu de se fonder sur le fait que ce sont les recourants qui ont provoqué la procédure déclarée sans objet.
En conséquence, les recourants prendront à leur charge les frais judiciaires (
art. 66 al. 1 LTF
). Vu les circonstances et la nature du litige, des frais judiciaires réduits seront cependant perçus (art. 66 al. 1, 2
ème
phrase, LTF). Les recourants verseront en outre une indemnité de dépens à l'intimé, qui a conclu à l'irrecevabilité du recours, avec l'aide d'un avocat (
art. 68 al. 1 LTF
).