Urteil 1C_639/2022 (2024)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Unter dem Namen "Flurgenossenschaft A._" besteht in der Gemeinde Grub seit 1969 eine Flurgenossenschaft im Sinne von Art. 167 ff. des Gesetzes des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 27. April 1969 über die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (EG zum ZGB/AR; bGS 211.1).
Gemäss Art. 2 Abs. 1 der Statuten bezweckt die Flurgenossenschaft A._ den laufenden (betrieblichen) Unterhalt, die periodische Wiederinstandstellung sowie die Erneuerung und den Ausbau der sich in ihrem Eigentum befindlichen Strassenbauten und -anlagen einschliesslich der Strassenentwässerungen (gemeinschaftliche Bauten und Anlagen). Zu diesen Strassenbauten und -anlagen zählen die Strassenparzellen Nr. 605, 574 und 516, die einen Teil der Bauzone der Gemeinde Grub erschliessen. Die Parzelle Nr. 570 mit dem Wohnhaus Assek. Nr. 409, die im Eigentum der Stockwerkeigentümerschaft B._ liegt, befindet sich ausserhalb des Einzugsgebiets der Flurgenossenschaft A._. Sie grenzt im Osten an die Strassenparzellen Nr. 605 und Nr. 574. Diese sind seit dem Jahr 2018 dem Gemeingebrauch gewidmet. Im Westen grenzt die Parzelle Nr. 570 an die Kantonsstrasse, über die das Wohnhaus Assek. Nr. 409 mittels eigener Zufahrt erschlossen wird.
Mit Schreiben vom 2. Januar 2018 informierte der Vorstand der Flurgenossenschaft A._ die Stockwerkeigentümerschaft B._, dass sie beabsichtige, die drei Strassenparzellen Nr. 516, 574 und 605 an die Gemeinde Grub abzutreten. Da auch die Stockwerkeigentümer von der Strassenerschliessung A._ profitierten, würden auch die entsprechenden Nutzungen in den Kostenverteiler aufgenommen. An der Genossenschaftsversammlung vom 20. Februar 2019 beschloss die Mehrheit der Stimmberechtigten der Flurgenossenschaft A._, von der Parzelle Nr. 570 eine Fläche von 960 m
2
in das Einzugsgebiet der Flurgenossenschaft aufzunehmen. Zudem nahmen die Stimmberechtigten einen neuen Kostenverteiler an, der auch die Stockwerkeigentümerschaft B._ als Grundeigentümerin der Parzelle Nr. 570 aufführt.
B.
Die Statuten, der Plan mit der neuen Abgrenzung des Einzugsgebiets und der Kostenverteiler der Flurgenossenschaft A._ lagen vom 4. März bis 3. April 2019 in der Gemeinde Grub öffentlich auf. Die Stockwerkeigentümerschaft B._ sowie zwei Mitglieder der Flurgenossenschaft (D_ und C._) erhoben dagegen Einsprache. Nachdem die Einsprachen auf gütlichem Weg nicht erledigt werden konnten, verweigerte der Regierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden mit Beschluss vom 26. Oktober 2021 der Teilrevision der Statuten mit Einzugsgebiet und Kostenteiler die Genehmigung. Eine gegen diesen Beschluss erhobene Beschwerde der Flurgenossenschaft A._ wies das Obergericht des Kantons Appenzell Ausserrhoden mit Urteil vom 27. Oktober 2022 ab, soweit es auf sie eintrat.
C.
Gegen das Urteil des Obergerichts des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 27. Oktober 2022 gelangt die Flurgenossenschaft A._ mit Beschwerde vom 2. Dezember 2022 an das Bundesgericht. Sie stellt folgende Anträge:
"1. Die kantonale Gesetzgebung und deren Rechtsanwendung über das Sonderrecht Bodenverbesserungen seien sowohl im Grundsatz auf deren Verträglichkeit mit den bundesrechtlichen Vorgaben als auch bezüglich der negativen Auswirkungen auf die mit den Eigentumsbeschränkungen belasteten Landanstösser*innen bei Erschliessungen im Baugebiet zu überprüfen und allenfalls festgestellte Mängel seien beheben zu lassen.
2. Das durch die Flurgenossenschaft A._ [gemeint wohl: Flurgenossenschaft A._] durchgeführte Auflageverfahren betreffend die Totalrevision der Statuten von 2018 mit der Beschlussfassung über Änderungen am Einzugsgebiet durch die Mitgliederversammlung vom 20. Februar 2019 (MV19), der so beschlossene Plan über die genaue Abgrenzung des Einzugsgebiets mit der damit verbundenen Mitgliedschaft samt Eigentumsbeschränkungen sowie die weiteren, aus diesen vorgängig beschlossenen Inhalten ausgearbeiteten und von der Mitgliederversammlung beschlossenen Auflageakten seien auf rechtskonforme Durchführung bezüglich der bundes- und kantonalrechtlichen Vorgaben im BoVV zu überprüfen.
3. Das Urteil des Obergerichts AR vom 27. Oktober 2022 sei aufzuheben, falls der von der Flurgenossenschaft A._ gewählte, schrittweise Verfahrens- und Rechtsmittelweg nach 2. gutgeheissen wird.
4. eventualiter: Die Strassen der Flurgenossenschaft A._ seien ihrer Bedeutung und Funktion entsprechend, an Stelle von "Strassen im privaten Eigentum", den Gemeindestrassen gleichzustellen, damit auch das Land unverzüglich an die Einwohnergemeinde zu Eigentum, Betrieb und Unterhalt, periodischer Wiederinstandstellung sowie Ausbau bzw. Erneuerung mit allen Auflagedokumenten samt Finanzierung zur Realisierung übertragen und die Flurgenossenschaft A._ anschliessend aufgelöst werden kann.
5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen der fachtechnischen und der eingeholten juristischen Unterstützung durch Dritte im durchgeführten BoVV."
Die Stockwerkeigentümerschaft B._ beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten ist. Die Vorinstanz verzichtet auf Bemerkungen und verweist auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil. C._ und D._ liessen sich nicht vernehmen.
Der Flurgenossenschaft A._ wurden die Eingaben der Stockwerkeigentümerschaft B._ und der Vorinstanz zur Kenntnis gebracht.

Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (vgl.
Art. 29 Abs. 1 BGG
;
BGE 146 II 273
E. 1).
1.1.
Das frist- und grundsätzlich formgerecht angefochtene, verfahrensabschliessende Urteil (vgl.
Art. 42,
Art. 90,
Art. 100 Abs. 1 BGG
) betrifft die Genehmigungsfähigkeit der Statutenrevision einer Flurgenossenschaft nach
Art. 703 ZGB
i.V.m. Art. 167 ff. des EG zum ZGB/AR. Bei Unternehmen im Sinne von
Art. 703 ZGB
handelt es sich um öffentlich-rechtliche Körperschaften (vgl. Urteile 1C_647/2018 vom 14. August 2019 E. 1.1; 5A_375/2010 vom 25. November 2010 E. 1.2). Die Streitsache betrifft daher eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts im Sinne von
Art. 82 lit. a BGG
(vgl. Urteile 1C_647/2018 vom 14. August 2019 E. 1.1; 1C_603/2014 vom 22. Juli 2015 E. 1.1). Gegen das angefochtene Urteil ist demnach die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (vgl.
Art. 82 ff. BGG
) zulässig, zumal kein Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG
vorliegt.
1.2.
Zu prüfen ist weiter die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin.
1.2.1.
Gemäss
Art. 89 Abs. 1 BGG
ist zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Diese Regelung der Beschwerdelegitimation ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Gemeinwesen und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften können das allgemeine Beschwerderecht gemäss
Art. 89 Abs. 1 BGG
dann in Anspruch nehmen, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie Private betroffen sind. Ausserdem anerkennt die Praxis die Beschwerdebefugnis eines Gemeinwesens, wenn es durch den angefochtenen Akt in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berührt ist (vgl.
BGE 140 II 539
E. 2.2
;
138 I 143
E. 1.3.1).
1.2.2.
Unabhängig von
Art. 89 Abs. 1 BGG
sind Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften nach
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
beschwerdelegitimiert, wenn sie rügen, ihre durch die Kantons- oder Bundesverfassung gewährleisteten Garantien seien verletzt (vgl.
BGE 149 I 81
E. 4.3
;
140 I 90
E. 1.1). Ob die beanspruchte Garantie tatsächlich besteht, ist dabei keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Garantie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde (vgl.
BGE 146 I 36
E. 1.4
;
135 I 43
E. 1.2).
1.2.3.
Dass die Beschwerdeführerin nach
Art. 89 Abs. 1 oder
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, liegt nicht auf der Hand: Die Teilrevision der Statuten sowie von Einzugsgebiet und Kostenteiler wäre für die Beschwerdegegnerin 1 mit hoheitlichen, seitens der Beschwerdeführerin angeordneten Rechtsfolgen verbunden gewesen. Inwieweit die Beschwerdeführerin bei dieser Ausgangslage durch die verweigerte Genehmigung von Statutenrevision, Einzugsgebiet und Kostenteiler wie eine private Person oder in qualifizierter Weise in hoheitlichen Interessen betroffen sein könnte, ist unter diesem Blickwinkel nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführerin legt auch kaum in rechtsgenüglicher Weise dar, dass ihr das kantonale Recht bei der Festlegung von Statuten, Einzugsgebiet und Kostenteiler spezifische Garantien gewährt, die durch den angefochtenen Entscheid verletzt sind. Ob die Beschwerdeführerin zur Beschwerde an das Bundesgericht nach Massgabe von
Art. 89 Abs. 1 oder
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
berechtigt ist, erscheint vor diesem Hintergrund zweifelhaft, kann mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen aber dahingestellt bleiben.
1.3.
Mit Blick auf die Anträge der Beschwerdeführerin ist zu beachten, dass Streitgegenstand im bundesgerichtlichen Verfahren nur sein kann, was bereits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder allenfalls hätte sein müssen und was gemäss der Dispositionsmaxime zwischen den Parteien noch strittig ist. Im Laufe eines Rechtsmittelverfahrens kann sich der Streitgegenstand somit verengen bzw. um nicht mehr strittige Punkte reduzieren, grundsätzlich jedoch nicht erweitern oder inhaltlich verändern (vgl.
BGE 142 I 155
E. 4.4.2;
136 II 457
E. 4.2; Urteil 1C_740/2021 vom 18. Juli 2022 E. 1.4).
Gemäss dem vorinstanzlichen Urteil war im kantonalen Verfahren umstritten, ob die teilrevidierten Statuten der Beschwerdeführerin sowie die Festlegungen zum Einzugsgebiet und zum Kostenteiler genehmigungsfähig sind. Diese vorinstanzlichen Feststellungen zum Prozesssachverhalt sind für das Bundesgericht verbindlich (vgl.
Art. 105 Abs. 1 BGG
;
BGE 140 III 16
E. 1.3.1; Urteil 1C_153/2019 vom 5. Juli 2019 E. 2.2), zumal sie von der Beschwerdeführerin jedenfalls nicht in einer
Art. 106 Abs. 2 BGG
genügenden Weise in Zweifel gezogen werden (vgl.
BGE 147 I 1
E. 3.5 und unten, E. 2.2).
Bei dieser Sachlage gehen die Anträge der Beschwerdeführerin, die sie dem Bundesgericht unterbreitet, in verschiedenen Punkten über den Streitgegenstand hinaus. Das trifft insbesondere zu, soweit sie in allgemeiner Weise eine Überprüfung der kantonalen Gesetzgebung und deren Rechtsanwendung über das "Sonderrecht Bodenverbesserungen" (Beschwerde-Antrag Ziff. 1) oder die Gleichstellung von Strassen der Beschwerdeführerin mit Gemeindestrassen verlangt (Beschwerde-Antrag Ziff. 4). Auf die Beschwerde ist insoweit nicht einzutreten.
2.
2.1.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht sowie von interkantonalem Recht gerügt werden (
Art. 95 lit. a und lit. b sowie lit. e BGG
). Unter Vorbehalt der hier nicht einschlägigen
Art. 95 lit. c-d BGG
kann bezüglich des kantonalen Rechts im Wesentlichen beanstandet werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen das übergeordnete (Bundes-) Recht, insbesondere das Willkürverbot gemäss
Art. 9 BV
(vgl.
BGE 147 I 136
E. 1.4
;
138 I 143
E. 2; Urteil 1C_457/2020 vom 17. Februar 2021 E. 2.1).
2.2.
Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (vgl.
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Nach Massgabe der allgemeinen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (
Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG
) prüft es jedoch nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 144 V 388
E. 2;
140 III 115
E. 2; Urteil 1C_497/2021 vom 19. Dezember 2023; je mit Hinweisen). Der Verletzung von Grundrechten geht das Bundesgericht ausserdem nur insofern nach, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 139 I 229
E. 2.2;
134 II 244
E. 2.2).
3.
3.1.
Gemäss den für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz befindet sich das Einzugsgebiet der Beschwerdeführerin in der Bauzone. Im Unterschied zu landwirtschaftlichen Bodenverbesserungen (vgl.
Art. 703 Abs. 1 ZGB
) untersteht die Beschwerdeführerin nach Massgabe von
Art. 703 Abs. 3 ZGB
daher der kantonalen Regelungszuständigkeit. Bei den kantonalen Vorschriften, nach denen sich die Beschwerdeführerin konstituiert und die den Rahmen ihrer Kompetenzen vorgeben, handelt es sich demnach um selbständiges kantonales Recht (vgl.
BGE 116 Ib 24
E. 4d; Urteile 1C_603/2014 vom 22. Juli 2015 E. 5.1; 1A.101/2001, 1P.341/2001 vom 13. August 2001 E. 1b). Als kantonales Recht gelten dabei auch bundesrechtliche Bestimmungen, die kraft kantonalrechtlicher Verweisung für anwendbar erklärt werden (vgl.
BGE 143 V 451
E. 6
;
140 I 320
E. 3.3; Urteil 2C_265/2021 vom 16. Juli 2021 E. 4.1).
3.2.
Ein Verstoss gegen (bundesrechtliche) Bestimmungen, die das Bundesgericht von Amtes wegen anzuwenden hat (vgl.
Art. 106 Abs. 1 BGG
; E. 2.2 hiervor) wird von der Beschwerdeführerin nicht konkret gerügt und ist auch nicht ersichtlich. Dabei fällt insbesondere ins Gewicht, dass sich die Konstituierung und die Kompetenzen der Beschwerdeführerin, wie erwähnt, nach kantonalem Recht richten (vgl. E. 3.1), dessen Anwendung als solches das Bundesgericht nicht überprüfen kann (vgl. E. 2.1). Soweit die Beschwerdeführerin bloss geltend macht, verschiedene kantonalrechtliche Bestimmungen seien falsch angewendet worden, ohne gleichzeitig eine Bundesrechtsverletzung zu rügen, verkennt sie demnach die (engere) Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts. Dies gilt auch insoweit, als die Beschwerdeführerin
Art. 703 Abs. 1 ZGB
und weitere Bestimmungen des ZGB anruft, da diese gemäss der Darstellung der Beschwerdeführerin selbst bloss als subsidiäres kantonales Recht zur Anwendung kommen, insbesondere durch Verweisungen im EG zum ZGB/AR.
3.3.
Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Bestimmungen rügen will, für die nach
Art. 106 Abs. 2 BGG
strengere Vorgaben für die Begründung des Rechtsmittels gelten, wie z.B. die Verletzung verfassungsmässiger Rechte, genügt ihre Beschwerdeschrift den gesetzlichen Anforderungen nicht. Insbesondere versäumt sie, anhand der anwendbaren Gesetzesnormen in substanziierter Weise aufzuzeigen, inwieweit der angefochtene Entscheid willkürlich im Sinne von
Art. 9 BV
sein soll, d.h. im Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (vgl.
BGE 148 III 95
E. 4.1;
146 II 111
E. 5.1.1
;
137 I 1
E. 2.4). Auch auf andere verfassungsmässige Rechte wie z.B. das Gebot der rechtsgleichen Behandlung im Sinne von
Art. 8 BV
beruft sich die Beschwerdeführerin nicht in einer Weise, die den Anforderungen von
Art. 106 Abs. 2 BGG
genügt.
4.
Bei dieser Ausgangslage ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Der unterliegenden Beschwerdeführerin sind keine Kosten aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 4 BGG
; vgl. Urteil 1C_603/2014 vom 22. Juli 2015 E. 8). Sie schuldet jedoch der anwaltlich vertretenen Stockwerkeigentümerschaft B._ für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung (vgl.
Art. 68 Abs. 1 und Abs. 2 BGG
), nicht hingegen der weiteren, nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerschaft, der kein ersatzfähiger Aufwand entstanden ist.