Urteil 1C_467/2021 (2022)
Rechtsgebiet: public_law

Faits :
A.
Par lettre du 16 mai 2020, A._ s'est adressé à la police cantonale fribourgeoise en indiquant qu'un agent l'avait contacté la veille par téléphone afin de convenir d'une date pour son audition à la suite d'une plainte déposée contre lui. Il estimait que son numéro de téléphone portable privé avait été obtenu illicitement et devait être supprimé de la base de données de la police; il avait demandé au Ministère public la récusation de l'agent de police qui l'avait contacté et l'avait traité de "procédurier"; il formait une plainte administrative à ce sujet. Par la suite, se fondant sur la loi cantonale sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents (LResp, RS/FR 16.1), il a réclamé deux indemnités d'un franc symbolique pour atteinte à la sphère privée et pour avoir été traité de "procédurier", ainsi que deux indemnités de dépens de 100 fr. pour le dépôt de la plainte administrative et de ses déterminations.
Par décision du 7 décembre 2020, la Direction de la sécurité et de la justice du canton de Fribourg (DSJ) a rejeté la plainte administrative et la demande en responsabilité. Selon le droit cantonal, la police pouvait traiter sans autorisation les données personnelles nécessaires à l'accomplissement de ses tâches. Le numéro de téléphone ne constituait pas une donnée sensible ou intime et l'appel téléphonique n'était pas une mesure de contrainte illicite. Les conditions pour une réparation morale n'étaient pas réunies et l'intéressé n'avait pas droit à des dépens.
B.
A._ a recouru contre cette décision auprès de la Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois. Il concluait à ce que soit constatée l'illicéité du traitement de son numéro de téléphone, à ce qu'il soit ordonné à la police cantonale de transmettre tous les renseignements nécessaires sur le traitement de ce numéro et à ce que ce numéro soit supprimé du dossier. Il demandait en outre 100 fr. d'indemnité pour les écrits déposés et un franc de réparation morale pour l'usage du terme "procédurier" à son encontre. Après avoir enregistré le recours sous deux numéros de causes (l'une relative à la plainte administrative, l'autre concernant l'action en responsabilité), la Cour administrative a statué par un même arrêt du 10 août 2021 et a rejeté les recours. L'appel téléphonique n'avait pas pour but de convoquer le recourant mais de fixer une date pour son audition, un mandat écrit lui ayant été notifié ultérieurement. Un numéro de téléphone ne faisait pas partie des données sensibles ou intimes au sens de la loi cantonale sur la protection des données (LPrD, RS/FR 17.4). Les dispositions spécifiques de la loi cantonale sur la police (LPol, RS/FR 551.1) habilitaient la police à traiter et à conserver les données nécessaires à l'accomplissement de ses tâches d'investigation et de recherche de preuves, de sorte qu'il n'y avait pas de traitement illicite de données et de droit à la destruction ou à une indemnisation. L'atteinte subie par l'usage du terme "procédurier" n'était pas suffisante pour justifier une réparation morale. L'assistance judiciaire a été refusée au recourant et les frais, par 300 fr., ont été mis à sa charge.
C.
Par actes séparés du 23 août 2021, A._ forme un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel. S'agissant du recours en matière de droit public, il demande l'annulation de l'arrêt cantonal et le renvoi de la cause à la Chambre administrative afin qu'elle lui alloue ses conclusions, avec une indemnité de dépens de 900 fr. au moins pour la procédure cantonale. Subsidiairement, il conclut à la réforme de l'arrêt attaqué, dans le même sens. S'agissant du recours constitutionnel, le recourant demande également le renvoi de la cause à la Chambre administrative afin qu'elle lui alloue 100 fr. d'indemnité pour ses écritures et un franc de réparation morale pour avoir été traité de "personne procédurière". Subsidiairement, il demande la réforme dans le même sens de l'arrêt attaqué et l'allocation de 600 fr. de dépens pour l'instance fédérale. Le recourant requiert dans ses deux recours l'assistance judiciaire ainsi que l'effet suspensif. Ce dernier a été admis par ordonnance du 9 septembre 2021 en ce qui concerne les frais de la procédure mis à la charge du recourant.
La cour cantonale se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours. La Police cantonale conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. La DSJ se réfère à sa propre décision ainsi qu'à l'arrêt attaqué, et conclut au rejet du recours pour autant que recevable.

Considérant en droit :
1.
Les deux recours sont dirigés contre une même décision et posent tous deux la question du traitement prétendument illicite de données personnelles par un organe de l'Etat. C'est la raison pour laquelle ils ont été enregistrés sous un même numéro de cause et feront l'objet d'un seul arrêt (cf.
art. 119 al. 2 LTF
). En principe, l'
art. 119 al. 1 LTF
impose que le recours ordinaire et le recours constitutionnel soient présentés dans un même mémoire y compris lorsque, comme en l'espèce, les deux recours sont dirigés contre des points différents du même arrêt (JEAN-MAURICE FRÉSARD, in: Commentaire de la LTF, 2ème éd. 2009, n° 2 ad art. 119). Toutefois, il serait formaliste à l'excès de déclarer les recours irrecevables au motif qu'ils sont formés dans deux écritures séparées, leur ampleur étant limitée, sans prolixité, et les deux mémoires ayant été produits simultanément; il ne se justifie pas non plus de les retourner au recourant (cf.
art. 42 al. 5 LTF
) afin qu'il les relie en un seul acte.
1.1.
Le recours en matière de droit public est dirigé contre une décision finale (
art. 90 LTF
) rendue dans une cause de droit public relative à la protection des données (
art. 82 let. a LTF
) par une autorité de dernière instance cantonale (
art. 86 al. 1 let
. d LTF). Le recourant a pris part à la procédure devant l'autorité précédente (
art. 89 al. 1 let. a LTF
) et est particulièrement touché par l'arrêt attaqué qui rejette l'ensemble de ses prétentions en rapport avec le traitement de ses données personnelles. Il dispose ainsi d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de cette décision (art. 89 al. 1 let. b et c LTF). Les conclusions principales et subsidiaires du recours sont recevables au regard de l'
art. 107 LTF
.
1.2.
Le recours constitutionnel est dirigé contre le refus de prestations fondées sur la loi cantonale sur la responsabilité de l'Etat. Il s'agit d'une contestation de droit public. Dans la mesure où les prétentions du recourant sont largement inférieures à la valeur litigieuse de 30'000 fr. fixée à l'
art. 85 al. 1 let. a LTF
, le recours constitutionnel subsidiaire est en soi recevable (
art. 113 LTF
). Le recourant a, dans ce cadre également, qualité pour recourir (
art. 115 LTF
).
Il y a lieu par conséquent d'entrer en matière sur les deux recours.
2.
A l'appui de son recours en matière de droit public, le recourant invoque sur le fond les
art. 6 et 8 CEDH
ainsi que 13 Cst. Il se plaint en outre d'une application arbitraire du droit cantonal, soit des art. 2, 31a et 38a LPol et des dispositions de la LPrD. Il estime que le traitement de son numéro de téléphone à des fins policières constituerait une atteinte grave aux droits fondamentaux précités, ainsi qu'une mesure de contrainte. Aucune base légale n'autoriserait une telle collecte de données relevant de la sphère intime et un tel usage sans son autorisation. Il ne s'agirait pas d'une citation au sens du CPP et l'autorité aurait arbitrairement retenu qu'un mandat écrit lui avait été adressé par la suite. Se plaignant en outre d'une violation de son droit d'être entendu, le recourant se plaint de n'avoir reçu aucune réponse à sa demande d'information sur la collecte de son numéro. En outre, l'arrêt attaqué se contenterait de mentionner les
art. 8 CEDH
et 13 Cst., sans autre motivation.
2.1.
Selon la jurisprudence, la conservation de données personnelles dans les dossiers de police porte une atteinte au moins virtuelle à la personnalité de l'intéressé, dont la protection est garantie aux
art. 8 CEDH
et 13 Cst., en tant que ceux-ci peuvent être utilisés ou, simplement, être consultés par des agents de la police ou être pris en considération lors de demandes d'informations présentées par certaines autorités, voire même être transmis à ces dernières (
ATF 126 I 7
consid. 2a et les arrêts cités; voir aussi,
ATF 138 I 256
consid. 4 et arrêt 1C_51/2008 du 30 septembre 2008 consid. 3.1 in ZBl 110/2009 p. 388). Pour être admissible, cette atteinte doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et être proportionnée au but visé (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; arrêt 1C_363/2014 du 13 novembre 2014 consid. 2, SJ 2015 I 128). La loi cantonale sur la protection des données pose des exigences similaires (art. 4 à 6 LPrD). L'art. 4 LPrD dispose en particulier que l'organe public n'est en droit de traiter des données personnelles que si une disposition légale le prévoit ou, à défaut, si les dispositions réglant l'accomplissement de sa tâche l'impliquent.
Selon la jurisprudence, l'atteinte à la sphère privée doit reposer sur une base légale formelle lorsqu'elle est grave (art. 36 al. 1, deuxième phrase, Cst.;
ATF 130 I 65
consid. 3.3;
126 I 112
consid. 3b). A défaut, le Tribunal fédéral examine sous l'angle restreint de l'arbitraire l'existence d'une base légale, laquelle peut se trouver, en pareil cas, dans des actes de rang infra-légal ou dans une clause générale (
ATF 129 I 173
consid. 2.2;
123 I 112
consid. 7a;
122 I 360
consid. 5b/bb, et les arrêts cités). Pour le surplus, le Tribunal fédéral vérifie librement si un intérêt public ou les droits de tiers justifient la restriction à la liberté personnelle, et si celle-ci est conforme au principe de la proportionnalité (
ATF 128 II 259
consid. 3.3).
Contrairement à ce que soutient le recourant, l'atteinte invoquée ne peut être qualifiée de grave: selon ses indications, la police s'est limitée à utiliser un numéro de téléphone que le recourant avait mentionné dans différentes dénonciations écrites qu'il avait lui-même déposées auprès des autorités, et auxquelles la police avait accès (cf. par comparaison,
ATF 138 I 256
consid. 6.1 concernant la sauvegarde de données personnelles dans le système d'information POLIS, qui n'a pas été considérée comme une atteinte grave). Il s'agit de l'obtention et de l'utilisation ponctuelle d'une donnée personnelle (qui, comme on le verra ci-dessous, ne constitue pas une donnée sensible) et non de collecte ou de traitement systématique de données par la police. Il en découle notamment que l'examen du droit cantonal est limité à l'arbitraire.
2.2.
Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (
ATF 145 I 108
consid. 4.4.1;
144 IV 136
consid. 5.8;
144 I 170
consid. 7.3). Dans ce contexte, le recours est soumis aux exigences accrues de motivation de l'
art. 106 al. 2 LTF
(
ATF 147 IV 73
consid. 4.1.2;
145 II 32
consid. 5.1;
137 V 57
consid. 1.3;
133 II 396
consid. 3.2).
2.3.
Selon l'art. 38a LPol, la police cantonale est habilitée à traiter les données personnelles nécessaires à l'accomplissement des tâches qui lui incombent en vertu de la présente loi (données de police; al. 1). Le traitement des données de police est régi par la LPrD ainsi que par la LPol (al. 2). A l'évidence, la convocation d'une personne afin d'être entendue constitue une tâche liée à la constatation des infractions et à la collecte de preuves (art. 2 al.1 let. b LPol). A cette fin, la police peut utiliser un numéro de téléphone qui se trouverait déjà dans ses dossiers ou auquel elle aurait accès par un autre moyen; en effet, selon l'art. 38d LPol, la police peut, aux conditions de la LPrD, conserver les données qu'elle a recueilli dans l'accomplissement de ses tâches en vue de la réutiliser à des fins de police (al. 1).
En l'occurrence, la police cantonale a expliqué devant l'instance précédente que le numéro de téléphone du recourant figurait sur différentes dénonciations écrites qu'il avait lui-même déposées, et auxquelles la police avait accès. La donnée en question a donc bien été collectée auprès de l'intéressé ou à tout le moins de manière reconnaissable pour lui, et non à son insu au sens de l'
art 95 al. 2 CPP
. Par ailleurs, l'appel téléphonique n'a pas été effectué pour convoquer le recourant (en contournant les règles applicables aux mandats de comparution -
art. 201 CPP
), mais pour connaître les dates auxquelles celui-ci était disponible, en vue d'une citation ultérieure. La mesure en question n'était assortie d'aucun moyen coercitif et il ne saurait dès lors s'agir, comme le prétend le recourant, d'une mesure de contrainte au sens des
art. 196 ss CPP
. La cour cantonale a considéré, en se fondant sur les déterminations de la police cantonale, qu'un mandat écrit avait été notifié par la suite au recourant; celui-ci le conteste en invoquant une constatation inexacte des faits (
art. 97 LTF
). Du point de vue du traitement des données personnelles, seule est déterminante la question de savoir si la police était habilitée à effectuer l'appel téléphonique litigieux. La question de savoir si et de quelle manière le recourant a été formellement convoqué par la suite n'est ainsi pas pertinente. La correction du vice invoqué n'est ainsi pas susceptible d'influer sur l'issue de la cause, et le grief relatif à l'établissement des faits doit lui aussi être rejeté.
Sur le vu de ce qui précède, l'obtention et l'utilisation du numéro de téléphone du recourant reposaient sur une base légale claire que constituent les art. 4 LPrD, 38a et 38d LPol. Le recourant se prévaut en vain des dispositions relatives aux données sensibles (notamment l'art. 8 LPrD qui impose un devoir de diligence accru, et l'art. 38c LPol qui permet une collecte pour autant que les besoins de l'enquête l'exige). L'
art. 3 let
. c LPrD définit les données sensibles comme étant les données sur les opinions ou activités religieuses, philosophiques ou politiques, la santé, la sphère intime ou l'appartenance à une race, les mesures d'aide sociale ou encore les sanctions pénales ou administratives. Tel n'est pas le cas d'un simple numéro de téléphone, d'une adresse ou d'autres données officielles généralement accessibles par divers moyens et qui ne révèlent rien sur la personnalité ou l'intimité de l'intéressé.
2.4.
Outre qu'elle reposait sur une base légale, la conservation et l'utilisation du numéro de téléphone du recourant répondaient à un intérêt public. La jurisprudence admet en effet que la conservation des données personnelles dans les dossiers de police tient à leur utilité potentielle pour la prévention, l'investigation et la répression des infractions pénales et poursuit ainsi des buts légitimes liés à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales (arrêt de la CourEDH Khelili contre Suisse du 18 octobre 2011, § 59). En outre, le principe de la proportionnalité est respecté puisque l'autorité s'est ainsi contentée de prendre contact avec l'intéressé pour l'informer de l'existence d'une plainte pénale à son encontre et convenir d'une date pour son audition, ce qui était dans l'intérêt de la procédure pénale mais aussi du recourant lui-même puisque cela permettait de le convoquer à une date qui lui convenait. Les conditions posées aux
art. 8 CEDH
et 13 Cst. pour une atteinte - en l'occurrence légère - à la sphère privée sont ainsi réunies et le grief doit être écarté.
2.5.
Il en va de même du grief formel selon lequel l'instance précédente se serait contentée de mentionner les deux dispositions conventionnelle et constitutionnelle précitées: l'instance précédente a en effet dûment vérifié si la LPrD avait été correctement appliquée, examinant ainsi si les conditions d'une restriction aux dispositions précitées étaient réalisées. Cela constitue une motivation suffisante au regard du droit d'être entendu.
2.6.
Le recourant se plaint également à tort de ce qu'il n'ait pas été statué sur sa demande d'information sur la collecte de son numéro. L'autorité intimée a en effet indiqué de quelle manière elle s'était procurée le numéro en question, ce qui répond aux interrogations du recourant et satisfait à son droit d'être entendu. Dans la mesure où il a été constaté à juste titre qu'il n'y avait pas de traitement illicite de données, le recourant n'avait droit ni à une constatation, ni à une cessation, ni à une suppression, sous réserve des règles évoquées dans l'arrêt cantonal sur le délai de conservation des données au sens de l'art. 38d al. 1 LPol. Le recourant ne fait en particulier pas valoir, a satisfaction de droit (cf. art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF, ainsi que le consid. 3.1 ci-dessous s'agissant des devoirs de motivation), que l'autorité aurait agi de manière illicite à ce sujet.
2.7.
Invoquant l'
art. 29 al. 3 Cst.
, le recourant estime que la cour cantonale lui aurait refusé à tort l'assistance judiciaire dans la mesure notamment où la cause n'était pas dénuée de chances de succès. Il estime en outre qu'il avait droit à des dépens en vertu de l'art. 137 al. 1 du code cantonal de procédure et de juridiction administrative (CPJA, RS/FR 150.1).
2.7.1.
L'
art. 29 al. 3 Cst.
conditionne notamment l'octroi de l'assistance judiciaire gratuite à l'existence de chances de succès (cf.
ATF 139 III 396
consid. 1.2;
139 I 206
consid. 3.3.1). Une procédure est dépourvue de chances de succès lorsque les perspectives de l'emporter sont notablement plus faibles que les risques de perdre, de sorte qu'une personne raisonnable renoncerait à s'y engager. Une personne indigente ne doit pas se lancer, parce qu'elle plaide aux frais de la collectivité, dans des démarches vaines qu'une personne raisonnable n'entreprendrait pas si, disposant de moyens suffisants, elle devait les financer de ses propres deniers (cf.
ATF 142 III 138
consid. 5.1;
140 V 521
consid. 9.1).
2.7.2.
Sur le vu de ce qui précède, en particulier des explications données par l'autorité de première instance et de l'existence de bases légales claires habilitant la police à utiliser le numéro de téléphone du recourant, l'absence de chances de succès ne peut qu'être confirmée. Par ailleurs, dès lors qu'il succombait dans la procédure de recours, le recourant n'avait pas droit à des dépens. Il n'y a aucune application arbitraire de l'art. 137 CPJA.
Le recours en matière de droit public doit dès lors être rejeté dans la mesure où il est recevable.
3.
Dans son recours constitutionnel subsidiaire, le recourant se plaint d'une application arbitraire du droit cantonal, soit des dispositions de la LPrD sur l'indemnisation et de la LResp sur le tort moral. Invoquant par ailleurs les dispositions de droit civil (
art. 49 CO
, 28 et 28a CC), il estime que le fait d'avoir été traité de "personne procédurière" par son interlocuteur lui aurait causé une atteinte suffisamment grave pour justifier une indemnité symbolique de 1 fr. L'absence de plainte pénale de sa part serait sans pertinence puisque la protection de l'honneur est plus étendue en droit civil qu'en droit pénal.
S'agissant de l'application du droit cantonal (y compris des règles de droit fédéral à titre de droit cantonal supplétif), le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral est limité à l'arbitraire.
3.1.
Le recours constitutionnel peut être formé uniquement pour violation des droits constitutionnels (
art. 116 LTF
). Le Tribunal fédéral n'examine de tels griefs que s'ils ont été invoqués et motivés (
art. 106 al. 2 et 117 LTF
), c'est-à-dire expressément soulevés et exposés de façon claire et détaillée (principe d'allégation;
ATF 133 IV 286
consid. 1.4). Il n'entre pas en matière sur les critiques de nature appellatoire (
ATF 140 III 264
consid. 2.3;
133 II 396
consid. 3). Comme on l'a vu ci-dessus, le recourant qui se plaint d'arbitraire ne saurait se borner à critiquer la décision attaquée comme il le ferait en instance d'appel, où l'autorité de recours jouit d'une libre cognition; il ne peut, en particulier, se contenter d'opposer sa thèse à celle de l'autorité cantonale, mais doit démontrer, par une argumentation précise, que cette décision est manifestement insoutenable (
ATF 133 I 149
consid. 3.1;
133 II 257
consid. 5.1;
133 III 462
consid. 4.4.1).
3.2.
Intitulé "Réparation morale", l'art 7 LResp a la teneur suivante:
1 Si les circonstances le justifient, la victime de lésions corporelles ou, en cas de mort d'homme, la famille a droit à une indemnité équitable à titre de réparation morale.
2 Celui qui subit une autre atteinte illicite à sa personnalité a aussi droit à une indemnité, pour autant que la gravité de l'atteinte le justifie et que l'auteur ne lui ait pas donné satisfaction autrement. Un autre mode de réparation peut être substitué ou ajouté à l'allocation de cette indemnité.
A l'instar de l'
art. 49 al. 2 CO
dont il reprend la teneur, l'art. 7 al. 2 LResp suppose que l'atteinte présente une certaine gravité objective et qu'elle ait été ressentie par la victime, subjectivement, comme une souffrance morale suffisamment forte pour qu'il apparaisse légitime qu'une personne dans ces circonstances s'adresse au juge pour obtenir réparation (arrêts 6B_1072/2020 du 26 mai 2021 consid. 5.1; 6B_77/2021 du 6 mai 2021 consid. 1.1; 6B_673/2019 du 31 octobre 2019 consid. 1.1). Il ne suffit pas, au regard de l'
art. 49 CO
, que la victime ait été simplement choquée (MARTIN A. KESSLER, in Basler Kommentar Obligationenrecht I, 7e éd. 2020, no 11 ad
art. 49 CO
), de sorte que les expériences traumatisantes ne justifient l'allocation d'une indemnité pour tort moral que dans des situations extrêmes impliquant, par exemple, la peur de mourir (arrêt 6B_329/2020 du 20 janvier 2021 consid. 1.3; ROLAND BREHM, in Berner Kommentar Obligationenrecht, Die Entstehung durch unerlaubte Handlungen, 4e éd. 2013, n° 45b ad
art. 49 CO
)
3.3.
A l'évidence, l'atteinte invoquée par le recourant n'atteint pas un degré de gravité suffisant pour justifier l'allocation d'une indemnité pour tort moral. Le fait d'être traité de "personne procédurière" n'est pas propre à engendrer un traumatisme dépassant par son intensité les souffrances morales qu'un l'individu doit pouvoir supporter dans la vie sociale (
ATF 128 IV 53
consid. 7a). Le recourant ne précise d'ailleurs nullement, contrairement à son obligation de motiver, en quoi consisterait précisément l'atteinte alléguée et en quoi l'instance précédente aurait fait preuve d'arbitraire sur ce point.
Sur le vu du considérant précédent (consid. 2), la prétention en réparation morale découlant d'un traitement illicite de données a également été écartée à juste titre. Enfin, dès lors que l'ensemble de ses prétentions ont été rejetées, il ne se justifiait pas d'indemniser le recourant pour ses frais d'écritures.
4.
Sur le vu de ce qui précède, les deux recours doivent être rejetés, dans la mesure où ils sont recevables. Les considérants qui précèdent démontrent l'absence de chances de succès suffisantes, de sorte que la demande d'assistance judiciaire doit être rejetée (
art. 64 al. 1 LTF
). Conformément à l'
art. 66 al. 1 LTF
, les frais judiciaires sont mis à la charge du recourant. Ils peuvent être réduits pour tenir compte de sa situation financière précaire.