Urteil 1C_193/2018 (2018)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
A._ und B._ wurden am Samstag, 4. November 2017, in Kreuzlingen durch die Kantonspolizei Thurgau kontrolliert, nachdem sie auf öffentlichem Grund Passanten ansprachen, um über den Islam zu diskutieren, und sie zu diesem Thema ein Flugblatt verteilten. A._ und B._ trugen T-Shirts mit der Aufschrift "Ist das Leben nur ein Spiel?". Nach der Personenkontrolle führte die Kantonspolizei auch eine Kontrolle des Fahrzeugs von B._ durch. Dabei wurden nach Angaben der Kantonspolizei mehrere Exemplare des Korans in verschiedenen Sprachen, weitere Flugblätter, Broschüren, Büchlein und CDs über den Islam sowie eine mehrseitige AnIeitung zur Führung von Gesprächen in diesem Zusammenhang gefunden. Einige dieser Gegenstände seien - so die Kantonspolizei - im kontrollierten Fahrzeug im Bereich des Reserverades versteckt gewesen.
Im Anschluss an die Personen- und Fahrzeugkontrolle wurden A._ und B._ von der Kantonspolizei je mit Entscheid vom 4. November 2017 vom Stadtgebiet Kreuzlingen (gemäss Markierung auf einem Kartenausschnitt im Anhang zum jeweiligen Entscheid) weggewiesen. Ihnen wurde verboten, von Samstag, 4. November 2017, ab 15.00 Uhr bis Montag, 6. November 2017, um 15.00 Uhr das bezeichnete Gebiet zu betreten und sich darin aufzuhalten. Im Falle der Nichtbeachtung des Verbots wurde die Bestrafung wegen Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen gemäss
Art. 292 StGB
angedroht. Begründet wurden die Entscheide "Wegweisung/Fernhaltung" damit, A._ und B._ hätten "Dritte erheblich belästigt, gefährdet oder unberechtigterweise an der bestimmungsgemässen Nutzung des öffentlich zugänglichen Raumes gehindert" durch "Verteilung von Flyern über den Islam an Passanten ohne Bewilligung".
Gegen die inhaltlich identischen Entscheide vom 4. November 2017 erhoben A._ und B._ mit getrennten, aber weitgehend wörtlich übereinstimmenden Eingaben vom 9. November 2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau. Zur Begründung führten sie im Wesentlichen aus, Ziel der von ihnen betriebenen "Street Dawah" sei es gewesen, mit den Menschen auf der Strasse über den Islam zu sprechen. Dabei seien Passanten gefragt worden, ob sie kurz Zeit hätten, ein Gespräch zum Thema "Ist das Leben nur ein Spiel?" zu führen. Habe die angesprochene Person dies abgelehnt, so sei ihr - sofern gewünscht - ein Flugblatt mitgegeben worden. Die Gespräche seien stets auf einer guten Ebene des Dialogs und in respektvollem Miteinander geführt worden. Am 4. November 2017 aber sei ein Gespräch mit einem Passanten durch drei Polizisten unterbrochen worden. Nach einer Personenkontrolle und Kontrolle des Personenwagens von B._, bei welcher auch Fotoaufnahmen gemacht worden seien, sei die angefochtene Wegweisung bzw. Fernhaltung ausgestellt worden. Der Entscheid bedeutete einen Eingriff in die Glaubens- und Gewissensfreiheit; ebenso seien die Meinungs- und die Bewegungsfreiheit tangiert. Da die Rechtsordnung der Stadt Kreuzlingen keine Bewilligungspflicht für das Verteilen von Flugblättern mit politischem oder religiösem Inhalt durch sich in Bewegung befindliche Einzelpersonen kenne, entbehre der im Fernhalteentscheid erhobene Vorwurf, sie hätten ohne Bewilligung ein Flugblatt über den Islam an Passanten verteilt, einer Grundlage. Die ihnen vorgeworfene erhebliche Belästigung, Gefährdung oder Behinderung Dritter werde bestritten. Es lägen auch keine Informationen über entsprechende Beschwerden Dritter vor. Die von der Kantonspolizei ausgesprochenen Massnahmen seien darüber hinaus nicht verhältnismässig.
Mit Vernehmlassungen vom 9. Januar 2018 beantragte die Kantonspolizei die Abweisung der Beschwerden. Dabei hielt sie zusammengefasst fest, bei der polizeilichen Kontrolle vom 4. November 2017 habe sich herausgestellt, dass A._ und B._ eine Verbindung zur Aktion "Lies!" hätten. Hinter dieser Aktion bzw. den Koran-Verteilaktionen stehe die in Deutschland als verfassungswidrig eingestufte Organisation "Die wahre Religion". Die Flugblatt- und Koran-Verteilaktionen seien ein Nährboden für die Radikalisierung junger Männer sowie eine auf den ersten Blick unverdächtige Begegnungsplattform für Sympathisanten des Islamischen Staates (IS).
Mit Eingaben vom 30. Januar 2018 hielten A._ und B._ an ihren Beschwerdeanträgen fest. Sie betonten, das verteilte Material weise keinen bedenklichen, anstössigen, gewaltverherrlichenden oder in anderer Weise zumindest fragwürdigen Inhalt auf, sondern beziehe sich ausschliesslich auf Glaubenselemente des Islams, welche der Werbung und der Verkündung der Botschaft des Islams dienten. Das Material habe keinen propagandistischen oder gar extremistischen Charakter.
Mit Entscheiden vom 7. März 2018 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerden ab.
B.
Mit Eingaben vom 26. April 2018 führen A._ und B._ Beschwerde an das Bundesgericht je mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zu rückzuweisen.
Die Vorinstanz beantragt die Abweisung der Beschwerden. Die Kantonspolizei verzichtet auf Vernehmlassung. Die Beschwerdeführer verzichten auf weitere Bemerkungen.

Erwägungen:
1.
1.1.
Die angefochtenen Entscheide sind inhaltlich deckungsgleich und die beiden erhobenen Beschwerden stimmen weitgehend wortwörtlich überein. Betroffen ist der gleiche Lebenssachverhalt. Die beiden Verfahren sind deshalb gestützt auf
Art. 71 BGG
i.V.m.
Art. 24 Abs. 2 lit. b BZP
zu vereinigen und in einem Entscheid zu behandeln (vgl. Urteil 6B_1084/2017 vom 26. April 2018 E. 1).
1.2.
Angefochten sind kantonal letztinstanzliche Endentscheide, mit denen die Rechtmässigkeit von Fernhaltungen gestützt auf das Polizeigesetz des Kantons Thurgau vom 9. November 2011 (PolG/TG; RB 551.1) bejaht wurde. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl.
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie
Art. 90 BGG
). Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind durch die angefochtenen Entscheide besonders berührt (vgl.
Art. 89 Abs. 1 lit. a und b BGG
). Weil die umstrittenen Massnahmen nur einen bestimmten Zeitraum vom 4. bis 6. November 2017 betrafen und der erlittene Nachteil nicht mehr beseitigt werden kann, ist das zur Bejahung der Beschwerdelegitimation grundsätzlich erforderliche aktuelle praktische Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Massnahmen (
Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG
) dahingefallen. Von diesem Erfordernis ist vorliegend allerdings abzusehen, da die mit den Beschwerden aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen sich unter ähnlichen Umständen wieder stellen können, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung möglich wäre (vgl. Urteil 1C_230/2015 vom 20. April 2016 E. 1, nicht publ. in:
BGE 142 I 121
;
BGE 138 II 42
E. 1.3 S. 45
;
137 I 120
E. 2.2 S. 123;
136 II 101
E. 1.1 S. 103; je mit Hinweisen). Auf die Beschwerden ist somit einzutreten.
1.3.
Nach
Art. 105 BGG
legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Abs. 1). Es kann diese Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht (Abs. 2). Von der beschwerdeführenden Person kann die Feststellung des Sachverhalts wiederum nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich (
Art. 9 BV
) ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 BGG
). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen (
Art. 42 Abs. 2 BGG
i.V.m.
Art. 106 Abs. 2 BGG
; vgl. Urteil 1C_230/2015 vom 20. April 2016 E. 2.1, nicht publ. in:
BGE 142 I 121
).
2.
2.1.
Die Fernhaltungen stützen sich auf § 44 Abs. 1 Ziff. 2 i.V.m. § 45 PolG/TG.
Gemäss § 44 PolG/TG mit dem Randtitel "Wegweisung" darf die Kantonspolizei eine Person unter anderem dann formlos von einem Ort wegweisen oder für längstens 24 Stunden fernhalten, wenn die Person oder eine Ansammlung von Personen, der sie angehört, Dritte erheblich belästigt, gefährdet oder unberechtigterweise an der bestimmungsgemässen Nutzung des öffentlich zugänglichen Raumes hindert (Abs. 1 Ziff. 2). Nach § 45 PolG/TG mit dem Randtitel "Fernhaltung mit formellem Entscheid" darf die Kantonspolizei einer Person mittels Entscheid verbieten, einen bestimmten Ort zu betreten. Sie kann das schriftliche Verbot unter Androhung der Straffolgen von Artikel 292 StGB für höchstens 14 Tage verfügen (Abs. 1). Der Entscheid legt die Dauer und den räumlichen Geltungsbereich der Massnahme fest (Abs. 2).
2.2.
Die Vorinstanz erwog, bei der rechtlichen Beurteilung sei nicht allein auf die Handlung selbst (Ansprechen von Passanten an sich und das Verteilen von Flugblättern/Drucksachen) bzw. auf den Inhalt der abgegebenen Drucksachen abzustellen. Vielmehr seien auch der Hintergrund und die Ideen der Bewegung, die hinter der Aktion stehe, mitzuberücksichtigen. Der Aktion "Lies" als Teil der Organisation "Die wahre Religion" gehe es zu einem wesentlichen Teil auch darum, extremistische Ideologien zu propagieren und zu unterstützen sowie Sympathisanten und mögliche Kämpfer für den Jihad zu gewinnen.
Die Vorinstanz schloss, die Kantonspolizei habe zu Recht festgestellt, die Beschwerdeführer hätten mit der Flugblatt-Verteilaktion versucht, unter dem Deckmantel der zulässigen und von der Bundesverfassung geschützten Bekanntmachung des eigenen Glaubens letztlich für extremistische und die geltende Rechts- und Gesellschaftsordnung negierende Ansichten und Haltungen zu werben und gleichzeitig potentielle Sympathisanten zu gewinnen und zu beeinflussen. Dies habe im Ergebnis zu einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Kanton Thurgau und der Schweiz geführt. Der propagandistische Hintergrund, der sich auf die Verbreitung extremistischer Ideologien und die Unterstützung von Sympathisanten und möglichen Kämpfern für den Jihad beziehe, führe damit zweifelsohne auch dazu, dass Passanten bzw. Dritte durch die betreffende Aktion der Beschwerdeführer im Sinne von § 44 Abs. 1 Ziff. 2 PolG/TG erheblich belästigt worden seien. Damit sei die Voraussetzung im Sinne der genannten Bestimmung für den Erlass der angefochtenen Wegweisungs- und Fernhaltungsentscheide gegeben. Ebenso sei das öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit der Massnahmen in inhaltlicher, zeitlicher und örtlicher Hinsicht zu bejahen.
2.3.
Die Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung vor.
Sie machen geltend, die Vorinstanz setze sich in den angefochtenen Entscheiden weder mit dem Inhalt des Flugblatts noch mit dem im Fahrzeug aufgefundenen Material auseinander. Auch befänden sich die von der Polizei anlässlich der Durchsuchung des Fahrzeugs gemachten Fotos nicht bei den Akten. Die Vorinstanz gehe wie bereits die Kantonspolizei pauschal davon aus, sie hätten Verbindungen zur Aktion "Lies" respektive zur Organisation "Die wahre Religion", ohne diese Behauptung jedoch zu belegen. Die Beschwerdeführer betonen, sie seien nicht Mitglied oder Teil der Aktion "Lies" oder der Organisation "Die wahre Religion". Die Gespräche hätten keinen Bezug zur Aktion "Lies" oder zur Organisation "Die wahre Religion" aufgewiesen, sondern hätten einzig der Information und der Aufklärung der Bevölkerung über den Islam gedient. Dass sich Passanten durch diese Gespräche belästigt gefühlt hätten, finde keine Stütze in den Akten. Des Weiteren stünden auch die im Fahrzeug aufgefundenen Materialien nicht in Zusammenhang mit der Aktion "Lies" oder der Organisation "Die wahre Religion". Vielmehr könnten sämtliche Unterlagen meist kostenlos im Internet bezogen werden; sie lägen auch in zahlreichen Schweizer Moscheen auf. Wären die Materialien so gefährlich wie behauptet, so hätten sie von der Kantonspolizei beschlagnahmt werden müssen. Im Übrigen seien die Unterlagen für die Gespräche ohnehin nicht benutzt worden.
2.4.
Die Fernhalteentscheide vom 4. November 2017 wurden nicht mit einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung begründet und es wurde auch kein Bezug auf den Inhalt des von den Beschwerdeführern verteilten Flugblatts genommen oder ein Zusammenhang mit der Aktion "Lies" respektive der Organisation "Die wahre Religion" behauptet. Dieser Vorwurf wurde von der Kantonspolizei erstmals in ihrer Vernehmlassung im vorinstanzlichen Verfahren vom 9. Januar 2018 erhoben. Belege hierfür wurden indes keine angeführt. Im Zusammenhang mit dem Vorfall vom 4. November 2017 wurde, soweit aktenkundig, kein Polizeirapport erstellt, die Beschwerdeführer wurden nicht einvernommen und es wurden keine Zeugen - insbesondere keine in Gespräche mit den Beschwerdeführern verwickelte Passanten - befragt. Das im Personenwagen eines der Beschwerdeführer aufgefundene Material wurde nicht sichergestellt und es finden sich auch keine Fotos in den Akten. Einziges Beweismittel stellt das verteilte Flugblatt dar, wobei dieses von den Beschwerdeführern selbst zusammen mit ihren Beschwerden zu den Akten gereicht wurde. Auf dem Flugblatt finden sich acht Koranverse und zwei Links zu Webseiten. Dass insoweit ein Bezug zur Aktion "Lies" oder zur Organisation "Die wahre Religion" besteht, wird von der Vorinstanz und der Kantonspolizei, welche den Inhalt des Flugblatts nicht würdigen, nicht behauptet.
Zusammenfassend begründete die Kantonspolizei ihren Vorwurf einzig mit dem Hinweis auf das im Fahrzeug aufgefundene Material, welches indes nicht sichergestellt wurde. Es handelt sich damit um eine blosse unbelegte Behauptung, welche von den Beschwerdeführern in ihrer Beschwerde ausdrücklich bestritten wird. Die Beweislast aber trägt der Staat.
Die tatsächliche Feststellung der Vorinstanz, die Beschwerdeführer hätten mit ihrer Aktion versucht, für extremistische und die geltende Rechts- und Gesellschaftsordnung negierende Ansichten und Haltungen zu werben und gleichzeitig potentielle Sympathisanten für den Jihad zu gewinnen und zu beeinflussen, findet mithin keinerlei Stütze in den Akten und erweist sich daher als willkürlich. Insbesondere ergeben sich aus den Akten keine konkreten Anhaltspunkte respektive fehlt insoweit ein begründeter Verdacht, dass die Beschwerdeführer einen Bezug zur Aktion "Lies" oder zur Organisation "Die wahre Religion" aufweisen.
2.5.
Die Rüge der offensichtlich unvollständigen und damit unrichtigen Sachverhaltsfeststellung erweist sich folglich als begründet. Die Sache ist in Gutheissung der Beschwerden und Aufhebung der angefochtenen Entscheide im Sinne des Eventualantrags der Beschwerdeführer zur weiteren Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Kantonspolizei hat sich in ihrer Vernehmlassung vom 9. Januar 2018 zwar eingehend geäussert, ihre an die Beschwerdeführer gerichteten Vorwürfe, welche eine Wegweisung oder Fernhaltung nicht von vorneherein ausschliessen, jedoch nicht belegt. Die Vorinstanz wird deshalb die Kantonspolizei insbesondere aufzufordern haben, Beweismittel wie etwa die anlässlich der Durchsuchung des Fahrzeugs eines der Beschwerdeführer am 4. November 2017 erstellten Fotos oder einen allfälligen Polizeirapport und allfällige weitere sachdienliche Unterlagen zu den Akten zu reichen. Gestützt darauf hat die Vorinstanz die Rechtmässigkeit der angefochtenen Wegweisungs- und Fernhalteentscheide neu zu beurteilen.
3.
Die Beschwerden sind damit gutzuheissen und die angefochtenen Entscheide aufzuheben. Die Angelegenheit ist zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind für das bundesgerichtliche Verfahren keine Gerichtskosten zu erheben (
Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG
). Der Kanton Thurgau hat die Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Bundesgericht mit je Fr. 1'500.-- zu entschädigen (
Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG
).