Urteil 8C_557/2022 (2023)

Sachverhalt:
A.
A.a.
Der 1965 geborene A._ meldete sich am 30. Juni 2006 bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Mit Verfügung vom 18. Juni 2007 lehnte die IV-Stelle des Kantons St. Gallen einen Anspruch auf eine Invalidenrente ab.
Am 16. April 2012 meldete sich A._ erneut zum Leistungsbezug bei der Invalidenversicherung an. Mit Verfügung vom 8. Oktober 2012 trat die IV-Stelle auf sein Gesuch nicht ein mit der Begründung, er habe nicht glaubhaft gemacht, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse seit der letzten Verfügung wesentlich verändert hätten.
Am 14. Januar 2013 reichte A._ wiederum eine Neuanmeldung ein. Im Rahmen dieses Verfahrens erteilte die IV-Stelle auf eine Verdachtsmeldung hin am 7. September 2015 einen Überwachungsauftrag. Gemäss Ermittlungsbericht vom 25. September 2015 erfolgte die Überwachung zwischen dem 9. und 19. September 2015. Am 7. Juli 2016 verfügte die Verwaltung gestützt auf die Ermittlungsergebnisse, A._ habe keinen Anspruch auf eine Invalidenrente. Sie legte dar, dass die von ihm geltend gemachten physischen und psychischen massiven Einschränkungen mittels Observation hätten widerlegt werden können. A._ habe mit hoher Wahrscheinlichkeit tatsachenwidrige Angaben gemacht. Bei fehlender Glaubwürdigkeit seien weitere medizinische Abklärungen nicht zielführend.
A.b.
Zwischenzeitlich meldete sich A._ am 22. Oktober 2015 für den Bezug von Hilflosenentschädigung an, den die IV-Stelle nach entsprechenden Abklärungen m it Verfügung vom 7. Juni 2016 ablehnte.
A.c.
Am 24. Mai 2018 und 2. Dezember 2020 meldete sich A._ wiederum bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Die IV-Stelle trat auf die Gesuche mit Verfügungen vom 27. August 2018 und 6. Januar 2022 mangels Glaubhaftmachung einer Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse nicht ein.
B.
Gegen die Verfügung vom 6. Januar 2022 erhob A._ Beschwerde, die das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 16. August 2022 guthiess. Es hob die besagte Verfügung auf und ersetzte sie durch den Entscheid, dass auf die Neuanmeldung vom 2. Dezember 2020 eingetreten werde. Es überwies die Sache im Sinn der Erwägungen an die IV-Stelle zur materiellen Behandlung der Neuanmeldung.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die IV-Stelle, der Entscheid der Vorinstanz vom 16. August 2022 sei aufzuheben und die Verfügung vom 6. Januar 2022 sei zu bestätigen.
Während sich die Vorinstanz vernehmen lässt, verzichten A._ und das Bundesamt für Sozialversicherungen auf eine Stellungnahme.

Erwägungen:
1.
1.1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob ein Rechtsmittel zulässig ist (
Art. 29 Abs. 1 BGG
;
BGE 145 V 380
E. 1 Ingress mit Hinweis).
1.2.
Die Beschwerde an das Bundesgericht ist zulässig gegen Endentscheide (
Art. 90 BGG
), Teilentscheide (
Art. 91 BGG
), selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und den Ausstand (
Art. 92 BGG
) sowie gegen andere selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (
Art. 93 Abs. 1 lit. a und b BGG
).
1.3.
Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich, obwohl die Vorinstanz die Sache an die IV-Stelle überwiesen hat, formell gesehen um einen Rückweisungsentscheid. Dieser schränkt hier zwar den Entscheidungsspielraum der Verwaltung wesentlich, aber nicht gänzlich ein und stellt somit einen Zwischenentscheid dar. Das kantonale Gericht hat der Beschwerdeführerin vorgegeben, zeitliche Vergleichsbasis für die Glaubhaftmachung einer anspruchserheblichen Änderung im Sinn von Art. 87 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 IVV sei grundsätzlich die Verfügung vom 18. Juni 2007. Allerdings sei ein regelrechter Vergleich im Hinblick auf eine allfällige Verschlechterung angesichts des damals nicht abgeklärten Sachverhalts nicht möglich, so die Vorinstanz weiter, weshalb ein Eintreten auf die Neuanmeldung erforderlich sei. Die IV-Stelle hingegen ist in ihrer Verfügung vom 6. Januar 2022 davon ausgegangen, dass der Sachverhalt vom 7. Juli 2016 als Vergleichsbasis massgebend sei. Sie macht nun letztinstanzlich zu Recht geltend, durch diese materielle Vorgabe des kantonalen Gerichts entstehe ihr ein nicht wieder gutzumachender Nachteil gemäss
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
, da sie gezwungen werde, eine ihres Erachtens rechtswidrige Verfügung zu erlassen, die sie in der Folge nicht mehr anfechten könne (etwa: Urteil 9C_236/2021 vom 3. September 2021 E. 1.3.2 ff., in: SVR 2022 IV Nr. 11 S. 37). Infolgedessen ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 f. BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
). Dennoch prüft es - offensichtliche Fehler vorbehalten - nur die in seinem Verfahren gerügten Rechtsmängel (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
). Es legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
) und kann ihre Sachverhaltsfeststellungen von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von
Art. 95 BGG
beruhen und wenn die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 und
Art. 105 Abs. 2 BGG
; zum Ganzen:
BGE 145 V 57
E. 4).
3.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzt hat, indem sie die Verfügung der IV-Stelle vom 6. Januar 2022 aufgehoben und die Sache zur materiellen Prüfung der Neuanmeldung an diese zurückgewiesen hat.
4.
4.1.
Eine Neuanmeldung wird nur materiell geprüft, wenn die versicherte Person glaubhaft macht, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse seit der letzten rechtskräftigen Entscheidung in einem für den Rentenanspruch erheblichen Mass verändert haben (Art. 87 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 IVV;
BGE 130 V 71
E. 2.2 mit Hinweisen; hinsichtlich der für den Vergleich des Sachverhalts massgebenden Zeitpunkte vgl.
BGE 133 V 108
; Urteil 9C_297/2016 vom 7. April 2017 E. 2.2, nicht publ. in:
BGE 143 V 77
, jedoch in: SVR 2017 IV Nr. 51 S. 152). Gelingt ihr dies nicht, so wird auf das Gesuch nicht eingetreten. Ist die anspruchserhebliche Änderung hingegen glaubhaft gemacht, ist die Verwaltung verpflichtet, auf das neue Leistungsbegehren einzutreten und es in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfassend zu prüfen (
BGE 141 V 9
E. 2.3; Urteil 8C_746/2013 vom 10. Juni 2014 E. 2, in: SVR 2014 IV Nr. 33 S. 121); sie hat demnach in analoger Weise wie bei einem Revisionsfall nach
Art. 17 ATSG
vorzugehen (
BGE 141 V 585
E. 5.3 a.E.).
4.2.
Für das Beweismass des Glaubhaftmachens genügt es, dass für das Vorhandensein des behaupteten rechtserheblichen Sachumstands wenigstens gewisse Anhaltspunkte bestehen, auch wenn durchaus noch mit der Möglichkeit zu rechnen ist, bei eingehender Abklärung werde sich die behauptete Änderung nicht erstellen lassen (Urteile 8C_465/2022 vom 18. April 2023 E. 3.2 und 9C_438/2022 vom 24. November 2022 E. 2; je mit Hinweis). Weder eine im Vergleich zu früheren ärztlichen Einschätzungen ungleich attestierte Arbeitsunfähigkeit noch eine unterschiedliche diagnostische Einordnung des geltend gemachten Leidens genügt per se, um auf einen veränderten Gesundheitszustand zu schliessen; notwendig ist vielmehr eine veränderte Befundlage (Urteil 9C_212/2021 vom 22. Oktober 2021 E. 4.4.1, in: SVR 2022 IV Nr. 19 S. 60; Urteil 8C_586/2022 vom 26. April 2023 E. 3.2).
5.
5.1.
In erster Linie hat die Vorinstanz von der Verfügung vom 7. Juli 2016 als Vergleichszeitpunkt mit der Begründung abgesehen, dass dieser Verwaltungsakt nicht in formelle Rechtskraft erwachsen sei. Sie erkannte dazu, der Beschwerdegegner habe damals innerhalb der laufenden Rechtsmittelfrist ohne seinen Rechtsvertreter der Verwaltung geschrieben, er sei mit dem Verfügungsinhalt nicht einverstanden. Diese habe den Beschwerdegegner im Anschluss zwar auf die noch laufende Rechtsmittelfrist und die somit noch bestehende Beschwerdemöglichkeit aufmerksam gemacht, allerdings genüge dies bei der konkreten Sachlage nicht. Denn der Beschwerdegegner habe sich im Anschluss noch mehrfach bei der Beschwerdeführerin gemeldet und die Beanstandungen wiederholt. Die IV-Stelle habe die Eingabe zu Unrecht nicht an das zuständige kantonale Versicherungsgericht weitergeleitet oder überwiesen. Folglich sei für die Frage, ob auf die Neuanmeldung hätte eingetreten werden müssen, grundsätzlich ein Vergleich mit dem Sachverhalt vom 18. Juni 2007 anzustellen.
5.2.
Die Beschwerdeführerin rügt, das kantonale Gericht habe unerwähnt gelassen, dass sie das an den Beschwerdegegner gerichtete Schreiben mit dem Hinweis auf die noch laufende Rechtsmittelfrist in Kopie auch an dessen Rechtsvertreter gesendet habe. Dieser sei mithin über die Unzufriedenheit seines Mandanten mit dem Verfügungsinhalt im Bild gewesen. Sie habe sich darauf verlassen dürfen, so die IV-Stelle, dass die Frage einer möglichen Beschwerdeerhebung im Innenverhältnis zwischen Rechtsvertreter und dem Beschwerdegegner besprochen und entschieden werde, zumal ihr keine Mandatsniederlegung gemeldet worden sei. Mithin sei sie nicht zur Weiterleitung der Eingabe an die Vorinstanz verpflichtet gewesen. Die Verfügung vom 7. Juli 2016 sei in formelle Rechtskraft erwachsen.
5.3.
5.3.1.
Es kann offen bleiben, ob der Umstand, dass die IV-Stelle die Eingabe des Beschwerdegegners damals nicht weitergeleitet hat (vgl.
Art. 30,
Art. 39 Abs. 2 und
Art. 58 Abs. 3 ATSG
), im Nachhinein überhaupt zur Verneinung der formellen Rechtskraft der Verfügung führen kann. So oder anders kann die betroffene Person, wie auch die Vorinstanz bereits erwogen hat, nicht beliebig lange mit dem Widerspruch gegen die unterbliebene Weiterleitung bzw. einer Beschwerde am richtigen Ort zuwarten. Die Fristwahrung entfaltet nicht unbeschränkt Wirkung, denn der Verfassungsgrundsatz von Treu und Glauben (
Art. 5 Abs. 3 BV
) bindet Behörden und Private gleichermassen (
BGE 125 V 373
E. 2b/aa; Urteile 9C_211/2015 vom 21. September 2015 E. 2.3; 9C_758/2014 vom 26. November 2014 E. 3). Der Beschwerdegegner hat, soweit ersichtlich, nie beanstandet, dass seine Eingabe vom 26. August 2016 nicht an das zuständige kantonale Gericht weitergeleitet wurde. Auch hat er im Anschluss an das Schreiben der IV-Stelle mit dem Hinweis auf die noch laufende Rechtsmittelfrist keine spätere Eingabe an das zuständige Gericht gemacht.
5.3.2.
Bei dieser Ausgangslage hat die Vorinstanz der Verfügung vom 7. Juli 2016 bundesrechtswidrig die Eignung als Vergleichszeitpunkt mit der Begründung der fehlenden formellen Rechtskraft abgesprochen. Daran ändert entgegen dem kantonalen Gericht auch nichts, dass der Beschwerdegegner damals nicht begutachtet worden ist. Wie die IV-Stelle richtig moniert, haben der betreffenden Verfügung diverse Berichte von behandelnden Fachärzten zugrunde gelegen. Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin damals dargelegt, dass anhand der Observationsergebnisse (Einschränkungen und Schmerzen vom Beschwerdegegner weit übertrieben oder sogar frei erfunden) weitere Abklärungen mangels Glaubwürdigkeit keinen Sinn ergeben würden.
Infolgedessen erübrigt es sich, auf die Erwägungen des kantonalen Gerichts betreffend die Verfügung vom 18. Juni 2007 einzugehen.
6.
6.1.
6.1.1.
Im Sinn einer Eventualbegründung hat die Vorinstanz erkannt, dass selbst wenn die Verfügung vom 7. Juli 2016 als Vergleichsbasis herangezogen würde, die Beschwerdeführerin auf die Neuanmeldung vom 2. Dezember 2020 hätte eintreten müssen. Aus den im Rahmen der Neuanmeldung aufgelegten Berichten gehe hervor, dass sich die psychosoziale Situation des Beschwerdegegners zunehmend verschlechtere. Ausserdem seien eine Störung des Lipoproteinstoffwechsels, ein Tinnitus, eine fragliche Zuckerkrankheit und ein Ekzem (unklarer Ätiologie) an Händen und Füssen diagnostiziert worden. Im Oktober 2016 habe der Beschwerdegegner erneut einen Autounfall mit posttraumatischen Kopfschmerzen erlitten. Prof. Dr. med. B._, Facharzt für Neurochirurgie, der im März 2018 eine Facettenblockade vorgenommen habe, sei im August 2018 von einer Arbeitsunfähigkeit ausgegangen. Dr. med. C._, Facharzt für Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates, habe ebenfalls im August 2018 dafür gehalten, dass eine multifokale und wohl auch multifaktorielle Schmerzproblematik vorliege, weshalb eine rheumatologische Abklärung zu empfehlen sei. Gemäss Dr. med. D._, Facharzt für Allgemeine Innere Medizin, würden die Schmerzen nicht ausschliesslich auf die Unfälle zurückgehen, sondern auch auf eine gestörte Schmerzverarbeitung und eine Depression, so das kantonale Gericht weiter. Das Schmerzzentrum des Spitals E._ habe im April 2021 von einer chronifizierten Depression berichtet, die konsequent und - trotz finanzieller Probleme - in höherer Frequenz behandelt werden sollte. Schliesslich sei laut Vorinstanz auch noch ein ventraler Schulterschmerz, besonders am Coracoid, mit Verdacht auf eine Plexusirritation links klinisch erkennbar und es liege ein Innenrotationsdefizit sowie eine mögliche Belastung des Subacromialraums vor.
6.1.2.
Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, der Regionale Ärztliche Dienst (RAD) habe die medizinische Aktenlage am 11. August und 14. Dezember 2021 gewürdigt. Aus medizinischer Sicht würden sich keine hinreichenden Hinweise auf einen verschlechterten Gesundheitszustand ergeben. Vielmehr sei mit Blick auf die von den behandelnden Ärzten beschriebenen Befunde von einer Verbesserung auszugehen. Das kantonale Gericht sei auf diese Einschätzung nicht eingegangen. Damit habe es den massgebenden Sachverhalt unvollständig und willkürlich festgestellt und zudem seine Begründungspflicht verletzt.
6.2.
6.2.1.
Vorab ist festzuhalten, dass die Vorinstanz zu Unrecht Berichte in ihre Erwägungen miteinbezogen hat, die der Beschwerdegegner erst im Beschwerdeverfahren aufgelegt hat. Mit der IV-Stelle ist darauf hinzuweisen, dass für die beschwerdeweise Überprüfung einer Nichteintretensverfügung der Sachverhalt, wie er sich der Verwaltung geboten hat, respektive die Aktenlage bei Erlass dieser Verfügung, massgeblich ist (
BGE 133 V 108
E. 5.4;
130 V 64
E. 5.2.5; Urteil 9C_799/2016 vom 21. März 2017 E. 2.1). Mithin sind diese Unterlagen für die sich hier stellende Frage (Nichteintreten auf die Neuanmeldung) von vornherein unbeachtlich.
6.2.2.
Der RAD hat in seinen besagten Stellungnahmen die Auffassung vertreten, dass sich der Gesundheitszustand des Beschwerdegegners verbessert habe. Er ist davon ausgegangen, dass das Schmerzzentrum des Spitals E._ am 15. April 2021 zwar eine posttraumatische Belastungsstörung anamnestisch erwähnt habe, diese jedoch im Bericht unbeachtet geblieben sei. Versicherungsmedizinisch bedeute dies, dass der Diagnose kein Krankheitswert zugeordnet werde. Es sei von einer Heilung auszugehen. Im Weiteren hat der RAD angenommen, dass vor dem Hintergrund der von der behandelnden Psychiaterin Dr. med. F._, Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie, am 14. September 2021 gestellten Diagnosen (posttraumatische Belastungsstörung, Depression und anhaltende somatoforme Schmerzstörung) keine entsprechenden leitliniengerechten Therapien stattfinden würden. Somit sehe diese offenbar keine Behandlungsnotwendigkeiten. Eine schwere Depression erfordere üblicherweise eine Klinikeinweisung und eine engmaschige ambulante und medikamentöse Therapie, so der RAD weiter. Die dokumentierte Therapieresistenz sei nicht nachvollziehbar und nicht von psychosozialen Belastungsfaktoren abgegrenzt. Es dürfe vermutet werden, dass Dr. med. F._ die Diagnose der Depression im Zusammenhang mit psychosozialen Belastungsfaktoren einordne und deswegen keine forcierte Behandlungsnotwendigkeit sehe. Versicherungsmedizinisch würden die aktuellen Befunde aus dem Jahr 2021 auf ein seit langem stationäres Geschehen ohne Therapiewürdigkeit hinweisen.
6.2.3.
Die Vorinstanz hat diese Einschätzungen des RAD unberücksichtigt gelassen. Darüber hinaus hat sie keinen Vergleich mit dem Sachverhalt, wie er sich am 7. Juli 2016 präsentiert hatte, angestellt, sondern lediglich Beschwerdebilder genannt und gestützt darauf geschlossen, die IV-Stelle hätte auf die Neuanmeldung eintreten müssen. Damit hat sie den Sachverhalt unvollständig erhoben (vgl. E. 2 oben), wie die Beschwerdeführerin zu Recht kritisiert.
In Bezug auf die Stellungnahmen des RAD ist zweifelhaft, ob diese mit Blick auf die Anforderungen an das Glaubhaftmachen (vgl. E. 4 oben) nicht schon zu weit gehen. Es ist dennoch nicht von einer Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse auszugehen. Dr. med. F._ hat am 14. September 2021 angegeben, beim Beschwerdegegner handle es sich um einen Patienten mit chronischer Schmerzstörung und (schwerer) depressiver Antriebs- und Stimmungslage mit einem therapieresistenten chronischen Verlauf. In einer leidensangepassten Tätigkeit sei er 50 % arbeitsunfähig bei einer 30 % verminderten Leistungsfähigkeit. Bereits am 4. November 2014 hat sie der IV-Stelle mitgeteilt, dass der Beschwerdegegner neben einer schweren depressiven Episode und einer posttraumatischen Belastungsstörung an einem chronifizierten Schmerzsyndrom leide und in einer angepassten Tätigkeit 50 % arbeitsfähig sei bei einer verminderten Leistungsfähigkeit von 30 %. Eine Veränderung ist dabei nicht auszumachen.
Im Bericht des Schmerzzentrums vom 15. April 2021 ist zu lesen, dass sich der Beschwerdegegner geweigert habe, sich während der Untersuchung mit der Dolmetscherin zu unterhalten. Das Gespräch mit den Ärztinnen sei danach auf Deutsch in Anwesenheit der Dolmetscherin fortgesetzt worden, allerdings habe sich die Anamneseerhebung eher oberflächlich gestaltet und es hätten nicht alle Fragen zufriedenstellend geklärt werden können. Unter Berücksichtigung dieses Umstands und der Tatsache, dass die Ärztinnen seit Jahren einen unveränderten Gesundheitszustand attestieren, ergibt sich auch aus diesem Bericht kein Anhaltspunkt für eine Veränderung.
Betreffend die somatischen Beschwerden ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner gemäss vorinstanzlichen Feststellungen in Behandlung gewesen ist. Allerdings hat der RAD dazu in seiner Stellungnahme vom 14. Dezember 2021 nachvollziehbar berichtet, dass der Beschwerdegegner diffuse Schmerzen in der Schulter beklagt habe. Dr. med. C._ habe trotz erschwerten Patientenkontakts zu helfen versucht und die Behandlung bei deutlich gebessertem Zustand abgeschlossen. Soweit die Vorinstanz erkannt hat, Prof. Dr. med. B._ sei im August 2018 davon ausgegangen, der Beschwerdegegner sei sicher nicht arbeitsfähig, ist ihr beizupflichten. Allerdings hat er am 27. November 2018 auch konstatiert, dass dieser bereits seit 2007 100 % arbeitsunfähig sei. Auch in diesem Punkt ist mithin eine Veränderung nicht dargetan.
6.3.
Vor dem Hintergrund des Gesagten sind die vorinstanzlichen Feststellungen als unvollständig und offensichtlich unrichtig zu bezeichnen. Die vom kantonalen Gericht gezogene Schlussfolgerung, wonach die IV-Stelle auf die Neuanmeldung hätte eintreten müssen, hält vor Bundesrecht nicht stand. Die Beschwerde ist begründet. Damit und weil in diesem Zusammenhang auch keine entsprechende Rüge erhoben wird (vgl. auch Urteil 8C_45/2023 vom 7. Juli 2023 E. 3.5), kann die Frage dahin stehen, ob sich die vorinstanzlich bejahte Einzelrichterzuständigkeit im vorliegenden Fall noch halten lässt.
7.
7.1.
Die Gerichtskosten werden dem unterliegenden Beschwerdegegner auferlegt (
Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG
).
7.2.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten des vorangegangenen Verfahrens an die Vorinstanz zurückgewiesen (
Art. 67 BGG
).