Urteil 2C_976/2022 (2024)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Die A._ AG mit Sitz im Kanton Luzern bezweckt gemäss Handelsregistereintrag (Firmennummer [...]) die Organisation, Durchführung und den Verkauf von Carreisen und weiteren Reisen aller Art. Sie ist gemäss Gesellschaftszweck Teil einer Gruppe und kann ihren direkten und indirekten Tochtergesellschaften sowie Dritten, einschliesslich ihren direkten und indirekten Aktionären sowie deren direkten und indirekten Tochtergesellschaften, Darlehen und andere direkte oder indirekte Finanzierungen gewähren, einschliesslich im Rahmen von Cash Pooling-Vereinbarungen.
B.
B.a.
Mit zwei Gesuchen vom jeweils 16. November 2021 (nachfolgend Gesuch 1 und Gesuch 2) beantragte die A._ AG beim Finanzdepartement des Kantons Luzern (Finanzdepartement) Härtefallunterstützung in der Form von nicht rückzahlbaren Beiträgen zur Bewältigung der wirtschaftlichen Folgen der Covid-19-Pandemie, wobei sie in der relevanten Zeitperiode jeweils einen Umsatz von jährlich über Fr. 7 Mio. auswies. Beide Gesuche wurden jeweils mit (separater) Verfügung des Finanzdepartements vom 20. Dezember 2021 abgewiesen, und zwar mit derselben Begründung, nämlich dass die Lohnkosten der A._ AG nicht überwiegend in der Schweiz anfallen würden.
B.b.
Gegen die ablehnenden Verfügungen erhob die A._ AG jeweils am 14. Januar 2022 (mit separaten Eingaben) Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht des Kantons Luzern, wobei im Rahmen der Anfechtung der Verfügung zu Gesuch 1 Härtefallhilfe für das Geschäftsjahr 2020 und bezüglich der Verfügung zu Gesuch 2 Härtefallhilfe für das erste Halbjahr 2021 beantragt wurde. Das Kantonsgericht wies beide Verwaltungsgerichtsbeschwerden mit separaten Urteilen vom 18. Oktober 2022 ab (Urteil 7H 22 17 bezüglich Härtefallhilfe für Geschäftsjahr 2020; Urteil 7H 22 18 bezüglich Härtefallhilfe für erstes Halbjahr 2021).
C.
Mit zwei separaten Eingaben an das Bundesgericht vom 28. November 2022, jeweils bezeichnet als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, eventualiter subsidiäre Verfassungsbeschwerde, beantragt die A._ AG (Beschwerdeführerin) mit im Wesentlichen gleichlautenden Rechtsbegehren jeweils die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils (7H 22 17 bzw. 7H 22 18) und die Gutheissung der von ihr nachgesuchten Härtefallhilfe. Eventualiter sei das vorinstanzliche Urteil aufzuheben und die Angelegenheit zur Bemessung und Ausrichtung der Härtefallhilfe an das Finanzdepartement zurückzuweisen. Subeventualiter sei das vorinstanzliche Urteil aufzuheben und die Angelegenheit zur Bemessung und Ausrichtung der Härtefallhilfe an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bundesgericht hat bezüglich des angefochtenen Urteils 7H 22 17 (Härtefallhilfen für das Geschäftsjahr 2020) das Verfahren 2C_976/2022 und bezüglich des angefochtenen Urteils 7H 22 18 (Härtefallhilfen für erste Halbjahr 2021) das Verfahren 2C_977/2022 eröffnet. In beiden Verfahren hat die Beschwerdeführerin jeweils mit (separater) Eingabe vom 22. Dezember 2022 die Vereinigung der Verfahren 2C_976/2022 und 2C_977/2022 verlangt.
In beiden Verfahren beantragt die Vorinstanz ohne weitere Ausführungen die Abweisung der Beschwerde, während das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) auf eine Vernehmlassung verzichtet hat. Der Kanton Luzern, vertreten durch das Finanzdepartement, beantragt in beiden Verfahren jeweils mit (separater) Vernehmlassung vom 9. Februar 2023, auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowie auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter seien diese Beschwerden abzuweisen sowie das vorinstanzliche Urteil und die Verfügung des Finanzdepartements zu bestätigen. Die Beschwerdeführerin repliziert in beiden Verfahren jeweils mit (separater) Eingabe vom 1. März 2023, während der Kanton Luzern, vertreten durch das Finanzdepartement, jeweils mit (separater) Eingabe vom 8. März 2023 dupliziert.

Erwägungen:
1.
1.1.
Die beiden Beschwerdeverfahren 2C_976/2022 und 2C_977/2022 betreffen dieselben Verfahrensbeteiligten. Beide Verfahren beruhen im Wesentlichen auf demselben Sachverhalt und es stellen sich dieselben Rechtsfragen. Die angefochtenen Urteile wie auch die eingereichten Rechtsschriften stimmen im Wesentlichen überein. Die Beschwerdeverfahren 2C_976/2022 und 2C_977/2022 sind deshalb zu vereinigen und die Beschwerden sind in einem einzigen Urteil zu erledigen (
Art. 71 BGG
i.V.m.
Art. 24 BZP
[SR 279];
BGE 142 II 293
E. 1.2 in fine; Urteil 2C_538/2019, 2C_539/2019 vom 13. Juli 2020 E. 1.1).
1.2.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (
Art. 29 Abs. 1 BGG
) und mit freier Kognition (
BGE 146 II 276
E. 1).
1.3.
Angefochten sind zwei kantonal letztinstanzliche Endentscheide. Sie betreffen Härtefallmassnahmen des Staats im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie und damit eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2,
Art. 90 BGG
). Als Eintretensvoraussetzung bezüglich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist erforderlich, dass ein Rechtsanspruch auf die Covid-Härtefallhilfen besteht. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist unzulässig gegen Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht (
Art. 83 lit. k BGG
; betreffend die vorliegend unbestrittene Qualifizierung der finanziellen Covid-Härtefallhilfen als Subventionen vgl. Urteile 2C_59/2023 vom 22. Juni 2023 E. 1.6; 2C_835/2022 vom 7. März 2023 E.1.2; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.2; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.2).
1.3.1.
Eine Anspruchssubvention im Sinne von
Art. 83 lit. k BGG
liegt dann vor, wenn das einschlägige Recht genügend konkret die Bedingungen umschreibt, unter denen ein Beitrag zu gewähren ist, ohne dass es im Ermessen der rechtsanwendenden Behörde läge, ob sie einen Beitrag gewähren will oder nicht (
BGE 145 I 121
E. 1.2; Urteile 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.4; 2C_835/2022 vom 7. März 2023 E. 1.3; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.1; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.1; jeweils mit Hinweisen). Dabei spielt es keine Rolle, ob der anspruchsbegründende Erlass ein Gesetz oder eine Verordnung ist oder ob die Berechtigung sich aus mehreren Erlassen ergibt (Urteile 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.4; 2C_835/2022 vom 7. März 2023 E. 1.3; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.1; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.1; jeweils mit Hinweisen). Wenn die Bedingungen für die Gewährung genügend präzis sind, besteht ein Anspruch auf die Subvention, selbst wenn die Behörde im Rahmen der Bestimmungen über einen gewissen Beurteilungsspielraum verfügt, namentlich um den Betrag der Unterstützung festzulegen (
BGE 110 Ib 297
E. 1; Urteile 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.4; 2C_835/2022 vom 7. März 2023 E. 1.3; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 1.3.1).
1.3.2.
Die Beschwerdeführerin macht unter Verweis auf die KHV/LU geltend, nach kantonalem Recht bestehe ein Rechtsanspruch auf die Härtefallhilfen, weshalb die Ausnahmebestimmung von
Art. 83 lit. k BGG
nicht zum Tragen komme und folglich auf die (jeweilige) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten sei.
1.3.3.
Die Beschwerdeführerin stützte ihr Gesuch um Härtefallmassnahmen auf die Verordnung des Kantons Luzern über Härtefallmassnahmen für Luzerner Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie vom 9. Dezember 2020 (KHV/LU; SRL 900b).
In Bezug auf das einschlägige, zeitlich anwendbare Recht ist auf die jeweilige übergangsrechtliche Regelung abzustellen. Fehlt eine solche, ist grundsätzlich auf dasjenige Recht abzustellen, welches in Kraft war, als erstinstanzlich über das Gesuch entschieden wurde (
BGE 144 II 326
E. 2.1.1;
139 II 263
E. 6, 7;
139 II 243
E. 11.1; Urteil 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.3). Nachdem die Härtefallgesuche der Beschwerdeführerin erstinstanzlich am 20. Dezember 2021 abgewiesen wurden (vgl. Bst. B.a oben), ist grundsätzlich - unter Vorbehalt übergangsrechtlicher Bestimmungen - auf die Fassung der KHV/LU, welche am 20. Dezember 2021 in Kraft war, nämlich die Fassung vom 27. November 2021, abzustellen (zur Relevanz vorangegangener Verordnungsanpassungen vgl. E.1.3.4 nachfolgend in fine).
1.3.4.
Das Bundesgericht hat kürzlich in einem vergleichbaren Fall aus dem Kanton Luzern, der in den wesentlichen Punkten denselben Rechtsgrundlagen unterstand wie der vorliegende Fall, entschieden, es bestehe
kein
Rechtsanspruch auf Härtefallhilfen. Entsprechend
Art. 83 lit. k BGG
trat das Bundesgericht deshalb auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht ein (Urteil 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.1 ff.). Es hat diesbezüglich im Wesentlichen erwogen, das Bundesrecht selbst räume der Gesuchstellerin rechtsprechungsgemäss keinen Anspruch auf Härtefallhilfen ein. Zwar enthielten die einschlägigen Bestimmungen der KHV/LU keine "Kann-Vorschrift", wohl aber das kantonale Wirtschaftsförderungsgesetz, welches auch die kantonalen Covid-Härtefallmassnahmen erfasse. Ausserdem bestehe gemäss
§ 3 Abs. 1 KHV
/LU ein Budgetvorbehalt. Im Weiteren verweise
§ 2 KHV
/LU bezüglich der materiellen Voraussetzungen für den Erhalt von Covid-Härtefallhilfen auf die Bestimmungen des Bundesrechts, welche
als subsidiäres kantonales Recht
zur Anwendung kämen. Diese Bestimmungen, insbesondere
§ 2 KHV
/LU i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. c und Art. 6 lit. b der Covid-19-Härtefallverordnung des Bundes aus dem Jahr 2020 (Verordnung des Bundes über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie vom 25. November 2020; SR 951.262 [Covid-19-Härtefallverordnung 2020]) räumten der zuständigen Behörde einen weiten Ermessensspielraum ein. Zwar sei
§ 9 Abs. 4 KHV
/LU, wonach auf die Gewährung von Covid-Härtefallmassnahmen explizit kein Rechtsanspruch bestehe, aufgehoben worden, doch insgesamt überwögen die Indizien, welche eine Anspruchssubvention ausschlössen, weshalb gemäss KHV/LU kein Rechtsanspruch auf Covid-Härtefallhilfen bestehe (Urteil 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.1, E. 1.4.5, E. 1.4.8 ff. und E. 1.4.14).
1.3.5.
Vorliegend sind die KHV/LU in der Fassung vom 27. November 2021 und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der Fassung vom 18. Dezember 2021 anwendbar (vgl. E. 1.3.3 oben). Die vorgenannten, einschlägigen Bestimmungen (vgl. 1.3.4 oben) sind unverändert geblieben bzw. gelangen auch im vorliegenden Fall zur Anwendung. Die genannten Erwägungen des Urteils 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 kommen deshalb auch hier zum Tragen. Entgegen der Beschwerdeführerin besteht somit auch vorliegend keine Anspruchssubvention, weshalb auf die Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gestützt auf
Art. 83 lit. k BGG
nicht einzutreten ist.
1.4.
Nachdem die Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vorliegend nicht zulässig sind, ist nachfolgend zu prüfen, ob die Rechtsmittel als subsidiäre Verfassungsbeschwerden an die Hand zu nehmen sind.
1.4.1.
Zur Verfassungsbeschwerde ist gemäss
Art. 115 BGG
berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b). Das nach
Art. 115 lit. b BGG
erforderliche, rechtlich geschützte Interesse kann durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein spezielles Grundrecht begründet sein (
BGE 140 I 285
E. 1.2
;
135 I 265
E. 1.3; Urteile 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 2.1; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 2.1; 2C_200/2017 vom 14. Juli 2017 E. 1.2.3).
1.4.2.
Der Begriff des rechtlich geschützten Interesses gemäss
Art. 115 lit. b BGG
ist eng verbunden mit den Beschwerdegründen gemäss
Art. 116 BGG
, und zwar in dem Sinne, dass die Beschwerdeführerin Trägerin des verfassungsmässigen Rechts sein muss, dessen Verletzung sie geltend macht (
BGE 140 I 285
E. 1.2
;
135 I 265
E. 1.3; Urteil 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 2.1; 2C_200/2017 vom 14. Juli 2017 E. 1.2.3). Die Verletzung von Grundrechten prüft das Bundesgericht nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 i.V.m.
Art. 117 BGG
); hierfür gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (strenges Rügeprinzip bzw. qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht;
BGE 145 I 121
E. 2.1;
137 II 305
E. 3.3; Urteile 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 2.1; 1C_293/2020 vom 22. Juni 2020 E. 2.1). Allerdings verschafft die Berufung auf das allgemeine Willkürverbot (
Art. 9 BV
) alleine der Beschwerdeführerin noch kein selbständiges, rechtlich geschütztes Interesse im Sinne von
Art. 115 lit. b BGG
(
BGE 138 I 305
E. 1.3;
137 II 305
E. 2; Urteile 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 2.2; 2C_200/2017 vom 14. Juli 2017 E. 1.2.3).
1.4.3.
Die Beschwerdeführerin rügt vorliegend eine Verletzung der Rechtsweggarantie bzw. von
Art. 29a BV
i.V.m.
Art. 110 BGG
, des Gewaltenteilungsprinzips, des Vorrangs des Bundesrechts (
Art. 49 Abs. 1 BV
) und der willkürlichen Anwendung des kantonalen Rechts (
Art. 9 BV
). Ausserdem rügt sie eine willkürliche, vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung.
1.4.4.
Soweit die Beschwerdeführerin vorliegend eine willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts, nämlich von
§ 2 Abs. 1 KHV
/LU sowie von
§ 2 Abs. 1 KHV
/LU i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. c Covid-19-Härtefallverordnung 2020 (wobei letztgenannte Bestimmung als subsidiäres kantonales Recht gilt) geltend macht, ist auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde - nachdem kein Rechtsanspruch auf die Covid-Härtefallmassnahmen besteht - mangels rechtlich geschütztem Interesse im Sinne von
Art. 115 lit. b BGG
nicht einzutreten (
BGE 137 II 305
E. 2; Urteile 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 2.3; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E. 2.3; 2C_401/2022 vom 2. November 2022 E. 2.2; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 2.2).
1.4.5.
Demgegenüber verfügt die Beschwerdeführerin über ein rechtlich geschütztes Interesse in Bezug auf die Rügen der Verletzung der Rechtsweggarantie (
Art. 29a BV
), des Gewaltenteilungsprinzips und des Vorrangs des Bundesrechts (
Art. 49 Abs. 1 BV
). Da sie am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat und die Beschwerden form- und fristgerecht eingereicht wurden, ist insoweit auf sie einzutreten (Art. 42, 115 lit. a und lit. b, Art. 117 i.V.m.
Art. 100 Abs. 1 BGG
).
2.
2.1.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 118 Abs. 1 BV
). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz vom Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 116 BGG
, d.h. einer Verletzung verfassungsmässiger Rechte, beruht. Entsprechende Rügen unterstehen ebenfalls dem strengen Rügeprinzip (durch Verweis von
Art. 117 BGG
auf
Art. 106 Abs. 2 BGG
), d.h. sind präzise und detailliert begründet vorzubringen, andernfalls darauf nicht eingegangen werden kann (
BGE 145 V 188
E. 2).
2.2.
Die von der Beschwerdeführerin erhobenen Sachverhaltsrügen, nämlich in Bezug auf den Arbeitsort verschiedener für die Beschwerdeführerin tätiger Personen und in Bezug auf die Auslagerung von Tätigkeiten der Beschwerdeführerin ins Ausland, betreffen die Sachverhaltsbasis für die Anwendung des vorliegend einschlägigen kantonalen Rechts, insbesondere von
§ 2 Abs. 1 KHV
/LU i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. c Covid-19-Härtefallverordnung 2020 (als subsidiäres kantonales Recht). Für die Behandlung der Rügen bezüglich der Verletzung der Rechtsweggarantie, des Gewaltenteilungsprinzips und des Vorrangs des Bundesrechts sind diese Sachverhaltsfragen nicht entscheidrelevant. Vielmehr beziehen sie sich auf die Rügen der willkürlichen Anwendung des einschlägigen kantonalen Rechts (vgl. E. 1.4.4 oben). Demnach ist auf die Rüge der willkürlichen, vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung nicht weiter einzugehen (vgl. Urteil 2D_74/2015 vom 28. April 2016 E. 3.1).
Das Bundesgericht geht demzufolge vom vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt aus (vgl.
Art. 118 Abs. 1 BGG
).
3.
3.1.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe unter Verweis auf den weiten Ermessensspielraum des Finanzdepartements ihre Kognition in unzulässiger Weise beschränkt. Die Auslegung von
§ 2 Abs. 1 KHV
/LU ("Unternehmen im Kanton Luzern werden mit kantonalen Härtefallmassnahmen nach den Vorgaben des Bundes gemäss dem Covid-19-Gesetz und der Covid-19-Härtefallverordnung vom 25. November 2020 unterstützt, soweit diese Verordnung nichts anderes bestimmt.") i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. c Covid-19-Härtefallverordnung 2020 ("Das Unternehmen hat gegenüber dem Kanton zu belegen, dass seine Lohnkosten überwiegend in der Schweiz anfallen.") durch das Finanzdepartement, insbesondere die Schaffung des Kriteriums der "faktischen Lohnkosten", sei von der Vorinstanz faktisch nur auf Willkür hin überprüft worden, statt eine umfassende Rechtskontrolle vorzunehmen. Gemäss
Art. 29a BV
i.V.m.
Art. 110 BGG
(Rechtsweggarantie) sei die Vorinstanz zu einer umfassenden Sachverhalts- und Rechtskontrolle der Streitsache verpflichtet gewesen, weshalb sie mit ihrer Kognitionsbeschränkung die Rechtsweggarantie verletzt habe.
3.2.
Gemäss
Art. 29a BV
unter dem Normtitel "Rechtsweggarantie" hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde, wobei Bund und Kantone durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen können. Laut
Art. 110 BGG
gewährleisten die Kantone, soweit sie nach dem BGG als letzte kantonale Instanz ein Gericht einzusetzen haben, dass dieses selbst oder eine vorgängig zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft und das massgebende Recht von Amtes wegen anwendet.
3.3.
Art. 29a BV
vermittelt einen individualrechtlichen Anspruch auf einmaligen gerichtlichen Rechtsschutz - mithin auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde mit voller Sachverhalts- und Rechtskontrolle, und zwar unter der Voraussetzung, dass eine Rechtsstreitigkeit vorliegt. Das Bundesgericht legt den Begriff der Rechtsstreitigkeit dahin aus, dass die Streitigkeit im Zusammenhang mit einer individuellen, schützenswerten Rechtsposition stehen muss (
BGE 144 I 181
E. 5.3.2.1
;
143 I 336
E. 4.1;
139 II 185
E. 12.4). Die Verfassungsnorm dehnt die richterliche Kontrolle auf alle Rechtsmaterien aus, auch auf Handlungen der Verwaltung, indem sie eine allgemeine Garantie auf Zugang zum Gericht festlegt (
BGE 149 I 146
E. 3.3.1
;
147 I 333
E. 1.6.1
;
141 I 172
E. 4.4.1). Die in
Art. 29a Satz 2 BV
genannten Ausnahmefälle betreffen Entscheidungen, die nur schwer justiziabel sind, wie beispielsweise Regierungsakte, die im Wesentlichen politische Fragen aufwerfen und sich nicht für eine richterliche Kontrolle eignen (
BGE 149 I 146
E. 3.3.1
;
147 I 333
E. 1.6.1).
3.4.
Die Konkretisierung der Rechtsweggarantie in
Art. 110 BGG
verpflichtet die Kantone, mindestens ein Gericht einzusetzen, welches eine umfassende Sachverhalts- und Rechtskontrolle ausübt. Ist nur eine einzige richterliche sowie letzte kantonale Instanz im Sinne von Art. 110 i.V.m.
Art. 86 Abs. 2 BGG
vorgesehen, so hat diese die umfassende Sachverhalts- und Rechtskontrolle vorzunehmen (Urteile 1C_33/2021 vom 16. April 2021 E. 2.1 mit Hinweisen; 2C_127/2018 vom 30. April 2019 E. 3.1.1. und E. 3.3.1 mit Hinweisen).
3.5.
Unbestimmte Rechtsbegriffe sind mit umfassender Kognition auszulegen. Erst ein aufgrund dieser Auslegung festgestellter Beurteilungsspielraum der Verwaltung erlaubt es dem Gericht, sich bei der Überprüfung zurückzuhalten. Damit soll verhindert werden, dass sich ein Gericht zum Vornherein pauschal eine Zurückhaltung gegenüber der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe durch die Verwaltung auferlegt (Urteile 1C_33/2021 vom 16. April 2021 E. 2.2 mit Hinweisen; 2C_127/2018 vom 30. April 2019 E. 3.1.2. und E. 3.3.2 mit Hinweisen). Selbst wenn das kantonale Recht keinen Rechtsanspruch einräumt und in diesem Sinne ein weiter Ermessensspielraum der Verwaltung besteht oder die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum der Verwaltung ergibt, weshalb eine gewisse gerichtliche Zurückhaltung bei der Überprüfung zulässig ist, darf sich die einzige kantonale richterliche Behörde nicht auf eine Willkürprüfung beschränken. Andernfalls würde, da das Bundesgericht die Anwendung kantonalen Rechts wenn überhaupt nur unter dem Blickwinkel der Willkür überprüft, ein umfassender Rechtsschutz verunmöglicht. Mit anderen Worten stellt trotz einem Ermessens- oder Beurteilungsspielraum der Verwaltung die Kognitionsbeschränkung der einzigen und letzten kantonalen Instanz auf Willkür eine Verletzung von
Art. 110 BGG
bzw. der Rechtsweggarantie dar (
BGE 137 I 235
E. 2.5.1 f.; Urteil 2C_127/2018 vom 30. April 2019 E. 3.1.1. und E. 3.3.3 mit Hinweisen)
3.6.
Vorliegend ist das Kantonsgericht bzw. die Vorinstanz im Kanton Luzern die einzige und letzte kantonale richterliche Instanz, welche eine Verfügung des Finanzdepartements bezüglich (kantonalen) Covid-Härtefallmassnahmen gerichtlich überprüfen kann (vgl.
§ 15 KHV
/LU i.V.m. § 148 Abs. 1 lit. c Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Luzern vom 3. Juli 1972 [VRG/LU; SRL 40]). Sie verfügt deshalb, wie von ihr selbst anerkannt wird, über uneingeschränkte Kognition (vgl. E. 2.1 angefochtenes Urteil 7H 22 17; vgl. § 161a VRG/LU sowie § 156 Abs. 2 i.V.m. § 144 - 147 VRG/LU). Weiter führt die Vorinstanz diesbezüglich aus, gegenüber einer sachkundigen Verwaltung sei bei der Beurteilung technischer Fragen jedoch eine gewisse gerichtliche Zurückhaltung geboten. Bei den kantonalen Härtefallhilfen handle es sich zudem um Ermessenssubventionen, weshalb seitens des Kantonsgerichts bei der Überprüfung ebenfalls Zurückhaltung angezeigt sei. Zudem bestehe aufgrund der anwendbaren Rechtsgrundlagen ein erheblicher Beurteilungsspielraum bzw. Ermessensbereich, den das Kantonsgericht zu respektieren habe, soweit nicht frei zu prüfende Rechtsfragen zur Diskussion stünden (vgl. E. 2.1, E. 2.4 angefochtenes Urteil 7H 22 17).
3.7.
Das Bundesgericht hat wie erwähnt im Urteil 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.14 f. entschieden, dass auf die finanzielle Härtefallhilfe gemäss dem kantonalen luzernischen Recht bzw. der KHV/LU kein Rechtsanspruch besteht. In diesem Rahmen hat das Bundesgericht zudem erwogen, dass insbesondere die auch hier interessierende Bestimmung von
§ 2 KHV
/LU i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. c Covid-19-Härtefallverordnung 2020, wonach die Lohnkosten des (um Covid-Härtefallhilfe ersuchenden) Unternehmens überwiegend in der Schweiz anfallen müssen, wenig präzis ist und der zuständigen Behörde einen weiten Ermessensspielraum einräumt (Urteil 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.12). Dieser Umstand würde der Vorinstanz im vorliegenden Fall zwar erlauben, bei der gerichtlichen Überprüfung eine gewisse Zurückhaltung zu üben, aber nicht, ihre Kognition auf eine Willkürprüfung zu beschränken.
3.8.
Aus dem angefochtenen Urteil ergibt sich, dass die Vorinstanz
§ 2 KHV
/LU i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. c Covid-19-Härtefallverordnung 2020 ausgelegt hat. Sie hat sich diesbezüglich umfassend mit dem Sinn und Zweck dieser Bestimmungen auseinandergesetzt. Es sei eine wirtschaftliche Betrachtungsweise vorzunehmen. Der Zweck der genannten Bestimmungen bestehe darin, Arbeitsplätze in der Schweiz zu erhalten. Nötig sei, dass die Substanz und Kernfunktionen des Unternehmens in der Schweiz lägen. Härtefallhilfe solle nicht über schweizerische Unternehmen ohne wirtschaftliche Substanz an verbundene Unternehmen im Ausland abfliessen, beispielsweise durch Cash-Pooling. Tätigkeiten, welche ein Unternehmen ins Ausland ausgelagert habe bzw. die entsprechenden im Ausland anfallenden Lohnkosten seien deshalb bei der Frage, wo die Lohnkosten des Unternehmens hauptsächlich anfallen, dem Unternehmen in der Schweiz als faktische Lohnkosten zuzurechnen. Wenn sich daraus ergebe, dass die Lohnkosten dieses Unternehmens wirtschaftlich betrachtet hauptsächlich im Ausland anfielen, liege kein unterstützungswürdiges Unternehmen im Kanton Luzern im Sinne der KHV/LU vor (vgl. E. 6.1 - E. 7.2 angefochtenes Urteil 7H 22 17).
3.9.
Anschliessend hat sich die Vorinstanz im Detail mit dem Sachverhalt auseinandergesetzt, verschiedene Sachverhaltsfeststellungen getroffen und den entsprechenden Sachverhalt unter die einschlägigen Bestimmungen subsumiert. Sie hat in diesem Zusammenhang die Konzernstruktur, in welche die Beschwerdeführerin integriert ist, im Detail dargelegt und aufgezeigt, dass die Beschwerdeführerin die einzige Konzerngesellschaft mit Sitz in der Schweiz ist, während alle übrigen Konzerngesellschaften, insbesondere die B._ B.V., ihren Sitz in den Niederlanden haben. Weiter hat sie aufgezeigt, dass die vom A._-Konzern organisierten Reisen online nur über Websiten in den Niederlanden oder in Deutschland gebucht werden können und die gesamte Bearbeitung und Betreuung der Buchungen und Kunden in den Niederlanden durch die B._ B.V. erfolgt. Die bei der Beschwerdeführerin angestellten Mitarbeiter hielten sich zudem nur sehr sporadisch in der Schweiz auf. Die Personalkosten der Beschwerdeführerin seien zudem weit tiefer als diejenigen der B._ B.V. Die massgeblichen Tätigkeiten und Funktionen der Beschwerdeführerin seien ins Ausland, nämlich in die Niederlande, ausgelagert worden. Demnach liege die wirtschaftliche Substanz der Beschwerdeführerin im Ausland. Der überwiegende Teil der Lohnkosten der Beschwerdeführerin falle demnach im Sinne von
§ 2 KHV
/LU i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. c Covid-19-Härtefallverordnung 2020 im Ausland an, sodass kein Unternehmen im Kanton Luzern vorliege, welches Covid-Härtefallhilfe gemäss KHV/LU beantragen könne (vgl. E. 8.1 - E. 10.2 angefochtenes Urteil).
3.10.
Die Vorinstanz hat zwar eingangs des angefochtenen Urteils den weiten Ermessensspielraum des Finanzdepartements und die deshalb gebotene, gerichtliche Zurückhaltung bei der Überprüfung erwähnt (vgl. E. 3.6 oben). Allerdings ergibt sich aus den vorgenannten Erwägungen des angefochtenen Urteils, dass die Vorinstanz sich gerade keine diesbezügliche Zurückhaltung bei der gerichtlichen Überprüfung auferlegt hat. Vielmehr hat sie die Verfügungen des Finanzdepartements inhaltlich im Detail überprüft, und zwar in sachverhaltlicher und rechtlicher Hinsicht. Jedenfalls hat sie sich mit der Auslegung und Anwendung der einschlägigen Bestimmungen selbst ausführlich auseinandergesetzt und ihre Überprüfung gerade nicht auf eine Willkürkognition beschränkt. Vielmehr hat sie eine umfassende Sachverhalts- und Rechtskontrolle vorgenommen. Die angefochtenen Urteile 7H 22 17 und 7H 22 18 stehen deshalb mit
Art. 29a BV
i.V.m.
Art. 110 BGG
im Einklang und sind insoweit verfassungskonform, weshalb sich die Rüge der Verletzung der Rechtsweggarantie als unberechtigt erweist.
4.
4.1.
Im Weiteren rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips. Sie macht im Wesentlichen geltend, das Finanzdepartement habe im Rahmen seiner Auslegung von
§ 2 KHV
/LU i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. c Covid-19-Härtefallverordnung 2020 das neue Kriterium der "faktischen Lohnkosten" geschaffen, welches in diesen Bestimmungen nicht enthalten sei, und sei damit gesetzgeberisch tätig geworden. Die Vorinstanz habe diese unzulässige Rechtsetzung durch das Finanzdepartement geschützt. Die Gesetzgebung stehe im Kanton Luzern dem Kantonsrat und unter bestimmten Voraussetzungen dem Regierungsrat (Verordnungskompetenz), nicht aber dem Finanzde-partement zu.
4.2.
Das Gewaltenteilungsprinzip gilt rechtsprechungsgemäss als in
Art. 51 Abs. 1 BV
vorausgesetzt und stellt ein verfassungsmässiges Recht dar, auf welches sich die Beschwerdeführerin berufen kann (
BGE 147 I 478
E. 3.1.1; Urteil 2C_694/2021 vom 8. September 2023 E. 5.2, zur Publ. vorgesehen). Wie genau das Gewaltenteilungsprinzip im luzernischen Verfassungsrecht gewährleistet ist, ist deshalb nicht näher zu prüfen (vgl. Urteil 2C_116/2015, 2C_117/2015 vom 30. September 2015 E. 5.5). Es schützt die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Insbesondere untersagt es der Exekutive, Normen zu erlassen, welche in der Form eines formellen Gesetzes erlassen werden sollten, da Letzteres in die Kompetenz der Legislative fällt. Die kantonale Exekutive muss sich grundsätzlich auf den Erlass von Vollzugsvorschriften beschränken, sofern sie sich nicht auf eine Gesetzesdelegation stützen kann (
BGE 147 I 478
E. 3.1.1 mit Hinweisen;
141 V 688
E. 4.2.1; Urteil 2C_414/2022 vom 12. Juli 2023 E. 5.2, zur Publ. vorgesehen).
4.3.
Die Vorinstanz wendet
§ 2 KHV
/LU i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. c Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der Weise an, dass bei der Frage, ob die Lohnkosten eines (um Covid-Härtefallhilfe ersuchenden) Unternehmens überwiegend in der Schweiz anfallen, auch Lohnkosten einbezogen werden, welche durch Auslagerung von Tätigkeiten im Ausland anfallen, aber faktisch diesem Unternehmen zuzurechnen sind. Wenn sich daraus ergibt, dass die Lohnkosten dieses Unternehmens infolge Auslagerung faktisch überwiegend im Ausland anfallen, wird das Gesuch um Covid-Härtefallhilfe abgewiesen (vgl. E. 3.8 f. oben). Diese Anwendung der einschlägigen Bestimmungen basiert auf einer teleologischen Auslegung derselben. Wie sich aus dem Urteil 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.12 ergibt, entspricht diese Auslegung zudem dem Willen des Gesetzgebers, und zwar auch des Bundesgesetzgebers, denn mit den genannten Bestimmungen sowie
§ 2 KHV
/LU i.V.m. Art. 6 lit. b Covid-19-Härtefallverordnung wird gemäss den Materialien zur Covid-19-Härtefallverordnung 2020 (des Bundes) das Ziel verfolgt, Arbeitsplätze in der Schweiz zu erhalten und die Covid-Härtefallhilfen sollen nicht an verbundene Unternehmen im Ausland abfliessen. Die Vorinstanz ist demnach nicht durch eine extensive Auslegung der einschlägigen Bestimmungen von einer Auslegung, welche dem Willen des Gesetzgebers entspricht, abgewichen. Eine solche, extensive Auslegung würde dem Gewaltenteilungsprinzip widersprechen, da es Sache des Gesetzgebers wäre, die rechtliche Regelung zu ändern (vgl.
BGE 146 III 169
E. 4.2.2.5; Urteil 5A_391/2021 vom 8. Juni 2023 E. 3.4.6, zur Publ. vorgesehen). Die angefochtenen Urteile sind deshalb auch bezüglich des Gewaltenteilungsprinzips verfassungskonform, weshalb sich die entsprechende Rüge ebenfalls als unberechtigt erweist.
5.
5.1.
Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, indem das Finanzdepartement bzw. die Vorinstanz das Kriterium der "faktischen Lohnkosten" geschaffen habe, verstosse Letztere gegen Art. 12 Abs. 1 sexies Covid-19-Gesetz und Art. 2 bis 6 sowie Art. 8b Abs. 4 Covid-19-Härtefallverordnung und damit gegen den Vorrang des Bundesrechts gemäss
Art. 49 Abs. 1 BV
. Für Unternehmen mit einem Jahresumsatz von über Fr. 5 Mio. müssten die Kantone gemäss Art. 12 Abs. 1 sexies Covid-19-Gesetz die Anspruchsvoraussetzungen des Bundesrechts unverändert einhalten. Durch die Schaffung des eingangs genannten Kriteriums sei die Vorinstanz von den bundesrechtlichen Vorgaben abgewichen.
5.2.
Gemäss
Art. 49 Abs. 1 BV
geht Bundesrecht entgegenstehendem kantonalem Recht vor (Vorrang des Bundesrechts bzw. derogatorische Kraft des Bundesrechts). Dieser Grundsatz schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts kann als verfassungsmässiges Individualrecht angerufen werden. Das Bundesgericht prüft mit freier Kognition, ob die kantonale Norm mit dem Bundesrecht im Einklang steht (
BGE 144 I 113
E. 6.2;
142 II 425
E. 4.1
;
138 I 468
E. 2.3.1).
5.3.
Gemäss Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes (Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie vom 25. September 2020, in der Fassung vom 18. Dezember 2021 [vgl. E. 1.3.3 oben]; SR 951.262) kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Härtefallmassnahmen dieser Kantone für Unternehmen unterstützen. Gemäss Art. 1 Abs. 1 der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 beteiligt sich der Bund an den Kosten, die einem Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen. Bereits aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass das Sachgebiet der Covid-Härtefallmassnahmen nicht abschliessend durch das Bundesrecht geregelt ist. Vielmehr ist es Sache der Kantone, Härtefallmassnahmen für Unternehmen durch kantonales Recht einzuführen. Der Umstand, dass der Bund die kantonalen Härtefallmassnahmen nur mitfinanziert, wenn der jeweilige Kanton gewisse Rahmenbedingungen des Bundesrechts beachtet, ändert daran nichts. Das Bundesrecht verschafft den Unternehmen rechtsprechungsgemäss denn auch keinen Anspruch auf Covid-Härtefallmassnahmen (Urteile 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.1 mit Hinweisen; 2C_59/2023 vom 22. Juni 2023 E. 1.2; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.4).
5.4.
Vorliegend hat der Kanton Luzern durch Verweis in § 2 Abs. 1 der KHV/LU auf das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 insbesondere Art. 3 Abs. 1 lit. c der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 unverändert in das kantonale Recht übernommen, womit dieses als subsidiäres kantonales Recht Anwendung findet (vgl. Urteil 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.8). Bezüglich des Wortlautes dieser Bestimmung besteht demnach zwischen Bundesrecht und kantonalem Recht Übereinstimmung. Es fragt sich deshalb, ob überhaupt ein Normkonflikt zwischen Bundesrecht und kantonalem Recht besteht bzw. ob
Art. 49 Abs. 1 BV
überhaupt tangiert ist (vgl. ALEXANDER RUCH/CHRISTOPH ERRASS, in: Ehrenzeller/Egli/et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl. 2023; N. 16 zu
Art. 49 BV
). Diese Frage kann jedoch offenbleiben, wie nachfolgende Ausführungen zeigen.
5.5.
Wie bereits dargelegt, hat die Vorinstanz
§ 2 KHV
/LU i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. c der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 nach Sinn und Zweck ausgelegt und sich dabei am Willen des Bundesgesetzgebers bzw. am Zweck, den der Bundesgesetzgeber dieser Bestimmung beimisst, orientiert (vgl. E. 4.3 oben). Die Auslegung der einschlägigen Bestimmung durch die Vorinstanz verstösst demnach weder gegen Sinn und Geist des Bundesrechts noch vereitelt es dessen Zweck, sondern stimmt mit diesem überein. Ein Verstoss gegen den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (
Art. 49 Abs. 1 BV
) liegt demnach nicht vor (vgl.
BGE 144 I 113
E. 6.1 ff.). Die angefochtenen Urteile erweisen sich auch in dieser Hinsicht als verfassungskonform und die Rüge der Verletzung von
Art. 49 Abs. 1 BV
als unberechtigt.
6.
6.1.
Die subsidiären Verfassungsbeschwerden erweisen sich nach dem Gesagten als unberechtigt und sind abzuweisen, sofern darauf einzutreten ist. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen besteht kein Raum für eine Rückweisung weder an das Finanzdepartement noch an die Vorinstanz, weshalb auch der Eventual- und der Subeventualantrag abzuweisen sind.
6.2.
Aufgrund der Vereinigung der Verfahren und dem Verfahrensausgang werden der Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren Gerichtskosten von insgesamt Fr. 14'000.-- auferlegt (
Art. 65,
Art. 66 Abs. 1 BGG
).
6.3.
Der Kanton Luzern hat sich im vorliegenden Verfahren anwaltlich vertreten lassen. Da er in seinem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat, wird ihm jedoch keine Parteientschädigung zugesprochen (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).