Urteil 1C_651/2017 (2018)
Rechtsgebiet: public_law

Fatti:
A.
Il 12 febbraio 2017 ha avuto luogo, tra altre, la votazione cantonale concernente la modifica dell'art. 14 cpv. 1 lett. n Cost./TI " Per una maggiore protezione giuridica degli animali ". Il 22 febbraio 2017 il Consiglio di Stato ha proclamato i risultati della votazione, pubblicati nel Foglio ufficiale del 24 febbraio seguente (n. 16/2017 pag. 1626). La modifica costituzionale è stata respinta con 47'993 voti contrari e 47'958 favorevoli; 3207 schede sono risultate bianche e 198 nulle. I votanti erano 99'356 su 221'841 aventi diritto di voto; la partecipazione al voto è stata del 44,79 %.
B.
Contro la proclamazione dei risultati della votazione, l'11 marzo 2017 Tamara Merlo ha inoltrato un ricorso al Gran Consiglio, rilevando che una differenza di 35 voti su 95'951 schede computabili rappresenterebbe un evento eccezionale, tale da implicare un possibile errore nel conteggio delle schede. Con decisione del 16 ottobre 2017 il Parlamento cantonale, in assenza di indizi concreti di un conteggio errato, ha respinto il ricorso.
C.
Tamara Merlo impugna questa decisione con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede, in via principale, di riformarla nel senso di annullarla e di ordinare il riconteggio delle schede di voto, nonché il riesame delle decisioni relative alle schede nulle; in via subordinata postula di rinviare gli atti al Gran Consiglio per una nuova decisione.
Invitati il Legislativo e l'Esecutivo cantonali a esprimersi sul ricorso, in particolare con riferimento all'art. 164 cpv. 1 LEDP, nella risposta il Consiglio di Stato rileva che l'impostazione vigente dei rimedi giuridici non è soddisfacente e che il 20 aprile 2016 ha licenziato il messaggio n. 7185 relativo alla revisione totale della LEDP, il quale in questo ambito prevede in sostanza di togliere la facoltà di ricorso al Gran Consiglio, per cui sarebbe dato il ricorso diretto al Tribunale federale sulla base dell'
art. 88 cpv. 2 LTF
. Un'iniziativa parlamentare del 13 marzo 2017 propone per contro di togliere al Parlamento cantonale la competenza di decidere tali ricorsi, demandandola al Tribunale cantonale amministrativo. Non esprimendosi oltre sull'ammissibilità del ricorso, propone di respingerlo nel merito.
La ricorrente, con osservazioni del 2 marzo 2018, accennando a un'asserita mancanza di trasparenza riguardo alle addotte irregolarità, non si pronuncia sul quesito decisivo del mancato esaurimento delle vie di ricorso cantonali.

Diritto:
1.
1.1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza (
art. 29 cpv. 1 LTF
) e se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (
DTF 142 II 363
consid. 1).
1.2.
Riguardo all'ammissibilità del gravame, la ricorrente fa riferimento all'art. 164 cpv. 1 della Legge ticinese del 7 ottobre 1998 sull'esercizio dei diritti politici (LEDP), secondo cui le decisioni dell'Ufficio cantonale di accertamento sono impugnabili dinanzi al Gran Consiglio. Richiama poi, a torto, l'
art. 82 lett. a LTF
. È infatti manifesto che non si è in presenza di un ricorso contro una decisione pronunciata in una causa di diritto pubblico ai sensi di tale norma, ma concernente il diritto di voto dei cittadini e le votazioni popolari secondo la sua lett. c (sentenza 1C_360/2014 del 2 settembre 2014 consid. 2.3, in: RtiD I-2015 n. 19 pag. 670). La legittimazione della ricorrente, quale avente diritto di voto nell'affare in causa, si fonda sull'
art. 89 cpv. 3 LTF
. Il ricorso è tempestivo (
art. 100 cpv. 1 LTF
).
2.
2.1.
Anche i ricorsi ai sensi dell'art. 82 lett. c LTF possono essere diretti soltanto contro atti delle autorità cantonali di ultima istanza, come imposto dall'
art. 88 cpv. 1 lett. a LTF
, norma che, conformemente agli
art. 86 e 87 LTF
, esige l'esaurimento del corso delle istanze cantonali.
Sotto il profilo dell'
art. 29a Cost.
e delle finalità della LTF, l'art. 88 cpv. 2 primo periodo LTF dispone che i Cantoni prevedono un rimedio giuridico contro gli atti delle autorità che possono violare i diritti politici dei cittadini in materia cantonale; quest'obbligo non si estende tuttavia agli atti del Parlamento e del Governo (secondo periodo), tra i quali rientrano non solo decisioni, ma anche atti normativi e atti reali in relazione a votazioni ed elezioni (
DTF 143 I 426
consid. 3.3 in fine pag. 434).
2.2.
Allo scopo di adeguare il sistema giudiziario amministrativo ticinese agli art. 29
a,
191 b Cost. e 86 cpv. 2 LTF, il Gran Consiglio ha emanato il 2 dicembre 2008 la legge sulla revisione della giurisdizione amministrativa. Riguardo all'eccezione dell'
art. 88 cpv. 2 LTF
, nel messaggio n. 5994 del 13 novembre 2007 relativo alla testé citata legge, con riferimento alla LEDP si rileva che si tratta essenzialmente delle decisioni governative o parlamentari concernenti gli atti preparatori e i risultati delle votazioni o elezioni. Si osserva che, contrariamente alle decisioni emanate da un altro organo, segnatamente da un'autorità comunale, contro le quali seguendo le indicazioni del Tribunale federale è stato istituito il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (
DTF 134 I 199
consid. 1.2 e 1.2.1; sentenza 1P.338/2006 del 12 febbraio 2007 consid. 3.10), in mantenimento della situazione previgente e facendo capo all'eccezione dell'
art. 88 cpv. 2 LTF
, in Ticino le decisioni granconsiliari e governative rimangono definitive. Si precisa che, per quanto attiene ai ricorsi contro i risultati delle votazioni e delle elezioni cantonali, il gravame è trattato dal Gran Consiglio, la cui decisione non è impugnabile. È stato infatti ritenuto che, grazie all'eccezione dell'articolo 88 cpv. 2 LTF, non è necessario prevedere la facoltà di ricorso a un'autorità giudiziaria (pag. 2 e 12 seg. e rapporto parziale 2 n. 5994 del 19 novembre 2008 pag. 28 seg.).
2.3.
Nella risposta, il Consiglio di Stato, richiamando le controversie relative alle competenze decisionali del Gran Consiglio e del Tribunale cantonale amministrativo in merito alla votazione cantonale concernente il semisvincolo N2 a Bellinzona (sentenze 1C_153, 154 e 187/2013 del 21 febbraio 2014, in: RtiD II-2014 n. 1 e 1C_255/2014 e 1C_521/2014 del 3 marzo 2015, in: RtiD II-2015 n. 1), osserva che questa impostazione dei rimedi giuridici si è rilevata insoddisfacente e che nel frattempo sono emersi dubbi sulla compatibilità della regolamentazione ticinese con l'
art. 88 cpv. 2 LTF
. Il 20 aprile 2016 esso ha quindi licenziato il messaggio n. 7185 concernente la revisione totale della LEDP, ritirando e integrando quello precedente n. 6932 relativo alla modifica dei rimedi giuridici contro i risultati delle votazioni ed elezioni, messaggio attualmente all'esame della Commissione speciale Costituzione e diritti politici del Gran Consiglio. Nel messaggio si propone quindi di abolire la possibilità di ricorso al Parlamento cantonale e di dichiarare definitive a livello cantonale le decisioni sui risultati delle votazioni ed elezioni adottate dall'Ufficio cantonale di accertamento e dal Governo, rimanendo aperta la possibilità di ricorrere direttamente al Tribunale federale (pag. 62 seg.). Per converso, un'iniziativa parlamentare presentata nella forma generica il 13 marzo 2017 chiede, tolta la competenza al Gran Consiglio, di demandarla al Tribunale cantonale amministrativo. Precisato che detta revisione sarà discussa dal Parlamento nel corso della primavera 2018 e che la nuova legge potrebbe entrare in vigore entro la fine dell'anno, il Governo non si esprime oltre sull'ammissibilità del ricorso in esame, chiedendo di respingerlo nel merito.
2.4.
Come visto l'art. 164 LEDP precisa che i ricorsi contro le decisioni dell'Ufficio cantonale di accertamento devono essere inoltrati al Gran Consiglio (cpv. 1); quelli contro altre votazioni per contro al Tribunale cantonale amministrativo (cpv. 2). Secondo l'art. 166a LEDP, il Parlamento e il Governo decidono i ricorsi in modo definitivo, salvo diversa disposizione della legge. Certo, nel quadro dell'adozione della sua "decisione", l'Ufficio cantonale di accertamento non dispone di per sé di un ampio margine di apprezzamento, limitandosi, come si evince dall'art. 51 cpv. 1 lett. a-c LEDP e dalla decisione impugnata, a verificare i risultati figuranti nei verbali trasmessi dagli uffici elettorali comunali, a decidere sulle questioni relative alle schede contestate nelle operazioni di spoglio davanti agli uffici elettorali comunali, a stabilire i risultati della votazione e a procedere alla loro proclamazione, ritenuto che ogni altra questione, per cui fosse eventualmente pendente ricorso, è decisa dall'autorità competente investita del ricorso medesimo (cpv. 2). Ciò non toglie ch'esso pronuncia una "decisione" e che il Gran Consiglio statuisce in seguito su un eventuale "ricorso" presentatogli contro la stessa.
2.5.
Ciò nondimeno, decisivo è il disciplinamento dei rimedi di diritto istituito dalla LTF. Ora, secondo la prassi, l'eccezione dell'art. 88 cpv. 2 secondo periodo LTF non vale per le decisioni rese su ricorso da un Parlamento o da un Governo. Nella fattispecie, la decisione del Gran Consiglio, resa in seguito al gravame presentato dalla ricorrente avverso l'impugnata decisione governativa, costituisce una decisione resa su ricorso, che in ultima istanza cantonale dev'essere emanata da un'autorità giudiziaria (
DTF 143 I 426
consid. 3.1 e 3.3 pag. 432 seg. che conferma questa giurisprudenza; sentenze 1C_570/2013 del 7 gennaio 2014 consid. 1.2.2, 1C_91/2009 del 10 novembre 2009 consid. 1.5.1, in: RtiD I-2010 n. 3 pag. 27 e 1C_124/2009 del 29 giugno 2009 consid. 2.2.1; GEROLD STEINMANN, in: BGG-Kommentar, 2aed., n. 12, 13, 13a e 15 ad art. 88, n. 77 e 86 ad art. 82; ALAIN WURZBURGER, in: Commentaire de la LTF, n. 11 ad art. 88; JOSÉ KRAUSE, Die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) im Bereich der politischen Rechte, 2017, n. 156 pag. 79; cfr. per il caso contrario sentenza 1C_127/2010 del 20 dicembre 2010 consid. 2, non pubblicato in
DTF 136 I 376
dove non è stato previsto alcun rimedio di diritto, per cui è dato il ricorso diretto al Tribunale federale, che in tal caso deve statuire come prima e unica istanza giudiziaria, per di più in assenza di un accertamento dei fatti a livello cantonale; riguardo al carattere eccezionale della disciplina dell'art. 86 cpv. 3 vedi
DTF 136 II 436
consid. 1.2 pag. 438). Fanno eccezione le decisioni su opposizione e quelle di riesame (
DTF 143 I 426
consid. 3.1 e 3.3 pag. 432 seg.; sentenza 1C_570/2013, citata, consid. 1.2.2), fattispecie non realizzate nel caso in esame.
2.6.
È vero che per questi atti, segnatamente per il rifiuto di procedere a un riconteggio, secondo il diritto federale i Cantoni sono liberi di prevedere o meno un rimedio di diritto cantonale: qualora lo istituiscano, l'ultima istanza di ricorso, conformemente all'art. 88 cpv. 2 primo periodo LTF, dev'essere tuttavia un tribunale, ritenuto che i diritti politici sono giustiziabili e soggiacciono alla garanzia della via giudiziaria dell'
art. 29a Cost.
(vedi sentenze e autori citati). Rilevato che nel Cantone Ticino contro le decisioni dell'Ufficio cantonale di accertamento è stato istituito un rimedio di diritto, quale ultima istanza cantonale deve pertanto essere un'autorità giudiziaria a esprimersi sul ricorso. Il gravame in esame è quindi inammissibile e dev'essere trasmesso al Tribunale cantonale amministrativo, affinché si pronunci sullo stesso (vedi
art. 30 LTF
;
DTF 134 I 199
consid. 1.3.2 pag. 203; sentenza 1C_124/2009, citata, consid. 2 e 3).
3.
3.1.
Sotto il profilo della buona fede (
art. 5 cpv. 3 Cost.
) occorre osservare che l'indicazione inesatta dei rimedi di diritto, seppure corrispondente a quanto stabilito dalla normativa cantonale, non era senz'altro riconoscibile per la ricorrente, non assistita da un legale, né poteva essere rilevata con la semplice consultazione del testo legale, in concreto l'art. 164 cpv. 1 LEDP (
DTF 141 III 270
consid. 3.3 in fine pag. 273;
138 I 49
consid. 8.3.2 pag. 53). Tale errore non può quindi causarle alcun pregiudizio (
art. 49 LTF
). Si giustifica pertanto rinunciare a prelevare spese giudiziarie (art. 66 cpv. 1 secondo periodo LTF).
3.2.
La ricorrente richiama l'
art. 103 LTF
relativo all'effetto sospensivo, senza tuttavia formulare e motivare una conclusione in tal senso. Con l'emanazione del presente giudizio, la domanda sarebbe comunque divenuta priva di oggetto.