Urteil 1C_619/2022 (2023)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Der italienische Staatsangehörige A._ mit Wohnsitz in Italien ist Inhaber eines italienischen Führerausweises. Am 19. Mai 2018 war er nachts auf der Autobahn A13 in U._ mit einer Geschwindigkeit von 201 km/h unterwegs.
Am 22. Januar 2021 wurde A._ vom Kreisgericht Werdenberg-Sarganserland wegen qualifiziert grober Verkehrsregelverletzung zu einer bedingten Freiheitsstrafe von 18 Monaten bei einer Probezeit von vier Jahren verurteilt. Gleichzeitig wurde ihm die Weisung erteilt, während der Dauer der Probezeit in der Schweiz kein Motorfahrzeug zu führen. Das Urteil erwuchs in Rechtskraft.
B.
Mit Verfügung vom 17. März 2021 aberkannte das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen den ausländischen Führerausweis von A._ auf unbestimmte Zeit mit einer Sperrfrist von vier Jahren (22. Januar 2021 bis 21. Januar 2025). Als Bedingungen für die Aufhebung der Aberkennung wurden klagloses Verhalten und eine positiv lautende verkehrspsychologische Untersuchung angeordnet.
Den dagegen erhobenen Rekurs von A._ wies die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 26. April 2022 ab, soweit sie darauf eintrat. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen bestätigte diesen Entscheid mit Urteil vom 26. September 2022.
C.
Gegen dieses Urteil erhebt A._ am 24. November 2022 Beschwerde an das Bundesgericht und beantragt, anstelle einer unbefristeten Sicherungsaberkennung sei eine befristete Warnungsaberkennung von 48 Monaten (vom 22. Januar 2021 bis 21. Januar 2025) - eventualiter unter Auflagen - anzuordnen.
Die Verwaltungsrekurskommission verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das Bundesamt für Strassen, das Strassenverkehrsamt und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer hat repliziert.

Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid betreffend die Aberkennung eines ausländischen Führerausweises, gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht grundsätzlich offensteht (
Art. 82 lit. a,
Art. 83,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und
Art. 90 BGG
). Der Beschwerdeführer ist als Inhaber des aberkannten ausländischen Führerausweises und Adressat des angefochtenen Entscheids zur Beschwerde legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
).
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung ist von Amtes wegen (
Art. 105 Abs. 2 BGG
) oder auf Rüge hin (
Art. 97 Abs. 1 BGG
) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 und
Art. 105 Abs. 2 BGG
;
BGE 147 I 73
E. 2.2).
3.
Streitig ist die Aberkennung eines ausländischen Führerausweises auf unbestimmte Zeit wegen fehlender Fahreignung aus charakterlichen Gründen.
3.1.
Wer ein Motorfahrzeug führt, bedarf des Führerausweises (
Art. 10 Abs. 2 SVG
). Dieser wird von den kantonalen Verwaltungsbehörden am Wohnsitz des Fahrzeugführers erteilt und entzogen (
Art. 22 Abs. 1 SVG
). Für Fahrzeuge ohne festen Standort und Führer ohne Wohnsitz in der Schweiz ist der Ort massgebend, an dem sie sich vorwiegend befinden. Im Zweifelsfall ist der Kanton zuständig, der das Verfahren zuerst einleitet (
Art. 22 Abs. 3 SVG
).
3.2.
Der Bundesrat ist gestützt auf
Art. 25 Abs. 2 lit. b SVG
befugt, Vorschriften über ausländische Fahrzeugführer zu erlassen. Von dieser Kompetenz hat er in Art. 42 ff. der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51) Gebrauch gemacht. Nach
Art. 42 Abs. 1 lit. a und b VZV
dürfen Personen aus dem Ausland in der Schweiz Motorfahrzeuge führen, falls sie einen gültigen nationalen oder internationalen Führerausweis besitzen. Ausländische Führerausweise können in der Schweiz nach den gleichen Bestimmungen aberkannt werden, die für den Entzug des schweizerischen Führerausweises gelten (
Art. 45 Abs. 1 Satz 1 VZV
). Hingegen können sie nicht entzogen werden, andernfalls ein unzulässiger Eingriff in ausländische Hoheitsrechte vorliegen würde (
BGE 129 II 175
E. 2.3 mit Hinweis).
3.3.
Führerausweise sind zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (
Art. 16 Abs. 1 SVG
). Der Führerausweis wird einer Person im Rahmen eines Sicherungsentzuges auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn die Fahreignung nicht (mehr) gegeben ist, z.B. weil sie aufgrund ihres bisherigen Verhaltens nicht Gewähr bietet, dass sie künftig beim Führen eines Motorfahrzeuges die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen wird (
Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG
). Anzeichen hierfür bestehen, wenn Charaktermerkmale der betroffenen Person, die für die Eignung im Verkehr erheblich sind, darauf hindeuten, dass sie als Lenkerin oder Lenker eine Gefahr für den Verkehr darstellt. Für den Sicherungsentzug aus charakterlichen Gründen ist die schlechte Prognose über das Verhalten beim Führen eines Motorfahrzeugs massgebend. Die Behörden dürfen gestützt hierauf den Ausweis verweigern oder entziehen, wenn hinreichend begründete Anhaltspunkte vorliegen, dass die Lenkerin oder der Lenker rücksichtslos fahren wird. Die Frage ist anhand der Vorkommnisse (unter anderem Art und Zahl der begangenen Verkehrsdelikte) und der persönlichen Umstände zu beurteilen; in Zweifelsfällen ist ein verkehrspsychologisches oder psychiatrisches Gutachten anzuordnen (zum Ganzen
BGE 125 II 492
E. 2a; Urteil 1C_459/2022 vom 9. März 2023 E. 4.1.1).
4.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die verfügte Aberkennung auf unbestimmte Zeit finde keine hinreichende Stütze im Strassenverkehrsgesetz und stehe im Widerspruch zum internationalen Recht, namentlich zum Wiener Übereinkommen vom 8. November 1968 über den Strassenverkehr (SR 0.741.10), da sie die Anerkennungspflicht ausländischer Führerausweise und das Territorialitätsprinzip verletze.
4.1.
Gemäss Art. 42 Abs. 3 des Übereinkommens über den Strassenverkehr ist nichts in diesem Übereinkommen so auszulegen, dass es die Vertragsparteien oder eines ihrer Teilgebiete namentlich der Möglichkeit beraubt, einen Führer, der Besitzer eines nationalen oder internationalen Führerscheins ist, daran zu hindern, ein Fahrzeug zu führen, wenn es offensichtlich oder erwiesen ist, dass sein Zustand es ihm nicht erlaubt, ein Fahrzeug sicher zu führen.
Diese Vorschrift zielt offensichtlich auf Massnahmen mit Sicherungscharakter ab, die bereits ihrer Natur nach auf unbestimmte Zeit zu erfolgen haben (vgl.
BGE 141 II 220
E. 3.1.1), nämlich bis der betroffenen Person der Nachweis gelingt, dass ihr Zustand es ihr wieder erlaubt, Fahrzeuge sicher zu führen. Der Lesart des Beschwerdeführers, wonach Art. 42 des Übereinkommens über den Strassenverkehr mit einer Aberkennung auf unbestimmte Zeit generell nicht vereinbar sei, kann demnach nicht gefolgt werden.
4.2.
Damit ist auch nicht ersichtlich, inwiefern eine unbefristete Aberkennung eines ausländischen Führerausweises gegen die grundsätzliche Anerkennungspflicht ausländischer bzw. italienischer Führerausweise gemäss Art. 41 Abs. 2 des Übereinkommens über den Strassenverkehr resp. Art. 1 des Abkommens vom 13. Mai 2021 zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Republik Italien über die gegenseitige Anerkennung und den Umtausch von Führerausweisen (SR 0.741.531.945.4) verstossen soll. Ebenfalls ist keine Verletzung des Territorialitätsprinzips auszumachen, beschränkt sich die Massnahme doch auf das Staatsgebiet der Schweiz. Den italienischen Behörden bleibt es unbenommen, selbst einen Führerausweisentzug auszusprechen oder von einer Massnahme abzusehen (vgl. Urteil 1C_525/2015 vom 27. April 2016 E. 3.2).
4.3.
Mit
Art. 45 Abs. 1 VZV
in Verbindung mit
Art. 16d Abs. 1 SVG
besteht eine hinreichende Grundlage im Landesrecht für die Aberkennung eines ausländischen Führerausweises auf unbestimmte Zeit, die nach dem Gesagten völkerrechtlich nicht zu beanstanden ist. Die Rügen des Beschwerdeführers gehen fehl. Ob die Massnahme zu Recht angeordnet wurde, ist Prüfgegenstand der nachfolgenden Erwägung.
5.
Der Beschwerdeführer bestreitet weiter die Verhältnismässigkeit einer unbefristeten Aberkennung.
5.1.
Die Vorinstanz hielt fest, dem Beschwerdeführer sei der Führerausweis innert drei Jahren insgesamt für 24 Monate aberkannt worden. Er habe sich in diesem Zeitraum eine leichte, fünf schwere und eine qualifiziert schwere Widerhandlung vorwerfen zu lassen, die durchwegs die Überschreitung der Höchstgeschwindigkeit beträfen. Damit wäre nach Auffassung der Vorinstanz zwar eine Fahreignungsuntersuchung gestützt auf
Art. 15d Abs. 1 lit. c SVG
angezeigt gewesen. Der bereits im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren anwaltlich vertretene Beschwerdeführer habe sich jedoch nicht gegen den Verzicht des Strassenverkehrsamts auf Einholung eines verkehrspsychologischen Gutachtens gewehrt. Vielmehr erachte er eine Begutachtung als nicht notwendig. Gestützt hierauf verneinte die Vorinstanz die Bereitschaft des Beschwerdeführers zur Durchführung einer Fahreignungsuntersuchung und schloss daraus, er habe die Mitwirkung an einer solchen verweigert. Ohne seine Mitwirkung liessen sich die erheblichen Zweifel an seiner Fahreignung jedoch nicht ausräumen. Aufgrund der zahlreichen schweren Verstösse innert kürzester Zeit und der mangelnden Bereitschaft zur Begutachtung sei der Nachweis der fehlenden charakterlichen Fahreignung auch ohne Gutachten erbracht.
Die für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlichen vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen (
Art. 105 Abs. 1 BGG
) betreffend seinen automobilistischen Leumund und die verweigerte Mitwirkung werden vom Beschwerdeführer nicht bestritten. Anzufügen ist, dass er im vorinstanzlichen Verfahren die in seinem Eventualbegehren formulierten Sicherungsauflagen (klagloses Verhalten auf dem Gebiet der Schweiz sowie Nachweis eines unbelasteten automobilistischen Leumunds und der gültigen Zulassung als Motorfahrzeugführer im Bewilligungsland) explizit zwecks "Vermeidung einer verkehrspsychologischen Fahreignungsprüfung" beantragte. Es scheint somit nicht offensichtlich unrichtig (
Art. 105 Abs. 2 BGG
), wenn die Vorinstanz aufgrund des Verhaltens des Beschwerdeführers zum Schluss gelangt ist, er habe die Mitwirkung an einer Fahreignungsuntersuchung verweigert.
5.2.
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, bei einem erstmaligen "Raserdelikt" (im Sinne von
Art. 90 Abs. 3 und 4 SVG
) sei gemäss der gesetzlichen Konzeption zunächst ein auf zwei Jahre befristeter Warnungsentzug im Sinne von Art. 16c Abs. 2 lit. a
bis
SVG anzuordnen, kann ihm nicht gefolgt werden:
Dem Beschwerdeführer wird vorgeworfen, er biete aufgrund seines bisherigen Verhaltens nicht Gewähr, dass er künftig beim Führen eines Motorfahrzeuges die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen werde (vgl.
Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG
). Bei fehlender Fahreignung ist der Führerausweis auf unbestimmte Zeit zu entziehen sowie erst wieder bedingt und unter Auflagen wiederzuerteilen, wenn eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen ist und die betroffene Person die Behebung des Mangels nachweist, der die Fahreignung ausgeschlossen hat (
Art. 17 Abs. 3 SVG
;
BGE 141 II 220
E. 3.1.1). Ein - zeitlich befristeter - Warnungsentzug kommt nur in Betracht, wenn die Fahreignung des fehlbaren Lenkers grundsätzlich zu bejahen ist (
BGE 131 II 248
E. 4.2). Diese Grundsätze gelten sinngemäss für die Aberkennung ausländischer Führerausweise (E. 3).
Ein gesetzlicher Automatismus in dem Sinne, dass bei einer erstmaligen qualifiziert groben Verkehrsregelverletzung stets ein auf zwei Jahre befristeter Warnungsentzug auszusprechen wäre, existiert demnach nicht. Vielmehr ist bei fehlender Fahreignung eine zeitlich unbestimmte Massnahme anzuordnen, wobei die Mindestentzugsdauer als Sperrfrist dient (vgl.
Art. 16d Abs. 2 SVG
). Mit seiner Argumentation blendet der Beschwerdeführer zudem aus, dass es sich bei ihm nicht um einen Ersttäter handelt, sondern er insgesamt sechs schwere Widerhandlungen in einem Zeitraum von drei Jahren begangen hat.
5.3.
Der Einschätzung der Vorinstanz, die wiederholten Geschwindigkeitsexzesse des Beschwerdeführers innert kurzer Zeit liessen auf ein rücksichtsloses Verhalten schliessen, kann grundsätzlich beigepflichtet werden. Ein verkehrspsychologisches Gutachten hätte zwar zur Klärung der Frage beitragen können, ob der Beschwerdeführer aufgrund seines bisherigen Verhaltens auch künftig nicht Gewähr bieten wird, beim Führen eines Motorfahrzeuges die Vorschriften beachten und auf seine Mitmenschen Rücksicht zu nehmen (vgl.
Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG
). Da er aber die Mitwirkung an einer verkehrspsychologischen Begutachtung verweigert hat, durfte die Vorinstanz hieraus zusätzliche negative Schlüsse auf seine Fahreignung ziehen (vgl.
BGE 124 II 559
E. 5a; Urteil 1C_780/2021 vom 22. Juni 2022 E. 4.7).
Soweit sich der Beschwerdeführer auf seine angeblich gute Legalprognose im Strafverfahren und das befristete Fahrverbot (in der Form einer Weisung für die Dauer der Probezeit nach
Art. 44 Abs. 2 StGB
) berufen will, kann er daraus im Administrativverfahren mit Bezug auf seine Fahreignung nichts zu seinen Gunsten ableiten. Das Fahrverbot im Rahmen des bedingten Strafvollzugs einerseits und der Führerausweisentzug gemäss
Art. 16 ff. SVG
andererseits dienen unterschiedlichen Zwecken (vgl.
BGE 137 IV 72
E. 2.4). Der Beschwerdeführer macht denn auch zu Recht nicht geltend, dass die Strafbehörden seine Fahreignung untersucht und bejaht hätten.
Vor dem Hintergrund der mehrfachen schweren Widerhandlungen, darunter ein Anwendungsfall von
Art. 90 Abs. 3 und 4 SVG
, und der verweigerten verkehrspsychologischen Begutachtung ist es bundesrechtlich nicht zu beanstanden, wenn die kantonalen Instanzen dem Beschwerdeführer gestützt auf
Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG
die Fahreignung aus charakterlichen Gründen abgesprochen haben.
5.4.
Aufgrund der fehlenden Fahreignung des Beschwerdeführers erweist sich die unbefristete Aberkennung als erforderlich. Sie ist zudem geeignet und zumutbar. Die geltend gemachten persönlichen Konsequenzen - der Beschwerdeführer pflege in der Schweiz regelmässige berufliche und gesellschaftliche Verbindungen - sind nicht nachvollziehbar, kann er doch nach wie vor mit öffentlichen Verkehrsmitteln in die Schweiz einreisen. Vor allem aber sind sie durch das gewichtige öffentliche Interesse an der Verkehrssicherheit gerechtfertigt und somit vom Beschwerdeführer hinzunehmen (vgl. auch Urteil 1C_739/2021 vom 30. Januar 2023 E. 4.4.4).
Gleiches gilt bezüglich der Bedingungen zur Aufhebung der Aberkennung: Klagloses Verhalten im Strassenverkehr darf bei verneinter Fahreignung aus charakterlichen Gründen für die Aufhebung der Anerkennung ohne Weiteres vorausgesetzt werden. Allein damit besteht jedoch keine Gewähr dafür, dass der Beschwerdeführer nach Beendigung der Massnahme nicht in seine alten Verhaltensmuster zurückfällt. Entsprechend erweist sich auch die Bedingung der positiv lautenden verkehrspsychologischen Untersuchung als verhältnismässig (vgl. Art. 17 Abs. 3 i.V.m.
Art. 15d Abs. 1 lit. c SVG
).
5.5.
Die Beurteilung der Vorinstanz, wonach die verfügte Massnahme verhältnismässig ist, hält vor Bundesrecht stand. Die Rügen des Beschwerdeführers sind nicht stichhaltig.
6.
Demzufolge erweist sich die Beschwerde in allen Teilen als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (
Art. 68 Abs. 1 BGG
).