Urteil 1C_524/2020 (2021)
Rechtsgebiet: public_law

Faits :
A.
En date du 13 mars 2020, afin d'endiguer la propagation du coronavirus en Suisse et de protéger la population et le système de santé, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance 2 sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus (ordonnance 2 COVID-19 - RO 2020 773). Le Conseil fédéral a procédé à des adaptations régulières de cette ordonnance, afin de tenir compte de l'évolution de la situation sanitaire (RO 2020 773 783 841 863 867 1059 1065 1101 1131 1137 1155 1199 1245 1249 1333 1401 1501 1505 1585 1751 1815 1823 1835 2097 2099); elle a été abrogée le 22 juin 2020 (RO 2020 2195).
B.
Par demande du 5 mai 2020, précisée par courriel du 6 mai 2020, A._ a requis du Département de la sécurité, de l'emploi et de la santé du canton de Genève (ci-après: DSES), au nom du collectif Grève du climat, une autorisation pour une action devant se dérouler le 15 mai 2020, sur la Plaine de Plainpalais, de 11h45 à 12h30. Le rassemblement sans invitation publique, mais en présence des médias, comprendrait vingt-huit personnes dont vingt-quatre figurants en file d'attente, trois porte-parole, un photographe-vidéaste et trois ou quatre journalistes au maximum. La distance physique de deux mètres entre les personnes serait respectée et le masque serait porté par toutes les personnes participant. Des photos et des vidéos à poster sur les réseaux sociaux le 15 mai 2020, jour de la grève du climat, seraient pris. Le matériel à utiliser était constitué de pancartes tenues par des personnes et un mégaphone. Aucun parcours n'était prévu.
Par appel téléphonique du 6 mai 2020, le DSES a informé A._ que la manifestation du 15 mai 2020 était interdite en application de l'ordonnance 2 COVID-19. Constatant que la demande de manifestation n'avait pas été annulée, le DSES a, par décision du 11 mai 2020, refusé l'autorisation et interdit la manifestation au motif que l'ordonnance 2 COVID-19 interdisait toutes les manifestations publiques et privées jusqu'au 7 juin 2020.
Cette ordonnance, dans sa teneur en vigueur au 11 mai 2020, interdisait toute manifestation publique et privée, ainsi que tout rassemblement de plus de cinq personnes dans l'espace public, notamment sur les places publiques, sur les promenades et dans les parcs, à l'exception des rassemblements d'élèves dans les cours de récréation, jusqu'au 7 juin 2020 (cf. art. 6 al. 1, 7c, 12 al. 9 de l'ordonnance 2 COVID-19).
C.
Par arrêt du 18 août 2020, la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève a rejeté le recours interjeté le 14 mai 2020 par A._ contre la décision du DSES. En substance, elle a considéré que la recourante conservait un intérêt actuel à son recours; elle a ajouté que, même si un tel intérêt n'était pas retenu, il se justifierait de renoncer à cette condition, puisqu'elle ferait obstacle au contrôle de la légalité d'un acte qui pourrait se reproduire en tout temps, dans des circonstances semblables, et qui, en raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, échapperait ainsi à la censure de l'autorité de recours. Sur le fond, la Cour de justice a notamment considéré que l'ordonnance 2 COVID-19 constituait une base légale suffisante fondée sur une délégation législative et que l'intérêt public visant à endiguer la propagation du virus l'emportait sur celui de la recourante à manifester dans l'espace public.
D.
Agissant le 21 septembre 2020 par la voie du recours en matière de droit public, A._ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt du 18 août 2020 et de constater une violation de la liberté de réunion pacifique. En substance, elle affirme que le refus de sa demande de manifestation portait atteinte à la liberté de réunion pacifique (
art. 11 CEDH
,
art. 22 Cst.
), ne reposait pas sur une base légale suffisante et violait le principe de proportionnalité.
La Cour de justice persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le DSES s'en remet à justice quant à la recevabilité du recours et conclut, en tout état, au rejet du recours. La recourante dépose une réplique. La Cour de justice et le DSES renoncent à répliquer.

Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (
art. 29 al. 1 LTF
) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 141 II 113
consid. 1).
1.1.
Le recours est dirigé contre une décision finale (
art. 90 LTF
) rendue dans une cause de droit public (
art. 82 let. a LTF
) par une autorité cantonale de dernière instance (
art. 86 al. 1 let
. d LTF), sans qu'aucune des exceptions prévues à l'
art. 83 LTF
ne soit réalisée, de sorte que la voie du recours en matière de droit public est en principe ouverte.
1.2.
L'
art. 89 al. 1 LTF
confère la qualité pour former un recours en matière de droit public à quiconque est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). En principe, cet intérêt doit être actuel et pratique, c'est-à-dire qu'il doit exister tant au moment du dépôt du recours qu'à celui où l'arrêt est rendu (
ATF 142 I 135
consid. 1.3.1;
139 I 206
consid. 1.1). Inspiré du souci de l'économie de la procédure, cette exigence vise à garantir que le Tribunal fédéral se prononce sur des questions concrètes et non pas simplement théoriques (
ATF 136 I 274
consid. 1.3). L'intérêt actuel fait en particulier défaut lorsque la décision attaquée a été exécutée ou est devenue sans objet (
ATF 125 II 86
consid. 5b p. 97). Le Tribunal fédéral fait exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel, lorsque la contestation peut se produire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et qu'il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (
ATF 142 I 135
consid. 1.3.1;
139 I 206
consid. 1.1).
En vertu de l'
art. 42 al. 1 LTF
, il incombe au recourant d'alléguer les faits qu'il considère comme propres à fonder sa qualité pour recourir (
ATF 141 IV 284
consid. 2.3).
Dans son écriture, la recourante ne se prononce pas sur la problématique de l'intérêt actuel au recours (
art. 42 LTF
), intérêt qui a été admis par la Cour de justice. En l'occurrence, la recourante a demandé une autorisation de manifester pour le 15 mai 2020, date qui était déjà échue au moment du prononcé de l'arrêt entrepris et, a fortiori, au moment du dépôt du présent recours. En outre, l'interdiction des rassemblements de cinq personnes - en vigueur lorsque le DSES a statué sur la demande de la recourante - a été levée le 30 mai 2020 (RO 2020 1815, spéc. 1820), soit peu après la date prévue pour la manifestation en question. La recourante n'a donc plus d'intérêt actuel au recours. Contrairement à l'avis exprimé par la Cour de justice, le fait que la pandémie de COVID-19 n'avait pas encore été éradiquée et que le Conseil fédéral pourrait à nouveau décider d'interdire les rassemblements dans l'espace public si les conditions sanitaires devaient se détériorer, ne permet pas de retenir l'existence d'un intérêt actuel au recours au niveau du Tribunal fédéral. Au demeurant, l'
art. 29a Cst.
évoqué par la Cour de justice garantit certes l'accès à un juge, mais pas nécessairement au Tribunal fédéral, un examen par un tribunal cantonal étant suffisant (cf.
ATF 134 V 401
consid. 5.3 et 5.4; Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 511 s. ch. 231.41 et 530 s. ch. 232 ad art. 25a; BERNARD CORBOZ, in: Corboz et al., Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n.6 ad
art. 110 LTF
).
La recourante ne cherche pas non plus à démontrer (
art. 42 LTF
) que les conditions cumulatives permettant exceptionnellement de faire abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel seraient réunies en l'espèce (cf. supra consid. 1.2). On ne se trouve dès lors pas dans une situation qui justifie de déroger à l'exigence d'un intérêt actuel. Certes, la contestation pourrait se reproduire puisque la recourante pourrait déposer une nouvelle demande d'autorisation de manifester. Cependant, pour l'essentiel, les motifs retenus pour restreindre le droit de manifester se fondent sur les mesures destinées à lutter contre l'épidémie de COVID-19. Les autorités cantonales se sont fondées sur l'ordonnance 2 COVID-19, dans sa teneur en vigueur lorsque le DSES a statué, qui interdisait les manifestations publiques et privées ainsi que les rassemblements de plus de cinq personnes. Compte tenu du changement rapide de la situation et de la réglementation dans ce domaine (cf. notamment les assouplissements instaurés dans l'actuelle ordonnance fédérale du 23 juin 2021 sur les mesures destinées à lutter contre l'épidémie de COVID-19 en situation particulière - Ordonnance COVID-19 situation particulière, RO 2021 379), et de l'évolution des connaissances sur la pandémie, rien ne permet de penser qu'une nouvelle demande de manifestation similaire serait soumise à des règles identiques ou analogues au cas d'espèce (cf. arrêt 1C_47/2021 du 21 juillet 2021 consid. 3.2). En particulier, il convient de relever que dès le 30 mai 2020, les rassemblements de plus de trente personnes étaient à nouveau autorisés (RO 2020 1815, spéc. 1820 et 1822) et que, dès le 6 juin 2020, les manifestations publiques ou privées étaient admises à moins de 300 personnes (RO 2020 1815, spéc. 1816 et 1821).
1.3.
Il découle de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable, faute d'intérêt actuel à celui-ci.
2.
Les frais judiciaires réduits seront mis à la charge de la recourante qui succombe (
art. 66 al. 1 LTF
). Il n'est pas alloué de dépens à l'autorité intimée, qui a obtenu gain de cause dans l'exercice de ses attributions officielles (
art. 68 al. 3 LTF
).