Urteil 2C_391/2022 (2023)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Die A._ AG ist Eigentümerin des landwirtschaftlichen Gewerbes "E._", das sich aus mehreren Parzellen zusammensetzt und ca. 7'440.84a Land, Wald und überbaute Fläche umfasst. Seit April 1999 ist der E._ in der heutigen Form verpachtet. Die A._ AG beabsichtigte, diesen an B.C._ und D.C._, Sohn und Schwiegertochter des Pächterehepaares, zu verkaufen. Auf Gesuch hin bewilligte das Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau (nachfolgend: Landwirtschaftsamt TG) mit Bodenrechtsentscheid Nr. 294 vom 8. Dezember 2020 gestützt auf das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB; SR 211.412.11) die Abtrennung des E._ vom übrigen Grundeigentum der A._ AG. Zudem bewilligte es die Abtrennung des F._ ab der Parzelle Nr. xxx und damit vom E._ sowie den Erwerb des E._ durch B.C._ und D.C._ zu einem Preis von höchstens Fr. 4'000'000.--. Ebenfalls am 8. Dezember 2020 bewilligte das Landwirtschaftsamt TG gestützt auf Art. 102 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) die Abtrennung des F._ im Ausmass von ca. 1'091.91a ab der Parzelle Nr. xxx und legte fest, dass das Zerstückelungsverbot auf beiden aus der Aufteilung der Parzelle hervorgehenden Parzellen bestehen bleibe (Entscheid Nr. 55 des Landwirtschaftsamts TG).
B.
Gegen den Entscheid Nr. 55 des Landwirtschaftsamts TG erhob das Bundesamt für Landwirtschaft Rekurs beim Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau und beantragte dessen Aufhebung. Zur Begründung führte es aus, dass Boden, welcher Gegenstand einer Güterzusammenlegung gewesen sei, nicht zerstückelt werden dürfe. Das Zerstückelungsverbot zur Sicherung von Strukturverbesserungen gelte zeitlich unbefristet. Die Wirkungen der für Strukturverbesserungen gewährten Bundesbeiträge sollten zeitlich möglichst lange anhalten und nicht durch durchgeführte Neuordnungen der Eigentumsverhältnisse vereitelt werden. Wäre es möglich, Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot mit der vom Landwirtschaftsamt gewählten Begründung zu bewilligen, würde das heissen, dass jede meliorierte Parzelle fast ohne Einschränkungen wieder zerstückelt werden könnte. Im Ergebnis würde dies bedeuten, dass die Strukturverbesserungsmassnahmen ins Leere laufen würden respektive kaum langfristige Wirkung hätten.
Das Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau wies den Rekurs des Bundesamtes für Landwirtschaft mit Entscheid vom 29. November 2021 ab. Das Bundesamt für Landwirtschaft erhob gegen diesen Entscheid Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Bewilligung einer Ausnahme vom Zerstückelungsverbot sei nicht zu erteilen. Mit Schreiben vom 9. Februar 2022 hat der Präsident der Abteilung II des Bundesverwaltungsgerichts hinsichtlich der Frage der Zuständigkeit einen Meinungsaustausch eröffnet. Er hat dabei ausgeführt, aus welchen Gründen nicht von der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts auszugehen sei, sondern das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau zuständig sein dürfte, und dieses eingeladen, sich zu äussern. Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau nahm mit Schreiben vom 3. März 2022 Stellung und vertrat die Auffassung, das Bundesverwaltungsgericht sei für die Beurteilung von Beschwerden betreffend die Bewilligung einer Ausnahme vom Zerstückelungsverbot gemäss
Art. 102 Abs. 3 LwG
zuständig.
Das Bundesverwaltungsgericht trat mit Urteil vom 5. April 2022 auf die Beschwerde nicht ein, da es sich als sachlich nicht zuständig erachtete.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gelangt das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung ans Bundesgericht. Es beantragt, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. April 2022 sei aufzuheben und die Sache sei zum materiellen Entscheid an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen; eventualiter sei das vorinstanzliche Urteil aufzuheben und die Sache sei zum materiellen Entscheid an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau zu überweisen; subeventualiter sei die Sache in Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils zum materiellen Entscheid an die zuständige Instanz zu überweisen; die Kosten seien den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 aufzuerlegen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau verweist in seiner Vernehmlassung auf seine Stellungnahme vom 3. März 2022 und beantragt, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Sache sei zum materiellen Entscheid an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen. Die A._ AG verzichtet auf eine Stellungnahme, da es für sie unerheblich sei, wer über die Beschwerde des Bundesamtes für Landwirtschaft vom 7. Januar 2022 materiell entscheidet. Weiter beantragt sie, dem Antrag des Beschwerdeführers zu den Kostenfolgen nicht zu folgen. Das Bundesamt für Landwirtschaft schliesst sich in seiner Stellungnahme vollumfänglich der Beschwerde des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung an. Die Vorinstanz beantragt die Bestätigung ihres Entscheids und die Überweisung der Angelegenheit zur materiellen Beurteilung an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau bzw. die aus Sicht des Bundesgerichts zuständige Rechtsmittelinstanz. B.C._ und D.C._, das Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau und das Departement für Volkswirtschaft und Inneres des Kantons Thurgau lassen sich nicht vernehmen.
Am 19. Dezember 2022 reicht die A._ AG eine weitere Eingabe mit dem Hinweis ein, dass der "Initial-Entscheid des kantonalen Landwirtschaftsamtes" vom 8. Dezember 2020 aufgrund des in Rechtskraft erwachsenen Entscheids der Rekurskommission für Landwirtschaftssachen des Kantons Thurgau vom 2. Dezember 2022 (Nr. 3103) aufgehoben worden sei. Deshalb sei das Anfechtungsobjekt im vor dem Bundesgericht hängigen Verfahren entfallen, was aus ihrer Sicht zur Gegenstandslosigkeit des bundesgerichtlichen Verfahrens führe. Mit Schreiben vom 30. März 2023 reicht die Rekurskommission für Landwirtschaftssachen die Rechtskraftbescheinigung betreffend ihren Entscheid Nr. 3103 vom 2. Dezember 2022 ein. Die Vorinstanz nimmt am 27. April 2023 zur Frage der Gegenstandslosigkeit Stellung. Das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung lässt sich am 4. Mai 2023 vernehmen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau verzichtet auf eine Stellungnahme. B.C._ und D.C._, das Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau und das Departement für Inneres und für Volkswirtschaft des Kantons Thurgau lassen sich nicht vernehmen.
B.C._ und D.C._ reichen am 31. Mai 2023 unaufgefordert eine Eingabe ein.
Das Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau lässt dem Bundesgericht seinen Entscheid vom 7. Juni 2023 zukommen, mit welchem sein Entscheid Nr. S55 vom 8. Dezember 2020 widerrufen wird, fünf Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot bewilligt werden und angeordnet wird, die Anmerkung "Bodenverbesserung / Geschäft Nr. 798 - Zerstückelungsverbot" auf drei abgetrennten Flächen zu löschen.

Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit (
Art. 29 Abs. 1 BGG
) und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (vgl.
BGE 146 II 276
E. 1;
141 II 113
E. 1).
1.1.
Angefochten ist ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. a und
Art. 90 BGG
). Eine Ausnahme im Sinne von
Art. 83 BGG
liegt nicht vor, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich zulässig ist.
1.2.
1.2.1.
Die Departemente des Bundes sind zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt; wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann (
Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG
). Dieses (abstrakte) Beschwerderecht dient dazu, den Vollzug des Bundesverwaltungsrechts in den Kantonen und in der Bundesverwaltung zu überwachen; es soll dadurch dessen richtige und einheitliche Anwendung - wenn nötig letztinstanzlich durch das Bundesgericht - sichergestellt werden (
BGE 148 II 369
E. 1.5;
135 II 338
E. 1.2.1). Das Beschwerderecht setzt kein darüber hinausgehendes spezifisches schutzwürdiges (öffentliches) Interesse voraus. Immerhin muss ein mit Blick auf die einheitliche Anwendung des Bundesrechts in vergleichbaren Fällen zureichendes Interesse an der Beurteilung der aufgeworfenen Probleme bestehen (
BGE 148 II 369
E. 1.5;
135 II 338
E. 1.2.1). Die Behördenbeschwerde darf nicht der Behandlung einer vom konkreten Fall losgelösten abstrakten Frage des objektiven Rechts dienen. Sie hat sich vielmehr auf konkrete Probleme eines tatsächlich bestehenden Einzelfalls mit Auswirkungen über diesen hinaus zu beziehen; zudem muss sie für diesen von einer gewissen Aktualität (und wenigstens potenziellen) Relevanz sein (
BGE 148 II 369
E. 1.5;
135 II 338
E. 1.2.1).
1.2.2.
Die vorliegende Angelegenheit betrifft den Aufgabenbereich des Beschwerdeführers, zu dem die landwirtschaftliche Gesetzgebung gehört (Art. 1 Abs. 2 lit. c Organisationsverordnung vom 14. Juni 1999 für das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung [OV-WBF]; SR 172.216.1). Der Beschwerdeführer ist daher aufgrund von
Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG
zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert.
1.2.3.
Dass die Rekurskommission des Kantons Thurgau mit Entscheid Nr. 3101 vom 2. Dezember 2020 den bodenrechtlichen Entscheid Nr. 294 vom 8. Dezember 2020 des Landwirtschaftsamts Thurgau aufgehoben hat, führt - entgegen den Vorbringen der Beschwerdegegnerin 1 - nicht dazu, dass kein zureichendes Interesse an der Beurteilung der aufgeworfenen Probleme mehr besteht. Mit jenem Entscheid wurden der Bodenrechtsentscheid Nr. 294 des Landwirtschaftsamts des Kantons Thurgau, mit dem mehrere Ausnahmen vom Realteilungsverbot gemäss
Art. 60 BGBB
bewilligt worden waren und die Bewilligung zum Erwerb eines landwirtschaftlichen Gewerbes im Sinne von
Art. 61 BGBB
erteilt worden war, aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens ist dagegen der Entscheid Nr. 55 des Landwirtschaftsamts des Kantons Thurgau, mit dem gestützt auf
Art. 120 LwG
eine Ausnahme vom Zerstückelungsverbot bewilligt wurde. Der Entscheid der Rekurskommission des Kantons Thurgau vom 2. Dezember 2022 betraf somit einen anderen Ausgangsentscheid und andere Rechtsfragen als das vorliegende Verfahren. Da aufgrund des Rückweisungsentscheids der Rekurskommission des Kantons Thurgau vom 2. Dezember 2022 eine Abtrennung von Teilflächen in Betracht kommen kann, kann sich zudem auch die Frage des Zerstückelungsverbots weiterhin stellen. Der Entscheid der Rekurskommission des Kantons Thurgau vom 2. Dezember 2022 lässt das Interesse an der Beurteilung der vorliegenden Beschwerde daher nicht entfallen. Zudem ist das Zerstückelungsverbot gemäss
Art. 102 LwG
vom Realteilungsverbot gemäss BGBB unabhängig (DONZALLAZ, Traité de droit agraire suisse, Bd. I, Bern 2004, Rz. 1489 S. 563).
1.2.4.
Mit Entscheid vom 7. Juni 2023 hat das Landwirtschaftsamt Thurgau seinen Entscheid Nr. S55 vom 8. Dezember 2020 widerrufen. Zudem hat es fünf Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot gemäss
Art. 102 LwG
bewilligt: Die Abtrennung von 327.52 Aren Wald mit drei Restflächen ab der Parzelle Nr. xxx, Grundbuch U._, gemäss Mutation Nr. yyy, U._; die Abtrennung von 284.32 Aren Wald mit zwei Restflächen ab der Parzelle Nr. xxx, Grundbuch U._, gemäss Mutation Nr. yyy, U._; die Abtrennung von 16.94 Aren Land in der Bauzone ab der Parzelle Nr. xxx, Grundbuch U._, gemäss Mutation Nr. yyy, U._; die Abtrennung von 67.17 Aren Land in der Bauzone ab der Parzelle Nr. xxx, Grundbuch U._, gemäss Mutation Nr. yyy, U._; die Abtrennung des Friedhofes im Ausmass von 14.91 Aren ab der Parzelle Nr. xxx, Grundbuch U._, gemäss Mutation Nr. yyy, U._. Ferner wurde angeordnet, die Anmerkung Nr. 1278.t761 betreffend Bodenverbesserung / Geschäft Nr. 798 - Zerstückelungsverbot auf den beiden abgetrennten Baulandflächen und dem Friedhof zu löschen.
Es ist ein allgemeiner Grundsatz, dass es der erstverfügenden Behörde wegen des Devolutiveffekts grundsätzlich verwehrt ist, nach Einreichung eines Rechtsmittels weitere oder zusätzliche Abklärungen vorzunehmen, um selber neu zu entscheiden. Die Wiedererwägung der angefochtenen Verfügung durch diese Behörde während des hängigen Beschwerdeverfahrens ("lite pendente") führt - falls zulässig - ausserdem nur dann zur Gegenstandslosigkeit, wenn mit der Wiedererwägung den im Rechtsmittelverfahren gestellten Rechtsbegehren vollumfänglich entsprochen worden ist (vgl.
BGE 127 V 228
E. 2b;
103 V 109
; vgl. Urteile 2C_733/2010 vom 16. Februar 2011 E. 3.2; 9C_683/2009 vom 16. September 2009 E. 2.2.3; je mit Hinweisen). Den im Rechtsmittelverfahren gestellten Rechtsbegehren wurde vorliegend nicht vollumfänglich entsprochen: Der Beschwerdeführer hat vor Bundesverwaltungsgericht beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Bewilligung einer Ausnahme vom Zerstückelungsverbot sei nicht zu erteilen. Mit dem Entscheid vom 7. Juni 2023 wurde der Entscheid vom 8. Dezember 2020 aufgehoben und es wurden fünf Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot bewilligt. Der Wiedererwägungsentscheid des Landwirtschaftsamts vom 7. Juni 2023 führt daher nicht schon aus diesem Grund zur Gegenstandslosigkeit des vorliegenden Verfahrens. Ob er zulässig war, kann damit offen gelassen werden.
1.3.
Da die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind (
Art. 42 und
Art. 100 Abs. 1 BGG
), ist auf die vorliegende Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.
2.
2.1.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a BGG
). Bei der Prüfung wendet das Bundesgericht das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), wobei es unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
) grundsätzlich nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen prüft, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 142 I 135
E. 1.5).
2.2.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil im Prinzip den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
).
3.
Angefochten ist ein Nichteintretensentscheid des Bundesverwaltungsgerichts wegen fehlender sachlicher Zuständigkeit. Das Bundesverwaltungsgericht kam zum Schluss, bei der von den Behörden des Kantons Thurgau bewilligten Ausnahme vom Zerstückelungsverbot (vgl.
Art. 102 Abs. 3 LwG
) handle es sich um eine kantonale Verfügung über Strukturverbesserungen gemäss
Art. 166 Abs. 2 LwG
, zu deren Beurteilung das Bundesverwaltungsgericht nicht zuständig sei. Vor Bundesgericht ist strittig, ob die Bewilligung einer Ausnahme vom Zerstückelungsverbot als Verfügung über Strukturverbesserungen zu qualifizieren ist.
3.1.
Gemäss
Art. 102 Abs. 1 LwG
dürfen Grundstücke, Werke und Anlagen sowie landwirtschaftliche Gebäude, die mit Bundesbeiträgen verbessert worden sind, während 20 Jahren nach der Schlusszahlung des Bundesbeitrages ihrem landwirtschaftlichen Zweck nicht entfremdet werden, zudem darf Boden, welcher Gegenstand einer Güterzusammenlegung war, nicht zerstückelt werden. Wer das Verbot der Zweckentfremdung oder der Zerstückelung verletzt, hat die vom Bund geleisteten Beiträge zurückzuerstatten und allen verursachten Schaden zu ersetzen (
Art. 102 Abs. 2 LwG
). Der Kanton kann Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot bewilligen, wenn wichtige Gründe vorliegen. Er entscheidet, ob die geleisteten Beiträge ganz oder teilweise zurückzuerstatten sind oder ob auf eine Rückerstattung verzichtet wird (
Art. 102 Abs. 3 LwG
).
Das in
Art. 102 Abs. 1 LwG
enthaltene Zerstückelungsverbot ist gemäss seinem Titel der "Sicherung der Strukturverbesserungen" zuzuordnen. Unter Strukturverbesserungen sind insbesondere Bodenverbesserungen in Form von Neuordnungen von Eigentumsverhältnissen (
Art. 88 LwG
in Verbindung mit
Art. 94 Abs. 1 lit. b LwG
) zu verstehen (Urteil 2C_931/2014 vom 23. Mai 2016 E. 3.3). Solche Strukturverbesserungen können, auf Gesuch eines Antragstellers (Art. 21 der Verordnung über Strukturverbesserungen in der Landwirtschaft [Strukturverbesserungsverordnung, SVV; SR 913.1]) durch Bundesbeiträge mitfinanziert werden (
Art. 93 Abs. 1 lit. a LwG
;
Art. 14 ff. SV
). Das Zerstückelungsverbot stellt in diesem Zusammenhang sicher, dass die mit Beiträgen der öffentlichen Hand durchgeführte Neuordnung der Eigentumsverhältnisse nicht vereitelt wird (Urteil 2C_931/2014 vom 23. Mai 2016 E. 3.3).
4.
Art. 166 Abs. 2 LwG
sieht vor, dass gegen Verfügungen der Bundesämter, der Departemente und letzter kantonaler Instanzen in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden kann; ausgenommen sind kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen. Fraglich ist, ob darunter auch Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot (
Art. 102 Abs. 3 LwG
) zu subsumieren sind.
4.1.
Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zu Grunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Insbesondere bei jüngeren Gesetzen sind auch die Gesetzesmaterialien zu beachten, wenn sie auf die streitige Frage eine klare Antwort geben und dem Gericht damit weiterhelfen (vgl.
BGE 148 II 475
E. 4.3.1;
146 II 201
E. 4.1;
144 III 100
E. 5.2;
141 III 155
E. 4.2; Urteil 2C_393/2020 vom 5. Mai 2023, zur Publikation vorgesehen).
4.2.
Der Gesetzeswortlaut ist mit Blick auf die vorliegend zu beantwortende Frage (vgl. vorstehende E. 4) nicht eindeutig; von der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ausgenommen sind kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen ("à l'exception des décisions cantonales portant sur des améliorations structurelles" bzw. "fanno eccezione le decisioni cantonali concernenti i miglioramenti strutturali"). Es erscheint zwar naheliegend, unt er "Verfügungen über Strukturverbesserungen" Verfügungen zu verstehen, mit denen Strukturen - insbesondere durch Bodenverbesserungen in Form einer Neuordnung von Eigentumsverhältnissen (
Art. 88 LwG
in Verbindung mit
Art. 94 Abs. 1 lit. b LwG
; Urteil 2C_931/2014 vom 23. Mai 2016 E. 3.3) - verbessert werden. Mit Verfügungen über Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot werden Strukturen nicht verbessert; solche Verfügungen betreffen vielmehr die Frage, ob das im Rahmen von früheren Strukturverbesserungsmassnahmen neu geordnete Eigentum wieder zerstückelt werden darf. Sie fallen daher nicht unter die in diesem Sinne verstandenen "Verfügungen über Strukturverbesserungen". Nicht ausgeschlossen erscheint jedoch, den Ausdruck "über Strukturverbesserungen" in einem weiten Sinne so zu verstehen, dass er sämtliche Verfügungen umfasst, die mit Strukturverbesserungen im Zusammenhang stehen, sodass auch Verfügungen über Ausnahmen vom aufgrund von Strukturverbesserungen bestehenden Verbot der Zerstückelung darunter fallen.
4.3.
Der 5. Titel des LwG lautet "Strukturverbesserungen" (
Art. 87-112 LwG
).
Art. 102 LwG
befindet sich im 3. Abschnitt ("Sicherung der Strukturverbesserungen") dieses Titels. Die Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot sind somit ebenfalls unter dem Titel "Strukturverbesserungen" geregelt. Die Gesetzessystematik deutet daher eher darauf hin, dass es sich bei Verfügungen über Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot um Verfügungen über Strukturverbesserungen im Sinne von
Art. 166 Abs. 2 LwG
handelt.
4.4.
Zu berücksichtigen ist sodann die Entstehungsgeschichte von
Art. 166 Abs. 2 LwG
.
4.4.1.
Bis zum 31. Dezember 2003 hatte
Art. 166 Abs. 2 LwG
folgenden Wortlaut: Gegen Verfügungen der Bundesämter, Departemente und letzter kantonaler Instanzen in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen kann bei der Rekurskommission EVD Beschwerde erhoben werden; ausgenommen sind kantonale Verfügungen über Strukturverbeserung und die soziale Begleitmassnahme.
In der Botschaft vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 1) betreffend unter anderem das neue Landwirtschaftsgesetz vom 29. April 1998 wird zur sachlichen Zuständigkeit festgehalten, dass kantonale Verfügungen im Zusammenhang mit Strukturverbesserungen und der Sozialmassnahme nicht an die Rekurskommission EVD weiterziehbar sein sollen, da die Verfahren für Strukturverbesserungen und die soziale Begleitmassnahme vom Kanton geregelt würden. Über Kantonsbeiträge entscheide der Kanton abschliessend; ebenso über Betriebshilfe- und Investitionsdarlehen, sofern der Bund nicht selbst entscheidet (BBl 1996 IV 277).
4.4.2.
Mit der Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 20. Juni 2003 wurde der letzte Teilsatz umformuliert. Die Bestimmung lautete neu: "Gegen Verfügungen der Bundesämter, der Departemente und letzter kantonaler Instanzen in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen kann bei der Rekurskommission EVD Beschwerde erhoben werden; ausgenommen sind kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen unterstützt werden." Die grundsätzliche Zuständigkeit der Rekurskommission EVD wurde dann per 1. Januar 2007 durch die grundsätzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ersetzt. In der Botschaft vom 29. Mai 2002 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik (BBl 2002 4727) wird festgehalten, auf Grund des geltenden Textes von
Art. 166 Abs. 2 LwG
seien die Rechtsschutzmassnahmen nicht klar und vollständig geregelt. So seien Beschwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen an die Rekurskommission EVD im Bereich des 4. und 5. Titels des LwG nicht zulässig. Die praktische Erfahrung habe gezeigt, dass diese Einschränkung im Zusammenhang mit der Gewährung von Betriebshilfedarlehen und Investitionskrediten zu weit gehe (BBl 2002 4843 f.). Entgegen der bisherigen Regelung solle das zuständige Bundesamt Verfügungen letzter kantonaler Instanzen bezüglich der Gewährung von Betriebshilfedarlehen (
Art. 78 ff. LwG
; soziale Begleitmassnahme) und Investitionskrediten (
Art. 105 ff. LwG
; Strukturverbesserung) an die Rekurskommission EVD weiterziehen können. Damit bestehe die Möglichkeit, in Zukunft auch Verfügungen unter dem sogenannten Grenzbetrag (
Art. 108 LwG
) anzufechten, was zur Gewährleistung einer einheitlichen Praxis erforderlich sei (BBl 2002 4844). Nach Abs. 3 bestehe dieses Rechtsmittel zwar grundsätzlich; für Massnahmen des 4. (Soziale Begleitmassnahmen) und 5. Titels (Strukturverbesserungen) werde es aber durch den letzten Satz von Absatz 2 aufgehoben. Diese Einschränkung solle deshalb für Betriebshilfedarlehen und Investitionskredite gestrichen werden. Für die Gewährung von Beiträgen nach Artikel 93 LwG werde die bisherige Regelung beibehalten. Beiträge würden durch das zuständige Bundesamt mit Beschwerdemöglichkeit an die Rekurskommission EVD verfügt, weshalb die Einschränkung in Absatz 2 zu keinen Problemen führe. Nach wie vor solle gewährleistet sein, dass kantonale Verfügungen betreffend Strukturverbesserungen, an welche Bundesbeiträge ausgerichtet werden, nicht an die Rekurskommission EVD weitergezogen werden könnten. Die Gründe lägen bei den kantonal geregelten Verfahren, die den Rechtsmittelweg an das kantonale Verwaltungsgericht, eventuell an das Bundesgericht, vorsähen. Ein zweiter Rechtsmittelweg müsse hier ausgeschlossen werden. Dieser Sachverhalt sei auch die seinerzeitige Begründung für die Beschränkung in Absatz 2 gewesen (BBl 2002 4845).
4.4.3.
Per 1. Januar 2014 wurde die per 1. Januar 2004 eingefügte Passage ("die mit Beiträgen unterstützt werden") wieder gestrichen. In der Botschaft vom 1. Februar 2012 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik in den Jahren 2014-2017 (Agrarpolitik 2014-2017, BBl 2012 2075) wird im Zusammenhang mit Strukturverbesserungen ausgeführt, dass das Verfahren zur Feststellung der Wettbewerbsneutralität bei Investitionshilfen den Kantonen zugewiesen und der Rechtsschutz bei der Gewährung von Beiträgen und Investitionskrediten vereinheitlicht werden soll (BBl 2012 2081). Die bisherige Regelung habe vorgesehen, dass kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen unterstützt wurden, nicht mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht hätten weitergezogen werden können. Mit dieser Ausnahme, ausschliesslich für Projekte, die mit Beiträgen unterstützt werden, habe sich bei einer Beschwerde in bestimmten Fällen eine unerwünschte Gabelung der Verfahren ergeben. Werde nämlich für ein Projekt gleichzeitig ein Beitrag und ein Investitionskredit gewährt (kombinierte Unterstützung), könne bei einer Beschwerde sowohl ein kantonales Verfahren über den Beitrag als auch ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht über den Investitionskredit eröffnet werden. Durch die neue Bestimmung der abschliessenden Prüfung der Wettbewerbsneutralität durch den Kanton in
Art. 89a LwG
und die Voraussetzung einer rechtskräftigen Genehmigung der Projekte auf kantonaler Stufe vor einem Entscheid des Bundesamtes für Landwirtschaft in
Art. 108 LwG
könne die Verfahrensregelung auch für Investitionskredite auf kantonaler Stufe stattfinden. Indem der letzte Satzteil von
Art. 166 Abs. 2 LwG
"die mit Beiträgen unterstützt werden" gestrichen werde, unterlägen alle Verfügungen über Strukturverbesserungen, das heisst zu Projekten, die sowohl mit Beiträgen als auch mit Investitionskrediten unterstützt werden, der kantonalen Gerichtsbarkeit (BBl 2012 2268).
4.4.4.
Aufgrund der Entstehungsgeschichte von
Art. 166 Abs. 3 LwG
zeigt sich somit, dass bei der Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 20. Juni 2003 davon ausgegangen wurde, dass Beschwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen an die Rekurskommission EVD (an deren Stelle per 1. Januar 2007 das Bundesverwaltungsgericht trat) im Bereich des 5. Titels ("Strukturverbesserungen") nicht zulässig seien. Von diesem Grundsatz wurde dann in der per 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Fassung bezüglich der Gewährung von Betriebshilfedarlehen und Investitionskrediten eine Ausnahme gemacht. Um eine Gabelung des Rechtswegs für Beiträge einerseits und Investitionskredite andererseits zu vermeiden, wurde diese Ausnahme in der per 1. Januar 2014 in Kraft getretenen Fassung wieder gestrichen. Es ist deshalb davon auszugehen, dass der Gesetzgeber wieder zur Regelung zurückkehren wollte, wie sie vor dem 1. Januar 2004 bestand. Nach der damaligen Regelung war die Rekurskommission EVD nicht zuständig zur Beurteilung von Beschwerden im Bereich des 5. Titels des LwG ("Strukturverbesserungen"), zu dem auch die Bestimmung über Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot (
Art. 102 Abs. 3 LwG
) gehört. Die historische Auslegung spricht somit gegen die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden betreffend Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot.
4.5.
Der Grund für die Ausnahme von
Art. 166 Abs. 3 LwG
war, dass die Verfahren für Strukturverbesserungen vom Kanton geregelt wurden (vgl. E. 4.4.1). Gemäss
Art. 97 Abs. 1 LwG
genehmigt der Kanton die Projekte für Bodenverbesserungen, für landwirtschaftliche Gebäude und zur regionalen Entwicklung, die mit Bundesbeiträgen unterstützt werden. Auch für die Bewilligung von Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot erklärt das Gesetz die Kantone als zuständig: Gemäss
Art. 102 Abs. 3 LwG
kann der Kanton Ausnahmen vom Zweckentfremdungs- und Zerstückelungsverbot bewilligen. Ebenso ist es nach dieser Bestimmung der Kanton, der entscheidet, ob die geleisteten Beiträge ganz oder teilweise zurückzuerstatten sind oder ob auf eine Rückerstattung verzichtet wird. Auch das teleologische Element spricht deshalb dafür, dass das Bundesverwaltungsgericht nicht zuständig ist zur Beurteilung von Beschwerden betreffend kantonale Verfügungen über Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot.
4.6.
Zusammenfassend deutet der Wortlaut eher darauf hin, dass die Bewilligung von Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot keine Verfügung über eine Strukturverbesserung im Sinne von
Art. 166 Abs. 2 LwG
ist; die Gesetzessystematik spricht für die gegenteilige Lösung. Insbesondere aufgrund des historischen und des teleologischen Elements wird klar, dass auch die Bewilligung von Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot unter den Begriff der Verfügungen über Strukturverbesserungen im Sinne von
Art. 166 Abs. 2 LwG
zu subsumieren ist. Bewilligungen von Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot sind daher ebenfalls von der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ausgenommen.
5.
Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zu Recht auf die Beschwerden des Bundesamtes für Landwirtschaft vom 7. Januar 2022 nicht eingetreten. Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
Im Eventualbegehren verlangt der Beschwerdeführer die Überweisung der Sache zum materiellen Entscheid an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau.
Die Vorinstanz hat mit dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau zwar einen Meinungsaustausch über die sachliche Zuständigkeit eröffnet. Gegenstand des Entscheids der Vorinstanz bildete jedoch einzig ihre eigene sachliche Zuständigkeit. Auf der Grundlage des angefochtenen Entscheids kann das Bundesgericht daher nicht entscheiden, ob statt der Vorinstanz das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau oder eine andere Behörde sachlich zuständig zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit ist. Die Sache wird deshalb im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau überwiesen, damit dieses in Kenntnis des vorliegenden Entscheids seine Zuständigkeit prüft.
7.
Das Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung hat vorliegend keine Vermögensinteressen verfolgt, sondern die Beschwerde in ihrem amtlichen Wirkungskreis (landwirtschaftliche Gesetzgebung) erhoben. Es werden daher keine Gerichtskosten erhoben (
Art. 66 Abs. 4 BGG
). Parteientschädigungen werden nicht gesprochen, nachdem die Beschwerdegegnerin 1 auf eine Stellungnahme verzichtet hat, die Beschwerdegegner 2 sich zur Sache nicht vernehmen liessen und die weiteren Verfahrensbeteiligten in ihrem amtlichen Wirkungskreis gehandelt haben (vgl. Art. 68 Abs. 1 bis 3 BGG).