Urteil 2C_874/2022 (2024)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Die A._ AG mit Sitz in U._ bezweckt die Ausübung von Dienstleistungen im Hotel- und Gastronomiegewerbe, insbesondere das Betreiben und Verwalten von Hotels.
B.
B.a.
Am 10. Februar 2021 ersuchte die A._ AG die Finanzdirektion des Kantons Zürich im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms um einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 679'940.-- sowie ein Darlehen in Höhe von Fr. 169'000.--. Mit Verfügung vom 11. März 2021 wies die Finanzdirektion das Gesuch ab, mit der Begründung, der Umsatzrückgang 2020 liege unter 40 %.
Am 27. April 2021 stellte die A._ AG im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms erneut ein Gesuch für einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 679'800.-- und ein Darlehen über Fr. 169'950.--. Am 1. Juli 2021 wies die Finanzdirektion auch dieses Gesuch ab.
Gegen die Verfügungen der Finanzdirektion vom 11. März 2021 bzw. vom 1. Juli 2021 rekurrierte die A._ AG am 26. März 2021 bzw. am 9. August 2021 an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 26. Januar 2022 vereinigte der Regierungsrat die beiden Verfahren und wies die Rekurse ab.
B.b.
Dagegen erhob die A._ AG am 7. März 2022 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, der Rekursentscheid sei aufzuheben und es sei ihr als konsolidierter Beitrag für die 2. und 3. Zuteilungsrunde ein nicht rückzahlbarer Beitrag von insgesamt Fr. 793'940.-- sowie ein Darlehen über Fr. 197'325.-- zuzusprechen. Mit Urteil vom 1. September 2022 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut und wies die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen an die Finanzdirektion zurück. Das Verwaltungsgericht erwog im Wesentlichen, für die Berechnung des Umsatzrückgangs sei auf den Zeitpunkt der Aufnahme der Geschäftstätigkeit abzustellen, da diese aus objektiven Gründen erst längere Zeit nach der formellen Gründung eingesetzt habe.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 27. Oktober 2022 beantragt der Kanton Zürich, vertreten durch den Regierungspräsidenten und Vorsteher der Finanzdirektion, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 1. September 2022 sei aufzuheben und der Beschluss des Regierungsrats vom 26. Januar 2022 sei zu bestätigen. Eventualiter sei die Sache an das Verwaltungsgericht zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Zudem ersuchte der Kanton Zürich um aufschiebende Wirkung.
Mit Verfügung vom 21. November 2022 wies die Abteilungspräsidentin das Gesuch um aufschiebende Wirkung ab.
Das Verwaltungsgericht führt in seiner Stellungnahme aus, dass auf die Covid-19-Härtefallhilfen kein Anspruch bestehe und das angefochtene Urteil die Schematisierung bei der Berechnung des Umsatzrückgangs grundsätzlich nicht in Frage stelle. Die A._ AG beantragt unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei. Das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung beantragt die Gutheissung der Beschwerde. Hierzu äussert sich die A._ AG (nachfolgend Beschwerdegegnerin) in einer weiteren Stellungnahme.

Erwägungen:
1.
1.1.
Das Bundesgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (
Art. 29 Abs. 1 und
Art. 95 lit. a BGG
;
BGE 149 II 476
E. 1;
149 II 462
E. 1.1). Sind diese nicht offensichtlich aus dem angefochtenen Entscheid oder den Akten ersichtlich, muss der Beschwerdeführer darlegen, inwiefern sie erfüllt sind, ansonsten ist die Beschwerde unzulässig (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
;
BGE 142 V 395
E. 3.1;
134 II 45
E. 2.2.3).
1.2.
Strittig und zu prüfen ist die Beschwerdelegitimation. Die vorliegende Beschwerde wird vom Kanton Zürich, vertreten durch seinen Regierungspräsidenten und Vorsteher der Finanzdirektion, gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich erhoben. Der Kanton Zürich beruft sich zu Recht nicht auf einen Legitimationsgrund nach
Art. 89 Abs. 2 BGG
(vgl. Urteile 2C_709/2022 vom 25. Juli 2024 E. 1.2; 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.2; 2C_557/2023 vom 1. Mai 2024 E. 3.3 f.). Er macht aber geltend, er sei nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
zur Beschwerde legitimiert.
1.3.
Gemäss
Art. 89 Abs. 1 BGG
ist zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat oder wer keine Möglichkeit zur Teilnahme hatte (lit. a), wer durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und wer ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c).
1.3.1.
Artikel 89 Abs. 1 BGG ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird, namentlich wenn einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt. Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinne dieser Regelung. Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von
Art. 89 Abs. 1 BGG
sind Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (
BGE 147 II 227
E. 2.3.2;
146 V 121
E. 2.3.1;
141 II 161
E. 2.1; Urteile 2C_709/2022 vom 25. Juli 2024 E. 1.3.1; 2C_557/2023 vom 1. Mai 2024 E. 3.5.1).
1.3.2.
Besondere Zurückhaltung ist im Falle intraorganischer Konflikte geboten, das heisst, wenn sich Organe desselben Gemeinwesens gegenüberstehen, konkret der Kanton und "sein" Verwaltungsgericht, mithin die oberste Exekutivbehörde und die oberste Justizbehörde desselben Kantons. Solche Streitigkeiten sollen grundsätzlich nicht vor Bundesgericht ausgetragen werden. Es gilt daher in der Regel das Verbot der intraorganischen Verfahren (
BGE 141 II 161
E. 2.2 und 2.4;
136 V 346
E. 3.5;
134 V 53
E. 2.3; Urteile 2C_709/2022 vom 25. Juli 2024 E. 1.3.2; 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.3.1; 2C_557/2023 vom 1. Mai 2024 E. 3.5.2). Einer Kantonsregierung fehlt die Legitimation grundsätzlich erst Recht, wenn es um die Auslegung und Anwendung von kantonalem Recht geht (
BGE 141 II 161
E. 2.2; Urteile 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.3.1; 2C_557/2023 vom 1. Mai 2024 E. 3.5.2 und 3.8).
1.3.3.
Es müssen aussergewöhnliche Umstände vorliegen, um vom Grundsatz abzuweichen, dass intraorganische Streitigkeiten nicht vom Bundesgericht beurteilt werden (vgl.
BGE 141 II 161
E. 2.2; Urteile 2C_709/2022 vom 25. Juli 2024 E. 1.3.3; 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.3.1; 2C_557/2023 vom 1. Mai 2024 E. 3.5.2; 9C_759/2023 vom 18. Januar 2024 E. 1.5.4). Dies kommt namentlich dann in Betracht, wenn aufgrund der präjudiziellen Bedeutung eines Entscheids ein Bereich öffentlicher Aufgabenerfüllung als Ganzes in Frage steht (vgl.
BGE 141 I 161
E. 2.4;
138 II 506
E. 2.1.1; Urteile 2C_709/2022 vom 25 Juli 2024 E. 1.3.3; 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.4.3.1; 2C_557/2023 vom 1. Mai 2024 E. 3.9; 2C_226/2021 vom 24. August 2021 E. 2.6). So wurde die Legitimation eines Kantons etwa bejaht betreffend die Anwendung des Öffentlichkeitsprinzips im Bereich des Asylrechts (Urteil 1C_267/2020 vom 22. Februar 2021 E. 1.3.2 f.; vgl. hingegen Urteile 1C_370/2020 vom 14. Juni 2021 E. 2.3 f.; 1C_780/2013 vom 4. März 2014 E. 3), zur Anfechtung von Urteilen, welche die kantonale Regelungskompetenz und damit bedeutsame öffentliche Interessen in Frage stellten (vgl. Urteil 2C_1016/2011 vom 3. Mai 2012 E. 1.2.3, nicht publ. in:
BGE 138 I 196
;
BGE 137 IV 269
E. 1.4;
135 II 12
E. 1.2.2), sowie hinsichtlich der Finanzierung von Pflegeleistungen im Sinne des KVG bei einer interkantonalen Fragestellung (Urteil 9C_460/2021 vom 1. April 2022 E. 2.2.2 f., nicht publ. in:
BGE 148 V 242
). Verneint wurde demgegenüber das Beschwerderecht jener Kantone, die lediglich finanzielle Interessen und das Anliegen der richtigen Rechtsanwendung geltend machten, etwa im Zusammenhang mit einer Entschädigungen, die sich auf das Opferhilfegesetz (OHG; SR 312.5) stützte (
BGE 123 II 425
E. 4), hinsichtlich einer befürchteten Haftpflicht in Folge eines Entscheids (
BGE 133 II 400
E. 2.4.2), mit Blick auf kantonalrechtliche Ergänzungsleistungen (
BGE 134 V 53
E. 2.3.3), bezüglich jährlicher Mehrausgaben im Stipendienwesen von bis zu 37 Mio. Franken (
BGE 141 II 161
E. 2.4; vgl. auch Urteil 2C_226/2021 vom 24. August 2021 E. 2.6) sowie betreffend die Auslegung der Übergangsbestimmungen im Zuge der Abschaffung der Erbschaftssteuer für Nachkommen, bei der ein einmaliges Steueraufkommen von insgesamt rund 30. Mio Franken auf dem Spiel stand (
BGE 136 II 383
E. 2.5).
1.4.
Vorliegend wehrt sich der Kanton gegen ein Urteil seines eigenen Verwaltungsgerichts, das in Auslegung des kantonalen Rechts zu einem Ergebnis gekommen ist, welches von der Rechtsauffassung der Exekutivbehörden abweicht.
1.4.1.
Es geht darum, ob und in welcher Höhe der Kanton Zürich der Beschwerdegegnerin Staatsbeiträge in Form von Covid-19-Härtefallgeldern auszurichten hat (vgl. angefochtenes Urteil E. 5 f.). Der Kanton Zürich ist folglich ausschliesslich in seiner Eigenschaft als Hoheitsträger betroffen, nicht aber wie ein Privater. Diese Tatbestandsvariante des
Art. 89 Abs. 1 BGG
(vorne E. 1.3.1) kommt zur Legitimation vorliegend folglich nicht in Frage (vgl. Urteile 2C_709/2022 vom 25. Juli 2024 E. 1.4.1; 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.4.1).
1.4.2.
Da der vorliegenden Beschwerde eine Organstreitigkeit zugrunde liegt (vgl. vorne E. 1.4), müssten aussergewöhnliche Umstände gegeben sein, um die Legitimation des Kantons Zürich gestützt auf die Betroffenheit in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe zu bejahen (vorne E. 1.3.2 f.). Solche Umstände werden vom Kanton nicht hinreichend dargelegt: Soweit er eine Zersplitterung der Auslegung von Bundesrecht befürchtet und sich gezwungen sieht, eine seiner Ansicht nach bundesrechtswidrige Verfügung zu erlassen, übersieht er, dass vorliegend nicht die Anwendung von Bundesrecht, sondern von subsidiärem kantonalem Recht in Frage steht (vgl. Urteile 2C_709/2022 vom 25. Juli 2024 E. 1.4.2; 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.4.2.2 f.; 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.8 mit Hinweisen). Der Kanton kann aus der Auslegung des kantonalen Rechts, die von seiner eigenen Auffassung abweicht, keine Beschwerdebefugnis ableiten (Urteile 2C_709/2022 vom 25. Juli 2024 E. 1.4.2; 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.4.2.3; vgl. vorne E. 1.3.2 f.; ferner Urteil 2C_557/2023 vom 1. Mai 2024 E. 3.8). Zudem ist nicht ersichtlich, inwiefern es hier um ein über das rein Finanzielle hinausgehendes Interesse an der öffentlichen Aufgabenerfüllung gehen könnte. Dass das angefochtene Urteil einen zentralen Aspekt des Härtefallprogramms beträfe oder gar dieses System als Ganzes in Frage stellen würde, ist jedenfalls nicht dargetan (Urteile 2C_709/2022 vom 25. Juli 2024 E. 1.4.2; 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.4.3.1; vgl. vorne E. 1.3.2 f.).
2.
Die Legitimation des Kantons Zürich ist nach dem Dargelegten zu verneinen (Urteile 2C_709/2022 vom 25. Juli 2024 E. 2; 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.4.4). Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Kanton Zürich, um dessen Vermögensinteressen es geht, die Gerichtskosten zu tragen (
Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG
). Der Kanton Zürich hat der Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene Entschädigung zu bezahlen (
Art. 68 Abs. 1 BGG
).