Urteil 1C_639/2019 (2020)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Der Kanton Bern beabsichtigt, in Biel, auf dem "Feldschlössli-Areal", einen Campus für die Berner Fachhochschule zu errichten. Die Grundstücke sollen dem Kanton von der Einwohnergemeinde (EG) Biel im Baurecht zur Verfügung gestellt werden. Das Gebiet befindet sich seit der Teilrevision der Ortsplanung vom 24. November 2013 in der Zone mit Planungspflicht (ZPP) 8.8 «Feldschlössli-Areal», deren Nutzungsart einer Zone für öffentliche Nutzung entspricht. Die ZPP 8.8 umfasst 18 Grundstücke, unter anderem die Parzellen Biel Gbbl. Nrn. 2682 und 2684 im Eigentum von A._. Betreffend das Grundstück Nr. 2682 ist ein Enteignungsverfahren hängig; die Verfügung betreffend vorzeitige Besitzeseinweisung ist vor Bundesgericht angefochten (Verfahren 1C_453/2019).
B.
Am 21. November 2018 erliess der Gemeinderat Biel die Überbauungsordnung (ÜO) «Feldschlössli-Areal». Gleichzeitig wurde eine Teiländerung der baurechtlichen Grundordnung «Feldschlössli Areal», Zone mit Planungspflicht (ZPP) 8.8 beschlossen (geringfügige Erweiterung des Perimeters im Bereich der J.-Aberli-Strasse).
Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) genehmigte die ÜO und die Teiländerung der ZPP 8.8 am 11. Januar 2019 und hielt fest, dass die einzige Einsprache gegenstandslos geworden sei.
C.
Gegen die Genehmigungsverfügung des AGR erhob A._ am 7. Februar 2019 Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK). Mit Entscheid vom 31. Juli 2019 trat die JGK auf die Beschwerde nicht ein, weil der Beschwerdeführer nicht als Einsprecher am Verfahren beteiligt gewesen sei.
D.
A._ gelangte dagegen am 2. September 2019 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses wies die Beschwerde mit Einzelrichterentscheid vom 31. Oktober 2019 ab.
E.
Dagegen hat A._ am 6. Dezember 2019 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die vom Gemeinderat Biel am 21. November 2018 beschlossene Überbauungsordnung und Teiländerung der baurechtlichen Grundordnung Feldschlössli Areal, ZPP 8.8, seien nicht zu genehmigen.
Verfahrensrechtlich beantragt er die Sistierung des Verfahrens bis zum Entscheid über verschiedene weitere Rechtsstreitigkeiten betreffend das Enteignungsrecht der EG Biel, die vorzeitige Besitzeseinweisung (Verfahren 1C_453/2019) sowie die Abbruchbewilligung für die Liegenschaften auf Parzelle Nr. 2682 (Verfahren 1C_561/2019).
F.
Die EG Biel beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern verzichtet auf eine Vernehmlassung.
G.
Mit Verfügung vom 5. März 2020 wies der Abteilungspräsident das Sistierungsgesuch ab.
H.
In der Replik vom 1. Mai 2020 hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest und erneuert den Sistierungsantrag.
I.
Mit Eingabe vom 29. Mai 2020 beantragt der Beschwerdeführer erneut die Sistierung des Verfahrens.

Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG).
1.1.
Der Beschwerdeführer ist ungeachtet seiner Legitimation in der Sache nach
Art. 89 Abs. 1 BGG
befugt, Beschwerde zu erheben, soweit er eine Rechtsverweigerung durch den Nichteintretensentscheid der JGK rügt.
1.2.
Beschwerden an das Bundesgericht haben nebst den Begehren die Begründung zu enthalten. Darin ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
). Die Begründung braucht nicht zutreffend zu sein; verlangt wird aber, dass sich die Beschwerde mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzt (
BGE 143 II 283
E. 1.2.2 S. 286). Qualifizierte Begründungsanforderungen gelten nach
Art. 106 Abs. 2 BGG
, wenn die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (insbes. die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht).
Stützt sich der angefochtene Entscheid auf zwei selbstständige (alternative) Begründungen, so sind beide Begründungen mit rechtsgenüglicher Begründung anzufechten, ansonsten auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann (ständige Rechtsprechung, vgl. z.B.
BGE 138 I 97
E. 4.1.4 S. 100;
133 IV 119
E. 6.3 S. 120 f. mit Hinweisen; Urteil 1C_77/2007 vom 27. August 2007 E. 4.1; Urteil 2C_760/2009 vom 17. April 2010 E. 2.5; LAURENT MERZ, in: Basler Kommentar zum BGG, 3. Aufl., Art. 42 N. 73; ANNETTE DOLGE, in: Spühler/Aemisegger/ Dolge/Vock, Praxiskommentar BGG, 2.Aufl., N. 24 zu
Art. 42 BGG
).
Vorliegend erwog das Verwaltungsgericht, das Vorhaben sei rechtsgenüglich publiziert worden und die Gemeinde sei nicht verpflichtet gewesen, den Beschwerdeführer persönlich zu informieren, weshalb dieser nicht unverschuldet an der Einsprache gehindert worden sei. Im Übrigen habe der Beschwerdeführer spätestens seit dem Enteignungsgesuch der Gemeinde vom 28. März 2018 Kenntnis vom Projekt und der ÜO gehabt und habe mit seinen Einwänden nach Treu und Glauben nicht bis zur Genehmigung der Planung durch das AGR zuwarten dürfen.
Der Beschwerdeführer setzt sich einzig mit der ersten Begründung auseinander, legt dagegen mit keinem Wort dar, weshalb die zweite Begründung Bundesrecht verletzt. Unter diesen Umständen ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2.
Im Übrigen wären auch die Rügen gegen die Hauptbegründung des Verwaltungsgerichts unbegründet, soweit darauf eingetreten werden könnte.
2.1.
Der Beschwerdeführer macht geltend, er hätte als ausserhalb von Biel wohnender, direkt betroffener Grundeigentümer persönlich benachrichtigt werden müssen. Überdies seien die Planungsmassnahmen zu Unrecht nur im Amtlichen Anzeiger Biel/Leubringen publiziert worden, und nicht auch im Nidauer Anzeiger und im kantonalen Amtsblatt. Dies verletze
Art. 33 RPG
(SR 700) sowie den Anspruch auf rechtliches Gehör (
Art. 29 Abs. 2 BV
,
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
). Aufgrund dieser schweren Verfahrensmängel sei er unverschuldet an der Teilnahme am Einspracheverfahren gehindert worden.
2.2.
Art. 33 Abs. 1 RPG
sieht vor, dass Nutzungspläne öffentlich aufgelegt werden. Dies dient der Publizität, ist Anknüpfungpunkt für den Rechtsschutz und ermöglicht die Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs (
BGE 143 II 467
E. 2.2 S. 471 mit Hinweisen
;
138 I 131
E. 5.1; AEMISEGGER/HAAG, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, Art. 33 N. 30). Die öffentliche Planauflage reicht in der Regel aus, um einem Grundeigentümer die Wahrnehmung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu ermöglichen; ein Anspruch auf persönliche Benachrichtigung der nicht ortsansässigen Grundeigentümer besteht grundsätzlich nicht (ständige Rechtsprechung; vgl.
BGE 127 II 215
E. 2b S. 230 mit Hinweisen). Die vom Beschwerdeführer zitierten Urteile, wonach die Zustellung durch öffentliche Publikation "ultima ratio" sei, betreffen anders gelagerte Fälle, in denen das Gesetz ausdrücklich einen Anspruch auf persönliche Zustellung einräumt (z.B. Zustellung von Betreibungsurkunden nach
Art. 64 SchKG
; Zustellungen und Mitteilungen im Enteignungsverfahren gemäss Art. 109 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung [EntG; SR 711]), die im vorliegenden Fall nicht einschlägig sind und - angesichts der abweichenden Regelung in
Art. 33 Abs. 1 RPG
- auch nicht analog angewendet werden können.
2.3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die öffentliche Auflage hätte gemäss Art. 12b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht werden müssen. Diese Bestimmung sieht vor, dass Verfügungen, gegen welche die Verbandsbeschwerde nach
Art. 12 Abs. 1 NHG
offensteht, den beschwerdeberechtigten Organisationen durch schriftliche Mitteilung oder durch Veröffentlichung im Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan eröffnet werden (Abs. 1); gleiches gilt für Gesuche, wenn ein Einspracheverfahren nach Bundes- oder kantonalem Recht vorgesehen ist (Abs. 2).
Es ist bereits fraglich, ob sich der Beschwerdeführer auf diese Bestimmung berufen kann, die sicherstellen soll, dass Organisationen ihr Beschwerderecht ausüben können (vgl. Urteil 1C_630/2014 vom 18. September 2015 E. 2.3.2 mit Hinweisen, in: URP 2016 25 und RDAF 2017 I 386), zumal die Publikation im kantonalen Amtsblatt nicht zwingend vorgeschrieben ist, sondern es genügt, wenn die Organisationen (und nur sie) schriftlich benachrichtigt werden.
Im Übrigen fehlen Anhaltspunkte dafür, dass gegen das streitige Vorhaben die Verbandsbeschwerde nach
Art. 12 NHG
offensteht. Dies setzt voraus, dass der angefochtene Entscheid in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von
Art. 78 Abs. 2 BV
und
Art. 2 NHG
ergeht (vgl. z.B.
BGE 123 II 5
E. 2c S. 7 f.). Die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Auswirkungen der Planung auf das Verkehrsaufkommen und die Luftreinhaltung genügen dafür nicht. Im Bereich des Umweltschutzrechts lässt
Art. 55 USG
(SR 814.01) die Verbands-beschwerde ohnehin nur gegen UVP-pflichtige Vorhaben zu.
2.4.
Die Ausgestaltung des Auflageverfahrens und die Art und Weise der Veröffentlichung ist den Kantonen überlassen. Das Bundesgericht überprüft die Auslegung und die Anwendung des kantonalen Rechts grundsätzlich nur auf Willkür hin, sofern die bundesrechtlichen Minimalanforderungen (insbesondere aus
Art. 33 RPG
und
Art. 29 Abs. 2 BV
) gewahrt sind.
Das Verwaltungsgericht hat ausführlich dargelegt, dass Nutzungspläne nach Art. 60 Abs. 1 des Berner Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG/BE; BSG 721.0) grundsätzlich öffentlich aufzulegen sind und eine persönliche Benachrichtigung unter Ansetzung einer Frist zur Einsprache gemäss Art. 122 Abs. 2 der Berner Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV/BE; BSG 721.1) nur bei geringfügigen Änderungen von Vorschriften und Plänen vorgesehen sei, bei denen auf eine öffentliche Auflage verzichtet wurde. Vorliegend sei über die ÜO im ordentlichen Verfahren entschieden worden; für die Änderung der baulichen Grundordnung sei ebenfalls ein öffentliches Einspracheverfahren gestützt auf Art. 122 Abs. 7 BauV/BE durchgeführt worden, d.h. die Vorlage sei öffentlich aufgelegt worden mit dem Hinweis, dass beabsichtigt sei, die Änderung im Verfahren der geringfügigen Änderung von Nutzungsplänen vorzunehmen (sog. gemischt-geringfügiges Verfahren). Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern dies das Willkürverbot verletzt; insofern genügt seine Rüge schon den Begründungsanforderungen nach
Art. 106 Abs. 2 BGG
nicht.
2.5.
Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer rügt, das Vorhaben hätte auch im Nidauer Anzeiger veröffentlicht werden müssen. Die Vorinstanzen hatten festgehalten, die Gemeinde sei nicht zur Veröffentlichung im Nidauer Anzeiger verpflichtet gewesen, weil die Planung nur das Gemeindegebiet von Biel betreffe; dies gelte unabhängig davon, ob Auswirkungen (z.B. Immissionen) der im Streit stehenden Planung möglicherweise über die Gemeindegrenzen hinausgingen. Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern dies das Willkürverbot verletzt.
Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, inwiefern dies dem Beschwerde-führer zum Nachteil gereichte: Dieser ist in der Solothurner Gemeinde Hofstetten (und nicht in Nidau) wohnhaft; auch seine Grundstücke liegen nicht in Nidau, sondern in Biel. Da er aufgrund des Enteignungsgesuchs unstreitig über das Planvorhaben der Gemeinde Biel informiert war, hätte er Anlass gehabt, regelmässig den Bieler (und nicht den Nidauer) Anzeiger zu konsultieren.
3.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Der Sistierungsantrag wird damit gegenstandslos. Im Übrigen zeigen die vorstehenden Erwägungen, dass die streitige Frage der Beschwer-debefugnis unabhängig vom Ausgang der noch hängigen Verfahren betreffend das Enteignungsrecht, die vorzeitige Besitzeseinweisung und die Abbruchsbewilligung entschieden werden kann.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (
Art. 66 BGG
). Die Gemeinde Biel obsiegt in ihrem amtlichen Wirkungskreis und hat daher keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).