Urteil 1C_13/2021 (2022)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
A.a.
Am 20. November 2017 ersuchten D.C._ und E.C._ die Baukommission der Gemeinde Küsnacht um Bewilligung der Errichtung von Stützmauern sowie Terrainanpassungen im Garten ihres Einfamilienhauses auf dem Grundstück mit der Katasternummer (KTN) 8823 in der Gemeinde Küsnacht. Das Baugesuch wurde vom 1. bis 21. Februar 2018 öffentlich aufgelegt. Am 21. Februar 2018 beantragte D._ bei der Gemeinde Küsnacht die Zustellung des Bauentscheids betreffend das Baugesuch von D.C._ und E.C._. In der Folge stellte er mit Eingabe vom 23. Februar 2018 bei der Gemeinde mehrere Rechtsbegehren betreffend die Zufahrt bei der Kreuzung des Zeltenbühlwegs und der Allmendstrasse, welche an das Grundstück KTN 8823 angrenzt.
A.b.
Unter Rückzug seiner Begehren vom 23. Februar 2018 ersuchte D._ den Gemeinderat Küsnacht mit Schreiben vom 25. April 2018 um Sicherstellung der freien Begeh- und Befahrbarkeit des an die Allmendstrasse anstossenden unbebauten Landstreifens auf dem Grundstück KTN 8823 (Antrag 1). Er stellte weiter den Antrag, die auf dem Grundstück KTN 8823 bestehende Stützmauer sei abzubrechen sowie um einen Meter nach innen zu verschieben (Antrag 2). Weiter stellte er das Begehren, der Gemeinderat solle im Rahmen einer Sofortmassnahme beidseits der Allmendstrasse neu oder mit frischer Farbe Parkierverbotslinien sowie eine Halteverbotstafel anbringen (Antrag 3).
A.c.
Mit Beschluss vom 22. Mai 2018 erteilte die Baukommission der Gemeinde Küsnacht D.C._ und E.C._ die Baubewilligung für die Errichtung von Stützmauern sowie Terrainanpassungen im Garten des Grundstücks KTN 8823 (Dispositivziffer 1). Auf die Anträge von D._ in dessen Schreiben vom 25. April 2018 trat die Baukommission nicht ein (Dispositivziffer 2). Die Abteilung Sicherheit der Gemeinde Küsnacht wurde zudem eingeladen, die Installation von Halte- und Parkverbotssignalen entlang der Allmendstrasse zu prüfen, falls der an die Strasse anstossende unbebaute Landstreifen des Grundstücks KTN 8823 begrünt und damit unbefahrbar gemacht werde (Dispositivziffer 3).
B.
B.a.
Gegen den Beschluss der Baukommission vom 22. Mai 2018 rekurrierte D._ am 29. Juni 2018 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Er beantragte, unter Aufhebung von Dispositivziffer 2 des Beschlusses sei die Sache zur Neubeurteilung zuständigkeitshalber an den Gemeinderat Küsnacht zurückzuweisen. Weiter sei auch Dispositivziffer 3 aufzuheben. Das Baurekursgericht legte betreffend den Rekurs vom 22. Mai 2018 zwei Verfahren an. Ein Verfahren betraf die von der Baukommission erteilte Baubewilligung mit D.C._ und E.C._ als Rekursgegner (Geschäftsnummer R2.2018.00086). Ein zweites Verfahren wurde eröffnet betreffend den im Rahmen des Baubeschlusses getroffenen Nichteintretensentscheid hinsichtlich der Rechtsbegehren von D._ mit der Gemeinde Küsnacht als Rekursgegnerin (Geschäftsnummer R2.2018.00088).
B.b.
Während der beiden beim Baurekursgericht hängigen Rechtsmittelverfahren wies der Vorsteher der Abteilung Tiefbau der Gemeinde Küsnacht mit Verfügung vom 10. Oktober 2018 die Anträge 1 und 2 gemäss dem Schreiben von D._ vom 25. April 2018 ab. Diese Verfügung focht D._ mit Eingabe vom 31. Oktober 2018 ebenfalls beim Baurekursgericht an (Geschäftsnummer R2.2018.00169).
B.c.
Im Rekursverfahren betreffend den im Rahmen des Baubeschlusses getroffenen Nichteintretensentscheid hiess das Baurekursgericht die Beschwerde hinsichtlich der Anträge 1 und 2 des Beschwerdeführers mit Entscheid vom 19. März 2019 gut und stellte insoweit eine Rechtsverweigerung durch den Gemeinderat fest (Verfahren R2.2018. 00088; Rekursentscheid Nr. 1). Weil D._ seinen ursprünglichen Antrag 2 im Verlauf des Rekursverfahrens zurückgezogen hatte, wurde dieser Entscheid durch das Baurekursgericht am 9. Mai 2019 dahingehend berichtigt, dass eine Rechtsverweigerung einzig betreffend den Antrag 1 vorliege. Hinsichtlich des Antrags 3 des Schreibens vom 25. April 2018 wurde auf den Rekurs nicht eingetreten. Die Sache wurde insoweit zuständigkeitshalber an das Statthalteramt des Bezirks Meilen überwiesen. Auf den Rekurs gegen die mit Beschluss vom 22. Mai 2018 erteilte kommunale Baubewilligung trat das Baurekursgericht mit einem zweiten Entscheid vom 19. März 2019 nicht ein (Verfahren R2.2018.00086; Rekursentscheid Nr. 2). Mit einem dritten Entscheid vom 19. März 2019 wies das Baurekursgericht den von D._ gegen die Verfügung der Abteilung Tiefbau vom 10. Oktober 2018 erhobenen Rekurs ab, soweit es darauf eintrat (Verfahren R2.2018.00169; Rekursentscheid Nr. 3).
B.d.
Gegen die Rekursentscheide Nr. 2 und Nr. 3 erhob D._ am 6. Mai 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Der Rekursentscheid Nr. 1 erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
D._ verstarb im Verlauf des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens. Seine Erben A._ und B._ hielten an den beim Verwaltungsgericht hängigen Beschwerden fest. Das Verwaltungsgericht vereinigte die beiden Beschwerdeverfahren und wies die Rechtsmittel mit Urteil vom 22. Oktober 2020 ab.
C.
Dagegen führen A._ und B._ mit einer als subsidiäre Verfassungsbeschwerde bezeichneten Eingabe vom 8. Januar 2021 Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 22. Oktober 2020. Zudem sei das Verwaltungsgericht anzuweisen, die Dispositivziffern 2 und 3 der Baubewilligung vom 22. Mai 2018 anzupassen und die Verfügung des Vorstehers der Abteilung Tiefbau der Gemeinde Küsnacht wegen Nichtigkeit aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht, die Gemeinde Küsnacht sowie D.C._ und E.C._ beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdeführenden halten in der Replik an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:
1.
1.1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid auf dem Gebiet des Baurechts. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen (vgl.
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und
Art. 90 BGG
). Ein Ausschlussgrund nach
Art. 83 BGG
liegt nicht vor. Die als subsidiäre Verfassungsbeschwerde bezeichnete Eingabe ist somit als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten entgegenzunehmen (vgl.
Art. 113 BGG
).
1.2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht sowie von kantonalem Verfassungsrecht und Völkerrecht gerügt werden (
Art. 95 lit. a - c BGG
). Insofern verfügt das Bundesgericht über uneingeschränkte Kognition. Die Auslegung und Anwendung des übrigen kantonalen Rechts überprüft das Bundesgericht hingegen nicht frei, sondern nur auf Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht, insbesondere mit dem Willkürverbot, hin (Urteil 1C_392/2020 vom 20. Mai 2021 E. 1.3).
Das Bundesgericht prüft grundsätzlich nur die ihm unterbreiteten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 140 III 115
E. 2;
133 II 249
E. 1.4.1). Es ist weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden (
BGE 139 II 404
E. 3 S. 415). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten unter Einschluss von Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung sowie der Anwendung kantonalen Rechts gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (
Art. 106 Abs. 2 BGG
). Eine rein appellatorische Argumentation genügt nicht. Das Bundesgericht prüft solche Rügen nur, wenn sie in der Beschwerde ausreichend vorgebracht und begründet worden sind (
BGE 136 II 304
E. 2.5; Urteil 1C_538/2019 vom 20. Mai 2020 E. 1.5).
1.3.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (
Art. 105 Abs. 1 BGG
). Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (vgl.
Art. 97 Abs. 1 BGG
). Eine entsprechende Sachverhaltsrüge ist substanziiert vorzubringen (vgl.
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 144 V 50
E. 4.1
;
136 I 184
E. 1.2).
Die Beschwerdeführenden erheben keine hinreichend substanziierten Sachverhaltsrügen. Auszugehen ist damit vom Sachverhalt, wie er von der Vorinstanz festgestellt wurde.
1.4.
Streitgegenstand vor Bundesgericht bildet einerseits die Frage, ob das Verwaltungsgericht den Nichteintretensentscheid des Baurekursgerichts (Rekursentscheid Nr. 2) wegen fehlender Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden zu Recht bestätigte. Andererseits ist zu prüfen, ob die Verfügung des Vorstehers der Abteilung Tiefbau der Gemeinde Küsnacht vom 10. Oktober 2018 nichtig ist und das Verwaltungsgericht deshalb die Beschwerde gegen den entsprechenden Rekursentscheid Nr. 3 hätte gutheissen müssen.
Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde insoweit, als sie sich gegen den kommunalen Baubeschluss sowie die Entscheide der unteren kantonalen Rechtsmittelinstanzen richtet. Diese sind im Rahmen des Streitgegenstands durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gelten als inhaltlich mitangefochten (
BGE 136 II 539
E. 1.2;
134 II 142
E. 1.4; je mit Hinweis; Urteil 1C_321/2019 vom 27. Oktober 2020 E. 1). Ebenfalls nicht einzutreten ist auf die Vorbringen, mit denen sich die Beschwerdeführenden gegen den rechtskräftigen Entscheid des Baurekursgerichts betreffend den im Rahmen des kommunalen Baubeschlusses getroffenen Nichteintretensentscheid und der darin festgestellten Rechtsveweigerung wenden. Nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind sodann allfällige Baugesuche der Beschwerdegegner, mit denen sie erst im Verlauf des kantonalen Beschwerdeverfahrens bei der Gemeinde Küsnacht um Bewilligung einer Begrünung des an die Allmendstrasse anstossenden unbebauten Landstreifens auf dem Grundstück KTN 8823 ersuchten.
2.
Zu prüfen ist zunächst, ob das Verwaltungsgericht den Nichteintretensentscheid des Baurekursgerichts betreffend den Rekurs der Beschwerdeführenden gegen die mit kommunalem Baubeschluss vom 22. Mai 2018 erteilte Baubewilligung in bundesrechtskonformer Weise bestätigte. Gerügt wird in diesem Zusammenhang namentlich eine Verletzung des Willkürverbots (
Art. 9 BV
).
2.1.
Art. 111 BGG
schreibt die Einheit des Verfahrens vor: Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (
Art. 111 Abs. 1 BGG
); die unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts muss grundsätzlich mindestens die Rügen nach den Artikeln 95-98 BGG prüfen können (
Art. 111 Abs. 3 BGG
). Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass die kantonalen Behörden die Rechtsmittelbefugnis nicht enger fassen dürfen, als dies für die Beschwerde an das Bundesgericht vorgesehen ist. Zur Beurteilung, ob die Vorinstanz die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden im Verfahren vor dem Baurekursgericht verneinen durfte, ist daher die Beschwerdeberechtigung nach den Grundsätzen von
Art. 89 Abs. 1 BGG
zu prüfen (vgl. zum Ganzen
BGE 138 II 162
E. 2.1.1;
136 II 281
E. 2.1;
135 II 145
E. 5; Urteil 1C_25/2019 vom 5. März 2020 E. 3.1).
2.2.
Gemäss
Art. 89 Abs. 1 BGG
ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung besitzt (lit. c). Verlangt ist somit neben der formellen Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht (
BGE 141 II 50
E. 2.1). Der vorausgesetzte praktische Nutzen ergibt sich, wenn mit der Gutheissung der Beschwerde ein materieller oder ideeller Nachteil abgewendet werden kann, den der angefochtene Entscheid, würde er bestätigt, mit sich brächte (
BGE 138 III 537
E. 1.2.2;
135 II 172
E. 2.1, 145 E. 6.1). Bloss mittelbare Interessen an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids sind unzureichend (
BGE 138 V 292
E. 4;
137 III 67
E. 3.5;
130 V 560
E. 3.5; Urteil 1C_392/2020 vom 20. Mai 2021 E. 4.2).
2.3.
Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (
BGE 144 I 113
E. 7.1 mit Hinweisen).
3.
3.1.
Die Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend, der ursprüngliche Beschwerdeführer sei zu Unrecht in ein Baubewilligungsverfahren miteinbezogen worden. Dadurch sei gegenüber den Baugesuchstellern und den weiteren Adressaten des kommunalen Baubeschlusses vom 22. Mai 2018 der falsche Eindruck entstanden, sie bzw. der ursprüngliche Beschwerdeführer wollten das Bauvorhaben "torpedieren". Dies habe zu Feindseligkeiten geführt, weswegen sie gezwungen gewesen seien, gegen den Baubeschluss den Rechtsweg zu beschreiten, um sich vom falschen Vorwurf der Verhinderung des Bauprojekts zu befreien. Bereits deshalb hätten sie durch den Baubeschluss einen Rechtsnachteil erlitten, weswegen das Baurekursgericht auf ihre Beschwerde hätte eintreten müssen. Die Beschwerdeführenden bringen weiter vor, es sei widersprüchlich, wenn das Verwaltungsgericht ihnen die Beschwerdelegitimation aberkenne, obwohl es selber festgehalten habe, dass mit dem Baubeschluss der Baukommission Küsnacht hinsichtlich der strassenrechtlichen Rechtsbegehren eine unzuständige Behörde einen Nichteintretensentscheid (Dispositivziffer 2 des Baubeschlusses) gefällt habe.
3.2.
Die Argumente der Beschwerdeführenden überzeugen nicht:
3.2.1.
Nach § 315 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) hat, wer Ansprüche aus diesem Gesetz wahrnehmen will, innert 20 Tagen seit der öffentlichen Bekanntmachung bei der örtlichen Baubehörde schriftlich die Zustellung des oder der baurechtlichen Entscheide zu verlangen (Abs. 1). Die örtliche Baubehörde gibt dem Bauherrn nach Fristablauf und weiteren Instanzen, die eine baurechtliche Bewilligung zu erteilen haben, von solchen Begehren samt den darin vorgebrachten Einwendungen Kenntnis (Abs. 2). Ein Einspracheverfahren wird nicht durchgeführt (Abs. 3).
3.2.2.
Mit Blick auf
§ 315 PBG
wurde der ursprüngliche Beschwerdeführer nicht zu Unrecht in das Baubewilligungsverfahren miteinbezogen. Wie das Verwaltungsgericht insoweit nachvollziehbar ausführt, kam die kommunale Baubewilligungsbehörde einzig seinem Anliegen nach, ihm sei der Bauentscheid betreffend das Bauvorhaben von D.C._ und E.C._ zuzustellen. Diese vorinstanzliche Erwägung lässt keine Willkür erkennen. Nachdem die kommunale Baubewilligungsbehörde die Bauherren gestützt auf
§ 315 Abs. 2 PBG
über den Eingang der Rechtsbegehren des ursprünglichen Beschwerdeführers informieren musste, gleichzeitig jedoch nicht gehalten war, ein Einspracheverfahren durchzuführen (vgl.
§ 315 Abs. 3 PBG
), stellt es auch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs (
Art. 29 Abs. 2 BV
) dar, wenn die Begehren des ursprünglichen Beschwerdeführers erst im Rahmen des Baubeschlusses behandelt wurden. Es mag insoweit zutreffen, dass es zu Spannungen führte, als die Bauherren sowie die weiteren vom Baubewilligungsverfahren betroffenen Behörden durch die Zustellung des kommunalen Baubeschlusses Kenntnis von den Anträgen des ursprünglichen Beschwerdeführers erhielten. Dies stellt jedoch im Rekursverfahren gegen die erteilte Baubewilligung keinen Rechtsnachteil dar, der ihre Beschwerdelegitimation zu begründen vermöchte. Der Umstand, welchen Personen und Behörden ein Bauentscheid eröffnet wird, hat keinen Einfluss auf den Inhalt und den Bestand der erteilten Baubewilligung. Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführenden ohnehin nie geltend machten, die Baubewilligung leide an einem Eröffnungsmangel.
3.2.3.
Die Beschwerdeführenden erlitten auch sonst keine ihre Beschwerdelegitimation begründenden Rechtsnachteile. Zunächst führen sie vor Bundesgericht selber aus, sie hätten keine Einwände gegen die erteilte Baubewilligung. Wie schon in den kantonalen Rechtsmittelverfahren stellen sie denn auch vor Bundesgericht keine Anträge hinsichtlich der mit Dispositivziffer 1 des kommunalen Baubeschlusses vom 22. Mai 2018 erteilten Baubewilligung. Selbst eine Beschwerdegutheissung hätte damit keinen Einfluss auf den Bestand der Baubewilligung. Den Beschwerdeführenden wurden im Baubewilligungsverfahren zudem unbestrittenermassen keine Kosten auferlegt. Mit ihren weiteren Rügen verkennen sie sodann, dass das Baurekursgericht den von ihnen gegen den kommunalen Baubeschluss vom 22. Mai 2018 erhobenen Rekurs in zwei Verfahren aufteilte. Ein Verfahren betraf dabei die erteilte Baubewilligung (Rekursentscheid Nr. 2). Das andere Verfahren hatte den im Rahmen des Baubeschlusses getroffenen Nichteintretensentscheid bezüglich der Rechtsbegehren des ursprünglichen Beschwerdeführers zum Gegenstand. In Letzterem hat das Baurekursgericht im Sinne der Beschwerdeführenden entschieden und festgehalten, die Baukommission sei nicht zuständig gewesen für die Behandlung des strassenrechtlichen Antrags um Sicherstellung der freien Begeh- und Befahrbarkeit des an die Allmendstrasse anstossenden unbebauten Landstreifens auf dem Grundstück KTN 8823. Insoweit wurde eine Rechtsverweigerung bejaht und die Beschwerde gutgeheissen (Rekursentscheid Nr. 1). Dies hatte jedoch keinen Einfluss auf die Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführenden im Rekursverfahren gegen die erteilte Baubewilligung, weil sich in den beiden Verfahren unterschiedliche und voneinander unabhängige Rechtsfragen stellten.
3.2.4.
Schliesslich können die Beschwerdeführenden für das vorliegende Verfahren auch aus Dispositivziffer 3 des kommunalen Baubeschlusses nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil in dieser Hinsicht noch gar kein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid erging. Gemäss dem Rekursentscheid Nr. 1 wurde die Sache insoweit zuständigkeitshalber an das Statthalteramt des Bezirks Meilen überwiesen. Ein Entscheid des Statthalteramts ist - soweit aus den Akten ersichtlich - bisher noch nicht ergangen. Weiterungen des Bundesgerichts erübrigen sich damit.
3.3.
Zusammengefasst hält es nach dem Dargelegten vor Bundesrecht stand, wenn das Verwaltungsgericht den Nichteintretensentscheid des Baurekursgerichts betreffend den Rekurs gegen die mit kommunalem Baubeschluss vom 22. Mai 2018 erteilte Baubewilligung bestätigte. Die Beschwerde ist insoweit abzuweisen. Der Vollständigkeit halber bleibt festzuhalten, dass der Antrag 2 des ursprünglichen Beschwerdeführers auf Rückversetzung der bestehenden Stützmauer in allen drei Rekursverfahren zurückgezogen wurde, was die Beschwerdeführenden vor Bundesgericht bestätigen. Das entsprechende Begehren ist für das bundesgerichtliche Verfahren demnach nicht relevant.
4.
4.1.
In einem zweiten Rügekomplex machen die Beschwerdeführenden geltend, die Verfügung des Vorstehers der Abteilung Tiefbau der Gemeinde Küsnacht vom 10. Oktober 2018 sei wegen sachlicher Unzuständigkeit des Amtsvorstehers nichtig und aufzuheben. Angesichts der offensichtlichen Nichtigkeit der Verfügung sei es willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht ihre Beschwerde gegen den entsprechenden Rekursentscheid Nr. 3 abgewiesen habe.
4.2.
Die Vorinstanz hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den Rechtsfolgen von mängelbehafteten Verfügungen richtig dargestellt. Demnach sind fehlerhafte Entscheide nur dann nichtig, wenn der ihnen anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel einer Entscheidung führen nur ganz ausnahmsweise zur Nichtigkeit. Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab die funktionelle oder sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie krasse Verfahrensfehler in Betracht. Die Nichtigkeit eines Entscheids ist von sämtlichen rechtsanwendenden Behörden jederzeit von Amtes wegen zu beachten (
BGE 144 IV 362
E. 1.4.3;
138 II 501
E. 3.1;
133 II 366
E. 3.1 und 3.2; je mit Hinweisen). Die funktionelle oder sachliche Unzuständigkeit führt indes dann nicht zur Nichtigkeit des Entscheids, wenn der verfügenden Behörde auf dem betreffenden Gebiet allgemeine Entscheidungsgewalt zukommt oder der Schluss auf Nichtigkeit sich nicht mit der Rechtssicherheit verträgt (
BGE 137 III 217
E. 2.4.3;
129 V 485
E. 2.3;
127 II 32
E. 3g; Urteil 1C_447/2016 vom 31. August 2017 E. 3.2).
4.3.
Der Einwand der sachlichen Unzuständigkeit des Amtsvorstehers der Abteilung Tiefbau wurde von den Beschwerdeführenden bereits in den kantonalen Rechtsmittelverfahren vorgebracht. Insoweit besteht unter allen Verfahrensbeteiligten Einigkeit, dass nicht der Vorsteher der Abteilung Tiefbau, sondern der Gemeinderat zuständig gewesen wäre für die Beurteilung der Anträge 1 und 2, die der ursprüngliche Beschwerdeführer in seiner Eingabe vom 25. April 2018 an die Gemeinde richtete. Unter Darlegung des kantonalen Strassenrechts erwog das Baurekursgericht jedoch, dass dieser Verfügungsmangel folgenlos sei. Es führte aus, die kantonale Strassengesetzgebung sehe keinen positivrechtlichen Anspruch eines einzelnen Strassenbenützers auf eine bestimmte Ausgestaltung des Strassenraums vor. Infolgedessen sei die Gemeinde Küsnacht ohne weiteres berechtigt gewesen, die Anhandnahme eines strassenrechtlichen Verfahrens zu verweigern. Dem Umstand, dass kein Entscheid des Gemeinderats über die strassenrechtlichen Anträge des ursprünglichen Beschwerdeführers vorliegt, trug das Baurekursgericht dabei in zweifacher Hinsicht Rechnung. Einerseits stellte es im Rekursentscheid Nr. 1 eine Rechtsverweigerung durch den Gemeinderat fest. Insoweit wurde der Rekurs gutgeheissen. Andererseits berücksichtigte es die von der Gemeinde Küsnacht zu vertretenden Unklarheiten hinsichtlich der Behandlung der Anträge vom 25. April 2018 bei der Festlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen.
4.4.
Soweit hier interessierend schützte das Verwaltungsgericht den Entscheid des Baurekursgerichts mit der Begründung, trotz Kenntnis der Unzuständigkeit des Amtsvorstehers Tiefbau habe das Baurekursgericht dessen Verfügung vom 10. Oktober 2018 im Ergebnis bestätigt. Dadurch seien im Rekursverfahren keine Verfügungsmängel, die deren Nichtigkeit zur Folge gehabt hätten, unberücksichtigt geblieben, weshalb das Baurekursgericht den Rekurs zu Recht abgewiesen habe. Überdies leide die Verfügung des Amtsvorstehers auch inhaltlich an keinem Mangel, weil die Benützer einer Strasse mangels kantonaler Rechtsgrundlage keinen Anspruch auf Einleitung eines strassenrechtlichen Verfahrens zur Sicherung einer bestehenden Strassenfläche hätten. Es sei deshalb nicht zu beanstanden, wenn die Gemeinde Küsnacht auf die Einleitung eines solchen Verfahrens verzichtete.
4.5.
Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zum kantonalen Strassenrecht lassen keine Willkür (
Art. 9 BV
) erkennen und werden von den Beschwerdeführenden auch nicht in Frage gestellt. Demnach besteht kein kantonalrechtlicher Anspruch der Beschwerdeführenden auf die Einleitung eines strassenrechtlichen Verfahrens zur Sicherung der freien Begeh- und Befahrbarkeit des an die Allmendstrasse anstossenden, unbebauten Landstreifens auf dem Grundstück Kat.-Nr. 8823, wie dies der ursprüngliche Beschwerdeführer in Ziff. 1 seiner Eingabe vom 25. April 2018 forderte. In Anbetracht dessen ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht die Verfügung des Abteilungsvorstehers Tiefbau trotz dessen sachlicher Unzuständigkeit nicht als nichtig erachtete:
Das Baurekursgericht hat die strittige Verfügung mit voller Kognition überprüft (vgl. § 20 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959; LS 175.2) und auf die Rüge der Beschwerdeführenden hin auch die sachliche Unzuständigkeit des Amtsvorstehers festgestellt. Nachdem das Baurekursgericht einen kantonalrechtlichen Anspruch der Beschwerdeführenden auf Einleitung des von ihnen beantragten strassenrechtlichen Verfahrens verneinte, erübrigte sich jedoch die Feststellung der Nichtigkeit und eine Rückweisung der Sache (einzig aus dem Grund der Unzuständigkeit) an den Gemeinderat. Dies wäre einem prozessualen Leerlauf gleichgekommen.
Die Schlussfolgerung der Vorinstanz, wonach die strittige Verfügung an keinem nicht bereits im Rekursverfahren unberücksichtigt gebliebenen Mangel leide, der deren Nichtigkeit zur Folge hätte, hält demnach vor Bundesrecht stand. Diese Beurteilung rechtfertigt sich insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass sich der Gemeinderat als eigentlich zuständige Behörde im kantonalen Rekursverfahren anstelle des ihm organisatorisch untergeordneten Abteilungsvorstehers Tiefbau vernehmen liess und dabei vollumfänglich an der fraglichen Verfügung festhielt.
4.6.
Auch aus Gründen der Rechtssicherheit drängt sich keine Feststellung der Nichtigkeit der fraglichen Verfügung des Abteilungsvorstehers auf. Der von der Baukommission im Rahmen des Baubeschlusses vom 22. Mai 2018 getroffene fehlerhafte Nichteintretensentscheid auf die strassenrechtlichen Begehren des ursprünglichen Beschwerdeführers wurde durch die Gutheissung des entsprechenden Rekurses und die Feststellung einer Rechtsverweigerung durch den Gemeinderat aufgehoben (Rekursentscheid Nr. 1). Die Beschwerdeabweisung durch das Verwaltungsgericht hatte damit nicht zur Folge, dass zwei unterschiedliche kantonale Entscheide betreffend dieselben strassenrechtlichen Begehren der Beschwerdeführenden bestanden. Nachdem die Beschwerdeführenden den zweiten Antrag auf Rückversetzung der bestehenden Stützmauer in allen drei Rekursverfahren zurückgezogen haben, besteht sodann auch insoweit kein Grund zur Annahme, eine Bestätigung der mängelbehafteten Verfügung habe eine Gefährdung der Rechtssicherheit zu Folge.
4.7.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde auch in diesem Punkt als unbegründet.
5.
Die Beschwerde ist aus den genannten Gründen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführenden kostenpflichtig (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Die nicht anwaltlich vertretenen privaten Beschwerdegegner haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl.
Art. 68 BGG
; vgl. auch Urteil 1B_29/2020 vom 11. September 2020 E. 5). Dasselbe gilt für die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegende Gemeinde Küsnacht (
Art. 68 Abs. 3 BGG
).