Urteil 1C_455/2019 (2020)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Am Zürichsee beim Dorf Nuolen wurde seit den 1920er-Jahren Kies abgebaut, wodurch auf dem ehemaligen Riedland zwei Buchten entstanden. In einer dieser Buchten befindet sich heute noch ein Kiesverladehafen mit einer Förderbandanlage der D._ AG (nachstehend: D._). In unmittelbarer Nähe dieser Anlage liegt das Grundstück KTN 452 Gemeinde Wangen, das im Eigentum von A. und B. C._ (nachstehend: Nachbarn) steht.
Am 22./25. August 2008 schlossen der Gemeinderat Wangen, der Gemeinderat Tuggen und die D._ einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, der verschiedene Aspekte im Zusammenhang mit dem Kiesabbau regelt. Unter "III. Förderband" wurde unter anderem vereinbart:
" 3. Die D._ verpflichtet sich, den über dem Boden liegenden Teil des Förderbands in Nuolen spätestens bis 31.12.2016 auf eigene Kosten abzubrechen, bzw. unter den Boden zu legen. Die Gemeinde Wangen unterstützt grundsätzlich eine allfällige Strassenunterquerung.
6. Für den Fall, dass die Nuoler Werke gemäss Vereinbarung (spätestens 31.12.2014) abgebrochen wurden, sich jedoch die Erstellung bzw. Verlegung des neuen Industriehafens ohne Verschulden der D._ verzögert, soll der D._ zur Wahrung der Kontinuität die Möglichkeit eingeräumt werden, die bisherige Ledi-Verladestelle bis spätestens 31.12.2018 aufrechtzuerhalten."
Ziff. IV.1 sah vor:
"Die Parteien verpflichten sich, alle Vorkehren zu treffen und Handlungen vorzunehmen, die notwendig sind, um den folgenden verbindlichen Zeitplan einzuhalten.
- Beendigung des Kiesabbaus in den Kiesgruben Bachtellen und Rütihof gemäss dieser Vereinbarung bis spätestens 31.12.2013
- Beendigung der Rückbauarbeiten der Kiesaufbereitungsanlage und des Betonwerks in Nuolen gemäss dieser Vereinbarung bis spätestens 31.12.2014
- Beendigung der Wiederauffüllungsarbeiten in den Kiesgruben Bachtellen und Rütihof gemäss dieser Vereinbarung bis spätestens 31.12.2017
- Beendigung der Rekultivierung in den Kiesgruben Bachtellen und Rütihof gemäss dieser Vereinbarung bis spätestens 31.12.2020."
In Ziff. 2 der Schlussbestimmungen (Ziff. XII) wurden die Parteien verpflichtet, den Vertrag im Geiste der Vereinbarung an die neue Interessenlage anzupassen, falls sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die Rechtsgrundlagen des Vertrages nach Abschluss derart ändern sollten, dass die Vertragserfüllung einer oder beiden Parteien nicht mehr zugemutet werden kann, oder sich wesentliche Vertragsgrundlagen innert den vereinbarten Zeitabläufen nicht verwirklichen sollten.
Gestützt auf den öffentlich-rechtlichen Vertrag vom 22./25. August 2008 bewilligten die Gemeinderäte der Gemeinden Wangen und Tuggen mit separaten Beschlüssen vom 25. September 2008 die in diesem Vertrag vorgesehene Verlängerung des Kiesabbaus (inklusive Wiederauffüllung/Rekultivierung).
Am 15. Juni 2011 genehmigte der Regierungsrat den (auf einen entsprechenden Teilzonenplan gestützten) Gestaltungsplan Nuolen See der Gemeinde Wangen. Darauf ersuchte die D._ um Bewilligung des Bauvorhabens "Ufergestaltung Nuolen See (Testufer 1 und 2) "; diese Bewilligung wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz am 25. September 2013 kantonal letztinstanzlich verweigert, was das Bundesgericht bestätigte (Urteil 1C_821/2013 und 1C_825/2013 vom 30. März 2015).
B.
In der Folge reichte die D._ am 23. Juni 2017 bei den Gemeinderäten Wangen und Tuggen je ein Gesuch ein, die in den Ziffern III.3 und IV.1 zweiter und dritter Spiegelstrich des öffentlich-rechtlichen Vertrags vom 22./25. August 2008 aufgeführten Fristen zur Erfüllung der Verpflichtungen der D._ unter Vorbehalt der Eireichung allfällig weiterer Vertragsanpassungsgesuche bis 31. Dezember 2018 zu erstrecken.
Mit Beschlüssen vom 5. bzw. 6. Juli 2017 stimmten die Gemeinderäte der Gemeinden Tuggen und Wangen den von der D._ im ihrem Gesuch vom 23. Juni 2017 verlangten Anpassungen des öffentlich-rechtlichen Vertrags vom 22./25. August 2005 zu. Zur entsprechenden Verlängerung der Baubewilligungen vom 25. September 2008 führten sie das ordentliche Baubewilligungsverfahren durch und publizierten dazu im Amtsblatt Nr. 32 vom 11. August 2017 (S. 1715) die Baugesuche "Abbau und Auffüllung Kiesgrube D._ (Verlängerung der Fristen), Bolenberg, Bachtellen, Tuggen, KTN 302, 303, 333, 335, 336 und 915" bzw. "Abbau und Auffüllung Kiesgrube D._ (Verlängerung der Fristen), Rütihof, Bachtellen, Liebergsellenwäldli, Nuolen-Wangen, GB 393, 395, 406, 447, 464, 474 und 757".
Gegen dieses Baugesuch erhoben die Nachbarn betreffend den Abbau und die Auffüllung der Kiesgruben in der Gemeinde Wangen beim Gemeinderat Wangen Einsprache. Mit Beschluss vom 19. April 2018 wies der Gemeinderat Wangen diese Einsprache ab, soweit darauf einzutreten war, und bewilligte das Fristverlängerungsgesuch der D._ AG vom 23. Juni 2017, wobei er unter Berücksichtigung neuer Verhältnisse später weitere Vertragsanpassungen, insbesondere weitere Fristerstreckungen, vorbehielt. Zudem bestätigte er die notwendigen Anpassungen des öffentlich-rechtlichen Vertrags vom 22./ 25. August 2008.
Die Nachbarn fochten den Beschluss des Gemeinderats Wangen vom 19. April 2018 mit Beschwerde an, die der Regierungsrat des Kantons Schwyz am 4. Dezember 2018 abwies, soweit er darauf eintrat. Dagegen erhoben die Nachbarn am 27. Dezember 2018 beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz Beschwerde mit den Anträgen:
"1. Der RRB Nr. 900/2018 vom 4. Dezember 2018 und der GRB Wangen Nr. 158 vom 19.4.2018 seien aufzuheben und das Gesuch um «Abbau und Auffüllung der Kiesgrube D._; Fristverlängerung» vom 23.6.2017 sei abzuweisen.
2. Es sei durch das Verwaltungsgericht in verfahrensrechtlicher, formeller und materieller Hinsicht vollumfänglich zu klären:
a) wie sich das am 26. Oktober 2018 neu eingereichte - im Hauptpunkt (Endfristen) erneut unbestimmte - Fristverlängerungsgesuch zum vorliegenden Verfahren verhält und welche Rechtswirksamkeit bezüglich Endfristen die Verfügung des Gemeinderates Wangen vom 23.11.2018 entfalten kann, in welcher die Gesuchstellerin explizit darauf hingewiesen wird: «Ein allfälliges Gesuch (der Beschwerdegegnerin) um Erstreckung dieser Frist (zur Stellungnahme bis 5. Dezember 2018) wird die Sistierung der Verfahrensfrist für die Abwicklung des Baugesuches zur Folge haben».
b) wie sich die bestimmten und unbestimmten Inhalte des öffentlich-rechtlichen Vertrags vom 22./25. September (recte: August) 2008 zu den Nichteinhaltungs-Tatbeständen und zur Unbestimmtheit der Duldungsdauer verhalten und ob ein 'Rechtsanspruch auf unbegrenzte Duldung von Vertragsverletzungen' damit begründet werden kann, es bestehe eine (bestrittene) gegenseitige Abhängigkeit der vom Fristerstreckungsgesuch betroffenen Inhalte des öffentlich-rechtlichen Vertrags vom 22./25. September (recte: August) 2008;
c) wie sich die verfassungsmässig garantierte Wahrung der Schutzgüter (Wasser, Boden, Luft, Freiheit, Eigentum, Rechtssicherheit) und das schutzwürdige private und öffentliche Interesse an der Minimierung der Immissionen aus dem Betrieb der Beschwerdegegnerin in den Gemeinden Wangen und Tuggen zum 'öffentlichen Interesse an der Versorgung mit Kies und Sand sowie am Betrieb von Deponien' verhält. Insbesondere sei eine gerichtliche Güterabwägung vorzunehmen, um zu klären, welche Schutzansprüche überwiegen/Vorrang geniessen. Es sei hierbei auch zu klären, welche Rechtswirksamkeit aus einer rechtskonformen Priorisierung bezüglich der bisher praktizierten, unbegrenzten 'Duldung ohne Rechtstitel' hervorgeht;
d) wie die Unbestimmtheit des Fristerstreckungsgesuchs vom 23.6.2017 rechtlich vorwirkt auf den für 2019 geplanten «neuen Vertrag», der bereits als «rechtlich möglich» erklärt wurde in der «Güterabwägung allen geltenden Rechts, Rechtsgutachten von RA Dr. E._ », (laut Verweis im Mitwirkungsbericht Nuolen See, Kapitel C, S.15 und 16, erstellt im Auftrag des Gemeinderates Wangen, gemäss Beschluss vom 6.9.2018). Zum genannten Rechtsgutachten sei uns Akteneinsicht zu gewähren;
e) inwiefern sich das Fristerstreckungsgesuch vom 23.6.2017 und dessen Bewilligung angesichts der Ankündigung eines neuen Vertrags als missbräuchlich (Rechtsmittelmissbrauch) erweisen, weil aus dieser Ankündigung hervorgeht, dass die Fristerstreckung offensichtlich zur Umgehung der rechtlich zwingenden Sanktionen gegen Vertragsbrüche (für die Zeit zwischen dem Ablauf der vertraglich vereinbarten Endtermine und dem Inkrafttreten einer neuen Vertragsregelung) ersucht und genehmigt wurde. Es sei festzustellen, wer für diesen mutmasslichen Rechtsmittel-Missbrauch zur Verantwortung zu ziehen ist und entsprechende gerichtliche Anordnungen vorzunehmen;
f) wie der Rückbau des Kieswerks Nuolen, der Abbau des oberirdischen Förderbands und die Einstellung der Auffülltätigkeit in der Grube Bachtellen gegen die säumige, resp. vertragsverletzend handelnde Beschwerdegegnerin durchgesetzt werden muss. Es sei hierzu auch festzustellen, wie die in unserem privaten und im öffentlichen Interesse erforderliche Ersatzvornahme zu erfolgen hat und wie die Vertragsverletzungen durch die Beschwerdegegnerin mit Schadenersatz vergütet und eventuell als Offizialdelikt verfolgt werden müssen."
Mit Entscheid vom 25. Juli 2019 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde betreffend die Überbindung der Kosten des Einspracheverfahrens auf die Einsprecher bzw. Beschwerdeführer gut und wies sie im Übrigen ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Die Nachbarn erheben Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den sinngemässen Anträgen, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 25. Juli 2019 aufzuheben und das Gesuch (der D._ vom 23. Juni 2017) um Fristverlängerung abzuweisen. Eventuell sei das Verwaltungsgericht anzuweisen, die Klärungen gemäss den Anträgen Ziff. 2 lit. a - f der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 27. Dezember 2018 vorzunehmen.
Das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat des Kantons Schwyz sowie die Gemeinde Tuggen verzichten auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde. Die Gemeinde Wangen schliesst unter Verzicht auf eine Vernehmlassung auf Abweisung der Beschwerde. Die D._ (Beschwerdegegnerin) beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten oder sie eventuell abzuweisen. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) führt in seiner Eingabe vom 9. Januar 2020 aus, es bestehe im Rahmen seiner Zuständigkeit kein Anlass für eine Stellungnahme.
Die Beschwerdeführer reichten zu den Vernehmlassungen des BAFU und der privaten Beschwerdegegnerin eine Stellungnahme ein, in der sie an den Beschwerdeanträgen festhalten.

Erwägungen:
1.
1.1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob eine bei ihm eingereichte Beschwerde zulässig ist (
Art. 29 Abs. 1 BGG
;
BGE 141 III 395
E. 2.1 mit Hinweisen).
1.2.
Gegen den angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen Entscheid betreffend eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (
Art. 82 lit. a,
Art. 83,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und
Art. 90 BGG
).
Nach
Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG
ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur berechtigt, wer ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat. Dieses Interesse muss nicht nur bei der Beschwerdeeinreichung, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung aktuell und praktisch sein. Fällt das aktuelle Interesse im Verlaufe des Verfahrens dahin, wird die Sache als erledigt erklärt. Fehlte es schon bei Beschwerdeeinreichung, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (
BGE 142 I 135
E. 1.3.1 S. 143 mit Hinweisen).
1.3.
Die Streitgegenstand bildende Fristverlängerung bis Ende 2018 war bereits abgelaufen, als die Beschwerdeführer ihre Beschwerde am 4. September 2019 einreichten. Sie haben daher an der Überprüfung der Rechtmässigkeit dieser Fristverlängerung kein aktuelles Rechtsschutzinteresse (vgl.
BGE 131 II 670
E. 1.2 S. 673). Auf ihr Hauptbegehren, das Gesuch der D._ vom 23. Juni 2017 um Fristverlängerung bis zum 31. Oktober 2018 abzuweisen, ist daher nicht einzutreten.
1.4.
Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer kann daraus, dass der angefochtene Gemeinderatsbeschluss vom 19. April 2018 weitere Fristerstreckungen über den Endtermin von Ende 2018 vorbehält, kein Rechtsanspruch auf solche Erstreckungen abgeleitet werden, da jede weitere Erstreckung einer neuen Bewilligung bedarf. Diese darf nur erteilt werden, wenn die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind. Die Beschwerdeführer haben die spätere Bewilligung der Fristverlängerung bis Ende 2019 in einem separaten Verfahren angefochten. Diese Fristverlängerung bildet daher gemäss der zutreffenden Meinung der Vorinstanz nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. Im Übrigen ist diese Frist zwischenzeitlich ebenfalls abgelaufen.
2.
2.1.
Die Vorinstanz erwog, soweit die Beschwerdeführer mit den Anträgen in Ziff. 2 lit. a - f ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde um Klärung aufgeworfener Fragen ersuchten, stellten sie Feststellungsbegehren. Da vorliegend Leistungsbegehren ohne weiteres möglich seien, sei auf die Feststellungsbegehren aufgrund der Subsidiarität zu Leistungsbegehren nicht einzutreten.
2.2.
Die Beschwerdeführer rügen, diese vorinstanzliche Erwägung sei willkürlich, weil die mit ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebrachten Feststellungsbegehren nicht durch Leistungsbegehren obsolet geworden seien. So bildeten die geforderten Sachverhaltsfeststellungen und juristischen Erwägungen eine unverzichtbare Grundlage für einen rechtlich korrekten Gerichtsentscheid. Entsprechend verlangen die Beschwerdeführer mit ihrem Eventualantrag, die Vorinstanz sei zur Vornahme der Klärungen gemäss den Anträgen Ziff. 2 lit. a - f der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu verpflichten.
2.3.
Bezüglich dieses Eventualantrags haben die Beschwerdeführer ein aktuelles Rechtsschutzinteresse, weil die gestellten Feststellungsbegehren sich inhaltlich nicht auf die Zeit der ursprünglich Streitgegenstand bildenden Fristverlängerung beschränken.
2.4.
Wer ein schutzwürdiges rechtliches oder tatsächliches Interesse nachweist, kann den Erlass einer Feststellungsverfügung über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlichrechtlicher Rechte oder Pflichten verlangen. Die Feststellungsverfügung muss sich auf konkrete Rechte oder Pflichten beziehen und kann nicht abstrakte, theoretische Rechtsfragen zum Gegenstand haben. Sie ist zudem nur zulässig, wenn das schutzwürdige Interesse nicht ebensogut, bzw. in zumutbarer Weise, mit einer rechtsgestaltenden Verfügung gewahrt werden kann (
BGE 126 II 300
E. 2c S. 303;
137 II 199
E. 6.5 S. 218 f.; Urteile 9C_152/2007 vom 19. Oktober 2007 E. 3.2; 1C_6/2007 vom 22. August 2007 E. 3.3; je mit Hinweisen).
2.5.
Vorliegend stellten die Beschwerdeführer in Ziff. 2 lit. a - e ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde bloss theoretische Rechtsfragen zum Verhältnis des vorliegenden Verfahrens zu demjenigen betreffend das (zweite) Fristverlängerungsgesuch vom 26. Oktober 2018, zu einer Interessenabwägung der sich entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen sowie der möglichen Rechtsmissbräuchlichkeit des (ersten) Fristerstreckungsgesuchs vom 23. Juni 2017 angesichts der Ankündigung eines "neuen Vertrages". Die Beantwortung solcher abstrakter Fragen, die keine konkreten Rechte und Pflichten zum Gegenstand haben, können nicht Gegenstand einer Feststellungsverfügung sein. Die Vorinstanz verletzte daher kein Bundesrecht, wenn sie die verlangten theoretischen Abklärungen nicht vornahm. Damit kann offenbleiben, ob die Beschwerdeführer ein allfälliges schutzwürdige Feststellungsinteresse in zumutbarer Weise mit dem Antrag auf Erlass einer rechtsgestaltenden Verfügung hätten wahren können, wie dies die Vorinstanz annahm.
In Ziff. 2 lit. e und f ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde ersuchten die Beschwerdeführer zudem um Auskünfte darüber, wie sie geltend gemachte Rechtsansprüche gegenüber der Beschwerdegegnerin durchsetzen können. Die damit verlangten allgemeinen Rechtsauskünfte bezüglich ihres künftigen rechtlichen Vorgehens durfte die Vorinstanz nicht erteilen, da ihr als Entscheidungsinstanz nicht die Funktion einer Rechtsberatungsstelle zukommt (vgl.
BGE 146 III 47
E. 4.2.3 S. 54; Urteil 5A_754/2019 vom 26. September 2019 E. 3). Demnach ist der Eventualantrag der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht anzuweisen, die in den Anträgen Ziff. 2 lit. a - f der Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangten Klärungen vorzunehmen, abzuweisen.
3.
Die Vorinstanz auferlegte dem Verfahrensausgang entsprechend die Verfahrenskosten (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) von insgesamt Fr. 2'500.-- den Beschwerdeführern und verpflichtete diese, der Gemeinde Wangen und der Beschwerdegegnerin Parteientschädigungen von Fr. 1'500.-- bzw. Fr. 3'000.-- zu bezahlen.
Die Beschwerdeführer rügen sinngemäss, die Vorinstanz habe bei der Verlegung der Gerichts- und Parteikosten das ihr zustehende Ermessen überschritten.
Auf diese Rüge ist nicht einzutreten, weil die Beschwerdeführer nicht beziffern, welche Beträge sie für angemessen halten und sich dies auch nicht aus der Begründung ergibt (vgl.
BGE 143 III 111
E. 1.2). Zudem wird die Willkürrüge nicht rechtsgenüglich begründet (vgl.
BGE 137 V 57
E. 1.3 S. 60 mit Hinweisen).
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Diese haben der privaten Beschwerdegegnerin unter solidarischer Haftbarkeit eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (
Art. 68 Abs. 1, 2 und 4 BGG
i.V.m.
Art. 66 Abs. 5 BGG
). Diese wird als Gesamtbetrag festgesetzt, in dem auch die Mehrwertsteuer enthalten ist (Art. 12 des Parteientschädigungsreglements vom 31. März 2006, SR 173.110.210.3).