Urteil 1C_55/2020 (2020)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 8. Januar 2008 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Solothurn das Gesamtprojekt "Entlastung Region Olten" (ERO). Dazu gehörte auch der kantonale Erschliessungsplan Olten, Bahnhofquai/Aarburgerstrasse, Abschnitt Bahnhofplatz - Gäubahnbrücke. Da sich die Verkehrsströme des motorisierten Individualverkehrs indessen nicht wie vorausgesagt entwickelten und sich insbesondere der Strassenabschnitt zwischen dem Sälikreisel und dem Postplatz in Olten als problematisch erwies, wurden die Verkehrsflüsse überprüft und das Betriebskonzept bzw. der Erschliessungsplan von 2008 überarbeitet. Der neue Erschliessungsplan sah zur Umsetzung der vorgesehenen geänderten Verkehrsführung unter anderem Anpassungen des Strassenprofils der bestehenden Strassen, geringfügige Enteignungen (insb. für Kurvenradien) sowie Anpassungen bestehender Erschliessungen an die veränderten Verhältnisse vor. Während der öffentlichen Auflage des neuen Plans "Aarburgerstrasse/Bahnhofquai, Abschnitt Gäubrücke bis Bahnhofplatz" vom 23. Januar 2017 bis zum 21. Februar 2017 gingen diverse Einsprachen ein. Diese wies der Regierungsrat nach einem Augenschein mit Entscheid vom 26. September 2017 allesamt ab und genehmigte den Erschliessungsplan.
Dagegen erhob u.a. die A._ AG mit Eingabe vom 5. Oktober 2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn. Dieses hiess die Beschwerde am 18. Dezember 2019 teilweise gut und änderte den angefochtenen Erschliessungsplan insoweit ab, als die bestehende Ein- und Ausfahrt aus der Aarburgerstrasse auf den Vorplatz bzw. zur Tiefgarage der Liegenschaft Aarburgerstrasse 39 (GB Olten Nr. 3610) nicht aufzuheben sei. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
B.
Mit Eingabe vom 29. Januar 2020 führt die A._ AG Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 18. Dezember 2019 und der Beschluss des Regierungsrats des Kantons Solothurn vom 26. September 2017 betreffend Genehmigung des kantonalen Erschliessungsplans Aarburgerstrasse/Bahnhofquai Olten seien aufzuheben. Eventualiter sei die Sache zur Durchführung eines RPG-konformen Verfahrens an das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung. Der Regierungsrat und die Baudirektion Olten haben sich nicht zur Hauptsache vernehmen lassen.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 11. März 2020 hat das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführerin um aufschiebende Wirkung abgewiesen.

Erwägungen:
1.
1.1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid über einen kantonalen Erschliessungsplan. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht grundsätzlich offen (
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und
Art. 90 BGG
). Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen und ist als Eigentümerin der Liegenschaft GB N. 3601, welche im Perimeter des angefochtenen Erschliessungsplans liegt, besonders betroffen und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, sodass auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist.
1.2.
Nicht einzutreten ist hingegen auf die Beschwerde, soweit die Beschwerdeführerin auch den Regierungsratsbeschluss vom 26. September 2017 anficht und dessen Aufhebung verlangt. Dieser ist durch das Urteil der Vorinstanz ersetzt worden (sog. Devolutiveffekt) und gilt als inhaltlich mitangefochten (
BGE 134 II 142
E. 1.4 S. 144 mit Hinweis).
2.
2.1.
Die Beschwerdeführerin macht vorab geltend, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden. Zur Begründung führt sie aus, der Regierungsrat habe zum einen ihre Rüge, es fehle an einem Planungsbericht und einem Mitwirkungsverfahren, nicht behandelt. Zum anderen existiere kein Protokoll des erstinstanzlichen Augenscheins bzw. der Einspracheverhandlung. Diese Mängel habe die Vorinstanz zwar festgestellt, den Entscheid des Regierungsrats aber dennoch nicht aufgehoben. Dadurch habe die Vorinstanz die Rechtsweggarantie der Beschwerdeführerin massiv verkürzt sowie deren Anspruch auf gleiche, gerechte und gesetzmässige Behandlung verletzt, weshalb der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben sei.
2.2.
Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, es genüge, wenn sich der regierungsrätliche Entscheid mit den wesentlichen Argumenten auseinandergesetzt und zu den massgeblichen Einwendungen im Zusammenhang mit dem beanstandeten Erschliessungsplan, insbesondere zu den angeblich unzulässigen Eigentumsbeeinträchtigungen, Stellung genommen habe. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liege nicht vor. Diese Folgerung der Vorinstanz ist nicht zu beanstanden, sondern stimmt mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung überein, wonach es nicht erforderlich ist, dass sich die angerufene Behörde mit jeder tatsächlichen Behauptung und mit jedem rechtlichen Einwand ausdrücklich auseinandersetzt. Entscheidend ist einzig, dass der Entscheid so begründet ist, dass er sachgerecht angefochten werden kann und die Begründung die Überlegungen nennt, auf welche die Behörde ihren Entscheid stützt (
BGE 142 II 49
E. 9.2 S. 65 mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
Ob sodann tatsächlich ein Fehler vorliegt, indem anlässlich des erstinstanzlichen Augenscheins kein Protokoll erstellt wurde, kann vorliegend offenbleiben. Eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör konnte im vorinstanzlichen Verfahren jedenfalls geheilt werden, wie dies die Vorinstanz zu Recht ausführte. Daran ändert auch nichts, dass der Beschwerdeführerin grundsätzlich zwar insoweit zuzustimmen ist, als die Vorinstanz nicht eine unbeschränkte Kognition, sondern lediglicheine Rechts- und Sachverhaltskontrolle ausübt (vgl. § 67bis Abs. 1 lit. a des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen/SO [BGS 124.11]), unter Ausschluss einer Angemessenheitsprüfung. Entscheidend ist aber nicht, welche Formel die Vorinstanz zur abstrakten Umschreibung ihrer Kognition verwendet hat, sondern inwiefern sie den angefochtenen Entscheid im konkreten Fall überprüft hat (vgl.
BGE 138 II 77
E. 4.2.1 S. 84). Vorliegend überprüfte sie den angefochtenen Entscheid ohne Einschränkung und legte sich auch keine Zurückhaltung auf. Ausserdem führte sie am 23. November 2018 einen Augenschein durch, wobei die Parteien die Gelegenheit erhielten, sich zum Augenscheinprotokoll zu äussern. Schliesslich kann die Beschwerdeführerin aus dem Umstand, dass ihr Rechtsweg um eine Instanz verkürzt worden sein soll, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Eine Verletzung der Rechtsweggarantie kann der Vorinstanz folglich nicht angelastet werden.
3.
3.1.
Die Beschwerdeführerin ist sodann der Auffassung, der kantonale Erschliessungsplan erfülle die bundesrechtlichen Voraussetzungen zum Erlass eines solchen Plans nicht, da weder ein Raumplanungsbericht erstellt noch ein Mitwirkungsverfahren durchgeführt worden sei. Dieses Vorgehen widerspreche
Art. 2 und
Art. 4 RPG
(SR 700) sowie
Art. 3 und
Art. 47 RPV
(SR 700.1) und sei somit bundesrechtswidrig, was die Vorinstanz zu Unrecht nicht erkannt habe.
3.2.
Die Vorinstanz hielt diesbezüglich fest, beim hier zu beurteilenden Erschliessungsplan sei aufgrund der lediglich geringfügigen Anpassungen in einem kleinen Teilabschnitt der bestehenden Planung bzw. Realisierung im Gesamtprojekt zur Entlastung der Region eine erneute Überprüfung der Vereinbarkeit mit der übergeordneten Planung sowie ein Mitwirkungsverfahren nicht nochmals erforderlich gewesen. Betroffen sei einzig die Umgestaltung eines Strassenabschnitts von ca. 400 m Länge. Die orientierten Anstösser seien abgesehen von der in der Bahnhofstrasse geänderten Verkehrsführung nur durch minime geplante Strassenverbreiterungen im Bereich des Bahnhofquais und der Aarburgerstrasse sowie bei der Anpassung des Kurvenradius in der Verzweigung der Aarburgerstrasse mit der Bahnhofstrasse Süd betroffen. Andere Auswirkungen zeitige der Erschliessungsplan nicht. Ansonsten bleibe alles beim vorherigen Zustand, welcher auf dem Erschliessungsplan ERO beruhe. Diesem seien umfangreiche Abklärungen und Untersuchungen vorangegangen und es sei eine öffentliche Mitwirkung durchgeführt worden.
3.3.
Diese nachvollziehbaren Ausführungen der Vorinstanz überzeugen und es kann grundsätzlich darauf verwiesen werden (vgl. E. 3 des angefochtenen Entscheids). Eine Orientierung der Anstösser sowie das Einspracheverfahren nach der Planauflage reichten vorliegend aus, damit die vom Plan Betroffenen ihre Mitwirkungsmöglichkeit ausüben konnten. Die Vorinstanz verweist zudem zu Recht auf den umfangreichen technischen Bericht, welcher sich ausführlich zu den vorgesehenen Änderungen äussert. Die betroffenen Anstösser waren mithin im Bilde, welche geringfügigen Änderungen der angepasste Erschliessungsplan mit sich bringt, und konnten sich im Einspracheverfahren dazu äussern. Die Rüge des nicht bundesrechtskonformen Erschliessungsplans erweist sich unter diesen Umständen als unbegründet.
4.
4.1.
Weiter rügt die Beschwerdeführerin, der kantonale Erschliessungsplan verstosse gegen die Eigentumsgarantie (
Art. 26 BV
). Der Plan stelle eine Eigentumsbeschränkung dar, da er Landabtretungen und die Schliessung einer Ein- und Ausfahrt vorsehe, was zu Veränderungen im Zu- und Wegfahrtsregime und im Verkehrsregime auf ihrer Parzelle führe. Als solche Eigentumsbeschränkung sei der Erschliessungsplan nur zulässig, wenn ein genügendes öffentliches Interesse bestehe und die mit dem Plan verbundenen Eingriffe verhältnismässig seien. An beidem mangle es vorliegend.
4.2.
Der Erschliessungsplan sieht vor, dass vom Grundstück der Beschwerdeführerin 33 m2 Vorland benötigt werden für die Anpassung des Kurvenradius. Weiter soll die bisherige direkte Ein- und Ausfahrt direkt ab der bzw. auf die Aarburgerstrasse eingeschränkt und durch eine neue Ein- und Ausfahrt in der Bahnhofstrasse Süd ergänzt bzw. ersetzt werden. Es ist unbestritten, dass diese Änderungen grundsätzlich eine Einschränkung der bestehenden tatsächlichen Nutzung bzw. eine Eigentumsbeschränkung bewirken.
Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, dafür bestehe kein öffentliches Interesse, kann ihr aber nicht gefolgt werden. Die Vorinstanz hat ausführlich dargelegt, weshalb die Eigentumsbeschränkungen im öffentlichen Interesse liegen. Die alte Erschliessung soll den heutigen Verhältnissen angepasst werden. So seien zum einen gemäss dem kantonalen Recht direkte Ein- und Ausfahrten auf stark befahrenen Kantonsstrassen seit längerer Zeit nicht mehr erlaubt und Liegenschaften an Kantonsstrassen primär rückwärtig zu erschliessen. Zum anderen sei heute wesentlich mehr Verkehr auf dem betroffenen Teilstück zu bewältigen. Die Neuorganisation des Verkehrs zu dessen bestmöglicher Bewältigung, insbesondere die Verbesserung der Verhältnisse hinsichtlich der direkten Ein- und Ausfahrt auf die stark belastete Strasse, liegen im öffentlichen Interesse. Darauf kann verwiesen werden (E. 4 des angefochtenen Entscheids). Die Vorinstanz hat schliesslich über drei Seiten die privaten Interessen den öffentlichen Interessen gegenübergestellt und festgehalten, weshalb die öffentlichen Interessen klar überwiegen würden (vgl. E. 4.4 des angefochtenen Entscheids). Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, es sei keine Interessenabwägung vorgenommen worden, erweist sich demnach ebenfalls als unbegründet.
Die Vorinstanz hat ferner aufgezeigt, dass die der Beschwerdeführerin auferlegten Belastungen bei der Nutzung der Liegenschaft auch verhältnismässig sind. Weder ein Umweg von knapp 200 m, welcher allenfalls in Kauf genommen werden muss, damit das Grundstück auch für Lastwagen befahrbar ist, noch der Umstand, dass möglicherweise das Manövrieren mit Lastwagen etwas schwieriger sein wird, lassen die Eigentumsbeschränkungen als unverhältnismässig erscheinen. Die Beschwerdeführerin bringt jedenfalls nichts vor, was zu einer abweichenden Beurteilung führen könnte. Soweit es sich mithin bei ihren Ausführungen nicht ohnehin nur um unzulässige appellatorische Kritik am vorinstanzlichen Entscheid handelt (
BGE 145 I 26
E. 1.3 S. 30 mit Hinweisen), sind ihre Vorbringen unbegründet.
4.3.
Schliesslich ist auf die von der Beschwerdeführerin zusätzlich geltend gemachte Verletzung ihrer Wirtschaftsfreiheit (
Art. 27 BV
) nicht einzugehen, da die Rüge nicht näher begründet wird (vgl.
Art. 42 Abs. 2 und
Art. 106 Abs. 2 BGG
).
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 1 BGG
).