Urteil 2C_24/2023 (2023)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
A._ (geb. 1981) und ihre Töchter B._ (geb. 2012), C._ (geb. 2014) und D._ (geb. 2017), allesamt nordmazedonische Staatsangehörige, ersuchten am 24. Juni 2022 zum wiederholten Mal um eine Aufenthaltsbewilligung aufgrund eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalles. Das Migrationsamt des Kantons Zürich trat auf das Gesuch am 29. Juni 2022 mangels Noven nicht ein. Den dagegen erhobenen Rekurs vom 24. Juli 2022 wies die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich am 21. Oktober 2022 ab.
B.
Mit Beschwerde vom 23. November 2022 beantragten A._ und ihre Töchter dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, den Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion aufzuheben und das Migrationsamt anzuweisen, ihnen mit Zustimmung des Staatssekretariats für Migration eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Gleichzeitig ersuchten sie das Verwaltungsgericht unter Beilage eines Arztzeugnisses um Gewährung einer Nachfrist zur ausführlichen Beschwerdebegründung, da die mit der Sache vertraute Rechtsvertreterin erkrankt und bis mindestens am 25. November 2022 arbeitsunfähig sei. Mit Verfügung vom 25. November 2022 wies der Einzelrichter des Verwaltungsgerichts das Gesuch um Ansetzung einer Nachfrist zur ausführlichen Beschwerdebegründung ab und trat auf die Beschwerde nicht ein.
C.
A._ und ihre Töchter beantragen dem Bundesgericht mit einer als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten bezeichneten Eingabe vom 16. Januar 2023 (Postaufgabe), die Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 25. November 2022 sei aufzuheben und das Verfahren sei zwecks Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei das Migrationsamt anzuweisen, den Beschwerdeführerinnen mit Zustimmung des Staatssekretariats für Migration eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Zudem beantragen sie, den Beschwerdeführerinnen zu gestatten, den Ausgang des Beschwerdeverfahrens in der Schweiz abzuwarten, und überdies der Beschwerdeführerin 1 zu gestatten, bereits während des laufenden Beschwerdeverfahrens bei den Arbeitgebenden, deren Arbeitszusicherungen mit dem Härtefallgesuch eingereicht wurden, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen. Schliesslich ersuchen die Beschwerdeführerinnen um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege inklusive Verbeiständung.
Mit Verfügung vom 18. Januar 2023 heisst die Abteilungspräsidentin das Gesuch um aufschiebende Wirkung bzw. um Erlass vorsorglicher Massnahmen in dem Sinne gut, dass den Beschwerdeführerinnen gestattet wird, den Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens in der Schweiz abzuwarten. Im Übrigen, d.h. soweit damit beantragt wird, der Beschwerdeführerin 1 die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit zu erlauben, tritt sie auf das Gesuch nicht ein.
Das Bundesgericht holt keine Vernehmlassung ein.

Erwägungen:
1.
1.1.
Auf dem Gebiet des Ausländerrechts ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide ausgeschlossen, welche Bewilligungen betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt (
Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG
). Für das Eintreten genügt es, wenn die betroffene Person in vertretbarer Weise dartun kann, dass ein potenzieller Anspruch auf die beantragte Bewilligung besteht; ob die jeweiligen Voraussetzungen tatsächlich gegeben sind, bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (
BGE 147 I 89
E. 1.1.1
;
139 I 330
E. 1.1).
Die Beschwerdeführerinnen fechten einen Entscheid an, mit dem die Vorinstanz auf ihr Begehren um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung nicht eingetreten ist. Zur Begründung dieses Begehrens machen sie einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall nach Art. 30 Abs. 1 lit. b des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG; SR 142.20) geltend. Bei der Aufenthaltsbewilligung gestützt auf
Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG
(Härtefallbewilligung) handelt es sich um eine Ermessensbewilligung, auf deren Erteilung kein Anspruch besteht (Urteile 2C_766/2022 vom 12. Juli 2023 E. 1.3 und 2C_549/2022 vom 15. September 2022 E. 2.2.1). Es ist ausserdem nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführerinnen aufgrund einer anderen Bestimmung in der Schweiz aufenthaltsberechtigt wären, was sie im Übrigen auch nicht geltend machen. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist folglich nicht einzutreten.
1.2.
Zu prüfen ist indes, ob die Eingabe als subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. BGG
entgegenzunehmen ist. Dieses Rechtsmittel kann in der gleichen Rechtsschrift eingereicht werden wie die ordentliche Beschwerde und ist vom Bundesgericht im gleichen Verfahren zu behandeln (
Art. 119 BGG
). Die falsche Bezeichnung des Rechtsmittels schadet dem Beschwerdeführer nicht, sofern bezüglich des jeweils statthaften Rechtsmittels sämtliche Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind (
BGE 148 I 160
E. 1.1
;
138 I 367
E. 1.1).
1.3.
Zur Verfassungsbeschwerde ist nach
Art. 115 BGG
berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder zu Unrecht keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids dartun kann (lit. b). Fehlt die Legitimation in der Sache, ist die Verfassungsbeschwerde dennoch zulässig, wenn die betroffene Person eine Verletzung von Parteirechten rügt, deren Missachtung einer formellen Rechtsverweigerung gleichkommt, sofern das Gericht die Rüge von der materiellen Bewilligungsfrage getrennt beurteilen kann. Unzulässig sind hingegen Vorbringen, die im Ergebnis wiederum auf eine materielle Überprüfung des angefochtenen Entscheids abzielen (sog. "Star-Praxis";
BGE 137 II 305
E. 2;
114 Ia 307
E. 3c; Urteil 2C_570/2021 vom 13. Oktober 2021 E. 1.2.2).
Die Beschwerdeführerinnen haben mangels eines potenziellen Aufenthaltsanspruchs kein rechtlich geschütztes Interesse in der Sache. Sie rügen indes eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, die sie im Wesentlichen mit dem vorinstanzlichen Nichteintreten auf die Beschwerde begründen, sowie eine willkürliche Anwendung kantonaler Verfahrensbestimmungen durch die Vorinstanz, welche die Frist und die Form der Verwaltungsgerichtsbeschwerde regeln. Beide Rügen betreffen nur die Eintretensfrage und lassen sich unabhängig von den materiellen Kriterien der Härtefallbewilligung beurteilen. Da ein in Verletzung von Verfahrensvorschriften ergangener Nichteintretensentscheid einer formellen Rechtsverweigerung gleichkommt (
BGE 144 II 184
E. 3.1; vgl.
Art. 29 Abs. 1 BV
), sind die Beschwerdeführerinnen mit diesen Rügen zur subsidiären Verfassungsbeschwerde berechtigt. Auf die form- und fristgerecht (Art. 42 und Art. 100 Abs. 1 i.V.m.
Art. 117 BGG
) eingereichte Beschwerde ist deshalb einzutreten, soweit im Hauptbegehren die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Rückweisung zwecks Neubeurteilung an die Vorinstanz beantragt wird.
1.4.
Nicht einzutreten ist auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde, soweit damit eventualiter die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung beantragt wird. Denn wenn sich die Beschwerde wie im vorliegenden Fall gegen einen Nichteintretensentscheid richtet, entscheidet das Bundesgericht im Falle der Gutheissung nicht selbst in der Sache, sondern weist die Angelegenheit zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurück (
BGE 140 III 234
E. 3.2.3;
138 III 46
E. 1.2 S. 48). Im Übrigen ist auf das Eventualbegehren auch deshalb nicht einzutreten, weil die Beschwerdeführerinnen mangels eines potenziellen Bewilligungsanspruchs kein rechtlich geschütztes Interesse in der Sache haben (vorne E. 1.1 und 1.3).
2.
Mit der Verfassungsbeschwerde kann nur die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (
Art. 116 BGG
). Die Verletzung kantonalen Rechts kann nicht als solche gerügt werden, sondern nur insofern, als seine Anwendung zu einer Verletzung verfassungsmässiger Rechte führt, worunter auch das Willkürverbot fallen kann (
BGE 145 I 121
E. 2.1). Das Bundesgericht prüft die Verletzung verfassungsmässiger Rechte nicht von Amtes wegen, sondern nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 i.V.m.
Art. 117 BGG
). Es ist klar und detailliert anhand der Erwägungen im angefochtenen Entscheid aufzuzeigen, inwiefern die entsprechenden Rechtsnormen verletzt worden sein sollen (
BGE 145 I 121
E. 2.1;
142 II 369
E. 2.1
;
141 I 36
E. 1.3). Wird eine Verletzung von Verfassungsrecht bei der Anwendung kantonalen Rechts geltend gemacht, muss die Beschwerde die kantonalen Normen, die verfassungswidrig angewendet worden sein sollen, genau bezeichnen (
BGE 138 I 1
E. 2.1
;
128 I 273
E. 2.1). Massgeblich ist der von der Vorinstanz festgestellte Sachverhalt (
Art. 118 BGG
).
3.
Die Beschwerdeführerinnen begründen ihre Rüge, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, lediglich damit, dass die angefochtene Verfügung ihnen die Möglichkeit genommen habe, ihre Ansprüche auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung aufgrund schwerwiegender persönlicher Härtefälle gerichtlich überprüfen zu lassen. Damit reduzieren sie die Begründung letztlich auf eine generelle Beanstandung des Nichteintretens bzw. auf den weiteren Beschwerdegrund, den sie gegen das Nichteintreten vorbringen (willkürliche Anwendung kantonalen Verfahrensrechts). Darüber hinaus lässt die Beschwerde nicht erkennen, inwiefern die vorinstanzliche Verfügung den Anspruch auf rechtliches Gehör (
Art. 29 Abs. 2 BV
) verletzen soll. Sie gibt nicht an, welcher Teilgehalt dieses Grundrechts wodurch verletzt sein soll, und setzt sich unter diesem Gesichtspunkt auch nicht weiter mit den vorinstanzlichen Erwägungen auseinander. Damit genügt die Rüge den Begründungsanforderungen nach
Art. 106 Abs. 2 BGG
nicht, weshalb darauf nicht einzugehen ist.
4.
Weiter rügen die Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz habe das verfassungsrechtliche Willkürverbot (
Art. 9 BV
) verletzt, indem sie § 54 Abs. 1 und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [des Kantons Zürich] vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) willkürlich angewendet habe.
4.1.
Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (
BGE 144 I 113
E. 7.1).
4.2.
§ 54 Abs. 1 VRG schreibt vor, dass die Beschwerdeschrift einen Antrag und dessen Begründung enthalten muss. Die Vorinstanz hat ihren Nichteintretensentscheid damit begründet, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde dem Begründungserfordernis des VRG nicht genügte, weil sie weder eine substanziierte Begründung noch eine ernsthafte Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids erkennen lasse. Weder lege die Beschwerde dar, welche rechtlichen Bestimmungen die Sicherheitsdirektion und das Migrationsamt falsch angewendet hätten, noch führe sie aus, welche fehlerhaften Sachverhaltsannahmen sie getroffen hätten. Insbesondere lege die Beschwerde auch nicht dar, aufgrund welcher neuer Tatsachen oder aufgrund welcher geänderter Rechtslage auf das erneute Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung hätte eingetreten werden müssen, nachdem frühere Gesuche bereits rechtskräftig abgewiesen worden waren.
Die Beschwerdeführerinnen bringen in der Beschwerdeschrift zwar vor, dass die Vorinstanz § 54 Abs. 1 VRG willkürlich angewendet habe, ohne dies an der entsprechenden Stelle zu begründen. An anderer Stelle räumen sie jedoch ein, dass die Begründung in der eingereichten Beschwerdeschrift kurz gefasst war und für sich genommen, d.h. ohne ergänzende Beschwerdebegründung, für die sie eine Nachfrist beantragt haben, den Begründungsanforderungen allenfalls nicht genügte. Ob die Beschwerdeführerinnen damit die Rüge der willkürlichen Anwendung von § 54 Abs. 1 VRG überhaupt vorbringen wollen, kann offen bleiben, da sie ohnehin nicht darlegen, inwiefern die Vorinstanz diese Bestimmung willkürlich, d.h. in offensichtlich unhaltbarer Weise, angewendet haben soll. Auf die Rüge ist jedenfalls mangels einer genügenden Begründung (
Art. 106 Abs. 2 BGG
) nicht einzugehen.
Den Beschwerdeführerinnen hilft es in diesem Zusammenhang auch nicht, dass sie der Vorinstanz für den Fall, dass diese ihr Gesuch um Nachfristansetzung abweise, beantragt haben, es sei eventualiter die Begründung in der Rekursschrift vom 24. Juli 2022 zu übernehmen. Denn pauschale Verweisungen auf Rechtsschriften in anderen Verfahren genügen den Begründungsanforderungen nicht (
BGE 148 V 408
E. 4.2
;
134 I 303
E. 1.3). Daran ändert auch das Argument der Beschwerdeführerinnen nichts, es könne und dürfe keinen Unterschied machen, dass sie die Begründung der Rekursschrift nicht mittels "Copy/Paste" in die Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingefügt hätten. Denn auch ein mittels "Copy/Paste" unverändert aus einer anderen Rechtsschrift entnommener Text vermag den Begründungsanforderungen mangels einer Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Entscheid nicht zu genügen. Mit diesem Vorbringen lässt sich somit ebenfalls keine Willkür der Vorinstanz aufzeigen.
4.3.
§ 12 VRG regelt in Abs. 1 die Erstreckung und in Abs. 2 die Wiederherstellung einer Frist. Gesetzlich vorgegebene Fristen - zu denen die hier in Frage stehende Beschwerdefrist zählt (vgl. § 22 i.V.m. § 53 VRG) - können nur erstreckt werden, wenn die betroffene Person im Laufe der Frist stirbt oder handlungsunfähig wird (§ 12 Abs. 1 Satz 1 VRG). Wie die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerinnen in der Beschwerde selbst schreibt, trifft keiner der beiden Fälle zu. Dass sie trotz Erkrankung noch handlungsfähig war, zeigt sich zudem darin, dass sie die Eingabe vom 23. November 2022 an das Verwaltungsgericht vor Fristablauf eingereicht hat. Die Rüge der willkürlichen Anwendung von § 12 VRG richtet sich somit nicht gegen die Anwendung von Abs. 1, sondern einzig gegen die Anwendung von Abs. 2.
4.4.
Nach § 12 Abs. 2 VRG kann eine versäumte Frist wiederhergestellt werden, wenn dem Säumigen keine grobe Nachlässigkeit zur Last fällt und er innert zehn Tagen nach Wegfall des Grundes, der die Einhaltung der Frist verhindert hat, ein Gesuch um Wiederherstellung einreicht.
Die Vorinstanz begründet die Nichtwiederherstellung der Frist damit, dass die über das Anwaltspatent verfügende Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerinnen mit dem eingereichten Arztzeugnis lediglich ihre aktuelle Arbeitsunfähigkeit belegt habe, was kein hinreichender Grund für eine Fristwiederherstellung sei. Anwälte müssten ihren Kanzleibetrieb so organisieren, dass Fristen auch in ihrer Abwesenheit gewahrt werden können. Der Fall sei zudem nicht derart komplex, dass es der Rechtsvertreterin nicht möglich gewesen wäre, ihn fristwahrend an eine andere Anwältin oder einen anderen Anwalt zu übergeben.
Die Beschwerdeführerinnen halten dem im Wesentlichen entgegen, es handle sich um einen umfangreichen Fall und die Anfertigung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde setze ein sorgfältiges Lesen der gesamten Akten voraus, andernfalls die anwaltliche Sorgfaltspflicht nach
Art. 12 lit. a des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (BGFA; SR 935.61)
verletzt würde. Diese Sorgfaltspflicht hätte es bei dem grossen Umfang der Akten auch nicht erlaubt, den Fall an eine andere Anwältin oder einen anderen Anwalt zu übertragen. Deshalb könne den Beschwerdeführerinnen und ihrer Rechtsvertreterin keine grobe Nachlässigkeit angelastet werden.
Damit beschränken sich die Beschwerdeführerinnen im Wesentlichen darauf, ihre eigene Sicht der Dinge darzulegen. Dass die Vorinstanz das kantonale Recht betreffend die Fristwiederherstellung in willkürlicher, also offensichtlich unhaltbarer Weise angewendet habe, vermögen sie nicht aufzuzeigen und ist auch sonst nicht ersichtlich. Nach der Rechtsprechung haben Anwälte ihren Kanzleibetrieb so zu organisieren, dass Fristen auch im Falle ihrer Verhinderung gewahrt werden können (
BGE 149 IV 196
E. 1.1
;
143 I 284
E. 1.3). Krankheit ist nur dann ein unverschuldetes Hindernis, das eine Fristwiederherstellung rechtfertigt, wenn sie den Rechtssuchenden oder dessen Vertreter davon abhält, innert der Frist zu handeln oder einen Substituten mit der Vornahme der Prozesshandlung zu betrauen (
BGE 119 II 86
E. 2a; Urteil 9C_342/2023 vom 21. August 2023 E. 3.2.3). Dies war vorliegend nicht der Fall, zumal die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerinnen mit der Einreichung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bewiesen hat, dass sie trotz Erkrankung noch handlungsfähig war. Es ist daher nicht willkürlich, dass die Vorinstanz die damalige Arbeitsunfähigkeit der Rechtsvertreterin nicht als Grund für eine Fristwiederherstellung anerkannt und deren Vorgehen dementsprechend als grobe Nachlässigkeit bewertet hat. Soweit die Rechtsvertreterin in diesem Zusammenhang vorbringt, die anwaltliche Sorgfaltspflicht nach
Art. 12 lit. a BGFA
hätte es ihr nicht erlaubt, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ohne sorgfältige Lektüre der gesamten Akten anzufertigen oder den Fall zu übertragen, ist daran zu erinnern, dass es in der vorliegenden Streitsache lediglich um die Frage geht, ob das Migrationsamt aufgrund einer veränderten Sach- oder Rechtslage auf das Härtefallgesuch hätte eintreten müssen. Die materielle Prüfung des Gesuchs war nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens. Schon deshalb vermag der Einwand, dass ein sorgfältiges Handeln wegen des grossen Aktenumfangs innert Frist nicht möglich gewesen wäre, ebenfalls keine Willkür der Vorinstanz aufzuzeigen.
4.5.
Es bleibt darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerinnen nebst der Nichterstreckung und der Nichtwiederherstellung der Frist auch die Nichtgewährung einer Nachfrist zur Mangelbehebung durch die Vorinstanz beanstanden, jedoch in der Beschwerde nicht eine willkürliche Anwendung der Bestimmungen über die Nachfristgewährung (§ 23 Abs. 2 i.V.m. § 70 VRG) rügen. Im Übrigen wäre auf diese Rüge mangels einer hinreichenden Begründung (
Art. 106 Abs. 2 BGG
) nicht einzugehen, zumal die Beschwerdeführerinnen sich in der Rechtsschrift in diesem Punkt nicht mit den vorinstanzlichen Erwägungen auseinandersetzen.
5.
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
6.
Die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird einer bedürftigen Partei nur gewährt, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (
Art. 64 Abs. 1 und Abs. 2 BGG
). Angesichts der klaren Rechtsprechung zum Willkürbegriff und den entsprechenden Begründungsanforderungen war die vorliegende Beschwerde bei der gegebenen Sach- und Rechtslage von vornherein aussichtslos. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege inklusive Verbeiständung ist deshalb abzuweisen.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten der als gesetzliche Vertreterin der Beschwerdeführerinnen 2-4 (
Art. 304 Abs. 1 ZGB
) handelnden Beschwerdeführerin 1 aufzuerlegen (
Art. 66 Abs. 1 BGG
) Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68Abs. 3 BGG).