Urteil 8C_531/2018 (2019)
Rechtsgebiet: social_law

Faits :
A.
A.a.
Le 18 décembre 2014, le Grand Conseil de la République et canton de Genève a adopté la loi 11545 sur la suspension des augmentations annuelles dues aux membres du personnel de l'État (aLSAMPE 2015), qui supprimait pour l'année 2015, sous réserve des dérogations prévues, les annuités des magistrats et des membres du personnel de l'État, des établissements publics, du pouvoir judiciaire et des institutions subventionnées régies par les normes salariales de l'État (ci-après: les membres du personnel). Son entrée en vigueur était fixée au 1
er
janvier 2015 et son abrogation intervenait au 31 décembre 2015.
A.b.
Le 16 septembre 2015, le Conseil d'État genevois a déposé - comme il l'avait fait l'année précédente - un projet de loi PL 11721 sur la suspension des augmentations annuelles dues aux membres du personnel, qui proposait de supprimer les annuités des membres du personnel pour l'année 2016. Ce projet de loi était motivé par le fait que, même sans intégrer le coût de l'annuité du personnel, le projet de budget 2016 présentait un déficit et que des mesures d'économies devaient être prises.
Le 17 décembre 2015, le Grand Conseil a adopté la loi 11721 sur la suspension des augmentations annuelles dues aux membres du personnel de l'Etat (LSAMPE; RSG B 5 16), dont le contenu différait du projet initial. L'art. 2 LSAMPE ("Suspension des annuités") supprimait les annuités au sens de l'art. 12 al. 1 de la loi cantonale du 21 décembre 1973 concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l'Etat, du pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers (LTrait; RSG B 5 15). L'art. 4 LSAMPE ("Modifications à une autre loi") modifiait les art. 2 al. 4 et 12 LTrait dans le sens d'une suppression de l'automaticité des mécanismes de progression salariale et d'un transfert au Conseil d'Etat de la compétence d'accorder aux membres du personnel tout ou partie de l'augmentation annuelle prévue par l'échelle des traitements, en tenant compte de la situation économique et budgétaire. L'entrée en vigueur de la LSAMPE était prévue au 1
er
janvier 2016 (art. 3 "Entrée en vigueur").
Le 26 février 2016, le Grand Conseil a adopté la loi 11834 abrogeant la LSAMPE (art. 1). Son entrée en vigueur était prévue le lendemain de sa promulgation par le Conseil d'Etat (art. 2).
A.c.
Par arrêté du 2 mars 2016, le Conseil d'Etat a promulgué la LSAMPE avec effet au 1
er
janvier 2016. Sur la base de cette loi, il a décidé, lors de sa séance du 23 mars 2016, de ne pas accorder d'annuité aux membres du personnel pour l'année en cours.
Par arrêté du 20 avril 2016, le Conseil d'Etat a promulgué la loi 11834, avec effet au lendemain de sa publication, soit le 23avril 2016.
A.d.
Le 31 août 2016, A._, magistrate au sein du pouvoir judiciaire jusqu'à son départ à la retraite le 31 mai 2017, a sollicité le versement de l'annuité 2016 auprès de la Commission de gestion du pouvoir judiciaire (ci-après: la commission). Par décision du 8 juin 2017, la commission a rejeté la demande.
B.
A._ a formé un recours contre cette décision, en concluant au versement de l'annuité 2016, rétroactivement au 1
er
janvier 2016, et de l'annuité 2017, ainsi qu'à la rectification des salaires assurés 2016 et 2017.
Par jugement du 13 juin 2018, la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève a partiellement admis le recours, dans la mesure où il était recevable. Elle a annulé la décision du 8 juin 2017 et a renvoyé la cause à la commission pour nouvelle décision. Les juges cantonaux ont considéré, en résumé, qu'à partir du 23 avril 2016, la décision du Conseil d'Etat de ne pas accorder l'annuité 2016 était devenue contraire au droit supérieur et qu'il ne leur appartenait pas d'examiner la question au regard de l'application des mécanismes financiers et budgétaires prévus par la loi du 7 octobre 1993 sur la gestion administrative et financière de l'Etat (LGAF; RSG D 1 05) dans la situation particulière de l'exercice 2016. Par ailleurs, les conclusions relatives à l'annuité 2017 étaient exorbitantes à l'objet du litige, de sorte qu'elles n'étaient pas recevables.
C.
La commission interjette un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire contre ce jugement en concluant à son annulation. Subsidiairement, elle demande le renvoi de la cause à l'autorité compétente, pour nouvelle décision au sens des considérants.
A._ s'en rapporte à justice en ce qui concerne la recevabilité des recours et conclut, sur le fond, à leur rejet. La cour cantonale conclut à l'irrecevabilité des recours.

Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (
art. 29 al. 1 LTF
) et contrôle librement la recevabilité des recours portés devant lui (
ATF 143 IV 357
consid. 1 p. 358).
2.
2.1.
Le recours en matière de droit public (
art. 82 ss LTF
), tout comme le recours constitutionnel subsidiaire (
art. 113 ss LTF
), est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure (
art. 90 et 117 LTF
), ainsi que contre les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation (
art. 92 et 117 LTF
). Selon l'
art. 93 al. 1 LTF
(également applicable au recours constitutionnel subsidiaire par renvoi de l'
art. 117 LTF
), les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours si elles peuvent causer un préjudice irréparable (let. a) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).
2.2.
En l'espèce, les juges cantonaux ont annulé la décision de la recourante du 8 juin 2017 et lui ont renvoyé la cause pour nouvelle décision. Le jugement entrepris doit donc être qualifié de décision incidente au sens de l'
art. 93 LTF
.
2.3.
Selon la jurisprudence, lorsqu'une administration est contrainte par le jugement incident à rendre une décision qu'elle estime contraire au droit et qu'elle ne pourra pas elle-même attaquer, elle peut déférer un tel jugement incident au Tribunal fédéral sans attendre le prononcé du jugement final (
ATF 141 V 330
consid. 1.2 p. 332;
134 II 124
consid. 1.3 p. 128;
133 V 477
consid. 5.2 p. 483 ss). Cette éventualité paraît réalisée en l'espèce. En effet, le jugement attaqué a un effet contraignant pour la recourante, dès lors qu'elle devra statuer à nouveau sur le droit de l'intimée à l'annuité 2016 tout en étant liée par le jugement cantonal, d'après lequel les augmentations annuelles ont repris de plein droit le 23 avril 2016.
3.
3.1.
La cause relève du droit public, de sorte qu'en principe, la voie ordinaire de recours est celle du recours en matière de droit public (
art. 82 let. a LTF
). Cependant, en ce qui concerne les rapports de travail de droit public (lorsque la question de l'égalité des sexes n'est pas en cause), le recours en matière de droit public est subordonné à la double condition que la décision attaquée concerne une contestation pécuniaire et que la valeur litigieuse atteigne au moins 15'000 fr. (
art. 83 let
. g LTF en corrélation avec l'
art. 85 al. 1 let. b LTF
). Si le seuil requis de la valeur litigieuse n'est pas atteint, le recours est néanmoins recevable lorsque la contestation soulève une question juridique de principe (
art. 85 al. 2 LTF
).
3.2.
En l'espèce, le litige porte sur le droit de l'intimée à l'augmentation annuelle pour l'année 2016, de sorte que la cause est incontestablement de nature pécuniaire. En cas de recours contre une décision incidente, la valeur litigieuse est déterminée par les conclusions restées litigieuses devant l'autorité compétente sur le fond (
art. 51 al. 1 let
. c LTF), étant précisé que les droits accessoires n'entrent pas en ligne de compte (
art. 51 al. 3 LTF
). Contrairement à ce que soutient la recourante, les répercussions potentielles du jugement entrepris sur les traitements de l'ensemble des magistrats du pouvoir judiciaire n'ont pas à être prises en considération dans le calcul de la valeur litigieuse. Devant la cour cantonale, l'intimée a conclu au versement des annuités 2016 et 2017, ce qui correspond, selon les estimations de la recourante, à une somme de 2'545 fr. 70, soit un montant bien inférieur au seuil ouvrant la voie du recours en matière de droit public. On notera au demeurant que seuls les chefs de conclusions recevables sont visés par l'
art. 51 al. 1 LTF
(cf. arrêts 8C_1065/2009 du 31 août 2010 consid. 1.3.1, non publié in
ATF 136 I 332
; 2C_233/2009 du 17 juillet 2009 consid. 2.1; 5A_765/2008 du 29 juin 2009 consid. 1.2.1 et les références), de sorte qu'il ne peut pas être tenu compte de la conclusion relative à l'annuité 2017 dans l'estimation de la valeur litigieuse.
3.3.
Par ailleurs, la cause ne soulève pas une question juridique de principe au sens de l'
art. 85 al. 2 LTF
, dès lors que le litige se rapporte en l'espèce à l'application du droit cantonal que le Tribunal fédéral ne peut revoir librement (
ATF 138 I 232
consid. 2.3 p. 236; sur la notion de question juridique de principe cf.
ATF 139 III 182
consid. 1.2 p. 185 et les arrêts cités).
Reste donc seule ouverte la voie du recours constitutionnel subsidiaire.
4.
4.1.
Le recours constitutionnel peut être formé pour violation des droits constitutionnels (
art. 116 LTF
). Cette voie de recours suppose, entre autres conditions, que la partie recourante ait un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (
art. 115 let. b LTF
). La notion d'intérêt juridiquement protégé au sens de l'
art. 115 let. b LTF
est étroitement liée aux motifs de recours prévus par l'
art. 116 LTF
, en ce sens que la partie recourante doit être titulaire d'un droit constitutionnel dont elle invoque une violation (
ATF 142 II 259
consid. 4.2 p. 262;
140 I 285
consid. 1.2 p. 290;
135 I 265
consid. 1.3 p. 270). De tels droits ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que détentrices de la puissance publique, ne sont pas titulaires des droits constitutionnels et ne peuvent donc pas attaquer, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, une décision qui les traite en tant qu'autorités (
ATF 144 II 77
consid. 5.5 p. 86;
140 I 285
consid. 1.2 précité). Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à leurs autorités, ainsi qu'aux autres corporations de droit public, qui agissent en tant que titulaires de la puissance publique. La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception pour les communes et autres corporations de droit public, lorsqu'elles n'interviennent pas en tant que détentrice de la puissance publique, mais qu'elles agissent sur le plan du droit privé ou qu'elles sont atteintes dans leur sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier, notamment en leur qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsque, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, elles se plaignent de la violation de garanties qui leur sont reconnues par les constitutions cantonales ou par la Constitution fédérale, telles que leur autonomie, l'atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoire (
ATF 142 II 259
consid. 4.2 et 140 I 285 consid. 1.2 précités;
132 I 140
consid. 1.3.1 p. 143;
129 I 313
consid. 4.1 p. 318 s.; cf. aussi GIOVANNI BIAGGINI, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3e éd. 2018, n° 1 ad
art. 115 LTF
; HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz, 2e éd. 2015, nos 11 ss ad
art. 115 LTF
; JEAN-MAURICE FRÉSARD, in Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n° 13 ad
art. 115 LTF
). Pour déterminer si ces conditions sont remplies, on n'examine pas d'abord le statut des parties, mais bien la nature juridique du rapport qui est à la base du litige (
ATF 142 II 259
déjà cité consid. 4.2 in fine et les références).
4.2.
La jurisprudence concernant la recevabilité du recours en matière de droit public (
art. 82 ss LTF
, notamment
art. 89 al. 1 LTF
) retient que la collectivité publique, en tant qu'employeur, a un intérêt spécifique digne de protection à l'annulation ou à la modification d'une décision d'un tribunal favorable à son agent; la collectivité publique se trouve en effet dans une situation juridique analogue à celle d'un employeur privé parce que les prestations qu'elle conteste devoir fournir (par exemple un salaire ou une indemnité pour licenciement abusif) pourraient être dues par tout employeur dans une situation comparable (
ATF 142 II 259
consid. 4.1 p. 261 et les arrêts cités). Jusqu'à présent, le Tribunal fédéral n'a pas tranché la question de savoir s'il fallait tenir un raisonnement semblable à celui appliqué à propos de l'
art. 89 al. 1 LTF
et admettre la qualité d'une collectivité publique pour former un recours constitutionnel subsidiaire dans le domaine de la fonction publique (
ATF 142 II 259
consid. 4.1 précité in fine et les arrêts mentionnés; dans un sens affirmatif: FRANÇOIS BELLANGER, Le contentieux des sanctions et des licenciements en droit genevois de la fonction publique, in Les réformes de la fonction publique, 2012, p. 245; dans le même sens, DAVID HOFMANN, in Actualités juridiques de droit public 2011, 2011, p. 44 s.; plutôt contra semble-t-il, SEILER, op. cit., n° 13 ad
art. 115 LTF
, qui renvoie à l'
ATF 120 Ia 95
relatif à l'ancien recours de droit public; voir également sur cette problématique JENNY CASTELLA, Le recours au Tribunal fédéral en droit de la fonction publique, in SJ 2019 II p. 49 s.).
4.3.
4.3.1.
En l'espèce, la recourante ne peut pas se prévaloir d'autonomie au sens de l'
art. 50 Cst.
, qui ne garantit que l'autonomie communale dans les limites fixées par le droit cantonal. Se pose alors la question de savoir si, après avoir reconnu la qualité pour recourir à la collectivité publique en tant qu'employeur dans la procédure du recours ordinaire, même dans les cas où l'autonomie communale n'est pas invoquée, le Tribunal fédéral doit également l'admettre pour le recours constitutionnel subsidiaire.
4.3.2.
4.3.2.1.
Dans sa détermination sur les recours, la juridiction cantonale conteste que la recourante remplit le rôle d'employeur des magistrats du pouvoir judiciaire, et donc de l'intimée. Se référant à la législation cantonale, elle fait valoir que les magistrats ne sont pas membres du personnel du pouvoir judiciaire ni soumis au statut ordinaire de la fonction publique. Ceux-ci sont élus par les citoyens genevois tous les six ans et, dans l'intervalle, par le Grand Conseil. Ils exercent au sein de juridictions qui règlent elles-mêmes leur organisation et sont soumis à la surveillance du Conseil supérieur de la magistrature. En ce qui concerne la recourante, la cour cantonale soutient qu'elle ne dispose d'aucune compétence en matière d'engagement, de licenciement ou révocation, de fixation du salaire, d'organisation du travail (directives, instructions, cahiers des charges) et qu'il n'existerait pas de rapport de subordination entre elle et les magistrats.
4.3.2.2.
En l'occurrence, il est douteux que la recourante - qui n'a pas pris position sur cette argumentation - puisse est considérée comme l'employeur de l'intimée. Il n'est toutefois pas nécessaire d'examiner plus avant cette question dans la mesure où, en tout état de cause, le rapport juridique qui fait l'objet de la procédure ne présente pas une structure que l'on pourrait trouver de manière identique ou analogue dans des rapports de droit privé. En effet, concrètement, le litige a trait à la portée des lois en matière de traitement du personnel de l'Etat, adoptées successivement en décembre 2015 et février 2016 par le Grand Conseil. Pour trancher la cause, les juges cantonaux ont recherché la volonté du législateur lors de l'adoption de la LSAMPE et de la loi 11834 en portant leur examen sur les travaux préparatoires de ces lois. Ils en ont conclu que le législateur avait voulu transférer au Conseil d'Etat la compétence décisionnelle en matière d'augmentations annuelles et qu'il n'était pas question d'en supprimer l'octroi, mais uniquement le caractère automatique. Finalement, le législateur avait fait marche arrière en adoptant la loi 11834 dont l'effet voulu était de rétablir la teneur de la LTrait au 31 décembre 2015. Comme la loi 11834 ne remplissait pas les conditions pour avoir un effet rétroactif, les mécanismes salariaux ordinaires avaient repris de plein droit le 23 avril 2016, conformément à la volonté du législateur. Force est de constater, sur la base du jugement attaqué, que la nature juridique du litige se rapporte purement et directement au processus législatif cantonal. En outre, même si la recourante se dit atteinte dans des intérêts pécuniaires, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit d'intérêts proprement publics, en lien direct avec des considérations d'ordre budgétaire. L'objet du renvoi consiste précisément en un examen du droit à l'annuité à la lumière des dispositions en matière de gestion administrative et financière de l'Etat. Comme on l'a vu, la voie du recours constitutionnel subsidiaire ne tend toutefois pas à la sauvegarde des intérêts publics (supra consid. 5.1; RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 3e éd. 2014, n. 2105 p. 568). Enfin, l'annulation par la juridiction cantonale de la décision de ne pas accorder l'annuité 2016 à l'intimée ne change rien au fait que la recourante intervient dans la présente cause en tant que titulaire de la puissance publique. Cela étant, aussi longtemps qu'elle agit dans le cadre de son pouvoir de puissance publique, la recourante n'est pas légitimée à former un recours constitutionnel subsidiaire.
4.3.3.
Même si l'on considérait que la recourante se trouve dans une situation analogue à celle d'un employeur privé, la qualité pour former un recours constitutionnel subsidiaire devrait également lui être déniée. En effet, la recourante se plaint en l'espèce d'arbitraire dans l'application des art. 2 à 14 LTrait. Selon la jurisprudence, la prohibition de l'arbitraire ne confère pas, en tant que telle, un intérêt juridiquement protégé. Elle peut néanmoins être invoquée en relation avec l'application d'une norme qui accorde au recourant un droit ou sert à protéger ses intérêts prétendument lésés (
ATF 138 I 305
consid. 1.3 p. 308;
133 I 185
consid. 6 p. 197 ss). Autrement dit, la partie recourante doit se trouver dans la sphère de protection de la disposition dont elle critique l'application arbitraire (DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 711 p. 250; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 1373 p. 451). Cela dit, dans le cas d'espèce, les dispositions de la LTrait invoquées par la recourante ne visent pas à lui accorder un droit ni à la protéger dans ses intérêts prétendument lésés. Par conséquent, la recourante, qui ne se trouve pas dans la sphère de protection des dispositions qu'elles invoquent, ne dispose au final que d'un intérêt de fait, de nature économique, à l'annulation ou à la modification du jugement attaqué, ce qui n'est pas suffisant au regard de l'
art. 115 let. b LTF
. Aussi, ne se justifie-t-il pas de reconnaître à la collectivité publique et à ses autorités, en raison de leur seul statut d'employeur, la qualité pour former un recours constitutionnel subsidiaire dans le domaine du droit de la fonction publique. C'est dans ce sens qu'il convient de trancher la question laissée ouverte en dernier lieu à l'
ATF 142 II 259
.
5.
Au vu de ce qui précède, les recours sont irrecevables. La recourante supportera les frais judiciaires (
art. 66 al. 1 LTF
). Par ailleurs, l'intimée, qui n'est pas représentée par un avocat, ne peut se voir allouer une indemnité de dépens (
ATF 133 III 439
consid. 4 p. 446).