Urteil 1C_573/2019 (2020)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Die A._ AG ist Eigentümerin der in der Landwirtschaftszone gemäss Art. 32 des Raumplanungsgesetzes vom 6. Dezember 2004 für den Kanton Graubünden (KRG/GR; BR 801.100) gelegenen Parzelle 30950 in der heutigen Gemeinde Churwalden. Auf der Parzelle steht die Quellfassung mit Brunnenstube und Kontrollschächten für das X._ Mineralwasser. Die Baubewilligung dazu erteilte die damalige Gemeinde Malix am 21. Januar 1991. Die Quelle ist auch im Generellen Erschliessungsplan als Punktobjekt "gefasste Quelle" verzeichnet. Durch die Strassenparzelle 30387 getrennt, liegen westlich bzw. hangaufwärts insbesondere die überwiegend der Wohnzone 2 zugewiesenen, überbauten Parzellen 30935, 30934, 30933, 30399, 30400, 30401 und 31003. Sie werden über die hangwärts bzw. westlich gelegene Strassenparzelle 30398 erschlossen. Nach Angaben der Gemeinde Churwalden befinden sich diese und weitere Parzellen in der Umgebung seit 1971 bzw. 1980 in einer Bauzone. Die Baubewilligungen für die erwähnten Parzellen datieren nach Angaben der Gemeinde Churwalden aus den Jahren 1979, 1980, 1988 und 1998.
Am 29. Oktober 2015 verabschiedete der Vorstand der Gemeinde Churwalden eine Teilrevision des kommunalen Erschliessungs- und Gebührengesetzes (EGG Churwalden) zuhanden der Gemeindeversammlung vom 3. Dezember 2015. Das revidierte EGG Churwalden wurde von der Gemeindeversammlung am 3. Dezember 2015 beschlossen. Der neue
Art. 40a EGG
Churwalden soll es der Gemeinde Churwalden ermöglichen, quellschutzbedingte Mehrkosten für Massnahmen an bestehenden Bauten und Anlagen, die nicht den Vorschriften des Quellschutzreglements entsprechen sowie die Kosten für die fachgerechte Entfernung und Ausserbetriebnahme von nicht mehr benutzten Anlagen den Nutzungsberechtigten der Quelle aufzuerlegen.
Am 25. Februar 2016 schied der Gemeindevorstand der Gemeinde Churwalden detaillierte Grundwasserschutzzonen im Sinne von
Art. 20 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20)
aus und erliess den Schutzzonenplan 1:1000 "Grundwasserschutzzonen für die Quelle X._" sowie das Schutzzonenreglement "Grundwasserschutzzonen für die Quelle X._". Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte den Schutzzonenplan und das Schutzzonenreglement am 28. Juni 2016. Die neu ausgeschiedene Grundwasser- und Quellschutzzone im Sinne von
Art. 37 KRG
/GR überlagert sowohl die Parzelle 30950, auf der die Quellfassung für das X._ Mineralwasser steht, als auch die durch die Strassenparzelle 30387 getrennten, westlich bzw. hangaufwärts liegenden, überbauten Parzellen 30935, 30934, 30933, 30399, 30400, 30401 und 31003. Auch die weiter westlich bzw. hangaufwärts von den Strassenparzellen 30398 und 30352 befindlichen (Bau-) Parzellen 30484, 30458 und 30481 und östlich der Strassenparzelle 30352 die noch unbebaute (Bau-) Parzelle 30335 werden teilweise davon erfasst.
Am 5. Oktober 2017 verpflichtete der Vorstand der Gemeinde Churwalden die A._ AG dazu, die quellschutzbedingten Mehrkosten für die X._-Quelle zu tragen. Sie auferlegte ihr eine Akontozahlung von Fr. 231'901.--.
Die A._ AG erhob dagegen am 27. November 2017 Einsprache an den Vorstand der Gemeinde Churwalden. Dieser wies am 29. März 2018 die Einsprache ab.
B.
Dagegen ergriff die A._ AG am 11. Mai 2018 Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Mit Urteil vom 10. September 2019 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut und hob den Einspracheentscheid der Gemeinde Churwalden vom 29. März 2018 auf.
C.
Am 30. Oktober 2019 reicht die Gemeinde Churwalden beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein. Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. September 2019 aufzuheben und ihren Einspracheentscheid vom 29. März 2018 zu bestätigen. Eventuell sei das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. September 2019 aufzuheben und im Sinne der Erwägungen in Bezug auf die Höhe des verfügten Akontobetrages von Fr. 231'901.-- in der Verfügung der Gemeinde Churwalden vom 29. März 2018 zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
In der Vernehmlassung beantragt die A._ AG, die Beschwerde abzuweisen und das Urteil des Verwaltungsgerichts zu bestätigen. Das Bundesamt für Umwelt BAFU reicht eine Stellungnahme ein, das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine solche. Die Beschwerdeführerin hält an ihren Rechtsbegehren fest.

Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (
Art. 29 Abs. 1 BGG
;
BGE 145 II 168
E. 1 S. 170 mit Hinweisen). Dabei prüft es auch die formellen Gültigkeitserfordernisse des vorinstanzlichen Verfahrens, insbesondere die Frage, ob das kantonale Gericht zu Recht auf die Beschwerde eingetreten ist. Hat die Vorinstanz übersehen, dass es an einer Prozessvoraussetzung fehlte und hat sie materiell entschieden, ist dies im Rechtsmittelverfahren von Amtes wegen zu berücksichtigen mit der Folge, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben wird (
BGE 142 V 67
E. 2.1 S. 69; Urteil des Bundesgerichts 2C_820/2014 vom 16. Juni 2014 E. 1.1; je mit Hinweisen).
1.1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Rechtsmittelentscheid, der die Gutheissung einer Beschwerde gegen den Einspracheentscheid der Gemeinde Churwalden zum Inhalt hatte. Mit diesem Einspracheentscheid hatte die Gemeinde Churwalden die Einsprache gegen ihre Verfügung über die Akontozahlung zulasten der Beschwerdegegnerin für quellschutzbedingte Mehrkosten im Zusammenhang mit Massnahmen zugunsten der X._-Quelle abgewiesen. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (
Art. 82 ff. BGG
).
1.2.
Ursprüngliches Anfechtungsobjekt ist die Verfügung der Gemeinde Churwalden vom 5. Oktober 2017 über die Akontozahlung zulasten der Beschwerdegegnerin für quellschutzbedingte Mehrkosten im Zusammenhang mit Massnahmen zugunsten der X._-Quelle. Diese Verfügung enthielt eine - wenn auch fehlerhafte - Rechtsmittelbelehrung. Auf die dagegen eingereichte Einsprache der Verfügungsadressatin und jetzigen Beschwerdegegnerin trat der Gemeindevorstand gestützt auf
Art. 63 Abs. 1 EGG
Churwalden ein. Nach diesem Artikel kann gegen die Veranlagung sämtlicher Beiträge und Gebühren gemäss dem EGG Churwalden beim Gemeindevorstand Einsprache erhoben werden. Gegen solche Einspracheentscheide des Gemeindevorstands steht nach
Art. 63 Abs. 2 EGG
Churwalden die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen. Der Gemeindevorstand hat
Art. 63 Abs. 1 EGG
Churwalden unter Verweis auf seine bisherige Rechtsprechung so ausgelegt, dass die Einsprache gegen sämtliche nach dem EGG Churwalden veranlagten Abgaben, so auch eine darauf gestützte Akontozahlung wie vorliegend, zulässig ist.
Das Verwaltungsgericht Graubünden ist gestützt auf Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes des Kantons Graubünden vom 31. August 2006 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG/GR; BR 370.100) auf die Beschwerde gegen den Einspracheentscheid eingetreten. Nach dieser Bestimmung ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Da kein anderes Rechtsmittel zur Verfügung stehe und der Einspracheentscheid auch nicht nach kantonalem oder eidgenössischen Recht endgültig sei, erkannte es sich für zuständig. Keine Ausführungen hat die Vorinstanz dazu gemacht, ob auch kommunale Zwischenentscheide von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG/GR erfasst werden und hier ein solches Anfechtungsobjekt vorliegen könnte. Zwischenentscheide sind nach Art. 49 Abs. 4 VRG/GR im Grunde nur anfechtbar, wenn sie für die betroffene Partei einen Nachteil zur Folge haben, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt, oder wenn sie ausdrücklich als selbstständig anfechtbar erlassen werden, wenn sich das Verfahren dadurch möglicherweise vereinfachen lässt.
1.3.
Die Verfügung einer Akontozahlung würde voraussetzen, dass die Gemeinde der Beschwerdegegnerin Kosten für die angeordneten Schutzmassnahmen auferlegen darf. Die Akontozahlung war jedoch provisorisch, die Höhe der Kosten wird erst nach der Umsetzung der Schutzmassnahmen feststehen. Die Kostentragungspflicht der Beschwerdegegnerin, und allenfalls deren Höhe, könnte auch noch mit der nach Abschluss der Umsetzung zu erlassenden Endverfügung angefochten werden. Die Verfügung über eine diesbezügliche Akontozahlung bildet bloss einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid, der die von der Beschwerdegegnerin zu tragenden Kosten abschliessend regeln und die Verfügung über die Akontozahlung ersetzen würde; sie ist daher grundsätzlich als Zwischenentscheid im Sinne von Art. 92 f. BGG zu qualifizieren (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_888/2016 vom 15. Oktober 2018 E. 1.2.3 mit Hinweisen, nicht publ. in:
BGE 144 II 454
; FELIX UHLMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 3 zu
Art. 92 BGG
). Ob die Voraussetzungen für die Anfechtung eines Zwischenentscheids vorliegend erfüllt sind, erscheint mangels diesbezüglichen Ausführungen im angefochtenen Urteil fraglich. Ein allfälliger Verstoss des vorinstanzlichen Eintretens ausschliesslich gegen eine bloss prozessökonomisch motivierte Eintretensvoraussetzung, würde es für sich alleine jedoch nicht rechtfertigen, den vorinstanzlichen Entscheid aufzuheben. Da es sich vorliegend um ein selbständig eröffnetes, grundsätzlich beschwerdefähiges Anfechtungsobjekt handelt und es den Kantonen frei steht, die Eintretensvoraussetzungen grosszügiger als nach dem Verfahrensrecht des Bundes zu handhaben, ist von einem nach kantonalem Recht zulässigen Anfechtungsobjekt auszugehen.
1.4.
Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid (
Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG
) in einer Verwaltungssache und damit in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit im Sinne von
Art. 82 lit. a BGG
. Mit ihm wurde der ursprüngliche Zwischenentscheid umgestossen und das Verfahren vor erster Instanz abgeschlossen; der vorinstanzliche Entscheid ist daher als Endentscheid im Sinne von
Art. 90 BGG
zu qualifizieren (vgl.
BGE 139 V 604
E. 2.1 S. 606 mit Hinweisen; FELIX UHLMANN, a.a.O., N. 10 zu
Art. 92 BGG
). Ein Ausschlussgrund nach
Art. 83 BGG
liegt nicht vor.
2.
Fraglich ist, ob die Beschwerdeführerin zur Beschwerdeführung befugt ist. Sie beruft sich primär auf
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
und rügt eine Verletzung ihrer Autonomie. Subsidiär stützt sie ihre Beschwerdeberechtigung auf
Art. 89 Abs. 1 BGG
.
2.1.
Gemäss
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
ist eine Gemeinde grundsätzlich zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Dazu zählt insbesondere die Garantie der Gemeindeautonomie. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde (
BGE 146 I 36
E. 1.4 S. 40 mit Hinweisen).
2.2.
Die Beschwerdeführerin ist eine öffentlich-rechtliche Körperschaft und rügt die Verletzung der durch
Art. 50 Abs. 1 BV
und Art. 65 der Verfassung des Kantons Graubünden vom 14. September 2003 (KV/GR; SR 131.226) garantierten Gemeindeautonomie. Die Gemeinde erachtet sich mangels anderslautender Gesetzesbestimmungen im Gewässerschutzrecht des Bundes und des Kantons Graubünden für kompetent, im Bereich des Vollzuges des Gewässerschutzes auf ihrem Gebiet weitergehende Bestimmungen zur Kostenverteilung im Zusammenhang mit quellschutzbedingten Massnahmen zu erlassen, was sie durch den Erlass von
Art. 40a EGG
Churwalden getan habe. Die Vorinstanz sprach der Gemeinde im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle des
Art. 40a EGG
Churwalden eine solche Kompetenz ab. Die Gemeinde macht geltend, durch das angefochtene Urteil in ihrer Gemeindeautonomie berührt zu werden. Die Gemeinde ist zu einer solchen Rüge vor Bundesgericht berechtigt.
Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, auf die Beschwerde ist einzutreten.
3.
3.1.
Art. 50 Abs. 1 BV
gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (
BGE 146 I 36
E. 3.1 S. 44 mit Hinweisen).
3.2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Bundesverfassungsrechts, von Völkerrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie die offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (Art. 95 lit. a-c und
Art. 97 Abs. 1 BGG
). Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann unter anderem geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Sie kann sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (
BGE 146 I 83
E. 3.1 S. 89). Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (
BGE 146 I 83
E. 3.1 S. 89
;
136 I 265
E. 2.3 S. 270 mit Hinweisen). Zu beachten sind dabei aber die besonderen Verhältnisse bei einer Erlassbeschwerde (
BGE 146 I 83
E. 3.1 S. 89).
3.3.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz zugrunde (
Art. 105 Abs. 1 BGG
), es sei denn, diese seien offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, oder beruhten auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
(vgl.
Art. 97 Abs. 1 und
Art. 105 Abs. 2 BGG
;
BGE 145 IV 154
E. 1.1 S. 155 f.
;
143 I 310
E. 2.2 S. 313; je mit Hinweisen). Obwohl nicht ausdrücklich im Gesetz erwähnt, beruht auch eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung auf einer Rechtsverletzung. Was rechtserheblich ist, bestimmt das materielle Recht; eine in Verkennung der Rechtserheblichkeit unvollständige Erstellung der für die rechtliche Beurteilung massgeblichen Tatsachen verletzt demzufolge materielles Recht (
BGE 136 II 65
E. 1.4 S. 68, 134 V 53 E. 4.3 S. 62; Urteil des Bundesgerichts 2C_488/2018 vom 12. März 2020 E. 1.4; LORENZ MEYER, Wege zum Bundesgericht - Übersicht und Stolpersteine, ZBJV 146/2010 S. 857).
3.4.
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (
Art. 106 Abs. 1 BGG
), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG
) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (
BGE 142 I 135
E. 1.5 S. 144).
4.
Art. 40a EGG
Churwalden, auf den sich die Beschwerdeführerin für die Forderung einer Akontozahlung von der Beschwerdegegnerin stützt, erlaubt es, quellschutzbedingte Mehrkosten für Massnahmen an bestehenden Bauten und Anlagen, die nicht den Vorschriften des Quellschutzreglements entsprechen, den Nutzungsberechtigten der Quelle aufzuerlegen. Im Anhang 2 des Schutzzonenreglements für die Quellfassung X._, Malix, Gemeinde Churwalden vom 25. Februar 2016 werden die durch die Ausscheidung der Schutzzonen notwendig gewordenen Schutzmassnahmen parzellengenau festgelegt. Das Schutzzonenreglement sieht für die vorliegend interessierende Schutzzone S2 folgende baulichen Massnahmen vor: Ersatz oder Abdichtung sämtlicher privater Schmutzwasserleitungen; Erstellung von Meteorwasserableitungen für das Dachwasser der privaten Liegenschaften; wasserdichte Befestigung sämtlicher Vorplätze und Strassen; sowie Sammlung und Ableitung des anfallenden Oberflächenwassers. Die erwarteten Gesamtkosten dieser quellschutzbedingten Massnahmen belaufen sich gemäss Kostenvoranschlag des damit beauftragten Ingenieurbüros auf Fr. 470'000.--. Gestützt auf
Art. 40a EGG
Churwalden und auf diesen Kostenvoranschlag auferlegte die Gemeinde der Beschwerdegegnerin mit Verfügung vom 5. Oktober 2017 einen provisorischen Akontobeitrag von Fr. 231'901.-- zur Finanzierung von quellschutzbedingten voraussichtlichen Mehrkosten für Schutzmassnahmen in der Schutzzone S2 für die X._-Quelle auf dem Grundstück Churwalden Nr. 30950.
Streitig ist vorweg die rechtliche Qualifikation der Quellschutzmassnahmen für die X._-Quelle, deren Kosten die Grundlage für die angefochtene Akontozahlung sind, welche die Beschwerdeführerin von der Beschwerdegegnerin eingefordert hat.
4.1.
Die Vorinstanz hat die vorgesehenen Quellschutzmassnahmen als Eigentumsbeschränkungen im Sinne von
Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG
qualifiziert. Entsprechend hätten sich die einforderbaren Kosten aus dieser Bestimmung zu ergeben. Aufgrund der Materialien gehe hervor, dass der Gesetzgeber beim Erlass von
Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG
bzw. Art. 30 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (aGSchG; AS 1972 950) nicht jegliche öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen im Zusammenhang mit dem planerischen Grundwasserschutz im Sinne des GSchG bzw. aGSchG als entschädigungswürdig betrachtet habe. Die Einschränkungen müssten vielmehr einer Enteignung gleichkommen, um entschädigungspflichtig zu werden.
4.2.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin stehen dagegen vorliegend keine Enteignungstatbestände im Sinne von
Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG
zur Diskussion. Vielmehr gehe es vorliegend um die Umsetzung und die Verteilung der mit der Ausscheidung von Gewässerschutzzonen verbundenen Massnahmekosten des planerisch bereits festgelegten Quellschutzes. Solche dem planerischen Schutz nachgelagerten Kosten würden vom
Art. 20 GSchG
nicht erfasst. Die Verteilung solcher Kosten müsse vielmehr der kommunale Gesetzgeber durch eine Konkretisierung des umweltschutzrechtlichen Verursacherprinzips nach
Art. 74 BV
und
Art. 2 Abs. 2 USG
(SR 814.01) festlegen, was er mit der Verabschiedung von
Art. 40a EGG
Churwalden getan habe.
Es handle sich bei der X._-Quelle zwar um eine private Quelle, diese gelte aufgrund der festgestellten Trinkwasserqualität aber als schützenswert im Sinne des GSchG. Dass es sich rechtfertige, die Quellinhaberin als Zweckveranlasserin und Verursacherin bei der Verteilung der Kosten für die quellschutzbedingten Massnahmen zu behandeln, begründet sie mit dem besonderen geschichtlichen Hintergrund der Fassung der X._-Quelle: Vor der Fassung der X._-Quelle durch die Beschwerdegegnerin im Jahre 1991 sei weder bei der Gemeinde noch bei der Beschwerdegegnerin - die damals noch gar nicht vor Ort gewesen sei - bekannt gewesen, dass es in diesem Gebiet schützenswerte Trinkwasservorkommen geben könnte. Lange vor der Fassung der X._-Quelle sei in diesem Gebiet eine Bauzone ausgeschieden und seien Wohnhäuser erstellt worden. Als die Beschwerdegegnerin die X._-Quelle im Jahr 1991 fasste, sei deren Umgebung bereits überbaut gewesen.
Allein die Fassung der vormals unbekannten X._-Quelle durch die Beschwerdegegnerin habe das Schutzbedürfnis geschaffen. Folglich müssten schon aufgrund dieses Kausalzusammenhanges auch die Kosten, die durch den Vollzug von Quellschutzmassnahmen entstünden, bei der privaten Quellinhaberin erhoben werden können. P rivate Grundeigentümer, die ihre Grundstücke schon lange überbaut hätten, seien nicht verpflichtet, plötzlich aufgrund des einseitigen Entscheids eines Mineralwasserunternehmens, mitten im Baugebiet eine neue Quelle zur kommerziellen Nutzung zu erschliessen, Kosten für die Umsetzung von Quellschutzmassnahmen für diese Quelle auf sich zu nehmen.
4.3.
Mit der Vorinstanz gehen auch das Bundesamt für Umwelt und die Beschwerdegegnerin davon aus, dass die Quellschutzmassnahmen als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen zu qualifizieren seien und sich unter
Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG
subsumieren liessen. Für sie ist es die Ausscheidung der Gewässerschutzzone, welche Eigentumsbeschränkungen in der Form von Quellschutzmassnahmen für die betroffenen Grundstücke bewirkt. Es ist zu prüfen, ob diese Qualifikation zutreffend ist.
4.3.1.
Wie das Bundesgericht wiederholt festgehalten hat, bringt die Zuteilung von Grundstücken zu einer Schutzzone Nutzungseinschränkungen und damit Eigentumsbeschränkungen für die Eigentümer der betreffenden Grundstücke mit sich (statt vieler Urteil des Bundesgerichts 1A.18/1994 vom 28. Oktober 1994 E. 5, in: ZBl 96/1995 S. 369). Die Inhaber von Grundwasserfassungen müssen gemäss
Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG
für allfällige Entschädigungen von Eigentumsbeschränkungen aufkommen, wobei nach dem klaren Willen des Gesetzgebers nur solche Eigentumsbeschränkungen entschädigungspflichtig sind, die einer materiellen Enteignung gleichkommen (
BGE 106 Ib 330
E. 3 S. 331 f. mit Hinweisen). Bei Quellschutzmassnahmen wie den vorliegend angeordneten bedeutet dies regelmässig, dass sie von den Eigentümern der eingezonten Grundstücke getragen werden müssen (VERONIKA HUBER-WÄLCHLI, Kostentragung für Massnahmen bei bestehenden Anlagen in neuen Grundwasserschutzzonen, URP 2003 S. 790).
Die Verpflichtung zu Quellschutzmassnahmen ist in dem Sinne als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung zu verstehen, dass sie die Befugnisse einschränken, das Eigentum zu nutzen und darüber zu verfügen (ausführlich dazu HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 796 ff.). Soweit die Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen oder die Verschärfung der betreffenden Vorschriften quellschutzbedingte Massnahmen an Anlagen notwendig machen, beurteilt sich die Kostentragungspflicht demnach grundsätzlich nach
Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG
.
4.3.2.
Die Beschwerdeführerin stellt jedoch infrage, dass diese Bestimmung den vorliegenden Fall erfasst. Schaffe die Fassung einer zuvor unbekannten Quelle als Trinkwasserquelle erst den Grund für die planerischen Quellschutzmassnahmen, handle es sich bei diesen nicht um Eigentumsbeschränkungen im Sinne von
Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG
. Das umweltrechtliche Verursacherprinzip verlangt ihrer Ansicht nach vielmehr, die Kosten für die Quellschutzmassnahmen den Inhabern der Quelle zu überbinden (vorne E. 4.2).
4.3.3.
Die Quellschutzmassnahmen ermöglichen es nicht nur den betroffenen Grundeigentümern, ihre Grundstücke und Anlagen weiterhin zu nutzen, sondern auch dem Inhaber der Quellfassung, das Wasser so zu schützen, dass dessen Qualität für seine Nutzung als Trinkwasser auch längerfristig sichergestellt wird. Den Quellschutzmassnahmen kommt damit in dieser Situation eine ähnliche Funktion zu wie den Erschliessungsmassnahmen im Baurecht. Die Eignung der Quelle als Trinkwasserfassung muss durch die Quellschutzmassnahmen herbeigeführt und sichergestellt werden. Wie der Bundesrat bereits in seiner Botschaft 1970 festhielt, sind die "entsprechend den örtlichen Verhältnissen festgelegten Schutzzonen [...] als notwendige Bestandteile aller wichtigeren Grundwasserfassungen zu betrachten" (Botschaft vom 26. August 1970 zu einem neuen Gewässerschutzgesetz und Bericht zum Volksbegehren für den Gewässerschutz, BBl 1970 II 425 ff., 462). Die erstmalige Fassung einer Quelle steht in einem engen, ursächlichen Zusammenhang mit der Ausscheidung der dazugehörigen Schutzzone und den damit verbundenen Kosten.
Bei Quellen, deren Existenz bei der raumplanungsrechtlichen Regelung eines Gebiets bekannt war, besteht bereits eine Ausgangslage, welche allfällige Schutzmassnahmen im öffentlichen Interesse nötig machen kann. Die Behörden haben die Quellen entsprechend bei der Raumplanung zu berücksichtigen und die Grundeigentümer mit Eigentumsbeschränkungen zu rechnen. Im Rahmen von
Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG
können die Grundeigentümer nur mit einer Entschädigung rechnen, wenn die Eigentumsbeschränkung einer materiellen Enteignung gleichkommt (vorne E. 4.3.1).
Mit der Fassung einer bisher unbekannten Quelle wird dagegen erst eine Ausgangslage geschaffen, welche die Nutzung der Quelle ermöglicht, aber auch deren Schutz notwendig macht. Bei einer zuvor unbekannten Quelle kommt im Gegensatz zu einer bereits bekannten hinzu, dass die Fassung (im Sinne einer "Erschliessung") der Quelle einen Willensakt zur Schaffung einer in Zukunft im öffentlichen Interesse stehenden, schutzbedürftigen Trinkwasserfassung miteinschliesst. Ein solcher Willensakt des Quellinhabers ist damit unmittelbar ursächlich für die Ausscheidung der Schutzzonen und die notwendig werdenden Quellschutzmassnahmen. Die Quellschutzmassnahmen sind unter diesen besonderen Umständen als Teil des Projekts des Quellinhabers zur Schaffung einer Trinkwasserfassung zu qualifizieren (vgl. PETER M. KELLER, Sanierung in Grundwasserschutzzonen, URP 2003, S. 534, 546 ff.).
4.3.4.
Die bundesrechtliche Pflicht zur Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen besteht bereits seit dem Inkrafttreten des aGSchG am 1. Juli 1971, samt dem damals einschlägigen Art. 30, der materiell im Wesentlichen dem heutigen
Art. 20 GSchG
entspricht (Urteil des Bundesgerichts 1A.18/1994 vom 28. Oktober 1994 E. 3a, in: ZBl 96/1995 S. 369). Seit diesem Zeitpunkt musste von der Notwendigkeit ausgegangen werden, dass in der Nähe einer Quelle Schutzmassnahmen vorzunehmen sind. Die X._-Quelle wird seit 1991 und damit seit bald 30 Jahren für die Trinkwassergewinnung benutzt. Dass zwischen der Fassung und den Quellschutzmassnahmen eine beachtliche Zeitspanne steht, kann angesichts der dargelegten Rechtslage ihrem inneren Zusammenhang (vorne E. 4.3.3) keinen Abbruch tun.
4.3.5.
Wenn eine Quelle unbekannt war und erst ihre Fassung ein öffentliches Interesse an ihr begründet sowie Quellschutzmassnahmen in der auszuscheidenden Grundwasserschutzzone auslöst, die von den Eigentümern der betroffenen Grundstücke und Anlagen nicht vorherzusehen waren, dann tritt die Erschliessungsfunktion der Quellschutzmassnahmen für die Trinkwasserfassung in den Vordergrund. Bei einer solchen besonderen Ausgangslage stehen die Quellschutzmassnahmen im Dienste der Fassung der Quelle und sind nicht als Eigentumsbeschränkungen zu behandeln. Dies gilt insbesondere für Flächen, die bereits baulich genutzt sind. Die historische Entwicklung, auf die sich die Beschwerdeführerin beruft, kann für die rechtliche Würdigung demnach relevant sein.
4.4.
Die Fassung der Quelle durch die Beschwerdegegnerin im Jahre 1991 ist gemäss den Ausführungen der Beschwerdeführerin der Grund für das erhöhte Schutzbedürfnis in der neu ausgeschiedenen Grundwasserschutzzone und die damit verbundenen Quellschutzmassnahmen. Diesem behaupteten Umstand messen weder die Vorinstanz noch das Bundesamt für Umwelt noch die Beschwerdegegnerin Bedeutung für die rechtliche Beurteilung des Streitgegenstands zu.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sind die Angaben zum historischen Hintergrund von der Vorinstanz jedoch nie rechtsgenüglich festgestellt worden. Daran ändert auch nichts, wenn sie im vorinstanzlichen Verfahren nicht angezweifelt wurden, wie die Beschwerdeführerin geltend macht. Die Vorinstanz ergänzt ihre Bezugnahmen auf den historischen Hintergrund jeweils mit dem Zusatz "gemäss Angaben der Gemeinde Churwalden" und "nach Angaben der Gemeinde Churwalden". Daraus lässt sich nicht erkennen, dass die Vorinstanz von der Richtigkeit dieser Sachverhaltsangaben überzeugt ist und sie sich in ihrer Entscheidfindung mit diesen Sachverhaltsangaben kritisch auseinandergesetzt hat, wie dies nach
Art. 105 Abs. 1 BGG
erforderlich wäre (vgl. JOHANNA DORMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, N. 17, 22 und 24 zu
Art. 105 BGG
). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin wurden ihre betreffenden Angaben für das bundesgerichtliche Verfahren damit nicht im Sinne von
Art. 105 Abs. 1 BGG
verbindlich festgestellt.
Den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt kann das Bundesgericht bloss berichtigen oder ergänzen, wenn er offensichtlich unrichtig, unvollständig oder in Verletzung wesentlicher Verfahrensrechte ermittelt wurde (vorne E. 3.3). Der Betroffene hat darzulegen, dass und inwiefern dies klar und eindeutig der Fall ist (
Art. 42 Abs. 2 und
Art. 106 Abs. 2 BGG
;
BGE 136 I 184
E. 1.2 S. 187 mit Hinweisen). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht. Nach
Art. 105 Abs. 1 BGG
ist das Bundesgericht jedoch an den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt gebunden. Ob und inwieweit die betreffenden Angaben der Beschwerdeführerin zum Sachverhalt zutreffend sind, muss daher im Folgenden offengelassen werden. Immerhin ist von der Möglichkeit ihrer Korrektheit auszugehen.
4.5.
Wären die quellschutzbedingten Massnahmen aufgrund der Feststellung des historischen Sachverhalts als Eigentumsbeschränkungen im Sinne von
Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG
zu qualifizieren, wäre auch die damit verbundene Kostentragungspflicht bundesrechtlich abschliessend geregelt und es bestünde demnach kein Raum für eine kommunale Regelung wie jene von
Art. 40a EGG
Churwalden, wie die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin zu Recht darlegen.
4.6.
Träfen hingegen die Angaben der Beschwerdeführerin zur historischen Ausgangslage zu, wären die Quellschutzmassnahmen wie dargelegt nicht als Eigentumsbeschränkungen im Sinne von
Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG
zu behandeln. In diesem Fall stellte sich die Frage, ob die Gemeinde über die Gesetzgebungskompetenz verfügen würde, die Kostentragungspflicht für solche quellschutzbedingten Massnahmen festzulegen. Nur in diesem Fall wäre die Feststellung des historischen Hintergrunds der Quellfassung für den Ausgang des Verfahrens von Bedeutung.
4.6.1.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass weder
Art. 20 GSchG
noch eine andere bundes- oder kantonalrechtliche Bestimmung die Kostentragungspflicht für Quellschutzmassnahmen regle und ihr deshalb in diesem Bereich eine Gesetzgebungskompetenz zukomme.
4.6.2.
Die Gemeinde ist unbestrittenermassen befugt, gemäss Art. 24 Abs. 1 des Einführungsgesetzes vom 8. Juni 1997 zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (Kantonales Gewässerschutzgesetz, KGSchG/GR; BR 815.100) einen Grundwasserschutzplan zu erlassen, wobei der Begriff "Grundwasser" gemäss
Art. 4 lit. b GSchG
dabei auch das "Quellwasser" umfasst. Zudem wird die Kompetenz der Gemeinden, die notwendigen Eigentumsbeschränkungen im Schutzzonenreglement festzulegen, nicht infrage gestellt.
Art. 20 Abs. 2 GSchG
legt fest, dass die Inhaber von Grundwasserfassungen a) die notwendigen Erhebungen für die Abgrenzung der Schutzzonen durchführen, b) die erforderlichen dinglichen Rechte erwerben und c) für allfällige Entschädigungen von Eigentumsbeschränkungen aufkommen müssen. Der Bundesrat bemerkte dazu in seiner Botschaft im Jahre 1970, es liege "auf der Hand, die Kosten für die Schutzmassnahmen den Fassungseigentümern zu überbinden" (Botschaft vom 26. August 1970 zu einem neuen Gewässerschutzgesetz und Bericht zum Volksbegehren für den Gewässerschutz, BBl 1970 II 425 ff., 462). Er brachte damit den gesetzgeberischen Willen zum Ausdruck, dass der Nutzniesser der Quelle die Kosten der Schutzmassnahmen zu tragen habe. Als Ganzes bestimmt
Art. 20 Abs. 2 GSchG
demnach in allgemeiner Weise, wer die Kosten, die mit der Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen verbunden sind, grundsätzlich zu tragen hat (KELLER, a.a.O., S. 546 f.; JAYA RITA BOSE, Der Schutz des Grundwassers vor nachteiligen Einwirkungen, Diss. Zürich 1996, S. 27). Die Aufzählung in
Art. 20 Abs. 2 lit. a-c GSchG
ist somit nicht als abschliessend zu verstehen.
Art. 20 Abs. 2 GSchG
wäre somit entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin selbst auf den von ihr geltend gemachten Ausnahmefall anwendbar, dass die Quelle zuvor unbekannt war und erst durch ihre Fassung durch die Beschwerdegegnerin schutzwürdig wurde.
4.6.3.
Zu prüfen ist daher, ob
Art. 20 Abs. 2 GSchG
Raum für kantonale oder kommunale Regelungen in Bezug auf die Kostentragungspflicht für quellschutzbedingte Massnahmen belassen würde und ob diese Kompetenz vorliegend der Gemeinde zukäme.
Welche Schutzmassnahmen in der Schutzzone S2 von wem zu treffen sind, damit die Quellfassung erstmals einen adäquaten Schutz erfährt, ergibt sich aus dem inzwischen festgelegten Schutzzonenplan sowie dem dazugehörigen Reglement.
Art. 20 Abs. 2 GSchG
auferlegt der Inhaberin der Grundwasser- bzw. Quellwasserfassung eine grundsätzliche Kostentragungspflicht für solche quellschutzbedingte Massnahmen. Diese Pflicht gilt jedoch nicht absolut. So haben die Rechtsprechung und die Lehre zusätzliche Gesichtspunkte, namentlich das - ansonsten hinter
Art. 20 Abs. 2 GSchG
zurückstehende - Verursacherprinzip nach
Art. 3a GSchG
, bei der Kostenverlegung einbezogen und danach gefragt, ob die einseitige Auferlegung der Kosten zulasten der Quellinhaberin mit den Grundsätzen von Treu und Glauben sowie der Verhältnismässigkeit vereinbar ist (siehe auch Bundesrat, VPB 1976 Nr. 21 E. 8a und 9c; VPB 1978 Nr. 30 E. 4; KELLER, a.a.O., S. 548-550). In der Lehre wird es etwa dann als nicht gerechtfertigt angesehen, die Kostentragungspflicht einseitig dem Quellinhaber aufzuerlegen, wenn die Behörden durch Planungsfehler oder rechtswidriges Verhalten die Kosten für die quellschutzbedingten Massnahmen mitverursacht haben. In solchen Fällen seien die Behörden an der Kostentragung zu beteiligen (HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 805-809; KELLER, a.a.O., S. 548-550; BEATRICE WAGNER PFEIFER, in: Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, 2016, N. 68 zu
Art. 3a GSchG
).
Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass das öffentliche Interesse an der Fassung einer Quelle, das die Ausscheidung einer Grundwasserschutzzone rechtfertigt, die Interessen an der unveränderten Weiternutzungsmöglichkeit der von der allfälligen Ausscheidung der Grundwasserschutzzone betroffenen Grundstücke und Anlagen nicht in jedem Fall überwiegt. Insbesondere in Gebieten, in denen die bauliche Nutzung im Vordergrund steht, kann es geboten sein, von der Fassung einer Quelle abzusehen. Die Standortplanung für Fassungsanlagen setzt eine sorgfältige Prüfung und Interessenabwägung voraus (Wegleitung Grundwasserschutz des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL, 2004, S. 32 und 97 f.; HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 799 Fn. 36; vgl. auch das Urteil des Bundesgerichts 1C_522/2014 vom 18. März 2015 E. 3.2 mit Hinweisen; Bundesrat, VPB 1976 Nr. 21 E. 9c; VPB 1978 Nr. 30 E. 4). Erteilen die zuständigen Behörden die Bewilligung für die Fassung einer Quelle ohne eine entsprechende Prüfung vorzunehmen, können sie daher kostentragungspflichtig werden.
Auch das Verhalten eines Eigentümers einer betroffenen Parzelle oder Anlage kann seine Beteiligung an den Kosten rechtfertigen (vgl. HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 805-809; KELLER, a.a.O., S. 548-550). Ob und wieweit von der grundsätzlichen Kostentragungspflicht des Quellinhabers für die Quellschutzmassnahmen in den einzelnen Parzellen abzuweichen ist, hat die dafür zuständige Behörde unter Einbezug aller relevanten Umstände festzulegen.
Die Kostentragungspflicht für quellschutzbedingte Massnahmen wird bundesrechtlich demnach nur im Grundsatz festgelegt. Bei der Festlegung der Verteilung der Kostentragungspflicht im konkreten Fall belässt das Bundesrecht der zuständigen Behörde einen Beurteilungs- und Ermessensspielraum.
4.6.4.
Wie die Kosten für die Quellschutzmassnahmen genau zu verteilen sind, hat die zuständige Behörde für jede einzelne betroffene Parzelle unter Einbezug aller relevanten Gesichtspunkte festzulegen. Soweit sie sich dabei an den vom übergeordneten Recht vorgegebenen Rahmen hält, ist es ihr unbenommen, die bei der Kostenverlegung zu berücksichtigenden Gesichtspunkte gesetzlich festzuhalten und allenfalls zu konkretisieren. Ebenfalls kann sie die diesbezüglichen Zuständigkeiten und Modalitäten gesetzlich festlegen.
4.6.5.
Sind Quellschutzmassnahmen als Eigentumsbeschränkungen im Sinne von
Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG
zu qualifizieren, haben die Eigentümer der von den Quellschutzmassnahmen betroffenen Parzellen und Anlagen zumindest provisorisch deren Kosten zu tragen, obwohl diese Bestimmung den Inhabern der Grundwasserfassung die Entschädigungspflicht auferlegt. Die Grundeigentümer können diese Kosten vom Inhaber der Grundwasserfassung bloss zurückfordern, falls die Kosten einer materiellen Enteignung gleichkommen (vorne E. 4.3.1). Selbst wenn unklar sein sollte, ob die Voraussetzungen für eine Überwälzung der Kosten für Quellschutzmassnahmen auf den Inhaber der Grundwasserfassung möglich ist, bietet die Kostenverteilung kaum grössere Schwierigkeiten. Grundsätzlich deckt sich die Pflicht zur Durchführung von Quellschutzmassnahmen mit der zumindest provisorischen Kostentragungspflicht.
In Situationen wie jene, welche die Beschwerdeführerin geltend macht, stellt sich die Ausgangslage jedoch anders, wesentlich komplexer dar. Neben den Eigentümern der betroffenen Grundstücke und Anlagen sowie den Quellinhabern können auch die Behörden kostentragungspflichtig sein. Die Kosten für die Quellschutzmassnahmen müssen sodann nicht zwingend von einer einzelnen Partei getragen werden, sondern können auf mehrere Parteien und zu unterschiedlichen Anteilen zu verteilen sein. Zudem kann sich der relevante Sachverhalt über eine beträchtliche Zeitspanne erstrecken und schwer festzustellen sein. Die Kostenverteilung ist vorgängig damit nicht nur schwerer abzuschätzen, sondern auch unabhängig von den Zuständigkeiten für die Durchführung der Quellschutzmassnahmen. Ob die Gemeinde kompetent ist, die Quellschutzmassnahmen selbst durchzuführen, muss daher vorliegend nicht geprüft werden. Bei einer solchen Ausgangslage erfordert der Vollzug des bundesrechtlich vorgeschriebenen Gewässerschutzes regelmässig, dass mit der Ausscheidung von Gewässerschutzzonen nicht nur die Quellschutzmassnahmen sondern auch die Grundsätze der Verteilung der damit verbundenen Kosten festgelegt werden. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass es wegen der unklaren Kostentragungspflicht zu Verzögerungen beim Vollzug käme.
Unter den von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Umständen sind mit der Ausscheidung der Grundwasserschutzzone nicht wie üblich, und in
Art. 20 Abs. 1 GSchG
ausdrücklich vorgesehen, Eigentumsbeschränkungen festzulegen. Festzulegen ist von der zuständigen Behörde vielmehr eine differenzierte Kostenlastenverteilung für planerische Quellschutzmassnahmen, die nicht in
Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG
aufgelistet sind. Auch wenn in
Art. 20 Abs. 1 GSchG
nur die Kompetenz zur Festlegung von Eigentumsbeschränkungen ausdrücklich erwähnt wird, so umfasst diese Bestimmung auch diese Kompetenz. Mangels anderslautender Bestimmungen im Bundesrecht und im kantonalen Recht, kommt diese Aufgabe daher den nach
Art. 20 Abs. 1 GSchG
in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 und Art. 24 KGSchG/GR für den Vollzug des planerischen Gewässerschutzes zuständigen kommunalen Behörden zu, wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht. Der von
Art. 20 Abs. 2 GSchG
eingeräumte Beurteilungs- und Ermessensspielraum (vorne E. 4.6.3) überlässt der Gemeinde bei der Anwendung eidgenössischen Rechts eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit im Sinne der Rechtsprechung. Ein solcher ist von der Gemeindeautonomie nach
Art. 50 Abs. 1 BV
(siehe vorne E. 3.1) geschützt.
4.6.6.
Ob
Art. 40a EGG
Churwalden sowie die darauf beruhende Verfügung betreffend die Akontozahlung den bundesrechtlichen Vorgaben entsprechen, muss offengelassen werden, solange der historische Sachverhalt nicht festgestellt wurde. Festzuhalten ist, dass die Beschwerdeführerin bei dem von ihr geltend gemachten historischen Sachverhalt über die von der Gemeindeautonomie nach
Art. 50 Abs. 1 BV
geschützte Kompetenz verfügen würde, im Rahmen des höherrangigen Rechts über die Verlegung von Kosten für Quellschutzmassnahmen auf ihrem Gemeindegebiet zu bestimmen.
5.
Das angefochtene Urteil ist demnach ohne Ausführungen zu den weiteren streitigen Fragen aufzuheben. Die Sache ist zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen (
Art. 107 Abs. 2 BGG
). Diese wird in einem ersten Schritt überprüfen müssen, ob die Voraussetzungen für das Eintreten auf die Beschwerde gegen den Einspracheentscheid der Gemeinde gegeben sind (vgl. vorne E. 1.3). Bejahendenfalls wird die Vorinstanz in einem zweiten Schritt den Sachverhalt im Sinne der Erwägungen (vorne E. 4) ergänzen und einen neuen Entscheid in der Sache fällen müssen. Die Vorinstanz wird auch neu über die Kosten und Entschädigungen in den vorinstanzlichen Verfahren zu befinden haben (
Art. 68 Abs. 5 BGG
).
Die Rückweisung der Sache zu erneuter Abklärung gilt für die Frage der Auferlegung der Gerichtskosten wie auch der Parteientschädigung als vollständiges Obsiegen im Sinne von Art. 66 Abs. 1 sowie
Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG
, unabhängig davon, ob sie beantragt und ob das entsprechende Begehren im Haupt- oder im Eventualantrag gestellt wird (
BGE 141 V 281
E. 11.1 S. 312 mit Hinweis). Die unterliegende Beschwerdegegnerin trägt die Gerichtskosten (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Hingegen hat die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin als in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegende Gemeinde keine Parteientschädigung zu bezahlen (
Art. 68 Abs. 3 BGG
;
BGE 134 II 117
E. 7 S. 118 f.).