Urteil 1C_564/2018 (2019)
Rechtsgebiet: public_law

Faits :
A.
A._, ressortissant syrien né en 1991, est arrivé en Suisse en septembre 2000. Il a obtenu la nationalité suisse le 21 août 2013. Le 28 mars 2017, le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) a adressé au secteur naturalisation de l'Office cantonal de la population et des migrations (OCPM) deux documents, soit une prise de position du Service de renseignement de la Confédération (SRC) du 29 juillet 2015 ainsi qu'une note élaborée par le SEM après une séance avec le SRC. Par courriel du 6 juin 2017, le SEM a encore communiqué des documents complémentaires à l'OCPM, précisant que tous les documents transmis étaient confidentiels et ne pouvaient être portés à la connaissance de l'intéressé que sous forme de résumé. Un tel résumé était annexé au message. Le 16 juin 2017, le Département genevois de la sécurité et de l'économie (le département) a avisé A._ qu'après avoir été informé par le SRC que l'intéressé et son frère étaient impliqués dans des activités de surveillance prohibée de ressortissants syriens en Suisse, il envisageait de soumettre au Conseil d'Etat genevois un arrêté d'annulation de la naturalisation genevoise accordée en 2013. A._ a consulté le dossier de l'OCPM le 14 juillet 2017; les pièces susmentionnées ont été soustraites à la consultation et, à sa demande, un résumé de celles-ci, correspondant à celui du SEM, lui a été fourni le 2 août 2017. Par décision formelle du 2 mars 2018, le chef du département a refusé l'accès aux documents précités, précisant qu'un arrêté d'annulation de la naturalisation serait soumis au Conseil d'Etat dès l'entrée en force de cette décision. L'intéressé a saisi la Chambre administrative de la Cour de justice genevoise d'un recours contre cette décision.
Parallèlement, l'intéressé s'est adressé au SRC afin d'accéder à ses données personnelles. Par décision du 31 août 2017, le SRC a indiqué que son nom figurait dans 15 documents enregistrés dans le système d'information GEVER; l'accès à ces documents a été refusé car il était de nature à compromettre la sûreté intérieure de la Suisse ainsi que l'intégrité des personnes ayant fourni des informations. A._ a saisi le Tribunal administratif fédéral (TAF) d'un recours contre ce refus.
Par arrêt du 30 août 2018, le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours. Celui-ci était sans objet s'agissant des documents qui avaient été remis sous forme non anonymisée au recourant en cours de procédure. Le refus de communiquer certains documents était justifié par la protection des sources et des communications entre organes de sûreté, le recourant pouvant pour sa part faire valoir ses droits dans le cadre de la procédure d'annulation de la naturalisation. Les caviardages effectués sur les autres documents étaient également justifiés. A._ a formé un recours en matière de droit public contre cet arrêt (cause 1C_522/2018).
B.
Par arrêt du 25 septembre 2018, la Chambre administrative a également rejeté le recours qui lui était soumis. Les pièces remises par le Département de la sécurité comprenaient un courrier du SEM du 28 mars 2017 et ses deux annexes (une communication du SRC du 29 juillet 2015 et une note interne du 10 décembre 2015), ainsi que le courriel du 6 juin 2017 du SEM à l'OCPM avec trois annexes, dont la correspondance entre le SEM et le DFAE qui devait être écartée du dossier car elle ne concernait pas le recourant, et le résumé des pièces soustraites à la consultation, remis au recourant. L'accès à ces documents par le recourant était susceptible de mettre en danger les personnes mentionnées et de compromettre la protection des sources et des techniques relatives à la recherche d'informations.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A._ demande au Tribunal fédéral, préalablement, d'ordonner l'apport des pièces litigieuses et de joindre la cause avec l'affaire 1C_522/2018. Principalement, il conclut à l'annulation de l'arrêt cantonal. Il a par la suite demandé l'assistance judiciaire. La cour cantonale a renoncé à formuler des observations et a produit le dossier complet. Le Département de la sécurité conclut à l'irrecevabilité du recours en matière de droit public et s'en rapporte à justice sur la recevabilité d'un recours constitutionnel subsidiaire; au fond, il conclut au rejet du recours.
Dans ses observations complémentaires du 20 février 2019, le recourant conteste le caractère incident de la décision attaquée et estime que celle-ci lui causerait un préjudice irréparable lié à la procédure d'annulation de la naturalisation qui suit son cours; il conteste également le caractère appellatoire de ses griefs et estime qu'un caviardage des pièces dont il demande la consultation serait possible.

Considérant en droit :
1.
L'arrêt attaqué est rendu en dernière instance cantonale (
art. 86 al. 1 let. a LTF
). Il se rapporte à une demande de consultation de pièces dans le cadre d'une procédure administrative, soit une matière de droit public au sens de l'
art. 82 let. a LTF
. Le recourant, destinataire de la décision attaquée du département et partie à la procédure cantonale, a qualité pour recourir au sens de l'
art. 89 al. 1 LTF
. Compte tenu de l'issue du recours, il n'y a pas lieu de s'interroger sur la possibilité de recourir sur le fond contre une décision d'annulation de la naturalisation, au regard de l'
art. 83 let. b LTF
(cf. arrêt 1C_156/2015 du 15 juin 2015 consid. 1).
Le recourant a demandé la jonction de la procédure avec la cause 1C_522/2018 concernant l'accès au dossier du SRC. Comme on le verra, les deux procédures concernent des autorités (fédérale et cantonale) différentes; l'une relève de la LPD et des dispositions du droit fédéral sur l'accès aux dossiers du SRC, l'autre des dispositions sur le droit d'être entendu et notamment l'accès aux pièces d'une procédure administrative. L'issue des deux causes est d'ailleurs différente. Il ne se justifie dès lors pas de prononcer leur jonction.
2.
La décision de première instance a été prise dans le cadre d'une procédure administrative cantonale dont l'objet est une éventuelle annulation de la naturalisation du recourant. Exerçant son droit d'être entendu dans ce cadre, le recourant a consulté le dossier de l'OCPM, dont ont été retranchées les pièces litigieuses. Le 2 août 2017, l'OCPM lui en a fourni un résumé. La décision attaquée n'a donc pas été prise à l'issue d'une procédure indépendante de consultation de données, telle qu'elle est notamment prévue, au niveau fédéral, par la loi sur la protection des données (LPD, RS 235.1) ou la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans, RS 152.3). Il s'agit d'une décision d'accès au dossier d'une procédure en cours, comme cela ressort aussi clairement des considérants 4a et 6 de l'arrêt attaqué.
2.1.
La décision attaquée ne met donc pas fin à la procédure administrative dans laquelle elle s'inscrit, et constitue une décision incidente au sens de l'
art. 93 al. 1 LTF
(
ATF 137 IV 172
consid. 2.1). Elle ne peut donc être déférée au Tribunal fédéral que si elle est susceptible de causer un préjudice irréparable (
art. 93 al. 1 let. a LTF
) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale et permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (
art. 93 al. 1 let. b LTF
). Cette dernière hypothèse n'est manifestement pas réalisée s'agissant d'un recours contre un refus de consultation d'un dossier: l'accès au dossier ne mettrait évidemment pas fin à la procédure d'annulation et rien ne permet de présumer que celle-ci sera longue et coûteuse.
2.2.
Un préjudice ne peut être qualifié d'irréparable que s'il cause un inconvénient de nature juridique qui ne puisse pas être réparé ultérieurement par un jugement final ou une autre décision favorable au recourant (
ATF 139 V 42
consid. 3.1;
136 IV 172
consid. 2.1). Il appartient à la partie recourante d'alléguer et d'établir la possibilité que la décision incidente lui cause un tel dommage, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (
art. 42 al. 2 LTF
;
ATF 141 III 80
consid. 1.2). En l'occurrence, le recourant - qui a manifestement méconnu la nature de la décision déférée - ne présente dans son recours aucune argumentation relative à la recevabilité de son écriture au regard de l'
art. 93 al. 1 LTF
, en particulier sur la question d'un préjudice irréparable au sens de l'
art. 93 al. 1 let. a LTF
. Il ne prétend pas, y compris dans son mémoire complémentaire, qu'en cas de décision finale défavorable il ne pourrait reprendre, à l'occasion d'un recours, son argumentation relative au respect de son droit d'être entendu et d'accéder au dossier. Les inconvénients liés à la poursuite de la procédure ne constituent pas, selon la jurisprudence constante, un préjudice irréparable (
ATF 137 III 522
consid. 1.3 p. 525).
3.
Le recours doit par conséquent être déclaré irrecevable. Cette issue, prévisible d'emblée, conduit au rejet de la demande d'assistance judiciaire. Il peut toutefois, compte tenu des circonstances, être renoncé à la perception de frais judiciaires.