Urteil 1C_128/2022 (2023)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Am 23. Dezember 2020 fällte der Staatsrat des Kantons Wallis folgenden Entscheid betreffend zwei Kiesabbaustandorte am Rotten:
1. Die mit Staatsratsentscheid vom 23. Dezember 2009 an die A._ AG bzw. die C._ AG erteilte jährlich befristete Bewilligung wird per 1. Januar 2021 nicht mehr verlängert. Die entsprechenden Anlagen (der alte westliche, untere Standort) sind bis spätestens am 31. Dezember 2021 vollständig zurückzubauen.
2. Der Staatsratsentscheid vom 12. Mai 2010 wird wie folgt abgeändert: Die der B._ AG erteilte Bewilligung, mit der zeitlich befristeten Bauinstallation A9 Susten im Bereich des Rottens von Pfyn gemäss den Richtlinien des Staatsrats vom 16. Dezember 2009 sowie den jährlich vom ANSB übergebenen Programmen und Vorgaben Kies aus dem Rotten zu entnehmen, wird befristet bis zur Beendigung der Kieslieferungen für die Tunnelröhren der Teilstrecke Visp West-Visp Ost, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 2024. Die mit Staatsratsentscheid vom 12. Mai 2010 bewilligten temporären Bauinstallationen (der neue östlich, obere Standort) sind anschliessend bis spätestens am 31. Dezember 2025 vollständig zurückzubauen.
3. Die übrigen Auflagen und Bedingungen des Staatsratsentscheides vom 12. Mai 2010 bleiben bestehen und sind dementsprechend umzusetzen, soweit sie den vorliegend verfügten Abänderungen nicht widersprechen.
4. Einer Beschwerde gegen diese Verfügung wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
5. Für den vorliegenden Entscheid werden keine Gebühren erhoben.
Die A._ AG, die B._ AG und die C._ AG erhoben gegen diesen Entscheid am 5. Februar 2021 Verwaltungsgerichtsbeschwerde. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragten sie, die aufschiebende Wirkung sei wiederherzustellen.
Am 23. April 2021 wies das Kantonsgericht Wallis das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde hiess das Bundesgericht mit Urteil 1C_344/2021 vom 14. Januar 2022 gut, soweit es darauf eintrat, und erteilte der Beschwerde der Beschwerdeführerinnen ans Kantonsgericht gegen Dispositiv-Ziffer 1 des Entscheids des Staatsrats vom 23. Dezember 2020 die aufschiebende Wirkung.
Mit Urteil vom 10. Januar 2022 wies das Kantonsgericht die Beschwerde vom 5. Februar 2021 ebenfalls ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 18. Februar 2022 beantragen die A._ AG, die B._ AG und die C._ AG, das Urteil des Kantonsgerichts vom 10. Januar 2022 sei aufzuheben. Eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung an den Staatsrat zurückzuweisen. Zudem stellen sie ein Gesuch um aufschiebende Wirkung.
Das Kantonsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Der Staatsrat beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Gemeinde Salgesch und die Burgerschaft Leuk haben auf eine Stellungnahme verzichtet. Die Gemeinden Leuk und Varen haben sich nicht vernehmen lassen. Die Beschwerdeführerinnen halten in ihrer Replik an ihren Anträgen fest.
Mit Präsidialverfügung vom 29. März 2022 hat das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführerinnen um aufschiebende Wirkung abgewiesen.

Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und
Art. 90 BGG
). Die Beschwerdeführerinnen sind gemäss
Art. 89 Abs. 1 BGG
ohne Weiteres zur Beschwerde berechtigt. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt einer hinreichenden Begründung der Beschwerde einzutreten.
2.
Nach
Art. 42 Abs. 2 BGG
ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten gilt gestützt auf
Art. 106 Abs. 2 BGG
eine qualifizierte Rügepflicht (
BGE 136 I 65
E. 1.3.1 mit Hinweisen). Dabei prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen. Diese qualifizierte Rügepflicht kommt auch zum Tragen, wenn der Beschwerdeführer eine offensichtlich unrichtige (willkürliche) Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz geltend macht (
Art. 97 Abs. 1 BGG
).
3.
3.1.
Die Beschwerdeführerinnen rügen in mehrfacher Hinsicht eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (
Art. 29 Abs. 2 BV
). Der Staatsrat habe sie vor Erlass seiner Verfügung vom 23. Dezember 2020 nicht angehört. Sie hätten von dem Verfahren keine Kenntnis gehabt. Diese Kritik hätten sie in ihrer Beschwerde ans Kantonsgericht bereits vorgetragen. Das Kantonsgericht sei darauf nicht eingegangen, womit es seine Begründungspflicht verletzt habe. Lediglich in Bezug auf die Vormeinungen der Fachbehörden, die ihnen nicht mitgeteilt worden seien, habe es eine Verletzung von
Art. 29 Abs. 2 BV
festgestellt. Die Heilung des Verfahrensmangels durch das Kantonsgericht sei allerdings unzulässig gewesen. Schon wegen der Fülle der Aktenlage sei es nicht möglich gewesen, die Mitwirkungsrechte im verwaltungsgerichtlichen Verfahren wahrzunehmen. Unzutreffend sei auch die Feststellung des Kantonsgerichts, die Gehörsverletzung betreffe nur Sachverhalts- und Rechtsfragen, die es mit voller Kognition beurteilen könne. Vielmehr verfüge der Staatsrat in Konzessionsfragen über einen grossen Ermessensspielraum. Dieser betreffe insbesondere die Einräumung und den Widerruf von Abbaurechten. Auch darauf sei das Kantonsgericht nicht eingegangen, womit es seine Begründungspflicht abermals verletzt habe. Schliesslich habe das Kantonsgericht ihren Anspruch auf rechtliches Gehör auch verletzt, indem es den Beweisantrag auf Edition der Berichte der D._ AG abgewiesen habe. Diese Berichte hätten offensichtlich die beteiligten Interessen relativiert. Es müsse angenommen werden, dass darin "Lösungsansätze" entwickelt worden seien, die immerhin eine "Bestvariante" für sie ermöglicht hätten.
3.2.
Das Kantonsgericht legt dar, die Beschwerdeführerinnen seien sich seit langem bewusst gewesen, dass der Kanton spätestens nach Abschluss des Autobahnbaus den Rückbau der beiden Kieswerke verlangen würde. Anlässlich der Sitzung vom 21. August 2019 hätten die Vertreter des Kantons den Vertretern der Beschwerdeführerinnen unmissverständlich mitgeteilt, dass der Rückbau des unteren, alten Kieswerks bis Ende 2019 und der Rückbau des oberen, neuen Kieswerks bis Ende 2025 verlangt werden würde, unabhängig davon, ob und wann die Parteien sich auf einen anderen Standort für ein dauerhaftes Kieswerk einigen könnten. Die Beschwerdeführerinnen hätten einen anderen Standpunkt vertreten, sich gegen die Fristen für den Rückbau ausgesprochen und verlangt, dass ein Ersatzstandort für den Betrieb eines dauerhaften Kieswerks zur Verfügung stehen müsse, bevor der Rückbau angeordnet werde. Über die Absichten des Kantons hätten sie sich jedoch nicht im Zweifel befinden können. Hinsichtlich der Vormeinungen verschiedener kantonaler Dienststellen, die der Staatsrat zum Gesuch der Beschwerdeführerinnen um Weiterbetrieb der beiden bestehenden Kieswerke eingeholt habe, liege hingegen eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor. Da diese Vormeinungen entscheidrelevant gewesen seien, hätte sie der Staatsrat den Beschwerdeführerinnen vor der Entscheidfällung zustellen müssen oder sie zumindest über deren Eingang informieren müssen. Diese Verletzung habe jedoch im kantonsgerichtlichen Verfahren geheilt werden können, da die Akteneinsicht nachträglich gewährt worden sei und das Kantonsgericht die Rügen der Beschwerdeführerinnen mit freier Kognition prüfen könne.
3.3.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör (
Art. 29 Abs. 2 BV
) verlangt, dass die Behörde die rechtserheblichen Vorbringen der Parteien tatsächlich hört, ernsthaft prüft und bei der Entscheidfindung angemessen berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (
BGE 148 III 30
E. 3.1 mit Hinweisen).
Diesen Anforderungen genügt der angefochtene Entscheid. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen hat sich das Kantonsgericht eingehend mit der Frage auseinandergesetzt, ob sie vor Erlass des staatsrätlichen Entscheids hinreichend angehört worden waren. Diese Frage hat es gestützt auf die Vorgeschichte und die erwähnte Sitzung vom 21. August 2019 bejaht. Auch hat es begründet, weshalb es eine Heilung der Gehörsverletzung als möglich erachtet, indem es darlegte, dass die von den Beschwerdeführerinnen vorgetragenen Rügen durchwegs Sachverhalts- und Rechtsfragen betreffen würden, zu deren Beurteilung es über volle Kognition verfüge. Die Kritik der Verletzung der Begründungspflicht ist deshalb unberechtigt.
3.4.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht weiter all jene Befugnisse, die den Betroffenen einzuräumen sind, damit sie ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen können. Die Betroffenen haben insbesondere Anspruch auf Äusserung zur Sache vor Fällung des Entscheids, auf Abnahme ihrer erheblichen, rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweise und auf Mitwirkung an der Erhebung von Beweisen oder zumindest auf Stellungnahme zum Beweisergebnis. Voraussetzung dafür sind genügende Kenntnisse über den Verfahrensverlauf, was auf das Recht hinausläuft, in geeigneter Weise über die entscheidwesentlichen Vorgänge und Grundlagen vorweg orientiert zu werden. Dabei geht es nicht nur um formelle Abläufe wie insbesondere die Abnahme von Beweisen, sondern auch um inhaltliche Anforderungen (
BGE 140 I 99
E. 3.4 mit Hinweisen).
Bei der Sitzung vom 21. August 2019 handelte es sich um eine Einspracheverhandlung im Rahmen der Plangenehmigung für eine Teilstrecke des Projekts der Autobahn A9. Ob die vom Kantonsgericht erwähnten Äusserungen der kantonalen Behördenvertreter hinreichend konkret waren, um die Beschwerdeführerinnen über den in Aussicht genommenen Entscheid des Staatsrats in einer
Art. 29 Abs. 2 BV
genügenden Weise zu informieren, ist fraglich. Unter anderem geht aus dem Sitzungsprotokoll nicht hervor, mit welcher Frist die Beschwerdeführerinnen für den Rückbau zu rechnen hatten, obwohl es sich dabei um einen wesentlichen Aspekt des staatsrätlichen Entscheids handelt. Entgegen der Darstellung des Kantonsgerichts hatten die Kantonsvertreter den Beschwerdeführerinnen nicht unmissverständlich mitgeteilt, dass der Rückbau bis Ende 2019 bzw. bis Ende 2025 verlangt werden würde. Gemäss dem Protokoll handelt es sich dabei lediglich um einen Kompromissvorschlag. Im Übrigen liess der Staatsrat den ersten Termin ohnehin verstreichen, bevor er den Entscheid vom 23. Dezember 2020 erliess.
3.5.
Unbesehen der Frage, ob nicht nur im Vorenthalten der Stellungnahmen ("Vormeinungen") der kantonalen Dienststellen, sondern auch in der Information über den zu treffenden Entscheid und das Verfahren eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu sehen ist, ist jedenfalls die Auffassung des Kantonsgerichts, dass es eine Verletzung heilen konnte, zutreffend. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist zwar formeller Natur, womit seine Verletzung grundsätzlich ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt (
BGE 148 IV 22
E. 5.5.2 mit Hinweisen). Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann jedoch ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann. Unter dieser Voraussetzung ist darüber hinaus - im Sinne einer Heilung des Mangels - selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde (
BGE 147 IV 340
E. 4.11.3 mit Hinweisen). Auch ohne Heilung der Gehörsverletzung kann zur Verhinderung eines Leerlaufs von einer Rückweisung abgesehen werden, wenn an der Rückweisung kein schützenswertes Interesse besteht. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn die Partei, deren Gehör verletzt wurde, nicht darlegt, dass sie in den Punkten, in denen ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt wurde, bei Gewährung desselben überhaupt Ausführungen hätte machen können, die zufolge der Verletzung nicht berücksichtigt werden konnten (Urteil 4A_27/2018 vom 3. Januar 2019 E. 3.2.4 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerinnen haben im Verfahren vor Kantonsgericht Akteneinsicht genommen und sich mehrfach äussern können. Zwar konnte das Kantonsgericht den Entscheid des Staatsrats nur auf Rechtsverletzungen und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts hin überprüfen, nicht aber auf dessen Zweckmässigkeit (vgl. Art. 78 des Gesetzes des Kantons Wallis vom 6. Oktober 1976 über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege [VVRG; SGS 172.6]). Es hält im angefochtenen Urteil jedoch fest, dass die Rügen der Beschwerdeführerinnen nur Sachverhalts- und Rechtsfragen betroffen hätten. Das bestreiten die Beschwerdeführerinnen nicht. Eine Heilung der Gehörsverletzung war vor diesem Hintergrund zulässig. Der allgemeine Hinweis der Beschwerdeführerinnen auf das Ermessen des Staatsrats bei der Einräumung und beim Widerruf von Abbaurechten ändert daran nichts.
3.6.
Weiter ist die Rüge zu prüfen, das Kantonsgericht habe den Beweisantrag auf Edition der Berichte der D._ AG zu Unrecht abgewiesen. Die Beschwerdeführerinnen sind der Auffassung, diese Berichte seien für die umfassende Interessenabwägung im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung notwendig.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör lässt zu, dass das Gericht Beweisanträge ablehnt, wenn es aufgrund bereits abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener antizipierter Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (
BGE 147 IV 534
E. 2.5.1;
144 II 427
E. 3.1.3; je mit Hinweisen).
Das Kantonsgericht ging ausführlich auf die Frage ein, ob der angeordnete Rückbau der Anlagen verhältnismässig ist. Insbesondere legte es dar, dass die Standorte in einem Auengebiet von nationaler Bedeutung (Pfynwald) liegen und ein Abweichen vom Schutzziel der ungeschmälerten Erhaltung gemäss
Art. 4 der Verordnung vom 28. Oktober 1992 über den Schutz der Auengebiete von nationaler Bedeutung (Auenverordnung; SR 451.31)
nur für unmittelbar standortgebundene Vorhaben, die dem Schutz des Menschen vor schädlichen Auswirkungen des Wassers oder einem andern überwiegenden öffentlichen Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung dienen, zulässig sei. Diese Voraussetzungen verneinte es und wies darüber hinaus darauf hin, dass die Beschwerdeführerinnen von Anfang an gewusst hätten, dass ihre Installationen nur zeitlich beschränkt Bestand haben würden.
Weshalb die Beschwerdeführerinnen vermuten, dass in der Analyse der D._ AG "Lösungsansätze" entwickelt worden sind, die eine "Bestvariante" für sie ermöglicht hätten, legen sie nicht dar. Auch konkretisieren sie nicht, worin eine derartige "Bestvariante" überhaupt bestehen könnte. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass ihre Vermutung zutrifft, ist nicht erkennbar, was dies an den von der Vorinstanz dargelegten, rechtlich massgebenden Gesichtspunkten ändern könnte. Die Beschwerdeführerinnen legen dies auch nicht im Ansatz dar (vgl. dazu auch E. 5 hiernach). Das Kantonsgericht durfte deshalb ohne Willkür davon ausgehen, dass seine Überzeugung durch den beantragten Beweis nicht geändert würde. Die Rüge ist deshalb unbegründet.
4.
4.1.
Die Beschwerdeführerinnen rügen eine aktenwidrige Feststellung des Sachverhalts (
Art. 97 Abs. 1 BGG
) und eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben (
Art. 9 BV
). In der Plangenehmigungsverfügung vom 9. Juli 1997 sei davon ausgegangen worden, dass nicht nur der alte Standort des Kieswerks aufgegeben werde, sondern das Kieswerk relokalisiert und in eine kartenmässig ausgeschiedene Zone am Rand des Auengebiets verlegt werde. Es könne nun nicht plötzlich geltend gemacht werden, es handle sich dabei nur um eine provisorische Baustellenlösung. Der Staatsrat müsse die Verlegung des Kieswerks umsetzen oder aber eine Änderung der Plangenehmigungsverfügung beantragen. Die Plangenehmigungsverfügung stelle eine Vertrauensgrundlage dar, die eine Relokalisierung des Kieswerks in Aussicht stelle. Statt die notwendigen Raumplanungsverfahren zu unterstützen, wie es der Grundsatz von Treu und Glauben fordern würde, habe der Kanton ihre Eingabe boykottiert, indem die von der Gemeinde Leuk weitergeleiteten Begehren in den amtlichen Schubladen versandet seien.
4.2.
Das Kantonsgericht legt im angefochtenen Urteil dar, der Kanton habe den Beschwerdeführerinnen nicht zugesichert, dass sie ihre Kieswerke am neuen oder alten Standort weiterbetreiben könnten, bis ein Ersatzstandort für ein dauerhaftes Kieswerk gefunden sei. Inwiefern die damit zusammenhängenden Sachverhaltsfeststellungen aktenwidrig sein sollten, ist nicht erkennbar. Falls die Beschwerdeführerinnen die Aktenwidrigkeit in einer ihrer Ansicht nach falschen Auslegung der Plangenehmigungsverfügung vom 9. Juli 1997 erkennen, übersehen sie, dass es sich dabei nicht um eine Sachverhaltsfrage, sondern um eine Rechtsfrage handelt (Urteil 1C_363/2020 vom 30. November 2020 E. 4.3.2 mit Hinweis). Hinzu kommt, dass sie nicht darlegen, weshalb gestützt auf jene Plangenehmigungsverfügung eine Beendigung der Bewilligung zur Kiesentnahme an den beiden streitbetroffenen Standorten nur unter der Bedingung zulässig sein sollte, dass die kantonalen Behörden für die Verschiebung der Anlagen sorgen bzw. entsprechende Schritte zur Änderung der Zonenplanung unternehmen. Mit ihren pauschalen Verweisen auf die erwähnte Plangenehmigungsverfügung und auf ihre Rechtsschriften im kantonalen Verfahren zeigen sie nicht substanziiert auf, inwiefern das angefochtene Urteil gegen Bundesrecht verstösst. Auf die Rüge ist deshalb nicht einzutreten (
Art. 42 Abs. 2 BGG
).
5.
Schliesslich bringen die Beschwerdeführerinnen vor, das Kantonsgericht habe die Verhältnismässigkeit der angefochtenen staatsrätlichen Verfügung geprüft, doch sei eine umfassende, abschliessende Interessenabwägung unter den gegebenen Voraussetzungen gar nicht möglich. Eine zulässige, hinreichend substanziierte Rüge im Sinne von
Art. 95 ff. BGG
ist ihrer Beschwerdeschrift in diesem Zusammenhang ebenfalls nicht zu entnehmen, weshalb sich weitere Ausführungen dazu erübrigen.
6.
Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang tragen die Beschwerdeführerinnen die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (
Art. 68 Abs. 1-3 BGG
).