Urteil 2C_381/2020 (2021)
Rechtsgebiet: public_law

Fatti:
A.
A._ ha presentato il 17 dicembre 2018 al Servizio autorizzazioni, commercio e giochi della Polizia del Cantone Ticino una richiesta per il rilascio di un'autorizzazione per la gerenza di un esercizio pubblico situato a X._.
B.
Con decisione dell'11 gennaio 2019, la suddetta autorità ha respinto la domanda in applicazione dell'art. 9 cpv. 1 lett. a della legge ticinese sugli esercizi alberghieri e sulla ristorazione del 1° giugno 2010 (Lear; RL 942.100) e del relativo regolamento, siccome nel casellario giudiziale era iscritta a carico dell'istante una condanna per guida in stato di inattitudine. Contro il diniego dell'autorizzazione, A._ ha presentato un ricorso al Consiglio di Stato chiedendo nel contempo la concessione dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio. Con decisione del 28 agosto 2019, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, respingendo altresì la domanda di assistenza giudiziaria, siccome il gravame era sin dall'inizio sprovvisto di qualsiasi probabilità di esito favorevole.
C.

A._ ha impugnato la decisione governativa dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo nuovamente di essere ammesso al beneficio dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio. Ha contestualmente criticato la reiezione della domanda di assistenza giudiziaria da parte del Consiglio di Stato. Con sentenza del 6 marzo 2020, la Corte cantonale ha accolto il ricorso, annullando la decisione governativa e la decisione dell'11 gennaio 2019 della Polizia cantonale, cui ha ritornato gli atti affinché rilasciasse l'autorizzazione per la gerenza richiesta. Visto l'esito della causa, i giudici cantonali non hanno prelevato una tassa di giustizia ed hanno riconosciuto al ricorrente un'indennità di fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili per entrambe le istanze cantonali di ricorso, a carico dello Stato del Cantone Ticino. Considerato il riconoscimento delle ripetibili, hanno ritenuto priva d'oggetto la domanda di assistenza giudiziaria contenuta nel gravame.
D.
A._ impugna il dispositivo di questa sentenza relativo all'indennità per ripetibili (dispositivo n. 2) con un ricorso in materia di diritto pubblico del 15 maggio 2020 al Tribunale federale. Chiede in via principale di annullare tale dispositivo, di ammetterlo al beneficio dell'assistenza giudiziaria dinanzi alle istanze ricorsuali cantonali e di riconoscere a questo titolo al suo patrocinatore un onorario complessivo di almeno fr. 10'000.--. In via subordinata, chiede che la causa sia rinviata alla Corte cantonale per un nuovo giudizio nel senso dei considerandi. Postula inoltre di essere ammesso al beneficio dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio anche per la procedura dinanzi al Tribunale federale. Il ricorrente fa valere la violazione del diritto di essere sentito e del diritto alla gratuità della procedura e al patrocinio gratuito, nonché la violazione del divieto dell'arbitrio.
E.
La Corte cantonale si conferma nella sua sentenza, precisando di ritenere corretto e giustificato l'importo riconosciuto al ricorrente a titolo di ripetibili. Il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale. Con osservazioni del 9 luglio 2020, il ricorrente si è confermato nelle sue conclusioni.
Diritto:
1.
1.1.
Il ricorso è diretto contro una decisione pronunciata in una causa di diritto pubblico (
art. 82 lett. a LTF
) da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF). Il ricorso è tempestivo (
art. 100 cpv. 1 LTF
in relazione con l'
art. 46 cpv. 1 lett. a LTF
e l'art. 1 dell'ordinanza del 20 marzo 2020 sulla sospensione dei termini nei procedimenti civili e amministrativi ai fini del mantenimento della giustizia in relazione al coronavirus COVID-19 [RU 2020 849]), e di principio ammissibile, non essendo realizzata alcuna eccezione prevista dall'
art. 83 LTF
. La decisione sulle ripetibili, oggetto della presente impugnativa, costituisce infatti una decisione accessoria rispetto a quella di merito, relativa al rilascio di un'autorizzazione fondata sul diritto pubblico, e ne segue la natura (cfr. sentenza 2C_792/2017 del 6 giugno 2018 consid. 1.1 non pubblicato in
DTF 144 I 208
). Il ricorrente è particolarmente toccato dalla sentenza impugnata e ha un interesse degno di protezione all'annullamento della stessa (
art. 89 cpv. 1 LTF
).
1.2.
La sentenza impugnata può essere considerata di natura finale (
art. 90 LTF
), poiché statuisce definitivamente sul rilascio dell'autorizzazione per la gerenza dell'esercizio pubblico e sull'ammontare delle ripetibili della sede cantonale. La Corte cantonale ha rinviato gli atti all'autorità di prima istanza per il rilascio dell'autorizzazione richiesta. La decisione è definitiva, siccome tale autorità è chiaramente tenuta a rilasciare l'autorizzazione e non beneficia più di alcun margine di apprezzamento al riguardo (cfr.
DTF 144 III 253
consid. 1.4;
142 II 20
consid. 1.2 pag. 24;
140 V 321
consid. 3.2).
2.
2.1.
Il ricorrente fa valere una violazione del suo diritto di essere sentito, siccome la Corte cantonale non ha indicato quali elementi avrebbe preso in considerazione per fissare in fr. 2'000.-- le ripetibili assegnategli.
2.2.
Il diritto di essere sentito (
art. 29 cpv. 2 Cost.
) esige che l'autorità si confronti con le censure sollevate e le esamini seriamente, dando atto di questo esame nella motivazione della sua decisione. Questa garanzia impone all'autorità di motivare il suo giudizio. La motivazione è sufficiente quando l'interessato può afferrare la portata della decisione e, se del caso, impugnarla con cognizione di causa, permettendo altresì all'istanza di ricorso di esaminarne la fondatezza. L'autorità deve quindi almeno succintamente esporre le argomentazioni su cui si è fondata; non occorre che esamini espressamente ogni allegazione in fatto e in diritto sollevata, potendosi limitare ai punti rilevanti per il giudizio (
DTF 144 IV 386
consid. 2.2.3 pag. 391;
142 IV 245
consid. 4.3;
141 IV 249
consid. 1.3.1 e rinvii). Essa non è tuttavia sempre tenuta a motivare la decisione con cui fissa l'ammontare delle ripetibili a favore di una parte totalmente o parzialmente vincente. È infatti generalmente ammesso che il giudice è in grado di rendersi conto della natura e dell'ampiezza delle operazioni che il procedimento ha richiesto. Quando esiste una tariffa o una regola legale che stabilisce degli importi minimi e massimi, il giudice deve motivare la sua decisione soltanto se esce da questi limiti oppure se la parte interessata invoca degli elementi straordinari, oppure ancora se il giudice si scosta da una nota d'onorario prodotta dall'interessato e assegna un'indennità inferiore rispetto all'ammontare usuale, a dispetto dell'esistenza di una prassi ben definita (
DTF 142 III 153
consid. 2.3 pag. 155 seg.;
139 V 496
consid. 5.1 pag. 503 seg.).
2.3.
Nella sentenza impugnata, la Corte cantonale ha rilevato che, in considerazione dell'esito del ricorso, favorevole al ricorrente, lo Stato del Cantone Ticino era tenuto a rifondergli congrue ripetibili per entrambe le istanze, stabilendole in complessivi fr. 2'000.--. Ha al riguardo richiamato l'art. 49 cpv. 1 della legge ticinese sulla procedura amministrativa, del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), che prevede che le autorità di ricorso condannano la parte soccombente al pagamento di un'indennità alla controparte per le spese necessarie causate dalla controversia (cpv. 1, prima frase); le parti possono presentare una nota delle loro spese (cpv. 1, seconda frase). In concreto, il patrocinatore del ricorrente non ha presentato alla Corte cantonale una nota professionale, limitandosi a protestare genericamente
"tasse, spese e ripetibili"
. La precedente istanza ha quindi stabilito un importo complessivo, conformemente alla sua prassi. In assenza di una nota professionale, i giudici cantonali non erano tenuti a spiegare le ragioni per cui si scostavano dalla stessa o non prendevano in considerazione determinate prestazioni (cfr.
DTF 142 III 153
consid. 2.3 pag. 155 seg.;
139 V 496
consid. 5.1 pag. 503 seg.). Trattandosi in sostanza dell'assegnazione di un'indennità forfettaria, potevano limitarsi a stabilirne l'ammontare. Nelle concrete circostanze, la decisione impugnata non viola il diritto di essere sentito del ricorrente.
3.
3.1.
Il ricorrente fa valere la violazione del diritto alla gratuità della procedura e al patrocinio gratuito (
art. 29 cpv. 3 Cost.
). Reputa adempiuti i presupposti per la concessione dell'assistenza giudiziaria e del patrocinio gratuito in sede cantonale e rimprovera alla Corte cantonale di non avere esaminato l'adempimento dei requisiti della garanzia costituzionale, dichiarando a torto priva di oggetto la sua domanda di assistenza giudiziaria. Il ricorrente sostiene che l'importo di fr. 2'000.-- assegnatogli dai giudici cantonali per le prestazioni di patrocinio dinanzi ad entrambe le istanze di ricorso cantonali sarebbe insufficiente e non terrebbe minimamente conto delle operazioni che la causa avrebbe richiesto.
3.2.
3.2.1.
Secondo l'
art. 29 cpv. 3 Cost.
, chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti. Questa norma costituisce una garanzia minima il cui rispetto da parte della precedente istanza è esaminato, sotto il profilo del diritto, con pieno potere cognitivo dal Tribunale federale (
DTF 142 III 131
consid. 4.1). Il patrocinatore d'ufficio può dedurre dall'
art. 29 cpv. 3 Cost.
un diritto all'indennizzo e al rimborso delle spese. Esso non comprende tuttavia tutte le prestazioni che possono essere svolte per tutelare gli interessi del mandante. Un diritto costituzionale al patrocinio gratuito sussiste solo qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i diritti dell'interessato. Secondo questo criterio, la pretesa si determina sia sotto il profilo qualitativo sia sotto quello quantitativo, vale a dire con riferimento all'entità del dispendio (
DTF 141 I 124
consid. 3.1 pag. 126).
3.2.2.
Secondo la giurisprudenza, la pretesa d'indennità del patrocinatore d'ufficio, fondata sul diritto pubblico, riveste carattere sussidiario ed entra di massima in considerazione quando non sono dovute ripetibili o nel caso in cui esse sono irrecuperabili. Una domanda di assistenza giudiziaria diventa di regola senza oggetto se l'ente pubblico soccombente è condannato a versare un'adeguata indennità alla parte vincente che beneficia dell'assistenza giudiziaria (sentenza 2C_172/2016 del 16 agosto 2016 consid. 5.2).
Il Tribunale federale ha rilevato che il diritto all'assistenza giudiziaria gratuita garantito dal diritto costituzionale esige che l'avvocato di una parte vincente posta al beneficio del gratuito patrocinio sia rimunerato dallo Stato, se la controparte soccombente, condannata al pagamento delle spese processuali, non può essere escussa con successo (
DTF 122 I 322
consid. 3a). Il riconoscimento di ripetibili alla parte vincente non dispensa infatti l'autorità competente dallo statuire sull'istanza di gratuito patrocinio, se dette ripetibili non possono essere incassate a causa della situazione finanziaria della controparte condannata a versarle (
DTF 122 I 322
consid. 3c; 5A_849/2008 del 9 febbraio 2009 consid. 2.2.1). La questione di sapere come deve essere decisa una domanda di assistenza giudiziaria dipende in sostanza dalla possibilità per la parte vincente indigente di incassare, eventualmente in via esecutiva, le ripetibili dalla controparte. Se quest'ultima è un ente pubblico o un privato la cui solvibilità è fuori di dubbio, la decisione di respingere la domanda di assistenza giudiziaria non è criticabile. Per contro, nel caso in cui la solvibilità della controparte risulti incerta, deve potere essere garantito che, se necessario, l'avvocato della parte indigente sia rimunerato dallo Stato (
DTF 122 I 322
consid. 3d; sentenze 5A_407/2014 del 7 luglio 2014 consid. 2.2 e 5A_849/2008, citata, consid. 2.2.2). Il Tribunale federale ha pure avuto modo di stabilire che il ricorrente vincente non può essere posto in una situazione peggiore sotto il profilo del diritto all'indennità rispetto al ricorrente soccombente al beneficio dell'assistenza giudiziaria. Analogamente a quanto esposto, una domanda di assistenza giudiziaria non può essere dichiarata d'acchito priva di oggetto se l'importo delle ripetibili assegnate al ricorrente dovesse essere inferiore rispetto all'ammontare dell'indennità che verrebbe riconosciuta all'avvocato a titolo di gratuito patrocinio. In tal caso, l'istanza cantonale deve ancora esprimersi sulla domanda di assistenza giudiziaria, affinché, se ne sono adempiute le condizioni, i costi legali non coperti dalle ripetibili siano assunti dallo Stato (sentenze 2C_172/2016, citata, consid. 5.2; 9C_338/2010 del 26 agosto 2010 consid. 5.2; 9C_688/2009 del 19 novembre 2009 consid. 5.2.1; 9C_516/2007 del 4 agosto 2008 consid. 2 e riferimento).
3.3.
Nella fattispecie, la Corte cantonale ha stabilito in fr. 2'000.-- le ripetibili assegnate al ricorrente per entrambe le istanze di ricorso. Ha richiamato al riguardo l'art. 49 cpv. 1 LPAmm, che, come visto, prevede che le autorità di ricorso condannano la parte soccombente al pagamento di un'indennità alla controparte per le spese necessarie causate dalla controversia. Questa disposizione non contempla la rifusione di ogni spesa di patrocinio, ma soltanto delle spese oggettivamente indispensabili alla conveniente tutela degli interessi che la parte vincente ha fatto valere in giudizio (cfr. messaggio n. 6645 del Consiglio di Stato del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966, pag. 26). Giusta l'
art. 10 cpv. 1 del
regolamento ticinese sulla tariffa per i casi di patrocinio d'ufficio e di assistenza giudiziaria e per la fissazione delle ripetibili, del 19 dicembre 2007 (RL 178.310), le ripetibili consistono nella partecipazione all'onorario e alle spese sopportate nell'interesse del cliente. Secondo l'art. 12 in relazione con l'
art. 11 cpv. 5 del
regolamento, nelle pratiche il cui valore non è determinato o determinabile, le ripetibili sono stabilite in base al tempo di lavoro applicando la tariffa di fr. 280.-- l'ora per l'avvocato, tenuto altresì conto dell'importanza della lite, delle sue difficoltà, dell'ampiezza del lavoro e del tempo impiegato dall'avvocato, avuto riguardo dello svolgimento del patrocinio. L'
art. 13 cpv. 1 del
regolamento riserva determinate eccezioni, segnatamente nel caso di manifesta sproporzione tra le prestazioni eseguite e l'onorario dovuto in base alla tariffa e qualora le particolarità del caso o gli interessi delle parti in causa lo giustifichino.
Per contro, l'
art. 4 del
citato regolamento prevede che, in generale, l'onorario dell'avvocato che opera in regime di assistenza giudiziaria è calcolato secondo il tempo di lavoro sulla base della tariffa di fr. 180.-- l'ora (cpv. 1). Se la pratica è stata particolarmente impegnativa, per esempio, avendo richiesto studio e conoscenze speciali o avendo comportato trattazioni di nuove e complesse questioni giuridiche, l'onorario può essere aumentato fino a fr. 250.-- l'ora (cpv. 2). L'
art. 7 del
regolamento riserva determinate eccezioni, in caso di manifesta sproporzione tra le prestazioni eseguite e l'onorario dovuto in base alla tariffa, tra le spese effettivamente sopportate e quelle da riconoscere sulla base della tariffa, o qualora le particolarità del caso lo giustifichino.
Nel giudizio impugnato, la Corte cantonale non si è espressa sulla portata di queste disposizioni, in particolare non si è confrontata con le prestazioni concretamente eseguite dal patrocinatore. Né ha esaminato le contestazioni del ricorrente, che aveva impugnato la decisione del Consiglio di Stato anche per quanto concerne il diniego dell'assistenza giudiziaria. In mancanza di accertamenti specifici e vincolanti sul dispendio del patrocinatore nelle procedure dinanzi alle istanze ricorsuali cantonali, non può essere stabilito in questa sede se, come sostiene il ricorrente, l'importo assegnatogli a titolo di ripetibili è in concreto inferiore a quanto gli sarebbe spettato a titolo di gratuito patrocinio. Spetterà quindi alla Corte cantonale pronunciarsi sulla domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio presentata dal ricorrente e, se ne sono realizzate le condizioni, stabilire se esiste un'eventuale differenza tra l'importo che spetterebbe al patrocinatore a tale titolo e quello riconosciuto a titolo di ripetibili. Dandosene il caso, la rimanenza non coperta dalle ripetibili dovrà essere assunta dallo Stato. A questo stadio della procedura, la decisione dei giudici cantonali di considerare priva d'oggetto la domanda di assistenza giudiziaria è pertanto prematura e viola l'
art. 29 cpv. 3 Cost.
4.
4.1.
Ne segue che il ricorso deve essere parzialmente accolto. Il dispositivo n. 2 della sentenza impugnata (relativo all'assegnazione dell'indennità di fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze) è annullato e la causa è rinviata alla precedente istanza, affinché esamini la domanda di assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio nella procedura ricorsuale cantonale e statuisca nel senso dei considerandi.
4.2.
Soccombente, lo Stato del Cantone Ticino è dispensato dal pagamento di spese giudiziarie (
art. 66 cpv. 4 LTF
). Esso deve però corrispondere al ricorrente, patrocinato da un avvocato, un'indennità a titolo di ripetibili della sede federale (
art. 68 cpv. 1 e 2 LTF
). Il ricorrente non presenta una nota spese relativa alla procedura ricorsuale in questa sede; l'indennità è quindi determinata con un ammontare complessivo conforme alla prassi usuale (cfr.
art. 12 del
regolamento sulle spese ripetibili accordate alla parte vincente e sull'indennità per il patrocinio d'ufficio nelle procedure davanti al Tribunale federale, del 31 marzo 2006 [RS 173.110.210.3]). L'importo delle ripetibili corrisponde in concreto a quanto gli sarebbe spettato quale indennità in caso di concessione del gratuito patrocinio secondo l'
art. 64 cpv. 2 LTF
(cfr. BERNARD CORBOZ, in: Commentaire de la LTF, 2aed. 2014, n. 60 all'
art. 64 LTF
). In tali circostanze, la sua domanda di essere posto al beneficio dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio anche in questa procedura diviene priva di oggetto (sentenza 2C_172/2016, citata, consid. 6.3.2).