Urteil 1C_362/2021 (2023)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Der Gemeindevorstand der Gemeinde Luzein beschloss am 18. Juni 2019, die Revision des Quartierplans "Raggalia" vom 16. Februar 2000 mit Ausdehnung des Beizugsgebiets und Landumlegung einzuleiten. Gleichzeitig wies er verschiedene Einsprachen gegen die Einleitung der Quartierplanrevison ab, unter anderem diejenige von A._.
B.
Gegen den Beschluss des Gemeindevorstands vom 18. Juni 2019 gingen beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden drei Beschwerden ein. Mit Beschwerde vom 29. Juli 2019 stellte A._ den Antrag, der Einleitungsbeschluss sei aufzuheben und die Gemeinde anzuweisen, von der Revision des Quartierplans abzusehen. Eventualiter sei der Einleitungsbeschluss aufzuheben, soweit er die Ausdehnung des Beizugsgebiets des Quartierplans auf die in seinem Eigentum liegenden Parzellen Kat.-Nrn. 986 und 1319 vorsehe, und sei die Gemeinde anzuweisen, das Beizugsgebiet nicht auf diese beiden Parzellen auszudehnen. Das Verwaltungsgericht vereinigte die drei gegen den Einleitungsbeschluss des Gemeindevorstands erhobenen Beschwerden und wies sie am 4. Mai 2021 ab.
C.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. Mai 2021 hat A._ am 10. Juni 2021 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, das angefochtene Urteil und der Einleitungsbeschluss vom 18. Juni 2019 der Gemeinde Luzein seien aufzuheben. Eventualiter seien das angefochtene Urteil und der Einleitungsbeschluss aufzuheben, soweit dadurch das Beizugsgebiet des Quartierplans auf die in seinem Eigentum liegenden Parzellen Kat.-Nrn. 986 und 1319 ausgedehnt werde. Die Gemeinde Luzein und die Vorinstanz beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Im weiteren Schriftenwechsel haben der Beschwerdeführer und die Gemeinde an ihren Anträgen festgehalten.

Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (vgl.
Art. 82 lit. a und
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG
). Das angefochtene Urteil ist ein Endentscheid im Sinne von
Art. 90 BGG
, zumal nach Art. 16 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung des Kantons Graubünden vom 24. Mai 2005 (KRVO/GR; BR 801.110) i.V.m. Art. 53 Abs. 1 und 2 des Raumplanungsgesetzes des Kantons Graubünden vom 6. Dezember 2004 (KRG/GR; BR 801.100) Einwendungen gegen das Quartierplanverfahren an sich und gegen das Planungsgebiet mit Einsprache gegen den beabsichtigten Einleitungsbeschluss geltend zu machen sind und im weiteren Verfahren nicht mehr erhoben werden können (vgl.
BGE 140 II 25
E. 1.1). Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Urteils und Eigentümer der betroffenen Parzellen Kat.-Nrn. 986 und 1319 zur Beschwerde berechtigt (vgl.
Art. 89 Abs. 1 BGG
). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 i.V.m.
Art. 95 BGG
) einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe den Sachverhalt im Sinne von
Art. 97 Abs. 1 BGG
offensichtlich unrichtig festgestellt. Er bringt in tatsächlicher Hinsicht unter anderem vor, die Vorinstanz habe die Entstehung und den Inhalt des Quartierplans vom 16. Februar 2000 unzureichend beschrieben, die Historie zum Beschluss des Gemeindevorstands vom 18. Juni 2019 unvollständig dargestellt und falsche Annahmen hinsichtlich der verkehrsmässigen Erschliessung des Quartiers, der Verkehrssicherheit, der seinen Grundstücken dienenden Wegrechte sowie der Raumbedürfnisse von Erstwohnungen in der Schweiz getroffen.
Nach
Art. 105 BGG
legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Abs. 1). Es kann diese Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht (Abs. 2). Von der beschwerdeführenden Person kann die Feststellung des Sachverhalts wiederum nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich (
Art. 9 BV
) ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (
Art. 97 Abs. 1 BGG
). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen (
Art. 42 Abs. 2 BGG
i.V.m.
Art. 106 Abs. 2 BGG
).
Soweit der Beschwerdeführer eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung in genügender Weise rügt, sind seine Einwände für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht relevant (vgl. nachfolgend E. 4.3, 4.4 und 4.5.3 hiernach). Demzufolge dringt er mit der Rüge, die Vorinstanz habe den entscheidwesentlichen Sachverhalt willkürlich festgestellt, nicht durch.
3.
Der Beschwerdeführer rügt neben der Verletzung von Bundesrecht auch die Verletzung von kantonalem Recht. Ob ein Entscheid kantonales (inklusive kommunales) Recht verletzt, prüft das Bundesgericht grundsätzlich nur auf Willkür hin und nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (
Art. 95 BGG
i.V.m.
Art. 9 BV
und
Art. 106 Abs. 2 BGG
; vgl.
BGE 142 II 369
E. 2.1 mit Hinweisen). Willkürlich ist ein Entscheid, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (
BGE 141 I 70
E. 2.2, 49 E. 3.4
;
140 I 201
E. 6.1; je mit Hinweisen).
4.
Mit dem angefochtenen Urteil hat die Vorinstanz den Beschluss der Gemeinde bestätigt, wonach die Voraussetzungen für die Einleitung der Revision des Quartierplans "Raggalia" vom 16. Februar 2000 erfüllt sind und wonach das Beizugsgebiet wie vorgesehen zu erweitern ist. Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend, die Voraussetzungen für die Einleitung der Revision des Quartierplans und für die Erweiterung des Beizugsgebiets auf die in seinem Eigentum stehenden Parzellen seien nicht erfüllt. Er ist der Auffassung, es bestehe kein "raumplanerisches öffentliches Interesse" an der Anpassung des geltenden Quartierplans und an der Ausdehnung des Plangebiets. Damit rügt er sinngemäss eine Verletzung von
Art. 21 Abs. 2 RPG
und von Art. 21 Abs. 1 KRVO/GR i.V.m.
Art. 51 ff. KRG
/GR.
4.1.
Das kantonale Recht normiert den Quartierplan in den
Art. 51 ff. KRG
/GR sowie Art. 16 ff. KRVO/GR. Quartierpläne regeln im Rahmen der Grundordnung die Gestaltung und Erschliessung von Bauzonen mit Folgeplanung oder von weiteren Teilgebieten der Bauzone im Detail (
Art. 51 Abs. 1 Satz 1 KRG
/GR). Das Planungsgebiet kann ausnahmsweise auf Grundstücke ausserhalb der Bauzonen ausgedehnt werden, falls die Planung dies erfordert (
Art 51 Abs. 1 Satz 2 KRG
/GR). Quartierpläne gemäss KRG/GR und KRVO/GR sind Bestandteil der Nutzungsplanung im Sinne von
Art. 14 ff. RPG
(SR 700).
Das Quartierplanverfahren gliedert sich nach kantonalem Recht in mehrere Abschnitte. Beim amtlichen Quartierplanverfahren ist zunächst über die Einleitung zu beschliessen (vgl. Art. 16 KRVO/GR i.V.m.
Art. 53 KRG
/GR). Der Gemeindevorstand gibt die Absicht zur Einleitung einer Quartierplanung unter Hinweis auf den Zweck der Planung und die Durchführung einer allfälligen Landumlegung bekannt und legt den Plan mit der vorgesehenen Abgrenzung des Planungsgebietes öffentlich auf (Art. 16 Abs. 1 KRVO/GR). Während der öffentlichen Auflage kann beim Gemeindevorstand gegen die beabsichtigte Einleitung des Verfahrens und die Abgrenzung des Planungsgebietes Einsprache erhoben werden. Einwendungen gegen das Verfahren an sich und das Planungsgebiet können im weiteren Verfahren nicht mehr erhoben werden (Art. 16 Abs. 2 und 3 KRVO/GR). Nach Abschluss des Auflageverfahrens erlässt der Gemeindevorstand den Einleitungsbeschluss (Art. 16 Abs. 4 KRVO/GR). Erst nach Rechtskraft des Einleitungsbeschlusses wird der Quartierplan erarbeitet und beschlossen (Art. 17 ff. KRVO/GR).
4.2.
Entsprechend der bundesrechtlichen Vorgabe für die Nutzungsplanung allgemein sind Quartierpläne zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben (Art. 21 Abs. 1 KRVO/GR i.V.m.
Art. 21 Abs. 2 RPG
).
Art. 21 Abs. 2 RPG
unterscheidet mit Blick auf die Änderung von Nutzungsplänen zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung.
Ob eine Plananpassung (zweite Stufe) aufgrund veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran. Im Rahmen der ersten Stufe sind geringere Anforderungen zu stellen: Eine Überprüfung der Grundordnung ist bereits geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist. Die Erheblichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so ist es Aufgabe der Gemeinde, die gebotene Interessenabwägung vorzunehmen und zu entscheiden, ob und inwiefern eine Anpassung der Zonenplanung nötig ist (zum Ganzen:
BGE 140 II 25
E. 3.1 f.; Urteil 1C_650/2020 vom 12. Juli 2022 E. 3.2, zur amtlichen Publikation vorgesehen).
4.3.
Wie die Vorinstanz im angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt hat, war Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens nicht der Inhalt des künftigen Quartierplans, sondern mit Blick auf Art. 16 und Art. 21 Abs. 1 KRVO/GR sowie
Art. 21 Abs. 2 RPG
einzig der Einleitungsbeschluss des Gemeindevorstands zwecks Abgrenzung des Beizugsgebiets. Die Vorinstanz hatte folglich nur über die folgenden Fragen zu befinden, nämlich erstens, ob die Gemeinde zu Recht davon ausging, die Verhältnisse hätten sich derart geändert, dass der Quartierplan "Raggalia" vom 16. Februar 2000 überprüft werden müsse, und zweitens, ob die Gemeinde das Beizugsgebiet des Quartierplans - so wie im Einleitungsbeschluss vorgesehen - erweitern durfte. Entsprechend begrenzt ist auch der im bundesgerichtlichen Verfahren zulässige Streitgegenstand. Auf diejenigen tatsächlichen und rechtlichen Ausführungen des Beschwerdeführers, welche über den im soeben erwähnten Sinne zulässigen Streitgegenstands hinausgehen, ist nicht weiter einzugehen.
4.4.
Seit dem Beschluss des Quartierplans "Raggalia" vom 16. Februar 2000 sind mehr als zwanzig Jahre vergangen. Damit ist der für Bauzonen massgebliche Planungshorizont von 15 Jahren (vgl.
Art. 15 Abs. 1 RPG
) überschritten. Die für die kommunale Nutzungsplanung massgebenden Grundlagen haben sich seit dem Jahr 2000 stark verändert. Am 15. Juni 2012 wurde eine umfangreiche Teilrevision des RPG beschlossen (in Kraft seit 1. Mai 2014). Am 11. März 2012 bzw. am 1. Januar 2016 traten
Art. 75b BV
, das Zweitwohnungsgesetz vom 20. März 2015 (ZWG; SR 702) und die Zweitwohnungsverordnung vom 4. Dezember 2015 (ZWV; SR 702.1) in Kraft. Im März 2018 hat die Regierung des Kantons Graubünden den kantonalen Richtplan in den Bereichen Raumordnungspolitik und Siedlung angepasst. In den Jahren 2006/2007 bzw. 2018/2019 wurde das Baugesetz der Gemeinde Luzein revidiert und die in den Wohnzonen W1 bzw. W2 zulässige bauliche Ausnützung deutlich erhöht. Hinzu kommt, dass Anzeichen dafür bestehen, dass der Ausbaustandard der bestehenden Erschliessungsstrassen im Quartierplangebiet ungenügend ist (vgl. nachfolgend E. 4.5.1). Wenn die Gemeinde die Erschliessungssituation überprüfen will, ist dies nachvollziehbar, zumal sich die Ansprüche an die Qualität der Erschliessung seit dem Jahr 2000 verändert haben könnten.
Aufgrund der stark veränderten Planungsgrundlagen, der möglicherweise ungenügenden verkehrsmässigen Erschliessung und des Alters der geltenden Nutzungsplanung fällt eine Anpassung der Nutzungsplanung im betroffenen Gebiet ohne Weiteres in Betracht. Mit Blick auf das hohe Alter des geltenden Quartierplans steht das Gebot der Rechtssicherheit bzw. des Vertrauens in die Planbeständigkeit einer Überprüfung der Nutzungsplanung (erste Stufe) nicht entgegen. Soweit der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang eine willkürliche vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung rügt, sind seine Einwände nicht entscheidwesentlich und ist darauf nicht weiter einzugehen.
4.5.
Zu prüfen bleibt die Rüge des Beschwerdeführers, das Quartierplangebiet hätte im Einleitungsbeschluss nicht ausgedehnt werden dürfen, insbesondere nicht auf die in seinem Eigentum liegenden Parzellen Kat.-Nrn. 986 und 1319.
4.5.1.
Die Grundstücke innerhalb des neu definierten Quartierplangebiets werden verkehrsmässig alle über die nördliche bzw. die östliche Rongelliastrasse erschlossen. Hierbei handelt es sich um unbefestigte Privatstrassen. Die nördliche Rongelliastrasse zweigt von der Kantonsstrasse ab. Die Gemeinde geht davon aus, dass die nördliche Rongelliastrasse ausgebaut werden muss. Als mögliche Variante steht im Raum, dass sie als öffentliche Strasse ins Eigentum der Gemeinde überführt und entsprechend dem Standard von Gemeindestrassen befestigt werden könnte. Von der nördlichen Rongelliastrasse wiederum zweigt nach 47 Metern die östliche Rongelliastrasse ab. Die beiden Parzellen des Beschwerdeführers liegen in einiger Entfernung von der Verzweigung unmittelbar an der östlichen Rongelliastrasse.
4.5.2.
Die Gemeinde erwog im Einleitungsbeschluss, das Quartierplangebiet sei auf alle über die nördliche und die östliche Rongelliastrasse erschlossenen Grundstücke auszudehnen. Bezüglich der über die östliche Rongelliastrasse erschlossenen Grundstücke einschliesslich der Grundstücke des Beschwerdeführers erwog sie, den Anwohnern entstünde ein Vorteil, falls die nörliche Rongelliastrasse ausgebaut würde. Ausserdem verfügten die Grundstücke des Beschwerdeführers über im Grundbuch eingetragene Dienstbarkeiten zur Sicherung der Zufahrt über die nördliche Rongelliastrasse, welche im weiteren Quartierplanverfahren unter Umständen angepasst werden müssten.
Unter Hinweis auf
Art. 51 Abs. 1 KRG
/GR und ihre Rechtsprechung wies die Vorinstanz im angefochtenen Urteil zunächst auf den Grundsatz hin, wonach ein Quartierplangebiet so zu begrenzen sei, dass es ein einheitliches, zusammenhängendes Gebiet umfasse. Das Quartierplanverfahren bezwecke, in einem genau begrenzten Gebiet überschaubare und nach einem Gesamtkonzept hinreichend erschlossene Parzellen zu schaffen. Ein Quartierplanperimeter sei so zu begrenzen, dass er ein einheitliches, zusammenhängendes Gebiet umfasse. Abzustellen sei dafür auf den generellen Gestaltungsplan, auf die Bauetappierungen in der Gemeinde oder auf die bereits bestehenden Strassen- und Erschliessungsanlagen. Zu berücksichtigen sei sodann, ob eine Parzelle von einem Quartierplanverfahren Vorteile zu ziehen vermöge oder ob sie zwecks Erschliessung anderer baureifer Grundstücke aus technischer und planerischer Notwendigkeit heraus in ein solches Verfahren miteinbezogen werden müsse. Ein Nichteinbezug einzelner Grundstücke falle nur in Betracht, wenn sie auf keinen Fall für die Erschliessung der übrigen Parzellen oder für eine allfällige Baulandumlegung benötigt würden. Der Einbezug einer Liegenschaft in das Beizugsgebiet setze voraus, dass im Zeitpunkt des Einleitungsbeschlusses ein - wenn auch nur geringer - wirtschaftlicher Sondervorteil zu Gunsten der betroffenen Grundeigentümer resultieren müsse. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist diese Auslegung des kantonalen Rechts aus Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden und jedenfalls nicht willkürlich (Urteil 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 E. 3.3).
Nach der Auffassung der Vorinstanz resultiert für die neu ins Quartierplangebiet aufgenommenen Grundstücke ein Vorteil im Sinne ihrer Rechtsprechung, weil deren verkehrsmässige Erschliessung verbessert werden soll. Dies gelte auch für die Parzellen des Beschwerdeführers, zumal die Zufahrt zu diesen auf den ersten 47 Metern ab der Kantonsstrasse über die nördliche Rongelliastrasse führe, welche ausgebaut und unter Umständen ins Eigentum der Gemeinde überführt werden soll.
4.5.3.
Die Einschätzung der Gemeinde und der Vorinstanz, wonach das Quartierplangebiet sinnvollerweise auf alle über die nördliche und die östliche Rongelliastrasse erschlossenen Grundstücke auszudehnen sei, ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Namentlich ist der Vorinstanz beizupflichten, wenn sie argumentiert, auch den Parzellen des Beschwerdeführers entstünde durch den beabsichtigten Ausbau der nördlichen Rongelliastrasse zumindest ein geringer Vorteil. Zu Recht hat die Vorinstanz darauf hingewiesen, dass die Frage, wie gross dieser Vorteil konkret sein wird, zum Zeitpunkt des Einleitungsbeschlusses und im vorliegenden Verfahren noch nicht beantwortet werden muss. Dass - wie der Beschwerdeführer einwendet - eine Übernahme der nördlichen Rongelliastrasse durch die Gemeinde möglicherweise auch ausserhalb eines Quartierplanverfahrens möglich wäre und das 2018/2019 revidierte kommunale Baugesetz (vgl. E. 4.4 hiervor) auf die ausserhalb des ursprünglichen Quartierplangebiets liegenden Grundstücke direkt und unmittelbar anwendbar ist, ändert an der Einschätzung der Vorinstanz nichts. Soweit der Beschwerdeführer sodann auch in diesem Zusammenhang eine willkürliche vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung rügt, sind seine Einwände wiederum nicht entscheidwesentlich und ist darauf ebenfalls nicht weiter einzugehen.
4.6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz kein Bundesrecht verletzt hat, indem sie den Einleitungsbeschluss des Gemeindevorstands vom 18. Juni 2019 bestätigte. Die Rüge, die Vorinstanz habe damit
Art. 21 Abs. 2 RPG
verletzt, ist unbegründet. Soweit der Beschwerdeführer sodann eine willkürliche Anwendung von kantonalem Recht (Art. 21 Abs. 1 KRVO/GR i.V.m.
Art. 51 ff. KRG
/GR) überhaupt in genügender Weise rügt (vgl. E. 3 hiervor), dringt er damit ebenfalls nicht durch.
5.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl.
Art. 66 Abs. 1 BGG
). Es ist keine Parteientschädigung anzuordnen (vgl.
Art. 68 Abs. 3 BGG
).