Urteil 1C_248/2019 (2020)
Rechtsgebiet: public_law

Sachverhalt:
A.
Die Grundstücke Nrn. 60A, 61A, 62A und 63A sind nach dem Zonenplan der Politischen Gemeinde Wildhaus-Alt St. Johann seit 1991 der Wohnzone 2 VG (WE) (d.h. 2 Vollgeschosse, Zone für Ein- und Zweifamilienhäuser) zugewiesen. Gestützt auf eine im April 1972 erteilte Baubewilligung sind auf den Parzellen 60A und 63A je ein Ferienhaus errichtet worden. Im Rahmen der Realisierung dieser Baubewilligung wurde auch eine Zufahrt ab der Hinteren Schwendistrasse, Gemeindestrasse zweiter Klasse, über die Parzelle Nr. 60A zu den Parzellen Nrn. 61A bis 63A und eine Doppelgarage auf Parzelle Nr. 63A erstellt. Die Zufahrt über Nr. 60A zu den Parzellen Nrn. 61A und 63A wurde rechtlich nicht sichergestellt. Im Rahmen der Baubewilligung von 1972 war auch der Bau eines Ferienhauses auf Parzelle Nr. 61A vorgesehen. Letzteres ist nicht realisiert worden. In der Folge wurden die betroffenen Liegenschaften veräussert. Heute sind die Eheleute A.A._ und B.A._ Miteigentümer der Parzellen Nrn. 61A und 63A. Dem Ehepaar C.C._ und D.C._ gehört Parzelle Nr. 60A. Parzelle Nr. 62A steht im Miteigentum dieser vier Personen.
B.
Im Oktober 2016 verbot das Ehepaar C._ den Eheleuten A._, das Grundstück Nr. 60A zu befahren und zu betreten. Im November 2016 beantragten die Eheleute A._ beim Kreisgericht Toggenburg ein Notwegrecht im Sinne eines allgemeinen Fuss- und Fahrwegrechts zugunsten der Grundstücke Nr. 61A bis 63A und zulasten von Nr. 60A.
Am 1./18. Mai 2017 ersuchten A.A._ und B.A._ den Gemeinderat um Öffentlicherklärung der bestehenden Zufahrt. Am 1. Juni 2017 erliess der Gemeinderat den Teilstrassenplan Hintere Schwendistrasse Nr. 370A. Danach soll ein 3 m breiter Streifen der bestehenden Zufahrt auf den Parzellen Nrn. 60A und 61A sowie ein Teil der Wendefläche auf den Parzellen Nrn. 61A und 63A ("Garagenvorplatz") als Gemeindestrasse dritter Klasse qualifiziert werden. Während der öffentlichen Planauflage erhoben C.C._ und D.C._ Einsprache mit dem Antrag, den Teilstrassenplan aufzuheben. Der Gemeinderat wies die Einsprache am 2. November 2017 ab.
C.
Den Einspracheentscheid fochten C.C._ und D.C._ mit Rekurs beim Baudepartement des Kantons St. Gallen an. Dieses wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 13. Juli 2018 ab.
Gegen den Rekursentscheid gelangten C.C._ und D.C._ am 27. Juli 2018 an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Am 27. September 2018 genehmigte das Baudepartement den Teilstrassenplan. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde am 24. Januar 2019 gut und hob den angefochtenen Entscheid auf. In den Erwägungen verneinte es ein schutzwürdiges Interesse an der Öffentlicherklärung der umstrittenen Zufahrt.
D.
Die Politische Gemeinde Wildhaus-Alt St. Johann sowie A.A._ und B.A._ führen gemeinsam mit Eingabe vom 4. März 2019 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der im Streit liegende Teilstrassenplan sei zu bestätigen.
Das Bundesgericht tritt mit Urteil 1C_138/2019 vom 6. März 2019 auf die vorgenannte Beschwerde wegen verspäteter Einreichung nicht ein. Mit Urteil 1F_18/2019 vom 9. Mai 2019 heisst das Bundesgericht das Revisionsgesuch der Beschwerdeführer gut und hebt das Urteil 1C_138/2019 vom 6. März 2019 auf. Dieses Verfahren wird unter der Nummer 1C_248/2019 wiederaufgenommen und weitergeführt.
C.C._ und D.C._ ersuchen um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Baudepartement stellt Antrag auf Gutheissung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:
1.
Beim angefochtenen Entscheid über einen Gemeindestrassenplan handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (
Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d,
Art. 90 BGG
). Es liegt keine Ausnahme im Sinn von
Art. 83 BGG
vor.
Die beschwerdeführende Gemeinde wird durch den angefochtenen Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen berührt. Sie ist daher nach
Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
legitimiert, unter Berufung auf Art. 89 der Verfassung des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001 (KV; SR 131.225) eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend zu machen (vgl.
BGE 135 I 302
E. 1.1 S. 304).
Die privaten Beschwerdeführer Nr. 2 haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Sie sind als Eigentümer von Grundstücken, die vom Strassenplan betroffen sind, zur Beschwerde ebenfalls legitimiert (
Art. 89 Abs. 1 BGG
).
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben keinen Anlass zu Bemerkungen. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1.
Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl.
BGE 145 I 52
E. 3.1 S. 55 f.
;
144 I 193
E. 7.4.1 S. 201).
2.2.
Ob eine Strasse als öffentlich bezeichnet und wieweit gegebenenfalls der Gemeingebrauch gehen soll (d.h. welcher der möglichen Strassenkategorien die Gemeindestrasse zuzuteilen ist), beurteilt sich zwar im Rahmen von Art. 1 ff. und Art. 7 ff. des Strassengesetzes des Kantons St. Gallen vom 12. Juni 1988 (StrG; sGS 732.1) und damit nach kantonalem Recht. Die genannten Vorschriften belassen der Gemeinde aber einen grossen Entscheidungsspielraum. Diese ist deshalb in dem hier strittigen Bereich autonom im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. Urteil 1C_46/2010 vom 28. April 2010 E. 2.2 mit Hinweisen).
2.3.
Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann sich dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die einschlägigen Vorschriften unrichtig auslegt und anwendet. Ferner kann sie geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Schliesslich kann sie sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen (
BGE 139 I 169
E. 6.1 S. 173
;
135 I 302
E. 1.2 S. 305 mit Hinweisen). Die Anwendung von Bundesrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten prüft das Bundesgericht frei (
Art. 95 lit. a und c BGG
), die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht hingegen unter dem Blickwinkel des Willkürverbots. In diesem Zusammenhang hat das Bundesgericht frei zu prüfen, ob die kantonale Rechtsmittelinstanz einen in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum respektiert hat (vgl.
BGE 145 I 52
E. 3.1 S. 56
;
141 I 36
E. 5.4 S. 43).
2.4.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (
Art. 105 Abs. 1 BGG
), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG
(vgl.
Art. 97 Abs. 1 und
Art. 105 Abs. 2 BGG
). Auch die unvollständige Feststellung des massgeblichen Sachverhalts ist offensichtlich unrichtig (vgl.
BGE 135 II 369
E. 3.1 S. 373 mit Hinweis).
3.
3.1.
Nach der Vorinstanz ist für die Öffentlicherklärung einer Strasse massgeblich, ob sie der Fein- oder Groberschliessung mehrerer Grundstücke oder einer grösseren Anzahl von Wohnstätten dient. Bei der Erschliessung von zwei Grundstücken könne nicht bereits in jedem Fall ein öffentliches Interesse angenommen werden. Aufgrund des vorausschauenden Charakters der Klassifikation einer Strasse müssten Wohneinheiten, die in naher Zukunft absehbar realisiert werden könnten, in der Regel bereits bei der Anzahl der erschlossenen Wohneinheiten mitgezählt werden. Dabei sei eine mittelfristige Perspektive einzunehmen, die deutlich weniger als zehn Jahre betragen müsse.
Im vorliegenden Fall besteht zwar gemäss Vorinstanz die umstrittene Zufahrt über Parzelle Nr. 60A zu den Parzellen Nrn. 61A bis 63A gestützt auf eine Baubewilligung. Ein Rechtstitel, der die Eigentümer von Parzelle Nr. 60A verpflichte, die Zufahrt und den Zugang zu den Parzellen Nrn. 61A bis 63A zu dulden, fehle aber. Auf Parzelle Nr. 61A sei weder von der früheren Baubewilligung Gebrauch gemacht worden noch konkret eine Wohneinheit geplant. Die Gemeinde sei gemäss dem am 1. November 2017 vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplan verpflichtet, wegen überdimensionierter Bauzonen einen Auszonungsprozess durchzuführen. Von der Gemeinde werde nicht belegt, dass die peripher gelegene Bauzonenfraktion mit den Grundstücken Nrn. 56A bis 63A im Gebiet Hintere Schwendistrasse nicht einer Nichtbauzone zugewiesen werden müsse. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die im Streit liegende Stichstrasse der Erschliessung von Grundstücken diene, die sich allesamt im Baugebiet befänden. Daran ändere nichts, dass die Gemeinde keine Planungszone im Gebiet Hintere Schwendistrasse erlassen habe. Insbesondere könne bei dieser Ausgangslage eine Überbauung der Parzelle Nr. 61A im massgebenden Planungszeitraum nicht berücksichtigt werden. Folglich stehe nicht fest, dass die Erschliessung einer grösseren Anzahl von Wohnstätten diene. Der fragliche Teilstrassenplan diene ausschliesslich den Partikularinteressen der Beschwerdebeteiligten bzw. der Vermeidung eines Zivilprozesses. Ein schutzwürdiges Interesse an der Öffentlicherklärung der umstrittenen Zufahrt habe nicht bejaht werden dürfen.
3.2.
Die Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz vor, den Sachverhalt mangelhaft abgeklärt und festgestellt zu haben. Sie rügen in diesem Zusammenhang auch eine Missachtung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. Die Beschwerdeführer tun nicht dar, inwiefern der dabei angerufene Art. 4 lit. c KV weitergehende Verfahrensgarantien als
Art. 29 Abs. 2 BV
enthalten soll.
Nach den Vorbringen der Beschwerdeführer hat die Vorinstanz sich ungenügend mit den Zufahrtsverhältnissen und Parkierungsmöglichkeiten befasst. Die Zugänge zu Haus und Garage würden sich auf der talwärts gelegenen Gebäudeseite befinden, und zwar an einer steilen Hanglage unterhalb der Hinteren Schwendistrasse. Der massgebliche Umstand, dass eine anderweitige verkehrsmässige Erschliessung unmöglich sei, ergebe sich nicht aus dem angefochtenen Entscheid. Auch sei die Vorinstanz nicht konkret auf die Vorbringen eingegangen, wonach auf den Baugrundstücken maximal je zwei bzw. insgesamt sechs Wohneinheiten erstellt werden könnten. Zu Unrecht habe sie vom beantragten Augenschein abgesehen. Ergänzend ersuchen die Beschwerdeführer um einen Augenschein im bundesgerichtlichen Verfahren.
Die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz beruhen unter anderem auf den aktenkundigen Unterlagen, die auf den vom Departement durchgeführten Augenschein zurückgehen. Die Vorinstanz hat dabei nicht verkannt, dass - ohne Nutzung der von den Beschwerdegegnern verwehrten Durchfahrt über Parzelle Nr. 60A - praktisch nicht mit einem Fahrzeug bis an das Haus bzw. die Garage auf Parzelle Nr. 63A herangefahren werden kann. Der angefochtene Entscheid lässt sich nicht anders verstehen, als dass die Vorinstanz diesen Aspekt, genauso wie die Hanglage und die maximale Überbauungsdichte gemäss den Bauvorschriften, im vorliegenden Zusammenhang für rechtlich unwesentlich erachtet. Die rechtliche Beurteilung des Falls stellt keine Tatfrage dar; darauf ist nachfolgend unter rechtlichen Gesichtspunkten einzugehen. Soweit die Beurteilung der Vorinstanz nicht gegen Bundesrecht verstösst, erweisen sich ihre Sachverhaltsfeststellungen nicht als unvollständig oder offensichtlich unrichtig, und es liegt auch keine entsprechende Gehörsverletzung vor. Aus diesen Gründen ist auch von einem Augenschein im bundesgerichtlichen Verfahren abzusehen.
3.3.
Die Aufnahme der bestehenden grundstücksübergreifenden Zufahrt in den Gemeindestrassenplan und die damit verbundene Widmung zum Gemeingebrauch stellt eine Eigentumsbeschränkung zulasten der Beschwerdegegner dar. Dieser Eingriff bedarf einer gesetzlichen Grundlage und muss durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art 26 i.V.m.
Art. 36 BV
). Es wird von keiner Seite in Frage gestellt, dass das kantonale Strassengesetz dafür eine ausreichende gesetzliche Grundlage darstellt. Insbesondere bestimmt Art. 8 Abs. 3 StrG, dass Gemeindestrassen dritter Klasse der übrigen Erschliessung sowie der Land- und der Forstwirtschaft dienen. Sie stehen dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr nicht offen.
Die Erschliessungsplanung hat die Voraussetzung von
Art. 19 Abs. 1 RPG
(SR 700) zu erfüllen, wonach eine hinreichende Zufahrt für die betreffende Nutzung bestehen muss. Der Begriff der Erschliessung wird für den Wohnungsbau in Art. 4 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG; SR 843) präzisiert, der zwischen der Grob- und Feinerschliessung unterscheidet. Die Feinerschliessung umfasst den Anschluss der einzelnen Grundstücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit Einschluss von öffentlich zugänglichen Quartierstrassen (vgl.
Art. 4 Abs. 2 WEG
). Die Kantone können die Anforderungen an die Baulanderschliessung näher bestimmen (vgl.
BGE 131 II 72
E. 3.4 S. 77; Urteil 1C_489/2017 vom 22. Mai 2018 E. 3.2, in: ZBl 120/2019 S. 406). In diesem Rahmen sind die in Betracht fallenden öffentlichen und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung und im Lichte der Ziele und Grundsätze der Raumplanung gegeneinander abzuwägen (
Art. 1 und 3 RPG
;
Art. 2 und 3 RPV
[SR 700.1]). Das Bundesgericht überprüft derartige Interessenabwägungen als Rechtsfrage grundsätzlich frei. Rechtsfehlerhaft ist ein Entscheid namentlich, wenn die Behörde die Bedeutung der Interessen im konkreten Fall verkennt (vgl.
BGE 145 II 70
E. 3.2 S. 74 f.).
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt zudem, dass eine in das Eigentum eingreifende Massnahme geeignet ist, das angestrebte Ergebnis herbeizuführen, und dass dieses nicht durch eine mildere Massnahme erreicht werden kann. Er verbietet alle Einschränkungen, die über das angestrebte Ziel hinausgehen, und erfordert ein vernünftiges Verhältnis zwischen diesem und den betroffenen öffentlichen und privaten Interessen (vgl.
BGE 140 I 176
E. 9.3 S. 198).
3.4.
Die beschwerdeführende Gemeinde bestreitet nicht ihre Pflicht, das überdimensionierte Baugebiet gemäss dem kantonalen Richtplan verkleinern zu müssen. Es liege aber nicht im Ermessen des Verwaltungsgerichts, eine Aussage über dafür geeignete Flächen in der Gemeinde zu treffen. Auch der Erlass einer Planungszone sei Sache der Gemeinde. Die Nutzungsplanung dürfe nicht im gesamten Gemeindegebiet für Jahre angehalten werden. Die Gemeinde hält daran fest, dass sie trotz der allgemeinen Pflicht zur Bauzonenredimensionierung die künftige Nutzung des Grundstücks Nr. 61A mit einer Wohnbaute ermöglichen wolle, nachdem es faktisch verkehrsmässig voll erschlossen sei. Im Übrigen betonen die Beschwerdeführer, dass ein alternativer Anschluss der Grundstücke 60A bis 63A an die weitergehende Erschliessung nicht möglich sei. Bei der Öffentlicherklärung der fraglichen Stichstrasse würden weder unnötige Anlagen errichtet noch neue Sachzwänge geschaffen.
3.5.
Im vorliegenden Fall genügt es, die Wahrscheinlichkeit einer Rückzonung im Hinblick auf die Parzelle Nr. 61A näher zu überprüfen (vgl. unten E. 4). Dieses Grundstück liegt in der zweiten Bautiefe von der Hinteren Schwendistrasse aus betrachtet. Es war in den siebziger Jahren als Bauplatz für ein Ferienhaus vorgesehen, ist jedoch bis auf den darüber führenden Teil der Zufahrt zur Parzelle Nr. 63A und die bestehende Wendefläche unüberbaut geblieben. Auf den Bedarf der an die Hintere Schwendistrasse angrenzenden Parzellen Nrn. 60A, 62A und 63A am umstrittenen Teilstrassenplan ist anschliessend einzugehen (vgl. unten E. 5). Der letztere betrifft die übrigen Grundstücke der Bauzonenfraktion, d.h. Nrn. 56A bis 59A, nicht.
4.
4.1.
Beim Entscheid einer Gemeinde über eine Erschliessungsmassnahme, mit der zwangsweise ein Fahrwegrecht an einer bestehenden Privatstrasse im Baugebiet eingeräumt werden soll, können sich unter Umständen ähnliche Fragen wie bei der akzessorischen Überprüfung eines Nutzungsplans im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens stellen. Dies kann namentlich der Fall sein, wenn eine Rückzonung der Bauparzellen, denen das umstrittene Fahrwegrecht dienen soll, als wahrscheinlich oder zumindest als eine ernstlich in Betracht fallende Option erscheint. Sind bei einem veralteten Zonenplan Rückzonungen gemäss
Art. 15 Abs. 2 RPG
geboten, so hat die Gemeinde solche insbesondere bei unüberbauten Bauzonen zu prüfen, die sich an peripheren und schlecht erschlossenen Lagen befinden (vgl. zum Ganzen: Urteil 1C_409/2018 vom 23. Juli 2019 E. 3.5 und 3.6).
4.2.
Im vorliegenden Fall stammt der Zonenplan aus dem Jahr 1991 und hat den Planungshorizont für Bauzonen von 15 Jahren (
Art. 15 Abs. 1 RPG
) seit langem überschritten. Zudem ist die beschwerdeführende Gemeinde unbestrittenermassen zur Redimensionierung ihrer Bauzonen verpflichtet. Das Grundstück Nr. 61A liegt am Rand der kleinen Bauzonenfraktion, die vom eigentlichen Siedlungsgebiet isoliert ist. Nordwestlich schliesst an Nr. 61A innerhalb der Bauzonenfraktion das unüberbaute Grundstück Nr. 59A an. Nordöstlich erstreckt sich weiträumig die Landwirtschaftszone. Parzelle Nr. 61A ist somit peripher gelegen. Privatrechtlich ist ihre verkehrsmässige Erschliessung nicht sichergestellt. Die unüberbaute Fläche am Rand der Bauzonenfraktion ist genügend gross, dass eine Reduktion der baulichen Nutzungsmöglichkeiten auf der Parzelle Nr. 61A ernsthaft in Betracht fällt. Auch wenn die beschwerdeführende Gemeinde derzeit anstrebt, die künftige bauliche Nutzbarkeit im fraglichen Gebiet beizubehalten, steht keineswegs fest, dass die Parzelle Nr. 61A im Baugebiet bleibt. Bundesrechtlich ist es vielmehr geboten, für die rechtliche Erschliessung dieser Parzelle das Ergebnis der Überprüfung des Baugebiets abzuwarten.
4.3.
Unter diesen Umständen durfte die Vorinstanz ein öffentliches Interesse an Massnahmen zur rechtlichen Erschliessung der Zufahrt zu Parzelle Nr. 61A verneinen, ohne die Gemeindeautonomie und die Eigentumsrechte der privaten Beschwerdeführer zu verletzen. Für letztere ist es zumutbar, mit einem nochmaligen Gesuch für die Öffentlicherklärung der Zufahrt zu diesem Grundstück zuwarten zu müssen, bis Klarheit darüber besteht, ob es im Baugebiet verbleibt.
5.
5.1.
Auf Parzelle Nr. 63A steht das Ferienhaus der privaten Beschwerdeführer und auf Parzelle Nr. 60A jenes der Beschwerdegegner. Das dazwischen gelegene, dreiecksförmige Grundstück Nr. 62A weist eine bescheidene Fläche auf und ist bis auf einen Randabschnitt der bestehenden Zufahrt zur Parzelle Nr. 63A unüberbaut. Eine weitergehende Überbauungsabsicht wird bei den fraglichen Liegenschaften nicht geltend gemacht. Ob die geltenden Zonenvorschriften maximal zwei Einfamilienhäuser auf einem Baugrundstück erlauben, spielt im vorliegenden Zusammenhang keine wesentliche Rolle. Bundesrechtlich ist es nicht zu beanstanden, wenn theoretische Ausnützungsreserven auf bereits überbauten Grundstücken, deren effektive Ausschöpfung einen Abbruch oder eine weitreichende Umgestaltung bestehender Gebäude erfordern würde, nicht berücksichtigt werden (vgl. Urteile 1C_667/2017 vom 18. Juni 2018 E. 2.4; 1C_489/2017 vom 22. Mai 2018 E. 3.6, in: ZBl 120/2019 S. 406). Die Vorinstanz durfte daher willkürfrei von der bestehenden Überbauung ausgehen.
5.2.
Bei der verkehrsmässigen Erschliessung von nur zwei Wohnstätten bzw. Grundstücken ist nach der Rechtsprechung der Vorinstanz nicht in jedem Fall ein hinreichendes öffentliches Interesse für Eigentumsbeschränkungen anzunehmen (GVP 2000 Nr. 18). Im angefochtenen Entscheid wird darauf hingewiesen, dass hingegen das kantonale Baudepartement das öffentliche Interesse an einer Strasse bereits dann bejaht, wenn sie der Erschliessung von mehr als einem Grundstück dient (GVP 2001 Nr. 98). Die Vorinstanz verfällt allerdings nicht in Willkür und missachtet auch nicht die Autonomie der Gemeinden, wenn sie letzteren die Befugnis zur Öffentlicherklärung einer grundstücksübergreifenden Zufahrt nicht stets bei nachbarrechtlichen Konflikten zwischen bloss zwei Parteien zugesteht. Vielmehr ist es sachgerecht, das öffentliche Interesse in derartigen Fällen von einer Einzelfallbeurteilung abhängig zu machen.
5.3.
Die Vorinstanz erwägt unter Bezugnahme auf
Art. 4 Abs. 2 WEG
, dass der Hausanschluss bzw. -zugang nicht zur Feinerschliessung gehört. Der im vorliegenden Fall übergangsweise noch anwendbare Art. 49 Abs. 2 des früheren kantonalen Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 (aBauG; Zugriff auf die einschlägige konsolidierte Fassung über sGS 731.1) verlangt für die Erschliessung von Land, dass es über hinreichende Zu- und Wegfahrten verfügt. Diese Bestimmung lässt wie die in Art. 1 StrG verankerte Wendung der öffentlichen Strasse (vgl. dazu GUIDO GERMANN, in: derselbe [Hrsg.], Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, 1989, N. 3 zu Art. 1 StrG) Raum für die Auffassung der Vorinstanz über die Tragweite der Feinerschliessung. Aus bundesrechtlicher Sicht muss die befahrbare Strasse nicht bis zum Baugrundstück oder gar zu jedem einzelnen Gebäude reichen; vielmehr genügt es, wenn Benützer und Besucher mit dem Motorfahrzeug (oder einem öffentlichen Verkehrsmittel) in hinreichende Nähe gelangen und von dort über einen Weg zum Gebäude oder zur Anlage gehen können (vgl. Urteil 1C_375/2011 vom 28. Dezember 2011 E. 3.3.3 mit Hinweisen). Vorbehalten bleiben besondere Verhältnisse im Einzelfall. So kann ein Wohnhaus, das von der Strasse nur über zahlreiche Treppenstufen oder lange Fusswege erreichbar ist, ungenügend erschlossen sein (vgl. dazu
BGE 131 II 72
E. 3.4 S. 77; Urteil 1C_155/2010 vom 3. Juni 2010 E. 2.4, in: RtiD 2011 I 181).
5.4.
Die überbauten Grundstücke Nrn. 63A und 60A stossen an die Hintere Schwendistrasse an. Es entspricht der vorinstanzlichen Rechtsprechung, wenn insoweit eine hinreichende Feinerschliessung angenommen wird (vgl. oben E. 5.3). Zu untersuchen bleibt aufgrund der Einwände der Beschwerdeführer, ob die konkreten Verhältnisse darüber hinausgehende Erschliessungsmassnahmen im Sinne des umstrittenen Teilstrassenplans rechtfertigen.
5.5.
Im angefochtenen Entscheid wird erwähnt, dass der Gemeinderat mit Vorbescheid vom 16. Februar 2017 ein Gesuch für eine neue Zufahrt über Parzelle Nr. 62A zur Parzelle Nr. 63A und für drei neue Parkplätze auf der zuletzt genannten Parzelle entlang der Hinteren Schwendistrasse abgelehnt hatte. Die Vorinstanz durfte jedoch ohne weitere Erwähnung ebenfalls berücksichtigen, dass die Eigentümer von Parzelle Nr. 63A vor ihr eingeräumt hatten, es werde ihnen ein Parkplatz in der Nähe freundnachbarschaftlich auf Zusehen hin zur Verfügung gestellt. In der Beschwerdeschrift an das Bundesgericht wird auf diese Abstellgelegenheit nicht eingegangen. Vielmehr wird in allgemeiner Weise behauptet, es gebe in der Nähe keine öffentlichen Parkplätze, und solche könnten auch nicht erstellt werden. Allerdings haben die Beschwerdeführer vor Bundesgericht der Darstellung der Beschwerdegegner, welche an diesen nahe gelegenen Parkplatz erinnern, nicht widersprochen. Bei dieser Sachlage hatte die Gemeinde aus öffentlicher Sicht keinen begründeten Anlass für die Durchsetzung der Durchfahrtsmöglichkeit über Parzelle Nr. 60A zur Sicherung der bestehenden Parkplätze auf Parzelle Nr. 63A. Statt dessen ist es für die privaten Beschwerdeführer zumutbar, auch in dieser Hinsicht bis zur Klärung der Bauzonenredimensionierung im Gebiet mit einem Gesuch um Öffentlicherklärung der Zufahrt zuwarten zu müssen (vgl. oben E. 4.3).
5.6.
Im Hinblick auf die Zufahrt zur Parzelle Nr. 60A machen die Beschwerdegegner geltend, sie seien nicht auf die mit dem Teilstrassenplan festgelegte Wendefläche auf Parzelle Nr. 61A angewiesen. Gemäss dem kommunalen Recht könnten sie von der umstrittenen bestehenden Zufahrt aus rückwärts auf die Hintere Schwendistrasse einbiegen. Nach Art. 36 des kommunalen Baureglements vom 11. Juni 2014 darf von der Hauszufahrt nur vorwärts auf Kantonsstrassen eingefahren werden (Abs. 4); für die übrigen Strassen enthält die Bestimmung keine solche Vorschrift. In der Beschwerdeschrift an das Bundesgericht wird ohne Bezugnahme auf das Baureglement gefordert, dass aus Gründen der Verkehrssicherheit nur vorwärts in die Hintere Schwendistrasse eingebogen werden dürfe. Auch das kantonale Baudepartement tritt vor Bundesgericht für diese Vorgabe ein. Die in seiner Stellungnahme abgebildete Fotografie über die Ausfahrt zeigt indessen, dass die Hintere Schwendistrasse an diesem Ort zusätzlich über eine Ausbuchtung bzw. Ausweichstelle verfügt. Aufgrund dessen kann von einer unübersichtlichen oder gefährlichen Situation bei einem rückwärtigen Einbiegen in die Strasse offensichtlich keine Rede sein. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass sich der angefochtene Entscheid nicht mit dem Bedarf für einen öffentlichen Wendeplatz auf Parzelle Nr. 61A aus Sicht der Beschwerdegegner befasst.
5.7.
Die Vorinstanz hat die Hanglage von Parzelle Nr. 63A nicht als Hinderungsgrund für das Vorliegen einer ausreichenden Erschliessung ohne den umstrittenen Teilstrassenplan behandelt. Diese Beurteilung ist auch im Hinblick auf den Zugang zum Haus der privaten Beschwerdeführer ab der oberhalb gelegenen Hinteren Schwendistrasse nicht offensichtlich unrichtig oder sonstwie unhaltbar. Letztere haben vor der Vorinstanz dargelegt, dass sie von dieser Strasse grundstücksintern über die Wiese zu ihrem Haus gelangen, seit ihnen der Durchgang über Parzelle Nr. 60A verweigert wird. Zwar wird das Gelände auf Parzelle Nr. 63A in der Beschwerde an das Bundesgericht als steil bezeichnet. Die Beschwerdeführer haben aber konkrete Angaben über die Ausgestaltung eines Fusswegs auf Parzelle Nr. 63A von der Hinteren Schwendistrasse zu dem darauf stehenden Haus unterlassen. Ob ein bewilligter grundstücksinterner Fussweg von der Strasse zum Hauseingang besteht, ist nicht aktenkundig. Die von der Vorinstanz angesprochene Möglichkeit einer Planungszone für Baugesuche in der betroffenen Bauzonenfraktion bis zur Klärung der Bauzonenredimensionierung kann sich nicht auf die Anlage eines Fusswegs zu einem bestehenden Hauseingang beziehen, weil dadurch die künftige Nutzungsordnung nicht präjudiziert wird. Jedenfalls kann die Gemeinde unter diesen Umständen keinen Beurteilungsspielraum für die Annahme eines öffentlichen Interesses zur Sicherung des Hauszugangs über ein Drittgrundstück in Anspruch nehmen.
5.8.
Im Ergebnis ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz bei der derzeitigen Sachlage ein öffentliches Interesse für den Teilstrassenplan mit Blick auf die bestehende Nutzung der Grundstücke Nrn. 60A, 62A und 63A verneint hat.
6.
Demzufolge hat die Vorinstanz weder Bundesrecht verletzt noch die Gemeinde in unzulässiger Weise in ihrer Autonomie beschränkt, wenn sie den umstrittenen Teilstrassenplan bei den gegebenen Umständen nicht geschützt hat. Die dagegen erhobenen Rügen dringen nicht durch. Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die Ausführungen in der Beschwerdeschrift zum Verhältnis zwischen dem öffentlichen Planungs- und Baurecht und dem zivilrechtlichen Institut des Notwegrechts gemäss
Art. 694 ZGB
näher einzugehen (vgl. dazu allgemein
BGE 136 III 130
E. 3.2 und 3.3.1 S. 134 f. mit Hinweisen).
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang werden die privaten Beschwerdeführer Nr. 2 unter solidarischer Haftbarkeit kostenpflichtig (
Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG
). Der beschwerdeführenden Gemeinde sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen, weil sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis handelte (
Art. 66 Abs. 4 BGG
). Sie ist jedoch - gemeinsam mit den privaten Beschwerdeführern - verpflichtet, den Beschwerdegegnern eine angemessene Parteientschädigung für das bundesgerichtliche Verfahren auszurichten (
Art. 68 BGG
).