Urteil 2C_928/2022 (2023)
Rechtsgebiet: public_law

Faits :
A.
A._ est membre de la Municipalité de la Commune de B._ (ci-après: la Municipalité). Il occupe la fonction de syndic. Selon le registre du commerce, il détient une entreprise de travaux agricoles et viticoles.
En 2009, la Commune de B._ a acquis la parcelle n° xxx sise sur son territoire. Ce bien-fonds comprend une surface de 38'169 m2, est colloqué en zone intermédiaire et fait l'objet d'une exploitation agricole.
B.
B.a.
Par décision du 25 octobre 2021, la Municipalité a prononcé la récusation de A._, en charge notamment du domaine de l'aménagement du territoire, pour toutes les décisions à prendre concernant la parcelle n° xxx. Elle retenait que, si le droit d'exploiter ce bien-fonds avait été accordé à C._, le contrat de vente de 2009 mentionnait que "la parcelle RF N° xxx de B._ en cause est actuellement fauchée, à bien-plaire et sans faire l'objet d'un contrat de bail écrit, par Monsieur A._, domicilié à B._"; ainsi, celui-ci était lié, dans le cadre de son activité professionnelle privée, à l'exploitation de la parcelle litigieuse; il ne devait, dès lors, pas participer aux délibérations de la Municipalité relatives à l'attribution de ce terrain à un exploitant.
B.b.
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat) a, par décision du 12 octobre 2022, rejeté le recours de A._ à l'encontre de celle du 25 octobre 2021 de la Municipalité. Il a retenu que, si C._, un vigneron, était le bénéficiaire direct d'un droit d'exploiter la parcelle litigieuse, plusieurs éléments figurant au dossier permettaient d'affirmer que A._ y déployait une activité notable depuis plusieurs années d'entente avec le prénommé qui n'y effectuait aucune tâche; les liens de A._ avec la parcelle n° xxx représentaient une circonstance objective de nature à lui donner une apparence de prévention; la récusation était donc justifiée.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A._ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'admettre le recours et de réformer la décision du 12 octobre 2022 du Conseil d'Etat en ce sens que celle du 25 octobre 2021 de la Municipalité est annulée, que les frais de la procédure cantonale sont mis à la charge de la Municipalité et que des dépens lui sont octroyés; subsidiairement, d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour une nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Municipalité et le Conseil d'Etat concluent au rejet du recours.
A._ s'est encore prononcé par écriture du 26 janvier 2023.

Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (cf.
art. 29 al. 1 LTF
). Il contrôle donc librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (
ATF 146 II 276
consid. 1).
1.1.
La décision attaquée du 12 octobre 2022 émane du Conseil d'Etat.
1.1.1.
Selon l'
art. 86 LTF
, le recours en matière de droit public est recevable contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert (al. 1 let. d); les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral (al. 2). L'
art. 86 al. 3 LTF
prévoit que, pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.
1.1.2.
En tant qu'exception à la garantie de l'accès au juge découlant de l'
art. 29a Cst.
, l'
art. 86 al. 3 LTF
doit être interprété de manière restrictive. Le caractère politique de la cause doit être manifeste. Le fait que la décision émane d'une autorité politique est certes un indice en ce sens, mais il n'est pas déterminant. Lorsque des intérêts particuliers sont touchés, l'accès au juge n'est exclu que si les considérations politiques l'emportent clairement. Il ne suffit donc pas que la cause ait une connotation politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indiscutable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts juridiques privés en jeu (
ATF 147 I 1
consid. 3.3.2;
141 I 172
consid. 4.4.1; cf. pour des exemples où le caractère politique a été admis respectivement nié: YVES DONZALLAZ, in Commentaire LTF, 3e éd., 2022, n° 34 et 35 ad
art. 86 LTF
).
1.1.3.
En l'espèce, est en cause la récusation du recourant, en tant que syndic d'une commune, pour les futures décisions de la Municipalité en relation avec la gestion de la parcelle n° xxx. Les syndics vaudois sont des élus et ont notamment pour tâche de présider la Municipalité (art. 73 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC/VD; RS/VD 175.11]). Il s'agit d'une fonction politique. La décision de révocation émane de la Municipalité (cf. art. 65a LC/VD), qui constitue également une autorité politique. Le Conseil d'Etat est entré en matière sur le recours administratif (cf. art. 73 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA/VD; RS/VD173.36]) (ci-après: la loi sur la procédure administrative) de l'intéressé à l'encontre de la décision du 25 octobre 2021 de la Municipalité sur la base de l'art. 145 al. 1 LC/VD qui ouvre cette voie aux décisions revêtant un caractère politique prépondérant.
Cela étant, comme susmentionné, la récusation a été prononcée en application de l'art. 65a LC/VD qui prévoit qu'un membre de la municipalité ne peut prendre part à une décision ou à une discussion lorsqu'il a un intérêt personnel ou matériel à l'affaire à traiter. L'intérêt personnel correspond aux relations familiales ou d'autres relations personnelles, tandis que les intérêts matériels représentent des intérêts patrimoniaux (DAVID EQUEY, La réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 231ss, spéc. 237 et 246). In casu, la récusation a été décidée au motif que l'activité agricole exercée par le recourant sur la parcelle n° xxx représentait une circonstance objective de nature à donner une apparence de prévention en relation avec les futures décisions que la Municipalité était appelée à prendre quant à la gestion de celle-ci. L'exploitation de ce bien-fonds par le recourant constitue un intérêt matériel privé. Au regard de cet élément, on ne saurait considérer que la présente affaire comporte un aspect politique prépondérant, étant rappelé que l'
art. 86 al. 3 LTF
doit être interprété de manière restrictive.
1.1.4.
Dès lors que l'on ne se trouve pas dans une situation où l'intérêt politique est prépondérant, l'exception de l'
art. 86 al. 3 LTF
ne trouve pas application. Cela a pour conséquence que le recours doit être déclaré irrecevable, la décision attaquée n'émanant pas d'une autorité judiciaire supérieure au sens de l'
art. 86 al. 2 LTF
(cf.
ATF 135 II 94
consid. 6.4; arrêt 2C_602/2015 du14 juillet 2015 consid. 3.4).
1.1.5.
Dans un tel cas, le Tribunal fédéral, s'il parvient à déterminer l'autorité judiciaire cantonale compétente, lui transmet directement la cause pour qu'elle statue sur le recours (cf.
ATF 147 I 333
consid. 2;
136 I 42
consid. 2;
135 II 94
consid. 6.2).
La loi sur la procédure administrative vaudoise s'applique à toute décision rendue par une autorité administrative ou de justice administrative du canton ou des communes (
art. 2 al. 1 let. a LPA
/VD). Représentent, notamment, des autorités administratives, les organes des communes qui sont légalement habilités à rendre des décisions (
art. 4 LPA
/VD). Tel est le cas de la Municipalité. En vertu de l'
art. 5 LPA
/VD, l'autorité de justice administrative est le Tribunal cantonal. Cette autorité est donc au bénéfice d'une clause générale de compétence. Ainsi, rien ne s'oppose à ce que la cause soit transmise au Tribunal cantonal du canton de Vaud, afin qu'il statue sur le présent recours comme objet de sa compétence (cf.
ATF 147 I 333
consid. 2;
135 II 94
consid. 6.2).
2.
Les considérants qui précèdent conduisent donc à l'irrecevabilité du recours et à la transmission de la cause au Tribunal cantonal.
Cette issue procède d'une situation procédurale sujette à interprétation de sorte qu'il sera statué sans frais judiciaires (cf. art. 66 al. 1, 2 ème phrase, LTF). Il ne se justifie pas d'allouer des dépens au recourant, qui succombe s'agissant de ses conclusions tant sur la recevabilité que sur le fond (cf.
art. 68 al. 1 LTF
).