3° Avis du Conseil d'État.
L'UNION., 1862-11-26 00:00:00

3° Avis du Conseil d'État. Le Ministre d'Etat, Président du Gouvernement ; Par votre dépêche du 9 octobre dernier, N° vous avez transmis au Conseil d'Etat et soumis à ses délibérations un projet de loi en trois articles, tendant à introduire d'importants changements dans la composition du personnel de ce corps, dans le mode d'exercice de ses fonctions en matière du contentieux et dans les limites de sa compétence. Ce projet, en effet, tend par son art. 1er à élever de quinze à vingt-cinq le maximum actuellement déterminé des conseillers d'Etat. En vertu de son art. 2 il rend publiques les séances du Conseil d'Etat siégeant en Comité du litigieux. Enfin il statue par son art. 3 que tout amendement proposé à un projet de loi cessera d'être communiqué pour avis au Conseil d'Etat toutes les fois que l'Assemblée des Etats et le Gouvernement, d'accord entre eux sur l'appréciation, en auront proclamé l'urgence. Nous avons l'honneur de vous communiquer les remarques auxquels celte communication a donné lieu Jusqu'à ce jour le Conseil d'Etat composé de quinze membres au maximum, un nombre que le Gouvernement n'avait même jamais jugé à propos d'atteindre, puisque ce corps n'est encore en ce moment composé que de treize conseillers, y compris deux forains, le Conseil d'Etat n'a pas cessé de suffire à la prompte expédition des affaires qui lui étaient transmises; il est vrai que le service journalier qui comporte une séance ordinaire par semaine, des séances extraordinaires fréquentes, en ce non compris les travaux préparatoires nombreux exécutés dans les commissions et après elles par les rapporteurs, n'a pas toujours été exempte d'intermittences et d'embarras, attendu que choisis en partie dans l'ordre des magistrats et dans celui des fonctionnaires, il n'a pas manqué d'arriver dans l'emploi du temps de ces derniers des empêchements, qu'il a fallu respecter et qui ont occasionné des absences, tantôt dans les réunions plénières du Conseil qui exigent la présence de sept membres, tantôt dans les réunions plus circonscrites des commissions1.1 L'augmentation du nombre des conseillers d'Etat fera-»il disparaître l'inconvénient que nous venons de signaler? Il est permis d'en douter : le Conseil d'Etat élevé à un maximum normal de vingt-cinq membres, composé nécessairement en grande partie de membres forains, nullement tenus à résider dans la capitale, ni même, hors de certains cas prévus, nullement tenus de siéger3, se réunira très-difficilement au nombre de treize délibérants, nombre requis pour prendre une résolution valable3. D'ailleurs,  le Gouvernement qui connaît par expérience le genre et la portée de la plupart des affaires qu'il soumet au Conseil d'Etat, est en situation de parfaitement apprécier, s'il est vraiment indispensable, ou s'il est toujours seulement utile de déplacer un aussi grand nombre d'hommes distingués, pour les faire assister à la discussion de matières inconnues à la plupart d'entre eux et sur lesquelles des hommes spéciaux seuls semblent pouvoir être fructueusement entendus. Des convocations de l'espèce ne sembleraient devoir devenir avantageuses que si d'importantes décisions devaient sortir de ces réunions. Mais le Conseil d'Etat ne décide rien, ne règle rien, ne tranche rien, il se borne à émettre son opinion sur des questions transmises à son avis, et l'appréciation qu'il fait de ces questions n'obtient d'une autorité morale que celle des mo ifs sur lesquels elle s'appuie. Mais nous n'hésitons pas à reconnaître que les remarques qui précèdent, ne s'appliquent qu'à l'art. 1 du projet isolément pris, car l'augmentation du personnel actuel du Conseil d'Etat pourrait sans le moindre inconvénient avoir lieu, si comme en France et ailleurs, ce personnel était divisé en deux classes, celle des conseillers en service extraordinaire. Ces derniers pourraient n'être convoqués et délibérer avec les premiers que dans des cas à apprécier par le Gouvernement, nommément lors de l'examen de projets de loi. L'art. 2 du projet prescrit la publicité des séances du Comité du contentieux. L'utilité ou plutôt la convenance de cette publicité n'avait jamais été révoquée en cloute par nous. Dans le projet de règlement sur la procédure en matière de contentieux administratif, que nous avions le 15 mars 1858 présenté au Gouvernement, l'entrée des avocats du Conseil au Comité du contentieux, en se faisant au besoin accompagner de leurs parties à l'effet d'être entendus dans leurs observations, avait été proposée; une comparution de l'espèce ne devait toutefois être admise qu'après l'audition du rapport et en dehors du délibéré. Mais dans le projet nouveau du Gouvernement, ce genre de publicité repoussé par les administrateurs-généraux prédécesseurs du Gouvernement actuel, le terme de publicité semble avoir été compris autrement que ne l'avait entendu notre corps. En effet, M. le Ministre d'Etat, suivant votre dépêche du 9 octobre dernier, le Gouvernement entendrait donner aux parties qui plaident devant le Comité du contentieux, la garantie de la publicité des séances et du la discussion orale. Or, la publicité des séances n'emporte pas nécessairement la discussion orale; d'après la procédure en usage devant le Comité du contentieux, prescrite par l'arrêté royal grand-ducal du 24 avril 1858, l'instruction des affaires ne se fait que par écrit, suivant le mode tracé par les art. 95 et suivants du Code de procédure civile. Sans doute rien ne s'oppose à ce que le mode de procédure existant ne puisse être changé; mais jusqu'à ce jour rien, ni défectuosité ni réclamations n'auraient motivé ce changement, tandis que l'introduction des plaidoiries orales exigerait bien des préalables à remplir et bien des changements à introduire: ce serait d'abord la mise à la disposition du Comité du contentieux d'un local autre que celui qui existe, disposé de manière à séparer les conseillers, du barreau ainsi que du public; ce serait l'adjonction au Comit - d'un of.icier du Souverain chargé d'exercer les fonctions de ministère public, etc. Nous ne mentionnerons pas même le surcroît inévitable des frais d'instance, frais actuellement très peu considérables. En France, la question concernant la publicité des séances du Conseil d'Etat a été très-longtemps controversée; cette publicité y a été à la fin introduite par un décret du 25 janvier 1852; mais ce décret ne s'est pas borné à prescrire la pub. .Jitê des audiences en matière du contentieux administratif, il a organisé cette publicité dans toutes ses applications. Enfin l'art. S ! a projet renferme une disposition qui est en opposition radicale avec le texte très-précis de la Constitution, por- | tant, art 76 : nll y aura à côté du Gou- I „vcrnement un conseil appelé à délibérer „sur les projets de loi et les amendements „qui pourraient y être proposés." Ce texte ne fait aucune distinction entre les projets de loi et les amendements à ces projets; les uns comme les autres sont au même titre soumis à l'appréciation constitutionnelle préalable du Conseil d'Etat, et cette prescription constitutionnelle n'est susceptible d'aucune distinction et demeure intangible pour tous les pouvoirs de l'Etat, hors le cas de révision par l'art. 114 de l'acte constitutionnel même. La Constitution remet à la loi le règlement du mode suivant lequel l'Assemblée des Etats exerce ses attributions, mais celles-ci se trouvent elles-mêmes constitutionnellement définies et délimitées et ne laissant ouverture à aucun empiétement; elles n'admettent ni exception ni altération des règles tracées dans le pacte fondamental, dont la stricte observation est imposée par leur serment indistinctement à tous les titulaires de pouvoirs de l'Etat. Le Conseil d'Etat est comme corps politiques placé dans la même ligne que l'Assemblée des Etats et le pouvoir exécutif; comme tel il jouit de l'indépendance constitutionnelle au même degré que ceux-ci; il ne dépend ni de l'Assemblée des Etats, ni du pouvoir exécutif, ni du Gouvernement, de lui laisser ou de ne pas lui laisser exercer son attribution la plus essentielle, celle qui constitue en même temps son devoir le plus essentiel, le droit d'émettre son avis non seulement sur les projets de loi, mais sur les altérations apportées à ces projets par des amendements. La communication des amendements n'est pas moins essentielle que celle des projets de loi mêmes; car les amendements, dont l'emploi peut devenir fort dangereux, peuvent avoir pour résultat de fausser ou de dénaturer le principe de la loi ou celui d'en affaiblir l'efficacité, vices sur lesquels, en sentinelle vigilante, le Conseil d'Etat doit être mis en mesure d'appeler l'attention du Gouvernement. Cette observation suffira pour laisser voir que l'art. 3 du projet, contraire au texte précis de la Constitution, ne l'est pa.s moins à son esprit. C'est évidemment dans son esprit, plutôt encore que dans ses expressions, que doit être entendu l'art. 24 de l'ordonnance royale g.-d. du 28 juin 1857, article qui tolère la dispense de la communication des projets de loi ou des règlements d'administration ou de police générale au Conseil d'Etat en cas d'urgence; cette urgence ne peut être que l'accident qui rendrait périlleux pour l'Etat ou le service public tout retard dans l'expédition d'une affaire : comprendre l'urgence avec un autre sens, serait méconnaître le sens de la Constitution même, ce serait ouvrir une large porte à des abus journaliers, on pourrait prévoir que bientôt la déclaration d'urgence deviendrait de style et descendrait au rang d'un simple formalité ; elle deviendrait la règle, et la communication au Conseil d'Etat formerait l'exception. L'urgence provenant d'un retard apporté par le Gouvernement dans la rédaction d'un projet de loi ou dans la tardive communication d'un tel projet aiz Conseil d'Etat, ne devra pas être alléguée ou formulée comme excuse. Les diverses observations qui précèdent trouvent toutes leur appui dans un passage remarquable que nous copions des motifs faft à la Chambre des députés par le Gouvernement à l'appui du projet de déclaration portant qu'il y a lieu de réviser certaines dispositions de la Constitution de 1848. rLa situation actuelle est affectée «m Double vice : elle rend le Gouvernement „trop dépendant vis-à-vis de la Chambre; „mais n'oublions pas qu'en même temps „el!e lui laisse vis-à-vis des administrés un pouvoir à peu près illumité. „Or, Messieurs, nous ne proposons pas „dj'étondre encore ce pouvoir, il doit, au être restreint. nLe Roi ne veat pas substituer à l'ompotence de la Chambre, l'omnipotence ministérielle. En demandant que l'action [du Gouvernement soit dégagée des „tiuences et des considérations étrangères, „qjui aujourd'hui l'entravent, Sa Majesté , entend que cette action s'exerce librement, »mais aussi légalement et loya'ement dans «l'intérêt des administrés. Il faut donc «donner à cet intérêt la garantie qui aujourd'hui lui fait défaut: Cette garantie, Je pays la trouvera dans l'institution d'un „Conscil d'Etat à côté du ministère. «Vous savez, Messieurs, avec quelle au«torité cette institution fonctionne en France «et dans les Pays-Bas. Vous savez qu'elle «vient d'être établie en Prusse et qu'elle «est réclamée avec instance en Belgique. «Dans notre pays elle est appelée à «rendre de plus grands services encore. «Pour la législation le Conseil d'Etat tien«dra lieu d'une deuxième Chambre ; son „action drrimdra une garantie pour la maturité des lois. Pour la justice il deviendra «le modérateur et le juge des conflits. «Pour l'administration enfin, il formera le «grand Conseil du Gouvernement, en même «temps qu'un tribunal pour le contentieux «administra1 if. Prêtant au Gouvernement «un appui précieux pour l'examen de toutes «les questions touchant aux intérêts gêné«raux, il protégera les intérêts privés contre «l'arbitraire et les erreurs de l'Administra«tion. d'un pareil Conseil sera, «nous en sommes convaincus, un des «résultats les plus féconds de la réforme que «nous proposons." Très-disposés à favoriser les projets du Gouvernement en tant que nos convictions ne s'y opposent, et, sans pouvoir nous rallier à l'aeception large et élastique du terme urgence employé dans l'art. 24 de l'ordonnance de 1857, nous ne pouvons être constitutionnellemeiit que contraires tant au maintien de la réserve contenue audit art 24 de l'ordonnance qu'à l'adoption de l'art. 3 du projet. Toutefois le Conseil l'Etat ne serait pas opposé de reconnaître qu'il n'existe pas de nécessité que des amendements admis dans l'Assemblée des Etats lui soient soumis à mesure de leur présentation ou de leur adoption, mais qu'il suffirait que le projet amendé lui fût communiqué avant le vote définitif, et, pour ce cas, le paragraphe à ajouter à l'irt. 24 précité serait à rédiger comme suit: «Tous amendements proposés «à des projets de loi devront être soumis «à l'avis préalable du Conseil d'Etat. — «Néanmoins, dans les cas d'urgence à ap«précier par l'Assemblée des Etats, de con«cert avec le Gouvernement, les amende«déments peuvent être soumis à la discussion «et au vote sans renvoi préalable au «Conseil d'Etat." — En oe cas, le projet amendé est soumis à l'avis du Conseil d'Etat avant son vote définitif par les Etats. Un membre du Conseil avait présenté la proposition conçue dans les termes suivants : «Tout prejet de loi est adressé ,après l'adoption de ses articles par l'As«semblée, des Etats et avant le vote défi«nitif sur son ensemble, au Conseil d'Etat, «qui en délibère sans retard en séance «publique." Cette proposition n'a pas été adoptée par le Conseil. L'auteur de cette proposition ayant fait constater son vote au procèsverbal , a demandé, conformément à l'art. 32 du règlement d'ordre intérieur, que son vote séparé avec l'exposé des motifs à l'appui fut joint au présent avis. Il a été fait droit à cette demande. En conséquence des motifs qui précèdent, le Conseil d'Etat est d'avis Sur l'art 1°', Qu'il n'y aurait lieu de procéder à l'augmentation projetée du personnel du Conseil d'Etat que sous la condition de le partager entre deux services, le service ordinaire et e service extraordinaire; Que la publicité des séances du Comité du cofît(jmtieux est admissible, mise en harmonie avec le mode de piocéder légalement introduit ■ Que l'art. 3 uu pvojet doit être repoussé comme contraire a part 76 de la Constitution et que pOur ja m£me raison il y aurait lieu de modifier le paragraphe 1er de l'art 24 de l'ordonnance du 28 juin 1857, portant organisation du Conseil d'Etat, en en retranchant au commencement les. mots «sauf les cas d'urgence» à apprêter par le Roi Grand-Duc;" Et qu'il y a lieu d'ajouter au même art. 24 un § 3 ainsi conçu : «Tous amendements proposés à des pro- Jets de loi devront être soumis à l'avis «préalable du Conseil d'Etat, «Néanmoins dans les cas d'urgence à apprécier par l'Assemblée des Etats de „concert avec le Gouvernement, les ameublements peuvent être soumis à la discussion et au vote sans renvoi préalable au BConseil d'Etat. „En ce cas le projet amendé est soumis „à l'avis du Conseil d'Etat avant son vote «définitif par les Etats." Tel est l'avis que le Conseil d'Etat à adopté en sa séance plénière du 14 novembre 1862. Le Président, Le Secrétaire, De La FONTAINE P.-A. Thibeau ') Le Conseil d'Etat ne prend de décisions en assemblée générale que lorsque sept de ses membres au moins se trouvent réunis. — Art. 16 de l'ordonnance de 1857. y Les membres du Conseil résidant hors la ville de Luxembourg ne sont tenus de siéger que lorsqu'ils sont spécialement convoqués par le président. — lis «ont convoqués de droit pour toute la session de l'Assemblée des Etats. - Art. 6 de la môme ordonnance. ') La résolution du Conseil et du comité sont arrêtées à la majorité des voix. — Art. 17 de l'ordonnance.