EXPOSÉ DES MOTIFS A l'appui des modifications proposées a la loi sur les pensions.
COURRIER DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG., 1855-10-31 00:00:00

EXPOSÉ DES MOTIFS A l'appui des modifications proposées a la loi sur les pensions. La révision de la loi sur les pensions a été réclamée par la Constitution. Le rapport de la commission de Constitution ne fait pas mention des motifs qui peuvent avoir fait désirer cette révision. Quelques discussions à la Chambre et auxquelles ont pris pari des membres de celte commission, MM. Ch. Metz et Jurion, paraissent prouver que celle révision n'a pas été demandée dans le but d'alléger le trésor, mais plutôt dans l'intention de rendre la loi moins exigeante el la répartition des pensions plus équitable. Celle opinion, qui est en général admise, paraît aussi être fondée. Avant de s'occuper des modifications à introduire dans la loi actuelle, il parait utile de rappeler en quelques mots la législation sur les pensions, antérieure à la loi de 1843. Avant 1790, il n'existait pas de lois sur les pensions en France, on les donnait par faveur. Le principe de la loi de 1790 se trouve dans le considérant et dans l'art. 1er : « L'assemblée nationale, considérant que chez un »peuple libre, servir l'Etat est un devoir que tout »citoyen est tenu de remplir, et qu'il ne peut prétendre de récompense, qu'autant que la durée, l'é»minenee et la nature de ses services lui donnent des »droits à la reconnaissance particulière de la nation ; »que s'il est juste que dans l'âge des infirmités, la »patrie vienne au secours de celui qui lui a consacré »ses talents el ses forces; lorsque sa fortune lui périme! de se contenter des grâces honorifiques, elles »doivent lui tenir lieu de toute autre récompense, »décrète ce qui suit : «Art. 1"r. L'Etal doit récompenser les services ren» dus au corps social, quand leur importance et leur »durée méritent ce témoignage de reconnaissance.» La loi de 1790 a subi des modifications en France, mais son principe a continué à exister. La loi du 15 germinal, an XI, modéra les concessions de pensions, elle fixa le maximum à 6000 fr. ; un décret subséquent exigea GO ans d'âge au lieu de 50 ans comme l'avait déterminé la loi de 1790. Un décret du 4 brumaire an IV, introduisit le système des tontines; une retenue de 1 p. c. sur le traitement des régisseurs et employés de l'enregislreroent donnait pour pension la moitié du traitement après 30 années de service, plus 1/20 de l'autre moitié pour chaque année de service au delà de 50 ans. Une loi du 5 floréal an V, applique le même syslème aux préposés des douanes avec retenue de 3 p. c. ; une autre loi du 11 floréal an X, en fit autant pour les professeurs des lycées et des écoles spéciales. Une loi du 15 ventôse an XII, établit encore le même système pour les droits réunis, plus lard pour les ponts et chaussées, et enfin une caisse pour la magistrature fut fondée le 15 sept. 1814. En France, le plus grand nombre des pensions sont payées par des caisses spéciales; mais ces institutions sont en déficit, elles ont une charge de plus de 17 millions pour laquelle l'Etat intervient pour dix millions. Différents projets de loi sur les pensions ont été présentés successivement aux Chambres françaises, lous réclamaient des retenues sur les traitements des fonctionnaires , et tous se chargeaient de régler le sort des veuves et orphelins. D'après ces différents projets, l'Etat restait chargé de liquider pour le présent et pour l'avenir les charges des caisses spéciales de pensions. En Autriche et en Saxe, il existe des lois sur les pensions, non seulement pour les fonctionnaires, mais encore pour les veuves et orphelins, il est fait des retenues sur les traitements. Une ordonnance du 30 avril 1825, régie en Prusse tout ce qui a rapport aux pensions. Des retenues sont faites sur les traitements; ces retenues sont progressives, le traitement de 400 th. supporte 1 p. c. de retenus le traitement de 400 th. à 1000 Ih. 1 1/2 et ainsi de suite. Le minimum de pension pour les traitements les plus bas, est fixé de 225 à 357 fr.; pour les emplois plus élevés, le minimum est de 450 francs. L'ordonnance ne prévoit rien pour les veuves et orphelins ; mais il y a une caisse générale en faveur de ces derniers. Sous le royaume des Pays-Bas, la première loi sur les pensions a été l'arrété-loi du 14 sept. 1814, qui forme encore aujourd'hui la base de la législation hollandaise et belge : «Considérant, —porte le préambule de cel arrêté, — »qu'il est de la justice du gouvernement de récompenser de longs et fidèîes services el de fournir un »soutien à des hommes qui ont consacré leur vie »au service de l'Etal, et auxquels leur âge ou leurs »forces ne permettent plus de servir activement. » Les principes de la loi de Î790 se retrouvent dans l'arrété-loi de 1814, mais appliqués plus généreusement; par la loi de 1790, il fallait 30 ans de service pour pouvoir prétendre à une pension, dans aucun cas la pension n'était accordée aux veuves et orphelins, ils ne pouvaient avoir droit qu'à un secours alimentaire. Par la loi de 1814, une pension pouvait être accordée aux fonctionnaires ayant servi 10 ans, ainsi qu'à des veuves, pour des considérations spéciales. Par un arrêté royal du 21 août 1816, il fut pris des dispositions particulières pour la pension des ecclésiastiques. Cet arrêté donnait droit à l'ecclésiastique de prétendre a une pension s'élevant à la totalité de son Iraitement après 50 ans de service, aux 2/3 de son traitement après 40 ans et à 1/6 après 10 ans. Par un arrêté organique du 25 septembre 1816 sur l'enseignement supérieur dans les provinces méridionales, il a été établi pour la pension des professeurs, des dispositions spéciales plus favorables que ne l'étaient celles prévues par les lois existantes. Ces dispositions se reportaient non seulement sur les professeurs, mais encore sur leurs veuves et orphelins. La loi de 1814 n'accordant la pension aux veuves que pour des cas exceptionnels, l'on a senti la nécessité de régler ce genre de pensions par des organisations particulières; déjà le 14 janvier 18(5, il avait été formé une caisse des veuves et orphelins des officiers de l'armée. Tous les officiers devaient verser à celte caisse 2 p. c. pour les traitements au-dessus de 2400 IL, i 1/2 p. c. sur les traitements de 1600 à 2400 fl., i p. c. pour tous les traitements audessous. Le 12 mars 1815, il fut institué une caisse spéciale de pensions pour les employés des douanes. L'arrêté royal du 25 juillet 1816, organique du corps des ingénieurs des travaux publics, resta fidèle au système de l'arrété-loi de 1814 pour les pensions des fonclionnaires ; mais cet arrêté prévoit aussi des pensions pour les veuves et orphelins, à charge d'un fonds des veuves à créer par une retenue de 2 pour cent sur les traitements. Jusques en 1822, le royaume des Pays-Bas se trouvait en présence de la législation dont il vient d'être parlé; cette législation n'a pas paru suffisante pour garantir la position des fonctionnaires hors d'élat de servir et surtout pour ce genre de fonctionnaires qui étaient le plus exposés aux faligues et aux dangers; l'on a donc, par le règlement de 1822, créé une caisse générale de retraite au profit des employés des administrations des finances : les versements à celle caisse donnaient droit à une pension non seulement aux fonctionnaires, mais encore à leurs veuves et orphelins; les versements a celle caisse ne suffisant pas pour couvrir les charges, l'Etat venait à son secours par des subsides. Depuis 1822 jusqu'en 1843, nous avons, dans le Luxembourg, conservé cette législation double qui avait été créée depuis 1814 jusqu'en 1822. Quelques-unes des lois qui existaient à celle époque« assuraient, moyennant des retenues sur les traitements« la pension à lous les fonctionnaires de certaines administrations, ainsi qu'à leurs veuves et orphelins, lorsque ces fonctionnaires avaient rempli les conditions requises. La loi ne 1814 ne donnait aucune garantie aux fonctionnaires, elle ne faisait pas à l'Etat l'obligalion d'accorder la pension demandée) l'Etat élail l'unique appréciateur des droits que I« fonctionnaire pouvait avoir à l'obtention d'une pension- La Hollande et la Belgique se trouvaient dans la même position, car ces deux pays avaient la même législation sur les pensions que le Luxembourg; la loi hollandaise de 183G, en apportant des modifications a la loi de 1814 et au règlement de 1822« n'a cependant pas généralisé d'une manière uniforme les droits à la pension. C'est le Luxembourg qui, le premier, a pris l'initiative pour sortir de celle position anormale el régulariser la législation sur les pensions, en faisan! en 1843 une loi générale pour lous les fonctionnaires , ainsi que pour leurs veuves et orphelins. La Belgique en a agi de même en 1844, el la Hollande en 1846. Noire loi de 1843, la loi belge de 1844, modifiée en 1849, et la loi hollandaise de 1846, modifiée en 1851, onl entre elles beaucoup d'analogie. Les trois lois admettenl, pour avoir droit à la pension, 65 ans d'âge et 40 ans de service, à l'exception de la loi belge, qui n'en réclame qne 30. D'après les trois lois, les pensions pourront êir« accordées après 10 ans de service, lorsque les fonctionnaires seront incapables, par suite d'infirmités, de continuer l'exercice de leurs fonctions; elles pourront encore être accordées à moins de 10 ans de service« lorsque les infirmités ont élé contractées dans l'exercice des fonctions. En Belgique, la loi prévoit une retenne de 1 P' c. sur les traitements ; la loi hollandaise el celle d«1 Luxembourg exigent une retenue de 2 p. c, il en plus une retenue extraordinaire sur le premier traitement el les majorations de traitements. La liquidation de la pension se fait, en Hollande« à raison de 1/60 de la moyenne des traitements de> cinq dernières années. En Belgique, 1/65 de la moyenne des cinq dernière' années. Dans le Luxembourg 1/70 de la moyenne des iroi' dernières années. La loi belge ne prévoit pas de pension pour le* veuves el orphelins ; des caisses particulières son1 créées à cet effet et subsidiées par l'Etat. La loi hollandaise ne prévoit de pensions que pour les veuves et orphelins des fonctionnaires nions dan* l'exercice de leurs fondions ou par suite d'accidents« La loi du Luxembourg a sagement agi, en comprenant aussi la pension des veuves el orphelins : i' eût élé difficile de faire prospérer dans un petit pays des caisses de veuves des fonctionnaires; il doit d*) reste êlre indifférent à l'Etat de supporter directe ment une part des pensions des veuves et orphelins« ou de subsidier les caisses appelées à satisfaire à et besoin. Les trois lois fixent aussi un maximum et un minimum de pension. La loi hollandaise et celle de Belgique prévoient des liquidations exceptionnelles en faveur des professeurs et des ecclésiastiques, la loi du Luxembourg les maintient dans la loi générale. Les lois de Hollande et de Belgique maintiennent les droits des fonclionnaires qui ont versé à la caisse de retraite; la loi de notre pays donne au gouvernement le droit d'avoir égard à ces versements dan5 la liquidation des pensions. L'historique Irès-succinl qui vient d'être fait de lJ législation sur les pensions des différents pays, prouve que dans lous, l'on a reconnu la nécessité de régie1* par des lois générales les droits à la pension ; I'"" a compris que pour une matière aussi important''« il fallait laisser peu à l'arbitraire et aux éventualité et déterminer autant que possible les litres à la pension« Le gouvernement grand-ducal partagecelle opinioOr d sait combien une loi précise et équitable sur les pensions a d'importance pour les fonctionnaires. Pour le fonctionnaire sage, pour celui qui ne vit pas au jour le jour, la question de la pension pour wi, sa veuve et ses orphelins, est plus importante lue celle du traitement ; il sait bien que tant que ses forces et ses facultés lui resteront, il trouvera en uii-mêine assez d'énergie pour supporter les privations que sa position peut lui imposer ; mais il redoute l'époque où l'âge et les travaux lui auront enlevé le courage nécessaire pour supporter l'abandon dans lequel le vieux fonctionnaire peut se troufer; pour lui, l'avenir est plus important que le présent. Ces inquiétudes n'existent pas chez les fonclionnaires riches; mais comme ces derniers formeront la grande minorité chez nous, une loi sur les Pensions est nécessaire el doit avoir en vue le sort et l'avenir des premiers. Il est certain que, quelle que soit la position dans laquelle l'homme se trouve, il cherche à économiser, Don seulement pour sa famille, mais encore pour Pouvoir, dans ses vieux jours, satisfaire à ses propres besoins; il sait qu'arrivé à un certain âge, ses facultés el ses propres forces lui feront défaut et ne 'ui laisseront plus le moyen de produire ce qui lui est nécessaire. L'ouvrier, le commerçant, l'industriel et tous ceux lui exploitent une profession se trouvent dans cette Position, tous à un certain âge sont incapables de gagner leur vie. La position du fonctionnaire est exceptionnelle : quelque soil son zèle, son intelligence, le salaire qu'il gagne est limité, et lors même qu'il ne suffit qu'à ses strictes besoins, il ne lui est pas permis de chercher à gagner par tout autre moyen ce qu'il Voudrait pouvoir éc-momiser! Tout son temps, il le doit à l'Etat. Il devient donc indispensable que l'Etat vienne au secours du fonctionnaire qui se trouve dans celle position. Si les traitements pouvaient permettre aux fonclionnaires de faire eux-mêmes les économies qui leur »onl indispensables dans leurs vieux jours, l'on coneevrail que l'Elat n'a pas besoin de venir à leur secours par une pension ; mais les traitements ne sont pas assez élevés pour espérer ce résultai, et lorsqu'ils ont été fixés, ils ne i'onl pas été dans l'espoir que le fonctionnaire qui ne possède pas de fortune, puisse, dans le traitement même, trouver le moyen d'économiser un capital dont le revenu puisse lui produire Une pension convenable dans ses vieux jours; l'on esi même tenté de croire que l'on trouverait trop élevé le Iraitement sur lequel le fonctionnaire pourrait faire des économies de celle nature. Que l'Etal soit obligé de payer une pension au fonctionnaire sur le traitement duquel il n'aura pas été fuit de retenues el qui, dans ses vieux jours, aura Une fortune plus que suffisante pour satisfaire à lous ses besoins, celle obligation de l'Etat n'a été reconnue ni par la loi de 1790, ni par celle de 1814. Le considérant de la loi française parait au contraire admettre, que pour ce genre de fonctionnaires, les grâces honorifiques doivent suffire. La loi sur les pensions de la Grande-Bretagne, du 7 juillet 1817, exige que les hauts fonctionnaires qui réclament le bénéfice de celte loi, le fassent connailre par écrit, en se fondant sur l'insuffisance de leurs ressources. Cette mention est nécessaire pour que la pension puisse être accordée. Ce principe de la loi française de 1790 el celui de la loi anglaise de 1817 n'a pas été maintenu dans les différentes législations qui leur ont succédé en Allemagne, en Hollande et en Belgique. Les différents projets de lois présentés à la Chambre française généralisaient aussi les droits à la pension ; il parait en être de même de la loi anglaise du 25 juillet 1854 qui a succédé à celle de 1817. Faire des retenues sur les traitements pour aider l'Etat à payer les pensions, c'est reconnaître implicitement à tous les fonclionnaires des droits à la pension, riches ou pauvres : lous doivent être pensionnés d'après les règles que la loi indique, parce que chacun aura contribué pour une partie de son traitement à acquérir ce droit; c'esl une espèce d'assurance mutuelle faite entre les fonctionnaires el dont les survivants profilent. Il ne serait peut-être pa« plus juste de refuser la pension à un fonctionnaire riche, sur le traitement duquel il aurait été fait des retenues, qu'il ne serait juste, dans une assurance mutuelle sur la vie, de se refuser à liquider les droits de l'un des assurés parce que ce dernier ne serait pas dans le besoin. Il est vrai que l'Etat devant intervenir pour une bonne part dans la charge des pensions, l'on pourrait prétendre que le fonctionnaire riche peut être traité moins généreusement par la loi que le fonctionnaire dans le besoin, mais celle situation d'egalilé entre les fonctionnaires offre peut-être moins d'inconvénients que ceux qui résulteraient d'une loi établissant des catégories. Une loi qui donnerait au gouvernement ou même à un jury de pension le pouvoir d'établir la limite de fortune à laquelle un fonctionnaire aurait droit à la pension, rencontrerait dans son application de graves difficultés. Combien de circonstances, combien de charges de famille devraient intervenir dans une appréciation de ce genre. Il parait donc plus rationnel et plus prudent de généraliser le droit à la pension; mais en le faisant, il faut au moins que le fonctionnaire qui a le plus besoin de pension, soit bien persuadé que la loi est juste et équitable envers lui. Il esl incontestable que c'est surtout le fonctionnaire, qui pendant toute sa vie aura joui d'un petit traitement, qui ordinairement aura dans ses vieux jours le plus besoin d'une pension, parce que le plus souvent il est sans fortune et que la médiocrité de son traitement ne lui aura pas permis de faire des économies. Examinons donc si la loi de 1843 donl on demande la révision, a admis une répartition équitable et si, en fixant un minimum de pension, elle a assez fail pour les fonctionnaires à petits Iraitements. L'examen de celle question servira à motiver l'art. 1 des modifications que le gouvernement propose à la loi de 1845. Cel article admet pour la liquidation des pensions, 1/50 par année de service des traitements successifs au lieu de 1/70 du dernier traitement, comme le demande la loi actuelle. Pour apprécier celte question, il semble nécessaire de se laisser guider par quelques principes qui paraissent incontestables : Le Iraiiemenl doit êlre la rémunération des services rendus à l'Elat. La pension doil être une nouvelle rémunération ou une récompense des services rendus. L'on doit admettre encore que les Iraitements sont en rapport avec les services rendus; admettre le contraire, ce serait supposer que l'Etat est injuste envers certains fonctionnaires. Si ces différents principes sont vrais, les pensions des fonclionnaires devraient être en rapport, non pas avec le dernier traitement, mais avec les traitements successifs que le fonctionnaire a touchés, car ces différents traitements sont les indices des services qu'il a rendus. La loi de 1845, qui peul être considérée comme une loi de progrès, n'est pas fidèle à ces principes. En prenant le dernier traitement pour liquider la pension, la loi de 1845 reporte sur toutes les années de service du fonctionnaire, le traitement le plus élevé, elle laisse supposer que le fonctionnaire a rendu dans toutes les diverses fondions qu'il a occupées, les mêmes services. En prenant ainsi le traitement du directeur pour lui calculer sa pension, la loi doit admettre que ce fonctionnaire a rendu comme contrôleur, receveur et surnuméraire, des services aussi importants que ceux qu'il a rendus comme directeur. Si un principe semblable pouvait être admis, il devrait avoir pour conséquence le régiemenl de la pension des fonctionnaires d'après les années de service, sans avoir égard à la différence des fonctions. Une application semblable paraîtrait injuste, et avec raison, aox fonctionnaires supérieurs, parce qu'ils pourraient prétendre que la nature et l'importance de leurs fonctions leur ont permis de rendre plus de services à l'Etal que ceux rendus par les pelits. et que les retenues faites sur leurs traitements ayant é!é plus fortes, l'on doit y avoir égard dans la liquidation de la pension. Ce reproche que les fonctionnaires supérieurs pourraient  adresser à une loi sur les pensions qui n'aurait égard qu'aux années de service, peut-être adressé auourd'hui à la loi de 1845. L'on peut dire : les pensions ne sont pas en rapport avec les retenues faites et avec les services rendus, car la loi n'a égard qu'à la dernière fonction, sans tenir compte des fonctions successives qu'un fonctionnaire a remplies. Un exemple suffira pour faire ressortir la vérité de ce qui vient d'être avancé. Il se trouve dans le Luxembourg, penl-êlre dix receveurs des contributions capables d'être contrôleurs, tous rendent des services à peu près égaux dans leurs fonctions actuelles; une place de contrôleur devient vacante, l'un des dix l'obtient, parce qu'il sera peutêtre plus ancien qu'un autre de quelques jours; il lui suffira d'être contrôleur pendant quelques années, pour lui donner droit à une pension presque double de celleà laquelle pourra prétendre l'un des neuf autres receveurs qui aura cependant le même nombre d'années de service, et qui aura fait, à quelques francs près, les mêmes versements à la caisse des pensions. N'est-il pas certain que cette différence dans ces deux pensions, n'est motivée par rien, ni par la différence des retenues faites, ni par la différence des services rendos. S'il était juste pour le calcul des pensions, de n'avoir égard qu'au dernier traitement, il sérail tout aussi juste d'indemniser le fonctionnaire supérieur pour toutes les années de service où il a dû se contenter d'un petit trailemenl; il n'en est pas ainsi, parce que l'Etat admet que par le paiement du traitement, il a liquidé au fonctionnaire les services qu'il a rendus, et lorsque, par des fonctions plus élevées, il esl appelé à rendre plus de services, l'Etat lui alloue un traitement plus élevé, sans revenir sur le passé qui se trouve liquidé par les traitements antérieurs. Pourquoi l'Etat n'en agirait-il pas de même pour les pensions ? Pourquoi ne pas mettre les pensions en rapport avec les traitements successifs qui sont la meilleure mesure des services rendus? Sil est vrai que les fonctions sont en rapport avec les services rendus, l'on devra admettre que celui qui a rempli pendant vingt ans des fonctions supérieures, a plus de droits à la reconnaissance de l'Etat que celui qui n'aura rempli ces mêmes fonctions qui pendant trois ans, et cependant d'après la loi de 1843, la pension des deux fonctionnaires sera la même, s'ils ont le même nombre d'années de service. Il résultera de l'art. 1" des modifications proposées, que la loi ne sera pas seulement à l'avenir plus favorable aux petits fonctionnaires qui ne peuvent pas espérer de grande amélioration de position, mais elle sera favorable encore à ce genre de fonctionnaires qui, à raison de leurs capacités, peuvent dès leur entrée en fonction, prétendre à un traitement assez élevé à raison des services qu'ils peuvent rendre, et dont les positions successives influeront peu sur les traitements; de ce nombre se trouvent les professeurs, les magistrats. Si les places de professeurs et de magistrats n'étaient ouvertes qu'aux gens riches, il serait inutile peut-être, de songer à modifier la loi dans leur intérêt, mais ces places doivent être à la portée de toul le monde; combien de familles se mettent chez nous dans la gêne pour donner à l'un ou à plusieurs de leurs fils, les connaissances nécessaires pour prétendre à l'une ou l'autre de ces positions; n'est-il donc pas juste d'être équitable envers eux, lors de la liquidation des pensions. Malgré toute la sollicitude que l'on peut porter h ce grand nombre de petits fonclionnaires qui commencent dans les régions inférieures des administrations, l'on devra pour être équitable, reconnaître que lorsque l'Etat se charge de faire leur éducation administrative , ils n'ont pas les mêmes droits à la reconnaissance de l'Etat que ceux qui ont, à leurs frais, fait leur apprentissage, et qui dès leur entrée en fonctions, peuvent déjà rendre des services réels. Comme il est facile de le voir par ce qui précède, le gouvernement ne veut de modifications à la loi de 1845 que celles que l'équité la plus stricte peul motiver; il ne pense pas avoir à s'occuper, à l'occasion