RAPPORT
COURRIER DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG., 1860-11-24 00:00:00

RAPPORT de la Commission nommée le 27 septembre 1860, pour la révision des ordonnances. du «4 ortohrr 1M.O. Luxembourg, le 24 octobre 1860. En 1856, un coup d'Etat vint apporter des changements notables, des modifications profondes à nos institutions constitutionnelles, auxquelles le pays avait voué un vif et sincère attachement. Le motif donné de cette atteinte à nos libertés, de cette suppression de garanties auxquelles tout le pays a un droit naturel, inaliénable, imprescriptible, fut la nécessité de mettre notre Constitutionen rapport avec les statuts fédéraux. A plusieurs reprises déjà la valeur de cette raison a été examinée et discutée ; nous n'avons pas à revenir sur ce point, et nous devons nous borner à regretter ce qui s'est fait à cette époque, comme le pays n'a cessé un seul jour de le regretter. On ne s'est au Rurplus pas borné en 1856 à introduire dans nos lois fondamentales des dispositions qui auraient été impérieusement exigées par les statuts fédéraux, l'on a bouleversé tout le régime intérieur du pays, et l'on a fait contrairement à ces mêmes statuts fédéraux , qui exigent ou supposaient au moins exiger, l'intervention des États pour de semblables mesures. Tout eu maintenant le pouvoir législatif dans la Constitution, on le paralysait dans l'avenir, en réservant au pouvoir exécutif, par une disposition séparée, le droit de tout organiser par ordonnances jusqu'au moment où la Constitution serait mise en vigueur, et en donnant à ces disp ositions le caractère de la loi même. Une fois les lois organiques d écrétées par voie d'ordonnance, comme on l'a fa it, les Etats qui représentent le pars, devenaie nt impuissants à rien changer, le gouvernement pouvant refuser sa sanction à toute modification qu'ils voudraient introduire. Et dans la réalité des choses, quelle- est aujourd'hui la situation ? Le règlement de l'Assemblée des Eitats qui doit déterminer la manière dont elle exerce ses droits et qui touche par conséquent de si près à ses droits meines, arrêté sans son concours et fait par ordonnance! la loi électorale, la loi la plus importante peut-être après la Constitution, parce qu'elle doit assurer la sincère représentation de tous les intérêts moraux et matériels du pays, faite sans l'as* Bentiment de la nation et par ordonnance! la loi communale qui touche à tous les intérêts grands et petits do la nation, dans laquelle toute la nation se meut pour ainsi dire quotidiennement, faite sans l'assentiment des Etats ! La presse, le droit d'association réglés par les décisions delaDiète, rendues obligatoires par ordonnance! La magistrature, qui doit être la sauvegarde de la fortune, de la liberté, de la vie, de l'honneur des citoyens, organisée par ordonnance! Le conseil d'Etat, qui doit d'après la Constitution de 1856, être la garantie de la légalité des actes du pouvoir, organisé par ordonnance! La Chambre des comptes dont le contrôle doit assurer la fidèle gestion des deniers de l'Etat organisée par ordonnance ! C'est-à-dire que tout ce qui constitue l'existence légale de la nation, ce qui eût dû sortir de ses entrailles, a été fait en dehors d'elle, sans elle et souvent contre ses plus légitimes aspirations. Un semblable état de choses, il faut le reconnaître franchement, c'est le régime de l'arbitraire et de l'illégalité et l'on ne peut pas le maintenir sans danger. Un pays a droit à une législation qui porte son empreinte, qui soit en rapport avec sesmœrs, son intelligence, son degré de civilisation, et une loi ne peut avoir ce caractère que pour autant que le pays participe à sa rédaction. Le pays a droit à des garanties contre le pouvoir et celui-ci ne peut jamais compter sur rattachement des populations au gouvernement, que pour autant que la nation intervienne elle-même d'une manière sérieuse dans les affaires de l'Etat, qui sont en définitive, et avant tout, les siennes propres. Il faut donc rentrer dans la légalité et dans la pratique sincère des règles du gouvernement constitutionnel. On rentrera dans la légalité en soumettant toutes les ordonnances sans exception, dont les effets n'ont pas été purement temporaires, à la révision de la législature, en donnant ainsi au pays l'occasion d'exprimer sa volonté et de participer à la confection de la loi à laquelle il doit se soumettre. On rentrera dans la pratique sincère des règles du gouvernement constitutionnel, en respectant cette volonté et en inscrivant dans les lois qui doivent remplacer les ordonnances, les principes les plus libéraux et les garanties les plus sérieuses contre les abus du pouvoir. Il ne peut pas entrer dans les intentions de la Commission d'indiquer, dans tous leurs détails. Les modifications qui doivent être lativement, introduites dans les ordonnances, le temps nous manquerait et nous n'aurions pas par devers nous les matières et les renseignements nécessaires. Nous devons donc nous borner à présenter les projets dont tous les éléments existent en quelque sorte dans les débats de l'Assemblée des Etats, et quant aux autres objets réglés par les ordonnances, à indiquer sommairement la manière de voir de la Commission et les principes dont, dans son opinion, l'intérêt du pays et du gouvernement exige la consécration. Les ordonnances relatives aux élections et au règlement pour l'Assemblée des Etats font l'objet d'un travail spécial, nous n'en dirons donc rien ici. Les ordonnances sur la presse devront subir de profondes modifications. L'art. 24 de la Constitution devra devenir une vérité vraie. Toutes les mesures préventives devraient disparaître ; les délits devraient être clairement définis, et les peines-proportionnées aux délits. La responsabilité devrait peser d'abord sur l'auteur, n'atteindie l'éditeur qu'en l'absence d'un auteur sérieux connu et ne retomber sur l'imprimeur qu'en cas d'absence d'auteur et d'éditeur. En étendant la responsabilité d'un délit de presse à l'éditeur et à l'imprimeur, l'on porte à la liberté de l'écrivain une grave atteinte ; à la censure du gouvernement, l'on substitue la censure de l'industriel ; celui-ci se croyant menacé dans sa liberté ou dans ses moyens d'existence, refusera son concours et l'écrivain verra souvent sa pensé mutilée avec plus de rigueur et d'inintelligence que ne l'eût fait un censeur de l'Etat. Il faut aborder la révision de la législation sur la presse avec cette conviction que la liberté la plus grande est toujours un immense bien et qu'elle n'est jamais qu'un très-petit mal, qu'un mal transitoire, momentané. La presse, c'est à la fois le phare qui éclaire et le frein qui retient. Par la discussion, elle élève et élucide toutes les questions; par la publicité, elle maintient le fonctionnaire qui voudrait s'en écarter, dans la voie de la légalité et de la probité. La crainte de la divulgation empêche le mal, et si tous les écarts de la vie humaine étaient inévitablement soumis à la publicité, la moralité atteindrait les limites de la perfection. Le gouv ernemeut a autant d'intérêt que le pays, à r«'.xistence d'un régime libre pour la presse; sans liberté de la presse, pas d'expression de l'opinion publique, et le gouvernement qui marche dans l'ignorance de l'opinion du pay s, c'est le pilote qui marche sans boussole, il trouve l'abîme un peu plus tôt, un peu plus tard, mais il le trouve infailliblement. Au milierii des événements qui s'accomplissent autour de nous, toute démonstration ultérieure  de cette vérité nous semble superflue. Les dangers de la presse qu'invoquent toujours les adversaires de cette liberté, nous paraissent peu redoutables. Si un journal peut arriver à exercer une influence puissante, ce n'est qu'à la condition d'être dans la vérité et dans la modération ; quand la passion, l'exagération, l'erreur, le mensonge, la calomnie alimentent sa polémique, c'en est bien vite fait de lui. La presse n'a de danger que pour les mauvais gouvernements; les bons gouvernements s'en accomodent parfaitement ; si l'on en veut une preuve péremptoire, l'on n'a qu'à regarder quels sont en ce moment en Europe les pays les plus à l'abri de toute commotion; sout-ce les pays où la presse est libre, ou sontce les pays ou elle ne l'est pas? Quant à l'ordonnance concernant l'organisation judiciaire, indépendamment de la convenance qu'il y a à faire, régler une matière aussi importante par les Etats du pays, il y a plusieurs questions qu'il est nécessaire de soumettre à la discussion. L'organisation ellemême; les combinaisons à faire dans les différents corps judiciaires pour former la Cour d'assises et donner aux contribuables la garantie d'un recours en cassation, peut donner lieu à de graves inconvénients. Le droit donné au Président de la cour d'appel par l'art. 12, de présider la Chambre des mises en accusation, quand il le veut, présente de sérieux dangers, surtout que celle-ci n'est composée que de trois membres. Du Président qui interviendra dans cette affaire, quand bon lui semblera, dépendra presque toujours la mise en accusation ou la mise en liberté de l'accusé. Cela est, nous le répétons, un grave danger en matière politique et en matière ordinaire. Il vaut mieux pour la composition de la Chambre de mise en accusation, admettre un roulement qui se fait tous les ans. C'est ainsi en quelque sorte le hasard, qui donne à l'accusé ses juges, et c'est là une grande garantie d'impartialité. Les innovations introduites dans différentes dispositions relatives à l'organisation judiciaire, sont loin d'être heureuses et ne sont pas de nature à augmenter la foi dans l'impartialité de la justice. La Commission n'est pas assurée que la requête civile qui doit remplacer l'instance de cassation, soit une modification heureuse. Il en est de même de l'art. 8 de l'ordonnance qui n'exige pas que les conseillers siègent en nombre impair. La Commission pense que l'on pourrait peut-être avec avantage rétablir le jury; cette question a surtout de l'importance pour les délits de presse, et d'après la loi fédérale sur la presse, le jury pour les crimes et délits commis par la presse n'est admis que pour le cas où il existe pour les crimes ordinaires. La Constitution porte art. 76 § 2 : «Il y aura à côté du gouvernement, un con»seil appelé à délibérer sur les projets de loi »et les amendements qui pourraient y être »proposés, ainsi que sur les contestations concernant la légalité des arrêtés et règlements »généraux; à régler les conflits d'attribution »et les questions du contentieux administratif, »et à donner son avis sur toutes autres ques»tions que lui seront déférées par lelloiGrand»Duc ou par les lois. — L'organisation de ce »conseil et la manière d'exercer ses attribu»tions sont réglées par la loi.» C'est encore une ordonnance quiy a pourvu. En présence du texte de la Constitution, l'on pouvait certes demander si le conseil d'Etat avait à décider les questions de légalité ou simplement à donner son avis, comme il le fait pour les projetsde loi et les amendementsqui pourraient y être proposés. Les termes de l'art. 76 devraient faire admettre cette dernière interprétation, mais, de l'ordonnance du 28 juin 1857, art. 3, 26, 27 et 28, il résulte que c'est bien le conseil d'Etat qui statue sur les contestations de légalité. Cette dernière interprétation est une raison péremptoire d'entourer le conseil d'Etat de toutes les garanties qui assurent la complète impartialité de ses décisions et ces garanties, l'ordonnance organique ne les donne à aucun dc(Tré. Ô'est le Conseil d'Etat qui statue sur les questions de légalité des arrêtés pris par le gouvernement. Le gouvernement est donc dans un semblable litige, partie en cause; le juge,doit être indépendant de la partie, le conseil d'Etat doit être indépendant du gouvernement. C'est ce qui n'existe pas ; le gouvernement directement et sans présentation, nomme les membres du conseil d'Etat et les révoque. « Les conseillers d'Etat sont nommés et démissionnes par le Roi Grand-Duc » porte l'article 1er de l'ordonnance du 28 juin 1857. C'est la partie dont l'acte doit être critiqué, attaqué, qui nomme le juge! que vaut une semblable justice et qui donc aura jamais foi dans ses arrêts? La Constitution accorde l'inamovibilité à la magistrature ordinaire quni'a guère à statuer que sur des intérêts privés auxquels le pouvoir est étranger, et la magistrature à laquelle on confie le soin de décider des questions où le pouvoir sera toujours en cause, on la place à la merci du gouvernement; c'est là une inconséquence manifeste. La nomination et la révocation des membres du conseii d'Etat doivent donc être entourées de conditions qui assurent l'indépendance du juge, l'impartialité de ses décisions et maintiennent dans le pays la foi due aux sentences de la justice. Une autre garantie qu'il est indispensable d'établir, c'est la publicité des séances du conseil d'Etat pour toutes les matières contentieuses.  Cette publicité existe pour les audiences des tribunaux. Pourquoi n'existerait-elle pas pour le conseil d'Etat, quand il s'occupe de matières litigieuses? Pourquoi la légalité d'un arrêté ne seraitelle pas discutée en public ? La garantie que l'on a cherchée dans la publicité des débats pour les tribunaux ordinaires, est bien plus nécessaire encore pour les audiences du conseil d'Etat, en raison des attributions qu'on lui a conférées, et l'on chercherait en vain une raison sérieuse de refuser au conseil d'Etat ce qui est admis pour les tribunaux. Qu'on ne le perde du reste pas de vue, les populations ont besoin d'être convaincues que tout se passe légalement et loyalement dans le gouvernement du pays; il ne faut donc pas refuser au public l'accès du prétoire. En lui fermant la porte, vous excitez sa méfiance contre ce qui se passe à l'intérieur. Une partie des observations que nous venons de présenter, quant au conseil d'Etat, sont applicables à la Chambres des comptes. La Chambre des comptes est instituée pour contrôler le gouvernement, pour assurer la gestion fidèle et l'application régulière des deniers de l'Etat. La Chambre des comptes doit donc être indépendante du gouvernement et cependant quelle est chez nous sa situation? D'après l'ordonnance du 25 septembre 1857, les membres de la Chambre des comptes, ainsi que les réviseurs et les contrôleurs, sont nommes par le Roi Grand-Duc, et par application au principe consacré par l'art. 41 de l'ordonnance concernant les droits et les devoirs des fonctionnaires, que celui qui a le droit de nomination a aussi le droit de révocation, les membres de la Chambre des comptes peuvent être démissionnes par le gouvernement. Ainsi c'est le contrôlé qui nomme et révoque le contrôleur, le contrôleur se trouve toujours dans la dépendance du contrôle ;unsemblablc contrôle n'est pas de nature à inspirer grande confiance. La nécessité de l'avis conforme du conseil d'Etat, comité du contentieux, pour pouvoir révoquer un membre de la Chambre des comptes, n'est certes pas une garantie suffisante. Le droit de choisir à sa guise dispensera le plus souvent au besoin de recourir à la menace de destitution. Le mode de nomination et de révocation doit donc être complètement changé et organisé de manière à assurer aux membres de la Chambre des comptes toute l'indépendance possible; ce n'est qu'à cette condition qu'on croira à une surveillance efficace et à l'utilité de l'institution. Il faut donc plus que n'a fait la loi du 15 juillet 1859. L'ordonnance concernant les droits et les devoirs des fonctionnaires publics a besoin d'une révision complète. Cette ordonnance confond tout,, les agents du pouvoir exécutif, les membres de l'ordre judiciaire, los officiers ministériels, les membres de la Chambre des comptes, et elle fait tout passer à peu près sous le même niveau. Elle consacre des principes qui sont inacceptables dans un pays constitutionnel et où existe la division des pouvoirs. Il nous suffira de citer quelques articles de cette ordonnance pour le démontrer. L'art. 37 porte : «Le droit d'appliquer les »punitions de discipline, indiqué aux n°' 1, 2, »3, 4 et 5 de l'art. 32 ci-dessus appartient 1° »au conseil de gouvernement relativement à »tous les fonctionnaires et corps judiciaires ou »administratifs. » Voilà donc le pouvoir exécutif chargé de la discipline du pouvoir judiciaire, c'est la négation de la séparation des pouvoirs et de l'indépendance sérieuse de la magistrature. Que le conseil do gouvernement ait la discipline des membres du parquet, rien de mieux; ce sont, sous certains rapports au moins, des agents du pouvoir exécutif, mais que l'on mette sur la même ligne les magistrats inamovibles, c'est ce qui est inadmissible. L'art. 38 porte : «Le fonctionnaire ou corps »frappé d'une punition autre qu'un simple »avertissement, peut, dans les huit jours de »la notification, prendre son recours 1° si la »mesure émane du conseil ou d'un membre du »gouvernement, — au Roi Grand-Duc. Voilà donc le Roi Grand-Duc en dehors du gouvernement, statuant sans l'intervention des membres du gouvernement, ce qui est en opposition avec toute idée de régime représentatif, où le Roi doit être inviolable et le ministre responsable. Dans un gouvernement constitutionnel, on ne comprend pas le recours légal, le recours organisé au Roi contre un acte d'un membre du gouvernement. Si le membre du gouvernement a mal géré, a posé un acte arbitraire, injuste, il doit quitter le pouvoir et son successeur doit retirer la peine prononcée, mais on ne peut admettre que le Roi inviolable désavoue, condamne le ministre responsable, que celui contresigne son désaveu, reste au pouvoir et donne 1 exemple d'un chef vaincu par son subordonné. Cela ne serait pas de l'administration, cela ne serait que de l'anarchie. L'art. 45 § 7 porte: «Les notaires et les »huissiers peuvent être suspendus pour trois »mois au plus, par le membre du gouverne»ment chargé du département de la justice, »sauf le recours prévu en l'art. 38. » Les notaires et les huissiers ne sont pas des agents du pouvoir exécutif, des fonctionnaires administratifs, et le pouvoir disciplinaire que le gouvernement s'est arrogé sur eux, ne se justifie sous aucun rapport. Les droits et les devoirs des notaires, des avoués, des huissiers, des officiers ministériels en général, doivent être réglés par la loi; l'applicatiou des pemes disciplinaires et autres qu'ils sont dans le cas d'encourir, doit être laissée aux tribunaux dont ils relèvent plus ou moins directement. Tel est l'état des choses qui a toujours exsité chez nous, qui existe en France, en Hollande, en Belgique, et il y a lieu .d'y revenir. i Voici donc dans l'opinion de la commission les principes, les règles qui devraient présider à la révision de l'ordonnance concernant les droits et les devoirs des fonctionnaires. Tout ce qui concerne la discipline de la cour, des tribunaux et des officiers ministériels, devrait être réglé par la loi qui consacrerait en principe que le pouvoir judiciaire exerce luimême la discipline sur tous les magistrats et sur les officiers ministériels. Tout ce qui a rapport à la discipline des agents du pouvoir exécutif, des fonctionnaires des différentes administrations autres que celles delà justice et de la Chambre des comptes, devrait être réglé par arrêté royal grand-ducal, en tenant compte de ce principe fondamental, que ce sont les membres du gouvernement qui sont responsables de la bonne administration du pays, et que par conséquent ils doivent avoir toute action sur leurs subordonnés, sauf à en répondre devant qui de droit. Pour terminer, la commission déclare que son intention n'est pas de soustraire le Luxembourg aux obligations réelles que l'asociation fédérale lui impose. Pour être du reste convaincu que ces obligations ne sont pas un obstacle aux propositions de la commission, il suffit de regarder autour de nous. Nous voyons en Allemagne des membres du corps fédéral pratiquer loyalement le. régime représeritatit, étendre tous les jours le cercle de leurs libertés et marcher résolument dans la voie du progrès sans que jusqu'à présent la dicte se soit avisée de les arrêter. Pourquoi donc le Luxembourg, qui peut sans prétention et sans vanité se dire aussi civilisé que n'importe quelle partie de l'Allemagne et qui depuis 1815 n'a presque jamais cessé de jouir d'un système constitutionnel, serait-il arrêté dans le développement de ses institutions? Le Luxembourg n'a jamais abusé de la liberté, et au peuple qui sait l'allier avec l'ordre, il ne faut jamais la refuser. Telles sont les idées émises par les différents membres de la commission et que celleci a adoptées à l'unanimité. Elles recevront, nous n'en doutons pas, l'assentiment des membres du gouvernement, qui, nous en avons la conviction, n'ont consenti à se charger de la direction des affaires du pays qu'à la condition de faire triompher au pouvoir, les principes qui faisaient le programme de la majorité libérale dont ils sont sortis. La commission, Pescatore président. N. METZ rapporteur. Monsieur le ministre d'Etat, baron de Tornaco, a réuni en un banquet, mardi, S. A. R. le prince Henri, la Chambre des députés, le gouvernement et les conseillers du gouvernement. Des toasts au Roi par Monseigneur le Prince, à S. A. R. par M. de Tornaco, au pays par le prince Henri ont été chaleureusement applaudis, et ont prouvé par la manière dont ils ont été reçus que la meilleure entente régnait à ce dîner politique, dont Monsieur et Madame de Tornaco ont fait les honneurs avec une affabilité charmante.