Assemblée des Etats. Séance de jeudi, 14 décembre 1865. Discussion du projet de loi sur l'organisation du conseil d'Etat.
COURRIER DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG., 1866-01-10 00:00:00

Assemblée des Etats. Séance de jeudi, 14 décembre 1865. Discussion du projet de loi sur l'organisation du conseil d'Etat. M. Simons, Dir.-gén. de Tint, et des trav. publ. Messieurs, le gouvernement ne peut en aucun cas se rallier purement et simplement à l'amendement proposé par la section centrale. En effet, l'amendement est conçu dans des termes assez values ; on a de la peine à comprendre à première vue de quelles dépenses la section centrale a entendu parler. On parle de dépenses imposées à la commune par l'Etat: veut-on parler des dépenses imposées par les lois de l'Etat ou des dépenses qui seraient décrétées par le gouvernement, ou veut-on parler des dépenses que les communes doivent faire en certains cas au profit de l'Etat et qui leur seraient imposées par l'Etat ? Bref, on ne peut pas bien apprécier le ea1; que la section centrale a en vue. En tout Cas la rédaction n'est pas non plus bien logique. Il est dit: sont soumises au recours les décisions etc. et on ajoute: «et généralement »dans tou-i les cas où une dépense est imposée à la commune par l'Etat.» Il faudrait dire en tous cas: et celles (les décisions) par lesquelles une dépense serait imposée à la commune. Mais alors on a de la peine à ajouter les mots: par l'Etat. Voici ce que l'on peut dire sur le fond de la question. Le gouvernement doit en général veiller à ce que les communes fassent réellement les dépenses qui sont mises à leur charge par la loi. Il y a même à cet égard des textes formols. Ainsi l'art. 80 de la loi communale porte: - Dans tous les cas où les conseils communaux chercheraient à éluder le paiement des dépenses obligatoires que la loi met à leur charge, en refusant leur allocation en tout ou en partie, le conseil de gouvernement, après avoir entendu le conseil communal, portera d'office la dépense au budget, dans la proportion du besoin. » Une disposition analogue est celle de l'art. 104: « Dans le cas où il y aurait refus ou retard d'ordonnancer le montant des dépenses que la loi met à la charge des communes, le conseil de gouvernement, après avoir entendu le conseil communal, en délibère et ordonne, s'il y a lieu, que la dépense soit immédiatement soldée. »Cette décision tient lieu de mandat, et le receveur de la commune est tenu, sous sa responsobilité personnelle, d'en acquitter le montant. » Voici nne autre disposition concernant les chemins vicinaux : « Dans le cas, » dit l'art. 10 de la loi de 1844, « où un conseil communal négligerait de remplir les obligations qui lui sont imposées par la présente loi, le conseil de gouvernement y pourvoira d,aprèslcs art. 90 et 104 de la loi communale. » Il est encore dit à l'art. 16 de la même loi: « Dans les cas où les conseils communaux négligeraient ou refuseraient d'exécuter les décisions de? assemblées cantonales approuvées  par l'autorité supérieure, il sera procédé à l'exécution des travaux, conformément à à l'art. 10 de la présente loi. » Messieurs, voilà bien des cas dans lesquels le gouvernement intervient pour faire solder ou peur faire exécuter une dépense qui est à lacharge de la communes. Mais remarquez que le gouvernement intervient de différentes manières; Il intervient pour approuver une délibération des assemblées cantonales portanl que tel chemin est de première classe et que les communes dont il traverse le territoire doivent l'entretenir. Est-ce contre ces décisions du gouvernement qu'on voulait introduire le recours ? Est-ce contre une décision qui concernerait une dépense déjà faite et que la commune refusant de la liquider, le gouvernement porte d'office eu budget? Est-ce sur une dépense qui est déjà portée au budget et à l'égard rie laquelle, le conseil échevinal refusant de la liquider, le gouvernement décide qu'elle le sera? Il y a d'autres cas dans lesquels le gouvernement doit intervenir el où le recours au conseil d'Etat peut avoir de grands inconvénients. Ainsi il arrive que le gouvernement doit faire piocéder d'office à l'exécution des travaux qui sont à la charge de la commune et qu'elle refuse de faire. Il peu'' y avoir la plus grande urgence. Je suppose, par exemple, le cas d'épidémie; une commune négligerait de prendre les mesures nécessaires, d'assainir sas rues et les locaux communaux. Cependant elle en a l'obligation ; le gouvernement ne peut pas prendre une décision et attendre le recours au conseil d'Etat; il faut même quelquefois qu'il envoie un commissaire spécial pour exécuter la chose, sauf à faire payer la commune plus tard. Remarquez que dans tous ces cas il y aurait de grands inconvénients à admettre un recours au conseil d'Etat. Sur quoi ce recours serait-il fondé? Sur l'illégalité de la mesure? Alors il est admis par l'art. 36 qui dit : « Dans les cas où les lois et règlements admettent contre une décision administrative le recours au Roi, la partie se prétendant lésée pourra néanmoins déférer cette décision au conseil d'Etat pour les causes ci-dessus énoncées. Dans ce cas elle renonce au recours au Roi. Lorsque, en pareil cas, la partie intéressée s'est d'abord adressée au Roi Grand-Duc, elle peut encore se. pourvoir devant le conseil d'Etat, mais seulement pour les causes ci-dessus énoncées, contre la décision qu'elle aura inutilement déférée au Roi Grand- Duc. » Voilà donc déjà une garantie pour la commune. Admettre encore en dehors de cela un recours lorsque le gouvernement ordonne et liquide des dépenses faites, ou qu'il les porte d'office au budget; qu'il est souvent obligé à appréier le montant de ces dépenses, et le conseil d'Etat voudrait consacrer une appréciation contraire; admettre le recours alors que souvent la dépense est déjà faite: ceci, je le répète, pourrait entraîner les plus grands inconvénients. Du reste, dans tous les cas il n'y a pas à proprement parler contentieux; ce sont là des questions purement administratives. Le gouvernement arbitre le montant des dépenses à faire; il ne s'agit pas d'un litige entre la commune et un particulier ou entre communes; il s'agit de savoir ce qu'en bonne administration une commune doit faire, et il y a des cas où la loi donne au gouvernement la mission de décider cette question. Dans ces circonstances, Messieurs, le gouvernement ne peut se rallier à l'amendement et surtout ne peut l'accepter tel qu'il est proposé, parce qu'il laisse trop de vague dans la question. M. le Président. Voici ce que dit la section centrale : « Au 2° de l'article, h 1" section propose d'ajouter les mots : « Et généralement dans tous les cas où une dépense est imposée à la commune par l'Etat. » Ainsi le gouvernement peu faire inscrire d'office des dépenses au budget des communes, le tout conformément aux lois. Mais la section centrale a pensé que dans ces cas il convenait que la commune pût en appeler au conseil d'Etat. Voilà toutes les explications que je puis donner à cet égard. Le gouvernement peut se tromper en forçant une commune en recette. M. Simons, dir.-gén. Messieurs, s'il s'agissait des décisions par lesquelles le gouvernement inscrit d'office une dépense au budget de la commune, il conviendrait en tout cas de changer la rédaction de l'amendement. On pourrait dire : contre les décisions du gouvernement qui portent d'office une dépense au budget de la commune. M. le président. C'est la même chose. M. Simons, dir.-gén. Je vois encore des inconvénients à adopter l'amendement de la section centrale. La section centrale paraît se préoccuper et avec raison de la question de légalité de la dépense. A cet égard la section centrale aurait pu être rassurée, parce que l'art. 36 prévoit déjà le recours au conseil d'Etat, pour le cas où une commune croirait que le gouvernement lui a imposé une dépense contrairement à la loi. L'art. 36 dit : « Indépendamment des affaires dont le conseil d'Etat, comité du contentieux, connaît avec juridiction directe en vertu des dispositions qui (-recèdent, il délibère sur les recours dirigés pour incompétence, excès de pouvoir, violât on de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés contre toutes les décisions administratives quelconques, à l'égard desquelles aucun autre recours n'estadmissible d'après les lois et règlements. » Voilà pour la légalité; quant à admettre un recours au point de vue de l'opportunité de la dépense, ce serait aller un peu loin et je ne pense pas que ce soit dans les intentions de la section centrale. (M. Toutsch demande la jiarole.) Le gouvernement peut être appelé à décréter des dépenses d'office et à les faire exécuter. Ce serait en quelque sorte entraver l'action gouvernementale, qui doit toujours avoir en vue l'intérêt général, que d'admettre le recours au conseil d'Etat contre ces décisions. Qui paierait donc en définitive? Estce le gouvernement? 11 arrive, par exemple, qu'une commune soulève des difficultés au sujet de la réception d'une construction communale. Qucst-ce que le gouvernement fait? Il délègue un commissaire spécial. Qui paiera le commissaire? Si le gouvernement trouve que la commune a tort, il mettra, comme de juste, la dépense à charge de la commune. La commune refusant de payer, il ne reste au gouvernement qu'à porter d'office la dépense au budget. La commune s'adresse auconseild'Etat, qui pourrait — toutes les opinions sont possibles en toutes matières — ne pas admettre la manière de voir du gouvernement. Qu'arriverait-il? La commune ne paierait pas et cependant il faudrait bien payer la dépense. (N. N. Metz demande la parole.) Un membre du gouvernement ne saurait donc plus jamais faire une dépense de l'espèce. Ce ne serait certes pas dans l'intérêt des communes. Je citerai un autre cas qui peut certainement se présenter. Uue commune néglige de faire un travail indispensable à une construction communale ; la sécurité publique est menacée ; qu'est ce que le gouvernement fait ? Il faut bien qu'il agisse, il ne peut attendre qu'il plaise au conseil communal de reconnaître qu'il y a lieu de faire la dépense. S'il s'agissait d'intérêts exclusivement communaux, je le comprendrais ; mais le gouvernement a à veiller aux intérêts généraux ; il ne peut demander d'avance l'avis du conseil d'Etat, il sera obligé d'envoyer un commissaire spécial. Alors encore le gouvernement est exposé à ce que plus tard le ctfhseil d'Etat juge qu'il n'y avait pas lieu. C'est une simple question d'opportunité sur laquelle il peut y avoir des avis divergents. Je demande qui payerala dépense? Il faut bien que le gouvernement la porte d'office au budget de la commune. Ensuite, votre amendement irait même beaucoup plus loin. Ainsi le conseil d'Etat reconnaîtrait que la dépense est bien faite, mais qu'on aurait pu épargner 50 ou 100 fr., que le gouvernement en appréciant le montant de la dépense, s'est trompé. Remarquez que le gouvernement est appelé tous les jours à statuer sur le montant des dépenses des corn» mânes ; il est appelé par la loi à arrêter les états à charge des communes ; s'il arrête les états, il faut bien que la commune paie et que le gouvernement fasse payer. Alors encore la commune pourrait plus tard, quoiqu'il s'agisse de dépenses faites, en appeler au conseil d'Etat. Tout cela aurait de grands dangers et je le répète, ce ne sont pas des questions de contentieux proprement dit, ce sont des questions d'administration pour lesquelles il n'y a d'autre sauvegarde que la responsabilité ministérielle. M. le président. Je ferai observer à l'hon. dir.-gén. de l'intérieur qu'il parle du montant des dépenses ; il ne s'agit pas du montant des dépenses ordonnées, il s'agit d'examiner si les dépenses ont été légalement imposées. M. Simons, dir.-gén. de Tint, et des trav. publ. J'admets très-volontiers l'appréciation de l'hon. président, elle donne à l'amendement une portée autre que celle qu'on pourrait être tenté de lui attribuer à première vue. Il s'agit donc bien de la question de savoir si une dépense a été faite légalement ou non, sans s'inquiéter du montant. Car remarquez que les décisions dont il est parlé à l'art. 33, § 2, portent souvent sur le montant des dépenses. Ainsi les art. 88 et 89 de la loi communale prévoient le cas ou plusieurs communes sont intéressées dans une affaire. Le gouvernement décide. Dans ce cas le conseil d'Etat sera appelé à examiner quelle est la part qui incombe à chaque commune, c'est-à-dire qu'il aura, quant au montant, à revoir la décision du gouvernement. Votre amendement devra donc aussi être interprêté dans ce sens, à moins qu'il ne s'en explique plus clairement. M. loutsch. Pour bien comprendre l'amendement, il faut recourir à l'art. 99 de la Constitution, qui porte : «Aucun impôt au profit de l'Etat ne peut »être établi que par une loi. — Aucune charge, »aucune imposition communale ne peut-être »établi que du consentement du conseil com»munal. — La loi détermine les exceptions »dont l'expérience démontrera la nécessité, re»lativement aux impositions communales. » Le principe est donc que la commune seule peut s'imposer, et personne autre. Mais il y a des exceptions. Le gouvernement a le droit d'inscrire d'office au budget certaines dépenses ; mais comme la dépense a été imposée à la commune contre son gré, la section centrale a voulu lui donner au moins le droit d'exercer son recours contre la décision du gouvernement. Dans son rapport final la section centrale dit qu'elle n'a pas voulu accorder ce recours seulement en vue de la légalité de la dépense, mais pour tous les cas où une dépense est imposée à la commune. Ainsi, si la commune croit qu'elle a été lésée par la décision du gouvernement, l'intention de la section centrale est; de lui assurer le recours au conseil d'Etat. Du moment que vous donnez à la commune seule le droit de s'imposer, il faut aussi être conséquent et lui donner le pouvoir de mai i tenir son droit. M. Simons, dir.-gén. de Tint, et des trav. publ. Messieurs, l'hon.M. Toutsch a beaucoup appuyé sur la première partie de l'art. 99 et il s'agit précisément des cas prévues par la seconde partie de ce texte, c'estjà-dire desjjcas où la loi détermine par exception qu une dépense, peut être décrétée nonobstant l'opposition du conseil communal. Or, les lois ont déjà prévu beaucoup de cas dans lesquels une commune peut être tenue de faire certaines dépenses, qu'elle le veuille ou qu'elle ne le veuille pas. Je citerai en première ligne l'entretien des chemins qui est mis à la charge des communes parla loi sur les chemins vicinaux. Dans le cas où le gouvernement impose une dépense à la commune, quelle sera la première question qui se posera? la question de légalité : le gouvernement était il dans un des cas d'exception prévus par la loi ? Si c'est ce point là qui préoccupe l'hon. M. Toutsch, je lui répondrai que dans cette hypothèse, l'art. 36 permet à la commune de déférer l'acte du gouvernement an conseil d'Etat. Je suppose la question de légalité vidée ; si le gouvernement se trouvait dans un des cas où la loi permet d'imposer une dépense à la commune, il était, d'après la loi, juge de l'opportunité et du montant de la dépense Ainsi un chemin doit être réparé ; quelle dépense est nécessaire à cet effet ? Si c'est sur cette question que porte la contestation, je dirai que c'est là une question administrative dont le conseil d'Etat ne peut être constitué juge, autrement il n'y aurait plus d'administration possible et vous arriveriez à mettre le conseil d'Etat à la place du gouvernement. Qu'on protège des intérêts majeurs de particuliers et de eommunes contre l'arbitraire et l'illégalité, rien de plus juste; mais soumettre tous les actes du gouvernement, dès qu'il y a un intérêt quelconque enjeu pour les communes ou pour les particuliers, à un recours au conseil d'Etat, c'est reudre toute initiative impossible, c'est paralyser l'action du gouvernement. Comment le gouvernement fera-t-il, si le moindre de ses actes peut autoriser un re: cours au conseil d'Etat, et souvent, lorsque les choses ne sont plus entières ? Du reste, je l'ai déjà dit, ce ne sont pas là des quetiins de contentieux, mais des questions d'administration pure. Il faut bien distinguer dans ces matières les questions réellement litigieuses, soit entre différentes communes, soit entre communes et particuliers, des questions où le rôle du gouvernement se borne à apprécier, dans 1 intérêt de la commune et dans l'intérêt général, si une dépense doit être faite, oui ou non. M. N. Metz. Jene comprends pas pourquoi et dans quel but l'Assemblée des Etats aug menterait les prérogatives du conseil d'Etat. Nous avons dit que le conseil d'Etat était une émanation du gouvernement, que c'était le gouvernement qui le nommait et c'ét lit contre ce systèm-3 de nomination que nous avons toujours réclamé. D après le projet, le gouvernement conserve toujours la haute main dans la nomination du conseil d'Etat, et cependant c'est de notre côté que partent les pro positions tendant à augmenter ses prérogatives. Il y a un danger dans ce système : c'est que vous donnez au gouvernement le moyen d'abriter sa responsabilité derrière un corps que vous placez à côté de lui et qui est nommé par lui. Est-ce que vous croyez qu'une commune qui serait en droit de réclamer contre une violation de la loi commise par le gouvernement, ne trouvera pas beaucoup plus de garanties près de l'Assemblée des Etats qu'auprès du conseil d'Etat? Avec la composition actuelle du conseil d'Etat est-ce que vous croyez qu'une commune ne préférera pas réclamer contre un acte arbitraire devant l'Assemblée des Etats plutôt que devant le conseil d'Etat? Pourquoi? parce qu'elle trouve dans l'Assemblée une garantie d'indépendance qu'elle ne croira pas trouver dans le conseil d'Etat. Je me demande, Messieurs, ce qu'on fait dans d'autres pays sous rapport: ici l'hon. M. Toutsch pourrait encore nous renseigner, car je ne suis pas, moi, versé dans la législa)ITGS autres PaJr8. Est-ce qu'en Belgique r nseiTd'EKr °nt-le droit °e s'adress« aa conseil d Etat ou à tout autre corps pour réclamer contre un arrêté ou un acte du gouvernement. fe M. Wurth. Il n> a pas de conseil d<Etat en Belgique, mais il y a une députation permanente. M. N. Metz. La députation permanente peut-elle rayer d'un budget communal UUe dépense ordonnée par le gouvernement? Ains{ je me rappelle que dans une circonstance très-importante le ministère libéral avait porté d'office au budget de la ville de Bruxelles ou d'une des communes de Bruxelles, une somme assez considérable pour la construction d'une église que la commune ne voulait pas faire; où devait être porté le recours de la commune contre l'acte du gouvernement? L'hon. M. Toutsch ou l'hon. M. Wurth pourraient peut-être me répondre. M. Simons, Dir.-gén. de Tint, et des trav. publ. Il n'y avait pas de recours possible. M. N. Metz. Il est certain qu'en pareil cas le recours le plus naturel, c'est de s'adresser â la Chambre législative. Il y a un autre point de vue qui ne me Parait pas non plus pratique. Vous donneriez v"f'a» co»seil d'Etat un pouvoir dangereux. ron^n1^^'011 ne doit Pas craindre que le tinn i,,?.«*?-1 veuille enrayer l'administrament Tais 'i eSt DOmmé Par le ouverne" ment. Mais u pe„t se prégente t j, ; stance ou ki conseil d'Etat ne serait plus du tout 1 émanation du gouvernement: ainsi supposez un changement de ministère, supposez qu une autre politique arrive au banc ministériel, le conseil d Etat nommé par le gouvernement  précédent subsiste. Or, je vous demande s'il est dans l'esprit des institutions constitutionnelles de donner au conseil d'Etat, dans des circonstances semblables, le droit d'enrayer l'administration parce qu'il a d'autres idées politiques, idées qui ne sont plus en rapport avec les sentiments du pays. Dans ce cas il n'y aurait qu'un remède, ce serait la dissolution (lu conseil d'Etat ou sa démission. Moyen héroïque et peu en usage. En résumé, l'article indiqué par l'hon. Dir.-gén. de l'intérieur me paraît donner à la commune des garanties suffisantes contre les infractions à la loi que le gouvernement pourrait se permettre. Du reste une autre garantie, c'est la responsabilité ministérielle vis-à-vis du pays. Je suis certain que si aujourd'hui une commune s'adressait à l'Assemblée des Etats et vous prouvait que le gouvernement a illégalement fait figurer une dépense à son budget.... M. Simons, Dir.-gén. de Tint, et des trav. publ. Ou même sans opportunité. M. N. Metz.... elle trouverait près de nous d'autres garanties de réparation que près du conseil d'Etat. Au contraire, si vous insérez dans la loi la disposition qu'on vous propose, le gouvernement pourra se munir d'une décision du conseil d'Etat, et vous vous aurez ainsi amoindri vous-même votre droit de lui demander compte d'un acte semblable. — L'amendement de la section centrale, mis aux voix par appel nominal, n'est pas adopté. Le § 2 de l'art. 35 est admis comme au projet, de même que les §§ 3, 4 et 5. § 6. La section centrale propose d'intercaler après les mots «cours d'eau» ceux «et ceux concernant le curage des rivières.» M. Simons, Dir.-gén. de Tint, et des trav. publ., déclare que le gouvernement ne s'oppose pas à cette proposition. — La proposition est adopté, et le § 6 sera ainsi conçu : «Les règlements de cours d'eau »et ci'iix concernant le curage des rivières, »émanés de l'administration, sans préjudice »à la compétence des tribunaux.» § 7. La section centrale propose d'ajouter après les mots «les refus» ceux de «ou retraits.» M. Simons, Dir.-gén. de l'int. et des trav. publ., déclare que le gouvernement se rallie à cette ajoute. — Ainsi adopté el le § 7 sera de la teneur suivante: «Les autorisations et les refus ou »retraits d'autorisation intervenus en vertu »de l'arrêté royal du 31 janvier 1824, quelle »que soit l'autorité dont ils émanent. La section centrale propose d'ajouter encore deux paragraphes à l'art. 35 ainsi conçus : »8° Les autorisations ou refus d'autorisa»tion de plaider demandées par des com»munes ou établissements publics. «9° En matière de répartition du contin»gent de milice.» M. Simons, Dir.-gén. de Tint, et des trav. publ., déclare que le gouvernement se rallie à cette proposition. — L'Assemblée adopte en conséquence les §§ 8 et 9 proposés par la section centrale. Art. 36. — Indépendamment des affaires dont le conseil d'Etat, comité du conteutie-jx, connaît avec juridiction directe en vertu des dispositions qui précèdent, il délibère sur les recours dirigés pour incompétence, excès de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés contre toutes les décisions administratives quelconques, à l'égard desquelles aucun autre recours n'est admissible d'après les lois et règlements. Dans les cas où les lois et. règlements admettent contre une décision administrative le recours au Roi, la partie se prétendant lésée pourra néanmoins déférer cette décision au conseil d'Etat pour les causes ci-dessus énoncées. Dans ce cas elle renonce au recours au Roi. Lorsque, en pareil cas, la partie intéressée s'est d'abord adressée au Roi Grand- Duc, elle peut encore se pourvoir devant le conseil d'Etat, mais seulement pour les causes ci-dessus énoncées contre la décision qu'elle aura inutilement déférée au Roi Grand-Duc. Le recours au conseil prévu au présent article est admis même contre les décisions qualifiées par les lois ou règlements de définitives ou en dernier ressort. . Lorsque le décret royal grand-ducal qui intervient en conformité de l'art. 19, casse la a« rT'°n attaa.uée, l'affaire est renvoyée, en i> ,,tnrin^uJation P°ur incompétence, devant lautotité dont la décision a été annulée, laq,-hK8eant,-hK le fond> doit se conformer audit décret. Art *?' Z-aïS lois et les règlements organiques des différents services publics détermineront.les casda-ns lesquels il y a recours au conseil d Etat en dehors de ceux où il statue avec jurdiction directe. En attendant ces lois et règlements et sans préjudice aux dispositions qui précèdent, ce recours aura lieu dans les cas où la législation et les arrêtés du royaume des Pays-Bas admettaient le recours au Roi en conseil d'Etat, quand même ces décisions émaneraient d'autorités autres que celles prévues par ces lois et arrêtés, mais toujours pour autant seulement qu il s'agisse d'afl.iires dont la connaissance n'est pas, par la Constitution, attribuée aux tribunaux.