2° AVIS DU CONSEIL D'ÉTAT.
COURRIER DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG., 1868-01-08 00:00:00

2° AVIS DU CONSEIL D'ÉTAT. Par sa dépêche du 19 octobre 1867, M. le ministre d'Etat, président du gouvernement, a soumis à l'avis du conseil d'Etat un projet de révision de la Constitution , en deux articles, dont le premier a pour but de modifier quatorze articles de la Constitution, et le second, celui d'ordonner la publication du texte entier delà Constitution révisée. Le conseii d'Etat a déféré au désir de M. le ministre d'Etat et comme résultat de ses délibérations il émet sur ledit projet l'avis qui suit : Les traités constitutifs de la Confédération germanique et les résolutions fédéralesprises en vertu de ces traités imposaient au Grand- Duché des obligations internationales qui ont trouvé leur sanction dans plusieurs dispositions de la Constitution. La Confédération a été dissoute, l'état politique du Grand Duché a été modifié, et le pays se trouve libéré des obligations que lui imposait sa qualité d'Etat confédéré. Cette modification appelle des dispositions abrogatoires des obl:galions fédérales inscrites dans la loi fondamentale. Les n0' 1 à 4 et 13 de l'art. 1" du projet, concernant les art. 1, 3, 32, 37 et 96 de la Constitution, ont pourbutde satisfaire à cette exigence. Ces dispositions nedonnent dès lors lieu à aucune observation de la part du conseil d'Etat. Il en est ainsi de la proposition faite sous le n° 5 du dit article, aynnt pour but de faire figurer dans la Constitution le chiffre de la liste civile; en présence de l'art.43 de la Constitution et de la loi du 15 janvier 1858, cette proposition ne semble inspirée que par un motif d'ordre. Il n'en est pas de même quant aux modifications proposées sous les n01 6, 7 et 8 du dit art. 1" (art. 45, 51 et 52 de la Constitution); le gouvernement n'a pas joint d'exposé de motifs à son projet; leconseii d'Etat ne saisit, qu'imparfaitement la portée de ces propositions, qui doit conster des motifs qui les ont dictées. Plusieurs d'entre elles paraissent inspirées par des motifs d'administration purement politiques; des motifs de cette nature échappent à l'appréciation du conseil. Les propositions faites sous les n" 7 et 8 semblent d'ailleurs appeler la modification et la correction de nos lois électorales et peut-être du système électoral suivi. Sans la connaissance des projets du gouvernement à ce sujet, il est difficile de bien comprendre l'effet des dites propositions. Le conseil ne trouve pas d'inconvénient aux modifications proposées sous les numéros 9 à 12 (art. 57, 60, 72 et 79 de la Constitution); l'expérience peut avoir démontré que la disposition à abroger de l'art. 57 de la Constitution n'a pas l'effet que l'on en attendait sur la valeur des élections. Depuis des années déjà la session ordinaire de quarante jours n'a pas suffi à l'expédition des affaires, et le Roi a déféré à l'Assemblée la nomination de son président; les numéros 10 et 11 ne feraient donc qu'érigea en règle ce qui est aujourd'hui d'usage. La proposition du n° 12 semble dicté par le motif de faciliter et de hâter l'exécution des dispositions royales grand-ducales. Qnant à la proposition reprise sous le n° 14 de l'art. 1" du projet concernant la modification de l'art. 104 de la Constitution, et ayant pour but de faire disparaître le budget permanent, le conseil d'Etat estime qu'en présence de l'insuffisance des allocations du budget permanent pour administrer convenablement le pays, rien ne semble s'opposer à lintroduction du vote annuel de toutes les dépenses de l'Etat. Le conseil fait cependant observer que la disposition du nouvel art. 104 n'est pas complète; telle qu'elle est propsuée, elle entraverait le jeu de nos institutions constitutionnelles. En effet, il faut prévoir le cas, bien qu'improbable, où l'Assemblée des Etats refuserait, vers le commencement d'un exercice, de voter le budget des dépenses; dans ce cas le gouvernement doit pouvoir faire un appel aux électeurs, en prononçant la dissolution des Etats; il faut que le gouvernement ait alors les moyens nécessaires pour administrer le pays pendant la période voulue pour renouveler les Etats dans les termes de l'art.74 de la Constitution. Il serait convenable de prévoir cette éventualité; on pourrait peutêtre exiger IV entiment du conseil dEtat pour les dépenses à faire pendant la vacance de l'Assemblée des Etats; cette intervenùon du conseil d'Etat n'est pas une chose neuve, elle est déjà décrétée par l'art. 2 de la loi du 15 janvier 1858 pour les transferts d'une section à l'autre du budget, et par l'art. 38 de loi du 16 janvier 1866 pour juger les différends entre la Chambre des comptes et le gouvernement. Après avoir rencontré les différentes modifications proposées par le projet de loi lui soumis, le conseil d'Etat, faisant usage de la faculté inscrite dans l'art 28 de la loi du 16 janvier 1866, croit de son devoir d'appeler l'attention du gouvernement sur l'opporl unité d'une réforme constitutionnelle d'une haute gravité et d'un intérêt prépondérant pour le pays, sur la création d'une première Chambre. Le système de deux Chambres législatives, l'une émanant d'élections organisées sur des bases largos et populaire?, l'autre instituée d'après des conditions différentes et plus restreintes, est généralement admis en droit constitutionnel. La doctrine résume comme suit les raisons puissantes qui justifient ce système. L'équilibre des pouvoirs,quisous le régime représentatif se partagent la haute gestion des affaires publiques, est indispensable pour garantir leur indépendance réciproque, le libre exercice des fonctions qui leur sont attribuées, et une marche régulière et fructueuse dans l'administration. Or, une Chambre unique, toujours en présence du pouvoir exécutif, discutant avec lui des intérêts souvent autrement compris, des droits quelquefois contraires, ne donne pas à elle seule toutes ces garanties. Dans les cas nombreux de dissentiments, il arrive, ou bien que chaque pouvoir fait des concessions, alors cependant que la raison et l'intérêt public ne sont que d'un côté, — ou bien que l'autorité prépondérante de laChambre assujettit le gouvernement, ou que le gouvernement cherche et obtient par les moyens dont il dispose l'appui systématique d'une majorité, — ou enfin une instabilité chronique dans les ministères, qui entraîne un défaut d'unité et une pernicieuse incertitude dans la direction des affaires. En général une Chambre unique est trop forte, e't sa force même est souvent une faiblesse, puisqu'elle provoque des moyens plus énergiques de résistance. Une saule assemblée délibérante est d'autre part sujette à des entraînements, à des décisions précipitées, qui sont d'autant plus naturelles qu'elle u'a pas de contradicteurs placés au même niveau qu'elle.et que les discussions se produisent toujours dans un même milieu; de là un défaut do maturité dans les délibérations dont, faute de contrôle en temps opportun, elle ne peut se rendre compte que trop tard. Pour une Chambre unique.il n'est pas possible de créer des conditions d'expériences et de capacités législatives; la liberté des élections ne peut être gênée pour la formation d'une telle Assemblée, et ainsi un publiciste moderne *) n'hésite pas à affirmer que, même en France où il y a un député sur près de 100,000 âmes, sur sept députés élus par la seule confiance des électeurs, il en est tout au plus un qui soit en état de prendre une part sérieuse à ia législation civile et pénale, et aux débats sur des questions de droit public. Enfin les députés élus par circonscriptions territoriales représentant trop activement les intérêts de leurs commettants, et ainsi l'intérêt général cède le pas à l'intérêt local, qui souvent sert de manteau à l'intérêt privé. Il faut donc, d'après la doctrine constitutionnelle, pour équilibrer les pouvoirs, pour éviter les empiétements réciproques ou des concessions inopportunes, pour modérer les allures omnipotentes d'une part et les tendances absolues de l'autre, pour assurer la stabilité dans la direction des affaires,et partant l'ordre dans l'aelministration, il faut pour garantir les délibérations législatives d'entraînements dangereux, pour venir en aide à l'Assemblée populaire par le concours plus assuré de supériorités sociales et d'expériences acquises, pour éviter enfiu que l'intérêt général ne soit parfois sacrifié à des coalitions d'intérêts locaux ou privés; il faut une autre Chambre, égale en autorité, choisie d'après des conditions différentes d'âge, de savoir, de fortune, et qui soit ainsi un pouvoir modérateur par essence et par tempérament. Cette doctrine,enseignéeparles publicistes et les législateurs les plus éminents **), est particulièrement applicable aux Etats monarchiques représentatifs, et elle est adoptée dans presque tous les pays soumis à ce regime, notamment dans ceux qui se gouvernent le mieux et dont les institutions sont les plus libérales. On peut citer les Pays Bas, la Belgique, le Portugal, le Brésil même, aujourd'hui la plupart des gouvernements de l'Allemagne. Le système de deux Clumbres avait déjà fonctionné dans les Etats moyens et petits de la Confédération germanique, qui jouissaient de la situation la plus libre et la plus heureuse. ***) Il est même admis dans les républiques> tellement il repose sur des conditions vitales de tout gouvernement normalement constitué, et si enFrance l'on n'a, en 1848, décrété qu'une seule Assemblée nationale, on a cependant cru nécessaire d'introduire dans la Constitution si démocratique de; cette époque certains tempéraments conservateurs : ainsi un projet de loi ne pouvait être adopté qu'après trois délibérations à des intervalles d'au moins cinq jours, et le prés.dent de la république avait le droit de suspendre la promulgation de toute loi pendant un mois et de demander une délibération nouvelle. Le système d'une double représentation législative est donc celui que les nations les plus civilisées et les plus libres ont généralement adopté, et que recommandent sans distinction entre les grandes et les petites nationalités, l'expérience consacrée par le temps et une théorie rationnelle après de longues controverses. Et ce serait en effet une grande erreur de prétendre que le système ne convient qu'à de grands Etats. La plupart des dangers et des inconvénients du régime contraire sont dans le cas de se produire, même dans des proportions plus graves, lorsqu'il fonctionne dans des pays d'une étendue et d'une population restreintes; il suffit,pour s'en convaincre de passer en revue les vicissitudes réservées, en général, au régime des Chambres uniques. Lorsqu'en 1848 les institutions du Grand- Duché ont été modifiées, il avait aussi été question de la création d'unepremièreChambrs. C'était le désir de S. M. le roi Guillaume II, de mémoire vénérée; il n'a pu y être satisfait, parce que d'une paît on n'espérait pas, dans ces temps de surexcitation européenne, pouvoir faite accepter ce changement, et que d'autre part le nombre de membres de la Chambre ayant été fixé à plus de cinquante (d'après la Constitution 1 sur 3000 au plus), on craignait de réduire les chances d'une composition convenable de l'une et de l'autre Assemblée. Pendant les dix-neuf années donc qui viendent de s'écouler, le pouvoir législatif n'a été exercé chez nous que par une seule Chambre. Les contemporains ne sont pa9 assez loin de cette époque pour être autorises à juger avec l'impartialité requise, les actes des législateurs qui se sont succédé depuis 1848, ni leur action sur les affaires publiques;mais ce que l'on est incontestablement en droit de constater dès aujourd'hui, c'est l'instabilité dans le gouvernement, qui a nécessairement et par une conséquence indiscutable, amené de fréquentes modifications de, systèmes, de vues et de direction dans l'administration générale du pays. Du 23 juillet 1848 jusqu'aujourd'hui, il y a eu vingt-trois membres du gouvernement, dont trois sont encore en fonctions. La durée moyenne des fonctions de chacun est de deux ans, neuf mois et quinze jours. En omettant un membre qui a eu une longévité ministérielle privilégiée, douze ans, dix mois et vingt jours, cette moyenne descend à deux ans. Il y a cinq membres qui ont vécu moins d'une année, quatre une année eî quelques mois, quatre moins de trois ans. Chaque changement dans le personnel ministériel a été marqué par un changement ou au moins par une évolution de système et de principes. Qu'une telle situation, que le sacrifice successif de tant d'hommes politiques aient entraîné des inconvénients, qu'un tel état des choses ait agité et inquiété souvent le pays, qu'il n'ait encore pu être favorable au principe d'autorité et au fonctionnement régulier des services publics, c'est ce que tout homme sincère et non prévenu devra reconnaître. L'institution d'une première Chambre aurait-elle obvié à ces inconvénients, assuré plus de suite, plus de fermeté clans la gestion des intérêts publics? II est au moins permis de le croire, et cette opinion se justifie assurément si en se reportant aux différentes crises et évolutions qui se sont produites, on suppose qu'à côté de la Chambre se serait trouvée dans ces moments une. seconde Assemblée, qui aurait eu un pouvoir législatif réel, qui serait intervenue avec un esprit de modération et d'apaisement, etdontl'autorité légale ainsi que les débats publics n'auraienteessé d'exercer leur influence sur les délibérations de la seconde Chambre. L'établissement du Conseil d'Etat devait dans une certaine mesure remplacer comme fiicteur constitutionnel lo pouvoir pondérateur d'une première Cbambre : il est certain qu'il n'a pas rempli cette parti cette partie du but de son institution. Son intervention, sans autorité effective, sans publicité, après délibération et décision de la Chambre, a été généralement inefficace; elle l'a été surtout chaque fois qu'il s'est agi de questions principales. Au surplus, le Conseil d'Etat a dû rester étranger à tous les conflits. En un mot comme institution législative, ce corps n'a eu d'autre autorité que celld qu'a pu lui conférer le mér te intrinsèque de ses délibérations individuelles. En appelant l'attention du Gouvernement sur cette grave et importante question de l'établissement d'une première Chambre, le Conspil d'Etat s'est donc d'abord inspiré des principes les plus élevés et lesplushautement recommandés de la doctrine constitutionnelle ainsi que de l'exemple de presque tous les Etats monarchiques représentatifs; il a tenu compte, sans aucunement se livrer au jugement du passé, de quelques faits accomplis dans la sphère gouvernementale et de leurs conséquences inévitables. Le Conseil a enfin pensé que la situation nouvelle, entièrement indépendante qui vient d'être faiteau Grand- Duché, réclamait particulièrementl'introduction d'un système éprouvé, comme donnant des garanties de sécurité politique, de stabilité, d'ordre et d'autorité, en même temps comme étant une sauvegarde pour le respect du droit constitutionnel. Mais encore avant de fixer son opinion sur l'avis à émettre, le Conseil a cru devoir poser par aperçu quelques conditions fondamentales, d'après lesquelles la modification institutionnelle proposée pourrait être exécutée, s'assurer ainsi si sa réalisation ne rencontrerait pas d'obstacles sérieux dans le pays, et prédire quelques objections éventuelles. Il a donc admis, sauf examen plus approfondi et sous toutes réserves d'amendements, les quelques bases suivantes pour la réforme dont il s'agit. Il y aurait une première et une seconde Chambre législative. La seconde Chambre resterait instituée comme l'est actuellement l'Assemblée des Etats et serait composée de trente-un membres. . La première Chambre, à vingt-un membres serait élue par arrondissements, sur une liste de notables qui comprendrait les anciens membres du gouvernement et des Assemblées législatives, les docteurs en droit, en sciences, en lettres, etc., les 150 contribuables les plus lm.P°sés' sojt d'autres catégories encore. Les gibles devraient avoir 35 ans au moins. ê, e c°nseil d'Etat, dontle nombre pourrait re réduit, conserverait ses attributions consuitatives préalables pour les lois et pour les eglernents et mesures d'administration pu} 1(iue, ainsi que la juridiction administrative contentieuse. Uitte institution continuerait doncà rendre Serv'ces incontestables jusqu'ici, et aucune jection radicale ou pratique ne semble delX s opposer A ce que les membres de l'une de l'autre Chambre puissent faire partie un c°rps dont les attributions seraient décernais celles d'une commission législative et qui aurait à juger les questions content'euses indiquées dans la loi du 16 janvier 1866, Dans les propositions et sous les conditions indiquées, deux Chambres pourraient être convenablement constituées; le choix de trente-un membres de lasecondeChambre étant fait, il resterait assurément dans le Pays des éléments suffisants pour former e Première Chambre de vingt un mem- Que si l'on objectait que des délibérations ornes dans deux Chambres absorberaient rop de temps, il y aurait à répondre que les discussions de la seconde Chambre serait naturellement abrégées par l'expectative de nouvelles discussions dans la première Chamr> et par l'existence même et l'ac'ion de cette Assemblée; qu'aujourd'hui les amendements sont discutés au Conseil d'Etat et qu'enfin il vaudrait en tout cas mieux consacrer plus de temps a la confection des lois Que de |ea décréter trop rapidement. , Une objection pourrait encore être faite, c est que l'antagonisme entre uneChambre et e pouvoir exécutif se déplacerait et se produirait entre les deux Chambrés.Cettecrainte n aurait aucun fondement. Les mêmes causes ne subsistent pas pour les deux situations.La mission et l'origine des deux Assemhlées seraient les mêmes; elles fonctionneraient paralèllement et non l'une vis-à-vis de l'autre; le but assigné étant identique, il ne pourrait être atteint, s'il y avait antagonisme. La raison est pour l'entente, et la raison ne peut être un péril. Au surplus, l'expérience donne encore sous ce rapport toute sécurité. Deux Chambres no sontjamaisen opposition permanenteoumême intermittente dans le même pays, et s'il y a désaccord momentané, c'est un pecident nécessaire pour l'intérêt public et qui tronvesa solution dans le jeu naturel des institutions représentatives.' Ainsi délibéré en séance plénière du 26 octobre 1867. Le Président, Le Secrétaire, DE LA FONTAINE P.-A. THIBEAU (A continuer.) *) Berriat-St-Prix. **) Montesquieu, Languinai?, STerker, de Pr<ldt, Benjamin Constant, Thiers, etc. ***) Bavière, Saxe royale, Hanovre, Wurtemberg. Bade, Hesse ducale, lippe, etc. — V, Kluber,