PROJET DE LOI portant organisation du Conseil d'Etat. RAPPORT au PRINCE-LIEUTENANT.
L'UNION., 1865-11-05 00:00:00

PROJET DE LOI portant organisation du Conseil d'Etat. RAPPORT au PRINCE-LIEUTENANT. Luxembourg, le 21 octobre 1865. Monseigneur, Nous avons l'honneur de soumettre trèsrespectueusement à Votre Altesse Royale un projet de loi portant révision de l'ordonnance roya'e grand ducale du 28 juin 1857 concernant l'organisation du Conseil d'Eiat. A différentes reprises il a été question de modifier l'organisation actuelle de ce corps. Certaines modifications projetées avaient, même rencontré l'assentiment des différents organes de la législature; mais la divergence d'opinions qui s'est manifestée au sujet de points essentiels, tels que le mode dénomination et de révocation des membres du Conseil d'Etat, a fait échouer les tentatives faites jusqu'à ce jour pour substituer au système de l'ordonnance de 1857 une organisation tenant compte des vœux manifestés à différentes reprises par l'Assemblée des Etats, tout en respectant les prérogatives constitutionnelles de la Couronne. La commission instituée pour la révision des ordonnances par arrêté collectif des membres du Gouvernement du 27 septembre 1860, s'est exprimée, dans deux rapports des 24 et S0 octobre de la même année, au sujet de l'organisation du Conseil d'Etat. Partant de cette idée que le Conseil d'Etat est juge dans des affaires où le Gouvernement est en quelque sorte partie en cause, juge suprême entre la loi et le Gouvernement, la commission trouve que cette institution n'est pas entourée de garanties suffisantes, et elle propose en conséquence : 1° l'intervention de l'Assemblée des Etats dans la nomination et la révocation des membres du Conseil d'Etat ; 2° la publicité du débat oral devant le comité du contentieux. Un projet de loi, présenté à l'Assemblée des Etats dans sa session ordinaire de 1862, admettait cette dernière innovation, qui avait aussi été favorablement accueillie par le Conseil d'Etat. Mais le projet maintenait le principe d'après lequel le Roi Grand-Duc nomme et révoque les membres du Conseil d'Etat sans condition ni partage. L'Assemblée des Etats de son côté, par l'organe de sa section centrale, s'appropria les vues de la commission de révision des ordonnances, en ce qui concerne la nomination et la révocation des conseillers d'Etat. Vans son rapport, la section centrale dit en réiiunic : Que le Conseil d'Etat est un corps à la lois politique et judiciaire ; Que comme corps politique intervenant dans la confection des lois, comme pouvoir modérateur, remplissant eu quelque sorte l'office d'une Chambre haute, le Conseil d'Etat doit participer à l'élément électif; Que comme corps judiciaire, le Conseil d'Etat doit jouir de l'inamovibilité et d'une certaine indépendance vis-à-vis du Gouvernement. Cette opposition qui s'est manifestée entre les vues du Gouvernement et celles d'une partie de l'Assemblée des Etats, a eu pour conséquence l'ajournement du projet de révision présenté en 1862. Cependant, eu recherchant ce qu'il y a de vrai dans les deux opinions qui se trouvent en présence, et eu élaguant ce qu'elles ont d'erroné ou de trop absolu, il n'est pas impossible, peut-être, de les concilier et de les rallier à un système intermédiaire. Il faut, à cet effet, ne pas perdre de vue une distinction à laquelle jusqu'ici ensemble ne pas avoir accordé une attention suffisante, et sans laquelle cependant tous les arguments que l'on peut faire valoir, seront ou trop larges ou trop étroits. Cette distinction toute simple que l'ordonnance elle-même à établie, sans en tenir suffisamment compte, est celle qui résulte de l'établissement, dans le sein du Conseil d'Etat, d'un comité de contentieux. Le Conseil d'Etat est composé aujourd'hui, quoi qu'on en dise, de deux espèces de membres: il y a des membres simplement conseillers, c'est-à-dire qui ne donnent qu'un avis, et il y a des membres qui jugent. Cette différence est capitale. Aussi en lisant les rapports de la commission de révision des ordonnances, on verra que les arguments qu'elle fait valoir ne peuvent s'appliquer qu'aux membres du comité du contentieux. C'est ce comité en effet qui règle les conflicts, connaît de la légalité des arrêtés et règlements généraux, et juge le contentieux administratif. Le Conseil d'Etat, abstraction faite du comité du contentieux, ne donne que des avis. En relisant de même le rapport fait par la section centrale en 1863, on trouvera que cette section a reproduit les idées de la commission de révision, et que celles qu'elle y a ajoutées, et qui s'appliqueraient à tous les membres du Conseil d'Etat, sont entachées d'erreurs. En effet, il est permis de douter que le Conseil d'Etat soit un corps politique et judiciaire; ces deux caractères sont peu compatibles, car la politique a des entraînements qui doivent être bannis du sanctuaire de la justice. Ce n'est pas la politique qui doit dominer dans le sein du Conseil d'Etat, mais bien l'expérience, la science, l'impartialié et la modération. Si le Conseil d'Etat émet des avis sur les projets de lois et les amendements, et en général sur les questions de haute administration que le Gouvernement lui soumet, il n'intervient pas comme rouage politique ; il doit être dégagé au contraire de toute préoccupation de parti. Les conseillers d'Etat sont les hommes de science et d'expérience placés à côté des hommes politiques qui siègent sur les bancs de la Chambre et du Gouvernement. Ils sont effectivement, comme le dit la section centrale, un pouvoir modérateur remplissant en quelque sorte l'office d'une Chambre haute. Eh bien, comment le Conseil d'Etat remplirait-il cette mission, s'il n'était qu'une émanation de l'Assemblée à laquelle il doit faire contrepoids et dont il doit tempérer les allures peut être trop rapides dans certaines circonstances? Le Conseil d'Etat est aussi, et c'est peutêtre là sa mission principale, le conseil de la Couronne, c'est ce que son nom indique; c'est ce qu'il est dans tous les pays qui sont dotés de cette institution ; si on soumettait les conseillers à une élection par l'Assemblée des E'ats, dans le but d'arriver à une concordance constante entre les avis qu'ils donnent, et les résolutions de l'Assemblée, l'institution serait réellement dénaturée. Car c'est en définitive la Couronne qui propose et sanctionne les lois, et qui, en exerçant cette prérogative, la plus importante de toutes celles que Lui reconnaît la Constitution, veut et doit être éclairée par des conseillers de son choix, et non par des conseillers qu'on Lui imp serait. Lors donc qu'on considère le Conseil d'Etat uniquement comme corps consultatif, comme émettant de simples avis, on ne saurait disconvenir qu'il n'y a aucun inconvénient à ce que les membres de ce corps soient librement choisis par le lloi Grand- Duc. Tout ce que l'on peut exiger, c'est que dans ce corps quelques membres possédant la confiance de l'Assemblée des Etats, désignés par elle, puissant y représenter ses vues, et les défendre au besoin. Ce but sera atteint du moment que l'Assemblée intervient dans la nomination des membres du comité du contentieux, qui siègent aussi en assemblée générale du Conseil. Quant à ces membres, nous l'avons déjà dit, ils se trouvent dans une position toutà-fait différente de celle des autres conseillers. C'est ce que l'on comprend aisément en parcourant les différentes attributions du comité du contentieux. En première ligne nous rencontrons les conflits entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir administratif. La Constitution de 1848, après avoir dit, art. 86, que les contestations qui ont pour objet des droits civils, sont exclusivement du ressort des tribunaux, a cependant reconnu la possibilité des conflits, dont l'art. 68 attribue le règlement à la Cour supérieure de justice, à l'instar de ce qui existe en Belgique, où c'est la Cour de cassation qui connaît des conflits. La Constitution révisée substitue le Conseil d'Etat aux tribunaux. Il est assez rationnel que les tribunaux ne puissent pas juger leur propre cause, lorsque leur compétence est contestée par l'administration; mais pour être équitable, il faudrait que cette régie fut réciproque. Or, c'est ce qui n'est pas le cas, lorsque le Conseil d'Etat, juge des conflits, est composé exclusivement d'hommes choisis par le Gouvernement, ne jouissant d'aucune espèce d'inamovibilité. Cet inconvénient est encore plus sensible lorsque, et c'est le cas d'après l'ordonnance de 1857, le Gouvernement n'est pas lié par la résolution du Conseil d'Etat, le décret royal grand-ducal qui intervient pouvant être contraire à cette résolution (art. 19). Dans le système de l'ordonnance, c'est en définitive le même pouvoir qui élève et qui juge les conflits ; c'est ce qui répugne à l'idée même du conflit. Mais comment établir une magistrature indépendante, en dehors de la magistrature ordinaire. Un essai avait été en France, où les auteurs de la Constitution de 1848 avaient institué un tribunal spécial pour le règlement des conflits. Ce tribunal avait pour président le ministre de la justice, et il était composé en outre de huit juges pris en nombre égal parmi les membres du Conseil d'Etat et ceux de la Cour de cassation, et désignés pour trois ans" par leurs corps respectifs. Ce tribunal a rendu d'excellents services, mais il a disparu avec le régime politique qui l'avait vu naître. La Constitution ne permet pas de créer un pareil tribunal en dehors du Conseil d'Etat ; mais l'avant-projet soumis par nous au Conseil d'Etat, en admettant l'idée fondamentale, à savoir que le corps qui juge les conflits ne doit être ni exclusivement administratif ni exclusivement judiciaire, ni un corps essentiellement politique. Les objections graves qu'a rencontrées au sein du Conseil d'Etat la participation de la magistrature à la nomination des membres du comité du contentieux, nous ont décidés à abandonner cette propositions, qui nous paraît peu essentielle; en effet, il suffira que l'élément judiciaire soit représenté dans le sein du comité ; or, c'est ce qui arrivera par la force des choses; de plus, comme les magistrats eux-mêmes sont nommés directement par le Roi Grand - Duc, il n'y a rien d'anormal à ce que l'élément judiciaire soit représenté, dans le sein du comité, par des jurisconsu'tes nommés, eux aussi, directement par le Roi Grand-Duc. Ce qui est plus essentiel à nos yeux, c'est la participation de l'Assemblée des Etats à la nomination des membres du comité du contentieux; ce principe est maintenu par l'art. 2 du projet définitif. Cette intervention de l'Assemblée des Etats a principalement pour but de donner au corps nommé en partie sur ses propositions, l'indépendance qui pourrait lui faire défaut s'il était nommé exclusivement par le pouvoir exécutif ; de parer ainsi aux inconvénients qui résulteraient d'un choix fait exclusivement par le Gouvernement, de donner au corps qui juge les conflits et la légalisé des arrêtés et règlements généraux, plus d'autorité aux yeux du pays, en laissant celui ci prendre part indirectement aux choix de ses membres, et enfin de placer dans le sein non seulement du comité du contentieux, mais du Conseil d'Etat, au moins trois membres formant en quelque sorte un trait d'union entre les deux corps appelés à délibérer sur les projets de loi. Enfin les prérogatives de la Couronne paraissent suffisamment sauvegardées par là qu'elle exerce un choix sur des listes doubles ou triples de candidats, et que notamment quant à la nomination du président du comité son choix n'est point limité. Cette dernière disposition surtout se justifie par la nécessité de confier en général la direction des audiences du comité du contentieux, où les actes de l'administration supérieure et ceux du Souverain même sont livrés à tous les hasards d'un débat oral et public, à une personne jouissant au plus haut degré de la Confiance de la Couronne. Le comité du contentieux connaît aussi des contestations sur la légalité des arrêtés et rèyhtnents généraux et du contentieux. Tout ce qui d'être dit des conflits s'applique à plus forte raison aux contestations sur la légalité des arrêtés et règlements généraux et au contentieux administratif. Le comité du contentieux est appelé à réformer et à casser éventuellement les actes du Gouvernement. Lorsque le comité du contentieux déclare qu'un arrêté ou règlement général est illégal, il redresse une erreur, il réprime un empiétement du pouvoir exécutif et il restitue à la loi et aux tribunaux qui doivent l'appliquer, leur action légitime; le comité vide de cette manière un conflit véritable entre un acte du pouvoir exécutif d'une part et la loi et les tribunaux d'autre part. De même, en matière contentieuse le comité du contentieux remplit vis-à-vis d'un tribunal de première instance. Il faut donc absolument qu'il trouve dans son organisation des garanties d'indépendance, et on pourrait reproduire à ce sujet toutes les considérations émises ci-dessus à propos des conflits. Le comité du contentieux est encore juge des conflits entre le Gouvernement et la Chambre des comptes. Sauf l'organisation nouvelle du comi'é du contentieux, le système de l'ordonnance, en ce qui concerne les conflits entre le Gouvernement et la Chambre des comptes, est maintenu par le projet, parce qu'il paraît préférable à celui admis par les §§ 2 et 3 de l'art. 17 de la loi du 9 janvier 1852 sur la comptabilité. D'après cette disposition, le Gouvernement pouvait passer outre à la liquidation d'une dépense, malgré l'opposition de la Chambre des comptes ; l'arbitraire du Gouvernement n'avait donc d'autres limites que sa responsabilité devant la Chambre ; cette responsabilisé était trop lourde du moment qu'une majorité mal disposée pour le Gouvernement était naturellement encline à donner toujours raison à la Chambre des comptes, et illusoire, du moment que le Gouvernement était sûr d'obtenir toujours un bill d'indem nité de ses amis politiques siégeant en majorité à la Chambre. Mais le système de l'ordonnance pèche par l'excès contraire. En effet, dans ce système, une décision du comité du contentieux met le Gouvernement à l'abri de toute responsabilité. Cette décision remplace celle de la Chambre des comptes et tient en quelque sorte lieu du visa. Or, le comité du contentieux, dans le système de l'ordonnance, ne présente pas les garanties d'indépendance que présente la Chambre ('es comptes, et ainsi il pouvait arriver, chose extraordinaire, que les résolutions d'un corps que l'on a jugé devoir jouir d'une indépendance intière vis à vis du Gouvernement, étaient réformées par un corps qui ne présentait aucune garantie de l'espèce. C'est cette anomalie que le nouveau projet d'organisation Lit disparaître, en introduisant un nouveau mode de nomination et de révocation des membres du comité du contentieux. Outre les changements concernant la composition du Conseil d'Etat, le nouveau projet apporte à l'ancienne organisation un certain nombre d'autres modifications importances, qui sont expliquées et justifiées sous forme de notes accompagnant l'avantprojet. L'avis émis par le Conseil d'Etat sur cet avant-projet se prononce principalement contre l'art. 2. Ainsi que nous avons eu l'honneur de le dire, Monseigneur, cet article a été modifié; toutefois les motifs ci-dessus déduits nous ont déterminés à maintenir le système de présentation de candidats par l'Assemblée des Etats. L'objection principale du Conseil d'Etat consiste à dire que l'Assemblée des Etats ne doit s'immiscer ni directement ni indirectement dans la direction de l'administration, qui est réservée par la Constitution au Roi Grind-Duc, immixtion qui résulterait cependant de la participation des membres proposés par l'Assemblée des Etats à l'examen des affaires administratives soumises à l'avis du Conseil d'Etat. Cette objection n'a pas échappé au Gouvernement. Son exposé des motifs prouve suffisamment qu'il n'entre pas dans ses vues de faire intervenir, même d'une manière indirecte, l'Assemblée des Etats dans les affaires administratives ; c'est pour ce motif qu'il repousse l'idée de la nomination de tous les membres du Conseil sur les propositions de l'Assemblée législative. Mais la Consti'ution contient aussi des dispositions qui ne doivent pas être perdues de vue. En donnant au Conseil d'Etat des attributions diverses, législatives, administratives, judiciaires et même politiques, elle indique la nécessité d'introduire dans son 5ein des éléments divers. Il est donc impossible d'observer dans l'organisation du Conseil d'Etat la démarcation rigoureuse entre le pouvoir législatif et le pouvoir administratif, et il semble que tout ce que l'on peut demander à une organisation sage et conforme à la Constitution, c'est que quant à l'examen des questions administratives, le caractère du Conseil d'Etat comme corps administratif ne soit pas altéré trop sensiblement. Or, ce n'est pas la participation indirecte de l'Assemblée des Etats à la nomination de trois membres d'un corps, qui en compte quinze, qui puisse dénaturer le caractère de l'institution. Nous pouvons invoquer à l'appui de notre opinion ce qui existe dans d'autres pays constitutionnels. Dans le royaume des Pays-Bas, le Roi nomme aux places vacantes dans les Cours sur une liste triple qui lui est présentée par les Etats provinciaux, et dans la Haute- Cour sur une liste présenté par la seconde Chambre des Etats-généraux. En Belgique, les conseillers aux Cours d'appel sont nommés sur présentation de candidats par les Conseils provinciaux, et le Sénat fait des propositions pour les places de conseiller à la Cour de cassation. C'est cette Cour qui en Belgique est juge des conflits et de la légalité des règlements et arrêtés généraux. Ces exemples prouvent que le système des nominations royales sur listes de candidats proposés par des corps électifs ou autres n'a jamais été considéré comme une atteinte aux prérogatives de la Couronne; ils démontrent encore qu'on n'a jamais vu un empiétement d'un pouvoir sur l'autre dans l'intervention plus ou moins directe d'un pouvoir dans l'installation des agents de l'autre; ils font voir enfin cette intervention peut avoir lieu sans altérer le caractère du corps dont les membres sont ainsi nommés. Parmi les modifications proposées par le Conseil d'Etat, il en est qui ne seraient que la conséquence de la suppression complète de l'art. 2, et qui dès lors, en présence de l'art. 2 du projet définitif, ne sauraient être admises. Il en est d'autres, en assez grand nombre, que le Gouvernement s'empresse d'accueillir, parce qu'elles complètent des dispositions du projet primitif ou tendent à les rendre plus explicites et plus claires. Enfin il y en a d'autres dont le Gouvernement n'a pis cru devoir tenir compte, parce qu'elles ne lui ont pas paru être complètement en harmonie avec les autres dispositions du projet, ou bien parce que la rédaction proposée ne présente aucun avantage sur celle du projet primitif. Il en est notamment ainsi en ce qui concerne les dispositions sur la compétence; il a semblé au Gouvernement qu'en introduisant un léger changement dans la rédaction de l'art. 34, il tenait compte des observations les plus importantes du Conseil d'Etat, tout en maintenant une rédaction préférable à celle proposée par ce corps. Un avis séparé, remarquable par les motifs sur lesquels il se fonde, tend à faire introduire dans la loi des dispositions portant : I) que le secrétaire du Conseil remplira auprès du comité du contentieux les fonctions de commissaire du Gouvernement; 2) que le secrétaire du Conseil peut en être membre, meis que ses fonctions sont incompatibles avec d'autres fonctions publiques; 3) qu'il y aura en outre un greffier du Conseil appelé à remplir les fonctions attribuées aux greffiers des corps judiciaires et de l'Assemblée des États. Le Gouvernement apprécie parfaitement l'utilité de l'organisation proposée dans l'avis séparé dont il s'agit; mais comme cette organisation imposerait une charge nouvelle au Trésor, nous sommes d'avis que l'on peut attendre que l'expérience ait démontré la nécessité d'instituer auprès du Conseil d'Etat un secrétaire commissaire du Gouvernement pour créer ces fonctions im- portantes. Telles sont, Monseigneur, les considérations qui ont porté le Gouvernement à élaborer et à soumettre à la haute appréciation  de Votre Altesse Royale le projet de loi ci-joint. En demandant très-respectueusement l'autorisation de le présenter à l'Assemblée des États, le Gouvernement a l'intime conviction qu'il contribuera à introduire un progrès sensible dans l'exécution franche et libérale de la Constitution, sans porter atteinte aux prérogatives que cette Constitution réserve à la Couronne. Nous sommes etc. Les membres du Gouvernement: Le Minisire dE'at, Président du Gouvernement, Baron V. ue Tornaco. Le Directeur-général des finances, Ulveling. Le Directeur-général de l'intérieur et des travaux publics, E. Simo\s. Le Directeur-général de la justice, H. Vanneri's.