AVIS DU CONSEIL D’ÉTAT sur le projet de loi concernant la convention du 15 mai — 31 octobre 1858 et les mesures financières relatives aux chemins de fer.
Luxemburger Zeitung – Journal de Luxembourg, 1858-11-23 00:00:00

AVIS DU CONSEIL D’ÉTAT sur le projet de loi concernant la convention du 15 mai — 31 octobre 1858 et les mesures financières relatives aux chemins de fer. Le projet de loi soumis a l'examen du Conseil d'État comprend deux objets distincts : la convention du 15 mai 1838 portant modification aux traités des 9 novembre 1855 et 28 novembre 18oG, la combinaison proposée pour procurer a l'État la somme de quatre millions de francs, destinés à payer a la Société Guillaume-Luxembourg la subvention qui lui a été accordée par la convention du 4 —2B novembre 1856 et a couvrir d'autres dépenses nécessitées par la création des chemins de fer. Celte dernière partie du projet n'est pas une conséquence de la convention du 18 mai dernier ; les causes antérieures qui exigent le sacrifice de quatre millions ont été maintenues par ce traité, seulement les termes de paiement de la subvention ont été avancés. 11 importe d'examiner d'abord cette convention, de se bien pénétrer de toute sa portée, d'apprécier les concessions qu'elle stipule en faveur de la compagnie, les modifications essentiellesqu'elle apporte à la situation créé»! par les conventions antérieures, dont il est donc nécessaire de rappeler avant tout les conditions et l'historique. Par la convention du 9 novembre 1833 les trois lignes de Luxembourg vers Arlon, vers Thionville et vers Trêves, avaient été définitivement concédées ; la construction de la ligne du Nord depuis Luxembourg jusqu'à la frontière près deWeiswampach était surbordonnée a deux conditions, l'une que le coût kilométrique ne dépassât pas 160,000 francs, l'autre qu'une extension vers Spa ou Cologne fût assurée et ce endéans deux ans. Ces quatre lignes ayant leur point d'intersection à Luxembourg constituaient le réseau qu'en 1845 l'administration grand-ducale avait déjà indiqué, sauf certaines modifications complémentaires et de directions, comme répondant le mieux aux intérêts et à la position du pays. D'après la concession de 1855 la branche du Nord n'apparaissait encore que comme un espoir, fondé surtout sur le concours étranger. Une année cependant s'écoula sans apparence d'une participation à l'entreprise du côté de la Belgique ni du côté de la Prusse, la crise financière intervint en même temps et paralysa la création d'une société pour la réalisation des chemins concédés, toutefois déjà en cours d'exécution et garantis par le dépôt d'un cautionnement de 500,000 francs. C'est alors que la convention du 4 28 novembre 1856 fut consentie, dans le double but évident d'assurer définitivement la ligne du Nord et d'amener la formation de la Société actuelle. Le concessionnaire renonça aux deux conditions d'un maximum de dépense et d'une extension assurée, et le Gouvernement lui accorda 3 millions de subvention à payer, un tiers à mesure de l'avancement des travaux de la section de Luxembourg h Diekirch, les deux autres tiers étant affectés àla section de Diekirch à Weiswampach. Cette convention contient encore d'autres dispositions explicatives et complémentaires des stipulations précédentes. Le cahier des charges de 1855 fut inter. prêté en ce sens que les dépenses pour travaux de fortifications resteraient à charge de l'Etat, et il fut arrêté que les terrassements seraient immédiatement exécutés pour deux voies, que le poids des rails serait porté à 30 kil. et le tarif des marchandises de 3° classe abaissé à 43 C". Le concessionnaire déposa un cautionnement spécial de 500,000 francs pour la ligne du Nord en sus des 500,000 francs déposés antérieurement. Ce sont ces deux conventions auxquelles sont annexées des lettres séparées quant aux délais, qui jusqu'ici déterminent encore les obligations de la Compagnie Guillaume-Luxembourg, ainsi que les charges de l'État. En résumé donc et eu égard aux clauses privées concernant les délais, la Compagnie est obligée, d'après ces traités, à construire les deux lignes vers Arlon et Trêves, de manière à avoir terminé en même temps que les chemins à rejoindre ; Celle vers Thionville, avant le 1" juillet 1859 (traité international) ; Celle jusqu'à Diekirch, le 1" mars 1862 ; Et celle jusqu'à Weiswampach, quand même aucun prolongement ne serait assuré, le 1" septembre 1864. L'État ne doit, ainsi qu'il a été dit, la subvention que dans la proportion et à mesure de l'avancement des travaux de la ligne du Nord, 1 million pour la première section, 2 millions pour la seconde. Quels changements le traité du 15 mai apportel-il a cette situation ? En scrutant le sens réel de cet arrangement, on trouve que la Société peut se dégager en abandonnant  le cautionnement de 500,000 francs, de l'obligation de construire la section de la ligne du Nord à partir de Diekirch, qu'une extension soit assurée ou non, le cautionnement étant maintenu (art. 4) comme garantie de la réalisation de cette ligne entière du Nord ; Que si la Société voulait cependant construire la section frontière, elle devrait l'avoir achevée endéans 3 ans à partir de l'extension assurée, mais dans ce cas aussi te cautionnement d'un demi-million lui serait restitué conformément au principe maintenu; Que la subvention conservée intégralement, sera répartie sur tout le réseau et payée par fraction de 270,000 francs environ (le réseau comprenant 110 kilom.) à mesure de l'achèvement de 10 kilom. (à l'observation : que la subvention devrait être payée à mesure de l'achèvement de 10 kilomètres de chemin achevés se reliant a la gare centrale, le Gouvernement a répondu que les fractions de la subvention seraient délivrées, à mesure que des travaux représentant les dépenses à faire pour parachever 10 kil. seraient effectués) ; Que les détails d'exécution et de parachèvement seraient reportés à 1 an pour les sections vers Arlon et Thionville ; a 2 ans pour celle vers Trêves, et à 3 ans pour celle jusqu'à Diekirch, le tout après l'approbation des plans, qui tous devaient être soumis avant le 1" octobre 1858. Un arrêté inséré au Journal ofiiciel prouve que les plans pour la voie vers Diekirch ont été approuvés le 16 octob" 1858, ceux des parties vers la Belgique et la France l'ont déjà été antérieurement. Quant au projet pour la section de Trêves, il paraîtrait qu'il n'a pas encore été approuvé sur toute la longueur, au moins. Tel est le sens de la convention du 15 mai, à laquelle il faul rattacher : 1° La déclaration du 31 octobre dernier, en vertu de laquelle les travaux vers Trêves et Diekirch doivent être entrepris et poursuivis simultanément avec ceux des autres lignes, 2" La promesse contractuelle de la concession du chemin vers les minières du canton d'Esch. Ces arrangements apportent donc à la situation antérieure des modifications importantes, qui peuvent être, sous le rapport de leurs avantages respectifs et de leurs conséquences, définies comme suit: 1° La Compagnie est dégagée définitivement, si elle le veut, de la charge de construire le chemin du Nord depuis Diekirch à la frontière, sur une étendue de 50 kil. environ, mais dans ce cas elle perd le cautionnement des 300,000 fr., qui pourront faciliter la construction de cette partie, si le concours étranger pour une jonction quelconque est obtenu. Le réseau luxembourgeois reste donc à la vérité incomplet par une lacune dans la grande communication du Nord au Midi, laquelle n'est plus irrévocablement concédée et arrêtée, mais les chances de réalisation de celle voie sont dans la probabilité que la Compagnie, si elle continue à prospérer, construira elle-même, par le double intérêt de rejoindre pour son réseau les grandes voies européennes du Nord et de conserver 300,000 francs, et à défaut de la Société, dans la faculté pour l'Etat d'opérer, au moyen d'une réserve de 500,000 francs, lui-même, ou par la création d'une autre Compagnie, une jonction avantageuse réclamée par l'intérêt des pays voisins, avec lesquels des rapports rassurants paraissent déjà avoir été engagés ; on peut du reste avoir l'intime conviction que dans un délai plus ou moins rapproché, la lacune sera comblée; du côté de la Belgique et de l'Allemagne trop de lignes tendent à se joindre à celle qui aboutira à Diekirch, et jamais on n'a vu dans de telles conditions subsister longtemps une interruption de communication. 2° Les délais d'achèvement sont fixés d'une manière plus précise et sont en général rapprochés. Les deux lignes vers Arlon et vers Thionville seront ouvertes, en tous cas, dans le courant de l'été prochain, celle vers Trêves le sera une année après, et celle vers Diekirch est avancée d'une année. A cela il faut ajouter, qu'en vertu de l'engagement du 31 octobre, les travaux doivent être poursuivis simultanément avec ceux des autres sections. 3* Les époques de paiement de la subvention sont avancées et l'intérêt à servir pour un emprunt courra plus tôt à charge de l'Etat, mais l'avancement plus rapide des travaux pourra compenser le désavantage de cette condition par l'accroissement proportionnel  des revenus de l'Etat et de la fortune publique. 4° Une nouvelle ligne est concédée vers Esch ; elle sera fructueuse pour la Compagnie, mais aussi pour le trésor grand-ducal et pour le pays, parce qu'un canton nouveau sera rattaché au railway, que le mouvement industriel sera puissamment secondé et que les revenus de l'entreprise augmenteront les chances du remboursement de la subvention. . En somme on ne peut méconnaître que la concession de l'obligation péremploire de construire la section de Diekirch à Weiswampach, en une faculté, et le rapprochement des termes de paiement de la subvention ne sont pas suffisamment compensés par l'abandon éventuel par la Société du cautionnement d'un demi-million, par une exécution plus prompte et simultanée des travaux et par les avantages d'un nouveau tronçon versEsch, et il est incontestable que l'accomplissement pur et simple, régulier et actif des stipulations de 185« ci de 1856 seraient plus favorables à l'intérêt luxembourgeois que l'exécution du traité nouveau. Mais ici je place l'examen des motifs qui ont nécessité les changements proposés et qui se trouvent débattus et indiqués dans les documents soumis au Conseil d'Etat. Un motif général et dominant, qui est mentionné, c'est la défaveur qui a atteint depuis deux ans toutes les entreprises de chemins de ler en Europe, par suite d'une crise financière persistante, de la multiplicité des concessions obtenues et d'un temps d'arrêt constaté dans la progression jusque là croissante des revenus des voies ferrées, progression qui se reproduit de nouveau, mais qui ne ramènera que lentement des capitaux auxopérationsdecettenature. Le Guillaume-Luxembourg n'a pas sans doute échappé seul aux conséquences de cet état de choses qui pouvait influer d'une manière fâcheuse sur le premier appel de fonds à faire aux actionnaires. Deux faits également déplorables ont entravé la marche de l'affaire en 1857 et encore en 1858. C'est d'abord le procès Favier, qui a eu un fatal retentissement et qui paraît avoir imposé des sacrifices notables à la Société, puis le désordre de la maison Prost. C'est surtout le désarroi de ce financier, qui en 1855 se trouvait à la tête d'entreprises considérables et notamment de rétablissement des caisses d'escompte, très en crédit alors, et qui avait souscrit pour plus de 20,000 actions, sur lesquelles les versements n'avaient pas été effectués en réalité, qui a constitué pour la Société un sérieux embarras; ces actions étant à considérer comme non souscrites, le capital était incomplet; la réduction des charges de la Société permet la réduction du capital actionnaire et l'affaire est régularisée sans perte. On ne peut contester qu'une de ces charges; celle de construire la section de Diekirch à la frontière, avant que l'on eût l'assurance de rejoindre un autre réseau de voies ferrées, se présentait en absence d'un progrès de ce côté, comme excessivement onéreuse et comme anormale, et était de nature à peser gravement sur l'entreprise; aussi les entrepreneurs de travaux, assez puissants pour s'y intéresser d'une manière efficace, refusaient leur concours, liest avéré que la maison W'aring, à laquelle des outertnres ont été faites dès le mois d'avril, a formellement posé comme condition de son intervention, une modification à obtenir du chef de la ligne du Nord. Ces motifs, dont la puissance n'est pas à contester, ont dû l'emporter sur les désavantages de la situation créée dans l'affaire de nos chemins de fer par le traité du iS mai et justifient son adoption. 11 faut encore se placer, pour apprécier cet acte, à un point de vue général et considérer que le réseau luxembourgeois, réduit même jusqu'à Diekirch, embrasse une étendue kilométrique considérable, eu égard à son étendue et à sa population, et que l'entreprise de sa réalisation réclame un appui et une assistance décidés, Que si la grande ligne du Nord est un jour construite, comme cela n'est pas douteux, le pays sera doté d'un ensemble de voies ferrées, telles que peu de nations en possèdent, Que les frais de premier établissement de la section de Diekirch et son exploitation augmenteront seuls la richesse nationale et les revenus du trésor dans une mesure qui compensera les sacrifices que l'Etat s'impose, Qu'enfin le refus d'une assistance dans des conjonctures difficiles aurait pu compromettre le sort de la Société, retarder les travaux et ajourner indéfiniment  peut-être la ligne du Nord, même la section jusqu'à Diekirch, à laquelle sept cantons du pays sont cependant directement intéressés. En énumérant les avantages qui ont été accordés à la Société Guillaume-Luxembourg déjà par la convention du 4—28 novembre 1856 et ceux que le nouveau traité lui accorde, en pesant les charges que l'Etat s'impose, l'attention du Conseil a dû se porter sur la nécessité d'une action gouvernementale sérieuse et active pour assurer la réalisation de l'œuvre dans les conditions de sécurité, d'économie et de régularité nécessaires. L'Etat a non seulement à veiller à une bonne et économique exécution des travaux, mais encore à une gestion financière et administrative qui garantisse les intérêts des actionnaires et qui permette aussi d'espérer que la subvention sera remboursée un jour par le partage convenu de l'excédant de 7 pCI. du revenu net. Cette condition ne doit pas être considérée comme reposant sur une chance illusoire. Sans doute que s'il s'agissait de se fonder sur des espérances de remboursement très-prochain, ce droit de l'Etat ne mériterait peut-être pas d'être pris dès aujourd'hui en considération, car quelle que soit la valeur de nos lignes, l'expérience a démontré qu'il faut toujours un laps de temps plus ou moins long avant que les voies ferrées atteignent un chiffre de revenu excédant l'intérêt du capital employé à leur construction. Mais il ne faut pas perdre de vue, que la concession est accordée pour 99 ans, que nos lignes présentent comme réseau international et à raison des richesses industrielles et pondéreuses du pays, des conditions exceptionnellement favorables et que les progrès qui sont journellement introduits dans les moyens d'exploitation pour les rendre moins coûteux, augmentent les chances de prospérité financière de ces entreprises. Or, il est constant que le revenu net des chemins de fer est en rapport direct avec les dépenses effectuées, et qu'un chemin de fer d'un revenu kilométrique brut double de celui d'un autre chemin de fer, peut cependant rapporter beaucoup moins que ce dernier construit à moins de frais. Il est sans doute bien entendu que les revenus du chemin des minières ainsi que celui de Diekirch a la frontière, s'il est construit par la Société Guillaume-Luxembourg, entreront en compte ainsi que les dépenses pour fixer le revenu net annuel. L'attention du Conseil s'est portée aussi sur un traité d'exploitation mentionné dans le rapport de la Compagnie aux actionnaires du 30 juin dernier. Dans les transactions de cette nature, il sera tenu sans doute un compte rigoureux et exclusif de l'intérêt de l'entreprise Luxembourgeoise. Sous ces différents rapports l'administration a, en vertu des cahiers des charges et des statuts, des droits de contrôle et de surveillance d'autant plus forts et plus légitimes, que l'Etat est intéressé dans l'entreprise, ces droits donnent la garantie que les intérêts de tous seront saufgardés et que d'autres sacrifices ne seront plus demandés au pays. Le Conseil d'Etat s'est ensuite livré à l'examen du second objet du projet de loi soumis à ses délibérations, à l'étude des mesures financières pour procurer à l'Etat la somme de quatre millions nécessaires pour couvrir les dépenses nécessitées par la création des chemins de fer. El d'abord il s'est préoccupé du projet de créer éventuellement pour un million de papier-monnaie. De sérieuses objections ont été soulevées à ce sujet. S'il est vrai que l'emploi du papier, comme monnaie, n'est pas par lui-même un mal ou un danger, il peut le devenir par la difficulté de régler les émissions et de créer des garanties suffisantes en cas de crise, et par le courant qui s'établit facilement pour des émissions excessives. Ces appréhensions se sont manifestées particulièrement chez les hommes de finance du pays, qui ont été consultés. On s'est demandé s'il ne serait pas possible de substituer au système exclusif du papier monnayé de l'Etat, un système mixte fondé sur le concours d'une banque de circulation, dont les billets à échéance perpétuelle, payables a vue et au porteur, offrent au public la faculté de choisir entre la monnaie métallique et la monnaie de papier, sans aucun emploi de force coèrcitive, celle dont il a besoin,  de manière à tenir toujours l'offre exactement proportionnée à la demande. C'est l'opinion d'économistes d'un grand poids. Le Conseil s'est prononcé sous le mérite de ces observations en faveur du projet qui laisse au Gouvernement la faculté de recourir à la mesure du papier-monnaie, suivant les circonstances, et pour autant qu'une autre combinaison et qui procurerait à l'Etat un équivalent des avantages h retirer de l'émission de papier-monnaie, n'aurait pu aboutir. L'opinion a aussi été émise si le Gouvernement ne pourrait pas, au moyen d'une simple convention avec la Société Guillaume-Luxembourg, faire fruit du million de cautionnement déposé. C'est à l'administration à apprécier les facilités et les avantages qu'un tel arrangement serait dans le cas d'apporter dans l'instruction et dans la réalisation d'une combinaison financière. Quoi qu'il en soit des deux ressources éventuelles qui viennent d'être indiquées, il est évident qu'il sera nécessaire de recourir à la mesure d'un emprunt plus ou moins élevé, pour le service des intérêts et l'amortissement duquel une ressource budgétaire annuelle devra être trouvée. Est-il possible de trouver cette ressource dans les voies et moyens ordinaires, eu égard à l'augmentation des revenus du trésor par suite de la construction et de l'exploitation des chemins de fer, et eu égard à des économies à introduire dans les dépenses, ou faut-il recourir à la majoration d'impôts projetée? Le Conseil, avant de se prononcer sur ces questions, a pesé mûrement les explications et les renseignements qui lui ont été fournis par M. le Directeur-général des finances et desquels il est résulté que, d'une part, d'après l'opinion du Gouvernement, une réduction des dépenses de l'Etat, notamment en ce qui concerne les subsides à accorder à différents services et les travaux publics, ne répondrait pas à l'intérêt du pays, et d'autre part, qu'une augmentation de revenus n'était ni assez sure, ni assez prochaine, ni assez notable, pour que l'on pût se passer de recourir à une majoration d'impôt. Le Conseil n'a pu méconnaître le poids de l'opinion du Gouvernement dans une matière qui concerne directement le système administratif du pays, ni le mérite des raisons déduites, et ne connaissant pas tous les éléments financiers qui peuvent influer sur la question, il a passé à l'examen du point de savoir, si c'était à l'impôt foncier qu'il fallait s'adresser pour assurer les ressources nécessaires. En comparant l'impôt foncier payé dans le Grand- Duché avec la contribution de même nature payée dans les pays voisins, notamment dans le Luxembourg belge, et en prenant en considération l'augmentation considérable de la valeur et du produit des propriétés foncières depuis 1849, que l'impôt est resté fixe, ainsi que les difficultés de majorer l'impôt mobilier, qui du reste progresse naturellement, le Conseil s'est prononcé en faveur de l'adoption de l'art. 3 du projet. Par ces considérations, le Conseil d'Etat émet un avis favorable au projet de loi soumis à son examen. Ainsi délibéré en séance plénièredu i l nov. 1858. Le Secrétaire, Le Président, Thibeau. DE LA FONTAINE.