Projet de loi portant organisation du conseil d'Etat. RAPPORT AU PRINCE LIEUTENANT.
COURRIER DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG., 1865-10-31 00:00:00

Projet de loi portant organisation du conseil d'Etat. RAPPORT AU PRINCE LIEUTENANT. (Suite et fin.) Eu première ligne nous rencontrons lesconflits entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir administratif. La Constitution de 1848, après avoir dit, art. 8G, que les contestations qui ont pour objets des droits civils, sont exclusivement du ressort des tribunaux, a cependant reconnu la possibilité des conflits, dont l'art. 98 attribue le règlement à la Cour supérieure de justice, à l'instar de ce qui existe en Belgique, où c'est la Cour de cassation qui connaît des conflits. La Constitution révisée substitue le conseil d'Etat au tribunaux. Il est assez rationnel que les tribunaux ne puissent pas juger leur propre cause, lorsque leur compétence est contestée par l'administration ; mais pour être équitable, il faudrait que cette règle fût réciproque. Or, c'est ce qui n'est pas le cas, lorsque le conseil d'Etat, juge des conflits, est composé exclusivement d'hommes choisis par le Gouvernement, ne jouissant d'aucune espèce d'inamovibilité. Cet inconvénient est encore plus sensible lorsque, et c'est le cas d'après l'ordonnance de 1857, le Gouvernement n'est pas lié par la résolution du conseil d'Etat, le décret royal grand ducal qui intervient pouvant être contraire à cette résolution (art. 19). Dans le système de l'ordonnance, c'est en définitive le même pouvoir qui élève et qui juge les conflits; c'est ce qui répugne à l'idée même du conflit. Mais comment établir une magistrature indépendante, en dehors de la magistrature ordinaire. Un essai avait été fait en France, où 1» auteurs de. la Constitution de 1848 avaient institué un tribunal spécial pour le règlement des conflits. Ce tribunal avait pour président le ministre de la justice, et il était composé en outre de huit juges pris en nombre égal parmi les membres du conseil d'Etat et ceux de la Cour de cassation, et désignés pour trois ans par leurs corps respectifs. Ce tribunal a rendu d'excellentes services, mais il a disparu avec le régime politique qui l'avait vu naître. La Constitution ne permet pas de créer un pareil tribunal en dehors du conseil d'Eat ; mais l'avant-projet soumis par nous au conseil d'Etat, en admettant l'idée fondamentale à savoir que le corps qui juge des conflits ne doit être ni exclusivement administratif ni exclusivement judiciaire, ni un corps essentiellement  politique. Les obections graves qu'a rencontrées au sein du conseil d'Etat la participation de la magistrature à la nomination des membres du comité de contentieux, nous ont décidés à abandonner cette proposition, qui nous paraît peu essentielle ; en effet, il suffira que l'élément judicaire soit représenté dans le sein du comité : or, c'est ce qui arrivera par la force des choses; de plus, comme les magistrats eux mêmes sont nommés directement par le Roi Grand-Duc, il n'y a rien d'anormal à ce que l'élément judiciaire soit représenté, dans le sein du comité, par des jurisconsultes nommés, eux aussi, directement par le Roi Grand-Duc. Ce qui est plus essentiel à nos yeux, c'est la participation de l'Assemblée des Etats à la nomination des membres du comité du contentieux ; ce principe est maintenu par l'art. 2 du projet définitif. Cette intervention de l'Assemblée des Etats a principalement pour but de donner au corps nommé en partie sur ses propositions, l'indépendance qui pourrait lui faire défaut s'il était nommé exclusivement par le pouvoir exécutif; de parer ainsi aux inconvénients qui résulteraient d'un choix fait exclusivement par le Gouvernement, de donner au corps qui juge les conflits et la légalité des arrêtés et règlements généraux, plus d'autorité aux yeux dn paxs, en laissant celui-ci prendre part indirectement au choix de ses membres, et enfin de placer dans le sein non seulement du comité du contentieux, mais du conseil d'Etat au moins trois membres formant en quelque sorte un trait d'union entre les deux corps appelés à délibérer sur les projets de loi. Enfin les prérogativess de la Couronnne paraissent suffisamment sauvegardées par là qu'elle exerce un choix sur des listes doubles ou triples de candidats, et que notamment quant la nomination du président du comité, son choix n'est point limité. Cette dernière disposition surtout se justifie par la nécessité de confier en général la direction des audiences du comité du contentieux, où les actes de l'administration supérieure et ceux du Souverain même sont livrés à tous les hasards d'un débat oral et public, à une personne jouissant au plus haut degré de la confiance de la Couronne. Le comité du contentieux connaît aussi des contestations sur la la légalité des arrêtés et règlements généraux et du contentieux. Tout ce qui vient d'être dit des conflits s'applique à plus forte raison aux contestations sur la légalité des arrêtés et règlements généraux et au contentieux administratif. Le comité du contentieex est appelé à réformer et à casser éventuellement les actes du Gouvernement. Lorsque le comité du contentieux déclare qu'un arrfité ou règlement général est illégal, il redresse une erreur, il réprime un empiétement du pouvoir exécutif et il restitue à la loi et aux tribunaux qui doivent l'appliquer, leur action légitime; le comité vide de cette manière un conflit véritable entre un acte du pouvoir exécutif d'une part de la loi et des tribunaux d'autre part. De même, en matière oontentieuse le comité du contentieux remplit d l'égard du Gouvernement les fonctions qu'une Cour d'appel ou de cassation remplit vis-à vis d'un tribunal de première instance. 11 faut donc absolument qu'il trouve dans son organisation des garanties d'indépendance, et on pourrait reproduire à ce sujet toutes les considérations émises ci-dessus à propos des conflits. Le comité du contentieux est encore juge des conflits entre le Gouvernement et la Chambre des comptes. Sauf l'organisation nouvelle du comité du contentieux, le système de l'ordonnance, en ce qui concerne les conflits entre le Gouvernement et la chambre des comptes, est maintenu par le projet, parce qu'il paraît préférable à celui admis par les §§ 2 et 3 de l'art. 17 de la loi du 9 janvier 1852 sur la comptabilité. D'après cette disposition, le Gouvernement pouvait passer outre à la liquidation d'une dépense, malgré l'opposition de la Chambre des comptes; l'arbitraire du Gouvernement n'avait donc autres limites que sa responsabilité devant la Chambre ; cette responsabilité était trop lourde du moment qu'une majorité mal disposée pour le Gouvernement était naturellement encline à donner toujours raison à la Chambre des comptes, et illusoire, du moment que le Gouvernement était sûr d'obtenir toujours un bill d'indemnité de ses amis politiques siégeant en majorité à la Chambre. Mais le système de l'ordonnance pèche par l'excès contraire. En effet, dans ce. système, une décision du comité du contentieux met le Gouvernemet à l'abri de toute responsabilité. Cette décision remplace celle de la Chambre des comptes et tient en quelque sorte lieu du visa. Or, le comité du contentieux, dans le système de l'ordonnance, ne présente pas les garanties d'indépendance que présente la Chambre des comptes, et ainsi il pouvait arriver, chose extraordinaire, que les résolutions d'un corps que l'on a jugé devoir jouir d'une indépendance entière vis-à-vis du Gouvernement, étaient réformées par un corps qui ne présentait aucune garantie de l'espèce. C'est cette anomalie que le nouveau projet d'organisation fait disparaître, en introduisant au nouveau mode de nomination et de révocation des membres du comité du contentieux. Outre les changements concernant la composition du conseil d'Etat, le nouveau projet apporte à l'ancienne organisation un certain nombre d'autres modifications importantes, qui sont expliquées et justifiées sous formes de notes accampagnant l'avant projet. L'avis émis par le conseil d'Etat sur cet avant projet se prononce principalement contre l'art. 2. Ainsi que nous avons eu l'honneur de le dire, Monseigneur, cet article a été modifié ; toutefois les motifs ci-dessus déduits nous ont déterminés à maintenir le système de présentation de candidats par l'Assemblée des Etats. L'objection principale du conseil d'Etat consiste à dire qne l'Assemblée des Etats ne doit s'imiscer ni directement ni indirectement dans la direction de l'administration, qui est réservée par la Constitution au Roi Grand-Juc, imixtion qui résulterait cependant de la participation démembres proposés par l'Assemblée des Etats à l'examen des affaires administratives soumises à l'avis du conseil d'Etat. Cette objection n'a pas échappé au Gouvernement. Sou exposé des motils prouve suffisamment qu'il n'entre pas dans ses vues de faire intervenir, même d'une manière indirecte, l'Assemblée des Etats dans les affaires administratives ; c'est pour ce motif qu'il repousse l'idée de la nomination de tous les membres du conseil sur les propositions de r Assemblée législative. Mais la Constitution contient ainsi des dispositions qui ne doivent pas être perdues de vue. En donnant au conseil d'Etat des attributions diverses, législatives, administratives, judiciaires et même politiques, elle indique la nécessité d'introduire dans son sein des éléments divers. Il est donc impossible d'observer dans l'organisation du conseil d'Etat la démarcation rigoureuse eutre le pouvoir législatif et le pouvoir administratif, et il semble que tout ce que l'on peut demandera une organisation sage et conforme à la Constitution, c'est que quant à l'examen des questions administratives, le caractère du conseil d'Etat comme corps administratif ne soit pas altéré trop sensiblement. Or, ce n'est pas la participation indirecte de l'Assemblée des Etats à la nomination de trois membres d'un corps, qui en compte quinze, qui puisse dénaturer le caractère de l'institution. Nous pouvons invoquer à l'appui de notre opinion ce qui existe dans d'autres pays constitutionnels. Dans le royaume des Pays-Bas, le Roi nomme aux places vacantes dans les Cours sur une liste triple qui lui est présentée par les Etats provinciaux, et dans la haute Cour sur une liste présentée par la seconde Chambre des Etats généraux. En Belgique, les conseillers aux Cours d'appel sont nommés sur présentation de candidats par les conseils provinciaux, et le Sénat fait des propositions pour les places de conseiller à la Cour de cassation. C'est cette Cour qui en Belgique est juge des conflits et de la légalité des règlements et arrêtés généraux. Ces exemples prouvent que le système des nominations royales sur listes de' candidats proposés par des corps électifs ou autres n'a jamais été considéré comme une atteinte aux prérogatives de la Courone; ils démontrent encore qu'on n'a jamais vu un empiétement d'un pouvoir sur l'autre dans l'intervention plus ou moins directe d'un pouvoir dans l'intallation des agents de l'autre; il faut voir enfin que cette intervention peut avoir lieu sans altérer le caractère du corps dont les membres sont ainsi nommés. Parmi les modifications proposées par le conseil d'Etat, il en est qui no seraient que la conséquence de la suppression complète de l'article 2, et qui dès lors, en présence de l'aricle 2 du projet définitif, ne sauraient être admises. ' Il en est d'autres, en assez grand nombre, rque le gouvernement s'empresse d'accueillir, parce qu'elles complètent des dispositions du projet primitif ou teudent à les rendre plus explicites et plus clair es. Enfin il y en a d'autres dont le gouvernement n'a pas cru devoir tenir compte, parce qu'elles ne lui ont pas paru être complètement en harmonie avec les autres dispositions du projet, ou bien parce que la rédaction proposée ne présente aucun avantage sur celle du projet primitif, II en est notamment ainsi en ce qui concerne les dispositions sur la compétence; il a semblé au gouvernement qu'en introduisant un léger changement dans la rédaction de l'article 34, il tenait compte des observations les plus importantes du conseil d'Etat, tout en maintenant une rédaction préférable à celle proposée par ce corps. Un avis séparé, remarquable par les motifs sur lesquels il se fonde, tend à faire introduire dans la loi des dispositions portant : 1° que le secrétaire du conseil remplira auprès du comité du conteutieux les fonctions ae commissaire du gouvernement; 2° que le secrétaire du conseil peut en être membre, mais que ses fonctions sont incompatibles avec d'autres fonctions publiques ; 3° qu'il y aura en outre un greffier du conseil appelé à remplir les fonctions attribuées aux greffiers des ces corps judiciaires et de l'Assemblée des Etats. Le gouvernement apprétie parfaitement l'utilité de l'organisation proposée dans l'avis séparé dont il s'agit; mais cette organisation imposerait une charge nouvelle au Trésor, nous sommes d'avis que l'on peut attendre  que l'expérience ait démontré la nécessité d'instituer auprès du conseil d'Etat un seerôtaire-commissairedu gouvernement pour créer ces fonctions importantes. Telles sont, Monseigneur,lesconsidérations qui ont porté le gouvernement à élaborer et à soumettre à la haute appréciation de Votre Altesse Royale le projet de loi ci-joint. En demandant très respectueusement l'autorisation de le présenter à l'Assemblée des Etats, le gouvernement a l'intime conviction qu'il contribuera à introduire un progrès sensible dans l'exécution franche et libérale de la Constitution, sans porter atteinte aux prérogatives que cette Constiution réserve à la Couronne. Nous-sommes etc. Les membres du gouvernement :