A atuação do Ministério Público do Trabalho para a prevenção de ilícitos trabalhistas nos contratos de prestação de serviços terceirizados e de obras. Passado, presente e futuro
Authors: Mousinho Ileana Neiva 
Published: March 2024

Nas últimas décadas, o aumento do número de contratos de prestação de serviços terceirizados, firmados pela Administração, tem evidenciado um indesejado efeito colateral: a utilização dos referidos contratos, por várias contratadas, para a obtenção de vantagens financeiras indevidas, causando prejuízos aos trabalhadores e à Administração Pública. Práticas ilícitas também têm sido evidenciados nas contratações de empresas de engenharia para realização de obras públicas. A CONAP – à época chamada Coordenadoria de Combate às Irregularidades Trabalhistas na Administração Pública – desde o início da sua criação tem atuado para evitar que os trabalhadores sofram prejuízos durante a execução dos contratos de prestação de serviços terceirizados, partindo do pressuposto de que a mera busca da responsabilidade subsidiária não resolve o problema criado pela conduta ilícita das empresas, que fraudam a execução dos contratos, pois é necessária a adoção de medidas de prevenção de fraudes, pela Administração Pública, para que os trabalhadores “terceirizados” recebam a tempo e modo o pagamento das verbas trabalhistas e demais direitos decorrentes dos seus contratos de trabalho. Por vários anos, as investigações têm demonstrado como emergem as formas de fraude e corrupção decorrentes da contratação, pelos entres públicos, de empresas prestadoras de serviços terceirizados que cobram, da Administração Pública, o pagamento pela prestação de serviços, sem, todavia, remunerar corretamente os trabalhadores engajados no contrato, sem observar as normas de saúde e segurança do trabalho ou sem empregar o quantitativo de trabalhadores previsto no contrato. Comprovados os ilícitos trabalhistas, a CONAP/MPT busca uma tutela reparatória, para que os trabalhadores recebam as verbas inadimplidas, sejam elas pagas pela empresa recalcitrante, seja pela Administração Pública, que, ao agir com culpa in eligendo ou in vigilando, não garantiu que os empregados recebessem as suas verbas trabalhistas no tempo correto. A verificação de falha da Administração Pública, na grande maioria dos casos, conduziu a um aprimoramento da atuação da CONAP/MPT, para encetar atuação preventiva e inibitória de novos descumprimentos da legislação trabalhistas, pelas contratadas da Administração Pública, mediante mecanismos de melhor registro, por parte dos gestores públicos, das infrações praticadas pelas contratadas, formando-se o embrião de um conjunto de práticas de fiscalização contratual, ao qual, hoje, denomina-se programa de integridade, ou para alguns, simplesmente, compliance administrativo. Verificou-se, assim, no desenvolvimento da atuação da CONAP/MPT, a necessidade de exigir, da Administração Pública, a adoção de medidas prévias à contratação e durante a execução contratual, aptas a evitar a contratação de empresas inidôneas, que buscam se beneficiar de contratos administrativos, utilizando ardis para diminuir os custos trabalhistas. Em outras palavras, passou-se a exigir um melhor planejamento das licitações, detecção dos seus riscos e aprimoramento da fiscalização dos contratos de prestação de serviços terceirizados, cobrando do administrador público o uso de instrumentos mais refinados de due diligencie e compliance, ou seja, aprimorando o controle interno dos órgãos públicos. Da primeira fase de atuação da CONAP/MPT são emblemáticas as ações civis públicas mediante as quais se obteve o pagamento de verbas rescisórias de milhares de trabalhadores, a partir de pedidos liminares de bloqueio de pagamentos devidos às contratadas em situação irregular, efetuando-se o pagamento diretamente aos trabalhadores afetados; e, também, a edição do Manual intitulado Terceirização sem Calote, com a explicitação dos meios de atuação preventiva para evitar-se que os trabalhadores terceirizados sejam vítimas de empresas inidôneas e da má fiscalização da Administração Pública em relação aos contratos de prestação de serviços que firmou. A atuação da CONAP/MPT contribuiu para a evolução das normas vigentes de fiscalização de contratos e da jurisprudência dos Tribunais judiciais e de Contas. Contribuiu para a implantação da conta-depósito vinculada nos contratos de prestação de serviços terceirizados, instituto que evoluiu diante da percepção de que necessitava de aperfeiçoamentos, sugeridos pelo Ministério Público do Trabalho, a ponto de obter-se a evolução da facultatividade da instituição da conta-vinculada, para uma situação de obrigatoriadade da criação da conta-vinculada, por força da Instrução Normativa n.º 5, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e, atualmente, a medida estar prevista na Lei n.º 14.133/2021. Assim, a instituição da conta-depósito vinculada aos contratos de prestação de serviços e o pagamento dos serviços segundo o fato gerador, a organização dos procedimentos de acompanhamento da execução do contrato de prestação de serviços terceirizados, previstos na Instrução Normativa n.º 5, passaram a estar melhor previstos na Lei n.º 14.133/2021, e a atuação da CONAP/MPT também se qualificou para a concretização dos direitos dos trabalhadores terceirizados, mediante a exigência de uma fiscalização dos contratos mais eficiente. O enquadramento da conduta empresarial nas práticas lesivas à Administração Pública, previstas na Lei n.º 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), também passou a ser objeto de discussão nas reuniões da CONAP/MPT, levando à necessidade de estabelecimento de atuação conjunta com outros ramos do Ministério Público brasileiro, para a identificação dos casos nos quais se deve atuar para prevenir as ocorrências de fraudes na execução contratual e para exigir a criação de programas de integridade na Administração Pública e pelas empresas contratadas, nos termos do Decreto n.º 8.420/2015, posteriormente revogado pelo atual Decreto n.º 11.129/2022. As atuações preventiva e repressiva complementam-se. Embora o novo paradigma seja a atuação preventiva, fortifica-se a atuação repressiva, concomitantemente, para verificar-se as práticas ilícitas, com apoio nos sistemas de investigação do MPT Digital, como o Spider, e realizar-se a busca patrimonial para obtenção de recursos das empresas para quitação dos débitos trabalhistas inadimplidos. Além disso, persegue-se a responsabilização objetiva da sociedade empresária e a responsabilidade subjetiva dos seus dirigentes, para evitar o processo de retroalimentação das fraudes, mediante o qual os sócios de empresas condenadas constituem outras empresas, nas quais praticam as mesmas fraudes contra os trabalhadores e o patrimônio público. A junção de esforços, nas frentes repressiva e preventiva, é resultado da percepção inequívoca de que a reparação pecuniária após o término do contrato, ou alguns meses após a data do pagamento da verba trabalhista, não se traduz em justiça para o trabalhador. Por isso, a CONAP/MPT, sem embargo da atuação repressiva, inicia uma nova fase de atuação, marcada pela busca da criação e aplicação de leis, decretos e regulamentos estaduais, distrital e municipais que detalhem o caminho para uma melhor fiscalização dos contratos. Essa nova fase conduz a que a CONAP/MPT fomente o compliance administrativo e a adoção pelas empresas de programa de integridade, medida que passou a ser formalmente exigida na Lei n.º 14.133/2021, e atue para o efetivo preenchimento do Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas e do Cadastro Nacional de Empresas Punidas, para impedir a participação, em licitações e contratações públicas, de empresas que não respeitam os direitos trabalhistas. Nesse contexto, a mudança do nome da CONAP para Coordenadoria Nacional de Promoção da Regularidade do Trabalho na Administração Pública, coaduna-se com os contornos da atuação atual e futura da Coordenadoria de promoção de ações de integridade pública, com especificidades de cumprimento da legislação trabalhista.