LA PLACE DES CITOYENS-ADMINISTRÉS DANS LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FRANÇAISES AVANT ET APRÈS LA LOI CONSTITUTIONNELLE DU 28 MARS 2003
Authors: Verpeaux Michel 
Published: November 2024

Los entes locales no son abstracciones sino que deben funcionar necesariamente a través de los órganos que los gestionan y que son elegidos directa o indirectamente. Es precisamente la gestión a través de órganos electos lo que distingue políticamente en Francia la descentralización de la desconcentración. La elección de los órganos de gobierno ha sido durante mucho tiempo la única participación del ciudadano-administrado reconocida en el ámbito de las colectividades territoriales. La duración del mandato de los electos locales, 6 años para el conjunto de las colectividades territoriales francesas (comunes=municipios, departamentos y regiones), puede considerarse excesivamente larga, sobre todo en contraste con la actual tendencia en Francia a reducir la duración de los mandatos. Sin embargo, la elección de los órganos locales una vez cada seis años, se ha manifestado insuficiente dentro de una democracia moderna y el legislador ha sentido la necesidad de implicar más activamente a los ciudadanos en la vida local. El papel del ciudadano ya no se limita a la elección de los órganos representativos locales. A este respecto, la Ley 2 de marzo de 1982, constituye el punto de partida de lo que en Francia se denomina el Primer acto de la descentralización. Mas hubo que esperar a la Ley de 6 de febrero de 1992 para que dicho principio reconociera en nombre de la democracia local auténticos derechos tanto a los ciudadanos como a los administrados para hacerla más auténtica y participativa. Otra etapa se inaugura con la ley de 27 de febrero de 2002, sobre la democracia de proximidad. Finalmente, la reforma constitucional de 28 de marzo de 2003 ha consagrado dicho principio de participación dedicando un artículo totalmente nuevo a esta cuestión y reconociendo el derecho de petición y de referéndum decisional (art. 72-1). Incorporar activamente a los ciudadanos plantea en primer lugar los requisitos que han de reunir los participantes en la vida local: ciudadano en sentido estricto, contribuyentes locales, administrados, usuarios de servicios públicos o simplemente la condición de habitante. Se trata de categorías diferentes y los derechos de participación en la vida local de unos y de otros tampoco son idénticos. El papel de los ciudadanos y administrados es doble: por un parte, la elección de los órganos representativos, lo que constituye el primer y más elemental de los derechos de los ciudadanos, y, por otra parte, a participar en la vida local. En ambos planos se han producido novedades importantes a lo largo de las últimas dos décadas, novedades que no están necesariamente ligadas a la reforma constitucional de 28 de marzo de 2003. Se analiza en la parte I la elección de los órganos de las colectividades territoriales en Francia. El principio de elección de los órganos de gobierno es consustancia a las colectividades locales. La democracia local íntimamente ligada a la libertad de administración. Mas se ha calificado como democracia administrativa de naturaleza diversa a la democracia política que en un Estado tradicionalmente unitario como el francés sólo se predicaba del Estado. Pero sin elecciones las colectividades territoriales serían menos libres frente al Estado. Y así lo ha expresado la Ley 82-213 de 2 de marzo de 1982 que han transformado a las regiones en colectividades territoriales a través de la elección de los consejos regionales por sufragio universal directo. Las elecciones locales se hacen por sufragio universal directo o indirecto y se han convertido en elecciones políticas. Pero el ciudadano local se distingue cada más del ciudadano nacional por lo que respecta a su definición y a sus derechos. Desde que se instauró la elección de los órganos ejecutivos se hace por sufragio universal indirecto, toda vez que son elegidos por los electos de los órganos deliberantes o plenarios. La afirmación de la naturaleza política de las elecciones locales es en realidad reciente en Francia. Durante mucho tiempo se consideraron como simples elecciones administrativas. El Consejo constitucional ha afirmado sólo recientemente en el plano jurídico que las elecciones locales son auténticas elecciones políticas, al resolver la cuestión planteada con relación a la Ley 82-974 de 19 de noviembre de 1982 sobre las elecciones municipales con respecto a la previsión de que “la lista de candidatos no puede incluir más del 75% del mismo sexo”, lo que era una manera de forzar a los partidos políticos a presentar mujeres en las listas electorales en las elecciones municipales en una proporción de al menos el 25%. En la decisión 82-146 DC de 18 de noviembre, denominada “cuota por sexo”, el Consejo constitucional invocó el art. 3 de la Constitución y 6 de la Declaración de derechos contrarios a toda distinción por categorías entre electores o elegibles y para cualquier sufragio político, especialmente en las elecciones municipales. Proclama pues sin ambages, como resultado de una evolución de otros pronunciamientos precedentes, su naturaleza política. Hay que hacer notar que el Consejo Constitucional en su decisión 98- 407 DC de 14 de enero de 1999 (Ley sobre las elecciones de consejeros regionales) ha retomado la jurisprudencia de 1982 para censurar la introducción de la paridad por sexos en la lista de candidatos a las elecciones regionales, aunque sin pronunciarse sobre su naturaleza política. Para poner fin a este asunto, se ha promulgado la ley constitucional 99-569 de 8 de julio para favorecer el acceso en condiciones de igualdad de mujeres y hombres a los mandatos electorales y funciones representativas. La paridad en materia electoral introduce distinciones en el seno de los electores y elegibles que ya no tienen la consideración de entidad abstracta. Otra transformación reciente es la relativa a la segmentación del cuerpo electoral. Durante mucho tiempo la noción de ciudadano era indistinta para cualquier tipo de elección estatal, referéndum, etc. Ahora se ha introducido una diversificación entre cuyas causas destaca la consagración de la ciudadanía europea (Tratado de Maastricht 7 de febrero de 1992 ciudadanos europeos para la elección del Parlamento europeo y en las elecciones municipales) y causas locales. La parte II se dedica al estudio del papel de los ciudadanos en el funcionamiento de las colectividades territoriales. Predomina la idea de que la democracia local tiene que ser directa para ser más real. Pero no es hasta la ley de 6 de febrero de 1992 y la ley de 27 de febrero de 2002 sobre la democracia de proximidad, cuando se toma en consideración la participación activa de los administrados. La ley constitucional de 28 de marzo de 2003 ha aportado dos novedades importantes respecto del papel de los ciudadanos en las colectividades territoriales: el derecho de petición y el referéndum “decisional”. El derecho de petición atribuye a los electores de cada colectividad territorial el derecho de solicitar la inscripción en el orden del día de la asamblea deliberante una cuestión o propuesta sobre materias de su competencia. Se trata de un simple derecho de petición. Una ley ordinaria debe establecer las condiciones y las modalidades de ejercicio de este derecho, en particular en número o el porcentaje de electores necesario para que la petición deba ser recibida y la fecha de inscripción de la petición en el orden del día. Dicha ley todavía no se ha promulgado para las colectividades territoriales de la metrópolis, en cambio si se ha promulgado para las colectividades territoriales de ultramar (Ley de 21 de febrero de 2007). El denominado referéndum decisional se aplica en todos los niveles territoriales. En definitiva, se reconocen diferentes vías de participación de los ciudadanos en la gestión de la vida local. Desde la desconcentración de la democracia local a través del reconocimiento de los barrios (quartiers) a través del Consejo de barrios preceptivos en municipios de más 80.000 habitantes y de los distritos (arrondisement); hasta la democracia a través de los derechos de información y participación, pues la llamada democracia de proximidad puede prever otras vías más allá del simple acercamiento de la Administración a los administrados (comités consultivos sobre problemas de interés comunal; participación en la gestión de los servicios públicos locales). Por último, los mecanismos de Consulta a los electores y el referéndum local que son los más recientes. Decidir en lugar de los representantes electos, esta forma de democracia directa jamás se había desarrollado en Francia a nivel local, por desconfianza. Finalmente ha sido la reforma constitucional de 28 de marzo de 2003 la que ha venid a reconocer un auténtico referéndum decisional a todas las colectividades territoriales. En la actualidad es la ley nº 2004-809 de 13 de agosto de 2004 relativa a las libertades y responsabilidades locales la que ha extendido la posibilidad de organizar consultas a los electores en los departamentos y regiones. Las consultas locales sobre un asunto de competencia del presidente o del consejo. Se trata de la solicitud de una opinión sobre un asunto de competencia del presidente de la entidad o del órgano plenario. A través de estas consultas los electores expresan una opinión, no una decisión. Su ámbito se extiende a cualquier asunto de competencia local. La otra modalidad de consulta es el referéndum decisional por medio del cual se atribuye a los electores la decisión sobre un asunto de competencia de las colectividades territoriales, regiones, departamentos y municipios tanto a la metrópolis como de ultramar y a propuesta del órgano deliberante o del ejecutivo local, pero no a iniciativa de los electores. El proyecto que se somete a referéndum no se aprueba si no cuenta con la participación de al menos la mitad de los electores inscritos y la mayoría de los votos emitidos. No pueden organizarse durante el periodo electoral ni en campaña electoral. Otras modalidades particulares de consulta se refieren a la creación de una colectividad territorial con un estatuto especial (ej. caso de Córcega)