Ανεξαρτησία και λογοδοσία των κεντρικών τραπεζών στο δημοκρατικό πολίτευμα
Authors: Αγγέλου Ιωάννης 
Published: September 2021

Αντικείμενο της διδακτορικής διατριβής είναι η μελέτη του καθεστώτος της ανεξάρτητης λειτουργίας και της δημοκρατικής λογοδοσίας του θεσμικού υποδείγματος των ανεξάρτητων κεντρικών τραπεζών, στο πλαίσιο του διεθνούς χρηματοπιστωτικού δικαίου. Πλαίσιο της μελέτης αυτής αποτελεί ο «πολυεπίπεδος συνταγματισμός», όπως αυτός διαμορφώνεται συνεχώς μεταξύ των «παραδοσιακών δομών» του συνταγματικού δικαίου και της σύγχρονης εποχής του soft law και των άτυπων διακυβερνητικών fora του διεθνούς χρηματοπιστωτικού δικαίου.Οι κεντρικές τράπεζες εξετάζονται ως μια ιδιαίτερη περίπτωση ανεξάρτητων διοικητικών αρχών, υπερβαίνουσα τον «μέσο όρο» ανεξάρτητης λειτουργίας έναντι της πολιτικής εξουσίας εντός της δημόσιας διοίκησης. Το θεσμικό αυτό status quo εδραιώθηκε και ενισχύθηκε ιδίως κατά τις τέσσερις τελευταίες δεκαετίες. Η εξέλιξη αυτή αποτέλεσε συνέπεια του ότι η πολιτική εξουσία αποδείχθηκε πολλές φορές ανεπαρκής, ή σε κάθε περίπτωση ακατάλληλη για την άσκηση της νομισματικής πολιτικής, ενώ από την άλλη η θεωρία και η θεσμική και οικονομική ιστορία συνδέουν άμεσα τον βαθμό ανεξαρτησίας της λειτουργίας της κεντρικής τράπεζας με την αποτελεσματικότητα της άσκησης των καθηκόντων της. Βάσει των παραδοχών αυτών, με την πάροδο των ετών δεν επεκτάθηκε μόνο η ανεξαρτησία των κεντρικών τραπεζών, αλλά και το εύρος του «χαρτοφυλακίου» τους, καταλαμβάνοντας μεν αρμοδιότητες εποπτείας και ρύθμισης τομέων πέραν του παραδοσιακού που αφορούσε στην νομισματική σταθερότητα, περιοριζόμενο δε ως προς την σχέση της με την πολιτική εξουσία, ιδίως υπό την μορφή της χρηματοδότησης των δραστηριοτήτων της τελευταίας. Ωστόσο, οι παραδοχές αυτές δεν είχαν ως αποτέλεσμα μόνο την θωράκιση της ανεξαρτησίας των κεντρικών τραπεζών, αλλά και τον πολλαπλασιασμό των άτυπων πηγών του διεθνούς χρηματοπιστωτικού δικαίου. Εντός του πλαισίου αυτού, η ανεξαρτησία των κεντρικών τραπεζών (εθνικών και υπερεθνικών) θωρακίστηκε θεσμικά και η δημοκρατική τους λογοδοσία «επαναπροσδιορίστηκε». Ο επαναπροσδιορισμός αυτός, κρίσιμος για την διάκριση των εξουσιών, το κράτος δικαίου και τα συνταγματικά δικαιώματα των πολιτών, είναι η κεντρική θεματική της διατριβής αυτής. Οδηγός για την προσέγγιση του ζητήματος, η ιδέα ότι η εξέλιξη του διεθνούς χρηματοπιστωτικού δικαίου εισάγει νέα δεδομένα όχι απλώς στην άσκηση της κεντρικής τραπεζικής, αλλά της λειτουργίας του αντιπροσωπευτικού πολιτεύματος. Έτσι, προκειμένου να μην απωλεσθούν τα θεσμικά κεκτημένα της δυτικής αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, αυτή οφείλει να εξελιχθεί μαζί με το πεδίο έρευνάς μας, αποτρέποντας την εκ πλαγίου παραβίαση των κανόνων του πολιτεύματος.Το έναυσμα ενασχόλησης με το συγκεκριμένο ζήτημα αποτέλεσε η (αναμενόμενη ακόμη, κατά τον χρόνο επιλογής του θέματος της διατριβής, στα μέσα δηλαδή του 2013) θέση σε ισχύ των Κανονισμών 1022 και 1024/2013, μέσω των οποίων ενεργοποιήθηκε το εγχείρημα της Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Ένωσης. Μέσω αυτού, η εν πολλοίς υιοθετηθείσα θεωρία περί ισχυρής και ανεξάρτητης κεντρικής τράπεζας που κρατεί στην Ευρωπαϊκή Ένωση πολύ πριν την έναρξη της λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) το 1999 εδραιώθηκε έτι περαιτέρω. Sedes materiae της εδραίωσης αυτής, η ανάθεση στην ΕΚΤ εποπτικών και κυρωτικών αρμοδιοτήτων επί των «συστημικώς σημαντικών» χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων που εδρεύουν εντός των κρατών-μελών της Ευρωζώνης, και στους εθνικούς επόπτες των αντίστοιχων καθηκόντων επί των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων που δραστηριοποιούνται στην επικράτεια εκάστου κράτους-μέλους. Ωστόσο, το ζήτημα της ίδρυσης και λειτουργίας της ΕΚΤ, ως αναγωγή του κανόνα της άσκησης της νομισματικής πολιτικής από μια ανεξάρτητη κεντρική τράπεζα σε μια ομάδα αυτή τη φορά πλειόνων κυρίαρχων (και ιδιαιτέρως ισχυρών) κρατών, απασχόλησε ab initio τη νομική βιβλιογραφία, τόσο ένθεν όσο και κακείθεν του Ατλαντικού. Απασχόλησε, όμως, και το (τότε) Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ), το οποίο στο πλαίσιο της ‘Olaf’ είχε την ευκαιρία να τοποθετηθεί «θεσμικώς» και «αρμοδίως» επί της σχετικής συζήτησης. Άμα τη ενάρξει της λειτουργίας της Τραπεζικής Ένωσης, το ζήτημα άρχισε να συζητείται ξανά εντόνως, αλλά η «επιστημονική τροφοδοσία» της διατριβής οφείλεται στην οικονομική κρίση: αυτή ανάγκασε τόσο το (ήδη) Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) όσο και το Γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο (BVerfG) να εξετάσουν το κατά πόσον η ΕΚΤ, μέσω της (άμεσης ή έμμεσης) συμμετοχής της στα προγράμματα διάσωσης των κρατών-μελών, διαβαίνει τον Ρουβίκωνα που διαχωρίζει την «δική της» νομισματική πολιτική από την οικονομική πολιτική. Ο σχετικός διάλογος μεταξύ θεωρίας, των λοιπών θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, του ΔΕΕ (μέσω της ‘Pringle’ και της ‘Gauweiler’), του BVerfG και, φυσικά, της ίδιας της ΕΚΤ, αποτελεί εκ των πλέον κρίσιμων νομικοπολιτικώς και ενδιαφερόντων επιστημονικώς debates στον δημόσιο διάλογο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως και «διαρρύθμισης των αρμοδιοτήτων» μεταξύ εθνικού και ενωσιακού δικαστή. Εξ άλλου, προς συμπλήρωση του ερευνητικού αντικειμένου της διατριβής, μέχρι την ολοκλήρωσή της είχαν ήδη εκδοθεί και οι πρώτες αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης επί ζητημάτων νομιμότητας της επιβολής προστίμων εκ μέρους της ΕΚΤ σε τραπεζικά ιδρύματα που δεν πειθάρχησαν με τις επιταγές του ενωσιακού κανονιστικού νομοθέτη, αλλά και ως προς την έννοια της εκτελεστότητας διάφορης νομικής τυπολογίας πράξεων της ΕΚΤ κατά την άσκηση των εποπτικών της καθηκόντων. Από την ερευνητική στόχευση της μελέτης αυτής δεν παραλείπεται και η όλως πρόσφατη εξέλιξη της ακύρωσης πράξης εθνικού οργάνου εκ μέρους του ΔΕΕ, στην πρόσφατη περίπτωση της παρεμπόδισης, μέσω της λήψης διασφαλιστικών μέτρων, του Λετονού κεντρικού τραπεζίτη Ilmārs Rimšēvičs, από την άσκηση του ρόλου του (ιδίως ως μέλος του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών.Υπό το πρίσμα των ως άνω δεδομένων, εξετάζονται οι ιστορικές συγκυρίες και η οικονομική αναγκαιότητα που οδήγησε στο μοντέλο της άσκησης της νομισματικής πολιτικής από ανεξάρτητη κεντρική τράπεζα, τα κανονιστικά και θεσμικά αντίβαρα που θέτει η πολιτική εξουσία στην ανεξαρτησία αυτή και η διαμόρφωση της δημοκρατικής λογοδοσίας των κεντρικών τραπεζών. Στην αρχή της συλλογιστικής της διατριβής αναλύεται σειρά ιστορικών και πολιτικών γεγονότων που κατέστησαν πράγματι αναγκαία την ανεξαρτησία αυτή, ότι η άσκησή της λαμβάνει χώρα εκ μέρους των κεντρικών τραπεζών εν πολλοίς σε κλίμα αυτοπεριορισμού, ότι τα αποτελέσματα στις δυτικές οικονομίες ιστορικώς δικαιολογούν τον ρόλο αυτό των κεντρικών τραπεζών και ότι η ανεξάρτητη λειτουργία τους και η περιορισμένη λογοδοσία τους δεν αντιβαίνουν δογματικά στους κανόνες λειτουργίας της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Επίσης, εξετάζεται και αιτιολογείται το ότι ο αποτελεσματικός έλεγχος των εκλεγμένων επί της άσκησης των αρμοδιοτήτων των κεντρικών τραπεζών είναι (και πρέπει να παραμείνει) έλεγχος ορίων. Grosso modo, η κεντρική συλλογιστική της διατριβής καταλήγει στο ότι υπό τα σημερινά δεδομένα, ο μόνος αποτελεσματικός veto player στην λειτουργία των κεντρικών τραπεζών αλλά και στην άτυπη νομοπαραγωγή του διεθνούς χρηματοπιστωτικού δικαίου που την καθορίζει, είναι ο ενωσιακός και ο εθνικός δικαστής, αφού όλα τα άλλα είδη λογοδοσίας των κεντρικών τραπεζών ορρωδούν. Ωστόσο, το ισχύον status του νομομαθή δείχνει να έχει ξεπεραστεί ιστορικά και να μην αντισταθμίζει θεσμικά την τεχνική υπεροπλία των διεθνών standard setters. Έτσι, η διατριβή θα καταλήξει με την αιτιολογημένη πρόταση του ότι η σύγχρονη δικαιοσύνη οφείλει ν’ ακολουθήσει το πρότυπο της στελέχωσης των (ανώτατων, εν πρώτοις) δικαστηρίων με δικαιοδοτικά όργανα ή επικουρικά αυτών όργανα με επιστημονικές γνώσεις σχετικές με τα κρινόμενα ζητήματα. Η επιμόρφωση των δικαστικών λειτουργών (διά βίου ή εισαγωγικά, πριν από τον διορισμό τους) επί των σχετικών ζητημάτων, μπορεί επίσης να θεωρηθεί πολύ σημαντική προς τον σκοπό της διατήρησης των ισορροπιών στο πολίτευμα. Τα ζητήματα αυτά αποτελούν την βάση της διατριβής αυτής, αλλά και τα βασικά σημεία ενός καλά θεμελιωμένου debate Συνταγματικού Δικαίου.Η διατριβή αυτή πραγματεύεται και τη δυσχέρεια εντοπισμού του «χρυσού κανόνα» σύζευξης της νομικής με την οικονομική επιστήμη, εκεί δηλαδή όπου η αποτελεσματικότητα της άσκησης της νομισματικής πολιτικής συγχρωτίζεται με την ανάγκη δημοκρατικής νομιμoποίησης και λογοδοσίας κάθε δημόσιου οργανισμού στο πλαίσιο της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας, αντιστοιχεί επακριβώς στην δυσκολία που η διατριβή αυτή καλείται ν’ αντιμετωπίσει από μεθοδολογικής απόψεως. Προκειμένου ν’ ανταποκριθούν στην ιδιαιτερότητα αυτή, τα χρησιμοποιούμενα ερμηνευτικά και μεθοδολογικά εργαλεία της προσαρμόζονται σε αυτήν∙ αυτό επιχειρείται με τους ακόλουθους τρόπους: Αφ’ ενός, παρατίθεται, αναλύεται και σχολιάζεται το νομικό πλαίσιο της λειτουργίας, ανεξαρτησίας και λογοδοσίας των εξεταζόμενων εποπτικών αρχών του χρηματοπιστωτικού τομέα με την βοήθεια των κλασικών στη νομική επιστήμη μεθόδων ερμηνευτικής προσέγγισης των κανόνων δικαίου, ήτοι της γραμματικής, της ιστορικής, της τελολογικής και της συστηματικής ερμηνείας , όπως και των «κανόνων άρσης» της σύγκρουσης των κανόνων δικαίου, όπου παρατηρείται τέτοια σύγκρουση. Η διατριβή προσαρμόζεται με τον τρόπο αυτό και στις ιδιαιτερότητες του χώρου του διεθνούς χρηματοπιστωτικού συστήματος, όπου η τυπική ιεραρχία των κανόνων δικαίου και η νομική δεσμευτικότητά τους μέσα σε αυτήν συχνά τελεί σε πλήρη αναντιστοιχία με την in actu δεσμευτικότητά της ως προς τον έλεγχο της συμπεριφοράς των υποκειμένων των ρυθμίσεων αυτών.Αφ’ ετέρου, λόγω της φύσεως των καθηκόντων των (εθνικών και υπερεθνικών, πλέον) εποπτικών αρχών του χρηματοπιστωτικού τομέα, οι οποίες κινούνται μεταξύ νομικής και οικονομικής επιστήμης -μεταξύ «παραδοσιακού συνταγματισμού» και «τεχνοκρατίας», οι παραδοσιακές μέθοδοι ερμηνείας του δικαίου δεν επαρκούν ώστε να αποτελέσουν και τις μόνες μεθόδους που θα χρησιμοποιηθούν για την προσέγγιση του θέματος. Στο ίδιο πλαίσιο, η προσέγγιση του φαινομένου του «πολυεπίπεδου συνταγματισμού», όπως αυτός σχηματίζεται από τις εθνικές, τις υπερεθνικές και τις άτυπες έννομες τάξεις, δεν μπορεί να γίνει αποκλειστικά με όρους παραδοσιακού Συνταγματικού Δικαίου. Έτσι, προς τον σκοπό της επάρκειας των χρησιμοποιούμενων ερμηνευτικών εργαλείων και της ασφάλειας των εξαγόμενων συμπερασμάτων, χρησιμοποιείται τόσο η ιστορική, όσο και η συγκριτική μέθοδος: η πρώτη προκειμένου να εξηγηθεί ο δημιουργηθείς συσχετισμός (ιδίως των «κανονιστικών», τυπικών ή ατυπικών) δυνάμεων στον χώρο της ρύθμισης της ανεξαρτησίας και των μέσων δημοκρατικής λογοδοσίας των εποπτικών αρχών του χρηματοπιστωτικού τομέα ήδη από την αρχή της δημιουργίας του συσχετισμού αυτού· η δεύτερη, προκειμένου τα εξαγόμενα συμπεράσματα μέσω της ιστορικής μεθόδου να εξειδικευθούν σε συγκεκριμένα ιστορικά υποδείγματα και να επαληθευθεί η εγκυρότητά τους. Η συνολική ανάπτυξη λαμβάνει χώρα με τα εργαλεία της αναλυτικής μεθόδου, διά των οποίων η διατριβή καταλήγει στα τελικά συμπεράσματα.Μέρη και Κεφάλαια της διατριβήςΣε αντιστοιχία τόσο με τις ιδιαιτερότητες του πραγματευόμενου θέματος όσο και με τα χρησιμοποιούμενα ερμηνευτικά εργαλεία, η διατριβή διαρθρώνεται σε δύο Μέρη (Μέρος Πρώτο και Μέρος Δεύτερο): Το Πρώτο αποτελεί το γενικό μέρος της διατριβής, στο οποίο εξετάζεται, μέσω της ιστορικής προσέγγισης της δημιουργίας νέων (ανεξάρτητων, κατά το μάλλον ή ήττον) θεσμών εκ μέρους της πολιτικής εξουσίας για την αντιμετώπιση των οικονομικών κρίσεων, αλλά και της ανάπτυξης του διεθνούς χρηματοπιστωτικού δικαίου (Κεφάλαιο Πρώτο) και της νομιμοποίησής τους στο πλαίσιο της δημόσιας διοίκησης μέσω του υποδείγματος των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών (Κεφάλαιο Δεύτερο), το ειδικό ζήτημα της λογοδοσίας των κεντρικών τραπεζών (Κεφάλαιο Τρίτο)∙ στο Πρώτο Κεφάλαιο, συνδυαστικώς με την αναζήτηση των θεσμικών και ιστορικών αιτίων που οδήγησαν στις εξελίξεις αυτές, γίνεται επεξεργασία, σε επίπεδο γενικών αρχών, του ερωτήματος εάν η λειτουργία ανεξάρτητων αρχών εξυπηρετεί πράγματι αναγκαιότητες που δικαιολογούν την ανεξαρτησία τους και εάν αυτή συμβιβάζεται με την κοινοβουλευτική δημοκρατία, στο πλαίσιο μάλιστα του «πολυεπίπεδου συνταγματισμού» που σχηματοποιεί τις σύγχρονες δυτικές έννομες τάξεις. Η απάντηση στην οποία καταλήγουμε είναι καταφατική για αμφότερα τα ερωτήματα, μέσω όμως της αποτελεσματικής εφαρμογής της λογοδοσίας της ανεξάρτητης κεντρικής τράπεζας. Το Δεύτερο Μέρος, εξ άλλου, λειτουργεί ως «μεγεθυντικός φακός», ανάγοντας τα πορίσματα του Πρώτου Μέρους σε τρία συγκεκεκριμένα υποδείγματα, αυτά της εμβληματικότερης κεντρικής τράπεζας παγκοσμίως, του Federal Reserve System (ιδίως μετά την εφαρμογή του νόμου Dodd-Frank μετά την οικονομική κρίση - Κεφάλαιο Τέταρτο), της ΕΚΤ (υπό την ισχύ πλέον του περί της Τραπεζικής Ένωσης κανονιστικού πλαισίου – Κεφάλαιο Πέμπτο) και της Τράπεζας της Ελλάδος (περισσότερο λόγω «εντοπιότητος» της διατριβής, άμα τη εισδοχή της ελληνικής κεντρικής τράπεζας στο Ευρωπαϊκό Σύστημα Κεντρικών Τραπεζών – Κεφάλαιο Έκτο). Μέσω της ιστορικής, συγκριτικής και αναλυτικής μεθόδου, αποδεικνύεται σε όλα τα επιμέρους υποδείγματα κεντρικών τραπεζών ότι (α) η θέσπιση του καθεστώτος ανεξαρτησίας τους δικαιολογείται ιστορικά και είναι ανεκτή θεσμικά στο πλαίσιο της δυτικής κοινοβουλευτικής δημοκρατίας, (β) η εμπιστοσύνη στις κεντρικές τράπεζες εκ μέρους της πολιτικής εξουσίας επιβεβαιώνεται διαρκώς, νομιμοποιώντας την ανεξαρτησία αυτή, ιδίως μέσω της ‘output legitimacy’ (γ) τα αποτελέσματα της ασκήσεως της ανεξαρτησίας είναι ευνοϊκά για το δημόσιο συμφέρον και υπερακοντίζουν το δημιουργούμενο έλλειμμα άμεσης δημοκρατικής νομιμοποίησης, (δ) τα μέσα δημοκρατικής λογοδοσίας των κεντρικών τραπεζών είναι παρόμοια παγκοσμίως με μικρές εξαιρέσεις, αποτελούν δε αυστηρώς έλεγχο νομιμότητας και «άκρων ορίων» άσκησης της διακριτικής ευχέρειας εκ μέρους των κεντρικών τραπεζών και (ε) το προηγούμενο πόρισμα δικαιολογείται στο πλαίσιο της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας τόσο θεσμικώς, όσο και εκ του αποτελέσματος, και παρά την συν τω χρόνω αύξηση των ασκούμενων αρμοδιοτήτων των κεντρικών τραπεζών και στις δύο πλευρές του Ατλαντικού, δεν αρθρώνεται δε αρκούντων πειστικός και τεκμηριωμένος λόγος περί της χρησιμότητας ή του εφικτού της διεύρυνσης του βάθους του. Στο Έβδομο και τελευταίο Κεφάλαιο της Διατριβής, ανακεφαλαιώνονται τα επιμέρους πορίσματα των προηγούμενων Κεφαλαίων, και διαπιστώνεται ότι το μόνο αποτελεσματικό θεσμικό αντίβαρο στην άτυπη νομοπαραγωγή του διεθνούς χρηματοπιστωτικού δικαίου και την λειτουργία των ανεξάρτητων κεντρικών τραπεζών είναι ο εθνικός και υπερεθνικός δικαστής, με την ανάγκη, ωστόσο, της εξέλιξης του παραδοσιακού μοντέλου του δικαιοδοτικού οργάνου προς πιο εξειδικευμένα και προσαρμοσμένα στις νέες ανάγκες πρότυπα. Τέλος, διατυπώνονται συγκεκριμένες προτάσεις για την προαναφερθείσα απαραίτητη εξέλιξη του δικαστή, προκειμένου να διατηρηθούν οι αναγκαίες ισορροπίες στο πολίτευμα, μεταξύ «παραδοσιακού συνταγματισμού» και «τεχνοκρατίας».