Rechtliche Probleme der Novel Food‐Verordnung
Authors: Streinz Rudolf 
Published: May 2005

Die Verordnung über neuartige Lebensmittel und neuartige Lebensmittelzutaten (Novel Food‐Verordnung) gehört zu den umstrittensten Vorhaben im Rahmen des Programms zur Herstellung des europäischen Binnenmarktes. Strittig sind insbesondere die Fragen des Anwendungsbereichs der Verordnung und der Kennzeichnung gentechnisch hergestellter Lebensmittel.

Eine gemeinschaftsrechtliche Regelung der Materie ist wegen der Erfordernisse des Binnenmarktes und zur Stärkung der EG im internationalen Handel erforderlich. Davon unabhängig muß aber gerechtfertigt werden, warum und inwieweit Novel Food einer Genehmigungspflicht unterworfen werden sollen.

Das Erfordernis einer Genehmigung weicht vom allgemein im Lebensmittelrecht geltenden Mißbrauchsprinzip ab. Wie in den anderen Fällen bedarf auch für Novel Food der Übergang zum Verbotsprinzip einer besonderen Rechtfertigung, da es sich dabei um einen Eingriff in Freiheitsrechte handelt. Die rechtsstaatlichen Grundforderungen gelten im Gemeinschaftsrecht ebenso wie im nationalen Verfassungsrecht.

Rechtfertigend für eine Genehmigungspflicht kann allein der Gesichtspunkt des Gesundheitsschutzes sein. Insoweit muß dargelegt werden, welche spezifisch lebensmittelrechtliche Prüfung im Rahmen des Zulassungsverfahrens der Novel Food‐Verordnung erfolgt, die über die Prüfung gemäß der EG‐Gentechnikrichtlinien(Freisetzungsrichtlinie) hinausgeht.

Die Neufassung des Anwendungsbereichs der Novel Food‐Verordnung führt dazu, daß Produkte, die aus GVO (genetisch veränderten Organismen) hergestellt wurden, nicht in den Anwendungsbereich fallen, wenn sie sich von herkömmlich hergestellten Produkten nicht wesentlich unterscheiden (beispielsweise Zucker aus gentechnisch veränderten Zuckerrüben). Gleiches gilt, wenn genetisch veränderte Organismen lediglich während des Herstellungsverfahrens eingesetzt wurden und im Endprodukt nicht mehr vorhanden sind (wie der Einsatz gentechnisch veränderter Brauhefen bei der Bierherstellung).

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit fordert eine Beschränkung des Anwendungsbereichs auf das rechtlich Gebotene. In diesem Zusammenhang wird auch eine eindeutige Abgrenzung zwischen den gentechnisch veränderten und anderen neuartigen Lebensmitteln befürwortet.

Der Verordnungsentwurf von 1993 enthält ein einheitliches Verfahren. Danach muß der Verantwortliche für das Inverkehrbringen von Produkten, die in den Bereich der Novel Food‐Verordnung fallen, der Kommission einen Antrag unterbreiten. Dieser Antrag muß die erforderlichen Unterlagen enthalten, mit denen nachgewiesen werden kann, daß die materiellen Voraussetzungen für das Inverkehrbringen (gesundheitliche Unbedenklichkeit, keine Verbrauchertäuschung, keine Ernährungsmängel) vorliegen. Die Kommission läßt durch eine Lebensmittelprüfstelle eines Mitgliedstaats einen Erstprüfbericht erstellen, der an die Mitgliedstaaten weitergeleitet wird. Erheben diese keine Einwände, und handelt es sich nicht um ein Erzeugnis, das in Form von lebensfähigen GVO verzehrt wird, kann das Lebensmittel in den Verkehr gebracht werden. Andernfalls bedarf es einer Genehmigung, über die die Kommission entscheidet.

Nach dem Verordnungsvorschlag von 1993 sind hinsichtlich der Kennzeichnung die Anforderungen der EG‐Etikettierungsrichtlinie zu erfüllen. In der Genehmigungsentscheidung der Kommission können weitere spezifische Etikettierungsanforderungen festgelegt werden, um sicherzustellen, daß der Verbraucher über wesentliche Unterschiede zwischen den Merkmalen neuartiger Lebensmittel und den Merkmalen herkömmlicher Lebensmittel unterrichtet wird. Weitergehende Kennzeichnungsforderungen des Europäischen Parlaments und der Regierungen einzelner Mitgliedstaaten, darunter der deutschen Bundesregierung, hat die Kommission zurückgewiesen.

Zur Anordnung einer Kennzeichnungspflicht sind der Staat oder die EG nur insoweit verpflichtet, als es um die Erfüllung der Grundfunktion „Gesundheitsschutz”︁ geht. Zur Erreichung des Ziels „Täuschungsschutz”︁ darf eine Kennzeichnungspflicht angeordnet werden, soweit sie verhältnismäßig ist. Dabei kann auch eine divergierende Risikoabschätzung ein Rechtfertigungsgrund sein.

Die Haltung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Kennzeichnungsfrage ist mit dem Verbraucherleitbild des Europäischen Gerichtshofs, aber auch der Kommission selbst, nicht vereinbar.

Angesichts der Differenzen zwischen den Mitgliedstaaten, insbesondere zur Frage der Kennzeichnung, konnte bisher kein gemeinsamer Standpunkt verabschiedet werden. Ferner ist mehr als zweifelhaft, ob der Verordnungsvorschlag der Kommission vom Europäischen Parlament gebilligt wird. Das Europäische Parlament kann aber mit der absoluten Mehrheit seiner Stimmen die Novel Food‐Verordnung zu Fall bringen, da diese im Verfahren der Mitentscheidung erlassen wird (Art. 189b/Art. 100a EGV). Angesichts der Regelungsbedürftigkeit der Materie sind die Beteiligten verpflichtet, sich um einen tragbaren Kompromiß zu bemühen.