Governança em consórcios intermunicipais de saúde: uma análise a partir da teoria de agência e da stewardship theory
Authors:   , Martins Jéssica Natália da Silva 
Published: August 2022

Consórcios Intermunicipais de Saúde (CIS) são estruturas públicas de cooperação institucionalizadas pela Constituição Federal de 1988 com a intenção de viabilizar a prestação de serviços públicos de média e alta complexidade em saúde considerando as responsabilidades que os municípios adquiriram em razão do processo de descentralização administrativa. Pressupõe que os atores, que compõem a estrutura interna básica dos CIS enquanto representantes municipais, atuem de forma conjunta. Contudo, motivados por comportamentos individualistas e também por contextos que marcam a trajetória da administração pública brasileira (patrimonialismo, burocracia, federalismo, gerencialismo) pode haver um rompimento dessa abordagem cooperativa. Os atores podem desenvolver um comportamento cooperativo e pró organizacional (steward) ou manifestar comportamentos individualistas (de agência) que se baseiam em conflitos de interesse. Esta tese se fundamenta em duas problemáticas principais: 1) Como estão considerados os instrumentos de governança corporativa nas normatizações dos CIS? 2) Como os comportamentos dos gestores são caracterizados nos relacionamentos dos CIS? Considerando o contexto da administração pública brasileira, esta tese defende que, embora os CIS tenham sua governança corporativa estruturada a partir de normas, acordos e estruturas, o comportamento dos atores municipais ainda é fortemente influenciado pelo municipalismo autárquico (próprio da trajetória do federalismo brasileiro). Para investigar o tema utilizou-se dos pressupostos teóricos da governança corporativa, em especial, as perspectivas da Teoria de Agência e da Stewardship Theory. Para a compreensão dos mecanismos de governança, foram analisados elementos contratuais dos CIS, em especial, o estatuto, o protocolo de intenções, o contrato de rateio e o contrato de programa, e para a compreensão do comportamento dos gestores, considerando a assembleia (entendida na relação de agência como principal), foram realizadas entrevistas com secretários executivos e prefeitos. A técnica de análise de dados adotada foi a análise categorial temática com grade mista, que considerou a criação de categorias que se remetem aos princípios da governança corporativa adaptadas aos CIS – (1) equidade, (2) estrutura e processos de controle, (3) transparência e disclosure, e (4) responsabilidade corporativa e retorno social. Como unidade de análise, foi escolhida a Zona da Mata mineira, que além de ser uma região representativa quanto à existência de CIS, também reflete a heterogeneidade do estado de Minas Gerais. Como resultados, evidenciou-se que o controle é o elemento mais percebido, no entanto, ainda carece de participação dos principais para que aconteça de forma mais efetiva. A equidade foi manifesta como um elemento próprio da consolidação de CIS, uma vez que os próprios contratos de rateio e de programa já indicam um tratamento mais justo para com os consorciados. A categoria responsabilidade corporativa e o retorno social também se mostrou como um elemento próprio da consolidação de CIS, pois evidenciou os benefícios coletivos, as parcerias e viabilidade dessas estruturas. Por fim, a transparência, ainda incipiente na análise de documentos, mostrou-se mais eficaz nas entrevistas. Os achados permitiram afirmar que os CIS da Zona da Mata mineira possuem uma governança corporativa estruturada a partir de acordos e estruturas. Entretanto, os comportamentos dos principais ainda são pautados por características do municipalismo autárquico. Ainda com relação aos comportamentos, evidenciou-se que os gestores podem ser considerados stewards. O estudo revela possibilidades de configuração de governança em CIS, além de espaços para avanços em dimensões específicas. Para a continuação do estudo sobre o tema, uma vez que ainda há um campo extenso e propício na literatura, considerando as teorias propostas, e a importância dos CIS no cenário brasileiro, propõe-se a continuação da discussão aqui iniciada, sendo interessante a comparação dos CIS aqui analisados com outros CIS brasileiros ou mesmo com as formas de cooperação intermunicipal internacional. Ademais, poderiam ser ouvidos outros funcionários dos CIS ou mesmo usuários, trazendo a sociedade civil para o foco de análise de estudos que visam a compreensão dos CIS no cenário nacional. Palavras-chave: Governança Corporativa. Teoria da Agência. Stewardship Theory. Consórcios Intermunicipais de Saúde.