Ασφάλεια δικαίου στην εφαρμογή της νομοθεσίας και των διοικητικών πράξεων πολεοδομικού σχεδιασμού
Authors: Σπηλιοπούλου Γεωργία 
Published: March 2023

Οι έννοιες της ασφάλειας και της εμπιστοσύνης, στην εμπέδωση των οποίων συνεισφέρουν σημαντικά οι έννοιες της ασφάλειας και της βεβαιότητας του δικαίου που διέπει τη λειτουργία του κράτους και των μηχανισμών του, φαίνεται ότι συνιστούν προαπαιτούμενα για ευτυχισμένους πολίτες και κοινότητες που διαβιούν και ευημερούν στο κράτος αυτό. Αντικείμενο της διατριβής είναι η κατανόηση των αιτιών/τρόπων πρόκλησης και συντήρησης της υφιστάμενης ανασφάλειας του δικαίου και των δυνατοτήτων για τον περιορισμό της, επομένως την αποφυγή των δυσμενών συνεπειών της. Τέτοιες συνέπειες απαντώνται εντόνως στον τομέα του πολεοδομικού σχεδιασμού, ο οποίος, στα πλαίσια της ρυθμιστικής παρέμβασής του στο χώρο, αποδίδει δικαιώματα δόμησης στην ιδιοκτησία. Η διάκριση μεταξύ του δικαιώματος στην ιδιοκτησία και του δικαιώματος στη δόμηση είναι θεμελιώδης για την αξία της γης και τη λειτουργία της αγοράς. Η εξέταση επομένως, του φαινομένου της δημιουργίας και διατήρησης ανασφάλειας του δικαίου στον πολεοδομικό σχεδιασμό, είναι καίριας σημασίας για την περιουσία και δύναται να μας οδηγήσει σε ασφαλή συμπεράσματα για τα βαθύτερα αίτια ύπαρξης του φαινομένου της ανασφάλειας του δικαίου στα ελληνικά πράγματα. Πρώτον γιατί ο πολεοδομικός σχεδιασμός σχετίζεται πρωτίστως με τη διαχείριση της γης και συνεπεία αυτού με τα στοιχεία εκείνα που θεωρούνται μείζονος σημασίας για τους πολίτες και την πολιτεία – σε οικονομικό, κοινωνικό και πολιτικό επίπεδο – και δεύτερον γιατί στην Ελλάδα αποτελεί ανεξερεύνητο σχετικά ζήτημα το οποίο αφορά όλους, όμως δεν φαίνεται να υπάρχει η σχετική εις βάθος γνώση, για την αντιμετώπισή του.Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι ασφάλεια δικαίου είναι η δυνατότητα οι πολίτες να ενεργούν με γνώση των πραγμάτων, ώστε να γνωρίζουν πάντοτε πού βρίσκονται και πού πηγαίνουν. Ή αλλιώς, να μπορεί ο καθένας να προβλέψει με βεβαιότητα και να υπολογίσει σίγουρα τα έννομα αποτελέσματα των ενεργειών του (Μανιτάκης, 1994). Η έλλειψη ασφάλειας δικαίου διαρρηγνύει τη σχέση των πολιτών με την ακίνητη περιουσία τους και εμποδίζει την οικονομική ανάπτυξη, ενώ εμπεριέχει τέσσερις βασικές πτυχές δυσμενών συνεπειών για τους πολίτες και την πολιτεία,- οικονομικές: μείωση αξίας περιουσιακών στοιχείων, απώλεια κεφαλαίων και κερδών, σπατάλη οικονομικών και ανθρώπινων πόρων για τη θεραπεία των προβλημάτων, πληρωμή αποζημιώσεων από το κράτος, αποτροπή επιχειρηματικότητας και επενδύσεων, μειωμένη δυνατότητα αξιοποίησης της ιδιωτικής περιουσίας του δημοσίου- περιβαλλοντικές: ανέγερση και διατήρηση αυθαιρέτων κατασκευών, εγκαταλελειμμένα κτίρια, υπερκατανάλωση γης και σε αναντιστοιχία με τις ανάγκες του πληθυσμού, καταστροφή φυσικού περιβάλλοντος- κοινωνικές: έλλειψη εμπιστοσύνης και σεβασμού στην αμφίδρομη σχέση πολίτη – κράτους, ανισότητες και δυσμενείς κοινωνικές συνθήκες για την ευημερία του κράτους και των πολιτών- ψυχολογικές: γιατί εν τέλει, όλα τα παραπάνω, αποσπασματικά και αθροιστικά συντείνουν σε μη ικανοποιημένους και μη ευτυχισμένους ανθρώπους.Βασικό ερώτημα προς διερεύνηση είναι κατά πόσον στο επίκεντρο κάθε συστήματος χωρικού σχεδιασμού βρίσκεται η αντιστάθμιση μεταξύ ευελιξίας και ασφάλειας δικαίου (Buitelaar & Sorel). Εκ πρώτης όψεως, ο Ελληνικός πολεοδομικός σχεδιασμός δεν διέπεται ούτε από ευελιξία αλλά ούτε και από ασφάλεια δικαίου. Παράλληλα ερευνάται η σχέση της πολιτικής εξουσίας με τη χορήγηση ή μη, ασφάλειας δικαίου και ειδικότερα η συμμετοχή της ανάγκης για εξουσία, στην παραγωγή και διατήρηση του φαινομένου. Εξετάζεται επίσης η συμμετοχή των τεχνικών θεμάτων που οδηγούν στην ανασφάλεια: είτε πρόκειται για νομικά – τεχνικά θέματα, όπως για παράδειγμα οι κακοτεχνίες στην παραγωγή της νομοθεσίας, είτε για πολεοδομικά – τεχνικά θέματα, όπως η τροποποίηση όρων δόμησης μιας περιοχής. Η μεθοδολογία της έρευνας κατά το στάδιο της θεωρητικής έρευνας είναι ποιοτική και διερευνητική, για τον προσδιορισμό των βασικών ζητημάτων και μεταβλητών. Στο στάδιο της εμπειρικής έρευνας (συνεντεύξεις και μελέτες περίπτωσης) χρησιμοποιείται επιπλέον η ποσοτική ανάλυση και ταξινόμηση. Οι συνεντεύξεις είναι ημι-δομημένες οπότε εξετάζονται τόσο ποσοτικά όσο και ποιοτικά στοιχεία. Οι μελέτες περίπτωσης επιλέχθηκαν με τρόπο ώστε να αντιπροσωπεύουν διαχρονικά, πολεοδομικά σχέδια με ευρύ πεδίο εφαρμογής (σχέδιο πόλης περιοχής Κουκάκι-Μακρυγιάννη δήμου Αθηναίων, σχέδιο πόλης Ιπποκρατείου Πολιτείας δήμου Αχαρνών και πολεοδομικό σχέδιο Μητροπολιτικού Πόλου Ελληνικού – Αγίου Κοσμά), παράλληλα όμως παρουσιάζουν μοναδικότητες και ιδιαιτερότητες ώστε να μπορούν να εξαχθούν ενδιαφέροντα συμπεράσματα. Στην συγκριτική ανάλυση που ολοκληρώνει την έρευνα, εντοπίζονται οι ομοιότητες και οι διαφορές, γίνεται η έρευνα ελέγχου της θεωρίας και η έρευνα πολιτικής. Η διατριβή διαρθρώνεται σε 9 κεφάλαια. Το 1ο αποτελεί την εισαγωγή στην έρευνα και τα ερευνητικά ερωτήματα. Ακολουθεί το Α’ Μέρος που αποτελεί το τμήμα της διατριβής που ασχολείται με την θεωρητική έρευνα και περιλαμβάνει τα κεφάλαια 2 έως 6. Το 2ο κεφάλαιο αποτελεί την ανάλυση της υπάρχουσας βιβλιογραφίας ενώ μελετώνται και ορισμένες διεθνείς περιπτώσεις (όπως Πολωνία, Ιταλία, Κίνα) ώστε το φαινόμενο να ιδωθεί και εκτός συνόρων. Το 3ο κεφάλαιο εστιάζει στην Τεχνική Φύση του Πολεοδομικού Σχεδιασμού και συγκεκριμένα στην ανάλυση του ισχύοντος συστήματος τόσο στην Ελλάδα όσο και στη Γερμανία και Κύπρο, διεθνής εμπειρία που εξετάζεται και στα επόμενα δύο κεφάλαια. Το 3ο κεφάλαιο, όπως και τα δύο που ακολουθούν, ολοκληρώνεται με την συγκριτική θεώρηση των συστημάτων των τριών χωρών και τη εξαγωγή αρχικών συμπερασμάτων. Το 4ο κεφάλαιο εστιάζει στην Διακυβερνητική Φύση του Πολεοδομικού Σχεδιασμού και στους εμπλεκόμενους θεσμούς ενώ το 5ο και 6ο στην Νομική Φύση και Δικαστική Κρίση αντίστοιχα. Έχοντας κατηγοριοποιήσει θεματικά τις δικαστικές αποφάσεις, παρουσιάζεται και αναλύεται το σκεπτικό τους προκειμένου να εξαχθούν τα απαραίτητα συμπεράσματα για την εν τοις πράγμασι ανασφάλεια του δικαίου των διοικητικών πράξεων πολεοδομικού σχεδιασμού αλλά και των διατάξεων της πολεοδομικής νομοθεσίας που κρίθηκαν ως αντισυνταγματικές από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Όπως και στα προηγούμενα, στο τέλος των κεφαλαίων συνοψίζονται τα συμπεράσματα που εξήχθησαν. Ακολουθεί το β’ μέρος της διατριβής που περιλαμβάνει τα κεφάλαια 7 και 8 και αποτελεί την εμπειρική έρευνα. Το 7ο κεφάλαιο περιλαμβάνει την παρουσίαση και ανάλυση των συνεντεύξεων των ειδικών που διεξήχθησαν για την παρούσα διατριβή. Οι συνεντεύξεις είναι ημι-δομημένες, οπότε η ανάλυσή τους περιλαμβάνει τόσο ποιοτικά όσο και ποσοτικά στοιχεία. Το κεφάλαιο ολοκληρώνεται με τα σχετικά συμπεράσματα, την σύγκρισή τους με τα συμπεράσματα που έχουν ήδη προκύψει από την βιβλιογραφική ανάλυση και την καταγραφή των ερωτημάτων που προκύπτουν αυτοτελώς και που εξετάζονται στη μελέτη περιπτώσεων. Το 8ο κεφάλαιο αποτελεί τη μελέτη περιπτώσεων η κάθε μια εκ των οποίων αναφέρεται σε μια περιοχή που διέπεται και από τα δύο επίπεδα πολεοδομικού σχεδιασμού. Η πρώτη περίπτωση αφορά τα ύψη στο σχέδιο πόλης της Αθήνας στην περιοχή Κουκάκι – Μακρυγιάννη, η δεύτερη το σχέδιο πόλης της Ιπποκρατείου Πολιτείας και η τρίτη την αξιοποίηση του πρώην αεροδρομίου του Ελληνικού. Στις πρώτες δύο περιπτώσεις, αν και το «πολεοδομικό εργαλείο» που έχει χρησιμοποιηθεί είναι κατά βάση κοινό (σχέδιο πόλης), χωρικά και ιστορικά αποτελούν εντελώς διαφοροποιημένες περιπτώσεις ενώ η περίπτωση του Ελληνικού, αποτελεί πολεοδόμηση με ειδικό βάρος λόγω της εμβληματικότητας της παρέμβασης, την ειδική νομοθεσία που το διέπει και τα ειδικά εργαλεία πολεοδομικού σχεδιασμού που έχουν θεσμοθετηθεί ειδικά για την περίπτωση αυτή. Η ανάλυση καταδεικνύει την εξαιρετικής σημασίας ειδική αντιμετώπισή του «Ελληνικού» από την πολιτεία, τους πολίτες και τη δικαστική εξουσία. Το τελευταίο και 9ο κεφάλαιο, αποτελεί τα συμπεράσματα και τις προτάσεις της διατριβής. Ανατρέχει στα αρχικά ερωτήματα και διαπιστώσεις, προσεγγίζει συνδυαστικά τα συμπεράσματα που έχουν καταγραφεί κατά την προηγούμενη ανάλυση και επιχειρεί να απαντήσει στο βασικό ερώτημα και τα συνοδευτικά του ερωτήματα. Παράλληλα προβαίνει στις απαραίτητες προτάσεις για την αντιμετώπιση του φαινομένου καθώς και για την περαιτέρω έρευνα επ’ αυτού.Η έρευνα επιβεβαιώνει ότι ασφάλεια και ευελιξία δεν συμπορεύονται. Η ασφάλεια για τους απρόσωπους θεσμούς και κανόνες ενός σύγχρονου κράτους δικαίου, στερεί τη δυνατότητα ευελιξίας που μπορεί κάποιος να έχει όντας κοντά στο πολιτικό σύστημα. Η εξουσία παρακρατεί μέρος της ασφάλειας προκειμένου να ενδυναμώνεται. Και αυτό ίσως αποτελεί την καρδιά του προβλήματος της ανασφάλειας δικαίου που επικρατεί, τουλάχιστον, στη χώρα μας. Το πρόβλημα της ανασφάλειας του δικαίου αποτελεί κοινωνικό, πολιτικό, ανθρώπινο και τεχνικό φαινόμενο. Στόχος δεν είναι η εξάλειψη της ανασφάλειας αλλά η διατήρηση της απαραίτητης δόσης της, προκειμένου να επικρατήσει η υγιής εκείνη ασφάλεια που θα επιτρέψει τη λειτουργία ενός κράτους με σχέσεις εμπιστοσύνης μεταξύ των πολιτών και των θεσμών του. H ανασφάλεια του δικαίου εντείνεται ελλείψει συμφωνίας των μερών, ακόμα και στην περίπτωση νόμιμων ενεργειών. Δεν αρκεί επομένως οι ενέργειες των δρώντων να είναι «τυπικά» νόμιμες° οφείλουν να είναι και ηθικά νόμιμες, είτε μέσω της εξισορρόπησης δυνάμεων είτε μέσω της αποφυγής συγκρούσεων. Οι αρχές που συνηγορούν στην ασφάλεια του δικαίου, προέρχονται εν τέλει, από δύο βασικές σκέψεις: Ποιο είναι, καταρχάς, το προστατευτέο αντικείμενο και πώς σταθμίζεται η προστασία. Η έρευνα καταλήγει στις επικρατέστερες αιτίες της ανασφάλειας δικαίου στον πολεοδομικό σχεδιασμό, οι οποίες σταθμίζονται και ιεραρχούνται ενώ και για κάθε μια προτείνονται δράσεις για την εξάλειψη του προβλήματος.Η διατριβή διερευνά για πρώτη φορά, την έννοια της ασφάλειας δικαίου στον πολεοδομικό σχεδιασμό χωρίς να περιορίζεται στην νομική πλευρά του θέματος, αλλά αντιμετωπίζει τον πολεοδομικό σχεδιασμό ως μια έννοια με τέσσερις ουσιαστικά όψεις: την τεχνική/ πολεοδομική, την νομική/νομοπαρασκευαστική, την διακυβερνητική/κοινωνικοπολιτική και τη δικαστική η οποία τελικά αποφαίνεται κάθε φορά για την ασφάλεια της εκάστοτε διάταξης/πράξης. Ο συγκερασμός των διαφορετικών πτυχών του θέματος, μέσα από την πολεοδομική ματιά, αποδίδοντας όμως τη μεγάλη σημασία συμμετοχής του ανθρώπινου – και επομένως του πολιτικού, κοινωνικού και οικονομικού – παράγοντα, δίνει τη δυνατότητα ευρύτερης προσέγγισης του φαινομένου σε σχέση με την αμιγώς πολεοδομική ή νομική του προσέγγιση. Επιπλέον, η ανάλυση συγκεκριμένων πολεοδομικών περιπτώσεων μέσω της ολιστικής προσέγγισή τους – ιστορικά, πολεοδομικά, νομοθετικά, νομολογιακά, ακόμη και δημοσιογραφικά, προσδίδει στην παρούσα έρευνα την απαραίτητη βάση διεύρυνσης του σκεπτικού της ανάλυσης.Η διατριβή εγείρει νέα ερωτήματα και ανοίγει νέα πεδία για περαιτέρω παραγωγή γνώσης σε αυτό το αντικείμενο.