Klimatansvar i Stockholms stad
Authors: Rodriguez Emily , Jansson Sigrid , Olsson Alexander , Hansson Anders , Fridahl Mathias 
Published: November 2023

Stockholms stad står i begrepp att uppdatera stadens miljöprogram, klimathandlingsplan och klimatbudget. I revideringen ska hänsyn tas till nya vetenskapliga rön om vad som krävs för att begränsa den globala upphettningen till 1,5°C samt till vad som anses rättvist utifrån stadens historiska utsläpp. Denna rapport bidrar med underlag för bedömningar av vad som kan anses vara Stockholms stads rättvisa bidrag till det globala klimatarbetet till år 2030. Syftet studeras med utgångspunkt i de senaste vetenskapliga rönen kring utsläppsbudgetar och klimaträttvisa samt erfarenheter från jämförbara städer. Världens länder är enade i en strävan efter att begränsa den globala uppvärmningen till 1,5°C år 2100. Anledningen är enkel, en global uppvärmning som överstiger 1,5°C anses få svåröverblickbara konsekvenser, inte minst för fattiga och sårbara befolkningar, samt öka risken för att utlösa irreversibla återkopplingsmekanismer i klimatsystemet som leder till en kraftigt förstärkt klimatuppvärmning. I rapportens första kapitel presenteras en översikt av det aktuella forskningsläget kring det förbrukade och kvarvarande utsläppsutrymmet för att begränsa upphettningen till 1,5°C. Även om osäkerheterna är stora är slutsatsen att det kvarvarande utsläppsutrymmet är begränsat mycket robust. För att ha en 67-procentig chans att begränsa ökningen av jordens medeltemperatur till 1,5°C högre än under förindustriell tid kan mänskligheten släppa ut cirka 400 miljarder ton koldioxid, förutsatt att utsläppen av andra viktiga växthusgaser som metan och lustgas kraftigt begränsas. Med utsläpp av koldioxid på 2020 års nivå är detta utsläppsutrymme slut runt år 2030. Den globala, kollektiva ansträngning som behövs för att förhindra farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet är oerhört utmanande. Målet om att begränsa uppvärmningen till 1,5°C skapar rambetingelser för världssamfundets kollektiva klimatarbete men besvarar inte frågan om ansvarsfördelning för att nå målet. Parisavtalet åberopar Klimatkonventionens svårtolkade princip om gemensamt men differentierat ansvar och uppmanar länderna att beskriva hur principen väglett ambitionsnivån i deras bidrag till det globala klimatarbetet. Eftersom Sverige omfattas av EU:s gemensamma åtagande gentemot FN är det inte möjligt för Stockholms stad att luta sig mot hur Sveriges regering vägletts av principen. Rapportens andra kapitel beskriver hur Klimatkonventionens rättviseprincip har tolkats i vetenskaplig litteratur, vilket sammanfattas i en lista med exempel på viktiga indikatorer för att beräkna ett ansvarsfullt och rättvist bidrag till det globala klimatarbetet. Framförallt behöver beslut fattas kring vilken typ av fördelningsmekanism som ska ligga till grund för ansvarstagande, utifrån: 1) hävdvunna rättigheter (grandfathering), 2) historiskt ansvar (förorenaren betalar), 3) förmånstagarens betalningsansvar, 4) allas lika rätt till utsläppsutrymme och 5) kapacitet att agera. Inom ramarna för dessa fördelningsmekanismer krävs en rad detaljerade beslut. Om exempelvis historiskt ansvar ska tillämpas för att fastställa ett klimatmål krävs att beslut bland annat fattas om ansvar ska stå i proportion till historiska utsläpp, hur långt bakåt i tiden ansvaret ska sträcka sig, vilka datakällor som ska användas för att beräkna ansvar samt vilken hänsyn som ska tas till ickelinjära samband i klimatsystemet. Utöver val av fördelningsmekanism(er) – och beslut kring de med mekanismerna associerade valen – krävs också en rad beslut om systemgränser för ansvarstagande, exempelvis kring hur osäkerheter i klimatvetenskapen ska hanteras och hur stort utrymme som får ges till att kompensera utsläpp av växthusgaser till atmosfären med återtag av koldioxid från atmosfären. Indikatorerna kan användas för att bygga olika modeller för en rättvis fördelning av utsläppsbudgeten för 1,5°C. I det tredje kapitlet sammanställs hur klimatmål och klimatplaner i andra städer förhåller sig till klimaträttvisa. Denna del av rapporten är inriktad på en jämförelse av resonemang kring klimaträttvisa i Oslos och Göteborgs klimatplaner, det vill säga nordiska städer med liknande förutsättningar att agera som Stockholm. I båda fallen har städerna en högre klimatambition än nationellt. I exempelvis Göteborg ska utsläppen minska med 80 % till 2030 jämfört med 1990 i både den handlande och icke handlande sektorn, vilket kan jämföras med Sveriges nationella mål att minska utsläppen med minst 85 % till 2045 jämfört med 1990 och med 63 % i den icke handlande sektorn till 2030, också det jämfört med 1990. I Göteborg görs också bedömningen att utsläppsminskningstakten i staden bör överträffa den genomsnittliga minskningstakten som krävs globalt för att begränsa uppvärmningen till 1,5°C, annars kan Göteborg inte anses leva upp till Parisavtalet. Att Göteborg antagit mycket ambitiösa klimatmål för 2030 jämfört med Sverige och EU är tydligt, men vilka rättviseprinciper och fördelningsmekanismer som eventuellt informerat denna ambitionsnivå är otydligt. Oslos klimatplaner, som likt Göteborgs är betydligt mer ambitiösa än Norges nationella mål och med EU avtalade åtagande, präglas av likartad otydlighet i resonemang gällande klimaträttvisa. Rapportens fjärde kapitel beskriver tre scenarion baserade på genomgången av litteratur kring hur Klimatkonventionens rättviseprincip kan tolkas och omsättas i praktiken. Om beräkningarna baseras på den totala utsläppsbudgeten för mänskligheten (från år 1850 och framåt) gäller det i samtliga fall att Sveriges och Stockholms utsläppsutrymme för längesedan är slut och att det finns en stor utsläppskuld. För att utsläppsutrymmet ska vara praktiskt möjligt att basera klimatpolitik på används det globala kvarvarande utsläppsutrymmet för att begränsa upphettningen till 1,5°C, specificerat ovan, för att konstruera scenarion. Det första scenariot använder fördelningsmekanismen förmånstagarens ansvar och det andra använder principen allas lika rätt till utsläpp. I scenariot baserat på förmånstagarens ansvar tilldelas Stockholm en utsläppskvot på mellan 10,8 och 12,0 miljoner ton koldioxid om principen baseras på ackumulerad BNP, eller mellan 6,75 och 6,92 miljoner ton koldioxid om beräkningarna baseras på Världsbankens (2021) uppskattning av totalt välstånd. I scenariot baserat på allas lika rätt till utsläpp tilldelas Stockholm en utsläppskvot på cirka 45 miljoner ton koldioxid. Det tredje scenariot baseras på kapacitet att agera och utgår istället från grunden, snarare än att på principbasis fördela ett globalt utsläppsutrymme. Tillvägagångssättet utgår från politiska ambitioner och tekniska möjligheter att minska utsläpp i kombination med att identifiera de utsläpp som kommer vara svåra att minska eller helt fasa ut. Denna metod står i skarp kontrast till grandfathering-principen, där inlåsningsmekanismer antas begränsa förmågan att agera, och tar i stället en framåtsyftande ansats och ser kapacitet som en möjlighet att agera. I detta scenario tilldelas Stockholm ett utsläppsutrymme på cirka 13 miljoner ton koldioxidekvivalenter i perioden 2020–2040. Därefter följer ett kort kapitel med rekommendationer till Stockholms stad. Rekommendationerna baseras i sin tur på de slutsatser som dras i rapporten, vilka presenteras i rapportens sista kapitel. Fem rekommendationerna ges, baserade på förförståelsen att Stockholms stad, i sitt klimatarbete, vill ligga i linje med Parisavtalet: Klimaträttvisa ska vägleda fördelningen av klimatansvar. Ett rättviseperspektiv bör därför genomsyra beslut om Stockholms stads klimatmål. I avsaknad av politisk och vetenskaplig samstämmighet kring hur klimaträttvisa ska tolkas och omsättas i praktiken kan och bör Stockholms stad fatta egna beslut om hur rättviseperspektivet ska operationaliseras. I enlighet med Parisavtalets transparensramverk bör Stockholms stad redovisa hur klimaträttvisa operationaliserats med hänsyn taget till de omständigheter som präglar Stockholms förutsättningar att agera. I ansvarsutkrävande syfte bör Stockholms stad dessutom tydligt kommunicera geografiska, sektoriella och övriga systemgränser för ansvarstagandet. Även om minskning av växthusgasutsläpp är prioriterat bör Stockholms stad också verka för att främja återtag av koldioxid från atmosfären inom Stockholms kommun, bland annat för att kompensera för utsläpp inom kommunen som är svåra att reducera och för att bidra till metod- och teknikutveckling i det globala klimatarbetet.