Barneverntjenesters forbedringsarbeid etter tilsyn: Forskning på landsomfattende tilsyn 2022-2023 med barnevernstjenesters oppfølging av barn i fosterhjem
Authors: Bergerød Inger Johanne , Øyri Sina Furnes 
Published: June 2024

På oppdrag fra Statens helsetilsyn har forskere fra SHARE – Senter for kvalitet og sikkerhet i helsetjenesten ved Universitetet i Stavanger (UiS) utført et oppdragsforskningsprosjekt. Dette prosjektet har fulgt det Landsomfattende tilsynet 2022–2023 med barnevern og sosiale tjenester i Nav. Formålet har vært å få mer kunnskap om tilsynsmetodikken brukt i de landsomfattende tilsynene, med den hensikt å forbedre kvalitet, effekt og virkning av tilsynene. Barne- og familiedepartementet (BFD) har finansiert oppdragsforskningsprosjektet for det landsomfattende tilsynet med barnevern. Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) har gitt en likelydende bevilgning til det landsomfattende tilsynet med sosiale tjenester i Nav. Formålet med denne studien har vært å frembringe forskningsbasert kunnskap om betydningen et tilsyn har for forbedringsarbeidet i barnevernstjenester, etter at statsforvalteren har utført en systemrevisjon og påvist lovbrudd. Det er anvendt et kvalitativt metodedesign. 15 individuelle intervjuer er gjennomført med ledere og ansatte ved 4 barnevernstjenester fordelt på 3 regioner i Norge. Ved bruk av en kvalitativ innholdsanalyse presenterer vi fem hovedtemaer: 1. Oppstart av tilsyn 2. Statsforvalterens gjennomføring av tilsyn 3. Tjenestenes interne arbeidsprosess i etterkant av påvist lovbrudd 4. Tilsynsmyndighetenes bidrag til praksisendring i tjenestene 5. Råd og refleksjoner fra tjenestene til forbedring av tilsynsmetodikken Hovedfunnene belyser deltakernes erfaringer og perspektiver knyttet til oppstarten av og gjennomføringen av tilsynet. Videre gjengir vi beskrivelser av hvordan tjenestene organiserte og gjennomførte den interne arbeidsprosessen sin, egenvurderinger og tiltak igangsatt i etterkant av påvist lovbrudd. I tillegg viser funnene deltakernes opplevelse av tilsynets bidrag til forbedring og praksisendring i tjenestene med tilhørende forslag til forbedringsområder for statsforvalterens gjennomføring av tilsyn. Under har vi gjengitt generelle trekk fra intervjumaterialet: • Et godt tema for tilsynet, blir beskrevet som et av de store oppdragsansvarsområdene tjenestene jobber med til daglig • Generelt positiv holdning til tilsyn med mulighet til å øke kvalitet på utvalgt område • God informasjon av statsforvalteren i oppstarten av tilsynet • Ny tilsynsmetodikk medførte eierskap til eget forbedringsarbeid og optimisme for varig praksisendring. • Tilsynsmetodikk ga merverdi for praksisendring også på andre områder enn temaet for tilsynet. • Utfordringsbilde i tjenestene: stadige utskiftninger av ansatte og ledere, økende antall saker, interne forhold har betydning for tilsynsprosessen, manglende oppfølging og involvering av ansatte, fare for tap av tillit og omdømme, manglende ressurser og en sårbar tjeneste. • Forbedring av praksis: mindre variasjon i dokumentasjonen, økt internkontroll, forbedring av praksis utover tilsynets tema (merverdi), mer oversikt i egen arbeidspraksis for nye ledere, systematikk og lik praksis i oppfølgingsarbeidet, større bevissthet om dokumentasjonspliktens betydning for fosterbarna, læring på tvers av ansattes oppfølgingsaktiviteter og dokumentasjon. • Forbedring av tilsynet: bedre samsvar mellom statsforvalterens dialog i oppsummeringsmøtet og den etterfølgende rapporten med hensyn til beskrivelsene av praksis i tjenestene, anerkjenne god praksis i enda større grad, gi konkrete råd og veiledning i forbedringsarbeidet, statsforvalteren bør sikre oppfølging av interne forhold i tjenestene som kan påvirke prosessen, mer kompetanse i tilsynslagene, øke volumkravet, innføre oppfølgingstilsyn for å sikre varig praksisendring, økt samarbeid på tvers av lovbruddkommuner i kvalitetsarbeidet, å dele eksempler på god arbeidspraksis som støtte i forbedringsarbeidet/standardiseringen av malverk. Det varierte hvilke tiltak og aktiviteter tjenestene satte i gang med etter at et tilsyn hadde påvist lovbrudd. Dette skyldes for en stor del innretningen på tilsynet som åpnet for en ulik metodikk rundt det forbedringsarbeidet som barnevernstjenestene skulle sette i gang med etter at de hadde fått påvist lovbrudd. Vi anbefaler at Helsetilsynet gjør bruk av teorier og modeller for forbedringsarbeid som er mye utprøvd innen helsefeltet, for å kunne råde og veilede tjenestene i dette forbedringsarbeidet. Denne studien bekrefter tidligere rapporters indikasjoner på at egenvurdering som metode er et godt virkemiddel i en systemrevisjon. Gjennom egenvurderingen tar tjenestene eierskap over egen svikt og øker også kvaliteten på andre deler av virksomheten sin der de avdekker svikt. I tillegg blir tjenestene oppmerksomme på god arbeidspraksis ved at denne deles på tvers av ansatte, ledere og barnevernstjenester. Denne studien viser en klar sammenheng mellom tilsynets metodikk og potensialet for kvalitetsforbedring i barnevernstjenestene. Ny tilsynsmetodikk med større vekt på tilsynets rolle for å få til kvalitetsforbedring i barnevernstjenesten er et langt skritt i riktig retning med hensyn til metodikk. Likevel vekker denne studien også bekymring for at den faglige svikten i barnevernet vil vedvare så lenge Helsetilsynet og barnevernstjenestene ikke klarer å løfte kompetansenivået på kvalitetsforbedringen sammen. Fremover blir det derfor nødvendig å sikre en tydeligere oppfølging av praksisendringer for å påse at de blir varige. For å få til et mer effektivt og virksomt tilsyn er det flere justeringer som bør gjøres i lys av denne studiens funn for at tilsynet kan bidra til varig praksisendring. Basert på en drøfting av utvalgte funn konkluderer vi med at den største justeringen i stor grad handler om å balansere kontroll opp mot læring og kvalitetsforbedring slik at dette blir mer likeverdige deler i tilsynet. I dette tilsynet har forbedring og praksisendring i stor grad vært overlatt til tjenestene selv uten at de har fått metodiske råd eller veiledning i selve forbedringsarbeidet. Helsetilsynet bør forstå rollen sin i kvalitetsforbedringsarbeidet som likeverdig og ledende. Det betyr at Helsetilsynet i større grad må hjelpe tjenestene med råd og veiledning om selve metodikken i forbedringsarbeidet. På den måten vil en fremdeles fremme at tjenestene selv tar eierskap over egen svikt, men rådgivnings- og veiledningsdelen av tilsynet vil da i større grad handle om forbedringsmetodikk. Ved å jobbe tettere med tjenestene vil statsforvalteren også kunne sikre at ledere ivaretar reell medvirkning for de ansatte og for brukerne i forbedringsprosessen, justere volumkrav tilpasset tjenestens størrelse og metode for innhenting av data og ikke minst avdekke interne forhold i tjenestene som denne studien viser har stor betydning for tilsynsprosessens forbedringsarbeid, forståelse og tillit. For å få til en varig praksisendring og å få redusert den økende og vedvarende faglige svikten innen barnevernstjenesten i Norge må Helsetilsynet, statsforvalteren og tjenestene jobbe tettere sammen i kvalitetsarbeidet for å sikre et tilbud der grunnleggende rettslige prinsipper i offentlig forvaltning ivaretas. Denne rapporten kan i så måte være et bidrag i den videre diskusjonen omkring Helsetilsynets arbeidet med å utvikle tilsynsmetodikk og tilsynsfaget generelt.