Κανονιστική μεταρρύθμιση και καλή νομοθέτηση
Authors: Γανίτου Κυριακή 
Published: June 2021

Η παρούσα διδακτορική διατριβή με τίτλο «Κανονιστική Μεταρρύθμιση και Καλή Νομοθέτηση: μαθήματα από την Ευρώπη στην Ελλάδα» εκπονήθηκε από τη Γανίτου Ι. Κυριακή, κάτοχο Μεταπτυχιακού Διπλώματος του Προγράμματος Μεταπτυχιακών Σπουδών της Κατεύθυνσης Διεθνών Σπουδών του Τμήματος Νομικής του ΔΠΘ στο Ευρωπαϊκό Κοινοτικό Δίκαιο, Μεταπτυχιακού Διπλώματος του Προγράμματος Μεταπτυχιακών Σπουδών «Σπουδές στον Παρευξείνιο Χώρο» του Τμήματος Γλώσσας, Φιλολογίας και Πολιτισμού Παρευξείνιων Χωρών του ΔΠΘ και Μεταπτυχιακού Διπλώματος του Προγράμματος Μεταπτυχιακών Σπουδών της Κατεύθυνσης Δημοσίου Δικαίου και Πολιτικής Επιστήμης του Τμήματος Νομικής του ΔΠΘ στο Διοικητικό Δίκαιο, υπό την επίβλεψη των: 1. Βασιλείου Χατζόπουλου, Καθηγητή του Τμήματος Κοινωνικής Διοίκησης και Πολιτικής Επιστήμης, ως επιβλέποντος 2. Δέσποινας Αναγνωστοπούλου, Αναπληρώτριας Καθηγήτριας του Τμήματος Διεθνών και Ευρωπαϊκών Σπουδών Πανεπιστημίου Μακεδονίας και 3. Ιωάννη Παπαδόπουλου, Αναπληρωτή Καθηγητή του Τμήματος Διεθνών και Ευρωπαϊκών Σπουδών Πανεπιστημίου Μακεδονίας, ως μέλη της Τριμελούς Συμβουλευτικής Επιτροπής και ολοκληρώθηκε τον Μάρτιο του 2020. Για την εκπόνησή της η συγγραφέας έλαβε υποτροφία από το Κοινωφελές Ίδρυμα Αλέξανδρος Σ. Ωνάσης.Σκοπός της παρούσας διατριβής είναι η μελέτη και ανάλυση των εννοιών της κανονιστικής μεταρρύθμισης και της καλής ή βελτιωμένης ή έξυπνης νομοθέτησης από γεννέσεώς τους, τόσο σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης και Διεθνών Οργανισμών όσο και σε εθνικό επίπεδο, εξετάζοντας την εξέλιξή τους διαχρονικά και φτάνοντας στη σημερινή νοηματοδότησή τους με βάση τις διεθνείς και εθνικές συγκυρίες. Εστιάζει ιδίως στον τρόπο με τον οποίο οι ως άνω αρχές και οι αντίστοιχες πρακτικές μεταφέρθηκαν και εφαρμόστηκαν στην Ελλάδα και προβαίνει σε μια αποτίμηση των αποτελεσμάτων τους, εντοπίζοντας παράλληλα αφενός τα σημεία ταύτισης με τις κατευθυντήριες γραμμές που χάραξε η ΕΕ και ο ΟΟΣΑ και αφετέρου τους λόγους για τους οποίους η υλοποίηση της κανονιστικής μεταρρύθμισης στην Ελλάδα διαφοροποιείται σε σχέση με άλλα κράτη-μέλη της ΕΕ (με χαρακτηριστικά παραδείγματα το Ηνωμένο Βασίλειο, τη Σουηδία και την Πορτογαλία) σε κάποιους τομείς, αλλά και το ρόλο που ενδεχομένως διαδραμάτισαν: η οικονομική κρίση (αναγκαιότητα), τα μνημόνια (υποχρέωση) και η Τρόικα (επιτήρηση) στην προσαρμογή της Ελλάδας. Τέλος, προχωρά στη διατύπωση προτάσεων για την περαιτέρω εμπέδωση της κανονιστικής μεταρρύθμισης στην Ελλάδα με βάση τις καλές πρακτικές των κρατών – μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης όπως και της ίδιας της Ένωσης, αναλύοντας παράλληλα τις διαφαινόμενες μελλοντικές προοπτικές που διακρίνονται στο πεδίο της κανονιστικής μεταρρύθμισης τόσο σε ευρωπαϊκό όσο και σε εθνικό επίπεδο. Η μέθοδος που χρησιμοποιεί είναι η βιβλιογραφική διερεύνηση και η ανάλυση και ο σχολιασμός κειμένων του πρωτογενούς και δευτερογενούς δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ελλάδας καθώς και κειμένων του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας όπως επίσης και της ευρωπαϊκής και ελληνικής νομολογίας.Από την εν λόγω διερεύνηση προέκυψε ότι παρόλο που η κανονιστική μεταρρύθμιση ως σύνολο διαδικασιών για την επίτευξη της καλής ή βελτιωμένης ή έξυπνης νομοθέτησης δεν έκανε την εμφάνισή της πρόσφατα αλλά μετρά ήδη τρεις τουλάχιστον δεκαετίες ύπαρξης, εντούτοις το περιεχόμενό της έχει μεταβληθεί διαχρονικά επηρεαζόμενο από τις κοινωνικές, οικονομικές, πολιτικές και τεχνολογικές συνθήκες τόσο σε ευρωπαϊκό όσο και σε εθνικό επίπεδο. Η βελτιωμένη νομοθέτηση στην ΕΕ εξακολουθεί να παραμένει αδιαμφισβήτητη προτεραιότητα, με σημαντική πρόοδο να έχει σημειωθεί αναφορικά με τη μείωση των νομοθετικών προτάσεων της Επιτροπής, την αύξηση του αριθμού και της ποιότητας των Αναλύσεων Κανονιστικών Επιπτώσεων (ΑΚΕ) καθώς και της εκ των υστέρων αξιολόγησης των ρυθμίσεων και την καθιέρωση πλέον της δημόσιας διαβούλευσης στην ευρωπαϊκή νοοτροπία. Ωστόσο, εξακολουθούν να υφίστανται ζητήματα σχετικά με το αυξημένο εύρος και συνακόλουθα την πολυπλοκότητα των νομοθετικών προτάσεων όπως επίσης και αναφορικά με την έλλειψη ποσοτικής ανάλυσης κόστους-οφέλους της κανονιστικής παρέμβασης της ΕΕ με συνέπεια την ελλιπή τεκμηρίωσή της, γεγονός που καθίσταται ιδιαίτερα εμφανές στην περίπτωση της ήπιας νομοθεσίας και φέρνει στην επιφάνεια το παράδοξο, αφενός να υιοθετούνται προγράμματα απλούστευσης της ευρωπαϊκής νομοθεσίας και μείωσης της γραφειοκρατίας και αφετέρου η προαναφερόμενη ανάγκη σε περαιτέρω τεκμηρίωση και πιο εμπεριστατωμένη πολιτική νομοθέτησης όπως και η ίδια η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση ως στόχος της ΕΕ να προαπαιτεί αναλυτικότερες γραφειοκρατικές διαδικασίες και περισσότερη νομοθέτηση σε εθνικό επίπεδο κρατών-μελών για την επίτευξή της αντιστοίχως. Το σταδιακό πέρασμα από τη νομοθετική τεχνική της εναρμόνισης σε αυτήν του ρυθμιστικού ανταγωνισμού –που επιτρέπει τη διατήρηση της ετερογένειας των εθνικών νομοθετικών συστημάτων για την αντιμετώπιση κοινών προβλημάτων μετατρέποντάς την έτσι από μειονέκτημα σε πλεονέκτημα της άσκησης πολιτικής και λήψης αποφάσεων σε ευρωπαϊκό επίπεδο– με την αυξανόμενη χρήση ευέλικτων εργαλείων ρύθμισης όπως επίσης και της εναλλακτικής μη-ρύθμισης στο πλαίσιο του ήπιου ή φιλελεύθερου πατερναλισμού ή της υποκίνησης που προϋποθέτουν την ενεργό συμμετοχή των κρατών-μελών καθώς και πολιτών, φορέων και οργανισμών στο εσωτερικό τους μπορεί να συμβάλει ουσιαστικά στην επίλυση του προβλήματος υπέρμετρης νομοθετικής παραγωγής και περιττής γραφειοκρατίας. Υπάρχουν κράτη-μέλη άλλωστε, με πρωτοπόρο το Ηνωμένο Βασίλειο ως υπέρμαχο της συμπεριφοριστικής οικονομικής θεωρίας, που έχουν να επιδείξουν αξιοσημείωτη πρόοδο στον τομέα της υλοποίησης της καλής νομοθέτησης, ευρισκόμενο αισθητά πάνω από το μέσο όρο των υπόλοιπων κρατών-μελών του ΟΟΣΑ, που ξεπερνά ακόμα και τις επιδόσεις της ΕΕ αναφορικά με τη διεξαγωγή ΑΚΕ τόσο στο πρωτογενές όσο και στο παράγωγο δίκαιο, με την ενεργό συμμετοχή πολιτών, επιχειρήσεων και φορέων στη ρυθμιστική διαδικασία μέσω δημόσιας διαβούλευσης καθώς και με τη διεξαγωγή αξιολογήσεων των υφιστάμενων ρυθμίσεων. Η ενδεχόμενη έξοδός του από την ΕΕ και η πιθανότητα ακολούθησης μιας πολιτικής απελευθέρωσης των ιδιωτικών συναλλαγών, κατ’ αναλογία με την πολιτική απορρύθμισης των ΗΠΑ, για την αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης και την ενίσχυση των επενδύσεων συνιστούν παράγοντες δυνάμενους να μεταβάλουν την έως τώρα υιοθετούμενη κανονιστική πολιτική του και να ταράξουν τις ισορροπίες στο εσωτερικό της ΕΕ. Σε κάθε περίπτωση μια πολιτική καλής νομοθέτησης βασίζεται στο συνδυασμό κανονιστικών και μη μεθόδων ρύθμισης, με τα μη-κανονιστικά μέσα υποκίνησης για την αλλαγή στάσης και συμπεριφοράς να προηγούνται και τις κανονιστικές ρυθμίσεις να έπονται για την εξάλειψη των αποτυχιών της αγοράς να αυτορυθμιστεί, αλλά έχοντας ήδη πείσει τα υποκείμενα των ρυθμίσεων για την αναγκαιότητά τους. Η αντίστροφη πορεία που ακολουθήθηκε στην Ελλάδα, με αποσπασματικά μέτρα που υιοθετήθηκαν με σαφή καθυστέρηση, χωρίς την ύπαρξη μιας συνολικής στρατηγικής καλής νομοθέτησης και κυρίως χωρίς να έχουν πρώτα εξαλειφθεί τα εγγενή χαρακτηριστικά της ελληνικής δημόσιας διοίκησης (γραφειοκρατία, νομικισμός, φορμαλισμός, αντίσταση στην αλλαγή κ.λπ.) είχε ως συνέπεια να κατατάσσεται από τον ΟΟΣΑ πολύ κάτω από το μέσο όρο των κρατών-μελών του στους δείκτες κανονιστικής πολιτικής και διακυβέρνησης, όπου παραμένει ακόμη και μετά την πρώτη ουσιαστική προσπάθειά της το 2012 με τη νομοθετική κατοχύρωση των αρχών και διαδικασιών καλής νομοθέτησης. Όπως αποδείχθηκε στην πράξη η κανονιστική μεταρρύθμιση στην Ελλάδα δεν αντιμετωπίστηκε ως εργαλείο ενθάρρυνσης των ξένων επενδύσεων, ενίσχυσης του ελεύθερου ανταγωνισμού και οικονομικής εξυγίανσης της χώρας που ήδη από το 2010 βίωνε την οικονομική κρίση, αλλά ως μια επιμέρους μνημονιακή υποχρέωση στην οποία –όπως προκύπτει εκ του αποτελέσματος– δεν αποδόθηκε η δέουσα σημασία. Σημειώθηκε, λοιπόν, το παράδοξο ότι ακόμα –και κυρίως– μετά τη νομοθετική κατοχύρωση των αρχών καλής νομοθέτησης, η νομοθετική παραγωγή στην Ελλάδα αφενός αυξήθηκε ποσοτικά, αφετέρου υποβαθμίστηκε ποιοτικά με συνακόλουθη υποβάθμιση της νομοθετικής εξουσίας εν γένει και με ενισχυμένο αφενός το ρόλο της διοίκησης μέσω της δευτερογενούς νομοθετικής παραγωγής και αφετέρου το ρόλο του δικαστή στην προσπάθεια καταπολέμησης φαινομένων κακής νομοθέτησης μέσω της ερμηνείας των κανόνων δικαίου. Μάλιστα, την κατάσταση δεν κατόρθωσε να αλλάξει ούτε η πρωτοφανής για τα ελληνικά δεδομένα μεταβολή του πολιτικού σκηνικού από το συντηρητισμό και οικονομικό φιλελευθερισμό στη ριζοσπαστική αριστερά, γεγονός που ενισχύει το επιχείρημα υπέρ της βαρύνουσας σημασίας των εξωτερικών πιέσεων στη νομοθέτηση της παρελθούσας μνημονιακής περιόδου και που αναμένεται να επιβεβαιωθεί ή να διαψευσθεί μετά την ανάδειξη στην εξουσία του κόμματος της Νέας Δημοκρατίας, που –τουλάχιστον κατά την περίοδο ανάληψης της εξουσίας από τον Αντώνη Σαμαρά– επέδειξε έναν νεοφιλελεύθερο και εθνικιστικό ιδεολογικό προσανατολισμό που τοποθετείται αμιγώς στον πολιτικό χώρο της δεξιάς.