RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1670907
Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA
Relator: Ministro(a) HERMAN BENJAMIN
Publicação: DJE, 06/11/2019
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
PREVIDENCIÁRIO  E  CIVIL.  REVISÃO  DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO
PREVIDENCIÁRIO.   IRSM  DE  FEVEREIRO/1994.  NEGATIVA  DE  PRESTAÇÃO
JURISDICIONAL  NÃO  VERIFICADA. DECADÊNCIA. APLICAÇÃO DO ART. 103 DA
LEI  8.213/1991,  COM  A  REDAÇÃO  DADA  PELA  MP  1.523-9/1997, AOS
BENEFÍCIOS CONCEDIDOS ANTES DESSA NORMA. POSSIBILIDADE. TERMO A QUO.
PUBLICAÇÃO  DA  ALTERAÇÃO  LEGAL  DO  PRAZO  DECADENCIAL. ANÁLISE DA
MEDIDA  PROVISÓRIA 201, DE 23/7/2004, CONVERTIDA NA LEI 10.999/2004.
ATOS  NORMATIVOS AUTORIZADORES DA REALIZAÇÃO DE ACORDO. INEXISTÊNCIA
DE  NOVO  ATO  DE CONCESSÃO. TEORIA DO DIÁLOGO DAS FONTES. APLICAÇÃO
DOS ARTS. 207 E 209 DO CÓDIGO CIVIL. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.
NEGATIVA  DE  PRESTAÇÃO  JURISDICIONAL 1. Não se configura a alegada
negativa  de  prestação  jurisdicional,  uma  vez  que o Tribunal de
origem  julgou  integralmente a lide e solucionou a controvérsia que
lhe foi apresentada. Registre-se que não é o órgão julgador obrigado
a  rebater,  um  a  um, todos os argumentos trazidos pelas partes em
defesa da tese que apresentaram.
PREQUESTIONAMENTO  2.  Quanto  ao  prequestionamento,  incide o art.
1.025  do  Novo  CPC:
"Consideram-se  incluídos  no  acórdão os elementos que o embargante
suscitou,  para fins de pré-questionamento, ainda que os embargos de
declaração sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o tribunal superior
considere existentes erro, omissão, contradição ou obscuridade."
PRAZO  DECADENCIAL 3. Cuida-se, na origem, de ação ajuizada contra o
INSS  em que se pretende a revisão do benefício previdenciário a fim
de  recalcular  a  renda  mensal  com a correta aplicação do IRSM de
fevereiro de 1994.
4. Aplica-se o prazo de decadência instituído pela Medida Provisória
1.523-9/1997,  convertida  na  Lei 9.528/1997, ao direito de revisão
dos benefícios concedidos anteriormente a esta, cujo termo a quo é a
data da sua entrada em vigor (28.6.1997) conforme orientação firmada
nos  julgamentos dos Recursos Especiais 1.309.529/PR e 1.326.114/SC,
proferidos sob a sistemática dos recursos repetitivos (art. 543-C do
CPC de 1973 e Resolução STJ 8/2008).
DA  MEDIDA  PROVISÓRIA 201, DE 23 DE JULHO DE 2004 5. A controvérsia
do  caso  trazido  à baila diz respeito à chamada "revisão do IRSM",
aplicável  aos  benefícios  concedidos no período compreendido entre
março  de  1994 e fevereiro de 1997, uma vez que o INSS utilizou, na
correção  monetária dos salários de contribuição, a variação do IRSM
até janeiro/1994 e em seguida converteu os valores então atualizados
para  a  nova  moeda  URV,  no  dia  28 de fevereiro do mesmo ano. A
prática  foi  rechaçada  pelo  Judiciário,  pois  o INSS deveria ter
utilizado o índice do IRSM de fevereiro de 1994, de 39, 67%.
6.  Adveio  a  Medida  Provisória  201,  de 23 de julho de 2004, que
resultou  na  Lei 10.999/2004, que autorizou a realização de acordos
nesses  casos.  Nos  termos  da  Exposição  de  Motivos dessa MP: "A
Justiça  entendeu que o procedimento adotado prejudicou os segurados
em  virtude  de  não  ter utilizado o índice do IRSM de fevereiro de
1994, de 39,67%, fato esse que teria reduzido a renda mensal inicial
dos  benefícios.  Considerando  as decisões proferidas pelo Superior
Tribunal   de   Justiça   nos   casos   apreciados,  entendemos  ser
recomendável   encerrar   a   polêmica   e  equacionar  os  impactos
financeiros da melhor maneira possível".
RAZÕES  CONSTANTES  DA  EXPOSIÇÃO  DE  MOTIVOS 7. O valor do passivo
correspondia,  ao  tempo  da  medida,  a R$ 12,33 bilhões. Segundo a
Exposição,  a  medida  "contribui para desonerar o Poder Judiciário,
viabilizando a solução das mais de um milhão de ações já ajuizadas e
de  outras  centenas  de  milhares  que, sem esta Medida, certamente
seriam interpostas".
8.  O art. 2º da Lei 10.999/2004, equivalente à disposição da Medida
Provisória, dispõe que "terão direito à revisão os segurados ou seus
dependentes,  beneficiários  do Regime Geral de Previdência Social -
RGPS,  que  se enquadrem no disposto no art. 1o desta Lei e venham a
firmar,  até  31  de outubro de 2005, o Termo de Acordo, na forma do
Anexo  I desta Lei, ou, caso tenham ajuizado ação até 26 de julho de
2004  cujo  objeto  seja  a revisão referida no art. 1o desta Lei, o
Termo de Transação Judicial, na forma do Anexo II desta Lei".
9.   Conclui-se,   portanto,   que   foi   criada  a  possibilidade,
temporalmente  limitada  (até  31  de outubro de 2005), de firmar um
acordo  por meio do qual - através de concessões mútuas, tais como o
pagamento  parcelado,  em  benefício  do  ente  público, e a revisão
imediata  do  benefício, a bem do beneficiário - buscou-se, de forma
expressa,  trazer economia para os cofres públicos e aliviar a carga
do  Judiciário.  Não  houve  reconhecimento  de erro, mas análise da
jurisprudência concernente à matéria.
10.  Utilizar  medida  que  visa  a  pôr  fim  de modo mais célere a
conflito  de  interesses  como marco inicial para renovação do prazo
decadencial  é  distorcer  a  essência do ato e tolher indevidamente
iniciativas  dos  Poderes  Executivo  e  Legislativo para encurtar a
resolução  dos  conflitos  multitudinários e desafogar o Judiciário.
OUTROS  DISPOSITIVOS QUE NORTEIAM A DECISÃO - DIÁLOGO DAS FONTES 11.
Aplicando  a  Teoria  do  Diálogo das Fontes, sistematizada por Erik
Jayme, tem-se a necessidade de coordenação entre as leis de um mesmo
ordenamento, como exigência de um sistema jurídico coerente.
Assim,  deve-se  reconhecer  que  uma  proposta  de acordo feita por
qualquer  uma das partes não gera reconhecimento do pedido, renúncia
ao   direito   ou   confissão   dos  fatos.  Entendimento  contrário
inviabilizaria  essa  importante  ferramenta  de pacificação social,
pois  cada  proposta  formulada  representaria  a própria negação do
direito do postulante.
12.  Aplicação  das seguintes orientações, entre outras: Novo Código
de  Processo  Civil:  "Art. 3º [...] § 2º O Estado promoverá, sempre
que   possível,   a   solução  consensual  dos  conflitos.  §  3º  A
conciliação,  a  mediação  e outros métodos de solução consensual de
conflitos  deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores
públicos  e  membros  do  Ministério  Público, inclusive no curso do
processo   judicial".   Lei  12.259/2011:  "Art.  86.  O  Cade,  por
intermédio  da  Superintendência-Geral,  poderá  celebrar  acordo de
leniência,  com a extinção da ação punitiva da administração pública
ou  a redução de 1 (um) a 2/3 (dois terços) da penalidade aplicável,
nos  termos  deste artigo, com pessoas físicas e jurídicas que forem
autoras   de   infração  à  ordem  econômica,  desde  que  colaborem
efetivamente  com as investigações e o processo administrativo e que
dessa  colaboração  resulte:  [...] § 10. Não importará em confissão
quanto à matéria de fato, nem reconhecimento de ilicitude da conduta
analisada,  a proposta de acordo de leniência rejeitada, da qual não
se fará qualquer divulgação [...]."
Lei  12.846/2013:  "Art.  16.  A  autoridade máxima de cada órgão ou
entidade  pública poderá celebrar acordo de leniência com as pessoas
jurídicas responsáveis pela prática dos atos previstos nesta Lei que
colaborem   efetivamente   com   as   investigações   e  o  processo
administrativo,  sendo que dessa colaboração resulte: [...] § 7o Não
importará  em reconhecimento da prática do ato ilícito investigado a
proposta de acordo de leniência rejeitada". Enunciado 76 do Fonajef:
"A  apresentação  de  proposta  de  conciliação pelo réu não induz a
confissão".
INICIATIVA  DO ESTADO DE REDUZIR DEMANDAS - A BUSCA PELA CONCILIAÇÃO
13.   Ademais,   é   fato   notório  que  a  presença  do  Estado  é
desproporcional  nas lides trazidas ao Poder Judiciário. Em março de
2011,  o  Conselho  Nacional  de Justiça elaborou a lista com os 100
(cem)  maiores litigantes e, quanto à Justiça Federal, apontou que o
INSS  respondia por 22,33% de todos os processos examinados, seguido
por  outros  entes  ligados à Administração Pública (Caixa Econômica
Federal, União, Banco do Brasil e Estado do Rio Grande do Sul).
Todos esses entes estão presentes em 53,73% .
14.   Vive-se   um  tempo  em  que  é  imperativo  repensar  o  modo
excessivamente   litigioso   de   resolução  das  controvérsias.  Na
elaboração  do  Anteprojeto  de  Código de Processo Civil, deixou-se
expressa a linha de trabalho a ser adotada: resolver problemas. Isso
equivale,  no  dizer  da  exposição  de  motivos, a "deixar de ver o
processo  como teoria descomprometida de sua natureza fundamental de
método  de  resolução  de  conflitos,  por  meio do qual se realizam
valores  constitucionais".
A  EXISTÊNCIA  DE NORMA ESCRITA É PRESSUPOSTO PARA A CONCILIAÇÃO 15.
Não  há melhor forma de resolver conflitos do que aquela oriunda das
próprias  partes.  A  conciliação entre partes em conflito é a forma
mais  legítima  de pacificação, pois nela há a presença insofismável
do consenso.
16.  Nessa  linha  de  pensamento, não se olvida que o Poder Público
pode  buscar  e  realizar  medidas  consensuais, como se observa nos
textos  das Leis 9.469/1997 (acordo) e 13.140/2015 (mediação), mas é
necessário autorização expressa do órgão competente, que normalmente
é  o  órgão  máximo  da  estrutura administrativa, o qual deve fixar
objetivamente  as  balizas  da transação, evitando, assim, violações
aos princípios da isonomia e da impessoalidade.
17. Desse modo, sempre que houver movimento direcionado à realização
de  acordos  pelo Poder Público haverá atos normativos que lhe darão
suporte e limites. Tais atos não devem, pois, ser interpretados como
reconhecimento   de   direito,   mas  como  meios  de  viabilizar  a
pacificação de uma controvérsia, ainda que o Estado não a reconheça,
como  no caso concreto, em que a medida somente teve lugar, conforme
Exposição  de  Motivos,  diante  da jurisprudência desfavorável e da
dificuldade financeira verificada.
DA  INTERRUPÇÃO  DO  PRAZO  DA  DECADÊNCIA  LEGAL  18.  Ainda que os
referidos  atos fossem interpretados como reconhecimento de direito,
não  haveria  aí renovação do prazo decadencial, que não se suspende
nem  se  interrompe  nas  hipóteses  previstas para o prescricional,
conforme  os  arts.  207  e  209  do  Código Civil: Art. 207. "Salvo
disposição legal em contrário, não se aplicam à decadência as normas
que impedem, suspendem ou interrompem a prescrição."
Art. 209. "É nula a renúncia à decadência fixada em lei."
19.  Ao  contrário  da decadência convencional, a decadência legal é
considerada  matéria  de  ordem  pública,  pois  o interesse público
demanda  a  extinção  do  direito não utilizado em determinado lapso
temporal.  Mesmo  que  assim  quisesse a União ou o INSS, seria nula
eventual tentativa de renúncia à decadência legal.
20  Embora  fosse  possível a renovação do prazo decadencial por ato
normativo da mesma hierarquia do Código Civil, não teria sido esse o
intuito  da  MP 201/2004 nem da Lei 10.999/2004, que não abordaram a
decadência e, muito menos, a renúncia à decadência. Persiste, assim,
a orientação firmada no Código Civil.
DO  ATO  DE  CONCESSÃO  E  DOS  PRECEDENTES  DO  STJ  21.  O STJ tem
precedentes  que  aplicam  a decadência sem considerar a MP 201/2004
(AgRg  1.444.992/RS,  Rel.  Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe
28/11/2014).  Possui,  contudo,  precedentes  que  consideram  que a
referida  MP  seria  o  marco  inicial  do  prazo  decadencial: REsp
1.501.798,  Rel.  Min.  Mauro  Campbell  Marques, Segunda Turma, DJe
28/5/2015, e REsp 1.612.127/RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho,
Primeira Turma, DJe 3/5/2017.
22.  Em  ambos  os  precedentes  que consideraram a MP 201/2004 como
marco  inicial,  afirmou-se  que  o dispositivo legal "expressamente
garantiu  a  revisão dos benefícios previdenciários" e que a revisão
"deve  ser  realizada  (...) por força de expressa disposição legal,
impondo um comportamento positivo à Administração Pública".
23.  Em  verdade,  uma  análise  mais cuidadosa sugere a evolução do
entendimento  do Tribunal. É certo que por ato de concessão deve ser
entendida  toda a matéria relativa aos requisitos e aos critérios de
cálculo  examinada pelo INSS quando o segurado submete seu pedido de
benefício  à  Autarquia,  do  que  pode  resultar  o  deferimento ou
indeferimento do pedido. Entretanto, os atos normativos em exame não
dispuseram  sobre requisitos e critérios do cálculo nem determinaram
a  revisão  de  todos  os benefícios. Regulamentaram a realização de
acordos  para,  em  querendo o beneficiário, e sob certas condições,
haver  aplicação  de  um  índice  de  correção específico, consoante
termos  pautados  pela  jurisprudência.  Os  requisitos  e critérios
genericamente  previstos  do  cálculo  dos benefícios potencialmente
atingidos não foram alterados. Em suma, não foram os atos normativos
em  comento editados para dispor acerca de cálculos para a concessão
de benefícios.
CONCLUSÃO  24.  Incide,  pois,  neste  caso,  o  prazo de decadência
disposto  no  art.  103  da  Lei  8.213/1991, instituído pela Medida
Provisória 1.523-9/1997, convertida na Lei 9.528/1997, do direito de
revisão  dos  benefícios  concedidos  ou indeferidos anteriormente a
esta  lei,  cujo  termo  a  quo  é  a  data  da sua entrada em vigor
(28.6.1997).
25.  Concedido o benefício antes da Medida Provisória 1.523-9/1997 e
havendo  decorrido  o  prazo  decadencial decenal entre a publicação
dessa  norma e o ajuizamento da ação com o intuito de revisão de ato
concessório  ou  indeferitório,  deve  ser  extinto  o processo, com
resolução de mérito.
26. Recurso Especial provido.

Decisão:
Vistos,  relatados  e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas,  acordam  os  Ministros  da  Segunda  Turma  do  Superior
Tribunal   de  Justiça:  ""Prosseguindo-se  no  julgamento,  após  o
voto-vista  da  Sra.  Ministra  Assusete  Magalhães  e o voto do Sr.
Ministro  Francisco  Falcão,  acompanhando o Sr. Ministro Relator, a
Turma,  por maioria, vencidos os Srs. Ministros Og Fernandes e Mauro
Campbell  Marques,  deu provimento ao recurso, nos termos do voto do
Sr. Ministro-Relator."
A  Sra.  Ministra  Assusete  Magalhães (voto-vista) e o Sr. Ministro
Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator."

Jurisprudência citada: (BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO - REVISÃO - PRAZO DECENAL - CONCESSÃO
ANTES DA MP 1.523-9/1997)
     STF - [[RE 626489]] (REPERCUSSÃO GERAL)
(REVISÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO - DECADÊNCIA - TERMO INICIAL)
     STJ - <<REsp 1309529>>-PR (RECURSO REPETITIVO),
           <<REsp 1326114>>-SC (RECURSO REPETITIVO)
(BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO - REVISÃO - PRAZO DECADENCIAL - MARCO
INICIAL - MP 201/2004)
     STJ - <<REsp 1501798>>-RS, <<REsp 1612127>>-RS
(VOTO VISTA - DECADÊNCIA - INTERRUPÇÃO OU SUSPENSÃO - INEXISTÊNCIA)
     STJ - <<REsp 63641>>-SP
Informações complementares:      "[...]  o  STF  julgou, [...], sob a sistemática da repercussão
geral, o RE 626.489/SE, fixando, por unanimidade, que o prazo de dez
anos  para  a  revisão de benefícios previdenciários é aplicável aos
benefícios  concedidos antes da Medida Provisória (MP) 1.523-9/1997,
que o instituiu".
     (VOTO VENCIDO EM PARTE) (MIN. OG FERNANDES)
     "Quanto  à  natureza  jurídica  do  prazo previsto no art. 103,
caput,  da  Lei  n.  8.213/1991,  saliento  que  regula  prazo  para
insurgência  de  titular  contra  ato  considerado  violador  de seu
direito, ou seja, de natureza prescricional".
     (VOTO VENCIDO) (MIN. MAURO CAMPBELL MARQUES)
     "[...]  a  Lei  10.999/2004  não  pode  restringir  o acesso ao
reajuste  por ela mesma reconhecido. O termo inicial para a contagem
do  prazo decadencial deve corresponder, no meu modo de sentir, data
vênia  dos que pensam de modo diverso, à edição da Medida Provisória
201, de 23/7/2004, convertida na Lei 10.999/2004".
     (VOTO VISTA) (MIN. ASSUSETE MAGALHÃES)
     "[...] firmada a premissa de que o prazo do art. 103, caput, da
Lei 8.213/91 é decadencial, uma vez iniciado o seu transcurso não há
falar em interrupção ou suspensão, [...].
     [...]
     Com  efeito,  iniciado  o  prazo decadencial, e não exercido, a
tempo,  o  direito  a  que se refere, a perda desse direito é fatal,
porquanto   inexiste,  nessa  modalidade,  excetuadas  as  hipóteses
previstas em lei, interrupção ou suspensão do prazo".
Referências legislativas: LEG:FED LEI:008213 ANO:1991
*****  LBPS-91     LEI DE BENEFÍCIOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
        ART:00103
(COM A REDAÇÃO DADA PELA MEDIDA PROVISÓRIA N. 1.523-9/1997)
LEG:FED MPR:001523 ANO:1997 EDIÇÃO:3
(MEDIDA PROVISÓRIA N. 1.523-9/1997 CONVERTIDA NA LEI 9.528/1997)
LEG:FED MPR:000201 ANO:2004
(MEDIDA PROVISÓRIA N. 201/2004 CONVERTIDA NA LEI 10.999/2004)
LEG:FED LEI:010999 ANO:2004
        ART:00002
LEG:FED LEI:010406 ANO:2002
*****  CC-02       CÓDIGO CIVIL DE 2002
        ART:00207   ART:00209
LEG:FED LEI:013105 ANO:2015
*****  CPC-15      CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015
        ART:00003   PAR:00002   ART:01025
LEG:FED LEI:009528 ANO:1997
LEG:FED LEI:012259 ANO:2011
        ART:00086   PAR:00010
LEG:FED LEI:012846 ANO:2013
        ART:00016   PAR:00007
LEG:FED ENU:****** ANO:2010
*****  ENFNJE      ENUNCIADO DO FÓRUM NACIONAL DE JUIZADOS ESPECIAIS
-  FONAJE
        NUM:00076
LEG:FED LEI:009469 ANO:1997
LEG:FED LEI:013140 ANO:2015