MANDADO DE SEGURANÇA (MS)
Processo: 21708
Órgão Julgador: PRIMEIRA SEÇÃO
Relator: Ministro(a) NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Publicação: DJE, 11/09/2019
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
PROCESSUAL  CIVIL  E  ADMINISTRATIVO.  SERVIDOR  PÚBLICO.
PROCESSO   ADMINISTRATIVO   DISCIPLINAR.   AUMENTO  PATRIMONIAL  SEM
JUSTIFICATIVA LEGAL. ART. 132, IV, DA LEI 8.112/1990 E ART. 9º, VII,
DA    LEI   8.429/1992.   IMPROBIDADE   ADMINISTRATIVA.   INCREMENTO
PATRIMONIAL.
RELAÇÃO  COM  DESVIO  FUNCIONAL.  DESNECESSIDADE.
JUSTIFICATIVA DA ORIGEM DOS BENS. ÔNUS DA PROVA DO SERVIDOR. PENA DE
CASSAÇÃO  DA  APOSENTADORIA. NATUREZA CONTRIBUTIVA/PREVIDENCIÁRIA DO
BENEFÍCIO. EC 20/1998. CONSTITUCIONALIDADE DA MEDIDA. JURISPRUDÊNCIA
CONSOLIDADA  DO  STJ E DO STF. MANDADO DE SEGURANÇA DENEGADO. MEDIDA
LIMINAR REVOGADA.
HISTÓRICO  DA DEMANDA 1. Trata-se de Mandado de Segurança contra ato
do  Ministro  de  Estado  da  Justiça  que cassou a aposentadoria do
impetrante, Agente da Polícia Federal, pelas infrações disciplinares
previstas  nos  arts. 132, IV ("improbidade administrativa"), da Lei
8.112/1990  e  9º,  VII  ("adquirir,  para  si  ou  para  outrem, no
exercício  de  mandato,  cargo,  emprego  ou função pública, bens de
qualquer  natureza  cujo  valor  seja  desproporcional à evolução do
patrimônio ou à renda do agente público"), da Lei 8.429/1992.
2.  A autoridade impetrada apurou que o impetrante movimentou, entre
2002  e  2006,  um  total de R$ 271.067,76 (atualizado pelo IGPM até
30/11/2018: R$ 647.139,00), valor acima de seus vencimentos líquidos
como servidor público.
ALEGAÇÃO  DE  NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR 3. Não
há  como  acolher  a  alegada  nulidade  decorrente  da ampliação do
período  em  que  a  investigação ocorreu, porquanto oportunizado ao
impetrante manifestar-se acerca de todos os fatos a ele imputados, o
que  foi  por  ele feito, conforme se verifica às fls. 432 e 442-492
dos  autos.
REQUISITO   DA  RELAÇÃO  DO  PATRIMÔNIO  A  DESCOBERTO  COM  DESVIOS
FUNCIONAIS 4. Segundo a improbidade prevista no art. 9º, VII, da LIA
não  se  exige  que o acréscimo patrimonial injustificado tenha como
causa desvio funcional do agente público.
5.  O  mencionado dispositivo considera improbidade administrativa a
conduta  genericamente  dolosa  do  agente  público  de  aumentar  o
patrimônio    pessoal    sem   justificativa   legal   para   tanto,
independentemente de sua origem ser por desvio funcional ou qualquer
outro tipo de atividade.
6.  "A  improbidade administrativa consistente em o servidor público
amealhar  patrimônio  a  descoberto  independe  da  prova de relação
direta  entre  aquilo  que  é  ilicitamente  feito  pelo servidor no
desempenho  do  cargo  e  seu  patrimônio  a  descoberto. Espécie de
improbidade  em  que  basta que o patrimônio a descoberto tenha sido
amealhado  em  época  em  que  o servidor exercia cargo público" (MS
20.765/DF,  Rel.  Ministro  Benedito  Gonçalves, Primeira Seção, DJe
14.2.2017).  No  mesmo sentido: MS 18.460/DF, Rel. Ministro Napoleão
Nunes  Maia  Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Mauro Campbell Marques,
Primeira  Seção,  DJe  2.4.2014;  MS  21.084/DF, Rel. Ministro Mauro
Campbell Marques, Primeira Seção, DJe 1º.12.2016; MS 19.782/DF, Rel.
Ministro  Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe 6.4.2016; AgRg
no  AREsp  768.394/MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda
Turma,  DJe  13.11.2015;  AgRg  no  REsp 1.400.571/PR, Rel. Ministro
Olindo  Menezes (Desembargador convocado do TRF 1ª Região), Primeira
Turma,  DJe  13.10.2015; MS 12.660/DF, Rel. Ministra Marilza Maynard
(Desembargadora  convocada do TJ/SE), Terceira Seção, DJe 22.8.2014;
e  MS  12.536/DF,  Rel.  Ministra  Laurita  Vaz, Terceira Seção, DJe
26/9/2008.
7.  Não  há,  portanto,  no fato típico ímprobo a imposição de que a
origem  do  incremento patrimonial esteja relacionada com desvios no
exercício  do  cargo,  o que denota que a hipótese legal considera o
simples ato genericamente doloso de ostentar patrimônio incompatível
com  a  renda  auferida  e não justificado legalmente como ato grave
violador  do  princípio  da  moralidade  administrativa.
ÔNUS   DA  PROVA  DA  LICITUDE  DO  PATRIMÔNIO  A  DESCOBERTO  8.  A
compreensão  sedimentada  no  STJ,  relativa  ao  ônus  da  prova da
licitude  do  incremento  patrimonial,  é  de  que, demonstrada pelo
Estado-acusador  riqueza  incompatível  com  a  renda do servidor, a
incumbência de provar a fonte legítima do aumento do patrimônio é do
acusado, e não da Administração.
9.  "A jurisprudência deste Superior Tribunal é no sentido de que em
matéria  de enriquecimento ilícito, cabe à Administração comprovar o
incremento patrimonial significativo e incompatível com as fontes de
renda  do  servidor. Por outro lado, é do servidor acusado o ônus de
demonstrar  a  licitude  da  evolução  patrimonial  constatada  pela
administração,    sob    pena   de   configuração   de   improbidade
administrativa  por  enriquecimento  ilícito"  (MS  20.765/DF,  Rel.
Ministro  Benedito  Gonçalves, Primeira Seção, DJe 14.2.2017). Com a
mesma   compreensão:  MS  18.460/DF,  Rel.  Ministro  Rel.  Ministro
Napoleão  Nunes  Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Mauro Campbell
Marques,  Primeira  Seção, DJe 2.4.2014; MS 21.084/DF, Rel. Ministro
Mauro   Campbell   Marques,   Primeira  Seção,  DJe  1º.12.2016;  MS
19.782/DF, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe
6.4.2016;   AgRg   no   AREsp  548.901/RJ,  Rel.  Ministra  Assusete
Magalhães, Segunda Turma, DJe 23.2.2016; MS 13.142/DF, Rel. Ministro
Humberto  Martins,  Primeira Seção, DJe 4.8.2015; MS 12.660/DF, Rel.
Ministra   Marilza  Maynard  (Desembargadora  convocada  do  TJ/SE),
Terceira  Seção,  DJe  22.8.2014;  e  AgRg no AREsp 187.235/RJ, Rel.
Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 16.10.2012.
SUBSUNÇÃO  DA  CONDUTA AO TIPO INFRACIONAL 10. Uma vez pavimentada a
base  jurídica para apreciação do caso, constata-se que o impetrante
não   apresenta  fundamentos  contrários  à  constatação  de  que  o
patrimônio é incompatível com a sua renda.
11.  Segundo  consta no relatório da Comissão Processante (fl. 573):
"Embora a Portaria, fl. 02, tenha delimitado movimentação financeira
no  ano  de 2003, nos moldes do demonstrativo de CPMF fornecido pela
Receita Federal, o Colegiado possivelmente na tentativa de construir
um  juízo  abrangente dos fatos que envolveram o servidor indiciado,
procedeu  a análise financeira dos anos de 2002, fls. 395/396; 2003,
fls. 396/397; 2004, fls. 397/398; 2005, fls. 399/400; e 2006, fls.
400/401,  e  ao  final  constatou  que  no  período  analisado neste
apuratório  (anos  de  2002  a  2006).  o  APF  CELSO  RENATO  INHAN
apresentou  uma movimentação financeira em conta corrente a maior do
que  os  seus  rendimentos  líquidos  percebidos  no  montante de RS
271.067,76  (duzentos  e  setenta e um mil e sessenta e sete reais e
setenta e seis centavos)".
12.  De  acordo com o relato pormenorizado das fls. 523-531/e-STJ, o
patrimônio  a  descoberto  pode ser assim sintetizado: a) Vencimento
líquido  recebido  em 2002 pelo servidor: R$ 44.987,39; Movimentação
total  do  servidor  em  2002: R$ 98.942,03; Diferença sem origem de
renda:  R$  53.954,64  (atualizado  pelo  IGPM  até  30/11/2018:  R$
147.823,00).  b)  Vencimento líquido recebido em 2003 pelo servidor:
R$ 40.851,98; Movimentação total do servidor em 2003: R$ 165.644,58;
Diferença  sem  origem de renda: R$ 124.792,60 (atualizado pelo IGPM
até  30/11/2018:  R$  305.043,00). c) Vencimento líquido recebido em
2004  pelo servidor: R$ 42.312,82; Movimentação total do servidor em
2004:  R$  68.476,18;  Diferença  sem  origem de renda: R$ 26.163,36
(atualizado  pelo  IGPM até 30/11/2018: R$ 56.961,00). d) Vencimento
líquido  recebido  em 2005 pelo servidor: R$ 41.925,99; Movimentação
total  do  servidor  em  2005: R$ 53.439,42; Diferença sem origem de
renda:  R$  11.513,43  (atualizado  pelo  IGPM  até  30/11/2018:  R$
24.584,00). e) Vencimento líquido recebido em 2006 pelo servidor: R$
46.124,64;  Movimentação  total  do servidor em 2006: R$ 100.768,37;
Diferença  sem  origem  de renda: R$ 54.643,73 (atualizado pelo IGPM
até 30/11/2018: R$ 112.728,00).
13.  Assim,  o  impetrante  recebeu como rendimentos líquidos de seu
cargo  público entre 2002 e 2006 R$ 216.112,82. Constatou-se, porém,
movimentação  acima  desse  valor  em R$ 271.067,76 (atualizado pelo
IGPM até 30/11/2018: R$ 647.139,00).
14. O impetrante alegou que a movimentação bancária atípica decorreu
da  cessão  do uso de sua conta-corrente para sua esposa, já que ela
estaria  com  problemas  de  crédito.  No  entanto,  sua tese não se
comprovou  no  procedimento  disciplinar, nem é objeto da inicial do
presente Mandado de Segurança.
15.  Com  efeito, demonstrado pela autoridade impetrada o incremento
patrimonial  genericamente  doloso  do impetrante acima de sua renda
como  servidor  público  e  não  havendo comprovação pelo acusado da
origem  lícita de tais recursos, está correto o enquadramento no ato
infracional  como  improbidade  administrativa (art. 132, IV, da Lei
8.112/1990),  conforme  tipificado no 9º, VII ("adquirir, para si ou
para  outrem,  no  exercício  de  mandato,  cargo, emprego ou função
pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à
evolução  do  patrimônio  ou  à  renda  do  agente público"), da Lei
8.429/1992.
CONSTITUCIONALIDADE   DA   MEDIDA   DISCIPLINAR   DE   CASSAÇÃO   DA
APOSENTADORIA  APÓS  A EC 20/1998 16. A tese do e. Relator original,
Ministro  Napoleão  Nunes  Maia  Filho,  quanto à impossibilidade de
cassação  da aposentadoria - alegando que, após a vigência da Emenda
Constitucional  20/1998,  o  direito  estaria  embasado  em  período
contributivo  incorporado  ao  patrimônio jurídico do servidor - não
merece prosperar.
17.   O  Supremo  Tribunal  Federal,  em  julgados  recentíssimos  e
posteriores  à  EC  20/1998,  tem  reiterado  a posição esposada nos
paradigmáticos  julgamentos  do  MS  21.948/RJ  (Rel.  Min.  Néri da
Silveira,  DJ  7.12.1995),  do  MS  23.299/SP  (Rel.  Min. Sepúlveda
Pertence,  DJ  6.3.2002) e do MS 23.219-AgR/RS (Rel. Min. Eros Grau,
DJ  19.8.2005) - sendo esses dois últimos posteriores à EC 20/1998 -
de  que  é possível a medida de cassação de aposentadoria, apesar do
caráter  contributivo  da verba previdenciária. A propósito: STA 729
AgR,  Relator  Ministro  Ricardo  Lewandowski.  Tribunal  Pleno, DJe
23.6.2015;   RMS  34.499  AgR,  Relator  Ministro  Roberto  Barroso,
Primeira  Turma,  DJe  21-09-2017; ARE 927.396 AgR, Relator Ministro
Roberto  Barroso,  Primeira  Turma,  DJe 17.11.2017; RMS 34.499 AgR,
Relator  Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 21.9.2017; RE
848.019  AgR,  Relator  Ministro  Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe
3.10.2016;  RMS  33.937,  Relatora  Ministra  Cármen  Lúcia, Segunda
Turma, DJe 21.11.2016; e ARE 892.262 AgR, Relator Min. Dias Toffoli,
Segunda Turma, DJe 11.5.2016.
18.  O STJ tem posição no mesmo sentido: MS 22.289/DF, Rel. Ministro
Gurgel  de  Faria, Primeira Seção, DJe 25.10.2018; AgInt nos EDcl no
MS  22.966/DF, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção,
DJe  28.8.2018;  AgRg  no  MS 22.341/DF, Rel. Ministra Regina Helena
Costa,  Primeira  Seção,  DJe  2.8.2018; AgInt no MS 20.469/DF, Rel.
Ministra  Regina  Helena  Costa,  Primeira  Seção, DJe 20.3.2018; MS
19.779/DF,  Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção,
DJe  18.12.2017;  MS  22.828/DF,  Rel.  Ministro  Gurgel  de  Faria,
Primeira  Seção,  DJe  21.9.2017;  e  AgInt  no  MS  22.191/DF, Rel.
Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 13.3.2017.
CONCLUSÃO  19.  Mandado  de  Segurança  denegado,  e  medida liminar
revogada.

Decisão:
Vistos,  relatados  e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas,  acordam  os  Ministros  da  Primeira  Seção  do Superior
Tribunal  de  Justiça:  ""Prosseguindo  no  julgamento, a Seção, por
maioria,  denegou  a  segurança,  nos  termos  do  voto  do  Sr.
Ministro  Herman  Benjamin,  que lavrará o acórdão, vencidos os Srs.
Ministros Relator, Bendito Gonçalves e Sérgio Kukina."
Votaram  com  o  Sr.
Ministro  Herman  Benjamin  os  Srs.  Ministros  Assusete Magalhães,
Regina Helena Costa e Gurgel de Faria.
Não  participaram  do  julgamento  os  Srs. Ministros Og Fernandes e
Francisco Falcão."

Jurisprudência citada: (IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ENRIQUECIMENTO ILÍCITO - INCREMENTO
PATRIMONIAL INCOMPATÍVEL COM A RENDA - COMPROVAÇÃO - ÔNUS
PROBATÓRIO)
     STJ - <<MS 18460>>-DF, <<MS 20765>>-DF, <<MS 21084>>-DF,
           <<AgRg no AREsp 548901>>-RJ, <<MS 19782>>-DF
(IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ENRIQUECIMENTO ILÍCITO - CONFIGURAÇÃO)
     STJ - <<MS 20765>>-DF, <<MS 18460>>-DF, <<MS 19782>>-DF,
           <<AgRg no AREsp 768394>>-MG, <<AgRg no REsp 1400571>>-PR
(IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA - APÓS A EC
20/1998)
     STF - [[STA-AGR 729]], [[RMS-AGR 34499]], [[ARE 927396]],
           [[RMS 33937]], [[RE-AGR 848019]]
     STJ - <<MS 22289>>-DF, <<AgInt nos EDcl no MS 22966>>-DF,
           <<AgRg no MS 22341>>-DF, <<AgInt no MS 20469>>-DF,
           <<AgInt no MS 22191>>-DF
Informações complementares:      (VOTO VENCIDO) (MIN. SÉRGIO KUKINA)
     "[...]  seja  no  âmbito de processo administrativo disciplinar
(PAD) seja nos domínios da ação judicial de improbidade propriamente
dita,  assume  o  órgão  acusador  o  ônus  de,  não  só  indicar  o
desproporcional acréscimo patrimonial e a condição de agente público
do  sujeito  implicado,  mas  também  de  particularizar  o  nexo de
causalidade  entre  o  identificado  plus  patrimonial  e  a conduta
comissiva  ou  omissiva  do  agente  público  no  exercício  de suas
atribuições  funcionais,  que tenha dado causa ao anormal incremento
financeiro nas posses do investigado.
     Nessa  equação,  somente depois de o órgão acusador fazer prova
idônea  dos fatos constitutivos de todos os tópicos de sua imputação
(art.  373,  I,  do  CPC/15)  é que se poderá transferir ao servidor
implicado  o  encargo  de  fazer prova, igualmente idônea, dos fatos
impeditivos,  modificativos  ou  extintivos do direito afirmado pelo
inquisidor estatal (art. 373, II, do CPC/15)".
     (VOTO VENCIDO) (MIN. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO)
     "[...]  a aposentadoria, sendo concedida em conformidade com os
ditames  normativos  vigentes à época de sua concessão, incorpora-se
ao patrimônio do indivíduo, apenas podendo ser revogada por vício na
sua concessão, [...].
     Sequer  há  de  se  arguir  que a existência de prévio processo
administrativo   disciplinar   anterior   ao   ato  de  cassação  de
aposentadoria  pela  prática  de  ilícito administrativo apenado com
demissão  possa resguardar a sua constitucionalidade, uma vez que as
relações  jurídicas em jogo são completamente distintas: enquanto as
regras   de   aquisição   da  aposentadoria  regem-se  pelo  direito
previdenciário  -  tributário,  as  normas  relativas às penalidades
administrativas    são    regradas   pelo   direito   administrativo
estatutário".
     (VOTO VENCIDO) (MIN. BENEDITO GONÇALVES)
     "[...]   eventual   incongruência   entre   o  patrimônio  e  a
remuneração   do  Servidor  Público  não  pode  ser  automaticamente
relacionada  a  suposto  desvio  funcional,  sobremaneira,  não pode
servir  como  causa  e fundamento exclusivo para o reconhecimento de
improbidade   administrativa  e  imposição  da  gravíssima  pena  de
cassação de aposentadoria".
Termos auxiliares: AGENTE DE POLÍCIA.
Referências legislativas: LEG:FED LEI:008112 ANO:1990
*****  RJU-90      REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA
UNIÃO
        ART:00127   ART:00132   INC:00004   ART:00134
LEG:FED LEI:008429 ANO:1992
*****  LIA-92      LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
        ART:00009   INC:00007
LEG:FED EMC:000020 ANO:1998
LEG:FED LEI:013105 ANO:2015
*****  CPC-15      CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015
        ART:00373   INC:00001   INC:00002