MANDADO DE SEGURANÇA (MS)
Processo: 20940
Órgão Julgador: PRIMEIRA SEÇÃO
Relator: Ministro(a) NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Publicação: DJE, 13/10/2020
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
MANDADO DE SEGURANÇA. ENGENHEIRO CIVIL DO DNIT. PAD. FATO APURADO:
PRÁTICA DE CONDUTA DESIDIOSA. PENA APLICADA: DEMISSÃO. CGU.
ATRIBUIÇÃO PARA INSTAURAR OU AVOCAR PROCESSOS E APLICAR SANÇÕES
ADMINISTRATIVAS. RESSALVA DO PONTO DE VISTA DESTE RELATOR. CONDUTA
DESIDIOSA NÃO CONFIGURADA. INEXISTÊNCIA DE REITERAÇÃO. PARECER DO
MPF PELA DENEGAÇÃO DA ORDEM. ORDEM CONCEDIDA, NO ENTANTO.
1.   Segundo noticia a inicial, o ora impetrante, Engenheiro Civil
do DNIT, foi demitido sob o fundamento de ter praticado conduta
desidiosa (art. 117, XV da Lei 8.112/1990). A desídia foi assim
configurada, nas informações prestadas pela autoridade apontada como
coatora:
(a) O indiciado teve conhecimento das decisões do TCU referentes à
questão das chuvas excepcionais, vida útil e valor residual dos
equipamentos e depreciação, mas quedou-se inerte ao receber do
DEC/Exército as composições de custos defeituosas, ao longo da
execução do contrato (esta última conduta agravante). De acordo com
o TCU, as chuvas excepcionais favorecem o casuísmo na orçamentação
das obras e os demais itens superestimam os custos horários dos
equipamentos, o que acarreta em prejuízo para Administração nas suas
contratações;
(b) O indiciado, mesmo tendo sido alertado pelo Coordenador-Geral de
Modernização e Informática, da época, sobre a incompatibilidade
entre a linguagem escolhida pelo DEC/Exército e o ambiente de
informática do Dnit, não procurou verificar a correção do problema;
(c) O indiciado, mesmo sabendo que havia R$ 400.000,00 em recursos
para a realização da parceria com órgãos públicos com fito de
desenvolver a metodologia de pesquisa de preços, e que esta parceria
não foi concretizada, não alertou as autoridades do Dnit para a
necessidade de devolução desses recursos; e
(d) O indiciado tinha consciência, por trabalhar com área de custos
do Dnit, de que o seu trabalho não era corriqueiro ou trivial, mas
iria repercutir em todos os orçamentos do Dnit (os quais são da
ordem da dezena de bilhão de reais por ano), ou seja, seria a
sistematização da orçamentação do Dnit e que, portanto, não poderia
ter sido acompanhado de forma leniente e desidiosa (fls. 379/380).
2.   Quanto à competência do Ministro de Estado da
Controladoria-Geral da União para processar e aplicar penalidade
contra Servidor Público do DNIT, anota-se que o Servidor Público a
quem se impute a prática de ato infracional tem o direito subjetivo
de ser regularmente processado na instância administrativa inicial
própria, ou seja, tem o direito ao justo processo administrativo,
perante o órgão originalmente competente para essa atividade, isto
é, o de sua lotação funcional, lugar onde teria ocorrido o alegado
ilícito.
3.   O poder ou a atribuição funcional de instaurar o procedimento
de apuração da ocorrência de infração administrativa não se acha
disseminado nas instâncias administrativas, como que competisse
difusamente a qualquer autoridade a sua promoção, pois é imperativo
se observar as regras de competência, não se admitindo, também nesse
terreno, que uma autoridade exerça as atribuições de outra, como é
dogma do Direito Público.
4.   Contudo, o entendimento firmado por esta Corte é o de que
somente incumbe à CGU instaurar sindicâncias, procedimentos e
processos administrativos disciplinares, quando ocorrentes as
seguintes circunstâncias: (a) da inexistência de condições objetivas
para sua realização no órgão ou entidade de origem; (b) da
complexidade e relevância da matéria; (c) da autoridade envolvida;
ou (d) do envolvimento de Servidores de mais de um órgão ou
entidade. No caso ora em exame não se verifica a presença de tais
circunstâncias, razão pela qual afigura-se descabida a atuação da
CGU, no desempenho da atividade sancionadora de que se cuida.
5.   Quanto à conduta desidiosa atribuída ao Servidor, traz-se à
reflexão as sempre pertinentes observações do Professor MAURO
ROBERTO GOMES DE MATTOS, segundo o qual, a eventualidade da desídia
possui o condão de retirar a subsunção da conduta do servidor
público do presente tipo disciplinar, para fins da imposição da pena
de demissão ou de outro tipo de penalidade grave (Lei n. 8.112/00
interpretada, 4a. ed, Rio de Janeiro, América Jurídica, p. 717).
6.    Analisando questão semelhante à dos autos, o Ministro ARNALDO
ESTEVES LIMA, em brilhante voto, consignou que, havendo conduta do
Servidor Público que se mostra, de início, desidiosa, impõe-se que a
Administração proceda à apuração dos fatos e, se for o caso,
aplique-lhe uma pena mais branda, até mesmo para que ele tenha
conhecimento a respeito do seu baixo rendimento funcional. Caso
persista na prática do ilícito disciplinar, será cabível a demissão,
porquanto configurada a prévia ciência de sua conduta. A aplicação
pena máxima de demissão por desídia, sem a existência de
antecedentes funcionais relacionados à mencionada conduta,
apresenta-se extremamente desproporcional porque imposta a Servidor
Público que não tinha ciência de que sua conduta funcional se
apresentava irregular (MS 12.317/DF, DJe 16.6.2008). No mesmo
sentido: (MS 12.634/DF, Rel. Min. ROGERIO SCHIETTI CRUZ, DJe
16.12.2015 e MS 8.517/DF, Rel. Min. ERICSON MARANHO, julgado em
10.6.2015, DJe 03.8.2015).
7.   A conduta desidiosa, para desencadear a aplicação da pena de
demissão, pressupõe comportamento ilícito reiterado, perseverância
infracional ou continuidade na perpetração de ilícitos, e não um ato
isolado, como aconteceu no caso em comento. Nessa situação,
impõe-se afastar a nota desidiosa que serviu para tipificar o
comportamento do Servidor, sem que isso importe em minimizar os
efeitos prejudiciais da sua atuação funcional. Em matéria de direito
sancionador, a interpretação deve ser, sempre, calcada nos
preceitos garantísticos, que não toleram flexibilizações custosas ao
direito de defesa ou à delimitação material do ato passível de
punição. Não encontra abono jurídico a postura que reivindica para o
Direito Sancionador a função apenasmente punitiva, relegando ao
esquecimento e ao desprezo a proteção dos direitos das pessoas.
8.   O entendimento judicial, sobretudo em matéria sancionadora,
deve estribar-se, principalmente na preservação dos direitos
subjetivos, das liberdades individuais e das garantias das pessoas
submetidas a processo. Sem isso, a atividade julgadora tende a se
confundir com afazeres apenas administrativos, os quais, por mais
relevantes que sejam, não realizam o papel dos julgadores. Esse
papel, como já dizia o Professor JOAQUIM CANUTO MENDES DE ALMEIDA
(1906-1994) na sua tese de Catedrático da USP (1939), os Tribunais
existem primacialmente para mais servirem à liberdade jurídica dos
réus - direito ao processo judiciário - do que ao direito dos
autores (Processo Penal, Ação e Jurisdição. São Paulo: 1975, p. 9).
9.   Não é correto e nem justo afirmar que a função judicial é
comprometida com encargo punitivo, porque, se assim fosse, tenderia
à dispensabilidade a função de julgar, já que a narrativa da
acusação seria tomada, estranhamente, como minuta do veredicto
condenatório. Tal correlação somente seria admissível numa ordem
jurídica autoritária e antidemocrática, alheia, estranha ou hostil
aos Direitos Humanos e Fundamentais e, também, aos enunciados
constitucionais resguardadores dos valores e dos princípios
jurídicos.
10.  Por fim, cumpre salientar que, em documento novo trazido aos
autos, constatou-se que, nas contas prestadas nos Planos de Trabalho
PT 30.001.05.01.11.01 e PT 30.001.08.01.58.01, que culminaram no
referido PAD, foi reconhecido que houve a regular execução física e
atingimento dos objetivos", bem como "a regular aplicação dos seus
recursos (fls. 452/476).
11.  Ordem concedida para anular a Portaria demissória do impetrante
e ordenar a sua reintegração ao cargo, assegurado o pagamento dos
valores devidos desde a impetração do Mandado de Segurança.

Decisão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da
Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos
votos e das notas taquigráficas a seguir,  prosseguindo  no
julgamento, por maioria, conceder a segurança, nos termos do voto
Sr. Ministro Relator, vencidos os Srs. Ministros Assusete Magalhães,
Francisco Falcão e Herman Benjamin.  Os Srs. Ministros Og
Fernandes, Sérgio Kukina e Gurgel de Faria votaram com o Sr.
Ministro Relator.
Não participaram do julgamento os Srs. Ministros Mauro Campbell
Marques e Regina Helena Costa.

Jurisprudência citada: (SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL - PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR -
COMPETÊNCIA DA CGU)
   STJ - <<MS 21660>>-DF,
         <<MS 13699>>-DF,
         <<AgRg no MS 14123>>-DF,
         <<MS 13520>>-DF,
         <<MS 19994>>-DF
(SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL - CONDUTA DESIDIOSA - PENA DE DEMISSÃO -
CONDUTA REITERADA)
   STJ - <<MS 12317>>-DF,
         <<MS 12634>>-DF,
         <<MS 8517>>-DF
(VOTO VENCIDO - SERVIDOR PÚBLICO - CONDUTA DESIDIOSA - ELEVADO
PREJUÍZO AO ERÁRIO - PENA DE DEMISSÃO - FUNDAMENTOS IDÔNEOS)
   STJ - <<MS 15826>>-DF
(VOTO VENCIDO - HABEAS CORPUS - SERVIDOR PÚBLICO - ALEGAÇÃO DE
INEXISTÊNCIA DE DESÍDIA HABITUAL - DILAÇÃO PROBATÓRIA -
IMPOSSIBILIDADE)
   STJ - <<MS 19888>>-DF,
         {{MS 20945}}-DF
(VOTO VENCIDO - SERVIDOR PÚBLICO - PENA DE DEMISSÃO - ANÁLISE DE
PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE - AUSÊNCIA DE DISCRICIONARIEDADE
PARA APLICAÇÃO DE OUTRA PENALIDADE)
   STJ - <<MS 17868>>-DF
(VOTO VENCIDO - PROCESSUAL CIVIL - JUNTADA DE DOCUMENTOS NOVOS -
EXCEPCIONALIDADE)
   STJ - <<AgInt no REsp 1433341>>-RS
(VOTO VENCIDO - PROCESSUAL CIVIL - MANDADO DE SEGURANÇA - JUNTADA DE
DOCUMENTOS NOVOS - IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA)
   STJ - <<AgInt no MS 15828>>-DF,
         <<MS 22200>>-DF,
         <<AgInt no MS 24961>>-DF
Informações complementares:      "[...] por força dos princípios da proporcionalidade, dignidade
da pessoa humana e culpabilidade, aplicáveis ao regime jurídico
disciplinar, não há juízo de discricionariedade no ato
administrativo que impõe sanção a Servidor Público em razão de
infração disciplinar. Dest'arte, o controle jurisdicional é amplo,
de modo a conferir garantia a todos os Servidores contra eventual
arbítrio, não se limitando, portanto, somente aos aspectos formais,
como algumas correntes doutrinárias ainda defendem".
     (VOTO VENCIDO) (MIN. ASSUSETE MAGALHÃES)
     "Do que se pode depreender dos autos, não se trata de apenas um
fato imputado ao impetrante, nem tampouco de um ato único ou
isolado, mas de uma diversidade de atos, praticados por mais de dois
anos [...]".
     "[...] o fato de não ter sido formalmente punido por estas
infrações menores não tem o condão, no caso, de descaracterizar o
modo de proceder desidioso do impetrante, ante a gravidade da
conduta, por longo período de tempo, e a consciência de que  mesmo
encarregado de acompanhar os planos de trabalho, sabedor das
deficiências que estavam acontecendo e alertado dos problemas,
inclusive pelo TCU  estava agindo com descaso, no trato da coisa
pública.
     Assim, diante das particularidades do caso concreto,
'caracterizada a desídia do servidor público e, em razão disso, a
ocorrência de prejuízo de elevada monta ao erário, mostra-se
adequada a aplicação da pena de demissão, cuja previsão expressa
está contemplada nos arts. 117, XV, e 132, XIII, da Lei n. 8.112/90,
do qual a autoridade não pode se afastar' [...]".
     "[...] refutar os fatos que foram imputados ao impetrante, por
ausência de provas de desídia ou por se tratar de inexigibilidade de
conduta diversa  como se pretende, na inicial  refoge ao âmbito do
mandado de segurança, por exigir dilação probatória, haja vista os
motivos que levaram à sua demissão, referentes à reiteração e à
duração da conduta e à gravidade de suas consequências.
     Qualquer outra conclusão, na hipótese  inclusive no que diz
respeito à eventual atuação do superior hierárquico para coibir ou
reprimir a prática desidiosa, ou a boa-fé do impetrante, no
exercício de sua atividade funcional , demandaria dilação
probatória, insuscetível de ser feita na via do mandado de
segurança, que exige prova pré-constituída".
     "[...] 'assentado o cometimento de infração punível
exclusivamente com a demissão, não cabe ao órgão censor aplicar
sanção diversa ao servidor, dado que o comando do art. 132 da Lei n.
8.112/1990 se apresenta como norma vinculante para a autoridade
administrativa julgadora. Como já decidido em hipótese análoga,
'Acerca da proporcionalidade e razoabilidade na aplicação da pena de
demissão, é firme o entendimento desta Corte Superior de Justiça de
que, caracterizada conduta para a qual a lei estabelece,
peremptoriamente, a aplicação de determinada penalidade, não há para
o administrador discricionariedade a autorizar a aplicação de pena
diversa' [...]".
     "[...] a análise de documentos novos, juntados aos autos [...],
envolve perscrutar em que medida o impetrante teria contribuído, ou
não, para o desfecho exitoso dos planos de trabalho em epígrafe, com
a revisão, inclusive, das conclusões da Comissão do Processo
Administrativo Disciplinar, pois, pela simples leitura da referida
documentação não se pode concluir, de pronto, que, efetivamente, não
ocorreu qualquer desídia, por parte do impetrante [...], motivo pelo
qual a questão só pode ser deslindada nas vias ordinárias, inclusive
quanto aos documentos novos, juntados aos autos, e observado o
princípio do contraditório.
     Observa-se, ainda, que os referidos documentos novos foram
juntados aos autos, pelo impetrante, [...], após a manifestação
ministerial, sem qualquer observância ao devido contraditório,
procedendo-se a uma dilação probatória absolutamente indevida, em
sede de mandado de segurança, e sem a observância do princípio do
contraditório, [...]".
     (VOTO VENCIDO) (MIN. HERMAN BENJAMIN)
     "[...] é cristalina a constatação de que a conduta do
impetrante foi extremamente gravosa à Administração Pública quando
deixou de cumprir com as obrigações inerentes ao exercício da função
pública que exercia, apresentou ineficiência, negligência, desleixo,
falta de zelo ao resultado das atividades que lhe competiam,
afetando negativamente a eficiência do serviço público. Ademais,
concorreu para ocasionar prejuízo à Administração, havendo, também,
'a probabilidade, diante das falhas no projeto, de futuros
prejuízos, na casa dos bilhões, em todas as obras da competência do
órgão em todo território nacional'.
     Dessa forma, verifica-se estar configurada a desídia do
impetrante, uma vez que causou grande prejuízo à eficiência do
serviço público e ao interesse público  a conduta concorreu para
prejudicar de maneira grave as atividades do DNIT, de forma que a
demissão se torna adequada, necessária e proporcional às
circunstâncias do caso concreto".
Referências legislativas: LEG:FED LEI:008112 ANO:1990
*****  RJU-90    REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA
UNIÃO
        ART:00117 INC:00015 ART:00132 INC:00013
LEG:FED LEI:008429 ANO:1992
*****  LIA-92    LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
        ART:00014 PAR:00003
LEG:FED CFB:****** ANO:1988
*****  CF-1988    CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
        ART:00005 INC:00055
LEG:FED LEI:010683 ANO:2003
        ART:00017