RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1177910
Órgão Julgador: PRIMEIRA SEÇÃO
Relator: Ministro(a) HERMAN BENJAMIN
Publicação: DJE, 17/02/2016
RMPRJ      VOL.:00064           PG:00407
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
POLICIAIS CIVIS. TORTURA. OFENSA AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS.
PRECEDENTE. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.
Histórico da demanda
1. Cuida-se, na origem, de Ação de Improbidade Administrativa
proposta pelo Ministério Público estadual contra o ora recorrido,
policial, pela prática de supostos atos de tortura.
2. O Juiz de 1º Grau recebeu a petição inicial, e desta decisão os
réus, ora recorridos, interpuseram Agravo de Instrumento.
3. O Tribunal a quo deu provimento ao Agravo de Instrumento para
trancar a Ação de Improbidade Administrativa, e assim consignou na
decisão: "Não obstante a gravidade dos fatos narrados na referida
Ação Civil, dando conta da prática abominável de Tortura perpetrada
por agentes policiais contra presos mantidos sob a sua custódia, que
sem sombra de dúvidas merecem e devem ser cuidadosamente
investigados, entendo não ser a Ação por Improbidade Administrativa
a via adequada para tanto. In casu, o autor/agravado embasa a
demanda em fatos ocorridos na Comarca de Lagarto, sustentando, em
suma, que os terem submetido alguns presos que se encontravam
custodiados na delegacia local a "espancamentos, asfixia e graves
ameaças, para confessaram a prática de crimes", configurando,
segundo alega, ato de improbidade administrativa por violação dos
princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade e
imparcialidade da Administração Pública, nos termos do art. 11,
caput, e inciso I, da Lei nº 8.429/92, como também nas condutas
previstas no art. 10, § 20, da Lei nº 9.455/97 (Lei de Tortura)."
(fls.  122-123, grifo acrescentado).
Tortura: improbidade administrativa
4. Injustificável pretender que os atos mais gravosos à dignidade da
pessoa humana e aos direitos humanos, entre os quais se incluem a
tortura, praticados por servidor público, quanto mais policial
armado, sejam punidos apenas no âmbito disciplinar, civil e penal,
afastando-se a aplicação da Lei da Improbidade Administrativa.
5. Conforme orientação jurisprudencial do STJ, eventual punição
administrativa do servidor faltoso não impede a aplicação das penas
da Lei de Improbidade Administrativa, porque os escopos de ambas as
esferas são diversos; e as penalidades dispostas na Lei 8.429/1992,
mais amplas. Precedentes: MS 16.183/DF, Rel. Ministro Ari
Pargendler, Primeira Seção, DJe 21.10.2013, MS 15.054/DF, Rel.
Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Gilson
Dipp, Terceira Seção, DJe 19.12.2011, MS 17.873/DF, Rel. Ministro
Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Mauro Campbell
Marques, Primeira Seção, DJe 2.10.2012, AgRg no AREsp 17.974/SP,
Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma,  DJe 11.11.2011,
MS 12.660/DF, Rel. Ministra Marilza Maynard (Desembargadora
Convocada do TJ/SE), Terceira Seção, DJe 22.8.2014, e MS 13.357/DF,
Rel. Ministro Sebastião Reis Júnior, Terceira Seção, DJe 18.11.2013.
Universo dos sujeitos abrangidos pelas sanções da Lei 8.429/92
6. "A Lei 8.429/1992 objetiva coibir, punir e afastar da atividade
pública todos os agentes que demonstraram pouco apreço pelo
princípio da juridicidade, denotando uma degeneração de caráter
incompatível com a natureza da atividade desenvolvida" (REsp
1.297.021/PR, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em
12.11.2013, DJe 20.11.2013).
Universo das vítimas protegidas pela Lei 8.429/92
7. A detida análise da Lei 8.429/1992 demonstra que o legislador não
determinou expressamente quais seriam as vítimas mediatas ou
imediatas da atividade ímproba para fins de configuração do ato
ilícito. Impôs, sim, que o agente público respeite o sistema
jurídico em vigor, pressuposto da boa e correta Administração
Pública. Essa ausência de menção explícita certamente decorre da
compreensão de que o ato ímprobo é, muitas vezes, fenômeno
pluriofensivo, de tal modo que pode atingir bens jurídicos e pessoas
diversos de maneira concomitante.
8. Na avaliação do ato de improbidade administrativa, o primordial é
verificar se, entre os bens atingidos pela postura do agente
público, existe algum vinculado ao interesse e ao bem público. Se
assim for, como consequência imediata a Administração Pública estará
vulnerada; e o art. 1º da Lei 8.429/1992, plenamente atendido.
Ofensa aos princípios administrativos por policiais civis e
militares
9. No caso dos autos, trata-se de discussão sobre séria
arbitrariedade e grave atentado a direitos humanos fundamentais.
Como resultado, tal postura imprópria tem o condão de afrontar não
só a Constituição da República (arts. 1º, III, e 4º, II) e a
legislação infraconstitucional, mas também tratados e convenções
internacionais, a exemplo da Convenção Americana de Direitos Humanos
(promulgada pelo Decreto 678/1992). Possibilidade, pois, de
responsabilização nas ordens interna e externa.
10. Nos termos do art. 144 da Constituição Federal, as forças de
segurança são vocacionadas à preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas. Assim, o agente público incumbido da
missão de garantir o respeito à ordem pública, como é o caso do
policial, ao descumprir com suas obrigações legais e constitucionais
de forma frontal, mais que atentar apenas contra um indivíduo,
atinge toda a coletividade e a corporação a que pertence de forma
imediata.
11. O legislador, ao prever, no art. 11 da Lei 8.429/1992, que
constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que
viole os deveres de lealdade às instituições, findou por tornar de
interesse público, e da própria Administração, a proteção da
legitimidade social, da imagem e das atribuições dos entes/entidades
estatais. Daí resulta que atividade que atente gravemente contra
esses bens imateriais tem a potencialidade de ser considerada
improbidade administrativa.
12. A tortura perpetrada por policiais contra presos mantidos sob a
sua custódia tem ainda outro reflexo jurídico imediato, que é o de
gerar obrigação indenizatória ao Estado, nos termos do art. 37, §
6º, da Constituição Federal. Há aí, como consequência, interesse
direto da Administração Pública.
Uso ilegal de Bens e Prédios Públicos
13. Na hipótese dos autos, o ato ímprobo se caracteriza quando se
constata que as vítimas foram torturadas, em instalações públicas,
ou melhor, na Delegacia de Polícia. O V. Acórdão recorrido afirma:
..."terem submetido alguns presos que se encontravam custodiados na
delegacia local a "espancamentos, asfixia e graves ameaças, para
confessaram a prática de crimes". (fls. 122-123, grifo
acrescentado).
Conclusão: violência policial arbitrária é ato que viola
frontalmente os mais elementares princípios da Administração Pública
14. A violência policial arbitrária não é ato apenas contra o
particular-vítima, mas sim contra a própria Administração Pública,
ferindo suas bases de legitimidade e respeitabilidade. Tanto assim
que essas condutas são tipificadas, entre outros estatutos, no art.
322, do Código Penal, que integra o Capítulo I ("Dos Crimes
Praticados por Funcionário Público contra a Administração Pública,
grifo acrescentado"), que por sua vez está inserido no Título XI
("Dos Crimes contra a Administração Pública"), e também nos artigos
3º e 4º da Lei 4.898/65, que trata do abuso de autoridade.
15. Em síntese, atentado à vida e à liberdade individual de
particulares, praticado por agentes públicos armados - incluindo
tortura, prisão ilegal e "justiciamento" -, afora repercussões nas
esferas penal, civil e disciplinar, pode configurar improbidade
administrativa, porque, além de atingir a pessoa-vítima, alcança
simultaneamente interesses caros à Administração em geral, às
instituições de segurança pública em especial, e ao próprio Estado
Democrático de Direito. Nesse sentido: REsp 1081743/MG, Relator
Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24.3.2015,
acórdão ainda não publicado.
16. Recurso Especial conhecido e provido para determinar o retorno
dos autos à origem, a fim de que seja recebida a petição inicial da
Ação de Improbidade Administrativa.

Decisão:
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA Seção do Superior
Tribunal de Justiça: "A Seção, por unanimidade, deu provimento ao
recurso especial, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator." Os
Srs. Ministros Napoleão Nunes Maia Filho, Og Fernandes, Benedito
Gonçalves, Assusete Magalhães, Sérgio Kukina, Regina Helena Costa,
Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1ª Região) e Humberto
Martins votaram com o Sr. Ministro Relator.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Mauro Campbell Marques.

Jurisprudência citada: (INDEPENDÊNCIA ENTRE ESFERAS PENAL, ADMINISTRATIVA E CÍVEL - AÇÃO DE
IMPROBIDADE)
     STJ - <<MS 15054>>-DF, <<MS 17873>>-DF,
           <<AgRg no AREsp 17974>>-SP, <<MS 12660>>-DF
(ATO DE IMPROBIDADE - GRAVE DESOBEDIÊNCIA AO SISTEMA NORMATIVO)
     STJ - <<REsp 1297021>>-PR
(TORTURA - ABUSO POLICIAL - ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA)
     STJ - <<REsp 1081743>>-MG
Referências legislativas: LEG:FED LEI:008429 ANO:1992
*****  LIA-92    LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
        ART:00001   ART:00004   ART:00011   INC:00001
LEG:FED CFB:****** ANO:1988
*****  CF-1988   CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
        ART:00001   INC:00003   ART:00004   INC:00002   ART:00037
        PAR:00006   ART:00144
LEG:INT CVC:****** ANO:1969
*****  CADH      CONVENÇÃO AMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS
        ART:00001   ART:00005   ART:00007
(PACTO DE SÃO JOSÉ DA COSTA RICA, PROMULGADO PELO DECRETO 678/1992)
LEG:FED DEC:000678 ANO:1992
LEG:FED DEL:002848 ANO:1940
*****  CP-40     CÓDIGO PENAL
        ART:00322