MANDADO DE SEGURANÇA (MS)
Processo: 21544
Órgão Julgador: PRIMEIRA SEÇÃO
Relator: Ministro(a) MAURO CAMPBELL MARQUES
Publicação: DJE, 07/03/2017
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
PROCESSUAL  CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA INDIVIDUAL.
SERVIDOR  PÚBLICO  FEDERAL.  POLICIAL  RODOVIÁRIO  FEDERAL. PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PENA DE DEMISSÃO. ARTS. 116, II E III, E
117,  IX,  C/C  ART.  132,  IV, DA LEI 8.112/1990. VALER-SE DO CARGO
PÚBLICO  PARA  LOGRAR  PROVEITO PESSOAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
AUSÊNCIA  DE PROVA DA AUTORIA MATERIALIDADE DELITIVA. INADEQUAÇÃO DA
VIA ELEITA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. PRECEDENTES. REJEIÇÃO
DO  RELATÓRIO  FINAL  DA PRIMEIRA COMISSÃO. POSSIBILIDADE. PARÁGRAFO
ÚNICO  DO  ART.  168  DA  LEI 8.112/1990. ANULAÇÃO PARCIAL DO PAD EM
RAZÃO DE NULIDADES INSANÁVEIS NO ATO DE INDICIAÇÃO. ART. 169 C/C 161
DA  LEI  8.112/1990.  AUSÊNCIA  DE  NULIDADE  DO PAD. COMPETÊNCIA DA
ADMINISTRAÇÃO  PÚBLICA  PARA IMPOR PENALIDADE A SERVIDOR PÚBLICO POR
ATO  DE  IMPROBIDADE  ADMINISTRATIVA.  PRECEDENTES  DO STF E DO STJ.
DESNECESSIDADE    DE    ANTERIOR   JULGAMENTO   NA   ESFERA   PENAL.
INCOMUNICABILIDADE DAS INSTÂNCIAS. PRECEDENTES. NÃO ENQUADRAMENTO DA
CONDUTA  NO  ILÍCITO PREVISTO NOS ARTS. 116, II E III, E 117, IX C/C
ART.  132,  IV,  DA  LEI  8.112/1990.  ANULAÇÃO  DA PENA DEMISSÓRIA.
SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA.
1.  Pretende  o impetrante, Policial Rodoviário Federal, a concessão
da segurança para anular a Portaria 2.139, de 16/12/2014, do Exmo.
Senhor Ministro de Estado da Justiça, que lhe impôs pena de demissão
do  cargo  público  anteriormente  ocupado,  pelo  enquadramento nas
infrações disciplinares previstas nos arts. 116, II e III, e 117, IX
c/c  132,  IV,  da  Lei 8.112/1990, ao fundamento da inexistência de
prova  ampla, cabal, convincente, indubitável e irretorquível acerca
da suposta infração disciplinar; da inobservância do art. 168 da Lei
8.112/1990;   da  inobservância  do  disposto  no  art.  20  da  Lei
8.429/1992,  que condiciona a perda do cargo público à existência de
decisão  judicial transitada em julgado, bem como a incompetência da
Administração Pública para punir servidor público por suposto ato de
improbidade  administrativa;  a  desproporcionalidade  da penalidade
aplicada  e a ilegalidade da pena de demissão ante a inexistência de
sentença penal condenatória transitada em julgado.
2.  É  firme  o entendimento no âmbito do Supremo Tribunal Federal e
desse  Superior  Tribunal  de Justiça no sentido de que o mandado de
segurança  não  é  a  via  adequada  para  o exame da suficiência do
conjunto  fático-probatório  constante  do  Processo  Administrativo
Disciplinar  -  PAD,  a fim de verificar se o impetrante praticou ou
não  os atos que foram a ele imputados e que serviram de base para a
imposição   de  penalidade  administrativa,  porquanto  exige  prova
pré-constituída e inequívoca do direito líquido e certo invocado.
Outrossim,  o controle jurisdicional do PAD restringe-se ao exame da
regularidade  do  procedimento  e  a  legalidade  do  ato, à luz dos
princípios  do  contraditório,  da ampla defesa e do devido processo
legal,  sendo-lhe defesa qualquer incursão no mérito administrativo,
a  impedir  a  análise e valoração das provas constantes no processo
disciplinar. Precedentes.
3.  No  sistema  de apuração de infrações disciplinares atribuídas a
servidores   públicos   regidos  pela  Lei  8.112/1990,  a  Comissão
Processante não concentra as funções de acusar e julgar, de modo que
a  autoridade  julgadora não está adstrita às conclusões da Comissão
Processante,  podendo agravar ou abrandar a penalidade, ou até mesmo
isentar o servidor da responsabilidade, desde que apresente a devida
fundamentação,  nos  moldes  que  reza o art. 168, caput e parágrafo
único,  da  Lei 8.112/1990. Outrossim, pode a autoridade competente,
verificando  a  ocorrência de vício insanável, determinar a anulação
total ou parcial do PAD, ordenando a constituição de outra Comissão,
para instaurar nova persecução disciplinar. Inteligência do art. 169
da Lei 8.112/1990.
4.  Do  exame  das  provas  pré-constituídas  acostadas  aos  autos,
observa-se  que  a par do Relatório Final elaborado pela 1ª Comissão
Processante,  a Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça opinou
pela  anulação  parcial  do  PAD a partir do Despacho de Instrução e
Indiciação,  com  a  constituição  de nova Comissão Processante, nos
moldes do art. 169 da Lei 8.112/1990, ao fundamento de que não houve
a  adequada especificação dos fatos imputados ao impetrante com base
nas  provas  dos  autos,  para fins de tipificação, conforme exige o
art.  161  da  Lei 8.112/1990. Desse modo, não se vislumbra qualquer
nulidade  no  PAD  por  suposta  inobservância  do  art.  168 da Lei
8.112/1990,  posto  que o Relatório Final da 1ª Comissão Processante
não   restou   acolhido   pela  autoridade  julgador  por  estar  em
descompasso  com  as  provas dos autos e a correta especificação dos
fatos  irregularidades atribuídos ao impetrante, hipótese em que foi
anulado   parcialmente  o  PAD,  a  fim  de  que  fosse  feita  nova
indiciação,  com  a  correta  especificação  das condutas delitivas,
consoante  exige  o  art.  161  da Lei 8.112/1990, assegurando-se ao
impetrante o mais completo exercício do direito de defesa.
5.  A  indicação de nova capitulação jurídica para os fatos apurados
pela  Comissão  Processante não macula o procedimento adotado, tendo
em  vista  que o indiciado se defende dos fatos a ele imputados, não
da sua classificação legal. Precedentes.
6. É firme o entendimento no âmbito do Supremo Tribunal Federal e do
Superior  Tribunal  de  Justiça  acerca da competência da autoridade
administrativa  para  impor  pena  de demissão a servidor público em
razão   da   prática   de   ato   de   improbidade   administrativa,
independentemente   de   provimento   jurisdicional,   porquanto   a
penalidade  administrativa  não  se  confunde com a pena de perda da
função  pública  prevista  no  art.  12  da Lei 8.429/1992, esta sim
aplicável exclusivamente pela autoridade judiciária. Precedentes.
7. Por força do Princípio da Incomunicabilidade das Instâncias, esta
Corte Superior já decidiu que a imposição de sanção disciplinar pela
Administração  Pública,  quando  comprovado  que o servidor praticou
ilícito  administrativo,  prescinde de anterior julgamento na esfera
criminal. Precedentes.
8. Foi atribuída ao impetrante a infração funcional prevista no art.
116,  II e III, e 117, IX, da Lei 8.112/1990, por ter sido flagrado,
no  dia 16/12/2010, na BR 476, Km 157, no município de Araucária/PR,
dirigindo  de  forma  perigosa  veículo  automotor Toyota Corolla de
placa  LRR-1132/PR,  em  visível  estado de embriaguez (sonolência e
falar  arrastado),  usando  uniforme  completo da Polícia Rodoviária
Federal  e  portando  armamento  que lhe fora cautelado em função do
cargo  público, mesmo estando no gozo de férias regulares no período
de  1°  a  30/12/2010  e  descoberto de qualquer Ordem de Serviço ou
situação  emergencial  que  justificasse tal agir, em desrespeito às
atribuições do cargo público ora desempenhado, o descumprindo normas
de  trânsito  e  desrespeito  à  missão  institucional e à imagem do
Departamento   de   Polícia   Rodoviária  Federal/MJ,  utilizando-se
indevidamente   do   cargo   público  para  fins  diversos  daqueles
especificados  em  lei,  conforme  consta  do relatório final do PAD
acostado às fls. 346/381-e.
9.  Em  que  se  pese  tratar  de  uma  conduta  deveras reprovável,
especialmente  por  se  referir  a um Policial Rodoviário Federal, o
qual  deve  dar  o  exemplo aos demais condutores, certo é que mesmo
assim  tal conduta, de forma isolada e sem outras agravantes, não se
mostra  apta,  por si só, para justificar a pena de demissão e a ser
enquadrada no tipo legal dos arts. 132, IV e do art. 117, IX, da Lei
8.112/1990,  ainda  mais  quando  não  se  vislumbra  o uso do cargo
público  para  beneficiar-se  indevidamente  a  si  ou a outrem, mas
apenas  uma conduta incompatível com a moralidade administrativa e a
inobservância   de   normas  regulamentares  da  Polícia  Rodoviária
Federal,  condutas  estas  insuficientes  a  ensejar a pena capital,
ainda  mais  quando a referida conduta sequer teve o condão de gerar
qualquer  prejuízo  à  imagem  da  Polícia  Rodoviária  Federal e ou
vantagens  ao  impetrante  ou  se  enquadrar como ato de improbidade
administrativa,  sendo  praticadas,  em  verdade,  para  dar ares de
verdade  a uma mentira do impetrante para sua namorada, sendo que em
nenhum  momento  restou  evidenciado  que  o  impetrante  fez uso do
uniforme  completo  da  Policia  Rodoviária Federal para furtar-se a
eventual fiscalização de trânsito.
10.   "Apoiar   que   houve   valimento   do  cargo  ou  improbidade
administrativa é desproporcional e sequer atende aos tipos previstos
no  artigo  117,  inciso  IX,  e artigo 132, inciso IV, ambos da Lei
8.112/90.  O  uso  do  uniforme institucional foi utilizado para dar
ares  de  verdade  a  uma  mentira do acusado para sua namorada, não
ferindo  a  dignidade  da  função  pública  e  não se enquadrando em
improbidade  administrativa,  que  nada  mais  é  do  que  uma forma
qualificada   de   afronta  ao  princípio  da  moralidade.  A  farsa
restringiu-se  ao âmbito da vida privada do servidor. A mentira, por
si  só,  não possuía o condão de denegrir a imagem da instituição ou
de  trazer  prejuízos  à  Administração.  Também  não  há  nos autos
indícios de que o acusado tenha se uniformizado com o intuito de não
ser  fiscalizado.  Pelas  declarações  das  testemunhas,  o  acusado
colaborou  com  a  fiscalização  e  não  solicitou vantagens por ser
policial.   O   uso  do  uniforme  possuía  outro  intento  e,  para
caracterizar  as  infrações demissionárias, seria necessário o ânimo
subjetivo  de  valer-se  do cargo" (Informação DICOR/CG n° 107/2014,
Corregedoria-Geral  da  Polícia Rodoviária Federal) 11. "Com efeito,
para  se  configurar  a  infração  de  se valer do cargo para lograr
proveito pessoal ou de outrem, nos termos do art. 117, IX, da Lei nº
8.112/90,  são  indispensáveis  o  dolo,  a  vantagem  oriunda de um
comportamento  ilegal  e  o nexo de causalidade entre a ilicitude do
proveito  obtido  e o exercício funcional do servidor público, estes
últimos não reconhecidos pela Comissão Processante.
Não  há relação de causalidade entre a conduta apurada e o exercício
do  cargo  de  Policial  Rodoviário  Federal,  tendo  em vista que o
uniforme  e  os  acessórios  da  corporação foram utilizados fora do
serviço,  no  período  de  férias  do  servidor. O impetrante não se
beneficiou ilicitamente do cargo de Policial Rodoviário Federal, uma
vez  que  houve  a  apreensão  do veículo e da pistola que portava e
foram  lavrados  Boletim de Ocorrência e Auto de Infração e Termo de
Constatação  de  Embria-  guez  -  fls.  59/66.  [...]  A conduta do
impetrante,  em  gozo  de  férias, de usar o uniforme funcional e os
equipamentos  individuais  respectivos  enquanto dirigia embriagado,
não  importa  em  enriquecimento  ilícito ou lesão ao erário, não se
enquadrando  nas  previsões  dos arts. 9º e 10 da Lei de Improbidade
Administrativa.  [...]  As  infrações  perpetradas  pelo impetrante,
embora  contrárias  aos  deveres  funcionais  inerentes  ao cargo de
Policial  Rodoviário  Federal,  não se amoldam ao conceito de ato de
improbidade  administrativa constante do art. 11 da Lei nº 8.429/92,
que  prevê  a  violação  qualificada dos princípios da administração
pública,  na  forma  das  condutas  nele arroladas. Não se verifica,
portanto, a prática de ato ímprobo, porque não foram comprovados, no
processo   disciplinar,  a  ocorrência  de  enriquecimento  ilícito,
prejuízo  ao  erário  ou  violação  de  princípios  da Administração
Pública.  Dessa  forma, a conduta em exame configura somente afronta
aos  deveres  funcionais  do  servidor  público,  uma  vez que houve
desrespeito  à  obrigação  de  ser leal à instituição em que serve e
respeitar as normas legais e regulamentares, nos termos do art. 116,
II  e III, da Lei nº 8.112/90, padrão de comportamento não observado
pelo  impetrante,  que  fez  uso  do  uniforme e dos instrumentos de
trabalho   fora  do  exercício  da  função  e  após  ingerir  bebida
alcoólica. [...] No caso, a conduta do impetrante não possui a mesma
natureza nem revela a gravidade inerente aos casos previstos no art.
132  de  mencionada  lei,  o  qual elenca atitudes que não devem ser
toleradas  no  âmbito  do serviço público, tais como crimes contra a
administração    pública,    abandono    de    cargo,    improbidade
administrativa,  insubordinação  grave,  ofensa  física  em serviço,
lesão  aos  cofres  públicos  e dilapidação do patrimônio nacional e
corrupção.  Por  outro  lado o servidor não auferiu nenhuma vantagem
ilícita  em  virtude  do  cargo,  não causou dano ao erário e sequer
estava  em  serviço  quando foi encontrado dirigindo sob o efeito de
álcool  e  usando o uniforme da corporação. Não se verifica também a
existência  de circunstâncias agravantes que extrapolem o âmbito dos
deveres  infringidos, consistentes em ser leal às instituições a que
serve  e  observar  as  normas legais e regulamentares. Saliente-se,
ainda,  que  não possui antecedentes funcionais - fls. 247. Assim, a
demissão,  pena a ser imputada às infrações previstas no art. 132 da
Lei  8.112/90,  não  se  aplica  nos  casos  de  afronta aos deveres
funcionais  do  servidor  arrolados  no  art.  116,  restringindo-se
somente  às  violações de maior gravidade e que demonstrem um padrão
de  conduta  incompatível  com  o exercício do cargo. [...] Concluo,
pois,  pela  ilegalidade  da  Portaria  nº 2.139/2014, que imputou a
penalidade de demissão ao impetrante" (Parecer do Ministério Público
Federal,  Subprocuradora-Geral  da  República,  Dra.  Darcy  Santana
Vitobello).
12. Segurança parcialmente concedida. Liminar confirmada.

Decisão:
Vistos,  relatados  e  discutidos  esses  autos em que são partes as
acima  indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA SEÇÃO do Superior
Tribunal   de  Justiça,  na  conformidade  dos  votos  e  das  notas
taquigráficas,  o seguinte resultado de julgamento: "Prosseguindo no
julgamento,  a  Seção,  por  unanimidade,  concedeu  parcialmente  a
segurança  e ratificou a liminar anteriormente concedida, nos termos
do voto do Sr. Ministro Relator."
A  Sra.  Ministra  Assusete  Magalhães  e  os  Srs. Ministros Sérgio
Kukina,  Regina  Helena  Costa, Gurgel de Faria, Napoleão Nunes Maia
Filho  e  Og  Fernandes  (voto-vista)  votaram  com  o  Sr. Ministro
Relator.
Não  participaram do julgamento os Srs. Ministros Francisco Falcão e
Benedito Gonçalves.
Presidiu    o   julgamento   o   Sr.   Ministro   Herman   Benjamin.

Jurisprudência citada: (MANDADO DE SEGURANÇA - EXAME DA SUFICIÊNCIA DO CONJUNTO
FÁTICO-PROBATÓRIO CONSTANTE EM PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR)
     STF - [[MS 24803]]-MS
     STJ - <<MS 14667>>-DF, <<RMS 27652>>-PR, <<RMS 24606>>-SP,
           <<RMS 38446>>-SP
(PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR - PENALIDADE - MODIFICAÇÃO -
CONSTITUIÇÃO DE NOVA COMISSÃO DISCIPLINAR)
     STJ - <<MS 14620>>-DF, <<MS 19126>>-DF
(PAD - POSTERIOR MODIFICAÇÃO DO ENQUADRAMENTO LEGAL DA CONDUTA)
     STJ - <<MS 19888>>-DF, <<RMS 41562>>-PI, <<MS 17370>>-DF,
           <<MS 12677>>-DF, <<MS 15905>>-DF
(PAD - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - DEMISSÃO - NÃO OBRIGATORIEDADE
DE DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO)
     STF - [[RMS-AGR 28919]]-DF, [[RMS 24194]]-DF
     STJ - <<MS 19881>>-DF, <<MS 17666>>-DF, <<MS 15826>>-DF
(PAD - CUMPRIMENTO IMEDIATO DE PENALIDADE - LEGALIDADE)
     STJ - <<MS 14450>>-DF, <<MS 14425>>-DF, <<MS 10759>>-DF
(PAD - IMPOSIÇÃO DE SANÇÃO DISCIPLINAR PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA -
ANTERIOR JULGAMENTO NA ESFERA CRIMINAL)
     STJ - <<MS 20685>>-DF, <<RMS 39558>>-AL, <<RMS 32375>>-RS,
           <<MS 15207>>-DF, <<MS 12312>>-DF
Informações complementares:      "[...]   'não   há   ilegalidade  no  cumprimento  imediato  da
penalidade  imposta a servidor público logo após o julgamento do PAD
e  antes do decurso do prazo para o recurso administrativo, tendo em
vista   o   atributo   de   auto-executoriedade  que  rege  os  atos
administrativos  e que o recurso administrativo, em regra, carece de
efeito suspensivo ('ex vi' do art. 109 da Lei 8.112/1990)' [...]".
Referências legislativas: LEG:FED LEI:008112 ANO:1990
*****  RJU-90      REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA
UNIÃO
        ART:00109   ART:00116   INC:00002   INC:00003   ART:00117
        INC:00009   ART:00132   INC:00004   ART:00161   ART:00168
        ART:00169
LEG:FED LEI:008429 ANO:1992
*****  LIA-92      LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
        ART:00012   ART:00020