RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1686659
Órgão Julgador: PRIMEIRA SEÇÃO
Relator: Ministro(a) HERMAN BENJAMIN
Publicação: DJE, 11/03/2019
IP         VOL.:00117           PG:00255
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
PROCESSUAL  CIVIL  E ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 948 E 949 DO
CPC/2015. NÃO CONFIGURAÇÃO. CERTIDÃO DA DÍVIDA ATIVA. PROTESTO. ART.
1º,  PARÁGRAFO  ÚNICO,  DA  LEI 9.492/1997, COM A REDAÇÃO DA LEI 12.
767/2012. LEGALIDADE.
1.  Trata-se  de  Recurso  Especial  interposto  contra  acórdão que
determinou  o cancelamento do protesto da CDA, por considerar ilegal
tal medida.
TESE CONTROVERTIDA ADMITIDA 2. Sob o rito dos arts. 1036 e seguintes
do  CPC,  admitiu-se a seguinte tese controvertida: " "legalidade do
protesto  da  CDA,  no  regime  da  Lei  9.492/1997".
NECESSIDADE  DE  SUBMISSÃO  DO  PRESENTE  FEITO AO RITO DOS RECURSOS
REPETITIVOS,  NÃO  OBSTANTE  A  DECISÃO  DO  STF  QUE  RECONHECEU  A
CONSTITUCIONALIDADE  DO  PROTESTO  DA  CDA 3. O acórdão hostilizado,
oriundo  da  9ª Câmara de Direito Público do TJ/SP, foi proferido em
22.8.2016  e  aborda  o protesto da CDA efetivado na vigência da Lei
12.767/2012.  Nele está consignado que a Corte local, naquela época,
concluíra  pela  constitucionalidade do art. 1º, parágrafo único, da
Lei 9.492/1976.
4.  Registra-se  que o tema da compatibilidade do art. 1º, parágrafo
único,  da  Lei 9.492/1997 (redação dada pela Lei 12.767/2012) com a
Constituição  Federal  não  é,  nem  poderia,  ser objeto do Recurso
Especial.  De  todo  modo,  é  importante  esclarecer  que,  a  esse
respeito,   o   e.  STF  concluiu  o  julgamento  da  ADI  5.135/DF,
confirmando a constitucionalidade da norma, fixando a tese de que "O
protesto   das   Certidões   de  Dívida  Ativa  constitui  mecanismo
constitucional   e   legítimo,   por   não   restringir   de   forma
desproporcional   quaisquer  direitos  fundamentais  garantidos  aos
contribuintes e, assim, não constituir sanção política" (ADI 5.
135/DF, Relator Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em
9.11.2016, DJe 7.2.2018).
5.  Não obstante reconhecer como constitucional o protesto da CDA, o
órgão   fracionário  do  Tribunal  a  quo  afastou  a  aplicação  do
dispositivo  de  lei  federal  que  o prevê por reputá-lo ilegal, na
medida  em  que,  a  seu  ver,  a  Certidão  de Dívida Ativa goza do
atributo da exequibilidade, dispensando a realização do protesto.
Segundo  concluiu  o órgão colegiado, o meio próprio para a cobrança
de tributos é a Execução Fiscal disciplinada pela Lei 6.830/1980.
6.  A  análise  feita  no  acórdão recorrido, portanto, embora tenha
reconhecido  a  constitucionalidade  do  protesto da CDA, examinou o
tema   sob   perspectiva   exclusivamente  legal,  mediante  exegese
sistemática  da  compatibilidade do art. 1º, parágrafo único, da Lei
9.492/1997   (com   a   redação   da  Lei  12.767/2012)  com  outros
dispositivos de lei federal (notadamente o CPC/1973 e a Lei 6.
830/1980),  o  que  enseja  o  conhecimento  do  recurso.
RESOLUÇÃO  DA CONTROVÉRSIA. 1ª TESE: VIOLAÇÃO DOS ARTS. 948 E 949 DO
CPC.  REJEIÇÃO  7.  No  que  se  refere aos dispositivos do novo CPC
(arts.  948  e  949),  deve  ser rejeitada a pretensão recursal. Com
efeito,  tais normas versam sobre a arguição, em controle difuso, de
inconstitucionalidade de lei.
8. Conforme dito acima, o incidente não foi provocado porque o Órgão
Especial  do  TJ/SP  já se manifestara, anteriormente, a respeito do
tema.    Acrescente-se    que    a    decisão   adotada   foi   pela
constitucionalidade da norma e que a eficácia vinculante do decisum,
em  relação  aos  órgãos  fracionários  integrantes  daquela  Corte,
evidentemente, se restringe a questão constitucional.
9.  In casu, o órgão fracionário não julgou a causa contrariamente à
decisão   do  Órgão  Especial  do  TJ/SP,  apenas  consignou  que  o
reconhecimento  da  constitucionalidade da norma não obsta a análise
de sua aplicação, sob o enfoque de sua suposta incompatibilidade com
outros  dispositivos  de  lei  federal.
RESOLUÇÃO  DA  CONTROVÉRSIA.  2ª  TESE: POSSIBILIDADE DE PROTESTO DA
CDA. ACOLHIMENTO 10. Passando-se à análise do protesto da CDA, sob o
enfoque  da  compatibilidade  do  art.  1º,  parágrafo único, da Lei
9.492/1997  (redação  dada  pela  Lei  12.767/2012) com a legislação
federal  que disciplina o específico processo executivo dos créditos
da  Fazenda  Pública  (Lei  6.830/1980), a questão não é nova, tendo
sido  analisada  pelo e. STJ no REsp 1.126.515/PR, cujos fundamentos
se  mantêm  no  atual  quadro  normativo  positivo  e  seguem abaixo
reproduzidos.
11.  A  norma  acima,  já  em  sua redação original (ou seja, aquela
contida  na  data de entrada em vigor da Lei 9.492/1997), rompeu com
antiga  tradição  existente  no ordenamento jurídico, consistente em
atrelar  o  protesto  exclusivamente aos títulos de natureza cambial
(cheques, duplicatas etc.).
12.  O  uso  dos  termos  "títulos"  e "outros documentos de dívida"
possui,  claramente,  concepção  muito  mais ampla que a relacionada
apenas  aos  de natureza cambiária. Como se sabe, até atos judiciais
(sentenças  transitadas  em  julgado  em  Ações  de  Alimentos ou em
processos que tramitaram na Justiça do Trabalho) podem ser levados a
protesto,   embora  evidentemente  nada  tenham  de  cambial.  Nesse
sentido:  REsp  750.805/RS,  Rel. Ministro Humberto Gomes de Barros,
Terceira  Turma, DJe 16/6/2009, e AP 01676-2004-077-03-00-1, TRT/MG,
Relator:  Juiz  Convocado  Jesse  Claudio Franco de Alencar, p. 4.3.
2010.
13.  Não  bastasse isso, o protesto, além de representar instrumento
para  constituir  mora  e/ou comprovar a inadimplência do devedor, é
meio alternativo para o cumprimento da obrigação.
14.  Com  efeito, o art. 19 da Lei 9.492/1997 expressamente dispõe a
respeito  do  pagamento  extrajudicial  dos títulos ou documentos de
dívida  (isto é, estranhos aos títulos meramente cambiais) levados a
protesto.
15.  Assim,  conquanto o Código de Processo Civil (art. 585, VII, do
CPC/1973,  art.  784,  IX,  no novo CPC) e a Lei 6.830/1980 atribuam
exequibilidade   à   CDA,   qualificando-a   como  título  executivo
extrajudicial  apto  a viabilizar o imediato ajuizamento da Execução
Fiscal  (a  inadimplência é presumida iuris tantum), a Administração
Pública, no âmbito federal, estadual e municipal, vem reiterando sua
intenção  de  adotar  o  protesto como meio alternativo para buscar,
extrajudicialmente, a satisfação de sua pretensão creditória.
16.   Tal   medida   ganha   maior  importância  quando  se  lembra,
principalmente,  que  o  Poder Judiciário lhe fecha as portas para o
exercício do direito de ação, por exemplo, ao extinguir, por alegada
falta de interesse processual, demandas executivas de valor reputado
baixo  (o  Tribunal  de  Justiça  do  Estado  de São Paulo é exemplo
significativo  disso,  como  faz  prova  o  Incidente de Assunção de
Competência  discutido  nos autos do RMS 53720/SP e do RMS 54712/SP,
os  quais  discorrem  precisamente  sobre  o cabimento do Mandado de
Segurança  contra  ato  judicial  -  isto é, a sentença extintiva de
Execução  Fiscal,  proferida  em  escala industrial naquela Corte de
Justiça, que habitualmente equipara o baixo valor da causa à própria
falta de interesse processual).
17.  Sob  essa ótica, não se considera legítima nenhuma manifestação
do   Poder   Judiciário   tendente  a  suprimir  a  adoção  de  meio
extrajudicial  para cobrança dos créditos públicos (como se dá com o
protesto  da  CDA,  no  contexto  acima definido). Acrescente-se, no
ponto,  que  a  circunstância  de  a  Lei  6.830/1980  disciplinar a
cobrança  judicial  da  dívida ativa dos entes públicos não deve ser
interpretada  como  uma espécie de "princípio da inafastabilidade da
jurisdição às avessas", ou seja, engessar a atividade de recuperação
dos  créditos  públicos,  vedando  aos  entes  públicos  o recurso a
instrumentos  alternativos  (evidentemente, respeitada a inafastável
observância  ao princípio da legalidade) e lhes impondo apenas a via
judicial  -  a  qual,  como  se  sabe,  ainda  luta  para  tornar-se
socialmente reconhecida como instrumento célere e eficaz.
18.  A  verificação quanto à utilidade ou necessidade do protesto da
CDA,  como  política  pública  para  a  recuperação extrajudicial de
crédito,  cabe  com  exclusividade à Administração Pública. Ao Poder
Judiciário  só é reservada a análise da sua conformação (ou seja, da
via  eleita) ao ordenamento jurídico. Dito de outro modo, compete ao
Estado  decidir  se  quer  protestar  a  CDA;  ao  Judiciário caberá
examinar   a  possibilidade  de  tal  pretensão,  relativamente  aos
aspectos constitucionais e legais.
19.  Ao dizer ser imprescindível o protesto da CDA, sob o fundamento
de  que  a  lei  prevê  a  utilização  da  Execução  Fiscal, o Poder
Judiciário  rompe  não  somente  com  o  princípio  da autonomia dos
poderes  (art.  2º  da  CF/1988),  como  também  com  o princípio da
imparcialidade,  dado  que,  reitero,  a  ele institucionalmente não
impende   qualificar  as  políticas  públicas  como  necessárias  ou
desnecessárias.
20.  Reitera-se,  assim, que o protesto pode ser empregado como meio
alternativo,   extrajudicial,  para  a  recuperação  do  crédito.  O
argumento  de  que há lei própria que disciplina a cobrança judicial
da dívida ativa (Lei 6.830/1980), conforme anteriormente mencionado,
é  um sofisma, pois tal não implica juízo no sentido de que os entes
públicos  não  possam,  mediante  lei, adotar mecanismos de cobrança
extrajudicial. Dito de outro modo, a circunstância de o protesto não
constituir  providência necessária ou conveniente para o ajuizamento
da  Execução  Fiscal  não  acarreta  vedação  à  sua utilização como
instrumento de cobrança extrajudicial.
21.  É indefensável, portanto, o argumento de que a disciplina legal
da  cobrança  judicial  da  dívida ativa impede, peremptoriamente, a
Administração   Pública   de   instituir  ou  utilizar,  sempre  com
observância  do  princípio  da  legalidade, modalidade extrajudicial
para cobrar, com vistas à eficiência, seus créditos.
22.  No  que  diz  respeito à participação do devedor na formação do
título  executivo  extrajudicial,  observa-se  que não se confunde o
poder  unilateral  de  o Fisco constituir o crédito tributário com a
situação  posterior  da inscrição em dívida ativa. Esta última não é
feita  "de  surpresa",  ou de modo unilateral, sem o conhecimento do
sujeito passivo.
23.  A  inscrição  em  dívida  ativa  ou decorre de um lançamento de
ofício,  no  qual  são  assegurados o contraditório e a ampla defesa
(impugnação   e   recursos   administrativos,   que   serão  ou  não
apresentados  por manifestação volitiva do autuado), ou de confissão
de  dívida  pelo  devedor.  Vale o mesmo raciocínio para os créditos
fiscais de natureza não tributária.
24. Em qualquer desses casos, o sujeito passivo terá concorrido para
a  consolidação  do  crédito  tributário. Neste ponto, acrescenta-se
que,   ao   menos   nas  hipóteses  (hoje  majoritárias)  em  que  a
constituição  do  crédito  tributário  se  dá  mediante o denominado
autolançamento  (entrega  de  DCTF, GIA, etc., isto é, documentos de
confissão  de  dívida),  a  atitude  do  contribuinte  de  apurar  e
confessar o montante do débito é equiparável, em tudo e por tudo, ao
do emitente de cheque, nota promissória ou letra de câmbio. Como não
admitir,   nesse   contexto,  o  respectivo  protesto?  25.  Haveria
razoabilidade no questionamento do protesto se este fosse autorizado
para  o simples "auto de lançamento", porque este sim pode ser feito
unilateralmente   (isto  é,  sem  a  participação  prévia  da  parte
devedora) pela autoridade administrativa. Mas não é disso que tratam
os autos, e sim da certidão de dívida ativa, que somente é extraída,
como  mencionado,  depois  de  exaurida  a  instância administrativa
(lançamento  de  ofício)  ou  de  certificado que o contribuinte não
pagou a dívida por ele mesmo confessada (DCTF, GIA, etc.).
26. Deve ser levada em conta, ainda, a publicação, no DOU de 26.5.
2009,  do  "II Pacto Republicano de Estado por um sistema de Justiça
mais  acessível,  ágil e efetivo". Trata-se de instrumento voltado a
fortalecer  a  proteção  aos  direitos  humanos,  a  efetividade  da
prestação  jurisdicional,  o  acesso  universal à Justiça e também o
aperfeiçoamento  do Estado Democrático de Direito e das instituições
do Sistema de Justiça.
CONSIDERAÇÕES   ADICIONAIS   27.   É  importante  demonstrar  que  o
legislador  vem  continuamente  instituindo  meios alternativos para
viabilizar  o cumprimento das obrigações de natureza pecuniária fora
do âmbito judicial, ora pressupondo relação de contemporaneidade com
a   tramitação   de   demandas,   ora   concebendo-os  como  medidas
antecedentes da utilização do Poder Judiciário.
28.  Cite-se,  por  exemplo,  a  Lei 11.382/2006, que incluiu o art.
615-A  no  CPC/1973,  autorizando  que  a  parte  demandante obtenha
certidão  comprobatória  do  ajuizamento  da execução, "para fins de
averbação  no  registro de imóveis, registro de veículos ou registro
de  outros  bens  sujeitos  à  penhora  ou  arresto"  -  o  referido
dispositivo foi reproduzido no art. 828 do CPC/2015.
29.  Registre-se  que  o  novo  CPC,  em seu art. 517, expressamente
passou  a prever que qualquer decisão judicial transitada em julgado
"poderá  ser  levada  a  protesto,  nos  termos  da  lei,  depois de
transcorrido  o  prazo  para  pagamento  voluntário previsto no art.
523".   Não   se   pode,  a  partir  daí,  conceber  a  formação  de
jurisprudência  que  entenda  desnecessária a realização do protesto
diante  da  possibilidade  de  instauração da fase de cumprimento de
sentença.
30.  Por outro lado, o art. 25 da Lei 13.606/2018 acrescentou o art.
25-B  à  Lei  10.522/2002,  instituindo  rito  administrativo para a
cobrança  dos  créditos  fiscais,  segundo  o  qual,  em caso de não
pagamento  da  quantia  devida,  no prazo de cinco dias, contados da
notificação  da  inscrição  em  dívida  ativa,  faculta-se à Fazenda
Nacional (i) o registro dessa pendência nos órgãos que operam bancos
de  dados  e  cadastros  relativos  a consumidores e aos serviços de
proteção  de  créditos e congêneres, e b) a averbação, inclusive por
meio  eletrônico,  da  CDA nos órgãos de registro de bens e direitos
sujeitos a arresto ou penhora, tornando-os indisponíveis.
31.  Nesse panorama contemporâneo, portanto, mostra-se absolutamente
coerente  a  superação  do entendimento que restringe o protesto aos
títulos cambiários.
TESE  REPETITIVA  32.  Para fins dos arts. 1.036 e seguintes do CPC,
fica  assim  resolvida a controvérsia repetitiva: "A Fazenda Pública
possui  interesse  e  pode  efetivar o protesto da CDA, documento de
dívida, na forma do art. 1º, parágrafo único, da Lei 9.492/1997, com
a redação dada pela Lei 12.767/2012".
RESOLUÇÃO  DO  CASO  CONCRETO  33.  Na hipótese dos autos, a CDA foi
levada  a  protesto em 19.6.2015 (fl. 39, e -STJ), com vencimento em
22.7.2015, o que significa dizer que o ato foi praticado na vigência
do  art.  1º, parágrafo único, da Lei 9.492/1997, de modo que não há
ilegalidade a ser decretada.
34. Recurso Especial parcialmente provido.

Decisão:
Vistos,  relatados  e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas,  acordam  os  Ministros  da  Primeira  Seção  do Superior
Tribunal  de Justiça: ""A Seção, por maioria, vencido o Sr. Ministro
Napoleão  Nunes  Maia  Filho,  deu  parcial  provimento  ao  recurso
especial, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator."
A Sra.
Ministra  Assusete  Magalhães  e  os  Srs.  Ministros Sérgio Kukina,
Regina  Helena  Costa  e  Gurgel de Faria votaram com o Sr. Ministro
Relator.
Ausentes,  justificadamente,  os  Srs.  Ministros Francisco Falcão e
Mauro   Campbell  Marques  e,  ocasionalmente,  o  Sr.  Ministro  Og
Fernandes.
Sustentou,  oralmente,  a  Dra.  ANDALESSIA  LANA BORGES, pela parte
INTERES.: FAZENDA NACIONAL"

Jurisprudência citada: (CDA - PROTESTO - CONSTITUCIONALIDADE)
     STF - [[ADI 5135]]-DF
(CDA - PROTESTO - LEI DE EXECUÇÕES FISCAIS - COMPATIBILIDADE)
     STJ - <<REsp 1126515>>-PR
(PROTESTO - TÍTULOS DE NATUREZA NÃO CAMBIÁRIA)
     STJ - <<REsp 750805>>-RS
(MANDADO DE SEGURANÇA - INTERESSE PROCESSUAL - EXECUÇÃO FISCAL -
EXTINÇÃO - BAIXO VALOR DA CAUSA)
     STJ - <<IAC no RMS 53720>>-SP (IAC - TEMA 3)
           <<IAC no RMS 54712>>-SP (IAC - TEMA 3)
Notas: Julgado conforme procedimento previsto para os Recursos Repetitivos
no âmbito do STJ.
Informações complementares:      (VOTO VENCIDO) (MIN. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO)
     Não  é  possível  à  Fazenda  Pública  realizar  o  protesto de
Certidão  de  Dívida  Ativa (CDA), ainda que o STF tenha declarado a
sua  constitucionalidade.  Isso  porque  não  há  previsão no Código
Tributário Nacional de protesto de CDA, e a matéria tributada é toda
tratada  ou  na Constituição ou em lei complementar para garantia do
contribuinte.  Ademais,  tal  possibilidade  consistiria  em  dar um
arbítrio ao Poder Tributário de escolher o que vai protestar. Então,
como  este  protesto  se  tornou  um  meio  vexatório  de  obrigar o
pagamento  de pequenas dívidas, às vezes dívidas prescritas, dívidas
de  homônimo,  dívidas  quitadas, dívidas cumuladas, é melhor não se
admitir  o  protesto. Não há utilidade alguma em se protestar, a não
ser  causar  vexame  aos pequenos devedores, que se veem obrigados a
apresentar  a  quitação perante o juiz, porque a Administração não a
aceita.  Mesmo  que  não  seja inconstitucional, o protesto da CDA é
injusto com os pequenos devedores.
Tese jurídica: "A Fazenda Pública possui interesse e pode efetivar o protesto da
CDA, documento de dívida, na forma do art. 1º, parágrafo único, da
Lei 9.492/1997, com a redação dada pela Lei 12.767/2012".
Tema: Tema Repetitivo 777
Situação do tema: Trânsito em Julgado
Referências legislativas: LEG:FED LEI:013105 ANO:2015
*****  CPC-15      CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015
        ART:00517   ART:00784   INC:00009   ART:00828   ART:00948
        ART:00949   ART:01036
LEG:FED LEI:009492 ANO:1997
        ART:00001   PAR:ÚNICO   ART:00019
(ART. 1º. § ÚNICO, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI 12.767/2012)
LEG:FED LEI:012767 ANO:2012
LEG:FED LEI:006830 ANO:1980
*****  LEF-80      LEI DE EXECUÇÕES FISCAIS
LEG:FED LEI:005869 ANO:1973
*****  CPC-73      CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973
        ART:00585   INC:00007
(ART. 615-A INCLUÍDO PELA LEI 11.382/2006)
LEG:FED CFB:****** ANO:1988
*****  CF-1988     CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
        ART:00002
LEG:FED LEI:011382 ANO:2006
LEG:FED LEI:010522 ANO:2002
(INCLUÍDO PELO ART. 25 DA LEI 13.606/2018)
LEG:FED LEI:013606 ANO:2018
        ART:00025