RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1795788
Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA
Relator: Ministro(a) HERMAN BENJAMIN
Publicação: REPDJE, 28/11/2019
DJE, 11/10/2019
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO
ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. IMPLANTAÇÃO DE CONDOMÍNIO
RESIDENCIAL SEM LICENÇA. FUNDAMENTO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA 283/STF.
SÚMULA 7/STJ. DESNECESSIDADE DE APLICAÇÃO DE ADVERTÊNCIA ANTES DA DA
MULTA PREVISTA NO ART. 72 DA LEI  9.605/1998. PODER DE FISCALIZAÇÃO.
LEI COMPLEMENTAR 140/2011.
1. Não há não contraposição recursal quanto ao argumento de que é
inviável a análise das causas de pedir relativas à
desproporcionalidade da multa e da incompetência da autoridade que a
impôs, por tais causas não terem sido deduzidas na  inicial e no
início do julgamento da Apelação. Como tal fundamentação é apta, por
si só, para manter o decisum combatido, emprega-se na espécie, por
analogia, o óbice da Súmula 283/STF: "É inadmissível o recurso
extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um
fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles."
O presente caso não representa uma situação muito comum em nosso dia
a dia. Trata-se de uma questão peculiar envolvendo a exigência de
aspectos formais, por parte da administração pública, frente uma
realidade material inexeqüível sob o ponto de vista prático na época
de ocorrência dos fatos.
o empreendimento em questão se constituía em obra de engenharia
civil, apto a conceder moradia para mais de 100 famílias, bem como o
fato da ora Recorrente já dispor, naquela época, de alvará municipal
autorizando o início das obras, esta executou e concluiu os prédios
residenciais a que se propunha.
a empresa por Kraft Haus Engenharia e Construções Ltda. não estava
com a licença ambiental (licença de operação) exigida para a
atividade que estava sendo realizada no momento da ocorrência. Não
foram respeitadas as determinações pertinentes e contidas na LP nº
80/97DL, o que culminou com a autuação e consequente multa".
A presente ação tem por objeto principal o pedido de anulação da
multa decorrente do Auto e Infração 144887/D, aplicada pela
construção de edi?cações em condomínio fechado, com área de 1,49ha,
pelo desrespeito às determinações pertinentes e contidas na LP
0080/97-DL - falta de licenciamento ambiental/licença de instalação,
imposta pelo IBAMA.
A descrição da infração constante no Auto de Infração nº 144887/D
foi a seguinte:
Construir edi?cações em condomínio fechado com área de 1,49ha. Não
foram respeitadas as determinações pertinentes contidas na L. P. nº
0080/97-DL.
Ocorreu a falta do licenciamento ambiental - licença de instalação.
(ev. 1, AUTO4) Por sua vez, a infração descrita foi fundamentada com
base nos seguintes dispositivos indicados no auto de infração:
Lei nº 9.605/98:
Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou
omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção,
proteção e recuperação do meio ambiente.
§ 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração
ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de
órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente -
SISNAMA, designados para as atividades de ?scalização, bem como os
agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha.§ 2º
Qualquer pessoa, constatando infração ambiental, poderá dirigir
representação às autoridades relacionadas no parágrafo anterior,
para efeito do exercício do seu poder de polícia.
§ 3º A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infração
ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante
processo administrativo próprio, sob pena de co-responsabilidade.
§ 4º As infrações ambientais são apuradas em processo administrativo
próprio, assegurado o direito de ampla defesa e o contraditório,
observadas as disposições desta Lei." Art. 72. As infrações
administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o
disposto no art. 6º:
Da análise dos dispositivos legais acima, ?ca evidente que a
construção de estabelecimento considerado potencialmente poluidor
somente pode ocorrer após a concessão da licença, sendo vedada sua
realização durante o período de análise da viabilidade da concessão
ou de veri?cação de preenchimento dos requisitos exigidos para
tanto.
Em que pese a autora insista na alegação de que a construção trouxe
benefícios à comunidade e que não havia, à época, rede coletora da
CORSAN no local, o que foi conatatado pela perícia técnica (ev.
147), não é essa a questão objeto de discussão no feito, mas se a
rede de esgoto foi construída de forma regular, respeitando as
determinações do órgão ambiental.
A alegação do IBAMA, no sentido da falta de tal autorização, bem
como a indicação de que a operação da empresa foi anterior à emissão
da licença, é corroborada pelo depoimento de José Dinarte Buzzarte,
servidor da autarquia (ev. 135):
DEFESA: Só para complementar, essa última resposta sua, só para
esclarecer, quais são as fases, o senhor falou que houve uma
mudança, mas se o senhor recorda a época da ?scalização, quais eram
as fases do processo de licenciamento ambiental, que a empresa tinha
que seguir no empreendimento?
TESTEMUNHA: Tinha que primeiro obter a LP, depois a LI, a LI se não
me engano era uma etapa que podia ser ultrapassada, no caso deles
lá, a LP deveria ter sido providenciada desde o momento que ele
começou a construir, e se eu não me engano ele não tinha feito isso,
depois que ele terminou o empreendimento, ele partiu para obter as
licenças, neste caso a primeira etapa pula, ele vai direto para a LI
e depois a LO, eu não me recordo, me parece que ele já passou direto
para a LI, eu não tenho lembrança.
DEFESA: Então ele acabou não tendo a licença prévia, então?
TESTEMUNHA: Se eu não me engano ele não obteve licença prévia, essa
etapa ele acabou pulando, porque ele já tinha iniciado atividade,
ele teria que fazer tudo aquilo que a legislação determinava a
partir da LI, eu não tenho certeza, faz tantos anos não me recordo,
mas parece que foi isso.
Tem-se, portanto, que o auto de infração cumpriu o que estabelece a
legislação vigente para as situações em que sejam constatadas
irregularidades, bem como não ?cou afastada a legitimidade,
legalidade e a veracidade deste ato administrativo, impondo-se a
improcedência do pedido de anulação do auto de infração.
Nesse sentido, o entendimento do TRF4ªR:
ADMINISTRATIVO. IBAMA. INFRAÇÃO AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. RISCO
AO MEIO AMBIENTE. É legítimo o auto de infração, lavrado pelo órgão
responsável pela ?scalização, haja vista o exercício de atividades
potencialmente poluidoras ao meio ambiente e a inexistência de
prévia licença ambiental de operação (lavagem, lubri?cação e
descarga de sanitário dos ônibus próximo a córrego urbano, situado
ao lado do pátio da empresa).
(TRF4, EINF 5012676-09.2011.404.7000, Segunda Seção, Relatora p/
AcórdãoVivian Josete Pantaleão Caminha, juntado aos autos em
21/05/2014) ADMINISTRATIVO. DIREITO AMBIENTAL. ARTIGO 60 LEI
9.605/98. TIPO DE AÇÃO MÚLTIPLA. LEGALIDADE DE REGULARIDADE DO AUTO
DE INFRAÇÃO.
MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. 1. A Lei 9.605 organizou, tipi?cou e de?niu
sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades
lesivas ao meio ambiente. O artigo 60 trouxe especi?camente a
conduta praticada pelo autor, cujo tipo é de ação múltipla, visto
que a con?guração depende da prática de qualquer um dos verbos
nucleares do artigo: construção, reforma, ampliação, instalação e
funcionamento de estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente
poluidores. 2. Não se pode olvidar que os atos administrativos gozam
de presunção de legalidade e legitimidade, incumbindo à parte
autuada produzir contraprova à presunção, demonstrando, de forma
inequívoca, a incoerência da infração capitulada ou a existência de
vício capaz de caracterizar a nulidade do auto de infração, o que,
no caso, não ocorreu. Portanto, considerando que o entendimento
majoritário da jurisprudência é de que não cabe ao poder judiciário
substituir- se ao administrador, sob pena de invasão no mérito do
ato administrativo, não há razões para intervenção. A atuação do
judiciário está limitada, assim, à análise da legalidade do ato
administrativo que, no caso, a observou estritamente os elementos e
os parâmetros legais. (TRF4, AC 5005843- 05.2012.404.7205, Terceira
Turma, Relatora p/ Acórdão Salise Monteiro Sanchotene, juntado aos
autos em 12/12/2014) Em relação à insurgência da parte autora quanto
ao valor da pena de multa, entende este Juízo que as sanções
aplicadas estão justi?cadas e têm base legal, bem como que o IBAMA
observou os critérios legais na ?xação da multa.
Mediante a prova pericial, mais especificamente, restou comprovado
que na ocasião em que a Recorrente recebeu o licenciamento
provisório:
a. estava de posse de alvará municipal para o início das obras;
b. era impossível atender a ligação de esgoto à rede pública porque
a CORSAN (responsável) não dispunha de rede até o local;
c. para não aguardar quase uma década pela iniciativa da CORSAN, no
momento em que executadas as obras não existia nenhuma outra
alternativa técnica senão a construção de fossa asséptica
inteiramente consoantes às normas técnicas próprias à construção
civil.
a empresa possuía AUTORIZAÇÃO da Secretaria de Obras e Saneamento
para construir o condomínio em questão, bem como ALVARÁ DE LICENÇA
PARA CONSTRUÇÃO fornecido pela Prefeitura Municipal de Santa Rosa?
Em caso Positivo, em que datas referidas licença foram fornecidas?
Resposta: O alvará de licença para construção número 442, fornecido
pela Prefeitura de Santa Rosa, foi datada no dia 12 de dezembro de
1995. Este documento autoriza o empreendimento a realizar sua
construção."
Por outro lado, a existência de licença municipal, hábil ao início
das obras, também foi constatada pela perícia técnica, tanto quanto
os depoimentos testemunhais sacramentaram o abuso cometido quando da
imposição lançada na Licença Prévia mal elaborada pela FEPAM, órgão
público notoriamente precário e logisticamente incapaz de saber se
no local existiria rede de esgoto cloacal disponibilizada pela
CORSAN. Fato igualmente constatado pela prova pericial, cuja
passagem repetimos:
Todas as provas carreadas aos autos demonstram a impossível
exigência prevista na LI formulada pela FEPAM, considerando que a
ora Apelante agiu conforme as normas técnicas apropriadas à questão,
especialmente munida de licença municipal para o início das obras.
Ao contrário, a regularidade formal do empreendimento da Recorrente,
bem como através do levantamento técnico no local dos fatos, restou
constatado que esta, "... cumpriu as determinações previstas no
licenciamento e ajustou Termo de Ajustamento de Conduta com o
Ministério Público Estadual de implementação do sistema de esgoto
sanitário.
A área licenciada pela FEPAM encontra-se habitada.
1 - Em função do Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministério
Público Estadual e Licença Ambiental fornecida pela FEPAM LI Nº
473/2003 - DI, sugerimos o encerramento do Processo, haja vista que
as exigências legais foram atendidas.
2 - Que seja acolhida e relevada a argüição parcial da defesa, tendo
em vista que houveram esforços no sentido de minimizar os impactos
causados ao meio ambiente."
Sob outro plano, ainda cotejando a matéria sob o pálio
administrativo, constata-se que afixação da pena foi lançada com
base no Decreto nº 3.179/99, cujo art. 44 exercia a seguinte
pretensão:
Art. 44. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar,
em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou
serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos
órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e
regulamentos pertinentes:
Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez
milhões de reais).
Delineados os pontos controvertidos, não é demais referir que, além
destes aspectos, a ora Recorrente também fez expressa menção a uma
questão de ordem pública a ser analisada, condizente à competência
estadual do meio ambiente para expedir a licença de operação, motivo
pelo qual o auto de infração lavrado pelo IBAMA padeceria de
manifesta nulidade à luz do art. 11 da Lei nº 9.784/99.
Com efeito, o condomínio residencial construído pela embargante não
se inclui em nenhuma das hipóteses de "significativo impacto
ambiental de âmbito nacional ou regional", como prevê a Resolução
CONAMA 001/86, art. 2º, XV e a Resolução CONAMA 237/97, art. 4º,
especialmente por localizar-se em área estritamente urbana.
Considerando que a competência do IBAMA é meramente supletiva (Lei
nº 6.938/91, art. 10), sem qualquer superioridade hierárquica sobre
as autoridades municipais, que tanto exerceram suas atribuições em
fornecer à ora Recorrente autorização para a realização das obras
pretendidas, não há o que se falar em infração ambiental.
O próprio órgão estadual (FEPAM) posteriormente concedeu a licença
de implantação, suprindo a "licença de instalação" - art. 5º, § 6º
da Lei nº 7.347/85. Destarte, a lei somente autoriza a aplicação de
multa se o agente, "advertido por irregularidades que tenham sido
praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinalado por órgão
competente do SISNAMA ...", conforme o teor da Lei nº 9.605/98, art.
72, § 3º, I.
"... cumpriu as determinações previstas no licenciamento e ajustou
Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministério Público Estadual de
implementação do sistema de esgoto sanitário.
A área licenciada pela FEPAM encontra-se habitada.
1 - Em função do Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministério
Público Estadual e Licença Ambiental fornecida pela FEPAM LI Nº
473/2003 - DI, sugerimos o encerramento do Processo, haja vista que
as exigências legais foram atendidas.
2 - Que seja acolhida e relevada a argüiçãoparcial da defesa, tendo
em vista que houveram esforços no sentido de minimizar os impactos
causados ao meio ambiente."
2. É incontroverso que a recorrente construiu conjunto de edifícios
sem licença do órgão ambiental competente. Para o Tribunal de
origem, "A construção de estabelecimento considerado potencialmente
poluidor somente pode ocorrer após a concessão da licença, sendo
vedada sua realização durante o período de análise da viabilidade da
concessão ou de verificação de preenchimento dos requisitos exigidos
para tanto". Impossível a revisão dos fundamentos fáticos do
acórdão, até porque a própria recorrente confessa a inexistência da
licença que se fazia necessária. Aplica-se, portanto, o óbice da
Súmula 7/STJ.
3. No que tange à aludida violação do art. 72, § 3º, I. da Lei
9.605/98, sob o argumento de que deve haver advertência prévia à
imposição de multa, a irresignação não prospera, porque a
jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende que para a
aplicação da multa prevista no citado artigo não se exige a
cominação anterior de advertência. Também pacificada a
jurisprudência do STJ no sentido de que o dever-poder de
fiscalização ambiental é compartilhado entre União, Estados e
Municípios.
4. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não
provido.

Decisão:
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior
Tribunal de Justiça:  ""A Turma, por unanimidade, conheceu em parte
do recurso e, nessa parte, negou-lhe provimento, nos termos do voto
do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Og Fernandes
e Mauro Campbell Marques votaram com o Sr. Ministro Relator.
Ausentes, justificadamente, os Srs. Ministros Assusete Magalhães e
Francisco Falcão."