RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1470568
Órgão Julgador: PRIMEIRA TURMA
Relator: Ministro(a) BENEDITO GONÇALVES
Publicação: DJE, 25/10/2019
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
PROCESSUAL  CIVIL  E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR.
ANULAÇÃO  DE  CONTRATO  DE  ARRENDAMENTO  DE  ÁREAS  PORTUÁRIAS.
RECURSO  ESPECIAL  DA UNIÃO E DA COMPANHIA DE DOCAS DO ESTADO DE SÃO
PAULO  -  CODESP.  AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535, II DO CPC/1973.
CONSIDERAÇÕES  REFERENTES  À  EXISTÊNCIA  DE  DIREITO  ADQUIRIDO E À
VALIDADE  DA  CELEBRAÇÃO  DO CONTRATO DE ARRENDAMENTO SEM LICITAÇÃO.
NECESSÁRIO  CONFERIR  NOVA  INTERPRETAÇÃO ÀS CLÁUSULAS DOS MÚLTIPLOS
INSTRUMENTOS  CONTRATUAIS  COLACIONADOS  AOS  AUTOS.  INCIDÊNCIA  DA
SÚMULA  5 DO STJ. A FUNDAMENTAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO ESTÁ ADSTRITA
À  POSTULAÇÃO  DA  EXORDIAL. PRAZO PARA PROPOSITURA DA AÇÃO POPULAR.
QUINQUENAL (ART. 21 DA LEI 4.717/1965). TERMO INICIAL. PUBLICAÇÃO DO
CONTRATO.   TEORIA   DA   ACTIO   NATA.   CONSUMAÇÃO  DA  PRESCRIÇÃO
CONFIGURADA.
RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO CONJUNTAMENTE POR CARAMURU ADMINISTRAÇÃO
E  POR  PARTICIPAÇÕES  S/C  E CARAMURU ALIMENTOS S.A. REJEITAM-SE AS
CONSIDERAÇÕES  DAS  PARTES RECORRENTES QUANTO A (A) EVENTUAIS VÍCIOS
DE  FUNDAMENTAÇÃO DO ACÓRDÃO; (B) INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO E (C)
ACOLHE-SE  O  PEDIDO DE DECLARAÇÃO DA PRESCRIÇÃO NA FORMA TRATADA NO
RECURSO  ESPECIAL DA UNIÃO E DA CODESP. ALEGADA VIOLAÇÃO DO ART. 551
DO  CPC/1973, ANTE A AUSÊNCIA DE ATRIBUIÇÃO DE REVISOR À APELAÇÃO NO
TRIBUNAL  DE  ORIGEM.  FALTA  DE  PREQUESTIONAMENTO.  APLICAÇÃO  DAS
SÚMULAS  282  E  356  DO  STF.
RECURSO   ESPECIAL   DE   MARCELO   AZEREDO.  ILEGITIMIDADE  PASSIVA
RECONHECIDA.  AUSÊNCIA DA PRÁTICA DE ATOS QUE CORRESPONDEM, NO MUNDO
MATERIAL,  AO  REAL  OBJETO DO CONTRATO DE ARRENDAMENTO, NA FORMA DO
ART.  6o.  DA  LEI  4.717/1965.
APELO  NOBRE  DE  ALL  -  AMÉRICA  LATINA LOGÍSTICA MALHA NORTE S.A.
REJEITAM-SE  AS  CONSIDERAÇÕES  DA  PARTE  RECORRENTE  QUANTO  A (A)
EVENTUAIS VÍCIOS DE FUNDAMENTAÇÃO DO ACÓRDÃO; (B) INEXIGIBILIDADE DE
LICITAÇÃO  E  (C)  ACOLHE-SE O PEDIDO DE DECLARAÇÃO DA PRESCRIÇÃO NA
FORMA  TRATADA  NO  RECURSO  ESPECIAL  DA UNIÃO E DA CODESP, FICANDO
PREJUDICADO  A  ANÁLISE  DO  MÉRITO.
RECURSO ESPECIAL DA UNIÃO, DA CARAMURU ADMINISTRAÇÃO E PARTICIPAÇÕES
S/C, DA CARAMURU ALIMENTOS S.A. E DA COMPANHIA DE DOCAS DO ESTADO DE
SÃO  PAULO - CODESP A QUE SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO A FIM DE DECLARAR
A  PRESCRIÇÃO  QUANTO  AO  CONTRATO  DE  ARRENDAMENTO  1/1997.
RECURSO  ESPECIAL  DE MARCELO DE AZEREDO CONHECIDO EM PARTE E, NESTA
EXTENSÃO,  PROVIDO  A  FIM  DE DECLARAR A SUA ILEGITIMIDADE PASSIVA.
RECURSO  ESPECIAL DE AMÉRICA LATINA LOGÍSTICA MALHA NORTE S.A. A QUE
SE  DÁ  PARCIAL  PROVIMENTO  PARA  DECLARAR  A  PRESCRIÇÃO QUANTO AO
CONTRATO  DE  ARRENDAMENTO  1/1997  E  JULGAR  IMPROCEDENTE  A  AÇÃO
POPULAR, EM FACE DE TODOS OS DEMANDADOS.
1.  Constata-se  dos  autos  que VALDIR ALVES DE ARAÚJO ajuizou Ação
Popular  em face da COMPANHIA DOCAS DO ESTADO DE SÃO PAULO - CODESP,
da  FERRONORTE SIA - FERROVIAS NORTE BRASIL, de MARCELO DE AZEREDO e
de  FREDERICO  VICTOR MOREIRA BUSSINGER, objetivando a declaração de
nulidade do Contrato de Arrendamento 1/1997 e de seus 1o. e 2o.
aditivos.
2.   Conforme  o  relato  da  exordial,  a  princípio  fora  firmado
arrendamento  para  exploração  de  instalação  portuária,  a fim de
movimentar  produtos agrícolas a granel e outras mercadorias em área
de 100.000 m²; ante veto de ordem ambiental à utilização do terreno,
houve nova cessão de área, ampliando a superfície para 504.800 m².
3.   Integraram-se   à   lide  as  Sociedades  Empresárias  CARAMURU
ADMINISTRAÇÃO E PARTICIPAÇÕES e CARAMURU ALIMENTOS, como assistentes
simples  de  FERRONORTE  S.A.,  a  primeira  por  ter  sua  produção
transportada  ao Porto de Santos pela concessionária e a segunda por
ter sido contratada pela sociedade como operadora portuária.
Incluiu-se,  ainda,  a  UNIÃO  como  assistente  litisconsorcial  da
CODESP.
4.  Recurso  Especial  da UNIÃO e da COMPANHIA DE DOCAS DO ESTADO DE
SÃO PAULO - CODESP.
5.  Inexiste  a alegada violação do art. 535, II do CPC/1973, pois a
prestação  jurisdicional  foi  dada na medida da pretensão deduzida,
conforme se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de
origem  apreciou  fundamentadamente  a controvérsia, não padecendo o
acórdão recorrido de qualquer omissão, contradição ou obscuridade.
Observe-se,  ademais,  que julgamento diverso do pretendido, como na
espécie, não implica ofensa à norma ora invocada.
6.  Quanto  às  considerações  referentes  à  existência  de direito
adquirido e à validade da celebração do Contrato de Arrendamento sem
licitação,  segue-se  integralmente  o  voto  do  eminente  Ministro
Relator,  pois  a  argumentação  recursal esbarra no óbice da Súmula
5/STJ.
7.  Para  concluir  que  o  Contrato  de  Concessão  e  o  Termo  de
Compromisso - ambos firmados antes da vigência das Leis 8.630/1993 e
8.666/1993  - já instituiriam o direito adquirido ao arrendamento da
área,  ou  para  verificar  a  inviabilidade  de  competição,  seria
necessário  conferir  nova  interpretação às cláusulas dos múltiplos
instrumentos contratuais colacionados aos autos, em contrariedade ao
sentido que lhes deu a Corte de origem.
8.  Também não se constata a ofensa ao princípio da correlação (art.
460  do CPC/1973), em decorrência da declaração de nulidade de todos
os  termos  aditivos ao Contrato de Arrendamento. Como bem destacado
pelo eminente Ministro Relator e pelo acórdão recorrido (fls.
3.472),  a  petição  inicial  busca  declarar  nulo  o  Contrato  de
Arrendamento  (...)  e,  por  consequência, seus sucessivos aditivos
(fls.  29),  de maneira que a determinação do acórdão recorrido está
adstrita à postulação da exordial.
9.  Referente  à  prescrição  da  Ação,  o eminente Ministro Relator
afastou  tal  argumento por entender que, com base na jurisprudência
desta  Corte  Superior,  a pretensão de anulação do contrato firmado
sem  licitação  se  submeteria a dois regimes prescricionais: (a) ou
seria  o  caso  de  imprescritibilidade;  (b)  ou o termo inicial da
prescrição  coincidiria  com  o  fim  da  vigência  do  contrato. Em
qualquer caso, não estaria consumada a prescrição.
10.  É  certo  que  o  anseio  de segurança é um dos mais constantes
desejos  da  humanidade,  em  todas  as  épocas de sua história, uma
necessidade  radical  das  pessoas,  dos  grupos e das sociedades e,
certamente, uma das mais vivas e acesas manifestações da sua alma; o
temor da surpresa nociva, o medo dos infortúnios, dos acidentes e da
morte  ou  a  grave  inquietação  diante das incertezas da vidas são
fatores  de  atribulação e de angústias; a ameaça de violação do seu
passado é possivelmente o maior e o mais abrangente dos sobressaltos
que afligem a tranquilidade das pessoas.
11.  Este  Superior  Tribunal de Justiça, acertadamente, em diversas
ocasiões,  se  manifestou no sentido de que o prazo para propositura
de  Ação  Popular  é  de  cinco  anos,  nos termos do art. 21 da Lei
4.717/1965,  e  tem  início  após  a  publicidade  do  ato lesivo ao
patrimônio  público  (REsp.  1.202.449/MG,  Rel.  Min.  TEORI ALBINO
ZAVASCKI,  DJe  16.11.2011;  REsp.  755.059/SP,  Rel.  Min. HUMBERTO
MARTINS,  DJ 7.2.2008, p. 1; REsp. 693.959/DF, Rel. Min. JOÃO OTÁVIO
DE NORONHA, DJ 1o.2.2006, p. 491).
12.  Com  efeito,  o  prazo prescricional para o ajuizamento da Ação
Popular é de 5 anos, nos termos do art. 21 da Lei 4.717/1965. Ainda,
é  certo  que  o termo inicial da fluência do prazo prescricional da
referida  Ação, como em todos os casos, está diretamente relacionado
com  o  princípio da actio nata, à luz do qual o prazo de prescrição
começa  a  correr  a partir do momento em que nasce o direito que se
pretende   discutir   em   Juízo,  ou  seja,  no  caso  em  análise,
notadamente, a publicação do contrato.
13.  O  princípio  da  actio nata se liga a circunstâncias puramente
objetivas, desconsiderando o conhecimento da violação do direito por
seu  respectivo  titular,  como parâmetros para fixação do início da
contagem do prazo prescricional.
14.  O termo inicial para o exercício das pretensões decorrentes dos
supostos  atos  lesivos ao patrimônio público consistiu, no caso, na
data  em  que ocorreu o suposto ato lesivo ao direito postulado pelo
autor-  este  verificado em face da narrativa apresentada pelo autor
da   demanda-,   o  qual  sobreveio,  na  espécie,  por  ocasião  da
publicidade do ato, quando passou a produzir seus efeitos.
15.  Procede,  portanto, a irresignação recursal, merecendo destaque
que  a  pretensão  autoral  não pode ser considerada imprescritível,
sendo  o  termo  inicial  do  prazo  prescricional  a  publicação do
contrato.  Logo,  em razão do decurso de mais de 5 anos entre a data
de  publicação  do  Contrato  de  Arrendamento  1/1997,  ocorrida em
26.1.1998 (fls. 2.543), e a propositura da Ação Popular, em 7.2.2003
(fls. 11), fulminado o lustro prescricional quinquenal.
16.   Recurso   Especial   interposto   conjuntamente  por  CARAMURU
ADMINISTRAÇÃO E PARTICIPAÇÕES S/C e CARAMURU ALIMENTOS S.A.
17. Rejeitam-se as considerações das partes recorrentes quanto a (a)
eventuais vícios de fundamentação do acórdão; (b) inexigibilidade de
licitação,   todavia   (c)  acolhe-se  o  pedido  da  declaração  da
prescrição  na  forma  tratada  no  Recurso  Especial  da UNIÃO e da
CODESP.
18.  A  alegada violação do art. 551 do CPC/1973, ante a ausência de
atribuição de revisor à Apelação no Tribunal de origem, não pode ser
conhecida,  em  razão  da falta de prequestionamento. Tampouco foram
opostos  Embargos  de  Declaração  com  o objetivo de sanar eventual
omissão,   pois   os  Aclaratórios  apresentados  pelas  partes  ora
recorrentes trataram de questões diversas (fls. 3.520/3.537).
Aplicáveis, assim, as Súmulas 282 e 356 do STF.
19. Recurso Especial de MARCELO AZEREDO.
20.  É importante esclarecer, de início, que a presente Ação Popular
não   possui   qualquer   pedido   indenizatório  ou  ressarcitório,
limitando-se  a  pleitear  a  declaração  de nulidade do Contrato de
Arrendamento  firmado  entre  as  partes  recorrentes  ALL - AMÉRICA
LATINA  LOGÍSTICA MALHA NORTE S.A. e COMPANHIA DE DOCAS DO ESTADO DE
SÃO  PAULO  -  CODESP,  bem  como de seus sucessivos termos aditivos
(fls. 29).
21.  Também merece destaque o fato de que MARCELO AZEREDO firmou, na
qualidade  de  Diretor  Presidente  da  CODESP,  apenas  o  Contrato
original  (fls.  78/103),  não  tendo  participado da celebração dos
Termos  Aditivos  (fls.  105/138  e  147/180),  como reconheceram as
instâncias  ordinárias  (fls.  2.543).  A questão é relevante porque
tais   termos   modificaram  substancialmente  o  espaço  objeto  do
arrendamento,   que   não  mais  corresponde  à  área  constante  do
instrumento contratual originário, conforme constatado pela Corte de
origem (fls. 3.468 e 3.476).
22.  O  objeto  material  do  ato efetivamente praticado por MARCELO
AZEREDO  (qual  seja,  o imóvel inicialmente arrendado) não integra,
atualmente,  a  relação contratual entabulada entre as demais partes
recorrentes,  pois foi substituído por outra área, por meio dos dois
primeiros  Termos  Aditivos.  Estes, por sua vez, não foram firmados
pelo  ora  recorrente,  que  sequer integrava os quadros da CODESP à
época.   Tal   constatação,   somada   à   inexistência   de  pedido
condenatório,   demonstra   que   a   presente  demanda  não  guarda
pertinência  subjetiva em relação a MARCELO AZEREDO, cujo patrimônio
não  sofrerá qualquer consequência pelo julgamento de procedência ou
improcedência da Ação Popular.
23. Impende, assim, reconhecer a sua ilegitimidade passiva, pois não
praticou os atos que correspondem, no mundo material, ao real objeto
do Contrato de Arrendamento, na forma do art. 6o. da Lei 4.717/1965.
Por  isso, deve ser provido o seu Recurso Especial, por violação dos
arts.  3o. e 267, VI do CPC/1973, a fim de excluí-lo do polo passivo
da lide.
24. Apelo Nobre de ALL - AMÉRICA LATINA LOGÍSTICA MALHA NORTE S.A.
25. Pelas razões já expostas no exame do Recurso Especial da UNIÃO e
da CODESP, não se pode reconhecer (a) a deficiência de fundamentação
no  acórdão, (b) a regularidade da dispensa de licitação, entretanto
(c)  acolhe-se o pedido da declaração da prescrição na forma tratada
no Recurso Especial da UNIÃO e da CODESP.
26.  Ante  o exposto, voto por conhecer em parte do Recurso Especial
da  UNIÃO,  de  CARAMURU ADMINISTRAÇÃO E PARTICIPAÇÕES S/C, CARAMURU
ALIMENTOS  S.A.,  da  AMÉRICA  LATINA LOGÍSTICA MALHA NORTE S.A e da
COMPANHIA  DE  DOCAS  DO  ESTADO  DE  SÃO  PAULO  -  CODESP e, nessa
extensão,  dar-lhes parcial provimento para declarar a prescrição da
pretensão formulada, e dar provimento ao Recurso Especial de MARCELO
DE  AZEREDO  para  reconhecer  sua  ilegitimidade passiva ad causam,
ousando  dissentir da proposta de voto do eminente Relator, Ministro
BENEDITO GONÇALVES.

Decisão:
Vistos,  relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da
Primeira  Turma do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos
votos e das notas taquigráficas a seguir, prosseguindo o julgamento,
após  o  voto-vista  do  Sr.  Ministro Gurgel de Faria, por maioria,
vencido  o  Sr.  Ministro  Benedito Gonçalves (Relator), conhecer em
parte  dos  apelos  especiais  da UNIÃO, de CARAMURU ADMINISTRAÇÃO E
PARTICIPAÇÕES S/C, CARAMURU ALIMENTOS S.A., AMÉRICA LATINA LOGÍSTICA
MALHA  NORTE  S.A  e  da COMPANHIA DE DOCAS DO ESTADO DE SÃO PAULO -
CODESP  e, nessa extensão, dar-lhes parcial provimento para declarar
a  prescrição  da  pretensão  formulada, e dar provimento ao Recurso
Especial  de  MARCELO  DE  AZEREDO para reconhecer sua ilegitimidade
passiva ad causam, nos termos do voto-vista do Sr. Ministro Napoleão
Nunes Maia Filho, que lavrará o acordão.
Votaram  com  o  Sr.  Ministro  Napoleão  Nunes  Maia  Filho os Srs.
Ministros Sérgio Kukina e Gurgel de Faria (Presidente).
Impedida a Sra. Ministra Regina Helena Costa.

Jurisprudência citada: (PROCESSUAL CIVIL - AÇÃO POPULAR - PRAZO PRESCRICIONAL - TERMO
INICIAL)
     STJ - <<REsp 1202449>>-MG, <<REsp 755059>>-SP,
           <<REsp 693959>>-DF, <<REsp 1318755>>-RN
(PROCESSUAL CIVIL - AÇÃO POPULAR - LEGITIMIDADE PASSIVA)
     STJ - <<AgInt no REsp 1538719>>-SP,
           <<AgInt no REsp 1389434>>-RS
(PROCESSUAL CIVIL - AÇÃO POPULAR - PRESCRIÇÃO)
     STF - [[RE 669069]]-MG
     STJ - <<REsp 1811825>>-MG
(VOTO VENCIDO - PROCESSUAL CIVIL - ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS -
INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO)
     STJ - <<AgRg no AREsp 91443>>-GO, <<REsp 1325817>>-RS,
           <<AgRg no Ag 1199877>>-PR
Informações complementares:      (VOTO VENCIDO) (MIN. BENEDITO GONÇALVES)
     "[...] não há prescrição da ação no caso dos autos, seja porque
os contratos e seus aditivos devem ser considerados como um todo, ou
porque    há    jurisprudência   nesta   Corte   que   reconhece   a
imprescritibilidade  das ações que visam a declaração de nulidade de
ato por falta de licitação".
     "Quanto a alegação ilegitimidade passiva, é de se registrar que
o  ato  impugnado na ação popular é o contrato de arrendamento 01/97
(com   seus   sucessivos  aditivos)  firmado  entre  a  Codesp  e  a
Ferronorte,  que  teve como signatário o Sr. [...], que, à época dos
fatos  ocupava  o  cargo  de  Diretor  Presidente da Codesp. Por tal
razão, não vejo razões para afastar a legitimidade passiva ad causam
deste recorrente".
Referências legislativas: LEG:FED SUM:****** ANO:****
*****  SUM(STJ)    SÚMULA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
        SUM:000005
LEG:FED LEI:005869 ANO:1973
*****  CPC-73      CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973
        ART:00003   ART:00267   INC:00006   ART:00535   INC:00002
LEG:FED LEI:004717 ANO:1965
*****  LAP-65      LEI DE AÇÃO POPULAR
        ART:00006   ART:00021
LEG:FED SUM:****** ANO:****
*****  SUM(STF)    SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
        SUM:000282   SUM:000356