MANDADO DE SEGURANÇA (MS)
Processo: 24508
Órgão Julgador: PRIMEIRA SEÇÃO
Relator: Ministro(a) ASSUSETE MAGALHÃES
Publicação: DJE, 17/05/2021
IP         VOL.:00129           PG:00287
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIADO POLÍTICO. CONCESSÃO
DE REPARAÇÃO MENSAL, PERMANENTE E CONTINUADA, COM FUNDAMENTO NA LEI
10.559/2002. RECONHECIMENTO, PELA COMISSÃO DE ANISTIA E PELO
IMPETRADO, DO ROMPIMENTO DO VÍNCULO LABORAL COMO FISCAL DO INSTITUTO
DE APOSENTADORIA E PENSÃO DOS COMERCIÁRIOS - IAPC, POR MOTIVAÇÃO
EXCLUSIVAMENTE POLÍTICA. FIXAÇÃO DO QUANTUM DA INDENIZAÇÃO MEDIANTE
ARBITRAMENTO POR "PESQUISA DE MERCADO". LEGITIMIDADE PASSIVA DA
AUTORIDADE APONTADA COATORA. MINISTRO DA JUSTIÇA. ARTS. 10 E 12 DA
LEI 10.559/2002. COMPETÊNCIA DO STJ PARA PROCESSAR E JULGAR O
MANDAMUS. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA AFASTADA. PRESTAÇÃO MENSAL QUE
DEVE SER EQUIVALENTE À REMUNERAÇÃO QUE O ANISTIADO PERCEBERIA, CASO
NÃO TIVESSE SOFRIDO PERSEGUIÇÃO POLÍTICA. ARTS. 6º, 7º E 8º DA LEI
10.559/2002. FIXAÇÃO DA PRESTAÇÃO MENSAL, PERMANENTE E CONTINUADA,
POR PESQUISA DE MERCADO, DEVE FEITA DE MANEIRA SUPLETIVA.
NECESSIDADE DE RETIFICAÇÃO DA PORTARIA ANISTIADORA DO IMPETRANTE,
QUANTO AOS CRITÉRIOS DE FIXAÇÃO DO VALOR DA REPARAÇÃO MENSAL E À
CONTAGEM DO TEMPO DE SERVIÇO. TRANSFORMAÇÃO DO CARGO DE FISCAL DO
IAPC NO ATUAL CARGO DE AUDITOR-FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL.
PARÂMETRO A SER UTILIZADO. PEDIDOS PARA QUE SE CONSIDERE O ÚLTIMO
NÍVEL/PADRÃO DA CARREIRA E QUE SE CONTE, PARA TODOS OS EFEITOS
LEGAIS, O TEMPO COMPREENDIDO ENTRE A DATA EM QUE O IMPETRANTE FORA
OBRIGADO A ABANDONAR O CARGO E A DATA DO JULGAMENTO, PELA COMISSÃO
DE ANISTIA. INVIABILIDADE. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA.
SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA.
I. Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por José Marcos de
Almeida Formighieri em face de ato do Ministro de Estado da Justiça,
consubstanciado na Portaria 311, de 21/03/2018, que declarou o
impetrante anistiado político, para conceder "reparação econômica,
de caráter indenizatório, em prestação mensal, permanente e
continuada, no valor de R$ 3.259,00 (três mil, duzentos e cinquenta
e nove reais), com efeitos financeiros retroativos da data do
julgamento em 01.06.2017 a 11.02.2006, perfazendo um total
retroativo de R$ 479.181.63 (quatrocentos e setenta e nove mil,
cento e oitenta e um reais e sessenta e três centavos) e conceder
contagem de tempo, para todos os efeitos, do período compreendido de
27.10.1965 a 31.12.1969, nos termos do art. 1º, incisos I, II e III,
da Lei nº 10.559, de 13 de novembro de 2002".
II. No tocante à alegada ilegitimidade passiva da autoridade
apontada coatora, a impetração volta-se contra o ato do Ministro da
Justiça, consubstanciado na Portaria 311, de 21/03/2018, que, ao
declarar o impetrante anistiado político, fixou a reparação
econômica, de caráter indenizatório, em prestação mensal, permanente
e continuada, no valor de R$ 3.259,00 (três mil, duzentos e
cinquenta e nove reais), cujo valor fora obtido em pesquisa de
mercado e não levara em consideração a perda do cargo público de
Fiscal do IAPC, por motivação exclusivamente política, como
reconhecido no processo administrativo pertinente.
III. O ato impugnado no presente writ não é omissivo ou comissivo da
Comissão de Anistia, nem se volta contra eventual demora da Comissão
na apreciação de pedido de revisão administrativa do valor da
prestação mensal, insurgindo-se a impetração contra o ato comissivo
do Ministro da Justiça, que usou o critério de pesquisa de mercado -
e não o "da remuneração que o anistiado político receberia se na
ativa estivesse", na forma do art. 6º, caput, da Lei 10.559/2002 -
para fixar o valor da prestação mensal, na Portaria de anistia do
impetrante, além de considerar a contagem, para todos os efeitos,
apenas do tempo de 27/10/65 a 31/12/69, em que exerceu o impetrante
o mandato de Vereador.
IV. Segundo a jurisprudência do STJ, "os artigos 10 e 12 da Lei nº
10.559/02 prevêem a competência administrativa prévia da Comissão de
Anistia para o exame de todos os requerimentos de anistia política,
típica atividade de assessoramento do Ministro de Estado da Justiça.
Somente após o crivo e parecer do referido colegiado é que o
Ministro de Estado terá legitimidade para decidir sobre o pedido de
anistia" (STJ, MS 15.276/DF, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA
SEÇÃO, DJe de 21/09/2010). Assim, expedida, no caso, a Portaria de
anistia, o Ministro da Justiça possui legitimidade para figurar no
polo passivo da presente ação mandamental, o que atrai a competência
do STJ para processar e julgar o mandamus, nos termos do art. 105,
I, b, da Constituição Federal.
V. Quanto à prova pré-constituída, não se pode negar que ela se
encontra nos presentes autos, na medida em que o impetrante trouxe
cópia integral do processo administrativo, referente ao Requerimento
de Anistia 2011.01.69038, em que consta a manifestação da Comissão
de Anistia - que subsidiou a Portaria 311, de 21/03/2018, do
Ministro da Justiça - que afirmou que "o primeiro vínculo rompido
por motivação exclusivamente política, foi aquele instituído com o
IAPC, onde o requerente ocupava o cargo de fiscal previdenciário",
desconsiderando "o vínculo com o Município de Cascavel, levando em
consideração apenas o vínculo com o instituto previdenciário" e
concluindo que, "convencida de que o requerente foi obrigado a
romper seu vínculo laboral por força de perseguição política,
entendo que o anistiando tem direito a contagem de tempo para todos
os efeitos do período de 27/10/1965 (período da estabelecido pela
Súmula Administrativa 2006.07.0016 - CA) a 31/12/1969 (fim do seu
mandato de vereador, conforme certidão da Câmara Municipal de
Cascavel), e percepção da Prestação Mensal Permanente e Continuada
no valor de R$3.259,00 (três mil e duzentos e cinquenta e nove
reais), valor obtido em pesquisa de mercado juntada aos autos, com
efeitos retroativos de 11/02/2006 até a data do julgamento, o que
perfaz o valor de R$ 479.181,63 (quatrocentos e setenta e nove mil
cento e oitenta e um reais e sessenta e três centavos)". Além disso,
na documentação apresentada no presente writ verifica-se também a
constatação, pela própria Comissão de Anistia, de que, em relação ao
impetrante, "evidencia-se de forma inequívoca a existência de
vínculo laboral junto ao IAPC".
VI. O que se objetiva, no presente mandamus, é apreciar a legalidade
do ato do Ministro da Justiça que, mesmo considerando o rompimento
do vínculo do impetrante com o cargo público de Fiscal do IAPC, por
motivação exclusivamente política, resolveu fixar o valor da
reparação mensal com base em pesquisa de mercado. Trata-se, neste
tópico, de questão de direito, que prescinde de dilação probatória,
pois não diz respeito aos valores propriamente ditos da reparação
econômica, mas aos critérios utilizados para obtenção desses
valores.
VII. O art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
da Constituição Federal de 1988 assegura ao anistiado político,
atingido profissionalmente, por motivação politica, a indenização
correspondente ao valor que receberia se ainda estivesse na ativa, e
a Lei 10.559, de 13/11/2002, em seus arts. 6º e 7º, ao regulamentar
o referido dispositivo constitucional, estabeleceu duas formas de
reparação econômica, de caráter indenizatório, devidas aos
anistiados e não cumuláveis entre si: (I) prestação única; e
(II) prestação mensal, permanente e continuada, sendo a primeira
devida àqueles anistiados que não puderam comprovar vínculo com
atividade laboral, e a segunda, àqueles com vínculo profissional à
época da perseguição política, que não optarem por parcela única.
VIII. As normas que disciplinam a matéria asseguram, aos anistiados
que tiveram interrompida a sua carreira profissional, a indenização
equivalente aos rendimentos mensais que perceberiam, caso não
tivessem sofrido perseguição política, respeitados, ainda, os
regimes jurídicos, as graduações e as promoções que seriam
alcançadas, assim como demais direitos e vantagens relativos à
categoria.
IX. Nos termos do art. 6º, § 1º, da Lei 10.559/2002, para a fixação
do valor da prestação mensal devem ser utilizadas informações
prestadas por empresas, sindicatos, conselhos profissionais,
entidades da administração indireta a que o anistiado político
estava vinculado ao sofrer a punição, sobre o valor que hoje
receberia ele, caso não tivesse sido alvo de perseguição política,
ou prestadas pelo órgão em que atuava o servidor público. Dessa
forma, o Setor de Recursos Humanos dos órgãos públicos pode atestar,
oficialmente, a carreira, o cargo e o posicionamento do servidor,
com todas as referências específicas que ele atingiria, no quadro
funcional.
X. Nessa perspectiva, a fixação do quantum indenizatório por
pesquisa de mercado, baseado em informações disponibilizadas por
institutos de pesquisa, deve ser supletiva, utilizada apenas quando
não há, por outros meios, como se estipular o valor da prestação
mensal, permanente e continuada, o que não ocorre, no caso em
julgamento, seja ante a determinação do art. 6º, caput, da Lei
10.559/2002, no sentido de que "o valor da prestação mensal,
permanente e continuada, será igual ao da remuneração que o
anistiado político receberia se na ativa estivesse", seja porque, na
forma do art. 37, X, da CF/88, a remuneração de servidor público só
pode ser fixada ou alterada por lei específica, seja, enfim, porque
o cargo do impetrante - Fiscal do IAPC - não foi sumariamente
extinto, mas, por força de lei, transformado em outro (Auditor
Fiscal da Receita Federal do Brasil).
XI. No caso, a Comissão de Anistia consignou, expressamente, em sua
manifestação - que embasou a Portaria impugnada neste mandamus -,
que, "considerando que o primeiro vínculo rompido por motivação
exclusivamente política, foi aquele instituído com o IAPC, onde o
requerente ocupava o cargo de fiscal previdenciário, desconsidero o
vínculo com o Município de Cascavel, levando em consideração apenas
o vínculo com o instituto previdenciário, para que não se incida em
dupla reparação". No entanto, em seguida, de maneira contraditória,
levou ela em consideração, para contagem de tempo de serviço, apenas
o período de 27/10/65 a 31/12/69, no qual o impetrante exercera, sem
remuneração, o mandato de Vereador na Câmara Municipal de Cascavel,
fixando, ainda, a reparação mensal, permanente e continuada,
mediante "valor obtido em pesquisa de mercado", sem fazer qualquer
referência, em sua conclusão, ao cargo público em relação ao qual
acabara de reconhecer o rompimento do vínculo, por motivação
exclusivamente política.
XII. Assim, mostra-se necessária a retificação da conclusão a que
chegou a autoridade impetrada, em face da incongruência entre o
reconhecido pela Comissão de Anistia e as consequências advindas
desse reconhecimento, as quais embasaram a decisão do Ministro da
Justiça, quanto aos critérios de fixação da reparação mensal - que
deveria ter considerado a remuneração do cargo público anteriormente
ocupado pelo impetrante, no IAPC - e de contagem do tempo de
serviço.
XIII. O art. 37, X, da Constituição Federal dispõe que "a
remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º
do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei
específica, observada a iniciativa privativa em cada caso,
assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção
de índices", não havendo, assim, que se falar em "pesquisa de
mercado" para aferir os rendimentos mensais, previstos em lei
específica, que perceberia o anistiado, ex-servidor público, caso
não tivesse sofrido perseguição política.
XIV. Conforme reconhecido pela autoridade apontada coatora, o
impetrante ocupava o cargo de Fiscal da Previdência - Nível 17-A -
nomeado pela Portaria 53.410, de 11/07/63 - no Instituto de
Aposentadorias e Pensões dos Comerciários - IAPC, o qual existiu até
a unificação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões em um único
órgão, pelo art. 1º do Decreto-lei 72, de 04/11/66, diploma legal
que também criou o Instituto Nacional da Previdência Social - INPS,
com natureza jurídica de autarquia, órgão da Administração indireta
da União. O art. 40 do Decreto-lei 72/66 estabeleceu que "os atuais
servidores dos Institutos de Aposentadoria e Pensões e do SAMDU
passam, sem alteração do regime jurídico a que estiverem sujeitos, a
ser servidores do INPS". Essa situação perdurou até a Lei 10.593, de
06/12/2002, que organizou a carreira Auditoria-Fiscal da Previdência
Social, dispondo, no art. 7º, em sua redação original, que "os
cargos de Fiscal de Contribuições Previdenciárias, do Grupo -
Tributação, Arrecadação e Fiscalização, de que trata o art. 2º da
Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970, passam a denominar-se
Auditor-Fiscal da Previdência Social - AFPS". Após, com a Lei
11.457, de 16/03/2007, que criou a Secretaria da Receita Federal do
Brasil, foram transformados em cargos de Auditor-Fiscal da Receita
Federal do Brasil os cargos efetivos, ocupados e vagos de
Auditor-Fiscal da Previdência Social, da carreira Auditoria-Fiscal
da Previdência Social, de que trata o art. 7º da Lei 10.593, de
06/12/2002 (art. 10, II).
XV. Na hipótese, não se trata de transposição de cargos por ascensão
funcional ou processo seletivo interno - o que era possível, antes
da Constituição Federal de 1988 -, mas de transformação de cargos
públicos, cujo vínculo originário foi reconhecido pela própria
Comissão de Anistia para fundamentar a Portaria do Ministro da
Justiça. Portanto, há de se considerar, na hipótese, a remuneração
do cargo hoje existente de Auditor-Fiscal da Receita Federal do
Brasil, resultante das transformações ocorridas naquele cargo
original, ocupado pelo anistiado, ora impetrante, como parâmetro
para fixação da prestação mensal, permanente e continuada, como
exige a Lei 10.559/2002.
XVI. Contudo, quanto ao pedido para que seja considerado "o último
nível/padrão da carreira (atualmente, Classe Especial, Padrão III)"
e a contagem do tempo para todos os efeitos, do período compreendido
entre a data em que o impetrante fora obrigado a abandonar o cargo
público que ocupava e a data do julgamento ocorrido no pleno da
Comissão de Anistia, em 01/06/2017, não há como deferir a pretensão,
por demandar necessária dilação probatória, insuscetível de ser
realizada na angusta via mandamental.
XVII. Segurança parcialmente concedida.

Decisão:
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da Primeira Seção do Superior
Tribunal de Justiça  A Primeira Seção, por unanimidade, concedar
parcialmente a segurança, nos termos do voto da Sra. Ministra
Relatora.
Os Srs. Ministros Sérgio Kukina, Regina Helena Costa, Gurgel de
Faria, Manoel Erhardt (Desembargador convocado do TRF-5ª Região),
Herman Benjamin, Og Fernandes e Mauro Campbell Marques votaram com a
Sra. Ministra Relatora.
Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Francisco Falcão.
Dr. RAFAEL SANTOS DE BARROS E SILVA, pela parte IMPETRANTE: JOSÉ
MARCOS DE ALMEIDA FORMIGHIERI

Jurisprudência citada: (ANISTIA POLÍTICA - REQUERIMENTO - COMISSÃO DE ANISTIA -
COMPETÊNCIA)
   STJ - <<MS 15276>>-DF
(ANISTIA POLÍTICA - VEREANÇA GRATUITA - DIREITOS)
   STJ - <<REsp 923715>>-CE
(ANISTIA POLÍTICA - PROMOÇÕES E INDENIZAÇÕES)
   STF - [[RE - AgR 404261]],
         [[RMS - AgR 36421]]
(ANISTIA POLÍTICA - INDENIZAÇÃO - ARBITRAMENTO - PESQUISA DE MERCADO
- ÚLTIMA OPÇÃO)
   STJ - {{REsp 1800098}}-DF
(ANISTIA POLÍTICA - COMISSÃO DE ANISTIA - DILIGÊNCIAS)
   STJ - <<MS 15311>>-DF
Informações complementares:      "[...] o pedido de reconsideração, desprovido de efeito
suspensivo, não obsta o prazo decadencial para a impetração, a teor
da Súmula 430 do STF ('Pedido de reconsideração na via
administrativa não interrompe o prazo para o mandado de segurança'),
havendo ato comissivo operante e exequível da autoridade apontada
coatora, capaz de lesar direito do impetrante, a ensejar, desde
logo, a impetração do writ".
     "[...] 'o § 1º, do artigo 2º, da Lei nº 10.559/02 é claro ao
dispor que aquele que exerceu a vereança gratuitamente, em razão da
declaração de anistiado político, somente faz jus à contagem do
tempo de serviço para fins de aposentadoria no serviço público e de
previdência social, sendo indevida a reparação econômica pretendida,
porque não prevista na lei de regência' [...]"
     "[...] 'para os fins da Lei 10.559/2002, a Comissão de Anistia
poderá realizar diligências, requerer informações e documentos,
ouvir testemunhas e emitir pareceres técnicos com o objetivo de
instruir os processos e requerimentos, bem como arbitrar, com base
nas provas obtidas, acerca da promoção na respectiva carreira do
anistiado' [...]"
Referências legislativas: LEG:FED CFB:****** ANO:1988
*****  ADCT-88    ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS
        ART:00008
LEG:FED LEI:010559 ANO:2002
        ART:00001 INC:00003 ART:00002 PAR:00001 ART:00006
        PAR:00001 PAR:00004 ART:00007 ART:00008 ART:00010
        ART:00012
LEG:FED PRT:000311 ANO:2018
(MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA - MJSP)
LEG:FED CFB:****** ANO:1988
*****  CF-1988    CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
        ART:00037 INC:00010 ART:00105 INC:00001 LET:B
LEG:FED SUM:****** ANO:****
*****  SUM(STF)    SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
        SUM:000430