RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1612778
Órgão Julgador: PRIMEIRA SEÇÃO
Relator: Ministro(a) ASSUSETE MAGALHÃES
Publicação: DJE, 19/02/2019
IP         VOL.:00114           PG:00301
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
ADMINISTRATIVO  E  PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO
DE  CONTROVÉRSIA  DE  NATUREZA REPETITIVA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL.
INDENIZAÇÃO  POR  TRABALHO EM LOCALIDADES ESTRATÉGICAS, VINCULADAS À
PREVENÇÃO,   CONTROLE,   FISCALIZAÇÃO   E   REPRESSÃO   DE   DELITOS
TRANSFRONTEIRIÇOS.  ART.  1º,  § 2º, DA LEI 12.855/2013. AUSÊNCIA DE
REGULAMENTAÇÃO.  NECESSIDADE  DE  ATO  NORMATIVO  REGULAMENTADOR.
PRECEDENTES  DO  STJ  E DO STF. TESE FIRMADA SOB O RITO DOS RECURSOS
ESPECIAIS REPETITIVOS. RECURSO ESPECIAL IMPROVIDO.
I.  Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência
do CPC/73, aplicando-se, no caso, o Enunciado Administrativo 2/2016,
do  STJ,  aprovado  na  sessão plenária de 09/03/2016 ("Aos recursos
interpostos   com  fundamento  no  CPC/1973  (relativos  a  decisões
publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos
de  admissibilidade  na  forma  nele prevista, com as interpretações
dadas,  até  então,  pela  jurisprudência  do  Superior  Tribunal de
Justiça").  Todavia, com o advento do CPC/2015, o rito de processo e
julgamento   dos   recursos   especiais  repetitivos  passou  a  ser
estabelecido nos arts. 1.036 a 1.041 do referido diploma normativo.
De  igual  modo,  no âmbito do Regimento Interno desta Corte, o tema
está regulado nos arts. 104-A e 256 a 256-X do RISTJ.
Em  consonância com o disposto no art. 1.036, § 5º, do CPC/2015 e no
art.  256,  caput,  do RISTJ, previu-se a necessidade de afetação de
dois  ou  mais  recursos  representativos da controvérsia, exigência
cumprida, no caso, em razão de também ter sido afetado o REsp 1.617.
086/PR, que cuida do mesmo tema.
II. A controvérsia ora em apreciação, submetida ao rito dos recursos
especiais representativos de controvérsia, nos termos dos arts. 1.
036 a 1.041 do CPC/2015, cinge-se em estabelecer se a Lei 12.
855/2013  -  que  prevê,  em  seu art. 1º, indenização destinada aos
servidores  públicos  federais mencionados em seu § 1º, em exercício
em  unidades  situadas  em  localidades  estratégicas,  vinculadas à
prevenção,   controle,   fiscalização   e   repressão   dos  delitos
transfronteiriços  -  tem eficácia imediata, ou, se para a percepção
da   aludida   indenização,   há   necessidade   de   ato  normativo
regulamentador  de  seu  art.  1º,  §  2º,  a  fim  de  definir tais
localidades estratégicas.
III.  Da  leitura  do  art. 1º da Lei 12.855/2013 observa-se que, de
forma  clara,  instituiu ela uma indenização a ser paga a servidores
públicos  da União, pertencentes às Carreiras e aos Planos Especiais
de  Cargos  nela indicados, cujas atribuições estejam relacionadas à
prevenção,   controle,   fiscalização   e   repressão   aos  delitos
transfronteiriços,  e  desde  que  esses  servidores se encontrem em
exercício  em  localidades estratégicas, a serem definidas em ato do
Poder  Executivo,  por  Município,  devendo  ser  considerados, para
tanto,  os  seguintes critérios: (i) a localização dos Municípios em
região de fronteira e (ii) a dificuldade de fixação de efetivo (art.
1º, § 2º, I e IV, da Lei 12.855/2013).
IV.  Assim,  apesar  de  a  Lei  12.855/2013 ter vinculado o direito
indenizatório  aos  servidores  nela  mencionados, que estivessem em
exercício em localidade estratégica vinculada à prevenção, controle,
fiscalização  e repressão dos delitos transfronteiriços, deixou para
a  norma  regulamentadora posterior, do Poder Executivo, a definição
de tais localidades estratégicas, devendo ser levados em conta, para
tal,   dois  critérios  cumulativos,  ou  seja,  a  localização  dos
Municípios em região de fronteira, bem como a dificuldade de fixação
de pessoal nessas localidades.
V.  Com efeito, houve veto presidencial aos incisos II e III do § 2º
do art. 1º do PL 4.264/2012, que originou a Lei 12.855/2013 - normas
que   previam,   como  critério  para  a  definição  de  "localidade
estratégica",  também  a  "existência  de postos de fronteira, ou de
portos  e  aeroportos  de  ou  para  outros  países" (inciso II) e a
"existência  de  unidades  a  partir das quais seja exercido comando
operacional  sobre os postos de fronteira" (inciso III) -, e ao art.
5º do referido Projeto de Lei, que determinava que a Lei entraria em
vigor  "na data de sua publicação, produzindo efeitos a partir de 1º
de janeiro de 2013".
VI.   O   exame   das  razões  do  veto  presidencial  aos  aludidos
dispositivos  legais  conduz  à exegese de que a teleologia da norma
era  a  de  privilegiar  conjuntamente,  na definição de "localidade
estratégica",  os critérios de localização do Município em região de
fronteira   e   de  dificuldade  de  fixação  de  pessoal,  além  da
necessidade de regulamentação da matéria por ato do Poder Executivo,
que  definisse  as localidades estratégicas nas quais seria devida a
indenização,   aos   servidores  efetivos  das  Carreiras  e  Planos
Especiais  de Cargos na Lei mencionados, com exercício nas referidas
localidades.  De  fato, os incisos II e III do § 2º do art. 1º do PL
4.264/2012   foram   vetados,   pelo  Presidente  da  República,  ao
fundamento de que, "da forma como redigidos, os dispositivos ampliam
os critérios para a definição das localidades estratégicas para fins
de  pagamento de parcela indenizatória, possibilitando a inclusão de
áreas  onde  não  haja  dificuldade  de fixação de servidores, o que
representaria  um  desvirtuamento  do  objetivo  original da medida,
focada,  sobretudo, nas regiões efetivamente fronteiriças". De igual
modo, restou vetado o art. 5º do PL 4.
264/2012,  porque  "em  contrariedade  ao  interesse  público", pois
ignoraria  "a  necessidade  de  regulamentação da matéria, quanto às
localidades   estratégicas   abrangidas,  assim  como  sua  natureza
indenizatória".
VII.  A  Lei  12.855/2013  contém  norma  de  eficácia  limitada,  a
depender, por conseguinte, de regulamentação. Na lição de HELY LOPES
MEIRELLES,  normas  de  eficácia  limitada são "as leis que trazem a
recomendação  de  serem  regulamentadas, não são exequíveis antes da
expedição  do decreto regulamentar, porque esse ato é conditio juris
da  atuação  normativa da lei. Em tal caso, o regulamento opera como
condição  suspensiva  da  execução  da norma legal, deixando os seus
efeitos  pendentes  até a expedição do ato do Executivo" (in Direito
Administrativo Brasileiro. RT, 14ª ed., 1989, p. 108).
VIII.  Em situação assemelhada - e respeitadas as especificidades -,
esta  Corte, ao tratar do Adicional de Atividade Penosa, em razão de
desempenho  de atividades em zona de fronteira, firmou a compreensão
no  sentido de que "a concessão do Adicional de Atividade Penosa aos
servidores públicos federais depende de 'termos, condições e limites
previstos em regulamento', evidenciado, assim, o caráter de norma de
eficácia  limitada  do  art.  71  da  Lei  8.112/1990,  porquanto  a
concessão  da  referida  vantagem  aos  servidores públicos federais
depende  de  regulamentação"  (STJ, REsp 1.495.287/RS, Rel. Ministro
MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 07/05/2015).
IX. No que respeita à alegada autoaplicabilidade da aludida Lei 12.
855/2013,  "este  e. STJ já firmou entendimento no sentido de que 'a
indenização   prevista   na   Lei   12.855/2013   ainda  depende  de
regulamentação  pelo  Poder Executivo, de modo que não cabe ao Poder
Judiciário,   que  não  tem  função  legislativa,  fixar  o  rol  de
servidores  que  a  ela  farão  jus  nem  atribuir-lhes  vantagem ou
indenização  correlatas'"  (STJ,  AgInt  no AREsp 1.020.717/RS, Rel.
Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 02/05/2017).
Nesse sentido: STJ, AgInt no REsp 1.583.665/RS, Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 12/09/2016; AgRg no AREsp 826.
658/RS,  Rel.  Ministro  HERMAN  BENJAMIN,  SEGUNDA  TURMA,  DJe  de
25/05/2016; AgInt no REsp 1.617.046/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA,
PRIMEIRA  TURMA, DJe de 22/11/2016; STF, AgRg no ARE 1.021.861, Rel.
Ministro  EDSON  FACHIN,  SEGUNDA TURMA , DJe de 20/10/2017; AgRg no
ARE  988.452,  Rel. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, SEGUNDA TURMA, DJe
de 04/04/2017.
X.  A corroborar tal compreensão, verifica-se que o Poder Executivo,
em  06/12/2017  (DOU de 07/12/2017), regulamentou a Lei 12.855/2013,
por  meio  dos  Decretos 9.224 (Carreira de Policial Federal e Plano
Especial  de  Cargos  do  Departamento  da  Polícia  Federal), 9.225
(Carreira  de  Auditoria-Fiscal  do  Trabalho),  9.226  (Carreira de
Fiscal Federal Agropecuário), 9.227 (Carreira Tributária e Aduaneira
da  Receita  Federal  e  Plano  Especial  de Cargos do Ministério da
Fazenda)  e  9.228  (Carreira de Policial Rodoviário Federal e Plano
Especial  de  Cargos do Departamento da Polícia Rodoviária Federal),
tendo  sido  publicadas, em 20/12/2017, as correspondentes Portarias
455,   458,  457,  459  e  456,  de  19/12/2017,  do  Ministério  do
Planejamento,  Desenvolvimento  e Gestão, relacionando os Municípios
que  foram  definidos,  como  localidades estratégicas, para fins da
percepção da aludida indenização, todos os referidos atos normativos
com  vigência  a  partir  de  sua  publicação,  incluindo  a aludida
Portaria 459, de 19/12/2017, o Município de Chuí/RS, no qual o autor
presta  serviço,  como  localidade  estratégica,  para  os  fins  da
referida Lei 12.855/2013.
XI.  In  casu, na inicial, o autor postulou, no mérito, a declaração
do seu direito à percepção da Indenização por Trabalho em Localidade
Estratégica,  instituída  pela  Lei 12.855/2013, desde a data de sua
vigência,  com  termo  final  na  data  de  vigência  do regulamento
previsto   na   referida   Lei,   com  o  pagamento  das  diferenças
remuneratórias correspondentes.
XII.  Sem  razão, contudo, considerando, ainda, que a matéria já foi
regulamentada,  pelo  Decreto  9.227, de 06/12/2017, e pela Portaria
459, de 19/12/2017, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão,  no âmbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, ambos
em vigor a partir da data de sua publicação.
XIII.  Tese  jurídica  firmada:  "A Lei 12.855/2013, que instituiu a
Indenização  por  Trabalho  em  Localidade  Estratégica,  é norma de
eficácia  condicionada  à  prévia regulamentação, para definição das
localidades  consideradas  estratégicas,  para  fins de pagamento da
referida vantagem".
XIV. Caso concreto: Recurso Especial improvido.
XV.  Recurso  julgado  sob  a  sistemática  dos  recursos  especiais
representativos  de controvérsia (art. 1.036 e seguintes do CPC/2015
e art. 256-N e seguintes do RISTJ).

Decisão:
Vistos,  relatados  e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas,  acordam  os  Ministros  da  Primeira  Seção  do Superior
Tribunal  de  Justiça  por  maioria, vencido o Sr. Ministro Napoleão
Nunes  Maia  Filho, negar provimento ao recurso especial, nos termos
do voto da Sra. Ministra Relatora.
Os  Srs.  Ministros  Sérgio  Kukina,  Regina Helena Costa, Gurgel de
Faria e Herman Benjamin votaram com a Sra. Ministra Relatora.
Ausentes,  justificadamente,  os  Srs.  Ministros Francisco Falcão e
Mauro Campbell Marques.
Ausente, ocasionalmente, o Sr. Ministro Og Fernandes.
Compareceu à sessão a Dra. Giselli dos Santos, pela União.

Jurisprudência citada: (SUSPENSÃO DA AÇÃO INDIVIDUAL - ART. 104 DO CDC)
     STJ - <<REsp 1707019>>-SP
(ZONA DE FRONTEIRA - FAIXA DE FRONTEIRA - DISTINÇÃO)
     STJ - <<REsp 507156>>-RS, <<REsp 203958>>-RS
(SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL - ADICIONAL DE ATIVIDADE PENOSA - NORMA DE
EFICÁCIA LIMITADA - REGULAMENTAÇÃO)
     STJ - <<REsp 1495287>>-RS, <<AgInt no REsp 1571564>>-RS,
           <<AgRg no REsp 1491890>>-RS
     STF - [[MI-AgR 5062]]-DF
(SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL - INDENIZAÇÃO POR TRABALHO EM LOCALIDADES
ESTRATÉGICAS - NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA - REGULAMENTAÇÃO)
     STJ - <<AgInt no AREsp 1020717>>-RS,
           <<AgInt no REsp 1583665>>-RS, <<AgRg no AREsp
826658>>-RS,
           <<AgInt no REsp 1617046>>-PR, {{ARESP 994721}}-RS,
           {{RESP 1617067}}-RS, {{RESP 1571564}}-RS
     STF - [[ARE-AgRg 1021861]], [[ARE-AgRg 988452]]
Notas: Julgado conforme procedimento previsto para os Recursos Repetitivos
no âmbito do STJ.
Informações complementares:      "[...]   não  há  falar  em  suspensão  do  feito,  [...],  com
fundamento  no  art. 104 da Lei 8.078/90, de vez que 'o entendimento
da  Primeira  Seção  do STJ é o de que o pedido de suspensão da ação
individual, formulado nos termos do art. 104 do CDC, somente surtirá
efeitos  caso apresentado antes de proferida a sentença meritória no
processo  individual  e, sobretudo, antes de transitada em julgado a
sentença proferida na ação coletiva' [...]".
     "[...]  é  possível concluir no sentido de que: (i) a definição
de  'localidade  estratégica',  prevista  no  art.  1º e § 2º da Lei
12.855/2013,  engloba não só a região de fronteira em que localizado
o  Município,  mas  também  a  dificuldade  de fixação de pessoal na
localidade;  (ii)  o  legislador,  pois, não erigiu a localização do
Município  em  região  de  fronteira  e  a dificuldade de fixação do
efetivo  como  critérios alternativos para a definição de localidade
estratégica  e  para  o  pagamento  da  indenização  prevista na Lei
12.855/2013,  mas,  sim,  como  critérios  cumulativos; (iii) não há
sinonímia entre 'região de fronteira', 'zona de fronteira' ou 'faixa
de fronteira'; (iv) a intenção do legislador não foi a de conferir a
indenização,  de  imediato,  a  quem  exerce  funções  em 'região de
fronteira',  pois,  para  tal  desiderato,  não  seria  necessária a
expressa  previsão  de  regulamentação  da matéria, por ato do Poder
Executivo,   para   definir   as   localidades   consideradas   como
estratégicas,  para  fins de percepção da mencionada Indenização por
Trabalho em Localidade Estratégica".
Tese jurídica: "A Lei 12.855/2013, que instituiu a Indenização por Trabalho em
Localidade Estratégica, é norma de eficácia condicionada à prévia
regulamentação, para definição das localidades consideradas
estratégicas, para fins de pagamento da referida vantagem".
Tema: Tema Repetitivo 974
Situação do tema: Trânsito em Julgado
Referências legislativas: LEG:FED LEI:012855 ANO:2013
        ART:00001   PAR:00001   PAR:00002   INC:00001   INC:00002
        INC:00003   INC:00004   ART:00005
(REGULAMENTADA PELOS DECRETOS 9.224/2017; 9.225/2017; 9.226/2017;
9.227/2017 E 9.228/2017)
LEG:FED ENU:****** ANO:****
*****  ENUASTJ     ENUNCIADO ADMINISTRATIVO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE
JUSTIÇA
        NUM:00002
LEG:FED LEI:013105 ANO:2015
*****  CPC-15      CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015
        ART:01036
LEG:FED RGI:****** ANO:1989
*****  RISTJ-89    REGIMENTO INTERNO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
        ART:00256   ART:0256N
LEG:FED LEI:008112 ANO:1990
*****  RJU-90      REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA
UNIÃO
        ART:00071
LEG:FED DEC:009224 ANO:2017
LEG:FED DEC:009225 ANO:2017
LEG:FED DEC:009226 ANO:2017
LEG:FED DEC:009227 ANO:2017
LEG:FED DEC:009228 ANO:2017
LEG:FED PRT:000455 ANO:2017
(MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO - MPOG)
LEG:FED PRT:000456 ANO:2017
(MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO - MPOG)
LEG:FED PRT:000457 ANO:2017
(MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO - MPOG)
LEG:FED PRT:000458 ANO:2017
(MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO - MPOG)
LEG:FED PRT:000459 ANO:2017
(MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO - MPOG)
LEG:FED LEI:008078 ANO:1990
*****  CDC-90      CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR
        ART:00104
LEG:FED DEC:007496 ANO:2011
LEG:FED DEC:008903 ANO:2016
LEG:FED CFB:****** ANO:1988
*****  CF-1988     CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
        ART:00020   PAR:00002