RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1811825
Órgão Julgador: PRIMEIRA TURMA
Relator: Ministro(a) NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Publicação: DJE, 28/06/2019
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
(I)  DIREITO  REPARADOR. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR AJUIZADA POR
CIDADÃO  EM  DESFAVOR DE ENTÃO PREFEITA E VICE-PREFEITO DO MUNICÍPIO
DE  SÃO  SEBASTIÃO DO PARAÍSO/MG, DE DEPUTADO FEDERAL, DE VEREADOR E
DE  EMPRESA,  POR  SUPOSTOS  ATOS  ILEGAIS  E  LESIVOS AO ERÁRIO, EM
VIRTUDE  DE CIRCULAÇÃO DE INFORME PUBLICITÁRIO QUE ABRIGARIA INTUITO
DE  PROMOÇÃO  PESSOAL  DOS  AGENTES  PÚBLICOS.
(II)  SENTENÇA  QUE  EXTINGUIU O FEITO PELA PRONÚNCIA DE DECADÊNCIA,
REFORMADA  PELO  TJ/MG,  SOB  A  COMPREENSÃO  DE  QUE A PRETENSÃO DE
RESSARCIMENTO  DO  DANO  CAUSADO  AO ERÁRIO É IMPRESCRITÍVEL, EMBORA
DECAÍDO  O  PEDIDO  DE  ANULAÇÃO  DO  ATO  QUE  SE  ALEGA  DANOSO.
(III)   ALEGAÇÃO   DOS  RECORRENTES  DE  QUE  SE  CONSUMOU  O  PRAZO
PRESCRICIONAL  PARA  A INICIATIVA JUDICIAL. DE FATO, A EXCELSA CORTE
SUPREMA, POR MEIO DE CASO CONDUTOR, O RE 669.069/MG, REL. MIN. TEORI
ZAVASCKI,  DJE  27.4.2016, FIXOU A TESE DE QUE É PRESCRITÍVEL A AÇÃO
DE REPARAÇÃO DE DANOS À FAZENDA PÚBLICA DECORRENTE DE ILÍCITO CIVIL.
REFERIDA  DIRETRIZ  SE  VINCULA  A  CONDUTAS  NÃO  ENQUADRADAS  COMO
ÍMPROBAS,  O  QUE  É  BEM  O  CASO DOS AUTOS, EM QUE SE MANEJOU AÇÃO
POPULAR  PARA DESCONSTITUIÇÃO DE ATO E CONSEQUENTE REPARAÇÃO DE DANO
AOS  COFRES  PÚBLICOS,  SEM  QUALQUER  ÂNCORA  NA  LEI  8.429/1992.
(IV)  NESTA  DEMANDA,  MUITO  EMBORA  O TRIBUNAL DAS ALTEROSAS TENHA
RECONHECIDO  A CONSUMAÇÃO DO PRAZO DECADENCIAL PARA O MANEJO DA AÇÃO
POPULAR  (FLS.  668  E  670),  ADUZIU  QUE  SERIA  IMPRESCRITÍVEL  A
PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO DE DANO AO ERÁRIO, DETERMINANDO, ASSIM, O
NORMAL  TRÂMITE  DA  DEMANDA,  CONCLUSÃO ESTA QUE AFRONTA O INDICADO
JULGAMENTO  DA  CORTE  SUPREMA.
(V)  POR  ISSO,  SE  JÁ  NÃO  É  MAIS  POSSÍVEL  APURAR,  PARA ENTÃO
DESCONSTITUIR,  O FATO SUPOSTAMENTE ILEGAL E LESIVO AO ERÁRIO - POIS
O  PRÓPRIO  EGRÉGIO TRIBUNAL A QUO RECONHECEU A DECADÊNCIA DO PEDIDO
DE  ANULAÇÃO  CONTRATUAL, FLS. 670 -, NÃO HÁ LUGAR PARA A EXISTÊNCIA
DE  PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AOS COFRES PÚBLICOS, UMA VEZ QUE ESSA
POSTULAÇÃO  CONDENATÓRIA  DEPENDE, COMO PRESSUPOSTO FÁTICO E LÓGICO,
DA  DECLARAÇÃO  CONSTITUTIVA  NEGATIVA  DO  ATO, O QUE JÁ NÃO É MAIS
ALCANÇÁVEL,  POIS  O  PEDIDO  ANULATÓRIO  DECAIU.
(VI)   É   VERDADE   QUE  A  AÇÃO  POPULAR  ENCARTA  PRETENSÃO  DUAL
(DESCONSTITUIÇÃO  DE  ATO E CONDENAÇÃO REPARATÓRIA). PORÉM, TRATA-SE
DE  DUALIDADE DEPENDENTE, POIS A CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO DO DANO
AO  ERÁRIO DEPENDE DO ANTERIOR DESFAZIMENTO DE ATO TIDO POR ILEGAL E
LESIVO.
(VII)  PARECER  DO  MPF  PELO  DESPROVIMENTO  DO RECURSO. APELO RARO
ESPECIAL DOS ACIONADOS CONHECIDO E PROVIDO PARA RESTAURAR A SENTENÇA
EXTINTIVA DA AÇÃO POPULAR.
1.  DA  AUSÊNCIA  DE  ÓBICES AO MÉRITO - Não se detecta, no contexto
destes  autos, qualquer óbice legal, regimental ou sumular que corte
o conhecimento do mérito da questão. Inexiste demanda por reexame de
fatos  e  provas  em  sede  especial, e a apreciação judicial requer
apenas  o  controle  de  legalidade sobre dispositivo de lei federal
infraconstitucional  (art. 21 da Lei 4.717/1965), que foi plenamente
debatido  nas  Instâncias  Ordinárias,  esgotando  o  duplo  grau de
jurisdição.  Por  essas  razões, impõe-se o pleno exame meritório do
Recurso Especial.
2. ENREDO PROCESSUAL - Trata-se, na origem, de Ação Popular ajuizada
por  cidadãos  em  desfavor  de  ex-Prefeita  do  Município  de  São
Sebastião do Paraíso/MG, Vice-Prefeito, Deputado Federal, Vereador e
Empresa,  por  alegada  prática  de  ato  ilegal e lesivo aos cofres
públicos,  uma vez que teriam sido contratados e executados serviços
publicitários que guardariam intuito de promoção pessoal do Chefe do
Poder Executivo Municipal.
3.  Houve  sentença  extintiva  da lide por pronúncia de decadência.
Referido   julgado   extintivo  foi  reformado  pelo  TJ/MG,  sob  a
compreensão  de  que  o  ressarcimento aos cofres públicos não ficou
adstrito   a  qualquer  prazo  prescricional,  independentemente  de
tratar-se de ação baseada na lei de improbidade ou não (fls. 667).
4.  DIREITO APLICÁVEL - A excelsa Suprema Corte, no julgamento do RE
669.069/MG, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, DJe 27.4.2016, fixou a tese de
que  é  prescritível  a ação de reparação de danos à Fazenda Pública
decorrente de ilícito civil.
5.  Referida  diretriz  se  vincula  a condutas não enquadradas como
ímprobas,   uma   vez   que,   em   relação   a  estas  práticas,  a
imprescritibilidade  da pretensão de ressarcimento de dano ao Erário
foi  proclamada  em outro caso com Repercussão Geral reconhecida (RE
852.475/SP,   Relator   p/Acórdão  Min.  EDSON  FACHIN,  julgado  em
8.8.2018, publicação pendente).
6.  Na  Ação Popular, tal como frequentemente ocorre nas Ações Civis
Públicas  dedicadas  à  apuração  de condutas ímprobas, há pretensão
prévia  de  desconstituição  de  ato/contrato  apontado como ilegal,
sendo  certo que, porventura se reconheça a ilegalidade da prática e
se  proclame  o  seu  desfazimento, é consectário lógico o pedido de
condenação  de ressarcimento de dano aos cofres públicos (art. 11 da
Lei 4.717/1965). Lição do Professor RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO (Ação
Popular. São Paulo: RT, 2015, item 8.1).
7.  Com  isso, para que se tenha a condenação de restituição do dano
ao  Erário,  é necessário declaração prévia de ilegalidade do ato ou
do contrato administrativo.
8.   É   verdade   que   a   Ação  Popular  encarta  pretensão  dual
(desconstituição  e  condenação).  Todavia,  cuida-se  de  dualidade
dependente,  pois  a  condenação  ao ressarcimento do dano ao Erário
depende  do  anterior desfazimento de ato/contrato tido por ilegal e
lesivo.
9.  Nesse  afã,  em  referência  à  prescrição e à decadência - e de
acordo  com  a  tradição civilista -, o pedido de desconstituição se
submete a prazos decadenciais, ao passo que a pretensão condenatória
de  ressarcimento  do  dano  causado  ao  Erário  se atrela a prazos
prescricionais.
10.  O  art.  21  da  Lei  4.717/1965  estabelece que a ação popular
prescreve  em  cinco  anos.  Todavia, trata-se de prazo decadencial,
visto  que  o pronunciamento jurisdicional proferido na Ação Popular
se  reveste  de eficácia constitucional negativa e condenatória, mas
aquele  aspecto  precede  a  este,  na medida em que a condenação se
apresenta     como    efeito    subseqüente    e    dependente    da
desconstitutividade  (REsp.  258.122/PR,  Rel.  Min.  JOÃO OTÁVIO DE
NORONHA, DJ 5.6.2007).
11.  MOLDURA  FÁTICA  DO  ACÓRDÃO  RECORRIDO  - Na presente demanda,
embora  o  Tribunal  das Alterosas tenha reconhecido a consumação do
prazo  decadencial  para  o  manejo  da  Ação  Popular  (fls.  670),
registrou que, apesar disso, a pretensão de ressarcimento ao Erário,
por  ser  imprescritível, seria capaz de determinar o normal trâmite
da demanda popular, providência tomada na espécie.
12.  DESFECHO  -  A  conclusão  do  julgado  das Alterosas afronta o
indicado  julgamento  da  Corte  Suprema,  pois,  se  já  não é mais
possível  apurar,  para  então  desconstituir,  o  fato supostamente
ilegal  e lesivo ao Erário (o Tribunal a quo reconheceu a decadência
do pedido de anulação contratual), não há lugar para a existência de
pretensão  de  ressarcimento  dos  cofres públicos, uma vez que essa
postulação   condenatória   depende,  como  pressuposto  lógico,  da
declaração  constitutiva  negativa  do  ato,  o  que  já  não é mais
alcançável, pois o pedido anulatório, como visto, decaiu. 13. Apesar
de essa orientação do Tribunal Mineiro se ajustar ao clima de máxima
eficácia  e  utilidade  das  promoções judiciais que visam a aplicar
sanções   e  impor  reparações,  deve-se  ter  em  conta  que  essas
iniciativas  somente  se  mostram  legítimas  quando  se desenvolvem
segundo  os  padrões  juridicamente  preestabelecidos,  isto  é, com
observância  do  elenco  das  garantias  processuais e materiais que
adornam os direitos subjetivos. A sentença extintiva da Ação Popular
deve ser restaurada.
14.  Parecer  do MPF pelo desprovimento do recurso. Recurso Especial
dos   acionados  conhecido  e  provido  para  restaurar  a  sentença
extintiva da Ação Popular.

Decisão:
Vistos,  relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da
Primeira  Turma do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos
votos  e  das  notas  taquigráficas  a  seguir, por unanimidade, dar
provimento  ao  Recurso Especial, nos termos do voto do Sr. Ministro
Relator. Os Srs. Ministros Benedito Gonçalves, Sérgio Kukina, Regina
Helena  Costa  e  Gurgel  de  Faria  (Presidente)  votaram com o Sr.
Ministro Relator.
Dr.  FLAVIO  HENRIQUE UNES PEREIRA, pela parte RECORRENTE: CARLOS DO
CARMO  ANDRADE  MELLES  e  OUTRO  e  o  Exmo. Sr. Dr. ANTÔNIO CARLOS
FONSECA  DA  SILVA,  Subprocurador-Geral  da  República  pela  parte
RECORRIDA: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS

Jurisprudência citada: (ADMINISTRATIVO - AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS À FAZENDA PÚBLICA -
CONDUTA NÃO ENQUADRADA COMO ÍMPROBA - PRESCRITIBILIDADE)
     STF - [[RE 669069]]
(ADMINISTRATIVO - AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS À FAZENDA PÚBLICA -
ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - IMPRESCRITIBILIDADE)
     STF - [[RE 852475]](REPERCUSSÃO GERAL)
(ADMINISTRATIVO - AÇÃO POPULAR - EFICÁCIA DESCONSTITUTIVA E
CONDENATÓRIA - PRAZO DECADENCIAL DE CINCO ANOS)
     STJ - <<REsp 258122>>-PR, <<AgRg no REsp 1569439>>-MG
Referências legislativas: LEG:FED LEI:004717 ANO:1965
*****  LAP-65      LEI DE AÇÃO POPULAR
        ART:00011   ART:00021