RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1616348
Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA
Relator: Ministro(a) HERMAN BENJAMIN
Publicação: DJE, 28/08/2020
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. REGULARIZAÇÃO. ART. 40, § 5º, DA LEI
LEHMANN (LEI 6.766/1979). ATIVIDADE VINCULADA. ART. 2º, I E VI, "C",
DO ESTATUTO DA CIDADE (LEI 10.257/2001). DEVER-PODER MUNICIPAL
LIMITADO A OBRAS ESSENCIAIS.
1. Segundo a jurisprudência do STJ, o termo "poderá", utilizado no
art. 40 da Lei 6.766/1999, indica, na verdade, dever-poder do
Município, ao qual, sem prejuízo das obrigações pessoais dos
sujeitos responsáveis por ilícitos praticados (inclusive
administradores públicos omissos), incumbe concluir as obras
necessárias para a regularização de loteamento. Em rigor, o dever do
Município não se restringe a regularizar loteamento incompleto, nem
decorre essencial ou exclusivamente de prescrição da Lei Lehmann
(Lei 6.766/1979).
2. No Direito Urbanístico brasileiro, há dever inafastável do
Município de regularizar loteamentos, inexistindo margem para
discricionariedade. O dever-poder, contudo, não é absoluto, nem
mecânico ou cego, competindo à autoridade municipal cumpri-lo na
forma dos padrões urbanístico-ambientais estabelecidos nas
legislações local, estadual e federal. E,  naquelas hipóteses em que
óbices legais instransponíveis impeçam, de maneira absoluta,
qualquer regularização, a única solução possível será a remoção dos
ocupantes, de modo a garantir habitação digna que respeite as
exigências legais.
3. É encargo inafastável do Município promover a ocupação ordenada
do solo urbano, consoante previsão do art. 30, VIII, da
Constituição. O dever de realizar o asfaltamento das vias, a
implementação de iluminação pública, redes de energia, água e
esgoto, calçamento de ruas, etc., refere-se a todo o território do
ente político, e não apenas a esses loteamentos incompletos, a fim
de "garantir o bem-estar de seus habitantes", nos termos do Plano
Diretor e da legislação urbanística, conforme o art. 182 da CF,
atendendo-se aos mais carentes em primeiro lugar.
4. No âmbito infraconstitucional, a atuação do governo local deve
buscar garantir o "direito a cidades sustentáveis" e evitar o
parcelamento do solo de forma inadequada em relação à infraestrutura
urbana, segundo determina o art. 2º, I e VI, "c", do Estatuto da
Cidade. O dever de regularizar loteamentos há de ser interpretado à
luz dessas disposições constitucionais e legais. A omissão do
loteador não gera, por si só, prioridade incondicional e automática
no confronto com outras demandas preexistentes e relativas à malha
urbana. Seria desarrazoado interpretar a lei federal de tal modo a
ponto de nela enxergar uma garantia de "fura-fila" no atendimento
das carências sociais, sobretudo se, para solucionar as
eventualmente judicializadas, acabar por desamparar os mais pobres,
com igual precisão urbanístico-ambiental.
5. O art. 40, § 5º, da Lei Lehmann determina que a regularização dos
loteamentos deve observar as diretrizes fixadas pela legislação
urbanística, sendo inviável impor ao Município descumprimento de
suas próprias leis (quando, por exemplo, proíbe a ocupação de certas
áreas de risco) por conta tão só de comportamento criminoso do
loteador.
6. Evidentemente, ao Poder Judiciário não compete, pois seria um
despropósito, determinar, sem previsão legal expressa, regularização
de loteamento clandestino (não aprovado pelo Município) em terrenos
que ofereçam perigo imediato para os moradores lá instalados, assim
como daqueles estejam em Áreas de Preservação Permanente, de
proteção de mananciais de abastecimento público, ou mesmo fora do
limite de expansão urbana fixada nos termos dos padrões de
desenvolvimento local. A invervenção judicial, nessas
circunstâncias, faz-se na linha de exigir do Poder Público a remoção
das pessoas alojadas nesses lugares insalubres, impróprios ou
inóspitos, assegurando-lhes habitação digna e segura - o verdadeiro
direito a cidade.
7. Mesmo na hipótese de loteamentos irregulares (aprovados, mas não
inscritos ou executados adequadamente), a obrigação do Poder Público
restringe-se a oferecer infraestrutura para inseri-los na malha
urbana, como ruas, esgoto, iluminação pública etc., de modo a
atender aos moradores já instalados, sem prejuízo do também
dever-poder de cobrar dos responsáveis os custos decorrentes de sua
atuação saneadora.
8. Mais importante que discutir se há discricionariedade ou
dever-poder de regularizar loteamentos (e, sem dúvida, dever-poder
existe!) é reconhecer que a atuação da Prefeitura não serve para
beneficiar o loteador faltoso. Sem falar que vai muito além de
garantir os direitos dos adquirentes de lotes prejudicados pela
omissão, pois incumbe ao Administrador, também por força de lei,
considerar a cidade como um todo e os direitos dos outros munícipes
à qualidade urbanístico-ambiental.
9. O que deve orientar a atuação do Município é, essencialmente, o
interesse coletivo na observância aos "padrões de desenvolvimento
urbano" (art. 40, caput, in fine, da Lei Lehmann), para cumprir as
"funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes" (art. 182, caput, da CF). Isso, como é fácil perceber,
nem sempre é observado ao se impor ao Município, simples e
automaticamente, imediata regularização de um dado loteamento,
quando houver situações, mais graves e urgentes, de degradação
urbana e da dignidade da pessoa humana em outros bolsões de pobreza.
10. Descabe compelir o Município a proceder ao asfaltamento, por
exemplo, de condomínio de veraneio ou de classe média se as ruas da
cidade, que servem diariamente os moradores permanentes ou os em
pobreza extrema, não possuem esse melhoramento. Inviável ainda
obrigá-lo a implantar calçadas e vias em condomínio de luxo, apenas
porque o loteamento não foi completado, se o restante da cidade,
onde moram os menos afortunados, não conta com iluminação pública ou
esgotamento sanitário. Em síntese, o juiz dos fatos haverá, na
apuração da responsabilidade estatal, de estar atento a esses
conflitos para definir, entre as prioridades urbanístico-ambientais,
o que é  mais importante.
11. Compete ao governo local implementar sua legislação urbanística,
em especial seu Plano Diretor, à luz das diretrizes constitucionais.
São elas que, no atacado, determinam as prioridades e orientam o
direcionamento dos recursos públicos, previstos na legislação
orçamentária. Nesse contexto, a intervenção do Judiciário, para
determinar a atuação da Prefeitura, caberia apenas na hipótese de
descumprimento das políticas urbanísticas locais, conforme traçadas
nas normas aplicáveis.
12. O correto é as instâncias ordinárias examinarem as obras a serem
realizadas. Pode tratar-se de melhorias necessárias, como ruas e
iluminação pública para servir aos loteamentos já ocupados por
moradores, hipótese em que caberia ao Município implementá-las. Mas
também se pode estar a se referir a vias que atendam lotes ainda não
comercializados ou a outras obras não essenciais previstas no
loteamento aprovado, mas inexistentes no restante da malha urbana,
cuja implantação não pode, nem deve, ser imposta ao Poder Público.
13. Na hipótese dos autos, impossível afastar peremptoriamente a
responsabilidade do Município, devendo esse ser condenado a realizar
somente  as obras essenciais a serem implantadas, em conformidade
com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei Lehmann).
In casu, o Município de Soledade foi condenado subsidiariamente "a
providenciar a edificação das obras de infraestrutura habitacional:
pavimentação viária, tubulação (águas fluviais, inclusive
sanitárias) e iluminação, nos exatos termos da Lei 6.766/79".
Portanto o acórdão recorrido não merece reparo.
14. Recurso Especial não provido.

Decisão:
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior
Tribunal de Justiça:  ""A Turma, por unanimidade, negou provimento
ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)."
Os Srs. Ministros Og Fernandes, Mauro Campbell Marques, Assusete
Magalhães (Presidente) e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro
Relator."

Referências legislativas: LEG:FED LEI:006766 ANO:1979
        ART:00040 PAR:00005
LEG:FED CFB:****** ANO:1988
*****  CF-1988    CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
        ART:00030 INC:00008 ART:00182