RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1820792
Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA
Relator: Ministro(a) HERMAN BENJAMIN
Publicação: DJE, 22/10/2020
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
RECURSO ESPECIAL. AMBIENTAL. CONSTRUÇÃO DE EDIFÍCIO VERTICAL.
CONJUNTO CÊNICO E PAISAGÍSTICO. MORRO DO CARECA E DUNAS ASSOCIADAS.
DANO AO MEIO AMBIENTE. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 1.022 DO CPC NÃO
CARACTERIZADA. LICENÇA MUNICIPAL DE CONSTRUÇÃO. ANULAÇÃO POR
AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA. POSSIBILIDADE. ZONA COSTEIRA. PROTEÇÃO DA
PAISAGEM.
HISTÓRICO DA DEMANDA
1. Trata-se, na origem, de "Ação Ordinária c/c Pedido de Antecipação
de Tutela Inaudita Altera Parte" para, judicialmente, obter
autorização para continuar construção de edifício de dezessete
andares, denominado "Home Service Villa del Sol", em Natal/RN, nas
proximidades do conjunto cênico paisagístico formado pelo Monumento
Natural do Morro do Careca e dunas associadas, cuja licença
ambiental foi anulada pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente e
Urbanismo - Semurb.
2. Segundo a petição do Recurso Especial do Ministério Público, o
"Morro do Careca é uma paisagem natural notável e de rara beleza.
Esse fato é incontestável! Destaca-se, ainda, o fato de que o
cenário natural se encontra todo preservado e que os edifícios
existentes no Bairro de Ponta Negra encontram-se fora do visual do
cordão de dunas. Pode-se afirmar que o Morro do Careca pertence ao
Patrimônio Nacional, uma vez que é expressão singular do ecossistema
dunar que, por sua vez, é um dos mais representativos da Zona
Costeira." (e-STJ, fl. 1482).
3. Informa a própria recorrida que a Secretaria Municipal do Meio
Ambiente e Urbanismo concedeu autorização administrativa para
edificação do empreendimento por meio de Alvará de Construção.
Afirma, na Petição Inicial, que a cassação/anulação do Alvará foi
assim fundamentada pelo Município de Natal: "o estudo ambiental
apresentado nos autos do processo nº 23077.033778/2005-20, omitiu
descrições relevantes quanto à área de influência do projeto, assim
como a descrição do meio físico e antrópico com as interações dos
respectivos componentes e identificação das tendências evolutivas
desses  componentes,  no momento em que não considerou o impacto
paisagístico do empreendimento, se omitiu quanto à análise da
destinação do esgotamento sanitário (levando em consideração a
infra-estrutura existente no bairro); deixou de analisar os impactos
 sócio-econômicos do empreendimento".
4. Todavia, como indicado nas razões do Recurso Especial do
Município de Natal, após o começo das obras, o alvará de construção
foi anulado pela Prefeitura por omissão, imputada ao empreendedor,
de descrições relevantes da área de influência do projeto, do meio
físico e antrópico, bem como por desconsideração do impacto
paisagístico do empreendimento, da destinação do esgotamento,
levando-se em consideração a infraestrutura existente no bairro.
5. A sentença julgou improcedente o pedido, e a Apelação foi provida
em acórdão posteriormente anulado pelo Superior Tribunal de Justiça
com a determinação de que se observasse a prerrogativa do Ministério
Público de ser intimado pessoalmente.
6. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte rejeitou
os Aclaratórios do Município de Natal e do Parquet estadual e
manteve a decisão de provimento da Apelação.
AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC/2015
7. Não se configurou a ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo
Civil, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide
e solucionou a controvérsia.
TESE JURÍDICA EM DEBATE
8. A Corte potiguar assim delimitou a controvérsia (e-STJ, fl. 1441,
grifo acrescentado): "iniciada a obra, não poderia o Poder Público
anular a licença anteriormente concedida". Ou seja, "o TJRN
considerou que o Município de Natal não poderia retroceder,
retroagir na concessão de uma licença se a obra já havia sido
iniciada. Essa é a tese central do acórdão recorrido." Trata-se,
evidentemente, de tese jurídica que se opõe aos cânones do Direito
Administrativo brasileiro (e estrangeiro) e à jurisprudência do STF
e do STJ.
INVALIDAÇÃO DE LICENÇA ADMINISTRATIVA: SÚMULA 473 DO STF E
JURISPRUDÊNCIA DO STJ
9. Segundo consta dos autos, a licença ambiental foi, a princípio,
simplesmente suspensa e, após a conclusão do devido processo
administrativo com direito a amplo contraditório, acabou anulada
10. No Direito brasileiro, a licença de construir, apesar de ser ato
vinculado com caráter de definitividade, submete-se à: a) revogação
pura e simples, garantindo-se ao prejudicado o direito à indenização
pelos prejuízos eventualmente causados, enquanto não iniciada a
obra; b) cassação caso deixem de ser atendidas as condições legais
exigidas para sua manutenção e c) anulação diante de ilegalidade na
sua edição, como ocorreu no caso dos autos.
11. Não poderia ser outra a posição diante do poder-dever de
autotutela da Administração, o qual está cristalizado na Súmula 473
do Supremo Tribunal Federal, em vigor desde 1969: "A administração
pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou
revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados
os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial."
12. Como ocorre com atos administrativos em geral, autorizações e
licenças carregam presunção relativa de legitimidade e
definitividade e, por isso, podem (e devem) ser cassadas, revogadas
e anuladas pela Administração, desde que presentes elementos
ensejadores para tanto. É a jurisprudência do STJ: "Aprovado e
licenciado o projeto para construção de empreendimento pelo Poder
Público competente, em obediência à legislação correspondente e às
normas técnicas aplicáveis, a licença então concedida trará a
presunção de legitimidade e definitividade, e somente poderá ser: a)
cassada, quando comprovado que o projeto está em desacordo com os
limites e termos do sistema jurídico em que aprovado; b) revogada,
quando sobrevier interesse público relevante, hipótese na qual
ficará o Município obrigado a indenizar os prejuízos gerados pela
paralisação e demolição da obra; ou c) anulada, na hipótese de se
apurar que o projeto foi aprovado em desacordo com as normas
edilícias vigentes." (REsp 1.011.581/RS, Rel. Ministro Teori Albino
Zavascki, Primeira Turma, DJe de 20/8/2008). Na mesma esteira: AgInt
no Ag 1.421.353/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma,
DJe de 19/4/2017; REsp 1.227.328/SP, Rel. Ministro Benedito
Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 20/5/2011, entre outros.
VÍCIOS DA LICENÇA MUNICIPAL IDENTIFICADOS PELA PRÓPRIA PREFEITURA
13. No caso em exame, patente a ilegalidade da licença de construir
anteriormente concedida e a consequente necessidade de sua anulação,
porquanto os pressupostos para sua concessão não foram observados,
especialmente a avaliação do impacto na paisagem do Morro do Careca
e dunas associadas e no trânsito, considerando-se o fato de a Vila
da Ponta Negra ser de pescadores e de seu acesso ser feito em mão
única. O próprio Município confirma que tais aspectos da licença não
foram objeto de estudo prévio.
14. O acórdão recorrido noticia (fl. 1438): "após a concessão da
licença em favor da Natal Real State foi observado que requisitos
obrigatórios não foram atendidos, como por exemplo: a avaliação do
impacto na paisagem do Morro do Careca e o impacto de trânsito,
tendo em vista trata-se a Vila da Ponta Negra de vila de pescadores,
cujo acesso é feito em mão única. Defende que a concessão original
da licença, o aspecto paisagístico não foi objeto de estudo prévio,
o que motivou invalidação da licença, diante da possibilidade de
causar dano ambiental irreversível".
GRANDE EMPREENDIMENTO IMOBILIÁRIO SENDO CONSTRUÍDO SEM LICENÇAS
URBANÍSTICA E AMBIENTAL
15. No caso dos autos, o que se tem, pois, é grande empreendimento
imobiliário sendo edificado SEM LICENÇA DE CONSTRUÇÃO E SEM LICENÇA
AMBIENTAL, em um dos cartões postais do Brasil.
PAISAGEM E ZONA COSTEIRA
16. O aresto vergastado, apesar de reconhecer que a construção
realizada pela recorrida prejudica a plena fruição da paisagem e
beleza natural de cartão postal de Natal, além de constituir
poluição visual atentatória ao direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, decidiu que o empreendimento imobiliário
deve ser considerado regular não só em razão de terem sido iniciadas
as obras com base em licença ilegal, posteriormente invalidada, mas
também porque a plena visibilidade do citado patrimônio paisagístico
e histórico da cidade de Natal deve ceder a necessidades impostas
pelo crescimento das cidades, o que beneficia o interesse privado em
detrimento do público.
17. Nesse sentido, o Tribunal a quo consignou de maneira expressa
(fls. 956-960): "embora as edificações atualmente existentes na
proximidade do Morro do Careca sejam, em sua maioria, de baixo
gabarito ... sendo a intenção do Poder Público proteger a
visibilidade da coisa tombada, para que os transeuntes possam melhor
contemplá-la, não deveria haver qualquer tipo de construção em sua
volta".
18. A preocupação com a paisagem urbana decorre da necessidade de se
ajustar o território e a forma de sua ocupação, propiciando
qualidade de vida aos seus habitantes e preservação dos espaços
verdes e demais áreas consideradas importantes, por suas funções
ecológicas e beleza cênica. Por isso é que sua proteção encerra
inegável interesse difuso relacionado diretamente com a qualidade de
vida e o bem-estar da população, cuja relevância é prevista na
legislação brasileira.
19. Finalmente, consigne-se que seria despropósito imaginar que o
ordenamento jurídico brasileiro não reconheça, ignore ou não atribua
valor jurídico à paisagem. É exatamente o contrário, a começar pelo
Código Civil ("O direito de propriedade deve ser exercido [...] de
modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em
lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais", art. 1.228, §
lº, destaque acrescentado). Na mesma linha, a Lei da Política
Nacional do Meio Ambiente considera poluição "atividades que direta
ou indiretamente afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio
ambiente" (Lei 6.938/1981, art. 3º, III, "d", grifo acrescentado).
E, mais especificamente, o Estatuto da Cidade, como diretriz geral
da Política Urbana: a "proteção, preservação e recuperação do meio
ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico,
artístico, paisagístico e arqueológico" (Lei 10.257/2001, art. 2º,
XII, grifo acrescentado).
CONCLUSÃO
20. Recursos Especiais providos para restabelecer a sentença.

Decisão:
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior
Tribunal de Justiça:  ""A Turma, por unanimidade, deu provimento aos
recursos, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)."
Os Srs. Ministros Og Fernandes, Mauro Campbell Marques, Assusete
Magalhães e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator.
Dr(a). NICOLAO DINO DE CASTRO E COSTA NETO , pela parte RECORRENTE:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
Dr(a). LUIS CARLOS ALCOFORADO(Possui substabelecimento nos autos.),
pela parte RECORRIDA: NATAL REAL ESTATE EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS
LTDA"

Jurisprudência citada: (LICENÇA ADMINISTRATIVA - INVALIDAÇÃO)
   STJ - <<REsp 1227328>>-SP,
         <<REsp 1011581>>-RS,
         <<AgInt no Ag 1421353>>-RS
Notas: Tema: Meio Ambiente.
Referências legislativas: LEG:FED LEI:010406 ANO:2002
*****  CC-02    CÓDIGO CIVIL DE 2002
        ART:01228 PAR:00001
LEG:FED SUM:****** ANO:****
*****  SUM(STF)    SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
        SUM:000473
LEG:FED LEI:006938 ANO:1981
*****  LPNM-1981    LEI SOBRE A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
        ART:00003 INC:00003 LET:D
LEG:FED LEI:010257 ANO:2001
        ART:00002 INC:00012 ART:00004 INC:00006
LEG:FED LEI:007661 ANO:1988
        ART:00002 ART:00003 INC:00003 ART:00006
LEG:FED LEI:009985 ANO:2000
        ART:00004 INC:00006
LEG:FED LEI:006513 ANO:1977
        ART:00001 INC:00005