RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1617086
Órgão Julgador: PRIMEIRA SEÇÃO
Relator: Ministro(a) ASSUSETE MAGALHÃES
Publicação: DJE, 01/02/2019
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
ADMINISTRATIVO  E  PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO
DE  CONTROVÉRSIA  DE  NATUREZA REPETITIVA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL.
INDENIZAÇÃO  POR  TRABALHO EM LOCALIDADES ESTRATÉGICAS, VINCULADAS À
PREVENÇÃO,   CONTROLE,   FISCALIZAÇÃO   E   REPRESSÃO   DE   DELITOS
TRANSFRONTEIRIÇOS.  ART.  1º,  § 2º, DA LEI 12.855/2013. AUSÊNCIA DE
REGULAMENTAÇÃO.  NECESSIDADE  DE  ATO  NORMATIVO  REGULAMENTADOR.
PRECEDENTES  DO  STJ  E DO STF. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 12, XXV, DA
LEI  13.080/2015.  INCIDÊNCIA  DA SÚMULA 211/STJ. TESE FIRMADA SOB O
RITO DOS RECURSOS ESPECIAIS REPETITIVOS. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO,
EM  PARTE,  E,  NESSA  PARTE, PARCIALMENTE PREJUDICADO, E, QUANTO AO
REMANESCENTE, IMPROVIDO.
I.  Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência
do  CPC/2015,  aplicando-se,  no  caso,  o  Enunciado Administrativo
3/2016,  do  STJ,  aprovado  na  sessão plenária de 09/03/2016 ("Aos
recursos   interpostos  com  fundamento  no  CPC/2015  (relativos  a
decisões  publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos
os requisitos de admissibilidade recursal na forma do Novo CPC").
Com  o  advento  do  CPC/2015,  o  rito de processo e julgamento dos
recursos  especiais  repetitivos passou a ser estabelecido nos arts.
1.036  a  1.041  do  referido  diploma  normativo. De igual modo, no
âmbito  do  Regimento  Interno desta Corte, o tema está regulado nos
arts.  104-A e 256 a 256-X do RISTJ.Em consonância com o disposto no
art.  1.036,  §  5º,  do  CPC/2015  e  no art. 256, caput, do RISTJ,
previu-se  a  necessidade  de  afetação  de  dois  ou  mais recursos
representativos  da  controvérsia,  exigência  cumprida, no caso, em
razão  de  também ter sido afetado o REsp 1.612.778/RS, que cuida do
mesmo tema.
II. A controvérsia ora em apreciação, submetida ao rito dos recursos
especiais representativos de controvérsia, nos termos dos arts. 1.
036 a 1.041 do CPC/2015, cinge-se em estabelecer se a Lei 12.
855/2013  -  que  prevê,  em  seu art. 1º, indenização destinada aos
servidores  públicos  federais mencionados em seu § 1º, em exercício
em  unidades  situadas  em  localidades  estratégicas,  vinculadas à
prevenção,   controle,   fiscalização   e   repressão   dos  delitos
transfronteiriços  -  tem eficácia imediata, ou, se para a percepção
da   aludida   indenização,   há   necessidade   de   ato  normativo
regulamentador  de  seu  art.  1º,  §  2º,  a  fim  de  definir tais
localidades estratégicas.
III.  Da  leitura  do  art. 1º da Lei 12.855/2013 observa-se que, de
forma  clara,  instituiu ela uma indenização a ser paga a servidores
públicos  da União, pertencentes às Carreiras e aos Planos Especiais
de  Cargos  nela indicados, cujas atribuições estejam relacionadas à
prevenção,   controle,   fiscalização   e   repressão   aos  delitos
transfronteiriços,  e  desde  que  esses  servidores se encontrem em
exercício  em  localidades estratégicas, a serem definidas em ato do
Poder  Executivo,  por  Município,  devendo  ser  considerados, para
tanto,  os  seguintes critérios: (i) a localização dos Municípios em
região de fronteira e (ii) a dificuldade de fixação de efetivo (art.
1º, § 2º, I e IV, da Lei 12.855/2013).
IV.  Assim,  apesar  de  a  Lei  12.855/2013 ter vinculado o direito
indenizatório  aos  servidores  nela  mencionados, que estivessem em
exercício em localidade estratégica vinculada à prevenção, controle,
fiscalização  e repressão dos delitos transfronteiriços, deixou para
a  norma  regulamentadora posterior, do Poder Executivo, a definição
de tais localidades estratégicas, devendo ser levados em conta, para
tal,   dois  critérios  cumulativos,  ou  seja,  a  localização  dos
Municípios em região de fronteira, bem como a dificuldade de fixação
de pessoal nessas localidades.
V.  Com efeito, houve veto presidencial aos incisos II e III do § 2º
do art. 1º do PL 4.264/2012, que originou a Lei 12.855/2013 - normas
que   previam,   como  critério  para  a  definição  de  "localidade
estratégica",  também  a  "existência  de postos de fronteira, ou de
portos  e  aeroportos  de  ou  para  outros  países" (inciso II) e a
"existência  de  unidades  a  partir das quais seja exercido comando
operacional  sobre os postos de fronteira" (inciso III) -, e ao art.
5º do referido Projeto de Lei, que determinava que a Lei entraria em
vigor  "na data de sua publicação, produzindo efeitos a partir de 1º
de janeiro de 2013".
VI.   O   exame   das  razões  do  veto  presidencial  aos  aludidos
dispositivos  legais  conduz  à exegese de que a teleologia da norma
era  a  de  privilegiar  conjuntamente,  na definição de "localidade
estratégica",  os critérios de localização do Município em região de
fronteira   e   de  dificuldade  de  fixação  de  pessoal,  além  da
necessidade de regulamentação da matéria por ato do Poder Executivo,
que  definisse  as localidades estratégicas nas quais seria devida a
indenização,   aos   servidores  efetivos  das  Carreiras  e  Planos
Especiais  de Cargos na Lei mencionados, com exercício nas referidas
localidades.  De  fato, os incisos II e III do § 2º do art. 1º do PL
4.264/2012   foram   vetados,   pelo  Presidente  da  República,  ao
fundamento de que, "da forma como redigidos, os dispositivos ampliam
os critérios para a definição das localidades estratégicas para fins
de  pagamento de parcela indenizatória, possibilitando a inclusão de
áreas  onde  não  haja  dificuldade  de fixação de servidores, o que
representaria  um  desvirtuamento  do  objetivo  original da medida,
focada,  sobretudo, nas regiões efetivamente fronteiriças". De igual
modo, restou vetado o art. 5º do PL 4.
264/2012,  porque  "em  contrariedade  ao  interesse  público", pois
ignoraria  "a  necessidade  de  regulamentação da matéria, quanto às
localidades   estratégicas   abrangidas,  assim  como  sua  natureza
indenizatória".
VII.  A  Lei  12.855/2013  contém  norma  de  eficácia  limitada,  a
depender, por conseguinte, de regulamentação. Na lição de HELY LOPES
MEIRELLES,  normas  de  eficácia  limitada são "as leis que trazem a
recomendação  de  serem  regulamentadas, não são exequíveis antes da
expedição  do decreto regulamentar, porque esse ato é conditio juris
da  atuação  normativa da lei. Em tal caso, o regulamento opera como
condição  suspensiva  da  execução  da norma legal, deixando os seus
efeitos  pendentes  até a expedição do ato do Executivo" (in Direito
Administrativo Brasileiro. RT, 14ª ed., 1989, p. 108).
VIII.  Em situação assemelhada - e respeitadas as especificidades -,
esta  Corte, ao tratar do Adicional de Atividade Penosa, em razão de
desempenho  de atividades em zona de fronteira, firmou a compreensão
no  sentido de que "a concessão do Adicional de Atividade Penosa aos
servidores públicos federais depende de 'termos, condições e limites
previstos em regulamento', evidenciado, assim, o caráter de norma de
eficácia  limitada  do  art.  71  da  Lei  8.112/1990,  porquanto  a
concessão  da  referida  vantagem  aos  servidores públicos federais
depende  de  regulamentação"  (STJ, REsp 1.495.287/RS, Rel. Ministro
MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 07/05/2015).
IX. No que respeita à alegada autoaplicabilidade da aludida Lei 12.
855/2013,  "este  e. STJ já firmou entendimento no sentido de que 'a
indenização   prevista   na   Lei   12.855/2013   ainda  depende  de
regulamentação  pelo  Poder Executivo, de modo que não cabe ao Poder
Judiciário,   que  não  tem  função  legislativa,  fixar  o  rol  de
servidores  que  a  ela  farão  jus  nem  atribuir-lhes  vantagem ou
indenização  correlatas'"  (STJ,  AgInt  no AREsp 1.020.717/RS, Rel.
Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 02/05/2017).
Nesse sentido: STJ, AgInt no REsp 1.583.665/RS, Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 12/09/2016; AgRg no AREsp 826.
658/RS,  Rel.  Ministro  HERMAN  BENJAMIN,  SEGUNDA  TURMA,  DJe  de
25/05/2016; AgInt no REsp 1.617.046/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA,
PRIMEIRA  TURMA, DJe de 22/11/2016; STF, AgRg no ARE 1.021.861, Rel.
Ministro EDSON FACHIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 20/10/2017; AgRg no ARE
988.452,  Rel.  Ministro  RICARDO LEWANDOWSKI, SEGUNDA TURMA, DJe de
04/04/2017.
X.  A corroborar tal compreensão, verifica-se que o Poder Executivo,
em  06/12/2017  (DOU de 07/12/2017), regulamentou a Lei 12.855/2013,
por  meio  dos  Decretos 9.224 (Carreira de Policial Federal e Plano
Especial  de  Cargos  do  Departamento  da  Polícia  Federal), 9.225
(Carreira  de  Auditoria-Fiscal  do  Trabalho),  9.226  (Carreira de
Fiscal Federal Agropecuário), 9.227 (Carreira Tributária e Aduaneira
da  Receita  Federal  e  Plano  Especial  de Cargos do Ministério da
Fazenda)  e  9.228  (Carreira de Policial Rodoviário Federal e Plano
Especial  de  Cargos do Departamento da Polícia Rodoviária Federal),
tendo  sido  publicadas, em 20/12/2017, as correspondentes Portarias
455,   458,  457,  459  e  456,  de  19/12/2017,  do  Ministério  do
Planejamento,  Desenvolvimento  e Gestão, relacionando os Municípios
que  foram  definidos,  como  localidades estratégicas, para fins da
percepção da aludida indenização, todos os referidos atos normativos
com  vigência  a partir de sua publicação. Noticia o Sindicato autor
que,  em  consequência,  foi  implantada,  em folha de pagamento dos
substituídos,  a  partir  de  janeiro  de  2018,  a  Indenização por
Trabalho  em  Localidade  Estratégica,  com  o pagamento dos valores
referentes  aos  dias  trabalhados  em dezembro de 2017 e janeiro de
2018.
XI.  Na  inicial,  a parte autora formulou, no mérito, os pedidos de
condenação   da  União  a  implantar,  em  folha  de  pagamento  dos
substituídos  -  Agentes,  Escrivães  e  Papiloscopistas  da Polícia
Federal,  lotados  e em exercício na Delegacia de Polícia Federal de
Foz   do   Iguaçu  -,  a  Indenização  por  Trabalho  em  Localidade
Estratégica,  prevista  na  Lei  12.855/2013,  bem  como  a pagar os
valores retroativos da aludida vantagem, desde a entrada em vigor da
referida Lei 12.855/2013, com os acréscimos legais.
XII.  Quanto  ao  pedido  de  implantação, em folha de pagamento dos
substituídos,  da  aludida  Indenização  por  Trabalho em Localidade
Estratégica,  a  pretensão  perdeu o seu objeto e o Recurso Especial
restou  prejudicado, no particular, com a regulamentação da matéria,
em  dezembro de 2017, e o pagamento das diferenças remuneratórias, a
partir  da  aludida  data,  incluindo  a  referida  Portaria 455, de
19/12/2017,   o   Município   de   Foz  do  Iguaçu  como  localidade
estratégica, para os fins da mencionada Lei 12.855/2013.
XIII.  A  tese  de  violação ao art. 12, XXV, da Lei 13.080/2015 não
merece  ser conhecida, por falta de prequestionamento, incidindo, no
caso, a Súmula 211/STJ.
XIV.  Tese  jurídica  firmada:  "A  Lei 12.855/2013, que instituiu a
Indenização  por  Trabalho  em  Localidade  Estratégica,  é norma de
eficácia  condicionada  à  prévia regulamentação, para definição das
localidades  consideradas  estratégicas,  para  fins de pagamento da
referida vantagem".
XV.  Caso  concreto:  Recurso Especial conhecido, em parte, e, nessa
parte,   parcialmente   prejudicado,   e,  quanto  ao  remanescente,
improvido.
XVI.  Recurso  julgado  sob  a  sistemática  dos  recursos especiais
representativos  de controvérsia (art. 1.036 e seguintes do CPC/2015
e art. 256-N e seguintes do RISTJ).

Decisão:
Vistos,  relatados  e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas,  acordam  os  Ministros  da  Primeira  Seção  do Superior
Tribunal de Justiça por maioria, vencido parcialmente o Sr. Ministro
Napoleão  Nunes  Maia Filho, conhecer, em parte, do recurso especial
e,  nessa  parte,  julgar  parcialmente  prejudicado,  e,  quanto ao
remanescente,  negar provimento, nos termos do voto da Sra. Ministra
Relatora.
Os  Srs.  Ministros  Sérgio  Kukina,  Regina Helena Costa, Gurgel de
Faria e Herman Benjamin votaram com a Sra. Ministra Relatora.
Ausentes,  justificadamente,  os  Srs.  Ministros Francisco Falcão e
Mauro   Campbell  Marques  e,  ocasionalmente,  o  Sr.  Ministro  Og
Fernandes.
Sustentaram, oralmente, o Dr. Steeve Beloni Correa Dielle Dias, pelo
recorrente e a Dra. Giselli dos Santos, pela União.

Jurisprudência citada: (PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - SERVIDOR PÚBLICO - VANTAGEM -
ATIVIDADE PENOSA - ZONA DE FRONTEIRA - ART. 71 DA LEI 8.112/1990 -
NECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO - NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA)
     STJ - <<REsp 1495287>>-RS, <<AgInt no REsp 1571564>>-RS
(PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - SERVIDOR PÚBLICO - INDENIZAÇÃO
- ATIVIDADE EM ZONA DE FRONTEIRA - LEI 12.855/2013 - NECESSIDADE DE
REGULAMENTAÇÃO PELO PODER EXECUTIVO - IMPLEMENTAÇÃO PELO PODER
JUDICIÁRIO - IMPOSSIBILIDADE)
     STF - [[AGRG-ARE 1021861]], [[AGRG-ARE 988452]],
           [[AGRG-MI 5062]]-DF
     STJ - <<AgInt no AREsp 1020717>>-RS,
           <<AgInt no REsp 1583665>>-RS,
           <<AgRg no AREsp 826658>>-RS,
           <<AgInt no REsp 1617046>>-PR, {{ARESP 994721}}-RS
(PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - ZONA DE FRONTEIRA - FAIXA DE
FRONTEIRA - REGIÃO DE FRONTEIRA - DISTINÇÃO)
     STJ - <<REsp 507156>>-RS, <<REsp 203958>>-RS
(PROCESSUAL CIVIL - RECURSO ESPECIAL - FALTA DE PREQUESTIONAMENTO)
     STJ - <<AgRg nos EDcl no AREsp 726546>>-AM,
           <<AgRg no AREsp 750119>>-DF
(PROCESSUAL CIVIL - RECURSO ESPECIAL - PREQUESTIONAMENTO -
NECESSIDADE DE APRECIAÇÃO DOS DISPOSITIVOS)
     STJ - <<AgInt no AREsp 1265467>>-SP
(PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - SERVIDOR PÚBLICO - INDENIZAÇÃO
- ATIVIDADE PENOSA - PAGAMENTO RETROATIVO - IMPOSSIBILIDADE)
     STJ - <<AgRg no REsp 1491890>>-RS, <<RMS 20118>>-RJ
Notas: Julgado conforme procedimento previsto para os Recursos Repetitivos
no âmbito do STJ.
Informações complementares:      "[...]  para  o  caso  em  julgamento,  não basta a localização
geográfica  -  região  de  fronteira,  que não se confunde [...] com
faixa  ou  zona  de  fronteira  -  para  que  as  localidades  sejam
consideradas estratégicas".
     "[...] 'para que se satisfaça o requisito do prequestionamento,
não   basta   o   Tribunal  'a  quo'  considere  prequestionados  os
dispositivos  de  lei  federal,  uma  vez  que é necessário que haja
verdadeira apreciação dos preceitos tidos violados' [...]".
     "[...] conquanto a indenização ora pleiteada já fosse prevista,
em  norma  de eficácia limitada, desde 2013, certo é que o pagamento
dessa  vantagem  só  é  possível  a  partir  da  sua regulamentação,
porquanto inexiste previsão legal autorizando o pagamento retroativo
da vantagem".
     (VOTO VENCIDO) (MIN. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO)
     "[...]  possível  editar normas ou regras com eficácia contida,
mas  o  gatilho da sua eficácia não pode ficar na dependência de uma
provável  implementação  pelo  Poder  Executivo.  Se assim o for, os
direitos subjetivos instituídos na norma principal, chamada de norma
matriz,  a que de fato concede o direito, estarão sempre dependes de
implementação  executiva.  Dessa forma, o Judiciário fica dependente
de  quando  o  Executivo  editará  a norma complementar, e o direito
subjetivo,   instituído   pela  norma  do  Parlamento,  perderá  sua
eficácia.
     [...] Vejo esse procedimento como algo que não se possa abonar.
A  Lei  Premial 12.855 é de 2013 e sua complementação só foi editada
em  2017. Há normas da Constituição que criam direitos sociais e que
não  estão  regulamentadas até hoje. E o Judiciário, a meu ver, deve
operar  nesses  vácuos  de legitimidade tanto da omissão legislativa
quanto da executiva".
     "A  Lei  12.855/2013,  em  seu  art.  1o.,  §  2o., diz que 'as
localidades estratégicas de que trata o caput serão definidas em ato
do   Poder  Executivo,  por  Município,  considerados  os  seguintes
critérios:  I.  Municípios localizados em região de fronteira; (...)
IV.  dificuldade  de  fixação de efetivo'. A Lei não estabeleceu uma
cumulatividade"
     "[...] Em princípio, o Judiciário nada pode fazer com o direito
subjetivo  que  foi  instituído  na  regra  matriz  sem a sua devida
regulamentação.  Mas  entendo  que, quando a regra matriz estabelece
uma  situação suficiente, como, por exemplo, um município localizado
em  região  de  fronteira,  o  Judiciário  deve  reconhecer que essa
circunstância  não  pode  ser  alterada  por  atos  de  algum Poder.
Portanto,  é  de se reconhecer que o Município de Foz de Iguaçu/PR é
uma região fronteiriça.
     [...]  Então,  se  é um Município fronteiriço e está atendido o
requisito  do § 2o., I do art. 1o. da Lei Premial, esta Lei deve ser
interpretada  de  modo a permitir a concessão do benefício, a fim de
torná-la  efetiva, e não encurtar seu alcance ao ponto de suprimir a
vantagem por uma omissão executiva".
Tese jurídica: "A Lei 12.855/2013, que instituiu a Indenização por Trabalho em
Localidade Estratégica, é norma de eficácia condicionada à prévia
regulamentação, para definição das localidades consideradas
estratégicas, para fins de pagamento da referida vantagem".

Tema: Tema Repetitivo 974
Situação do tema: Trânsito em Julgado
Referências legislativas: LEG:FED LEI:013105 ANO:2015
*****  CPC-15      CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015
        ART:01036
LEG:FED RGI:****** ANO:1989
*****  RISTJ-89    REGIMENTO INTERNO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
        ART:0256N
LEG:FED LEI:012855 ANO:2013
        ART:00001   PAR:00001   PAR:00002   INC:00001   INC:00004
LEG:FED LEI:008112 ANO:1990
*****  RJU-90      REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA
UNIÃO
        ART:00071
LEG:FED SUM:****** ANO:****
*****  SUM(STJ)    SÚMULA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
        SUM:000211
LEG:FED DEC:009224 ANO:2017
LEG:FED DEC:009225 ANO:2017
LEG:FED DEC:009226 ANO:2017
LEG:FED DEC:009227 ANO:2017
LEG:FED DEC:009228 ANO:2017