RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1846075
Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA
Relator: Ministro(a) HERMAN BENJAMIN
Publicação: DJE, 18/05/2020
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
PROCESSUAL CIVIL E DIREITO URBANÍSTICO. QUIOSQUES E TRAILERS SOBRE
CALÇADA. CIDADES SUSTENTÁVEIS. ART. 2º, I, DA LEI 10.257/2001
(ESTATUTO DA CIDADE). BEM PÚBLICO DE USO COMUM DO POVO. ART. 99, I,
DO CÓDIGO CIVIL. ANEXO I DO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. SÚMULA
619/STJ. INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA CONFIANÇA. FISCALIZAÇÃO DA
AGEFIS. PODER DE POLÍCIA. DIREITO LOCAL. SÚMULA 280/STF.
1. Os recorrentes pretendem manter quiosques e trailers comerciais
que instalaram sobre calçadas. Incontroverso que a área em disputa é
de uso público e que tanto a ocupação do terreno como a atividade
comercial em si carecem de regular aprovação estatal, por ausência
de licitação e licenciamento. Buscando impedir ações concretas de
desocupação, ajuizaram "ação de impugnação de notificação com pedido
liminar", julgada procedente em primeira instância para determinar
à Agência de Fiscalização do Distrito Federal (Agefis) que "se
abstenha de proceder a interdição e atos demolitórios dos quiosques
objetos da lide", decisão essa reformada pelo Tribunal de Justiça.
2. O cerne da controvérsia nos autos foi solucionado pelo Tribunal
de origem com fundamento na legislação local (Leis Distritais
4.150/2008 e 4.257/2008; e Decreto Distrital 38.555/2017). Logo,
nesse ponto, a revisão da decisão recorrida encontra óbice na Súmula
280 do STF. Por outro lado, o Superior Tribunal de Justiça entende
que a análise da divergência jurisprudencial fica prejudicada quando
a tese sustentada já foi afastada no exame do Recurso Especial pela
alínea "a" do permissivo constitucional. No mais, o acórdão
recorrido está em consonância com a jurisprudência do STJ sobre
ocupação ilícita de bens e terrenos públicos, urbanos ou rurais.
3. Em cidades tomadas por veículos automotores, a maior parte deles
a serviço de minoria privilegiada, calçadas integram o mínimo
existencial de espaço público dos pedestres, a maioria da população.
Na qualidade de genuínas artérias de circulação dos que precisam ou
preferem caminhar, constituem expressão cotidiana do direito de
locomoção. No Estado Social de Direito, o ato de se deslocar a pé em
segurança e com conforto qualifica-se como direito de todos, com
atenção redobrada para a acessibilidade dos mais vulneráveis, aí
incluídos idosos, crianças e pessoas com deficiência. Mister atinar
que, no dia a dia da cidade contemporânea, o universo complexo da
mobilidade urbana reserva papel crítico às calçadas, não se
esgotando no fluxo de carros e na construção de ruas, avenidas,
estradas, pontes e viadutos.
4. No Direito, calçadas compõem a família dos bens públicos,
consoante o art. 99, I, do Código Civil. O Anexo I do Código de
Trânsito Brasileiro distingue entre calçada e passeio. Juridicamente
falando, as duas noções são próximas; e a distinção, tênue, pois o
legislador qualificou o passeio como "parte da calçada". Na hipótese
dos autos, o que se vê, em plena capital da República, é exemplo (o
pior possível para o resto do Brasil) de brutal apropriação de
calçadas para usos particulares destituídos de função ou benefício
social, atributo inseparável da classe dos bens públicos.
5. Em País ainda marcado pela ferida aberta das favelas e por fração
significativa de pessoas vivendo ao relento, sem teto, poderia soar
irrealista esperar que o Judiciário se preocupe com a existência,
conservação e proteção de calçadas. Nada mais equivocado, no
entanto, pois o autêntico juiz se revela quando decide questões
jurídicas que, embora aparentem atrelamento a dificuldades do
presente ou a concepções obsoletas do passado, se projetam sobre as
gerações futuras. E, não é segredo, calçadas e cidades do amanhã se
formam no seio do caos urbano da nossa época, mesmo que ainda não
passem de esqueletos imperfeitos à espera, mais adiante, de corpo
imaginado ou de destino prometido pela Constituição e pelas leis.
Essa exatamente a expectativa que o Estatuto da Cidade deposita - se
faltar ou falhar ação administrativa ou sobrar cobiça individual -
no Judiciário brasileiro, ao prescrever que a Política Urbana deve
garantir o "direito a cidades sustentáveis", em favor das "presentes
e futuras gerações" (Lei 10.257/2001, art. 2º, I).
6. Segundo jurisprudência pacífica do STJ, a ninguém é lícito ocupar
espaço público (calçada, in casu), exceto se estritamente conforme
à legislação e após regular procedimento administrativo. A
Administração dispõe de dever-poder de revisão de ofício de seus
atos, exercitável a qualquer momento, mais ainda quando o ato
administrativo de qualquer tipo for emitido em caráter provisório ou
precário, com realce para o urbanístico, ambiental e sanitário.
Além disso, é interditado atribuir efeitos permanentes a alvará
provisório: "A ocupação indevida de bem público configura mera
detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou
indenização por acessões e benfeitorias" (Súmula 619/STJ, Corte
Especial).
7. Se o apossamento do espaço urbano público ocorre ilegalmente,
incumbe ao administrador, sob risco de cometimento de improbidade e
infração disciplinar, proceder à imediata demolição de eventuais
construções irregulares e à desocupação de bem turbado ou esbulhado.
Em rigor, envidenciaria despropósito estabelecer, no Código de
Trânsito Brasileiro (art. 181, VIII, e art. 182, VI,
respectivamente), sanção administrativa de multa para quem
estacionar veículo no passeio (infração grave) e mesmo para quem
nele simplesmente parar por minutos (infração leve) e, ao mesmo
tempo, admitir a sua ocupação ilícita ou duradoura para fins
comerciais (quiosques, trailers) ou com construções privadas, pouco
importando a espécie.
8. O princípio da confiança não socorre quem, em sã consciência ou
assumindo os riscos de sua conduta, ocupa ou usa irregularmente bem
público, irrelevante haja pagamento de tributos e outros encargos,
pois prestação pecuniária não substitui licitação e licenciamento.
Em tais circunstâncias, o que se tem é - no extremo oposto da régua
ético-jurídica - confiança na impunidade, confiança derivada da
impunidade e confiança que fomenta a impunidade, exatamente a
perversão da ordem democrática de direito.
9. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nesta parte, não
provido.

Decisão:
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior
Tribunal de Justiça:  ""A Turma, por unanimidade, conheceu em parte
do recurso e, nessa parte, negou-lhe provimento, nos termos do voto
do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Og
Fernandes, Mauro Campbell Marques, Assusete Magalhães e Francisco
Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator."

Jurisprudência citada: (LICENCIAMENTO - BALIZAS)
   STJ - <<REsp 941110>>-ES
Referências legislativas: LEG:FED LEI:010406 ANO:2002
*****  CC-02    CÓDIGO CIVIL DE 2002
        ART:00099 INC:00001
LEG:FED SUM:****** ANO:****
*****  SUM(STJ)    SÚMULA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
        SUM:000619
LEG:FED LEI:010257 ANO:2001
        ART:00002 INC:00001
LEG:FED LEI:005172 ANO:1966
*****  CTN-66    CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL
        ART:00181 INC:00008 ART:00182 INC:00006
LEG:FED LEI:006766 ANO:1979
        ART:00004 INC:00001