RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1832993
Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA
Relator: Ministro(a) FRANCISCO FALCÃO
Publicação: DJE, 13/12/2019
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
ADMINISTRATIVO.  SAÚDE.  CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE. PARTICIPAÇÃO
DEMOCRÁTICA.  LIMITAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO AO INTERESSE LOCAL. GARANTIA
DA  PARTICIPAÇÃO DO CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE EM INTERESSES QUE NÃO
SEJAM  LOCAIS.  ACÓRDÃO  QUE  ASSEGURA  A  PARTICIPAÇÃO  DO CONSELHO
MUNICIPAL  QUANDO  HOUVER  INTERESSE  LOCAL  NA ASSISTÊNCIA DIRETA À
POPULAÇÃO.
I  -  Na origem, ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público
Federal  em face da União e do Município de Porto Alegre, com vistas
a  assegurar  a participação do Conselho Municipal de Saúde de Porto
Alegre nos processos de decisão, implementação e prestação de contas
dos serviços de saúde no município requerido.
II  -  Em  sentença,  o  Juízo da 5ª Vara Federal de Porto Alegre/RS
julgou  parcialmente  procedente  o pedido (fls. 1372-1394): "(a) em
relação  à União, para o fim de assegurar a participação do Conselho
Municipal  de Saúde de Porto Alegre, nas ações e serviço de saúde no
âmbito  do  PROADI  que  digam  respeito  ao  percentual  de até 30%
pactuado com o gestor local, a se dar mediante apresentação final do
projeto  em  Plenária  do referido Conselho, cujo parecer deverá ser
anexado   como   um   dos   requisitos  da  documentação  pertinente
encaminhada  ao Ministério da Saúde, nos moldes do acordo entabulado
no evento 100 e ratificado pelas partes nos eventos 104 e 175. (...)
(b)  quanto  ao  Município de Porto Alegre, para que (a) não celebre
novos  contratos/convênios/aditamentos  e não aprove projetos no SUS
sem  a  prévia  e  efetiva  oitiva do Conselho Municipal de Saúde de
Porto  Alegre; (b) em caso de discordância ao posicionamento, ou não
acolhimento  das  recomendações,  do  Conselho Municipal de Saúde de
Porto  Alegre,  apresente  a  respectiva  motivação,  previamente  à
implementação      dos      projetos     e/ou     celebração     dos
contratos/convênios/aditamentos; (c) encaminhe ao Conselho Municipal
de Saúde de Porto Alegre os projetos/contratos/convênios/aditamentos
já  celebrados  ou  implementados,  em  relação  aos  quais  não foi
oportunizada  a  sua prévia participação, a fim de proceder à oitiva
do    Conselho,    bem    como   as   prestações   de   contas   dos
contratos/convênios  já  celebrados,  acompanhados da documentação e
esclarecimentos entendidos necessários pelo Conselho para a adequada
análise;  (d)  após  a  manifestação  dos  Conselhos  a respeito dos
convênios e das prestações de contas mencionadas, informem, em prazo
de  trinta  dias,  as  medidas efetivamente adotadas e/ou motivos de
eventual discordância ao posicionamento/recomendações dos Conselhos;
e  (e)  assegure  a  participação  do Conselho Municipal de Saúde de
Porto  Alegre,  nas ações e serviço de saúde no âmbito do PROADI-SUS
que  digam  respeito  ao percentual de até 30% pactuado com o gestor
local,  a  se dar mediante apresentação final do projeto em Plenária
do  referido  Conselho,  cujo parecer deverá ser anexado como um dos
requisitos  da  documentação pertinente encaminhada ao Ministério da
Saúde,  nos  moldes  do acordo entabulado no evento 100 e ratificado
pelas partes nos eventos 104 e 175."
(fls. 1392/1393). A decisão foi mantida pelo Tribunal a quo.
III  -  Foram  interpostos  recursos especiais pelo ente municipal e
pelo  Ministério  Público  Federal.  Parecer  do  Ministério Público
Federal pelo conhecimento parcial dos recursos e pelo improvimento.
IV - Analisa-se, inicialmente, o recurso especial do ente municipal.
Quanto à alegação de omissão (violação do art. 1.022 do CPC/2015), a
respeito  da  existência  de  coisa  julgada,  o  recurso não merece
provimento.  A  matéria foi devidamente tratada no acórdão objeto do
recurso especial, não havendo que se falar em omissão neste ponto.
V  -  Não há violação do art. 535 do CPC/73 (art. 1.022 do CPC/2015)
quando  o  Tribunal  a  quo  se  manifesta clara e fundamentadamente
acerca  dos  pontos  indispensáveis  para  o desate da controvérsia,
apreciando-a  fundamentadamente  (art.  165 do CPC/73), apontando as
razões  de  seu  convencimento,  ainda  que  de  forma contrária aos
interesses da parte, como verificado na hipótese.
VI  -  Conforme  entendimento  pacífico desta Corte: "O julgador não
está  obrigado  a  responder  a  todas  as questões suscitadas pelas
partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para proferir a
decisão.  A  prescrição  trazida  pelo  art.  489  do  CPC/2015 veio
confirmar  a  jurisprudência  já  sedimentada  pelo Colendo Superior
Tribunal  de  Justiça,  sendo  dever do julgador apenas enfrentar as
questões   capazes  de  infirmar  a  conclusão  adotada  na  decisão
recorrida"  (EDcl  no  MS  n.  21.315/DF, Rel. Ministra Diva Malerbi
(Desembargadora convocada TRF 3ª Região), Primeira Seção, julgado em
8/6/2016, DJe 15/6/2016).
VII  -  A análise da existência ou não de coisa julgada (alegação de
violação  dos  arts.  485,  V  e  502  do CPC/2015), por outro lado,
demandaria o reexame fático-probatório, inviável em recurso especial
diante  da  incidência  do  enunciado  n.  7 da Súmula do STJ. Nesse
sentido:  AgInt no REsp n. 1.147.341/SC, Rel. Ministro Og Fernandes,
Segunda  Turma,  julgado em 16/5/2019, DJe 22/5/2019; AgInt no AREsp
n.  1.410.302/DF,  Rel.  Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma,
julgado em 7/5/2019, DJe 13/5/2019.
VIII  - A matéria relacionada a alegação de violação dos arts. 1°, §
2°,  da Lei n. 8.142/90 e art. 7, VIII, da Lei n. 8.080/90, indicada
no recurso especial do ente municipal, será analisada juntamente com
as  alegações  do  recurso  especial do Ministério Público Federal a
seguir. Passa-se a analisar o recurso especial do Ministério Público
Federal.
IX  -  Pretende  o  MPF assegurar a efetiva participação do Conselho
Municipal  de  Saúde  de  Porto  Alegre  no planejamento, execução e
formulação  de todas as políticas de saúde de interesse do Município
de Porto Alegre, levadas a cabo exclusivamente pelo município, ainda
que  implementadas  diretamente  pela  União, inclusive em relação à
integralidade  das  ações ou serviços de saúde de interesse local no
âmbito do PROADI-SUS.
X - O PROADI-SUS (Programa de Apoio ao Desenvolvimento Institucional
do  SUS  foi  desenvolvido  para  colaborar  com o fortalecimento do
Sistema  Único  de Saúde (SUS). O programa é financiado com recursos
de  isenção  fiscal (COFINS e cota patronal do INSS), concedidos aos
hospitais  filantrópicos  de excelência reconhecidos pelo Ministério
da  Saúde e que apoiam a promoção da melhoria das condições de saúde
da  população brasileira. XI - A Lei n. 12.101, de 27 de novembro de
2009,  dispõe  sobre  a  certificação  das entidades beneficentes de
assistência   social   e  regula  os  procedimentos  de  isenção  de
contribuições  sociais.  De acordo com o art. 11 dessa lei, para ser
considerada  beneficente  e  fazer jus à certificação, a entidade de
saúde de reconhecida excelência poderá realizar projetos de apoio ao
desenvolvimento institucional do SUS.
XII  -  Os hospitais que participam do PROADI-SUS investem um valor,
no  mínimo,  equivalente a contribuições sociais que estão imunes em
projetos  de  desenvolvimento  institucional do SUS e em promoção da
saúde  da  população. Assim, a ideia é que o PROADI-SUS seja mantido
com  os  recursos  gerados  pelos  próprios  hospitais participantes
(dados do sítio eletrônico do Ministério da Saúde).
XIII  -  A  Corte  a  quo, ratificando a decisão objeto de apelação,
considerou  que  não  haveria  exigência  legal  no sentido de que o
Conselho  Municipal  de Saúde participasse nos processos de decisão,
implementação  e prestação de Contas de serviços tomados diretamente
pela  União.  Considerou-se  que o controle social na esfera federal
deveria  se  dar  por meio do Conselho Nacional de Saúde, e não pelo
Conselho Municipal.
XIV - No acórdão proferido pelo Tribunal a quo, ratificou-se, assim,
o  acordo  formulado entre as partes após a decisão que antecipou os
efeitos  da  tutela.  É  o  que  se  confere  do  seguinte trecho do
acórdão:
"Assim,  a ação é improcedente em relação à União,à exceção do ponto
em  relação  ao  qual  firmado acordo entre as partes, o qual versou
especificamente  sobre o percentual de até 30% pactuado com o gestor
local do SUS previsto no art. 11, da Lei n. 12.101/2009, relativo às
ações e serviços de saúde no âmbito do PROADI do Ministério da Saúde
implementadas  no Município de Porto Alegre. Assim restou redigido o
acordo  entabulado  na  audiência  do  evento  100,  ratificado pela
Advogada  da  União  na  audiência  seguinte  (evento 175): "(...) o
percentual  de  até  30%  que  for  pactuado com o gestor local será
discutido  entre a Secretaria Municipal de Saúde, Conselho Municipal
de  Saúde  e  o  Hospital  de  Excelência,  assim  classificado pelo
Ministério  da  Saúde.  A  apresentação  final do projeto deverá ser
feita  em Plenária do Conselho Municipal de Saúde, cujo parecer será
anexado  como  um  dos  requisitos  de  documentação  encaminhada ao
Ministério   da  Saúde.  A  Secretaria  Municipal  de  Saúde  deverá
apresentar  ao  Conselho Municipal de Saúde, pelo menos anualmente o
Relatório  de prestação de contas do projeto/contrato assinado entre
o gestor e o Hospital de Excelência".
XV  -  Quanto  a  este  ponto,  o  Ministério  Público Federal alega
violação  do  art.  1.022 do Código de Processo Civil de 2015, sob o
argumento   de   que  não  houve  aceitação  dos  termos  do  acordo
estabelecido em audiência, relativos a apenas 30% dos projetos.
XVI  - De fato, após a homologação do acordo (evento 126 - fl. 628),
foi interposto agravo de instrumento (fl. 667), que foi provido pelo
E. Tribunal a quo cassando a decisão que homologou o acordo.
XVII  - O acórdão foi objeto do REsp n. 1.507.054/RS, conexo a estes
recursos  especiais.  No  referido recurso, foi proferida decisão de
não  conhecimento,  diante  da  perda de objeto, porquanto proferida
sentença de mérito na ação.
XVIII - A alegação de que não houve aceitação do acordo e de que foi
cassada  a decisão no julgamento do agravo de instrumento, formulada
na apelação e nos embargos de declaração, não foi analisada na Corte
a  quo.  A falta de análise das alegações faz incidir o disposto nos
arts.  1.022, I e 1.025 do Código de Processo Civil de 2015, segundo
o  qual:  "consideram-se  incluídos  no  acórdão  os elementos que o
embargante  suscitou,  para fins de pré-questionamento, ainda que os
embargos  de  declaração  sejam  inadmitidos  ou  rejeitados, caso o
tribunal superior considere existentes erro, omissão, contradição ou
obscuridade".
XIX - Prossegue-se, portanto, para a análise da alegação de violação
dos  arts.  1°,  §  2°, da Lei n. 8.142/90 e art. 7, VIII, da Lei n.
8.080/90.  A Lei n. 8.080/90 regula em todo o território nacional as
ações  e  serviços de saúde, executados isolada ou conjuntamente, em
caráter permanente ou eventual, por pessoas naturais ou jurídicas de
direito   público  ou  privado.  O  normativo  impõe  obediência  ao
princípio  da  democracia  participativa  comunitária  para perfeita
integração do Sistema Único de Saúde, em seu art. 7º, VIII.
XX  -  Em  atenção ao previsto no art. 1º, § 2º, da Lei n. 8.142/90,
esta  Corte  já decidiu que o Sistema Único de Saúde se expressa por
meio de uma complexa organização estatal e social, na qual colaboram
pessoas jurídicas de direito público e privadas; para garantir o seu
funcionamento   concatenado.   O   sistema   possui  uma  lógica  de
permeabilidade  à  participação  social, que se expressa por meio de
conselhos, no teor do inciso III do art. 198 da Constituição Federal
(RMS  n.  45.638/RS,  Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma,
julgado em 5/8/2014, DJe 13/8/2014).
XXI  -  O  acórdão  proferido  pela Corte de origem, embora limite a
participação  do  Conselho Municipal a 30% dos projetos relacionados
ao  PROADI/SUS, não viola o disposto nos arts. 1º, II e parágrafo 2º
e  no  art.  7º, VIII, da Lei n. 8.142/90. Os dispositivos asseguram
que  a participação social, por meio do Conselho Municipal de Saúde,
deve existir, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, e não
limitados a estes, sempre que estiverem envolvidas ações ou serviços
de saúde de interesse local.
XXII  -  No  acórdão, considerou-se que os serviços que não sejam de
âmbito  local  seriam  de incumbência do Conselho Nacional de Saúde.
Quanto  aos  projetos  do PROADI-SUS, previstos no art. 11 da Lei n.
12.101/09,  ou seja, aos serviços de assistência direta à população,
e  que seriam de interesse local, pactuadas diretamente com o gestor
local do SUS e demandariam a atuação do Conselho Municipal de Saúde,
limitou-se   a  participação  do  Conselho,  aos  30%  dos  projetos
conveniados  com  a  União. Apesar da limitação prevista no acórdão,
não  deixa  de  haver  a  participação  popular  nos projetos, que é
realizada  não  pelo  Conselho Municipal de Saúde, mas pelo Conselho
Nacional de Saúde.
XXIII  -  Assim,  o acórdão objeto dos recursos especiais não merece
reforma.  Nesse  sentido  também  é  o parecer do Ministério Público
Federal,  conforme  se  confere  do  seguintes  trechos (fl. 1.697):
"Considerando  que  os  projetos  do PROADI/SUS são de ordinário não
assistenciais, e não se limitam ao âmbito local, mas visam a estudos
e  pesquisas  de  âmbito nacional, entendeu o magistrado de piso, no
que  foi secundado pelo acórdão impugnado, que a participação nestes
projetos  é  incumbência  do  Conselho  Nacional de Saúde. Somente a
complementação  das atividades relativas aos projetos PROADI/SUS, de
natureza  assistencial,  que impactam apenas a população local e são
pactuadas  diretamente  com o gestor local do SUS demandam a atuação
do  Conselho  Municipal de Saúde. E tais atividades devem limitar-se
ao valor de 30% dos projetos conveniados com a União. Entende-se que
os  fundamentos  do acórdão (que como se disse adotou os fundamentos
da decisão de primeiro grau) devem ser mantidos eis que, além de não
haver  previsão  legal  para a participação do Conselho Municipal de
Saúde  nos projetos do PROADI/SUS, não seria razoável condicionar-se
a sua execução a todos os Conselhos Municipais de Saúde. Trata-se de
convênios  oriundos diretamente do Ministério da Saúde, firmados com
a  União.  Veja-se  que  no  caso, a participação popular mantém-se,
apenas é exercida pelo Conselho Federal de Saúde."
XXIV  -  Recursos  especiais  parcialmente  conhecidos  e,  na parte
conhecida, improvidos.

Decisão:
Vistos,  relatados  e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas,  acordam  os  Ministros  da  Segunda  Turma  do  Superior
Tribunal de Justiça, por unanimidade, conhecer em parte dos recursos
e,  nessa  parte,  negar-lhes  provimento,  nos termos do voto do(a)
Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)."
Os  Srs.  Ministros  Herman  Benjamin,  Og Fernandes, Mauro Campbell
Marques e Assusete Magalhães votaram com o Sr. Ministro Relator.

Jurisprudência citada: (ANÁLISE DA EXISTÊNCIA OU NÃO DE COISA JULGADA - REEXAME
FÁTICO-PROBATÓRIO)
     STJ - <<AgInt no REsp 1147341>>-SC,
           <<AgInt no AREsp 1410302>>-DF
(SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - PERMEABILIDADE À PARTICIPAÇÃO SOCIAL)
     STJ - <<RMS 45638>>-RS
Referências legislativas: LEG:FED SUM:****** ANO:****
*****  SUM(STJ)    SÚMULA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
        SUM:000007
LEG:FED LEI:008080 ANO:1990
        ART:00007   INC:00008
LEG:FED LEI:008142 ANO:1990
        ART:00001   INC:00002   PAR:00002   ART:00007   INC:00008
LEG:FED LEI:012101 ANO:2009
        ART:00011