RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1755340
Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA
Relator: Ministro(a) HERMAN BENJAMIN
Publicação: DJE, 05/10/2020
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. ESBULHO DE TERRENO DA UNIÃO. ARTS.
43, 98 A 103 E 1.210 DO CÓDIGO CIVIL. REINTEGRAÇÃO E IMISSÃO NA
POSSE. ARTS. 8º E 560 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015.
IMPRESCRITIBILIDADE DOS BENS PÚBLICOS. ART. 102 DO CÓDIGO CIVIL.
REGIME NORMATIVO ESPECIAL DO DOMÍNIO DA UNIÃO. ARTS. 20 E 71, CAPUT,
DO DECRETO-LEI 9.760/1946. PAGAMENTO PELA MERA PRIVAÇÃO DA POSSE DE
IMÓVEL PÚBLICO. ART. 10, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI
9.636/1998. DANO PRESUMIDO. ART. 6º DO DECRETO-LEI 22.398/1987.
ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. ART. 884, CAPUT, DO CÓDIGO CIVIL.
AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA. DESFORÇO IMEDIATO. IRRELEVÂNCIA
POSSESSÓRIA DA INCÚRIA DE AGENTES PÚBLICOS. ART. 1.208 DO CÓDIGO
CIVIL. ÔNUS DA PROVA. ART. 373, II, DO CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL/2015.
1. Na origem, trata-se de ação movida pela União com pedidos de
reintegração e imissão na posse, demolição de construções existentes
e pagamento pela ocupação e aproveitamento irregulares de terreno
de propriedade da Marinha do Brasil (antigo Sanatório Naval de Nova
Friburgo). Atribui-se a invasão inicial a ex-funcionário civil do
Comando da Marinha, o qual, posteriormente, transferiu a área a
diversas pessoas, entre elas o réu na presente demanda.
DOMÍNIO PÚBLICO: PROPRIEDADE,
POSSE E DETENÇÃO PRECARÍSSIMA
2. Ao contrário do que poderia sugerir a história fundiária do
Brasil, o domínio público não se encontra em posição jurídica de
inferioridade perante o domínio privado, como se equivalesse a algo
de segunda classe ou, pior, de nenhuma classe. Longe disso, o
legislador, com o objetivo primordial de salvaguardar interesses
maiores da coletividade do hoje e do amanhã, encarregou-se de
instituir um superdireito de propriedade do Estado, conferindo-lhe
qualidades e prerrogativas peculiares, como indisponibilidade
(inalienabilidade e imprescritibilidade) e autotutela
administrativa, inclusive desforço imediato. Por isso, as garantias
estabelecidas nos arts. 1.210 do Código Civil e 560 do Código de
Processo Civil/2015 ganham densidade, realce e urgência extremos no
campo do patrimônio público, embora normas especiais possam afastar,
sempre e exclusivamente para ampliar, o grau de proteção, o regime
civilístico e processual ordinário (lex specialis derogat legi
generali).
3. Em boa técnica jurídica, ocupação, uso ou aproveitamento
irregulares de bem público repelem atributos de posse nova, velha ou
de boa-fé, dado ecoarem apenas detenção precaríssima, decorrência
da afronta nua e crua a numerosas normas constitucionais e legais.
Rechaçada a natureza jurídica de posse, inútil requerer ou produzir
prova de ser a ocupação de longa data, visto que o tempo em nada
influencia ou altera o regime dessa categoria de coisas,
disciplinadas nos arts. 98 e seguintes do Código Civil.
4. Representa despropósito pretender, sob o pálio do art. 43 do
Código Civil, transmudar o particular que esbulha imóvel público em
vítima de dano causado pelo Estado que, sem liberdade alguma,
precisa atuar no exercício legítimo do direito de reavê-lo,
administrativa ou judicialmente, de quem o ocupa, usa, aproveita ou
explora ilegalmente. Se a apropriação do bem público opera contra
legem, intuitivo que gere multiplicidade de obrigações contra o
esbulhador, mas não direitos exercitáveis contra a vítima, mormente
efeitos possessórios. Postulado nuclear do Estado de Direito é que
ninguém adquira direitos passando por cima do Direito e que o ato
ilícito, para o infrator, não gere vantagens, só obrigações,
ressalvadas hipóteses excepcionais, ética e socialmente
justificadas, de enfraquecimento da antijuridicidade, como a
prescrição e a boa-fé de terceiro inocente. À luz do art. 8º do
Código de Processo Civil/2015, afronta os "fins sociais" do
ordenamento, as "exigências do bem comum", a "legalidade" e a
"razoabilidade" o juiz assegurar ao usurpador de bem público
consectários típicos da posse, habilitando-o a reclamar seja
retenção e indenização por construções, acessões, benfeitorias e
obras normalmente de nenhuma ou mínima utilidade para o
proprietário, seja prerrogativas, sem respaldo legal, derivadas de
"cessão de direitos" feita por quem patavina poderia ceder, por
carecer de título (si non habuit, ad eum qui accipit nihil
transfert).
ESBULHO DE BEM PÚBLICO
5. O legislador atribui ao Administrador inafastável obrigação de
agir, dever-poder não discricionário de zelar pelo patrimônio
público, cujo descumprimento provoca reações de várias ordens para o
funcionário relapso, desidioso, medroso, ímprobo ou corrupto. Entre
as medidas de tutela de imóveis públicos, incluem-se: a) despejo
sumário e imissão imediata na posse (art. 10, caput, da Lei
9.636/1998 e art. 71, caput, do Decreto-Lei 9.760/1946); b)
"demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou
demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta
de quem os houver efetuado" (art. 6º, § 4º, IV, do Decreto-Lei
22.398/1987); c) perda, "sem direito a qualquer indenização", de
eventuais acessões e benfeitorias realizadas (art. 71, caput, do
Decreto-Lei 9.760/1946), exceto as necessárias, desde que com
notificação prévia e inequívoca ao Estado; d) ressarcimento-piso
tarifado pela mera privação da posse da União (art. 10, parágrafo
único, da Lei 9.636/1998); e) pagamento complementar por benefícios
econômicos auferidos, apurados em perícia, sobretudo se houver
exploração comercial do bem (vedação de enriquecimento sem causa,
art. 884, caput, do Código Civil); f) restauração integral do imóvel
ao seu estado original, g) indenização por danos morais coletivos,
nomeadamente quando o imóvel estiver afetado a uso comum do povo ou
a uso especial; h) cancelamento imediato de anotações imobiliárias
existentes (art. 10, caput, da Lei 9.636/1998), inclusive "registro
de posse", inoponível à União; i) impossibilidade de alegar direito
de retenção.
ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA: RESSARCIMENTO
PELA OCUPAÇÃO, USO OU APROVEITAMENTO
IRREGULAR DE BEM PÚBLICO
6. O legislador se encarregou de arbitrar, em percentual prefixado
mínimo, remuneração a ser paga pelo ocupante ilegal, tomando por
base o valor de mercado da coisa (art. 10, parágrafo único, da Lei
9.636/1998). Na perspectiva jurídica, não se cuida nem de pena, nem
propriamente de indenização por danos causados ao bem ou ao
proprietário, mas de ressarcimento ao Estado - reservado a evitar
enriquecimento sem causa - pela mera "privação" do imóvel. Na
essência, está-se diante de dever de "restituir o indevidamente
auferido" com a ocupação "sem justa causa" do bem. Conforme o art.
884, caput, do Código Civil, caracteriza enriquecimento sem causa
ocupar, usar ou aproveitar ilicitamente a totalidade ou parte do
patrimônio alheio, comportamento agravado quando envolve
privatização e exploração comercial de bens constitucional ou
legalmente afetados ao serviço da sociedade e das gerações futuras.
7. O percentual de 10% vem amparado em duas únicas causas objetivas:
o domínio público e a ocupação irregular, nada mais. Configuração
que se equipara a dano presumido, in re ipsa, alheia quer à má-fé do
esbulhador, quer à demonstração matemática, pela União, de lesão
concreta e de sua extensão, já que o legislador trouxe a si o
arbitramento de percentual razoável, calculado a partir do valor de
mercado, real e atualizado, do bem. Em síntese, paga-se
exclusivamente pela ilicitude da ocupação e pelo desfalque direto e
indireto do patrimônio federal. A tarifação em 10% não obsta que a
União busque, em acréscimo, mediante prova pericial, restituição do
"indevidamente auferido" (art. 884, caput, do Código Civil), de modo
a retirar do infrator tudo - centavo a centavo - o que lucrou com
uso e aproveitamento irregulares do imóvel, mormente se para
finalidade comercial. Potente mecanismo talhado outrossim para
evitar que a ilicitude compense financeiramente, desidratação
monetária que constrange incentivos à massificação, banalização e
perpetuação de esbulho do patrimônio público.
IRRELEVÂNCIA POSSESSÓRIA DO PAGAMENTO DE TRIBUTOS, DE REGISTROS EM
ÓRGÃOS ESTATAIS E DE INCÚRIA DE AGENTES ESTATAIS NA VIGILÂNCIA DE
BENS PÚBLICOS
8. Eventual negligência ou corrupção de servidores de plantão na
guarda do patrimônio público tipifica ilícito disciplinar, civil,
penal e de improbidade, não servindo para descaracterizar ou abalar
o predicado de indisponibilidade ope legis da coisa. A ser
diferente, inverter-se-ia a polaridade do princípio da legalidade,
em sinalização de insensatez jurídica e postura arbitrária de
destinatários da norma, correspondente a aceitar que volição pessoal
contra legem, comissiva ou omissiva, do administrador exiba o dom
de afastar comandos de império da Constituição e das leis.
9. Se mesmo no relacionamento entre particulares, consoante o art.
1.208 do Código Civil, "não induzem posse os atos de mera permissão
ou tolerância", com maior razão na esfera do domínio coletivo.
Óbvio, então, não se aceitar que leniência - inocente ou criminosa -
de agentes do Estado converta o bem público em bem privado, ou
sirva para outorgar ao ocupante ilídimo o direito de perpetuar
esbulho ou procrastinar sua pronta correção.
10. Igualmente destituídos de efeitos possessórios inscrição em
Junta Comercial ou cadastros estatais similares e pagamento - pouco
importando o rótulo ou qualificação, inclusive o de natureza
tributária - a quem não ostenta o título de proprietário. Além
disso, eventual desembolso com laudêmio, taxa de ocupação e tributos
não impede a Administração de buscar reaver aquilo que integra o
patrimônio da sociedade.
11. Repita-se, no universo do domínio público é incabível, como
regra geral, discussão de elemento subjetivo. Quando a lei, contudo,
dispuser em sentido diverso, incorre a máxima segundo a qual, se o
sujeito figurar em posição de incontestável ilicitude, boa-fé e
probidade - como proposições de defesa - não se presumem, exigem
prova cabal por aquele que delas se aproveita, nos termos do art.
373, II, do Código de Processo Civil.
12. Recurso Especial provido.

Decisão:
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior
Tribunal de Justiça:  ""Prosseguindo-se no julgamento, após o
voto-vista do Sr. Ministro Og Fernandes, a Turma, por unanimidade,
deu provimento ao recurso especial, nos termos do voto do Sr.
Ministro-Relator." Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques,
Assusete Magalhães e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro
Relator."

Jurisprudência citada: (IMÓVEL PÚBLICO - ESBULHO - RETOMADA CONTRA LEGEM)
   STJ - <<REsp 1457851>>-RN
(IMÓVEL PÚBLICO - OCUPAÇÃO IRREGULAR - MULTA - RESSARCIMENTO)
   STJ - <<REsp 855749>>-AL,
         <<REsp 1432486>>-RJ,
         <<REsp 1730402>>-RJ
(IMÓVEL PÚBLICO - OCUPAÇÃO IRREGULAR - REGISTRO IMOBILIÁRIO -
INOPONIBILIDADE À ADMINISTRAÇÃO)
   STJ - <<REsp 1681210>>-RN
(IMÓVEL PÚBLICO - TURBAÇÃO E ESBULHO - DEVER-PODER DE CONTROLE E
FISCALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO)
   STJ - <<REsp 1071741>>-SP
(VOTO VISTA - IMÓVEL PÚBLICO - OCUPAÇÃO IRREGULAR - DEVER DE
INDENIZAR - DESNECESSIDADE DE ELEMENTO SUBJETIVO)
   STJ - <<REsp 1800836>>-RJ,
         <<REsp 1432486>>-RJ,
         <<REsp 1730402>>-RJ
Informações complementares:      (VOTO VISTA) (MIN. OG FERNANDES)
     "A simples leitura do normativo em referência indica que o
fundamento legal do dever de indenizar consiste apenas na posse ou
ocupação ilícita de bem público federal, sendo desnecessário aferir
a existência do elemento subjetivo da conduta, tampouco
condicioná-lo à efetiva demonstração do prejuízo patrimonial para o
ente público".
Referências legislativas: LEG:FED LEI:010406 ANO:2002
*****  CC-02    CÓDIGO CIVIL DE 2002
        ART:00043 ART:00098 ART:00884 ART:01208 ART:01210
LEG:FED LEI:013105 ANO:2015
*****  CPC-15    CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015
        ART:00008 ART:00373 INC:00002 ART:00560
LEG:FED LEI:009636 ANO:1998
        ART:00010 PAR:ÚNICO
LEG:FED DEL:009760 ANO:1946
        ART:00071
LEG:FED DEL:022398 ANO:1987
        ART:00006 PAR:00004 INC:00004