MANDADO DE SEGURANÇA (MS)
Processo: 20178
Órgão Julgador: PRIMEIRA SEÇÃO
Relator: Ministro(a) NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Publicação: DJE, 02/08/2019
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
PROCESSUAL  CIVIL  E  ADMINISTRATIVO.  MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA
POLÍTICA.  INSTAURAÇÃO  DE  PROCEDIMENTO TENDENTE A REVER A ANISTIA.
MANIFESTAÇÃO  DO  PODER DE AUTOTUTELA. DECADÊNCIA. ART. 54 DA LEI 9.
784/1999  (CAPUT  E  §  2º).  NECESSIDADE  DE  DILAÇÃO  PROBATÓRIA.
INADEQUAÇÃO  DA  VIA  ELEITA.  AUSÊNCIA  DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO.
JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DA PRIMEIRA SEÇÃO.
HISTÓRICO  DA  DEMANDA  1.  Trata-se  de  Mandado  de Segurança, com
fundamento no art. 105, I, "b", da Constituição da República, contra
ato  do  Ministro de Estado da Justiça (Despacho MJ 1.751) que abriu
procedimento de revisão de ato administrativo concessivo de anistia.
QUESTÃO  PACIFICADA  PELA  PRIMEIRA  SEÇÃO  DO  STJ  2.  As questões
relacionadas  à  anulação  da  anistia, concedida aos militares, com
base  na  Portaria 1.104/1964 têm sido discutidas em três fases: 1ª)
relativa   aos   Mandados  de  Segurança  que  atacaram  a  Portaria
Interministerial  134/2011, a qual instituiu grupo de trabalho com a
finalidade  de  revisar  os  atos  concessivos;  2ª) em que os writs
impugnam a legalidade do Despacho emitido pelo Ministro de Estado da
Justiça    que    determina    a   instauração   dos   procedimentos
administrativos  de  revisão,  hipótese  na  qual o presente caso se
enquadra;  e 3ª) distinta das situações pretéritas, pois atinente às
demandas   que  combatem  ato  concreto,  individual  e  conclusivo,
resultado  do encerramento dos processos revisionais, consistente na
efetiva anulação das anistias concedidas.
3.  A  jurisprudência  sedimentada  na Primeira Seção estabelece ser
inadequada  a  via  eleita  para  a  criação  de óbice ao trâmite de
processo  administrativo  destinado  à  revisão de ato concessivo de
anistia,  não  podendo  ser  reconhecida  de  plano,  em  Mandado de
Segurança,  a decadência da autotutela administrativa, razão por que
se entendeu inadequado o meio escolhido (MS 15.457/DF, Rel. Ministro
Castro Meira, Primeira Seção, DJe 24.4.2012).
4.  Alguns  anos  após  o  precedente citado acima, a Primeira Seção
reiterou  aquela  compreensão,  no  julgamento  do  MS 18.149/DF: "A
Primeira  Seção  desta Corte Superior, no julgamento do MS 15.457/DF
(Rel.  Min.  Castro  Meira, DJe 14.3.12), analisou especificamente o
tema  e estabeleceu as seguintes premissas: a) o decurso do prazo de
cinco  anos  previsto  no  art.  54  da  Lei 9.784/99 ('O direito da
Administração  de  anular  os  atos  administrativos de que decorram
efeitos  favoráveis  para  os  destinatários  decai  em  cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.'),
por  si só, não obsta o direito da Administração Pública de anulação
de atos administrativos, a qual poderá ocorrer em qualquer tempo nos
casos  de  má-fé  do  beneficiário;  b)  a  verificação  da má-fé do
beneficiário  não  é  suscetível  de  análise  na  via do mandado de
segurança  pois  exige  dilação probatória; c) o artigo 54, § 2º, da
Lei  9.784/99 ('Considera-se exercício do direito de anular qualquer
medida   de  autoridade  administrativa  que  importe  impugnação  à
validade  do  ato.')  autoriza  a  prática de qualquer medida apta a
questionar  o  ato  no  prazo  de  cinco  anos  a  fim  de afastar a
decadência,   sendo  desnecessária  a  instauração  de  procedimento
administrativo;  d) a necessidade de investigação sobre a existência
de  medida  prévia  de  impugnação  do  ato  administrativo  no caso
concreto  também é inviável, pois também exige prova pré-constituída
do direito líquido e certo, o que atrai a inadequação da via eleita.
[...]  Com  o  mesmo  entendimento, julgados da Primeira Seção desta
Corte Superior: MS 17.635/DF, 1ª Seção, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe
5.11.12;  AgRg  no MS 17.976/DF, 1ª Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves
Lima,  DJe  19.10.12;  AgRg  no  MS  18.125/DF,  1ª Seção, Rel. Min.
Benedito  Gonçalves, DJe de 14.8.12; AgRg no MS 18.401/DF, 1ª Seção,
Rel.  Min.  Herman  Benjamin,  DJe  de  1º.8.12" (MS 18.149/DF, Rel.
Ministro  Napoleão  Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Mauro
Campbell Marques, Primeira Seção, DJe de 9.6.2015).
5.  No  mesmo  sentido,  com a ressalva do ponto de vista pessoal do
Relator,  os  seguintes  casos: MS 18.405/DF, Rel. Ministro Napoleão
Nunes  Maia  Filho,  Primeira Seção, DJe de 10.5.2016; MS 20.258/DF,
Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, DJe 7.10.
2015;  MS  20.149/DF,  Rel.  Ministro  Napoleão  Nunes  Maia  Filho,
Primeira  Seção,  DJe  de  7.10.2015;  MS  20.258/DF,  Rel. Ministro
Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, DJe de 7.10.2015.
SUPERAÇÃO  DA  JURISPRUDÊNCIA NÃO OCORRIDA 6. Não ocorreu mudança do
entendimento,  acima consignado, em dois precedentes da relatoria do
Ministro  Olindo  Menezes  (Desembargador  Convocado  do  TRF  da 1ª
Região), no julgamento do MS 18.377/DF e do MS 19.164/DF.
7.  Ambos os casos foram apreciados antes (28.10.2015) do julgamento
do  MS  18.405/DF  (27.4.2016),  motivo  pelo  qual  não servem como
paradigmas para alteração jurisprudencial.
8.  Além disso, ambos os precedentes da relatoria do Ministro Olindo
Menezes   (Desembargador   Convocado   do   TRF   1ª  Região)  foram
modificados,  no  julgamento de Embargos de Declaração (relatoria do
Ministro   Gurgel   de  Faria),  para  se  adequar  ao  entendimento
sedimentado  na  Primeira  Seção  no  sentido  da inadequação da via
mandamental:  EDcl  no  MS 18.377/DF, Rel. Ministro Gurgel de Faria,
Primeira  Seção, DJe 2.8.2018; e EDcl no MS 19.164/DF, Rel. Ministro
Gurgel de Faria, Primeira Seção, DJe 2.8.2018.
9.  Assim,  prevalece  a  jurisprudência firmada pela Primeira Seção
consoante  a  qual  descabe  o  exame,  no  Mandado de Segurança, da
ocorrência de decadência contra ato do Ministro de Estado da Justiça
que   instaurou   procedimento  administrativo  de  revisão  do  ato
concessivo  de  anistia.
CONCLUSÃO
10. Mandado de Segurança denegado.

Decisão:
Vistos,  relatados  e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas,  acordam  os  Ministros  da  Primeira  Seção  do Superior
Tribunal  de  Justiça:  "Prosseguindo  no  julgamento,  a Seção, por
maioria,  vencidos  os  Srs. Ministros Relator, Benedito Gonçalves e
Sérgio  Kukina,  denegou  a  segurança,  nos  termos  do voto do Sr.
Ministro  Herman  Benjamin, que lavrará o acórdão. Votaram com o Sr.
Ministro  Herman  Benjamin  os Srs. Ministros Og Fernandes, Assusete
Magalhães, Regina Helena Costa e Gurgel de Faria.
Não participou do julgamento o Sr. Ministro Francisco Falcão."

Jurisprudência citada: (MANDADO DE SEGURANÇA - ANISTIA POLÍTICA - INSTAURAÇÃO DE
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO - REVISÃO DO ATO - DECADÊNCIA -
NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA)
     STJ - <<MS 15457>>-DF, <<MS 18149>>-DF, <<MS 18405>>-DF,
           <<MS 20258>>-DF, <<MS 20149>>-DF, <<EDcl no MS
18377>>-DF,
           <<EDcl no MS 19164>>-DF
(MANDADO DE SEGURANÇA - ANISTIA POLÍTICA - DECADÊNCIA - MEDIDA DA
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTE IMPUGNAÇÃO À VALIDAÇÃO DO ATO)
     STJ - <<MS 12618>>-DF, <<MS 12517>>-DF
Informações complementares:      "[...]  não  há  direito  líquido e certo à anulação do ato que
instaurou  o  procedimento administrativo de revisão da anistia pela
mera fluência do tempo".
     "É  prematuro  acenar  com  a  decadência,  máxime  porque  sua
ocorrência   poderá  ser  afastada  por  outros  fatores  porventura
constatados   no   processo  administrativo,  no  qual  deverão  ser
assegurados o contraditório e a ampla defesa".
     "[...]  o aspecto temporal constitui apenas um dos critérios da
decadência  tratada  no  referido  dispositivo  legal, havendo, além
dele, o elemento subjetivo (boa-fé). 'In verbis': Art. 54. [...]".
     "[...]  ainda  que  transcorrido  o  prazo  de  cinco anos, não
ocorrerá  decadência  se ficar demonstrada a má-fé. Tal comprovação,
por  óbvio,  depende  da  instauração de procedimento administrativo
regular.
     Não  há  como  presumir  a  boa-fé  de  forma geral e absoluta,
devendo  esse  ponto  ser  apurado  caso a caso, sobretudo diante da
sabida  existência  de  anistias  concedidas à margem da situação de
perseguição política que as legitima - nos termos do art. 8º do ADCT
e  da  Medida Provisória 65/2002, convertida na Lei 10.559/2002, que
instituiu o Regime dos Anistiados Políticos.
     Por  seu turno, não é possível apurar a existência de boa-fé do
impetrante   na   via   mandamental,   por   não  comportar  dilação
probatória".
     "O  indeferimento  da  petição  inicial  é  medida que encontra
previsão  no  art.  10  da Lei 12.016/2009, nos seguintes termos: 'A
inicial será desde logo indeferida, por decisão motivada, quando não
for  o  caso  de  mandado  de  segurança  ou  lhe  faltar  algum dos
requisitos   legais  ou  quando  decorrido  o  prazo  legal  para  a
impetração'. Inexiste direito absoluto ao exame de mérito quando não
preenchidas  as  condições da ação e os pressupostos processuais, de
modo que não há falar em inconstitucionalidade".
     (VOTO VENCIDO) (MIN. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO)
     "[...]  o  Mandado de Segurança é meio processual adequado para
verificar  se a medida impugnativa da autoridade administrativa pode
ser  considerada  interruptiva do prazo decadencial para o exercício
da  autotutela,  ainda  que  se  tenha de examinar em profundidade a
prova  da  sua ocorrência; o que não se admite, no trâmite do pedido
de segurança, porém, é que essa demonstração se dê no curso do feito
mandamental;  mas se foi feita a demonstração documental e prévia da
ilegalidade ou do abuso, não há razão jurídica para não se dar curso
ao  pedido  de  segurança  e  se  decidi-lo  segundo  os  cânones do
Direito".
     "[...]  o  citado  §  2o.  do  art. 54 da Lei 9.784/99 deve ser
interpretado em consonância com a regra geral prevista no caput, sob
pena  de tornar inócuo o limite temporal mitigador do poder-dever da
Administração  de  anular  seus  atos,  motivo pelo qual não se deve
admitir  que os atos preparatórios para a instauração do processo de
anulação  do ato administrativo sejam considerados como exercício do
direito de autotutela".
Referências legislativas: LEG:FED LEI:009784 ANO:1999
*****  LPA-99      LEI DE PROCESSO ADMINISTRATIVO
        ART:00054   PAR:00002
LEG:FED CFB:****** ANO:1988
*****  CF-1988     CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
        ART:00105   INC:00001   LET:B
LEG:FED PRT:001671 ANO:2002
(MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA - MJ)
LEG:FED PRT:001104 ANO:1964
(PORTARIA 1.104-GM3/1964 - MINISTÉRIO DA AERONÁUTICA)
LEG:FED CFB:****** ANO:1988
*****  ADCT-88     ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS
        ART:00008
LEG:FED MPR:000065 ANO:2002
(MEDIDA PROVISÓRIA 65/2002 CONVERTIDA NA LEI 10.559/2002)
LEG:FED LEI:010559 ANO:2002
LEG:FED LEI:012016 ANO:2009
*****  LMS-09      LEI DO MANDADO DE SEGURANÇA
        ART:00010