RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1319515
Órgão Julgador: PRIMEIRA SEÇÃO
Relator: Ministro(a) NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Publicação: DJE, 21/09/2012
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. ART. 7º DA LEI Nº
8.429/92. TUTELA DE EVIDÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA. PERICULUM IN MORA.
EXCEPCIONAL PRESUNÇÃO. FUNDAMENTAÇÃO NECESSÁRIA. FUMUS BONI IURIS.
NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO. CONSTRIÇÃO PATRIMONIAL PROPORCIONAL À
LESÃO E AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO RESPECTIVO. BENS IMPENHORÁVEIS.
EXCLUSÃO.
1. Trata-se de recurso especial em que se discute a possibilidade de
se decretar a indisponibilidade de bens na Ação Civil Pública por
ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 7º da Lei
8.429/92, sem a demonstração do risco de dano (periculum in mora),
ou seja, do perigo de dilapidação do patrimônio de bens do acionado.
2. Na busca da garantia da reparação total do dano, a Lei nº
8.429/92 traz em seu bojo medidas cautelares para a garantia da
efetividade da execução, que, como sabemos, não são exaustivas.
Dentre elas, a indisponibilidade de bens, prevista no art. 7º do
referido diploma legal.
3. As medidas cautelares, em regra, como tutelas emergenciais,
exigem, para a sua concessão, o cumprimento de dois requisitos: o
fumus boni juris  (plausibilidade do direito alegado) e o periculum
in mora (fundado receio de que a outra parte, antes do julgamento da
lide, cause ao seu direito lesão grave ou de difícil reparação).
4. No caso da medida cautelar de indisponibilidade, prevista no art.
7º da LIA, não se vislumbra uma típica tutela de urgência, como
descrito acima, mas sim uma tutela de evidência, uma vez que o
periculum in mora não é oriundo da intenção do agente dilapidar seu
patrimônio e, sim, da gravidade dos fatos e do montante do prejuízo
causado ao erário, o que atinge toda a coletividade. O próprio
legislador dispensa a demonstração do perigo de dano, em vista da
redação imperativa da Constituição Federal (art. 37, §4º) e da
própria Lei de Improbidade (art. 7º).
5. A referida medida cautelar constritiva de bens, por ser uma
tutela sumária fundada em evidência, não possui caráter sancionador
nem antecipa a culpabilidade do agente, até mesmo em razão da perene
reversibilidade do provimento judicial que a deferir.
6. Verifica-se no comando do art. 7º da Lei 8.429/1992 que a
indisponibilidade dos bens é cabível quando o julgador entender
presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de
improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora
implícito no referido dispositivo, atendendo determinação contida no
art. 37, § 4º, da Constituição, segundo a qual "os atos de
improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e
o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem
prejuízo da ação penal cabível".
7. O periculum in mora, em verdade, milita em favor da sociedade,
representada pelo requerente da medida de bloqueio de bens,
porquanto esta Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o
qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de
conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao
comando normativo do art. 7º da Lei n. 8.429/92. Precedentes: (REsp
1315092/RJ, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão
Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em
05/06/2012, DJe 14/06/2012; AgRg no AREsp 133.243/MT, Rel. Ministro
CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/05/2012, DJe 24/05/2012;
MC 9.675/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA,
julgado em 28/06/2011, DJe 03/08/2011; EDcl no REsp 1211986/MT, Rel.
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/05/2011, DJe
09/06/2011.
8. A Lei de Improbidade Administrativa, diante dos velozes tráfegos,
ocultamento ou dilapidação patrimoniais, possibilitados por
instrumentos tecnológicos de comunicação de dados que tornaria
irreversível o ressarcimento ao erário e devolução do produto do
enriquecimento ilícito por prática de ato ímprobo, buscou dar
efetividade à norma afastando o requisito da demonstração do
periculum in mora (art. 823 do CPC), este, intrínseco a toda medida
cautelar sumária (art.789 do CPC), admitindo que tal requisito seja
presumido à preambular garantia de recuperação do patrimônio do
público, da coletividade, bem assim do acréscimo patrimonial
ilegalmente auferido.
9. A decretação da indisponibilidade de bens, apesar da
excepcionalidade legal expressa da desnecessidade da demonstração do
risco de dilapidação do patrimônio, não é uma medida de adoção
automática, devendo ser adequadamente fundamentada pelo magistrado,
sob pena de nulidade (art. 93, IX, da Constituição Federal),
sobretudo por se tratar de constrição patrimonial.
10. Oportuno notar que é pacífico nesta Corte Superior entendimento
segundo o qual a indisponibilidade de bens deve recair sobre o
patrimônio dos réus em ação de improbidade administrativa de modo
suficiente a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo
ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível
multa civil como sanção autônoma.
11. Deixe-se claro, entretanto, que ao juiz responsável pela
condução do processo cabe guardar atenção, entre outros, aos
preceitos legais que resguardam certas espécies patrimoniais contra
a indisponibilidade, mediante atuação processual dos interessados -
a quem caberá, p. ex., fazer prova que determinadas quantias estão
destinadas a seu mínimo existencial.
12. A constrição patrimonial deve alcançar o valor da totalidade da
lesão ao erário, bem como sua repercussão no enriquecimento ilícito
do agente, decorrente do ato de improbidade que se imputa, excluídos
os bens impenhoráveis assim definidos por lei, salvo quando estes
tenham sido, comprovadamente, adquiridos também com produto da
empreitada ímproba, resguardado, como já dito , o essencial para sua
subsistência.
13. Na espécie, o Ministério Público Federal quantifica inicialmente
o prejuízo total ao erário na esfera de, aproximadamente, R$
15.000.000,00 (quinze milhões de reais), sendo o ora recorrente
responsabilizado solidariamente aos demais agentes no valor de R$
5.250.000,00 (cinco milhões e duzentos e cinquenta mil reais). Esta
é, portanto, a quantia a ser levada em conta na decretação de
indisponibilidade dos bens, não esquecendo o valor do pedido de
condenação em multa civil, se houver (vedação ao excesso de
cautela).
14. Assim, como a medida cautelar de indisponibilidade de bens,
prevista na LIA, trata de uma tutela de evidência, basta a
comprovação da verossimilhança das alegações, pois, como visto, pela
própria natureza do bem protegido, o legislador dispensou o
requisito do perigo da demora. No presente caso, o Tribunal a quo
concluiu pela existência do fumus boni iuris, uma vez que o acervo
probatório que instruiu a petição inicial demonstrou fortes indícios
da ilicitude das licitações, que foram suspostamente realizadas de
forma fraudulenta. Ora, estando presente o fumus boni juris, como
constatado pela Corte de origem, e sendo dispensada a demonstração
do risco de dano (periculum in mora), que é presumido pela norma, em
razão da gravidade do ato e a necessidade de garantir o
ressarcimento do patrimônio público, conclui-se pela legalidade da
decretação da indisponibilidade dos bens.
15. Recurso especial não provido.

Decisão:
Vistos, relatados e discutidos esses autos em que são partes as
acima indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA SEÇÃO do Superior
Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas
taquigráficas, o seguinte resultado de julgamento:
"A Seção, por maioria, vencidos os Srs. Ministros Relator e Cesar
Asfor Rocha, negou provimento ao recurso especial, nos termos do
voto do Sr. Ministro Mauro Campbell Marques."
Votaram com o Sr. Ministro Mauro Campbell Marques os Srs. Ministros
Benedito Gonçalves, Teori Albino Zavascki, Arnaldo Esteves Lima,
Humberto Martins e Herman Benjamin.
Ausente, ocasionalmente, o Sr. Ministro Francisco Falcão.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Castro Meira.

Jurisprudência citada: (IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE
DE BENS - PERICULUM IN MORA PRESUMIDO)
     STJ - <<REsp 1315092>>-RJ, <<AgRg no AREsp 133243>>-MT,
           <<MC 9675>>-RS, <<EDcl no REsp 1211986>>-MT
(IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE
DE BENS - REQUISITOS)
     STJ - <<REsp 1135548>>-PR, <<REsp 1115452>>-MA
(IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE
DE BENS - LIMITES)
     STJ - <<REsp 1195828>>-MA, <<AgRg na MC 15207>>-RJ,
           <<AgRg nos EDcl no Ag 587748>>-PR
(VOTO VENCIDO - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INDISPONIBILIDADE DE
BENS - FUMUS BONI JURIS E PERICULUM IN MORA - DEMONSTRAÇÃO)
     STJ - <<REsp 905035>>-SC, <<REsp 469366>>-PR,
           <<AgRg no REsp 422583>>-PR
(VOTO VENCIDO - IMPROBIDADE - INDISPONIBILIDADE DE BENS - PROVA DA
DILAPIDAÇÃO DO PATRIMÔNIO - IMPRESCINDIBILIDADE)
     STJ - <<AgRg no REsp 1168259>>-RJ
Informações complementares:      (VOTO VENCIDO) (MIN. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO)
     Não  é  possível  a  decretação da indisponibilidade de bens de
indiciado  por  improbidade  administrativa  no âmbito de ação civil
pública  na hipótese em que não foi demonstrado o periculum in mora,
pois o deferimento de medidas cautelares se subordina à demonstração
do  fumus  boni juris e do periculum in mora, sendo que este último,
por se tratar de requisito de natureza factual, não se pode ter como
configurado  com  a  só aceitação da inicial, devendo, portanto, ser
demonstrado  o fundado temor de desvio, danificação ou ocultação dos
bens  do  acionado,  a  fim de gerar a convicção do juiz em torno do
perigo  efetivo  de  dano  ao  ente  lesionado, não se confundindo a
jurisdição cautelar com o pedido principal.
     Não  é  possível  a  decretação da indisponibilidade de bens de
indiciado  por  improbidade  administrativa  no âmbito de ação civil
pública  na  hipótese  em  que não restou demonstrado o periculum in
mora, porque, no contexto da jurisdição cautelar, para o deferimento
de  medidas   liminares   ou  antecipatórias,  deve  o  julgador  se
assegurar  que estejam presentes os seus requisitos autorizadores, o
periculum in mora e o fumus boni iuris, pois se trata de providência
que  tem   finalidade  exclusivamente  preventiva,  não  veiculando,
portanto, qualquer eficácia dotada de definitividade, não possuindo,
assim,  a  restrição  à  disponibilidade  de  bens  patrimoniais  de
qualquer  espécie  qualquer  eficácia  expropriatória,  dada  a  sua
provisoriedade.
     Não  é  possível  a  decretação da indisponibilidade de bens de
indiciado  por  improbidade  administrativa  no âmbito de ação civil
pública  na hipótese em que não foi demonstrado o periculum in mora,
tendo  em  vista  que,  no  contexto  da jurisdição cautelar, para o
deferimento  de medidas liminares ou antecipatórias, deve o julgador
assegurar-se  que  estejam  presentes  o periculum in mora e o fumus
boni  iuris, pois a repressão a quaisquer ilícitos e a persecução da
reparação  dos seus danos, devem se processar com estrita obediência
às  garantias  subjetivas,  não  podendo  as  autoridades superar os
limites  do ordenamento jurídico, nem interpretar as normas pondo-as
em confronto com os superiores princípios do sistema.
     Não  é  possível a decretação da indisponibilidade de bens como
decorrência  direta  do indiciamento por improbidade administrativa,
pois  o  sistema jurídico brasileiro tem como fundamento o princípio
da  dignidade  da  pessoa humana a envolver, no seu desdobramento, a
presunção   de   inocência   contra   qualquer   imputação,  somente
excepcionada quando demonstrada a necessidade do seu afastamento.
     Não  é  possível a decretação da indisponibilidade de bens como
decorrência  direta  do  indiciamento por improbidade administrativa
com  fundamento  no  artigo 37, §4º, da Constituição Federal, pois a
redação  do mencionado artigo estabelece que as sanções aplicáveis à
improbidade  administrativa deverão se efetivar na forma prevista em
lei,  remetendo  a  aplicação dessas sanções à disciplina do sistema
processual,  sendo  que  o  artigo  16  da  Lei  8.429/92  submete a
constrição dos bens do acionado à existência de fundados indícios de
responsabilidade,  prevendo  esse  mesmo  artigo,  no seu §1º, que o
sequestro de bens será processado de acordo com os artigos 822 a 825
do CPC.
     Não  é  possível a decretação da indisponibilidade de bens como
decorrência  direta  do indiciamento por improbidade administrativa,
com  fundamento  no  artigo  37, §4º da Constituição Federal, pois a
redação  do mencionado artigo estabelece que as sanções aplicáveis à
improbidade  administrativa deverão se efetivar na forma prevista em
lei,  remetendo  aplicação  dessas  sanções  à disciplina do sistema
processual,  sendo  que  o artigo 16, §2º da Lei 8.429/92 estabelece
que,   quando   for  o  caso,  o  pedido  de  sequestro  incluirá  a
investigação,  o  exame  e o bloqueio de bens, o que demonstra que o
bloqueio   de   bens  tem  a  sua  efetivação  regida  pelas  normas
processuais  que se aplicam a todas tutelas cautelares que o sistema
jurídico acolhe.
Referências legislativas: LEG:FED LEI:008429 ANO:1992
*****  LIA-92    LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
        ART:00001   ART:00007   ART:00016   PAR:00001   PAR:00002
        ART:00017   PAR:00006
LEG:FED CFB:****** ANO:1988
*****  CF-1988   CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
        ART:00037   PAR:00004   ART:00093   INC:00009
LEG:FED LEI:005869 ANO:1973
*****  CPC-73    CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973
        ART:00789   ART:00822   ART:00823   ART:00824   ART:00825