RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1752162
Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA
Relator: Ministro(a) HERMAN BENJAMIN
Publicação: DJE, 01/07/2021
IP         VOL.:00128           PG:00321
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL
E AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REPARAÇÃO DE DANO
CAUSADO PELA NÃO ALOCAÇÃO DE RECURSOS PARA A ÁREA DE SAÚDE DO MÍNIMO
CONSTITUCIONAL NO ANO DE 2005. REPARAÇÃO INTEGRAL DEVIDA.
CONDENAÇÃO DA UNIÃO AO CONDICIONAMENTO DA REMESSA DE FUTUROS
REPASSES AO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS - FPE. PROVIMENTO DO
RECURSO ESPECIAL DO MPF. CONDENAÇÃO PECUNIÁRIA DE CARÁTER
COMPENSATÓRIO DESTINADA A FUNDO ESPECÍFICO. INEXISTÊNCIA DE CONFUSÃO
ENTRE CREDOR E DEVEDOR. ORIENTAÇÃO EM CONFORMIDADE COM A
JURISPRUDÊNCIA DO STJ. NÃO CONHECIMENTO DO AGRAVO EM RECURSO
ESPECIAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO.
HISTÓRICO DA DEMANDA
1. Na origem, foi proposta Ação Civil Pública pelo Ministério
Público Federal, que objetiva a condenação do Estado do Rio de
Janeiro a reparar o dano causado pela não alocação de recursos para
a área de saúde. Visava também à condenação da União a condicionar
os repasses do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e as
transferências constitucionais à efetiva aplicação do montante na
área de saúde.
2. O Tribunal de origem, por maioria, julgou "parcialmente
procedente a ação, determinando a condenação do Estado do Rio de
Janeiro a reparar o dano causado pela não aplicação do mínimo
constitucional na área de saúde no ano de 2005, através do pagamento
de indenização fixada no montante de R$18.352.515,13 (dezoito
milhões, trezentos e cinquenta e dois mil, quinhentos e quinze reais
e treze centavos), equivalente a 10% do valor que deixou de ser
aplicado na área de saúde naquele exercício, atualizado com base no
Manual de Cálculos da Justiça Federal. O valor deverá ser revertido
ao Fundo Estadual de Saúde, na forma do art. 13 da Lei n° 7.347/85.
Apelação da União Federal provida para afastar a sua condenação a
condicionar os repasses dos valores destinados ao FPE e de
transferências voluntárias, à comprovação do cumprimento do
pagamento da indenização."
3. Entendeu-se no aresto que violaria o princípio da razoabilidade a
fixação do quantum indenizatório no exato valor de R$ 183.525.151,
39. Isso porque o montante acabou sendo aplicado em favor dos
cidadãos do Estado do Rio de Janeiro, com o respaldo do Tribunal de
Contas do Estado.
4. Ademais, concluiu-se por "afastar a condenação da UNIÃO a
condicionar os repasses dos valores destinados ao FPE e de
transferências voluntárias à comprovação do pagamento da
indenização", por ter sido considerada tal medida "gravame
excessivo".
5. Merece registro o voto vencido nessa decisão, exarado pelo
Relator originário da demanda, favorável ao provimento parcial da
remessa necessária e do apelo do Estado do Rio de Janeiro,
diminuindo o valor fixado a título de aporte devido para ações em
programas de saúde (R$ 183.525.151,39), de modo a assegurar o
comando constitucional alusivo ao orçamento da saúde, uma vez que
entendeu que deveria o percentual de 12% ser calculado sobre o
orçamento de R$13.899.637.397,84 (treze bilhões, oitocentos e
noventa e nove milhões, seiscentos e trinta e sete mil, trezentos e
noventa e sete reais e oitenta e quatro centavos), condicionada a
transferência de verbas do FPE pela União à comprovação de que
seriam alocadas para ações e programas de saúde.
6. Ressalvadas as divergências nos votos vencedor e vencido, ambos
concordam em que inexiste inconstitucionalidade na Resolução
322/2003, do Conselho Nacional de Saúde, que fixou parâmetros a
serem observados para aplicação da Emenda Constitucional 29, de 13
de dezembro de 2000; e que o Estado do Rio de Janeiro, de forma
cabal, violou o ordenamento constitucional ao excluir da base de
cálculo para os gastos com a saúde os recursos destinados ao Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização
do Magistério - Fundef.
7. Assim, cinge-se a controvérsia às questões do percentual do
quantum indenizatório, bem como à condenação da União ao
condicionamento de futuros repasses ao Fundo de Participação dos
Estados.
RECURSO ESPECIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
8. Entendeu o Tribunal de origem que o orçamento do ano 2005 seria
fato pretérito e consumado e que a verba que deveria ter sido usada
na área de saúde teve outra destinação, sendo inviável o
desfazimento ou acerto daquele orçamento, tampouco a intervenção nas
futuras dotações orçamentárias.
9. O acórdão objurgado criou parâmetro punitivo da conduta do Estado
do Rio de Janeiro, aplicando-lhe o equivalente a 10% da verba
apurada pelo relator como não aplicada em programas e ações de
saúde, sob o argumento de que feriria "o limite da razoabilidade a
fixação do valor da indenização pelo valor da diferença que deixou
de ser aplicada na saúde naquele ano (R$ 183.525.151,39)", uma vez
que se estaria desconsiderando "que os recursos não aplicados na
área de saúde, foram destinados ao beneficio dos cidadãos do Estado
do Rio de Janeiro em outras áreas, como educação, segurança,
transporte, igualmente importantes.
10. Haja vista ser incontroverso nos autos o efetivo desvio de verba
orçamentária destinada exclusivamente à saúde, sua aplicação em
outras áreas de serviço público não pode servir de argumento para a
redução do quantum, até porque as condições de serviço público
oferecido à população, sobretudo no setor de saúde, encontram-se
imensamente precárias.
11. Assim, se determinado valor deveria, por força de norma
constitucional, ter sido aplicado na saúde, e o Estado alocou-o para
programas diversos, a devolução de tal valor à sua área de origem,
em sua totalidade, deve ser efetivada como forma de restaurar a
ordem pública.
12. A cominação de uma espécie de multa de 10% sobre o montante
desviado (como estipulado no acórdão recorrido) revela-se medida
desprovida de compatibilidade lógica com o desenvolvimento da
argumentação disposta no próprio voto vencedor, estando em efetiva
dissonância da legislação que rege a matéria, que prevê sempre valor
indenizatório equivalente ao prejuízo apurado em cada hipótese
concreta, conforme se infere dos ditames do art. 944 do Código
Civil.
13. Também quanto ao entendimento do Tribunal de origem de "afastar
a condenação da UNIÃO a condicionar os repasses dos valores
destinados ao FPE e de transferências voluntárias à comprovação do
pagamento da indenização", merece reforma o acórdão recorrido.
14. Compete à União fiscalizar a alocação das verbas por ela
repassadas aos Estados com destinação certa e identificada,
provenientes do Fundo Nacional de Saúde e, portanto, vinculadas ao
SUS, bem como sua indeclinável atribuição constitucional de, diante
da inobservância de tais normas, deixar de repassar os valores
referentes ao Fundo de Participação dos Estados.
15. Nesse ponto, verifica-se que no próprio voto-vista vencedor
consignou-se que existe norma constitucional expressa - art. 160,
parágrafo único, II - prescrevendo a retenção de valores pela União
em desfavor dos Estados, especificamente em casos de descumprimento
do mínimo constitucional aplicável na área de saúde, o que torna a
condenação da União perfeitamente consonante com a finalidade do
nosso ordenamento jurídico.
16. Cumpre transcrever, quanto à matéria, a fundamentação do voto
vencido exarado nos autos, in verbis: "Concernente à arguição de que
a União não pode intervir na aplicação dos recursos pelos
Estados-Membros, destaca-se que não se pretende com a presente ação
a 'intervenção' Federal na esfera discricionária do Estado, mas sim,
que auxilie na fiscalização da correta aplicação dos recursos
públicos da saúde destinados aos Estados-Membros. No mais, repise-se
que não há como afastar a União da atribuição de fiscalizar os
recursos postos à disposição dos Estados, pois tais recursos são
repassados diretamente do Fundo Nacional de Saúde para os fundos
estaduais e municipais de saúde. Outrossim, importante destacar que
quando o assunto é saúde, não se têm exclusividade das verbas
originadas pela repartição de receitas constitucional. No objeto da
demanda incluem-se também as verbas oriundas do Fundo Nacional de
Saúde - verbas do SUS -, cuja guarda e fiscalização compete, por
força de expressa determinação legal e, portanto estreme de dúvidas,
à União. Ademais, sabe-se que o bloqueio de cotas do Fundo de
Participação dos Estados não resolve, por si só, o problema da não
aplicação mínima de verbas em saúde, pois não tem o poder de
desfazer tais aplicações. Contudo, tal medida, caso deferida,
auxiliará no alcance, pelo Estado, do percentual mínimo a ser
destinado para programas e ações de saúde."
17. Especificamente no tocante aos recursos destinados ao SUS, o
repasse, embora tenha previsão constitucional, é regido por
condições estabelecidas em leis específicas, como preconiza o art.
195, § 10, da Constituição Federal. Assim, a Lei 8.080/1990
regulamenta o repasse de verbas para o SUS, tratando da matéria no
art. 33.
18. Nos termos do disposto no § 4° do art. 33 da Lei 8.080/1990,
cabe ao Ministério da Saúde fiscalizar a aplicação dos recursos
repassados aos Estados e Municípios e aplicar as sanções cabíveis em
caso de malversação. Mostra-se indubitável a responsabilidade da
União no presente feito, já que versa exatamente sobre
irregularidades na aplicação de verbas do SUS.
AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL
DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
19. Alega o agravante ter sido afrontado o art. 381 do Código Civil,
ao se negar a confusão existente entre o credor e o devedor; o art.
186 Código Civil e o art. 13 da Lei 7.347/1985, no seu entender
equivocadamente adotado no caso sub judice. Sustenta não incidir no
caso a Súmula 83 do STJ, pois não se firmou no STJ a tese no mesmo
sentido da decisão recorrida.
20. A jurisprudência do STJ apresentada na decisão que inadmitiu o
Recurso Especial demonstra de forma incontestável que "não há que se
falar na existência de confusão patrimonial, nos termos estatuídos
no artigo 381 do CPC, pois a condenação pecuniária possui caráter
compensatório e é destinado à Fundo Específico."
21. É incogitável a existência de confusão patrimonial, arguida pelo
Estado do Rio de Janeiro, nos termos estatuídos no art. 381 do CPC,
pois a condenação pecuniária possui caráter compensatório e
destina-se a Fundo Específico, conforme entendimento do Superior
Tribunal de Justiça, motivo pelo qual se adota no caso a Súmula 83
do STJ.
22. Por outro lado, como bem pontuou o Parquet federal às fls.
1404-1408, e-STJ, "a jurisprudência desta Corte é consolidada no
sentido de ser possível a condenação por danos morais coletivos, em
sede de Ação Civil Pública, eis que 'a possibilidade de indenização
por dano moral está prevista no art. 5º, inciso V, da Constituição
Federal, não havendo restrição da violação à esfera individual. (...
)'."
23. Tendo sido o recurso inadmitido com fundamento na Súmula 83 do
STJ, caberia ao agravante indicar julgados atuais do STJ sobre a
matéria, a fim de demonstrar que a orientação desta Corte é diversa
da do Tribunal a quo ou que não se encontra pacificada. Poderia
ainda, se fosse o caso, ter demonstrado a existência de distinção do
caso tratado nos autos, mas não o fez. Precedentes: AgInt no AREsp
1.297.703/MS, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe
28/6/2019; REsp 1.814.798/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda
Turma, DJe 17/6/2019; AgInt no AREsp 1003467/MG, Rel. Ministro
Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 13/3/2017.
CONCLUSÃO
24. Recurso Especial do Ministério Público Federal provido, e Agravo
em Recurso Especial do Estado do Rio de Janeiro não conhecido.

Decisão:
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior
Tribunal de Justiça:  ""A Turma, por unanimidade, deu provimento ao
recurso do Ministério Público Federal, e Agravo em Recurso Especial
do Estado do Rio de Janeiro não conhecido, nos termos do voto do(a)
Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Og Fernandes,
Mauro Campbell Marques, Assusete Magalhães e Francisco Falcão
votaram com o Sr. Ministro Relator."

Jurisprudência citada: (PROCESSUAL CIVIL - RECURSO ESPECIAL - SÚMULA 83 DO STJ -
IMPUGNAÇÃO)
   STJ - <<AgInt no AREsp 1322384>>-RJ,
         <<AgInt no AREsp 1297703>>-MS,
         <<AgInt no AREsp 1003467>>-MG
Informações complementares:      "Consigne-se que a redução do valor do aporte a valores quase
insignificantes diante da magnitude do orçamento estadual e dos
desvios comprovados torna ineficaz qualquer punição de caráter
'didático-pedagógico' que se pretenda".
Referências legislativas: LEG:FED CFB:****** ANO:1988
*****  CF-1988    CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
        ART:00005 INC:00005 ART:00160 PAR:ÚNICO INC:00002
        ART:00195 PAR:00010 ART:00198 PAR:00002 INC:00002
        INC:00003
(ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, II, E ART. 198, § 2°, II E III, COM A
REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 29/2000)
LEG:FED EMC:000029 ANO:2000
LEG:FED RES:000322 ANO:2003
(CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE - CNS)
LEG:FED LEI:007347 ANO:1985
*****  LACP-85    LEI DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA
        ART:00013
LEG:FED LEI:010406 ANO:2002
*****  CC-02    CÓDIGO CIVIL DE 2002
        ART:00381 ART:00944
LEG:FED LEI:008080 ANO:1990
        ART:00033 PAR:00004
LEG:FED SUM:****** ANO:****
*****  SUM(STJ)    SÚMULA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
        SUM:000083