RECURSO ESPECIAL (REsp)
Processo: 1802031
Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA
Relator: Ministro(a) HERMAN BENJAMIN
Publicação: DJE, 11/09/2020
Tipo de decisão: ACÓRDÃO

Ementa:
ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ATIVIDADE PESQUEIRA. LEI 11.959/2009.
LICENCIAMENTO AMBIENTAL. ART. 10, CAPUT, DA LEI 6.938/1981. AUSÊNCIA
DE LICENÇA DE OPERAÇÃO. ARTS. 60 E 70 DA LEI 9.605/1998 C/C O ART.
66 DO DECRETO 6.514/2008. PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL. LEI
COMPLEMENTAR 140/2011. SISNAMA - SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE.
RESOLUÇÃO CONAMA 237/1997. EFEITOS DO ATO DE PROTOCOLO E DA
TRAMITAÇÃO DE PEDIDO DE LICENÇA OU AUTORIZAÇÃO AMBIENTAL. OMISSÃO OU
INEFICÁCIA DOS ÓRGÃOS LOCAIS. COMPETÊNCIA SUPLETIVA DO IBAMA.
1. Trata-se, na origem, de Ação Anulatória de auto de infração
lavrado pelo Ibama contra "Norte Pesca SA", por exercício de
atividade econômica pesqueira sem Licença de Operação válida, em
desrespeito ao art. 10, caput, da Lei 6.938/1981, à Lei 9.605/1998 e
ao Decreto Federal 6.514/2008. O ilícito vem confessado pela
empresa, embora alegue, em defesa, que teria requerido, e ainda
dependia de deferimento, renovação de licença anterior.
2. A empresa autuada exerce, inequivocamente, atividade pesqueira,
nos termos da Lei 11.959/2009. Irrefutável a competência federal
para apreciar a matéria, sobretudo porque, no nosso ordenamento
contemporâneo, a fauna ictiológica, a fauna malacológica, a
carcinofauna, corais e outros seres vivos aquáticos não integram o
domínio privado, e sim o domínio público, nele avultada a conexão
com a União: são bens públicos o meio hídrico e os seres vivos que
naturalmente (naturalis libertas) nele se encontrem.
3. Sob o ângulo técnico-jurídico, licenciamento ambiental designa
procedimento administrativo formal, ínsito ao poder de polícia da
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, de controle do uso
dos recursos naturais e da degradação do meio ambiente. Constitui
gênero do qual derivam (como espécies de ato final) licença e
autorização ambiental. Ou seja, falar de licenciamento ambiental é
falar de autorização e licença, o que importa dizer que, em regra,
os mecanismos de garantia da sociedade e das gerações futuras
aplicáveis na expedição de licença ambiental se impõem
simetricamente na autorização.
COMPETÊNCIAS AMBIENTAIS DO ESTADO
4. Na arquitetura constitucional, divide-se, em duas famílias, a
competência do Estado, em sentido amplo, no domínio do Direito
Ambiental. De um lado, a  competência legislativa ambiental; do
outro, a competência de implementação ambiental (= atribuição para
administrar, também chamada de material). Ao manejar essas
modalidades de competência ambiental, o legislador, o administrador
e o juiz empenham-se intensamente em evitar centralização cega que,
de cima para baixo, fulmine o princípio federativo, e
descentralização cega que o aniquile ao reverso, de baixo para cima.
5. Distinguem-se competência de licenciamento e competência de
fiscalização e repressão, inexistindo correlação automática e
absoluta entre os seus regimes jurídicos. Segundo a jurisprudência
do STJ, atividades licenciadas ou autorizadas (irrelevante por quem)
- bem como as não licenciadas ou autorizadas e as não licenciáveis
ou autorizáveis - podem ser, simultaneamente, fiscalizadas e
reprimidas por qualquer órgão ambiental, cabendo-lhe alçadas de
autuação, além de outras, daí decorrentes, como interdição e
punição: "havendo omissão do órgão estadual na fiscalização,  mesmo
que  outorgante  da licença ambiental, o IBAMA pode  exercer  o  seu
poder de polícia administrativa, porque não se pode  confundir
competência  para licenciar com competência para fiscalizar" (AgInt
no REsp 1.484.933/CE, Relatora Min. Regina Helena Costa, Primeira
Turma, DJe de 29/3/2017, grifo acrescentado). No mesmo sentido: AgRg
no REsp 711.405/PR, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe
de 15/5/2009; REsp 1.560.916/AL, Rel. Ministro Francisco Falcão,
Segunda Turma, DJe de 9/12/2016; AgInt no REsp 1.532.643/SC, Rel.
Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 23/10/2017. Cf.
também: "o poder de polícia ambiental pode ser exercido por qualquer
dos entes da federação atingidos pela atividade danosa ao meio
ambiente" (AgInt no AREsp 1.148.748/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, Segunda Turma, DJe de 24/5/2018, grifo acrescentado).
6. O princípio da unicidade do licenciamento ambiental significa que
o procedimento correrá, formalmente, perante apenas um dos entes
federativos, evitando-se, assim, duplicidade ou triplicidade capazes
de ocasionar ações paralelas, desconexas ou não, que poderiam
angariar incerteza e desperdício de recursos humanos, técnicos e
financeiros, em prejuízo da eficiência e da segurança jurídica.
7. A unicidade é apenas procedimental, o que se encaixa
perfeitamente no federalismo cooperativo, em si nada de anômalo,
exceto se trouxer, em contrabando, tentativa de retirar, debilitar
ou esvaziar poderes constitucionalmente atribuídos, ou seja, calar
participação útil da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
como afazeres próprios do exercício de sua autonomia e competência
comum (CF, arts. 18, caput, e 23, VI e VII). Unicidade não implica
monopólio ou menosprezo, nem transmutação do comum em exclusividade.
PROTOCOLO DE PEDIDO DE LICENÇA OU AUTORIZAÇÃO
8. Insustentável o argumento da recorrente de que a ação
fiscalizadora e repressiva do Ibama seria indevida porque no momento
da autuação tramitava requerimento de renovação de licença
ambiental. Quanto a isso o Tribunal de origem consignou: "a licença
ainda não havia sido expedida, dadas as diversas exigências não
cumpridas pela empresa".
9. Ao contrário do que afirma a autuada (estaria ela "amparada por
tramitação de licença perante o órgão municipal", grifei), lídimo
amparo legal só possui aquele que age sob a égide de prévio e válido
licenciamento ambiental. Evidentemente, quem requer à Administração,
enquanto aguarda não passa de requerente, status postulatório que se
mantém até a concessão efetiva do ato pretendido. Daí inconcebível
que o interessado se sinta ou se comporte como se já fosse titular
de direito administrativamente reconhecido, pois, no máximo, estampa
mera expectativa de outorga. Tal qual sucede com a Carteira Nacional
de Habilitação (CNH), mero protocolo ou tramitação de pedido de
autorização ou licença, original ou em renovação, nada legitima,
nada garante, nada promete, nada insinua, nada adianta. Tampouco
exime de responsabilidade administrativa, civil e penal aquele que,
por sua conta e risco,  avança com empreendimento ou atividade ao
arrepio da lei, na marra mesmo, substituindo-se, sem título ou
mandato, ao Estado, em processo de apropriação individual de função
pública (poder de polícia) indelegável e não privatizável.
10. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não
provido.

Decisão:
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior
Tribunal de Justiça:  ""A Turma, por unanimidade, conheceu em parte
do recurso e, nessa parte, negou-lhe provimento, nos termos do voto
do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Og
Fernandes, Mauro Campbell Marques, Assusete Magalhães e Francisco
Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator."

Jurisprudência citada: (LICENCIAMENTO AMBIENTAL - FISCALIZAÇÃO - ÓRGÃO COMPETENTE)
   STJ - <<AgInt no REsp 1676465>>-SP
(IBAMA - PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA - COMPETÊNCIA)
   STJ - <<AgInt no REsp 1484933>>-CE,
         <<AgRg no REsp 711405>>-PR,
         <<REsp 1560916>>-AL,
         <<AgInt no REsp 1532643>>-SC,
         <<AgInt no AREsp 1148748>>-RJ
(PROTOCOLO DE TRAMITAÇÃO DE PEDIDO DE LICENÇA OU DE AUTORIZAÇÃO -
EFEITOS)
   STJ - <<REsp 1728334>>-RJ
Notas: Tema: Meio Ambiente.
Referências legislativas: LEG:FED LEI:011959 ANO:2009
        ART:00001 INC:00002 INC:00003 ART:00004 ART:00005
        ART:00006 PAR:00001 INC:00003 PAR:00002
LEG:FED LCP:000140 ANO:2011
        ART:00003 INC:00001 INC:00004 ART:00013 PAR:00001
        ART:00014 PAR:00003 PAR:00004 ART:00017 ART:00018
        ART:00023 PAR:ÚNICO