La justice face à la crise - Jean-Claude Trichet
Central bank: ecb | Type: speech | Date: 2009-12-07

La justice face à la crise

Discours d’ouverture de Jean-Claude Trichet, Président de la BCEau colloque « La justice face à la crise »organisé par la Cour d’appel de ParisParis, le 7 décembre 2009 Mesdames et Messieurs, C’est pour moi un honneur et un grand plaisir de participer à ce colloque organisé à la Première Chambre de la Cour d’appel de Paris et je tiens avant tout à remercier les organisateurs de m’y avoir invité.

Le sujet ‘ la justice face à la crise’ est extrêmement pertinent.

Le nombre des contentieux bancaires a considérablement augmenté en raison de la crise, en France comme dans d’autres États membres de l’Union européenne, et les tribunaux ont un rôle d’autant plus important à jouer dans ce contexte, pour la protection des parties intéressées et la recherche du juste équilibre entre les différents droits fondamentaux.

Je souhaiterais aborder deux sujets très importants du point de la Banque centrale européenne et qui sont au cœur du colloque que vous avez organisé.

L’un concerne le débat sur le redressement des banques et le second est relatif à la lutte contre le financement du terrorisme et le blanchiment d’argent.

Enfin, j’évoquerai la réponse que la BCE a apportée à la crise.

Permettez-moi tout d’abord de dire quelques mots sur le redressement des banques et le rôle des tribunaux.

Gestion des crises bancaires transfrontalières L’une des leçons de la crise en cours est qu’il est nécessaire de trouver des mesures de redressement des banques en difficulté qui soient plus efficaces en situation d’urgence.

Comme vous le savez, de nombreuses initiatives ont été déjà prises tant au niveau international (G20) qu’au niveau de l’Union européenne pour réformer les structures réglementaires applicables aux banques et autres établissements financiers. À juste titre, ces initiatives se concentrent également sur les groupes financiers transfrontaliers car ceux-ci représentent un risque particulier.

Les événements de septembre 2008 nous montrent bien quelles peuvent être les conséquences de la faillite d’une seule institution financière sur le système financier mondial.

Je reviendrai sur ce thème lorsque j’aborderai la réponse de la BCE à la crise.

L’harmonisation du droit des faillites bancaires – par ailleurs extrêmement difficile - ne se trouve pas à l’ordre du jour dans un avenir prévisible.

Toutefois, sur le plan juridique, il y a beaucoup à faire pour conforter les initiatives actuelles.

Permettez-moi de partager avec vous quelques réflexions sur ce que je considère comme étant les principales questions juridiques pour concevoir tout futur cadre de redressement des banques transfrontalières d’importance systémique – et le rôle des tribunaux dans ce cadre.

Principales questions juridiques

1.

Facteur déclencheur du redressement d’une banque En premier lieu, dans tout régime juridique de redressement des banques, les conditions qui déclenchent l’intervention de l’autorité compétente doivent être juridiquement clairement établies.

Dans une procédure d’insolvabilité normale, l’insolvabilité est déclarée à la demande du débiteur ou du créancier, lorsqu’un test juridique d’insolvabilité est satisfait et la procédure a pour objectif la satisfaction des créanciers.

Dans le cadre du redressement d’une banque, la procédure serait toutefois initiée par l’autorité compétente et le principal objectif vise à préserver la stabilité financière, la protection des déposants, etc. Il est donc d’autant plus fondamental que le facteur déclencheur de l’intervention soit juridiquement certain.

Il doit également être suffisamment précis pour éviter qu’il ne soit contesté, mais suffisamment souple pour donner une certaine discrétion aux autorités.

2.

Panoplie d’instruments de redressement

En second lieu, les autorités compétentes doivent disposer des instruments appropriés pour intervenir rapidement en situation d’urgence dans un établissement d’importance systémique afin d’empêcher qu’une défaillance ne produise une série d’ondes de chocs déferlant sur le système financier.

Nous estimons que d’importants progrès restent à faire pour que les Etats de l’Union européenne disposent de tous les instruments nécessaires.

Il serait utile que les autorités disposent d’une panoplie de mesures efficaces qu’elles puissent contrôler entièrement.

Cette panoplie d’instruments pourrait utilement comprendre le pouvoir d’adopter un plan de redressement pour la banque défaillante et/ou le pouvoir de la restructurer, c’est-à-dire de modifier la structure du capital et/ou de sa gouvernance, si nécessaire sans l’approbation préalable des actionnaires.

Nous ne devons pas nous voiler la face.

Le recours à l’argent public pour permettre le retour d’une institution à la viabilité - lorsque les actionnaires ne le pourront ou ne le feront pas - ne peut être accepté qu’à condition de procéder à une importante restructuration, le cas échéant.

En l’absence d’un instrument de restructuration juridiquement solide, on risque de se retrouver dans une situation où les actionnaires retardent ou font obstacle à une opération de restructuration.

Ceci étant dit, une restructuration peut porter atteinte au droit de propriété et à d’autres droits fondamentaux des actionnaires.

Ces droits sont garantis par les législations nationales et par le droit international.

Il est par conséquent indispensable que la restructuration soit fondée sur un cadre juridiquement solide et clair qui respecte pleinement les droits des intéressés.

Les tribunaux jouent un rôle central en contrôlant la légalité des mesures et en assurant le respect des droits fondamentaux.

Puis-je me permettre d’ajouter que le droit communautaire des sociétés lui-même peut constituer un obstacle à une restructuration rapide car il exige qu’une assemblée générale se réunisse pour prendre les décisions relatives à la société, telles qu’une augmentation de capital, une fusion ou une scission.

Il me paraît nécessaire de revoir ces dispositions à la lumière de la crise.

Compte tenu des difficultés qui se sont fait jour au cours de cette crise pour certains groupes bancaires internationaux, l’idée que ces grands groupes soumettent des plans précis de redressement ou de liquidation à l’autorité de surveillance chef de file est intéressante.

Cette idée est maintenant soutenue par la Communauté internationale qui s’efforce de tirer toutes les leçons de la crise.

Il convient d’en examiner toutes les modalités de mise en œuvre ce qui suppose un important travail de juristes au niveau européen et au niveau mondial.

Dans ce contexte, l’idée de conférer aux autorités de surveillance le pouvoir de transférer les actifs entre les différentes entités d’un groupe, sans tenir compte de leur personnalité juridique soulève d’importantes questions juridiques.

D’une part, sur le plan juridique et en simplifiant à l’extrême, les personnes morales sont titulaires de droit et d’obligation, et le fait de faciliter les transferts d’actif avec une importante moins-value entre les différentes personnes morales d’un groupe bancaire et financier n’est pas simple à résoudre au regard du droit des sociétés, de la législation en matière d’insolvabilité, de la législation prudentielle et même du droit pénal et pourrait être contesté par les tiers sur les marchés de capitaux.

D’autre part, il convient d’éviter une approche réglementaire incitant les banques à se développer au sein de l’Union européenne par création de filiales plutôt que de succursales, car cela conduirait à une plus grande compartimentalisation du marché intérieur.

Dans ce domaine, une distinction peut peut-être être faite entre le régime applicable au sein de l’Union européenne et le régime applicable aux groupes bancaires exerçant leurs activités en dehors du marché intérieur européen.

3.

Coopération entre les tribunaux et avec l’autorité de surveillance Enfin, dans la nouvelle architecture de surveillance proposée par la Commission et décidée, dans son principe par le dernier Conseil ECOFIN du 2 décembre, les autorités de surveillance devront coopérer beaucoup plus étroitement dans le règlement des crises bancaires transfrontalières.

Il se peut toutefois que l’autorité de surveillance du secteur bancaire ne soit pas toujours l’autorité compétente pour le redressement des banques.

Dans un grand nombre d’États membres, les tribunaux prennent les décisions concernant les interventions dans les banques en difficulté, ou interviennent dans de telles décisions.

Le nouvel environnement réglementaire est susceptible de poser un problème pour les autorités de surveillance, notamment dans les États membres où les tribunaux ou d’autres autorités sont essentiellement chargés d’autoriser les interventions dans les banques.

Il sera par conséquent indispensable que le tribunal compétent travaille étroitement avec l’autorité de surveillance nationale dans ces cas, à moins que l’Union européenne ne s’engage dans la définition d’un cadre juridique de coopération des tribunaux compétents en matière d’insolvabilité dans ce domaine bancaire.

La lutte contre le blanchiment d’argent et contre le financement du terrorisme Pour poursuivre, j’aimerais vous dire quelques mots sur un sujet auquel nous portons, à la Banque centrale européenne, une attention particulière, et qui est naturellement très important aux yeux des magistrats : il s’agit de la lutte contre le blanchiment d’argent et contre le financement du terrorisme.

J’évoquerai aussi quelques-unes des évolutions récentes intervenues en ce qui concerne ce que l’on nomme les “juridictions non coopératives” lesquelles recouvrent un éventail de cas très différents.

Certes, ce domaine ne fait pas partie des fonctions statutaires de mon Institution mais non seulement il participe à la dimension morale de l’économie financière mais encore il s’impose comme une condition “sine qua non” sans laquelle il n’est envisageable d’assurer de manière durable la stabilité financière, sujet au coeur des préoccupations de toute banque centrale.

Durant ces derniers mois, nous observons que des progrès majeurs ont été réalisés, sous l’impulsion du G20 et du Conseil de stabilité Financière (Financial Stability Board).

La BCE participe régulièrement aux réunions du Groupe d’action Financière (GAFI) [1] en tant qu’observateur et conseil, rôle qu’elle détient également dans le Comité de Prévention contre le blanchiment et le financement du Terrorisme auprès de la Commission Européenne; il s’agit d’organes régulateurs de premier plan, au niveau international pour le premier, puisque le GAFI est l’auteur des 40 Recommandations (contre le blanchiment) et 9 Recommandations Spéciales (concernant la lutte contre le financement du Terrorisme); et pour le second il s’agit du comité participant à l’élaboration des règles communautaires (notamment les récentes Directives Européennes contre le Blanchiment).

Nous nous félicitons des progrès réalisés tant au plan de l’amélioration des Recommandations du GAFI qui constituent les standards internationaux en ce domaine et voyons que ces standards sont partagés par un nombre grandissant de pays (près de 190) adhérant au GAFI ou à ses sous-groupes régionaux.

Il faut souligner que le GAFI a mis en place un système d’évaluation mutuelle pour vérifier si les pays ont bien tenu compte sur le plan législatif, réglementaire, juridictionnel, du corpus de standards internationaux dont il est l’auteur; ce système d’évaluation ou de « revue par les pairs » a fait ses preuves et, à l’évidence, il participe très efficacement à l’application effective et à l’extension géographique de la reconnaissance de ces normes.

Le GAFI publiera au début 2010 une liste de pays à haut risque.

Je souhaiterais maintenant aborder un sujet connexe au précédent, qui a retenu ces derniers mois l’attention des médias, en particulier lors des réunions du Groupe des 20 à Londres et plus récemment du sommet de Pittsburgh.

Il s’agit des « États ou territoires non coopératifs » ; cette appellation recouvre un groupe très hétérogène de cas, allant du paradis réglementaire, fiscal, aux centres financiers off-shore dans lesquels l’essentiel de l’activité se fait avec une clientèle non résidente, utilisant notamment des fonds spéculatifs.

A cet égard, il faut rappeler que la cible du G20, ce sont les juridictions et les centres financiers off-shore qui refusent de coopérer et d’échanger des informations avec l’administration, ou la justice – sur des affaires de blanchiment, de lutte contre le financement du terrorisme ou de fraude fiscale.

Il faut reconnaître qu’à cet égard, un progrès sans précédent a été enregistré depuis le sommet du G20 à Londres, en avril dernier, sous les auspices de l’OCDE, grâce aux travaux du Forum mondial sur l’échange de renseignements.

De très nombreuses conventions fiscales d’échanges d’informations ont été signées.

Il reste à voir concrètement si ces engagements seront réellement suivis d’effet: je note que, de façon similaire à ce qui se passe par le GAFI, un système d’évaluation mutuelle ou de “revue par les pairs” a été introduit par le Forum, ce qui devrait inciter les pays concernés à coopérer effectivement avec leur partenaires quand l’occasion s’en présente.

Encore plus coercitif, un ensemble de sanctions, certaines de nature fiscale, d’autres de nature réglementaire (par exemple en terme de surcharge en capital) sont à l’étude et devraient compléter ce nouveau dispositif.

J’ajoute qu’au niveau européen, en plus des Directives récentes sur le Blanchiment et le financement du Terrorisme qui sont en cours de transposition dans les États Membres, d’autres Directives en préparation ou récemment adoptées (Directive en projet sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs, ou encore la Directive concernant les Marchés d’Instruments Financiers – MIFID) traitent entre autres, de ces problématiques relatives aux centres financiers off-shore non coopératifs.

Toutes ces initiatives bilatérales, multilatérales, et européennes visant à rétablir transparence et équité dans la sphère économique arrivent à un moment important.

La Communauté internationale a pris pleinement conscience du fait que la stabilité financière internationale exigeait transparence et intégrité des marchés financiers.

Ceci m’amène à aborder un troisième thème qui touche directement les fonctions de la Banque centrale européenne, et la réponse que celle-ci a apportée à la crise.

La réponse de la BCE à la crise.

Au cours de la dernière décennie, le système financier s’est progressivement détourné de sa mission traditionnelle, celle de favoriser les échanges commerciaux et les investissements dans l’économie réelle en permettant une diversification appropriée des risques inhérents à toute activité économique.

En principe, l’innovation et la libéralisation financière permettent de mieux gérer les risques économiques.

Mal maîtrisées, en revanche, elles ont conduit à l’accumulation de risques financiers démesurés et incontrôlés.

Le dénouement soudain de cette décennie de développements inconsidérés dans la sphère financière, nous le connaissons aujourd’hui : une crise financière d’ampleur historique à l’échelle mondiale.

Les premiers craquements sont apparus dès l’été 2007.

Et c’est la chute d’une seule institution financière en septembre 2008 qui a agi comme un détonateur, révélé la fragilité du système financier mondial et déclenché une crise sans précédent depuis la deuxième guerre mondiale.

D’une crise de confiance à grande échelle, nous sommes passés à une panique financière mondiale.

Il faut bien se rendre compte que sans la rapidité, l’ampleur et l’audace des décisions qui ont été prises par les banques centrales d’un côté et les gouvernements et les parlements de l’autre, nos économies auraient sombré dans une dépression profonde.

Dans un système financier globalisé, la crise de liquidités se serait rapidement propagée à l’échelle mondiale, et transformée en crise de solvabilité de l’ensemble du système financier.

C’est le secteur bancaire dans son ensemble qui aurait dû alors être déclaré en faillite avec des conséquences gravissimes pour l’économie.

De tels défis exigent des responsables beaucoup de lucidité et la capacité d’agir rapidement en prenant des mesures à la hauteur des défis, considérables et imprévus, imposés par les circonstances.

Au moment du début des turbulences, la Banque centrale européenne (BCE) a été le premier institut d’émission à prendre des mesures exceptionnelles dans ses opérations de refinancement du secteur bancaire.

Avec l’intensification de la crise financière, nous avons pris des mesures de politique monétaire sans précédents.

Certaines, comme la baisse de notre taux directeur de 325 points de base depuis octobre 2008, font partie de la panoplie de mesures communément utilisées par les banques centrales.

Outre cette baisse inédite, la plus forte jamais réalisée sur une aussi courte période en Europe, nous avons eu recours à des mesures de politique monétaire non conventionnelles qui, ensemble, constituent notre politique de soutien renforcé du crédit.

Ces mesures exceptionnelles et principalement orientées vers le système bancaire visent à soutenir les flux de crédit à un niveau supérieur à celui qui aurait résulté d’une simple baisse des taux d’intérêt.

Avec l’intensification de la crise en septembre 2008 les opérations sur le marché interbancaire se sont pratiquement interrompues, grippant ainsi le premier rouage du mécanisme de transmission des décisions de politiques monétaires.

Pour pallier ce dysfonctionnement symptomatique d’une grave crise de liquidités, nous avons en premier lieu ajusté de manière significative nos opérations régulières de refinancement.

Nous avons élargi de manière temporaire la liste déjà longue des actifs éligibles dans nos opérations de refinancement.

Enfin, pour compléter les mesures de gestion de la liquidité que je viens de décrire, nous avons entamé un programme d’achat d’obligations sécurisées émises par les banques.

Ces décisions très audacieuses qui ont toutes été prises avec rapidité ont permis d’éviter qu’une crise financière majeure ne se transforme, compte tenu des liens extrêmement étroits entre la sphère financière et l’économie réelle, en dépression.

Comme je l’ai dit au nom du Conseil des Gouverneurs jeudi dernier, l’amélioration progressive de l’activité économique au deuxième semestre de cette année confirme que nous sommes sortis de la période de chute libre qui a marqué les six mois qui ont suivi l’intensification de la crise en septembre 2008 et les prévisions des experts de l’Eurosystème comprennent une croissance positive bien que faibles de l’économie de la zone euro en 2010, une forte incertitude entourant ces perspectives La stabilité des prix est le mandat qui nous a été donné par nos démocraties.

Le Conseil des Gouverneurs de la BCE, fidèle à son mandat, a préservé et renforcé la crédibilité de l’euro en matière de stabilité des prix à moyen terme, au cours des onze premières années de la monnaie unique.

Cette crédibilité a permis d’ancrer solidement les anticipations d’inflation à un niveau conforme à notre définition, « moins de 2%, et proche de 2% ».

Avant la crise, cette crédibilité nous a permis d’éviter l’inflation qui aurait pu résulter des hausses importantes des prix du pétrole et des matières premières.

Pendant la crise l’ancrage solide des anticipations d’inflation nous a efficacement protégé contre la matérialisation du risque de déflation.

Grâce à toutes les mesures qui ont été prises en réponse à l'intensification de la crise financière, nous avons soutenu à la fois la liquidité du secteur bancaire et la reprise de l'économie de la zone euro.

La transmission de la politique monétaire s'effectuant avec un certain décalage, notre action devrait continuer de se répercuter progressivement sur l'économie.

Lors de la réunion du Conseil des gouverneurs de jeudi dernier, nous avons confirmé que le niveau actuel des taux d’intérêt était approprié, et nous avons pris des mesures pour initier de manière progressive notre stratégie de sortie de crise, tout en continuant de fournir au système bancaire de la zone euro un soutien en liquidité pour une période prolongée et à des conditions très favorables, et de faciliter l'octroi de crédits à l'économie de la zone euro.

En particulier, nous avons indiqué que l’opération de refinancement d’une durée d’un an, prévue pour le mois de décembre, serait la dernière.

En outre nous avons établi le calendrier des opérations de refinancement du premier trimestre 2010 de manière à ajuster graduellement la fréquence et la maturité des opérations de refinancement des banques.

Pour l'avenir, le Conseil des gouverneurs dénouera en temps opportun et de façon progressive les mesures exceptionnelles d'apport de liquidité qui ne s'avèreront plus autant nécessaires que par le passé.

Afin de contrer efficacement toute menace pesant sur la stabilité des prix à moyen et long terme, la liquidité fournie sera absorbée lorsque ce sera nécessaire.

Le Conseil des gouverneurs continuera ainsi d'assurer un ancrage solide des anticipations d'inflation à moyen terme.

Cet ancrage est indispensable pour favoriser durablement la croissance et l'emploi et contribuer à la stabilité financière.

La Banque centrale européenne, avec l’ensemble des banques centrales de l’Eurosystème – en France avec la Banque de France – s’efforce d’apporter stabilité et confiance à la zone euro.

L’intensification de la crise économique et financière a été due à une perte brutale de confiance.

Nos 330 millions de concitoyens peuvent continuer de compter sur la Banque centrale européenne pour être une ancre de stabilité et une source de confiance.

[1]En anglais Financial Action Task Force (FATF)