贯彻落实新预算法，提升国库服务水平
Central bank: pboc | Type: statement | Date: 2015-05-25

[人民金融]:5月22日下午2点半，中国人民银行国库局局长刘贵生、副局长董化杰将做客人民网，敬请关注！[09:42][主持人]:大家好，欢迎各位收看人民网访谈节目，我是吴靖。在2015年1月1号开始新的《预算法》开始实施，《预算法》有经济宪法之称，应该说是关乎国家、社会和每个公民的切身利益，从《预算法》修订过程当中我们就可以看到，在目前所有公开征集意见的60部法律之中，《预算法》征集到的意见在数量上位居第二，可见社会关注程度之高，今年恰逢国家《国家金库条例》颁布30周年，《国家金库条例》赋予了人民银行经理国库的职责，国库管理与《预算法》和《国家金库条例》关系密切，相信有很多网友都很关注30年来我国国库管理改革发展，以及人民银行如何旅行经理国库职责的有关情况，今天我们非常荣幸在演播室请到了两位嘉宾，和我们一起分享这样一个话题，我们来认识一下，坐在我身边的这位是人民银行国库局局长刘贵生先生，欢迎您。[14:30][刘贵生]:各位网友大家好。[14:30][主持人]:还有一位人民银行国库局副局长董化杰先生，欢迎您。[14:30][董化杰]:各位网友大家好！[14:30][主持人]:欢迎二位。[14:31][刘贵生]:各位网友大家好，今天我很高兴与化杰局长一起来到人民网，与广大网友就大家感兴趣的有关国库方面的问题进行直接的交流。首先，我要特别感谢人民网为我们提供了这样一个和广大网友直接交流的机会，也特别感谢人民网长期以来对我们国库工作的关心和支持。同时，我也借此机会对广大的网友长期以来对国库工作的关心、关注和支持表示衷心的感谢。[14:31][主持人]:再次欢迎刘局长，刘局长我们大家其实很多朋友对国库工作非常感兴趣，但是我们对于国库局感觉很陌生，所以想请您介绍一下国库局日常的工作有哪些？[14:31][刘贵生]:国库我形象的比喻就像一个图书馆，这个图书馆有那么几个要素。一个是要有一栋房子，或者是一个建筑物群。这是建筑物。第二是要有库存之物，就是管理的图书，第三就是通往图书馆的道路，还有安全保卫措施。第四就是图书管理人员。[14:32][刘贵生]:四个方面，建筑物、图书、通道以及图书馆的人员。这个国库也包含这四个方面，第一个方面就是一栋房子，或者一个建筑物群，这个房子和建筑物里面是什么呢？就是国库资金，然后就是有进出国库的道路，最后就是一批我们管库的人员。古代国库就是这四个方面。现代的国库看不见，是一种无形的国库，现在的国库建筑物和建筑物群由什么取代？就是由银行账户来取代的，里面的资金原来是金银财宝，现在是什么呢？就是数字化的货币，都是一些电子货币。然后进出国库道路由什么取代的呢？就是由各类信息系统取代，然后是管库的人马，现代和古代国库管理人员都是差不多的。现代国库也是这四个要素组成的。所以我们现在国库工作主要是干什么？主要四个部分，一个是国库账户管理，第二是国库资金管理，第三国库信息系统建设，第四是国库组织机构建设。[14:35][主持人]:所以听您这样形象的比喻，我们对于国库工作更加亲民了，离我们更近了。回到今天这个主题上来讲，我们知道今年新的《预算法》开始实施之后，应该说对国库工作有了一系列新的规定，这些规定包括哪些呢？[14:36][刘贵生]:这是个很好的问题 。就是关于新的《预算法》对国库工作究竟有哪些新的规定？这个问题实际上在《预算法》修订之前，在修订的过程中和《预算法》修订以后，很长一段时间内，都有一种不同的意见，认为新的《预算法》至少在国库管理方面好像没有新内容，没有什么新观点，没有体现与时俱进的这种新要求。我个人认为这种观点还是片面的，有失偏颇的。2014年8月31号，全国人大常务委员会第四次审议通过了新的《预算法》，我记得是2014年的9月1号，我在《金融时报》发表了一篇《进一步坚持和完善央行经理国库职责》的文章，在这篇文章里我是从七个方面，总结了新的《预算法》在国库管理方面的新的规定。[14:39][刘贵生]:这七个方面，一个方面是第一次在新的《预算法》里明确了政府的全部收入都要上缴国库。同时对财政专户的开设做了最严格的限定。[14:39][刘贵生]:第二是第一次在新的《预算法》里面明确要求应该开展预算收支绩效的评价。[14:39][刘贵生]:第三是第一次在新的《预算法》里面对预算会计的核算基础做出了明确规定。[14:40][刘贵生]:第四是第一次在《预算法》里面对国库现金管理提出了明确的要求。[14:40][刘贵生]:第五是第一次在新的《预算法》里面，专门对退库的事项作出了明确规定。[14:40][刘贵生]:第六是第一次在《预算法》对“国库集中收付制度”作出了明确的规定。[14:40][刘贵生]:最后一项是在新的《预算法》里面，对办理政府收支事项的各种违规的行为，及其承担的法律责任提出了更加全面的、更加具体的、更加明确的要求。这就是新的《预算法》新的规定。[14:40][主持人]:刘局长我们知道在《预算法》修订过程当中，关于国库管理制度问题一直是争论的焦点，新的《预算法》继续明确了中国人民银行经理国库体制。国库管理体制的具体内容是什么？央行的经理国库管理体制怎么样完善呢？[14:49][刘贵生]:这确实是大家比较关心的问题。我们国家究竟是实行央行经理国库体制还是实行央行代理国库体制，一直以来是一个争论的焦点问题，在媒体平台我们把它简单的概括为经代之争，这种争论持续了至少有十年以上的时间。经过长期的争论、充分的讨论和广泛的征求意见，新的《预算法》里继续明确了央行经理国库体制，由此可见，央行经理国库体制是更加符合国际惯例、更加符合中国国情的一种更加科学、合理的制度安排。人民银行经理国库已经走过了30年的历程，长期的实践证明央行经理国库制度具有坚实的实践基础、制度基础、技术基础和组织保障。而且实践也证明，央行经理国库制度权责清晰、运行良好、成效显著。[14:50][刘贵生]:刚刚网友问到，央行经理国库制度有什么具体内容。[14:50][刘贵生]:总体来说，央行经理国库的内容应该是非常丰富的，比如我们人民银行国库系统的近3万名干部职工，承担着要把各级政府的收入收缴入库、妥善保管然后高效支拨这个繁重任务。政府资金一个是层级多，一个是种类多，一个是资金体量大。要把这么多的资金收缴入库、妥善保管、有效支拨，同时还要承担这些资金保值、增值的责任，应该说是责任重大，使命光荣。这里面讲到国库管理的具体内容，它主要是体现在《国家金库条例》里面，所描述的人民银行经理国库的六项职责和人民银行履行这些职责所赋予的六项权限之中。[14:50][刘贵生]:这六项职责我就不一一的讲了，我把它概括为两个字叫“办理”，对于六项权限我概括为四个字叫“拒绝办理”，所以我通俗的说，人民银行经理，什么叫经理？经理就等于办理加拒绝办理，办理就是在国家法律和有关政策规定范围内，按照财政部门的要求办理所有政府资金的入库、出库，专业术语就是收纳、划分、留解、退付和支拨。拒绝办理就是对违反国家法律规定和政策要求的有关收支业务我们要拒绝办理。所以在这样一个过程中，财政部门是财政收支的决策者，人民银行是收支指令的执行者。国库就是财政把钱放在中央银行，中央银行来为财政提供三个确保的服务，就是确保国库资金安全完整，确保国库资金收缴支拨准确及时，确保国库资金保值增值的基础性的金融服务。[14:50][刘贵生]:刚刚问到下一步如何进一步完善央行经理国库体制，我想主要是从以下六个方面来做好工作，推动体制的完善：[14:53][刘贵生]:一是加快建立国库单一账户制度，推动政府的全部收入收缴入库，清理整顿财政专户，实现国库收支一本帐。二是改革完善国库集中收付制度，从两个方面，一个是改革国库集中收付制度的方式，一个是优化国库集中收付制度的流程。三是积极稳妥地推进国库现金管理。四是切实加强国库事中监督。五是进一步提高国库统计分析的水平。六是推进国库信息系统的建设，不断地提高国库资金运行的效率。[14:53][主持人]:谢谢刘局长分享国库管理的内容和完善的方案。接下来想请教董局长，我们知道这次新的《预算法》当中明确规定国家实行国库集中收缴和集中支付制度，请您给我们谈一谈集中收付制度改革取得的成效有哪些？目前还是不是存在着一些不足的问题？[15:00][董化杰]:各位网友好。这位网友所提的，新《预算法》规定国家实行国库集中收缴和国库集中支付制度，我们通常称为国库集中收付制度。2001年人民银行与财政部一起启动开展了国库集中收付制度改革试点，当时国务院明确提出了要建立以国库单一帐户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库集中收付制度的改革目标。改革试点对通过征收机关和预算单位设立多重账户、分散进行财政性资金缴库与拨付的方式进行了重大变革。十多年来，在财政部门和人民银行等各方的积极努力下，国库集中收付制度改革试点取得了明显的成效。[15:00][董化杰]:第一是改革试点的层级从中央级扩展至乡镇一级，改革的范围逐渐覆盖到所有预算单位。第二是财政资金大量滞留在征收单位和预算单位的许多问题得到有效的解决，资金收支环节当中的过渡性账户大量减少，资金收支更加顺畅，资金分散管理的状况得到改善，财政的调控能力也得到了明显的增强，这是改革的第二个成效。改革的第三个成效，我们依托为深化改革而建立的财税库银横向联网系统，还有国库会计数据集中系统等多个信息化平台，来为改革服务，使得国库资金的拨付能够及时的到达收款人的银行账户；从收入环节来讲，纳税人缴纳税款可以足不出户，就能把应缴税款从自己的账户直接扣划至国库，大大方便了纳税人，赢得了纳税人的广泛赞誉，这是我们改革取得的一些重要的成效。[15:01][董化杰]:当然这个改革进行到今天，正像前面刘局长所言，在集中收付制度改革当中仍然存在一些问题和不足，比如说财政专户的数量依然很多，这是一个大的问题。再一个是财政资金分散存放与管理的状况并没有得到根本性的改观。还有收支运转环节比较多，资金入库的速度比较慢，因为在收支环节当中有很多的账户，滞留了入库的速度。以及资金信息相对分散，还有国库监督职能在这种方式下也难以完全发挥等等。这些问题我们寄希望于按照党中央、国务院关于加强预算透明、公开、监督的更高要求，按照建立现代公共财政、建立阳光财政的普遍诉求，在贯彻落实新《预算法》当中进一步加以解决。[15:01][主持人]:董局长我们现在也知道各界对于财政专户的议论还是很多，财政专户的产生也有其历史的原因，曾经发挥过作用，现在争议为什么这么多，财政专户目前存在着一些问题，这些问题具体指哪些问题呢？[15:08][董化杰]:这位网友所提的财政专户问题，应该是当前国库管理当中的一个重大问题，也是有关部门之间存在分歧的一个比较大的问题，也是社会各界比较关注的问题。那么财政专户的本意是将财政预算外资金和特定专用资金专户存储，单独核算、专款专用，它的目的就是保证资金不被挪做它用。从历史来看，财政专户应该说确实发挥过一定的作用，对于加强预算外资金管理，确保财政资金专款专用，发挥了很好的作用。[15:09][董化杰]:但是从目前来看，财政专户管理当中存在的主要问题，第一个还是专户的数量过多。第二个就是有关部门在银行业金融机构当中多头开立账户。第三是这些账户存放的资金量特别大，大量的财政资金存放在众多的银行账户当中，就容易带来一些问题，第一个不利于各级政府和财政部门准确掌握自身的财力状况，就是说我这一级财政到底有多少钱，财政部门的领导甚至某些具体部门也很难说清楚，因为是分块管理。第二个不利于，是不利于财政资金集中高效管理和统筹使用。第三个就是不利于财政资金安全。第四个不利于阳光财政建设。这种状况也容易诱导商业银行对财政资金进行不正当的竞争，拉存款什么的，尤其拉财政特殊客户。这也和国库集中收付制度改革设定的初衷和目标相违背，因此对于财政专户，我们首先关注存量账户，对于现存过多的财政资金专户我们就要全面清理整顿。第二关于新设财政专户，对于新设的财政专户要依法严格加强管理、严格审批。[15:09][董化杰]:那么从财政专户的规定来看，财政专户开设和管理规定有很多，主要规定有以下几个：一个是2014年新《预算法》明确规定政府的全部收入应该上缴国家金库，任何部门、单位或者个人，不得截留、占用、挪用或者拖欠。对于法律有明确规定，或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院规定设立财政专户，这是一个非常重要的规定，也是去年8月份新法的内容。再一个2010年《社会保险法》规定社会保险基金存入财政专户，这又是一个规定。还有2014年国务院发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》，在这个文里，国务院明确提出了要全面清理整顿财政专户，除了经财政部审核并经国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。还有2012年国务院办公厅转发的财政部《关于进一步加强财政专户管理意见的通知》，这也是一个非常重要的文件，这个文件也会签过中国人民银行。此外，财政部、中国人民银行对于财政专户开设与管理还有很多具体的规定，这里不一一列举。[15:09][主持人]:董局长我们看到很多网友对于国库局的一项非常重要的工作叫国库监管工作很关心，说到财政资金的监督有人大监督、审计监督、公众监督，还有财政部门的内部监督，为什么还要有国库监督，所以想请董局长给他们解释一下，国库监督是一个什么样的工作，具体的内容有哪些？[15:17][董化杰]:这个网友所提的问题非常好。实际上这个问题包含三个小的问题。第一个什么是国库监督。第二个国库监督有哪些具体内容？第三个对财政资金有那么多监督，为什么还搞国库监督，也就是国库监督的必要性。[15:17][董化杰]:第一，什么是国库监督？1985年国务院颁布的《国家金库条例》至今已经执行了30年，这个《条例》它奠定了人民银行经理国库的法律基础。国库监督正是人民银行经理国库制度的核心与关键所在，是人民银行经理国库工作的重要组成部分。开展这项工作意义大、作用好，但是开展起来确实难度也很大。简单的说，国库监督就是国库在办理预算资金收支过程当中，依照法律法规和人大批准的预算等，对预算资金收支事项的合法性、真实性、准确性、及时性等方面实施审核监督，以发挥国库的纠错功能和权益保障的功能的这么一种行为。刚才跟咱们罗总探讨的时候，我有一点启发，我在这儿继续的说下去。说到底国库监督是一种服务，是一种比国库基础服务更高层次的服务，国库能保证预算资金更及时、安全的入库，保证财政资金能够更及时、安全的出库，这就是我们国库所能为政府、为财政、为社会提供的最好服务，这是我们国库监督的意义所在。[15:17][董化杰]:回答第二个小问题，就是国库监督的主要内容。国库监督是对进入国库经收处和进出国库的预算资金实施监督，这是它监督内容的高度概括。具体来讲主要监督两个方面，六个内容。国库监督的两个方面，第一个是对预算资金收纳、划分、留解、退付、支拨和财政存款开户情况进行监督。第二对银行业金融机构代办国库相关业务进行监督。监督的六个内容，指的是，第一个是看看这个资金收缴是否应收尽收。第二资金划分留解是否准确无误。第三是资金退库是否依法合规。第四库款支拨是否及时有据。第五是财政开户是否手续完备。第六是银行业金融机构代办国库相关业务是否尽职尽责。这是我回答的第二个问题。[15:17][董化杰]:那么第三个问题，主要是回答国库监督的必要性。这个网友所提，有人大监督、有审计监督、有公众监督还有财政内部监督，为什么还要国库监督呢？这里我主要讲两个方面：第一是内部监督和外部监督的关系问题。财政内部对于财政资金所实施的内部监督与外部相关部门对财政资金所实施的外部监督是两个东西，虽然它们的监督对象是一样的，都是财政资金，但是它们在监督的内容、方式、方法、要求等各方面都有差异，各有侧重，各不相同，不可替代，这是讲的内部监督和外部监督的管理问题。[15:17][董化杰]:第二个我要说的，目前我国对财政资金的外部监督主要有几个方面，一个是人大的审核监督；一个是审计部门的审计监督；一个是国库部门的审核监督加检查监督；还有一个是社会公众的舆论监督。这是对预算资金实施外部监督的几个链条，它们构成了完整的外部监督整体。这几个方面都不可或缺，谁都替代不了谁。人大的监督主要是事前的，审计的监督和社会公众的舆论监督主要是事后的，国库的监督主要是事中的，是实时的、逐笔的，刚才刘局讲了，这是我们国库监督非常重要的特点，它具有成本低、覆盖广、效果好的特点。因此，就最能在收支运行过程当中及时发现问题、解决问题，守好关口，把牢国库的大门，为确保财政资金安全多加一把放心锁，多筑一道防火墙。这是我们国库监督的独特性所在，每个监督都各有各的特点，我们国库这种监督方式和效果，是其他外部监督所难以达到的，是国库监督必要性、重要性与独特性之所在，也是回答这个网友所说，有那么多各类监督，还要强调和坚持国库监督的根本原因之所在。[15:18][主持人]:n谢谢董局长给我们细致分析国库监督的这么多内容。我们接下来继续请教刘局长，也是网友提出的一系列问题，说到国库现金管理应该说现在各级政府、财政部门和商业银行都非常关注的话题，有人说国库现金管理是现代国库管理的核心，您怎么样去理解这句话的含义？[15:24][刘贵生]:国库现金管理也与刚刚董局所说到的财政专户问题、国库监督问题、国库管理体制问题一样，也是大家比较关注的一个热点问题。而且随着国库收支规模越来越大，国库存款的规模越来越大，所以各个方面，包括政府、财政部门、银行，对于国库现金管理问题关注度也越来越高。国库现金管理是现代国库管理的核心，这是西方国库管理的一个代表性的观点。理解这个观点我想主要是两个方面，一个方面说明国库现金管理很重要；另一个方面是国库现金管理具有关键性的作用。这个重要性主要体现在两个方面，第一方面是开展国库现金管理有助于提高财政资金的使用效益。第二个方面是开展国库现金管理有助于推进国库集中收付制度的改革。它的关键性作用指的什么呢？当然关键性也是重要性的一个体现。就是说国库现金管理是怎么回事呢？就是对于国库收支余额的一种调节，就是国库库款库存规模的调节，当然如果库存的余额多了就投放出去，那就有更多的收益，如果少了就要筹集资金补充库款的不足，这样保证财政资金支付的及时性。[15:24][刘贵生]:国库库款余额比起财政收支的规模肯定是很小的部分，虽然现在很高，也是数以万亿计，但是比收支的规模还是小得很多。尽管余额很小，但是这个国库现金余额具有牵一发而动全身的作用，就像牛的鼻子不大，也不是很重要的部位，但是牵着牛鼻子，再狂野的蛮牛也能够轻松地驾驭，所以在现在国库管理体系里面，国库现金的余额是纲，具有纲举目张，提纲挈领的作用。这是对这句话的理解。[15:24][刘贵生]:另外中央国库现金管理开展了八年了，这八年我们总共向市场投放的资金是3万多亿，累计收回的资金是2.8万亿多，实现的收益是548亿，这是直接的效益，就是资金的收益。除了直接的效益以外，这八年来我们还在以下的五个方面取得了明显的成效：[15:25][刘贵生]:第一方面，中央国库现金管理的制度建设不断的建立健全。第二个方面，中央国库现金管理的信息化系统，它的性能不断在提高，功能在不断的优化，提高了中央国库现金管理操作的效率。第三个方面就是国库定期存款操作基本上实现了常规化。第四方面，中央国库现金管理的风险控制得到了有效的增强。第五方面，在开展中央国库现金管理中我们不断增强了与货币政策的协调性。[15:25][主持人]:最近我们听到国务院领导多次强调要盘活财政存量资金，目前我国库存规模仍然比较大，所以我们也想知道央行开展国库现金管理对于盘活存量资金，是否有助于盘活库存资金？[15:29][刘贵生]:这位网友提的问题很好。国务院领导特别重视盘活财政资金存量问题，克强总理、高丽总理、马凯总理对盘活财政资金存量都作出过一系列重要的批示，盘活财政资金存量对于当前来说促进经济发展也具有十分重要的意义。总体来说，我们盘活财政资金存量是一个比较复杂的系统工程，应该统筹兼顾、突出重点、多措并举、强力推进。但目前我国开展国库现金管理的情况来看，不管是中央国库现金管理还是地方国库现金管理，我们说国库现金管理都还只是将国库库存的一部分投放到商业银行里去，目前就只有这种方式。简要的说，就是把财政资金存在中央银行账户上的一部分资金存放在商业银行，因此，我们说国库现金管理它不是真正的财政支出，它不会降低财政库款的总规模，就是财政存量的总规模它没有降低，国库现金管理就是把原来放在中央银行的资金放在商业银行了，因此，只是改变了库款的存放地点，也正是因为这样，所以我们认为国库现金管理在某种程度上对盘活财政资金存量有一定的作用，因为投放到商业银行，商业银行可以加入到整个社会资金循环周转之中。但是作用还毕竟有限，盘活财政资金存量我们认为还是应该从优化预算管理入手，逐步提高预算编制的准确性，强化预算执行的严肃性，把财政存量资金实实在在、及时、有效、真正的用到那些预算项目上去，这才是真正盘活财政资金存量的根本之策。谢谢。[15:29][主持人]:谢谢刘局长，刚刚您在讲我国开展中央国库现金管理成果的时候，我听您提到了强调国库现金管理与货币政策的协调性，所以我们也想了解一下在开展国库现金管理当中我们为什么要强调中央国库现金管理与货币政策的协调性，起到什么样的作用？[15:33][刘贵生]:之所以在开展国库现金管理过程中要强调国库现金管理工作与货币政策相协调，简要的说，它既有必要性又有可行性。从必要性来看，在开展国库现金管理过程中，无论是向市场上投放国库资金，还是到期收回国库资金，即无论投放还是回收，都是等于向市场注入流动性或者收回流动性，所以国库现金管理的操作必然会对市场的流动性产生不同程度的影响，当然金额大影响大，金额小影响小，而且还可能发生一种扩张的效应。因此，我们在开展国库现金管理中要增强这种协调性，增强这种与货币政策的协调性根本的目的是为了提高宏观政策的有效性，就是财政政策和货币政策的协调性，从而增强整个国家宏观政策的有效性，这是必要性。[15:33][刘贵生]:从可行性来看，开展国库现金管理与货币政策操作，或者说与货币政策制定或者执行是可以协调的。比如说，当商业银行定期存款到期的时候，我们等量地投放出去，或者说保证库款余额不变的情况下，对增量的资金进行操作。甚至当货币政策需要向市场投放流动性的时候，我们可以加大国库现金管理操作的规模，这些都有助于货币政策的操作，有助于货币政策的执行，所以它既有必要性也有可行性。谢谢。[15:33][主持人]:谢谢刘局长给我们做这些解答，今天短短40分钟，但是听刘局和董局二位用这种老百姓能听懂的语言，深入浅出地给我们讲了30年来国库管理改革发展的一些成果，同时也让我们懂得很多人民银行在国库职责方面的相关的情况，非常感谢二位给我们做的深入解读，谢谢。也谢谢大家收看我们今天的节目，再会！[15:33]