TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
TAYFUN CENGİZ BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2013/8463)
Karar Tarihi: 18/9/2014
R.G. Tarih-Sayı: 4/12/2014-29195
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Alparslan
  ALTAN
Üyeler : Recep
  KÖMÜRCÜ
Engin
  YILDIRIM
Celal Mümtaz
  AKINCI
Muammer
  TOPAL
Raportör : Yunus HEPER
Başvurucu : Tayfun
  CENGİZ
Vekili : Av. Mustafa
  ERDOĞDU
Av. Havva
  AKDOĞAN
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvurucu, üyesi olduğu sendikanın tüm Türkiye’de yaptığı
göreve gelmeme çağrısına katılarak görevine gelmediğini, ancak mazeretsiz
olarak göreve gelmediği gerekçesiyle uyarma cezası verildiğini, sendikal
faaliyetlere katılması nedeniyle ceza verilmesinin Anayasa’nın 10., 36., 40. ve
90. maddeleri ile toplantı ve örgütlenme özgürlüğüne ilişkin anayasal haklarını
ihlal ettiğini ileri sürmüş, maddi ve manevi tazminat talebinde bulunmuştur.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru, 19/11/2013 tarihinde Mersin 1. İdare Mahkemesi
vasıtasıyla yapılmıştır. Dilekçe ve eklerinin idari yönden yapılan ön
incelemesinde Komisyona sunulmasına engel bir eksikliğin bulunmadığı tespit
edilmiştir.
3. İkinci Bölüm İkinci Komisyonunca, 19/2/2014 tarihinde
kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına, dosyanın Bölüme
gönderilmesine karar verilmiştir.
4. Bölüm tarafından 13/3/2014 tarihinde yapılan toplantıda
kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar
verilmiştir.
5. Başvuru konusu olay ve olgular 13/3/2014 tarihinde Adalet
Bakanlığına bildirilmiştir. Adalet Bakanlığı görüşünü 14/4/2014 tarihinde
Anayasa Mahkemesine sunmuştur.
6. Adalet Bakanlığı tarafından Anayasa Mahkemesine sunulan
görüş başvurucuya 14/4/2014 tarihinde bildirilmiştir. Başvurucu, Bakanlık
görüşüne karşı beyanda bulunmamıştır.
III. OLAYLAR VE OLGULAR
A. Olaylar
7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle
olaylar özetle şöyledir:
8. Başvurucu, Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası (EĞİTİM
SEN) üyesi bir kamu görevlisidir.
9. EĞİTİM SEN Yönetim Kurulunun 6/3/2012 tarihli kararı ile
28 ve 29 Mart 2012 tarihlerinde tüm ülke çapında “ uyarı grevi ” adı altında işe gelmeme eylemi yapılmasına
karar verilmiştir.
10. Başvurucu bahsi geçen tarihlerde işe gelmemiştir.
11. Başvurucunun görev yaptığı Tarsus İlçe Milli Eğitim
Müdürlüğü, eyleme katılan tüm sendika üyeleri hakkında yürüttüğü idari
soruşturma sonucunda 14/5/2012 tarihli kararı ile “ 28-29 Mart 2012 tarihlerinde mazeretsiz olarak göreve gelmediği ”
gerekçesiyle başvurucuyu uyarma cezası ile cezalandırmıştır.
12. Başvurucunun söz konusu karara yapmış olduğu itiraz
Mersin Valiliğinin 13/6/2012 tarihli kararı ile reddedilmiştir.
13. Başvurucu, hakkında verilen disiplin cezasının iptali
istemiyle 20/7/2012 tarihinde idare mahkemesine iptal davası açmış, Mersin 1.
İdare Mahkemesinin 25/12/2012 tarihli kararı ile dava reddedilmiştir. İlk
Derece Mahkemesinin gerekçesi şöyledir:
“Türk hukukunda kamu görevlilerinin sendika
kurma ve sendikalara üye olma haklarının Anayasa ve Kanunlarla güvence altına
alındığı, nitekim kamu görevlilerinin sendikal haklarını düzenlemek amacıyla
özel kanun niteliğindeki 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununun
çıkarıldığı, bu bağlamda kamu görevlilerinin sendikal örgütlenme hakları var
olmakla birlikte, kamu görevlilerine, "grev" hakkı tanınacağına
ilişkin bir hüküm bulunmaması ve iç hukukumuzda da bu doğrultuda yasal
düzenlemelerin yapılmamış olması karşısında kamu görevlilerinin
"grev" hakkından söz edilmesi mümkün değildir.
…
Bununla birlikte grev yapma hakkı ile ilgili
olarak her ne kadar AİHS'nin 11. maddesinde bu hak açık bir şekilde ifade
edilmemiş ise de; bu hakkın tanınması ve amacına uygun bir şekilde kullanılması
hiç kuşkusuz en önemli sendikal haklardan bir tanesini teşkil etmekle birlikte,
sendika üyelerinin haklarını korumak için gerçekleştirilen eylem ve bu eylemin
sonuçları ile ulaşılmak istenilen amaç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin
gözetilmesi, başvurulan yöntemin ulaşılmak istenilen amaç ile orantılı olması
gerektiği gibi söz konusu eylemin başka kişi veya kişilerin temel hak ve
hürriyetlerine zarar verecek veya engelleyecek nitelikte olmaması
gerekmektedir.
Bu durumda; davacının 28/29 Mart tarihlerinde
iki gün süreyle kesintisiz işe gitmediği, bu durumun ise kamu hizmetinin
devamlılığı ve sürekliliği ilkelerine aykırılık teşkil ettiği gibi bu süre
zarfında öğrencilerin temel hak ve hürriyetleri arasında yer alan eğitim ve öğretim
hakkından yoksun bırakıldıkları birlikte değerlendirildiğinde davacının tespit
edilen fiiline uygun olarak geçmiş hizmetleri de gözetilmek suretiyle tesis
edilen dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.”
14. Başvurucu, İlk Derece Mahkemesinin kararına itiraz etmiş,
Adana Bölge İdare Mahkemesinin 8/5/2013 tarihli kararı ile İlk Derece
Mahkemesinin kararı onanmıştır. Bölge İdare Mahkemesi kararının ilgili kısmı
şöyledir:
“… [k] amu görevlilerinin, ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerinin ve bu
kapsamda özlük ve parasal haklarının, çalışma koşullarının korunması,
iyileştirilmesi, geliştirilmesi, bu konulara dikkat çekilmesinin ve kamuoyu
oluşturulmasının sağlanması amacıyla ve başka seçeneklerinin bulunmaması
durumunda üyesi bulundukları sendikaların aldıkları kararlar uyarınca işi
bırakma eylemlerine katılmaları nedeniyle disiplin cezaları ile
cezalandırılmalarının demokratik bir toplumda gerekli olduğundan söz
edilemeyeceği anlaşılmakta ise de; uyuşmazlık konusu olayda davacının görevine
gelmemesi nedeninin, İlköğretim ve Eğitim Kanunu teklifinin geri çekilmesini
sağlamak, TBMM Genel Kurulunda görüşülerek yasalaşmasını engellemek olduğunun
çekişmesiz olması karşısında dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı
sonucuna varılmıştır. Açıklanan nedenlerle itirazın reddine…
15. Başvurucunun karar düzeltme istemi de Adana Bölge İdare
Mahkemesinin 19/9/2013 tarihli kararı ile reddedilmiştir.
16. Bölge İdare Mahkemesinin ilamı, başvurucuya, 25/10/2013
tarihinde tebliğ edilmiş ve başvurucu, 19/11/2013 tarihinde Anayasa Mahkemesine
bireysel başvuruda bulunmuştur.
B. İlgili Hukuk
17. 14/7/1965 tarih ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun
“ Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı ”
kenar başlıklı 26. maddesi şöyledir:
“Devlet memurlarının kamu hizmetlerini
aksatacak şekilde memurluktan kasıtlı olarak birlikte çekilmeleri veya
görevlerine gelmemeleri veya görevlerine gelipte Devlet hizmetlerinin ve işlerinin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu
doğuracak eylem ve hareketlerde bulunmaları yasaktır”.
18. 657 sayılı Kanun’un “ Disiplin
cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller ” kenar
başlıklı 125. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“Devlet memurlarına verilecek disiplin
cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
…
C - Aylıktan kesme: Memurun, brüt aylığından 1/30 - 1/8 arasında kesinti
yapılmasıdır.
Aylıktan kesme cezasını gerektiren fiil ve
haller şunlardır:
…
b) Özürsüz olarak bir veya iki gün göreve
gelmemek,
…”
19. 657 sayılı Kanun’un 135. maddesi şöyledir:
“Disiplin amirleri tarafından verilen uyarma,
kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe
ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itiraz edilebilir.
İtirazda süre, kararın ilgiliye tebliği
tarihinden itibaren yedi gündür. Süresi içinde itiraz edilmeyen disiplin
cezaları kesinleşir.
İtiraz mercileri, itiraz dilekçesi ile karar
ve eklerinin kendilerine intikalinden itibaren otuz gün içinde kararlarını
vermek zorundadır.
İtirazın kabulü hâlinde, disiplin amirleri
kararı gözden geçirerek verilen cezayı hafifletebilir veya tamamen
kaldırabilirler.
Disiplin cezalarına karşı idari yargı yoluna
başvurulabilir.”
20. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/5/2013 tarih,
2009/63 Esas ve 2013/1998 Karar sayılı ilamının ilgili kısmı şöyledir:
“…
Uyuşmazlıkta, davacının, üyesi bulunduğu
sendikanın yetkili kurullarınca alınan karara uyarak 11/12/2003 tarihinde 1 gün
göreve gelmeme eyleminin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125/C-b maddesi
kapsamında değerlendirilip değerlendirilemeyeceğinin tespiti önem taşımaktadır.
2709
sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 90. maddesinin son fıkrasında; “Usulüne
göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa
Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 07/05/ 2004 - 5170
S.K./7.mad) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin
milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda
farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.” hükmü yer almıştır.
Avrupa
İnsan Hakları Sözleşmesi’nin “Dernek kurma ve toplantı özgürlüğü”nün düzenlendiği 11. maddesinde; herkesin asayişi bozmayan toplantılar yapmak,
dernek kurmak, ayrıca çıkarlarını korumak için başkalarıyla birlikte sendikalar
kurmak ve sendikalara katılmak haklarına sahip olduğu, bu hakların
kullanılmasının, demokratik toplumda zorunlu tedbirler niteliğinde olarak,
ulusal güvenliğin, kamu emniyetinin korunması, kamu düzeninin sağlanması ve suç
işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve
özgürlüklerinin korunması amaçlarıyla ve ancak yasayla sınırlandırılabileceği,
bu maddenin, bu hakların kullanılmasında silahlı kuvvetler, kolluk mensupları
veya devletin idare mekanizmasında görevli olanlar hakkında meşru sınırlamalar
konmasına engel olmadığı kuralına yer verilmiştir.
Avrupa
İnsan Hakları Mahkemesi 15/09/2009 tarihli, Kaya ve Seyhan - Türkiye kararında
( application no . 30946/04);
Eğitim-Sen üyesi öğretmenlere, 11/12/2003 tarihinde KESK’in çağrısına uyarak, parlamentoda tartışılmakta olan kamu yönetimi kanun
tasarısını protesto etmek üzere düzenlenen bir günlük ulusal eyleme katılmaları
nedeniyle 11/12/2003 tarihinde göreve gelmedikleri için uyarma cezası
verilmesinin, her ne kadar bu ceza çok küçük olsa da, sendika üyelerinin
çıkarlarını korumak için meşru grev ya da eylem günlerine katılmaktan
vazgeçirecek bir nitelik taşıdığı, öğretmenlere verilen disiplin cezasının
“acil bir sosyal ihtiyaca” tekâbül etmediği ve bu
nedenle “demokratik bir toplumda gerekli” olmadığı sonucuna varmış, bunun
sonucu olarak, bu davada, başvuranların AİHS’nin 11. maddesi anlamında gösteri
yapma özgürlüğünü etkili bir şekilde kullanma haklarının orantısız olarak
çiğnendiği gerekçesiyle Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesinin ihlal
edildiğine karar vermiştir.
Bu
durumda, davacının, sendikal faaliyet gereği, 11/12/2003 tarihinde göreve
gelmeme eyleminin özürsüz olarak bir veya iki gün göreve gelmemek fiili
kapsamında değerlendirilemeyeceği ve sendikal faaliyet kapsamında bir gün
göreve gelmemek fiilinin mazeret olarak kabulü gerektiğinden, disiplin suçu
teşkil etmeyen eylem nedeniyle davacıya 657 sayılı Kanunun 125/C-b maddesi
uyarınca aylıktan kesme cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka
uyarlık bulunmamıştır.
…”
IV. İNCELEME VE GEREKÇE
21. Mahkemenin 18/9/2014 tarihinde yapmış olduğu toplantıda,
başvurucunun 19/11/2013 tarih ve 2013/8463 numaralı bireysel başvurusu
incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
22. Başvurucu, üyesi olduğu sendikanın tüm Türkiye’de yaptığı
göreve gelmeme çağrısına katılarak görevine gelmediğini, ancak mazeretsiz
olarak göreve gelmediği gerekçesiyle hakkında uyarma cezası verildiğini,
sendikal faaliyetlere katıldığı gerekçesiyle ceza verilmesi ve Anayasa’nın 36.
maddesinde yer alan hak arama hürriyeti, Anayasa’nın 10. maddesinde yer alan
eşitlik hakkı, Anayasa’nın 40. maddesinde yer alan etkili başvuru hakkı, Avrupa
İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (Sözleşme) 11. maddesi ve Avrupa Birliği Temel
Hakları Şartı’nın 28. maddesine aykırı olarak cezalandırılması nedeniyle
Anayasa’nın 90. maddesi ile toplantı ve örgütlenme özgürlüğüne ilişkin anayasal
haklarının ihlal edildiğini ileri sürmüş, maddi ve manevi tazminat talebinde
bulunmuştur.
B. Değerlendirme
1. Kabul
Edilebilirlik Yönünden
23. Başvurucu, Anayasa’nın
10., 36., 40. ve 90. maddeleri ile toplantı ve örgütlenme özgürlüğüne ilişkin
anayasal haklarının ihlal edildiğini iddia
etmiştir.
24. Bakanlık
görüşünde başvurucunun dile getirdiği şikayetlerin Anayasa’nın 51., 53. ve 54.
maddeleri ile Sözleşme’nin 11. maddesinde tanımlanan, toplantı ve örgütlenme
özgürlüğüne ilişkin olduğu belirtilmiştir.
25. Başvurucunun şikâyet ettiği koşullar ve şikâyetlerini
dile getirme biçimi dikkate alınarak bu şikâyetlerin Anayasa’nın 51. maddesi
bağlamında incelenmesi gerekmektedir.
26. Başvurucunun, sendikal faaliyete katıldığı gerekçesiyle
cezalandırılması nedeniyle Anayasal haklarının ihlal edildiğine ilişkin
şikâyetleri açıkça dayanaktan yoksun değildir. Ayrıca başka bir kabul
edilemezlik nedeni de bulunmadığı için başvurunun kabul edilebilir olduğuna
karar verilmesi gerekir.
2. Esas Yönünden
27. Başvurucu, olay tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisinde
yapılmakta olan İlköğretim ve Eğitim Kanunu Tasarısı görüşmelerinin
sonlandırılması ve Tasarı’nın geri çekilmesini sağlamak amacıyla, üyesi olduğu
EĞİTİM SEN Yönetim Kurulunun 6/3/2012 tarihinde 28/29 Mart 2012 günlerinde tüm
Türkiye’de 2 günlük işe gelmeme eylemi yapılmasına karar verdiğini, söz konusu
eyleme katılması nedeniyle hakkında disiplin cezası verilmesinin Anayasa’ya
aykırı olduğunu ileri sürmüştür. Başvurucu, AİHM’in daha önce benzer başvurularda ihlal kararı verdiğini ayrıca Danıştay’ın da
istikrar kazanmış içtihatlarında sendikal faaliyet kapsamında göreve
gelinmemesi fiilinin mazeret olarak kabul edildiğini hatırlatmıştır. Bunlardan
başka başvurucu, sendikal faaliyet çerçevesinde işe gelmeyen sendika üyeleri
hakkında disiplin cezası verilmemesi gerektiğini belirten 1999 tarihli
Başbakanlık genelgesi ile Milli Eğitim Bakanlığının
2012 tarihli yazısına da dayanmıştır.
28. Başvurucu, iç hukuk ve uluslararası hukukta tanınan
haklara dayanarak, demokratik tepkisini göstermek amacıyla söz konusu etkinliğe
katıldığını, kamu görevlilerinin toplu eylem hakkının insan hakları
sözleşmeleri, Anayasa ve mahkeme kararları ile kesin biçimde tanındığını
belirtmiştir. Başvurucu ayrıca Anayasa’nın 2. maddesinde devletin sosyal bir
hukuk devleti olduğunun, 51. maddesinde çalışanların ve işverenlerin,
üyelerinin çalışma ilişkilerinde ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak
ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendika ve üst kuruluşlar kurma ve
bu sendikalara üye olarak bu doğrultuda etkinlik yapma hakkının bulunduğunun,
55. maddesinde çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde
etmeleri için gerekli tedbirlerin alınacağının ve 65. maddesinde de devletin
sosyal ve ekonomik alanlardaki görevlerini yerine getireceğinin vurgulandığına
işaret etmiştir.
29. Bakanlık görüşünde, AİHM’in içtihatları hatırlatılarak başvuruya konu müdahalenin demokratik bir toplumda
gerekli olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılması gerektiği
belirtilmiştir.
30. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendi menfaatlerini
korumak için kendilerini temsil eden kolektif bir oluşum meydana getirerek bir
araya gelme özgürlüğünü ifade etmektedir. “ Örgütlenme ”
kavramının Anayasa çerçevesinde özerk bir anlamı vardır ve bireylerin devamlı
olarak ve eşgüdüm içerisinde yürüttükleri faaliyetlerin hukukumuzda örgütlenme
olarak tanınmaması Anayasa hükümleri kapsamında örgütlenme özgürlüğünün zorunlu
olarak gündeme gelmeyeceği anlamına gelmez.
31. Demokrasilerde vatandaşların bir araya gelerek ortak
amaçları izleyebileceği örgütlerin varlığı sağlıklı bir toplumun önemli bir
bileşenidir. Demokrasilerde böyle bir “ örgüt ”,
devlet tarafından saygı gösterilmesi ve korunması gereken temel haklara
sahiptir. İstihdam alanında kendi üyelerinin menfaatlerinin korunmasını
amaçlayan örgütler olan sendikalar, bireylerin kendi menfaatlerini korumak için
kolektif oluşumlar meydana getirerek bir araya gelebilme özgürlüğü olan
örgütlenme özgürlüğünün önemli bir parçasıdır.
32. Örgütlenme özgürlüğü, bireylere topluluk hâlinde siyasal,
kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkânı sağlar. Sendika
hakkı da çalışanların, bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya
gelerek örgütlenebilme serbestisini gerektirmekte ve bu niteliğiyle bağımsız
bir hak değil, örgütlenme özgürlüğünün bir şekli veya özel bir yönü olarak
görülmektedir ( Belçika Ulusal Polis
Sendikası / Belçika , B.
No: 4464/70, 27/10/1975 § 38).
33. Sendika hakkı ve sendikal faaliyetler Anayasa’nın Sosyal
ve Ekonomik Haklar ve Ödevler bölümünde, 51 ila 54. maddeleri arasında
düzenlenmiştir. Sendika kurma veya sendikalara üye olma özgürlüğü hakkı ise
Anayasa’nın 51. maddesinde yer almaktadır.
34. Anayasa’nın “ Sendika
kurma hakkı ” başlıklı 51. maddesi şöyledir:
“Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma
ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek
için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara
serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse
bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.
Sendika kurma hakkı ancak, millî güvenlik,
kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile
başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla
sınırlanabilir.
Sendika kurma hakkının kullanılmasında
uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir.
…
İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu
alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine
uygun olarak kanunla düzenlenir.
Sendika ve üst kuruluşlarının tüzükleri,
yönetim ve işleyişleri, Cumhuriyetin temel niteliklerine ve demokrasi
esaslarına aykırı olamaz.”
35. Anayasa’nın 51-54. maddelerinde düzenlenen sendikal hak
ve özgürlükler, benzer güvenceler getiren başta Örgütlenme Özgürlüğü Sözleşmesi
ile Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı Sözleşmesi olmak üzere ilgili Uluslararası
Çalışma Örgütü (ILO) Sözleşmeleri ve Avrupa Sosyal Şartı ile tamamlanmaktadır.
Anayasa’nın 51-54. maddelerinde düzenlenen sendikal hak ve özgürlüklerin
kapsamı yorumlanırken bu belgelerde yer alan ve ilgili organlar tarafından
yorumlanan güvencelerin de göz önüne alınması gerekir.
36. Anayasa’nın 51. maddesi, devlet için hem negatif hem de
pozitif yükümlülükler getirmektedir. Devletin, 51. madde çerçevesinde,
bireylerin ve sendikanın örgütlenme özgürlüğüne müdahale etmemeye yönelik
negatif yükümlülüğü, 51. maddenin ikinci ila altıncı fıkralarında yer alan
gerekçelerle müdahaleye izin veren koşullara tabi tutulmuştur. Öte yandan her
ne kadar sendika hakkının asıl amacı, “ bireyi,
korunan hakkın kullanılmasında kamu makamlarının keyfi müdahalelerine karşı
korumak ise de, bundan başka, korunan haklardan etkili bir şekilde yararlanmayı
güvence altına almaya yönelik pozitif yükümlülükler de olabilir ”
(bkz. Wilson, Ulusal Gazeteciler Sendikası
ve Diğerleri/Birleşik Krallık , B. No: 30668/96 , 30671/96 ve 30678/96 , 2/10/2002, § 41).
37. Aslında, devletin pozitif ve negatif yükümlülükleri
arasında kesin ayrımlar yapmak her zaman olanaklı değildir. Buna karşın
devletin bu her iki yükümlülüğüne ilişkin olarak da uygulanacak ölçütlerde de
bir değişiklik olmamaktadır. Devletin ister pozitif ve isterse de negatif
yükümlülüğü söz konusu olsun bireyin ve bir bütün olarak toplumun çatışan
menfaatleri arasında adil bir denge kurulması gerekmektedir (bkz. Sorensen ve Rasmussen /Danimarka, B.
No: 52562/99 ve 52620/99 , 11/1/2006 § 58). Anayasa Mahkemesi bu adil
dengenin kurulup kurulmadığına karar verirken, kamu gücünü kullanan organların
bu alanda belirli bir takdir marjına sahip olduğunu göz önünde bulunduracaktır.
38. Sınırlanabilir bir hak olan sendika hakkı Anayasa’da yer
alan temel hak ve özgürlüklerin sınırlama rejimine tabidir. Anayasa’nın 51.
maddesinin ikinci ve izleyen fıkralarında sendika hakkına yönelik sınırlama
sebeplerine yer verilmiştir. Ancak bu özgürlüklere yönelik sınırlamaların da
bir sınırının olması gerektiği açıktır. Temel hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılmasında Anayasa’nın 13. maddesindeki ölçütler göz önüne alınmak
zorundadır. Bu sebeple sendika hakkına getirilen sınırlandırmaların denetiminin
Anayasa’nın 13. maddesinde yer alan ölçütler çerçevesinde ve Anayasa’nın 51.
maddesi kapsamında yapılması gerekmektedir.
39. Yukarıda anlatılan ilkeler ışığında, başvuru konusu
olayda, sendika hakkının ihlal edilip edilmediğinin değerlendirilmesinde
öncelikle müdahalenin mevcut olup olmadığı ve daha sonra da müdahalenin haklı
sebeplere dayanıp dayanmadığı değerlendirilecektir.
i. Müdahalenin Mevcudiyeti Hakkında
40. Başvurucu, ülke çapında yapılan bir sendika eylemine
katıldığı için kendisi hakkında uyarma cezası verilmesinin sendika hakkına müdahale
teşkil ettiğini iddia etmektedir. Bakanlık görüşünde bu tür cezaların sendika
hakkına müdahale oluşturduğu ifade edilmiştir. Başvurucunun sendikal faaliyet
kapsamında ülke çapında yapılan bir eyleme katılması nedeniyle cezalandırılması
ile başvurucunun sendika hakkına yönelik bir müdahale yapılmıştır.
ii. Müdahalenin Haklı Sebeplere Dayanması
Hakkında
41. Yukarıda anılan müdahale Anayasa’nın 51. maddesinin
ikinci ile altıncı fıkralarında belirtilen haklı sebeplerden bir veya daha
fazlasına dayanmadığı ve Anayasa’nın 13. maddesinde belirtilen koşulları yerine
getirmediği müddetçe Anayasa’nın 13. ve 51. maddelerinin ihlalini teşkil
edecektir. Bu nedenle, müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen öze
dokunmama, Anayasa’nın ilgili maddesinde belirtilmiş olma, kanunlar tarafından
öngörülme, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik
Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun
olup olmadığının belirlenmesi gerekir.
1. Müdahalenin Kanuniliği
42. Yapılan müdahalede, Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci,
üçüncü ve beşinci fıkralarında yer alan müdahalenin “ kanun ”la yapılması şartına
aykırılık bulunduğuna ilişkin bir iddiada bulunulmamıştır. Yapılan
değerlendirmeler neticesinde, 657 sayılı Kanun’un “ Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı ” kenar başlıklı
26. maddesi ile “ Disiplin cezalarının
çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller ” kenar başlıklı 125.
maddesinin “ kanunilik ” ölçütünü
karşıladığı sonucuna varılmıştır.
2. Meşru Amaç
43. İlk Derece Mahkemesi “ davacının
28/29 Mart tarihlerinde iki gün süreyle kesintisiz işe gitmediği, bu durumun
ise kamu hizmetinin devamlılığı ve sürekliliği ilkelerine aykırılık teşkil
ettiği gibi bu süre zarfında öğrencilerin temel hak ve hürriyetleri arasında
yer alan eğitim ve öğretim hakkından yoksun bırakıldıkları ”
gerekçesi ile müdahalenin kamu düzeni ve başkalarının hak ve özgürlüklerinin
korunması amacı güttüğünü belirtmiştir. Başvurucu bu hususta bir görüş
bildirmemiştir.
44. Sendika hakkına yapılan bir müdahalenin meşru olabilmesi
için bu müdahalenin Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen
millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık, genel
ahlak ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebebiyle ve kanunla
yapılmış olması gerekir.
45. Başvurucunun mazeretsiz işe gelmemesi nedeniyle verilen
disiplin cezasının Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci fıkrasında sayılan meşru
amaçları hedeflediği kabul edilse bile müdahalenin gerekliliği konusunda
yapılması gereken değerlendirmeler göz önünde bulundurulduğunda müdahalenin
meşruluğu sorununu çözmenin gerekli olmadığı sonucuna varılmıştır.
3. Demokratik Bir Toplumda Gerekli Olma ve
Ölçülülük
46. Başvurucu, AİHM’in , Danıştayın ve derece mahkemelerinin benzer davalardaki
içtihatları ile sendika faaliyetleri çerçevesinde yapılan eylemlere disiplin
cezası verilmemesine ilişkin 1999 tarihli Başbakanlık genelgesini ve sendika
kararı ile yapılan iş bırakma eyleminin sendikal faaliyet olarak kabul edilmesi
gerektiği yönündeki Milli Eğitim Bakanlığı Hukuk
Müşavirliğinin görüşünü hatırlatmıştır. Başvurucu, söz konusu kurallar ile
mahkeme içtihatları karşısında sendikal faaliyet çerçevesinde iş bırakma
eylemine disiplin cezası uygulanmasının örgütlenme özgürlüğüne aykırı olduğunu
belirtmiştir.
47. Bakanlık görüşünde, sendika hakkına yönelik müdahalelerin
varlığı halinde alınan önlemleri haklı kılacak gerekçelerin olup olmadığının ve
“ sınırlama amacı ile aracı arasında makul
bir dengenin bulunup bulunmadığının ” demokratik toplum gerekleri
açısından değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir.
48. Sendika hakkı mutlak olmadığından bazı sınırlandırmalara
tabi tutulabilir. Sendika hakkına ilişkin olarak Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci
fıkrasında sayılan sınırlandırmaların (bkz. § 41) Anayasa’nın 13. maddesinin
güvencesinde olan demokratik toplum düzeninin gerekleri ve ölçülülük
ilkeleriyle bağdaşıp bağdaşmadığı konusunda bir değerlendirme yapılması
gerekmektedir.
49. Anayasa’nın 13. maddesinin ilk halinin gerekçesinde hak
ve özgürlüklere getirilecek sınırlamaların demokratik rejim anlayışına aykırı
olmaması gerektiği hatırlatılmış; Anayasa’nın 3/10/2001 tarih ve 4709 sayılı
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında
Kanun’un 2. maddesi ile yapılan değişiklik gerekçesinde ise Anayasa’nın 13.
maddesinin Sözleşme’deki ilkeler doğrultusunda
düzenlendiği belirtilmiştir (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 92).
50. 1982 Anayasasında belirtilen “ demokratik toplum ” kavramı, çağdaş ve özgürlükçü bir
anlayışla yorumlanmalıdır. “ Demokratik
toplum ” ölçütü, Anayasa’nın 13. maddesi ile AİHS’in bu ölçütün kullanıldığı 9., 10. ve 11. maddeleri arasındaki paralelliği açıkça
yansıtmaktadır. Bu itibarla demokratik toplum ölçütü, çoğulculuk, hoşgörü ve
açık fikirlilik temelinde yorumlanmalıdır (benzer yöndeki AİHM kararları için
bkz. Handyside /Birleşik Krallık , B. No: 5493/72,
7/12/1976, § 49; Başkaya ve
Okçuoğlu/Türkiye, B. No: 23536/94, 24408/94, 8/7/1999, § 61).
51. Nitekim Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihatları
uyarınca, “Demokrasiler, temel hak ve
özgürlüklerin en geniş ölçüde sağlanıp güvence altına alındığı rejimlerdir.
Temel hak ve özgürlüklerin özüne dokunup tümüyle kullanılamaz hale getiren
sınırlamalar, demokratik toplum düzeni gerekleriyle uyum içinde sayılamaz. Bu
nedenle, temel hak ve özgürlükler, istisnaî olarak ve ancak özüne dokunmamak
koşuluyla demokratik toplum düzeninin sürekliliği için zorunlu olduğu ölçüde ve
ancak yasayla sınırlandırılabilirler.” (AYM, E.2006/142, K.2008/148,
K.T. 24/9/2008). Başka bir ifadeyle yapılan sınırlama hak ve özgürlüğün özüne
dokunarak, kullanılmasını durduruyor veya aşırı derecede güçleştiriyorsa,
etkisiz hale getiriyorsa veya ölçülülük ilkesine aykırı olarak sınırlama aracı
ile amacı arasındaki denge bozuluyorsa demokratik toplum düzenine aykırı
olacaktır (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 94).
52. Genel olarak örgütlenme özgürlüğü ve özel olarak da
sendika hakkı Anayasa’da benimsenen temel değerlerden biri olan siyasal
demokrasiyi somutlaştıran özgürlükler arasında yer alır ve demokratik toplumun
temel değerlerinden birini oluşturur. Demokrasinin esasını meselelerin halka
açık olarak tartışılması ve çözümlenmesi yeteneği oluşturur. Anayasa Mahkemesi
daha önceki kararlarında demokrasinin temellerinin çoğulculuk, hoşgörü ve açık
fikirlilik olduğunu vurgulamıştır (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 95). Buna göre
sendika hakkını kullanan bireyler, çoğulculuk, hoşgörü ve açık fikirlilik gibi,
demokratik toplumun temel ilkelerinin korumasından yararlanırlar. Başka bir
deyişle şiddete teşvik etme veya demokratik ilkelerin reddi söz konusu olmadığı
sürece, sendika hakkı çerçevesinde dile getirilen bazı görüşler veya bunların
dile getirilme biçimi yetkili makamların gözünde kabul edilemez olsa dahi,
ifade, örgütlenme ve sendikal özgürlükleri ortadan kaldırmaya yönelik tedbirler
demokrasiye hizmet edemez ve hatta tehlikeye düşürür. Hukukun üstünlüğüne
dayanan demokratik bir toplumda, farklı düşüncelerin sendikal özgürlükler veya
başka yollarla dile getirilmesine imkan tanınmalıdır
(benzer değerlendirmeler için bkz. Oya
Ataman/Türkiye , B. No: 74552/01 , 5/3/2007, § 36).
53. Hak ve özgürlüklere yapılacak her türlü sınırlamada
devreye girecek bir başka güvence de Anayasa’nın 13. maddesinde ifade edilen “ ölçülülük ilkesi ”dir . Bu ilke, temel hak ve
özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin başvurularda öncelikli olarak dikkate
alınması gereken bir güvencedir. Anayasa’nın 13. maddesinde demokratik toplum
düzeninin gerekleri ve ölçülülük kriterleri iki ayrı ölçüt olarak düzenlenmiş
olmakla birlikte bu iki ölçüt arasında ayrılmaz bir ilişki vardır. Nitekim Anayasa
Mahkemesi amaç ile araç arasında makul bir ilişki ve dengenin bulunup
bulunmadığını inceler (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 96).
54. Anayasa Mahkemesinin kararlarına göre ölçülülük, temel
hak ve özgürlüklerin sınırlanma amaçları ile araç arasındaki ilişkiyi yansıtır.
Ölçülülük denetimi, ulaşılmak istenen amaçtan yola çıkılarak bu amaca ulaşılmak
için seçilen aracın denetlenmesidir (B. No: 2012/1051, 20/2/2014, § 84; B. No:
2013/409, 25/6/2014, § 97). Bu sebeple sendika hakkına yapılan müdahalelerde,
hedeflenen amaca ulaşabilmek için seçilen müdahalenin elverişli, gerekli ve
orantılı olup olmadığı değerlendirilmelidir.
55. Bu bağlamda, başvuru konusu olay bakımından yapılacak
değerlendirmelerin temel ekseni, müdahaleye neden olan derece mahkemelerinin
kararlarında dayandıkları gerekçelerin sendika hakkını kısıtlama bakımından “ demokratik bir toplumda gerekli ” ve “ ölçülülük ilkesi ”ne uygun olduğunun
inandırıcı bir şekilde ortaya konulup konulamadığı olacaktır (B. No: 2013/409,
25/6/2014, § 98).
56. AİHM, konuyla ilgili ilk kararlarından itibaren,
Sözleşme’nin 10. ve 11. maddelerinin ikinci fıkralarında geçen “ gerekli ” kavramının ne anlama geldiğini
açıklamıştır. AİHM’e göre “ gerekli ” kavramı, “ zorlayıcı
bir toplumsal neden ”i ( pressing social need ) ima etmektedir ( Handyside /Birleşik Krallık , B. No: 5493/72, 7/12/1976, § 48). O halde
örgütlenme özgürlüğüne ve sendika hakkına yargısal veya idari bir müdahalenin,
toplumsal bir ihtiyaç baskısını karşılayıp karşılamadığına bakılması
gerekecektir. Bu çerçevede bir müdahale, meşru amaçla orantılı bir müdahale
olmalıdır; ikinci olarak müdahalenin haklılığı için kamu makamlarının
gösterdikleri gerekçeler konuyla ilgili ve yeterli olmalıdır ( Stankov ve Ilinden Birleşik
Makedonyalılar Örgütü /Bulgaristan , B. No: 29221/95 29225/95,
2/10/2001, § 87).
57. Dolayısıyla, başvurucunun sendika faaliyetleri
çerçevesinde işe gelmemek şeklindeki eylemine verilen disiplin cezası nedeniyle
müdahale edilen sendika hakkı ile disiplin cezası ile ulaşılmak istenen kamu
yararı arasındaki dengenin ölçülü olduğunun kabulü halinde, disiplin cezası
verilmesine ve açılan davanın derece mahkemelerince reddedilmesine ilişkin
gerekçelerin inandırıcı, başka bir deyişle ilgili ve yeterli oldukları sonucuna
varılabilir (başka bir bağlamda benzer bir yaklaşım için bkz. B. No: 2012/1051,
20/2/2014, § 87).
58. Dava konusu disiplin cezasının, olayların tamamı ışığında
incelenmesi gerekir. Olay tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisinde devam eden
İlköğretim ve Eğitim Kanunu Tasarısı görüşmelerinin sonlandırılması ve
tasarının geri çekilmesini sağlamak amacıyla, EĞİTİM SEN Yönetim Kurulunun
6/3/2012 tarihli kararı ile 28 ve 29 Mart 2012 tarihlerinde tüm ülke çapında
işe gelmeme eylemi yapılmasına karar verilmiştir. Başka bir deyişle dava konusu
eylem günü, tüm ülkede, önceden bildirilmiştir. Söz konusu eylemin yapılmasına
yetkili merciler tarafından itiraz edildiği de ileri sürülmemiştir. Başvurucu
bu eyleme katılarak sendika hakkını kullanmıştır (benzer bir değerlendirme için
bkz. Ezelin/Fransa , B. No: 11800/85 , 26/4/1991, § 41).
59. Başvurucu, EĞİTİM SEN’in düzenlediği söz konusu işe gelmeme eylemine katılması nedeniyle uyarma cezası
ile cezalandırılmıştır. Gerek idarenin olağan uygulamasında ve gerekse de idari
yargının yerleşmiş içtihatlarında başvuru konusu olayda olduğu gibi sendikal
faaliyet çerçevesinde işe gelinmemesi halinde kişinin mazeret iznini kullandığı
kabul edilmekte ve disiplin soruşturması açılmamaktadır. Ne var ki sendika
üyelerinin sendikal faaliyet kapsamında işe gelmemeleri halinde mazeret izinli
sayılacakları yönündeki yerleşik hale gelen idari yargı içtihatlarına rağmen,
idarenin ve yargının bir bütün olarak yeknesak hareket etmesini sağlayacak
mevzuat düzenlemeleri bulunmamaktadır. Bu sebeple mevcut başvurudaki gibi
durumlarda sendika hakkını kullanan kişilerin disiplin soruşturması tehdidi
altında kaldıklarını not etmek gerekir.
60. Öte yandan bir sendikal eylemin tümüyle yasaklanması veya
gerçekleştirilmesinin ağır koşullara bağlanması hakkın özüne zarar vermesi
muhtemel olmakla birlikte mevcut başvurudaki gibi sendika üyelerinin iş bırakma
türü eylemlere katılmasına ilişkin yasal düzenlemeler ve yasal düzenlemelere
bağlı olarak genel düzenleyici işlemler yapmak, yasama ve yürütme organlarının
takdirindedir.
61. Başvurucunun bir devlet okulunda öğretmen olduğu göz
önüne alındığında devlet memurlarının bu haktan bütünüyle mahrum
bırakılamayacaklarını da not etmek gerekir. Bununla birlikte, demokratik bir
toplumda gerekliliği tartışılmaz olan durumlarda ordu, emniyet veya başka bazı
sektörlerde sendikal faaliyetlere sınırlamalar getirilmesi mümkündür.
Başvurucunun bu türden sınırlamalara tabi tutulmasını gerektirecek bir görevde
bulunduğu da ileri sürülmemiştir.
62. Tüm bunlara karşın verilen ceza hafif olsa da, başvurucu
gibi sendikaya üye kişileri, çıkarlarını savunmak amacıyla yapılan meşru grev
veya eylem günlerine katılmaktan vazgeçirecek bir niteliğe sahiptir (bkz. Kaya ve Seyhan/Türkiye ,
B. No: 30946/04 , 15/12/2009, § 30;
Karaçay/Türkiye, B. No: 6615/03 , 27/6/2007, § 37; Ezelin/Fransa , B. No: 11800/85 , 26/4/1991, § 43).
63. Açıklanan nedenlerle, her ne kadar hafif bir ceza olsa da
şikâyet edilen uyarma cezasının “ toplumsal
bir ihtiyaç baskısına ” tekabül etmemesi nedeniyle “ demokratik toplumda gerekli olmadığı ”
sonucuna varılmıştır. Bu sebeple başvurucunun Anayasa’nın 51. maddesinde
güvence altına alınan sendika hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi
gerekir.
3. 6216 Sayılı Kanun’un 50. Maddesi Yönünden
64. 6216 sayılı Kanun’un 50. maddesinin (1) numaralı
fıkrasında, esas inceleme sonunda ihlal kararı verilmesi hâlinde ihlalin ve
sonuçlarının ortadan kaldırılması için yapılması gerekenlere hükmedileceği
belirtilmiş, ancak yerindelik denetimi yapılamayacağı, idari eylem ve işlem
niteliğinde karar verilemeyeceği hüküm altına alınmıştır.
65. Başvurucu hakkında verilen uyarma cezasının sendika
hakkını ihlal ettiği gözetilerek başvurucu hakkında tesis edilen disiplin
cezası işleminin iptaline ilişkin davada yeniden yargılama yapılmasında hukuki
yarar görülmüştür. Sendika hakkına ilişkin ihlali ve sonuçlarını ortadan
kaldırmak için yeniden yargılama yapmak üzere dosyanın ilgili Mahkemesine
gönderilmesine karar verilmesi gerekir.
66. Başvuruda Anayasa’nın 51. maddesinin ihlal edildiği
sonucuna varılmıştır. Başvurucu, 1.076,00-TL maddi ve 1.000,00 TL manevi
tazminat talebinde bulunmuştur. Başvurucu ayrıca, avukatlık ücretlerini ve
ödenen harç ile yapılan diğer masrafların ödenmesini de talep etmiştir.
67. Adalet Bakanlığı, başvurucu tarafından talep edilen
tazminat miktarları konusunda herhangi bir beyanda bulunmamıştır.
68. Başvurucu hakkında tesis edilen disiplin cezası işleminin
iptaline ilişkin davada yeniden yargılama yapılmasına karar verildiğinden ve
başvurucunun derece mahkemelerinde yaptığı muhakeme giderleri ile avukatlık
ücretinden ibaret maddi zararını yeniden yargılama sırasında isteyebileceğinden
maddi tazminat talebinin reddine karar verilmesi gerekir.
69. Başvurucunun sendika hakkına yönelik başvuru açısından
ihlal tespitinin yeterli tatmin sağladığı değerlendirildiğinden sendika hakkına
yapılan müdahale nedeniyle tazminat talebinin reddine karar verilmesi gerekir.
70. Başvurucu tarafından yapılan ve dosyadaki belgeler
uyarınca tespit edilen 198,35 TL harç ve 1.500,00 TL vekâlet ücretinden oluşan
toplam 1.698,35 TL yargılama giderinin başvurucuya ödenmesine karar verilmesi
gerekir.
V. HÜKÜM
Açıklanan nedenlerle;
A. Başvurunun,
KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
B. Sendika hakkına yapılan müdahale nedeniyle Anayasa’nın
51. maddesinin İHLAL EDİLDİĞİNE,
C. Başvurucunun tazminata ilişkin taleplerinin REDDİNE,
D. Başvurucu tarafından yapılan 198,35 TL harç ve 1.500,00
TL vekâlet ücretinden oluşan toplam 1.698,35 TL yargılama giderinin BAŞVURUCUYA
ÖDENMESİNE,
E. Ödemelerin, kararın tebliğini takiben başvurucuların
Maliye Bakanlığına başvuru tarihinden itibaren dört ay içinde yapılmasına;
ödemede gecikme olması halinde, bu sürenin sona erdiği tarihten ödeme tarihine
kadar geçen süre için yasal faiz uygulanmasına,
F. Kararın bir örneğinin ilgili mahkemesine gönderilmesine,
18/9/2014 tarihinde OY
BİRLİĞİYLE karar verildi.