TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
RESUMUT ENERJİ A.Ş. VE DİDARES RÜZGAR ENERJİ ÜRETİM A.Ş. BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2019/2302)
Karar Tarihi: 26/5/2022
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Hasan Tahsin GÖKCAN
Üyeler : Hicabi DURSUN
Recai AKYEL
Selahaddin MENTEŞ
İrfan FİDAN
Raportör : Ayhan KILIÇ
Başvurucular : 1. Resumut Enerji A.Ş.
2. Didares Rüzgar Enerji Üretim A.Ş.
Başvurucular Vekili : Av. Zeliha ARAS ALTINOK
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru; rüzgâr enerji santrali lisansı başvurusunun yeniden değerlendirilmesi isteminin reddedilmesi nedeniyle mülkiyet hakkının, Danıştay tarafından sebep ikamesi yapılması nedeniyle silahların eşitliği ilkesinin, hukuk kurallarının ve maddi olguların hatalı değerlendirilmesi nedeniyle hakkaniyete uygun yargılanma hakkının ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvurular muhtelif tarihlerde yapılmıştır. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
3. 2019/4130, 2020/2157 ve 2020/2161 numaralı başvurular incelenen başvuruyla birleştirilmiştir.
4. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık görüşünü bildirmiştir. Başvurucular, Bakanlık görüşüne karşı beyanda bulunmuştur.
III. OLAY VE OLGULAR
5. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:
A. Olayın Arka Planı
6. Birinci başvurucuya, As Makinsan Elektrik Üretim Limited Şirketi unvanıyla dosyadan anlaşılamayan bir tarihte üç rüzgâr enerji santrali projesi (Belen II Rüzgâr Enerji Santrali, Karacabey Rüzgâr Enerji Santrali ve Fethiye Rüzgâr Enerji Santrali) için lisans verilmiştir. Ancak bu projelerin gerçekleşme oranlarının belirlenen seviyede olmadığının tespiti üzerine Belen II Rüzgâr Enerji Santrali ve Karacabey Rüzgâr Enerji Santrali için verilen üretim lisansları iptal edilmiş, Fethiye Rüzgâr Enerji Santrali projesi ise birinci başvurucunun talebi üzerine sonlandırılmıştır. Birinci başvurucu, As Makinsan Elektrik Üretim Limited Şirketinin farklı bir unvanla devamı mahiyetindedir. İkinci başvurucu ise birinci başvurucunun Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun (EPDK/Kurul) 12/4/2018 tarihli onayı üzerine bölünmesi suretiyle kurulmuş bir şirkettir.
7. Birinci başvurucu 4/9/2002 tarihinde; (1) Osmaniye'nin Hasanbeyli ilçesi Kuşçumustafa-Beltepe4-Atalıntepe mevkiinde 18,9 MW kurulu gücünde, (2) İzmir'in Aliağa ilçesi Çakmaklı-Horozgediği-Pınartepe mevkiinde 9 MW kurulu gücünde, (3) İzmir'in Aliağa ilçesi Karpuzculardağı-Mangırtepe mevkiinde 12 MW kurulu gücünde, (4) Balıkesir'in Bandırma ilçesi Merinos-Merdivenlitepe-Güvenlitepe mevkiinde 9 MW kurulu gücünde rüzgâr enerjisine dayalı üretim tesisi kurmak amacıyla EPDK'ya başvurmuştur.
8. Başvurular EPDK'nın 27/12/2006 tarihli kararlarıyla reddedilmiştir. Ret kararlarının gerekçesinde 4/8/2002 tarihli ve 24836 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (mülga) Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin (mülga Yönetmelik) 9. maddesine 26/4/2006 tarihli ve 26150 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik'in 1. maddesiyle eklenen son fıkrasına dayanılmıştır. Anılan fıkrada, lisansı iptal edilen bir tüzel kişilikte doğrudan veya dolaylı olarak yüzde on veya daha fazla pay sahibi olan kişilerin lisans başvurusunda bulunan tüzel kişilikte inceleme ve değerlendirme sonuçlarının Kurula sunulduğu tarih itibarıyla yüzde on ve üzerinde doğrudan veya dolaylı pay sahibi olamayacakları düzenlenmiştir.
B. 27/12/2006 Tarihli İşlemlere Karşı Açılan Davalara İlişkin Süreç
9. Birinci başvurucunun anılan işlemlerin iptali istemiyle Danıştay Onüçüncü Dairesinde (Daire) açtığı davalar 7/1/2008 tarihli kararlarla reddedilmiştir. Kararların gerekçesinde; şirketin başvurularının, sahip olduğu üç lisans kapsamındaki faaliyetlerinin düşük olması ve bunlardan ikisinin lisansının başarısızlık gerekçesiyle iptal edilmesi nedeniyle mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrasına dayanılarak reddedildiği tespiti yapılmıştır. Kararlarda sonuç olarak başvurucunun lisans başvurularının mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrasına dayalı olarak reddedilmesinin hukuka uygun olduğu belirtilmiştir. Söz konusu kararlar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun (İDDK) 24/12/2009 tarihli kararlarıyla onanmış, karar düzeltme istemleri de İDDK'nın 15/12/2011 tarihli kararıyla reddedilmiştir.
C. Başka Şirketler Tarafından Mülga Yönetmelik Hükmünün İptali İstemiyle Açılan Davalara İlişkin Süreç
10. Başka iki şirketin (B. Limited Şirketi ve İ. Limited Şirketi) yaptığı başvuruların da mülga Yönetmelik'in aynı hükmüne dayalı olarak reddedilmesi üzerine anılan Şirketler ret işlemiyle birlikte mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin son fıkrası hükmünün iptali için Dairede dava açmıştır. Daire 11/2/2015 tarihli kararıyla söz konusu mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin son fıkrasını iptal etmiştir. Kararın gerekçesinde kanunda yer almayan bir kısıtlamanın yönetmelik hükmüyle getirilemeyeceği vurgulanmıştır.
11. EPDK iptal kararlarının uygulanması amacıyla anılan şirketlerin başvurusunun kararın verildiği tarihte yürürlükte bulunan 2/11/2013 tarihli ve 28809 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin (2/11/2013 tarihli Yönetmelik) geçici 8. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca ön lisans başvuru olarak değerlendirilmesine ve işlemlerin buna göre sonuçlandırılmasına karar vermiştir.
D. 11/8/2016 Tarihinde Yapılan İdari Başvurulara İlişkin Süreç
12. Birinci başvurucu 11/8/2016 tarihinde EPDK'ya başvurarak 14/12/2006 tarihli kararların yok hükmünde sayılmasını talep etmiştir. Başvurularda, düzenleyici işlem niteliğindeki yönetmelik hükmünün iptal edilmiş olması sebebiyle söz konusu düzenleyici işleme dayalı olarak tesis edilen işlemin de dayanaksız hâle geldiği belirtilmiştir. EPDK tarafından başvurulara cevap verilmemiştir.
13. Birinci başvurucu, EPDK'nın cevap vermemesini zımni ret olarak kabul ederek zımni ret işlemlerinin iptali için 11/10/2016 tarihinde Ankara 5. İdare Mahkemesinde, Ankara 10. İdare Mahkemesinde ve Ankara 13. İdare Mahkemesinde davalar açmıştır. Dava dilekçelerinde, Danıştayın yerleşik içtihadına göre düzenleyici işlemin iptali hâlinde bu işleme dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemlerin de hukuka aykırı hâle geleceği belirtilmiştir.
14. EPDK'nın Mahkemelere sunduğu savunmasında, 14/3/2013 tarihli ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 5. maddesinin (8) numaralı fıkrasında da iptal edilen yönetmelik hükmüne benzer bir hükmün bulunduğunu ifade etmiştir. Düzenleyici işlemin iptali hâlinde ona dayalı olarak tesis edilen işlemlerin bundan etkilenmeyeceğini öne süren EPDK, bunu destekleyen bazı Danıştay kararlarına yer vermiş; ayrıca 2006 tarihli işlemin geri alınmasının idari istikrar ilkesini zedeleyeceğini ifade etmiştir. EPDK bunun yanında Dairenin 7/1/2008 tarihli kararının gerekçesine atıfta bulunarak 2006 tarihli işlemin mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrasına dayalı olarak tesis edildiğini, dolayısıyla işlemin iptal edilen hükümle bir ilgisinin bulunmadığını vurgulamıştır.
1. Ankara 10. İdare Mahkemesinde Görülen Dava
15. Ankara 10. İdare Mahkemesi 28/12/2017 tarihinde işlemin iptaline karar vermiştir. Kararın gerekçesinde özetle şunlar ifade edilmiştir:
i. 6446 sayılı Kanun'un geçici 10. maddesi ile buna dayalı olarak çıkarılan 2/11/2013 tarihli Yönetmelik'in geçici 8. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendinde, 6446 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla EPDK tarafından henüz sonuçlandırılmamış olan üretim ve otoprodüktör lisansı başvurularının ön lisans başvurusu olarak değerlendirileceği ve bu Yönetmelik'te düzenlenen ön lisans başvurularına ilişkin düzenlemeler çerçevesinde sonuçlandırılacağı kuralına yer verilmiştir.
ii. Başvurucunun 4/9/2002 tarihinde yaptığı başvuru, mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin (4) numaralı fıkrası hükmüne dayalı olarak 14/12/2006 tarihli işlem ile reddedilmiş ise de anılan hüküm Danıştay Onüçüncü Dairesinin 11/2/2015 tarihli kararıyla iptal edilmiştir. Davalı idarece şirketin 2006 tarihli üretim lisansı başvurusunun reddedilmesine dayanak alınan mevzuatın mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin iptal edilen son fıkrası değil, üçüncü fıkrası olduğu iddia edilmiş ise de ret işleminin her iki hükmü de dayandırıldığı anlaşılmaktadır.
iii. 6446 sayılı Kanun'un geçici 10. maddesi ile buna dayalı olarak çıkarılan 2/11/2013 tarihli Yönetmelik'in geçici 8. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendine göre mezkûr Kanun'un yayımlanarak yürürlüğe girdiği 30/3/2013 tarihi itibarıyla davalı idarece henüz sonuçlandırılmamış üretim lisans başvuruları ön lisans başvurusu olarak değerlendirileceğinden davacının 2002 tarihli lisans başvurusunun da bu kapsamda -sonuçlandırılmamış lisans başvurusu olarak kabul edilerek- ön lisans başvurusu olarak değerlendirilmesi ve sonuçlandırılması gerekir. Bu durumda davacının başvurusunun ön lisans başvurusu olarak yeniden değerlendirilerek bir sonuca varılması gerekirken değerlendirme yapılmaksızın zımnen reddine ilişkin davalı idare işleminde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
16. Davalı idare karara karşı Ankara Bölge İdare Mahkemesi 8. İdari Dava Dairesinde (Bölge İdare Mahkemesi) istinaf yoluna başvurmuştur. Bölge İdare Mahkemesi 24/5/2018 tarihinde istinaf istemini kabul ederek ilk derece mahkemesi kararını kaldırmış ve davayı esastan reddetmiştir. Kararın gerekçesi özetle şöyledir:
i. 6446 sayılı Kanun'un 5. maddesinin (8) numaralı fıkrasında lisansı iptal edilen tüzel kişinin -bu tüzel kişilikte yüzde on veya daha fazla paya sahip ortaklar ile lisans iptal tarihinden önceki bir yıl içinde görevden ayrılmış olanlar dâhil- yönetim kurulu başkan ve üyelerinin lisans iptalini takip eden üç yıl süreyle lisans alamayacakları, lisans başvurusunda bulunamayacakları, lisans başvurusu yapan tüzel kişiliklerde doğrudan veya dolaylı pay sahibi olamayacakları, yönetim kurullarında görev alamayacakları hükmüne yer verilmiştir.
ii. Mahkemece, dayanak mülga Yönetmelik hükmünün Danıştay tarafından iptal edilmiş olması nedeniyle EPDK işleminin de hukuka aykırı hâle geldiği gerekçesiyle hüküm kurulmuş ise de ilk işleme dayanak tutulan ve Danıştayca iptal edilen yönetmelik maddesi artık bir kanun hükmü olarak yürürlükte bulunmaktadır. Kaldı ki mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin son fıkrası iptal edilmiş ise de lisans başvurularının inceleme ve değerlendirilmesinde başvuru sahibi tüzel kişinin üretim tesisi kurmak için almış olduğu lisanslar kapsamındaki üretim tesislerinin işletme öncesi döneme ilişkin faaliyetlerindeki ilerlemelerin de dikkate alınacağını ifade eden üçüncü fıkrası yürürlüktedir.
iii. Başvurucu şirketin daha önce üç projede başarısızlığının tespit edildiği açıktır. EPDK'nın 27/12/2006 tarihli işleminin hukuka aykırılığını tespit eden bir yargı kararı bulunmamaktadır. Mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin somut olayın çözümüne etkisi bulunmayan son fıkrasının iptal edilmesi idarenin 27/12/2006 tarihli işlemi geri almasını gerektirmemektedir.
17. Bu aşamadan sonra yargılamaya taraf olduğu anlaşılan ikinci başvurucu bu karara karşı temyiz yoluna başvurmuştur. Temyiz dilekçesinde esas itibarıyla önceki aşamalarda ileri sürülen iddialar yinelenmiştir. Daire 31/10/2018 tarihli kararıyla Bölge İdare Mahkemesi kararını onamıştır.
2. Ankara 5. ve 13. İdare Mahkemelerinde Görülen Davalar
18. Bir davanın görüldüğü Ankara 5. İdare Mahkemesi 14/12/2017 tarihinde davayı reddetmiştir. Kararda Bölge İdare Mahkemesinin yukarıda değinilen 24/5/2018 tarihli kararındakine (bkz. § 16) benzer gerekçeye yer verilmiştir.
19. İki davanın görüldüğü Ankara 13. İdare Mahkemesi 22/11/2018 tarihinde davaları reddetmiştir. Kararların gerekçeleri Bölge İdare Mahkemesinin yukarıda değinilen 24/5/2018 tarihli kararındaki (bkz. § 16) gerekçeyle aynıdır.
20. Birinci başvurucu bu kararlara karşı istinaf yoluna başvurmuştur. Bölge İdare Mahkemesi 24/5/2018 ve 30/5/2019 tarihlerinde istinaf istemini esastan reddetmiştir.
21. Kararlara karşı yapılan temyiz istemlerini inceleyen Daire 30/11/2018 ve 25/11/2019 tarihlerinde Bölge İdare Mahkemesi kararlarını onamıştır.
IV. İLGİLİ HUKUK
22. 6446 sayılı Kanun'un "Tanımlar ve kısaltmalar" kenar başlıklı 3. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"(1) Bu Kanunun uygulanmasında;
...
t) Lisans: Tüzel kişilere piyasada faaliyet gösterebilmeleri için bu Kanun uyarınca verilen izni,
...
z) Önlisans: Üretim faaliyetinde bulunmak isteyen tüzel kişilere, üretim tesisi yatırımlarına başlamaları için gerekli onay, izin, ruhsat ve benzerlerinin alınabilmesi için belirli süreli verilen izni,
..."
23. 6446 sayılı Kanun’un " Lisans esasları" kenar başlıklı 5. maddesinin (8) numaralı fıkrası şöyledir:
" Lisansı iptal edilen tüzel kişi, bu tüzel kişilikte yüzde on veya daha fazla paya sahip ortaklar ile lisans iptal tarihinden önceki bir yıl içerisinde görevden ayrılmış olanlar dâhil, yönetim kurulu başkan ve üyeleri, lisans iptalini takip eden üç yıl süreyle lisans alamaz, lisans başvurusunda bulunamaz, lisans başvurusu yapan tüzel kişiliklerde doğrudan veya dolaylı pay sahibi olamaz, yönetim kurullarında görev alamaz."
24. 6446 sayılı Kanun’un "Mevcut lisans başvurularının önlisansa dönüştürülmesi" kenar başlıklı geçici 10. maddesi şöyledir:
"(1) Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kurumca henüz sonuçlandırılmamış üretim lisansı başvuruları, önlisans başvurusu olarak değerlendirilir ve sonuçlandırılır."
25. 6446 sayılı Kanunu’na 12/7/2013 tarihli ve 6495 sayılı Kanun'un 58. maddesiyle eklenen " Mevcut lisans başvurularının önlisansa dönüştürülmesi" kenar başlıklı geçici 17. maddesi şöyledir:
"Rüzgar enerjisine dayalı üretim faaliyeti için yapılmış lisans başvurularından Kurul kararı ile lisans verilmesi uygun bulunmuş, ancak uygun bulma kararında belirtilen yükümlülüklerini yerine getiremediğinden dolayı, bu maddenin yürürlük tarihinden önce lisans başvurusu reddedilmiş tüzel kişilerin bu maddenin yürürlük tarihinden itibaren bir ay içinde Kuruma başvurması ve TEİAŞ veya elektrik dağıtım şirketleri tarafından uygun bağlantı görüşlerinin devam ettiğinin tevsik edilmesi hâlinde bu kapsama giren tüzel kişilerin başvuruları önlisans başvurusu olarak kabul edilir ve bu Kanunda belirtilen yükümlülükleri tamamlamaları koşuluyla ilgili tüzel kişilere önlisans verilir. Bu madde kapsamında başvuran tüzel kişilerin daha önce irat kaydedilmiş olan teminatları iade edilmez."
26. 4/8/2002 tarihli Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrası ile Danıştay Onüçüncü Dairesinin 11/2/2015 tarihli kararıyla iptal edilen son fıkrası şöyledir:
"Üretim, otoprodüktör ve otoprodüktör grubu lisansı başvurularının inceleme ve değerlendirilmesinde; rüzgar, güneş ve jeotermal kaynaklara dayalı üretim tesisinin kurulacağı sahanın etkin kullanımı ile başvuru sahibi tüzel kişinin yerli doğal kaynaklar ve yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisi kurmak için almış olduğu lisanslar kapsamındaki üretim tesislerinin işletme öncesi döneme ilişkin faaliyetlerindeki ilerlemeler de dikkate alınır.
Lisansı iptal edilen bir tüzel kişilikte doğrudan veya dolaylı olarak yüzde on (halka açık şirketlerde yüzde beş) veya daha fazla pay sahibi olan kişiler, lisans başvurusunda bulunan tüzel kişilikte inceleme ve değerlendirme sonuçlarının Kurula sunulduğu tarih itibarıyla yüzde on (halka açık şirketlerde yüzde beş) ve üzerinde doğrudan veya dolaylı pay sahibi olamaz."
27. 2/11/2013 tarihli Yönetmelik'in geçici 8. maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
"(1) Kanunun yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kurumca henüz sonuçlandırılmamış olan;
a) Üretim ve otoprodüktör lisansı başvuruları, önlisans başvurusu olarak değerlendirilir ve bu Yönetmelikte düzenlenen önlisans başvurularına ilişkin düzenlemeler çerçevesinde,
...
sonuçlandırılır."
V. İNCELEME VE GEREKÇE
28. Anayasa Mahkemesinin 26/5/2022 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Adil Yargılanma Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin İddialar
1. Silahların Eşitliği İlkesinin İhlal Edildiğine İlişkin İddia
a. Başvurucuların İddiaları
29. Başvurucular; Danıştay Onüçüncü Dairesinin 7/1/2008 tarihli kararında mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin son fıkrasına göre tesis edilen işlemlerin anılan maddenin üçüncü fıkrasına dayandığını kabul ederek sebep ikamesi yaptığını ileri sürmüş, bu durumun silahların eşitliği ilkesini ihlal ettiğini iddia etmiştir.
b. Değerlendirme
30. Anayasa ve 6216 sayılı Kanun'un anılan hükümleri uyarınca Anayasa Mahkemesinin zaman bakımından yetkisinin başlangıcı 23/9/2012 tarihi olup Anayasa Mahkemesi ancak bu tarihten sonra kesinleşen nihai işlem ve kararlar aleyhine yapılan bireysel başvuruları inceleyebilecektir. Bu açık düzenlemeler karşısında anılan tarihten önce kesinleşmiş nihai işlem ve kararları da içerecek şekilde yetki kapsamının genişletilmesi mümkün değildir. Anayasa Mahkemesinin zaman bakımından yetkisine ilişkin bu düzenlemelerin kamu düzenine ilişkin olmaları nedeniyle bireysel başvurunun tüm aşamalarında resen dikkate alınması gerekir ( Ahmet Melih Acar , B. No: 2012/329, 12/2/2013, § 15; G.S. , B. No: 2012/832, 12/2/2013, § 14).
31. Sebep ikamesi yapıldığından şikâyet edilen Daire kararı 7/1/2008 tarihli olup anılan kararla ilgili yargı süreci 15/12/2011 tarihinde kesinleşmiştir. Dolayısıyla şikâyet konusu Daire kararının Anayasa Mahkemesinin zaman bakımından yetkisinin başladığı 23/9/2012 tarihinden önce kesinleştiği açıktır.
32. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının diğer kabul edilebilirlik koşulları yönünden incelenmeksizin zaman bakımından yetkisizlik nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
2. Hakkaniyete Uygun Yargılanma Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin İddia
a. Başvurucuların İddiaları ve Bakanlık Görüşü
33. Başvurucular; idarenin başvuruları reddederken mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin sadece üçüncü fıkrasına değil son fıkrasına da dayandığını, bu sebeple Bölge İdare Mahkemesinin son fıkranın iptalinin davaların sonucuna etkisinin bulunmadığı yönündeki değerlendirmesinin ilgili ve yeterli olmadığını ileri sürmüştür. Başvurucular sonuç olarak gerekçeli karar hakkının, silahların eşitliği ve çelişmeli yargılama ilkelerinin ve bir bütün olarak adil yargılanma hakkının ihlal edildiğini belirtmiştir.
34. Bakanlık görüşünde, derece mahkemelerinin başvurucunun şikâyetlerini incelediği ve hukuk kurallarını yorumlayarak bir sonuca ulaştığı gözetildiğinde başvurunun kanun yolu şikâyeti niteliğinde olup olmadığının değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir.
35. EPDK'nın Bakanlık aracılığıyla gönderdiği yazıda; 4/8/2002 tarihli Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrası ile son fıkrasının ayrı ayrı ret sebebi teşkil ettiği, son fıkranın iptal edilmesinin üçüncü fıkraya dayalı ret işlemini temelsiz bırakmadığı savunulmuştur. EPDK ayrıca talebin 4/8/2002 tarihli Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrasına dayalı olarak reddedildiğinin Daire kararıyla sabit hâle geldiğini belirtmiştir.
36. Başvurucular, Bakanlık görüşüne karşı beyanında başvuru formundaki iddiaları tekrarlamıştır.
b. Değerlendirme
37. Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" kenar başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:
"Herkes, meşrû vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir."
38. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder ( Tahir Canan , B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucunun adil yargılanma hakkı kapsamında ileri sürdüğü tüm iddialarının hakkaniyete uygun yargılanma hakkı çerçevesinde incelenmesi uygun görülmüştür.
i. Genel İlkeler
39. Anayasa'nın 148. maddesinin dördüncü fıkrasında kanun yolunda gözetilmesi gereken hususlara ilişkin şikâyetlerin bireysel başvuruda incelenemeyeceği belirtilmiştir. Bu kapsamda ilke olarak mahkemeler önünde dava konusu yapılmış maddi olay ve olguların kanıtlanması, delillerin değerlendirilmesi, hukuk kurallarının yorumlanması ve uygulanması ile uyuşmazlıkla ilgili varılan sonucun adil olup olmaması bireysel başvuru konusu olamaz. Ancak bireysel başvuru kapsamındaki hak ve özgürlüklere müdahale teşkil eden, bariz takdir hatası veya açık bir keyfîlik içeren tespit ve sonuçlar bu kapsamda değildir (konuya ilişkin birçok karar arasından bkz. Ahmet Sağlam , B. No: 2013/3351, 18/9/2013).
40. Ancak temel hak ve özgürlüklere müdahalenin söz konusu olduğu durumlarda derece mahkemelerinin takdir ve değerlendirmelerinin Anayasa'daki güvencelere etkisini nihai olarak değerlendirecek merci Anayasa Mahkemesidir. Bu itibarla Anayasa'da öngörülen güvenceler dikkate alınarak bireysel başvuru kapsamındaki temel hak ve özgürlüklerin ihlal edilip edilmediğine ilişkin herhangi bir inceleme "kanun yolunda gözetilmesi gereken hususun incelenmesi" olarak nitelendirilemez ( Şahin Alpay (2) [GK], B. No: 2018/3007, 15/3/2018, § 53).
41. Diğer taraftan Anayasa Mahkemesi çok istisnai durumlarda temel hak ve özgürlüklerden biri ile doğrudan ilgili olmayan bir şikâyeti kanun yolunda gözetilmesi gereken hususlara ilişkin yasak kapsamına girmeden inceleyebilir. Açık bir keyfîlik nedeniyle yargılamanın hakkaniyetinin temelden sarsıldığı ve adil yargılama hakkı kapsamındaki usule ilişkin güvencelerin anlamsız hâle geldiği çok istisnai hâllerde, aslında yargılamanın sonucuna ilişkin olan bu durumun bizatihi kendisi usule ilişkin bir güvenceye dönüşmüş olur. Dolayısıyla Anayasa Mahkemesinin derece mahkemelerinin değerlendirmelerinin usule ilişkin güvenceleri anlamsız hâle getirip getirmediğini ve açık bir keyfîlik nedeniyle yargılamanın hakkaniyetinin temelden sarsılıp sarsılmadığını incelemesi yargılamanın sonucunu değerlendirdiği anlamına gelmez. Sonuç olarak Anayasa Mahkemesi, derece mahkemelerinin delillerle ilgili değerlendirmelerine ancak açıkça keyfî ve adil yargılanma hakkı kapsamındaki usule ilişkin güvenceleri anlamsız hâle getiren bir uygulama varsa müdahale edebilecektir ( Ferhat Kara [GK], B. No: 2018/15231, 4/6/2020 , § 149; M.B. [GK], B. No: 2018/37392, 23/7/2020, § 83).
42. Anayasa'nın 36. maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkının temel güvencelerinden biri olan gerekçeli karar hakkı, kişilerin adil bir şekilde yargılanmalarını sağlamayı ve denetlemeyi amaçlamaktadır. Tarafların muhakeme sırasında ileri sürdükleri iddialarının kurallara uygun biçimde incelenip incelenmediğini bilmeleri ve ayrıca demokratik bir toplumda, kendi adlarına verilen yargı kararlarının sebeplerini toplumun öğrenmesinin sağlanması için de gereklidir ( Sencer Başat ve diğerleri [GK], B. No: 2013/7800, 18/6/2014, §§ 31, 34).
ii. İlkelerin Olaya Uygulanması
43. Somut olayda birinci başvurucunun rüzgâr enerjisine dayalı üretim tesisi kurmak için 4/9/2002 tarihinde yaptığı dört lisans başvurusu EPDK'nın 27/12/2006 tarihli kararlarıyla reddedilmiştir. Kararlarda, talebin mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin son fıkrasına dayanılarak reddedildiği belirtilmiştir. Başvurucunun EPDK işlemlerine karşı açtığı davalar Dairece 7/1/2008 tarihli kararlarla reddedilmiştir. Temyiz ve karar düzeltme denetimlerinden geçerek kesinleşen kararların gerekçelerinde, başvuruların mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrasına dayanılarak reddedildiği tespiti yapılmıştır.
44. Başvuruları aynı gerekçeyle reddedilen başka iki şirket, ret işlemleri ile anılan işlemin dayanağı olarak gösterilen mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin son fıkrasının iptali istemiyle de dava açmıştır. Danıştay Onüçüncü Dairesi 10/2/2015 tarihli kararıyla söz konusu hükmü iptal etmiştir. EPDK iptal kararlarının uygulanması amacıyla anılan şirketlerin başvurusunu 2/11/2013 tarihli Yönetmelik'in geçici 8. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca ön lisans başvurusu olarak değerlendirilmesine ve işlemlerin buna göre sonuçlandırılmasına karar vermiştir.
45. Danıştay Onüçüncü Dairesinin iptal kararından haberdar olan birinci başvurucu 11/8/2016 tarihinde EPDK'ya başvurarak 27/12/2016 tarihli kararların yok hükmünde sayılmasını ve 4/9/2002 tarihli başvurularının kabulüne karar verilmesini talep etmiştir. EPDK cevap vermeksizin başvuruları zımnen reddetmiştir. Birinci başvurucunun açtığı iptal davalarında Ankara 10. İdare Mahkemesi işlemi iptal etmiş, diğer mahkemeler ise davaları reddetmiştir. Bölge İdare Mahkemesi iptal kararını kaldırarak davayı reddetmiş, ret kararlarını ise onamıştır. Bölge İdare Mahkemesi kararları Daire tarafından onanmıştır.
46. Somut olayda, başvurucuların temel iddiası 27/12/2006 tarihli ret işlemleri tesis edilirken mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin son fıkrasına da dayanıldığı hâlde derece mahkemelerinin ret işlemlerinin sadece anılan maddenin üçüncü fıkrasına dayandığını kabul ederek değerlendirme yapmalarına yöneliktir. Başvuruculara göre ret işlemlerinin dayanağı olan mevzuat hükmünün iptal edilmesi işlemlerin kaldırılmasını gerektirmektedir.
47. Mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrasında, üretim lisansı başvurularının inceleme ve değerlendirilmesinde rüzgâr kaynağına dayalı üretim tesisinin kurulacağı sahanın etkin kullanımı ile başvuru sahibi tüzel kişinin üretim tesisi kurmak için almış olduğu lisanslar kapsamındaki üretim tesislerinin işletme öncesi döneme ilişkin faaliyetlerindeki ilerlemelerin de dikkate alınacağı hükme bağlanmıştır. Anılan maddenin Daire tarafından iptal edilen son fıkrasında ise lisansı iptal edilen bir tüzel kişilikte doğrudan veya dolaylı olarak yüzde on (halka açık şirketlerde yüzde beş) veya daha fazla pay sahibi olan kişilerin, lisans başvurusunda bulunan tüzel kişilikte inceleme ve değerlendirme sonuçlarının Kurula sunulduğu tarih itibarıyla yüzde on (halka açık şirketlerde yüzde beş) ve üzerinde doğrudan veya dolaylı pay sahibi olamayacağı düzenlenmiştir.
48. EPDK'nın 27/12/2006 tarihli işlemlerinde başvuruların mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin son fıkrasına dayalı olarak reddedildiği belirtilmiştir. Ancak bu işlemlere karşı açılan davalarda Daire, dosya kapsamını bir bütün olarak değerlendirmiş ve mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrasına dayalı olarak değerlendirme yapmıştır. Daire; şirketin başvurularının, sahip olduğu üç lisans kapsamındaki faaliyetlerinin düşük olduğu ve bu sebeple iki lisansının da iptal edildiği gözetildiğinde Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrasına dayanılarak reddedilmesinin hukuka uygun olduğunu belirtmiştir. Dairenin bu kararı temyiz ve karar düzeltme denetimlerinden geçerek kesinleşmiştir.
49. Şu hâlde birinci başvurucunun 4/8/2002 tarihli lisans müracaatlarının mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrasındaki şartların taşınmadığı gerekçesiyle reddedildiği hususu yargısal kesinlik kazanmıştır. Dairenin 7/1/2008 tarihli kararlarında mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin son fıkrasına herhangi bir atıf yapılması söz konusu değildir. Mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrası ile son fıkrasının zorunlu olarak birbiriyle bağlantı içinde olmadığı da görülmektedir. İlkinde yeni lisans başvurularının değerlendirilmesinde mevcut lisansları kapsamındaki faaliyetlerdeki başarı durumu bir kriter olarak dikkate alınacağı düzenlenmişken ikincisinde ise daha önceki lisansı iptal edilen şirketlere ortak olan kişilerin, yeni lisans başvurusu yapan şirketteki paylarının belli bir oranı geçemeyeceğini düzenlenmektedir. Dolayısıyla her iki şartın kümülatif değil bağımsız birer değerlendirme kriteri olduğu anlaşılmaktadır. Bu durumda derece mahkemelerinin Dairenin 7/1/2008 tarihli kararlarını gözeterek 27/12/2006 tarihli işlemlerin Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrasına dayalı olarak tesis edildiğini, anılan maddenin son fıkrasının olayda uygulanabilir olmadığını kabul etmelerinde keyfîlik veya bariz takdir hatası bulunmamaktadır.
50. Öte yandan, eldeki başvurunun koşullarının adil yargılanma hakkının ihlal edildiğine karar verilen Resumut Enerji A.Ş. (B. No: 2019/2581, 8/6/2021) başvurusununkinden farklı olduğunu vurgulamak gerekir. Mezkûr başvuru, birinci başvurucu tarafından eldeki başvuruya konu müracaatlarla aynı mahiyetteki beşinci bir lisans başvurusuna ilişkin süreç üzerine yapılmıştır. Anılan başvuruya mevzu olan lisans başvuru sürecinde eldeki başvuruya konu süreçlerden farklı olarak lisans başvurusunun reddine ilişkin işleme karşı dava açılmamıştır. Ayrıca mezkûr başvuruya konu süreçte mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrasının uygulanabilirliği hiçbir aşamada tartışma konusu edilmemiş, gerek idari karardaki gerekse yargısal kararlardaki tüm tartışmalar mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin Daire tarafından iptal edilen son fıkrası üzerinden yapılmıştır. Mevcut başvuruya konu müracaatlar ise EPDK'nın 27/12/2006 tarihli işlemleri Dairede dava konusu edilmiş olup Daire, başvurucunun müracaatlarının mülga Yönetmelik'in 9. maddesinin üçüncü fıkrasındaki koşulu sağlamadığını tespit etmiş ve anılan hükme dayalı olarak davaları reddetmiştir.
51. Bunun yanında Anayasa Mahkemesi Resumut Enerji A.Ş. kararında Anayasa'nın 36. maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkının düzenleyici idari işlemin iptali hâlinde söz konusu işleme dayalı olarak önceden tesis edilmiş ve kesinleşmiş işlemlerin yeniden değerlendirilmesini güvence altına almadığını, dolayısıyla düzenleyici işlemin iptaline ilişkin kararın söz konusu düzenleyici işleme dayalı olarak haklarında işlem tesis edilmiş herkes yönünden bir kararın icrası hakkı doğurduğunun kabul edilemeyeceğini vurgulamıştır ( Resumut Enerji A.Ş., § 45). Anılan kararda; düzenleyici işlemin iptalinin kesinleşmiş bireysel işlemlere nasıl tesir edeceği tartışmasının -kural olarak- idare hukuku alanıyla ilgili bir konu olduğu, Anayasa Mahkemesinin keyfîlik ve bariz takdir hatası gibi durumlar hariç derece mahkemelerinin bu konudaki değerlendirmelerine müdahale etmesinin bireysel başvurunun amacıyla bağdaşmayacağı ifade edilmiş, Bölge İdare Mahkemesinin, idareye müracaat tarihi olan 11/8/2016 tarihinde yürürlükte bulunan mevzuatı gözeterek davayı reddetmesinin adil yargılanma hakkını ihlal etmediği belirtilmiştir ( Resumut Enerji A.Ş., §§ 51-52).
52. Anayasa Mahkemesinin Resumut Enerji A.Ş. kararında ihlal sonucuna ulaşmasının sebebi, Bölge İdare Mahkemesinin gerekçesinde uygulanabilirliği tartışılan 6446 sayılı Kanun'un geçici 10. maddesinde bir aylık süre içinde başvuru şartı yer almadığı hâlde anılan maddede bu şekilde bir şartın var olduğu kabulü üzerinden hüküm kurulmuş olmasıdır. Sözü edilen Bölge İdare Mahkemesi kararında 6446 sayılı Kanun'un geçici 10. maddesinden yararlanılabilmesi için bir ay içinde başvuru yapılması gerektiği ifade edilmiş, başvurucunun bir ay içinde başvurmaması sebebiyle bu hükmün kapsamına girmediği belirtilmiştir. Anayasa Mahkemesi, 6446 sayılı Kanun'un geçici 10. maddesinde bir aylık başvuru şartına yer verilmemesi karşısında Bölge İdare Mahkemesinin bu yorumunun bariz takdir hatası teşkil ettiği sonucuna ulaşmış ve birinci başvurucunun adil yargılanma hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir ( Resumut Enerji A.Ş., §§ 55-56). Mevcut başvuruya konu Bölge İdare Mahkemesi kararlarında ise geçici 10. maddenin uygulanabilirliğiyle ilgili bir tartışma yapılmamıştır. Dolayısıyla Resumut Enerji A.Ş . kararında bariz takdir hatası teşkil ettiği kanaatine varılan değerlendirme eldeki başvuruya konu Bölge İdare Mahkemesi kararlarında yer almamaktadır.
53. Sonuç olarak başvurucunun uyuşmazlığın çözümü için esaslı nitelikteki iddia ve itirazlarının derece mahkemesi kararlarında konu ile ilgili makul ve yeterli bir gerekçe ile karşılandığı, derece mahkemelerinin yorumlarının usule ilişkin güvenceleri anlamsız hâle getiren derecede keyfîlik veya bariz takdir hatası içermediği sonucuna ulaşılmaktadır. Bu durumda başvurucunun iddiaların kanun yolu şikâyeti niteliğinde olduğu anlaşılmaktadır.
54. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
B. Mülkiyet Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin İddia
1. Başvurucuların İddiaları ve Bakanlık Görüşü
55. Başvurucular, lisans başvurularının reddine ilişkin işlemlerin geri alınmamış olması sebebiyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
56. Bakanlık görüşünde, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığından ve EPDK'dan temin edilen belge ve görüşlerin dikkate alınması istenmiştir.
57. EPDK'nın Bakanlık aracılığıyla gönderdiği yazıda, yargılama sırasında ileri sürülenlere benzer görüşler dile getirilmiştir.
58. Başvurucular, Bakanlık görüşüne karşı beyanında başvuru formundaki iddiaları tekrarlamıştır.
2. Değerlendirme
59. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğinden şikâyet eden bir kimse, önce böyle bir hakkının var olduğunu kanıtlamak zorundadır ( Mustafa Ateşoğlu ve diğerleri, B. No: 2013/1178, 5/11/2015, § 54). Bu nedenle öncelikle başvurucunun Anayasa'nın 35. maddesi uyarınca korunmayı gerektiren mülkiyete ilişkin bir menfaate sahip olup olmadığı noktasındaki hukuki durumunun değerlendirilmesi gerekir ( Cemile Ünlü, B. No: 2013/382, 16/4/2013, § 26; İhsan Vurucuoğlu, B. No: 2013/539, 16/5/2013, § 31).
60. Anayasa'nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM, E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20). Bu bağlamda mülk olarak değerlendirilmesi gerektiğinde kuşku bulunmayan menkul ve gayrimenkul mallar ile bunların üzerinde tesis edilen sınırlı ayni haklar ve fikrî hakların yanı sıra icrası kabil olan her türlü alacak da mülkiyet hakkının kapsamına dâhildir ( Mahmut Duran ve diğerleri, B. No: 2014/11441, 1/2/2017, § 60).
61. Mülkiyet hakkı, özel hukukta veya idari yargıda kabul edilen mülkiyet hakkı kavramlarından farklı bir anlam ve kapsama sahip olup bu alanlarda kabul edilen mülkiyet hakkı, yasal düzenlemeler ile yargı içtihatlarından bağımsız olarak özerk bir yorum ile ele alınmalıdır ( Hüseyin Remzi Polge, B. No: 2013/2166, 25/6/2015, § 31; Mustafa Ateşoğlu ve diğerleri, § 51).
62. Anayasa'nın 35. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkı mevcut mal, mülk ve varlıkları koruyan bir güvencedir. Bir kişinin hâlihazırda sahibi olmadığı bir mülkün mülkiyetini kazanma hakkı -kişinin bu konudaki menfaati ne kadar güçlü olursa olsun- Anayasa'yla korunan mülkiyet kavramı içinde değildir. Bu bağlamda belirtmek gerekir ki Anayasa'nın 35. maddesi soyut bir temele dayalı olarak mülkiyete erişmeyi ve mülkiyeti edinmeyi değil mülkiyet hakkını güvence altına almaktadır. Bu hususun istisnası olarak belli durumlarda bir ekonomik değer veya icrası mümkün bir alacağı elde etmeye yönelik meşru bir beklenti Anayasa'da yer alan mülkiyet hakkı güvencesinden yararlanabilir ( Kemal Yeler ve Ali Arslan Çelebi, B. No: 2012/636, 15/4/2014, §§ 36, 37; Mehmet Şentürk [GK], B. No: 2014/13478, 25/7/2017, §§ 41, 53; Mustafa Ateşoğlu ve diğerleri, §§ 52-54).
63. Meşru beklenti objektif temelden uzak bir beklenti olmayıp belirli bir kanun hükmüne veya başarılı olma ihtimalinin yüksek olduğunu gösteren yerleşik bir yargı içtihadına ya da aynı menfaatle ilgili hukuki bir işleme dayanan yeterli derecede somut nitelikteki bir beklentidir ( Selçuk Emiroğlu, B. No: 2013/5660, 20/3/2014, § 28; Mehmet Şentürk, § 42). Dolayısıyla Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin ortak koruma kapsamında olan meşru beklentiye dayalı mülkiyet hakkının tespiti mevcut hukuk sisteminde iddia edilen mülkiyet iddiasının tanınmasına bağlı olup bu tespit, mevzuat hükümleri ve yargı kararları ile yapılmaktadır ( Üçgen Nakliyat Ticaret Ltd. Şti., B. No: 2013/845, 20/11/2014, § 37). Temelsiz bir hak kazanma beklentisi veya sadece mülkiyet hakkı kapsamında ileri sürülebilir bir iddianın varlığı meşru beklentinin kabulü için yeterli değildir ( Kemal Yeler ve Ali Arslan Çelebi, § 37).
64. Tüzel kişilerin enerji piyasasında faaliyet gösterme iznini ifade eden lisansın ekonomik manada mülk teşkil ettiği açıktır. Ancak başvurucuların Anayasa'nın 35. maddesinin kapsamına giren bir mülkünün varlığının söz konusu olabilmesi için kamu otoriteleri tarafından usulüne uygun olarak başvuruculara lisans verilmiş olması veya lisans verileceğine dair meşru bir beklentisinin bulunması gerekir.
65. Başvuruculara rüzgâr enerjisine dayalı üretim tesisi kurma izni veren bir lisansın bulunmadığının altı çizilmelidir. Öte yandan başvurucular 4/9/2002 tarihinde yapılan başvuru üzerine lisans verilmesini gerektiren açık bir kanun hükmü veya yerleşik hâle gelen bir içtihadın varlığını gösterememiştir. Şu hâlde başvuruculara lisans verilmesini gerektiren bir meşru beklenti de bulunmamaktadır.
66. Somut olayda başvurucuların Anayasa'nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkı kapsamına giren bir ekonomik değeri veya en azından böyle bir değeri elde etme yönünde meşru beklentisinin bulunmadığı anlaşılmaktadır.
67. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının diğer kabul edilebilirlik koşulları yönünden incelenmeksizin konu bakımından yetkisizlik nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. Silahların eşitliği ilkesinin ihlal edildiğine ilişkin iddianın zaman bakımından yetkisizlik nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
2. Hakkaniyete uygun yargılanma hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
3. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın konu bakımından yetkisizlik nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Yargılama giderlerinin başvurucular üzerinde BIRAKILMASINA 26/5/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.