TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
MTY DELTA DENİZCİLİK İÇ VE DIŞ TİCARET A.Ş. BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2020/31683)
Karar Tarihi: 15/1/2025
R.G. Tarih ve Sayı: 17/9/2025 - 33020
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Hasan Tahsin GÖKCAN
Üyeler : Recai AKYEL
Selahaddin MENTEŞ
Muhterem İNCE
Yılmaz AKÇİL
Raportör : Hüseyin Özgür SEVİMLİ
Başvurucu : MTY Delta Denizcilik İç ve Dış Ticaret A.Ş.
Temsilci : Mehmet Turgut YILMAZ
Vekili : Av. Fikret AVCI
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, aleyhe kanunun geçmişe uygulanması yasağına aykırı olarak idari para cezası uygulanması nedeniyle suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 29/9/2020 tarihinde yapılmıştır. Komisyon, başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar vermiştir.
3. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanda bulunmamıştır.
III. OLAY VE OLGULAR
4. Başvuru formunda ve ekinde ifade edildiği şekliyle olaylar özetle şöyledir:
A. Bireysel Başvuru Süreci
5. Başvurucu Şirket, Delta Arsa ve Bina Geliştirme Tic. A.Ş. adıyla faaliyet göstermekteyken 12/11/2015 tarihli ve 8945 sayılı Türkiye Ticaret Sicili Gazetesi'nde (Sicil Gazetesi) verdiği ilan doğrultusunda adını MTY Delta Denizcilik İç ve Dış Ticaret A.Ş. olarak değiştirmiştir.
6. Başvurucunun kurucusu olduğu Özel Kanlıca Anaokulu adlı özel öğretim kurumuna (Kurum) Millî Eğitim Bakanlığı tarafından 10/1/2012 tarihinde Özel Eğitim Kurumları İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı verilmiştir. Ruhsatta, Kurumun 5/9/2008 tarihinde açılıp programa da başladığı belirtilmiştir.
7. Başvurucunun Sicil Gazetesi'ne verdiği ilanda Şirketin 6/11/2015 tarihinde yaptığı olağanüstü genel kurul toplantısında alınan kararlara yer verilmiştir. Söz konusu karar metninin "Sermaye ve Paylar" başlıklı 6. maddesinde 25.000.000 TL'lik Şirket sermayesinin 1 kuruş itibari değerde 1.846.107.433 adet (A) grubu nama yazılı, 653.892.567 adet (B) grubu nama yazılı olmak üzere toplam 2.500.000.000 TL adet nama yazılı paya, bu payların da farklı miktarlarda sekiz ayrı gerçek ve tüzel kişiye bölündüğü, pay sahiplerinden birinin Mehmet Turgut Yılmaz, birinin de onun eşi C.Y. olduğu, C.Y.nin pay grubunun (B), pay adedinin 89.000.000 TL ve toplam pay tutarının da 890.000 TL olduğu belirtilmiştir.
8. Kurum yetkilisi anılan Sicil Gazetesi'ni ekte sunarak Kurumun bağlı bulunduğu Şirket adının güncellenmesi talebiyle Beykoz İlçe Millî Eğitim Müdürlüğüne 19/11/2019 tarihinde başvuru yapmış, başvurucu Şirketin ortakları arasında yer alan C.Y.nin yabancı uyruklu olduğunun tespit edilmesi üzerine inceleme başlatılmıştır. Bu inceleme kapsamında maarif müfettişlerine ifade veren Kurum yetkilisi; Kurumun 2008 yılından bu yana faaliyet gösterdiğini, Şirket ortağı C.Y.nin Alman vatandaşı olduğunu ve ortaklığının Şirket kurulduğundan beri devam ettiğini söylemiştir.
9. Tamamlanan inceleme sonucunda Millî Eğitim Bakanlığına bağlı Özel Öğretim Kurumları Genel Müdürlüğü (Müdürlük) 8/2/2007 tarihli ve 5580 sayılı Özel Eğitim Kurumları Kanunu'nun 3. maddesinin (12) numaralı fıkrası uyarınca, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişiler tarafından açılan özel öğretim kurumlarının kurucuları arasında yabancı uyruklu gerçek veya tüzel kişilerin bulunamayacağına dair kuralı ihlal ettiği gerekçesiyle başvurucu Şirket hakkında 51.168 TL idari para cezası vermiştir. Müdürlük anılan hüküm uyarınca ayrıca söz konusu ortaklığın otuz iş günü içinde giderilmesi, aksi hâlde kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edileceği bildiriminde bulunmuştur.
10. Başvurucu, idari para cezasının ortadan kaldırılması için İstanbul Anadolu 1. Sulh Ceza Hâkimliğine (Hâkimlik) başvurmuştur. Başvurucunun ileri sürdüğü itirazlar şöyledir:
i. Türkiye Cumhuriyet kanunlarına göre kurulup faaliyet göstermekte olan ve Sicil Gazetesi'ne kayıtlı olan Şirketin kurulduğu, Kurumun açılıp ruhsat aldığı ve faaliyet gösterdiği dönemlerde de C.Y.nin başvurucu Şirkette %3,56 oranında ortaklık payının bulunduğunu, ayrıca Şirketin bu Kurumu işletmek dışında farklı ticarî faaliyetler de sürdürdüğünü, bu nedenle söz konusu ortaklığın giderilmesinin mümkün olmadığını,
ii. Kurumun açılıp ruhsat aldığı ve faaliyet göstermeye başladığı dönemde idari para cezasına dayanak olan yasal düzenlemenin yürürlükte olmadığını, nitekim böyle bir yasağın o tarihte bulunmaması nedeniyle Kuruma ruhsat verildiğini,
iii. Özel öğretim kurumlarının kurucu tüzel kişilerinde yabancı uyruklu ortaklık olamayacağına dair yasağın ve buna bağlı yaptırımların ilk kez 2/12/2016 tarihli ve 6764 sayılı Kanun'un 61. maddesiyle 5580 sayılı Kanun'un 3. maddesine (12) numaralı fıkra olarak eklenen maddede öngörüldüğünü, söz konusu yasal düzenlemenin ise Kurumun hâlihazırda yasal olarak faaliyet göstermekte olduğu 9/12/2016 tarihinde yürürlüğe girdiğini, dolayısıyla yasak ve yaptırım öngören bu normun yürürlük tarihinden sonra açılacak Kurumlar ve alınacak ruhsatlar yönünden uygulanması gerektiğini, aksi durumun kazanılmış hakkını ortadan kaldıracağını ve aleyhe kanunun geçmişe uygulanması yasağına aykırı olduğunu ileri sürmüştür.
iv. Başvurucu, iptal başvurusunun esası incelenmeden önce idari para cezasına dayanak olan ilgili Kanun hükmünün Anayasa'ya aykırı olduğunu da ileri sürerek bu hükmün somut norm denetimi yoluyla iptal edilmesi için Anayasa Mahkemesine başvuru yapılmasını da talep etmiştir.
11. Hâkimlik, başvurucuya isnat edilen kabahatin sabit ve buna bağlı idari para cezasına dair yaptırımın da hukuka uygun olduğu gerekçesiyle başvurucunun iptal başvurusunu 9/9/2020 tarihinde reddetmiştir. Başvurucu, iptal başvurusunda dile getirdiği hususları yineleyerek anılan karara itiraz etmiş; İstanbul Anadolu 1. Sulh Ceza Hâkimliği (İtiraz Makamı) 21/9/2020 tarihinde başvurucunun itirazını kesin olmak üzere reddetmiştir.
12. Başvurucu, nihai kararı 28/9/2020 tarihinde öğrendikten sonra 29/9/2020 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
B. Bireysel Başvuru Sonrası Süreç
13. Kurumun 5580 sayılı Kanun'un 3. maddesinin (12) numaralı fıkrası uyarınca sürekli olarak kapatılması işlemine karşı başvurucu tarafından açılan ve İstanbul 7. İdare Mahkemesinin (İdare Mahkemesi) E.2020/1069 sayılı dosyasında görülmekte olan idari davada Müdürlük, yargılama sırasında C.Y. adlı Şirket ortağının sonradan Türk vatandaşlığına geçtiğinin başvurucu tarafından bildirilip buna ilişkin belgelerin sunulması üzerine anılan işlemi geri aldığına dair İdare Mahkemesini 18/12/2020 tarihli yazı ile bilgilendirmiştir. İdare Mahkemesi de 26/2/2021 tarihli kararıyla dava konusu işlemin gerekçesinin ortadan kalktığı ve davanın konusuz kaldığı gerekçesiyle dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar vermiş ve bu karar istinaf kanun yoluna başvurulmaksızın 18/5/2021 tarihinde kesinleşmiştir.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
14. 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun "Zaman bakımından uygulama" kenar başlıklı 7. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“(1) İşlendiği zaman yürürlükte bulunan kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı kimseye ceza verilemez ve güvenlik tedbiri uygulanamaz. İşlendikten sonra yürürlüğe giren kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı da kimse cezalandırılamaz ve hakkında güvenlik tedbiri uygulanamaz. Böyle bir ceza veya güvenlik tedbiri hükmolunmuşsa infazı ve kanunî neticeleri kendiliğinden kalkar.''
15. 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Zaman bakımından uygulama" kenar başlıklı 5. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“(1) 26.9.2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümleri kabahatler bakımından da uygulanır. Ancak, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından derhal uygulama kuralı geçerlidir.''
16. 5580 sayılı Kanun'un "Amaç ve kapsam" kenar başlıklı 1. maddesi şöyledir:
"Bu Kanunun amacı, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişiler tarafından açılacak özel öğretim kurumlarına kurum açma izni verilmesi, kurumun nakli, devri, personel çalıştırılması, kurumlara yapılacak malî destek ve bu kurumların eğitim-öğretim, yönetim, denetim ve gözetimi ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel öğretim kurumlarının; eğitim-öğretim, yönetim, denetim, gözetim ve personel çalıştırılmasına ilişkin usûl ve esasları düzenlemektir.
Bu Kanun, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişilerce açılan özel öğretim kurumları ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel öğretim kurumlarını kapsar."
17. 5580 sayılı Kanun'un "Tanımlar" kenar başlıklı 2. maddesinin ilgili kısımları şöyledir:
"Bu Kanunda geçen;
...
b) Kurum: Okul öncesi eğitim, ilköğretim, ortaöğretim, özel eğitim okulları ile çeşitli kursları, özel öğretim kurslarını, uzaktan öğretim yapan kuruluşları, motorlu taşıt sürücüleri kursları, hizmet içi eğitim merkezleri, özel eğitim ve rehabilitasyon merkezleri, sosyal etkinlik merkezleri, mesleki eğitim merkezleri ile benzeri özel öğretim kurumlarını,
...
d) Yabancı okullar: Yabancılar tarafından açılmış özel okulları,
...
l) Milletlerarası özel öğretim kurumları: Yalnız yabancı uyruklu öğrencilerin devam edebilecekleri özel öğretim kurumlarını,
m) Kurucu: Kurumun sahibi olan ve adına kurum açma izin belgesi düzenlenen gerçek veya tüzel kişiyi,
...
İfade eder."
18. 5580 sayılı Kanun'un "Kurum açma izni" kenar başlıklı 3. maddesinin ilgili kısımları şöyledir:
"Bir kurumda öğretime başlayabilmek için kurum açma izni alınması zorunludur. İzin başvuruları ilgili millî eğitim müdürlüğüne yapılır. Valilikçe yapılan inceleme sonucunda açılması uygun görülen okullar dışındaki kurumlara kurum açma izni verilir. Valilikçe açılması uygun görülen okullara ilişkin başvurular ise kurum açma izni verilmek üzere Bakanlığa gönderilir.
...
(Ek fıkra: 2/12/2016-6764/61 md.) Bu Kanunun 1 inci maddesinde belirtilen şartları taşıyıp özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişiler tarafından açılan özel öğretim kurumlarının kurucularında yabancı uyruklu gerçek veya tüzel kişilerin ortaklığının tespit edilmesi hâlinde söz konusu kurumlara brüt asgari ücretin 20 katı idari para cezası uygulanır ve bu kurumlara yabancı uyruklu gerçek veya tüzel kişilerin ortaklığının sona erdirilmesine ilişkin 30 iş günü süre verilir. Söz konusu süreye rağmen yabancı uyruklu gerçek veya tüzel kişilerin ortaklığının sona erdirilmemesi veya aynı kurumda ikinci kez yabancı uyruklu gerçek veya tüzel kişilerin ortaklığının tespiti hâlinde söz konusu kurumun kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir."
19. 5580 sayılı Kanun'un "Milletlerarası özel öğretim kurumları, yabancı okullar ve azınlık okulları" kenar başlıklı 5. maddesinin ilgili kısımları şöyledir:
"MADDE 5 – Milletlerarası özel öğretim kurumları, yabancı okullar ve azınlık okullarına ilişkin esaslar aşağıda belirtilmiştir.
a) Milletlerarası özel öğretim kurumları:
1) Yalnız yabancı uyruklu öğrencilerin devam edebilecekleri yüksek öğretim dışındaki milletlerarası özel öğretim kurumu; yabancı uyruklu gerçek ve tüzel kişiler tarafından veya Türk vatandaşlarıyla ortaklık yolu ile 4875 sayılı Doğrudan Yabancı Yatırımlar Kanunu çerçevesinde Cumhurbaşkanının izniyle açılabilir. Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişiler de kendi adlarına aynı amaçla milletlerarası mahiyette özel öğretim kurumu açabilir.
2) Bu öğretim kurumlarında; Türk Devletinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğüne, güvenliğine ve menfaatlerine aykırı, Türk Milletinin millî, ahlâkî, insanî, manevî ve kültürel değerleri aleyhinde eğitim-öğretim yapılamaz.
..."
20. 5580 sayılı Kanun'un "Yürürlük" kenar başlıklı 15. maddesi şöyledir:
"Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer."
21. 6764 sayılı Kanun'un 75. maddesi şöyledir:
"Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer."
22. 20/3/2012 tarihli ve 28239 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Millî Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) "Yabancı uyruklu ortağı tespit edilen kurumlar" kenar başlıklı 9/A maddesi şöyledir:
"MADDE 9/A –(Ek:RG-13/1/2017-29947) (1) Kurumun, ortakları arasında yabancı uyruklu ortakların ve ortaklar arasında tüzel kişiler varsa o tüzel kişilerin de ortakları arasında yabancı uyruklu gerçek veya tüzel kişi/kişiler bulunduğunun inceleme/soruşturma/denetleme sonucunda tespiti halinde Kanunun 3 üncü maddesinde belirtilen miktarda idari para cezası, kurum açma iznini vermeye yetkili makam tarafından verilir. Verilen idari para cezası ile yabancı uyruklu gerçek veya tüzel kişi ortaklığın 30 işgünü içerisinde sonlandırılması gerektiği hususu, gerçek kişi ise kurucuya; tüzel kişilik ise kurucu temsilcisine Tebligat Kanununa göre valilikçe tebliğ edilir, takip ve tahsili için ise (Ek ibare:RG-19/2/2020-31044) Hazine ve Maliye Bakanlığının ildeki ilgili birimine bildirilir.
(2) Kurucunun, verilen süre içinde yabancı uyruklu gerçek veya tüzel kişi ortaklığı sonlandırmadığının veyahut kurumda ikinci kez yabancı uyruklu gerçek veya tüzel kişiliğin bulunduğunun inceleme/soruşturma/denetleme sonucu tespit edilmesi halinde, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı, vermeye yetkili makam tarafından iptal edilir.
(3) Kanunun 5 inci maddesi hükümleri kapsamındaki kurumlara bu madde hükümleri uygulanmaz."
23. Yönetmelik'in "Yürürlük" kenar başlıklı 71. maddesi şöyledir:
"Bu Yönetmeliğin 46 ncı maddesinin dördüncü ve yedinci fıkraları, 51 inci maddesinin on birinci fıkrası, 55 inci maddesinin üçüncü fıkrası, 59 uncu maddesinin dördüncü fıkrası ve 63 üncü maddesinin üçüncü fıkrası 1/9/2014 tarihinde, diğer maddeleri ise yayımı tarihinde yürürlüğe girer."
B. Uluslararası Hukuk
1. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi
24. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme) 7. maddesinin (1) numaralı fıkrası şöyledir:
"Hiç kimse, işlendiği zaman ulusal veya uluslararası hukuka göre suç oluşturmayan bir eylem veya ihmalden dolayı suçlu bulunamaz. Aynı biçimde, suçun işlendiği sırada uygulanabilir olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez."
2. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi İçtihadı
25. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) bir kişinin hakkında dava açılmasına ve hüküm giymesine neden olan fiilin gerçekleştirildiği zamanda bu fiilin suç olduğunu gösteren bir kanuni hükmün olduğunun ve uygulanan cezanın bu hükümle belirlenen sınırları aşmadığının doğrulanması gerektiğini vurgulamıştır ( Coeme ve diğerleri/Belçika, B. No: 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96, 33210/96, 22/6/2000, §§ 146, 149-151).
26. AİHM, Ecer ve Zeyrek/Türkiye (B. No: 29295/95 ve 29363/95, 27/2/2001, §§ 29-37) kararında kişinin zararına olacak şekilde cezai nitelikteki kanun maddesinin geriye dönük olarak uygulanmasının yasaklandığına dikkat çekmiş; eylem tarihinden sonra yürürlüğe giren ve cezanın artırılmasını öngören kuralın başvurucu aleyhine yorumlanması nedeniyle Sözleşme'nin 7. maddesinin birinci paragrafının ihlal edildiğine karar vermiştir.
27. AİHM ayrıca Sözleşme'nin 7. maddesinin işlevi konusunda ceza hukukunun davalının aleyhine olacak biçimde geriye dönük olarak uygulanmasını önlemekle kalmayıp aynı zamanda daha genel olarak bir suçun sadece kanunla tanımlanıp cezasının belirlenebileceği prensibini de benimsediğini belirtmektedir. AİHM'e göre anılan maddenin koruması, ceza hukukunun (örneğin kıyas gibi yollarla) suçlanan tarafın aleyhine yorumlanmamasını da kapsar. AİHM; bir suçun kanunda açık bir biçimde tanımlanması şartının kişinin ilgili hükmün ifadesinden ve/veya gerekiyorsa mahkemelerin bu hükmü yorumlamaktaki içtihatları yardımıyla hangi eylem ve kusurların kendisine atfedilebileceğini, suçlu duruma düşebileceğini bilmesiyle yerine getirileceğini belirtmektedir. Dolayısıyla AİHM, Sözleşme'nin 7. maddesinde geçen "kanun" teriminin yazılı olan veya yazılı olmayan kurallarla erişilebilirlik ve öngörülebilirlik de dâhil olmak üzere niteliksel şartları zımnen ifade ettiğini vurgulamaktadır ( Tolstoy Miloslavsky / Birleşik Krallık , B. No: 18139/91, 19/7/1995, Seri A No: 316-B, § 37; Kasymakhunov ve Saybatalov/Rusya, B. No: 26261/05, 26377/06, 14/3/2013, § 77).
28. İdari para cezalarının Sözleşme'nin 6. maddesi kapsamında "cezai" nitelik taşıdığına ilişkin AİHM kararları için bkz. X./Avusturya (B. No: 8893/80, 5/3/1983), Belilos/İsviçre (B. No: 10328/83, 29/4/1988), Salabiaku/Fransa (B. No: 10519/83, 7/10/1988).
V. İNCELEME VE GEREKÇE
29. Anayasa Mahkemesinin 15/1/2025 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü
30. Başvurucu, kabahati düzenleyen Kanun maddesinin yürürlüğe girdiği 9/12/2016 tarihinden önce gerçekleşen eyleme yönelik olarak cezalandırılması nedeniyle suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
31. Bakanlık görüşünde, konuya ilişkin Anayasa Mahkemesi içtihatlarına yer verilmiş ve ihlal iddiaları incelenirken bu içtihatların ve konuya ilişkin Millî Eğitim Bakanlığının gönderdiği belgelerin dikkate alınması gerektiği vurgulanmıştır. Başvurucunun bireysel başvuru formunun ekinde sunduğu ve iptal başvurusuna ilişkin Hâkimliğin dosyasında bulunan belgeler dışında, Müdürlük tarafından düzenlenen 4/5/2020 tarihli belgede değinilen açıklamalar özetle şöyledir:
i. 5580 sayılı Kanun'un 1. ve 5. maddesindeki hükümler birlikte incelendiğinde, Türk okulu statüsündeki özel öğretim kurumlarının kurucuları arasında yabancı uyruklu kişinin bulunamayacağına dair düzenlemelerin bu Kanun'un 3. maddesine 6764 sayılı Kanun'la eklenen (12) numaralı fıkranın yürürlüğe girmesinden önce de yer aldığı,
ii. Yabancı uyruklu gerçek ya da tüzel kişilerin kurucu olabilecekleri okulların bu Kanun'da düzenlenen yabancı okulları ile milletlerarası özel eğitim kurumları olabileceğini, başvurucu Şirketin kurucusu olduğu anaokulunun ise Millî Eğitim Bakanlığınca Türk eğitim müfredatının uygulandığı Türk okulu olduğunu, bu nedenle okulun kurucu tüzel kişisinin ortakları arasında yabancı uyruklu kişilerin bulunamayacağı belirtilmiştir.
B. Değerlendirme
32. Anayasa'nın "Suç ve cezalara ilişkin esaslar" kenar başlıklı 38. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:
''Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz; kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez.''
33. Başvurucunun ihlal iddiaları suçta ve cezada kanunilik ilkesi kapsamında incelenmiştir.
1. Kabul Edilebilirlik Yönünden
34. Anayasa Mahkemesi Anayasa'nın 38. maddesinde düzenlenen suçta ve cezada kanunilik ilkesinin kabahatler yönünden de geçerli olup olmadığını incelediği Onmed Tıbbi Ürünler Paz. ve Dış Tic. Ltd. Şti. ([2. B.], B. No: 2016/8342, 17/6/2020, §§ 31-37), Mustafa Karakuş ([GK], B. No: 2020/34781, 17/1/2023, §§ 53-60) başvurularında suçta ve cezada kanunilik ilkesinin kabahatler yönünden de geçerli olduğu ve başvuruların kabul edilebilir olduğu sonucuna ulaşmıştır ( B.Y.Ç. [2. B.] , B. No: 2013/4554, 15/12/2015; D.M.Ç. [1. B.] , B. No: 2014/16941, 24/1/2018; Selçuk Özbölük [1. B.], B. No: 2015/7206, 14/11/2018). Anılan kararlarda belirtilen ilkeler doğrultusunda açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
2. Esas Yönünden
a. Genel İlkeler
35. Anayasa’nın temel hak ve özgürlüklerle ilgili bölümlerinde kanunla düzenleme ilkesine pek çok maddede ayrı ayrı yer verildiği gibi 13. maddede ifade edilen temel hak ve özgürlüklerin sınırlanmasına ilişkin genel ilkelerde de sınırlamaların ancak kanunla yapılabileceği kurala bağlanmıştır. Anayasa’nın suç ve cezaları düzenleyen 38. maddesinde de suçta ve cezada kanunilik ilkesi özel olarak güvence altına alınmıştır ( Karlis A.Ş. [1. B.], B. No: 2013/849, 15/4/2014, § 31).
36. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinin ön koşulları arasında hukuki güvenlik ilkesi bulunmaktadır. Hukuki güvenlik ilkesi; hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılan ortak değerdir. Kural olarak hukuki güvenlik, kanunların geriye yürütülmemesini zorunlu kılar. "Kanunların geriye yürümezliği ilkesi” uyarınca kanunlar, kamu yararı ve kamu düzeninin gerektirmesi, kazanılmış hakların korunması, mali hakların iyileştirilmesi gibi ayrıksı durumlar dışında ilke olarak yürürlük tarihlerinden sonraki olay, işlem ve eylemlere uygulanmak üzere çıkarılır. Yürürlüğe giren kanunların geçmişe ve kesin nitelik kazanmış hukuksal durumlara etkili olmaması, hukukun genel ilkelerindendir (AYM, E.2018/103, K.2019/4, 13/2/2019, § 15).
37. Anayasa’nın “Suç ve cezalara ilişkin esaslar” kenar başlıklı 38. maddesinin birinci maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca hangi fiillerin yasaklandığının ve bu yasak fiillere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak fiilleri önceden bilmeleri düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmıştır (AYM, E.2019/9, K.2019/27, 11/4/2019, § 13).
38. Suçta ve cezada kanunilik ilkesi, temel hak ve özgürlüklerin somutlaştırıldığı uluslararası sözleşmelerde de yer almaktadır. Bu ilke Türkiye Cumhuriyeti’nin taraf olduğu Sözleşme’nin “Kanunsuz ceza olmaz” kenar başlıklı 7. maddesinin birinci paragrafında “Hiç kimse, işlendiği zaman ulusal veya uluslararası hukuka göre suç oluşturmayan bir eylem veya ihmalden dolayı suçlu bulunamaz. Aynı biçimde, suçun işlendiği sırada uygulanabilir olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez.” şeklinde, Medenî ve Siyasî Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme’nin 15. maddesinin birinci paragrafında ise “Hiç kimse, işlendiği zamanda ulusal ya da uluslararası hukuk bakımından suç sayılmayan bir fiil ya da ihmal yüzünden suçlu sayılamaz. Suç sayılan bir fiile, işlendiği zaman yürürlükte olan bir cezadan daha ağır ceza verilemez. Fiilin işlenmesinden sonra yasalarda bu fiile karşılık daha hafif bir ceza öngörülecek olursa, fiili işleyene bu ikinci ceza uygulanır.” biçiminde düzenlenmiştir (AYM, E.2020/16, K.2020/33, 25/6/2020, § 16).
39. Suçta ve cezada kanunilik ilkesi Anayasa’nın 13. maddesinde ifade edilen temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceğine ilişkin kuralın suç ve cezalar yönünden özel düzenlemesi olarak değerlendirilebilir. Suçta ve cezada kanunilik ilkesi, cezalandırmanın temel haklara etkisinden kaynaklanan özel önemi nedeniyle zaman içinde bir ceza hukuku kavramı olarak alt ilkeler de içerecek şekilde gelişmiştir. Bu bağlamda hukuki belirliliğin ve hukuk güvenliğinin gereği olarak Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “…kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez.” hükmüyle aleyhe kanunun geçmişe uygulanması yasaklanmıştır. Ceza normlarının zaman bakımından uygulanmasını düzenleyici nitelikteki bu kural kanunilik ilkesinin bir alt ilkesi olan aleyhe kanunun geçmişe uygulanması yasağı olarak ifade edilmektedir (AYM, E.2020/87, K.2022/44, 21/4/2022, § 26).
40. Fiilin işlenmesinden hükmün kesinleşmesine kadar geçen ceza muhakemesi sürecinde bir suç için fiilin işlendiği tarihte yürürlükte olan ve daha sonra yürürlüğe giren kanun olmak üzere uygulanması mümkün birden fazla kanun hükmü söz konusu olabilmektedir. Suç nedeniyle başta hürriyeti bağlayıcı cezalar olmak üzere uygulanan çeşitli ceza ve güvenlik tedbirleri temel hak ve özgürlüklere müdahale oluşturduğundan Anayasa, cezayı ağırlaştıran kanunun yürürlük tarihinden önce işlenmiş suçlara uygulanmasını açık biçimde yasaklamıştır (AYM, E.2020/87, K.2022/44, 21/4/2022, § 27).
b. İlkelerin Olaya Uygulanması
41. Suçta ve cezada kanunilik ilkesi yönünden öncelikle incelenecek mesele, başvurucunun şeklî manada bir kanuna dayalı olarak cezalandırılıp cezalandırılmadığıdır. Bu yönüyle başvurucunun 5580 sayılı Kanun'un 3. maddesinin (12) numaralı fıkrası uyarınca cezalandırıldığı görülmektedir. Anılan fıkrada, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişiler tarafından açılan özel öğretim kurumlarının kurucularında yabancı uyruklu gerçek veya tüzel kişilerin ortaklığının tespit edilmesi hâlinde kurucu kişilerin cezalandırılacağı hükme bağlanmıştır. Dolayısıyla anılan özel eğitim kurumunun kurucusu olan başvurucunun şeklî manada bir kanuna dayalı olarak cezalandırıldığı anlaşılmaktadır (bkz. § 18).
42. Olayda özel eğitim kurumunun kurucusu ve Türkiye Cumhuriyeti uyruklu özel hukuk tüzel kişisi olan başvurucu Şirketin Müdürlük tarafından yapılan inceleme tarihi itibarıyla yabancı uyruklu gerçek kişi ile ortaklığı tespit edilmiş ve bu durumun 5580 sayılı Kanun'un 3. maddesinin (12) numaralı fıkrasını ihlal ettiği kabul edilmiştir (bkz. § 9). Başvurucu ise sözü edilen bu ortaklık durumu önceden mevcut iken anılan Kurumu açıp faaliyete başladığını, Kuruma bu ortaklık bulunduğu sırada ruhsat verildiğini, bundan dolayı kazanılmış hakkının korunması gerektiğini, Şirketin Kurumu işletmenin dışında başka ticari faaliyetlerde de bulunması nedeniyle ortaklığın sona erdirilmesinin mümkün olmadığını, kaldı ki cezaya dayanak olan fıkranın Kurum 5580 sayılı Kanun'a uygun şekilde açılıp ruhsat verildikten sonra ve faaliyete devam ettiği sırada yürürlüğe girdiğini, ilgili fıkranın ilk kez yürürlük tarihinden sonra gerçekleşen yabancı uyruklu ortaklık durumunda uygulanması gerektiğini iddia etmiştir. Başvurucu bu iddiasını yargılama sürecinde de ileri sürmüştür (bkz. § 10).
43. Somut olayda öncelikle başvurucunun idari para cezasına dayanak olan eylemin önceden yasak olmadığına, ilk kez 6764 sayılı Kanun'un 61. maddesiyle yapılan ve 9/12/2016 tarihinde yürürlüğe giren düzenlemeyle yasaklanıp yaptırıma bağlandığına dair itirazı ile Müdürlüğün bu itirazın aksine yönelik ileri sürdüğü argümanlar üzerinde durulmalıdır. Bu bağlamda Müdürlük, 5580 sayılı Kanun'un 1. ve 5. maddeleri birlikte değerlendirildiğinde bu maddelerin lafzından somut olaydaki okul yerine ancak yabancı okullar ile milletlerarası özel eğitim kurumları kurucularında yabancı ortak bulunabileceğinin anlaşıldığını ve bu maddelerin de anılan Kanun'un 15. maddesi uyarınca Resmî Gazete'de yayımlandığı 14/2/2007 tarihinden itibaren yürürlükte olduğunu belirtmiştir (bkz. § 31).
44. Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde anılan Kurumun kurucusunda yabancı uyruklu ortak bulunması eyleminin ilk kez 5580 sayılı Kanun'un 3. maddesine 6764 sayılı Kanun'un 61. maddesiyle eklenen ve 9/12/2016 tarihinde yürürlüğe giren (12) numaralı fıkra uyarınca idari para cezası yaptırımına bağlandığı, 5580 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesinden bu tarihe kadar geçen süreçte anılan Kanun'da bu eylem nedeniyle idari para cezası öngören bir hüküm bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu tespitle uyumlu şekilde 5580 sayılı Kanun'a dayalı olarak yürürlüğe konulan Yönetmelik''in bu eyleme ilişkin yaptırımların uygulanma usulüne ilişkin düzenlemeler içeren 9/A maddesinin de anılan fıkranın yürürlüğe girmesinden sonra 13/1/2017 tarihinde yürürlüğe konulduğuna, Yönetmelik'in bu tarihten önceki hükümlerinde bu hususa ilişkin bir düzenlemenin yer almadığına dikkat çekilmelidir (bkz. §§ 22,23).
45. Yukarıda belirtildiği üzere somut olaydaki temel mesele; bireysel başvuruya konu olayların geçtiği tarihte yabancı uyruklu olan C.Y.nin başvurucu Şirkette ortaklığı bulunmasına ilişkin 5580 sayılı Kanun'un 3. maddesine (12) numaralı fıkranın yürürlüğe girdiği 9/12/2016 tarihinden önce var olan, bu tarih itibarıyla kanuna aykırı hâle gelen ve bu tarihten sonra da devam eden eylemi nedeniyle başvurucunun bu fıkrada öngörülen idari para cezasından istisnasız şekilde sorumlu tutulup tutulamayacağıdır.
46. Somut olayda başvurucuda yabancı uyruklu gerçek kişi ortaklığı bulunması eyleminin buna ilişkin kabahati düzenleyen kanun maddesindeki fıkranın yürürlüğe girmesinden önce işlendiği ve bu eylemin 9/12/2016 tarihinden sonra da devam ettiği açıktır. Bu nedenle başvurucunun önceden var olan ve fıkranın yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla devam eden kurucularında yabancı uyruklu ortak bulundurma eylemi yönünden de bu fıkraya dayalı olarak doğrudan idari para cezası uygulanması meselesinin genel hükümlere göre ve hukuk devleti ilkesi ışığında çözümlenmesi gerekir.
47. Sonuç olarak 5580 sayılı Kanun'un 3. maddesine eklenen (12) numaralı fıkranın yürürlüğe girdiği 9/12/2016 tarihinden önce başvurucunun yabancı uyruklu ortak bulundurmaya ilişkin eylemi yönünden eylem tarihinde cezai nitelikte bir hüküm bulunmadığı hâlde sonradan yürürlüğe giren ve cezai nitelikte aleyhe kanunun Müdürlük tarafından geçmişe uygulanması ve başvurucunun bu husustaki itirazlarının da Hâkimlik ve İtiraz Makamı tarafından değerlendirilmemesi nedeniyle Anayasa'nın 38. maddesinin birinci fıkrasında düzenlenen suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.
48. Suçta ve cezada kanunilik ilkesine ilişkin olarak yukarıda ulaşılan ihlal sonucu dikkate alındığında kararda varılan sonuca ve uygun görülen giderime göre başvurucunun adil yargılanma hakkı kapsamındaki diğer şikâyetlerinin ayrıca incelenmesine gerek bulunmadığına karar verilmesi gerekir.
VI. GİDERİM
49. Başvurucu, ihlalin tespiti talebinde bulunmuştur.
50. Başvuruda tespit edilen hak ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmasında hukuki yarar ve zorunluluk bulunmaktadır. Anayasa'nın 148. ve 153. maddeleri ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 50. ve 66. maddeleri uyarınca ihlal kararının gönderildiği yargı mercilerinin yapması gereken iş, yeniden yargılama işlemlerini başlatıp Anayasa Mahkemesinin ihlal kararında belirtilen ilkelere ve gerekçelere uygun biçimde yürütülecek yargılama sonunda hak ihlalinin nedenlerini gidererek yeni bir karar vermektir (yeniden yargılama konusunda bkz. Mehmet Doğan [GK], B. No: 2014/8875, 7/6/2018, §§ 54-60; Aligül Alkaya ve diğerleri (2) , B. No: 2016/12506, 7/11/2019, §§ 53-60, 66; Kadri Enis Berberoğlu (3) [GK], B. No: 2020/32949, 21/1/2021, §§ 93-100).
51. Öte yandan hak ihlali kararından Anayasa Mahkemesinin davanın sonucuyla ilgili olarak bir tutum sergilediği sonucu çıkarılmamalıdır. Anayasa Mahkemesince verilen hak ihlali kararı uyuşmazlığın sonuçlarından bağımsız olup davanın kabulüne, reddine ya da beraate veya mahkûmiyete karar verilmesi gerektiği anlamına gelmemektedir. Kural olarak yargılamanın her aşamasında olduğu gibi ihlalin sonuçlarını gidermek üzere yeniden yapılacak yargılama sonunda da delillerin dava ile ilişkisini kurma ve bunları değerlendirip sonuç çıkarma yetkisi ilgili mahkemelere aittir.
VII. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. Suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
2. Diğer ihlal iddialarının İNCELENMESİNE GEREK BULUNMADIĞINA,
B. Anayasa’nın 38. maddesinde güvence altına alınan suçta ve cezada kanunilik ilkesinin İHLAL EDİLDİĞİNE,
C. Kararın bir örneğinin suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmak üzere İstanbul Anadolu 1. Sulh Ceza Hâkimliğine (2020/4246 D. İş sayılı kararı) GÖNDERİLMESİNE,
D. 446,90 TL harç ve 30.000 TL vekâlet ücretinden oluşan toplam 30.446,90 TL yargılama giderinin başvurucuya ÖDENMESİNE,
E. Ödemelerin kararın tebliğini takiben başvurucunun Hazine ve Maliye Bakanlığına başvuru tarihinden itibaren dört ay içinde yapılmasına, ödemede gecikme olması hâlinde bu sürenin sona erdiği tarihten ödeme tarihine kadar geçen süre için yasal FAİZ UYGULANMASINA,
F. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 15/1/2025 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.