TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
GENEL KURUL
KARAR
OSMAN BAYDEMİR BAŞVURUSU (2)
(Başvuru Numarası: 2018/1878)
Karar Tarihi: 27/10/2022
R.G. Tarih ve Sayı: 20/1/2023-32079
GENEL KURUL
KARAR
Başkan : Zühtü ARSLAN
Başkanvekili : Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili : Kadir ÖZKAYA
Üyeler : Engin YILDIRIM
Muammer TOPAL
M. Emin KUZ
Rıdvan GÜLEÇ
Recai AKYEL
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Yıldız SEFERİNOĞLU
Selahaddin MENTEŞ
Basri BAĞCI
İrfan FİDAN
Kenan YAŞAR
Muhterem İNCE
Raportör : Derya ATAKUL
Başvurucu : Osman BAYDEMİR
Vekili : Av. Serdar ÇELEBİ
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, milletvekili olan başvurucunun yasama faaliyeti esnasındaki sözleri nedeniyle disiplin cezası ile cezalandırılmasının ifade özgürlüğünü ihlal ettiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 11/1/2018 tarihinde yapılmıştır. Komisyon, başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar vermiştir.
3. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı beyanda bulunmamıştır.
4. Bölüm, başvurunun Genel Kurul tarafından incelenmesine karar vermiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
5. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar özetle şöyledir:
6. Başvurucu 7/6/2015 tarihinde yapılan 25. Dönem ile 1/11/2015 tarihinde yapılan (yinelenen) 26. Dönem Milletvekilliği Genel Seçimi'nde Şanlıurfa milletvekili olarak seçilmiştir.
7. Başvurucu " 2018 Yılı Bütçe Kanunu Tasarısı ile 2016 Yılı Kesin Hesap Kanunu Tasarısı" nın ikinci tur görüşmelerinde yapmış olduğu bir konuşmasında "...Ben Kürt halkının bir evladı olarak, kürdistandan gelen bir temsilci olarak benim şöyle bir rolüm var..." ifadesini kullanmıştır.
8. Bunun üzerine olay tarihinde yürürlükte olan 5/3/1973 tarihli ve 584 karar numaralı Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün (TBMM İçtüzüğü) 161. maddesinin birinci fıkrasının (3) numaralı bendinde yer alan "...Türkiye Cumhuriyetinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü esasında Anayasada düzenlenen idari yapısına aykırı tanımlamalar yapmak..." hükmü uyarınca TBMM Başkanvekili, başvurucu hakkında Meclisten geçici çıkarma cezası verilmesini teklif etmiştir.
9. Başvurucu hakkında teklif edilen disiplin cezası TBMM Genel Kurulunun 13/12/2017 tarihli 36. Birleşiminde oyçokluğuyla kabul edilmiş, başvurucunun Meclisten iki birleşim geçici çıkarılmasına ve bunun sonucu olarak da TBMM İçtüzüğü'nün 163. maddesinin beşinci fıkrası uyarınca bir aylık ödenek ve yolluğunun üçte ikisinin kesilmesine karar verilmiştir.
10. Başvurucu, teklifin karar altına alınmasının ardından Genel Kurul salonunu terk etmiş; maaş kesintisine ilişkin ceza da 2018 yılı Ocak, Şubat ve Mart ayı maaşına yansıtılmıştır.
11. Başvurucu; bireysel başvuru formunda, TBMM Genel Kurul kararlarına itiraz yolunun kapalı olması nedeniyle anılan karara karşı otuz günlük başvuru süresi içinde doğrudan Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunduğunu belirtmiştir.
IV. İLGİLİ HUKUK
12. TBMM İçtüzüğü'nün "Meclisten geçici çıkarma" kenar başlıklı 161. maddesinin birinci fıkrasının (3) numaralı bendi şöyledir:
"(Değişik: 27/7/2017 - 1160 S. Karar / 15 md.) Görüşmeler sırasında Cumhurbaşkanına, Türkiye Büyük Millet Meclisine, Başkanına, Başkanlık Divanına, Başkanlık görevini yerine getiren Başkanvekiline, milletvekiline, Türk Milletinin tarihine ve ortak geçmişine, Anayasanın ilk dört maddesinde çerçevesi çizilen Anayasal düzene hakaret etmek ve sövmek, Türkiye Cumhuriyetinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü esasında Anayasada düzenlenen idari yapısına aykırı tanımlamalar yapmak;
(Anayasa Mahkemesinin 17/10/2019 tarihli ve E:2017/162, K:2018/100 sayılı kararı ile bu bentte yer alan '…Türkiye Cumhuriyetinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü esasında Anayasada düzenlenen idari yapısına aykırı tanımlamalar yapmak…' ibaresinin iptaline karar verilmiştir.)"
13. TBMM İçtüzüğü'nün "Meclisten geçici çıkarma cezasının sonuçları" kenar başlıklı 162. maddesi şöyledir:
"Meclisten geçici olarak çıkarma cezası, en çok üç birleşim için verilir.
Bu ceza, verilir verilmez derhal yerine getirilir. Bu cezaya uğrayan milletvekili cezasının yerine getirilmesine karşı gelirse, Başkan, oturumu derhal kapatarak o milletvekilinin salondan çıkartılmasını İdare Amirlerinden ister.
Bu cezaya çarptırılan milletvekili, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Genel Kurul, komisyon, Başkanlık Divanı ve Danışma Kurulu çalışmalarına cezası süresince katılamaz."
14. TBMM İçtüzüğü'nün TBMM'nin 27/7/2017 tarihli ve 1160 sayılı kararıyla değiştirilmeden önce başlığı "Disiplin cezalarında savunma ve özür dileme" olan 163. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"Kınama ve geçici olarak Meclisten çıkarma cezaları Başkanın teklifi üzerine Genel Kurulca görüşmesiz, işaret oyu ile kararlaştırılır.
Böyle bir cezaya uğratılması teklif edilen milletvekilinin savunmasını yapmak yahut bunu bir arkadaşına yaptırmak hakkıdır.
Kınama ve geçici olarak Meclisten çıkarma cezaları, tutanak özetine geçirilir.
...
(Ek fıkra: 27/7/2017 - 1160 S. Karar / 16 md.) Kınama cezasına çarptırılan milletvekilinin bir aylık ödenek ve yolluğunun üçte biri, Meclisten geçici olarak çıkarma cezasına çarptırılan milletvekilinin bir aylık ödenek ve yolluğunun üçte ikisi kesilir."
V. İNCELEME VE GEREKÇE
15. Anayasa Mahkemesinin 27/10/2022 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü
16. Başvurucu; yasama faaliyeti esnasında kürsüden yapmış olduğu barışçıl nitelikteki konuşması içinde "Kürdistan" kelimesini kullanmasından ötürü disiplin cezası aldığını, milletvekili olması nedeniyle ifade özgürlüğünün sınırlarının daha geniş olması gerektiğini, nitekim Anayasa'nın 83. maddesinde düzenlenen yasama sorumsuzluğu ile muhalefet milletvekillerinin iktidar baskısından korkmadan sözlerini söylemesinin garanti altına alındığını, cezalandırılmasının yasama sorumsuzluğuna da aykırı olduğunu belirterek ifade özgürlüğü ile seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
17. Bakanlık görüşünde 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrası dikkate alınarak konu bakımından yetkisizlik nedeniyle başvurunun reddedilmesi gerektiği belirtilmiştir.
B. Değerlendirme
18. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucular tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder ( Tahir Canan , B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucunun tüm iddialarının Anayasa'nın 26. maddesinde yer alan ifade özgürlüğü kapsamında incelenmesi gerekir.
19. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası şöyledir:
"Herkes, Anayasada güvence altına alınmış temel hak ve özgürlüklerinden, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi kapsamındaki herhangi birinin kamu gücü tarafından, ihlal edildiği iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurabilir. Başvuruda bulunabilmek için olağan kanun yollarının tüketilmiş olması şarttır."
20. 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (1) ve (3) numaralı fıkraları şöyledir:
"(1) Herkes, Anayasada güvence altına alınmış temel hak ve özgürlüklerinden, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve buna ek Türkiye'nin taraf olduğu protokoller kapsamındaki herhangi birinin kamu gücü tarafından, ihlal edildiği iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurabilir.
(3) Yasama işlemleri ile düzenleyici idari işlemler aleyhine doğrudan bireysel başvuru yapılamayacağı gibi Anayasa Mahkemesi kararları ile Anayasanın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler de bireysel başvurunun konusu olamaz."
21. Anılan Anayasa ve Kanun hükümlerine göre Anayasa Mahkemesinin konu bakımından yetkisinin hak yönünden ve işlem yönünden iki sınırı bulunmaktadır. Anayasa’nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrası, Anayasa Mahkemesinin konu bakımından yetkisinin hak yönünden sınırını belirlemiştir. Buna göre bir bireysel başvurunun Anayasa Mahkemesinin konu bakımından yetkisi kapsamında olması için kamu gücü tarafından ihlal edildiği iddia edilen hakkın Anayasa’da güvence altına alınmış olmasının yanı sıra Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (Sözleşme) ve Türkiye’nin taraf olduğu ek protokoller tarafından da korunuyor olması gerekir ( Onurhan Solmaz , B. No. 2012/1049, 26/3/2013, § 18).
22. 6216 sayılı Kanun, haktan bağımsız olarak işlem yönünden de Anayasa Mahkemesinin konu bakımından yetkisine birtakım sınırlar getirmiştir. 6216 sayılı Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında bireysel başvurusu yetkisinin işlem yönünden sınırı gösterilmiştir. Buna göre ihlalin kaynağını oluşturduğu iddia edilen kamu gücü işlemi bir yasama işlemi, düzenleyici idari işlem, Anayasa Mahkemesi kararı ya da Anayasa’nın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemlerden biri ise bunlar hakkındaki bireysel başvurular da Anayasa Mahkemesinin konu bakımından yetkisi dışında kalır ( Abdurrahman Akyüz , B. No: 2012/620, 12/2/2013; Süleyman Erte , B. No: 2013/469, 16/4/2013, § 17; Nesin Kayserilioğlu ( 3 ), B. No: 2013/1581, 16/4/2013, § 14; Atila Sertel [GK], B. No: 2015/6723, 14/7/2015, §§ 39, 40).
23. Eldeki başvuruda, milletvekili olan başvurucunun yasama faaliyeti esnasındaki sözlerinden ötürü disiplin cezası alması nedeniyle ihlal edildiğini ileri sürdüğü ifade özgürlüğü, Anayasa’nın 26. maddesi ile Sözleşme’nin 10. maddesinde koruma altına alınmıştır. Bu anlamda ifade özgürlüğünün Anayasa ile Sözleşme’nin ortak koruma alanında yer alması sebebiyle bireysel başvuru kapsamına giren haklar arasında olduğuna şüphe yoktur. Bununla birlikte başvurucuya uygulanan disiplin cezasının bireysel başvuruya konu teşkil edebilmesi için Anayasa Mahkemesinin işlem yönünden yetkisinin de dışında olmaması gerekir.
24. Başvurucuya, TBMM İçtüzüğü'nün 161. maddesinin birinci fıkrasının (3) numaralı bendi uyarınca Meclisten geçici çıkarma disiplin cezası verilmiştir. TBMM İçtüzüğü'nün 163. maddesinde Meclisten geçici çıkarma disiplin cezasının kararlaştırılmasına ilişkin usul belirlenmiştir. Buna göre bu ceza ancak oturum başkanının teklifi üzerine Genel Kurul tarafından verilebilir. Nitekim somut başvuruda da başvurucu hakkındaki disiplin cezası TBMM Başkanvekili'nin teklifi üzerine TBMM Genel Kurulunca ve oyçokluğuyla alınmıştır. Yasama Meclisinin Genel Kurulunda ve yapılan bir oylama neticesinde alınmış olmasıyla söz konusu disiplin cezası bir parlamento kararı dır.
25. Parlamento kararları TBMM'nin kanun dışındaki yasama işlemleridir. Yasama işlemlerinin yargısal denetimi Anayasa'da ayrıksı olarak düzenlenmiş ve denetim görevi münhasıran Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Başka bir ifadeyle anayasa koyucu hangi yasama işleminin ne tür bir yargısal denetime tabi olabileceğini tek tek belirlemiş, denetimi gerçekleştirecek merciyi de bizzat kendisi yetkilendirmiştir. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 7/11/1982 tarihinde halk oylaması sonucu kabul edildiği tarihten itibaren, birer yasama işlemi olan parlamento kararları arasından TBMM içtüzük değişikliklerine, milletvekilliğinin düşmesine ve yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına ilişkin kararlar Anayasa'nın 85. ve 148. maddeleri ile yargısal denetime tabi tutulmuştur. Anayasa'da bu üç parlamento kararı dışında diğer parlamento kararlarının yargısal denetimlerinin yapılacağına yönelik bir düzenleme bulunmamaktadır. Anayasa Mahkemesinin yetkilendirilmediği alanda bir yargısal denetim gerçekleştiremeyeceği kuşkusuzdur.
26. Başvuru konusu disiplin cezası Anayasa'nın yargısal denetimini mümkün kıldığı parlamento kararlarından olmayıp 6216 sayılı Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince Anayasa'nın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler bireysel başvuru konusu olamaz.
27. Açıklanan gerekçelerle, başvurunun Anayasa’nın yargı denetimi dışında bıraktığı bir işleme karşı yapıldığı anlaşıldığından diğer kabul edilebilirlik koşulları yönünden incelenmeksizin konu bakımından yetkisizlik nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamıştır.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Başvurunun konu bakımından yetkisizlik nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Kenan YAŞAR'ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde bırakılmasına 27/10/2022 tarihinde karar verildi.
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Başvurucunun yasama faaliyeti sırasında sarf ettiği sözleri nedeniyle disiplin cezasıyla cezalandırılmasının ifade özgürlüğünü ihlal ettiği yönündeki şikâyeti, çoğunluk tarafından konu bakımından yetkisizlik gerekçesiyle kabul edilemez bulunmuştur.
2. Mahkememiz çoğunluğuna göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) Genel Kurulundaki sözleri nedeniyle başvurucuya uygulanan disiplin cezası Anayasa’nın yargı denetimine tâbi kıldığı yasama işlemleri (TBMM İçtüzük değişikliği, milletvekilliğinin düşmesi ve yasama dokunulmazlığının kaldırılması) arasında yer almayan bir parlamento kararı dır. Bazı istisnalar dışında parlamento kararlarına karşı bir yargı yolu öngörülmediği için bunların ihlale neden olduğu iddiasıyla bireysel başvuru yoluna gidilemez. Dolayısıyla bireysel başvuruya konu olan somut parlamento kararı, 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrası uyarınca “ Anayasanın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler ” kapsamında olduğundan, işlem yönünden Anayasa Mahkemesinin yetkisi dışındadır (bkz. §§ 24-27).
3. Öncelikle belirtmek gerekir ki, Anayasa’nın 148. maddesi herkesin “ Anayasada güvence altına alınmış temel hak ve özgürlüklerinden, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi [Sözleşme] kapsamındaki herhangi birinin kamu gücü tarafından, ihlal edildiği iddiasıyla ” bireysel başvuru yapabilmesini öngörmektedir. Bu madde bireysel başvuruya konu olabilecek hak ve özgürlükleri Anayasa ve Sözleşme tarafından ortaklaşa güvenceye alınanlarla sınırlandırdığı hâlde kamu gücü işlemleri yönünden herhangi bir ayrıma veya istisnaya yer vermemiştir. Başka bir ifadeyle Anayasa, kamu gücünün kullanıldığı her türlü eylem ve işlemin ihlalin kaynağı olabileceğini öngörmüştür.
4. Bununla birlikte, Anayasa’nın diğer hükümlerini ve bireysel başvurunun mahiyetini dikkate alan kanun koyucu bazı işlemleri ve kararları kapsam dışında bırakmıştır. 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasına göre (a) yasama işlemleri ile düzenleyici idari işlemler, (b) Anayasa Mahkemesi kararları ve (c) Anayasanın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler bireysel başvurunun konusu olamaz.
5. Bu durumda bireysel başvurunun ihdasından sonra her türlü kamu gücü işlemine karşı bu yola başvurabilmek kural, bazı işlemlerin başvuru kapsamı dışında bırakılması ise istisna niteliğindedir. Kuşkusuz bireysel başvurunun, anayasa koyucunun gerekçesinde vurgulandığı üzere, anayasal hak ve özgürlüklerin daha iyi korunmasını sağlama işlevini tam olarak yerine getirebilmesi, bireysel başvuru kapsamı dışında bırakılan istisnaî nitelikteki kamu gücü işlemlerinin dar yorumlanmasını gerektirmektedir.
6. Bu kapsamda istisnalar arasında yer alan “ Anayasanın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler ”in de geniş yorumlanmaması gerekir. Burada kanun koyucunun Anayasa’da açıkça yargıya kapalı olduğu belirtilen işlemleri bireysel başvurunun kapsamı dışında tutarak anayasal hükümler arasında muhtemel bir çatışmayı önlemek istediği söylenebilir.
7. Bu noktada öncelikle yapılması gereken yargı denetimi dışında bırakılan işlemlerin hangileri olduğunu tespit etmektir. Anayasa kural olarak tüm idari eylem ve işlemlerin yargı denetimine açık olduğunu belirtmektedir. Esasen hukuk devleti ve kuvvetler ayrılığı ilkesi de idarenin her türlü eylem ve işleminin yargısal denetime tâbi olmasını gerektirmektedir.
8. Bununla birlikte Anayasa, bu genel kurala istisnalar öngörmüş ve bazı idari işlemlere karşı yargı yolunu kapatmıştır. Sözgelimi, birinci fıkrasında “ İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır ” hükmüne yer veren Anayasa’nın 125. maddesi, ikinci fıkrasında Yüksek Askerî Şûranın bazı işlemlerini yargı denetimi dışında bırakmıştır. Aynı şekilde Anayasa’nın 159. maddesinin onuncu fıkrası uyarınca Hâkimler ve Savcılar Kurulu’nun (HSK) meslekten çıkarma dışındaki kararlarına karşı da yargı yolu kapalıdır. Nitekim Anayasa Mahkemesi HSK’nın yargı denetimi dışında bırakılan bir kararına karşı yapılan bireysel başvuruyu işlem yönünden Mahkemenin yetkisi dışında olduğu gerekçesiyle konu bakımından kabul edilemezlik kararıyla sonuçlandırmıştır ( Nesin Kayserilioğlu (3) , B.No: 2013/1581, 16/4/2013, § 40).
9. Somut olayın çözümlenmesi bakımından cevaplandırılması gereken soru şudur: “ TBMM İçtüzük kurallarının uygulanması sonucu milletvekillerine disiplin cezası verilmesi şeklindeki parlamento kararı Anayasa’nın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler arasında mıdır? ” Çoğunluk bu soruya -İçtüzük değişikliğine, milletvekilliğinin düşmesine ve dokunulmazlığın kaldırılmasına dair parlamento kararlarının Anayasa Mahkemesinin yargısal denetimine tâbi tutulduğundan hareketle- olumlu cevap vermiştir. Başka bir ifadeyle yargısal denetime açık olan işlemlerden hareketle açık olmayan işlemler tespit edilmiştir.
10. Bu cevabın ve cevaba götüren yöntemin birçok nedenle isabetli olmadığını düşünüyorum. Birincisi, 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasının sistematiğinden “ Anayasa’nın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler ”in “ yasama işlemleri ”ni değil idari işlemleri kapsadığı anlaşılmaktadır. Gerçekten de tek cümleden oluşan üçüncü fıkranın ilk bölümünde yasama işlemleri ile düzenleyici idari işlemlere karşı doğrudan bireysel başvuru yapılamayacağının, ikinci bölümünde ise Anayasa Mahkemesi kararları ile Anayasa’nın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemlerin bireysel başvurunun konusu olamayacağının belirtildiği açıktır. Kanun koyucu “ yasama işlemleri ” ile “ idari işlemleri ” ayrı düzenlemiş, birincisini yargıya açık veya kapalı olmalarından bağımsız olarak zaten fıkranın başında bireysel başvurunun kapsamı dışında bırakmıştır. İdari işlemlerden ise sadece Anayasa’da açıkça yargı denetimi dışında bırakılanları istisna tutmuştur. Nitekim Anayasa’da yalnızca idari işlemler yönünden yargı yolunun kapatıldığı hâller sayılmıştır. Hâlbuki yasama işlemleri ve bu kapsamda parlamento kararları yönünden böyle bir durum söz konusu değildir.
11. Bu bağlamda bireysel başvuru kapsamı dışında bırakılma sebepleri olan “ yasama işlemleri ” ile “ Anayasanın yargı denetimi dışındaki bıraktığı işlemler ” birbirinden ayrı meselelere işaret etmektedir. Soyut olarak ve doğrudan “ yasama işlemleri ”ne karşı bireysel başvuru yapılamaması, bireysel başvuru yolunun bir halk davası ( actio popularis ) olmamasının bir gereği olarak ortaya çıkmıştır. Kanun koyucunun yasama işlemlerini “ düzenleyici idari işlemler ” ile birlikte zikretmek suretiyle doğrudan ve soyut olarak kural ihdas eden işlemlere karşı değil, bunların uygulanması mahiyetindeki işlem, eylem veya ihmallere karşı bireysel başvuru yapılmasını öngördüğü anlaşılmaktadır.
12. Nitekim Anayasa Mahkemesi bu durumun bireysel başvurunun mahiyetiyle uyumlu olduğunu, ayrıca kanunların soyut ve somut norm denetimi yoluyla anayasallık incelemesine, düzenleyici idari işlemlerin de Danıştay denetimine tâbi olduğunu belirterek yasama işlemlerini ve düzenleyici idari işlemleri bireysel başvurunun kapsamı dışında bırakan kanun hükmünü Anayasa’ya aykırı bulmamıştır (AYM, E. 2011/59, K.2012/34, 1/3/2012). Bireysel başvuru uygulamasında da Mahkeme kanun hükümlerine veya düzenleyici idari işlemlere karşı doğrudan yapılan başvuruları kabul edilemez bulurken, bunların uygulanmasından kaynaklanan ihlal iddialarını incelemektedir (bkz. Serkan Acar , B.No: 2013/1613, 2/10/2013, § 37; Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti. , B. No: 2014/13677, 20/9/2017; Ömer Faruk Eminağaoğlu , B.No: 2015/7352, 26/9/2019, § 40 ).
13. Diğer yandan bireysel başvurunun kapsamı dışında kalan işlemleri belirlerken mefhumu muhaliften hareketle, başka bir ifadeyle yargıya açık olanlardan hareketle açık olmayanları tespit etme yöntemi de isabetli değildir. Bu yaklaşım yasama organının milletvekillerinin kişisel olarak hak ve özgürlüklerini etkileyen tüm işlemlerini bireysel başvurunun kapsamı dışına çıkarma sonucunu doğurur.
14. Kanun koyucunun yargı denetimi dışında bırakılan işlemlerden yargı kararlarını kastetmediği de açıktır. Geriye Anayasa’nın ayrıca ve açıkça yargı denetimi dışında bıraktığı idari işlemler kalmaktadır. Bu nedenle bir işlemin bireysel başvuruya konu olamayacağının söylenebilmesi için Anayasa’nın bu işlemi açıkça ve özel olarak yargı denetimi dışına çıkaran bir hükmünün bulunması gerekir.
15. Anayasa’da herhangi bir yasama işlemi nin yargı denetimi dışında bırakıldığına ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu kapsamda İçtüzük uygulanarak milletvekillerine disiplin cezası verilmesi şeklindeki işlemlerin yargıya kapalı olduğuna dair de herhangi bir anayasal düzenleme yoktur. Esasen milletvekilliğinin düşürülmesine ve dokunulmazlığın kaldırılmasına yönelik parlamento kararlarının Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesine ilişkin özel düzenlemelerin bulunması -bunların dışındaki işlemlere ilişkin Anayasa Mahkemesinden iptal talebinde bulunulamayacağı anlamına gelebilirse de- milletvekillerinin temel hak ve özgürlüklerine yönelik diğer müdahalelerin olağan yargı denetimine kapatıldığı anlamına gelmemektedir.
16. Kaldı ki, milletvekilliğinin düşürülmesi ve dokunulmazlığın kaldırılmasına karşı Anayasa Mahkemesine başvuru imkânının olması, bu işlemlerin 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında yer alan “ yargı denetimi ” kapsamında olduğu anlamına da gelmemektedir. Burada yargı denetimi dışında bırakılan işlemlerden anayasa yargısı dışındaki olağan yargı düzeninde denetime tâbi olmayan işlemlerin murat edildiği anlaşılmaktadır.
17. Öte yandan somut olaydaki başvurunun, disiplin cezasının dayanağı olan “ yasama işlemi ” mahiyetindeki İçtüzük hükmüne karşı doğrudan yapılan bir başvuru olup olmadığı meselesi tartışılabilir. Kuşkusuz başvurucu kendisine uygulanan disiplin cezasına karşı değil de disiplin cezasını öngören İçtüzük hükmüne karşı başvuru yapmış olsaydı başvurunun 6216 sayılı Kanun’la bireysel başvurunun kapsamı dışında bırakılan “ yasama işlemi ” aleyhine doğrudan başvuru olduğu söylenebilirdi. Oysa başvuru İçtüzük hükmünün başvurucuya uygulanması sonucu bireysel başvuru kapsamındaki bir anayasal hakkın ihlal edildiği iddiasıyla yapılmıştır.
18. Dolayısıyla başvuru bu haliyle doğrudan kanun aleyhine değil, kanunun uygulanmasından kaynaklanan ihlal iddiaları üzerine yapılan başvurulardan farklı değildir. Başvurucuya bir kanun hükmüne dayanılarak disiplin cezası verilmiş olsaydı, Mahkememiz muhtemelen başvuruyu doğrudan “ yasama işlemi ”ne veya “ Anayasanın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler ”e karşı yapılmış bir başvuru olarak değerlendirmeyecek ve kabul edilemez bulmayacaktı. Bu sebeple Anayasa Mahkemesinin tipik bir yasama işlemi olan kanunun uygulanmasından kaynaklanan şikayetleri incelediği halde, İçtüzük hükümlerinin somut olarak milletvekillerine uygulanmasına yönelik işlemleri bireysel başvurunun kapsamı dışına çıkarmasını bu kurumun amacıyla bağdaştırmak mümkün değildir.
19. Kısacası milletvekillerinin temel hak ve özgürlüklerini kişisel olarak ve doğrudan etkileyen parlamento kararları bireysel başvuruya konu olabilir. Bunu engelleyen hiçbir anayasal veya yasal düzenleme bulunmamaktadır. Tersine Anayasa’nın 148. maddesinde yer alan “ kamu gücü ” kavramı kapsamında bu gücü kullanan yasama organının da bulunduğu hususunda tereddüt yoktur.
20. Milletvekilleri temsil ettikleri seçmen kitlesinin görüş, düşünce ve taleplerini parlamentoya yansıtma görevini deruhte eden kişilerdir. Bu görevin ifası milletvekillerinin başta ifade özgürlüğü olmak üzere anayasal hak ve özgürlüklerden yararlanmalarına bağlıdır. Temsil ettikleri kişilerin benzer durumda (sözgelimi kamu görevlilerinin maruz kaldıkları disiplin cezalarına karşı) sahip oldukları bireysel başvuru hakkının milletvekilleri tarafından kullanılamayacağını söylemek ne demokratik toplum anlayışıyla ne de bireysel başvurunun amacıyla bağdaşır.
21. Diğer yandan, Anayasa Mahkemesinin bireysel başvurunun konu bakımından kapsamına ilişkin istisnaları dar ve özgürlükler lehine yorumlaması gerektiği izahtan varestedir. Zira Mahkeme birçok kararında anayasal hükümlerin işlevlerini tam olarak yerine getirebilmesinin ancak hak eksenli ve özgürlükler lehine bir yorumla mümkün olduğunu vurgulamıştır ( Ömer Faruk Gergerlioğlu [GK], B. No: 2019/10634, 1/7/2021, § 50; Ali Kuş [GK], B. No: 2017/27822, 10/2/2022, § 50). Bu nedenle bireysel başvuruda hak eksenli yorum, Anayasa’nın açıkça ve özel olarak yargı denetimi dışında bırakmadığı işlemlere karşı bireysel başvuru yapılabileceğini kabul etmeyi gerektirmektedir. Somut olayda bireysel başvuruya konu yasama işlemi bu mahiyettedir ve bireysel başvurunun kapsamındadır.
22. Başvurunun esası bakımından da öncelikle incelenmesi gereken husus, müdahalenin kanuni dayanağının bulunup bulunmadığıdır. Başvurucu hakkında TBMM İçtüzüğünün 161. maddesinin birinci fıkrasının (3) numaralı bendi uyarınca iki birleşim Meclisten geçici çıkarılmasına ve bunun sonucu olarak da İçtüzük’ün 163. maddesinin beşinci fıkrası gereğince bir aylık ödenek ve yolluğunun üçte ikisinin kesilmesine karar verilmiştir.
23. Anayasa Mahkemesi disiplin cezasının dayanağı olan TBMM İçtüzüğünün 163. maddesinin beşinci fıkrasına eklenen “… Meclisten geçici olarak çıkarma cezasına çarptırılan milletvekilinin bir aylık ödenek ve yolluğunun ikisi (kesilir) ” bölümünü, İçtüzüğün 161. maddesinin birinci fıkrasının (3) numaralı bendinde yer alan “… Türkiye Cumhuriyetinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü esasında Anayasada düzenlenen idari yapısına aykırı tanımlamalar yapmak …” hükmü yönünden Anayasa’ya aykırı bularak iptal etmiştir (AYM, E. 2017/162, K. 2018/100, 17/10/2018).
24. Anayasa Mahkemesinin iptal gerekçesinde disiplin cezasına konu fiili öngören kuralın “ Meclis çalışmalarının belirli bir düzen içinde yapılmasının sağlanmasıyla ilgisi olmayan, belirsiz, soyut ve öngörülemez nitelikte ” olduğu belirtilmiştir. Mahkeme, demokratik bir devlette milletvekillerinin “ barışçıl olması kaydıyla her türlü görüş ve düşünceyi savunma, ne kadar aykırı olursa olsun her türlü tanımlamayı yapma özgürlüğüne sahip olma ”ları gerektiğini, dava konusu kuralın ise bilhassa muhalif milletvekillerinin çoğunluk tarafından her an cezalandırılma tehdidi altında kalmalarına neden olacağını, böylece genel olarak ifade özgürlüğünü, özel olarak da yasama sorumsuzluğunu kullanılamaz ve anlamsız hâle getireceğini vurgulamıştır (AYM, E. 2017/162, K. 2018/100, 17/10/2018, §§ 114-118).
25. Eldeki başvuruda Anayasa Mahkemesinin bu değerlendirmesinden ayrılmayı gerektiren bir neden bulunmamaktadır. Dolayısıyla başvuruya konu parlamento kararının dayanağı olan İçtüzük hükmünün “ belirli ve öngörülebilir ” olmaması nedeniyle ifade özgürlüğüne yönelik müdahalenin kanunilik şartını sağlamadığı anlaşılmaktadır.
26. Açıklanan gerekçelerle başvurunun kabul edilebilir olduğunu ve başvurucunun ifade özgürlüğünün ihlal edildiğini düşündüğümden çoğunluğun kararına katılmıyorum.
Başkan Zühtü ARSLAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğu, milletvekili olan başvurucunun yasama faaliyeti esnasındaki sözleri nedeniyle disiplin cezası ile cezalandırılmasının ifade özgürlüğünü ihlal ettiği iddiasına ilişkin başvuruyu konu bakımından yetkisizlik gerekçesiyle kabul edilemez bulmuştur. Bu konuda değerlendirilmesi gereken iki düzenleme Anayasanın 148/3. maddesi ile 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanunun 45. maddesi’dir.
2. 6216 sayılı Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında bireysel başvuru yetkisinin kamu gücü işlemleri yönünden sınırı gösterilmiştir. Buna göre, ihlalin kaynağını oluşturduğu iddia edilen kamu gücü işlemi bir yasama işlemi, düzenleyici idari işlem, Anayasa Mahkemesi kararı ya da Anayasa’nın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemlerden birisi ise bunlar hakkındaki bireysel başvurular da Anayasa Mahkemesinin konu bakımından yetkisi dışında kalır ( Abdurrahman Akyüz , B. No: 2012/620, 12/2/2013; Süleyman Erte , B. No: 2013/469, 16/4/2013, § 17; Nesin Kayserilioğlu (3), B. No: 2013/1581, 16/4/2013, § 14; Atila Sertel [GK], B. No: 2015/6723, 14/7/2015, §§ 39, 40).
3. Başvurucuya, TBMM İçtüzüğü'nün 161. maddesinin birinci fıkrasının (3) numaralı bendi uyarınca " Meclisten geçici çıkarma " disiplin cezası verilmiştir. TBMM İçtüzüğü'nün 163. maddesinde meclisten geçici çıkarma disiplin cezasının kararlaştırılmasına ilişkin usul belirlenmiştir. Buna göre bu ceza ancak oturum başkanının teklifi üzerine Genel Kurul tarafından verilebilir. Nitekim somut başvuruda da başvurucu hakkındaki disiplin cezası TBMM Başkanvekilinin teklifi üzerine TBMM Genel Kurulunca ve oyçokluğuyla alınmıştır. Şu halde İç Tüzük uyarınca hükmedilen disiplin cezasının 6216 sayılı Kanunun 45/3. maddesinde yasak alan olarak belirtilen yasama işlemleri, düzenleyici idari işlem veya Anayasanın yargı denetimi dışında bıraktığı bir hususa ilişkin mi olduğunun belirlenmesi gerekir. Söz konusu cezanın düzenleyici bir idari işlem niteliğinde olmadığı açıktır. Yine anılan cezanın Anayasa hükmü ile yargı denetimi dışında bırakılan işlemler arasında olmadığı da görülmektedir. Bu durumda başvuruya konu işlemin “yasama işlemi” olup olmadığının belirlenmesi gerekir. Bu konudaki incelemede doğal olarak Kanundaki anılan hükmün yorumlanması gerekmektedir.
4. Bu aşamada öncelikle Anayasa'nın 148. maddesinde yapılan değişiklikle Anayasa'da güvence altına alınmış temel hak ve özgürlüklerinden Sözleşme kapsamındaki herhangi birinin kamu gücü tarafından ihlal edildiği iddiasıyla herkesin Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunabileceğinin hüküm altına alındığı hatırlanmalıdır. Anayasanın 87. ila 98. maddelerindeki görev ve yetkileri kullanan TBMM’nin işlem ve kararlarında kamu gücünün kullanıldığı da açıktır. Şu halde Anayasa 148. maddesi uyarınca kural olarak temel hak ihlaline neden olan her türlü kamu gücü işlem veya eylemi bireysel başvuru konusunu oluşturur. Anayasa ile verilen yetkiye konu bakımından getirilen istisna ise anılan Kanunun 45/3. maddesi olmuştur.
5. 6216 sayılı Kanun madde 45/3’te " yasama işlemleri " ibaresi ile " düzenleyici idari işlemler " ibaresini birlikte zikreden kanun koyucunun, doğrudan ve soyut olarak kural koyan kamusal düzenlemelerin bireysel başvuru konusu yapılamayacağını ancak bu düzenlemelerin uygulanması mahiyetindeki işlem, eylem ve ihmallere karşı başvuru yolunun açık olduğunu ifade ettiği değerlendirilmelidir. Anayasa Mahkemesi de birçok kararında 45. maddenin (3) numaralı fıkrasını benzer şekilde yorumlamış, konu bakımından Mahkemenin yetkisi kapsamında kabul edilebilmesi için bireysel başvurunun bir kamusal düzenlemenin soyut kuralı aleyhine değil başvurucunun anayasal haklarını doğrudan etkileyen bir uygulama işlemine dönük olması gerektiğini her zaman vurgulamıştır (diğerleri arasında bkz. Süleyman Erte , B. No: 2013/469, 16/4/2013, par. 15, 17; Serkan Acar , B. No: 2013/1613, 2/10/2013, § 37; Şehnaz Ayhan (2), B. No: 2014/14205, 23/2/2017, par. 17; Ömer Faruk Eminağaoğlu , B. No: 2015/7352, 26/9/2019, par. 40).
6. Bu konuda bir örnek de milletvekili adayı olmak için hâkimlik mesleğinden istifa eden ancak 26/4/1961 tarihli ve 298 sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanun'un ek 7. maddesinde yer alan " ... hâkimler, savcılar.. hariç olmak üzere; ... kamu görevlileri, adaylığı veya seçimi kaybetmeleri halinde, ... göreve dönebilirler. " şeklindeki düzenleme nedeniyle göreve dönüş için herhangi bir idari başvuru yapmayan başvurucunun anılan Kanun hükmü nedeniyle seçilme hakkının ihlal edildiği iddiasıyla yaptığı başvuruya ilişkin verilen kararda yer almıştır. Bu başvuruda Anayasa Mahkemesi, Kanun hükmünün idari veya yargısal otoritelerce herhangi bir işlem tesis edilmesine ihtiyaç duymaksızın kendiliğinden uygulandığını belirterek başvurucunun bireysel başvuru yaptığı tarih itibarıyla mesleğe dönememeye ilişkin iddialarının doğrudan yasama işlemine değil yasama işleminin uygulanması mahiyetindeki işleme karşı olduğu sonucuna varmış ve başvuruyu kabul edilebilir bulmuştur.
7. Benzer şekilde Anayasa Mahkemesi, Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem kararında kanunun yürürlüğe girmesiyle uygulanması üzerine yapılan bireysel başvuruda Mahkemenin bu kanunun hak ihlaline yol açıp açmadığını incelemesinin önünde de bir mâni görmemiştir. Mahkeme, yürürlüğe girdiği anda başvurucuların da dâhil olduğu yöneticilerin bu görevlerinin kendiliğinden sona ermesini öngören 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen geçici 10. maddenin (8) numaralı fıkrasının yürürlüğe girmekle etkisini gösterdiğini, diğer bir ifadeyle yürürlüğe girdiği anda uygulanmış olduğunu belirterek, başvurucular tarafından yapılan bireysel başvurunun kanunun uygulanmasına yönelik olduğu kanaatiyle başvuruyu kabul edilebilir bulmuştur (bkz. aynı karar par. 39, 40).
8. Öte yandan Anayasa Mahkemesi 6216 sayılı Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasındaki kuralın iptal istemini incelerken yasama işlemleri ile düzenleyici idari işlemlerin doğrudan bireysel başvuru konusu yapılamamasının, tamamen bireysel başvuru hakkının niteliği ile ilgili olduğu gibi bu işlemlerin uygulanmadıkları sürece bireylerin herhangi bir hakkının ihlaline yol açabilecek niteliğe sahip bulunmamalarından da kaynaklandığını belirtmiştir. Mahkeme, yasama işlemlerinin soyut veya somut norm denetimi yoluyla Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi olduğunu, eğer uygulanmaları bir hak ihlaline yol açmış ise bu işlem nedeniyle hakkı ihlal edilen kişinin Anayasa Mahkemesine başvuru imkânına sahip bulunduğunu ifade etmiştir. Anılan kararda aynı şekilde düzenleyici idari işlemlerin de doğrudan Danıştay denetimine tabi olmakla birlikte uygulanmaları bir hak ihlaline neden olmuş ise hakkı ihlal edilen açısından Anayasa Mahkemesine başvuru imkânı bulunduğu açıklanmıştır. Dolayısıyla Anayasa Mahkemesi, başvurucuya somut bir olayda henüz uygulanmamış yasama işleminin veya düzenleyici idari işlemin sadece hukuk düzeninde var olmasının doğrudan bireysel bir hakkın ihlaline neden olmayacağı görüşüyle bu işlemlere karşı bireysel başvuru yolunu yasaklayan kuralı Anayasa'ya aykırı görmemiştir (AYM, E.2011/59, K.2012/34, 1/3/2012).
9. Şu halde 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasındaki “ Yasama işlemleri… bireysel başvurunun konusu olamaz. ” kuralındaki “ yasama işlemleri ” ibaresi genel ve soyut kurallar koyan işlemlerle sınırlandırılmak yerine temel hak ve özgürlükleri doğrudan etkileyen yasama işlemlerini de kapsayacak şekilde genişletilmediği takdirde söz konusu kural Anayasa'nın 148. maddesine aykırı hâle gelmeyecektir. Aksinin kabulü hâlinde ise başvurucuların kişisel olarak ve doğrudan etkilendiği bir kamu gücü işleminin varlığına rağmen Anayasa ve Sözleşme’nin ortak koruma alanındaki bir hak ihlali iddiasını içeren başvuruya bireysel başvuru yolu kapatılmış olacaktır. Dolayısıyla, somut başvuruda olduğu gibi başvurucuların temel hak ve özgürlüklerini doğrudan etkileyen yasama işlemlerinin 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasının aradığı anlamda bir " yasama işlemi " olmadığının kabulü gerekir.
10. 7/11/1982 tarihinde Anayasa’nın halk oylaması ile kabul edildiği tarihten itibaren, birer yasama işlemi olan parlamento kararlarından; TBMM İçtüzük değişikliklerine, milletvekilliğinin düşmesine ve yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına ilişkin kararları Anayasa'nın 85. ve 148. maddeleri ile yargısal denetime tabi tutulmuştur. Anayasa'da bu üç parlamento kararı dışında diğer parlamento kararlarının yargısal denetimlerinin yapılacağına yönelik bir düzenleme bulunmamaktadır. Şüphesiz Anayasa Mahkemesi ancak yetkilendirildiği alanda bir yargısal denetim gerçekleştirebilir.
11. Bununla birlikte 12/9/2010 tarihinde yapılan halk oylaması sonucu kabul edilen 5982 sayılı Anayasa Değişikliği Hakkında Kanun’la kamu gücü tarafından gerçekleştirilen insan hakkı ihlallerine karşı Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yolu ihdas edilmiş, Anayasa’da (m. 148/3) bir ayrım yapılmaksızın bütün kamu gücü işlemlerine karşı ve herkes için bireysel başvuru yolu açık tutulmuştur. Yasama, yürütme ve yargı gücünü kullanan bütün kamu otoritelerince temel hak ve özgürlüklere yönelik haksız müdahalelerden kişileri korumak amacıyla getirilen, olağan kanun yollarından farklı olarak düzenlenmiş ikincil nitelikteki bireysel başvuru yolunun amacı ve işlevine uygun olarak yorumlanması bir zorunluluktur. Buna göre bireysel başvurunun tüm kamu gücü işlemlerine karşı başvurulabilir bir yol olması genel kural, kamu gücü işlemlerinin bireysel başvurunun konusu dışında bırakılması ise istisnadır.
12. Yukarıda yer verilen açıklamalara göre Anayasa ile yargı denetimi dışında bırakılan işlemler den kasıt idari işlemler olup yargısal işlemler ile yasama işlemlerinin bu kapsamda değerlendirilemeyeceği ortadadır. Yargı denetimi dışında bırakılan idari işlemler Anayasa'da açıkça belirtilmiştir. Genel ve soyut kurallar koyan yasama işlemleri nin yargısal denetimi de bireysel başvurunun getiriliş amacıyla örtüşmediğinden konu bakımından bireysel başvurunun kapsamı dışında bırakılmıştır. Nitekim, Anayasa Mahkemesi Genel Kurulunca yasama işlemlerine karşı bireysel başvuru yolunu yasaklayan 6216 sayılı Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasındaki " yasama işlemleri " ibaresi, genel ve soyut kurallar koyan normların hukuk düzeninde var olmasının tek başına bireysel bir hakkın ihlaline neden olmayacağı gerekçesiyle Anayasa'ya aykırı bulunmadığı ifade edilmişti. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesi kararlarıyla da kabul edildiği üzere temel hak ve özgürlükleri doğrudan etkileyen yasama işlemlerinin bireysel başvuruya konu edilmesinde bir engel bulunmamaktadır.
13. Yaptığımız tüm bu değerlendirmeler sonucunda 6216 sayılı Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasındaki yasama işlemi kavramından, başvurucuyu kişisel olarak ve doğrudan etkilemeyen düzenleyici/kural koyucu yasama işlemlerini anlamak gerektiği sonucuna varılmalıdır. Bu sebeple niteliği itibarıyla bireyin temel hak ve özgürlüklerini kişisel olarak ve doğrudan etkileyen parlamento kararları değil, yalnızca genel ve soyut düzenlemeler getiren parlamento kararları bireysel başvuru konusu yapılamaz. Somut olayda disiplin cezası bir parlamento kararı ile verilmiştir. Başvuruya konu disiplin cezası, kural koyucu bir parlamento kararı olan TBMM İçtüzüğü'nün uygulaması niteliğindedir. İçtüzük hükmüne karşı doğrudan bireysel başvuruda bulunulması mümkün olmamakla birlikte İçtüzük hükmünün uygulanması niteliğinde olan başvuru konusu disiplin cezasına karşı bireysel başvuruda bulunulmasına herhangi bir engel bulunmamaktadır. Aksine, bu tür işlemlerin bireysel başvuru denetiminin dışında tutulması Anayasanın 148/3. maddesi hükmüne aykırı olacaktır.
14. Açıklanan gerekçelerle Anayasa Mahkemesinin konu bakımından yetkisi kapsamında yer alan, açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan ifade özgürlüğünün ihlal edildiğine ilişkin iddianın konu bakımından kabul edilemez görülmeyip başvurunun esası hakkında inceleme yapılarak sonuçlandırılması gerekir.
Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. 7/6/2015 tarihinde yapılan 25. Dönem ile 1/11/2015 tarihinde yapılan (yinelenen) 26. Dönem Milletvekilliği Genel Seçimi'nde Şanlıurfa milletvekili seçilen başvurucu 2018 Yılı Bütçe Kanunu Tasarısı ile 2016 Yılı Kesin Hesap Kanunu Tasarısının ikinci tur görüşmelerinde yapmış olduğu bir konuşmasında “...Ben Kürt halkının bir evladı olarak, kürdistandan gelen bir temsilci olarak benim şöyle bir rolüm var...” şeklinde sözler sarfetmiştir.
2. Olay zamanında yürürlükte olan 5/3/1973 tarihli ve 584 karar numaralı Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün (TBMM İçtüzüğü) 161. maddesinin birinci fıkrasının (3) numaralı bendinde yer alan “... Türkiye Cumhuriyetinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü esasında Anayasada düzenlenen idari yapısına aykırı tanımlamalar yapmak...” hükmü uyarınca TBMM Başkanvekili, başvurucu hakkında Meclisten geçici çıkarma cezası verilmesini teklif etmiş ve bu teklif TBMM Genel Kurulunun 13/12/2017 tarihli 36. Birleşiminde oyçokluğuyla kabul edilmiştir. Buna göre başvurucu hakkında iki birleşim Meclisten geçici çıkarma ve bunun sonucu olarak da İçtüzük'ün 163. maddesinin beşinci fıkrası uyarınca bir aylık ödenek ve yolluğunun üçte ikisinin kesilmesine karar verilmiştir.
3. Başvurucu; yasama faaliyeti esnasında kürsüden yapmış olduğu şiddet çağrısı içermeyen konuşması içinde “Kürdistan” kelimesini kullanmasından ötürü disiplin cezası aldığını, milletvekili olmasından ötürü ifade özgürlüğünün sınırlarının daha geniş olması gerektiğini, nitekim Anayasa'nın 83. maddesinde düzenlenen yasama sorumsuzluğu ile muhalefet milletvekillerinin iktidar baskısından korkmadan sözlerini söylemesinin garanti altına alındığını, cezalandırılmasının yasama sorumsuzluğuna da aykırı olduğunu belirterek ifade özgürlüğü ile seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakkının ihlal edildiğini iddia etmiştir.
Kabul Edilebilirlik Yönünden
4. 6216 sayılı Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında bireysel başvurusu yetkisinin işlem yönünden sınırı çizilmiştir. Buna göre, ihlalin kaynağını oluşturduğu iddia edilen kamu gücü işlemi bir yasama işlemi, düzenleyici idari işlem, Anayasa Mahkemesi kararı ya da Anayasa’nın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemlerden birisi ise bunlarla ilgili olan bireysel başvurular Anayasa Mahkemesinin konu bakımından yetkisi dışında kalmaktadır (Abdurrahman Akyüz, B. No: 2012/620, 12/2/2013; Nesin Kayserilioğlu (3), B. No: 2013/1581, 16/4/2013, § 14; Atila Sertel [GK], B. No: 2015/6723, 14/7/2015, §§ 39, 40).
5. Yasama organınca başvurucuya verilen disiplin cezası bir parlamento kararı olduğundan değerlendirilmesi gereken husus verilen disiplin cezasının 6216 sayılı Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrası ile Anayasa Mahkemesinin konu bakımından yetkisi dışında bırakılan “yasama işlemleri” ile “Anayasa'nın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler”den biri kapsamında bulunup bulunmadığının belirlenmesidir.
6. TBMM’nin yasama işlemlerinin kapsamında kanun ve parlamento kararları yer almaktadır. Somut olayda disiplin cezasının hukuki niteliği itibarıyla yasama organının iç yapısına ve çalışma düzenine ilişkin olarak aldığı bir parlamento kararı, dolayısıyla bir yasama işlemi olduğu açık olmakla birlikte, bunun 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında sözü edilen “Anayasa'nın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler”den biri olup olmadığının tespiti şarttır.
7. Anayasa'nın 148. maddesinde bireysel başvuru sistemi ile ilgili olan düzenlemede Anayasa'da güvence altına alınmış temel hak ve özgürlüklerinden Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinde (Sözleşme) yer verilen herhangi birinin kamu gücü tarafından ihlal edildiği iddiasıyla herkesin Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunabileceği hükmü bulunmaktadır. Burada ihlale neden olan kamu gücü kullanan organ ve işlem bakımından bir sınırlama bulunmamaktadır. Dolayısıyla Anayasa’nın 8. maddesi ile 87. ila 98. maddelerine göre yasama işlevini yerine getiren ve kamu gücü kullanan bir organ olan TBMM’nin temel haklara müdahale eden işlem ve eylemlerinin bireysel başvuru kapsamında olduğunun kabulü gerekir.
8. 6216 sayılı Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasına göre doğrudan bir yasama işleminin veya düzenleyici bir idari işlemin iptal edilmesi talebiyle bireysel başvuru yapılamaz. Buradaki, “Yasama işlemleri… bireysel başvurunun konusu olamaz.” düzenlemesindeki “yasama işlemleri” ibaresinin kapsamına genel ve soyut kurallar koyan işlemler girmektedir. Buna karşılık, bu fıkra doğrudan ve soyut olarak kural koyan kamusal düzenlemelere karşı bireysel başvuru yolunu kapatmakla beraber bu düzenlemelerin uygulanması ve somutlaşması niteliği taşıyan işlem, eylem ve ihmallere karşı bireysel başvuru yapılması önünde bir engel oluşturmamaktadır. Soyut kuralların uygulanması neticesinde ortaya çıkan temel hak ve özgürlükleri doğrudan etkileyen somut yasama işlemleri anılan fıkradaki “yasama işlemleri” kapsamında değerlendirilmemelidir. Aksi takdirde başvurucuların kişisel olarak ve doğrudan etkilendiği bir kamu gücü işleminin varlığına rağmen Anayasa ve Sözleşme’nin ortak koruma alanındaki bir hak ihlali iddiasını içeren başvuruya bireysel başvuru yolu kapatılmış olacaktır.
9. Nitekim Mahkememiz de bireysel başvuruların bir kamusal düzenlemenin soyut kuralı aleyhine değil başvurucunun anayasal haklarını doğrudan etkileyen bir uygulama işlemine dönük olması durumunda konu bakımından yetki kapsamında olduğunu kabul etmektedir (Diğerleri arasında bkz. Süleyman Erte, B. No: 2013/469, 16/4/2013, §§ 15, 17; Serkan Acar, B. No: 2013/1613, 2/10/2013, § 37; Şehnaz Ayhan (2), B. No: 2014/14205, 23/2/2017, § 17; Ömer Faruk Eminağaoğlu, B. No: 2015/7352, 26/9/2019, § 40).
10. Mahkememiz bir kararında milletvekili adayı olmak için hâkimlik mesleğinden istifa eden ancak 26/4/1961 tarihli ve 298 sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanun'un ek 7. maddesinde yer alan “... hâkimler, savcılar.. hariç olmak üzere; ... kamu görevlileri, adaylığı veya seçimi kaybetmeleri halinde, ... göreve dönebilirler.” şeklindeki düzenleme nedeniyle göreve dönüş için herhangi bir idari başvuru yapmayan başvurucunun söz konusu Kanun hükmü nedeniyle seçilme hakkının ihlal edildiği iddiasıyla yaptığı başvuruda Anayasa Mahkemesi, Kanun hükmünün idari veya yargısal otoritelerce herhangi bir işlem tesis edilmesine ihtiyaç duymaksızın kendiliğinden tatbik sahası bulduğunu belirterek başvurucunun bireysel başvuru yaptığı tarih itibarıyla mesleğe dönememeye ilişkin iddialarının doğrudan yasama işlemine değil yasama işleminin uygulanması mahiyetindeki işleme karşı olduğu sonucuna varmış ve başvuruyu kabul edilebilir bulmuştur (Ömer Faruk Eminağaoğlu, §§ 42-44).
11. Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasının ilk cümlesinde “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” denilmekle birlikte sayılan bazı idari işlemler için yargı yoluna gidilmesi mümkün değildir. Bu bağlamda Mahkememiz daha önce idare mahkemesi hâkimleri hakkında yapılan şikâyetin işleme konulmaması kararı ve bu karara karşı itirazın (kapatılan) Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu (HSYK) tarafından reddi işlemi aleyhine yapılan bireysel başvuruyu, HSYK’nın bu kararı Anayasa’nın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemlerden olduğundan konu bakımından kabul edilemez bulmuştur (Nesin Kayserilioğlu (3), B. No: 2013/1581, 16/4/2013, § 14-16).
12. Anayasa’da yasama işlemlerinin yargısal denetimi münhasıran Anayasa Mahkemesine tanınmıştır. Bu çerçevede birer yasama işlemi olan parlamento kararları, TBMM İçtüzük değişiklikleri, milletvekilliğinin düşmesine ve yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına ilişkin kararlar Anayasa’nın 85. ve 148. maddeleri ile yargısal denetime tabi tutulmuştur. Anayasa'da bu üç parlamento kararı dışında diğer parlamento kararlarının yargısal denetimlerinin yapılacağına yönelik bir düzenleme bulunmamaktadır.
13. Bununla birlikte 5982 sayılı Anayasa Değişikliği Hakkında Kanun’la Anayasa’da bir ayrım yapılmaksızın bütün kamu gücü işlemlerine karşı ve herkes için bireysel başvuru yolu açık tutulmuştur. Yasama, yürütme ve yargı gücünü kullanan kamu otoritelerince temel hak ve özgürlüklere yapılan haksız müdahalelerden kişileri korumak amacı taşıyan, olağan kanun yollarından farklı olarak düzenlenmiş ikincil nitelikteki bireysel başvuru yolunun amacına ve işlevine uygun olarak yorumlanması bir gerekliliktir. Buna göre bireysel başvurunun tüm kamu gücü işlemlerine karşı başvurulabilir bir yol olması genel kural, kamu gücü işlemlerinin bireysel başvurunun konusu dışında bırakılması ise istisnadır.
14. Yargı denetimi dışında bırakılan ve Anayasa’da açıkça sayılan idari işlemler dışında kalan yargısal işlemler ile genel ve soyut kurallar getiren yasama işlemlerinin dışındaki yasama işlemleri bireysel başvuru kapsamındadır. Yukarıda da değindiğimiz gibi temel hak ve özgürlükleri doğrudan etkileyen yasama işlemleri bireysel başvuru konusu olabilir (§ 8).
15. Temel hak ve özgürlüklere doğrudan müdahale edilmesine olanak tanıyan parlamento kararlarına karşı bireysel başvuru yapılabilmesi Anayasa’nın 148. maddesinin lafzına da amacına da uygundur.
16. Özet olarak söylemek gerekirse 6216 sayılı Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasındaki yasama işlemi kavramından başvurucuyu kişisel olarak ve doğrudan etkilemeyen düzenleyici/kural koyucu yasama işlemlerini anlamak gerekmektedir. Buna göre niteliği itibarıyla bireyin temel hak ve özgürlüklerini kişisel olarak ve doğrudan etkileyen parlamento kararları değil genel ve soyut düzenlemeler getiren parlamento kararları bireysel başvuru konusu yapılamaz.
17. Somut olayda disiplin cezası bir parlamento kararı ile verilmiştir. Başvuruya konu disiplin cezası, kural koyucu bir parlamento kararı olan TBMM İçtüzüğü'nün uygulaması niteliğindedir. İçtüzük hükmüne karşı doğrudan bireysel başvuruda bulunulması mümkün olmamakla birlikte İçtüzük hükmünün uygulanması niteliğinde olan başvuru konusu disiplin cezasına karşı bireysel başvuruda bulunulmasına herhangi bir mani bulunmadığından somut başvuruda olduğu gibi başvurucuların temel hak ve özgürlüklerini doğrudan etkileyen yasama işlemlerinin 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasındaki “yasama işlemi” olmadığını kabul etmek gerekir.
18. Sonuç itibarıyla Anayasa Mahkemesinin konu bakımından yetkisi kapsamında yer alan, açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan ifade özgürlüğünün ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir bulunması gerekmektedir.
Esas Yönünden
19. Mahkememiz çok sayıda kararında Anayasa'nın 26. maddesinde yer alan ifade özgürlüğünün demokratik bir toplumun zorunlu temellerinden olduğunu, toplumun ilerlemesi ve her bireyin gelişmesi için gerekli temel şartlardan birini oluşturduğunu vurgulamıştır. Seçmenlerini temsil eden, onların taleplerini, endişelerini ve düşüncelerini politik alana aktaran ve çıkarlarını savunan, seçilmiş kimseler için ifade özgürlüğü özellikle değerlidir (Kemal Kılıçdaroğlu, B. No: 2014/1577, 25/10/2017, § 60).
20. Yasama faaliyeti esnasındaki sözleri nedeniyle başvurucuya verilen iki birleşim Meclisten geçici çıkarma cezası ile başvurucunun ifade özgürlüğüne yönelik bir müdahalede bulunulmuştur. Bu müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde belirtilen kanunlar tarafından öngörülme, Anayasa’nın ilgili maddesinde belirtilen nedenlere dayanma ve demokratik toplum düzeninin gereklerine uygunluk koşullarını sağlayıp sağlamadığının tespiti gerekir.
21. Anayasa’nın 26. maddesi kapsamında korunan bir hakka yapılan bir müdahalenin kanunilik şartını sağladığının kabul edilebilmesi için Anayasa’nın 26. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca söz konusu müdahalenin kanuni bir dayanağının bulunması zorunludur. Bir yasama işlemi olarak kanun TBMM'nin iradesinin ürünüdür ve TBMM tarafından Anayasa’da öngörülen kanun yapma usullerine uyularak yapılan işlemlerdir. Bu anlayış temel hak ve özgürlükler alanında önemli bir güvence sağlar (Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri [GK], B. No: 2014/920, 25/5/2017, § 54). Kanunilik ölçütünde kanunun niteliği ve ve kalitesi de önem taşır. Bu çerçevede kanunilik sınırlamaya ilişkin kuralın erişilebilirliğini ve öngörülebilirliği ile kesinliğini ifade eden belirliliğini garanti altına alır (Metin Bayyar ve Halkın Kurtuluş Partisi [GK], B. No: 2014/15220, 4/6/2015, § 56; Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri, § 55).
22. Belirlilik, bir kuralın keyfîliğe yol açmayacak bir içerikte olmasını ifade eder. Temel hakların sınırlandırılmasına ilişkin kanuni düzenlemenin içerik, amaç ve kapsam bakımından belirli ve muhataplarının hukuksal durumlarını algılayabilecekleri açıklıkta olması gerekir. Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu birtakım güvenceler içermesi gereklidir. Bir kanuni düzenlemede hangi davranış veya olgulara hangi hukuksal sonuçların bağlanacağı ve bu bağlamda kamusal makamlar için nasıl bir müdahale yetkisinin doğacağı belirli bir kesinlik ölçüsünde ortaya konmalıdır. Bu durumda bireylerin hak ve yükümlülüklerini öngörerek davranışlarını bu doğrultuda tanzim etmeleri olanaklı hâle gelebilir (Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri, § 56; Metin Bayyar ve Halkın Kurtuluş Partisi, § 57; norm denetimine ilişkin kararlarda belirliliğe ilişkin açıklamalar için çok sayıda karar arasından bkz. AYM, E.2009/51, K.2010/73, 20/5/2010; AYM, E.2011/18, K.2012/53, 11/4/2012).
23. Anayasa Mahkemesi 27/7/2017 tarihli ve 1160 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünde Değişiklik Yapılmasına Dair Karar ile TBMM İçtüzüğü'nde yapılan bazı değişikliklerin iptali talebiyle yapılan başvuruda; Anayasa’nın 95. maddesinde TBMM’nin, çalışmalarını kendi yaptığı İçtüzük hükümlerine göre yürüteceğinin hükme bağlanmış olması karşısında Meclis çalışmalarıyla ilgili olmak kaydıyla disiplin suç ve cezalarının İçtüzük hükümleriyle düzenlenmesi ve bu kapsamda temel hak ve özgürlüklere müdahale edilmesinin başlı başına Anayasa’ya aykırılık oluşturmayacağına karar vermiştir (AYM, E.2017/162, K.2018/100, 17/10/2018). Buna göre Anayasa Mahkemesi müdahalenin dayanağı olan TBMM İçtüzüğü'nün 161. maddesinin şeklî anlamda kanunilik şartını sağladığını kabul etmiş olmaktadır.
24. Diğer taraftan Anayasa Mahkemesi söz konusu iptal davasında, 1160 sayılı Karar ile İçtüzüğün 163. maddesinin beşinci fıkrasına eklenen kuralın “…Meclisten geçici olarak çıkarma cezasına çarptırılan milletvekilinin bir aylık ödenek ve yolluğunun üçte ikisi…” bölümünü, 161. maddesinin birinci fıkrasının (3) numaralı bendinde yer alan; “…Türkiye Cumhuriyetinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü esasında Anayasada düzenlenen idari yapısına aykırı tanımlamalar yapmak…” ibaresi ile bu ibare dışında kalan bölümü yönünden ayrı ayrı incelemiştir. Mahkeme, 161. maddenin birinci fıkrasının (3) numaralı bendindeki söz konusu ibarenin yer aldığı bölüm yönünden 163. maddesinin beşinci fıkrasına eklenen kuralı Anayasa’nın 2., 13., 26., 83. ve 87. maddelerine aykırı bularak iptal etmiş, anılan ibare dışında kalan bölümü yönünden ise kuralı Anayasa'ya aykırı bulmayarak iptal talebini reddetmiştir.
25. Geçici çıkarma cezasına bağlı olarak getirilen bir aylık ödenek ve yolluğunun üçte ikisinin kesilmesini öngören kuralın, TBMM İçtüzüğü'nün 161. maddesinin birinci fıkrasının (3) numaralı bendinde yer alan “…Türkiye Cumhuriyetinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü esasında Anayasada düzenlenen idari yapısına aykırı tanımlamalar yapmak…” ibaresi yönünden yaptığı değerlendirmelerde Anayasa Mahkemesi şu tespitlerde bulunmuştur:
“114. Dava konusu kural, milletvekilinin bir aylık ödenek ve yolluğunun üçte ikisinin kesilmesini 'Türkiye Cumhuriyetinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü esasında Anayasada düzenlenen idari yapısına aykırı tanımlamalar yapmak' biçimindeki Meclis çalışmalarının belirli bir düzen içinde yapılmasının sağlanmasıyla ilgisi olmayan, belirsiz, soyut ve öngörülemez nitelikteki bir nedene dayandırmaktadır.
115. Anılan tanımlamanın belirsiz oluşu nedeniyle Meclis görüşmeleri kapsamında kullanılan söz ve ifadelerin bu kapsamda olup olmadığına Meclis çoğunluğu tarafından karar verilecektir. Bu durum ise özellikle muhalif milletvekillerinin çoğunluk tarafından cezalandırılma tehdidi altında kalmalarına, böylelikle yasama ve denetim faaliyetlerine gereği gibi katılamamalarına yol açacak niteliktedir. Bu itibarla muhalif milletvekillerinin cezalandırılma tehdidiyle susturulmaları sonucunu doğurabilecek kural, demokratik devlet ilkesiyle bağdaşmamaktadır.
116. Öte yandan Anayasa’nın 26. ve 83. maddeleri; milletvekillerinin çoğunluk tarafından benimsenen idari yapıya ilişkin tanımlamalara aykırı, bunlardan farklı tanımlama ve değerlendirme yapabilmelerini de güvence altına almaktadır. Demokratik bir devlette özellikle milletvekilleri; barışçıl olması kaydıyla her türlü görüş ve düşünceyi savunma, ne kadar aykırı olursa olsun her türlü tanımlamayı yapma özgürlüğüne sahip olmalıdır. Aksi hâlde çoğulcu demokrasiden söz etmek mümkün değildir. Buradaki tek sınırlama, kullanılan ifadelerin ırkçılık, nefret söylemi, savaş propagandası, şiddete teşvik ve tahrik, ayaklanmaya çağrı veya terör eylemlerini haklı göstermek gibi demokratik devlet düzeninde korunması mümkün olmayan bir içeriğe sahip olmasıdır.
117. Bu bağlamda kuralla milletvekilinin ırkçılık, nefret söylemi, savaş propagandası, şiddete teşvik ve tahrik, ayaklanmaya çağrı veya terör eylemlerini haklı göstermek gibi bir içeriğe sahip olması aranmaksızın, belirsiz ve öngörülemez bir tanımlamada bulunmaktan ibaret eyleminin, ödenek ve yolluğundan kesinti yapılma sebebi olarak öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Kuralın bu yönüyle düşünce açıklaması niteliğindeki beyanları nedeniyle milletvekillerinin her an cezalandırılma tehdidi altında kalmalarına neden olduğu gözetildiğinde milletvekilleri açısından genel olarak ifade özgürlüğünü, özel olarak ise yasama sorumsuzluğunu kullanılamaz ve anlamsız hâle getirdiği açıktır. Belirtilen niteliğiyle söz konusu düzenlemenin, demokratik toplumda zorlayıcı toplumsal bir ihtiyacı karşılamaya yönelik bir sınırlama olduğu söylenemez.
118. Diğer yandan kuralla ifade özgürlüğünün ihlal edilmesi ve yasama sorumsuzluğunun işlevsiz kılınması suretiyle milletvekilinin yasama ve denetim görevini korkusuzca ve tam bir serbesti içinde yerine getirme özgürlüğü elinden alınmaktadır. Bu yönüyle kuralın milletvekillerinin Anayasa’nın 87. maddesinde belirtilen görev ve yetkilerinin kullanımını önemli ölçüde zorlaştırdığı da açıktır.” (AYM, E.2017/162, K.2018/100, 17/10/2018).
26. Yukarıda işaret ettiğimiz kararında Mahkememiz, “…Türkiye Cumhuriyetinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü esasında Anayasada düzenlenen idari yapısına aykırı tanımlamalar yapmak…” fiili yönünden ödenek ve yolluğun belirli bir oranda kesilmesini Anayasa'ya aykırı bularak bu ibarenin Meclis çalışmalarının belirli bir düzen içinde yapılmasının sağlanmasıyla ilgisi olmayan, belirsiz, soyut ve öngörülemez bir nitelikte olduğunu vurgulamıştır.
27. Somut başvuruda da “…Türkiye Cumhuriyetinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü esasında Anayasada düzenlenen idari yapısına aykırı tanımlamalar yapmak…” fiili nedeniyle başvurucuya verilen iki birleşim Meclisten geçici çıkarma ile bir aylık ödenek ve yolluğunun üçte ikisinin kesilmesi şeklindeki kararın dayanağı İçtüzük hükmünün “öngörülebilir ve belirli” olmaması nedeniyle bu kurala dayanarak yapılan müdahalenin kanunilik şartını karşılamadığı görülmektedir.
28. Kanunilik şartını taşımayan bu tür düzenlemeler yasama organında milli iradeyi temsil eden milletvekillerinin ifade özgürlükleri üzerinde caydırıcı bir etki yaratabilme potansiyeline sahiptir. Özellikle de azınlıkta kalan, muhalefeti temsil eden milletvekilleri üzerinde böyle bir etki ortaya çıkabilir. Bu husus da yasama organında muhalif milletvekillerinin cezalandırılma tehdidi altında Meclis faaliyetlerine katılımlarını olumsuz şekilde etkileyerek çok sesliliğin en doğal haliyle tezahür etmesi gereken Meclis’in bu işlevini gerektiği gibi yerine getirmesinde zorluklara neden olabilecektir.
29. Başvurucunun Anayasa’nın 26. maddesinde korunan ifade özgürlüğüne yönelik müdahale kanunilik şartından yoksundur.Bu nedenle çoğunluk kararına katılmıyorum.
Üye Engin Yıldırım
KARŞIOY GEREKÇESİ
Yasama faaliyeti sırasındaki sözleri sebebiyle disiplin cezası ile cezalandırılan başvurucunun ifade hürriyetinin ihlal edildiği iddiasına ilişkin başvurusunun konu bakımından kabul edilemez olduğuna karar verilmiştir.
Çoğunluğun buna ilişkin kararının gerekçesinde; başvurucunun ihlal edildiğini iddia ettiği ifade hürriyetinin Anayasa ile Sözleşmenin ortak koruma alanında bulunması sebebiyle bireysel başvuru kapsamında yer alan haklar arasında olmasına rağmen, başvurucuya uygulanan disiplin cezasının bir parlamento kararı olmasından ve Anayasanın 85. ve 148. maddeleri ile yargı denetimine tâbi olacağı belirtilen parlamento kararları arasında yer almamasından dolayı 6216 sayılı Kanunun 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasına göre bireysel başvuru konusu olamayacağı belirtilmiştir.
Kabul edilemezlik kararında, başvuru konusu işlemin bir yasama işlemi olduğu gerekçesine değil, 45. maddenin (3) numaralı fıkrasında belirtilen hâllerden sadece “Anayasanın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler” arasında bulunduğu gerekçesine dayanılmış olmakla birlikte, bir yasama işlemi olduğunda tereddüt bulunmadığından, öncelikle anılan fıkrada bireysel başvuru konusu olamayacağı hükme bağlanan yasama işlemlerinden olmadığının, ikinci olarak da bir idarî işlem olmadığının vurgulanmasında yarar görülmektedir.
Kararda da belirtildiği üzere, Anayasanın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanunun 45. maddesinin (1) numaralı fıkrasına göre, kamu gücü tarafından ihlal edildiği iddia edilen haklar Anayasada teminat altına alınmış olmasının yanında Sözleşme ve Türkiye’nin taraf olduğu ek protokoller tarafından da korunuyorsa, başka bir ifadeyle ortak koruma alanında ise Mahkememizin konu bakımından yetkisi kapsamındadır.
Mahkememizin konu bakımından yetkisinin hak yönünden sınırı bu şekilde belirlenirken, 6216 sayılı Kanunun 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da işlem yönünden sınırı gösterilmiştir. Buna göre, ihlale yol açtığı iddia edilen kamu gücü kullanımı bir yasama işlemi, düzenleyici idarî işlem, Anayasa Mahkemesi kararı veya Anayasanın yargı denetimi dışında bıraktığı işlem ise bunlar da bireysel başvurunun konusu olamaz. Başka bir anlatımla, bu işlemler hakkındaki bireysel başvurular da Anayasa Mahkemesinin konu bakımından yetkisi dışındadır.
İncelenen başvuruya konu somut olayda başvurucuya yasama faaliyeti sırasındaki sözlerinden dolayı TBMM İçtüzüğünün ilgili hükmü uyarınca TBMM Genel Kurulunun kararıyla “Meclisten geçici çıkarma” disiplin cezası verilmiştir. Anılan ceza sebebiyle ihlal edildiği iddia edilen ifade hürriyeti Anayasanın 26. maddesi ile Sözleşmenin 10. maddesinde düzenlenen, yani ortak koruma alanında bulunan haklar arasında olduğu gibi aşağıda açıklanan sebeplerle işlem yönünden de Anayasa Mahkemesinin konu bakımından yetkisindedir.
6216 sayılı Kanunun 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında, yasama işlemlerine karşı “doğrudan” bireysel başvuru yapılamayacağı hükme bağlanarak, bunların iptali talebi ile bireysel başvuru yapılması yolu kapatılmıştır. Nitekim Mahkememiz de gerek bu hükme karşı açılan iptal davasının reddine ilişkin kararında, gerekse bireysel başvurularda anılan hükmü bu şekilde yorumlayarak konu bakımından kabul edilebilir bulunması için bireysel başvurunun doğrudan kamusal düzenlemenin soyut kuralına karşı değil, bu düzenlemeye dayanılarak başvurucunun anayasal haklarını etkileyen bir uygulama işlemine karşı yapılmış olması gerektiğini vurgulamıştır (1/3/2012 tarihli ve E.2011/59, K.2012/34 sayılı karar. Bireysel başvurular için örn. olarak bkz. Şehnaz Ayhan [2], B. No: 2014/14205, 23/2/2017, § 17; Ömer Faruk Eminağaoğlu, B. No: 2015/7352, 26/9/2019, § 40).
Buna göre, norm denetimi yoluyla Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi tutulabilecek olan yasama işlemlerinin uygulanması bir hak ihlaline yol açmış ise, bu uygulamadan dolayı hakkı ihlal edilen kişi Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yapabileceğinden, henüz uygulanmamış yasama işleminin veya düzenleyici işlemin doğrudan bireysel başvuruya konu edilmesi mümkün değildir.
Diğer taraftan, 6216 sayılı Kanunun 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında bireysel başvuru konusu olamayacağı belirtilen “Anayasanın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler”, yargı yoluna başvurulamayacağı Anayasada açıkça belirtilen idarî işlemler olup bunlar Anayasanın 125. maddesinin ikinci fıkrasında, “Yüksek Askerî Şûranın terfi işlemleri ile kadrosuzluk nedeniyle emekliye ayırma”; 159. maddesinin onuncu fıkrasında da Hâkimler ve Savcılar Kurulunun “meslekten çıkarma cezasına ilişkin” kararları şeklinde sınırlı olarak sayılmıştır. Dolayısıyla yargısal işlemler gibi yasama işlemlerinin de bu kapsamda değerlendirilemeyeceği açıktır.
Çoğunluğun; Anayasanın “İptal istemi” başlıklı 85. maddesinde yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına veya milletvekilliğinin düşmesine karar verilmiş olması hâllerinde bu kararların iptali talebiyle Anayasa Mahkemesine başvurulabilmesinin, 148. maddesinde de TBMM İçtüzük değişikliklerinin Anayasaya uygunluğunun Anayasa Mahkemesince denetlenmesinin öngörüldüğü, dolayısıyla bunların dışındaki parlamento kararlarına karşı yargı yolunun kapatıldığı, bu nedenle başvuru konusu disiplin cezasının da Anayasanın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler arasında olduğu yönündeki görüşüne katılmak mümkün değildir.
Kuşkusuz, Anayasada, mezkûr üç tür parlamento kararı dışındaki parlamento kararlarına karşı iptal talebinde bulunulmasına imkân tanıyan bir hükme yer verilmemiştir. Bu yüzden Anayasa Mahkemesi, yukarıda belirtilenlerin dışındaki parlamento kararlarının iptali talebiyle yapılan başvuruları inceleyerek iptal kararları veremez.
Buna karşılık 2010 yılında Anayasanın 148. maddesine eklenen üçüncü fıkra ile insan hakları ihlalleri iddiasıyla Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunma imkânı getirilerek kamu gücü işlemlerine karşı herkes için bu hak tanınmıştır. Bu itibarla yasama, yürütme ve yargı gücünü kullanan kamu otoritelerince temel hak ve hürriyetlere yönelik haksız müdahalelerden kişileri korumak amacıyla getirilen ve olağan kanun yollarından farklı olarak düzenlenen bireysel başvuru yolunun, getiriliş amacına ve fonksiyonuna uygun olarak yorumlanması zorunludur.
Bu ilkelere göre, bütün kamu gücü işlemlerine karşı bireysel başvuruda bulunulabilmesi genel kuraldır. İncelenen başvurunun konusu da mezkûr 45. maddenin (3) numaralı fıkrasında belirtilen istisnalar arasında olmadığından Mahkememizin konu bakımından yetkisi içindedir. Başka bir deyişle, söz konusu disiplin cezası Anayasa ile yargı denetimi dışında bırakılan işlemlerden değildir.
Sonuç olarak, genel ve soyut düzenlemeler öngören İçtüzük hükümlerine karşı bireysel başvuru yapılması mümkün olmamakla birlikte, İçtüzük hükmünün uygulanması niteliğinde olan ve başvurucuyu kişisel olarak ve doğrudan etkileyen, ayrıca Anayasanın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler arasında olmayan başvuru konusu disiplin cezasına karşı bireysel başvuruda bulunulmasına bir engel bulunmadığı açıktır.
Yukarıda açıklanan sebeplerle, başvurunun kabul edilebilir bulunması gerektiği düşüncesiyle çoğunluğun kabul edilemezlik kararına karşıyım.
Üye M. Emin KUZ
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Başvuru, yasama faaliyeti esnasındaki sözleri nedeniyle milletvekili olan başvurucunun disiplin cezası ile cezalandırılmasının ifade hürriyetini ihlal ettiği iddiasına ilişkindir. Mahkememiz çoğunluğu, başvurunun konu bakımından yetkisizlik nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar vermiştir. Bu başvuruda başvurunun kabul edilebilir olduğuna ve başvurucunun Anayasa’nın 26. maddesinde güvence altına alınan ifade hürriyetinin ihlal edildiğine karar verilmesi gerektiği gerekçesiyle çoğunluğun kararına katılmamaktayım.
2. Bireysel başvuruya konu olayda milletvekili olan başvurucu, Türkiye Büyük Millet Meclisi kürsüsünde "2018 Yılı Bütçe Kanunu Tasarısı ile 2016 Yılı Kesin Hesap Kanunu Tasarısı"nın ikinci tur görüşmelerinde yapmış olduğu bir konuşmasında " Ben Kürt halkının bir evladı olarak, kürdistandan gelen bir temsilci olarak benim şöyle bir rolüm var " ifadesini kullanınca kendisine Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün 161. maddesinin birinci fıkrasının (3) numaralı bendinde yer alan "... Türkiye Cumhuriyetinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü esasında Anayasada düzenlenen idari yapısına aykırı tanımlamalar yapmak ..." hükmü uyarınca iki birleşim Meclisten geçici çıkarma cezası verilmiş ve bunun sonucu olarak İçtüzük'ün 163. maddesinin beşinci fıkrası uyarınca bir aylık ödenek ve yolluğunun üçte ikisinin kesilmesine karar verilmiştir.
3. Başvurucu, TBMM Genel Kurul kararlarına karşı itiraz yolunun kapalı olması nedeniyle otuz günlük başvuru süresi içinde doğrudan Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunmuştur.
4. Mahkememiz çoğunluk kararında, başvurucunun yasama faaliyeti esnasındaki sözlerinden ötürü disiplin cezası alması nedeniyle ihlal edildiğini ileri sürdüğü ifade hürriyetinin, Anayasa’nın 26. maddesi ile Sözleşme’nin 10. maddesinde koruma altına alınmış olması nedeniyle Anayasa ile Sözleşme’nin ortak koruma alanında yer almasına rağmen başvurucuya uygulanan disiplin cezasının Anayasa Mahkemesinin işlem yönünden yetkisinin dışında kaldığı sonucuna ulaşılmıştır. Çoğunluk kararına göre başvurucuya uygulanan disiplin cezası yasama meclisinin genel kurulunda ve yapılan bir oylama neticesinde alınmış olması nedeniyle bir "parlamento kararı"dır. Parlamento kararları TBMM'nin kanun dışındaki yasama işlemleri olduğuna göre Anayasa’da bu yasama işlemlerinin yargısal denetimi ayrıksı olarak düzenlenmiş olup denetim görevi münhasıran Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası 7/11/1982 tarihinde halk oylaması sonucu kabul edildiği tarihten itibaren, birer yasama işlemi olan parlamento kararlarından sadece TBMM İçtüzük değişikliklerine, milletvekilliğinin düşmesine ve yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına ilişkin kararlar Anayasa'nın 85. ve 148. maddeleri ile yargısal denetime tabi tutulmuştur. Anayasa'da bu üç parlamento kararı dışında diğer parlamento kararlarının yargısal denetimlerinin yapılacağına yönelik bir düzenleme bulunmamaktadır. Başvuru konusu disiplin cezası Anayasa'nın, yargısal denetimini mümkün kıldığı parlamento kararlarından olmadığına göre, Anayasa Mahkemesinin yetkilendirilmediği bir alanda yargısal denetim gerçekleştirmesi ve dolayısıyla bu işlemlerin bireysel başvuru konusu yapılması mümkün değildir (Bkz.: §§ 24-26).
5. Bireysel başvuru hakkı ile ilgili Anayasa hükümleri dikkate alındığında çoğunluğun bu görüşüne katılmak mümkün değildir. Aşağıda gerekçeleriyle birlikte ortaya konulmaya çalışılacağı üzere, TBMM’nin bireysel başvuruya konu olabilecek bir tasarrufu mevcut olduğundan başvurunun kabul edilebilirlik aşamasını geçip esasını değerlendirmek gerekmektedir.
6. İlk bakışta, çoğunluk kararında da ifade edildiği şekilde buradaki yasama işleminin bir parlamento kararı olduğu ve parlamento kararlarının sadece Anayasa’da sayılanlarının Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi tutulabileceği şeklindeki bir düşünce akla gelebilir. Ancak bu yaklaşımın hiçbir şekilde 2010 yılında kabul edilen Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru hakkı ile bağdaştırılamayacağı aşikardır.
7. Dolayısıyla burada bireysel başvuruya konu olayda kabul edilebilirlik konusu ile ilgili hukuki boyutları şu şekilde ifade etmek mümkündür:
8. Anayasa’nın 148 maddesinin (3) numaralı fıkrası “ Herkes, Anayasada güvence altına alınmış temel hak ve özgürlüklerinden, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi kapsamındaki herhangi birinin kamu gücü tarafından, ihlal edildiği iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurabilir. ” şeklindedir. Fıkradaki “kamu gücü tarafından ihlal edildiği iddiasıyla” ibaresinin somut bireysel başvuru bağlamında fevkalade önemli olduğunu ifade etmek gerekir. Kuraldaki “kamu gücü” şeklindeki kullanımda hiçbir istisnaya yer verilmediğine özellikle dikkat etmek gerekir.
9. Bununla birlikte bireysel başvuruya konu disiplin cezası TBMM’nin bir tasarrufu olduğuna göre bu durumda öncelikle “ Yasama işlemleri ile düzenleyici idari işlemler aleyhine doğrudan bireysel başvuru yapılamayacağı gibi Anayasa Mahkemesi kararları ile Anayasanın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemler de bireysel başvurunun konusu olamaz. " şeklindeki 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasındaki “yasama işlemleri”nden ne anlaşılması gerektiğinin ortaya konulması önem arz etmektedir.
10. Bilindiği üzere TBMM’nin çok farklı yasama işlemi mevcuttur. Bu işlemlerden bir kısmı soyut kurallar şeklinde olup kanun olarak adlandırılırken, kanun dışında TBMM’nin çalışma esaslarını detaylı biçimde düzenleyen TBMM İçtüzüğü de bir yasama işlemidir. Bu ikisi dışında TBMM’nin görev ve yetkileri bağlamında tesis edeceği birçok tasarruf daha mevcuttur ki kanundan farklı olan bu biçimdeki yasama işlemlerine parlamento kararı denilmektedir. Bireysel başvuruya konu disiplin cezasının da bu bağlamda bir parlamento kararı olduğunu ifade etmek gerekir.
11. Bununla birlikte bir parlamento kararı olduğu konusunda kuşku bulunmayan başvurucuya verilen disiplin cezasını bu bağlamda 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında bireysel başvuruya konu yapılamayacak işlemler arasında sayılan “yasama işlemi” olarak kabul etmek mümkün değildir. Zira Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında sayılanlar bireysel başvuruya konu yapılamayacak olan işlemler olup burada yer verilen “yasama işlemleri”nden kasıt yasama organın genel ve soyut nitelikte olan kural koyma şeklindeki işlemleridir. O halde 6216 sayılı Kanun bağlamında yasama işlemlerinden kastedilenin kanun ve TBMM İçtüzüğü olduğu söylenebilir.
12. Bireysel başvuruya konu yapılabilecek kamusal işlemin mutlaka somut, kişiye özgü nitelikte olması gerekir ki kişinin hakkını ihlal etmiş olsun. Kanun ve TBMM İçtüzüğü hükümleri bu yönüyle bireysel başvuruya konu bir hak ihlaline neden olan bir bireyselleştirme gerçekleştirme potansiyeli taşımamaktadır. Bununla birlikte genel ve soyut nitelikteki kararlar dışında TBMM’nin somutlaşmış ve kişilerin haklarına müdahale teşkil eden niteliğe sahip tasarrufları da elbette ki mevcuttur. Nitekim bireysel başvuruya konu olaydaki gibi TBMM İçtüzüğüne dayalı biçimde tesis edilen ve TBMM Genel Kurulunca verilen bir disiplin cezası pekala bir milletvekilinin ifade hürriyetine müdahale teşkil edebilir. İşte bu dosyanın konusu olan yasama işlemi de bir parlamento kararı olarak bireysel başvuru kapsamında bir tasarruf olup burada başvurucunun ifade hürriyetine müdahale eden somutlaşmış bir TBMM kararı söz konusudur.
13. Nitekim Anayasa Mahkemesinin 6216 sayılı Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasının Anayasa’ya uygunluğunu denetlerken yaptığı değerlendirme de yasama işlemlerinin uygulamalarının bir hak ihlaline yol açması durumunda bireysel başvuruya konu yapılabileceği şu şekilde vurgulanmaktadır:
“ Yasama işlemleri ile düzenleyici idari işlemlerin doğrudan bireysel başvuru konusu yapılamaması, tamamen bireysel başvuru hakkının niteliği ile ilgili olduğu gibi bu işlemlerin uygulanmadıkları sürece bireylerin herhangi bir hakkının ihlaline yol açabilecek niteliğe sahip bulunmamalarından da kaynaklanmaktadır. Yasama işlemleri soyut veya somut norm denetimi yoluyla Anayasa Mahkemesi'nin denetimine tabi olduğu gibi uygulanmaları bir hak ihlaline yol açmış ise bu işlem nedeniyle hakkı ihlal edilen kişi Anayasa Mahkemesine başvuru imkânına sahip bulunmaktadır. Aynı şekilde düzenleyici idari işlemler de doğrudan Danıştay denetimine tabi olmakla birlikte uygulanmaları bir hak ihlaline neden olmuş ise hakkı ihlal edilen açısından Anayasa Mahkemesine başvuru imkânı bulunmaktadır. Diğer bir ifade ile başvurucuya somut bir olayda henüz uygulanmamış kanun veya düzenleyici idari işlemin sadece hukuk düzeninde var olması, kural olarak bireysel bir hakkın ihlaline neden olmayacağı, dolayısıyla da bu işlemlerin doğrudan bireysel başvuru konusu yapılamayacağı açıktır ”. (AYM, E.2011/59, K.2012/34, 01/03/2012).
14. Dolayısıyla burada Anayasa’nın 148. maddesinin (3) numaralı fıkrasındaki “kamu gücü tarafından” ihlal edildiği ifadesi ile 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında bireysel başvuruya konu yapılamayacak işlemler arasında sayılan yasama işlemi birlikte değerlendirilmelidir. Buna göre bireysel başvuruya konu disiplin cezası şeklindeki TBMM kararının kamu gücü tarafından başvurucunun ifade hürriyetine yapılmış bir müdahale olduğunu ve bunun genel ve soyut nitelik taşımadığını, aksine TBMM İçtüzüğü esas alınarak bireyselleştirilmiş, somutlaşmış bir nitelik taşıdığını ve dolayısıyla bu biçimdeki bir TBMM kararının 6216 sayılı Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrası bağlamında bireysel başvuruya konu yapılamayacak yasama işlemi olarak görülemeyeceğini tespit etmek gerekir.
15. Öte yandan burada çoğunluk kararındaki şu değerlendirmeye de katılmak imkansızdır:
“ Parlamento kararları TBMM'nin kanun dışındaki yasama işlemleridir. Yasama işlemlerinin yargısal denetimi Anayasa'da ayrıksı olarak düzenlenmiş ve denetim görevi münhasıran Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Başka bir ifadeyle anayasa koyucu hangi yasama işleminin ne tür bir yargısal denetime tabi olabileceğini tek tek belirlemiş, denetimi gerçekleştirecek merciyi de bizzat kendisi yetkilendirmiştir. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 7/11/1982 tarihinde halk oylaması sonucu kabul edildiği tarihten itibaren, birer yasama işlemi olan parlamento kararları arasından TBMM içtüzük değişikliklerine, milletvekilliğinin düşmesine ve yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına ilişkin kararlar Anayasa'nın 85. ve 148. maddeleri ile yargısal denetime tabi tutulmuştur. Anayasa'da bu üç parlamento kararı dışında diğer parlamento kararlarının yargısal denetimlerinin yapılacağına yönelik bir düzenleme bulunmamaktadır. Anayasa Mahkemesinin yetkilendirilmediği alanda bir yargısal denetim gerçekleştiremeyeceği kuşkusuzdur. ” (§ 25).
16. Çoğunluğun bu yaklaşımına göre Anayasa’nın 85. maddesinde sayılan parlamento kararları dışındaki hiçbir parlamento kararına karşı Anayasa Mahkemesine başvuru yapılamaz. Oysa çoğunluk kararında ayrıksı olarak sayılan üç TBMM kararına karşı Anayasa Mahkemesine iptal davası açılabileceği öngörülmektedir. Bu nedenle iptal davasına konu yapılabilecek olan TBMM kararlarını düzenleyen Anayasa hükümlerinden hareketle bu TBMM kararları dışındakilere karşı Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunulamayacağı sonucuna ulaşmak Anayasa Mahkemesine tanının bireysel başvurunun getiriliş amacı ile bağdaşmadığı gibi hukuki yorum olarak da çok sakıncalı bir sonuç doğuracak niteliktedir.
17. Zira bilindiği üzere bireysel başvuru hakkı bir olağanüstü hak arama yolu olarak esasında kişilerin hak ihlallerini ortadan kaldırma amacı taşır. Dolayısıyla bunun kişiler için hak arama hürriyeti bağlamında bir yol olduğu aşikardır. Bununla birlikte çoğunluk kararındaki yaklaşımın benimsenmesi durumunda TBMM kararları içerisinde Anayasa Mahkemesinde iptali talep edilebilecek nitelikte üç TBMM kararı dışındaki hiçbir meclis kararına karşı bireysel başvuru yapılamayacağı şeklindeki bir sonuca ulaşmak gerekir ki bu biçimdeki bir sonuç insan hakları hukukundaki temel bir prensip olan “özgürlük kural, sınırlama istisnadır” ilkesi ile çelişmektedir. Zira eğer hak arama hürriyeti kapsamında kabul edilen bireysel başvuru hakkına yönelik bir istisna getirilecekse bunun açıkça Anayasa veya kanunda öngörülmesi gerekmekte olup, milletvekiline verilen disiplin cezası şeklindeki bir TBMM kararına karşı bireysel başvuru yapılamayacağı şeklinde bir pozitif hukuk kuralı mevcut değildir.
18. Mahkememiz çoğunluğunun Anayasa’da sayılan üç TBMM kararı dışındaki diğer TBMM kararlarına karşı bireysel başvuru yapılmayacağı şeklindeki tespiti ise esasında Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yapılabilecek TBMM kararlarını sadece iptali talep edilebilecek üç TBMM kararı ile sınırlı kabul ettiği için sorunludur.
19. Üstelik, söz konusu üç parlamento kararının yargısal denetimine ilişkin düzenleme, özel ve sınırlı bir alanda, ilgili işlemlerin iptali sonucunu doğuran ve dolayısıyla bireysel başvuru incelemesinde verilecek kararlardan farklı sonuçlar meydana getiren maddi ve hukuki olguları konu edinmiştir. Konu bakımından sınırlı bir alana ilişkin düzenlemenin (istisnanın) Anayasa Mahkemesi tarafından genişletilerek niteliği itibarıyla farklı bir alana da uygulanabileceği düşüncesi Anayasa’nın yorumlanması açısından önemli sorunlar barındırmaktadır.
20. Bir TBMM kararının iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmak ile bir milletvekili için somutlaşmış, bireyselleştirilmiş bir TBMM kararına karşı hak ihlali iddiasıyla Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yapmak birbirinden fevkalade farklı iki konudur. İlkinde Anayasa Mahkemesine başvuru yapılabilmesi için kamu hukukundaki yetki bağlamında açık bir pozitif dayanağa ihtiyaç duyulmaktadır ve bu bağlamda Anayasa’nın “iptal istemi” başlıklı 85. maddesini bu kapsamda pozitif dayanak olarak kabul etmek mümkündür. Ancak bir TBMM kararı ile tesis edilen disiplin cezası şeklinde bireyselleştirilmiş nitelikteki bir tasarrufa karşı bireysel başvuruda bulunabilmek için bunun açıkça özel bir kuralla belirtilmesine gerek yoktur. Zira bu biçimdeki bir başvuru insan hakları hukuk bağlamında kişi açısından bir hak olup bu hakkın genel kural olarak var olduğu kabul edilmek durumundadır.
21. Eğer bu konuda bireysel başvuru yapılamayacağı hedeflenmişse bunun Anayasa veya bir kanun hükmü ile açıkça belirtilmesi gerekmektedir. Bununla birlikte ne Anayasa’da ne de kanunda TBMM’nin verdiği disiplin cezalarına karşı bireysel başvuru yapılamayacağına dair bir hüküm bulunmaktadır. Yukarıda da ifade edildiği üzere milletvekiline verilen disiplin cezası şeklindeki somut tasarrufun 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında sayılan yasama işlemi kapsamında görülemeyeceği açık olduğuna göre başvurucunun ifade hürriyetine yönelik bu müdahale dolayısıyla Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yapmasının önünde hiçbir hukuki engel bulunmamaktadır.
22. Dolayısıyla Mahkememiz çoğunluğunun karar gerekçesinde yaptığı, insan hakları hukukunun temel ilkeleri ile çelişen ve TBMM kararlarına karşı bireysel başvuruyu imkansız hale sokan yorumu Anayasa’nın 148. maddesinin (3) numaralı fıkrasındaki düzenleme ile bağdaşmamaktadır. Zira somutlaşmış ve kişiler hakkında bir hak ihlaline sebebiyet veren bir TBMM kararına karşı bireysel başvuru yapılamayacağına dair hiçbir Anayasa veya kanun hükmü bulunmamaktadır. Öte yandan çoğunluk kararındaki yaklaşımla bu yolun kapatılması bireysel başvuru şeklindeki bir hak arama yolunun niteliği ile de uyuşmamaktadır.
23. Yukarıda sıralanan gerekçelerle başvurunun Mahkememiz çoğunluk kararının aksine konu bakımından yetki yönü ile kabul edilebilir bulunması gerekmektedir. Burada başvuru yollarının tüketilmiş olup olmadığı yönü ile de kısa bir değerlendirme yapılmalıdır. Başvurucu hakkında tesis edilen disiplin cezası TBMM Genel Kurulunun bir kararı ile gerçekleşmiştir. TBMM kararı şeklinde tesis edilmiş olan bireysel başvuruya konu işleme karşı hukuk düzeninde bireysel başvuru öncesinde öngörülmüş bir hukuk yolu mevcut değildir. Çeşitli hak ve hürriyetler üzerinde etkiler doğurması mümkün olan başvuru konusu işlemin denetimini sağlayacak etkili bir hukuksal yol öngörülmemiş olması nedeniyle disiplin cezasının verilmiş olduğu tarihten / öğrenilmesinden itibaren 30 gün içinde Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yapılmış olması başvuru yollarının tüketilmesi boyutu ile kabul edilebilirlik yönünden bir sorun teşkil etmemektedir.
24. Başvurunun esası ile ilgili değerlendirme aşamasına geçildiğinde başvurucunun ifade hürriyetine yönelik ihlal iddiasının, Anayasa’nın 26. maddesi yanında milletvekillerinin yasama sorumsuzluğunu düzenleyen Anayasa’nın 83. maddesi de dikkate alınarak incelenmesi gerekmektedir.
25. Anayasa Mahkemesi, E.2017/162, K.2018/100 sayılı ve 17/10/2018 tarihli kararında, başvuruya konu disiplin cezasına dayanak olan “… Türkiye Cumhuriyetinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü esasında Anayasada düzenlenen idari yapısına aykırı tanımlamalar yapmak …” ibaresini dolaylı olarak incelemiştir. Anılan kararda, belirtilen ibareler “… Meclisten geçici olarak çıkarma cezasına çarptırılan milletvekilinin bir aylık ödenek ve yolluğunun üçte ikisi …” ibareleriyle bağlantılı olarak ele alınmıştır.
26. Anılan kararda, “ Türkiye Cumhuriyetinin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü esasında Anayasa’da düzenlenen idari yapısına aykırı tanımlamalar yapmak ” ibarelerine ilişkin değerlendirmede, konunun genel olarak Anayasa’nın 26. maddesinde güvence altına alınan ifade hürriyetini ve özelde ise seçmenlerini temsil eden, onların taleplerini, endişelerini ve düşüncelerini politik alana aktaran ve çıkarlarını savunan seçilmiş kimselerin ifade hürriyetini özel olarak koruyan Anayasa’nın 83. maddesinde düzenlenen yasama sorumsuzluğunu ilgilendirdiğini ve bu hak ve hürriyetleri Anayasa’nın 2. ve 13. maddesine aykırı olacak şekilde belirsiz, soyut ve öngörülemez nitelikteki düzenlemelerle sınırladığını ifade etmiştir.
27. Anayasa Mahkemesi bu bağlamda, Anayasa’nın 26. ve 83. maddelerinin milletvekillerinin çoğunluk tarafından benimsenen idari yapıya ilişkin tanımlamalara aykırı, bunlardan farklı tanımlama ve değerlendirme yapabilmelerini de güvence altına aldığının altını çizmiştir. Mahkeme, demokratik bir devlette özellikle milletvekillerinin; barışçıl olması kaydıyla her türlü görüş ve düşünceyi savunma, ne kadar aykırı olursa olsun her türlü tanımlamayı yapma hürriyetine sahip olduğunu, aksi hâlde çoğulcu demokrasiden söz etmenin mümkün olmayacağını ifade ettikten sonra, sınırlamanın ancak, kullanılan ifadelerin ırkçılık, nefret söylemi, savaş propagandası, şiddete teşvik ve tahrik, ayaklanmaya çağrı veya terör eylemlerini haklı göstermek gibi demokratik devlet düzeninde korunması mümkün olmayan bir içeriğe sahip olması halinde mümkün olabileceğine işaret etmiştir. Dolayısıyla belirsiz ve öngörülemez bir tanımlama da bulunmaktan ibaret, düşünce açıklaması niteliğinde olan bir eylem nedeniyle dava konusu ibarelerin milletvekillerinin her an cezalandırılma tehdidi altında kalmalarına neden olduğunu ve genel olarak ifade hürriyetini, özel olarak ise yasama sorumsuzluğunu kullanılamaz ve anlamsız hâle getirdiğini değerlendirmiştir. Anayasa Mahkemesi bu gerekçelerle söz konusu ibarelerin demokratik toplumda zorlayıcı toplumsal bir ihtiyacı karşılamaya yönelik bir sınırlama olmadığı kanaatine ulaşmıştır. Mahkeme ayrıca, ilgili düzenlemenin ifade hürriyetinin ihlal edilmesi ve yasama sorumsuzluğunun işlevsiz kılınması suretiyle milletvekilinin yasama ve denetim görevini korkusuzca ve tam bir serbesti içinde yerine getirme hürriyetini elinden aldığının, dolayısıyla milletvekillerinin Anayasa’nın 87. maddesinde belirtilen görev ve yetkilerinin kullanımını önemli ölçüde zorlaştırdığının altını çizmiştir (Bkz.: E.2017/162, K.2018/100, 17/10/2018, §§ 114-119).
28. Anayasa Mahkemesinin iptal ettiği bu kuralın milletvekilinin ırkçılık, nefret söylemi, savaş propagandası, şiddete teşvik ve tahrik, ayaklanmaya çağrı veya terör eylemlerini haklı göstermek gibi bir içeriğe sahip olması aranmaksızın, belirsiz ve öngörülemez niteliği bireysel başvuru incelemesinde de dikkate alınmalıdır.
29. Buradan hareketle ifade etmek gerekir ki başvurucunun ifade hürriyetine ilişkin şikayetinin esas incelemesine geçildiğinde, henüz müdahalenin kanuni dayanağı ele alınırken sınırlamaya dayanak olan Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün 161. maddesinin birinci fıkrasının (3) numaralı bendinde yer alan ibarenin kanunilik noktasında belirli ve öngörülebilir bir niteliğe sahip olmaktan uzak olduğu tespiti yapılabilecektir. Hal böyle olunca bu biçimdeki bir kurala dayalı olarak disiplin yaptırımı tehdidi altında bulunan bir milletvekilinin ifade hürriyetinin korunması noktasında Anayasa’nın 83. maddesinde güvence altına alınan yasama sorumsuzluğunun da pratikte bir anlamı kalmayacaktır.
30. Bu nedenle bireysel başvurunun esası ile ilgili değerlendirmede daha ileri aşamada bir incelemeye geçilmeksizin kanunilik şartının sağlanamaması nedeniyle başvurucunun Anayasa’nın 26. maddesinde güvence altına alınan ifade hürriyetinin ihlal edildiğine karar verilmesi gerekmektedir.
31. Yukarıda sıralanan gerekçelerle başvurunun konu bakımından yetki yönü ile kabul edilemez bulunması gerektiği şeklindeki Mahkememiz çoğunluk kararına katılmamaktayım.
Üye Yusuf Şevki Hakyemez
KARŞIOY GEREKÇESİ
" 2018 Yılı Bütçe Kanunu Tasarısı "nın görüşmelerinde yapmış olduğu bir konuşması nedeniyle hakkında teklif edilen disiplin cezası TBMM Genel Kurulunda oyçokluğuyla kabul edilmiş, başvurucu iki birleşim Meclisten geçici çıkarma ve bunun sonucu olarak da bir aylık ödenek ve yolluğunun üçte ikisinin kesilmesine karar verilmiştir.
Anayasa'nın 148. maddesinde Anayasa'da güvence altına alınmış temel hak ve özgürlüklerinden herhangi birinin kamu gücü t arafından ihlal edildiği iddiasıyla herkesin Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunabileceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa hükmüyle bireysel başvuruda bulunabilecek kişiler yönünden bir ayrım yapılmadığı gibi ihlalin kaynağı kamu gücü yönünden de bir sınırlamaya gidilmemiştir.
Anayasa'nın 8., 87. ve 98. maddelerine göre TBMM, Devletin kamu gücünü kullanan bir organıdır. Bu itibarla Anayasa'nın 148. maddesi uyarınca TBMM'nin temel haklara müdahale eden işlem ve eylemlerinin bireysel başvurunun kapsamında kaldığı açıktır.
Yasama, yürütme ve yargı gücünü kullanan bütün kamu otoritelerince temel hak ve özgürlüklere yönelik haksız müdahalelerden kişileri korumak amacıyla getirilen, olağan kanun yollarından farklı olarak düzenlenmiş ikincil nitelikteki bireysel başvuru yolunun amacı ve işlevine uygun olarak yorumlanması bir zorunluluktur.
Buna göre bireysel başvurunun tüm kamu gücü işlemlerine karşı başvurulabilir bir yol olması genel kural, kamu gücü işlemlerinin bireysel başvurunun konusu dışında bırakılması ise istisnadır.
Tüm bu değerlendirmeler ışığında 6216 sayılı Kanun'un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasınca bireysel başvuru yapılamayacak hususlardan anlaşılan niteliği itibarıyla bireyin temel hak ve özgürlüklerini kişisel olarak ve doğrudan etkileyen parlamento kararları değil genel ve soyut düzenlemeler getiren parlamento kararlarıdır.
Başvuruya konu disiplin cezası ise TBMM İçtüzüğü'nün hükmünün uygulanması niteliğinde olup başvurucunun ifade özgürlüğüne haksız müdahale yapıldığı iddiasını içerdiğinden bu hükme karşı bireysel başvuruda bulunulmasına herhangi bir engel yoktur.
Açıklanan gerekçelerle söz konusu başvurunun konu bakımından yetkisizlik düşüncesi ile kabul edilemez olduğuna dair çoğunluğun görüşüne iştirak edilmemiştir.
Üye Kenan YAŞAR