TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
GENEL KURUL
KARAR
FYA TURİZM İNŞAAT İTHALAT İHRACAT SANAYİ VE TİCARET A.Ş. BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2020/2697)
Karar Tarihi: 12/12/2024
R.G. Tarih ve Sayı: 6/8/2025 - 32978
GENEL KURUL
KARAR
Başkan : Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili : Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili : Basri BAĞCI
Üyeler : Engin YILDIRIM
Rıdvan GÜLEÇ
Recai AKYEL
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Yıldız SEFERİNOĞLU
Selahaddin MENTEŞ
İrfan FİDAN
Kenan YAŞAR
Muhterem İNCE
Yılmaz AKÇİL
Ömer ÇINAR
Metin KIRATLI
Raportör : Özge ULUKAYA
Başvurucu : FYA Turizm İnşaat İthalat İhracat Sanayi ve Ticaret A.Ş.
Vekili : Av. Akif YÜCEL
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, turizm tesisi yapılmak üzere tahsis edilen taşınmaza ilişkin kesin tahsis işleminin iptal edilmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 13/1/2020 tarihinde yapılmıştır. Komisyon, anılan hakka ilişkin şikâyetlerin kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar vermiştir.
3. Başvuru belgelerinin bir örneği, bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir.
4. İkinci Bölüm, başvurunun Genel Kurul tarafından incelenmesine karar vermiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
5. Başvuru formları ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar özetle şöyledir:
6. Başvurucu, Antalya'nın Muratpaşa ilçesinde turizm ve inşaat alanında faaliyet gösteren turizm yatırımı belgesine sahip bir anonim şirkettir.
A. Taşınmazın Başvurucu Şirkete Tahsis Edilmesi Süreci
7. Başvurucu Şirketin 26/3/2004 tarihli başvurusu üzerine Kültür ve Turizm Bakanlığı (İdare), Maliye Hazinesine ait olup Antalya'nın Aksu ilçesi Kemerağzı Mahallesi Lara Plajı mevkiinde bulunan 12696 ada 4 parsel (imar uygulaması sonrasında 13397 ada 3 parsel) sayılı 6.810 m² yüz ölçümlü taşınmaz üzerine günübirlik tesis projesini gerçekleştirmesi için başvurucu Şirkete ön izin verilmesine 12/8/2004 tarihinde karar vermiştir.
8. İdare 14/7/2005 tarihinde anılan taşınmazı, günübirlik tesis projesini gerçekleştirmek üzere turizm yatırımı belgesi sahibi başvurucu Şirkete tahsis etmiştir. Kesin tahsis belgesinde belirtilen hususlar özetle şöyledir:
i. Başvurucu tarafından taşınmaz üzerine 708 kişilik ikinci sınıf lokanta olarak kullanılacak günübirlik tesis inşa edilecektir. Kesin tahsis süresi yirmi yıldır. Tesisin işletmeye açılması için bir yıllık süre tanınmıştır. Bu süre, Maliye Bakanlığına irtifak hakkı tesis edilmesi için gerekli yazının yazıldığı tarihten başlar.
ii. Başvurucu Şirket ilk yıl üst hakkı bedeli olarak 40.661,01 TL, ayrıca yıllık kira bedeline ilave olarak tesise turizm işletme belgesi verilmesinden itibaren yıllık cironun %1'i oranında ödeme yapacaktır.
iii. Kesin tahsisin yürürlüğe girebilmesi için başvurucu Şirketin otuz gün içinde kesin tahsis yazısında yer alan şartlara aynen uymayı, yükümlülüklerini süresi içinde ve tam olarak yerine getirmemesi ile kısıtlamalara uymaması hâlinde tahsisin iptal edilmesini kabul ettiğini belirten bir taahhütname sunması gerekmektedir. Ayrıca belirtilen otuz günlük süre içinde başvurucu Şirket toplam proje bedelinin %10'una tekabül eden 813.320,16 TL tutarındaki kesin ve süresiz teminat mektubunu İdareye sunacaktır.
iv. Kesin tahsis yazısında belirtilmeyen hâllerde 12/3/1982 tarihli ve 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu ile 28/4/1983 tarihli ve 18031 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Arazisinin Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelik (mülga Yönetmelik) hükümleri, belirtilen düzenlemelerde açıkça bir hüküm olmaması hâlinde ise İdare tarafından belirlenecek esaslar uygulanacaktır.
9. Başvurucu Şirket 14/10/2005 tarihinde ilk yıl üst hakkı bedeli olarak belirlenen bedeli ödemiştir.
10. Kesin tahsis işlemine konu taşınmaz, başvurucu Şirket yetkilisine 12/10/2016 tarihli Teslim ve Tesellüm Tutanağı'yla tahsis süresi boyunca kullanılmak ve tahsis süresi sonunda İdareye iade edilmek üzere teslim edilmiştir.
B. İmar Planlarının İptal Edilmesine İlişkin Hukuki Süreç
11. Tahsise konu taşınmazın bulunduğu bölge 2004 yılında Bakanlar Kurulu kararı ile Turizm Koruma ve Gelişme Bölgesi ilan edilmiştir. Bu ilan sonrasında 2005 yılında İdare tarafından belirtilen bölgeye ilişkin olarak çok sayıda ve farklı ölçekte çevre düzeni planı, uygulama imar planı ve nâzım imar planları yapılmış; açılan davalar sonucunda verilen iptal kararları neticesinde bölgeye ilişkin olarak farklı ölçek ve türdeki planlar hakkında revizyon işlemleri gerçekleştirilmiştir.
12. Devam eden süreçte Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği (TMMOB) ve Mimarlar Odası tarafından İdarenin 31/7/2013 ve 29/3/2018 tarihlerinde onayladığı imar planlarının iptali talebiyle davalar açılmıştır. 31/7/2013 tarihinde onaylanan imar planları planlama tekniğine ve şehircilik ilkelerine uyulmadığı, imar planlarına ilişkin idari işlemlerde kamu yararı bakımından hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptal edilmiştir. İdarenin 29/3/2018 tarihinde onayladığı imar planları için açılan davanın ise reddine karar verilmiştir.
13. Başvurucu Şirket ve M.F.E. tahsis konusu taşınmazı kapsayan alana ilişkin olarak İdare tarafından 31/7/2013 tarihinde onaylanan 1/1.000 ölçekli uygulama imar planı revizyonu işleminin iptali talebiyle dava açmış, Antalya 3. İdare Mahkemesi davanın reddine karar vermiştir. Başvurucu ve M.F.E.nin temyiz ettiği karar Danıştay Altıncı Dairesince (Daire) 14/10/2019 tarihinde onanmış, başvurucunun karar düzeltme talebinde bulunması üzerine 11/1/2022 tarihinde kararın bozulmasına karar verilmiştir. Bozma kararında, iptali istenen 1/1.000 ölçekli uygulama imar planı revizyonu ile bu planın dayanağı olan 1/5.000 ve 1/25.000 ölçekli nâzım imar planlarının başka davalarda iptaline karar verilmesi nedeniyle dava konusu taşınmaza ilişkin uygulama imar planının da iptal edilmesi gerektiği belirtilmiştir.
C. Kesin Tahsis Bedellerinin Tahsili Talebine İlişkin Hukuki Süreç
14. Maliye Hazinesi 10/12/2010 tarihinde başvurucu Şirkete karşı 2006, 2007 ve 2008 yılı kesin tahsis bedellerinin tahsili talebiyle Antalya 1. Asliye Hukuk Mahkemesinde (Asliye Hukuk Mahkemesi) dava açmıştır. Asliye Hukuk Mahkemesince 4/4/2012 tarihinde davanın reddine karar verilmiştir. Kararda 14/7/2005 tarihli kesin tahsis işlemi sonucunda başvurucu Şirketin 14/10/2005 tarihinde ilk yıl üst hakkı kullanım bedelini ödeyerek edimini yerine getirdiği belirtilmiştir. Asliye Hukuk Mahkemesine göre imar planları ve bu planlarda yapılan işlemler mahkemelerce verilen yürütmeyi durdurma kararları sebebiyle uygulanamamış, böylece başvurucu Şirket taşınmazı kullanma ve tesis yapma imkânı bulamamıştır. Bu hâlde başvurucudan üst hakkı kullanım bedelinin istenmesi mümkün değildir. Kanun yolu incelemesinden geçen karar 6/3/2017 tarihinde kesinleşmiştir.
15. İdare 19/7/2012 tarihinde başvurucu Şirketin ilk yıl kesin tahsis bedelini ödemesine rağmen müteakip yıllar için tahsis bedellerini ödememesi nedeniyle kesin tahsis işleminin iptaline karar vermiştir. Başvurucu Şirket, 18/9/2012 tarihinde Antalya 2. İdare Mahkemesinde belirtilen işlemin iptali talebiyle dava açmış; Antalya 2. İdare Mahkemesinin 14/3/2013 tarihli kararıyla dava konusu işlem iptal edilmiştir. Kararda Asliye Hukuk Mahkemesi kararına işaret edilmiş, tahsis bedellerinin ödenmemesi nedeniyle kesin tahsisin iptal edilmesine yönelik işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı açıklanmıştır. Kanun yolu incelemesinden geçen karar26/11/2015 tarihinde kesinleşmiştir.
D. Kesin Tahsis Kararının Durdurulması ve İptal Edilmesi Süreci
16. Başvurucu Şirketin talebi üzerine Kültür ve Turizm Bakanlığı Arazi Tahsis Komisyonu (Arazi Tahsis Komisyonu) tarafından 4/3/2009 tarihinde, Plan İnceleme ve Değerlendirme Kurulunca 17/2/2009 tarihinde taşınmazın bulunduğu alanla ilgili imar planlarının yok hükmünde sayılması yönünde karar alınması sebebiyle imar planlarına ilişkin davayla ilgili süreç sonuçlanıncaya kadar karar tarihinden itibaren geçerli olacak şekilde tahsis süresinin dondurulmasına karar verilmiştir. Devam eden süreçte İdare 13/8/2009 tarihinde başvurucu Şirketten kesin tahsis süresinin yeniden başladığı tarih itibarıyla toplam yatırım maliyetinin %0,5'i oranında hesaplanacak yeni bedelin ödeneceğinin kabul ve taahhüt edildiği taahhütnameyi sunmasını talep etmiştir. Bunun üzerine başvurucu Şirket, kesin tahsis süresinin yeniden işlemeye başlatılacağı tarih itibarıyla İdarenin o yıl için belirlediği birim maliyetleri esas alınarak turistik tesislerin birim maliyetlerine göre hesaplanacak olan proje maliyet bedelinin %0,5'i oranında belirlenecek yeni bedelin o yılki üst hakkı bedeli sayılmak üzere ödeneceği yönünde 26/8/2009 tarihli taahhütnameyi İdareye sunmuştur.
17. Devam eden süreçte İdare 30/6/2015 tarihli yazıyla 21/7/2006 tarihli ve 26235 sayılı Resmî Gazete yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelik'in (Yönetmelik) 17. maddesinin (7) numaralı fıkrası uyarınca kesin tahsis süresinin 11/6/2015 tarihinden itibaren başlatılmasına karar verildiğini bildirmiştir. Kararda başvurucu Şirkete turizm işletme belgesi alınabilmesi için 24/12/2017 tarihine kadar süre verilmiş, Şirketten 2015 yılı birim maliyetleri esas alınarak hesaplanan toplam yatırım maliyetinin %0,5'ine tekabül eden 75.825,69 TL yeni üst hakkı bedelinin otuz günlük süre içinde ödeneceğinin kabul ve taahhüt edildiği noter tasdikli taahhütnamenin on beş günlük süre içinde sunulması talep edilmiştir.
18. İdare tarafından onaylanan imar planlarının tekrar iptal edilmesi ve başvurucu Şirketin talebi üzerine Arazi Tahsis Komisyonu 2/2/2017 tarihinde 12/5/2016 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere tekrar tahsis süresinin dondurulmasına karar vermiş, kararda gerekçe olarak İdarece 31/7/2013 ve 31/12/2013 tarihinde onaylanan imar planlarının mahkeme kararlarıyla iptal edilmesini göstermiştir. Bunun üzerine İdare başvurucuya gönderdiği 2/3/2017 ve 15/7/2017 tarihli yazılarıyla kesin tahsis süresinin dondurulmasına ilişkin anılan kararın ancak daha önce talep edilmesine rağmen sunulmayan taahhütnameyle birlikte aynı içerikteki yeni bir taahhütnamenin sunulması hâlinde geçerlilik kazanacağını açıklamıştır.
19. Arazi Tahsis Komisyonu 7/6/2018 tarihinde imar planlarının İdarece onaylanması sebebiyle 7/6/2018 tarihi itibarıyla kesin tahsis süresinin tekrar açılmasına karar vermiştir. Bunun üzerine İdare 12/6/2018 tarihinde başvurucu Şirkete dondurulan kesin tahsis süresinin açıldığı 7/6/2018 tarihi itibarıyla 2018 yılı birim maliyetleri esas alınarak belirlenen 101.784,91 TL tutarındaki yeni üst hakkı bedelinin ödeneceğinin kabul ve taahhüt edildiğini gösterir noter tasdikli taahhütname ile Yönetmelik'in 17. maddesinin (7) numaralı fıkrası uyarınca 2.035.698,22 TL tutarında kesin ve süresiz teminat mektubunu sunmak üzere on beş günlük süre vermiştir. Devam eden süreçte 27/7/2018 tarihinde başvurucunun yeni üst hakkı bedelinin ödenmesinin üst hakkı kuruluncaya kadar ertelenmesi talebi reddedilerek anılan taahhütnamenin ve teminat mektubunun sunulması için başvurucuya tekrar on beş günlük süre tanınmıştır.
20. İdare, taahhütnamenin ve teminat mektubunun sunulmaması üzerine 11/4/2019 tarihinde başvurucu Şirket adına yapılan kesin tahsis işlemini iptal ederek başvurucu tarafından yatırılan 813.320,16 TL tutarındaki teminat mektubunu Hazineye irat kaydetmiştir. Kararda başvurucunun öncesinde verilen kesin ve süresiz teminat mektubunun başvurucu Şirketin ticari faaliyetlerini olumsuz etkilemesi sebebiyle iade edilerek bunun yerine başvurucu Şirket adına kurulan üst hakkı üzerinde Maliye Hazinesi lehine ipotek konulması yönündeki talebinin reddedildiği açıklanmıştır. Son olarak başvurucu Şirketin talep edilmesine rağmen istenen taahhütname ve teminat mektubunu sunmayarak tahsis koşullarına aykırı davrandığı ifade edilmiştir.
E. Başvuruya Konu Davayla İlgili Süreç
21. Başvurucu, Antalya 2. İdare Mahkemesinde (Mahkeme) 29/4/2019 tarihinde kesin tahsisin iptaline ilişkin idari işleme karşı iptal davası açmıştır. Davada, taşınmazı kullanmaması hâlinde İdarece üst hakkı kullanım bedeli talep edilemeyeceğinin mahkeme kararıyla tespit edilmesine rağmen üst hakkı bedeli ödemesinin talep edildiğini, ayrıca yirmi yıllık tahsis süresi boyunca geçerli olan teminat mektubunu güncellemesinin istenmesinin hukuka aykırı olduğunu ileri sürmüştür.
22. Mahkeme 13/6/2019 tarihinde dava konusu işlemin iptaline karar vermiştir. Kararın gerekçesi özetle şöyledir:
i. Hukuk güvenliğinin sağlanması, hukuk devleti ilkesinin yerine getirilmesi zorunlu olan koşullardandır. Bireyin insan olarak varlığının korunmasını amaçlayan hukuk devletinde vatandaşların hukuk güvenliğinin sağlanması zorunludur.
ii. Haklı beklenti; bireylerin yönetimin bir düzenleyici işlemine, bir taahhüdüne veya uzun süren bir uygulamasına güvenerek çıkarlarına uygun bir sonuca ulaşabileceklerini ümit etmeleri olarak ifade edilebilir.
iii. Başvurucu Şirketin kesin tahsis konusu taşınmazın adına tahsisini, kâr elde etmek ve turizm yatırımı gerçekleştirmek için talep ettiği açıktır. Başvurucu Şirket anılan taşınmazı İdare tarafından onaylanan imar planlarının mahkeme kararlarıyla iptal edilmesi sebebiyle uzun süre kullanamamış ve taşınmaz üzerinde herhangi bir yatırım gerçekleştirememiştir. İmar planlarının iptal edilmesi sebebiyle kesin tahsisin dondurulması ve tahsis süresinin yeniden işletilmesi sürecinde başvurucu Şirketin herhangi bir kusuru bulunmamaktadır.
iv. Tahsise konu taşınmaza yönelik herhangi bir tasarrufta bulunamayan ancak sürekli olarak kullanım bedeli ve teminat güncellenmesi taleplerine maruz bırakılan başvurucu Şirketin tahsis koşullarına aykırı davrandığından bahisle kesin tahsisin iptal edilmesine yönelik dava konusu işlem hukuk ve hakkaniyet kurallarına uygun değildir.
23. Mahkeme kararı davalı İdare tarafından 8/7/2019 tarihinde temyiz edilmiştir.
24. Danıştay Altıncı Dairesi (Daire) 15/10/2019 tarihinde mahkeme kararının bozulmasına ve davanın reddine karar vermiştir. Kararda, Yönetmelik'in 17. maddesinin (7) numaralı fıkrası uyarınca söz konusu taahhütname ve teminat mektubunun verilmemesinin tahsis şartlarına aykırılık teşkil ettiği sonucuna ulaşılması sebebiyle dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmediği açıklanmıştır.
25. Nihai karar, başvurucu Şirkete 15/12/2019 tarihinde tebliğ edilmiştir. Başvurucu Şirket 13/1/2020 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
26. 22/11/2001 tarihli ve 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun ''Üst hakkı'' kenar başlıklı ''Konu ve tapu kütüğüne kayıt'' başlıklı 826. maddesi şöyledir:
"Bir taşınmaz maliki, üçüncü kişi lehine arazisinin altında veya üstünde yapı yapmak veya mevcut bir yapıyı muhafaza etmek yetkisi veren bir irtifak hakkı kurabilir.
Aksi kararlaştırılmış olmadıkça bu hak, devredilebilir ve mirasçılara geçer.
Üst hakkı, bağımsız ve sürekli nitelikte ise üst hakkı sahibinin istemi üzerine tapu kütüğüne taşınmaz olarak kaydedilebilir. En az otuz yıl için kurulan üst hakkı, sürekli niteliktedir.''
27. 4721 sayılı Kanun'un ''İçerik ve kapsam'' başlıklı 827. maddesi şöyledir:
"Üst hakkının içerik ve kapsamıyla ilgili olarak resmî senette yer alan, özellikle yapının konumuna, şekline, niteliğine, boyutlarına, özgülenme amacına ve üzerinde yapı bulunmayan alandan faydalanmaya ilişkin sözleşme kayıtları herkes için bağlayıcıdır.''
28. Kesin tahsis tarihinde yürürlükte olan 2634 sayılı Kanun’un "Planlar'' başlıklı 7. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"Bakanlık; kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, resen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir.
...
Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezlerinde diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak satış, tahsis, kiralama, sınır ilanı ve değişikliği işlemleri ile çevresel etki yaratacak alt yapı ve üst yapı projelerinden önce Bakanlığın olumlu görüşünün alınması gereklidir.
..."
29. Kesin tahsis tarihinde yürürlükte olan 2634 sayılı Kanun’un ''Taşınmaz malların turizm amaçlı kullanımı'' başlıklı 8. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"A. Turizm alanlarında ve turizm merkezlerinde Bakanlığın talebi üzerine, imar planları yapılmış ve turizme ayrılmış yerlerdeki taşınmaz mallardan:
...
(2) Kamu kuruluşlarına ait olanlar, talep tarihinden başlayarak en geç 2 ay içinde Hazine adına tapuya tescil ve Bakanlığa tahsis edilir. Devre ilişkin şartlar ve bedel, ilgili kuruluşlar ile Hazine arasında 6830 sayılı istimlak Kanununun 30 ncu maddesine göre çözümlenir.
...
B. (A) fıkrasına göre tahsis edilen taşınmaz mallar yatınmcıya intikal ettirilinceye kadar, Hazinece Bakanlıktan bir ödeme talep edilmez.
C. Bu taşınmaz malların yatırımcılara tahsisi, kiralanması ve bunlar üzerine irtifak hakkı tesisine ilişkin esaslar ile süreler, bedeller, hakların sona ermesi ve diğer şartlar Bakanlık, Maliye Bakanlığı ve Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından 2490 sayılı Artırma ve Eksiltme ve İhale Kanunu ile 6831 sayılı Orman Kanunu hükümlerine bağlı olmaksızın müştereken tespit edilir.
D. Bu taşınmaz malları (C) fıkrası uyarınca tespit edilmiş olan şartlarla Türk ve yabancı uyruklu, gerçek ve tüzel kişilere tahsis etmeye Bakanlık yetkilidir. Bu taşınmaz mallar üzerinde bağımsız ve sürekli nitelikli üst hakları dahil olmak üzere irtifak hakkı tesisi ve bunlardan alt yapı için gerekli olanlar üzerinde, alt yapıyı gerçekleştirecek kamu kurumu lehine bedelsiz irtifak hakkı tesisi, Bakanlığın uygun görüşü üzerine, Maliye Bakanlığınca belirlenen koşullarla ve bu Bakanlık tarafından yapılır.
...
I. Tahsisi iptal edilen veya tahsis süresi sona eren araziler üzerinde bulunan yapı, tesis ve müştemilatlar bedelsiz olarak Hazineye intikal eder. Yatırımcı, bunlar için herhangi bir hak ve bedel talep edemez.
...
L. Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar (C) fıkrasında belirtilen çerçevede ve doğrudan yabancı sermaye yatırımının teşvik edilmesi, uluslararası marka, zincir, teknoloji ve standartların ülkeye kazandırılması, etkin alan yönetimi, kalite denetimi ve sosyal, kültürel, fiziki çevreyle uyumlu sürdürülebilir turizm ilkeleri gözetilerek Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.''
30. Mülga Yönetmelik'in ''Kesin tahsis'' başlıklı 16. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"Ön izinle verilen süre içinde yükümlülüklerini yerine getirerek Turizm Yatırımı Belgesi almış müteşebbise, arazi Tahsis Komisyonunca kesin tahsis yapılır.
Kesin tahsis kararlarının kendilerine taahhütlü olarak tebliği tarihini takiben 1 ay içinde:
Yerli müteşebbisler, toplam yatırım maliyetinin % 10'na tekabül eden miktardaki, kesin tahsis dönemine ait olmak üzere, kesin ve süresiz bir teminat mektubunu Bakanlığa teslim eder ve tahsis koşullarını da belirleyen kira veya irtifak hakkı şeklindeki tahsis sözleşmesini Bakanlıkla karşılıklı olarak imzalar. İmzayı müteakip ön izin teminatı kendisine iade edilir.
...
Toplam yatırımlarının % 15'ini tamamlayan yerli yatırımcıların kesin tahsise ilişkin, yabancı yatırımcıların ise ön izin mukavelesi sırasında alınan teminatları iade edilir.
Bu yükümlülüklerini yerine getirmeyen tüm müteşebbislerin, kesin tahsisleri iptal edilir ve teminatları Hazineye irad kaydedilir.
...
Yatırımcı, kesin tahsis tarihini takiben alacağı inşaat ruhsatı ile Bakanlıkça mutabakata varılarak onaylanmış yatırım zamanlama tablosu çerçevesinde inşaatını tamamlar."
31. Mülga Yönetmelik'in ''Sözleşmelerin feshi'' başlıklı 22. maddesi şöyledir:
"Bakanlıkla yapmış oldukları sözleşme hükümlerine uymayan yatırımcıların, sözleşmeleri Bakanlıkça fesh edilir. Bu durumda, yatırımcıların o ana kadar yatırımlarıyla ilgili tüm hakları sona erer ve yapılan tesisler arsanın cüzü olarak hazineye intikal eder. Bakanlık, arazisinin eski hale dönüştürülmesini isteyebilir.
Yatırımcı, bu işlem ve intikale ilişkin olarak Bakanlıktan herhangi bir tazminat ve bedel talebinde bulunamaz."
32. Yönetmelik'in ''Dayanak'' başlıklı 3. maddesi şöyledir:
"(1) Bu Yönetmelik; 12/3/1982 tarihli ve 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 8 inci maddesine dayanılarak hazırlanmıştır."
33. Kesin tahsis işleminin iptal edildiği tarihte yürürlükte olduğu hâliyle Yönetmelik'in ''Kesin tahsis'' başlıklı 17. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"...
(7) Mücbir veya kamudan kaynaklanan ve Bakanlıkça kabul edilebilir idari ve hukuki uyuşmazlıklardan doğan sebeplerle yatırıma başlanılamaması veya yatırımın gerçekleştirilememesi durumunda kesin tahsis süresi, dondurma sebepleri ve bu sebeplerin ortaya çıktığı tarihler dikkate alınarak sorun çözümleninceye kadar Arazi Tahsis Komisyonu kararı ile dondurulur. Kesin tahsis süresinin dondurulduğu tarih ile bu sürenin yeniden başlatılacağı tarih arasında geçen süre tahsis süresine eklenir ve bu süre için kullanım bedeli ödenmez. Tahsis süresinin dondurulduğuna ilişkin yazının tebliğ tarihinden itibaren bir ay içerisinde yatırımcıdan; kesin tahsis süresinin başlatılacağı tarih itibarıyla hesaplanan toplam yatırım maliyetinin binde beşi oranında belirlenecek yeni bedelin o yılki kullanım bedeli sayılmak üzere ödeneceğinin kabul ve taahhüt edildiğine ilişkin noter onaylı taahhütnamenin veya noter onaylı şirket yönetim kurulu kararının Bakanlığa iletilmesi istenir. Tahsis süresinin açıldığı tarih itibarıyla yatırımcıdan sürenin açıldığı tarihteki toplam yatırım maliyeti esas alınarak teminatının güncellenmesi istenir.
(8) Ancak, kendi kusuru dışında, mücbir veya kamudan kaynaklanan ve Bakanlıkça kabul edilebilir hukuki ve idari uyuşmazlıklardan doğan sebeplerle süresi içerisinde yükümlülüklerini tamamlayamadıklarını belgeleyen yatırımcının talebi durumunda, kesin tahsisi iptal edilir ve teminatı iade edilir. Bu durumda kesin tahsisin iptal edildiği tarihe kadar olan kullanım bedelleri tahsil edilir.
...
(13) Kesin tahsis yükümlülüklerini yerine getirmeyen yatırımcının tahsisi Bakanlıkça re’sen iptal edilir ve teminatı Hazineye irat kaydedilir. Bu durumda arazi üzerindeki her tür yapı ve tesisler bedelsiz olarak Hazineye intikal eder. Yatırımcı, bunlar için herhangi bir hak ve bedel talep edemez.
..."
34. Yönetmelik'in ''Tahsisin iptali ve sözleşmenin feshi'' başlıklı 24. maddesi şöyledir:
"(1) Tahsis koşullarına, irtifak hakkı, kiralama veya kullanma izni sözleşmelerine aykırı davrananların kesin tahsisleri ve sözleşmeleri iptal edilir. Bu durumda yatırımcıların tüm hakları sona erer, taşınmazlar üzerinde bulunan yapı ve tesisler müştemilatları ile birlikte bedelsiz olarak Hazineye intikal eder ve teminatları nakde çevrilerek Hazineye irat kaydedilir. Yatırımcılar bunlar için herhangi bir hak, bedel veya tazminat talebinde bulunamaz. Yatırımcılar tarafından taşınmaza veya üzerinde bulunan yapı, tesis ve müştemilatlara zarar verilmiş ise, bunun bedeli de ayrıca alınır.
(2) Mücbir veya kamudan kaynaklanan ve Bakanlıkça kabul edilebilir idari ve hukuki uyuşmazlıklardan doğan sebepler dışında yatırımcının yükümlülüklerini yerine getirmemesi nedeniyle tahsisin iptal edilmesi halinde, yatırımcıdan cari yıl kullanım bedelinin yüzde yirmi beşi kadar tazminat alınır.
(3) Tahsisleri ve bu tahsislere dayanılarak yapılan irtifak hakkı, kullanma izni ve kiralama işlemleri iptal edilen taşınmazların turizm belgeleri de iptal edilir."
V. İNCELEME VE GEREKÇE
35. Anayasa Mahkemesinin 12/12/2024 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü
36. Başvurucu, 2005 yılındaki kesin tahsis işlemine konu taşınmazın bulunduğu bölgede yapılan imar planlarının mahkeme kararlarıyla iptal edilmesi sebebiyle taşınmazı kullanamadığını belirtmiştir. Geçerli bir imar planı olmaması sebebiyle taşınmazın üzerine tesis yapılamadığını, buna rağmen kendisinden teminatın güncellenmesinin talep edilmesinin mülkiyet hakkına yönelik ölçüsüz bir müdahale teşkil ettiğini ileri sürmüştür. Teminat olarak gösterilen ve yaklaşık on dört yıl boyunca kullanılamayan teminat bedelinin geçen süre zarfında enflasyon karşısında değer kaybettiğini ve nihayetinde Hazineye irat kaydedildiğini açıklamıştır. Başvurucu ayrıca Dairenin İdarenin temyiz talebi üzerine verdiği kararda kesin tahsisten itibaren gelişen sürece ilişkin olarak değerlendirme yapılmadığını ve bu sürece ilişkin iddiaların karşılanmadığını, İdarenin Asliye Hukuk Mahkemesi kararına rağmen teminatın güncellenmesini talep ederek mahkeme kararını uygulamadığını belirtmiştir.
37. Bakanlık görüşünde, kesin tahsis işleminin başvurucunun taahhütnameyi ve güncel teminat mektubunu sunmaması sebebiyle iptal edildiği açıklanmıştır. Kesin tahsisin iptali işleminin yürürlükte olan mevzuat hükümlerine uygun olarak gerçekleştirildiği belirtilmiştir. İmar planlarının iptali nedeniyle başvurucunun mağduriyetinin engellenmesi ve mülkiyet hakkının korunabilmesi adına tahsis sürecinin dondurulduğu, başvurucudan dondurulmuş tahsis süresi için değil kesin tahsis süresinin başlatılacağı tarih itibarıyla toplam yatırım maliyetinin %0,5'i oranında hesaplanan kullanım bedelini ödeyeceğine ilişkin taahhütname sunmasının talep edildiği açıklanmış; teminatın güncellenmesinin ise tahsis süresinin uzatılması amacıyla istendiği, böylece başvurucunun mülkiyet hakkının korunduğu savunulmuştur. Başvurucunun tahsis süresinin dondurulmasına ilişkin süreçte kesin tahsisin iptali ve teminatın iadesi hususunda bir talebi olmadığı, başvurucudan Asliye Hukuk Mahkemesinde görülen davaya konu alacağı ödemesi yönünde bir talepte bulunulmadığı belirtilmiştir.
38. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanında esas itibarıyla başvuru formundaki iddialarını tekrarlamıştır.
B. Değerlendirme
39. Anayasa'nın "Mülkiyet hakkı" başlıklı 35. maddesi şöyledir:
"Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz."
40. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder. Başvurucunun şikâyetlerinin özü, kendisine yapılan kesin tahsis işleminin iptaline ilişkin olduğundan başvurucunun belirtilen şikâyetlerinin mülkiyet hakkı kapsamında incelenmesi gerektiği değerlendirilmiştir.
1. Kabul Edilebilirlik Yönünden
41. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
2. Esas Yönünden
a. Mülkün Varlığı
42. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğinden şikâyet eden bir kimse, öncelikle böyle bir hakkının var olduğunu kanıtlamak zorundadır. Bu nedenle öncelikle başvurucunun Anayasa'nın 35. maddesi uyarınca korunmayı gerektiren mülkiyete ilişkin bir menfaate sahip olup olmadığı noktasındaki hukuki durumunun değerlendirilmesi gerekir ( Cemile Ünlü , B. No: 2013/382, 16/4/2013, § 26; İhsan Vurucuoğlu , B. No: 2013/539, 16/5/2013, § 31).
43. Somut olayda İdare tarafından Maliye Hazinesi adına kayıtlı 12696 ada 4 parsel (imar uygulaması sonrasında 13397 ada 3 parsel) sayılı 6.810 m² yüz ölçümlü arsa vasıflı taşınmazın günübirlik tesis inşasına ilişkin projeyi gerçekleştirmek üzere başvurucuya yirmi yıllığına tahsis edilmesiyle ekonomik değer taşıdığı tartışmasız nitelikte olan kesin tahsisin mülk teşkil ettiği hususunda kuşku bulunmamaktadır.
b. Müdahalenin Varlığı ve Türü
44. Anayasa’nın 35. maddesinde bir temel hak olarak güvence altına alınan mülkiyet hakkı kişiye -başkasının hakkına zarar vermemek ve kanunların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla- sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma, onun üzerinde tasarruf etme ve ürünlerinden yararlanma imkânı verir ( Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 32). Dolayısıyla malikin mülkünü kullanma, mülkün semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden herhangi birinin sınırlanması mülkiyet hakkına müdahale teşkil eder ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No: 2014/1546, 2/2/2017, § 53).
45. Anayasa’nın 35. maddesi ile mülkiyet hakkına temas eden diğer hükümleri birlikte değerlendirildiğinde Anayasa'nın mülkiyet hakkına müdahaleyle ilgili üç kural ihtiva ettiği görülmektedir. Buna göre Anayasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkına yer verilmiş; ikinci fıkrasında da mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin çerçevesi belirlenmiştir. Maddenin ikinci fıkrasında, genel olarak mülkiyet hakkının hangi koşullarda sınırlanabileceği belirlenerek aynı zamanda mülkten yoksun bırakmanın şartlarının genel çerçevesi de çizilmiştir. Maddenin son fıkrasında ise mülkiyet hakkının kullanımının toplum yararına aykırı olamayacağı kurala bağlanmak suretiyle devletin mülkiyetin kullanımını kontrol etmesine ve düzenlemesine imkân sağlanmıştır. Anayasa'nın diğer bazı maddelerinde de devlet tarafından mülkiyetin kontrolüne imkân tanıyan özel hükümlere yer verilmiştir. Ayrıca belirtmek gerekir ki mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin düzenlenmesi, mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleridir ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan, §§ 55-58).
46. Somut olayda yeniden belirlenen üst hakkı kullanım bedelinin ödeneceğine ilişkin taahhütnamenin sunulması, teminat gösterme veya teminatın güncellenmesi niteliğindeki mali yükümlülüklerin yerine getirilmemesi sebebiyle başvurucunun kesin tahsisinin iptal edilmesinin mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiği açıktır. Müdahalenin turizm sektörünün düzenlenmesi ve geliştirilmesi yönündeki amacı gözetildiğinde başvurucunun şikâyetinin mülkiyetin kamu yararına kontrolü veya düzenlenmesine ilişkin kural çerçevesinde incelenmesi uygun görülmüştür.
c. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı
47. Anayasa'nın 13. maddesi şöyledir:
"Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz."
48. Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa'nın 13. maddesinin de gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekir( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , § 62).
i. Kanunilik
49. Anayasa'nın 35. maddesinin ikinci fıkrasında, mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği belirtilmek suretiyle mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerin kanunda öngörülmesi gereği ifade edilmiştir. Öte yandan Anayasa'nın temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen 13. maddesinde de hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceği temel bir ilke olarak benimsenmiştir ( Ford Motor Company , B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49).
50. Kanunun varlığı kadar kanun metni ve uygulanması da bireylerin davranışlarının sonucunu öngörebileceği ölçüde hukuki belirlilik taşımalıdır. Bu bağlamda müdahalenin kanuna dayalı olması, iç hukukta müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir ve öngörülebilir kuralların bulunmasını gerektirir ( Türkiye İş Bankası A.Ş . [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44).
51. Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesinin öngörüldüğü konularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması gerekmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179, 28/12/2017, § 57).
52. Bununla beraber Anayasa Mahkemesinin daha önceki kararlarında da belirtildiği üzere kanunla düzenleme zorunluluğu, hakka yapılacak müdahalenin uygulamasının kanunun çerçevesini aşmayacak şekilde tüzük, yönetmelik, tebliğ ve genelge gibi yürütme organının çıkaracağı ikincil düzenlemelerle yapılmasına mâni değildir ( Tahsin Erdoğan , B. No: 2012/1246, 6/2/2014, § 60). Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin konularda temel esaslar, ilkeler ve genel çerçeve kanunla belirlendikten sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususların yürütme organınca çıkarılacak düzenleyici işlemlerle tanzim edilmesi mümkündür (AYM, E.2014/177, K.2015/49, 14/5/2015).
53. Başvuruya konu somut olayda başvurucu Şirket adına yapılan kesin tahsis işlemi İdare tarafından iptal edilmiştir. Gerek İdare gerek Daire tarafından idari işleme gerekçe olarak Yönetmelik'in 17. maddesinin (7) numaralı fıkrası gösterilmiştir.
54. Mülkiyet hakkına yapılan bir müdahalenin " Genel İlkeler " bölümünde değinildiği üzere öncelikle belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir bir kanuni temelinin bulunması gerekmektedir. Diğer bir deyişle somut başvuru bakımından Anayasa Mahkemesi, öncelikle mülkiyet hakkına müdahalenin belirtilen şekilde kanuni bir dayanağının olup olmadığını tespit etmek durumundadır (benzer yöndeki değerlendirmeler için bkz. İskenderun Demir ve Çelik A.Ş. , [GK], B. No: 2015/941, 25/10/2018, § 71).
55. Diğer taraftan bu aşamada belirtmek gerekir ki mülkiyetin kamu yararına kullanımının kontrolü veya düzenlenmesine ilişkin müdahale türü yönünden kamu makamlarının geniş bir takdir yetkisi olması müdahalenin kanuna dayalı olması gerektiği olgusunu değiştirmemektedir. Diğer bir deyişle hangi müdahale türü olursa olsun mülkiyet hakkına ancak ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir bir kanun ile müdahale edilebileceği kuşkusuz olup müdahale türleri arasındaki farklılaşma ölçülülük yönünden önem taşımaktadır ( İskenderun Demir ve Çelik A.Ş., § 72).
56. Başvuruya konu somut olayda Daire, başvurucu Şirketin Yönetmelik'in 17. maddesinin (7) numaralı fıkrasında yer alan düzenlemeye aykırı olarak süresi içinde istenen taahhütnameyi ve teminatı sunmaması sebebiyle kesin tahsis işleminin iptal edilmesinin hukuka uygun olduğunu belirtmiştir. Diğer bir anlatımla İdare ve Daire tarafından kesin tahsis işleminin iptal edilmesine kanuni dayanak olarak Yönetmelik'in 17. maddesinin (7) numaralı fıkrası gösterilmiştir.
57. Yönetmelik'in dayanağı olan 2634 sayılı Kanun'un 8. maddesinde taşınmazların turizm amaçlı kullanımı düzenlenmiştir. Anılan maddenin (C) fıkrasında taşınmazların yatırımcılara tahsisinin, kiralanmasının ve bunlar üzerinde irtifak hakkı tesisine ilişkin esasların, sürelerin, bedellerin, hakların sona ermesinin ve diğer şartların saydamlık, güvenilirlik, eşit muamele, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanımı ilkeleri doğrultusunda tespit edileceği açıklanmıştır.
58. Aynı maddenin (L) fıkrasında ise 2634 sayılı Kanun'un 8. maddesinin uygulanması ile ilgili usul ve esasların belirtilen ilkeler çerçevesinde ve sermaye yatırımının teşvik edilmesi, uluslararası marka zincir teknoloji ve standartların ülkeye kazandırılması, etkin alan yönetimi, kalite denetimi ve sosyal kültürel fiziki çevreyle uyumlu sürdürülebilir turizm ilkeleri de gözetilerek çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği ifade edilmiştir.
59. 2634 sayılı Kanun'un 8. maddesinin (C) fıkrasına dayanılarak çıkarıldığı belirtilen Yönetmelik'in 17. maddesinin (7) numaralı fıkrasında İdare tarafından kabul edilebilir mücbir sebep veya kamudan kaynaklanan idari ve hukuki uyuşmazlıklar sebebiyle yatırıma başlanamaması hâlinde kesin tahsis süresinin Arazi Tahsis Komisyonu kararıyla dondurulacağına işaret edilmiştir. Aynı maddeye göre tahsis süresi dondurulan yatırımcı kesin tahsis süresinin başlayacağı yılın birim fiyatları üzerinden hesaplanacak yıllık üst hakkı kullanım bedelini ödeyeceğine dair taahhütname sunmak zorunda olduğu gibi aynı zamanda sürenin açıldığı tarihteki değerleri esas alarak öncesinde sunduğu teminatını güncellemek zorundadır.
60. 2634 sayılı Kanun'un 8. maddesinin (C) fıkrasında tahsise ilişkin esaslara ve hakkın sonra ermesine ilişkin düzenlemelerin yönetmelikle yapılacağı öngörülmekle birlikte yönetmelikle yapılacak düzenlemenin saydamlık, güvenilirlik, eşit muamele, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanımı, etkin alan yönetimi, fiziki çevreyle uyumlu sürdürülebilir turizm gibi ilkeler çerçevesinde yapılacağı belirtilmiştir. Tahsise ilişkin esasların uzmanlık gerektiren teknik konularla ilgili olması ve koşulların zaman içinde değişebildiği dikkate alındığında düzenleme yapılırken gözetilmesi gereken temel ilkeler kanunla belirlendikten sonra meselenin teknik kısmına ilişkin birtakım hususların kanunda tek tek sayılmasının zorunlu olduğu söylenemez. Diğer yandan somut olayda kesin tahsis işleminin iptal sebebi olan tahsis şartlarına aykırı davranılması yönetmelikle belirleneceği öngörülen tahsise ilişkin esaslarla doğrudan bağlantılıdır.
61. Kesin tahsis işleminde, 2634 sayılı Kanun'da ve mülga Yönetmelik'te hüküm bulunmayan hâllerde İdarece belirlenecek esasların uygulanacağının belirtildiği anlaşılmıştır. Bu bağlamda anılan düzenlemelerde hüküm bulunmaması hâlinde İdarenin belirleyeceği esasların uygulanacağını kabul eden başvurucunun Yönetmelik hükümlerinin ve buna göre öngörülen yaptırımların uygulanacağını öngöremeyeceği de söylenemez.
62. Sonuç olarak söz konusu kanun hükümlerinin açık, ulaşılabilir ve öngörülebilir olduğu dikkate alındığında başvurucunun mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kanuni dayanağının bulunduğu kuşkusuzdur.
ii. Meşru Amaç
63. Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkı ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilmektedir. Kamu yararı kavramı, mülkiyet hakkının kamu yararının gerektirdiği durumlarda sınırlandırılmasına imkân verdiğinden, bir sınırlandırma amacı olmasının yanı sıra mülkiyet hakkının kamu yararı amacı dışında sınırlanamayacağını öngörerek ve bu anlamda bir sınırlama sınırı oluşturarak mülkiyet hakkını etkin bir şekilde korumaktadır. Kamu yararı kavramı, devlet organlarının takdir yetkisini de beraberinde getiren bir kavram olup objektif bir tanıma elverişli olmayan bu ölçütün her somut olay temelinde ayrıca değerlendirilmesi gerekir ( Nusrat Külah ,B. No: 2013/6151, 21/4/2016, §§ 53, 56; Yunis Ağlar , B. No: 2013/1239, 20/3/2014, §§ 28, 29).
64. Kamu makamlarının turizm sektörünün düzenlenmesi ve geliştirilmesi amacıyla turizm yatırım ve işletmelerinin tanzim edilmesine ve denetlenmesine ilişkin düzenleyici kurallar getirebileceği tartışmasızdır. Bu kapsamda idare tarafından kamu taşınmazları üzerine yapılacak tesislerin kararlaştırılan sürede ve nitelikte yapılmasını garanti altına almak amacıyla yatırımcılar için birtakım mali yükümlülükler öngörülebilir. Öte yandan yatırımcılardan teminat göstermesinin veya sundukları teminatı güncellemesinin talep edilmesinin yüklenilen edimin hiç veya gereği gibi yerine getirilmemesi hâlinde oluşabilecek kamu zararını telafi etme amacını da taşıdığı açıktır. Nihai olarak belirtilen düzenlemeler ve idari işlemlerle ülke ekonomisi açısından büyük önem taşıyan turizm sektörünün gelişimi için turizm potansiyeli taşıyan taşınmazların ülke ekonomisine kazandırılması ve bu amaca uygun olarak taşınmazların kullanımının temin edilmesi amaçlanmaktadır.
65. Somut olayda taşınmazın üzerine inşa edilecek tesisin faaliyete geçmesiyle turizm sektörüne katkı sağlayacak şekilde kullanılmak üzere tahsis edilmesinin, tahsisin kontrolünün ve gerekli şartların sağlanmaması hâlinde iptalinin kamu yararına dayalı meşru bir amaç taşıdığı açıktır.
iii. Ölçülülük
(1) Genel İlkeler
66. Son olarak kamu makamlarınca başvurucunun mülkiyet hakkına yapılan müdahaleyle gerçekleştirilmek istenen amaç ile bu amacı gerçekleştirmek için kullanılan araçlar arasında makul bir ölçülülük ilişkisinin olup olmadığı değerlendirilmelidir.
67. Ölçülülük ilkesi elverişlilik , gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2014/176, K.2015/53, 27/5/2015; E.2016/13, K.2016/127, 22/6/2016, § 18; Mehmet Akdoğan ve diğerleri , § 38).
68. Buna göre mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasının yanında gerekli olması da gerekir. Gereklilik yukarıda da belirtildiği üzere hakka müdahale teşkil eden birden fazla araç arasından hakkı en az zedeleyen aracın seçilmesini ifade etmektedir. Hak ve özgürlüğü sınırlayan tedbirlerden hangisi diğerlerine nazaran hakkın norm alanına daha az müdahale edilmesi sonucunu doğuruyorsa o tedbirin tercih edilmesi gerekir. Bununla birlikte hakka müdahale oluşturacak aracın seçiminde kamu otoritelerinin belli ölçüde takdir payının bulunduğu da kabul edilmelidir. Zira yetkili kamu makamları, öngörülen amaca ulaşılması bakımından hangi aracın etkili ve verimli sonuçlar doğuracağına ilişkin olarak isabetli karar verme noktasında daha iyi konumdadır. Özellikle alternatif aracın bulunmadığı veya mevcut alternatiflerin öngörülen meşru amaca ulaşılması bakımından etkili olmadığı ya da daha az etkili olduğu durumlarda kamu makamlarının araç seçimi hususundaki tercih yetkisinin gereklilik kriterini sağlamadığının söylenebilmesi için çok güçlü nedenlerin bulunması gerekir ( D.C., B. No: 2018/13863, 16/6/2021, § 48).
69. Öte yandan mülkiyet hakkına yönelik müdahaleler orantılı olmalıdır. Orantılılık, sınırlamayla ulaşılmak istenen amaç ile başvurulan sınırlama tedbiri arasında aşırı bir dengesizlik bulunmamasına işaret etmektedir. Diğer bir ifadeyle orantılılık, amaç ile araç arasında adil bir denge kurulmasını gerektirmektedir. Buna göre mülkiyet hakkına getirilen sınırlamayla ulaşılmak istenen meşru amaç ve başvurucunun mülkiyet hakkından yararlanmasındaki bireysel yarar arasında makul bir orantı kurulmalıdır. Hedeflenen amaca ulaşıldığında elde edilecek kamusal yararla kıyaslandığında sınırlama ile kişiye yüklenen külfetin aşırı ve orantısız olmaması gerekir ( D.C. , § 49).
70. Seçilen aracın ulaşılmak istenen amaçla kıyaslandığında bireye orantısız bir külfet yüklendiğinin saptanması, ihlal sonucuna ulaşılabilmesi için bazı hâllerde tek başına yeterli olmayabilir. Kişiye yüklenen külfeti dengeleyici mekanizmaların var olup olmadığı da büyük önem taşımaktadır. Elverişli ve gerekli olduğu hükmüne varılan aracın seçilmiş olması nedeniyle kişiye yüklenen aşırı külfeti hafifleten hukuksal mekanizmalar mevcutsa bir ihlalin olmadığı sonucuna varılabilir ( D.C. , § 50).
71. Mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin orantılı olup olmadığı değerlendirilirken başvurucunun ve idarenin kusuru olup olmadığı da gözönüne alınır. Bu bağlamda tarafların yasal yükümlülüklerinin neler olduğu, bunların yerine getirilmesinde ihmalkârlık gösterilip gösterilmediği ve ihmalin varlığının tespiti hâlinde bunun hukuka aykırı sonucun doğmasında bir etkisinin bulunup bulunmadığı da dikkate alınır ( D.C. , § 51).
72. Öte yandan idarenin iyi yönetişim ilkesine uygun hareket etme yükümlülüğü vardır. İyi yönetişim ilkesi, kamu yararı kapsamında bir husus söz konusu olduğunda kamu otoritelerinin uygun zamanda, uygun yöntemle ve her şeyden önce tutarlı olarak hareket etmelerini gerektirir ( Kenan Yıldırım ve Turan Yıldırım, B. No: 2013/711, 3/4/2014, § 68; Ayten Yeğenoğlu , B. No: 2015/1685, 23/5/2018, § 44).
73. Usule ilişkin güvencelerin varlığı orantılılık değerlendirmesinde önemli bir rol oynayabilir. Bu bağlamda müdahalenin hukuka aykırılığının ileri sürülebileceği veya müdahale nedeniyle oluşan maddi ve manevi zararların tazmin edilmesinin istenebileceği hukuk yollarının olmaması da bazı durumlarda kişiye yüklenen külfeti ağırlaştıran bir unsur olarak görülebilir. Bu bakımdan kişinin hukuka aykırılık iddialarının bir mahkeme tarafından etkili bir biçimde incelenmesi müdahalenin orantılılığı bakımından ehemmiyet arz etmektedir ( D.C., § 52).
(2) İlkelerin Olaya Uygulanması
74. Somut olayda tahsisin iptal edilmesi şeklindeki müdahalenin üzerine bir an evvel turizm tesisi kurulmak suretiyle turizm sektörünün gelişmesine katkı sağlayacak olan taşınmazın ülke ekonomisine kazandırılması ve bu amacın gerçekleştirilmesinde kullanılması için elverişli bir araç olduğunda tereddüt yoktur.
75. Müdahalenin gerekliliği bakımından ise öncelikle yukarıda da değinildiği üzere kamuya ait taşınmazların ne şekilde kullanılacağına ilişkin olarak kamu makamlarının geniş bir takdir yetkisinin olduğunu belirtmek gerekir. Bunun yanında turizm tesisi yapılması için tesis edilen tahsis işleminin yatırımcının edimini yerine getirmesinin yanı sıra turizm tesisinin kararlaştırılan sürede ve nitelikte yapılmasını garanti etmek amacıyla talep edilen taahhütnamenin ve güncel bedel üzerinden hesaplanan teminatın sunulmaması sebebiyle iptal edilmesine ilişkin gerekçeler ve kamu makamlarının bu alandaki takdir yetkileri dikkate alındığında somut olayın koşulları altında müdahalenin gerekliliği hususunda yapılan değerlendirmenin aksine bir sonuca ulaşmayı gerektirecek bir neden bulunmamaktadır.
76. Somut olaydaki müdahalenin ölçülülüğünün değerlendirilmesi bakımından asıl önem taşıyan ölçüt orantılılık tır. Öngörülen tedbirin maliki olağan dışı ve aşırı bir yük altına sokması durumunda müdahalenin orantılı ve dolayısıyla ölçülü olduğundan söz edilemez. Bu itibarla uygulanan tedbirle başvuruculara aşırı ve orantısız bir yük yüklenip yüklenmediğinin tespiti gerekmektedir (benzer yöndeki değerlendirmeler için bkz. Alişen Bağcaçi, B. No: 2015/18986, 25/12/2018, § 55).
77. Somut olayda kullanım bedelinin ve teminat mektubunun güncellenmesi, kesin tahsis süresinin dondurulması sebebiyle talep edilmiştir. Tahsis süresinin dondurulması suretiyle mücbir sebep veya kamudan kaynaklanan sebeplerle yaşanan gecikmelere karşı sözleşmenin ve taraf iradelerinin ayakta tutulması ile tarafların haklarının korunmasının amaçlandığı anlaşılmıştır. Nitekim Yönetmelik'in 17. maddesinin (7) numaralı fıkrası gereği kesin tahsis süresinin dondurulduğu tarih ile bu sürenin yeniden başlatılacağı tarih arasında geçen süre tahsis süresine eklenecektir. Bu kapsamda kesin tahsis süresinin dondurulmasıyla birlikte hak sahibi olan kişiler tahsis süresi boyunca taşınmazdan faydalanabilecek ve tahsis süresinin taşınmaz gerektiği şekilde kullanılmadan sona ermesi önlenebilecektir.
78. Başvurucunun İdareden kaynaklanan sebeplerle tahsis konusu taşınmazı kullanamaması hâlinde gösterdiği teminatı iade alarak kesin tahsis işlemini sona erdirme imkânına sahip olup olmadığı da değerlendirilmelidir. Bu bağlamda Yönetmelik'in 17. maddesinin (8) fıkrasında kendi kusuru dışında mücbir veya kamudan kaynaklanan ve İdarece kabul edilebilir hukuki ve idari uyuşmazlıklardan doğan sebeplerle süresi içerisinde yükümlülüklerini tamamlayamadıklarını belgeleyen yatırımcının talep etmesi hâlinde kesin tahsis işleminin iptal edilerek teminatın iade edileceğinin düzenlendiği anlaşılmıştır. İlgili düzenleme gereği başvurucunun teminatın iadesini talep ederek kesin tahsis işleminin iptaline karar verilmesini istemesinin mümkün olduğu değerlendirilmiş ancak anılan imkândan yararlanmak üzere İdareye başvuruda bulunduğuna yönelik bilgi ve belge sunmadığı görülmüştür. Bu hâlde başvurucunun teminatını iade alarak kesin tahsis işlemini sona erdirmek yerine kesin tahsis işleminin ayakta kalması yönünde irade gösterdiği kabul edilmelidir.
79. Öte yandan tahsis süresinin dondurulması nedeniyle kullanım bedelinin ve teminat mektubunun güncellenmesinin istenmesinin bireysel yarar ile kamusal yarar arasındaki makul dengenin sağlanması amacına hizmet edebileceği değerlendirilmiştir. Yatırımcıların tahsis süresinin dondurulması sayesinde tahsise konu taşınmazdan sürenin tamamı boyunca faydalanmasına imkân sağlanırken tahsis süresinin dondurulması nedeniyle ortaya çıkabilecek kamusal sakıncalar teminatın ve taahhüdün güncellenmesiyle birlikte bertaraf edilebilecektir. Nitekim aradan geçen sürede paranın enflasyon karşısında değer kaybına uğrayabileceği dikkate alındığında güncelleme yapılmaması başvurucunun öncesinde verdiği teminatın ve taahhüdün sembolik ve işlevsiz kalabilmesine sebebiyet verebilecektir.
80. Sonuç olarak başvurucunun talebi üzerine kesin tahsis süresinin dondurulmasına karar verildikten sonra tahsis süresinin işlemeye başlamasıyla birlikte başvurucundan teminatın ve taahhüdün güncellenmesinin talep edilmesinin başvurucuya aşırı bir külfet yüklemediği anlaşılmıştır. Bu hâlde kamu yararı ile mülkiyet hakkının korunmasındaki bireysel yarar arasındaki adil dengenin başvurucu aleyhine bozulmadığı kanaatine varılmıştır.
81. Açıklanan gerekçelerle Anayasa'nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.
Basri BAĞCI, Rıdvan GÜLEÇ, Selahaddin MENTEŞ ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA OYBİRLİĞİYLE,
B. Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE Basri BAĞCI, Rıdvan GÜLEÇ, Selahaddin MENTEŞ ve Kenan YAŞAR'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 12/12/2024 tarihinde karar verildi.
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Başvurucu; turizm tesisi yapılmak üzere tahsis edilen taşınmaza ilişkin kesin tahsis işleminin teminatın irat kaydedilmesi suretiyle iptal edilmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür. Mahkememiz çoğunluğu mülkiyet hakkının ihlal edilmediğine karar vermiştir.
2. Kesin tahsis tarihinden tahsis işleminin iptal edildiği tarihe kadar geçen yaklaşık on dört yıllık süre içinde başvurucu Şirketin tahsise konu taşınmazı kullanamamasının temel sebebi, İdare tarafından onaylanan imar planlarının çok sayıda mahkeme kararıyla şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık bulunduğunun tespit edilmesi sonucu iptal edilmesidir. Diğer bir anlatımla başvurucu, kesin tahsise konu taşınmazı İdare tarafından imar hukukuna ilişkin ilkelere ve kamu yararına uygun imar planlarının oluşturulamaması sebebiyle kullanamamıştır. Süreç bir bütün olarak ele alındığında tahsis işlemine konu turizm tesisinin inşa edilerek işletilmeye başlanamamasında başvurucunun özensiz bir tutum veya davranışının ya da başvurucuya atfedilebilir bir kusurun bulunduğunun ortaya konulamadığı anlaşılmaktadır. Nitekim bu durum İdarenin de kabulünde olduğundan imar planlarının iptaline karar verilmesini takiben Arazi Tahsis Komisyonu tarafından kesin tahsis süresinin dondurulması yönünde kararlar alınmıştır.
3. Tahsis süresinin dondurulması kurumunun kendisinden kaynaklanmayan sebeplerle yatırıma başlanılamaması veya yatırımın gerçekleştirilememesi nedeniyle oluşacak hak kayıplarına karşı yatırımcının menfaatlerini koruduğu açıktır. Öte yandan başvuruya konu somut olayda olduğu gibi idareden kaynaklanan sebeplerle de tahsis süresinin dondurulmasına karar verilebileceği anlaşılmaktadır. İdareden kaynaklı sebeplerle yatırıma başlanılamamasına veya yatırımın gerçekleştirilememesi hâlinde yatırımcının olası tazminat talepleriyle karşılaşma ihtimali bulunan idarenin menfaatlerinin de tahsis süresinin dondurulması kurumuyla korunduğu anlaşılmaktadır.
4. Somut olayda, İdare tarafından tahsis işlemi Yönetmelik'in 17. maddesinin (7) numaralı fıkrasına uygun olarak yeniden belirlenen değerler üzerinden taahhütname sunulmaması ve teminatın güncellenmemesi sebebiyle iptal edilmiştir. Tahsis işleminin iptal gerekçesi doğrudan anılan Yönetmelik hükmüne dayandırılmış, başvurucudan kesin tahsis işleminde belirtilen ediminin ifasını garanti etmesi amacıyla yeni bir taahhütname sunmasını veya teminatı güncellemesinin talep edilmesini gerektirecek somut bir sebebin bulunduğu tespit edilmemiştir.
5. Diğer yandan idarenin iyi yönetişim ilkesine uygun hareket etme yükümlülüğü bulunmaktadır. İyi yönetişim ilkesi, kamu yararı kapsamında bir husus söz konusu olduğunda kamu otoritelerinin uygun zamanda, uygun yöntemle ve her şeyden önce tutarlı olarak hareket etmelerini gerektirir ( Kenan Yıldırım ve Turan Yıldırım, § 68; Ayten Yeğenoğlu , § 44). Kamu makamlarının hatalı işlemleri neticesinde oluşan yeni durum karşısında öncesinde tesis edilen idari işlem içeriğine göre bireylerin yükümlülüklerini yeniden belirlerken makul sürede, uygun yöntemle ve tutarlı bir biçimde hareket etmeleri, bütün külfeti başvuruculara yüklememeleri gerekir. Nitekim aynı ilke ve belirlemelerin bir idari işleme son verilmesi veya iptal edilmesi durumunda da geçerli olduğu kabul edilmelidir.
6. Yönetmelik'in 17. maddesinin (8) fıkrası kapsamında başvurucunun kesin tahsis süresinin dondurulmasına karar verilmesini talep etmek yerine teminatın iadesini talep ederek kesin tahsis işleminin iptaline karar verilmesini talep edebileceği kabul edilse dahi teminatın güncellenmemesi sebebiyle başvurucu tarafından gösterilen teminat irat kaydedilerek kesin tahsis işleminin iptaline karar verilmesi başvurucuyu tahsis işleminin iptal edilmesinin bütün olumsuz sonuçlarıyla karşı karşıya bırakmıştır. Tahsis işleminin devamı yönünde irade gösteren başvurucunun bu yönde tercihte bulunması tahsise konu taşınmazın idareden kaynaklanan sebeplerle baştan itibaren kullanılamadığı göz ardı edilerek tahsis işleminin iptalinin bütün külfetinin başvuruya yükletilmesi sonucunu doğurmamalıdır.
7. Tahsis işleminden itibaren işleyen süre boyunca paranın enflasyon karşısındaki değer kaybı dikkate alındığında taahhütnamenin ve teminatın güncellenmesinin talep edilmesinin makul olduğu kabul edilebilir ise de başvurucunun tahsisin dondurulması ve yeniden başlatılması hususunda bir kusurunun bulunmadığı nazara alındığında idari işlemin güncellenen yeni koşullarının ve kesin tahsis işleminin iptal edilmesinin bütün sonuçları ile karşı karşıya bırakılmasının başvurucuya şahsi olarak aşırı bir külfet yüklediği görülmektedir.
8. Kesin tahsis tarihinden itibaren yaklaşık on dört yıllık süreçte tahsise konu taşınmazı, İdare tarafından onaylanan ancak mahkemelerce hukuka uygun olmadığı tespit edilen imar planlarının iptal edilmesi sebebiyle kullanamayan başvurucu Şirketten, somut bir sebep ortaya konulmaksızın yeni bir taahhütname sunulması ve verilen teminatın güncellenmesinin istenmesindeki kamu yararı ile mülkiyet hakkının korunmasındaki bireysel yarar arasındaki adil dengenin bozulduğu ve mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin ölçüsüz olduğu anlaşılmaktadır.
9. Açıklanan gerekçelerle Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerektiği görüşüyle çoğunluğun bu konudaki kararına katılmıyoruz.
Başkanvekili Basri BAĞCI Üye Rıdvan GÜLEÇ
Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Kenan YAŞAR