TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
İSLAM ŞAHİN BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2014/7280)
Karar Tarihi: 21/1/2016
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Engin YILDIRIM
Üyeler : Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Celal Mümtaz AKINCI
Muammer TOPAL
M. Emin KUZ
Raportör : Özgür DUMAN
Başvurucu : İslam ŞAHİN
Vekili : Av. Mehmet Tuna KAYA
I. BAŞVURUNUN
KONUSU
1. Başvuru 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu’nun 4. maddesinin (C) fıkrası (4/C) kapsamında çalışan sağlık
personelinin döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmaması nedeniyle
mülkiyet hakkının ve eşitlik ilkesinin ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.
II. BAŞVURU
SÜRECİ
2. Başvuru 26/5/2014 tarihinde Diyarbakır Bölge İdare Mahkemesi
vasıtasıyla yapılmıştır. Başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön
incelemesi neticesinde başvurunun Komisyona sunulmasına engel teşkil edecek bir
eksikliğinin bulunmadığı tespit edilmiştir.
3. İkinci Bölüm Üçüncü Komisyonunca 8/12/2014 tarihinde,
başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar
verilmiştir.
4. Bölüm Başkanı tarafından 25/5/2015 tarihinde, başvurunun
kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar
verilmiştir.
5. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına
(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü 24/6/2015 tarihinde Anayasa
Mahkemesine sunmuştur.
6. Bakanlık tarafından Anayasa Mahkemesine sunulan görüş
2/7/2015 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir. Başvurucu, Bakanlık görüşüne
karşı beyanda bulunmamıştır.
III. OLAY VE
OLGULAR
A. Olaylar
7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili
olaylar özetle şöyledir:
8. Başvurucu, Diyarbakır Halk Sağlığı Müdürlüğünde (Müdürlük)
4/C kapsamında geçici personel statüsünde çalışmaktadır.
9. Başvurucunun kendisine döner sermaye ek ödemesi yapılması
amacıyla yaptığı başvuruya Müdürlük tarafından cevap verilmeyerek talebi zımnen
reddedilmiştir. Bunun üzerine başvurucu, kurumdaki emsalleri ile aynı unvana
sahip olduğu, aynı görevi yaptığı ve döner sermaye oluşumuna katkıda bulunduğu
gerekçeleriyle talebinin zımnen reddine dair idari işlemin iptali ve döner
sermaye ek ödemelerinin tarafına ödenmesi istemiyle 6/9/2012 tarihinde,
Diyarbakır 3. İdare Mahkemesinde (Mahkeme) dava açmıştır.
10. Mahkeme 13/12/2012 tarihli ve E.2012/604, K.2012/1126 sayılı
kararı ile davanın reddine karar vermiştir.
11. Temyiz edilen karar, Danıştay Onikinci Dairesinin 19/6/2013 tarihli ve E.2013/2583, K.2013/5502 sayılı kararı ile “mahkemece heyet halinde karar verilmesinde hukuki
isabet görülmediği” gerekçesiyle bozulmuştur.
12. Bozma ilamı üzerine yapılan yargılama neticesinde Mahkeme
27/9/2013 tarihli ve E.2013/2492, K.2013/1686 sayılı kararı ile yine davanın
reddine karar vermiştir. Karar gerekçesinin ilgili kısımları şöyledir:
“Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin
incelenmesinden, 657 sayılı Yasa'da geçici personelin tanımı yapılırken
"Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet
sınırları içinde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimseler"
ibaresine yer verildiği görülmektedir. Dolayısıyla yasa uyarınca geçici
personele verilecek ücretlerin tespitinde Bakanlar Kurulu yetkili olup, bu
yetkiye dayanılarak çıkarılan 2009/14538 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 3/5.
maddesinde de; geçici personele, bu Kararda belirtilen
ücretler dışında herhangi bir ad altında ücret ödenemez ve sözleşmelerine bu
yolda hüküm konulamaz denilerek, geçici personele sözleşme ücretleri dışında
herhangi bir ücret ödenemeyeceği açıkça kurala bağlanmıştır. Anılan Bakanlar
Kurulu kararının hukuka aykırı olduğundan bahisle iptali için açılan davalarda,
Danıştay 11. Dairesinin E:2009/1104 ve Danıştay 12. Dairesinin E:2009/366
sayılı dosyalarında yapılan yargılama neticesinde; Dairelerince madde hükmü
hukuka uygun bulunarak iptal istemlerinin reddine karar verilmiştir.
Kaldı ki yine yukarıda hükmüne yer verilen
döner sermayeden elde edilen gelirin ödenmesine ilişkin usul ve esasların
belirlendiği Yönetmeliğin 2. maddesinde döner sermaye gelirinden
yararlanabilecek personel tek tek sayma yoluyla belirlenmiş olup, bu personel
arasında sözleşmeli personele yer verilmekle beraber, davacının istihdam
şeklini oluşturan geçici personele yer verilmediği görülmektedir.
Bu durumda, geçici personelin ücretlerini
belirlemeye yetkili Bakanlar Kurulu'nca, geçici personele sözleşme ücreti
dışında herhangi bir ücret ödenmeyeceğinin karara bağlanmış olması ve
yürürlükte bulunan mevzuat uyarınca, döner sermayeden elde edilen gelirden
yararlanabilecekler arasında geçici personele yer verilmemiş olması karşısında,
tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.”
13. Bu karara karşı yapılan itiraz, Diyarbakır Bölge İdare
Mahkemesinin 27/12/2013 tarihli ve E.2013/2124, K.2012/2161 sayılı ilamıyla
reddedilerek hüküm onanmıştır.
14. Başvurucunun karar düzeltme talebi de aynı Mahkemenin
11/4/2014 tarihli ve E.2014/1043, K.2014/1280 sayılı ilamıyla reddedilmiştir.
15. Bu karar, başvurucu vekiline 29/4/2014 tarihinde tebliğ
edilmiştir.
16. Başvurucu 26/5/2014 tarihinde bireysel başvuruda
bulunmuştur.
B. İlgili Hukuk
17. 657 sayılı Kanun’un 4. maddesi şöyledir:
“Kamu hizmetleri; memurlar, sözleşmeli personel, geçici
personel ve işçiler eliyle gördürülür.
…
C) Geçici personel:
Bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna Devlet
Personel Başkanlığı ve Maliye Bakanlığının görüşlerine dayanılarak Bakanlar
Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet sınırları içinde
sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimselerdir. ...”
18. 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı
Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon)
Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun’un 5. maddesi şöyledir:
“…döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum
ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil
olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme
yapılabilir…
Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu
(laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez
teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, döner sermaye gelirlerinden,
Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile
teknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrol
laboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerinden
dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan
birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin
tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme
ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil
tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan
profesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık
mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile
uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile
uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk
sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini,
başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez….
… ”
19.
17/8/2012 tarihli ve 28387 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşların Taşra
Teşkilatında Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik’in
(Yönetmelik) 2. maddesi şöyledir:
“Bu Yönetmelik, il sağlık müdürlükleri ile müdürlüğe bağlı
birimlerde, Türkiye Halk Sağlığı Kurumuna bağlı laboratuvarlar ,
halk sağlığı müdürlükleri ile müdürlüğe bağlı birimlerde ve Türkiye Kamu
Hastaneleri Kurumunun taşra teşkilatında görevli olan memurları, sözleşmeli
personeli, ( 11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı “Sağlık
Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname”nin 32 nci maddesi uyarınca birliklerde sözleşmeli statüde
istihdam edilen personel hariç) açıktan vekil olarak atananları, 4/11/1981
tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 38 inci maddesine göre sağlık
kurum ve kuruluşlarında görevlendirilen personeli, diğer kamu kurum ve
kuruluşlarının kadrolarında bulunan ve haftanın belirli gün veya saatlerinde
veyahut belirli vakalar ve işler için görevlendirilen sağlık personeli ile
diğer kamu kurum ve kuruluşlarının kadrolarında bulunan ve belirli bir süre
için görevlendirilen sağlık personelini kapsar.”
IV. İNCELEME VE GEREKÇE
20. Mahkemenin 21/1/2016 tarihinde yapmış olduğu toplantıda
başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
21. Başvurucu; Müdürlük bünyesinde 4/C kapsamında çalışmaktayken
kendisine döner sermaye ek ödemesi yapılmaması nedeniyle idareye yaptığı
başvurunun zımnen reddi üzerine açtığı davanın reddedildiğini ancak döner
sermaye gelirlerinin oluşumuna katkı sağladığını ve kendisiyle aynı işi farklı
statülerde yapanlar bu ek gelirden yararlandırılırken kendisinin
yararlandırılmamasının hukuka aykırı olduğunu, farklı mahkemelerde aynı konuda
açılmış davaların ise kabul edildiğini belirterek Anayasa'nın 10. maddesinde
yer alan eşitlik ilkesinin ve 35. maddesinde yer alan mülkiyet hakkının ihlal
edildiğini ileri sürmüş; ihlalin tespiti ile yeniden yargılama yapılmasına hükmedilmesi
talebinde bulunmuştur.
B. Değerlendirme
22. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan
hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini
kendisi takdir eder ( Tahir Canan ,
B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucu, mülkiyet hakkının ihlali iddiası
yanında ayrıca aynı olaya ilişkin aynı istemle açılan davalarda aynı yargı
koluna ait mahkemeler tarafından farklı kararlar verilmesi nedeniyle eşitlik
ilkesinin ihlal edildiğini de ileri sürmüştür. Bu iddianın ciddiye alınabilmesi
için başvurucunun, kendisi ile benzer durumdaki başka kişilere yapılan muamele
ile kendisine yapılan muamele arasında bir farklılığın bulunduğunu ve bu
farklılığın meşru bir temeli olmaksızın sırf ırk, renk, cinsiyet, din, dil,
cinsel yönelim vb. ayırımcı bir nedene dayandığını makul delillerle ortaya
koyması gerekir. Somut olayda başvurucunun bu yöndeki iddialarını
temellendirecek somut bulgu ve kanıtlar ortaya koyamadığı, mahkemelerce aynı
konuda farklı kararlar verildiği iddiasının esas itibarıyla hukuki belirlilik
ilkesi ile yargılamanın sonucunun adil olmadığı şikâyetine, dolayısıyla adil
yargılanma hakkına ilişkin olduğu değerlendirilmiştir. Bu nedenle başvurucunun
şikâyetlerinin mülkiyet ve adil yargılanma hakları kapsamında incelenmesi
gerektiği değerlendirilmiştir.
1. Mülkiyet Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin
İddia
23. Başvurucu 4/C kapsamında çalışan bir personel olarak döner
sermaye ek ödemeden yararlandırılmaması nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal
edildiğini ileri sürmüştür.
24.
Bakanlık görüş yazısında, mülkiyet hakkının mevcut mal, mülk ve varlıkları
koruduğu, belli durumlarda bir ekonomik değer veya icrası mümkün bir alacağı
elde etmeye yönelik meşru bir beklentinin de mülkiyet hakkı güvencesinden
yararlanabileceği belirtilmiştir. Somut olayda ise Bakanlar Kurulunca geçici
personele başka bir ücret ödenemeyeceğinin karara bağlandığı, hizmet
sözleşmesine imza atarak koşulları kabul eden başvurucu bakımından korunması
gereken bir meşru beklenti olup olmadığının değerlendirilmesinde takdirin
Anayasa Mahkemesine ait olduğu belirtmiştir.
25. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanda bulunmamıştır.
26. Öncelikle başvurucunun başvuruya konu olayda Anayasa
ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (Sözleşme) ortak koruma alanında yer
alan mülkiyet hakkı kapsamında korunmaya değer bir menfaatinin bulunup
bulunmadığının tartışılması gerekmektedir ( Selçuk
Emiroğlu, B. No: 2013/5660, 20/3/2014, § 25).
27. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ve 30/3/2011
tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama
Usulleri Hakkında Kanun’un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrası
hükümlerine göre Anayasa Mahkemesine yapılan bir bireysel başvurunun esasının
incelenebilmesi için kamu gücü tarafından ihlal edildiği iddia edilen hakkın,
Anayasa'da güvence altına alınmış olmasının yanı sıra Sözleşme ve Türkiye'nin
taraf olduğu ek protokollerinin kapsamına da girmesi gerekir ( Onurhan Solmaz, B. No: 2012/1049, 26/3/2013, §
18).
28. Anayasa'nın " Mülkiyet hakkı " kenar başlıklı 3 5.
maddesi şöyledir:
"Herkes, mülkiyet ve miras
haklarına sahiptir.
Bu haklar, an cak kamu yararı amacıyla,
kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum
yararına aykırı olamaz."
29. Belirli
durumlarda, bir "ekonomik değer" veya icrası mümkün bir
"alacak" iddiasıyla oluşan "meşru bir beklenti",
Anayasa'nın ve Sözleşme'nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkı
güvencesinden yararlanabilir. Meşru beklenti, makul bir şekilde ortaya konmuş
icra edilebilir bir iddianın doğurduğu, ulusal mevzuatta belirli bir kanun
hükmüne veya başarılı olma şansının yüksek olduğunu gösteren yerleşik ve
istikrarlı bir yargı içtihadına dayanan, yeterli somutluğa sahip nitelikteki
bir beklentidir. Temelsiz bir hak kazanma beklentisi veya sadece ulusal hukukta
mülkiyet hakkı kapsamında savunulabilir bir iddianın varlığı meşru beklentinin
kabulü için yeterli değildir. ( Kemal Yeler
ve Ali Arslan Çelebi , § 37).
30.
Dolayısıyla Anayasa ve Sözleşme’nin ortak koruma kapsamında olan meşru
beklentiye dayalı mülkiyet hakkının tespiti, mevcut hukuk sisteminde iddia
edilen mülkiyet iddiasının tanınmasına bağlı olup bu tanıma ise mevzuat
hükümleri ve yargı kararları ile yapılabilecektir ( Üçgen Nakliyat Ticaret Ltd. Şti. , B. No: 2013/845, 20/11/2014,
§ 37).
31.
Mülkiyet hakkının ihlal edildiğinden şikâyet eden bir kimse, önce böyle bir
hakkının var olduğunu kanıtlamak zorundadır ( Cemile
Ünlü, B. No: 2013/382, 16/4/2013, § 26).
32.
Başvuruya konu somut davada başvurucu, 4/C kapsamında geçici personel olarak
bir sağlık kuruluşu olan Müdürlükte çalıştığı hâlde ve memurlar ile sözleşmeli
personelin yararlandırılmasına rağmen döner sermaye ek ödemesinden
yararlandırılmadığını belirterek Mahkemeden bu idari işlemin iptali ile döner
sermaye ek ödemelerinin verilmesi yönünde talepte bulunmuştur. Başvuru konusu
olayda ihtilaf konusu, 4/C kapsamında çalışan sağlık personeline döner sermaye
ek ödemesi yapılıp yapılmayacağı hususuna ilişkindir. Bu durumda açıklığa
kavuşturulması gereken husus; talep edilebilir bir alacağa bağlı olarak
başvurucunun, Anayasa ve AİHS'in ortak koruma
alanında yer alan mülkiyet hakkı kapsamında korunmaya değer bir menfaatinin,
bir diğer ifadeyle mülkiyet hakkı kapsamında meşru beklentisinin bulunup
bulunmadığıdır.
33.
Anayasa'nın ve Sözleşme’nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkının
“döner sermaye ek ödemesi” verilmesine ilişkin olarak bireylere bir güvence
sağlamadığı açıktır. Bununla birlikte bireyler, ancak belirtilen ek ödemenin
yapılması konusunda kanuni düzenleme veya içtihatlarda yeterli dayanağın olması
hâlinde bu yöndeki talepleri mülkiyet hakkı kapsamında kabul edilerek
güvencelerden yararlandırılabilir. Öyleyse bu aşamada değerlendirilmesi gereken
husus, başvurucunun talep ettiği dönemde döner sermaye ek ödemesinden
yararlandırılması gerektiği iddiasının kanuni düzenlemeler veya yargısal
içtihatlar ile desteklenip desteklenmediği, böylece başvurucunun iddiasının
Anayasa'nın 35. maddesi kapsamındaki güvence hükmüne uygulama alanı sağlayacak
yeterlilikte meşru beklenti oluşturup oluşturmadığıdır.
34. Geçici personel statüsü; belli bir vasıf gerektirmeyen, daha
çok bedensel çalışmalara ağırlık veren, başlangıç ve bitişi belli olan, süreli
işlerde çalışmayı öngörmektedir. Bu personel, idare ile yaptıkları bir sözleşme
uyarınca idare için belirli bir iş yapan kişi konumundadır ve yaptıkları iş,
geçici veya mevsimlik olup asli ve sürekli görevlerden de sayılmaz. Bu nedenle
geçici personel; Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında belirtilen memur ve diğer
kamu görevlileri kavramı dışında kalan, sözleşme ile çalıştırılan, işçi de
olmayan, kendine özgü istisnai bir istihdam türüdür (AYM, E.2010/46, K.2011/60,
5/6/2013).
35.
Sağlık personeline döner sermaye ek ücreti ödenmesine ilişkin düzenlemeler, 209
sayılı Kanun’un 5. maddesi ile ortaya konulmuştur (bkz. § 18). Söz konusu madde
ile Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarında çalışan memurlar ve sözleşmeli
personele döner sermaye ek ödemesi yapılması öngörülmüştür. Yönetmelik’in 2.
maddesinde de ek ödeme yapılacak personel kapsamı belirlenmiştir. 4/C
kapsamında çalışan sağlık personeli ise anılan Kanun hükmünde ve Yönetmelik
düzenlemesinde döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılacak kapsamdaki
çalışanlar arasında açık olarak sayılmamıştır.
36.
Ancak yine 4/C kapsamındaki sağlık personeline döner sermaye ek ödemesi
yapılmaması üzerine açılan bir davada Danıştay Onikinci Dairesi 26/11/2013 tarihli ve E.2013/725, K.2013/8623 sayılı kararı ile
davacıya ek ödeme yapılmamasına dair idari işlemin iptaline karar vermiştir.
Kararın gerekçesinin ilgili kısımları şöyledir:
“…
… bu ödemenin prensip
olarak döner sermaye gelirinin elde edilmesine katkı sağlayanlara yapılması
esasının kabul edilmesine karşılık, Kanun maddesinde bu ödemeden
yararlanacaklar arasında 657 sayılı Yasanın 4/C maddesi kapsamında istihdam
edilen geçici personelin sayılmadığı görülmektedir.
Öte yandan, anılan
Yasa maddesiyle hangi statüdeki kişilerin bu ödemeden yararlandırıldığına
bakıldığında; … neredeyse 657 sayılı Yasanın 4/C maddesi uyarınca istihdam
edilen geçici personel haricinde hemen herkesin bu ödemeden Yönetmelikte
sayılan esaslar dahilinde yararlandırıldığı görülmektedir.
Konuya ilişkin
Anayasa hükümleri ile yukarıda hükmüne yer verilen İnsan Haklarına ve Çalışan
Haklarına dair taraf olduğumuz uluslarası sözleşme
hükümleri dikkate alındığında; "hukuk devleti ilkesi", "eşitlik
ilkesi", "eşit iş için eşit ücret hakkı", "adil ve
(yeterli) elverişli bir ücret hakkı", "adil çalışma koşullarına sahip
olma hakkı", "fazla mesai karşılığında zamlı ücret alma hakkı",
"eşit muamele görme hakkı" gibi Anayasa'nın 90. maddesi uyarınca
kanun hükmünde olan evrensel hukuk normları ile İş Hukukunun temel
prensiplerinden biri olan "Eşit davranma ilkesi" göz önüne
alındığında; Sağlık Bakanlığı teşkilatında görev yapan hemen tüm çalışan
grupları kendi çalışmaları ile elde edilen döner sermaye ek ödemesinden
yararlandırılırken, geçici personelin katkı sağlayıp sağlamadığına yahut
Bakanlık Merkez teşkilatında görev yaparak dolaylı olarak katkı sağlayıp
sağlamadıklarına bakılmaksızın yararlandırılmamasında ülkemiz açısından
bağlayıcılığı bulunan evrensel hukuk ilkelerine ve hukuka uyarlık
bulunmamaktadır.
Nitekim, Anayasa'nın
36/2. ve 138/1. maddeleri delaletiyle Anayasa'ya, kanuna ve hukuka uygun olarak
vicdanı kanaatlerine göre hüküm vermekle yükümlü olan yargı mercilerinin,
öğretinin de belirttiği üzere kamu hukukunda da geçerli olan Medeni Kanun'un 2.
maddesinde düzenlenen iyiniyet kuralı gereği;
teorideki statünün uygulamada farklılaştırılması sonucu gerçekleşen hayat
gerçekliğini görmezden gelmesi kabul edilemez.
Buna karşılık madde
metnini dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki haline getiren, 7.3.2006
gün ve 5471 sayılı Yasa'nın (2006 yılı değişikliği) genel gerekçesinde, madde
gerekçesinde, TBMM Sağlık, Aile, Çalışma ve Sosyal İşler Komisyonu Raporu ile
TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu Raporunda ve 2.3.2006 günlü TBMM Genel
Kurulu'ndaki görüşmelerde; döner sermaye gelirinin elde edilmesine katkı
sağlayan tüm personelin bu ek ödemeden yararlandırılacağı, personele döner
sermaye gelirlerinden pay verilerek kamu hizmetinin daha iyi işlemesinin
sağlanması ve çalışanların teşvik edilmesi esasının kabul edildiği, geçici
personel yönünden de döner sermaye gelirlerinin elde edilmesine katkı yapıp
yapmadıklarına bakılmaksızın hiçbir şekilde ödeme yapılmayacağına ve bu kesimin
bu ödemeden mahrum bırakılacağına dair herhangi bir ifadenin yer almadığı gibi
bu konuda herhangi bir tartışma da yaşanmadığı, dolayısıyla yasa koyucunun
geçici personeli bu ödemeden mahrum bırakma yönünde açık bir irade ortaya
koymadığı anlaşılmaktadır.
…
…geçici personel olan
davacının döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmasına statü bağlamında hukuki
bir engel bulunmadığından, davacının bu dönemde fiilen yaptığı görev esas
alınarak, 209 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca çıkarılan Yönetmelikte
belirtilen statü dışındaki koşulları taşıması halinde Yönetmelikte belirlenen
esaslar dahilinde bu ödemeden yararlandırılması gerektiği açık olduğundan, bu
konuda her hangi bir araştırma yapılmaksızın salt davacının geçici personel
statüsünde olması gerekçe gösterilerek tesis edilen dava konusu işlemde hukuka
uyarlık bulunmamaktadır.
…”
37. Danıştayın anılan Dairesinin 24/6/2014 tarihli ve
E.2012/7307, K.2014/5306 ile 24/6/2014 tarihli ve E.2011/4806, K.2014/5305
sayılı kararları da aynı yöndedir. Öte yandan Danıştay Onbirinci Dairesi de 4/12/2014 tarihli ve E.2011/3215, K.2014/7755 sayılı kararı ile
Sağlık Bakanlığı Tedavi Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 209 sayılı Kanun
değişikliği hakkında düzenlediği 15/4/2011 tarihli ve 2011/32 sayılı genelgenin
2. maddesinin son cümlesinde yer alan “657
sayılı Kanun’un 4/C bendine göre işçi pozisyonunda istihdam edilenler, 209
sayılı Kanun kapsamında yer almadığından bunlara döner sermaye ek ödemesi
yapılması mümkün değildir.” kuralını benzer gerekçelerle iptal
etmiştir.
38.
Buna göre 4/C kapsamında çalışan sağlık personeli, döner sermaye ek ödemesinden
yararlanılmasını düzenleyen 209 sayılı Kanun’un 5. maddesi hükmü ile
Yönetmelik’in 2. maddesi kapsamında açık olarak yer almamakla beraber başvuruya
konu dava ve karar tarihlerinden sonra verildiği görülen Danıştayın içtihatlarına göre ek ödemeden yararlandırılmaları kabul edilmiştir. Diğer bir
deyişle Danıştay, Kanun ve Yönetmelik’te açık olarak yer almadığı belirtilen
döner sermaye ek ödemelerinden geçici sağlık personelinin de yararlandırılması
gerektiğine hükmetmiş ve yorum yoluyla ek ödemeden yararlananların kapsamını genişletmiştir.
39.
Somut olayda ise başvurucu 6/9/2012 tarihinde dava açmış ve bu tarihten önceki
döneme ait döner sermaye ek ödemelerini talep etmiştir. Dolayısıyla geçici
sağlık personeli olan başvurucunun talep ettiği dönemde ve dava tarihinde
kendisine döner sermeye ek ödemesi yapılacağına dair bir yasa hükmü veya
yönetmelik düzenlemesi bulunmadığı, aksine ödeme yapılmamasına dair genelge
bulunduğu gibi Danıştayın anılan içtihatlarının
başvurucunun talep ettiği dönem ve dava tarihinden sonra verildiği gözetilmelidir.
Başvurucu talep ettiği dönem için döner sermaye ek ödemesinden
yararlanabileceği yönünde yerleşik bir yargı içtihadı da ortaya koymamıştır.
40.
Bu durumda somut başvuru konusu olayda başvurucunun, 209 sayılı Kanun
hükümlerine göre döner sermaye ek ödemesinden yararlanması yönündeki talebinin,
dava açtığı tarih ve talep ettiği dönem itibarıyla yürürlükteki kanun hükümleri
veya konuyla ilgili yargı içtihatları tarafından desteklenmediği ve mülkiyet
hakkı kapsamında meşru beklenti olarak nitelendirmeye yetecek somutlukta
olmadığı anlaşılmış dolayısıyla başvurucunun, Anayasa'nın 35. maddesinde
düzenlenen mülkiyet hakkına ilişkin korumadan yararlandırılmasının mümkün
olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
41.
Açıklanan nedenlerle başvurucunun Anayasa’nın 35. maddesi kapsamına giren
korunmaya değer bir menfaatinin bulunmadığı anlaşıldığından başvurunun bu
kısmının diğer kabul edilebilirlik şartları
yönünden incelenmeksizin konu bakımından yetkisizlik nedeniyle
kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
2. Adil Yargılanma Hakkının İhlal Edildiğine
İlişkin İddia
42.
Başvurucu, döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmamasına ilişkin idari
işleme karşı açtığı davanın reddedilmesinin aynı konuda farklı mahkemelerce
verilen kararlar ile çelişki oluşturduğunu ileri sürmüştür.
43.
Bakanlık görüş yazısında, bu konuya ilişkin bir değerlendirmede
bulunulmamıştır.
44. Anayasa’nın 148. maddesinin dördüncü fıkrası şöyledir:
“Bireysel başvuruda, kanun yolunda gözetilmesi gereken
hususlarda inceleme yapılamaz.”
45. 6216 sayılı Kanun’un 48. maddesinin (2)
numaralı fıkrası şöyledir:
“Mahkeme, … açıkça dayanaktan yoksun başvuruların kabul
edilemezliğine karar verebilir.”
46.
6216 sayılı Kanun'un 48. maddesinin (2) numaralı fıkrasında açıkça dayanaktan yoksun
başvuruların Mahkeme tarafından kabul edilemezliğine karar verilebileceği
belirtilmiştir. Anayasa'nın 148. maddesinin dördüncü fıkrasında ise açıkça
dayanaktan yoksun başvurular kapsamında değerlendirilen kanun yolunda
gözetilmesi gereken hususlara ilişkin şikâyetlerin bireysel başvuruda
incelenemeyeceği kurala bağlanmıştır.
47.
Anılan kurallar uyarınca ilke olarak derece mahkemeleri önünde dava konusu
yapılmış maddi olay ve olguların kanıtlanması, delillerin değerlendirilmesi,
hukuk kurallarının yorumlanması ve uygulanması ile derece mahkemelerince
uyuşmazlıkla ilgili varılan sonucun esas yönünden adil olup olmaması bireysel
başvuru incelemesine konu olamaz. Bunun tek istisnası, derece mahkemelerinin
tespit ve sonuçlarının adaleti ve sağduyuyu hiçe sayan tarzda bariz takdir
hatası veya açık keyfîlik içermesi, bu durumun
kendiliğinden bireysel başvuru kapsamındaki hak ve özgürlükleri ihlal etmiş
olmasıdır. Bu çerçevede kanun yolu şikâyeti niteliğindeki başvurular, derece
mahkemesi kararları bariz takdir hatası veya açık keyfîlik içermedikçe Anayasa Mahkemesince incelenemez ( İhsan Vurucuoğlu , B. No: 2013/539, 16/5/2013, §§
43, 44).
48.
Kural olarak aynı derecedeki bağımsız yargı mercileri arasında aynı hukuki
metne ilişkin yorum ve içtihat farklılıkları tek başına adil yargılanma
hakkının ihlali niteliğinde kabul edilemeyeceği gibi temyiz mercilerinin,
uyuşmazlıklara ilişkin olarak tarafların talepleri ve delilleri arasındaki
yorum farklılıkları da tek başına adil yargılanma hakkının ihlali niteliğinde kabul
edilemez (Ahmet Sağlam , B. No:
2013/3351, 18/9/2013, § 45).
49.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) de bölgesel ve görevsel yetkilere sahip
mahkemelerden oluşan her yargı sisteminin doğal olarak içtihat farklılıkları
barındırabileceğini, bu tür farklılıkların aynı yargı yetkisi çevresinde bile
görülebileceğini, bunun başlı başına adil yargılanma hakkına aykırı olduğunun
söylenemeyeceğini, hâkimlerin karar alma özerkliğinin, aynı metnin değişik
yargı kademelerinde farklı yorumlanması sonucunu doğurabileceğini ancak
mahkemelerin uygulamaları arasındaki uyumu ve içtihat birliğini sağlamaya
yönelik mekanizmaların hayata geçirilmesinin de önemli olduğunu belirtmektedir
( Nejdet Şahin ve Perihan Şahin/Türkiye [BD], B.
No: 13279/05, 20/10/2011, §§ 49-58).
50.
Başvuru konusu olayda geçici sağlık personeli olan başvurucunun döner sermaye
ek ödemesinden yararlandırılmamasına yönelik idari işlemin iptali ve ek ödeme
yapılması istemiyle açtığı dava, Mahkemenin 13/12/2012 tarihli kararı ile
yukarıdaki gerekçelerle ve esas itibarıyla 4/C kapsamında çalışan geçici sağlık
personelinin 209 sayılı Kanun’un 5. maddesi ile Yönetmelik’in 2. maddesinde
döner sermaye ek ödemelerinden yararlandırılacaklar kapsamında sayılmadığı
gerekçesiyle reddedilmiştir (bkz. § 12) Başvurucunun bu karara karşı yaptığı
itiraz ise Diyarbakır Bölge İdare Mahkemesince 27/12/2013 tarihinde
reddedilerek hüküm onanmış, karar düzeltme istemi de aynı Mahkemece 11/4/2014
tarihinde reddedilmiştir (bkz. §§ 13, 14).
51.
Başvurucu tarafından başvuru formuna eklenen Konya Bölge İdare Mahkemesinin
26/11/2013 tarihli, Adana Bölge İdare Mahkemesinin 1/11/2013 tarihli ve
Gaziantep Bölge İdare Mahkemesinin 11/12/2013 tarihli kararlarında ise 4/C
kapsamında çalışan geçici sağlık personelinin döner sermaye ek ödemesinden
yararlandırılmaları gerektiği belirtilerek davalara konu olan idari işlemlerin
iptaline ve ek ödemelerin yapılmasına karar verildiği görülmüştür.
52.
Ancak başvurucunun dava açtığı tarih itibarıyla talep ettiği döneme ilişkin
olarak döner sermaye ek ödemelerinden 4/C kapsamında çalışan geçici sağlık
personelinin de yararlandırılacağına dair bir yargısal içtihat sunulmamıştır.
53.
209 sayılı Kanun’un 5. maddesinde 7/3/2006 tarihli ve 5471 sayılı Kanun’un 1.
maddesi ile değişiklikler yapılarak sağlık çalışanlarına yapılacak döner
sermaye ek ödemesinin kapsamı ve mahiyeti yeniden belirlenmiştir. Bu yasal
değişiklikten sonra 4/C kapsamında çalışan geçici sağlık personeline döner
sermaye ek ödemesi yapılmaması üzerine başvuruya konu davada olduğu gibi idari
yargı mercilerinde davaların açıldığı görülmektedir.
54.
Bu durumda somut olay bakımından yapılan yasal değişikliğin ve bu yasal
değişiklik uyarınca düzenlenen bir yönetmeliğin mahkemelerce ilk defa
yorumlanması söz konusudur. İlgili mevzuatın ilk defa yorumlanmasında bölgesel
ve görevsel yetkilere sahip mahkemeler arasında farklılıklar oluşması doğaldır.
Yukarıda da değinildiği üzere böylesi bir durumda mahkemelerin uygulamaları
arasındaki uyumu ve içtihat birliğini sağlamaya yönelik mekanizmalar önem taşımaktadır
(bkz. § 51).
55. Yüksek
mahkemelerin oynaması gereken rol tam da yargı kararlarında doğabilecek içtihat
farklılıklarına bir çözüm getirmektir. Bununla birlikte yeni kabul edilmiş bir
yasanın yorumlanmasında olduğu gibi bazı hâllerde içtihadın müstekar hâle gelmesinin belirli bir zamanı gerektirdiği açıktır ( Türkan Bal [GK], B. No: 2013/6932, 6/1/2015, § 56).
56.
Nitekim başvuruya konu dava ve karar tarihlerinden sonra idari yargı düzeninde
yüksek mahkeme olan ve kararları ülke çapında tüm idari yargı makamlarınca
dikkate alınması gereken Danıştayın verdiği kararlar
ile geçici sağlık personeline de döner sermaye ek ödemesi yapılması yönünde
kararlar verilmiş; ödeme yapılmamasına yönelik ilgili genelge maddesi iptal
edilmiş ve böylece yargısal uygulama, 4/C kapsamında çalışan sağlık personeline
de döner sermaye ek ödemesi yapılması yönünde gelişmiştir. Bu durumda somut
olayda yeni kabul edilmiş bir yasanın yorumlanmasında Danıştayın kararları ile yargısal içtihatların zamanla geliştirildiği ve uyumlaştırıldığı
görülmektedir.
57.
Mahkemenin gerekçesi ve başvurucunun iddiaları incelendiğinde iddiaların
özünün, Derece Mahkemesi tarafından hukuk kurallarının yorumlanmasında isabet
olmadığı ve esas itibarıyla bunun yargılamanın sonucuna ilişkin olduğu
anlaşılmaktadır.
58. Başvurucu,
yargılama sürecinde karşı tarafın sunduğu deliller ve görüşler hakkında bilgi
sahibi olamadığına, kendi delillerini ve iddialarını sunma olanağı
bulamadığına, karşı tarafça sunulan delillere ve iddialara etkili bir şekilde
itiraz etme fırsatı bulamadığına ya da uyuşmazlığın çözüme kavuşturulmasıyla
ilgili iddialarının Derece Mahkemesi tarafından dinlenmediğine ilişkin bir
bilgi ya da kanıt sunmadığı gibi Mahkemenin kararında bariz takdir hatası veya
açık keyfîlik oluşturan herhangi bir durum da tespit
edilememiştir.
59.
Açıklanan nedenlerle başvurucu tarafından ileri sürülen iddiaların kanun yolu
şikâyeti niteliğinde olduğu, Derece Mahkemesi kararlarının bariz takdir hatası
veya açık keyfîlik de içermediği anlaşıldığından
başvurunun bu kısmının diğer kabul edilebilirlik koşulları yönünden
incelenmeksizin açıkça dayanaktan yoksun
olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
V. HÜKÜM
Açıklanan
gerekçelerle;
A. 1. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın konu bakımından yetkisizlik nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
2. Adil
yargılanma hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Yargılama giderlerinin
başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA
21/1/2016
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.