TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
MEHMET GÜÇLÜ VE RAMAZAN ERDEM BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2015/7942)
Karar Tarihi: 28/5/2019
R.G. Tarih ve Sayı: 5/7/2019-30822
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Engin YILDIRIM
Üyeler : Recep KÖMÜRCÜ
Celal Mümtaz AKINCI
Muammer TOPAL
Recai AKYEL
Raportörler : Ayhan KILIÇ
Tuğba TUNA IŞIK
Başvurucular : 1. Mehmet GÜÇLÜ
2. Ramazan ERDEM
Vekili : Av. Nurullah GÜLER
I. BAŞVURUNUN
KONUSU
1. Başvuru, yöneticilik görevinden kanunla alınma
nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU
SÜRECİ
2. Başvuru 6/5/2015 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden
yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik
incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul
edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
6. Konu yönünden tespit edilen hukuki irtibat nedeniyle
2015/7948 numaralı bireysel başvurunun 2015/7942 numaralı bireysel başvuru ile
birleştirilerek incelenmesi gerektiği değerlendirilmiştir.
7. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet
Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüş bildirmemiştir.
III. OLAY VE
OLGULAR
8. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle
ilgili olaylar özetle şöyledir:
9. Başvurucular, Millî Eğitim Bakanlığına bağlı kadrolu
öğretmen olup olay tarihinde başvuruculardan Mehmet Güçlü aynı zamanda eğitim
merkezi müdürlüğü, Ramazan Erdem de okul müdürlüğü görevini yürütmektedir.
10. Olay tarihinde yürürlükte bulunan mevzuata göre
yöneticilik görevlerinin yürütülebilmesi yönünden herhangi bir üst sınır
öngörülmemekte, disiplin veya yetersizlik gibi haklı sebeplerle görevden alınma
durumu hariç yöneticilik görevinin emeklilik tarihine kadar sürdürülmesi mümkün
olmaktadır.
11. Ancak 14/3/2014 tarihinde yürürlüğe giren kanuni
değişiklikle Millî Eğitim Bakanlığına bağlı okul ve kurum müdürlüklerine atama
yapılmasına ilişkin usul esaslar değiştirilmiştir. 14/9/2011 tarihli ve 28054
sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve
Görevleri hakkında 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin (KHK) 37. maddesinin
sekizinci fıkrasında okul ve kurum yöneticiliği görev süresi dört yıl olarak
öngörülmüştür. Öte yandan 1/3/2014 tarihli ve 6528 sayılı Kanun'un 25. maddesiyle
652 sayılı KHK'ya eklenen geçici 10. maddenin (8) numaralı fıkrasıyla da bu ana
kuralın mevcut yöneticilere uygulanması sağlanmış ve dört yıldan fazla süredir
yöneticilik yapanların bu görevlerine son verilmiştir.
12. Başvurucuların müdürlük görevi, Kanun'un yürürlüğe
girdiği tarihte dört yıllık süreyi doldurmuş olmaları sebebiyle Kanun gereğince
kendiliğinden sona ermiştir. Başvurucuların müdürlük görevinin sona ermesi
sebebiyle ek ders ücreti ve maaş farkı gibi mali haklarında azalma meydana gelmiştir.
13. Başvurucular müdürlük görevlerinden alınmalarına
neden olan işlemin iptali istemiyle Malatya İdare Mahkemesinde (Mahkeme) dava
açmışlardır. Başvurucular dava dilekçelerinde kanun koyucunun yetki gaspı
yaparak idarenin görev alanında olan atama işlemini kanun hükmüyle yaptığını ve
kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırı davrandığını ileri sürmüşlerdir.
Başvurucular ayrıca kanun ile yöneticilik görevine son verilmesi suretiyle hak
arama hürriyetinin ihlal edildiğini belirtmiş, son olarak özlük ve mali
haklarının da kısıtlandığını ifade etmişlerdir. Başvurucular bu gerekçelerle
söz konusu yasal düzenlemenin Anayasa'ya aykırı olduğunu iddia etmiş ve Anayasa
Mahkemesine başvurulmasını derece mahkemesinden talep etmişlerdir.
14. Mahkeme, esasını incelemeksizin davayı reddetmiştir.
Mahkeme, davacıların görevine son verilmesinin doğrudan kanun ile
gerçekleştirildiğini vurgulamış ve ortada idari davaya konu olabilecek bir
işlemin bulunmadığını ifade etmiştir.
15. Başvurucular bu karara karşı Malatya Bölge İdare
Mahkemesinde (Bölge İdare Mahkemesi) itiraz yoluna başvurmuşlardır. Bölge İdare
Mahkemesi, mahkeme kararını onamıştır. Başvurucuların karar düzeltme istemi
Bölge İdare Mahkemesinin 4/3/2015 tarihli kararlarıyla reddedilmiştir. Nihai
karar 6/4/2015 tarihinde başvurucular vekiline tebliğ edilmiştir.
16. Başvurucular 6/5/2015 tarihinde bireysel başvuruda
bulunmuştur.
IV. İLGİLİ
HUKUK
A. Ulusal Hukuk
17. 652 sayılı KHK'nın 37. maddesinin (8) numaralı
fıkrasının olay tarihinde yürürlükte bulunan hâli şöyledir:
"...
(8) Okul ve kurum müdürleri; yazılı
ve/veya sözlü olarak yapılacak okul veya kurum müdürlüğü sınavında başarılı
olmak kaydıyla, hizmet süreleri, performans ve yeterlikleri dikkate alınarak il
millî eğitim müdürünün teklifi üzerine vali tarafından atanır. Bu fıkranın
uygulanmasına ilişkin usûl ve esaslar yönetmelikle düzenlenir.
..."
18. 6528 sayılı Kanun'un 22. maddesiyle değiştirilen 652
sayılı KHK'nın 37. maddesinin (8) numaralı fıkrası şöyledir:
"...
(8) Okul ve Kurum Müdürleri, İl Millî
Eğitim Müdürünün teklifi üzerine, Müdür Başyardımcısı ve Yardımcıları ise Okul
veya Kurum Müdürünün inhası ve İl Millî Eğitim Müdürünün teklifi üzerine Vali
tarafından dört yıllığına görevlendirilir. Bu görevlendirmelerin süre
tamamlanmadan sonlandırılması, süresi dolanların yeniden görevlendirilmesi ile
bu fıkranın uygulanmasına ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle
düzenlenir. Bu fıkra kapsamındaki görevlendirmeler özlük hakları, atama ve
terfi yönünden kazanılmış hak doğurmaz.”
..."
19. 6528 sayılı Kanun'un 25. maddesiyle eklenen 652
sayılı KHK'nın geçici 10. maddesinin (8) numaralı fıkrası şöyledir:
" (8) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla halen Okul ve
Kurum Müdürü, Müdür Başyardımcısı ve Yardımcısı olarak görev yapanlardan görev
süresi dört yıl ve daha fazla olanların görevi, 2013-2014 ders yılının bitimi
itibarıyla başka bir işleme gerek kalmaksızın sona erer. Görev süreleri dört
yıldan daha az olanların görevi ise bu sürenin tamamlanmasını takip eden ilk
ders yılının bitimi itibarıyla başka bir işleme gerek kalmaksızın sona
erer."
B. Uluslararası
Hukuk
20. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM)Avrupa İnsan
Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme) 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının medeni
hak ve uyuşmazlıklar kolunun uygulanabilirliğine ilişkin içtihadını Regner/Çek
Cumhuriyeti ([BD], B. No: 35289/11, 19/9/2017, § 99-112) kararında
toparlamıştır. Kararın ilgili kısımları şöyledir:
"99. AİHM 'medeni' kol bağlamında
6. maddenin uygulanabilir olması için Sözleşme'de korunup korunmadığından
bağımsız olarak ulusal hukukta tanınan -en azından savunulabilir bir temeli
bulunan- bir 'hak' ile ilgili bir 'uyuşmazlık' olması gerektiğini tekrarlar.
Uyuşmazlık samimi ve ciddi olmalıdır. Uyuşmazlık sadece bir hakkın gerçek varlığıyla
değil, hakkın kapsamı ve uygulanma şekliyle de ilgili olabilir. Son olarak
yargılamanın sonucu söz konusu hak için doğrudan belirleyici olmalıdır. Ancak
hafif bağlantılar ya da uzak sonuçlar 6. maddenin devreye girebilmesi için
yeterli olmaz .
100. AİHM hakkın varlığıyla
ilgili olarak, ulusal hukukun ilgili hükümlerinin ve ulusal mahkemelerin
bunlara ilişkin yorumlarının başlangıç noktası olması gerektiğini tekrarlar. 6.
maddenin (1) numaralı fıkrası 'hak ve yükümlülükler' için taraf devletin maddi
hukukunda herhangi bir somut içerik garanti etmez. AİHM taraf devletin ulusal
hukukunda yasal bir temeli bulunmayan maddi bir hakkı 6. maddenin (1) numaralı
fıkrasının yorumu yoluyla türetmeyebilir.
101. Bu çerçevede AİHM ulusal kanun
koyucu tarafından ihdas edilen hakların maddi veya usule ilişkin ya da
alternatifli olarak bu ikisinin bir kombinasyonu da olabileceğini gözlemler.
102. Ulusal hukukta tanınan ve
mahkemeler kanalıyla icra ettirilebilme usul güvencesiyle desteklenmiş bir
maddi hakkın bulunduğu hallerde 6. maddenin (1) numaralı fıkrası bağlamında
hakkın var olduğu hususunda şüphe yoktur. Kanun hükmünün lafzının [otoritelere] takdir yetkisi
bahşetmesi tek başına hakkın varlığını dışlayan bir unsur olarak görülemez.
Gerçekte 6. madde başvurucunun hakkına müdahale sonucunu doğuran takdir
yetkisine dayalı kararlara ilişkin davalara da uygulanır.
103. Ancak 6. madde ulusal kanun koyucu
tarafından -herhangi bir hak bahşetmeksizin- mahkemelerde ileri sürülmesi
mümkün olmayan belli avantajlar sağladığı hallerde uygulanmaz. Aynı durum bir
kimsenin ulusal mevzuattaki haklarının, bunların tanınacağına dair basit bir
umut ile sınırlı olduğu ve hakkın tanınmasının bütünüyle otoritelerin takdirine
ve keyfiyetine bağlı bulunduğu haller yönünden de geçerlidir.
104. Ulusal mevzuatın bir kişinin maddi
bir hakkını tanıdığı fakat şu veya bu sebeple bu hakkın mahkemeler aracılığıyla
tespitini veya icra edilmesini temin edecek yasal araçlar öngörmediği haller de
olabilmektedir. Bu durum -örneğin- ulusal hukukta yargısal muafiyet öngörüldüğü
hallerde söz konusu olur. Buradaki muafiyet maddi hakkı güçlendirmekten ziyade
ulusal mahkemelerin hakkın tespiti yetkisine yönelik getirilen prosedürel bir
kısıtlama olarak görülmektedir.
105. Bazı durumlarda ulusal hukuk
bireyin öznel bir hakkını tanımamasına karşın işlemin keyfi olduğu veya yetki
aşımı içerdiği ya da usul hataları bulunduğu yolundaki iddialarını inceletmek
için dava açma hakkı bahşetmektedir. Bu durum, kamu otoritelerinin bir avantajı
veya ayrıcalığı tanımak veya buna ilişkin isteği reddetmek hususunda mutlak
takdir yetkisini haiz olduğu ve kanunun kişiye bu hakla ilgili olarak tanıdığı,
mahkemelere başvuru hakkının kullanımı üzerine mahkemelerin bu işlemi hukuka
aykırı bularak iptal edebildiği hallerde önem taşır. Böyle bir durumda 6.
maddenin (1) numaralı fıkrası avantaj ya da ayrıcalığın bir kere tanınmakla
medeni bir hakka vücut vermesi koşuluyla uygulanabilir.
106. İlgili hakkın 'medeni' karakteri
ile ilgili olarak AİHM öncelikle işçi ve işveren arasında akdedilen iş
sözleşmesine dayalı alelade [özel] hukuk kapsamındaki istihdam ilişkilerinin her iki
taraf -sırasıyla, sözleşmede kararlaştırılan hizmeti sunan ve bu hizmet alımı
karşılığında sözleşmede kararlaştırılan ücreti ödeyen taraflar-açısından 'medeni'
hak doğurduğunu gözlemler.
Devlet dahil kamu tüzel kişisi ile
kamuda çalışanı arasındaki istihdam ilişkisi de yürürlükteki ulusal mevzuata
göre özel kişiler ile kamu hizmeti yürüten bir kamu kurumu arasındaki ilişkiyi
düzenleyen iş hukuku hükümlerine dayalı olabilir. Öte yandan özel sektöre
uygulanabilir iş hukuku hükümleri ile kamu hizmetine uygulanabilir belli
hükümlerin bileşiminden oluşan karma sistemler de bulunabilir.
107. Vilho Eskelinen ve diğerleri
içtihadında üretilen kriterlere göre, kamu hizmetlerinde istihdam edilen kamu
çalışanlarıyla ilgili olarak iki koşul gerçekleşmedikçe taraf devlet AİHM
önünde başvurucuyu 6. maddede yer alan korumanın kapsamı dışına çıkarmak
bakımından başvurucunun kamu görevlisi statüsüne dayanamaz. Birincisi, devlet
kendi ulusal hukukunda söz konusu görev veya kamu çalışanı kategorisi için dava
yolunu kapalı tuttuğunu açık bir biçimde düzenlemelidir. İkincisi, dava yolunun
kapalı hale getirilmesi objektif temele dayalı bir devlet yararı ile
haklılaştırılmalıdır. Dava yolunun kapalı tutulmasının haklılaştırılabilmesi
için bir işveren olarak devletin, ilgili kamu görevlisinin kamu gücünün
kullanımına katıldıklarını veya kamu görevlisi ile devlet arasında özel bir
güven veya sadakat bağının var olduğunu ileri sürmesi yetmez. Devletin aynı
zamanda söz konusu somut uyuşmazlığın konusunun kamu gücünün kullanımına
ilişkin olduğunu veya özel bağı tartışmaya açtığını gösterme yükümlülüğü
bulunmaktadır. Bu yüzden devlet ile kamu görevlisi arasındaki ilişkinin
özelliği, olağan iş uyuşmazlıklarının -aylık, ikramiye ve diğer özlük haklarına
ilişkin ihtilaflar gibi- 6. maddenin garantilerinin dışında bırakılması
bakımından kural olarak haklı bir temel olarak görülemez. Esasında 6. maddenin
uygulanacağı yönünde bir karinenin varlığı kabul edilmelidir. Ulusal hukuka
göre kamu görevlisinin dava açma hakkının bulunmadığını ve kamu görevlisinin 6.
maddenin kapsamının dışında tutulmasının haklı bir temelinin bulunduğunu
göstermek taraf devletin yükümlülüğündedir.
108. AİHM Vilho Eskelinen ve diğerleri
kararında ortaya konulan kriterler kamu görevlileriyle ilgili olarak kamu
hizmetine alınma ya da atama, derece veya terfi, naklen atanma, göreve son
verme dahil olmak üzere oldukça farklı türde uyuşmazlığa uygulanageldiğini
vurgulamaktadır. AİHM kamu çalışanı icra memurunun disiplin soruşturması sonucu
kamu görevinden ihraç edilmesine ilişkin başvuruyu incelediği Bayer/Almanya
kararında (B. No: 8453/04, 16/7/2009, § 38) daha açık bir şekilde, 'aylık,
ikramiye ve diğer özlük hakları' ile ilgili uyuşmazlıkların, 'olağan iş
uyuşmazlıklarının' Eskelinen testi kapsamında 6. maddenin uygulanması gereken
tadadi örneklerinden ibaret olduğuna karar vermiştir. AİHM Olujić
kararında (Olujić/Hırvatistan, B. No: 22330/05, 5/2/2009, § 34) Eskelinin
kararındaki 6. maddenin uygulanabilirliği karinesinin kamu görevinden
çıkarılmaya ilişkin davalarda da uygulanacağına karar vermiştir.
...
111. AİHM bir mahkeme başkanının atama
işleminin yargısal denetimi ile ilgili bir davada da 6. maddenin uygulanabilir olduğuna
karar vermiştir (Tsanova-Gecheva/Bulgaristan, B. No: 43800/12, 15/9/2015, §§
84-85). AİHM 6. maddenin yükselmeyi veya bir kadroda bulunmayı garanti
etmediğini kabul etmekle birlikte atama ve yükselme süreçlerinde adalet ve
hakaniyetin gözetilmesi ve kamu hizmetine girmede eşit muamele görme hakkının,
ulusal mahkemeler bunların varlığını tanıdığı ve başvurucu tarafından bu
bağlamda ileri sürülen hususları incelediği sürece ulusal hukukta tanınan bir
hak olarak görülebileceğini belirtmektedir.
..."
V. İNCELEME VE
GEREKÇE
21. Mahkemenin 28/5/2019 tarihinde yapmış olduğu
toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucuların
İddiaları
22. Başvurucular müdürlük görevlerine son verilmesine
ilişkin işlemin iptali talebiyle açtıkları davanın idari davaya konu olabilecek
bir işlemin varlığından söz edilemeyeceği ve davanın esasının incelenme olanağı
bulunmadığı gerekçesiyle incelenmeksizin reddine karar verilmesi nedeniyle
eşitlik ilkesinin, adil yargılanma ve etkili başvuru haklarının ihlal
edildiğini ileri sürmüşlerdir.
B. Değerlendirme
23. Anayasa'nın iddianın değerlendirilmesinde dayanak
alınacak "Hak arama hürriyeti" kenar başlıklı 36. maddesinin
birinci fıkrası şöyledir:
" Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı
mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma
hakkına sahiptir."
24. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından
yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki
tavsifini kendisi takdir eder ( Tahir Canan , B. No: 2012/969, 18/9/2013,
§ 16). Başvurucuların diğer haklarla bağlantı kurarak ileri sürdüğü iddiaların
adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkı yönünden incelenmesi
gerektiği değerlendirilmiştir.
1. Uygulanabilirlik
Yönünden
25. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ile
30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama
Usulleri Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrasına göre Anayasa
Mahkemesine yapılan bir bireysel başvurunun esasının incelenebilmesi için kamu
gücü tarafından müdahale edildiği iddia edilen hakkın Anayasa'da güvence altına
alınmış olmasının yanı sıra Sözleşme ve Türkiye'nin taraf olduğu ek
protokollerinin kapsamına da girmesi gerekir. Bir başka ifadeyle Anayasa ve
Sözleşme'nin ortak koruma alanı dışında kalan bir hak ihlali iddiasını içeren
başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi mümkün değildir ( Onurhan
Solmaz, B. No: 2012/1049, 26/3/2013, § 18).
26. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında;
herkesin yargı organlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme, bunun doğal
sonucu olarak da iddiada bulunma, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence
altına alınmıştır. 3/10/2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanun'un Anayasa'nın 36.
maddesinin birinci fıkrasına adil yargılanma ibaresinin eklenmesine
ilişkin 14. maddesinin gerekçesinde "değişiklikle Türkiye
Cumhuriyeti'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerce de güvence altına
alınmış olan adil yargılama hakkı [nın] metne dahil" edildiği
belirtilmiştir. Dolayısıyla Anayasa'nın 36. maddesine söz konusu ibarenin
eklenmesinin amacının Sözleşme'de düzenlenen adil yargılanma hakkını anayasal
güvence altına almak olduğu anlaşılmaktadır ( Yaşar Çoban [GK], B. No:
2014/6673, 25/7/2017, § 54). Bu itibarla Anayasa'da güvence altına alınan adil
yargılanma hakkının kapsam ve içeriği belirlenirken Sözleşme'nin "Adil
yargılanma hakkı" kenar başlıklı 6. maddesinin ve buna ilişkin AİHM
içtihadının da gözönünde bulundurulması gerekir ( Onurhan Solmaz ,§ 22).
27. Sözleşme, bir kişinin sahip olduğunu ileri
sürebileceği tüm hak ve yükümlülükler bakımından adil yargılanma hakkını
güvenceye almamaktadır. Sözleşme'nin adil yargılanma hakkını düzenleyen 6.
maddesinde adil yargılanmaya ilişkin hak ve ilkelerin medeni hak ve
yükümlülükler ile ilgili uyuşmazlıkların ve bir suç isnadının esasının karara bağlanması esnasında geçerli olduğu belirtilerek hakkın kapsamı
bu konularla sınırlandırılmıştır. Hak arama hürriyetinin ihlal edildiği
gerekçesiyle bireysel başvuruda bulunabilmek için ya başvurucunun medeni hak ve
yükümlülükleriyle ilgili bir uyuşmazlığın tarafı olması ya da başvurucuya
yönelik bir suç isnadının esası hakkında karar verilmiş olması gerektiği
anlaşılmaktadır. Dolayısıyla bahsedilen hâller dışında kalan adil yargılanma
hakkının ihlali iddiasına dayanan başvurular Anayasa ve Sözleşme'nin ortak
koruma alanı kapsamı dışında kalacağından bireysel başvuruya konu olamaz ( Onurhan
Solmaz , § 23).
28. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil
yargılanma hakkı suç isnadına bağlı yargılamaların yanında bir kimsenin medeni
hak ve yükümlülükleri nin karara bağlanmasıyla ilgili yargılamalarda da
uygulanır. Anayasa'nın 36. maddesinin (1) numaralı fıkrasının medeni meselelerde
uygulanabilmesi için ortada hukuk düzeni tarafından kişiye tanınmış veya en
azından savunulabilir temeli bulunan bir hak kın bulunması gerekir. Bu
hakkın Anayasa'da doğrudan veya dolaylı olarak tanımlanan ve güvence altına
alınan bir hakka ilişkin olması zorunlu değildir. Bu bakımdan kanunla kişilere
tanınan hak ve ayrıcalıklar da -mahkemelerde ileri sürülebilmesi koşuluyla-
Anayasa'nın 36. maddesi bağlamında hak kavramına dâhildir. İkinci olarak bu
hakla ilgili olarak ilgili kişinin menfaatini etkileyen bir uyuşmazlık mevcut
olmalıdır. Öte yandan bu uyuşmazlık ihtilaf konusu hakkın tespiti ve bu haktan
yararlanılması bakımından belirleyici bir nitelik arz etmelidir.
29. Bir hakkın bulunup bulunmadığının tespitinde hakkın
tanınması hususunda yetkili otoritelere takdir yetkisi verilip verilmediği de
büyük önem taşımaktadır. Bir hakkın kişiye tanınıp tanınmaması hususunda
yetkili otoritelere mutlak takdir yetkisi tanınmış ise Anayasa'nın 36. maddesi
bağlamında adil yargılanma hakkının kapsamına giren bir hakkın varlığından söz
edilemeyecektir. Buna karşılık ilgili hakkın bahşedilmesi hususunda kamu
otoritelerine tanınan takdir yetkisi mutlak nitelikte değilse sırf takdir
yetkisinin varlığına dayanarak hak sahibi olduğunu iddia eden kişinin bu hakkı
elde etmek için başlattığı uyuşmazlık, adil yargılanma hakkının kapsamı dışında
tutulamaz. Öte yandan idarenin takdir yetkisinin geniş olduğu hâllerde de
idarenin takdirini kullanması sonucu yaptığı tasarrufun yargı mercilerince
iptal edilmesi mümkün ise hakkın varlığı kabul edilmelidir.
30. Bununla birlikte davaya konu edilmesine imkân
bulunmayacak derecede önemsiz birtakım hak ve menfaatlerin Anayasa'nın 36.
maddesi bağlamında hak olarak nitelendirilmesi mümkün değildir.
31. İşçi ile işveren arasındaki iş sözleşmesinden doğan
hak ve menfaatlerin medeni hak olarak değerlendirilmesi gerektiği
hususunda kuşku bulunmamaktadır. Buna karşılık kamu hukuku kurallarına göre
istihdam edilen kamu çalışanları ile devlet arasındaki ilişkinin her zaman
medeni hak niteliği taşıdığı söylenemeyecektir. Kamu çalışanları ile devlet
arasındaki ilişkinin medeni hak kapsamı dışında kalan boyutları da bulunabilir.
Bununla birlikte kamu çalışanlarına tanınan hak ve ayrıcalıkların da kural
olarak medeni niteliğinde olduğu vurgulanmalıdır. Ne var ki istisnai de olsa
kamu çalışanlarına tanınan hak ve ayrıcalıkların medeni hak kapsamında
değerlendirilmemesi mümkündür. Bu bağlamda kamu çalışanlarına statü hukukuyla
tanınan hak ve ayrıcalıkların medeni karakterde olmadığının kabul edilebilmesi
için iki koşulun birlikte gerçekleşmesi gerekir.
32. Birincisi, kamu çalışanlarına bahşedilen hakkın
mahkemelerde dava konusu edilemez nitelikte olması gerekir. Diğer bir ifadeyle
bu hakla ilgili uyuşmazlıklara karşı dava yolunun kapalı tutulması gerekir. Şu
hâlde kamu çalışanları ile ilgili olarak dava konusu edilebilir her türlü hak
ve menfaatin medeni hak niteliğinde olduğu ifade edilebilir. İkincisi söz
konusu hak ve menfaate ilişkin uyuşmazlığa karşı dava yolunun kapatılmasının
haklı bir nedene dayanması gerekir. Haklı nedenin varlığından söz edilebilmesi
için dava yolu kapatılan uyuşmazlığın kamu gücünün kullanımıyla ilgili olması
ve kamu görevlisi ile devlet arasındaki güven ve sadakat ilişkisini tartışmaya
açtığının gösterilmesi lazımdır. Bu itibarla salt ilgilinin kamu gücü kullanan
bir kamu görevlisi olması ve bu kişinin devlet ile özel bir güven ve sadakat
ilişkisi içinde bulunması bu kişiyle ilgili her türlü uyuşmazlığa karşı dava
yolunun kapalı tutulmasını haklı hâle getirmez. Bu noktada önem taşıyan husus,
ihtilaf konusu uyuşmazlığın kendisinin kamu gücünün kullanımıyla ilgili
olmasıdır.
33. Somut olay açısından başvuruya konu şikâyetin medeni
hak ve yükümlülükler ile ilgili bir uyuşmazlık olup olmadığı adil yargılanma
hakkının kapsamının tespiti açısından önem taşımaktadır.
34. Başvurucuların müdür olarak görevlendirildikleri
dönemde yürürlükte olan mevzuat, disiplin ve görevde yetersizlik gibi nedenler
hariç emekli olacakları tarihe kadar müdürlük görevini yürütmelerine imkân
tanımaktadır. Emeklilik tarihine kadar müdürlük görevini yürütebilmelerinin
başvuruculara mevzuatla tanınan maddi bir hak olduğunun kabulü gerekir. Öte
yandan başvurucuların müdürlük görevinden dolayı maaş ve ek ders ödemeleri
yönünden birtakım avantajlara sahip oldukları not edilmelidir. Bu parasal
avantajların da mevzuatla tanınan bir hak olarak görülmesi gerektiği
değerlendirilmiştir. Sonuç olarak başvuruculara mevzuatla tanınan bir hakkın
bulunduğu kanaatine varılmıştır.
35. Bundan sonraki aşamada bu hakkın dava konusu
edilebilir olup olmadığı incelenmelidir. Türk hukuk sisteminde müdürlükten alma
işlemine karşı idari yargıda iptal davası açılabileceği hususunda bir kuşku
bulunmamaktadır. Dolayısıyla müdürlükten alınma işleminden kaynaklanan
uyuşmazlığın medeni hak ve yükümlülük kapsamında değerlendirilmesi
gerektiği anlaşılmaktadır.
36. Bu noktada Anayasa Mahkemesi somut olayda medeni
hakkın varlığına ilişkin tespitte bulunurken başvurucuların kanunla
görevden alınmış olmalarını ve kanuna karşı derece mahkemelerinde dava
açılamamasını dikkate almayacaktır. Zira medeni hakkın varlığı, ilgili
uyuşmazlığın doğduğu tarihteki koşullara göre belirlenmelidir.
2. Kabul
Edilebilirlik Yönünden
37. Somut olayda başvurucuların müdürlük görevi 652
sayılı KHK'ya eklenen geçici 10. maddenin (8) numaralı fıkrası gereğince
kendiliğinden sona ermiştir. Dolayısıyla somut olayda kanuna karşı bireysel
başvuruda bulunulamayacağı kuralı ile çelişen bir yön bulunup bulunmadığı
incelenmelidir.
38. 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (3) numaralı
fıkrasında, yasama işlemlerinin doğrudan bireysel başvuru konusu yapılamayacağı
düzenlenmiştir. Bir yasama işleminin temel hak ve özgürlüğün ihlaline neden
olması durumunda doğrudan yasama işlemi aleyhine değil ancak yasama işleminin
uygulanması mahiyetindeki işlem, eylem ve ihmallere karşı bireysel başvuru
yapılabilir ( Süleyman Erte, B. No: 2013/469, 16/4/2013, § 17; Serkan
Acar, B. No: 2013/1613, 2/10/2013, § 37).
39. Kanuna karşı doğrudan bireysel başvuruda bulunulması
mümkün olmamakla birlikte kanunun uygulanması üzerine uygulama işlemi veya
eylemine karşı bireysel başvuruda bulunulmasına herhangi bir engel
bulunmamaktadır. Ayrıca kanunun uygulanması üzerine yapılacak bireysel
başvuruda ihlalin kanundan kaynaklandığının ileri sürülmesine ve Anayasa
Mahkemesinin bu kanunun hak ihlaline yol açıp açmadığını incelemesinin önünde
bir mâni yoktur. Dahası söz konusu kanun maddesinin başvurucunun ileri sürdüğü
şikâyet bağlamında ihlale neden olup olmadığını incelemek Anayasa Mahkemesinin
anayasal görevi ve yükümlülüğüdür.
40. Bu durumda somut olayda doğrudan kanuna karşı mı
yoksa kanunun uygulanmasına karşı mı bireysel başvuruda bulunulduğunun tespiti
gerekmektedir. 652 sayılı KHK'ya eklenen geçici 10. maddenin (8) numaralı
fıkrası, yürürlüğe girdiği anda başvurucuların da dâhil olduğu yöneticilerin bu
görevlerinin kendiliğinden sona ermesini öngörmektedir. Dolayısıyla bu Kanun
yürürlüğe girmekle etkisini göstermekte, diğer bir ifadeyle yürürlüğe girdiği
anda uygulanmış olmaktadır. Şu hâlde başvurucular tarafından yapılan bireysel
başvurunun kanunun uygulanmasına yönelik olduğu açıktır.
41. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul
edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı
anlaşılan mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul
edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
3. Esas
Yönünden
a. Hakkın
Kapsamı ve Müdahalenin Varlığı
42. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında,
herkesin yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddiada bulunma ve
savunma hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla mahkemeye erişim
hakkı, Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğünün
bir unsurudur. Diğer yandan Anayasa'nın 36. maddesine adil yargılanma ibaresinin eklenmesine ilişkin gerekçede, Türkiye'nin taraf olduğu uluslararası
sözleşmelerle de güvence altına alınan adil yargılanma hakkının madde metnine
dâhil edildiği vurgulanmıştır. Sözleşme'yi yorumlayan AİHM, Sözleşme'nin 6.
maddesinin (1) numaralı fıkrasının mahkemeye erişim hakkını içerdiğini
belirtmektedir ( Özbakım Özel Sağlık Hiz. İnş. Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti., B.
No: 2014/13156, 20/4/2017, § 34).
43. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak
arama özgürlüğü, bir temel hak olmanın yanında diğer temel hak ve
özgürlüklerden gereken şekilde yararlanmayı ve bunların korunmasını sağlayan en
etkili güvencelerden biridir. Bu bakımdan davanın bir mahkeme tarafından
görülebilmesi ve kişinin adil yargılanma hakkı kapsamına giren güvencelerden
faydalanabilmesi için ilk olarak kişiye iddialarını ortaya koyma imkânının
tanınması gerekir. Diğer bir ifadeyle dava yoksa adil yargılanma hakkının
sağladığı güvencelerden yararlanmak mümkün olmaz ( Mohammed Aynosah, B.
No: 2013/8896, 23/2/2016, § 33).
44. Mahkemeye erişim hakkı bir uyuşmazlığı mahkeme önüne
taşıyabilmek ve uyuşmazlığın etkili bir şekilde karara bağlanmasını
isteyebilmek anlamına gelmektedir ( Özkan Şen , B. No: 2012/791,
7/11/2013, § 52).
45. Başvurucuların müdürlük görevlerine 6528 sayılı
Kanun'un 25. maddesiyle 652 sayılı KHK'ya eklenen geçici 10. maddenin (8)
numaralı fıkrasıyla son verilmiştir. Türk hukuk sisteminde müdürlükten alınmaya
ilişkin idari işleme karşı dava açılabileceği hususunda bir tereddüt
bulunmamaktadır. Ancak somut olayda doğrudan müdürlük görevine kanunla son
verilmesi sebebiyle başvurucuların görevlerine son verilmesine ilişkin
tasarrufun hukukiliğini idari yargı önünde denetlettirme imkânları kalmamıştır.
Dolayısıyla başvurucuların mahkemeye erişim haklarına müdahalede bulunulduğu
sonucuna ulaşılmaktadır.
b. Müdahalenin
İhlal Oluşturup Oluşturmadığı
46. Anayasa'nın 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
" Temel hak ve hürriyetler, ...
yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve
ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, ... ölçülülük ilkesine aykırı
olamaz. "
47. Yukarıda anılan müdahale, Anayasa’nın 13. maddesinde
belirtilen koşullara uygun olmadığı takdirde Anayasa’nın 36. maddesini ihlal
edecektir. Bu sebeple müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen ve somut
başvuruya uygun düşen, kanun tarafından öngörülme, haklı bir sebebe dayanma,
ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun olup olmadığının
belirlenmesi gerekir.
i. Kanunilik
48. Müdahalenin kanuna dayalı olması öncelikle şeklî
manada bir kanunun varlığını zorunlu kılar. Şeklî manada kanun, Türkiye Büyük
Millet Meclisi (TBMM) tarafından Anayasa'da belirtilen usule uygun olarak kanun
adı altında çıkarılan düzenleyici yasama işlemidir. Hak ve özgürlüklere
müdahale edilmesi ancak yasama organınca kanun adı altında çıkarılan
düzenleyici işlemlerde müdahaleye imkân tanıyan bir hükmün bulunması şartına
bağlıdır. TBMM tarafından çıkarılan şeklî anlamda bir kanun hükmünün
bulunmaması hak ve özgürlükler alanına yapılan müdahaleyi anayasal temelden
yoksun bırakır ( Ali Hıdır Akyol ve diğerleri [GK], B. No: 2015/17510,
18/10/2017, § 56).
49. Bununla beraber Anayasa Mahkemesinin daha önceki
kararlarında da belirtildiği üzere kanunla düzenleme zorunluluğu, hakka
yapılacak müdahalenin uygulamasının kanunun çerçevesini aşmayacak şekilde
tüzük, yönetmelik, tebliğ ve genelge gibi yürütme organının çıkaracağı ikincil
düzenlemelerle yapılmasına mâni değildir ( Tahsin Erdoğan, B. No:
2012/1246, 6/2/2014, § 60). Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına
ilişkin konularda temel esaslar, ilkeler ve genel çerçeve kanunla
belirlendikten sonra uzmanlığa ve idare tekniğine ilişkin hususların yürütme
organınca çıkarılacak düzenleyici işlemlerle tanzim edilmesi mümkündür (AYM,
E.2014/177, K.2015/49, 14/5/2015).
50. Öte yandan temel hak ve özgürlüklere müdahalenin
dayanağını oluşturan kanunun hukuk devleti ilkesinin gereklerine de uygun
olması gerekir. Anayasa'nın 2. maddesinde Cumhuriyet'in nitelikleri arasında
sayılan hukuk devleti, Anayasa'nın tüm maddelerinin yorumlanması ve
uygulanmasında gözönünde bulundurulması zorunlu olan bir ilkedir. Hukuk devleti
ilkesi kanunların genel ve soyut olmasını gerektirmektedir. Bu bağlamda
bireysel ve subjektif işlemlerin kanunla yapılması hukuk devleti ilkesini
zedeleyebilir.
51. Başvurucuların yöneticilik görevlerine son
verilmesini idari yargıda dava konusu edememelerinin sebebi göreve son vermenin
kanuni düzenlemenin (6528 sayılı Kanun'un 25. maddesiyle 652 sayılı KHK'ya
eklenen geçici 10. maddenin (8) numaralı fıkrasının) doğrudan bir sonucu
olmasıdır. Dolayısıyla başvurucuların mahkemeye erişim haklarına doğrudan bir
kanun hükmüyle müdahale edilmiştir. Bu durumda bu kanunun hukuk devleti
ilkesinin bir gereği olan kanunların genelliği ilkesine aykırı olup olmadığının
incelenmesi gerekir.
52. Anayasa Mahkemesi norm denetimi kapsamında verdiği
birçok kararında bazı kamu görevlilerinin naklen atanması veya yöneticilik
görevine son verilmesi sonucunu doğuran kanuni düzenlemeleri kanunların
genelliği ilkesi yönünden incelemiştir.
53. Anayasa Mahkemesi, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile
Çevre ve Orman Bakanlığının Çevre ve Şehircilik Bakanlığına devredilen
birimlerinde görev yapan bazı üst düzey kamu görevlilerinin bu görevlerinin
sona ermesini öngören düzenlemeyi kanunların genelliği ilkesine aykırı
bulmamıştır. Anayasa Mahkemesi anılan kararda şunları vurgulamıştır (AYM,
E.2011/100, K.2012/191, 29/11/2012):
"...dava konusu kuralla tek bir
kişi hakkında bireysel nitelikte bir yürütme işlemi tesis edilmeyip, aksine
genel ve soyut bir kural getirilmektedir. Soyut bir kuralın gerçekte tek bir
kişiyi ya da sınırlı sayıda kişiyi ilgilendiriyor olması onun soyut niteliğini
ortadan kaldırmaz. Bireysel nitelikte bir işlemden söz edilebilmesi için somut
olarak bir kişinin hukuki durumunda değişiklik yapan bir irade açıklamasının
bulunması gerekir. Dava konusu kuralla doğrudan somut bazı kişilerin hukuki
durumunda değişiklik yapılmasına yönelik bir irade açıklamasında
bulunulmadığından bireysel işlemin varlığından söz edilemez. Kuralda belirtilen
kadrolarda görev yapan kişilerin hukuki durumlarının düzenlemenin sonucundan
etkilenmiş olması, bu sonucu değiştirmez."
54. Anayasa Mahkemesi benzer birçok düzenlemeyi aynı
gerekçelerle kanunların genelliği ilkesine aykırı bulmamıştır (AYM, E.2008/105,
K.2010/123, 30/12/2010; AYM, E.2011/100, K.2012/191, 22/2/2013; AYM, E.2008/72,
K.2011/59, 30/3/2011; AYM, E.2014/57, K.2014/81, 10/4/2014). Anayasa
Mahkemesinin anılan kararları gözetildiğinde yöneticilik görevine son verme
sonucunu doğuran yasal düzenlemenin yapılması tek başına kanunların genelliği
ilkesine aykırılık teşkil etmez. Bir kanunun sınırlı sayıda kişiye uygulanması
onun soyut olma özelliğini ortadan kaldırmaz. Nitekim somut olayda uygulanan
652 sayılı KHK'nın geçici 10. maddenin (8) numaralı fıkrası iptal davası
yoluyla Anayasa Mahkemesi tarafından incelenmiş ve anılan kuralın hukuk devleti
ilkesine aykırı olmadığı saptanmıştır (AYM, E.2014/88, K.2015/68, 13/7/2015).
55. Sonuç olarak başvurucuların mahkemeye erişim
haklarına yapılan müdahalenin hukuk devleti ilkesinin gerektirdiği nitelikleri
haiz bir kanuni dayanağının bulunduğu kanaatine ulaşılmaktadır.
ii. Meşru Amaç
56. Anayasa’nın 36. maddesinde, hak arama özgürlüğü için
herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte bunun hiçbir
şekilde sınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu söylenemez.
Anayasa Mahkemesi kararlarında, Anayasa'nın başka maddelerinde yer alan hak ve
özgürlükler ile devlete yüklenen ödevlerin özel sınırlama sebebi gösterilmemiş
hak ve özgürlüklere sınır teşkil edebileceği kabul edilmektedir (AYM,
E.2010/83, K.2012/169, 1/11/2012; E.2012/108, K.2013/64, 22/5/2013; E.2013/95, K.2014/176,
13/11/2014; E.2014/177, K.2015/49, 14/5/2015; Hüseyin Dayan , B. No:
2013/5033, 13/4/2016, § 46).
57. 6528 sayılı Kanun'un 22. maddesiyle değiştirilen 652
sayılı KHK'nın 37. maddesiyle ikinci görev niteliğindeki eğitim kurumu
yöneticiliği görevlendirmelerine ilişkin usul ve esaslarda değişiklikler
yapılmıştır. Kuralda, okul ve kurum yöneticiliği görev süresi dört yıl olarak
öngörülmüştür. Anılan Kanun'un başvuruya konu müdahalenin kaynağını oluşturan
25. maddesiyle 652 sayılı KHK'ya eklenen geçici 10. maddenin (8) numaralı
fıkrasıyla da bu ana kuralın mevcut yöneticilere uygulanmasını sağlamakta ve
dört yıllık görev süresini dolduranların müdürlük görevinin sona ermesi
düzenlenmektedir.
58. Dolayısıyla başvurucuların görevine kanun ile son verilmesinin
amacının getirilen yeni sistemin mevcut yöneticilere de uygulanmasını sağlamak
olduğu anlaşılmaktadır.
59. Anayasa'nın 128. maddesinde de "Devletin,
kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği
aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.
Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri
kanunla düzenlenir." denilmektedir.
60. Belirtilen kuralda memurlar ve diğer kamu
görevlilerinin nitelik ve atamalarının kanunla düzenlenmesi öngörülmekle kanun
koyucuya geniş takdir yetkisi tanınmaktadır. Kanun koyucuya tanınan bu takdir
yetkisinin özünde bir sınırlama yetkisi de içerdiği anlaşılmaktadır.
Dolayısıyla kanun koyucu kamu idaresinin güncel ihtiyaçlarını gözeterek eğitim
kurumlarında yöneticilik görevine ilişkin usul ve esaslarda değişiklik ile bu
doğrultuda kamu görevlilerinin birtakım hak ve özgürlüklerinde bazı
sınırlamalar yapabilir.
61. Somut olayda mahkemeye erişim hakkına yönelik bir
müdahale söz konusu olsa da bunun Anayasa'nın 128. maddesinde kanun koyucuya
tanınan, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin nitelik ve atanma usullerini
belirleme hususundaki takdir yetkisinden bağımsız olarak düşünülmesi mümkün
değildir. Bu durumda Anayasa'nın 128. maddesine dayanılarak yapılan sistem
değişikliğinin mevcut yöneticilere uygulanması amacıyla başvurucuların mahkemeye
erişim haklarına yapılan müdahalenin anayasal açıdan meşru bir amaç taşıdığı
sonucuna ulaşılmaktadır.
iii. Ölçülülük
(1) Genel
İlkeler
62. Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılmasında dikkate alınacak ölçütlerden biri olan ölçülülük, hukuk
devleti ilkesinden doğmaktadır. Hukuk devletinde hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılması istisnai bir yetki olduğundan bu yetki ancak durumun
gerektirdiği ölçüde kullanılması koşuluyla haklı bir temele oturabilir.
Bireylerin hak ve özgürlüklerinin somut koşulların gerektirdiğinden daha fazla
sınırlandırılması kamu otoritelerine tanınan yetkinin aşılması anlamına
geleceğinden hukuk devletiyle bağdaşmaz (AYM, E.2013/95, K.2014/176,
13/11/2014).
63. Ölçülülük ilkesi, elverişlilik, gereklilik ve
orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen
müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını,
gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani
aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını,
orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç
arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM,
E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2013/66, K.2014/19, 29/1/2014; E.2016/16,
K.2016/37, 5/5/2016; Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013,
§ 38).
64. Müdahale için seçilen aracın gerekliliğinin
değerlendirilmesi öncelikli olarak ilgili kamu makamlarının yetkisindedir.
Müdahale ile ulaşılmak istenen somut kamu yararı amacının gerçekleştirilmesi
yetkili idarelerin sorumluluğunda olup amaca ulaşılmasında ne tür bir aracın
daha etkili ve verimli sonuçlar doğuracağı hususunda sorumlu ve yetkili
otoriteler, en isabetli kararı verebilecek konumdadır. Bu nedenle hangi aracın
seçileceği konusunda idarelerin belli ölçüde takdir yetkisi bulunmaktadır. Ne
var ki seçilen aracın gerekliliğine ilişkin olarak idarelerin sahip olduğu
takdir yetkisi sınırsız değildir. Tercih edilen aracın müdahaleyi ulaşılmak
istenen amaca nazaran bariz bir biçimde ağırlaştırması durumunda Anayasa
Mahkemesince müdahalenin gerekli olmadığı sonucuna ulaşılması mümkündür. Ancak
Anayasa Mahkemesinin bu kapsamda yapacağı denetim seçilen aracın isabet
derecesine yönelik olmayıp hak ve özgürlükler üzerinde oluşturduğu müdahalenin
ağırlığına dönüktür ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , B. No: 2014/1546,
2/2/2017, § 70).
65. Orantılılık, kamu yararının korunması ile bireyin hak
ve özgürlükleri arasında adil bir dengenin sağlanmasını gerektirmektedir.
Öngörülen tedbirin bireyi olağan dışı ve aşırı bir yük altına sokması durumunda
müdahalenin orantılı, dolayısıyla ölçülü olduğundan söz edilemez. Bu itibarla
uygulanan tedbirle başvuruculara aşırı ve orantısız bir yük yüklenip yüklenmediğinin
tespiti gerekmektedir ( Ali Diren , B. No: 2015/13108, 18/4/2018, § 61)
(2)İlkelerin Olaya Uygulanması
66. Başvurucuların mahkemeye erişim haklarına yapılan
müdahaleyi oluşturan yasal düzenlemenin amacının Millî Eğitim Bakanlığına bağlı
okul ve kurumların yöneticilerinin görevlendirilmelerine ilişkin olarak
getirilen yeni sistemin mevcut yöneticilere de uygulanmasını sağlamak olduğu
yukarıda belirtilmiştir (bkz. § 61). Kanun koyucu Millî Eğitim Bakanlığına
bağlı okul ve kurumların yöneticilerinin görev sürelerini dört yıl olarak
sınırlamış ve buna bağlı olarak da kanuni düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarih
itibarıyla yönetici olarak görev yapanlardan görev süresi dört yıl ve daha
fazla olanların görevinin 2013-2014 ders yılının bitimi itibarıyla başka bir
işleme gerek kalmaksızın sona ermesini öngörmüştür.
67. Anayasa Mahkemesi norm denetimi kapsamında verdiği
birçok kararında bazı kamu görevlilerinin naklen atanması veya yöneticilik
görevine son verilmesi sonucunu doğuran kanuni düzenlemeleri Anayasa'nın 36.
maddesi bağlamında ele almıştır. Anayasa Mahkemesi yukarıda atıfta bulunulan
(bkz. § 53) ve Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığının
Çevre ve Şehircilik Bakanlığına devredilen birimlerinde görev yapan bazı üst
düzey kamu görevlilerinin bu görevlerinin sona ermesini öngören düzenlemeyi
Anayasa'nın 36. maddesine aykırı bulmadığı kararında şu tespitleri yapmıştır:
"...Ayrıca dava konusu kuralla,
kaldırılan Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığının bazı
kadrolarında görev yapan kamu görevlilerinin bakanlık müşaviri ve araştırmacı
kadrolarına atanmış sayılmalarının öngörülmesi, anılan bakanlıkların
kaldırılması sonucu ortaya çıkan hukuki ve fiilî zorunluluklar nedeniyledir.
Buna göre söz konusu işlemin sebep unsuru, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile
Çevre ve Orman Bakanlığının kaldırılması olup yürürlükte bulunan kanunlara
dayanılarak ve kamu görevlisinin öznel durumu dikkate alınarak idarece tesis
edilen naklen atama işlemlerinden tamamen farklıdır. Söz konusu hukuki ve fiili
zorunluluklar nedeniyle kazanılmış haklar korunarak başka kadrolara atama
yapılması, kanun koyucunun takdir alanı içindedir."
68. Anayasa Mahkemesi, Maliye Bakanlığında muhasebat
kontrolörü, millî emlak kontrolörü, devlet bütçe uzmanı, mali suçları araştırma
uzmanı, devlet muhasebe uzmanı, devlet gelir politikaları uzmanı ve devlet
malları uzmanlarının maliye uzmanlığı kadrolarına; muhasebe denetmeni, millî
emlak denetmeni, muhasebe uzmanı ve millî emlak uzmanlarının ise defterdarlık
uzmanlığı kadrolarına atanmalarını öngören kanuni düzenlemeyi incelediği iptal
başvurusunda ise şu gerekçeyle normu Anayasa'nın 36. maddesine aykırı
bulmamıştır (AYM, E.2011/145, K.2013/70, 6/6/2013):
"Anayasa'nın hak arama hürriyetini
düzenleyen 36. maddesinin birinci fıkrasında, 'Herkes, meşru vasıta ve
yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı
olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.' denilerek yargı
mercilerine davacı ve davalı olarak başvurabilme ve bunun doğal sonucu olarak
da iddia, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır. Dava
konusu kurallarla, Maliye Bakanlığının anılan kadrolarında yapılan
değişiklikler, söz konusu unvanların kaldırılması sonucu ortaya çıkan hukukî ve
fiili zorunluluklar nedeniyledir. Buna göre söz konusu işlemin sebep unsuru,
Maliye Bakanlığındaki bazı kadroların kaldırılması olup yürürlükte bulunan
kanunlara dayanılarak ve kamu görevlisinin öznel durumu dikkate alınarak
idarece tesis edilen naklen atama işlemlerinden farklıdır. Genel nitelikte
olduğu sonucuna ulaşılan yasal düzenlemeyle oluşturulan bu durumun, sebep
unsuru yönünden hukuka uygun olup olmadığının tespitinin anayasal bir sorun
olduğu ve bu yöndeki denetimin Anayasa Mahkemesince yapılması gerektiği açıktır.
Anılan atama işleminin doğrudan kanunla değil, idari işlemle yapılmasının
öngörülmesi durumunda dahi kanunlara uygunluk denetimi yapmakla sınırlı bir
yetkiye haiz olan idari yargı yerlerinin, işlemin sebep unsurunun Anayasa'ya
uygun olup olmadığını tartışması ve bu yönde bir denetim yapması mümkün
olmadığından bu işlemin doğrudan kanun hükmünde kararnameyle yapılmasının hak
arama hürriyetini sınırladığı söylenemez."
69. Anayasa Mahkemesi buna karşılık Gençlik ve Spor
Bakanlığı Merkez Teşkilatı ile Spor Genel Müdürlüğünde yönetici kadrolarında
bulunanların görevlerinin hiçbir işleme gerek kalmaksızın sona ermesini öngören
düzenlemeyi ise hukuk devleti ilkesine aykırı bularak iptal etmiştir. Anayasa
Mahkemesinin gerekçesi şöyledir (AYM, E.2015/61, K.2016/172, 2/11/2016, § 110):
"110. 6639 sayılı Kanun’un 22.
maddesiyle 638 sayılı KHK’ya eklenen geçici 12. maddede, Gençlik ve Spor
Bakanlığının bağlı kuruluşu olan Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel
Müdürlüğüne ait Bölge Müdürlüklerinin kapatılması ve kapatılan Bölge
Müdürlüklerinin kullanımında olan her türlü taşınır ile taşıt, araç, gereç ve
malzeme, varsa her türlü borç ve alacaklar, yazılı ve elektronik ortamdaki her
türlü kayıtlar ve diğer dokümanlar ile personelin Kredi ve Yurtlar İl Müdürlüklerine
devredilmesi öngörülmüş, Gençlik ve Spor Bakanlığı ile Spor Genel Müdürlüğünün
teşkilat yapısına ilişkin herhangi bir değişikliğe gidilmemiştir. Yüksek
Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü teşkilatında yapılan
değişiklikler ise Gençlik ve Spor Bakanlığı merkez teşkilatı ile Spor Genel
Müdürlüğünün merkez ve taşra teşkilatında yer alan bazı kadrolarda bulunanların
görevlerinin sona ermesini gerektiren hukukî ve fiilî zorunluluk olarak
değerlendirilemez."
70. Anayasa Mahkemesinin anılan kararlarından -kanunların
genelliği ilkesine aykırı olmasa bile- kanunla göreve son verilmesine ilişkin
yasal düzenlemelerin hak arama hürriyetine ve hukuk devleti ilkesine aykırı
olmaması için göreve son vermenin kanunla yapılmasını gerektiren zorlayıcı nedenlerin
bulunması ve göreve son vermenin ilgililerin subjektif durumlarından ziyade
objektif nitelik taşıyan bu zorlayıcı nedene dayanması gerektiği
anlaşılmaktadır.
71. Somut olayda kanunla başvurucuların görevine son
verilmesinin nedeni Millî Eğitim Bakanlığına bağlı okul ve kurum yöneticiliği
görevinin dört yıl ile sınırlandırılmış olmasını öngören bir sistem
değişikliğine gidilmiş olmasıdır. Yapılan sistem değişikliğinin mevcut
yöneticilere uygulanmasını sağlamak amacıyla geçiş hükmü niteliğinde bir
düzenleme yapılmış ve mevcut yöneticilerden dört yılını dolduranların görev
süresinin sona ermesi öngörülmüştür. Dolayısıyla kanunla göreve son verilmesini
gerektiren zorlayıcı bir nedenin bulunduğu anlaşılmaktadır. Bu itibarla
mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin gereklilik ve elverişlilik
kriterini taşıdığı sonucuna ulaşılmıştır.
72. Son olarak müdahalenin orantılı olup olmadığı hususu
incelenmelidir. Müdahalenin orantılı olup olmadığının değerlendirilmesinde
mahkemeye erişimin kısıtlandığı maddi hakkın niteliği ve dava açılabilmesi
durumunda mahkemenin yapacağı incelemenin niteliği de gözönünde
bulundurulmalıdır.
73. Başvurucuların görevlerine son verilmesinin subjektif
durumları dikkate alınarak yapılan bir tasarruf olmadığının altı çizilmelidir.
Diğer bir ifadeyle başvurucuların görevlerine disipline aykırı bir fiil veya
liyakatsizlik gibi kendi kişisel durumlarından kaynaklanan bir nedenle değil
sistem değişikliği sonucu oluşan hukuki ve fiilî zorunluluklar sebebiyle son
verilmiştir. İdare tarafından tesis edilen yöneticilik görevine son verme
işleminde işlemin muhatabı olan kişinin şahsiyeti büyük önem taşımakta ve sırf
ilgili kişinin hukuk dünyasında değişiklik yapılması amaçlanmaktadır. Oysa
başvuruya konu olayda başvurucuların görevine kanunla son verilirken
başvurucuların şahsi özellikleri dikkate alınmadığı gibi onların hukuk dünyasında
değişiklik yapılması da amaçlanmamaktadır. Düzenlemenin bir sonucu olarak
başvurucuların hukuk dünyasında değişiklik meydana gelmekle birlikte asıl amaç
bu değildir.
74. İdare tarafından kişilerin subjektif durumları
dikkate alınarak tesis edilen yöneticilik görevine son verilmesi işleminin dava
konusu edilebilmesi, ilgili kişinin hak ve menfaatlerinin korunması bakımından
büyük önem taşımaktadır. Zira yöneticilik görevine son verilen kişi, görevden
alınmasının haklı bir sebebe dayanmadığını veya idarenin gösterdiği sebebin
gerçeği yansıtmadığını ispatlamak suretiyle işlemin iptalini temin edebilir.
Ancak somut olayda başvurucuların kişisel durumları dikkate alınarak
görevlerine son verilmesi söz konusu olmadığından bu işleme karşı dava açma imkânı
getirilmesinin de bir anlamı bulunmamaktadır. Çünkü dava konusu işlem yönünden
başvurucuların mahkemede tartıştıracakları husus, değinilen sistem
değişikliğinin hukuka aykırı olup olmadığıdır. Söz konusu sistem değişikliği
kanunla yapıldığından bunun hukukiliği de artık anayasal bir soruna
dönüşmüştür. Diğer bir ifadeyle Millî Eğitim Bakanlığına bağlı okul ve kurum
yöneticilerinin görev süresinin dört yıl ile sınırlanmasını ve bunun mevcut
yöneticilere de uygulanmasını öngören değişiklikler kanunla yapıldığından
bunların (alelade) hukuktan ziyade Anayasa'ya uygun olup olmadığını
denetlenmesi gerekecektir. Bu denetimin de idari yargı yerlerince değil Anayasa
Mahkemesince yapılacağı açıktır.
75. Bu durumda başvurucular tarafından idare mahkemesinde
açılacak bir davanın başarısızlıkla sonuçlanacağı aşikardır. Başarısızlıkla
sonuçlanacağı açık olan bir dava yolunun kapalı tutulması başvurucuya aşırı bir
külfet yükleyen orantısız bir tedbir olmaz. Kaldı ki Anayasa Mahkemesi
13/7/2015 tarihli ve E.2014/88, K.2015/68 sayılı kararıyla başvurucuların
aralarında bulunduğu yöneticilerin görevlerinin sona ermesini öngören kuralı
incelemiş ve Anayasa'ya uygun bulmuştur.
76. Sonuç olarak başvurucuların yöneticilik görevlerine
kanunla son verilmesi suretiyle mahkemeye erişim haklarına yapılan müdahalenin
açılacak muhtemel bir davada tartışılacak meselenin sıradan bir hukuka uygunluk
konusu olmayıp anayasal bir konu olduğu gözetildiğinde başvuruculara orantısız
bir külfet yüklemediği ve kamu menfaatleri ile bireysel yarar arasında
kurulması gereken adil dengeyi zedelemediği sonucuna ulaşılmaktadır.
77. Açıklanan gerekçelerle Anayasa'nın 36. maddesinde
güvence altına alınan mahkemeye erişim hakkının ihlal edilmediğine karar
verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin
iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
B. Anayasa’nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil
yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE,
C. Yargılama giderlerinin başvurucular üzerinde
BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına
GÖNDERİLMESİNE 28/5/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.