TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
TURKCELL İLETİŞİM HİZMETLERİ A.Ş. BAŞVURUSU (7)
(Başvuru Numarası: 2020/35195)
Karar Tarihi: 30/7/2025
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Hasan Tahsin GÖKCAN
Üyeler : Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Selahaddin MENTEŞ
Muhterem İNCE
Yılmaz AKÇİL
Raportör : Mehmet ALTUNDİŞ
Başvurucu : Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.
Vekilleri : Av. Betül Zekiye GÜRBÜZ
Av. Onur Meriç BEKAR
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, Düşük Kullanıma Sahip Kullanıcılar İçin Hacim Bazlı İndirim Tablosu'nun revize edilmesine yönelik Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu (Kurul) kararının geçmişe yürütülmesi ve taraflar arasındaki sözleşmeye müdahale edilmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 17/11/2020 tarihinde yapılmıştır. Komisyon başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
3. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı süresinde beyanda bulunmuştur.
III. OLAY VE OLGULAR
4. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:
5. Başvurucu, entegre iletişim ve teknoloji hizmeti alanında faaliyet göstermekte olup elektronik haberleşme hizmeti sunan bir anonim şirkettir. Başvurucu Şirket ile Ulaştırma Bakanlığı arasında 27/4/1998 tarihinde 25 yıl süre ile geçerli olacak GSM Pan Avrupa Mobil Telefon Sisteminin Kurulması ve İşletilmesine Dair İmtiyaz Verilmesine İlişkin Lisans Sözleşmesi (İmtiyaz Sözleşmesi) imzalanmıştır. Başvurucu Şirket, 900 megahertz (Mhz) bant genişliğinde olmak üzere mobil cep telefonu (GSM) imtiyazı verilmesine ilişkin mezkûr İmtiyaz Sözleşmesi'ni daha sonra 12/5/2001 tarihli ve 4673 sayılı Kanun'un geçici 2. maddesi gereğince ilk olarak Telekomünikasyon Kurumu ile yenilemiştir (7/1/2000 tarihli ve 4502 sayılı Kanun'la kurulan Telekomünikasyon Kurumunun adı 10/11/2008 tarihli ve 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu ile Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu olarak değiştirilmiştir.). Başvurucu Şirket; faaliyetlerini 13/2/2002, 10/3/2006 ve 25/2/2009 tarihlerinde tadil edilen İmtiyaz Sözleşmesi kapsamında, üçüncü nesil mobil telefon hizmetlerini ise Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK) ile imzaladığı 30/4/2009 tarihli İmtiyaz Sözleşmesi kapsamında yürütmektedir.
6. Başvurucu Şirket; sözleşme kapsamında faaliyet gösterebilmek için ihtiyaç duyduğu baz istasyonları, mobil telefon santralleri ve baz istasyon kontrol istasyonlarının kendi aralarındaki transmisyon bağlantılarını ücret karşılığı Türk Telekom A.Ş.ye (T.T. A.Ş) kiralamaktadır. Kurul 21/12/2010 tarihli kararı ile T.T. A.Ş.den transmisyon bağlantısı kiralayan işletmeciler yönünden Düşük Kullanıma Sahip Kullanıcılar İçin Hacim Bazlı İndirim Tablosu'nun onaylanmasına karar vermiştir. Böylece, isteyen işletmeciler T.T. A.Ş ile bir sözleşme imzalayıp aylık 1.500.000 TL ve üzeri kullanım ücreti ödemeyi taahhüt etmeleri durumunda bu şirkete ödedikleri aylık tutarlar üzerinden belirli oranda indirim alma imkânına kavuşmuşlardır. Akabinde başvurucu Şirket 18/3/2011 tarihinde T.T. A.Ş ile aylık ortalama 1.500.000 TL ve üzeri kullanım ücreti ödeme taahhütü karşılığında lehine %12,5 oranında indirim uygulanmasına matuf bir sözleşme akdetmiştir.
7. Kurulun 4/4/2012 tarihli kararı ile Hacim Bazlı İndirim Uygulama Esaslarının Düşük Kullanıma Sahip Kullanıcılar için Hacim Bazlı İndirim Tablosu'nda değişiklik yapılmış, kararın T.T. A.Ş.ye tebliğ edildiği 12/12/2011 tarihi itibariyle geçerli olacak şekilde yürürlüğe girmesine karar vermiştir. Bu kararla indirim oranları kademeli olarak belirlenmiş ve düşürülmüştür.
8. Başvurucu anılan Kurul kararının iptali istemiyle 13/8/2012 tarihinde Danıştay Onüçüncü Dairesinde iptal davası açmıştır. Başvurucu Şirket dava dilekçesinde; Kurulun 18/3/2011 tarihli sözleşmeyi T.T. A.Ş. lehine orantısız bir biçimde değiştirdiğinden sözleşmeye bağlılık ve sözleşme serbestisi ilkelerini açıkça ihlal ettiğini, T.T. A.Ş.den 7 yıl için taahhüt ettiği indirim oranının %12,5 olmasına karşılık bu oranın Kurul kararıyla %1,32'ye düşürüldüğünü, Kurul kararının geçmişe yürütülerek hukuki güvenliğin ihlal edildiğini ve başvurucu Şirketin 7.590.765,71 TL'yi T.T. A.Ş.ye ödemek zorunda kaldığını açıklamıştır. Davaya ilk derece mahkemesi sıfatıyla bakan Danıştay Onüçüncü Dairesi, 21/12/2018 tarihinde davanın reddine karar vermiştir. Daire kararının gerekçesi şöyledir:
"Aktarılan mevzuat kurallarının birlikte irdelenmesinden; Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu'na, görev alanına giren konularda uygulama usûl ve esaslarını belirlemek, elektronik haberleşme hizmetleri ve altyapısı ile ilgili olarak bu konuda görevli işletmelerin mevzuata uygun olarak faaliyetlerini yürütmelerini denetlemek, bu hususta ilgili makamları harekete geçirmek ve gereken hâllerde Kanunlarda öngörülen yaptırımları uygulamak hususlarında görev ve elektronik haberleşme hizmetlerinin yürütülmesi ve altyapısının işletilmesi ile ilgili olarak sektörün faaliyetlerini tam bir rekabet ortamı içinde gerçekleştirmelerini sağlamak konusunda yetki verildiği, ayrıca Kurum'un, rekabetin korunması için gerekli tedbirleri de alacağı, Kurum'un erişim anlaşmaları için uygun görülen hüküm, koşul ve ücretlerin belirlendiği tarifeleri uygun görmesi hâlinde onaylama, maliyet esaslı belirleme ve geçici ücretleri tespit etme yetkisinin de bulunduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda, elektronik haberleşme sektöründe rekabetin sağlanması ve kullanıcıların makûl bir ücret karşılığında elektronik haberleşme hizmetinden yaralanması amacıyla daha önceki referans erişim tekliflerindeki tarifelerle uyum gözetilmek suretiyle, davalı idareye mevzuatla verilen yetkiler çerçevesinde tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır."
9. Dairenin davanın reddine yönelik kararı, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 2/7/2020 tarihli kararıyla kesin olarak onanmıştır.
10. Başvurucu, nihai kararı 25/10/2020 tarihinde öğrendikten sonra 17/11/2020 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
11. Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 5/11/2008 tarihli ve 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun 4. maddesinin ilgili kısımları şöyledir:
"Her türlü elektronik haberleşme cihaz, sistem ve şebekelerinin kurulması ve işletilmesine müsaade edilmesi, gerekli frekans, numara, uydu pozisyonu ve benzeri kaynak tahsislerinin yapılması ile bunların düzenlenmesi Devletin yetki ve sorumluluğu altındadır. İlgili merciler tarafından elektronik haberleşme hizmetinin sunulmasında ve bu hususta yapılacak düzenlemelerde aşağıdaki ilkeler göz önüne alınır:
(a)serbest ve etkin rekabet ortamının sağlanması ve korunması;
(b)tüketici hak ve menfaatlerinin gözetilmesi;
(ç) bendinde, herkesin, makûl bir ücret karşılığında elektronik haberleşme şebeke ve hizmetlerinden yararlanmasını sağlayacak uygulamaların teşvik edilmesi
...
(ı) Bu Kanunda, ilgili mevzuatta ve yetkilendirmelerde açıkça belirlenen durumlar haricinde, işletmecilerin, arabağlantı da dahil olmak üzere erişim ücretleri ile hat ve devre kiralarını da kapsayacak biçimde, elektronik haberleşme hizmeti sunulması karşılığı alacakları ücretleri serbestçe belirlemesi."
12. 5809 sayılı Kanun'un "Kurumun Görev Yetkileri" başlıklı 6. maddesinin ilgili kısımları şöyledir:
"1) Kurumun görev ve yetkileri şunlardır:
a) Elektronik haberleşme sektöründe; rekabeti tesis etmeye ve korumaya, rekabeti engelleyici, bozucu veya kısıtlayıcı uygulamaların giderilmesine yönelik düzenlemeleri yapmak, bu amaçla ilgili pazarlarda etkin piyasa gücüne sahip işletmecilere ve gerekli hallerde diğer işletmecilere yükümlülükler getirmek ve mevzuatın öngördüğü tedbirleri almak.
...
g) Elektronik haberleşme ile ilgili olarak Bakanlığın strateji ve politikalarını dikkate alarak, yetkilendirme, tarifeler, erişim, geçiş hakkı, numaralandırma, spektrum yönetimi, telsiz cihaz ve sistemlerine kurma ve kullanma izni verilmesi, spektrumun izlenmesi ve denetimi, piyasa gözetimi ve denetimi de dahil gerekli düzenlemeler ile denetlemeleri yapmak."
...
j) Kullanıcılara ve erişim kapsamında diğer işletmecilere uygulanacak tarifelere, sözleşme hükümlerine, teknik hususlara ve görev alanına giren diğer konulara ilişkin genel kriterler ile uygulama usul ve esaslarını belirlemek, tarifeleri onaylamak, tarifelerin denetlenmesine ilişkin düzenlemeleri yapmak.
13. 5809 sayılı Kanun'un 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"...
(2) Her türlü elektronik haberleşme hizmetinin sunulması karşılığında uygulanacak tarifeler aşağıdaki hükümlere tabidir:
a) İşletmeciler, uygulayacakları tarifeleri, ilgili mevzuat ve Kurum düzenlemelerine aykırı olmayacak şekilde serbestçe belirlerler.
b) İşletmecinin ilgili pazarda etkin piyasa gücüne sahip olduğunun belirlenmesi halinde Kurum, tarifelerin onaylanması, izlenmesi ve denetlenmesine ilişkin yöntemleri ve tarifelerin alt ve üst sınırları ile bunların uygulama usul ve esaslarını belirleyebilir.
c) İşletmecinin ilgili pazarda etkin piyasa gücüne sahip olduğunun belirlenmesi halinde; Kurum, fiyat sıkıştırması, yıkıcı fiyatlandırma gibi rekabeti engelleyici tarifelerin önlenmesi için gerekli düzenlemeleri yapar ve uygulamaları denetler.
(3) Bu maddenin uygulanması ile tarifelerin Kuruma sunulması, kamuoyuna duyurulması ve yayımlanması hususlarına ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından belirlenir."
14. 5809 sayılı Kanun'un 14. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"Kurum, her türlü elektronik haberleşme hizmetinin sunulması karşılığında uygulanacak tarifelere ilişkin düzenlemeleri yaparken, aşağıdaki ilkeleri göz önünde bulundurur:
a) Kullanıcıların makul bir ücret karşılığında elektronik haberleşme hizmetlerinden yararlanmasını sağlayacak uygulamaların teşvik edilmesi.
b) Tarifelerin, 5369 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde belirtilen ihtiyaç sahibi kesimlere mahsus, kapsamı açık ve sınırları belirlenmiş kolaylıklar sağlanması halleri saklı olmak üzere, benzer konumdaki kullanıcılar arasında haklı olmayan nedenlerle ayrım gözetilmeksizin adil ve şeffaf olması.
c) Tarifelerin, sunulan elektronik haberleşme hizmetlerine ilişkin maliyetleri mümkün olduğunca yansıtması.
ç) Bir hizmetin maliyetinin diğer bir hizmetin ücreti yoluyla desteklenmemesi veya karşılanmaması.
d) Tarifelerin, rekabetin engellenmesi, bozulması veya kısıtlanmasına neden olacak şekilde belirlenmemesi.
...
f) Tarifelerin, teknolojik gelişmeyi ve yeni teknolojilerin makul fiyatlarla kullanılmasına olanak veren yatırımları teşvik edecek nitelikte olması.
g) Tüketici menfaatinin gözetilmesi.
ğ) Tüketicilerin tarifelere ilişkin hususları bilmesinin sağlanması.
h) Rakip işletmecilerin kendi kullanıcılarına sunacağı elektronik haberleşme hizmetleri için etkin piyasa gücüne sahip işletmeciden talep edeceği temel girdi niteliğinde olan elektronik haberleşme hizmetlerinde oluşan fiyatları da dikkate alması."
15. 5809 sayılı Kanun'un "Erişim yükümlülüğü" başlıklı 16. maddesi şöyledir:
"(1) Erişim yükümlüleri ve yükümlülüğün kapsamı Kurum tarafından belirlenir. Kurum; bir işletmecinin diğer bir işletmecinin bu Kanun'un 15'inci maddesinde belirtilen hususlarda erişimine izin vermemesinin veya aynı sonucu doğuracak şekilde erişim için makûl olmayan süre ve şartlar ileri sürmesinin, rekabet ortamının oluşumunu engelleyeceğine veya ortaya çıkacak durumun, son kullanıcıların aleyhine olacağına karar vermesi hâlinde, söz konusu işletmeciye diğer işletmecilerin erişim taleplerini kabul etme yükümlülüğü getirebilir.
(2) Bu Kanun uyarınca, tüm işletmeciler, talep gelmesi hâlinde birbirleriyle arabağlantı müzakerelerinde bulunmakla yükümlüdürler. Tarafların anlaşamamaları hâlinde Kurum, işletmecilere arabağlantı sağlama yükümlülüğü getirebilir.
(3) Kurum, erişim ve arabağlantı yükümlülüklerini, bu Kanun'un 4'üncü maddesinde belirtilen ilkeleri göz önünde bulundurarak kamu menfaati açısından gerekli gördüğü hâllerde, yapacağı düzenlemelerle sınırlandırabilir.
(4) Kurum, tüm erişim anlaşmalarının bu Kanunun amaç ve kapsamına, rekabetin ve tüketici haklarının korunmasına ve şebekelerin bütünlüğü ve birlikte çalışılabilirliği ile hizmetlerin karşılıklı işletilebilirliğine uygun olarak tesis edilmesine ve uygulanmasına yönelik düzenlemeleri yapar.
(5) Kurum, erişim yükümlüsü işletmecilere, diğer işletmecilerin makul erişim taleplerini, bu Kanun hükümleri çerçevesinde karşılamalarına yönelik olarak eşitlik, ayrım gözetmeme, şeffaflık, açıklık, maliyet ve makûl kâra dayalı olma yükümlülükleri ile erişim hizmetlerini kendi ortaklarına, iştiraklerine veya ortaklıklarına sağladıkları ile aynı koşul ve kalitede sunma yükümlülüğü getirebilir.
6) Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından belirlenir."
16. 5809 sayılı Kanun'un "Erişim anlaşmaları ve uzlaşmazlıkların çözümü" başlıklı 18. maddesi şöyledir:
" (1) Erişim anlaşmaları taraflar arasında ilgili mevzuata ve Kurum düzenlemelerine aykırı olmamak kaydıyla serbestçe müzakere edilerek imzalanır. Taraflar arasında erişim talebinden itibaren azami iki ay içerisinde anlaşma tesis edilememesi veya mevcut erişim sözleşmesinde bu Kanun kapsamında herhangi bir anlaşmazlık vuku bulması halinde Kurum, taraflardan herhangi birinin başvurusu üzerine, belirleyeceği esaslar çerçevesinde taraflar arasında uzlaştırma prosedürü işletmeye ve/veya geçici ücretin belirlenmesi de dahil olmak üzere, kamu menfaati açısından gerekli gördüğü diğer tedbirleri almaya veya uzlaştırma talebini reddetmeye yetkilidir.
(2) Kurum, uzlaştırma sürecinde tarafların anlaşamaması halinde, erişim anlaşmasının anlaşmazlık konusu olan hüküm, koşul ve ücretlerini, belirlenen istisnai haller hariç olmak üzere iki ay içerisinde belirlemeye yetkilidir. Belirlenen hüküm, koşul ve ücretlerin işletmeciler tarafından, mevzuat ve Kurum düzenlemeleri çerçevesinde aksi kararlaştırılıncaya kadar uygulanmasına devam olunur.
(3) Erişim anlaşmaları imzalanmasını müteakip Kuruma sunulur. Kurum ilgili mevzuata ve Kurum düzenlemelerine aykırılık hallerinde işletmecilerden anlaşmalarda değişiklik yapılmasını ister. İşletmeciler Kurumun değişiklik isteğini yerine getirmekle yükümlüdür.
(4) Erişim anlaşmaları, ticarî sırlar dışında alenîdir.
(5) Bu maddenin uygulanma usul ve esasları Kurum tarafından belirlenir."
17. 5809 sayılı Kanun'un 20. maddesi şöyledir:
"(1) Kurum, erişim yükümlüsü işletmecilere, erişim tarifelerini maliyet esaslı olarak belirleme yükümlülüğü getirebilir. Kurum tarafından talep edilmesi halinde yükümlü işletmeciler erişim tarifelerinin maliyet esaslı belirlendiğini ispat etmek zorundadır.
(2) Yükümlü işletmecilerin tarifelerini maliyet esaslı belirlemediğini tespit etmesi halinde, Kurum erişim tarifelerini maliyet esasına göre belirler. Kurum, tarifeleri maliyet esasına göre belirleyinceye kadar diğer ülke uygulamalarını uygun olduğu ölçüde dikkate alarak, tarifeleri belirler ve/veya tarifelere üst sınır koyabilir. Kurumun belirlediği tarifelere uyulması zorunludur."
18. 5809 sayılı Kanun'un geçici 2. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"Bu Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurumla imzalanmış olan görev ve imtiyaz sözleşmeleri; süre bitimi, fesih, iptal veya başkaca herhangi bir nedenle sona ermelerine kadar mevcut hükümleri uyarınca geçerliliklerini devam ettirirler."
B. Uluslararası Hukuk
19. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne (Sözleşme) ek 1 No.lu Protokol'ün "Mülkiyetin korunması" kenar başlıklı 1. maddesi şöyledir:
"Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir.
Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez."
20. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) her ne kadar Sözleşme'ye ek 1 No.lu Protokol'ün 1. maddesinde açık olarak usule ilişkin güvencelerden söz edilmese de bu maddenin keyfî müdahalelerden korunmak amacıyla mülkiyet hakkına yapılan müdahalelerin kanun dışı, keyfî ya da makul olmayan şekilde uygulandığına ilişkin savunma ve itirazlarını sorumlu makamlar önünde etkin bir biçimde ortaya koyabilme olanağının tanınması güvencesini kapsadığını belirtmektedir. Bu değerlendirme ise uygulanan sürecin bütününe bakılarak yapılmalıdır ( AGOSI/Birleşik Krallık , B. No: 9118/80, 24/10/1986, § 55; Jokela/Finlandiya , B. No: 28856/95, 21/5/2002, § 45).
21. AİHM'e göre ayrıca usule ilişkin güvencelerin özel kişiler arasında ihtilaf oluşturan mülkiyet hakkı ile ilgili meseleler yanında taraflardan birinin devlet olması durumunda bu ilke daha kuvvetli uygulanma alanı bulur ( Plechanow/Polonya , B. No: 22279/04, 7/7/2009, § 100). Bu bağlamda mülkiyet hakkının korunmasına dair usule ilişkin güvenceler kapsamında mahkeme kararlarının ilgili ve yeterli bir gerekçeye sahip olması gerektiğine değinilmiştir. AİHM'e göre bu zorunluluk davacının her iddiasına ayrıntılı cevap verilmesi anlamına gelmemekle birlikte en azından mülk sahibinin esasa ilişkin temel iddia ve itirazlarının yargılama makamlarınca yapılacak dikkatli ve özenli bir inceleme sonucunda karşılanması gerektiği vurgulanmıştır ( Gereksar ve diğerleri/Türkiye , B. No: 34764/05, 34786/05, 34800/05, 34811/05, 1/2/2011, § 54).
V. İNCELEME VE GEREKÇE
22. Anayasa Mahkemesi'nin 30/7/2025 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü
23. Başvurucu; Dairenin uyuşmazlığın esasını çözüme kavuşturma yönünde eksik inceleme yürüttüğünü, ara kararıyla istenen bilgi ve belgelerin kararda hiç tartışılmadığını, Daire kararının ilgili ve yeterli gerekçe içermediğini ileri sürmektedir. Başvurucu Şirket, Kurul kararının geriye yürütüldüğünü ve bu sebeple 7.590.765,71 TL indirim tutarını iade etmek zorunda kaldığından yakınmıştır. Başvurucu; geriye yürümezlik kuralının ihlal edilmesine ve Kurul kararının orantısızlığınayönelik iddialar hakkında Daire kararının hiçbir gerekçe içermediğini, adil yargılanma hakkı ve mülkiyet hakkının ihlal edildiğini belirtmiştir. Adalet Bakanlığı (Bakanlık) görüşünde Mahkemeler tarafından dava konusu maddi olay ve olgular, delillerin değerlendirilmesi, hukuk kurallarının yorumlanması ve uygulanması, uyuşmazlıkla ilgili varılan sonucun gerekçeleri ile ortaya konulduğunu, başvurucu Şirket tarafından ileri sürülen iddiaların kanun yolu şikâyeti niteliğinde olup olmadığının yapılacak kabul edilebilirlik incelemesinde dikkate alınmasının faydalı olacağını belirtmiştir. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı önceki beyanlarını yenilemiştir.
B. Değerlendirme
24. Anayasa'nın iddianın değerlendirilmesinde dayanak alınacak "Mülkiyet hakkı " kenar başlıklı 35. maddesi şöyledir:
"Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz."
25. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder. Başvurucunun şikâyetinin özü, "Hacim Bazlı İndirim Uygulama Esasları" nın revize edilmesine ilişkin Kurul kararıyla kendi lehine sağlanan indirim oranlarının düşürülmesi sonucu mülkiyet hakkının ihlal edildiğidir. Başvurucunun adil yargılanma hakkı kapsamında dile getirdiği şikâyetlerinin mülkiyet hakkının usul güvenceleri kapsamında incelenmesinin uygun olacağı değerlendirilmiştir.
1. Kabul Edilebilirlik Yönünden
26. Başvurucu Şirketin kişi bakımından başvuru yapmaya ehliyetli olduğu kabul edilmiştir (bkz. Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. (4) [GK], B. No: 2017/36186, 28/12/2022, § 63-73). Somut başvuruda anılan karardan ayrılmaya gerektiren bir durum bulunmadığından başvurucu Şirketin kişi bakımından başvuru ehliyetine sahip olduğu kabul edilmelidir.
27. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
2. Esas Yönünden
a. Mülkün Varlığı
28. Anayasa'nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM, E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20). Başvrucu Şirket sözleşme kapsamında faaliyet gösterebilmek için ihtiyaç duyduğu baz istasyonları, mobil telefon santralları ve baz istasyon kontrol istasyonlarının kendi aralarındaki transmisyon bağlantılarını ücret karşılığı T.T. A.Ş'den kiralamaktadır. Şirket 18/3/2011 tarihinde T.T. A.Ş ile aylık ortalama 1.500.000 TL ve üzeri kullanım ücreti ödemeyi taahhüt etmesi karşılığında lehine %12,5 oranında indirim uygulanmasına matuf bir sözleşme akdetmiştir. Kurulun 4/4/2012 tarihli kararı ile "Hacim Bazlı İndirim Uygulama Esasları" nın "Düşük Kullanıma Sahip Kullanıcılar İçin Hacim Bazlı İndirim Tablosu" nda değişiklik yapılmış, kararın Türk Telekom A.Ş.ye tebliğ edildiği 12/12/2011 tarihi itibarıyla geçerli olacak şekilde yürürlüğe girmesine karar vermiştir. Bu kararla indirim oranları kademeli olarak belirlenmiş ve düşürülmüştür. Dava konusu işlemin Şirket mal varlığında ortaya çıkardığı etkiler gözetildiğinde somut olayda mülkün varlığı açıktır.
b. Müdahalenin Varlığı ve Türü
29. Anayasa’nın 35. maddesinde bir temel hak olarak güvence altına alınan mülkiyet hakkı kişiye -başkasının hakkına zarar vermemek ve kanunların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla- sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma ve üzerinde tasarruf etme, onun ürünlerinden yararlanma imkânı verir ( Mehmet Akdoğan ve diğerleri, [1. B.] No: 2013/817, 19/12/2013, § 32). Dolayısıyla malikin mülkünü kullanma, mülkün semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden herhangi birinin sınırlanması mülkiyet hakkına müdahale teşkil eder ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , [1. B.] B. No: 2014/1546, 2/2/2017, § 53).
30. Anayasa’nın 35. maddesi ile mülkiyet hakkına temas eden diğer hükümleri birlikte değerlendirildiğinde Anayasa'nın mülkiyet hakkına müdahaleyle ilgili üç kural ihtiva ettiği görülmektedir. Buna göre Anayasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasında herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkına yer verilmiş, ikinci fıkrasında da mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin çerçevesi belirlenmiştir. Maddenin ikinci fıkrasında, genel olarak mülkiyet hakkının hangi koşullarda sınırlanabileceği belirlenerek aynı zamanda mülkten yoksun bırakmanın şartlarının genel çerçevesi de çizilmiştir. Maddenin son fıkrasında ise mülkiyet hakkının kullanımının toplum yararına aykırı olamayacağı kurala bağlanmak suretiyle devletin mülkiyetin kullanımını kontrol etmesine ve düzenlemesine imkân sağlanmıştır. Anayasa'nın diğer bazı maddelerinde de devlet tarafından mülkiyetin kontrolüne imkân tanıyan özel hükümlere yer verilmiştir. Ayrıca belirtmek gerekir ki mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin düzenlenmesi, mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleridir ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , §§ 55-58).
31. Somut olayda, “Hacim Bazlı İndirim Uygulama Esasları” nın revize edilmesine ilişkin Kurul kararı uyarınca, daha önce belirlenmiş indirim oranlarında düşüşe gidilmiştir. Bu değişiklik neticesinde başvurucu Şirket, geçmiş dönemde yararlanmış olduğu ve Kurul kararı doğrultusunda hesaplanan 7.590.765,71 TL tutarındaki indirim bedelini iade etmek zorunda kalmıştır. Şirketin indirim oranlarının azaltılmasından doğrudan etkilenmesi, Kurul kararının doğurduğu bir sonuçtur. Bu nedenle başvurunun mülkiyetin kullanımının kontrolüne veya düzenlenmesine ilişkin üçüncü kural çerçevesinde incelenmesi gerekir.
c. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı
32. Anayasa'nın 13. maddesi şöyledir:
"Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz."
33. Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa'nın 13. maddesi de gözönünde bulundurulmalı, dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için müdahale kanuna dayanmalı, kamu yararı amacı taşımalı, ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılmalıdır( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , § 62).
i. Kanunilik
34. Mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerde ilk incelenmesi gereken, kanuna dayalı olma ölçütüdür. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit edildiğinde diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının ihlal edildiği sonucuna varılacaktır. Müdahalenin kanuna dayalı olması, iç hukukta müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir kuralların olmasını gerektirir ( Türkiye İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44; Ford Motor Company [2. B.], B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49; Necmiye Çiftçi ve diğerleri [1. B.], B. No: 2013/1301, 30/12/2014, § 55).
35. Somut olayda "Hacim Bazlı İndirim Uygulama Esasları" nın revize edilmesine ilişkin Kurul kararı 5809 sayılı Kanun'un 14 ve 16. maddelerine dayalı olarak alınmıştır. Bu kapsamda müdahalenin kanuni dayanağının olduğu anlaşılmıştır.
ii. Meşru Amaç
36. Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkı ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilir. Kamu yararı kavramı, mülkiyet hakkının kamu yararının gerektirdiği durumlarda sınırlandırılmasına imkân vermekte ve bir sınırlandırma amacı olmasının yanı sıra mülkiyet hakkının kamu yararı amacı dışında sınırlanamayacağını öngörerek ve bu anlamda bir sınırlama sınırı oluşturarak mülkiyet hakkını etkin şekilde korumaktadır. Kamu yararı kavramı, devlet organlarının takdir yetkisini beraberinde getiren bir kavram olup objektif bir tanıma elverişli olmayan bu ölçütün her somut olay temelinde ayrıca değerlendirilmesi gerekir (benzer yöndeki karar için bkz. Nusrat Külah , [2. B.] B. No: 2013/6151, 21/4/2016, §§ 53, 56; Yunis Ağlar , [1. B.] B. No: 2013/1239, 20/3/2014, §§ 28, 29).
37. 5809 sayılı Kanun'a göre her türlü elektronik haberleşme hizmetinin sunulması karşılığında uygulanacak tarifelerin sunulan elektronik haberleşme hizmetlerine ilişkin maliyetleri mümkün olduğunca yansıtması, tarifelerin rekabetin engellenmesi, bozulması veya kısıtlanmasına neden olacak şekilde belirlenmemesi, tüketici menfaatinin gözetilmesi ve rakip işletmecilerin kendi kullanıcılarına sunacağı elektronik haberleşme hizmetleri için etkin piyasa gücüne sahip işletmeciden talep edeceği temel girdi niteliğinde olan elektronik haberleşme hizmetlerinde oluşan fiyatların da dikkate alınarak belirlenmesi gerekmektedir. Somut başvuruda "Hacim Bazlı İndirim Uygulama Esasları" nın revize edilmesinin rekabetin tesisi ve sürdürülmesi, elektronik haberleşme hizmetlerinin piyasada mübadele edilmesinden tüketicilerin elde ettiği kazancın korunması ve rekabet karşıtı uygulamalar içermemesi hedefleri gözönüne alındığında müdahalede kamu yararının bulunduğu kabul edilmelidir.
iii. Ölçülülük
(1) Genel İlkeler
38. Son olarak kamu makamlarınca başvurucu Şirketin mülkiyet hakkına yapılan müdahaleyle gerçekleştirilmek istenen amaçla bu amacı gerçekleştirmek için kullanılan araç arasında makul bir ölçülülük ilişkisinin olup olmadığı değerlendirilmelidir.
39. Ölçülülük ilkesi elverişlilik , gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşur. Elverişlilik öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif müdahaleyle ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade eder (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2014/176, K.2015/53, 27/5/2015; E.2016/13, K.2016/127, 22/6/2016, § 18).
40. Ölçülülük ilkesi gereği, kişilerin mülkiyet hakkının sınırlandırılması hâlinde elde edilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları arasında adil bir dengenin kurulması gerekir. Bu adil denge, başvurucunun aşırı bir yüke katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş olacaktır. Anayasa Mahkemesi; müdahalenin ölçülülüğünü değerlendirirken bir taraftan ulaşılmak istenen meşru amacın önemini ve diğer taraftan müdahalenin niteliğini, başvurucunun ve kamu otoritelerinin davranışlarını da gözönünde bulundurarak başvurucuya yüklenen külfeti dikkate alacaktır ( Arif Güven [1. B.], B. No: 2014/13966, 15/2/2017, §§ 58, 60).
41. Anayasa'nın 35. maddesi usule ilişkin açık bir güvenceden söz etmez. Bununla birlikte mülkiyet hakkının gerçek anlamda korunabilmesi bakımından bu madde, Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında da ifade edildiği üzere mülk sahibine müdahalenin kanun dışı veya keyfî ya da makul olmayan şekilde uygulandığına ilişkin savunma ve itirazlarını sorumlu makamlar önünde etkin bir biçimde ortaya koyabilme olanağının tanınması güvencesini kapsar. Bu değerlendirme ise uygulanan sürecin bütününe bakılarak yapılmalıdır ( Züliye Öztürk [1. B.], B. No: 2014/1734, 14/9/2017, § 36; Bekir Yazıcı [GK], B. No: 2013/3044, 17/12/2015, § 71).
42. Mülkiyet hakkının usule ilişkin güvenceleri hem özel kişiler arasındaki mülkiyet uyuşmazlıklarında hem de taraflardan birinin kamu gücü olduğu durumlarda geçerlidir. Bu bağlamda mülkiyet hakkının korunmasının söz konusu olduğu durumlarda usule ilişkin güvencelerin somut olayda yerine getirildiğinden söz edilebilmesi için yargı mercilerinin kararlarında konuyla ilgili ve yeterli gerekçe bulunmalıdır, ayrıca belirtmek gerekir ki bu zorunluluk davacının bütün iddialarına cevap verilmesi anlamına gelmemekle birlikte mülkiyet hakkını ilgilendiren davanın sonucuna etkili esasa ilişkin temel iddia ve itirazların yargılama makamlarınca özenli şekilde değerlendirilerek karşılanmalıdır ( Kamil Darbaz ve Gmo Yapı Grup End. San. Tic. Ltd. Şti. [2. B.], B. No: 2015/12563, 24/5/2018, § 53).
(2) İlkelerin Olaya Uygulanması
43. Başvurucu, Kurulun T.T. A.Ş. lehine ve orantısız bir biçimde sözleşmeyi değiştirecek şekilde karar almasının sözleşme serbestisi ilkesini ihlal ettiğini, T.T. A.Ş.den yedi yıl taahhüt ettiği indirim oranının %12,5 olmasına karşılık bu oranın dava konusu Kurul kararıyla %1,32'ye düşürüldüğünü, Kurul kararının geçmişe yürütülerek hukuki güvenliğin ihlal edildiğini ve bu kapsamda 7.590.765,71 TL'yi T.T. A.Ş.ye ödemek zorunda kaldığını dava dilekçesinde açıkça belirtmiştir. Daire, davanın reddine karar vermiş ve bu karar kesinleşmiştir. Kararın tek gerekçesi, Kurulun dava konusu kararı almaya yetkili olmasıdır (bkz. § 8).
44. Mülkiyet hakkının etkin ve etkili bir biçimde korunabilmesi, yalnızca maddi hukuka ilişkin güvencelerle değil, aynı zamanda usule ilişkin güvencelerin eksiksiz şekilde işletilmesiyle mümkündür. Bu bağlamda, yargı mercilerine düşen görev; tarafların ileri sürdükleri hukuki dayanakları, iddiaları ve bunları destekleyen delilleri kapsamlı, özenli ve objektif bir değerlendirmeye tabi tutmaktır. Somut olayda başvurucu tarafından dile getirilen ve yukarıda ayrıntılı şekilde aktarılan iddialar, uyuşmazlığın esasına doğrudan etkide bulunabilecek nitelikte olup, yargılamanın bütününü etkileyebilecek derecede önemli ve dikkate alınması gereken hususlardır. Ne var ki, somut yargılama süreci değerlendirildiğinde, söz konusu iddiaların yargı mercileri tarafından yeterince ayrıntılı şekilde ele alınmadığı; mülkiyet hakkı bağlamında dile getirilen temel şikâyetlerin açık, gerekçeli ve tatmin edici biçimde incelenmeden sonuca gidildiği görülmektedir. Özellikle Daire kararında, Kurul kararının sözleşmeye müdahalesinin orantısız olduğu ve dava konusu Kurul kararının geçmişe yürütüldüğü yönündeki iddialar hakkında herhangi bir değerlendirme yapılmadığı dikkati çekmektedir.
45. Anayasa’nın 35. maddesi ile güvence altına alınan mülkiyet hakkı ile 36. maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkı birlikte değerlendirildiğinde, yargı mercilerinin taraflarca ileri sürülen ve uyuşmazlığın sonucunu etkileyebilecek nitelikteki iddiaları dikkatle ele alma, değerlendirme ve gerekçelendirme yükümlülüğü bulunduğu açıktır. Bu yükümlülük, yalnızca şeklen bir cevap verilmesiyle sınırlı olmayıp, ileri sürülen iddiaların yargılamanın seyrine etkisi yönünden esaslı bir inceleme yapılmasını da gerektirmektedir. Bu çerçevede, başvurucunun mülkiyet hakkına ilişkin olarak gündeme getirdiği ve yargılamanın sonucu bakımından belirleyici olabilecek nitelikteki şikâyetler yönünden yapılan değerlendirmenin eksik ve yetersiz kalması; özellikle sözleşmeye yapılan müdahalenin orantılılığı ve düzenleyici işlemin geçmişe etkisi gibi konularda herhangi bir tartışma yürütülmemesi, verilen kararların yeterli bir gerekçelendirme içermediği izlenimini güçlendirmektedir.
46. Bu sebeple mülkiyet hakkının korunmasında usule ilişkin güvencelerin somut olayda yerine getirilmediği sonucuna varılmıştır. Dolayısıyla müdahalenin taşıdığı meşru amacın dayandığı kamu yararı ile başvurucunun mülkiyet hakkının korunması arasında olması gereken adil denge başvurucu aleyhine bozulmuş olup müdahale ölçülü değildir.
VI. GİDERİM
47. Başvurucu, yeniden yargılama ve 26.942.289,71 TL maddi, 20.000 TL manevi tazminat isteminde bulunmuştur.
48. Başvuruda tespit edilen hak ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmasında hukuki yarar bulunmaktadır. Bu kapsamda kararın gönderildiği yargı mercilerince yapılması gereken iş, yeniden yargılama işlemlerini başlatmak ve Anayasa Mahkemesini ihlal sonucuna ulaştıran nedenleri gideren, ihlal kararında belirtilen ilkelere uygun yeni bir karar vermektir (30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 50. maddesinin (2) numaralı fıkrasında düzenlenen bireysel başvuruya özgü yeniden yargılama kurumunun özelliklerine ilişkin kapsamlı açıklamalar için bkz. Mehmet Doğan [GK], B. No: 2014/8875, 7/6/2018, §§ 54-60; Aligül Alkaya ve diğerleri (2) [1. B.], B. No: 2016/12506, 7/11/2019, § 53-60, 66; Kadri Enis Berberoğlu (3) [GK], B. No: 2020/32949, 21/1/2021, §§ 93-100).
49. Öte yandan hak ihlali kararından Anayasa Mahkemesinin davanın sonucuyla ilgili olarak bir tutum sergilediği sonucu çıkarılmamalıdır. Anayasa Mahkemesince verilen hak ihlali kararı uyuşmazlığın sonuçlarından bağımsız olup davanın kabulüne, reddine ya da beraate veya mahkûmiyete karar verilmesi gerektiği anlamına gelmemektedir. Kural olarak, yargılamanın her aşamasında olduğu gibi ihlalin sonuçlarını gidermek üzere yeniden yapılacak yargılama sonunda da delillerin dava ile ilişkisini kurma ve bunları değerlendirip sonuç çıkarma yetkisi ilgili mahkemelere aittir.
50. Yeniden yargılama yeterli bir giderim sağlayacağından tazminat talebinin reddedilmesine karar verilmesi gerekir.
VII. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
B. Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının İHLAL EDİLDİĞİNE,
C. Kararın bir örneğinin mülkiyet hakkının ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmak üzere Danıştay Onüçüncü Dairesine (E.2012/2841, K.2018/4271) GÖNDERİLMESİNE,
D. 446,90 TL harç ve 30.000 TL vekâlet ücretinden oluşan toplam 30.446,90 TL yargılama giderinin başvurucuya ÖDENMESİNE,
E. Başvurucunun tazminat taleplerinin REDDİNE,
F. Ödemelerin kararın tebliğini takiben başvurucunun Hazine ve Maliye Bakanlığına başvuru tarihinden itibaren dört ay içinde yapılmasına, ödemede gecikme olması hâlinde bu sürenin sona erdiği tarihten ödeme tarihine kadar geçen süre için yasal FAİZ UYGULANMASINA,
G. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 30/7/2025 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.