TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
MAHMUT BAŞAR BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2014/4481)
Karar Tarihi: 19/7/2017
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Burhan ÜSTÜN
Üyeler : Serruh KALELİ
Hicabi DURSUN
Kadir ÖZKAYA
Rıdvan GÜLEÇ
Raportör : Abuzer
  YAZICIOĞLU
Başvurucu : Mahmut BAŞAR
Vekili : Av. Bektaş
  KÖSE
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, hakkında verilen idari para cezasına karşı yapılan
itirazın yasal hükümlerin hatalı uygulanması, yeterli araştırma yapılmadan,
talep ve itirazları dikkate alınmadan sonuçlandırılarak reddine karar verilmesi
nedenleriyle suç ve cezaların kanuniliği ilkesinin ve adil yargılanma hakkının
ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru, 26/3/2014 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön
incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm
tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve
esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına
(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü sunmuştur.
7. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanda bulunmamıştır.
III. OLAY VE OLGULAR
8. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili
olaylar özetle şöyledir:
9. 1945 doğumlu olan başvurucu, Bergama ilçesinde TP Petrol
Dağıtım Limitet Şirketi bayiliği yaptığını belirtmektedir.
10. Başvurucunun işlettiği istasyonda yapılan kontroller
sonucunda bayisi bulunduğu dağıtıcı haricinde akaryakıt alım işlemi yapıldığına
ilişin hakkında 29/12/2006 tarihli tespit tutanağı düzenlenmiş ve Enerji
Piyasası Düzenleme Kurumuna (İdare) bildirilmiştir.
11. Tespit üzerine İdare tarafından 3/9/2009 tarihli ve 2231/29
sayılı kararla 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 8.
maddesinin birinci fıkrası ve aynı maddenin ikinci fıkrasının (a) bendine
aykırılık nedeniyle aynı Kanun’un 19 maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin
(4) numaralı alt bendi ve aynı maddenin dördüncü fıkrası uyarınca başvurucuya
120.000 TL idari para cezası uygulamıştır.
12. Başvurucu, olayla ilgili ön araştırma ve soruşturma
yapılmadan haksız ve hukuka aykırı işlemle idari yaptırım ile olay tarihi
itibarıyla yürürlükte olmayan kanun hükümlerinin uygulandığını ve suç olarak
düzenlenmemiş fiillerin cezalandırıldığını belirterek para cezasının iptalini
talep etmiştir.
13. Danıştay 13. Dairesi (Daire), başvurucunun itirazına karşı
ilgili İdarenin yazılı görüşünü almış; idari para cezası uygulamasına ilişkin
bilgi ve belgeleri temin etmiş, 7/10/2011 tarihli kararı ile başvurucunun talebini
reddetmiştir. Mahkeme kararının ilgili bölümleri aşağıdaki gibidir:
“… 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 1.
maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun’un amacının; yurt içi ve yurt dışı
kaynaklardan temin olunan petrolün, doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik
olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa
faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için
yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu
belirtilmiştir…
Dava dosyasının incelenmesinden, İzmir İl
Jandarma Komutanlığı tarafından yapılan denetim sonucunda, bayilik lisans
sahibi olan davacıya ait akaryakıt istasyonu adına düzenlenen fatura ile 2006 yılı
içerisinde davacının bayisi olduğu dağıtıcı TP Petrol Dağıtım Limited Şirketi
dışında akaryakıt ikmal ettiğinin tespit edildiği, bu tespit esas alınarak dava
konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmıştır.
Bu durumda 5015 sayılı Kanun’un 14. maddesinin
verdiği yetki çerçevesinde yapılan denetim sonucunda düzenlenen tutanak ve eki
fatura ile davacının bayisi olduğu dağıtıcı haricinde başka bir yerden
akaryakıt tedarik ettiği anlaşıldığından davacıya idari para cezası verilmesine
ilişkin uyuşmazlık konusu Kurul kararında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır…”
14. Başvurucunun karara itirazı, Danıştay İdari Dava Daireleri
Kurulunun 5/12/2012 tarihli kararı ile Daire kararında itiraz dilekçesinde
ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın ortadan kaldırılmasını sağlayacak
nitelikte görülmediği belirtilerek reddedilmiştir. Karar düzeltme talebi ise
yine aynı Kurulun 4/12/2013 tarihli ilamıyla reddedilerek karar kesinleşmiştir.
15. Nihai karar başvurucuya 24/2/2014 tarihinde tebliğ
edilmiştir.
16. Başvurucu 26/3/2014 tarihinde bireysel başvuruda
bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
17. 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin birinci fıkrası ve ikinci
fıkrasının ilgili kısımları şöyledir:
“Bayi lisanslarına ilişkin düzenlemeler
(teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafından yapılır. Bayiler,
dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik
faaliyetlerini yürütürler.
Bayiler lisanslarının devamı süresince;
a) Bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer
dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması, …
İle yükümlüdür.”
18. 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının ilgili
kısımları, dördüncü ve onbirinci fıkraları (23/1/2008
tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesi ile değiştirilmeden önceki hâli)
şöyledir:
“Bu Kanuna göre;
a) Aşağıdaki haller ağır kusur sayılarak,
sorumluları hakkında beşyüz milyar Türk Lirası idarî
para cezası uygulanır:
4) 5, 6, 7, 8, 16, 17 ve 18 inci maddelerin
ihlali.
...
Bayiler için yukarıda yer alan cezaların beşte
biri uygulanır.
…
İdarî para cezalarının miktarları her yıl bir
önceki yıla ilişkin olarak 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci
maddesi uyarınca belirlenen yeniden değerleme oranında artırılmak suretiyle
uygulanır. Bu şekilde yapılacak hesaplamalarda, milyon kesirleri dikkate
alınmaz.”
19. 5015 sayılı Kanun’un 23/1/2008 tarihli ve 5728 sayılı
Kanun’un 522. maddesi ile değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının ilgili
kısımları ve dördüncü fıkraları şöyledir:
“Bu Kanuna göre;
a) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altıyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:
4) 5, 6, 7, 8, 16, 17 ve 18 inci maddelerin
ihlali.
...
Bayiler için yukarıda yer alan cezaların beşte
biri uygulanır…”
20. 5015 sayılı Kanun’un 20. maddesinin birinci ve ikinci
fıkrası şöyledir:
“Kurul, re’sen veya
kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma
açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön
araştırma yapılmasına karar verir.
Ön araştırma ve soruşturmada takip edilecek
usul ve esaslar, Kurum tarafından yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenlenir.”
21. 6/1/2005 tarihli ve 25692 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan mülga Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve
Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in
(Yönetmelik) 25. maddesinin birinci ve ikinci fıkrası şöyledir:
“Petrol piyasasında faaliyette bulunan gerçek
veya tüzel kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı faaliyet ve
işlemlerinden bu Yönetmelikte düzenlenen ön araştırma ve soruşturma prosedürüne
gerek olmayacak derecede açık olduğu Kurul tarafından belirlenenler için, Daire
Başkanlığı vasıtasıyla ilgili gerçek veya tüzel kişiye onbeş günden az olmamak üzere uygun bir süre verilerek yazılı savunması alınır. Daire
Başkanı, ilgili gerçek veya tüzel kişinin yazılı savunmasını, kendi görüşüyle
birlikte Başkanlığa sunar. Başkan, konuyu Kurul gündemine öncelikle alır.
Kurul, yazılı savunma ve konuya ilişkin Daire
Başkanlığı görüşünü inceleyerek kararını verir. İlgili mevzuat hükümlerine aykırılığın
Kurul tarafından sabit görülmesi halinde, ilgili kanunlarda öngörülen ceza ve
yaptırımların uygulanmasını kararlaştırır.”
V. İNCELEME VE GEREKÇE
22. Mahkemenin 19/7/2017 tarihinde yapmış olduğu toplantıda
başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Suç ve Cezaların
Kanuniliği İlkesinin İhlali İddiası Yönünden
1. Başvurucunun İddiaları
ve Bakanlık Görüşü
23. Başvurucu, sahibi olduğu akaryakıt istasyonunda 29/12/2006
tarihinde denetim yapıldığını, ardından yetkili dağıtıcı dışında akaryakıt
ikmali yapıldığının tespit edildiği gerekçesiyle cezaya konu eylemlerin
gerçekleştiği tarihte yürürlükte olmayan mevzuat hükümlerine dayanılarak
hakkında idari para cezası verildiğini, anılan eylemin 12-14/6/2006
tarihlerinde gerçekleştiği tespitine rağmen cezanın 23/1/2008 tarihinde ilgili
kanuna eklenen tutar kapsamında hesaplandığını belirterek kanunsuz suç ve ceza
olmaz ilkesinin ihlal edildiğini ileri sürmüş ve idari para cezasının iptal
edilmesi talebinde bulunmuştur.
24. Bakanlık, idari yaptırım uygulanan Kanun maddelerinin olay
tarihinde yürürlükte olduğunu, dayanak hükümlerde değişiklik olmadığını, para
cezalarının yeniden değerleme or anı ile
belirlendiğini ve olay tarihi itibariyle lehe olan cezanın verildiğini
belirtmiş, takdiri Anayasa Mahkemesine bırakmıştır.
2. Değerlendirme
25. Suç ve cezaların kanuniliği ilkesi, hukuk devletinin kurucu
unsurlarından olup Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme)
ortak koruma alanı kapsamında yer aldığı kabul edilmektedir. Kanunilik ilkesi,
genel olarak bütün hak ve özgürlüklerin düzenlenmesinde temel bir güvence
oluşturmanın yanı sıra, suç ve cezaların belirlenmesi bakımından özel bir anlam
ve önemi haiz olup bu kapsamda kişilerin kanunen yasaklanmamış veya yaptırıma
bağlanmamış fiillerden dolayı keyfî bir şekilde suçlanmaları ve
cezalandırılmaları önlenmekte, buna ek olarak suçlanan kişinin lehine olan
düzenlemelerin geriye etkili olarak uygulanması sağlanmaktadır ( Karlis A.Ş. , B. No: 2013/849, 15/4/2014, §§
23-33).
26. Kamu otoritesinin ve bunun bir sonucu olan ceza verme
yetkisinin keyfî ve hukuk dışı amaçlarla kullanılmasının önlenebilmesi,
kanunilik ilkesinin katı bir şekilde uygulanmasıyla mümkün olabilir. Bu
doğrultuda, kamu otoritesini temsil eden yasama, yürütme ve yargı erklerinin,
bu ilkeye saygılı hareket etmeleri; suç ve cezalara ilişkin kanuni
düzenlemelerin sınırlarının, yasama organı tarafından belirgin bir şekilde
çizilmesi, yürütme organının sınırları kanunla belirlenmiş bir yetkiye
dayanmaksızın, düzenleyici işlemleri ile suç ve ceza ihdas etmemesi, ceza
hukukunu uygulamakla görevli yargı organın da kanunlarda belirlenen suç ve
cezaların kapsamını yorum yoluyla genişletmemesi gerekir ( Karlis A.Ş. , § 34).
27. Ceza yaptırımına ilişkin düzenlemelerin öngörülebilir ve
erişilebilirliği noktasındaki öncelikli ölçü, mahkemelerin yorumunu ve hangi
eylemlerin ne tür bir cezayla karşılık bulduğunu gerektiğinde hukuki bir
yardımla kişilerin bilebilmelerini sağlamasıdır. Bu bağlamda, tüm ayrıntıların
düzenleme içinde yer alması şart olmayıp bazı muhtemel belirsizliklerin
yargısal yorumla zamanla açıklanıp aydınlatılması imkân dâhilindedir. Bu
noktada önemli olan yorumla ulaşılan sonucun, eylemin özü açısından tutarlı ve
makul kabul edilebilir olmasıdır ( Efendi
Yaldız , B. No: 1202, 25/3/2015, § 34).
28. Başvurucu, idari yaptırım kararının dayanağı olan Kanun’da
olay tarihi itibariyle yasaklayıcı bir hükmün bulunmadığını ve cezanın
uygulandığı tarihteki hükümler uygulanarak fazla ceza tayin edildiğini, itiraz
konusu idari para cezasında yasal düzenleme hatalı yorumlanarak Kanun’da
öngörülmeyen bir ceza belirlendiğini ileri sürmektedir.
29. Somut olayda başvurucu hakkında düzenlenen idari para
cezasının dayanağı olarak 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinde herhangi bir
değişikliğin bulunmadığı, aynı Kanun’un 19. maddesinde ilk değişikliğin idari
para cezalarının miktarına yönelik olarak 23/1/2008 tarihli ve 5728 sayılı
Kanun ile yapıldığı, değişiklik öncesinde yeniden değerleme oranına göre
hesaplanan idari para cezası miktarlarının İdare tarafından çıkarılan
tebliğlerle duyurulduğu anlaşılmaktadır. Bu bağlamda 7/1/2006 tarihli ve 26046
sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan “Petrol Piyasası Kanunun 19 uncu Maddesi Uyarınca
2006 Yılında Uygulanacak Para Cezaları Hakkında Tebliğ” ile belirlenen
ve olay tarihi için hesaplanan ceza miktarı 156,895 TL, buna karşın 5728 sayılı
Kanun’la yapılan değişiklik sonrasındaki ceza miktarı 120,000 TL olarak
belirlenmiştir. Cezalar karşılaştırılması ile lehe ceza belirlendikten sonra
idare ve yargısal denetimi yapan makamlarının başvuru konusu uygulamayı
yaptıkları, başvurucunun bu yöndeki itirazlarını yargı makamlarına ulaştırdığı
ve itirazların yasal düzenlemenin yorumundan kaynaklandığı anlaşılmaktadır.
30. Anayasa Mahkemesinin görevi kanun hükümlerinin nasıl
yorumlanması gerektiğini belirlemek değildir. Bunun ötesinde uygulamaya
yansıyan yorumun başvurucu tarafından ilgili tarihte geçerli olan
"hukuk" kapsamında makul ölçüde öngörülebilir olup olmadığını
incelemektir. Bu bağlamda Mahkeme kararında, bariz takdir hatası veya açık keyfîlik oluşturan bir durumun veya yorumun bulunmadığı ve
kişilerin davranışlarının sonuçlarını öngörebilecek ölçüde açık ve
anlaşılabilir olduğu değerlendirilmektedir.
31. Açıklanan nedenlerle başvurunun, diğer kabul edilebilirlik
koşulları yönünden incelenmeksizin açıkça
dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar
verilmesi gerekir.
B. Hakkaniyete Uygun
Yargılanma Hakkının İhlali İddiası Yönünden
1. Başvurucunun İddiaları
ve Bakanlık Görüşü
32. Başvurucu, hakkında verilen cezaya ilişkin ilgili mevzuatta
ön soruşturma yaptırma zorunluluğu bulunmasına karşılık, İdare tarafından
herhangi bir ön soruşturma yaptırılmadığını, bu hususu itirazı inceleyen
Mahkeme önünde ileri sürmesine karşılık yeterli inceleme yapılmaksızın karar
verildiğini belirterek adil yargılanma hakkının ihlal edildiğini ileri
sürmüştür.
33. Bakanlık, benzer konularla ilgili olarak Anayasa
Mahkemesinin Hayrettin Aktaş (B.
No: 2013/1205, 17/9/2013) bireysel başvuru dosyasında bildirilen görüşleri
tekrar ettiğini ve yeniden görüş bildirmeye gerek görülmediğini bildirmiştir.
2. Değerlendirme
34. Anayasa’nın “Hak arama
hürriyeti” kenar başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:
“Herkes, meşrû vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya
davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.”
35. Sözleşme'nin "Adil
yargılanma hakkı" kenar başlıklı 6. maddesinin (1) numaralı
fıkrası şöyledir:
"Herkes medeni hak ve yükümlülükleri ile
ilgili uyuşmazlıklar ya da cezai alanda kendisine yöneltilen suçlamalar
konusunda karar verecek olan, kanunla kurulmuş bağımsız ve tarafsız bir mahkeme
tarafından davasının makul bir süre içinde, hakkaniyete uygun ve açık olarak görülmesini
istemek hakkına sahiptir..."
36. Anılan hükümlere göre Anayasa’da adil yargılanma hakkının
kapsamı düzenlenmediğinden bu hakkın kapsam ve içeriğinin Sözleşme’nin 6.
maddesi çerçevesinde belirlenmesi gerekir ( Güher
Ergun ve diğerleri , B. No: 2012/13, 2/7/2013, § 38).
37. Sözleşme’nin 6. maddesinin birinci fıkrasındaki ifadeler
dikkate alınarak Anayasa’nın 36. maddesi değerlendirildiğinde kabahat eylemleri
nedeniyle uygulanan idari yaptırımlara ilişkin uyuşmazlıkların da adil
yargılanma hakkının koruma alanı içerisinde yer aldığı anlaşılmaktadır ( Remzi Durmaz , B. No: 2013/1718, 2/10/2013,
§ 26).
38. Anayasa'nın 36. maddesi ile Sözleşme'nin 6. maddesi
hükümlerinden anlaşılacağı üzere adil yargılanma hakkı dava sürecine
özgülenmiştir. Dolayısıyla söz konusu hak kapsamındaki güvenceler, esas olarak
mahkemedeki yargılama sürecine uygulanmaktadır. Ancak dava öncesi ya da
sonrasındaki süreçte yaşanan birtakım ihlal ya da eksiklikler yargılamanın bir
bütün olarak adilliğine zarar verebilecek nitelikte ise adil yargılanma
hakkının sağladığı güvencelerin dava öncesi ya da sonrasındaki süreçler için de
uygulanması gerekmektedir. Bu gereklilik adil yargılanma hakkının tam anlamıyla
gerçekleştirilebilmesi amacından kaynaklanmaktadır ( Yusuf Gezer , B. No: 2012/2103, 14/1/2014, § 24).
39. Öte yandan yargılama aşamasında Anayasa’nın 36. maddesindeki
güvencelere riayet edildikten sonra Anayasa Mahkemesinin yargılamadan önceki ön
süreçlerin ne şekilde yürütülmesi gerektiğine dair bir müdahalede bulunması söz
konusu olmamaktadır. Ancak, suç şüphesi altında kollukta beyan alınması gibi
yargılama öncesi sürecin, yargılamayı bir bütün halinde etkileyecek sonuç
doğurduğu durumlarda somut olayın ayrıca incelenmesi gerekebilir.
40. Somut olayda yargılama aşamasında Anayasa’nın 36 maddesindeki
güvencelere riayet edilmediğine dair bir veri bulunmadığı ve eksik bırakıldığı
iddia edilen ön araştırma ve soruşturma prosedürünün, başvuru konusu
yargılamanın sonucunu ve adilliğini doğrudan etkileyecek bir husus olmadığı
değerlendirilmiştir.
41. Açıklanan nedenlerle adil yargılanma hakkının ihlal
edildiğine yönelik yeterli veri olmadığı anlaşılan başvurucu iddiasının açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle
kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. Suç ve cezaların kanuniliği ilkesinin ihlal edildiğine
ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun
olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
2. Adil yargılanma hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle
KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA
19/7/2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.