TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
MURAT ŞANLI BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2017/39968)
Karar Tarihi: 24/6/2020
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Kadir ÖZKAYA
Üyeler : Engin YILDIRIM
Celal Mümtaz AKINCI
Rıdvan GÜLEÇ
Recai AKYEL
Raportör : Tuğba TUNA IŞIK
Başvurucu : Murat ŞANLI
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, idari davaya konu kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddedilmesi nedeniyle adil yargılanma hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 25/12/2017 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
5. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:
6. Başvurucunun Gümrük ve Ticaret Bakanlığında (İdare) başmüfettiş olarak görev yaptığı döneme ilişkin olarak hakkında verilen 8/2/2013 tarihli soruşturma izni üzerine 30/6/2014 tarihinde inceleme raporu düzenlenmiştir.
7. Başvurucu söz konusu soruşturma iznine ilişkin onay işleminin ve inceleme raporunun iptali talebiyle Ankara 16. İdare Mahkemesinde (Mahkeme) iptal davası açmıştır.
8. Mahkeme, soruşturma sürecine ilişkin araştırma ve inceleme işlemlerinin hazırlık işlemleri niteliğinde olması sebebiyle kesin ve yürütülebilir bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddine karar vermiştir. Mahkemenin karar gerekçesinde, soruşturma açılmasına ilişkin onayların idarenin iç işleyişine ilişkin olduğu, inceleme raporlarının ise disiplin amirlerine sunulan bir teklif niteliğinde, kişilerin hak ve hukukuna tek başına etki etmeyecek mahiyette olduğu belirtilmiştir.
9. Başvurucunun istinaf başvurusu Ankara Bölge İdare Mahkemesi tarafından kesin olmak üzere reddedilmiştir.
10. Nihai karar başvurucuya 1/12/2017 tarihinde tebliğ edilmiştir.
11. Başvurucu 25/12/2017 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
1. İlgili Kanun
12. 1/6/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama ve Usulü Kanunu'nun "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" kenar başlıklı 14. maddesinin (3) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
" Dilekçeler, ...:
a)..
d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,
...
yönlerinden sırasıyla incelenir. "
13. 2577 sayılı Kanun'un "İlk inceleme üzerine verilecek kararlar" kenar başlıklı 15. maddesinin birinci fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
" Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse, 14 üncü maddenin;
a) ...
b) 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde davanın reddine,
...
Karar verilir. "
2. Danıştay İçtihadı
14. Danıştay İkinci Dairesinin 23/2/2011 tarihli ve E.2010/4048, K.20117/89 sayılı kararın ilgi kısımları şöyledir:
" Dosyanın incelenmesinden; ... İli, ... İlçesi Kaymakamı olarak görev yapan davacı hakkında düzenlenen ... gün ve ... sayılı ve... gün ve ... ön inceleme raporları ile ... gün ve ... sayılı disiplin soruşturması raporu üzerinde yapılan inceleme doğrultusunda müfettişlerin görüş ve kanaatini yansıtan olumsuz değerlendirme raporunun iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı görülmektedir.
Uyuşmazlık konusu olayda; davacının iptalini istediği değerlendirme raporunun, 12.9.1985 tarihli ve 18866 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulu Tüzüğü'nün 58. maddesi ve İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulu Çalışma Yönetmeliği'nin 28. maddesi uyarınca düzenlendiği ve inceleme yapılması emredilen konular hakkında müfettişlerin görüş ve kanaatlerini belirten hazırlayıcı işlem niteliğinde bir belgeden ibaret olduğu, davacının hukuksal durumunda doğrudan değişikliğe yol açabilecek mahiyette bir özellik taşımadığı, dolayısıyla; tek başına idari davaya konu edilemeyeceği sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda; idari davaya konu olabilecek nitelikte kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem niteliği taşımayan ve bu nedenle incelenmesi mümkün olmayan işleme karşı açılmış olan davayı, incelenmeksizin reddetmesi gerekirken, işin esasına girerek davayı reddeden İdare Mahkemesi kararında hukuka uyarlık görülmemiştir. "
15. Danıştay İkinci Dairesinin 7/3/2019 tarihli ve E.2018/3320, K.2019/1063 sayılı kararın ilgili kısımları şöyledir:
" Bu hükümden anlaşılacağı üzere, bir idari işlemin iptal davasına konu edilebilmesi için kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olması gerekmektedir. Kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem; hukuk düzeninde sonuç doğuran, başka bir makamın onayına ihtiyaç göstermeyen ve ilgilinin hukukunda değişiklikler meydana getiren işlemdir.
Hazırlık işlemleri ise; idarelerin, kesin ve icrai işlemleri tesis etmeden önce yaptıkları ön çalışmalar olup, bireyler üzerinde herhangi bir hukuksal etki yaratmayan, hazırlayıcı işlem niteliğini taşıyan ve tek başına dava konusu edilemeyecek işlemlerdir.
Uyuşmazlık konusu bireysel işlemler incelendiğinde; turne çalışması sırasında, yüksek miktarda avans çekme ve çekilen avans tutarlarını zamanında mahsup etmeme eylemi nedeniyle hakkında tahkikat yapılması zorunluluğu doğan davacı hakkında inceleme yapmak üzere başmüfettişlerin görevlendirilmesi, bu başmüfettişlere görevlerini bildiren işlemler, davacı hakkında disiplin soruşturması yapılabilmesi için verilen izin ve başmüfettişler tarafından hazırlanan raporlar, idarece tesis edilecek nihai işlemler için bir ön çalışma niteliği taşıyan hazırlık işlemleri olup, tek başına dava konusu edilemeyecekleri gibi, bu işlemlerin hukuka aykırı olduğu iddiası da sadece hazırlık işlemlerinin sonucunda tesis edilecek esas işleme karşı açılacak davada ileri sürülebilir.
Bu durumda, bu haliyle kesin ve yürütülebilir niteliği bulunmayan işlemlerin iptali istemiyle açılan davanın esasının incelenme olanağı bulunmamaktadır. "
B. Uluslararası Hukuk
1. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi
16. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme) 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
" Herkes davasının, medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ... konusunda karar verecek olan,... bir mahkeme tarafından ... görülmesini isteme hakkına sahiptir... "
2. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi İçtihadı
17. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine (AİHM) göre Sözleşme'nin 6. maddesinin medeni hukuk alanına giren konularda uygulanabilirliği, ilk olarak bir uyuşmazlığın varlığına bağlıdır. İkinci olarak uyuşmazlık en azından savunulabilir bir şekilde iç hukukta tanınmış olduğu söylenebilecek hak ve yükümlülükler ile ilgili olmalıdır. Son olarak ise bu hak ve yükümlülükler -her ne kadar bizzat 6. madde bu hak ve yükümlülüklere sözleşmeci devletlerin hukuk sistemi içinde belirli bir anlam atfetmese de- Sözleşme anlamında medeni nitelikte olmalıdır ( James ve diğerleri/Birleşik Krallık , B. No: 8793/79, 21/2/1986, § 81).
18. AİHM, uyuşmazlık tespit edilirken görünüşün ve kullanılan dilin ötesine geçilerek her davanın koşullarına göre durumun gerçeklerine yoğunlaşılması gerektiğini belirtmiştir ( Gorou/Yunanistan (No. 2) [BD], B. No: 12686/03, 20/3/2009, § 29).
19. AİHM; Sözleşme'nin 6. maddesinin sözleşmeci devletlerin iç hukukunda geçen bir hak için belirli bir anlam öngörmediğini, bir hakkın var olup olmadığını karara bağlamada ilke olarak iç hukuka başvurulacağını, ulusal mahkemelerin bu konudaki değerlendirmelerinden farklı bir sonuca ulaşılması için de güçlü gerekçelere sahip olunması gerektiğini, yetkililerin belli bir başvuran tarafından talep edilen tedbirin kabul edilip edilmemesine karar vermede takdir hakkının kullanıp kullanmadığının dikkate alınabileceğini hatta bu durumun belirleyici olabileceğini, bununla birlikte salt bir kanun hükmünün lafzında bir takdir unsurunun bulunmasının bir hakkın varlığını tek başına hükümsüz kılmayacağını, benzer durumlarda iddia edilen hakkın yerel mahkemelerce tanınması veya yerel mahkemelerin başvuranın talebinin esasını incelemesi hususunun da gözönüne alınması gerektiğini belirtmiştir ( Boulois/Lüksemburg [BD], B. No: 37575/04, 3/4/2012, §§ 91-94).
V. İNCELEME VE GEREKÇE
20. Mahkemenin 24/6/2020 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
21. Başvurucu, hakkında soruşturma izni verilmesi ve inceleme raporu düzenlenmesinin kendisini yıpratmak ve yıldırmak, ayrıca çalışma hakkını engellemek amaçları ile yapıldığını belirtmekte; inceleme raporunun kendisi tarafından adli ve idari mercilere yapılan şikâyetler üzerine başlatılan soruşturmalarda delil olarak kullanmak amacıyla düzenlendiği, inceleme raporunun sonunda hakkında ceza verilmesine ilişkin teklif getirilmemiş olsa da raporda suç isnadı niteliğinde ifadelerin yer aldığından soruşturma onayının ve inceleme raporunun kesin nitelikte ve icrai niteliği haiz olduğu gerekçeleriyle de adil yargılanma, maddi ve manevi varlığının korunması ve çalışma haklarının ihlal edildiğini ileri sürmektedir.
B. Değerlendirme
22. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder (Tahir Canan, B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucunun iddialarının bir bütün olarak Anayasa'nın 36. maddesi kapsamında incelenmesi gerektiği değerlendirilmiştir.
23. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ve 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrasına göre Anayasa Mahkemesine yapılan bir bireysel başvurunun esasının incelenebilmesi için kamu gücü tarafından müdahale edildiği iddia edilen hakkın Anayasa'da güvence altına alınmış olmasının yanı sıra Sözleşme ve Türkiye'nin taraf olduğu ek protokollerinin kapsamına da girmesi gerekir. Bir başka ifadeyle Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanı dışında kalan bir hak ihlali iddiasını içeren başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi mümkün değildir ( Onurhan Solmaz, B. No: 2012/1049, 26/3/2013, § 18).
24. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında; herkesin yargı organlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme, bunun doğal sonucu olarak da iddiada bulunma, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır. 3/10/2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanun'un Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasına adil yargılanma ibaresinin eklenmesine ilişkin 14. maddesinin gerekçesinde "değişiklikle Türkiye Cumhuriyeti'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerce de güvence altına alınmış olan adil yargılama hakkı[nın] metne dahil" edildiği belirtilmiştir. Dolayısıyla Anayasa'nın 36. maddesine söz konusu ibarenin eklenmesinin amacının Sözleşme'de düzenlenen adil yargılanma hakkını anayasal güvence altına almak olduğu anlaşılmaktadır (Yaşar Çoban [GK], B. No: 2014/6673, 25/7/2017,§ 54). Bu itibarla Anayasa'da güvence altına alınan adil yargılanma hakkının kapsam ve içeriği belirlenirken Sözleşme'nin "Adil yargılanma hakkı" kenar başlıklı 6. maddesinin ve buna ilişkin AİHM içtihadının da gözönünde bulundurulması gerekir (Onurhan Solmaz, § 22).
25. Anayasa Mahkemesi; Sözleşme'nin adil yargılanma hakkını düzenleyen 6. maddesinde adil yargılanmaya ilişkin hak ve ilkelerin "medeni hak ve yükümlülükler ile ilgili uyuşmazlıkların" ve bir " suç isnadının" esasının karara bağlanması esnasında geçerli olduğunu belirterek hakkın kapsamının bu konularla sınırlandırıldığını, hak arama hürriyetinin ihlal edildiği gerekçesiyle bireysel başvuruda bulunabilmek için başvurucunun ya medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili bir uyuşmazlığın tarafı olması ya da başvurucuya yönelik bir suç isnadı hakkında karar verilmiş olması gerektiğini belirtmiştir ( Adnan Oktar, B. No: 2012/917, 16/4/2013, § 21).
26. Anayasa Mahkemesi, Sözleşme'nin 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının medeni hak ve yükümlülüklerin karara bağlanmasıyla ilgili bir yargılama usulünde uygulanabilmesi için öncelikle ortada bir uyuşmazlığın bulunması gerektiğini belirterek AİHM ile benzer ilkeleri benimsemiştir ( İsmail Taşpınar, B. No: 2013/3912, 6/2/2014, § 21).
27. Bireysel başvuruya konu olayda, idari işlemlerin iptali istemiyle açılan davanın ortada idari davaya konu olabilecek nitelikte bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle reddedildiği görülmektedir.
28. Somut olayda soruşturma onayı ve inceleme raporunun iptaline ilişkin davada bir uyuşmazlığın bulunup bulunmadığının ortaya konulması, Sözleşme'nin 6. maddesinin uygulanabilirliğinin tespiti bakımından önem arz etmektedir.
29. Bir idari işlemin icrailik niteliği taşıyıp taşımadığı yönündeki değerlendirmeden hareketle dava konusu edilip edilemeyeceğinin bu husustaki kanun hükmünü uygulayacak olan idari yargı mercii tarafından tespit edileceği açıktır ( Ali Diren , B. No: 2015/13108, 18/4/2018, §42).
30. 2577 sayılı Kanun hükümlerine göre icrailik niteliği taşımayan işlemler idari davaya konu edilememekte ve bu nitelikteki işlemlere karşı açılan davaların esas incelemesine geçilmeksizin usulden reddedilmesi öngörülmektedir. Yerleşik idari yargı içtihadında; ilgilisi üzerinde herhangi bir etki göstermeyen, bir başka ifadeyle hukuksal sonuç doğurmayan idari işlemlerin icrailik niteliği taşımadığı kabul edilmektedir. Bu itibarla söz konusu idari işlemlerin esasen herhangi bir uyuşmazlığa sebebiyet verme imkân ve kabiliyeti bulunmayan nitelikte işlemler olduğu söylenebilir ( Ali Diren , § 40).
31. Dava konusu edilmiş bir idari işlemin icrai olup olmadığını belirleme konusunda Anayasa Mahkemesinin bir görevi bulunmamaktadır. Bu görev derece mahkemelerine ait olup yerleşik yargı içtihadında hazırlık işlemi niteliğindeki işlemlerin icrai nitelik taşımadığı kabul edilmiştir. Bu durumda somut başvuruda iç hukukta en azından savunulabilir bir biçimde dava konusu edilebilir olduğu ileri sürülebilecek bir uyuşmazlığın bulunduğu sonucuna varılamadığından medeni hak ve yükümlülük kapsamında yer almayan ihlal iddialarının Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanı dışında kaldığı sonucuna varılmaktadır.
32. Açıklanan gerekçelerle başvurunun diğer kabul edilebilirlik koşulları yönünden incelenmeksizin konu bakımından yetkisizlik nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Adil yargılanma hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın konu bakımından yetkisizlik nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA 24/6/2020 tarihinde OYBİRLİĞİYLEkarar verildi.