TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
BATI MENDERES PAMUK ÇIRÇIR TARIM HAYVANCILIK SANAYİ TİCARET A.Ş. BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2021/33344)
Karar Tarihi: 19/11/2024
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Hasan Tahsin GÖKCAN
Üyeler : Recai AKYEL
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Selahaddin MENTEŞ
İrfan FİDAN
Raportör : Mehmet ALTUNDİŞ
Başvurucu : Batı Menderes Pamuk Çırçır Tarım Hayvancılık Sanayi
Ticaret A.Ş.
Vekili : Av. Akın ŞENOL
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, pamuk çırçır ve prese fabrikası işletilmek üzere verilen ikinci sınıf gayrisıhhi işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 23/8/2021 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyon, başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar vermiştir.
5. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir.
6. Yapılan inceleme neticesinde 2021/33344 numaralı bireysel başvuru dosyasının hukuki irtibat nedeniyle 2021/27607 numaralı başvuru ile birleştirilmesine ve incelemenin 2021/33344 numaralı dosya üzerinden yapılmasına karar verilmiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar özetle şöyledir:
8. Başvurucu şirkete Aydın ili Söke ilçesi Yenicami Mahallesi 511 ada 17 parsel sayılı taşınmaz üzerinde Aydın İl Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğünce (İdare) "tarımsal amaçlı depo" ruhsatı verilmiştir. Akabinde Söke Belediye Başkanlığı (Belediye) taşınmaz üzerinde başvurucuya pamuk çırçır ve prese fabrikasını işletmek üzere 30/7/2013 tarihli ikinci sınıf gayrisıhhi işyeri açma ve çalışma ruhsatı vermiştir.
9. İdare; Belediye'ye 30/6/2014 tarihinde tarım dışı kullanıma izin bulunmayan taşınmazda yer alan tesis için çırçır fabrikası ruhsatı verildiğinin tespit edildiği, tarımsal amaçlı depo kullanılmasına yönelik taahhütlere aykırı şekilde kurulan çırçır tesisine ait depo, idari bina ve kantarın kullanımının 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Kanunu'nun 21. maddesine göre durdurulması gerektiği ve üç ay içinde izin veriliş amacına uygun hâle getirmeleri için yazılı uyarı yapılacağını bildirmiştir.
10. Belediye 16/7/2014 tarihinde başvurucudan faaliyetin durdurulmasını ve işletmenin izin verilen amaca uygun hâle getirmesini talep etmiş, 19/8/2014 tarihinde ise tarımsal amaçlı depo inşaatlarının gerekli kurum görüşleri alınarak tamamlandığı ve çırçır fabrikası için ikinci sınıf gayrı sıhhi işletme ruhsatı alındığı ancak taşınmazın mutlak tarım arazisi olması sebebiyle 5403 sayılı Kanun kapsamında kamu yararı kararı ve Bakanlık onayı alınması gerektiği düşünüldüğünden İdare'den görüş talep etmiştir.
11. İdare 1/10/2014 tarihinde mevcutta tarımsal depo olarak izinli tesislerin çırçır fabrikasına dönüştürülmesi ve bu tesisler hakkında izinlendirme süreci başladığından süreç sonuçlanıncaya kadar üç aylık sürenin dondurulduğuna karar vermiştir.
12. İzinlendirme süreci kapsamında Aydın Valiliği İl Toprak Kurulu'nun 11/11/2014 tarih ve 66 sayılı kararı ve Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğü'nün 27/11/2014 tarih ve 8646 sayılı kararlarıyla çırçır fabrikasının kurulu bulunduğu alanın tarım dışı amaca tahsisine izin verilmiştir.
13. İdare 5/2/2015 tarihinde 5403 sayılı Kanun'un 13. maddesi gereğince taşınmazın çevresindeki tarım arazilerinin zarar görmemesi için gerekli tedbirleri de içeren toprak koruma projesine uyulması şartıyla ve 5403 sayılı Kanun'un 21. maddesi uygulanması koşuluyla taşınmaz üzerindeki mevcut tesisin çırçır fabrikasına dönüştürülmesini uygun bulmuştur.
A. Aydın Valiliği İl Toprak Kurulu'nun 11/11/2014 tarihli Tarım Dışı Amaçlı Arazi Kullanım Kararı ile Bu Kararı Onaylayan Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı'nın 27/11/2014 tarihli Kararlarına Karşı Açılan İptal Davası
14. Aydın Valiliği İl Toprak Kurulunun 11/11/2014 tarihinde kabul ettiği tarım dışı amaçlı arazi kullanım kararı ile bu kararı onaylayan Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının 27/11/2014 tarihli kararlarının Aydın ili Söke ilçesi Yenicami Mahallesinde bulunan 511 ada 17 parsel sayılı taşınmaz yönünden iptali için SS. S. Pamuk ve Yağlı Tohumlar Satış Kooperatifi (Kooperatif) tarafından Aydın 1. İdare Mahkemesinde (Mahkeme) dava açılmıştır.
15. Mahkeme 11/4/2017 tarihinde mahallinde keşif ve bilirkişi incelemesi yapılmasına karar vermiştir. Keşif sonrası hazırlanan 18/10/2017 tarihli bilirkişi raporunda taşınmazın 5403 sayılı Kanuna göre mutlak tarım arazisi niteliğinde olduğu, daha önceden yasal olarak izinleri alınarak yapılmış olan tarımsal depoların bulunduğu alanın 8.684 m'lik alana beton dökülerek genişletilmek suretiyle çırçır fabrikasına dönüştürülmesinin planlandığı ve 8.684 m'lik arazide mevcut tesis ve/veya beton kaplamaların 5403 sayılı Kanuna uygun olarak tesis edilmediği sonucuna varılmıştır. Rapora başvurucu ve İdare itiraz etmiştir. Başvurucu, Belediye'nin konuya ilişkin hazırladığı gerekçeli rapora vurgu yapmıştır. Başvurucu Söke'de faaliyet gösteren çırçır tesislerin mevcut durumlarının korunmasında kamu yararı bulunduğu, pamuğun işlenmek için uzun kilometreler taşınmasının mümkün olmadığı ve üretildiği yerde işlenmesi zorunlu olduğunu beyan etmiştir. İdare kamu yararının bulunduğunu ve bilirkişilerin mevcut tesisler yönünden herhangi bir alternatif alan önermediğini açıklamıştır.
16. Mahkeme 9/10/2018 tarihinde dava konusu işlemlerin iptaline karar vermiştir. Kararda mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde hazırlanan bilirkişi raporunda; taşınmazın sulu mutlak tarım arazisi niteliğinde olduğu, bu nedenle tarımsal amaçlı kullanım için ayrılmış alan olarak değerlendirilmesi gerektiği, arazide mevcut tesis ve/veya beton kaplamaların 5403 sayılı Kanun'a uygun olarak tesis edilmediği, 5403 sayılı Kanun'un 21. maddesine göre, tarım dışı arazi kullanımına izin alınmaksızın başlanılması nedeniyle işlem tesis edilmesi gerekirken dava konusu alanın tarım dışı kullanıma uygun olduğundan hareketle işlem yapıldığı, bu tür tesislerin Aydın, Muğla, Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planına göre Söke ilçesinde yer alan konut dışı kentsel çalışma alanı, küçük sanayi sitesi, sanayi alanı, organize sanayi bölgesi alanlarında yapılmasının ve çevreye vereceği toz, atık gibi zararlarının kontrol edilebilmesi için çırçır fabrikasının sanayi bölgesinde bulunmasının uygun olacağı, ayrıca bölgede tesisin kurulabileceği davaya konu araziye nazaran verimlilik açısından daha düşük değere sahip arazilerin mevcut olduğu belirtmiştir.
17. Başvurucu bu karara karşı istinaf kanun yoluna başvurmuştur. İzmir Bölge İdare Mahkemesi 7. İdari Dava Dairesi (Bölge İdare Mahkemesi) 28/3/2019 tarihinde istinaf başvurusunun reddine karar vermiştir.
18. Başvuru bu karara karşı temyize başvurmuştur. Danıştay Onuncu Dairesi 28/1/2020 tarihinde Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulmasına karar vermiştir. Daire bozma ilamında, alternatif alan bakımından uyuşmazlık incelendiğinde; dava konusu taşınmazla ilgili olarak hazırlanan 29/9/2014 tarihli etüt raporunda; taşınmazın etrafında daha az verimli arazi tespit edilemediği, hâlihazırda taşınmaz üzerinde tarımsal depoların bulunduğu ve alternatif alan olmadığı, Söke Organize Sanayi Bölgesi Müdürlüğü'nün 9/3/2011 tarihli yazısında çırçır tesisi için organize sanayi bölgesi içerisinde yer olmadığının belirtildiği, Mahkeme tarafından yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu hazırlanan 22/3/2018 tarihli ek bilirkişi raporunda, dava konusu yerin alternatifinin bulunmadığı tespitine yer verildiği, uyuşmazlığın kamu yararı yönünden incelenmesine gelince; davaya konu tesisin de içinde bulunduğu tesisler hakkında yapılan değerlendirmede söz konusu tarımsal depo izinli tesislerin çırçır tesislerine dönüştürülmesinde, kişiler ve toplum yararı birlikte gözetilerek insan, toplum ve çevre ilişkilerinde dengenin bozulmayacağı, ekonomik, ekolojik ve toplumsal kayıplar bakımından toplum aleyhine sonuçlar doğurmayacağı, tesis büyüklüğünün %10-15'ini çırçırlama faaliyetinin oluşturduğu, geri kalan kısımda pamuk depolandığı, pamuğun hasattan sonra bekletilmeden çırçırlanması gerektiğinden çırçır tesislerinin pamuk ekim alanlarına yakın olması gerektiği belirtilerek, dava konusu alanda çırçır fabrikası kurulmasında 5403 sayılı Kanun'a göre kamu yararı bulunduğu ifade edilmiştir.
19. Bozma kararı sonrasında Bölge İdare Mahkemesi 9/7/2020 tarihinde ilk kararında ısrar etmiştir. Israr kararına karşı temyiz kanun yoluna başvurulmuştur. Danıştay, İdari Dava Daireleri Kurulu 3/2/2021 tarihinde ısrar kararının onanmasına kesin olarak karar vermiştir.
B. Başvuru Konusu İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatının İptali Davası Süreci
20. Kooperatif, başvurucu adına düzenlenen 30/7/2013 tarihli ikinci sınıf gayrisıhhi işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali için Aydın 1. İdare Mahkemesinde (İdare Mahkemesi) iptal davası açılmıştır.
21. İdare Mahkemesi 28/11/2018 tarihli kararıyla işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline karar vermiştir. Kararda; çırçır fabrikasının yer aldığı arazinin, mutlak tarım arazisi niteliğinde olduğu, söz konusu taşınmazda tarımsal depolar ile idari binanın bulunduğu, tesislerin çırçır fabrikası olarak işletilmesine ilişkin ikinci sınıf gayrisıhhi işyeri açma ve çalışma ruhsatının 30/7/2013 tarihinde düzenlenmiş bulunmasına karşın, taşınmazın 27/11/2014 tarihli kararla tarım dışı amaca tahsis edildiği, dolayısıyla işyeri açma ve çalışma ruhsatının taşınmazın bulunduğu alanın tarım dışı amaca tahsis edilmesinden önce düzenlenmiş olduğu, çırçır fabrikasının kurulu bulunduğu alanın tarım dışı amaca tahsisine izin verilmesine ilişkin kararların İdare Mahkemesinin 9/10/2018 tarihli kararıyla iptal edildiği ve usulüne uygun biçimde tarım dışı amaca tahsis edilmiş bulunmayan taşınmazda çırçır fabrikası işletilmesine ilişkin işyeri açma ve çalışma ruhsatında hukuka uygunluk bulunmadığı açıklanmıştır.
22. Başvurucu bu karara karşı istinaf kanun yoluna başvurmuştur. Bölge İdare Mahkemesi 29/3/2019 tarihinde istinaf başvurusunun reddine karar vermiştir.
23. Başvurucu bu karara karşı temyize başvurmuştur. Daire 12/5/2020 tarihinde Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulmasına karar vermiştir. Daire bozma kararında; organize sanayi bölgelerinde çırçır fabrikası kurulmasına olanak bulunmadığı, dolayısıyla dava konusu çırçır fabrikası için bölgede alternatif alan bulunmadığı, taşınmaz üzerinde hâlihazırda inşa edilmiş olan tesis bulunması, kurulu tesislerin zaten tarım arazisini işgal etmiş olması, söz konusu fabrikanın, pamuk bitkisinin hasat zamanından sonra yalnızca üç ay dönemsel olarak çalıştığı hususu da dikkate alındığında, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığını belirtilmiştir. Ayrıca bozma kararında çırçır fabrikasının kurulu bulunduğu alanın tarım dışı amaca tahsisine izin verilmesi kararın iptaline ilişkin istinaf başvurusunun reddine dair Bölge İdare Mahkemesi kararının 28/1/2020 tarihli kararla bozulduğu belirtilmiştir.
24. Bozma kararı sonrasında Bölge İdare Mahkemesi 7/10/2020 tarihinde ilk kararında ısrar etmiştir. Israr kararına karşı temyiz kanun yoluna başvurulmuştur. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 5/4/2021 tarihinde ısrar kararının onanmasına kesin olarak karar vermiştir.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
25. 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları" kenar başlıklı 15. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"...
l) Gayrisıhhî müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerini ruhsatlandırmak ve denetlemek.
..."
26. 14/6/1989 tarihli ve 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 3. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
" İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatını vermeye aşağıdaki merciler yetkilidir:
...
b) Belediye hudutları ile mücavir alan içinde kalan tüm işyerleri ve işletmelere belediyeler,
27. 3572 sayılı Kanun'un 4. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
" 3 üncü maddede belirtilen merciler, iznin verilmesi için yapılacak beyan ve incelemelerde aşağıda öngörülen genel kriterlere göre düzenlenecek yönetmeliği esas alırlar.
a) İnsan sağlığına zarar vermemek,
b) Çevre kirliliğine yol açmamak,
c) Yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemelere aykırı davranmamak."
28. 5403 sayılı Kanun'un " Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı " kenar başlıklı 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
" Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla;
...
Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri dışında kalan tarım arazileri; toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebilir.
Tarımsal amaçlı yapılar için, projesine uyulması şartıyla ihtiyaç duyulan miktarda her sınıf ve özellikteki tarım arazisi valilik izni ile kullanılır.
...
...
Bu madde kapsamında valiliklerce verilen kararlara yapılan itirazlar, Bakanlık tarafından değerlendirilerek karara bağlanır.
Tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı kullanımına dair uygulamaların usûl ve esasları yönetmelikle düzenlenir."
B. Uluslararası Hukuk
29. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne (Sözleşme) ek 1 No.lu Protokol'ün "Mülkiyetin korunması" kenar başlıklı 1. maddesi şöyledir:
"Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir.
Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez."
30. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihatlarında, mülkiyet hakkının kapsamı konusunda mevzuat hükümlerinden ve mahkemelerinin bunlara ilişkin yorumundan bağımsız olarak özerk bir yorum esas alınmaktadır ( Depalle/Fransa [BD], B. No: 34044/02, 29/3/2010, § 62; Anheuser-Busch Inc./Portekiz [BD], B. No: 73049/01, 11/1/2007, § 63; Öneryıldız/Türkiye [BD], B. No: 48939/99, 30/11/2004, § 124; Broniowski/Polonya [BD], B. No: 31443/96, 22/6/2004, § 129).
31. Bir işin yürütülmesi için verilen işyeri açma ve çalışma ruhsatları , Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkının konusunu oluşturur. AİHM'e göre, verilen ruhsat ve izinlerin sona erdirilmesi, ilgili şirketin veya işyerlerinin ticari itibarına ve değerine olumsuz etkide bulunduğundan olup mülkiyet hakkına müdahale niteliğindedir. Bununla birlikte AİHM; ruhsat veya izinlerin sona erdirilmesini, Sözleşme'ye ek 1 No.lu Protokol'ün 1. maddesinin birinci paragrafının ikinci cümlesi anlamında mülkiyetten yoksun bırakma kapsamında değil anılan maddenin ikinci paragrafı anlamında mülkiyetin kontrolü kapsamında bir müdahale olarak incelemektedir ( Tre Traktörer Aktiebolag/İsveç , B. No: 10873/84, 7/7/1989, §§ 53, 55; Rosenzweig And Bonded Warehouses Ltd./Polonya , B. No: 51728/99, 28/7/2005, § 49; Capital Bank AD/Bulgaristan , B. No: 49429/99, 24/11/2005, §§ 130, 131; Bimer S.A./Moldova , B. No: 15084/03, 10/7/2007, §§ 49-51; Megadat.com SRL/Moldova , B. No: 21151/04, 8/4/2008, §§ 62, 63, 65).
V. İNCELEME VE GEREKÇE
32. Mahkemenin 19/11/2024 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü
33. Başvurucu 2012 yılından beri yetkili kurum ve kuruluşlardan gerekli izinler alınarak pamuk çırçır ve prese fabrikası işletilmek üzere işyeri açma ve çalıştırma ruhsatı aldığını, aynı tarım arazisi üzerinde birden fazla çırçır fabrikasının bulunduğunu, ruhsatlandırma sürecinde idarenin usulüne uygun kararlar aldığı, kendilerinin gerçek dışı beyanı ya da hilesinin bulunmadığını belirtmiştir. Başvurucu; uzun yıllar ticaret yaptığı ve müşteri çevresi edindiğini, ruhsat iptali sonrasında ticari faaliyette bulunma imkânlarının ortadan kaldırıldığını ve mülkiyet hakkının ihlal edildiğini belirtmiştir.
34. Bakanlık görüşünde çırçır fabrikasının kurulu bulunduğu alanın tarım dışı amaca tahsisine izin verilmesine ilişkin işlem ile işyeri açma ve çalıştırma ruhsatının iptaline karar verildiğini belirtilmiştir. Bakanlığa göre başvurucu tarafından kendi durumuna uyan aksi yönde verilmiş ve süreklilik kazanmış herhangi bir yargı içtihadı bulunmamaktadır. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı önceki beyanlarını yenilemiştir.
B. Değerlendirme
35. Anayasa’nın "Mülkiyet hakkı" kenar başlıklı 35. maddesi şöyledir:
“ Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.”
36. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucular tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder. Başvurucu şirket; mülkiyet hakkı dışında adil yargılanma hakkı, eşitlik ilkelerinin ihlal edildiğini ileri sürmektedir. Ancak somut olayda başvurucu şirketin asıl şikâyetinin işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline yönelik olduğu anlaşıldığından, başvurucu şirketin bütün şikâyetleri mülkiyet hakkının ihlali iddiası kapsamında incelenmiştir.
1. Kabul Edilebilirlik Yönünden
37. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir nedeni de bulunmadığı anlaşılan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
2. Esas Yönünden
a. Mülkün Varlığı
i. Genel İlkeler
38. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğinden şikâyet eden bir kimse, önce böyle bir hakkının var olduğunu kanıtlamak zorundadır ( Mustafa Ateşoğlu ve diğerleri , B. No: 2013/1178, 5/11/2015, §§ 49-54). Bu nedenle öncelikle başvurucunun Anayasa'nın 35. maddesi uyarınca korunmayı gerektiren mülkiyete ilişkin bir menfaatinin olup olmadığı noktasındaki hukuki durumunun değerlendirilmesi gerekir ( Cemile Ünlü , B. No: 2013/382, 16/4/2013, § 26; İhsan Vurucuoğlu , B. No: 2013/539, 16/5/2013, § 31).
39. Anayasa'nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM, E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20). Bu bağlamda mülk olarak değerlendirilmesi gerektiğinde kuşku bulunmayan menkul ve gayrimenkul mallar ile bunların üzerinde tesis edilen sınırlı ayni haklar ve fikrî hakların yanı sıra icrası kabil olan her türlü alacak da mülkiyet hakkının kapsamına dâhildir ( Mahmut Duran ve diğerleri , B. No: 2014/11441, 1/2/2017, § 60).
40. Mülkiyet hakkı, özel hukukta veya idari yargıda kabul edilen mülkiyet hakkı kavramlarından farklı bir anlam ve kapsama sahip olup bu alanlarda kabul edilen mülkiyet hakkı, yasal düzenlemeler ile yargı içtihatlarından bağımsız olarak özerk bir yorum ile ele alınmalıdır ( Hüseyin Remzi Polge , B. No: 2013/2166, 25/6/2015, § 31; Mustafa Ateşoğlu ve diğerleri , § 51).
ii. İlkelerin Olaya Uygulanması
41. Başvurucunun pamuk çırçır fabrikasının kurulu bulunduğu arazinin tarım dışı amaca tahsisine izin verilmesine ilişkin karar ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilmiştir.
42. Somut olayda başvurucu şirket adına pamuk çırçır ve prese fabrikası işletilmek üzere verilen ikinci sınıf gayrisıhhi işyeri açma ve çalışma ruhsatının işletme sahibi yönünden ekonomik bir değer ifade ettiği açıktır. Başvurucu şirket, kendisine verilen işyeri açma ve çalışma ruhsatı kapsamında bir yıldan fazla bir süre ticari faaliyette bulunmuştur. Bu durumda müşteri çevresi ve ticari itibar sağladığı açık olan işyeri açma ve çalışma ruhsatının, başvurucu şirket yönünden ekonomik bir değerinin olduğu ve bu ekonomik değerin mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmesi gerektiği hususunda tereddüt bulunmamaktadır ( bkz. Ak Demirtaş Madencilik Nakliyat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. , B. No: 2014/1989, 15/6/2016, § 35).
b. Müdahalenin Varlığı ve Türü
43. Anayasa’nın 35. maddesinde bir temel hak olarak güvence altına alınmış olan mülkiyet hakkı kişiye -başkasının hakkına zarar vermemek ve kanunların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla- sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma ve üzerinde tasarruf etme, onun ürünlerinden yararlanma imkânı verir ( Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 32). Dolayısıyla malikin mülkünü kullanma, mülkün semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden herhangi birinin sınırlanması mülkiyet hakkına müdahale teşkil eder ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , B. No: 2014/1546, 2/2/2017, § 53).
44. Anayasa’nın 35. maddesi ile mülkiyet hakkına temas eden diğer hükümleri birlikte değerlendirildiğinde Anayasa'nın mülkiyet hakkına müdahaleyle ilgili üç kural ihtiva ettiği görülmektedir. Buna göre Anayasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkına yer verilmiş; ikinci fıkrasında da mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin çerçevesi belirlenmiştir. Maddenin ikinci fıkrasında, genel olarak mülkiyet hakkının hangi koşullarda sınırlanabileceği belirlenerek aynı zamanda mülkten yoksun bırakmanın şartlarının genel çerçevesi de çizilmiştir. Maddenin son fıkrasında ise mülkiyet hakkının kullanımının toplum yararına aykırı olamayacağı kurala bağlanmak suretiyle devletin mülkiyetin kullanımını kontrol etmesine ve düzenlemesine imkân sağlanmıştır. Anayasa'nın diğer bazı maddelerinde de devlet tarafından mülkiyetin kontrolüne imkân tanıyan özel hükümlere yer verilmiştir. Ayrıca belirtmek gerekir ki mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin düzenlenmesi, mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleridir ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , §§ 55-58).
45. Başvurucunun mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilen pamuk çırçır ve prese fabrikası işletilmek üzere verilen ikinci sınıf gayrisıhhi işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesinin -ticari itibarı ve faaliyeti ile bu kapsamda müşteri çevresi ve gelirleri üzerinde gerçekleşebilecek olumsuz etkileri gözetildiğinde- mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiği açıktır.
46. AİHM'e göre verilen ruhsat ve izinlerin sona erdirilmesi, ilgili şirketin veya işyerlerinin ticari itibarına ve değerine olumsuz etkide bulunmakta olup mülkiyet hakkına müdahale niteliğindedir. Bununla birlikte AİHM; ruhsat veya izinlerin sona erdirilmesini, Sözleşme'ye ek 1 No.lu Protokol'ün 1. maddesinin birinci paragrafının ikinci cümlesi anlamında mülkiyetten yoksun bırakma kapsamında değil anılan maddenin ikinci paragrafı anlamında mülkiyetin kontrolü kapsamında bir müdahale olarak incelemektedir ( Tre Traktörer Aktiebolag/İsveç , B. No: 10873/84, 7/7/1989, §§ 53, 55; Rosenzweig And Bonded Warehouses Ltd./Polonya , B. No: 51728/99, 28/7/2005, § 49).
47. Başvuru konusu olayda pamuk çırçır ve prese fabrikası işletilmek üzere ikinci sınıf gayrisıhhi işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesi ve denetimler sonucunda ruhsatların Mahkeme kararıyla iptalinin kamu makamlarının kontrol ve düzenleme yetkisi kapsamında olduğu açıktır. Bu sebeple başvurunun mülkiyetin kullanımını düzenleme ve kontrole ilişkin üçüncü kural çerçevesinde incelenmesi gerekir.
c. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı
48. Anayasa'nın 13. maddesi şöyledir:
"Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz."
49. Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa'nın 13. maddesinin de gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , § 62).
i. Kanunilik
50. Mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerde ilk incelenmesi gereken ölçüt kanuna dayalı olma ölçütüdür. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit edildiğinde diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının ihlal edildiği sonucuna varılacaktır. Müdahalenin kanuna dayalı olması, iç hukukta müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir kuralların bulunmasını gerektirmektedir ( Türkiye İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44; Ford Motor Company , B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49; Necmiye Çiftçi ve diğerleri , B. No: 2013/1301, 30/12/2014, § 55).
51. Somut olayda 3572 sayılı Kanun'un 4. maddesi ve 5403 sayılı Kanun'un 13. maddesi dikkate alındığında mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kanuna dayalı olduğu açıktır.
ii. Meşru Amaç
52. Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkı ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilmektedir. Kamu yararı kavramı, mülkiyet hakkının kamu yararının gerektirdiği durumlarda sınırlandırılmasına imkân vermekte ve bir sınırlandırma amacı olmasının yanı sıra mülkiyet hakkının kamu yararı amacı dışında sınırlanamayacağını öngörerek ve bu anlamda bir sınırlama sınırı oluşturarak mülkiyet hakkını etkin bir şekilde korumaktadır. Kamu yararı kavramı, devlet organlarının takdir yetkisini de beraberinde getiren bir kavram olup objektif bir tanıma elverişli olmayan bu ölçütün her somut olay temelinde ayrıca değerlendirilmesi gerekir (benzer yöndeki karar için bkz. Nusrat Külah , B. No: 2013/6151, 21/4/2016, §§ 53, 56; Yunis Ağlar , B. No: 2013/1239, 20/3/2014, §§ 28, 29).
53. Tarımsal arazilerin korunması ve geliştirme sürecinde amaç dışı ve yanlış kullanımların önlenmesi, bu arazileri korumayı sağlayacak yöntemlerin oluşturulması amacıyla denetim ve kontrol işlemleri yürütülmesi bu kapsamda bazı yükümlülükler öngörülerek bu yükümlülüklere uyulmamasının yaptırıma tabi tutulmasında kamu yararı bulunduğu açıktır. Ayrıca bu yaptırımların kanuna aykırı benzeri fiillerin tekrar işlenmesinin önüne geçilmesi bağlamında caydırıcı bir yönü de bulunmaktadır. Bu sebeplerle işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali şeklinde tezahür eden müdahalenin kamu yararına dayalı meşru bir amacının olduğu kuşkusuzdur.
iii. Ölçülülük
(1) Genel İlkeler
54. Son olarak kamu makamlarınca başvurucu şirketin mülkiyet hakkına yapılan müdahaleyle gerçekleştirilmek istenen amaç ile bu amacı gerçekleştirmek için kullanılan araç arasında makul bir ölçülülük ilişkisinin olup olmadığı değerlendirilmelidir.
55. Ölçülülük ilkesi elverişlilik , gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2014/176, K.2015/53, 27/5/2015; E.2016/13, K.2016/127, 22/6/2016, § 18; Mehmet Akdoğan ve diğerleri , § 38).
56. Buna göre mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasının yanında gerekli olması da gerekir. Gereklilik yukarıda da belirtildiği üzere hakka müdahale teşkil eden birden fazla araç arasından hakkı en az zedeleyen aracın seçilmesini ifade etmektedir. Hak ve özgürlüğü sınırlayan tedbirlerden hangisi diğerlerine nazaran hakkın norm alanına daha az müdahale edilmesi sonucunu doğuruyorsa o tedbir tercih edilmelidir. Bununla birlikte hakka müdahale oluşturacak aracın seçiminde kamu otoritelerinin belli ölçüde takdir payının bulunduğu da kabul edilmelidir. Zira yetkili kamu makamları, öngörülen amaca ulaşılması bakımından hangi aracın etkili ve verimli sonuçlar doğuracağına ilişkin olarak isabetli karar verme noktasında daha iyi bir konumdadır. Özellikle alternatif aracın bulunmadığı veya mevcut alternatiflerin öngörülen meşru amaca ulaşılması bakımından etkili olmadığı ya da daha az etkili olduğu durumlarda kamu makamlarının araç seçimi hususundaki tercih yetkisinin gereklilik kriterini sağlamadığının söylenebilmesi için çok güçlü nedenlerin bulunması gerekir ( D.C., B. No: 2018/13863, 16/6/2021, § 48).
57. Öte yandan mülkiyet hakkına yönelik müdahaleler orantılı olmalıdır. Orantılılık, sınırlamayla ulaşılmak istenen amaç ile başvurulan sınırlama tedbiri arasında aşırı bir dengesizlik bulunmamasına işaret etmektedir. Diğer bir ifadeyle orantılılık, amaç ile araç arasında adil bir denge kurulmasını gerektirmektedir. Buna göre mülkiyet hakkına getirilen sınırlamayla ulaşılmak istenen meşru amaç ve başvurucunun mülkiyet hakkından yararlanmasındaki bireysel yarar arasında makul bir orantı kurulmalıdır( D.C. , § 49).
58. Usule ilişkin güvencelerin varlığı orantılılık değerlendirmesinde önemli bir rol oynayabilir. Bu bakımdan kişinin hukuka aykırılık iddialarının bir mahkeme tarafından etkili bir biçimde incelenmesi müdahalenin orantılılığı bakımından ehemmiyet arz etmektedir ( D.C., § 52). Anayasa'nın 35. maddesi usule ilişkin açık bir güvenceden söz etmemektedir. Bununla birlikte mülkiyet hakkının gerçek anlamda korunabilmesi bakımından bu madde, Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında da ifade edildiği üzere mülk sahibine müdahalenin kanun dışı veya keyfî ya da makul olmayan şekilde uygulandığına ilişkin savunma ve itirazlarını sorumlu makamlar önünde etkin bir biçimde ortaya koyabilme imkânının tanınması güvencesini kapsamaktadır. Bu değerlendirme ise uygulanan sürecin bütününe bakılarak yapılmalıdır ( Züliye Öztürk, B. No: 2014/1734, 14/9/2017, § 36 ; Bekir Yazıcı [GK], B. No: 2013/3044, 17/12/2015, § 71) .
59. Mülkiyet hakkının usule ilişkin güvenceleri hem özel kişiler arasındaki mülkiyet uyuşmazlıklarında hem de taraflardan birinin kamu gücü olduğu durumlarda geçerlidir. Bu bağlamda mülkiyet hakkının korunmasının söz konusu olduğu durumlarda usule ilişkin güvencelerin somut olayda yerine getirildiğinden söz edilebilmesi için derece mahkemelerinin kararlarında konu ile ilgili ve yeterli gerekçe bulunmalıdır. Ayrıca belirtmek gerekir ki bu zorunluluk davacının bütün iddialarına cevap verilmesi anlamına gelmemekle birlikte mülkiyet hakkını ilgilendiren davanın sonucuna etkili esasa ilişkin temel iddia ve itirazlar yargılama makamlarınca özenli bir şekilde değerlendirilerek karşılanmalıdır ( Kamil Darbaz ve Gmo Yapı Grup End. San. Tic. Ltd. Şti., B. No: 2015/12563, 24/5/2018, § 53) . Tarafların muhakeme sırasında ileri sürdükleri iddialarının kurallara uygun biçimde incelenip incelenmediğini bilmeleri, demokratik bir toplumda kendi adlarına verilen yargı kararlarının sebeplerini toplumun öğrenmesinin sağlanması için de gereklidir ( Sencer Başat ve diğerleri [GK], B. No: 2013/7800, 18/6/2014, §§ 31, 34).
(2) İlkelerin Olaya Uygulanması
60. Tarımsal arazilerin korunması ve geliştirilmesi sürecinde amaç dışı ve yanlış kullanımların önlenmesi, bu arazileri korumayı sağlayacak yöntemlerin oluşturulması amacıyla denetim ve kontrol işlemleri yürütülmesi noktasında hangi tedbirlerin gerekli olduğunun değerlendirilmesi öncelikli olarak ilgili kamu makamlarının yetkisindedir. Bu alanda ne gibi tedbirlerin alınması gerektiği hakkında sorumlu ve yetkili otoriteler daha isabetli karar verebilecek konumdadır. Bu nedenle hangi tedbirin uygulanacağının belirlenmesi hususunda idarelerin belli ölçüde takdir yetkisi bulunmaktadır.
61. Somut olayda mutlak tarım arazisi olduğu Mahkeme tarafından tespit edilen taşınmazda 5403 sayılı Kanun'a aykırı şekilde çırçır fabrikası inşa edildiği belirlenmiştir. Mahkeme, mutlak tarım arazilerinde yapılaşma kurallarına uymadığı tespit edilen çırçır fabrikasına ilişkin işyeri açma ve çalışma ruhsatını iptal etmiştir. Tarımsal arazilerin amaç dışı ve yanlış kullanımlarının önlenmesi bakımından bu müdahalenin kamu yararını gerçekleştirmeye elverişli olduğunda şüphe bulunmamaktadır. Yine mutlak tarım arazilerinin mevcut niteliğinin korunması amacıyla çırçır fabrikası ve tesisleri için verilen işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesinin gerekli olmadığı da söylenemez. Somut olayın koşulları altında müdahalenin gerekliliği hususunda kamu makamlarınca yapılan değerlendirmenin aksine bir sonuca ulaşmayı gerektirecek bir neden bulunmamaktadır.
62. Orantılılık yönünden yapılacak değerlendirmede ise öncelikle başvurucuya gerek tarım dışı amaçlı arazi kullanım kararının gerekse işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline yönelik yargısal süreçte iddia ve savunmalarını etkin bir biçimde ortaya koyabilme olanağının tanınıp tanınmadığı değerlendirilmelidir. Somut olayda başvurucunun, işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline yönelik yargısal süreçte bilgi ve deliller ile iddia ve savunmalarını yargı mercilerine sunma fırsatı elde ettiği anlaşılmaktadır (§ 22).
63. Başvurucu, Belediye tarafından kendisine işyeri açma ve çalışma ruhsatı verildiği ve bir yıl süreyle çalışmasına müsaade edildiği halde sonradan ruhsatın Mahkeme kararıyla iptal edildiğini belirtmiştir. Başvurucuya göre ruhsatın iptal edilmesinde kendisinin kusuru bulunmamaktadır. Anayasa Mahkemesi öncelikle başvurucunun ilk süreçte "tarımsal amaçlı depo" ruhsatına sahip olduğunu, sonradan bu yerin çırçır fabrikasına dönüştürülmeye çalışıldığını gözlemlemektedir. Başvurucunun " tarımsal amaçlı depo" izni sonrasında arazidemevcut tesis ve/veya beton kaplamaların 5403 sayılı Kanun'a uygun olarak tesis edilmediği anlaşılmaktadır. Buna göre 5403 sayılı Kanun'a uygun olmayan bu eylemlerin sonuçları başvurucu yönünden öngörebilir durumdadır.
64. Başvurucunun ayrıca Mahkeme kararının yeterli gerekçe içermediğinden yakındığı görülmektedir. Başvurucuya göre Mahkeme karar gerekçesinde Belediye'nin konuya ilişkin raporlarını dikkate almamıştır. Mahkeme kararları incelendiğinde, uyuşmazlığın çözümü için Aydın Adnan Menderes Üniversitesi Ziraat Fakültesi'nden bilirkişi raporu istendiği, tarafların rapora yönelik itirazlarını ileri sürme fırsatı bulduğu ve Mahkemece rapora yönelik değerlendirmeler yapıldığı görülmektedir. Mahkeme ruhsat iptaline yönelik gerekçeli kararında bilirkişi raporuna yönelik tespit ve değerlendirmelere yer vermiş; tarım dışı amaçlı arazi kullanım kararının Mahkeme kararıyla iptal edildiğine vurgu yaparak anılan işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline karar vermiştir(§ 15). Bu durumda Mahkeme kararında konu ile ilgili ve yeterli gerekçenin ortaya konulduğu görülmektedir.
65. Müdahalenin sebep olduğu sonuçlar bakımından başvurucu Belediye'nin verdiği işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali nedeniyle şirketin kapandığını ve maddi zarara uğradığını belirtmiştir. Öncelikle başvurucunun Belediye'nin verdiği ruhsat nedeniyle yaptığı harcamalar yönünden uğradığı zararlarının tazminine yönelik dava açıp açmadığı hususunda bireysel başvuru formunda herhangi bir açıklama yapmadığı görülmektedir. Bu sebeple anılan durum yönünden ayrıca bir değerlendirme yapılmamıştır.
66. Sonuç olarak mutlak tarım arazilerinin korunması, amaç dışı ve yanlış kullanımların önlenmesinin önem arz ettiği kuşkusuzdur. Bunun yanında devletintoprağın korunması, geliştirilmesi, tarımsal arazilerin çevre öncelikli sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak planlı kullanımını sağlayacak usul ve esasları belirlenme noktasında geniş bir takdir yetkisinin olduğu da dikkate alınmalıdır.
67. Bu durumda mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin -takip ettiği kamu yararı amacı ile karşılaştırıldığında- başvurucuya şahsi olarak aşırı ve olağan dışı bir külfet yüklemediği değerlendirilmiştir. Dolayısıyla başvurucunun mülkiyet hakkı ile kamu yararı arasında olması gereken adil dengenin bozulmadığı ve müdahalenin ölçülü olduğu sonucuna varılmıştır.
68. Açıklanan gerekçelerle Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Başvuruların BİRLEŞTİRİLMESİNE,
B. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
C. Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE,
D. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,
E. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 19/11/2024 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.