TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
CEM TAYFUN BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2016/99)
Karar Tarihi: 17/4/2019
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Engin
  YILDIRIM
Üyeler : Recep
  KÖMÜRCÜ
Celal Mümtaz
  AKINCI
Rıdvan GÜLEÇ
Recai AKYEL
Raportör : Heysem KOCAÇİNAR
Başvurucu : Cem TAYFUN
Vekili : Av. Levent
  ÖZÇELİK
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, emekli aylığına ek kadrosuzluk tazminatının iki yıl
ödenmesinin ardından ödeme işleminin sehven yapıldığı gerekçesiyle kesilmesi ve
ödenen bu meblağın iadesinin istenmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal
edildiği iddialarına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 5/1/2016 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön
incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm
tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
5. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili
olaylar özetle şöyledir:
6. Başvurucu; Gülhane Askerî Tıp Fakültesi (GATA) Radyoloji Ana
Bilim başkanı olarak tuğamiral rütbesiyle görev yapmakta iken 17/4/2012
tarihinde, rütbede bekleme süresini doldurmadan kendi isteğiyle emekliye
ayrılmıştır. Kendi isteğiyle emekliye ayrılan başvurucuya 44 yıl 8 ay 16 günlük
çalışma süresi esas alınarak 1. derece 4. kademe üzerinden kadrosuzluk
tazminatı uygulanmak suretiyle aylık bağlanmıştır.
7. Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı (SGK) 21/3/2014 tarihli
işlemle, bulunduğu rütbede dört yıl bekleme süresini doldurmadan kendi
isteğiyle emekliye ayrılan başvurucuya kadrosuzluk nedeniyle ödeme
yapılmayacağına ve yapılan toplam 12.833,46 TL ödemenin borç olarak
kaydedilmesine karar vermiştir. Kaydedilen borç başvurucunun emekli aylığından
yapılan kesintilerle taksitler hâlinde tahsil edilmiştir.
8. Başvurucu 29/4/2014 tarihli dilekçesiyle SGK'nın 21/3/2014 tarihli işleminin iptali talebiyle dava açmıştır.
9. Ankara 3. İdare Mahkemesi (Mahkeme) 27/172015 tarihinde
davanın reddine karar vermiştir. Mahkemenin anılan kararında, 27/7/1967 tarihli
ve 626 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu'nda bulunduğu rütbede
bekleme süresini doldurmadan kendi isteğiyle emekliye ayrılan general ve
amirallerin kadrosuzluk tazminatından yararlandırılacaklarına dair bir
düzenleme bulunmadığına işaret edilmiştir.
10. Hüküm, başvurucu tarafından temyiz edilmiştir. Danıştay Onbirinci Dairesi 11/9/2015 tarihli kararla ilk derece
mahkemesi kararını onamıştır.
11. Nihai karar 14/12/2015 tarihinde tebliğ edilmiş, başvurucu
5/1/2016 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Kanun Hükümleri
12. 926 sayılı Kanun'un " Genaral ve amiral miktarları " kenar başlıklı
49. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
f) (Değişik: 9/8/ 1993 - KHK - 499/9 md. ) Bekleme süreleri sonunda terfi
ettirilemeyen general ve amiraller emekliye sevk edilirler.
Bunlardan:
I – Bekleme ve görev süresi sonunuda emekliye sevk edilen veya bu süreler içerisinde
kendi isteği üzerine emekliye ayrılan orgeneral-oramiraller,
II – Bekleme süresi sonunda, kadrosuzluk
sebebiyle terfi ettirilemeyerek emekliye sevk edilen general ve amiraller,
III – Bu maddenin (d) bendi gereğince aynı
rütbede hizmete devam ettirilerek kadrosuzluk nedeniyle, bir üst rütbeye terfi
ettirilmeyip emekliye sevk edilen general ve amiraller,
IV – 47 nci maddenin (f) bendine göre korgeneral- koramiralliğe yükselemeyen ve bekleme süresi sonunda emekliye sevk edilen
tümgeneral-tümamiraller,
V – Yaş haddinden emekliye ayrılan
general-amiral ve albaylar ile,
VI – Kadrosuzluk nedeniyle yaş haddinden önce
emekliye sevk edilen albay, yarbay, binbaşı ve yüzbaşılara,
emekliye sevk edildikleri tarihi takip eden aybaşından itibaren, orgeneral
aylığının (ek gösterge dahil); yüzbaşılara % 30'u, binbaşılara % 50'si,
yarbaylara % 55'i, albaylara % 70'i, tuğgeneral-tuğamirallere %75'i,
tümgeneral-tümamirallere %80'i, korgeneral-koramirallere % 90'ı,
orgeneral-oramirallere % 100'ü oranında kadrosuzluk tazminatı rütbelerinin ve
makamının yaş haddinden az olmamak üzere 65 yaşına kadar olan sürede Emekli
Sandığınca ödenir. Ancak bu suretle verilecek emekli aylığı ve kadrosuzluk
tazminatının toplamı, Silahlı Kuvvetlerde görevli aynı rütbedeki bütün
emsalinden en az istihkak, tazminat ve aylık alanın eline geçenden fazla
olamaz.”
13.926 sayılı Kanun'un geçici
30. maddesi şöyledir:
“Bu
Kanunun ek 5 inci maddesi kapsamında kadrosuzluk tazminatı almaya hak kazanmış
olanlar hariç olmak üzere, 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı
Kanunu hükümlerine göre emeklilik hakkını elde etmiş olan kıdemli albaylardan
kendi isteği ile emekli olanlara da yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar, 49
uncu maddenin (f) bendi esaslarına göre kadrosuzluk tazminatı ödenir.''
14. 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel
Sağlık Sigortası Kanunu'nun 96. maddesinin ilgili kısımları şöyledir:
“Kurumca
işverenlere, sigortalılara, isteğe bağlı sigortalılara gelir veya aylık almakta
olanlara ve bunların hak sahiplerine, genel sağlık sigortalılarına ve bunların
bakmakla yükümlü olduğu kişilere, fazla veya yersiz olarak yapıldığı tespit
edilen bu Kanun kapsamındaki her türlü ödemeler;
...
b) Kurumun hatalı işlemlerinden
kaynaklanmışsa, hatalı işlemin tespit tarihinden geriye doğru en fazla beş
yıllık sürede yapılan ödemeler toplamı, ilgiliye tebliğ edildiği tarihten
itibaren yirmidört ay içinde yapılacak ödemelerde
faizsiz, yirmidört aylık sürenin dolduğu tarihten
sonra yapılacak ödemelerde ise bu süre sonundan,( 1)
itibaren hesaplanacak olan kanunî faizi ile birlikte, ilgililerin Kurumdan
alacağı varsa bu alacaklarından mahsup edilir, alacakları yoksa genel hükümlere
göre geri alınır.
...
Yersiz ödemenin gelir ve aylıklardan
kesilmesinde, kesintinin başlayacağı ödeme dönemi başı itibarıyla kanunî faizi
ile birlikte hesaplanan borç tutarı, gelir ve aylıktan % 25 oranında kesilmek suretiyle uygulanır.''
B. Uluslararası Hukuk
15. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesi'ne (Sözleşme) ek 1 No.lu Protokol'ün 1. maddesinin kural olarak
mülkiyeti edinme hakkını içermediğini kabul etmektedir ( Stec ve diğerleri/Birleşik Krallık [BD], B. No:
65731/01-65900/01, 12/4/2006, § 53). Bununla birlikte AİHM, modern demokratik
devletlerde birçok bireyin yaşamlarını sürdürebilmek için hayatlarının tamamı
ya da bir bölümünde sosyal güvenlik ve sosyal yardım ödemelerine bağımlı
olduklarını belirtmektedir. AİHM bu sebeple birçok hukuk sisteminin bireylerin
belli bir derecede belirlilik ve güvenliğe ihtiyaç duyduklarını kabul ederek
onlara birtakım imkânlar sağladığını ve bu çerçevede, öngörülen bazı koşulların
yerine getirilmesi şartıyla bu bireylere çeşitli ödemeler yapılması yolunda hak
tanıyan düzenlemelere yer verdiğini hatırlatmaktadır. AİHM bu bağlamda -ister
önceden kişilerin katkı yapma şartına bağlı olsun ister olmasın- iç hukuka göre
sosyal yardım alma hakkının bulunduğu durumlarda bu ekonomik menfaatlerin 1
No.lu ek Protokol'ün 1. maddesi kapsamında olduğu sonucuna varmıştır ( Moskal /Polonya , B. No: 10373/05, 15/9/2009, §§
38, 39).
16. AİHM'e göre mülkiyet hakkına konu
bir menfaatin sonradan ortadan kaldırılması, en azından ortadan kaldırıldığı
ana kadar bu menfaatin Sözleşme'ye ek 1 No.lu
Protokol'ün 1. maddesi kapsamında mülk olarak değerlendirilmesini engellemez ( Beyeler/İtalya , B. No: 33202/96, 5/1/2000,
§ 105). Öte yandan AİHM, uyuşmazlık konusu menfaate hak kazanmanın şarta
bağlandığı, ancak bu şartın yerine getirilmediği durumlarda ise söz konusu
menfaatin Sözleşme'ye ek 1 No.lu Protokol'ün 1.
maddesi anlamında mülk olarak değerlendirilemeyeceği görüşündedir ( Lihtenştayn Prensi Hans -Adam
II/Almanya [BD], B. No: 42527/98, 12/7/2011, §§ 82-83).
17. AİHM, sosyal güvenlik sisteminin düzenlenmesi ve bu kapsamda
hangi yardımların veya ödemelerin yapılacağı ya da ne kadar yapılacağı
hususunda devletlerin geniş takdir yetkileri olduğunu kabul etmektedir ( Stec ve diğerleri/Birleşik Krallık, § 53). AİHM,
sosyal adaletin önemine dikkat çekmekle birlikte bunun kural olarak kamu
makamlarının -kendi ihmallerinden kaynaklansa bile- hatalı işlemlerini geri
almasına engel teşkil etmeyeceğinin altını çizmektedir. AİHM'e göre aksi karara varılması, haksız zenginleşme yasağına aykırılık oluşturur. Bu
durum aynı zamanda sosyal güvenlik sistemine katkı payı ödeyen ve özellikle
katkı payı ödedikleri hâlde kanuni koşulları taşımamaları nedeniyle bundan
yararlanamayan diğer bireylere haksızlık oluşturur. Son olarak bu durum sınırlı
kamu kaynaklarının kamu yararına uygun olmayan alanlara harcanması sonucunu doğurur( Moskal /Polonya , § 73).
18. Öte yandan AİHM'e göre iyi yönetişim ilkesi kamu yararı
kapsamında bir konu söz konusu olduğunda kamu otoritelerinin uygun zamanda,
uygun yöntemle ve her şeyden önce tutarlı olarak hareket etmesini gerektirir ( Beyeler/İtalya , § 120). Bu bağlamda eski
bir yanlışlığı düzeltme ihtiyacı,
iyi niyetli kişilerin resmî mercilerin meşru işlemleri sonucu kazanılmış
haklarına orantısız şekilde müdahale sonucuna da yol açmamalıdır ( Pincová ve Pinc /Çek Cumhuriyeti ,
B. No: 36548/97, 5/11/2002, § 58; Moskal /Polonya ,
§ 73).
V. İNCELEME VE GEREKÇE
19. Mahkemenin 17/4/2019 tarihinde yapmış olduğu toplantıda
başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
20. Başvurucu; Türk Silahlı Kuvvetlerinde tuğamiral rütbesiyle
görev yapmakta iken rütbe bekleme süresi içinde kendi isteğiyle emekliye ayrıldıktan
sonra kendisine 15/5/2012 tarihinden itibaren kadrosuzluk
tazminatı da dâhil olacak şekilde emekli maaşı bağlandığını, ne var
ki SGK'nın 21/3/2014 tarihli karar ile kadrosuzluk
tazminatı adı altında yapılan ek ödemeyi iptal edip bu tarihe kadar yapmış
olduğu ödemeleri borç çıkardığını belirtmiştir. Başvurucu, tuğamiral rütbesinde
bekleme süresini doldurmamış ise de bir önceki albay rütbesinde toplam on üç
yılı aşan hizmet süresi nedeniyle bu rütbe için öngörülen kadrosuzluk
tazminatının ödenmesi gerektiğini iddia etmiştir. Başvurucu, daha alt bir
rütbede bulunan albayların iki yıllık görev süresinden sonra rütbe bekleme
süresini doldurmadan kendi istekleriyle dahi olsa emekliliklerinde bu
tazminattan yararlandırıldıkları nazara alındığında daha liyakatli olmasına
rağmen daha az bir ödeme yapılmasının mülkiyet hakkını ihlal etmesinin yanı
sıra hakkaniyet ve eşitlik ilkesine de aykırı olduğunu ileri sürmüştür.
B. Değerlendirme
21. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan
hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini
kendisi takdir eder ( Tahir Canan ,
B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucu hakkaniyete uygun yargılanma hakkı
ile eşitlik ilkesinin de ihlal edildiğini ileri sürmüşse de başvurucunun şikâyetinin
özü, kadrosuzluk tazminatının kesilmesi ve ödenen miktarın iadesine ilişkin
olup ihlal iddiasının bir bütün olarak mülkiyet hakkı kapsamında incelenmesi
gerektiği değerlendirilmiştir.
22. Başvurucuya sonradan kesilmekle birlikte bir süre ödenen
kadrosuzluk tazminatının mülk teşkil ettiğinde kuşku bulunmamaktadır (benzer
yöndeki karar için bkz. Uğur Ziyaretli , B. No: 2014/5724, 15/2/2017, § 44).
Başvurucunun kadrosuzluk tazminatı ödemesinin kesilmesinin ve yapılan ödemenin
iadesi yolunda işlem tesis edilmesinin mülkiyet hakkına müdahale oluşturduğu
açıktır.
23. Mülkiyet hakkı mutlak olmayıp hakkın sınırlandırılması
mümkündür. Ancak Anayasa’nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkına
yönelik müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca
ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , B. No:
2014/1546, 2/2/2017, § 62).
24. Başvurucu 30/8/2011 tarihinde tuğamiralliye nasbedilmiş ve bulunduğu rütbede bekleme süresini
doldurmadan 17/4/2012 tarihinde emekliye ayrılmıştır. Anayasa Mahkemesinin
kural olarak bireysel başvuru kapsamında bir ödemenin ilgili hukuk kuralları
çerçevesinde yapılıp yapılamayacağını belirleme gibi bir görevi
bulunmamaktadır. Bu hukuk kurallarını yorumlama görevi açıkça keyfî olmadığı
veya bariz bir takdir hatası içermediği sürece derece mahkemelerine aittir.
Nitekim başvurucu, aynı iddialarını derece mahkemeleri önünde de dile
getirmiştir. Derece mahkemeleri ise 926 sayılı Kanun'un 49. maddesinde söz
konusu ödemenin başvurucunun konumunda bulunan kişilere yapılabileceğine dair
bir düzenleme olmadığına işaret etmiştir. Nitekim kadrosuzluk tazminatının
ödenmesi hususunu düzenleyen 926 sayılı Kanun'un 49. maddesi başvurucu ile aynı
hukuki statüde bulunan general ve amirallerin ancak kadrosuzluk nedeniyle
emekliye ayrılmaları hâlinde bu tazminattan yararlanabilecekleri hükmünü
içermektedir. Derece mahkemelerinin tespitlerine göre rütbede bekleme süresi
dolmadan kendi isteğiyle emekli olan başvurucunun bu tazminatı almasına dayanak
teşkil edecek bir kanun hükmü mevcut değildir. Öte yandan başvurucunun anılan
tazminatı alması yönünde haklı beklenti oluşturacak nitelikte, yerleşik ve
istikrarlı bir içtihat da bulunmamaktadır. Bu durumda söz konusu hukuk
kurallarının yorumuna ilişkin derece mahkemelerinin kararlarının keyfî olmadığı
açıktır. Dolayısıyla hukuki bir temeli bulunmayan ödemenin kesilmesine ve
hatalı olarak yapılan ödemelerin istenmesine yönelik işlemin kanuni bir
dayanağının olduğu sonucuna varılmıştır.
25. Kadrosuzluk tazminatının kesilmesi ve yapılan ödemelerin
iadesi yolunda işlem tesis edilmesinin kamu yararı çerçevesinde sosyal güvenlik
sisteminin devamlılığını ve sınırlı kamusal kaynakların doğru şekilde
harcanmasını gözeten meşru bir amaç taşıdığı sonucuna varılmıştır.
26. Son olarak kamu makamlarınca başvurucunun mülkiyet hakkına
yapılan müdahaleyle gerçekleştirilmek istenen amaç ile bu amacın
gerçekleştirilmesi için kullanılan araçlar arasında makul bir ölçülülük
ilişkisinin olup olmadığı değerlendirilmelidir.
27. Ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden
oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen
müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından
müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile
ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç
arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM,
E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2014/176, K.2015/53, 27/5/2015; E.2016/13,
K.2016/127, 22/6/2016, § 18; Mehmet Akdoğan
ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 38).
28. Orantılılık ilkesi gereği kişilerin mülkiyet hakkının
sınırlandırılması hâlinde elde edilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları
arasında adil bir dengenin kurulması gerekmektedir. Bu adil denge, başvurucunun
şahsi olarak aşırı bir yüke katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş
olacaktır. Müdahalenin orantılılığını değerlendirirken Anayasa Mahkemesi; bir
taraftan ulaşılmak istenen meşru amacın önemini, diğer taraftan da müdahalenin
niteliğini, başvurucunun ve kamu otoritelerinin davranışlarını gözönünde bulundurarak başvurucuya yüklenen külfeti dikkate
alacaktır ( Arif Güven, B. No:
2014/13966, 15/2/2017, §§ 58, 60; Osman Ukav , B. No: 2014/12501, 6/7/2017, § 71).
29. Anayasa Mahkemesi haksız yere yapılan sosyal güvenlik
ödemelerinin iadesine ilişkin uyuşmazlıkla ilgili bireysel başvuruları daha
önce incelemiş ve bu konuda temel ilkeleri ortaya koymuştur ( Tevfik Baltacı , B. No: 2013/8074,
9/3/2016; Uğur Ziyaretli ).
Anayasa Mahkemesi müdahalenin ölçülülüğünün tespitinde yersiz ödeme yapılması biçiminde
ortaya çıkan sonuca tarafların katkı derecelerine de bakılması gerektiğini
vurgulamış; bu bağlamda tarafların yasal yükümlülüklerinin neler olduğu,
bunların yerine getirilmesinde ihmalkârlık gösterilip gösterilmediği ve
ihmalkârlığın varlığının tespiti hâlinde bunun hukuka aykırı sonucun doğmasında
bir etkisinin bulunup bulunmadığı hususlarının da gözönünde bulundurulması gerektiğine işaret etmiştir ( Uğur Ziyaretli , § 65). Anayasa Mahkemesi ayrıca
idarenin hatalı işlemi karşısındaki tutumunun yanında işlemin fark edilmesinde
geçen süre, hatalı işlem nedeniyle ödenen paranın tahsil edilmesindeki yöntem,
alacağa kanuni faiz gibi yaptırımların öngörülüp görülmediği meselelerinin de
önem arz ettiğini ifade etmiştir ( Tevfik
Baltacı , § 71).
30. General-amiral sınıfına mensup olup bekleme süresini
doldurmadan kendi isteğiyle emekli olan başvurucuya kadrosuzluk tazminatı adı
altında bir ödeme yapılmasının kanuni bir dayanağı mevcut değildir. Ayrıca
emekli aylığı içinde cüzi bir miktar teşkil eden bu ödemenin kesilmesi ya da
ödeme yapılmaması başvurucuya özgü olmayıp benzer durumda bulunan kişilere
yönelik genel bir uygulama niteliğindedir. Somut olayda 15/5/2012 ile 30/4/2014
tarihleri arasında kadrosuzluk tazminatı adı altında başvurucuya ödenen toplam
12.833,46 TL'nin emekli maaşından taksitler hâlinde yapılan kesintilerle
yaklaşık bir yıllık süre içinde tahsil edildiği ve tahsil edilen bu miktarın
anaparadan ibaret olup idare tarafından anaparaya faiz işletilmediği
anlaşılmıştır.
31. Bu durumda kadrosuzluk tazminatı adı altında yapılan
ödemenin kesilerek başvurucunun emekli aylığınınazaltılması ve geriye dönük olarak yapılan ödemelerin tahsil edilmesi yönündeki müdahaleyle
başvurucuya şahsi olarak aşırı ve olağan dışı bir külfet yüklenmediği, bu sebeple
kamunun yararı ile başvurucunun mülkiyet hakkının korunması arasında kurulması
gereken adil dengenin başvurucu aleyhine bozulmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Buna göre mülkiyet hakkının ihlal edilmediği açıktır.
32. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle
kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle
KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA
17/4/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.