TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
EŞREF ERDOĞAN BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2021/19225)
Karar Tarihi: 1/10/2025
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Basri BAĞCI
Üyeler : Engin YILDIRIM
Rıdvan GÜLEÇ
Ömer ÇINAR
Metin KIRATLI
Raportör : Mehmet Yavuz YAŞAR
Başvurucu : Eşref ERDOĞAN
Vekili : Av. Burhan BUĞDAY
I. BAŞVURUNUN ÖZETİ
1. Başvuru, sürekli işçi kadrosuna geçme talebine dair davanın süre aşımından reddi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
2. Başvurucu, Karayolları Genel Müdürlüğü (idare) nezdinde taşeron işçi olarak çalışmaktayken 20/11/2017 tarihli ve 696 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin (696 sayılı KHK) 127. maddesi ile 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu, 926 Sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu, 2802 Sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu, 2914 Sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu, 5434 Sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu ile Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması, Devlet Memurları ve Diğer Kamu Görevlilerine Memuriyet Taban Aylığı ve Kıdem Aylığı ile Ek Tazminat Ödenmesi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'ye (375 sayılı KHK) eklenen geçici 23. ve 24. maddelere istinaden sürekli işçi kadrosuna geçmek için 9/1/2018 tarihinde idareye başvurmuştur.
3. Talebinin reddi üzerine 5/3/2018 tarihinde Tespit Komisyonu nezdinde itirazda bulunan başvurucunun itirazı da 12/3/2018 tarihli karar ile reddedilmiştir. Başvurucu, bunun üzerine 18/8/2020 tarihinde ikinci kez aynı taleple idareye başvurmuş; idarece talebinin zımnen reddi üzerine bu sefer Van 1. İdare Mahkemesi (Mahkeme) nezdinde iptal davası açmıştır. Dava dilekçesinde 18/8/2020 tarihinde yaptığı başvurunun zımnen reddine dair işlemi davaya konu yapan başvurucu, 2018 yılında yapılan başvuruya ilişkin süreçten ise bahsetmemiştir.
4. Mahkeme yaptığı inceleme neticesinde 27/11/2020 tarihli kararı ile 375 sayılı KHK'nın geçici 23. maddesinde yer alan süre koşulunu gerekçe göstererek davanın reddine hükmetmiştir. Anılan maddede yer alan düzenlemeye göre; sürekli işçi kadrosuna geçirilme talebinin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on gün içinde idareye iletilmesi gerekmektedir. Başvurucunun idareye karşı ilk başvurduğu tarihte tesis edilen işleme yönelik dava açmadığı gibi bu yargılamada da söz konusu işlemin dava konusu edilmediğini belirten Mahkeme, ikinci başvurunun ise maddede bahsi geçen on günlük süre geçirildikten çok sonra yapıldığını, dava konusu bu talebin sürekli işçi kadrosuna geçmek için yeni bir başvuru hakkı vermeyeceğini ve önceki başvurunun reddine ilişkin işleme karşı dava açma süresini ve hakkını da ihya etmeyeceğini ifade etmiştir.
5. Başvurucu, gerekçeli karara karşı istinaf kanun yoluna başvurmuştur. İstinaf dilekçesinde, 696 sayılı KHK'ya ilişkin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından 1/1/2018 tarihli ve 30288 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet Alımı Sözleşmeleri Kapsamında Çalıştırılmakta Olan İşçilerin Sürekli İşçi Kadrolarına veya Mahalli İdare Şirketlerinde İşçi Statüsüne Geçirilmesine İlişkin 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 23 ve Geçici 24 üncü Maddelerinin Uygulanmasına Daire Usul ve Esaslar'ın (Usul ve Esaslar) 11. maddesine yer veren başvurucu, ilgili maddeye göre idarenin kendilerine idari işlemin sonucunu tebliğ etmesi gerektiğini ancak bu yükümlülüğün yerine getirilmediğini, dolayısıyla sürenin kaçırılması gibi bir durumun söz konusu olmadığını belirtmiştir. İlgili maddede, sürekli işçi kadrosuna geçirilme taleplerine yönelik yapılan inceleme neticesinde şartları taşıdığı ya da taşımadığı anlaşılan kişilerin isimlerinin ilan edildiği listeye karşı Tespit Komisyonuna itiraz edilebileceği, itiraz sonucunun da ilgilisine tebliği gerektiği hususu düzenlenmiştir. Başvurucu, idarenin itiraz sonucunu kendisine tebliğ etmediği gibi bilgi edinme hakkı kapsamında yaptığı başvuru neticesinde de mezkûr belgeleri sunmadığını ve herhangi bir bilgi vermediğini ifade etmiş, itiraz sonuç belgesini ilk kez dosyada gördüğünü ileri sürmüştür. Anayasa'nın 125. maddesinin üçüncü fıkrasına göre idari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin yazılı bildirim tarihinden itibaren başlayacağını ifade eden başvurucu, tebliğ edilen kararda ayrıca gerekçe ile dava açma süresi ve kanun yollarının da gösterilmesi gerektiğine dikkat çekmiştir. Hâlihazırda usulüne uygun yapılmış bir tebliğ bulunmadığı için esasen dava açma süresinin hiç başlamadığını belirten başvurucu, bu nedenle Mahkeme kararında belirtildiği şekliyle ihya edilecek sürenin de bulunmadığını iddia etmiştir. Benzer nitelikte açılan davalarda süre ve mercii belirtilmediğinden farklı süreler ile farklı yargı yollarında dava açıldığını belirten başvurucu, ilgili düzenleme yürürlüğe girdikten ancak iki yıl sonra Uyuşmazlık Mahkemesi kararı ile idari yargının görevli olduğu hususunun netleştirilebildiğini, idareye karşı kendisi ile aynı konumda olan diğer işçilerin açtığı davalarda esasa girilerek inceleme yapıldığını işaret etmiştir.
6. İdare, istinaf başvuru dilekçesine cevaben yaptığı savunmada Tespit Komisyonu kararının başvurucu tarafından öğrenildiğini, bunun kendisi tarafından da ikrar edildiğini, kaldı ki aksi durumda dahi usulüne uygun yapılmış bir tebligat olmamasının başvurucuya söz konusu idari işleme karşı her zaman dava açma hak ve yetkisi vermeyeceğini, 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda düzenlenen zımni ret müessesesinin getiriliş amacı da gözetildiğinde başvurucunun iddialarının yasal dayanağının bulunmadığını ileri sürmüştür.
7. Erzurum Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesi (İstinaf Mahkemesi) tarafından yapılan inceleme neticesinde 9/2/2021 tarihli nihai karar ile Mahkeme kararının usul ve esas yönünden hukuka uygun olduğu belirtilerek başvurucunun istinaf talebi reddedilmiştir.
8. Başvurucu, nihai kararı 24/3/2021 tarihinde öğrendikten sonra 15/4/2021 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
9. Başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
II. DEĞERLENDİRME
10. Başvurucu, kendisiyle aynı işyerinde çalışan başka bir işçi tarafından açılan davada koşullar ve süreler birebir aynı olduğu hâlde İstinaf Mahkemesinin sadece dört gün arayla kendi davasından farklı bir değerlendirmeye gittiğini, idareye yapılan başvurunun yeni bir talep olarak nitelendirilmesi ve davanın esasına ilişkin inceleme yapılması gerektiği yönünde karar verdiğini, bu yorum farkına ilişkin ise makul bir gerekçe ortaya koymadığını ileri sürmüştür. İlgili mevzuata göre Tespit Komisyonu kararının kendisine tebliğinin bir zorunluluk olduğunu belirten başvurucu, kendisine usulüne uygun bir tebliğ yapılmadığı ve kararla ilgili bilgi de verilmediği için dava açma süresinin işlediğinden bahsedilemeyeceğini iddia etmiştir. Farklı hukuki değerlendirmeler nedeniyle süre aşımından davanın reddi kararının eşitlik ilkesi ile hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine aykırı olduğunu belirten başvurucu mülkiyet hakkı, mahkemeye erişim hakkı ve gerekçeli karar hakkının ihlal edildiğini belirtmiştir.
11. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder. Bu kapsamda başvurucunun iddialarının mahkemeye erişim hakkı yönünden ele alınması gerektiği değerlendirilmiştir.
12. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
13. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında herkesin yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddiada bulunma ve savunma hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla mahkemeye erişim hakkı, Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğünün bir unsurudur ( Özbakım Özel Sağlık Hiz. İnş. Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti. [2. B.], B. No: 2014/13156, 20/4/2017, § 34).
14. Başvurucunun sürekli işçi kadrosuna geçme talebine ilişkin açtığı davanın süre aşımından reddedilmesi suretiyle uyuşmazlığın esasının incelenmemesinin mahkemeye erişim hakkına müdahale teşkil ettiği açıktır.
15. Öte yandan mahkemeye erişim hakkına yönelik müdahalenin Anayasa'nın 13. maddesinde öngörülen ve somut başvuruya uygun düşen; kanun tarafından öngörülme, meşru bir amaç taşıma ve ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun olup olmadığının da belirlenmesi gerekir.
16. Başvuru konusu olayda 375 sayılı KHK'nın geçici 23. maddesinde yer alan on günlük süre kapsamında başvurucunun idareye ilk yaptığı başvuruya karşı dava açmadığı, bu süre geçirildikten çok sonra idareye yapılan ikinci başvurunun ise dava açma süresinin ihya etmeyeceği gerekçe gösterilerek davanın süre aşımından reddine karar verildiği görülmektedir. Geçici 23. maddede yer alan düzenlemeye göre; sürekli işçi kadrosuna geçirilme talebinin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on gün içinde idarenin hizmet alım sözleşmesinin yapıldığı birimine iletilmesi gerekmektedir.
17. Yukarıda yer verilen KHK maddesine göre somut olayda, mahkemeye erişim hakkına davanın süre aşımı yönünden reddi suretiyle yapılan müdahalenin kanuni dayanağa sahip olduğu ve sınırlamanın meşru amacının bulunduğu (idari işlem ya da eylemlere karşı açılacak davalarda süre koşulu öngörülmesinin en genel ifadesiyle idari istikrarın sağlanması şeklinde bir meşru amaca hizmet ettiği yönünde ayrıntılı değerlendirme için bkz Ayşe Yıldırım [1. B.], B. No: 2014/5, 25/10/2017, §§ 54, 55; Fatma Altuner [2. B.], B. No: 2014/17714, 26/10/2017, §§ 48, 49; Çölbeyi Lojistik Nakliyat Gümrükleme Denizcilik İnşaat Turizm Sanayii ve Ticaret Limited Şirketi [1. B.], B. No: 2014/12354, 9/11/2017, § 52) anlaşılmıştır.
18. Mahkemeye erişim hakkına yönelik müdahalenin ölçülü olup olmadığı da incelenmelidir. Ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2013/66, K.2014/19, 29/1/2014; E.2016/16, K.2016/37, 5/5/2016; Mehmet Akdoğan ve diğerleri [1. B.], B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 38).
19. Dava hakkının bağlandığı usul kurallarına uyulmaması nedeniyle uyuşmazlıkların esası hakkında karar verilmemesi suretiyle mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin usul ekonomisi ile iyi adalet yönetimi ilkesinin sağlanarak kamu yararı amacının gerçekleştirilmesi bakımından elverişli ve gerekli olmadığı söylenemez ( Ahmet Erdem [1. B.], B. No: 2018/34944, 6/10/2021, § 63). Somut olaydaki müdahalenin ölçülülüğünün değerlendirilmesi bakımından asıl önem taşıyan ölçüt ise orantılılıktır. Bu itibarla uygulanan tedbirle başvurucuya aşırı ve orantısız bir külfet yüklenip yüklenmediğinin tespiti gerekmektedir.
20. 375 sayılı KHK'nın geçici 24. maddesinin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren (2/1/2018) on gün içinde hizmet alım sözleşmesini yapan idareye veya şirkete sürekli işçi statüsünde çalıştırılmak üzere yazılı olarak başvurulabileceği belirtilmiştir. Başvuranların şartları taşıyıp taşımadıklarının tespiti, bu tespite itirazların karara bağlanması, şartları taşıyanların belirlenen usul ve esaslara göre yapılacak yazılı ve/veya sözlü ya da uygulamalı sınava alınması, sınav sonuçlarına itirazların karara bağlanması ve sınavda başarılı olanların işçi statüsüne geçirilmesine ilişkin bütün sürecin ise bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren doksan gün içinde sonuçlandırılacağı hüküm altına alınmıştır.
21. Usul ve Esaslar'ın 8. maddesinde sürekli işçi kadrosuna geçirilmek için başvuranların şartları taşıyıp taşımadıklarının tespiti ile bu tespite ilişkin itirazların karara bağlanması amacıyla Tespit Komisyonu kurulacağı düzenlenmiş; 9. maddesinde ise Komisyonun inceleme kriterleri belirlenmiştir. Buna göre Tespit Komisyonu, bütün başvuruların bitmesini beklemeksizin inceleme işlemine başlayacak ve ilgililer hakkında ön inceleme ve esas incelemeyi öngörülen süre içerisinde sonuçlandıracaktır. Usul ve Esaslar'ın "İlan" başlıklı 10. maddesinde sürekli işçi kadrosuna geçirilme taleplerine yönelik yapılan inceleme neticesinde şartları taşıdığı ya da taşımadığı anlaşılan kişilerin isimlerinin ilan edileceği, bu ilanın tebliğ yerine geçeceği, ayrıca bir tebliğ yapılmayacağı hususu düzenlenmiştir. Usul ve Esaslar'ın "Tespit komisyonu kararına itiraz ve süresi" başlıklı 11. maddesinde ise komisyonun kararına göre sınava girme hakkı elde edemeyenlerin, ilan tarihinden itibaren öngörülen süre içerisinde gerekçesini de belirtmek suretiyle yazılı olarak itirazda bulunabileceği düzenlenmiştir. Buna göre talep, Komisyonca değerlendirilerek öngörülen süre içerisinde karara bağlanacak ve sonuç ilgilisine yazılı şekilde tebliğ edilecektir.
22. Söz konusu düzenlemelerden anlaşılacağı üzere 375 sayılı KHK'nın geçici 23. maddesi ile getirilen haktan yararlanma, belirli bir tarih aralığı ile sınırlandırılmıştır. Buna göre sürekli işçi kadrolarına geçiş için bütün sürecin (başvuru, itiraz, sınav alınma vb.) bu madde hükmünün yürürlüğe girdiği 2/1/2018 tarihinden itibaren doksan gün içinde (2/4/2018) idarelerce sonuçlandırılması gerekmektedir.
23. Eldeki olayda başvurucunun sürekli işçi kadrosuna geçirilmek için ilk talebini 2/1/2018 tarihinden itibaren on gün içinde (9/1/2018) idareye ilettiği, bu talebine yönelik sürecin de doksan gün içinde (Tespit Komisyonunun 12/3/2018 tarihli itirazın reddi kararı) neticelendirildiği görülmüştür. Buna mukabil anılan karara dair başvurucu tarafından açılmış bir dava bulunmamaktadır. Başvurucu, bu duruma gerekçe olarak 12/3/2018 tarihli kararın kendisine tebliğ edilmediğini ileri sürmekte ve bu kapsamda 18/8/2020 tarihinde ikinci kez aynı taleple idareye başvurmak durumunda kaldığını belirtmiştir. Mahkemece ara kararı ile idareden tebliğ belgesi talep edildiği hâlde anılan belgenin dava dosyasına sunulamadığı ve idarece, başvurucunun nihai kararı öğrendiği yahut öğrenmiş sayılması gerektiği yönünde itirazlar ileri sürüldüğü anlaşılmıştır. Başvurucu ise tebliğ belgesinde, itirazın reddi kararına karşı başvurulacak kanun yollarının ve süresinin de gösterilmesi gerektiğini, dolayısıyla dava açma süresinin işlemeye başlamadığını iddia etmiştir.
24. Usul ve Esaslar'ın 11. maddesine göre Tespit Komisyonu kararının tebliği gerekmekte ise de sürekli işçi kadrosuna geçirilme talebi ve bu talebe istinaden yürütülen sürece dair ilgili mevzuat tarafından özel süreler getirildiği, bu kapsamda hem başvuru sürelerinin (on gün) hem de Tespit Komisyonunun inceleme sürelerinin sınırlandırılmış olduğu (doksan gün), dolayısıyla Komisyon'un kararı tebliğ edilmese dahi en geç 2/4/2018 tarihinde itirazın reddedilmiş sayılması gerektiği, zira 375 sayılı KHK ile kurulan Tespit Komisyonlarının inceleme yetkilerinin bu tarih itibarıyla sona erdiği anlaşılmıştır. Bu kapsamda başvuruya konu olayda tebliğ yapılıp yapılmadığı hususu tespit edilememiş ise de 2/4/2018 tarihi itibarıyla itirazının aleyhe sonuçlandığı hususunun başvurucu tarafından bilinebilir olduğu gözetilmelidir. Öte yandan dava dilekçesinde başvurucunun 2018 yılındaki süreçten bahsetmediği, doğrudan 2020 yılında yapılan itirazın zımnen reddini davaya konu ettiği, Mahkemenin de bu duruma vurgu yaparak bahsi geçen işleme karşı dava açılmadığı gibi ve bu davada da bu işlemin dava konusu edilmediği hususunun vurgulandığı görülmüştür. Başvurucu ayrıca kanun yolu ve sürelerinin, itirazın reddi kararının tebliği ile birlikte gösterilmesi gerektiğini ileri sürmüş ise de ilgili mevzuatta sürece dair bütün sürelere detaylı şekilde yer verildiği, bu kapsamda başvurucuya ayrıca ve açıkça bu konuda bilgi verilmemesinin mahkemeye erişim hakkı yönüyle aşırı ve orantısız bir yük teşkil ettiğinin söylenemeyeceği, bu itibarla başvurucunun mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin ölçülü olduğu sonucuna varılmıştır.
25. Başvurucu ayrıca kendisiyle aynı durumda bulunan F.A. isimli kişinin Van 1. İdare Mahkemesi nezdinde açtığı davanın da süre aşımından reddedildiğini ancak İstinaf Mahkemesince yapılan inceleme neticesinde kendi kararından sadece 4 gün sonra verilen kararda süre aşımından ret kararının kaldırıldığını ve davanın esastan incelenmesi gerektiği yönünde karar verildiğini beyan ederek hukuki güvenlik ve eşitlik ilkelerinin ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
26. Anayasa Mahkemesinin görevi, aynı istinaf mahkemesinin spesifik bir maddi olay üzerine yaptığı değerlendirmeler sonucu ortaya çıkan farklı hukuki yorumlardan birine üstünlük tanınmasını sağlamak değildir. Anayasa Mahkemesinin asıl görevi mevcut hukuki yorumlar yapılırken açıkça keyfî hareket edilip edilmediğini, bariz takdir hatasında bulunulup bulunulmadığını tespit etmektir. Somut olayda İstinaf Mahkemesinin F.A. isimli kişinin açtığı davada, başvurucunun da bahsettiği şekilde süre aşımından ret kararını kaldırdığı görülmüştür. Ancak dava dosyası kendisine gelen Mahkeme tekrar aynı gerekçeyi kurmuş, ikinci başvurunun dava açma süresinin canlandırmayacağını belirtmiş fakat bu sefer zımni ret kararında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine hükmetmiş ve bu karar istinaf incelemesinden geçerek kesinleşmiştir. Dolayısıyla başvurucunun iddia ettiği şekliyle bir içtihat farklılığı bulunmadığı gibi Danıştayın da önüne gelen benzer bir uyuşmazlıkta süre aşımından ret kararını onamak suretiyle başvuruya konu olay ile benzer bir yaklaşımı benimsediği görülmüştür (Danıştay Onikinci Dairesi'nin 13/12/2021 tarihli ve E.2021/5708, K.2021/6587 sayılı kararı).
27. Açıklanan gerekçelerle Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.
III. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
B. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE,
C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 1/10/2025 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.