TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
DİLEK KAYA BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2018/14313)
Karar Tarihi: 17/7/2019
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Engin
  YILDIRIM
Üyeler : Celal Mümtaz
  AKINCI
Muammer
  TOPAL
M. Emin KUZ
Yıldız
  SEFERİNOĞLU
Raportör : Yücel ARSLAN
Başvurucu : Dilek KAYA
Vekili : Av. Erkan
  ŞENSES
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, öğretmen olan başvurucunun üyesi olduğu sendikanın
çağrısı üzerine bir gün göreve gitmemesi nedeniyle aylıktan kesme cezası ile
cezalandırılmasının örgütlenme özgürlüğünü ihlal ettiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 4/5/2018 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön
incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm
tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve
esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına
(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık görüşünü bildirmiştir.
7. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı süresinde beyanda
bulunmuştur.
III. OLAY VE OLGULAR
A. Arka Plan Bilgisi
8. Kısa adı PKK olan Kürdistan İşçi Partisinin terör örgütü
olduğu ulusal ve uluslararası makamlar tarafından kabul edilmiş tartışmasız bir
olgudur. Anılan örgütün gerçekleştirdiği terörist şiddet; bölücü amaçları
dolayısıyla anayasal düzene, millî güvenliğe, kamu düzenine, kişilerin can ve
mal emniyetine yönelik ağır tehdit oluşturmaktadır. Bu yönüyle ülkenin toprak
bütünlüğünü hedef alan PKK kaynaklı terör, onlarca yıldır Türkiye'nin en hayati
sorunu hâline gelmiştir ( Gülser Yıldırım (2) [GK], B. No: 2016/40170, 16/11/2017, §§ 7-18).
9. Kamuoyunda demokratik
açılım süreci, çözüm süreci ve Millî Birlik ve Kardeşlik Projesi gibi farklı isimlerle ifade edilen
süreç içinde 2012 yılının son döneminden itibaren PKK tarafından
gerçekleştirilen terör saldırıları önemli ölçüde azalmıştır. Ancak Suriye'de
son yıllarda yaşanan iç savaşın Türkiye'nin güvenliği üzerinde etkileri olmuş,
PKK ve DAEŞ kaynaklı terör olayları yeniden artmaya başlamıştır. Kamuoyunda 6-7 Ekim olayları ve hendek olayları olarak bilinen terör
eylemleri bunların başında gelmektedir ( Gülser Yıldırım (2) , §§ 19-30).
10. Türkiye, 2015 yılı Haziran ayından
itibaren yeniden yoğun bir şekilde terör saldırılarına maruz kalmıştır. Bu
kapsamda PKK tarafından Şırnak'ın merkezi ile Cizre, Silopi ve İdil
ilçelerinde, Hakkâri'nin Yüksekova ilçesinde, Diyarbakır'ın Silvan, Sur ve
Bağlar ilçelerinde, Mardin'in Dargeçit, Nusaybin ve Derik ilçelerinde, Muş'un
Varto ilçesinde cadde ve sokaklara hendekler kazılıp barikatlar kurularak, bu
barikatlara bomba ve patlayıcılar yerleştirilerek teröristler tarafından bu
yerleşim yerlerinin bir kısmında öz yönetim adı altında hâkimiyet sağlanmaya çalışılmıştır. Bu bağlamda çok sayıda
terörist, halkın bu yerlere giriş ve çıkışını engellemek istemiştir. Güvenlik
güçleri, hendeklerin kapatılması ve barikatların kaldırılması suretiyle yaşamın
normale dönmesini sağlamak amacıyla operasyonlar yapmış ve teröristlerle
çatışmaya girmiştir. Aylarca devam eden bu operasyon ve çatışmalar sırasında
yaklaşık 200 güvenlik görevlisi hayatını kaybetmiş, tonlarca bomba ve patlayıcı
imha edilmiştir ( Figen Yüksekdağ Şenoğlu , B. No: 2016/25187, 4/4/2018, § 18).
11. Terör saldırılarının gittikçe yoğunlaştığı ve ülkenin birçok
bölgesine yayıldığı söz konusu dönemde, hem güvenlik
güçleri hem de siviller hedef alınmıştır. Bu bağlamda PKK tarafından 6/9/2015
tarihinde Yüksekova'da askerî karakola, 28/11/2015 tarihinde Sur'da güvenlik görevlilerine, 13/1/2016 tarihinde
Diyarbakır'ın Çınar ilçesinde polis lojmanlarına,24/3/2016 tarihinde Sur'da askerî karakola, 31/3/2016 tarihinde Bağlar'da polis aracına, 11/4/2016 tarihinde Hani'de askerî
karakola, 15/4/2016 tarihinde Şırnak'ta güvenlik görevlilerine, 1/5/2016
tarihinde Dicle'de jandarma binasına, 10/5/2016 tarihinde Bağlar'da polis aracına, 12/5/2016 tarihinde Sur'da doğrudan
sivillere, aynı gün İstanbul'da askerî servis aracına, 29/5/2016 tarihinde
Kulp'ta güvenlik görevlilerine, 30/5/2016 tarihinde Silopi'de polis aracına,
28/6/2016 tarihinde Dicle'de polis aracına, 10/8/2016 tarihinde Sur'da polis ekiplerine, 15/8/2016 tarihinde Bismil'de
bölge trafik müdürlüğüne, 9/10/2016 tarihinde Şemdinli'de askerî kontrol
noktasına ve 4/11/2016 tarihinde Bağlar'da emniyete
ait hizmet binalarına yönelik silahlı ve/veya bombalı saldırılar düzenlenmiş;
ayrıca bombalı intihar saldırıları gerçekleştirilmiştir. Bu saldırılarda 60
güvenlik görevlisi ve -aralarında üç çocuk ve Diyarbakır Baro Başkanı'nın da
bulunduğu- 51 sivil hayatını kaybetmiş, 308 güvenlik görevlisi ve 289 sivil
yaralanmıştır ( Sebahat Tuncel (3) ,
B. No: 2017/23601, 10/10/2018, § 9; Tuncer Bakırhan , B. No: 2017/28478, 11/10/2018, § 9).
B. Somut Olaya İlişkin Bilgiler
12. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili
olaylar özetle şöyledir:
13. Başvurucu 1984 doğumlu olup Batman ili Merkez ilçesinde bir
lisede öğretmen olarak görev yapmaktadır. Başvurucu Eğitim ve Bilim Emekçileri
Sendikası (EĞİTİM-SEN) üyesidir.
14. EĞİTİM- SEN'in bağlı olduğu Kamu
Emekçileri Sendikaları Konfederasyonu (KESK) 22/12/2015 tarihinde bir karar
alarak kendisine bağlı tüm sendika üyelerinin 29/12/2015 tarihinde işyerlerinden
çıkıp tüm illerin merkezî alanlarında basın açıklaması yapmaları çağrısında
bulunmuştur. KESK'in kararı şu şekildedir:
"Ülkemizin Güneydoğu Anadolu Bölgesinde
yer alan bazı il, ilçe ve mahallerde bir süredir hayata geçirilen 'sokağa çıkma
yasakları' hem kamu hizmeti sunmakla görevli kamu emekçilerinin ve ailelerinin
hem de kamu hizmetinden yararlananların sadece kamu hizmeti sunma ve alma hakkı
değil yaşam haklarını da tehdit eder boyutlara ulaşmıştır.
Söz konusu bölgelerde binlerce öğretmenin
izine gönderilmesi sonucunda onbinlerce öğrencinin
eğitim hakkı askıya alınmakta, sağlık emekçileri hastanelerden çıkmadan zorunlu
nöbete tabi tutulmaktadır. Eğitim sağlık, yerle yönetim hizmetleri başta olmak
üzere tüm kamu hizmetleri bölgede sürdürülen operasyonlara göre yeniden dizayn
edilmektedir. Ayrıca tarihi eserler tahrip edilmekte, okullar, hastaneler,
öğrenci yurtları boşaltılarak şehirler polis karakolları ve askeri karargâhlar
haline getirilmektedir. Sürekli çatışma ortamında kamu çalışanlarının ve
yurttaşların evleri ve kendileri hedef haline gelmekte, elektriksiz, susuz
bırakılarak hastalık ve açlık tehlikesiyle burun buruna bir yaşama
itilmektedir.
Kamu hizmeti sunma ve alma hakkının yanı sıra
yaşam hakkını tehdit eden gelişmelere karşı;
Anayasanın devletin sosyal bir hukuk devleti
olduğunu belirten 2. maddesi; çalışanların ve işverenlerin, üyelerinin çalışma
ilişkilerinde ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek
için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma ve bu
sendikalara üye olarak bu doğrultuda etkinlik yapma hakkının bulunduğunu
belirten 51. maddesi, usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere
ilişkin milletlerarası anlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler
içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası anlaşma
hükümlerinin uygulanacağını belirleyen 90. maddesi,
Anayasa 90. maddenin bir gereği olarak;87, 98
ve 151 sayılı ILO Sözleşmeleri, İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesinin 11. maddesi,
Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı’nın ‘Toplu pazarlık yapma ve eylem hakkı’
başlıklı 28. maddesine dayanılarak;
İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi ve Danıştay
kararları örnek alınarak,
Ve bunlara ek olarak;
Konfederasyon tüzüğümüzün 'Konfederasyonun
Amaçları' başlıklı Dördüncü Maddesi’nin giriş ve b, c, g, i fıkralarına,
'Konfederasyonun İlkeleri' başlıklı Beşinci Maddesinin b ve g fıkralarına,
'Konfederasyonun Görev ve Yetkileri' başlıklı Altıncı Maddesinin b, f, k fıkralarına
uygun olarak;
DİSK, TMMOB ile birlikte;
1- 'Savaşa Hayır, Barışı
Savunacağız' şiarı ile ortak bildiri ve stickerler hazırlanarak web sayfamızdan yayımlanmasına,
2- 29 Aralık 2015
tarihinde Konfederasyonumuza bağlı sendika üyelerinin hizmet üretiminden gelen
gücü kullanarak işyerlerinden çıkıp tüm illerde merkezi alanlarda basın
açıklamaları yapmalarına karar verilmiştir.”
15. EĞİTİM-SEN Merkez Yürütme Kurulu da KESK'in kararı doğrultusunda 25/12/2015 tarihinde 12 sayılı kararı almıştır. Karar şu
şekildedir:
"29 Aralık 2015 tarihinde
Konfederasyonumuz KESK'in diğer emek ve meslek
örgütleri ile birlikte almış olduğu 92 sayılı kararı gereğince Savaşa Hayır
Barışı Savunacağız şiarıyla gerçekleştireceği üretimden gelen gücümüzü
kullanarak 1 günlük hizmet üretmeme kararının iş kolumuzda hayata geçirilmesine
oy birliği ile karar verilmiştir."
16. Başvurucu, KESK ve EĞİTİM- SEN'in yukarıda yer verilen kararları doğrultusunda 29/12/2015 tarihinde görevine
gitmemiştir. İdare, bir gün mazeretsiz olarak göreve gelmediği gerekçesiyle
başvurucuya 1/30 oranında aylıktan kesme cezası vermiştir.
17. Başvurucu disiplin cezasının iptali talebiyle Batman İdare
Mahkemesinde (İdare Mahkemesi) dava açmıştır. İdare Mahkemesi 27/11/2017
tarihinde davanın reddine karar vermiştir.
18. İdare Mahkemesi, kararın gerekçesinde Avrupa İnsan Hakları
Mahkemesinin (AİHM) ve Anayasa Mahkemesi kararlarından örnekler verdikten sonra
dava konusu disiplin cezasının olayların tamamı ışığında incelenmesi
gerektiğinin altını çizmiştir. Mahkeme yapacağı incelemede başvurucuya disiplin
cezası verilmesinin sendikal faaliyette bulunma hakkına yönelik bir müdahale
oluşturup oluşturmadığını, varlığı kabul edilen müdahalenin meşru amaçlara
dayanıp dayanmadığını, kısıtlamanın söz konusu hakkın özünü zedeleyip
zedelemediğini, kısıtlamanın demokratik toplumda gerekli olup olmadığını ve
kullanılan araçların orantısız olup olmadığını tespit edeceğini belirtmiştir.
19. İdare Mahkemesi olay tarihinde başvurucunun bağlı olduğu
Sendika kararı ile tüm ülke çapında bir gün işe gitmeme eylemi yapılmasına
karar verildiğini, her ne kadar adı geçen Sendika söz konusu eylemi grev olarak isimlendirmişse de bu eylemin
Anayasa'nın " Grev hakkı ve lokavt "
kenar başlıklı 54. maddesinde yer alan ve toplu iş sözleşmesinin yapılması
sırasında uyuşmazlık çıkması hâlinde işçilerin sahip olduğu grev hakkı ile bir
ilgisi olmayan, sendika üyesi kamu görevlilerinin toplumsal meselelerde
seslerini duyurmalarını hedefleyen bir faaliyet olduğunu belirtmiştir.
20. Mahkeme, Sendika tarafından alınan eylem kararı ve basın
açıklamalarının içeriğinden anılan eylemin maksadının terör örgütü
mensuplarının yakalanması, terör olayları nedeniyle halkın can ve mal
güvenliğinin sağlanması, sokak aralarındaki barikatların kaldırılması,
hendeklerin kapatılması ve kurulan bombalı düzeneklerin imhası çalışmaları
esnasında sivil vatandaşların can ve mal güvenliğinin temin edilmesi gibi
gerekçelerle alınan sokağa çıkma yasağı kararlarını protesto etmek olduğunu, Konfederasyon ve Sendika kararından da bu
hususun kolayca anlaşılabildiğini belirtmiştir.
21. Mahkeme, başvurucunun disiplin cezasını sendikal faaliyetin
önünde bir engel olarak nitelendirse dahi 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu
Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'na göre sendikanın
faaliyetlerinin ancak kamu görevlilerini ilgilendiren meselelerle sınırlı
olduğunu, sendikal faaliyet kapsamında yapıldığı ileri sürülen olayın ise kamu
görevlileri ile ilgili bir yanının bulunmadığını vurgulamıştır. Disiplin
cezalarının devletin kamu hizmetinin idaresi ve iyi işleyişi bakımından önem
arz ettiğini ifade eden Mahkeme, kamu düzeninin Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi
(AİHS) ve Anayasa'da sendikal hak için sayılan meşru sınırlama sebeplerinden
olduğunun, kamu görevlilerini ilgilendiren bir yanı olmayan ve niteliği kararda
belirtilen sokağa çıkma yasaklarını hedef alan sendikal eylemin amacı ile kamu
görevlilerinde bulunması zorunlu olan sadakat, bağımsızlık ve devlete bağlılık
unsurlarının çeliştiğinin açık olduğunun altını çizmiştir.
22. Bu doğrultuda Mahkeme dava konusu disiplin cezasının bir
sendikaya üye olmaya ve/veya sendika faaliyetlerin devamına bir sınırlama
getirmediği, disiplin cezasına konu işlemin özü itibarıyla AİHS'in 11. ve Anayasa'nın 51. maddesiyle güvence altına alınan dernek kurma özgürlüğü
ve sendika kurma hakkına yönelik bir ihlal oluşturmadığı sonucuna ulaşmıştır.
Buna göre Mahkeme, başvurucunun sendikal eylem nedeniyle cezalandırılmasının zorlayıcı toplumsal bir ihtiyaçtan kaynaklandığı, demokratik toplumda gerekli ve ölçülü olduğu kanaatine
ulaşmış ve somut olayda bir gün göreve gitmemek fiilinin mazeret ( Ahmet Parmaksız [GK], B. No: 2017/29263,
22/5/2019, § 29) olarak kabul edilemeyeceğini dikkate alarak davanın reddine
karar vermiştir. Mahkeme Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi Üçüncü İdari Dava
Dairesinin 31/10/2017 tarihli E.2017/1165, K.2017/1449 sayılı kararının da
benzer nitelik taşıdığını belirtmiştir.
23. Başvurucu karara karşı istinaf yoluna başvurmuştur.
Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi (Bölge İdare Mahkemesi) istinaf başvurusuna
konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu, kararın kaldırılmasını gerektirecek
yasal bir sebebin bulunmadığı tespitiyle 20/2/2018 tarihinde istinaf
başvurusunun reddine kesin olarak karar vermiştir.
24. Karar başvurucu vekiline 12/4/2018 tarihinde tebliğ
edilmiştir.
25. Başvurucu 4/5/2018 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
26. 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun
“ Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı ”
kenar başlıklı 26. maddesi, “ Disiplin
cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller ” kenar
başlıklı 125. Maddesi, 4688 sayılı Kanun'un " Amaç "kenar başlıklı 1.
maddesi, "Sendika ve konfederasyonların
yetki ve faaliyetleri" kenar başlıklı 19. maddesi, Danıştay
İdari Dava Daireleri Kurulunun (İDDK) 22/5/2013 tarihli ve E.2009/63 ve
K.2013/1998sayılı kararı ( Ahmet Parmaksız ,
§§ 25-29).
B. Uluslararası Hukuk
1. Örgütlenme Özgürlüğüne
İlişkin Sözleşmeler ve İçtihat
27. 17/6/1948 tarihli ve 87 sayılı Sendika Özgürlüğü ve
Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin ILO Sözleşmesi’nin 2., 3. ve 8.
maddeleri; 7/6/1978 tarihli ve 151 sayılı Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının
Korunması ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemine İlişkin ILO
Sözleşmesi’nin3., 6. ve 9. maddeleri; 16/12/1966 tarihli Birleşmiş Milletler
(BM) Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi'nin 8.
maddesi, 16/12/1966 tarihli BM Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Uluslararası
Sözleşmesi'nin 22. maddesi, Avrupa Konseyi'nin 18/10/1961 tarihli ve ETS No. 35
sayılı Avrupa Sosyal Şartı’nın (ASŞ) 5. ve 6. maddeleri, ILO'nun Örgütlenme
Özgürlüğü Komitesi Yönetim Kurulunun Karar ve İlkeleri (bkz. Ahmet Parmaksız , §§ 30-39; Türkiye,
Avrupa Sosyal Şartı ile 3/5/1996 tarihli Gözden Geçirilmiş Avrupa Sosyal
Şartını onaylamış ancak her iki Şart’ın da örgütlenme
ve toplu pazarlık haklarına ilişkin 5. ve 6. maddelerine çekince koymuştur.).
28.AİHM'in kamu görevlilerinin iş bırakma eylemlerine yaklaşımı
şöyledir:
i. AİHM, Karaçay/Türkiye
kararında; AİHS'in 11. maddesinin birinci
paragrafının herkesin bir sendikaya üye olma ve çıkarlarını koruma hakkını
güvence altına aldığını ve devlet memurlarının doğrudan bu haktan mahrum
bırakılmaması gerektiğini belirtmiştir. AİHM, ayrıca ordu, emniyet ve bazı
sektörlerde görev yapan devlet memurlarının, sendikal haklarına kısıtlamalar
getirilmesinin mümkün olduğunu, ancak bu kısıtlamaların resmi görevlerinin
yerine getirilmesinde gerekli olmasının şart olduğunu ifade etmiştir
(Karaçay/Türkiye, B. No: 6615/03, 27/3/2007, § 22). Bu karara konu olayda devlet memurlarının maaşlarına yapılan düşük zammı
protesto etmek amacıyla üyesi olduğu KESK’in düzenlediği iş yavaşlatma ve bırakma eylemine katılması nedeniyle başvurana
uyarma disiplin cezası verilmiştir( Karaçay/Türkiye, §
37).
ii. AİHM'in Urcan/Türkiye kararında; EĞİTİM-SEN kamuda
çalışan eğitimcilerin koşullarının iyileştirilmesi amacıyla 1 Aralık
2000 tarihinde düzenlenecek bir günlük ulusal grevden yetkilileri haberdar
etmiş ve başvuranlar gösteriye katılıp iş yerlerine gitmemişlerdir. AİHM,
başvuranların EĞİTİM-SEN sendikasının, çalışma koşullarının iyileştirilmesine
dikkat çekmek amacıyla düzenlediği bir günlük greve katıldıkları için sonradan
para cezasına çevrilen mahkumiyet cezasına çarptırıldıklarını ve geçici olarak
kamu hizmetinden uzaklaştırıldıklarına dikkat çekerek şikayet konusu
yaptırımların yasal yoldan bu tür bir greve katılmak isteyen sendika üyelerini
ve diğer kişileri caydırmak amacını güttüğünü tespit etmiş ve başvuranlara
uygulanan yaptırımların demokratik bir toplumda gerekli olmadığı sonucuna
varmıştır (Urcan ve diğerleri/Türkiye, B. No: 23018/04..., 17/7/2008), §§
30-36)
iii. AİHM Kaya ve Seyhan/Türkiye kararında;
EĞİTİM-SEN üyesi öğretmenlere KESK'in çağrısına
uyarak, parlamentoda tartışılmakta olan kamu
yönetimi kanun tasarısını protesto etmek üzere düzenlenen bir günlük ulusal eyleme
katılmaları nedeniyle bir gün göreve gelmedikleri için uyarma cezası
verilmesinin, her ne kadar bu ceza çok küçük olsa da, sendika üyelerinin
çıkarlarını korumak için meşru grev ya da eylem günlerine katılmaktan
vazgeçirecek bir nitelik taşıdığı ve müdahalenin acil bir sosyal ihtiyaca
karşılık gelmediği ve bu nedenle demokratik bir toplumda gerekli olmadığı
sonucuna varmıştır (Kaya ve Seyhan/Türkiye, B. No:
30946/04,15/09/2009, §§ 30-31).
iv. AİHM Dilek ve
diğerleri/Türkiye kararında, KESK, kamu
sektöründe çalışan personele ilişkin kanunun Meclis gündemine taşınması
nedeniyle 2 Mart 1998 tarihinde ulusal düzeyde bir eylem yapma
kararı almıştır. 7:00-15:00 saatleri arası ile 15:00-23:00 saatleri arası
çalışan başvuranlardan iki grup, çalışma koşullarını protesto etmek amacıyla iş
yavaşlatma eylemi çerçevesinde üç saat süreyle görev yerlerini terk
etmişlerdir. Bu eylem sırasında araçlar gişelerden para ödemeden geçmiştir. İdare
eylem nedeniyle uğradığı zararı tazmin için başvuranlara dava açmış ve
aleyhlerine hukuk mahkemesinde tazminata hükmedilmiştir. Bu durumda AİHS’nin
11. maddesinin hangi koşullarda grev hakkı tanıdığı ve bu madde çerçevesinde bu
hakkın tanımının ne olacağı hususlarına değinmeden AİHM, başvuranların işlerini
üç saat süreyle yavaşlatmalarının, sendikal hakların kullanımı bağlamında toplu
eylem olarak değerlendirilebileceğine kanaat getirmiş ve alınan tedbirin
örgütlenme özgürlüğüne müdahale oluşturduğunu tespit etmiştir (Dilek ve
diğerleri/Türkiye, B. No: 74611/01..., 17/7/2007, § 57).
Anılan karara göre, AİHS’nin 11. maddesinin 1.
paragrafı; sendika üyelerine çıkarlarını koruyabilmek amacıyla seslerini
duyurmalarına imkan tanımaktadır. AİHS’in 11. maddesinde yer alan “çıkarlarını korumak için” ifadeleri önemlidir ve AİHS,
sendikanın yapacağı toplu eylem yoluyla, sendika üyelerinin mesleki çıkarlarını
savunma özgürlüğünü güvence altına almaktadır. Sendika üyeleri tarafından
gerçekleştirilecek olan bu eyleme Sözleşmeci Devletler tarafından izin
verilmeli, eylemin gelişimi ve devamı sağlanmalıdır. O halde sendikanın,
üyelerinin mesleki çıkarlarının korumak amacıyla müdahil olma imkanı bulunmalı ve üyeler, çıkarlarının korunması yolunda
sendikalarının seslerini duyurması hakkına sahip olabilmelidir (Dilek ve
diğerleri/Türkiye, §§ 65,67).
2. Adil Yargılanma
Hakkına İlişkin İçtihat
29. AİHM'in içtihat farklılığına
ilişkin bir kararında, bu konudaki kriterlere şu şekilde yer verilmiştir
(ayrıca bkz. Yasemin Bodur, B.
No: 2017/29896, 25/12/2018, §§ 24-32):
a. Derin ve süregelen bir içtihat
farklılığının bulunup bulunmadığı,
b. Bunu giderecek bir
mekanizmanın bulunup bulunmadığı,
c. Bu mekanizmanın işletilip işletilmediği,
işletilmişse ne ölçüde işletildiği.
AİHM, değerlendirmesinin her zaman hukukun
üstünlüğünün temel unsurlarından olan hukuki güvenlik ilkesine dayandığını
belirtmiş, bu ilkenin hukuki durumlara belli bir istikrar ve mahkemelere
kamunun güvenini sağladığını ifade etmiştir. AİHM, çelişen kararların süreklilik
arz etmesi durumunda hukuki belirsizliğe neden olacağını, hukukun üstünlüğüne
dayalı devletin temel bileşeni olanyargısal sistemeolan kamu güvenini azaltacağını belirtmiştir.
Bununla birlikte AİHM, bölgesel yetkiye dayalı bir şekilde görev yapan derece
ve istinaf/temyiz mahkemelerinin bulunduğu yargısal sistemlerin nitelikleri
gereği doğasında kararların çelişmesi ihtimalinin bulunduğuna, bu
farklılıkların aynı mahkemede bile ortaya çıkabileceğine dikkat çekmiş, tek
başına bu farklılıkların AİHS'e aykırılık olarak
kabul edilemeyeceğini belirtmiştir. AİHM, hukuki güvenlik ve kamunun meşru
güveninin korunması gerekliliklerinin içtihatın istikrarlı olmasına ilişkin müktesep bir hak bahşetmeyeceğini, içtihadın
gelişmesinin dinamik ve evrilen bir yaklaşımın
sürdürülememesinin reform ve gelişmenin engellenmesi riskini ortaya
koyacağından adaletin uygun işleyişine aykırı olmadığını belirtmiştir ( Orlen Lietuva Ltd./Litvanya, B.
No: 45849/13, 29/1/2019, § 80).
AİHM, önündeki somut olayda, kısa süre içinde yerel
mahkemece iki davada 2013 yılında karar verildiğini tespit etmiş ve
başvurucunun örnek verdiği dava konusunun somut başvurudaki dava ile hukuk
yaratılması amacıyla paralel olarak yürütüldüğünüve bu durumun derin bir içtihat farklılığına işaret etmediğini vurgulamıştır. AİHM
tutarlı ve devamlı bir içtihadın oluşması için zaman gerektiğini, sadece iki
farklı kararın bulunmasının derin ve süregelen içtihat farklılığı olduğu
sonucuna varmayı gerektirmediğini, kendisinin mahkeme kararlarını kıyaslamak ve
hangisinin doğru olduğunu tespit etmek gibi bir fonksiyonunun bulunmadığını
belirtmiştir ( Orlen Lietuva Ltd./Litvanya, §§ 86-87).
V. İNCELEME VE GEREKÇE
30. Mahkemenin 17/7/2019 tarihinde yapmış olduğu toplantıda
başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Örgütlenme
Özgürlüğünün İhlal Edildiğine İlişkin İddia
1. Başvurucunun İddiaları
ve Bakanlık Görüşü
31. Başvurucu; üyesi olduğu Sendika kararı uyarınca sendikal
faaliyetleri kapsamında iş bırakma eylemine katılmasından dolayı disiplin cezasıyla
cezalandırılması nedeniyle sendika hakkının ihlal edildiğini iddia etmiştir.
Üyesi olduğu Sendikanın kendi tüzüğüne uygun olarak eylem kararı aldığını ve
bunu dört gün önce duyurduğunu ifade eden başvurucu, idarenin eğitimin
aksamaması için gerekli önlemleri alacak yeterli süreye sahip olduğunu ve
sendika üye sayısı ile eyleme katılanların oranı dikkate alındığında eğitim
faaliyetlerinin aksadığından söz edilemeyeceğini ileri sürmüştür. Başvurucu
ayrıca Batman'da iş bırakma eyleminden dolayı ceza alanların yaklaşık yarısının
dava açmadığını, bazılarının üyelikten ayrıldığını belirterek cezaların
caydırıcı etkiye neden olduğunu belirtmiştir.
32. Bakanlık görüşünde; Anayasa Mahkemesinin Yücel Yaşar (B. No: 2013/7199, 25/3/2015)
kararında başvurucunun şikâyetine benzer nitelikteki konuyu değerlendirerek bu
tür şikâyetlerin incelenmesinde gözönüne alınacak
kriterleri belirlediği ifade edilmiştir. Söz konusu kararda, başvurucuya
verilen kınama cezasının zorlayıcı toplumsal bir ihtiyaçtan kaynaklanması nedeniyle
demokratik toplumda gerekli olduğu sonucuna varılarak sendika hakkının ihlal
edilmediğine karar verildiği belirtilen Bakanlık görüşünde somut başvuru
açısından da bu kriterlerden ayrılarak farklı bir neticeye ulaşmayı
gerektirecek herhangi bir neden bulunmadığının değerlendirildiğine yer
verilmiştir.
33. Başvurucu karşı beyanında, Bakanlık görüşünde atıf yapılan Yücel Yaşar kararındaki içtihadından aynı
eyleme ilişkin verdiği İsmail Aslan ve
diğerleri (B. No: 2013/7197, 8/9/2015) kararıyla döndüğünü
belirtmiştir. Başvurucu, AİHS'in 11. maddesi ile AİHM
ve Anayasa Mahkemesinin iş bırakma eylemlerine ilişkin içtihatlarına yer vermiş
ve her iki mahkemenin de sendikal nedenlerle iş bırakma eylemlerine ilişkin
olarak ihlal kararları verdiğini ifade etmiştir. Yine başvurucu, aynı olaya
ilişkin farklı bölgelerdeki istinaf mahkemelerinden farklı kararlar verildiğini
belirterek bu konuda Bakanlığa herhangi bir soru yöneltilmediğinin
anlaşıldığını belirterek bu hususlara ilişkin olarak adil yargılanma hakkının
ihlal edildiği iddialarının devam ettiğini belirtmiştir. Adil yargılanma
hakkının ihlal edildiği iddialarına ilişkin de bir karar verilmesini talep eden
başvurucu başvuru formundaki taleplerini yinelemiştir.
2. Değerlendirme
34. Anayasa’nın yapılacak değerlendirmede uygulanacak “ Dernek kurma hürriyeti” kenar başlıklı 33.
maddesinin ilgili kısımları şöyledir:
"Hiç kimse bir derneğe üye olmaya ve
dernekte üye kalmaya zorlanamaz.
Dernek kurma hürriyeti ancak, milli güvenlik,
kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlak ile
başkalarının hürriyetlerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir.
Dernek kurma hürriyetinin kullanılmasında
uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir.
...
Birinci fıkra hükmü, Silahlı Kuvvetler ve
kolluk kuvvetleri mensuplarına ve görevlerinin gerektirdiği ölçüde Devlet
memurlarına kanunla sınırlamalar getirilmesine engel değildir.
Bu madde hükümleri vakıflarla ilgili olarak da
uygulanır."
a. Uygulanabilirlik
Yönünden
35. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucular tarafından yapılan
hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini
kendisi takdir eder ( Tahir Canan, B.
No: 2012/969, 18/9/2013, § 16).
36. Anayasa Mahkemesi önündeki öncelikli mesele, başvurucunun
üyesi olduğu Sendika tarafından alınan karara dayanarak bir gün süreyle iş
bırakması üzerine aylıktan kesme disiplin cezasıyla cezalandırılmasına ilişkin
iddialarının sendika hakkı kapsamında incelenip incelenemeyeceğidir.
37. Anayasa Mahkemesi Genel Kurulu Ahmet Parmaksız başvurusuna ilişkin kararında; sendikaların
üyelerinin çalışma ilişkilerinde ekonomik, sosyal hak ve menfaatlerini korumak,
geliştirmek için yapılan faaliyetleri kapsamında yer almayan ve siyasi otorite
karşısında bir baskı grubu olarak yürüttükleri faaliyetler kapsamında aldıkları
kararlar uyarınca sendika üyelerinin iş bırakma eylemine katılmasını bireylerin
sendikanın çekirdek faaliyet alanında kalmayan eylemleri olarak değerlendirmiş
ve bu eylemler nedeniyle yapılan müdahaleleri Anayasa'nın sendika hakkına
ilişkin 51. maddesi kapsamında değil örgütlenme özgürlüğünü teminat altına alan
33. maddesi kapsamında incelemiştir ( Ahmet
Parmaksız , §§ 47-63).
38. İncelenen başvuruya konu olay tarihinde, başvurucunun üyesi
olduğu sendikanın bağlı olduğu KESK tarafından Devrimci İşçi Sendikaları
Konfederasyonu (DİSK), Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği (TMMOB) ile
birlikte 29/12/2015 tarihinde KESK'e bağlı sendika
üyelerinin hizmet üretiminden gelen gücü kullanarak işyerlerinden çıkıp tüm
illerde merkezî alanlarda basın açıklamaları yapmalarına karar verilmiştir.
Kararda, Güneydoğu Anadolu Bölgesi'nde yer alan bazı il, ilçe ve mahallerde bir
süredir hayata geçirilen sokağa çıkma
yasakları nın hem kamu hizmeti sunmakla görevli kamu emekçilerinin ve
ailelerinin hem de kamu hizmetinden yararlananların sadece kamu hizmeti sunma
ve alma hakkı değil yaşam haklarını da tehdit eder boyutlara ulaştığı
belirtilmiştir.
39. Buna göre iş bırakma kararının temelinde 2015 yılında
ülkemizin yoğun terör saldırılarına maruz kalması üzerine başlatılan hendek
operasyonları ve o tarihlerde uygulanan sokağa çıkma yasakları yer almaktadır.
Hendek operasyonları, söz konusu saldırılar üzerine Türk Silahlı Kuvvetleri ve
Emniyet Genel Müdürlüğünce PKK mensuplarına karşı ortak olarak gerçekleştirilen
Sur, Cizre ve Nusaybin merkezli askerî operasyonlardır. Bu operasyonların gerçekleştirildiği
bölgelerin bazılarında sokağa çıkma yasakları uygulanmış ve bazıları geçici
süreyle askerî güvenlik bölgesi ilan edilmiştir. Operasyonlar sonucunda; PKK
mensuplarının etkisiz hâle getirildiği, hendeklerin kapatıldığı, barikatların
kaldırıldığı ve güvenliğin sağlandığı bölgelerde sokağa çıkma yasakları
kaldırılmıştır. Operasyonlar o bölgedeki günlük yaşamı doğal olarak etkilemiş
ve birçok idari tedbir alınmasını gerektirmiştir.
40. Dolayısıyla sendika kararına konu olaylar operasyonların
yürütüldüğü bölgelerde yaşayan vatandaşları etkilemekle birlikte ülkenin iç
güvenlik sorunu olması bakımından tüm vatandaşlar tarafından yakından takip
edilen ve kamuoyunu doğrudan ilgilendiren olaylardır. Başvurucu da dâhil
sendika üyesi olan veya olmayan herkesi etkileyen iç güvenlik operasyonlarının
eğitimden sağlığa yaşamın her alanını etkilemiş olduğu açıktır. Terör tehdidini
bertaraf etmek için güvenlik görevlileri tarafından olağanüstü gayretlerle
yürütülen, maddi ve manevi ciddi düzeyde maliyete neden olan operasyonlar
konusunda siyasi veya toplumsal reflekslerin ortaya çıkması ve eleştiri konusu
yapılması son derece doğal karşılanmalıdır. Bununla birlikte o dönemde yaşanan
olayların hususiyetleri ile eleştirilerin dile getiriliş biçimi, başvurulan eylem
yöntemleri titizlikle ele alınmalıdır.
41. 2015 yılının ikinci yarısında artan terör saldırıları,
operasyonlara karşı çıkan kişi, grup ya da siyasi partilerin yaklaşımları ve
diğer unsurlar dikkate alındığında eleştirilerin siyasi nitelikte olduğu,
doğrudan sadece sendika üyelerini etkileyen eğitim veya sağlık hizmetlerinin
aksaması ya da verimli şekilde yürütülememesine özgü bir sonuç doğmadığı
anlaşılmaktadır. Tüm bunlar dikkate alındığında Sendikanın eylem kararında
siyasi bir tonun ağırlıkta olduğu, Sendikanın söyleminin odak noktasında
üyelerinin kolektif çıkarlarını ilgilendiren talep ve eleştirilerden ziyade
ülkenin iç siyasetine ilişkin sosyo -politik
unsurların ağırlıkta olduğu görülmektedir. Diğer bir ifadeyle iş bırakma
biçiminde bir protestoya katılması başvurucunun ekonomik ve mesleki çıkarları
ile değil genel bir baskı grubunun bir parçası olmasıyla ilgilidir.
42. Sonuç olarak başvurucu, üyesi olduğu Sendikanın iş bırakma
çağrısı üzerine mazeretsiz işe gitmemesi nedeniyle disiplin cezasıyla
cezalandırılmıştır. Yukarıda anılan Ahmet
Parmaksız kararında varılan sonuçtan farklı bir değerlendirme yapmak
için bir neden bulunmadığı anlaşıldığından (bkz. § 37) başvurucunun
iddialarının bir bütün olarak Anayasa'nın 33. maddesinde güvence altına alınan
örgütlenme özgürlüğü kapsamında incelenmesi gerektiği değerlendirilmiştir.
b. Kabul Edilebilirlik
Yönünden
43. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine
karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan
örgütlenme özgürlüğünün ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir
olduğuna karar verilmesi gerekir.
c. Esas Yönünden
i. Müdahalenin Varlığı
44. Başvurucunun sendikal faaliyet kapsamında ülke çapında
yapılan iş bırakma eylemine katılması nedeniyle cezalandırılması ile
başvurucunun örgütlenme özgürlüğüne yönelik bir müdahale yapıldığı kabul
edilmelidir.
ii. Müdahalenin İhlal
Oluşturup Oluşturmadığı
45. Yukarıda anılan müdahale, Anayasa’nın 13. maddesinde
belirtilen koşullara uygun olmadığı müddetçe Anayasa’nın 33. maddesinin
ihlalini teşkil edecektir. Anayasa’nın 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“ T emel
hak ve hürriyetler, ... yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen
sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, ...
demokratik toplum düzeninin ... gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı
olamaz.”
46. Bu sebeple müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen
ve somut başvuruya uygun düşen kanunlar tarafından öngörülme, Anayasa’nın
ilgili maddesinde belirtilen nedenlere dayanma ve demokratik toplum düzeninin
gereklerine uygunluk koşullarını sağlayıp sağlamadığının belirlenmesi gerekir.
(1) Kanunilik
47. 657 sayılı Kanun’un 26. ve 125. maddelerinin kanunilik ölçütünü karşıladığı sonucuna
varılmıştır.
(2)
Meşru Amaç
48. Somut olayda ceza uygulanmasının amacı kamu hizmetlerinin
sürekliliğinin sağlanması, diğer bir ifadeyle kamu hizmetlerinin aksamasının
önlenmesidir. Bu amaç da geniş anlamda kamu düzeninin korunması meşru amacı
kapsamında yer alır. Dolayısıyla başvurucunun aylıktan kesme disiplin cezasıyla
cezalandırılmasına ilişkin kararın Anayasa'nın 33. maddesinin ikinci fıkrasında
yer alan sebeplerden kamu düzeninin
korunması na yönelik önlemlerin bir parçası olduğu ve meşru bir amaç
taşıdığı sonucuna varılmıştır ( Ahmet
Parmaksız , § 69).
(3) Demokratik
Toplum Düzeninin Gereklerine Uygunluk
(a) Genel
İlkeler
(i) Demokratik
Toplumda Sendika Hakkının Önemi
49. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendi menfaatlerini korumak
için kendilerini temsil eden kolektif bir oluşum içinde bir araya gelme
özgürlüğünü ifade etmektedir. Örgütlenme kavramının Anayasa çerçevesinde özerk bir anlamı vardır ve bireylerin devamlı
olarak ve eşgüdüm içinde yürüttükleri faaliyetlerin hukukumuzda örgütlenme
olarak tanınmaması Anayasa hükümleri kapsamında örgütlenme özgürlüğünün zorunlu
olarak gündeme gelmeyeceği anlamına gelmez ( Tayfun
Cengiz, B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 31).
50. Örgütlenme özgürlüğü, bireylere topluluk hâlinde siyasal,
kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkânı sağlar.
Örgütlenme özgürlüğünün temeli, hiç kuşkusuz ifade özgürlüğüdür. İfade
özgürlüğü; düşünceyi korkmadan, engellenmeden açıklama ve yayma özgürlüğünün
yanı sıra bu düşünceler çerçevesinde örgütlenme, kişi toplulukları oluşturma
hakkını da kapsamaktadır (dernek hakkı yönünden bkz. Hint Aseel Hayvanları Koruma ve Geliştirme Derneği
ve Hikmet Neğuç , B. No: 2014/4711,
22/2/2017, § 41).
51. Demokrasilerde vatandaşların bir araya gelerek ortak
amaçları izleyebileceği örgütlerin varlığı sağlıklı bir toplumun önemli bir
bileşenidir. Demokrasilerde böyle bir örgüt ,
devlet tarafından saygı gösterilmesi ve korunması gereken temel haklara
sahiptir (sendika hakkı yönünden bkz. Tayfun
Cengiz , § 31).
52. Sendikalar, dernekler ve vakıflar örgütlenme özgürlüğünün
daha özel şekilleridir. Bununla birlikte bunların faaliyetleri içinde yer
almayan veya bunlarla dolaylı bağlantısı bulunan belli sayıda kişinin sürekli
şekilde bir araya gelerek aynı amaca yönelik toplu ifade açıklamaları ya da
eylemleri de Anayasa'nın 33. maddesi çerçevesinde ve örgütlenme özgürlüğü
kapsamında ele alınmalıdır.
53. Örgütlenme özgürlüğü, sınırlanabilir bir haktır ve
Anayasa'da yer alan temel hak ve özgürlüklerin sınırlama rejimine tabidir.
Örgütlenme özgürlüğüne ilişkin olarak Anayasa’nın 33. maddesinin ikinci
fıkrasında sınırlama sebeplerine yer verilmiştir. Ancak bu özgürlüğe yönelik
sınırlamaların da bir sınırının olması gerektiği açıktır. Temel hak ve
özgürlüklerin sınırlandırılmasında Anayasa'nın 13. maddesindeki ölçütler gözönüne alınmak zorundadır. Bu sebeple örgütlenme
özgürlüğüne getirilen sınırlandırmaların denetiminin Anayasa'nın 13. maddesinde
yer alan ölçütler çerçevesinde ve Anayasa'nın 33. maddesi kapsamında yapılması
gerekmektedir (sendika hakkı yönünden bkz. Tayfun
Cengiz , § 38; Mehmet Yüzgeç ,
B. No: 2014/2282, 2/2/2017, § 30).
54. Anayasa kapsamında örgütlenme özgürlüğünden yararlanan tüzel
kişilikler veya gruplar demokratik yaşamın ayrılmaz bir parçası olarak
görüldüğünden bu özgürlüğe getirilecek sınırlandırmaların demokratik toplum
düzenin gereklerine uygun olup olmadığı sıkı denetim altındadır. Anayasa'nın
33. maddesi temel olarak dernek hakkının ve genel olarak örgütlenme
özgürlüğünün kullanılması sırasında kamu makamlarının keyfî müdahalelerine
karşı korunmayı amaçlamaktadır ( Ahmet
Parmaksız , § 75).
( ii )Müdahalenin Demokratik Toplum Düzeninin Gereklerine Uygun
Olması
55. Anayasa Mahkemesi demokratik
toplum düzeninin gerekleri ifadesinden ne anlaşılması gerektiğini
daha önce pek çok kez açıklamıştır (sendikalarla ilgili Tayfun Cengiz , §§ 31, 32; Kristal-İş Sendikası [GK], B. No:
2014/12166, 2/7/2015, §§ 53, 70, 74; Birleşik
Metal İşçileri Sendikası , B. No: 2015/14862, 9/5/2018, §§42, 43; Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri [GK], B. No: 2014/920, 25/5/2017, § 73; derneklerle ilgili Hint Aseel Hayvanları
Koruma ve Geliştirme Derneği ve Hikmet Neğuç ,
§ 45). Temel hak ve özgürlüklere yönelik bir müdahalenin demokratik toplum
düzeninin gereklerine uygun kabul
edilebilmesi için zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılaması ve orantılı olması
gerekir. Açıktır ki bu başlık altındaki değerlendirme, sınırlamanın amacı ile
bu amacı gerçekleştirmek üzere başvurulan araç arasındaki ilişki üzerinde
temellenen ölçülülük ilkesinden bağımsız yapılamaz. Çünkü Anayasa’nın 13. maddesinde
" demokratik toplum düzeninin
gereklerine aykırı olmama " ve " ölçülülük ilkesine aykırı olmama " biçiminde iki ayrı
kritere yer verilmiş olmakla birlikte bu iki kriter bir bütünün parçaları olup
aralarında sıkı bir ilişki vardır ( Bekir
Coşkun [GK], B. No: 2014/12151, 4/6/2015, §§ 53-55; Mehmet Ali
Aydın [GK], B. No: 2013/9343, 4/6/2015, §§ 70-72; AYM, E.2018/69,
K.2018/47, 3/5/2018, § 15; AYM, E.2017/130, K.2017/165, 29/11/2017, § 18).
56.Örgütlenme üzerindeki sınırlamanın kamu düzeninin korunması
gibi demokratik bir toplumda zorlayıcı bir toplumsal ihtiyacın karşılanması
amacına yönelik ve istisnai nitelikte olması gerekir. Müdahaleyi oluşturan
tedbirin zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşıladığının kabul edilebilmesi için
amaca ulaşmaya elverişli olması, başvurulabilecek en son çare ve alınabilecek
en hafif önlem olarak kendisini göstermesi gerekmektedir. Amaca ulaşmaya
yardımcı olmayan veya ulaşılmak istenen amaca nazaran bariz bir biçimde ağır
olan bir müdahalenin zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşıladığı
söylenemeyecektir (bazı farklılıklarla birlikte toplantı hakkı bağlamında bkz. Dilan Ögüz Canan [GK] , B. No: 2014/20411, 30/11/2017, § 32; sendika hakkı bağlamında bkz. Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri ,
§ 73; Tayfun Cengiz , § 56; Adalet Mehtap Buluryer ,
B. No: 2013/5447, 16/10/2014, §§ 103-105; grev hakkı bağlamında bkz. Kristal-İş Sendikası , § 70; ifade
özgürlüğü bağlamında bkz. Bekir Coşkun ,
§ 51; Mehmet Ali Aydın , § 68; Tansel Çölaşan , B. No: 2014/6128,
7/7/2015, § 51).
57. Anayasa Mahkemesinin bir görevi de bireylerin örgütler
kurmak ve bunlara üye olmak suretiyle örgütlü bir şekilde fikirlerini ifade
etme hakları ile Anayasa'nın 33. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen meşru
amaçlar arasında adil bir dengenin sağlanıp sağlanamadığını denetlemektir.
Meşru amaçların bir olayda varlığının hakkı ortadan kaldırmadığı
vurgulanmalıdır. Önemli olan bu meşru amaçla hak arasında olayın şartları
içinde bir denge kurmaktır (sendika hakkı yönünden bkz. Tayfun Cengiz, § 37; Kristal-İş Sendikası , § 57; Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri ,
§ 74; Birleşik Metal İşçileri Sendikası ,
§44).
58. Orantılılık ise sınırlamayla ulaşılmak istenen amaç ile
başvurulan sınırlama tedbiri arasında aşırı bir dengesizlik bulunmamasına
işaret etmektedir. Diğer bir ifadeyle orantılılık, bireyin hakkı ile kamunun
menfaatleri veya -müdahalenin amacı başkalarının haklarını korumak ise- diğer
bireylerin hak ve menfaatleri arasında adil bir dengenin kurulmasına işaret
etmektedir. Dengeleme sonucu müdahalede bulunulan hakkın sahibine terazinin
diğer kefesinde bulunan kamu menfaati veya diğer bireylerin menfaatine nazaran
açıkça orantısız bir külfet yüklendiğinin tespiti hâlinde orantılılık ilkesi
yönünden bir sorunun varlığından söz edilebilir. Kamu gücünü kullanan
organların örgütlenme özgürlüğü kapsamındaki faaliyetlere müdahale ederken bu
özgürlüğün kullanılmasından kaynaklanan yarardan daha ağır basan, korunması
gereken bir menfaatin ve kişiye yüklenen külfeti dengeleyici mekanizmaların
varlığını somut olgulara dayanarak göstermeleri gerekir (sendika hakkı
bağlamında bkz. Eğitim ve Bilim Emekçileri
Sendikası ve diğerleri , § 74; bazı farklılıklarla birlikte toplantı
hakkı bağlamında Dilan Ögüz Canan § 33, 56; ifade özgürlüğü bağlamında Bekir Coşkun, §§ 44, 47 ; Tansel Çölaşan, §§ 46, 49, 50) . Anayasa Mahkemesi bu özgürlüğün
kullanılmasından kaynaklanan yarardan daha ağır basan ve korunması gereken bir
menfaatin ortaya konulmasında başvurucunun eylem türünü, amacını ve niteliğini,
bunun kamu düzenine etkisini ve topluma yüklediği külfeti dikkate alacaktır.
59. Buna göre örgütlenme özgürlüğüne yapılan bir müdahale,
zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılamıyorsa ya da zorunlu bir toplumsal
ihtiyacı karşılamakla birlikte orantılı değilse demokratik toplum düzeninin
gereklerine uygun bir müdahale olarak değerlendirilemez ( Birleşik Metal İşçileri Sendikası , §43; Kristal-İş Sendikası , § 70; Tayfun Cengiz , § 51). O hâlde örgütlenme
özgürlüğüne yargısal veya idari bir müdahalenin demokratik toplum düzeninin
sürekliliği için zorunlu olup olmadığına, bu bağlamda toplumsal bir ihtiyaç
baskısını karşılayıp karşılamadığına ve sınırlamanın izlenen amaçlarla
orantılılığına bakmak gerekecektir.
(b) İlkelerin
Olaya Uygulanması
60. Anayasa Mahkemesi önündeki mesele, başvurucunun üyesi olduğu
Sendika tarafından alınan karara dayanarak bir gün iş bırakması üzerine
aylıktan kesme disiplin cezasıyla cezalandırılması suretiyle örgütlenme
özgürlüğüne yapılan müdahalenin demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun
olup olmadığıdır.
61. Anayasa Mahkemesi Genel Kurulunun Ahmet Parmaksız kararında disiplin cezası verilmesinin
sebebini teşkil eden işe gitmeme şeklindeki eylemin amacı ve bu eyleme katılan
sendika üyelerinin sendikal çıkarları ile başvurucuya yönelik disiplin cezası
sendikal hakların niteliğiyle birlikte ele alınmış ve örgütlenme hakkının ihlal
edilmediğine karar verilmiştir. Kararın ilgili kısımlarına aşağıda yer
verilmiştir:
"82. Ülkemizde kamu görevlilerinin grev
hakkı bulunmamakla birlikte üyesi oldukları sendikaların, üyelerinin mesleki
çıkarlarıyla ilgili kararları doğrultusunda iş bırakma şeklindeki eylem türüne
başvurabilmekte ve yaptırımla karşılaşabilmektedir. Belirtmek gerekir ki iş
bırakma eylemleri karşısında idarenin ve yargının bir bütün olarak yeknesak
hareket etmesini sağlayacak mevzuat düzenlemeleri bulunmamaktadır.
83. Bununla birlikte yargı kararlarında
Anayasa'nın 51. maddesi kapsamında kalan ve sendikaların üyelerinin çalışma
ilişkilerinde ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek
için yapılan faaliyetler kapsamında ve kamu gücünü zorlamak amacıyla durumun
kesinlikle gerektirdiği hâllerde işe gidilmemesi hâlinde kişinin mazeret iznini
kullandığı kabul edilmektedir (Tayfun Cengiz, §§ 59, 61). Nitekim Anayasa
Mahkemesi kamu görevlilerinin çıkarları kapsamında kalan özlük ve parasal
hakları, çalışma koşullarının korunması, iyileştirilmesi, geliştirilmesi gibi
konulara dikkat çekilmesi ve kamuoyu oluşturulması amacıyla sendikaların
aldıkları kararlar uyarınca iş bırakma eylemlerine katılan kişilere disiplin
cezası verilmesini sendika hakkına müdahale olarak kabul etmiştir (bkz. § 49).
84. Sendikaların somut
olayda aldığı başvuru konusu eylemin dayanağı olan kararlar ise Türkiye
sınırları dışındaki bir savaşa Türkiye'nin müdahil olup olmaması ve devletin
uluslararası politikalarıyla ilgilidir. Sendikaların eylem çağrısından üç gün
önce bir siyasi parti olan HDP, iktidar partisinin politikalarını eleştirmiş ve
halkı direnişe çağırmıştır (bkz. § 10). Kobani olaylarına bağlı çağrıların siyasi amacının öne çıktığı açıktır. Buna göre,
sendikaların aldıkları kararların da siyasi otorite karşısında sendikaların bir
baskı grubu olarak yürüttüğü ve siyasi yönü ağır basan faaliyet alanında olduğu
sonucuna ulaşılmıştır.
85. Anayasa'nın 128. maddesinde; devletin,
kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği
asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği
belirtilmiştir. Kamu hizmeti ise geniş tanımıyla devlet ya da diğer kamu tüzel
kişileri tarafından ya da bunların denetim ve gözetimleri altında ortak
ihtiyaçları karşılamak ve kamu yararını sağlamak için topluma sunulmuş sürekli
ve düzenli etkinliklerdir (AYM, E.2013/88, K.2014/101, 4/6/2014). Bu kapsamda
devlet kamu hizmetlerinin sürekliliğini sağlamak için kamu hizmetlerini yürüten
görevlilerin haklı bir mazerete dayanmayacak şekilde görevlerine ara
vermelerini engellemeye yönelik tedbirler öngörebilir (Mustafa Hamarat [GK], B.
No: 2015/19496, 17/1/2019, § 57).
86. Öte yandan başvurucu, bir kamu
görevlisidir ve normal vatandaşlardan farklı olarak birtakım yükümlülüklere ve
yasaklara tabidir. Kişinin kamu görevlisi olması, kendisine sağladığı birtakım
ayrıcalıklar ve avantajların yanında bazı külfet ve sorumluluklara katlanmayı,
diğer kişilerin tabi olmadığı sınırlamalara tabi olmayı da gerektirmektedir.
Kişi, kamu görevine kendi isteği ile girmekle bazı ayrıcalıklardan
yararlanmanın yanında bu statünün gerektirdiği külfetlere de katlanmayı kabul
etmiş sayılmakta ve kamu hizmetinin kendine has özellikleri, bu avantaj ve
sınırlamaları zorunlu kılmaktadır (İhsan Asutay, B. No: 2012/606, 20/2/2014, §
38; Mustafa Hamarat,§ 60).
87. Bu kapsamda başvurucunun üstlenmiş olduğu
kamu hizmetini kesintisiz olarak yerine getirme ödevi vardır. Bu ödev ise kamu
hizmetlerinin sürekliliği ilkesinin doğal bir sonucudur. Bir kamu görevlisi
kanunun öngördüğü hâller ve mücbir sebep dışında işini bırakamaz. Diğer bir
ifadeyle kamu görevlisinin işinin başında bulunma ödevi vardır. Dolayısıyla
kamu görevlisinin kanunların izin verdiği ve öngördüğü koşullar dışında işi
bırakması, bu ödeve aykırılık teşkil eder (Mustafa Hamarat, § 61).
88. Açıklanan nedenlerle sendika üyelerinin
mesleki çıkarlarıyla doğrudan ilgili olmayan amaçlarla iş bırakma biçimindeki
bir eyleme müdahale ederken devletin sahip olduğu takdir marjının daha geniş
olacağı kabul edilmelidir. Bir kamu görevlisinin üstlendiği kamu hizmetini
kesintisiz olarak görme ve işinin başında bulunma yükümlülüklerini sağlamak
adına anayasal güvencelere dayalı düzenlemeler yapılabilir. Nitekim ilgili
kanunlarda yer alan hükümlerin başvurucunun davranışlarını düzenlemek
bakımından yeterince açık olmadığı da ileri sürülmemiştir. Bir öğretmen ve kamu
görevlisi olan başvurucunun ifade özgürlüğü veya toplantı ve gösteri özgürlüğü
de dâhil tüm haklarını kullanırken -bahsi geçen yükümlülükleri nedeniyle-
anılan kanunların öngördüğü koşullara titizlikle riayet etmesi gerektiği
açıktır.
89. Yukarıdaki değerlendirmeler ışığında
Anayasa Mahkemesi tarafından şu sonuçlara ulaşılmıştır: İlk olarak sendikalar
Anayasa ve kanunlara aykırı olmayan herhangi bir amacı gerçekleştirmek için
faaliyet yapabilirler. İkinci olarak başvuruya konu eylem, sendika üyelerinin
ekonomik ve sosyal menfaatleriyle doğrudan ilgili olmayan ve politik yönü ağır
basan bir amaca sahiptir. Üçüncü olarak kamu görevlilerinin iş bırakmak veya
işe gitmemek şeklindeki eylemleri devlet idaresinin işleyişini ve toplum
hayatını önemli ölçüde etkiler. Bu sebeple de ancak çok dar alanda
desteklenebilecek bir eylem türüdür. Son olarak sendika üyelerinin ekonomik ve
sosyal menfaatleriyle doğrudan ilgili olmayan ve politik yönü ağır basan bir
amaçla işe gitmemek şeklinde bir eylemin yol açacağı sonuçlara devlet
idaresinin ve toplumun katlanmasını gerektiren bir sebep bulunmadığı kanaatine
ulaşılmıştır.
90. Bu sebeplerle kamu otoritelerinin sahip
olduğu takdir payı da gözetildiğinde başvuru konusu olayda kamu hizmetlerinin
sürekliliğinin sağlanması amacı bakımından başvurucunun örgütlenme özgürlüğüne
yapılan müdahalenin onun siyasal hayata katılımını engelleyici veya önemli
ölçüde zorlaştırarak etkisini ortadan kaldıracak mahiyette olmadığı kanaatine
varılmıştır. Başvurucuya iki gün iş bırakma eylemi nedeniyle disiplin cezası
verilmesi şeklindeki müdahalenin demokratik toplumda zorlayıcı bir toplumsal
ihtiyaca karşılık geldiği kabul edilmelidir.
91. Somut olayda başvurucuya yüklenen külfeti
dengeleyici mekanizmaların bulunduğu da görülmektedir. Sendikaların demokratik
hayatın yaşamsal bir unsuru olarak kamuoyuna ve kamusal yetki kullanan kişilere
seslerini duyurmak ve taleplerini dile getirmek için sayısız fırsatı
bulunmaktadır. Söz konusu sonucun ağırlaşmasında daha farklı yöntemlerle
kamuoyunun yönlendirilmesi ve devlet gücü kullanan kişi ve kurumların etkilenmesi
mümkün iken işe gitmeme biçiminde kamu hizmeti alan kişileri doğrudan etkileyen
ve ancak son derece istisnai durumlarda başvurulabilecek bir yöntemi benimseyen
sendikaların ve sendika kararları doğrultusunda hareket eden başvurucunun
payının büyük olduğu değerlendirilmiştir.
92. Sonuç olarak yukarıda yapılan açıklamalar
da gözönüne alındığında mevcut başvuruda örgütlenme
özgürlüğüne yönelik müdahalenin başvurucunun örgütlenme özgürlüğünü aşırı
derecede sınırlamadığı ve kamu hizmetlerinin sürekliğini sağlamaya yönelik
meşru amaç karşısında başvurucuya alt sınırdan verilen aylıktan kesme cezasının
orantısız olmadığı kanaatine varılmıştır."
62. Somut başvuruda, disiplin cezasının sebebini teşkil eden
eylem ülkenin iç siyasetine ilişkin sosyo -politik
unsurların ağırlıkta olduğu bir amaca( bkz. §§ 14-15)
yönelik olup eylemin konusunun sendikaların çekirdek faaliyet alanında
kalmadığı görülmektedir. Eylemin bu amacı ile bir gün iş bırakma şeklindeki
niteliği (bkz. § 16) dikkate alındığında yapılan müdahalede devletin takdir
marjının daha geniş olduğu kabul edilmelidir. Bu nedenle sendika üyelerinin
ekonomik ve sosyal menfaatleriyle doğrudan ilgili olmayan ve politik yönü ağır
basan bir amaçla işe gitmemek şeklinde bir eylemin yol açacağı sonuçlara devlet
idaresinin ve toplumun katlanmasını gerektiren bir sebep bulunmadığı kanaatine
ulaşılmıştır.
63. Sonuç olarak, yukarıda yer verilen Ahmet Parmaksız kararında ulaşılan
sonuçtan ayrılmayı gerektiren bir husus bulunmadığından müdahalenin toplumsal
bir ihtiyaca karşılık geldiği ve izlenen meşru amaçla orantılı olduğu
değerlendirilmiştir.
64. Açıklanan gerekçelerle disiplin cezası verilmesi şeklinde
yapılan müdahale demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun olduğundan
Anayasa’nın 33. maddesinde güvence altına alınan örgütlenme özgürlüğünün ihlal
edilmediğine karar verilmesi gerekir.
B. Adil Yargılanma
Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin İddia
65. Başvurucu; aynı tarihli iş bırakma eylemi nedeniyle Ankara,
İzmir ve İstanbul bölge idare mahkemelerinin disiplin cezalarını kesin olarak
iptal eden kararlar verdiğini, kendisi hakkındaki disiplin cezası nedeniyle
açtığı davada ise davanın reddine karar veren Gaziantep Bölge İdare
Mahkemesinin belirtilen istinaf mahkemesi kararlarından neden ayrıldığına dair
bir gerekçe ortaya koymadığını belirterek hukuki güvenlik ilkesinin ihlal
edildiğini iddia etmiştir. Başvurucu; mevcut durumda ülkenin batısındaki
sendika üyelerinin disiplin cezalarının iptal edildiğini, doğusundakilerin
cezalarının ise hukuka uygun kabul edildiğini, bu sebeple adil yargılanma
hakkının ihlal edildiğini öne sürmüştür.
66. Derece mahkemelerinin hukuk kurallarını yorumlamasından
kaynaklanan içtihat farklılığına ilişkin ilkelere Yasemin Bodur (aynı kararda bkz. §§ 38-45) kararında yer
verilmiş ve içtihat farklılığının derinleşmiş ve sürekli bir nitelik kazanmış
olması, adil yargılanma hakkının ihlalinin tespiti için ön şart olarak
belirtilmiştir ( Yasemin Bodur, §§
43, 50).
67. Başvurucu tarafından sunulan kararların aynı konuda Ankara,
İstanbul ve İzmir Bölge İdare Mahkemelerince kesinleştirilen ve aynı Sendika
kararına dayalı olarak iş bırakan kişilere verilen disiplin cezalarının sendika
hakkı kapsamında bir eylem olduğu gerekçesiyle iptal edildiğine ilişkin
kararlar olduğu görülmektedir.
68. Başvurucu tarafından kendisi hakkındaki karardan farklı
sonuca ulaşılan üç adet karar sunulmuştur. Bu kararların verildiği davalar ile
başvurucunun davasının aynı derecedeki farklı mahkemelerce aynı dönemlerde
yürütüldüğü, hukukun gelişimi ve içtihat oluşumu için kısa bir süre içinde aynı
dönemde aynı konuda davalar yürütülerek farklı sonuca ulaşıldığı görülmektedir.
Öncelikle içtihat farklılığı yönünden inceleme yapılabilmesi için bu
farklılığın derin ve süregelen bir farklılık olması gereklidir (bkz. § 29).
Somut olayda kısa sürede ( Yasemin Bodur, § 43) belli sayıda farklı karar verilmesi ve somut olayın koşulları derin ve
süregelen bir içtihat farklılığı oluştuğu sonucuna ulaşmak için yeterli
değildir.
69. Farklı yetki bölgelerinde ilk derece ve istinaf mahkemesi
şeklinde teşkilatlanmış yargısal sistemlerin nitelikleri gereği doğalarında
kararların çelişmesi ihtimali her zaman bulunmaktadır. Bu farklılıklar aynı
mahkemede bile ortaya çıkabilir ( Türkan Bal [GK], B. No: 2013/6932, 6/1/2015, § 53). Özellikle maddi haklara ilişkin derin
ve süregelen içtihat farklılıkları dışında Anayasa Mahkemesinin bireysel
başvuruda salt derece mahkemelerinin kararlarını kıyaslaması, derece
mahkemelerince benimsenen yorumlardan birine üstünlük tanıması veya derece
mahkemelerinin yerine geçerek hukuk kurallarını yorumlaması bireysel başvurunun
amacıyla bağdaşmaz ( Yasemin Bodur, § 41). Sonuç olarak örgütlenme özgürlüğü kapsamında yapılan incelemeye göre
ulaşılan sonuç ile somut olayda derinleşmiş ve süreklilik kazanmış bir içtihat
farkından söz etmenin mümkün olmadığı dikkate alındığında adil yargılanma hakkı
kapsamındaki hakkaniyete uygun yargılanma hakkına yönelik açık bir ihlalin
bulunmadığı anlaşılmıştır.
70. Açıklanan gerekçelerle başvurucunun adil yargılanma hakkının
ihlal edildiğine ilişkin iddiasının açıkça
dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar
verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. Örgütlenme özgürlüğünün ihlal edildiğine ilişkin iddianın
KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
2. Adil yargılanma hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle
KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Anayasa'nın 33. maddesinde güvence altına alınan örgütlenme
özgürlüğünün İHLAL EDİLMEDİĞİNE,
C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE
17/7/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.