TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
MELTEM YÜREKLİ BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2019/10203)
Karar Tarihi: 29/3/2023
R.G. Tarih ve Sayı: 19/7/2023-32253
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Kadir ÖZKAYA
Üyeler : Engin YILDIRIM
Rıdvan GÜLEÇ
Basri BAĞCI
Kenan YAŞAR
Raportör : Mehmet Yavuz YAŞAR
Başvurucu : Meltem YÜREKLİ
Vekili : Av. Sinem ŞİMŞEK
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru; sehven fazladan yapılan ödemelere ilişkin borç tahakkuk ettirilmesine ve bir aylık süre içinde geri ödenmesinin istenmesine ilişkin işleme karşı açılan davada idari merci tarafından tesis edilmiş icrai bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının, istinaf dilekçesinde ileri sürülmeyen bir hususla ilgili resen bozma gerekçesi oluşturulması nedeniyle de silahların eşitliği ilkesinin ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 26/3/2019 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına gönderilmiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:
A. Başvuru Konusu Olayın Arka Planı
8. Başvurucu, ziraat mühendisi olup çalıştığı Mersin Üniversitesi Rektörlüğünde (İdare) mühendis kadrosu bulunmadığından teknisyen kadrosuyla 3600 ek gösterge ile göreve başlatılmıştır.
9. Devam eden süreçte İdare, başvurucunun maaşına esas ek göstergesinin sehven 3600 olarak belirlendiği gerekçesiyle ek göstergenin 3600'den 2200'e düşürülmesine ilişkin 16/3/2015 tarihli işlemi tesis etmiştir.
10. Başvurucu tarafından ek göstergesinin 2200'e düşürülmesine ilişkin 16/3/2015 tarihli işleme karşı açılan davada Mersin 2. İdare Mahkemesi 8/3/2018 tarihli kararla davanın reddine hükmetmiştir. Kararın gerekçesinde; başvurucunun ziraat mühendisi olduğu ancak göreve başladığı tarihten bu yana teknik hizmetler kadrosunda teknisyen unvanıyla görev yaptığına işaret edilerek bugüne kadarki hizmet süresi boyunca mühendis unvanıyla fiilî bir hizmetinin bulunmadığı vurgulanmıştır. Buna göre ek göstergeden yararlanabilmek için salt mühendis unvanına sahip olmanın yeterli olmayacağı ve dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilmiştir. Karara karşı yapılan istinaf talebi Konya Bölge İdare Mahkemesi 4. İdari Dava Dairesinin 6/12/2018 tarihli kararıyla kesin olarak reddedilmiş ve hüküm kesinleşmiştir.
11. İdare ayrıca bireysel başvuruya konu olan 8/4/2015 tarihli yazıyla (işlem) sehven belirlenen ek gösterge nedeniyle geçmişe yönelik olarak fazladan ödenen 17.762,51 TL'nin borç çıkarıldığını başvurucuya bildirmiştir. İşlemde borcun 19/10/2006 tarihli ve 26324 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in (Yönetmelik) 10. maddesi gereğince bir ay içinde ödenmesi gerektiği, borca karşı yedi günlük itiraz süresinin olduğu, ödenmediği takdirde yasal işlem başlatılacağı belirtilmiştir.
B. Başvuruya Konu Yargılama Süreci
12. Başvurucu, memurluğa Ziraat Bankası bünyesinde ziraat mühendisi kadrosunda başladığını ancak daha sonra naklen Mersin Üniversitesine geçtiğinde mühendis kadrosu olmadığından teknisyen kadrosu ile görevine başladığını belirterek 17.762,51 TL borç çıkarılmasına ilişkin işlemin iptalini ve eksik maaş ödemelerinin yasal faiziyle birlikte tazminini istemiştir. Dava dilekçesinde, sicil başarısı ve mühendislik unvanı nedeniyle ek göstergesinin 3600'e çıkarıldığını, bu konuda kendisinin herhangi bir talebinin olmadığını ileri sürmüştür. Ayrıca tesis edilen idari işlemlerin açık bir hata veya muhatabın hilesinin bulunması durumu hariç ancak dava açma süresi içinde geri alınabileceğini, olayın üzerinden uzun yıllar geçtikten sonra tesis edilen idari işlemde bu yönüyle de hukuka uygunluk bulunmadığını belirtmiştir.
13. Mersin 2. İdare Mahkemesi (Mahkeme) 8/3/2018 tarihinde dava konusu işlemin iptaline, tazminat talebinin ise reddine karar vermiştir. Kararın gerekçesinde, Danıştay İçtihadı Birleştirme Kurulunun (İBK) 22/12/1973 tarihli kararına da atıfta bulunarak söz konusu ödemelerin yapılmasında açık bir hata olmadığını ve başvurucunun da herhangi bir gerçek dışı beyanı veya hilesinin de saptanmadığını vurgulamıştır. Buna göre Mahkeme, ödemelerin ancak yapılan hatalı ödeme tarihinden itibaren Altmış gün içinde geri istenebileceğini belirterek en son ödemenin yapıldığı tarihten itibaren Altmış günlük dava açma süresi geçirildikten sonra tesis edilen işlemde hukuka uygunluk bulunmadığına hükmetmiştir. Mahkeme uyuşmazlığın tazminata ilişkin kısmında ise başvurucu tarafından ek göstergesinin düşürülmesi işleminin iptali için açılan davada davanın reddine karar verildiğini belirtmiştir. Mahkeme bu tespitten hareketle ek göstergenin 3600'den 2200'e düşürülmesi işleminin hukuka uygun olduğunun yargı kararıyla da sabit olduğunu ve başvurucunun 2014 yılı Temmuz ayından itibaren yoksun kaldığı eksik maaş ödemelerinin işletilecek yasal faiziyle birlikte tazmini isteminin yerinde olmadığı sonucuna ulaşmıştır.
14. Karara karşı başvurucu ve İdare tarafından istinaf talebinde bulunulmuştur. Konya Bölge İdare Mahkemesi 4. İdari Dava Dairesi (Daire) 6/12/2018 tarihinde İdarenin istinaf talebini kabul etmiştir. Daire, işlemin iptaline yönelik mahkeme kararını kaldırmış ve bu yönüyle davanın incelenmeksizin reddine kesin olarak karar vermiştir. Daire kararının gerekçesinde, İdarece başvurucu adına kişi borcu çıkarılarak fazladan ödenen 17.762,51 TL'nin ödenmesinin istendiği, kişi borcu çıkarılmasının kendi başına icrai bir işlem olmayıp ödemeye davet niteliğinde bir ön işlem olduğu vurgulanmıştır. Ayrıca İdarenin uygulanan usul dışında kişi borcunu resen ve cebren tahsil etme olanağının bulunmadığının altı çizilerek anılan işlem yönünden incelenmeksizin ret kararı verilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır. Daire, başvurucunun istinaf talebini ise mahkeme kararında belirtilen gerekçeye atıfla reddetmiştir.
15. Nihai karar 25/2/2019 tarihinde tebliğ edilmiş, başvurucu 26/3/2019 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
1. İlgili Mevzuat
16. 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun " İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı " kenar başlıklı 2. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"1. (Değişik: 10/6/1994 - 4001/1 md.) İdari dava türleri şunlardır:
a) (İptal: Anayasa Mahkemesinin 21/9/1995 tarihli ve E.1995/27, K.1995/47 sayılı kararı ile; Yeniden Düzenleme: 8/6/2000 - 4577/5 md.) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları,
b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları,
…
2. İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır…"
17. 2577 sayılı Kanun'un "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" kenar başlıklı 14. maddesinin (3) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
"Dilekçeler,
...
d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,
...
yönlerinden sırasıyla incelenir."
18. 2577 sayılı Kanun'un "İlk inceleme üzerine verilecek karar" kenar başlıklı 15. maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
"Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse, 14 üncü maddenin;
...
b) 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde davanın reddine,
...
Karar verilir."
19. 2577 sayılı Kanun'un "Dosyaların incelenmesi" kenar başlıklı 20. maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
" Danıştay ile idare ve vergi mahkemeleri, bakmakta oldukları davalara ait her çeşit incelemeleri kendiliklerinden yaparlar. Mahkemeler belirlenen süre içinde lüzum gördükleri evrakın gönderilmesini ve her türlü bilgilerin verilmesini taraflardan ve ilgili diğer yerlerden isteyebilirler. Bu husustaki kararların, ilgililerce, süresi içinde yerine getirilmesi mecburidir...''
20. 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun "Kamu zararı" kenar başlıklı 71. maddesi şöyledir:
"Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde;
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun birşekilde yapılmaması,
f) (Mülga: 22/12/2005-5436/10 md.)
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,
esas alınır.
(Değişik üçüncü fıkra: 22/12/2005-5436/10 md.) Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.
Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır.
Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir.
(Değişik son fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.) Kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usûl ve esaslar, Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.
21. Yönetmelik'in " Kamu zararının tespiti ve bildirilmesi " kenar başlıklı 7. maddesi şöyledir:
(1) Kamu zararı 6 ncı maddede belirtilen hususlar göz önünde bulundurulmak suretiyle;
a) Kontrol, denetim veya inceleme,
b) Sayıştayca kesin hükme bağlama,
c) Yargılama,
sonucunda tespit edilir.
(2) Tespit edilen kamu zararına ilişkin yazı, tutanak, rapor, ilâm ve benzeri belgeler ilgili kamu idaresine gönderilir.
22. Yönetmelik'in "K amu zararından doğan alacağın tebliği ve takibi" kenar başlıklı 10. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
(6 ) Kamu zararı alacaklarının yapılan tebligata rağmen sorumlular ve/veya ilgililerce süresinde rızaen ödenmemesi, sulh teklifinde ya da itirazda bulunulmaması halinde sürenin bitiminden itibaren beş iş günü içerisinde, sulh teklifinin ya da itirazın idare tarafından reddedilmesi halinde ise bu ret tarihinden itibaren beş iş günü içerisinde ve her hâlükârda 30 günlük ödeme süresinden sonra ilgili alacak takip dosyası, alacağın tahsili için takibe yetkili birimce kamu idaresini temsile yetkili hukuk birimine gönderilir.
23. Yönetmelik'in "K amu zararından doğan alacakların tahsil şekilleri" kenar başlıklı 12. maddesi şöyledir:
1) Kamu zararından doğan alacaklar, sorumlulardan ve/veya ilgililerden, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte tahsil edilir.
2) Tespit edilen kamu zararları;
a) Rızaen ve sulh yolu ile ödenmek,
b) (Değişik:RG-15/6/2019-30802-C.K.-1147/7 md.) 11/1/2011 tarihli ve 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu hükümlerine göre takas yapılmak,
c) 2004 sayılı Kanun hükümleri uygulanmak, suretiyle tahsil edilir.
24. Yönetmelik'in "Rızaen ve sulh yolu ile tahsilat" kenar başlıklı 13. maddesi şöyledir:
1 ) Kamu zararından doğan alacaklar, sorumluları ve/veya ilgilileri tarafından rızaen veya ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde sulh yoluyla ödenebilir.
2) (Mülga:RG-15/6/2019-30802-C.K.-1147/8 md.)
3) (Değişik:RG-15/6/2019-30802-C.K.-1147/8 md.) Kamu zararından doğan alacağın ödenmesinin ilgili mevzuat çerçevesinde sulh yolu ile sağlanması halinde, sulh işleminin kesinleştiği tarihi izleyen ay başından itibaren sorumlunun ve/veya ilgilinin yazılı muvafakati ile aylığından kesilerek tahsil edilebilir. Rızaen ve defaten ödemede, sorumlunun ve/veya ilgilinin yazılı isteğiyle aylığından kesilerek tahsil edilebilir.
4) Aylıklardan yapılacak kesinti tutarı, sorumlulara ve/veya ilgililere yapılan her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil bir aylık net ödemelerinin dörtte birinden az, üçte birinden çok olamaz.
25. Yönetmelik'in "Diğer hükümler" kenar başlıklı 22. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
1- Kamu zararından doğan alacakların takip ve tahsilinde aşağıda belirtilen hükümlere uyulur.
a) Kamu zararından doğan alacakların sorumlularca ve/veya ilgililerce rızaen veya sulhen ödenmemesi halinde alacak takip dosyası, genel hükümlere göre takibat yapılmak ve dava açılmak üzere, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerince o yerdeki muhakemat müdürlüğü veya hazine avukatlığına gönderilir. Hazine avukatı bulunmayan yerlerde dava ve icra işleri kamu idaresi yöneticileri tarafından takip edilir. Genel bütçe dışındaki diğer kamu idarelerinde söz konusu dosya hukuk birimine gönderilir.
b) Alacağın takibinden sorumlu birim yöneticileri, mahkemeye veya icraya intikal ettirilen alacakların takibinin hangi aşamada olduğunu ilgili hukuk birimleri nezdinde izlemek, icra dairelerince tahsil edildiği bildirilen paraların muhasebe biriminin veznesine veya banka hesabına yatırılmasını ve sorumluların ve/veya ilgililerin borçlarına mahsubunu sağlamak zorundadırlar...."
Kamu zararından doğan alacakların takip ve tahsilinde aşağıda belirtilen hükümlere uyulur.
a) Kamu zararından doğan alacakların sorumlularca ve/veya ilgililerce rızaen veya sulhen ödenmemesi halinde alacak takip dosyası, genel hükümlere göre takibat yapılmak ve dava açılmak üzere, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerince o yerdeki muhakemat müdürlüğü veya hazine avukatlığına gönderilir. Hazine avukatı bulunmayan yerlerde dava ve icra işleri kamu idaresi yöneticileri tarafından takip edilir. Genel bütçe dışındaki diğer kamu idarelerinde söz konusu dosya hukuk birimine gönderilir.
b) Alacağın takibinden sorumlu birim yöneticileri, mahkemeye veya icraya intikal ettirilen alacakların takibinin hangi aşamada olduğunu ilgili hukuk birimleri nezdinde izlemek, icra dairelerince tahsil edildiği bildirilen paraların muhasebe biriminin veznesine veya banka hesabına yatırılmasını ve sorumluların ve/veya ilgililerin borçlarına mahsubunu sağlamak zorundadırlar...."
2. Danıştay İçtihadı
26. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun (İDDK) 4/10/2021 tarihli ve E.2020/3084, K.2021/1660 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:
"... f azladan ve yersiz ödendiği iddia edilerek davacı adına borç çıkarılan tutarların rızaen geri ödenmesini; aksi takdirde tahsilat işlemi yapılacağı bilgisini içeren dava konusu işlemin, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik uyarınca tesis edilmiş bir işlem olduğu, bu işlemle zararın rızaen ve sulhen tahsil edilememesi halinde adli yargı yoluyla tahsili cihetine gidileceği, bu haliyle işlemin bildirim mahiyeti taşıdığı ve idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir niteliği bulunmadığı açık olup, borç çıkarılmasına ilişkin Gaziantep Vergi Dairesi Başkanlığının 02/05/2012 tarih ve 771 sayılı işlemi ile bu işleme dayanılarak kişi borcu kaydı yapılmasına ilişkin işlem yönünden davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekirken, davanın esası incelenerek söz konusu işlemlerin iptali yolunda verilen Daire kararında hukuka uyarlık görülmemiştir..."
27. İDDK'nın 3/6/2021 tarihli ve E.2021/30, K.2021/1173 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:
"... veri hazırlama ve kontrol işletmeni kadrosunda görev yapmak olan davacının, 05/12/2006 tarihinden itibaren Hamur Kaymakamlığı Yazı İşleri Müdürlüğü kadrosuna vekaleten atandığı, Ağrı Valiliği Defterdarlık Muhasebe Denetmenliğince davalı idare hakkında 2011 dönemini kapsayan 08/07/2011 tarih ve 2011/İ.R-02 sayılı Denetim Raporu düzenlendiği, denetim raporunda, veri hazırlama ve kontrol işletmenliği kadrosunda görev yapmakta iken 05/12/2006 tarihinden itibaren Hamur Kaymakamlığı Yazı İşleri Müdürlüğü kadrosuna vekaleten atanan davacıya mevzuatta öngörülen esasa ve usule ilişkin şartları bir arada taşımaması nedeniyle vekalet görevinden dolayı müdürlük için öngörülen zam ve tazminatların ödenmesinin mümkün olmadığı, bu nedenle fazladan yapılan ödemelerin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 71. maddesi ile Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri uyarınca davacıdan geri alınması gerektiğinin belirtildiği, bunun üzerine davalı idarece ilgili yıllara ait almış olduğu tazminat farklarının geri ödenmesi gerektiği yolunda dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır. Bu durumda; fazladan ve yersiz ödendiği iddia edilerek davacı adına borç çıkarılan tutarların rızaen geri ödenmesi bilgisini içeren dava konusu işlemin, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik uyarınca tesis edilmiş bir işlem olduğu, bu işlemle zararın rızaen ve sulhen tahsil edilememesi halinde adli yargı yoluyla tahsili cihetine gidileceği, bu haliyle işlemin bildirim mahiyeti taşıdığı ve idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir niteliği bulunmadığı, bu nedenle davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği anlaşıldığından, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi ısrar kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık görülmemiştir..."
28. İDDK'nın 20/5/2021 tarihli ve E.2020/3086, K.2021/1015 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:
" Temyize konu dosyanın incelenmesinden; Yenimahalle Kaymakamlığının 18/06/2013 tarih ve 15909 sayılı yazısı ile ilgili Bakanlar Kurulu Kararı'nda yiyecek içecek hizmetleri branşına yer verilmemesine rağmen davacı adına 15/06/2008 tarihinden 15/05/2013 tarihine kadar 9 puan ilave eğitim tazminatı tahakkuk ettirildiği, adına tahakkuk eden 3.119,56-TL'nin (faiz hariç) tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içerisinde Yenimahalle Malmüdürlüğüne yatırılması gerektiği, aksi halde dosyanın tahsilat için Defterdarlık Muhakemat Müdürlüğüne gönderileceği bilgisinin verildiği anlaşılmaktadır. Bu durumda; fazladan ve yersiz ödendiği iddia edilerek davacı adına borç çıkarılan tutarların rızaen geri ödenmesini; aksi takdirde tahsilat işlemi yapılacağı bilgisini içeren dava konusu işlemin, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik uyarınca tesis edilmiş bir işlem olduğu, bu işlemle zararın rızaen ve sulhen tahsil edilememesi halinde adli yargı yoluyla tahsili cihetine gidileceği, bu haliyle işlemin bildirim mahiyeti taşıdığı ve idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir niteliği bulunmadığı açık olup, borç çıkarılmasına ilişkin Yenimahalle Kaymakamlığının 18/06/2013 tarih ve 15909 sayılı işlemi yönünden davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekirken, söz konusu işlemin kısmen iptali yolundaki Daire kararında hukuka uyarlık görülmemiştir..."
B. Uluslararası Hukuk
1. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi
29. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme) 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
"Herkes davasının, medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ... konusunda karar verecek olan,... bir mahkeme tarafından ... görülmesini isteme hakkına sahiptir..."
2. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi İçtihadı
30. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihadı için bkz. Ali Diren, B . No: 2015/13108, 18/4/2018, §§ 26-29.
V. İNCELEME VE GEREKÇE
31. Anayasa Mahkemesinin 29/3/2023 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Mahkemeye Erişim Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin İddia
1. Başvurucunun İddiaları
32. Başvurucu; İdare tarafından ek göstergesinin resen 3600'e çıkarıldığını, bu konuda herhangi bir talebinin olmadığını ileri sürmüş ve intibakın yapılmasından çok sonra ek göstergenin 2200 olarak düzeltilmesi sonucu adına borç çıkarma işleminin kazanılmış haklarını zedelediğini iddia etmiştir. Başvurucu, borç çıkarma işlemine karşı açtığı davanın incelenmemesi sonucu hak arama hürriyetinin İdare lehine kısıtlandığını ifade etmiştir. Başvurucu, İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğunu ve bunun Anayasa ile güvence altına alındığını ileri sürerek mahkeme erişim hakkının ihlal edildiğini belirtmiştir.
2. Değerlendirme
33. Anayasa'nın " Hak arama hürriyeti" k enar başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:
"Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir."
a. Uygulanabilirlik Yönünden
34. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrasına göre Anayasa Mahkemesine yapılan bir bireysel başvurunun esasının incelenebilmesi için kamu gücü tarafından müdahale edildiği iddia edilen hakkın Anayasa'da güvence altına alınmış olmasının yanı sıra Sözleşme ve Türkiye'nin taraf olduğu ek protokollerinin kapsamına da girmesi gerekir. Bir başka ifadeyle Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanı dışında kalan bir hak ihlali iddiasını içeren başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi mümkün değildir ( Onurhan Solmaz, B . No: 2012/1049, 26/3/2013, § 18).
35. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında herkesin yargı organlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme, bunun doğal sonucu olarak da iddiada bulunma, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır. 3/10/2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanun'un Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasına " adil yargılanma" i baresinin eklenmesine ilişkin 14. maddesinin gerekçesinde "d eğişiklikle Türkiye Cumhuriyeti'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerce de güvence altına alınmış olan adil yargılama hakkı[nın] metne dahil" e dildiği belirtilmiştir. Dolayısıyla Anayasa'nın 36. maddesine söz konusu ibarenin eklenmesinin amacının Sözleşme'de düzenlenen adil yargılanma hakkını anayasal güvence altına almak olduğu anlaşılmaktadır ( Yaşar Çoban [GK], B. No: 2014/6673, 25/7/2017, § 54). Bu itibarla Anayasa'da güvence altına alınan adil yargılanma hakkının kapsam ve içeriği belirlenirken Sözleşme'nin " Adil yargılanma hakkı" kenar başlıklı 6. maddesinin ve buna ilişkin AİHM içtihadının da gözönünde bulundurulması gerekir ( Onurhan Solmaz, § 22).
36. Anayasa Mahkemesi Sözleşme'nin adil yargılanma hakkını düzenleyen 6. maddesinde adil yargılanmaya ilişkin hak ve ilkelerin medeni hak ve yükümlülükler ile ilgili uyuşmazlıkların v e bir suç isnadının esasının karara bağlanması esnasında geçerli olduğunu belirterek hakkın kapsamının bu konularla sınırlandırıldığını, hak arama hürriyetinin ihlal edildiği gerekçesiyle bireysel başvuruda bulunabilmek için başvurucunun ya medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili bir uyuşmazlığın tarafı olması ya da başvurucuya yönelik bir suç isnadı hakkında karar verilmiş olması gerektiğini belirtmiştir ( Adnan Oktar, B. No: 2012/917, 16/4/2013, § 21).
37. Anayasa Mahkemesi, Sözleşme'nin 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının medeni hak ve yükümlülüklerin karara bağlanmasıyla ilgili bir yargılama usulünde uygulanabilmesi için öncelikle ortada bir uyuşmazlığın bulunması gerektiğini belirterek AİHM ile benzer ilkeleri benimsemiştir ( İsmail Taşpınar, B. No: 2013/3912, 6/2/2014, § 21).
38. Bireysel başvuruya konu olayda geçmişe yönelik borç çıkarma işleminin iptali istemiyle açılan davanın ortada henüz kesinleşmiş bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle reddedildiği görülmüştür.
39. 2577 sayılı Kanun hükümlerine göre kesinlik niteliği taşımayan işlemler idari davaya konu edilememekte ve bu nitelikteki işlemlere karşı açılan davaların esas incelemesine geçilmeksizin usulden reddedilmesi öngörülmektedir. Yerleşik idari yargı içtihadında ilgilisi üzerinde herhangi bir etki göstermeyen, bir başka ifadeyle hukuksal sonuç doğurmayan idari işlemlerin kesinlik niteliği taşımadığı kabul edilmektedir ( Solmaz Güntemur , B. No: 2018/12262, 3/12/2020 , § 24). Bu itibarla söz konusu idari işlemlerin esasen herhangi bir uyuşmazlığa sebebiyet verme imkân ve kabiliyeti bulunmayan nitelikte olduğu söylenebilir.
40. Bu durumda somut olayda bir uyuşmazlık olup olmadığının ortaya konulması, Sözleşme'nin 6. maddesinin uygulanabilirliğinin tespiti bakımından önem arz etmektedir.
41. Bir idari işlemin icrailik niteliği taşıyıp taşımadığı yönündeki değerlendirmeden hareketle dava konusu edilip edilemeyeceğinin bu husustaki kanun hükmünü uygulayacak olan idari yargı mercii tarafından tespit edileceği açıktır. Bununla birlikte ilgili kanun hükmünü uygulayan yargı merciinin idari işlemin dava konusu edilemeyeceği yönünde bir tespit ve değerlendirmede bulunması tek başına ve her zaman ortada bir uyuşmazlığın bulunmadığı sonucuna ulaşılması için yeterli değildir. Bireysel başvuru kapsamında yapılan incelemelerde Sözleşme'nin 6. maddesinin uygulanabilirliğinin tespiti için aynı mahiyetteki idari işlemlere ilişkin olarak iç hukukta kabul görmüş bir uyuşmazlık olgusu bulunup bulunmadığının da değerlendirilmesi gerekir. Bu değerlendirmenin yapılmasında ise derece mahkemelerince aynı mahiyetteki idari işlemlerin dava konusu edilebileceğinin kabul edilmesi ve bu tip işlemlerden doğan uyuşmazlıkların esasının incelenmesi önemli bir ölçüttür. Özellikle içtihat mahkemesi olan Danıştayın yorum ve uygulamalarının bu hususta belirleyici bir rolü olduğu söylenebilir ( Ali Diren, § 42).
42. Bu durumda somut başvuruda meselenin çözümünün mahkemeye erişim hakkına ilişkin iddianın çözümüyle doğrudan bağlı olduğu, dolayısıyla esasla birlikte değerlendirilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
b. Kabul Edilebilirlik Yönünden
43. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
c. Esas Yönünden
i. Hakkın Kapsamı ve Müdahalenin Varlığı
44. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddiada bulunma ve savunma hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla mahkemeye erişim hakkı, Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğünün bir unsurudur ( Özbakım Özel Sağlık Hiz. İnş. Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13156, 20/4/2017, § 34).
45. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğü, bir temel hak olmanın yanında diğer temel hak ve özgürlüklerden gereken şekilde yararlanmayı ve bunların korunmasını sağlayan en etkili güvencelerden biridir. Bu bakımdan davanın bir mahkeme tarafından görülebilmesi ve kişinin adil yargılanma hakkı kapsamına giren güvencelerden faydalanabilmesi için ilk olarak kişiye iddialarını ortaya koyma imkânının tanınması gerekir. Diğer bir ifadeyle dava yoksa adil yargılanma hakkının sağladığı güvencelerden yararlanmak mümkün olmaz ( Mohammed Aynosah, B. No: 2013/8896, 23/2/2016, § 33).
46. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru kapsamında yaptığı değerlendirmelerde mahkemeye erişim hakkının bir uyuşmazlığı mahkeme önüne taşıyabilmek ve uyuşmazlığın etkili bir şekilde karara bağlanmasını isteyebilmek anlamına geldiğini ifade etmiştir ( Özkan Şen, B . No: 2012/791, 7/11/2013, § 52).
47. Bireylere kamu makamları tarafından kamu gücü kullanılarak tesis edilen ve hukuki durumlarını etkileyen idari işlemlere karşı dava açma olanağının sağlanması da mahkemeye erişim hakkı kapsamında değerlendirilmesi gereken güvencelerden biridir. Dolayısıyla bireyin hakkında gerçekleştirilen ve sonuçları itibarıyla hukuksal durumunu, başka bir ifadeyle menfaatini etkileyen bir idari işleme karşı dava açma ve bu işlemle ilgili uyuşmazlığın mahkeme önünde incelenmesi imkânından yoksun bırakılması mahkemeye erişim hakkına müdahale teşkil edebilir ( Solmaz Güntemur, § 46).
48. Bireysel başvuruya konu olayda başvurucu adına düzenlenen borç çıkarma işleminin iptali talebiyle açılan davanın ortada henüz kesinleşmiş bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle usulden reddedilerek uyuşmazlığın esasının incelenmemesi nedeniyle başvurucunun mahkemeye erişim hakkına yönelik bir müdahalenin bulunduğu görülmüştür.
ii. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı
49. Anayasa'nın 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"T emel hak ve hürriyetler, ... yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, ... ölçülülük ilkesine aykırı olamaz."
50. Anayasa'nın 36. maddesinde hak arama özgürlüğü için herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte bunun hiçbir şekilde sınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu söylenemez. Özel sınırlama nedeni öngörülmemiş hakların da hakkın doğasından kaynaklanan bazı sınırlarının olduğu kabul edilmektedir. Ayrıca hakkı düzenleyen maddede herhangi bir sınırlama nedenine yer verilmemiş olsa da Anayasa'nın başka maddelerinde yer alan kurallara dayanılarak bu hakların sınırlandırılması da mümkündür. Dava açma hakkının kapsamına ve kullanım koşullarına ilişkin bir kısım düzenlemenin hak arama özgürlüğünün doğasından kaynaklanan sınırları ortaya koyan ve hakkın norm alanını belirleyen kurallar olduğu açıktır. Ancak bu sınırlamalar, Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan güvencelere aykırı olamaz ( Özkan Şen, § 58; Tahir Gökatalay, B. No: 2013/1780, 20/3/2014, § 39; İbrahim Can Kişi, B. No: 2012/1052, 23/7/2014, § 33).
51. Sonuç itibarıyla mutlak olmayan ve sınırlandırılabilen mahkemeye erişim hakkına ilişkin müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen ve somut başvuruya uygun düşen, kanun tarafından öngörülme, haklı bir sebebe dayanma (meşru amaç) ve ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun olup olmadığının belirlenmesi gerekir.
(1) Kanunilik
52. Hak ve özgürlüklerin, bunlara yapılacak müdahalelerin ve sınırlandırmaların kanunla düzenlenmesi bu haklara ve özgürlüklere keyfî müdahaleyi engelleyen, hukuk güvenliğini sağlayan demokratik hukuk devletinin en önemli unsurlarından biridir ( Tahsin Erdoğan, B. No: 2012/1246, 6/2/2014, § 60).
53. Müdahalenin kanuna dayalı olması öncelikle şeklî manada bir kanunun varlığını zorunlu kılar. Şeklî manada kanun, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) tarafından Anayasa'da belirtilen usule uygun olarak kanun adı altında çıkarılan düzenleyici yasama işlemidir. Hak ve özgürlüklere müdahale edilmesi ancak yasama organınca kanun adı altında çıkarılan düzenleyici işlemlerde müdahaleye imkân tanıyan bir hükmün bulunması şartına bağlıdır. TBMM tarafından çıkarılan şeklî anlamda bir kanun hükmünün bulunmaması hakka yapılan müdahaleyi anayasal temelden yoksun bırakır ( Ali Hıdır Akyol ve diğerleri [GK], B. No: 2015/17510, 18/10/2017, § 56).
54. Kanunun varlığı kadar kanun metninin ve uygulamasının da bireylerin davranışlarının sonucunu öngörebileceği kadar hukuki belirlilik taşıması gerekir. Bir diğer ifadeyle kanunun kalitesi de kanunilik koşulunun sağlanıp sağlanmadığının tespitinde önem arz etmektedir ( Necmiye Çiftçi ve diğerleri, B. No: 2013/1301, 30/12/2014, § 55). Müdahalenin kanuna dayalı olması, iç hukukta müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir ve öngörülebilir kuralların bulunmasını gerektirmektedir ( Türkiye İş Bankası A.Ş. [ G K], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44). Kanunilik unsuru yönünden değerlendirme yapılırken derece mahkemelerince müdahaleye imkân tanıyan kanun hükümlerinin yorumu ve bu hükümlerin olaya uygulanması bariz takdir hatası ya da açık keyfîlik içermediği sürece bu alanda bir inceleme yapılması bireysel başvurunun amacıyla bağdaşmaz. Ancak derece mahkemelerinin müdahaleye imkân tanıyan kanun hükmünü açık bir biçimde hatalı yorumladıkları ve uyguladıklarının tespiti hâlinde müdahalenin kanunilik temelinden yoksun olduğu sonucuna ulaşılabilir ( Ramazan Atay, B. No: 2017/26048, 29/1/2020, § 29).
55. Hukuki güvenlik ile belirlilik ilkeleri, hukuk devletinin ön koşullarındandır. Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukuki güvenlik ilkesi hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2013/39, K.2013/65, 22/5/2013; AYM, E.2014/183, K.2015/122, 30/12/2015, § 5). Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir (AYM, E.2013/39, K.2013/65, 22/5/2013; AYM, E.2010/80, K.2011/178, 29/12/2011).
56. Somut olayda başvurucunun hakkında tesis edilen borç çıkarma işlemi üzerine doğrudan iptal davası açtığı açıktır.
57. 5018 sayılı Kanun'un 71. maddesinde kamu zararı kapsamının kamu kaynakları kullanılarak piyasadan mal ve hizmet satın alınması sırasında fazla ödeme yapılması, idarenin gelirlerinin tahsili sırasında mevzuata aykırı davranılması ve mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme yapılması suretiyle yol açılan zararla sınırlı olduğu anlaşılmıştır. Yine aynı Kanun uyarınca çıkarılan Yönetmelik'te kamu zararından doğan alacağın tebliği, takibi ve tahsil usulünün ne şekilde yapılacağı düzenlenmiştir.
58. Bireysel başvuruya konu davanın incelenmeksizin reddi yönündeki Bölge İdare Mahkemesi kararının da 5018 sayılı Kanun'un 71. maddesine dayandığı görülmüştür. Bu bağlamda müdahalenin kanuni dayanağının varlığı yönünden tereddüt bulunmadığı değerlendirilmiştir.
59. Öte yandan somut başvuruda davanın incelenmeksizin reddi yönündeki mahkeme kararı 2577 sayılı Kanun'un 14. ve 15. maddelerine dayanmıştır. Dolayısıyla başvurucunun mahkemeye erişim hakkına yönelik müdahalenin kanuni dayanağının mevcut olduğu anlaşılmıştır.
(2) Meşru Amaç
60. Anayasa'nın 36. maddesinde hak arama özgürlüğü için herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte bunun hiçbir şekilde sınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu söylenemez. Özel sınırlama nedeni öngörülmemiş hakların da hakkın doğasından kaynaklanan bazı sınırları bulunduğu kabul edilmektedir. Ayrıca hakkı düzenleyen maddede herhangi bir sınırlama nedenine yer verilmemiş olsa da Anayasa'nın başka maddelerinde yer alan kurallara dayanılarak bu hakların sınırlandırılması mümkün olabilir. Dava açma hakkının kapsamına ve kullanım koşullarına ilişkin bir kısım düzenlemenin hak arama özgürlüğünün doğasından kaynaklanan sınırları ortaya koyan ve hakkın norm alanını belirleyen kurallar olduğu açıktır. Ancak bu sınırlamalar Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan güvencelere aykırı olamaz (AYM, E.2015/96, K.2016/9, 10/2/2016, § 10).
61. İdari makamlar tarafından idari işleyiş içinde gerçekleştirilen ancak icrailik niteliği taşımayan, bir başka ifadeyle herhangi bir hukuksal sonuç doğurmayan işlemlerin uyuşmazlık konusu yapılarak hem yargının hem de idarenin sürekli ve gereksiz bir biçimde meşgul edilip işleyemez hâle gelmesini engellemek, bu suretle gerek yargı hizmetinin gerekse idarenin asli görevi olan kamu hizmetlerinin hızlı, düzenli ve etkin biçimde yürütülmesini sağlamak düşüncesiyle bu tip işlemlerin idari davaya konu edilememesi, idari yargıya ilişkin bir usul kuralı olarak düzenlenmiştir( Ali Diren, § 56).
62. Yargılama usullerinin düzenlenmesinde usul ekonomisinin gözetilmesi, bu suretle iyi adalet ve kamu yönetiminin de sağlanarak kamu yararının gerçekleştirilmesi Anayasa'nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devleti ilkesinin gereklerinden biridir. Dolayısıyla usul ekonomisi ile iyi adalet ve kamu yönetimi ilkeleri gözetilerek idari işlemlerin dava konusu edilebilirliğinin belli koşullara bağlanması mümkündür ( Ali Diren, § 57).
63. İyi işleyen bir yargı sistemini temin etmek için mahkemelerin gereksiz iş yüküyle karşı karşıya kalmalarını engellemek gerekir. Kesin ve icrai olmadıkça bir idari işlemin dava edilmesini önlemek de bu amaca hizmet eder. Somut olayda usul kurallarını yorumlayan Bölge İdare Mahkemesinin kesinlik niteliği bulunmadığı gerekçesiyle idari işleme karşı açılan iptal davasını incelemeksizin reddetmesinin yukarıda değinilen kamu yararının gerçekleştirilmesine yönelik meşru bir amaca dayandığı sonucuna ulaşılmıştır.
(3) Ölçülülük
(a) Genel İlkeler
64. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru kapsamında yaptığı değerlendirmelerde kişinin mahkemeye başvurmasını engelleyen veya mahkeme kararını anlamsız hâle getiren, bir başka anlatımla mahkeme kararını önemli ölçüde etkisizleştiren sınırlamaların mahkemeye erişim hakkını ihlal edebileceğini ifade etmiştir ( Özkan Şen, § 52).
65. Ölçülülük ilkesi e lverişlilik, gereklilik v e orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik ön görülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2013/66, K.2014/19, 29/1/2014; E.2016/16, K.2016/37, 5/5/2016; Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 38).
66. Ölçülülüğün alt ilkesi olan orantılılık, kamu yararının korunması ile bireyin hak ve özgürlükleri arasında adil bir dengenin sağlanmasını gerektirmektedir. Öngörülen tedbirin bireyi olağan dışı ve aşırı bir yük altına sokması durumunda müdahalenin orantılı ve dolayısıyla ölçülü olduğundan söz edilemez. Bu itibarla uygulanan tedbirle başvuruculara aşırı ve orantısız bir yük yüklenip yüklenmediğinin tespiti gerekmektedir.
67. Derece mahkemeleri idari işlemlerin dava konusu edilebilirliğiyle ilgili koşulların gerçekleşip gerçekleşmediğini irdelerken ve usul kurallarını uygularken söz konusu düzenlemenin getirilmesi ile ulaşılmak istenen kamu yararı ile bireyin menfaatleri arasında adil bir denge gözetmelidir. Bu bağlamda idari işlemin icrailik vasfından hareketle dava konusu edilebilirliğinin değerlendirilmesinde kamu yararı ile bireyin menfaatleri arasındaki denge kurulurken dava konusu edilen işlemin mahiyeti, başvurucunun hukuki durumuna ve gelecek yaşantısına ne şekilde etkilerinin olduğu, işlemin dava konusu edilememiş olmasından dolayı bertaraf edilemeyen bu etkilerin başvurucuya bir külfet yükleyip yüklemediği gibi hususlar gözönünde bulundurulabilir ( Ali Diren, § 62).
68. Öte yandan Anayasa'nın anılan usul kuralının uygulanmasında temel norm niteliğinde ve idarenin her türlü işlem ile eylemine karşı yargı yolunun açık olduğu yönünde olan 125. maddesi hükmünün etkisiz kılınması sonucuna yol açabilecek nitelikte yorumlardan da kaçınılması gerekir ( Ali Diren, § 63).
69. Davaya konu edilebilirliğinin tespiti yönünden bir idari işlemin icrailik niteliğini taşıyıp taşımadığını belirleme ve mevzuatı bu yönüyle yorumlama görevi esasen derece mahkemelerine aittir. Derece mahkemeleri, önlerindeki uyuşmazlığın niteliğini ve ilgili mevzuat hükümlerini gözönünde bulundurarak dava konusu işlemin davacının hukuki durumu üzerinde etki ve sonuçlar doğurabilecek nitelikte icrai bir işlem olup olmadığını değerlendirir. Bireysel başvurunun ikincillik ilkesi gereği, dava konusu edilen işlemin icrai bir işlem olup olmadığının belirlenmesi noktasında Anayasa Mahkemesinin bir görevi bulunmamaktadır. Anayasa Mahkemesinin bu hususta üstleneceği rol, idari işlemin icrailik niteliğini taşıyıp taşımadığıyla ilgili olarak derece mahkemelerinin yorumlarının mahkemeye erişim hakkına etkisini somut olayın koşulları ışığında incelemektir ( Ali Diren, § 64).
70. Bu kapsamda bireyin hukuki durumu üzerinde birtakım etki ve sonuçlar doğurduğu, dolayısıyla hak ve menfaatlerini etkilediği çok açık olan hatta yerleşik içtihatta da bu niteliği kabul gören bir idari işlemi yargı mercileri önünde uyuşmazlık konusu etme imkânından yoksun bırakılması dava hakkının varlığını anlamsız kılabileceğinden ölçülülük ilkesini zedeleyebilir.
(b) İlkelerin Olaya Uygulanması
71. Bireysel başvuruya dayanak davada uyuşmazlık konusu edilen işlem, başvurucu adına borç çıkartılmasına ve yedi günlük itiraz süresi saklı kalmak kaydıyla bir ay içinde bu borcun ödenmesi gerektiğine, aksi hâlde yasal işlem başlatılacağının bildirilmesine ilişkindir.
72. Kesin ve icrai olmayan bir işleme karşı açılan davanın reddi mahkemelerin iş yükünü azaltma amacına yönelik elverişli bir tedbirdir. Davanın bu amaçla reddi, işlem icrai nitelik kazandığında yeni bir dava açılmasını engellemiyorsa müdahalenin gerekli/uygun olduğu da söylenebilir. Somut olaydaki müdahalenin ölçülülüğünün değerlendirilmesi bakımından asıl önem taşıyan ölçüt ise orantılılıktır. Bu itibarla uygulanan tedbirle başvurucuya aşırı ve orantısız bir külfet yüklenip yüklenmediğinin tespiti gerekmektedir.
73. İDDK'nın yukarıda yer alan kararlarının incelenmesi neticesinde idari işlemlerin kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte bulunması gerektiği açıktır. Yine buradaki kesinlik kavramı işlemin uygulanmaya hazır yani nihai bir işlem niteliğinde olmasını, bir başka makamın onayına tabi olmadan doğrudan uygulanabilirliğini göstermektedir. Son olarak yürütülmesinin zorunlu olması yani icrailik vasfı ise kamu gücünün üçüncü kişiler üzerinde doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini göstermesi olarak ifade edilmiştir (bkz. §§ 26-28). Söz konusu yaklaşımla, bir idari işlemde idari davaya konu olması bakımından aranan özellikleri taşımayan hazırlık niteliğindeki çalışmalar, idarenin iç yapısı ve işleyişiyle ilgili işlemler, tavsiye, mütalaa, teklif, düşünce gibi bilgi verici veya hazırlığa esas işlemler ve üçüncü kişilerin henüz hukukunu etkilemeyen, bir başka ifadeyle menfaatlerini ihlal etmeyen işlemlerin dava konusu edilemeyeceği değerlendirilmiştir.
74. Derece mahkemelerinin verdiği kararın usul hukuku bakımından isabetini sorgulamanın Anayasa Mahkemesinin görevi olmadığı, sadece verilen kararlarla başvurucuların mahkemeye erişim hakkının ihlal edilip edilmediği noktasında inceleme yaptığı hatırlanmalıdır (İsmail Avcı, B. No: 2019/12190, 22/2/2022, § 65 ).
75. Olayda, dava konusu edilen işlemle yedi gün içinde idareye itiraz hakkı tanınıp bir ay içinde borcun ödenmesi, aksi takdirde yasal işlem başlatılacağının belirtildiğinin ve bu hâliyle alacağın hükmen tahsil yoluna gidileceğinin ilgilisine hatırlatılmasına yönelik olduğu görülmüştür. Buna göre başvurucu tesis edilen işleme karşı itiraz edip duruma göre bir ay içinde borcunu ödeyebileceği gibi İdarenin alacağın takibi amacıyla açacağı davayı da bekleyebilmekte ve karşı argümanlarını ileri sürebilmektedir. Öte yandan idarece takip sonrası bile kamu alacağının taksitlendirilmesine ilişkin herhangi bir engelin bulunmadığı açıktır.
76. Bu kapsamda Dairenin kişi borcu çıkarılmasının kendi başına icrai bir işlem olmayıp ödemeye davet niteliğinde bir ön işlem olduğu ayrıca İdarenin uygulanan usul dışında kişi borcunu resen ve cebren tahsil olanağının bulunmadığına dair 5018 ve 2577 sayılı Kanunlarda düzenlenen usul kurallarının uygulanmasıyla ilgili bu yorumunun başvurucuya orantısız bir külfet yüklemediği sonucuna varılmıştır.
77. Buna göre başvurucunun mahkemeye erişim hakkına yönelik müdahalenin ölçülü olduğu, dolayısıyla belirtilen şikâyet bağlamında mahkemeye erişim hakkına yönelik bir ihlalin bulunmadığı anlaşılmıştır.
78. Açıklanan gerekçelerle Anayasa’nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.
B. Silahların Eşitliği İlkesinin İhlal Edildiğine İlişkin İddia
79. Başvurucu ayrıca Mahkemenin verdiği iptal kararına karşı İdare tarafından yapılan istinaf başvurusunda dile getirilmeyen bir hususla ilgili olarak Dairenin resen belirlediği bir argümanın bozma gerekçesi yapıldığını, bu durumun İdareyi imtiyazlı hâle getirdiğini savunmuş ve silahların eşitliği ilkesinin ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
80. Anayasa Mahkemesinin görevi başvuru konusu yargılamanın bir bütün olarak adil olup olmadığını değerlendirmektir. Genel anlamda hakkaniyete uygun bir yargılamanın yürütülebilmesi için silahların eşitliği ve çelişmeli yargılama ilkeleri ışığında taraflara iddialarını sunma hususunda uygun imkânların sağlanması şarttır ( Yüksel Hançer , B. No: 2013/2116, 23/1/2014, § 19).
81. Silahların eşitliği ilkesi davanın taraflarının usule ilişkin haklar bakımından aynı koşullara tabi tutulması, taraflardan birinin diğerine göre daha zayıf bir duruma düşürülmeksizin iddia ve savunmalarını makul bir şekilde mahkeme önünde dile getirme fırsatına sahip olması ve yargılamaya etkin katılımlarının sağlanması anlamına gelir ( Yaşasın Aslan, B. No: 2013/1134, 16/5/2013, § 32).
82. Hakkaniyete uygun yargılanmanın temel unsurları, yargılamanın çelişmeli olması ve taraflar arasında silahların eşitliği nin sağlanmasıdır. Anılan ilkelere uygun yürütülmeyen bir yargılamanın hakkaniyete uygun olması olanaklı değildir. Ancak silahların eşitliği ve çelişmeli yargılama ilkeleri uyarınca taraflara delillerini sunma ve inceletme noktasında uygun imkânların tanınıp tanınmadığı yargılamanın bütünü nazara alınarak değerlendirilecektir. Anayasa Mahkemesinin bireysel başvuru kapsamındaki görevi, somut olayın usul kurallarına uygunluğunu denetlemek değil adil yargılanma hakkı kapsamındaki güvencelerin somut olayda ihlal edilip edilmediğini yargılamanın bütünü ışığında denetlemektir ( Fazlı Celep , B. No: 2015/1025, 21/3/2018, § 25).
83. Yine 2577 sayılı Kanun'un 20. maddesinin birinci fıkrasında Danıştay ile idare ve vergi mahkemelerinin bakmakta oldukları davalara ait her çeşit incelemeyi kendiliklerinden yapacakları, belirlenen süre içinde lüzum gördükleri evrakın gönderilmesini ve her türlü bilgilerin verilmesini taraflardan ve ilgili diğer yerlerden isteyebilecekleri düzenlenmek suretiyle idari yargılama usulünde resen araştırma ilkesi benimsenmiştir.
84. Buna göre idari yargı yerleri, tarafların sunduğu bilgi ve belgeler ve dile getirdiği iddialarla yetinmeyerek uyuşmazlığın çözümü için gerekli gördüğü her türlü inceleme, araştırma ve bilgi edinme yollarını tüketmelidir. Belirtilen 2577 sayılı Kanun hükmü, idari yargı yerlerine sadece bir yetki vermemekte, aynı zamanda görev yüklemektedir. Bununla birlikte resen araştırma ilkesinin bulunması tarafların mahkemeye bilgi ve belge sunmalarına, iddiada bulunmalarına engel oluşturmamaktadır. İdari yargı makamları, işlemin hangi yönlerden hukuka aykırı olduğu konusunda inceleme yaparken davacı tarafından ileri sürülen iddialarla bağlı ve sınırlı değildir. Yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ya da birkaçı açısından işlemi hukuken sakatlayacak bir durumun salt davacı tarafından iddia edilmemiş olması, işlemin iptaline engel oluşturmayacağı gibi istinaf yoluna başvuran tarafın dile getirmediği hususun istinaf merciince hükme gerekçe yapılabilmesi de olanaklıdır. Özellikle 2577 sayılı Kanunun 14. ve 15. maddelerinde öngörülen usul kurallarını bakılan davada resen gözetmesinin bu görevin kapsamında olduğu açıktır.
85. Somut olayda başvurucunun yakındığı husus Bölge İdare Mahkemesinin davalı tarafından ileri sürülmeyen bir iddiaya dayalı olarak karar vermesi hususudur. Bölge İdare Mahkemesinin karara dayanak aldığı mesele, dava konusu işlemin idari yargıda davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülebilecek bir işlem olup olmadığını incelemekten ibaret olup bu husus anılan usul kanunu gereği resen gözetilmesi gereken kamu düzenine ilişkindir. Öte taraftan bazı durumlarda davalı veya davacının bilgisi haricinde olan esasa dair hususların Mahkemece karşı tarafa tebliğ edilerek oluşan duruma dair iddia ve açıklamalarının alınması gerekebilirse de somut olayda böyle bir durum bulunmamaktadır.
86. Sonuç olarak Mahkemenin verdiği iptal kararına karşı İdare tarafından yapılan istinaf başvurusunda dile getirilmeyen bir hususla ilgili olarak Dairenin resen belirlediği bir argümanın bozma gerekçesi yapılmasının silahların eşitliği ilkesinin bir gereği olan tarafların usule ilişkin haklarda eşit koşullara tabi tutulması yönüyle başvurucunun diğer tarafa karşı zayıf duruma düşürülmediği sonucuna ulaşılmıştır.
87. Açıklanan gerekçelerle Anayasa’nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki silahların eşitliği ilkesinin ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. Mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
2. Silahların eşitliği ilkesinin ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE,
C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 29/3/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.