TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
KADRİYE KARABİBER BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2018/18181)
Karar Tarihi: 8/2/2023
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Hasan Tahsin GÖKCAN
Üyeler : Muammer TOPAL
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
İrfan FİDAN
Muhterem İNCE
Raportör : Ali Erdem ŞAHİN
Başvurucu : Kadriye KARABİBER
Vekili : Av. Nusret GÜRGÖZ
I. BAŞVURUNUN ÖZETİ
1. Başvuru, kamu görevlisi olan başvurucunun kendisine tebliğ edilen genelgeyi şerh düşerek teslim alması nedeniyle disiplin cezası ile cezalandırılmasının ifade özgürlüğünü ihlal ettiği iddiasına ilişkindir.
2. Başvurucu, başvuruya konu olayların yaşandığı tarihte Alanya'da bir lisede öğretmen olarak görev yapmaktadır. Başvurucu Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası (Sendika) üyesidir.
3. Başvuru, 17/2/2016 tarih ve 2016/4 sayılı " Milli Güvenliği Tehdit Eden Örgüt ve Yapılarla İrtibatlı Kamu Çalışanları " başlıklı Başbakanlık genelgesi (Genelge) etrafında şekillenmiştir. Söz konusu Genelge'de kamu çalışanlarının kanunların suç saydığı eylemleri işlemek amacıyla kurulan örgüt veya yapılarla hiçbir şekilde ilişki -emir ve talimat, yardım, propaganda gibi- içine girmemesi gerektiği, yalnızca hiyerarşik amirlerine karşı sorumlu ve bu çerçevede verilen görevleri yerine getirmekle yükümlü oldukları, yasalarda belirtilen adli ve idari yaptırımı gerektirir eylemleri gerçekleştiren kamu çalışanları hakkında ise yetkili amirler tarafından gerekli idari işlem ve adli bildirimlerin ivedilikle yapılacağı belirtilmiştir. Başvurucu, idarece kendisine tebliğ edilen bahse konu Genelge'yi üyesi bulunduğu Sendikanın aldığı kararda yer alan şerhi düşerek teslim almıştır. Söz konu şerh şu şekildedir:
" Bu Genelge; Anayasa'nın 38. maddesinde düzenlenen 'Suç ve Cezaların Yasallığı', yani hiç kimsenin yasalarda suç olarak belirtilmeyen bir fiilden dolayı cezalandırılamayacağı ve hiç kimseye yasalarda yer almayan bir cezanın verilemeyeceği ilkesi ile Anayasanın 128. maddesinde düzenlenen memurların hak ve yükümlülüklerinin yasayla düzenlenmesi gerektiği kuralına aykırıdır. Genelgeyle hareket, grup, teşekkül veya dernek gibi her türlü demokratik kitle örgütü tehlikeli gibi gösterildiği dolayısıyla örgütlenme hak ve özgürlüğünün de ihlal edildiği şerhiyle Genelgeyi tebliğ alıyorum. "
4. Anılan eylemi nedeniyle başvurucu hakkında disiplin soruşturması yapılmıştır. Soruşturma raporunda, eylemin 4/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesinin birinci fıkrasının (C) bendinin (ı) alt bendi -hizmet içinde devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak- kapsamında kaldığı gerekçesiyle başvurucunun aylıktan kesme cezası ile cezalandırılması teklif edilmiştir. Sonuç olarak teklif edilen cezanın kabulüne karar verilmiş ve anılan karara karşı itiraz edilmemesi üzerine disiplin cezası kesinleşmiştir.
5. Başvurucu hakkında tesis edilen disiplin cezasının iptali istemiyle idare mahkemesine (Mahkeme) başvurmuştur. Mahkeme, eylemin " sendikal faaliyet kapsamında değerlendirilmesinin mümkün olmadığı ve davacının anılan genelgeye şerh düşerek, genelgenin çıkarılış amacı olan, Devletin milli güvenliğini ve kamu düzenini ortadan kaldırmayı amaçlayan terör örgütleri ve illegal yapılarla yürütülen mücadele amacına ve bu amaç doğrultusunda gerçekleştirilmek istenen çalışmalara açıkça karşı durmak suretiyle hizmet içinde devlet memurunun güven duygusunu sarsacak nitelikte davranış içine girdiği değerlendirildiğini " belirterek davanın reddine karar vermiştir.
6. Başvurucu, anılan karara karşı bölge idare mahkemesine (BİM) istinaf talebiyle başvurmuştur. İstinaf değerlendirmesinde, Mahkeme kararının kaldırılması için gerekli nedenlerin bulunmadığı belirtilerek davanın reddine kesin olarak karar verilmiştir.
7. Başvurucu, nihai kararı 5/6/2018 tarihinde öğrendikten sonra 21/6/2018 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
8. Başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
II. DEĞERLENDİRME
9. Başvurucu; üyesi olduğu Sendikanın almış olduğu Genelge'nin şerh düşülerek teslim alınması kararını icra etmesi nedeniyle hakkında hukuka aykırı olarak disiplin cezasına hükmedilmesinin sendika hakkını ve ifade özgürlüğünü, aynı konuya ilişkin yapılan yargılamalarda farklı içtihatların bulunmasının ise adil yargılanma hakkını ihlal ettiğini ileri sürmüştür. Bakanlık görüşünde; ifade özgürlüğüne bir müdahalenin bulunup bulunmadığı, bulunduğu düşünüldüğü takdirde müdahalenin meşru bir amacı olup olmadığı, şikâyete konu edilen işlemin belirtilen meşru amaç ile orantılı olup olmadığı, başvuranın ifade hürriyeti ile kamu güvenliği ve düzeninin sağlanması anlamında diğerlerinin hakları arasında adil dengenin gözetilip gözetilmediği, bu anlamda idare ve derece mahkemeleri kararlarının ilgili ve yeterli gerekçeler içerip içermediği hususu değerlendirilirken Anayasa ve ilgili güncel mevzuat hükümleri, Anayasa Mahkemesi içtihadı ve somut olayın kendine özgü koşullarının da gözetilmesi gerektiği belirtilmiştir. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanında başvuru formundaki iddialarını yinelemiştir.
10. Anayasa Mahkemesi önceki kararlarında kamu görevlileri sendikalarının faaliyet alanlarına ilişkin oldukça geniş açıklamalarda bulunmuştur ( Ahmet Parmaksız [GK] , B. No: 2017/29263, 22/5/2019 , §§ 50,62; Ayfer Altuntaş ve İkbal Ünzile Gürsoy , B. No: 2018/24874, 31/3/2022, §§ 26, 36). Bu bağlamda Sendikanın somut olaydaki eylem çağrısının çalışma hayatına ilişkin olmadığı ve çekirdek faaliyet alanında kalmadığı anlaşıldığından başvurunun sendika hakkı kapsamında kalmadığı değerlendirilmiştir. Dolayısıyla başvuru ifade özgürlüğü kapsamında incelenmiştir (sendika kararından kaynaklı benzer eylemlerin ifade özgürlüğü kapsamında incelendiği kararlar için bkz. Elif Özkan , B. No: 2018/7757, 8/6/2021, §§ 18-21; Ayfer Altuntaş ve İkbal Ünzile Gürsoy , § 36).
A. İfade Özgürlüğünün İhlal Edildiğine İlişkin İddia
11. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir nedeni de bulunmadığı anlaşılan başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
12. İfade özgürlüğüne yönelik müdahalenin dayanağı olan 657 sayılı Kanun’un 125. maddesinin birinci fıkrasının C bendinin (ı) alt bendinin kanunla sınırlama ölçütünü karşıladığı sonucuna varılmıştır. Müdahalenin devlet memurunun itibar ve güveninin sağlanmasına yönelik önlemlerin bir parçası olduğu ve Anayasa'nın 26. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan kamu düzeninin korunması meşru amacını taşıdığı değerlendirilmiştir. İfade özgürlüğüne yönelik bir müdahalenin demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun kabul edilebilmesi için zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılaması ve orantılı olması gerekir (AYM, E.2007/4, K.2007/81, 18/10/2007; Bekir Coşkun [GK], B. No: 2014/12151, 4/6/2015, §§ 53-55; Mehmet Ali Aydın [GK], B. No: 2013/9343, 4/6/2015, §§ 70-72). Bu itibarla müdahalenin demokratik toplum düzeninin gereklerine uygunluğu yönünden inceleme yapılacaktır.
13. Somut olayda, başvurucunun kendisine tebliğ edilen Genelge'yi şerh düşerek teslim almasının hizmet içinde devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak davranışlardan olduğu gerekçesiyle başvurucu hakkında disiplin cezası uygulanmıştır (bkz. § 4). Mahkeme, başvurucunun şerhte kullandığı ifadelerle Genelge'nin çıkarılış amacı olan terör örgütleri ve illegal yapılarla yürütülen mücadeleye karşı bir duruş sergilediğini belirterek davanın reddine karar vermiştir. Anılan karar istinaf yolunda kesinleşmiştir (bkz. §§ 5-6).
14. Genelgeler, kanun veya yönetmelik gibi düzenlemeleri açıklamak maksadıyla uygulayıcı kamu görevlilerine yönelik hazırlanan ve ilgili kamu idaresi özelinde sonuç doğuran resmî yazılardır. Somut olaya konu Genelge'de özetle kamu çalışanlarının tabi oldukları ödev ve yükümlülükleri gözeterek kanunların suç saydığı eylemleri işlemek amacıyla kurulan örgüt veya yapılarla hiçbir şekilde ilişki içine girmemesi gerektiği, aksi takdirde ilgili mevzuat dâhilinde yetkili amirler tarafından gerekli idari işlem ve adli bildirimlerin ivedilikle yapılacağı belirtilmiştir (bkz. § 3). Bu itibarla anılan Genelge'nin kamu çalışanlarına tabi oldukları mevzuat hükümlerini hatırlatarak kurum içi disiplin ve işleyişe yön vermeyi amaçladığı anlaşılmaktadır.
15. Başvuru konusu Genelge, Fetullahçı Terör Örgütü/Paralel Devlet Yapılanması (FETÖ/PDY) tarafından yapılan -birçok kamu çalışanın karıştığı- 15 Temmuz darbe teşebbüsünden yaklaşık beş ay önce yayımlanmıştır. Bu süreçte anılan örgüte karşı yürütülen mücadele Millî Güvenlik Kurulu kararlarına da yansımış ve " millî güvenliği tehdit eden ve terör örgütleri ile işbirliği içinde hareket eden paralel devlet yapılanmasına " karşı yürütülen mücadelenin kararlılıkla sürdürüleceği belirtilmiştir. Bununla birlikte Genelge'nin diğer bir terör örgütü olan PKK'nın gerçekleştirdiği ve hendek olayları olarak da bilinen terör eylemlerine karşı yapılan operasyonlardan yaklaşık iki ay sonra çıkarıldığı da hatırlanmalıdır. Dolayısıyla söz konusu Genelge'nin zamanlaması ve içeriği gözetildiğinde (bkz. § 3) terör örgütleriyle mücadele kapsamında kamu görevlilerinin bu gibi örgütlerle ilişki -emir ve talimat, yardım, propaganda gibi- içine girmelerini engellemeyi hedeflediği açıktır (FETÖ/PDY ve 15 Temmuz darbe teşebbüsüne ilişkin arka plan bilgisi için bkz. Aydın Yavuz ve diğerleri [GK], B. No: 2016/22169, 20/6/2017, §§ 12-25; hendek olaylarına ilişkin arka plan bilgisi için bkz. Gülser Yıldırım (2) [GK], B. No: 2016/40170, 16/11/2017, §§ 28-30).
16. Başvurucu, somut olaya konu şerhi düşerek Genelge'nin yeni suç, ceza ve yükümlülükler öngörmesinin Anayasa'nın 38. ve 128. maddelerinin ihlali anlamına geldiğini, Genelge'de ayrıca her türlü demokratik kitle örgütünün tehlikeli olarak gösterildiğini ve bunun da örgütlenme özgürlüğünü ihlal ettiğini ifade etmiştir (bkz. § 3). Başvurucu, söz konusu ifade açıklamasını tebliğ tebellüğ belgesi üzerine şerh düşerek yapmıştır. Dolayısıyla başvurucuya yapılan tebliğin öğretmen-kamu idaresi ilişkisinden kaynaklandığı ve başvurucunun söz konusu açıklamayı kamu görevlisi sıfatını -öğretmenlik- kullanarak hizmet içinde yaptığı tartışmasızdır (kamu görevinin niteliğine ilişkin olarak bkz. Adem Talas [GK], B. No: 2014/12143, 16/11/2017, § 47; Sinan Akbulut , B. No: 2019/1396, 2/11/2022, § 34; Emre Kaya , B. No: 2018/26675, 20/12/2022, § 15).
17. Ülkemizde öğretmenlik mesleği diğer kamu görevlerinden ayrışarak toplum nezdinde farklı bir şekilde konumlandırılmıştır. Bu nedenle öğretmenler tarafından yapılan ifade açıklamalarının herhangi bir vatandaş veya kamu görevlisine kıyasla toplumda daha fazla karşılığı bulunduğu kabul edilmelidir. Somut olayda, başvurucu mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde kamu çalışanlarının illegal örgüt ve yapılarla temasının önlemeye yönelik hazırlanan genelgenin hukuka aykırı olduğuna ilişkin bir takım iddialarda bulunmuş, ancak iddialarını geçerli ve yeterli bir gerekçeye dayandıramamıştır. Bu itibarla gerek başvurucunun konumu gerekse Genelge'nin önemi ışığında eylemin Genelge'nin objektif etkisini azaltacak nitelikte olduğunu ve dolayısıyla başvurucunun kamu hizmetinin gereği gibi yerine getirilmesini sekteye uğratabilecek şekilde hareket ettiğini kabul etmek gerekir (öğretmenlik mesleğinin önemine ilişkin olarak bkz. Elif Güneysu , B. No: 2017/31733, 7/10/2021, § 54; eylemin memuriyeti etkilediğinin gösterilmesine ilişkin olarak bkz. Yasin Agin ve diğerleri [GK], B. No: 2017/32534, 21/1/2021, §§ 61, 63; Levent Tunçel , B. No: 2017/34185, 16/3/2022, §§ 42, 44; kamu hizmetinin unsurları için bkz. Samet Çelikçapa , B. No: 2018/14878, 26/5/2022, § 39).
18. Yukarıda yapılan tüm açıklamalar ışığında Anayasa Mahkemesi, başvurucunun eylemiyle tabi olduğu devlet memurluğu statüsünün sağladığı itibar ve güvene aykırı davranarak kamu görevlisinin hakkında disiplin cezasına hükmedilmesini gerektirecek davranışlardan kaçınma yükümlülüğünün gereklerini yerine getirmediği ve bu itibarla uygulanan disiplin cezasının zorunlu bir toplumsal ihtiyaca karşılık geldiği sonucuna ulaşmıştır (kamu görevlisine duyulan güven ve itibara ilişkin değerlendirmeler için bkz. Remzi Önel , B. No: 2018/7606, 3/11/2022, § 25; disiplini etkileyen davranışlardan kaçınma yükümlülüğüne ilişkin olarak bkz. Yasin Agin ve diğerleri , § 63; Şah İsmail Harmancı , B. No: 2018/15359, 17/11/2021, § 38; disiplin hukukunun amaçları için bkz. Ayfer Altuntaş ve İkbal Ünzile Gürsoy , § 53).
19. Hiç şüphesiz disiplin cezaları memurların kariyerleri üzerinde bir tesir bıraktığı gibi kanunlarda yazılı hâllerde memur statüsünün sona ermesine de neden olabilir. Somut olayda ise eylemin hizmet içi işleyişe etki ettiği kabul edilerek başvurucunun eyleminin konusu bağlamında görece en hafif ceza olan aylıktan kesme cezası ile cezalandırıldığı gözetildiğinde müdahalenin orantısız olmadığı değerlendirilmiştir.
20. Açıklanan gerekçelerle başvurucunun ifade özgürlüğüne yapılan müdahalenin demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun olduğu ve Anayasa'nın 26. maddesinin ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.
B. Adil Yargılanma Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin İddia
21. Başvurucu, Sendika üyeleri tarafından açılan ve aynı eyleme dayanan davalarda mahkemeler arasında içtihat farklılığı bulunması nedeniyle adil yargılanma hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür. Anayasa Mahkemesi, sendika kararının uygulanmasından kaynaklı olarak verilen bir disiplin cezasının incelendiği Dilek Kaya (B. No: 2018/14313, 17/7/2019, §§ 65-70) başvurusunda adil yargılanma hakkı yönünden ileri sürülen benzer bir iddiayı değerlendirmiştir. Buna göre başvuru konusu olayda derinleşmiş ve süreklilik kazanmış bir içtihat farkından söz etmenin mümkün olmadığı belirtilerek iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmiştir. Mevcut başvuru yönünden de bu kapsamda bir ihlal olmadığı açık olduğundan başvurucunun adil yargılanma hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddiasının açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
III. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. İfade özgürlüğünün ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
2. Adil yargılanma hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Anayasa’nın 26. maddesinde güvence altına alınan ifade özgürlüğünün İHLAL EDİLMEDİĞİNE,
C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 8/2/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.