TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
ODEON PARK OTEL TURİZM TİCARET LTD. ŞTİ. BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2021/3598)
Karar Tarihi: 27/2/2024
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Kadir ÖZKAYA
Üyeler : Engin YILDIRIM
M. Emin KUZ
Rıdvan GÜLEÇ
Yıldız SEFERİNOĞLU
Raportör : Mustafa ŞENOCAK
Başvurucu : Odeon Park Otel Turizm Ticaret Ltd. Şti.
Vekili : Av. Adnan ÇUKUR
I. BAŞVURUNUN ÖZETİ
1. Başvuru; bir genelge ile kabahat ihdas edilmesi nedeniyle suçta ve cezada kanunilik ilkesinin, söz konusu genelgeye göre verilen idari para cezasına karşı yapılan itirazın reddedilmesi nedeniyle de adil yargılanma hakkı kapsamındaki hakkaniyete uygun yargılanma hakkının ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.
2. İçişleri Bakanlığının 2/6/2020 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 8680 sayılı Konaklama Tesislerinde Uygulanacak Standartlar ve Tedbirler Konulu Genelgesi'ne(8680 sayılı Genelge) 1/7/2020 tarihli ve 10507 sayılı Genelge ile eklenen " Güvenli Turizm Sertifikası " başlıklı düzenlemeye göreCOVID-19 salgını kapsamında olağanüstü pandemi şartlarında sağlıklı ve güvenli bir turizmi mümkün kılmak ve alınan tedbirlerin üst seviyede güvenirliğini sağlamak için söz konusu sertifikanın alınmasının zorunlu olduğu düzenlenmiş, faaliyet gösteren konaklama tesislerine bu sertifikayı alabilmeleri için 15/7/2020 tarihine kadar süre verilmiştir.
3. Başvurucu Şirketin söz konusu Genelge ile getirilen düzenlemeye ilişkin olarak, yapılan denetim sırasında güvenli turizm sertifikasını almadığı inceleme ve araştırma raporu düzenlenmek suretiyle tespit edilmiş; başvurucu hakkında 12/3/1982 tarihli ve 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu’nun 33. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi gereğince 10.419 TL idari para cezası düzenlenmiştir.
4. Başvurucu, söz konusu idari para cezasına itirazda bulunmuş; söz konusu itiraz Aydın 1. Sulh Ceza Hâkimliğince reddedilmiştir. Anılan kararın gerekçesinin ilgili kısmı şöyledir:
"...İçişleri Bakanlığı'nın 02/06/2020 tarih ve 8680 Sayılı konaklama Tesislerinde uygulanacak standartlar ve tedbirler konulu genelgesinin denetim bölümünden önce gelmek üzere 01/07/2020 tarih ve 10507 sayılı genelge ile eklenen Güvenli Turizm Sertifikası bölümünde Covid19 saygını kapsamında olağanüstü pandemi koşullarında sağlıklı ve güvenli bir turizmi mümkün kılmak ve alınan tedbirlerin üst seviyede güvenirliğini sağlamak için bu sertifikanın alınmasının zorunlu olduğu, faaliyet gösteren konaklama tesislerinin bu sertifikayı alabilmeleri için 15/07/2020 tarihine kadar süre verildiği, ancak itiraz eden şirkete yapılan denetimlerde Güvenli Turizm Sertifikasını almadığının inceleme ve araştırma raporu düzenlenerek tespit edildiği, tespitin tutanak altına alındığı, tutanakların aksi sabit oluncaya kadar geçerli olduğu, itiraz edenin tutanağın aksini delillerle ispatlamadığından itiraz edenin savunması hakimliğimizce uygun görülmemesi karşısında itiraz edenin atılı kabahat eylemini işlediğine dair dosyada bulunan tutanak ve belgelerle sabit olduğundan hukuka uygun olan idari yaptırım kararına karşı yapılan itirazın reddine karar verilmiştir."
5. Başvurucu, ret kararına itiraz etmiştir. Aydın 2. Sulh Ceza Hâkimliği başvurucunun itirazını kesin olarak reddetmiştir.
6. Başvurucu, anılan kararı 8/12/2020 tarihinde tebliğ ile öğrendikten sonra 22/12/2020 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
II. DEĞERLENDİRME
A. Suçta ve Cezada Kanunilik İlkesinin İhlal Edildiğine İlişkin İddia
7. Başvurucu; Genelge’ye dayanılarak hakkında idari para cezası uygulandığını, dolayısıyla Genelge ile kabahat ihdas edildiğini belirterek suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
8. Anayasa Mahkemesi, idari para cezalarına ilişkin bireysel başvurularda Anayasa’nın 38. maddesi yönünden inceleme yaparken suç isnadı kavramını otonom bir biçimde ve kabahatleri de kapsayacak şekilde değerlendirmiştir ( D.M.Ç., B. No: 2014/16941, 24/1/2018; B.Y.Ç., B. No: 2013/4554, 15/12/2015; Selçuk Özbölük , B. No: 2015/7206, 14/11/2018). Somut olayda da şikâyete konu eylem nedeniyle başvurucuya idari para cezası verilmiştir. Dolayısıyla somut olayda şikâyete konu hususun Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (Sözleşme) ve Anayasa'nın ortak koruma alanında yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesinin kapsamında yer aldığına kuşku bulunmamaktadır.
9. Bu itibarla başvurucunun ihlal iddialarının bir bütün olarak Anayasa'nın 38. maddesinde güvence altına alınan suçta ve cezada kanunilik ilkesi kapsamında incelenmesi gerektiği kanaatine varılmıştır.
10. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
11. 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 4. maddesinin (1) numaralı fıkrası " Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. " hükmünü içermektedir.
12. 2634 sayılı Kanun'un 33. maddesinin (d) bendi " Müşteriye taahhüt edilen hizmetin verilmemesi veya eksik verilmesi halinde sekiz bin beş yüz Türk lirası idari para cezası verilir. " hükmünü içermektedir.
13. 8680 sayılı Genelge'nin ilgili kısmı ". ..vali ve Kaymakamlarca yukarıda belirtilen esaslar doğrultusunda Umumi Hıfzıssıhha Kanununun 27inci ve 72inci maddeleri uyarınca İl/İlçe Umumi Hıfzıssıhha Kurulları kararlarının ivedilikle alınması ve uygulamada herhangi bir aksaklığa meydan verilmemesi ", yine " Belirlenen esaslara aykırı uygulama yaptığı veya eğlence yeri şeklinde faaliyette bulunduğu tespit edilen otel ve konaklama tesislerine Umumi Hıfzıssıhha Kanununun ve Turizmi Teşvik Kanununun ilgili maddeleri gereğince idari işlem tesis edilmesi ve konusu suç teşkil eden davranışlara ilişkin Türk Ceza Kanununun 195inci maddesi kapsamında gerekli adli işlemlerin başlatılması... " hükmünü içermektedir.
14. 10507 sayılı Genelge ile eklenen " Güvenli Turizm Sertifikası " başlıklı düzenlemenin ilgili kısmı " ...Halen faaliyette olan konaklama tesislerinin ‘Güvenli Turizm Sertifikası’nı alabilmeleri için 15/7/2020 tarihine kadar, faaliyete yeni geçecek tesislerin ise faaliyete geçmelerini takiben yedi gün içerisinde, Türkiye Turizm Tanıtma ve Geliştirme Ajansı www.tga.gov.tr web adresinde belirtilen sertifika firmalarınca denetlenen ve düzenlenen Güvenli Turizm Sertifikası koşullarını yerine getirerek sertifika almaları gerektiğine ", yine " Güvenli Turizm Sertifikası alma zorunluluğu getirilen konaklama tesislerinin, sertifikasız faaliyet gösterdiğinin tespiti halinde işyeri açma ve çalışma ruhsatı ve/veya turizm belgesi iptali dahil her türlü cezai işlem saklı kalmak kaydıyla, işletme faaliyetlerine son verilmesine... " hükmünü içermektedir.
15. Anayasa’nın temel hak ve özgürlüklerle ilgili bölümlerindeki pek çok maddede kanunla düzenleme ilkesine yer verilmiştir. Bu düzenlemeler dışında Anayasa'nın 13. maddesinde ifade edilen temel hak ve özgürlüklerin sınırlanmasına ilişkin genel ilkelerde de sınırlamaların ancak kanunla yapılabileceği kurala bağlanmıştır. Anayasa’nın suç ve cezaları düzenleyen 38. maddesinde de s uçta ve cezada kanunilik ilkesi özel olarak güvence altına alınmıştır ( Karlis A.Ş., B. No: 2013/849, 15/4/2014, § 31).
16. Suçta ve cezada kanunilik ilkesi, hukuk devletinin kurucu unsurlarındandır. Kanunilik ilkesi, genel olarak bütün hak ve özgürlüklerin düzenlenmesinde temel bir güvence oluşturmanın yanı sıra suç ve cezaların belirlenmesi bakımından özel bir anlam ve öneme sahiptir. Bu ilke kapsamında kişilerin kanunen yasaklanmamış veya yaptırıma bağlanmamış fiillerden dolayı keyfî bir şekilde suçlanmaları ve cezalandırılmaları önlenmekte, buna ek olarak suçlanan kişinin lehine olan düzenlemelerin geriye etkili olarak uygulanması sağlanmaktadır ( Karlis A.Ş., § 32).
17. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında " Kimse, ... kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz." denilerek suçta kanunilik, üçüncü fıkrasında da " Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." denilerek cezada kanunilik ilkeleri güvence altına alınmıştır. Anayasa’da öngörülen suçta ve cezada kanunilik ilkesi insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir anlayışın öne çıktığı günümüzde ceza hukukunun temel ilkelerinden birini oluşturmaktadır. Anayasa’nın 38. maddesine benzer şekilde 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 2. maddesinde düzenlenen s uçta ve cezada kanunilik ilkesi; yasaklanan eylemlerin ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesini, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olmasını gerektirmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM, E.2010/69, K.2011/116, 7/7/2011).
18. Anayasa Mahkemesi Anayasa'da temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması gerektiğini ve anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlemesini öngördüğü konularda yasama organının temel kurallarını saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakmasının yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamayacağını kabul etmiştir (AYM, E.2014/133, K.2014/165, 30/10/2014; Mustafa Karakuş , B. No: 2020/34781, 17/1/2023, § 63).
19. Bu bağlamda temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına yönelik kanuni düzenlemelerde kanun koyucu tarafından temel esaslar, ilkeler ve çerçeve belirlendikten sonra diğer ayrıntıların düzenleyici işlemlerle belirlenebileceği kabul edilmiştir ( Mehmet Koray Eryaşa, B. No: 2013/6693, 16/4/2015, § 63; Bülent Polat, B. No: 2013/7666, 10/12/2015, § 78).
20. Suçlar kadar katı değerlendirilmemekle birlikte bu ilke ana hatlarıyla kabahatler için de geçerli kabul edilmektedir. Yargı organları, kabahate ilişkin olguları değerlendirirken ve özellikle fiillerin bir kabahate karşılık gelip gelmediğini belirlerken suçta ve cezada kanunilik ilkesini anlamsız kılacak şekilde öngörülemez bir yaklaşımda bulunmamalıdır (benzer değerlendirmeler için bkz. Mehmet Emin Karamehmet ve diğerleri, B. No: 2017/4902, 28/1/2020, § 47; Adnan Şen [GK], B. No: 2018/8903, 15/4/2021, § 107).
21. Somut olay yukarıda belirtilen ilkeler çerçevesinde değerlendirilmelidir. İlk olarak 2634 sayılı Kanun'un 33. maddesi, Anayasa’da öngörülen kanun yapma usullerine uyularak Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) tarafından yapıldığından şeklî yönden kanun olduğu yönünde bir kuşku bulunmamaktadır. İkinci olarak ise Anayasa'nın 89. maddesine göre TBMM tarafından kabul edilen kanunlar Cumhurbaşkanınca Resmî Gazete'de yayımlandığından başvuruya konu kuralın erişilebilirliği yönünden de bir sorun olduğu söylenemez. Son olarak anılan kuralın öngörülebilirliğinin değerlendirilmesi gerekir.
22. 2634 sayılı Kanun'un 33. maddesinin (d) numaralı fıkrasına göre müşteriye taahhüt edilen hizmetin verilmemesi veya eksik verilmesi kabahat sayılmıştır. Bu kabahatin karşılığında idari para cezası öngörülmüştür.
23. 5326 sayılı Kanun'un 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasına göre kanunların bazı kabahatlerin kapsam ve şartlarını belirleyerek içeriğini idarenin genel ve düzenleyici işlemlerine bırakabilmesi mümkündür (benzer değerlendirmeler için bkz. Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri [GK] , B. No: 2014/920, 25/5/2017, §§ 66, 67; Türkan Albayrak , B. No: 2019/1628, 28/12/2021, § 40). 8680 sayılı Genelge; vali ve kaymakamlara COVID-19 salgını kapsamında olağanüstü pandemi şartlarında sağlıklı ve güvenli bir turizmi mümkün kılmak için gereken karar ve tedbirleri alma yetkisi vermiştir. Genelge'ye göre söz konusu esaslara aykırı uygulama yaptığı tespit edilen otel ve konaklama tesislerine24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu ile 2634 sayılı Kanun'un ilgili maddeleri gereğince idari işlem tesis edilmesi düzenlenmiştir.
24. Yine 10507 sayılı Genelge ile eklenen " Güvenli Turizm Sertifikası " başlıklı düzenlemeye göre, faaliyette olan konaklama tesislerinin güvenli turizm sertifikası alabilmeleri için 15/7/2020 tarihine kadar süre tanınmıştır. Genelge'ye göre söz konusu sürede sertifika alınmaması hâlinde işyeri açma ve çalışma ruhsatı ve/veya turizm belgesi iptali dâhil her türlü cezai işlem saklı kalmak kaydıyla işletme faaliyetlerine son verilmesine karar verilebileceği düzenlenmiştir.
25. Somut olayda Aydın Valiliği İl Kültür ve Turizm Müdürlüğü, başvurucu Şirketin belirlenen sürede söz konusu sertifikayı almaması nedeniyle hakkında 2634 sayılı Kanun'un 33. maddesinin (d) numaralı fıkrası gereğince idari yaptırım kararı vermiştir. Bu çerçevede 2634 sayılı Kanun'un 33. maddesinin (d) numaralı fıkrasında; taahhüt edilen hizmetin verilmemesi veya eksik verilmesinin yaptırıma bağlandığı, böylelikle kanun koyucu tarafından ilke ve çerçevenin belirlendiği, İçişleri Bakanlığının genelgeleri aracılığıyla da konaklama tesislerinde verilecek hizmetler hakkında uygulanacak standartlar ve tedbirlere ilişkin uzmanlık gerektiren ve idare tekniğine ilişkin diğer ayrıntıların düzenlediği görülmüştür. Yukarıda anılan ilkeler çerçevesinde yapılan değerlendirmede bu yönüyle 2634 sayılı Kanun’un 33. maddesinin suçta ve cezada kanunilik ilkesini anlamsız kılacak şekilde öngörülemez nitelikte olmadığı sonucuna varılmıştır.
26. Açıklanan gerekçelerle Anayasa’nın 38. maddesinde güvence altına alınan suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.
B. Hakkaniyete Uygun Yargılanma Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin İddia
27. Başvurucu, Genelge ile getirilen düzenlemeye uymamasından dolayı hakkında düzenlenen idari para cezasına karşı yaptığı itirazın reddedildiğini belirterek adil yargılanma hakkı kapsamındaki hakkaniyete uygun yargılanma hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
28. Kural olarak mahkemeler önünde dava konusu yapılmış maddi olay ve olguların kanıtlanması, delillerin değerlendirilmesi, hukuk kurallarının yorumlanması ve uygulanması ile uyuşmazlıkla ilgili varılan sonucun adil olup olmaması bireysel başvuru konusu olamaz. Ancak bireysel başvuru kapsamındaki hak ve özgürlüklere müdahale teşkil eden, bariz takdir hatası veya açık bir keyfîlik içeren yorum, uygulama ve sonuçlar Anayasa Mahkemesinin denetim yetkisindedir ( Ahmet Sağlam , B. No: 2013/3351, 18/9/2013, § 42). Buna göre başvurucunun ihlal iddialarının kanun yolu şikâyeti niteliğinde olduğu, somut olayda bariz takdir hatası veya açık bir keyfîlik oluşturan hususun da bulunmadığı anlaşılmıştır. Hukuka aykırılık iddiası ise soyut ve genel ifadelerle dile getirilmiştir.
29. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
III. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. Suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
2. Hakkaniyete uygun yargılanma hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Anayasa’nın 38. maddesinde güvence altına alınan suçta ve cezada kanunilik ilkesinin İHLAL EDİLMEDİĞİNE,
C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 27/2/2024 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.