TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
GENEL KURUL
KARAR
BEKİR SÖZEN BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2016/14586)
Karar Tarihi: 10/11/2022
R.G. Tarih ve Sayı: 28/12/2022-32057
GENEL KURUL
KARAR
Başkan : Zühtü ARSLAN
Başkanvekili : Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili : Kadir ÖZKAYA
Üyeler : Engin YILDIRIM
Muammer TOPAL
M. Emin KUZ
Recai AKYEL
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Yıldız SEFERİNOĞLU
Selahaddin MENTEŞ
Basri BAĞCI
İrfan FİDAN
Kenan YAŞAR
Muhterem İNCE
Raportör : Ayhan KILIÇ
Başvurucu : Bekir SÖZEN
Vekili : Av. Seda SÖZEN
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, Danıştay üyeliği görevinin kanunla sona erdirilmesi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 18/8/2016 tarihinde yapılmıştır.
3. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
4. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
5. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüşünü bildirmiştir.
6. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı süresinde beyanda bulunmuştur.
7. Bölüm tarafından başvurunun Genel Kurula sevkine karar verilmiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
8. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:
9. Başvurucu 1964 doğumludur. Başvurucu 2011 yılında Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu (Hâkimler ve Savcılar Kurulu/HSK) tarafından Danıştay üyeliğine seçilmiştir.
10. Türkiye'de Cumhuriyet'in kuruluşundan beri ilk derece ve temyiz olmak üzere iki dereceli yapılandırılan yargı teşkilatının istinaf mahkemelerinin kurulması suretiyle üç dereceli hâle getirilmesi öteden beri tartışılagelmiştir. İstinaf mahkemelerinin kurulması yönünde yasal düzeydeki ilk somut adım 26/9/2004 tarihli ve 5235 sayılı Adli Yargı İlk Derece Mahkemeleri İle Bölge Adliye Mahkemelerinin Kuruluş, Görev ve Yetkileri Hakkında Kanun'la atılmıştır. Anılan Kanun'un 3. maddesiyle bölge adliye mahkemelerinin adli yargı ikinci derece mahkemeleri olması öngörülmüştür. Öte yandan idari yargıda 1982 yılından beri faaliyette olan bölge idare mahkemeleri de 18/6/2014 tarihli ve 6545 sayılı Kanun'la 6/1/1982 tarihli ve 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun ile 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda yapılan değişikliklerle idari yargı istinaf mercii olarak yapılandırılmıştır. Bununla birlikte istinaf mahkemelerinin faaliyete başlaması 20/7/2016 tarihinde söz konusu olabilmiştir.
11. Bu arada istinaf mahkemelerinin faaliyete geçecek olmasıyla birlikte temyiz mahkemeleri olarak Danıştay ve Yargıtayın da yeniden yapılandırılması gündeme gelmiştir. Üç dereceli yargı sisteminin yürürlüğe girmesiyle içtihat mahkemesine dönüşmesi tasarlanan Yargıtay ve Danıştayın üye ve daire sayısı ile yapısının değiştirilmesi yolunda çalışmalar başlatılmıştır. Bu kapsamanda 1/7/2016 tarihli ve 6723 sayılı Kanun'la 6/1/1982 tarihli ve 2575 sayılı Danıştay Kanunu ve 4/2/1983 tarihli ve 2797 sayılı Yargıtay Kanunu'nda değişiklikler yapılmıştır. Buna göre Yargıtay ve Danıştayın daire ve üye sayısı azaltılmış, Yargıtay ve Danıştay üyeliği 12 yıl ile sınırlandırılmıştır. Yargıtayın 516 olan üye sayısı 310'a, Danıştayın 195 olan üye sayısı da 116'ya düşürülmüştür.
12. Bu çerçevede 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesiyle 6723 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihte Danıştay üyelerinin üyelikleri sona erdirilmiştir. Ancak Danıştay başkanı, başsavcısı, başkanvekili ve daire başkanı olarak görev yapanların Danıştay üyeliklerinin devam etmesi öngörülmüştür. Hakeza 6723 sayılı Kanun'un 22. maddesiyle 2797 sayılı Kanun'a eklenen geçici 15. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesiyle Yargıtay üyelerinin üyeliklerine son verilmiş; ne var ki Yargıtay birinci başkanı, Cumhuriyet başsavcısı, birinci başkanvekili, Cumhuriyet başsavcıvekili ve daire başkanı olarak görev yapanların üyelikleri devam ettirilmiştir.
13. 6723 sayılı Kanun 23/7/2016 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanarak aynı tarihte yürürlüğe girmiştir. Başvurucunun Danıştay üyeliği 6723 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesiyle kendiliğinden sona ermiştir.
14. HSK Genel Kurulu 6723 sayılı Kanun'la görevi sone eren Yargıtay ve Danıştay üyeleri arasından yaptığı seçimde bunların bir kısmını 25/7/2016 tarihinde yeniden Yargıtay ve Danıştay üyesi olarak seçmiştir. Başvurucu, HSK tarafından yeniden Danıştay üyesi seçilmemiş; hâkimlik sınıf ve derecesine uygun bir göreve (Danıştay tetkik hâkimliğine) atanmıştır.
15. Başvurucu, herhangi idari ve yargısal merciye başvurmaksızın 18/8/2016 tarihinde doğrudan Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunmuştur.
16. HSK Genel Kurulu 24/8/2016 tarihinde başvurucunun meslekten ihraç edilmesine karar vermiştir. Başvurucunun yeniden inceleme talebi HSK Genel Kurulunun 29/11/2016 tarihli kararıyla reddedilmiştir.
17. Anayasa Mahkemesi 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararıyla 6723 sayılı Kanun'un bazı maddelerinin iptali istemini incelemiş; Yargıtay ve Danıştay üyelerinin üyeliklerinin sona ermesini öngören kuralların Anayasa'nın 2., 10., 36., 138, 139., 140. ve 155. maddelerine aykırı olmadığına karar vermiştir (bkz. § 26).
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
1. Mevzuat
18. 2575 sayılı Kanun'un "Üye seçimi" kenar başlıklı 9. maddesi şöyledir:
"1. Danıştayda boşalan üyeliklerin dörtte üçü idari yargı hakim ve savcılığından, dörtte biri ise diğer görevliler arasından seçilir.
2. İdari yargı hakim ve savcıları, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunca; diğer görevlerde bulunanlar ise, Cumhurbaşkanınca Danıştay üyeliğine seçilirler.
3. (Ek: 1/7/2016 – 6723/1 md.) Danıştay üyeleri on iki yıl için seçilir. Bir kimse iki defa Danıştay üyesi seçilemez.
4. (Ek: 1/7/2016 – 6723/1 md.) Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu tarafından Danıştay üyeliğine seçilip görev süresi sona erenler, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ilgili dairesi tarafından, idari yargıda sınıf ve derecelerine uygun bir göreve atanır.
5. (Ek: 1/7/2016 – 6723/1 md.) Cumhurbaşkanı tarafından Danıştay üyeliğine seçilip idari yargıda bir göreve atanmak isteyenler, görev sürelerinin bitiminden bir ay öncesine kadar, idari yargıda bir göreve atanmak için talepte bulunur. Talepte bulunanlar Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ilgili dairesi tarafından idari yargıda sınıf ve derecelerine uygun bir göreve atanır. Talepte bulunmayanlar, başka bir göreve atanmak üzere Danıştay Başkanlığı tarafından Cumhurbaşkanlığına bildirilir.
6. (Ek: 1/7/2016 – 6723/1 md.) Görevi sona eren üyelerin Danıştay ile ilişkileri kesilir; ancak atamaları gerçekleşinceye kadar, özlük hakları Danıştay tarafından karşılanmaya devam olunur.
7. (Değişik: 27/6/2013-6494/5 md.) Danıştayda boşalan üye sayısı dördü bulunca, dördüncü üyeliğin boşaldığı tarihten itibaren en geç üç gün içinde durum Danıştay Başkanlığınca, boşalan üyeliklerin idare veya vergi dairesi üyeliği olduğu da belirtilmek suretiyle, Cumhurbaşkanlığına (3) ve Adalet Bakanlığına duyurulur.
8. Cumhurbaşkanı ve Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunca bu duyurudan sonra en geç iki ay içinde seçim yapılır."
19. 2575 sayılı Kanun'un "Danıştayın görevleri" kenar başlıklı 23. maddesi şöyledir:
"Danıştay:
a) (Değişik: 22/3/1990 - 3619/3 md.) İdare Mahkemeleri ile vergi mahkemelerinden verilen kararlar ve ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda görülen davalarla ilgili kararlara karşı temyiz istemlerini inceler ve karara bağlar. (Ek cümle : 1/7/2016 – 6723/6 md.) Danıştayın temyiz mercii olarak görevi, bir hukuk kuralının uygulanmaması veya yanlış uygulanması şeklinde ortaya çıkan hukuka aykırılıkların denetimini yapmakla sınırlıdır.
b) Bu Kanunda yazılı idari davaları ilk ve son derece mahkemesi olarak karara bağlar.
c) (Mülga: 2/7/2018 – KHK-703/184 md.)
d) (Değişik:18/12/1999-4492/1 md.) (…) (1) kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri hakkında düşüncesini bildirir.
e) (Mülga: 2/7/2018 – KHK-703/184 md.)
f) Bu Kanunla ve diğer kanunlarla verilen görevleri yapar."
20. 2575 sayılı Kanun'un "İlk derece mahkemesi olarak Danıştay'da görülecek davalar" kenar başlıklı 24. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"1. Danıştay ilk derece mahkemesi olarak:
...
f) Danıştay Yüksek Disiplin Kurulu kararları ile bu Kurulun görev alanı ile ilgili Danıştay Başkanlığı işlemlerine,
Karşı açılacak iptal ve tam yargı davaları ile tahkim yolu öngörülmeyen kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan idari davaları karara bağlar.
..."
21. 2575 sayılı Kanun'un "Yüksek disiplin kurulunun görevleri" kenar başlıklı 53. maddesi şöyledir:
"Yüksek Disiplin Kurulu, bu Kanun hükümleri dairesinde Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri, daire başkanları ve üyeler hakkında, disiplin kovuşturması yapılmasına ve disiplin cezası uygulanmasına karar verir ve bu Kanunla görevli kılındığı diğer işleri görür."
22. 2575 sayılı Kanun'un "Üyelerin görevleri" kenar başlıklı 58. maddesi şöyledir:
"Üyeler, bulundukları dairelerde başkanlar veya dahil bulundukları kurullarda kurul başkanları tarafından kendilerine verilen dosyaları geciktirmeden inceleyerek görevli daire veya kurullara gerekli açıklamaları yaparlar, kararları yazarlar, dairelerin ve üyesi bulundukları kurulların toplantılarına katılırlar, düşünce ve görüşlerini bildirirler, oylarını verirler ve daire ile ilgili olmak üzere verilen diğer işleri görürler."
23. 2575 sayılı Kanun'un "Disiplin cezaları" kenar başlıklı 73. maddesi şöyledir:
"1. Yüksek Disiplin Kurulu isnat olunan hal ve hareketi sabit görmezse dosyanın işlemden kaldırılmasına karar verir.
2. Kurul, bu hal ve hareketleri sabit gördüğü takdirde bunların mahiyetine ve ağırlığına göre, ilgilinin uyarılmasını veya hizmet süresine göre istifa etmeye veya emekliliğini istemeye davet edilmesini karar altına alır.
3. Kurul kararı Danıştay Başkanı hakkında ise, vekili, diğerleri hakkında ise Danıştay Başkanı tarafından ilgiliye tebliğ edilir."
24. 2575 sayılı Kanun'un "Disiplin kararı aleyhine dava açılması" kenar başlıklı 75. maddesinin (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesi şöyledir:
"İlgili, Yüksek Disiplin Kurulu kararının kendisine tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde bu karara karşı dava açabilir."
25. 2575 sayılı Kanun'a 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle eklenen geçici 27. maddenin ilgili kısmı şöyledir:
"1. Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte Danıştay üyelerinin üyelikleri sona erer. Ancak vekalet edenler hariç olmak üzere bu tarih itibarıyla Danıştay Başkanı, Başsavcısı, başkanvekili ve daire başkanı olarak görev yapanların Danıştay üyelikleri devam eder.
2. Birinci fıkra uyarınca üyelikleri sona erenlerden;
a) Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu tarafından seçilenler arasından Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunca,
b) Cumhurbaşkanı tarafından seçilenler arasından Cumhurbaşkanınca,
bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren beş gün içinde, bu maddenin üçüncü fıkrasındaki kadro sayısı dikkate alınmak suretiyle Danıştay üyesi seçimi yapılır.
3. Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Danıştay meslek mensuplarının kadro sayısı yüz on altıdır. Birinci fıkranın ikinci cümlesi uyarınca üyelikleri devam edenler, kadro sayısında dikkate alınır.
4. Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla üçüncü fıkrada belirtilen kadro sayısını aşan üye kadroları herhangi bir işleme gerek kalmaksızın iptal edilmiş sayılır.
5. İkinci fıkranın (a) bendi hükmü kapsamında olup Danıştay üyeliğine seçilmeyenler, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ilgili dairesi tarafından, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on gün içinde idari yargıda sınıf ve derecelerine uygun bir göreve atanır.
6. İkinci fıkranın (b) bendi hükmü kapsamında olup Danıştay üyeliğine seçilmeyenlerden, ikinci fıkra uyarınca yapılan seçim tarihinden itibaren beş gün içinde idari yargıda bir göreve atanmak için talepte bulunanlar, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ilgili dairesi tarafından takip eden beş gün içinde idari yargıda sınıf ve derecelerine uygun bir göreve atanır. Talepte bulunmayanlar ise başka bir göreve atanmak üzere Başbakanlığa bildirilir.
7. Altıncı fıkranın son cümlesi uyarınca atananlar, Danıştay üyelerine sağlanan her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminatlar ile diğer mali ve sosyal hakları almaya devam ederler. Üyelikleri sona erenlerin, seçim veya atamaları yapılıncaya kadar, özlük hakları Danıştay tarafından karşılanmaya devam olunur.
...
10. Seçilmeyen üyelerin atama veya seçim nedeniyle yürüttükleri görevler de bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla sona erer. Bu görevler için ikinci fıkra uyarınca yapılan seçimlerin tamamlanmasından itibaren on gün içinde atama veya seçim yapılır.
...
17. Danıştay meslek mensupları kadro sayısı doksana düşünceye kadar, boşalan her iki üyelik için bir üye seçimi yapılır. Seçim yapılmayan üye kadroları başka bir işleme gerek kalmaksızın iptal edilmiş sayılır. Kadro sayısı doksana düşünceye kadar 9 uncu maddeye göre yapılacak duyuru, sekizinci üyeliğin boşaldığı tarihten itibaren en geç üç gün içinde yapılır."
2. Anayasa Mahkemesi Kararı
26. Anayasa Mahkemesinin 6723 sayılı Kanun'un bazı maddelerinin iptali istemini incelediği 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:
"...
C. Kanun’un Anayasa’ya Aykırılığı İleri Sürülen Kurallarının İncelenmesi
1. Genel Açıklama
20. Egemenliğin kayıtsız şartsız Millete ait olduğu belirtilen Anayasa’nın 6. maddesinde; Türk Milletinin, egemenliğini, Anayasa’nın koyduğu esaslara göre yetkili organları eliyle kullanacağı kabul edilmiştir. Egemenliğin tezahürü ise yasama, yürütme ve yargı fonksiyonları ile gerçekleşmekte olup bu fonksiyonlar yasama, yürütme ve yargı organlarınca yerine getirilmektedir. Anayasa’nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına TBMM’ye ait olduğu ve devredilemeyeceği; 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı tarafından Anayasa’ya ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceği; 9. maddesinde de yargı yetkisinin Türk Milleti adına bağımsız ve tarafsız mahkemelerce kullanılacağı ifade edilmiştir.
21. Yasama, yürütme ve yargı fonksiyonlarının farklı organlarca yerine getirilmesi olarak tanımlanan kuvvetler ayrımı, Anayasa’nın Başlangıç kısmının dördüncü paragrafında ifade edildiği üzere devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamını taşımamakta olup belirli devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ve bununla sınırlı medenî bir iş bölümü ve işbirliğinden ibaret bulunmaktadır.
22. Kuvvetler ayrımında, yasama ve yürütme arasındaki ilişkilerin niteliği hükûmet sistemlerini belirlemekte iken tüm demokratik hükûmet sistemlerinde yargının, yasama ve yürütme karşısında bağımsızlığı kabul edilmektedir. Anayasa’nın 9. maddesinde yer alan, yargı yetkisinin Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı kuralında, söz konusu bağımsızlık vurgulandığı gibi Anayasa’nın 'Yargı' başlıklı bölümünde yer alan maddelerinde de bu husus ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir.
23. Anayasa’nın 'Mahkemelerin bağımsızlığı' başlıklı 138. maddesinde, bağımsızlığın kapsamı şu şekilde belirlenmiştir:
'Hâkimler, görevlerinde bağımsızdırlar; Anayasaya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdanî kanaatlerine göre hüküm verirler.
Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisinin kullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat veremez; genelge gönderemez; tavsiye ve telkinde bulunamaz.
Görülmekte olan bir dava hakkında Yasama Meclisinde yargı yetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veya herhangi bir beyanda bulunulamaz.
Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.'
24. Anayasa’nın 139. maddesinde de mahkemelerin bağımsızlığı ilkesinin bir uzantısı olan hâkimlik ve savcılık teminatı düzenlenmiştir:
'Hâkimler ve savcılar azlolunamaz, kendileri istemedikçe Anayasada gösterilen yaştan önce emekliye ayrılamaz; bir mahkemenin veya kadronun kaldırılması sebebiyle de olsa, aylık, ödenek ve diğer özlük haklarından yoksun kılınamaz.
Meslekten çıkarılmayı gerektiren bir suçtan dolayı hüküm giymiş olanlar, görevini sağlık bakımından yerine getiremeyeceği kesin olarak anlaşılanlar veya meslekte kalmalarının uygun olmadığına karar verilenler hakkında kanundaki istisnalar saklıdır.'
25. Anayasa’nın hâkimlik ve savcılık mesleğinin düzenlendiği 140. maddesinde de hâkimlerin mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre görev ifa edecekleri belirtilmiş ve özlük haklarının kanunla düzenleneceği hükme bağlanmıştır:
'Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim ve savcıları olarak görev yaparlar. Bu görevler meslekten hâkim ve savcılar eliyle yürütülür.
Hâkimler, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre görev ifa ederler.
Hâkim ve savcıların nitelikleri, atanmaları, hakları ve ödevleri, aylık ve ödenekleri, meslekte ilerlemeleri, görevlerinin ve görev yerlerinin geçici veya sürekli olarak değiştirilmesi, haklarında disiplin kovuşturması açılması ve disiplin cezası verilmesi, görevleriyle ilgili veya görevleri sırasında işledikleri suçlarından dolayı soruşturma yapılması ve yargılanmalarına karar verilmesi, meslekten çıkarmayı gerektiren suçluluk veya yetersizlik halleri ve meslek içi eğitimleri ile diğer özlük işleri mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenlenir.
Hâkimler ve savcılar altmışbeş yaşını bitirinceye kadar hizmet görürler; Askerî hâkimlerin yaş haddi, yükselme ve emeklilikleri kanunda gösterilir.
Hâkimler ve savcılar, kanunda belirtilenlerden başka, resmî ve özel hiçbir görev alamazlar.
Hâkimler ve savcılar idarî görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar.
Hâkim ve savcı olup da adalet hizmetindeki idarî görevlerde çalışanlar, hâkimler ve savcılar hakkındaki hükümlere tâbidirler. Bunlar, hâkimler ve savcılara ait esaslar dairesinde sınıflandırılır ve derecelendirilirler, hâkimlere ve savcılara tanınan her türlü haklardan yararlanırlar.'
26. Mahkemelerin bağımsızlığı ilkesi, yargının yasama ve yürütme başta olmak üzere her kişi ve kuruma karşı bağımsızlığını ifade etmektedir. Anayasa’nın mahkemelerin bağımsızlığının düzenlendiği 138. maddesi gereğince, yargı yetkisinin kullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat verilemez, tavsiye ve telkinde bulunulamaz, görülmekte olan bir dava hakkında yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin olarak yasama organında görüşme yapılamaz ve beyanda bulunulamaz. Söz konusu bağımsızlık, yargılama fonksiyonunun gereği gibi yerine getirilmesi amacını gütmekte ve hukuk devleti ilkesinin bir gereğini oluşturmaktadır. Mahkemelerin bağımsızlığı ilkesi, hâkimlerin görevlerinde bağımsız olduklarını ifade etmektedir. Yargının bir karakteri olan bağımsızlık, hâkimin çekinmeden ve endişe duymadan, hukukun öngördüğü gereklerden başka herhangi bir dış etki altında kalmadan, yansız ve özgürce karar verebilmesidir. Hâkimlerin görevlerinde bağımsızlıkları, onlara tanınan bir ayrıcalık olmayıp adaletin dolaylı dolaysız her türlü etki, baskı, yönlendirme ve kuşkudan uzak dağıtılması amacını gütmektedir. Bu nedenle mahkemelerin bağımsızlığı, insan haklarının ve özgürlüklerinin en etkin güvencesidir.
27. Yargıya müdahale edilmesini yasaklayan ve bu yönüyle yargı dışındaki kişi ve kurumlara yönelik yasaklayıcı kurallar içeren mahkemelerin bağımsızlığı ilkesinin hâkimler yönünden yaşama geçirilmesi ise hâkimlik teminatı ile olmaktadır. Anayasa’nın 'Hâkimlik ve savcılık teminatı' başlıklı 139. maddesinde, hâkim ve savcıların azlolunamayacağı, kendileri istemedikçe Anayasa’da öngörülen yaştan önce emekliye ayrılamayacakları, bir mahkemenin veya kadronun kaldırılması sebebiyle de olsa aylık, ödenek ve diğer özlük haklarından yoksun kılınamayacakları kabul edilmiştir. Hâkimlik teminatı, hâkimlerin hukuka ve kanuna uygun olarak vicdani kanaatlerine göre karar vermelerini sağladığı gibi verdikleri bu kararlar nedeniyle daha sonra haklarında olumsuz işlemler tesis edilmesine engel oluşturmaktadır.
28. Mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı ilkeleri, yargılama faaliyetleri dolayısıyla kabul edilen ilkeler olup esas olarak adil bir yargılama sistemini sağlama amacını taşıyan bu ilkeler, kanun koyucu tarafından mahkemelere ve hâkimlere ilişkin düzenlemeler yapılabilmesini yasaklamamaktadır. Esasen Anayasa’da söz konusu düzenlemelerin kanun koyucu tarafından yapılması gerektiği hükme bağlanmıştır. Anayasa’nın 142. maddesinde, mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usullerinin kanunla düzenleneceği; 140. maddesinde, hâkim ve savcıların nitelikleri, atanmaları, hakları ve ödevleri, aylık ve ödenekleri başta olmak üzere her türlü özlük işlerinin mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.
29. Bu bağlamda yargı teşkilatının oluşumu ve işleyişi ile hâkimlerin özlük haklarına ilişkin kanuni düzenlemelerin incelenmesinde öncelikle mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı ilkelerinin esas alınması gerekmektedir.
2. Kanun’un 1. Maddesiyle 2575 Sayılı Kanun’un 9. Maddesine Eklenen (3), (4), (5) ve (6) Numaralı Fıkraların İncelenmesi
a. (3) Numaralı Fıkra
...
31. Dava konusu kuralla, Danıştay üyelerinin on iki yıl için seçileceği ve bir kimsenin iki defa Danıştay üyesi seçilemeyeceği belirtilmektedir.
32. Anayasa’nın 'Danıştay' başlıklı 155. maddesi şöyledir:
'Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar.
Danıştay, davaları görmek, kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri hakkında iki ay içinde düşüncesini bildirmek, idari uyuşmazlıkları çözmek ve kanunla gösterilen diğer işleri yapmakla görevlidir.
Danıştay üyelerinin dörtte üçü, birinci sınıf idari yargı hâkim ve savcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından Hâkimler ve Savcılar Kurulu; dörtte biri, nitelikleri kanunda belirtilen görevliler arasından Cumhurbaşkanı; tarafından seçilir.
Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları, kendi üyeleri arasından Danıştay Genel Kurulunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ve gizli oyla dört yıl için seçilirler. Süresi bitenler yeniden seçilebilirler.
Danıştayın, kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri, daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, idarî yargının özelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenlenir.'
33. Anılan maddede, idari mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme mercii olan Danıştayın kuruluşu, işleyişi ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usullerinin idari yargının özelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenleneceği öngörülmektedir.
34. Danıştay üyelerinin görev süresine ilişkin kuralın anılan madde kapsamında yer alan bir düzenleme olması nedeniyle mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına aykırı olmaması gerekir. Anayasa’nın 138. ve 139. maddelerinde düzenlenen mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına uygun olmayan bir düzenlemenin aynı zamanda Anayasa’nın 155. maddesine de aykırılık oluşturacağı açıktır.
35. Bu noktada öncelikle Danıştay üyelerinin görev süresine ilişkin olarak Anayasa’da herhangi bir düzenlemenin yer almamasının kanun koyucu tarafından bu konuda bir düzenleme yapılmasına engel oluşturup oluşturmayacağının belirlenmesi gerekmektedir. Anayasa’da ve 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nda belirli bir süre öngörülmediği sürece Danıştay üyelerinin zorunlu emeklilik yaşı olan altmış beş yaşına kadar görev yapacakları tartışmasız olmakla birlikte Anayasa’da Danıştay üyeliğinin altmış beş yaşına kadar devam etmesini zorunlu kılan bir hüküm bulunmadığı gibi 155. maddenin gerekçesinde de mevcut kuralın bu şekilde yorumlanmasını gerektirecek bir açıklama yer almamaktadır. Bu durumda Anayasa’nın 155. maddesinin, Danıştay üyeliğinin belirli süreli bir görev olarak düzenlenmesine engel oluşturmadığı açıktır. Bir başka deyişle kanun koyucunun Danıştay üyeliği görevini belirli bir süre ile sınırlandırması, Anayasa’nın 155. maddesine aykırılık taşımamaktadır. Aynı şekilde bir kimsenin iki defa Danıştay üyesi seçilemeyeceği yolundaki kural da anılan maddeye aykırı olmayıp kanun koyucunun bu konudaki takdirini yansıtmaktadır.
36. Dava dilekçesinde, Anayasa Mahkemesi üyelerinin görev süresinin on iki yıl olarak belirlenmesine ilişkin düzenlemenin Anayasa’da yer alması nedeniyle Danıştay üyeleri yönünden de Anayasa’da benzer bir düzenleme yapılmadıkça kanunla görev süresinin sınırlandırılamayacağı ileri sürülmekte ise de Anayasa Mahkemesi üyelerinin görev süresinin on iki yıl olarak Anayasa’da belirlenmesinin sebebini, (Danıştay üyeleri ile ilgili olarak Anayasa’nın 155. maddesinde yer alan düzenlemeden farklı olarak) Anayasa’nın 147. maddesinin ilk hâlinde 'Anayasa Mahkemesi üyeleri altmışbeş yaşını doldurunca emekliye ayrılırlar.' hükmünün yer alması oluşturmaktadır. Bu durumda söz konusu görev süresinin değiştirilebilmesinin Anayasa’nın ilgili maddesinde bu konuda değişiklik yapılmasına ya da Anayasa’da yer alan ilgili hükmün yürürlükten kaldırıldıktan sonra konunun kanunla düzenlenmesine bağlı olduğu açıktır. Anayasa koyucu tercihini söz konusu sürenin Anayasa’da belirlenmesi yolunda kullanmıştır. Danıştay üyelerinin görev süresine ilişkin olarak Anayasa’da açık bir hüküm yer almadığından bu sürenin belirlenmesine dair düzenlemenin Anayasa’da yer alması zorunluluğundan da söz edilemez.
37. Mahkemelerin bağımsızlığı ilkesi, hâkimlerin dolaylı dolaysız her türlü etki, baskı ve yönlendirmeden uzak şekilde çalışmalarını ve bu suretle adaletin gerçekleştirilmesini amaçladığından Danıştay üyelerinin on iki yıl süreyle görev yapacak olmalarının ve bir kişinin iki defa Danıştay üyesi seçilememesinin Danıştay üyelerinin yürütecekleri yargılama faaliyetine olumsuz etkisinden söz edilebilmesi mümkün değildir. Kural, Danıştay üyelerinin Anayasa’ya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm vermelerine engel olmadığı gibi yasama ve yürütme organları başta olmak üzere hiçbir organ, makam, merci veya kişinin hâkimlere etkide bulunması sonucuna yol açacak nitelikte de değildir. Bu nedenle kuralın mahkemelerin bağımsızlığı ilkesine aykırılığı söz konusu değildir.
38. Anayasa’nın 139. maddesinde öngörülen hâkimlik teminatı, hâkim ve savcıların azlolunamayacağını, kendileri istemedikçe Anayasa’da öngörülen yaştan önce emekliye ayrılamayacaklarını, bir mahkemenin veya kadronun kaldırılması sebebiyle de olsa aylık, ödenek ve diğer özlük haklarından yoksun kılınamayacaklarını güvence altına almaktadır. Kural, Danıştay üyelerinin görev süreleri sonunda hâkimlikten azillerine veya Anayasa’da öngörülen yaştan önce istekleri dışında (zorla) emekli edilmelerine yol açacak nitelikte değildir. Kuralın yer aldığı maddenin diğer fıkralarında belirtildiği üzere görev süresi sona eren Danıştay üyelerinin hâkimlik görevine devam edebilmeleri öngörülmektedir. Diğer taraftan görev süresi sona eren Danıştay üyelerinin özlük haklarına ilişkin ayrıntılı değerlendirme de maddenin (6) numaralı fıkrasının incelenmesi kapsamında yapılmıştır.
39. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.
40. Kanunların kamu yararının sağlanması amacına yönelik olması genel, objektif, adil kurallar içermesi ve hakkaniyet ölçütlerini gözetmesi hukuk devleti olmanın gereğidir. Bu nedenle kanun koyucunun hukuki düzenlemelerde kendisine tanınan takdir yetkisini anayasal sınırlar içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütlerini gözönünde tutarak kullanması gerekir.
41. Kanun koyucu, Anayasa’ya aykırı olmamak kaydıyla her türlü düzenlemeyi yapmak ve bu düzenlemenin kamu yararına olup olmadığını takdir etmek yetkisine sahiptir. Anayasa’ya uygunluk denetiminde, kanun koyucunun kamu yararı anlayışının isabetli olup olmadığı değil incelenen kuralın kamu yararı dışında belirli bireylerin ya da grupların çıkarları gözetilerek yasalaştırılmış olup olmadığı incelenebilir. Diğer bir anlatımla bir kuralın Anayasa’ya aykırılık sorunu çözümlenirken kamu yararı konusunda Anayasa Mahkemesinin yapacağı inceleme yalnızca kanunun kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığının denetimiyle sınırlıdır.
42. Maddenin gerekçesinde;
- Danıştay üyeliği süresinin Anayasa Mahkemesi üyeliğinde olduğu gibi üyelerin yeterince tecrübe kazanması ve tecrübelerini mahkeme çalışmalarına yansıtması bakımından makul bir süre olan on iki yıl olarak belirlendiği,
- Yüksek mahkeme üyelerinin belirli aralıklarla değişmesinin içtihatların yeni bir bakış açısıyla değerlendirilerek sürekli gelişmesine ve toplumun ihtiyaçlarına daha fazla cevap vermesine, üyelerin sürekli kendilerini yenilemelerine ve geliştirmelerine, yüksek mahkeme üyelerinin bilgi ve tecrübelerini istinaf ve ilk derece yargı mercilerine aktarmalarına imkân sağlayacağı,
- Üye sayısı ciddi oranda azaltılan yüksek mahkemelerin üyelerinin görev sürelerinde herhangi bir sınırlama olmadan emekliliklerine kadar çalışmaya devam etmelerinin ilk derece mahkemeleri ile istinaf mercilerinde görev yapan hâkim ve savcıların üye olma beklentilerini önemli derecede azaltacağı, kuralla üye olma niteliğini haiz hâkim ve savcıların üyelik beklentilerinin canlı tutulmasının, çalışma şevklerinin artırılmasının ve kendilerini daha fazla geliştirmelerinin amaçlandığı,
belirtilmekte olup söz konusu gerekçelerle getirilen düzenlemenin kamu yararını sağlayıp sağlamayacağı hususu yerindelik denetimi kapsamında kaldığından anayasallık denetiminde gözetilebilecek hususlardan değildir. Bununla birlikte kuralın kamu yararı dışında özel çıkarlar gözetilerek veya belirli kişiler lehine ya da aleyhine düzenlendiği sonucuna ulaşılmasını gerektirecek bir yönünün bulunmadığı görülmektedir.
43. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri de belirliliktir. Belirlilik ilkesi bireylerin hukuk kurallarını önceden bilmeleri, tutum ve davranışlarını bu kurallara göre güvenle belirleyebilmeleri anlamını taşımaktadır. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olmasıdır.
44. Kuralla, Danıştay üyelerinin görev süresi ve iki defa seçilme yasağı açık bir şekilde düzenlendiğinden kuralın belirsizliğinden ve öngörülemezliğinden söz edilemez.
45. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 138., 139., 140. ve 155. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
...
b. (4) Numaralı Fıkra
...
47. Kural, HSK tarafından Danıştay üyeliğine atanan kişilerin on iki yıllık görev süresi sonunda HSK’nın ilgili dairesince idari yargıda sınıf ve derecelerine uygun bir göreve atanmalarını öngörmektedir.
48. Anayasa’nın 155. maddesinde, Danıştay üyelerinin dörtte üçünün birinci sınıf idari yargı hâkim ve savcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından HSK; dörtte birinin ise nitelikleri kanunda belirtilen görevliler arasından Cumhurbaşkanı tarafından seçileceği hükme bağlanmıştır.
49. Anayasa’nın 140. maddesinde hâkimler ve savcıların adli ve idari yargı hâkim ve savcıları olarak görev yapacakları öngörülmektedir. İdari yargı bünyesinde hâkim veya savcı olarak görev yapmakta iken Danıştay üyesi seçilen kişilerin on iki yıllık Danıştay üyeliği görevi sonrasında, idari yargı bünyesinde hâkim ve savcı olarak görevlerine devam etmelerini sağlayan dava konusu kuralda hâkimlik teminatına aykırılık bulunmamaktadır. Bu kişiler idari yargı bünyesinde atandıkları görevlerde mahkemelerin bağımsızlığı ilkesine göre çalışmaya devam edeceklerinden kuralın mahkemelerin bağımsızlığı ilkesine de aykırılığından söz edilemez.
50. Anayasa’nın 159. maddesinde adli ve idari yargı hâkim ve savcılarını mesleğe kabul etme, atama ve nakletme, geçici yetki verme, yükselme ve birinci sınıfa ayırma, kadro dağıtma, meslekte kalmaları uygun görülmeyenler hakkında karar verme, disiplin cezası verme, görevden uzaklaştırma işlemlerini yapma ve Adalet Bakanlığının bir mahkemenin kaldırılması veya yargı çevresinin değiştirilmesi konusundaki tekliflerini karara bağlama görevleri başta olmak üzere Anayasa ve kanunlarla verilen diğer görevleri yerine getirmek üzere mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre HSK’nın kurulması ve görev yapması öngörülmüştür.
51. Mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre çalışan HSK’nın Anayasa gereğince gerek idari yargı hâkim ve savcıları arasından Danıştay üyesi seçmek gerekse hâkim ve savcıların atanma ve nakilleri dâhil tüm özlük hakları ile ilgili işlem tesis etmekle görevli ve yetkili olduğu gözetildiğinde Danıştay üyesi olarak seçtiği hâkimlerin on iki yıllık görev süresinin sonunda idari yargı bünyesinde bir göreve atanmaları konusunda yine HSK’nın görevli ve yetkili kılınmasında mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatına aykırılık bulunmamaktadır.
52. 2575 sayılı Kanun’un 8. maddesinin (2) numaralı fıkrasında 'İdari yargı hakim ve savcılarının Danıştay üyeliğine seçilebilmeleri için birinci sınıfa ayrıldıktan sonra en az üç yıl bu görevlerde başarı ile çalışmış olmaları ve birinci sınıfa ayrılma niteliğini kaybetmemeleri gereklidir.' denilmektedir. 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu’nun 32. maddesinde, birinci sınıfa ayrılmak için birinci dereceye yükselmek koşulu arandığından, 15. maddesinde de birinci sınıfa ayrıldığı tarihten itibaren üç yıl süre ile başarılı görev yapmış ve birinci sınıfa ayrılma niteliklerini yitirmemiş hâkim ve savcıların birinci sınıf olacakları belirtildiğinden hâkim ve savcıların Danıştay üyesi seçilebilmesi için birinci derecede bulunmaları ve birinci sınıf hâkim olmaları gerekmektedir.
53. Danıştay üyesi seçilen kişilerin on iki yıllık görev süresi sonunda yine birinci sınıf hâkim veya savcı olarak atanacak olmaları nedeniyle idari yargı bünyesinde sınıf ve derecelerine uygun bir göreve atanmalarını öngören kuralda mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatına aykırılık bulunmadığı gibi kuralın belirsizliği ve öngörülemezliğinden de söz edilemez.
54. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 138., 139., 140. ve 155. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
...
3. Kanun’un 3. Maddesiyle 2575 Sayılı Kanun’un 13. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasında Yer Alan '…on beşi…' İbaresinin '…dokuzu…', '…ikisi…' İbaresinin '…biri…' ve '…on yedi…' İbaresinin '…on…' Şeklinde Değiştirilmesinin İncelenmesi
...
80. 2575 sayılı Kanun’un 13. maddesinde, Danıştayın dokuzu dava, biri idari olmak üzere on daireden oluştuğu belirtilmekte olup maddede yer alan '…dokuzu…', '…biri…' ve '…on…' ibareleri dava konusu kuralları oluşturmaktadır.
81. Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir.
82. Anayasa’nın 'Hak arama hürriyeti' başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrasında 'Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.' denilerek yargı organlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme hakkı ile bunun doğal sonucu olarak iddia, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır.
83. Anayasa’nın 141. maddesinin dördüncü fıkrasında 'Davaların en az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılması, yargının görevidir.' denilmek suretiyle davaların makul süre içinde bitirilmesi gerekliliği ifade edilmiştir. Bu ilke gereğince devlet, yargılamaların gereksiz yere uzamasını engelleyecek etkin önlemler almak zorundadır. Ancak bu amaçla alınacak kanuni tedbirlerin ve öngörülen çarelerin, yargılama sonucunda işin esasına yönelik adil ve hakkaniyete uygun bir karar verilmesine engel oluşturmaması gerektiği de tartışmasızdır.
84. Anayasa’nın 155. maddesinin beşinci fıkrasında da 'Danıştayın, kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri, daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, idari yargının özelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenlenir.' denilmiştir.
85. Kurallarla yapılan değişiklikler öncesinde Danıştay on beşi dava, ikisi idari olmak üzere on yedi daireden oluşmakta iken kurallarla daire sayısı azaltılmış ve Danıştayın dokuzu dava, biri idari olmak üzere on daireden oluştuğu ifade edilmiştir. Madde gerekçesinde kuralların getirilme sebebi şöyle açıklanmıştır: '2576 ve 2577 sayılı Kanunlarda 6545 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle halen faaliyette bulunan bölge idare mahkemeleri istinaf mercii olarak yapılandırılmış ve bölge idare mahkemelerinin 20/7/2016 tarihinde faaliyete geçirilmesi kararlaştırılmıştır. Anılan tarih itibarıyla idari yargıda istinaf sistemine geçilecek olması nedeniyle ilk derece mahkemelerinin kararlarının büyük bir çoğunluğu bölge idare mahkemelerinde kesinleşecektir. Bu durumun Danıştay’ın iş yükünü önemli ölçüde hafifletecek olmasından dolayı Danıştay’ın daire sayısının yeniden belirlenmesine ihtiyaç bulunmaktadır. Bu itibarla, maddede yapılan değişiklikle Danıştay’ın daire sayısı azaltılmaktadır. Ancak Danıştay, uhdesinde bulunan dosyaları kendisi çözeceğinden, dosya sayısı kısa zamanda istenilen seviyeye düşmeyecektir. Bu nedenle geçici maddeyle dairelerin tedrici olarak kapatılarak bu maddede belirlenen sayıya indirilmesi öngörülmektedir.'
86. Kurallar, Danıştaydaki daire sayılarının azaltılmasına ilişkin olmakla birlikte ülkenin hukuk düzeninde gerçekleşen köklü bir değişimin sonucunu oluşturmaktadır. Kanun’un genel gerekçesinde de ifade edildiği üzere ilk derece mahkemeleri ve temyiz mercilerinden oluşan iki dereceli adli yargı ve idari yargı sisteminde değişikliğe gidilerek istinaf yolu kabul edilmek suretiyle üç dereceli yargı sistemine geçilmektedir. Yeni sistem, adli yargıda bölge adliye mahkemeleri kurulmak suretiyle, idari yargıda ise bölge idare mahkemelerinin istinaf mercii olarak yapılandırılması suretiyle gerçekleştirilmiştir. Bu değişikliğe gerekçe olarak Danıştay ve Yargıtayın iş yükünün azaltılması ve bu kurumların gerçek anlamda içtihat mahkemesi hâline getirilmesi amacı gösterilmiştir. İstinaf incelemesi yapacak bölge adliye ve bölge idare mahkemelerinin 20/7/2016 tarihinde faaliyete geçmesi öngörülmüştür.
87. Yargı sisteminde yapılan bu değişiklikle ilk derece mahkemelerinin verdiği kararların adli yargıda yaklaşık %90’ının, idari yargıda ise yaklaşık %80’inin istinaf kanun yolunda kesinleşmesi beklentisi ifade edilmiştir. Yargıtay ve Danıştayın iş yükünün de aynı oranda azalacak olması nedeniyle Yargıtay ve Danıştay daire ve üye sayılarının yeniden belirlenmesi ihtiyacı, dava konusu kuralların getirilme gerekçesi olarak belirtilmiştir.
88. Bu kapsamda daha önce on beşi dava, ikisi idari olmak üzere on yedi daireden oluşan Danıştayın daire sayısının dava konusu kurallarla dokuzu dava, biri de idari olmak üzere on daireden oluşturulduğu görülmektedir.
89. İstinaf kanun yolunun hayata geçirilmesine bağlı olarak Danıştaydaki dava dairelerinin sayısının azaltılması, kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamındadır. Bu durum yargılamaların makul sürede bitirilmesine engel olmadığından adil yargılanma hakkını zedelememektedir.
90. İstinaf kanun yolunun idari yargı düzeninde kabulüne bağlı olarak kanun koyucu tarafından Anayasa’nın 155. maddesi kapsamında Danıştayda bulunan dava daire sayısının azaltılmasının Danıştayın mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre çalışmasına olumsuz bir etkisi olduğu da söylenemez.
91. Kaldı ki dosya sayısının kısa zamanda istenen seviyeye düşmeyeceği gerekçesiyle geçici 27. maddenin (13) numaralı fıkrasıyla dairelerin tedrici olarak kapatılması öngörülmüştür. Buna göre, Başkanlık Kurulu iş durumunu ve ihtiyaçları dikkate alarak 6572 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç üç yıl içinde daire sayısını dava konusu kurallarda öngörülen sayılara indirecek ve bu daireler kapatılıncaya kadar görevlerine devam edeceklerdir. Bu durumda kurallar, Kanun’un Resmî Gazete’de yayımı tarihinde yürürlüğe girmekle beraber bu tarih itibarıyla fiilen daire sayısının azalması sonucunu doğurmamaktadır. Geçiş dönemi öngörülmek suretiyle belirli bir süre zarfında daire sayılarının azaltılması amaçlanmakta ve bu konuda Başkanlık Kuruluna yetki tanınmaktadır.
92. Öte yandan Danıştayın danışma ve inceleme mercii olarak yerine getirdiği görevleri de bulunmakta ve bu görevlerini idari daire ve İdari İşler Kurulunca yerine getirmektedir. Kurallarla söz konusu idari daire sayısının ikiden bire indirilmesi de kanun koyucunun Anayasa’nın 155. maddesi uyarınca sahip olduğu takdir yetkisinin kullanılmasından ibaret olup kuralların Anayasa’ya aykırı bir yönü bulunmamaktadır.
93. Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasa’nın 2., 36., 141. ve 155. maddelerine aykırı değildir. İptal taleplerinin reddi gerekir.
...
10. Kanun’un 12. Maddesiyle 2575 Sayılı Kanun’a Eklenen Geçici 27. Maddenin İncelenmesi
a. Maddenin (1), (2), (3), (4), (5), (6) ve (7) Numaralı Fıkraları
...
146. Kanun’un geçici 27. maddesinin;
- (1) numaralı fıkrasında, bu Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihte Danıştay üyelerinin üyeliklerinin sona ereceği, ancak vekâlet edenler hariç olmak üzere bu tarih itibarıyla Danıştay Başkanı, Başsavcısı, başkanvekili ve daire başkanı olarak görev yapanların Danıştay üyeliklerinin devam edeceği,
- (2) numaralı fıkrasında, üyelikleri sona erenlerden;
a) HSK tarafından seçilenler arasından HSK’ca,
b) Cumhurbaşkanı tarafından seçilenler arasından Cumhurbaşkanınca,
bu Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten itibaren beş gün içinde, bu maddenin üçüncü fıkrasındaki kadro sayısı dikkate alınmak suretiyle Danıştay üyesi seçiminin yapılacağı,
- (3) numaralı fıkrasında, bu Kanun’un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Danıştay meslek mensuplarının kadro sayısının yüz on altı olduğu, (1) numaralı fıkranın ikinci cümlesi uyarınca üyelikleri devam edenlerin kadro sayısında dikkate alınacağı,
- (4) numaralı fıkrasında, bu Kanun’un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla (3) numaralı fıkrada belirtilen kadro sayısını aşan üye kadrolarının herhangi bir işleme gerek kalmaksızın iptal edilmiş sayılacağı,
- (5) numaralı fıkrasında, (2) numaralı fıkranın (a) bendi kapsamında olup Danıştay üyeliğine seçilmeyenlerin, HSK ilgili dairesi tarafından, bu Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on gün içinde idari yargıda sınıf ve derecelerine uygun bir göreve atanacağı,
- (6) numaralı fıkrasında, (2) numaralı fıkranın (b) bendi kapsamında olup Danıştay üyeliğine seçilmeyenlerden, (2) numaralı fıkra uyarınca yapılan seçim tarihinden itibaren beş gün içinde idari yargıda bir göreve atanmak için talepte bulunanların, HSK ilgili dairesi tarafından takip eden beş gün içinde idari yargıda sınıf ve derecelerine uygun bir göreve atanacakları, talepte bulunmayanların ise başka bir göreve atanmak üzere Başbakanlığa bildirileceği,
- (7) numaralı fıkrasında, (6) numaralı fıkranın son cümlesi uyarınca atananların Danıştay üyelerine sağlanan her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminatlar ile diğer mali ve sosyal hakları almaya devam edecekleri, üyelikleri sona erenlerin seçim veya atamaları yapılıncaya kadar özlük haklarının Danıştay tarafından karşılanmaya devam olunacağı,
hükme bağlanmıştır.
147. Anayasa’nın 138. maddesinde mahkemelerin bağımsızlığı, 139. maddesinde hâkimlik teminatı düzenlenmekte, 155. maddesinde de Danıştayın kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usullerinin idari yargının özelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenleneceği belirtilmektedir.
148. Kurallarla, 6723 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihte görev yapan Danıştay üyelerinin üyeliklerinin sona ermesi öngörülmüştür. Anılan Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten önce Danıştay üyeliğine seçilmiş olanlar, seçildikleri tarihte yürürlükte olan kurallara göre zorunlu emeklilik yaşı olan altmış beş yaşına kadar görev yapabilecek olan kişilerdir. Zorunlu nedenler dışında bu kişilerin belirtilen süreden önce Danıştay üyeliği görevine son verilmesinin hâkimlik teminatına aykırılık oluşturacağı kuşkusuzdur. Bu anlamda dava konusu kuralların Anayasa’ya uygunluk denetiminde, bu düzenlemenin getirilme gerekçesi önem arz etmekte ve bu gerekçenin söz konusu düzenlemeyi haklı kılan bir sebep olup olmadığının öncelikle incelenmesi gerekmektedir.
149. Kanun’un genel ve madde gerekçelerinden Danıştayda idari ve dava daire sayılarının azaltılmasına ilişkin düzenlemeler yönünden belirtilen gerekçelerin Danıştay üye sayısının azaltılması yönünden de geçerli olduğu anlaşılmaktadır. Buna göre istinaf mahkemelerinin kurulması ve istinaf kanun yolunun kabul edilmesi, getirilen düzenlemenin ana gerekçesini oluşturmaktadır. Kanun’un genel gerekçesinde bu husus şu şekilde ifade edilmiştir:
'Cumhuriyetin temel niteliklerinden biri olan ‘hukuk devleti’ ilkesi gereğince yargı sistemi, adil olduğu kadar etkin, hızlı ve verimli olmalıdır. Yargının en önemli işlevlerinden biri, Anayasanın 36 ncı maddesi ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi hükümleri gereğince teminat altına alınan adil yargılanma hakkı ve bu hakkın ayrılmaz bir parçası olan makul sürede yargılanma hakkını sağlamaktır. İstinaf kanun yolu bulunmayan ülkelerde ilk derece mahkemelerince verilen kararları kanuna ve hukuka uygunluk bakımından denetleyen yüksek mahkemeler bulunmaktadır. Halen ülkemizde de temyiz edilebilen bütün kararlar yüksek mahkemelere taşınmakta, bu mahkemeler inceledikleri kararları sadece kanuna ve hukuka uygunluk yönünden değil delil değerlendirmesi yaparak maddi olaya uygunluk yönünden de incelemektedir. Bu durum, yüksek mahkemelerin olağan dışı bir iş yükü ile karşı karşıya kalmalarına ve buna bağlı olarak içtihat mahkemesi olma işlevlerini yeterince yerine getirememelerine neden olmaktadır.
İstinaf ve temyiz mahkemelerinin bulunduğu ülkelerde ise istinaf mahkemeleri ilk derece mahkemelerince verilen kararları kanuna, hukuka ve maddi olaya uygunluk yönünden denetlemekte ve kararların büyük bir çoğunluğu istinaf mahkemelerinde kesinleşmektedir. Buna bağlı olarak temyiz mercii olan yüksek mahkemeler ise gerçek manada içtihat mahkemesi olarak sadece kanuna ve hukuka uygunluk denetimi yapmaktadır.
Davaların daha kısa zamanda sonuçlandırılması, somut olay denetiminin istinaf mercileri tarafından yapılması, yüksek mahkemelerin ise asli görevini icra ederek ‘içtihat müessesesi’ haline gelmesine imkân sağlanması amacıyla 26/9/2004 tarihli ve 5235 sayılı Adlî Yargı İlk Derece Mahkemeleri ile Bölge Adliye Mahkemelerinin Kuruluş, Görev ve Yetkileri Hakkında Kanunla bölge adliye mahkemelerinin kurulmasının hukuki alt yapısı oluşturulmuştur. 18/6/2014 tarihli ve 6545 sayılı Kanunla da 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununda değişiklik yapılarak halen faaliyette bulunan bölge idare mahkemeleri istinaf mercii olarak yapılandırılmıştır.
Söz konusu kanunlarla istinaf sisteminin hukuki alt yapısı kurulmuş ise de hâkim, savcı ve personel sayısının yetersizliği, altyapı çalışmalarının tamamlanamaması gibi sebeplerle istinaf sistemine geçilememiş ve mevcut sistem uygulanmaya devam edilmiştir. Ancak geçen sürede altyapı eksiklikleri tamamlanmış ve istinaf mercilerinde görev yapacak yargı mensupları ile diğer yardımcı personelin atamaları yapılmıştır. 7/11/2015 tarihli ve 29525 sayılı Resmi Gazetede yayımlandığı üzere istinaf incelemesi yapacak bölge adliye ve bölge idare mahkemeleri 20/7/2016 tarihinde faaliyete geçecektir. İlk derece mahkemelerinin verdiği kararların adli yargıda yaklaşık yüzde doksanının, idari yargıda ise yaklaşık yüzde sekseninin istinaf kanun yolunda kesinleşeceği tahmin edilmektedir. Bunun doğal sonucu olarak, Yargıtay ve Danıştayın iş yükü de aynı oranda azalacaktır. Bu nedenle Yargıtay ve Danıştayın daire ve üye sayılarını yeniden belirleme ihtiyacı doğmuştur…'
150. Madde gerekçesinde de benzer ifadelere yer verilerek '…istinaf incelemesi yapacak olan bölge idare mahkemelerinin faaliyete geçmesiyle birlikte Danıştayın iş yükünün büyük oranda azalacak olması nedeniyle, Danıştayın üye sayısının azaltılması amaçlanmaktadır' denilmiştir.
151. Anayasa’nın 141. maddesinde, davaların en az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılmasının yargının görevi olduğu ifade edilmiş; 142. maddesinde de mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usullerinin kanunla düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir.
152. Anılan maddeler uyarınca kanun koyucu tarafından adli yargıda bölge adliye mahkemeleri kurulmuş, idari yargıda ise yeniden yapılandırılması suretiyle bölge idare mahkemeleri istinaf mahkemesi hâline getirilmiş ve söz konusu düzenlemelerle kanun koyucu tarafından verilen yetkiye dayanılarak Adalet Bakanlığınca bu mahkemelerin 20/7/2016 tarihinde tüm yurtta görev yapmaya başlayacağı kararlaştırılmıştır.
153. Yargı sisteminde yapılan bu değişiklik ile ilk derece mahkemelerinin verdiği kararların adli yargıda yaklaşık %90’ının, idari yargıda ise yaklaşık %80’inin istinaf kanun yolunda kesinleşmesi beklentisi ifade edilmiştir. Yargıtay ve Danıştayın iş yükünün de aynı oranda azalacak olması nedeniyle Yargıtay ve Danıştay daire ve üye sayılarının yeniden belirlenmesi ihtiyacı, dava konusu kuralların getirilme gerekçesi olarak belirtilmiştir.
154. İstinaf mahkemelerinin faaliyete geçmesi, hukuk sisteminde ve kanun yollarında köklü ve radikal bir değişikliği ifade etmektedir. Doksan yılı aşkın süredir uygulanan (ilk derece mahkemeleri ve temyiz merciinden oluşan) iki dereceli yargı sistemi, araya istinaf mahkemelerinin de eklenmesi suretiyle üç dereceli hâle gelmiş ve bunun sonucunda Danıştayın ve Yargıtayın iş yükünün büyük oranda azalması söz konusu olmuştur. İdari yargıda bölge idare mahkemelerinin daha önce sınırlı sayıda davada yaptığı itiraz incelemesi de kaldırılarak idari davaların büyük çoğunluğu bakımından istinaf yolu kabul edilmiştir. Bu değişiklikle Danıştay ve Yargıtayın iş yükünün azaltılmasının ve bu kurumların gerçek anlamda içtihat mahkemesi hâline getirilmesinin amaçlandığı belirtilmiştir.
155. Bu kapsamda dava konusu kurallarla Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesinin, üç dereceli yargı sistemine geçilmesine ilişkin olarak ülke hukuk sisteminde yapılan köklü değişikliğin bir parçasını ve aynı zamanda bu değişimin bir sonucunu oluşturduğu anlaşılmaktadır. Bir başka deyişle Danıştay üyelerinin görevine son verilmesi, yeni hukuki duruma göre Danıştay daire sayılarının ve Danıştay üyesi kadro sayısının yeniden belirlenerek bu sayıların azaltılmasından kaynaklanmaktadır. Kurallarla bütün üyelerin görevine son verilmekle birlikte görevine son verilen üyelerden, Kanun’la yeniden belirlenen üye kadro sayısı kadar kişinin yeniden Danıştay üyeliğine seçilmeleri öngörüldüğünden uygulamada görevine son verilen üyelerin büyük çoğunluğunun tekrar Danıştay üyesi seçildikleri anlaşılmaktadır. Başka bir deyişle daha önce Danıştay üyeliği görevinde bulunmayan hiç kimse kurallarla ilk kez Danıştay üyeliğine seçilmemiştir. Bu durum kurallarla getirilen düzenlemenin asıl amacının mevcut Danıştay üyelerinin görevine son verilmesi ve yerlerine başkalarının seçilmesi olmadığını ortaya koymaktadır.
156. Nitekim söz konusu iş yükünün zamanla daha da azalacağı gözetilerek maddenin (17) numaralı fıkrasında, Danıştay meslek mensuplarının kadro sayısı doksana düşünceye kadar boşalan her iki üyelik için bir seçim yapılacağının hükme bağlandığı görülmektedir. Kaldı ki bu durumun Danıştay ile sınırlı olmaması, Yargıtay için de benzer düzenlemenin öngörülmüş olması düzenlemenin belirli bir yargı kurumuna özgü olmadığını, yargı sisteminde meydana gelen değişikliğin bir uzantısı olarak tüm temyiz mercilerini kapsadığını ortaya koymaktadır.
157. Bu bağlamda Danıştay üye sayısının azaltılmasının daire sayısının azaltılmasından bir farkının bulunmadığı, yargı sisteminde yapılan değişiklikle bağlantılı olduğu ve Danıştayın iş yükünde meydana gelecek azalmaya bağlı olarak gerçekleştirildiği açıktır.
158. Bu nedenle Anayasa’nın 142. maddesi uyarınca yapılan yargıdaki yapısal değişikliğin sonucu olarak, Danıştayın yeni oluşumuna göre hizmetine ihtiyaç duyulan üye sayısının yeniden belirlenmesinde Anayasa’nın 155. maddesine aykırılık bulunmamaktadır.
159. Belirlenen üye sayısının, daha önceki üye sayısından daha az olması ise değişiklik gerekçesi ile uyumlu bulunmaktadır. Bu noktada Danıştay üye sayısının azaltılmasına rağmen mevcut Danıştay üyelerinin Anayasa’da öngörülen zorunlu emeklilik yaşı olan altmış beş yaşına kadar Danıştay üyesi olarak çalışmaya devam etmelerinin anayasal bir zorunluluk olup olmadığının belirlenmesi gerekir.
160. Anayasa’nın 140. maddesinde hakimlerin, mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlik teminatı esaslarına göre görev ifa edecekleri hükme bağlanmıştır. Mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı ilkeleri, mahkemelere ve hâkimlere tanınan bir atıfet olmayıp kuvvetler ayrılığı ve hukuk devleti ilkesi gereğince yargılamaların adil ve tarafsız bir biçimde yapılmasını sağlamak amacıyla mahkemelere etkide bulunacak her türlü davranışın önlenmesi ve hâkimlerin verdikleri kararlar nedeniyle görevlerine son verilememesi başta olmak üzere özlük haklarından mahrum bırakılamamasını ifade eden bir durumdur.
161. Danıştay meslek mensupları; Danıştay Başkanı, Başsavcısı, başkanvekili, daire başkanları ile üyelerini ifade etmektedir. Daha önce yüz doksan beş olan Danıştay meslek mensupları kadro sayısı dava konusu düzenleme ile yüz on altı olarak belirlenmiştir.
162. Belirlenen yeni üye sayısı, yeni yargı düzeninde hizmetine ihtiyaç duyulan Danıştay üye sayısını ifade etmektedir. Haklı da olsa hiçbir gerekçenin altmış beş yaşından önce Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesini mümkün kılmayacağı yolundaki düşünce, yargı teşkilatlanmasında ve kanun yollarında yapılan esaslı değişikliklerin uzun süre uygulanamaması sonucunu doğuracaktır. Böyle bir sonucun varlığı hâlinde de düzenlemeden beklenen kamu yararının gerçekleşmesi amaçlanan süre içinde mümkün olamaz.
163. Oysa yukarıda ayrıntılı olarak ifade edildiği üzere üye sayısının azaltılmasına bağlı olarak mevcut üyelerin üyeliklerinin sona erdirilmesinin sebebini, hukuk sisteminde gerçekleşen yapısal değişiklik oluşturmaktadır. Bu yapısal değişikliğin olağan, sıradan ve basit bir değişiklik olmadığı tartışmasızdır. Niteliği itibarıyla bu yapısal değişikliğin, dava konusu kuralların getirilmesi bakımından haklı bir sebep olarak kabul edilemeyeceği söylenemez. Bu anlamda yeniden yapılandırılan Danıştayda yeniden belirlenen Danıştay üyesi kadro sayısını aşan sayıdaki üyenin, yeni sisteme göre Danıştay üyesi olarak hizmetlerine ihtiyaç duyulup duyulmamasına bakılmaksızın hâkimlik teminatı uyarınca altmış beş yaşına kadar Danıştay üyesi olarak kalmaya devam etmeleri zorunluluğundan bahsetmek mümkün değildir.
164. Danıştay üye sayısının azaltılmasının mevcut üyelerin yargılama faaliyetleriyle ve bu kapsamda verdikleri kararlarla bir ilgisi bulunmadığından mahkemelerin bağımsızlığı ilkesine aykırı olduğundan da söz edilemeyecektir.
165. Belirtilen nedenle üye sayısının azaltılması kapsamında Danıştay üyelerinin görevine son verilmesi, tek başına mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatına aykırılık oluşturmamaktadır. Danıştay üyelerinin görevine son verilmesine ilişkin düzenlemenin mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı ilkeleri yönünden incelenmesinde, söz konusu düzenlemenin kamu yararı dışında bir sebebe dayanıp dayanmadığı ile görevine son verilen üyeler hakkında bulunulacak hukuki tasarrufların söz konusu ilkelere uygun olup olmadığı hususlarının dikkate alınması gerekmektedir.
166. Anayasa’ya uygunluk denetiminde, kanun koyucunun kamu yararı anlayışının isabetli olup olmadığı değil incelenen kuralın kamu yararı dışında belirli bireylerin ya da grupların çıkarları gözetilerek yasalaştırılmış olup olmadığı hususu inceleme konusunu oluşturmaktadır. Bu kapsamda yapılan inceleme sonucunda kuralların kamu yararı dışında özel çıkarlar gözetildiği veya belirli kişiler lehine veya aleyhine düzenlendiği sonucuna ulaşılmasını gerektirecek bir yönünün bulunmadığı görülmektedir.
167. Danıştay üye sayısını belirleyen kanun koyucu, mevcut üye sayısının yeni belirlenen üye sayısına indirilmesi konusunda tüm yetkiyi Anayasa’ya göre Danıştay üyelerini seçmekle görevli ve yetkili olan HSK ile Cumhurbaşkanı’na vermiştir.
168. Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihte Danıştay üyelerinin görevinin sona ereceği belirtilmek suretiyle bu tarihten itibaren beş gün içinde HSK ve Cumhurbaşkanınca üye seçileceği belirtilmiştir. Mevcut üyeler dışındaki kişilerin Danıştay üyesi olarak seçilmelerine ise imkân tanınmamıştır.
169. Anayasa’nın 155. maddesinin üçüncü fıkrasında, Danıştay üyelerinin dörtte üçünün idari yargı hâkim ve savcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından HSK tarafından, dörtte birinin ise Kanun’da belirtilen görevliler arasından Cumhurbaşkanı tarafından seçileceği öngörülmektedir. Anayasa’nın 104. maddesinde de Cumhurbaşkanı’nın yargı ile ilgili olan görev ve yetkileri arasında “Danıştay üyelerinin dörtte birini seçmek” sayılmıştır.
170. Kurallarda, üyelikleri sona eren Danıştay üyelerinden HSK’ca seçilmiş olanlar arasından yine HSK’ca, Cumhurbaşkanınca seçilmiş olanlar arasından ise yine Cumhurbaşkanınca seçim yapılacağının belirtilmesi Anayasa’nın anılan hükümlerine aykırı bulunmamaktadır.
171. Anayasa’nın 155. maddesinin dördüncü fıkrasında 'Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları, kendi üyeleri arasından Danıştay Genel Kurulunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ve gizli oyla dört yıl için seçilirler…' denilmektedir.
172. Kurallarda, vekâlet edenler hariç olmak üzere Kanun’un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Danıştay Başkanı, Başsavcısı, başkanvekili ve daire başkanı olarak görev yapanların Danıştay üyeliklerinin devam edeceği öngörülmektedir.
173. Söz konusu görevlerde bulunan kişilerin görev sürelerinin dört yıl olarak Anayasa’da öngörülmüş olması karşısında bu kişilerin görevlerini Anayasa’da öngörülen süre boyunca sürdürmelerine imkân sağlamak amacıyla görev sürelerinin devam ettiği hususunun belirtilmesi, Anayasa’nın amir hükmü gereğidir. Dolayısıyla bu durumun gözetilmesi suretiyle anılan kişilerin Danıştay üyeliği sona erecek kişiler kapsamı dışında tutulmalarının Anayasa’ya aykırılığından söz edilemez.
174. Aynı sebeplerle Danıştay Başkanı, Başsavcısı, başkanvekilleri ve daire başkanlarının, Danıştay meslek mensupların kadro sayısında dikkate alınmasında da Anayasa’ya aykırılık bulunmamaktadır.
175. Anayasa’nın 10. maddesinde 'Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir./.../Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz./Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.' denilmek suretiyle kanun önünde eşitlik ilkesine yer verilmiştir.
176. Anayasa’nın anılan maddesinde belirtilen kanun önünde eşitlik ilkesi hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı; aynı durumda bulunan kişilerin kanunlar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, kişilere ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak kanun karşısında eşitliğin ihlali yasaklanmıştır. Kanun önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve uygulamaları gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa’da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmez.
177. Kuralların, Anayasa’nın 10. maddesine aykırılığı ileri sürülmüş ise de yukarıda ifade edildiği üzere kuralların Anayasa’nın 155. maddesinde yer alan düzenlemenin bir sonucu olması karşısında 10. maddeye aykırılığından söz edilemez.
178. Öte yandan üyelikleri sona eren Danıştay üyelerinin bir kısmının yeniden üye seçilecek, bir kısmının ise seçilemeyecek olmasının eşitliğe aykırılık oluşturduğu da ileri sürülmekte ise de öngörülen Danıştay üye kadro sayısına göre tamamının Danıştay üyesi seçilebilmesinin mümkün olmaması karşısında belirli sayıda Danıştay üyesi seçilmesinin doğal bir sonucu olan bu durumun eşitliğe aykırılık oluşturduğu söylenemez.
179. Danıştay üyelikleri sona erenlerden bir kısmının belirlenen üye sayısı gözetilerek yeniden Danıştay üyeliğine seçilmeleri öngörülmekte iken Danıştay üyesi seçilmeyenlerin idari yargıda ya da idare bünyesinde bir göreve atanması öngörülmüştür.
180. Anayasa’nın 140. maddesinde hakim ve savcıların atamalarının mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenleneceği öngörülmüş, 159. Maddesinde de HSK’nın hakim ve savcıların atama ve nakil işlemlerini yapacağı belirtilmiştir.
181. Kuralla HSK’ca yeniden Danıştay üyesi seçilmeyen kişilerin HSK’nın ilgili dairesi tarafından Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on gün içinde idari yargıda sınıf ve derecelerine uygun bir göreve atanmaları öngörülmüştür. Bu kural, 2575 sayılı Kanun’un 9. maddesinde yapılan değişiklikle görev süresi sona eren Danıştay üyeleri yönünden getirilen düzenlemenin geçici madde kapsamında görevi sona erip tekrar Danıştay üyesi seçilemeyen kişiler yönünden geçerli kılınması olarak da tanımlanabilir.
182. Bu nedenle anılan Kanun’un 9. maddesinin (4) numaralı fıkrasının Anayasa’ya uygunluk denetiminde ayrıntılı olarak belirtilen gerekçeler, bu kural bakımından da geçerli olup bu kişilerin atamalarının Anayasa’nın 159. maddesi uyarınca idari yargıda hâkim ve savcı atamalarını yapmakla görevli olan ve mahkemelerin bağımsızlığı ile hâkimlik teminatı esaslarına göre kurulan ve görev yapan HSK’ca hâkim veya savcı olarak yapılacak olması ve bu kişilerin yeni görev yerlerinde de mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre çalışmaya devam edecek olmaları dikkate alındığında bu kişilerin idari yargıda sınıf ve derecelerine uygun bir göreve atanmalarının öngörülmesinde mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı ile hukuk devleti ilkelerine aykırılık bulunmamaktadır. Diğer bir deyişle Danıştayın yapısında ve üye sayısında yapılan değişikliklerin zorunlu sonucu olarak Danıştay üyeliği görevine son verilen kişilerin hâkimlik mesleğini sürdürmelerinin hükme bağlanmış olması, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı ilkelerine aykırı değildir.
183. Cumhurbaşkanınca yeniden Danıştay üyesi seçilmeyen kişiler yönünden ise bu kişilere tercih hakkı tanınmıştır.
184. Seçim tarihinden itibaren beş gün içinde idari yargıda bir göreve atanmak için talepte bulunanların HSK ilgili dairesi tarafından beş gün içinde idari yargıda sınıf ve derecelerine uygun bir göreve atanmaları öngörülmüştür. Kanun’un 9. maddesinin (5) numaralı fıkrasının Anayasa’ya uygunluk denetiminde belirtilen gerekçeler ve ulaşılan sonuçlar, bu kişilere yönelik dava konusu kural bakımından da geçerli bulunmaktadır. Aynı gerekçelerle kural Anayasa’ya aykırı değildir.
185. Seçim tarihinden itibaren beş gün içinde idari yargıda bir göreve atanmak için talepte bulunmayanların ise başka bir göreve atanmak üzere Başbakanlığa bildirilecekleri belirtilmiştir. Bu kişilerin idarenin bünyesi içinde bir göreve atanacakları anlaşılmaktadır.
186. Dava dilekçesinde, atanacakları görevin idare tarafından belirlenecek olmasının bu kişilerin daha önce vermiş olduğu kararların idare tarafından değerlendirilmesine ve bu suretle atanacakları görevin belirlenmesine neden olacağı, kararları denetlenen idare tarafından ilgililerin yeni görevinin belirlenmesinin mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatına aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
187. Danıştay üyeliği görevi sonrasında kendilerine hâkimlik görevine devam etme imkânı tanınmasına rağmen bunu tercih etmeyip idari göreve atanma tercihinde bulunanların bu tercihlerinin bir sonucu olarak yeni görevlerine idare tarafından atanacak olmaları, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereği olup bu kişilerin atamalarının bünyesi içinde görev yapmak istedikleri idare tarafından yapılmasında mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı ilkelerine aykırılık bulunmamaktadır.
188. Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin gereklerinden olan hukuki güvenlik ilkesi; normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
189. Anayasa’nın 'Hak arama hürriyeti' başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrasında 'Herkes, meşrû vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.' denilerek yargı organlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme ve bunun doğal sonucu olarak da iddia, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır.
190. Hak arama özgürlüğünün temel unsurlarından biri mahkemeye erişim hakkıdır. Mahkemeye erişim hakkı, hukuki bir uyuşmazlığın bu konuda karar verme yetkisine sahip bir mahkeme önüne götürülmesi hakkını da kapsar. Kişinin uğradığı bir haksızlığa veya zarara karşı kendisini savunabilmesinin ya da maruz kaldığı haksız bir uygulama veya işleme karşı haklılığını ileri sürüp kanıtlayabilmesinin, zararını giderebilmesinin en etkili ve güvenceli yolu yargı mercileri önünde dava hakkını kullanabilmesidir. Kişilere yargı mercileri önünde dava hakkının tanınması hak arama özgürlüğünün ön koşulunu oluşturur.
191. Anayasa Mahkemesinin kamu görevlilerinin kanunla görevden alınmalarına ve başka görevlere atanmalarına ilişkin düzenlemeler yönünden daha önce ifade ettiği gibi;
'Kamu personeli olarak görev yapan kişilerin bulundukları görevlerden alınmalarını gerektiren haklı bir neden olmadıkça görevlerine son verilememesi, hukuki güvenlik ilkesinin bir gereğidir. Kamu personelinin bulundukları görevden alınma ve başka bir göreve atanmalarının, haklarında bu yönde idari işlem tesis edilmesi ile gerçekleşmesi kural olmakla birlikte, hukuki ve fiili zorunluluk hallerinde bu hususlarda yasal düzenlemeler yapılabileceği de kabul edilmektedir. Söz konusu zorunluluklar nedeniyle getirilen ve ilgililerin kazanılmış haklarını ihlal etmeyen düzenlemeler, hukuki güvenlik ilkesine aykırılık oluşturmaz.
Kanun koyucu Anayasa’ya uygun olmak kaydıyla, kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin koşulları belirleyerek kadro düzenlemesi yapabilir. Kamu hizmetinin gerekleri yönünden ve kamu yararı amacıyla yeni kadrolar ihdas edebileceği gibi, mevcut bazı kadroları da kaldırabilir. Ayrıca, kamu idareleri ile kamu görevlileri arasındaki ilişkiler, kural tasarruflarla düzenlendiğinden, kamu görevlilerinin statülerine ilişkin yeni kurallar koyabilir ya da var olan kuralları değiştirebilir.
Kamu kurum ve kuruluşlarının yeniden yapılandırılmaları kapsamında, teşkilat yapısı değiştirilen kurum ve kuruluşların bazı kadrolarında görev yapan kamu görevlilerinin görevlerinin sona erdirilerek başka kadrolara atanmalarının öngörülmesi, söz konusu hukuki ve fiilî zorunluluklar nedeniyle getirilen yasal düzenlemelerin bir örneğini oluşturmakta ve hak arama özgürlüğünün ihlaline yol açmamaktadır.
Bu durumda, ilgililerin başka kadrolara atanmalarının sebep unsuru, ilgili kurumun ya da kuruluşun yeniden teşkilatlandırılması olup yürürlükte bulunan kanunlara dayanılarak ve kamu görevlisinin öznel durumu dikkate alınarak idarece tesis edilen naklen atama işlemlerinden tamamen farklıdır. Söz konusu hukuki ve fiilî zorunluluklar nedeniyle kazanılmış haklar korunarak başka kadrolara atama yapılması, kanun koyucunun takdir alanı içindedir.' (AYM, E.2014/57, K.2014/81, 10/4/2014).
192. Anayasa Mahkemesi bu değerlendirme kapsamında HSK’da görev yapan hâkimler ile Türkiye Adalet Akademisinde görev yapan hâkimlerin bu kurumlardaki görevlerine son verilmesinin öngörüldüğü 15/2/2014 tarihli ve 6524 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un iptali talebiyle açılan davada, kamu görevlilerinin görevine son verilmesi durumunun bu kişilerin çalıştıkları kurumun yapısal değişikliğinin bir sonucu olarak ortaya çıkan hukuki ve fiilî zorunluluklar sebebine dayanıp dayanmadığını incelemiş ve bu inceleme sonucunda HSK’da görev yapan hâkimlerin görevden alınmasına ilişkin kuralı iptal ederken Türkiye Adalet Akademisinde görev yapan hâkimlerin görevlerine son verilmesine ilişkin kanuni düzenlemenin Anayasa’ya aykırı olmadığı sonucuna ulaşmıştır (AYM, E.2014/57, K:2014/81, 10/4/2014).
193. Danıştay üyeleri de geniş anlamda kamu görevlileri kapsamına girdiğinden Danıştay üyeliğine kanunla son verilmesine ilişkin düzenlemenin de anılan içtihat çerçevesinde değerlendirilmesi mümkündür. Kanun’un gerekçesinde ifade edilen ve yukarıda ayrıntılı olarak açıklanan; istinaf kanun yolunun kabulü ile buna bağlı olarak Danıştay iş yükünün azalması gerekçesine dayalı olarak Danıştayın daire sayısının azaltılmak suretiyle daha küçük bir yapıya dönüştürülmesi, Danıştay üyelerinin söz konusu yapısal değişikliğin hukuki ve fiilî zorunlu sonucu olarak görevlerine son verilmesine sebep olduğundan söz konusu düzenlemede hukuki güvenlik ilkesine ve mahkemeye erişim hakkına aykırılık bulunmamaktadır.
194. Danıştay üyeliğine yeniden seçilmeyen kişilerin özlük hakları, maddenin (7) numaralı fıkrasında düzenlenmekte ve Danıştay üyelikleri sona erenlerin seçim veya atamalarının yapılıncaya kadar özlük haklarının Danıştay tarafından karşılanmaya devam olunacağı ve bunlardan idari yargıda bir göreve atanmak için talepte bulunmadığı için idari görevlere atananların Danıştay üyelerine sağlanan her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminatlar ile diğer mali ve sosyal hakları almaya devam edecekleri hükme bağlanmıştır.
195. Anayasa’nın 139. maddesinde, hâkimler ve savcıların bir mahkemenin veya kadronun kaldırılması sebebiyle de olsa aylık, ödenek ve diğer özlük haklarından yoksun kılınamayacakları hükme bağlanmıştır.
196. Kurala ilişkin yasama süreci incelendiğinde; kanun tasarısında, Danıştay üyeliğine yeniden seçilemeyenler arasında bir ayrım yapılmaksızın bu kişilerin tamamının Danıştay üyelerine sağlanan her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminatlar ile diğer mali ve sosyal hakları almaya devam edeceklerinin öngörülmesine rağmen tasarının görüşüldüğü TBMM Adalet Komisyonunda '…idari yargıda hakim ve savcı unvanıyla bir göreve atanan Danıştay üyelerinin hakimlik teminatlarının devam edecek olması ve hakimlerin yararlandığı her türlü mali ve sosyal haklardan yararlanacak olmaları nedeniyle, bu kişilerin özlük haklarını koruyucu bir düzenleme yapılmasına ihtiyaç bulunmaması…' gerekçesiyle madde metninde değişiklik yapıldığı ve yalnızca idari yargıda göreve atanmak için talepte bulunmadığı için idari görevlere atananların Danıştay üyelerine tanınan özlük haklarını almaya devam etmelerinin öngörüldüğü ve maddenin değiştirilen hâliyle TBMM Genel Kurulunda kabul edilerek kanunlaştığı anlaşılmaktadır.
197. Kanun’un yürürlüğe girdiği ve Danıştay üyelerinin üyeliklerinin sona erdirildiği tarih itibarıyla Danıştay üyeleri ile yeniden seçilemediği için idari yargıda sınıf ve derecesine uygun bir göreve atanan hâkimlerin özlük hakları arasında bir farklılığın bulunmadığı; bu kişilerin çalışırken aldıkları aylık, ödenek, zam ve tazminatlar ile diğer mali ve sosyal hakları ile emekli olduklarında aldıkları emeklilik maaşlarının aynı olduğu gözetildiğinde hâkim olarak görev yapacak kişiler için ayrıca bir düzenleme yapılmaksızın yalnızca Cumhurbaşkanınca yeniden Danıştay üyesi seçilmeyen ve idari yargıda bir göreve atanmak için talepte bulunmadığı için idari görevlere atananların Danıştay üyelerine sağlanan her türlü özlük haklarını almaya devam edeceklerinin hükme bağlanmasında hâkimlik teminatına aykırılık bulunmamaktadır.
198. Cumhurbaşkanı tarafından yeniden üye seçilmeyenlerden idari yargıda görev almak istemeyenlere Danıştay üyelerine sağlanan her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminatlar ile diğer mali ve sosyal hakların ödenmeye devam edileceğine ilişkin kural ise özlük hakları bakımından bu kişiler ile Danıştay üyeliği sona eren ve idari yargıda hâkim olarak görev yapan diğer kişiler arasında bir farkın yaratılmaması konusunda kanun koyucunun takdirini yansıtmakta olup kuralda hukuk devleti ilkesine ve hâkimlik teminatına aykırılık söz konusu değildir.
199. Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasa’nın 2., 10., 36., 138, 139., 140. ve 155. maddelerine aykırı değildir. İptal taleplerinin reddi gerekir.
...
c. Maddenin (9) Numaralı Fıkrası
...
215. Kuralla, maddenin birinci fıkrasının ikinci cümlesi uyarınca üyelikleri devam eden üyeler (Danıştay Başkanı, Başsavcısı, başkanvekili ve daire başkanı olarak görev yapanlar) ile ikinci fıkrası uyarınca (yeniden) seçilen üyelerin 6723 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on iki yıl görev yapacakları; bu üyelerin atama veya seçim nedeniyle yürüttükleri görevlerinin, bu görevlerinin süresi bitene kadar devam edeceği ancak İdari Dava Daireleri Kurulunda görevi devam eden üyelerin sayısının on dörtten fazla olması hâlinde üyelerden hangilerinin görevlerine devam edeceğinin Başkanlık Kurulunca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
216. Kural kapsamındaki kişilerin on iki yıl görev yapacakları yolundaki hüküm, Danıştay üyelerinin on iki yıl için seçileceklerine ilişkin 2575 sayılı Kanun’un 9. maddesinin (3) numaralı fıkrasının bu kişilere uygulanmasından ibaret bulunmaktadır ve söz konusu düzenlemenin Anayasa’ya uygunluk denetiminin yapıldığı bölümde belirtilen gerekçeler, incelenmekte olan kural bakımından da geçerlidir. Seçilen üyelerin görev sürelerinin düzenlenmesine ilişkin kuralın somut ve objektif ölçütler içermediği de söylenemez.
217. Kural kapsamındaki üyelerin atama veya seçim nedeniyle yürüttükleri görevlerinin, bu görevlerinin süresi bitene kadar devam edeceği yolundaki düzenleme açık olup kuralda belirsizlik bulunmamaktadır. İdari Dava Daireleri Kurulunda görevi devam eden üyelerin sayısının on dörtten fazla olması hâlinde ise üyelerden hangilerinin görevlerine devam edeceğinin Başkanlık Kurulunca belirleneceğinin hükme bağlanması da İdari Dava Daireleri Kurulunun üye sayısının gözetilmesi sonucunda getirilen bir kural olduğundan ve bu Kurulun üyelerinin görevlendirilmelerinin Başkanlık Kurulunun olağan yetkisi kapsamında bulunduğundan kuralda Anayasa’ya aykırılık görülmemiştir.
218. Kuralın Danıştay üyelerinin görev sürelerinin sınırlanmasına ve Danıştay üyesi kadro sayısının azaltılmasına bağlı olduğu belirtilerek söz konusu düzenlemelerin Anayasa’ya aykırılığı hakkında belirtilen gerekçeler bu kural yönünden de tekrar edilmiş ise de yapılan inceleme sonucunda Anayasa’ya aykırı bulunmayan düzenlemeler yönünden ileri sürülen iddiaların kural yönünden ayrıca incelenmesine gerek görülmemiştir. Söz konusu bölümlerde belirtilen gerekçeler, kural bakımından da geçerlidir.
219. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 138., 139., 140. ve 155. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
...
ç. Maddenin (10) Numaralı Fıkrası
...
221. Kuralla, seçilmeyen üyelerin atama veya seçim nedeniyle yürüttükleri görevlerin de 6723 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla sona ereceği, bu görevler için (2) numaralı fıkra uyarınca yapılan seçimlerin tamamlanmasından itibaren on gün içinde atama veya seçim yapılacağı düzenlenmektedir.
222. Danıştay üyelerinin Danıştay üyeliği görevinin yanı sıra başka bir görevi yürütmeleri de mümkündür. Bu görevler, Danıştay üyeliği nedeniyle atama ya da seçim yoluyla gelinen görevler olduğundan bu görevlerin sürdürülmesi Danıştay üyeliğinin sürdürülmesine, bir diğer deyişle Danıştay üyesi kadrosunda bulunulmasına bağlıdır.
223. Açıklanan nedenle Danıştay üyeliğinin sona ermesine bağlı olarak atama ya da seçim yoluyla yürütülen görevlerin de sona ermesinde ve bu görevler için on gün içinde yeniden atama veya seçim yapılmasında Anayasa’ya aykırılık bulunmamaktadır.
224. Kuralın, Danıştay üyelerinin görev sürelerinin sınırlanmasına ve kadro sayısının azaltılmasına bağlı olduğu belirtilerek söz konusu düzenlemelerin Anayasa’ya aykırılığı hakkında belirtilen gerekçelerin bu kural yönünden de geçerli olduğu ileri sürülmüş ise de yapılan inceleme sonucunda Anayasa’ya aykırı bulunmayan düzenlemeler yönünden ileri sürülen iddiaların kural yönünden ayrıca incelenmesine gerek görülmemiştir. Söz konusu bölümlerde belirtilen gerekçeler, kural bakımından da geçerlidir.
225. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 138., 139., 140. ve 155. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
..."
B. Uluslararası Hukuk
27. İlgili uluslararası hukuk için bkz. Mustafa Kılıç [GK], B. No: 2019/35236, 18/5/2022, §§ 39-46.
V. İNCELEME VE GEREKÇE
28. Anayasa Mahkemesinin 10/11/2022 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü
29. Başvurucu;
i. Danıştay üyeliği görevinin kanunla sona erdirilmesine karşı başvurabileceği bir yol bulunmaması nedeniyle hak arama özgürlüğünün ve mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğini belirtmiştir.
ii. Yasama işlemine karşı doğrudan bireysel başvuruda bulunulamasa da kanunun uygulanması durumunda bireysel başvuru yapılabileceğini, somut olayda kanunun uygulanmasından şikâyet edildiğini ve başvurusunun kabul edilebilir bulunması gerektiğini ileri sürmüştür. Kanunun uygulanmasına karşı başvurabileceği başka bir yol olmadığından doğrudan bireysel başvuruda bulunduğunu ifade etmiştir.
iii. Danıştay başkanı, Danıştay başsavcısı, başkanvekilleri ve daire başkanlarının görevine son verilmeyip üyelerin görevine son verilmesinin eşitlik ilkesine aykırı olduğunu iddia etmiştir.
iv. Görevine son verilen bazı üyeler HSK Genel Kurulunca 25/7/2016 tarihinde yeniden seçilirken bazılarının ise seçilmediğini, kendisinin de seçilemeyen üyeler arasında olduğunu, mesleki liyakati ve kıdemi gözetildiğinde seçilememesinin haklı bir sebebinin bulunmadığını vurgulamıştır.
v. Danıştay üyelerinin görevine kanunla son verilmesinin anayasal güvencelere aykırı olduğunu belirtmiştir. Kanun'un gerekçesinde belirtilenin aksine Danıştay üyelerinin güvencelerinin hâkimlik teminatından ibaret olmadığını, nitelikleri ve seçilme usullerinin de anayasal güvenceler arasında bulunduğunu ifade etmiştir. Yüksek yargı mensuplarının hâkimlerden öte bazı güvencelere sahip oldukları görüşünü ileri sürmüştür.
30. Bakanlık görüşünde, başvurucunun şikâyetlerinin adil yargılanma hakkı kapsamında incelenmesinin mümkün olup olmadığı değerlendirilirken Anayasa Mahkemesinin 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararının gözönünde bulundurulması gerektiği belirtilmiştir. Anayasa Mahkemesinin anılan kararında 6723 sayılı Kanun'un Danıştay ve Yargıtay üyelerinin görev sürelerini sona erdiren kurallarının Anayasa'ya aykırı olmadığını tespit ederek iptali istemlerini reddettiğine işaret eden Bakanlık, başvurucunun iddialarının Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'yle (Sözleşme) Anayasa'nın ortak koruma alanında kalıp kalmadığının değerlendirilmesi gerektiğini öne sürmüştür. Bakanlık ayrıca bireysel başvuruya konu Kanun hükmünün başvurucu üzerinde somut etkisinin bulunduğunun ortaya konulamadığını, bunun başvurucunun mağdur statüsüne etkisinin irdelenmesinin lazım geldiğini belirtmiştir. Bakanlık son olarak düzenlemenin yargısal reformun parçası olduğu ve üyelikleri sona erenlerin mali kayba uğramadığı gözetildiğinde başvurucunun önemli bir zarara uğrayıp uğramadığının Anayasa Mahkemesi tarafından değerlendirilmesinin uygun olacağını ifade etmiştir.
31. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanında adil yargılanma hakkına ek olarak ifade özürlüğünün, etkili başvuru hakkının ve ifade özgürlüğüyle bağlantılı olarak ayrımcılık yasağının ihlal edildiğini ileri sürmüştür. Başvurucu, üyeliğinin disiplin hükümlerinin işletilmesi yerine doğrudan kanunla sona erdirilmesi nedeniyle dava hakkından mahrum bırakıldığını ve bu nedenle mağdur statüsünün bulunduğunu belirtmiştir. Başvurucu ayrıca Danıştay üyeliği statüsünün sona erdirilmesinin hukuki ve mali yönden önemli zararlar doğurduğunu, dolayısıyla konunun anayasal öneminin bulunduğunu ifade etmiştir. 6723 sayılı Kanun'un yasama görüşmeleri sırasında açıklanan görüşler ile bazı basın organlarında yapılan yorumları alıntılayan başvurucu; söz konusu Kanun'un istinaf sisteminin sonucu olmayıp yargının yeniden yapılandırılması amacını taşıdığını, bunun ifade özgürlüğüyle bağlantılı olarak ayrımcılık yasağını ihlal ettiğini iddia etmiştir. Başvurucu bunların haricinde başvuru formunda ileri sürdüğü iddiaları detaylandırmıştır.
B. Değerlendirme
32. Anayasa'nın iddianın değerlendirilmesinde dayanak alınacak "Hak arama hürriyeti" kenar başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:
" Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir."
33. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder ( Tahir Canan , B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucunun başvuru formunda ileri sürdüğü tüm iddialarının adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkı yönünden incelenmesi gerektiği değerlendirilmiştir.
34. Danıştay başkanı, Danıştay başsavcısı, başkanvekilleri ve daire başkanlarının görevine son verilmezken üyelerin görevine son verilmesinin eşitlik ilkesine aykırı olduğu iddiasının gerek anılan iddianın herhangi bir hakla bağlantılı olarak ileri sürülmemesi gerekse belirtilen kişilerin farklı bir statüde bulunduklarının açık olması karşısında incelenmesine gerek görülmemiştir. Öte yandan başvurucu; Bakanlık görüşüne karşı beyanında daha önce bireysel başvuru formunda dile getirmediği ifade özürlüğünün, etkili başvuru hakkının ve ifade özgürlüğüyle bağlantılı olarak ayrımcılık yasağının ihlal edildiğini de ileri sürmüştür. Başvuru formunda öz itibarıyla dahi olsa ileri sürülmeyen ve ilk kez Bakanlık görüşüne karşı beyanda ileri sürülen söz konusu şikâyetlerin dikkate alınması ve incelenmesi mümkün değildir.
1. Uygulanabilirlik Yönünden
a. Genel İlkeler
35. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrasına göre Anayasa Mahkemesine yapılan bir bireysel başvurunun esasının incelenebilmesi için kamu gücü tarafından müdahale edildiği iddia edilen hakkın Anayasa'da güvence altına alınmış olmasının yanı sıra Sözleşme ve Türkiye'nin taraf olduğu ek protokollerin kapsamına da girmesi gerekir. Bir başka ifadeyle Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanı dışında kalan bir hak ihlali iddiasını içeren başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi mümkün değildir ( Onurhan Solmaz, B. No: 2012/1049, 26/3/2013, § 18).
36. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında; herkesin yargı organlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme, bunun doğal sonucu olarak da iddiada bulunma, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır. 3/10/2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanun'un Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasına adil yargılanma ibaresinin eklenmesine ilişkin 14. maddesinin gerekçesinde "değişiklikle Türkiye Cumhuriyeti'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerce de güvence altına alınmış olan adil yargılama hakkı [nın] metne dahil" edildiği belirtilmiştir. Dolayısıyla Anayasa'nın 36. maddesine söz konusu ibarenin eklenmesinin amacının Sözleşme'de düzenlenen adil yargılanma hakkını anayasal güvence altına almak olduğu anlaşılmaktadır ( Yaşar Çoban [GK], B. No: 2014/6673, 25/7/2017, § 54). Bu itibarla Anayasa'da güvence altına alınan adil yargılanma hakkının kapsam ve içeriği belirlenirken Sözleşme'nin "Adil yargılanma hakkı" kenar başlıklı 6. maddesinin ve buna ilişkin Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihadının da gözönünde bulundurulması gerekir ( Onurhan Solmaz , § 22).
37. Sözleşme, bir kişinin sahip olduğunu ileri sürebileceği tüm hak ve yükümlülükler bakımından adil yargılanma hakkını güvenceye almamaktadır. Sözleşme'nin adil yargılanma hakkını düzenleyen 6. maddesinde adil yargılanmaya ilişkin hak ve ilkelerin medeni hak ve yükümlülükler ile ilgili uyuşmazlıkların ve bir suç isnadının esasının karara bağlanması esnasında geçerli olduğu belirtilerek hakkın kapsamı bu konularla sınırlandırılmıştır. Hak arama hürriyetinin ihlal edildiği gerekçesiyle bireysel başvuruda bulunabilmek için ya başvurucunun medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili bir uyuşmazlığın tarafı olması ya da başvurucuya yönelik bir suç isnadının esası hakkında karar verilmiş olması gerekir. Dolayısıyla bahsedilen hâller dışında kalan adil yargılanma hakkının ihlali iddiasına dayanan başvurular Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanı kapsamı dışında kalacağından bireysel başvuruya konu olamaz ( Onurhan Solmaz , § 23).
38. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı suç isnadına bağlı yargılamaların yanında bir kimsenin medeni hak ve yükümlülükleri nin karara bağlanmasıyla ilgili yargılamalarda da uygulanır. Anayasa'nın 36. maddesinin (1) numaralı fıkrasının medeni meselelerde uygulanabilmesi için hukuk düzeni tarafından kişiye tanınmış veya en azından savunulabilir temeli olan bir hak kın bulunması gerekir. Bu hakkın Anayasa'da doğrudan veya dolaylı olarak tanımlanan ve güvence altına alınan bir hakka ilişkin olması zorunlu değildir. Bu bakımdan kanunla kişilere tanınan ve savunulabilir bir temeli olan hak ve ayrıcalıklar da -mahkemelerde ileri sürülebilmesi koşuluyla- Anayasa'nın 36. maddesi bağlamında hak kavramına dâhildir ( M.B. [GK], B. No: 2018/37392, 23/7/2020, § 67; bazı farklarla bkz. Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem , B. No: 2015/7942, 28/5/2019, § 28).
39. Bir hakkın bulunup bulunmadığının tespitinde hakkın tanınması hususunda yetkili otoritelere takdir yetkisi verilip verilmediği de büyük önem taşımaktadır. Bir hakkın kişiye tanınıp tanınmaması hususunda yetkili otoritelere mutlak takdir yetkisi verilmişse Anayasa'nın 36. maddesi bağlamında adil yargılanma hakkının kapsamına giren bir hakkın varlığından söz edilemeyecektir. Buna karşılık ilgili hakkın bahşedilmesi hususunda kamu otoritelerine tanınan takdir yetkisi mutlak nitelikte değilse hak sahibi olduğunu iddia eden kişinin bu hakkı elde etmek için başlattığı uyuşmazlık, sırf takdir yetkisinin varlığına dayanarak adil yargılanma hakkının kapsamı dışında tutulamaz. Öte yandan idarenin takdir yetkisinin geniş olduğu hâllerde de idarenin takdirini kullanması sonucu yaptığı tasarrufun yargı mercilerince iptal edilmesi mümkün ise hakkın varlığı kabul edilmelidir ( Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem , § 29).
40. Ayrıca bu hakka ilişkin olarak ilgili kişinin menfaatini etkileyen bir uyuşmazlık mevcut olmalıdır. Bu uyuşmazlık ihtilaf konusu hakkın tespiti ve bu haktan yararlanılması bakımından belirleyici bir nitelik arz etmelidir ( Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem , § 28).
41. Son olarak söz konusu hakkın medeni karakterli olması gerekir. Devletin egemenlik yetkisinin kullanımına temas eden meselelere ilişkin haklar kural olarak adil yargılanma hakkının kapsamına girmez (bazı farklarla bkz. M.B. , § 70).
42. İşçi ile işveren arasındaki iş sözleşmesinden doğan hak ve menfaatlerin medeni hak olarak değerlendirilmesi gerektiği hususunda kuşku bulunmamaktadır. Buna karşılık kamu hukuku kurallarına göre istihdam edilen kamu çalışanları ile devlet arasındaki ilişkinin her zaman medeni hak niteliği taşıdığı söylenemeyecektir. Kamu çalışanları ile devlet arasındaki ilişkinin medeni hak kapsamı dışında kalan boyutları da olabilir. Bununla birlikte kamu çalışanlarına tanınan hak ve ayrıcalıkların da kural olarak medeni niteliğinde olduğu vurgulanmalıdır. Ne var ki istisnai de olsa kamu çalışanlarına tanınan hak ve ayrıcalıkların medeni hak kapsamında değerlendirilmemesi mümkündür. Bu bağlamda kamu çalışanlarına statü hukukuyla tanınan hak ve ayrıcalıkların medeni karakterde olmadığının kabul edilebilmesi için iki koşulun birlikte gerçekleşmesi gerekir ( Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem , § 31).
43. Birincisi, kamu çalışanlarına bahşedilen hakkın mahkemelerde dava konusu edilemez nitelikte olması gerekir. Diğer bir ifadeyle bu hakla ilgili uyuşmazlıklara karşı dava yolunun kapalı tutulması gerekir. Şu hâlde kamu çalışanları ile ilgili olarak dava konusu edilebilir her türlü hak ve menfaati medeni hak niteliğindedir. İkincisi söz konusu hak ve menfaate ilişkin uyuşmazlığa karşı dava yolunun kapatılmasının haklı bir nedene dayanması gerekir. Haklı nedenin varlığından söz edilebilmesi için dava yolu kapatılan uyuşmazlığın kamu gücünün kullanımıyla ilgili olması ve kamu görevlisi ile devlet arasındaki güven ve sadakat ilişkisini tartışmaya açtığının gösterilmesi lazımdır. Bu itibarla salt ilgilinin kamu gücü kullanan bir kamu görevlisi olması ve bu kişinin devlet ile özel bir güven ve sadakat ilişkisi içinde bulunması bu kişiyle ilgili her türlü uyuşmazlığa karşı dava yolunun kapalı tutulmasını haklı hâle getirmez. Bu noktada önem taşıyan husus, ihtilaf konusu uyuşmazlığın kendisinin kamu gücünün kullanımıyla ilgili olmasıdır ( Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem , § 32).
b. İlkelerin Olaya Uygulanması
44. Somut olayda öncelikle bir hakkın var olup olmadığı tartışılmalıdır. Anayasa'nın hâkimlik teminatını düzenleyen 139. maddesinde, hâkimler ve savcıların azlolunamayacağı, kendileri istemedikçe Anayasa'da gösterilen yaştan önce emekliye ayrılamayacağı, bir mahkemenin veya kadronun kaldırılması sebebiyle de olsa aylık, ödenek ve diğer özlük haklarından yoksun kılınamayacağı hükme bağlanmış; meslekten çıkarılmayı gerektiren bir suçtan dolayı hüküm giymiş olanlar, görevini sağlık bakımından yerine getiremeyeceği kesin olarak anlaşılanlar veya meslekte kalmalarının uygun olmadığına karar verilenler hakkında kanundaki istisnaların saklı olduğu belirtilmiştir. Anayasa'nın 140. maddesinin dördüncü fıkrasında ise hâkimler ve savcıların altmış beş yaşını bitirinceye kadar hizmet edecekleri düzenlenmiştir.
45. Anayasa Mahkemesi 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararında Yargıtay ve Danıştay üyelerinin görev süresine ilişkin olarak anayasal bir güvence bulunup bulunmadığı meselesini incelemiştir. Anılan kararda Anayasa'da Danıştay ve Yargıtay üyelerinin görev sürelerine ilişkin olarak herhangi bir hükmün bulunmadığı, bu hususun düzenlenmesinin kanun koyucunun takdirine bırakıldığı tespit edilmiştir. Kararın Danıştay üyelerinin görev süresinin on iki yılla sınırlandırılmasına ilişkin hükmün incelendiği bölümünde, Anayasa'da ve 2575 sayılı Kanun'da belirli bir süre öngörülmediği sürece Danıştay üyelerinin zorunlu emeklilik yaşı olan altmış beş yaşına kadar görev yapacakları tartışmasız olmakla birlikte Anayasa'da Danıştay üyeliğinin altmış beş yaşına kadar devam etmesini zorunlu kılan bir hüküm bulunmadığı gibi 155. maddenin gerekçesinde de mevcut kuralın bu şekilde yorumlanmasını gerektirecek bir açıklamanın yer almadığı vurgulanmıştır. Yargıtay üyeleri yönünden de bu değerlendirmeye atıf yapılmıştır (AYM, E.2016/144, K.2020/75, 10/12/2020, §§ 35, 267). Dolayısıyla aynı zamanda hâkim statüsünde bulunan Danıştay ve Yargıtay üyelerinin altmış beş yaşına kadar hâkim olarak görev yapacakları anayasal güvence altında olmakla birlikte bir kere Danıştay ve Yargıtay üyesi olarak atanan bir hâkimin altmış beş yaşına kadar üyelik görevini yürütme biçiminde bir hakkın Anayasa'da teminat altına alınmadığı Anayasa Mahkemesinin anılan kararıyla tespit edilmiştir. Bu yönüyle anılan karardan ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır (benzer değerlendirme için bkz. Mustafa Kılıç , § 69).
46. Bununla birlikte hâkimlik teminatına ilişkin anayasal hükümlerin Yargıtay ve Danıştay üyelerine görevlerine keyfî olarak son verilmesine karşı koruma sağladığı noktasında şüphe bulunmamaktadır. Diğer bir ifadeyle sözü edilen anayasal hükümlerin Yargıtay ve Danıştay üyelerinin görevlerine keyfî olarak son verilememesi noktasında Yargıtay ve Danıştay üyelerine belli ölçüde hak bahşettiği de açıktır. Dolayısıyla Yargıtay ve Danıştay üyelerinin görevlerine keyfî olarak son verilememesi biçiminde bir hakkın anayasal temelinin bulunmadığını söylemek güçtür. Yargı bağımsızlığı ve hukukun üstünlüğüne dayanan bir devlette yüksek yargı mensuplarının görevlerine son verilmesine karşı koruma altında bulunmadıklarının düşünülmesi mümkün değildir ( Mustafa Kılıç , § 70).
47. Bundan sonraki aşamada bu hakkın dava konusu edilebilir olup olmadığı incelenmelidir. Olayların geçtiği tarihte Türk hukukunda Danıştay üyesinin görevinin emeklilik yaşından önce rızası dışında -disiplin tedbiri hariç- sona erdirilmesi mümkün değildir. Dolayısıyla başvurucunun Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesi biçiminde bir işlem tesis edilmesi mümkün olmadığı için bunun dava konusu edilebilirliğine ilişkin bir düzenleme de yapılmamıştır. Bununla birlikte kanunlarda öngörülen usuller dışında bir yöntemle bir kimsenin Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesi hâlinde bu işlemin dava konusu edilemeyeceğinin düşünülmesi için hiçbir neden bulunmamaktadır.
48. Ne var ki somut olayda başvurucunun Danıştay üyeliği doğrudan kanunla sona erdirilmiştir. Başvurucunun kanunla Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesine karşı başvurabileceği bir yargı yolunun olmadığı açıktır.
49. Son olarak başvurucunun Danıştay üyeliğine son verilmesine karşı başvurabileceği bir dava yolu olmamasının haklı bir sebebe dayanıp dayanmadığı incelenmelidir. Bu yönüyle Danıştay üyeliğinin kamu gücünün kullanımıyla ilgili olduğuna, devletle özel bir güven ve sadakat bağı içinde bulunduğuna işaret etmek gerekir. Ancak başvurucunun Danıştay üyeliği görevinin sona erdirilmesinin adil yargılanma hakkı kapsamının dışına çıkarılabilmesi için bu işlemin kamu gücünün kullanımıyla ilgili olması ve dava konusu edilmesi hâlinde başvurucu ile devlet arasındaki güven ve sadakat ilişkisini tartışmaya açması gerekir.
50. Öte yandan yargı mensuplarından beklenen güven ve sadakat ile diğer kamu görevlilerinden beklenenin aynı olmadığı vurgulanmalıdır. Yürütmenin ve yasamanın işlemlerini denetleme ve gerektiğinde ortadan kaldırma görevini ifa eden yargı mensuplarının güven ve sadakatinin devletin diğer organlarına ve bu organları elinde bulunduranlara karşı olduğu söylenemez. Yargı mensuplarının sadakati Anayasa'ya, hukuk devletine ve demokrasiye yöneliktir.
51. Başvurucunun Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesine ilişkin olarak 6723 sayılı Kanun'un gerekçesinde istinaf mahkemelerinin faaliyete geçmesiyle ilk derece mahkemelerinin verdiği kararların adli yargıda yaklaşık %90’ının, idari yargıda ise yaklaşık %80’inin istinaf kanun yolunda kesinleşmesi beklentisine vurgu yapıldığı görülmektedir. Kanun'un gerekçesinde, Yargıtay ve Danıştayın iş yükünün de aynı oranda azalacak olması nedeniyle Yargıtay ve Danıştay daire ve üye sayılarının yeniden belirlenmesi ihtiyacının ortaya çıktığı belirtilmiştir (bkz. § 26). Dolayısıyla başvurucunun Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesi yapısal değişiklik ihtiyacına dayandırılmıştır. Bu koşullarda Danıştay üyeliğine son verilmesi işleminin dava konusu edilmesinin başvurucunun özel güven ve sadakat bağını tartışmaya açmayacağı açıktır. Bu itibarla başvurucunun Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesinin yargı denetimi dışında bırakılmasının haklı bir sebebe dayandığı söylenemeyecektir.
52. Sonuç olarak başvurucunun Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesine ilişkin işlemin medeni haklarını etkilediği ve Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkının kapsamında kaldığı değerlendirilmiştir. Nitekim Anayasa Mahkemesi 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararında Yargıtay ve Danıştay üyelerinin görevine son verilmesine ilişkin hükümleri adil yargılanma hakkı yönünden de incelemiştir (AYM, E.2016/144, K.2020/75, 10/12/2020, §§ 189-193).
2. Kabul Edilebilirlik Yönünden
53. Somut olayda başvurucunun Danıştay üyeliği 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesi gereğince kendiliğinden sona ermiştir. Dolayısıyla somut olayda kanuna karşı bireysel başvuruda bulunulamayacağı kuralı ile çelişen bir yön olup olmadığı incelenmelidir.
54. 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında, yasama işlemlerinin doğrudan bireysel başvuru konusu yapılamayacağı düzenlenmiştir. Bir yasama işleminin temel hak ve özgürlüğün ihlaline neden olması durumunda doğrudan yasama işlemi aleyhine değil ancak yasama işleminin uygulanması mahiyetindeki işlem, eylem ve ihmallere karşı bireysel başvuru yapılabilir ( Süleyman Erte, B. No: 2013/469, 16/4/2013, § 17; Serkan Acar, B. No: 2013/1613, 2/10/2013, § 37).
55. Kanuna karşı doğrudan bireysel başvuruda bulunulması mümkün olmamakla birlikte kanunun uygulanması üzerine uygulama işlemi veya eylemine karşı bireysel başvuruda bulunulmasına herhangi bir engel bulunmamaktadır. Ayrıca kanunun uygulanması üzerine yapılacak bireysel başvuruda ihlalin kanundan kaynaklandığının ileri sürülmesinin ve Anayasa Mahkemesinin bu kanunun hak ihlaline yol açıp açmadığını incelemesinin önünde bir mâni yoktur. Dahası söz konusu kanun maddesinin başvurucunun ileri sürdüğü şikâyet bağlamında ihlale neden olup olmadığını incelemek Anayasa Mahkemesinin anayasal görevi ve yükümlülüğüdür ( Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem , § 39).
56. Bu durumda somut olayda doğrudan kanuna karşı mı yoksa kanunun uygulanmasına karşı mı bireysel başvuru yapıldığının tespiti gerekmektedir. 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesi, yürürlüğe girdiği anda başvurucunun da dâhil olduğu Danıştay üyelerinin bu görevlerinin kendiliğinden sona ermesini öngörmektedir. Dolayısıyla bu Kanun yürürlüğe girmekle etkisini göstermekte, diğer bir ifadeyle yürürlüğe girdiği anda uygulanmış olmaktadır. Şu hâlde başvurucu tarafından yapılan bireysel başvurunun kanunun uygulanmasına yönelik olduğu açıktır (okul müdürlerinin görevine kanunla son verilmesine ilişkin olarak benzer değerlendirme için bkz. Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem , § 40).
57. Medeni hakkın varlığıyla ilgili olarak yukarıda ulaşılan sonuç, başvurucunun mağdur statüsünün bulunduğunu ve meselenin anayasal öneminin de mevcut olduğunu göstermektedir.
58. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
3. Esas Yönünden
a. Hakkın Kapsamı ve Müdahalenin Varlığı
59. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddiada bulunma ve savunma hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla mahkemeye erişim hakkı, Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğünün bir unsurudur. Diğer yandan Anayasa'nın 36. maddesine adil yargılanma ibaresinin eklenmesine ilişkin gerekçede, Türkiye'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerle de güvence altına alınan adil yargılanma hakkının madde metnine dâhil edildiği vurgulanmıştır. Sözleşme'yi yorumlayan AİHM, Sözleşme'nin 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının mahkemeye erişim hakkını içerdiğini belirtmektedir ( Özbakım Özel Sağlık Hiz. İnş. Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13156, 20/4/2017, § 34).
60. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğü, bir temel hak olmanın yanında diğer temel hak ve özgürlüklerden gereken şekilde yararlanmayı ve bunların korunmasını sağlayan en etkili güvencelerden biridir. Bu bakımdan davanın bir mahkeme tarafından görülebilmesi ve kişinin adil yargılanma hakkı kapsamına giren güvencelerden faydalanabilmesi için ilk olarak kişiye iddialarını ortaya koyma imkânının tanınması gerekir. Diğer bir ifadeyle dava yoksa adil yargılanma hakkının sağladığı güvencelerden yararlanmak mümkün olmaz ( Mohammed Aynosah, B. No: 2013/8896, 23/2/2016, § 33).
61. Mahkemeye erişim hakkı bir uyuşmazlığı mahkeme önüne taşıyabilmek ve uyuşmazlığın etkili bir şekilde karara bağlanmasını isteyebilmek anlamına gelmektedir ( Özkan Şen , B. No: 2012/791, 7/11/2013, § 52).
62. Başvurucunun Danıştay üyeliğine 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesiyle son verilmiştir. Somut olayda doğrudan kanunla Danıştay üyeliğine son verilmesi sebebiyle başvurucunun bu işlemin hukukiliğini idari yargı önünde denetlettirme imkânı kalmamıştır. Dolayısıyla başvurucunun mahkemeye erişim hakkına müdahalede bulunulduğu sonucuna ulaşılmıştır.
b. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı
63. Anayasa'nın 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
" Temel hak ve hürriyetler, ... yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, ... ölçülülük ilkesine aykırı olamaz. "
64. Yukarıda anılan müdahale, Anayasa'nın 13. maddesinde belirtilen koşullara uygun olmadığı takdirde Anayasa'nın 36. maddesini ihlal edecektir. Bu sebeple müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen ve somut başvuruya uygun düşen, kanun tarafından öngörülme, haklı bir sebebe dayanma, ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun olup olmadığının belirlenmesi gerekir.
i. Kanunilik
65. Müdahalenin kanuna dayalı olması öncelikle şeklî manada bir kanunun varlığını zorunlu kılar. Şeklî manada kanun, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) tarafından Anayasa'da belirtilen usule uygun olarak kanun adı altında çıkarılan düzenleyici yasama işlemidir. Hak ve özgürlüklere müdahale edilmesi ancak yasama organınca kanun adı altında çıkarılan düzenleyici işlemlerde müdahaleye imkân tanıyan bir hükmün bulunması şartına bağlıdır. TBMM tarafından çıkarılan şeklî anlamda bir kanun hükmünün bulunmaması hak ve özgürlükler alanına yapılan müdahaleyi anayasal temelden yoksun bırakır ( Ali Hıdır Akyol ve diğerleri [GK], B. No: 2015/17510, 18/10/2017, § 56).
66. Bununla beraber Anayasa Mahkemesinin daha önceki kararlarında da belirtildiği üzere kanunla düzenleme zorunluluğu, hakka yapılacak müdahalenin uygulamasının kanunun çerçevesini aşmayacak şekilde tüzük, yönetmelik, tebliğ ve genelge gibi yürütme organının çıkaracağı ikincil düzenlemelerle yapılmasına mâni değildir ( Tahsin Erdoğan, B. No: 2012/1246, 6/2/2014, § 60). Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin konularda temel esaslar, ilkeler ve genel çerçeve kanunla belirlendikten sonra uzmanlığa ve idare tekniğine ilişkin hususların yürütme organınca çıkarılacak düzenleyici işlemlerle tanzim edilmesi mümkündür (AYM, E.2014/177, K.2015/49, 14/5/2015; AYM, E.2020/80, K. 2021/34, 29/4/2021, §§ 14, 15).
67. Öte yandan temel hak ve özgürlüklere müdahalenin dayanağını oluşturan kanunun hukuk devleti ilkesinin gereklerine de uygun olması gerekir. Anayasa'nın 2. maddesinde Cumhuriyet'in nitelikleri arasında sayılan hukuk devleti, Anayasa'nın tüm maddelerinin yorumlanması ve uygulanmasında gözönünde bulundurulması zorunlu olan bir ilkedir. Hukuk devleti ilkesi kanunların genel ve soyut olmasını gerektirmektedir. Bu bağlamda bireysel ve subjektif işlemlerin kanunla yapılması hukuk devleti ilkesini zedeleyebilir ( Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem , § 50; benzer yönde AİHM kararı için bkz. Baka/Macaristan [BD], B. No: 20261/12, 23/6/2016, § 117).
68. Başvurucunun Danıştay üyeliğine son verilmesini dava konusu edememesinin sebebi göreve son vermenin kanuni düzenlemenin doğrudan bir sonucu olmasıdır. Dolayısıyla başvurucunun mahkemeye erişim haklarına doğrudan bir kanun hükmüyle müdahale edilmiştir. Bu durumda bu kanunun hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan kanunların genelliği ilkesine aykırı olup olmadığının incelenmesi gerekir.
69. Anayasa Mahkemesi norm denetimi kapsamında verdiği birçok kararında bazı kamu görevlilerinin naklen atanması veya yöneticilik görevine son verilmesi sonucunu doğuran kanuni düzenlemeleri kanunların genelliği ilkesi yönünden incelemiştir. Anayasa Mahkemesi, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığının Çevre ve Şehircilik Bakanlığına devredilen birimlerinde görev yapan bazı üst düzey kamu görevlilerinin bu görevlerinin sona erdirilmesini öngören düzenlemeyi kanunların genelliği ilkesine aykırı bulmamıştır. Anayasa Mahkemesi anılan kararda şunları vurgulamıştır (AYM, E.2011/100, K.2012/191, 29/11/2012):
"...dava konusu kuralla tek bir kişi hakkında bireysel nitelikte bir yürütme işlemi tesis edilmeyip, aksine genel ve soyut bir kural getirilmektedir. Soyut bir kuralın gerçekte tek bir kişiyi ya da sınırlı sayıda kişiyi ilgilendiriyor olması onun soyut niteliğini ortadan kaldırmaz. Bireysel nitelikte bir işlemden söz edilebilmesi için somut olarak bir kişinin hukuki durumunda değişiklik yapan bir irade açıklamasının bulunması gerekir. Dava konusu kuralla doğrudan somut bazı kişilerin hukuki durumunda değişiklik yapılmasına yönelik bir irade açıklamasında bulunulmadığından bireysel işlemin varlığından söz edilemez. Kuralda belirtilen kadrolarda görev yapan kişilerin hukuki durumlarının düzenlemenin sonucundan etkilenmiş olması, bu sonucu değiştirmez."
70. Anayasa Mahkemesi benzer birçok düzenlemeyi aynı gerekçelerle kanunların genelliği ilkesine aykırı bulmamıştır (AYM, E.2008/105, K.2010/123, 30/12/2010; AYM, E.2011/100, K.2012/191, 22/2/2013; AYM, E.2008/72, K.2011/59, 30/3/2011; AYM, E.2014/57, K.2014/81, 10/4/2014). Anayasa Mahkemesinin anılan kararları gözetildiğinde Danıştay üyeliğine son verme sonucunu doğuran yasal düzenlemenin yapılması tek başına kanunların genelliği ilkesine aykırılık teşkil etmez. Bir kanunun sınırlı sayıda kişiye uygulanması onun soyut olma özelliğini ortadan kaldırmaz. Nitekim somut olayda uygulanan 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesi iptal davası yoluyla Anayasa Mahkemesi tarafından incelenmiş ve sözü edilen içtihadın Danıştay ve Yargıtay üyeliklerinin kanunla sona erdirilmesi yönünden de geçerli olduğu, anılan kuralın hukuk devleti ilkesine aykırı olmadığı saptanmıştır (AYM, E.2016/144, K.2020/75, 10/12/2020, §§ 188-193, 274).
71. Öte yandan Anayasa Mahkemesinin 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararında haklı da olsa hiçbir gerekçenin altmış beş yaşından önce Danıştay (ve Yargıtay) üyeliğinin sona erdirilmesini mümkün kılmayacağı yolundaki düşüncenin yargı teşkilatlanmasında ve kanun yollarında yapılan esaslı değişikliklerin uzun süre uygulanamaması sonucunu doğuracağı vurgulanmıştır. Kararda, anılan yapısal değişikliğin dava konusu kuralların getirilmesi bakımından haklı bir sebep olarak kabul edilmesi gerektiği ifade edilmiş; yeniden belirlenen Danıştay ve Yargıtay üyesi kadro sayısını aşan sayıdaki üyenin yeni sisteme göre Danıştay ve Yargıtay üyesi olarak hizmetlerine ihtiyaç duyulup duyulmamasına bakılmaksızın hâkimlik teminatı uyarınca altmış beş yaşına kadar Danıştay ve Yargıtay üyesi olarak kalmaya devam etmesi zorunluluğunun bulunmadığına işaret edilmiştir. Kararda ayrıca Danıştay ve Yargıtay üye sayısının azaltılmasının mevcut üyelerin yargılama faaliyetleriyle ve bu kapsamda verdikleri kararlarla bir ilgisi olmadığından mahkemelerin bağımsızlığı ilkesine de aykırı olmadığı ifade edilmiştir (AYM, E.2016/144, K.2020/75, 10/12/2020, §§ 162-164, 274).
72. Sonuç olarak başvurucunun mahkemeye erişim haklarına yapılan müdahalenin yargı bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı ile hukuk devleti ilkesini zedelemeyen bir kanuna dayandığı kanaatine ulaşılmıştır.
ii. Meşru Amaç
73. Anayasa'nın 13. maddesi temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasını, ilgili hak ve özgürlüğe ilişkin Anayasa maddesinde gösterilen özel sınırlandırma sebeplerinin bulunmasına bağlı kılmıştır. Anayasa’nın 36. maddesinde özel sınırlama nedeni düzenlenmemiştir. Anayasa’nın 36. maddesinde, adil yargılanma hakkı için herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte bunun hiçbir şekilde sınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu düşünülemez. Anayasa Mahkemesi kararlarında, Anayasa'nın başka maddelerinde yer alan hak ve özgürlükler ile devlete yüklenen ödevlerin özel sınırlama sebebi gösterilmemiş hak ve özgürlüklere sınır teşkil edebileceği kabul edilmektedir (AYM, E.2013/95, K.2014/176, 13/11/2014; AYM, E.2014/177, K.2015/49, 14/5/2015).
74. Adil yargılanma hakkı, niteliği gereği devletin düzenleme yapmasını gerektiren bir haktır. Zira bu hakkın Anayasa'da zikredilmiş olması kendi başına bir anlam ifade etmemekte, bireylerin bu haktan yararlanabilmesi için devletin en azından yargı teşkilatını kurması ve yargılama usullerini belirlemesi gerekmektedir. Devletin düzenleme yetkisini haiz olduğu alanlarda belli ölçüde takdir yetkisine sahip olduğunun kabulü gerekir. Bu sebeple adil yargılanma hakkına yönelik sınırlamalar getirilirken kanun koyucuyu bağlayan belli bir meşru amaçlar listesi bulunmamaktadır. Ancak kanun koyucunun bu takdir yetkisinin Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi olduğu açıktır.
75. Anayasa Mahkemesi 6723 sayılı Kanun'un bazı maddelerinin iptali istemini incelediği 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararında Yargıtay ve Danıştay üyelerinin görevlerine son verilmesinin anayasal açıdan meşru bir amaca dayandığını şu gerekçelerle tespit etmiştir:
"152. ...kanun koyucu tarafından adli yargıda bölge adliye mahkemeleri kurulmuş, idari yargıda ise yeniden yapılandırılması suretiyle bölge idare mahkemeleri istinaf mahkemesi hâline getirilmiş ve söz konusu düzenlemelerle kanun koyucu tarafından verilen yetkiye dayanılarak Adalet Bakanlığınca bu mahkemelerin 20/7/2016 tarihinde tüm yurtta görev yapmaya başlayacağı kararlaştırılmıştır.
153. Yargı sisteminde yapılan bu değişiklik ile ilk derece mahkemelerinin verdiği kararların adli yargıda yaklaşık %90’ının, idari yargıda ise yaklaşık %80’inin istinaf kanun yolunda kesinleşmesi beklentisi ifade edilmiştir. Yargıtay ve Danıştayın iş yükünün de aynı oranda azalacak olması nedeniyle Yargıtay ve Danıştay daire ve üye sayılarının yeniden belirlenmesi ihtiyacı, dava konusu kuralların getirilme gerekçesi olarak belirtilmiştir.
154. İstinaf mahkemelerinin faaliyete geçmesi, hukuk sisteminde ve kanun yollarında köklü ve radikal bir değişikliği ifade etmektedir. Doksan yılı aşkın süredir uygulanan (ilk derece mahkemeleri ve temyiz merciinden oluşan) iki dereceli yargı sistemi, araya istinaf mahkemelerinin de eklenmesi suretiyle üç dereceli hâle gelmiş ve bunun sonucunda Danıştayın ve Yargıtayın iş yükünün büyük oranda azalması söz konusu olmuştur. İdari yargıda bölge idare mahkemelerinin daha önce sınırlı sayıda davada yaptığı itiraz incelemesi de kaldırılarak idari davaların büyük çoğunluğu bakımından istinaf yolu kabul edilmiştir. Bu değişiklikle Danıştay ve Yargıtayın iş yükünün azaltılmasının ve bu kurumların gerçek anlamda içtihat mahkemesi hâline getirilmesinin amaçlandığı belirtilmiştir.
155. Bu kapsamda dava konusu kurallarla Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesinin, üç dereceli yargı sistemine geçilmesine ilişkin olarak ülke hukuk sisteminde yapılan köklü değişikliğin bir parçasını ve aynı zamanda bu değişimin bir sonucunu oluşturduğu anlaşılmaktadır. Bir başka deyişle Danıştay üyelerinin görevine son verilmesi, yeni hukuki duruma göre Danıştay daire sayılarının ve Danıştay üyesi kadro sayısının yeniden belirlenerek bu sayıların azaltılmasından kaynaklanmaktadır. Kurallarla bütün üyelerin görevine son verilmekle birlikte görevine son verilen üyelerden, Kanun’la yeniden belirlenen üye kadro sayısı kadar kişinin yeniden Danıştay üyeliğine seçilmeleri öngörüldüğünden uygulamada görevine son verilen üyelerin büyük çoğunluğunun tekrar Danıştay üyesi seçildikleri anlaşılmaktadır. Başka bir deyişle daha önce Danıştay üyeliği görevinde bulunmayan hiç kimse kurallarla ilk kez Danıştay üyeliğine seçilmemiştir. Bu durum kurallarla getirilen düzenlemenin asıl amacının mevcut Danıştay üyelerinin görevine son verilmesi ve yerlerine başkalarının seçilmesi olmadığını ortaya koymaktadır.
156. Nitekim söz konusu iş yükünün zamanla daha da azalacağı gözetilerek maddenin (17) numaralı fıkrasında, Danıştay meslek mensuplarının kadro sayısı doksana düşünceye kadar boşalan her iki üyelik için bir seçim yapılacağının hükme bağlandığı görülmektedir. Kaldı ki bu durumun Danıştay ile sınırlı olmaması, Yargıtay için de benzer düzenlemenin öngörülmüş olması düzenlemenin belirli bir yargı kurumuna özgü olmadığını, yargı sisteminde meydana gelen değişikliğin bir uzantısı olarak tüm temyiz mercilerini kapsadığını ortaya koymaktadır.
157. Bu bağlamda Danıştay üye sayısının azaltılmasının daire sayısının azaltılmasından bir farkının bulunmadığı, yargı sisteminde yapılan değişiklikle bağlantılı olduğu ve Danıştayın iş yükünde meydana gelecek azalmaya bağlı olarak gerçekleştirildiği açıktır."
76. Danıştay üyelerinin görevine kanunla son verilmesinin meşru bir amaca dayandığı hususunda Anayasa Mahkemesinin 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararındaki tespitlerden ayrılmayı gerektiren bir neden bulunmamaktadır.
iii. Ölçülülük
(1) Genel İlkeler
77. Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında dikkate alınacak ölçütlerden biri olan ölçülülük, hukuk devleti ilkesinden doğmaktadır. Hukuk devletinde hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması istisnai bir yetki olduğundan bu yetki ancak durumun gerektirdiği ölçüde kullanılması koşuluyla haklı bir temele oturabilir. Bireylerin hak ve özgürlüklerinin somut koşulların gerektirdiğinden daha fazla sınırlandırılması kamu otoritelerine tanınan yetkinin aşılması anlamına geleceğinden hukuk devletiyle bağdaşmaz (AYM, E.2013/95, K.2014/176, 13/11/2014).
78. Ölçülülük ilkesi, elverişlilik , gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2013/66, K.2014/19, 29/1/2014; E.2016/16, K.2016/37, 5/5/2016; Mehmet Akdoğan ve diğerleri , B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 38).
79. Mahkemeye erişim hakkının sınırlanması için seçilen aracın öngörülen amaca ulaşılabilmesi bakımından elverişli olması gerekir. Ayrıca seçilen araç bu hakkı en az zedeleyici nitelikte bulunmalıdır. Bununla birlikte hakkı daha az zedeleyen aracın tercih edilmesi gerektiğinin söylenebilmesi için söz konusu araç aynı amacı gerçekleştirmeye elverişli olmalıdır. Daha hafif sınırlama teşkil eden aracın tercih edilmesi hâlinde öngörülen amaç gerçekleşmeyecek ise daha ağır müdahale oluşturan aracın seçimi hususundaki tercih, Anayasa’ya aykırı olmaz. Bunun dışında hangi müdahale aracının tercih edileceği hususunda kamu otoritelerinin belli ölçüde takdir yetkisi bulunmaktadır ( Mustafa Berberoğlu , B. No: 2015/3324, 26/2/2020, § 48).
80. Öte yandan mahkemeye erişim hakkına yönelik müdahaleler orantılı olmalıdır. Orantılılık, amaç ile araç arasında adil bir denge kurulmasını gerektirmektedir. Buna göre mahkemeye erişim hakkına getirilen sınırlamayla ulaşılmak istenen meşru amaç ve başvurucunun mahkemeye erişim hakkından yararlanmasındaki bireysel yarar arasında makul bir orantı kurulmalıdır. Hedeflenen amaca ulaşıldığında elde edilecek kamusal yararla kıyaslandığında sınırlama ile kişiye yüklenen külfetin aşırı ve orantısız olmaması gerekir ( Mustafa Berberoğlu , § 49).
(2) İlkelerin Olaya Uygulanması
81. Başvurucunun mahkemeye erişim hakkına müdahale oluşturan yasal düzenlemenin amacı istinaf sisteminin faaliyete geçmesi ve Yargıtay ile Danıştay dairelerinin ve üyelerinin sayısının azaltılmasıyla birlikte ortaya çıkan üye fazlalığının ilk iki derecede değerlendirilmesini, bu suretle yargıdaki personel kaynağının daha etkili ve verimli kullanılmasını sağlamaktır.
82. Anayasa Mahkemesi norm denetimi kapsamında verdiği birçok kararında bazı kamu görevlilerinin naklen atanması veya yöneticilik görevine son verilmesi sonucunu doğuran kanuni düzenlemeleri Anayasa'nın 36. maddesi bağlamında ele almıştır. Anayasa Mahkemesi yukarıda atıfta bulunulan (bkz. § 69) ve Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığının Çevre ve Şehircilik Bakanlığına devredilen birimlerinde görev yapan bazı üst düzey kamu görevlilerinin bu görevlerinin sona erdirilmesini öngören düzenlemeyi Anayasa'nın 36. maddesine aykırı bulmadığı kararında şu tespitleri yapmıştır:
"...Ayrıca dava konusu kuralla, kaldırılan Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığının bazı kadrolarında görev yapan kamu görevlilerinin bakanlık müşaviri ve araştırmacı kadrolarına atanmış sayılmalarının öngörülmesi, anılan bakanlıkların kaldırılması sonucu ortaya çıkan hukuki ve fiilî zorunluluklar nedeniyledir. Buna göre söz konusu işlemin sebep unsuru, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığının kaldırılması olup yürürlükte bulunan kanunlara dayanılarak ve kamu görevlisinin öznel durumu dikkate alınarak idarece tesis edilen naklen atama işlemlerinden tamamen farklıdır. Söz konusu hukuki ve fiili zorunluluklar nedeniyle kazanılmış haklar korunarak başka kadrolara atama yapılması, kanun koyucunun takdir alanı içindedir."
83. Anayasa Mahkemesi, Maliye Bakanlığında muhasebat kontrolörü, millî emlak kontrolörü, devlet bütçe uzmanı, mali suçları araştırma uzmanı, devlet muhasebe uzmanı, devlet gelir politikaları uzmanı ve devlet malları uzmanlarının maliye uzmanlığı kadrolarına; muhasebe denetmeni, millî emlak denetmeni, muhasebe uzmanı ve millî emlak uzmanlarının ise defterdarlık uzmanlığı kadrolarına atanmalarını öngören kanuni düzenlemeyi incelediği iptal başvurusunda ise şu gerekçeyle normu Anayasa'nın 36. maddesine aykırı bulmamıştır (AYM, E.2011/145, K.2013/70, 6/6/2013):
"Anayasa'nın hak arama hürriyetini düzenleyen 36. maddesinin birinci fıkrasında, 'Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.' denilerek yargı mercilerine davacı ve davalı olarak başvurabilme ve bunun doğal sonucu olarak da iddia, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır. Dava konusu kurallarla, Maliye Bakanlığının anılan kadrolarında yapılan değişiklikler, söz konusu unvanların kaldırılması sonucu ortaya çıkan hukukî ve fiili zorunluluklar nedeniyledir. Buna göre söz konusu işlemin sebep unsuru, Maliye Bakanlığındaki bazı kadroların kaldırılması olup yürürlükte bulunan kanunlara dayanılarak ve kamu görevlisinin öznel durumu dikkate alınarak idarece tesis edilen naklen atama işlemlerinden farklıdır. Genel nitelikte olduğu sonucuna ulaşılan yasal düzenlemeyle oluşturulan bu durumun, sebep unsuru yönünden hukuka uygun olup olmadığının tespitinin anayasal bir sorun olduğu ve bu yöndeki denetimin Anayasa Mahkemesince yapılması gerektiği açıktır. Anılan atama işleminin doğrudan kanunla değil, idari işlemle yapılmasının öngörülmesi durumunda dahi kanunlara uygunluk denetimi yapmakla sınırlı bir yetkiye haiz olan idari yargı yerlerinin, işlemin sebep unsurunun Anayasa'ya uygun olup olmadığını tartışması ve bu yönde bir denetim yapması mümkün olmadığından bu işlemin doğrudan kanun hükmünde kararnameyle yapılmasının hak arama hürriyetini sınırladığı söylenemez."
84. Anayasa Mahkemesi buna karşılık Gençlik ve Spor Bakanlığı Merkez Teşkilatı ile Spor Genel Müdürlüğünde yönetici kadrolarında bulunanların görevlerinin hiçbir işleme gerek kalmaksızın sona erdirilmesini öngören düzenlemeyi ise hukuk devleti ilkesine aykırı bularak iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesinin gerekçesi şöyledir (AYM, E.2015/61, K.2016/172, 2/11/2016, § 110):
"110. 6639 sayılı Kanun’un 22. maddesiyle 638 sayılı KHK’ya eklenen geçici 12. maddede, Gençlik ve Spor Bakanlığının bağlı kuruluşu olan Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğüne ait Bölge Müdürlüklerinin kapatılması ve kapatılan Bölge Müdürlüklerinin kullanımında olan her türlü taşınır ile taşıt, araç, gereç ve malzeme, varsa her türlü borç ve alacaklar, yazılı ve elektronik ortamdaki her türlü kayıtlar ve diğer dokümanlar ile personelin Kredi ve Yurtlar İl Müdürlüklerine devredilmesi öngörülmüş, Gençlik ve Spor Bakanlığı ile Spor Genel Müdürlüğünün teşkilat yapısına ilişkin herhangi bir değişikliğe gidilmemiştir. Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü teşkilatında yapılan değişiklikler ise Gençlik ve Spor Bakanlığı merkez teşkilatı ile Spor Genel Müdürlüğünün merkez ve taşra teşkilatında yer alan bazı kadrolarda bulunanların görevlerinin sona ermesini gerektiren hukukî ve fiilî zorunluluk olarak değerlendirilemez."
85. Anayasa Mahkemesinin anılan kararlarından -kanunların genelliği ilkesine aykırı olmasa bile- kanunla göreve son verilmesine ilişkin yasal düzenlemelerin hak arama hürriyetine ve hukuk devleti ilkesine aykırı olmaması için göreve son vermenin kanunla yapılmasını gerektiren zorlayıcı nedenlerin bulunması ve göreve son vermenin ilgililerin subjektif durumlarından ziyade objektif nitelik taşıyan bu zorlayıcı nedene dayanması gerektiği anlaşılmıştır.
86. Anayasa Mahkemesinin mevcut bireysel başvuruya konu müdahaleyi oluşturan 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesini incelediği kararda da Yargıtay ve Danıştay üyelerinin üyeliklerine son verilmesinin Yargıtay ve Danıştayın küçültülmesi yolunda gerçekleştirilen yapısal değişikliğin hukuki ve fiilî zorunlu sonucu olduğu kabul edilmiştir (AYM, E.2016/144, K.2020/75, 10/12/2020, § 193). Bu yönüyle Anayasa Mahkemesinin anılan kararında yapılan tespitten ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır. Bu itibarla mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin gereklilik ve elverişlilik kriterini taşıdığı sonucuna ulaşılmıştır.
87. Son olarak müdahalenin orantılı olup olmadığı hususu incelenmelidir. Orantılılık ulaşılmak istenen amaç ile seçilen araç arasında aşırı bir dengesizlik bulunmamasına işaret etmektedir. Diğer bir ifadeyle orantılılık, amaç ile araç arasında adil bir denge kurulmasını gerektirmektedir. Danıştay üyeliğine son verilmesinin yapısal değişikliğin getirdiği zorunluluk olduğu, ayrıca Danıştay üyeliği sona eren kişinin hâkimlik teminatından yararlanmaya devam ettiği gözetildiğinde bu külfetin katlanılamaz derecede ağır olmadığı değerlendirilmiştir. Bu durumda başvurucunun Danıştay üyeliği görevine kanunla son verilmesi suretiyle mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin başvurucuya aşırı külfet yüklemediği ve orantılı olduğu sonucuna varılmıştır.
88. Açıklanan gerekçelerle Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan mahkemeye erişim hakkının ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.
Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA OYBİRLİĞİYLE,
B. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ'in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 10/11/2022 tarihinde karar verildi.
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Başvurucu Danıştay üyeliği görevinin kanunla sona erdirilmesi nedeniyle hak arama hürriyetinin ve mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
2. Mahkememiz çoğunluğu başvuruyu mahkemeye erişim hakkı yönünden incelemiş ve ihlal olmadığına hükmetmiştir. Gerekçede -Anayasa Mahkemesinin konuya ilişkin kararlarından hareketle- kanunla göreve son vermenin hak arama hürriyetine ve hukuk devletine aykırı olmaması için göreve son vermenin kanunla yapılmasını gerektiren zorlayıcı ve objektif nedenlerin bulunması gerektiği vurgulanmıştır (§ 85).
3. Çoğunluk, Anayasa Mahkemesinin 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı kararına atıfla öncelikle mevcut başvuruya konu müdahalenin “ yargı bağımsızlığı ve hakimlik teminatı ile hukuk devleti ilkesini zedelemeyen bir kanuna dayandığı ”nı belirtmiştir (§§ 71-72). Çoğunluk, Danıştay üyeliğini sona erdiren kanun hükmünün “ yapısal değişikliğin hukuki ve fiilî sonucu olduğu ” yönündeki tespitten ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmadığını belirterek, somut müdahalenin gerekli, elverişli ve orantılı olduğu sonucuna ulaşmıştır (§§ 86-87).
4. Mahkememizin anılan kararına yazdığımız karşıoyda ayrıntılı şekilde açıklandığı üzere, Yargıtay ve Danıştay üyelerinin görevlerine son veren kurallar Anayasa’nın çok sayıda hükmüne aykırılık teşkil etmektedir. Yüksek yargı organlarının üyelerinin görevine kanunla son verilebilmesi için (a) göreve son verilmesini engelleyen açık bir anayasal hükmün olmaması, (b) göreve son vermeyi haklı kılan hukuki ve fiilî bir zorunluluk hâlinin bulunması ve (c) ilk iki şartın gerçekleştiği durumlarda düzenlemenin başta hâkimlik teminatı olmak üzere anayasal ilkeleri ve temel hakları ihlal etmemesi gerekmektedir (AYM, E.2016/144, K.2020/75, 10/12/2020, Karşıoy, § 35).
5. Mevcut başvuruya konu müdahalenin dayanağı olan kanun hükmünün bu üç şarta da uymadığı, bu kapsamda Danıştay üyelerinin üyelik görevlerine kanunla son vermeyi gerektiren yapısal bir değişikliğin ve bunun sonucu olarak hukuki ve fiilî bir zorunluluğun bulunmadığı düşünülmektedir (bkz. anılan Karşıoy, §§ 47-58). Dolayısıyla müdahalenin hukuk devletini, yargı bağımsızlığı ve hakimlik teminatı ilkelerini ve hak arama hürriyetini zedelemeyen bir kanuna dayandığı ve ölçülü olduğu yönündeki değerlendirmelere iştirak edilememiştir.
6. Diğer yandan, başvurucunun Danıştay üyeliğine son verildikten sonra Hakimler ve Savcılar (Yüksek) Kurulu tarafından verilen yeniden seçilmeye ilişkin karara karşı yargıya başvuramaması başvurucunun katlanması gereken külfeti daha da ağırlaştırmakta, mahkemeye erişim hakkına yönelik müdahalenin orantısızlığını pekiştirmektedir.
7. Açıklanan gerekçelerle, başvurucunun mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğini düşündüğümden çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmıyorum.
Başkan Zühtü ARSLAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Danıştay üyeliği 6723 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesiyle kendiliğinden sona eren başvurucu bu görevinin kanunla sona erdirilmesine karşı başvurabileceği bir yol bulunmaması nedeniyle hak arama özgürlüğünün ve mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğinden yakınmaktadır.
2. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında; herkesin yargı organlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme, bunun doğal sonucu olarak da iddiada bulunma, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır. Dolayısıyla mahkemeye erişim hakkı, Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğünün bir unsurudur. Mahkemeye erişim hakkı bir uyuşmazlığı mahkeme önüne taşıyabilmek ve uyuşmazlığın etkili bir şekilde karara bağlanmasını isteyebilmek anlamına gelmektedir ( Özkan Şen , B. No: 2012/791, 7/11/2013, § 52).
3. Anayasa’nın 138. maddesi mahkemelerin bağımsızlığını güvence altına almıştır. Buna göre, yargı yetkisinin kullanılmasında mahkemelere ve hâkimlere emir ve talimat verilemez, tavsiye ve telkinde bulunulamaz, görülmekte olan bir dava hakkında yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin olarak yasama organında görüşme yapılamaz ve beyanda bulunulamaz. Yargı bağımsızlığı, hâkimin herhangi bir çekinme, korku ve endişe duymaksızın, baskı altında telkine maruz kalmadan, tarafsız olarak ve hür iradesini ve vicdani kanaatini kullanarak anayasal ilkeler bağlamında hukuka uygun karar verebilmesi anlamına gelmektedir.
4. Yargı bağımsızlığının hâkimler açısından en önemli yansımalarından biri hâkimlik teminatıdır. Anayasa’nın “Hâkimlik ve savcılık teminatı” başlıklı 139. maddesinde, hâkim ve savcıların azlolunamayacağı, kendileri istemedikçe Anayasa’da öngörülen yaştan önce emekliye ayrılamayacakları, bir mahkemenin veya kadronun kaldırılması sebebiyle de olsa aylık, ödenek ve diğer özlük haklarından yoksun kılınamayacakları hüküm altına alınmıştır. Hâkimlik ve savcılık mesleğini düzenleyen Anayasa'nın 140. maddesinde de hâkimlerin, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre görev ifa edecekleri belirtilmiştir.
5. Anayasa’nın 155. maddesinin son fıkrasında da Danıştayın, kuruluşu, işleyişi, Başkan, Başsavcı, başkanvekilleri, daire başkanları ile üyelerinin nitelikleri ve seçim usulleri, idari yargının özelliği, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre kanunla düzenleneceği öngörülmüştür.
6. Bu anayasal düzenlemeler somut başvuru çerçevesinde düşünüldüğünde Danıştay (ve Yargıtay) üyelerinin görevlerine keyfî olarak son verilememesi noktasında bu kişilere belli bir düzeyde güvence sağlamaktadır. Dolayısıyla Danıştay (ve Yargıtay) üyelerinin görevlerine keyfî olarak son verilememesi biçiminde bir hakkın anayasal dayanağı mevcuttur. Yargı bağımsızlığı ve hukukun üstünlüğüne dayanan bir devlette yüksek yargı mensuplarının görevlerine son verilmesine karşı koruma altında bulunmadıkları düşünülmesi mümkün değildir ( Mustafa Kılıç , [GK], B. No: 2019/35236, 18/5/2022, §§ 69-70).
7. Başvuru konusu olayın geçtiği tarihte hukuk düzenimiz açısından Danıştay üyesinin görevinin emeklilik yaşından önce rızası dışında -disiplin tedbiri hariç- sona erdirilmesi mümkün değildir. Kanunlarda öngörülen usuller dışında bir yöntemle bir kimsenin Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesi hâlinde bu işlemin dava konusu olamayacağı hususunda herhangi bir neden bulunmamaktadır.
8. Önümüzdeki olayda Danıştay üyeliği doğrudan kanunla sona erdirilen başvurucunun buna karşı başvurabileceği bir yargı yolunun bulunmadığı açıktır. Bu kapsamda, başvurucunun Danıştay üyeliğine son verilmesine karşı başvurabileceği bir dava yolunun bulunmamasının haklı bir sebebe dayanıp dayanmadığına da bakmak gerekmektedir incelenmelidir.
9. Başvurucunun Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesine ilişkin 6723 sayılı Kanun'un gerekçesinde, istinaf mahkemelerinin faaliyete geçmesiyle Yargıtay ve Danıştay’ın iş yükünün de azalacağına vurgu yapılarak Yargıtay ve Danıştay daire ve üye sayılarının yeniden belirlenmesi ihtiyacının ortaya çıktığı belirtilmiştir. Bu nedenle başvurucunun Danıştay üyeliğinin sona erdirilmesinin yapısal değişiklik ihtiyacının kaçınılmaz bir sonucu olarak gerekçelendirildiği görülmektedir.
10. Somut olayda başvurucunun Danıştay üyeliği 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesi gereğince kendiliğinden sona ermiştir. Dolayısıyla önümüzdeki başvurunun kanuna karşı bireysel başvuruda bulunulamayacağı kuralı ile bağdaşıp bağdaşmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.
11. Kanuna karşı doğrudan bireysel başvuruda bulunulması mümkün olmamakla birlikte kanunun uygulanması üzerine uygulama işlemi veya eylemine karşı bireysel başvuruda yapılmasına karşı bir mani bulunmamaktadır. Zira bahse konu kanun maddesinin başvurucunun ileri sürdüğü şikâyet bağlamında ihlale neden olup olmadığını incelemek Anayasa Mahkemesinin anayasal görevi ve yükümlülüğüdür ( Mehmet Güçlü ve Ramazan Erdem , B. No: 2015/7942, 28/5/2019, § 39).
12. Bu durumda somut olayda doğrudan kanuna karşı mı yoksa kanunun uygulanmasına karşı mı bireysel başvuruda bulunulduğunun tespiti gerekmektedir. İlgili kanun yürürlüğe girdiği anda başvurucunun da dâhil olduğu Danıştay üyelerinin bu görevlerinin kendiliğinden sona ermesini öngörmektedir. Buna göre Kanun yürürlüğe girdiği anda başvurucu üzerinde etki yarattığından önümüzdeki bireysel başvurunun kanunun uygulanmasıyla ortaya çıkan bir hak ihlali şikâyetiyle bağlantılı olduğu açıktır. Doğrudan kanunla Danıştay üyeliğine son verilen başvurucu bu işlemin hukukiliğini idari yargı önünde denetlettirme imkânından yoksun bırakıldığından başvurucunun mahkemeye erişim hakkına müdahalede bulunulduğu görülmektedir.
13. Bu müdahale, Anayasa'nın 13. maddesinde belirtilen koşullara uygun olmadığı takdirde Anayasa'nın 36. maddesini ihlal edilmiş olacaktır. Bu sebeple müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen ve somut başvuruya uygun düşen, kanun tarafından öngörülme, haklı bir sebebe dayanma, ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun olup olmadığının belirlenmesi gerekir.
14. Müdahalenin kanuna dayalı olması öncelikle şeklî manada bir kanunun varlığını zorunlu kılar. Şeklî manada kanun, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) tarafından Anayasa'da belirtilen usule uygun olarak kanun adı altında çıkarılan düzenleyici yasama işlemidir. Hak ve özgürlüklere müdahale edilmesi ancak yasama organınca kanun adı altında çıkarılan düzenleyici işlemlerde müdahaleye imkân tanıyan bir hükmün bulunması şartına bağlıdır ( Ali Hıdır Akyol ve diğerleri [GK], B. No: 2015/17510, 18/10/2017, § 56).
15. Başvurucunun Danıştay üyeliğine son verilmesini dava konusu edememesinin sebebi göreve son vermenin kanuni düzenlemenin doğrudan bir sonucu olmasıdır. Dolayısıyla başvurucunun mahkemeye erişim haklarına doğrudan bir kanun hükmüyle müdahale edilmiştir. Bu durumda bu kanunun hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan kanunların genelliği ilkesine aykırı olup olmadığının incelenmesi gerekir.
16. Başvurucunun Danıştay üyeliğine kanunla son verilmesine karşı Anayasa'ya aykırılık iddialarını ileri sürebileceği bir yargı yolunun bulunmaması başvurucuya ciddi manada külfet getirmektedir. Daha önce Danıştay üyesi olma yeterliliğini taşıdığı HS(Y)K tarafından tespit edilen kişilerden bazılarının yeniden Danıştay üyesi seçilememesi durumunda bunun nesnel gerekçelere dayanıp dayanmadığını bir yargı merciine denetlettirebilmesi üye sayısının azaltılmasındaki kamu yararı ile üyeliği sona eren kişinin şahsi menfaatleri arasındaki dengenin kurulabilmesini sağlayacaktır.
17. Kanunilik şartının sağlanması için temel hakları sınırlandıran bir kanunun bulunması yeterli olmayıp, söz konusu kanunun belirlilik ve öngörülebilirlik gibi belli niteliklere sahip olması da gerekir. Dava konusu kanun hükümleri altmış beş yaşına kadar görev yapmak üzere seçilen ve bu yönde haklı beklentileri oluşan yüksek mahkeme üyelerinin görevlerine, göreve son vermeye ilişkin anayasal güvenceleri etkisiz kılacak bir yöntemle son vermiştir. Bu, öngörülebilir bir düzenleme özellikleri taşımamaktadır.
18. Anayasa Mahkemesi çeşitli kararlarında bazı kamu görevlilerinin yöneticilik görevine son verilmesi sonucunu doğuran kanuni düzenlemeleri Anayasa'nın 36. maddesini ihlal etmediği sonucuna ulaşmış ise de söz konusu kuralların göreve son verme işlemiyle sınırlı olduğuna dikkat çekilmelidir. Anılan kararlara konu kuralların hiçbiri, görevine son verilen kamu görevlisinin idarece yeniden yapılacak atama işlemine karşı dava açmasına engel teşkil eden bir hüküm içermemektedir.
19. Anayasa'nın 13. maddesi temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasını, ilgili hak ve özgürlüğe ilişkin Anayasa maddesinde gösterilen özel sınırlandırma sebeplerinin bulunmasına bağlı kılmıştır. Anayasa’nın 36. maddesinde özel sınırlama nedeni düzenlenmemiştir. Anayasa’nın 36. maddesinde, adil yargılanma hakkı için herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte bunun hiçbir şekilde sınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu düşünülemez.
20. Ölçülülük ilkesi, elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir.
21. Mahkemeye erişim hakkının sınırlanması için seçilen aracın öngörülen amaca ulaşılabilmesi bakımından elverişli olması gerekir. Ayrıca seçilen araç bu hakkı en az zedeleyici nitelikte bulunmalıdır. Bununla birlikte hakkı daha az zedeleyen aracın tercih edilmesi gerektiğinin söylenebilmesi için söz konusu araç aynı amacı gerçekleştirmeye elverişli olmalıdır. Daha hafif sınırlama teşkil eden aracın tercih edilmesi hâlinde öngörülen amaç gerçekleşmeyecek ise daha ağır müdahale oluşturan aracın seçimi hususundaki tercih, Anayasa’ya aykırı olmaz ( Mustafa Berberoğlu , B. No: 2015/3324, 26/2/2020, § 48).
22. Öte yandan mahkemeye erişim hakkına yönelik müdahaleler orantılı olmalıdır. Orantılılık, amaç ile araç arasında adil bir denge kurulmasını gerektirmektedir. Buna göre mahkemeye erişim hakkına getirilen sınırlamayla ulaşılmak istenen meşru amaç ve başvurucunun mahkemeye erişim hakkından yararlanmasındaki bireysel yarar arasında makul bir orantı kurulmalıdır. Hedeflenen amaca ulaşıldığında elde edilecek kamusal yararla kıyaslandığında sınırlama ile kişiye yüklenen külfetin aşırı ve orantısız olmaması gerekir (Mustafa Berberoğlu, § 49).
23. Somut olayda başvurucunun HSK'nın yeniden seçim kararının hukuka aykırılığı iddialarını ileri sürebileceği bir yargısal mercinin bulunmaması nedeniyle Danıştay üyeliği görevine kanunla son verilmesi suretiyle mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin orantılı olmadığı sonucuna varılmıştır.
24. Açıklanan gerekçelerle başvurucunun Anayasa’nın 13.maddesi ile 138., 139., 140., ve 155. maddeleriyle bağlantılı olarak 36. maddesinde güvence altına alınan mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyorum.
Üye Engin YILDIRIM
KARŞIOY GEREKÇESİ
Danıştay üyeliği görevinin kanunla sona erdirilmesine karşı başvurulabilecek bir yargı yolunun bulunmaması sebebiyle adil yargılanma hakkı kapsamında mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkin başvuruda, Anayasanın 36. maddesinde teminat altına alınan mezkûr hakkın ihlal edilmediğine karar verilmiştir.
Kararın gerekçesinde; anılan hakka ilişkin genel ilkeler tekrarlandıktan sonra, somut olayda başvurucunun Danıştay üyeliğinin kanunla sona erdirilmesi suretiyle mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin yargı bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı ile hukuk devleti ilkesini zedelemeyen bir kanuna dayandığı, bu kanunî düzenlemenin amacının istinaf sisteminin faaliyete geçmesi ile Danıştay dairelerinin ve üyelerinin sayısının azaltılmasından dolayı ortaya çıkan üye fazlalığının ilk iki derecede değerlendirilmesini sağlamak olduğu, yani üyeliğe bu şekilde son verilmesinin gerçekleştirilen yapısal değişikliğin hukukî ve fiilî olarak zorunlu bir sonucu olduğu, bu itibarla hakka yapılan müdahalenin gereklilik ve elverişlilik kriterlerini taşıdığı, ayrıca Danıştay üyeliği bu şekilde sona erdirilenlerin hâkimlik teminatından yararlanmaya devam ettiği dikkate alındığında başvurucuya aşırı bir külfet yüklemediği ve orantılı bulunduğu, dolayısıyla mahkemeye erişim hakkının ihlal edilmediği belirtilmiştir.
Öncelikle kararda da belirtildiği üzere, başvurucunun üyeliğine son verilmesini dava konusu edememesinin sebebini oluşturan kanunî düzenlemenin norm denetimi sonucunda Mahkememizce red kararı verildiği, yani anılan hükmün Anayasaya aykırı bulunmadığı bilinmekle birlikte, anılan karara ilişkin karşıoy gerekçemde açıklanan sebeplerle, başvurucunun mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin yargı bağımsızlığı ile hâkimlik teminatını ve hukuk devleti ilkesini zedelemeyen bir kanuna dayandığı yönündeki çoğunluk görüşüne katılmak mümkün değildir (ayrıntılı açıklama için bkz. 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı karara ilişkin karşıoy gerekçem).
Diğer taraftan mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahale, ölçülülük ilkesi bakımından, yukarıda belirtilen gerekçelerle gereklilik kriterini taşımadığı gibi, başvurucunun, HSK’nın yeniden seçim kararının hukuka aykırılığına ilişkin iddialarını ileri sürebileceği bir yargı yolu bulunmadığı gözönünde bulundurulduğunda, anılan hakka yapılan müdahalenin başvurucuya aşırı külfet yüklediği ve orantılı olmadığı, dolayısıyla bu yönden de ölçülü olmadığı açıktır.
Bu sebeplerle başvurucunun, Anayasanın 36. maddesinde teminat alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle, ihlal olmadığı yönündeki çoğunluk görüşüne karşıyım.
Üye M. Emin KUZ
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Başvurucu, Danıştay üyeliği görevinin kanunla sona erdirilmesi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurmuştur.
2. Mahkememiz çoğunluğu, Anayasa Mahkemesi’nin norm denetimi sürecinde mevcut bireysel başvuruya konu müdahaleyi oluşturan 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesini incelediği kararda da Yargıtay ve Danıştay üyelerinin üyeliklerine son verilmesinin Yargıtay ve Danıştay’ın küçültülmesi yolunda gerçekleştirilen yapısal değişikliğin hukuki ve fiilî zorunlu sonucu olduğuna işaret ederek bu yönüyle Anayasa Mahkemesinin anılan kararında yapılan tespitten ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmadığına ve buradan hareketle mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin gereklilik ve elverişlilik kriterini taşıdığı sonucuna ulaşmıştır. (§ 86). Çoğunluk kararında ayrıca bu yapısal değişikliğin gereği olarak Danıştay üyeliği sona eren kişinin hâkimlik teminatından yararlanmaya devam ettiği gözetildiğinde bu külfetin katlanılamaz derecede ağır olmadığı gerekçesiyle mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin başvurucuya aşırı külfet yüklemediği ve orantılı olduğu sonucuna ulaşılarak (§ 87) başvurucunun Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan mahkemeye erişim hakkının ihlal edilmediğine karar verilmiştir.
3. Bahse konu 6723 sayılı Kanun'un 12. maddesiyle 2575 sayılı Kanun'a eklenen geçici 27. maddenin Yargıtay ve Danıştay üyelerinin üyeliklerine son verilmesiyle ilgili kurala ilişkin Mahkememiz çoğunluk kararına dava konusu hükümlerin Anayasa’nın 2., 138., 139., 140., 154. ve 155. maddelerine aykırı olup iptali gerektiği kanaatinde olduğum için karşıoy yazmıştım. Bu itibarla çoğunluk kararındaki kanaatin aksine bu bireysel başvuruda da 10/12/2020 tarihli ve E.2016/144, K.2020/75 sayılı karardaki karşıoy gerekçesinde belirttiğim hususlar bağlamında başvurucunun Danıştay üyeliği görevine kanunla son verilmesi suretiyle mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahalenin mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlik teminatı ile çelişen bir kanun hükmüne dayandığı gerekçesiyle başvurucuya aşırı bir külfet yüklediği ve orantılı olmadığı kanaatindeyim.
4. Dolayısıyla başvurucunun Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı bağlamında mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerektiği gerekçesiyle çoğunluk kararına katılmamaktayım.
Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ