TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
SELÇUK İNCE BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2017/31624)
Karar Tarihi: 25/12/2018
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Burhan ÜSTÜN
Üyeler : Hicabi DURSUN
Hasan Tahsin
  GÖKCAN
Kadir ÖZKAYA
Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ
Raportör : Eşref Uğur
  ŞENOL
Başvurucu : Selçuk İNCE
Vekili : Av. Mehmet
  Erol ALSAN
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, taşınmazın imar planında önce kamu hizmeti alanına
ayrılması, sonra da imar durumunun ticari rekreasyon alanı olarak belirlenmesi
nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 11/8/2017 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön
incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm
tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve
esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına
(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık görüş bildirmemiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar
özetle şöyledir:
8. Başvurucunun maliki olduğu başvuruya konu Ankara ili Gölbaşı
ilçesi İncek - İmar Mahallesi 111103 ada 3 parsel
sayılı taşınmaz 1/1000 ölçekli revizyon uygulama imar planında rekreasyon alanı vasfıyla 13/2/2009
tarihinde kamu hizmeti alanına ayrılmıştır. Başvurucu bu taşınmazı 24/2/2015
tarihinde satış yoluyla edinmiştir. Başvurucu taşınmazın kamulaştırılması
istemiyle Belediyeye başvurmuş fakat bu yoldan bir sonuç elde edememiştir.
9. Başvurucu, bunun üzerine imar planında kamu hizmeti alanına
ayrılan taşınmazın rayiç bedelinin ödenmesi istemiyle Belediye aleyhine
22/5/2015 tarihinde Ankara 5. İdare Mahkemesinde (Mahkeme)tam yargı davası
açmıştır.
10. Mahkeme 15/12/2015 tarihinde davanın reddine karar
vermiştir. Kararda, taşınmazın rekreasyon
alanı olarak kamu hizmetine ayrıldığı fakat Ankara Büyükşehir
Belediyesince 11/5/2015 tarihinde onaylanan imar planı değişikliğiyle
taşınmazın vasfının ticari rekreasyon alanı olarak değiştirildiği vurgulanmıştır. Buna göre taşınmaz üzerindeki tasarruf
hakkına yönelik kısıtlamaların imar planı değişikliği sonucu ortadan kalktığı,
başvurucunun taşınmazı kullanabilme imkânına kavuştuğu belirtilmiştir. Diğer
taraftan taşınmazın kamu hizmeti alanına ayrılma durumunun kalkması nedeniyle
taşınmazın kamulaştırılması zorunluluğunun bulunmadığı ifade edilmiştir.
11. Başvurucunun anılan karara yönelik istinaf talebi Ankara
Bölge İdare Mahkemesi 5. İdari Dava Dairesinin 5/12/2016 tarihli kararıyla
reddedilmiştir. Başvurucunun karar düzeltme istemi de aynı Dairenin 31/5/2017
tarihli kararıyla reddedilmesi üzerine karar kesinleşmiştir.
12. Nihai karar 19/7/2017 tarihinde başvurucu vekiline tebliğ
edilmiştir.
13. Başvurucu, nihai kararın tebliği üzerine 11/8/2017 tarihinde
bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
14. Konu ile ilgili hukuk için bkz. Hüseyin Ünal, B. No:
2017/24715, 20/9/2018, §§ 17-29.
V. İNCELEME VE GEREKÇE
15. Mahkemenin 25/12/2018 tarihinde yapmış olduğu toplantıda
başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
16. Başvurucu; taşınmazın imar planında kamu hizmeti alanına
ayrılmasının mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiğini, bu müdahale sebebiyle
taşınmazını dilediği gibi kullanamadığını belirtmiştir. Başvurucu, taşınmazının
kamulaştırılmamasının mülkiyet hakkının ihlaline yol açtığını ifade etmiştir.
Başvurucu diğer taraftan, taşınmazın niteliğinin özel alana çevrilmesine yönelik imar planı değişikliğiyle,
maliklerin tasarruf hakları üzerindeki sınırlamaların kaldırılması değil dava
açmalarının önüne geçilmesinin amaçlandığını öne sürmüştür. Başvurucu, imar
planı değişikliğine rağmen taşınmazı kullanma ve tasarrufta bulunma hakkının
sınırlandırılmasının devam ettiğini, derece mahkemelerinin aksi yöndeki kararı
nedeniyle mülkiyet ve adil yargılanma hakları ile eşitlik ilkesinin ihlal
edildiğini ileri sürmüştür.
B. Değerlendirme
17. Anayasa'nın "Mülkiyet
hakkı" kenar başlıklı 35. maddesi şöyledir:
"Herkes, mülkiyet ve miras haklarına
sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla
sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına
aykırı olamaz."
18. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan
hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini
kendisi takdir eder ( Tahir Canan ,
B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucu; mülkiyet hakkı dışında adil
yargılanma hakkı ve eşitlik ilkesinin ihlal edildiğini ileri sürmektedir. Ancak
somut olayda eşitlik ilkesinin ihlaline yol açabilecek farklı muamelenin
varlığı başvurucu tarafından temellendirilmemiştir.
19. Diğer taraftan başvurucunun asıl şikâyetinin imar
uygulamasında kamu hizmeti alanı olarak ayrılması sebebiyle maliki olduğu
taşınmazından dilediği gibi yararlanamadığına, taşınmazını kullanamadığına ve
ondan tasarruf edemediğine yönelik olduğu anlaşılmakla başvurucunun bütün
şikâyetleri mülkiyet hakkının ihlali iddiası kapsamında incelenmiştir.
1. Kabul Edilebilirlik
Yönünden
20. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine
karar verilmesini gerektirecek başka bir nedeni de bulunmadığı anlaşılan
mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna
karar verilmesi gerekir.
2. Esas Yönünden
a. Mülkün Varlığı
21. Anayasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasında " Herkes,
mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. " denilmek suretiyle
mülkiyet hakkı güvenceye bağlanmıştır. Anayasa'nın anılan maddesiyle güvenceye
bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla
değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM,
E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20). Somut olayda imar uygulamasına konu
taşınmaz, tapuda başvurucu adına tescillidir. Bu bağlamda tapuda kayıtlı olan
taşınmazın Anayasa'nın 35. maddesi bağlamında mülk teşkil ettiği açıktır.
b. Müdahalenin Varlığı
22. Anayasa Mahkemesi bir taşınmazın uygulama imar planında kamu
hizmeti alanına ayrılmasının şikâyet edildiği Hüseyin
Ünal başvurusunda taşınmazın kamulaştırılmadığı süreçte müdahalenin
yol açtığı kısıtlamaları gözeterek müdahaleyi mülkiyetten barışçıl yararlanmaya
ilişkin genel kural çerçevesinde incelemiştir ( Hüseyin
Ünal , § 41). Ancak somut olayda önce rekreasyon alanı olarak kamu hizmeti alanına ayrılan taşınmazın daha
sonra 11/5/2015 tarihinde onaylanan imar planı değişikliğiyle imar durumu ticari rekreasyon alanına dönüştürülmüştür. Başvurucu ise bu taşınmazı 24/2/2015 tarihinde satın
almıştır.
23. Anayasa’nın 35. maddesinde bir temel hak olarak güvence
altına alınmış olan mülkiyet hakkı kişiye -başkasının hakkına zarar vermemek ve
yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla- sahibi olduğu şeyi dilediği
gibi kullanma ve ondan tasarruf etme, onun ürünlerinden yararlanma olanağı
verir ( Mehmet Akdoğan ve diğerleri ,
B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 32). Dolayısıyla malikin mülkünü kullanma, onun
semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden
herhangi birinin sınırlanması mülkiyet hakkına müdahale teşkil eder ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , B. No:
2014/1546, 2/2/2017, § 53).
24. Dolayısıyla kamu hizmeti alanı olarak belirlenmemiş olsa
dahi kamu makamlarınca taşınmazın imar durumundaki niteliğinin malikin mülkiyet
hakkının tanıdığı yetkileri sınırlayacak biçimde belirlendiği durumlarda da
mülkiyet hakkına müdahale söz konusu olur. Nitekim somut olayda da taşınmazın
imar durumu ticari rekreasyon alanı olarak belirlenmekle başvurucu mülk
sahibinin taşınmazı ancak bu imar durumuyla sınırlı olarak kullanabilmesi
mümkün kılınmıştır.
25. İmar uygulamalarıyla mülkiyet hakkına yapılan müdahaleler,
bireysel başvuru kararlarında da ifade edildiği üzere kural olarak mülkiyetin
kamu yararına kullanılmasının kontrolü (veya düzenlenmesi) kapsamında
görülmektedir ( Süleyman Günaydın ,
B. No: 2014/4870, 16/6/2016, § 65). Somut olayda da başvuruya konu taşınmazın
imar durumu ticari rekreasyon alanına dönüştürüldüğüne göre bu ilkelerden ayrılmayı gerektiren bir durum
bulunmamaktadır.
c. Müdahalenin İhlal
Oluşturup Oluşturmadığı
26. Anayasa’nın 13. maddesi şöyledir:
“Temel
hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili
maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir.
Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve
lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”
27. Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı sınırsız bir hak
olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla
sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken
temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri
düzenleyen Anayasa'nın 13. maddesinin de gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin
Anayasa'ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı
amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , § 62).
i. Kanunilik
28. Mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerde ilk incelenmesi
gereken ölçüt kanuna dayalı olma ölçütüdür. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit
edildiğinde diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının
ihlal edildiği sonucuna varılacaktır. Müdahalenin kanuna dayalı olması,
müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir kanun
hükümlerinin bulunmasını gerektirmektedir ( Türkiye
İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44; Ford Motor Company ,
B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49; Necmiye
Çiftçi ve diğerleri , B. No: 2013/1301, 30/12/2014, § 55).
29. Somut olayda müdahalenin 3194 sayılı Kanun'un ilgili
hükümlerine dayandığı anlaşılmakta olup başvurucu da müdahalenin kanuni bir
dayanağının olmadığını ortaya koyamamıştır.
ii. Meşru Amaç
30. Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkı
ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilmektedir. Kamu yararı kavramı,
mülkiyet hakkının kamu yararının gerektirdiği durumlarda sınırlandırılması
imkânı vermekle, bir sınırlandırma amacı olmasının yanı sıra mülkiyet hakkının
kamu yararı amacı dışında sınırlanamayacağını öngörerek ve bu anlamda bir
sınırlama sınırı oluşturarak mülkiyet hakkını etkin bir şekilde korumaktadır.
Kamu yararı kavramı, devlet organlarının takdir yetkisini de beraberinde
getiren bir kavram olup objektif bir tanıma elverişli olmayan bu ölçütün her
somut olay temelinde ayrıca değerlendirilmesi gerekir ( Nusrat Külah ,B .
No: 2013/6151, 21/4/2016, §§ 53, 56; Yunis Ağlar , B. No: 2013/1239, 20/3/2014, §§ 28, 29).
31. 3194 sayılı Kanun'un 1. maddesinde, Kanun'un yerleşme
yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına
uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla düzenlendiği belirtilmiştir. Kanun'un
belirtilen amacı çerçevesinde arazi ve arsaların düzenlemesi sırasında
taşınmazın imar durumunun belirlenmesi yönündeki müdahalenin kamu yararına
dayalı meşru bir amacının bulunduğu kabul edilmelidir.
iii. Ölçülülük
(1) Genel
İlkeler
32. Son olarak kamu makamlarınca başvurucunun mülkiyet hakkına
yapılan müdahaleyle gerçekleştirilmek istenen amaç ile bu amacı gerçekleştirmek
için kullanılan araçlar arasında makul bir ölçülülük ilişkisinin olup olmadığı
değerlendirilmelidir.
33. Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılmasında dikkate alınacak ölçütlerden biri olan ölçülülük, hukuk
devleti ilkesinden doğmaktadır. Hukuk devletinde hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılması istisnai bir yetki olduğundan bu yetki ancak durumun
gerektirdiği ölçüde kullanılması koşuluyla haklı bir temele oturabilir.
Bireylerin hak ve özgürlüklerinin somut koşulların gerektirdiğinden daha fazla
sınırlandırılması kamu otoritelerine tanınan yetkinin aşılması anlamına
geleceğinden hukuk devletiyle bağdaşmaz (AYM, E.2013/95, K.2014/176,
13/11/2014).
34. Ölçülülük ilkesi elverişlilik , gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt
ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen
müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç
bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale
ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul
bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111,
K.2012/56, 11/4/2012; E.2014/176, K.2015/53, 27/5/2015; E.2016/13, K.2016/127,
22/6/2016; Mehmet Akdoğan ve diğerleri ,
§ 38).
35. Orantılılık ilkesi gereği kişilerin mülkiyet hakkının sınırlandırılması
hâlinde elde edilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları arasında adil bir
dengenin kurulması gerekmektedir. Bu adil denge, başvurucunun şahsi olarak
aşırı bir yüke katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş olacaktır.
Müdahalenin orantılılığını değerlendirirken Anayasa Mahkemesi; bir taraftan
ulaşılmak istenen meşru amacın önemini, diğer taraftan da müdahalenin
niteliğini, başvurucunun ve kamu otoritelerinin davranışlarını gözönünde bulundurarak başvurucuya yüklenen külfeti dikkate
alacaktır ( Arif Güven , B. No:
2014/13966, 15/2/2017, §§ 58, 60; Osman Ukav , B. No: 2014/12501, 6/7/2017, § 71).
36. Kamu makamlarının özellikle büyük şehirlerin gelişmeleri
gibi karmaşık ve zor bir alanda kendi imar politikalarını uygulamak için geniş
bir takdir alanı kullanmaları doğal olmakla birlikte belirtilen takdir
yetkisinin Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkını ve
Anayasa’nın 13. maddesinde yer verilen güvence ölçütlerini gözetecek şekilde
kullanılıp kullanılmadığının denetlenmesi zorunludur (AYM, E.2012/100,
K.2013/84, 4/7/2013).
(2) İlkelerin
Olaya Uygulanması
37. Anayasa Mahkemesi Hüseyin
Ünal başvurucunda ölçülülük yönünden yapılan değerlendirmede
uygulama imar planının onaylanmasından itibaren beş yıldan fazla süre geçmesine
rağmen imar planında kamu hizmetine ayrılan taşınmazın kamulaştırılmaması ve
herhangi bir tazminat da ödenmemesinin başvurucuya şahsi olarak aşırı bir
külfet yüklediği kanaatine ulaşmıştır. Bu sebeple başvurucunun mülkiyet
hakkının korunması ile kamunun yararı arasında olması gereken adil dengenin
başvurucu aleyhine bozulduğu ve müdahalenin ölçülü olmadığı kabul edilmiştir ( Hüseyin Ünal, §§ 51-62).
38. Somut başvuruda da başvurucuya ait taşınmaz uygulama imar
planında rekreasyon alanı olarak
ayrılmıştır. Başvurucu bu taşınmazı 24/2/2015 tarihinde satış yoluyla
edinmiştir. Fakat sonrasında imar planında değişikliğe gidilmiş ve taşınmazın
vasfı ticari rekreasyon alanı
olarak değiştirilmiştir. Ankara Büyükşehir Belediyesinin 11/5/2015 tarihli
kararıyla da imar planı değişikliği onaylanmıştır.
39. İmar planlarında kamu hizmetine ayrılan taşınmazların
belirli bir süre içerisinde kamulaştırılması gerektiği, kamulaştırma süresinin
uzamasının mülkiyet hakkının tanıdığı yetkilerin kullanımı noktasında
belirsizliğe yol açacağı kuşkusuzdur. Fakat somut başvuru mülkiyet hakkı
üzerinde oluşan müdahalenin ölçülülüğü yönünden yukarıda anılan başvurudan
farklılaşmaktadır. Buna göre başvurucu söz konusu taşınmazı 24/2/2015 tarihinde
satış yoluyla edinmiştir. Başvurucunun taşınmazın maliki olduğu tarihten, imar
planı değişikliğinin yapıldığı tarihe kadar geçen yaklaşık üç aylık sürenin de
müdahalenin ölçüsüz hâle gelmesine yol açmadığı açıktır. Buna göre imar planı
değişikliği sonucunda taşınmazın kamu hizmeti alanına ayrılması durumu sona
ermiştir. Plan değişikliğiyle taşınmazın vasfı ticari
rekreasyon alanı olarak belirlenmiştir.
40. Bununla birlikte yukarıda da değinildiği üzere imar planıyla
yapılan düzenlemelerle taşınmazın kullanım durumunun belirlenmesinin de
mülkiyet hakkına bir müdahale oluşturduğu kuşkusuzdur. Ancak idarenin
mülkiyetin kullanımının kontrolüne ilişkin takdir yetkisi dikkate alındığında
bu müdahalenin her durumda tazminat ödenmesini gerektirdiği söylenemez. Somut
olayda imar planında yapılan değişiklikle birlikte taşınmazın kamu hizmetine
tahsis edilmesinden kaynaklanan sınırlamaların kalktığı belirtilmelidir. Buna
göre yapılan plan değişikliğiyle birlikte taşınmaz üzerinde özel amaçlarla
yapılaşma mümkün hâle gelmiştir. Bu nedenle taşınmazın kamu hizmetine ayrılması
nedeniyle oluşan kamulaştırma zorunluluğunun ortadan kalktığının kabulü
gerekir.
41. Diğer taraftan taşınmazın ticari rekreasyon alanı olarak
belirlenmesinin kamu yararına olmadığını ve bu nedenle iptali gerektiğini ileri
süren başvurucunun mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden söz konusu imar planı
değişikliğinin iptali istemiyle idari yargı yerlerinde iptal davası açabilmesi
de mümkündür. Bunun da mülkiyet hakkının korunması çerçevesinde imar planı
değişikliğinin hukuki olup olmadığını denetlemeye imkânı tanıması nedeniyle
önemli bir güvence olduğu söylenebilir.
42. Sonuç olarak uyuşmazlığa konu taşınmazın rekreasyon alanı olarak belirlenen imar
durumu sonradan ticari rekreasyon alanı na
dönüştürülmüş, böylece taşınmazın kamu hizmeti alanına ayrılmasından
vazgeçilmiştir. Taşınmazın imar durumunun bu şekilde belirlenmiş olması da bir
müdahale teşkil etmekle birlikte söz konusu müdahalenin taşınmazın özel
amaçlarla kullanımını engellemediği ve mülkiyetin kamu yararına kullanımının
düzenlenmesi çerçevesinde kamu makamlarının geniş takdir yetkilerinin olduğu
dikkate alınmalıdır. Dolayısıyla başvurucunun imar planı değişikliğine karşı
dava açma imkânının olduğu ve ayrıca imar durumu değiştirilinceye kadar olan
dönem için başvuruya konu davada bir tazminat talebinin de bulunmadığı dikkate
alındığında müdahalenin başvurucuya şahsi olarak aşırı bir külfet yüklemediği
anlaşılmaktadır. Bu durumda müdahalenin içerdiği kamu yararı amacı ile
başvurucunun mülkiyet hakkının korunması arasında olması gereken adil dengenin
bozulmadığı ve müdahalenin ölçülü olduğu kanaatine varılmıştır.
43. Açıklanan gerekçelerle Anayasa’nın 35. maddesinde güvence
altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL
EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
B. Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet
hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE,
C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE
25/12/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.