TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
AYTEN TEMELTAŞ BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2019/2192)
Karar Tarihi: 19/10/2022
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Kadir ÖZKAYA
Üyeler : Engin YILDIRIM
M. Emin KUZ
Rıdvan GÜLEÇ
Kenan YAŞAR
Raportör : Olcay ÖZCAN
Başvurucu : Ayten TEMELTAŞ
Vekili : Av. Hakan TEMELTAŞ
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, doğal sit alanı sınırları içinde kalan taşınmaza ilişkin olarak gerekli imar planlarının hazırlanmaması ve taşınmazın kullanım durumunun belirsiz bırakılması nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 14/1/2019 tarihinde yapılmıştır. Komisyon, başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar vermiştir.
3. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına gönderilmiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
4. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:
5. Başvurucu 1945 doğumlu olup İstanbul'da ikamet etmektedir. Başvurucu İstanbul ili Kadıköy ilçesi Kozyatağı Mahallesi 3135 ada 183 parsel sayılı taşınmaz üzerinde bulunan binada bağımsız bölüm malikidir. Taşınmaz üzerindeki yapı için 12/3/1976 tarihinde inşaat istikamet rölevesi, 16/6/1976 tarihinde imar durum belgesi ve 17/3/1977 tarihinde de yapı izin belgesi düzenlenmiştir.
6. Taşınmaz, Kültür Bakanlığı Gayrimenkul Eski Eserler ve Anıtlar Kurulunun 9/12/1977 tarihli ve 9960 sayılı kararı ile doğal sit alanı olarak ilan edilmiştir.
7. Başvuru konusu taşınmaz, 11/4/1979 tarihli ve 1/1.000 ölçekli Bostancı-Erenköy uygulama imar planında serbest yapılanma şartlarında kısmen iskân alanında, kısmen yeşil alanda, kısmen de yolda kalmaktayken 9/3/2005 tarihinde onaylanan 1/5.000 ölçekli Kadıköy Merkez E-5 otoyolu ara bölgesi nâzım imar planında büyük bir kısmı yüksek yoğunluklu konut alanına alınmış ancak bu plan tadilatına yapılan itiraz sonucunda 22/3/2007 tarihinde onaylanan 1/5.000 ölçekli nazım imar planında taşınmazın bir kısmı yüksek yoğunluklu konut alanından çıkarılarak park alanına dönüştürülmüştür.
8. 11/5/2006 tarihli ve 1/1.000 ölçekli Kadıköy Merkez E-5 otoyolu ara bölgesi uygulama imar planında taşınmaz kısmen konut alanında, kısmen park alanında, kısmen de yolda kalmaktayken 14/6/2008 tarihli ve 1/1.000 ölçekli uygulama imar planı tadilatında taşınmazın bir kısmı daha park alanına alınmıştır.
9. İstanbul V Numaralı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulunun (Koruma Bölge Kurulu) 28/5/2010 tarihli kararı ile anılan taşınmazın bulunduğu alan III. derece doğal sit alanı olarak ilan edilmiştir.
10. Kadıköy Belediye Başkanlığı (Kadıköy Belediyesi) tarafından başvurucuya gönderilen 21/7/2014 tarihli yazıda, 16/5/2012 tarihli ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun uyarınca taşınmaz üzerinde bulunan yapının riskli olduğunun tespit edildiği ve tespite itiraz sürecinin tamamlandığı belirtilerek altmış gün içinde yıkımın maliklerce tamamlanması gerektiği ifade edilmiştir.
11. Başvurucu; bu tebligat sonrasında bağımsız bölümde ikamet eden kiracısının 2015 yılı Nisan ayında burayı tahliye ettiğini, III. derece doğal sit alanı olarak korunmasına karar verilen taşınmaza ilişkin koruma amaçlı imar planı yapılmadığından yeni bina inşa edilemediğini ve o tarihten bu yana taşınmazı kullanamadığını belirterek 2015 yılı Mayıs ayından dava tarihine kadar geçen yirmi aylık sürede uğradığı zararlara karşılık olmak üzere 1.000 TL maddi, 10.000 TL manevi tazminata hükmedilmesi istemiyle 16/12/2016 tarihinde İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı (Büyükşehir Belediyesi) ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığı aleyhine tam yargı davası açmıştır.
12. İstanbul 2. İdare Mahkemesi (Mahkeme) 15/12/2017 tarihinde davayı reddetmiştir. Kararın gerekçesinde özetle;
i. Taşınmazın yeniden III. derece doğal sit alanı olarak ilan edildiği 28/5/2010 tarihli karardan önce anılan alanla ilgili planlama çalışmalarının yapılmış olduğu ve bu tarihten sonra da koruma amaçlı imar planı çalışmalarına devam edildiği belirtilmiştir.
ii. Bu kapsamda İstanbul Valiliği Çevre ve Şehircilik Müdürlüğüne (Çevre Müdürlüğü) sunulan koruma amaçlı imar planının 17/8/2015 tarihinde Büyükşehir Belediyesine iade edildiği ve plan hazırlama çalışmalarına Büyükşehir Belediyesi nezdinde devam edildiği ifade edilmiş ve bu durumda, idarelerin uyuşmazlık konusu alana ilişkin olarak koruma amaçlı imar planı hazırlama iradesi olduğundan hizmet kusuru bulunmadığı vurgulanmıştır.
13. Başvurucu, bu karar aleyhine yaptığı istinaf başvurusunda 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu gereğince III. derece doğal sit alanlarının koruma amaçlı imar planları yapılmak suretiyle yapılaşmaya açık olduğunu ancak planlar yapılmadığından yeni bina inşa edemediğini ve kira parasından mahrum kaldığını belirterek maddi zarara uğradığını ileri sürmüştür. İstinaf başvurusu İstanbul Bölge İdare Mahkemesi Dördüncü İdare Dava Dairesi tarafından21/12/2018 tarihinde reddedilmiştir.
14. Nihai karar 3/1/2019 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
15. 2863 sayılı Kanun'un 3. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"Bu Kanunda geçen tanımlar ve kısaltmalar şunlardır:
a) Tanımlar:
...
(13) (Ek: 8/8/2011-KHK-648/41 md.) 'Doğal (tabii) sit'; jeolojik devirlere ait olup, ender bulunmaları nedeniyle olağanüstü özelliklere sahip yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır."
16. 2863 sayılı Kanun'un 17. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"a) Bir alanın koruma bölge kurulunca sit olarak ilanı, bu alanda her ölçekteki plân uygulamasını durdurur. Sit alanının etkileşim-geçiş sahası varsa 1/25.000 ölçekli plân kararları ve notları alanın sit statüsü dikkate alınarak yeniden gözden geçirilerek ilgili idarelerce onaylanır.
(Değişik ikinci paragraf: 8/8/2011-KHK-648/42 md.) Koruma amaçlı imar planı yapılıncaya kadar, koruma bölge kurulu tarafından üç ay içinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları belirlenir. Belediyeler, valilikler ve ilgili kurumlar söz konusu alanda üç yıl içinde koruma amaçlı imar planı hazırlatıp incelenmek ve sonuçlandırılmak üzere koruma bölge kuruluna vermek zorundadır. Üç yıllık süre içinde zorunlu nedenlerle plan yapılamadığı takdirde koruma bölge kurulunca gerekçeli olarak bu süre uzatılabilir. Uzatılan süre içerisinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları uygulanır.
(Değişik üçüncü paragraf: 8/8/2011-KHK-648/42 md.) Sit alanlarına ilişkin tüm ölçeklerde yapılmış; koruma bölge kurullarının uygun görüşü alınarak yürürlüğe giren planların yargı kararları ile uygulamasının durdurulması veya iptal edilmesi halinde ilgili koruma bölge kurulunca geçiş dönemi yapılanma şartları yeniden belirlenir.
Koruma bölge kurulunda görüşülen ve uygun görülen koruma plânları onaylanmak üzere ilgili idarelere gönderilir.
(Değişik beşinci paragraf: 8/8/2011-KHK-648/42 md.) İlgili idareler, koruma amaçlı imar planını en geç iki ay içinde görüşür ve varsa değişmesini istediği hususları koruma bölge kuruluna bildirir. Koruma bölge kurulunda bu hususlar değerlendirilir ve kurul tarafından uygun görülen haliyle planlar ilgili idarelere onaylanmak üzere gönderilir. Planlar koruma bölge kurulunun uygun gördüğü şekliyle ilgili idarelerce altmış gün içinde onaylanmak zorundadır. Bu süre içinde görüşülmeyen ya da onaylanmayan planlar kesinleşerek yürürlüğe girer. Koruma amaçlı imar planının yürürlüğe girmesiyle geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları ayrıca karar almaya gerek kalmadan ortadan kalkar.
...
Koruma bölge kurulunca sit alanı olarak ilan edilen yerlerde; bu kararın ilanından önce imar mevzuatına ve onanlı imar plânlarına uygun olarak alınmış yapı ruhsatı ve eklerine göre subasman seviyesi tamamlanmış yapıların inşasına devam edilebilir, ancak bu maddenin (c) bendi uyarınca yapılanma hakkı aktarımını re’sen uygulamaya da ilgili idareler yetkilidir. Subasman seviyesi tamamlanmamış yapıların yapı ruhsatları iptal edilir. Kesin yapılanma yasağı bulunan sit alanlarında bu madde hükümlerinden faydalanılamaz.
b) Koruma amaçlı imar plânlarıyla kesin yapılanma yasağı getirilen sit alanlarında bulunan gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazlar malikin başvurusu üzerine, belediye ve il özel idaresine ait taşınmazlarla takas edilebilir.
c) Yapılanma hakları kısıtlanmış tescilli taşınmaz kültür varlıklarına veya bunların koruma alanlarında bulunan ya da koruma amaçlı imar plânlarıyla yapılanma hakları kısıtlanan taşınmazlara ait mülkiyet veya yapılanma haklarının kısıtlanmış bölümünü, imar plânlarıyla yapılanmaya açık aktarım alanı olarak ayrılmış, mülkiyetlerindeki veya üçüncü şahıslara ait alanlara, aktarımdan yararlanacak öncelikli hakları belirleyerek bir program dahilinde aktarmaya, belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde belediyeler, bunların dışında valilikler yetkilidir.
...
Bu alanlarda kesin yapılanma yasağı gelmesi nedeniyle yapılanma hakkının tamamen aktarılması halinde, yapılanma hakkı kısıtlanan taşınmaz, mütemmimi ile birlikte ilgili idare mülkiyetine geçer ve parseller ilgili idare adına tescil edilir ve hiçbir koşulda satışa konu edilemez.
..."
B. Uluslararası Hukuk
17. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne ek (1) No.lu Protokol'ün " Mülkiyetin korunması" kenar başlıklı 1. maddesi şöyledir:
"Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir.
Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez."
18. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) imar planında taşınmazın kamu hizmetine ayrılmasının ve bu çerçevede kamu makamlarının süre sınırlaması olmaksızın herhangi bir zamanda taşınmazı kamulaştırmaya yetkili olmalarının mülkiyet hakkının kullanımını belirsiz ve kullanılamaz hâle getireceğini vurgulamıştır ( Sporrong ve Lönnroth/İsveç [GK], B. No: 7151/75-7152/75, 23/9/1982, § 60; Hakan Arı/Türkiye, B. No: 13331/07, 11/1/2011, § 35).
19. Sporrong ve Lönnroth/İsveç kararına konu olayda başvurucuların taşınmazlarının imar planı çerçevesinde kamulaştırılması öngörülerek taşınmazlar için on iki ve yirmi beş yıl süren inşaat yasakları uygulanmıştır. AİHM; bu taşınmazlar henüz kamulaştırılmadığından mülkten yoksun bırakmanın söz konusu olmadığını belirtmiştir. AİHM, gerçek anlamda bir kamulaştırmanın olmadığı, dolayısıyla mülkiyetin devredilmediği bu gibi durumlarda görünenin arkasına bakılması ve şikâyet edilen hususta gerçek durumun ne olduğunun araştırılması gerektiğini ifade etmiştir. AİHM; bu bağlamda getirilen kamulaştırma tedbirlerinin taşınmazlar üzerindeki sınırlandırıcı etkilerinden söz etmiş ve bu tedbirlerin taşınmazların değerinde olumsuz etkiye yol açtığını, başvurucuların taşınmazlarından dilediği gibi yararlanmalarının veya taşınmazları kullanmalarının önemli ölçüde kısıtlandığını vurgulamıştır. AİHM bu gibi kamulaştırma izinlerinin genel kamulaştırma sürecinin ilk aşaması olması nedeniyle kontrol amacı da gütmediğini belirterek müdahaleyi, mülkiyetten barışçıl yararlanma ilkesine ilişkin birinci kural çerçevesinde incelemiştir. AİHM sonuç olarak kamulaştırma tedbirlerinin uygulandığı sürenin uzunluğu ve bu süre içinde getirilen kısıtlamalar nedeniyle başvuruculara şahsi olarak aşırı bir külfet yüklendiği kanaatiyle mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin ölçülü olmadığı sonucuna varmıştır ( Sporrong ve Lönnroth/İsveç, §§ 56-75).
20. Hakan Arı/Türkiye kararına konu olayda, başvurucunun taşınmazı 2002 yılında yapılan uygulama imar planında okul alanı olarak ayrılmıştır. Başvurucu, taşınmazın imar durumunun değiştirilmesi istemiyle Mersin Belediyesine başvurmuştur. Belediye taşınmazın kamu hizmetine ayrıldığını ve kamulaştırılmasına dair karar alındığını, imar durumunun değiştirilmesinin mümkün olmadığını belirterek talebin reddine karar vermiştir. Başvurucu bunun üzerine mülkiyet hakkından dilediği gibi yararlanamaması nedeniyle oluşan maddi ve manevi zararlarının tazmini amacıyla 2003 yılında tazminat davası açmıştır. Derece mahkemeleri taşınmazın okul alanı olarak ayrılmasına rağmen dava tarihi itibarıyla taşınmaz üzerinde idarenin fiilî bir müdahalesinin bulunmadığını, bu bağlamda tazminat ödenmesinin hukuken mümkün olmadığını belirterek davanın reddine karar vermiştir. Başvuru yollarının tüketilmesi sonucu verilen nihai karar 2007 yılında kesinleşmiştir. Bu arada 2005 yılında yapılan yeni imar planında da başvurucunun taşınmazının durumunda değişiklik yapılmamıştır ( Hakan Arı/Türkiye, §§ 6-24).
21. AİHM, öncelikle taşınmazın imar planında okul alanı olarak ayrılmış olmasının hem getirdiği inşaat yasağına hem de taşınmazdan dilenildiği gibi yararlanılmasına engel olacak nitelikteki sınırlamalara dikkat çekerek somut olayda mülkiyet hakkına müdahale edildiğini kabul etmiştir. Mülkten yoksun bırakma sonucunu doğurmadığını tespit ettiği müdahaleyi yine birinci kural çerçevesinde inceleyen AİHM, başvurucunun taşınmazının kamulaştırılmamasının mülkiyetinin akıbeti konusunda belirsizliğe yol açtığını ve bu süreç içinde söz konusu belirsizliği telafi edecek herhangi bir işlemin de yapılmadığını belirtmiştir. AİHM özellikle bu durumun başvurucunun mülkiyet hakkından tam anlamıyla yararlanması önünde engel teşkil ettiğini ve taşınmazın satış imkânını azalttığını, sonucu itibarıyla taşınmazın değerini hatırı sayılır ölçüde düşürdüğünü ve başvurucunun uğradığı kaybın tazminatla giderilmemiş olduğunu vurgulamıştır. AİHM sonuç olarak imar değişiklik tarihi ile kendi karar tarihi arasında geçen süreyi dikkate alarak kamu yararının gerekleri ile bireyin mülkiyet hakkının korunması arasında gözetilmesi gereken adil dengenin bozulduğuna ve aşırı bir yüke katlanmak zorunda kalan başvurucunun mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir ( Hakan Arı/Türkiye, §§ 41-47).
V. İNCELEME VE GEREKÇE
22. Anayasa Mahkemesinin 19/10/2022 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
23. Başvurucu; taşınmazın 2013 yılında riskli yapı olarak ilan edilerek tapu kaydına şerh düşüldüğünü, 2014 yılında Kadıköy Belediyesi tarafından taşınmazın tahliye edilmesinin istendiğini, 2015 yılının Nisan ayında taşınmazın kiracısı tarafından tahliye edildiğini ve daha sonra da yıkıldığını belirtmiştir. Taşınmazın arsa hâline geldiğini belirten başvurucu, bu zamana kadar koruma amaçlı imar planı yapılmaması nedeniyle yeniden bina inşa edilmesinin mümkün olmadığını belirterek mülkiyet hakkı ve eşitlik ilkesinin ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
B. Değerlendirme
24. Anayasa'nın iddianın değerlendirilmesinde dayanak alınacak "Mülkiyet hakkı" kenar başlıklı 35. maddesi şöyledir:
"Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz."
25. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder ( Tahir Canan, B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Bireysel başvuru formundaki temel şikâyetin doğal sit alanı statüsünde bulunan taşınmazın kullanım durumunun uzun süre belirsiz bırakılmasına yönelik olduğu anlaşılmıştır. Başvurucu her ne kadar eşitlik ilkesinin de ihlal edildiğini iddia etmiş ise de başvurucunun şikâyetlerinin özünün mülkiyet hakkına ilişkin olduğu anlaşıldığından başvurunun bir bütün olarak mülkiyet hakkı kapsamında incelenmesinin daha uygun olacağı değerlendirilmiştir.
1. Kabul Edilebilirlik Yönünden
26. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
2. Esas Yönünden
a. Mülkün Varlığı
27. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğinden şikâyet eden bir kimse, önce böyle bir hakkının var olduğunu kanıtlamak zorundadır. Bu nedenle öncelikle başvurucunun Anayasa'nın 35. maddesi uyarınca korunmayı gerektiren mülkiyete ilişkin bir menfaate sahip olup olmadığı noktasındaki hukuki durumunun değerlendirilmesi gerekir ( Cemile Ünlü, B. No: 2013/382, 16/4/2013, § 26; İhsan Vurucuoğlu, B. No: 2013/539, 16/5/2013, § 31). Somut olayda doğal sit alanında bulunan ihtilaf konusu taşınmazın başvurucunun mülkiyetinde olduğu açıktır. Dolayısıyla mülkün mevcudiyeti konusunda tereddüt bulunmamaktadır.
b. Müdahalenin Varlığı ve Türü
28. Anayasa’nın 35. maddesinde bir temel hak olarak güvence altına alınmış olan mülkiyet hakkı kişiye -başkasının hakkına zarar vermemek ve yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla- sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma ve ondan tasarruf etme, onun ürünlerinden yararlanma olanağı verir ( Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 32). Dolayısıyla malikin mülkünü kullanma, mülkün semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden herhangi birinin sınırlanması mülkiyet hakkına müdahale teşkil eder ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No: 2014/1546, 2/2/2017, § 53).
29. Anayasa’nın 35. maddesi ile mülkiyet hakkına temas eden diğer hükümleri birlikte değerlendirildiğinde Anayasa'nın mülkiyet hakkına müdahaleyle ilgili üç kural ihtiva ettiği görülmektedir. Buna göre Anayasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkına yer verilmiş; ikinci fıkrasında da mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin çerçevesi belirlenmiştir. Maddenin ikinci fıkrasında, genel olarak mülkiyet hakkının hangi koşullarda sınırlanabileceği belirlenerek aynı zamanda mülkten yoksun bırakmanın şartlarının genel çerçevesi de çizilmiştir. Maddenin son fıkrasında ise mülkiyet hakkının kullanımının toplum yararına aykırı olamayacağı kurala bağlanmak suretiyle devletin mülkiyetin kullanımını kontrol etmesine ve düzenlemesine imkân sağlanmıştır. Anayasa'nın diğer bazı maddelerinde de devlet tarafından mülkiyetin kontrolüne imkân tanıyan özel hükümlere yer verilmiştir. Ayrıca belirtmek gerekir ki mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin düzenlenmesi mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleridir ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan, §§ 55-58).
30. Somut olayda başvurucunun da bağımsız bölüm maliki olduğu yapının bulunduğu taşınmaz 1977 yılında doğal sit alanı kapsamına alınmıştır. Taşınmaz 11/5/2006 tarihli ve 1/1.000 ölçekli Kadıköy Merkez E-5 otoyolu ara bölgesi uygulama imar planında kısmen konut alanında, kısmen park alanında, kısmen de yolda kalmaktayken 14/6/2008 tarihli ve 1/1.000 ölçekli uygulama imar planı tadilatında taşınmazın bir kısmı daha park alanına alınmıştır. Ayrıca Koruma Bölge Kurulunun 28/5/2010 tarihli kararı ile taşınmazın bulunduğu alan III. derece doğal sit alanı olarak ilan edilmiştir. Daha sonra ise 21/7/2014 tarihinde taşınmazın riskli yapı olduğu gerekçesiyle tahliyesi istenmiştir. Başvurucu, içinde kiracı olan bağımsız bölümün bulunduğu yapının yıkıldığını ve bu zamana kadar koruma amaçlı imar planı yapılmadığını belirterek yeni yapı inşa edilememesinden yakınmaktadır.
31. Uygulama imar planının yapılmasındaki bu gecikmenin mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiği sonucuna ulaşılabilmesi için bunun taşınmazın doğal sit alanı olarak tespit edilmesinin olağan sonuçlarından farklı olarak ayrıca kullanım durumunda belirsizliğe de yol açmış olması gerekir. Doğal sit alanı olarak tespit edilen taşınmazlarda 2863 sayılı Kanun'daki düzenleyici hükümlerden kaynaklı birtakım kısıtlamaların meydana geleceği öngörülebilir niteliktedir. Bununla birlikte bu kısıtlamaların kapsamının ve özellikle taşınmazın kesin inşaat yasağına tabi olup olmadığının anlaşılabilmesi için uygulama imar planının yapılmış olması gerekir. 2863 sayılı Kanun'un 15. ve 17. maddelerinde koruma imar planlarıyla kesin inşaat yasağı getirilen sit alanlarındaki taşınmazların kamuya ait başka taşınmazlarla takas edilmesi imkânı getirilmiştir. Ne var ki maliklerin bu imkândan yararlanabilmesi için imar planlarının tamamlanmış olması zorunludur. Şu hâlde uygulama imar planının yapılmasındaki gecikme başvurucunun takas imkânından yararlanıp yararlanmayacağını belirsiz hâle getirmiştir. Taşınmazların takas imkânı kapsamında olup olmadığının uzun süre belirsiz bırakılması mülkiyet hakkına müdahale teşkil etmektedir ( Aydın Başatan, B. No: 2019/9598, 13/1/2022, § 46).
32. Başvuru konusu somut olayda, taşınmaz 1977 yılında doğal sit alanı olarak belirlenmiş olmakla birlikte taşınmaz üzerine bu tarihten önce yapı inşa edildiği ve taşınmazın konut olarak kullanıldığı anlaşılmaktadır. Ayrıca taşınmazın bulunduğu alanda 1979 yılından sonra yapılan imar planları ile taşınmazın kullanım biçiminin belirlendiği ve ana taşınmazın bir kısmının konut alanında, bir kısmının yeşil alanda vebir kısmının da yolda kaldığı görülmektedir. 28/5/2010 tarihinde Koruma Bölge Kurulu taşınmazın bulunduğu alanı III. derece doğal sit alanı olarak ilan etmiştir. Taşınmazın III. derece doğal sit alanı olarak ilan edilmesi sonrasında da başvurucu ve diğer bağımsız bölüm malikleri yapıyı konut olarak kullanmaya devam etmiştir. Yapı bu şekilde kullanılmaktayken Kadıköy Belediyesi yapının riskli olduğunu tespit etmiş ve 6306 sayılı Kanun hükümlerince tahliyesi ve yıkımı için gerekli işlemleri başlatmıştır. Dolayısıyla başvurucunun bağımsız bölüm maliki olduğu yapının 2015 yılında tahliye edildiği ancak bunun yapının riskli olmasından kaynaklandığı anlaşılmaktadır. Taşınmazın bulunduğu alanın III. derece doğal sit alanı olarak ilan edilmiş olmasının bir sonucu olarak da taşınmaz üzerinde yeniden yapı inşa edilebilmesi için koruma amaçlı imar planlarının yapılması gerekmektedir. Başvurucu da yapı tahliye edilip yıkıldığı hâlde yeniden inşa edilmesi için gerekli koruma amaçlı imar planlarının aradan geçen uzun zamana rağmen yapılmamasından ve ne zaman yapılacağı yönünde ortaya çıkan belirsizlikten yakınmaktadır. Anayasa Mahkemesi taşınmazların mülkiyet durumunun uzun süre belirsiz bırakılması biçimindeki müdahaleleri mülkiyetten barışçıl yararlanmaya ilişkin genel kural çerçevesinde incelemektedir ( Hüseyin Ünal, B. No: 2017/24715, 20/9/2018, § 41).
c. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı
33. Anayasa'nın 13. maddesi şöyledir:
"Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz."
34. Anayasa’nın 35. maddesinde, mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş; bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa'nın 13. maddesinin de gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , B. No: 2014/1546, 2/2/2017, § 62).
i. Kanunilik
35. Mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerde ilk incelenmesi gereken ölçüt kanuna dayalı olma ölçütüdür. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit edildiğinde diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının ihlal edildiği sonucuna varılacaktır. Müdahalenin kanuna dayalı olması, iç hukukta müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir kuralların bulunmasını gerektirmektedir ( Türkiye İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44; Ford Motor Company , B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49; Necmiye Çiftçi ve diğerleri , B. No: 2013/1301, 30/12/2014, § 55).
36. Başvuru konusu olayda uyuşmazlık konusu taşınmaz üzerinde bulunan ve yıkılan yapının yeniden inşa edilmesine ilişkin durumun koruma amaçlı imar planlarının yapılmasıyla birlikte belirli hâle geleceği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla 2863 sayılı Kanun'un 17. maddesi uyarınca koruma amaçlı imar planlarının yapılmasına ilişkin düzenlemeyle yapılan müdahalenin kanuni bir dayanağının olduğu kuşkusuzdur.
ii. Meşru Amaç
37. Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkı ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilmektedir. Kamu yararı kavramı, mülkiyet hakkının kamu yararının gerektirdiği durumlarda sınırlandırılması imkânı vermekle, bir sınırlandırma amacı olmasının yanı sıra mülkiyet hakkının kamu yararı amacı dışında sınırlanamayacağını öngörerek ve bu anlamda bir sınırlama sınırı oluşturarak mülkiyet hakkını etkin bir şekilde korumaktadır. Kamu yararı kavramı, devlet organlarının takdir yetkisini de beraberinde getiren bir kavram olup objektif bir tanıma elverişli olmayan bu ölçütün her somut olay temelinde ayrıca değerlendirilmesi gerekir ( Nusrat Külah , B. No: 2013/6151, 21/4/2016, §§ 53, 56; Yunis Ağlar , B. No: 2013/1239, 20/3/2014, §§ 28, 29).
38. Somut olayda doğal sit alanlarının ve kültürel miras niteliği bulunan taşınmazların korunmasına ilişkin müdahalenin kamu yararına dayalı meşru bir amacının bulunduğu değerlendirilmiştir.
iii. Ölçülülük
(1) Genel İlkeler
39. Son olarak kamu makamlarınca başvurucunun mülkiyet hakkına yapılan müdahaleyle gerçekleştirilmek istenen amaç ile bu amacı gerçekleştirmek için kullanılan araçlar arasında makul bir ölçülülük ilişkisinin olup olmadığı değerlendirilmelidir.
40. Ölçülülük ilkesi elverişlilik , gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2014/176, K.2015/53, 27/5/2015; E.2016/13, K.2016/127, 22/6/2016, § 18; Mehmet Akdoğan ve diğerleri , § 38).
41. Orantılılık ilkesi gereği kişilerin mülkiyet hakkının sınırlandırılması hâlinde elde edilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları arasında adil bir dengenin kurulması gerekmektedir. Bu adil denge, başvurucunun şahsi olarak aşırı bir yüke katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş olacaktır. Müdahalenin orantılılığını değerlendirirken Anayasa Mahkemesi; bir taraftan ulaşılmak istenen meşru amacın önemini, diğer taraftan da müdahalenin niteliğini, başvurucunun ve kamu otoritelerinin davranışlarını gözönünde bulundurarak başvurucuya yüklenen külfeti dikkate alacaktır ( Arif Güven , B. No: 2014/13966, 15/2/2017, §§ 58, 60; Osman Ukav , B. No: 2014/12501, 6/7/2017, § 71).
(2) İlkelerin Olaya Uygulanması
42. Başvurucu; bağımsız bölüm maliki olduğu yapının riskli olduğu gerekçesiyle 2015 yılında tahliye edilerek yıkıldığını, III. derece doğal sit alanı olarak belirlenen ana taşınmaz üzerine yeniden yapı inşa edilebilmesi için ise koruma amaçlı imar planlarının yapılması gerektiğini ancak aradan geçen uzun zamana rağmen koruma amaçlı imar planlarının yapılmadığını belirterek kullanım durumunda meydana gelen belirsizlikten şikâyet etmektedir.
43. Başvuruya konu taşınmaz 9/12/1977 tarihinde doğal sit alanı olarak belirlenmiş ve28/5/2010 tarihinde Koruma Bölge Kurulu taşınmazın bulunduğu alanı III. derece doğal sit alanı ilan etmiştir. Başvuru konusu taşınmaz üzerindeki yapının ise taşınmazın doğal sit alanı ilan edilmesinden önce inşa edildiği ve 17/3/1977 tarihinde yapı kullanım izni aldığı anlaşılmaktadır. Başvurucu; binada bulunan ve maliki olduğu bağımsız bölümü kiracısının 2015 yılına kadar kullandığını, bu tarihten sonra ise binanın tahliye edilmesine ilişkin gönderilen yazı üzerine kiracısının taşınmazı tahliye ettiğini ve yapının yıkıldığını ileri sürmüştür. Mahkeme, yapının yıkılıp yıkılmadığına ilişkin bir değerlendirme ve tespitte bulunmamıştır. Ancak Kadıköy Belediyesi tarafından başvurucuya gönderilen 21/7/2014 tarihli yazıda, 6306 sayılı Kanun uyarınca taşınmaz üzerinde bulunan yapının riskli olduğunun tespit edildiği ve tespite itiraz sürecinin tamamlandığı belirtilerek altmış gün içinde yıkımın maliklerce tamamlanması gerektiği ifade edildiğinden, yapının tahliye edilmediğine ve yıkılmadığına ilişkin bir değerlendirme ve tespitte bulunmak mümkün olmamıştır. Dolayısıyla üzerinde durulması gereken husus, riskli olması nedeniyle tahliye edildiği ve yıkıldığı değerlendirilen yapının bulunduğu ana taşınmazın III. derece doğal sit alanı olarak yeniden belirlenmesine rağmen koruma amaçlı imar planlarının süresinde yapılmamasının başvurucunun mülkiyet hakkının sağladığı hak ve menfaatleri kullanmasına engel oluşturup oluşturmadığına ilişkin olacaktır.
44. Koruma amaçlı imar planlarının hangi sürede tamamlanması gerektiğini düzenleyen 2863 sayılı Kanun'un 17. maddesinde belediyeler, valilikler ve ilgili kurumların söz konusu alanda üç yıl içinde koruma amaçlı imar planı hazırlatıp incelenmek ve sonuçlandırılmak üzere koruma bölge kuruluna vermek zorunda olduğu belirtilmiştir. Ayrıca üç yıllık süre içinde zorunlu nedenlerle plan yapılamadığı takdirde koruma bölge kurulunca gerekçeli olarak bu sürenin uzatılabileceği, koruma bölge kurulunda görüşülen ve uygun görülen koruma planlarının onaylanmak üzere ilgili idarelere gönderileceği ve idarelerin koruma amaçlı imar planını en geç iki ay içinde görüşeceği, varsa değişmesini istediği hususları koruma bölge kuruluna bildireceği, koruma bölge kurulunda bu hususların değerlendirileceği, kurul tarafından uygun görülen hâliyle planların ilgili idarelere onaylanmak üzere gönderileceği, planların koruma bölge kurulunun uygun gördüğü şekliyle ilgili idarelerce altmış gün içinde onaylanmak zorunda olduğu ve bu süre içinde görüşülmeyen ya da onaylanmayan planların kesinleşerek yürürlüğe gireceği ifade edilmiştir.
45. Somut olayda Mahkeme; Çevre Müdürlüğüne sunulan koruma amaçlı imar planının 17/8/2015 tarihinde Belediyeye iade edildiğini, plan hazırlama çalışmalarına devam edildiğini ve idarelerin koruma amaçlı imar planı hazırlama iradesi olduğundan hizmet kusuru bulunmadığını ifade ederek davayı reddetmiştir. Bu tarihten sonra da koruma amaçlı imar planı çalışmasının tamamlanarak yürürlüğe girdiğine ilişkin olarak bireysel başvuru dosyası ve eklerinde herhangi bir bilgi ve belge bulunmamaktadır. Bu nedenle inceleme tarihine kadar koruma amaçlı imar planının yapılmadığı değerlendirilerek sonuca varmak gerekmiştir.
46. Her ne kadar 2863 sayılı Kanun'un 17. maddesi uyarınca koruma amaçlı imar planının taşınmazın III. derece doğal sit alanı olarak ilan edildiği 28/5/2010 tarihinden itibaren üç yıl içinde yapılması gerektiği görülmekte ise de yapının yıkıldığı ifade edilen 2015 yılına kadar başvurucu ve diğer maliklerin taşınmazı konut olarak kullanabildikleri anlaşılmıştır. Ancak 2015 yılında yapının yıkılması ile birlikte taşınmazın konut olarak kullanılması imkânı da ortadan kalkmıştır. Dolayısıyla taşınmazın III. derece doğal sit alanı ilan edildiği 28/5/2010 tarihinden itibaren üç yıl içinde yapılması gerekli koruma amaçlı imar planlarının yaklaşık on iki yıldır yapılmaması nedeniyle başvurucunun yaklaşık yedi yıldır taşınmaz üzerine inşaat yaptıramadığı ve inşaat izni verilip verilmeyeceğine ilişkin bu belirsizliğin devam ettiği anlaşılmaktadır.
47. Taşınmazın III. derece doğal sit alanı olarak ilan edildiği hâlde kullanım şeklinin bu kadar uzun zamandır belirlenmemiş olması nedeniyle başvurucu, mülkünü ne şekilde kullanabileceğine ilişkin belirsiz bir durum içinde bırakılmış ancak başvurucunun açtığı tam yargı davası idarelerin hizmet kusuru bulunmadığı gerekçesiyle reddedilmiştir. Başvurucunun mülkiyet hakkının kamu yararı amacı çerçevesinde kısıtlandığı ancak bu kısıtlamanın ortaya çıkardığı belirsizliğin bir zarara yol açtığı da açıktır. Bu hâlde başvurucunun mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin orantılı olduğundan yani adil dengenin sağlandığından söz edilebilmesi için meydana gelen zararın en uygun giderim vasıtasıyla ortadan kaldırılması gerekir. Somut olayda yeniden yapı inşası için meydana gelen belirsizlik nedeniyle ortaya çıkan zarar başvurucuya tazminat ödenerek karşılanabilecektir. Bu kapsamda kamu yararı ile bireylerin mülkiyet hakkının korunması arasında adil bir dengenin kurulabilmesi bakımından taşınmazda kısıtlılık nedeniyle meydana gelen zararı karşılayacak düzeyde uygun bir tazminatın belirlenmesi ve başvurucunun zararının giderilmesi gerekir.
48. Taşınmazı için getirilen kısıtlama ve belirsizliğe rağmen başvurucuya hiçbir tazminat ödenmemesi müdahalenin içerdiği kamu yararı amacıyla karşılaştırıldığında bütün külfetin başvurucuya yüklenmesine yol açmıştır. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yapılan müdahale başvurucuya aşırı bir külfet yüklemiş ve başvurucunun mülkiyet hakkının korunması ile kamunun yararı arasında olması gereken adil dengeyi başvurucu aleyhine bozmuştur.
49. Açıklanan gerekçelerle Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.
3. Giderim Yönünden
50. Başvurucu, ihlalin tespiti ile 10.000 TL tazminata hükmedilmesini talep etmiştir.
51. Tespit edilen ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılmasına ilişkin usul ve esaslar 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 50. maddesinde yer almaktadır.
52. Başvuruda tespit edilen mülkiyet hakkı ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmasında hukuki yarar bulunmaktadır. Bu kapsamda kararın gönderildiği yargı mercilerince yapılması gereken iş, yeniden yargılama işlemlerini başlatmak ve Anayasa Mahkemesini ihlal sonucuna ulaştıran nedenleri gideren, ihlal kararında belirtilen ilkelere uygun yeni bir karar vermektir (6216 sayılı Kanun’un 50. maddesinin (2) numaralı fıkrasında düzenlenen bireysel başvuruya özgü yeniden yargılama kurumunun özelliklerine ilişkin kapsamlı açıklamalar için bkz. Mehmet Doğan [GK], B. No: 2014/8875, 7/6/2018, §§ 54-60; Aligül Alkaya ve diğerleri (2) , B. No: 2016/12506, 7/11/2019, §§ 53-60, 66; Kadri Enis Berberoğlu (3) [GK], B. No: 2020/32949, 21/1/2021, §§ 93-100).
53. Öte yandan ihlalin niteliğine göre yeniden yargılamanın yeterli bir giderim sağlayacağı anlaşıldığından başvurucunun tazminat talebi kabul edilmemiştir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
B. Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının İHLAL EDİLDİĞİNE,
C. Kararın bir örneğinin mülkiyet hakkının ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmak üzere İstanbul 2. İdare Mahkemesine (E.2016/2447, K.2017/2455) GÖNDERİLMESİNE,
D. Başvurucunun tazminat talebinin REDDİNE,
E. 364,60 TL harç ve 9.900 TL vekâlet ücretinden oluşan toplam 10.264,60 TL yargılama giderinin başvurucuya ÖDENMESİNE,
F. Ödemelerin kararın tebliğini takiben başvurucunun Hazine ve Maliye Bakanlığına başvuru tarihinden itibaren dört ay içinde yapılmasına, ödemede gecikme olması hâlinde bu sürenin sona erdiği tarihten ödeme tarihine kadar geçen süre için yasal FAİZ UYGULANMASINA,
G. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 19/10/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.