TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
DİCLE ENERJİ YATIRIM SANAYİ VE TİCARET A.Ş. BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2018/13737)
Karar Tarihi: 16/6/2021
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Kadir ÖZKAYA
Üyeler : Engin YILDIRIM
Celal Mümtaz AKINCI
Rıdvan GÜLEÇ
Yıldız SEFERİNOĞLU
Raportör : Ayhan KILIÇ
Başvurucu : Dicle Enerji Yatırım Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi
Vekili : Av. Abdurrahim AY
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, özelleştirilen elektrik dağıtım şirketine geçici fiyat eşitleme mekanizması kapsamında yapılan destek ödemesinin yönteminin özelleştirme sonrasında değiştirilmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 27/4/2018 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
5. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:
6. Dicle Elektrik Dağıtım Anonim Şirketinin (Dicle EDAŞ) özelleştirilmesi için 15/3/2013 tarihinde yapılan ihaleyi İ.-D. Ortak Girişim Grubu (Grup) kazanmıştır. Satış sözleşmesi, anılan Grup tarafından kurulan başvurucu şirket ile Özelleştirme İdaresi Başkanlığı arasında 28/6/2013 tarihinde imzalanmıştır. Başvurucu şirket, ihale sürecinin bitmesinden sonra Dicle EDAŞ'ın bölgesindeki elektrik dağıtım işini üstlenmiştir.
A. Olayın Arka Planı
7. Enerji piyasası mevzuatına göre serbest olmayan tüketici ile serbest tüketici olduğu hâlde tedarikçi seçemeyen tüketicilerin elektrik kullanımları, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun (EPDK) belirlediği ulusal tarifeler üzerinden ücretlendirilmektedir. Tarifeler Ocak-Mart, Nisan-Haziran, Temmuz-Eylül ve Ekim-Aralık olmak üzere yılda dört dönem olarak çıkarılmaktadır.
8. 10/5/2006 tarihli ve 5496 sayılı Kanun'un 6. maddesiyle 20/2/2001 tarihli ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'na eklenen geçici 9. maddeyle 31/12/2010 tarihine kadar uygulanacak geçici bir "fiyat eşitleme mekanizması" öngörülmüştür. Fiyat eşitleme mekanizmasının amacı düzenlemeye tabi tarifeler üzerinden elektrik enerjisi satın alan tüketicileri, dağıtım bölgeleri arası maliyet farklılıkları nedeniyle var olan fiyat farklılıklarından kısmen veya tamamen korumaktır. Fiyat eşitleme mekanizmasında ulusal tek tarife uygulanması nedeniyle elde etmesi gereken gelirden fazlasını toplayan şirketlerin bu fazla tutarı elde etmesi gereken gelirden az bedel toplayan şirketlere aktarması temin edilmektedir. Aktarma işlemi Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt Anonim Şirketi (TETAŞ) aracılığıyla yapılmaktadır. Buna göre fazla gelir elde eden şirketler; bu fazla geliri TETAŞ’a aktarmakta, TETAŞ da kendi hesabına yatırılan parayı desteklenen şirketlerin hesabına aktarmaktadır.
9. Sözü edilen geçici 9. madde 9/7/2008 tarihli ve 5784 sayılı Kanun'un 7. maddesiyle değiştirilmiş ve geçiş dönemi 31/12/2012 tarihine kadar uzatılmıştır. EPDK 27/12/2012 tarihli kararıyla Ekim-Aralık dönemi için belirlenen tarifenin 1/1/2013 tarihinden itibaren de uygulanmasına devam edilmesini kararlaştırmıştır.
10. Bu arada 4628 sayılı Kanun'un geçici 9. maddesi 22/1/2013 tarihli ve 6408 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle değiştirilmiştir. Söz konusu Kanun 31/1/2013 tarihli ve 28545 sayılı Resmî Gazete'de yayımlansa da Kanun'un 1/1/2013 tarihinden itibaren yürürlüğe girmesi öngörülmüştür. Buna göre fiyat eşitleme mekanizmasının 31/12/2015 tarihine kadar uygulanması ve bu sürenin Bakanlar Kurulunca 5 yıla kadar uzatılabilmesi düzenlenmiştir.
11. EPDK 7/3/2013 tarihli yazıyla Ocak-Mart döneminde fazladan gelir elde eden şirketlerin vereceği destek ile eksik gelir elde eden şirketlerin alacağı desteği gösteren listeyi dağıtım şirketlerine göndermiştir. Bu listeye göre Dicle EDAŞ'a verilmesi gereken destek tutarı 210.553.662 TL olarak gözükmektedir. Söz konusu yazıda bu tutarın "Nisan-Haziran 2013 tarife dönemine" aktarılacağı belirtilmiştir.
12. Özelleştirme İdaresi 2013 yılının başında elektrik dağıtım şirketlerinin bir kısmının %100 hisselerinin satışı için ihaleye çıkmıştır. Dicle EDAŞ'ın %100 hisselerinin satışı ihalesi 15/3/2013 tarihinde yapılmıştır. İhaleyi başvurucu şirketi kuran Grup kazanmıştır. Başvurucu, ihale teklifini verirken 2013 yılının geriye kalan dokuz ayında 210.553.662 TL destek yardımı alınacağını hesaba kattığını belirtmektedir. İhale sonrası satış sözleşmesi 28/6/2013 tarihinde imzalanmıştır.
13. Akdeniz EDAŞ ve Boğaziçi EDAŞ'ın ihalesini kazanan yatırımcı tarafından 15/3/2013 tarihli dilekçeyle Ocak-Mart 2013 dönemi destek borcunun sonraki dönemlere aktarılması uygulamasının değiştirilmesi için yapılan başvuruyu inceleyen EPDK 27/3/2013 tarihli kararıyla bu konuda karar alınmasına gerek bulunmadığına karar vermiştir.
14. Gediz EDAŞ'ın yatırımcısı da benzer taleple 11/4/2013 tarihinde Özelleştirme İdaresi Başkanlığına (Özelleştirme İdaresi) hitaben bir başvuru yapmıştır. Anılan yazıda, Gediz EDAŞ'ın ihale sonrası dönem için yükümlülüklerinin artırılmasının mağduriyetlere yol açtığı belirtilmiştir. Özelleştirme Başkanlığı tarafından EPDK'ya hitaben yazılan 12/4/2013 tarihli yazıda, EPDK'nın 27/12/2012 tarihli kararı çerçevesinde destekleyecek veya desteklenecek fiyat eşitleme tutarlarının bir kısmının Mart 2013 döneminden sonraki döneme aktarıldığı ve bunun ihaleye giren şirketlerce öngörülmesi mümkün olmayan bir ilave gelire veya maliyete yol açabileceği ifade edilmiştir. Yazıda, yatırımcılarla paylaşılan hisse satış sözleşmesi taslağında şirketin mutat iştigal konusu dışında ve finansal durumunu olumsuz etkileyecek bir faaliyette bulunmadığının Özelleştirme İdaresi tarafından beyan edildiği vurgulanmıştır. Yazıda ayrıca Nisan-Haziran dönemine aktarılan tutarlardan sonraki döneme aktarılacak tutarların yüksek olmasının ihlale şartnamesinde yer alan ve hisse satış sözleşmesinin imzalandığı tarihten önceki ayın son günü itibarıyla şirketin muhasebe kayıtlarında bulunan alacak ve borçların TETAŞ'a aktarılmasını öngören hüküm karşısında sorunlara yol açabileceği kaydedilmiştir. Yazıda son olarak şirketin tüzel kişiliği ihale sonrası devam etse de ihale şartnamesinde yer alan hüküm uyarınca şirketin bilançolarında hazır değer bırakmaması gerektiği hususu gözetildiğinde özelleştirme sürecinin etkilenmemesi için konunun bir an önce çözüme kavuşturulmasının faydalı olacağı bildirilmiştir.
15. EPDK bu sefer de TETAŞ'tan 16/4/2013 tarihli yazıyla 2013 yılının ilk çeyreğindeki dağıtım ve iletim bedellerinin hesaplanmasının ve belirlenecek fazla tahsilatın 29/4/2013 tarihine kadar TETAŞ'a aktarılmasının mümkün olup olmadığını sormuştur. TETAŞ'ın 17/4/2013 tarihli cevabi yazısında bunun mümkün olduğu bildirilmiştir.
16. Özelleştirme İdaresinin bu yazısı üzerine EPDK 17/4/2013 tarihinde;
(1) Kararda sayılan ve özelleştirme aşamasında olan beş dağıtım şirketinin 2013 yılının ilk çeyreğinde dağıtım ve iletim bedeli olarak tahsil ettiği tutarlardan tabloda belirtilen destek tutarı düşülerek kalan kısmın 29/4/2013 tarihinde TETAŞ'a aktarılmasına,
(2) Kararda sayılan ve özelleştirme aşamasında olan üç şirkete -bu şirketlerin arasında Dicle EDAŞ da bulunmaktadır- tabloda yer alan tutarların TETAŞ tarafından 30/4/2013 tarihinde ödenmesine,
(3) Beş şirket tarafından TETAŞ'a ödenen tutarların ilgili şirketlerin sonraki perakende satış tarife dönemlerinde yapacağı faaliyet bazında ödemeye esas destek tutarlarının mahsup edilmesine,
(4) TETAŞ tarafından -başvurucunun hisselerini devraldığı şirket de dahil olmak üzere- üç şirkete ödenen tutarların ilgili şirketlere sonraki perakende satış tarife dönemlerinde yapılacak faaliyet bazında ödemeye esas destek tutarlarından mahsup edilmesine,
Karar verilmiştir.
17. Başvurucu tarafından 23/5/2013 tarihinde Özelleştirme İdaresi aracılığıyla EPDK'ya başvurularak EPDK'nın 17/4/2013 tarihli kararından önceki uygulamasına geri dönülmesi talep edilmiştir. Dilekçede, ihale teklifinin 210.553.662 TL destekleme tutarı dikkate alınarak verildiği, anılan karar sebebiyle mağduriyetin ortaya çıktığı belirtilmiştir. Bu başvuruya herhangi bir cevap verilmemiştir.
18. Başvurucu 30/7/2013 tarihinde bir kez daha EPDK'ya başvurmuştur. Bu dilekçede de anılan kurul kararı sebebiyle başvurucunun 173.000.000 TL mağdur edildiği ileri sürülmüştür. EPDK Özelleştirme İdaresinden görüş alınmasına karar vermiştir. Özelleştirme İdaresi başvurucunun faaliyet bölgesindeki kayıp kaçak oranlarının azaltılması, verimliliğin artırılması, elektrik piyasasının sağlıklı bir şekilde işleyebilmesi açısından talebinin yeniden değerlendirilmesi tavsiyesini 25/9/2013 tarihli yazıyla EPDK'ya bildirmiştir. EPDK 27/1/2013 tarihli yazıyla başvurucunun talebini reddetmiştir.
B. İdari Yargı Süreci
19. Başvurucu 20/8/2013 tarihinde EPDK'nın 17/4/2013 tarihli kararının TETAŞ tarafından şirketlere ödenen tutarların ilgili şirketlere sonraki perakende satış tarife dönemlerinde yapılacak faaliyet bazında ödemeye esas destek tutarlarından mahsup edilmesine ilişkin kısmının iptali için Ankara 3. İdare Mahkemesinde (Mahkeme) dava açmıştır. Dava dilekçesinde, fiyat eşitleme mekanizması ile ilgili açıklamalar yapıldıktan sonra özetle şunlar ileri sürülmüştür:
i. 4628 sayılı Kanun'un geçici 9. maddesine dayanılarak çıkarılan Tebliğ'e göre yapılması gereken fiyat eşitleme mekanizmasının uygulanmasıyla ulusal tarife ile bölgesel gelir gereksinimleri arasında dengesizlikler ortaya çıkmıştır. Bazı şirketler olması gerekenin üstünde gelir elde ederken diğerleri beklenenin altında gelir elde etmiştir. EPDK bu durumu düzeltmek için Tebliğ'e göre hesapladığı tutarları 7/3/2013 tarihli yazıyla şirketlere bildirmiştir. Bu yazıya göre Dicle EDAŞ'ın alacağı destek tutarı 210.553.662 TL olarak tespit edilmiş ve bu tutar sonraki dönemlere devredilmiştir.
ii. 15/3/2013 tarihinde yapılan ihalede başvurucu, bu tutarın sonraki dönemlere aktarılacağını da hesaba katarak teklifini sunmuştur. Pazarlık görüşmeleri yapılırken 210.553.662 TL'nin 2013 yılının kalan dokuz ayına aktarıldığı olgusu gözetilmiştir. Söz konusu uygulama değişikliğiyle başvurucuya külfet yüklenmiştir. 27/3/2013 tarihli kararın yürürlükten kaldırılması bazı şirketlerin avantajına olsa da başvurucu yönünden dezavantaj oluşturmuştur.
iii. 27/3/2013 tarihli karar uyarınca, fazla gelir elde eden şirketlerce TETAŞ'a dokuz ayda ödenmesi gereken tutar 17/4/2013 tarihli karar uyarınca TETAŞ'a -üstelik kamuya ait olduğu dönemde- bir defada ödenmiştir. Bu tutarlar özelleştirme sonrası dönemde TETAŞ'tan geri alınacaktır. Diğer taraftan başvurucuya dokuz ayda ödenmesi gereken tutar şirketin kamuya ait olduğu bir dönemde bir kerede alınmıştır. İhaleden önce ödenen tutarın 173.000.000 TL'lik kısmı EPDK kararının dava konusu edilen hükmüne dayanılarak altı ayda geri mahsup edilmektedir.
iv. EPDK'nın 17/4/2013 tarihli kararı her ne kadar Dicle EDAŞ yönünden bir mağduriyete yol açmasa da Dicle EDAŞ'ın nakit akışlarının değiştirilmesi sebebiyle özelleştirme sonrası dönemde başvurucu mağdur olmuştur. Fazladan tahsilat yapılan şirketlerin ise bir mağduriyeti söz konusu olmamıştır. EPDK eşit taraflar arasında açıkça ayrım gözetmiştir. Gediz EDAŞ'ın yatırımcısının talebini kısa bir sürede karara bağladığı hâlde başvurucunun talebini sürüncemede bırakmıştır.
20. Davalı, EPDK savunmasında öncelikle davanın ilk derece mahkemesi olarak Danıştayın görevinde bulunduğu itirazında bulunmuştur. EPDK esasa ilişkin olarak ise 7/3/2013 tarihli karar ile 17/4/2013 tarihli karar arasında hiçbir çelişkinin bulunmadığını, 7/3/2013 tarihli kararda Ocak-Mark 2013 dönemi destek ödemelerinin Nisan-Haziran 2013 döneminde ödeneceğinin açıkça belirtildiğini, bu durumda Nisan sonunda ödeme yapılmasının 7/3/2013 tarihli karara uygun olduğunu ifade etmiştir. Aktarmanın yılın geri kalan dokuz ayına yayılacağıyla ilgili bir iradenin söz konusu kararda açıklanmadığı vurgulanan savunmada, başvurucunun bu iddiasının temelsiz olduğu belirtilmiştir. Savunmada ayrıca başvurucunun 7/3/2013 tarihli kararı gözeterek teklifte bulunduğu iddiasının da ciddiyetten uzak olduğu öne sürülmüştür.
21. Mahkeme 29/1/2016 tarihli kararıyla davayı reddetmiştir. Kararın gerekçesinde; dava konusu kararın, özelleştirme ihaleleri ve söz konusu şirketlerin devrinden önce ihaleye giren şirketlerin öngörmesi mümkün olmayan miktarda bir ilave gelir elde etmeleri veya ilave bir maliyete katlanmaları sonucunun ortaya çıkmamasını temin etmek amacıyla alındığı vurgulanmıştır. Gerekçede, bu kapsamda davacı şirketin özelleştirme ihalesi öncesi döneme ilişkin alacağının TETAŞ tarafından Dicle EDAŞ'ın devrinden önce davacı şirkete ödenmesine ve ödenen tutarın sonraki perakende satış tarife döneminde yapılacak faaliyet bazında ödemeye destek tutarından mahsup edilmesine karar verilmesiyle özelleştirme kapsamında olan şirketlerin ihale sürecindeki mevcut mali durumlarının korunduğu belirtilmiştir. Kararda son olarak şirketlerin bilançolarındaki gelir ve gider dengesi sağlanarak ilgili şirketlerin ihale sürecinde öngörülmeyen bir gelir elde etmelerinin veya ilave bir maliyete katlanmalarının önüne geçildiği belirtilmiştir.
22. Başvurucu bu karara karşı temyiz yoluna başvurmuştur. Temyiz dilekçesinde, dava dilekçesindeki iddialara ek olarak Mahkeme kararının gerekçesiz olduğu ileri sürülmüştür.
23. Temyiz istemini inceleyen Danıştay Onüçüncü Dairesi (Daire) 29/3/2017 tarihli ara kararıyla EPDK'dan; 17/04/2013 tarihli kararın (4) numaralı maddesinde belirtilen mahsup kavramıyla neyin ifade edilmek istendiğine ve uygulamanın nasıl yapılacağına ilişkin ayrıntılı açıklama yapılması ve dava konusu karar alınmamış olsaydı özelleştirme aşamasında olan şirketler için TETAŞ tarafından tahsil ve ödemenin ne şekilde yapılacağına ilişkin ayrıntılı açıklama yapılması istenilmiştir. EPDK 25/5/2017 tarihinde söz konusu ara kararına detaylı olarak cevap vermiştir. Cevapta özetle şunlar ifade edilmiştir:
i. 17/4/2013 tarihli kararın ilk iki maddesinde desteklenen şirketlerin TETAŞ'a aktaracağı ve TETAŞ'ın desteklenen şirketlere ödeyeceği tutarlar gösterilmiştir. Kararın son iki maddesinde ise TETAŞ'a aktarılan ve TETAŞ'ın aktaracağı tutarların ne şekilde mahsup edileceği düzenlenmiştir.
ii. Ulusal tarife uygulamasının sona erdiği 31/12/2012 tarihi ile bu uygulamayı 31/12/2015 tarihine kadar uzatan değişikliğin yapıldığı 6408 sayılı Kanun'un çıktığı ve bu Kanun uyarınca gereken düzenlemelerin yapıldığı tarihe kadar bir boşluk oluşmuştur. 2013 yılının ilk çeyreğini kapsayan bu döneme ilişkin olarak şirketlerin toplaması gereken gelir tavanları ile toplayacakları gelirler arasındaki farklar ve buna göre ilgili dönemdeki destekleme tutarları ile sonraki dönemlere aktarılacak tutarlar tespit edilerek 7/3/2013 tarihli yazıyla şirketlere bildirilmiştir. İlgili dönemdeki destekleme tutarlarının ödenmesi ve aktarılması anılan yazıda gösterildiği şekilde icra edilmiştir. Bu yönüyle 17/4/2013 tarihli yazı, uygulamada herhangi bir değişikliğe yol açmamıştır.
iii. Bazı tarife dönemlerinde tarifelerde küçük değişiklikler meydana gelse de EPDK nihai tarifelerde değişiklik yapmamakta, bu sebeple sonraki dönemlere aktarılan tutarlar oluşmaktadır. Bu durumda aktarılan tutarlar sonraki tarife dönemlerinde dikkate alınmakta ve herhangi bir mağduriyet oluşmaması için şirketler tarafından -fatura tahsilatları yoluyla tüketicilerden- toplanmaktadır. Aktarılan tutar ifadesi, şirketin alması gereken destekleme tutarını ilgili dönemde alamaması veya vermesi gereken destekleme tutarını ilgili dönemde TETAŞ'a aktaramaması nedeniyle oluşan farkı ifade etmektedir.
iv. 7/3/2013 tarihli yazıyla Ocak-Mart 2013 dönemindeki destekleme tutarları ile Nisan-Haziran 2013 dönemine aktarılan tutarlar şirketlere bildirilmiştir. İhale şartnamesinde yer alan ve hisse satış sözleşmesinin imzalandığı tarihten önceki ayın son günü itibarıyla şirketin muhasebe kayıtlarında yer alan alacak ve borçların TETAŞ'a aktarılmasını öngören hüküm dikkate alınarak destekleyen şirketlerin destek tutarlarını 29/4/2013 tarihinde TETAŞ'a aktarması, TETAŞ'ın da bu tutarları desteklenen şirketlere 30/4/2013 tarihinde aktarması sağlanmıştır. Böylece özelleştirme sürecinin sağlıklı bir şekilde sürdürülmesi hedeflenmiştir. Devir işleminden önce gerçekleştirilen bu transfer işlemi devirden sonra ters işlemle kapatılmıştır.
v. 17/4/2013 tarihli karara dayalı olarak yapılan bu uygulama şirketlerin mağduriyetine yol açmamıştır. Dicle EDAŞ devir işlemi öncesinde almış olduğu 173.129.809 TL destek tutarından mahrum kalmış değildir. Devir öncesi alınan bu tutar TETAŞ'ın normal işletme faaliyetinde kullanılmıştır. Bu tutarın devirden önce aktarılması davacının iddiasının aksine şirketin lehine olmuştur. 17/4/2013 tarihli karar olmasaydı şirket bu tutara daha geç kavuşacaktı.
vi. 17/4/2013 tarihli karar fiyat eşitleme mekanizması çerçevesinde şirketlere ödenen tutarlarda herhangi bir değişikliğe yol açmamıştır. Şirketler gelir tavanları kapsamında yıl sonunda elde etmesi gereken gelirleri elde etmiştir.
24. Danıştay 20/6/2017 tarihli kararıyla temyiz istemini reddetmiş ve Mahkeme kararını onamıştır. Davacı, karar düzeltme yoluna başvurmuştur. Karar düzeltme dilekçesinde özellikle fiyat eşitleme mekanizmasının 2013 yılının ilk çeyreğinde aksamasının kamu hizmetinin geç işlediğinin bir göstergesi olduğu belirtilmiştir. Dilekçede; kamu hizmetinin geç işlemesinde kötü niyet bulunduğu, kamu makamlarının özellikle dağıtım şirketlerinin 15/3/2015 tarihinde sonlanan ihalelerinin şartlarını değiştirmeyi hedeflediği ifade edilmiştir. Daire karar düzeltme istemini 23/2/2018 tarihinde reddetmiştir. Nihai karar 30/3/2018 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir.
25. Başvurucu 27/4/2018 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
26. 5496 sayılı Kanun'la 4628 sayılı Kanun'a eklenen geçici 9. madde şöyledir:
"Düzenlemeye tâbi tarifeler üzerinden elektrik enerjisi satın alan tüketicileri, dağıtım bölgeleri arası maliyet farklılıkları nedeniyle var olan fiyat farklılıklarından kısmen veya tamamen koruyacak şekilde tesis edilmiş geçici bir "Fiyat Eşitleme Mekanizması" uygulanır. Fiyat Eşitleme Mekanizmasına ilişkin usûl ve esaslar ile Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt Anonim Şirketi ve perakende satış lisansı sahibi dağıtım şirketlerinin bu uygulamaya ilişkin görev ve yükümlülükleri, Bakanlık ile Hazine Müsteşarlığının görüşleri alınmak suretiyle Kurul tarafından altmış gün içerisinde çıkarılacak tebliğ ile düzenlenir. Fiyat Eşitleme Mekanizmasının uygulanacağı geçiş dönemi 31 Aralık 2010 tarihinde sona erer. Bu tarihte sona eren ilk uygulama dönemi için, TEDAŞ tarafından yapılan tarife tekliflerinde, ulusal tarife uygulamasının gerekleri esas alınır ve teklif edildiği şekliyle Kurulca onaylanır. Bu dönem süresince abone grupları arasında çapraz sübvansiyon uygulanır. Bu kapsamda, TEDAŞ tarafından ilk uygulama dönemini kapsayacak şekilde Kuruma yapılan tarife teklifinde abone grupları için uygulanacak çapraz sübvansiyona da yer verilir. Kurul onaylı bu tarifeler ile çapraz sübvansiyon, ancak Bakanlar Kurulu kararı çerçevesinde yapılacak öneri ile değiştirilebilir. Geçiş dönemi süresince tüm hesaplar 4628 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatına uygun şekilde ayrıştırılarak tutulur."
27. 4628 sayılı Kanun'un geçici 9. maddesinin 5784 sayılı Kanun'un 7. maddesiyle değişik hâli şöyledir:
"31/12/2012 tarihinde sona erecek geçiş döneminde düzenlemeye tâbi tarifeler üzerinden elektrik enerjisi satın alan tüketicileri, dağıtım bölgeleri arası maliyet farklılıkları nedeniyle var olan fiyat farklılıklarından kısmen veya tamamen koruyacak şekilde tesis edilmiş ve uygulamaya ilişkin hususları tebliğle düzenlenmiş olan fiyat eşitleme mekanizması uygulanır. Tüm kamu ve özel dağıtım şirketleri fiyat eşitleme mekanizması içerisinde yer alır.
Geçiş dönemi süresince ulusal tarife uygulamasının gerekleri esas alınır ve ulusal tarifede çapraz sübvansiyon uygulanır. Ulusal tarife Kurumca hazırlanır ve Kurul onayıyla yürürlüğe girer. Kurul onaylı çapraz sübvansiyon ancak Bakanlar Kurulu kararı ile değiştirilebilir.
Geçiş dönemi süresince tüm hesaplar ilgili mevzuata göre ayrıştırılarak tutulur."
28. 4628 sayılı Kanun'un geçici 9. maddesinin 6408 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle değişik hâli şöyledir:
"Düzenlemeye tâbi tarifeler üzerinden elektrik enerjisi satın alan tüketicileri, dağıtım bölgeleri arası maliyet farklılıkları nedeniyle var olan fiyat farklılıklarından kısmen veya tamamen koruyacak şekilde tesis edilmiş ve uygulamaya ilişkin hususları Kurum tarafından hazırlanan tebliğ ile düzenlenmiş fiyat eşitleme mekanizması 31/12/2015 tarihine kadar uygulanır. Tüm kamu ve özel dağıtım şirketleri ile 3 üncü maddenin birinci fıkrasının(c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca kurulan perakende satış şirketleri fiyat eşitleme mekanizması içerisinde yer alır.
31/12/2015 tarihine kadar ulusal tarife uygulamasının gerekleri esas alınır ve ulusal tarifede çapraz sübvansiyon uygulanır. Ulusal tarife Kurumca hazırlanır ve Kurul onayıyla yürürlüğe girer.
31/12/2015 tarihine kadar tüm hesaplar ilgili mevzuata göre ayrıştırılarak tutulur.
Bu madde kapsamındaki sürelerin beş yıla kadar uzatılmasına Bakanlar Kurulu yetkilidir."
29. EPDK'nın 4628 sayılı Kanun'un geçici 9. maddesinin 6408 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle değişik hâli uyarınca çıkardığı ve 6/3/2013 tarihli ve 28579 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Elektrik Piyasasında Uygulanacak Fiyat Eşitleme Mekanizması Hakkında Tebliğ" in ilgili kısmı şöyledir:
"...
Amaç
MADDE 1 – (1) Bu Tebliğin amacı tüketicilerin, dağıtım şirketleri arasındaki ve düzenlemeye tabi faaliyetleri açısından görevli perakende satış şirketleri arasındaki maliyet farklılıkları nedeniyle var olan fiyat farklılıklarından kısmen veya tamamen korunmasına ilişkin fiyat eşitleme mekanizmasının düzenlenmesidir.
Kapsam
MADDE 2 – (1) Bu Tebliğ, fiyat eşitleme mekanizmasına ilişkin usul ve esasları kapsar. Bu Tebliğ kapsamında değerlendirilecek olan fiyat eşitlemesine esas maliyetler dağıtım şirketlerinin görev bölgelerinde elektrik dağıtım faaliyetinden kaynaklanan maliyetler, dağıtım şirketlerine iletim sisteminin kullanılmasından dolayı uygulanan tarifelerden kaynaklanan maliyetler ve hedef kayıp-kaçak oranları esas alınarak ortaya çıkan kayıp-kaçak enerji maliyetleri ile görevli perakende satış şirketlerine ilişkin düzenlemeye tabi perakende satışa esas enerji maliyetleri ve perakende satış hizmeti faaliyetlerinden kaynaklanan maliyetlerdir.
...
Fiyat eşitleme mekanizmasının esasları
MADDE 5 – (1) Destek tutarının hesaplanmasında;
a) Her bir dağıtım şirketinin içinde bulunulan tarife yılı için ilgili mevzuat çerçevesinde belirlenen dağıtım ve iletim bedellerine ilişkin Kurul tarafından onaylanmış olan gelir tavanları ile kayıp-kaçak enerjiye ilişkin ilgili mevzuat kapsamında gelir ihtiyacı,
b) Her bir görevli perakende satış şirketinin içinde bulunulan tarife yılı için ilgili mevzuat çerçevesinde belirlenen perakende satış hizmetine ilişkin Kurul tarafından onaylanmış olan gelir tavanı ile perakende enerji satışına dair ilgili mevzuat kapsamında öngörülen gelir ihtiyacı,
dikkate alınır.
Fiyat eşitleme mekanizmasının tarafları
MADDE 6 – (1) Fiyat eşitleme mekanizmasının tarafları dağıtım şirketleri, görevli perakende satış şirketleri ve TETAŞ’tır.
...
Destek tutarlarının belirlenmesi
MADDE 14 – (1) Fiyat eşitleme mekanizmasının uygulanması sonucunda dağıtım şirketleri ile görevli perakende satış şirketlerinin destek tutarları, Kurum tarafından bu Tebliğde yer alan formüllere göre hesaplanarak 15 inci maddenin birinci fıkrasında yer alan ödeme tarihinden önce taraflara bildirilir.
(2) Destek tutarları ilgili tarafların muhasebe kayıtlarında yer alır.
(3) Fiyat eşitleme mekanizması uygulaması sonunda belirlenen destek tutarlarının ilgili taraflar arasındaki transferi TETAŞ aracılığı ile yapılır.
Destek tutarlarının ödenmesi
MADDE 15 – (1) Bu Tebliğ kapsamında yapılan hesaplamalar neticesinde ilgili perakende satış tarife dönemi için destekleyici durumda olan dağıtım şirketleri ile görevli perakende satış şirketleri, hesaplanan tutarları eşit taksitler halinde ve her ayın 15’ine kadar (15’i dahil) TETAŞ’a öder.
(2) TETAŞ, bu Tebliğ kapsamında yapılan hesaplamalar neticesinde ilgili perakende satış tarife dönemi için desteklenen durumda olan dağıtım şirketleri ile görevli perakende satış şirketlerine yapılacak ödemeleri eşit taksitler halinde ve her ayın 17’sine kadar (17’si dahil) yapar.
...
Ocak ve Şubat 2013 destek tutarlarının ödenmesi
GEÇİCİ MADDE 1 – (1) Bu Tebliğ kapsamında yapılan hesaplamalar neticesinde ilgili perakende satış tarife dönemi için destekleyici durumda olan dağıtım şirketleri ile görevli perakende satış şirketleri, Ocak ve Şubat 2013 dönemine ilişkin hesaplanan tutarları bu Tebliğin yayımlandığı günden itibaren 5 (beş) iş günü içerisinde TETAŞ’a öderler.
(2) TETAŞ, bu Tebliğ kapsamında yapılan hesaplamalar neticesinde ilgili perakende satış tarife dönemi için desteklenen durumda olan dağıtım şirketleri ile görevli perakende satış şirketlerine Ocak ve Şubat 2013 dönemine ilişkin yapılacak ödemeleri bu Tebliğin yayımlandığı günden itibaren 7 (yedi) iş günü içerisinde yapar.
..."
V. İNCELEME VE GEREKÇE
30. Mahkemenin 16/6/2021 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
31. Başvurucu, EPDK'nın 7/3/2013 tarihli yazısıyla Dicle EDAŞ'a 2013 yılının sonraki dönemlerinde 210.553.662 TL destekleme ödemesi yapılacağı bildirildiği hâlde ödemenin şirketin kamuya ait olduğu bir dönemde -30/4/2013 tarihinde- yapıldığından yakınmıştır. Başvurucu, ihaleye pey sürerken bu ödemenin şirketin 2013 yılının özelleştirilmesinin tamamlandığı kalan dokuz ayında yapılacağına güvenerek ihaleye süreceği peyi buna göre belirlediğini ileri sürmektedir. 17/4/2013 tarihli kararın ihalenin kendi lehine sonuçlanmasından sonra verilmesinin ihale şartlarında öngörülemeyen bir değişikliğe yol açtığını iddia eden başvurucu, ihale şartlarındaki bu esaslı değişikliğin şirketin meşru beklentisini zedelediğini belirtmiştir. Başvurucu ihale tarihinden sonra koşulların kendi aleyhine olarak ağırlaştırılmasının mülkiyet hakkına ölçüsüz müdahale teşkil ettiğini ifade etmiştir.
32. Başvurucu, derece mahkemelerinin ilgili kanun hükümlerini aynen yazmakla yetindiklerinden ve herhangi bir hukuki gerekçe koymadan davayı reddettiklerinden şikâyet etmiştir. Başvurucu, derece mahkemelerinin kendi iddialarını yeterince tartışmadan karar vermesinin gerekçeli karar hakkı ve dinlenilme hakkını ihlal ettiği görüşünü açıklamıştır.
33. Başvurucu son olarak 17/4/2013 tarihli karar bazı şirketlerin lehine sonuç doğururken kararın Dicle EDAŞ aleyhine netice husule getirdiğini, bu durumun ayrımcılık yasağını ihlal ettiğini ileri sürmüştür.
B. Değerlendirme
34. Anayasa'nın iddianın değerlendirilmesinde dayanak alınacak " Mülkiyet hakkı " kenar başlıklı 35. maddesi şöyledir:
"Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz."
35. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder ( Tahir Canan , B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucunun şikâyetinin özü, ihale şartlarının ihale tarihinden sonra değiştirildiği ve bu durumun mülkiyet hakkını ihlal ettiğidir. Bu hâlde başvurucunun adil yargılanma hakkına ilişkin şikâyetlerinin de mülkiyet hakkı kapsamında incelenmesinin uygun olacağı değerlendirilmiştir.
36. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğinden şikâyet eden bir kimse, önce böyle bir hakkının var olduğunu kanıtlamak zorundadır. Bu nedenle öncelikle başvurucunun Anayasa'nın 35. maddesi uyarınca korunmayı gerektiren mülkiyete ilişkin bir menfaate sahip olup olmadığı noktasındaki hukuki durumunun değerlendirilmesi gerekir ( Cemile Ünlü , B. No: 2013/382, 16/4/2013, § 26; İhsan Vurucuoğlu , B. No: 2013/539, 16/5/2013, § 31).
37. Mülkiyet hakkı, özel hukukta veya idari yargıda kabul edilen mülkiyet hakkı kavramlarından farklı bir anlam ve kapsama sahip olup bu alanlarda kabul edilen mülkiyet hakkı, yasal düzenlemeler ile yargı içtihatlarından bağımsız olarak özerk bir yorum ile ele alınmalıdır ( Hüseyin Remzi Polge , B. No: 2013/2166, 25/6/2015, § 31). Anayasa'nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM, E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20). Bu bağlamda mülk olarak değerlendirilmesi gerektiğinde kuşku bulunmayan menkul ve gayrimenkul mallar ile bunların üzerinde tesis edilen sınırlı ayni haklar ve fikrî hakların yanı sıra icrası kabil olan her türlü alacak da mülkiyet hakkının kapsamına dâhildir ( Mahmut Duran ve diğerleri , B. No: 2014/11441, 1/2/2017, § 60).
38. Başvurucunun temel iddiası ihale şartlarının öngörülemeyecek şekilde ihale sonrasında ağırlaştırıldığı ve bu durumun ekonomik manada külfet doğurmuş olduğudur. Başvurucu bu manada 2013 yılının kalan dokuz ayında şirkete 210.553.662 TL destekleme ödemesi yapılacağını düşünerek ihaleye en yüksek teklifi sunduğunu ve bu koşullarda ihaleyi kazandığını belirtmekte, destekleme ödemesinin ihale sürecinin henüz sonuçlanmadığı ve şirketin hâlen kamuya ait olduğu dönemde yapılması nedeniyle meşru beklentisinin ihlal edildiğini öne sürmektedir.
39. Başvurucu, ihaleye ne kadarlık bir teklif sunduğuna ve bahsedilen durum nedeniyle ihalede sürdüğü peyi ne kadar artırdığına dair bir bir açıklama yapmamıştır. Bununla birlikte başvurucunun pey sürerken 2013 yılının kalan dokuz ayında şirkete 210.553.662 TL destekleme ödemesi yapılacağı olgusunu hesaba katmasının savunulabilir bir temelinin bulunmadığının ifade edilmesi güçtür.7/3/2013 tarihli yazıda belirtilen destekleme ödemesinin 173.129.809 TL'sinin ihale sürecinin tamamlanmasından önce yapıldığı anlaşıldığına göre -bu tutarın ihale sürecinden önce ödenmiş olmasının başvurucuya ekonomik anlamda bir külfet yükleyip yüklemediği aşağıda değerlendirecek olmakla birlikte- somut olayın koşullarında başvurucunun ihalede öne sürdüğü peyin ekonomik manada bir menfaat oluşturduğu değerlendirilmiştir. Dolayısıyla somut olayda mülkün var olduğunun kabul edilmesi gerekmiştir.
40. Anayasa Mahkemesince ikinci olarak tespit edilmesi gereken husus başvurucunun mülküne herhangi bir müdahalede bulunulup bulunulmadığıdır.
41. Anayasa’nın 35. maddesinde bir temel hak olarak güvence altına alınmış olan mülkiyet hakkı kişiye -başkasının hakkına zarar vermemek ve yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla- sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma ve ondan tasarruf etme, onun ürünlerinden yararlanma olanağı verir ( Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 32). Dolayısıyla malikin mülkünü kullanma, mülkün semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden herhangi birinin sınırlanması mülkiyet hakkına müdahale teşkil eder ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , B. No: 2014/1546, 2/2/2017, § 53). Bu bağlamda mülkün ekonomik değerini azaltan veya mülkten umulan ekonomik faydadan mahrum kalınmasına neden olunan kamusal işlemlerin mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiği kabul edilmelidir.
42. Bu noktada tespit edilmesi gereken husus EPDK'nın 17/3/2013 tarihli kararı gereğince, TETAŞ tarafından Dicle EDAŞ'a ödenen destekleme tutarlarının şirketin sonraki perakende satış tarife dönemlerinde yapılacak faaliyet bazında ödemeye esas destek tutarlarından mahsup edilmesinin başvurucunun ekonomik manada bir kayba uğramasına yol açıp açmadığını belirlemektir. Bireysel başvuruya konu davanın açılmasının temel amaçlarından biri de başvurucunun EPDK'nın anılan işlemi nedeniyle ekonomik olarak bir kayba uğrayıp uğramadığının tespit edilmesidir. Dolayısıyla başvurucunun mülkiyet hakkına müdahalede bulunulup bulunulmadığının Anayasa Mahkemesince değerlendirilmesi kural olarak derece mahkemelerinin gerekçeleri üzerinden yapılacaktır.
43. Dava konusu karar gereğince 30/4/2013 tarihinde Dicle EDAŞ'a ödenen destekleme tutarlarının şirketin aktiflerine dâhil edilmediğiyle ilgili olarak başvurucunun bir iddiası bulunmamaktadır. Başvurucu bu tutarların sonraki dönemde yapılacak destekleme tutarlarından mahsup edilmesinden yakınmaktaysa da şirkete erken ödenen ve şirket aktifine giren destekleme tutarlarının şirketin sonraki hak edilen desteklemelerinden mahsup edilmesi işin doğası gereğidir. EPDK tarafından derece mahkemelerindeki yargılama sırasında sunulan dilekçe ve ara kararı cevaplarından destekleme tutarlarının erken ödenmesi sebebiyle yıl sonunda şirketin aktif ve pasifinde herhangi bir azalma söz konusu olmamıştır. Şirket yıl sonunda elde edeceği gelirin tamamına kavuşmuştur.
44. Erken ödeme ve akabindeki mahsup işleminin sebebi 15/3/2013 tarihinde yapılan ihale sürecinin olumsuz etkilenmemesini sağlamaktır. Özelleştirme İdaresinin işaret ettiği ve hisse satış sözleşmesinin imzalandığı tarihten önceki ayın son günü itibarıyla şirketin muhasebe kayıtlarında yer alan alacak ve borçların TETAŞ'a aktarılmasını öngören şartname hükmü dikkate alınarak ödemeler Nisan ayı sonu itibarıyla yapılmıştır. Şartnamenin anılan hükmü gereğince şirketin bilançolarında hazır değer bırakılmaması gerekmektedir. Bireysel başvuruya konu işlemin amacının ihale şartnamesinin ihlal edilmemesi olduğu anlaşılmaktadır. EPDK'nın devletin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde Özelleştirme İdaresinin kaygılarını gidermeye yönelik tedbirler alması bireylerin haklarının zedelenmemesi kaydıyla anayasal bir soruna yol açmaz. Olayda bu işlemin şirket yönünden ekonomik bir kayba yol açmadığı görülmektedir. Nitekim başvurucu da şirket tüzel kişiliğinin ekonomik bir kayba uğramadığını kabul etmektedir. Başvurucu, ihaleye sürdüğü peyin miktarını etkilen bir olgunun ihale sonrasında değiştirilmesinin ekonomik manada zarara yol açtığını ileri sürmektedir.
45. Önceki paragrafta açıklanan hususlar hatırlanmalıdır. Şirketin yıl sonu itibarıyla ekonomik bir kaybının olmadığı gözetildiğinde destekleme ödemesinin bir bölümünün sonraki dönemlerde mahsup edilmek üzere Nisan ayı sonunda yapılmasının ihaleye sürülen pey miktarını nasıl etkilediği anlaşılamamıştır. Şirketin ekonomik olarak bir kayba uğramadığının anlaşıldığı bu koşullarda, başvurucunun işaret ettiği olgunun ihaleye sürülen pey miktarını etkilediğinin kabulü spekülasyondan öteye geçmeyecektir. Dahası başvurucunun belirttiği olgunun ihaleye giren diğer şirketler yönünden de geçerli olduğunun altı çizilmelidir. Diğer bir ifadeyle 210.553.662 TL destekleme ödemesinin tüm yıla yayılacağı düşüncesi ihalede ileri sürülen pey miktarını etkileyecek nitelikte bir olguysa ihaleye giren diğer şirketlerin bu etkinin dışında kalacağının düşünülmesini haklı kılan bir neden görülmemektedir. Ayrıca vurgulanmalıdır ki başvurucunun daha az pey sürmesi ihalenin daha düşük bir bedelle kazanılmasını garanti etmeyecektir. Böyle bir durumda ihalenin başka şirketlerce kazanılması ihtimal dışı olmayacaktır. Dolayısıyla 17/4/2013 tarihli kararın başvurucuyu somut bir ekonomik kayba uğrattığının başvurucu tarafından ortaya konulamadığı sonucuna ulaşılmıştır.
46. Başvurucu, EPDK'nın anılan işlemi nedeniyle ekonomik olarak bir kayba uğradığını ispatlamak amacıyla açtığı davada kendisini avukatla temsil ettirmiş; tüm iddia ve itirazlarını ileri sürebilmiştir. Derece mahkemeleri de başvurucunun iddialarını değerlendirmiş ancak haklı olmadığına karar vererek davayı reddetmiştir. Derece mahkemelerinin gerekçe ortaya koyma yükümlülüğünün tarafların her türlü iddiasının karşılanmasını gerektirdiği biçiminde yorumlanamayacağı hatırlanmalıdır. Derece mahkemelerinin esaslı iddiaları karşılaması yeterli görülmelidir. Somut olayda da başvurucunun esaslı iddiaları ilgili ve yeterli gerekçeyle değerlendirilmiştir. Yukarıda açıklanan gerekçelerle derece mahkemelerinin değerlendirmelerinin ve ulaştığı sonucun keyfî ve temelsiz olmadığı anlaşılmıştır. Bu durumda başvurucunun kendisine tanınan usule ilişkin tüm imkânlardan yararlandığı hâlde kamu makamlarınca mülkiyet hakkına müdahale edildiğini ispatlayamadığı kanaatine varılmıştır.
47. Açıklanan gerekçelerle başvurucunun mülkiyet hakkına yönelik bir müdahalenin bulunduğunun ispatlanamaması sebebiyle başvurunun açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekmiştir.
48. Başvurucu ayrımcılık yasağının ihlal edildiğini öne sürmekte ise de 17/4/2013 tarihli kararın, özelleştirme ihalesi 15/3/2013 tarihinde yapılan ve fiyat eşitleme mekanizması çerçevesinde destekleme yardımı alan diğer şirketlere nazaran farklı bir muameleye maruz kaldığını iddia etmediği gibi bunu ortaya da koyamadığından ayrımcılık yasağı kapsamında bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA 16/6/2021 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.