TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
ABDULHAMİT ŞALO VE DİĞERLERİ BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2016/24912)
Karar Tarihi: 17/6/2020
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Kadir ÖZKAYA
Üyeler : Engin YILDIRIM
Celal Mümtaz AKINCI
Rıdvan GÜLEÇ
Recai AKYEL
Raportör : Zeynep KARAKOÇ DOĞANOĞLU
Başvurucular : Abdulhamit ŞALO ve diğerleri [bkz. ekli tablo]
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvurular; bazı belediyelere kayyum atanması nedeniyle adil yargılanma hakkı, özel hayata ve aile hayatına saygı hakkı ile ayrımcılık yasağı ve seçilme hakkının ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvurular ekli tabloda belirtilen tarihlerde yapılmıştır.
3. Başvurular, başvuru formları ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca 21/3/2019 tarihinde başvuruların seçilme hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkin kısmı yönünden konu bakımından yetkisizlik nedeniyle kabul edilemezlik kararı, diğer haklar yönünden ise kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılması için Bölüme gönderme kararı verilmiştir.
5. Başvurucuların ekli tabloda başvuru tarihi ve numaralarına yer verilen başvuru dosyalarının konu bakımından hukuki irtibat nedeniyle 2016/24912 sayılı dosya üzerinde birleştirilmesine karar verilmiştir.
6. Bölüm Başkanı tarafından başvuruların kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
7. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüş bildirmiştir.
8. Başvurucuların bir kısmı, Bakanlığın görüşüne karşı beyanda bulunmuştur.
III. OLAY VE OLGULAR
9. Başvuru formları ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar özetle şöyledir:
10. Başvurucular, başvuru tarihlerinde farklı illerde belediye başkanı, belediye meclisi üyesi ve belediye encümeni olarak görev yapan kişilerdir. Başvurucuların yerine 1/9/2016 tarihli ve 674 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (674 sayılı KHK) kapsamında kayyum atanmıştır.
11. Başvurucular, yerine kayyum atanması ile görevlerine son verildiğini öğrendiğini beyan etmektedir.
12. Başvurucular nihai kararları öğrenmeleri üzerine süresi içinde bireysel başvuruda bulunmuşlardır.
IV. İLGİLİ HUKUK
13. 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"1. İdari dava türleri şunlardır:
...
a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları,
..."
14. 6/1/1982 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediye başkanlığının sona ermesi" kenar başlıklı 44. maddesi şöyledir:
"Belediye başkanlığı, ölüm ve istifa hâllerinde kendiliğinden sona erer.
Belediye başkanının;
a) Mazeretsiz ve kesintisiz olarak yirmi günden fazla görevini terk etmesi ve bu durumun mahallin mülkî idare amiri tarafından belirlenmesi,
b) Seçilme yeterliğini kaybetmesi,
c) Görevini sürdürmesine engel bir hastalık veya engellilik durumunun yetkili sağlık
kuruluşu raporuyla belgelenmesi,
d) Meclisin feshine neden olan eylem ve işlemlere katılması,
Hâllerinden birinin meydana gelmesi durumunda İçişleri Bakanlığının başvurusu üzerine Danıştay kararıyla başkanlık sıfatı sona erer.
15. 5393 sayılı Kanun'un "Belediye başkanlığının boşalması hâlinde yapılacak işlemler" kenar başlıklı 45. maddesi şöyledir:
"Belediye başkanlığının herhangi bir nedenle boşalması durumunda, vali tarafından belediye meclisinin on gün içinde toplanması sağlanır. Meclis, birinci başkan vekilinin, onun bulunmaması durumunda ikinci başkan vekilinin, onun da bulunmaması durumunda en yaşlı üyenin başkanlığında toplanarak;
a) Belediye başkanlığının boşalması veya seçim dönemini aşacak biçimde kamu hizmetinden yasaklanma cezasının verilmiş olması durumunda bir başkan,
b) Başkanın görevden uzaklaştırılması, tutuklanması veya seçim dönemini aşmayacak biçimde kamu hizmetinden yasaklama cezası alması durumunda bir başkan vekili, seçer.
(Ek fıkra: 15/8/2016-KHK-674/38 md.; Aynen Kabul: 10/11/2016-6758/34 md.)
Ancak, belediye başkanı veya başkan vekili ya da meclis üyesinin terör veya terör örgütlerine yardım ve yataklık suçları sebebiyle görevden uzaklaştırılması veya tutuklanması ya da kamu hizmetinden yasaklanması veya başkanlık sıfatı veya meclis üyeliğinin sona ermesi hallerinde 46 ncı maddedeki makamlarca belediye başkanı veya başkan vekili ya da meclis üyesi görevlendirilir. Görevlendirilecek kişinin seçilme yeterliğine sahip olması şarttır. Görevden uzaklaştırılan veya tutuklanan belediye meclisi üyesinin istifa etmesi halinde de bu fıkra hükümleri uygulanır. Bu fıkra gereğince belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilen belediyelerde bütçe ve muhasebe iş ve işlemleri valilik onayı ile defterdarlığa veya mal müdürlüğüne gördürülebilir. Bu belediyelerde belediye meclisi, başkanın çağrısı olmadıkça toplanamaz. Meclisin, encümenin ve komisyonların görev ve yetkileri 31 inci maddede belirtilen encümen üyeleri tarafından yürütülür.
Belediye başkanı veya başkan vekili belediye meclis üyeleri arasından ve gizli oyla seçilir. İlk iki oylamada üye tam sayısının üçte iki ve üçüncü oylamada üye tam sayısının salt çoğunluğu aranır. Üçüncü oylamada salt çoğunluk sağlanamazsa, bu oylamada en çok oy alan iki aday için dördüncü oylama yapılır. Dördüncü oylamada en fazla oy alan üye, belediye başkanı veya başkan vekili seçilmiş olur. Oyların eşitliği durumunda kur'a çekilir.
Birinci fıkranın (b) bendi uyarınca başkan vekili seçildikten sonra belediye başkanlığının (a) bendinde belirtilen nedenlerle boşalması durumunda bu maddeye göre belediye başkanı seçilir.
Yeni seçilen belediye başkanının görev süresi, yerine seçildiği başkanın görev süresi ile sınırlıdır. Başkan vekili, yeni başkan seçilinceye veya görevden uzaklaştırılmış ya da tutuklanmış olan başkan göreve dönünceye kadar görev yapar.
Belediye başkanı veya başkan vekili seçilinceye kadar belediye başkanlığı görevi, meclis birinci başkan vekili, bulunmaması durumunda ikinci başkan vekili, onun da bulunmaması durumunda vali tarafından görevlendirilecek bir kamu görevlisi tarafından yürütülür.
Belediye başkanı veya başkan vekili seçimi en geç onbeş gün içinde tamamlanmadığı takdirde belediye meclisinin feshine ilişkin hükümler uygulanır.
16. 5393 sayılı Kanun'un "Belediye başkanı görevlendirilmesi" kenar başlıklı 46. maddesi şöyledir:
"Belediye başkanlığının herhangi bir nedenle boşalması ve yeni belediye başkanı veya başkan vekili seçiminin yapılamaması durumunda, seçim yapılıncaya kadar belediye başkanlığına büyükşehir ve il belediyelerinde İçişleri Bakanı, diğer belediyelerde vali tarafından görevlendirme yapılır. Görevlendirilecek kişinin belediye başkanı seçilme yeterliğine sahip olması şarttır."
V. İNCELEME VE GEREKÇE
17. Mahkemenin 17/6/2020 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucu Necati Zengin Yönünden
18. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un "Bireysel başvuruların kabul edilebilirlik incelemesi ve şartları" kenar başlıklı 48. maddesinin (5) numaralı fıkrası şöyledir:
"(5) Kabul edilebilirlik şartları ve incelemesinin usul ve esasları ile ilgili diğer hususlar İçtüzükle düzenlenir."
19. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 80. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"(1) Bölümler ya da Komisyonlarca yargılamanın her aşamasında aşağıdaki hâllerde düşme kararı verilebilir:
...
ç) Bölümler ya da Komisyonlarca saptanan herhangi bir başka gerekçeden ötürü, başvurunun incelenmesinin sürdürülmesini haklı kılan bir neden görülmemesi.
(2) Bölümler ya da Komisyonlar; yukarıdaki fıkrada belirtilen nitelikteki bir başvuruyu, Anayasanın uygulanması ve yorumlanması veya temel hakların kapsamının ve sınırlarının belirlenmesi ya da insan haklarına saygının gerekli kıldığı hâllerde incelemeye devam edebilir."
20. Başvurucu Necati Zengin'in başvuru tarihinden sonra 5/12/2018 tarihinde yaşamını yitirdiği anlaşılmıştır. Başvurucunun ölümünden sonra başvuruya mirasçı olarak devam edilmek istendiğine dair bir talepte bulunulmadığı anlaşılmaktadır. Başvurucu açısından başvurunun incelenmesinin sürdürülmesini haklı kılan bir neden bulunmamaktadır.
21. Açıklanan gerekçelerle başvuru yapılmasından sonra vefat eden başvurucu Necati Zengin yönünden başvurunun düşmesine karar verilmesi gerekir.
B. Diğer Başvurucular Yönünden
1. 674 sayılı KHK'nın Anayasa'ya Aykırılığına İlişkin İddia
22. Başvurucular; yerlerine kayyum atanması suretiyle görevlerine doğrudan 674 sayılı KHK ile son verilmiş olduğunu, idari yargı yerlerinin KHK'ları iptal etme yetkisinin bulunmadığını, düzenleyici nitelikte bir işlem olmasına karşın anılan KHK'ya karşı yargı yolunun kapalı olması nedeniyle mahkemeye erişim haklarının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
23. 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (3) numaralı fıkrasında, yasama işlemleri ile düzenleyici idari işlemlerin doğrudan bireysel başvuru konusu yapılamayacağı belirtilmiştir. Bir yasama işleminin temel hak ve özgürlüğün ihlaline neden olması durumunda doğrudan yasama işlemi aleyhine değil ancak yasama işleminin uygulanması mahiyetindeki işlem, eylem ve ihmallere karşı bireysel başvuru yapılabilir ( Süleyman Erte, B. No: 2013/469, 16/4/2013, § 17; Serkan Acar, B. No: 2013/1613, 2/10/2013, § 37).
24. Somut olayda başvurucular, görevine son verilmesine ilişkin işlemin 674 sayılı KHK'ya dayandığını belirterek anılan KHK'nın doğrudan Anayasa’ya aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiği iddiasıyla da bireysel başvuruda bulunmuştur.
25. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının diğer kabul edilebilirlik koşulları yönünden incelenmeksizin konu bakımından yetkisizlik nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
2. Diğer Hak İhlali İddiaları
a. Başvurucuların İddiaları ve Bakanlık Görüşü
26. Başvurucular; 674 sayılı KHK hükmüne dayanarak tesis edilen işlemin hukuka aykırı olduğunu, savunma imkânı tanınmaksızın görevden alındıklarını ve KHK'lara karşı yargı yolunun kapalı olması nedeniyle kendilerine yargısal bir güvence verilmeksizin yapılan işlemler dolayısıyla mahkemeye erişim hakkının ve masumiyet karinesinin ihlal edildiğini ifade etmiştir. Ayrıca demokratik toplumda gereklilik ve meşruiyet koşullarını karşılamayan bir işlem sonucu medyada isimlerinin yer alması nedeniyle fişlendiklerini, bu nedenle özel hayata ve aile hayatına saygı hakkı ile ayrımcılık yasağının ihlal edildiğini ileri sürmüşlerdir.
27. Bakanlık görüşünde; Anayasa Mahkemesine bireysel başvurunun ikincil nitelikte bir kanun yol olduğu, bu yola başvurulmadan önce kural olarak olağan kanun yollarının tüketilmiş olması gerektiği, başvurucuların görevlerine son verilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle idare mahkemesinde dava açabilecekleri veya idareye başvurarak hakkındaki işlemlerin kaldırılma, geri alınma ya da değiştirilmesini isteyebilecekleri ifade edilmiştir. Somut olayda başvurucular görevlerine son verme işleminin doğrudan KHK ile yapıldığını ve bu işlemlere karşı mahkemeye başvurma hakkının olmadığını, bu sebeple doğrudan Anayasa Mahkemesine başvurmuş olduklarını ileri sürmüşlerse de başvurucuların iddia ettiğinin aksine 674 sayılı KHK eki listelerde isimlerinin bulunmadığının tespit edildiği, bu sebeple öncelikle iptal davası açmaları gerektiği sonucuna ulaşıldığı belirtilmiştir.
28. Görüşte ayrıca, başvurucuların iddia ettiği gibi doğrudan KHK ile görevine son verilmiş olması hâlinde Olağanüstü Hal İşlemleri İnceleme Komisyonuna müracaat ettiğine ya da Olağanüstü Hal İşlemleri İnceleme Komisyonuna müracaat etmesine rağmen başvurularının reddedildiğine ve sonrası idari yargıda açılan davaya ilişkin bilgi ve belgelerin başvuru formunda ve eklerinde yer almadığı vurgulanmıştır. Bunun yanında bazı başvurucular hakkında görevden uzaklaştırma tedbirinin uygulandığı, haklarındaki ceza yargılamasının devam ettiği bilgisi verilmiştir. Sonuç olarak her iki durumda da bireysel başvurunun hukuk yollarının tüketilmemiş olması sebebiyle kabul edilemez olduğu değerlendirilmiştir.
29. Başvurucular, Bakanlık görüşüne karşı beyanlarında aynı iddialarını tekrarlamıştır.
b. Değerlendirme
30. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrasının son cümlesi şöyledir:
" Başvuruda bulunabilmek için olağan kanun yollarının tüketilmiş olması şarttır."
31. 6216 sayılı Kanun'un "Bireysel başvuru hakkı" kenar başlıklı 45. maddesinin (2) numaralı fıkrası şöyledir:
"İhlale neden olduğu ileri sürülen işlem, eylem ya da ihmal için kanunda öngörülmüş idari ve yargısal başvuru yollarının tamamının bireysel başvuru yapılmadan önce tüketilmiş olması gerekir."
32. Anılan Anayasa ve Kanun hükümlerine göre bireysel başvuru yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurabilmek için olağan kanun yollarının tüketilmiş olması gerekir. Temel hak ve özgürlüklere saygı, devletin tüm organlarının anayasal ödevi olup bu ödevin ihmal edilmesi nedeniyle ortaya çıkan hak ihlallerinin düzeltilmesi idari ve yargısal makamların görevidir. Bu nedenle temel hak ve özgürlüklerin ihlal edildiğine ilişkin iddiaların öncelikle derece mahkemeleri önünde ileri sürülmesi, bu makamlar tarafından değerlendirilmesi ve bir çözüme kavuşturulması esastır ( Ayşe Zıraman ve Cennet Yeşilyurt, B. No: 2012/403, 26/3/2013, § 16).
33. Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru, iddia edilen hak ihlallerinin derece mahkemelerince düzeltilmemesi hâlinde başvurulabilecek ikincil nitelikte bir başvuru yoludur. Bireysel başvuru yolunun ikincil niteliği gereği Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunabilmek için öncelikle olağan kanun yollarının tüketilmesi zorunludur. Bu ilke uyarınca başvurucunun şikâyetini öncelikle ve süresinde yetkili idari ve yargısal mercilere usulüne uygun olarak iletmesi, bu konuda sahip olduğu bilgi ve kanıtlarını zamanında bu makamlara sunması, aynı zamanda bu süreçte dava ve başvurusunu takip etmek için gerekli özeni göstermiş olması gerekir ( Ayşe Zıraman ve Cennet Yeşilyurt, § 17).
34. Başvuru yollarının tüketilmesi gereğinden söz edilebilmesi için öncelikle hukuk sisteminde, hakkının ihlal edildiğini iddia eden kişinin başvurabileceği idari veya yargısal bir hukuki yolun öngörülmüş olması gerekmektedir. Ayrıca bu hukuki yolun iddia edilen ihlali tespit ederek ihlalin sonuçlarını giderici, etkili ve başvurucu açısından makul bir çabayla ulaşılabilir nitelikte olması ve sadece teoride kalmayıp fiilen de işlerliğe sahip bulunması gerekmektedir ( Fatma Yıldırım, B. No: 2014/6577, 16/2/2017, § 39). Bununla birlikte soyut olarak makul bir başarı sunma kapasitesi bulunan bir yolun uygulamada başarıya ulaşmayacağına dair şüphe, o başvuru yolunun tüketilmemesini haklı kılmaz ( Sait Orçan, B. No: 2016/29085, 19/7/2017, § 36).
35. Başvurucular; bazı belediyelere kayyum atanmasıyla görevlerine son verildiğini, KHK'lara karşı yargı yolunun kapalı olması nedeniyle kendilerine yargısal bir güvence verilmeksizin yapılan işlemlerle Anayasa'da güvence altına alınan bazı haklarının ihlal edildiğini ileri sürmektedir. Bu durumda söz konusu iddiayı tartışmaya ve varsa ihlal tespiti yapmaya elverişli, etkili bir başvuru yolunun bulunup bulunmadığı incelenmelidir.
36. 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesi uyarınca idari işlemlere karşı idari yargıda iptal davası açılabilir. 5393 sayılı Kanun'da, belediye başkanı veya başkan vekili ya da meclis üyesinin terör veya terör örgütlerine yardım ve yataklık suçları sebebiyle görevden uzaklaştırılması veya tutuklanması ya da kamu hizmetinden yasaklanması veya başkanlık sıfatı ya da meclis üyeliğinin sona ermesi hâllerinde yetkili makamlarca belediye başkanı veya başkan vekili ya da meclis üyesi görevlendirileceğini belirtmektedir. Anılan görevlendirmenin bir idari işlem olduğu hususunda tereddüt bulunmamaktadır. Dolayısıyla bu işlemlere karşı idari yargıda iptal davası açılması mümkündür. Bu itibarla idari yargıda açılacak iptal davasının kayyum atanmasına ilişkin işlemlerin hukuki denetimini yaparak başvurucuların anayasal haklarına müdahale teşkil edip etmediğini ve bu müdahalenin bir ihlale yol açıp açmadığını özü itibarıyla tespite elverişli bir yol olduğu anlaşılmaktadır.
37. Sonuç olarak kayyum atanmasına ilişkin işleme karşı idari yargıda açılacak iptal davasının başvurucuların talebini karara bağlama potansiyelini bünyesinde barındıran etkili bir başvuru yolu olduğu kanaatine varılmıştır.
38. Somut olayda ise başvurucular idari yargıda iptal davası açmadan, idari yargının ihlal iddialarını değerlendirmesine ve -varsa- ihlali gidermesine fırsat tanımadan doğrudan Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunmuştur. Bu hâlde idari yargı yolu tüketilmeden yapılan başvurunun incelenmesinin bireysel başvurunun ikincil niteliği ile bağdaşmayacağı sonucuna varılmıştır.
39. Açıklanan gerekçelerle başvurunun başvuru yollarının tüketilmemiş olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Başvurunun başvurucu Necati Zengin yönünden DÜŞMESİNE,
B. 1. 1/9/2016 tarihli ve 674 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin Anayasa'ya aykırı olması dolayısıyla iptali gerektiğine ilişkin iddianın konu bakımından yetkisizlik nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
2. Diğer hak ihlali iddialarının başvuru yollarının tüketilmemiş olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
C. Yargılama giderlerinin başvurucular üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 17/6/2020 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.