TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
GENEL KURUL
KARAR
MUSA BAYLAN BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2016/4384)
Karar Tarihi: 12/12/2019
R.G. Tarih ve Sayı: 30/1/ 2020 - 31024
GENEL KURUL
KARAR
Başkan : Zühtü ARSLAN
Başkanvekili : Hasan Tahsin
  GÖKCAN
Başkanvekili : Recep
  KÖMÜRCÜ
Üyeler : Serdar
  ÖZGÜLDÜR
Burhan ÜSTÜN
Engin
  YILDIRIM
Hicabi DURSUN
Celal Mümtaz
  AKINCI
Muammer
  TOPAL
M. Emin KUZ
Kadir ÖZKAYA
Rıdvan GÜLEÇ
Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ
Yıldız
  SEFERİNOĞLU
Selahaddin
  MENTEŞ
Raportör : Heysem KOCAÇİNAR
Başvurucu : Musa BAYLAN
Vekili : Av. Süleyman
  UZER
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, 3.600 olan emeklilik ek göstergesinin 2.200 olarak
düzeltilmesi neticesinde emekli aylığının azaltılması ve geriye yönelik olarak
fazladan ödendiği belirtilen emekli aylıklarının iadesinin istenmesi nedeniyle
mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 4/3/2016 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön
incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm
tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve
esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına
(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık görüş bildirmemiştir.
7. Birinci Bölüm tarafından 24/10/2019 tarihinde yapılan
toplantıda, niteliği itibarıyla başvurunun Genel Kurul tarafından karara
bağlanması gerekli görüldüğünden Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 28. Maddesinin (3) numaralı fıkrası uyarınca Genel Kurula sevkine karar
verilmiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
8. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili
olaylar özetle şöyledir:
A. Başvuru Konusu Olayın
Arka Planı
9. Başvurucu 1/8/1969 tarihinde Türkiye Cumhuriyeti Devlet
Demiryollarında (TCDD) teknik elaman olarak çalışmaya başlamış, 23/2/1973
tarihinde yüksek tekniker ve ¾/1991 tarihinde de grup amiri unvanlarına terfi
etmiştir.
10. İstanbul Üniversitesi Mühendislik Fakültesinden 10/1/1992
tarihinde makine mühendisi olarak mezun olan başvurucu, bu unvana göre
intibakını yaptırmış ve 17/1/1995 tarihinde teknik amir kadrosunda görev
yapmakta iken kendi isteğiyle emekli olmuştur.
11. Kendi isteğiyle emekli olan başvurucuya 35 yıl 11 ay 29
günlük hizmetine karşılık 3.600 ek gösterge esas alınmak üzere ikramiye ödenmiş
ve emekli maaşı bağlanmıştır.
12. Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) 1/8/2008 tarihli yazıyla ek
göstergenin 2.200 olarak düzeltildiğini ve geçmişe yönelik olarak (1/8/2003 ile
1/8/2008 tarihleri arasında) fazladan ödenen 16.679,63 TL’nin borç
çıkarıldığını başvurucuya bildirmiştir.
B. Başvuruya Konu
Yargılama Süreci
13. Başvurucu 1992 yılında mühendislik fakültesinden mezun
olduğunu, emeklilik öncesi görevinin grup amiri olup bu unvan altında
çalışanların mühendis sıfatına sahip olduğunu belirterek 31/12/2008 tarihli
dilekçeyle işlemin iptalini istemiştir. Dava dilekçesinde öncelikle
başvurucunun 3.600 ek gösterge üzerinden emeklilik intibakının yapılmasının
işlemin tesis edildiği tarihteki mevzuata uygun olduğu ileri sürülmüştür.
Dilekçede 3.600 ek gösterge üzerinden intibakın yapılmasından 13 yıl sonra, Danıştayın 2007 tarihli İçtihadı Birleştirme Kurulu (İBK)
kararı dikkate alınarak ek göstergenin 2.200 olarak düzeltilmesinin kazanılmış
hakları zedelediği ileri sürülmüştür. Dilekçede ayrıca tesis edilen idari
işlemlerin açık hata veya muhatabın hilesinin bulunması durumu hariç ancak dava
açma süresi içinde geri alınabileceği, olayın üzerinden 13 yıl geçtikten sonra
tesis edilen idari işlemde bu yönüyle de hukuka uygunluk bulunmadığı
belirtilmiştir.
14. Ankara 12. İdare Mahkemesi (Mahkeme) 31/3/2010 tarihinde
davanın reddine karar vermiştir. Mahkeme, Danıştay İBK’nın 7/12/2007 tarihli kararına da atıfta bulunarak 15/2/1995 tarihinde kendi
isteğiyle emekli olan başvurucunun mühendis kadrosuna ataması yapılmadığından
14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 43. Maddesinin
birinci fıkrası uyarınca ek göstergesinin yükseköğrenimi dolayısıyla elde etmiş
olduğu mühendis unvanına göre belirlenmesinin mümkün olmadığına işaret
etmiştir. Mahkeme, grup amiri kadrosunda görev yapan başvurucunun ek
göstergesinin kadro unvanına göre belirlenerek 2.200 şeklinde düzeltilmesinin
ve buna bağlı olarak emekli aylığının düşürülmesinin hukuka uygun olduğu
sonucuna ulaşmıştır.
15. Kararda ayrıca işlem tarihinden geçmişe yönelik beş yıllık
aylık farklarının borç çıkarılmasına ilişkin işlem yönünden de değerlendirme
yapılmıştır. Kararda 8/6/1949 tarihli ve 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli
Sandığı Kanunu’nun işlemin uygulamaya başlandığı 1/8/2008 tarihinde yürürlükte
bulunan mülga 121. Maddesine atıfta bulunularak Emekli Sandığı (Sandık) ve
iştirakçilerinin kanun hükmü ya da diğer bir yasal dayanak gereği oluşan hak ya
da borçlarının beş yıllık zamanaşımı süresine tabi olduğu ifade edilmiş, buna
göre işlemin tesis edildiği tarihten geriye doğru beş yıllık dönem içinde
oluşan borç tutarının iadesinin istenmesinin mümkün olduğu vurgulanmıştır.
Somut olayda başvurucudan geriye yönelik sadece beş yıllık aylık farklarının
iadesinin istendiğini tespit eden Mahkeme, iade işleminde de hukuka aykırılık
bulunmadığını açıklamıştır.
16. Hüküm başvurucu tarafından temyiz edilmiştir. Danıştay Onbirinci Dairesi (Daire) 19/3/2015 tarihinde hükmü
onamıştır. Karar düzeltme isteğinin Daire tarafından 21/12/2015 tarihinde
reddine karar verilmesiyle hüküm kesinleşmiştir.
17. Nihai karar 9/2/2016 tarihinde tebliğ edilmiş, başvurucu
4/3/2016 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
1. Mevzuat Hükümleri
18. 657 sayılı Kanun’un 36. Maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“Bu
Kanuna tabi kurumlarda çalıştırılan memurların sınıfları aşağıda
gösterilmiştir.
….
II Teknik Hizmetler Sınıfı:
Bu Kanunun kapsamına giren kurumlarda
meslekleriyle ilgili görevleri fiilen ifa eden ve meri hükümlere göre yüksek
mühendis, mühendis, yüksek mimar, mimar, jeolog, hidrojeolog ,
hidrolog, jeofizikçi, fizikçi, kimyager, matematikçi, istatistikçi, yöneylemci (Hareket araştırmacısı), matematiksel iktisatçı,
ekonomici ve benzeri ile teknik öğretmen okullarından mezun olup da,
öğretmenlik mesleği dışında teknik hizmetlerde çalışanlar, Mimarlık ve
Mühendislik Fakültesi veya bölümlerinden mezun şehir plancısı, yüksek şehir
plancısı, yüksek Bölge Plancısı, 3437 ve 9/5/1969 tarih 1177 sayılı Kanunlara
göre tütün eksperi yetiştirilenler ile müskirat ve çay eksperleri, fen memuru,
yüksek tekniker, tekniker, teknisyen ve emsali teknik unvanlara sahip olup, en
az orta derecede mesleki tahsil görmüş bulunanlar, Teknik Hizmetler Sınıfını
teşkil eder.”
19. 657 sayılı Kanun’un 43. Maddesinin birinci fıkrasının (B)
bendinin ilgili kısmı şöyledir:
“B) Ek
Gösterge: Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıkları;
hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu
kanuna ekli I ve II sayılı cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının
eklenmesi suretiyle hesaplanır. II sayılı cetvelde yer alan unvanlarda
değişiklik yapmaya ve yeni unvanlar ilave etmeye Bakanlar Kurulu yetkilidir.
Bu ek göstergeler, ilgililerin belirtilen
sınıf ve görevlerde bulundukları sürece ödemelere esas alınıp, terfi bakımından
kazanılmış hak sayılmaz. …”
20. 657 sayılı Kanun’a ekli I sayılı Cetvel’in ilgili kısmı şöyledir:
“…
UNVANI Derece 1/1/1994’den İtibaren Uygulanacak Ek Göstergeler 1/1/1995’den İtibaren Uygulanacak Ek Göstergeler
II- TEKNİK HİZMETLER SINIFI 6) Kadroları bu sınıfa dahil olup, en az 4 yıl süreli
  yükseköğretim veren fakülte veya yüksekokullardan mezun olarak yürürlükteki
  hükümlere göre Yüksek Mühendis, Mühendis, Yüksek Mimar ve Mimar ile şehir
  plancısı ve Bölge Plancısı unvanını almış olanlar … c) Kadroları bu sınıfa dahil olup da
  yukarıda sayılanlar dışındaki yüksek öğrenim mezunları ile Yüksek Tekniker ve Tekniker unvanını almış olanlar, 1 1 3200 1900 3600 2200
… ”
21. 5434 sayılı Kanun’un mülga 121. Maddesi şöyledir:
“Her ne suretle olursa olsun istihkaklarından
fazla yapılan ödemeler, ilgililerin, varsa sonraki her çeşit istihkaklarından
hüküm alınmaksızın kesilmek suretiyle geri alınır. Ancak ilgili, Sandıkça
yapılan bu muamelenin yersizliği hakkında Danıştayda dava açabilir.
Herhangi bir nedenle Sandık tarafından
ilgililere istihkaklarından fazla veya yersiz olarak yapılan ödemelerin, bu
hatalı işlemlerin düzeltildiği tarihten geriye doğru hesap edilecek beş yıllık
tutarları tahsil edilir. Tahsilin ne şekilde yapılacağı yönetmelikle
düzenlenir.”
2. Danıştay İçtihadı
22. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun (İDDK) 18/3/2004
tarihli ve E.2002/1283, K.2004/343 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:
“657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 43’üncü
maddesinin 1’inci fıkrasında; ‘bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan
personelin aylık ve ek göstergeleri aşağıda gösterildiği şekilde tespit edilir.’
Hükmünün yer aldığı, bu fıkrada açıkça ifade edildiği gibi bu Kanuna tabi
kurumlarda görev yapan personelin ek göstergeleri, kadro şartına bağlanmış
olup, ek göstergeden yararlanabilmek için salt unvana sahip olmak yeterli
olmayıp, o unvana ilişkin görevde (kadroda) de bulunmak gerektiğinde kuşkuya
yer olmadığından bu hüküm gözardı edilerek 657 sayılı
Kanuna ekli (I) Sayılı Ek Gösterge Cetveli, yegane dayanak alınmak suretiyle ek
göstergenin ‘unvana’ göre uygulanması gerektiği sonucuna ulaşılması mümkün
değildir. 657 Sayılı Kanun’un 43’üncü maddesi, uygulanacak ek gösterge
rakamları konusunda, bu Kanuna ekli (I) ve (II) sayılı cetvellere atıfta
bulunduğundan, uygulanacak ek gösterge rakamının tespitinde söz konusu
cetveller yanında 43’üncü maddede yer alan düzenlemelerin de dikkate alınması
ve bu kapsamda 43’üncü maddenin öngördüğü o unvana ilişkin görevde (kadroda)
bulunma koşulunun da gözönünde bulundurulması
gerekmektedir.
Bu durumda, mühendis unvanına sahip olduğu
anlaşılmakla beraber kimyager kadrosunda görev yapan davacının, mühendislik
görevinin ek göstergesinden yararlanmasına hukuken imkan bulunmadığından, ek göstergenin öğrenim sonucu elde edilen unvana göre değil,
kadro unvanına göre uygulanacağına ilişkin bulunan dava konusu işlemde hukuka
aykırılık görülmemiştir …”
23. Dairenin 23/11/2004 tarihli ve E.2001/4303, K.2004/4730
sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:
“Kimya mühendisi olup fiilen kimyager kadrosunda
çalışan ve bu görevden emekliye ayrılan davacının ek göstergesinin, davalı
idarece (3600)’den (3000)’e indirilerek daha önce ödenmiş emekli ikramiyesi ve
aylık farklarının adına borç çıkarılmasına ilişkin işlemin iptali istemiyle
açılan davayı; davacı her ne kadar Teknik Hizmetler Sınıfında yer aldığını ve
mühendisler ile aynı işi yaptığını belirtmekte ise de mühendis kadrosuna
atanmadığından, 657 sayılı Kanunun 43’üncü maddesi ile 142 nolu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliği hükümleri uyarınca mühendisler için
öngörülen ek göstergeden yararlandırılamayacağı gerekçesiyle reddeden Ankara
10. İdare Mahkemesinin 21/6/2001 günlü ve E: 2000/1706, K: 2001/909 sayılı
kararını, Danıştay Onbirinci Dairesi ‘5434 sayılı
Emekli Sandığı Kanunu’nun 41’inci maddesinde, emekli aylığının hesaplanmasında,
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 43’üncü maddesinde yer alan gösterge
tablosu ve personel kanunlarındaki ek göstergelerin esas alınacağı belirtilmiş,
657 sayılı Yasanın 43/B maddesinde de, bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında
bulunan personelin aylıklarının, hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık
alınan dereceler dikkate alınarak bu Kanuna ekli ek gösterge cetvelinde
gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanacağı hükme
bağlanmıştır. Bu Yasaya ekli (I) Sayılı Ek Gösterge Cetvelinin, Teknik
Hizmetler Sınıfı bölümünde ise, Teknik Hizmetler Sınıfına ait kadrolarda görev
yapan personel için öngörülen ek gösterge rakamları (a), (b), (c) ve (d)
bentleri halinde sayılmış; (a) bendinde, kadroları bu sınıfa dahil olup, en az
dört yıl süreli yüksek öğretim veren fakülte ve yüksek okullardan mezun olarak
yürürlükteki hükümlere göre yüksek mühendis, mühendis, yüksek mimar ve mimar
unvanı almış olanlara uygulanacak ek gösterge rakamları belirlenmiştir.
Görüleceği üzere, (I) Sayılı Ek Gösterge
Cetvelinin, Teknik Hizmetler Sınıfı bölümünün (a) bendinde yer alan ek
göstergelerden yararlanabilmek için, Teknik Hizmetler Sınıfında bulunmak ve
yine aynı bentte belirtilen kariyer unvanlara sahip olmak yeterli olup, bu
unvanlara ilişkin kadrolarda bulunmak gibi bir koşul öngörülmemiştir. Diğer bir
deyişle 657 sayılı Yasanın 43/B maddesinde, ek gösterge rakamlarının tespitinde
hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan derecelerin dikkate alınacağı
belirtilmiş olup, kadro unvanına ek gösterge rakamlarının tespitine ilişkin
kriterler arasında yer verilmemiştir. Öte yandan, dava konusu uyuşmazlığın
personel hukukunun ‘teşvik ve taltif’ amacı da gözetilerek çözümlenmesi
gerekmektedir. 657 sayılı Yasa bir bütün olarak incelendiğinde görüleceği üzere
yasa koyucunun, kamu hizmetlerinin en iyi bir biçimde yürütülmesi amacıyla kamu
personelinin öğrenim düzeyinin yüksek olmasını hedeflediği, bu amacı
gerçekleştirmek ve kamu personelini bulundukları düzeye göre daha üst öğrenim
yapmaya özendirmek için çeşitli hükümler (örneğin 36’ncı maddedeki düzenlemeler
gibi) getirdiği görülmektedir. Gerek 657 sayılı Yasanın 43/B maddesindeki,
gerekse yasaya ekli (I) Sayılı Ek Gösterge Cetvelindeki düzenlemeleri bu
çerçevede değerlendirmek zorunlu bulunmaktadır. Nitekim (I) Sayılı Ek Gösterge
Cetvelindeki bazı bölümlerde kadro unvanları tek tek sayılmış iken, bazı
bölümlerde sadece unvanın alınmasının yeterli görülmesi de bu görüşü doğrular
niteliktedir. Olayda da, davacının emekli olmadan önce
İstanbul Gümrük Başmüdürlüğünde Teknik Hizmetler Sınıfında kimyager kadrosunda
ve (4) yıllık mühendislik ve mimarlık fakültesi mezunu olarak görev yaptığı
anlaşılmaktadır.
Bu durumda, İstanbul Devlet Mühendislik ve
Mimarlık Akademisi Kimya Mühendisliği Bölümü mezunu olması dolayısıyla,
mühendis unvanına sahip olup, Teknik Hizmetler Sınıfına ait bir kadroda görev
yapmakta iken emekliye ayrılan davacıya, 657 sayılı Yasaya ekli (I) Sayılı
Cetvelin Teknik Hizmetler Sınıfı bölümü (a) bendinde öngörülen (3600) ek
gösterge rakamının uygulanması gerekirken, yukarıda anılan yasa kuralının
aksine tesis edilen dava konusu işlemlerde ve temyize konu kararda hukuka
uyarlık bulunmadığı…”
24. Danıştay İBK’nın 7/12/2007 tarihli
ve E.2005/2, K.2007/1 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:
“İçtihadın
birleştirilmesi istemine konu olan kararlarda uyuşmazlığı, kimya mühendisi
unvanına sahip olmakla beraber, teknik hizmetler sınıfında kimyager kadrosunda
görev yapanların ek göstergelerinin tespitinde tahsil durumunun mu, yoksa kadro
unvanının mı esas alınacağı, buna göre 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na
527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 3’üncü maddesi ile eklenen (I) sayılı
Cetvelin Teknik Hizmetler Sınıfı bölümünün (a) bendinde öngörülen (3600) ek
gösterge rakamından mı, yoksa (b) bendinde öngörülen (3000) ek gösterge
rakamından mı yararlandırılacağı hususu oluşturmaktadır.
Bugün bir çok ülkede
uygulanan personel sınıflandırma sistemleri, sınıflandırmaya personel ya da
hizmet kavramlarından hangisinin esas alınacağına göre değişkenlik
göstermektedir. Bu sistemlerden kadro sınıflandırmasında, hizmete ağırlık
verilerek görev ve sorumluluklar esas alınmakta; personel sınıflandırılması
sisteminde ise, ayırıma, personel veya iş esas alınmaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile kamu
personel rejimimize kazandırılan kadro kavramı, devlet örgüt yapısının
oluşturulmasında, kamu hizmet ve faaliyetleri ile bunu yürütecek kamu işgücünün
planlanmasında kullanılan hukuksal bir araçtır. Başka bir anlatımla kadro,
memurun çalıştığı belli bir görev yerini ifade etmekte, memurun yapacağı iş,
onun kadrosu ile ilişkili bulunmaktadır.
Kamu hizmetinin yürütümüne yönelik olan
örgütü, kadrolar oluşturur. Örgütün kamu hizmetini yürütecek hizmet grupları ve
bu hizmet grupları içerisinde yer alan unvanlar, kurum teşkilat şemasında
gösterilir. Kişiyi örgütle kaynaştıran bir araç olarak kadro, ilgili kuruma, üstlendiği
kamu hizmetini yürütebilmek için ihtiyaç duyulan personeli istihdam etme
imkanını sağlar. Bu nedenle bir kuruma tahsis edilecek kadrolar, o kurumun
yerine getireceği görevlere göre tespit edilir. Bu bağlamda bir kurumun kadro
cetveline bakılarak ne tür bir kamu hizmeti üstlendiğini, bu hizmet ve
faaliyetlerin yöneldiği alanı, yerini ve etkinliğini saptamak mümkündür. Aynı
zamanda kadro, personelin sayısının, niteliğinin, görev yerinin, unvanının,
sınıf ve derecesinin, yükselmesinin, parasal ve özlük haklarının da genel
olarak belirleyicisidir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 128’inci
maddesinde, devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin, genel idare esaslarına
göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve
sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği ve
memurların nitelik, atanma, ödev, yetki, hak ve yükümlülükleri, aylık ve
ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiş, 657
sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda da memurların hizmet şartları, nitelikleri,
hak ve yükümlülükleri ile parasal ve özlük hakları objektif kurallara
bağlanarak hukuki statüleri belirlenmiştir. Bu bağlamda, Devlet personel
rejimimiz ve bunun hukuki üjesi olan memurluk, statü
hukukuna dayanmakta, kadroda bu hukukun ayrılmaz parçasını oluşturmaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 33’üncü
maddesi ile kanun koyucu, her kurumda çalıştırılacak personelin tamamı için
görev yerlerinin belirtilerek kadro tespiti zorunluluğunu getirmiş, kadrosuz memur
çalıştırılamayacağını kurala bağlamıştır. Yasada, hizmetin önemi, hizmet
yerinin özellikleri ve yoğunluğu gibi kriterler esas alınmak suretiyle personel
kadrolarının tespit edilmesi ve bu hizmetleri göreceklerin kendi sınıfları
içindeki derece durumlarına uygun olmak kaydıyla o kadronun aylığını almaları
amaçlanmıştır. Başka bir anlatımla, kadro kavramı, kişilerden soyutlanarak
hizmete bağlanmış; hizmette, görevin niteliğine göre sınıflara ayrılmıştır.
Öte yandan, 657 sayılı Kanunun 43’üncü
maddesinin gerekçesinde, Devlet memurlarına ödenecek aylıklar konusunda, mevcut
barem sisteminden ayrılarak yeni bir sistem getirildiği hususuna yer verilmiş
ve aylığın tespitinde hizmetin Devlet için taşıdığı değer, hizmetin riski,
zorluğu ve şartları ile önem derecesinin belirleyici olacağı kabul edilmiştir.
Yine aynı Kanunun 147’nci maddesinin gerekçesinde ise, aylık tabirinin, ister esas görev, ister vekalet görevi, ister ise ikinci görev şeklinde olsun,
işgal edilen bir kadro karşılığında ay itibarıyla ödenen parayı ifade ettiği
açıkça belirtilmiştir.
Buna göre aylık, memurlara esas görevleri
dolayısıyla bir aylık hizmetleri karşılığında, görevin önemi, riski ve devlet
için taşıdığı değer dikkate alınmak suretiyle belirlenerek ödenen parayı ifade
etmektedir. Ek gösterge ve değişik adlar altında yapılan ödemeler ile aylık
arasında niteliği itibarıyla bir farklılık bulunmakta, bunlar, aylık adı
altında birleştirilebilecek; sebebi, amacı ve işlevi aynı olan parasal bir
hakkın unsurlarını oluşturmaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 43’üncü
maddesinde, ek göstergelerin bir takım görevlerin önem
ve niteliklerinden ötürü kabul edildiğini, memura yapılacak aylık ödemenin
gösterge tablosundaki rakama bu ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle
bulunacak gösterge rakamı üzerinden hesaplanacağını belirten hükümler, bunların
kesinlikle göreve bağlı, sunulan hizmetin ve yapılan görevin karşılığı olduğunu
açıkça ortaya koymaktadır.
Bu bağlamda ek gösterge, kadro görevini
yürüten personele verilen önemin göstergesi, yetki ve sorumluluğunun
karşılığıdır. Yetki ve sorumluluk ise, eğitim sonucu elde edilen unvana göre
değil, kadro unvanına bağlı olarak kullanılır.
Anılan Kanunun 33’üncü maddesinde ise,
kadrosuz memur çalıştırılamayacağının hükme bağlandığı, ek göstergeden
yararlanabilmek için cetvellerde karşılığı gösterilen kadroların birine atanmış
ve bu görevi fiilen ifa ediyor olma şartlarının birlikte gerçekleşmesi
gerektiği, ayrıca 147’nci maddesinde de aylığın hizmetlerin karşılığında
kadroya dayanılarak ay itibarıyla ödenen parayı ifade ettiği belirtilmiştir.
657 sayılı Kanunun 33’üncü ve 147’nci
maddeleri gereğince mühendis kadrosuna atanmadan mühendisler için öngörülen ek
göstergeden yararlanılamayacağı, bu düzenlemelerde görüldüğü üzere, bu Kanuna
tabi kurumlarda görev yapan personelin ek göstergelerinin, kadro şartına
bağlandığı, bu durumda ek göstergeden yararlanabilmek için salt unvana sahip
olmanın yeterli olmadığı o unvana ilişkin görevde (kadroda) bulunmak gerektiği
anlaşılmaktadır.
Bu itibarla anılan hükümler dikkate
alınmaksızın 657 sayılı Kanuna ekli (I) sayılı ek gösterge cetveli tek dayanak
alınmak suretiyle ek göstergenin unvana göre uygulanması gerektiği sonucuna
varmak mümkün değildir. Kadro ve bunun karşılığı ödenen parayı ifade eden
aylığın ve bunun bir parçasını oluşturan ek göstergenin, başka bir anlatımla
memurun parasal haklarını düzenleyen kuralların, yorum yoluyla kapsamlarının
genişletilmesi veya boşluklarının doldurulması mümkün değildir.
657 sayılı Kanunun 43’üncü maddesi, ek
gösterge konusunda bu Kanuna ekli (I) ve (II) sayılı cetvellere atıf
yaptığından, ilgililere uygulanacak ek göstergenin tespitinde söz konusu
cetvellerin yanında 43’üncü maddede yer alan düzenlemelerin de (unvana ilişkin
görevde-kadroda bulunma koşulunun da) gözönünde bulundurulması gerekmektedir.
Buna göre, Devlet memurlarının fiilen görev
yapmakta oldukları kadro unvanları için ek gösterge öngörülmesi halinde bundan
yararlanacakları, kadro unvanında herhangi bir değişiklik olmadığı sürece
mezuniyet diplomasında yer alan unvan, başka bir anlatımla tahsil durumu
dikkate alınarak ek gösterge uygulamasından yararlanamayacakları sonucuna
ulaşılmaktadır.”
25. İBK’nın 21-22/12/1973 tarihli ve
E.1968/8, K.1973/14 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:
“…
2 — Geri alma ve sonuçları konusunu en çok
inceleyen Fransız Danıştay’ında 1922 tarihine kadar hiç bir süre
düşünülmeksizin sakat tasarrufların her zaman geri alınabileceği karara
bağlanmış iken, bu tarihte verilen Dame Cachet kararıyla süre üzerinde durulmuş ve geri alınacak
kararın hak doğuran sakat bir karar olması nedeniyle ancak dava açma süresi
içinde ve dava açılmışsa karar verilinceye kadar geri alınabileceği kabul
edilmiş ve bu görüş bazı istisnalar dışında bu güne kadar devam edegelmiştir.
Gerek Türk gerek yabancı doktrininde gerekse yargı kararlarında geri alma
işleminin, idarî işlemlerin geriye yürümezliği prensibine istisna getirdiği, bu
prensibin kazanılmış haklarla müesses durumları korumak ve hukuki
münasebetlerde istikrar sağlamak ihtiyaç ve zaruretinden doğduğu, ancak hukuka
uygunluğu yerine getirmenin de bir hukuk kuralı olduğuna göre sakat
tasarrufların geri alınarak hukuka uygunluğu sağlamanın da bir zorunluluk
olduğundan bahsedilmiş, aynı zamanda toplumda istikrar ve güvenlik sağlamanın
da hukukun amacı olduğu açıklanmıştır. Bütün bu prensipler göz önüne alınarak
istikrar prensibinin ağırlık kazanması sonucu dava açma süresi ve zaman aşımı
müessesesi ortaya çıkmış bulunmaktadır. İptal davası açmak için şahıslara
belirli bir süre verilip bu sürenin geçmesi halinde idarî tasarruf sakat olsa
dahi yapay bir sıhhat kazanır duruma girdiğine göre, yine sakat bir idarî
tasarrufun geri alınması için iptal davası açma süresine denk bir sürenin
tanınması fikri Fransa’da gerek doktrininde gerek Fransız Danıştay’ında
genellikle kabul edilmiştir.
Danıştayımızca 1952 yılında kabul edilen 952-151, 952 – 244 sayılı tevhidi içtihat
kararında, kanunsuz yapılan bir terfiin memur lehine müktesep bir hak
doğurmayacağı aşikâr olmakla beraber, bu işlemin bir çok tesir ve neticeler
tevlit ettiği ve idarece kanunsuz bir terfi işleminin her zaman geri
alınabileceğini kabul etmenin istikrar esasiyle bağdaştırılmasının mümkün olamayacağı,
memur hakkında kanuna uygun müteaddit terfiler cereyan ettiği takdirde idare
tarafından kanunsuz terfiin geri alınmasının tecviz edilemeyeceği açıklanmış ve
dairelerimiz bu kararın, ışığı altında, olayların nitelik ve özelliklerine göre
istikrar prensibini tatbik edegelmiş bulunmaktadırlar.
Kurulumuzda yapılan konuşmalarda; istikrar,
kanunilik ve kamu yararı kuralları yanında iyi niyet kuralı üzerinde de önemle
durulmuştur. İdarenin sakat ve dolayısıyla hukuka aykırı terfi veya intibak
işlemine idare edilenin gerçek dışı beyanı veya hilesi sebep olmuşsa veyahut
geri alman idarî tasarruf yok denilebilecek bir illetle malulse yahut bir terfi
veya intibakta idare edilenin kolayca anlayabileceği kadar açık bir hata
mevcutsa ve idareyi haberdar etmemişse, memurun iyi niyetinden söz etmeye imkân
yoktur. Binaenaleyh bu kararlara dayanılarak yapılan kanunsuz ödemeler için
süre düşünülemez ve her zaman istirdat olunabilir.
Ancak, bunun dışında kalan hatalı ödemeler
için memurun iyi niyeti istikrar ve kanuniyet kadar önemli bir kural olduğundan
yukarda yazılı istisnalar dışında kalan hatalı ödemeler 90 gün içinde istirdat
edilebilir ve 90 günlük sürenin başlangıcı da hatalı ödemenin il k yapıldığı
tarihtir.
SONUÇ : …
2 — İdarenin, yokluk, açık hata, memurun
gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde, süre aranmaksızın kanunsuz terfi
veya intibaka dayanarak ödediği meblağı her zaman geri alabileceğine 22/12/1973
günü yapılan müzakerede oybirliğiyle,
3 — Yukarıda belirtilen istisnalar dışında
kalan hatalı ödemelerin istirdadının, hatalı ödemenin ilk yapıldığı tarihten
başlamak üzere 90 gün içinde kabil olduğuna ve 90 günlük süre geçtikten sonra
istirdat edilemeyeceğine 22/12/1973 günü yapılan müzakerede esasta ve gerekçede
oyçokluğuyla karar verildi.”
B. Uluslararası Hukuk
26. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesi’ne (Sözleşme) ek (1) No.lu Protokol’ün 1. Maddesi kapsamındaki
davalara genel olarak uygulanan ilkelerin ve özellikle anılan maddenin mülk
edinme beklentisini korumadığı biçimindeki ilkenin sosyal güvenlik ödemeleri ve
sosyal yardımlar yönünden de geçerli olduğunu belirtmektedir. AİHM, bu hükmün
Sözleşmeci devletlerin herhangi bir sosyal güvenlik planını uygulayıp
uygulamayacağının ya da bu planlar çerçevesinde kişilere ne tür menfaatlerin
sağlanacağının ve bunların miktarının ne kadar olacağının belirlenmesi
hususundaki serbestisine sınırlama getirmediğini vurgulamaktadır. Ancak AİHM’e göre Sözleşmeci devletlerin -ister önceden kişilerin
katkı yapma şartına bağlı olsun ister olmasın-sosyal yardım ödemesi yapılmasını
öngören yasal bir düzenlemenin bulunması durumunda bu düzenlemenin (1) No.lu
Protokol’ün 1. Maddesi kapsamına giren mülkiyete ilişkin bir menfaat doğurduğu
kabul edilmelidir ( Moskal /Polonya, B. No: 10373/05, 15/9/2009, §
38).
27. AİHM, modern demokratik devletlerde birçok bireyin
yaşamlarını sürdürebilmek için hayatlarının tamamı ya da bir bölümünde, sosyal
güvenlik ve sosyal yardım ödemelerine bağımlı olduklarını belirtmektedir. AİHM;
birçok hukuk sisteminin, bu bireylerin belli bir derecede belirlilik ve
güvenliğe ihtiyaç duyduklarını kabul ederek onlara birtakım imkânlar
sağladığını ve bu çerçevede, öngörülen bazı koşulların yerine getirilmesi
şartıyla bu bireylere çeşitli ödemeler yapılması yolunda düzenlemelere yer
verdiğini hatırlatmaktadır. AİHM’e göre bireylerin iç
hukuka göre sosyal yardım alma hakkının bulunduğu durumlarda bu ekonomik
menfaatler (1) No.lu Protokol’ün 1. Maddesi kapsamına girer ( Moskal /Polonya , § 39).
28. AİHM’e göre bir ekonomik menfaatin
sonradan ortadan kaldırılması, olayın somut koşulları çerçevesinde tek başına o
ekonomik menfaatin -en azından ortadan kaldırıldığı ana kadar- (1) No.lu
Protokol’ün 1. Maddesi kapsamında mülk olarak görülmesini engellemez. Öte
yandan tartışma konusu ekonomik menfaate hak kazanmanın şarta bağlandığı
durumlarda, koşulun yerine getirilmemesi sonucu kaybedilen şarta bağlı hakkın
(1) No.lu Protokol’ün 1. Maddesi anlamında mülk olarak değerlendirilmesi mümkün
değildir ( Moskal /Polonya , § 40).
29. AİHM, sosyal adaletin önemine dikkat çekmekle birlikte bunun
kural olarak kamu otoritelerinin -ihmallerinden kaynaklananlar da dâhil olmak
üzere- hatalı işlemlerini geri almasına engel teşkil etmeyeceğinin altını
çizmektedir. AİHM’e göre aksi karara varılması,
haksız zenginleşme yasağına aykırılık oluşturur. Bu durum, aynı zamanda sosyal
güvenlik sistemine katkı payı ödeyen ve özellikle katkı payı ödedikleri hâlde
kanuni koşulları taşımamaları nedeniyle bundan yararlanamayan diğer bireylere
haksızlık oluşturur. Son olarak bu, sınırlı kamu kaynaklarının kamu yararına
uygun olmayan alanlara harcanması sonucunu doğurur ( Moskal /Polonya , § 73).
V. İNCELEME VE GEREKÇE
30. Mahkemenin 12/12/2019 tarihinde yapmış olduğu toplantıda
başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
31. Başvurucu, TCDD bünyesinde tekniker olarak görev yapmakta
iken eğitimini tamamlayarak mühendis unvanı aldığını ve bu aşamadan sonra
mühendis sıfatıyla uzun bir süre görev yaptıktan sonra mühendislere özgü ek
gösterge ile emekli olduğunu belirterek 2008 yılından itibaren emekli maaşının
teknikerlere özgü göstergeye düşürülmesinin ücrette adaletin sağlanması
ilkesini ihlal ettiğinden yakınmıştır. Başvurucu ayrıca mühendis sıfatıyla emekli
olurken bu kazanımlarının korunacağı inancına sahip olduğunu, 2007 tarihli İBK
kararına dayanılarak ve geriye yönelik olarak tesis edilen işlemin sosyal
güvenlik hakkını ihlal ettiğini de ileri sürmüştür.
32. Başvurucu, bu iddiaları haricinde 1992 yılından sonra fiilen
mühendis olarak görev yaptığını yargılama aşamasında sunmuş olduğu belgelerle
ispatlamasına rağmen bu hususun derece mahkemelerince dikkate alınmamasının
adil yargılanma hakkını ihlal ettiğini ifade etmiştir.
B. Değerlendirme
33. Anayasa’nın “ Mülkiyet
hakkı ” kenar başlıklı 35. Maddesi şöyledir:
“Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla
sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına
aykırı olamaz.”
34. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan
hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini
kendisi takdir eder ( Tahir Canan ,
B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucunun şikâyetlerinin özü, emekli
maaşının ödenmesinde esas alınan ek göstergenin geçmişe yönelik olarak
değiştirilmesi sebebiyle emekli aylığının azaltılması ve yeni ek göstergeye
göre geçmişte fazladan ödenen tutarların geri istenmesi olduğundan şikâyetlerin
bir bütün olarak mülkiyet hakkı kapsamında incelenmesi gerektiği
değerlendirilmiştir.
1. Emekli Aylığının
Azaltılmasına İlişkin Şikâyet Yönünden
35. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 48. Maddesinin (2) numaralı
fıkrasında açıkça dayanaktan yoksun başvuruların Anayasa Mahkemesince kabul
edilemezliğine karar verilebileceği belirtilmiştir. Bu bağlamda başvurucunun
ihlal iddialarını kanıtlayamadığı, temel haklara yönelik bir müdahalenin olmadığı
veya müdahalenin meşru olduğu açık olan başvurular ile karmaşık veya zorlama
şikâyetlerden ibaret başvurular açıkça dayanaktan yoksun kabul edilebilir ( Hikmet Balabanoğlu ,
B. No: 2012/1334, 17/9/2013, § 24).
36. Anayasa’nın 35. Maddesinin birinci fıkrasında “ Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir” denilmek suretiyle mülkiyet hakkı güvenceye bağlanmıştır. Anayasa’nın anılan
maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve
parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM,
E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20).
37. Anayasa’nın 35. Maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkı mevcut
mal, mülk ve varlıkları koruyan bir güvencedir. Bir kişinin hâlihazırda sahibi
olmadığı bir mülkün mülkiyetini kazanma beklentisi -kişinin bu konudaki
menfaati ne kadar güçlü olursa olsun- Anayasa’yla korunan mülkiyet kavramı
içinde değildir. Bu hususun istisnası olarak belli durumlarda bir ekonomik değer veya icrası mümkün bir alacağı elde etmeye yönelik meşru bir beklenti Anayasa’da yer alan
mülkiyet hakkı güvencesinden yararlanabilir. Meşru beklenti makul bir şekilde
ortaya konmuş, icra edilebilir bir alacağın doğurduğu, ulusal mevzuatta belirli
bir kanun hükmüne veya başarılı olma ihtimalinin yüksek olduğunu gösteren yerleşik
bir yargı içtihadına dayanan, yeterli somutluğa sahip nitelikteki bir
beklentidir. Temelsiz bir hak kazanma beklentisi veya sadece mülkiyet hakkı
kapsamında ileri sürülebilir bir iddianın varlığı meşru beklentinin kabulü için
yeterli değildir ( Kemal Yeler ve Ali Arslan
Çelebi , B. No: 2012/636, 15/4/2014, §§ 36, 37).
38. Anayasa’da yer alan mülkiyet hakkı bireylere bir tür sosyal
güvenlik ödemesi alma hakkı içermemekle beraber yürürlükteki mevzuatta, önceden
prim ödeme şartıyla veya şartsız olarak sosyal yardım alma hakkı şeklinde bir
ödeme yapılması öngörülmüş ise yargısal içtihatlara paralel olarak ilgili
mevzuatın aradığı şartları yerine getiren bireyin mülkiyet hakkı kapsamına
giren bir menfaatinin doğduğu kabul edilmelidir ( Hüseyin Remzi Polge , B. No:
2013/2166, 25/6/2015 , § 36).
39. Somut olayda başvurucunun emekli aylığı almaya hak kazandığı
hususunda bir tereddüt bulunmamaktadır. İhtilaf konusu olan husus, başvurucunun
emekli aylığının 3.600 ek gösterge üzerinden mi yoksa 2.200 ek gösterge
üzerinden mi hesaplanacağına yöneliktir. 3.600 ek gösterge üzerinden intibakı
yapılarak başvurucuya buna göre 15/2/1995 tarihinden itibaren emekli aylığı
ödendiğinden bu durumun başvurucu yönünden meşru beklenti teşkil ettiği
sonucuna ulaşılmaktadır.
40. Anayasa’nın 35. Maddesinde bir temel hak olarak güvence
altına alınmış olan mülkiyet hakkı kişiye -başkasının hakkına zarar vermemek ve
yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla- sahibi olduğu şeyi dilediği
gibi kullanma ve üzerinde tasarruf etme, onun semerelerinden yararlanma olanağı
veren bir haktır ( Mehmet Akdoğan ve
diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 32). Dolayısıyla malikin
mülkünü kullanma, onun semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf
etme yetkilerinden herhangi birinin sınırlanması mülkiyet hakkına müdahale
teşkil eder ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan ,
B. No: 2014/1546, 2/2/2017, § 53). Ayrıca meşru
beklenti teşkil eden mülk edinme beklentilerini zedeleyici kamu
işlem ve eylemleri de mülkiyet hakkına müdahale oluşturur ( Süleyman Oktay Uras ve Sevtap Uras , B. No: 2014/11994, 9/3/2017, § 57).
41. Anayasa’nın mülkiyet hakkına müdahaleyle ilgili üç kural
ihtiva ettiği görülmektedir. Anayasa’nın 35. Maddesinin birinci fıkrasında
herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkı na yer
verilmiş, ikinci fıkrasında da mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin
çerçevesi belirlenmiştir. Mülkten yoksun
bırakma ve mülkiyetin kontrolü ,
mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleridir. Mülkten yoksun bırakma
şeklindeki müdahalede mülkiyetin kaybı söz konusudur. Mülkiyetin kullanımının
kontrolünde ise mülkiyet kaybedilmemekte, ancak mülkiyet hakkının malike
tanıdığı yetkilerin kullanım biçimi toplum yararı gözetilerek belirlenmekte
veya sınırlandırılmaktadır. Mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahale ise
genel nitelikte bir müdahale türü olup mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin
kullanımının kontrolü mahiyetinde olmayan her türlü müdahalenin mülkten
barışçıl yararlanma hakkına müdahale kapsamında ele alınması gerekmektedir ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , §§ 55-58).
42. Başvurucu yönünden meşru beklenti oluşturduğu tespit edilen
3.600 ek göstergenin 2.200 olarak değiştirilmesi ve bunun sonucu olarak emekli
aylığının azaltılması mülkiyet hakkına müdahale teşkil etmektedir. Meşru
beklenti oluşturan 3.600 ek göstergenin üzerinden hesaplanan emekli aylığının
azaltılması mülke erişimin engellenmesi mahiyeti taşımakta ve bu durumun
mülkiyetten barışçıl yararlanma hakkına müdahale kapsamında incelenmesi
gerekmektedir.
43. Mülkiyet hakkı mutlak olmayıp bu hakkın sınırlandırılması
mümkündür. Ancak Anayasa’nın 13. Ve 35. Maddeleri uyarınca mülkiyet hakkına
yönelik müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca
ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , § 62).
44. Başvurucunun mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden ek
göstergenin değiştirilmesi işlemi 657 sayılı Kanun’un 43. Maddesinin birinci
fıkrasının (B) bendine dayandırılmıştır. Anılan kural uyarınca 657 sayılı Kanun’a
tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıklarının hizmet sınıfları,
görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu Kanun’a ekli I ve
II sayılı Cetvellerde gösterilen ek göstergelerin eklenmesi suretiyle
hesaplanması gerekmektedir. Kanun’a ekli I sayılı Cetvel’de ,
teknik hizmetler sınıfına dâhil olup Cetvel’de özel
olarak sayılanlar dışında kalanlardan tekniker unvanına sahip bulunanların ek
göstergesi 2.200 olarak belirtilmiştir.
45. Somut olayda başvurucunun 3.600 olan ek göstergesi, teknik
hizmetler sınıfında grup amiri (tekniker) kadrosunda görev yaptığı gerekçesiyle
2.200 olarak değiştirilmiş ve buna bağlı olarak emekli aylığı azaltılmıştır.
Başvurucu ise emeklilik öncesi fiilen yerine getirdiği görevin mühendislik
olduğunu, emekli aylığının bu kişilere uyan ek gösterge üzerinden hesaplanması
gerektiğini ileri sürmüştür.
46. Konu ile ilgili olarak Daire tarafından verilen 23/11/2004
tarihli kararda (I) sayılı Ek Gösterge Cetveli’nin Teknik Hizmetler Sınıfı bölümünün (a) bendinde yer alan ek göstergelerden
yararlanabilmek için teknik hizmetler sınıfında bulunmak ve yine aynı bentte
belirtilen kariyer unvanlara sahip olmak yeterli olup bu unvanlara ilişkin
kadrolarda bulunmak gibi bir koşulun öngörülmediği görüşü benimsenmiştir.
Dairenin o dönemdeki içtihadı bu yönde istikrar kazanmıştır.
47. İDDK ise 18/3/2004 tarihinde verdiği kararda ek göstergenin
öğrenim sonucu elde edilen unvana göre değil kadro unvanına göre uygulanacağı
görüşünü benimsemiş ve içtihadını bu yönde oluşturmuştur. Danıştay İBK’nın 7/12/2007 tarihli kararıyla Daire ile İDDK
arasındaki görüş ayrılığı giderilmiş ve bu husustaki içtihat, ek göstergenin
öğrenim sonucu elde edilen unvana göre değil işgal edilen kadro unvanına göre
belirleneceği yönünde birleştirilmiştir. Mahkeme tarafından da bu içtihat
doğrultusunda karar verilmiş ve başvurucunun ek göstergesinin değiştirilmesi
yolundaki idari işlem hukuka uygun bulunmuştur.
48. İntibakta dikkate alınacak ek göstergenin öğrenim sonucu
elde edilen unvana göre mi yoksa işgal edilen kadro unvanına göre mi
belirleneceğine karar vermenin Anayasa Mahkemesinin görevi olmadığı
vurgulanmalıdır. Bu husustaki yetki olaya uygulanacak hukuk kurallarını
yorumlamakla görevli derece mahkemelerine aittir. Derece mahkemelerinin
yorumunda bariz takdir hatası veya açık bir keyfîlik bulunmadığı müddetçe Anayasa Mahkemesinin bu yoruma müdahale etmesi bireysel
başvurunun amacıyla bağdaşmaz. Somut olayda derece mahkemelerinin başvurucunun
emeklilik intibakında yararlanacağı ek göstergenin kadro unvanının esas
alınarak belirleneceği sonucuna ulaşmış olmalarında herhangi bir keyfîlik veya bariz bir takdir hatası tespit edilememiştir.
49. Başvurucu İBK kararının geriye yürütüldüğünü ileri sürmekte
ise de içtihadın birleştirilmesi, bir kanun hükmüne ilişkin var olan yorum farlılıklarının
giderilerek tek bir yorumun geçerli kılınmasına yönelik olup İBK kararıyla yeni
bir kural ihdas edilmemektedir. İçtihat üretme konumunda bulunan yargı
organlarının herhangi bir kanun hükmüne ilişkin yorumlarının derdest olan veya
henüz mahkemeler önünde dava konusu edilmeyen tüm uyuşmazlıklara uygulanması
işin doğası gereğidir. Bu nedenle İBK kararıyla birleştirilen içtihadın derdest
olan uyuşmazlıklara uygulanmış olmasının kuralın geriye yürütülmesi biçiminde
yorumlanması mümkün değildir. Sonuç olarak müdahalenin kanuni bir dayanağının
bulunduğu kanaatine varılmıştır.
50. Başvurucunun emekli aylığının azaltılmasının temelinde yatan
amaç, sosyal güvenlik sisteminin korunması ve devamlılığının sağlanmasıdır. Bu
amacın kamu yararına dönük olduğu açıktır. Bu nedenle müdahalenin sosyal
güvenlik sisteminin devamlılığını ve sınırlı kamusal kaynakların doğru şekilde
harcanmasını gözeten meşru bir amacının bulunduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
51. Öte yandan teknik hizmetler sınıfında grup amiri olarak
çalıştığı hâlde sehven mühendis unvanı üzerinden intibakı yapılan başvurucunun
ek göstergesinin de buna göre düzeltilmesi -emekli aylığı alma hakkının devam
ettiği de gözetildiğinde- başvurucuya aşırı ve katlanılamaz bir külfet
yüklememektedir. Bu nedenle başvurucunun emekli aylığının geleceğe yönelik
olarak azaltılması suretiyle mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin ölçülü olduğu
sonucuna ulaşılmaktadır. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik açık bir ihlal
bulunmamaktadır.
52. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının, diğer kabul
edilebilirlik koşulları yönünden incelenmeksizin açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez
olduğuna karar verilmesi gerekir.
Hasan Tahsin GÖKCAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Celal Mümtaz AKINCI,
Muammer TOPAL ve Selahaddin MENTEŞ bu görüşe katılmamışlardır.
2. Geçmişe Yönelik Borç
Çıkarılmasına İlişkin Şikâyet Yönünden
a. Kabul Edilebilirlik
Yönünden
53. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine
karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan geçmişe
yönelik borç çıkarılması nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin
iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
b. Esas Yönünden
i. Mülkün Varlığı
54. Somut olayda SGK tarafından 1/8/2003 ile 1/8/2008 tarihleri
arasında fazladan ödenen 16.579,63 TL emekli aylığının iadesi istenmektedir.
Emekli aylıkları, ödenmek suretiyle başvurucunun mevcut mal varlığı hâline
gelmiştir. Bu nedenle bunların geri istenmesine yönelik işlemin de Anayasa’nın
35. Maddesi bağlamında mülk teşkil ettiğinin kabulü gerekir.
ii. Müdahalenin Varlığı ve
Türü
55. Başvurucuya ödenmek suretiyle başvurucunun mevcut mal
varlığına dâhil olan emekli aylıklarının iadesi yolunda işlem tesis edilmesinin
mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiği açıktır.
56. Başvurucunun ek göstergesinin 2.200 olarak düzeltilmesi ve
buna göre geçmişte fazla ödendiği tespit edilen emekli aylıklarının iadesi
yolunda işlem tesis edilmesi sosyal güvenlik sisteminin devamlılığının ve
kontrolünün sağlanması amacına yöneliktir. Dolayısıyla fazladan ödenen emekli
aylıklarının iadesinin istenmesi suretiyle mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin
mülkiyetin kullanılmasının düzenlenmesi şeklindeki üçüncü kural çerçevesinde
incelenmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
iii. Müdahalenin İhlal
Oluşturup Oluşturmadığı
(1) Kanunilik
57. Mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerde ilk incelenmesi
gereken ölçüt kanuna dayalı olma ölçütüdür. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit
edildiğinde diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının
ihlal edildiği sonucuna varılacaktır. Müdahalenin kanuna dayalı olması, iç
hukukta müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir
kuralların bulunmasını gerektirmektedir ( Türkiye
İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44; Ford Motor Company ,
B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49; Necmiye
Çiftçi ve diğerleri , B. No: 2013/1301, 30/12/2014, § 55).
58. Somut olayda SGK tarafından başvurucuya yapılan yersiz
ödemelerin borç çıkarılması işlemi 5434 sayılı Kanun’un mülga 121. Maddesi
uyarınca tesis edilmiştir. Anılan maddenin ikinci fıkrasında, herhangi bir
nedenle Sandık tarafından ilgililere istihkaklarından fazla veya yersiz olarak
yapılan ödemelerin bu hatalı işlemlerin düzeltildiği tarihten geriye doğru
hesap edilecek beş yıllık tutarlarının tahsil edileceği hükme bağlanmıştır.
Somut olayda başvurucuya fazla ödendiği tespit edilen tutarların sadece
düzeltme tarihinden geriye yönelik beş yıllık kısmının hesap edilerek
başvurucudan iadesinin istendiği anlaşılmaktadır.
59. Öte yandan başvurucunun derece mahkemelerinde ileri sürdüğü
idari işlemin dava açma süresinden sonra geri alınamayacağı iddiasının da
müdahalenin kanuniliği ilkesi bağlamında değerlendirilmesi gerekir. İBK’nın 21-22/12/1973 tarihli ve E.1968/8, K.1973/14 sayılı
kararı uyarınca; idarece hatalı yapılan ödemeler yokluk, açık hata, memurun
gerçek dışı beyanı veya hilesi hâlleri haricinde ancak dava açma süresi içinde
geri istenebilir. Anılan İBK kararına göre -belirtilen istisnaların haricinde-
hatalı ödemelerin dava açma süresinin geçmesinden sonra geri istenmesi mümkün
değildir.
60. İBK kararlarının derece mahkemeleri yönünden bağlayıcı
olduğu açıktır. Ancak İBK kararları kanunların üzerinde bir etkiye sahip
değildir. İBK kararları kanunların yorumunda ortaya çıkan görüş ayrılıklarının
giderilmesi amacıyla oluşturulan bir mekanizma olup bu kararların kanun
koyucuyu bağlamasından söz edilemez. Kanun koyucu her zaman için İBK
kararlarının etkisini ortadan kaldıracak yasal düzenleme yapabilir. Nitekim
doktrinde de İBK kararına bağlanan bir mevzunun sonradan kanunla düzenlenmesi
hâlinde İBK kararının hükümsüz hâle geleceği kabul edilmektedir.
61. Somut olayda hatalı yapılan intibak işlemi nedeniyle
başvurucuya fazladan ödenen emeklilik aylıklarının geri alınması söz konusudur.
Başvurucunun olayda uygulanması gerektiğini ileri sürdüğü İBK kararı da hatalı
intibak ve terfi işlemlerine ilişkindir. Ancak somut olaydaki iade işlemi 5434
sayılı Kanun’un 121. Maddesine dayalı olarak tesis edilmiş, derece mahkemesi de
bu hükmü uygulayarak hukuka uygunluk denetimi yapmıştır. Söz konusu hüküm
Sandık tarafından yersiz yapılan ödemelerin geriye yönelik son beş yıllık
kısmının iadesinin istenmesine olanak sağlamaktadır. Bu durumda Sandık
tarafından haksız yere yapılan ödemelerin iadesi yönünde açık bir kanun
hükmünün bulunduğu ve bu kanun hükmü uygulanarak işlem tesis edildiği
gözetildiğinde başvurucunun 21-22/12/1973 tarihli ve E.1968/8, K.1973/14 sayılı
İBK kararının uygulanması gerektiği ve dava açma süresinden önceki fazla
ödemelerin iadesinin kanuni dayanağının bulunmadığı yolundaki iddiasına itibar
edilmesi mümkün görülmemiştir.
62. Bu durumda yersiz yapılan ödemelerin geriye yönelik beş
yıllık kısmının iadesi yolunda işlem tesis edilmesi suretiyle mülkiyet hakkına
yapılan müdahalenin kanuni dayanağının bulunduğu kanaatine varılmıştır.
(2) Meşru
Amaç
63. Sosyal güvenlik sisteminin korunması ve devamlılığının
sağlanmasına yönelik olarak fazladan yapılan ödemelerin borç çıkarılarak
ödenmesi isteğinin sınırlı kamusal kaynakların doğru şekilde harcanmasını
gözeten meşru bir amacının bulunduğu açıktır.
(3) Ölçülülük
(a) Genel
İlkeler
64. Ölçülülük ilkesi elverişlilik , gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden
oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli
olmasını, gereklilik ulaşılmak
istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif
bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile
ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini
ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2012/102,
K.2012/207, 27/12/2012; E.2012/149, K.2013/63, 22/5/2013; E.2014/176,
K.2015/53, 27/5/2015; E.2015/43, K.2016/37, 5/5/2016; E.2016/13, K.2016/127,
22/6/2016; Mehmet Akdoğan ve diğerleri ,
§ 38).
65. Hukuka aykırı ödemelerin tahsiline ilişkin uyuşmazlıklarda
mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin ölçülülüğünün değerlendirilebilmesi için
başvurucuya kanuna aykırı olarak ödeme yapılması biçiminde ortaya çıkan sonuca
tarafların katkı derecelerine de bakılması gerekmektedir. Bu bağlamda
tarafların yasal yükümlülüklerinin neler olduğu, bunların yerine getirilmesinde
ihmal gösterilip gösterilmediği ve ihmalin varlığının tespiti hâlinde bunun
hukuka aykırı sonucun doğmasında bir etkisinin bulunup bulunmadığı da gözönünde tutulmalıdır ( Uğur Ziyaretli , B. No: 2014/5724, 15/2/2017, §
65).
66. Öte yandan idarenin iyi
yönetişim ilkesine uygun hareket etme yükümlülüğü bulunmaktadır. İyi yönetişim ilkesi, kamu yararı
kapsamında bir konu söz konusu olduğunda kamu otoritelerinin uygun zamanda,
uygun yöntemle ve her şeyden önce tutarlı olarak hareket etmelerini gerektirir
( Kenan Yıldırım ve Turan Yıldırım, B.
No: 2013/711, ¾/2014, § 68).
67. İdarenin hatalı işleminden kaynaklanan mülkiyet hakkına
yönelik müdahalenin ölçülü olup olmadığının tespitinde idarenin hatalı işlemi
karşısındaki tutumunun yanında işlemin fark edilmesinde geçen süre, hatalı
işlem nedeniyle ödenen paranın tahsil edilmesindeki yöntem, alacağa kanuni faiz
uygulanması gibi yaptırımların öngörülüp görülmediği önem arz etmektedir ( Tevfik Baltacı, B. No: 2013/8074,
9/3/2016, § 71).
68. Sosyal adaletin gereği olarak idarenin tesis ettiği hatalı
işlemi somut olayın koşullarına göre geri alabileceği veya belli durumlarda
kaldırabileceği hususunda kuşku yoktur. Bu tespit hatalı idari işlemden
kaynaklanan sosyal güvenlik ödemeleri için de geçerlidir. Aksi durum kişilerin
sebepsiz zenginleşmesine yol açabileceği gibi sosyal güvenlik fonlarına katkıda
bulundukları hâlde kanunlardaki koşulları sağlamadıkları gerekçesiyle
ödemelerden mahrum kalan kimseler yönünden adil olmayan sonuçlar doğurabilir.
Bu durum, sınırlı kamu kaynaklarının uygun olmayan yöntemlerle dağıtımına cevaz
verilmesi anlamına gelebileceğinden kamu yararı ile örtüşmez ( Tevfik Baltacı, § 74).
(b) İlkelerin
Olaya Uygulanması
69. Olayda teknik hizmetler sınıfına dâhil olup tekniker kadrosunda
görev yapan başvurucunun mezuniyet unvanının makine mühendisi olduğu
gözetilerek mühendis kadrosuna göre 3.600 ek gösterge üzerinden intibakı
yapılmıştır. 15/2/1995 tarihinde Sandığa tabi olarak emekli olan başvurucuya
3.600 ek gösterge üzerinden emekli aylığı bağlanmış ve 1/8/2008 tarihine kadar
bu ek göstergeye göre emekli aylığı ödenmesine devam edilmiştir. Ancak SGK
tarafından 1/8/2008 tarihli işlemle ek gösterge başvurucunun fiilen görev
yaptığı sınıfa ve kadrosuna uygun olarak 2.200 şeklinde düzeltilmiş ve buna
göre geçmiş dönemde fazladan ödenen tutarların iadesi yolunda işlem tesis
edilmiştir.
70. İntibak işlemi idare tarafından yapılmış olup başvurucunun
fiilen teknik hizmetler sınıfına dâhil tekniker (grup amiri) kadrosunda görev
yaptığı hususu kamu makamlarınca bilinmektedir. Başvurucunun görev yaptığı
sınıf ve kadroya ilişkin olarak kamu makamlarını yanıltması söz konusu
değildir. Başvurucunun intibakının fiilen görev yaptığı kadro yerine mezuniyet
unvanı esas alınarak yapılması idarenin yasal düzenlemeleri hatalı
yorumlamasından kaynaklanmıştır. Bu nedenle hatalı ödeme nedeniyle başvurucuya
herhangi bir kusur atfedilmesi mümkün değildir (benzer yönde değerlendirme için
bkz. Fatma Ülker Akkaya, B. No:
2014/18979, 22/2/2018, § 55).
71. Hatalı intibak yapılmasındaki bütün kusur kamu makamlarına
ait olsa da idarece yersiz ödendiği tespit edilen anapara tutarının iadesinin
talep edilebileceği hususunda kuşku bulunmamaktadır. Aksi durumun başvurucunun
sebepsiz zenginleşmesine yol açabileceği ve sosyal adaletle bağdaşmayacağı
açıktır. Buna karşın alacağın başvurucudan tahsilindeki yöntem önem arz
etmektedir. Anayasa Mahkemesi, daha önce benzer konuda verdiği Tevfik Baltacı ve Uğur Ziyaretli kararlarında
başvurucuların anaparanın yanında faiz ödemekle de yükümlü kılınmış olmalarının
kusurlu davranışlarıyla orantısız bir külfet yüklenmeleri sonucunu doğurduğunu
belirterek müdahalenin ölçülü olmadığı kanaatine ulaşmıştır ( Tevfik Baltacı, § 79; Uğur Ziyaretli ,
§ 76).
72. Yine Fatma Ülker Akkaya kararında, başvurucudan tahsili istenen tutarın faiz içermemesine rağmen tahsil
yöntemi gözetilerek ihlal sonucuna ulaşılmıştır. Söz konusu başvuruya konu
olayda başvurucudan anaparanın üç ay içinde ödenmesi istenmiş ve üç ay içinde
ödeme yapılmaması hâlinde üçüncü ayın dolduğu tarihten itibaren hesaplanacak
kanuni faiziyle birlikte emekli aylığından her ay ¼ oranında kesinti yapılmak
suretiyle borcun tahsil edilmeye başlanacağı belirtilmiştir. Anılan kararda
hatalı intibak işlemi sebebiyle sekiz yıllık sürede ve aylık şeklinde ödenen
tutarların toplu olarak üç ay içinde iadesinin istenmesinin -hiçbir kusurunun
bulunmadığı da gözetildiğinde- borçluya aşırı bir külfet yüklediği kanaatine
varılmıştır. Kararda, emekli aylığının sosyal bir ödeme olduğu hususu da
dikkate alındığında yersiz yapılan ödemelerin iade edilebilmesi için borçlunun
ekonomik anlamda dara düşmesini önleyecek şekilde bir takvime bağlanmasının
kamu yararı ile bireysel yarar arasında denge kurulması bakımından gerekli
olduğuna işaret edilmiştir ( Fatma Ülker
Akkaya, § 58).
73. Somut olayda dava konusu idari işlemle iadesi istenen
16.579,63TL’nin sadece anaparadan oluştuğu ve faiz içermediği anlaşılmıştır.
Başvurucunun anılan paranın iadesini ne şekilde yapacağına ilişkin olarak Kurum
tarafından düzenlenen bir belge bulunmamakla birlikte başvuru formunun
içeriğinden iadenin her ay maaştan 600 TL’lik (aylık maaşın yaklaşık ¼
oranında) kesintiyle yapıldığı görülmektedir. Başvurucunun faiz işletildiği
yönünde bir iddiası da bulunmamaktadır. Dolayısıyla somut başvurunun
koşullarının Fatma Ülker Akkaya kararına konu olaydakinden farklı olduğu anlaşılmaktadır. Fatma Ülker Akkaya kararında Sandık
tarafından emekli aylığından her ay ¼ oranında kesinti yapılmak suretiyle
tahsil seçeneği borçluya sunulmasına rağmen üç ay içinde toptan ödemenin
alternatifi olarak sunulan bu seçeneğin tercih edilmesi durumunda ayrıca faiz
de tahsil edilmesi öngörülmekteydi. Anayasa Mahkemesi bu durumun menfaatler
dengesini borçlu aleyhine bozduğuna ve mülkiyet hakkına yapılan müdahaleyi
ölçüsüz kıldığına karar vermiştir ( Fatma
Ülker Akkaya, § 59).
74. Oysa somut olayda başvurucunun borç çıkarılan tutarı toptan
olarak ödemesi istenmediği gibi emekli aylığının ¼ oranında kesilmesi suretiyle
yapılan ödemelere ayrıca faiz uygulanması da söz konusu değildir. Bu şekilde
takvime bağlanan iadenin -faiz işletildiği yönünde herhangi bir iddia ileri
sürülmediği nazara alındığında- başvurucunun menfaatlerinin korunması
bakımından uygun bir yöntem olduğu ve başvurucunun mülkiyet hakkı ile kamu
yararı arasındaki adil dengeyi bozmadığı anlaşıldığından mülkiyet hakkına
yapılan müdahalenin ölçülü olduğu sonucuna varılmıştır.
75. Açıklanan gerekçelerle iade edilen miktar yönünden
Anayasa’nın 35. Maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal
edilmediğine karar verilmesi gerekir.
Hasan Tahsin GÖKCAN, Recep KÖMÜRCÜ, Serdar ÖZGÜLDÜR, Celal
Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ bu görüşe
katılmamışlardır.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. Emekli aylığının azaltılmasına yönelik şikâyet yönünden
mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ
OLDUĞUNA Hasan Tahsin GÖKCAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer
TOPAL ve Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
2. Geçmişe yönelik borç çıkarılmasına dair şikâyet yönünden
mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA
OYBİRLİĞİYLE,
B. Anayasa’nın 35. Maddesinde güvence altına alınan mülkiyet
hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE Hasan Tahsin GÖKCAN, Recep KÖMÜRCÜ,Serdar ÖZGÜLDÜR, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer
TOPAL, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE
12/12/2019 tarihinde karar verildi.
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Dosya kapsamına göre, 1.8.1969 tarihinde TCDD’de teknik
eleman olarak göreve başlayan başvurucunun 23.2.1973 tarihinde Yüksek Tekniker
kadrosuna atandığı, 3.4.1991 tarihinde Grup Amiri kadrosuna atandığı, 10.1.1992
tarihinde İstanbul Üniversitesi Mühendislik Fakültesi’ni bitirerek “makine
mühendisi” unvanını aldığı ve kurumunca yüksek öğrenim intibakının yapılarak
10.1.1992 tarihi itibariyle 1. Dereceye getirilerek +3600 ek göstergeye
yükseltildiği, 17.1.1995 tarihinde Teknik Amir olduğu sırada emekliye ayrıldığı
ve 35 yıl 11 ay 29 günlük hizmetine karşılık 3600 ek göstergeye esas alınarak
kendisine emekli aylığı bağlandığı ve emekli ikramiyesinin ödendiği, Danıştay
İçtihatları Birleştirme Kurulu’nun 7.12.2007 tarih ve E.2005/2, K.2007/1 Sayılı
İçtihadı Birleştirme Kararı ile “Mühendis unvanına sahip olmakla birlikte, 657
Sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümleri uyarınca Teknik Hizmetler Sınıfında
kimyager kadrosunda görev yapanların ek gösterge rakamlarının tespitinde,
tahsil durumlarının değil, kadro unvanının esas alınması gerektiği”nin hükme bağlanması ve kararın 25.3.2008 tarih ve 26827 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanması sonrasında (3600 ek gösterge
üzerinden görev aylığını aldığı 1992 yılından itibaren 16 yıl sonra, 3600 ek
gösterge üzerinden emekli aylığı aldığı 1995 yılından itibaren 13 yıl sonra)
Sosyal Güvenlik Kurumu’nun ( SGK’nın ) 1.8.2008 tarihli
işlemi ile emekli aylığına esas 3600 ek göstergesinin 2200’e indirildiği ve
1.8.2003-1.8.2008 arasındaki son beş yılda fazladan ödeme yapıldığı
gerekçesiyle kendisine 16.679,63 TL. borç çıkarıldığı ve bu borcun emekli
aylığından (ayda 600’er TL. olarak) taksitler halinde kesilmesine karar
verildiği, başvurucunun bu işlemin iptali için açtığı davada ilgili İdare
Mahkemesi’nin “başvurucunun mühendis kadrosuna ataması yapılmadığından, ek
göstergesinin mühendis unvanına göre belirlenemeyeceği, dolayısiyle tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı” gerekçesine dayalı kararı
ile iptal isteminin Reddine karar verildiği ve bu kararın Danıştay’ın ilgili
Dairesince onanmak suretiyle kesinleştiği anlaşılmaktadır.
2. 5510 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun “Yersiz ödemelerin geri alınması” başlıklı 96 ncı maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde,
Kurum’un ( SGK’nın ) yaptığı fazla veya yersiz
ödemelerin, kurumun hatalı işlemlerinden kaynaklanması halinde, hatalı işlemin
tespit tarihinden geriye doğru en fazla beş yıllık sürede yapılan ödemeler
toplamının (öngörülen şartlara göre faizsiz veya faizli olarak) geri alınacağı
hüküm altına alınmaktadır. Herşeyden önce ifade etmek
gerekir ki anılan hükmün anılan idarece her zaman ilgililerin emekli aylığından
kesinti yapılabileceği şeklinde yorumlanabilmesine imkân yoktur. Başta Anayasa’nın
2. Maddesindeki hukuk devleti ilkesi olmak üzere Anayasa’nın ruhu bu şekilde
bir yorum yapılmasına engeldir. Öte yandan her idari işlem bir hukuki nedene, dolayısiyle bir mevzuat hükmüne dayanmak durumunda
olduğundan, bu madde uyarınca SGK’ca tesis edilerek
idari işlemler de klâsik idare hukuku ilkelerine göre hukuki denetime tâbi
tutulmak ve idari işlemin geri alınması konusundaki öğreti ve idari yargı
içtihatlarına göre denetlenmekle karşı karşıyadır. Bu bakımdan, 5510 sayılı
kanunun anılan 96. Madde hükmünün bu çerçevede ele alınması gerekmektedir.
3. Başvurunun somutunda, başvurucunun daha statüde iken
çalıştığı idarece 1992 yılında yapılan intibakı sonucu 3600 ek gösterge
üzerinden görev aylığı aldığı, üç yıl bu şekilde aylık aldıktan sonra 1995
yılında bu kez davalı SGK tarafından 3600 ek gösterge esas alınarak emekli
aylığının bağlandığı ve buna göre emekli ikramiyesinin ödendiği, 13 yıl bu
şekilde emekli aylığı aldıktan sonra, konuya ilişkin Danıştay İçtihadı
Birleştirme Kurulu’nun 7.12.2007 tarihli İçtihat Birleştirme Kararının (İBK
Resmi Gazetede yayınlanmasından sonra SGK’ca re’sen bu İBK’nın geriye
(geçmişe) yürütülerek, başvurucunun 3600 olan ek göstergesinin iptal edilerek
yeni ek göstergesinin 2200 olarak belirlendiği ve 5510 sayılı kanun 96. Maddesi
uyarınca son beş yıl fazla ödenen emekli aylığı tutarlarının borç çıkarıldığı
görülmektedir.
Bu mevcut duruma göre, başvurucunun somut hiçbir dahlinin, hile
ve kandırmasının söz konusu olmadığı açık olduğu halde; emekli aylığının
bağlandığı tarihten 13 yıl sonra yayınlanan bir Danıştay İBK, SGK’ca geçmişe yürütülerek, bireysel başvurucuya konu
teşkil eden geri alma/borç çıkarma işlemi tesis edilmiştir.
Bu bakımdan, öncelikle idari işlemin geri alınması konusundaki
Danıştay uygulamasına ( İBK’larına ) temas etmekte
yarar bulunmaktadır.
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu’ nun 22.12.1973 tarih ve E.1968/8, K.1973/14 sayılı İçtihadı Birleştirme kararında;
idarenin yokluk, açık hata, memurun gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde,
süre aranmaksızın kanunsuz terfi veya intibaka dayanarak ödediği meblağı her
zaman geri alabileceği, yukarıda belirtilen istisnalar dışında kalan hatalı
ödemelerin istirdadının, hatalı ödemenin ilk yapıldığı tarihten başlamak üzere
90 gün içinde kabil olduğu ve 90 günlük süre geçtikten sonra istirdat
edilemeyeceği belirtilmiştir. Anılan kararın gerekçesinde “…İptal davası açmak
için şahıslara belirli bir süre verilip bu sürenin geçmesi halinde idari
tasarruf sakat olsa dahi yapay bir sıhhat kazanır duruma girdiğine göre, yine
sakat bir idari tasarrufun geri alınması için iptal davası açma süresine denk
bir sürenin tanınması fikri Fransa’da gerek doktrinde gerek Fransız Danıştayı’nda genellikle kabul edilmiştir. Danıştayımızca 1952 yılında kabul edilen 952-151, 952-244
sayılı tevhidi içtihat kararında, kanunsuz yapılan bir terfiin memur lehine
müktesep bir hak doğurmayacağı aşikar olmakla beraber, bu işlemin bir çok tesir
ve neticeler tevlit ettiği ve idarece kanunsuz bir terfi işleminin her zaman
geri alınabileceğini kabul etmenin istikrar esasıyle bağdaştırılmasının mümkün olamayacağı, memur hakkında kanuna uygun müteaddit
terfiler cereyan ettiği takdirde idare tarafından kanunsuz terfiin geri
alınmasının tecviz edilemeyeceği açıklanmış ve dairelerimiz bu kararın ışığı
altında, olayların nitelik ve özelliklerine göre istikrar prensibini tatbik
edegelmiş bulunmaktadır…” denilmektedir.
4. Herşeyden önce hemen ifade etmek
gerekir ki ortada idarenin hatalı tesis ettiği bir işlem söz konusu değildir.
Gerçekten, 7.12.2007 tarih ve E. 2005/2, K. 2007/1 Sayılı Danıştay İçtihadı
Birleştirme Kararının incelenmesinde, Danıştay 11. Dairesinin uzun yıllar aynı
görüşünü istikrarlı bir biçimde sürdürdüğü, çok sayıdaki uyuşmazlığın bu
şekilde sonuçlandırılıp kesinleştiği, idarenin de bu yerleşik içtihat
doğrultusunda, teknik hizmetler sınıfında olup mühendis kadrosunu atanmamış
konumdaki kamu görevlileri için 3600 ek gösterge uygulamasını yaptığı, başvurucu
hakkındaki işlemin de bu şekilde olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısiyle ,
ilgili mevzuatı yorumlamakla görevli Danıştay 11. Dairesinin istikrar kazanan
görüşünü dikkate alarak 3600 ek gösterge üzerinden önce statü aylığı (3 yıl
süresince), ardından da emekli aylığı (13 yıl süresince) bağlanması işleminin
herhangi bir hatalı işlemden kaynaklandığını söylemeye imkân yoktur. Ortada
başvurucunun işlemle ilgili herhangi bir dahli, kusuru, hatası ya da hilesi de
bulunmadığından; emekliye ayrıldığı tarihten 13 yıl sonra çıkan bir Danıştay
İçtihadı Birleştirme kararı gerekçe gösterilerek emekli aylığına esas ek
göstergesinin 3600’den 2200’e düşürülmesi hukuken mümkün bulunmamaktadır.
Anılan idari işlem yargısal destekli bir idari yorumun sonucu olduğundan, “hatalı”
ya da “yanlış” olarak nitelendirilemez. Dolayısiyle anılan 1973 tarihli Danıştay İçtihadı Birleştirme Kararı uyarınca idarece geri
alınabilmesi de mümkün değildir.
5. Konunun diğer bir cephesi, 7.12.2007 tarihli Danıştay
İçtihadı Birleştirme kararının geçmişe yürürlü olarak
uygulanamayacağı, ancak yayınlandığı tarihten sonraki hal ve durumlara tatbik
kabiliyeti olduğu, yani yeni tesis edilecek işlemler bakımından hüküm ifade
edeceği gerçeğidir. İçtihadı Birleştirme kararlarının bağlayıcılığı ve geriye
yürümezliği konusunda 10.6.1993 tarih ve E.1992/1, K.1993/2 sayılı Danıştay
İçtihadı Birleştirme Kararında bu konuda şu saptamalarda bulunulmaktadır: “…
İçtihadı Birleştirme kararlarının öteki yargı kararlarından ayrılan bir
özelliği, bu kararların mevcut bir uyuşmazlığı, belli yargısal yöntemlerle
çözümleyen kararlardan olmamasıdır. Bir başka anlatımla, bu kararlar iptal ve
tam yargı kararları gibi herhangi bir idari işlem ya da eyleme yönelik değildir
ve doğrudan doğruya uyuşmazlık konusu olan bu işlem ve eylemlere uygulanamaz.
İçtihadın birleştirilmesine ilişkin kararlar genel, objektif nitelikteki
düzenleyici bir kuralın anlam ve kapsamının belirlenmesine, onun yorumlanmasına
ilişkin olup, konusunu teşkil eden hukuk kuralı yürürlükte kaldığı sürece
geçerliliğini korur ve Danıştay Kanununun 40. Maddesinin
dördüncü fıkrası uyarınca bu kararlara Danıştay Daire ve Kurulları ile İdari
mahkemeler ve idare uymak zorundadır. Bu
zorunluluk, idarece, sebep unsuru içtihadı birleştirme kararının verilmesinden
önce oluşmuş olsa dahi, henüz tesis edilmemiş idari işlemlerle; yargı yerleri
için yargılama süreci bitmemiş uyuşmazlıklarla sınırlıdır. Daha açık
anlatımla, idare içtihadı birleştirme kararının ilgili olduğu hukuk kuralını
uygulayacağı her durumda karar doğrultusunda işlem yapmak zorundadır. Yargı
organları da görmekte oldukları davaların her evresinde, keza içtihadı
birleştirme kararına uygun olarak uyuşmazlığı çözümleyeceklerdir. Ancak idare,
içtihadı birleştirme kararından önce bu karara aykırı olarak tesis ettiği bir
idari işlemi geri alarak düzeltmesi için zorlanamayacağı gibi, yine yargı
yerlerince bu kararlara aykırı olarak verilmiş ve kesinleşmiş olan kararlar
hakkında, sonradan verilmiş olan içtihadı birleştirme kararına dayanılarak
yargılamanın yenilenmesi istenemez. Bu husus senelerden beri idari ve adli
yargının verdiği çok sayıda kararla doğrulanmış ve içtihadı birleştirme kararlarının geriye yürümezliği hukukun temel
ilkelerinden biri olarak kabul edilmiş bulunmaktadır… ” Anılan İçtihadı Birleştirme Kararından da
açıkça anlaşılacağı üzere, içtihadı birleştirme kararlarına uyma zorunluluğu, idare için henüz tesis edilmemiş idari işlemler
yönünden; yargı yerleri içinse yargılama süreci bitmemiş
uyuşmazlıklar yönünden söz konusu olacaktır. Keza, içtihadı birleştirme
kararları daha önce kesinleşmiş durumları etkileyemez; bu kararlar, karar
tarihinden önce tesis edilmiş idari işlemler ve sonlanmış yargısal
uyuşmazlıklar açısından geriye yürümezler. Bunun yegâne istisnası, kazanılmış
haklara zarar vermemek üzere ilgililer lehine geriye yürüme ilkesidir. Ancak
unutulmaması gereken bir husus, içtihadı birleştirme usulünün, hukuk devletinin
en önemli unsurlarından olan “hukuki güvenlik” ilkesinin bir uygulaması olduğu
ve ileriye yönelik olmak üzere, hukuk kurallarının herkese aynı şekilde uygulanması amacıyla kabul edildiğidir.
(Aynı yönde değerlendirmeler için bkz. Danıştay İçtihadı Birleştirme Kararları,
Serkan KIZILYEL- Neslihan SOLMAZ, Ankara 2016, s.7-10).
Başvurunun somutunda ise gerek idare tarafından geri alma işlemi
tesisi suretiyle, gerek idari yargı yerlerince bu işleme karşı açılan davaya
ilişkin yapılan değerlendirmeler ile verilen kararlarda anılan ilke ve
görüşlere tamamen aykırı biçimde davranıldığı, başvurucu yönünden hukuk
güvenliğinin ihlâl edildiği, keza başvurucunun kazanılmış hakkının hiç dikkate
alınmadığı, işlemin geri alınmasını gerekli kılan şartların oluşmamasına rağmen
2007 tarihli İçtihadı Birleştirme Kararının 13 yıl geriye götürüldüğü, tesis
edilen işlemin ve derece mahkemesi kararlarının idari istikrar ilkesi ile de
bağdaştırılamayacağı açıkça görülmektedir.
6. Yukarıda açıklanan hukuki neden ve gerekçelerle; emekli
aylığının azaltılmasına yönelik şikâyet yönünden iddianın kabul edilebilir
olduğu ve başvurucunun mülkiyet hakkının ihlâl edildiği; keza geçmişe yönelik
borç çıkarılmasına dair şikâyet bakımından mülkiyet hakkının ihlâl edildiği
kanaatine vardığımızdan çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmıyoruz.
Başkan Vekili Hasan Tahsin GÖKCAN Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Üye Celal Mümtaz AKINCI
Üye Muammer TOPAL Üye Selahaddin MENTEŞ
KARŞIOY GEREKÇESİ
Teknik hizmetler sınıfına dahil olup tekniker kadrosunda görev
yapan başvurucunun mezuniyet unvanının makine mühendisi olduğu, fiilen yerine
getirdiği görevin mühendislik olduğu gözetilerek, mühendis kadrosuna göre 3600
ek gösterge üzerinden intibakı yapılmış, 15/02/1995 tarihinde sandığa tabi
olarak emekli olan başvurucuya 3600 ek gösterge üzerinden emekli aylığı
bağlanmış ve 01/08/2008 tarihine kadar da bu ek göstergeye göre emekli aylığı
ödenmesine devam edilmiştir.
Yaklaşık 13 yıl bu şekilde emekli aylığı aldıktan sonra 2007
tarihinde Danıştay İçtihadı Birleştirme Kararı ile "Ek gösterge rakamının,
öğrenim sonucu değil, işgal edilen kadro unvanına göre yapılacağı" yönünde
karar vermiş ve bu karardan sonra da, ilgili kurum
tarafından 3600 olan ek göstergesinin iptal edilerek yeni ek göstergenin 2200
olarak belirlenen emekli aylığı da buna göre azaltılarak yeniden
hesaplanmıştır.
Bu şekilde başvurucunun emekli aylığının geleceğe yönelik olarak
azaltılması suretiyle mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin ölçülü olduğu,
dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik açık bir ihlalin bulunmadığı
görülmektedir.
Bununla beraber, başvurucuya 3600 olan emeklilik ek
göstergesinin 2200 olarak düzeltilmesi neticesinde, fazladan ödendiği
belirtilen emekli aylıklarının istenmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal
edilmediğine dair çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.
5510 Sayılı Kanunun 96. maddesi
gereğince, ilgililere yapılan fazla veya yersiz ödemelerin geri alınabilmesinin
birinci şartı ödemelerin Kanuna aykırı olarak yapılmış olmasıdır. İkinci olarak
da söz konusu fazla veya yersiz ödemenin Kurumca tespit edilmiş olmasıdır.
Bunun da iki ayrı hali söz konusu olup; birincisi fazla veya yersiz ödemenin
sigortalının kasıtlı veya kusurlu davranışlarından doğmuş olması halidir ki
somut olayda bu durum söz konusu değildir. Bu yönde iddia dahi edilmemiştir.
İkincisi ise fazla veya yersiz ödemenin Kurumun hatalı işlemlerinden
kaynaklanmış olması halidir.
5510 Sayılı Kanunun 96. maddesi ile
daha evvel Kanunda yer almayan yeni bir düzenleme getirilmiş olup, sebepsiz
zenginleşmenin istirdatı düzenlenmiştir.
Sebepsiz zenginleşme davası hakkaniyete dayanan bir dava
türüdür. Bunun doğal sonucu olarak da yanlış intibak nedeniyle iyi niyetli
kişilere yapılan ödemelerin geriye alınmasında, iyi niyet temel
prensiplerindendir.
Yukarıda açıklanan nedenlerle başvurucunun, geçmişe yönelik borç
çıkartılmasına dair işlemlerin mülkiyet hakkının ihlali olduğu kanaatine
vardığımız için çoğunluğun aksi kararına katılmıyoruz.
Başkan Vekili Recep KÖMÜRCÜ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU