TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
HİLMİ KAHYA BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2018/7543)
Karar Tarihi: 18/5/2021
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Kadir ÖZKAYA
Üyeler : Engin YILDIRIM
M. Emin KUZ
Yıldız SEFERİNOĞLU
Basri BAĞCI
Raportör : Kamber Ozan TUTAL
Başvurucu : Hilmi KAHYA
Vekili : Av. Nihat KILIÇ
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, belediye başkan yardımcısı olarak görev yaparken uzman kadrosuna atanması sonucunda özlük haklarında kayıplar oluşması nedeniyle mülkiyet hakkının ve işlemin iptali için açılan davanın emsal kararlara aykırı olarak reddedilmesi nedeniyle adil yargılanma hakkının ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 13/3/2018 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına gönderilmiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
6. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:
7. Başvurucu 1961 doğumlu olup Antalya'da ikamet etmektedir.
8. Başvurucu 6/12/1985 tarihinde memuriyete başlamıştır. Başvurucu, Side Belediyesinde belediye başkan yardımcısı olarak görev yapmakta iken 12/11/2012 tarihli ve 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun kapsamında Manavgat Belediye Başkanlığına (Belediye) başkan yardımcısı unvanı ile atanmıştır.
9. Başvurucu, Belediyede başkan yardımcısı görevinden 4/11/2015 tarihinde uzman kadrosuna kazanılmış hak aylığı derecesi ile atanmıştır. Belediye, işlemin hukuki dayanağı olarak 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 76. maddesi ile 4/7/2009 tarihli ve 27278 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan mülga Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in (Yönetmelik) 20. maddesinin (c) bendini göstermiştir.
10. Başvurucu 6/11/2015 tarihinde uzman kadrosuna atanmasına ilişkin işlemin iptali için dava açmıştır. Başvurucu dava dilekçesinde; başkan yardımcılığı ile uzman kadrosu arasında görev ve unvan eşitliği olmadığını, kazanılmış özlük haklarının elinden alındığını ve cezalandırmak amacıyla kamu yararına aykırı bir şekilde keyfî olarak uzman kadrosuna atandığını iddia etmiştir.
11. Antalya 4. İdare Mahkemesi (Mahkeme) 23/2/2017 tarihinde davayı reddetmiştir. Mahkeme kararın gerekçesinde; atama konusunda takdir yetkisine sahip olan Belediyenin mevcut başkan yardımcılarının sayısını, öğrenim durumlarını ve ihtiyaç durumunu değerlendirerek atama işlemini gerçekleştirdiğini ifade etmiştir. Mahkeme, Belediyenin başvurucu dışında iki tane daha işletme fakültesi mezunu bulunduğunu dikkate aldığını ve başvurucuyu eş değer bir kadroya atadığını belirtmiştir. Mahkeme, atama işleminde kamu yararı ile hizmet gerekleri bakımından hukuka aykırılık bulunmadığını açıklamıştır.
12. Başvurucu 11/7/2017 tarihinde Mahkeme kararına karşı istinaf başvurusunda bulunmuştur. Başvurucu istinaf dilekçesinde; atandığı uzman kadronun eş değer bir kadro olmadığını, cezalandırılma amacıyla atama işleminin gerçekleştirildiğini, maaşının azaldığını ve Mahkeme kararının emsal kararlara aykırı olduğunu ileri sürmüştür.
13. Konya Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesi 26/12/2017 tarihinde Mahkeme kararında hukuka aykırılık bulunmadığını belirterek istinaf başvurusunu kesin olmak üzere reddetmiştir.
14. Nihai karar 27/2/2018 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir.
15. Başvurucu 13/3/2018 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. İlgili Mevzuat
16. 657 sayılı Kanun'un "Memurların kurumlarınca görevlerinin ve yerlerinin değiştirilmesi" kenar başlıklı 76. maddesi şöyledir:
"Kurumlar, görev ve unvan eşitliği gözetmeden kazanılmış hak aylık dereceleriyle memurları bulundukları kadro derecelerine eşit veya 68 inci maddedeki esaslar çerçevesinde daha üst, kurum içinde aynı veya başka yerlerdeki diğer kadrolara naklen atayabilirler.
Memurlar istekleri ile, kurumlarında kazanılmış hak derecelerinin en çok üç derece altında aynı veya başka yerlerdeki kadrolara atanabilirler.
Aşağı dereceye atananların 68 inci maddede yazılı süre kaydı aranmaksızın eski derecelerine tekrar atanmaları mümkündür.
Kazanılmış hak derecelerinden aşağı derecelere atananların aylık derece ve kademeleri genel hükümlere göre tespit edilmekle beraber, atandıkları bu derecelerde geçirdikleri süreler (kesenek ve karşılık farklarının kendileri tarafından her ay T.C. Emekli Sandığına gönderilmesini kabul etmeleri şartiyle) emeklilik yönünden eski derecelerinde değerlendirilir."
17. Yönetmelik'in "Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar" kenar başlıklı 5. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (ç) bendi şöyledir:
"Araştırma, planlama ve savunma hizmetleri grubu;
1) Uzman,"
18. Yönetmelik'in "Hizmet grupları arasında geçişler" kenar başlıklı 20. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (c) bendi şöyledir:
"Bu Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daha üst görevlerde, en az altı ay süreyle çalışmış olanlar, aranan şartları taşımaları kaydıyla, bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde yer alan 'yönetim', 'araştırma, planlama ve savunma hizmetleri' hizmetleri gruplarında gösterilen kadrolara sınavsız atanabilir. Bu Yönetmelik kapsamındaki diğer kadrolara sınavsız atanmak için altı ay çalışmış olmak şartı aranmaz."
B. Danıştay İçtihadı
19. Danıştay Beşinci Dairesinin 7/12/2015 tarihli ve E.2015/1701, K.2015/9963 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:
"657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 76. maddesinde, kurumların, görev ve unvan eşitliği gözetmeden kazanılmış hak aylık dereceleriyle memurları bulundukları kadro derecelerine eşit veya 68. maddedeki esaslar çerçevesinde daha üst, kurum içinde aynı veya başka yerlerdeki diğer kadrolara naklen atayabilecekleri öngörülmüştür.
Anılan maddeyle İdarelere kamu görevlilerinin naklen atanmaları konusunda takdir yetkisi tanınmış ise de, bu yetkinin kullanımı kamu yararı ve hizmet gerekleriyle sınırlı olup, bu açıdan yargı denetimine tabi bulunduğu, İdare Hukuku'nun bilinen ilkelerindendir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı İdare bünyesinde 18/11/1997 tarihinde mühendis olarak göreve başlayan davacının, 10/07/2009 tarihinde belediye başkan yardımcısı olarak atandığı, dava konusu işlemle de belediye başkan yardımcılığı görevinden alınarak, Fen İşleri Müdürlüğüne uzman olarak atandığı; bunun üzerine, bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Davacının belediye başkan yardımcılığı görevini gereği gibi yerine getiremediğine, mesleğinde başarısız olduğuna dair herhangi bir bilgi ve belge dosyaya sunulmadığından, görevinde başarısızlığı ya da yetersizliği ortaya konulmaksızın, sadece takdir yetkisi kapsamında tesis edildiği görülen dava konusu işlemde hukuka uyarlık, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararında da hukuki isabet görülmemiştir."
20. Danıştay Beşinci Dairesinin 10/12/2015 tarihli ve E.2015/532, K.2015/10337 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:
"Dava dosyasının incelenmesinden, davacının 1.1.1992 tarihinden itibaren S. Belediyesinde görev yaptığı, 27.1.2014 tarihinde Anadolu Üniversitesi Açık öğretim Fakültesi 2 yıl süreli Yönetim ve Organizasyon bölümünü bitirdiği, 13.2.2014 tarihinde Mali Hizmetler Müdürlüğünde tahsildar olarak görev yapmakta iken 1. dereceli başkan yardımcılığı görevine atamasının yapıldığı, dava konusu işlemle 5. dereceli uzman kadrosuna atanması üzerine de bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu işlem, davacının belediye başkan yardımcılığı görevine atanmasına ilişkin işlemin geri alınması niteliğinde olmadığından, belediye başkan yardımcılığı görevinden alınarak uzmanlık görevine atanmasını gerektirecek koşulların oluşup oluşmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.
Davacının belediye başkan yardımcılığı görevini gereği gibi yerine getiremediği, mesleğinde başarısız olduğuna dair herhangi bir bilgi ve belge dosyaya sunulmadığından, görevinde başarısızlığı ya da yetersizliği ortaya konulmaksızın, salt takdir yetkisine dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet bulunmamaktadır."
V. İNCELEME VE GEREKÇE
21. Mahkemenin 18/5/2021 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Adil Yargılanma Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin İddia
1. Başvurucunun İddiaları
22. Başvurucu, uzun bir süre yazı işleri müdürü olarak görev yapıp belediye başkan yardımcısı kadrosuna atandığını, sonrasında ise belediye başkan yardımcılığı kadrosunun eş değeri olmayan ve hatta müdür kadrosunun altında olan uzmanlık kadrosuna atandığını belirtmiştir. Başvurucu, hukuka aykırı olan işlemle kazanılmış haklarına halel getirildiğini, idarenin kötü niyetli davranarak cezalandırma amacıyla iki alt göreve atamasını yaptığını iddia etmiştir. Başvurucu, emsal mahkeme içtihatlarında benzer durumda olanlar için lehe kararlar verilirken açtığı davanın reddedildiğini ifade etmiştir. Başvurucu bu gerekçelerle adil yargılanma hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
2. Değerlendirme
23. Anayasa’nın “Hak arama hürriyeti” kenar başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:
" Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir."
24. Anayasa’nın 148. maddesinin dördüncü fıkrasında, kanun yolunda gözetilmesi gereken hususlara ilişkin şikâyetlerin bireysel başvuruda incelenemeyeceği belirtilmiştir. Bu kapsamda ilke olarak mahkemeler önünde dava konusu yapılmış maddi olay ve olguların kanıtlanması, delillerin değerlendirilmesi, hukuk kurallarının yorumlanması ve uygulanması ile uyuşmazlıkla ilgili varılan sonucun adil olup olmaması bireysel başvuru konusu olamaz. Ancak bireysel başvuru kapsamındaki hak ve özgürlüklere müdahale teşkil eden, bariz takdir hatası veya açık bir keyfîlik içeren yorum, uygulama ve sonuçlar Anayasa Mahkemesinin denetim yetkisi kapsamındadır ( Ahmet Sağlam , B. No: 2013/3351, 18/9/2013, § 42).
25. Adil yargılanma hakkı bireylere dava sonucunda verilen kararın değil yargılama sürecinin ve usulünün adil olup olmadığını denetletme imkânı verir. Bu nedenle bireysel başvuruda adil yargılanmaya ilişkin şikâyetlerin incelenebilmesi için başvurucunun yargılama sürecinde haklarına saygı gösterilmediğine, bu çerçevede yargılama sürecinde karşı tarafın sunduğu deliller ve görüşler hakkında bilgi sahibi olamadığı veya bunlara etkili bir şekilde itiraz etme fırsatı bulamadığı, kendi delillerini ve iddialarını sunamadığı ya da uyuşmazlığın çözüme kavuşturulmasıyla ilgili iddialarının derece mahkemesi tarafından dinlenmediği veya kararın gerekçesiz olduğu gibi mahkeme kararının oluşumuna sebep olan unsurlardan değerlendirmeye alınmamış eksiklik, ihmal ya da açık keyfîliğe ilişkin bir bilgi ya da belge sunmuş olması gerekir ( Naci Karakoç, B. No: 2013/2767, 2/10/2013, § 22).
26. Öte yandan benzer konularda aynı derecedeki yargı mercileri arasındaki içtihat farklılıkları tek başına adil yargılanma hakkının ihlali niteliğinde kabul edilemeyeceği gibi derece mahkemeleri ile itiraz ya da temyiz mercilerinin uyuşmazlıklara ilişkin olarak tarafların talepleri ve delilleri arasındaki yorum farklılıkları da tek başına adil yargılanma hakkının ihlali niteliğinde kabul edilemez ( Miras Mümessillik İnş. Taah. Reklam Paz. Bas. Yay. San. ve Tic. A.Ş ., B. No: 2012/1056, 16/4/2013, § 36).
27. Somut olayda başvurucunun belediye başkan yardımcılığı kadrosundan uzman kadrosuna atanmasına ilişkin işlemin iptali için açtığı dava reddedilmiştir. Mahkeme, başvurucunun durumunu Belediyenin değerlendirdiğini, atama konusunda takdirin idareye ait olduğunu ve atama işleminde hukuka aykırılık bulunmadığını açıklamıştır. Başvurucu, benzer konumda olanlar tarafından açılan davaların lehe sonuçlandığını belirterek Mahkeme kararının haksız olmasından yakınmaktadır.
28. Bu aşamada belirtmek gerekir ki yargılama sürecinde delillerin değerlendirilmesi ve hukuk kurallarının yorumlanması -kural olarak- derece mahkemelerinin takdirindedir. Ancak bu takdir yetkisi sınırsız olmayıp derece mahkemelerinin kararlarının açıkça keyfî olmaması veya bariz bir takdir hatası içermemesi gerekir. Başvurucu tarafından sunulan kararlar ile Mahkeme kararı arasındaki farklılığın kanun hükümlerinin yorumundan kaynaklanmadığı, olguların farklı değerlendirilmesinin söz konusu olduğu, dolayısıyla içtihat farklılığı olarak nitelendirilemeyeceği anlaşılmaktadır.
29. Bariz bir takdir hatası veya açık keyfîlik bulunmadığı sürece derece mahkemelerince hukukun uygulanması ve yorumlanması sonucunda benzer durumda olanlar yönünden farklı karar verilmesi tek başına derin ve süregiden bir içtihat farklılığı olarak nitelendirilemeyecektir. Somut olayda başvurucunun atama işlemine karşı açtığı davada Mahkeme somut olgular üzerinden inceleme yaparak atama işleminin hukuka aykırı olmadığı sonucuna varmıştır. Başvurucu tarafından ileri sürülen iddialar, mahkemelerce delillerin değerlendirilmesi ve hukuk kurallarının yorumlanmasına ilişkin olup mahkeme karar gerekçesinde bariz takdir hatası veya açık bir keyfîlik oluşturan bir hususun da bulunmadığı dikkate alındığında ihlal iddialarının kanun yolu şikâyeti niteliğinde olduğu anlaşılmaktadır.
30. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının diğer kabul edilebilirlik koşulları yönünden incelenmeksizin açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
B. Mülkiyet Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin İddia
1. Başvurucunun İddiaları
31. Başvurucu, belediye başkan yardımcılığı kadrosundan uzman kadrosuna atanması nedeniyle her ay yaklaşık 1.700 TL eksik maaş aldığını, hukuka aykırı atama işlemi ile kazanılmış haklarının elinden alındığını iddia etmiştir. Başvurucu bu gerekçelerle mülkiyet hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
2. Değerlendirme
32. Anayasa’nın "Mülkiyet hakkı" kenar başlıklı 35. maddesi şöyledir:
“Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.”
a. Genel İlkeler
33. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğinden şikâyet eden bir kimse, önce böyle bir hakkının var olduğunu kanıtlamak zorundadır ( Mustafa Ateşoğlu ve diğerleri, B. No: 2013/1178, 5/11/2015, § 54). Bu nedenle öncelikle başvurucunun Anayasa'nın 35. maddesi uyarınca korunmayı gerektiren mülkiyete ilişkin bir menfaatinin olup olmadığı noktasındaki hukuki durumunun değerlendirilmesi gerekir ( Cemile Ünlü, B. No: 2013/382, 16/4/2013, § 26; İhsan Vurucuoğlu, B. No: 2013/539, 16/5/2013, § 31).
34. Anayasa'nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM, E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20). Bu bağlamda mülk olarak değerlendirilmesi gerektiğinde kuşku bulunmayan menkul ve gayrimenkul mallar ile bunların üzerinde tesis edilen sınırlı ayni ve fikrî hakların yanı sıra icrası kabil olan her türlü alacak da mülkiyet hakkının kapsamına dâhildir ( Mahmut Duran ve diğerleri, B. No: 2014/11441, 1/2/2017, § 60).
35. Mülkiyet hakkı, özel hukukta veya idari yargıda kabul edilen mülkiyet hakkı kavramından farklı bir anlam ve kapsama sahip olup bu alanlarda kabul edilen mülkiyet hakkı, yasal düzenlemeler ile yargı içtihatlarından bağımsız olarak özerk bir yorum ile ele alınmalıdır ( Hüseyin Remzi Polge, B. No: 2013/2166, 25/6/2015, § 31; Mustafa Ateşoğlu ve diğerleri, § 51).
36. Anayasa'nın 35. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkı mevcut mal, mülk ve varlıkları koruyan bir güvencedir. Bir kişinin hâlihazırda sahibi olmadığı bir mülkün mülkiyetini kazanma beklentisi -kişinin bu konudaki menfaati ne kadar güçlü olursa olsun- Anayasa'yla korunan mülkiyet kavramı içinde değildir. Bu bağlamda belirtmek gerekir ki Anayasa'nın 35. maddesi soyut bir temele dayalı olarak mülkiyete erişmeyi ve mülkiyeti edinmeyi değil mülkiyet hakkını güvence altına almaktadır. Bu hususun istisnası olarak belli durumlarda bir ekonomik değer veya icrası mümkün bir alacağı elde etmeye yönelik meşru bir beklenti Anayasa'da yer alan mülkiyet hakkı güvencesinden yararlanabilir ( Kemal Yeler ve Ali Arslan Çelebi, B. No: 2012/636, 15/4/2014, §§ 36, 37; Mehmet Şentürk [GK], B. No: 2014/13478, 25/7/2017, §§ 41, 53; Mustafa Ateşoğlu ve diğerleri, §§ 52-54).
37. Meşru beklenti objektif temelden uzak bir beklenti olmayıp belirli bir kanun hükmüne veya başarılı olma ihtimalinin yüksek olduğunu gösteren yerleşik bir yargı içtihadına ya da ayni menfaatle ilgili hukuki bir işleme dayanan yeterli derecede somut nitelikteki bir beklentidir ( Selçuk Emiroğlu, B. No: 2013/5660, 20/3/2014, § 28; Mehmet Şentürk, § 42). Dolayısıyla Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma kapsamında olan meşru beklentiye dayalı mülkiyet hakkının tespiti mevcut hukuk sisteminde iddia edilen mülkiyet iddiasının tanınmasına bağlı olup bu tespit, mevzuat hükümleri ve yargı kararları ile yapılmaktadır ( Üçgen Nakliyat Ticaret Ltd. Şti., B. No: 2013/845, 20/11/2014, § 37). Temelsiz bir hak kazanma beklentisi veya sadece mülkiyet hakkı kapsamında ileri sürülebilir bir iddianın varlığı meşru beklentinin kabulü için yeterli değildir ( Kemal Yeler ve Ali Arslan Çelebi, § 37).
b. İlkelerin Olaya Uygulanması
38. Başvuruya konu olayda başvurucu, belediye başkan yardımcısı olarak görev yapmakta iken uzman kadrosuna atanmıştır. Başvurucu, uzman kadrosuna atanması sonucu olarak önceki görevine göre daha az maaş almaktan şikâyetçidir.
39. Mülkiyet hakkının konusunu mevcut bir mal varlığı veya meşru bir beklenti kapsamında ekonomik değerler oluşturmaktadır. Bu bağlamda öncelikle başvurucu açısından mevcut bir mal varlığının bulunup bulunmadığı incelenmelidir. Başvurucu, belediye başkan yardımcısı olarak görev yapmadığına göre bu statüye bağlı özlük hakları bakımından mevcut bir mülkün varlığından söz edilemeyecektir. Başvurucunun önceki görevine ait maaşı elde etmeye yönelik somut bir temele dayalı meşru beklentisinin olup olmadığı da belirlenmelidir.
40. Somut olayda, başvurucunun önceki kadro ve pozisyonunda almakta olduğu maaş ve ödemelerin aynı şekilde yapılmaya devam edileceğine dair bir kanun hükmü veya yönetmelik düzenlemesi bulunmadığı gibi yerleşik bir yargı içtihadı da ortaya konulmamıştır. Bu durumda, başvurucunun Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkı kapsamına giren bir ekonomik değeri veya en azından böyle bir değeri elde etme yönünde meşru beklentisi bulunmadığı anlaşılmaktadır.
41. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının da diğer kabul edilebilirlik şartları yönünden incelenmeksizin konu bakımından yetkisizlik nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. Adil yargılanma hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
2. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın konu bakımından yetkisizlik nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA 18/5/2021 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.