TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
NODIRA MUSTAFAYEVA BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2020/6545)
Karar Tarihi: 7/3/2024
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Kadir ÖZKAYA
Üyeler : Engin YILDIRIM
Rıdvan GÜLEÇ
Yıldız SEFERİNOĞLU
Kenan YAŞAR
Raportör : Kübra KAYA
Başvurucu : Nodıra MUSTAFAYEVA
Vekili : Av. İsmail Özer KAVLAK
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, insani ikamet izni verilmemesi nedeniyle aile hayatına saygı hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık görüşünü bildirmiştir. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanda bulunmamıştır.
III. OLAY VE OLGULAR
3. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:
4. Başvurucu, Özbekistan vatandaşı olup 22/6/2015 tarihinde Türkiye Cumhuriyeti vatandaşı E.A. ile evlenmiştir. Bu evlilikten 27/6/2015 doğum tarihli bir çocuğu olmuştur.
5. Başvurucu hakkında ilk olarak 19/3/2015 ve 19/9/2015 tarihleri arasında kısa dönem ikamet izni, 9/11/2015 ve 9/11/2017 tarihleri arasında ise Türkiye Cumhuriyeti vatandaşıyla evlenmesi nedeniyle aile ikamet izni düzenlenmiştir.
6. Göç İdaresi Genel Müdürlüğünce (Genel Müdürlük) 15/2/2017 tarihinde başvurucu hakkında, ülkeye giriş için İçişleri Bakanlığının iznini gerektiren Ç-141 kodlu tahdit konmuştur.
7. Başvurucu, anılan tahdit kaydından dolayı aile ikamet izninin yenilenmemesi nedeniyle 7/11/2018 tarihinde, Trabzon Valiliği İl Göç İdaresi Müdürlüğünden (Göç İdaresi) insani ikamet izni verilmesi talebinde bulunmuştur.
8. Göç İdaresince 20/2/2019 tarihinde, başvurucunun talebinin reddine karar verilmiştir. Kararın gerekçesinde; 4/4/2013 tarihli ve 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nun 46. maddesinin (1) numaralı fıkrası uyarınca insani ikamet izni talebinin değerlendirilebilmesi için gerekli olan İçişleri Bakanlığı onayının başvurucu hakkındaki aktif tahdit kaydına istinaden verilmediği belirtilmiştir.
9. Başvurucu, anılan idari işleme karşı Ankara 1. İdare Mahkemesinde (İdare Mahkemesi) 1/3/2019 tarihli dilekçesiyle iptal davası açmıştır. Başvurucu dava dilekçesinde Türk vatandaşıyla evliliğinden bir çocuğu olduğunu, aile ikamet izni süresince Türkiye'de sorunsuz şekilde ikamet ettiğini ifade etmiştir. Başvurucu, eşinin yurtdışı seyahatlerine eşlik ettiğini, 2017 yılında yaptıkları bir seyahat dönüşünde hakkındaki tahdit kaydından haberdar olduğunu belirtmiştir. Başvurucu tahdit kaydı nedeniyle aile ikamet izninin yenilenmediğini, bu nedenle vize ihlali yapmış sayılmaması için kendisine insani ikamet izninin verilmesi gerektiğini, idarenin ret kararının hukuka aykırı olduğunu ve aile hayatını doğrudan etkilediğini ileri sürmüştür. Davalı idare cevap dilekçesinde; başvurucunun insani ikamet izni alabilmesi için 6458 sayılı Kanun'un 46. maddesinde yer alan şartları taşımadığı ancak Türk vatandaşıyla evli ve bu evliliğinden bir çocuğunun olduğu gözetilerek aile bütünlülüğünün bozulmaması için hakkında sınır dışı kararı verilmediğini belirtmiştir.
10. İdare Mahkemesince 7/3/2019 tarihinde yetkisizlik kararı verilerek dosyanın yetkili Trabzon İdare Mahkemesine (Mahkeme) gönderilmesine karar verilmiştir.
11. Mahkemece 18/9/2019 tarihinde davanın reddine karar verilmiştir. Kararın gerekçesinde; insani ikamet izninin 6458 sayılı Kanun kapsamında yer alan ikamet izni çeşitlerinden biri olduğu, kanunda belirtilen hâllerde diğer ikamet izinleri için gerekli şartlar aranmadan İçişleri Bakanlığının onayı alınmak kaydıyla valiliklerce verilebileceği, somut olayda başvurucu için ilgili onayın sağlanamaması nedeniyle idarenin kararında isabetsizlik bulunmadığı belirtilmiştir. Bununla birlikte başvurucu hakkındaki tahdit koduna istinaden onay verilmediği, başvurucunun tahdit kodunun kaldırılması için idareye yaptığı başvurular olsa da bu hususta açtığı bir dava bulunmadığına işaret edilmiştir.
12. Nihai karar başvurucu vekiline 26/1/2020 tarihinde tebliğ edildikten sonra başvurucu, 20/2/2020 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
13. 6458 sayılı Kanun’un "İkamet izni çeşitleri" kenar başlıklı 30. maddesinin (1) numaralı fıkrası şöyledir:
" (1) İkamet izni çeşitleri şunlardır:
a)Kısa dönem ikamet izni
b)Aile ikamet izni
c)Öğrenci ikamet izni
ç) Uzun dönem ikamet izni
d) İnsani ikamet izni
e) İnsan ticareti mağduru ikamet izni "
14. 6458 sayılı Kanun’un "İnsani ikamet izni" kenar başlıklı 46. maddesinin (1) numaralı fıkrası şöyledir:
"(1) Aşağıda belirtilen hâllerde, diğer ikamet izinlerinin verilmesindeki şartlar aranmadan, Bakanlığın onayı alınmak ve en fazla birer yıllık sürelerle olmak kaydıyla, valiliklerce insani ikamet izni verilebilir ve bu izinler uzatılabilir:
a. Çocuğun yüksek yararı söz konusu olduğunda
b. Haklarında sınır dışı etme veya Türkiye’ye giriş yasağı kararı alındığı hâlde, yabancıların Türkiye’den çıkışları yaptırılamadığında ya da Türkiye’den ayrılmaları makul veya mümkün görülmediğinde
c. 55 inci madde uyarınca yabancı hakkında sınır dışı etme kararı alınmadığında
ç. 53 üncü, 72 nci ve 77 nci maddelere göre yapılan işlemlere karşı yargı yoluna başvurulduğunda
d. Başvuru sahibinin ilk iltica ülkesi veya güvenli üçüncü ülkeye geri gönderilmesi işlemlerinin devamı süresince
e. Acil nedenlerden dolayı veya ülke menfaatlerinin korunması ile kamu düzeni ve kamu güvenliği açısından Türkiye’ye girişine ve Türkiye’de kalmasına izin verilmesi gereken yabancıların, ikamet izni verilmesine engel teşkil eden durumları sebebiyle diğer ikamet izinlerinden birini alma imkânı bulunmadığında
f. Olağanüstü durumlarda "
B. Uluslararası Hukuk
15. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme) "Özel ve aile hayatına saygı hakkı" kenar başlıklı 8. maddesi şöyledir:
“1. Herkes özel ve aile hayatına, konutuna ve yazışmasına saygı gösterilmesi hakkına sahiptir.
2. Bu hakkın kullanılmasına bir kamu makamının müdahalesi, ancak müdahalenin yasayla öngörülmüş ve demokratik bir toplumda ulusal güvenlik, kamu güvenliği, ülkenin ekonomik refahı, düzenin korunması, suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması için gerekli bir tedbir olması durumunda söz konusu olabilir.”
16. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), Sözleşme'nin bir yabancının, belli bir ülkeye giriş yapma ya da oraya yerleşme hakkını güvence altına almadığını kabul etmektedir. Sözleşme'nin ne 8. maddesi ne de başka bir hükmü, bir devlet için, evli çiftlerin ortak ikamet seçimlerine saygı göstermek ve aile birleşmesini sağlamak adına genel bir yükümlülük oluşturacak şekilde yorumlanamaz ( Gül/İsviçre , B. No: 23218/94, 19/2/1996, § 38).
17. AİHM, yerleşik bir uluslararası hukuk ilkesine göre, devletlerin, sözleşmelerden doğan taahhütlerinden vazgeçmeksizin, vatandaşlığı olmayan kişilerin ülke topraklarına girişlerini kontrol etme hakları olduğunu kabul etmektedir (Abdulaziz,Cabales ve Balkandali/Birleşik Krallık , B. No: 9214/80, 9473/81, 9474/81, 28/5/1985, § 67; Boujlifa / Fransa , B. No: 25404/94, 21/10/1997, § 42).
18. Öte yandan AİHM, yalnızca vatandaşlar tarafından değil, hukuka uygun şekilde ikamet eden yabancılar tarafından kurulmuş aile birlikteliklerini de aile hayatına saygı hakkı kapsamında koruyabilmektedir. Bu tür bir korumadan yararlanılabilmesi için aile birlikteliğinin gerçek, fiili bir yakınlığa dayanması, ikamet izni ya da vatandaşlık kazanmak için gerçekleştirilmemiş olması gerekmektedir (benzer yönde değerlendirmeler için bkz. Slivenko/Litvanya , B. No: 48321/99, 9/10/2003, § 94; Amara/Hollanda (k.k.) , B. No: 6914/02, 5/10/2004).
19. AİHM, devletlerin kamu düzeninin korunması görevini üstlenirken aldıkları Sözleşme'nin 8. maddesinde korunan hakka müdahale teşkil eden kararların, yasal bir dayanaklarının olması, demokratik toplumda gerekli olmaları ve hedeflenen meşru amaçla orantılı olmaları gerektiğini kabul etmektedir ( Dalia /Fransa , B. No: 26102/95, 19/2/1998, § 52, Mehemi/Fransa , B. No: 53470/99, 10/4/2003, § 34, Boultif/İsviçre , B. No: 54273/00, 2/8/2001, § 46, ve Slivenko/Letonya , § 113). Bununla birlikte kamusal makamların ikamet izni vermeme gibi hareketsiz kaldığı durumlarda ise aile hayatına saygı hakkı bakımından pozitif yükümlülüklerinin gündeme geleceği kabul edilmektedir ( Jeunesse/Hollanda , B. No: 12738/10, 3/10/2014, § 105; Butt/Norveç , B. No: 47017/09, 4/12/2012, § 78).
20. AİHM, kamusal makamların millî güvenlik gerekçesiyle sınır dışı etme, zorla çıkarma, ülke topraklarına girmeyi yasaklama ya da ikamet izni vermeme şeklinde tedbirler alma konusunda takdir yetkisine sahip olduğunu kabul etse de söz konusu tedbirin hukuka uygunluğunu denetlemek, olası keyfîlik ve kötüye kullanmayı engellemek için bağımsız ve tarafsız bir organ tarafından incelenmesine imkân tanınması gerektiğini ifade eder. Hakkında tedbir uygulanan kişinin bu organ önünde iddia ve görüşlerini sunabilmesi ve hakkındaki isnatları çürütebilmesi için çelişmeli yargılama imkânlarına sahip olması gerekir ( Lupsa/Romanya, B. No:10337/04, 8/6/2006, § 38; Al-Nashif/Bulgaristan , B. No: 50963/99, 20/6/2002, §§ 123,124).
V. İNCELEME VE GEREKÇE
21. Anayasa Mahkemesinin 7/3/2024 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü
22. Başvurucu 2015 yılında Türk vatandaşı E.A. ile bir evlilik yaptığını, bu evlilikten bir çocuğu olduğunu, ailesiyle birlikte uzun süredir Türkiye'de yaşadığını ifade etmiştir. Başvurucu, hakkında konulan Ç-141 tahdit kodu sonucunda sınır dışı edilmese de ülkeye girişinin İçişleri Bakanlığı iznine bağlandığını ve aile ikamet izninin yenilenmediğini belirtmiştir. Başvurucu, insani ikamet izni talebinin de kamusal makamlarca hakkındaki tahdit kodu gerekçe gösterilerek reddedilmesi nedeniyle adil yargılanma hakkı ile aile hayatına saygı hakkının ihlal edildiğini ileri sürmektedir.
23. Bakanlık görüşünde; ikamet izni verilmesi işleminin kamusal makamların takdir yetkisi kapsamında kaldığı ve ortak koruma alanında yer alan bir temel hak niteliğinde olmadığı ifade edilmiştir. Bununla birlikte başvurucu tarafından tahdit kodunun kaldırılmasına yönelik etkili yol olan idari yargıda iptal davasının tüketilmediğine işaret edilmiştir. Bu kapsamda başvurucunun adil yargılanma hakkının ihlal edildiği iddiasının öncelikle konu bakımından yetki ve etkili başvuru yolunun tüketilmesi gerekliliği ışığında değerlendirilmesi gerektiğine dikkat çekilmiştir. Başvurucunun aile hayatına saygı hakkının ihlal edildiği iddiasının ise devletin kamu düzeni ve güvenliğinin sağlanmasına yönelik menfaati ile başvurucunun ikamet izni almasına yönelik menfaati arasında adil bir denge gözetilerek değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir.
B. Değerlendirme
24. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder ( Tahir Canan , B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucunun şikâyetinin özü, eşi ve çocuğunun Türk vatandaşı olmasına rağmen Türkiye'de insani ikamet izni alamamasına ilişkin olduğundan iddiaların bir bütün olarak aile hayatına saygı hakkı kapsamında incelenmesi gerektiği değerlendirilmiştir.
1. Kabul Edilebilirlik Yönünden
25. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan aile hayatına saygı hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
2. Esas Yönünden
a. Genel İlkeler
26. Anayasa'da yabancıların ülkeye girişleri, ülkede ikamet edişleri ve ülkeden çıkarılmalarına ilişkin konularda herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Uluslararası hukukta da kabul edildiği üzere bu husus, devletin egemenlik yetkisi kapsamında kalmaktadır. Dolayısıyla devletin yabancıları ülkeye kabul etme veya ülkede ikamet etmelerine izin verme bakımından takdir yetkisinin bulunduğu kuşkusuzdur. Ancak anılan işlemlerin Anayasa'da güvence altına alınan temel hak ve özgürlüklere müdahale oluşturması hâlinde bireysel başvuruya konu edilebilmesi mümkündür ( Demet Hussen Najem , B. No: 2019/438, 27/7/2022, §18; A.A. ve A.A. [GK] , B. No: 2015/3941, 1/3/2017, § 54).
27. Aile hayatına saygı hakkı kapsamında devlet için söz konusu olan yükümlülük, sadece belirtilen hakka keyfî surette müdahaleden kaçınmakla sınırlı olmayıp öncelikli olan bu negatif yükümlülüğe ek olarak aile hayatına etkili bir biçimde saygının sağlanması bağlamında pozitif yükümlülükleri de içermektedir. Bu alandaki pozitif yükümlülükler hem bireylerin haklarını koruyan düzenleyici yargısal bir çerçeve oluşturulmasını hem de fiilen hayata geçirilecek uygun tedbirlerin alınmasını içermektedir benzer yönde değerlendirmeler için bkz. Şükran İrge , B. No: 2016/8660, 7/11/2019, § 31, 32) .
28. Anılan pozitif yükümlülük kapsamında, ikamet izni talep ettiği ülke ile fiili, gerçek bir yakınlığa dayalı ailesel bağını ortaya koyan bireye kamusal makamların ikamet izni verilmemesi yönündeki takdirine karşı etkili bir karşı çıkma imkânı tanınması gerekir. Aksi hâlde iddiasını delillendirme konusunda devlete göre daha kısıtlı imkânlara sahip olan yabancıya gerçek anlamda bir koruma sağlanabildiğinden bahsetmek mümkün olmayacaktır (benzer yönde değerlendirmeler için bkz. ( Demet Hussen Najem, § 24; A.A. ve A.A. , § 60).
b. İlkelerin Olaya Uygulanması
29. Somut olayda, başvurucunun 2015 yılında Türk vatandaşı E.A. ile evlilik yaptığı, bu evliliğinden bir çocuğu olduğu, eşi ve çocuğu ile birlikte uzun süredir Türkiye'de yaşadığı, bu anlamda ikamet etmek istediği ülke ile gerçek, fiilî bir yakınlığa dayalı ailesel bağının bulunduğu görülmektedir.
30. Başvurucu 19/3/2015 ve 19/9/2015 tarihleri arasında kısa dönem ikamet izniyle, 9/11/2015 ve 9/11/2017 tarihleri arasında ise aile ikamet izniyle yasal olarak Türkiye'de ikamet etmiştir. Ancak ülkeye girişin İçişleri Bakanlığı iznine bağlanması anlamına gelen Ç-141 tahdit kodunun konulması üzerine başvurucunun aile ikamet izni süresi dolduktan sonra yenilenmemiştir.
31. Başvurucu, aile ikamet izninin yenilenmemesi üzerine diğer ikamet izni çeşitleri için kanunda öngörülen şartlar aranmadan verilebilen insani ikamet izni verilmesi talebinde bulunmuştur. Başvurucunun insani ikamet izni talebi, kanunda öngörülen Bakanlık onayı şartının sağlanmadığı gerekçesiyle reddedilmiştir. Bakanlıkça onay verilmemesine dayanak olarak ise başvurucu hakkındaki tahdit kaydına işaret edilmiştir.
32. Somut olayda, başvurucu hakkında alınmış bir sınır dışı kararının olmadığı, başvurucunun eşi ve çocuğuyla birlikte Türkiye'de yaşamakta devam ettiği anlaşılmaktadır. Başvurucunun mağduriyet iddiası, kamusal makamların insani ikamet izni verilmemesi yönündeki takdirine ilişkindir.
33. İnsani ikamet iznine ilişkin düzenlemeleri içeren 6458 sayılı Kanun'un somut olayda pozitif yükümlülüklerin yasal çerçevesini oluşturduğu görülmektedir. Başvurucu, idarenin insani ikamet izni vermeme yönündeki iradesine karşı anılan kanun hükümleri çerçevesinde idari yargıda iptal davası açmak suretiyle iddia ve delillerini ileri sürmüştür. Mahkemece, insani ikamet izni verilebilmesi için öncelikle bu hususta İçişleri Bakanlığının onayının sağlanması gerektiği, başvurucu hakkındaki tahdit kaydına istinaden söz konusu onayın verilmediği, tahdit kaydının kaldırılmasına ilişkin olarak ise başvurucu tarafından açılmış bir dava bulunmadığı vurgulanmıştır.
34. Somut olayda başvurucu hakkında verilmiş bir sınır dışı kararının olmadığı, idarenin başvurucunun Türkiye'de mevcut aile hayatını gözeterek sınır dışı kararı vermediği görülmektedir. Öte yandan olası bir sınır dışı işlemine karşı başvurucunun dava açma hakkı bulunmaktadır. Dolayısıyla başvurucunun ülkeye girişini engellemediği gibi sınır dışı edilmesi sonucunu da doğurmayan tahdit kaydının etkisi, ülkeye girişin İçişleri Bakanlığının iznine bağlanması şeklinde ortaya çıkmakta olup başvurucu tarafından söz konusu iznin verilmediğine dair bir iddia ileri sürülmemiştir.
35. Bunun yanında başvurucu, eşinin iş seyahatlerine eşlik ettiğini belirtmiş ise de başvurucunun kendisinin yurt dışına çıkış zorunluluğunu temellendirmediği, bu konudaki mağduriyetini somutlaştırmadığı görülmektedir. Öte yandan başvurucunun insani ikamet izni talebi kamusal makamlarca başvurucu hakkındaki tahdit kaydı gerekçe gösterilerek reddedilmiştir. Başvurucunun tahdit kaydının iptaline yönelik olarak dava açtığına dair bilgi ve belge sunmadığı görülmektedir.
36. Sonuç olarak kamusal makamlarca aile hayatına saygı hakkına yapılan müdahalenin yeterli bir temele sahip olduğu ve keyfîlik içermediği anlaşıldığından demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı bulunmadığı ve ölçülü olduğu sonucuna varılmıştır.
37. Açıklanan gerekçelerle Anayasa’nın 20 maddesinde güvence altına alınan aile hayatına saygı hakkının ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Aile hayatına saygı hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
B. Anayasa’nın 20. maddesinde güvence altına alınan aile hayatına saygı hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE,
C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 7/3/2024 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.