TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
YÜCEL YAŞAR BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2013/7199)
Karar Tarihi: 25/3/2015
R.G. Tarih- Sayı: 30/6/2015-29402
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Serruh KALELİ
Üyeler : Burhan ÜSTÜN
Nuri
  NECİPOĞLU
Hicabi DURSUN
Hasan Tahsin
  GÖKCAN
Raportör : Yunus HEPER
Başvurucu : Yücel YAŞAR
Vekili : Av. Salih
  EKİZLER
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvurucu, üyesi olduğu sendikanın tüm Türkiye’de yaptığı
göreve gelmeme çağrısına katılarak görevine gelmediğini, ancak mazeretsiz
olarak göreve gelmediği gerekçesiyle kınama cezası verildiğini, sendikal
faaliyetlere katılması nedeniyle ceza verilmesinin toplantı ve örgütlenme
özgürlüğüne ilişkin anayasal haklarını ihlal ettiğini ileri sürmüştür.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru, 17/9/2013 tarihinde İzmir Bölge İdare Mahkemesi
vasıtasıyla yapılmıştır. Dilekçe ve eklerinin idari yönden yapılan ön
incelemesinde Komisyona sunulmasına engel bir eksikliğin bulunmadığı tespit
edilmiştir.
3. Birinci Bölüm İkinci Komisyonunca, 28/2/2014 tarihinde
kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına, dosyanın Bölüme
gönderilmesine karar verilmiştir.
4. Bölüm başkanı tarafından 13/3/2014 tarihinde kabul
edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
5. Başvuru konusu olay ve olgular 13/3/2014 tarihinde Adalet
Bakanlığına bildirilmiştir. Adalet Bakanlığı görüşünü 14/4/2014 tarihinde
Anayasa Mahkemesine sunmuştur.
6. Adalet Bakanlığı tarafından Anayasa Mahkemesine sunulan
görüş başvurucuya 28/4/2014 tarihinde bildirilmiştir. Başvurucu, Bakanlık
görüşüne karşı 2/5/2014 tarihinde beyanda bulunmuştur.
III. OLAYLAR VE OLGULAR
A. Olaylar
7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle
olaylar özetle şöyledir:
8. Başvurucu, Birleşik Taşımacılık Çalışanları Sendikası
(Sendika) üyesi ve Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (TCDD) 6. Bölge
Müdürlüğüne bağlı Urfa İli Akçakale İstasyon Şefliğinde 399 sayılı KHK’ye tabi
tren teşkil memuru olarak çalışmaktadır. Makasçı da denilen tren teşkil
memurları, kendi başına ve belirli bir süre içerisinde, işle ilgili emniyet
tedbirleri almak, tren dizisi teşkil etmek, trenin istasyona giriş ve çıkışını
sağlamak görev ve işlemlerini yerine getirmektedirler.
9. Birleşik Taşımacılık Çalışanları Sendikasının bağlı
olduğu Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonunun (KESK) çağrısı üzerine
25/11/2009 tarihinde, iş bırakma eylemi yapılmış ve iş bırakma eylemine katılan
TCDD çalışanı 16 sendika üyesi işten el çektirilerek açığa alınmıştır.
10. Başvurucunun da kayıtlı olduğu sendika yöneticileri söz
konusu sendika üyelerinin tekrar işe başlatılmaları için bir dizi girişimde
bulunmuş ancak sonuç alamamıştır. Bunun üzerine Sendika yönetimi 12/12/2009
tarihinde toplanarak işten el çektirilen görevlilerle dayanışmak, bu kişilerin
işe tekrar başlatılmalarını sağlamak ve idareyi uyarmak amacıyla tüm Türkiye’de
1 günlük işe gelmeme eylemi yapılmasına karar vermiştir. Söz konusu eylem
16/12/2009 tarihinde yapılmış ve başvurucu, bahsi geçen tarihte iş bırakma
eylemine katılmıştır.
11. Başvurucunun bağlı olduğu TCDD Genel Müdürlüğü Yüksek
Disiplin Kurulu, 14/12/2011 tarihli kararı ile mazeretsiz olarak işe gelmediği
gerekçesiyle başvurucuyu kınama cezası ile cezalandırmıştır.
12. Başvurucu, hakkında verilen disiplin cezasının iptali
istemiyle Şanlıurfa İdare Mahkemesine iptal davası açmış, Mahkemenin 15/10/2012
tarihli kararı ile dava reddedilmiştir. İlk Derece Mahkemesinin gerekçesinin
ilgili kısmı şöyledir:
“Dava dosyasının incelenmesinden, 25.11.2009
tarihinde yapılan bir günlük iş bırakma eyleminden ötürü görevden
uzaklaştırılan 16 personelin görevlerine iade edilmeleri için TCDD Genel
Müdürlüğü'ne bağlı 6.Bölge Müdürlüğü Akçakale İstasyon Şefliğinde tren teşkil
memuru olarak görev yapan davacının, üyesi olduğu Sendikanın aldığı karar
doğrultusunda 16.12.2009 tarihinde 1 günlük iş bırakma eylemine katıldığı, TCDD
Teftiş Kurulu Müfettişliğince söz konusu eyleme katıldığı tespit edilen
personel hakkında başlatılan disiplin soruşturması sonucu düzenlenen 10.02.2010
tarih ve 2010/241-1 sayılı soruşturma raporunda, söz konusu eyleme, 6.Bölge
Müdürlüğü Merkezi ile Yol, Hareket ve Tesisler Müdürlüğü işyerlerinde toplam 253
personelin katıldığı, bu personelden büro hizmetlerinde çalışanların
bazılarının izinsiz ve mazeretsiz olarak mesaiye gelmediği, mesaiye gelenlerin
de görev yapmadıkları, trenlerde görevlendirilen personelin 15.12.2009
tarihinde saat 24:00'a kadar görev yaparak bu saatten sonra görevli olduğu
treni, merkezi gar ve istasyonlarda bırakarak trafiğini devam ettirmedikleri,
bazı personelin görevlendirildiği trene gelmediği, gelenlerin de trenlerde
görev almadıkları, görevi kabul etmedikleri, istasyon, gar ve depo manevraları
ile nezaret görevleri ve istasyon, gar ve depo nöbetine tefrik edilen
personelden de 15.12.2009 tarihinde nöbet görevine gelenlerin saat 24:00'a
kadar çalıştıkları, bu saatten sonra çalışmadıkları, görevi bıraktıkları, bazı
personelin 16.12.2009 tarihinde görevine ve nöbetine gelmediği, bazılarının da
görevine ve nöbetine gelmekle birlikte çalışmadığı, bu personelin işyeri
amirlerinin tüm ısrarlarına rağmen, sendikalarının aldığı karar gereğince
eylemde olduklarını beyan ederek görevi kabul etmediklerinin tespit edildiği,
iş bırakma eylemine katılan personelin ifadelerinde, 16 sendika üyesinin işine
iade edilmemesi nedeniyle Anayasa'nın 2., 51. ve 90. maddeleri, 87 ve 151
sayılı ILO Sözleşmeleri, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 11.maddesi ve
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları gerekçe gösterilerek değinilen iş
bırakma eylemine katıldıklarını beyan etmiş olsalar da, eyleme katılan
personelin, büro hizmetlerinde çalışanların izinsiz ve mazeretsiz olarak işe
gelmemeleri sonucu büro hizmetlerinin aksamasına neden oldukları, istasyon,
gar, atölye ve depo nöbetine gelmeyen veya gelip de 15.12.2009 tarihinde saat
24:00'dan itibaren görev yapmayan personelin, kuruluş faaliyetlerinin
yürütülmesini engelledikleri, görevli oldukları treni, merkezi gar ve
istasyonlarda bıraktıkları ve bu yolla trendeki yolcuların mağduriyetine sebep
oldukları, kuruluş hizmetlerinin durmasına, aksamasına, ayrıca yazılı ve görsel
basında itibarının zedelenmesine neden oldukları, bu şekilde TCDD Personel
Yönetmeliği'nin 26.maddesine aykırı davrandıkları, eylem nedeniyle yük ve yolcu
taşıma faaliyetlerinin aksadığı, 11 yolcu treninin merkezi gar ve istasyonlarda
bırakılarak devamının temin edilmediği, trendeki yolcuların mağdur edildiği, 56
yolcu treni seferinin de personel temin edilememesi sebebiyle iptal edildiği,
gar ve istasyonlarda bırakılan trenlerdeki yolcuların otobüslerle varış
yerlerine ulaştırılmaları için anlaşma yapılan otobüs firmalarına yolcu taşıma
ücreti ödendiği, yine eylem nedeniyle 15.12.2009 tarihinde saat 24:00'dan sonra
trafikte bulunan 17 adet yük treninin muhtelif gar ve istasyonlarda
bırakıldığı, 16.12.2009 tarihinde trafiği planlanan toplam 35 yük treninin de
seferlerinin iptal edildiği belirtildikten sonra 16.12.2009 tarihinde iş
bırakma eylemine katıldığı belirlenen davacının, Yönetmeliğin 100. maddesinin
5. fıkrası uyarınca aylıktan kesme cezası ile cezalandırılmasının, ancak
disiplin cezasının tayininde hizmet süresi ve olumlu sicilinin dikkate
alınmasının uygun olacağı kanaatine varıldığı, TCDD Yüksek Disiplin Kurulunca
davacı hakkında söz konusu soruşturma raporu ile disiplin yönünden getirilen
teklifin uygun görülerek 14.10.2011 tarih ve 11/51 sayılı kararla, davacının
toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağını ihlal ettiğinden bahisle TCDD
Personel Yönetmeliği'nin 100. maddesinin 5. fıkrası gereğince ve aynı
Yönetmeliğin 105. maddesi uyarınca bir alt cezanın tatbiki suretiyle kınama
cezası ile cezalandırıldığı, bu kararın 05.03.2012 tarihinde davacıya tebliği
üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, davacının kendi beyanı ile
hakkında yürütülen disiplin soruşturması sonucu düzenlenen soruşturma raporu ve
ekinde yer alan bilgi ve belgelerden, üyesi olduğu Birleşik Taşımacılık
Çalışanları Sendikası ile bu Sendikanın bağlı bulunduğu Kamu Emekçileri
Sendikaları Konfederasyonu'nun almış olduğu karar gereğince 16.12.2009
tarihinde bir günlük iş bırakma eylemine katıldığı sabit olup, yukarıda
aktarılan mevzuat hükümleri ile olayın meydana geliş şekli dikkate alındığında
söz konusu eylemin sendikal faaliyet olarak nitelendirilmesine imkan
bulunmadığı açıktır.
Nitekim, davacının TCDD Personel
Yönetmeliği'nin 100. maddesinin 1.fıkrasında belirtilen özürsüz olarak 1 veya 2
gün göreve gelmemek fiilinden ötürü değil, aynı maddenin 5.fıkrasında
düzenlenen; kanun, tüzük, yönetmelik, karar, talimat ve emirlerde yazılı olan
görevleri haklı veya zorlayıcı bir sebep olmaksızın yerine getirmemek veya
eksik olarak yerine getirmek veya mevzuatın uygulanmasını zorunlu kıldığı
hususları yapmamak veya yasakladığı işleri yapmak, fiilini işlediğinden bahisle
disiplin cezası ile tecziye edildiği, söz konusu eylemin ise, gerek 399 sayılı
Kanun Hükmünde Kararnamenin 19. maddesi, gerekse TCDD Personel Yönetmeliğinin
26.maddelerinde belirtilen "yasaklanan işler" kapsamında olduğu,
davacının sözü edilen mevzuat hükümlerine aykırı şekilde hareket ederek
demiryolu ulaşım hizmetlerinin aksamasına ve kişilerin seyahat özgürlüğünün
önemli ölçüde engellenmesine sebebiyet verdiği açıktır.
Bu durumda, TCDD Genel Müdürlüğü'ne bağlı
6.Bölge Müdürlüğü Akçakale İstasyon Şefliğinde tren teşkil memuru olarak görev
yapan davacının, 16.12.2009 tarihinde bir günlük iş bırakma eylemine katılmakla
mevzuat hükümlerine aykırı şekilde hareket ederek demiryolu ulaşım
hizmetlerinin aksamasına ve kişilerin seyahat özgürlüğünün önemli ölçüde
engellenmesine sebebiyet verdiği anlaşıldığından, eylemine uyan disiplin
cezasının bir alt cezası olan kınama cezası ile cezalandırılması yönünde tesis
edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.”
13. Başvurucu, ilk derece mahkemesinin kararına itiraz etmiş,
Gaziantep Bölge İdare Mahkemesinin 3/4/2013 tarihli kararı ile ilk derece
mahkemesinin kararı onanmıştır.
14. Başvurucunun karar düzeltme istemi de Gaziantep Bölge
İdare Mahkemesinin 11/7/2013 tarihli kararı ile reddedilmiştir. Nihai karar
başvurucuya, 20/8/2013 tarihinde tebliğ edilmiştir.
15. Başvurucu, 17/9/2013 tarihinde Anayasa Mahkemesine
bireysel başvuruda bulunmuştur.
B. İlgili Hukuk
16. 14/7/1965 tarih ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun
“ Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı ”
kenar başlıklı 26. maddesi şöyledir:
“Devlet memurlarının kamu hizmetlerini
aksatacak şekilde memurluktan kasıtlı olarak birlikte çekilmeleri veya
görevlerine gelmemeleri veya görevlerine gelipte Devlet hizmetlerinin ve işlerinin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu
doğuracak eylem ve hareketlerde bulunmaları yasaktır”.
17. 657 sayılı Kanun’un “ Disiplin
cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller ” kenar
başlıklı 125. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“Devlet memurlarına verilecek disiplin
cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
…
C - Aylıktan kesme: Memurun, brüt aylığından 1/30 - 1/8 arasında kesinti
yapılmasıdır.
Aylıktan kesme cezasını gerektiren fiil ve
haller şunlardır:
…
b) Özürsüz olarak bir veya iki gün göreve
gelmemek,
…”
18. 657 sayılı Kanun’un 135. maddesi şöyledir:
“Disiplin amirleri tarafından verilen uyarma,
kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe
ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itiraz
edilebilir.
İtirazda süre, kararın ilgiliye tebliği
tarihinden itibaren yedi gündür. Süresi içinde itiraz edilmeyen disiplin
cezaları kesinleşir.
İtiraz mercileri, itiraz dilekçesi ile karar
ve eklerinin kendilerine intikalinden itibaren otuz gün içinde kararlarını
vermek zorundadır.
İtirazın kabulü hâlinde, disiplin amirleri kararı
gözden geçirerek verilen cezayı hafifletebilir veya tamamen kaldırabilirler.
Disiplin cezalarına karşı idari yargı yoluna
başvurulabilir.”
19. 22/1/1990 tarih ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri
Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı
Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname’nin “ Toplu Eylem ve Hareketlerde Bulunma Yasağı ”
kenar başlıklı 19. maddesi şöyledir:
“Sözleşmeli personelin, teşebbüs veya bağlı
ortaklığın hizmetlerini aksatacak şekilde kasıtlı olarak birlikte çekilmeleri
veya görevlerine gelmemeleri veya göreve gelipte hizmetlerin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu doğuracak eylem ve
hareketlerde bulunmaları, toplu olarak söz veya yazı ile müracaat ve
şikâyetleri yasaktır.”
20. 9/2/1993 tarihli TCDD Personel Yönetmeliği’nin
(Yönetmelik) “ Toplu Eylem ve Hareketlerde
Bulunma Yasağı ” kenar başlıklı 26. maddesi şöyledir:
“Birden fazla personelin toplu olarak aynı
konuda söz ve yazı ile müracaatları ve şikâyetleri yasaktır. Kuruluş
personelinin, hizmetlerini aksatacak şekilde memurluktan kasıtlı olarak
birlikte çekilmeleri veya görevlerine gelmemeleri veya görevlerine gelip de
Kuruluş hizmetlerinin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu doğuracak eylem
ve hareketlerde bulunmaları yasaktır.”
21. Yönetmeliğin “ Aylıktan
Kesme Cezasını Gerektiren Fiiller ve Haller ” kenar başlıklı 100.
maddesinin (5) numaralı fıkrası şöyledir:
“Aşağıda yazılı fiil ve hallerde aylıktan
kesme cezası verilir.
…
5) Kanun, tüzük, yönetmelik, karar, talimat ve
emirlerde yazılı olan görevleri haklı veya zorlayıcı bir sebep olmaksızın
yerine getirmemek veya eksik olarak yerine getirmek veya mevzuatın
uygulanmasını zorunlu kıldığı hususları yapmamak veya yasakladığı işleri
yapmak, Bu yüzden Kuruluş zararı meydana gelmişse bir
üst derece ceza verilir.”
22. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/5/2013 tarih
ve E.2009/63 ve K.2013/1998 sayılı ilamının ilgili kısmı şöyledir:
“…
Uyuşmazlıkta, davacının, üyesi bulunduğu
sendikanın yetkili kurullarınca alınan karara uyarak 11/12/2003 tarihinde 1 gün
göreve gelmeme eyleminin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125/C-b maddesi
kapsamında değerlendirilip değerlendirilemeyeceğinin tespiti önem taşımaktadır.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının
90. maddesinin son fıkrasında; “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya
aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 07/05/ 2004 - 5170 S.K./7.mad) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş
temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek
uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri
esas alınır.” hükmü yer almıştır.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin “Dernek
kurma ve toplantı özgürlüğü”nün düzenlendiği 11.
maddesinde; herkesin asayişi bozmayan toplantılar yapmak, dernek kurmak, ayrıca
çıkarlarını korumak için başkalarıyla birlikte sendikalar kurmak ve sendikalara
katılmak haklarına sahip olduğu, bu hakların kullanılmasının, demokratik
toplumda zorunlu tedbirler niteliğinde olarak, ulusal güvenliğin, kamu
emniyetinin korunması, kamu düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi,
sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması
amaçlarıyla ve ancak yasayla sınırlandırılabileceği, bu maddenin, bu hakların
kullanılmasında silahlı kuvvetler, kolluk mensupları veya devletin idare
mekanizmasında görevli olanlar hakkında meşru sınırlamalar konmasına engel
olmadığı kuralına yer verilmiştir.
Avrupa
İnsan Hakları Mahkemesi 15/09/2009 tarihli, Kaya ve Seyhan - Türkiye kararında
( application no . 30946/04);
Eğitim-Sen üyesi öğretmenlere, 11/12/2003 tarihinde KESK’in çağrısına uyarak, parlamentoda tartışılmakta olan kamu yönetimi kanun
tasarısını protesto etmek üzere düzenlenen bir günlük ulusal eyleme katılmaları
nedeniyle 11/12/2003 tarihinde göreve gelmedikleri için uyarma cezası
verilmesinin, her ne kadar bu ceza çok küçük olsa da, sendika üyelerinin
çıkarlarını korumak için meşru grev ya da eylem günlerine katılmaktan
vazgeçirecek bir nitelik taşıdığı, öğretmenlere verilen disiplin cezasının
“acil bir sosyal ihtiyaca” tekabül etmediği ve bu nedenle “demokratik bir
toplumda gerekli” olmadığı sonucuna varmış, bunun sonucu olarak, bu davada,
başvuranların AİHS’nin 11. maddesi anlamında gösteri yapma özgürlüğünü etkili
bir şekilde kullanma haklarının orantısız olarak çiğnendiği gerekçesiyle Avrupa
İnsan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesinin ihlal edildiğine karar vermiştir.
Bu durumda, davacının, sendikal faaliyet
gereği, 11/12/2003 tarihinde göreve gelmeme eyleminin özürsüz olarak bir veya
iki gün göreve gelmemek fiili kapsamında değerlendirilemeyeceği ve sendikal
faaliyet kapsamında bir gün göreve gelmemek fiilinin mazeret olarak kabulü
gerektiğinden, disiplin suçu teşkil etmeyen eylem nedeniyle davacıya 657 sayılı
Kanunun 125/C-b maddesi uyarınca aylıktan kesme cezası verilmesine ilişkin dava
konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamıştır.
…”
IV. İNCELEME VE GEREKÇE
23. Mahkemenin 25/3/2015 tarihinde yapmış olduğu toplantıda,
başvurucunun 17/9/2013 tarih ve 2013/7199 numaralı bireysel başvurusu incelenip
gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
24. Başvurucu, üyesi olduğu sendikanın tüm Türkiye’de yaptığı
göreve gelmeme çağrısına katılarak görevine gelmediğini, ancak mazeretsiz
olarak göreve gelmediği gerekçesiyle hakkında kınama cezası verildiğini,
sendikal faaliyetlere katıldığı gerekçesiyle ceza verilmesi nedeniyle Avrupa
İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (Sözleşme) 11. maddesinin ihlali edildiğini ileri
sürmüştür.
B. Değerlendirme
1. Kabul
Edilebilirlik Yönünden
25. Başvurucu,
Sözleşme’nin 11. maddesi ile toplantı ve örgütlenme özgürlüğüne ilişkin
anayasal haklarının ihlal edildiğini iddia
etmiştir.
26. Bakanlık
görüşünde başvurucunun dile getirdiği şikayetlerin Anayasa’nın 51., 53. ve 54.
maddeleri ile Sözleşme’nin 11. maddesinde tanımlanan, toplantı ve örgütlenme
özgürlüğüne ilişkin olduğu belirtilmiştir.
27. Başvurucunun şikâyet ettiği koşullar ve şikâyetlerini
dile getirme biçimi dikkate alınarak bu şikâyetlerin Anayasa’nın 51. maddesi
bağlamında incelenmesi gerekmektedir.
28. Başvurucunun, sendikal faaliyete katıldığı gerekçesiyle
cezalandırılması nedeniyle Anayasal haklarının ihlal edildiğine ilişkin
şikâyetleri açıkça dayanaktan yoksun değildir. Ayrıca başka bir kabul
edilemezlik nedeni de bulunmadığı için başvurunun kabul edilebilir olduğuna
karar verilmesi gerekir.
2. Esas Yönünden
29. Başvurucu, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin (AİHM) daha
önce benzer başvurularda ihlal kararı verdiğini ayrıca Danıştayın da istikrar kazanmış içtihatlarında sendikal faaliyet kapsamında göreve
gelinmemesi fiilinin mazeret olarak kabul edildiğini hatırlatmıştır.
30. Başvurucu, iç hukuk ve uluslararası hukukta tanınan
haklara dayanarak, demokratik tepkisini göstermek amacıyla söz konusu etkinliğe
katıldığını, kamu görevlilerinin toplu eylem hakkının insan hakları
sözleşmeleri, Anayasa ve mahkeme kararları ile kesin biçimde tanındığını
belirtmiştir.
31. Bakanlık görüşünde, AİHM’in içtihatları hatırlatılarak başvuruya konu müdahalenin demokratik bir toplumda
gerekli olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılması gerektiği
belirtilmiştir.
32. Başvuruya benzer olaylarda uygulanacak ilkeler 18/9/2014
tarih ve 2013/8463 sayılı bireysel başvuru kararında ortaya konulmuştur. Mevcut
başvuruda, sözü geçen kararda belirtilen ilkelerden ayrılmayı gerektirecek bir
yön bulunmamaktadır.
33. Buna karşın Anayasa Mahkemesinin görevi iç hukuktaki bir
kural veya önlemin kamu gücünü kullanan organlarca yorumlanışını Anayasa’nın
amacı ve konusu ile bağdaşır olup olmadığı yönünden ele almaktır. Bu sebeple de
Anayasa Mahkemesi, mahkemeler veya kamu gücünü kullanan diğer organlarca bir
kural hakkındaki yorumu dikkate almakla birlikte Anayasal hakların etkili ve
gerçek bir korunmasının sağlanmasını amaçlamakta ve kendisine gelen şikâyetleri
incelerken başvuruya özgü koşulları göz önünde bulundurmaktadır.
34. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendi menfaatlerini
korumak için kendilerini temsil eden kolektif bir oluşum meydana getirerek bir
araya gelme özgürlüğünü ifade etmektedir. “ Örgütlenme ”
kavramının Anayasa çerçevesinde özerk bir anlamı vardır ve bireylerin devamlı
olarak ve eşgüdüm içerisinde yürüttükleri faaliyetlerin hukukumuzda örgütlenme
olarak tanınmaması Anayasa hükümleri kapsamında örgütlenme özgürlüğünün zorunlu
olarak gündeme gelmeyeceği anlamına gelmez (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 30).
35. Demokrasilerde vatandaşların bir araya gelerek ortak
amaçları izleyebileceği örgütlerin varlığı sağlıklı bir toplumun önemli bir
bileşenidir. Demokrasilerde böyle bir “ örgüt ”,
devlet tarafından saygı gösterilmesi ve korunması gereken temel haklara
sahiptir. İstihdam alanında kendi üyelerinin menfaatlerinin korunmasını
amaçlayan örgütler olan sendikalar, bireylerin kendi menfaatlerini korumak için
kolektif oluşumlar meydana getirerek bir araya gelebilme özgürlüğü olan
örgütlenme özgürlüğünün önemli bir parçasıdır (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, §
31).
36. Örgütlenme özgürlüğü, bireylere topluluk hâlinde siyasal,
kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkânı sağlar. Sendika
hakkı da çalışanların, bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya
gelerek örgütlenebilme serbestisini gerektirmekte ve bu niteliğiyle bağımsız
bir hak değil, örgütlenme özgürlüğünün bir şekli veya özel bir yönü olarak
görülmektedir ( Belçika Ulusal Polis
Sendikası / Belçika , B.
No: 4464/70, 27/10/1975, § 38).
37. Sendika hakkı ve sendikal faaliyetler Anayasa’nın Sosyal
ve Ekonomik Haklar ve Ödevler bölümünde, 51 ila 54. maddeleri arasında
düzenlenmiştir. Sendika kurma veya sendikalara üye olma özgürlüğü hakkı ise
Anayasa’nın 51. maddesinde yer almaktadır.
38. Anayasa’nın “ Sendika
kurma hakkı ” başlıklı 51. maddesi şöyledir:
“Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma
ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek
için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara
serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse
bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.
Sendika kurma hakkı ancak, millî güvenlik,
kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının
hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir.
Sendika kurma hakkının kullanılmasında
uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir.
…
İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu
alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine
uygun olarak kanunla düzenlenir.
Sendika ve üst kuruluşlarının tüzükleri,
yönetim ve işleyişleri, Cumhuriyetin temel niteliklerine ve demokrasi
esaslarına aykırı olamaz.”
39. Anayasa’nın 51-54. maddelerinde düzenlenen sendikal hak
ve özgürlükler, benzer güvenceler getiren başta Örgütlenme Özgürlüğü Sözleşmesi
ile Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı Sözleşmesi olmak üzere ilgili
Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) Sözleşmeleri ve Avrupa Sosyal Şartı ile tamamlanmaktadır.
Anayasa’nın 51-54. maddelerinde düzenlenen sendikal hak ve özgürlüklerin
kapsamı yorumlanırken bu belgelerde yer alan ve ilgili organlar tarafından
yorumlanan güvencelerin de göz önüne alınması gerekir.
40. Anayasa’nın 51. maddesi, devlet için hem negatif hem de
pozitif yükümlülükler getirmektedir. Devletin, 51. madde çerçevesinde,
bireylerin ve sendikanın örgütlenme özgürlüğüne müdahale etmemeye yönelik
negatif yükümlülüğü, 51. maddenin ikinci ila altıncı fıkralarında yer alan
gerekçelerle müdahaleye izin veren koşullara tabi tutulmuştur. Öte yandan her
ne kadar sendika hakkının asıl amacı, “ bireyi,
korunan hakkın kullanılmasında kamu makamlarının keyfi müdahalelerine karşı
korumak ise de, bundan başka, korunan haklardan etkili bir şekilde yararlanmayı
güvence altına almaya yönelik pozitif yükümlülükler de olabilir ”
(bkz. Wilson, Ulusal Gazeteciler Sendikası
ve Diğerleri/Birleşik Krallık , B. No: 30668/96 , 30671/96 ve 30678/96 , 2/10/2002, § 41).
41. Aslında, devletin pozitif ve negatif yükümlülükleri
arasında kesin ayrımlar yapmak her zaman olanaklı değildir. Buna karşın
devletin bu her iki yükümlülüğüne ilişkin olarak da uygulanacak ölçütlerde de
bir değişiklik olmamaktadır. Devletin ister pozitif ve isterse de negatif
yükümlülüğü söz konusu olsun bireyin ve bir bütün olarak toplumun çatışan
menfaatleri arasında adil bir denge kurulması gerekmektedir (bkz. Sorensen ve Rasmussen /Danimarka, B.
No: 52562/99 ve 52620/99 , 11/1/2006, § 58). Anayasa Mahkemesi bu adil
dengenin kurulup kurulmadığına karar verirken, kamu gücünü kullanan organların
bu alanda belirli bir takdir marjına sahip olduğunu göz önünde bulunduracaktır.
42. Sınırlanabilir bir hak olan sendika hakkı Anayasa’da yer
alan temel hak ve özgürlüklerin sınırlama rejimine tabidir. Anayasa’nın 51.
maddesinin ikinci ve izleyen fıkralarında sendika hakkına yönelik sınırlama
sebeplerine yer verilmiştir. Ancak bu özgürlüklere yönelik sınırlamaların da
bir sınırının olması gerektiği açıktır. Temel hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılmasında Anayasa’nın 13. maddesindeki ölçütler göz önüne alınmak
zorundadır. Bu sebeple sendika hakkına getirilen sınırlandırmaların denetiminin
Anayasa’nın 13. maddesinde yer alan ölçütler çerçevesinde ve Anayasa’nın 51.
maddesi kapsamında yapılması gerekmektedir (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 38).
43. Yukarıda anlatılan ilkeler ışığında, başvuru konusu
olayda, sendika hakkının ihlal edilip edilmediğinin değerlendirilmesinde
öncelikle müdahalenin mevcut olup olmadığı ve daha sonra da müdahalenin haklı
sebeplere dayanıp dayanmadığı değerlendirilecektir.
i. Müdahalenin Mevcudiyeti Hakkında
44. Başvurucu, ülke çapında yapılan bir sendika eylemine
katıldığı için kendisi hakkında kınama cezası verilmesinin sendika hakkına
müdahale teşkil ettiğini iddia etmektedir. Bakanlık görüşünde bu tür cezaların
sendika hakkına müdahale oluşturduğu ifade edilmiştir. Başvurucunun sendikal
faaliyet kapsamında ülke çapında yapılan bir eyleme katılması nedeniyle
cezalandırılması ile başvurucunun sendika hakkına yönelik bir müdahale
yapılmıştır.
ii. Müdahalenin Haklı Sebeplere Dayanması
Hakkında
45. Yukarıda anılan müdahale Anayasa’nın 51. maddesinin
ikinci ile altıncı fıkralarında belirtilen haklı sebeplerden bir veya daha
fazlasına dayanmadığı ve Anayasa’nın 13. maddesinde belirtilen koşulları yerine
getirmediği müddetçe Anayasa’nın 13. ve 51. maddelerinin ihlalini teşkil
edecektir. Bu nedenle, müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen öze
dokunmama, Anayasa’nın ilgili maddesinde belirtilmiş olma, kanunlar tarafından
öngörülme, Anayasa’nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik
Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun
olup olmadığının belirlenmesi gerekir.
1. Müdahalenin Kanuniliği
46. Yapılan müdahalede, Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci,
üçüncü ve beşinci fıkralarında yer alan müdahalenin “ kanun ”la yapılması şartına
aykırılık bulunduğuna ilişkin bir iddiada bulunulmamıştır. Yapılan
değerlendirmeler neticesinde, 657 sayılı Kanun’un “ Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı ” kenar başlıklı
26. maddesi ile “ Disiplin cezalarının çeşitleri
ile ceza uygulanacak fiil ve haller ” kenar başlıklı 125. maddesinin;
399 sayılı KHK’nin “ Toplu Eylem ve
Hareketlerde Bulunma Yasağı ” kenar başlıklı 19. maddesi ile birlikte
ele alınmak şartıyla Yönetmeliğin “ Toplu
Eylem ve Hareketlerde Bulunma Yasağı ” kenar başlıklı 26. maddesi ve
Yönetmeliğin “ Aylıktan Kesme Cezasını
Gerektiren Fiiller ve Haller ” kenar başlıklı 100. maddesinin “ kanunilik ” ölçütünü karşıladığı sonucuna
varılmıştır.
2. Meşru Amaç
47. Sendika hakkına yapılan bir müdahalenin meşru olabilmesi
için bu müdahalenin Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen
millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık, genel
ahlak ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebebiyle ve kanunla
yapılmış olması gerekir.
48. Başvurucunun mazeretsiz işe gelmeyerek verilen görevleri
yerine getirmemesi nedeniyle verilen disiplin cezasının Anayasa’nın 51.
maddesinin ikinci fıkrasında sayılan meşru amaçları hedeflemediği söylenemez.
3. Demokratik Bir Toplumda
Gerekli Olma ve Ölçülülük
49. Başvurucu, AİHM’in , Danıştayın ve derece mahkemelerinin benzer davalardaki
içtihatlarını hatırlatmıştır. Başvurucu, söz konusu kurallar ile mahkeme
içtihatları karşısında sendikal faaliyet çerçevesinde iş bırakma eylemine
disiplin cezası uygulanmasının örgütlenme özgürlüğüne aykırı olduğunu
belirtmiştir.
50. Bakanlık görüşünde, sendika hakkına yönelik müdahalelerin
varlığı halinde alınan önlemleri haklı kılacak gerekçelerin olup olmadığının ve
“ sınırlama amacı ile aracı arasında makul
bir dengenin bulunup bulunmadığının ” demokratik toplum gerekleri
açısından değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir.
51. Sendika hakkı mutlak olmadığından bazı sınırlandırmalara
tabi tutulabilir. Sendika hakkına ilişkin olarak Anayasa’nın 51. maddesinin
ikinci fıkrasında sayılan sınırlandırmaların (bkz. § 41) Anayasa’nın 13.
maddesinin güvencesinde olan demokratik toplum düzeninin gerekleri ve ölçülülük
ilkeleriyle bağdaşıp bağdaşmadığı konusunda bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.
52. Anayasa’nın 13. maddesinin ilk halinin gerekçesinde hak
ve özgürlüklere getirilecek sınırlamaların demokratik rejim anlayışına aykırı
olmaması gerektiği hatırlatılmış; Anayasa’nın 3/10/2001 tarih ve 4709 sayılı
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında
Kanun’un 2. maddesi ile yapılan değişiklik gerekçesinde ise Anayasa’nın 13.
maddesinin Sözleşme’deki ilkeler doğrultusunda
düzenlendiği belirtilmiştir (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 92).
53. 1982 Anayasası’nda belirtilen “ demokratik toplum ” kavramı, çağdaş ve özgürlükçü bir
anlayışla yorumlanmalıdır. “ Demokratik
toplum ” ölçütü, Anayasa’nın 13. maddesi ile AİHS’in bu ölçütün kullanıldığı 9., 10. ve 11. maddeleri arasındaki paralelliği açıkça
yansıtmaktadır. Bu itibarla demokratik toplum ölçütü, çoğulculuk, hoşgörü ve
açık fikirlilik temelinde yorumlanmalıdır (benzer yöndeki AİHM kararları için
bkz. Handyside /Birleşik Krallık , B. No: 5493/72,
7/12/1976, § 49; Başkaya ve
Okçuoğlu/Türkiye, B. No: 23536/94, 24408/94, 8/7/1999, § 61).
54. Nitekim Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihatlarında
demokrasilerin, temel hak ve özgürlüklerin en geniş ölçüde sağlanıp güvence
altına alındığı rejimler olduğu vurgulanmıştır. Temel hak ve özgürlüklerin
özüne dokunup tümüyle kullanılamaz hale getiren sınırlamalar, demokratik toplum
düzeni gerekleriyle uyum içinde sayılamaz. Bu nedenle, temel hak ve
özgürlükler, istisnaî olarak ve ancak özüne dokunmamak koşuluyla demokratik
toplum düzeninin sürekliliği için zorunlu olduğu ölçüde ve ancak yasayla
sınırlandırılabilirler (AYM, E.2006/142, K.2008/148, K.T. 24/9/2008). Başka bir
ifadeyle yapılan sınırlama hak ve özgürlüğün özüne dokunarak, kullanılmasını
durduruyor veya aşırı derecede güçleştiriyorsa, etkisiz hale getiriyorsa veya ölçülülük
ilkesine aykırı olarak sınırlama aracı ile amacı arasındaki denge bozuluyorsa
demokratik toplum düzenine aykırı olacaktır (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 94).
55. Genel olarak örgütlenme özgürlüğü ve özel olarak da
sendika hakkı Anayasa’da benimsenen temel değerlerden biri olan siyasal
demokrasiyi somutlaştıran özgürlükler arasında yer alır ve demokratik toplumun
temel değerlerinden birini oluşturur. Demokrasinin esasını meselelerin halka
açık olarak tartışılması ve çözümlenmesi yeteneği oluşturur. Anayasa Mahkemesi
daha önceki kararlarında demokrasinin temellerinin çoğulculuk, hoşgörü ve açık
fikirlilik olduğunu vurgulamıştır (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 95). Buna göre
sendika hakkını kullanan bireyler, çoğulculuk, hoşgörü ve açık fikirlilik gibi,
demokratik toplumun temel ilkelerinin korumasından yararlanırlar. Başka bir
deyişle şiddete teşvik etme veya demokratik ilkelerin reddi söz konusu olmadığı
sürece, sendika hakkı çerçevesinde dile getirilen bazı görüşler veya bunların
dile getirilme biçimi yetkili makamların gözünde kabul edilemez olsa dahi,
ifade, örgütlenme ve sendikal özgürlükleri ortadan kaldırmaya yönelik tedbirler
demokrasiye hizmet edemez ve hatta tehlikeye düşürür. Hukukun üstünlüğüne
dayanan demokratik bir toplumda, farklı düşüncelerin sendikal özgürlükler veya
başka yollarla dile getirilmesine imkan tanınmalıdır
(B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 52).
56. Hak ve özgürlüklere yapılacak her türlü sınırlamada
devreye girecek bir başka güvence de Anayasa’nın 13. maddesinde ifade edilen “ ölçülülük ilkesi ”dir . Bu ilke, temel hak ve
özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin başvurularda öncelikli olarak dikkate
alınması gereken bir güvencedir. Anayasa’nın 13. maddesinde demokratik toplum
düzeninin gerekleri ve ölçülülük kriterleri iki ayrı ölçüt olarak düzenlenmiş
olmakla birlikte bu iki ölçüt arasında ayrılmaz bir ilişki vardır. Nitekim
Anayasa Mahkemesi amaç ile araç arasında makul bir ilişki ve dengenin bulunup
bulunmadığını inceler (B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 96).
57. Anayasa Mahkemesinin kararlarına göre ölçülülük, temel
hak ve özgürlüklerin sınırlanma amaçları ile araç arasındaki ilişkiyi yansıtır.
Ölçülülük denetimi, ulaşılmak istenen amaçtan yola çıkılarak bu amaca ulaşılmak
için seçilen aracın denetlenmesidir (B. No: 2012/1051, 20/2/2014, § 84; B. No:
2013/409, 25/6/2014, § 97). Bu sebeple sendika hakkına yapılan müdahalelerde,
hedeflenen amaca ulaşabilmek için seçilen müdahalenin elverişli, gerekli ve
orantılı olup olmadığı değerlendirilmelidir.
58. Bu bağlamda, başvuru konusu olay bakımından yapılacak
değerlendirmelerin temel ekseni, müdahaleye neden olan derece mahkemelerinin
kararlarında dayandıkları gerekçelerin sendika hakkını kısıtlama bakımından “ demokratik bir toplumda gerekli ” ve “ ölçülülük ilkesi ”ne uygun olduğunun
inandırıcı bir şekilde ortaya konulup konulamadığı olacaktır (B. No: 2013/409,
25/6/2014, § 98).
59. AİHM, konuyla ilgili ilk kararlarından itibaren,
Sözleşme’nin 10. ve 11. maddelerinin ikinci fıkralarında geçen “ gerekli ” kavramının ne anlama geldiğini
açıklamıştır. AİHM’e göre “ gerekli ” kavramı, “ zorlayıcı
toplumsal bir ihtiyacı ” ( pressing social need ) ima etmektedir ( Handyside /Birleşik Krallık , B. No: 5493/72,
7/12/1976, § 48). O halde örgütlenme özgürlüğüne ve sendika hakkına yargısal
veya idari bir müdahalenin, toplumsal bir ihtiyaç baskısını karşılayıp
karşılamadığına bakılması gerekecektir. Bu çerçevede bir müdahale, meşru amaçla
orantılı bir müdahale olmalıdır; ikinci olarak müdahalenin haklılığı için kamu
makamlarının gösterdikleri gerekçeler konuyla ilgili ve yeterli olmalıdır ( Stankov ve Ilinden Birleşik
Makedonyalılar Örgütü/Bulgaristan , B. No: 29221/95 29225/95,
2/10/2001, § 87).
60. Dolayısıyla, başvurucunun sendika faaliyetleri
çerçevesinde işe gelmemek şeklindeki eylemine verilen disiplin cezası nedeniyle
müdahale edilen sendika hakkı ile disiplin cezasıyla ulaşılmak istenen kamu
yararı arasındaki dengenin ölçülü olduğunun kabulü halinde, disiplin cezası
verilmesine ve açılan davanın derece mahkemelerince reddedilmesine ilişkin
gerekçelerin inandırıcı, başka bir deyişle ilgili ve yeterli oldukları sonucuna
varılabilir (bkz. B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 57).
61. Dava konusu disiplin cezasının, olayların tamamı ışığında
incelenmesi gerekir. Olay tarihinde başvurucunun bağlı olduğu sendika kararı
ile tüm ülke çapında bir gün işe gelmeme eylemi yapılmasına karar verilmiştir.
Her ne kadar adı geçen Sendika söz konusu eylemi “ uyarı grevi ” olarak isimlendirmişse de bu eylem, Anayasa’nın
“ grev hakkı ve lokavt ” kenar
başlıklı 54. maddesinde yer alan ve toplu iş sözleşmesinin yapılması sırasında
uyuşmazlık çıkması halinde işçilerin sahip olduğu grev hakkı ile bir ilgisi
olmayan, sendika üyesi kamu görevlilerinin toplumsal meselelerde seslerini
duyurmayı hedefleyen bir sendikal faaliyettir.
62. Pek çok işkoluna ilişkin olarak gerek idarenin olağan
uygulamasında ve gerekse de idari yargının yerleşmiş içtihatlarında başvuru
konusu olayda olduğu gibi sendikal faaliyet çerçevesinde işe gelinmemesi
halinde kişinin mazeret iznini kullandığı kabul edilmekte ve disiplin
soruşturması açılmamaktadır. Ne var ki sendika üyelerinin sendikal faaliyet
kapsamında işe gelmemeleri halinde mazeret izinli sayılacakları yönündeki
yerleşik hale gelen idari yargı içtihatlarına rağmen, idarenin ve yargının bir
bütün olarak yeknesak hareket etmesini sağlayacak mevzuat düzenlemeleri
bulunmamaktadır. Bu sebeple mevcut başvurudaki gibi durumlarda sendika hakkını
kullanan kişilerin disiplin soruşturması tehdidi altında kaldıklarını not etmek
gerekir (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 59).
63. Öte yandan bir sendikal eylemin tümüyle yasaklanması veya
gerçekleştirilmesinin ağır koşullara bağlanması hakkın özüne zarar vermesi
muhtemel olmakla birlikte mevcut başvurudaki gibi sendika üyelerinin iş bırakma
türü eylemlere katılmasına ilişkin yasal düzenlemeler ve yasal düzenlemelere
bağlı olarak genel düzenleyici işlemler yapmak, yasama ve yürütme organlarının
takdirindedir (B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 60).
64. Buna karşın mevcut başvurunun kendine özgü koşulları
bulunmaktadır. Dava konusu eylem kararı 12/12/2009 tarihinde alınmış ve eylem
günü, tüm ülkede önceden bildirilmiştir. Özel olarak söz konusu eylemin
yapılmasına yetkili merciler tarafından itiraz edilmemiş olmakla birlikte
başvurucunun tabi olduğu 399 sayılı KHK ve buna bağlı Yönetmelik hükümlerine
göre başvurucunun bu tür bir eyleme katılması yasaklanmıştır. Başvurucu, bağlı
olduğu sendikanın söz konusu işe gelmeme eylemine katılması nedeniyle de kınama
cezası ile cezalandırılmıştır.
65. Devlet memurlarının bu haktan bütünüyle mahrum
bırakılamayacaklarını not etmek gerekir. Bununla birlikte, demokratik bir
toplumda gerekliliği tartışılmaz olan durumlarda ordu, emniyet veya başka bazı
sektörlerde sendikal faaliyetlere sınırlamalar getirilmesi mümkündür (B. No:
2013/8463, 18/9/2014, § 61). İlk Derece Mahkemesinde görülmekte olan dava
sırasında başvurucunun bu türden sınırlamalara tabi tutulmasını gerektirecek
bir görevde bulunduğu ileri sürülmüştür.
66. Toplum yaşantısının vazgeçilmez bir parçası olan ulaşım
ve ulaştırma sistemi, ekonomik ve sosyal girdileriyle toplumu sürekli etkileyen
bir yapıya sahiptir. Ulaştırma, üretim sürecinin önemli bir parçasını
oluşturması ve gerektirdiği önemli yatırımların ekonomide yarattığı etkiler açısından
toplumların ekonomik yapıları içinde ağırlıklı bir yere sahiptir. Devletin
temel görevi ise ekonomik ve toplumsal gelişmelerin yarattığı ihtiyaçları
karşılayabilecek şekilde ulaşım kapasitesini yaratan, ülke ve toplum
çıkarlarına uygun ulaşım sistemlerini kurmak ve koordine etmektir. Bu
sebeplerle bir sendikal faaliyetin yapılması nedeniyle bu alandaki aksamaların
bireysel ve toplumsal hayatın derin bir şekilde etkileyeceği kabul edilmelidir.
67. Nitekim İlk derece Mahkemesi, söz konusu eylem nedeniyle
bireysel ve toplumsal hayatın etkilenme derecesini değerlendirmiştir. Buna
göre, iş bırakma eyleminin başladığı 15/12/2009 tarihinde saat 24:00’de eyleme
katılanlar görevli olduğu trenleri, merkezi gar ve istasyonlarda bırakarak
trendeki yolcuların mağduriyetine sebep olmuş, bazı personel görevlendirildiği
trene gelmemiş; istasyon ve garlarda manevralarda nezaret görevleri olan
personel bu görevlerini yapmamış, eylem nedeniyle yük ve yolcu taşıma
faaliyetleri aksamıştır. 11 yolcu treni merkezi gar ve istasyonlarda bırakılmış
ve trendeki yolcular mağdur edilmiş; 56 yolcu treni seferi iptal edilmiş, gar
ve istasyonlarda bırakılan trenlerdeki yolcuların otobüslerle varış yerlerine
ulaştırılmış trafikte bulunan 17 adet yük treninin muhtelif gar ve istasyonlarda
bırakılmış; trafiği planlanan toplam 35 yük treninin de seferleri iptal
edilmiştir.
68. Devlet memurlarının bu haktan bütünüyle mahrum
bırakılmaları hakkın özünü zedeler. Buna karşın başvurucu tren teşkil memuru
olarak görev yapmaktadır ve başvurucunun işe gitmeyerek görevini yerine
getirmemesi nedeniyle tren seferleri yapılamamıştır. Başka bir deyişle
başvurucu, işe gelmediği takdirde bazı büro işlerinin aksamasına neden
olabilecek büro görevlisi değildir ve yaptığı işi bırakması nedeniyle ulusal
ulaşım sisteminin en önemli parçası olan devlet demiryollarının kuruluş
faaliyetleri ve ulaşım hizmetleri yapılamamıştır. Başvuruya konu sendikal
faaliyetin yapılması nedeniyle bu alandaki aksamalar, bireysel ve toplumsal
hayatı derin bir şekilde ve doğrudan doğruya etkilemiştir.
69. Verilen ceza hafif olsa da, başvurucu gibi sendikaya üye kişileri, çıkarlarını savunmak amacıyla yapılan
meşru sendikal faaliyetlere veya eylem günlerine katılmaktan vazgeçirecek bir
niteliğe sahiptir. Buna karşın somut başvuruda verilen kınama cezasının ölçüsüz
olduğu söylenemez.
70. Açıklanan nedenlerle, her ne kadar başvurucuyu benzer
eylemlere katılmaktan vaz geçirecek niteliğe sahip olsa da şikâyet edilen
kınama cezasının “ zorlayıcı toplumsal bir ihtiyaçtan ”
kaynaklanması nedeniyle “ demokratik toplumda
gerekli olduğu ” sonucuna varılmıştır. Bu sebeple başvurucunun
Anayasa’nın 51. maddesinde güvence altına alınan sendika hakkının ihlal edilmeğine karar verilmesi gerekir.
71. Serruh KALELİ bu görüşe katılmamıştır.
V. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Başvurucunun,
1. Sendika hakkının ihlal edildiğine ilişkin şikâyetlerinin KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA, OY BİRLİĞİYLE,
2 . Sendika hakkına yapılan müdahale nedeniyle Anayasa’nın 51.
maddesinin İHLAL EDİLMEDİĞİNE, Serruh KALELİ’nin karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
B. Yargılama
giderlerinin başvurucu üzerinde bırakılmasına, OY BİRLİĞİYLE,
25/3/2015 tarihinde karar verildi.
KARŞIOY
Başvuru konusu iddialar:
Üyesi olduğu sendikanın aldığı iş bırakma eylem kararına uyarak
katıldığı eylem sonrası çalıştığı kurum tarafından kendisine verilen kınama
disiplin cezasının iptali için açtığı idari dava ve karar düzeltme isteminin
reddinin sözleşmenin 11. maddesini ihlal ettiğini ileri sürerek 17.09.2013
tarihinde mahkememize başvurmuştur.
Değerlendirme:
1- Şikayetler Mahkememizce Anayasa’nın 51. maddesi kapsamında
incelemeye alınmış, açıkça dayanaktan yoksun olmayan başvurunun kabul
edilebilir olduğuna karar vermiştir.
2- Mahkememizce, iddianın esas yönünden yapılan incelemesinde;
Başvurucunun cezalandırılmasını sendika hakkına yapılmış bir
müdahale olduğu, müdahalenin kanunilik ve meşruluk ilkelerini taşıdığı, sendika
hakkının mutlak olmayıp sınırlamalara tabi tutulabileceği, bunun Anayasa’nın
13. maddesinde yer alan demokratik toplum düzeninin gerekleri ve ölçülülük
kriterleri ile denetleneceğini, dava konusu disiplin cezasının olayların
bütününde incelendiğini, sendikal faaliyet kapsamında işe gelmemenin mazeret
izni olarak sayılacağı yönündeki Türk hukukunda yerleşik hale gelmiş
içtihatların varlığına vurgu yapılmasına rağmen, idare ve yargının bir bütün
olarak yeknesak hareket etmesini sağlayacak mevzuatında bulunmadığı belirtilmiş
ise de yargısal içtihatların hizmet ettiği ifade, örgütlenme ve sendikal
özgürlüklerin gelişmesinin demokratik temelli toplumlarda engellememe yönündeki
işlevinin kararda dikkate alınmadığı görülmektedir.
Başvurucunun
çalıştığı ulaşım sektörü (TCDD) nin toplumsal
ekonomide ağırlıklı bir yere sahip olduğu bu nedenle gerekliliği tartışılmaz bu
alanda sendikal faaliyetlere sınırlamalar getirebileceği, mahkeme kabulünün de
bu yönde olduğu iş bırakma eylemi ile iptal edilen satırlar yönünden tren
yolcularının mağduriyetlerine sebep olunmasının bireysel ve toplumsal hayatı
derin ve doğrudan etkilediği, bu nedenle verilen cezanın demokratik toplumda
gerekli ve ölçülü olduğu düşünceleri ile sendika hakkının ihlal edilmediğine oy
çokluğu ile karar verilmiştir.
3- Başvurucu TCDD 6. Bölge Müdürlüğü Akçakale ilçesi
istasyonunda tren teşkil memuru olarak çalışmaktadır (kendilerine makasçı da
denmektedir).
4- Hakkında düzenlenen disiplin cezasının gerekçesi,
mevzuatlarda yazılı görevleri haklı sebep olmaksızın yerine getirmemek,
uygulanması zorunlu işleri yapmamakla demiryolu ulaşım hizmetlerinin aksamasına
ve kişilerin seyahat özgürlüklerinin önemli ölçüde engellenmesine sebebiyet
vermek şeklindedir.
5- Başvurucunun da katıldığı eylemin ile 6.bölge Müdürlüğü’nün
merkez büro, yol, hareket ve tesisler müdürlükleri işyerlerinde çalışanlarından
253 personelin 15.12.2009 günü gece saat 12:00 den sonra görev yerlerine
gelmeyerek ya da görev kabul etmeyerek faaliyetleri aksattığı bir aksiyon
olduğu anlaşılmaktadır.
6-
Bu eylem ile bir çok tren seferi personel temin
edilememesi nedeniyle iptal edilmiş yani organize edilememiş, bir kısım yolcu
trenlerinin merkez gar ve istasyonlarda bırakılıp devamı temin edilememiş ise
de trenlerdeki yolcular otobüslerle varış yerlerine ulaştırıldıkları mahkeme
kararında ifade edilmektedir.
7- Mahkeme kararında yer alan mevzuat hükümlerine aykırı
hareketin ulaşım hizmetlerinin aksamasına sebep olması, cezalandırmanın hukuka
uygunluğunun tek gerekçesi olmuş, sendikal hakkın anayasal, İLO Sözleşmeleri ya
da AİHS kapsamında nitelikli bir değerlendirilmesi yapılmamış eylemin bütününe
bakıp sendikal faaliyet olmadığı kararı verildiği anlaşılmaktadır.
8- Sendikacılık emeğin hak ve çıkarlarının sermayeye karşı
kurumsal bir yapı ile korunmasıdır. Günümüzde tüm demokratik hukuk sistemlerinde
memurların örgütlenme özgürlüğü ve sendika hakkının varlığı tartışmasız bir
anayasal haktır.
9- 1961 Anayasasının 46. madde ile “tüm çalışanlar” için
güvenceye alınan sendika hakkı kamu görevlileri için bu alanın düzenlenmesini
kanuna bırakmış, 1982 Anayasasınca 51. madde ile sendikal hakları işçiler ile
sınırlı tutmuş iken anayasanın 53. maddesine 2010 yılında eklenen bir fıkra ile
memurlarında toplu sözleşme yapma hakkına kavuşmuş olduğu görülmektedir.
10- 1948 yılında kabul edilen 87 sayılı sendika özgürlüğü ve
sendikalaşma hakkının korunması sözleşme ile 1978 de kabul edilen kamu
hizmetinde örgütlenme hakkına ilişkin sözleşme, kamu görevlilerinin sendikaya
üye olma özgürlüklerini ve sağlanan güvencelerden ne şekilde
yararlanacaklarını, hakların sınırlandırma ölçütlerini belirlerken, AİHS’nin
11. maddesi de ayrım yapmaksızın herkese sendika kurma, üye olma ve ancak
gerektiğinde hakların sınırlama sebeplerini saymaktadır.
Sendika hakkı sınırlanabilecekler görevler içinde silahlı
kuvvetler, emniyet personeli ile devlet idaresi mensupları sayılmış ise de,
AİHM devletin idare mekanizması ile alakalı olmayan memurlara devletin idare
mekanizması görevlileri olarak muamele edilemeyeceği ve sendikal haklarına
kısıtlama getirilmemesini içtihat etmiştir (Demir ve Baykara /Türkiye B.No : 34503/93. Prg.97).
11- İnsan Hakları Evrensel Bildirgesinin 23. maddesi, herkesin
çalışma, işini seçme, adaletli koşullarda çalışma, işsizliğe karşı korunma,
çıkarlarını koruma için sendika kurma ve üye olma hakkının varlığına işaret
etmiş ve bu özgürlüğün, kurma, üye olma, ayrılma yanında bireysel olarak
sendikal faaliyetlerde bulunma konusunda ki serbestiyeyi de kapsadığı açıktır.
12-
Bu halde, sendika özgürlüğünü korumayan, gelişmesine fırsat tanımayan, işlevsiz
kılacak tüm müdahalelerin sınırlama-özgürlük dengesini korumadığı ve tanınmış
güvenceleri göz ardı ettiği takdirde hakkın ihlaline sebep olacağının kabulü
gerecektir.
13- Türkiye tarafından 1989 yılında imzalanıp onaylanan ve
yayımı ile iç hukukta bağlayıcılık kazanan Avrupa Sosyal Şartı kamu görevlileri
dahil, hiçbir yönden ayrım gözetilmeksizin tüm bağımlı çalışanların sendika
hakkına sahip olması gerektiğini, ulusal mevzuatın bu özgürlüğü zedelememesini
veya zedeleyici biçimde uygulamamasını taraf devletlerin taahhüt ettiğini
söylemektedir.
14-
Sosyal Şartın 5. maddesi sendika konusunda kısıtlayıcı düzenlemelerin sadece
polis ve silahlı kuvvetler üyeleri için tanındığını ifade etmektedir. Dosyamız
çalışanı başvurucu ise, birleşik taşımacılık çalışanları sendikası üyesi ve
kamu emekçileri sendikaları konfederasyonu ( Kamusen )çağrısı
ile hareket eden bir ulaştırma sektör görevlisi olduğuna dikkat çekmek gerekir.
15- Örgütlenme özgürlüğü ve bu özgürlüğün özel bir görünümü olan
sendika kurma ve sendikal faaliyette bulunma hakkı demokratik toplumun temel
değerleri arasında yer alır. Bireylerin sosyal, kültürel, dinsel ve ekonomik
alanlardaki görüşlerini daha etkin bir şekilde kamuoyuna duyurma bu alanlardaki
amaçlarını gerçekleştirmek için güçlerini birleştirme ve ortak faaliyette
bulunma hakkını koruyan örgütlenme özgürlüğü aynı zamanda demokrasinin
vazgeçilmez koşulu olan açık toplumun güvencelerinden birisini oluşturur.
Sendika kurma ve sendikal faaliyette bulunma hakkı örgütlenme özgürlüğünün özel
bir görünümü olup çalışanların ekonomik, sosyal ve kültürel haklarının
korunmasına hizmet eder.
16- Anayasa’nın 51-54. maddeleri arasında güvence altına alınan
sendikal haklar, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 11. maddesi kapsamında
koruma altına alınmıştır. AİHM sendika hakkını ve buna bağlı olarak grev
hakkını Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin 87
numaralı ILO Sözleşmesi ve Avrupa Sosyal Şartının düzenlemelerini dikkate
alarak yorumlamakta ve grev hakkını sendika hakkının ayrılmaz bir parçası olarak
nitelemektedir (Demir ve Baykara/Türkiye, B.No :
34503/97, 12/11/2008; Enerji Yapı Yol Sen/Türkiye, B.No :
68959/01, 21/4/2009).
17- Anayasa Mahkemesi 2013/8463 sayılı bireysel başvuruya
ilişkin 18/9/2014 tarihli ve Ebru ASLAN 2013/8464 sayılı bireysel başvuruya
ilişkin 30/12/2014 tarihli kararlarında bu hakkın kapsamını açıklamış ve
sendikal faaliyete katılması nedeniyle başvuruculara mazeretsiz olarak göreve
gelmediği gerekçesiyle disiplin yaptırımı uygulanmasını Anayasa’nın 51.
maddesinde güvence altına alınan sendika hakkının ihlali olarak
nitelendirmiştir. Mahkeme bu yaklaşımını 6/1/2015 tarih ve 2013/8516 kararında
da sürdürmüş, yirmiden fazla başvuruda da aynı hususu anayasal hak ihlali
olarak nitelendirmiştir.
18- Buna rağmen mahkeme çoğunluğu, aynı konuya ilişkin bu
başvuruda farklı bir sonuca ulaşmış ve sendikal faaliyete katıldığı için
başvurucuya uygulanan disiplin yaptırımının ölçülü olduğu ve başvurucunun
sendika hakkını ihlal etmediğine karar verilmiştir. Bu kararda da yukarıda atıf
yapılan kararlardaki ilkeler tekrarlanmakla birlikte ulaşılan farklı sonucun
gerekçesinin yeterince açıklandığı söylenemez. Kararın 65. paragrafında
demokratik bir toplumda gerekliliği tartışılmaz olan durumlarda ordu, emniyet
veya başka bazı sektörlerde sendikal faaliyetlere sınırlamalar getirilebileceği
ve ilk derece mahkemesinde davanın görülmesi sırasında başvurucunun bu türden
sınırlamalara tabi tutulmasını gerektirecek bir görevde bulunduğunun ileri
sürüldüğü belirtilmektedir. Kararın 66. ve devamı paragraflarında eylem
nedeniyle demiryolu ulaşımında yaşanan aksaklıkların açıklandığı buna bağlı
olarak uygulanan yaptırımın ölçülü olduğu sonucuna ulaşıldığı dikkate
alındığında Mahkeme çoğunluğunun da başvurucuyu özel sınırlamaya tabi kamu
görevlileri kategorisi içinde değerlendirdiği anlaşılmaktadır.
19- Ne var ki, önceki açık kararlardan farklı bir sonuca ulaşan
çoğunluğun farklı sonuca ulaşma nedenini açık bir şekilde ortaya koyması
mahkeme kararlarının istikrarı ve hukuki öngörülebilirliğin gereğidir. Mahkeme
kararlarının meşruiyeti, kararların istikrarına ve gerekçelerinin açıklığına
dayanır. Bireyler açısından hukuki öngörülebilirlik ancak bu şekilde
sağlanabilir.
20- Diğer taraftan bazı yaşamsal alanlarda faaliyet gösteren
kamu görevlilerinin sendikal faaliyetlerine kanunla sınırlamalar getirilmesi
gerekli ise de, ulaşım sektörünün ve demiryolu
ulaşımının ülke ekonomisi ve bireylerin güncel yaşamları açısından taşıdığı
öneme vurgu yapmak otomatik olarak bu sektörde çalışan tüm bireylerin sendikal
haklarına yönelik kısıtlama getirilebileceği ve faaliyetlere katılanlara
uygulanan yaptırımın ölçülü olduğu sonucunu doğurmamalıdır. Öncelikle ulaştırma
sektöründe görev yapan bazı görevlilerin faaliyetlerini aksatması yaşamsal
sonuçlar doğurabilirse de bunların neler olduğu kanunla açık bir şekilde
düzenlenmeli ve bireylerin hakları ile kamunun menfaati arasında makul bir
denge kurmak için alınabilecek alternatif tedbirler belirlenmelidir. İkinci
olarak, uygulanan yaptırımın ölçülülüğünden söz edebilmek için, demokratik bir
toplumda böyle bir yaptırım uygulamayı zorlayan bir toplumsal ihtiyacın varlığı
gösterilmelidir.
21- Anayasa Mahkememizin 18.10.2012 tarih ve 6356 sayılı
sendikalar ve toplu iş sözleşmesi kanununun bazı maddelerinin iptali için önüne
gelen davada 22.10.2014 tarihli ve 2014/161 sayılı kararında yasanın grev ve
lokavt yasakları başlıklı 62.maddesinin 1nolu fıkrasında yer alan şehir içi
toplu taşıma hizmetlerinde grev lokavt yapılmasını yasaklayan kuralın İPTALİNE
karar verdiğinin de bu dosya kapsamında dikkate alınması zorunludur.
22- Somut olayda başvurucu tren teşkil memuru olarak görev
yapmaktadır (3.Prg.). Temel işlevleri trenlerin güvenli bir şekilde istasyona
giriş ve çıkışını sağlamak olan tren teşkil memurlarının sendikal haklarının
özel olarak kısıtlanacağına ilişkin bir yasal düzenleme bulunmamaktadır.
Nitekim benzer bir olayda AİHM, 11. maddenin 1. paragrafının herkesin bir
sendikaya üye olma ve çıkarlarını koruma hakkını güvence altına aldığını,
devlet memurlarının doğrudan bu haktan mahrum bırakılmadığını vurguladıktan
sonra ordu, emniyet ve diğer sektörler gibi bazı sektörlerde görev yapan devlet
memurlarının, sendikal faaliyetlerine sınırlamalar getirilmesinin mümkün
olduğunu hatırlatmış ancak Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nda elektrik
mühendisi olarak görev yapan başvurucunun bu türden sınırlamalara tabi
tutulmasını gerektirecek bir görevde bulunmadığı sonucuna ulaşmıştır (bkz.
Karaçay/Türkiye, B. No:6615/03, 27/3/2007).
23- Diğer taraftan başvurucunun üyesi olduğu sendika 12/12/2009
tarihinde eylem kararı almış ve bunu kamuoyuna duyurmuştur. Söz konusu eylem
ise 16/12/2009 tarihinde gerçekleştirilmiştir. İdarenin eyleme katılacak
görevlileri tespit etmek ve aksaklıkları mümkün olduğunca önlemek için tedbir
alacak zamanı olmadığı söylenemez. Kaldı ki sendikal eylemin amacı sorunlara
dikkat çekmek, bu yönde kamuoyu oluşturmak ve sorunların çözümü için baskı
uygulamaktır. Bu nedenle her eylemin belli ekonomik ve sosyal sonuçlarının
olması kaçınılmazdır. Burada önemli olan bireyin hakkı ile kamunun menfaatleri
arasında makul bir denge kurmaktır. Bu çerçeveden değerlendirildiğinde eylemden
önceden haberdar olan idarenin eylemin olumsuz etkilerini minimuma indirmek
için gerekli tedbirleri alma konusunda yeterli imkânı olduğu gözetilmeden (nitekim
eylem nedeniyle seyahatleri aksayan tüm yolcular otobüslerle varış noktalarına
ulaştırıldıkları da düşünüldüğünde) uygulanan disiplin yaptırımının ölçülü
olduğu yönündeki çoğunluk görüşüne katılmak mümkün olmamıştır.
Başkan Serruh KALELİ