TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
GENEL KURUL
KARAR
MEHMET DEMİRCİOĞLU BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2020/35797)
Karar Tarihi: 14/9/2023
R.G. Tarih ve Sayı: 19/12/2023 - 32404
GENEL KURUL
KARAR
Başkan : Zühtü ARSLAN
Başkanvekili : Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili : Kadir ÖZKAYA
Üyeler : Engin YILDIRIM
Muammer TOPAL
Rıdvan GÜLEÇ
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Selahaddin MENTEŞ
Basri BAĞCI
İrfan FİDAN
Kenan YAŞAR
Muhterem İNCE
Raportör : Kübra ÇİFTÇİ
Başvurucu : Mehmet DEMİRCİOĞLU
Vekili : Av. Mehmet SAĞLAM
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, şahsa bağlı müşavir kadrosunda görev yapmaktayken milletvekili adayı olmak için istifa eden başvurucunun tekrar aynı kadroya atanmaması nedeniyle seçilme hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvurucu, nihai kararı 7/11/2020 tarihinde öğrendikten sonra 23/11/2020 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
3. Komisyon, başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar vermiştir.
4. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık 21/6/2021 tarihinde görüşünü bildirmiştir. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı süresinde beyanda bulunmuştur.
5. Birinci Bölüm başvurunun Genel Kurul tarafından incelenmesine karar vermiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
6. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:
7. Elektrik mühendisi olan başvurucu, bakanlık müşaviri ünvanı ile genel idare hizmetleri sınıfında görev yapmaktayken 24/6/2018 tarihinde yapılan 27. Dönem Milletvekili Genel Seçimi'nde milletvekili adayı olabilmek için istifa etmiştir.
8. Başvurucu, söz konusu seçimde aday olarak gösterilmemesi üzerine Sağlık Bakanlığına başvurarak eski görevine iadesini talep etmiş ancak farklı bir kadro olan mühendis kadrosuna atanmıştır.
9. Başvurucu, anılan işlemin iptali ve bu işlem nedeniyle yoksun kaldığı özlük haklarının iadesi talebiyle Ankara 15. İdare Mahkemesinde (İdare Mahkemesi) dava açmıştır. İdare; Mahkemeye sunduğu cevap dilekçesinde, şahsa bağlı müşavirlik kadrolarının istifa ile son bulduğunu, başvurucunun göreve geri dönme talebinde bulunduğu tarihte eski kadrosuna atanabilmesinin hukuken mümkün olmadığını ileri sürmüştür. Buna karşın İdare Mahkemesi, davacının mühendis kadrosuna atandığı tarihte müşavirlik kadrolarının henüz kaldırılmadığını, (Başvurucu 5/7/2018 tarihinde mühendis kadrosuna atanmış, 9/7/2018 tarihli ve 3. mükerrer 30473 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile hâlihazırda şahsa bağlı müşavir kadrolarında bulunanların tamamının görevi sona ermiştir.) bu nedenle müşavir kadrolarından birine ya da eş değer veya kariyer olarak daha yakın bir kadroya atanmasının mümkün olduğunu belirterek dava konusu işlemi iptal etmiş; davacının yoksun kaldığı mali ve özlük haklarının ödenmesi gerektiğine hükmetmiştir.
10. Bu karara karşı idarece yapılan istinaf başvurusu üzerine Ankara Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesince (Bölge İdare Mahkemesi) İdare Mahkemesi kararı kaldırılmış ve davanın kesin olarak reddine karar verilmiştir. Kararın ilgili kısmı şöyledir:
"... Davacının 1997 yılında Erzurum Numune Hastanesinde memur olarak göreve başladığı, 2002 yılında aynı hastanede tekniker kadrosuna atandığı ve tedviren Hastane Müdür Yardımcılığı, 2006 yılında Erzurum İl Sağlık Müdür Yardımcılığı, 2008 yılında geçici görevle Sağlık Bakanlığı İnşaat ve Onarım Dairesi Başkanlığı, 2009 yılında vekaleten Sağlık Bakanlığı İnşaat ve Onarım Dairesi Başkanlığı görevlerini yürüttükten sonra 2010 yılında Sağlık Bakanlığı Temel Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü'ne Daire Başkanı olarak atamasının yapıldığı, 2011 yılında şahsa bağlı bakanlık müşaviri olarak atandığı, Bakanlık müşavirliği görevinde iken vekaleten Genel Müdür Yardımcılığı, geçici görevle de daire başkanlığı görevlerini yürüttüğü, Bakanlık Müşaviri olarak görevli iken 27. Dönem Milletvekili Seçimlerine katılmak için 26/04/2018 tarihinde istifa ederek görevinden ayrıldığı, milletvekili aday listesinde yer almaması üzerine göreve geri dönme talebinde bulunduğu, 05/07/2018 tarihli işlemle Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğü emrine elektronik mühendisi olarak atandığı, mühendis olarak atanmasına itiraz ettiği, itirazının 26/07/2018 tarihli işlemle reddedildiği, bunun üzerine mühendis olarak atanmasına ilişkin 05/07/2018 tarihli işlem iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
298 sayılı Kanunun 3617 sayılı Kanunla değişik Ek 7. madde ile; kamu görevlerinde uzun yıllar çalışarak bilgi ve deneyim kazanmış olanların T.B.M.M.'de milletvekili olarak hizmet vermelerine ve bunların bilgi, deneyim ve becerilerinden yasama faaliyetlerinde de yararlanılmasına olanak tanımak ve seçmenlerin daha çok sayıdaki adaylar arasından kendilerini parlamentoda temsil edebilecek kişileri seçme haklarını kullanabilmelerini sağlamak için Yüksek mahkeme üyeleri, hakimler, savcılar ve bu meslekten sayılanlar ile subay ve astsubaylar dışında kalan kamu görevlilerinin yürütmekte oldukları görevlerinden ayrılarak seçimlere katılabilmelerine olanak tanınmış ve seçim nedeniyle görevlerinden ayrılanlardan adaylığı veya seçimi kazanamayanların da idareye başvurmaları halinde eski görevlerine veya kazanılmış hak derecelerindeki başka bir göreve dönebilmeleri sağlanmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükmü uyarınca idareler, seçimler nedeniyle istifa edip, aday olamayan veya aday olup da milletvekili seçilemeyen memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevlerine geri dönme isteminde bulundukları takdirde bu taleplerini yerine getirme konusunda bağlı yetki içinde bulunmaktadırlar. Ancak, bu kişilerin eski görevlerine bu kadronun boş olması halinde dönebilecekleri, aksi halde eş değer başka bir kadroya atamalarının yapılabileceği de açıktır.
Bakılan olayda, seçimler nedeniyle istifa edip aday olmayan davacının, eski görevine geri dönme isteminde bulunması halinde bu talebini yerine getirme konusunda davalı idarenin bağlı yetki içinde bulunduğu, ancak, bu yetkisini kullanırken eski görevine ilişkin kadronun boş olması gerektiği, 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 4. maddesinin 1. fıkrası uyarınca, davacının görev yaptığı şahsa bağlı müşavir kadrosu istifası ile iptal edilmiş olduğundan bu kadroya atanmasında hukuken olanak bulunmadığı görülmektedir.
Bu duruma göre, davacının istifası ile iptal edilen şahsa bağlı müşavir kadrosuna tekrar atanamayacağı hususu ve ifa ettiği eski görevleri dikkate alındığında, davacının göreve iade istemiyle yaptığı başvurusu üzerine, kazanılmış hak aylık derecesine uygun olarak 'mühendis' kadrosuna atanmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır..."
11. Başvurucu, nihai karardan haberdar olduktan sonra süresi içinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
12. 26/4/1961 tarihli ve 298 sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanun'un ek 7. maddesi şöyledir:
“Yüksek mahkeme üyeleri, hâkimler, savcılar ve bu meslekten sayılanlar ile Subay ve Astsubaylar hariç olmak üzere; milletvekili ve mahalli idareler genel ve ara seçimlerinde aday ve aday adayı olan Devlet memurları ve diğer kamu görevlileri, adaylığı veya seçimi kaybetmeleri halinde, Yüksek Seçim Kurulunca seçim sonuçlarının ilanını takip eden bir ay içinde müracaat etmeleri kaydıyla eski görevlerine veya kazanılmış hak aylık derecelerindeki başka bir göreve dönebilirler.”
13. 11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin (663 sayılı KHK) geçici 4. maddesinin (1) ve (4) numaralı fıkraları şöyledir:
“Bu maddenin yayımı tarihinde görevde bulunan, Sağlık Bakanlığı, Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü ve Refik Saydam Hıfzıssıhha Merkezi Başkanlığının merkez, taşra ve döner sermaye kadrolarına atanmış olan ve kadroları iptal edilen personelden; Teftiş Kurulu Başkanı, Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Müstakil Daire Başkanı, Bakanlık Müşaviri, Daire Başkanı, Özel Kalem Müdürü, Basın ve Halkla İlişkiler Müşaviri, Başkan Yardımcısı, Döner Sermaye Merkez Müdürü, İl Sağlık Müdürü, İl Sağlık Müdür Yardımcısı, Şube Müdürü ile Müdür ve Müdür Yardımcısı unvanlı kadrolarda bulunanların görevleri, bu maddenin yayımı tarihinde sona erer. Bu fıkra uyarınca görevleri sona erenlerden Teftiş Kurulu Başkanı, Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Müstakil Daire Başkanı, Bakanlık Müşaviri, Daire Başkanı, Özel Kalem Müdürü, Basın ve Halkla İlişkiler Müşaviri, Başkan Yardımcısı ve İl Sağlık Müdürü kadrolarında bulunanlar ekli (2) sayılı liste ile ihdas edilen Bakanlık Müşaviri kadrolarına; diğerlerinden merkez teşkilatında bulunanlar ekli (2) sayılı liste ile ihdas edilen Araştırmacı, taşra teşkilatında bulunanlar ekli (3) sayılı liste ile ihdas edilen Araştırmacı kadrolarına halen bulundukları kadro dereceleriyle atanmış sayılır. Bu madde uyarınca ihdas edilen Bakanlık Müşaviri ile Araştırmacı kadroları herhangi bir sebeple boşalması halinde hiçbir işleme gerek kalmaksızın iptal edilmiş sayılır. Bu fıkraya göre Bakanlık Müşaviri ve Araştırmacı kadrolarına atanmış sayılanlar, Bakanın uygun göreceği merkez veya taşra teşkilatına ait birimlerde çalıştırılabilir.
...
Birinci fıkra uyarınca atanan veya atanmış sayılan personelin yeni kadrolarına atandıkları veya atanmış sayıldıkları tarih itibarıyla eski kadrolarına ilişkin olarak en son ayda sözleşme ücreti, aylık, ek gösterge, ikramiye (bir aya isabet eden net tutarı), her türlü zam ve tazminatları, makam tazminatı, temsil tazminatı, görev tazminatı, ek ücret, ek ödeme ve benzeri adlarla yapılan her türlü ödemelerin (ilgili mevzuatı uyarınca fiili çalışmaya bağlı fazla mesai ücreti ve performansa bağlı döner sermaye ek ödemesi hariç) toplam net tutarının (Bu tutar sabit bir değer olarak esas alınır.); yeni atandıkları veya atanmış sayıldıkları kadrolara ait aylık, ek gösterge, ikramiye (bir aya isabet eden net tutarı), her türlü zam ve tazminatları, makam tazminatı, temsil tazminatı, görev tazminatı, ek ücret, ek ödeme ve benzeri adlarla yapılan her türlü ödemelerin (ilgili mevzuatı uyarınca fiili çalışmaya bağlı fazla mesai ücreti ve performansa bağlı döner sermaye ek ödemesi hariç) toplam net tutarından fazla olması halinde aradaki fark tutarı, herhangi bir vergi ve kesintiye tâbi tutulmaksızın fark kapanıncaya kadar ayrıca tazminat olarak ödenir. Atandıkları veya atanmış sayıldıkları kadro unvanlarında isteğe bağlı olarak herhangi bir değişiklik olanlarla, kendi istekleriyle başka kurumlara atananlara fark tazminatı ödenmesine son verilir.”
14. 703 sayılı KHK'nın 179. maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen geçici 33. maddesi şöyledir:
“Bu maddenin yayımı tarihine kadar, bakanlık müşaviri kadrolarına atanmış veya çeşitli kanun, kanun hükmünde kararname veya diğer mevzuat hükümlerine göre bakanlık müşaviri veya müşavir kadrolarına ya da diğer şahsa bağlı yönetici veya müşavir/danışman kadro veya pozisyonlarına atanmış sayılıp da bu maddenin yayımı tarihinde anılan kadro veya pozisyonlarda bulunmakta olanların görevleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte sona erer. Bunlardan;
a) Daha önce 657 sayılı Kanunun 36 ncı maddesinin “Ortak Hükümler” bölümünün (A) fıkrasının (11) numaralı bendinde sayılan kadrolar ile mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri ve yeterlilikleri aynı veya benzer nitelik arz eden kadro veya pozisyonlarda bulunanlar daha önceki bu kadro veya pozisyonlarına,
b) (a) bendi kapsamına girmeyenler, yönetici kadro ve pozisyonları dışında daha önce bulundukları veya öğrenim durumları itibarıyla ihraz etmiş oldukları unvanlara ilişkin kadro veya pozisyonlara,
ilgili kurumlarca bir ay içerisinde atanır.
Birinci fıkrada sayılanlardan, anılan fıkranın (a) ve (b) bentleri kapsamına girmeyenler görev yaptıkları kurumların araştırmacı kadrolarına atanmış sayılır. Atama işlemi gerçekleşinceye kadar bunların almakta oldukları her türlü ödemelerin görev yaptıkları kurum tarafından yapılmasına devam olunur.
Bu madde kapsamında yapılacak atamalar için uygun boş kadro veya pozisyon bulunmaması halinde söz konusu kadro veya pozisyonlar ihdas edilmiş ve kurumların kadro cetvellerinin ilgili bölümlerine eklenmiş sayılır.
Bakanlık müşavirliği kadrolarında bulunmakla birlikte malî haklarını 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin mülga ek 18 inci maddesine göre almaya devam edenler hariç olmak üzere, bu fıkra kapsamında atananlara malî hakları, atandıkları söz konusu kadrolarda bulunmaları kaydıyla atandıkları tarihi takip eden ay başından itibaren (…)(1) fiili çalışmaya bağlı ödemeler hariç, önceki görevlerine ait ödeme unsurları esas alınarak verilmeye devam edilir.”
B. Uluslararası Hukuk
15. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne (Sözleşme) ek (1) No.lu Protokol’ün 3. maddesi şöyledir:
“Yüksek Sözleşmeci Taraflar, yasama organının seçilmesinde halkın kanaatlerinin özgürce açıklanmasını sağlayacak şartlar içinde, makul aralıklarla, gizli oyla serbest şeçimler yapmayı taahhüt ederler."
16. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) serbest seçim hakkı nı Avrupa kamu düzeninin temel unsuru olan demokrasinin en önemli ilkelerinden biri olarak kabul etmektedir. AİHM, Sözleşme’ye ek (1) No.lu Protokol’ün 3. maddesinin koruduğu hakların hukukun üstünlüğüne dayanan etkili ve anlamlı bir demokrasinin temellerinin kurulması ve sürdürülmesi için hayati önemde olduğunu belirtmiştir. AİHM, Sözleşme ve demokrasi arasındaki ilişkinin açıkça ortaya konduğu Sözleşme’nin ön sözünde insan haklarının ve temel özgürlüklerin hayata geçirilmesinin ve sürdürülebilmesinin bir yandan etkili bir siyasal demokrasi, diğer yandan insan haklarına ortak bir yaklaşım ve uyum ile sağlanabileceğinin açıkça ifade edildiğine dikkat çekmiştir. AİHM bu bağlamda demokrasinin Sözleşme’nin öngördüğü tek ve Sözleşme’ye uygun, tamamlayıcı bir siyasal sistem olduğunu ifade etmiştir ( Türkiye Birleşik Komünist Partisi ve diğerleri/Türkiye [BD], B. No: 19392/92, 30/1/1998, § 45; Mathieu-Mohin ve Clerfayt/Belçika [GK], B. No: 9267/81, 2/3/1987, § 47; Ždanoka/Letonya [BD], B. No: 58278/00, 16/3/2006, §§ 98, 103; Yumak ve Sadak/Türkiye [BD], B. No: 10226/03, 8/7/2008, § 105).
17. AİHM'e göre çoğulcu demokrasilerin geliştirilmesi ve sürdürülebilmesi için seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakkının mevcudiyeti ve bu hakkın çağdaş demokrasilerde sağlanan güvenceler ile seçimlerde hayata geçirilmesi elzemdir. Bu nedenle seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakkının sadece teorik olarak ve görünüşte bir varlığı olması yeterli olmayıp etkili bir şekilde uygulanması da gereklidir ( Türkiye Birleşik Komünist Partisi ve diğerleri/Türkiye , § 33).
18. AİHM ek (1) No.lu Protokol’ün 3. maddesi kapsamındaki seçme ve seçilme hakkının ne denli önemli olursa olsun mutlak hak olmadığını ve ek (1) No.lu Protokol’ün 3. maddesinde bu haklarla ilgili kesin ifadeler kullanılmadığı ve bu haklar tanımlanmadığı için bu haklara yönelik sınırlama öngörülmesinin mümkün olduğunu belirtmektedir. Sözleşme'ye taraf olan devletler, 3. maddenin ilke olarak engel koymadığı durumlarda kendi iç hukuklarındaki düzenlemeleriyle seçme ve seçilme hakkının sınırlarını belirleme konusunda geniş bir takdir yetkisine sahip olmakla birlikte ek (1) No.lu Protokol'de öngörülen gereklilikleri son olarak değerlendirme yetkisi AİHM’e aittir ( Mathieu-Mohin ve Clerfayt/Belçika , § 52; Gitonas ve diğerleri/Yunanistan , B. No: 18747/91, 19376/92; 19379/92, 1/7/1997, § 39, Ahmed ve diğerleri/Birleşik Krallık , B. No: 22954/93, 2/9/1998, § 75). AİHM'e göre seçme ve seçilme haklarına yönelik sınırlamaların hakkın özünü zedeleyecek ve etkisini ortadan kaldıracak ölçüde olmaması, meşru bir amaç taşıması ve öngörülen amaçla orantılı olması gerekir ( Gitonas ve diğerleri/Yunanistan , § 39, Labita/İtalya [BD], B. No: 26772/95, 6/4/2000, § 201).
19. AİHM taraf devletlerin kendi anayasal düzenleri çerçevesinde seçilme hakkıyla bağdaşmayan şartları belirleme konusunda kayda değer serbestlik alanlarının bulunduğuna dikkati çekmiştir. Bu kriterler her devlete özel tarihî ve politik faktörlere göre değişir. Bu konuda Avrupa Konseyi üyesi birçok devletin anayasalarında ve seçime ilişkin düzenlemelerinde öngörülen durumların fazlalığı, bu alandaki olası tercihlerin çeşitliliğini göstermektedir ( Briķe/Letonya (k.k.), B. No: 47135/99, 29/6/2000, § 1; Gitonas ve diğerleri/Yunanistan , § 39).
20. AİHM'e göre kamu görevlilerinin ya da kamu kesiminde belli görevleri üstlenmiş kişilerin seçimlerde aday olmadan önce istifa etmelerinin zorunlu tutulması kamu görevlilerinin bağımsızlığı şeklindeki meşru amaç çerçevesinde orantısız bir tedbir olarak görülemez ( Gitonas ve diğerleri/Yunanistan , §§ 29, 44; Ahmed ve diğerleri/Birleşik Krallık , §§ 73, 75).
V. İNCELEME VE GEREKÇE
21. Anayasa Mahkemesinin 14/9/2023 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü
22. Başvurucu; eski kadrosuna atanmaması nedeniyle seçilme hakkının, bu durumun öngörülebilir olmaması ve mahkeme kararları arasında çelişki bulunması nedeniyle adil yargılanma hakkının, kadrosunun değişmesinin maddi bir kayba yol açtığını belirterek de mülkiyet hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
23. Bakanlık görüşünde; başvurucunun seçilememesi üzerine yapmış olduğu talep doğrultusunda eski görevine eş değer bir göreve atandığı, dolayısıyla seçilme hakkına yönelik bir ihlal olmadığı, ayrıca başvurucunun adil yargılanma hakkı kapsamındaki şikâyetlerinin kanun yolu niteliğinde ve açıkça dayanaktan yoksun olduğu belirtilmiştir.
24. Başvurucu; Bakanlık görüşüne karşı verdiği beyanda, derece ve kademe olarak kazanılmış hak derecesine uygun bir kadroya atanmasının istifa öncesindeki haklarını yeniden kazandığı anlamına gelmediğini, eski görevi ile yeni görevi arasında mali ve özlük hakları bakımından ciddi farklar bulunduğunu, göreve geri dönme talebinde bulunduğu tarihte şahsa bağlı müşavirlik kadrosuna atanması hâlinde söz konusu kadrodaki görevinin 7/9/2018 tarihinde yürürlüğe giren 703 sayılı KHK ile sona ereceğini ancak bu durumda anılan KHK ile görevi sona erenlerin yararlandığı imkânlardan faydalanabileceğini belirterek başvuru formunda ileri sürdüğü ihlal iddialarını tekrarlamıştır.
B. Değerlendirme
25. Başvurucunun yukarıda belirtilen iddiaları bir bütün olarak Anayasa'nın 67. maddesinde koruma altına alınan seçilme hakkı kapsamında incelenmiştir.
26. Anayasa’nın “ Seçme, seçilme ve siyasî faaliyette bulunma hakları ” kenar başlıklı 67. maddesinin birinci fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
“Vatandaşlar, kanunda gösterilen şartlara uygun olarak, ... seçilme ... hakkına sahiptir.”
1. Kabul Edilebilirlik Yönünden
27. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan seçilme hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
2. Esas Yönünden
a. Müdahalenin Varlığı
28. Milletvekili adayı olmak için istifa eden bir kamu görevlisinin tekrar eski kadrosuna atanamaması olgusu, kamu görevlilerinin seçimlerde aday olma ya da olmama yönündeki iradelerinin oluşumunda önemli ölçüde etkilidir. Bu nedenle somut olayda, göreve geri dönme talebinde bulunan başvurucunun eski kadrosuna atanmaması seçilme hakkına yönelik bir müdahaledir.
b. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı
29. Bu müdahale Anayasa’nın 13. maddesinde belirtilen koşullara uygun olmadığı müddetçe Anayasa’nın 67. maddesinin ihlalini teşkil edecektir. Anayasa’nın 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“ Temel hak ve hürriyetler, ...yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, ...demokratik toplum düzeninin ...gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz. ”
30. Buna göre müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen ve somut başvuruya uygun düşen, kanunlar tarafından öngörülme, Anayasa’nın ilgili maddesinde belirtilen nedenlere dayanma ve demokratik toplum düzeninin gereklerine uygunluk şartlarını sağlayıp sağlamadığının belirlenmesi gerekir. İlk olarak müdahalenin Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen kanunla sınırlama ölçütünü karşılayıp karşılamadığı ele alınacaktır.
i. Kanunilik
31. Söz konusu müdahalenin kanuni dayanakları olarak 663 sayılı KHK'nın geçici 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan bakanlık müşavirliği kadrosunun herhangi bir sebeple boşalması hâlinde hiçbir işleme gerek kalmaksızın iptal edileceğine ilişkin hüküm ile 298 sayılı Kanun'un ek 7. maddesinde yer alan milletvekili seçilmek için istifa eden kamu görevlilerinin adaylığı veya seçimi kaybetmeleri üzerine göreve geri dönme talebinde bulunmaları hâlinde eski görevlerine veya kazanılmış hak aylık derecelerindeki başka bir göreve dönebileceklerine ilişkin hüküm gösterilmiştir.
32. Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan kanunilik ölçütü sınırlamaya ilişkin kuralın erişilebilirliği ve öngörülebilirliği ile kesinliğini ifade eden belirliliği ni garanti altına alır ( Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası ve diğerleri , [GK] , B. No: 2014/920, 25/5/2017, § 55). Müdahalenin kanuna dayalı olması, iç hukukta müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir ve öngörülebilir kuralların bulunmasını gerektirmektedir ( Türkiye İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44). Kanunilik unsuru yönünden değerlendirme yapılırken derece mahkemelerince müdahaleye imkân tanıyan kanun hükümlerinin yorumu ve bu hükümlerin olaya uygulanması bariz takdir hatası ya da açık keyfîlik içermediği sürece bu alanda bir inceleme yapılması bireysel başvurunun amacıyla bağdaşmaz. Ancak derece mahkemelerinin müdahaleye imkân tanıyan kanun hükmünü açık bir biçimde hatalı yorumladıklarının ve uyguladıklarının tespiti hâlinde müdahalenin kanunilik temelinden yoksun olduğu sonucuna ulaşılabilir ( Ramazan Atay , B. No: 2017/26048, 29/1/2020, § 29).
33. Öte yandan derece mahkemelerince yapılan yorum ve uygulama da bir kuralın belirliliğini doğrudan doğruya etkilemektedir. Kanunun varlığı kadar kanunun hem metninin hem de uygulamasının bireylerin davranışlarının sonucunu öngörebileceği kadar hukuki belirlilik taşıması gerekir ( Necmiye Çiftçi ve diğerleri , B. No: 2013/1301, 30/12/2014, § 55). Öyleyse Anayasa Mahkemesince yapılması gereken, incelemeye konu normun yargı organlarınca yapılan yorumlarının, kişilerce öngörülebilecek belirlilikte olup olmadığının tespit edilmesidir (benzer yöndeki değerlendirmeler için bkz. Hanifi Yaliçli [GK], B. No: 2014/5224, 10/6/2021, § 95).
34. Somut olayda Bölge İdare Mahkemesi, başvurucunun milletvekili olabilmek için istifa etmesi üzerine şahsa bağlı kadronun boşaldığını, bu durumda ise 663 sayılı KHK hükmü uyarınca iptal edildiğini, dolayısıyla başvurucunun eski kadrosuna atanmasının hukuken mümkün olmadığını belirtmiştir. Ancak Bölge İdare Mahkemesi, seçime katılmak için istifa eden şahsa bağlı kadrodaki bir kamu görevlisinin kadrosunun istifayla birlikte askıya alınıp alınamayacağını hiç tartışmamış, kadronun doğrudan iptal edildiği sonucuna ulaşmıştır. Oysa söz konusu kadronun -normal bir istifa biçimi olmayan milletvekilliği için istifa hâlinde- doğrudan iptal edildiğinin değil geçici bir süreyle askıya alındığının kabulü hâlinde bu kadronun boşaldığından, dolayısıyla iptal olduğundan bahsedilemez. Söz konusu kadronun boşalmasının ise ancak bu kişinin kanuni süresi içinde yeniden göreve başlamaması hâlinde mümkün olabileceği söylenebilir. Ayrıca Bölge İdare Mahkemesi, şahsa bağlı bir kadroya başka bir şahsın atanması söz konusu olamayacağına göre bu kişinin eski görevine atanmasının niçin imkânsız olduğunu da ortaya koyamamıştır. Dolayısıyla başvurucunun seçimden sonra görevine geri dönme isteğini bildirdiği de gözetildiğinde Mahkemenin şahsa bağlı kadronun iptal edildiği ve başvurucunun önceki görevine dönmesinin önünde kanuni engel bulunduğu şeklindeki yorumunun kanunilik ölçütü yönünden sorunlu olduğu değerlendirilmiştir.
35. Bununla birlikte kanunilik ölçütü yönünden tespit edilen sorunlar yanında seçilme hakkının demokratik bir toplumda taşıdığı önem dikkate alındığında söz konusu müdahalenin meşru amaç ve demokratik toplum düzeninin gereklerine uygunluk ölçütlerini karşılayıp karşılamadığının tartışılarak sonuca ulaşılmasının uygun olacağı kanaatine varılmıştır.
ii. Meşru Amaç
36. Başvuru konusu olayda uygulanan 298 sayılı Kanun'un ek 7. maddesi ve 663 sayılı KHK'nın geçici 4. maddesinin (1) numaralı fıkrası incelendiğinde idarenin milletvekili olabilmek için istifa eden kamu görevlilerini mutlak bir şekilde eski kadrolarına atama zorunluluğunun bulunmaması, kamu hizmetlerinde sürekliliğin sağlanmasına yönelik birönlem olup meşru bir amaca hizmet etmektedir.
iii. Demokratik Toplum Düzeninin Gereklerine Uygunluk
(1) Genel İlkeler
(a) Demokratik Toplumda Seçme, Seçilme ve Siyasi Faaliyette Bulunma Hakkının Önemi
37. Anayasa’nın 67. maddesinde; seçme, seçilme ve bağımsız olarak veya bir siyasi parti içinde siyasi faaliyette bulunma hakkı güvence altına alınmıştır. Seçimler ve siyasi haklar Anayasa’nın 2. maddesinde ifadesini bulan demokratik devletin vazgeçilmez unsurlarıdır (AYM, E.2002/38, K.2002/89, 8/10/2002; Sebahat Tuncel , § 65). Siyasi haklar seçimlerde oy kullanma, aday olma ve seçilme haklarının yanında siyasi faaliyette bulunma hakkını da kapsar. Anayasa’nın 67. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasında yer alan haklar demokrasiyi hayata geçirme hedefi ile doğrudan bağlantılıdır ( Mustafa Ali Balbay, B. No: 2012/1272, 4/12/2013, § 110; Mustafa Hamarat [GK], B. No: 2015/19496, 17/1/2019, § 45).
(b) Müdahalenin Demokratik Toplum Düzeninin Gereklerine Uygun Olması
38. Temel hak ve özgürlüklere yönelik bir müdahalenin demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun kabul edilebilmesi için zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılaması ve orantılı bir müdahale olması gerekir ( Mustafa Hamarat, § 46).
39. Seçilme hakkı üzerindeki sınırlamanın demokratik bir toplumda zorlayıcı bir toplumsal ihtiyacın karşılanması amacına yönelik ve istisnai nitelikte olması gerekir. Müdahaleyi oluşturan tedbirin zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşıladığının kabul edilebilmesi için amaca ulaşmaya elverişli olması, başvurulabilecek en son çare ve alınabilecek en hafif önlem olarak kendisini göstermesi gerekmektedir. Amaca ulaşmaya yardımcı olmayan veya ulaşılmak istenen amaca nazaran bariz bir biçimde ağır olan bir müdahalenin zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşıladığı söylenemeyecektir ( Mustafa Hamarat, § 47).
40. Bir hakka müdahaleyi haklı kılan meşru amacın varlığı, kamu otoritelerine bu hakkı tamamen ortadan kaldırma veya anlamsız kılacak ölçüde sınırlama yetkisi vermemektedir. Hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması istisnai bir yetki olduğundan bu yetki, ancak durumun gerektirdiği ölçüde kullanılabilir. Bireylerin hak ve özgürlüklerinin somut şartların gerektirdiğinden daha fazla sınırlandırılması müdahaleyi Anayasa'ya aykırı kılabilir ( Mustafa Hamarat, § 48).
41. Orantılılık ise sınırlamayla ulaşılmak istenen amaç ile başvurulan sınırlama tedbiri arasında aşırı bir dengesizlik bulunmamasına işaret etmektedir. Diğer bir ifadeyle orantılılık, bireyin hakkı ile kamunun menfaatleri veya müdahalenin amacı başkalarının haklarını korumak ise diğer bireylerin hak ve menfaatleri arasında adil bir dengenin kurulmasına işaret etmektedir. Dengeleme sonucu müdahalede bulunulan hakkın sahibine terazinin diğer kefesinde bulunan kamu menfaati veya diğer bireylerin menfaatine nazaran açıkça orantısız bir külfet yüklendiğinin tespiti hâlinde orantılılık ilkesi yönünden bir sorunun varlığından söz edilebilir. Kamu gücünü kullanan organların seçilme hakkına müdahale ederken bu hakkın kullanılmasından kaynaklanan yarardan daha ağır basan, korunması gereken bir menfaatin ve kişiye yüklenen külfeti dengeleyici mekanizmaların varlığını somut olgulara dayanarak göstermeleri gerekir ( Mustafa Hamarat, § 49).
42. Buna göre seçilme hakkına yapılan bir müdahale, zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılamıyorsa ya da zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılamakla birlikte orantılı değilse demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun bir müdahale olarak değerlendirilemez ( Mustafa Hamarat, § 50).
(2) Somut Olayın Değerlendirilmesi
43. Eldeki başvuruda Anayasa Mahkemesinin görevi seçilme hakkına yönelik olarak kanunla öngörülen ve meşru amaç taşıyan müdahalenin başvurucunun ülkenin siyasal hayatına katılımını engelleyici, söz konusu hakkın özünü zedeleyecek ve etkisini ortadan kaldıracak ölçüde olup olmadığını değerlendirmektir ( Mustafa Hamarat , § 55). Tercih edilen aracın müdahaleyi ulaşılmak istenen amaca nazaran bariz bir biçimde ağırlaştırması durumunda Anayasa Mahkemesinin müdahalenin zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılamadığı sonucuna ulaşması mümkündür ( Mustafa Hamarat , § 56).
44. Somut olayda Sağlık Bakanlığı bünyesinde bir süre vekâleten bir süre de asaleten daire başkanlığı görevinde bulunan başvurucunun 2011 yılında yürürlüğe giren 663 sayılı KHK uyarınca daire başkanlığı görevi sona ermiş ve başvurucu şahsa bağlı bakanlık müşavirliği kadrosuna atanmıştır. Ancak başvurucunun özlük hakları, bahsi geçen KHK uyarınca fark tazminatı ödenmek suretiyle korunmuştur. 2011-2015 yıllarında şahsa bağlı müşavir kadrosunda görev yapan başvurucu 2018 yılında yapılan milletvekili seçiminde aday olabilmek için istifa etmiş, aday gösterilmemesi üzerine göreve dönmek için idareye başvurduğunda ise mühendis kadrosuna atanmıştır. Başvurucunun göreve geri dönme talebinde bulunduğu tarihten birkaç gün sonra yürürlüğe giren 703 sayılı KHK ile de 663 sayılı KHK ile getirilmiş olan tüm şahsa bağlı müşavirlik kadroları kaldırılmış ancak 703 sayılı KHK hâlihazırda bu kadrolarda bulunanlara birtakım imkânlar tanımıştır.
45. Başvurucunun memuriyet hayatı bir süreç olarak ele alındığında bu sürecin milletvekili olabilmek için istifa ettiği anda statüsel anlamda bir kesintiye uğradığı görülmüştür. Bu bağlamda başvurucu istifa etmeden önce fark tazminatı ödenmek suretiyle daire başkanlığı özlük haklarından faydalanırken istifa ettikten sonra göreve geri döndüğünde ise mühendis özlük haklarından faydalanmaya başlamıştır. Bu durumda Bölge İdare Mahkemesinin söz konusu müşavirlik kadrosunun istifa sonucu iptal olduğu, bu nedenle idarece eski kadroya atama yapılmasına kanuni engel bulunduğu şeklindeki bariz takdir hatası içeren yorumu, seçilme hakkına demokratik bir toplumda gerekli olmayan bir müdahale teşkil etmiştir. Bölge İdare Mahkemesi bu yorumu yaparken şahsa bağlı kadronun ve seçim sebebiyle istifanın mahiyetini dikkate almadığı gibi seçilme hakkının demokratik bir toplumda taşıdığı önemi de gözardı etmiştir. Başvurucunun sırf seçilme hakkını kullanması mevcut durumunda beklemediği bir kötüleşmeye yol açmıştır. Bu kötüleşmenin gerekli olduğunun kabul edilebilmesi için idarenin ve mahkemelerin öncelikle bu durumun zorunlu bir toplumsal ihtiyaca karşılık geldiğini ortaya koymaları gerekir.
46. Somut olayda nihai kararı veren Bölge İdare Mahkemesi başvurucunun katlanmak zorunda kaldığı mevcut kötüleşmenin hangi zorunlu toplumsal ihtiyaca karşılık geldiğini ortaya koyamadığı gibi iki kadro arasındaki farkın ne olduğunu da açıklamamıştır. Oysa müdahalenin orantılı olup olmadığının değerlendirilebilmesi için söz konusu kadrolar arasındaki farkın açıklanması gerekir. İdare Mahkemesi, başvurucunun daha önce bulunduğu daire başkanlığı ve bakanlık müşavirliği kadrolarını mühendis kadrosu ile eş değer veya kariyer olarak yakın görmemiş ve aynı zamanda mühendis kadrosunu alt derece olarak değerlendirmişken Bölge İdare Mahkemesi söz konusu kadroların eş değer veya kariyer olarak yakın olup olmadığıyla yani kadrolar arasındaki farkın ne olduğuyla ilgili açık bir değerlendirme yapmamıştır.
47. Bu bağlamda eldeki uyuşmazlıkta çözülmesi gereken meselelerden biri de yargı içtihatlarıyla oluşturulan eş değer veya kariyer olarak en yakın kadronun ne olduğu meselesidir. Eş değer veya kariyer olarak en yakın kadro ile kazanılmış hak aylık derecesine bağlı kadro bazı kadrolarda birbiriyle örtüşebilir. Ancak özellikle yönetici kadrolarında bulunan kamu görevlilerinin -bu kadroların sağladığı imkânlar ve hiyerarşik olarak bağlı olunan üst gibi kriterler dikkate alındığında- salt kazanılmış hak aylık derecesi korunmak suretiyle atandıkları yeni kadroların eski kadrolarına kariyer olarak yakın bir kadro olarak değerlendirilemeyeceği açıktır. Nitekim başvurucunun bakanlık müşavirliği kadrosunda iken doğrudan bakana bağlı olduğu ve fark tazminatından faydalandığı dikkate alındığında bakanlık müşavirliği kadrosu ile mühendis kadrosunun birbirlerine eş değer veya kariyer olarak en yakın kadrolar olduğu söylenemez.
48. Öte yandan sadece kanunun lafzına bakıldığında kanun koyucunun " ...eski görevlerine veya kazanılmış hak aylık derecelerindeki başka bir göreve dönebilirler. " ifadesiyle geri dönme talebinde bulunanın hangi kadroya atanacağı konusunda idareye geniş bir takdir alanı bıraktığı düşünülebilir. Ancak idarenin bu alandaki takdir yetkisi elbette ki sınırsız değildir. İdarenin bu alandaki yetkisini kullanırken seçim nedeniyle istifanın normal bir istifa olmadığını, istifa edenin aday gösterilmeme ya da seçilememe durumunda göreve geri dönme iradesinin bulunduğunu kabul etmesi gerekir. Dolayısıyla adaylık için istifa eden kamu görevlilerinin, kamu görevlisi statülerinin bir nevi askıda olduğunun kabulü ve geri dönme iradesini kullandıkları anda -mümkün olduğu müddetçe- eski kadrolarının sağladığı imkânlara geri dönebilmeleri gerekmektedir. Burada ilgililerin zorunlu bir şekilde eski görevlerine iade edilmesi gerektiği değil eski göreve iade edilmeme nedeninin ilgili ve yeterli bir gerekçeyle ortaya konulması gerektiği vurgulanmaktadır. Kuşkusuz bu değerlendirme yapılırken kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesi, dolayısıyla da kamu hizmetlerinde kesintisizliğin sağlanmasının idarenin en önemli görevlerinden olduğu gerçeği gözardı edilmemelidir.
49. Başvuruya konu somut olayda gerek idare gerekse de Bölge İdare Mahkemesi, başvurucunun önceki kadrosunun istifa ile son bulduğu hususuna odaklanmakta, başvurucunun istifa etmeden önce daire başkanlığı özlük haklarından faydalandığı, istifa sonrasında ise özlük haklarının bir anda mühendis kadrosuna indirildiği gerçeğini gözardı etmektedir. Neticede başvurucu seçilme hakkını kullanmamış olsa idi 703 sayılı KHK'nın sağladığı imkânlardan faydalanabilecekken sırf anayasal bir hakkını kullanması bu düzenlemeden faydalanamaması sonucunu doğurmuştur. Dahası başvurucu seçilme hakkını kullandığı için 703 sayılı KHK'nın sağladığı imkânlardan faydalanamadığı gibi daha önceden daire başkanlığı görevinde bulunması nedeniyle 663 sayılı KHK kapsamında elde ettiği ve istifa edene kadar uzunca bir süre faydalandığı hakları da kaybetmiştir.
50. Seçilme hakkını kullanan bir kamu görevlisinin yeterli gerekçeler sunulmadan eski görevinin sağladığı imkânlardan faydalanamamasının seçilme hakkının kullanılmasında caydırıcı bir etki oluşturacağı açıktır. Söz konusu caydırıcı etki nedeniyle seçilme hakkına yapılan müdahalenin başvurucunun ve başvurucu ile benzer şartlarda olan kamu görevlilerinin ülkenin siyasal hayatına katılımını engelleyici bir etkisi olduğu değerlendirilmiştir.
51. Sonuç olarak Bölge İdare Mahkemesinin hatalı yorumu nedeniyle kanunilik şartını karşılamayan söz konusu müdahalenin ayrıca demokratik toplumda zorunlu bir toplumsal ihtiyaca karşılık geldiğinin ilgili ve yeterli bir gerekçeyle ortaya konulamadığı ve başvurucunun istifa öncesindeki ve sonrasındaki statüsü kıyas edildiğinde orantılı da olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Açıklanan gerekçelerle başvurucunun Anayasa'nın 67. maddesinde güvence altına alınan seçilme hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.
Kadir ÖZKAYA, Muammer TOPAL, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE bu sonuca katılmamışlardır.
52. Seçilme hakkının ihlal edildiğine karar verildiğinden başvurucunun adil yargılanma ve mülkiyet haklarının ihlal edildiğine dair iddialarının ayrıca incelenmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekir.
VI. GİDERİM
53. Başvurucu; ihlalin tespiti, yargılamanın yenilenmesi ve 50.000 TL manevi tazminat talebinde bulunmuştur.
54. Başvuruda tespit edilen hak ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmasında hukuki yarar bulunmaktadır. Bu kapsamda kararın gönderildiği yargı mercilerince yapılması gereken iş, yeniden yargılama işlemlerini başlatmak ve Anayasa Mahkemesini ihlal sonucuna ulaştıran nedenleri gideren, ihlal kararında belirtilen ilkelere uygun yeni bir karar vermektir (30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 50. maddesinin(2) numaralı fıkrasında düzenlenen bireysel başvuruya özgü yeniden yargılama kurumunun özelliklerine ilişkin kapsamlı açıklamalar için bkz. Mehmet Doğan [GK], B. No: 2014/8875, 7/6/2018, §§ 54-60; Aligül Alkaya ve diğerleri (2) , B. No: 2016/12506, 7/11/2019, §§ 53-60, 66; Kadri Enis Berberoğlu (3) [GK], B. No: 2020/32949, 21/1/2021, §§ 93-100).
55. Eski hâle getirme kuralı çerçevesinde ihlalin sonuçlarının bütünüyle ortadan kaldırılabilmesi için başvurucuya manevi zararları karşılığında net 18.000 TL manevi tazminat ödenmesine karar verilmesi gerekir.
56. 446,90 TL harç ve 9.900 TL vekâlet ücretinden oluşan 10.346,90 TL yargılama giderinin başvurucuya ödenmesine karar verilmesi gerekir.
VII. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. Seçilme hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA OYBİRLİĞİYLE,
2. Başvurucunun adil yargılanma ve mülkiyet haklarının ihlal edildiğine dair iddialarının ayrıca İNCELENMESİNE YER OLMADIĞINA OYBİRLİĞİYLE,
B. Anayasa’nın 67. maddesinde güvence altına alınan seçilme hakkının İHLAL EDİLDİĞİNE Kadir ÖZKAYA, Muammer TOPAL, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE'nin karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
C. Kararın bir örneğinin seçilme hakkının ihlalinin sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmak amacıyla Ankara Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesine (E.2019/3639, K.2020/1185) iletilmek üzere Ankara 15. İdare Mahkemesine (E.2018/1949 ve K.2019/1139) GÖNDERİLMESİNE,
D. Başvurucuya net 18.000 TL manevi tazminat ÖDENMESİNE, tazminata ilişkin diğer taleplerin REDDİNE,
E. 446,90 TL harç ve 9.900 TL vekâlet ücretinden oluşan toplam 10.346,90 TL yargılama giderinin başvurucuya ÖDENMESİNE,
F. Ödemelerin kararın tebliğini takiben başvurucunun Hazine ve Maliye Bakanlığına başvuru tarihinden itibaren dört ay içinde yapılmasına, ödemede gecikme olması hâlinde bu sürenin sona erdiği tarihten ödeme tarihine kadar geçen süre için yasal FAİZ UYGULANMASINA,
G. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE 14/9/2023 tarihinde karar verildi.
KARŞIOY
1. Başvuru, Sağlık Bakanlığı’nda şahsa bağlı müşavir kadrosunda görev yapmakta iken yapılacak seçimlerde milletvekili adayı olmak için istifa eden başvurucunun, seçim sürecinin ardından tekrar aynı kadroya atanmaması nedeniyle seçilme hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
2. Mahkememiz çoğunluğunca başvurucunun Anayasa'nın 67. maddesinde güvence altına alınan seçilme hakkının ihlal edildiğine karar verilmiştir. Aşağıda açıklanan gerekçelerle çoğunluk görüşüne dayalı ihlal kararına katılamadık.
3. Çoğunluk görüşünde öncelikle, seçime katılmak için istifa eden şahsa bağlı kadrodaki bir kamu görevlisinin kadrosunun istifayla birlikte askıya alınıp alınamayacağının hiç tartışılmamış olması nedeniyle başvuru konusu kararda yer alan “ şahsa bağlı kadronun iptal olduğu ve başvurucunun önceki görevine dönmesinin önünde kanuni engel bulunduğu ” şeklindeki yorumun kanunilik ölçütü yönünden sorunlu olduğu değerlendirilmiştir.
4. Ardından, buradan bir ihlal kararı verilip bununla yetinilmeden, seçilme hakkının demokratik bir toplumda taşıdığı öneme vurgu yapılarak söz konusu müdahalenin meşru amaç ve demokratik toplum düzeninin gereklerine uygunluk ölçütlerini karşılayıp karşılamadığı tartışılmış ve gerek idare gerekse Bölge İdare Mahkemesince başvurucunun önceki kadrosunun istifa ile son bulduğu hususuna odaklanıldığı, istifa etmeden önce daire başkanlığı özlük haklarından faydalanan istifa sonrasında ise bir anda mühendis kadrosuna ilişkin özlük haklarından yararlanır hale gelen, dolayısıyla seçilme hakkını kullanmamış olması durumunda 703 sayılı KHK'nın sağladığı imkânlardan faydalanabilecek olan başvurucunun salt anayasal bir hakkını kullanması nedeniyle bu imkânlardan faydalanamaz hale geldiği gerçeğinin göz ardı edildiği, dahası daha önceden daire başkanlığı görevinde bulunması nedeniyle 663 sayılı KHK kapsamında elde ettiği ve istifa edene kadar uzunca bir süre faydalandığı haklarını da kaybettiği gerçeğinin de göz ardı edildiği, seçilme hakkını kullanan bir kamu görevlisinin yeterli gerekçeler sunulmadan eski görevinin sağladığı imkânlardan faydalanamamasının seçilme hakkının kullanılmasında caydırıcı bir etki oluşturacağının açık olduğu, söz konusu caydırıcı etki nedeniyle seçilme hakkına yapılan müdahalenin, başvurucunun ve başvurucu ile benzer koşullarda olan kamu görevlilerinin ülkenin siyasal hayatına katılımını engelleyici bir etkisi olduğunun değerlendirildiği, söz konusu müdahalenin demokratik toplumda zorunlu bir toplumsal ihtiyaca karşılık geldiğinin ilgili ve yeterli bir gerekçeyle ortaya konulamadığı ve başvurucunun istifa öncesindeki ve sonrasındaki statüsü kıyas edildiğinde orantılı da olmadığı sonucuna ulaşıldığı gerekçeleriyle başvurucunun Anayasa'nın 67. maddesinde güvence altına alınan seçilme hakkının ihlal edildiğine karar verilmiştir.
5. Başvurucu, bakanlık müşaviri unvanı ile genel idare hizmetleri sınıfında görev yapmaktayken 24/6/2018 tarihinde gerçekleştirilen 27. Dönem Milletvekili Genel Seçiminde milletvekili adayı olabilmek için istifa etmiştir.
6. Başvurucu, söz konusu seçimde aday olarak gösterilmemesi üzerine Sağlık Bakanlığına başvurarak eski görevine iadesini talep etmiş ancak farklı bir kadro olan mühendis kadrosuna atanmıştır.
7. Başvurucunun, anılan işlemin iptali ve bu işlem nedeniyle yoksun kaldığı özlük haklarının iadesi istemiyle açtığı davada İdare Mahkemesince dava konusu işlemin iptali ile başvurucunun yoksun kaldığı mali ve özlük haklarının ödenmesi gerektiği yönünde verilen karar, idarece yapılan istinaf başvurusu üzerine Bölge İdare Mahkemesince, davacının görev yaptığı şahsa bağlı müşavir kadrosunun istifayla sona erdiği, davacının geri dönme talebinde bulunduğu tarihte eski kadrosuna atanabilmesinin mümkün olmadığı, bu nedenle kazanılmış hak aylık derecesine uygun olarak mühendis kadrosuna atanmasında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçeleriyle kaldırılmış, davanın kesin olarak reddine karar verilmiştir.
8. Milletvekili adayı olmak için istifa eden bir kamu görevlisinin tekrar eski kadrosuna atanmaması olgusu, kabul edilmelidir ki onun seçimlerde aday olma ya da olmama yönündeki iradesinin oluşumunda önemli ölçüde etkilidir. Bu nedenle somut olayda, istifadan önceki görevine geri dönme talebinde bulunan başvurucunun eski kadrosuna atanmaması şeklinde tesis edilen işlem seçilme hakkına yönelik bir müdahaledir.
9. Temel hak ve özgürlüklerin nasıl sınırlandırılacağına ilişkin genel bir düzenleme olan Anayasa'nın 13. maddesine göre; temel hak ve hürriyetler, sadece Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplerle ve ancak kanunla sınırlanabilir. Aynı zamanda bu sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun olması gerekir. Dolayısıyla somut olaydaki müdahalenin de Anayasa’nın 13. ve 67. maddelerine göre haklı olabilmesi için kanuni bir temelinin olması, meşru bir amacının bulunması, demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun ve ölçülü olması gerekmektedir.
10. Olaydaki müdahalenin, 663 sayılı KHK'nın geçici 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan bakanlık müşavirliği kadrosunun herhangi bir sebeple boşalması hâlinde hiçbir işleme gerek kalmaksızın iptal edileceğine ilişkin hüküm ile 298 sayılı Kanun'un ek 7. maddesinde yer alan milletvekili seçilmek için istifa eden kamu görevlilerinin süreç sonunda göreve geri dönme talebinde bulunmaları hâlinde eski görevlerine veya kazanılmış hak aylık derecelerindeki başka bir göreve dönebileceklerine ilişkin hükme dayanılarak tesis edildiği görülmektedir.
11. Bu bağlamda öncelikle çoğunluk görüşünün dayanaklarından birisi olan “kanunilik” sorununun değerlendirilmesi uygun olacaktır.
12. Başvurucu hakkında tesis edilen işlemin dayanaklarından birisini oluşturan 11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin geçici 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili kısmında “ Bu maddenin yayımı tarihinde görevde bulunan, Sağlık Bakanlığı, … merkez, taşra ve döner sermaye kadrolarına atanmış olan ve kadroları iptal edilen personelden; … Daire Başkanı, … unvanlı kadrolarda bulunanların görevleri, bu maddenin yayımı tarihinde sona erer. Bu fıkra uyarınca görevleri sona erenlerden … Daire Başkanı, … kadrolarında bulunanlar ekli (2) sayılı liste ile ihdas edilen Bakanlık Müşaviri kadrolarına; … halen bulundukları kadro dereceleriyle atanmış sayılır. Bu madde uyarınca ihdas edilen Bakanlık Müşaviri ile Araştırmacı kadroları herhangi bir sebeple boşalması halinde hiçbir işleme gerek kalmaksızın iptal edilmiş sayılır. … ” hükmü yer almaktadır.
13. Görüldüğü üzere kural, idareye veya Mahkemelere, şahsa bağlı bir kadroda görev yapmakta iken seçime katılmak için istifa eden şahsın içinde bulunduğu bu kadronun, ilgili kişinin seçim süreci neticelenene kadar askıya alınıp alınamayacağı konusunda bir değerlendirme yapma yetkisi vermemekte, kadronun herhangi bir sebeple boşalması halinde hiçbir işleme gerek kalmaksızın iptal edilmiş sayılmasını öngörmektedir. Dolayısıyla seçime katılmak için istifa eden şahsa bağlı kadrodaki bir kamu görevlisinin kadrosunun istifayla birlikte askıya alınıp alınamayacağının hiç tartışılmamış olmasının kanunilik ölçütü yönünden sorunlu olduğunun söylenmesi mümkün değildir.
14. Meşru amaç konusuna gelince; başvuru konusu olayda uygulanan 298 sayılı Kanun'un ek 7. maddesi ve 663 sayılı KHK'nın geçici 4. maddesinin (1) numaralı fıkrası uyarınca, idarenin, milletvekili olabilmek için istifa eden kamu görevlilerini mutlak bir şekilde eski kadrolarına atama zorunluluğunun bulunmaması, kamu hizmetlerinde sürekliliğin sağlanması gerekliliği hususu birlikte gözetildiğinde müdahalenin meşru bir amaca hizmet ettiği sonucu ortaya çıkmaktadır.
15. Anayasa'da, seçimlerde aday olmak için görevlerinden çekilen kamu görevlilerinin görevlerine geri dönüşlerine ilişkin sınırlayıcı bir hüküm yer almamaktadır. Kanun koyucu, bu alanda, Anayasa'nın 13. maddesindeki ölçütleri gözetmek kaydıyla düzenleme yapma konusunda takdir yetkisine sahiptir (Mustafa Hamarat, [GK], B. No: 2015/19496, 17/1/2019, §§ 51-53). Nitekim kanun koyucu, yukarıda değinilen 298 sayılı Kanun'un ek 7. maddesindeki düzenlemeyle milletvekili seçimlerinde aday ve aday adayı olan devlet memurları ve diğer kamu görevlilerinin adaylığı veya seçimi kaybetmeleri hâlinde eski görevlerine veya kazanılmış hak aylık derecelerindeki başka bir göreve dönebileceklerini öngörmüştür.
16. 298 sayılı Kanun'un, seçimlerde aday ya da aday adayı olmak için görevlerinden ayrılan kamu görevlilerinin göreve dönüşlerini düzenleyen kuralları ile 663 sayılı KHK'nın geçici 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının yorumlanması yetkisi şüphesiz ki öncelikle idare mahkemelerine ve Danıştay’a aittir. Anayasa Mahkemesinin görevi, seçilme hakkına yönelik kanunla öngörülen ve meşru amaç taşıyan müdahalenin başvurucunun ülkenin siyasal hayatına katılımını engelleyici, söz konusu hakkın özünü zedeleyecek ve etkisini ortadan kaldıracak ölçüde olup olmadığını değerlendirmektir (Mustafa Hamarat, § 55).
17. Hal böyle olunca bu aşamada tartışılması gereken mesele müdahalenin demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun ve ölçülü olup olmadığı hususlarına ilişkin olarak ortaya çıkmaktadır.
18. Müdahalenin demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun olabilmesi için zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşılaması, bu çerçevede mahkemelerin de bu ihtiyacı karşıladığını ilgili ve yeterli gerekçe ile göstermesi gerekir. İlk derece mahkemesi özetle 6 yıl bakanlık müşavirliği kadrosunda görev yapmış olan başvurucunun, “ her ne kadar şahsa bağlı müşavirlik kadrosuna atanması mümkün olmasa da eşdeğer veya kariyer olarak daha yakın bir göreve atanması gerekmekteyken, alt kademedeki mühendis unvanlı göreve atanmasında hukuka, kariyer ve liyakat ilkelerine uygunluk olmadığı ” sonucuna varmıştır. Bölge İdare Mahkemesi ise “ davacının istifası ile iptal edilen şahsa bağlı müşavir kadrosuna tekrar atanamayacağı hususu ve ifa ettiği eski görevleri dikkate alındığında, davacının göreve iade istemiyle yaptığı başvurusu üzerine, kazanılmış hak aylık derecesine uygun olarak ‘mühendis’ kadrosuna atanmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı ” sonucuna ulaşmıştır. Bölge İdare Mahkemesi bu sonuca varırken ara kararı ile getirtilen hizmet cetvelinden yararlanmıştır. Hizmet cetveline göre başvurucu yalnızca 1 yıl asaleten daire başkanlığı görevini yürütmüş, sonrasında şahsa bağlı bakanlık müşaviri kadrosuna atanmıştır.
19. Başvuru formunun olay ve olgular kısmında başvurucu “ tekrar müşavirlik kadrosuna atanma ” talebinin reddi işlemine karşı dava açtığını belirtmiş, açıklamalar kısmında da “ müşavirlik kadrosuna ” dönebilmek için dava açtığını birden fazla defa yinelemiştir. Dolayısıyla başvurucu, eşdeğer kadronun ne olması gerektiği yönünde bir açıklamada bulunmadığı gibi Bölge İdare Mahkemesinin eşdeğer kadro ile ilgili yorumuna da açık bir karşılık vermemiştir. Ayrıca bir kez daha belirtmek gerekir ki dava, müşavir kadrosuna dönme ile sınırlı olarak açılmıştır.
20. Öte yandan eş değer kadro bağlamında, başvurucunun seçimlerde milletvekili adayı olabilmek için istifa ettiği kadronun şahsa bağlı müşavirlik kadrosu olduğu ve ilgili mevzuatında bu kadroların herhangi bir sebeple boşalması hâlinde hiçbir işleme gerek kalmaksızın iptal edilmesinin öngörüldüğü de unutulmamalıdır. Her ne kadar şahsa bağlı müşavirlik kadrosunun ne olduğu veya ne olması gerektiği hususu hukuk kurallarının yorumu ile ilgili bir mesele olarak görülebilir ise de şahsa bağlı müşavirlik kadrolarının istifayla sona ermesinin mevzuattan kaynaklanan ve uzunca bir süredir bu kadroda görev yapmakta olan başvurucu tarafından açık bir şekilde öngörülebilir bir durum olduğu da unutulmamalıdır.
21. Ayrıca olayda uygulanan 298 sayılı Kanun'un ek 7. maddesi ile 663 sayılı KHK'nın geçici 4. maddesinin (1) numaralı fıkrası uyarınca ilgili kişinin öncelikle eski kadrosuna atanması gerekmekle birlikte, bunun mümkün olmaması halinde kazanılmış hak aylık derecelerindeki başka bir göreve atanabilecekleri, idarenin, söz konusu kamu görevlilerini mutlak bir şekilde (her durumda) eski kadrolarına atama zorunluluğunun bulunmadığı, kamu görevlilerinin istifa ettikleri ve göreve geri dönme talebinde bulundukları tarihlerdeki hizmet gereklerinin değerlendirilmesi noktasında, kamu hizmetlerinin sürekliliğini sağlamaya yönelik önlemlerin bir gereği olarak idarenin takdir hakkının bulunduğu da bilinen bir durumdur. Bunun yanında başvurucu mühendis kadrosuna atanmış, eşdeğer kadro ile ilgili bir tartışmaya da girmemiştir.
22. Hal böyle olunca başvurucunun şahsa bağlı bir kadroya dönme isteğinin kadronun şahsa bağlı olması ve istifa ile sona ermesi sebepleriyle reddedilmesinin, çekilmeyi kişinin bu durumları bilerek kendi isteği ile yapması nedeniyle zorunlu bir toplumsal ihtiyacı karşıladığı sonucuna varılmaktadır. Zira yukarıda da belirtildiği üzere, diğer kadrolardaki kişilerden farklı olarak başvurucu, şahsa bağlı olduğu ve istifa ile sona erdiği için bu kadro yerine başka bir kadroya atanabileceğini öngörebilecek durumdadır. Bölge İdare Mahkemesi de esas itibarıyla bu hususu kararının gerekçesinde “ …davacının görev yaptığı şahsa bağlı müşavir kadrosu istifası ile iptal edilmiş olduğundan bu kadroya atanmasında hukuken olanak bulunmadığı görülmektedir. ” şeklinde göstermiştir.
23. Bölge İdare Mahkemesi ayrıca başvurucunun kazanılmış hak aylık derecesi korunmak suretiyle başka kadroya atanması işlemini, göreve geri dönme talebinde bulunduğu tarihteki hizmet gereklerinin dikkate alınması suretiyle tesis edilmiş, kamu hizmetlerinde sürekliliğin sağlanmasına yönelik bir işlem olarak değerlendirmiştir. Bu değerlendirmede açık bir keyfilik ve bariz bir takdir hatası bulunduğunu söylemek de mümkün gözükmemektedir.
24. Belirtilen hususlar birlikte gözetildiğinde başvurucunun kazanılmış hak aylık derecesinin korunarak başka bir kadroya atanması suretiyle seçilme hakkına yapılan müdahalenin, onun siyasal hayata katılımını engelleyici veya seçilme hakkının kullanılmasını önemli ölçüde zorlaştırarak etkisini ortadan kaldıracak mahiyette olduğu kanaatine ulaşılması mümkün gözükmemektedir.
25. Sonuç olarak zorunlu bir toplumsal ihtiyaca karşılık geldiği anlaşılan başvurucunun seçilme hakkına yapılan söz konusu müdahalenin seçilme hakkını aşırı derecede sınırlamadığı ve kamu hizmetlerinin sürekliğini sağlamaya yönelik meşru amaç karşısında orantısız da olmadığı değerlendirildiğinden, müdahalenin bir bütün olarak demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun olduğu ve Anayasa’nın 67. maddesinde güvence altına alınan seçilme hakkının ihlal edilmediği sonucuna ulaşılmış olup, çoğunluğun ihlal yönündeki görüşüne iştirak edilmemiştir.
Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Muammer TOPAL Üye İrfan FİDAN
Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE