TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
HÜRREMGÜL ÖNGEN BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2019/15974)
Karar Tarihi: 3/3/2022
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Hasan Tahsin GÖKCAN
Üyeler : Muammer TOPAL
Recai AKYEL
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Selahaddin MENTEŞ
Raportör : Ayhan KILIÇ
Başvurucu : Hürremgül ÖNGEN
Vekili : Av. Mehmet NECEF
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, aleyhe yargılama giderlerine hükmedilmesi ve alacağın değer kaybına uğratılarak ödenmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddialarına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 30/4/2019 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına (Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık görüşünü bildirmiştir.
7. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı süresinde beyanda bulunmuştur.
III. OLAY VE OLGULAR
8. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili olaylar özetle şöyledir:
9. Başvurucu 1954 doğumlu olup İstanbul'da ikamet etmektedir. Başvurucu, olayların gerçekleştiği dönemde İstanbul Üniversitesi Cerrahpaşa Tıp Fakültesi Göğüs Cerrahisi Bölümünde öğretim üyesi olarak görev yapmanın yanında özel muayenehane de işletmektedir.
10. 26/11/2014 tarihinde yürürlüğe giren 19/11/2014 tarihli ve 6569 sayılı Kanun'un 32. maddesiyle 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'na geçici 70. madde eklenmiştir. Anılan maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesiyle; tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olan öğretim üyelerinden, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih (26/11/2014 tarihi) itibarıyla mesai saatleri dışında serbest meslek faaliyetinde bulunmakta veya özel sağlık kuruluşlarında çalışmakta olanlara, bu faaliyetlerini sona erdirinceye kadar üniversite ödeneği ve ek ödeme yapılmayacağı hükme bağlanmıştır.
11. Sözü edilen yasal değişikliğin yürürlüğe girdiği 26/11/2014 tarihi itibarıyla başvurucuya üniversite ödeneği ve ek ödeme yapılması durdurulmuştur.
12. Anayasa Mahkemesinin 22/6/2016 tarihli ve E.2016/13, K.2016/127 sayılı kararıyla 2547 sayılı Kanun'un geçici 70. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi iptal edilmiştir. Kararda, çalışmakta oldukları kadronun kanuni yükümlülüklerini yerine getiren, görev, yetki ve sorumluluklarını ifa eden öğretim üyelerinin, hukuk sisteminin tanıdığı bir imkândan yararlanarak mesai saatleri dışında çalışmaya devam etmeleri nedeniyle çalışma koşullarının kurallarda belirtildiği şekilde özlük hakkı kapsamındaki bazı ödemeler bakımından sınırlandırılarak aynı hak ve yükümlülüklere sahip öğretim üyeleri arasında farklılaşmaya gidilmesinin ve kurallarda öngörülen bazı ödemelerden tamamen yoksun bırakılmalarının ölçülü kabul edilemeyeceği ve hakkaniyete uygun olmadığı belirtilmiştir. Anılan karar 21/9/2016 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanarak aynı tarihte yürürlüğe girmiştir.
13. Başvurucu 29/5/2018 tarihinde Cerrahpaşa Tıp Fakültesi Dekanlığına (Dekanlık) müracaat ederek 1/1/2015-21/9/2016 tarihi arasındaki üniversite ödeneği, döner sermaye ödeneği ve ek ödemenin yasal faiziyle birlikte ödenmesini talep etmiştir. Dekanlık, 1/6/2018 tarihli yazıyla geriye yönelik ödeme yapılmasının mümkün olmadığını başvurucuya bildirmiştir.
14. Başvurucu, Dekanlığın 1/6/2018 tarihli işleminin iptali ile parasal haklarının iptal kararının Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihten itibaren yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle 13/6/2018 tarihinde İstanbul 2. İdare Mahkemesinde (İdare Mahkemesi) dava açmıştır. Dava dilekçesinde; kesintinin haksız olduğunun Anayasa Mahkemesi kararıyla tespit edildiği vurgulanmış, yapılan kesintilerin iade edilmesinin hukukun gereği olduğu ifade edilmiştir.
15. Davalı idarenin cevap dilekçesinde Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarının geriye yürümeyeceği belirtilmiştir.
16. İdare Mahkemesi 13/11/2018 tarihinde idari işlemin iptaline ve başvurucun 1/1/2015-21/9/2016 tarihleri arasında mahrum kaldığı ödemelerinin idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar vermiştir. Kararın gerekçesinde, 2547 sayılı Kanun'un geçici 70. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinin Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi nedeniyle kesintinin hukuki dayanağının kalmadığı vurgulanmıştır. Kararda, başvurucunun yoksun kaldığı parasal hakların Anayasa'nın 125. maddesinin son fıkrasında yer alan "İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür" hükmü uyarınca, idareye başvurulduğu 30/5/2018 tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte başvurucuya ödenmesi gerektiği ifade edilmiştir.
17. Davalı idare bu karara karşı istinaf yoluna başvurmuştur. İstinaf dilekçesinde, diğer iddiaların yanında, döner sermaye ödemesi alanlara ek ödeme yapılmasının 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin ek 9. maddesi karşısında mümkün olmadığı, bu nedenle kararın ek ödemeye ilişkin kısmının hukuka aykırı olduğu belirtilmiştir.
18. Başvurucu, istinaf yoluna başvurmamış ancak idarenin istinaf dilekçesine karşı cevaplarını sunmuştur. Başvurucu, cevap dilekçesinde İstanbul İdare Mahkemelerinin ve Bölge İdare Mahkemesinin benzer olaylarda davacılar lehine verilmiş kararlarına yer vermiştir. Başvurucu, ek ödeme yönünden ise Anayasa Mahkemesinin iptal kararından sonraki tarih için idarenin herkese ek ödeme yapmaya başladığını ve hâlen de buna devam ettiğini belirtmiştir. Başvurucu, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin ek 9. maddesi gerekçe gösterilerek ek ödemenin ödenmesinden kaçınılamayacağını ifade etmiştir. Başvurucu sonuç olarak istinaf isteminin reddedilmesi gerektiğini savunmuştur. Başvurucu, hükmedilen faizin başlangıç tarihine yönelik olarak herhangi bir iddia ileri sürmemiştir.
19. İstanbul Bölge İdare Mahkemesi Yedinci İdari Dava Dairesi (Bölge İdare Mahkemesi) 19/3/2019 tarihinde istinaf istemini ek ödemeye ilişkin hüküm fıkrası yönünden kabul ederek davanın ek ödemeye ilişkin kısmını reddetmiştir. Kararın gerekçesinde; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin ek 9. maddesi uyarınca, aylıklarını 11/10/1983 tarihli ve 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu çerçevesinde alan akademik personelden 2547 sayılı Kanun'un 58. maddesinin (c) ve (f) fıkraları kapsamında döner sermaye ödemesi alanlara ek ödeme yapılmasının mümkün olmadığı, bu nedenle dava konusu işlemin başvurucunun ek ödemeden yararlandırılmamasına ilişkin kısmında hukuka aykırılık görülmediği belirtilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi ayrıca başvurucu aleyhine 63,10 TL yargılama gideri ile 1.362 TL vekalet ücretine hükmetmiştir.
20. Nihai karar 1/4/2019 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir. Başvurucu 30/4/2019 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
21. 2547 sayılı Kanun'un geçici 70. maddesinin birinci fıkrasının Anayasa Mahkemesinin 22/6/2016 tarihli ve E.2016/13, K.2016/127 sayılı kararıyla iptal edilen birinci cümlesi şöyledir:
"Tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olan öğretim üyelerinden, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla mesai saatleri dışında serbest meslek faaliyetinde bulunmakta veya özel sağlık kuruluşlarında çalışmakta olanlara, bu faaliyetlerini sona erdirinceye kadar üniversite ödeneği ve ek ödeme ödenmez."
22. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin ek 9. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ilgili kısmı şöyledir:
"Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununa göre almakta olan personele ... mali haklar kapsamında yapılan her türlü ödemeler dahil almakta oldukları toplam ödeme tutarı dikkate alınmak suretiyle aynı veya benzer kadro ve görevlerde bulunan personel arasındaki ücret dengesini sağlamak amacıyla, en yüksek Devlet memuru aylığına (ek gösterge dahil), ekli (I) sayılı Cetvelde yer alan kadro ve görev unvanlarına karşılık gelen oranların uygulanması suretiyle hesaplanan tutarda ek ödeme yapılır.
Birinci fıkra kapsamına giren personelden; ...4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) ve (f) fıkraları ... kapsamında döner sermayeden ek ödeme yapılan personele ... sözkonusu mevzuat hükümlerine göre ödeme yapılmaya devam olunur ve bunlara bu maddeye göre ayrıca ek ödeme yapılmaz ..."
V. İNCELEME VE GEREKÇE
23. Anayasa Mahkemesinin 3/3/2022 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Aleyhe Yargılama Giderine Hükmedilmesi Nedeniyle Mülkiyet Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin İddia
1. Başvurucunun İddiaları
24. Başvurucu, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin ek 9. maddesiyle ilgili olarak idareden bir talepte bulunulmadığını, tüm taleplerinin 2547 sayılı Kanun'un geçici 70. maddesi kapsamında yapıldığını, dolayısıyla dava konusu olmayan bir konuda hüküm kurulduğunu belirtmiştir. Başvurucu, 2547 sayılı Kanun'un geçici 70. maddesi kapsamındaki ek ödemenin ödenmemesinin mülkiyet hakkını ihlal ettiğini ifade etmiştir. Başvurucu ayrıca Bölge İdare Mahkemesinin daha önce bir çok kararda ek ödemenin ödenmemesi yönündeki idari işlemleri iptal eden mahkeme kararlarını onadığını, söz konusu işlemlerin iptal istemini reddeden mahkeme kararlarını ise kaldırarak idari işlemleri iptal ettiğini vurgulamış, bu davada farklı karar vermesinin çelişki oluşturduğunu değerlendirmiştir.
25. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanında talep ettikleri ek ödemenin döner sermaye performans ek ödemesi olduğunu, buna yönelik olarak bireysel başvuruda bulunmasının tek sebebinin dava konusu olmayan bir konuda aleyhine hüküm kurulup yargılama gideri ödemek durumunda kalması olduğunu belirtmiştir.
2. Değerlendirme
26. Başvurucunun başvuru formu ile Bakanlık görüşüne karşı beyan dilekçesindeki anlatımları dikkate alındığında başvurucunun temel şikâyetinin dava konusu edilmeyen bir konuda hüküm kurulmasına bağlı olarak aleyhe yargılama giderlerine hükmedilmesi olduğu anlaşılmaktadır.
27. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 48. maddesinin (2) numaralı fıkrasında, anayasal açıdan önem taşımayan ve başvurucunun önemli bir zarara uğramadığı başvuruların esastan incelenmeksizin reddedilebileceği hüküm altına alınmıştır.
28. Anılan hükümle anayasal ve kişisel önemden yoksun başvuruların esastan incelenmemesine imkân tanıyan ek bir kabul edilebilirlik kriteri getirilmiştir. Dolayısıyla diğer tüm kabul edilebilirlik kriterlerini taşısa hatta esas hakkında incelemeye geçildiğinde ihlal kararı verilebilecek nitelikte olsa bile kanunda belirtilen nitelikteki bir başvuru kabul edilemez bulunabilecektir ( K.V . [GK], B. No: 2014/2293, 1/12/2016, § 55).
29. 6216 sayılı Kanun'da anayasal ve kişisel önemden yoksun başvuruların kabul edilemez bulunabilmesi için iki koşul öngörülmüştür: Anayasal önem olarak adlandırılabilecek olan birinci koşul başvurunun Anayasa’nın uygulanması ve yorumlanması veya temel hakların kapsamının ve sınırlarının belirlenmesi açısından önem taşımaması , kişisel önem olarak adlandırılabilecek olan ikinci koşul ise başvurucunun önemli bir zarara uğramaması dır ( K.V., § 57).
30. Anayasa hükümlerinin yorumlanması açısından önem taşıma unsurunun başta Anayasa Mahkemesinin bireysel başvuru yoluyla daha önce yorumlamadığı meseleleri kapsadığında kuşku bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesi, bir meseleyle ilgili olarak daha önce Anayasa'nın ilgili hükümlerini yorumlamış olsa bile değişen durumları dikkate alarak yeniden yorumlama ihtiyacı duyabilir. Bu durumda da o meseleye ilişkin başvurunun anayasal öneminin bulunduğunu kabul etmek gerekir ( K.V. , § 63). Anayasa'nın uygulanması açısından önem taşıma unsurunda ise başvurunun Anayasa hükümlerinin uygulanması açısından önem taşıdığının söylenebilmesi için kamu makamları ve derece mahkemelerinin belli bir meseleye ilişkin uygulamalarının Anayasa Mahkemesi yorumlarından farklı olması ve bu farklılığın da önemli olması gerekir ( K.V. , § 64).
31. Kişisel önemin bulunmaması koşulu ise -başvurucunun içinde bulunduğu koşullar da dâhil olmak üzere- her olayın kendine özgü koşulları dikkate alınarak ve objektif verilerden hareket edilerek Anayasa Mahkemesi tarafından değerlendirilir ( K.V. , §§ 66, 67).
32. Somut olayda başvurucu, aleyhine haksız yere yargılama giderine hükmedilmesinden şikâyet etmektedir. Bölge İdare Mahkemesi başvurucu aleyhine 63,10 TL yargılama giderine ve 1.362 TL vekâlet ücretine hükmetmiştir.
33. Başvurucu, aleyhine hükmedilen toplam 1.425,10 TL yargılama giderinin içinde bulunduğu kişisel koşullara göre kendisine ciddi anlamda zarar verdiği ve kendisi için ne denli önemli olduğu hususunda herhangi bir açıklama yapmamıştır. Bu tutarın nispeten düşük olduğu gözetildiğinde önemli bir zarara yol açtığı kanaatine ulaşılamamıştır.
34. Öte yandan Anayasa Mahkemesinin aleyhe yargılama giderine hükmedilmesi suretiyle mülkiyet hakkına yapılan müdahaleleri çokça kararında incelemiş, bu konudaki anayasal ilkeleri ortaya koymuştur (birçok örnek arasından bkz. Serkan Acar , B. No: 2013/1613, 2/10/2013; Hasan Karaöz , B. No: 2015/4201, 21/3/2018; Hüseyin Ak , B. No: 2016/77854, 1/7/2020). Dolayısıyla aleyhe yargılama giderine hükmedilmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğine dair şikâyet, anayasal ve kişisel önem kriterini karşılamamaktadır.
35. Açıklanan gerekçelerle Anayasa'nın yorumlanması ve uygulanması açısından önem taşımadığı gibi başvurucunun da önemli bir zarara uğramadığı sonucuna varıldığından anayasal ve kişisel önemden yoksun olduğu anlaşılan başvurunun bu kısmının diğer kabul edilebilirlik şartları yönünden incelenmeksizin kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
B. Alacağın Değer Kaybının Karşılanmaması Nedeniyle Mülkiyet Hakkının İhlal Edildiğine İlişkin İddia
1. Başvurucunun İddiaları ve Bakanlık Görüşü
36. Başvurucu 20/2/2019 tarihinde 42.003,48 TL üniversite ödeneği, 12.339,84 TL sabit ek ödenek ve 65.184,34 TL performans ek ödeneği ile yasal faiz ödemesi yapıldığını ifade etmiş ancak bu tutarın enflasyon kaybını karşılamadığını belirtmiştir. Enflasyon kaybının net 42.276 TL olduğunu belirten başvurucu, bunun karşılanmaması nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
37. Bakanlık görüşünde, başvurucunun mülkiyet hakkının ihlal edilip edilmediği hususunun değerlendirilmesinin Anayasa Mahkemesinin takdirinde olduğu belirtilmiştir.
38. Başvurucu, Bakanlık görüşüne karşı beyanında enflasyon karşısında yitirilen değerin hesaplanarak ödenmesine hükmedilmesi gerektiğini belirtmiştir.
2. Değerlendirme
39. Anayasa’nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 45. maddesinin (2) numaralı fıkrası uyarınca bireysel başvuru yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulabilmesi için olağan kanun yollarının tüketilmiş olması gerekir.
40. Bireysel başvuru, iddia edilen hak ihlallerinin derece mahkemelerince düzeltilmemesi hâlinde başvurulabilecek ikincil nitelikte bir kanun yoludur. Bireysel başvuru yolunun bu niteliği gereği Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunulabilmesi için öncelikle olağan kanun yollarının tüketilmesi zorunludur. Bu ilke uyarınca başvurucunun Anayasa Mahkemesi önüne getirdiği şikâyetini öncelikle ve süresinde yetkili idari ve yargısal mercilere usulüne uygun olarak iletmesi, bu konuda sahip olduğu bilgi ve kanıtlarını zamanında bu makamlara sunması, aynı zamanda bu süreçte dava ve başvurusunu takip etmek için gerekli özeni göstermiş olması gerekir ( İsmail Buğra İşlek , B. No: 2013/1177, 26/3/2013, § 17).
41. Somut olayda başvurucu, dava dilekçesinde yasal faize hükmedilmesini talep etmiş; İdare Mahkemesi başvurucunun tüm taleplerini kabul ederek eksik ödemelerin yasal faiziyle birlikte başvurucuya ödenmesine karar vermiştir. Başvurucu, faizin başlangıç tarihi ile yasal faizin zararını karşılamadığı iddiasıyla bu karara karşı istinaf yoluna da başvurmamıştır. Başvurucu, İdare Mahkemesinde açtığı davada yasal faizi aşan zararları için neden tazminat talep etmediğini açıklamadığı gibi yasal faizi aşan tazminat talebi yönünden bu davanın etkisiz olduğunu da ileri sürmemiştir. Bu durumda başvurucunun alacağının değer kaybına ilişkin iddiasıyla ilgili olarak olağan başvuru yollarını tüketmediği sonucuna ulaşmak gerekmiştir.
42. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının başvuru yollarının tüketilmemesi nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. Aleyhe yargılama giderine hükmedilmesi sebebiyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın anayasal ve kişisel önemden yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
2. Alacağın değer kaybının karşılanmaması sebebiyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın başvuru yollarının tüketilmemesi nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,
B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA 3/3/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.