TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
ALİ DİREN BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2015/13108)
Karar Tarihi: 18/4/2018
R.G. Tarih ve Sayı: 11/5/2018-30418
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Burhan ÜSTÜN
Üyeler : Serruh KALELİ
Hasan Tahsin
  GÖKCAN
Kadir ÖZKAYA
Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ
Raportör : Gülbin AYNUR
Başvurucu : Ali DİREN
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, idari işlemin iptali istemiyle açılan davanın idari
davaya konu olabilecek icrai bir işlem bulunmadığı
gerekçesiyle reddedilmesi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği
iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 24/7/2015 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön
incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm
tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve
esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına
(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık, görüş bildirmiştir.
7. Başvurucu, Bakanlığın görüşüne karşı süresinde beyanda
bulunmuştur.
III. OLAY VE OLGULAR
8. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar
özetle şöyledir:
9. Başvurucu, Sakarya Orman Bölge Müdürlüğüne bağlı Adapazarı
Orman İşletme Müdürlüğünde avukat olarak görev yapmaktadır.
10. Başvurucu 7/2/2012 tarihinde İstanbul Orman Bölge
Müdürlüğüne hitaben yazdığı dilekçeyle İstanbul Kanlıca Orman İşletme Müdürlüğü
emrine görevlendirilmesi talebinde bulunmuştur. Başvurucunun talep dilekçesi
İstanbul Orman Bölge Müdürlüğü tarafından Orman Genel Müdürlüğüne (Genel
Müdürlük) gönderilmiştir.
11. Genel Müdürlük, Adapazarı Orman İşletme Müdürlüğüne hitaben
gönderdiği 29/2/2012 tarihli yazı ile başvurucunun görevlendirme talebinin
reddedildiğini bildirmiştir. Söz konusu yazıda ayrıca, başvurucunun aynı
yöndeki talebine daha önce 12/12/2011 tarihli yazı ile cevap verildiği
hatırlatılmış; aradan çok kısa bir süre geçtikten sonra yeniden talep dilekçesi
göndermek suretiyle gereksiz yazışmaya sebebiyet vermesi nedeniyle başvurucunun
bu konuda uyarılması ve bundan sonraki her türlü taleplerinde kendi bölge
müdürlüğü aracılığıyla başvuruda bulunması gerektiğinin başvurucuya tebliğ
edilmesi hususlarına da yer verilmiştir.
12. Adapazarı Orman İşletme Müdürlüğü, başvurucunun 29/2/2012
tarihli yazıda belirtilen hususlarda uyarıldığına ve buna dair talimatın
kendisine tebliğ edildiğine ilişkin olarak düzenlediği 15/3/2012 tarihli tebliğ
tebellüğ belgesini 20/3/2012 tarihli yazı ekinde ilgili üst makama
göndermiştir.
13. Başvurucu, görevlendirme talebiyle yaptığı başvurunun
reddedilmesine vebu başvurusu ile gereksiz yazışmaya
sebebiyet verdiği gerekçesiyle uyarılmasına ilişkin işlemlerin iptali istemiyle
Sakarya 2. İdare Mahkemesinde (İdare Mahkemesi) dava açmıştır.
14. İdare Mahkemesi 6/9/2013 tarihli kararıyla dava konusu
işlemin başvurucunun yazılı olarak uyarılmasına ilişkin kısmını iptal etmiş,
geçici görevlendirme talebinin reddine ilişkin kısmı yönünden ise davayı
reddetmiştir. Kararın ret hükmüne dair gerekçesinde; idarelerin geçici
görevlendirme yapıp yapmama konusunda takdir yetkisinin bulunduğu, bu konuda
belli bir yönde işlem tesis etmeye yargı kararı ile zorlanamayacağı,
dolayısıyla davalı idarenin bu konuda sahip olduğu takdir yetkisi çerçevesinde
talebin reddi yönünde tesis ettiği dava konusu işlemde hukuka aykırılık
bulunmadığı belirtilmiştir. Kararın iptal hükmüne dair gerekçesinde ise
başvurucunun 7/2/2012 tarihli dilekçesinin 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu'nun 21. maddesi kapsamında devlet memurlarına sağlanan,
kurumlarıyla ilgili işlerinden dolayı müracaatta bulunma hakkının
kullanılmasından ibaret olduğu ifade edilmiştir. Ayrıca başvurucunun talep
dilekçelerinin konularının farklı olduğuna da dikkat çekilmiş; bu nedenle
gereksiz yazışmaya sebebiyet verildiğinin kabulüne olanak bulunmadığı, bu
itibarla başvurucunun yazılı olarak uyarılmasına ilişkin işlemin hukuka uygun
olmadığı belirtilmiştir.
15. Davalı idare, anılan kararın iptal hükmüne ilişkin kısmına
itiraz etmiştir. Sakarya Bölge İdare Mahkemesi (Bölge İdare Mahkemesi)
11/12/2014 tarihinde verdiği kararla davalı idarenin itirazını kabul ederek
kararın itiraza konu kısmını bozmuş ve davanın başvurucunun yazılı olarak
uyarılmasına ilişkin işlemin iptali istemine dair kısmını 6/1/1982 tarihli ve
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15/1-b bendi uyarınca
incelenmeksizin reddetmiştir. Bozma kararının gerekçesinde; başvurucunun yazılı
olarak uyarılmasına ilişkin işlemin disiplin cezası mahiyetinde olmadığı,
kişinin mevcut hukuksal durumunu etkileyen, kesin sonuç doğuran ve yürütülmesi
zorunlu bir başka ifadeyle icrai işlem niteliği
taşımadığı, dolayısıyla iptal davasına konu edilemeyeceği değerlendirmelerine
yer verilmiş ve bu sebeple uyuşmazlığın esasının incelenemeyeceği
belirtilmiştir.
16. Başvurucu, anılan karara karşı karar düzeltme yoluna
gitmiştir. Başvurucunun istemi Bölge İdare Mahkemesinin 14/5/2015 tarihinde
oyçokluğuyla verdiği kararla, kararın düzeltilmesi için gerekli yasal
sebeplerin bulunmadığı gerekçesiyle reddedilmiştir. Karşıoy görüşünde isebaşvurucunun yazılı olarak uyarılmasına
ilişkin işlemin mükafat ve cezalar klasörüne konulduğuna dikkat çekilmiştir. Bu
itibarla söz konusu yazının başvurucunun hukuksal durumunda bir değişiklik
meydana getirmeyeceğinin düşünülemeyeceği, nitekim takdire dayalı atamalarda gözönünde bulundurulmasının mümkün olduğu, dolayısıyla dava
konusu edilebileceği belirtilmiştir.
17. Nihai karar 24/6/2015 tarihinde başvurucuya tebliğ
edilmiştir.
18. Başvurucu 24/7/2015 tarihinde bireysel başvuruda
bulunmuştur.
19. Mahkememizin 14/1/2018 tarihli müzekkeresine Sakarya Orman
Bölge Müdürlüğü tarafından gönderilen cevap yazısında, dava konusu edilen uyarı
yazısının kurumun atama işleri klasörü içinde tutulduğu belirtilmiştir. Ayrıca
söz konusu yazının müzekkere cevabı ekinde gönderilen başvurucuya ait özlük
dosyası içinde de yer aldığı tespit edilmiştir.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Ulusal Hukuk
1. İlgili Kanun
20. 2577 sayılı Kanun'un "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" kenar başlıklı 14.
maddesinin (3) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
" Dilekçeler, ...:
a )..
d) İdari davaya konu olacak kesin ve
yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,
...
yönlerinden sırasıyla incelenir."
21. Aynı Kanun'un "İlk
inceleme üzerine verilecek kararlar" kenar başlıklı 15.
maddesinin birinci fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
" Danıştay veya idare ve
vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse, 14 üncü maddenin;
a) ...
b) 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde
davanın reddine,
...
Karar verilir. "
2. Danıştay İçtihadı
22. Danıştay Beşinci Dairesinin 6/12/2016 tarihli ve
E.2016/19739, K.2016/8692 sayılı kararının ilgili kısımları şöyledir:
" İcrai işlem,
kamu kudretinin üçüncü kişiler üzerinde ayrıca başka işlemin varlığına gerek
olmaksızın, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini
gösterdiği işlemler olarak tanımlanmaktadır. İcrailik kavramından farklı bir anlam taşıyan kesinlik ise, işlemin uygulanmaya hazır,
tamam bir işlem olduğunu ifade etmektedir. Dolayısıyla bir işlemin idari davaya
konu olabilmesi için hukuksal sonuç doğuran bir işlem niteliğinde bulunması,
bir diğer ifadeyle hukuk düzeninde değişiklik meydana getirmesi zorunludur.
İdari davaya konu olması bakımından idari
işlemde aranılan özellikleri taşımayan hazırlıkniteliğindekiçalışmaların,idareniniç yapısıve işleyişiyleilgili işlemlerin, tavsiye,mütalaa,teklif , düşünce gibi
bilgi verici veya hazırlığa esas işlemlerin ve üçüncü kişilerin hukukunu henüz
etkilemeyen işlemlerin davakonusuolamayacağıaçıktır .
...
Olayda; davacı hakkında soruşturma açılması,
bu soruşturmayla ilgili olarak muhakkik atanması işlemleri birer hazırlık
işlemi olup, davacının hukukunu etkileyen kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem
niteliği bulunmamaktadır. Nitekim, soruşturmanın tamamlanmasını müteakip
soruşturmacı tarafından ilgiliye disiplin cezası verilmesini gerektirecek bir
fiili bulunmadığı yönünde kanaat bildirilebileceği gibi, aksi yönde kanaat
bildirilmesi durumunda dahi disiplin cezasının disiplin amiri ya da kurulu
tarafından verilebileceği açıktır. Kaldı ki ilgiliye disiplin cezası verilmesi
durumunda da bu hususun disiplin cezasına karşı açılacak davada ileri
sürülebilmesi mümkündür.
Bu durumda; davacının, hakkında başlatılan
soruşturmada görevli müfettişlerin değiştirilmesi yönündeki başvurunun reddine
ilişkin işlem; davacının hukukunu etkileyen kesin ve yürütülmesi zorunlu idari
bir işlem niteliğinde bulunmadığından, dava konusu işlemin iptaline karar veren
İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir."
23. Danıştay Onikinci Dairesinin23/3/2016 tarihli ve E.2012/9161, K.2016/1578 sayılı kararının ilgili
kısımları şöyledir:
"Dava; davalı idare bünyesinde hukuk
müşaviri olarak görev yapan davacı tarafından disiplin cezası olmaksızın
uyarılması yolundaki ... işlemlerile ... uyarma
cezasının ve ... inceleme raporunun iptali istemiyle açılmıştır.
İdare Mahkemesince, [davacının] … disiplin cezası olmaksızın yazılı olarak uyarılması
ise idarelerin iç işleyişine yönelik ceza niteliği olmayan yazışma niteliğinde
olduğundan, tek başına hukuki sebepler doğuran, davacının durumunda değişiklik
yapacak kesin ve yürütülebilir işlemler olmadığından esasının incelenme olanağıbulunmadığı [ ndan ] … davanın reddine karar verilmiştir.
(…)
Davacının tutum ve davranışlarında gerekli
dikkat ve özeni göstermesi gerektiği hususunun bildirilmesine ilişkin işlemler;
her ne kadar kamu görevlilerinin disiplin cezaları dışında ve disiplin cezası
niteliği taşımayan bir biçimde yazılı olarak ikaz edilmelerine imkân tanıyan
bir düzenleme bulunmaması nedeniyle disiplin cezası niteliği taşımasa da,
davacının özlük dosyasında bulunan bu işlemin davalı idarenin davacı hakkında
takdir yetkisini kullanacağı çeşitli işlemlerde dikkate alınabilecek olması
karşısında, davacının hukuki durumunu etkileyebileceği ve bu nedenle de idari
davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi zorunluişlemler niteliğinde olduğu açıktır.
Bu durumda uyuşmazlığın esasının incelenerek
bir karar verilmesi gerekirken, davacının tutum ve davranışlarında gerekli
dikkat ve özeni göstermesi gerektiği şeklinde yazılı olarak ikaz edilmesi
işlemlerinden kaynaklanan uyuşmazlıklarda, idari davaya konu olabilecek kesin
ve yürütülmesi zorunlu bir idari işlem bulunmadığı gerekçesiyle davanın …
incelenmeksizin reddinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır."
24. Danıştay Onikinci Dairesinin
25/6/2013 tarihli ve E.2010/3249, K.2013/5666 sayılı kararının ilgili kısımları
şöyledir:
"Dava, Samsun - Canik Telekom Müdürlüğünde kapsamdışı personel statüsündetekniker olarak görev yapan davacının, …
tarihinde saat 13:30-15:00 arasında izinsiz ve mazeretsiz olarak işe gelmediği
isnadına ilişkin savunmasını alan Canik Telekom Müdürü'nce daha dikkatli ve
özenli olması hususunda davacının yazılı olarak uyarılmasına ilişkin… işlemin
iptali istemiyle açılmıştır.
Samsun 1. İdare Mahkemesi'nin 16.12.2009
günlü…sayılı kararıyla; dava konusu yazılı uyarı işleminin bir disiplin cezası
olmadığı ve davacının hukuki durumunu etkilemediğinden icrai bir işlem olmadığı, muhakkik tayini talebinin reddi işleminin de idari davaya
konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olmadığı gerekçesiyle
2577 sayılı Yasa'nın 15/1-b maddesi uyarınca davanın incelenmeksizin reddine
karar verilmiştir.
(…)
Uyuşmazlıkta; davacının "yazılı olarak
uyarılmasına" ilişkin işlemin disiplin cezası niteliğini taşımadığı açık
olmakla birlikte, söz konusu işlemin davacının özlük dosyasına konulması vedavalı idarenin davacı hakkında takdir yetkisini
kullanacağı çeşitli işlemlerde dikkate alınması olasılığı karşısında, davacının
hukuki durumuna ciddi etkileri olabileceği görülen dava konusu işlemin idari
davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken birişlem niteliğinde olduğuanlaşılmıştır .
Bu durumda, davanın esasının incelenerek bir
karar verilmesi gerekirken, dava konusu işlemin idari davaya konu olabilecek
kesin ve yürütülmesi zorunlu bir idari işlem olmadığı gerekçesiyle davanın
incelenmeksizin reddinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır."
B. Uluslararası Hukuk
1. Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesi
25. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (Sözleşme) 6. maddesinin
(1) numaralı fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:
" Herkes davasının,
medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ... konusunda karar
verecek olan,... bir mahkeme tarafından ...
görülmesini isteme hakkına sahiptir..."
2. Avrupa İnsan Hakları
Mahkemesi İçtihadı
26. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine (AİHM) göre Sözleşme'nin 6.
maddesinin medeni hukuk alanına giren konularda uygulanabilirliği, ilk olarak
bir uyuşmazlığın varlığına bağlıdır. İkinci olarak uyuşmazlık en azından
savunulabilir bir şekilde iç hukukta tanınmış olduğu söylenebilecek hak ve
yükümlülükler ile ilgili olmalıdır. Son olarak ise bu hak ve yükümlülükler -her
ne kadar bizzat 6. madde bu hak ve yükümlülüklere sözleşmeci devletlerin hukuk
sistemi içinde belirli bir anlam atfetmese de- Sözleşme anlamında medeni nitelikte olmalıdır ( James ve diğerleri/Birleşik Krallık , B.
No: 8793/79, 21/2/1986, § 81).
27. AİHM, uyuşmazlık tespit edilirken görünüşün ve kullanılan
dilin ötesine geçilerek her davanın koşullarına göre durumun gerçeklerine yoğunlaşılması gerektiğinibelirtmiştir ( Gorou /Yunanistan (No. 2) [BD], B. No: 12686/03,
20/3/2009, § 29).
28. AİHM; Sözleşme'nin 6. maddesinin sözleşmeci devletlerin iç
hukukunda geçen bir hak için
belirli bir anlam öngörmediğini, bir hakkın var olup olmadığını karara
bağlamada ilke olarak iç hukuka başvurulacağını, ulusal mahkemelerin bu
konudaki değerlendirmelerinden farklı bir sonuca ulaşılması için de güçlü
gerekçelere sahip olunması gerektiğini, yetkililerin belli bir başvuran
tarafından talep edilen tedbirin kabul edilip edilmemesine karar vermede takdir
hakkının kullanıp kullanmadığının dikkate alınabileceğini hatta bu durumun
belirleyici olabileceğini, bununla birlikte salt bir kanun hükmünün lafzında
bir takdir unsurunun bulunmasının bir hakkın varlığını tek başına hükümsüz
kılmayacağını, benzer durumlarda iddia edilen hakkın yerel mahkemelerce
tanınması veya yerel mahkemelerin başvuranın talebinin esasını incelemesi
hususunun da gözönüne alınması gerektiğini
belirtmiştir ( Boulois /Lüksemburg [BD], B. No: 37575/04,
3/4/2012, §§ 91-94).
29. İlgili diğer AİHM içtihadı için bkz. Yusuf Bilin, B. No: 2014/14498,26/12/2017,
§§ 28-30.
V. İNCELEME VE GEREKÇE
30. Mahkemenin 18/4/2018 tarihinde yapmış olduğu toplantıda
başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
ve Bakanlık Görüşü
31.Başvurucu, dava konusu edilen işlemin özlük dosyasında
saklandığını ve kurum amirleri nezdinde hakkında olumsuz bir kanaat
oluşturduğunu, dolayısıyla sonuçları itibarıyla disiplin cezasının etkilerini
gösterdiğini belirtmekte; bu sebeple işlemin icrailik niteliği taşıdığını ifade etmektedir. Bölge İdare Mahkemesinin dava konusu
edilen yazının idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem
olmadığı yolundaki yorumunun katı bir yorum olduğundan şikâyet eden başvurucu,
bu yaklaşımdan hareketleuyuşmazlığın esasının
incelenmemesi nedeniyle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğini ileri
sürmektedir.
32. Bakanlık görüşünde öncelikle konuyla ilgili AİHM ve Anayasa
Mahkemesi içtihadı ile ulusal hukuk kurallarına yer verilmiş, ardından idari
yargıda iptal davasına konu edilen uyarma işleminin disiplin cezası
mahiyetindeki tipik uyarma cezasından farklı olabileceğinin ihtimal dâhilinde
olduğunun düşünüldüğü belirtilmiştir. Görüş yazısında ayrıca söz konusu işlemin
başvurucunun hukuki statüsünde değişiklik meydana getirip getirmediği
noktasında başvurucunun şikâyetlerinin dördüncü derece temyiz türünden olup
olmadığı ile derece mahkemesinin delilleri değerlendirmesinde bariz takdir
hatası veya açık bir keyfîlik bulunup bulunmadığı
hususundaki takdirin Anayasa Mahkemesine ait olduğu ifade edilmiştir.
33. Başvurucu, Bakanlık görüşüne verdiği cevapta bireysel
başvuru formundaki açıklamalarına atfen mahkemeye erişim hakkının ihlal
edildiği iddiasını tekrarlamıştır.
B. Değerlendirme
34. Anayasa'nın "Hak
arama hürriyeti" kenar başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrası
şöyledir:
" Herkes,
meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı
veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir."
1. Uygulanabilirlik
Yönünden
35. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrası ve 30/3/2011
tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (1) numaralı fıkrasına göre Anayasa
Mahkemesine yapılan bir bireysel başvurunun esasının incelenebilmesi için kamu
gücü tarafından müdahale edildiği iddia edilen hakkın Anayasa'da güvence altına
alınmış olmasının yanı sıra Sözleşme ve Türkiye'nin taraf olduğu ek
protokollerinin kapsamına da girmesi gerekir. Bir başka ifadeyle Anayasa ve
Sözleşme'nin ortak koruma alanı dışında kalan bir hak ihlali iddiasını içeren
başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi mümkün değildir ( Onurhan Solmaz, B. No: 2012/1049, 26/3/2013, §
18).
36.Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında; herkesin yargı
organlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme, bunun doğal sonucu olarak da
iddiada bulunma, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır.
3/10/2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanun'un Anayasa'nın 36. maddesinin birinci
fıkrasına adil yargılanma ibaresinin eklenmesine ilişkin 14. maddesinin gerekçesinde "değişiklikle Türkiye Cumhuriyeti'nin taraf
olduğu uluslararası sözleşmelerce de güvence altına alınmış olan adil yargılama
hakkı [ nın ] metne dahil" edildiği belirtilmiştir. Dolayısıyla
Anayasa'nın 36. maddesine söz konusu ibarenin eklenmesinin amacının Sözleşme'de düzenlenen adil yargılanma hakkını anayasal
güvence altına almak olduğu anlaşılmaktadır ( Yaşar
Çoban [GK], B. No: 2014/6673, 25/7/ 2017,§ 54). Bu itibarla Anayasa'da güvence altına alınan adil yargılanma hakkının
kapsam ve içeriği belirlenirken Sözleşme'nin "Adil yargılanma hakkı" kenar başlıklı 6. maddesinin ve
buna ilişkin AİHM içtihadının da gözönünde bulundurulması
gerekir ( Onurhan Solmaz ,§ 22).
37. Anayasa Mahkemesi; Sözleşme'nin adil yargılanma hakkını
düzenleyen 6. maddesinde adil yargılanmaya ilişkin hak ve ilkelerin "medeni hak ve yükümlülükler ile ilgili
uyuşmazlıkların" ve bir suç
isnadının esasının karara bağlanması esnasında geçerli olduğunu
belirterek hakkın kapsamının bu konularla sınırlandırıldığını, hak arama
hürriyetinin ihlal edildiği gerekçesiyle bireysel başvuruda bulunabilmek için
başvurucunun ya medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili bir uyuşmazlığın tarafı
olması ya da başvurucuya yönelik bir suç isnadı hakkında karar verilmiş olması
gerektiğini belirtmiştir ( Adnan Oktar, B. No: 2012/917, 16/4/2013, § 21).
38. Anayasa Mahkemesi, Sözleşme'nin 6. maddesinin (1) numaralı
fıkrasının medeni hak ve yükümlülüklerin karara bağlanmasıyla ilgili bir
yargılama usulünde uygulanabilmesi için öncelikle ortada bir uyuşmazlığın bulunması gerektiğini belirterek AİHM ile benzer ilkeleri benimsemiştir ( İsmail Taşpınar, B. No: 2013/3912,
6/2/2014, § 21).
39. Bireysel başvuruya konu olayda, idari işlemin iptali
istemiyle açılan davanın ortada idari davaya konu olabilecek nitelikte bir
işlem bulunmadığı gerekçesiyle reddedildiği görülmektedir.
40. 2577 sayılı Kanun hükümlerine göre icrailik niteliği taşımayan işlemler idari davaya konu edilememekte ve bu nitelikteki
işlemlere karşı açılan davaların esas incelemesine geçilmeksizin usulden
reddedilmesi öngörülmektedir. Yerleşik idari yargı içtihadında; ilgilisi
üzerinde herhangi bir etki göstermeyen, bir başka ifadeyle hukuksal sonuç
doğurmayan idari işlemlerin icrailik niteliği
taşımadığı kabul edilmektedir (bkz. § 22). Bu itibarla söz konusu idari
işlemlerin esasen herhangi bir uyuşmazlığa sebebiyet verme imkân ve kabiliyetibulunmayan nitelikte işlemler olduğu söylenebilir.
41. Hâl böyle olunca somut olayda bir uyuşmazlığın bulunup
bulunmadığının ortaya konulması, Sözleşme'nin 6. maddesinin
uygulanabilirliğinin tespiti bakımından önem arz etmektedir.
42. Bir idari işlemin icrailik niteliği taşıyıp taşımadığı yönündeki değerlendirmeden hareketle dava konusu
edilip edilemeyeceğinin bu husustaki kanun hükmünü uygulayacak olan idari yargı
mercii tarafından tespit edileceği açıktır. Bununla birlikte ilgili kanun
hükmünü uygulayan yargı merciinin idari işlemin dava konusu edilemeyeceği
yönünde bir tespit ve değerlendirmede bulunmuş olması tek başına ve her zaman ortadabir uyuşmazlığın bulunmadığı sonucuna ulaşılması için
yeterli değildir. Bireysel başvuru kapsamında yapılan incelemelerde
Sözleşme'nin 6. maddesinin uygulanabilirliğinin tespiti için aynı mahiyetteki
idari işlemlere ilişkin olarak iç hukukta kabul görmüş bir uyuşmazlık olgusu
bulunup bulunmadığının da değerlendirilmesi gerekir. Bu değerlendirmenin
yapılmasında ise yerel mahkemelerce aynı mahiyetteki idari işlemlerin dava
konusu edilebileceğinin kabul edilmesi ve bu tip işlemlerden doğan
uyuşmazlıkların esasının incelenmesi önemli bir ölçüttür. Özellikle içtihat
mahkemesi olan Danıştayın yorum ve uygulamalarının bu
hususta belirleyici bir role sahip olduğu söylenebilir.
43. Bu bağlamda Danıştay içtihadına göre bir kamu görevlisinin
herhangi bir fiil veya davranışından dolayı disiplin cezası niteliği taşımayan
bir şekilde yazılı olarak ikaz edilmesine ilişkin işlemlerin icrailik niteliğini haiz olduğu değerlendirilerek idari
davaya konu edilebileceklerinin kabul edildiği ve bu nitelikteki işlemlerden
doğan uyuşmazlıkların esasının incelendiği görülmektedir.
44. Bu durumdasomut başvuruda iç
hukukta en azından savunulabilir bir biçimde dava konusu edilebilir olduğu
ileri sürülebilecek bir uyuşmazlığın bulunduğu sonucuna varıldığından, ihlal
iddialarının konusunun Anayasa ve Sözleşme'nin ortak koruma alanının kapsamında
yer aldığının kabulü gerekir.
2. Kabul Edilebilirlik
Yönünden
45. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine
karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan
mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin başvurunun kabul edilebilir
olduğuna karar verilmesi gerekir.
3. Esas Yönünden
a. Hakkın Kapsamı ve
Müdahalenin Varlığı
46. Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin
yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddiada bulunma ve savunma
hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla mahkemeye erişim hakkı,
Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğünün bir
unsurudur ( Özbakım Özel Sağlık Hiz . İnş. Tur.
San. ve Tic. Ltd. Şti., B. No: 2014/13156, 20/4/ 2017,§ 34).
47. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama
özgürlüğü, bir temel hak olmanın yanında diğer temel hak ve özgürlüklerden
gereken şekilde yararlanmayı ve bunların korunmasını sağlayan en etkili
güvencelerden biridir. Bu bakımdan davanın bir mahkeme tarafından görülebilmesi
ve kişinin adil yargılanma hakkı kapsamına giren güvencelerden faydalanabilmesi
için ilk olarak kişiye iddialarını ortaya koyma imkânının tanınması gerekir.
Diğer bir ifadeyle dava yoksa adil yargılanma hakkının sağladığı güvencelerden
yararlanmak mümkün olmaz ( Mohammed Aynosah , B. No:
2013/8896, 23/2/2016, § 33).
48. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru kapsamında yaptığı değerlendirmelerde,mahkemeye erişim hakkının bir uyuşmazlığı mahkeme önüne taşıyabilmek ve uyuşmazlığın
etkili bir şekilde karara bağlanmasını isteyebilmek anlamına geldiğini ifade
etmiştir ( Özkan Şen , B. No:
2012/791, 7/11/2013, § 52).
49. Bireylere kamu makamları tarafından kamu gücü kullanılarak
tesis edilen ve hukuki durumlarını etkileyen idari işlemlere karşı dava açma
olanağının sağlanması da mahkemeye erişim hakkı kapsamında değerlendirilmesi
gereken güvencelerden biridir. Dolayısıyla bireyin hakkında gerçekleştirilen ve
sonuçları itibarıyla hukuksal durumunu, dolayısıyla menfaatini etkileyen bir
idari işleme karşı dava açma ve bu işlemle ilgili uyuşmazlığın mahkeme önünde
incelenmesi imkânından yoksun bırakılması mahkemeye erişim hakkına müdahale
teşkil edebilir.
50. Bireysel başvuruya konu olayda, başvurucunun
atama/görevlendirme talebiyle idareye gönderdiği dilekçeleriyle ilgili olarak
gereksiz yazışmaya sebebiyet vermemesi hususunda kurum amiri tarafından
uyarılmasına ilişkin yazının uyuşmazlık konusu edildiği bir idari dava söz
konusudur. Başvurucunun tarafına tebliğ edilen bu yazının iptali istemiyle
açtığı davanın söz konusu yazının idari davaya konu olabilecek kesin ve
yürütülmesi zorunlu işlem niteliği taşımadığı gerekçesiyle usulden reddedilerek
uyuşmazlığın esasının incelenmemesi nedeniyle başvurucunun mahkemeye erişim
hakkına yönelik bir müdahalenin bulunduğu görülmektedir.
b. Müdahalenin İhlal
Oluşturup Oluşturmadığı
51. Anayasa'nın 13. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
"Temel hak ve hürriyetler, ... yalnızca
Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak
kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, ... ölçülülük ilkesine aykırı
olamaz."
52. Yukarıda anılan müdahale, Anayasa'nın 13. maddesinde
belirtilen koşullara uygun olmadığı takdirde Anayasa'nın 36. maddesinin
ihlalini teşkil edecektir.
53. Bu sebeple müdahalenin Anayasa'nın 13. maddesinde öngörülen
ve somut başvuruya uygun düşen, kanun tarafından öngörülme, haklı bir sebebe
dayanma, ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun olup olmadığının
belirlenmesi gerekir.
i. Kanunilik
54. Somut başvuruda, davanın incelenmeksizin reddi yönündeki
mahkeme kararının 2577 sayılı Kanun'un 14. ve 15. maddelerine dayandığı
görülmektedir. Dolayısıyla başvurucunun mahkemeye erişim hakkına yönelik
müdahalenin kanuni dayanağının mevcut olduğu anlaşılmıştır.
ii. Meşru Amaç
55. Anayasa'nın 36. maddesinde hak arama özgürlüğü için herhangi
bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte bunun hiçbir şekilde
sınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu söylenemez. Özel
sınırlama nedeni öngörülmemiş hakların da hakkın doğasından kaynaklanan bazı
sınırları bulunduğu kabul edilmektedir. Ayrıca hakkı düzenleyen maddede
herhangi bir sınırlama nedenine yer verilmemiş olsa da Anayasa'nın başka
maddelerinde yer alan kurallara dayanılarak bu hakların sınırlandırılması
mümkün olabilir. Dava açma hakkının kapsamına ve kullanım koşullarına ilişkin
bir kısım düzenlemenin hak arama özgürlüğünün doğasından kaynaklanan sınırları
ortaya koyan ve hakkın norm alanını belirleyen kurallar olduğu açıktır. Ancak bu
sınırlamalar Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan güvencelere aykırı olamaz
(AYM, E.2015/96, K.2016/9, 10/2/2016, § 10).
56. İdari makamlar tarafından idari işleyiş içinde
gerçekleştirilen ancak icrailik niteliği taşımayan,
bir başka ifadeyle herhangi bir hukuksal sonuç doğurmayan işlemlerin uyuşmazlık
konusu yapılarak hem yargının hem de idarenin sürekli ve gereksiz bir biçimde
meşgul edilip işleyemez hâle gelmesini engellemek, bu suretle gerek yargı
hizmetinin gerekse idarenin asli görevi olan kamu hizmetlerinin hızlı, düzenli
ve etkin biçimde yürütülmesini sağlamak düşüncesi ile bu tip işlemlerin idari
davaya konu edilememesi idari yargıya ilişkin bir usul kuralı olarak
düzenlenmiştir.
57. Yargılama usullerinin düzenlenmesinde usul ekonomisinin
gözetilmesi, bu suretle iyi adalet ve kamu yönetiminin de sağlanarak kamu
yararının gerçekleştirilmesi Anayasa'nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devleti
ilkesinin gereklerinden biridir. Dolayısıyla usul ekonomisi ile iyi adalet ve
kamu yönetimi ilkeleri gözetilerek idari işlemlerin dava konusu
edilebilirliğinin belli koşullara bağlanması mümkündür.
58. Somut olayda usul kurallarını yorumlayan derece mahkemesinin icrailik niteliği bulunmadığı gerekçesiyle idari
işleme karşı açılan iptal davasını incelenmeksizin reddetmesinin yukarıda
değinilen kamu yararının gerçekleştirilmesine yönelik meşru bir amaca dayandığı
sonucuna ulaşılmıştır.
iii. Ölçülülük
(1) Genel İlkeler
59. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru kapsamında yaptığı
değerlendirmelerde kişinin mahkemeye başvurmasını engelleyen veya mahkeme
kararını anlamsız hâle getiren, bir başka anlatımla mahkeme kararını önemli
ölçüde etkisizleştiren sınırlamaların mahkemeye erişim hakkını ihlal
edebileceğini ifade etmiştir ( Özkan Şen ,
§ 52).
60. Ölçülülük ilkesi, elverişlilik , gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden
oluşmaktadır. Elverişlilik ,
öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli
olmasını, gereklilik ulaşılmak
istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif
bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile
ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini
ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2013/66, K.2014/19,
29/1/2014; E.2016/16, K.2016/37, 5/5/2016; Mehmet
Akdoğan ve diğerleri , B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 38).
61. Ölçülülüğün üçüncü alt ilkesi olan orantılılık, kamu
yararının korunması ile bireyin hak ve özgürlükleri arasında adil bir dengenin
sağlanmasını gerektirmektedir. Öngörülen tedbirin bireyi olağan dışı ve aşırı
bir yük altına sokması durumunda müdahalenin orantılı ve dolayısıyla ölçülü
olduğundan söz edilemez. Bu itibarla uygulanan tedbirle başvuruculara aşırı ve
orantısız bir yük yüklenip yüklenmediğinin tespiti gerekmektedir.
62. Derece mahkemeleri idari işlemlerin dava konusu
edilebilirliğiyle ilgili koşulların gerçekleşip gerçekleşmediğini irdelerken ve
usul kurallarını uygularken söz konusu düzenlemenin getirilmesi ile ulaşılmak
istenen kamu yararı ile bireyin menfaatleri arasında adil bir denge
gözetmelidir. Bu bağlamda idari işlemin icrailik vasfından hareketle dava konusu edilebilirliğinin değerlendirilmesinde kamu
yararı ile bireyin menfaatleri arasındaki denge kurulurken dava konusu edilen
işlemin mahiyeti, başvurucunun hukuki durumuna ve gelecek yaşantısına ne
şekilde etkilerinin olduğu, işlemin dava konusu edilememiş olmasından dolayı
bertaraf edilemeyen bu etkilerin başvurucuya bir külfet yükleyip yüklemediği
gibi hususlar gözönünde bulundurulabilir.
63. Öte yandan anılan usul kuralının uygulanmasında temel norm
niteliğinde olan, idarenin her türlü işlem ve eylemine karşı yargı yolunun açık
olduğu yönündeki Anayasa'nın 125. maddesi hükmünün etkisiz kılınması sonucuna
yol açabilecek nitelikte yorumlardan da kaçınılması gerekir.
64. Davaya konu edilebilirliğinin tespiti yönünden bir idari
işlemin icrailik niteliğini taşıyıp taşımadığını belirlemek ve mevzuatı bu yönüyle yorumlamak
görevi esasen derece mahkemelerine aittir. Derece mahkemeleri, önlerindeki
uyuşmazlığın niteliğini ve ilgili mevzuat hükümlerini gözönünde bulundurarak dava konusu işlemin davacının hukuki durumu üzerinde etki ve
sonuçlar doğurabilecek nitelikte icrai bir işlem olup
olmadığını değerlendirirler. Bireysel başvurunun ikincillik ilkesi gereği, dava
konusu edilen işlemin icrai bir işlem olup
olmadığının belirlenmesi noktasında Anayasa Mahkemesinin bir görevi
bulunmamaktadır. Anayasa Mahkemesinin bu hususta üstleneceği rol, idari işlemin icrailik niteliğini taşıyıp taşımadığıyla ilgili
derece mahkemelerinin yorumlarının mahkemeye erişim hakkına etkisini somut
olayın koşulları ışığında incelemektir.
65. Bu kapsamda bireyin hukuki durumu üzerinde birtakım etki ve
sonuçlar doğurduğu, dolayısıyla hak ve menfaatlerini etkilediği çok açık olan
hatta yerleşik içtihatta da bu niteliği kabul gören bir idari işlemi yargı
mercileri önünde uyuşmazlık konusu etme imkânından yoksun bırakılması dava hakkının
varlığını anlamsız kılabileceğinden ölçülülük ilkesini zedeleyebilir.
(2) İlkelerin Olaya
Uygulanması
66. Bireysel başvuruya dayanak davada uyuşmazlık konusu edilen
işlem başvurucunun gereksiz yazışmaya sebebiyet vermemesi hususunda, çalıştığı
kurum amiri tarafından yazılı olarak uyarılmasına ilişkin bir işlemdir.
67.Yukarıda yer verilen (bkz. §§ 23, 24) Danıştay içtihadında
ortaya konulduğu üzere mevzuatta kamu görevlilerinin yazılı olarak ikaz
edilmelerine imkân tanıyan bir düzenleme bulunmaması nedeniyle bu tip işlemler
esasen bir disiplin cezası niteliği taşımamaktadır. Bununla birlikte Danıştay
içtihadında, özlük dosyasında saklanan söz konusu işlemlerin idarenin kamu
görevlisi hakkında takdir yetkisini kullanacağı çeşitli işlemlerde (taltif/ceza/atama/görevlendirme/terfi
gibi) dikkate alınabileceğinden hukuki durumunu etkileyebileceğinin kabul
edildiği görülmektedir. Anılan içtihattaki yaklaşımın öz itibarıyla, statü
hukukuna göre çalışan kamu görevlilerinin çalışma hayatının ve mesleki kariyerinin
doğrudan, idare tarafından kamu personel hukuku kapsamında gerçekleştirilen
birtakım işlemlerle şekillenmesi olgusuna dayandığı anlaşılmaktadır. Buna göre Danıştayın söz konusu içtihadının idari işlemin icrailik niteliğinden hareketle dava konusu
edilebilirliğinin tespitinde kamu yararı ile bireyin menfaatleri arasındaki
adil dengeyi gözeten, objektif ve hukuken kabul edilebilir ölçütler içerdiği
görülmektedir.
68. Danıştay içtihadında benimsenen bu yaklaşıma göre somut
olayda başvurucunun yazılı olarak uyarılması yolunda tesis edilen ve özlük
dosyasında saklandığı anlaşılan söz konusu işlemin başvurucu üzerinde birtakım
hukuksal sonuçlar doğurma kapasitesinin bulunduğu, bu hâliyle icrailik niteliğinin olduğu açık bir şekilde
anlaşılmaktadır. Bireysel başvuruya konu derece mahkemesi kararında ise
Danıştay içtihadında belirtilen ölçütler kapsamında herhangi bir irdelemeye
gidilmeksizin salt söz konusu yazının bir disiplin cezası olmadığı yönünde
şekilci bir yaklaşımla hareket edilerek ortada idari davaya konu edilebilecek
bir işlem bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı görülmektedir.
69. Derece mahkemesinin somut davada iptali istenen idari
işlemin icrailik niteliğini taşıyıp taşımadığının,
dolayısıyla davaya konu edilebilirliğinin değerlendirilmesiyle ve 2577 sayılı
Kanun'da düzenlenen usul kurallarının uygulanmasıyla ilgili bu şekilci
yorumunun başvurucunun hukuksal durumunu etkileyen idari işlemden doğan
uyuşmazlığı mahkeme önüne taşımasını engellediği, bu durumun başvurucuya ağır
bir külfet yüklediği değerlendirilmiştir. Bu sebeple başvurucunun mahkemeye
erişim hakkına yapılan müdahalenin ölçüsüz olduğu sonucuna varılmıştır.
70. Açıklanan gerekçelerle başvurucunun Anayasa'nın 36.
maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye
erişim hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.
4. 6216 Sayılı Kanun'un
50. Maddesi Yönünden
71. 6216 sayılı Kanun'un 50. maddesinin (1) ve (2) numaralı
fıkraları şöyledir:
"(1) Esas inceleme sonunda, başvurucunun
hakkının ihlal edildiğine ya da edilmediğine karar verilir. İhlal kararı
verilmesi hâlinde ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılması için yapılması
gerekenlere hükmedilir.
(2) Tespit edilen ihlal bir mahkeme kararından
kaynaklanmışsa, ihlali ve sonuçlarını ortadan kaldırmak için yeniden yargılama
yapmak üzere dosya ilgili mahkemeye gönderilir. Yeniden yargılama yapılmasında
hukuki yarar bulunmayan hâllerde başvurucu lehine tazminata hükmedilebilir veya
genel mahkemelerde dava açılması yolu gösterilebilir. Yeniden yargılama yapmakla
yükümlü mahkeme, Anayasa Mahkemesinin ihlal kararında açıkladığı ihlali ve
sonuçlarını ortadan kaldıracak şekilde mümkünse dosya üzerinden karar
verir."
72. Başvurucu, ihlalin tespiti ile yeniden yargılama yapılmasına
karar verilmesi talebinde bulunmuştur.
73. Başvuruda, Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan
adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği
sonucuna varılmıştır.
74. Mahkemeye erişim hakkının ihlalinin sonuçlarının ortadan
kaldırılması için yeniden yargılama yapılmasında hukuki yarar bulunduğundan
ihlal kararının bir örneğinin yeniden yargılama yapılmak üzere (kapatılan)
Sakarya Bölge İdare Mahkemesinin dosyalarının devredildiği İstanbul Bölge İdare
Mahkemesine gönderilmesine karar verilmesi gerekir.
75. Dosyadaki belgelerden tespit edilen 226,90 TL harçtan oluşan
yargılama giderinin başvurucuya ödenmesine karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın
KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
B. Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil
yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının İHLAL EDİLDİĞİNE,
C. Kararın bir örneğinin mahkemeye erişim hakkının ihlalinin
sonuçlarının ortadan kaldırılması için yeniden yargılama yapılmak üzere
(kapatılan) Sakarya Bölge İdare Mahkemesinin dosyalarının devredildiği İstanbul
Bölge İdare Mahkemesine GÖNDERİLMESİNE (Karar Sakarya Bölge İdare Mahkemesinin
11/12/2014 tarihli ve E.2014/1255, K.2014/2176 sayılı kararı ile ilgilidir.),
D. 226,90 TL harçtan oluşan yargılama giderinin BAŞVURUCUYA
ÖDENMESİNE,
E. Ödemenin, kararın tebliğini takiben başvurucunun Maliye
Bakanlığına başvuru tarihinden itibaren dört ay içinde yapılmasına, ödemede
gecikme olması hâlinde bu sürenin sona erdiği tarihten ödeme tarihine kadar
geçen süre için yasal FAİZ UYGULANMASINA,
F. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE
18/4/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.