TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
ORHAN SÜTLÜ BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2017/31564)
Karar Tarihi: 25/12/2018
BİRİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Burhan ÜSTÜN
Üyeler : Hicabi DURSUN
Hasan Tahsin
  GÖKCAN
Kadir ÖZKAYA
Yusuf Şevki
  HAKYEMEZ
Raportör : Eşref Uğur
  ŞENOL
Başvurucu : Orhan SÜTLÜ
Vekili : Av. Mehmet
  Erol ALSAN
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, taşınmazın imar planında önce kamu hizmeti alanına
ayrılması, sonra da imar durumunun özel sağlık alanı olarak belirlenmesi
nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru 11/8/2017 tarihinde yapılmıştır.
3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön
incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.
4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm
tarafından yapılmasına karar verilmiştir.
5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve esas
incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.
6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına
(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık görüş bildirmemiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
7. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar
özetle şöyledir:
8. Başvurucunun maliki olduğu başvuruya konu Ankara ili
Yenimahalle ilçesi Yuva Mahallesi 43360 ada 2 parsel numaralı taşınmaz 1/1000
ölçekli revizyon uygulama imar planıyla 6/5/1997 tarihinde sağlık alanı vasfıyla kamu hizmeti
alanına ayrılmıştır. Başvurucu bu taşınmazı 11/3/2015 tarihinde satış yoluyla
edinmiştir. Başvurucu taşınmazın kamulaştırılması istemiyle Belediyeye
başvurmuş fakat bu yoldan bir sonuç elde edememiştir.
9. Başvurucu, bunun üzerine imar planında kamu hizmeti alanına
ayrılan taşınmazın rayiç bedelinin ödenmesi istemiyle Belediye aleyhine
18/5/2015 tarihinde Ankara 4. İdare Mahkemesinde (Mahkeme) tam yargı davası
açmıştır.
10. Ankara Büyükşehir Belediyesince 14/12/2015 tarihinde
onaylanan imar planı değişikliğiyle taşınmazın vasfı özel sağlık alanı olarak değiştirilmiştir.
11. Mahkeme 21/12/2016 tarihinde davanın reddine karar
vermiştir. Kararda, taşınmazın sağlık alanı olarak kamu hizmetine ayrıldığı fakat Ankara Büyükşehir Belediyesince
14/12/2015 tarihinde onaylanan imar planı değişikliğiyle taşınmazın vasfının özel sağlık alanı olarak değiştirildiği
vurgulanmıştır. Buna göre taşınmaz üzerindeki tasarruf hakkına yönelik
kısıtlamaların imar planı değişikliği sonucu ortadan kalktığı, başvurucunun
taşınmazı kullanabilme imkânına kavuştuğu belirtilmiştir. Diğer taraftan
taşınmazın kamu hizmeti alanına ayrılma durumunun kalkması nedeniyle taşınmazın
kamulaştırılması zorunluluğunun bulunmadığı ifade edilmiştir. Başvurucunun
anılan karara yönelik istinaf talebi Ankara Bölge İdare Mahkemesi 5. İdari Dava
Dairesinin 13/6/2017 tarihli kararıyla kesin olarak reddedilmiştir.
12. Nihai karar 19/7/2017 tarihinde başvurucu vekiline tebliğ
edilmiştir.
13. Başvurucu, nihai kararın tebliği üzerine 11/8/2017 tarihinde
bireysel başvuruda bulunmuştur.
IV. İLGİLİ HUKUK
14. Konu ile ilgili hukuk için bkz. Hüseyin Ünal, B. No: 2017/24715, 20/9/2018, §§ 17-29.
V. İNCELEME VE GEREKÇE
15. Mahkemenin 25/12/2018 tarihinde yapmış olduğu toplantıda
başvuru incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
16. Başvurucu; taşınmazın imar planında kamu hizmeti alanına
ayrılmasının mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiğini, bu müdahale sebebiyle
taşınmazını dilediği gibi kullanamadığını belirtmiştir. Başvurucu, taşınmazının
kamulaştırılmamasının mülkiyet hakkının ihlaline yol açtığını ifade etmiştir.
Başvurucu diğer taraftan taşınmazın niteliğinin özel alana çevrilmesine yönelik imar planı değişikliğiyle, maliklerin
tasarruf hakları üzerindeki sınırlamaların kaldırılması değil dava açmalarının
önüne geçilmesinin amaçlandığını öne sürmüştür. Başvurucu, imar planı
değişikliğine rağmen taşınmazı kullanma ve tasarrufta bulunma hakkının
sınırlandırılmasının devam ettiğini, derece mahkemelerinin aksi yöndeki kararı
nedeniyle mülkiyet ve adil yargılanma hakları ile eşitlik ilkesinin ihlal
edildiğini ileri sürmüştür.
B. Değerlendirme
17. Anayasa'nın "Mülkiyet hakkı" kenar başlıklı 35. maddesi şöyledir:
"Herkes, mülkiyet ve miras haklarına
sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla
sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına
aykırı olamaz."
18. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan
hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini
kendisi takdir eder ( Tahir Canan ,
B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucu; mülkiyet hakkı dışında adil
yargılanma hakkı ve eşitlik ilkesinin ihlal edildiğini ileri sürmektedir. Ancak
somut olayda eşitlik ilkesinin ihlaline yol açabilecek farklı muamelenin
varlığı başvurucu tarafından temellendirilmemiştir.
19. Diğer taraftan başvurucunun asıl şikâyetinin imar
uygulamasında kamu hizmeti alanı olarak ayrılması sebebiyle maliki olduğu
taşınmazından dilediği gibi yararlanamadığına, taşınmazını kullanamadığına ve
ondan tasarruf edemediğine yönelik olduğu anlaşılmakla başvurucunun bütün
şikâyetleri mülkiyet hakkının ihlali iddiası kapsamında incelenmiştir.
1. Kabul Edilebilirlik
Yönünden
20. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine
karar verilmesini gerektirecek başka bir nedeni de bulunmadığı anlaşılan
mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın kabul edilebilir olduğuna
karar verilmesi gerekir.
2. Esas Yönünden
a. Mülkün Varlığı
21. Anayasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasında " Herkes,
mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. " denilmek suretiyle
mülkiyet hakkı güvenceye bağlanmıştır. Anayasa'nın anılan maddesiyle güvenceye
bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla
değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM,
E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20). Somut olayda imar uygulamasına konu
taşınmaz, tapuda başvurucu adına tescillidir. Bu bağlamda tapuda kayıtlı olan
taşınmazın Anayasa'nın 35. maddesi bağlamında mülk teşkil ettiği açıktır.
b. Müdahalenin Varlığı
22. Anayasa Mahkemesi bir taşınmazın uygulama imar planında kamu
hizmeti alanına ayrılmasının şikâyet edildiği Hüseyin
Ünal başvurusunda taşınmazın kamulaştırılmadığı süreçte müdahalenin
yol açtığı kısıtlamaları gözeterek müdahaleyi mülkiyetten barışçıl yararlanmaya
ilişkin genel kural çerçevesinde incelemiştir ( Hüseyin
Ünal , § 41). Ancak somut olayda önce sağlık alanı olarak kamu hizmeti alanına ayrılan taşınmazın daha
sonra 14/12/2015 tarihinde onaylanan imar planı değişikliğiyle imar durumu özel sağlık alanına dönüştürülmüştür.
Başvurucu ise bu taşınmazı 11/3/2015 tarihinde satın almıştır.
23. Anayasa’nın 35. maddesinde bir temel hak olarak güvence
altına alınmış olan mülkiyet hakkı kişiye -başkasının hakkına zarar vermemek ve
yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla- sahibi olduğu şeyi dilediği
gibi kullanma ve ondan tasarruf etme, onun ürünlerinden yararlanma olanağı
verir ( Mehmet Akdoğan ve diğerleri ,
B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 32). Dolayısıyla malikin mülkünü kullanma, onun
semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden
herhangi birinin sınırlanması mülkiyet hakkına müdahale teşkil eder ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , B. No:
2014/1546, 2/2/2017, § 53).
24. Dolayısıyla kamu hizmeti alanı olarak belirlenmemiş olsa
dahi kamu makamlarınca taşınmazın imar durumundaki niteliğinin malikin mülkiyet
hakkının tanıdığı yetkileri sınırlayacak biçimde belirlendiği durumlarda da
mülkiyet hakkına müdahale söz konusu olur. Nitekim somut olayda da taşınmazın
imar durumu özel sağlık alanı olarak belirlenmekle başvurucu mülk sahibinin
taşınmazı ancak bu imar durumuyla sınırlı olarak kullanabilmesi mümkün
kılınmıştır.
25. İmar uygulamalarıyla mülkiyet hakkına yapılan müdahaleler,
bireysel başvuru kararlarında da ifade edildiği üzere kural olarak mülkiyetin
kamu yararına kullanılmasının kontrolü (veya düzenlenmesi) kapsamında
görülmektedir ( Süleyman Günaydın ,
B. No: 2014/4870, 16/6/2016, § 65). Somut olayda da başvuruya konu taşınmazın
imar durumu özel sağlık alanına dönüştürüldüğüne bu ilkelerden ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır.
c. Müdahalenin İhlal
Oluşturup Oluşturmadığı
26. Anayasa’nın 13. maddesi şöyledir:
“Temel
hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili
maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir.
Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve
lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”
27. Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı sınırsız bir hak
olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla
sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken
temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri
düzenleyen Anayasa'nın 13. maddesinin de gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin
Anayasa'ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı
amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , § 62).
i. Kanunilik
28. Mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerde ilk incelenmesi
gereken ölçüt kanuna dayalı olma ölçütüdür. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit
edildiğinde diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının
ihlal edildiği sonucuna varılacaktır. Müdahalenin kanuna dayalı olması,
müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir kanun
hükümlerinin bulunmasını gerektirmektedir ( Türkiye
İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44; Ford Motor Company ,
B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49; Necmiye
Çiftçi ve diğerleri , B. No: 2013/1301, 30/12/2014, § 55).
29. Somut olayda müdahalenin 3194 sayılı Kanun'un ilgili
hükümlerine dayandığı anlaşılmakta olup başvurucu da müdahalenin kanuni bir
dayanağının olmadığını ortaya koyamamıştır.
ii. Meşru Amaç
30. Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkı
ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilmektedir. Kamu yararı kavramı,
mülkiyet hakkının kamu yararının gerektirdiği durumlarda sınırlandırılması
imkânı vermekle, bir sınırlandırma amacı olmasının yanı sıra mülkiyet hakkının
kamu yararı amacı dışında sınırlanamayacağını öngörerek ve bu anlamda bir
sınırlama sınırı oluşturarak mülkiyet hakkını etkin bir şekilde korumaktadır.
Kamu yararı kavramı, devlet organlarının takdir yetkisini de beraberinde
getiren bir kavram olup objektif bir tanıma elverişli olmayan bu ölçütün her
somut olay temelinde ayrıca değerlendirilmesi gerekir ( Nusrat Külah ,B .
No: 2013/6151, 21/4/2016, §§ 53, 56; Yunis Ağlar , B. No: 2013/1239, 20/3/2014, §§ 28, 29).
31. 3194 sayılı Kanun'un 1. maddesinde, Kanun'un yerleşme
yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına
uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla düzenlendiği belirtilmiştir. Kanun'un
belirtilen amacı çerçevesinde arazi ve arsaların düzenlemesi sırasında
taşınmazın imar durumunun belirlenmesi yönündeki müdahalenin kamu yararına
dayalı meşru bir amacının bulunduğu kabul edilmelidir.
iii. Ölçülülük
(1) Genel
İlkeler
32. Son olarak kamu makamlarınca başvurucunun mülkiyet hakkına
yapılan müdahaleyle gerçekleştirilmek istenen amaç ile bu amacı gerçekleştirmek
için kullanılan araçlar arasında makul bir ölçülülük ilişkisinin olup olmadığı
değerlendirilmelidir.
33. Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılmasında dikkate alınacak ölçütlerden biri olan ölçülülük, hukuk
devleti ilkesinden doğmaktadır. Hukuk devletinde hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılması istisnai bir yetki olduğundan bu yetki ancak durumun
gerektirdiği ölçüde kullanılması koşuluyla haklı bir temele oturabilir.
Bireylerin hak ve özgürlüklerinin somut koşulların gerektirdiğinden daha fazla
sınırlandırılması kamu otoritelerine tanınan yetkinin aşılması anlamına
geleceğinden hukuk devletiyle bağdaşmaz (AYM, E.2013/95, K.2014/176,
13/11/2014).
34. Ölçülülük ilkesi elverişlilik , gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt
ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen
müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç
bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale
ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul
bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111,
K.2012/56, 11/4/2012; E.2014/176, K.2015/53, 27/5/2015; E.2016/13, K.2016/127,
22/6/2016; Mehmet Akdoğan ve diğerleri ,
§ 38).
35. Orantılılık ilkesi gereği kişilerin mülkiyet hakkının
sınırlandırılması hâlinde elde edilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları
arasında adil bir dengenin kurulması gerekmektedir. Bu adil denge, başvurucunun
şahsi olarak aşırı bir yüke katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş
olacaktır. Müdahalenin orantılılığını değerlendirirken Anayasa Mahkemesi; bir
taraftan ulaşılmak istenen meşru amacın önemini, diğer taraftan da müdahalenin
niteliğini, başvurucunun ve kamu otoritelerinin davranışlarını gözönünde bulundurarak başvurucuya yüklenen külfeti dikkate
alacaktır ( Arif Güven , B. No:
2014/13966, 15/2/2017, §§ 58, 60; Osman Ukav , B. No: 2014/12501, 6/7/2017, § 71).
36. Kamu makamlarının özellikle büyük şehirlerin gelişmeleri
gibi karmaşık ve zor bir alanda kendi imar politikalarını uygulamak için geniş
bir takdir alanı kullanmaları doğal olmakla birlikte belirtilen takdir yetkisinin
Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkını ve
Anayasa’nın 13. maddesinde yer verilen güvence ölçütlerini gözetecek şekilde
kullanılıp kullanılmadığının denetlenmesi zorunludur (AYM, E.2012/100,
K.2013/84, 4/7/2013).
(2) İlkelerin
Olaya Uygulanması
37. Anayasa Mahkemesi Hüseyin
Ünal başvurucunda ölçülülük yönünden yapılan değerlendirmede
uygulama imar planının onaylanmasından itibaren beş yıldan fazla süre geçmesine
rağmen imar planında kamu hizmetine ayrılan taşınmazın kamulaştırılmaması ve
herhangi bir tazminat da ödenmemesinin başvurucuya şahsi olarak aşırı bir
külfet yüklediği kanaatine ulaşmıştır. Bu sebeple başvurucunun mülkiyet
hakkının korunması ile kamunun yararı arasında olması gereken adil dengenin
başvurucu aleyhine bozulduğu ve müdahalenin ölçülü olmadığı kabul edilmiştir ( Hüseyin Ünal, §§ 51-62).
38. Somut başvuruda da başvurucuya ait taşınmaz uygulama imar
planında önce sağlık alanı olarak
ayrılmıştır. Ancak sonrasında Ankara İl Halk Sağlığı Müdürlüğünün 3/12/2014
tarihli yazısıyla söz konusu taşınmazın sağlık alanından çıkartılarak
maliklerinin tasarrufuna bırakılmasında sakınca olmadığının belirtilmesi
üzerine imar planında değişikliğe gidilmiş ve taşınmazın vasfı özel sağlık alanı olarak değiştirilmiştir.
Ankara Büyükşehir Belediyesinin 14/12/2015 tarihli kararıyla da imar planı
değişikliği onaylanmıştır.
39. İmar planlarında kamu hizmetine ayrılan taşınmazların
belirli bir süre içerisinde kamulaştırılması gerektiği, kamulaştırma süresinin
uzamasının mülkiyet hakkının tanıdığı yetkilerin kullanımı noktasında
belirsizliğe yol açacağı kuşkusuzdur. Fakat somut başvuru mülkiyet hakkı
üzerinde oluşan müdahalenin ölçülülüğü yönünden yukarıda anılan başvurudan
farklılaşmaktadır. Buna göre başvurucu söz konusu taşınmazı 11/3/2015 tarihinde
satış yoluyla edinmiştir. Başvurucunun taşınmazın maliki olduğu tarihten, imar
planı değişikliğinin yapıldığı tarihe kadar geçen yaklaşık dokuz aylık sürenin
de müdahalenin ölçüsüz hâle gelmesine yol açmadığı açıktır. Buna göre imar
planı değişikliği sonucunda taşınmazın kamu hizmeti alanına ayrılması durumu
sona ermiştir. Plan değişikliğiyle taşınmazın vasfı özel sağlık alanı olarak
belirlenmiştir.
40. Bununla birlikte yukarıda da değinildiği üzere imar planıyla
yapılan düzenlemelerle taşınmazın kullanım durumunun belirlenmesinin de
mülkiyet hakkına bir müdahale oluşturduğu kuşkusuzdur. Ancak idarenin
mülkiyetin kullanımının kontrolüne ilişkin takdir yetkisi dikkate alındığında
bu müdahalenin her durumda tazminat ödenmesini de gerektirdiği söylenemez.
Somut olayda imar planında yapılan değişiklikle birlikte taşınmazın kamu
hizmetine tahsis edilmesinden kaynaklanan sınırlamaların kalktığı
belirtilmelidir. Buna göre yapılan plan değişikliğiyle birlikte taşınmaz
üzerinde özel amaçlarla yapılaşma mümkün hâle gelmiştir. Bu nedenle taşınmazın
kamu hizmetine ayrılması nedeniyle oluşan kamulaştırma zorunluluğunun ortadan
kalktığının kabulü gerekir.
41. Diğer taraftan taşınmazın özel sağlık alanı olarak
belirlenmesinin kamu yararına olmadığını ve bu nedenle iptali gerektiğini ileri
süren başvurucunun mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden söz konusu imar planı
değişikliğinin iptali istemiyle idari yargı yerlerinde iptal davası açabilmesi
de mümkündür. Bunun da mülkiyet hakkının korunması çerçevesinde imar planı
değişikliğinin hukuki olup olmadığını denetlemeye imkânı tanıması nedeniyle
önemli bir güvence olduğu söylenebilir.
42. Sonuç olarak uyuşmazlığa konu taşınmazın sağlık alanı olarak belirlenen imar
durumu sonradan özel sağlık alanı na
dönüştürülmüş, böylece taşınmazın kamu hizmeti alanına ayrılmasından
vazgeçilmiştir. Taşınmazın imar durumunun bu şekilde belirlenmiş olması da bir
müdahale teşkil etmekle birlikte söz konusu müdahalenin taşınmazın özel amaçlarla
kullanımını engellemediği ve mülkiyetin kamu yararına kullanımının düzenlenmesi
çerçevesinde kamu makamlarının geniş takdir yetkilerinin olduğu dikkate
alınmalıdır. Dolayısıyla başvurucunun imar planı değişikliğine karşı dava açma
imkânının olduğu ve ayrıca imar durumu değiştirilinceye kadar olan dönem için
başvuruya konu davada bir tazminat talebinin de bulunmadığı dikkate alındığında
müdahalenin başvurucuya şahsi olarak aşırı bir külfet yüklemediği
anlaşılmaktadır. Bu durumda müdahalenin içerdiği kamu yararı amacı ile
başvurucunun mülkiyet hakkının korunması arasında olması gereken adil dengenin
bozulmadığı ve müdahalenin ölçülü olduğu kanaatine varılmıştır.
43. Açıklanan gerekçelerle Anayasa’nın 35. maddesinde güvence
altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edilmediğine karar verilmesi gerekir.
VI. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL
EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
B. Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet
hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE,
C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,
D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE
25/12/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.