TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
ATİLLA OLÇUM BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2018/4441)
Karar Tarihi: 1/3/2023
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
Başkan : Kadir ÖZKAYA
Üyeler : Engin YILDIRIM
Rıdvan GÜLEÇ
Basri BAĞCI
Kenan YAŞAR
Raportör : Gülsüm Gizem GÜRSOY
Başvurucu : Atilla OLÇUM
I. BAŞVURUNUN ÖZETİ
1. Başvuru, başvurucunun zorunlu sandık üyeliğinin örgütlenme özgürlüğünü, sandık üyeliği nedeniyle üyelik aidatı kesilmesinin ise mülkiyet hakkını ihlal ettiği iddiasına ilişkindir.
2. 13/1/1943 tarihli ve 4357 sayılı Hususi İdarelerden Maaş Alan İlkokul Öğretmenlerinin Kadrolarına, Terfi, Taltif ve Cezalandırılmalarına ve Bu Öğretmenler için Teşkil Edilecek Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı ile Yapı Sandığına ve Öğretmenlerin Alacaklarına Dair Kanun'un 11. maddesinin 1. ve 2. fıkraları şöyledir:
"Hükmi Şahsiyeti haiz ve Maarif Vekaletine bağlı olmak üzere (İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı) [İLKSAN] adı ile bir sandık kurulur.
Maarif Vekâleti bütçesinden maaş alan ilkokul öğretmenleri, ilkokul yardımcı ve stajyer öğretmenleri, yetiştirme yurtları öğretmenleri, ârızalı çocuklara ilk tahsillerini veren müesseselerin öğretmenleri, Maarif müdürleri, ilköğretmen müfettiş ve denetmenleri, uygulama okulu öğretmenleri, İlköğretim Umum Müdürlüğü ve maarif müdürlüklerinde vazifeli memurlar ile Sandık işlerinde çalışan memurlar Sandığa âzadırlar.”
3. Başvurucu 1999 yılından beri Millî Eğitim Bakanlığı bünyesinde sınıf öğretmeni olarak görev yapmaktadır ve 4357 sayılı Kanun'un 11. maddesi gereğince İLKSAN üyesidir.
4. Başvurucu 4357 sayılı Kanun'un 11. maddesinde düzenlenen zorunlu sandık üyeliğinin negatif örgütlenme özgürlüğüne aykırı olduğunu ve kendisinden zorla kesilen üyelik aidatının mülkiyet hakkını ihlal ettiğini ileri sürerek üyelik işleminin iptali ile ödediği aidatların tarafına ödenmesini talep etmiştir. Başvurucunun talebi idare tarafından reddedilmiştir. Başvurucu bunun üzerine ilgili işlemin iptali talepli dava açmıştır. İdare Mahkemesi Kanun'da yer alan amir hüküm karşısında idarenin işleminin hukuka uygun olduğu gerekçesiyle davanın reddine karar vermiş, verilen karar Bölge İdare Mahkemesince onanmıştır.
5. Başvurucu, İLKSAN'ın özel hukuk hükümlerine tabi bir sosyal yardımlaşma sandığı olduğunu, sandığa zorunlu üyeliğin sözleşme serbestîsine ve örgütlenme özgürlüğüne aykırılık teşkil ettiğini belirterek örgütlenme özgürlüğünün ihlal edildiğini ileri sürmüştür. Başvurucu ayrıca iradesi dışındaki üyelik nedeniyle tarafından kesilen aidatların mülkiyet hakkını ihlal ettiğinden yakınmıştır.
II. DEĞERLENDİRME
A. Örgütlenme Özgürlüğünün İhlali İddiası Yönünden
6. Başvurucunun zorunlu üyeliğe ilişkin şikayetlerinin bir bütün olarak örgütlenme özgürlüğü çerçevesinde incelenmesi gerektiği değerlendirilmiştir.
7. Anayasa’nın 33., 51. ve 68. maddelerinde düzenlenen dernek kurma hürriyeti , s endika kurma hakkı ve s iyasi parti kurma hakkı gibi örgütlenmeye yönelik haklar, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (Sözleşme) 11. maddesinde karşılığını bulmaktadır.
8. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) kararlarında Sözleşme’nin 11. maddesi kapsamında korunan “ örgüt ”; kişilerin serbest iradeleriyle kurulan, ortak bir amaç için bir araya gelen kişiler topluluğudur. İrade unsuru, özel hukuk tüzel kişiliğine sahip toplulukları, kamu tüzel kişiliğine sahip topluluklardan ayıran en önemli ölçüdür ( Le Compte, Van Leuven ve De Meyere/Belçika, 6878/75, 7238/75, 23/6/1981, § 43; Barthold/Federal Almanya , 8734/79, 25/3/1985, § 61; Sigurdur Sigurjonsson/İzlanda , 16130/90, 30/6/1993, § 31). AİHM'e göre yasama organı tarafından kurulan kamu hukukuna tabi bir kuruluş, 11. madde bağlamında bir örgütlenme değildir ( Köll/Avusturya (k.k.), B. No: 43311/98, 4/7/2022). AİHM, meslek kuruluşları ve istihdam kuruluşlarının da aynı şekilde 11. madde kapsamının dışında kaldığını belirlemiştir. Kural olarak mevzuatla kurulan bu kuruluşların amacı kamunun korunması için kamu hukukuna ilişkin önemli işlevleri yerine getirirken meslekleri düzenlemek ve geliştirmektir. Bu nedenle bu kuruluşlar, özel hukuka tabi örgütlenmeler veya sendikalara benzetilemez ve Devletin bünyesindeki yapılarla bütünleşmiş hâlde faaliyetlerini sürdürür ( bkz. Popov ve Diğerleri/Bulgaristan ).
9. Eldeki başvuruda öncelikle başvurucunun şikâyetine konu İLKSAN üyeliğinin örgütlenme özgürlüğü çerçevesinde incelenip incelenemeyeceğine bakılmalıdır. Anayasa Mahkemesi, daha önce İLKSAN üyeliğinin özel hukuk kurallarına tabi olup olmadığını incelemiştir. Anayasa Mahkemesinin değerlendirmesine göre İLKSAN’ın Millî Eğitim Bakanlığına bağlı olarak faaliyet göstermek üzere kanunla kurulmuş bir tüzel kişilik olduğu, üzerinde Millî Eğitim Bakanlığının idari vesayet yetkisinin bulunduğu, bu bağlamda işleyiş tarzının ve esaslarının belirlendiği ana statüsünün Millî Eğitim Bakanlığınca hazırlandığı, mevcutlarının ve alacaklarının devlet mallarına ait hak ve önceliklere sahip olduğu, gelirlerinin her türlü vergi, resim ve harçtan muaf olduğu gibi haciz ve temlik edilemediği gözetildiğinde anılan kuruluşun üyelerinin serbest iradelerinin eseri olmadığı, fonksiyonları bakımından kamu gücüne dayanan bir statüye sahip olduğu, işlemlerinin kapsam ve sınırının kanunla belirlendiği ve bu özellikleri nedeniyle tüzel kişiliğe sahip bir kamu kurumu olduğu açıktır (AYM, E.2016/192, 2017/160, 29/11/2017,§17). Anayasa Mahkemesi, Millî Eğitim Bakanlığı bütçesinden maaş alan ilkokul öğretmenlerinin statü hukukuna tabi kamu görevlisi ve İLKSAN’ın, üyelerinin sosyal ve ekonomik çıkarlarını koruma ve üyeleri arasında dayanışmayı teşvik etme amacıyla kurulmuş bir kamu kurumu olduğu gözetildiğinde İLKSAN üyeliği ilişkisinin bir tür sözleşme olmayıp kamu hukuku ilke ve kurallarına tabi olduğunu vurgulamıştır. Bu itibarla Anayasa Mahkemesine göre İLKSAN üyeliği konusunda irade serbestîsinin ve dolayısıyla sözleşme özgürlüğünün varlığından söz etmek mümkün olmadığından zorunlu üyelik esasının sözleşme özgürlüğüne aykırı olduğu da söylenemez (AYM, E.2016/192, 2017/160, 29/11/2017,§19).
10. Yukarıdaki paragraflarda AİHM ve Anayasa Mahkemesinin değerlendirmelerine bakıldığında, İLKSAN'ın kamu kurumu niteliğinde olması karşısında başvurucunun İLKSAN üyeliğine yönelik şikâyetleri örgütlenme özgürlüğü kapsamında değerlendirilemeyecektir. Dolayısıyla başvurucunun söz konusu şikâyeti Anayasa ve Sözleşme ile Türkiye’nin taraf olduğu ek protokollerin ortak koruma alanına girmemektedir.
11. Açıklanan gerekçeyle başvurunun bu kısmının konu bakımından yetkisizlik nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.
Engin YILDIRIM bu görüşe katılmamıştır.
B. Mülkiyet Hakkının İhlali İddiası Yönünden
12. Başvurucu, zorunlu sandık üyeliği nedeniyle iradesi dışında tarafından aidat kesilmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğini ileri sürmüştür.
13. Başvurucudan bu şekilde aidat tahsil edilmesinin mal varlığından eksilmeye yol açtığı dikkate alındığında mülkiyet hakkına müdahale oluşturduğu kuşkusuzdur.
14. Anayasa'nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa'nın 13. maddesinin de gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir ( Recep Tarhan ve Afife Tarhan , B. No: 2014/1546, 2/2/2017, § 62).
15. Anayasa'nın 35. maddesinin ikinci fıkrasında mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği belirtilmek suretiyle mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerin kanunda öngörülmesi gereği ifade edilmiştir. Öte yandan temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkelerin düzenlendiği Anayasa'nın 13. maddesinde de hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceği temel bir ilke olarak benimsenmiştir. Buna göre mülkiyet hakkına yapılan müdahalelerde dikkate alınacak öncelikli ölçüt, müdahalenin kanuna dayalı olmasıdır. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit edildiğinde diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının ihlal edildiği sonucuna varılacaktır ( Ford Motor Company, B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49).
16. Başvurucudan aidat alınmasının sebebi, başvurucunun İLKSAN üyesi olmasıdır. İLKSAN üyeliğine ilişkin esaslar 4357 sayılı Kanun'da belirlenmiştir. Dolayısıyla başvurucunun mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kanuni dayanağının bulunduğunun kabulü gerekmektedir.
17. Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkı ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilmektedir. Kamu yararı kavramı, mülkiyet hakkının kamu yararının gerektirdiği durumlarda sınırlandırılması imkânı vermekle bir sınırlandırma amacı olmasının yanı sıra mülkiyet hakkının kamu yararı amacı dışında sınırlanamayacağını öngörerek ve bu anlamda bir sınırlama sınırı oluşturarak mülkiyet hakkını etkin bir şekilde korumaktadır ( Nusrat Külah , B. No: 2013/6151, 21/4/2016, § 53).
18. İLKSAN üyeliğinin; gerek AİHM gerek Anayasa Mahkemesi değerlendirmeleri kapsamında, sözleşme serbestisi içerisinde yer almayan, üyeleri arasında dayanışmayı teşvik etme amacıyla kurulmuş bir kamu kurumu olduğu tespit edilmiştir. Bu kapsamda kesilen aidatın da kamu yararına yönelik meşru bir amaç teşkil ettiği hususunda kuşku bulunmamaktadır.
19. Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen müdahalenin amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2016/16, K.2016/37, 5/5/2016; Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 38).
20. Sandık dayanışması kapsamında aidat kesilmesi şeklindeki müdahalenin elverişli ve gerekli olduğu tartışmasızdır. Bu kapsamda inceleme, orantılılık ölçütüyle sınırlı tutulmuştur.
21. Orantılılık sınırlamayla ulaşılmak istenen amaç ile başvurulan sınırlama tedbiri arasında aşırı bir dengesizlik bulunmamasını, diğer bir ifadeyle amaç ile araç arasında adil bir denge kurulmasını gerektirmektedir. Bu bağlamda üyelik aidatının başvurucunun zarara uğramasına yol açıp açmadığı değerlendirilmelidir. Başvurucu, ne kadar üyelik aidatı ödediğine, bu ödemenin kendisine katlanılamaz bir külfet yüklediğine dair bir beyanda bulunmamıştır. Bunun yanı sıra sandık aidatlarının yine sandık üyelerinin dayanışması kapsamında kullanılmak üzere tahsil edildiği göz önüne alındığında kamu yararı ile bireysel yarar arasında adil dengenin kurulduğu sonucuna ulaşılmıştır.
22. Sonuç olarak mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin başvurucuya şahsi olarak katlanması gerekenin ötesinde bir külfet yüklemediği ve ölçülü olduğu kanaatine varılmıştır. Dolayısıyla başvurucunun mülkiyet hakkına yönelik bir ihlalin bulunmadığı açıktır.
23. Açıklanan gerekçeyle başvurunun açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekmiştir.
Engin YILDIRIM bu görüşe katılmamıştır.
III. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. 1. Örgütlenme özgürlüğünün ihlal edildiğine ilişkin iddianın konu bakımından yetkisizlik nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA Engin YILDIRIM'ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
2. Mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA Engin YILDIRIM'ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
B. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA 1/3/2023 tarihinde karar verildi.
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Başvurucu zorunlu sandık üyeliği (İLKSAN) nedeniyle örgütlenme özgürlüğünün ihlal edildiğinden şikayet etmektedir.
2. İLKSAN’a üyeliğin hukuki niteliğine baktığımızda Sandığın amacının üyelerinin sosyal ve ekonomik çıkarlarını korumak ve üyeleri arasında dayanışmayı teşvik etmek olduğu, üyeliğin öğretmenlik mesleğinin icrasına yönelik kamusal bir boyut içermediği görülmektedir. Sandık üyelerinin temel sosyal güvenlik ihtiyaçlarının Sosyal Güvenlik Kurumuna üyelik yoluyla karşılandığını da düşünürsek Sandık üyeliğinin ana hedefinin özel çıkarları korumak olduğu ve bu nedenle özel hukuk yönünün öne çıktığının kabulü gerekmektedir. Bu bağlam içerisinde değerlendirildiğinde İLKSAN üyeliğinin bir tür sözleşme olduğunu söyleyebiliriz.
3. Anayasa’nın 33. maddesinin ikinci fıkrasında “ hiç kimse bir derneğe üye olmaya ve dernekte üye kalmaya zorlanamaz ” ibaresi yer alırken, yedinci fıkrada derneklere ilişkin maddede yer alan hükümlerin vakıflar hakkında da uygulanacağı belirtilmiştir. Yardımlaşma sandığı, dernek ya da vakıf statüsünde olmamakla beraber mal topluluğu olması ve kuruluş ve işleyiş biçimi açısından vakıflarla benzerlikler taşımaktadır.
4. İLKSAN’a üyeliğin özel hukuk özelliklerinin baskın olduğunu düşündüğümüzde dernek ve vakıflarla ilgili olan 33. maddedeki hükümlerin bu yardımlaşma sandığına zorunlu üyelik için de geçerli olabileceğini söylemek mümkündür.
5. Anayasada yer alan kavramlar ve korunan haklara verilecek anlamlar demokratik toplum değerleri ve bakış açılarıyla belirlenmeli ve geniş anlamda yorumlanmalıdır. Derneklere ilişkin hükümlerin vakıflara da uygulanacağının belirtilmesi ve modern toplumlarda örgütlenmelerin çok farklı şekillerde ortaya çıkması ve boyutlar taşıması dikkate alındığında, Anayasa’nın 33. maddesindeki dernek kavramının diğer insan örgütlenmelerini kapsayacak şekilde yorumlanabileceğini ifade edebiliriz.
6. Anayasa koyucu sadece dernekler ve vakıflar için değil sendika (51. madde) ve siyasi partiler (68. madde) için de üyelikten serbestçe ayrılmayı güvence altına almıştır. Aynı şekilde kimse bu tür örgütlere üye olmaya da zorlanamaz. Bütün bunları dikkate aldığımızda anayasal düzenin örgütlenme özgürlüğünü korurken eş anlı olarak örgütlenmeme özgürlüğünü de güvence altına aldığını belirtebiliriz.
7. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de Sözleşme’nin 11. maddesinde örgüt olarak sadece dernek ve sendikalara yer verilmiş olsa da diğer örgütler için de örgütlenme özgürlüğünün varlığının maddenin esasında bulunduğuna dikkat çekmiştir. 1 Nitekim bir başka davada Sözleşme’nin 11. maddesinde güvenceye kavuşturulan örgütlenme özgürlüğünün maddenin lafzında geçmemesine rağmen siyasi partileri de kapsadığına hükmetmiştir. 2
8. Bireylerin herhangi bir kuruluşa, amaç ne kadar ortak iyiye katkı yapacak olursa olsun, kendi isteklerine aykırı şekilde devlet tarafından üye olmaya zorlanmaları kişi hak ve özgürlüklerine demokratik toplumda gerekli ve ölçülü olmayan bir müdahalede bulunmayla eşdeğerdedir.
9. Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kuralın, Anayasa'nın 13. ve 33. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle karara katılmıyorum.
Üye Engin YILDIRIM
1 Sidiropoulos ve diğerleri /Yunanistan, B. No: 57/1997(841/1047, Karar tarihi: 10/7/1998, § 40.
2 Türkiye Birleşik Komünist Partisi ve diğerleri/Türkiye, B. No: 133/1996/752/951, Karar tarihi: 30/1/1998, §§ 24-31.