Mat á umhverfisáhrifum

Mat á umhverfisáhrifum er lögbundið ferli sem felur í sér að meta og upplýsa um líkleg umhverfisáhrif tiltekinna framkvæmda eða áætlana.

Mat á umhverfisáhrifum framkvæmda, oft skammstafað MÁU, er ákveðin aðferðafræði sem beitt er til þess að meta á skipulagaðan og þverfaglegan hátt hugsanleg áhrif framkvæmda á umhverfi, jafnt á framkvæmdar- sem og rekstrartíma. Um er að ræða matsferli sem skiptist í nokkur stig og er undanfari framkvæmda er tilgreindar eru í lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000.

Þannig er óheimilt að gefa út framkvæmdarleyfi fyrr en ljóst er að fyrirhuguð framkvæmd er annað hvort ekki matsskyld, eða að umhverfismat hefur farið fram og álit Skipulagsstofnunar liggur fyrir, sbr. ákvæði 13. gr. laganna.

Almennt um mat á umhverfisáhrifum.

Ákvæði 1. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum tilgreinir með skýrum hætti markmið þeirra. Þar segir m.a. að áður en leyfi skuli veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, skuli fara fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar. Jafnframt að leitast skuli við að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar og að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig framkvæmdir varða. Enn fremur skal kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmda og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum til viðeigandi stjórnvalda.

Líkt og fram hefur komið þá eru ekki allar framkvæmdir matsskyldar. Í 5. og 6. gr. laganna er fjallað um matsskyldar framkvæmdir og framkvæmdir sem kunna að vera matsskyldar. Meginreglan er sú að framkvæmdir sem tilgreindar eru í 1. viðauka við lögin fara ávallt í umhverfismat. Framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka eru háðar umhverfismati ef þær, vegna eðlis, umfangs eða staðsetningar, geta haft umtalsverð umhverfisáhrif og er það metið í hverju tilfelli fyrir sig. Sé fyrirhuguð framkvæmd tilgreind í 2. viðauka ber framkvæmdaraðila að tilkynna hana Skipulagsstofnun til ákvörðunar um matsskyldu.

Matsskylduferlið tekur um fjórar vikur. Eftir að hafa leitað umsagna leyfisveitenda og annarra eftir eðli máls hverju sinni tekur Skipulagsstofnun ákvörðun um matsskyldu. Þá skal stofnunin hafa til hliðsjónar viðmið 3. viðauka við lög um mat á umhverfisáhrifum og kynna svo ákvörðun sína öllum þeim er málið varðar sem og almenningi.

Málsmeðferð matsskyldra framkvæmda.

Hið eiginlega mat á umhverfisáhrifum á aðeins við um matsskyldar framkvæmdir. Matið hefst á því að framkvæmdaraðili skilar tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar og kynnir tillöguna fyrir umsagnaraðilum og almenningi, í samráði við stofnunina.

Framkvæmdaraðili ber höfuðábyrgð á matsferlinu og stendur til að mynda straum af öllum kostnaði sem af hlýst sem og kynningu á því, sbr. ákvæði 16. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.

Tillögu að matsáætlun skal framkvæmdaraðili skila eins snemma á undirbúningsstigi framkvæmdar og kostur er. Fyrirhugaðri framkvæmd og framkvæmdarsvæði skal lýst, sem og möguleikum varðandi tilhögun og staðsetningu, og hvernig það samræmist gildandi skipulagi. Þá skal tilgreina helstu áhersluþætti matsvinnunnar og áhrifasvæði svo eitthvað sé nefnt. Nánar er tilgreint hvernig tillögu að matsáætlun skuli háttað í 13. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum nr. 1123/2005. Skipulagsstofnun leitar þá umsagna leyfisveitenda og annarra umsagnaraðila eftir því sem við á. Að fengnum opinberum umsögnum og athugasemdum frá almenningi, þá annaðhvort synjar stofnunin eða samþykkir tillöguna, með eða án athugasemda. Samþykki Skipulagsstofnun tillöguna með athugasemdum verða þær hluti af matsáætlun. Þannig myndar tillaga að matsáætlun að teknu tilliti til athugasemda frá stofnuninni matsáætlun.

Matsáætlun er ætlað að vera grunnur að matsskýrslu og fyrirbyggja að upplýsingar skorti í skýrsluna og þar með tafir sem af því gætu hlotist.

Þegar matsáætlun liggur fyrir skal framkvæmdaraðili vinna matsskýrslu er kallast frummatsskýrsla og skal gerð og efni hennar samræmast matsáætlun. Samkvæmt ákvæðum 18. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum skal tilgreina þar öll nauðsynleg gögn, svo hægt sé að greina og meta þau áhrif sem framkvæmd er líkleg til að hafa á umhverfið. Þá skal bera saman helstu möguleika sem koma til greina m.t.t. umhverfisáhrifa, og að lokum gera samantekt um helstu niðurstöður skýrslunnar. Þar skal einnig koma fram flokkun umhverfisþátta, vægi og viðmið umhverfisáhrifa einstakra þátta framkvæmdar á grundvelli leiðbeininga sem gefnar eru út af Skipulagsstofnun, sbr. 20. gr. laga nr. 106/2000.

Frummatsskýrslu er skilað inn til formlegrar yfirferðar Skipulagsstofnunar. Stofnunin kynnir skýrsluna í samráði við framkvæmdaraðila, leitar umsagna opinberra aðila og athugasemda frá almenningi. Þegar framkvæmdaraðila hafa borist umsagnir og athugasemdir er matsskýrsla unnin.

Matsskýrslan er unnin á grundvelli frummatsskýrslu, en þar skal framkvæmdaraðili gera grein fyrir þeim umsögnum og athugasemdum sem bárust vegna frummatsskýrslu og taka afstöðu til þeirra. Að þessu loknu er matsskýrslan send Skipulagsstofnun til yfirferðar og álitsgjafar.

Álit Skipulagsstofnunar skal liggja fyrir innan fjögurra vikna frá því matsskýrslu er skilað inn. Stofnunin gefur rökstutt álit á því hvort skýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerða og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt. Í álitinu skal gerð grein fyrir helstu forsendum matsins og niðurstöðum. Enn fremur skal fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem bárust við kynningu á frummatsskýrslu. Sé það mat Skipulagsstofnunar að mótvægisaðgerðir* séu ekki fullnægjandi eða að setja þurfi frekari skilyrði fyrir framkvæmdinni, ber stofnuninni að tilgreina slíkt og færa fyrir því rök. Þegar álit stofnunarinnar liggur fyrir skal það kynnt öllum viðkomandi aðilum og auglýst að matsskýrsla og álit liggi fyrir.

Álit Skipulagsstofnunar jafngildir ekki leyfisveitingu. Leyfisveitendum ber að kynna sér matsskýrslu framkvæmdar og taka rökstudda afstöðu til fyrirliggjandi álits, áður en leyfi til framkvæmda er veitt. Þá skulu leyfisveitendur birta ákvörðun um útgáfu leyfis ásamt niðurstöðu álits opinberlega.

Stjórnvaldsákvarðanir og önnur ágreiningsmál er varða úrlausnaratriði á sviði umhverfis- og auðlindamála eru kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Úrskurðarnefndin starfar samkvæmt ákvæðum laga nr. 130/2011.

Aðilar sem aðkomu hafa að mati á umhverfisáhrifum.

Ýmsir koma að hverju matsferli. Þetta eru framkvæmdaraðilar, opinberir aðilar sem og almenningur. Það getur þó verið breytilegt eftir eðli fyrirhugaðra framkvæmda hverjir koma að málum. Hér er aðeins fjallað um þá helstu og aðkomu þeirra.

Umhverfis- og auðlindaráðherra.

Umhverfis- og auðlindaráðherra er höfuð stjórnsýslu umhverfis- og auðlindamála og heyra m.a. Skipulagsstofnun og Umhverfisstofnun undir umhverfis- og auðlindaráðuneytið , sem í samvinnu við utanríkisráðuneytið annast alþjóðlegt samstarf á sviði umhverfismála.

Ráðherra skipar úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Nefndin sem skipuð er sérfræðingum á ýmsum sviðum starfar sjálfstætt. Hún hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og öðrum ágreiningsmálum á sviði umhverfis- og auðlindamála. Þá ber ráðherra að setja reglugerð til fyllingar ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, sbr. ákvæði 20. gr.

Skipulagsstofnun.

Skipulagsstofnun gegnir veigamiklu hlutverki þegar kemur að umhverfismati og framfylgir m.a. lögum um mat á umhverfisáhrifum og veitir leiðbeiningar samkvæmt því. Stofnunin sker úr um hvort framkvæmdir séu matsskyldar falli þær undir 2. viðauka laganna. Þá veitir stofnunin ráðgjöf og leiðbeinir framkvæmdaraðila í gegnum matsferlið, og heldur utan um það. Stofnunin veitir leiðbeiningar um hvernig standa skuli að tillögu að matsáætlun og frummatsskýrslu sem og kynningu. Þá leitar Skipulagsstofnun eftir umsögnum opinberra aðila, eftir því sem við á hverju sinni, sem og athugasemdum frá almenningi. Enn fremur tekur stofnunin ákvarðanir um matsáætlanir og gefur að lokum út rökstutt álit á endanlegri matsskýrslu.

Ákvarðanir Skipulagsstofnunar eru kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þeir einir geta kært stjórnvaldsákvarðanir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, nema í tilteknum tilvikum sem talin eru upp í ákvæði 4. gr. laga um úrskurðarnefndina. Til að mynda geta hagsmunasamtök, er uppfylla viss skilyrði, kært tilteknar ákvarðanir án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Þetta eru ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, ákvörðun um endurskoðun matsskýrslu og ákvörðun um sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum

Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum er hins vegar ekki kæranlegt, enda er hvorki um bindandi úrskurð né leyfisveitingu að ræða. Álitinu er eingöngu ætlað að vera leiðbeinandi fyrir leyfisveitendur, til upplýstrar og faglegrar ákvörðunartöku, enda útgáfa framkvæmdaleyfis matsskyldrar framkvæmdar óheimil fyrr en álit Skipulagsstofnunnar liggur fyrir sbr. ákvæði 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.

Framkvæmdaraðilar.

Samkvæmt ákvæði b liðar 3. gr. laga nr. 106/2000 er framkvæmdaraðili skilgreindur þannig: „ríki, sveitarfélag, stofnun og aðrir lögaðilar eða einstaklingar er hyggjast hefja framkvæmd er lög þessi taka til“. Framkvæmdaraðilar hafa frumkvæði að framkvæmdum sem eru forsenda mats á umhverfisáhrifum og ákvörðunartöku byggðri á því.

Samkvæmt ákvæði 16. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum ber framkvæmdaraðili ábyrgð á mati umhverfisáhrifa fyrirhugaðrar framkvæmdar, öllum kostnaði af matinu og kynningu þess. Framkvæmdaraðila ber að kanna hvort framkvæmd sé matsskyld, tilkynna framkvæmdir sem mögulega eru matsskyldar, og hafa samráð við hagsmunaaðila eins snemma í ferlinu og kostur er. Þá sér framkvæmdaraðili um matsferli umhverfisáhrifa framkvæmdar, í samráði við Skipulagsstofnun, og allt sem í því felst þ.e. mat umhverfisáhrifa, gerð matsskýrslu, svörun umsagna og athugasemda o.s.frv., eða ræður til þess ráðgjafa.

Sveitarstjórnir.

Samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010 skal í hverju sveitarfélagi starfa skipulagsnefnd ásamt skipulagsfulltrúa. Það er á ábyrgð sveitarstjórnar að kjósa skipulagsnefnd og að ráða skipulagsfulltrúa, sem starfar undir stjórninni. Nefndin annast gerð skipulagsáætlana í umsjón skipulagsfulltrúa, sem jafnframt hefur eftirlit með leyfisskyldum framkvæmdum. Sveitarstjórn getur þó falið nefndinni eða öðrum innan stjórnsýslunnar heimild til fullnaðarafgreiðslu vissra mála, sbr. ákvæði 42. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, svo sem útgáfu framkvæmdaleyfa og afgreiðslu deiliskipulagsáætlana. Endanleg afgreiðsla á aðal- og svæðisskipulagi er þó ávallt í höndum og á ábyrgð sveitarstjórnar.

Vegna fyrirhugaðra framkvæmda þarf ætíð að leita umsagnar viðkomandi sveitarstjórnar. Hlutverk sveitarstjórna við mat á umhverfisáhrifum er nokkuð veigamikið, því auk umsagnahlutverks um framkvæmdir innan viðkomandi sveitarfélags og leyfisveitingavalds þá geta framkvæmdir jafnvel verið á vegum sveitarfélagsins sjálfs.

Almenningur.

Almenningur er skilgreindur sem einn eða fleiri einstaklingar eða lögaðilar, samtök þeirra, félög eða hópar, skv. ákvæði 4. tl. 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Almenningi er með lögum tryggð aðkoma að mati á umhverfisáhrifum. Með þessu er sérhverjum aðila er kann að láta sig mál varða veitt aðkoma að matsferlinu. Eitt meginmarkmiða laga um mat á umhverfisáhrifum er að stuðla að samvinnu og sátt meðal þeirra sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig mál varða, sbr. 1. gr. laganna.

Fyrir matsskyldar framkvæmdir er framkvæmdaraðila, í samráði við Skipulagsstofnun, skylt að kynna tillögu að matsáætlun fyrir almenningi. Þetta er gert í þeim tilgangi að fá fram ábendingar og formlegar athugasemdir, áður en lengra er haldið. Þegar frummatsskýrslu hefur verið skilað inn til Skipulagsstofnunar og auglýst gefst almenningi enn kostur á því að gera formlegar athugasemdir við umhverfismat framkvæmdar. Í endanlegri matsskýrslu sem skilað er inn til álitsgjafar Skipulagsstofnunar skal framkvæmdaraðili birta allar umsagnir frá umsagnaraðilum og athugasemdir almennings sem bárust vegna frummatsskýrslu og taka afstöðu til þeirra.

Umsagnaraðilar.

Samkvæmt ákvæði 23. tl. 2. gr skipulagslaga nr. 123/2010 eru umsagnaraðilar skilgreindir sem opinberar stofnanir og stjórnvöld sem sinna lögbundnum verkefnum á sviði skipulagsmála og leyfisveitingum þeim tengdum.

Umhverfisstofnun gegnir margþættu hlutverki. Stofnunin miðlar m.a. upplýsingum um umhverfismál, gerð reglugerða, leyfisveitingar, umsjón með friðlýstum svæðum, og beitir sér fyrir sjálfbærri nýtingu náttúruauðlinda ásamt því að veita umsagnir vegna mats á umhverfisáhrifum svo fátt eitt sé nefnt.

Minjastofnun Íslands tók til starfa þann 1. janúar 2013 skv. lögum nr. 80/2012 um menningarminjar. Minjastofnun tók m.a. við því hlutverki Fornleifaverndar ríkisins að stuðla að verndun menningarsögulegra minja, kynna þær fyrir almenningi og auðvelda aðgengi að þeim. Minjastofnun veitir leiðbeiningar vegna rannsóknarverkefna og ráðgjöf um meðferð menningarsögulegra minja. Við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda eru menningarminjar einn þeirra þátta sem taka þarf til skoðunar. Eitt hlutverka Minjastofnunar er að veita faglegar umsagnir vegna umhverfismats.

Fjölmargar aðrar opinberar stofnanir eða stjórnvöld geta verið umsagnaraðilar við mat á umhverfisáhrifum s.s. Hafrannsóknarstofnun, Veðurstofa Íslands og Orkustofnun svo dæmi séu nefnd, allt eftir eðli fyrirhugaðrar framkvæmdar.

Tenglar.

Vefur Skipulagsstofnunar - um mat á umhverfisáhrifum

Leiðbeiningarit um mat á umhverfisáhrifum