Skýrsla Rannsóknarnefndar Alþingis um Íbúðalánasjóð

Skýrsla Rannsóknarnefndar Alþingis um Íbúðalánasjóð er skýrsla sem kom út 2. júlí 2013.

Forsaga.

Alþingi samþykkti þingsályktun 17. desember 2010 um að fara skuli fram sjálfstæð og óháð rannsókn á Íbúðalánasjóði þar sem rannsökuð verði starfsemi sjóðsins frá aðdraganda breytinganna á fjármögnun og lánareglum hans sem hrint var í framkvæmd á árinu 2004 og til ársloka 2010 með það að markmiði að 1) meta áhrif af þessum breytingum og einstökum ákvörðunum á fjárhag sjóðsins og fasteignamarkaðinn, 2) meta áhrifin af starfsemi Íbúðalánasjóðs á stjórn efnahagsmála og 3) meta hvernig sjóðurinn hafi sinnt því hlutverki sem hann hefur samkvæmt lögum.

Helstu niðurstöður.

Þegar Íbúðalánasjóður var stofnaður árið 1999 var sett upp félagslegur hluti í viðbótarlánakerfi þar sem voru. Árið 2004 var viðbótarlánakerfið aflagt og 90% lán buðust öllum og með því varð hlutverk Íbúðalánasjóðs ekki lengur félagslegt heldur að notkun ríkisábyrgðar til þess að veita sem flestum lán til íbúðakaupa á sem lægstum vöxtum. Þetta gerist á húsnæðismarkaði þar sem er vaxtafrelsi ríkti og ríkisbankar höfðu voru seldir. Veðhlutfall almennra lána sjóðsins var með þessu hækkað úr 65% í 90%. Það var kosningaloforð Framsóknarflokksins fyrir alþingiskosningarnar 2003 að hækka húsnæðislán í 90% og var hærra veðhlutfall sett í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Sjálfstæðis- og Framsóknarflokks.

Þær breytingar, sem gerðar voru á fjármögnun Íbúðalánasjóðs og útlánum á árinu 2004 eru eins og markaðssókn þar sem ríkisábyrgð er notuð til þess að laða að fjármagn, m.a. erlent áhættufé í því augnamiði að lækka vexti. Með því er uppgreiðsluáhætta Íbúðalánasjóðs stóraukin. Greiðslubyrði útlána var lækkuð og lánsupphæðir og lánshlutföll hækkuð.

Ekki var dregið úr umsvifum sjóðsins heldur var uppgreiðslufé sem streymdi til sjóðsins ráðstafað þannig að það skilaði sem mestri ávöxtun. Íbúðalánasjóður fjármagnaði m.a. samkeppni bankanna við sjálfan sig. Íbúðalánasjóður var rekinn sem fjárfestingarbanki, fjármagnaður með útgáfu ríkistryggðra skuldabréfa. Sjóðurinn fjárfesti í skuldabréfum og veðlánasöfnum og gerði lánasamninga við aðrar fjármálastofnanir. Til hans voru ekki gerðar sömu kröfur um eigið fé, laust fé eða menntun og reynslu stjórnarmanna og til annarra fjármálastofnana og hann laut ekki samskonar eftirliti og þær. Þannig var sjóðurinn ekki félagsleg þjónustustofnun heldur fjármálafyrirtæki í samkeppni á húsnæðislánamarkaði.

Stjórnin sinnti ekki eftirlitshlutverki sínu sem skyldi og þekking og menntun starfsmanna og stjórnar var ekki í samræmi við verksvið sjóðsins. Íbúðalánasjóður átti samkvæmt lögum að fylgjast með íbúðaþörf í landinu og áætlanagerð sveitarfélaga um þörf á íbúðarhúsnæði en sinnti rannsóknar- og eftirlitshlutverki sínu á því sviði ekki fyrr en árið 2008 heldur samþykkti allar lánsumsóknir að uppfylltum ákveðnum lágmarksskilyrðum en synjaði ekki umsóknum á grundvelli þess að ekki væri þörf fyrir íbúðir. Sjóðurinn lét í sumum lánaflokkum gögn frá umsækjendum um lán um íbúðaþörf nægja en fór ekki yfir þær til að meta hvort þörf væri á byggingum.

Samningar sem Íbúðalánasjóður gerði við Sparisjóð Hólahrepps og Fjárvaka ehf. (dótturfélag Kaupfélags Skagfirðinga) þykja aðfinnsluverðir.

Áhugi útlendinga á húsbréfum Íbúðalánasjóðs jókst um árþúsundamótin. Stjórnskipuð nefnd lagði til að tekin yrðu upp íbúðabréf til að fjármagna lánveitingar Íbúðalánasjóðs og lagði til þá grundvallarbreytingu að íbúðabréfin yrðu ekki innkallanleg (sjóðurinn gæti ekki greitt þau upp) en þess í stað yrði uppgreiðslugjald lagt á lántakendur. Þegar lög voru sett var hins vegar ekki gert ráð fyrir uppgreiðslugjaldi.

Íbúðabréfakerfið var tekið upp 1. júlí 2004 og húsbréfakerfið lagt niður og var eigendum húsbréfa og húsnæðisbréfa þá gefinn kostur á að skipta bréfum sínum í hin nýju íbúðabréf. Skuldabréfaskiptin voru ein verstu og afdrifaríkustu mistök sem Íbúðalánasjóður hefur gert. Sjóðurinn tapaði miklu á skiptunum og þau hrundu af stað slæmri atburðarás.

Gríðarlegar uppgreiðslur húsnæðislána hófust í ágúst 2004 eða þegar KB-banki hóf að veita íbúðaveðlán 23. ágúst 2004 og aðrir bankar nokkrum dögum seinna. Einungis var hægt að mæta um fjórðungi uppgreiðslna því að með útdrætti húsbréfa. Það safnaðist því upp mikið fé hjá sjóðnum en þrátt fyrir hinar miklu uppgreiðslur hélt sjóðurinn áfram að selja íbúðabréf á markaði og fékk þannig inn enn meira fé. Uppgreiðslur voru meiri en útlán hjá sjóðnum í hverjum mánuði frá september 2004 til apríl 2006. Á því tímabili voru uppgreiðslur umfram útlán samtals 112 milljarðar og það var fé sem sjóðurinn hafði engin not fyrir. Samt sem áður sótti hann sér til viðbótar 69 milljarða af markaði á sama tímabili með útgáfu (sölu) íbúðabréfa þannig að fé sem hann hafði ekkert með að gera var samtals um 181 milljarður á umræddu tímabili.

Forysta sjóðsins var mjög upptekin að fá erlenda fjárfesta til að kaupa íbúðabréf. Fljótlega eftir að uppgreiðslur hófust hjá sjóðnum ákváðu yfirvöld að hækka veðhlutfall lána Íbúðalánasjóðs upp í 90% auk þess að hækka hámarkslán.

Þegar uppgreiðslur lána hófust hjá Íbúðalánasjóði haustið 2004 safnaðist mikið fé hjá sjóðnum sem hann síðan lánaði bönkum og sparisjóðum þar sem hann taldi sig ekki fá nægilega góða ávöxtun hjá Seðlabanka Íslands en Íbúðalánasjóður ákvað í desember 2004 að ávaxta umframfé sitt með lánasamningum við banka og sparisjóði. Sjóðurinn lánaði bönkum og sparisjóðum samtals 95 milljarða króna á tímabilinu desember 2004 til desember 2005. Þessi lán juku getu banka og sparisjóða til að veita íbúðaveðlán, sem aftur leiddu til meiri uppgreiðslna hjá sjóðnum. Þær ollu honum tapi auk þess að auka enn á þensluna í hagkerfinu. Samkeppni Íbúðalánasjóðs við bankana var sérlega óheppileg á árunum 2005–2006 þegar lágir vextir á húsnæðislánum grófu undan aðgerðum Seðlabanka Íslands til að slá á þenslu.

Ríkisábyrgðasjóður fylgdist með stöðu Íbúðalánasjóðs á árunum 2004‒2006 og benti á það sem honum fannst athugavert en var veikt stjórntæki og Íbúðalánasjóður komst upp með að taka lítið tillit til athugasemda og umsagna Ríkisábyrgðasjóðs á miklum umbrotatímum árin 2004–2006.

Ríkisendurskoðun skrifaði tvær skýrslur um Íbúðalánasjóð á árunum 2005-2006 en skýrslurnar ber að skoða í ljósi þess að stofnunin sá um innri endurskoðun hans á þessu tímabili og var því ekki óháður aðili. Báðar skýrslurnar fegra stöðu Íbúðalánasjóðs.

Áhættustýringu sjóðsins var verulega ábótavant og útreikningar í skýrslum til eftirlitsaðila voru rangir og ekki beitt aðgerðum til að draga úr áhættu en stærsti áhættuþátturinn var uppgreiðsluáhætta. Ýmsar aðgerðir sjóðsins sem gerðar voru í nafni áhættustýringar juku á áhættu sjóðsins í staðinn fyrir að draga úr henni. Áhættustýringarstefna sjóðsins tók ekki til útlánaáhættu fyrr en á árinu 2010 og Íbúðalánasjóður slakaði á lánaskilyrðum síðsumars 2004 til að mæta samkeppni frá öðrum lánastofnunum meðal annars með að gera minni kröfur í greiðslumati og bankaábyrgðum.

Staða Íbúðalánasjóðs versnaði frá haustinu 2004 en auknar uppgreiðslur á útlánum Íbúðalánasjóðs árin 2004 og 2005 leiddu til þess að vaxtamunur eigna og skulda minnkaði. Íbúðalánasjóður notaði ekki helsta stýritæki sitt, sem var að kaupa eigin bréf á markaði, og náði ekki að endurfjárfesta á nægilega háum vöxtum miðað við þá vexti sem skuldir hans báru. Tekjur dugðu því ekki fyrir gjöldum og eigin fé sjóðsins þvarr. Á árunum 2004–2008 færðu starfsmenn sjóðsins lausafé hans í auknum mæli í áhættusamari fjárfestingar. Við hrunið haustið 2008 var stór hluti af lausafé Íbúðalánasjóðs í áhættufjárfestingum og mikið um opna afleiðusamninga við íslensku viðskiptabankana og tapaði sjóðurinn miklu fé.

Íbúðalánasjóður lánaði byggingarsamvinnufélögum, sjálfseignarstofnunum, byggingaverktökum og öðrum fyrirtækjum og félagasamtökum 122 milljarða króna á árunum 1999‒2012 eða fimmtung af öllum lánveitingum sjóðsins á þessu tímabili og hafa heimtur af mörgum lánum í þessum flokki verið slæmar, einkum lánum til leigufélaga og byggingarverktaka. Mestu tapaði sjóðurinn á lánum til leigufélaga en mikið fé var lánað til þeirra eftir að átak til fjölgunar leiguíbúða hófst árið 2001.

Frá stofnun Íbúðalánasjóðs til ársins 2012 nemur bókfært tap sjóðsins 100 milljörðum króna á verðlagi ársins 2012, þar af 80 milljörðum frá árinu 2008. Óbókfært tap vegna stöðu sjóðsins í lok árs 2012 nemur allt að 170 milljörðum króna að núvirði.

Hlutfallslega hefur sjóðurinn tapað mest á leiguíbúðalánum og á lánveitingum til Mið-Austurlands og grannsvæða Reykjavíkur.

Eftirlit með Íbúðalánasjóði var ekki fullnægjandi, sérstaklega ekki 2004 þegar mestu breytingarnar voru gerðar en Alþingi afsalaði sér aðkomu að tilnefningu í stjórn Íbúðalánasjóðs 1998 og skipaði ráðherra í stjórn sjóðsins og pólitískar ráðningar drógu úr trúverðugleika sjóðsins og eftirlitsaðila hans og stjórntæki eftirlitsaðila voru veik. Rannsóknin leiddi í ljós margvísleg mistök sem vörðuðu Íbúðalánasjóð og pólitísk áhrif og hagsmunatengsl.