Ríkisstofnanir á Íslandi

Ríkisstofnanir á Íslandi eru tæplega 160 talsins en þá eru ótalin opinber hlutafélög, sjálfseignarstofnanir eða lögaðilar sem eru að hluta eða öllu leyti í eigu ríkisins. Ríkisfyrirtæki í B-hluta og C-hluta telja á annan tug og sjálfstæðar stjórnsýslunefndir telja á sjöunda tuginn.

Stofnanir eru mismunandi að stærð. Rúmlega helmingur stofnana í A-hluta hefur færri en 50 starfsmenn og fjórðungur er með færri en 20 starfsmenn. Tveir þriðju ríkisstofnana velta undir milljarði króna á ári. Langfjölmennasta stofnunin er Landspítalinn þar sem starfa tæplega 6.000 manns.

Flestar ríkisstofnanir heyra undir mennta- og menningarmálaráðuneyti, heilbrigðisráðuneyti og dómsmálaráðuneyti. Í lögum um opinber fjármál er að finna skilgreiningu á flokkun á starfsemi og verkefnum ríkisins og er starfseminni skipt í þrjá hluta eftir eðli hennar, þ.e. í A-, B- og C-hluta.

Hvað er ríkisstofnun?

Uppbygging íslenska stjórnsýslukerfisins hefur mótast á fremur ómarkvissan hátt og staða einstakra stofnana innan stjórnsýslunnar verið óljós. Ekki liggur fyrir ein samræmd skilgreining á ríkisstofnun sem skipulagsformi.

Að mati fjármálaráðuneytisins liggur ekki ljóst fyrir hvað teljist vera ríkisstofnun. Þetta kom fram í svari fjármálaráðherra við fyrirspurn á 137. löggjafarþingi árið 2009, um hvaða ríkisstofnanir séu starfandi á Íslandi, hver er skipting þeirra eftir ráðuneytum, og fjöldi starfsmanna þeirra. "Hafa verður þann fyrirvara á að ekki er alltaf auðvelt að skilgreina hvaða aðilar teljast til ríkisstofnana. Almenna skilgreiningu á stofnun er hvergi að finna í lögum. Í flestum tilfellum er þó tekið fram í sérlögum að aðili sé ríkisstofnun."Fjárlög og ríkisreikningur hvers árs veita vísbendingar um ríkisstofnanir umfang þeirra og fjölda. Lögin um fjárreiður íslenska ríkisins taka til allra ríkisaðila. Ekki teljast þó allir ríkisaðilar stofnanir. Þannig er í fjárlögum listaðar upp sjálfseignarstofnanir og ýmsir fjárlagaliðir sem óljóst er hvort telja skuli verkefni, ríkisaðila (sem ekki eru stofnun) eða stofnunar. Að auki fara einkaaðilar, t.d. fyrirtæki og sjálfseignarstofnanir, í sumum tilfellum með ríkisvald.

Forstöðumannalisti sem gefinn er út af fjármálaráðuneytinu á grundvelli laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins veitir nokkrar vísbendingar um fjölda ríkisstofnana. Samkvæmt listanum frá febrúar 2019 eru stofnanir 144 talsins.

Hafa ber þó í huga að lögin um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins gefa ekki nákvæma skilgreiningu á því hverjir teljast forstöðumenn er skilgreiningarvandinn varðandi forstöðumenn og stofnanir hliðstæður. Vandinn er þríþættur:

Greiningar á stofnanakerfi ríkisins.

Á síðastliðnum 20 árum hafa verið unnar margar ítarlegar greiningar á stofnanakerfi ríkisins. Ýmsir starfshópar og nefndir hafa komið með tillögur um hvernig megi styrkja stofnanakerfið og yfirstjórnarhlutverk ráðuneyta og hafa ýmsar breytingar verið gerðar á grundvelli þeirra.

Í skýrslu verkefnisstjórnar frá árinu 2015 sem bar yfirskriftina „Einfaldara ríkiskerfi með markvissari stjórnun stofnana“ segir að ýmsar tilraunir hafi verið gerðar af löggjafanum til að flokka og skilgreina ríkisstofnanir en sú vinna hefur hvorki verið markviss né samræmd. Fyrir vikið sé ekki er einfalt að ákvarða hvaða skipulagseiningar teljast ríkisstofnanir og því ekki einfalt að fá yfirsýn yfir hversu margar þær eru.

Ríkisstjórn Íslands samþykkti í júní 2022 að fela starfshópi sem fjármála- og efnahagsráðherra setti á laggirnar að undirbúa og hrinda í framkvæmd einföldun á stofnanakerfi ríkisins. Markmiðið er að bæta þjónustu, auka skilvirkni, stuðla að sveigjanleika í skipulagi og framþróun og auðvelda stafræna þróun ríkisins. Mun þetta verða unnið undir forystu ráðherranefndar um ríkisfjármál.

Ólík rekstrarform ríkisins.

Þrátt fyrir að stofnanir séu margar og mismunandi þá greina þær í þrennt eftir ólíkum rekstraformum ríkisins:

Skipting í A, B og C hluta ríkissjóðs.

Í lögum um opinber fjármál (123/2015) er starfsemi ríkisins skipt í þrjá hluta eftir eðli hennar, þ.e. í A-, B- og C-hluta. Þar er að finna skilgreiningu á flokkun á starfsemi og verkefnum ríkisins. Þessi flokkun er gerð á grundvelli alþjóðlegs hagskýrslustaðals um opinber fjármál.

A-hluti ríkissjóðs.

Til A-hluta ríkissjóðs telst sú starfsemi sem að stærstum hluta er fjármögnuð af skatttekjum ríkissjóðs: Hér skiptir ekki máli hvort ráðstöfun fjármuna sé bundin ákveðnum verkefnum. Flokkun í A-hluta starfsemi byggir bæði á verkefnunum og fjármögnun þeirra.Þetta eru t.d. rekstur æðstu stjórnar ríkisins, ráðuneyta og ríkisstofnana auk verkefna af samfélagslegum toga og fjárframlög til ýmissa aðila í hagkerfinu.

Ríkisaðilar í A-hluta geta engu að síður haft eigin rekstrartekjur og lögbundnar þjónustutekjur fyrir þjónustu sem þeir veita til að standa undir kostnaði af henni. Þá geta þeir þegið innlend eða erlend fjárframlög til að fjármagna hluta af kostnaði sínum, t.d. rannsóknarstyrki. Ef starfsemi ríkisaðila er að stærstum hluta fjármögnuð með tekjum af frjálsum viðskiptum er hún flokkuð utan A-hluta.

Ríkisstofnanir í A-hluta eru oftast með mikil tengsl við ráðuneyti þótt þeim sé ætlað að starfa sjálfstætt. Um stjórnun þeirra, fjármál, starfsmannahald og rekstur gilda sérstök lög og reglur ásamt sérlögum um hverja stofnun eða stofnanahópa. Yfir hverri stofnun er forstöðumaður, skipaður af ráðherra. Hjá sumum ríkistofnunum er stjórn sem fæst við stefnumótun og eftirlit með rekstrinum.

Undir A-hluta flokkast um 160 stofnanir ríkisins. Sem dæmi um stofnanir í A-hluta eru framhaldsskólar, háskólar, sjúkrahús, heilbrigðisstofnanir, sýslumanns- og lögreglustjóraembætti.

B-hluti ríkissjóðs.

Í B-hluta ríkissjóðs eru ýmis fyrirtæki og lánastofnanir undir beinni stjórn ríkisins og með rekstur á ábyrgð ríkissjóðs. Þessar stofnanir starfa á markaði og standa að stærstum hluta undir kostnaði við starfsemi sína með tekjum af sölu á vöru eða þjónustu til almennings og fyrirtækja. Eftirtaldar stofnanir eru í B-hluta ríkisreiknings:

C-hluti ríkissjóðs.

Til C-hluta ríkissjóðs teljast ýmis sameignar- eða hlutafélög í meirihlutaeigu ríkisins. Þau eru rekin á eigin ábyrgð og heyra þannig ekki beint undir ríkið. Eftirtaldir aðilar teljast til C-hluta ríkisreiknings:

Ríkisstofnanir á lista fjármálaráðuneytisins um forstöðumenn stofnana.

Forstöðumannalisti sem gefinn er út af fjármálaráðuneytinu á grundvelli laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins veitir nokkrar vísbendingar um fjölda ríkisstofnana. Samkvæmt listanum frá mars 2021 eru stofnanir 137 talsins. Þetta eru þó mun færri sá fjöldi sem nefndur er á vef Stjórnarráðsins. Þar eru stofnirnar sagðar vera fleiri en 160 og þá eru ótalin opinber hlutafélög, sjálfseignarstofnanir eða lögaðilar sem eru að hluta eða öllu leyti í eigu ríkisins.

Ítarefni.

Stjórnsýslustofnun Háskóla Íslands