Er lagaleg óvissa um Icesave skuldbindinguna?

Eyjófur Ármannsson lögfræðingur sendi þessa grein.

- - -

I. Er lagaleg óvissa um Icesave-skuldbindinguna?

Á fyrri hluta árs 2006 birtust erlendar skýrslur sem sýndu að vá væri framundan fyrir íslenska banka. Í apríl 2006 birtist fræg skýrsla frá Den Danske Bank um Ísland (Sjá Google. Iceland: Geyser Crisis). Þar segir að eini vandi höfunda sé að tímasetja viðsnúninginn frá ofhitnun til kreppu. Einnig að Ísland væri mjög háð alþjóðlegum fjármálamörkuðum og lokuðust þeir myndi skella á mjög alvarleg kreppa og fjármálakrísa. Lausnin á þessum fjármögnunarvanda var Icesave í tilfelli Landsbankans og peningamarkaðssjóðirnir hjá íslenskum fyrirtækjum að hluta til, þ.e.a.s. að fjármagna sig hjá almenningi með hávaxtareikningum í stað alþjóðlegra fjármálamarkaða. Icesave-útibú Landsbankans í Bretlandi var opnað í október 2006. Fjármálaeftirlitið leyfði Icesave þrátt fyrir lagaheimild um að banna stofnun útibús í öðrum EES-ríkjum teldi það stjórnun og fjárhagsstöðu banka ekki nægilega trausta (36. gr. laga um fjármálafyrirtæki). Það hefðu íslensk stjórnvöld getað gert án þess að vekja ótta á fjármálamarkaði. Icesave var lausn á endurfjármögnunarvanda Landsbankans sem fól í sér slæma fjárhagsstöðu. Forsendur þess að Icesave-útibúin voru ekki bönnuð hljóta að verða birtar almenningi nú þegar hann á að borga. Upplýsingalögin gætu hjálpað hér til enda um gjaldþrota banka að ræða.

Skuldbinding Íslands í Icesave-lánasamningunum við Breta og Hollendinga er samkvæmt íslenskum lögum sem byggja á tilskipun ESB. Þótt lánasamningarnir séu ekki þjóðréttarsamningar þá byggist Icesave-skuldbindingin á þjóðréttarskuldbindingu Íslands samkvæmt EES-samingnum. Lánasamningarnir sjálfir lúta lögsögu enskra laga og dómstóla.

Með aðild að Evrópska efnahagssvæðinu undirgengust íslensk stjórnvöld að taka ESB-gerðir inn í landsrétt sinn til að laga hann að reglum EES-samningsins. Með samningnum varð Ísland aðildarríki að innri markaði ESB, þ. á m. sameiginlegum fjármálamarkaði ESB. Á fundi Sameiginlegu EES-nefndarinnar 28. október 1994 var ákveðið að tilskipun ESB nr. 94/19 um innlánstryggingakerfi skyldi vera hluti af EES-samningnum. ESB-gerðir eru m.a. tilskipanir sem hafa óbein réttaráhrif. Mikilvægt atriði er að tilskipunum er beint að aðildarríki og eru þær bindandi fyrir þau hvað varðar markmið tilskipana. Með tilskipun er ríkjum gefin ákveðin tími til lagasetningar í samræmi við markmið hennar, auk svigrúms um aðferð og form innleiðingar.

Tilskipun ESB um innlánstryggingakerfi var fyrst tekin upp í íslenskan landsrétt með lögum nr. 39/1996 um breytingu á lögum um viðskiptabanka og sparisjóði nr. 43/1993 (síðar nr. 113/1996) og aftur með lögum nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fjárfesta. Í frumvarpi að síðari lögunum kemur fram að tilskipunin tryggi innstæðueigendur upp að vissu marki gegn greiðsluerfiðleikum banka. Engar reglur eru um það í tilskipuninni hvernig fjármagna eigi tryggingakerfið. Aðildarríkjum er látið það eftir.

Í 24. mgr. inngangs tilskipunar um innlánstryggingakerfi segir eftirfarandi: „Tilskipun þessi getur ekki gert aðildarríkin eða lögbær yfirvöld þeirra ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa séð til þess að koma á einu eða fleiri kerfum viðurkenndum af stjórnvöldum sem ábyrgjast innlán eða lánastofnanirnar sjálfar og tryggja að innstæðueigendur fái bætur og tryggingu í samræmi við skilmálana í þessari tilskipun.” Málsgreinin felur í sér að aðildarríki verður ekki gert ábyrgt gagnvart innstæðueigendum ef aðildarríki sjá til þess í fyrsta lagi að “koma á einu eða fleiri viðurkenndum kerfum sem ábyrgjast innlán” og í öðru lagi “tryggja að innstæðueigendur fái bætur og tryggingu í samræmi við skilmálana í þessari tilskipun.” Ef annað skilyrðið er ekki uppfyllt væri hægt að gera aðildaríki ábyrgt gagnvart innstæðueigendum. Í 7. gr. tilskipunarinnar er ákvæði um „bætur og tryggingu í samræmi við skilmálana í þessari tilskipun“ en þar segir eftirfarandi: „Innlánstryggingakerfin tryggja að samanlögð innlán hvers innistæðueiganda séu tryggð upp að 20.000 ECU [evrur] ef innlánin verða ótiltæk.“ Í 16. mgr. inngangs tilskipunarinnar segir að það virðist hæfilegt að samræmda lágmarkstryggingin sé 20.000 evrur.

Aðildaríkjum EES ber því skylda samkvæmt tilskipuninni að setja á fót innlánstryggingakerfi sem tryggja innstæðueigendum innlán að að lágmarki fjárhæð 20.000 evrur. Geri ríki það ekki gæti það skapað bótaábyrgð ríkis gagnvart innstæðueigendum sem yrðu fyrir tjóni. Skyldur aðildarríkis samkvæmt tilskipuninni takmarkast því ekki við að setja upp innlánstryggingakerfi. Innlánstryggingakerfi innan Evrópu án lágmarkstryggingar fyrir hvern innistæðueiganda væri án innihalds.

II. Icesave-skuldbinding skv. íslenskum lögum eða tilskipun ESB

Í Icesave-lánasamningunum kemur fram að kröfur innistæðueigenda Landsbankans í Hollandi og Bretlandi byggi á ábyrgð íslenska Tryggingasjóðsins samkvæmt lögum nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fjárfesta sem innleiddi tilskipun ESB um innlánstryggingakerfi, og er allt að 20.877 evrur fyrir hvern innstæðueiganda. Lánin eru veitt í evrum og pundum, frá Hollandi € 1.329.242.850 (um 235 milljarðar ísl. króna) og frá Bretlandi £ 2.350.000.000 (rúmir 476 milljarðar ísl. króna). Hér er skuldbinding Íslands samkvæmt lögunum fundin út í evrum. Lögin sjálf kveða skýrt á um greiðslur í íslenskum krónum. Þar kemur fram (10. gr.) að Ísland tryggi innlán að fullu að fjárhæð 1,7 milljónir króna bundið við kaupgengi evru 5. janúar 1999. Þann dag fengust 20.887 evrur fyrir 1,7 milljónir krónur. Í dag er fjárhæðin tæpar 3.7 milljónir króna bundið við kaupgengi á 20.887 evrum (177 ISK/EUR). Með neyðarlögunum nr. 125/2008 var gerð breyting á lögum um innstæðutryggingar og Tryggingasjóðnum veitt sérstök heimild til að greiða innstæður út í íslenskum krónum óháð því hvort hún hafi áður verið í annarri mynt. Óneitanlega er þetta nokkuð sérstök heimild þegar lögin kváðu fyrir á um greiðslu í íslenskum krónum. Fjárkrafa á hendur Íslandi í Icesave-málinu sem byggist á íslensku lögunum verður að vera í íslenskum krónum, eins og lögin kveða á um. Krafa í evrum í Icesave-málinu getur einungis byggst á tilskipun ESB og er þá 20.000 evrur.

Á Icesave-skuldbinding Íslands gagnvart Bretum og Hollendingum að grundvallast á íslenskum lögum eða tilskipun ESB? Bótaábyrgð ríkisins getur skapast ef landslög veita minni rétt en tilskipun. Í Icesave-málinu er þessu öfugt farið. Landslög fela í sér meiri skuldbindingu hvað varðar fjárhæð tryggingar (þó í krónum) en tilskipun ESB. Samkvæmt lögunum er lágmarkstryggingin í íslenskum krónum miðað við kaupgengi 20.887 evra en 20.000 evrur samkvæmt tilskipuninni. Bæði gjaldmiðill og verðgildi er því mismunandi. Í lánasamningunum kemur fram að Holland og Bretland hafi tekið að sér að fjármagna kröfur innstæðueigenda á hendur Landsbankanum og Tryggingasjóðnum skv. lögum 98/1999 um innlánstryggingar. Bretar og Hollendingar ákváðu það einhliða á sínum tíma. Ólíklegt er að lög nr. 98/1999 um innstæðutryggingar hafi verið þeim ofarlega í huga, frekar reiði eigin þegna sem tekið höfðu áhættu í hávaxta Icesave-reikningum og trúverðugleiki evrópska innlánstryggingakerfisins. Í lánasamningunum kemur fram að fari Ísland ekki að skuldbindingum tilskipunar ESB nr. 94/19 gagnvart innstæðueigendum sé hægt að rifta þeim. Ekki er minnst einu orði á íslensku lögin sem krafan byggir á í því samhengi. Hins vegar er tekið fram að breyting á íslenskum lögum sem hafi neikvæð áhrif á greiðslugetu Íslands geti leitt til riftunar.

Eðlilegra væri að lánasamningar vegna Icesave, líkt og bótaábyrgð, byggðu beint á skuldbindingum tilskipunar ESB auk heimilda sem ríki hefur við innleiðingu hennar. Það réttlætti greiðslu í evrum. Þá kæmu einnig til skoðunar heimildir tilskipunarinnar að tryggja 90% af 20.000 evrum á innistæðu og heimildir að undanskilja ákveðna innistæðuflokka tryggingu, t.d. innlán frá sveitarfélögum. Ísland nýtti sér hvoruga þessara heimilda við innleiðingu. Hin þjóðréttarlega skuldbinding Íslands er samkvæmt EES-samningnum og tilskipuninni og þar hvílir ábyrgð íslenska ríkisins gagnvart innistæðum í útibúi íslensks banka á ESS. Ef lánasamningar byggja á lögum nr. 98/1999, eins og núverandi samningar gera, hlýtur Ísland og Tryggingasjóðurinn að greiða innstæður í íslenskum krónum og nýta heimild laganna til skuldajöfnunar með kröfum Landsbankans. Þó lögin feli í sér innleiðingu á tilskipun ESB réttlætir það ekki að í kröfum gegn Íslandi í lánasamningunum sé farið að hluta til eftir lögunum og að hluta til eftir tilskipuninni, að hoppað sé á milli laga og tilskipunar eftir hentugleika. Grundvallaratriði er þegar samið er um skuldbindingu landsins samkvæmt lögunum að farið verði þá eftir þeim að öllu leyti.

III. Er ríkisábyrgð á tryggingasjóði?

Athyglisvert er að í umsögn fjármálaráðuneytisins við frumvarpið sem innleiddi tilskipunina fyrst í íslenskan rétt með lögum nr. 39/1996 segir eftirfarandi: „Þess ber og að gæta að meðan Tryggingarsjóður viðskiptabanka er í eigu ríkisins, hefur því verið haldið fram að á sjóðnum hvíli óbein ríkisábyrgð, hrökkvi eignir hans ekki til. Það á hins vegar ekki við um fyrirhugaðan Tryggingarsjóð innlánsstofnana sem verður sjálfseignarstofnun.“ Fjármálaráðuneytið taldi því við innleiðingu tilskipunarinnar að á tryggingasjóði, sem er sjálfseignarstofnun, hvíldi ekki ríkisábyrgð. Upphaflega gerði frumvarpið ráð fyrir einum sjóði Tryggingasjóði innlánsstofnana, sem yrði sjálfseignarstofnun og miðast umsögn fjármálaráðuneytisins við það. Alþingi breytti hins vegar frumvarpinu þannig að sjóðirnir urðu áfram tveir, annar fyrir viðskiptabanka, sem var áfram í ríkiseigu og hinn fyrir sparisjóði, sem var sjálfseignarstofnun. Ekki var talið rétt að fara úti í breytingu að svo stöddu. Það var gert með gildistöku núverandi laga nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta. Þá var stofnaður einn sjóður, núverandi Tryggingasjóður innistæðueigenda og fjárfesta, sem er sjálfseignarstofnun. Ekki er vitað til þess að afstaða fjármálaráðuneytisins til ríkisábyrgðar á slíkum tryggingasjóði hafi breyst frá tilvitnuðum orðum. Fjármálaráðuneytið, en fulltrúi þess skrifar undir Icesave-lánasamingana, hlýtur að vísa til ofangreinds skilnings ráðuneytisins þegar fjallað er um ríkisábyrgð í Icesave-málinu. Á móti koma yfirlýsingar ráðamanna fyrir hrun, t.d. bréf viðskiptaráðuneytisins í október 2008 til breskra stjórnvalda um stuðning íslenska ríkisins við Tryggingasjóð innistæðueigenda og fjárfesta vegna Icesave-innstæðanna. Eftirlitsaðili EES-samningsins, ESA, hlýtur að hafa gert athugasemd við ofangreindan skilning fjármálaráðuneytisins um ríkisábyrgð við innleiðingu tilskipunarinnar og fjallað um ríkisábyrgð á Tryggingasjóði innistæðueigenda og fjárfesta. Þar sem ríkisábyrgð er grundarvallaratriði fyrir ríki varðandi innlánstryggingar hlýtur að hafa verið fjallað um hana með skýrum hætti á vettvangi ESB/EES, bæði við samningu tilskipunarinnar og í eftirfylgni með framkvæmd hennar. Annað er kerfisbrestur. Eftirlit með innleiðingu og framkvæmd tilskipunarinnar hlýtur einnig að hafa falið í sér mat á því hvort greiðslugeta innlánstryggingakerfis sem aðildarríki setur á fót sé fært um að tryggja lágmarkstryggingu, 20.000 evrur.

IV. Icesave er EES skuldbinding

Icesave-deilan er milliríkjadeila innan EES sem virðist Evrópusambandinu óviðkomandi þrátt fyrir að snerta undirstöður hins sameiginlega fjármálamarkaðar ESB. Það er eins og Ísland sé í EES en Evrópusambandið ekki. EES-samningurinn felur í sér aukaaðild Íslands að Evrópusambandinu. Evrópusambandið hefur samningsskuldbindingu gagnvart EES-samningum og Íslandi í Icesave-málinu. Við kerfisbrest á fjámálamarkaði ESB/EES er eðlilegt að ESB yfirtaki fjármögnun Hollands og Bretlands á innstæðuskuldbindingunum með tryggingu í kröfum Landsbankans og á vöxtum þeirra. Nægi skuldajöfnuður fjárkrafna Landsbankans ekki til greiðslu innstæðna þá uppfylli Ísland Icesave-skuldbindingar sínar samkvæmt tilskipuninni að teknu tilliti til heimilda hennar. Semja ætti um að Ísland ábyrgðist ákveðna hámarksfjárhæð sem gæti lækkað eftir því hve mikið fengist uppi í kröfur þrotabús Landsbankans. Fjármögnun ESB er eðlileg þegar skuldbinding aðildarríkis er af völdum fjármálamarkaðar ESB og hún er í annarri mynt en eigin mynt. Ríki eða seðlabanki þess fjármagnar skuldbindingar fjármálakerfis innan síns ríkis sem þrautarvaralánveitandi og þá í eigin mynt. Skuldbinding ríkis innan ríkjasambands eins og ESB/EES og af völdum aðildar, þó að um aukaaðild sé að ræða, ætti að vera fjármögnuð af ESB enda í mynt sambandsins og af völdum kerfisbrests innan þess. Gjaldmiðill markaðarins er gjaldmiðill ESB (evran) sem Seðlabanki Evrópu (ECB) gefur út og ESB setur reglur hins sameiginlega fjármálamarkaðar. Eftirlit með framkvæmd reglnanna og gjaldhæfi fjármálafyrirtækja og útibúa þeirra innan EES er á hjá ríkjunum. Réttlæting fyrir hinu nána eftirliti með fjármálastarfsemi, sem er mun meiri en með annarri atvinnustarfsemi, er m.a. innlánstryggingar innstæðueigenda. Regluverk ESB á fjármálamarkaði þar sem ríkin sjá um eftirlit með framkvæmd reglnanna brast. Kerfisbresturinn felst í skorti á samræmdu fjármálaeftirliti og skorti á samræmdri túlkun við framkvæmd reglnanna. Dómstólar ESB og EFTA-dómstóllinn (ráðgefandi álit) sjá um samræmda túlkun á löggjöf ESB í einstökum málum, m.a. fyrir dómstóla aðildaríkjanna. Á hinum sameiginlega fjármálamarkaði er framkvæmd fjármálalöggjafar ESB/EES undir svo nánu eftirliti ríkjanna að nauðsyn er á evrópskri samræmingu til að tryggja einsleitni í framkvæmd. Samræming dómstóla í einstökum dómsmálum nægir ekki. Sérstaklega á það við þegar fjármálafyrirtæki starfa í mörgum ríkjum markaðarins. Ábyrgð ESB á eigin reglum í Icesave-deilunni er engin. Með fjármögnun Icesave-skuldbindingarinnar væri ESB að sýna samningsskuldbindingu gagnvart EES-samningnum og EES-ríki sem hefur orðið fyrir kerfishruni vegna þáttöku sinnar á hinum sameignlega fjármálamarkaði ESB og á í raun ekki lengur aðild að honum eins og kveðið er á um í ESS-samningnum.

Eyjólfur Ármannsson