Forsetaembættið, utanríkisstefnan og útrásin

Svanur Kristjánsson, prófessor í stjórnmálafræði, flutti þetta erindi 2006. Það er ágætt til umhugsunar nú þegar er tekist á um stöðu forseta Íslands.

- - -

Forseti Íslands og utanríkistefnan:

Sveinn Björnsson og Ólafur Ragnar Grímsson

Svanur Kristjánsson. Erindi 25. mars 2006.

Þann 9. apríl árið 1940 hernámu Þjóðverjar Danmörku. Sveinn Björnsson var þá eini sendiherra Íslands með aðsetur í Kaupmannahöfn. Sveinn hafði komist að því í trúnaðarsamtali við forstjóra Norðurlandadeildar breska utanríkisráðuneytisins, Collier, að breska ríkisstjórnin hefði fengið vitneskju um, að Þjóðverjar áformuðu innrás í Danmörku. Það samtal átti sér stað í London í desember 1939. Sveinn skrifaði Hermanni Jónassyni, forsætisráðherra, ítarlega skýrslu um samtalið við Collier.

Ríkisstjórn Íslands hafði því gott ráðrúm til þess að undirbúa viðbrögð Íslands við hernámi Danmerkur. Á þessum tíma var Íslands í konungssambandi við Danmörku. Danmörk fór einnig með utanríkismál og landhelgisgæslu samkvæmt samningi um samband landanna tveggja.

Aðfaranótt 10. apríl var Alþingi kallað saman – en þetta var á þeim árum þegar haft var lögbundið samráð við þingið um mótun utanríkisstefnu landsins. Ríkisstjórnin lagði fram tvær ályktunartillögur, sem áður höfðu verið ræddar ítarlega í utanríkismálanefnd Alþingis en nefndin var stofnsett árið 1928 til að undirbúa, að Íslendingar tækju utanríkismál að fullu í sínar hendur. Eftir stuttar umræður í Sameinuðu þingi voru báðar ályktanirnar samþykktar samhljóða. Fyrri ályktunin var um að Ísland tæki til sín æðsta valdið, þjóðhöfðingjavaldið. Samkvæmt síðari ályktuninni tók Ísland í sínar hendur meðferð utanríkismála og landhelgisgæslu. Allar götur síðan hafa verið sterk tengsl í íslenskri sögu og þjóðarvitund á milli innlends þjóðhöfðingjavalds og utanríkismála.

Utanríkisstefnan sjálf var óbreytt. Ísland var herlaust land og hafði í Sambandslagasamningum frá 1918 lýst yfir ævarandi hlutleysi sínu. Alþingi stofnsetti síðan embætti þjóðhöfðingja, ríkisstjóra Íslands. Sveinn Björnsson tók við því embætti þann 17. júní 1941.

Með stofnun lýðveldis 17. júní 1944 var forseta Íslands falið þjóðhöfðingjavaldið. Engar breytingar hafa verið gerðar síðan á stöðu þjóðhöfðingjans.

Ég ætla ekki að fjölyrða um aðdraganda lýðveldisstofnunar eða formlega stöðu forseta Íslands. Ég vísa frekar til greinar minnar í Skírni árið 2002, tímariti Hins íslenzka bókmenntafélags. Ennfremur hefur Sigurður Líndal gert glögga grein fyrir stöðu forseta Íslands í tveimur greinum í sama tímariti (1992 og 2004). Fáeinum grundvallaratriðum um stöðu forsetans í stjórnskipun lýðveldisins skal samt haldið hér til haga:

Mikill meirihluti stjórnarskrárnefndar Alþingis gerði tillögu um að Alþingi kysi forseta og gæti vikið honum frá. Tillagan var í fullu samræmi við ríkjandi lýðræðishugmynd í Vestur-Evrópu á þessum tíma, sem mælti fyrir um alvald lýðræðislega kjörins þjóðþings á milli kosninga og gerði ekki ráð fyrir sjálfstæðu þjóðhöfðingjavaldi.

Þorri þjóðarinnar hafnaði alfarið þessari stjórnarskrártillögu um alvald Alþingis og ósjálfstæðan forseta. Ríkjandi skoðun meðal þjóðarinnar var – og er enn – að reynslan af slíku stjórnarfari sé slæm. Það sé í senn ólýðræðislegt og bjóði heim óheilbrigðum stjórnarháttum að hafa allt vald á einni hendi.

Þjóðin fékk því framgegnt að í stjórnarskrá lýðveldisins væri fetuð leið til nýsköpunar lýðræðis í landinu. Forseti Íslands er þjóðkjörinn. Þjóðin kýs forseta í kosningum, þar sem landið er eitt kjördæmi. Atkvæðisréttur er jafn og hinn sami hvar á landinu sem kjósandinn býr. Umboð og vald forseta Íslands kemur frá þjóðinni – ekki frá Alþingi eða ríkisstjórn. Alþingi getur samþykkt vantraust á forseta en einungis þjóðin getur vikið honum frá.

Víkjum þá að utanríkisstefnu landsins. Eins og ég gat um áður lýsti Ísland yfir ævarandi hlutleysi 1918 með þjóðréttarlegri yfirlýsingu í Sambandslagasamningnum. Á árunum 1941-1951 mótuðu íslensk stjórnvöld nýja utanríkisstefnu, sem byggði á tvíhliða sambandi landsins við Bandaríkin og hersetu Bandaríkjamanna í landinu. Þessa utanríkisstefnu kallaði Jónas Jónsson frá Hriflu Leifslínuna og var þá að vísa til Leifs Eiríkssonar ameríkufara. Stefnubreytingin hófst 1941 og var innsigluð 10 árum síðar með varnarsamningi Íslands og Bandaríkjanna.

Leiflínan var ríkjandi utanríkisstefna allt þar til Kalda stríðinu lauk. Rétt eftir 1990 varð Leifslínan hálmstrá eitt, sem hefur visnað upp síðan án næringar. Eftir lengstu uppdráttarsýki í manna minnum köstuðu bandarísk stjórnvöld rekum yfir stráið þann 15. mars s.l.

Núverandi utanríkisstefna landsins er Útrásin. Ytri skilyrði þeirrar stefnu voru sköpuð með aðild Íslands að hinu Evrópska efnahagssvæði, EES, árið 1993. Útrásinni var opinberlega lýst sem valkosti í utanríkismálum árið 1994 og kæmi þá í stað aðildar Íslands að Evrópusambandinu. Útrásin fékk öflugan og áhrifaríkan forystumann árið 1996. Síðan hefur Útrásin verið að ná yfirhöndinni. Innan skamms verður skrifað undir fríverslunarsamning við Kína. Ísland verður þá eina Evrópulandið með samning um fríverslun við það land, sem innan skamms verður stærsta hagkerfi heimsins.

En víkjum nú að forsetum Íslands þeim Sveini Björnssyni og Ólafi Ragnari Grímssyni.

Sveinn Björnsson var þjóðhöfðingi nær allan þann tíma sem íslensk stjórnvöld voru að hverfa frá hlutleysisstefnunni yfir á Leifslínuna. Fyrst 1941 með samningi við Breta um að þeir hyrfu með her sinn úr landinu um leið og gerður var herverndarsamningur við Bandaríkin, og síðan með Keflavíkursamningunum 1946, inngöngu í NATO 1949 og loks varnarsamningnum 1951. Sveinn Björnsson var aðalsamningamaður Íslendinga við gerð herverndarsamningsins 1941 sem jafnframt var viðskiptasamningur, eins og ég geri grein fyrir í grein er ég skrifaði í Nýja sögu árið 2001. Í þeim samningi segir meðal annars:

„Bandaríkin skuldbinda sig til að styðja að hagsmunum Íslendinga á allan hátt, sem í þeirra valdi stendur, þar með talið að sjá landinu fyrir nægum nauðsynjavörum, tryggja nauðsynlegar siglingar til landsins og frá því og að gera í öðru tilliti hagstæða verzlunar- og viðskiptasamninga fyrir það.“

Grein minni í Nýrri sögu lauk ég með þessum orðum:

„Glundroðinn og óstöðugleiki flokkakerfisins á fyrsta áratug íslensks sjálfstæðis þegar taka þurfti afdrifaríkar ákvarðanir um stöðu Íslands í umheiminum kölluðu beinlínis á styrka leiðsögn þjóðhöfðingjans. Þá forystu var fyrsti forseti íslenska lýðveldisins, Sveinn Björnsson, fús að veita, ekki síst á helsta áhuga- og starfssviði hans áratugum saman, utanríkismálum Íslands.“

Útrásin hefur orðið ríkjandi utanríkisstefna landsins í forsetatíð Ólafs Ragnars Grímssonar. Ekki þarf að gera neina leit í skjalasöfnum innanlands og utan til að greina með ótvíræðum hætti áhrif Ólafs Ragnars á Útrásina og ekki heldur lestur á dagbókum forsetans, ef einhverjar eru. Fyrir gamla Alþýðubandalagsmenn nægir einfaldlega að fara í bókaskápinn sinn og ná sér í bók sem lýsir Útrásinni, bæði almennt og hvernig hún skuli útfærð. Ég átti eitt sinn þessa bók og las hana. Mér fannst satt að segja þær hugmyndir, sem þarna voru settar fram, heldur framandi og bókin öll heldur ólæsileg. Ég var búinn að glata mínu eintaki og þurfti því að fá bókina lánaða á Landsbókasafni. Þessi bók heiti Útflutningsleiðin. Ný leið Íslendinga – Grundvöllur framfara og hagsældar –Tími breytinga og bjartsýni. Tillögugerð Alþýðubandalagsins. Apríl 1994. Ólafur Ragnar Grímsson var þá formaður Alþýðubandalagsins og mótaði þessa stefnu.

Kafli 4 ber heitið “Útflutningsleiðin – Hagkerfi framtíðarinnar”. Þar segir meðal annars:

„Sóknarlínur marka forgangsverkefni í atvinnulífinu. Þær fela í sér sameiginlega ákvörðun um hvar vænlegast sé að ná mestum hagvexti, tryggja arðsemi og almenna velsæld. Það eru fyrirtækin sjálf sem ráða úrslitum um val á sóknarlínum en stefna stjórnvalda skal miðast við að tryggja árangur.“ (bls. 43).

Í bókinni er líka sagt fyrir um hvaða breytingar þurfi að verða í rekstri íslenskra fyrirtækja til þess að þau geti orðið samkeppnishæf á öld alþjóðavæðingar:

Smæð hagkerfisins á Íslandi, bæði þegar litið er á heildina og á uppbyggingu einstakra fyrirtækja, og návígið sem hér hefur skapast milli helstu fyrirtækja hefur haft í för með sér að oft hafa persónuleg tengsl―fjölskylda, ættartengsl, kunningsskapur, vinátta, skólabræðrabandalag―ráðið mestu um val á mönnum í stjórnunarstöður. Þessi skipan hefur oft útilokað hæfileikafólk frá eðlilegum framgangi í íslensku viðskiptalífi. Hið lokaða ættasamfélag íslensku stórfyrirtækjanna er orðið bremsa á hagþróun og framfarir í atvinnulífinu. Mikill fjöldi af ungu og vel menntuðu hæfileikafólki hefur verið að koma til starfa á undanförnum árum. Kraftar þess hafa hins vegar ekki fengið að njóta sín til fullnustu vegna þess að ættarlaukarnir hafa látið taka frá fyrir sig sæti í stjórnum og við stjórnendaborð mikilvægustu fyrirtækja landsins.

Efnahagslegar framfarir byggjast á því að hæfileikar fólks séu metnir á opinn hátt og jafnrétti ríki við val á mönnum. Árangur, reynsla, hæfni og menntun ráði úrslitum um hverjum sé falin ábyrgð. Ef annarlegir hagsmunir gamla fjölskylduveldisins, t.d. innan fyrirtækjasamsteypunnar sem er kennd við kolkrabbann, móta val á forystumönnum í íslensku atvinnulífi á næstu árum, þá er í raun verið að dæma Ísland til neðri sæta strax í upphafi hinnar alþjóðlegu samkeppni. (bls. 124-125).

Í forsetakosningunum 1996 ræddi Ólafur Ragnar Grímsson um þessa stefnu. Áhersla hans á að forseti landsins ætti að greiða götu Útrásarinnar réði að öllum likindum úrslitum um kjör hans.

Eftir kosningar voru kjósendur spurðir í skoðanakönnun Félagsvísindastofnunar Háskóla Íslands um hvers vegna þeir hefðu kosið þann frambjóðenda, sem þeir völdu.

69% af kjósendum Ólafs Ragnars nefndu hæfni hans í samskipum við útlendinga sem mikilvægustu ástæðu. Einungis 3,4% nefndu stjórnmálaskoðanir hans.

( Heimild: Pálmi Jónasson: Herra Forseti Ólafur Ragnar Grímsson (1996), bls.201 )).

Útrásarstefnan virðist reyndar hafa höfðað fremur til karla en kvenna. Um 47% karla

kusu Ólaf Ragnar en um 33% kvenna.

Í innsetningarræðu sinni 1996 sagði síðan Ólafur Ragnar að Ísland þyrfti að sigra í alþjóðlegri samkeppni um unga fólkið í landinu. Til þess að svo mætti verða þyrfti að skapa hér tækifæri og lífkjör, sem jöfnuðust á það við besta í heiminum.

Í embætti forseta hefur Ólafur Ragnar öturlega unnið að framgangi Útrásarinnar, ekki síst með viðræðum við áhrifamenn í stjórnmálum og viðskiptum víða um heim, þar á meðal ráðamenn í Rússlandi, Kína og á Indlandi. Jafnframt hefur Ólafur Ragnar stuðlað að því að Ísland hefur ekki tekið upp utanríkisstefnu, sem hann hefur á löngum ferli í stjórnmálum ætíð verið andvígur. Íslendingar hafa ekki sótt um aðild að Evrópusambandinu.

Allir forsetar landsins hafa haft einhver afskipti af utanríkisstefnu landsins. En einungis Sveinn Björnsson og Ólafur Ragnar Grímsson hafa haft frumkvæði að mótun og framkvæmd nýrrar stefnu. Athyglisvert er að forsendurnar fyrir áhrifum þeirra Sveins og Ólafs Ragnars voru nákvæmlega hinar sömu. Þessar forsendur telst mér að séu fjórar.

Grundvallarbreyting verður í alþjóðamálum. Seinni heimsstyrjöldin og upphaf kalda stríðsins á tímum Sveins, endalok kalda stríðsins og alþjóðavæðingin á okkar tíma.

Sterk staða forsetans í íslenskri stjórnskipun. Þjóðkjörinn forseti hefur umboð sem þjóðarleiðtogi og þjóðin ætlast beinlínis til þess að forsetinn veiti henni forystu á víðsjárverðum tímum.

Bæði Sveinn og Ólafur Ragnar hafa til að bera mikinn áhuga og mikla persónulega hæfni á sviði alþjóðamála. Þeir bjuggu yfir áratuga langri reynslu af starfi að alþjóðamálum áður en þeir urðu forsetar og áttu víðtækt tengslanet við erlenda ráðamenn. En þeir höfðu jafnframt til að bera tvo eiginleika sem gerðu þá að einstaklega vel hæfum forystumönnum við mótun utanríkisstefnu. Annar vegar það að báðir höfðu skýr markmið að leiðarljósi í utanríkisstefnu landsins: að gera Ísland að bjargálna landi með því að styrkja og efla íslenskt atvinnulíf. Hins vegar litu hvorugur á breytingar í alþjóðamálum sem ógn heldur fyrst og síðast tækifæri – tækifæri til að fá Íslendinga til að gera enn betur. Tækifæri til að verða þjóðlegir heimsborgarar.

Ekki má heldur gleyma því að bæði Sveinn og Ólafur Ragnar fylltu tómarúm í íslenskum stjórnmálum. Stjórnmálaflokkar og foringjar þeirra höfðu einfaldlega ekki burði til að móta nýja utanríkisstefnu þegar hin gamla dugði ekki lengur. Þeir litu gjarnan á breytingar í alþjóðamálum sem ógn en ekki tækifæri til nýsköpunar.

Við vitum að Leifslínan ríkti hér í marga áratugi - en hvað með Útrásina? Verða áhrif núverandi forseta á utanríkisstefnuna einungis skamvinn truflun á leið okkar til fullrar aðildar að Evrópusambandinu sem sumir segja aðeins tímaspursmál? Áður en ég svara þeirri spurningu – og ég mun svara henni afdráttarlaust – er við hæfi að greina stuttlega styrk og veikleika Útrásarinnar sem utanríkisstefnu landsins.

Styrkurinn felst fyrst og fremst í því að Útrásin – rétt eins og Leifslínan – er góð viðskiptahugmynd, sem hefur stuðlað að efnahagslegri hagsæld í landinu. Í fyrsta sinn í sögunni eiga og reka Íslendingar öflug alþjóðleg fyrirtæki.

Langþráðu takmarki Íslendinga um fjölbreyttara atvinnulíf hefur verið náð. Hlutur fiskvinnslu og fjármálastarfsemi í landsframleiðslunni er nú til dæmis hinn sami, eða 8 prósent.

Veikleikar Útrásarinnar felast hins vegar að mínu mati einkum í tvennu. Í fyrsta lagi er hugmynda- og siðferðisgrunnur Útrásarinnar oft óljóst og þegar hann er ljós eru hugmyndirnar á köflum beinlínis ógeðfelldar mörgum.

Karlremban og víkingagrobbið er bæði spaugilegt og varhugavert. Á tímum Útrásarinnar hefur ójöfnuður í lífskjörum vaxið með hraða sem ekki eru fordæmi fyrir í síðari tíma sögu Vesturlanda. Við færumst hratt frá velferðar- og jafnaðarþjóðfélagi hinna Norðurlandanna yfir til þjóðfélags ójöfnuðar og ölmusuaðstoðar líkt og er í Bandaríkjunum. Tekjulægsti hópurinn, um 11 þúsund Íslendingar, hefur um 80 þúsund krónur á mánuði í tekjur að meðaltali. Um 11 þúsund tekjuhæstu Íslendingarnir hafa hinsvegar að meðaltali tæpar 2 milljónir í mánaðartekjur. Karlveldið í viðskiptalífi og stjórnmálum hefur fremur styrkst en veikst. Viðleitni sumra útrásarforstjóra til að gera græðgi og óhóflega neyslu að eftirsóknarverðustu dyggðum einstaklinga og þjóða er beinlínis hættulegt villuljós, sem skapar tómahljóð í sálarlífi einstaklinga og grefur undan innviðum samfélagsins. Íslenskt þjóðfélag er byggt á heilögum sáttmála um virðingu fyrir sérhverjum einstaklingi, mannhelgi, frelsi, jafnrétti og samhjálp. Þessi sáttmáli er skráður í stjórnarskrána, sem þjóðin hefur sett sér og samþykkt. Öllum ber að virða þennan sáttmála í orði og verki, ekki síst þeim sem hafa peninga og völd.

Í þessu samhengi er einnig varhugaverð sú kenning, að aðalsmerki góðra forystumanna í einkafyrirtækjum sé skeytingarleysi um tilfinningar og líðan fólks.

Hagnaðurinn einn skipti máli.

Annar veikleiki Útrásarinnar - rétt eins og Leifslínunnar á sínum tíma - er að hún byggir ekki á opinberri umræðu um utanríkisstefnu, sem fylgt er eftir með þjóðaratkvæðagreiðslu. Ísland er nú nánast eina landið í Norður- og Vestur-Evrópu sem ekki hefur haldið þjóðaratkvæðagreiðslu um þátttöku í Evrópusamstarfinu. Vigdís Finnbogadóttir forseti kaus á sínum tíma að staðfesta aðild Íslands að EES og framkalla ekki þjóðaratkvæðagreiðslu. Ólafur Ragnar Grímsson sagði í kosningabaráttunni 1996 að hann hefði sem forseti neitað að staðfesta aðild Íslands að EES. Til nokkurs samanburðar má nefna að frændur okkar Danir hafa haldið einar sex þjóðaratkvæðagreiðslur um þátttöku landsins í Evrópusamstarfinu.

Aftur að spurningunni um hvort Útrásarstefnan verði langlíf stefna eða hvort Ísland muni gerast aðili að Evrópusambandinu. Svar mitt er á þessa leið:

Íslendingar eiga í fyrsta sinn í sögunni um tvo þokkalega kosti að velja: Útrásina eða Evrópusambandsaðild. Báðir valkostir hafa sína plúsa og mínusa. Sem viðskiptahugmynd er Útrásin snjallari og þróttmeiri en ESB-aðild. Evrópa er hnignandi heimsálfa í efnalegu tilliti. Hagkerfi Kína er í ævintýralegum vexti og hið indverska sömuleiðis. Að mínu mati hvílir Evrópusambandið hins vegar á öllu traustara gildismati en Útrásin. Gleymum því ekki að Evrópusambandið er ekki eingöngu viðskiptasamband heldur byggir einnig á hugsjónum og draumum um frið, lýðræði, mannréttindi og jafnrétti.

Valið á milli Útrásar og ESB-aðildar er því alls ekki auðvelt eða augljóst. Við skulum samt fagna því að eiga val um utanríkisstefnu. Nauðhyggjusjónarmið eiga hér ekki við.

Við slíkar kringumstæður ræður pólitísk forysta oft miklu um niðurstöðu mála. Staða forseta Íslands sem þjóðarleiðtoga er mjög sterk. Ég tel því afar ólíklegt að Ísland gangi í Evrópusambandið nema því aðeins að forsetinn styðji aðild eða að minnsta kosti andmæli henni ekki. Að forsetinn segi ekki að honum beri sem þjóðkjörnum þjóðhöfðingja að leggjast gegn aðild Íslands að Evrópusambandinu vegna þess að aðildin brjóti óafturkallanlega gegn fullveldi lands og þjóðar.

Allt önnur atburðarás er einnig hugsanleg. Að afstaða forsetans skipti litlu máli. Ef til vill er Útrásin svo vel heppnuð, Útrásarfyrirtækin svo sterk, að vilji Útrásarforstjóranna muni ráða för en ekki vilji forsetans. Þeir telji að krónan sé of veikur gjaldmiðill til að henta fyrirtækjum sínum. Hagsmunum Íslands sé best borgið með inngöngu í Evrópusambandið og Evru sem gjaldmiðil í stað íslensku krónunnar. Almenningsálitið muni í kjölfarið snúast til stuðnings við aðild að Evrópusambandinu. Hlutverk forsetans verði ekki að veita forystu heldur að fylgja vilja Útrásarforstjóranna og meirihluta þjóðarinnar.

Verði þetta reyndin yrðu þáttaskil í sögulegum tengslum á milli embættis forseta Íslands og mótun utanríkisstefnu landsins. Það yrði í fyrsta sinn í sögu lýðveldisins,

sem mótuð væri ný utanríkisstefna án frumkvæðis og forystu forseta Íslands.