Þvældust kosningalögin fyrir kjörstjórn?

Haukur Örn Birgisson lögmaður sendi þessa grein:

- - -

Mikil umræða hefur skapast undanfarnar vikur eftir að Hæstiréttur Íslands ógilti kosningar til stjórnlagaþings. Töluvert meira hefur farið fyrir umræðunni um að niðurstaða Hæstaréttar sé augljóslega röng á meðan þeir sem telja hana rétta sitja hjá og fylgjast með. Sá einstaklingur sem hefur kannski hlotið mestu athyglina vegna skrifa sinna um ákvörðun Hæstaréttar er Reynir Axelsson, stærðfræðingur, en ýmsir fjölmiðlamenn hafa gert gagnrýnum skrifum hans furðulega hátt undir höfði. Grein Reynis var birt á vefnum eyjan.is og sat hann síðan fyrir svörum í Silfri Egils í Ríkissjónvarpinu sl. sunnudag.

Sjálfur tel ég niðurstöðu Hæstaréttar rétta og niðurstöðu Reynis þ.a.l. ranga enda byggist niðurstaða þess síðarnefnda á útúrdúrum, verulegum misskilningi eða jafnvel vanþekkinngu. Hæstiréttur gerði í sinni ákvörðun athugasemdir við sex framkvæmdaratriði kosninganna og leiddu þær sameiginlega til þeirrar niðurstöðu að kosningarnar voru ógiltar. Reynir telur hvorki meira né minna en enga athugasemd Hæstaréttar eiga við rök að styðjast og reynir hann að færa rök fyrir því í grein sinni og viðtali. Víkjum að röksemdum Reynis.

Kjörseðlar voru rekjanlegir til kjósenda

Reynir fullyrðir að niðurstaða Hæstaréttar að þessu leyti sé röng og bætir við að það sé ekki bara hans álit heldur sé það álit allra fræðimanna sem látið hafa í ljós skoðun sína á þessu tiltekna álitaefni. Það er aldeilis.

Fyrir liggur að allir kjörseðlar voru númeraðir og í hlaupandi röð á kjörstöðum. Reynir fullyrðir að nánast útilokað hafi verið að rekja einstök atkvæði til kjósenda, a.m.k. hafi ekki tekist að sýna fram á að það hafi verið gert eða líklegt sé að slíkt hafi gerst. Með þessum röksemdum slær Reynir athugasemd Hæstaréttar út af borðinu.

Hér held ég að Reynir misskilji algjörlega tilgang leynilegra kosninga. Það getur engu máli skipt þótt ólíklegt sé að einhver hafi lagt á sig þá vinnu að skrá niður í hvaða röð einstaklingar mættu á kjörstað til að finna út númerið á tilteknum kjörseðli. Þá skiptir heldur engu máli hvort listar hafi verið haldnir utan um þessi atriði, líkt og Reynir leggur ofuráherslu á. Staðreynd málsins er sú að kjörseðlar voru í hlaupandi númeraröð sem þýðir að hefði einhver, sem hafði aðstöðu til, haft áhuga á því að fylgjast með hvar í röðinni Reynir Axelsson kaus þá hefði sá hinn sami getað fundið kjörseðil hans, á meðan eða eftir að kosningu lauk, og þannig séð hvernig Reynir kaus. Engan skipulagðan lista eða samsæri kjörstjórnarmanna þarf til að finna þetta út. Einungis ásetning aðila, eins eða fleiri, sem geta fylgst með kosningunum og talningu atkvæða. Þá er það grundvallarmisskilningur hjá Reyni að sýna þurfi fram á að þetta hafi verið gert. Augljóslega er nóg að sýna fram á að þetta hafi verið mögulegt. Í ljósi þessa uppfylltu kosningarnar ekki skilyrðið um að vera leynilegar.

Kjörklefar voru ekki í samræmi við reglur

Hæstiréttur telur að kjörklefar hafi ekki uppfyllt lagaskilyrði þar sem kjósendur gátu ekki verið í einrúmi við að fylla út kjörseðla sína. Gagnrýni Reynis á þetta atriði er alfarið byggð á útúrsnúningum en efnislega er hún eftirfarandi: Hver hefur áhuga á því að kíkja á kjörseðil næsta manns og hvernig getur einstaklingur sem stendur á bak við kjósanda séð kjörseðilinn nema hafa röntgensjón? Þá bendir Reynir einnig á að Hæstéttur hafi ekki sýnt fram á „hvaða líkamsæfingar [þurfi] til ef einhver vill sjá kjörseðil meðan kjósandi fyllir hann út.“ Þessi gagnrýni er ekki upp á marga fiska. Af hverju þarf að sýna fram á þetta? Er ekki nóg að fyrir

liggi að þeir sem vildu, gátu litið yfir öxl næsta manns eða kíkt yfir pappaspjöldin sem skildu „kjörklefana“ að? Kosningar sem byggja á þessu fyrirkomulagi geta aldrei talist leynilegar í skilningi laga.

Til að rökstyðja mál sitt betur fullyrðir Reynir að „víða um lönd“ sé notast við samskonar kjörklefa og í stjórnlagaþingskosningunum, væntanlega athugasemdalaust og með fínum árangri. Hér virðist Reynir hins vegar horfa algjörlega fram hjá því að hlutverk Hæstaréttar er að túlka og dæma eftir íslenskum kosningalögum. Við þá túlkun skiptir engu máli hvernig kjörklefar „víða um lönd“ líta út. Reynir kýs reyndar að láta sér nægja að vísa til hins stóra heims án nánari tilgreiningar. Staðhæfing hans er því ónákvæm og líklegast ósönn.

Kjörseðlar voru ekki brotnir saman

Eins og flestir sem tóku þátt í kosningunni vita mátti ekki brjóta kjörseðlana saman. Í 53. og 85. gr. laga um kosningar til Alþingis nr. 24/2000 segir að kjörseðla skuli brjóta saman áður en þeir eru settir í kjörkassa. Þessi lagaákvæði giltu um stjórnlagaþingskosningarnar að mati Hæstaréttar. Reynir er ósáttur við þetta og telur ekki heila brú í þessari afstöðu réttarins. Niðurstöðu Hæstaréttar um þetta atriði má rekja til þeirrar grundvallarreglu allra lýðræðisríkja að kosning skuli vera leynileg. Ákvæði laga um alþingiskosningar, sem ætlað er að standa vörð um leynilegar kosningar, áttu því að gilda um stjórnlagaþingskosningarnar eftir því sem við átti, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga um stjórnlagaþing. Reynir ákveður hins vegar leggja málið upp með öðrum hætti. Hann virðist telja að Hæstiréttur velji eftir hentugleika hvaða ákvæði kosningalaga eigi að gilda og hver ekki, án nokkurrar ástæðu. Þetta er auðvitað ekki rétt og í raun ekki heil brú í þessu, svo vitnað sé í orð stærðfræðingsins. Það getur verið þægilegt að slá ryki í augu lesandans í þágu málstaðarins.

Kjörkassar voru ekki í samræmi við reglur

Hér gerir Reynir sig sekan um stærstu villuna þar sem hann hefur greinilega ekki kynnt sér málavexti nógu vel. Í raun hefði verið hægt, að mínu mati, að ógilda kosningarnar eingöngu vegna þessa annmarka. Í lýðræðisríkjum eru kosningar með þeim hætti að kjörkassar eru læstir frá því kjörfundur hefst og þar til þeir eru opnaðir fyrir talningu. Íslensk kosningalög leggja eðlilega sömu skyldur á framkvæmdaraðila kosninga. Í umræddum kosningum voru kjörkassarnir ekki læstir, eins og lög kveða á um, og var því hægt að opna þá og komast í kjörseðla meðan á kjörfundi stóð „án mikillar fyrirhafnar“, sbr. orðalag Hæstaréttar. Reynir segir þetta rangt og bendir á að kjörkassarnir hafi verið innsiglaðir og því ekki hægt að opna þá nema skilja eftir ummerki. Kjörkassarnir voru vissulega innsiglaðir, þannig að Reynir hefur rétt fyrir sér að vissu leyti. Hins vegar var það svo að innsiglin voru ekki sett á kjörkassana fyrr en kjörfundi lauk og allir voru búnir að kjósa. Fram að þeim tíma var auðveldlega hægt að taka kassana í sundur og setja þá aftur saman, líkt og Hæstiréttur bendir á. Í ákvörðun Hæstaréttar er eftirfarandi haft eftir landskjörstjórn: „Að loknum kjörfundi hafi rennan verið tekin af kjörkassanum og þar til gerður flipi notaður til þess að læsa kassanum. Yfir flipann hafi síðan verið sett sérstakt innsigli …“

Þetta verður að teljast verulegur annmarki á framkvæmd kosninga. Sem dæmi um alvarleika þessa atriðis má nefna að starfsmenn á kjörstað hefðu getað tekið í sundur kjörkassann „án mikillar fyrirhafnar“ þegar næði gafst og skoðað eða jafnvel breytt einstökum atkvæðaseðlum. Þar sem auðvelt var að taka kassana í sundur og setja þá saman aftur, hefði slíkt aldrei komist upp. Hér, eins og áður, þarf auðvitað ekki að sýna fram á að slíkt hafi

gerst, heldur eingöngu að möguleikinn hafi verið fyrir hendi. Ákvæði laga um læsta (eða jafnvel innsiglaða) kjörkassa eru sett til þess að koma í veg fyrir möguleikann, því má ekki gleyma.

Talning fór ekki fram fyrir opnum dyrum eða í viðveru umboðsmanna frambjóðenda

Reynir telur að hér hafi Hæstiréttur gert sín „alvarlegustu mistök“. Það er vissulega rétt hjá Reyni að til að lagfæra þennan annmarka hefði Hæstiréttur getað beitt hófsamara úrræði og fyrirskipað endurtalningu, ef líkur væru á því að rétt talning hefði ekki farið fram. Þessu er ég hins vegar ekki sammála og bendi á að þennan annmarka verður að skoða í ljósi allra hinna framantöldu enda tekur rétturinn það sérstaklega fram að annmarkarnir í heild sinni leiði til ógildingar. Þessi einstaki annmarki hefði því væntanlega ekki getað leitt til ógildingar og enginn hefur haldið því fram.

Við þetta má þó bæta að þessi annmarki tengist með beinum hætti þeirri staðreynd að hægt var að rekja atkvæði. Þannig hefði til dæmis starfsmaður á kjörstað getað rétt Reyni Axelssyni kjörseðil nr. 12345 og látið einhvern talningarmann sem hann þekkti vita af númeri kjörseðils Reynis svo unnt væri að grafa hann upp. Meiri líkur eru á því að hægt sé að koma í veg fyrir slíkt misferli ef talning fer fram fyrir opnum dyrum og umboðsmenn frambjóðenda fá að vera viðstaddir talningu.

Þá má líka benda á að 13-15% af öllum kjörseðlum voru þess eðlis að talningavélar gátu ekki borið kennsl á skrift kjósandans. Í ljósi mikils fjölda vafaatkvæða hefði verið eðlilegt að fylgja settum lögum.

Niðurstaðan

Það er grundvallaratriði í lýðræðisríkjum að kosningar séu framkvæmdar með þeim hætti að allir beri traust til þeirra og niðurstaðna þeirra. Ég geri ekki ráð fyrir því að það fólk sem kom að framkvæmd kosninganna hafi haft rangt við í störfum sínum. Það breytir hins vegar ekki því að möguleikinn var fyrir hendi þar sem ekki var farið eftir settum lagareglum. Ég er sannfærður um það að hættulegt fordæmi hefði skapast hefði Hæstiréttur ekki ógilt kosninguna. Ef afsláttur er veittur af skýrum lagareglum er hætt við því að afslátturinn aukist með tímanum og verði misnotaður af óheiðarlegum stjórnvöldum.

Gagnrýnendur Hæstaréttar í umræddu máli hafa tönglast á því að afstaða réttarins sé smásmuguleg og einkennist af alltöf þröngum viðhorfum. Þetta er alrangt að mínu mati. Það er einfaldlega kosningalöggjöfin okkar sem er nákvæm og „smásmuguleg“, ef fólk kýs að nota það orð. Hæstarétti ber einfaldlega skylda til að dæma samkvæmt þessum nákvæmu reglum. Nær væri því að gagnrýnendur eins og Reynir Axelsson beindu gagnrýni sinni að lagasetningunni sem slíkri og krefðu löggjafann um afslátt af formreglum laganna vegna komandi kosninga, telji þeir tilefni til slíkra tilslakana. Hæstaréttardómarar hafa einfaldlega ekki heimild til að veita stjórnvöldum slíkan afslátt.

Það er grundvallar misskilningur hjá gagnrýnendum Hæstaréttar að sanna þurfi hvort misferli við kosningarnar hafi átt sér stað. Þar fyrir utan getur það í sumum tilvikum verið ómögulegt eftir á því að menn gætu hafa „nýtt sér“ misfellur án þess að nokkur viti af því. Þá er það einnig misskilningur að sanna þurfi að slíkt misferli hafi haft áhrif á úrslit kosninganna. Lagaákvæðið sem gagnrýnendur vísa hér til er að finna í lögum um kosningar til Alþingis. Í lögum um stjórnlagaþing er sérstaklega tiltekið hvaða ákvæði laganna um kosningar til Alþingis skyldu gilda um stjórnlagaþingskosningarnar. Þetta lagaákvæði var hins vegar ekki eitt af þeim. Svo einfalt er það. En hvaða mælikvarða átti rétturinn þá að styðjast við?

Hæstiréttur hefur áður svarað þessari spurningu með afdráttarlausum hætti. Þannig ógilti hann t.a.m. kosningar árið 1994 vegna þess að framkvæmd þeirra var í andstöðu við lög og „til þess fallin“ af rjúfa kosningaleynd að mati réttarins.

Ein af ástæðum efnahagshrunsins, að mati Rannsóknarnefndar Alþingis, er sú að ekki var farið eftir settum reglum. Áhrifafólk, hvort sem það starfaði á einkamarkaði eða hjá hinu opinbera, var of gjarnt til þess að fara á svig við settar lagareglur þegar slíkt hentaði. Á Íslandi eru reglur um framkvæmd kosninga skýrar og strangar. Þannig eiga þær að vera svo unnt sé að tryggja rétt kjósenda og veita stjórnvöldum strangt aðhald í mikilvægum kosningum.

Það er grundvallaratriði í lýðræðisríkjum að fyrir hendi séu sett lög sem stjórnvöldum ber að fara eftir. Kosningalöggjöf í lýðræðisríkjum hefur þann megintilgang að tryggja að kosningar fari rétt fram. Af hverju ættum við ekki að gera þá kröfu til stjórnvalda á Íslandi að þau fari eftir þeim reglum sem settar eru? Reglurnar sem giltu um kosningarnar til stjórnlagaþingsins voru tiltölulega skýrar en eftir þeim var ekki farið. Þess vegna voru kosningarnar ógiltar.