Magmamálinu er ekki lokið

Jón Þórisson, einn forsvarsmanna átaksins orkuaudlindir.is sendi síðunni þennan pistil:

-- -- --

Fyrsta áfangaskýrsla Magmanefndar forsætisráðherra hefur fengið litla umfjöllun í fjölmiðlum – og virðast fáir hafa kynnt sér efni skýrslunnar að neinu marki. Umfjöllun fjölmiðla snerist fyrst og fremst um lagatæknilega umfjöllun skýrslunnar og þá niðurstöðu nefndarinnar að málið væri lagalega flókið – og svo auðvitað þá skoðun Unnar Kristjánsdóttur, formanns nefndar um erlenda fjárfestingu, að bera hefði átt skýrsluna undir hana áður en hún var birt!!

Nú og svo fögnuðu hagsmunaaðilar málsins skýrslunni og virðast telja að málinu sé lokið – enda sé niðurstaða skýrsluhöfunda að ekkert afgerandi óeðlilegt eða ólöglegt sé við söluna á HS Orku til Magma Energy.

Einkavæðing orkuauðlindanna snýst ekki um lagatæknileg atriði. Kjarni málsins er að með hlutafélagavæðingu orkufyrirtækjanna og síðan sölu einstakra hluta til einkaaðila var hrundið af stað ferli sem, ef áfram verður haldið, mun breyta íslensku samfélagi með svo afgerandi hætti að ekki verður við unað án þess að þjóðin hafi síðasta orðið og samþykki eða hafni þessum breytingum í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Í áskorun til stjórnvalda á orkuaudlindir.is er ríkisstjórnin hvött til þess að stöðva söluna á HS Orku og skorað á Alþingi að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu um framtíðar nýtingu og eignarhald orkuauðlindanna.

Áður en þjóðaratkvæðagreiðsla fer fram þarf að fara fram opinber umræða um málið. Skýrsla Magmanefndarinnar er gott innlegg í þá umræðu.

Í 4.kafla skýrslu nefndarinnar „Hagsmunir á vettvangi orkuvinnslu og dreifingar“ er fjallað um hvernig eignarhald á orkuauðlindunum getur haft áhrif á samfélagið og þróun þess til framtíðar.

Í skýrslu nefndarinnar segir m.a.

4.1 Yfirráð yfir orkulindum

Á fyrri hluta 20. aldar var Alþingi einhuga um mikilvægi þess að takmarka fasteignaréttindi erlendra aðila. Þingmenn tókust á um ýmis mál sem tengdust auðlindum landsins og landnýtingu, en enginn djúpstæður ágreiningur reis um frumvarp Bjarna frá Vogi árið 1919 um „eignarrjett og afnotarjett fasteigna“ sem fól í sér almenna takmörkun á fasteignaréttindum erlendra manna. Frumvarpið varð að lögum um vorið þetta ár og leysti af hólmi fossalögin frá 1907 sem höfðu meinað erlendum aðilum að eignast íslenska fossa og virkjanaréttindi.

Hvatinn að frumvarpi Bjarna frá Vogi var ekki síst sá að þegar komið var fram á annan áratug 20. aldarinnar höfðu allir helstu fossar í byggð verið seldir eða leigðir fossafélögum. Fossa- lögunum hafði verið ætlað að stemma stigu við ásælni erlendra manna í íslenska fossa en voru gagnrýnd fyrir að „í skjóli þeirra gætu útlendir menn, sem hluthafar í íslenskum leppfélögum, verslað með vatnsföll á útlendum markaði, auk þess sem hætta væri á að þau yrðu seld aftur á margföldu verði miðað við upphaflegt verð til landeigenda. Hagnaðurinn rynni aðallega til útlendinga og kæmi íslenskum almenningi að litlum notum.“

Þingmenn virtust flestir líta svo á að takmarkanir á fasteignaréttindum útlendinga væru nauðsynlegar til að tryggja ríka hagsmuni sem vörðuðu:

(a) sjálfstæði eða fullveldi landsins,

(b) möguleika Íslendinga til að njóta sjálfir arðsins af auðlindinni, og

(c) mikilvægi þess að arðurinn af orkuauðlindunum stuðli að almannahag en ekki sérhagsmunum þeirra sem kynnu að hafa yfirráð yfir þeim.

Þegar litið er til þeirra laga sem takmarka aðgang útlendinga að íslensku atvinnulífi (t.d. fjárfestingum í orkuiðnaði) eða íslenskum fasteignum (t.d. eignar- og afnotarétt á orkuauðlindum landsins) er vert að spyrja hvort þeir hagsmunir sem knúðu á um lagasetningar á fyrri hluta 20. aldar og fram eftir öldinni eigi enn við í dag.

4.2 Ólíkir hagsmunir tengdir orkuvinnslu

Þeir hagsmunir sem varða nýtingu á náttúruauðlindum til orkuframleiðslu, hvort heldur fallvötnum eða jarðvarma, eru a.m.k. af þrennum toga. Hagsmunirnir eru (i) efnahagslegir, (ii) pólitískir, og (iii) náttúrufarslegir. Þótt flokka megi hagsmunina með þessum hætti, þá þýðir það ekki að hagsmunir af einu tagi, t.d. efnahagslegir hagsmunir, séu ekki líka pólitískir eða náttúrufarslegir.

Þegar hugað er að efnahagslegum hagsmunum sem tengjast orkuvinnslu þá blasir fyrst við hversu miklir þeir eru. Þau verðmæti sem verða til í orkuvinnslu og dreifingu eru einfaldlega mjög mikil. Afurðir orkufreks iðnaðar voru um 35% af útflutningsverðmætum Íslands á árinu 2009–2010.150 Fyrir utan útflutningsverðmæti sem byggja á stórfelldri orkuvinnslu, þá skiptir rafmagns- framleiðsla til heimilisnota sem og hitaveitur miklu máli fyrir þau lífskjör sem Íslendingar búa við. Raunar má segja að íslenskt hagkerfi sé orkuhagkerfi – ekki síst raforkuhagkerfi – frekar en nokkuð annað. Raforkuframleiðsla á hvern íbúa er meiri á Íslandi en í nokkru öðru landi heims. Á Íslandi er árleg raforkuframleiðsla um 55 kWh á hvern íbúa en samsvarandi tala er um 30 kWh í Noregi og 6,3 kWh í Danmörku. En það er ekki bara umfang þeirra hagsmuna sem um er að ræða í orkugeiranum sem skiptir máli, heldur einnig mikilvægi orkugeirans fyrir margvíslega aðra atvinnustarfsemi, fyrir almannahag og framtíðarmöguleika Íslands á að njóta viðvarandi hagsældar, auk þess sem orkuframleiðsla á Íslandi tengist órjúfanlega annars konar landnotkun, einkum náttúruvernd, og skiptir þannig máli fyrir sjálfsmynd þjóðarinnar.

Almannahagur eða sérhagsmunir

Þegar horft er til efnahagslegra hagsmuna af virkjunum má gera greinarmun á tvenns konar sjónarmiðum. Annars vegar er sjónarmið sem leggur áherslu á þrönga efnahagslega sýn á þau gæði sem verða til með orkuvinnslu, og hins vegar víðari sýn sem tekur til þess hvers konar gæði verða til, hverjir njóta þeirra og á hvaða forsendum. Fyrri sýnin lítur á orkuvinnslufyrirtæki eins og hver önnur fyrirtæki sem eru tiltölulega afmarkaðar einingar í efnahagslífinu, á meðan seinni sýnin leggur áherslu á sérstöðu orkuvinnslu bæði sem hluta af grunnstoðum samfélagsins (e. infrastructure) og sem nýtingar á náttúrulegum auðlindum og tekur þannig til félagslegra, náttúru- farslegra og menningarlegra þátta. Seinni sýnin á samleið með sjónarmiðum um sjálfbæra þróun sem komið hafa fram á síðustu árum og leggja áherslu á að atvinnuuppbygging og nýting náttúrulegra gæða séu sett í langtímasamhengi við félagslega og efnahagslega þætti.

Við upphaf 20. aldarinnar var tekist á um það hvort almannahagsmunir skyldu ganga framar sérhagsmunum þegar um meiriháttar nýtingu á orkulindum landsins væri að ræða, eða hvort sérhagsmunir einstakra fyrirtækja eða félaga skyldu ráða ferðinni, en almannahagsmunir, s.s. atvinna, skattar og útflutningstekjur, skyldu vera aukageta af séreignarstarfsemi. Í deilum um virkjun Sogsins á fyrri hluta 20. aldar varð niðurstaðan sú að almannahagsmunir skyldu hafa forgang fram yfir sérhagsmuni og um þessa stefnu virðist hafa myndast víðtæk sátt. Í þeim átökum sem risu um Kárahnjúkavirkjun og álbræðslu á Reyðarfirði, var sú afstaða í raun enn ríkjandi en atvinnuuppbygging á Austurlandi var yfirlýst markmið virkjunarinnar þótt deilt væri um skynsemi framkvæmdanna sem leið að því marki.

Sé litið til þeirrar sögu sem rakin hefur verið er ljóst að afgerandi stefnubreyting varð í tíð ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks árið 2007 þegar ákveðið var að selja hlut ríkisins í Hitaveitu Suðurnesja hf til einkaaðila. Hér skal minnt á það sem áður er rakið að á þeim tíma, sem einkavæðingin fór fram, stóðu lög ekki í vegi fyrir því að einkaaðilar gætu eignast og rekið orkuveitur. Með því að flytja orkufyrirtæki úr samfélagslegri eigu, þar sem hlutverk þeirra var fyrst og fremst að stuðla að almannahagsmunum, yfir í einkarekstur þar sem orkufyrirtækin lúta hefðbundnum arðsemissjónarmiðum fyrirtækja á markaði, var því gerð afgerandi breyting á stefnu þjóðarinnar í orkumálum.

4.2.2 Pólitískir hagsmunir

Þeir ólíku efnahagslegu hagsmunir sem tekist hefur verið á um á sviði orkuframleiðslu frá því á fyrstu áratugum 20. aldar verða ekki skildir frá pólitískum hagsmunum sem varða eignarhald, nýtingu á náttúruauðlindum og samfélagsgerð. Samband efnahagslegra og pólitískra hagsmuna eða sjónarmiða er sérstaklega náið þegar um er að ræða eignarhald og afnotarétt á virkjana- réttindum. Viðurkenning á sérstöðu orkugeirans í þessu tilliti endurspeglast í samþykktum Evrópusambandsins, m.a. Energy Charter frá 1991 og í alþjóðlegri samvinnu á sviði orkumála eins og í Energy Charter Treaty frá 1994.

Eignarhald og afnotaréttur á náttúrulegum auðlindum

Þegar sú stefna var tekin á fyrri hluta 20. aldar að virkjun íslenskra orkuauðlinda skyldi vera samfélagslegt verkefni var það stutt þeim rökum að nýting þessara auðlinda hefði afgerandi áhrif á möguleika þjóðarinnar til að viðhalda sjálfstæði sínu og byggja upp grunnstoðir samfélagsins. Það var fyrst með sölu á hlut ríkisins í Hitaveitu Suðurnesja hf sem þessari stefnu var breytt og litið svo á að fyrirtæki í orkuvinnslu skyldu lúta venjulegum arðsemissjónarmiðum markaðarins.

Í þessu sambandi vakna spurningar sem varða lýðræði og réttlæti, m.a. vegna þess að eignarhald á náttúruauðlindum varðar valdajafnvægi í samfélaginu, misskiptingu auðs og réttmæta ráðstöfun sameiginlegra verðmæta.

(a) Yfirráðum yfir orkulindum, hvort heldur í formi eignarhalds á auðlindunum sjálfum eða afnotaréttar til langs tíma, fylgir mikið vald. Valdið birtist m.a. í því að sá sem hefur virkjanaréttinn í höndum sér getur verið í ráðandi stöðu um möguleika annarra aðila til að stunda atvinnurekstur á stóru svæði. Þannig eru HS Orka hf og Orkuveita Reykjavíkur til að mynda ráðandi um möguleika Norðuráls til að reisa álbræðslu í Helguvík. Lykilatriði í þessu sambandi er að afurðin sem auðlindin getur gefið af sér – rafmagn framleitt með vatnsorku eða jarðhita – er í senn (i) af skornum skammti, (ii) sérstaklega eftirsótt á heimsvísu og ekki annað sýnilegt en að eftirspurnin eigi eftir að aukast enn á komandi árum, og (iii) bundin tilteknum náttúrulegum auðlindum. Það vald sem fylgir virkjanaréttindum er ekki einskorðað við efnahagslífið, því aðili sem er ráðandi um atvinnusköpun og atvinnustefnu sveitarfélags, landsvæðis eða heillar þjóðar, hefur þar með víðtæk og afgerandi pólitísk völd.

(b) Í krafti þess að orkulindirnar geta skapað mikil verðmæti getur eignarhald á orkulindunum verið afdrifaríkt fyrir misskiptingu á auði í samfélaginu. Þótt réttlæti geri ekki ráð fyrir að auði sé skipt fyllilega jafnt þá getur veruleg misskipting auðs haft afgerandi áhrif á valdajafnvægi og lýðræðislega virkni samfélagsins og þar með haft áhrif á möguleika fólks til að taka þátt í lífi samfélagsins á jafnræðisgrundvelli. Af þessum sökum m.a. er misskipting auðs ein af þeim breytum sem máli skipta í mælikvarða Sameinuðu þjóðanna á velmegun þjóða, Human Development Index.

(c) Allt frá fyrri hluta 20. aldar hefur verið litið svo á að öll meiriháttar nýting á orku- auðlindum þjóðarinnar sé samfélagslegt verkefni, jafnvel þótt auðlindin sjálf sé talin eign landeiganda. Þetta sjónarmið er ítrekað í lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu þar sem lagt er skýrt bann við varanlegu framsali opinberra aðila á eignar- og afnotarétti á náttúrulegum auðlindum (sbr. kafla 3.5). Þetta þýðir að afnotarétti auðlindarinnar verður ekki ráðstafað eins og um hverja aðra einkaeign sé að ræða. Þetta endurspeglast m.a. í skýrslu nefndar forsætisráðherra, Fyrirkomulag varðandi leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu íslenska ríkisins. Í þessu sambandi vaknar spurning um það, hvað séu sanngjarnar forsendur og markmið þegar slíkum auðlindum er ráðstafað, hvort heldur til félaga í einkaeigu eða opinberri eigu. Spurningin er í raun tvíþætt. Annars vegar spurning um eðlilegan arð almennings af orku- lindunum og hins vegar spurning um möguleika almennings til að hafa áhrif á nýtingu þeirra.

Þau umskipti í íslenskum orkuiðnaði sem urðu með einkavæðingu Hitaveitu Suðurnesja hf eru sérstaklega umhugsunarverð í ljósi þess að ekki er nóg með að orkulindirnar sem starfsemi fyrirtækisins byggir á hafi verið í sameign, þ.e. í eigu sveitarfélaganna á svæðinu og ríkisins, heldur hefur sú þekking sem er forsenda hagkvæmrar nýtingar þeirra verið byggð upp sem samfélagslegt verkefni.

Innlent eða erlent eignarhald

Við það að yfirráð yfir náttúrulegum auðlindum flyst úr landi færist umtalsvert efnahagslegt vald úr landi og með því pólitískt vald. Á sama tíma minnka möguleikar samfélagsins til að hafa hemil á misskiptingu þess auðs sem verður til í samfélaginu.

Í þessu sambandi er athyglisvert að í fossalögunum frá árinu 1907 var tekin sú stefna að fasteignarréttindi skyldu bundin heimilisfesti á Íslandi en í fyrri frumvörpum hafði verið gert ráð fyrir heimilisfesti í Danaveldi. Í umræðu um þessa breytingu var sérstaklega tekið fram að fasteignarréttindi væru ekki bundin þjóðerni heldur heimilisfesti og má skilja það svo að Alþingi hafi litið svo á að þeir sem hefðu yfirráð yfir fasteignum ættu að vera búsettir á Íslandi til að deila að því leyti kjörum með öðrum sem hér byggju. Í þeim lögum sem nú gilda – þ.e. lögum nr. 34/1991 með seinni tíma breytingum – virðist ekki hafa verið hugað að því að tryggja staðbundin áhrif þegar kemur að orkuvinnslu og orkudreifingu eða yfirleitt að Íslendingar geti ráðið „sínum eigin málum á viðunandi félagslegum og efnahagslegum jafnræðisgrundvelli“.

Um leið og stærri virkjanir komast í eigu erlendra aðila, þá opnast sá möguleiki að samningar um orkusölu til stóriðju verði í meginatriðum samningsatriði milli erlendra aðila og staða Íslendinga yrði líkari stöðu áhorfenda en leikmanna í slíkri framvindu. Jafnframt er sú hætta fyrir hendi að í auknum mæli myndu hagsmunir erlendra stórfyrirtækja verða ráðandi við uppbyggingu íslensks orkuiðnaðar, bæði orkuvinnslu og stóriðju. Þótt erlend fjárfesting sé jafnan talin jákvæð fyrir efnahagslíf þjóðar þá geta hin jákvæðu áhrif verið skammvinn og sé til lengri tíma litið kann erlend fjárfesting að leiða til skertra kjara fyrir hið staðbundna samfélag.164

4.2.3 Hagsmunir tengdir náttúru og umhverfi

Virkjun náttúruauðlinda, hvort heldur vatnsorku eða jarðhita, skiptir verulegu máli fyrir náttúru- far og manngert umhverfi. Um náttúrufarslegar hliðar virkjana er fjallað í Rammaáætlun um vernd og nýtingu náttúrusvæða með áherslu á vatnsafl og jarðhitasvæði….

Átökin um fossana á fyrri hluta 20. aldar vörðuðu náttúruvernd ekki nema að litlu leyti. Segja má að barátta Sigríðar í Brattholti fyrir verndun Gullfoss hafi verið nokkurt einsdæmi. Yfirleitt tókust menn á um eignarhald á fossum og hvort almenn rafvæðing skyldi hafa forgang fram yfir afmarkaða atvinnuuppbyggingu eins og verksmiðjustarfsemi. Deilurnar um virkjun Sogsins á öðrum áratug 20. aldar voru skýrt dæmi um þetta. Á þessu varð alger viðsnúningur á seinni hluta aldarinnar þegar átök um virkjanir tóku að snúast að mestu um náttúruvernd og ekki nema að óverulegu leyti um erlent eignarhald. Þessi umskipti má eflaust skýra með þremur atriðum.

Í fyrsta lagi varð almenn vakning um mikilvægi náttúruverndar á sjöunda áratugnum. Í öðru lagi var farið að huga að miklu stærri virkjunum og umfangsmeiri vatnaflutningum og stærri uppistöðulónum en áður höfðu verið í deiglunni, m.a. virkjun stóru jökulánna, fyrst Þjórsár og Jökulsár á Fjöllum á þessum tíma, og þar með voru mun meiri náttúrufarslegir hagsmunir í húfi. Í þriðja lagi höfðu útlendingar ekki greiðan aðgang að íslenskum orkulindum, hvort heldur vatnsafli eða jarðhita, eftir að lög um fasteignaréttindi útlendinga voru sett, þ.e. lög nr. 63/1919 og síðan lög nr. 19/1966. Áhyggjur af því að útlendingar gætu komist yfir íslenskar orkulindir – hvort heldur sem eigendur eða með því að hafa á hendi afnotarétt þeirra til langs tíma – virðast því einfaldlega hafa vikið fyrir öðrum álitamálum.

Öll þau sérlög sem miða að því að vernda náttúrulega eða umhverfislega hagsmuni horfa til þess hvernig gengið er um auðlindina eða náttúruna en ekki hver gengur um hana. Hvergi er gerður greinarmunur á því hvort einkafyrirtæki í orkuvinnslu sé í erlendri eða innlendri eigu. Í raforku- lögum er að vísu kveðið á um að dreifiveitur og flutningsfyrirtækið skuli vera í meirihlutaeigu opinberra aðila en orkuvinnsla er skilgreind sem samkeppnisrekstur og getur hvaða sjálfstæði lög- og skattaðili sem er sótt um slíkt leyfi.

Gildandi lög gera þannig ekki greinarmun á innlendu eða erlendu eignarhaldi orkufyrirtækis þegar kemur að hagsmunum er varða náttúru og umhverfi. Þó kynni að vera rétt að takmarka aðgang erlendra aðila að orkuvinnslu vegna hagsmuna sem tengjast náttúru og umhverfi. Tvennt má nefna í þessu sambandi.

Í fyrra lagi þá eru orkulindirnar náttúruleg verðmæti og að verulegu leyti í opinberri eigu og því kynni að vera eðlilegt að nýting þeirra sé á forræði þeirra sem mestra hagsmuna hafa að gæta. Í seinna lagi felur virkjun orkulindanna ævinlega í sér veruleg og oftast óafturkræf spjöll á náttúrunni og þótt slík spjöll kunni að vera lögmæt, þá er sú krafa að þeir sem verða fyrir skaðanum – einkum íbúar Íslands í nútíð og framtíð – hafi um það að segja til hvers orkan er nýtt. Sú skerðing á sameiginlegum gæðum sem ávallt er fylgifiskur virkjunar, hvort heldur vatnsafls eða jarðvarma, kann að réttlæta að almannahagsmunir, og þar með innlendir hagsmunir, hafi forgang fram yfir einkahagsmuni þegar kemur að því að ráðstafa arðinum af virkjunum. Í umræðu um virkjanir í neðri hluta Þjórsár hafa ýmsir íbúar á bökkum árinnar einmitt ítrekað það sjónarmið að þeir séu mótfallnir virkjun árinnar til að framleiða orku fyrir álbræðslu en að virkjun komi til greina ef orkan verði notuð í umhverfisvænni og samfélagslega arðbærari starfsemi. Hér verða hinir pólitísku hagsmunir ekki aftengdir þeim hagsmunum sem tengjast náttúru og umhverfi.

4.2.4 Ólíkir hagsmunir og forsendur löggjafarinnar

Ofangreind álitaefni um réttlæti, lýðræði, sjálfbærni og sjálfsforræði samfélagsins hafa ef til vill engin bein tengsl við afmörkuð lagaákvæði um erlenda fjárfestingu í atvinnulífi eða möguleika erlendra aðila á að eignast fasteignaréttindi á Íslandi, en þau varða sjónarmið sem eru viðurkennd sem forsendur laga og varða með beinum hætti margvíslegar takmarkanir á reglunum um fjórfrelsið sem eru kjarni samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Þessi sjónarmið eru viður- kennd í evrópskri löggjöf og alþjóðlegum samningum eins og Energy Charter Treaty og í löggjöf einstakra ríkja, til dæmis þýskri löggjöf (sjá nmgr. 189 í kafla 5.7) sem takmarkar möguleika aðila utan EES-svæðisins til að fjárfesta í þýskum orkuverum.

Sjónarmið um réttlæti, lýðræði, sjálfbærni og sjálfsforræði skipta líka máli við mat á því hvort ríkisvaldið gætir meðalhófs þegar það grípur inn í viðskipti á markaði. Af þessum sökum verður almenn umræða um þá hagsmuni sem liggja löggjöfinni til grundvallar, bæði innlendri löggjöf og evrópskri löggjöf, að vera hluti af þeirri umræðu sem miðar að því að skýra tiltekin lagaákvæði eða almenn sjónarmið löggjafans.“

Skýrslan öll er hér: http://www.forsaetisraduneyti.is/media/utgefidefni/Skyrsla_um_HS-Orku-17092010.pdf