Þingræður haldnar á Alþingi Íslendinga

Áður en gengið er til dagskrár vill forseti aðeins upplýsa hvernig fyrirhugað er að þessi fundur fari fram í dag. Gert er ráð fyrir að hann standi til kl. 4, nema dagskrá fundarins verði tæmd fyrr. Þá verður fundi frestað til kl. 6 og er það gert vegna útbýtingar þingskjala.

Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir nál. frá meiri hluta stjórnarskrárnefndar um frv. til stjórnskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944, á þskj. 282. Með leyfi forseta mun ég nú gera grein fyrir þessu áliti. Nefndin hefur fjallað um frv. þetta er lýtur að því að bæta við stjórnarskrá Íslands nýrri grein um þjóðaratkvæðagreiðslur. Nefndin fjallaði um frv. samhliða 29. máli þingsins er felur í sér tillögu um breytingu á 21. gr. stjórnarskrárinnar, um samninga við önnur ríki. Um umfjöllun nefndarinnar um frv. vísar meiri hluti nefndarinnar til nál. síns um 29. mál. Afstaða meiri hlutans til frumvarpsins er sú sama og til 29. máls og leggur hann því til að frv. verði vísað til ríkisstjórnarinnar. Undir nál. skrifa Sólveig Pétursdóttir, Geir H. Haarde, Björn Bjarnason, Karl Steinar Guðnason og Vilhjálmur Egilsson. Virðulegi forseti. Ég vil í upphafi ítreka það að eins og hv. þm. er kunnugt um þá fjallaði nefndin um tvö frv. Þau ganga bæði út á breytingar á stjórnarskránni og tengjast þar að auki efnislega. Enda þótt fjallað sé um þessi mál sitt í hvoru lagi verður ekki hjá því komist að sömu rök geti að nokkru leyti átt við um bæði málin. Í því frv. sem hér liggur fyrir eru gerðar tillögur um vægast sagt stórfelldar breytingar á íslenskri stjórnskipun. Þeir sérfræðingar sem komu á fund nefndarinnar töldu þessar tillögur mjög varhugaverðar og kom gagnrýni þeirra fram í mörgum atriðum, m.a. að þingræðisreglan yrði verulega skert. Þá er einnig rétt að vekja athygli á greinargerð með því frv. sem hér er til umræðu þar sem vikið er að samningnum um hið Evrópska efnahagssvæði og þörf þess að kanna vilja þjóðarinnar í þessu máli. Nýverið fóru hins vegar fram á hinu háa Alþingi umræður um þáltill. um þjóðaratkvæðagreiðslu um EES-samninginn en sú tillaga var felld eins og kunnugt er. Þar komu fram veigamikil rök, m.a. að það væri brot á íslenskri stjórnskipun að fara út í slíkt enda fulltrúalýðræði sem byggt væri á. Ástæða er til að hafa þær umræður í huga nú. Í nál. minni hlutans í því máli sem hér er til umræðu er hins vegar ekkert vikið að EES-samningnum og því má gera ráð fyrir að umræðan muni beinast fyrst og fremst að stjórnskipulegum þætti þessa máls enda er það í samræmi við meðferð málsins í stjórnarskrárnefndinni. Þetta frv. leysir enda ekki þann ímyndaða stjórnarskrárvanda sem sumir stjórnmálamenn hafa viljað halda fram í tengslum við EES-samninginn. Þá verður ekki séð að þörf sé á einhverri minnihlutavernd hv. þm. þar sem okkar stjórnskipunarhefð byggir á ríkisstjórnum er styðjast við meiri hluta í samræmi við þingræðisregluna. Þvert á móti virðist með þessu frv. stefnt að því að færa löggjafarvaldið frá Alþingi. Þetta bið ég hv. þm. um að hafa í huga. Virðulegi forseti. Í þessu frv. er lagt til að nýtt ákvæði komi í stjórnarskrána eftir 45. gr. hennar um þjóðaratkvæði. Reglur um slíkt þjóðaratkvæði eru nánar tiltekið tvenns konar. Annars vegar er í 1. mgr. mælt fyrir um heimild þriðjungs þingmanna til að knýja fram bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu um samninga við önnur ríki sem Alþingi hefur þegar samþykkt samkvæmt 21. gr. stjórnarskrárinnar. Hins vegar er ráðgert í 2. mgr. að sama hlutfall þingmanna geti krafist að frumvarp til laga eða tillaga til þingsályktunar verði lögð undir ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu áður en málið hlýtur endanlega afgreiðslu. Á þessu frv. eru ekki síðri ágallar en því sem ætlað er að breyta 21. grein stjórnarskrárinnar og fjallað hefur verið um áður á hinu háa Alþingi. Vil ég nú skýra það álit okkar nefndarmanna frekar. Í fyrsta lagi verður ekki komist hjá því að gera þá athugasemd að grundvallargalli er á frv. að því leyti að aðeins er sagt í upphafsorðum ákvæðisins að á eftir 45. gr. stjórnarskrárinnar komi ný grein með viðkomandi texta. Hvergi er hins vegar sagt til um auðkenni þessarar nýju greinar, hvort hún eigi að verða 46. gr. stjórnarskrárinnar og númer allra síðari greina eigi að breytast því til samræmis, eða hvort þetta eigi að vera innskotsgrein með númer á borð við til dæmis 45. gr. a. Vinnubrögð á borð við þessi hafa ekki mér vitanlega verið viðhöfð í frumvörpum til almennra laga og hefði þó mátt ætla að ástæða væri til vandaðri vinnubragða ef eitthvað væri við gerð frv. til stjórnskipunarlaga. Í öðru lagi teljum við ástæðu til að gera þá athugasemd að skv. 1. mgr. frv. er ráðgert að reglan um heimild til að krefjast bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu um gerð milliríkjasamnings nái til hvers kyns samnings af þeim toga, hvort sem þeir varða minni háttar málefni eða mikilvæg. Ég hef áður rætt um sambærilegan galla á frv. á þskj. 30 þar sem reglur um samþykki aukins meiri hluta þingmanna ættu að taka til allra samninga Íslendinga við önnur ríki sem þarfnast á annað borð samþykkis þingsins. Þessi ágalli er enn tilfinnanlegri í þessu tilviki. Á til dæmis að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu um gerð samnings sem fæli í sér breytingar á gagnkvæmri aðstoð við innheimtu á sköttum milli Norðurlanda sem þyrfti að auki að hljóta samþykki þriggja fjórðu hluta þingmanna áður? Af greinargerð með frv. að dæma hefur aðallega vakað fyrir hv. flutningsmönnum þess að þessi regla ætti að taka til samninga sem feli í sér framsal á ríkisvaldi til alþjóðlegra stofnana. Mér er því spurn hvers vegna reglan sé ekki bundin við þá samninga eina eftir orðanna hljóðan. Í þriðja lagi verður að játa að erfitt er að finna rökrænt samhengi milli frv. tveggja sem hafa verið til umræðu, en af greinargerð með frv. á þskj. 31 er ljóst að hv. flutningsmenn tengja þessi tvö mál saman. Frv. um breytingu 21. gr. stjórnarskrárinnar á að leiða til þess að þrír fjórðu hlutar þingmanna samþykki gerð samnings við önnur ríki. Í frv. sem hér er til umræðu segir á hinn bóginn að eftir samþykki samningsins á þingi með áskildum meiri hluta geti þriðjungur þingmanna krafist bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu um hann. Hér er með öðrum orðum ráðgert að 21 þingmaður standi að kröfu um þjóðaratkvæði rakleitt í kjölfarið á því að minnst 48 þingmenn hafi lýst sig samþykka samningi gegn andstöðu í mesta lagi 15 þingmanna. Vakir það virkilega fyrir hv. flutningsmönnum að minnst 6 þingmenn taki þá afstöðu eftir að hafa greitt samningi atkvæði sitt að krefjast þess að þeirra eigin gerðir verði lagðar undir þjóðaratkvæði til endurskoðunar? Í fjórða lagi verður að vekja athygli á því, að eftir 1. mgr. frv. ættu engar takmarkanir að gilda um hversu löngu eftir samþykki Alþingis á samningi við önnur ríki krafa gæti komið fram um þjóðaratkvæði. Á að skilja þetta svo að þetta gæti t.d. gerst mörgum árum eftir afgreiðslu Alþingis þegar samningur hefur komið til framkvæmdar löngu áður? Um þetta er hvergi fjallað í greinargerð með frv. og hefði það svo sem ekki orðið til stórfelldra bóta þótt reynt hefði verið að taka nánar af skarið um þetta. Til samanburðar vil ég geta þess að í 1. mgr. 42. gr. dönsku stjórnarskrárinnar er sambærileg heimild háð ströngum tímatakmörkunum. Í fimmta lagi teljum við aðfinnsluvert við ákvæði 1. mgr. frv. að hvergi er áskilið að þátttaka í þjóðaratkvæðagreiðslu, --- sem að auki er bindandi um niðurstöðu máls --- þurfi að ná tilteknu lágmarki. Nægilega umdeilanlegt tel ég að beint löggjafarvald verði tekið með þessum hætti úr höndum Alþingis, án þess að við bætist að ótiltekið fámenni, sem tæki þátt í þjóðaratkvæðagreiðslu, geti ráðið máli til lykta. Í þessu sambandi má enn horfa til hliðstæðna í ákvæðum dönsku stjórnarskrárinnar, en skv. 5. mgr. 42. gr. hennar verður kjörsókn í þjóðaratkvæðagreiðslu að nema að minnsta kosti 30% til þess að hún hafi gildi. Svo vikið sé að 2. mgr. frv. verður í sjötta lagi að vekja máls á því að ekki verður séð hvaða tilgangi ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla um óafgreitt frv. geti þjónað. Í dönsku stjórnarskránni er til dæmis ekki gert ráð fyrir þessari leið heldur er heimild til að krefjast þjóðaratkvæðis bundin við frumvörp, sem hafa þegar hlotið samþykki. Sú skipan sem er stefnt að með 2. mgr. frv. leiðir að auki til þeirra vandkvæða, að afmarka verður nákvæmlega á hvaða stigi meðferðar máls á þingi krafa yrði að koma fram um þjóðaratkvæðagreiðslu, sem er þó hvergi vikið að í frv. Í sjöunda lagi verður að telja það verulegan galla á 2. mgr. frv. að engar takmarkanir eru þar gerðar á þeim málaflokkum sem efnt yrði til þjóðaratkvæðagreiðslu um. Þetta táknar með öðrum orðum að þjóðaratkvæði gæti farið fram um til dæmis frv. til laga um tekju- og eignarskatt, frv. til fjárlaga og svo mætti lengi telja. Þótt gefið sé til kynna í greinargerð með frv. að hliðsjón hafi verið höfð af reglum dönsku stjórnarskrárinnar um samþykkt lagafrumvörp hefur greinilega láðst að taka tillit til ákvæða 6. mgr. 42. gr. hennar þar sem fjölmargir málaflokkar eru taldir upp sem þjóðaratkvæðagreiðsla verður aldrei haldin um. Í áttunda lagi vil ég loks benda á að heimild til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um tillögu til þingsályktunar er að mínu mati óviðunandi, enda vandséð hvaða rök geti verið fyrir þjóðaratkvæði um tilmæli Alþingis til ríkisstjórnarinnar sem þingsályktun er í reynd í eðli sínu. Af þessum ástæðum teljum við nefndarmenn ekki fært að þetta frv. til stjórnskipunarlaga fái afgreiðslu á annan hátt en meiri hluti stjórnskipunarnefndar hefur lagt til. Virðulegi forseti. Ég hef áður látið þess getið að mörg þau rök sem fram komu í umræðum um 29. mál, þ.e. breytingar á 21. gr. stjórnarskrárinnar, eigi einnig við í þessu máli. Það er ástæða til að undirstrika þörf þess að ef hv. þm. vilja breyta stjórnarskrá okkar Íslendinga, þá kallar slíkt á vandlega pólitíska og faglega athugun en heppilegur vettvangur hennar er í stjórnarskrárnefnd sem skipuð er fulltrúum þingflokkanna og starfar á vegum forsrn. Ég vil að lokum ítreka þau tilmæli meiri hluta stjórnarskrárnefndar að frv. þessu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.

Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir nál. minni hluta stjórnarskrárnefndar, eins og hún mun hafa verið kölluð þegar hún var kosin, en hann skipa auk mín hv. þm. Steingrímur Hermannsson, Kristín Einarsdóttir og Páll Pétursson. Eins og fram hefur komið var nefndin ekki sammála um afgreiðslu málsins. Meiri hluti nefndarinnar leggur til að frv. verði vísað til ríkisstjórnarinnar. Minni hluti nefndarinnar mælir hins vegar með samþykkt frv með tiltekinni breytingu sem prentuð er á þskj. 303. Með þessu frv. er minni hluta á Alþingi, sem nemur minnst þriðjungi alþingismanna, veittur réttur til að krefjast þjóðaratkvæðis. Í fyrsta lagi um samning sem háður er samþykki Alþingis, sbr. 2. málsl. 21. gr. stjórnarskrárinnar, og er þá niðurstaðan bindandi. Í öðru lagi um frv. eða þál. áður en fullnaðarafgreiðsla máls fer fram og er þá niðurstaðan ráðgefandi. Tilefni þessa frv. er öllum hv. alþm. vel kunnugt. Það er sjónarmið stjórnarandstöðuflokkanna að í tengslum við frv. um aðild Íslands að Evrópsku efnahagssvæði eigi að gera þær breytingar á stjórnarskránni að aukinn meiri hluta þurfi til að afgreiða mál sem er af því tagi sem fram kemur í frv. okkar til stjórnarskipunarlaga á þskj. 30. Það frv. hefur þegar verið til 2. umr. og sé ég ekki ástæðu til að minna frekar á það. Kjarni frv. sem hér er aftur á móti til umræðu er sá að hvort sem fallist er á sjónarmið okkar varðandi hitt stjórnarskrárfrv. þá eigi minni hlutinn að hafa þann tiltekna rétt að krefjast þjóðaratkvæðis þegar um svo örlagaríkt mál er að ræða og eins þau sem fjallað er um í 21. gr. stjórnarskrárinnar. Tillaga um þjóðaratkvæðagreiðslu um Evrópska efnahagssvæðið hefur reyndar þegar verið felld við afgreiðslu á Alþingi. Þar var um að ræða ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu sem tillaga var uppi um að fram færi áður en aðild að Evrópsku efnahagssvæði yrði tekin til endanlegrar afgreiðslu. Hér er aftur á móti gert ráð fyrir því að stjórnarskránni sé breytt þannig að minni hlutinn fái rétt til þess að krefjast að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla eftir að Alþingi hefur afgreitt slíkt mál. Í þessu samhengi má minna á að mjög óljóst er um vilja þjóðarinnar í þessu margnefnda EES-máli. Hitt hefur aftur á móti komið mjög skýrt fram í skoðanakönnunum að mikill meiri hluti þjóðarinnar er þeirrar skoðunar að mál af því tagi eigi að koma til þjóðaratkvæðis. Meiri hluti nefndarinnar hefur haldið því fram að þjóðaratkvæðagreiðsla um mikilvæg mál sé óþingræðisleg í eðli sínu, jafnvel brot á íslenskri stjórnskipunarhefð og ekki neinar smáræðis fullyrðingar sem þar eru hafðar uppi. Staðreyndin er auðvitað sú að þó að í stjórnarskránni séu ekki almenn ákvæði um þjóðaratkvæði og hafi aldrei verið eru þar þó ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur í sérstökum tilvikum. Í fyrsta lagi ef Alþingi samþykkir frv. til laga um breytingu á kirkjuskipan ríkisins og einnig ef forseti synjar að staðfesta lagafrv., sbr. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Manni hlýtur að verða á að spyrja hvort hv. þm. sem skipa meiri hluta stjórnarskrárnefndar séu virkilega þeirrar skoðunar að þessi ákvæði séu óþingræðisleg, í einhverju æpandi ósamræmi við þingræðið. Auðvitað mætti halda því fram með nákvæmlega sömu rökum að þegar Alþingi samþykkir frv. en forseti neitar staðfestingu og málinu er vísað til þjóðarinnar til endanlegs úrskurðar sé verið að fremja eitthvert óskaplegt óþingræðislegt glapræði. En svona er einmitt stjórnarskrá okkar og stjórnarskipunarlög. Þessi stjórnarskrárákvæði sýna það fremur en nokkuð annað að þjóðaratkvæðagreiðslur eru taldar eiga fullan rétt á sér þegar sérstaklega stendur á. Það sem verið er að gera með þessu frv. er að sjálfsögðu fyrst og fremst að setja ákvæði um almennan rétt minni hluta til að krefjast þjóðaratkvæðis. Verður ekki betur séð en það sé í fullu samræmi við það að í stjórnarskrá okkar skuli vera ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur og raunar í fullu samræmi við það sem tíðkast í mörgum öðrum ríkjum. Ég veit ekki hvort í Frakklandi eða Írlandi hafi þingmenn risið upp og haldið því fram að þjóðaratkvæðagreiðslur þar um Maastricht-samninginn væru sérstaklega óþingræðislegar eða brot á stjórnskipunarhefð þeirra. Mér er það mjög til efs að nokkkrum þar hafi dottið í hug að halda slíku fram. Hv. frsm. meiri hluta nefndarinnar, Sólveig Pétursdóttir, hafði uppi ýmis gagnrýnisatriði á frv. sem kannski er rétt að ræða örlítið nánar. Hún spurði í fyrsta lagi hvort ekki væri eitthvað óeðlilegt við það að upphaf frv. orðast svo: ,,Á eftir 45. gr. stjórnarskrárinnar kemur ný grein svohljóðandi:`` Það var eins og hún ímyndaði sér að ef Alþingi samþykkti þetta frv. yrði þetta ótölusett grein í stjórnarskránni og við yrðum í standandi vandræðum með hvar við ættum að koma greininni fyrir því að hún væri ekki með neitt númer. Ég verð að játa að ég skildi ekki alveg þessa gagnrýni hv. þm. og hefði gjarnan viljað að hún fengist til að útskýra hana svolítið nánar. Það kemur alveg skýrt fram í textanum að það er verið að tala um nýja grein og það er föst regla á Alþingi að taka þannig til orða að á eftir tiltekinni lagagrein skuli koma ný grein án þess að sérstaklega sé tekið fram að á eftir 45. gr. komi ævinlega 46. gr. eða að á eftir 11. gr. komi ævinlega 12. gr. Það virðist vera ríkjandi skilningur manna á Alþingi að hv. þm. kunni almennt að telja og þess vegna þurfi ekki að taka þetta sérstaklega fram. Þess vegna var það ekki gert í frv. Hv. þm. spurði hvort ætti að hafa þjóðaratkvæðagreiðslu um þetta mál eða hitt. Hún fór að nefna ýmis dæmi um að verið væri að gera einhverja samninga sem væru kannski ekki neitt sérstaklega mikilvægir í sjálfu sér og hvort þá ætti að hafa þjóðaratkvæðagreiðslu um það mál eða einhver önnur mál. Ég vil taka það fram að í þessu frv. er fyrst og fremst verið að veita minni hluta Alþingis ákveðinn rétt. Síðan verður minni hlutinn bara að ákveða það hvernig hann nýtir sér þennan rétt. Ég hygg að það sé reynsla annarra þjóða þar sem ákvæði af þessu tagi hafa verið tekin upp að þingmenn ofnota ekki þennan rétt yfirleitt. Ef mál er talið tiltölulega lítils vert, þá mun það áreiðanlega sjaldgæft að hægt sé að safna nægilega mörgum þingmönnum til þess að láta fara fram þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég er viss um að þingmenn hafa almennt mikinn skilning á því að ekki eigi að ofnota réttindi sem þeim eru gefin. Ég nefni t.d. að í þingsköpum hafa þingflokkar rétt til þess að krefjast útvarpsumræðu um mál sem þeim þykja svo mikilsverð að þeir telja ástæðu til þess að láta útvarpa og sjónvarpa umræðu um. Ég gæti ímyndað mér að þegar þetta ákvæði var sett í þingsköp hafi kannski einhverjum orðið að orði að menn mundu endalaust heimta útvarpsumræður um hin ómerkilegustu mál og það yrði bara vandræðaástand að hver þingflokkur fengi rétt til þess að heimta útvarpsumræðu og þær yrðu orðnar býsna margar áður en hverjum þingvetri lyki. En hver hefur reynslan orðin? Þetta eru réttindi sem þingmenn hafa og meira að segja miklu minni hópur en þriðjungur þingmanna því að hver þingflokkur hefur þennan rétt. En oft líða mörg ár og stundum áratugir án þess að á þetta reyni vegna þess að menn kæra sig ekkert um að láta efna til útvarpsumræðna um mál sem ekki eru þess eðlis að ástæða sé til þess. Séu mál aftur á móti svo mikilvæg að sjálfsagt sé að hafa útvarpsumræður um þau þá komast menn yfirleitt að samkomulagi um að svo skuli vera. Ég held að það séu mjög mörg ár liðin, jafnvel áratugir, síðan einn flokkur hefur gert kröfu um útvarpsumræður án þess að það væri í samkomulagi við aðra flokka. Ég held að þetta sé ekki alveg ósvipað. Að ímynda sér að hér verði stanslausar þjóðaratkvæðagreiðslur þó að þriðjungur þingmanna fái þennan rétt er út í bláinn og ekkert annað. Menn þurfa ekki að hafa neinar áhyggjur af því. Ég nefni einnig máli mínu til stuðnings að í Danmörku eru ákvæði af þessu tagi. Þar má bera mikilvæg mál undir dóm þjóðarinnar. Ítarleg ákvæði í dönsku stjórnarskránni veita einmitt þriðjungi þingmanna rétt til að krefjast þess að samþykkt lagafrv. sé lagt fyrir kjósendur til samþykktar eða synjunar. Að vísu eru ýmsar tegundir lagafrumvarpa undanþegnar frá þeim, þ.e. fjárlög, launa- og eftirlaunalög, skattalög og nokkur fleiri lög, enda um að ræða bindandi ákvörðun þjóðarinnar en ekki ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Staðreyndin er sú að þjóðaratkvæðagreiðslur í Danmörku eru afar sjaldgæfar. Þær gerast bara með nokkurra ára millibili og síður en svo að þingmanna þar séu stöðugt að senda mál til þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég hef því miður ekki tölu á því hversu oft þjóðaratkvæðagreiðsla hefur farið fram í Danmörku síðasta áratuginn en ég þori að fullyrða að þær eru færri en fingur annarrar handar. Ég held að það verði reynslan á Íslandi eins og í Danmörku að þingmenn muni gera sér grein fyrir því að rétt af þessu tagi mega þeir ekki og geta ekki ofnotað. Hv. þm. Sólveig Pétursdóttir kom með nokkrar aðrar aðfinnslur við frv. Hún tók þannig til orða að í greinargerð kæmi fram að þetta frv. væri að einhverju leyti sniðið eftir dönsku ákvæðunum en samt væri þessi og þessi munur á. Ég vil leiðrétta þetta hjá hv. þm. Það kemur hvergi fram, hvorki í framsöguræðu minni né greinargerðinni, að frv. sé á nokkurn hátt sniðið eftir ákvæðum dönsku stjórnarskrárinnar um þjóðaratkvæðagreiðslur. Við gerðum okkur fullkomlega grein fyrir því þegar við gengum frá þessu frv. að okkar frv. væri töluvert öðruvísi sniðið og með öðru efni en dönsku ákvæðin. Munurinn liggur í því eins og hv. þm. vita ef þeir kynna sér frv. að við gerum ekki ráð fyrir því að þjóðaratkvæðagreiðsla sé bindandi nema því aðeins að um sé að ræða mjög mikilvægan samning sem háður er samþykki Alþingis, sbr. 2. málsl. 21. gr. stjórnarskrárinnar. Einungis í því tilviki er hægt að krefjast þess að bindandi þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram. Að því leyti ganga dönsku ákvæðin miklu lengra. Þó þau undanþiggi að vísu nokkrar tegundir laga má fullyrða að þau tilvik sem við nefnum að eigi að fara fram bindandi þjóðaratkvæðagreiðsla um ef þess er krafist rúmast innan danska stjórnarskrárákvæðisins en auk þess gríðarlega mörg önnur tilvik. Það heyrir beinlínis til undantekninga hjá þeim að ekki sé hægt að krefjast bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu um samþykkt frv. Hjá okkur er það í mjög fáum tilvikum og einungis þegar um milliríkjasamning er að ræða. Aftur á móti er rétt að við erum í staðinn með annað ákvæði í frv. sem gerir ráð fyrir því að hægt sé að viðhafa ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Vegna þess að um er að ræða ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu en ekki bindandi niðurstöðu, þá sáum við ekki ástæðu til þess að takmarka þær tegundir frumvarpa sem gætu gengið til þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég vona að menn skilji muninn á þessu. Ef lagt er fram t.d. tekjuskattsfrv., frv. um hátekjuskatt svo maður nefni dæmi, gæti í slíku tilviki þriðjungur þingmanna krafist þess að slíkt frv. sé borið undir ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu áður en það er afgreitt. Þjóðaratkvæðagreiðslan fer fram og skiptir í raun og veru ekki máli á hvern veginn hún fer. Þingið getur bara tekið niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar til nánari athugunar við endanlega afgreiðslu málsins. Hugsanlegt er að þjóðaratkvæðagreiðslan hefði þau áhrif að frv. breyttist meira eða minna. Skatturinn yrði léttari eða hann hækkaður eða að skatturinn kæmi alls ekki til framkvæmda. Þetta er alveg hægt að hugsa sér og er alls ekki óeðlilegt enda er Alþingi ekki á nokkurn hátt bundið af niðurstöðunni. Hitt er auðvitað ljóst að ef Alþingi hefur samþykkt skattalög gæti það verið varhugavert að bera slíkt undir þjóðaratkvæðagreiðslu og láta þjóðaratkvæðagreiðsluna vera endanlega bindandi vegna þess að það gæti truflað fjárlagagerð. Fjárlagagerð gæti í raun orðið meira eða minna ógerleg ef slíkt inngrip væri mögulegt. Hv. þm. kvartaði sérstaklega yfir því að hér er gert ráð fyrir því að þáltill. gætu verið bornar undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu. Ég verð að játa að ég áttaði mig ekki á því og skildi ekki af hverju þingmanninum finnst það óeðlilegt. Vissulega er það svo að þál. eru ekki mjög hátt skrifaðar á hv. Alþingi. Það eru æðimargar þál. sem eru samþykktar hér og till. til þál. fluttar sem ekki snúast um stórvægileg málefni. Yfirleitt þykir lagasetningin meira afgerandi. En stundum gerist hið gagnstæða. Til eru þáltill. sem eru kannski mikilvægari en allar aðrar tillögur sem fluttar eru á Alþingi þann veturinn. Nægir að nefna milliríkjasamninga í því samhengi. Það er t.d. hugsanlegt að við séum að tala um milliríkjasamning sem þó falli ekki undir 2. málsl. 21. gr. stjórnarskrárinnar en væri samt þess eðlis að æskilegt væri að heyra álit þjóðarinnar á málinu. Milliríkjasamningur er gjarnan afgreiddur á Alþingi með þáltill. Samningurinn gæti verið þess eðlis að ekki væri beinlínis skylda að leggja hann fyrir Alþingi. Hann væri þess vegna ekki beinlínis háður samþykki Alþingi, sbr. 2. málsl. 21. gr., en samt þætti hann svo mikilvægur að hann væri fluttur hér til að fá staðfestingu Alþingi á honum. Þá gæti þetta ákvæði átt við. Fleiri tilvik má nefna. Það eru sem sagt mörg dæmi þess að fluttar eru, t.d. af ríkisstjórn, stefnumótandi þáltill. sem geta verið mjög mikilvægar og því e.t.v. ástæða til, ef þriðjungi alþingismanna þykir það nauðsynlegt, að þær séu bornar undir þjóðaratkvæði. Hv. þm. kom með dæmi áðan um ágalla á þessu frv., að það væri hvergi tiltekið hvað ætti að líða langur tími frá því að frv. hefði verið samþykkt á Alþingi og þangað til þriðjungur þingmanna gæti krafist þess að fram færi atkvæðagreiðsla. Fleira nefndi hann í svipuðum dúr. Það segir í lokatexta frv. berum orðum, með leyfi forseta: ,,Nánari reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu skulu settar með lögum.`` Það er einmitt það sem var í okkar huga, að smáatriðakennd upptalning á ýmsum framkvæmdamálum ætti ekki heima í okkar íslensku stjórnarskrá. Hún er afar stuttorð og þar er yfirleitt ekki farið út í smáatriði. Sé ástæða talin til þess að ákvæði verði sett um framkvæmdaratriði af ýmsu tagi er það yfirleitt falið löggjafanum að ganga frá þeirri hlið málanna. Þetta sem hv. þm. nefndi áðan er dæmigert fyrir það sem hlyti að koma í lögum um þjóðaratkvæðagreiðslu, lögum sem byggð væru á stjórnarskrárákvæðinu. Í áliti meiri hluta nefndarinnar er tekið þannig til orða að í viðræðum nefndarinnar við stjórnskipunarfræðinga hafi komið í ljós að verulegir ágallar séu á efni frv. Meiri hlutinn sé jafnframt þeirrar skoðunar að þær hugmyndir sem fram komu í frv. þarfnist ítarlegrar pólitískrar umfjöllunar áður en þingið geti tekið afstöðu til þeirra. Ég get alveg fallist á það að hv. meiri hluti nefndarinnar hafi fullan rétt til að halda því fram að málið þarfnist ítarlegrar pólitískrar umfjöllunar. Það er skoðun þeirra og ekkert við því að segja. En ég mótmæli því að þeir stjórnskipunarfræðingar sem mættu á fundum nefndarinnar hafi talið að einhverjir verulegir ágallar væru á efni frv. Þeir voru ekki endilega sammála efni frv. en það er bara allt annar hlutur. Þeir voru ekki að mæla með því að frv. yrði samþykkt eða halda því fram að frv. ætti rétt á sér. Ég tel ekki að það sé rétt að orði komist að tala um að þeir hafi sagt að verulegir ágallar væru á efni frv. því það er auðvitað annar hlutur. Þeir bentu á það réttilega að það þyrfti að ákveða ýmislegt fleira en það sem fram kæmi í frumvarpstextanum eins og við gerðum okkur að sjálfsögðu fulla grein fyrir og viðurkenndum að sjálfsögðu að slíkt yrði væntanlega sett með lögum þegar þar að kæmi. Virðulegi forseti. Ég held ég hafi farið yfir allar þær athugasemdir sem fram komu af hálfu hv. frsm. meiri hluta stjórnarskrárnefndar. Ég hef þar af leiðandi ekki neinu frekar við mál mitt að bæta öðru en því að minni hluti nefndarinnar telur að afgreiðsla EES-málsins sýni að brýn þörf sé á almennum ákvæðum í stjórnarskrá um rétt minni hluta á Alþingi til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu og telur að slíkt eigi sérstaklega við þegar fullveldisréttindi þjóðarinnar eiga í hlut og þá eigi slík þjóðaratkvæðagreiðsla að vera bindandi. Minni hlutinn vill í leiðinni, úr því verið er að gera tillögu um breytingar á stjórnarskránni, opna fyrir að þjóðin geti í öðrum málum sagt álit sitt áður en mál eru afgreidd á Alþingi ef þriðjungur þingmanna krefst þess. Sú ábending kom fram frá Gunnari G. Schram prófessor, sem kom á fund nefndarinnar, að þegar stjórnarskrárnefnd skilaði af sér tillögum um nýja stjórnarskrá í ársbyrjun 1983, en þá var nefndin undir forsæti dr. Gunnars Thoroddsens, hafi komið fram tillaga frá nefndinni um að fjórðungur kjósenda gæti krafist þjóðaratkvæðis um tiltekið mál. Það var ekki í okkar upphaflega frv. Við nánari athugun fannst okkur rétt að það væru ekki einungis alþingismenn sem gætu óskað eftir þjóðaratkvæðagreiðslu heldur væri sá réttur líka á hendi fjórðungs kjósenda. Við flytjum því sérstaka brtt. á þskj. 303 þess efnis. Það er hárrétt hjá hv. frsm. meiri hluta nefndarinnar að mál af þessu tagi á að sjálfsögðu að vera til umræðu í stjórnarskrárnefnd sem skipuð er fulltrúum þingflokkanna og starfar á vegum forsrn. Það væri kannski dálítið einkennilegt að flytja tillögu af þessu tagi ef málið hefði aldrei verið rætt þar. Þar sem þessi ágæta stjórnarskrárnefnd og sú sem starfaði á undan henni hefur haft þetta mál til meðferðar samfleytt í 20 ár og sannanlega rætt um þennan þátt málsins mjög oft, þ.e. hugsanlegar þjóðaratkvæðagreiðslur, tel ég ekki að það sé nein sérstök ástæða til þess að bíða frekar eftir áliti þeirrar nefndar sem reyndar þegar hefur gert grein fyrir sínum tillögum hvað þetta varðar. Ég vil því að endingu hvetja til þess að frv. verði samþykkt með þeirri brtt. sem við höfum gert.

Frú forseti. Hv. síðasti ræðumaður spurði hvort við, sem stöndum að áliti meiri hluta nefndarinnar og viljum að þessu máli sé vísað til ríkisstjórnarinnar, værum virkilega þeirrar skoðunar að frv., eins og það er, væri til marks um það að vilji væri til að afnema þingræði í landinu. Ég tel að svo sé og tel að það sé eindregið rétt mat hjá okkur að með þeirri breytingu á stjórnarskránni, sem þarna er lagt til að gerð verði, sé verið að þrengja mjög að þingræðinu ef ekki beinlínis að brjóta í bága við það. Það er algerlega úr í hött hjá hv. síðasta ræðumanni að bera þetta frv. saman við 11. gr. stjórnarskrárinnar, 26. gr. stjórnarskrárinnar eða 79. gr. þar sem vísað er til breytingar á kirkjuskipan landsins samkvæmt 62. gr. Það er fráleitt að bera þessa almennu tillögu um þjóðaratkvæðagreiðslur saman við ákvæðin í stjórnarskránni, þ.e. þessi þrjú sem ég nefndi, þar sem er annars vegar um það að ræða að Alþingi vísi forseta frá, í öðru lagi að forseti neiti um staðfestingu á frv. sem samþykkt hefur verið í þinginu og í þriðja lagi um það að breyta kirkjuskipan landsins. Ekkert af þessum atriðum lýtur sérstaklega að þingræðinu heldur spurningum um grundvallaratriði í okkar stjórnarfari og okkar stjórnskipun. Eðlilegt er að slík mál séu borin undir þjóðina. En með því að bera þáltill. eða einstök frv. undir þjóðina væri verið að sníða þingræðinu eða Alþingi þröngan stakk.

Virðulegi forseti. Hv. þm. Björn Bjarnason heldur því alveg blákalt fram að það sé nánast verið að afnema þingræði í landinu ef samþykkt yrðu ákvæði í stjórnarskrá sem veita minni hluta þingmanna rétt til þess að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu. Þetta er auðvitað svo fráleit staðhæfing að það þarf í raun og veru ekki að svara henni. Ég vil leyfa mér að spyrja hv. þm. að því hvort hann líti þá svo á að Danir hafi afnumið þingræði í sínu landi með þeim ákvæðum í stjórnarskrá sem gera ráð fyrir því að þar geti þriðjungur þingmanna krafist þjóðaratkvæðagreiðslu, meira að segja bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu, um flest mál sem borin eru fram og samþykkt af danska þinginu, þó með nokkrum veigamiklum undantekningum. Verður hann þá að álykta sem svo að þar hafi þingræðið verið afnumið?

Frú forseti. Ég tel að með ákvæðum dönsku stjórnarskrárinnar um þjóðaratkvæðagreiðslu sé vegið að dönsku þingræði, það er alveg tvímælalaust. Valdsvið danska þingsins er þrengt með þessu ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu. Að þingræðið hafi verið afnumið eru orð sem ég hef aldrei notað. Ég tel að vald þingsins hafi verið þrengt. Mér þóttu þessar æfingar ósambærilegar sem hv. þm. fór út í í ræðu sinni áðan um það að bera saman spurninguna um þjóðaratkvæðagreiðslu og spurninguna um það hvort menn vildu hafa útvarpsumræður eða ekki. Mér finnst að útvarpsumræður á Alþingi séu allt annars eðlis heldur en krafa um að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu. Það væri miklu nær að líkja því saman við skoðanakannanir. Ef þriðjungur þingmanna gæti krafist þess að skoðanakönnun færi fram um eitthvert mál væri það sambærilegt við það að menn færu fram á að efna til útvarpsumræðu. En að tala um þjóðaratkvæðagreiðslu í þessu tilviki og bera það saman við útvarpsumræður er algerlega út í bláinn að mínu mati.

Virðulegi forseti. Ég held að fáir Danir muni fallast á þær yfirlýsingar sem hv. þm. var með áðan, að þingræði þeirra hafi verið verulega skert með þeim ákvæðum sem þar eru í lögum. Ég vil ítreka það sem kom fram hjá mér áðan að í raun og veru er hér verið að veita þriðjungi þingmanna mjög hliðstæðan rétt, ekki alveg eins en mjög samsvarandi eða hliðstæðan rétt og við veitum einni persónu í okkar þjóðfélagi, þ.e. forsetanum. Ég tel að með sömu rökum og slíkur réttur er veittur forsetanum sé eðlilegt að slíkur réttur falli í hlut þriðjungs alþingismanna.

Virðulegi forseti. Ég vil gera athugasemd við þá fullyrðingu hv. þm. Ragnars Arnalds, frsm. minni hluta stjórnarskrárnefndarinnar, að hægt sé að finna ákvæði í stjórnarskrá lýðveldisins eins og hún er nú sem benda til þess að þar sé gert ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu sem beinni aðferð til að leysa álitamál. Ég flutti um þetta mál nokkuð ítarlega ræðu við 1. umr. og benti á að tvær greinar stjórnarskrárinnar, 11. gr. og 26. gr., hafa að geyma ákvæði um að vísa máli til þjóðarinnar. Það er einungis í því tilfelli þegar stofnanir lýðveldisins eru orðnar nánast óstarfhæfar. Það verður að flokkast undir neyðarrétt og hefur ekkert með það að gera sem hér er gerð tillaga um. Það má kannski segja sem svo um þá grein stjórnarskrárinnar, 29. gr., sem segir að leggja skuli mál undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar ef Alþingi samþykkir breytingu á krikjuskipaninni að þar sé mjög takmarkað ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu. Hin ákvæðin geta engan veginn túlkast sem þessi grein. Ef eitthvert mark hefði verið tekið á þeim umræðum sem fóru hér fram við 1. umr. hefði þingmaðurinn alla vega geta komið efnislega inn á þau atriði í sinni framsöguræðu.

Virðulegi forseti. Ef ekkert ákvæði væri í stjórnarskrá okkar um þjóðaratkvæðagreiðslu, hún væri ekki nefnd þar á nafn, hefði aldrei farið fram á Íslandi og ekki væri gert ráð fyrir henni í lögum okkar væri kannski hægt að halda því fram að hún væri utan við okkar stjórnskipunarhefð. En þessu er öðruvísi varið. Þjóðaratkvæðagreiðslur hafa nokkrum sinnum farið hér fram og það að stjórnarskráin skuli einmitt gera ráð fyrir slíku úrræði í tveimur mikilvægum tilvikum sýnir að stjórnarskrárgjafinn hefur á sínum tíma talið það vera eðlilegt úrræði. Þess vegna eru tillögur okkar í fullu samræmi við það sem áður hefur verið gert og ákveðið í þessu efni.

Virðulegi forseti. Ég vil aðeins benda hv. síðasta ræðumanni á að þessi ákvæði í stjórnarskránni um þjóðaratkvæðagreiðslu hafa aldrei verið notuð.

Virðulegur forseti. Þjóðaratkvæðagreiðslur hafa farið fram á Íslandi.

Ekki samkvæmt þessum ákvæðum.

Nei, ekki samkvæmt þessum ákvæðum en þær hafa farið fram samkvæmt ákvörðunum Alþingis eins og kunnugt er. Það eru því nokkur fordæmi fyrir því. Það er hins vegar alveg rétt að það hafa ekki farið fram þjóðaratkvæðagreiðslur enn þá um kirkjuskipan Íslendinga. Það er líka rétt að forseti hefur ekki nýtt sér þann rétt sem er í stjórnarskránni. Það breytir að sjálfsögðu engu. Þessi ákvæði eru þarna. Það er það sem skiptir máli.

Virðulegi forseti. Vegna ummæla hv. þm. Ragnars Arnalds tel ég rétt að rifja upp fyrir hann atriði úr nefndaráliti till. til þál. um þjóðaratkvæðagreiðslu um aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu þar sem segir, með leyfi virðulegs forseta: ,,Í tveimur tilvikum hefur verið efnt til þjóðaratkvæðagreiðslu hér á landi vegna breytinga á stjórnskipan ríkisins. Árið 1918 um sambandslagasáttmálann við Dani og árið 1944 um afnám sambandslaganna og stofnun lýðveldis. Árið 1918 var framfylgt fyrirmælum í stjórnarskránni frá 1915 og þegar sambandslögin voru afnumin var það í samræmi við ákvæði í lögunum sjálfum. EES-samningnum verður með engu móti jafnað við fullveldið 1918 eða stofnun lýðveldisins 1944.`` Auðvitað er vitað að það hafa komið fram nokkrar tillögur á hinu háa Alþingi um þjóðaratkvæðagreiðslur en þeim hefur í öllum tilvikum síðustu áratugina verið verið hafnað og má segja að þar sé komin ákveðin stjórnskipuleg hefð. Hv. þm. beindi einnig til mín nokkrum spurningum og atriðum. Hann gerði athugasemd um það að ég nefndi að þessi grein í frv. væri ótölusett. Það var bent á þetta sem dæmi um sérstök vinnubrögð þar sem hér er verið að tala um stjórnarskrána og því þykir ástæða til þess að vanda enn frekar til vinnubragða. Alla vega var ekki ljóst hvað þarna var átt við, hvort þetta yrði ný grein eða hvort þetta yrði viðbótargrein eins og ég nefndi áðan. Bæði í greinargerðinni og nefndarálitinu vegna frv. er vitnað til ítarlegra ákvæða dönsku stjórnarskrárinnar og það er varla tilviljun að vitnað er til þeirra. Það eru ítarleg ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur í dönsku stjórnarskránni og mér finnst það óneitanlega nokkuð sérstakt að hv. frsm. minni hlutans telji litlu máli skipta hvað þar stendur enda þótt ég sé alveg sammála honum um það að danska stjórnarskráin þurfi ekki að vera nein fyrirmynd fyrir okkur. Ég vildi einnig í lokin, virðulegur forseti, skýra það sem var rætt um þáltill. ef það hefur ekki komið nógu vel fram áðan að þær fela aðeins í sér tilmæli Alþingis til ríkisstjórnarinnar.

Virðulegi forseti. Það er út af fyrir sig ekki mörgu að svara en þó er rétt vegna ummæla hv. þm. um þáltill. að láta það koma fram að um leið og þáltill. eru tilmæli, fyrirskipanir eða ákvarðanir Alþingis, því þingsályktunartillögur þurfa ekki eingöngu að vera tilmæli til ríkisstjórnar, geta þær líka falið í sér ákvarðanir. Alþingi ályktar að þetta eða hitt skuli gert og þær eru auðvitað yfirleitt mjög stefnumótandi. Þær mikilvægustu geta verið stefnumótandi í einstökum málum. Það getur verið fullkomlega eðlilegt ef um mjög mikilvæg mál er að ræða að þjóðin fái að fella sinn dóm. Hér kemur hver þingmaðurinn á fætur öðrum og reynir að gefa það í skyn að þjóðaratkvæðagreiðslur mundu vera sérstakt brot á okkar stjórnskipunarrétti og venjum og gætu á engan hátt passað inn í okkar lýðræðislega kerfi. Ég vil í lokin á þessari umræðu vekja athygli á því að prófessorinn í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands, Ólafur Jóhannesson fyrrum forsrh., flutti á Alþingi tillögur um að undirbúið yrði frv. um þjóðaratkvæðagreiðslur. Hann taldi að slík skipan ætti mjög vel heima í okkar þingræðislega fyrirkomulagi. Það var sem sagt sá maður sem á þeim tíma var fróðastur um stjórnskipunarrétt.

Virðulegi forseti. Það er allt annað að koma með tillögur um að undirbúa slíka löggjöf en að koma með beint frv. á hinu háa Alþingi þar sem allir vita hvernig þarf að fara með slík frv. til þess að þau fái samþykki. Varðandi ummæli hv. þm. um þáltill. áðan þá tók ég eftir að hann talaði sérstaklega um stefnumótandi þáltill. Ég spyr þá hv. þm. hvort slíkar tillögur eigi að fara í þjóðaratkvæði og til hvers almennar þingkosningar séu þá.

Virðulegi forseti. Þjóðaratkvæðagreiðslur geta einmitt verið mjög hentugar þegar um stórmál er að ræða til þess að koma í veg fyrir og til þess að losna við að láta þingkosningar fara fram. Það er einmitt mjög heppileg leið til þess að ekki þurfi að rjúfa þing og efna til kosninga til að leita eftir samþykki þjóðarinnar að láta þjóðaratkvæðagreiðslur fara fram um mjög stefnumótandi og stórvægilegt mál. Að lokum vil ég aðeins segja varðandi minn ágæta samþingmann á sínum tíma, Ólaf Jóhannesson, prófessor í stjórnskipunarrétti, að það er nokkuð ljóst að hann hefði ekki flutt tillögu um þetta efni í þinginu og látið undirbúa slíkt frv. ef hann hefði ekki verið þeirrar skoðunar að slíkt fyrirkomulag ætti fullan rétt á sér í okkar stjórnskipan.

Virðulegur forseti. Ég ætlaði ekki að hafa mörg orð um þetta mál við þessa umræðu þar sem ég gerði grein fyrir áliti Kvennalistans á þessu máli við 1. umr. og hv. frsm. minni hlutans hefur gert grein fyrir nál. sem ég skrifa undir. Ég vil þó minna á að Kvennalistinn hefur ævinlega haft það á sinni stefnuskrá að fleiri mál en hingað til verði borin undir þjóðaratkvæði og kemur það m.a. fram í till. til þál. sem flutt var á 109. löggjafarþingi 1986 um þjóðaratkvæði og María Jóhanna Lárusdóttir, Guðrún Agnarsdóttir og Kristín Halldórsdóttir fluttu. Mig langar til að lesa örlítið úr greinargerð með þeirri tillögu þar sem mér þykir mjög vel orðað það sem þar kemur fram og segir kannski meira um stefnu Kvennalistans í þessum málum en ýmislegt annað sem fram hefur komið. Í þessari þáltill. var gert ráð fyrir að tíundi hluti kosningarbærra manna eða þriðjungur þingmanna, eins og við gerum nú ráð fyrir í okkar tillögu, geti farið fram á ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um einstök mál. Greinargerðin hljóðar svo en ég les einungis lítinn hluta hennar, með leyfi forseta: ,,Íslendingar búa við lýðræðislegt stjórnarfar eins og flestar aðrar vestrænar þjóðir. Í lýðræðishugtakinu felst að æðsta valdið sé hjá þjóðinni og allur almenningur eigi að velja um þá kosti sem fyrir liggja um skipan og þróun þjóðfélagsins. Fyrrum réðu Íslendingar ráðum sínum á opnu þjóðþingi þar sem teknar voru ákvarðanir er vörðuðu land og þjóð. Þegar fram liðu stundir þótti þetta form þungt í vöfum og óhagkvæmt og er stjórnarfar Íslendinga nú, eins og margra annarra þjóða, byggt á fulltrúalýðræði. Allir Íslendingar, sem hafa kosningarrétt, eiga rétt á að kjósa menn á Alþingi til að fara með stjórn samfélagsins fyrir sína hönd. Í stað þess að allir Íslendingar ráði ráðum sínum og taki sameiginlega ákvarðanir fela þeir fulltrúum sínum fullt vald til slíks. Í raun er um valdaframsal að ræða frá þjóðinni til fulltrúa hennar, alþingismanna, í ákveðinn tíma. Samkvæmt stjórnarskrá eru alþingismenn þó ekki bundnir af fyrirmælum umbjóðenda sinna í afstöðu til einstakra mála heldur eingöngu af sannfæringu sinni. Það er oft löng leið frá kjósanda til fulltrúa hans á þingi. Í almennum kosningum er kosið um fjölmörg mál í einu og þess ekki að vænta að þingmenn geti vitað um afstöðu umbjóðenda sinna í öllum málum. Það hefur því lengi tíðkast meðal lýðræðisríkja að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla þar sem kjósendur eru spurðir um afstöðu til einstakra mála, annaðhvort að ósk íbúanna, hluta þingmanna eða valdhafa. Þjóðaratkvæðagreiðsla er lifandi þáttur í stjórnarfari sumra ríkja eins og í Sviss sem byggir á langri hefð í þessum efnum. Á Norðurlöndum og víða í Evrópu hefur það færst í vöxt að slíkar kannanir fari fram í þeim málum er ætla má að skoðanir landsmanna séu skiptar. Nægir að nefna sem dæmi atkvæðagreiðslu um inngöngu Norðmanna og Dana í Efnahagsbandalagið, áframhaldandi dvöl Breta í því bandalagi og afstöðu Svía til kjarnorkumála. Hér á landi hefur engin þjóðaratkvæðagreiðsla farið fram síðan 1944 en fram að þeim tíma sex sinnum frá árinu 1908.`` Meira ætla ég ekki að lesa úr þessari greinargerð með till. til þál. sem flutt var á 109. löggjafarþingi en mér þótti þetta góður kafli úr greinargerðinni og get ég gert þessi orð að mínum. Það er þess vegna fráleitt að halda því fram að Alþingi sé að framselja löggjafarvald með því að þjóðin sé spurð álits á málum þótt í sumum tilvikum sé þjóðaratkvæðagreiðsla bindandi fyrir málið. Alþingi fær vald sitt frá þjóðinni og því er verið að snúa málum á haus að halda slíku fram þegar farin er sú leið að viðhafa beint lýðræði eins og gert er þegar um þjóðaratkvæðagreiðslu er að ræða. Í Sviss, eins og kom hér fram í greinargerð með þáltill., er löng hefð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum og raunar falið í stjórnskipan þar. Það var á síðustu öld og í byrjun þessarar sem þetta var tekið upp fyrir alvöru og aukið verulega og það varð smátt og smátt stærri hluti af þeirri lýðræðishefð sem nú er orðin ríkjandi í Sviss. Auðvitað urðu pólitísk átök um þau atriði á þeim tíma. Auðvitað voru fordæmi fyrir því frá fyrri öldum en það var sem sagt ekki fyrr en um aldamótin sem það fer að verða ríkari þáttur í þeirra stjórnskipan. Á seinni árum eru alltaf fleiri og fleiri spurningar lagðar fyrir svissnesku þjóðina t.d. um ýmis lýðræðismál og umhverfismál og verða niðurstöðurnar ávallt framsæknari og einnig í þá veru að sérhagsmunir víkja fyrir almannahagsmunum. Mér finnst skipta verulegu máli að líta til fleiri þjóða þegar við erum að ræða það að taka upp ákvæði um þjóðaratkvæði í íslensku stjórnarskrána um fleiri mál en þar er gert ráð fyrir nú. Í Danmörku eru svipuð ákvæði, þ.e. ákvæði um það að minni hluti, þriðjungur þingmanna, geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu og ég veit ekki til að það hafi verið nein vandræði með þetta ákvæði. Eins og fram hefur komið í umræðunni hafa áður komið fram hugmyndir um að setja ákvæði í íslensku stjórnarskrána þess efnis að málum verði í ríkara mæli skotið til þjóðarinnar. Það getur vel verið að þingmenn hafi á því skoðun að það geti verið eðlilegra að gera það ekki nú, eins og kom fram hjá hv. 6. þm. Reykv., en hún sagði að það væri allt annað mál að koma með þáltill. eins og Ólafur Jóhannesson gerði áður en koma með frv. eins og þetta sem við leggjum nú fram. Það sýnir sem betur fer að það eru fleiri sem telja að það sé eðlilegt að setja ákvæði í stjórnarskrána um þjóðaratkvæðagreiðslu og að fleiri mál séu borin undir þjóðina. En menn geta auðvitað haft skoðun á því að það sé ótímabært að gera það núna. Ég tel að það sé fyllilega tímabært og það hefði verið mjög þægilegt og gott ef þetta ákvæði væri í íslensku stjórnarskránni svo hægt hefði verið að bera það mikilvæga mál sem er nú til meðferðar í þinginu, þ.e. samninginn um Evrópskt efnahagssvæði, undir þjóðina þar sem ljóst er að mjög skiptar skoðanir eru meðal þjóðarinnar um það mál. Að vísu hefur maður ekki heyrt nýlega um neinar skoðanakannanir um það efni þó að vitað sé að a.m.k. tvær skoðanakannanir hafa farið fram um það mál eftir því sem fólk segir, þeir sem hafa verið spurðir. Ég hef ekki heyrt um niðurstöður en væntanlega sjáum við þær fljótlega ef þeim verður ekki stungið undir stól eins og niðurstöðum skoðanakannana sem voru fyrr í vetur. Ég ætlaði ekki, virðulegur forseti, að hafa fleiri orð um þetta mál en ég vona að þingmenn sjái sér fært að samþykkja frv. þó að það hafi auðvitað í för með sér, ef frv. verður samþykkt eftir 3. umr., að efna verður til nýrra kosninga. Það væri þá hægt að geyma 3. umr. um einhvern tíma svo ekki yrði þingrof núna fyrir jólin heldur yrði reynt að skipa þannig málum að hægt væri að samþykkja frv. með samkomulagi um tímasetningu um þingrof.

Herra forseti. Mér hafa orðið þær efnislegu umræður, sem farið hafa fram um þetta mál, veruleg vonbrigði. Annars vegar virðist svo sem stjórnarsinnar treysti illa íslensku þjóðinni til þess að taka afstöðu til mála og í annan stað að þeir líti svo á að hér séum við að brjóta hefðir og leikreglur og það sé svo alvarlegt mál sem menn eru að leggja til að nánast sé verið að leggja niður þingræðið í landinu. Ég verð að segja eins og er að ég þoli það dálítið illa þegar menn halda því fram að íslenska þjóðin sé síður fær en sú danska um að stjórna sér. Ég þoli það dálítið illa. Ég held að þeir ræðumenn sem vilja túlka það að frelsi í íslensku stjórnarskránni handa almenningi, hliðstætt og handa Dönum, þýði háska hér á landi, ættu að fara með veggjum. Mér finnst slíkur málflutningur gersamlega út í hött. Ég vil fá það skýrt hvað það er sem gerir íslenska þjóð óhæfa til þess að hafa hliðstæð ákvæði í íslensku stjórnarskránni og Danir hafa. Hvað er það? Er það eitthvað í karakter Íslendinga? Er það eitthvað í þeirra gáfnafari eða er það eitthvað í þeirra þjóðareðli? Það er rétt að þeir sem þannig tala gefi boltann alveg upp. Hitt er svo allt annað mál og á því hef ég mikinn skilning að það eru virkileg vandkvæði á því að fara að breyta stjórnarskránni eins og núna háttar á miðju kjörtímabili. Það vita allir að því fylgja virkileg vandkvæði vegna þess að slíkt þýðir kosningar. Og ég hef fullan skilning á því að núverandi stjórnarflokkar vilji ekki kosningar. Ég býst við því að ef ég væri í þeirra sporum hefði ég ekki áhuga á því heldur. Þeim er fullkomlega ljóst að stjórnarflokkarnir hafa verið að tapa fylgi og það miklu fylgi að undanförnu. Þess vegna er það út af fyrir sig skiljanlegt og þegar hv. 6. þm. Reykv. segir að það sé dálítið annað að leggja fram tillögu að stjórnarskrárbreytingu eða að koma með breytinguna þar sem allir vita hvernig með slík mál þarf að fara, þá finnst mér heiðarlegur málflutningur að lýsa slíku yfir. Það finnst mér heiðarlegur málflutningur vegna þess að þá er verið að segja, sem flestum er ljóst, að veruleg vandkvæði eru á því að breyta stjórnarskránni á miðju kjörtímabili. Skynsamlegast er að sjálfsögðu að standa þannig að verki að breyta stjórnarskránni í tengslum við almennar alþingiskosningar í landinu. En þá þurfa menn heldur ekki að tala eins og himinn og jörð séu að farast ef við rýmkum um þau ákvæði hjá okkur hvenær skuli vera hægt að hafa þjóðaratkvæðagreiðslu og hvenær ekki. Við erum með það ákvæði í kosningalögum okkar til forseta að forsetinn þarf ekki að hafa meiri hluta þjóðarinnar á bak við sig. Ef t.d. að fimm eða sex byðu sig fram í forsetakosningum þá gæti farið svo að sá sem næði kjöri væri aðeins með um 25% þjóðarinnar á bak við sig. Vitað er um dæmi þar sem menn hafa verið forsetar með um 30--40% á bak við sig. Hér eru hugmyndir um að einn þriðji hluti þingmanna geti krafist þess að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla. Þá munu þeir þó vera með á bak við sig um 33% af þjóðinni. Það sem fyrst og fremst kallar á að sett séu ákvæði inn í stjórnarskrána um þjóðaratkvæðagreiðslu er sú staðreynd að í þessu landi eru listakosningar. Og það er ekki víst að efsti maður listans sé á sama máli og annar maður listans eða sá þriðji.  Um hitt sem þar kemur varðandi þjóðaratkvæði er í sjálfu sér miklu meira vafaatriði. Ég hallast þó mjög að því sem flm. þessa máls. hv. 3. þm. Norðurl. v., Ragnar Arnalds, sagði að ekki væri útlit fyrir það að þetta ákvæði yrði misnotað. Vissulega er þó hugsanlegt að slíkt ætti sér stað. Þess vegna gæti það verið skynsamlegt að taka smærri skref í svona máli, binda þetta annars vegar við frv. til laga og svo það atriði sem ég gat um áðan sem mér sýnist alveg sjálfgefið. En ef menn vilja ekki ræða þetta út frá öðru sjónarhorni en því að þjóðin sé ófær um að taka svona ákvarðanir þá eru menn nánast að halda því fram að íslenska þjóðin geti ekki búið við lýðræði. Menn eru að halda því fram, hvorki meira né minna. Það er hægt að leiða að því sterk rök, eins og ég sagði hér áðan, að sum mál eru þess eðlis að þau eru mjög heit í vitund manna. Engu að síður er ekki hægt að segja að þau skiptist nákvæmlega eftir flokkum. Þau skiptast þverpólitískt hjá þjóðinni. Kirkjunnar málefni eru eitt af þessum málefnum og það er ekkert skrýtið þó að það skuli þess vegna hafa verið sett inn í stjórnarskrána. Mér finnst að þegar mál eins og þetta er flutt þá hljóti að geta farið fram um það málefnaleg umræða jafnvel þó að stjórnarsinnar séu með það á tæru að þeir ætli ekki að samþykkja frv. af þeirri ástæðu einni saman að þeir vilja ekki fá kosningar í þeirri stöðu sem þjóðmálin eru í. Norðmenn hafa þá reglu eins og menn vita að þar er kosið á fjögurra ára fresti og ekki sá möguleiki að hafa alþingiskosningar oftar. E.t.v. væri það eðlilegur agi á þingið um að koma sér saman og leysa málefni þjóðarinnar. En það er nefnilega hárrétt, sem kom fram hjá hv. 3. þm. Norðurl. v., að ákvæði, eins og hér er verið að leggja til, getur dregið úr þörfinni fyrir þingkosningar. Það er kjarni málsins. Ég vænti því þess að þrátt fyrir allsérstæðan málflutning sumra stjórnarsinna í þessu máli þá sé til staðar meiri skilningur en þar hefur komið fram og að ástæðan fyrir því að þeir hafa beitt slíkum málflutningi sé fyrst og fremst sú að þeir vilja ekki fá alþingiskosningar nú. Það er skiljanlegt sjónarmið. Það hljóta menn sem eru stjórnarandstæðingar að gera sér grein fyrir. Hins vegar er það staðreynd að það mál sem veldur þessum átökum er stórt. Það er svo stórt að það er spurning hvort við höfum gert öllu víðtækari verslunarsamning en þann sem menn eru að gera nú frá því að Gamli sáttmáli var gerður. Með því er ég ekki að segja að hér sé gengið jafnlangt og þar var gert. Mér er ljóst að þar játuðust menn undir ákveðinn konung og þess vegna var gengið lengra þar. Það fer ekki á milli mála. En engu að síður hefur verið fullyrt af mörgum að þau skref sem nú eru stigin séu í áttina að inngöngu í EB. Ef svo er, þá eru menn að stíga skref sem eru hliðstæð Gamla sáttmála, því að það vil ég að komi hér fram að sá sem sat yfir þeirri samningagerð fyrir hönd Íslands, Gissur Þorvaldsson, íslenski jarlinn, var yfirburðamaður að vitsmunum og hæfileikum. Og hann samdi vissulega eins og hann taldi að stætt væri fyrir íslenska þjóð þegar hann skrifaði undir og gerði þann samning. En það var aftur á móti hinn ójafni leikur styrkleikans sem tók við því að Íslendingar gátu ekki staðið á þeim rétti sem samningurinn bauð upp á. Þeir gátu ekki staðið á honum. Samningurinn kvað á um að hann væri ógildur ef hann, að hinna bestu manna yfirsýn, væri brotinn af öðrum hvorum aðilanum en þeir höfðu ekki þrek, þeir höfðu ekki stjórnunarlegt þrek til að fylgja því eftir. Þeir voru orðnir fastir í netinu. Það er hin sögulega staðreynd sem blasti við. Herra forseti. Ég tel ekki nauðsyn að fara frekar í efnislega umræðu um þetta frv. Hv. 3. þm. Norðurl. v. gerði vel grein fyrir því hvað efnisatriði snertir. Ég tel aftur á móti að það sé margt sem mælir með því að þrengja frv. eitthvað en í slíkri mynd hefði ég talið æskilegt að það yrði samþykkt af Alþingi Íslendinga. Ég hefði metið það við stjórnarsinna ef þeir hefðu litið svo á að þeir væru reiðubúnir að samþykkja slíkt í tengslum við alþingiskosningar þó að þeir teldu að miðað við stöðuna í dag treystu þeir sér ekki til þess að mæla með því.

Frú forseti. Það er ekkert í þessum umræðum sem gefur hv. síðasta ræðumanni tilefni til að álykta sem svo að Íslendingar séu eitthvað síður til þess færir en Danir að taka þátt í þjóðaratkvæðagreiðslu. Það hafa engin orð fallið á þann veg í þessum umræðum. Spurningin hefur verið um það hvort verið sé að skerða vald löggjafarþingsins með því að veita jafnvíðtækan rétt til að vísa málinu til þjóðaratkvæðis og gert er ráð fyrir í þessu frv. sem við erum að ræða. Það er ótvírætt að mínu mati að með því að veita jafnvíðtækan rétt og þarna er talað um, að þriðjungur þingmanna geti skotið hvaða frv. til laga sem er og hvaða þáltill. sem er til þjóðaratkvæðis, er verið að skerða valdsvið Alþingis og þrengja. Og mér heyrðist raunar hv. síðasti ræðumaður vera svipaðrar skoðunar. Hann taldi að þótt hann væri efnislega sammála því sem fram kæmi í þessu frv. þá þyrfti að breyta því, það þyrfti að þrengja ákvæði þess til að þessi réttur Alþingis og þetta vald Alþingis yrði ekki skert með jafnskýrum hætti og gert er í frv. Þessi afstaða er alls ekki neitt vantraust á íslensku þjóðina og engin spurning um það hvort íslensku þjóðinni sé treystandi til þess að taka ákvarðanir um hin flóknustu mál. Það á ekkert skylt við það. Þetta er spurning um hvaða stjórnarhætti við viljum hafa hér í okkar landi og hversu víðtækt framsal á valdi Alþingis við viljum samþykkja. Og það hlýtur að vera og ég tek undir það með hv. síðasta ræðumanni að það er mál sem auðvitað á að ræða ítarlega hér í þinginu og þarf að gera með skipulegri hætti heldur en gert er á grundvelli þessa frv., sem er meingallað eins og hitt frv. sem við ræddum hér sl. fimmtudag varðandi stjórnarskrána og stjórnarandstaðan lagði fram í tilefni af EES-samningnum. Þetta frv. eins og hið fyrra sem við ræddum á fimmtudaginn er meingallað og hv. síðasti ræðumaður benti á einn meinlegan galla í frv. að það veitir allt of víðtækar heimildir. Sú skoðun kom fram hjá hv. síðasta ræðumanni og hv. frsm. minni hluta nefndarinnar að þjóðaratkvæðagreiðslur væru sérstaklega góð tæki til þess að fresta eða koma í veg fyrir þingkosningar. Ég átta mig ekki á þeirri röksemdafærslu að það að þriðjungur þingmanna geti krafist þess að frv. til laga eða þáltill. sé skotið til þjóðarinnar sé eitthvert sérstakt úrræði til þess að koma í veg fyrir þingkosningar eða fresta þeim. Mér finnst þetta einkennileg röksemd og skil ekki nákvæmlega við hvað er átt og hvaða sérstök ástæða er fyrir því að þessir menn leggja svo mikið upp úr því að komið sé í veg fyrir að efnt sé til þingkosninga. Mér finnst að það hljóti náttúrlega að ráðast fyrst og fremst af okkar stjórnskipun. Hér gildir sú regla eins og menn vita að unnt er að rjúfa þing á kjörtímabilinu sem ekki er í Noregi eins og hv. síðasti ræðumaður gat um. Yfirleitt er þing ekki rofið hér nema mál séu komin í algert þrot vegna samstarfsörðugleika í ríkisstjórnum. Frægasta þingrofið árið 1930 stafaði m.a. af því að þáv. ríkisstjórn stóð frammi fyrir því að hún sá nýjan meiri hluta vera að skapast í þinginu um breytingar á kjördæmaskipaninni og þá var gripið fyrirvaralaust til þess ráðs að rjúfa þingið og efna til kosninga. Ég sé ekki að það hefði einhverju breytt í því tilviki að þriðjungur þingmanna hefði getað krafist þess að bera eitthvað mál undir þjóðaratkvæði. Ég skil ekki þessa röksemdafærslu að málskotsréttur, eins og gert er ráð fyrir í þessu frv., sé til þess fallinn að fækka þingkosningum. Mér finnst það nú raunverulega fráleitt að ræða málið á þeim forsendum. Hér hefur verið vikið að till. til þál. sem Ólafur Jóhannesson, Páll Þorsteinsson og Ingvar Gíslason fluttu á mörgum þingum á sjöunda áratugnum og að lokum var samþykkt með þeirri breytingu að þeir vildu að Alþingi ályktaði að kjósa fimm manna nefnd, og var að lokum undir lok sjöunda áratugarins samþykkt þáltill. með því að ríkisstjórninni var falið að annast það sem í tillögunni segir. Og hér hefur nú verið látið að því liggja að í þessari tillögu hefði alveg verið tekið af skarið um það að skynsamlegt væri að breyta stjórnarhögum okkar á þann veg að taka upp þjóðaratkvæðagreiðslur. Þetta er alrangt. Það stóð alls ekki neitt í þessari tillögu eða í greinargerð með henni þess efnis að flm. hennar hefðu gert upp hug sinn og það ætti hér að taka upp þjóðaratkvæðagreiðslur. Þvert á móti segir í greinargerð með þessari till. Ólafs Jóhannessonar o.fl.: ,,Hér skal að svo stöddu enginn dómur á það lagður hvort aukin notkun þjóðaratkvæðis muni henta hér á landi.`` Þannig að þeir gerðu alls ekki upp hug sinn þótt þeir flyttu þessa tillögu. Ég tel að tillagan hafi verið flutt m.a. vegna óska sem uppi höfðu verið eins og hér eru hjá sumum þingmönnum að koma á þeirri skipan að unnt sé að efna til þjóðaratkvæðis og að tillagan hafi verið flutt til þess að jafna ágreining milli manna um það efni og ætlunin var að fela sérstakri nefnd og síðan ríkisstjórninni að vinna að framgangi þess máls og gaumgæfilegri athugun án þess að nefndarmenn eða tillögumenn sjálfir tækju afstöðu til þess í sjálfu sér hvort breyta ætti stjórnskipan okkar á þann veg að þrengja að þingræðinu. Það er síðan athyglisvert að árið 1971 varð Ólafur heitinn Jóhannesson forsrh. og ég minnist þess ekki að hann hafi þá sem forsrh. beitt sér sérstaklega fyrir því að menn gengju til þess verks að breyta stjórnarskránni eða stjórnháttum okkar á þann veg að taka hér upp þjóðaratkvæðagreiðslur. Síðan er þess að minnast að undanfarin 20 ár eða svo hefur verið starfandi stjórnarskrárnefnd með þátttöku allra þingflokka. Hún sendi frá sér álit árið 1983 þar sem gerð er tillaga um þjóðaratkvæðagreiðslur en hún var alls ekki með þeim hætti sem hér er gert ráð fyrir að minni hluti þingmanna geti tekið öll völd í sínar hendur, ef þannig mætti að orði komast, og skotið þáltill. til þjóðaratkvæðis heldur er þar gert ráð fyrir því að ákveðinn hluti landsmanna geti sett fram óskir um þjóðaratkvæðagreiðslu enda er það miklu rökréttara en veita minni hluta Alþingis þann rétt að taka mál og vísa þeim þannig út úr þinginu og sveigja þannig að þingræðinu eins og gert er ráð fyrir í þessu frv. Það er miklu nær ef menn vilja á annað borð huga að þessum málum að líta þá til þess að þriðji aðilinn, þ.e. þjóðin sjálf, geti haft frumkvæði að því að taka mál sem hér hafa verið til umræðu og eru umdeild úr höndum Alþingis og beina þeim til þjóðarinnar sjálfrar en að minni hluta alþingismanna sé veitt það vald. Ég vildi láta þetta koma fram, frú forseti. Mér þótti sérstaklega að fullyrðingar varðandi þau sjónarmið sem komu fram varðandi tillöguna sem flutt var á sjöunda áratugnum gætu ekki staðið eins og þau voru fram sett því það er tvímælalaust þegar tillagan er lesin og greinargerðin með henni að menn vildu að vandlega yrði litið á málið og það skoðað. Í raun og veru felst hið sama í tillögum okkar í meiri hluta stjórnarskrárnefndar sem leggjum til að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar með það í huga að stjórnarskrárnefnd sem nú er starfandi taki á því og skoði það og komi vonandi að lokum með tillögu um þetta efni eins og önnur sem víðtæk samstaða er um.

Virðulegur forseti. Við 1. umr. um það mál sem hér liggur fyrir nú, 30. mál þingsins, fjallaði ég nokkuð um það hvers eðlis þetta frv. er og mun ég ekki endurtaka það sem þar var sagt. Hins vegar langar mig til að fjalla nokkuð um þær breytingar sem hafa orðið á málinu af hálfu minni hluta stjórnarskrárnefndarinnar svo og þær fullyrðingar sem hér hafa verið látnar falla um að fulltrúar stjórnarflokkanna hafi í umræðum um málið sýnt vantrú á hæfni þjóðarinnar til að fjalla um málefni hennar í þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég vil fyrst taka fram að við 1. umr. benti ég á að þetta frv. til stjórnskipunarlaga væri alls ekki frv. um að efla vald almennings og þjóðarinnar yfir sínum málefnum. Frv. er tvískipt. Annars vegar er verið að tala um að vísa málefnum til þjóðarinnar til samþykktar eða synjunar og er þá atkvæðagreiðslan bindandi. Samkvæmt núgildandi stjórnarskrá er afsal fullveldis óheimilt og óframkvæmanlegt nema slíku máli sé vísað til þjóðarinnar samkvæmt 79. gr. og þar af leiðandi fær hún að fjalla um það samkvæmt núgildandi stjórnarskrá. En seinni málsgrein frv. er raunar kjarni málsins. Þar er verið að heimila minni hluta Alþingis að vísa til atkvæðagreiðslu allra kosningabærra manna í landinu frv. til laga eða þingsályktunum. Jafnframt er skýrt og skorinort sagt að úrslit atkvæðagreiðslunnar séu ráðgefandi en ekki bindandi. Með öðrum orðum er ekki verið að vísa úrskurði mála til þjóðarinnar heldur er verið að veita minni hluta á Alþingi mikið vald til að koma fram sínum málum með því að hér er gerð tillaga um að þeir geti vísað hvaða frv. til laga og hvaða þáltill. sem er til þjóðarinnar. Slíkt vald er óeðlilega mikið. Á þetta benti ég við 1. umr. málsins og tók það sérstaklega fram að það væri ekkert í þessu frv. sem benti til þess að flm. þess ætluðu að flytja eitthvert vald til almennings í landinu. Svo virðist sem flm. frv. hafi tekið mark á þessari ábendingu því að nú er á þskj. 303 gerð brtt. við frv. þar sem segir svo: ,,Fjórðungur alþingiskjósenda`` --- og koma þeir loks til sögunnar --- ,,getur óskað eftir því að fram fari ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla um einstök málefni.`` Þetta gengur þó ekki lengra en svo að þarna er verið að tala um ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég tel því að það mál sem hér er til umræðu fjalli alls ekki um að færa vald til þjóðarinnar heldur fyrst og fremst að færa minni hluta Alþingis vald. Það fer ekki milli mála að þetta frv. dregur mjög verulega úr þingræðinu og er þar af leiðandi tímamótaplagg í sögu lýðræðisins ef það verður samþykkt. Það breytir í grundvallaratriðum þeirri málsmeðferð sem hér hefur verið viðhöfð. Þá er ástæða til að varpa þeirri spurningu til þeirra sem hafa einkum og sér í lagi stutt þetta frv. hvort þingræði flokkist ekki undir lýðræði. Það væri kannski rétt að varpa þeirri spurningu sérstaklega til hv. 2. þm. Vestf. hvort hann flokki ekki þingræði undir lýðræði. Mér fannst málflutningur hans áðan vera með þeim hætti að efast mætti um það. Ég tel því að að uppruna til sé tilgangur þessa frv. sá að færa óeðlilegt vald í hendur minni hluta Alþingis og að þær breytingar sem fram hafa komið séu viðurkenning á þessari gagnrýni en bæti frv. ekki nema að litlu leyti og full ástæða sé til að vísa þessu frv. til ríkisstjórnarinnar til nánari skoðunar. Ég vil ekki fortaka að ekki sé nauðsynlegt að koma á einhverjum ákvæðum um það hvernig megi krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu. Það eru ekki mín orð og ber ekki að skilja orð mín þannig. En ég tel að þetta plagg sem hér hefur verið lagt fram, jafnvel með þeim breytingum sem þar eru lagðar til, sé allsendis ófullnægjandi og ekki ástæða til að samþykkja það.

Virðulegi forseti. Þetta hafa verið fróðlegar umræður og varpa að mörgu leyti skýrara ljósi á afstöðu manna til grundvallaratriða. Það þarf svo sem ekki mjög miklu við það að bæta en mig langaði samt til að koma einu eða tveimur atriðum inn í umræðuna. Það er alveg augljóst að tilgangurinn með frv. sem hér er til umræðu er að opna möguleika á því að leyfa kjósendum til Alþingis að hafa álit á tilteknum málum. Eðlilega eru skiptar skoðanir um hvort svo eigi að vera og ef þá í hve miklum mæli. Það fer að sjálfsögðu eftir því hvernig menn skilja orðið þingræði, hvað í því felst eða hvað menn vilja að í því felist. Um það geta líka verið skiptar skoðanir og ekkert nema eðlilegt að svo sé. Eins og við þekkjum hafa menn afskaplega ólíkar skoðanir til margra hluta og ekki síður þessara en annarra. Að mínum dómi er þessi breyting afar þörf. Hún mætir þeim hugmyndum sem ég hef um lýðræði og þingbundna stjórn, að hafa úrræði til þess við tilteknar aðstæður að þingið geti leitað til þjóðarinnar og hitt að þjóðin geti kallað til sín mál. Ef menn eru þeirrar skoðunar að í þingræðinu eða því sem kallað er fulltrúalýðræði felist sú afstaða að þeir sem kjörnir eru til að fara með umboðið hafi endanlega um það að segja í öllum málum er eðlilegt að þeir hinir sömu séu andvígir því að þessu sé breytt. Hins vegar hefur komið fram sú skoðun í þingskjali af hálfu tveggja þeirra sem skrifa undir álit meiri hlutans, hv. þm. Sólveigar Pétursdóttur og Björns Bjarnasonar, að alþingismenn þurfi umboð. Það umboð fái þeir í alþingiskosningum og það umboð afmarkist af málflutningi manna í þeim kosningum eða þeirra flokka sem þeir standa fyrir. Í þeirri afstöðu sem birtist í áliti þessara tveggja þingmanna, sem ég nefndi auk eins til viðbótar, varðandi þáltill. um þjóðaratkvæðagreiðslu um Evrópska efnahagssvæðið er raunverulega viðurkennt að takmörk séu á því hversu langt fulltrúar þjóðarinnar geti gengið í ákvarðanatöku. Ég er í rauninni alveg sammála þessum sjónarmiðum þingmannanna sem ég nefndi. Auðvitað er umboð þingmanna takmarkað við þær skoðanir sem þeir láta uppi gagnvart sínum kjósendum. Þessi afstaða, sem ég hygg að ekki séu deilur um á Alþingi, fæðir af sér aðra spurningu: Hvað á að gera þegar menn hafa til úrlausnar mál sem er utan umboðs þingmanna? Þegar umboðið þrýtur? Þegar málið er þannig lagt fyrir í afgreiðslu á þinginu að afstaðan er önnur en afstaða þingmannanna sem þeir gáfu upp þegar þeir sóttu sitt umboð? Eða þegar upp kemur mál sem var ekkert rætt, t.d. í síðustu alþingiskosningum? Við getum ekki útilokað að milli kosninga komi upp veigamikil mál sem menn hafa ekki séð fyrir og því ekki borið á góma í þingkosningum. Það er eðlilegt að spyrja: Hvaða úrræði hafa menn þá? Hvernig eiga menn að bregðast við því þegar umboð þrýtur? Þetta frv. gerir mögulegt að taka á þessu vandamáli með myndugum hætti með því að sækja álit þeirra sem endanlega eiga að ráða, þ.e. kjósenda, ýmist með skuldbindandi hætti eða ráðgefandi hætti eftir málum. Það má auðvitað ræða hvort það ætti að vera alveg opið að menn geti sótt um slíka ráðgjöf í öllum málum. Af minni hálfu er ekki endilega neitt aðalatriði að það sé altækt og því til umræðu að skoða þann þátt. Mér finnst t.d. þær upplýsingar sem fram hafa komið um þær takmarkanir sem Danir setja á þjóðaratkvæðagreiðslur athyglisverðar. En þeir sem hafna því að bregðast við þeim vanda sem ég gat um þegar um er að ræða skort á umboði verða að svara spurningunni: Hvernig ætla þeir að bregðast við þegar þessi staða er uppi? Ég hef ekki heyrt frá andmælendum frv. neinar tillögur um það hvernig þeir vilja leysa úr þessum vanda þegar augljóst er að þeir hafa til meðferðar eitthvert feikilega mikilvægt mál að allra áliti og niðurstaða málsins sem lögð er til samrýmist ekki því umboði sem þeir sóttu sér í kosningum. Hvernig leggja þessir þingmenn til að úr því verði bætt? Það væri fróðlegt að fá fram sjónarmið um það. Svo ég nefni dæmi sem er nærtækt, samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, var t.d., eins og ég hef rakið, sú flokkslega afstaða sem Sjálfstfl. gaf upp svo skilyrt að samningurinn eins og hann liggur fyrir núna rúmast ekki innan þeirrar samþykktar. Ef menn segja að þingmenn flokksins hafi upboð í því máli þá afmarkast það umboð af þeirri samþykkt sem flokkurinn gerði. Það sem gerir það að verkum að niðurstaða málsins eins og hún liggur fyrir núna er utan við þessa samþykkt er að ekki er fullnægt kröfunni um hindrunarlaus viðskipti með fisk og ekki er fullnægt kröfunni um að fiskimiðin skuli eingöngu vera nýtt af Íslendingum. Þarna eru því þingmenn Sjálfstfl. utan við það umboð sem þeir sóttu sér. Þar fyrir utan má nefna að einstakir þingmenn Sjálfstfl. voru með skoðanir á þessu máli sem gengu í aðra átt en hin flokkslega afstaða en þær gengu allar í þá átt að hafna frekar og setja stífari skilyrði fyrir samningnum en hinn flokkslega afstaða. Þeir eru því í raun og veru fjær því að uppfylla það umboð sem þeir sóttu sér á grundvelli yfirlýsinga sinna. Það eru yfirlýsingar allt yfir í það að hafna EES. Þetta er atriði sem mér fannst nauðsynlegt að bæta inn í umræðuna. Fyrst menn viðurkenna þann grundvöll að umboð þarf til og það afmarkast verða menn að svara spurningunni hvernig bregðast eigi við þegar viðfangsefnið er utan umboðsins. Að mínu mati eru ekki nema þrír kostir. Sá fyrsti er að fella málið af því að menn hafa ekki umboð til að samþykkja það í þeirri mynd sem það liggur fyrir. Annar kosturinn er að rjúfa þingið og efna til alþingiskosninga og sækja sér nýtt umboð á grundvelli breyttrar afstöðu. Þriðji kosturinn er sá sem hér er lagt til að verði tekinn upp. Í dag er ekki hægt að vísa einstökum málum til þjóðarinnar, eða að þjóðin geti kallað til sín einstök mál. Það er verulegur kostur að mínu viti sem úrlausn á þeim vanda sem ég gat um. Hann hefur mikla kosti umfram alþingiskosningar sem snúast aldrei um eitt mál heldur ævinlega mörg mál og snúast ekki bara um mál heldur líka menn. Það er því ákaflega erfitt að ráða í það hvaða umboð kjósendur hafa raunverulega veitt eða hvaða skoðun þeir hafa haft á þeirri skoðun sem viðkomandi frambjóðendur settu fram í einhverju afmörkuðu máli því menn horfa á heildina. Að kjósa um afmarkað mál leiðir til, eins og reynslan sýnir bæði í Frakklandi og Danmörku, mjög markvissrar umræðu um það tiltekna mál. Fréttaskýrendur hafa bent á að í báðum löndunum hafi þjóðaratkvæðagreiðslan um Maastricht leitt til þess að þjóðin veit mikið meira um málið eftir atkvæðagreiðsluna en áður. Hún hafi haft verulegt upplýsingagildi og uppfræðslugildi fyrir fólkið. Menn hafi tekið þessu afar málefnalega. Reynslan af notkun einsmálsatkvæðagreiðslu sem við erum að sjá í kringum okkur erlendis er því afar góð. Hún fælir okkur ekki frá því að mínu viti að taka upp þetta form hér. Ég vil að endingu, virðulegur forseti, gera athugasemd við það að meiri hlutinn leggur til að vísa málinu til ríkisstjórnarinnar. Í fyrsta lagi vegna þess að að mínu mati er það ekki rétt niðurstaða þegar löggjafarvaldið fjallar um viðfangsefni eins og þetta að vísa því frá sér til framkvæmdarvaldsins. Ég tel að ef menn teldu að málið þyrfti frekari umfjöllun þá ætti hún auðvitað að fara fram á vettvangi löggjafarþingsins. Menn ættu ekki að vísa málinu af höndum sér yfir á annan arm hins þrískipta valds. Í öðru lagi sé ég ekki hvernig ítarleg pólitísk umfjöllun getur frekar farið fram á vettvangi ríkisstjórnarinnar eða nefndar á vegum hennar en í þingsölum og nefndum þingsins. Mér sýnist þvert á móti að þessi tillaga leiði til þröngrar pólitískrar umfjöllunar og minni umfjöllunar en ef málið væri áfram á okkar höndum. Ég vil svo ekki orðlengja þetta frekar, virðulegi forseti. Mér þótti rétt að benda á þetta atriði sem er út af fyrir sig mjög þýðingarmikið í umfjöllun um þetta mál að það er viðurkennt af tveimur meirihlutanefndarmönnum að umboð þurfi til. Ég hef ekki séð annað en sú skoðun þeirra tveggja hafi verið staðfest af öðrum stjórnarliðum á Alþingi í atkvæðagreiðslu. Það er grundvallaratriði sem menn verða að ganga út frá í umfjöllun um þetta mál.

Herra forseti. Ég tel nokkra nauðsyn á að rifja hér upp sögulegan aðdraganda þessa máls vegna þeirra ummæla sem hv. 3. þm. Reykv., Björn Bjarnason, hafði að í því fælist ekkert vantraust á íslenska þjóð ef við höfnuðum því að skila aftur til hennar hluta af því valdi sem hún veitti þinginu á sínum tíma. Okkar stjórnarskrá er komin frá Dönum. Eftir að við fengum þá stjórnarskrá frá þeim hafa þeir framkvæmt breytingar á sinni stjórnarskrá þar sem þeir skila dönsku þjóðinni valdi aftur og gefa henni kost á því að taka afstöðu til ákveðins máls vegna þess að það sé ekki hægt í almennum kosningum í fulltrúalýðræðinu að koma því svo fyrir að menn geti með góðu móti með atkvæði sínu haft áhrif á eitt afmarkað mál. Auðvitað er það vantraust á íslenska þjóð ef menn treysta sér ekki til að gera þessa lagfæringu eins og Danir hafa gert í þessum efnum. Hér spyr hv. 5. þm. Norðurl. e., Tómas Ingi Olrich, þeirrar spurningar hvort ég flokki þingræðið ekki undir lýðræði. Ég skilgreini lýðræði á þann veg að það sé meirihlutavald fólksins sem ráði ef það er lýðræði. Ég lít svo á að íslenska fulltrúalýðræðið sé í sumum tilfellum meingölluð mynd af raunverulegu lýðræði. Ég tel það t.d. meingallaða mynd af raunverulegu lýðræði að Sjálfstfl. skuli hafa stjórnað höfuðstað Íslands lengi án þess að hafa haft meiri hluta kjósenda Reykjavíkurborgar á bak við sig. Ég tel að það sé verulegur galli á lýðræðinu að þetta skuli hafa verið á þennan veg. Nú heyri ég að það er orðinn mikill órói í hliðarherbergjum og er nú spurning, herra forseti, hvort það er ekki fyrir utan valdsvið forsetans þar sem menn ræða þar við sjálfs sín sál. En við skulum víkja ögn frekar að lýðræðinu. Við segjum vissulega að Bretar séu lýðræðisþjóð. Við segjum það. En lítum við ekki engu að síður á þeirra fulltrúalýðræði sem nokkuð gallað lýðræði í framkvæmd að það skuli gerast kosningu eftir kosningu að breski íhaldsflokkurinn fari með völd með mikinn minni hluta þjóðarinnar bak við sig? Það væri kannski umhugsunarefni fyrir hv. 3. þm. Reykv. hvort hann telur að þær breytingar sem menn hafa barist fyrir hér að jafna kosningarrétt séu rangar. Ég fer ekki dult með þá skoðun mína að ég leit svo á að þegar Íslendingar afsöluðu sér valdi á sínum tíma með Gamla sáttmála, hafi hér verið sambandsríki fjórðunga. Fjórir fjórðungar réðu landinu. Það var ekki nóg að það væri meiri hluti Íslendinga. Það varð að vera meiri hluti í hverjum fjórðungi. Ég er þeirrar skoðunar að það eigi eftir að skila þessu valdi til hinna fornu fjórðunga. Þegar það hefur verið gert lít ég svo á að það sé sjálfgefið að atkvæðisrétturinn innan hvers svæðis eigi að vera jafn með þeim annmörkum sem felast í því að hér væri þá sambandslýðveldi. Ég segi þetta hér og nú vegna þess að mér finnst að menn vilji varpa fram alls konar spurningum um lýðræðið og reyna að snúa því við og segja að á Íslandi sé ekki aðalatriðið að það sé lýðræði. Á Íslandi sé það aðalatriði að hér eigi að vera þingbundin stjórn. Auðvitað er það svo að vegna þess að það var vonlaust í framkvæmd að láta heila þjóð greiða atkvæði um hvert einasta málefni var fulltrúalýðræði tekið upp. Það liggur alveg ljóst fyrir. En það var viðurkennt og er viðurkennt að valdið er hjá þjóðinni. Þangað sækja þeir sem hér eru stundlegt umboð til þess að vera handhafar þess valds. Þegar það liggur fyrir að það hefur gefist vel í nágrannaríki okkar, Danmörku, að hafa þann möguleika að beita þjóðaratkvæðagreiðslu til þess að fá afstöðu meiri hluta þjóðarinnar gagnvart einstökum málum hlýtur það að vera rökrétt framþróun á lýðræði hér á landi að taka það upp. Sú hugmynd er nokkuð athyglisverð, sem hér hefur komið fram, og ég virði við hv. 3. þm. Reykv. að hann talar um þann möguleika að þjóðin sjálf kalli eftir því hvenær hún vill hafa þjóðaratkvæðagreiðslu. Vegna fámennis Íslendinga er sú leið vissulega fær. Það er ekki það mikið verk að fá með undirskriftum ákveðinn fjölda sem mundi geta réttlætt atkvæðagreiðslu um ákveðið mál. Engu að síður tel ég að í ljósi þess að það hefur ekki verið hægt að sýna fram á að það hafi verið misnotað í danska þinginu að minni hlutinn hefði þann rétt að kalla eftir vilja þjóðarinnar, þá sé sú leið trúlega einfaldari og að því leyti hagkvæmari. Ég fellst á að það er rétt að verið er að taka vald frá löggjafarþinginu ef þetta er gert. Það er verið að taka vald frá löggjafarþinginu. Það er verið að koma í veg fyrir að þingið framkvæmi hluti sem mikill meiri hluti þjóðarinnar er ef til vill á móti. Það er nefnilega orðið ærið umhugsunarefni hvort það sé siðferðislega rétt að leyfa stjórnmálamönnum að leika sér að því eins og gerst hefur að túlka allt annan vilja fyrir kosningar og í kosningum en þeir svo boða strax og þeir eru kjörnir inn á þing. Það er mikil spurning hvort ekki er nauðsyn að stöðva þann leikaraskap. Ég segi fyrir mig að ég hef fullan skilning á því ef það liggur á bak við þessa ákvörðun að meiri hlutinn treystir sér ekki í kosningar eins og málum er háttað. Þá vil ég líka að það komi hér fram að þeir sem leggja til að frv. sé vísað til ríkisstjórnarinnar séu að leggja til með jákvæðu hugarfari að frv. sé vísað til ríkisstjórnarinnar og þeir séu í reynd að segja að þeir vilji fá fram rýmkun í stjórnarskránni á þessum ákvæðum en ekki sé verið með einhverjum skrípaleik í þeim efnum að vísa málum til ríkisstjórnarinnar bara til þess að þar fái einhver atvinnu við að raða slíkum málum upp í möppu og skrá þau. Það hlýtur að vera einhver merking, einhver tilgangur í því ef menn vilja vísa máli til ríkisstjórnarinnar. Sú meginregla hefur verið þegar málum hefur verið vísað til ríkisstjórnarinnar að menn hafa einhverra hluta vegna talið að það þyrfti að fara yfir málin betur og skoða þau ofan í kjölinn en menn væru jákvæðir fyrir því að tekið væri á umræddum málum með lagasetningu. Að snúa þessu við og segja: Við viljum vísa málinu til ríkisstjórnarinnar þegar menn í reynd vilja að þau séu felld finnst mér vera út í hött.

Virðulegi forseti. Vegna þeirra umræðna sem hér hafa átt sér stað langar mig til að koma að nokkrum athugasemdum. Íslensk stjórnskipun byggir á sterku meirihlutavaldi en jafnframt því að meiri hlutinn skuli vera einfaldur. Gott dæmi um þetta er náttúrlega á hvern hátt ber að fara með breytingar á stjórnarskránni, ekki með auknum meiri hluta Alþingis eða þjóðaratkvæði heldur með einföldum meiri hluta tveggja þinga þótt kosningar fari að sjálfsögðu fram á milli. Með umræddum frv. er ætlunin að gerbreyta þessum stjórnarháttum og koma á nokkurs konar sjálfvirku þjóðaratkvæðagreiðslukerfi án þess að nokkuð liggi fyrir um það hver muni úrskurða greini menn á um það t.d. hvort samningur falli undir 21. gr. stjórnarskrárinnar. Af ofansögðu er ljóst að fjöldi þjóðréttarsamninga gæti fallið undir þessa sjálfvirku tilvísun til þjóðaratkvæðagreiðslu þótt þeir séu alls ekki þess eðlis að þess ætti að vera þörf. 21 alþingismaður er ekki há tala. Það er t.d í hæsta máta óalgengt að stjórnarandstaða sé minna hlutfall en einn þriðji hluti þingmanna og athugunarefni er hvort einn þriðji hluti þingmanna hafi ekki oft verið ákafur minni hluti í þingmáli. Með umræddu frv. er því t.d. verið að opna fyrir þá leið að stjórnarandstaða í minni hluta í einhverjum máli nýti sér rétt sinn samkvæmt þessu ákvæði og vísi lítils háttar þjóðréttarsamningi til þjóðaratkvæðis til þess að koma höggi á ríkisstjórn. Það er meginatriði tillögunnar, eins og hv. þm. Ragnar Arnalds benti á áðan, að verið er að vernda rétt minni hlutans á þingi en það er ekki verið að tala um vald almennings. Það er einfaldlega ekkert verið að ræða um hæfni þjóðarinnar til þjóðaratkvæðagreiðslu heldur íslenska stjórnskipun og hvort breyta eigi henni. Þetta er grundvallaratriðið en að sjálfsögðu hefur þjóðin hið endanlega vald. Þingræðishefð okkar byggir hins vegar á því að ríkisstjórn styðst við meiri hluta þingmanna. Við höfum ekki hefð fyrir minnihlutaríkisstjórnum eins og t.d. Danir. Þar sem mikið hefur verið vitnað til dönsku stjórnarskrárinnar og að okkar stjórnarskrá byggi að mörgu leyti á sömu hugmyndum, og reyndar hefur verið gengið hér enn lengra og talað um að það hafi nánast verið sama stjórnarskráin í upphafi, þá langar mig til að rifja upp tilvitnun til Bjarna Benediktssonar frá umræðum um 29. málið þar sem hann segir í ritinu Land og lýðveldi, með leyfi virðulegs forseta: ,,Það er hins vegar misskilningur að stjórnarskrárákvæði okkar séu yfirleitt af dönskum uppruna. Stjórnarskrárákvæði okkar eru eins og hin dönsku að langmestu leyti tekin eftir öðrum vesturevrópskum stjórnarskrám frá 19. öld. Allar eru þessar vesturevrópsku stjórnarskrár að verulegu leyti og með ýmsum afbrigðum sniðnar eftir þeim hugmyndum sem menn þá gerðu sér um stjórnarhætti í Bretlandi.`` Það er rétt að minnast á það að þingræðishefðin kemur einmitt frá Bretlandi og að ýmis stjórnskipunarákvæði þar eru ekki einu sinni skrifuð. Sú er reyndin að þar sem stjórnarskrár ríkja eru hvað fullkomnastar er stjórnarfarið hvað ófullkomnast og svo aftur öfugt. Það er líka rétt að rifja það upp að íslensk stjórnskipun grundvallast á fulltrúalýðræði eins og fram kom í umræðum á hinu háa Alþingi nýlega er rætt var um þáltill. um þjóðaratkvæðagreiðslu um EES-samninginn, en sú tillaga var felld eins og kunnugt er. Ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur í stjórnarskrám annarra ríkja heyra frekar til undantekninga en hitt. Það er ekki hægt að taka Sviss sérstaklega sem dæmi þar sem svo sérstakir stjórnarhættir eru því í landi. En þar sem hv. þm. Kristín Einarsdóttir nefndi það sérstaklega má rifja það upp að erfiðlega gekk einmitt fyrir konur í Sviss að fá kosningarrétt vegna hefðar um þjóðaratkvæðagreiðslu sem alltaf fóru í íhaldssama átt. En ef við lítum t.d. á Noreg og Svíþjóð þá er í Noregi engin ákveðin grein í stjórnarskrá um þjóðaratkvæði. Þar í landi er þjóðaratkvæðagreiðsla ekki meginregla heldur getur þjóðþingið farið fram á slíka atkvæðagreiðslu og er hún þá einungis ráðgefandi. Síðast þegar slík atkvæðagreiðsla fór fram 1972 þar sem álits þjóðarinnar var leitað á inngöngu í EB varð niðurstaða atkvæðagreiðslunnar á þann veg að þjóðin vildi ekki inngöngu en hins vegar var meirihlutafylgi fyrir inngöngu á þjóðþinginu sjálfu. Þá má einnig benda á Svíþjóð. Þar gildir sú regla að ef talið er nauðsynlegt vegna sérstöðu máls er heimilt að lögfesta heimild til að halda þjóðaratkvæðagreiðslu um þetta tiltekna ákveðna mál sem er umdeilt, en í því felst í raun og veru ráðgefandi ábending þjóðarinnar. Í nefndaráliti minni hlutans segir að rétt þyki að gefa þjóðinni kost á að segja álit sitt á umdeildum þjóðmálum sem lögð eru fyrir Alþingi áður en þau eru afgreidd. Þó verði að stuðla að því að þessi réttur sé ekki ofnotaður heldur einungis nýttur þegar sérstök ástæða þykir til. Mér er spurn: Hvernig á þetta að vera hægt og hver á að meta hvað séu umdeild þjóðmál og hvenær sérstök ástæða sé til staðar? Ákvæði í dönsku stjórnarskránni undanskilur marga mjög mikilvæga málaflokka sem hvergi er minnst á í þessari tillögu. Þeir sérfræðingar sem komu á fund stjórnarskrárnefndar höfðu margir mjög alvarlegar athugasemdir að gera við efni þessa frv. svo sem að þingræðisreglan væri verulega skert, að fulltrúalýðræðið yrði nánast úr sögunni með slíkri tillögu og að þetta frv. gæti leitt til algers stjórnleysis. Væntanlega yrði að hafa einhvern fyrirvara á synjunarvaldi forseta, jafnvel svipta hann neitunarvaldi sínu miðað við stefnu frv. Þessi tillaga fæli sem sé í sér algert frávik frá íslenskri stjórnskipun. Þar að auki voru mörg tæknileg atriði gagnrýnd sem ég lét getið í framsögu fyrir nefndaráliti meiri hlutans. En samt liggja engar brtt. fyrir nema ein, þ.e. sú viðbót að fjórðungur kjósenda geti krafist þjóðaratkvæðis um tiltekið mál. Sú brtt. er hins vegar ekkert skýrð sérstaklega heldur vísað til frv. stjórnarskrárnefndar 1983. Það frv. hlaut ekki neina þinglega meðferð utan framsögu fyrrv. hæstv forsrh. Gunnars heitins Thoroddsens. Þess má einnig geta að fulltrúar Alþb. í stjórnarskrárnefnd þeirri er undirbjó frv. 1983 lögðu áherslu á að það yrði fimmtungur kjósenda sem hefði þennan rétt. Sú hugmynd er ekki endurvakin hér. Reyndar er rétt að taka það fram að nefndin taldi þá skýrslu er hún skilaði í janúar 1983 aðeins til bráðabirgða, enda taldi nefndin sig eiga eftir að fjalla betur um ýmsa þætti, svo sem varðandi eignarréttarákvæði og mannréttindi en um þá þætti var þó nokkur ágreiningur innan nefndarinnar. Það má segja að á þessum tíma hafi tilgangur nefndarinnar með skýrslunni verið að kynna þau atriði sem nefndin í heild væri sammála um og jafnframt að draga fram nokkur atriði sem ágreiningur væri um. Þannig vildi nefndin skapa grundvöll fyrir frekari umræðu um málið, ekki síst innan þingflokkanna og stjórnmálaflokkanna almennt. 1. flm. þessa frv. sem hér er til umræðu, hv. þm. Ragnari Arnalds, mun þó að sjálfsögðu mætavel kunnugt um þessa sögu alla því að hann á einmitt sæti í þessari umræddu stjórnarskrárnefnd. Í þessu sambandi má einnig rifja upp þáltill. um endurskoðun stjórnarskrárinnar sem fram kom á Alþingi 1967 en m.a. var þar fjallað um þjóðaratkvæði. Þáv. hæstv. forsrh. Bjarni heitinn Benediktsson sagði m.a. af því tilefni, með leyfi virðulegs forseta: ,,Að hér þurfi að gera sérstakar ráðstafanir til breytinga á stjórnarháttum vegna samskipta við önnur ríki fæ ég ekki séð. Okkur hefur í heild lánast þau vel og ég tel t.d. ekki að það væri mikill vinningur þó að fara ætti að bera hin viðkvæmustu utanríkismál undir þjóðaratkvæði svo sem vikið er að. Það er yfirleitt reynslan þar sem þjóðaratkvæði hafa verið að þau verka mjög í íhaldsátt. Það er bæði Sviss og eins á Norðurlöndunum þar sem þau hafa verið prófuð.`` Þannig að þessi umræða er ekki ný af nálinni. Virðulegi forseti. Ég vil að lokum segja það að hér er um að ræða frv. sem felur í sér afar miklar breytingar á íslenskri stjórnskipun. Slík tillaga hlýtur að þurfa vandlega athugun bæði pólitíska og faglega. Ég vil því ítreka það álit okkar meiri hlutans í stjórnarskrárnefndinni að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.

Herra forseti. Ég hygg að ég hafi skilið allt í ræðu hv. þm. annað en það að mér finnst dálítið torskilið hvernig hægt er að rökstyðja að íslenska stjórnarskráin eigi uppruna sinn hjá þjóð sem ekki hefur stjórnarskrá. Ég hélt að sú franska hefði kannski ekki síður komið til álita þegar önnur Vesturlönd voru að búa sér til stjórnarskrá og einnig sú bandaríska. En Bretar hafa búið við Magna Carta eins og menn vita og mér er ekki ljóst hvernig það er hægt að tengja það saman. Það er aðeins eitt sem mér er gersamlega hulið í þeim málatilbúnaði sem uppi er hafður af hv. stjórnarsinnum og það er hvers vegna þeir leggja til að þessu máli sé vísað til ríkisstjórnar. Ef málið er alvitlaust eins og má skilja af málflutningi þeirra, gæti meira að segja leitt til algers stjórnleysis í landinu, hvers vegna er verið að vísa þessu til ríkisstjórnarinnar? Hvað er verið að íþyngja ríkisstjórninni með því að senda henni bréf um alvitlaus mál sem geta leitt til stjórnleysis? Af hverju leggja menn þá ekki til að þetta sé fellt? Stjórnarskrárnefndin getur að sjálfsögðu skoðað málið alveg án tillits til þess hvort það er fellt eða hvort því er vísað til ríkisstjórnarinnar. Það er ákaflega sérstætt að þurfa að hlusta á málflutning sem þann að það frv. sem flutt er sé túlkað svo alvitlaust að það nái ekki nokkurri átt en jafnframt er lagt til að því sé vísað til ríkisstjórnarinnar. Ég skil hreinlega ekki svona tillögugerð og mér finnst að þingið eigi skilið að fá skýringu á þessu.

Virðulegi forseti. Ég vakti athygli á því í minni ræðu að hv. frsm. meiri hluta ásamt öðrum þingmönnum hefði viðurkennt í reynd og með sérstöku þingskjali að þingmenn þurfa umboð til þess að afgreiða mál og það umboð afmarkist af málflutningi þeirra í alþingiskosningum. Ég hef enn fremur vakið athygli á því að í hinu stóra máli sem er til umræðu í þinginu í vetur um Evrópska efnahagssvæðið nær umboð þingmanna Sjálfstfl. skemmra en frv. gerir ráð fyrir. Auðvitað verða menn að finna svör við vanda sem upp kemur þegar menn eru að fást við úrlausn mála sem eru á þann veg fallin að þeir hafa að eigin mati ekki umboð til að ljúka þeim. Ég gat um þrjár leiðir sem ég sá fyrir mér að menn hefðu til að bregðast við. Fyrsta leiðin væri að fella málið. Önnur leiðin væri að rjúfa þing og efna til þingkosninga. Þriðja leiðin væri að bæta inn í stjórnarskrána ákvæðum eins og hér er lagt til sem heimilar mönnum að vísa þeim málum til þjóðarinnar, ýmist til ráðgefandi álits eða endanlegrar ákvörðunar. Ég spurði hv. frsm. hvaða tillögur þeir hefðu til að finna lausn á þessu vandamáli þegar menn eru umboðslausir í máli fyrst þeir legðust gegn þessu frv. Við þessu hefur ekkert svar fengist og ég ítreka því spurningu mín til hv. frsm. Hver er tillaga meiri hluta nefndarinnar um úrbætur til þess að bregðast við vandamáli af því tagi þegar umboð þrýtur?

Virðulegi forseti. Hv. þm. heldur hér hverja ræðuna á fætur annarri um það að meiri hlutinn sé umboðslaus í þessu máli. Ég vil aðeins vísa til þeirra svara sem við höfum áður gefið, m.a. í tengslum við umræðuna um 29. mál. Að sjálfsögðu teljum við okkur ekki umboðslaus í þessu máli. Fyrir utan það atriði höfum við enn fremur komist að þeirri niðurstöðu að þau mál sem hér eru til umræðu um breytingar á stjórnarskránni skipta ekki máli í tengslum við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Bæði er það að fyrra málið, 29. mál um breytingu á 21. gr. stjórnarskrárinnar, dugar einfaldlega ekki ef menn telja að um stjórnarskrárbrot sé að ræða t.d. á 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þetta mál sem hér er til umræðu, 30. mál, snertir það heldur ekki vegna þess að í fyrri mgr. er vísað til 21. gr. stjórnarskrárinnar en síðari mgr. er algerlega opin ávísun um að vísa öllum málum á Alþingi til þjóðarinnar.

Virðulegi forseti. Ég vil vekja athygli á því að hv. frsm. meiri hluta getur ekki útilokað að upp komi mál sem þingmenn hafa ekki umboð til að leiða til lykta af ýmsum ástæðum. Málið kann að hafa verið órætt í kosningabaráttu og annað slíkt. Ég vil nefna tvö mál. Fyrsta er samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið. Það er alveg skýrt hver skilyrði Sjálfstfl. voru til þess að samþykkja samninginn. Í tveimur veigamiklum atriðum er þeim skilyrðum ekki fullnægt sem flokkurinn sagði að væru skilyrði hans fyrir því að samþykkja samninginn. Það fyrra er að fiskveiðilögsagan væri nýtt af Íslendingum einum og það síðara hindrunarlaus viðskipti með fiskafurðir. Hvorugt er uppfyllt. Þetta sagði Sjálfstfl. kjósendum sínum að væru skilyrði þess að þeir gætu fallist á þennan samning. Hitt málið sem dæmi um mál sem ekki var rætt í síðustu kosningum er aukaaðildin að Vestur-Evrópusambandinu. Það var hvergi rætt og samkvæmt skilningi frsm. meiri hlutans sjálfs að það þurfi umboð frá kjósendum í ljósi afstöðu sem menn gefa upp í alþingiskosningum, þá hafa stjórnarflokkarnir ekkert umboð til að ljúka því máli af því að það var ekkert rætt. Þetta eru dæmi um tvö mál sem þegar hafa komið upp og hljóta að leiða til þess að menn finni svar við spurningunni hvernig á að bregðast við þegar umboð þrýtur. Við höfum lagt fram tillögu til að mæta því en hv. stjórnarliðar hafa engin svör önnur en þau að þeir ætli bara að gera það sem þeim sýnist óháð því hvað þeir sögðu fólkinu. Það er þetta siðleysi sem . . .

Ræðutími hv. þm. er úti og ég bið hv. þm. um að ljúka máli sínu.

Sjálfsagt, virðulegi forseti. Það er þetta siðleysi sem þingmenn stjórnarliðsins ætla að komast upp með, virðulegur forseti.

Virðulegi forseti. Aðeins stuttlega í þessu sambandi. Hversu víðtækt á þetta umboð að vera sem hv. þm. eiga að fá í kosningum? Á það að ná til löggjafarstarfsemi almennt? Á það t.d. að hafa það í för með sér að menn geti ekki sett hér nýja löggjöf um ýmsar réttarbætur til handa fólki, eins og nýtt hjúskaparfrv. sem liggur nú fyrir hinu háa Alþingi? Mér er spurn.

Virðulegur forseti. Ég skal ekki ganga mjög á tímann en ég varð fyrir nokkrum vonbrigðum með ræðu hv. 6. þm. Reykv. þegar hún talar um, reyndar kom það fram í máli hv. 3. þm. Reykv. líka, að þetta frv. sé gallað og í því séu víðtækar heimildir o.s.frv., en gefur þó í skyn að alveg geti komið til greina að setja heimild í stjórnarskrána um þjóðaratkvæðagreiðslu m.a. með því að vísa þessu máli til ríkisstjórnarinnar og til stjórnarskrárnefndar. Ég átta mig ekki á því hvers vegna verið er að kjósa sérstaka stjórnarskrárnefnd sem á að fara yfir frv. sem þetta ef ekki er hægt að vinna eðlilega að málinu inni í þeirri nefnd. Ef niðurstaðan hjá meiri hluta nefndarinnar hefði verið að leggja til að frv. væri ekki samþykkt að svo stöddu vegna þess að það krefðist kosninga eða eitthvað þess háttar og þau rök hefðu komið fram, eins og þau hafa gert að vissu leyti hjá hv. þm. sem hafa stutt meirihlutaálitið, þá hefði ég kannski skilið málið. En það er verið að tala um að þetta sé brot á stjórnskipunarhefðum, það sé verið að afsala þinginu rétt til að setja lög og það er gengið svo langt að taka sem dæmi mál eins og hjúskaparlög. Hvers vegna í ósköpunum er verið að þessu? Í stjórnarskrám annarra ríkja eru svipuð ákvæði og þetta sem heimila þjóðaratkvæðagreiðslu í ákveðnum málum. Það hefur aldrei verið talað um að það þýði að þau þing séu þar með að afsala sér rétti til að setja lög. Mér þykir þetta mjög einkennilegt og ég átta mig ekki á til hvers þingið var að vísa þessu máli til sérstakrar stjórnarskrárnefndar ef ekki er unnið þar að því að starfa að málunum með eðlilegum hætti eins og ég tel að þurfi að gera, þ.e. hjálpast að við að gera breytingartillögur við frv. eins og við reyndar buðum sem vorum í nefndinni. Við sögðum að við værum tilbúin til breytinga ef það yrði til samkomulags. En það var ekki vilji fyrir því og kemur í ljós að það er að hluta til vegna þess að meiri hlutinn vill ekki fara í kosningar nú. Þá á að segja það en ekki vera að reyna að búa þetta í einhvern allt annan búning og reyna að halda því fram að þetta sé óeðlilegt og verið að framselja vald til þjóðarinnar sem er bara að snúa málunum á haus. Meira ætla ég ekki að segja að svo komnu máli, virðulegi forseti, en vona að þetta frv. verði samþykkt en ekki vísað til ríkisstjórnarinnar eins og meiri hlutinn leggur til.

Herra forseti. Ég hef leyft mér að flytja hér frv. til laga um breyting á lögum nr. 21. 5. maí 1990, um lögheimili. Frv. er í þremur greinum og þar sem 1. gr. segir mjög skýrt það sem frv. leggur til vil ég, með leyfi forseta, lesa greinarnar: ,,1. gr. Á eftir 3. mgr. 4. gr. laganna kemur ný svohljóðandi málsgrein: Manni, sem býr á dvalarheimili aldraðra eða í öðru húsnæði sem sérstaklega er ætlað öldruðum, skal heimilt að eiga áfram lögheimili í því sveitarfélagi þar sem hann hafði fasta búsetu áður. 2. gr. Við 5. mgr. 4. gr. laganna (er verður 6. mgr.) bætist nýr málsliður svohljóðandi: Sama gildir um lögheimili manns skv. 4. mgr. 3. gr. Lög þessi öðlast þegar gildi.`` Hér er á ferðinni mjög lítið mál frá sjónarhóli ríkis eða sveitarfélaga, þ.e. hér er til þess eins tekið að aðili, sem þarf að búa á dvalarheimili aldraðra eða húsnæði sem sérstaklega er ætlað öldruðum hluta úr árinu eða allt árið, ætti, ef frv. verður að lögum, kost á að hafa sitt lögheimili það sama og var áður en hann þurfti að flytja í áðurnefnt húsnæði. Það má segja sem svo að í sumum tilfellum geti þetta skipt verulegu máli gagnvart réttarstöðu. Svo er t.d. um mann sem af einhverjum ástæðum vill eiga kosningarrétt á ákveðnum stað. Einnig hefur þetta áhrif á réttarstöðu varðandi það atriði að ef um bónda er að ræða getur jörð fallið úr þeirri skráningu að vera talin í ábúð og verða skráð sem eyðibýli en við það verður viss réttindaskerðing á býlinu. Einnig hefur þetta þær afleiðingar að samkvæmt ábúðarlögum er hægt að skylda aðila til að leigja jörð. Undir sumum kringumstæðum er það svo að í íbúðarhúsnæði viðkomandi jarðar á sá aðili allar eigur sínar og yrði, ef hann mundi leigja það, að gera sérstakar ráðstafanir til að koma þeim fyrir annars staðar. Hér getur verið um persónulega muni að ræða sem fólk er bundið tilfinningaböndum. Ég flokka þetta mál þess vegna fyrst og fremst undir mannréttindi, þ.e. hvaða virðingu menn bera fyrir einstaklingnum, fyrir því að hann megi einhverju ráða í okkar samfélagi, rétti hans til að ráða því t.d. hvar hann á sitt lögheimili. Ég hygg að afstaða manna til þessa máls hljóti því fyrst og fremst að byggjast á því hvaða viðhorf menn hafa til einstaklingsins og réttarstöðu hans. Ég vil ekki ætla Alþingi Íslendinga það að með þeirri samþykkt sem gerð var þegar lögin voru færð í það horf sem nú er hafi menn vísvitandi verið að taka ákvörðun um að svipta menn rétti heldur hygg ég að hér hafi fyrst og fremst verið um það að ræða að menn hafi ekki hugsað það mál til enda hvaða afleiðingar fylgdu þeim breytingum sem voru lagðar til. Eitt af því sem þekkt er í Íslandsklukkunni og þykir allsérstætt var þegar Jón Hreggviðsson hafði fært það í tal við þann mann sem frægastur var allra Íslendinga í Kaupmannahöfn, Arnæus, að flytja mál sitt fyrir kónginum, þá fannst þeim háa íslenska herra að málið væri e.t.v. svo smátt að það tæki því ekki að flytja það í konungsgarði því á þeim stað ættu menn ekki að biðja um neitt sem væri lítið. En Jóni fannst að sá væri eldurinn heitastur sem á eigin skinni brynni. Í hans huga var málið stórt. Ég hygg þess vegna að um þetta mál megi segja að fyrir vissa einstaklinga í okkar samfélagi sé um stórt mál að ræða en að sjálfsögðu er það rétt að í augum samfélagsins er þetta mál lítið. Ég ætla ekki að lengja þessa umræðu en óska eftir því að að lokinni umræðunni verði málinu vísað til 2. umr. og hv. allshn.

Út af dagskrá eru tekin 2., 3. og 5.--9. dagskrármál. Fundinum er slitið.