Þingræður haldnar á Alþingi Íslendinga



Virðulegi forseti. Ég vil aðeins láta þess getið hér vegna þess að ég er áheyrnarfulltrúi í hv. fjh.- og viðskn. en komst ekki til að sitja fund nefndarinnar, að ég styð þetta mál eindregið fyrir hönd Kvennalistans. Þetta er hið ágætasta mál.

Flm. (Ólafur Þ. Þórðarson) (frh.): Herra forseti. Ég mun nú reyna að vekja athygli á þeirri viðleitni sem átt hefur sér stað hér innanlands til að dreifa valdi aftur út til héraðanna. Það má segja að þetta hafi verið gert eftir tveimur leiðum, annars vegar þeirri leið að ríkisreknar stofnanir kæmu þar upp útibúum og þessi útibú störfuðu, að vísu missjálfstætt eftir stofnunum. Vegagerðin er nokkuð gott dæmi um þetta. Vissulega eru þessi útibú til mikilla bóta, en þau eru engu að síður í miklu tengslaleysi, ef svo mætti komast að orði, við sveitarstjórnir þessara svæða og mjög misjafnt viðhorf þeirra sem þar starfa hvort taka beri eitthvert tillit til sveitarstjórna. En við erum einnig með í okkar fræðslulögum dálítið sérstætt kerfi. Þar höfum við komið upp útibúum samkvæmt grunnskólalöggjöfinni sem eru með þeim hætti að það er starfandi stjórn yfir hverju umdæmi, yfir hverju útibúi ef svo mætti komast að orði, en framkvæmdastjórinn aftur á móti er embættismaður ríkisins. Þetta kerfi gengur aldrei upp einfaldlega vegna þess að enginn getur þjónað tveimur herrum og það má segja að þær umræður sem hafa verið í þinginu að undanförnu staðfesti þetta. Að vera annars vegar með stjórn yfir sér sem er skipuð af sveitarfélögunum og eiga hins vegar að lúta forsjá ráðuneytisins hlýtur að leiða til þess að það verði átök hjá viðkomandi starfsmanni um það hvorum beri að fylgja að málum ef þessir aðilar eru ekki samstíga. Ég held að það sé umhugsunarefni fyrir þá sem hafa hlýtt á þá umræðu hvort það sé ekki rétt hjá þeim að gera að tillögu sinni það sem hæstv. menntmrh. lagði til þegar hann var hér á Alþingi og þessi lög voru til umfjöllunar á sínum tíma, en það var að fræðslustjórinn væri starfsmaður sveitarfélaganna. Það var hans skoðun þá og hlýtur að vera rökrétt að fyrst stjórnin er í því tilfelli heimamanna sé eðlilegt að fræðslustjórinn sé starfsmaður þeirrar stjórnar. Ég get um þetta hér vegna þess að það eru margir sem segja í dag að þriðja stjórnsýslustigið sé ekki nauðsynlegt. Það sé hægt að koma a fót valddreifingu í gegnum sveitarfélögin eða með því að koma upp útibúum. En þeim mun meir sem við skoðum þær leiðir, þeim mun augljósara virðist það vera að þær rekast á þau markmið sem við erum að setja okkur. Ef á að færa meiri fjármunalega ábyrgð til þeirra sem eiga að bera ábyrgð á stjórnuninni hlýtur það að vera nokkuð viðurkennt að þriðja stjórnsýslustigið þurfi að koma til sögunnar. Ef fræðslustjórinn t.d. væri ráðinn starfsmaður stjórnar fræðsluskrifstofanna má segja sem svo að fræðsluskrifstofurnar væru að taka fjármálalegar ákvarðanir meira og minna sem menntmrn. ætti fyrst og fremst að sjá um að útvega peninga til og ekki neitt samræmi á milli ákvörðunarvaldsins um fjármálalega ákvörðun og stjórnunarinnar. Ég tel að þeir sem nú hika við að styðja þriðja stjórnsýslustigið verði að fara að gera sér grein fyrir því og m.a. þeir sem setið hafa lengi á þingi og fylgst með undanhaldi hinna dreifðu byggða svona langan tíma og gera það upp við sig að taka þessa ákvörðun ekki. Það er líka ákvörðun. Hvort sú ákvörðun er byggð á því að menn nenni ekki að hugleiða þessa hluti, vilji koma sér undan því að vera bendlaðir við einhverja ákvörðun, má deila um, en það er ekkert minni ákvörðun að taka ákvörðun um að gera ekkert. Það er hægt að setja það upp í línurit og það er hægt að sýna fram á að slík ákvörðun þýðir í framkvæmd að landsbyggðin mun ekki á næstu árum halda þeim mannafla sem hún hefur í dag og því síður að hún muni halda því hlutfalli af mannaflanum sem hún heldur í dag. Ég veit ekki hvort Alþingi Íslendinga hefur áhuga á því að iðka þá sjálfsgagnrýni, ef svo mætti komast að orði, að meta hve mikið af þessum ákvörðunum beinlínis stuðlar að því að auka hraðann í þessari þróun. Við höfum vissulega Byggðastofnun og það fer ekkert á milli mála að hún vinnur gegn því að allt safnist saman á einum stað, en flestar ákvarðanir sem miða að því að koma nýjum stofnunum á fót vinna þveröfugt. Það var eitt frv. strand á Alþingi Íslendinga í fyrravetur, náðist ekki samstaða í þinginu um að fjölga stofnunum. Hvað haldið þið að hafi gerst? Ríkisstjórnin afgreiddi það eftir að þingið var farið heim vegna þess að það verður kjarnorkuslys í Rússlandi. Og ég er ekki búinn að sjá að með því kerfi sem við búum við geti nokkur þm. landsbyggðarinnar komið í veg fyrir að þessi þróun haldi áfram. "Það er sama þótt þú sért góður maður og gegn og gangir í hlé eins og drengur, saklaus og feiminn", sagði Steinn Steinarr og kannske á þetta við hv. ritara sem nú gengur úr salnum, ágætan dreng, þm. Norðurl. e. Ég efa ekki að viljinn er til staðar að verja það að Norðurl. e. haldi velli, þar eflist byggð og mannfjöldi verði svipaður í hlutfalli af þjóðinni og verið hefur. Spurningin er aðeins sú: Er möguleiki samkvæmt þeim leikreglum sem við höfum sett upp að koma í veg fyrir þessa þróun? Ég held að það verði ekki stöðvað nema menn sameinist um að koma á þriðja stjórnsýslustiginu.

Hver sagði að þm. hefði verið að fara út úr salnum?

Það gerist ekki alltaf en stundum gerist það að þeir sem eru í ræðustól hafa þau áhrif á háttalag manna hér að þeir hætti við að yfirgefa salinn og það gerðist í þessu tilfelli. En hvað sem því líður og þó að við blöndum gamni saman við þá alvöru sem hér er á dagskrá vænti ég þess að mönnum sé ljós sú mikla alvara sem liggur á bak við þá vinnu sem gerði kleift að þetta frv. er lagt fram. Menn settust niður og hugleiddu hvað það var sem lýðræðisþjóðir í Evrópu og Bandaríkjunum höfðu sem mótvægi gegn miðstýringunni. Hvað höfðu þessar þjóðir sem mótvægi gegn miðstýringunni? Það kemur í ljós, ef þetta er skoðað, að þær þjóðir höfðu þriðja stjórnsýslustigið sem mótvægi gegn miðstýringunni og þó að við séum fámennir standast þau rök ekki að vegna fámennisins eigi ekki að vera hér þriðja stjórnsýslustigið. Þetta voru nefnilega rökin sem voru notuð á okkur í sjálfstæðisbaráttunni: Þessi þjóð er of fámenn til að geta verið sjálfstæð. Það breytir engu um leikreglurnar hvort þjóðin er fjölmenn eða fámenn. Við getum rekið hér lýðræðisþjóðfélag þó að við séum fámenn. En ef við teljum að við þurfum ekki að taka kerfið allt upp, teljum að við sleppum með því að hafa bara sveitarfélög og ríkisvald, erum við að neita því að taka tillit til sögulegra staðreynda um uppbyggingu lýðræðisþjóðfélaganna í kringum okkur. Þá erum við að reyna að koma okkur undan því að bera ábyrgð á byggðaþróuninni í landinu. Ég vil minna á að í skýrslu Byggðanefndar, sem dreift hefur verið til þm., kemur fram að fulltrúar allra flokka sem þar sátu sjá á því ýmsar ljósar hliðar að Reykjavíkurborg hafi náð þeirri stærð sem hún hefur náð og geti þess vegna í dag þjónað vel sínu hlutverki. En ef þróunin heldur áfram á þann veg að ýmis landsvæði tapi fólki í miklum mæli, eins og allt bendir til, horfir illa. Þá horfir í það, hvort sem mönnum líkar betur eða verr, að svo gæti farið að þetta land ætti enga höfuðborg. Og hvers vegna ætti það enga höfuðborg? Vegna þess að rökfræðilega séð getur aðeins verið til höfuðborg ef til eru fleiri borgir. Verði hún eina borg Íslands er hún þar með ekki lengur höfuðborgin. Hún er borgin. Og borgríki sögunnar hafa fæst staðist. Þau hafa flest liðið undir lok. Það geta menn einnig kynnt sér með því að lesa spjöld sögunnar. Nú vil ég ekki, herra forseti, hafa þetta mál lengra. Ég vona að þetta mál fari til nefndar sem fyrst. Það er búið að vera lengi á dagskrá. Og ég vona að sú nefnd, allshn. Nd., sjái sér fært að afgreiða málið til þingdeildarinnar á þessu þingi og þar sé hægt að taka ákvörðun um hvort menn vilja gera þá veigamiklu breytingu sem hér er verið að leggja til og hvort menn almennt vilja taka ákvörðun um að breyta íslensku stjórnarskránni. En svo vel vill til að formaður allshn. Nd., hv. 2. þm. Reykn., hefur sennilega unnið meira að stjórnarskrármáli en aðrir Íslendingar fyrir þá stjórnarskrárnefnd sem hefur starfað lengi með ýmsum formönnum og mætti satt best að segja fara að skila endanlegu áliti. Umræðu frestað.



Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til stjórnsýslulaga. Í upphafi stjórnarsamstarfsins skipaði ég sem forsrh. nefnd til að athuga stjórnsýslukerfið og til að einfalda og gera meðferð mála í stjórnsýslunni skilvirkari. Þessi nefnd hefur unnið að ýmiss konar málum í þessu sambandi og hafa sum verið flutt hér, m.a. mál um ríkisendurskoðun sem færð var undir Alþingi og sömuleiðis á síðasta þingi frv. um Stjórnarráð Íslands sem varð ekki afgreitt og ég mun reyndar ekki endurflytja. Að þessu máli var unnið á síðari stigum í starfi nefndarinnar og til að hraða því starfi fól ég hæstaréttarlögmönnunum Eiríki Tómassyni og Jóni Steinari Gunnlaugssyni að semja frv. til stjórnsýslulaga. Það er frv. sem ég mæli nú fyrir. Ég held ég megi fullyrða að þetta er í fyrsta sinn sem lagt er fyrir Alþingi frv. til stjórnsýslulaga. Í því eru fólgin tvö meginmarkmið, annars vegar að efla réttaröryggi í þjóðfélaginu og hins vegar að auka hagkvæmni og skilvirkni í störfum stjórnvalda. Áður hafa komið fram hér á hv. Alþingi tillögur í þessu efni. Á þinginu 1980-81 flutti Ragnhildur Helgadóttir till. til þál. um undirbúning almennra stjórnsýslulaga til að auka réttaröryggi. Í grg. með þeirri till. sagði m.a.: "Tillaga þessi er flutt til að tryggja réttaröryggi einstaklinga gagnvart ákvörðunum stjórnvalda og jafnframt til að gera athafnir framkvæmdarvaldsins skýrari og traustari. Í því sambandi er að mati flutningsmanns nauðsynlegt að setja reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni sem tryggir rétt aðila til að tjá sig áður en stjórnvaldsákvarðanir, sem að þeim beinast, eru teknar." Þessi tillaga hlaut samþykki þingsins. Síðar, þ.e. á þinginu 1983-84 flutti hv. þm. Gunnar G. Schram og fleiri þáltill. um undirbúning almennrar stjórnsýslulöggjafar. Sú tillaga varð ekki útrædd á því þingi en endurflutt og samþykkt hinn 20. júní 1985. Í frv. því sem hér er mælt fyrir er lagt til að leiddar verði í lög fáar grundvallarreglur um meðferð mála í stjórnsýslunni. Hér á landi var lengi vel litið á dómstólana og stjórnkerfið sem tvo gjörólíka heima. Málsmeðferð fyrir dómstólum tók fyllsta tillit til réttaröryggis borgaranna en meðferð mála hjá stjórnvöldum byggðist fyrst og fremst á því að afgreiða mál með sem fyrirhafnarminnstum og ódýrustum hætti. Þetta var og væri jafnvel enn sjálfsagt ef mikill eðlismunur væri á þeim álitaefnum sem þessum aðilum er ætlað að leysa úr. Svo er þó alls ekki. Stjórnvöld fjalla oft og tíðum um mál þar sem í húfi eru miklir hagsmunir, persónulegs og fjárhagslegs eðlis, og málin verða ekki að öðru leyti með neinum áþreifanlegum hætti skilin frá hefðbundnum dómsmálum. Af þessum sökum hefur stjórnarfarsréttur annars staðar en á Íslandi, ekki síst annars staðar á Norðurlöndum, verið að sveigjast í átt til réttarfars. Menn hafa í auknum mæli beint sjónum að rétti hins almenna borgara gagnvart hinu opinbera og breytt réttarreglunum í samræmi við það. Um þróun þessara mála í nágrannalöndunum má geta þess að Norðmenn og Svíar hófu þegar eftir síðari heimsstyrjöld undirbúning að setningu almennra stjórnsýslulaga. Undirbúningur hinnar nýju löggjafar tók langan tíma í báðum löndunum. Það var ekki fyrr en 1967 að sett voru í Noregi lög um meðferð mála í stjórnsýslunni. Fjórum árum síðar voru svo hin sænsku stjórnsýslulög samþykkt eftir tæplega 30 ára langan aðdraganda. Þessi tvenn lög eru um margt mjög ólík. Norsku stjórnsýslulögin eru mun lengri og ítarlegri en þau sænsku og auk þess öðruvísi uppbyggð. Sé betur að gáð svipar þessum lögum þó ótrúlega mikið saman, m.a. er markmiðið það sama, að tryggja réttaröryggi á sviði stjórnsýslunnar án þess þó að draga verulega úr hagkvæmni eða skilvirkni hennar. Gildissviðið er einnig áþekkt og þau hafa að geyma nokkurn veginn sömu efnisatriði. Danir og Finnar fetuðu í fótspor Norðmanna og Svía þótt þeir færu sér öllu hægar. Í Finnlandi voru sett lög um málsmeðferð í stjórnsýslunni á árinu 1982 en dönsk stjórnsýslulög voru samþykkt í árslok 1985 og gengu í gildi um síðustu áramót. Danir völdu þann kost að taka einungis helstu meginreglurnar um meðferð mála hjá stjórnvöldum í stjórnsýslulög sín. Má segja að því fordæmi hafi verið fylgt við samningu þessa frv. Við setningu reglna um málsmeðferð í stjórnsýslunni eru það öðru fremur tvö sjónarmið sem hafa þarf í huga eins og áður var getið, annars vegar réttaröryggissjónarmið og hins vegar sjónarmið um hagkvæmni og skilvirkni í störfum stjórnvalda. Til greina kæmi að setja ítarlegri reglur um þetta efni sem mundu tryggja réttarstöðu manna með áþekkum hætti og gert er með reglum réttarfars um meðferð mála fyrir dómstólum. Hætt er hins vegar við að of ítarlegar reglur mundu gera alla stjórnsýslu þyngri í vöfum, hæggengari og kostnaðarsamari. Því hefur verið haldið fram að íslensk stjórnsýsla sé ekki aðeins ung að árum í samanburði við stjórnsýslu flestra nágrannaþjóðanna heldur sé hún einnig harla frumstæð. Íslenskt þjóðfélag hefur tekið algjörum stakkaskiptum á fáeinum áratugum en stjórnsýslan hefur þróast mun hægar. Íslensk stjórnsýsla býr að mörgu leyti ekki yfir þeirri hagkvæmni og skilvirkni sem krefjast verður af henni og réttaröryggi borgaranna er ekki nægilega tryggt eins og nú háttar. Hér á landi er ekki að finna fastmótaðar stjórnsýslureglur byggðar á stjórnvaldsúrskurðum eins og annars staðar tíðkast. Stjórnvaldsúrskurðir eru fátíðir hérlendis og er ástæðan sú að yfirleitt er reynt að leysa úr flestum málum með óformlegri hætti, langoftast aðeins munnlega. Þetta tekur að vísu stuttan tíma í hvert sinn en skapar á móti óþolandi réttaróvissu auk hættu á mismunun. Ekki er von að borgararnir kunni skil á því hvað rétt er og rangt við einstakar stjórnarathafnir þegar embættismennirnir hafa oft og tíðum óljósar hugmyndir um það sjálfir. Það sem eflaust hefur aftrað almenningi frá því að leita réttar síns gagnvart hinu opinbera er sú staðreynd að hér á landi fyrirfinnst enginn sjálfstæður aðili, algjörlega óháður stjórnsýslunni, sem ætlað er að hafa eftirlit með stjórnvöldum, annar en hinir almennu dómstólar. Sú leið að skjóta máli til úrlausnar dómstólanna er hins vegar bæði kostnaðarsöm og seinvirk. Sú spurning hefur því vaknað hvort tilvist umboðsmanns Alþingis eða annars óháðs aðila, er hefði eftirlit með málsmeðferð hjá stjórnvöldum, tryggði ein sér að ekki yrði gengið á rétt borgaranna í skiptum þeirra við hið opinbera. Þeirri spurningu verður að svara neitandi. Að vísu veitti slíkt eftirlit ákveðið aðhald en umboðsmaður hefði að öllum jafnaði þá fyrst afskipti af einstöku máli að eitthvað hefði farið úrskeiðis. Í stjórnsýslulögum er aftur á móti að finna leiðbeiningar um það hvernig stjórnvöld eiga að fara að í hverju einstöku tilfelli. Því má segja að slík löggjöf hafi fyrirbyggjandi áhrif. Við þetta bætist að hér á landi hafa ekki myndast fastmótaðar stjórnsýsluvenjur eins og gerst hefur í öðrum löndum, t.d. Danmörku. Það yrði því afar erfitt, nánast útilokað, fyrir umboðsmann, þótt lærður væri, að eiga allt í einu að fara að skera úr því hvað er rétt og hvað rangt við málsmeðferð íslenskra stjórnvalda ef ekki væri til að dreifa almennum lagareglum um helstu atriði í málsmeðferðinni. Þess vegna er samhliða þessu frv. lagt fram frv. til laga um umboðsmann Alþingis. Á það er lögð afar rík áhersla að þessi tvö frv. hljóti umfjöllun og afgreiðslu samtímis. Þær meginreglur sem í frv. þessu er lagt til að lögleiddar verði í stjórnsýslunni næðu síður tilgangi sínum án umboðsmanns og umboðsmaður væri nánast á flæðiskeri staddur án slíkra reglna vegna þess að erfitt er að beita reglum af þessu tagi gagnvart stjórnvöldum án nokkurrar stoðar í settum lögum. Í ljósi þess að ráðherrar eiga í flestum tilvikum síðasta orðið í stjórnsýslu ríkis er gerð tillaga um það í frv. þessu að settar verði strangar reglur um málsmeðferð í ráðuneytum þegar fjallað er um stjórnsýslukærur og annars konar ágreining um rétt og skyldur manna utan stjórnkerfisins. Með þessum hætti er leitast við að vanda til meðferðar mála á síðasta stjórnsýslustigi. Þótt þetta kunni að íþyngja ráðuneytisstarfsmönnum nokkuð verður að telja að hér sé um að ræða lágmarkskröfur er gera verður til ráðuneytisúrlausna af þessu tagi, kröfur sem sjálfsagðar eru, enda í heiðri hafðar í mörgum ráðuneytum nú þegar. Mun ég nú fara nokkrum orðum um einstakar greinar frv. eins og ég tel tilefni til en vísa að öðru leyti til athugasemda við þær sem fylgja. Eðlilegt og rétt er að meginreglur stjórnsýslulaganna taki til allrar stjórnsýslu hins opinbera, þ.e. þeirrar starfsemi sem handhafar framkvæmdarvalds hafa með höndum. Dómstörf hljóta hins vegar eðli málsins samkvæmt að falla utan gildissviðs laganna. Sömu sögu er að sjálfsögðu að segja um löggjafarstörf Alþingis. Í 2. gr. er að finna skilgreiningu nokkurra þeirra meginhugtaka sem fram koma í frv. Í 4. gr. frv. er mælt fyrir um almenna leiðbeiningaskyldu þeirra sem vinna við stjórnsýslu. Hér er um að ræða almenna leiðbeiningaskyldu en ekki skyldu til að veita sérfræðilega ráðgjöf. T.d. ber starfsmönnum að veita almennar upplýsingar um hvert menn skuli snúa sér til þess að ná rétti sínum í skiptum við hið opinbera og leiðbeina þeim um hvernig leggja skuli mál fyrir. Í 5. gr. er lögfest sú meginregla að enginn megi taka þátt í meðferð máls í stjórnsýslunni ef hann hefur einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta varðandi málsúrslit. Í 6.-11. gr. frv. eru ýmsar reglur sem ætlað er að tryggja réttaröryggi borgara í samskiptum við stjórnvöld. T.d. er stjórnvaldi ætlað að vekja athygli málsaðila á að mál hans sé til meðferðar. Gert er ráð fyrir að hann eigi að öðru jöfnu kost á að kynna sér skjöl og önnur gögn er mál hans varða, megi tjá sig um málefni áður en íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun er tekin. Þá getur aðili máls krafist þess að mál hans verði ekki afgreitt fyrr en honum hefur gefist kostur á að kynna sér málsgögn. Hann getur krafist rökstuðnings fyrir íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Þá er gerð tillaga um að lögfesta hinn almenna rétt málsaðila til að skjóta stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds. Í III. kafla frv., 12.-18. gr., er að finna sérstakar reglur um málsmeðferð hjá ráðuneytum. Lagt er til að gerðar verði ríkari kröfur til meðferðar mála í ráðuneytum en annars staðar í stjórnsýslunni og er sérstök ástæða til þess ef ákvörðun lægra settra stjórnvalda hefur verið skotið til ráðuneyta. Virðulegi forseti. Ég hef leitast við að skýra megintilgang og aðalákvæði þessa frv. Ég dreg ekki dul á að ég tel fulla þörf á að settar verði reglur til þess að efla réttaröryggi borgaranna í samskiptum sínum við stjórnvöld. Jafnframt tel ég þörf á að auka hagkvæmni og skilvirkni í íslenskri stjórnsýslu. Ég tel að með því að lögfesta reglur um meðferð mála í stjórnsýslunni sé stórt skref stigið í þá átt. Á hitt vil ég leggja áherslu, sem raunar hefur áður komið fram í máli mínu, að nauðsynlegt er að samhliða stjórnsýslulöggjöf verði samþykkt lög um umboðsmann Alþingis sem hefði með höndum nauðsynlegt eftirlit með því að reglurnar um málsmeðferð í stjórnsýslunni væru í heiðri hafðar í hvívetna. Mikil vinna hefur verið lögð í frv. það sem ég nú mæli fyrir. Því hefur verið hreyft hér á Alþingi alloft eins og ég rakti í upphafi míns máls og þeir menn sem fengu það verk að undirbúa frv. hafa kynnt sér ítarlega lagaákvæði í löndum í kringum okkur. Ég vil því leyfa mér að fullyrða að málið sé allvel undirbúið og það er einlæg von mín að þetta mál megi afgreiða á því þingi sem nú situr ásamt því frv. um umboðsmann sem ég mun mæla fyrir hér á eftir. Ég vil leggja til, virðulegi forseti, að máli þessu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.



Herra forseti. Við 1. umr. þessa máls langar mig til að segja nokkur orð í framhaldi af ræðu forsrh. um það frv. til stjórnsýslulaga, 293. mál, sem hér er á dagskrá. Ég fagna því að ríkisstjórnin hefur lagt fram þetta frv. og forsrh. af hennar hálfu mælt fyrir því á fundi hér í deildinni í dag. Það er vegna þess að hér er um mjög tímabært, nauðsynlegt og gagnlegt mál að ræða sem er setning almennrar stjórnsýslulöggjafar hér á landi. Slík löggjöf hefur fram að þessu ekki verið á okkar lögbókum og má segja að í því hafi falist skortur á eðlilegu og sjálfsögðu réttaröryggi fyrir hinn almenna borgara þessa lands. Með því frv. sem liggur fyrir er bætt úr því. Eins og fram kemur í grg. sem fylgir þessu frv. hefur málinu verið hreyft tvisvar sinnum á Alþingi áður. Á þinginu 1980-1981 flutti Ragnhildur Helgadóttir þáltill. um undirbúning almennra stjórnsýslulaga og á fyrsta þingi eftir síðustu kosningar, á þinginu 1983 flutti ég ásamt nokkrum þm. öðrum frá öllum stjórnmálaflokkum þáltill. sem var þá 112. mál þess þings, 107. löggjafarþingsins, um undirbúning að setningu almennrar stjórnsýslulöggjafar. Eins og fram kemur í grg. með þessu frv. var sú þáltill. samþykkt hér á hinu háa Alþingi þann 20. júní 1985. Það ber að fagna því að ríkisstjórnin hefur í samræmi við þessar viljayfirlýsingar Alþingis í þingsályktunarformi fengið sérfræðinga til þess að undirbúa þá löggjöf og semja það frv. sem hér liggur frammi. Þar er að minni hyggju farin alveg rétt leið. Hér er um tiltölulega fáar grundvallarreglur um framkvæmd mála í stjórnsýslunni að ræða en ekki mjög ítarleg ákvæði um einstaka málaþætti í því efni. Aðalatriðið er að við höfum í íslenskri löggjöf skýrar grundvallarreglur um meginatriðin, um meginefnisþættina sem marka hér stefnuna. Það er vitanlega ljóst að nauðsynlegar eru skýrar og ótvíræðar reglur um stjórnsýslu ríkisins til þess að tryggja réttaröryggi borgaranna í samskiptum þeirra við yfirvöld. Fram til þessa hefur skort í löggjöf, eins og ég sagði áðan, reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni, bæði form- og efnisreglur, varðandi undirbúning mála og úrlausn þeirra, þar á meðal um rétt þegnanna til þess að fylgjast með meðferð mála hjá stjórnvöldum og koma sjónarmiðum sínum á framfæri og þá andmælum við meðferð og ákvörðunum stjórnvalda eftir því sem þeim hefur þótt efni standa til. Íslenskur stjórnarfarsréttur hefur m.ö.o. byggst hingað til að mjög miklu leyti á óskráðum reglum og viðurkenndar stjórnsýslureglur varðandi málsmeðferð hafa verið tiltölulega fáar. Af þessu hefur leitt að þeir sem hafa þurft að leita réttar síns hjá stjórnvöldum, hvort sem það er í ráðuneytum eða hjá hinum ýmsu embættismönnum ríkisins, hafa oft staðið höllum fæti. Þeim hefur iðulega ekki verið ljóst hver réttur þeirra er við málsmeðferðina, m.a. hvort þeir megi koma á framfæri skoðunum sínum og sjónarmiðum við meðferð þeirra eigin mála í ráðuneytum eða hjá opinberum embættismönnum og þá ekki síður hvort þeir megi koma fram sjónarmiðum sínum við ákvarðanatöku og þá í hve ríkum mæli. Þetta hefur verið mikill galli í okkar réttarfari og gefur auga leið að öll réttarstaða borgaranna gagnvart ríkisvaldinu, gagnvart hinu máttuga ríkisvaldi, hefur orðið mun lakari en æskilegt væri. Það eru þessi grundvallarsjónarmið sem lágu að baki þeirri þáltill. sem flutt var af okkur nokkrum þm. á þinginu 1983-1984 og samþykkt var. Það eru einmitt þessi sjónarmið sem fram koma þar og það er tekið á þessum málum í því frv. sem hér liggur fyrir. Ég ætla ekki að rekja það efnislega. Það er ekki við hæfi hér við 1. umr. Til þess gefst tækifæri eftir að frv. hefur verið kannað í allshn. Nd. en það fer nú þangað til meðferðar. Í megindráttum má segja að hér sé um mikið framfaraspor að ræða og, eins og ég gat um í upphafi máls míns, ástæða til þess að fagna því að þetta frv. skuli vera komið fram sem hér var kynnt af forsrh. Ég tek síðan undir þá von að af því verði að þetta frv. verði samþykkt sem lög á þessu Alþingi, áður en því verður slitið.



Virðulegi forseti. Eins og sést hér á dagskrá og þingstörfum í dag er verið að ræða stjfrv. og mæla fyrir þeim. Úti í þjóðfélaginu eru aftur á móti miklar umræður um það að til standi að taka hér fyrir áður en þingi verður slitið eftir fáeinar vikur mjög þýðingarmikil mál. Stjórnarandstaðan hefur ekki haft neinar fregnir af þessum málum að því er ég best veit, a.m.k. ekki minn þingflokkur, nema af blaðafregnum og þar sem hæstv. forsrh. er hér viðstaddur leyfi ég mér að spyrja: Hvenær er þess að vænta að tillögur ríkisstjórnarinnar um breytingar á skattalögum og tillögur ríkisstjórnarinnar um aðgerðir í bankamálum liggi fyrir? Eins og kunnugt er er starfandi nokkur hundruð metra frá þessu húsi einn af ríkisbönkunum sem hefur orðið fyrir stórkostlegum fjárhagslegum búsifjum á síðustu árum, m.a. núna undanfarið, vegna þess að ríkisstjórnin hefur ekki komið frá sér neinum tillögum í sambandi við málefni Útvegsbankans. Það er auðvitað stóralvarlegt mál ef málefni Útvegsbankans eiga að fá að ganga þannig fyrir sig, enn þá marga mánuði, áður en til aðgerða verður gripið. Það er jafnljóst, virðulegi forseti, að verði ekki gripið til aðgerða, þ.e. verði ekki mál flutt hér inn í þingið núna næstu sólarhringa, verður Útvegsbankamálið ekki leyst fyrir kosningar. Sá dráttur sem orðið hefur í því máli skrifast auðvitað á reikning viðskrn. og hvernig það hefur haldið á þessu máli, skrifast á reikning þeirra sem hafa viljað taka framkvæmd á kenningum Miltons Friedmans fram yfir veruleika íslensks efnahagslífs, sem er að taka á bankakerfinu og vandamálum þess. Ég vil þess vegna leyfa mér að inna hæstv. forsrh. eftir því í umræðum um þingsköp hvenær þess sé að vænta að þessi mál verði flutt hér inn í þingið í formi þingskjala eða gagna sem lögð yrðu fyrir þingflokka stjórnarandstöðunnar.



Virðulegi forseti. Svo háttar um bæði þau mál sem hv. þm. nefndi að þau eru til meðferðar í viðkomandi ráðuneytum, annað hjá hæstv. fjmrh. og hitt hjá hæstv. viðskrh. Að þeim er unnið þar af fullum krafti. Að máli um staðgreiðslukerfi skatta er unnið m.a. í samráði við ýmsa aðila í þjóðfélaginu, t.d. fulltrúa sveitarfélaganna, og jafnframt tekið tillit til þeirra óska sem fram komu frá aðilum vinnumarkaðarins. Grundvallarhugmyndir, sem að baki liggja, hafa verið kynntar og ræddar í þingflokkum ríkisstjórnarinnar. Ég get því miður ekki svarað því hvenær frv. verður tilbúið þótt ég viti að að því er unnið mjög ötullega. Ég skal koma þeim óskum til hæstv. fjmrh. að stjórnarandstaðan fái að kynnast málinu svo fljótt sem hann sér tök á því. Ég er hv. þm. sammála um að til að auðvelda meðferð þess máls á þingi er sú málsmeðferð að öllum líkindum nauðsynleg með tilliti til þess hve skammur tími er til stefnu. Ég mun því ræða þetta við hæstv. fjmrh. Um bankamálið svonefnda er svipað að segja. Það hefur að vísu haft miklu lengri aðdraganda og málsmeðferð en er núna í athugun hjá stjórnarflokkunum eftir að mistókst að koma á fót þeim einkabanka sem Seðlabankinn lagði til að gert yrði. Það var tillaga hans nr. eitt. Er nú verið að athuga sameiningu Útvegsbanka og Búnaðarbanka og ýmis atriði í því sambandi. Ég geri ráð fyrir að niðurstaða af þeirri athugun liggi fyrir allra næstu daga. Sömuleiðis get ég upplýst hv. þm. um það að samkvæmt upplýsingum frá Seðlabankanum liggur í raun flest allt fyrir í því máli ef það verður niðurstaðan að sameina Útvegsbanka og Búnaðarbanka. Frv. ætti því að geta verið tilbúið mjög fljótlega. Ég vil ekki heldur nefna dagsetningar í þessu sambandi en hæstv. viðskrh. og allri ríkisstjórninni er að sjálfsögðu ljóst, eins og hv. þm., að það er afar aðkallandi og reyndar óhjákvæmilegt að málefni Útvegsbankans verði afgreidd á þessu þingi.



Virðulegi forseti. Ég þakka hæstv. forsrh. fyrir þau svör sem hann hefur gefið. Ég lýsi því yfir f.h. Alþb. að við erum reiðubúin til þess að taka á þessum málum strax og færi gefst. Ég tel í rauninni að það sé fyrir neðan allar hellur ef þessu þingi lýkur án þess að tekið verði á þessum málum báðum sem er verið að ræða um. Þar mega engar tafir verða á. Hitt er náttúrlega engin hemja þegar svo skammt er eftir af þinghaldi að stjórnin skuli ekki sjá til þess að upplýsingar berist jafnharðan og athugun fer fram til stjórnarandstöðuflokka. Það er í rauninni ekki nokkur hemja. Ég vil gagnrýna það mjög alvarlega og fara jafnframt fram á það við hæstv. forsrh. að hann greini ríkisstjórn sinni frá því að hér hafi komið fram óskir um það frá Alþb. að þessi mál berist hér inn hið allra fyrsta, ef ekki í formi þskj. þá til okkar þingflokks, þannig að unnt verði að fara yfir málið tafarlaust.



Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um umboðsmann Alþingis. Ég gat þess áðan, er ég mælti fyrir frv. til stjórnsýslulaga, að mjög væri æskilegt ef ekki nauðsynlegt að þessi tvö frv. fylgdust að. Aðdragandi og undirbúningur þessa frv. er mjög svipaður því sem ég lýsti í fyrri framsöguræðu minni. Undirbúningur hófst hjá þeirri nefnd sem ég skipaði í upphafi stjórnarsamstarfsins. Reyndar hefði verið unnt að leggja þetta frv. fram hér fyrr, en þeir sem til voru kvaddir töldu svo nauðsynlegt að þessi tvö frv. fylgdust að ég ákvað að bíða með framlagningu þessa frv. þar til frv. til stjórnsýslulaga væri tilbúið. Í þessu frv. er lagt til að stofnsett verði embætti umboðsmanns Alþingis. Hlutverk hans yrði að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga samkvæmt því sem nánar er fyrir mælt í frv. Mönnum hefur orðið æ ljósara með aukinni stjórnsýslu og viðameira framkvæmdarvaldi að tryggja þarf betur en gert er að réttur sé ekki brotinn á einstaklingum, að rangindum verði ekki beitt við málsmeðferð hjá stjórnvöldum landsins og að löggjafarvaldið geti haft nánara eftirlit með því að lögum sé fylgt. Með því að setja á stofn embætti umboðsmanns Alþingis samhliða því sem lögfestar væru reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni skapar þingið einstaklingum tækifæri til að leita réttar síns með skjótum og áhrifaríkum hætti. Er með því tvímælalaust komið til móts við vaxandi óskir almennings um hert aðhald að stjórnvöldum. Umboðsmaður Alþingis er embættismaður sem tekur við kvörtunum á hendur opinberum stjórnvöldum og stjórnsýslunarmönnum frá fólki sem þykir misgert við sig. Umboðsmaðurinn rannsakar þessar kvartanir og kærur og ef þær teljast á rökum reistar gerir hann tillögur um á hvern hátt menn skuli fá leiðréttingu mála sinna. Hvílir þá sú skylda á stjórnvöldum að taka mál upp að nýju til afgreiðslu og úrskurðar í ljósi niðurstöðu rannsóknar umboðsmannsins. Með þessum hætti er stuðlað að auknu réttaröryggi borgaranna, mannréttindi þeirra betur tryggð en nú er og stjórnsýslan jafnframt gerð réttlátari og virkari. Hugmyndin um embætti umboðsmanns þjóðþingsins er komin frá Norðurlöndum. Áður hafa ýmsar tillögur verið fluttar á hinu háa Alþingi, eins og rakið er m.a. í athugasemdum við frv. Á 92. löggjafarþingi 1971-1972 var samþykkt þáltill. Péturs Sigurðssonar um undirbúning löggjafar um embætti umboðsmanns Alþingis. A 94. löggjafarþingi 1973-1974 var lagt fram stjfrv. um umboðsmann Alþingis, en það varð ekki útrætt. Á 98. löggjafarþingi 1976-1977 var Pétur Sigurðsson 1. flm. frv. um sama mál og varð það ekki útrætt. Á sama þingi flutti Benedikt Gröndal frv. til l. um umboðsnefnd Alþingis sem þjóna átti hliðstæðu hlutverki. Á 100. löggjafarþingi 1978-1979 fluttu Ellert B. Schram og fleiri þáltill. þar sem skorað var á ríkisstjórnina að leggja fram frv. til l. um umboðsmann Alþingis. Sú till. varð heldur ekki útrædd. Á 108. löggjafarþingi 1985-1986 fluttu Gunnar G. Schram og fleiri frv. um umboðsmann Alþingis sem var samhljóða stjfrv. frá 1973. Það frv. varð ekki útrætt og hefur verið lagt fram á ný af sömu þm. á þessu þingi. Það frv. sem þar er um að ræða var flutt á þinginu 1973-1974 af þáv. ráðherra Ólafi heitnum Jóhannessyni og var að mestu leyti samið af Sigurði Gizurarsyni nú bæjarfógeta á Akranesi. Með því frv. fylgdi ítarleg og vönduð grg. og þykir rétt að vísa til hennar í heild. Hana er að finna í Alþingistíðindum A-deild 1973-1974, bls. 703-727. Af því sem ég hef nú rakið má sjá að þessu máli hefur æði oft verið hreyft hér og reyndar tilraunir gerðar að fá embætti slíks umboðsmanns lögfest bæði af ríkisstjórn og af hv. alþm. og liggur m.a. frv., sem áður hefur verið flutt eins og ég hef rakið nú, í nefnd hér á hinu háa Alþingi. Eins og ég einnig nefndi á þetta rætur að rekja til fyrirkomulags sem tíðkast núorðið á Norðurlöndum. Þegar samanburður er gerður við nágrannalöndin kemur í ljós að embætti umboðsmanns var sett á stofn í Svíþjóð árið 1809 og er því orðið æðigamalt, í Finnlandi 1919, í Danmörku 1954 og í Noregi 1963. Þykir reynslan af þessu fyrirkomulagi góð og ýmis ríki veraldar hafa farið að fyrirmynd Norðurlanda í þessu efni. Samkvæmt frv. þessu stendur umboðsmaður Alþingis utan stjórnkerfis ríkis og sveitarfélaga sem sjálfstæður og hlutlaus aðili. Hann fjallar um þau mál sem fólk ber undir hann þegar því þykja stjórnvöld hafa gert á hlut sinn. Þannig á umboðsmaður að geta orðið hlífðarskjöldur borgaranna gegn mistökum eða vanrækslu frá hendi stjórnvalda. Hann rannsakar mál og segir álit sitt. Það gerir hann fólki að kostnaðarlausu og með sem skjótustum hætti. Honum er ætlað að kanna mál með hlutlausum hætti og ekki að verða málflytjandi almennings gegn stjórnvöldum. Fyrir þá sök eru stjórnvöld líklegri til að virða álit hans. Þótt umboðsmaður sé trúnaðarmaður Alþingis ber honum jafnframt að gæta hlutleysis og sjálfstæðis gagnvart því. Þingið á ekki að hafa áhrif á afgreiðslu hans á einstökum málum. Hins vegar verður umboðsmaður vitaskuld að fara eftir ákvæðum laga um umboðsmann og reglum sem sameinað Alþingi kann að setja um störf hans, sbr. 15. gr. frv. Alþingi kýs umboðsmann sem trúnaðarmann sinn. Honum er þannig skipaður sess utan stjórnkerfis framkvæmdarvaldsins. Tengsl hans við Alþingi eru til þess fallin að auka honum álit og veita orðum hans mikið vægi. Staða umboðsmanns stendur og fellur með því áliti sem hann nýtur því hann hefur ekki vald til að knýja fram vilja sinn og skoðun. Til starfsins þurfa því að veljast menn sem almennrar viðurkenningar njóta. Umboðsmaður þarf að vera þeim kostum búinn sem krafist er af hæstaréttardómurum og lögfræðikunnátta er þar ómissandi. Hins vegar er lögð á það áhersla að án laga um málsmeðferð í stjórnsýslunni yrði umboðsmaður nánast á flæðiskeri staddur því að erfitt er að beita reglum af þessu tagi gagavart stjórnvöldum án nokkurrar stoðar í settum lögum. Mun ég nú víkja nánar að einstökum greinum frv. Gert er ráð fyrir því í 1. gr. frv. að umboðsmaður sé kosinn af sameinuðu þingi að loknum hverjum kosningum til Alþingis. Er talið að það sé til þess fallið að auðvelda umboðsmanni störf ef hann sækir umboð sitt beint til meiri hluta þess þings sem situr hverju sinni. Er hér stuðst við danska fyrirmynd, en í stjfrv. frá 1973 var gert ráð fyrir að kosning umboðsmanns væri hverju sinni til fjögurra ára án tillits til þess hversu lengi þing sat og þurfti kjörtímabil umboðsmanns og Alþingis því ekki að fara saman. Gera verður ráð fyrir að umboðsmanni sé styrkur í því að hafa ætíð meiri hluta þings á bak við sig þótt hins vegar megi ganga að því sem vísu að umboðsmaður sem staðið hefur sig vel verði endurkjörinn þótt þingmeirihluti breytist, enda er hér alls ekki um pólitískt starf að ræða. Í 2. málsgr. 1. gr. er fjallað um hvernig fara skuli ef umboðsmaður lætur af starfi áður en kjörtímabili lýkur. Í samræmi við danskar reglur og í samræmi við þá skipan að umboðsmaður sækir umboð sitt beint til Alþingis þykir einnig eðlileg sú regla að meiri hluti allra alþingismanna geti vikið umboðsmanni úr embætti. Í stjfrv. frá 1973 var gert ráð fyrir að 2/3 hluta atkvæða í sameinuðu þingi þyrfti til að svipta umboðsmann starfi sínu og var þar stuðst við norsku regluna. Í 2. gr. frv. er sett meginregla um hlutverk umboðsmanns. Ætlast er til að umboðsmaður bregði við og kanni stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga þegar hann fær til þess sérstakt tilefni, t.d. kvörtun eða með öðrum hætti vitneskju um atvik sem hann telur rétt að kanna nánar. Þá er lögfest að málefni manna beri í stjórnsýslunni að afgreiða eftir almennum lagasjónarmiðum en ekki geðþótta. Sú regla hefur raunar verið talin gilda hér eins og í öðrum réttarríkjum þótt ólögfest sé. Í 3. gr. frv. er fjallað um valdsvið umboðsmanns gagnvart sveitarstjórnum. Að vissu marki ráða sveitarfélög sjálf málefnum sínum, en sæta hins vegar eftirliti landsstjórnarinnar samkvæmt því sem ákveðið er í lögum. Þetta frv. tekur í sjálfu sér ekki afstöðu til þess hvaða ákvarðanir sveitarstjórna eru bundnar eftirliti landsstjórnarinnar. Um það er fjallað í öðrum lagaákvæðum. T.d. má þar benda á 11. gr. frv. til stjórnsýslulaga sem lagt er fram samhliða þessu frv. Valdsvið umboðsmannsins gagnvart sveitarstjórnum verður hins vegar það sama og landsstjórnarinnar. Telja verður nauðsynlegt að umboðsmaðurinn hafi sjálfstæða stöðu í einstökum málum og taki ekki við fyrirmælum annars staðar frá og er í 4. gr. frv. leitast við að tryggja það. Í 5. gr. er kveðið á um að umboðsmaður taki mál til meðferðar, þ.e. gagnaöflunar og rannsóknar, hvort heldur er eftir kvörtun eða að sjálfs sín frumkvæði. Allar kvartanir tekur hann fyrst til frumkönnunar. Leiðir hún þá til þess að vísað er frá þeim kvörtunum sem umboðsmaður hefur ekki vald til að fjalla um eða eru augljóslega ekki á rökum reistar. Aðrar kvartanir tekur umboðsmaður til meðferðar. Að sjálfs sín frumkvæði tekur umboðsmaður mál til meðferðar ef honum þykir tilefni til, t.d. vegna vitneskju úr fjölmiðlum. Umboðsmaður er ekki bundinn við rannsókn eins einstaks máls heldur getur hann tekið til könnunar ákveðið ástand innan stjórnsýslunnar sem enginn einn starfsmaður eða stjórnvald er riðið við. Í 6. gr. er kveðið á um formskilyrði sem kvörtun þarf að fullnægja. Þá er einnig kveðið á um fresti í málum sem bera skal undir umboðsmann og nánar um það fjallað í athugasemdum með frv. Í 7. gr. er fólgin víðtæk heimild umboðsmanns til að krefja stjórnvöld um upplýsingar og jafnframt heimild til að krefjast vitnaleiðslu um atvik er honum þykja máli skipta. Eðli málsins samkvæmt er í 8. gr. kveðið á um þagnarskyldu umboðsmanns og starfsmanna hans sem helst jafnvel þótt látið sé af starfi. Í 9. gr. er ákvæði sem ætlað er að tryggja að málsmeðferð sé drengileg gagnvart því stjórnvaldi sem í hlut á. Jafnan ber að gefa stjórnvaldi kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur því með álitsgerð. Í 10. gr. er fjallað um hverjar lyktir kvartanir til umboðsmanns geti fengið. Í fyrsta lagi kann mál að vera svo vaxið að það uppfylli ekki skilyrði laganna til að mega hljóta meðferð og ber þá að tilkynna kvartanda það og ljúka þar með málinu. Gangi mál hins vegar alla leið lýkur því með álitsgerð. Áhersla skal lögð á að álitsgerð umboðsmanns er ekki skuldbindandi, hvorki fyrir kvartandann né fyrir stjórnvaldið sem hlut á að máli. Í álitsgerð geta falist tilmæli, gagnrýni, ráð eða leiðbeiningar, allt eftir eðli málsins hverju sinni. Er þetta sami háttur og ríkir í Noregi og Danmörku, þ.e. að álitsgerðir umboðsmanns eru ekki formlega skuldbindandi. Hins vegar er þess að vænta hér eins og þar að álit umboðsmanns verði jafnan talið vega þungt þannig að farið sé að áliti hans og tilmælum. Auk þess að segja álit sitt á lagaatriðum getur umboðsmaður látið uppi álit á því hvort stjórnvöld hafi farið að með nægilegri nærgætni eða sanngirni. Þannig má hann láta uppi álit á hreinum matsatriðum sem ekki hafa beina lagalega þýðingu í skiptum aðila. Þá er í þessari grein einnig gert ráð fyrir þeirri sjálfsögðu reglu að umboðsmaður geri yfirvöldum viðvart ef um er að ræða brot sem varða viðurlögum. Umboðsmaður Alþingis getur samkvæmt ákvæði 11. gr. frv. látið til sín taka ef hann verður þess áskynja að meinbugir séu á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Gætu þeir t.d. verið fólgnir í misræmi milli ákvæða, prentvillum, óskýrum texta og einnig í efnisákvæðum svo sem mismunun milli manna, reglugerðarákvæði, skorti lagastoðar o.s.frv. Samkvæmt 12. gr. frv. skal umboðsmaður árlega gefa Alþingi skýrslu um starfsemi sína og getur úrlausn hans í einstökum málum orðið leiðbeinandi í fjölda annarra mála. Í 2. málsgr. þessarar greinar er kveðið á um að komi í ljós stórvægileg mistök eða afbrot stjórnvalds getur umboðsmaður látið þar við sitja að gefa Alþingi, hlutaðeigandi ráðuneyti eða sveitarstjórn sérstaka tilkynningu um málið. Er honum ekki skylt að fjalla einnig um málið í ársskýrslu. Í 3. málsgr. 12. gr. er ákvæði sem ætlað er að veita umboðsmanni vörn gegn ágangi fjölmiðla og annarra sem sækjast munu eftir vitneskju um hvernig umboðsmaður hefur farið með mál. Er algjörlega lagt í vald umboðsmanns hvernig hann skýri opinberlega frá málum. Í 13. gr. frv. er að finna ákvæði sem tryggja eiga virðingu, fjárhagslegt sjálfstæði og hlutleysi umboðsmanns í starfi. Þá er 14. gr. til þess fallin að tryggja enn betur sjálfstæði umboðsmannsins með því að hann ræður sjálfur hverja hann velur sem starfsmenn sína. Gert er ráð fyrir því í þessu frv. að það öðlist gildi sem lög sama dag og stjórnsýslulög sem ég mælti fyrir áðan. Ég hef lagt á það áherslu að þessi tvö frv. þurfa að fylgjast að. Ég vil jafnframt leggja á það áherslu, sem áður hefur komið fram í máli mínu, að ég tel að með samþykkt þessara frv. væri stigið mjög stórt skref í þá átt að tryggja borgurum þessa lands öryggi í samskiptum sínum við stjórnvöld. Á því tel ég fulla þörf og tala þar af töluverðri reynslu. Ég hef orðið var við það, og satt að segja í vaxandi mæli á síðari árum, að borgarar landsins koma til ráðherra, oft ekki síst til forsrh., með málefni sem þeir telja að ekki hafi fengið rétta og eðlilega málsmeðferð í stjórnkerfinu, oftast hjá stjórnarráði eða stofnunum ríkisins, stundum reyndar einnig í dómkerfinu. Án þeirra stjórnsýslulaga sem ég mælti fyrir áðan og án umboðsmanns er oft erfitt að greiða götu slíkra aðila. Þótt það sé reynt eins og kostur er er ekki sá stuðningur þar á bak við sem nauðsynlegur er. Ég hef því sannfærst um það, virðulegi forseti, betur og betur með hverju árinu að orðið er tímabært í okkar þjóðfélagi, sem stöðugt verður stærra og flóknara, að starf umboðsmanns verði sett á fót. Vil ég leyfa mér að vona að það geti orðið á þessu þingi. Í nefnd liggur annað frv. um umboðsmann sem ég hef lítillega minnst á og er að mörgu leyti mjög sambærilegt við þetta. Ég hef minnst á, hygg ég, tvö atriði sem eru á annan veg og nokkur fleiri munu þau vera en smávægileg. Ég tel mikilvægt að þessi frv. verði unnin saman og frá nefndinni megi síðan koma frv. sem menn geta orðið ásáttir um og fáist lögfest á þessu þingi. Ég vil svo gera að tillögu minni að frv. þessu verði að lokinni 1. umr. vísað til 2. umr. og hv. allshn.



Herra forseti. Ég tek til máls um frv. til l.um umboðsmann Alþingis sem er stjfrv., 294. mál þessa þings, og hefur forsrh. nýlokið við að mæla fyrir því hér í deildinni við 1. umr. Eins og fram kom í máli hæstv. forsrh. liggur þegar fyrir Alþingi frv. um þetta sama mál. Það er 28. mál þess þings sem nú situr og er frv. til l.um umboðsmann Alþingis. Flm. eru auk mín Pétur Sigurðsson, Ellert B. Schram og Friðrik Sophusson. Þetta sama frv. var flutt á síðasta þingi af sömu flm. án þess að hljóta þá afgreiðslu. Nú hafa þau tíðindi gerst að fram er komið stjfrv. um þetta sama mál sem við heyrðum kynnt af hálfu forsrh. fyrir skammri stundu. Það frv. er nánast samhljóða því frv. sem við fjórir þm. Sjálfstfl. flytjum á þessu þingi og fluttum í fyrra. Það er raunar ekki nýtt mál í þingsölum heldur hefur því allnokkrum sinnum verið hreyft hér áður, ýmist í frumvarpsformi eða formi þáltill., og þá af þm. úr ýmsum flokkum og eitt sinn sem stjfrv. Frv. okkar byggir í megindráttum á fyrra frv. Eins og ég sagði er sáralítill munur á frv. okkar þm. Sjálfstfl. og þessu stjfrv. Eins og fram kom í framsöguræðu forsrh. er þar fyrst og fremst um að ræða tvö atriði, þ.e. hvenær umboðsmaður skuli kjörinn af Alþingi. Það er gert ráð fyrir í stjfrv. að það sé eftir hverjar kosningar, en í hinu frv. á fjögurra ára fresti, og jafnframt að ekki þurfi nema meiri hluta þings til að víkja honum úr starfi en í frv. okkar þm. Sjálfstfl. er gert ráð fyrir að þar sé um 2/3 hluta þm. að ræða. Efnislega er þetta sama frv. Það leiðir því af sjálfu sér að ég fagna því að ríkisstjórnin hefur nú haft frumkvæði um að leggja fram frv. til l.um þetta mál því að óneitanlega gefur það manni meiri vonir um framgang góðra og nýtra mála hér á Alþingi ef þau eru lögð fram af hálfu ríkisstjórnarinnar. Hér er tvímælalaust um mjög merkt mál að ræða og miklu merkara en þingheimur virðist hafa áttað sig á á liðnum árum, því alloft hefur þessu máli verið hreyft hér, og sennilega miklu merkara en fólk almennt áttar sig á einnig. Það er einfaldlega vegna þess að þjóðfélagið hefur tekið gífurlegum stakkaskiptum á síðustu áratugum og jafnvel á síðustu árum. Vegir stjórnsýslunnar eru orðnir miklu flóknari, boðleiðir ógreiðari milli borgaranna og stjórnvalda og miklu óljósara fyrir hinn almenna borgara hvaða ráðum hann á að beita til að leita réttar síns oft og tíðum. Stofnun embættis umboðsmanns Alþingis er ein leið og kannske besta leiðin til að greiða úr þeim erfiðleikum sem borgarinn á í þegar hann freistar þess að leita réttar síns gagnvart stjórnvöldum í þjóðfélaginu. Það þarf að vera á grundvelli skýrra lagareglna sem er ástæða þess að nauðsynlegt er að samþykkja þá stjórnsýslulöggjöf sem um var rætt undir síðasta dagskrárlið. Við gerðum tillögu um að sett yrði á stofn embætti umboðsmanns Alþingis því að þar er um að ræða hinn sanna vin "litla mannsins" í þjóðfélaginu, ef orða á þetta í hnotskurn. Það er maður sem á að tryggja réttaröryggi borgaranna í viðskiptum þeirra við stjórnvöld landsins. Það er kjarni málsins. Með því að setja þetta embætti á laggirnar skapar þingið einstaklingnum í þjóðfélaginu, öllum borgurum, tækifæri til þess að leita réttar síns með skjótum og áhrifaríkum hætti í málum sem ekki heyra beint undir dómstólana. Dómstólaleiðin er vitanlega alltaf fær, en það eru mörg mál sem ekki heyra undir dómstólana og það hefur ekki verið ljóst hvernig menn hafa átt að ná rétti sínum í þeim efnum. Hér er tvímælalaust komið til móts við vaxandi óskir almennings um aukið aðhald að stjórnvöldum. Það hafa verið uppi ýmsar raddir um það ásamt óskum um meiri valddreifingu, þ.e. aukið aðhald að stjórnvöldum og hreinskiptni þeirra og skilvirkni í skiptum við borgara landsins. Umboðsmaðurinn er embættismaður sem ekki heyrir undir ráðherra. Hann heyrir undir Alþingi og hann er maður sem tekur við kvörtunum á hendur opinberum stjórnvöldum og sýslunarmönnum frá fólki sem þykir á einhvern hátt hafa verið misgert við sig. Hann rannsakar þessar kvartanir og kærur og ef þær teljast á rökum reistar gerir hann tillögur um hvernig menn skuli fá leiðréttingu sinna mála. Þá hvílir sú skylda á stjórnvöldum að taka mál upp að nýju til afgreiðslu og úrskurðar í ljósi niðurstöðu rannsóknar umboðsmannsins. Þetta er í mjög fáum orðum hlutverk þessa nýja embættis, þessa nýja starfs. Með þessu verða mannréttindi tvímælalaust betur tryggð í þjóðfélaginu en nú er og stjórnsýslan, sem mörgum þykir nú ærið mikill frumskógur, gerð miklu skilvirkari og réttlátari en nú er. Með því er í raun grundvöllur lýðræðislegra stjórnarhátta treystur og betur búið að rétti einstaklingsins í þjóðfélaginu. Menn segja: Er ekki ástæðulaust að vera að bæta einni silkihúfunni enn ofan á þær sem fyrir eru í stjórnkerfi ríkisins? Hér er vitanlega um einhvern kostnað að ræða sem af slíku embætti leiðir. Þó svo að hér sé fyrst og fremst um einn mann að ræða þarf hann ugglaust einhverja aðstoð, en sá kostnaður er sáralítill miðað við þann árangur og mikilvægi og þýðingu þess starfs sem hér er gerð tillaga um. Ég minni á í þessu sambandi að auk þess að þetta mál hefur verið síðustu tvo áratugina árangurslaust til umræðu í sölum Alþingis hefur stjórnarskrárnefnd Alþingis, sem situr að störfum, fyrir nokkru gert tillögu í þessu efni. Í skýrslu stjórnarskrárnefndar um endurskoðun stjórnarskrárinnar, sem send var þingflokkunum í janúar 1983, er lagt til að í stjórnarskránni verði embætti umboðsmanns lögbundið, þ.e. það verði ekki aðeins fest í lögum frá Alþingi heldur einnig sett í stjórnarskrá landsins til frekari tryggingar. Í þeim tillögum stjórnarskrárnefndar er umboðsmanninum kosið hið forna heiti "ármaður" og lagði nefndin til að eftirfarandi stjórnarskrárákvæði væri tekið upp og ég vil, með leyfi hæstv. forseta, lesa það stutta ákvæði, en þar segir svo: "Alþingi kýs fulltrúa sem nefnist ármaður. Er hlutverk hans að gæta þess að stjórnsýsluyfirvöld skerði ekki rétt manna í störfum sínum og skal nánar um það fjallað í lögum. Sérhver sá sem telur á rétt sinn gengið af hálfu yfirvalda getur leitað til ármanns um erindi sitt." Um þessa tillögu voru fulltrúar allra flokka í nefndinni sammála og lögðu til að þetta yrði tekið upp við endurskoðun stjórnarskrárinnar og þessi tillaga var tekin óbreytt upp í frv. það til nýrra stjórnskipunarlaga sem formaður nefndarinnar, Gunnar Thoroddsen þáv. forsrh., lagði fram á 105. löggjafarþinginu vorið 1983. Ég tek undir þau orð hæstv. forsrh. að allshn. skoði bæði þessi frv., sem eru nauðalík eins og ég sagði, og felli þau saman í eina heild og lýsi að lokum þeirri von minni að þetta frv., svo gagnlegt sem það er, megi verða að lögum á yfirstandandi þingi.



Virðulegi forseti. Mér þykir rétt að koma á framfæri fáeinum skýringum til viðbótar því sem ég sagði áðan, sérstaklega með tilvísun til þess að það liggja fyrir tvö frv. Frv. það sem hv. þm. vísaði til og ég rakti reyndar nokkuð var flutt af Ólafi Jóhannessyni 1973-1974. Ég held að ég fari rétt með að það sé óbreytt flutt nú af hv. þm. Það er rétt að meginmunur á þessum tveimur frv. felst í því sem ég lýsti áðan og fram kemur í 1. gr., um kjör umboðsmanns, en það er einnig annað sem felur í sér nokkurn mun. Í frv. því sem ég mælti fyrir er gert ráð fyrir að sameinað Alþingi setji reglur um störf umboðsmanns, en í eldra frv. er gert ráð fyrir að sameinað þing kjósi fimm manna nefnd til að fjalla um málefni umboðsmanns. Ég tek undir að þetta eru ekki mjög miklar breytingar. En til viðbótar þessu er ýmis framsetning nokkuð frábrugðin, kannske orðalagsmunur og fleira þess háttar sem eru ekki efnislegar breytingar. Þó vil ég geta þess að þegar vinna að þessu máli hófst fyrir þremur árum eða rúmlega það kom mjög til tals að flytja stjfrv. frá 1973-1974 nánast óbreytt, en horfið var frá því. Þeir sérfræðingar sem til voru kvaddir töldu að þar þyrfti að breyta ýmsum atriðum, eins og nú hefur verið rakið, og alveg sérstaklega lögðu þeir áherslu á að frv. til stjórnsýslulaga fylgdi. Það er raunar sú vinna sem fyrst og fremst hefur tafið að þetta frv. um umboðsmann væri flutt. Það var niðurstaða þeirra að hann væri, eins og ég sagði áðan, nánast á flæðiskeri staddur ef ekki yrðu sett lög um meðferð mála í stjórnkerfinu. En ég tek undir það með hv. þm. um leið og ég læt þessar frekari skýringar koma fram, sem skýra jafnframt hvers vegna fyrra frv. var ekki flutt, að það er einlæg von mín að allshn. fjalli nú um þetta mál. Hún hefur þegar haft nokkuð lengi til meðferðar það frv. sem legið hefur fyrir þinginu og ég vænti þess að það sé þegar komið í skoðun. Ætti það að flýta fyrir meðferð málsins.



Virðulegi forseti. Aðeins nokkur orð til að fagna þeirri viljayfirlýsingu ríkisstjórnarinnar sem felst í því frumkvæði að flytja frv. til laga um umboðsmann Alþingis svo og frv. til laga um stjórnsýslu. Það er enginn vafi í mínum huga að þetta er bæði löngu tímabært og kærkomið frv. Ég furða mig eiginlega á því að jafnsjálfsagt mál skuli ekki hafa fengist samþykkt fyrr á Alþingi. Ég hafði ekki gert mér grein fyrir því fyrr en ég las þessi frv. bæði að þetta mál hefði verið svo lengi í meðförum þingsins. Eftir tæpra fjögurra ára setu á Alþingi geng ég ekki gruflandi að því að það er mjög nauðsynlegt að slíkur aðili starfi í tengslum við þingið vegna þess að á tæpum fjórum árum hafa okkur þingkonum Kvennalistans borist fjölmörg erindi sem sannarlega ættu miklu meira erindi til umboðsmanns Alþingis eða einhvers sem hefði svipaðan starfa með höndum en til okkar, jafnvel þó við höfum reynt að leysa þau eftir bestu getu. Þess vegna vona ég að þetta frv., og bæði frv. reyndar því þau styðjast hvort við annað, verði samþykkt á þessu þingi. Við munum sannarlega stuðla að því eins og við best getum. Við eigum ekki sæti í allshn., en ég vil fara fram á það að önnur hvor okkar þingkvenna sem sitja hér í Nd. fái að fylgjast með afgreiðslu þessa máls sem áheyrnarfulltrúi.