Þingræður haldnar á Alþingi Íslendinga



Herra forseti. Frv. það, sem liggur nú fyrir, er samið af n., svo sem kunnugt er, sem skipuð var með bréfi rn. 27. maí 1966. N. þessi var á sínum tíma skipuð samkv. ósk Sambands ísl. sveitarfélaga, sem á undanförnum árum hefur fjallað um nýja skipun sveitarfélaga í landinu. Í n. áttu sæti níu menn, þrír tilnefndir af sambandinu sjálfu, fjórir af þingflokkunum, einn frá hverjum, einn tilnefndur af Dómarafélagi Íslands og einn án tilnefningar, og var sá skipaður formaður n. Hlutverk n. var að endurskoða skiptingu landsins í sveitarfélög með það fyrir augum að sameina sveitarfélögin, einhver hin smærri þeirra, og stækka þau þannig. Jafnframt skyldi n. athuga, hvort ekki væri rétt að breyta sýsluskipuninni með það fyrir augum að taka upp stærri lögbundin sambönd sveitarfélaga en sýslufélögin eru nú. N. skyldi skila till. sínum í frv: formi eigi síðar en á árinu 1968. Verkefni n. var því tvíþætt. Um þetta atriði segir svo í grg. hennar: „Annars vegar er um að ræða sameiningu sveitarfélaga, en hins vegar breytta sýsluskipan. Störf n. hafa einkum lotið að hinu fyrrnefnda. N. er þeirrar skoðunar, að breytingar á sýsluskiptingunni velti að miklu leyti á því, hver árangur geti náðst við stækkun sveitarfélaganna. Til þess að unnt verði að koma á stærri yfirumdæmum en sýslurnar eru, virðist augljóst, að þau verði að taka til hreppa og kaupstaða. Þó að hreppar og kaupstaðir hafi sameiginlega heitið „sveitarfélög“, er verulegur munur á valdsviði hreppa og kaupstaða. Stór sjálfstjórnarumdæmi, t.d. eins og núverandi kjördæmi, í stað sýslna, ná bæði yfir hreppa og kaupstaði. Stjórn slíkra stórra umdæma yrði kosin af sveitarfélögum í umdæminu, t.d. með svipuðum hætti og sýslun. eru nú kosnar. Að vísu mætti hugsa sér misjafna fulltrúatölu eftir fólksfjölda sveitarfélaganna. Því aðeins getur skapazt alveg sameiginlegur vettvangur til úrlausnar málefna í stjórnum stórra umdæma (fylkja), að valdsvið sveitarfélaganna, sem að fylkinu standa, sé eins hjá öllum, m.ö.o. valdsvið hreppa og kaupstaða verður að vera hið sama. Þetta virðist hins vegar ekki geta orðið, nema gjörð hafi verið róttæk breyting á skiptingu landsins í sveitarfélög, þannig að hreppunum verði fækkað mjög og þeir stækkaðir með sameiningu fleiri hreppa í einn hrepp. Þá ætti að vera fært að auka valdsvið hreppanna til jafns við valdsvið kaupstaða. Meðan tilraun til þess að koma á sameiningu sveitarfélaga með frjálsu samkomulagi á milli fulltrúa sveitarfélaga bera ekki árangur, þykir n. ekki tímabært að gera till. um breytta sýsluskipun.“ Samkv. þessu gerir frv. ekki ráð fyrir breyttri sýsluskipan eða myndun fylkja með sameiningu sýslna. Þær röksemdir, sem mæla með sameiningu sveitarfélaganna í því skyni að efla þau, svo að þau geti betur þjónað þörfum þegna sinna, eiga að miklu leyti einnig við um sýslufélögin. Þau eru lögbundin sambönd sveitarfélaganna hvert í sinni sýslu, og af eðlilegum ástæðum eru þau fjárhagslega veik, þar eð tekjur þeirra eru aðeins framlög sveitarfélaganna, sem mörg eru vanmegnug vegna fátæktar og fólksfæðar. Framlög sveitarfélaganna, sýslusjóðsgjöldin, gefa því sýslunum mjög takmarkaða getu til þess að láta að sér kveða í velferðarmálum sýslubúa. Sumir telja, að hagkvæmasta lausn þessara mála sé fólgin í því að sameina öll sveitarfélög í hverri sýslu í eitt sveitarfélag og gera sýslufélagið þannig að sveitarfélagi. Hlutverk þessarar nýju stofnunar yrði þá summan af hlutverki sveitarfélaganna og sýslufélaga. Að sumu leyti yrði sameining sveitarfélaga e.t.v. auðveldari á þennan veg en sameining með öðrum hætti. Þó virðist vera sá galli á þessari skipun, að hvert sveitarfélag heyrði þá milliliðalaust undir yfirstjórn rn., í stað þess að sýslunefndir fara nú með yfirstjórn hreppsmálanna samkv. því, sem nánar er lýst í IV. kafla sveitarstjórnarlaga. Athugandi er, hvort ekki sé ráðlegt að styrkja þessa yfirstjórn með því að sameina fleiri sýslu- og bæjarfélög og miða þá markið t.d. við núverandi kjördæmi í landinu. Lögbundið samband sveitarfélaga á þessum grundvelli ætti að geta eflt þessa stofnun mjög, svo að hún gæti gegnt áhrifameira hlutverki en sýslufélögin gera nú. Hvað sem annars má segja um slíkar aths., virðist augljóst, að úrlausn þessa máls veltur að mestu eða öllu leyti á því, hvernig úr kann að rætast þeim tilraunum, sem nú eru á döfinni við að stækka sjálf sveitarfélögin. Augljósar ástæður mæla með breyttri skipan sveitarfélaga í samræmi við breytta þjóðlífshætti. Skal hér lauslega vikið að nokkrum þessara ástæðna. Stór sveitarfélög eru tvímælalaust sterkari til sóknar og varnar í velferðarmálum þegna sinna en smá sveitarfélög. Þetta gildir bæði gagnvart ríkisvaldinu og öðrum aðilum. Sumir álíta, að ríkisvaldið hafi færzt um of á hendur fárra aðila og nauðsynlegt sé að stefna að nokkurri dreifingu þess á hendur aðila úti um landsbyggðina. Sterkari og stærri sveitarfélög eru grundvallarskilyrði fyrir því, að sú þróun geti orðið. Sannleikurinn er sá, að hinn mikli samdráttur ríkisvaldsins til höfuðborgarinnar, sem orðið hefur á undanförnum áratugum, á ekki hvað sízt rætur sínar að rekja til fámennra stjórnarfarseininga úti um landsbyggðina, sem hreinlega hafa ekki verið þess megnugar að rækja þau verkefni, sem annars verða bezt af hendi leyst eðli málsins samkvæmt heima í héraði. Þá hefur ríkisvaldið tekið málin í sínar hendur. Þannig hafa æ fleiri verkefni verið unnin í Reykjavík, sem betur væru af hendi leyst af fólkinu sjálfu í héruðunum, ef samtök þess hefðu verið nægilega öflug til þess að sinna störfunum. Nú hugleiða menn gleggri skiptingu á verkefnum ríkis og sveitarfélaga. Að baki liggur sú hugsun, að óheppilegt sé að skilja að framkvæmdir og greiðsluskyldu. Eins og kunnugt er, skiptist kostnaður vegna ýmissa opinberra framkvæmda á milli ríkisins og sveitarfélaga. Er þá dregið í efa, að framkvæmdaaðili leggi einatt næga áherzlu á hagkvæmni, þar eð annar aðili greiðir brúsann að meira eða minna leyti. Hvað sem annars má segja um þetta, stendur það óhaggað, að sjálfs er höndin hollust í þessum efnum sem öðrum. Hin mörgu sveitarfélög hér á landi eru mjög sundurleitur hópur. Íbúatalan er frá 10–20 og um og yfir 80 000 íbúa eins og í Reykjavík. Geta og hæfni þessara stjórnarfarslegu eininga til meðferðar hinna ýmsu verkefna er því vissulega mjög misjöfn. Flokkun sveitarfélaga eftir getu og hæfni þeirra og úthlutun verkefna í samræmi við slíka flokkun skapa glundroða í stjórnarfarslöggjöfinni, sem sízt væri til bóta. Nær liggur þá það að efla sveitarfélögin, sem veikust eru, með sameiningu og freista þess þannig að koma á fót sveitarfélögum, sem ekki yrðu eins sundurleit og þau, sem eru nú. Möguleikarnir á því að skipta verkefnum milli ríkisins og sveitarfélaga væru þá meiri, ef unnt væri að skapa öflug sveitarfélög í landinu yfirleitt. Fjölmenn sveitarfélög geta hagnýtt sér margvíslegar vélar á skrifstofum sínum og m.a. komið á vélabókhaldi. Allt miðar þetta að betri vinnu og meira öryggi á þeim sviðum. Þá ætti og fremur að mega vænta, að reikningsskil gætu orðið innan þess frests, sem lög setja, en þar skortir nú mikið á í mörgum sveitarfélögum. Hreppaskipting sú, sem nú er í landinu, á rót sína að rekja til fyrri tíma samgönguhátta. Nú er öldin önnur í þeim efnum. Segja má, að vegur liggi næstum heim að hverju byggðu bóli, og flest heimili hafa yfir að ráða samgöngutækjum nútímans. Þá er það ekki síður mikilvægt, að sími er kominn á hvert heimili. Allt greiðir þetta fyrir öllum samskiptum manna á meðal. Allar fjarlægðir hafa stytzt, ef svo mætti segja. Þessi nýju viðhorf auðvelda mjög stækkun sveitarfélaganna. Ýmislegt fleira mætti nefna, sem mælir með sameiningu sveitarfélaganna, en ég mun láta hér staðar numið nú. Samkv. því, sem ég hef nú sagt, getur það naumast orkað tvímælis, að brýna nauðsyn ber til þess að gera gagngerða breytingu á skipun sveitarfélaganna hið allra fyrsta. Mörg rök virðast hníga í þá átt, að þörf sé mjög róttækra breytinga. Umrædd n., sem frv. þetta samdi, skipti landinu í 66 athugunarsvæði. Skipting þessi var gerð í samráði við sýslumenn og sveitarstjórnarmenn. Af þessum 66 athugunarsvæðum eru 17, sem eru óbreytt sveitarfélög frá því, sem nú er, og ekki er líklegt, að verði aðilar að sameiningu. Af þeim 49 athugunarsvæðum, sem þá eru eftir til athugunar, hefur verið samþ. á formlegum fundum með sveitarstjórnum að athuga um sameiningu á 34 athugunarsvæðum, sem taka til samtals 157 sveitarfélaga. Þótt ekki hafi enn verið haldnir formlegir fundir með sveitarstjórnum á þeim 15 svæðum, sem þá eru eftir, með samtals 51 sveitarfélagi, hafa till. um myndun þeirra verið gerðar í nánu samráði við hlutaðeigandi oddvita. Í aths. sameiningarnefndarinnar um þessi 66 athugunarsvæði segir svo orðrétt: „Ef skipan þessi hlyti samþykki, myndi sveitarfélögum á landinu fækka úr 227, sem þau eru nú, í 66. N. telur, að þróun í þessa átt væri til mikilla bóta. Lögfesting slíkrar skiptingar er viðkvæmt stjórnmál, sem ríkisstj. og Alþ. verða að meta, hvort rétt sé að framkvæma. N. telur því ekki rétt að leggja til, að slík lögfesting fari fram.“ Þó að lítill árangur sé enn sýnilegur af tilraunum n. til þess að koma á sameiningu með frjálsu samkomulagi, telur n. þó enn ekki fullreynt um, að árangur kunni að nást með þeim hætti. Litlar líkur eru þó til þess, nema málinu sé fylgt eftir með festu af hálfu ríkisstj. og Sambands ísl. sveitarfélaga. Nánar um störf sameiningarnefndar sveitarfélaga vísast til skýrslu n., sem hér var lögð fram á hv. Alþ. á öndverðu ári 1967, og framhaldsskýrslu, sem útbýtt var fyrir lok síðasta Alþingis. Að lokum skal hér vikið að efni frv. þess, sem hér liggur fyrir. Í 1. gr. frv. segir, að félmrn. skuli í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga stuðla að eflingu sveitarfélaganna með því að koma á sameiningu tveggja eða fleiri sveitarfélaga í eitt sveitarfélag samkv. því, sem fyrir er mælt í lögum þessum. Í frv. er gert ráð fyrir erindreka, sem á að annast framkvæmd laganna undir umsjón rn., og í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga og hlutaðeigandi sveitarstjórnir. Hlutverk erindreka skal m.a. vera að eiga frumkvæði að því, að athuguð verði skilyrði fyrir sameiningu einstakra sveitarfélaga um allt land, og afla upplýsinga eftir föngum um margt það, sem máli skiptir í sambandi við sameiningu sveitarfélaga. Það er höfuðreglan samkv. þessu frv., að sameining sveitarfélaga getur ekki náð fram að ganga, nema hlutaðeigandi sveitarstjórnir séu samþykkar sameiningunni. Undantekning frá þessari aðalreglu er í 13. gr. frv., en þar er gert ráð fyrir heimild handa ráðh. til að sameina hrepp nágrannasveitarfélagi samkv. till. erindreka, án þess að fyrir liggi samþykki hlutaðeigandi sveitarstjórna og sýslunefndar, ef íbúatala hreppsins hefur s.l. þrjú ár verið lægri en 50. Í frv. eru ýmis ákvæði, sem greiða fyrir því, að sameining geti náð fram að ganga, ef vilji er á annað borð fyrir hendi hjá sveitarstjórnum. Þannig er t.d. gert ráð fyrir því, að jöfnunarsjóður veiti fjárhagslega aðstoð til þess að greiða fyrir sameiningu hreppa umfram þá aðstoð vegna skuldabyrði, sem heimiluð er í 2. mgr. 5. gr. l. nr. 51 frá 1964, þegar sveitarfélög, sem hlut eiga að máli, eiga við óvenjulega erfiðleika að stríða vegna framfærsluþunga eða annarra hliðstæðra verkefna. Í 12. gr. frv. eru ákvæði, sem eiga að greiða fyrir sameiningu dreifbýlishrepps við þéttbýlissveitarfélag. Ákvæðin hljóða svo: „Þegar hreppar, sem eru í dreifbýli, verða sameinaðir kaupstað eða kauptúni, er sveitarstjórn hinna sameinuðu sveitarfélaga heimilt að ákveða um tiltekinn tíma, þó ekki lengur en 10 ár frá sameiningu: 1. að innheimta skuli fasteignaskatt, sbr. 5. gr. l. nr. 51 1964 með allt að 400% álagi. Ákvæði þetta gildir þó ekki um bújarðir með tilheyrandi jarðarhúsum. 2. að útsvör, sem lögð eru á gjaldendur, sem eiga lögheimili á bújörðum og hafa meiri hluta tekna sinna af landbúnaðarstörfum þar, verði lægri en annarra gjaldenda, þannig að frávik frá útsvarsstiga verði hagstæðara fyrir þá.“ Með frv. þessu er stefnt að því, að athugun á sameiningu fari fram um land allt. Athugun þessi verði framkvæmd af fulltrúum sveitarstjórna þeirra, sem hlut eiga að máli, í samráði við erindreka. Þess má vænta, að athugun þessi fari fram á athugunarsvæðum áþekkum þeim 66, sem n. gerir ráð fyrir og áður er lýst. Samkv. ákvæði til bráðabirgða í frv. skulu samstarfsnefndir þær, sem starfandi eru, starfa áfram eftir gildistöku laga þessara, þar til þær hafa lokið störfum eða hlutaðeigandi sveitarstjórnir hafa kosið nýjar samstarfsnefndir. Eins og áður segir, hefur verið formlega samþ. að athuga um sameiningu á 34 athugunarsvæðum, sem taka til 157 sveitarfélaga og kjósa samstarfsnefndir til þess að framkvæma þá athugun. Ég tel mig nú hafa vikið að aðdraganda að samningu þessa frv. og gert aths. við einstakar greinar þess og tel ekki þörf á að hafa um frv. lengra mál. Öllum er ljóst, að þarna er lagt inn á samkomulagsbraut, reynt að ryðja braut til samkomulags um sameiningu og stækkun sveitarfélaga, en ekki verið að lögbjóða eða þvinga, a.m.k. ekki á þessu stigi málsins. Allir þeir, sem gerst til þekkja, telja eðlilegt, að þessi frjálsa samningsleið sé fullreynd, áður en til slíkra ráða verður gripið. Ég legg til, herra forseti, að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. heilbr: og félmn.



Herra forseti. Hæstv. félmrh. hefur gert grein fyrir frv. um sameiningu sveitarfélaga. Í sambandi við þetta frv. hljóta margar spurningar frá sveitarfélögunum að koma fram, þegar þessi mál eru rædd. Hæstv. ráðh. kom inn á nokkur þeirra, en þó engan veginn þannig, að þar kæmu öll aðalatriði fram. Í mörgum tilfellum, hygg ég, að umtalið um sameiningu sveitarfélaga sé fremur sprottið af fjárhagsgetu sveitarfélaganna, hvernig aðstaða þeirra er og hvernig íbúatalan er og fjárhagurinn til félagslegra framkvæmda, heldur en hitt, að það sé nauðsyn af einhverjum öðrum ástæðum, þótt ég viðurkenni, að það er nauðsynlegt fyrir sveitarfélögin að vera vel á verði og vera öflug, ekki sízt gagnvart ríkisvaldinu. Á síðasta Alþ. var útbýtt skýrslu, sem er samin af þeirri n., sem hæstv. ráðh. gat um, og í þeirri skýrslu eru ákaflega margar upplýsingar um, hvernig ástandið er hjá sveitarfélögum, bæði hvað snertir framkvæmdir og getu þeirra til fjáröflunar. Ég segi ekki, að það sé algild regla, en það er ákaflega víða í þessari skýrslu, að það kemur fram, að fámennustu sveitarfélögin veita mestan afslátt frá gildandi útsvarsstiga. Það er algengt, að þessi fámennu sveitarfélög hafi tiltölulega lægstu útsvörin. Að sameina sveitarfélög eftir fjárhagslegum ástæðum er erfitt, því að ég held, að í þessu sambandi, þegar um sameiningu er að ræða, þá verði það svo til eingöngu þau landfræðilegu viðhorf, sem ráði meiru og miklu meiru en sameining með batnandi fjárhag fyrir augum. Ég tel t.d., að þótt Skógarstrandarhreppur á Snæfellsnesi sé illa stæður og þurfi að nota alla tekjumöguleika til sveitarinnar til hins ýtrasta og bæta 20% ofan á tekjuútsvarsstigann, þá sé útilokað að sameina þann hrepp þeim hrepp á landinu, sem veitir mestan afslátt frá útsvörum, eða um 70%, af landfræðilegum ástæðum, og þannig er þetta víða. Þess vegna þarf, um leið og þessi málefni eru athuguð, fyrst og fremst að gera sér grein fyrir fjáröflun sveitarfélaga, tekjumöguleikum þeirra í framtíðinni. Það voru einmitt þau mál, sem ég vildi lítils háttar koma inn á, því að ég veit, að það verður mikið um þau spurt, þegar farið verður að ræða þessi mál heima í hreppunum. Þeim hefur farið fjölgandi hin síðari ár þeim sveitarfélögum, sem eru mjög illa sett til að afla fjár til lögbundinna útgjalda, hvað þá að maður geti rætt um miklar framkvæmdir á þeirra vegum. Því er það höfuðatriði þessa máls, að fyrir liggi, um leið og þau eru rædd, einhverjir nýir tekjumöguleikar fyrir sveitarfélögin eða þá hitt, að sveitafélögin geti losnað við einhver af þeim útgjöldum, sem þau eru skyldug til að inna af hendi nú. Það er þetta tvennt, sem þarf að liggja fyrir og ræðast samhliða því, sem verið er að ræða um sameiningu sveitarfélaga og ríkisvaldið. Það er alveg rétt hjá hæstv. ráðh., að sveitarfélögin þurfa að vera svo öflug, að þau hafi eitthvað að segja gagnvart ríkisvaldinu, því að þróunin hefur verið sú, ekki hvað sízt hin síðari ár, að ríkisvaldið hefur komið verkefnum frá sér yfir á sveitarfélögin, og er skemmst að minnast þess, að á s.l. vori voru teknir 430 km, sem voru í þjóðvegatölu, og settir yfir á sýslufélögin og þar með sveitarfélögin. Það var ekki heldur látið þar við sitja, heldur voru vegir heim að öllum skólum, félagsheimilum og kirkjum líka settir yfir á sýslu- og sveitarfélögin, án þess þó að tekjuaðstaða sveitarfélaganna væri að nokkrum hlut bætt í leiðinni. Þá vil ég líka minna á það, að mikið af þeim framkvæmdum, sem hafa verið gerðar í sveitum landsins á undanförnum árum, hafa komizt á einmitt fyrir það, að sýslu- og sveitarfélögin hafa útvegað lán og tekið á sig vaxtabyrðarnar til þess að fá framkvæmdirnar, vegna þess að ríkið hefur ekki getað staðið við sitt, og á það bæði við í vegagerð, rafveitum, skólabyggingum og hafnarbyggingum, og margt fleira mætti þar nefna. Þetta hefur allt orðið til að íþyngja sveitarfélögunum umfram það, sem annars hefði þurft, ef ríkisvaldið hefði staðið við sitt. Þess vegna er það alveg rétt hjá hæstv. ráðh., að sveitarfélögin þurfa að vera svo öflug, að þau geti staðið sig gagnvart ríkisvaldinu. Þau þurfa líka að vera svo fjárhagslega sterk, að þau geti innt af hendi þau framkvæmdamál, sem tilheyra þeim, og borið uppi lögboðin gjöld, sem á þau eru lögð. Ég vil taka það fram, að ég er ekki mótfallinn því, að sveitarfélög séu sameinuð, en þar þarf margs að gæta, því að yfirleitt eru þetta mjög viðkvæm mál heima fyrir. Þá á ekki heldur að láta í það skína, að fjáröflunarmöguleikum sveitarfélaga sé borgið með sameiningunni einni saman að óbreyttum lögum um tekjustofna sveitarfélaga. Í flestum tilfellum þurfa sveitarfélögin meira fjármagn eftir sameiningu en áður, því að þá hverfur þegnskylduvinnan heima í hreppunum, og í staðinn koma sveitarstjórar og skrifstofur, sem þurfa miklu meiri fjárráð en þau laun, sem oddvitar hafa nú. Það er því undirstöðuatriði varðandi sameiningu sveitarfélaga, hvernig þeim verður séð fyrir auknum tekjum, og það bið ég hæstv. félmrh. að upplýsa nú, á hvern hátt rn. hans hefur hugsað sér að mæta þeim auknu þörfum, sem sýnilegt er, að sveitarfélögin þurfa á að halda, sum nú þegar, og miklu fleiri, eftir að sameining hefur átt sér stað. Hæstv. ráðh. minntist á það, að í till. n. kæmi það fram, að 227 sveitarfélögum yrði breytt í 66 sveitarfélög. Það má vel vera, að þetta verði til bóta, ég skal engu um það spá. En ég minnist þess í þessu sambandi, að það var mikið veður út af því gert fyrir nokkrum árum, þegar 227 skattanefndir voru lagðar niður, eða eitthvað ámóta, og það átti að spara mikla fjármuni með því að hafa skattstofurnar 8. Ég held ég þurfi nú ekki að lýsa sparnaðinum á því sviði fyrir hv. þm., vegna þess að hann er augljós. Það varð ekki um neinn sparnað að ræða, heldur stórkostleg útgjöld fyrir ríkið. Og ég er hræddur um, að þótt 227 sveitarfélög verði lögð niður og þau sameinuð í færri og stærri sveitarfélög, fari það á sama veg og að við þurfum miklu meira fjármagn en við höfum nú fyrir þessi 227, og það liggur ekki sízt í því að stjórna þessum stóru sveitarfélögum, vegna þess að þar tekur hver fyrir sitt. Þar koma stórar skrifstofur, og þetta hleður utan á sig, og því er það enn þá brýnna en annars að ræða í leiðinni fjáröflunarmöguleika sveitarfélaganna, einmitt eftir að sameining á sér stað, og ég held, að það komist aldrei neinn áleiðis í þessum sameiningarmálum sveitarfélaganna, nema því aðeins að það liggi ljóslega fyrir, að tekjumöguleikar þeirra og fjárráð verði betri eftir þá sameiningu en áður.



Herra forseti. Eftir að hafa kynnt mér það frv., sem hér liggur fyrir, vil ég lýsa ánægju minni yfir því, að það skuli vera lagt fram í því formi, sem það er, og í því skuli vera sá andi, sem hér má finna. Þær umr., sem orðið hafa um stækkun og eflingu sveitarfélaganna í landinu, hafa löngum verið á þá lund, að ýmsir hafa viljað ganga til verks í því með valdboði og talið, að þessi breyting á sveitarfélögunum væri svo mikilsverð og sjálfsögð, að ekki væri í það horfandi, þó að hin ýmsu sveitarfélög í landinu kynnu að vera því andvíg. Ég vil lýsa því strax sem minni skoðun, og er hún byggð á reynslu minni á sveitarstjórnarmálum úti í dreifbýlinu um langan tíma, að ég hef ekki þá trú á stækkun sveitarfélaganna, sem ýmsir virðast hafa. Og það, sem mér þykir eftirtektarverðast í öllum þeim umr., sem um stækkun sveitarfélaganna hafa orðið, þá virðist allt frumkvæði og tillögugerð til þess að stækka sveitarfélögin vera komin frá þeim sveitarstjórnarmönnum, sem starfa við stóru sveitarfélögin, en ekki þau litlu, sem á þó að bjarga með stækkuninni. Ég geri ráð fyrir því, að það, sem þarna hafi sitt að segja og valdi þarna miklu um skoðanir manna, sé spurningin um, hvað sé stórt sveitarfélag, því að það er fleira en eitt, sem verkar á það, hvort sveitarfélag er stórt eða smátt. Það er fleira en íbúatalan og útsvarsupphæðin. Það er líka hin landfræðilega stærð, og hún hefur geysimikið að segja. Það, sem ég hef óttazt í sambandi við það, ef einhliða ákvörðun væri tekin um sameiningu sveitarfélaga er það, að til yrðu ýmsir staðir í landinu, sem smám saman vantaði þá brjóstvörn, sem minni hrepparnir og sveitarstjórnir þeirra hafa verið þeim og munu verða, á meðan ekki verður breyting á. Á sama hátt og ég lýsi ánægju minni yfir því, að frv. er úr garði gert eins og ég hef nú lýst, þá vil ég einnig geta þess, að mér sýnist, að það sé eðlilegt, að í frv. sé einmitt heimildarákvæði um það, að það megi sameina þá hreppa öðrum sveitarfélögum, sem maður getur ætlað eftir íbúatölunni, að naumast séu færir um að sinna venjulegum sveitarstjórnarmálum. Þá er eitt, sem ég þykist hafa orðið var við og ég hef haft kunnugleika af í sambandi við starf mitt sem endurskoðandi sveitarsjóðsreikninga í mínu sýslufélagi, að það má heita alveg viðtekin regla, að í minni sveitarfélögunum er innheimtan miklu betri á sveitargjöldum en í þeim stærri. Ég segi ekki, að það standi nákvæmlega í sambandi við eða sé í hlutfalli við útsvarsupphæðirnar, en það liggur mjög nærri því, að svo sé. Ýmsir hafa talið, að það væri auðveldara með föstum skrifstofum og betri vélum á sveitarstjórnarskrifstofum að standa þannig að hlutunum, að innheimtan væri betri og fjárreiður í betra formi, en ég dreg mjög í efa, að þetta séu rök, sem mæli með þessu. Það er, að ég hygg, aðeins ein innheimta, sem hefur gengið betur hjá stærsta sveitarfélagi landsins en hjá hinum minni, og það er innheimta á barnsmeðlögum. Ég hygg, að það hafi verið í betra lagi hjá stærsta sveitarfélaginu en í hinum minni. Ég sé ekki ástæðu til þess að fjölyrða svo mjög um þetta frv, á þessu stigi, en ég vildi láta þessa skoðun mína koma hér fram við 1. umr. málsins. Ég er sannfærður um það, að ef horfið er að því ráði að stækka sveitarfélögin skilyrðislaust, gera t.d. hverja sýslu að einu sveitarfélagi, eins og alveg eins mætti láta sér detta í hug eins og aðra skiptingu, þá er ég sannfærður um það, að við þurfum á augabragði að deildarskipta því sveitarfélagi vegna ýmissa sérmálaflokka, og þess vegna hefur það alltaf verið nokkur spurning í mínum huga, hvort heldur á að hafa samvinnu á milli smærri sveitarfélaga um tiltekin stórmálefni eða deildarskipta stórum sveitarfélögum um þau málefni, sem hljóta að verða sérmál á takmörkuðum svæðum.



Herra forseti. Það er aðeins eitt atriði, sem gaf mér tilefni til að koma hér í stólinn aftur, en það var fsp. hv. 1. þm. Vesturl. um, hvað rn. hefði hugsað sér í sambandi við hugsanlega aukna tekjuþörf sveitarfélaganna við þá sameiningu, sem frv. heimilar eða gerir ráð fyrir. Hlutverk rn. í þessu efni er afar augljóst. Það var skipað í þá n., sem frv. þetta samdi, að ósk Sambands ísl. sveitarfélaga, og það ákvað nú, eftir að n. hafði lokið þessum áfanga starfa sinna, að flytja þetta frv. og lofa Alþ. að skera úr um, hvort það teldi rétt, að það næði fram að ganga. Önnur afskipti hefur rn. ekki haft af þessu máli. Hv. þm. benti á aukna tekjuþörf sveitarfélaganna, og ég skal sízt af öllu draga slíkt í efa, en sú ágæta n., sem í eru fulltrúar allra flokka og allra þeirra aðila, sem þarna eiga hlut að máli, hefur ekki gert till. um þessi efni, og ég hygg, að menn vilji þrautreyna fyrst hinn raunverulega vilja manna til sameiningar. Hvort þetta íþyngir eða léttir á sveitarfélögunum, skal ég ekki dæma um, en n. hefur viljað láta reyna á þetta atriði fyrst, áður en hún færi að gera till. um einstaka nýja tekjustofna. Við vitum það ósköp vel, að alls staðar þykja tekjustofnar of rýrir, bæði hjá ríki og bæ, og endalaus togstreita er um það, hvað skuli hvers í þeim efnum, þ.e. hvað skuli renna til sveitarfélaganna og hvað til ríkisins. Alls staðar er fjár vant, og ég hygg, að svo muni kannske lengst af verða, því að hinar félagslegu þarfir stóraukast frá ári til árs og kröfur manna í þeim efnum vaxa sífellt. Ég hlýt því að svara þessari fsp. hv. þm. með hliðsjón af því, sem ég nú hef sagt, að till. hafa ekki verið bornar fram, hvorki af rn. né n., um aukna tekjustofna, þar sem nauðsynlegt er talið að reyna á aðra þætti málsins, áður en til slíkrar tillögugerðar verði stofnað.

Flm. (Jón Þorsteinsson) : Herra forseti. Í 92. gr. sveitarstjórnarl. frá 29. marz 1961 er kveðið á um, hvert sé hlutverk sýslufélaga. En sýslunefndir eiga að sjá um, að þetta hlutverk sé rækt. M. a. segir í greininni, að sýslufélag skuli annast stjórn allra sveitarstjórnarmála, er varða sýsluna í heild, svo og gera till. um hvað eina, er verða má sýslunni til gagns. Þegar litið er til þessa ákvæðis 92. gr. sveitarstjórnarl., svo og annarra ákvæða sömu gr., og jafnframt haft í huga, að sýslun. láta oft til sín taka þýðingarmikil héraðsmálefni svo sem skólamál, vegamál, heilbrigðismál og raforkumál, þá liggur það í hlutarins eðli, að gerðir sýslunefnda snerta iðulega hagsmuni hvers einasta mannsbarns innan sýslufélagsins. Út frá þessu sjónarmiði hlýtur það að teljast fyllsta sanngirni og réttlætismál, að réttur kjósenda til að velja fulltrúa í sýslun. og hafa þar áhrif sé sem jafnastur, en í þessum efnum hefur ætíð gætt stórfellds misræmis eftir því, hvar menn hafa búið í hreppi. Að því er ég bezt veit, mun sú regla hafa gilt, frá því sýslun. voru settar á stofn, að hver hreppur hefur valið einn fulltrúa í sýslun., alveg án tillits til þess, hvort hreppurinn var fámennur eða fjölmennur, og þessi regla gildir enn samkvæmt 94. gr. sveitarstjórnarl. Í þessu felst að mínum dómi misrétti, sem hefur farið vaxandi á síðustu áratugum, vegna þeirrar þróunar, að sífellt fjölgar þeim hreppum, sem eru annars vegar mjög fámennir og hins vegar mjög fjölmennir. Þessu til stuðnings má benda á tölur. Árið 1960 voru einungis 6 hreppar á öllu landinu með færri en 100 íbúa, nú eru þeir 41. Árið 1920 náði enginn hreppur á landinu íbúatölunni 2000, en nú eru 3 hreppar með yfir 2000 íbúa. Í grg. með frv. því, sem hér er til umr., get ég þess að finna megi fjölmörg dæmi um, að minni hluti sýslubúa eigi meirihluta í sýslunefnd. Þegar ég fór að athuga þetta betur, þá komst ég að því, mér til mikillar undrunar, að í hverri einustu sýslu landsins er það minni hluti sýslubúa, sem stendur að baki meiri hluta hinna kjörnu fulltrúa sýslunnar. Það er mjög algengt, að um það bil þriðjungur sýslubúa eigi meiri hluta í sýslunefnd, og í einstökum sýslufélögum er misræmið enn geigvænlegra, t. d. eiga 18% af íbúum Snæfellsnessýslu meiri hlutann í sýslunefndinni, en í Árnessýslu er það 21% af íbúunum, sem standa að baki meiri hlutanum í sýslunefnd. Þessar tölur sýna svo glöggt, sem unnt er, að ekki er lengur hægt að una við það fyrirkomulag, að fjölmenn hreppsfélög eigi einungis einn fulltrúa í sýslunefnd. Af ástæðum þeim, sem hér að framan voru raktar, þá hef ég leyft mér að flytja frv. það á þskj. 18 til breytingar á sveitarstjórnarl., sem hér er til 1. umr. Meginefni frv. er það, að hreppar með yfir 400 íbúum skuli kjósa 2 fulltrúa í sýslunefnd. Í þessu felst mikil leiðrétting, þó að hún sé ekki fullnægjandi. Það er auðvitað matsatriði, við hvaða íbúamörk eigi að fjölga sýslunefndarmönnum eins hreppsfélags úr einum í tvo, en ef miðað er við 400 íbúa, eins og frv. gerir ráð fyrir, þýðir það, að alls 41 hreppur fær 2 sýslunefndarmenn, eða sem næst 5. hver hreppur á landinu. Spyrja má, hvort ekki sé unnt að ná svipuðu markmiði og frv. þetta stefnir að með öðrum hætti og þá einkum með því að sameina fámennustu hreppana nágrannahreppunum og gera fjölmennustu kauptúnáhreppana að kaupstöðum. Því er til að svara, að sameining einstakra hreppsfélaga, sem hér hefur verið rædd við umr. um annað mál - sameining hinna einstöku hreppsfélaga út um hinar dreifðu byggðir landsins tekur óhjákvæmilega mjög langan tíma. Þar eru mörg ljón á veginum. Það hefur líka ýmsa annmarka í för með sér að gera fjölmennustu kauptúnin að kaupstöðum, t. d. veikir það sýslufélögin, og ekki er heldur vitað til þess, að áhugi sé til staðar í viðkomandi kauptúnahreppum fyrir slíkum breytingum. Sannleikurinn er sá, að misréttið innan sýslufélaganna er svo stórfellt, að það veitir ekki af að berjast gegn því á tvennum vígstöðvum. Verði á hinn bóginn í framtíðinni um róttækar breytingar á sveitarstjórnarskipan landsins að ræða, þarf, þegar þar að kemur, að taka sveitarstjórnarlögin í heild til endurskoðunar og þar með einnig þau ákvæði, sem hér er lagt til að gera breyt. á. Hitt er svo annað mál, að þetta frv., ef að lögum verður, getur í vissum tilvikum greitt fyrir sameiningu sveitarfélaga, einkum ef tveir hreppar eru sameinaðir, sem hvor um sig hefur undir 400 íbúa, en hafa samanlagt meira en 400 íbúa. Menn kunna að velta því fyrir sér, hvernig á því standi, að þessu máli hafi ekki verið hreyft fyrr og engar kröfur komið fram frá hinum fjölmennari hreppsfélögum um fleiri fulltrúa í sýslunefnd. E. t. v. felst skýringin í því, að oddvitar sýslunefndanna, sýslumennirnir, eru hlutlausir embættismenn, sem leggja sig fram um að ná samkomulagi um afgreiðslur mála innan sýslunefndanna. Deilur og ágreiningsefni séu því miklu fátíðari á þessum vettvangi heldur en innan hreppsnefnda og bæjarstjórna. Auk þess komi sýslunefndirnar sjaldan saman og séu almennt álitnar valdalitlar stofnanir. Taki því naumast að vera að deila um hlutföll valda og áhrifa innan þeirra. Þessar skýringar, sem ég hef heyrt fram bornar, geta þó að mínum dómi ekki réttlætt það að láta þetta mál kyrrt liggja. Lögum samkvæmt geta sýslunefndirnar haft mikil völd, og gerðir þeirra geta verið afdrifaríkar um þýðingarmikil hagsmunamál sýslubúa, og jafnvel þótt menn skoði sýslunefndirnar sem veigalitlar stofnanir, réttlætir það ekki, að þessar nefndir séu kosnar á ranglátan hátt. Ég hef hér að framan gert grein fyrir aðalefni frv., sem fram kemur í 1. gr. þess. Í 2. gr. frv. felst sú breyt. ein, að vitnað er til 15.–19. gr. sveitarstjórnarl. í stað 16.–19. gr., en 15. gr. sveitarstjórnarl., sem fjallar um skilyrði fyrir hlutbundnum og óhlutbundnum kosningum, á vel við um sýslunefndarkosningar samkv. 1. gr. frv. Í sambandi við flutning þessa frv. vil ég minna á, að sýslunefndarkosningar eiga að fara fram næsta vor. Njóti þetta frv. meiri hluta fylgis á Alþ., sem ég vissulega vonast eftir, er nauðsynlegt að samþykkja það í tæka tíð, svo kosningareglur frv. geti gilt í sýslunefndarkosningunum að vori. Í grg. með frv. þessu eru birtar tölur, er varpa ljósi á hinn gífurlega mismun á íbúafjölda hreppa innan sömu sýslu. Það er víða hægt að finna hrepp, sem er 10 sinnum fjölmennari en annar hreppur í sömu sýslu. Jafnvel má finna dæmi þess, að einn hreppur sé allt að því 100 sinnum fjölmennari en annar. Þessar staðreyndir ættu að leiða í ljós, að þær umbætur, sem frv. Þetta gerir ráð fyrir, eru í raun réttri algert lágmark. Herra forseti. Ég legg til að frv. verði, að lokinni þessari umr., vísað til 2. umr. og hv. heilbr.- og félmn.

Félmrh. (Eggert G. Þorsteinsson) : Herra forseti. Það fer að ýmsu leyti vel á því að hafa þetta frv. á dagskrá næst á eftir því máli, sem við ræddum hér á undan, en tilefni þessa frv. er, eins og í aths. þess segir, að sýslun. N.-Múlasýslu ákvað á fundi sínum 3. júlí s. l. að óska eftir því, að þessi sameining færi fram á Loðmundarfjarðarhreppi og Seyðisfjarðarkaupstað, og bæjarstjórn Seyðisfjarðarkaupstaðar hefur samþ. þessa ósk hinn 11. ágúst s. l. Með hliðsjón af þessum tveimur samþykktum er frv. þetta flutt, þar sem íbúatala hreppsins er komin niður fyrir það, að gegnt verði þeim lagalegu skyldum, sem hreppar verða að gegna. Ég vænti því þess, að ágreiningur þurfi ekki að verða um þetta mál, og óska eftir því, að því verði vísað til 2. umr. og hv. heilbr- og félmn.