Þingræður haldnar á Alþingi Íslendinga

Heilbr: og trmrh. (Magnús Kjartansson) : Herra forseti. Frv. þetta var samið af n., sem þáv. heilbr: og trmrh. Eggert G. Þorsteinsson skipaði í febrúarmánuði 1970. Formaður n. var Benedikt Sigurjónsson hæstaréttardómari, en aðrir nefndarmenn voru þeir tryggingastærðfræðingarnir Bjarni Þórðarson og Jón Erlingur Þorláksson, en þessi n. skilaði síðan áliti í ágústmánuði 1971. Frv. það, sem hér liggur fyrir, er að meginstofni til samhljóða upphaflegum till. þessarar n., en auk þess var leitað til tveggja tryggingastærðfræðinga í viðbót. Guðmundar Guðmundssonar og Erlendar Lárussonar, sem gerðu nokkrar athugasemdir við frv. Enn fremur hafa komið till. frá ýmsum aðilum, þ.á.m. frá sambandi vátryggingafélaga, sem tekið hefur verið tillit til við þessa endanlegu gerð frv., en auk þess voru gerðar á því nokkrar minni háttar breytingar í Nd. Um vátryggingarstarfsemi á Íslandi er fyrst og fremst fjallað í l. um ábyrgðarfélög, nr. 62 frá 1913, en einnig í l. nr. 17 frá 1964, en þar er rætt um ávöxtun fjár tryggingarfélaga. Þá er komið inn á vátryggingarfélög í umferðarl., nr. 40 frá 1968. Lögin frá 1913 eru algerlega úrelt og gegna að sjálfsögðu ekki lengur hlutverki sínu, enda eru þau orðin 60 ára gömul. Það hefur því verið brýnt um alllangt skeið að endurskoða þau lög eða réttara sagt að semja að nýju lög um vátryggingarstarfsemi út af fyrir sig. Vátryggingarstarfsemi skiptir mjög miklu máli í nútímaþjóðfélagi og það er mjög mikils virði, að slík; starfsemi sé rekin á heilbrigðum grundvelli og í senn sé gætt hagsmuna vátryggingartaka og vátryggðra. Nauðsynlegt er, að stjórnarvöld taki að sér að hafa nauðsynlegt eftirlit með starfsemi vátryggingarfélaga, og það verður að búa þannig um hnútana, að slíkt eftirlit verði raunverulegt, en ekki pappírsgagn. Hér er í mörgum tilvikum um mjög mikla fjármuni að tefla, og vátryggingartakar hafa yfirleitt enga aðstöðu til að meta sjálfir fjárhagsgetu þeirra vátryggingarfélaga, sem þeir ætla að skipta við. Það verður því að vera ríkisvaldið, sem tryggir þegnunum það, að vátryggingarfélag, sem heimild hefur til að selja vátryggingar, sé fært um að standa við skuldbindingar sínar, hvenær sem á þær reynir. Eins og nærri má geta, hefur verið höfð hliðsjón af löggjöf annarra Norðurlanda, þegar þetta frv. var samið, en löggjöf Norðurlanda stendur á gömlum merg og hefur auk þess verið endurskoðuð nýlega. Þar hafa verið uppi mjög nútímalegar hugmyndir um tryggingarstarfsemi og eftirlit með henni. Í þessu frv. hefur verið tekið mið af norrænum lögum um þetta efni og það sjónarmið hefur verið mjög ríkjandi, að sá, sem tryggður er, skuli jafnan eiga rétt á hagkvæmri vátryggingu gegn réttlátu iðgjaldi. Hið félagslega hlutverk vátryggingarstarfseminnar hefur þannig verið látið sitja í fyrirrúmi, en öll vátryggingarstarfsemi af þessu tagi er auðvitað félagslegt fyrirbæri, hvernig svo sem rekstrarformi einstakra vátryggingarfélaga kann að vera háttað. Eins og ég sagði áðan eru l. frá 1913 afar ófullkomin, og kemur hvort tveggja til, að í þau vantar mörg og mikilvæg ákvæði, sem þurfa að vera í nútímalögum, og eins eru þau ákvæði, sem í l. eru, lítils virði í dag. Þessi lög eru aðeins 5 efnisgreinar og taka samtals rétt rúmlega hálfa blaðsíðu í lagasafninu. Yfirleitt má segja það um félagsrétt okkar Íslendinga, að hann er mjög ófullkominn. Um marga þætti hans skortir algerlega lagaákvæði, og í staðinn hefur orðið að styðjast við venjurétt og hefð. Um ýmsa aðra þætti gilda úrelt lög, svo sem lög um hlutafélög. Frv. þetta um vátryggingarstarfsemi skiptist í 5 kafla. I. kaflinn er um gildissvið vátryggingarstarfsemi o.fl., II. kafli er um vátryggingarfélög, III um skráningu og tilkynningarskyldu vátryggingarfélaga, IV. um eftirlit með vátryggingarfélögum, og loks er kafli um vátryggingarfélög, sem starfa við gildistöku þessara laga, hverning beri að bregðast við gagnvart þeim. Ég mun nú í mjög stuttu máli rekja efnisatriði hvers kafla um sig, án þess þó að gera teljandi samanburð við gildandi lög og venjur. Samkv. frv. er gert ráð fyrir, að l. taki til allrar vátryggingarstarfsemi, sem rekin er á viðskiptagrundvelli, jafnt frumtryggingar, sem endurtryggingar. Hins vegar er ekki ætlazt til þess, að þessi lög taki til eftirlaunasjóða, lífeyrissjóða og sjúkrasjóða. Tryggingastofnun ríkisins og hliðstæðar stofnanir falla ekki heldur undir lög þessi, nema að því leyti sem starfsemi þeirra kann að vera rekin á viðskiptagrundvelli, svo sem frjálsar tryggingar Tryggingastofnunar ríkisins. Hins vegar taka l. til þeirra vátryggingarfélaga hér á landi, sem rekin eru samkv. sérlögum og njóta jafnvel að sumu leyti einkaréttar til ákveðinna trygginga. Þetta á t.d. við um Brunabótafélag Íslands, Samábyrgð Íslands á fiskiskipum, Íslenzka endurtryggingu og Húsatryggingu Reykjavíkurborgar, en öll þessi félög eru rekin samkv. sérlögum. Þarna fer fram vátryggingarstarfsemi á viðskiptagrundvelli, sem fellur undir þetta frv. Í þessum kafla er kveðið á um það, að þeir einir megi reka vátryggingarstarfsemi hér á landi, sem annaðhvort hafa fengið til þess tilskilin leyfi eða starfað samkv. sérlögum. Í 4. gr. er sérstakt ákvæði, sniðið eftir erlendum l., sem segir, að líftryggingar megi ekki reka með öðrum tegundum vátryggingarstarfsemi. Algengt er nú, að vátryggingarfélögin reki samtímis almenna vátryggingarstarfsemi og líftryggingarstarfsemi. En líftryggingar eru þannig skipulagðar, að ætlazt er til þess í flestum tilvikum, að vátryggingarsamningurinn gildi um langan tíma og vátryggingarfélagið leggi til hliðar verulegt fé um langan tíma til þess að geta staðið við skuldbindingar sínar. Venjulegar skaðatryggingar gilda hins vegar yfirleitt um skamman tíma eða unz ákveðið atvik hefur gerzt eða ekki gerzt á ákveðnu tímabili. Í kaflanum um vátryggingarfélög er fjallað sérstaklega um hlutafélög, gagnkvæm vátryggingarfélög og erlend vátryggingarfélög. Svo eru þar almenn ákvæði, og sérstök ákvæði um líftryggingarfélög. Vert er að vekja athygli á því nýja ákvæði, sem felst í 6. gr., þar sem gert er ráð fyrir því, að stofnendur hlutafélaga geti bæði verið menn og félagssamtök. Innborgað fé slíkra vátryggingarfélaga skal nema a.m.k. 20 millj. kr. Þó er gert ráð fyrir því, að hlutafé þurfi ekki að vera nema 10 millj. kr., ef um líftryggingar er að ræða. Þá er í þessari gr. nýmæli, sem ég tel miklu máli skipta. Þar segir svo, með leyfi hæstv. forseta: „Stjórn slíks hlutafélags skulu skipa 3 menn hið fæsta. Reki félagið ekki einvörðungu tryggingarstarfsemi, skal a.m.k. einn valinn með það fyrir augum að gæta hagsmuna vátryggingartaka og hinna tryggðu. Í samþykktum félagsins skal skýrt tekið fram, hvernig sá stjórnarmaður skuli valinn: Hér er um að ræða nýmæli, sem ég tel ákaflega mikilvægt, og þetta er í samræmi við ákvæði laga annars staðar á Norðurlöndum. Er þar raunar fastar kveðið á um þetta atriði en gert er í þessu frv. Um gagnkvæm vátryggingarfélög gilda að nokkru leyti aðrar reglur en um hlutafélög. Í frv. er lagt til, að stofnfé gagnkvæms vátryggingarfélags skuli nema hið minnsta 10 millj. kr., en 5 millj. kr., ef um líftryggingarfélag er að ræða, og það megi ekki endurgreiða nema að fengnu leyfi tryggingaráðh. Einnig er þar: um að ræða sams konar ákvæði og ég gat um áðan um fulltrúa hinna tryggðu. Um erlend vátryggingarfélög er það að segja, að þótt 8 slík félög séu á firmaskrá hér á landi, er talið, að a.m.k. 4 þeirra reki svo til enga starfsemi hérlendis, og starfsemi annarra hefur mjög dregizt saman á síðustu árum. Samt sem áður er nauðsynlegt að hafa í lögum sem þessum skýr ákvæði um erlend vátryggingarfélög, skyldur þeirra og réttindi hér á landi, og því fjallar einn undirkafli í II. kafla um þessi félög. Á öllum Norðurlöndunum eru strangari ákvæði um erlend en innlend vátryggingarfélög, og svo er einnig í þessu frv. Þannig er leyfi til erlends félags til vátryggingarstarfsemi hér á landi háð því skilyrði, að viðkomandi félag hafi rekið slíka starfsemi í heimalandi sínu í a.m.k. 5 ár. Erlent félag skal árlega sanna, að eignir þess hér á landi nemi a.m.k. 10 millj. kr. Auk þess eiga ýmis almenn ákvæði frv. að sjálfsögðu við erlend vátryggingarfélög ekki síður en þau innlendu. Í kaflanum um almenn ákvæði eru ítarlegar reglur um það, hvernig ársreikningar eiga að vera úr garði gerðir, svo að samræmi myndist og samanburður náist milli félaga. Í kaflanum um líftryggingarfélög er nánar rætt um sérstöðu líftryggingarfélaga og kveðið nánar á um, hvaða gögnum þau skuli skila eftirliti og rn. á hverjum tíma. Kveðið er á um það, að hvert tryggingarfélag skuli hafa í þjónustu sinni tryggingastærðfræðing, sem er gerður ábyrgur fyrir því, að félag það, sem hann veitir þjónustu, fari eftir tilskildum reiknigrundvelli iðgjalda og reglum um iðgjaldasjóð og ágóðaúthlutun. Þá eru í þessum kafla nákvæmar reglur um það, hvernig líftryggingasjóð skuli ávaxta. Reglur þessar eru í öllum aðalatriðum í samræmi við reglur núgildandi l. frá 1964 um þetta efni. Þó eru gerðar á þessu nokkrar breytingar í samræmi við þær breytingar, sem orðið hafa á fjármálum og verðmætamati hér á landi, síðan fyrrnefnd lög voru sett. Á vegum félmrn. áður og nú trmrn. hefur verið gerð tilraun til að fylgjast með ávöxtun fjár tryggingarfélaga, svo sem lögin frá 1964 gerðu ráð fyrir. Þetta eftirlit hefur þó ekki náð tilætluðum árangri, m.a. vegna þess, að reikningar félaganna eru mjög mismunandi úr garði gerðir, samkvæmt mismunandi kerfum og erfitt að gera sér grein fyrir því, hvaða liðir eru sambærilegir og hvaða liðir ekki. Þá eru í þessum kafla ítarleg ákvæði um það, hvernig með skuli fara, ef skipa þarf skilastjórn í líftryggingarfélagi. Verði líftryggingarfélag gjaldþrota, eru ákvæði um það, að líftryggingasjóður skuli ekki teljast með eignum félagsins né heldur skuli liftryggingaskuldbindingar þess teljast með skuldum. Skal líftryggingasjóður hins vegar rekinn áfram með þeim skuldbindingum, sem á honum hvíla, og þeim eignum, sem hann á, og hann gerður upp sem slíkur. Í III. kafla frv. er fjallað um skráningu og tilkynningarskyldu vátryggingarfélaga. Þar er kveðið á um, að halda skuli skrá um öll þau félög og stofnanir, sem heimild hafa til að selja vátryggingar hér á landi, og að slík skrá skuli vera á vegum trmrh. Í 33. gr. er ákvæði, sem vert er að vekja sérstaka athygli á, en þar segir svo, með leyfi hæstv. forseta : „Telji tryggingaeftirlitið ekki, að þörf sé fyrir þá starfsemi, sem félagið hyggst reka, né að starfsemi þess sé til eflingar heilbrigðri þróun vátryggingarstarfseminnar í landinu eða til hagsbóta fyrir tryggingartaka og vátryggða, getur trmrh. neitað að skrá félagið í vátryggingarfélagaskrá og veita því starfsleyfi:“ Í þessu ákvæði felst heimild fyrir ráðh. til að setja skorður við því, að upp spretti grúi smárra félaga, sem hafa í raun og veru ekkert nýtt til málanna að leggja og gera ekkert annað en að auka á tilkostnað í allri vátryggingarstarfsemi í landinu, en fyrirbæri af því tagi þekkja menn afar vel frá síðustu áratugum. Í 36. gr., lokagr. III. kafla, er ákvæði um það, að birta skuli árlega í Lögbirtingablaðinu skrá um öll félög, sem heimild hafa til að reka vátryggingarstarfsemi hér á landi. Í IV. kafla frv. eru mikilvæg ákvæði að minni hyggju, en þau fjalla um eftirlit með vátryggingarfélögum. Í tryggingaeftirliti þessu skulu sitja 3 menn og sé einn lögfræðingur, annar tryggingastærðfræðingur og einn þeirra skipaður formaður eftirlitsins. Gert er ráð fyrir, að eftirlitið hafi með höndum ítarlega gagnasöfnun og birti árlega skýrslu um starfsemi sína opinherlega. Ákvæði þessa kafla eru mjög í samræmi við ákvæði allra norrænu laganna um vátryggingarstarfsemi, og gengur þetta frv. sízt lengra en þau gera. Einn mikilvægasti hlekkurinn í upplýsingum um starfsemi og stöðu vátryggingarfélaga eru áætlanir fyrir áföllnum, en ógreiddum tjónum, tala, sem oft er kölluð tjónavarasjóður. Norrænu lögin hafa forvitnileg ákvæði í þessu efni, einkum þau finnsku, en þar er gengið svo langt að ákveða tryggingastærðfræðilega, hversu háar þessar áætlanir skuli vera, til þess að vátryggingarfélagið geti örugglega staðið við skuldbindingar sínar við tjónþola. Hér á landi eru slíkir útreikningar naumast tímabærir enn þá, en þeir geta orðið það síðar, ef tryggingaeftirlitinu er fengin heimild til þess að segja til um það, hvernig skýrslur um þetta efni skuli gerðar. Í 40. gr. er gert ráð fyrir því, að tryggingaeftirlitið kanni innihald skilmála vátryggingarfélaga. Tryggingaeftirlitið á einnig að fylgjast með iðgjöldum og iðgjaldagrundvelli. Því ber að athuga, hvort iðgjöld vátrygginga eru í samræmi við þá áhættu, sem vátryggingarfélagið tekur á sig, og í samræmi við eðlilegan kostnað við rekstur félagsins. Um þetta atriði eru bein ákvæði í nýlegum sænskum lögum, og þau voru þarna höfð til fyrirmyndar. Danir hafa hins vegar farið þá leið, að þeir settu á fót með lögum rannsóknarnefnd, en hlutverk hennar var að kanna allan rekstur vátryggingarstarfsemi í landinu og hvort hann færi fram með óeðlilega miklum tilkostnaði. Eitt aðalhlutverk tryggingaeftirlitsins er þó að kanna fjárhag vátryggingarfélaga, þ.e.a.s. hvort félag eigi nægilegar eignir fyrir skuldbindingum sínum og hvort það eigi nægilegt fé til rekstrar síns. Gert er ráð fyrir því, að í reglugerð skuli nánar kveðið á um, með hvaða hætti slík könnun fari fram hjá tryggingaeftirlitinu. Í þessum kafla er einnig ákvæði um það, hvernig með skuli fara, ef ráðh. neyðist til þess að afturkala starfsleyfi vátryggingarfélags. Skal hann þá skipa þriggja manna skilastjórn í félagið, sem tekur við öllum heimildum félagsstjórnar, og jafnframt falla niður heimildir stjórnarinnar. Í niðurlagsgrein þessa kafla er ákvæði um kostnað af rekstri tryggingaeftirlitsins og hvernig hann skuli borinn uppi. Gert er ráð fyrir því að gera megi vátryggingarfélögum að greiða allt að 2.50/00 af frumtryggingaiðgjöldum og 0.6 0/00 af beinum endurtryggingaiðgjöldum til að standa straum af þessum eftirlitskostnaði, og er talið að þá muni endar ná saman. Í V. og síðasta kafla frv. er fjallað um vátryggingarfélög þau, sem starfa við gildistöku laga þessara. Ákvæði þessa kafla hníga öll í þá átt að gera vátryggingarfélögunum sem auðveldast að laga sig að þeim lögum, sem hér er verið að setja. Þannig er gert ráð fyrir því, að þau félög, sem óska að starfa áfram, skuli senda umsókn um starfsleyfi og skráningu í vátryggingarfélagaskrá til ráðh. innan tveggja mánaða frá gildistöku laganna. Komi í ljós, að hlutafé vátryggingarfélags eða stofnfé gagnkvæms vátryggingarfélags sé lægra en gert er ráð fyrir í frv., en tryggingaeftirlitið mælir samt með því, að félagið fái starfsleyfi, er ráðh. heimilt að veita félaginu starfsleyfi. Eins er ráðh. heimilt að veita félaginu bráðabirgðaleyfi og setja um leið þau skilyrði, að hlutafé eða stofnfé skuli aukið upp að lögboðnu lágmarki innan ákveðins tíma, og má sá frestur nema allt að 5 árum. Ég hef nú í stuttu máli rakið aðalatriði þessa frv. En rétt er að geta þess, að við 3. umr. frv. í gær í Nd. var ákveðið, að lögin í heild öðluðust gildi 1. jan. 1974, en sett voru svo hljóðandi ákvæði til bráðabirgða, með leyfi hæstv. forseta: „Til undirbúnings framkvæmdar laganna skipar trmrh. 3 menn í n., og skulu þeir fullnægja sömu skilyrðum og í 2. mgr. 38. gr. greinir.“ Þarna er vísað í þá gr., sem fjallar um tryggingaeftirlitið, og felst það þá raunar í þessu, að tryggingaeftirlitinu verði komið á laggirnar nú þegar, en að það fái það verkefni fram að næstu áramótum að undirbúa framkvæmd þessara laga. Tel ég, að hér sé skynsamlega að farið, því að, að sjálfsögðu munu vátryggingarfélögin þurfa að hafa þó nokkurn umþóttunartíma til að geta hagað starfsemi sinni í samræmi við ákvæði þessa frv., ef að lögum verður. Um þetta mál tókst ágæt samstaða í þeirri n., sem um það fjallaði í Nd. og í d. sjálfri, og vona ég, að svo verði einnig hér í hv. Ed. Mér væri það mikið kappsmál, að frv. þetta gæti orðið að lögum á þessu þingi, þótt áliðið sé, en þar sem ekki hafa komið fram nein meiri háttar ágreiningsefni í sambandi við það, vona ég, að svo geti orðið. Ég legg svo til, herra forseti, að málinu verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. heilbr.- og trn.

Menntmrh. (Magnús T. Ólafsson) : Herra forseti. Frv. á þskj. 189 er borið fram til þess að breyta ákvæðum 14. gr. l. um skólakostnað, nr. 49 frá 1967, til samræmis við þá starfshætti, sem ríkt hafa allt frá því að þau lög tóku gildi, en eru ekki í samræmi við bókstaf laganna. Í skólakostnaðarl. er það tímabil, sem fjárveitingar til stofnkostnaðar skólamannvirkja skal miða við, ákvarðað 3 ár að hámarki. En þegar árið 1968 voru gefin út brbl., sem kváðu svo á, að greiðslutímabilið skyldi vera 4 ár, að því er varðaði árið 1969. Síðan hefur þessari fjögurra ára reglu verið fylgt stöðugt þrátt fyrir þriggja ára ákvæðið í 14. gr. laganna. Að fenginni reynslu þykir einsýnt, að hvorki ríkissjóður né sveitarsjóðir geti með góðu móti risið undir örari framkvæmdum en átt hafa sér stað, og því þykir rétt að breyta lagaákvæðinu til samræmis við fengna reynslu. Í 2. gr. frv. er ákvæði til bráðabirgða, sem stafar af því, að á fjárhagsárinu 1973 hefðu samkv. fjögurra ára reglunni átt að koma til greiðslu framlög til nokkurra dýrra skólabygginga hærri en svo, að fært þætti að ljúka þeim á því ári. Er því í 2. gr. ákvæði um að þessum sérstöku framlögum til mjög dýrra byggingarframkvæmda megi skipta á árinu 1973 og 1974. Loks hefur verið í dag lögð fram brtt. við þetta frv., sem ég ber fram. Ég veit ekki einu sinni, hvort henni hefur verið útbýtt ennþá, og vil ég því leyfa mér að lesa hana, með leyfi hæstv. forseta. Hún er á þá leið, að á undan 1. gr., sem nú er í frv., komi ný gr., sem hljóði svo: „Við síðustu mgr. 6. gr. l. bætist: Nú næst ekki samkomulag um kaup á nauðsynlegu landi undir skólamannvirki, og er þá heimilt að taka það eignarnámi. Fer um slíkt eignarnám eftir l. um framkvæmd eignarnáms“. 6. gr. l. um skólakostnað fjallar um hlutverk; sveitarstjórna við undirbúning skólamannvirkja, um ráðningu sérfræðinga og framkvæmd verka. Síðasta mgr. þessarar 6. gr. er svo hljóðandi, með leyfi hæstv. forseta: „Hlutaðeigandi sveitarfélög leggja til á sinn kostnað lóðir til skólamannvirkja, sem lög þessi ná til“. Í beinu framhaldi af þessu kæmi síðan sú brtt., sem ég ber fram, og fjallar hún um það, að þegar ekki næst samkomulag um kaup á nauðsynlegu landi undir skólamannvirkin, sé heimilt að taka landið eignarnámi. Sem betur fer, hefur að jafnaði gengið skaplega að afla lands undir skólamannvirki, en mér hefur verið tjáð, að upp hafi komið a.m.k. eitt tilvik, þar sem ekki hafi náðst samningar við landeigendur, og þar sem slíkt getur auðvitað átt sér stað víðar, þó að vonandi verði það sem sjaldnast, þá hef ég talið rétt, að inn í skólakostnaðarl. komi eignarnámsheimildarákvæði, en slíkt eignarnám færi auðvitað fram samkv. hinum almennu eignarnámslögum. Ef þetta ákvæði væri ekki, þyrfti, ef til eignarnáms kæmi, að setja um það sérstök lög í hverju tilviki. En þar sem um er að ræða framkvæmdir, sem þurfa að geta gengið sem skrykkjaminnst og tafaminnst, hefur verið talið rétt að taka upp almennt eignarnámsákvæði í skólakostnaðarlögin. Ég leyfi mér svo að leggja til, herra forseti, að málinu verði að þessari umr. lokinni vísað til hv. menntmn