Þingræður haldnar á Alþingi Íslendinga



Herra forseti. Frv. þetta er samið að frumkvæði Kjarnfræðinefndar Íslands og hefur hlotið rækilegan undirbúning sérfræðinga og eindregin meðmæli landlæknis. Nauðsyn þess kemur af því, að ýmis geislavirk efni eru nú notuð í læknisfræði, landbúnaði, iðnaði og við almennar rannsóknir, og eru þar nauðsynleg. Af þessum efnum stafar margvísleg hætta, sem gera þarf gagnráðstafanir gegn. Það eru auðvitað sérfræðingar einir, sem geta kveðið á um, hver þessi efni séu og hvaða gagnráðstafanir þurfi að gera. Ég hygg, að það liggi nú þegar fyrir frv. að reglugerð, sem setja þurfi skv. þessari löggjöf. Og ef sú nefnd, sem þetta mál fær til meðferðar, óskar að sjá það frv., mun vafalaust ekki standa á því. Eins og ég segi, þá er þetta mál eitt af þeim, sem sérfræðingar einir geta fjallað um, svo að af nokkru viti sé. Og þar sem ég er laus við alla sér fræðiþekkingu í þeim efnum, skal ég ekki fjölyrða meir um málið, heldur leggja til, að því verði vísað til 2. umr. og hv. heilbr: og félmn.



Herra forseti. Það er kunnugra en frá þurfi að segja, að það tók langan tíma fyrir þjóðþing að ná úrslitavaldi um skipan ríkisstjórna. Á þeim tíma, þegar þessi háttur var að komast á, var enn í flestum löndum konungsstjórn, og það var barátta annars vegar milli konungsins og hins vegar þingsins í hverju landi um sig um, hvor aðilinn ætti að ráða meira um skipan ríkisstjórnar. Í þessari baráttu notuðu þjóðþingin hins vegar og þá ekki sízt í forustulandinu, þar sem brautin var rudd í þessu efni, Bretlandi, þann hátt á, meðan konungur enn hélt í úrslitaráð sín um skipan ríkisstjórnar, að koma fram ábyrgð gegn ráðherrum með málshöfðun og þá leiða ráðherrana fyrir sérstakan dómstól, sem var öðruvísi skipaður en hinir venjulegu dómstólar í landinu. Þannig var þessu, eins og ég segi, háttað í Bretlandi, og svipaður háttur var tekinn upp í ýmsum fleiri löndum. Þegar frjálslegar stjórnarskrár voru settar, var það víða í fyrstu nokkuð óljóst eftir orðalagi stjórnarskránna sjálfra, hver ætti að hafa hin endanlegu ráð um skipun ráðherranna, hvort þau væru hjá konungi eða hjá þjóðþingi. Hins vegar voru þá einnig víða sett bein fyrirmæli, sem áttu að tryggja lögformlega ábyrgð ráðherranna gagnvart þjóðþinginu. Komu þau mál fyrir sérstakan dómstól, svipað og á hafði komizt í Bretlandi, þar sem ábyrgð var oft fast fram haldið, einkum í byrjun, meðan enn voru áhöld um það, hvort þingið ætti að ráða meira um ráðherraval eða konungur. Eru þess dæmi, t.d. frá Noregi, að slík málshöfðun gegn ráðherrum og dómur yfir þeim með þeim hætti, sem ég nú lýsti, beinlínis ruddi brautina fyrir eiginlegu þingræði í okkar merkingu. Hér á landi hefur það ætíð verið, frá því að stjórnin á annað borð varð innlend, þ.e.a.s. 1904, svo, að þingræði hefur verið viðurkennt. Þrátt fyrir orðalag stjórnarskrárinnar um, að fyrst konungur og síðan forseti útnefni ráðherra eða skipi þá, hefur aldrei verið um það deilt, að hið eiginlega vald til útnefningar ráðherra væri hjá meiri hluta þings, hjá þinginu, ef það á annað borð kæmi sér saman um val, fyrst á einum ráðherra og síðan ríkisstjórn. Engu að síður var einnig hjá okkur tekið upp í stjórnarskrána 1903 fyrirmæli um sérstakan landsdóm og sérstaka ábyrgð, sem ráðherrar ættu að sæta fyrir embættisathafnir sinar. Votu það sýnu skýrari ákvæði en verið höfðu í stjórnarskránni 1874, þegar gert var ráð fyrir einungis mjög takmarkaðri ábyrgð ráðherra gagnvart Alþingi Íslendinga, enda var ráðherra þá enn danskur og einungis einn af meðlimum dönsku ríkisstjórnarinnar. Raunin hefur nú orðið sú viðast hvar, að eftir að þingræði hlaut fulla viðurkenningu, hafa þessi ákvæði um sérstök ráðherraábyrgðarlög og sérstakan dóm, sem ætti að fjalla um mál, sem þjóðþing höfðaði á hendur ráðherra fyrir embættisafbrot þeirra, misst verulegan hluta gildis síns, þannig að það eru einungis örfá dæmi, þótt þau séu til, úr stjórnskipunarsögunni á siðari áratugum um það, að þessum ákvæðum hafi verið beitt. Þingræðisábyrgðin hefur verið látin nægja. Meiri hl. þings hefur talið það næga tryggingu í framkvæmd að geta svipt ráðherra störfum og ráðið því, hverjir skipuðu ríkisstjórn, þó að ekki fylgdi hitt með, að höfðað væri mál á hendur ráðherra fyrir embættisafglöp hans. Það er einnig eftirtektarvert, að alian þann tíma, sem þingræði hefur staðið hér nú í rúma hálfa öld, hefur aldrei mál verið höfðað fyrir landsdómi gegn ráðherra, og meira að segja aldrei komið fram tillaga um það á Alþingi, þrátt fyrir það þótt við vitum, að a.m.k. í orði kveðnu hafa stjórnmáladeilur verið hér ærið harðar á alla bóga og öðru hvoru bornar fram mjög harðar ásakanir af hálfu stjórnarandstæðinga gegn þeim, sem í ríkisstjórn hafa setið. Þetta hefur svo orðið til þess, að sú löggjöf, sem í fyrstu var sett, bæði um landsdóm og sérstök ráðherraábyrgðarlög, hefur orðið úrelt, aldrei reynt á framkvæmd hennar. Og þó að það væri raunar ljóst, þegar eftir að þessi löggjöf hafði verið sett 1905, að hún væri verulega gölluð, þá hefur aldrei reynzt þörf á því að endurskoða hana, af því að þetta hefur nánast verið dauður bókstafur. Það er einnig svo komið nú fyrir mörgum áratugum, að landsdómur hefur ekki verið löglega skipaður. Reglurnar um hann hafa verið frá upphafi mjög flóknar og óhentugar og smám saman hefur fallið niður, - án þess að því fylgdi verulegur söknuður eða aðfinningar - að kjósa hann lögum samkvæmt, enda hygg ég, að það mundi nú orðið ekki vera hægt. Engu að siður er enn skýlaust boðið í stjórnarskránni, að sérstakur landsdómur skuli vera til, og ákvæði stjórnarskrárinnar verður einnig að skilja svo, að sérstök ráðherraábyrgðarlög eigi að vera fyrir hendi. Það er rétt, eins og á hefur verið bent, að úr því að stjórnarskráin segir ótvírætt fyrir um þetta, þá er það eðlilegt, að löggjöfin sé þannig, að hún sé framkvæmanleg, en ekki með öllu úrelt. Það var því eðlilegt, að Alþingi samþykkti fyrir rúmum tveimur árum áskorun til ríkisstj. um að endurskoða löggjöfina um landsdóm. Flm. þeirrar tili., aðalflm., var Ólafur Jóhannesson, núv. 3. þm. Norðurl. v., og varð það úr, að ég óskaði þess, að ólafur, sem eins og kunnugt er er ágætur sérfræðingur einmitt í þessum efnum, tæki að sér að semja nýtt frv. um landsdóm. Hann lauk því starfi á s.l. sumri, og fékk dómsmrn. frv. hans þá til athugunar, og er það nú lagt hér fram óbreytt eins og hann gekk frá því ásamt mjög ýtarlegri og skilmerkilegri grg., sem því fylgdi. Ég get þess vegna mjög stytt mál mitt um frv. sjálft og einstök atriði þess. Ég vil geta þess, að þó að ég telji sjálfsagt að koma þessari löggjöf í nútímaform og þó að ég geri mér grein fyrir, að það er eðlilegt, að slík löggjöf sé fyrir hendi, því að það er ekki einungis af formlegum ástæðum nauðsynlegt samkv. ákvæði stjórnarskrárinnar, heldur er einnig eðlilegt, að hægt sé að grípa til slíks, þá geri ég ekki ráð fyrir, að hér sé um ýkja raunhæfa löggjöf að ræða. Úr því að við höfum komizt af undanfarna hálfa öld með þeim persónulegu, illvígu stjórnmáladeilum, sem oft hafa verið háðar á því tímabili, þá mun það blessast ekki síður héðan í frá. Þegar deilur smám saman, sem betur fer, eru býsna mikið að missa hinn gamla haturs og ofstækisblæ manna á milli, sem þær einkenndi áður, þá geri ég ráð fyrir, að enn siður verði hvöt til þess að beita slíkri löggjöf héðan í frá en hingað til. En vissulega geta komið fyrir þau atvik, að eðlilegt sé og fyrir allra hluta sakir nauðsynlegt, að til þessara úrræða sé gripið, og þá er eðlilegt, að lögin séu framkvæmanleg, sem gömlu lögin um landsdóm, þau sem enn eru í gildi, eru ekki. Í slíkri löggjöf má auðvitað deila endalaust um mörg einstök atriði. Það má vel vera, að ef ég hefði sjálfur átt að gera tillögur um skipun landsdómsins, þá hefðu þær að einhverju leyti orðið aðrar en hér eru bornar fram. En ég vil lýsa því sem skoðun minni, að þetta frv. sé samið vel og vandlega, að rækilega athuguðu máli og sú skipun, sem hér er upp á stungið, sé vel viðhlítandi og eigi að tryggja nægilegt réttaröryggi. Aðalvandinn í þessum efnum er auðvitað, hvernig eigi að skipa landsdóminn. Till. hér er um það, að hann verði skipaður 15 mönnum, þar af 7 löglærðum, öllum hæstaréttardómurunum 5, yfirsakadómaranum í Reykjavík og deildarforseta lagadeildar háskólans, og svo 8 mönnum kosnum af sameinuðu þingi með hlutfallskjöri til 6 ára í senn. Þessi skipun á að tryggja annars vegar, að ekki sé hætta á því, að pólitískt ofstæki geti ráðið dómfellingu, en hins vegar, að nokkuð rýmri sjónarmið geti komið til en gilda mundu, ef einungis löglærðir embættisdómarar ættu um að fjalla. Landsdómur var eða er eftir núgildandi reglum skipaður fleiri mönnum, en þar er ruðningsréttur, sem nít er felldur niður og sýnist og með öllu ástæðulaus. Það er einnig ætlazt til þess nú, að það þurfi sérstaklega aukinn meiri hl. til sakfellingar. Eftir þessu frv. er ráðgert, að einfaldur meiri hl. nægi, og hygg ég, að það, eins og dómurinn er skipaður, ætti að vera fulltryggilegt til þess, að enginn geti með réttu óttazt, að á sig sé hallað. Varðandi skipun manna í dóminn er svo rétt að vekja athygli á kjörgengisskilyrðunum, sem talin eru í 3. gr., sem ekki eru einungis kjörgengisskilyrði, heldur einnig skilyrði þess, þótt maður hafi verið kjörinn í dóminn, að hann megi sitja þar, ef á reynir, og er þá sérstök ástæða til að vekja athygli á því, að enginn alþm. eða starfsmaður í stjórnarráðinu getur setið í dómnum. Þetta er eðlilegt og sjálfsagt ákvarði, en nauðsynlegt vegna þess, hvernig val dómsins annars vegar er, og þeirra sérstöku verkefna, sem hann á um að fjalla. Eins og ég sagði, þá er það í raun og veru langstærsta atriði frv., hvernig dómurinn eigi að vera skipaður. Að öðru leyti er verkefni hans annars vegar markað af stjórnarskránni, eins og segir í 1. gr. Hins vegar er um réttarfarsákvæði að ræða, sem segja má, að meira séu faglegs eðlis - og ég hygg, að hér séu vel leyst - heldur en þar sé um að ræða eiginleg stóratriði, sem geti haft mikla stjórnmálaþýðingu. Það, sem allt á veltur í þessu, er, hvort menn koma sér saman um eða telja þá skipan dómsins heppilega, sem hér er gerð till. um, og eins og ég gat um, geta verið uppi um það óteljandi hugmyndir. En að hugsuðu máli hygg ég þá lausn, sem hér er fram borin, vera heppilega og tryggilega, og vil ég því eindregið mæla með því, að þetta frv. fái greiðan framgang. Eins og ég sagði, tel ég það vel og vandlega samið og til stórra bóta frá því, sem nú er. Þótt ég voni, að hér sé ekki um mjög raunhæft mál að ræða, skal rétt vera rétt og úr því að ætlazt er til þess, að slík löggjöf sé til, þá verður hún að vera í sæmilegu horfi. Ég legg til, að frv. verði samþ. hér til 2. umr. og málinu vísað til hv. allshn.



Herra forseti. Þetta frv. er náskylt hinu, sem hv. d. var að vísa til 2. umr. nú áðan. Áskorun Alþingis um endurskoðun á þessari löggjöf náði að vísu einungis til laganna um landsdóm. En mér þótti einsýnt, úr því að sú löggjöf væri endurskoðuð, þá væri einnig endurskoðuð löggjöfin um ráðherraábyrgð, einkanlega vegna þess, að sú löggjöf var einnig frá upphafi stórlega gölluð og sætti ætíð í lögfræðingahóp töluverðri gagnrýni, meira þó af formsástæðum en efnis. Prófessor Ólafur Jóhannesson tók einnig að sér að semja frv. til laga um ráðherraábyrgð og leysti það, eins og vænta mátti, ágætlega af hendi. Þar voru þó nokkur atriði, sem ég taldi að betur mættu fara. Og við urðum þegar í stað sammála um það - enginn ágreiningur okkar á milli - að breyta frv. í þeim efnum. Er frv. því borið fram með þeim breytingum, sem dómsmrn. taldi horfa til bóta, en með fullu samþykki prófessors Ólafs. Það má auðvitað nokkuð deila um, hver þörf sé á sérstökum lögum um ráðherraábyrgð, jafnvel þó að raunhæft yrði að koma lögformlegri ábyrgð, refsiábyrgð, fram á hendur ráðherra, því að sýnt er, að ef sérstök löggjöf gildir ekki, þá er ráðh. þó undirseldur hin almennu hegningarlög einnig um sínar embættisathafnir. 1 Danmörku, sem hefur verið fyrirmynd okkar í þessum efnum, er þrálátur ágreiningur um þörfina á sérstökum lögum um ráðherraábyrgð. Hér á landi hefur það ætíð verið talið skylt skv. stjórnarskránni, eins og hún hefur verið orðuð allt frá 1903, að hafa sérstök lög um ráðherraábyrgð, og ég tel, að svo sé enn. Og úr því að sú skylda er fyrir hendi, þá fer eins og um lögin um landsdóm, að þá er í alla staði heppilegra að hafa framkvæmanleg og vel samin lög heldur en litt framkvæmanleg og ógreinileg eða óheppileg lög. Ég hygg, að ekki geti orðið ágreiningur um það, að þetta lagafrv. geti orðið til bóta. Í því eru ekki gerðar neinar stórvægilegar efnisbreytingar frá því, sem verið hefur. Þó að ákvæði almennu hegningarlaganna nái einnig til ráðherra, þá sé starf þeirra um sumt svo sérstaks eðlis, að eðlilegt er, að sérlöggjöf gildi um þá. Það er sérstaklega eitt atriði, sem þar hefur reynt á og kemur til. Það er, hvaða reglur skuli gilda um ábyrgð ráðherra á verkum annarra manna og þá um hlutdeild þeirra í broti, sem annar hefur framið. Þessu er nú í þessu frv. nokkuð breytt frá því, sem í gildi er. Segja má, að gildandi ákvæði hafi verið skilin þannig, ef til vill ekki ágreiningslaust, en hinn ríkjandi skilningur hefur verið sá, að ráðherra bæri ábyrgð á stjórnarathöfn, sem annar ráðh. hefur framið, ef hann gerði ekki sérstakar ráðstafanir til þess að firra sig ábyrgðinni. Og að minnsta kosti varðandi þær ákvarðanir, sem teknar eru á ráðherrafundi eða í ríkisráði, hefur verið talið nauðsynlegt, að ráðherra þyrfti beint að segja af sér embætti til þess að firra sig ábyrgð á athöfn eða athafnaleysi, sem meðráðherra hans þó fyrst og fremst er ábyrgur fyrir og hefur ákveðið innan sinna embættistakmarka. Það er ljóst, að slík ábyrgð er meiri en almenn pólitísk ábyrgð nær, eins og hún hefur verið framkvæmd, og nær lengra en réttarvitund almennings segir til um. Þessi ákvæði eru nú gerð þrengri en verið hefur. Kemur það einkanlega fram í 3., 4. og 5. gr., að þar þarf ráðh. beint að hafa stuðlað að athöfn, til þess að hann verði talinn bera á henni slíka ábyrgð, að refsingu verði komið fram gegn honum. Eins og ég segi, þá er þetta takmarkaðri ábyrgð en talið hefur verið eftir bókstafnum að enn hafi verið í gildi. A.m.k. sem ráðh. hlýt ég að mæla með þeirri takmörkun ábyrgðarinnar, því að það eru minni líkur en ella til þess, að maður lendi í refsingu fyrir þau afbrot, sem aðrir gera, nóg er nú það, sem menn fremja sjálfir. En ég hygg einnig, að þessi breyting sé í samræmi við almennar réttarfarshugmyndir og við þá pólitísku ábyrgð, eins og hún hefur þróazt og hlýtur að þróast, a.m.k. þar sem samsteypustjórnir eru langvarandi, eins og verið hefur nær óslitið hér á landi, frá því, að ráðherrar urðu fleiri en einn. Að öðru leyti sé ég ekki ástæðu til að fjölyrða um þetta frv. Í því eru litlar verulegar efnisbreytingar frá því, sem áður var, umfram þá breytingu, sem ég hef nú gert grein fyrir. En frv. allt er skipulegar samið og í betra horfi en gildandi löggjöf. Ég legg því til, að frv. verði vísað til 2. umr. og til allshn.