Þingræður haldnar á Alþingi Íslendinga

Virðulegi forseti. Ég vil vekja athygli á því að til þess að þingstörf megi ganga með eðlilegum hætti, mál komist til nefnda á milli umræðna, þá er óhjákvæmilegt að stjórnarandstaðan hjálpi stjórnarliðinu. Það er ekki betur mætt en svo í dag. Ég segi já í anda góðs samstarfs hér í þinginu.

Frú forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19 frá 12. febrúar 1940. Frv. það sem hér er til umræðu er endurskoðun á XXII. kafla almennra hegningarlaga en sá kafli fjallar um kynferðisbrot. Frv. sama efnis var flutt á 111., 112. og 113. löggafarþingi en varð þá ekki útrætt en er nú flutt óbreytt. Á 110. löggjafarþingi flutti Sólveig Pétursdóttir, hv. 6. þm. Reykv., frv. til breytinga á hegningarlögum í sama tilgangi. Í grg. með því frv. segir hv. 6. þm. Reykv. svo, með leyfi forseta: ,,Mikil umræða hefur átt sér stað undanfarið um kynferðisbrot og þá ekki síst gagnvart börnum og ljóst er að allur almenningur lítur þau mál mjög alvarlegum augum. Túlka má þessa umræðu sem nokkurs konar ákall til íslenska réttarkerfisins um að bregaðst ekki hlutverki sínu þegar slík afbrot eru annars vegar. Þess eru jafnvel dæmi að menn hafi haft tækifæri til að fremja fjölda kynferðisbrota á löngu tímabili og getur slíkt haft það í för með sér að almenn virðing fyrir lögum þverri.`` Aðdragandi þessa frv. sem hér liggur fyrir er sá að þegar nauðgunarmálanefnd, sem svo hefur verið nefnd, skilaði skýrslu sinni í nóvember 1988 var meðal tillagna nefndarinnar frv. til laga um breytingu á 194.--199. gr. almennra hegningarlaga. Með hliðsjón af þeim breytingum, sem fram komu í frv. nefndarinnar og því að á Alþingi vorið 1988 var frv. um breytingu á 202. og 203. gr. almennra hegningarlaga vísað til ríkisstjórnarinnar, ákvað þáv. dómsmrh. að láta endurskoða aðrar greinar XXII. kafla hegningarlaganna áður en frv. nefndarinnar yrði lagt fyrir Alþingi. Fyrstu sjö greinar frv. um breytingu á heiti XXII. kafla laganna og um endurskoðun á 194.--199. gr. eru í frv. þessu óbreyttar frá því sem nauðgunarmálanefnd lagði samhljóða til. Þær meginbreytingar sem frv. þetta felur í sér eru í fyrsta lagi að öll ákvæði kaflans eru nú gerð ókynbundin en í gildandi lögum eru margar greinar þannig að einungis konur njóta refsiverndar og karlar einir geta verið gerendur. Tilgangur þessara breytinga er sá að auka réttarvernd almennt gagnvart kynferðisbrotum og eru tillögurnar í samræmi við réttarþróun sem átt hefur sér stað á þessu sviði í öðrum löndum. Þótt þessi brot bitni nær eingöngu á konum er ekki ástæða til að ætla að víðtækari refsivernd raski á nokkurn hátt réttarstöðu kvenna. Ákvæði frv. eiga því jafnt við um athafnir karla og kvenna og taka til kynferðismaka og annarra kynferðisathafna samkynja persóna, eftir því sem við á. Í öðru lagi felst í frv. aukin réttarvernd þar sem á því er byggt að samræði verði skýrt rýmra en samkvæmt gildandi lögum, svo sem rakið er í grg. með frv., og að í frv. er lagt til að lögfest verði að önnur kynferðismök verði lögð að jöfnu við samræði. Þá eru í frv. ný ákvæði um kynferðislega áreitni. Í gildandi hegningarlögum eru ekki bein ákvæði um þetta en verknaðir sem falla undir framangreindar lýsingar hafa verið heimfærðir undir 209. gr. hegningarlaga sem fjallar um að særa blygðunarsemi. Í þriðja lagi eru ákvæði um sifjaspell flutt úr XXI. kafla laganna í þennan kafla, þar sem þau þykja betur eiga heima, enda oft nátengd öðrum kynferðisbrotum. Í 1. gr. frv. er lagt til að heiti XXII. kafla laganna verði breytt þannig að tekið verði upp heitið kynferðisbrot í staðinn fyrir skírlífisbrot. Rétt þykir að miða heiti kaflans frekar við einkenni háttseminnar en hin siðrænu viðhorf til brots og brotaþola. Í 2. gr. frv. eru lagðar til verulegar breytingar á 194. gr. hegningarlaga, þ.e. þeirri grein sem fjallar um nauðgun. Er lýsing verknaðaraðferðar rýmkuð verulega. Auk þess tekur þetta nýja ákvæði frv. um nauðgun nú, auk beinnar valdbeitingar, til allra refsiverðra ofbeldishótana sem í gildandi lögum eru refsiverðar skv. 196. gr. laganna. Þá felst einnig rýmkun í því að ekki er lengur áskilið að hótun veki ótta um líf, heilbrigði eða velferð. Í öðru lagi er í þessari grein sú grundvallarbreyting að lagt er til að ákvæðið verði tvískipt, það er í 1. mgr. almennt ákvæði, í 2. mgr. refsihækkunarákvæði með sjálfstæðum refsimörkum. Núgildandi ákvæði er með refsilágmarki sem lagt er til að fellt verði brott. Með þessu er ekki verið að draga úr því að um alvarlegt brot sé að ræða, heldur er talið að refsiverndin verði virkari með þessum hætti. Þegar ákveðið refsilágmark er í lögum, svo sem í núgildandi 194. gr., er ákveðin hætta til staðar á því að brot verði ekki kært vegna refsilágmarks, hætta er á að ákært sé fyrir brot gegn öðrum greinum laganna sem hafa vægari refsimörk eða jafnvel að dómstólar heimfæri brot undir aðrar greinar þar sem refsimörk eru vægari. Í Danmörku var refsilágmark fellt brott fyrir 15--20 árum af framangreindum ástæðum. En áður var gerð viðamikil rannsókn á dómum um kynferðisbrot og voru niðurstöður hennar að framangreind atriði ættu við rök að styðjast. Þá hefur það verið almenn löggjafarstefna hér og í nágrannalöndunum að fella brott refsilágmark nema við alvarlegustu brotum. Má í því sambandi m.a. benda á 110. gr. og 142. gr. almennra hegningarlaga. Með því að fella niður refsilágmark felst ekki að lagt sé til að dómstólar taki upp vægari refsimat en nú er gert. Í 8. gr. frv. er fjallað um sifjaspell. Meginefni núgildandi 190. gr. er flutt í þessa grein og auk þess er tekið upp í greinina nýtt ákvæði um kynferðislega áreitni. Þá er í greininni, eins og í 2. og 3. gr. frv., önnur kynferðismök lögð að jöfnu við samræði. Í núgildandi lögum er sifjaspell refsivert bæði fyrir foreldri og barn sé barnið komið á sakhæfisaldur, en í þessu ákvæði frv. er refsiábyrgð barna og annarra niðja felld brott. Refsimörk eru nokkuð þyngd frá núgildandi lögum. Í 3. mgr. eru ákvæði varðandi systkini. Er þeim breytt frá núgildandi ákvæði á þann veg að refsimörk eru hert en jafnframt heimilað að fella niður refsingu þess eða þeirra sem ekki hefur náð 18 ára aldri í stað 16 í núgildandi lögum. 9. gr. frv. svarar til 201. gr. núgildandi laga með þeirri breytingu, eins og í ýmsum öðrum greinum frv., að bætt er við ákvæðum um önnur kynferðismök og kynferðislega áreitni. Þá er í upptalningu barna bætt við stjúpbarni og sambúðarbarni. Varðandi ákvæði 10.--17. gr. er vísað til þess sem segir í athugasemdum. Þó tel ég rétt að fara nokkrum orðum um 1. mgr. 13. gr. frv. þar sem segir að hver sem stundar vændi sér til framfærslu eða hefur atvinnu eða viðurværi sitt af lauslæti annarra skuli sæta fangelsi allt að fjórum árum. Hvorki samkvæmt gildandi hegningarlögum eða samkvæmt frv. þessu er vændi sem slíkt refsivert, refsiákvæðin taka til þess að stunda vændi sér til framfærslu. Ljóst er að mál þetta á sér margar hliðar og er viðkvæmt og kallar eðlilega á umræður og spurningar um ýmis álitaefni. Í frv. eru refsimörk fyrir kynferðisbrot almennt þyngd frá því sem er í gildandi lögum, þó með einstökum frávikum sem nánar er gerð grein fyrir í athugasemdum við viðkomandi greinar. Verði frv. þetta að lögum verða refsimörk fyrir kynferðisbrot hér á landi með þeim þyngstu á Norðurlöndum. Hvatinn að frv. þessu voru tillögur frá nauðgunarmálanefnd um breytingu á 194.--199. gr. almennra hegningarlaga. Í skýrslu og tillögum nefndarinnar er mikil áhersla lögð á aukna réttarvernd og aðra aðstoð við fórnarlömb eða þolendur kynferðisbrota. Að bæta réttarstöðu þeirra verður ekki gert með því einu að breyta hegningarlögum. Öll hegningarlög fjalla fyrst og fremst um háttsemi gerenda og hvernig eigi að bregðast við gagnvart honum. Í þessum kafla hegningarlaganna skiptir viðhorf þolenda þó meira máli en víðast annars staðar í hegningarlögum. Í frv. eru ákvæði þar sem almenn siðferðisviðhorf og þjóðfélagsviðhorf skipta máli, bæði varðandi mat á einstökum verknaði og alvarleika. Lögð hefur verið áhersla á að gera frv. þannig úr garði að viðunandi friður og jafnvægi megi haldast um viðkvæm siðferðisviðhorf, jafnframt því að bæta réttarvernd þeirra sem fyrir kynferðisbrotum verða. Frú forseti. Ég legg til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.

Virðulegi forseti. Hér er til umræðu frv. til laga sem hefur, eins og fram kom, þrisvar áður verið lagt fram á Alþingi en ekki verið afgreitt. Þetta frv. er vafalaust til bóta en ég vil þó við 1. umr. vekja athygli á nokkrum atriðum í frv. sem orka tvímælis. Í 1. mgr. 2. gr. frv. segir að hver sem með ofbeldi eða hótun um ofbeldi þröngvar manneskju til kynferðismaka skuli sæta fangelsi allt að 10 árum. Ekki er getið um lágmarksrefsingu, eins og gert er í 2. mgr. sömu greinar þar sem kveðið er á um refsingu ef hættuleg aðferð er notuð við verknaðinn. Í því tilviki er lágmarksrefsing eins árs fangelsi. Ef lágmarksrefsing er ekki tilgreind sérstaklega gilda ákvæði 34. gr. hegningarlaga sem þýðir að lágmarksrefsing er 30 daga fangelsi. Það er því ljóst að hér er verið að milda sambærilegt refsiákvæði í gildandi lögum. Úr þessu mætti bæta með því að sama lágmarksrefsing, eða eitt ár, sé í refsiákvæðum beggja málsgreina. Hv. þm. mega líka gjarnan gera sér grein fyrir því að 30 daga fangelsisvist getur þýtt 20 tíma þjónustu við samfélagið í frítíma viðkomandi brotamanns samkvæmt öðru frv. sem hér hefur verið lagt fram. Þá finnst mér ósamræmi í ákvæðum um refsingar í hinum ýmsu greinum frv. án þess að rök séu færð fyrir því í athugasemdum við frv. Dæmi um þetta er að finna í 4. og 5. gr. frv. Í 4. gr. segir að hver sem notfæri sér geðveiki eða aðra andlega annmarka manneskju til þess að hafa við hana kynferðismök skuli sæta fangelsi allt að sex árum. Í 5. gr. segir hins vegar að ef umsjónarmaður eða starfsmaður á geðsjúkrahúsi hefur kynferðismök við vistmann eða vistkonu þá varði það fangelsi allt að fjórum árum. Það er sem sagt gert ráð fyrir vægari dómi í síðara tilvikinu þrátt fyrir að ganga megi að því vísu að starfsmanni á geðsjúkrahúsi sé fullkunnugt um ástand vistmanns. Hann hlýtur að vita hvað hann er að gera og ekki síður en þeir sem skv. 4. gr. frv. notfæra sér geðveiki eða andlega annmarka manneskju. Það er furðulegt að refsiákvæði skuli ekki vera sambærileg í þessum tveimur greinum eða jafnvel þyngri í 5. gr. en þeirri 4. Sama má reyndar segja um 8., 9. og 10. gr. frv. Þar eru refsiákvæðin misjöfn og mismunurinn ansi furðulegur, þó ekki sé annað sagt. Í 8. gr. er fjallað um þann sem misnotar barn sitt eða annan niðja. Þar er ákvæði um refsingu allt að sex ára fangelsi og allt að tíu ára fangelsi sé barnið yngra en 16 ára. Í 10. gr. er fjallað almennt um þá sem tæla börn og misnota. Þar eru aldursmörkin lægri, eða 14 ár, og refsingin allt að tíu ára fangelsisvist. Sé barnið á aldrinum 14--16 ára skal refsingin vera fangelsi allt að fjórum árum, eða heldur mildari en ef um foreldri væri að ræða. Í 9. gr. er síðan fjallað um þann sem misnotar kjörbarn, stjúpbarn, fósturbarn, sambúðarbarn eða ungmenni sem honum hefur verið trúað fyrir til kennslu eða uppeldis. Í því tilfelli er refsing að hámarki fjögurra ára fangelsi og allt að sex ára fangelsi sé barnið yngra en 16 ára. Með öðrum orðum er refsiákvæðið mun vægara þegar fósturforeldri á í hlut en þegar um aðra er að ræða. Hver rökin eru fyrir því koma ekki fram í athugasemdum með frv. og vandséð að þau séu yfir höfuð til. Ég skil ekki hvaða rökum er beitt þegar aldursmörk barna eru sett í þessum greinum frv. Því síður skil ég það misræmi sem er í refsiákvæðunum. Ég legg ekki dóm á það hvort hér er verið að leggja til nógu harða refsingu fyrir jafnalvarlegt brot og þessi eru, en bið hv. þm. að hugleiða það. Það mætti áreiðanlega, hæstv. ráðherra, skrifa 7. gr. frv. á annan hátt, þannig að hún verði betur skiljanleg og ég beini því til hv. allshn. að skoða þessa grein með það í huga. Og fyrst ég nefni þetta má einnig koma fram að í frv. og athugasemdum með því eru orð sem ég hef aldrei séð á prenti áður, eins og t.d. orðið ,,fullframning``. Að síðustu virðulegi forseti, vil ég nefna 13. gr. þessa frv. sem fjallar um vændi. Þar er ákvæði um að hver sá sem verður uppvís að því að stunda vændi skuli sæta fangelsisvist allt að fjórum árum. Sama refsing skal einnig eiga við þá sem hvetja ungmenni yngri en 18 ára til þess að hafa ofan af fyrir sér með lauslæti. Samkvæmt orðanna hljóðan er líklega átt við þá sem hvetja ungmenni til að stytta tímann með lauslæti. Einnig er gert ráð fyrir sömu refsingu til handa þeim sem stuðla að útflutningi manns í sama tilgangi, en ekki orð um þá sem hugsanlega stunda innflutning. Loks eru ákvæði um þessa sömu refsingu allt að fjögurra ára fangelsi fyrir þá sem hafa milligöngu eða gera sér lauslæti annarra að tekjulind. En sá sem kaupir þjónustuna, karl eða kona, á enga sök á verknaðinum samkvæmt þessu frv. og það er, virðulegur forseti, engu líkara en sá aðili sé þolandi en ekki gerandi.

Virðulegi forseti. Ég vil byrja á því að fagna því að þetta frv., sem hér hefur verið lagt fram í þrígang áður, skuli nú fram komið eina ferðina enn. Ég vona sannarlega að frv. nái fram að ganga á þessu þingi, þó að ég hafi vissulega ákveðnar athugasemdir fram að færa. Það er alveg ljóst að við búum við mjög úrelta löggjöf um kynferðisafbrot. Hún er orðin hálfrar aldar gömul og byggir á siðferðisviðhorfum sem hafa tekið miklum breytingum á þessum tíma. Í fyrsta lagi má nefna að núna er vitneskja alls almennings um það hversu alvarlegar afleiðingar kynferðisafbrot hafa fyrir þann sem verður fyrir þeim, þ.e. þolandann, mun meiri en áður. Ekki síst ef börn eiga hlut að máli. Í öðru lagi má nefna að sem betur fer hefur orðið mikil viðhorfsbreyting í samfélaginu gagnvart samkynhneigðu fólki. Mun meira umburðarlyndi virðist vera í þessum málum nú en var fyrir nokkrum árum. Í þessu frv. eru mikilvæg nýmæli sem taka á breyttum siðferðisviðhorfum. Í fyrsta lagi má nefna að lögin eru ekki kynbundin eins og þessi kafli hegningarlaganna var. Í öðru lagi eru önnur kynferðismök lögð að jöfnu við samræði, þ.e. talið er að um alvarlegt afbrot gegn kynfrelsi einstaklings sé að ræða þó að verknaðurinn hafi ekki verið fullframinn, þ.e. þeim sem brotið framdi hafi ekki tekist að koma fram vilja sínum að fullu. Í þriðja lagi er kveðið á um að kynferðisleg áreitni gagnvart börnum sé refsiverð. Í því sambandi finnst mér reyndar vert að hafa í huga hvort ekki ætti að vera í frv. sérákvæði um kynferðislega áreitni almennt. Ég held að umræða undanfarinna vikna, bæði erlendis og hérlendis, sýni að ekki er vanþörf á slíku. Ég minntist áðan á þær breytingar sem þetta frv. hefði í för með sér fyrir samkynhneigða einstaklinga og ég held að þær breytingar séu mjög mikilvægar. Í núgildandi hegningarlögum eru sérákvæði, má segja, gagnvart samkynhneigðum einstaklingum. Þau eru nú numin úr gildi með þessu frv. Samkynhneigðir og gagnkynhneigðir eru jafnir gagnvart lögunum ef þetta nær fram að ganga. Samkynhneigðir njóta sömu verndar laganna og þeir sem gagnkynhneigðir eru. Ég held að þetta sé mjög mikilvægt réttlætis- og mannréttindamál og það sé brýnt að þetta nái fram að ganga á þessu þingi. Það er ljóst að samkynhneigðir einstaklingar búa við margvíslega mismunun í íslensku samfélagi. Sú mismunun er m.a. lagaleg, eins og núgildandi hegningarlög bera með sér. Það gæti vel hugsast að slík mismunun fælist í fleiri lagabálkum en þessum og mig langar til þess að tilkynna það hér að ég hyggst leggja fram þáltill. þar sem ég legg til að könnuð verði menningarleg, félagsleg og lagaleg mismunun gagnvart samkynhneigðum með það fyrir augum að hægt sé að gera tillögu um úrbætur og gera nauðsynlegar lagabreytingar í kjölfar þess. Slíkar kannanir hafa verið gerðar á öðrum Norðurlöndum. Þar hefur verið safnað saman miklu efni um stöðu samkynhneigðra einstaklinga og þessar kannanir hafa leitt ýmislegt í ljós sem mönnum var ýmist hulið áður eða kusu að horfast ekki í augu við. Ég held að úrbætur í þessum málum mundu stuðla að aukinni mannúð í samfélagi okkar og ég tel að þetta frv. sé skref í þá átt. Enginn ætti að gjalda kynhneigðar sinnar svo lengi sem hún brýtur ekki í bága við lög og almennar reglur um jafnræði í samfélagi okkar. Ég vil því fagna þeim breytingum sem frv. felur í sér og raunar þeim meginhugmyndum sem frv. að öðru leyti byggir á. Engu að síður hef ég ýmsar athugasemdir við einstakar greinar sem mér finnst mikilvægt að allshn. þingsins hafi til hliðsjónar þegar hún fer að skoða frv. Mínar athugasemdir eru að mörgu leyti á svipuðum nótum og fram komu hjá fyrri ræðumanni. Þessar athugasemdir hafa verið settar fram af ýmsum kvennasamtökum og hópum þegar þeir fengu frv. til umsagnar á síðustu þingum. Þar á ég kannski ekki síst við Kvennaathvarfið í Reykjavík og Kvennaráðgjöfina. En ef ég lít á einstakar greinar frv. verður fyrst fyrir mér 2. gr. frv. þar sem verið er að breyta gildandi lagagrein um þetta efni í þá veru að refsimörkin eru milduð. Það kemur ekki síst til vegna tvískiptingar greinarinnar í almennt ákvæði núna og síðan refsihækkunarákvæði. Áður var refsingin fyrir afbrot allt að 16 ár í öllum tilvikum, en nú er það allt að 10 ár í almenna ákvæðinu og 16 ár í refsihækkunarákvæðinu. Ég er ekki sannfærð um að þörf sé á þessu og spurning hvort þarna ætti ekki að vera eitt tiltekið refsiákvæði. Við 4. gr. frv. vil ég gera þá athugasemd og reyndar við fleiri greinar um sama efni, en þar segir: ,,Hver sem notfærir sér geðveiki eða aðra andlega annmarka manneskju til þess að hafa við hana samræði eða önnur kynferðismörk utan hjónabands eða óvígðrar sambúðar . . . `` Það er þessi tiltekna setning ,,utan hjónabands eða óvígðrar sambúðar`` sem ég er óskaplega ósátt við og finnst að ætti ekki að vera inni í lögunum. Ég fæ ekki séð að það sé réttlætanlegt að nota hjúskap eða sambúð til að hylma yfir eða réttlæta á einhvern máta slík verk. Hjónabandið á að vera til að bæta réttarstöðu fólks en ekki til þess að veikja hana. Þess vegna vildi ég beina því til allshn. að hún skoðaði það hvort ekki bæri að taka þetta út úr 4. gr., 6. gr. þar sem er sambærilegt orðalag og í 7. gr. sem ég mun reyndar koma aðeins betur að. Og mig langar í því sambandi að benda á að Kvennaráðgjöfin í Reykjavík hafði svipaðar athugasemdir fram að færa og segir, með leyfi forseta: ,,Lagt er til að orðin ,,utan hjónabands eða óvígðrar sambúðar`` verði felld út úr frv. þar sem þau bera sterk einkenni eldri sjónarmiða að kynferðisleg misnotkun sé leyfileg eða afsakanleg í hjónabandi eða í óvígrði sambúð. Hjónaband eða sambúð ætti frekar að vera til þess að tryggja réttarvernd aðila en að draga úr henni.`` Síðar segir, sem bæði varðar 4. og 5. gr. og kom reyndar fram í máli Margrétar Frímannsdóttur hér áðan, með leyfi forseta: ,,Að notfæra sér geðveiki eða aðra andlega annmarka annarrar manneskju til að hafa við hana samræði eða önnur kynferðismök getur aldrei afsakast af því að brotamaðurinn er í trúnaðar- eða framfærslusambandi við brotaþola. Í þeim tilvikum sem upp eru talin í frumvarpsgreininni ætti fremur að hvíla ríkari skylda á maka eða sambýlismanni að misnota sér ekki aðstöðu sína.`` Ég geri sams konar athugasemdir við 6. gr. og þá 4., þ.e. að verði fellt út ,,utan hjónabands eða óvígðrar sambúðar``. 7. gr. var líka gerð að umtalsefni áðan og lagt til að allshn. skoðaði betur orðalag hennar. Ég vil fyllilega taka undir það og í rauninni tel ég mig hafa ákveðna tillögu að því hvernig þessi grein ætti að hljóða. Ég vildi að hún hljóðaði svo: ,,Hver sem hefur samræði eða önnur kynferðismök við manneskju vegna þess að hún heldur sig hafa samræði eða önnur kynferðismök við einhvern annan skal sæta fangelsi allt að sex árum``, þ.e. taka út úr þessari grein þetta sérkennilega orðalag, ,,vegna þess að hún heldur ranglega, að þau hafi samræði eða önnur kynferðismök í hjónabandi eða óvígðri sambúð, eða hún er í þeirri villu, að hún heldur sig hafa samræði eða önnur kynferðismök við einhvern annan . . . `` Þetta er mjög sérkennilega orðuð grein svo vægt sé til orða tekið. Þá er ég kominn að 8. gr. þessa frv. sem fjallar um sifjaspell. Þar er verið að fjalla um þau afbrot sem eru alvarlegust. Alvarlegustu kynferðisafbrotin eru, held ég að mati langflestra, sifjaspellin og þess vegna er mjög mikilvægt að þessar greinar, þ.e. bæði 8. gr. og 9. gr., svo að ég tali um þær saman, séu vel úr garði gerðar. Mín skoðun er sú að engin rök séu fyrir því að hafa vægari refsiákvæði fyrir þann aðila sem beitir barn kynferðislegu ofbeldi ef barnið er kjörbarn, stjúpbarn, fósturbarn, sambúðarbarn eða ungmenni sem honum hefur verið trúað fyrir til kennslu eða uppeldis. Ég vil leggja kynforeldri og fósturforeldri eða stjúpforeldri að jöfnu í þessu máli. Það sem málið snýst um er trúnaðarbresturinn við barnið og brotið gegn kynfrelsi þess. Það er aðalatriðið í þessu máli og við vitum að samkvæmt barnalögum eru lagðar sömu skyldur á herðar kjörforeldri, fósturforeldri og stjúpforeldri eins og kynforeldri. Það er aðili sem ber skylda til þess að ala önn fyrir barninu, fer með forræði þess og ber því að haga sér hvívetna eins og kynforeldri og bera sömu ábyrgð. Ég vil líka benda á að gerð var athugasemd við þetta hjá Kvennaráðgjöfinni í Reykjavík og lagt var til að þetta væri tekið saman í eina grein sem hljóðaði svo: ,,Hver sá sem fremur sifjaspell skal sæta fangelsi allt að 6 árum en allt að 16 árum sé barn yngra en 16 ára. Með sifjaspellum er átt við samræði eða önnur kynferðismök við barn sitt, annan niðja, stjúpbarn, kjörbarn, fósturbarn, sambúðarbarn eða niðja þeirra. Með sifjaspellum er auk þess átt við samræði eða önnur kynferðismök þess sem barn er háð eða bundið frændsemis-, trausts- eða tilfinningaböndum. Önnur kynferðisleg áreitni en sú sem að ofan greinir þar sem aðstæður eru að öðru leyti þær sömu varðar fangelsi allt að 12 árum.`` Þarna er sem sagt trúnaðarsambandið við barnið talið aðalatriði en ekki hvort um kyntengsl eða önnur tengsl er að ræða. Í greinargerð með þessari tillögu frá Kvennaráðgjöfinni segir, með leyfi forseta: ,,Sifjaspell er að okkar mati einn alvarlegasti glæpur sem hægt er að fremja. Með sifjaspellum má segja að möguleikar barns til eðlilegs lífs og náinna samskipta við annað fólk séu verulega skertir. Varanlegt tjón barns af sifjaspellum getur því orðið mun alvarlegra en af öðrum brotum. Eins og fram kemur í tillögu okkar til breytinga gerum við ráð fyrir mun víðtækari skilgreiningu á hugtakinu sifjaspell en hingað til hefur verið í íslenskum lögum. Að okkar mati skipta blóðböndin ein ekki höfuðmáli heldur eru það traust og tilfinningabönd barnsins við gerandann sem eru grundvallandi. Það er fráleitt að ætla að kynferðisafbrot kjör- eða stjúpforeldris svo að dæmi séu nefnd hafi minni skaðlegar afleiðingar fyrir barnið í för með sér en þegar um kynforeldri er að ræða. Það einkennir m.a. sifjaspell að brotamaðurinn er einhver sem barnið er háð tilfinningalega eða um framfærslu. Þetta ásamt valdaleysi barna gagnvart fullorðnum skýrir að hluta til hversu afdrifaríkar afleiðingar sifjaspjalla eru fyrir börn. Aldrei er hægt að segja að sifjaspell fari fram með vilja barns þar sem alltaf er um að ræða yfirburðaaðstöðu hins fullorðna gagnvart barninu. Ógnunin sem stafar af valdamismuninum milli barnsins og hins fullorðna er ein sér nægileg til að koma fram vilja hins fullorðna gagnvart barninu þannig að ofbeldisþátturinn þarf ekki að vera til staðar í öllum tilvikum. Við viljum undirstrika að við teljum að við sifjaspell sé barninu alltaf nauðgað þar sem það er aldrei bært til að gefa samþykki sitt til slíkra athafna. Notkun gamla tabú-orðsins sifjaspell í millifyrirsögn kaflans teljum við þjóna þeim tilgangi að undirstrika og leggja áherslu á almenna vanþóknun á verknaðinum þar sem trúnaður, trausts- og tilfinningabönd barns við brotamann er rofið. Grundvallandi í brotinu er auk ofbeldisverknaðarins gagnvart barninu að brotamaðurinn bregst trúnaði og trausti barnsins sem er háð honum.`` Ég held að ég geti tekið fyllilega undir þau orð sem koma þarna frá Kvennaráðgjöfinni í Reykjavík. Hvað varðar 3. mgr. 8. gr. þá vil ég í raun leggja til að sú málsgrein verði endurskoðuð og falli jafnvel brott úr frv., en þar segir: ,,Samræði eða önnur kynferðismök milli systkina varða fangelsi allt að 4 árum. Hafi annað systkina eða bæði ekki náð 18 ára aldri, þegar verknaðurinn átti sér stað, má ákveða, að refsing falli niður að því er þau varðar.`` Þetta ákvæði byggir á aldagömlum viðhorfum um blóðskömm og ég fæ ekki séð að þessi ákvæði standist í dag miðað við breytt siðferðisviðhorf og fæ ekki séð að þetta þurfi að vera refsivert athæfi ef jafnræði ríkir á milli systkina. Að sjálfsögðu ætti athæfið að vera refsivert eins og önnur kynferðisafbrot ef annar aðilinn misnotar yfirburði sína, t.d. í aldri eða þroska, en að öðru leyti tel ég ekki rétt að þarna sé um refsivert athæfi að ræða. Í 11. gr. segir: ,,Hafi brot skv. 201. eða 202. gr. verið framið í gáleysi um andlegt ástand eða aldur þess, er fyrir broti varð, skal beita vægari refsingu að tiltölu sem þó má ekki fara niður úr lægsta stigi refsivistar.`` Ég tel orka mjög tvímælis að láta þetta gilda um 201. gr. laganna þar sem um er að ræða sifjaspell vegna þess að ég held að gerandinn í slíku afbroti hljóti ævinlega að vera viss um aldur þolandans í því tilviki. Ég vil því mælast til þess að allshn. skoði þetta sérstaklega. Í 12. gr. segir: ,,Refsing skv. 194.--199., 202. og 204. gr. má falla niður, ef karl og kona, er kynferðismökin hafa gerst í milli, hafa síðar gengið að eigast eða tekið upp óvígða sambúð, ef þau voru þá í hjónabandi eða óvígðri sambúð . . . `` Það má sem sagt fella niður refsingu ef karl og kona sem kynferðismökin hafa gerst í milli, þ.e. refsivert athæfi hefur átt sér stað, hafa síðar gengið að eigast eða tekið upp óvígða sambúð. Mér finnst þetta orðalag fela það í sér eins og í fyrri tilvikum sem ég hef nefnt að hjónabandið eða óvígð sambúð geti á einhvern máta réttlætt slík afbrot. Ég tel ekki rétt að hafa slíkt ákvæði inni í lögunum nema þá að það væri á þann veg að hægt væri að skoða það einstaklingsbundið í hverju tilviki. Þá er ég kominn að 13. gr. frv. þar sem fjallað er um vændi. Þar segir: ,,Hver sem stundar vændi sér til framfærslu eða hefur atvinnu eða viðurværi sitt af lauslæti annarra skal sæta fangelsi allt að 4 árum.`` Þarna er á ferðinni refsihækkun. Áður var gert ráð fyrir tveggja ára fangelsi en það er fært nú upp í fjögurra ára fangelsi. Ég vil leggja það til við allshn. að þetta ákvæði, um að sá sem stundar vændi sér til framfærslu, sé refsivert, falli niður. Ég tel sjálfsagt og eðlilegt að hafa það refsivert að hafa viðurværi sitt af lauslæti annarra og ég tel eðlilegt líka að refsimörkin séu hækkuð í því tilviki, en ég get ekki séð neitt réttlæti í því að refsa þeim sem stundar vændi sér til framfærslu með allt að fjögurra ára fangelsi vegna þess að við vitum að flestir sem stunda vændi sér til framfærslu gera það út úr mikilli neyð. Oft á tíðum fara saman eiturlyfjaneysla og vændi þannig að það gerir þetta enginn ef hann hefur önnur úrræði í lífinu. Þar að auki held ég að ákvæði eins og þetta geri það að verkum að sá sem stundar vændi og verður fyrir kynferðislegu ofbeldi geti ekki leitað sér verndar eða kært slíkt athæfi vegna þess að hann hefur sjálfur verið þátttakandi í refsiverðu athæfi. Mér finnst það mjög mikilvægt að þessu ákvæði verði breytt. Þá vil ég benda á það ósamræmi sem hlýtur að felast í því að aðeins sá aðilinn sem stundar vændið en ekki sá sem kaupir það sé talinn stunda refsivert athæfi og vil vísa til álitsgerðar sem kom frá Hildigunni Ólafsdóttur afbrotafræðingi. Þar segir hún um 13. gr.: ,,Á síðustu árum hafa verið gerðar rannsóknir á vændi, orsökum þess, eðli og afleiðingum sem hafa leitt í ljós að vændi er sjaldnast viðskipti jafngildra aðila. Í flestum tilfellum misnotar kaupandinn seljandann. Ekki ber að refsa veikari aðilanum en sleppa þeim sterkari. Því ber að afnema refsingar við vændi``, segir Hildigunnur og ég vil taka undir þau orð. Þá vil ég einnig gera athugasemd við 3. mgr. 13. gr. þar sem segir að það varði refsingu ,,að stuðla að útflutningi nokkurs manns úr landi í því skyni að hafa ofan af fyrir sér erlendis með lauslæti, ef útflytjandinn er yngri en 21 árs eða honum er ókunnugt um þennan tilgang með utanförinni.`` Ég held að það sé ekki síður mikilvægt að geta innflutnings í þessu sambandi og vil ég vísa aftur til álitsgerðar Hildigunnar Ólafsdóttur um þetta efni, en hún segir: ,,Innflutningur fólks er ekki síður mikilvægur en útflutningur í þessu sambandi. Á síðustu árum hafa konur frá Austurlöndum komið til Evrópulanda fyrir milligöngu eins konar hjónabandsmiðlara. Þarna er um hóp að ræða sem er algerlega háður þeim sem þær fara til. Athuga þarf hvort ekki er nauðsynlegt að vernda þessa einstaklinga með löggjöf.`` --- Og hún leggur það reyndar til að auki. Sams konar athugasemdir koma fram hjá Kvennaráðgjöfinni í Reyjavík, þær telja einnig að það eigi að gera á þessu breytingu. Þetta eru þær efnislegu athugasemdir sem ég hef fram að færa við frv. en ég vil leggja áherslu á það að ég fagna því að frv. skuli fram komið og ég tel mikilvægt að það fari að fá afgreiðslu í þinginu og verði að lögum. Það hefur verið lagt fram þrisvar sinnum áður. Ég held að það væri mikil réttarbót að því ef það gæti náð út úr þinginu á þessu starfsári. Engu að síður vil ég fara fram á það við allshn að hún skoði vel þær athugasemdir og ábendingar sem ég hef sett fram og eins sem komið hafa fram í álitsgerðum sem nefndin hefur fengið.

Virðulegur forseti. Ég fagna því að hæstv. dómsmrh. mælir nú fyrir þessu frv. Það hlýtur að vera okkur öllum umhugsunarefni að frv. þetta var lagt fram á 111., 112. og 113. löggjafarþingum en varð ekki útrætt. Það er nú lagt fram að nýju óbreytt. Ef til vill hafa mál sem þessi ekki haft nægilegt vægi pólitískt séð eða hafa sætt efnislegum og faglegum ágreiningi. Hvort heldur sem er tel ég að hv. þm. beri að reyna að ná saman um úrbætur á þessu sviði, þ.e. þegar um er að ræða kynferðisbrot hvort sem er gagnvart fullorðnum eða börnum. En núgildandi hegningarlög eru frá árinu 1940 svo að tímabært er að taka ýmis ákvæði þar til endurskoðunar. Í þeirri umræðu sem hér hefur farið fram hafa komið fram ýmsar athyglisverðar athugasemdir frá hv. þm. Ég vil taka undir nokkur atriði sem hér hafa verið gerð að umræðuefni og sérstaklega um það að þau nýmæli sem felast í því frv. sem hér er til umræðu felast ekki síst í því að þessi ákvæði hegningarlaganna verða ekki lengur kynbundin hvað kynferðisbrot snertir. Með öðrum orðum njóta nú bæði kyn sömu réttarverndar en 194. gr. núgildandi hegningarlaga um nauðgun er kynbundin, þ.e. hún er bundin því skilyrði að kvenmaður sé þolandi til þess að hægt sé að beita þeim refsimörkum sem þar er kveðið á um. Annað merkilegt nýmæli er það atriði að önnur kynferðismök verði metin að jöfnu við hefðbundið samræði. Í athugasemdum við frv. þetta segir, með leyfi virðulegs forseta: ,,Hinn 22. maí 1984 samþykkti Alþingi svohljóðandi þingsályktunartillögu: ,,Alþingi ályktar að fela dómsmrh. að skipa 5 manna nefnd er kanni hvernig háttað er rannsókn og meðferð nauðgunarmála og geri tillögur til úrbóta í þeim efnum.`` Þáv. dómsmrh., Jón Helgason, skipaði 12. júli 1984 eftirtalda í nefndina: Jónatan Þórmundsson, prófessor, sem jafnframt var skipaður formaður nefndarinnar, Ásdísi J. Rafnar lögfræðing, Guðrúnu Agnarsdóttur, lækni og alþingismann, Hildigunni Ólafsdóttur afbrotafræðing og Sigrúnu Júlíusdóttur félagsráðgjafa. Þorsteini A. Jónssyni, deildarstjóra í dómsmrn., var falið að vera ritari nefndarinnar.`` Ég taldi ástæðu til að geta hér sérstaklega um þessi nöfn þar sem ég tel að þetta fólk hafi unnið starf sitt mjög vel í nefndinni. Nefndin lauk störfum og skilaði skýrslu í nóvember 1988. Og með hliðsjón af því, eins og hæstv. dómsmrh. gat um hér áðan, flutti ég frv. sem vorið 1988 var vísað til hæstv. ríkisstjórnar, en það var frv. um breytingu á 202. og 203. gr. almennra hegningarlaga. Þá ákvað dómsmrh. að leggja frv. nauðgunarmálanefndar ekki fram fyrr en endurskoðun á öðrum greinum XXII. kafla hegningarlaganna væri lokið. Talsverðar umræður áttu sér einmitt stað á árunum 1987 og 1988 um kynferðislegt ofbeldi gegn börnum og þess má geta að virðulegur forseti, Salome Þorkelsdóttir, flutti á sama þingi frv. er varð að lögum þess efnis að kynferðisbrot gagnvart börnum skyldu sæta forgangi í réttarkerfinu. Þær umræður sem þá áttu sér stað voru að mínu mati mjög gagnlegar og opnuðu augu manna fyrir ýmsu í framferði gagnvart börnum. En í því frv. sem vísað var til ríkisstjórnar Þorsteins Pálssonar vorið 1988 var tekið á ýmsum atriðum sem þessu frv. er nú ætlað að staðfesta. Langar mig til þess að gera nokkra grein fyrir þeim atriðum sem fram koma í grg. með því frv. sem var 68. mál á 110. löggjafarþingi. Þar segir, með leyfi virðulegs forseta: ,,202. gr. hegningarlaganna hljóðar svo: ,,Hafi nokkur, þegar svo er ástatt, sem í 194.--201. gr. segir, gerst sekur um önnur kynferðismök en samræði, þá skal beita vægari hegningu að tiltölu.`` Þetta orðalag ,,vægari hegningu``, er til refsilækkunar, hins vegar er það ekkert skilgreint, hvorki í lögunum sjálfum né í greinargerð og enginn refsirammi tilgreindur. Það er því algerlega á valdi dómstóla að ákveða viðurlög við þessum afbrotum. Hins vegar má það teljast ljóst að kynferðismök önnur en samræði geta haft mjög alvarlegar afleiðingar, sbr. rit prófessors Jónatans Þórmundssonar: Um kynferðisbrot, en þar segir í inngangi á bls. 16: ,,Hugtakið holdlegt samræði er hvorki skilgreint í lögum né greinargerð. Samræði hefur í fræðiritum og framkvæmd verið takmarkað við hefðbundnar samfarir karls og konu. Með þessu eru útilokuð kynmök samkynja persóna og mök karls og konu með öðrum hætti en notkun kynfæranna einna. Það kann þó að vera jafnalvarlegt, ef brotaþola er misboðið kynferðislega með öðrum hætti, að slepptri þungunarhættunni. Má þar nefna kynferðisathafnir, er beinast gegn öðrum hlutum líkamans eða framkvæmdar eru með verkfærum.`` Réttarþróun hefur víða hnigið í þá átt að endurmeta refsinæmi kynferðisbrota og þá ekki síður ýmsar kynferðisathafnir aðrar en samræði. Sem dæmi má nefna að hugtakið ,,sexual penetration`` í hegningarlögum Illinois-ríkis í Bandaríkjunum tekur til hvors tveggja. Þá var það lögfest 1984 í Svíþjóð að jafna ýmsum kynferðisathöfnum við samræði, ef þær veita eða eru til þess fallnar að veita hinum brotlega kynferðislega fullnægingu. Samkvæmt 1. mgr. 195. gr. norsku hegningarlaganna varðar afbrot fangelsi allt að 10 árum fyrir ,,utugtig omgang`` við barn undir 14 ára aldri, en það varðar fangelsi ekki skemur en eitt ár ef afbrotið felur í sér samræði. Hugtakið ,,utugtig omgang`` virðist hér nokkuð víðtækt og felur einnig í sér samræði. Í 2. mgr. þessarar sömu lagagreinar eru viðurlögin fangelsi allt að 21 ári, ef afbrotið hefur alvarlegar afleiðingar. Hér er tekið fram að kynsjúkdómar falli undir þetta ákvæði.`` Í þessu frv. sem ég er að ræða hér um þá segir enn fremur í grg., með leyfi virðulegs forseta: ,,2. gr. frv. fjallar um kynferðismök við persónu af sama kyni og hefur falið í sér miklu lakari vernd en ákvæði er snerta önnur kynferðisbrot, þegar litið er til refsimarkanna. Refsihámarkið hefur verið bundið við sex ára fangelsi sem er miklu minni refsing en er lögbundið, t.d. í 194. gr. og 1. mgr. 200. gr. hegningarlaganna. Slíkt fær ekki samrýmst nútímaviðhorfum, hvorki efnislega né réttarfarslega. Hér er breytingar þörf og mótast sú þörf ekki síst af fjölda alvarlegra mála nú síðustu árin þar sem brotaþolar eru einatt ungir drengir og afbrotamaðurinn karlkyns.`` Vegna þeirra atriða sem ég hef hér gert grein fyrir langar mig til að vitna í skýrslu sem Aðalsteinn Sigfússon sálfræðingur vann fyrir Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar. Skýrslan er gefin út á þessu ári, og fjallar um kynferðislegt ofbeldi gegn börnum og unglingum. Skýrslan er um mál sem bárust fjölskyldudeild Félagsmálastofnunar Reykjavíkur, þar sem barnaverndarmál eru m.a. til meðferðar, en þessi mál bárust á tímabilinu 1. jan. 1983 til 31. mars 1990. Þessi skýrsla er mjög fróðleg og felur í sér margvíslegar upplýsingar, en ég tel ekki ástæðu til að fara nánar út í efni hennar hér, mun aðeins geta sérstaklega tveggja atriða. Í fyrsta lagi eru upplýsingar sem sýna þörf þess að drengir njóti sömu réttarverndar og stúlkur. Þannig segir á bls. 14 í skýrslunni, þar sem er kannað kyn og fjöldi meintra þolenda: ,,Fjöldi drengja er 21,1% af heildarfjölda þolenda. Það er ekki fyrr en á árinu 1988 sem fer að bera á því að þeir eru einnig þolendur kynferðislegrar áreitni og þess verður sérstaklega vart árið 1989 þegar hlutfallið er einn á móti tveimur. Það virðist því rangt að ætla að drengir séu í minni hættu en stúlkur við umræddar kringumstæður.`` Síðan vil ég benda á upplýsingar á bls. 22 í skýrslunni sem renna stoðum undir þær athugasemdir að ekki sé rétt að gera greinarmun á réttarstöðu barna eftir því hvort þau búa hjá kynforeldrum eða t.d. fósturforeldrum. --- Þessi munur er einmitt gerður í 8. og 9. gr. frv., en hv. þm. Margrét Frímannsdóttir og Ingibjörg Sólrún Gísladóttir gerðu þessi atriði sérstaklega að umræðuefni áðan. 1. mgr. 8. gr. hljóðar þannig: ,,Hver sem hefur samræði eða önnur kynferðismök við barn sitt eða annan niðja skal sæta fangelsi allt að 6 árum, og allt að 10 ára fangelsi, sé barnið yngra en 16 ára.`` En 1. mgr. 9. gr. hljóðar þannig: ,,Hver sem hefur samræði eða önnur kynferðismök við barn eða ungmenni, yngra en 18 ára, sem er kjörbarn hans, stjúpbarn, fósturbarn, sambúðarbarn eða ungmenni sem honum hefur verið trúað fyrir til kennslu eða uppeldis, skal sæta fangelsi allt að 4 árum, og allt að 6 ára fangelsi, sé barn yngra en 16 ára.`` Þarna kemur fram greinilegur munur á refsimörkum og reyndar hafa verið gerðar athugasemdir við fleiri ákvæði í frumvarpinu þess efnis. En í skýrslunni sem ég vitnaði til hér áðan segir einmitt á bls. 22, þar sem er kannaður aldur þolenda og gerenda og hverjir þeir eru, að kynfeður eru flestir í þeim hópi en stjúpar koma þar á eftir og segir um þessa töflu neðst á bls. 22: ,,Eins og kemur fram í töflu 11 er algengast að kynfeður séu gerendur. Stjúpar koma næstir og verður að hafa í huga að þeir eru hlutfallslega mun færri í þjóðfélaginu. Samkvæmt þessu má því ætla að algengara sé að stjúpar misnoti börn innan fjölskyldu en kynfeður.`` Þetta atriði tel ég að þurfi að athuga nánar. Ég tel mikilvægt að börn og unglingar njóti sömu réttarstöðu hvað kynferðisafbrot snertir, óháð því hvort þau búa hjá kynforeldrum sínum eða hafa e.t.v. verið sett í fóstur af félagslegum ástæðum, t.d. af hálfu barnaverndarnefndar, eða ef þau búa hjá stjúpa svo dæmi séu tekin. Ég tel rétt að þessi ákvæði séu athuguð nánar en að sjálfsögðu verður frv. allt tekið til athugunar í hv. allshn. þar sem ég á sæti og sérstaklega þarf að taka til athugunar þau atriði sem hér hafa verið gerð að umræðuefni og hv. þm. hafa bent á.

Hæstv. forseti. Eins og fram kemur í grg. þessa frv. er það í meginatriðum byggt á áliti nefndar sem ég skipaði árið 1984. Sú nefnd var skipuð mjög hæfum aðilum og vann mjög gott verk sem að vísu tók alllangan tíma en ég hygg að eftir á séu allir sammála um að nefndin hafi unnið vel þó að nokkur dráttur yrði á að hún skilaði af sér. Hins vegar hefur það farið svo að þetta mál er búið að vera hér til meðferðar á Alþingi á þremur þingum áður. Þegar málið var lagt fram á 111. löggjafarþinginu var því vísað til allshn. og fékk þar allítarlega meðferð. Kvaddir voru til fundar við nefndina margir aðilar sem leitað var ráða hjá og þá fór það svo að nokkuð skiptar skoðanir komu fram um einstök atriði frv. Það átti m.a. þátt í því, vegna þess hversu þá var komið nálægt þinglokum, að ekki reyndist tími til að samræma þau svo að allshn. Ed. treysti sér til að afgreiða málið. Ég vildi því við þessa umræðu leggja áherslu á það að við nefndarstarf nú yrði reynt að leita leiða til að komast að ásættanlegri niðurstöðu og reyna að koma í veg fyrir að ágreiningur um einstök atriði sem skiptar skoðanir eru um leiði til þess að málið strandi, þannig að það meginefni, sem flestir eru sammála um að sé til bóta í þessu frv., nái fram að ganga. En þar sem ég á sæti í þeirri nefnd þá ætla ég ekki að hafa fleiri orð um þetta núna, en vil aðeins leggja áherslu á að það mun þurfa að leggja sig nokkuð fram um að ná samstöðu um málið.

Herra forseti. Ég vil fyrst og fremst í lok þessarar umræðu þakka góðar undirtektir undir meginefni frv. og stuðning sem fram hefur komið þar við. Hér hafa komið fram málefnalegar athugasemdir, sumar þeirra hafa lotið að orðalagi og hugtökum, aðrar hafa lotið að mismunandi sjónarmiðum um refsimörk og jafnvel athugasemdir um óeðlilega mismunun að því er það varðar. Ég hygg að þær athugasemdir séu hvað sterkastar að því er varðar 8. og 9. gr. frv. Loks eru sjónarmið og athugasemdir sem lúta að sérstökum siðferðilegum viðhorfum sem eðlilega geta verið mismunandi. Allt eru þetta efni sem ég tel mjög eðlilegt og nauðsynlegt að nefndin ræði ítarlega og taki til athugunar. Ég tek undir það sjónarmið hv. 2. þm. Suðurl. að nefndin freisti þess að fara yfir þessar athugasemdir og leiða hugsanleg ágreiningsefni til lykta á þann veg að sem flestir geti stutt framgang frv. á þessu þingi þannig að það tefjist ekki frekar en orðið er. En ég ítreka svo, herra forseti, þakklæti fyrir góðan stuðning við megintilgang frv.

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um viðauka við almenn hegningarlög, nr. 19 frá 12. febr. 1940. Í frv. þessu er lagt til að tilraun verði gerð með samfélagsþjónustu hér á landi. Frv. sama efnis var lagt fyrir 113. löggjafarþing en varð ekki útrætt á því þingi. Frv. er nú lagt fram að nýju efnislega óbreytt. Á síðustu tveimur áratugum hefur verið mikil umræða á Norðurlöndum og í Vestur-Evrópu um stöðu refsivistar í viðurlagakerfinu. Sú stefna hefur verið ríkjandi að draga beri úr notkun óskilorðsbundinnar refsivistar eins og unnt er. Til að það sé hægt þarf að finna önnur úrræði í staðinn. Frjálsræðissvipting er alvarlegustu viðbrögð við afbrotum og hefur oft mikla röskun í för með sér fyrir brotamann og fjölskyldu hans. Frjálsræðissviptingu á ekki að beita meira en nauðsynlegt er til að stemma stigu við afbrotum og þá fyrst eftir að önnur og vægari úrræði hafa verið reynd eða þegar reynslan hefur sýnt að vægari úrræði koma ekki að gagni. Samfélagsþjónusta er eina nýja viðurlagategundin sem náð hefur almennri útbreiðslu og hefur nú verið tekin upp sem varanlegt úrræði eða til reynslu með einum eða öðrum hætti í öllum ríkjum Vestur-Evrópu nema þremur, auk Íslands. Flestir fangar hér á landi sem og erlendis eru það sem kallað er venjulegir fangar, þ.e. menn sem fremja ítrekuð auðgunarbrot svo sem innbrot, þjófnaði, fjársvik og skjalafals. Oftast eiga þessir menn við persónuleg og félagsleg vandamál að etja. Samfélagsþjónusta hefur ekki síst átt fylgi að fagna vegna þess að þetta viðurlagaform hefur sannað gildi sitt gagnvart hluta af þessum svokölluðu venjulegu föngum. Samfélagsþjónusta með vinnuskyldu, ströngu eftirliti og félagslegri aðstoð skilorðseftirlits hefur vakið vonir um að í mörgum tilfellum megi beina brotamönnum inn á nýjar brautir og vekja áhuga á breyttu lífsmynstri. Þótt ekki séu sett hærri markmið en þau að brotamaðurinn haldi sig frá afbrotum á meðan hann er að inna samfélagsþjónustu af hendi, en það er jafnlangur tími og refsivist dómsins, er verulegum árangri náð. Almennt er samfélagsþjónustu ætlað að koma í stað styttri óskilorðsbundinna refsivistardóma. Helstu kostir samfélagsþjónustu eru að brotamaður getur haldið sambandi við fjölskyldu og vini á meðan á fullnustu dóms stendur og auk þess getur hann jafnframt stundað sína föstu vinnu eða nám. Hann er ekki slitinn úr tengslum við þjóðfélagið á meðan á fullnustu stendur. Með samfélagsþjónustu tekur dómþoli út refsingu sína á jákvæðan hátt og má líta á hana sem bætur hans til samfélagsins fyrir afbrotið. Reynsla erlendis hefur sýnt að margir brotamenn halda tengslum við vinnustaði eftir að fullnustu dóms um samfélagsþjónustu er lokið. Þetta sýnir að samfélagsþjónusta hefur í mörgum tilfellum breytt lífsviðhorfum brotamannsins og vakið áhuga hans á nýjum málefnum. Hér á landi hefur föngum fjölgað verulega síðustu tvo áratugi. Nú eru um 100 manns að jafnaði á dag í afplánun. Þetta þýðir að um 40 fangar eru á hverja 100.000 íbúa. Þótt föngum hafi fjölgað hér á landi síðustu ár eru Íslendingar með einhverja lægstu fangatölu sem þekkist í Vestur-Evrópu. Samfélagsþjónusta er ekki úrræði sem leysir fangelsi af hólmi. Að ná því markmiði að hún geti komið í stað 5--7% refsivistardóma vegna hegningarlagabrota er góður árangur. Margir brotamenn vilja og geta hætt á afbrotabrautinni. Það eftirlit og aðhald og sú aðstoð sem veitt er á meðan samfélagsþjónustan er innt af hendi getur snúið mörgum til betri vegar. Í frv. þessu er lagt til að gerð verði tilraun með samfélagsþjónustu hér á landi. Hana má skilgreina með þeim hætti að hún sé ein tegund viðurlaga við afbrotum sem felst í því að á brotamann er lögð sú skylda að vinna ákveðinn tímafjölda launalaust og í frítíma sínum að verkefnum sem koma þjóðfélaginu almennt að gagni. Samkvæmt 1. gr. frv. er lagt til að á tilraunatímabilinu verði það fyrirkomulag á samfélagsþjónustu að heimilt verði að breyta allt að 10 mánaða óskilorðsbundnum refsivistardómi við fullnustu á þann veg að í hans stað komi ólaunuð samfélagsþjónusta í minnst 40 klst. og mest 200 klst. Samkvæmt 5. gr. frv. er það þriggja manna nefnd sem dómsmrh. skipar sem tekur ákvörðun um hvort refsivist skuli breytt í samfélagsþjónustu. Þegar ákveðið er að breyta refsivist í samfélagsþjónustu er samkvæmt sömu grein gert ráð fyrir að nefndin taki einnig ákvörðun um inntak samfélagsþjónustu í hverju tilviki. Ástæður þess að þetta fyrirkomulag er valið eru þær helstar að með þessum hætti nást best þau markmið að samfélagsþjónusta komi í stað óskilorðsbundinnar refsivistar og kostnaður við framkvæmd verður í lágmarki. Auk þess er mikilvægt að á tilraunatímabilinu verði hægt að hafa fullkomna stjórn á tilrauninni þannig að hún verði á hverjum tíma aðlöguð að aðstæðum hér á landi. Í 2. gr. frv. eru ákvæði um það hvaða skilyrði þurfi að vera til staðar svo breyta megi refsivist í samfélagsþjónustu. Samkvæmt 2. mgr. skal áður en ákvörðun um samfélagsþjónustu er tekin, fara fram athugun á persónulegum högum dómþola þar sem m.a. komi fram rökstutt álit á því hvort hann sé líklegur til að geta innt samfélagsþjónustu af hendi og hvaða samfélagsþjónusta komi til greina í viðkomandi tilfelli. Samkvæmt 6. gr. er Fangelsismálastofnun falið að annast þessa athugun. Ekki er gert ráð fyrir að refsivist verði breytt í samfélagsþjónustu nema líklegt verði talið að dómþoli vilji og geti innt samfélagsþjónustu af hendi og að þetta úrræði teljist líklegt til að koma dómþola út úr hringiðu afbrota. Í 3. gr. frv. eru ákvæði um inntak samfélagsþjónustunnar. Samkvæmt greininni er gert ráð fyrir að 20 klukkustunda ólaunuð samfélagsþjónusta komi að jafnaði í stað eins mánaðar refsivistar þannig að ef t.d. fjögurra mánaða refsivist er breytt í samfélagsþjónustu komi 80 klukkustunda þjónusta í hennar stað. Miðað er við að sú vinna sé einnig innt af hendi á fjórum mánuðum. Samkvæmt 2. mgr. er miðað við að vinnan verði aldrei innt af hendi á skemmri tíma en þremur mánuðum. Ekki er talið að uppeldislegt markmið samfélagsþjónustu náist ef vinnuskyldan er innt af hendi á skemmri tíma. Samkvæmt 4. gr. er samfélagsþjónusta háð þeim skilyrðum að dómþoli fremji ekki nýtt brot á refsitímanum og sæti eftirliti á þeim tíma sem það tekur að inna þjónustuna af hendi. Auk þess er samkvæmt greininni heimilt að setja frekari skilyrði fyrir samfélagsþjónustu. Er þar miðað við þau skilyrði sem heimilt er að setja í venjulegum skilorðsdómum. Samkvæmt 6. gr. frv. er gert ráð fyrir að Fangelsisstofnun ríkisins annist framkvæmd samfélagsþjónustu eftir að ákvörðun er tekin um að breyta refsivist á þann veg. Í þessu felst m.a. að stofnuninni er ætlað að finna heppilega vinnustaði og semja við þá um að taka dómþola í samfélagsþjónustu. Þar sem samfélagsþjónusta hefur verið tekin upp hefur fyrir fram oft verið óttast að ekki tækist að útvega nægilega mörg atvinnutilboð til að þetta viðurlagakerfi gæti gengið upp og orðið að raunveruleika. Almennt hefur sá ótti reynst ástæðulaus eða ástæðulítill. Í 8. gr. frv. eru ákvæði um hvernig við eigi að bregðast ef dómþoli rýfur skilorð samfélagsþjónustu. Er þar í öllum meginatriðum miðað við sambærilegt fyrirkomulag og er í 42. gr. almennra hegningarlaga um skilorðsrof vegna reynlsulausnar. Ég tel mig nú hafa gert grein fyrir megintilgangi og efni þessa frv. og legg til, herra forseti, að því verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.

Virðulegi forseti. Hér er til umræðu frv. sem felur í sér að samfélagsþjónusta verði notuð sem viðurlög við afbrotum hér á landi. Samfélagsþjónusta hefur verið notuð á þennan hátt í þó nokkuð mörgum löndum um árabil, en eins og fram kemur í grg. með frv. eru ástæður fyrir því nokkuð mismunandi í hinum ýmsu löndum. Það sama á við um lög og reglur um samfélagsþjónustu. Þar er byggt á ólíkum forsendum. Samfélagsþjónusta er nútímalegt og heppilegt refsiúrræði ef vel tekst til um framkvæmd. Eðlilegt er að við setningu laga um samfélagsþjónustu sé kveðið á um ákveðið reynslutímabil eins og hér er gert, en það skiptir einnig afar miklu að varlega sé af stað farið. Æskilegt er að samfélagsþjónusta komi í stað refsivistar í færri tilvikum en fleirum á meðan á reynslutíma laganna stendur. Samfélagsþjónusta er e.t.v. ekki alveg jafnný af nálinni hér á landi og virðist í fljótu bragði. Í 57. gr. almennra hegningarlaga er ákvæði sem kveður á um það að binda megi fullnustu refsingar m.a. því skilyrði að aðili sem hlotið hefur dóm hlíti fyrirmælum umsjónarmanns um dvalarstað, menntun, vinnu, umgengni við aðra menn og notkun tómstunda eða að viðkomandi aðili gangist undir dvöl á hæli í tiltekinn tíma ef nauðsyn þykir bera til, allt að 18 mánuði þegar venja þarf hann af notkun áfengis eða deyfilyfja. Þessu ákvæði 57. gr. hegningarlaga, sem er í anda samfélagsþjónustu, hefur sjaldan verið beitt hér á landi, líklega vegna þess að ekki hefur verið aðstaða til þess. Þó er hugsunin sem þar kemur fram áreiðanlega sú sama og býr að baki þegar samfélagsþjónusta kemur í stað fangelsisvistar. Í þessu ákvæði er t.d. fjallað um vinnu og tómstundir þess sem dóm hlýtur. Samfélagsþjónusta getur vel komið til greina sem liður í skilorðsbindingu dóms ekki síður en í stað óskilorðsbundins dóms eins og gert er ráð fyrir í frv. Það væri jafnvel vænlegra til árangurs vegna þess að þeir sem hljóta fangelsisdóm eru oftar en ekki búnir að fá á sig áður skilorðsbundinn dóm. Með því að nýta ákvæði 57. gr. hegningarlaga sem ég nefndi áðan ásamt lögum um samfélagsþjónustu, sem hér er rætt um að setja, mætti e.t.v. koma í veg fyrir fangelsisdóm síðar meir því að bæði 57. gr. hegningarlaganna og samfélagsþjónusta eru án efa uppeldislega góð og vænleg til betrunar, vænlegri en þau úrræði sem nú er beitt. Það þarf að grípa til uppeldis- og betrunarúrræða áður en til fangelsisdóms kemur. Langflestir ungir afbrotamenn neyta einhverra vímuefna og oft eru afbrotin framin til að útvega peninga fyrir fíkniefnum. Þegar fangelsisdómur kemur hjá þessum ungmennum eru þau oft mjög langt leidd og vart hæf til samfélagsþjónustu. Ég er ekki með þessu að draga úr gildi þess að samfélagsþjónusta komi í sumum tilfellum í stað fangelsisvistar heldur aðeins að benda á að samfélagsþjónusta getur jafnvel gert meira gagn ef hún er tengd skilorðsbundnum dómi. Það má vel hugsa sér samfélagsþjónustuna sem skilorð, ekki síst vegna þess að skilorðsdómar falla jafnan á undan fangelsisdómum og með því fyrirkomulagi væri gripið fyrr til mannbætandi viðurlaga. Þetta frv. var, eins og áður er komið fram, lagt fram á síðasta þingi og var þá vísað til nefndar. Í umsögn um frv. sem barst frá Fangelsismálastofnun ríkisins komu fram nokkrar athugasemdir við einstakar greinar þess. Þar var m.a. lagt til að í stað 10 mánaða óskilorðsbundinnar refsivistar, eins og kveður á um í 1. mgr. 1. gr., komi 6 mánaða óskilorðsbundin refsivist. Rökin fyrir þessari tillögu eru að varlega skal farið af stað og bent er á í umsögninni að árið 1989 barst stofnuninni 321 óskilorðsbundinn dómur til fullnustu þar sem refsivist var 6 mánaða fangelsi eða styttri. 32 dómar voru á bilinu 6--12 mánuðir og 25 dómar um lengri refsivist. Það þýðir að 8--9 af hverjum 10 dómum sem stofnuninni berast að jafnaði fela í sér fangelsisvist sem er 6 mánuðir eða styttri. Það eru því æðimargir brotamenn sem koma til greina til að gegna samfélagsþjónustu í stað fangelsisvistar þó miðað væri við 6 mánaða mörkin. Fulltrúar Fangelsismálastofnunar komu með ýmsar aðrar ábendingar en þessi var að mínu mati sú veigamesta. Í 3. gr. frv. er fjallað um það hversu margar klukkustundir dómþoli skuli vinna í stað refsivistar. Þar er sagt að miða skuli að jafnaði við að 20 klukkustunda samfélagsþjónusta jafngildi eins mánaðar refsivist. Þessi vinna skal þó ekki innt af hendi á skemmri tíma en þremur mánuðum. Ég verð að segja að frelsissvipting í 30 daga sem felur í sér fjarveru frá fjölskyldu og vinnu og hefur í för með sér tekjumissi fyrir nú utan þann stimpil sem oft vill fylgja þeim sem setið hefur í fangelsi, er ekki talin mjög alvarleg refsing hjá þeim sem sömdu þetta frv. Þeir leggja að jöfnu 30 daga frelsissviptingu og 20 tíma vinnu í þágu samfélagsins, þjónustu við samfélagið sem unnin er í frítíma viðkomandi einstaklings sem heldur vinnu sinni eða getur stundað nám sitt óhindrað og búið með fjölskyldu sinni og verið laus við þá niðurlægingu að tilkynna á vinnustað um brottför sína vegna fangelsisvistunar. Viðkomandi kemst hjá því að þola þá niðurlægingu eftir afplánun dóms að fara á milli staða í vinnuleit og horfa á viðbrögð fólks þegar síðasti dvalarstaður er kynntur. Hann kemst einnig hjá því að valda fjölskyldunni meiri sársauka en þann sem fyrir var vegna afbrota. Er hugsanlegt að 20 tíma samfélagsþjónusta komi í stað alls þessa sem eins mánaðar fangelsisvist getur haft í för með sér? Ég held ekki. Auðvitað er eðli afbrota misjafnt og auðvitað eiga sumir afbrotamenn að hljóta þyngri dóma en aðrir en hér er ekki um þá viðmiðun að ræða, aðeins að 20 tíma samfélagsþjónusta jafngildi eins mánaðar innilokun. Ég vil einnig benda á að í 1. tölulið 2. gr. frv., þar sem kveðið er á um þriggja mánaða frest til að sækja um breytingu á refsivist yfir í samfélagsþjónustu, er ákveðinn fulllangur frestur þó að ekki sé miðað við annað en það að ekki má líða of langur tími frá afbroti til afplánunar dóms. Þá kem ég að því hverjir það eru sem ákveða hvort dómi um refsivist skuli breytt í samfélagsþjónustu. Í 5. gr. frv. segir að dómsmrh. skipi nefnd þriggja manna til að taka ákvörðun um þetta atriði. Jafnframt ákveði nefndin með hvaða hætti þjónustan við samfélagið verður innt af hendi og á hve löngum tíma. Þarna er farið inn á afar varhugaverðar brautir. Með þessu er verið að gera ákvörðunina um samfélagsþjónustu, sem er í raun dómur yfir viðkomandi einstaklingi, að stjórnsýsluákvörðun en ekki ákvörðun dómstóla sem hlýtur þó að vera réttara eðli málsins samkvæmt. Fangelsisvist í 10 mánuði er alvarleg refsing og alvarleg brot sem að baki liggja. Í skýrslu Fangelsismálastofnunar sem ég vitnaði í áðan kemur fram að af 378 dómum sem komu til fullnustu 1989 fólu aðeins 57 í sér fangelsisvist lengur en 6 mánuði sem sýnir í raun hversu alvarleg 10 mánaða fangelsisvist er. Það er því með öllu óeðlilegt að það verði stjórnsýsluákvörðun að breyta slíkum dómi. Eðlilegast væri að dómur sem felur í sér samfélagsþjónustu í stað refsivistar verði felldur af dómurum. Staða þeirra og ábyrgð ætti að tryggja öruggari niðurstöðu. Um dóma sem fallið hafa þegar og ef frv. þetta verður að lögum geta gilt önnur úrræði til handa þeim sem vilja fá eldri fangelsisdómum breytt í samfélagsþjónustu. Þó er eðlilegt að dómari komi þar að verki líka. Virðulegi forseti. Það er lengi hægt að halda áfram því að margar spurningar vakna við lestur þessa frv. Hins vegar er vart annað hægt en að mæla með að samfélagsþjónustan verði reynd í stað refsivistar en hvetja um leið þá nefnd sem fær málið til umfjöllunar að vanda vel athugun sína á frv. Leita þarf svara við öllum þeim spurningum sem upp kunna að koma. Við umfjöllun um frv. þarf einnig að athuga sérstaklega hver áhrifin af samfélagsþjónustunni verða. Henni er ætlað að hafa varnaðaráhrif á dómþola en það þarf einnig og ekkert síður að svara þeirri spurningu hvort hún muni hafa varnaðaráhrif á almenning þannig að öðrum sé haldið frá afbrotum.

Hæstv. forseti. Ég gegndi starfi dómsmrh. þegar fyrstu tilraunir til samfélagsþjónustu á Norðurlöndum stóðu yfir. Mér fannst þá um mjög athyglisverða tilraun að ræða og æskilegt ef hægt væri að gera hana sem fyrst hér á landi. Ég óskaði eftir því að starfsmenn ráðuneytisins sem með þessi mál fara skoðuðu þennan möguleika. Því miður fór það svo að þeir töldu að svo margar spurningar og annmarkar væru í sambandi við framkvæmd samfélagsþjónustunnar að meðan ekki fengist meiri reynsla af henni hjá nágrannaþjóðum okkar, þá væri ekki fært að leggja út í það hér. Þessi tilraun hefur nú staðið yfir í nokkur ár hjá nágrannaþjóðum okkar og fest sig í sessi vegna þeirrar jákvæðu reynslu sem af henni er fengin. Því hefur það orðið niðurstaða að slík tilraun verði gerð hér á landi og hér liggur fyrir frv. flutt í annað sinn af hæstv. dómsmrh. um það efni. Hlýt ég að fagna því að svo er komið. Þrátt fyrir það er mörgum spurningum enn ósvarað í sambandi við framkvæmdina og ekki kemur skýrt fram í frv. hvernig hún verður leyst. Það sést t.d. ekki hvaða störf það eru sem þarna er hugsanlegt að láta viðkomandi aðila annast. Þetta eru störf sem ekki mega taka vinnu frá öðrum og þarf því að leita að einhverri þjónustu sem ekki er innt af hendi fyrir. Síðan er það spurning um framkvæmd að öðru leyti. Þarf ekki stöðuga umsjón með þeim sem afplánar refsingu á þennan hátt? Þarf ekki umsjón með hverjum einstaklingi? Í grg. kemur fram að eftirlit vinnustaða hafi ekki reynst fullnægjandi í nágrannalöndunum og þá kemur náttúrlega í hugann kostnaðurinn sem mönnum virtist við fyrstu athugun að mundi verða allmikill. Nú má kannski ekki horfa of mikið á þá hlið ef hér er leið sem skilar þeim árangri að menn verði betri eftir að hafa innt þessa þjónustu af hendi og ávinningurinn komi í veg fyrir ítrekuð brot og allar þær afleiðingar sem það hefur fyrir viðkomandi einstakling og þjóðfélagið í heild. Hins vegar hafa áreiðanlega allir, a.m.k. þeir sem nálægt fangelsismálum hafa komið, fundið að það hefur verið allt of mikil tregða hjá fjárveitingavaldi að veita nægilegu fjármagni í þá starfsemi til þess að hægt væri að haga henni á þann veg sem æskilegast væri. Það á við um fleira en samfélagsþjónustu þ.e. bæði skipulag fangelsa, allan aðbúnað þar og margt annað. En vonandi stendur ekki á þeirri hliðinni frá hendi fjárveitingavalds til að þessi tilraun verði gerð. Síðan er annað atriði sem óneitanlega kemur í hugann líka og það er spurningin um viðhorf til þeirra sem gegna svona samfélagsþjónustu, viðhorf umhverfisins. Í okkar þjóðfélagi, sem er svo fámennt og margir þekkja marga, held ég að búast megi við að það verði viðkvæmara en þar sem fjölmenni er meira. Hv. 4. þm. Suðurl. minntist á þá erfiðleika sem þeir sem hafa afplánað setu í fangelsi eiga í þegar þeir koma aftur út á vinnumarkaðinn. Það er litið misjöfnum augum til þeirra sem hlotið hafa dóm. Og hvernig verður þá viðhorf samfélagsins til þessara einstaklinga? Ég held að það sé mjög vandasamt að finna heppileg störf þar sem ekki er hætta á að þetta komi fram. Kannski er þessi spurning sérstaklega ofarlega í huga núna vegna þess sem nýlega hefur gerst í borgarstjórn Reykjavíkur þar sem meiri hluti hennar hefur ákveðið að skipta þjóðinni í tvo hluta, annars vegar geðfatlað fólk og hins vegar hina sem ekki eru geðfatlaðir. Ef slíkur hugsunarháttur fer að verða ríkari í okkar þjóðfélagi en verið hefur gagnvart þeim sem af einhverjum ástæðum eiga í erfiðleikum, hvort sem það er af viðráðanlegum eða óviðráðanlegum ástæðum, þá held ég að hér sé enn þá meiri hætta á ferðum. En hv. 4. þm. Suðurl. vék líka að öðru atriði. Það var um að reyna að draga úr áhættunni á því að fólk lendi í þeirri stöðu að fá dóm á sig hvort sem þar er um að ræða dóm sem yrði dæmt í til samfélagsþjónustu eða annars. Mig langar að spyrja hæstv. dómsmrh. að því hvort hann hafi í huga eða í undirbúningi einhverjar ráðstafanir til þess að vinna að slíku. Ég held að það hljóti að hafa farið svo fyrir fleirum en mér að sú spurning hefur verið mjög áleitin að undanförnu hvað við getum gert til þess að draga úr ógæfu fólks sem leiðir til þess að það lendir í slíkri stöðu vegna þeirra sífelldu frétta sem berast af versnandi ástandi, m.a. hér í höfuðborginni, sem leiðir til ofbeldis og margs konar ógæfuverka. Ég minnist þess að þegar ég var í dómsmrn. þá stóð ég í nokkru þrefi við borgarstjórn Reykjavíkur um þau mál í formi þess að þá var sótt mjög á um fjölgun vínveitingastaða. Við höfum heyrt það frá lögreglunni hér í Reykjavík að það fer ekki milli mála að mikið af þeim vanda sem við er að eiga t.d. í miðborginni stafar af þeim mikla fjölda vínveitingastaða sem þar er orðinn nú. Ég taldi að það væri rétt að reyna að sporna þar við, en meiri hluti borgarstjórnar studdi mjög fjölgun slíkra staða. Reyndar hefur það svo komið í ljós að borgarstjórn taldi framtak einstaklinganna ekki nægilegt í þeirri atvinnugrein heldur hefur staðið í þeirri dýrustu byggingu yfir slíka starfsemi sem ég held að reist hafi verið hér á landi í þessu skyni, þrátt fyrir að fjöldinn hafi þar um alllangt skeið verið slíkur og samkeppnin svo hörð að stöðugt eru einhverjir sem af bjartsýni hafa lagt út í þessa atvinnugrein að lenda í strandi. En það er nú önnur saga. Þetta held ég að sé skýrt dæmi um það hvernig stjórnvald getur haft áhrif á mótun umhverfis. Það er auðvitað umhverfið sem stjórnvöld að miklu leyti bera ábyrgð á. Þau ráða í hvernig umhverfi æskan elst upp. Það er ekki við unglingana að sakast um það hvernig fyrir þeim fer, heldur að sjálfsögðu okkur hin eldri sem mótum umhverfið. Þarna held ég að ábyrgð stjórnvalda sé ákaflega mikil hvort sem það er ríkisvald eða viðkomandi sveitarstjórnir. Því að allir eru unglingarnir venjulegir menn. Hér var áðan talað um venjulega fanga. Ég held að við séum öll venjulegt fólk sem hins vegar aðstæðurnar í þjóðfélaginu sem menn búa við og umhverfið hafa misjöfn áhrif á. Ég vildi víkja að þessu sérstaklega vegna þess að mér finnst nokkuð augljóst að brot flestra þeirra einstaklinga, sem eiga kost á að afplána sinn dóm með samfélagsþjónustu, stafa af áfengisneyslu. Áfengisneyslan er nær undantekningarlaust undanfari annarrar vímuefnaneyslu. Það munu vart vera til þeir sem byrja á öðrum vímuefnum á undan. Því er sérstakt tilefni til þess nú að spyrja hvort ekki eigi líka að vinna að því að draga úr fjölda þeirra sem lenda í þessari ógæfu. Ég geri ráð fyrir því að þegar þetta mál kemur til meðferðar allshn., þar sem ég á sæti, muni bæði koma fram margar spurningar um efni þessa frv. og við fá þar skýringar og svör við því sem kemur í hugann. En ég vil sérstaklega beina þessum tveimur spurningum til hæstv. dómsrmh. hvort það liggi nokkuð fyrir í hvaða störfum sé hugsanlegt að þessi samfélagsþjónusta geti farið fram og enn fremur hvort ekki sé verið að vinna að því í dómsmrn. að gera einhverjar ráðstafanir til þess að fækka þeim sem í þessu böli lenda.

Virðulegi forseti. Ég stíg hér í stólinn til að lýsa yfir fylgi mínu við meginhugsun þess frv. sem hér er til umræðu. En á meðan ég hlustaði á hæstv. dómsmrh. vöknuðu hjá mér spurningar. Það væri vissulega ástæða til að ræða ítarlega ástand fangelsismála hér á landi, eðli, lengd og réttmæti þeirra refsinga sem hér eru við lýði. Reyndar var komið töluvert inn á það í því máli sem var til umræðu á undan þessu. Ég skil hugtakið samfélagsþjónustu þannig að þar sé um að ræða einhvers konar vinnu sem kemur samfélaginu til góða. Ég veit t.d. að í ríkjum eins og Bandaríkjunum hefur samfélagsþjónustu verið beitt eða menn hafa fengið leyfi til þess að sinna samfélagsþjónustu og losnað þar með undan herskyldu, þannig að þetta er með ýmsu móti í hinum ýmsu löndum. Af því tilefni langar mig til að spyrja hæstv. dómsmrh. hvað hann viti um reynslu annarra þjóða af þessu fyrirkomulagi. Hver er reynsla t.d. Norðurlandaþjóðanna? Og í öðru lagi er það eiginlega sama spurningin og hæstv. þm. Jón Helgason spurði hér áðan, þ.e.: Hvaða hugmyndir eru á ferðinni um samfélagsþjónustu? Er hugsunin að setja upp ákveðin verkefni eða eru menn fyrst og fremst að tala um að koma fólki í vinnu hjá t.d. ríkisstofnunum?

Hæstv. forseti. Ég vil þakka góðar undirtektir við megintilgang þessa frv. Það er ekki óeðlilegt að upp komi ýmsar spurningar þegar rætt er um að innleiða tilraun af þessu tagi sem felur óneitanlega í sér nýjungar að því er varðar viðurlög við afbrotum. Það er til að mynda álitaefni hvaða mörk á að setja varðandi þau brot sem til greina kemur að breyta í samfélagsþjónustu. Hér hefur komið fram sú athugasemd hjá hv. 4. þm. Suðurl. að eðlilegra væri að miða við sex mánaða dóma eða skemmri í stað tíu mánaða dóma og skemmri. Vitaskuld eru spurningar af þessu tagi álitaefni sem ég tel eðlilegt að nefndin fjalli um. Þá er spurt að því hvaða störf hér eru höfð í huga. Um það hafa ekki verið teknar ákvarðanir. Ætlunin er að Fangelsismálastofnun hafi umsjón með höndum, annist það verkefni að útvega störf sem hæfa í þessu skyni. En við það hefur verið miðað að hér væri um að ræða aðstoðarstörf af ýmsu tagi, einkanlega hjá opinberum aðilum í þeim tilvikum þar sem ekki er verið að ýta til hliðar fólki sem ráðið hefur verið til opinberra starfa eða koma í veg fyrir að fullgildir starfsmenn fái atvinnu. Það liggur í augum uppi að hér er um vandasamt verk að ræða en ég treysti hins vegar mætavel Fangelsismálastofnun og starfsmönnum hennar til að annast það verk og leiða það til lykta með farsælum hætti. Samkvæmt þeim upplýsingum sem við höfum af því að um það var spurt hver reynsla annarra þjóða hafi verið af þessu, þá benda þau gögn sem ráðuneytið hefur undir höndum til þess að almennt hafi þessi reynsla verið góð. Menn hafa litið svo á að í mörgum tilvikum hafi refsingar af þessu tagi fært brotamenn inn á nýjar brautir í sínu lífsmynstri. Það er meginniðurstaðan. Ugglaust eru undantekningar þar frá eins og gefur að skilja í málaflokki sem þessum, en meginniðurstaðan mun vera þessi. Ég ítreka svo þakklæti mitt fyrir undirtektir þingmanna við frv. og vænti þess að hv. nefnd vinni hratt og örugglega að framgangi þess og taki til athugunar þær athugasemdir sem hér hafa komið fram.

Frú forseti. Það frv. sem hér er til umræðu felur í sér breytingar á umferðarlögum. En eins og hv. alþm. er kunnugt hafa verið í deiglunni að undanförnu breytingar á ýmsum þáttum sem lúta að umsjón og framkvæmd ökuprófa og kennslu til aukinna ökuréttinda. Þetta frv. felur í sér breytingar á þessu sviði, tilflutning á umsjón þessara verkefna frá Birfreiðaprófum ríkisins til Umferðarráðs. Aðdragandi þess máls er sá að í vor fól ég Hagsýslu ríkisins að kanna hvernig heppilegast væri að skipa þessum málaflokki til frambúðar, m.a. hvort rétt væri að tengja starfsemina eða fella undir aðra stofnun eins og til að mynda Umferðarráð. Hagsýslan vann hratt og örugglega að þessu verki og skilaði tillögum 2. júlí sl. í ítarlegri skýrslu. Þar koma fram ýmis grundvallaratriði varðandi skipan þessara mála. Þar segir m.a.: Einstaklingum, fyrirtækjum og stofnunum sem uppfylla ákveðin skilyrði verði heimilt að starfrækja skóla til undirbúnings hvaða tegundar ökuréttinda sem er. Þeim sem eldri eru, einkum foreldrum og öðrum forráðamönnum unglinga, verði að uppfylltum ákveðnum skilyrðum gefnir möguleikar á að þjálfa ökunema að lokinni undirbúningsþjálfun hjá ökukennara. Nám ökukennaraefna verði tengt námi við Kennaraháskóla Íslands. Landið allt verði eitt útgáfusvæði ökuréttinda og ökuskírteinaskrá verði færð í tölvuvædda landsskrá. Kostnaður við ökunám og ökupróf verði áfram greiddur af viðkomandi einstaklingi en ekki af sameiginlegum sjóðum. Þessi regla tryggir jafna samkeppnisstöðu þeirra sem bjóða fram ökukennslu. Enn fremur benti Hagsýslan á ýmis atriði sem athuga þarf varðandi tilhögun ökunáms og ökuprófa, endurskoðun ökuréttindaflokka og fleira af því tagi. En sú lagabreyting sem hér er gert ráð fyrir miðar fyrst og fremst að því að gera þá stjórnskipulegu breytingu að færa þennan málaflokk til Umferðarráðs. En það hefur jafnframt í för með sér vissar breytingar á skipulagi Umferðarráðs og stjórn þess. Þetta er einungis fyrsta skrefið í breytingum á fyrirkomulagi ökuprófa og ökukennslu í samræmi við þær tillögur sem fyrir liggja, nauðsynlegt skref til að sá aðili sem hafa á þetta með höndum geti unnið með Hagsýslu og dómsrn. að öðrum nauðsynlegum endurbótum að framkvæmd þessara mála í samræmi við þær meginniðurstöður sem fyrir liggja. Er stefnt að því að aðrar þær breytingar sem þarf að gera á umferðarlögum varðandi ökukennslu og ökupróf verði teknar með í þá heildarendurskoðun sem fram á að fara á umferðarlögunum samkvæmt sérstöku ákvæði í þeim lögum. Auk þess sem hér er lagt til, að ökukennslan færist til Umferðarráðs, er í þessu frv. lagt til að Bifreiðaskoðun Íslands eigi aðild að ráðinu í stað Bifreiðaeftirlits og að Landssamband íslenskra akstursíþróttafélaga eignist þar fulltrúa. Frú forseti. Ég sé ekki ástæðu til að fara fleiri orðum um þetta mál á þessu stigi. Það liggur skýrt fyrir. Hér er um einfalda skipulagsbreytingu að ræða sem ég tel vera til hagræðis og geti stutt að meiri festu og betri framkvæmd á umferðarkennslu og lagt grundvöll að umbótum á því sviði eins og hugmyndir eru uppi um. Ég legg svo til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.

Áður en tekið er fyrir næsta mál á dagskrá vill forseti vekja athygli á 3. mgr. 63. gr. þingskapa sem er nýmæli og hljóðar svo: ,,Forseti getur heimilað, ef ósk berst um það frá flutningsmanni eða flutningsmönnum og enginn þingmaður andmælir því, að umræður fari fram um tvö eða fleiri dagskrármál í einu ef þau fjalla um skyld efni eða það þykir hagkvæmt af öðrum ástæðum.`` Svo er ástatt um 22. mál, Viðskiptabanka, og 23. mál, Sparisjóði, að efni þeirra er hliðstætt og hæstv. viðskrh. hefur óskað eftir því að mæla fyrir báðum málunum í einu. Það er mat forseta að það sé eðlileg ósk. Í þessu felst að umræðan um þessi tvö mál fer fram eftir hinni almennu reglu 55. gr. þingskpa um umræður um lagafrv., þ.e. að hver þingmaður hefur rétt til að tala tvisvar. Forseti mun hins vegar að umræðu lokinni láta greiða atkvæði sérstaklega um hvort málið fyrir sig. Umræðan verður því með þessu sniði ef enginn þingmaður andmælir því.

Frú forseti. Ég mæli hér fyrir tveimur frv. um tengd efni eins og fram kom hjá virðulegum forseta. Hið fyrra er frv. til laga um breytingu á lögum um viðskiptabanka, en þetta frv. er á þskj. 22. Hið síðara er frv. til laga um breytingu á lögum um sparisjóði. Það frv. er á þskj. 23. Frv. um breytingu á viðskiptabankalögunum er flutt í tvennum tilgangi. Annars vegar til að fella ákvæði viðskiptabankalaganna að lögum nr. 34/1991, um fjárfestingar erlendra aðila í atvinnurekstri, með því að skilgreina í viðskiptabankalögunum útibú erlendra hlutafélagsbanka hér á landi. Hin ástæðan fyrir flutningi þessa frv. er að fella eiginfjárreglur banka að alþjóðlegum reglum. Seinna frv., um sparisjóðina, er flutt til að fella eiginfjárreglur um sparisjóði að þessum sömu alþjóðlegu reglum. Ég vil líka vekja athygli þingmanna á því að lagt hefur verið fram í þinginu frv. til laga um breytingu á lögum um Seðlabanka Íslands þar sem einnig er fjallað um útibú erlendra hlutafélagsbanka. Vík ég þá fyrst að ákvæðinu um útibú erlendra hlutafélagsbanka í frv. um breytingu á viðskiptabankalögum. Á síðustu árum hafa tengsl íslensks efnahagslífs og fjármagnsmarkaðar við útlönd verið treyst með margvíslegum hætti. Þar nefni ég sérstaklega breytingar á gjaldeyrisreglunum á árinu 1990, sem eru einar þær róttækustu á því sviði síðan 1960, lögin nr. 34/1991, um fjárfestingar erlendra aðila í atvinnurekstri, sem Alþingi samþykkti í mars á þessu ári. Í þeim lögum er erlendum hlutafélagsbönkum sem skráðir eru erlendis og eiga þar varnarþing heimilað að hefja rekstur útibúa hér á landi að fengnu leyfi viðskrh. frá 1. jan. 1992 að telja. Þá er í þeim lögum almenn heimild fyrir erlenda aðila til að eignast fjórðung hlutafjár í íslenskum hlutafélagsbönkum. Með því að heimila erlendum bönkum að opna útibú hér á landi fetum við í fótspor nágrannaþjóða okkar á Norðurlöndum. Danir leyfðu útibú erlendra banka fyrir mörgum árum, Svíar árið 1990 og Finnar fyrr á þessu ári. Í öllum þessum ríkjum hafa erlendir bankar um árabil haft heimild til að reka starfsemi í formi dótturbanka og umboðsskrifstofa. Norðmenn hafa heimilað starfsemi erlendra dótturbanka frá árinu 1984 og rekstur umboðsskrifstofa hefur verið heimil þar enn lengur. Þeir hafa hins vegar enn ekki leyft útibú erlendra banka en með samningunum um Evrópskt efnahagssvæði munu þeir stíga sama skref og við stigum á liðnu vori. Það má líta á þetta skref sem aðlögun að reglum hins Evrópska efnahagssvæðis, en þær kveða á um að bönkum sé almennt heimilt að opna útibú í hvaða aðildarríki EES sem er. Reynsla okkar grannþjóða bendir alls ekki til þess að erlendir bankar muni gera hér strandhögg þótt þessari takmörkun á starfsemi þeirra hér á landi verði aflétt með EES-samningunum. Til þess að útibú erlendra banka geti starfað á Íslandi með eðlilegum hætti og búið við sambærilegar aðstæður og innlendir bankar er nauðsynlegt að ákvæðum viðskiptabankalaganna og reyndar einnig laga um Seðlabanka Íslands verði breytt þannig að þau taki einnig til útibúa erlendra banka. Í 2. gr. frv. um breytingu á viðskiptabankalögum er því lagt til að lögin gildi um útibú erlendra hlutafélagsbanka eftir því sem við getur átt. Þetta er í samræmi við það meginsjónarmið að aðstaða hinna erlendu útibúa skuli í hvívetna vera hin sama og innlendra hlutafélagsbanka. Sérstaklega er tekið fram að ákvæði hlutafélagslaga gildi um útibúin rétt eins og þau gilda um hérlenda hlutafélagabanka. Í þessari grein frv. er viðskrh. jafnframt veitt heimild til að setja nánari reglur um starfsemi útibúa erlendra banka að fengnum tillögum bankaeftirlitsins. Í slíkum reglum verður m.a. fjallað um skilyrði fyrir leyfisveitingu og afturköllun leyfis ef rekstur brýtur í bága við settar reglur. Í viðskiptabankalögunum er kveðið á um að viðskiptabönkum sé skylt að nota í sínu firma orðið ,,banki`` eitt sér eða samtengt öðrum orðum. Hins vegar þykir rétt að heimila að erlendur hlutafélagsbanki geti notað heitið sitt óbreytt á útibúi hérlendis þótt svo kunni að standa á að í nafni hans felist ekki orðið banki. Ákvæði þessa efnis er í 1. gr. frv. Þetta tel ég eðlilegt þar sem heiti erlends banka er víða hluti af ímynd hans, nánast eins og vörumerki. Í 3. gr. frv. er lagt til að lögfest verði tilkynningarskylda til bankaeftirlitsins um stofnun útibúa viðskiptabanka. Þetta á við hvort sem innlendur eða erlendur banki hyggst stofna útibú hér á landi eða innlendur banki erlendis. Virðulegi forseti. Ég vík þá máli mínu að reglum um eigið fé viðskiptabanka og sparisjóða. Reglur um lágmark eigin fjár viðskiptabanka hér á landi voru í fyrsta sinn lögfestar með lögunum nr. 86/1985, um viðskiptabanka, sem tóku gildi í ársbyrjun 1986. Sambærileg ákvæði voru þá einnig lögfest fyrir sparisjóðina með lögum nr. 87/1985, um sparisjóði, sem einnig tóku gildi 1. janúar 1986. Reyndar var að finna ákvæði um eigið fé sparisjóða í eldri sparisjóðalögum frá árinu 1941. Núgildandi lagaákvæði um eigið fé viðskiptabanka og sparisjóða eru samhljóða. Þau eru afar einföld í framsetningu og það er auðvelt að reikna út eigið fé samkvæmt þeim. Hins vegar er þar ekki að öllu leyti tekið tillit til þess að mismunandi áhætta getur fylgt ólíkum þáttum í rekstri og efnahag þessara lánastofnana. Samkvæmt heimild í gildandi lögum voru árið 1986 settar reglur um gerð ársreikninga fyrir viðskiptabanka og sparisjóði. Samræmdar reikningsskilareglur fyrir þessar stofnanir eru afar mikilvægar vegna ákvæðis laganna um lágmark eigin fjár. Frá því að viðskiptabanka- og sparisjóðalögin tóku gildi hafa komið upp tilfelli þar sem reynt hefur á ákvæði laganna vegna þess að innlánsstofnun hefur ekki lengur getað uppfyllt eiginfjárkröfurnar eða hætta hefur verið á því talin að stofnunin gæti það ekki í náinni framtíð yrði ekki gripið til sérstakra aðgerða. Hefur verið tekið á þeim málum í samræmi við ákvæði laganna og ég vil halda því fram að þau hafi reynst vel hvað þetta varðar. Eftir því sem starfsemi lánastofnana hefur orðið alþjóðlegri og milliríkjaviðskipti meiri hefur orðið ljósari nauðsyn þess að settar verði samræmdar reglur milli ríkja um eigið fé banka. Markmið slíkrar samræmingar er tvíþætt: Annars vegar að jafna samkeppnisstöðu banka frá hinum ýmsu ríkjum þar sem eiginfjárkröfurnar geta haft áhrif á útlánagetu og vaxtamun bankanna. Hins vegar að tryggja að viðskiptavinir geti jafnan treyst því að hið alþjóðlega bankakerfi standi á sæmilega traustum grunni. Á vegum nefndar opinberra eftirlitsaðila með innlánsstofnunum í nokkrum helstu Vesturlöndum var fyrir nokkrum árum unnið að því að samræma reglur um lágmark og útreikning eigin fjár fyrir innlánsstofnanir sem starfa á alþjóðamörkuðum. Þessi nefnd hittist reglulega í alþjóðlega greiðslubankanum í Basel í Sviss, en heiti þess banka á ensku er skammstafa BIS. Þessar reglur eru því ýmist kallaðar BIS-reglurnar eða BASEL-reglurnar. Á alþjóðlegri ráðstefnu opinberra eftirlitsaðila með innlánsstofnunum sem haldin var í október 1988 hlutu tillögur þessar víðtækan stuðning. Þar var samþykkt að stefnt skyldi að lögfestingu þeirra eða viðurkenningu með öðrum hætti fyrir allar innlánsstofnanir fyrir árslok 1992. BIS-reglurnar hafa nú þegar verið lögfestar í allmörgum löndum og í öllum löndum sem stunda alþjóðleg bankaviðskipti svo einhverju nemur. Evrópubandalagið hefur þegar samþykkt tilskipanir á sviði bankamála sem fela í sér sambærilegar reglur og með samningi um Evrópskt efnahagssvæði hefur verið ákveðið að þær skulu einnig gilda í EFTA-ríkjunum eftir að samningurinn um EES hefur verið staðfestur. Lögfesting slíkra reglna hér á landi er því liður bæði í alþjóðlegri samræmingu og aðlögun að þeim reglum sem munu gilda á hinu Evrópska efnahagssvæði. Reglur þessar hafa þegar verið lögfestar á öðrum Norðurlöndum, fyrst í Danmörku árið 1989 og í Finnlandi, Noregi og Svíþjóð fyrr á þessu ári. Í öllum tilfellum hafa innlánsstofnanir fengið nokkurn umþóttunartíma til að uppfylla ákvæði reglnanna. Ég vík þá að meginatriðum þeirra. Megininntak þessara tveggja frumvarpa er að breyta gildandi ákvæðum laga um viðskiptabanka og sparisjóði um lágmark eigin fjár til samræmis við hin alþjóðlega viðurkenndu sjónarmið. Eigið fé viðskiptabanka og sparisjóða er skilgreint í þessum reglum og þeir efnahagsliðir sem mynda eigið fé eru nákvæmlega tilgreindir. Gerður er greinarmunur á því sem í þessum lagafrumvarpstillögum er kallað hreint eigið fé og blandað eigið fé og skal hið fyrrnefnda, þ.e. hreint eigið fé nema a.m.k. helmingi af samtölu beggja hluta. Ég bendi á að fram hafa komið athugasemdir við þessi heiti á hugtökunum á þessum sviðum og e.t.v. kann að vera rétt að leita annarra orða betri sem þó hafa enn ekki fundist. Til þess, sem hér er nefnt blandað eigið fé, er talið m.a. það sem kalla mætti víkjandi lán og er það nýmæli í löggjöf um viðskiptabanka og sparisjóði hér á landi. Með útgáfu sérstakra skuldaviðurkenninga sem uppfylla skilyrði víkjandi lána gæti viðskiptabanki eða sparisjóður aflað sér fjár til rekstrarins sem auk þess teldist til hans eigin fjár að vissu marki. Fyrir ríkisviðskiptabanka og sparisjóði sem nú eiga þess ekki kost samkvæmt gildandi lögum að afla sér aukins eigin fjár með útgáfu hlutabréfa kann sérstök fjáröflun í formi víkjandi lána að vera gagnlegur, jafnvel heppilegur valkostur til að auka eigið fé þeirra. Vegna ríkisábyrgðar á innlendum skuldbindingum ríkisviðskiptabankanna samkvæmt gildandi lögum er ekki um það að ræða að kröfuhafar víkjandi lána séu verr settir en aðrir kröfuhafar ríkisviðskiptabanka. Að sama skapi er ábyrgð ríkissjóðs hin sama þótt hluti eigin fjár viðskiptabanka verði víkjandi lán. Samkvæmt reglunum, sem hér eru gerðar tillögur um, skal eigið fé, skilgreint eins og lögin kveða á um, aldrei vera lægra en sem svarar 8% af því sem skilgreint er sem áhættugrunnur. Áhættugrunnurinn er heildareignir banka eða sparisjóðs að viðbættum liðum utan efnahagsreiknings samkvæmt nánari reglum þar að lútandi sem Seðlabankinn skal setja. Það er talið eðlilegt að hafa þann hátt á að fela Seðlabanka Íslands, sem hinum opinbera eftirlitsaðila með starfsemi viðskiptabanka og sparisjóða, að setja ofangreindar reglur fremur en að lögfesta þær í einstökum atriðum. Starfsemi þessara stofnana, þ.e. lánastofnananna, er sífellt að breytast. Nýir efnahagsliðir kunna að verða til og það yrði þungt í vöfum að breyta lögum í hvert sinn sem slíkar breytingar verða. Þess skal getið að eigið fé banka eða sparisjóða samkvæmt núgildandi lagaákvæði skal eigi vera lægra en sem svarar til 5% af niðurstöðutölu efnahagsreiknings. Ég tel rétt að leggja á það ríka áherslu að 8% hlutfallið í nýju reglunum er ekki sambærilegt í beinum tölum við núgildandi lagaákvæði. Í báðum frumvörpunum, þ.e. bæði viðskiptabankafrv. og sparisjóðafrv. er lagt til í ákvæði til bráðabirgða að bankar og sparisjóðir fái aðlögunarfrest til loka ársins 1992 að uppfylla ákvæði laganna um eigið fé. Ég vil í þessu sambandi benda á að í Finnlandi fengu þeir bankar og sparisjóðir sem ekki reka starfsemi erlendis, sem ekki stunda milliríkjaviðskipti, aðlögunarfrest til ársins 1996. Aðrar lánastofnanir þurfa að uppfylla kröfurnar í árslok 1992 eins og í frumvörpum þessum er lagt til að allir bankar og sparisjóðir geri. Ég tel heppilegt að hv. efh.- og viðskn. kanni kosti þess að breyta aðlögunarfrestinum hér á landi, þó þannig að eiginfjárhlutfallið verði aldrei lægra á aðlögunartímabilinu en það var við gildistöku laganna samkvæmt skilgreiningum þeirra. Hefji banki hins vegar starfsemi erlendis á aðlögunartímabilinu yrði hann að sjálfsögu að uppfylla allar kröfurnar að fullu um leið. Ég ætla að víkja nokkrum orðum að þeim áhrifum sem þessar nýju eiginfjárreglur kunna að hafa á niðurstöðutölur lánastofnana. Lausleg athugun sem gerð hefur verið á eiginfjárhlutfalli banka og sparisjóða um sl. áramót samkvæmt hinum nýju reglum sem kenndar eru við BIS sýnir að engin íslensku lánastofnananna fellur undir 8% lágmarkið. Jafnframt skal á það bent að bankar og sparisjóðir gætu samkvæmt tillögu frv. styrkt sína eiginfjárstöðu með víkjandi lánum sem þeim gefst ekki kostur samkvæmt gildandi lögum. En þetta mál þarf að athuga mjög vandlega og þess þarf að sjálfsögðu að gæta að allir bankar og útibú erlendra banka sitji við sama borð hvað starfsskilyrði varðar og þar eru þessar kröfur, eiginfjárkröfurnar, ekki síst um verðar. Virðulegi forseti. Ég leyfi mér að leggja til að þessum tveimur tengdu frumvörpum verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. efh.- og viðskn.

Virðulegi forseti. Þessi frumvörp eru flutt í framhaldi af breytingum á lögum sem síðasta ríkisstjórn beitti sér fyrir á síðasta þingi og er ekkert nema gott um það að segja að hæstv. viðskrh. fylgi því máli eftir með þeim frumvörpum sem hér eru til umræðu. Ég tel í sjálfu sér ekki þörf á að ræða þessi frumvörp ítarlega. Þau verða skoðuð í hv. efh.- og viðskn. En ég vildi spyrja hér um tvö atriði sem mér finnst nauðsynlegt að fá aðeins nánari mynd af við 1. umr. Hið fyrra er það sem hæstv. ráðherra vék að í lokaorðum sínum, þ.e. að hve miklu leyti íslenskar lánastofnanir, viðskiptabankar eða kannski sérstaklega sparisjóðir þurfi að beita sér fyrir sérstökum ráðstöfunum á næstu missirum til þess að geta starfað á jafnréttisgrundvelli samkvæmt þessum lögum. Það kemur fram í greinargerðinni varðandi frv. um sparisjóði að sérstök fjáröflun í formi víkjandi lána kunni að vera heppilegur valkostur til þess að auka eigið fé. Mér þætti fróðlegt að fá nánari lýsingu hæstv. ráðherra á því hvernig hann hugsar sér að það gerist. Hitt atriðið sem mig langaði til þess að spyrja um snertir réttindi og stöðu bankaeftirlitsins á Íslandi gagnvart hinum erlendu útibúum. Eins og fram kom hjá hæstv. ráðherra þá tengjast þessi frumvörp að nokkru leyti undirbúningi sem sumir vilja kenna við samninginn um Evrópskt efnahagssvæði. Að vísu tel ég nú að það sé að nokkru leyti rangt vegna þess að breytingar af þessu tagi gætu átt fullan rétt á sér hvað sem hefði orðið um samninginn um Evrópskt efnahagssvæði. Og mér finnst það nokkur misskilningur og villandi gagnvart almenningi og þinginu að túlka allar breytingar í þessa átt á þann veg að þær séu tengdar samningnum um Evrópskt efnahagssvæði. Ég tel t.d. að þessi frumvörp sem hér er verið að ræða eigi fyllilega rétt á sér jafnvel þótt ekkert hefði orðið af samningnum um Evrópskt efnahagssvæði. Og ef þeim samningum hefði lyktað með slitum í Lúxemborg fyrir nokkrum vikum síðan hefði viðskrh. að mínum dómi engu að síður átt að flytja þessi frumvörp hér. Ég vildi árétta það sjónarmið að ég tel ekkert beint samhengi þar á milli. En það atriði sem ég vildi spyrja um er að, ef ég fer með það rétt, að vísu er það samkvæmt minni, gert mun verða ráð fyrir því í þeim reglum um bankastarfsemi og fjármálastofnanir sem eiga að gilda á hinu Evrópska efnahagssvæði að bankaeftirlit aðseturslands hafi ekki möguleika á því að hafa eftirlit með starfsemi hinna erlendu útibúa. Það sé eingöngu réttur bankaeftirlits í heimalandi aðalbankans, sem rekur útibúið, sem hafi rétt til eftirlitsstarfa. Mig langar til þess að spyrja um þetta atriði, hvort þetta sé með þessum hætti og leita eftir áliti ráðherrans á því. Mér finnst í sjálfu sér óeðlilegt að bankaeftirlitið hér á landi hafi ekki möguleika á því að hafa eftirlit með hinum erlendu útibúum á sama hátt og það hefur eftirlit með hinum íslensku samkeppnisbönkum þeirra útibúa. Það er nokkuð mikil breyting á skipan bankaeftirlits hér á landi ef þannig á að skerða möguleika íslenska bankaeftirlitsins til að hafa heildarsýn yfir íslenska bankakerfið, íslenska bankamarkaðinn. Ef ég fer rétt með þessi ákvæði, þá mundi skipan mála í kjölfar EES-samningsins vera á þá leið að enginn einn aðili hefði bankaeftirlit með hinum íslenska peningamarkaði. Skipanin yrði annars vegar á þann veg að íslenska bankaeftirlitið hefði eftirlit með íslensku viðskiptabönkunum og síðan hefðu hin og þessi bankaeftirlit heimalanda hinna erlendu útibúa eftirlit með þeim hvert fyrir sig. Ég er ekki viss um að það sé æskileg skipan, sérstaklega með tilliti til þess hvað íslenskur peningamarkaður er almennt vanþróaður og verður það að öllum líkindum á næstu árum, hvað sem líður næstu öld, að enginn einn aðili hafi rétt til þess að framkvæma samræmt eftirlit með íslenska peningamarkaðnum á t.d. þessum áratug meðan hann er að þróast. Ég vildi gjarnan, virðulegi forseti, fá að heyra álit ráðherrans á þessum atriðum sem ég hef hér nefnt.

Virðulegi forseti. Þar sem ég á sæti í efh.- og viðskn. mun mér ásamt öðrum nefndarmönnum gefast kostur á að skoða þetta frv. mjög rækilega. Hæstv. viðskrh. nefndi að e.t.v. kynni að vera nauðsynlegt að kanna hvort breyta eigi aðlögunartímanum. Ef ég skil hann rétt á hann væntanlega við lengingu aðlögunartímans. Í ákvæði til bráðabirgða í frv. um viðskiptabankana segir: ,,Eigið fé viðskiptabanka skal í fyrsta sinn uppfylla ákvæði 4. gr. í árslok 1992.`` Þetta er harla stuttur aðlögunartími og mig langar til þess að spyrja hæstv. viðskrh., af því að hann nefndi þetta atriði sérstaklega, hvaða hugmyndir hann hafi í þessu sambandi.

Frú forseti. Ég tek undir það með hv. 8. þm. Reykn. að þessi frumvörp eiga rétt á sér alveg óháð samningunum um hið Evrópska efnahagssvæði en þau tengjast engu að síður þeim veruleika sem íslenskt efnahagskerfi, íslenskt fjármálalíf, hrærist í. Hv. 8. þm. Reykn. spurði um tvennt. Í fyrsta lagi hvort íslenskar lánastofnanir uppfylltu nú kröfurnar sem gerðar væru í þessum frumvörpum og hvort þær þyrftu grípa til sérstakra ráðstafana vegna þessara lagaákvæða. Hann vék sérstaklega að því sem hér eru nefnt víkjandi lán sem hugsanleg eiginfjáröflunarleið fyrir sparisjóði og ríkisviðskiptabanka. Í fyrsta lagi, eins og kom fram í máli mínu, uppfylltu um liðin áramót allar íslenskar innlánsstofnanir þær kröfur sem þessi lög gera líkt og þær gerðu einnig hvað varðar gildandi lög. Það er auðvitað misjafnlega rúmlega sem þær uppfylla þessar kröfur. Sú athugun sem bankaeftirlitið gerði á málinu var ekki alveg endanleg vegna þess að ýmsar skilgreiningar á ýmsum fjárskuldbindingum nýrrar gerðar sem talin voru með í þessum eiginfjárhlutföllum og áhættugrunni hafa enn ekki verið mótaðar til fulls og verða ekki fyrr en lögin hafa verið samþykkt. En ég leyfi mér að fullyrða að ekki þarf að grípa til sérstakra ráðstafana vegna þessarar lagasetningar eins og málin blasa nú við þótt aldrei sé hægt að útiloka að einhver einstök lánastofnun þurfi að útvega sér eigið fé, en ég vildi leyfa mér að fullyrða að það hefði hún þá hvort sem er þurft að gera. Það sem er mikilvægt í frv. og í raun og veru hin efnislega breyting er það að bankar, sem ekki eru reknir í formi hlutafélags, eða sparisjóðir geta útvegað sér víkjandi lánsfé með útgáfu sérstakrar skuldaviðurkenningar, sem uppfyllir þær kröfur sem skilyrði verða sett um í reglum Seðlabankans um þessi víkjandi lán, aflað sér fjár til rekstrarins sem auk þess teldist eigið fé að vissu marki. Þetta er ekki unnt samkvæmt gildandi lögum og eins og dæmin sanna hefur ríkið þurft að leggja ríkisviðskiptabönkum til aukið eigið fé af skattfé og ekki alltaf haft mikið erindi upp úr því erfiði. Fyrir sparisjóðina hefur eiginfjárstaðan einatt verið mikið vandamál, enda eru þeir lokuð félög samkvæmt gildandi lögum. Ég bendi á þetta sem kost við þessa lagasetningu vegna þess að hún gefur færi á skynsamlegri þróun í okkar lánamálum. Ég vildi jafnframt vekja athygli þingheims á því að svo kynni að fara að einmitt þetta ákvæði sætti gagnrýni af hálfu hlutafélagsbankanna, að þeir teldu að samkeppnisstöðu þeirra væri ,,ógnað`` eða öllu heldur að það sem þeir hafa nú umfram hina er að geta snúið sér til fjármagnsmarkaðarins og beðið um aukið eigið fé í formi viðbótarhlutafjár. Þetta atriði tel ég þess vegna að hv. efh.- og viðskn. þurfi að skoða sérstaklega. Það er mjög mikilvægt að allir sitji við sama borð í þessum efnum og að ekki séu opnaðar neinar leiðir til ógætilegra fjárráðstafana með þessum hætti. En ég tek það fram að það sem við höfum gert er að fylgja nákvæmlega þeirri forskrift sem hin alþjóðlega nefnd komst að niðurstöðu um og gerir tillögu um að verði gerð að sameiginlegri reglu allra þeirra sem eiga aðild að þessari samþykkt. Ég vík þá að seinni spurningu hv. 8. þm. Reykn. um stöðu bankaeftirlits Seðlabanka Íslands gagnvart útibúum erlendra banka. Samkvæmt tillögum þessa frv. sem hér liggur fyrir er það gert alveg skýrt að íslensk bankalög, íslensk hlutafélagalög og íslenskt bankaeftirlit gilda um starfsemi hinna erlendu útibúa. Það er efni frv. öðrum þræði. Hitt efnið er samræmd eiginfjárregla. Þetta getur ekki skýrara verið. Þess vegna mun hið íslenska bankaeftirlit hafa heimildir til og möguleika á að líta eftir þessum reglum. Hitt er rétt að samkvæmt bankatilskipunum þeim sem gilda innan Evrópubandalagsins og gilda munu á hinu Evrópska efnahagssvæði gildir það sem kalla mætti heimalandsregla, þ.e. hver banki sem starfar í öðru landi en sínu heimalandi lýtur reglum og eftirliti heimalandsins en ekki athafnalands. Í þessu felst þó ekki, eins og ég skil það, að aðseturslandið hafi ekki rétt til eftirlits. Það sem er mikilvægt í reglunni og er reyndar hin stóra nýjung í Evrópska efnahagssvæðinu, er að það er ekki gerð tilraun til að samræma út í hvern starfkrók allar reglur allra landanna, heldur eiga reglur allra landanna að uppfylla ákveðinn lágmarksstaðal og svo viðurkennir hvert land gagnkvæmt reglur hinna. Í þessu felst, eins og ég lít á málið --- og ég tek það fram að ég hef ekki við höndina neitt af þeim lögfræðilegu gögnum sem ég þyrfti að hafa til að fullyrða um málið, að það er heimalandsreglan sem ríkir en það er ekki heimalandseftirlitið eitt sem hefur eftirlitsrétt. Hins vegar mun samræmingin á eftirlitsreglunum smám saman gera það óþarft að gera mikinn mun á því hvort það eru hinar dönsku reglur sem gilda eða hinar hollensku ef um væri að ræða danskan banka sem starfaði í Hollandi eða hollenskan banka sem starfaði í Danmörku. Ég vona að fram af því sem ég hef sagt gangi upplýsingar um málið sem hv. 8. þm. Reykn. spurði réttilega um. Ég lít svo á að eftir sem áður að EES-samningnum samþykktum geti íslenskt bankaeftirlit haft heildaryfirsýn yfir íslenska lánamarkaðinn eftir því sem það er kostur. Ég ætla ekki að segja um þetta fleira, enda er það mál ekki til umræðu. Hv. 18. þm. Reykv. spurði nánar um aðlögunartímann. Það er rétt að ég vék að því að það kynni að vera ástæða til þess að huga að því hvort þær lánastofnanir sem ekki starfa á alþjóðagrundvelli gætu fengið eitthvað lengri aðlögunarfrest. Ég er ekki að mæla með því fyrir fram en ég bendi á að það hefur verið gert í einu af okkar grannlöndum, Finnlandi, að gera mun á milli þeirra banka sem starfa alþjóðlega og hinna sem eru algerlega heimabankar. Vegna þess hversu fáir og smáir okkar bankar eru finnst mér ekki rík ástæða til þess að gera þarna mikinn mun, en vildi þó nefna þetta af því að ég tel að þetta atriði sé eitt af því sem nefndin ætti sérstaklega að huga að. Ég tek það fram að ég hef ekki aðra tillögu á þessu stigi máls en þá sem frv. geymir og tel nauðsynlegt að þær af okkar lánastofnunum sem starfa í milliríkjaviðskiptum fullnægi þegar í lok næsta árs þeim kröfum sem frv. gerir.

Virðulegi forseti. Ég þakka þær upplýsingar sem hér komu fram. Þær gefa tilefni til þess að málið verði skoðað í nefndinni. Ég held að það sé afar mikilvægt að nefndin velti því sérstaklega fyrir sér hvernig bankaeftirlitið kemur til með að breytast við gildistöku EES-samningsins. Það er rétt hjá hæstv. ráðherra að samkvæmt frv. er það alveg skýrt að íslenska bankaeftirlitið, bankaeftirlit Seðlabankans, hefur fullkominn rétt og möguleika til þess að hafa eftirlit með starfsemi hinna erlendu útibúa. En eins og kom fram hjá hæstv. ráðherra þá var það rétt sem ég taldi mig muna að samkvæmt bankareglum sem eiga að gilda á hinu Evrópska efnahagssvæði er það heimaland höfuðstöðvanna sem hefur eftirlit með útibúi hins erlenda banka á Íslandi en ekki íslenska bankaeftirlitið. Hæstv. ráðherra taldi að íslenska bankaeftirlitið hefði líka möguleika til þess að hafa eftilit. Samkvæmt minni mínu er svo ekki en ég ætla ekki að fullyrða það hér heldur tel ég að í bankareglunum sé eingöngu um einfalt eftirlit að ræða, þ.e. eftirlit bankaeftirlitsins í heimalandi höfuðstöðvanna, en ekki um tvöfalt, bæði landsins þar sem útibúið er staðsett og heimalands aðalstöðvanna. Þetta verður hins vegar hægt að skoða í nefndinni og nauðsynlegt að gera það því ég leyni því ekki að það er í mér nokkur uggur ef þróun íslenska bankakerfisins á næstu 5--10 árum, á miklum umbrotatímum og í ljósi þess hvað það hefur lengi verið einangrað og er lítið, yrði á þann veg að enginn aðili hefði möguleika til þess að hafa heildareftirlit með þeirri starfsemi. Ég veit að þetta frv. fjallar ekki um hið Evrópska efnahagssvæði en ég held að það væri mjög gagnlegt ef efh.- og viðskn. gæti skoðað þennan þátt um leið og hún fjallar um frv. svo að við gætum við 2. umr. málsins fjallað nokkuð um það hvaða hugmyndir við höfum um starfsemi bankaeftirlitsins á Íslandi gagnvart erlendum útibúum, t.d. hvort þörf er á því að við reynum að styrkja rétt íslenska bankaeftirlitsins gagnvart erlendum útibúum ef samningurinn um Evrópskt efnahagssvæði tekur gildi. Mér þótti gott að heyra að ráðherrann er þeirrar skoðunar að það sé hægt fyrir íslenska bankaeftirlitið að hafa eftirlit með erlendu útibúunum eftir að Evrópska efnahagssvæðið verður komið á en hann var þó ekki viss um að það væri rétt. Við skulum vona að svo sé, en ef svo er ekki, eins og kom fram á nefndarfundi þar sem ráðuneytisstjóri viðskrn. mætti og gaf upplýsingar um þetta atriði, þá held ég að væri nauðsynlegt að við ræddum þann þátt séstaklega í þinginu.