Þingræður haldnar á Alþingi Íslendinga

Forseta hefur borist eftirfarandi bréf: ,,Þar sem ég vegna sérstakra anna get ekki sótt þingfundi á næstunni leyfi ég mér með vísan til 2. mgr. 53. gr. laga um þingsköp Alþingis að óska þess að 1. varamaður Sjálfstfl. í Austurl., Hrafnkell A. Jónsson, formaður Verkalýðsfélagsins Árvakurs á Eskifirði, taki sæti á Alþingi í fjarveru minni. Þetta er yður hér með tilkynnt, virðulegi forseti. Egill Jónsson, 3. þm. Austurl.`` Hrafnkell A. Jónsson hefur áður tekið sæti á Alþingi og er boðinn velkominn til starfa.

Hæstv. forseti. Fyrstu heildarlögin um Seðlabanka Íslands voru sett árið 1961. Með þeim lögum varð bankinn að sjálfstæðri stofnun en áður hafði hann um langt árabil verið önnur af megindeildum Landsbanka Íslands. Hugmyndir um sjálfstæðan Seðlabanka höfðu þó verið lengi til umræðu eða allar götur frá árinu 1934 að Erik Lundberg, kunnur sænskur hagfræðingur, gerði um það tillögur við skipulagsnefnd atvinnumála sem þá starfaði á vegum ríkisstjórnarinnar. Lögin um Seðlabankann frá árinu 1961 voru svo endurskoðð um miðjan níunda áratuginn og ný lög tóku gildi í maí 1986. Með þeim lögum var starfsemi bankans takmörkuð í meira mæli en áður hafði verið við það sem kalla mætti hefðbundin verkefni seðlabanka. Þannig var t.d. lögfest sú meginregla að bankinn skyldi einungis eiga viðskipti við innlánsstofnanir og ríkissjóð og honum var bannað að skipta við almenning og keppa við innlánsstofnanir um viðskipti. Með lögunum voru tengslin milli bindiskyldu innlánsstofnana og endurkaupa Seðlabankans á afurðalánum af innlánsstofnunum endanlega rofin og bindiskyldan gerð að raunverulegu stjórntæki bankans í peningamálum. Jafnframt var bankanum í fyrsta skipti heimilað að setja innlánsstofnunum reglur um lágmark eða meðaltal lauss fjár sem þeim beri ætíð að ráða yfir. Þá var almenn heimild Seðlabankans til að ákveða innláns- og útlánsvexti innlánsstofnana felld niður. Þó var bankanum heimilað við tilteknar aðstæður að binda vaxtaákvarðanir innlánsstofnana. Með lögunum var fellt niður það hlutverk Seðlabankans að veita umsagnir um umsóknir innlánsstofnana til að opna útibú og stunda gjaldeyrisviðskipti, enda gert ráð fyrir því að ákvarðanir þar að lútandi færðust alfarið til stofnananna sjálfra á grundvelli nýrra laga um þær og starfsemi þeirra. Þá var lögfest að ríkissjóður endurgreiddi skammtímaskuld sína við bankann eigi síðar en þremur mánuðum eftir lok hvers fjárlagaárs. Loks má nefna að ákvæði um eftirlit bankans með innlánsstofnunum voru gerð mun ítarlegri en í fyrri lögum. Seðlabankalögunum frá 1986 hefur tvívegis verið breytt. Árið 1989 var m.a. orðalagi ákvæðisins um vaxtaíhlutun bankans breytt þannig að bankinn ætti einnig að líta til þess að raunvextir væru hóflegir en ekki aðeins að þeir skyldu eigi vera hærri en þeir væru að jafnaði í helstu viðskiptalöndum. Einnig var bankanum heimilað að hlutast til um ávöxtunarkröfu á verðbréfamarkaði og hjá eignarleigufyrirtækjum. Í fyrra, eins og þingmenn muna, var lögunum svo breytt til samræmis við ákvörðun Alþingis í lögum nr. 34/1991, um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, þannig að erlendum hlutafélagsbönkum var heimilað að opna útibú hér á landi frá og með 1. jan. 1992. Jafnframt var gerð mikilvæg breyting á þeim ákvæðum sem fjalla um gengisskráningu þannig að unnt sé að láta gengi krónunnar ráðast á markaði. Virðulegi forseti. Á þeim tæpu sjö árum sem liðin eru frá því að seðlabankalögin gengu í gildi árið 1986 hafa orðið róttækar breytingar bæði á innlendum og alþjóðlegum fjármagnsmarkaði. Viðskiptabönkum og sparisjóðum hefur fækkað. Eignarleigufyrirtæki og verðbréfamarkaður hafa fest sig í sessi hér á landi. Viðskipti með hlutabréf hafa margfaldast og Verðbréfaþing Íslands er að slíta barnsskónum. Hér á landi hefur myndast allöflugur markaður fyrir langtímaverðbréf þar sem spariskírteini ríkissjóðs og húsbréf eru fyrirferðarmest. Á allra síðustu missirum hefur markvisst verið byggður upp markaður fyrir skammtímaverðbréf, einkum ríkisvíxla. Þá hafa útboð ríkisverðbréfa leyst af hólmi beina sölu þeirra. Í gær voru svo samþykkt á Alþingi ítarleg lög um Verðbréfaþing Íslands, verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóði sem setja þessari starfsemi allri nútímalega umgjörð. Samhliða þessari öru þróun á innlendum fjármagnsmarkaði hefur markvisst verið dregið úr gjaldeyrishöftum, sérstaklega frá og með árinu 1990. Með nýjum gjaldeyrislögum sem Alþingi samþykkti í nóvember sl. og nýrri gjaldeyrisreglugerð sem tók gildi um sl. áramót er leiðin að afnámi síðustu gjaldeyrishaftanna vörðuð. Það mun gerast í nokkrum áföngum á næstu missirum. Á undanförnum árum hafa fjármagnsmarkaðir um öll lönd tengst stöðugt nánari böndum. Þetta gildir ekki eingöngu í Evrópu þar sem þróunin hefur reyndar verið hvað örust, heldur einnig í Ameríku og Austurlöndum. Þá stefna öll ríki í Austur-Evrópu og fyrrum Sovétlýðveldi, a.m.k. í orði kveðnu, að fullri þátttöku í hinu alþjóðlega efnahags- og fjármagnskerfi Vesturlanda og Kyrrahafsríkja. Samruni fjármagnsmarkaðanna skapar algerlega nýjar aðstæður fyrir hagstjórn. Hún verður vandasamari en áður. Ný sjónarmið koma til skjalanna. Stjórntæki, sem áður dugðu vel, missa gildi sitt þegar einstaklingar og fyrirtæki geta án takmarkana leitað eftir fyrirgreiðslu í öðrum ríkjum. Þessar aðstæður gera einnig auknar kröfur til eftirlits með rekstri og starfsemi fjármálastofnana. Slíkt eftirlit er vaxandi þáttur í starfsemi seðlabanka með öðrum þjóðum. Aukið frjálsræði á fjármagnsmarkaði og í gjaldeyrismálum kallar á endurskoðun á þeim aðferðum sem seðlabankar beita til að hrinda stefnu sinni í peningamálum í framkvæmd. Þessar breyttu aðstæður krefjast aukins sjálfstæðis Seðlabankans og virkrar faglegrar stjórnunar hans til þess að bankinn geti brugðist skjótt við síbreytilegum aðstæðum í peninga-, gengis- og gjaldeyrismálum. Sérstaklega er mikilvægt við þessi nýju skilyrði að bankanum sé tryggt sjálfstæði í framkvæmd peningamála. Að því hefur verið stefnt hér á landi um nokkurt skeið að gengi krónunnar ráðist í auknum mæli af framboði og eftirspurn á markaði. Það er sama fyrirkomulag og þekkist í öllum nágrannaríkjum okkar. Fyrsta skrefið í þessa átt var stigið í ársbyrjun 1992 þegar gjaldmiðlavogin, sem gengi krónunnar er miðað við, var einfölduð úr sautján gjaldmiðlum í einungis þrjá, Bandaríkjadollara, japanskt jen og evrópsku mynteininguna ECU. Vegna umróts og óvissu á gjaldeyrismörkuðunum að undanförnu hefur ekki þótt ráðlegt að hafast frekar að að sinni hvað varðar breytingar á gengisviðmiðum krónunnar. Hins vegar hefur undirbúningi að stofnun gjaldeyrismarkaðar hér innan lands miðað vel áfram. Þessi markaður yrði í upphafi fyrst og fremst millibankamarkaður. En allar þessar breytingar krefjast þess að stjórntækjum Seðlabankans verði breytt þannig að hann geti með kaupum og sölum á gjaldeyri, kaupum og sölum á verðbréfum, vaxtabreytingum og öðrum aðgerðum í peningamálum haldið gengi krónunnar innan þeirra marka sem ákveðin kunna að vera. Af öllu því sem ég hef nú rakið má vera ljóst að miklar breytingar hafa orðið, bæði innan lands og utan á fjármagnsmörkuðum frá því að lögin um Seðlabankann gengu í gildi árið 1986. Á síðustu árum hafa jafnframt komið í ljós ýmis atriði sem betur mættu fara í seðlabankalögunum. Nægir þar að nefna ákvæðin um stjórntæki bankans í peningamálum, ákvæði um vaxtaíhlutun, samskipti bankans og ríkisstjórnar, aðgang ríkissjóðs að lánsfé í bankanum, takmarkandi ákvæði um fyrirkomulag á skráningu á gengi krónunnar, skort á heimildum til þess að hafa eftirlit með nýjum tegundum stofnana á fjármagnsmarkaði og skort á heimildum til þess að setja innlánsstofnunum reglur um jafnvægi á milli verðtryggðra eigna og skulda. Úr sumu af þessu hefur verið bætt smám saman en þörfin fyrir heildarendurskoðun seðlabankalaganna hefur stöðugt orðið skýrari. Hæstv. forseti. Í ljósi þeirrar þróunar sem ég hef nú stuttlega lýst var skipuð nefnd í febrúar 1991 undir forustu Ágústs Einarssonar prófessors til þess að endurskoða lögin um Seðlabanka Íslands og til þess að gera tillögur um breytingar á þeim í samræmi við niðurstöður slíkrar endurskoðunar. Í nefndina voru skipaðir fulltrúar allra þingflokka að tilnefningu þeirra en nefndarmennirnir voru Ágúst Einarsson, tilnefndur af Alþfl., formaður, hv. þm. Geir H. Haarde og Ólafur B. Thors forstjóri, tilnefndir af Sjálfstfl., Guðmundur G. Þórarinsson verkfræðingur, tilnefndur af Framsfl., hv. þm. Guðrún J. Halldórsdóttir, tilnefnd af Kvennalista, Már Guðmundsson hagfræðingur, tilnefndur af Alþb. og Guðmundur Ágústsson lögmaður, tilnefndur af Borgaraflokki, en hann hætti störfum í nefndinni eftir þingkosningarnar vorið 1991. Nefndin lauk störfum í apríl 1992 og lagði þá fram tillögur að frv. til nýrra heildarlaga um Seðlabankann. Skömmu síðar var þetta frv., óbreytt frá tillögum nefndarinnar, lagt fram til kynningar á Alþingi. Að loknu þinghaldi vorið 1992 var frv. sent fjölmörgum aðilum til umsagnar. Við endurskoðun á frv. hefur verið tekið tillit til margvíslegra ábendinga umsagnaraðila en í öllum veigamestu atriðunum, öllum stefnuatriðunum, er frv. sem nú er til umræðu byggt á tillögum nefndarinnar frá því í apríl 1991 sem góð samstaða náðist um. Þetta frv. til nýrra heildarlaga um Seðlabanka Íslands felur í sér ýmsar grundvallarbreytingar frá gildandi löggjöf og mun breyta miklu um starfsemi bankans. Tilgangurinn er að mynda fjárhagslega traustan og sjálfstæðan banka sem hafi skýr og afmörkuð markmið og ráði yfir stjórntækjum sem dugi til þess að ná þeim markmiðum. Í grófum dráttum má segja að hlutverk seðlabanka sé fjórþætt. Í fyrsta lagi að gefa út seðla og mynt. Seðlabankar hafa yfirleitt einkarétt á þessu sviði. Í öðru lagi að varðveita gjaldeyrisforða landsins. Í þriðja lagi að vera banki ríkissjóðs. Í fjórða lagi að vera banki innlánsstofnana og veita þeim lán ef fjárhagslegt öryggi þeirra er í hættu. Vegna viðskipta sinna við innlánsstofnanir og útgáfu seðla og myntar hefur seðlabönkunum jafnframt verið falið í mörgum löndum að hafa eftirlit með starfsemi fjármálastofnana og eftirlit með greiðslumiðlun, bæði í landinu og við önnur lönd. Þau stjórntæki, sem seðlabankar hafa yfir að ráða, eru því einkum á sviði peningastjórnar, gengis- og gjaldeyrismála. Algengustu stjórntæki seðlabanka á sviði peningamála eru bindiskylda, markaðsaðgerðir og ákvörðun vaxta í viðskiptum seðlabankans sjálfs. Með markaðsaðgerðum er að sjálfsögðu átt við kaup og sölu verðbréfa á markaði. Á síðari árum hefur mikilvægi slíkra aðgerða hér á landi farið vaxandi. Með þeim getur seðlabanki haft áhrif á lausafé innlánsstofnana og þar með bein og óbein áhrif á vexti. Meginstjórntæki seðlabanka á sviði gengis- og gjaldeyrismála eru ýmist bein ákvörðun um gengi gjaldmiðilsins eða kaup og sala á erlendum gjaldeyri á gjaldeyrismarkaði til þess að hafa þannig áhrif á gengið. Á undanförnum árum hefur vaxandi áhersla verið lögð á gildi þess að tryggja stöðugt verðlag. Þetta á einkum rætur að rekja til reynslunnar af mikilli verðbólgu víða um heim á áttunda áratugnum. Talið er nauðsynlegt að tryggja aga við stjórn peningamála þannig að stjórn þeirra ráðist ekki af skammtímasjónarmiðum. Hér liggur að baki það sjónarmið að ríkisstjórnir á hverjum tíma kunni að freistast til þess að slaka á taumhaldi peningamála í því skyni að ná öðrum efnahagslegum markmiðum en stöðugu verðlagi með ýmis stjórnmálaleg sjónarmið í huga. Af þessum sökum kann að vera heppilegt að auka sjálfstæði seðlabankans og einfalda markmið hans og fela honum fyrst og fremst það markmið að stuðla að stöðugu verðlagi. Í þessu felst að sjálfsögðu að bankinn móti stefnu í peningamálum og beiti stjórntækjum sínum á því sviði án beinna afskipta ríkisstjórnar. Með þessu móti er komið á þeirri verkaskiptingu milli ríkisstjórnar og seðlabanka að bankinn einbeiti sér að stjórn peningamála í því skyni að stuðla að stöðugu verðlagi. Eðli seðlabankastarfseminnar gerir það að verkum að eðlilegast er að fela honum þetta verkefni. Þau stjórntæki, sem hann hefur yfir að ráða, hafa áhrif á vextina, vaxtabreytingarnar hafa aftur áhrif bæði á gengi viðkomandi gjaldmiðils þegar engar hömlur eru á fjármagnshreyfingum milli landa og á eftirspurn innan lands ef um einhverjar slíkar hömlur er að ræða. Breytingar á gengi gjaldmiðils og innlendri eftirspurn hafa síðan áhrif á verðlagsþróun innan lands. Öðrum efnahagslegum markmiðum sem eru mikilvæg, svo sem jöfnuði í viðskiptum við önnur lönd, háu atvinnustigi, góðum rekstrarskilyrðum atvinnuvega, er alls ekki fórnað á kostnað verðlagsmarkmiðs sjálfstæðs seðlabanka heldur verða þau fyrst og fremst á verksviði ríkisstjórnar sem starfar í umboði lýðræðislega kjörinna fulltrúa þjóðarinnar. Til að ná þessum efnahagslegu markmiðum getur ríkisstjórnin að sjálfsögðu beitt stefnu í gengismálum, ríkisfjármálum og launamálum að því leyti sem þau koma til kasta stjórnvalda. Það er álit flestra að með þessum hætti verði verkaskiptingin milli seðlabanka og ríkisstjórnar skýrari og eðlilegri. Aukið sjálfstæði seðlabankans þýðir hins vegar ekki að seðlabankinn beri ekki ábyrgð á gerðum sínum gagnvart lýðræðislega kjörnum fulltrúum þjóðarinnar. Með auknu sjálfstæði bankans er eðlilegt að honum verði á herðar lagðar auknar skyldur til að upplýsa almenning og kjörna fulltrúa um stefnu sína og aðgerðir. Einnig er nauðsynlegt að fulltrúar kjörnir til eftirlits með starfsemi bankans fái aukið vald og hlutverk. Þessar breytingar hljóta að vera nauðsynlegt og eðlilegt mótvægi við sjálfstæði bankans. Einn veigamesti gallinn á lögunum um Seðlabanka Íslands er sá að í þeim eru honum sett nokkur markmið sem oft og tíðum eru illsamrýmanleg. Þetta veldur því að Seðlabankinn þarf að velja á milli þeirra. Slíkt val er í eðli sínu stjórnmálalegt og á því með réttu að fara fram á vettvangi kjörinna fulltrúa almennings. Til þess að skýra þetta ætla ég að rekja þau markmið sem seðlabankanum eru sett í gildandi lögum en þau eru þessi: 1. Að vinna að því að peningamagn í umferð og framboð lánsfjár sé hæfilegt miðað við það að verðlag haldist stöðugt og framleiðslugeta atvinnuveganna sé hagnýtt á sem fyllstan og hagkvæmastan hátt. Hér er því í rauninni um a.m.k. tvíþætt markmið að ræða. 2. Að varðveita og efla gjaldeyrisvarasjóð sem nægi til þess að tryggja frjáls viðskipti við útlönd og fjárhagslegt öryggi þjóðarinnar út á við. 3. Að vinna að því að efnahagsstefna ríkisstjórnarinnar nái tilgangi sínum. Þessi markmið geta hæglega stangast á og nokkur þeirra eru í raun utan áhrifasviðs stjórntækja Seðlabankans en stjórntæki bankans eru á sviði peninga- og gengismála. Með þeim er ekki unnt að tryggja að framleiðslugeta atvinnuveganna sé nýtt á sem fyllstan og hagkvæmastan hátt. Þar verða að koma til önnur stjórntæki í efnahagsmálum auk aðgerða atvinnufyrirtækjanna sjálfra. Svipuðu máli gegnir um markmiðið að tryggja rekstrargrundvöll útflutnings- og samkeppnisgreina sem var í seðlabankalögunum þar til í fyrra að Alþingi felldi það brott. Einnig má benda á að Seðlabankinn getur ekki einn tryggt jöfnuð í viðskiptum við önnur lönd heldur skiptir þar ekki minna máli stefnan í ríkisfjármálum og launamálum. Reynslan bæði hér á landi og erlendis sýnir svo ekki verði um villst að það þjónar engum tilgangi að fela Seðlabanka fleiri verkefni en hann hefur stjórntæki til að ráða við. Af eðlilegum ástæðum eru verkefni seðlabanka á sviði peningamála og hallast margir fræðimenn og stjórnvöld erlendis að því að binda verkefni þeirra við það svið og efla þess vegna stjórntæki þeirra og sjálfstæði til þess að ná settum markmiðum á þeim vettvangi. Jafnframt hefur þeirri skoðun vaxið fylgi að stöðugleiki í verðlags- og gengismálum sé mikilvægt skilyrði hagvaxtar og hagsældar. Æ fleiri halda fram þeirri skoðun að það sé aðeins tímabundinn ávinningur af því að auka nýtingu á framleiðslugetu atvinnuveganna með örvandi aðgerðum á sviði peninga- og gengismála. Þegar til lengri tíma sé litið hafi aðgerðir af þessu tagi takmörkuð áhrif á hagvöxt og hagsæld en geti hins vegar leitt til aukinnar verðbólgu. Með hliðsjón af því, sem hér hefur verið rakið, er í þessu frv. lagt til að markmið Seðlabankans verði einfölduð verulega og honum verði falið það eitt meginmarkmið að varðveita verðgildi íslenska gjaldmiðilsins og stuðla að stöðugu verðlagi. Jafnframt er lagt til að sjálfstæði bankans til að móta og hrinda í framkvæmd stefnu í peningamálum verði aukið verulega frá því sem nú er. Í þessu felst m.a. að beiting á stjórntækjum bankans er ekki háð samþykki ríkisstjórnar. Jafnframt er lagt til að brott falli núgildandi ákvæði þess efnis að bankastjórn Seðlabankans skuli telja það eitt sitt meginhlutverk að vinna að því að sú stefna sem ríkisstjórnin markar nái tilgangi sínum. Áfram verður hins vegar gert ráð fyrir því að fram fari náið samráð milli þessara aðila enda er slíkt samráð til þess fallið að tryggja samræmda efnahagsstjórn í landinu. Með þessari tillögu er verið að gera bankann sjálfstæðari. Ég ítreka að hér er fyrst og fremst um að ræða aukið sjálfstæði gagnvart ríkisstjórninni og bankinn mun eftir sem áður lúta valdi Alþingis, annars vegar vegna löggjafarvalds þess og hins vegar vegna bankaráðsins sem kjörið er af þinginu. Auk fyrrgreinds meginmarkmiðs er í frv. lagt til að bankanum verði sett þrjú undirmarkmið. Í fyrsta lagi að stuðla að virkri og öruggri starfsemi á fjármagnsmarkaði. Það er ljóst að aukið frjálsræði á fjármagnsmarkaði eykur þær hættur sem starfsemi fjármálastofnunar eru samfara. Mikilvægur þáttur á þessu sviði er eftirlit með starfsemi fjármálastofnana í þeim tilgangi að vernda hag neytenda og fjárfestingaraðila. Lagt er til að Seðlabankanum verði áfram falið að hafa eftirlit með starfsemi fjármálastofnana. Í öðru lagi er Seðlabankanum falið að varðveita nægilegan gjaldeyrisvarasjóð til þess að greiða fyrir frjálsum viðskiptum við önnur lönd og treysta með því fjárhagslegt sjálfstæði þjóðarinnar. Í þriðja lagi er lagt til að bankanum verði falið að stuðla að greiðri, hagkvæmri og öruggri greiðslumiðlun í landinu og við önnur lönd. Hér er um mikilvægt verkefni að ræða sem eðlilegt er að fela Seðlabankanum í ljósi einkaréttar hans til þess að gefa út seðla og mynt. Í núgildandi seðlabankalögum eru eins og ég hef þegar nefnt ákvæði sem heimila Seðlabankanum undir vissum kringumstæðum að hlutast til um vaxtaákvarðanir innlánsstofnana og ávöxtunarkröfu og annað endurgjald eignarleigufyrirtækja, verðbréfafyrirtækja og verðbréfasjóða. Nú er lagt til að íhlutunarákvæði af því tagi falli brott. Fyrir því eru einkum tvenns konar rök: Í fyrsta lagi hefur ákvæðinu ekki verið beitt hingað til þrátt fyrir nær stöðugar deilur um raunvexti hér á landi samanborið við raunvexti erlendis allan þennan tíma. Í öðru lagi hefur ákvæði af þessu tagi ekkert gildi þegar gjaldeyrishöft einangra ekki lengur innlendan fjármagnsmarkað frá erlendum. Eftir setningu nýrra laga um gjaldeyrismál í nóvember sl. og gildistöku nýrra gjaldeyrisreglna á grundvelli þeirra er ljóst að síðustu gjaldeyrishömlurnar falla úr gildi í náinni framtíð. Þess er því ekki langt að bíða að einangrun innlends fjármagnsmarkaðar verði að fullu rofin. Þróun innlends fjármagnsmarkaðar hefur á undanförnum árum leitt til þess að nær ókleift er fyrir Seðlabankann að hlutast til um vexti á markaðinum með beinum fyrirmælum. Ástæða þess er aukið vægi verðbréfaviðskipta þar sem ákvöxtunarkrafa kemur í stað formlegra vaxta. Þrátt fyrir heimild Seðlabankans í núgildandi seðlabankalögum til að hlutast til um ávöxtunarkröfuna sýnir reynslan að ákvæðið er í reynd óframkvæmanlegt. Grípi Seðlabankinn til þess ráðs að hlutast til um vaxtaákvarðanir innlánsstofnana er næsta víst að fjármagn leiti frá innlánsstofnunum yfir á þann hluta fjármagnsmarkaðarins þar sem erfiðara er að beita slíkri beinni íhlutun. Þróun innlends fjármagnsmarkaðar og þær breytingar sem lagðar eru til með þessu frv. leiða hins vegar til þess að möguleikar Seðlabankans aukast til þess að hafa áhrif á vaxtaþróun með óbeinum hætti, fyrst og fremst með viðskiptum á verðbréfamarkaði. Loks skal á það bent að ákvæði þess efnis að unnt sé að hlutast til um vaxtamun innlánsstofnana lýtur fremur að samkeppnis- og neytendamálum en peningamálum og samræmist ekki vel því hlutverk Seðlabankans að móta og framfylgja stefnu í peningamálum. Hin nýsettu samkeppnislög, sem samþykkt voru á þinginu í gær, eiga að tryggja að eftirlit sé haft með því hvort um óeðlileg samtök eða samþjöppun valds sé að ræða á þessu sviði viðskiptalífsins eins og öðrum. Til þess að ná markmiðum í peningamálum er hér lagt til að stjórntæki Seðlabankans verði efld verulega frá því sem nú er. Stjórntæki bankans hafa á undanförnum árum einkum verið bindiskyldan og lausafjárkvöð, en í miklu minna mæli vextir í eigin viðskiptum og kaup og sala á verðbréfum. Síðastnefndi þátturinn hefur þó eflst að undanförnu. Samkvæmt frv. verða helstu stjórntæki bankans í framtíðinni einmitt bindiskylda, kaup og sala verðbréfa, útgáfa eigin verðbréfa og ákvörðun vaxta í eigin viðskiptum. Hins vegar er lagt til að ákvæðum um laust fé innlánsstofnana verði breytt á þann veg að það þjóni sínum eiginlega og upphaflega tilgangi, þ.e. að tryggja að innlánsstofnanir hafi jafnan yfir nægu fé að ráða til að mæta úttektum og verði því ekki eitt af stjórntækjum bankans í peningamálum í framtíðinni. Ég ítreka að það verður bankans sjálfs að móta nánari reglur um beitingu þessara stjórntækja án atbeina ríkisstjórnar. Þetta er auðvitað liður í því að efla sjálfstæði bankans. Ég bendi á að í 11. gr. frv. þar sem kveðið er á um lánveitingar til þeirra stofnana sem eru í innlánsviðskiptum við bankann er að finna mikilvæga breytingu frá gildandi seðlabankalögum. Samkvæmt greininni verður bankanum heimilt að veita lánastofnunum lán þótt fyrir þeim séu ekki endilega fullgildar venjulegar tryggingar þegar sérstaklega stendur á í þeim tilgangi að varðveita traust á fjármálakerfi landsins, þ.e. til að firra fjármálakerfið áhættu. Í núgildandi lögum er einungis heimilt að veita slík lán ef hefðbundnar tryggingar eru fullgildar. Hér er um að ræða öryggisákvæði, sem lagt er til í þessu frv., sem vonandi þarf sjaldan eða aldrei að beita en ákvæði af þessu tagi er nauðsynlegt til þess að geta forðað keðjuverkandi áhrifum á fjármagnsmarkaðnum við óvænt áföll. Þessa heimild má bankinn hins vegar ekki nýta án samþykkis ráðherra enda um slíkt undantekningartilfelli að ræða að eðlilegt er að fleiri komi að þeirri ákvörðun en bankinn einn. Eitt af mikilvægustu ákvæðum frv. fjallar einmitt um lánafyrirgreiðslu bankans við opinbera aðila. Beinn aðgangur ríkissjóðs að skammtímalánum í Seðlabankanum hefur á undanförnum árum verið eitt af meginvandamálunum í stjórn peningamála. Sjálfdæmi ríkissjóðs um lántökur í bankanum í formi yfirdráttar á reikningum sínum hefur gert Seðlabankanum erfitt fyrir að reka sjálfstæða stefnu í peningamálum. Reynslan bæði hér á landi og annars staðar sýnir að nauðsynlegt er að fjármagna lánsfjárþörf ríkisins á markaði utan seðlabanka. Með þeirri aðferð er dregið úr sveiflum í peningaframboði og seðlabankinn kemst í þá aðstöðu að geta vegið og metið hvort hann skuli auka eða minnka lausafé á markaðinum með kaupum og sölu á verðbréfum í ljósi markmiðanna í peningamálum. Í frv. er lagt til að bankanum verði ekki heimilt að lána ríkissjóði, sveitarfélögunum og ríkisstofnunum öðrum en lánastofnunum eins og ég hef þegar lýst. Í ákvæði til bráðabirgða er svo lagt til að ríkissjóður geti fengið takmarkaða fyrirgreiðslu á þessu ári. Með því er í raun verið að staðfesta þá breytingu sem orðið hefur á fyrirgreiðslu bankans við ríkissjóðs, fyrst á grundvelli samnings frá því í júní 1992 og síðan í framhaldi af því af samningi sem gerður var fyrr í þessari viku og fram hefur komið í fréttum. Sú breyting hefur þar með orðið að ríkissjóður mætir nú tímabundinni fjárþörf sinni með sölu markaðsverðbréfa í stað þess að yfirdraga reikninga sína í Seðlabankanum. Þetta er í samræmi við þá starfsaðferð sem tíðkast í flestum nágrannaríkjunum. Reynslan af þessu fyrirkomulagi er góð og engin ástæða til að ætla annað en að svo verði áfram. Ég bendi jafnframt á að samkvæmt frv. er Seðlabankanum heimilt að kaupa verðbréf ríkissjóðs á markaði. Með því móti getur hann komið í veg fyrir óæskilegar skammtímasveiflur í vöxtum sem rekja mætti til sveiflna í skammtímafjárþörf ríkissjóðs. Ég vík þá að gengismálum en ákvæði frv. um gengismál og viðskipti fela ekki í sér neinar grundvallarbreytingar frá núgildandi lögum eftir að þeim var breytt á þinginu í fyrra. Bankinn ákveður samkvæmt tillögum frv. að fengnu samþykki ríkisstjórnarinnar hvernig gengi krónunnar gagnvart erlendum gjaldmiðlum skuli ákveðið. Talið er eðlilegt að ríkisstjórnin hafi lokaorðið í svo veigamiklu máli sem er nátengt almennri efnahagsstjórn. Þá hefur bankinn samkvæmt þessari tillögugerð fullar heimildir til að skipuleggja gjaldeyrismarkað eins og ég hef þegar nefnt. Af öðrum atriðum vil ég nefna að hér er gerð tillaga um að gleggri skil verði gerð milli seðlabankalaga annars vegar og laga um gjaldeyrismál hins vegar. Því er lagt til að ákvæði um gjaldeyrisverslun og eftirlit með henni falli brott enda er ákvæði þar að lútandi að finna í lögum um gjaldeyrismál sem Alþingi samþykkti í nóvember sl. Í þessu frv. er lagt til að starfsemi bankaeftirlitsins verði efld og staða þess í stjórnskipulagi bankans gerð skýrari en nú gildir. Samkvæmt núgildandi seðlabankalögum er bankanum falið að hafa eftirlit með því að innlánsstofnanir hagi starfsemi sinni í samræmi við lög, reglugerðir og samþykktir sem hverju sinni gilda um starfsemi þeirra. Í sérlögum hefur Seðlabankinn jafnframt fengið það verkefni að hafa eftirlit með öðrum stofnunum en innlánsstofnunum, þ.e. eignarleigum, verðbréfafyrirtækjum og verðbréfasjóðum, auk þess sem honum hefur verið falið að setja reglur um gerð og endurskoðun á ársreikningum lífeyrissjóða. Nú er lagt til að eftirlit Seðlabankans nái í rauninni til allra stofnana og fyrirtækja sem starfa á fjármagnsmarkaði sem veita almenningi og fyrirtækjum fjármálaþjónustu. Einkum er um að ræða bankana, sparisjóði, fjárfestingarlánasjóði, eignarleigufyrirtæki, verðbréfafyrirtæki, verðbréfasjóði, lífeyrissjóði og tryggingafélög. Hins vegar er tekið fram í greininni að Seðlabankinn hafi því aðeins eftirlit með starfsemi þessara stofnana og fyrirtækja að eftirlitið sé ekki öðrum falið með sérstökum lögum. Þetta þýðir t.d. að eftirlit með tryggingastarfsemi tryggingafélaga heyrir ekki undir bankaeftirlitið. Þá felst í greininni að bankaeftirlitinu ber að hafa eftirlit með nýrri starfsemi sem upp kann að koma á fjármagnsmarkaðinum þótt engin sérstök lög hafi verið um hana sett. Þetta tel ég mikilvægt í ljósi þeirrar þróunar á fjármagnsmarkaðinum sem verið hefur undanfarin ár og reyndar örra breytinga víða um lönd í þeim efnum. Iðulega hafa þessar breytingar verið á undan löggjafanum eins og oft gerist og eðlilegt hlýtur að teljast. Tillögur eru gerðar um breytingar á skipun forstöðumanns bankaeftirlitsins. Hér er lagt til að hann verði ráðinn af bankaráðinu samkvæmt tillögum bankastjórnar. Samkvæmt gildandi lögum er hann skipaður af ráðherra. Þetta er liður í því að auka sjálfstæði bankans en ekki síður að gera skarpari skil milli ábyrgðarsviða og um stjórnskipulag innan bankans. Nokkur orð um alþjóðasamstarf, hæstv. forseti. Seðlabankanum hefur frá upphafi verið falið að annast tengsl Íslands við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Seðlabankinn leggur fjárframlög af Íslands hálfu til sjóðsins samkvæmt reglum og ákvörðunum hans og að fenginni heimild Alþingis hverju sinni. Þessi fjárframlög greiðast því ekki úr ríkissjóði. Þá hefur bankinn tekið þátt í samstarfi seðlabanka, bæði hinna norrænu og á vettvangi Alþjóðlega greiðslubankans í Basel í Sviss en sá banki er í eigu seðlabanka iðnríkjanna, m.a. Seðlabanka Íslands. Þá hefur bankinn einnig ásamt fulltrúum ýmissa ráðuneyta og stofnana tekið þátt í starfi Efnahags- og framfarastofnunarinnar OECD. Þessi þáttur í starfi seðlabanka verður stöðugt mikilvægari með opnun fjármagnsmarkaða um allan heim. Í frv. er gerð tillaga um ótvíræðar heimildir Seðlabankans til þess að eiga aðild að öðrum alþjóðlegum stofnunum en Alþjóðagjaldeyrissjóðnum en ákvæði núgildandi laga eru bundin við þá stofnun. Slíkt aðild verður þó að sjálfsögðu að samræmast hlutverki bankans sem Seðlabanka. Einnig eru í frv. ákvæði sem heimila bankanum að taka þátt í samstarfi erlendra seðlabanka og alþjóðlegra stofnana sem felast í því að gerðir eru tvíhliða eða marghliða samningar um gagnkvæm lánsréttindi, þ.e. að einn banki geti fengið lán hjá öðrum ef gjaldeyrisvarasjóðurinn rýrnar. Slíkir samningar verða mikilvægari þegar gjaldeyrishömlur hverfa og gengi ræðst af framboði og eftirspurn á markaði. Þess má geta að nýr samningur af þessu tagi milli norrænu seðlabankanna tók gildi í upphafi þessa árs. Samkvæmt honum getur Seðlabankinn fengið að láni allt að 200 millj. ECU, evrópskar mynteiningar, eða jafnvirði allt að 15,4 milljarða kr. frá hinum bönkunum. Hæstv. forseti. Ég hef nú farið yfir fjölmargar af þeim efnisbreytingum sem tillögur eru gerðar um í þessu frv. á starfsemi Seðlabankans. Ég mun nú fara nokkrum orðum um stjórnskipulag hans. Í frv. er lagt til að bankaráðið verði skipað með sama hætti og nú gildir, þ.e. verði skipað af fimm mönnum, kjörnum af Alþingi til fjögurra ára í senn. Í ljósi þeirrar áherslu sem lögð er á sjálfstæði og fagleg vinnubrögð er lagt til í frv. að þess sé gætt við kjörið að bankaráðsmenn hafi víðtæka þekkingu á efnahagsmálum. Einnig er lagt til að nýr ráðherra geti skipað nýjan formann og varaformann bankaráðs kjósi hann það. Þetta er gert til þess að ávallt ríki sem best samband milli ráðherra og bankaráðs sem ekki er síst mikilvægt í ljósi þess að bein afskipti ráðherrans af ákvörðunum bankans eru takmörkuð verulega með frv. frá því sem nú er. Í frv. er lagt til að bankastjórar Seðlabankans verði áfram þrír en að gerð verði sú breyting á stöðu formanns bankastjórnar og vali bankastjóra sem ég mun nú frá greina. Núgildandi fyrirkomulag er þannig að ráðherra skipar bankastjóra til allt að sex ára að fengnum tillögum bankaráðs. Bankastjórarnir velja einn úr sínum hópi sem formann bankastjórnar til þriggja ára í senn. Í gildandi lögum eru hins vegar ekki ákvæði um það í nánari atriðum hvert hlutverk formanns bankastjórnarinnar skuli vera. Í þessu frv. er lagt til að stöður bankastjóra verði auglýstar lausar til umsóknar. Gerð verði sú krafa að bankastjórar hafi víðtæka þekkingu á peningamálum og öðrum sviðum efnahagsmála. Telja verður eðlilegt að gera kröfu af þessu tagi, ekki síst í ljósi hlutverks bankans og þeirra tillagna um aukið sjálfstæði hans til stjórnunar peningamála sem felst í þessu frv. Að fengnum umsóknum um stöðu bankastjóra er gert ráð fyrir að bankaráð greiði atkvæði um umsækjendur. Til þess að ráðgerra geti skipað mann bankastjóra verður hann samkvæmt tillögunum í þessu frv. að hafa fengið a.m.k. eitt atkvæði í bankaráði. Í þessu felst mikilvæg breyting frá núgildandi lagaákvæðum sem hefur verið túlkað þannig að ráðherra geti í raun skipað hvern þann í stöðu bankastjóra sem honum sýnist án þess að taka tillit til tillagna bankaráðsins. Eina skilyrðið sé að ráðherra hafi tekið við tillögum frá ráðinu. Í frv. er lagt til að skipunartímabil bankastjóra verði sjö ár í stað allt að sex ára samkvæmt núgildandi seðlabankalögum. Fastákveðið skipunartímabil skapar að sjálfsögðu ákveðna festu í stjórn bankans. Í frv. er lagt til að formaður bankastjórnar gegni veigameira hlutverki en samkvæmt gildandi lögum og er beinlínis sagt að hann verði helsti talsmaður Seðlabankans sem komi fram fyrir hans hönd. Í ljósi aukins mikilvægis þessarar stöðu er lagt til að skipað verði sérstaklega í hana til sjö ára. Til að undirstrika mikilvægi stöðunnar er lagt til að umsækjandi um stöðuna verði að hafa fengið a.m.k. tvö atkvæði í bankaráðinu til þess að ráðherra geti skipað hann. Samkvæmt núgildandi seðlabankalögum eru engar takmarkanir á því hversu oft má skipa sama mann í stöðu bankastjóra, en víða um lönd gilda slíkar takmarkanir. Hér er lagt til að meginreglan verði sú að óheimilt sé að skipa sama mann oftar en tvisvar í stöðu bankastjóra. Meginreglan er því sú að enginn geti gegnt slíkri stöðu lengur en í 14 ár. Maður sem gegnir stöðu bankastjóra verður að sækja um hana að nýju þegar skipunartímabil hans rennur út hafi hann hug á því að gegna henni áfram. Í frv. er þó lagt til að skipa megi sama mann í þriðja sinn í stöðu bankastjóra, enda sé þá um að ræða skipun í stöðu formanns bankastjórnar og viðkomandi hafi annaðhvort aldrei eða aðeins einu sinni áður gegnt slíkri stöðu. Samkvæmt þessum reglum er hugsanlegt að sami maður geti gegnt stöðu bankastjóra í 21 ár samfleytt þótt það verði að teljast harla ólíklegt. Hann gæti gegnt stöðu bankastjóra í eitt skipunartímabil og síðan stöðu formanns bankastjórnar í tvö skipunartímabil eða stöðu bankastjóra í tvö skipunartímabil og síðan stöðu formanns bankastjórnar í eitt skipunartímabil. Einnig gæti að sjálfsögðu komið upp tilvik þar sem sami maður er skipaður þrisvar en gegnir þó störfum í skemmri tíma samfleytt en í 21 ár. Þetta gæti gerst með þeim hætti að starfandi bankastjóri sækti um og væri skipaður í stöðu formanns bankastjórnar áður en sjö ára skipunartímabili hans væri lokið. Þessar reglur fela að sjálfsögðu í sér mikla þrengingu á valdi ráðherrans frá því sem nú er og verður að telja það eðlilegt miðað við þá tillögu sem hér er gerð um aukið sjálfstæði bankans. Hæstv. forseti. Það er eðlilegt að menn spyrji: Hvernig er hægt að bera þessar tillögur um seðlabankalöggjöf sem hér eru gerðar saman við sams konar löggjöf með öðrum þjóðum. Ég tek skýrt fram að við samningu þessa frv. voru gildandi lög um seðlabanka í flestum iðnríkjanna könnuð vandlega, ekki síst þau lög sem gilda á öðrum Norðurlöndum auk stofnskrár hins áformaða sameiginlega seðlabanka Evrópubandalagsins. Þá voru yfirfarnar margar greinargerðir alþjóðastofnana og fræðimanna um starfsemi seðlabanka. Nefndin sem undirbjó þetta frv., og ég vil nota þetta tækifæri til að þakka henni fyrir vel unnið verk, tók til sérstakrar athugunar ýmis mikilvæg atriði: Í fyrsta lagi markmið og hlutverk seðlabanka, í öðru lagi stjórntæki í peningamálum, í þriðja lagi stjórnskipulag seðlabanka, í fjórða lagi verkaskiptingu bankaráðs og bankastjóra, í fimmta lagi tengsl seðlabanka við ríkisstjórn, í sjötta lagi fyrirgreiðslu við ríkissjóð og í sjöunda lagi hvort og hvernig seðlabanki hafi bankaeftirlit með höndum. Í þessum samanburðarathugunum kom í ljós að lög um seðlabanka í iðnríkjum geta á engan hátt talist einhlít fyrirmynd um efnisatriði í lögum um Seðlabanka Íslands. Þó má draga þá ályktun ef maður skoðar fyrst og fremst yngstu löggjöfina, ekki síst nýleg lög á Nýja-Sjálandi, stofnskrá hins sameiginlega seðlabanka Evrópubandalagsins og fyrirliggjandi tillögur um breytingar á lögum um Seðlabanka Kanada, að þeirri skoðun vaxi nú fylgi að æskilegt sé að seðlabanki hafi aðeins eitt meginmarkmið, þ.e. að stuðla að stöðugu verðlagi. Jafnframt er reynt að tryggja í þessari nýlegu löggjöf sem ég hef hér vitnað til og reyndar stofnskránni að hugsanlegum, sameiginlegum seðlabanka Evrópu og lagadrögunum að nýjum lögum fyrir Seðlabanka Kanada, að seðlabankinn geti mótað stefnu sína í peningamálum og beitt þeim stjórntækjum sem hann hefur yfir að ráða án beinna afskipta ríkisstjórnar. Hæstv. forseti. Nokkur orð um löggjöfina í þeim löndum sem við berum okkur oftast saman við. Seðlabanki Danmerkur, Danmarks Nationalbank, starfar samkvæmt lögum frá árinu 1942. Hann hefur samkvæmt þeim lögum það hlutverk að viðhalda öruggu fjármálakerfi í landinu og greiða fyrir greiðslumiðlun og lánastarfsemi. Í Finnlandi, en þar heitir Seðlabankinn Suomen Pankki og starfar í grundvallaratriðum samkvæmt lögum frá árinu 1925, er bankanum ætlað að viðhalda stöðugu og traustu peningakerfi og tryggja lipra greiðslumiðlun í landinu. Í Noregi, Norges Bank, gilda lög frá árinu 1985 og voru þau samin á grundvelli mjög ítarlegrar könnunar á gildandi seðlabankalöggjöf um víða veröld. Þar er markmið bankans að stuðla að hagkvæmri greiðslumiðlun í landinu. Sama gildir í Svíþjóð um Sveriges Riksbank. Þar eru lögin líka nýleg, frá 1988. Athyglisverð eru seðlabankalögin frá Nýja-Sjálandi, Reserve Bank of New Zealand sem starfar samkvæmt lögum frá árinu 1989. Þar hefur seðlabankinn það eina markmið að tryggja stöðugt verðlag, en ríkisstjórnn getur þó ákveðið með sérstökum hætti að bankinn víki tímabundið frá því markmiði. Í Þýskalandi gilda lög frá árinu 1957 um Deutsche Bundesbank. Þar er markmið seðlabankans fyrst og fremst að tryggja verðgildi gjaldmiðilsins. Hann skal jafnframt styðja almenna efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar svo framarlega sem það gengur ekki gegn meginmarkmiði bankans. Svipað ákvæði er að finna í stofnskrá hins sameiginlega seðlabanka Evrópubandalagsins, The European Central Bank, sem samin var á árinu 1991, nema hvað þar er það meginmarkmið bankans samkvæmt skilgreiningu í stofnskránni að viðhalda stöðugu verðlagi. Með því að setja seðlabanka það eina meginmarkmið að stuðla að stöðugu verðlagi er vitaskuld verið að gefa stöðugleika í efnahagsmálum vissan forgang. Rökin fyrir því eru fyrst og fremst að stöðugt verðlag sé til lengdar forsenda þess að öðrum mikilvægum markmiðum verði náð eins og auknum hagvexti og góðri atvinnu. Reynslan hefur sýnt, bæði hér á landi og erlendis, að til lengri tíma litið er enginn ávinningur af verðbólgu. Það er ekki unnt til lengdar að tryggja hátt atvinnustig og hagvöxt með verðbólgunni einni saman. Þvert á móti gerir verðbólgan einstaklingum og fyrirtækjum erfiðara um vik að horfa fram á veginn og vinna að ákveðnum framtíðarmarkmiðum sem er forsenda framfara í atvinnumálum. Þá fer, eins og Íslendingar þekkja manna best, mikil orka og tími einstaklinga og fyrirtækja í það að verjast áhrifum verðbólgunnar auk þess sem hún hefur einatt óæskileg áhrif á tekjuskiptinguna í samfélaginu. Verðlagsmarkmið er í eðli sínu langtímamarkmið. Það er því nauðsynlegt að tryggja seðlabanka sjálfstæði til að geta beitt þeim stjórntækjum sem hann hefur yfir að ráða til að ná þessu markmiði. Stjórnskipulag seðlabanka er með ýmsum og ólíkum hætti í iðnríkjunum. Víða eru bankaráðsmenn kosnir af þjóðþingum en annars staðar eru þeir skipaðir af ráðherra og ríkisstjórn. Sums staðar situr bankastjóri í bankaráðinu, er jafnvel formaður þess. Víðast er einn bankastjóri ásamt einum eða fleiri varabankastjórum, en einnig þekkjast dæmi um fjölskipaðar bankastjórnir, svo sem í Danmörku og Finnlandi. Hér hefur í frv. verið valin millilausn. Í öðrum löndum eru bankastjórarnir ýmist valdir af bankaráði, ráðherra eða ríkisstjórn. Í sumum tilvikum er óheimilt að endurskipa bankaráðsmenn og bankastjóra nema í tiltekinn fjölda skipta en í öðrum tilfellum eru engar slíkar takmarkanir og bankastjórar jafnvel ráðnir til óákveðins tíma. Sums staðar tekur bankaráðið ákvarðanir um beitingu helstu stjórntækja bankans í peningamálum. Annars staðar er þetta vald falið bankastjórnunum. Í sumum ríkjum er seðlabanka bannað að veita ríkissjóði lán. Í öðrum ríkjum eru settar einhverjar skorður við lánum til ríkissjóðs og í enn öðrum gilda engar takmarkanir á þessu sviði. Það er auðvitað mála sannast um þetta eins og margt annað að þar veldur hver á heldur. Hins vegar er það mín skoðun að með þeim tillögum sem hér eru fluttar, og samdar eru á vegum þessarar nefndar sem ég hef þegar lýst, er verið að reyna að sameina það besta sem þekkist í seðlabankalöggjöf iðnríkjanna um leið og sú löggjöf er löguð að íslenskum aðstæðum. Virðulegi forseti. Ég tel það ákaflega mikilvægt að í nefndinni sem frv. samdi náðist víðtæk samstaða um meginatriði málsins. Fulltrúi Kvennalistans í nefndinni, hv. þm. Guðrún J. Halldórsdóttir, og fulltrúi Alþb., Már Guðmundsson hagfræðingur, skiluðu að vísu séráliti en þar kom ekki fram ágreiningur við grundvallaratriði frv. Fulltrúi Kvennalistans taldi rétt að bankaráðið yrði skipað sjö mönnum í stað fimm í því skyni að fulltrúar sem flestra þingflokka gætu setið í bankaráðinu. Einnig lagði hún til að í seðlabankalögum væri beinlínis tekið fram að bankaeftirlitinu bæri að fylgjast með og grípa til aðgerða ef það yrði vart við innherjaviðskipti í þeim stofnunum sem það hefur eftirlit með. Fulltrúi Alþb. lagði til róttækari breytingar á núgildandi stjórnskipulagi bankans en gert er ráð fyrir í frv., einkum þannig að bankastjóri yrði einn í stað þriggja. Þá vildi hann veita skemmri aðlögunartíma fyrir ríkissjóð en meiri hluti nefndarinnar komst að niðurstöðu um að þeirri meginreglu frv., sem ekki var ágreiningur um, að lántökur ríkissjóðs og annarra opinberra aðila í Seðlabankanum verði óheimilar. Við endurskoðun frv. milli þinga var einmitt ákveðið að stytta þennan aðlögunartíma. Það hefur því verið komið til móts við þetta sjónarmið í séráliti fulltrúa Alþb. Það var athyglisvert þegar tillögur nefndarinnar voru kynntar sl. vor að það kom fram í máli allra talsmanna stjórnmálaflokka í fjölmiðlum stuðningur við meginstefnu frv. Reyndar komu þá fram og hafa komið fram síðar efasemdir um tillögur um breytingar á stjórnskipulagi bankans sem felast í því að formaður bankastjórnar verði ráðinn sérstaklega en ekki valinn af bankastjórninni. Það er að sjálfsögðu eðlilegt að menn staldri við þegar gerðar eru tillögur um breytingar á fyrirkomulagi sem hefur verið við lýði frá stofnun bankans. Ég vil hins vegar leggja á það áherslu að þessar breytingar eru liður í því að efla faglega stjórnun í bankanum í því skyni að treysta stjórn peningamála og þar með efnahagsstjórn hér á landi og eru, eins og fram kom í mínum orðum, málamiðlun milli þeirra sjónarmiða sem komu fram í nefndinni. Seðlabankinn er ein af mikilvægustu stofnunum í stjórnkerfi hverrar þjóðar. Því er ákaflega brýnt að góð samstaða geti tekist hér á Alþingi um þetta frv. Miðað við þá samstöðu sem var í nefndinni sem samdi frv. og þau orð sem talsmenn stjórnmálaflokkanna hafa látið falla um málið er ég ekki í vafa um það þorri þingmanna getur sammælst um þetta frv. og veitt því brautargengi á yfirstandandi þingi. Ég vil, hæstv. forseti, einmitt vinna að slíku samkomulagi með hv. efh.- og viðskn. Hæstv. forseti. Ég ætla ekki að rekja efnisatriði þessa viðamikla frv. frekar en ég hef þegar gert og legg til að þessu frv. verði að umræðu lokinni vísað til 2. umr. og hv. efh.- og viðskn.

Virðulegi forseti. Hér er um allumfangsmikið mál að ræða sem varðar löggjöfina um Seðlabanka Íslands og þarf að vísa til efh.- og viðskn. og hæstv. viðskrh. hefur þegar lagt það til. Ég vil benda á að í 23. gr. þingskapa er gert ráð fyrir því að mál eins og þetta geti komið til nefndar til athugunar áður en 1. umr. fer fram. Ég tel að þetta sé einmitt slíkt mál að mikilvægt sé fyrir nefndarmenn að fá upplýsingar um málið, fá skýringar frá þeim sem samið hafa frv. til þess að 1. umr. geti farið eðlilega fram. Ég vil því óska eftir því, virðulegi forseti, að þessari grein þingskapanna verði beitt og málið fari til athugunar í efh.- og viðskn. eins og segir í 23. gr. þingskapalaga, og að lokinni þeirri athugun haldi 1. umr. áfram. Ég vil því, virðulegi forseti, fara þess formlega á leit að þessi málsmeðferð verði viðhöfð, en það var einmitt ætlunin þegar þessi ákvæði voru sett í þingsköpin að auðvelda nefndarmönnum að fá upplýsingar um viðamikil mál áður en 1. umr. fari fram. Ég tel þetta mál vera af þeirri gerð að það sé nauðsynlegt fyrir okkur sem eigum að fjalla um málið að geta talað við þá aðila sem hafa unnið að undirbúningi málsins, geta rætt við fulltrúa Seðlabanka Íslands og fleiri áður en 1. umr. fer fram.

Forseta hefur borist formleg umsókn um þá málsmeðferð sem hv. 1. þm. Austurl. kynnti hér. Í 23. gr. þingskapalaga segir svo: ,,Áður en 1. umr. fer fram um stjfrv. eða fyrri umræða um tillögur frá ríkisstjórninni getur forseti heimilað, ef ósk berst um það frá níu þingmönnum, að nefnd athugi mál í því skyni að afla frekari upplýsinga um það eða skýringa á efni þess. Slíkt er og heimilt að gera að lokinni framsöguræðu um málið. Forseti ákveður hve lengi athugun nefndarinnar má standa.`` Eins og hv. þingheimur hlýtur að skilja vil ég að sjálfsögðu ráðgast við forseta Alþingis um þetta mál og hlýt því að óska eftir fundarhléi til að ræða við hæstv. ráðherra og virðulegan forseta Alþingis.

Virðulegi forseti. Ég er einn af þeim níu þingmönnum sem hef óskað eftir því að þeirri grein þingskapalaga, sem hv. þm. Halldór Ásgrímsson gerði grein fyrir, verði beitt í þessu máli. Til viðbótar við þau rök sem hv. þm. Halldór Ásgrímsson rakti hér þá vil ég færa fram tvenn til viðbótar. Í fyrsta lagi er alveg ljóst, bæði á greinargerð frv. og eins ýmsum tillögum um breytingar á lögunum, að þar er verið að taka mið af hugmyndum og veruleika sem að mörgu leyti á ekki við í dag. T.d. á sú lýsing á gjaldeyrismörkuðum og tengingu mynta Norðurlanda við gjaldmiðla aðildarríkja Evrópubandalagsins og meint gengisfesta á þeim gjaldeyrismörkuðum er eins og allur þingheimur veit með allt öðrum hætti nú en þegar greinargerð frv. var samin. Einnig er ljóst að hugmyndir manna um samspil peningastefnu, efnahagsstefnu stjórnvalda og seðlabanka, m.a. í Bandaríkjunum, eru nú með allt öðrum hætti heldur en á blómaskeiði frjálshyggjunnar sem með einum eða öðrum hætti hefur haft áhrif á hugmyndakerfi manna á síðustu árum. Það er auðvitað skynsamlegt að skoða þessa þætti vel annars staðar en hér í almennum umræðum áður en þær halda áfram. Hitt atriðið sem mér finnst renna stoðum undir það að þessari grein verði beitt er að nauðsynlegt er að það verði alveg skýrt hér í þinginu áður en umræðan heldur áfram, hvort hæstv. viðskrh. er að mæla hér fyrir frv. um aukið vald aðalbankastjóra Seðlabankans og ætli sér síðan sjálfur að setjast í þá stöðu skömmu eftir að þessi lög hafa tekið gildi. Það er satt að segja afar óvenjulegt að ráðherra mæli fyrir veigamiklum breytingum af því tagi sem hér hefur verið mælt fyrir og ætli sér síðan sjálfur að vera fyrstur manna til þess að beita því valdi sem lagt er til í frv. Nú hefur það verið rætt víða í þjóðfélaginu að hugmyndar séu um það að hæstv. viðskrh. verði síðar á þessu ári aðalbankastjóri Seðlabankans. Ég ætla ekki að knýja neitt á um svar við því nú, en ég tel að það sé alveg nauðsynlegt áður en þingið heldur áfram umfjöllun um málið að það liggi fyrir hvort sá ráðherra sem fer með þetta mál hér gagnvart þinginu er í reynd að biðja um aukið vald handa sjálfum sér síðar á þessu ári eða ekki. Ég mælist þess vegna til þess við hæstv. viðskrh. að meðan nefndin er að skoða málið, þá íhugi hann það að þegar 1. umr. heldur áfram, fyrst hann vék ekki að því í sinni framsöguræðu sem ég átti nú kannski von á vegna þess hve þetta hefur verið rætt mikið í þjóðfélaginu, að hann geri hann þinginu alveg skýra grein fyrir því hver ætlan hans er í þessum efnum, hvort hann hyggist áfram gegna störfum ráðherra eða sækjast eftir embætti seðlabankastjóra síðar á þessu ári.

Ætli honum hafi ekki dottið í hug að gegna hvoru tveggju?

Hæstv. forseti. Hér hefur komið fram ósk um sérstaka nefndarmeðferð á þessu máli áður en 1. umr. um það lýkur. Ég tel eðlilegt að fyllsta tillit verði tekið til óska þingmanna í slíku máli en vildi þó benda á að málið var lagt fram til kynningar á þinginu í apríl 1992. Frv. sem við ræðum nú var svo lagt fram á þingi fyrir jólaleyfi þingsins í góðan tíma, hefur þess vegna legið fyrir í þeirri mynd sem það er nú í allmargar vikur í höndum þingmanna og í þriðja lagi að það er samið af nefnd þar sem fulltrúar þingflokkanna voru beinlínis tilnefndir af þeim. Það er vart sjáanlegt að það sé hægt að vísa til þess að þingheimi hafi ekki gefist tækifæri til að kynnast málinu þegar þessi tillaga er gerð. En ég vil engu að síður láta þá skoðun mína í ljós að það sé eðlilegt að forseti taki fyllsta tillit til þessara óska og hugleiði þessa málsmeðferð en að sjálfsögðu hvílir það í hendi forseta að skera úr um það. Ég vil koma aðeins að því sem hv. 8. þm. Reykn. vék að í sinni ræðu þótt það verði nú varla flokkað undir þingsköp. Fyrst vil ég nefna það sem hann vék að um gengis- og gjaldeyrismál og vil leyfa mér að vísa til þess sem fram kom í ræðu minni um það mál. Og svo að lokum bar hann upp þá spurningu hvort þetta mál tengdist mér persónulega. Ég vil vísa því fullkomlega frá. Það kemur þessu máli ekki við. Röksemdir hv. þm. eru af því taginu að það mætti eins segja að hv. alþm. gætu ekki tekið þátt í umræðum um kosningalög af því að þeir sækist eftir kosningu til Alþingis.

Nokkrir hv. þm. hafa beðið um að fá að ræða þingsköp, en áður en lengra er haldið telur forseti rétt að lesa bréf, dags. 26. febr. 1993, sem hefur borist og gerir það hér með: ,,Undirritaðir alþingismenn óska eftir að efh.- og viðskn. fái frv. til laga um Seðlabanka Íslands til athugunar til að afla frekari upplýsinga og skýringa um efni þess í samræmi við 23. gr. þingskapa. Fyrstu umræðu verði haldið áfram að lokinni þeirri athugun.`` Undir bréfið rita Halldór Ásgrímsson, Kristín Ástgeirsdóttir, Ólafur Ragnar Grímsson, Steingrímur Hermannsson, Jóhannes Geir Sigurgeirsson, Guðrún J. Halldórsdóttir, Páll Pétursson, Svavar Gestsson og Ingibjörg Pálmadóttir. Ef það mætti nokkuð stytta umræðu hér vill forseti láta þá skoðun í ljós að hér sé um ótvíræðan rétt hv. þm. að ræða til þess að slík málsmeðferð verði heimiluð. En forseti kýs að fá að ræða við forseta Alþingis um staðfestingu á því og mun því gera örstutt hlé til þess þegar umræðunni hér lýkur.

Virðulegi forseti. Það ákvæði sem hér er vitnað til í þingsköpum er nýtt og var sérstaklega tekið inn við endurskoðun þingskapalaga á árinu 1991 eins og margir muna eftir. Í þeirri nefnd sem hafði þær breytingar til athugunar --- en það var á þeim vettvangi sem þessi tillaga um breytingu kom fram --- var þetta mál sérstaklega rætt og á það fallist hjá þeim sem með þessa tillögu kom, sem var einmitt hv. 1. þm. Austurl., að það gæti verið gagnlegt í flóknum málum og mundi greiða fyrir slíkum málum að almennir nefndarmenn fengju tóm, til að mynda að lokinni framsöguræðu, til þess að ræða við ýmsa sérfræðinga og aðra sem hefðu komið að smíði umfangsmikilla frv. Það mundi greiða fyrir þingstörfunum og undirbúa menn betur til þess að taka þátt í umræðum á faglegum grundvelli við 1. umr. Ég er þess vegna alveg sammála því að það gæti greitt fyrir þessu máli og sé eðlilegt að þessi leið verði farin og leggst ekki gegn því, tel reyndar að það sé algerlega á valdi forseta að úrskurða um það að fenginni þessari ósk. Ég tel reyndar að það gæti greitt fyrir störfunum og gert það að verkum að nefndin þyrfti minni tíma eftir að búið er að vísa því formlega til hennar heldur en ella væri. Þetta vildi ég að kæmi hér fram. En e.t.v. er samt eðlilegt að gera hér stutt hlé til þess að allir þingflokkar og forsetar þingsins geti ráðgast um þetta því að þetta mun vera í fyrsta sinn sem formleg ósk kemur um að beita þessari heimild. Ég vil síðan, virðulegi forseti, einungis taka það fram að ummæli hv. 8. þm. Reykn. hér og aðdróttanir í garð hæstv. viðskrh. eru auðvitað afskaplega ósmekklegar í þessari umræðu og eiga hér ekki heima.

Frú forseti. Mér sýnist nú að þessi beiðni sé á góðum vegi og eðlilegt að búast við því að orðið verði við þeirri beiðni sem við níu þingmenn höfum lagt formlega fram. Hér er um ákaflega mikilvæga lagasetningu að ræða og er ástæða til að vanda hana. Ég ætla að biðja menn að dvelja ekki um of við það þó einhverjum kunni að finnast þetta frv. skreðarasaumað fyrir núv. hæstv. viðskrh. Seðlabankinn stendur lengi enn og það eiga sjálfsagt margir eftir að stjórna honum. Það er afar mikilvægt að nefndarmenn geti borið þær skýringar inn í þingflokkana og þingflokkarnir fái tækifæri til umræðu um svona mál. Ég hafði hugsað mér að taka til máls í þessari umræðu en það getur vel verið að mér nægi þær útskýringar sem nefndarmenn í efh.- og viðskn. koma til með að bera inn í þingflokk framsóknarmanna. Ég ætlaði að bera fram spurningar. Ég held að þetta frv. sé nefnilega samið undir ofurlítið öðrum kringumstæðum en nú eru orðnar. Þetta frv. var samið áður en við gerðumst aðilar að Evrópsku efnahagssvæði. Ég vísa t.d. til kaflans um bankaeftirlitið. Um V. kafla frv. segir í 29. gr. t.d.: ,,Bankaeftirlitið athugar bókhald og reikninga lánastofnana og annarra fjármálastofnana og kannar að öðru leyti fjárhag og starfsemi þeirra svo oft sem þurfa þykir.`` Þetta er gott og blessað og nauðsynlegt hlutverk bankaeftirlitsins. En komi nú hér fjármálastofnanir af Evrópsku efnahagssvæði, þá skildi ég svo ráðuneytisstjórann í viðskrn. á fundi utanrmn. einhvern tíma í sumar að þær væru undanþegnar. Erlendar lánastofnanir sem settu upp útibú eða væru með starfsemi hér á landi væru undanþegnar hinu íslenska bankaeftirliti. Þetta atriði þarf að vera á hreinu og um þetta t.d. ætlaði ég að spyrja. Ég held að þetta frv., sem okkur þingmönnum er að vísu nokkuð kunnugt og við höfum séð, þarfnist skoðunar og vandaðra umræðna og þar af leiðandi held ég að það séu mjög sterk rök fyrir því að verða við þeirri beiðni sem við höfum lagt fram.

Virðulegi forseti. Það er ánægjulegt að formaður þingflokks Sjálfstfl. hefur tekið vel í þá tillögu sem hér er flutt. Eins og þegar hefur komið fram, þá er margt sem hefur verið að breytast á síðustu missirum sem gerir það nauðsynlegt að skoða þetta mál í öðru ljósi en unnið var að því á sínum tíma. Ég ítreka það sem ég sagði áðan að í öflugasta forusturíki hagkerfis veraldarinnar, Bandaríkjunum, eru nú allt aðrar hugmyndir um samspil stjórnvalda og efnahagsstarfsemimótunar og um hlutverk peningastefnu og annarra þátta í efnahagmsálum en voru í 12 árin þar á undan. Það þarf ekki að lesa lengi, t.d. í greinargerð þessa frv., til þess að sjá áhrifin af hinum gömlu hugmyndum frá ráðatíma hinnar hörðu frjálshyggju í ýmsu í þessu frv. Hv. þm. Geir Haarde sagði að ég hefði verið með aðdróttanir í garð hæstv. viðskrh. vegna þess að ég spurði að því hvort það væri rétt að hann hygðist taka við stöðu seðlabankastjóra. Það er nú sérkennilegt að kalla það aðdróttun að maður ætli að gegna einhverri valdamestu og mikilvægustu stöðu í þessu þjóðfélagi. En það stendur í þessu frv. hvað eftir annað að markmið þess sé að búa til sjálfstæðan og faglega sterkan seðlabanka sem starfi án tengsla við ríkisstjórnina að öðru leyti. Þetta frv. felur í sér þær meginbreytingar að menn vilji sjálfstæðan og faglegan seðlabanka. Það er þess vegna ósköp eðlilegt að við sem erum fylgjandi þeirri stefnu viljum fá að vita hvort það eigi kannski að framkvæma þessi lög með því að sá harðpólitíski ráðherra sem frv. ber fram eigi að verða hinn fyrsti, sjálfstæði og faglegi seðlabankastjóri eða ekki og hvort hann ætli þá að fara að starfa án tengsla við þá ríkisstjórn sem hann er búinn að sitja í og vera einn áhrifamesti maðurinn í og hefur varið hér á Alþingi á undanförnum árum. Þetta snertir auðvitað sjálft grundvallarinntak þessa frv., hvernig núv. ríkisstjórn hyggst framkvæma það. Það hefur komið hér fram að fulltrúi Alþb. hefur lagt til í nefndinni þá grundvallarbreytingu á núverandi skipan að í stað þess að vera með hið gamla, pólitíska lénskerfi í stjórn Seðlabankans komi einn faglegur og sjálfstæður seðlabankastjóri sem stýri þessari stofnun. Það er tillaga sem við munum flytja hér á þinginu, hæstv. viðskrh., og snertir auðvitað grundvallaratriðið varðandi skipan peningamála á Íslandi. Ég tel að það muni greiða mjög fyrir þessu máli hér í þinginu hvort við fáum að vita það með alveg óyggjandi hætti, hvort ríkisstjórnin hyggst vinna að málinu á þeim grundvelli sem talað er um í frv. að menn ætli sér að styrkja faglegt sjálfstæði Seðlabankas eða hvort Seðlabankinn ætlar sér áfram að vera pólitískt útibú með því að einn af ráðherrum ríkisstjórnarinnar setjist í æðsta valdasæti bankans á miðju þessu ári.

Forseti vill nú biðja hv. þingheim að eyða ekki þingskapaumræðunni í mannaráðningar í framtíðinni.

Virðulegi forseti. Ég var nú kölluð í símann þannig að ég heyrði ekki orsakir settar fram fyrir þeirri beiðni sem hér er til umræðu. Vissulega hefur það stundum heyrst í umræðu milli manna um meðferð mála á hv. Alþingi að það gæti jafnvel verið betra fyrir framvindu þeirra að mál færu beint til nefndar og jafnvel er sagt að það gerist hjá sumum þjóðþingum. Það er nú einu sinni ekki þannig hjá okkur og þess vegna hefur það ekki gerst hjá okkur að mál fari almennt beint til nefndar en þau hafa hins vegar fengið umfjöllun við 1. umr. og farið síðan í nefndarvinnslu. Hér erum við með mál sem er mjög skýrt með ítarlegri greinargerð. Það er vel unnið eins og slík mál gerast best sem hér koma inn til umfjöllunar og tilbúið í 1. umr. Ég man ekki að það hafi áður gerst að farið væri fram á það að mál, jafnvel þótt þau hafi verið umdeild, færu beint til nefndar án umræðu. Það þýðir ekki að ég sé að leggjast gegn þessu erindi nú, en þetta vekur furðu mína og mér finnst eðlilegt að þessar athugasemdir mínar komi hér fram. Það stendur í þingskapagreininni sem vísað er til að áður skal þó liggja fyrir samþykki þeirrar nefndar sem málinu er vísað til. Nú er það þannig að formaður efh.- og viðskn. er ekki viðstaddur hér og mér er ekki kunnugt um það hvort þeir níu þingmenn sem sett hafa fram þetta erindi hafa rætt við hann. Sem varaformaður efh.- og viðskn. vil ég að það komi fram að mér er þetta mál algerlega ókunnugt. Það kemur mér á óvart að þessi beiðni hafi komið fram. Ég hefði haldið að ef menn ætluðu sér að setja fram ósk um að mál færi til nefndar áður en það yrði rætt við 1. umr., þá hefði slík ósk komið fram á öðrum tíma, þ.e. áður en málið hefði komið á dagskrá sem annað tveggja mála á dagskrá fundar sem settur er á sérstökum degi eins og þessum föstudegi sem er ekki hefðbundinn þingdagur. Við erum með atkvæðagreiðslur. Við erum með tvö mál á dagskrá, flm. mælir fyrir málinu og síðan kemur fram ósk um að það fari til nefndar. Mér finnst þetta svolítið undarlegt og eins og ég sagði hefði mér fundist það viðurkvæmilegt að það hefði aðeins verið rætt við nefndarmenn alla hvort þeim þætti það góður kostur að málið kæmi beint til nefndarinnar. Þetta finnst mjög eðlilegt að a.m.k. fulltrúi frá stjórnarliði hér í nefndinni nefni, virðulegi forseti.

Vegna þessara orða hv. 11. þm. Reykn. vill forseti leiðrétta misskilning sem fram kom í máli þingmannsins. Ég held að ég kjósi að lesa greinina sem vitnað er til, þ.e. í 23. gr. Þar segir svo eins og áður hefur komið fram: ,,Áður en 1. umr. fer fram um stjórnarfrumvörp eða fyrri umræða um tillögur frá ríkisstjórninni getur forseti heimilað, ef ósk berst um það frá níu þingmönnum, að nefnd athugi mál í því skyni að afla frekari upplýsinga um það eða skýringa á efni þess. Slíkt er og heimilt að gera að lokinni framsöguræðu um málið. Forseti ákveður hve lengi athugun nefndarinnar má standa.`` Síðan segir, hv. þm.: ,,Nefnd, sem fengið hefur mál til athugunar, skal heimilt að vísa því til annarrar fastanefndar telji hún við nánari athugun að málið eigi frekar heima í þeirri nefnd. Áður skal þó liggja fyrir samþykki þeirrar nefndar sem málinu er vísað til.`` Þannig þarf einungis að leita samþykkis ef um nefndabreytingar verður. Þetta vildi ég að kæmi fram.

Virðulegi forseti. Það er kannski eðlilegt þegar þessu þingskapaákvæði er fyrst beitt að um það séu nokkrar umræður. En ég vil taka það fram vegna orða hv. 11. þm. Reykn. að ég tel að í máli sem þessu sé það eðlilegt að slík ósk komi fram, hvort eigi að ræða slíka ósk fyrir fram er sjálfsagt að taka til athugunar og skapa einhverjar fastar venjur um. En ég vil taka það skýrt fram að hér er á engan hátt verið að óska eftir þessu til þess að draga þetta mál á langinn þó að ég skilji hins vegar ekki hvað liggur mikið á í þessu máli. Það verður hæstv. viðskrh. að útskýra síðar. Ég tel að það hafi ekkert komið fram um það að Seðlabankann bráðvanti stjórntæki til þess að hjálpa núv. ríkisstjórn að ráða við efnahagsvandann. Ég tel að Seðlabankinn hafi þau stjórntæki ef vilji er til að beita þeim. En ef svo er, er sjálfsagt að greiða fyrir því að bankinn fái nauðsynleg stjórntæki. En það þarf ekki að þýða að það þurfi að hraða svo mjög heildarendurskoðun seðlabankalaganna. Við höfum í allan vetur verið að breyta löggjöf að því er varðar fjármagnsmarkaðinn og efh.- og viðskn. hefur starfað vel að þeim málum og með þeim breytingum hefur bankakerfið fengið ýmsar heimildir sem áður voru ekki fyrir hendi. Ég tel þetta því vera eðlilega beiðni og það ætti að beita þessari aðferð í mun fleiri tilvikum eins og hv. 8. þm. Reykv. kom inn á. Ég er viss um að það mundi oft og tíðum greiða fyrir málum og e.t.v. stytta umræður en mér hefur skilist að hæstv. ríkisstjórn og stjórnarmeirihlutinn væri mjög áhugasamur um það að stytta umræður á Alþingi svo ekki sé nú talað um forustumann ríkisstjórnarinnar, hæstv. forsrh., sem talar um það annan hvern dag hvað umræður á Alþingi séu langar og hve mikið sé um málþóf. Ég hélt að þetta gæti nú allt saman þjónað betri störfum hér á Alþingi.

Virðulegi forseti. Ég fagna þeirri yfirlýsingu hv. 1. þm. Austurl. að hann vilji ekki á nokkurn hátt draga meðferð þessa máls á langinn með þeirri tillögu sem hann hér gerir. Það er auðvelt að taka undir það sem fram kom hjá hv. 1. þm. Austurl. að það geti oft flýtt fyrir málum að þau gangi til nefndar fyrir 1. umr. Þess vegna er ég honum sammála um aðferðina almennt talað. Það sem mér finnst hins vegar orka tvímælis fyrir þingið er að hafa slíka skipan á máli, veita slíka meðferð á máli sem hefur verið kynnt þinginu með jafnlöngum fyrirvara og raun ber vitni. Frv. kom hér fyrst fram á þinginu --- samið af nefnd þingflokkanna --- fyrir tæpu ári, í apríl 1992. Í endanlegri mynd var það svo sent þinginu í desembermánuði sl. Þetta er til umhugsunar fyrir forseta þingsins, þótt ég geti tekið undir það sem hv. þm. tefldi hér fram máli sínu til stuðnings í almennum atriðum, þá á það ekki mjög vel við þetta sérstaka dæmi. Í þessu felst alls ekki að ég geti ekki fyrir mitt leyti fallist á þá tillögu sem hér er gerð. Ég tel að forseti þingsins og forsætisnefnd hljóti að taka ríkt tillit til þeirra óska sem hér koma fram, ég vildi einungis benda á að fordæmi kynni að vera nokkurt umhugsunarefni.

Virðulegi forseti. Það er vissulega rétt að hér er um nýmæli að ræða, að fram kemur skrifleg beiðni um það að taka mál fyrir í nefnd áður en umræðunni verður haldið áfram, en ég vil minna á það að við í efh.- og viðskn. höfum veitt okkar samþykki til þess að byrja á máli jafnvel áður en búið er að mæla fyrir því til þess að flýta fyrir framgangi mála jafnvel þó að þar sé á ferðinni ýmislegt sem okkur þykir harla vont. En vegna ummæla hæstv. viðskrh. hér áðan um það að þetta væri vel kynnt mál, þá er það vissulega rétt að það er langt síðan þetta mál kom fram og frv. er búið að liggja fyrir þinginu nokkurn tíma og vissulega hafa allir flokkar átt fulltrúa í nefndinni. En það breytir ekki því að hér eru á ferðinni margs konar álitamál og ég held að það mundi greiða mjög fyrir umræðum að fá skýringar frá þeim sem sömdu frv. á þeim niðurstöðum sem hér er að finna. Ég er nú búin að lesa greinargerðina vel og rækilega, en er engu nær um það hvers vegna menn komast að ákveðnum niðurstöðum. Ég get tekið sem dæmi að ég velti því nokkuð fyrir mér hvers vegna hlutverk bankans er ekki skilgreint í lögunum. Þar er fjallað um markmið en hlutverk bankans, sem er mjög margþætt, er ekki skilgreint í lögunum. Í greinargerðinni kemur fram að nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að skilgreina ekki hlutverkið heldur dreifa því á einstakar greinar. Þetta er svona eitt af þeim álitamálum sem ég vildi gjarnan ræða um við nefndina en er kannski óþarfi að vera að beina einhverjum spurningum til ráðherrans um það mál þannig að ég held að það mundi mjög greiða fyrir málinu að við fengjum fyrir fram upplýsingar um ýmsar röksemdir sem liggja að baki og ýmis þau mál sem komið hefur verið inn á í umræðunni. Þess vegna legg ég til að við göngum í það verk að vísa þessu máli til efh.- og viðskn. og getum síðan haldið umræðunni áfram þegar sú könnun hefur farið fram.

Eins og þegar hefur fram komið hefur forseti lýst þeirri skoðun sinni að réttur þeirra níu hv. þm. sem fram hafa borið ósk um þessa málsmeðferð sé ótvíræður. En með tilliti til þess að það mun vera í fyrsta skipti sem á þetta ákvæði reynir eftir að þingsköpum var breytt, þykir mér við hæfi að taka slíka ákvörðun ekki hér úr forsetastóli fyrr en rætt hefur verið við forseta þingsins og aðra þá aðila sem eru réttbærir til slíkrar ákvörðunar og ég leyfi mér því ef því verður ekki mótmælt að fresta þessum fundi eða gera hlé á þessum fundi í 15 mínútur. --- Fundarhlé. Vegna bréfs þess sem barst forseta þingsins hér fyrr í morgun hefur verið haldinn samráðsfundur með forsetum þingsins, þingflokksformönnum og bréfriturum ásamt hæstv. ráðherra og fallist var á að verða við þeirri ósk að hv. efh.- og viðskn. fái mál þetta sem hér er á dagskrá, frv. til laga um Seðlabanka Íslands, til frekari athugunar og mun síðar verða rætt við hv. formann efh.- og viðskn. um hversu langan tíma nefndin þarf til þess að verða við beiðni bréfritara. Þess vegna er að þessari niðurstöðu fenginni umræðu um 8. dagskrármálið frestað þar til hv. efh.- og viðskn. hefur athugað málið.

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frv. til stjórnsýslulaga sem dreift var hér á Alþingi laust fyrir jól. Í upphafi sl. árs skipaði ég nefnd sérfræðinga til þess að vinna að undirbúningi almennrar stjórnsýslulöggjafar. Í nefndina skipaði ég Eirík Tómasson hrl., Gunnar Jóhann Birgisson hdl. og Pál Hreinsson lögfræðing, aðstoðarmann umboðsmanns Alþingis. Nefnd þessi hefur samið frv. það sem ég mæli nú fyrir, en nefndin vinnur áfram að undirbúningi löggjafar um upplýsingaskyldu stjórnvalda gagnvart almenningi og jafnframt hefur henni verið falið að kanna hvort æskilegt sé að setja á laggirnar sérstakan stjórnsýsludómstól. Þetta er í þriðja sinn sem frv. til stjórnsýslulaga er lagt fyrir Alþingi af hálfu ríkisstjórnar til efnislegrar meðferðar. Frv. þessa efnis var fyrst lagt fram á vorþingi 1987 samhliða frv. til laga um umboðsmann Alþingis. Síðastnefnda frv. varð að lögum sem kunnugt er, en fyrrnefnda frv. varð ekki útrætt. Þá eins og nú er á það bent í athugasemdum með frv. að náin tengsl eru á milli markmiða þessara tveggja frv. Reglur um málsmeðferð í stjórnsýslulögum ná betur tilgangi sínum ef þeim er fylgt eftir af umboðsmanni Alþingis og að sama skapi mundu slíkar reglur styrkja starf umboðsmanns. Umboðsmaður Alþingis hefur tvívegis beint þeim tilmælum til forsrh. að flutt verði frv. til stjórnsýslulaga. Þá hefur Alþingi tvisvar ályktað um nauðsyn þess að undirbúin verði almenn stjórnsýslulöggjöf, í síðara skiptið með atbeina allra stjórnmálaflokka sem sæti eiga á Alþingi. Er þess því að vænta að góð og almenn samstaða geti náðst um framgang þessa þjóðþrifamáls og það megi afgreiða á því þingi sem nú situr. Íslenskt þjóðfélag hefur tekið örum framförum og reyndar algerum stakkaskiptum á fáeinum áratugum. Þróun opinberrar stjórnsýslu hefur ekki verið með sama hraða og býr að mörgu leyti ekki yfir þeirri hagkvæmni og skilvirkni sem gera verður kröfu til í nútímaþjóðfélagi og réttaröryggi borgaranna er ekki nægilega tryggt eins og nú háttar. Skortur á skýrum málsmeðferðarreglum gengur ekki aðeins á rétt borgaranna heldur er hann og til baga fyrir starfsskilyrði stjórnsýslunnar við úrlausn mála. Skilyrði hafa ekki verið til að venjur myndist og fordæmi um afgreiðslu mála þar sem skort hefur samhæfða framkvæmd og jafnvel einföldustu verklagsreglur. Réttaróvissa á þessu sviði er óþolandi orðin og býður heim hættunni á handahófskenndum vinnubrögðum og mismunun borgaranna. Óformleg úrlausn mála, jafnvel með munnlegum hætti, á ekki lengur við þegar stjórnvöld fjalla um stjórnarfarsleg álitaefni á margvíslegum sviðum. Oft og tíðum lýtur úrlausn stjórnvalds að málum þar sem í húfi eru miklir hagsmunir persónulegs og fjárhagslegs eðlis. Að þessu leyti er ekki mikill eðlismunur á þeim úrlausnarefnum sem koma í hlut stjórnvalda og dómstóla. Ítarleg réttarfarslöggjöf sem tekur fyllsta tillit til réttaröryggis borgaranna er hornsteinn sérhvers réttarríkis. Nýlega hefur umfangsmiklum réttarfarsumbótum verið komið á hér á landi. Sjálfsagt er því að fylgja þeim umbótum eftir með viðeigandi stjórnarfarslöggjöf með réttindum borgaranna í skiptum við hið opinbera. Við setningu reglna um málsmeðferð í stjórnsýslunni eru það öðru fremur tvö sjónarmið sem leikast á. Annars vegar réttaröryggissjónarmið og hins vegar sjónarmið um skilvirkni og hagkvæmni í störfum stjórnvalda. Réttaröryggissjónarmið býður að réttaröryggi borgaranna í skiptum þeirra við stjórnvöld sé tryggt með settum reglum um meðferð mála þeirra hjá hinu opinbera, bæði að formi og efni til, við undirbúning máls og úrlausn, þar á meðal til að fylgjast með meðferð mála og koma að sjónarmiðum sínum og andmælum. Of ítarlegar reglur geta á hinn bóginn orðið til að gera stjórnsýsluna þyngri í vöfum, hæggengari og kostnaðarsamari. Við gerð frv. hefur því verið leitast við að láta sjónarmiðin vegast þannig á að réttaröryggi verði tryggt án þess þó að draga verulega úr hagkvæmni eða skilvirkni í stjórnsýslunni. Skiptar skoðanir hafa verið um það hversu ítarleg löggjöf af þessu tagi skuli vera og var síðasta frv. sérstaklega gagnrýnt fyrir að taka um of mið af sams konar löggjöf í Danmörku. Við gerð þess frv. sem nú er mælt fyrir hefur sérstaklega verið leitast við að taka mið af þeim veruleika sem aðstæður hér búa opinberri stjórnsýslu. Þær eru um margt ólíkar því sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndunum þó hliðsjón hafi að sjálfsögðu verið höfð af þarlendri stjórnsýslulöggjöf. Jafnframt hefur verið leitast við að gera frv. þannig úr garði að efni þess verði sem aðgengilegast fyrir almenning og starfslið stjórnsýslunnar. Með þessi markmið í huga er lagt til að einungis verði fest í lög helstu meginreglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni og skyld atriði. Texti frv. er einfaldur og skýr. Undantekningum er mjög í hóf stillt og orðaðar með almennum hætti. Mun ég nú, virðulegi forseti, fara nokkrum orðum um einstakar greinar. Geri ég það eins og ég tel tilefni til en vísa að öðru leyti til athugaemda við þær sem fylgja. Eðlilegt er og rétt að stjórnsýslulög taki til allrar stjórnsýslu ríkisins og sveitarfélaganna, þ.e. þeirrar starfsemi sem handhafar framkvæmdarvaldsins hafa með höndum samkvæmt þeirri þrískiptingu ríkisvaldsins sem mælt er fyrir um í 2. gr. stjórnarskrárinnar. Skiptir þá ekki máli hvort stjórnsýslan er í höndum sérstakrar stofnunar á þeirra vegum né heldur hvort slíkar stofnanir lúti stjórn nefnda, ráða eða stjórna kjörinna af Alþingi eða sveitarstjórnum. Eðli málsins samkvæmt falla löggjafarstörf og starfsemi Alþingis og stofnana þess utan ramma laganna, svo og dómstörf. Rétt er að taka fram að lögin munu taka til stjórnsýslustarfa sýslumanna öðru leyti en þeirra sem töldust til dómstarfa fyrir réttarfarsbreytingarnar hinn 1. júlí. Um það starfssvið sýslumanna hefur verið sett ítarleg löggjöf og þykir því er ekki rétt að láta almennar reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni taka til þess. Lögunum er einungis ætlar að gera lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar, enda erfitt að gera mjög strangar kröfur til málsmeðferðar í stjórnsýslunni almennt svo margvísleg sem hún er. Því er sérstaklega tekið fram í 2. mgr. 2. gr. að þau sérákvæði í lögum sem hafa að geyma strangari málsmeðferðarreglur haldi gildi sínu og munu þannig ganga framar almennu lögunum. Með gagnályktunum frá þessu ákvæði víkja jafnframt að sérákvæði sem minni kröfur gera til stjórnvalda. Í II. kafla er lagt til að lögfest verði ákvæði um sérstakt hæfi þeirra starfsmanna sem hafa stjórnsýslu með höndum. Í gildandi rétti eru nokkur dreifð og ósamstæð ákvæði um hæfi tiltekinna starfsmanna stjórnsýslunnar en ekki hefur þótt fært að draga af þeim almenna ályktun með réttarreglu sem hafi almennt gildi fyrir starfssvið stjórnsýslunnar. Deilt hefur verið um tilvist, gildissvið og efnisinntak óskráðra hæfisreglna. Hefur það valdið óvissu um þessi starfsskilyrði stjórnsýslunnar og leitt til þess að hæfisreglum er slælega framfylgt. Hér er um að ræða eitt grundvallarskilyrða fyrir eðlilegum samskiptum almennings og stjórnvalda og fyrir því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi. Rétt er að hafa hugfast að hinar sérstöku hæfisreglur hafa ekki eingöngu að markmiði að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. Með ákvæðum II. kafla er vonast til af létti réttaróvissu af þessu atriði stjórnsýslunnar en eftir sem áður verði eftir atvikum hægt að setja tilteknum starfsmönnum strangari hæfisskilyrði ef þurfa þykir. Í III. kafla er að finna almennar meginreglur sem ekki eiga undir sérstaka efniskafla í frv. Er þeim einkum ætlað að auka enn á réttaröryggi borgaranna í skiptum við hið opinbera. Í 7. gr. er mælt fyrir um almenna leiðbeiningarskyldu þeirra sem við stjórnsýslu starfa. Hér er um að ræða almenna leiðbeiningarskyldu en ekki skyldu til að veita sérfræðilega ráðgjöf. T.d. ber starfsmönnum að veita almennar upplýsingar um hvert menn skuli snúa sér til þess að ná rétti sínum í skiptum við hið opinbera og leiðbeina þeim um hvernig leggja skuli mál fyrir. Með 9. gr. er lagt til að lögfest verði sú óskráða grundvallarregla að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem auðið er og aðila um það tilkynnt ef fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls taki lengri tíma en almennt má gera ráð fyrir. Samkvæmt ákvæðinu má kæra málsmeðferð sem dregst óhæfilega á langinn til æðra stjórnvalds sérstaklega. Í 10. gr. er enn um að ræða hingað til óskráða grundvallarreglu sem leggur skyldu á stjórnvald til að rannsaka mál til hlítar áður en það er afgreitt. Skylda til gagnaöflunar fellur eftir atvikum á aðila máls annars vegar og stjórnvald hins vegar. En stjórnvald verður að geta staðreynt réttmæti gagna til þess að ákvörðun verði tekin á grundvelli þeirra. Þannig tengist rannsóknarreglan andmælareglunni í IV. kafla frv. þar sem mál verða stundum ekki að fullu upplýst nema aðila hafi verið gefinn kostur á að kynna sér gögn málsins og eftir atvikum svo og að koma frekari upplýsingum um málsatvik. Í 11. og 12. gr. er að finna tvær efnisreglur. Annars vegar jafnræðisregluna sem gerir stjórnvöldum að skyldu að leysa með sams konar hætti úr sambærilegum málum í lagalegu tilliti og hins vegar meðalhófsregluna sem felur m.a. í sér að stjórnvald eigi ekki aðeins að líta til þess markmiðs sem starf þess stefnir að heldur einnig til hagsmuna og réttinda þeirra aðila sem athafnir þess snerta og leitast þannig við að taka ákvörðun að teknu tilliti til beggja sjónarmiða. IV. kafli fjallar um andmælarétt málsaðila. Nauðsynlegt er að tryggja að ákvarðanir stjórnvalda séu löglegar og byggðar á réttum forsendum. Kjarni andmælareglunnar er að ekki verður tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hafi í fyrsta lagi verið gefinn kostur á að kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun byggist á og í öðru lagi að tjá sig um málið. Í þessum kafla er fjallað um alla þætti andmælaréttar, skyldu stjórnvalds til þess að tilkynna aðila að mál hans sé til meðferðar, rétt aðila til þess að kynna sér málsgögn og rétt aðila til þess að tjá sig um málsefni. Tilgangur andmælareglunnar er einnig sá að stuðla að því að mál verði betur upplýst og tengist hún þannig rannsóknarreglunni í 10. gr. Í upphafi V. kafla er lagt til að lögfest verði óskráð meginregla sem nefnd hefur verið birtingareglan og leggur skyldu á stjórnvöld til að birta aðilum máls efni þeirrar ákvörðunar sem enda bindur á stjórnsýslumál. Jafnframt verður skylt að leiðbeina um réttindi aðila og úrræði vilji hann ekki una niðurstöðu stjórnvaldsins. Í beinu framhaldi er fjallað um rétt aðila til að fá ákvörðun máls rökstudda og lagt til að tekin verði í lög almenn regla um skyldu stjórnvalds til rökstuðnings ákvörðunar. Til að mæta jafnframt kröfunni um skilvirkni og hagræði í stjórnsýslunni er þó talið réttlætanlegt að takmarka skyldu stjórnvalds til að rökstyðja ákvörðun sína við að fram komi beiðni um það frá aðila máls eftir að ákvörðun hefur verið birt honum. Tekið skal fram að þegar um mjög mikilvægar eða íþyngjandi ákvarðanir er að ræða er eðlilegt að rökstuðningur fylgi ákvörðun. Er þá gengið út frá því að til þess verði tekin afstaða við setningu sérlaga hverju sinni samanber að þessu leyti fskj. 5 með frv. þessu. Í VI. kafla er safnað saman ákvæðum er varða það álitaefni hvenær stjórnvald geti breytt ákvörðun sinni. Þannig eru í 23. og 25. gr. heimildir fyrir stjórnvald til þess að breyta, leiðrétta eða afturkalla ákvörðun að eigin frumkvæði en heimildin í 24. gr. er bundin við að fram komi beiðni um það frá aðila máls. Rétt þykir að hafa síðastnefnda heimild til endurupptöku máls nokkuð víðtæka, enda bæði fljótvirkari og kostnaðarminni ef endurskoða þarf ákvörðun. Til þess að stuðla að því að ákvarðanir stjórnvalds verði réttar er oft reynt að hafa uppbyggingu stjórnkerfisins með þeim hætti að hægt sé að fá stjórnvaldsákvarðanir endurskoðaðar hjá öðrum aðilum en stjórnvaldi því er ákvörðunina tók. Í VII. kafla er gert ráð fyrir því réttarúrræði sem nefnt hefur verið stjórnsýslukæra og gerir ráð fyrir að aðili máls eða annar sá sem kærurétt á skjóti stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds sem þá sé skylt að endurskoða ákvörðunina. Stjórnsýslukæra getur verið mjög áhrifaríkt úrræði til þess að auka réttaröryggi í stjórnsýslunni og er jafnframt ódýrari, skilvirkari og einfaldari leið til að fá ákvörðun endurskoðaða en að bera mál undir dómstóla. Er því lagt til að lögfesta verði nokkrar meginreglur til að marka kærumeðferð fastari skorður og gera hana að virkara úrræði en verið hefur. Í kaflanum eru ákvæði um kæruheimild, kærufresti, réttaráhrif kærðrar ákvörðunar og málsmeðferð í kærumálum, svo og form og efni úrskurða í kærumálum. Verulegur misbrestur virðist vera á því að fylgt sé ýmsum óskráðum meginreglum um málsmeðferð hjá nefndum og ráðum og stjórnum innan vébanda stjórnsýslunnar. Í VIII. kafla hefur því verið safnað saman nokkrum meginreglum er varða stjórnsýslunefndir en með því hugtaki er átt við það sem hingað til hefur verið nefnt fjölskipað stjórnvald sem tekið getur ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Hæstv. forseti. Ég hef gert grein fyrir meginmarkmiðum og aðalákvæðum frv. þessa. Ég hef ekki dregið dul á nauðsyn þess að sett verði lög af þessu tagi til að efla réttaröryggi borgaranna í samskiptum við stjórnvöld. Jafnframt tel ég að þegar til lengri tíma er litið verði frv., ef að lögum verður, til þess fallið að stuðla að aukinni hagkvæmni og skilvirkri stjórnsýslu sem full þörf er á. Mikil vinna hefur verið lögð í frv. þetta og til þess vandað á allan hátt. Frv. fylgja sjö skrár um dæmi um lögfest ákvæði á nokkrum sviðum stjórnarfarsréttar og hygg ég það vera nýmæli að slíkar skrár fylgi frv. til glöggvunar fyrir hv. þm. Það er einlæg von mín að þetta mál megi afgreiða á yfirstandandi þingi og full ástæða til að ætla að um það megi nást breið samstaða. Ég legg til, hæstv. forseti, að málinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.

Virðulegi forseti. Með örfáum orðum vil ég fagna því að enn er komið fram frv. til stjórnsýslulaga. Ég vona að slíkt frv. fái afgreiðslu á þessu þingi og hefði mátt fyrr vera, satt að segja. Eins og kom fram í ræðu hæstv. forsrh. og kemur fram í grg. með frv., hefur þessu máli verið hreyft á þingi má segja nokkuð jafnt og þétt í 30 ár. Ég hygg að það hafi verið Þórarinn Þórarinsson fyrrv. þingmaður sem flutti einna fyrstur manna þáltill. um þetta mál á árunum 1969 til 1970. Á þeim áratug sem eftir fylgdi voru flutt bæði mjög margar þáltill. og frv. Sjálfur flutti ég í fyrsta sinn frv. til laga um stjórnsýslulög á 109. þingi 1986--1987. Þá lagði ég einnig fram frv. til laga um umboðsmann Alþingis og það frv. hlaut samþykki en stjórnsýslulögin ekki. Það var þá sannfæring mín að afar nauðsynlegt væri að þetta tvennt fylgdist að en í önnum þingsins vannst ekki tími til að ljúka frv. til stjórnsýslulaga. Aftur á 112. löggjafarþingi sýndi ég slíkt frv. sem hafði þá verið töluvert ítarlegar unnið og enn á þinginu þar á eftir, 1990. Þá var það rætt en náði ekki lokaafgreiðslu. Satt að segja undraðist ég það nokkuð og þótti mér skilningur á hinu háa Alþingi fyrir nauðsyn þess að setja stjórnsýslunni siðferðisreglur, ef ég má kalla það svo, reglur um hvernig hún á að starfa, heldur takmarkaður. Umboðsmaður Alþingis gerði sér hins vegar að sjálfsögðu grein fyrir nauðsyn þess að starf hans og slíkar reglur um starfsemi stjórnsýslunnar fylgdust að og lagði eftir tveggja ára starf ríka áherslu á það í bréfi til forsrh. að slík lög yrðu sett. Ég hef ekki skoðað nægilega þær breytingar sem hafa verið gerðar á þessu frv. nú frá því sem lagt var fram á 113. löggjafarþingi 1990. Það frv. var mjög ítarlega unnið og byggði að sjálfsögðu á því frv. sem unnið hafði verið fyrir þingið 1986--1987 en var töluvert ítarlegra. Má vel vera að talið hafi verið rétt að breyta því í veigamiklum þáttum. Ég ætla á engan máta að gagnrýna það. Ég sé að hinir ágætustu menn hafa komið að þessu frv., m.a. formaður nefndarinnar sá hinn sami sem vann slíkt frv. fyrir mig sem lagt var fram á 109. löggjafarþingi. Ég vil aðeins með þessu lýsa ánægju minni með að slíkt frv. er á ný komið fram. Ég tel afar mikilvægt að slíkt mál fáist afgreitt á þessu þingi. Að sjálfsögðu er mikilvægt að sú nefnd sem fær málið til meðferðar fari ítarlega yfir það og gangi úr skugga um að það sé vel lagað að aðstæðum hér á landi, sem mér reyndar skilst í grg. með frv. að hafi verið ein megináhersla þeirrar nefndar sem þetta frv. hefur unnið. Með þessum orðum einum vildi ég við umræðuna nú þakka fyrir framlagningu þessa máls.

Virðulegi forseti. Ég fagna því að þetta frv. til stjórnsýslulaga skuli vera komið fram og tek undir það sem hv. þm. Steingrímur Hermannsson sagði áðan að þetta er búið að vera í gangi meira og minna í 20 til 30 ár frá því að fyrst komu fram hugmyndir um þetta. Grannþjóðir okkar á Norðurlöndum hafa allar sett sér stjórnsýslulöggjöf og Ísland er eina landið sem það hefur ekki gert á sama hátt. Það er ekki nokkur vafi á því að það að setja lög um stjórnsýsluna mun m.a. verða til að styrkja starf umboðsmanns Alþingis sem reynst hefur hið gagnlegasta og komið hinum almennu borgurum mjög til góða, en hann hefur mjög vantað að hafa nákvæm stjórnsýslulög til að styðjast við og hefur ítrekað gert grein fyrir þeirri skoðun sinni í bréfum sem hafa verið send um það mál til forsrh., m.a. því sem dagsett var í desember 1991. Það er því ekki nokkur vafi á að það er fyllilega tímabært að ræða þetta mál hér og ég vona svo sannarlega að eftir góða umfjöllun fái það afgreiðslu á þinginu. Mér finnst líka tímabært í framhaldi af því að ræða það sem hefur borið á góma af og til í umræðum á Alþingi, þ.e. hvort ekki þurfi líka að koma á fót stjórnsýsludómstóli. Það geta komið upp mál þar sem jafnvel stjórnsýslulöggjöf dugar ekki til og það sé þá stjórnsýsludómstóls að skera úr um ýmis ágreiningsmál. Stjórnsýslulög munu styrkja stöðu hins almenna borgara til þess að ná rétti sínum. Það er m.a. nefnt í athugasemdum með frv. að þörf slíkrar lagasetningar hafi komið í ljós þegar hinn almenni borgari þarf að leita réttar síns gagnvart ákvörðunum sveitarfélaga. Það var einnig rætt nokkuð í umræðu um frv. um skipulagslög sem nýlega var 1. umr. um á Alþingi. Ég tel því alveg tímabært að við fáum þetta frv. fram lagt og því muni verða vel tekið af öllum þingmönnum og að sjálfsögðu fjallað vel um það í hv. allshn. Ég vil aðeins nefna eitt atriði í 4. gr. sem ég tel mjög mikilsvert einmitt til álita fyrir sveitarstjórnir landsins. Greinin hljóðar svo, með leyfi forseta: ,,Sá sem er vanhæfur til meðferðar máls má ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess.`` Nú eru sveitarstjórnir oft tengdar ýmsum málum sem þær eru að fjalla um þannig að ég tel alveg nauðsynlegt að taka á því, sem er gert í þessu frv., hvenær menn eru vanhæfir til þess að taka þátt í undirbúningi eða taka ákvörðun um afgreiðslu mála. Ég ætla ekki að hafa um þetta mörg orð, virðulegi forseti en lýsi yfir ánægju minni með að þetta frv. skuli vera komið til kasta Alþingis og ítreka að ég vænti þess að það fáist afgreitt.

Hæstv. forseti. Aðeins örfá orð. Ég vildi fagna undirtektum þeirra tveggja þingmanna sem um þetta mál hafa talað. Ég tel að sú vinna sem hefur verið lögð í frv. af þessu tagi hér áður og sú vinna sem hefur farið fram í þinginu muni nýtast mönnum vel í þessari vinnu þó hún hafi ekki skilað því að frv. yrði lögfest. Þess var gætt að hafa tengsl við fyrri vinnu og eins og fram kom hjá hv. þm. Steingrími Hermannsyni var formaður þeirrar nefndar sem undirbjó þetta frv. sá hinn sami og undirbjó frv. fyrir hann á sínum tíma. Í annan stað var tengiliður við umboðsmann Alþingis með þeim hætti að aðstoðarmaður umboðsmanns Alþingis átti sæti í þeirri nefnd sem undirbjó þetta frv. Ég tel til bóta að þannig hafi verið staðið að málum. Varðandi það sem nefnt var um stjórnsýsludómstól þá hefur þeirri nefnd sem starfaði að undirbúningi þessa frv., og hefur unnið mjög gott starf, verið falið að huga sérstaklega að því hvort rétt sé að stofna til slíks dómstóls og þá í hvaða formi hann skyldi vera jafnframt sem nefndinni hefur verið falið að undirbúa frv. til laga um upplýsingaskyldu stjórnvalda sem er þriðji hlekkurinn í þessari keðju sem þingið hefur verið að binda um stjórnsýslulegt réttaröryggi borgaranna í landinu.

Hæstv. forseti. Mig langar til að fagna því, eins og aðrir ræðumenn sem hafa talað, að þetta frv. er fram komið. Það er angi af ýmsum réttarfarsbótum sem unnið hefur verið að eða hrint hefur verið í framkvæmd á undanförnum árum og tvímælalaust horfa til heilla. Ég vil þar sérstaklega nefna starf umboðsmanns Alþingis og þau áhrif sem það embætti hefur þegar haft óumdeilanlega í fjölmörgum tilvikum. Það er enginn vafi á því að almenn stjórnsýslulöggjöf og það að geta vitnað í lagafyrirmæli af þessu tagi mun styrkja mjög og auka vægi embættis umboðsmanns Alþingis og aðfinnslna sem umboðsmaður kann að gera vegna meðferðar mála hjá hinu opinbera. Eftir stjórnsýslulögunum sem hér eru kynnt hefur víða verið lýst og er alls ekki óalgengt að þegar rædd er lagasetning af ýmsu tagi þá veki lögfróðir menn gjarnan athygli á því að ýmislegt væri óþarft í slíkri lagasetningu ef almenn stjórnsýslulög væru fyrir hendi. Staðreyndin er sú að með mismunandi skýrum hætti er mælt fyrir um framkvæmd á ýmsum málum í sérlöggjöf. Margt af því eru ákvæði sem ættu betur heima á einum stað í almennri stjórnsýslulöggjöf. Þess vegna verður það væntanlega svo að í kjölfar lagasetningar af þessu tagi verður unnt að endurskoða ýmis eldri ákvæði, fella þau brott og styðjast þess í stað við hinar almennu reglur stjórnsýslulaganna. Þetta mun væntanlega einnig hafa áhrif á lagsetningu í framhaldinu sem verður þá að ýmsu leyti einfaldari í sniðum þar sem nægir þá að vísa í almenn gildandi ákvæði í stjórnsýslulögum. Það eru nokkur atriði sem ég vil aðeins nefna og aðallega til að fagna. Ég vil í fyrsta lagi nefna ákvæði 7. gr. um leiðbeiningarskyldu. Ég held að það sé mjög mikilvægt að stjórnvöld fái þannig skýrar skyldur til þess að aðstoða þá sem erindi eiga við stjórnvöld að bera þau upp og koma þeim á framfæri. Stjórnvöldum sé skylt að leiðbeina mönnum sem þurfa að leita ásjár hins opinbera og greiða þeim leið, ef svo má að orði komast, um kerfið sem mörgum manninum verður æðitorsótt að nálgast í gegnum allt það skrifræði og annað sem því fylgir. Ég tel að ákvæði eins og í 9. gr. um málshraða og í 13., 14. og 15. gr. um málsmeðferð, andmælarétt og upplýsingaskyldu séu allt saman mjög mikilsverð ákvæði. Að sjálfsögðu hafa hefðir skapast að nokkru leyti í þessum efnum. Það er til að mynda svo að í öllum samskiptamálum stjórnvalda og almennings þykir það sjálfsögð regla að andmælaréttur sé virtur eða fyrir hendi og getur veikt t.d. málstöðu hins opinbera í dómsmálum ef honum hefur ekki verið sinnt. En það breytir því ekki að það er best að hafa um það ótvíræða lagaskyldu að fyrir honum skuli séð. Það er aðeins eitt atriði sem ég við fljótan lestur á þessu frv. sakna og vil leyfa mér að koma á framfæri við 1. umr. málsins. Ég hef a.m.k. í þessu frv. ekki rekið augun í ákvæði sem ég hefði átt von á, kannski er það sökum þess að ég hef ekki lesið það nógu vel en þó á ég ekki von á því því þetta er ekki ýkja flókið frv. í sjálfu sér, en það eru fyrirmæli eða reglur um hvernig erindum skuli svarað eða mér liggur við að segja að erindum skuli svarað. Í 7. gr. segir: ,,Berist stjórnvaldi skriflegt erindi, sem ekki snertir starfssvið þess, ber því að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er.`` Í 9. gr. er fjallað um málshraða en á hvorugum staðnum er beinlínis mælt fyrir um það með ótvíræðum hætti að það skuli vera ófrávíkjanleg regla í stjórnsýslunni að svara formlegum erindum sem berast. Við vitum það að á því er verulegur misbrestur. Til að mynda er það því miður svo að umboðsmaður Alþingis hefur á undanförnum árum margítrekað neyðst til að áminna ráðuneytin um að þau eigi að svara erindum. Jafneinfaldur hlutur og sá að tilkynna um móttöku á erindum er ekki fyrir hendi í öllum tilvikum. Þetta er auðvitað góð stjórnsýsluvenja, samskiptavenja, sem þarf alveg tvímælalaust að virða og ef ekki verður annað til á einfaldlega að mínu mati að hafa um það lagaákvæði. Ég hefði þess vegna talið, ef ég er þá ekki að misskilja þetta eitthvað eða mér hefur yfirsést eitthvað í þessu frv., að þarna væri á ferðinni atriði sem þyrfti sannarlega að athuga og setja einhvers konar reglur, jafnvel bæði um form og tímafresti í sambandi við það að formlegum erindum sem berast stjórnvöldum sé fortakslaust svarað. T.d. séu settar um það reglur í ráðuneytunum að móttaka erinda sé viðurkennd og síðan innan einhverra tímatakmarka fái menn fortakslaust svör. Þau svör geta að sjálfsögðu eftir atvikum ekki alltaf verið endanleg en þá er t.d. tilkynnt um að viðkomandi mál sé ekki sofnað í ráðuneyti eða stofnun eða annars staðar í stjórnsýslunni heldur sé til meðferðar, í vinnslu, í skoðun, og í fyllingu tímans verði það með einhverjum hætti afgreitt eða því lokið. Bæði í fyrri störfum sem ráðherra og oft sem þingmaður held ég að það sé með því algengasta sem kvartað er yfir úr samskiptum stjórnvalda og almennings að erindi liggi lon og don og þeim sé svarað seint og illa eða jafnvel aldrei og það jafnvel formlegum skriflegum erindum þar sem enginn vafi leikur á að viðkomandi er að óska eftir svari, er að óska eftir úrskurði eða úrlausn af einhverju tagi. Auðvitað getur það í sumum tilvikum orkað tvímælis hvort erindið er þess eðlis að því beri að svara eða til þess ætlast að því sé svarað, en þá þarf að bregðast við samkvæmt því, flokka slík mál eftir því hvort þeim sé skylt að svara eða ekki o.s.frv. Þetta atriði leyfi ég mér að nefna hér, hæstv. forseti, sem eiginlega það eina sem ég saknaði við fljótan yfirlestur á frv. af þeim ákvæðum til úrbóta sem maður hefði átt von á í frv. af þessu tagi. Af langri reynslu mundi ég telja að þetta væri eitt af því sem almenningi, þolendunum, þeim sem eiga viðskipti við stjórnsýsluna, væri hvað kærkomnast að með ótvíræðum hætti yrði gengið frá. Að öðru leyti, hæstv. forseti, ítreka ég það að ég fagna því að þessi löggjöf er fram komin og vonandi vinnst okkur tími til að afgreiða hana. Ef ekki nú á þessu þingi þá hinu næsta. Það er kannski ekki aðalatriði málsins nákvæmlega hvenær þetta gengur í gildi því það þarf auðvitað líka að vanda mjög svona löggjöf og ,,vel þarf að vanda það sem lengi á að standa`` eins og þar stendur. Það er mikilvægara af tvennu að það sé gert en endilega að hraða afgreiðslu þess. En það er auðvitað engin spurning að það verður mikil framför af því að fá löggjöf af þessu tagi.

Hæstv. forseti. Ég þakka hv. þm. undirtekir hans við þetta mál. Ég nefndi það í upphafi að það væri æskilegt að málið yrði afgreitt á þessu þingi. Ég get tekið undir með honum að það er ekki neitt sem knýr á um það nema bara hið almenna að því fyrr sem slíkar reglur eru settar þeim mun fyrr eykst öryggi borgaranna hvað þetta varðar. Ég vek reyndar athygli á því að það er heilmikið inntak í þessum málum að menn eiga að forðast í stjórnsýslunni að afgreiða ekki mál án ástæðulausrar tafar og sama mætti segja um okkur í þinginu ef um þetta mál getur reynst sæmileg sátt. Ég tek hins vegar undir með hv. þm. að ef mönnum finnst margt athugavert í frv. þá er betra að taka tíma til þess að fara yfir það en hraða því í gegn. Ég vænti þess og mér heyrist það á undirtektum hér að búast mætti við því að málið gæti gengið í gegn jafnvel þó á það yrði ekki lagður neinn ofurþrýstingur sem ekki verður gert af minni hálfu. Varðandi það atriði sem hv. þm. nefndi þá má segja að í þessu frv. sé reynt að tryggja fyllilega að öll þau erindi sem ákvörðun kallar á sé svarað. Það er nákvæmlega tilgreint í hinum ýmsu greinum hvernig menn beri sig að ef ákvörðun dregst. Þá þarf að tilkynna um það, skýra dráttinn og skýra frá meðferð þess. Ef erindið hefur lent á villigötum þá getur stjórnsýsluaðili ekki notfært sér það til þess að setjast á málið. Honum ber að hafa frumkvæði að því að koma því í réttan farveg. Þannig er bæði varðandi þær almennu leiðbeiningarreglur sem þingmaðurinn nefndi er komið að þessum þætti, einnig varðandi málshraðann og jafnframt í 20. gr. varðandi birtingu ákvörðunar. Hins vegar er það svo að stjórnvöldum, ráðuneytum til að mynda, berst gríðarlegur fjöldi mála sem bera það með sér að í sjálfu sér er ekki óskað svara við slíkum erindum. Þetta eru alls kyns ályktanir þar sem vikið er almennt að málum sem jafnvel er sent í dreifiritum til mjög margra aðila. Í sjálfu sér er ekki bein ástæða til þess að slíkum erindum sé svarað nema þá eingöngu með þeim hætti, eins og hv. þm. nefndi, að með einföldum hætti sé kannast við að slíkt erindi hafi borist og staðfesting á því gefin. Ég tala ekki um ef eftir því er óskað. En þetta er sjálfsagt auðvitað að hv. nefnd skoði sérstaklega milli 1. og 2. umr.

Hæstv. forseti. Það er út af fyrir sig alveg rétt sem hæstv. forsrh. sagði að í frv. er með ýmsum hætti vikið að því og reynt að tryggja að menn fái úrlausn sinna mála og það innan hóflegs tíma. Það er sérstaklega 9. gr. sem kveður á um það og ég reyndar nefndi það að þar væri komið inn á þau atriði, sérstaklega hvað varðaði hraða við afgreiðslu mála. En ég endurtek þó það sem ég sagði. Ég hefði átt von á skýrari og fortakslausari ákvæðum sem tryggðu það í öllum tilvikum að erindum væri svarað, að móttaka erinda væri viðurkennd og það væri sett upp sem almenn stjórnsýsluvenja. Eins og þetta er tengt í 9. gr. má, a.m.k. ef menn vildu túlka það þröngt, líta svo á að þessi skylda hvíli eingöngu á stjórnvöldum þar sem um einhvers konar úrskurð sé að ræða. En nú er það ekki svo í öllum tilvikum og erindi eru af margvíslegum toga eins og reyndar kom fram, bæði í mínu máli og hæstv. forsrh. Að sjálfsögðu getur verið mikið álitamál í jaðartilvikum hvort beinlínis sé ætlast til að erindi sé svarað. Í öðrum tilvikum getur verið nægjanlegt að tilkynna um móttöku málsins, að menn hafi fengið viðkomandi sendingu og þar með sé málinu lokið, menn hafi tekið við því. Þetta þyrfti að mínu mati að fara yfir og reyna að setja sem allra skýrust ákvæði um hvernig að þessum þætti sé staðið. Eins og ég segi þá er þetta eitt allra algengasta tilefni umkvartana sem maður þekkir þegar almenningur á samskipti við stjórnvöld.