Þingræður haldnar á Alþingi Íslendinga

Forseti (Árni Gunnarsson) Áður en gengið er til dagskrár vill forseti geta þess um fundarhald í dag að samkomulag hefur náðst við formenn þingflokka um að fresta þingflokkafundum til kl. 5 til þess að lengri tími gefist til að ræða sjötta dagskrármálið, Fjárgreiðslur úr ríkissjóði, og er það m.a. gert til þess að í þeirri umferð umræðunnar sem hér verður í dag gefist fulltrúum stjórnarandstöðunnar kostur á að taka til máls. Þetta telur forseti eðlilegt og nauðsynlegt til að tryggja það að sjónarmið beggja aðila fái að koma fram áður en þessari umræðu, sem líklega verður frestað kl. 5, lýkur.

Friðrik Sophusson (um þingsköp) : Virðulegur forseti. Þegar litið er hér á dagskrá þess fundar sem nú er að hefjast í hv. neðri deild kemur í ljós að þegar hafa verið afgreidd fjögur fyrstu málin. Síðan gerist það að virðulegur forseti breytir frá prentaðri dagskrá, sleppir fimmta málinu en fer yfir í það sjötta. Það sem ég vildi segja hér er það að fimmta málið hefur verið tilbúið nú um nokkurt skeið eða frá því áður en þing Norðurlandaráðs var haldið. Mér var kunnugt um það að því máli var frestað í gær vegna fjarveru hæstv. ráðherra. Ég veit ekki betur en nál. séu tilbúin og þar sem ég er frsm. nál. meiri hl. fjh.- og viðskn. og var undir það búinn að taka hér til máls og fylgja því nál. úr hlaði hlýt ég að spyrja hæstv. forseta hvernig á því standi að vikið er frá dagskránni þótt mér sé vel kunnugt um það að auðvitað getur virðulegur forseti vikið frá dagskrá. Hér er þó um óvenjulega ákvörðun að ræða því hér er verið að fjalla um stjfrv. Ábyrgðadeild fiskeldislána er stjfrv. sem allir vita að mikið liggur á að fái afgreiðslu sem allra fyrst frá hinu háa Alþingi.

Forseti (Árni Gunnarsson) Vegna orða hv. 1. þm. Reykv. vill forseti geta þess að í morgun var haft samband við formenn allra þingflokka í hv. deild og þeim greint frá því að hér yrði rætt frv. fjvn. um fjárgreiðslur úr ríkissjóði. Til þess að greiða fyrir umræðunni og því að stjórnarandstöðufulltrúar fengju tækifæri til að taka þátt í umræðunni hér í þessari umferð í dag varð það að samkomulagi að þingflokksfundum yrði frestað til kl. 5 svo að klukkutími gæfist til viðbótar til þessarar umræðu og stjórnarandstaðan fengi tækifæri til þess að láta í ljós hug sinn gagnvart málinu. Þrisvar sinnum hefur verið rætt um að taka þetta frv. hér á dagskrá. Það er búið að liggja mjög lengi hér inni á þingi og forseta var kunnugt um að óþolinmæði væri farið að gæta hjá hv. fjvn. vegna þess að þetta frv. sem nefndin flytur öll hefur ekki verið tekið fyrir. Forseti vill einnig geta þess að frv. sem hv. 1. þm. Reykv. nefndi, um ábyrgðadeild fiskeldislána, verður væntanlega á dagskrá deildarinnar nk. þriðjudag. Það hefði verið freistandi fyrir forseta að halda fund nk. föstudag. Það er hins vegar ekki á þeirri dagskrá sem forsetar hafa gefið út að hafa fund á föstudaginn kemur enda er þingveisla á föstudagskvöld og forseti hyggur að það hefði ekki mælst vel fyrir. Forseti væntir þess að þessi svör nægi.

Ólafur G. Einarsson (um þingsköp) : Herra forseti. Ég staðfesti það að haft var samband við mig í morgun til þess að leita eftir samþykki við því að haldið yrði áfram fundum til kl. 5 einmitt vegna þess sem hæstv. forseti nefndi, til þess að fulltrúar flokkanna --- ég tók það nú svo, ekki sérstaklega stjórnarandstöðunnar vegna þess að fulltrúar frá stjórnarandstöðunni eru meðflm. að frv. því sem hér á að ræða, um fjárgreiðslur úr ríkissjóði --- gætu fengið tækifæri til þess að tjá sig á fundinum. Ég féllst á þessa tilhögun. Hins vegar var ekkert sérstaklega nefnt að það yrði vikið frá röð á dagskrá. En ég tek það fram að ég hef engar athugasemdir við það að gera og sýnist þetta vera rétt aðferð.

Friðrik Sophusson (um þingsköp) : Virðulegur forseti. Það upplýsist hér og nú að það hefur ekki verið gert samkomulag um að víkja frá dagskránni. Það hefur eingöngu verið gert samkomulag um að flytja til þingflokksfundi til þess að ýmsir þingmenn og væntanlega þá hæstv. ráðherra geti tjáð sig um fyrirliggjandi frv., sem er sjötta mál á dagskrá, og er sjálfsagt að verða við því. Ef hins vegar virðulegur forseti hefur talið að samið hafi verið um það að víkja frá dagskránni og taka ekki mál sem er stjfrv. til 2. umr., en það er mjög óvenjulegt að það hafi ekki forgang í dagskrá, þá finnst mér það a.m.k. lágmarksskylda hæstv. forseta og þeirra sem standa að slíku samkomulagi að hafa samband við framsögumenn í því máli því að allir vita að það liggur mjög mikið á að það mál fái afgreiðslu. Ég vil því að það komi skýrt fram hér og reyndar sagði hv. síðasti ræðumaður frá því að samkomulagið næði aðeins til þess að víkja til þingflokksfundatíma til að menn gætu tjáð sig í síðara málinu, þ.e. sjötta dagskrármálinu, en ekkert samkomulag er um það að víkja skuli til hliðar fimmta málinu sem er hér á dagskrá og bíður eftir því að fá afgreiðslu við 2. umr.

Forseti (Árni Gunnarsson) Vegna orða hv. 1. þm. Reykv. vill forseti taka fram að hann hafði nokkrar áhyggjur af því að ef fimmta dagskrármálið yrði tekið á dagskrá á undan frv. um fjárgreiðslur úr ríkissjóði yrðu um það mjög miklar umræður sem mundu leiða til þess að við kæmumst í tímahrak með umræðu um fjárgreiðslur úr ríkissjóði, enda vill forseti taka mjög skýrt og rækilega fram að hann hefur fulla heimild til þess að víkja frá dagskrá eins og hún er prentuð á hverjum tíma.

Páll Pétursson (um þingsköp) : Herra forseti. Það er auðvitað deginum ljósara að hæstv. forseti hefur fulla heimild til þess að víkja frá prentaðri dagskrá og raða málum öðruvísi en þar er gert. Ég vil hins vegar að fram komi að ég skildi það þannig þegar ég féllst á það að þingflokksfundir hæfust ekki fyrr en kl. 5 að ég reiknaði með því að haldið yrði þeirri röð sem á dagskránni var prentuð og frv. um ábyrgðadeild fiskeldislána tekið til 2. umr. og undir það var ég búinn, að það yrði rætt, og síðan yrði farið í sjötta dagskrármálið. Ég var reyndar undrandi á því í gær að þetta frv. skyldi ekki vera tekið til 2. umr. og ekki á dagskrá. Ég átti alveg von á því að það yrði gert því að það er nokkuð síðan nál. komu fram í málinu og þetta mál hefði verið hægt að ræða fyrr.

Það var fjarvera hæstv. ráðherra.

Já, það kann að vera að það hafi verið það sem var ástæðan til þess að það var ekki rætt í gær. En allt um það þá átti ég von á því að þetta mál yrði tekið til umræðu hér í dag. Ég viðurkenni hins vegar að það er í valdi forseta deildarinnar að ákveða að breyta út af þeirri röð sem prentuð er á dagskránni.

Forseti (Árni Gunnarsson) Forseti vill taka fram vegna orða síðasta ræðumanns að ástæðan fyrir því að frv. um ábyrgðadeild fiskeldislána var ekki tekið fyrir á fundi í gær var einfaldlega sú að hæstv. fjmrh. var fjarverandi og hann ku hafa ýmislegt um málið að segja. Fleiri hafa ekki kvatt sér hljóðs um þingsköp og verður nú fram haldið dagskrá.

Flm. (Sighvatur Björgvinsson) Herra forseti. Frv. þetta er samið og flutt af þingmönnum allra flokka sem sæti eiga í fjvn. Alþingis. Að frv. standa sem sé þingmenn í fjvn. en formsins vegna geta tveir þingmenn í nefndinni ekki skráð sig fyrir frv. Það eru hv. þm. Margrét Frímannsdóttir og hv. þm. Egill Jónsson, en þessir tveir þingmenn eiga sæti í efri deild Alþingis. Fjárveitinganefndarmenn sem sæti eiga í neðri deild eru hins vegar allir skráðir fyrir frv., þ.e. auk mín þingmennirnir Pálmi Jónsson, Alexander Stefánsson, Málmfríður Sigurðardóttir, Ólafur Þ. Þórðarson, Ásgeir Hannes Eiríksson og Friðjón Þórðarson. Þetta er ekki í fyrsta skipti, herra forseti, sem mál af þessu tagi kemur til kasta Alþingis. Það hefur oft verið um það rætt í umræðum á Alþingi að það væri ekki eðlilegt hvernig staðið væri að svokölluðum aukafjárveitingum sem réttara sagt eru greiðslur án heimilda sem inntar eru af hendi úr ríkissjóði. Einnig hafa komið fram nokkur þingmál þessu að lútandi hér á Alþingi, m.a. eitt sem lagt var fram fyrir um það bil einu ári og var þá fjallað um í fjvn. Hæstv. núv. fjmrh. og ríkisstjórn hafa gert allverulegar breytingar á meðferð ríkisfjármála sem m.a. hafa valdið því að fjáraukalög hafa komið fyrr og betur til umfjöllunar á Alþingi heldur en vaninn var og m.a. hefur hæstv. fjmrh. nú í annað sinn lagt fyrir Alþingi frv. til fjáraukalaga á yfirstandandi fjárlagaári. Þetta hefur einnig orðið til þess að breyta talsvert vinnu fjvn. þannig að nefndin hefur lagt sig meira eftir því nú en oft áður að fylgjast með því hvernig staðið hafi verið við upphaflegar áætlanir fjárlaga í framkvæmdinni. Ég held að ég geti talað fyrir hönd allra nefndarmanna þegar ég segi að þessi skoðun hafi styrkt menn í trúnni á það að það væri nauðsynlegt að breyta þeim starfsháttum sem viðgengist hafa og hafa verið nefndar aukafjárveitingar ríkisstjórna en eru í raun réttri greiðslur úr ríkissjóði án lagaheimilda eins og ég áður hef vikið að. Og það eru ekki einvörðungu þm. í fjvn. sem hafa komist að þessari niðurstöðu að hér þurfi að gera bragarbót á. Hæstv. fjmrh. hefur átt frumkvæði að því að það yrði gert einmitt með því að leggja fyrir Alþingi frumvörp til fjáraukalaga þannig að í þessu sambandi erum við sem flytjum þetta frv. og hæstv. fjmrh. sammála. Það verður að gera á þessu breytingar, það verður að auka það vald sem Alþingi hefur eða löggjafarsamkoman til þess að ákveða fjárgreiðslur úr ríkissjóði og það verður að takmarka meira en gert hefur verið og stöðva greiðslur úr ríkissjóði sem ekki styðjast við tilskildar lagaheimildir. Fyrir um það bil ári ákvað fjvn. að leggja sérstaka vinnu í að kanna þessi mál og vita hvort nefndarmenn gætu orðið sammála um hvernig best væri á þeim tekið því að auðvitað hlýtur Alþingi sem er löggjafarstofnunin, sem er fjárveitingavaldið að hafa skoðun á því, ekkert síður og jafnvel fremur en framkvæmdarvaldið, hvernig rétt sé að meðhöndla þessi mál. Auðvitað hafa ráðherrar og embættismenn sína skoðun á því og hún getur verið ágæt og eins og ég nefndi hér áðan þá er skoðun hæstv. fjmrh., eins og hann hefur sýnt fram á í verkum sínum, mjög svipuð þeirri skoðun sem hefur komið fram hjá Alþingi. En auðvitað hlýtur Alþingi fyrst og fremst að láta þau mál til sín taka sem varða stöðu þess og hlutverk sem fjárveitingavalds. Og auðvitað hljóta alþm. og þá ekki síst sú nefnd á vegum Alþingis sem vinnur að þessu máli að hafa á því skoðun hvaða breytingar eigi þar á að gera. Okkar hlutverk er ekki bara það að taka við tillögum annarra. Okkar hlutverk í þessu máli er miklu fremur að hafa frumkvæði. Það tel ég að fjárveitinganefndarmenn hafi gert með þessum tillöguflutningi. Eins og ég sagði áðan, herra forseti, fyrir um það bil ári urðu fjárveitinganefndarmenn sammála um að skoða, að eigin frumkvæði, hvaða breytingar þyrfti að gera á þeim siðvenjum sem orðið hafa í áranna rás á meðferð framkvæmdarvaldsins eða á því hvernig framkvæmdarvaldið hefur hagað gerðum sínum í sambandi við fjárlög, fjárlagaafgreiðslu og greiðslur úr ríkissjóði yfirleitt. Þetta var unnið með þeim hætti að sett var á stofn sérstök undirnefnd á vegum fjvn. sem hófst handa við þá vinnu snemma ársins 1989 eftir nokkrar umræður í nefndinni og vann síðan í allt sumar meira og minna að skoðun þessa máls. Í því sambandi kynntu menn sér sérstaklega hvernig tilhögun þessara mála er á Norðurlöndum og sú könnun styrkti okkur enn í þeirri trú að það væri nauðsynlegt að breyta þeirri venju sem ríkt hefur hvað varðar meðferð framkvæmdarvaldsins á fjárgreiðslum úr ríkissjóði sem fjárlög gera ekki ráð fyrir. Vegna þess að hvergi nokkurs staðar í þeim löndum sem við sækjum lagafyrirmyndir helst til, þ.e. Norðurlöndunum, ríkir það kerfi sem kemst neitt nálægt því sem háttur hefur verið á hafður á Íslandi um alllanga tíð. Menn þar í löndum, og ég tel að það sama eigi að gilda um okkur Íslendinga, menn virtu það svo mikils að þjóðþingin fengu fjárveitingavaldið í sínar hendur að þar hafa menn gætt þess að standa vörð um að fjárveitingavald þjóðþinganna væri ekki frá þeim tekið. Hér á Íslandi hefur Alþingi því miður ekki verið eins vakandi og skyldi í því máli og í þeirri könnun sem við gerðum á ástandi þessara mála á Norðurlöndum rákumst við hvergi á nein dæmi þess að eins væri að málum staðið með fjárgreiðslur úr ríkissjóði og tíðkast hefur hér á Íslandi um alllangan aldur og hefur farið frekar vaxandi en hitt. Þannig að fordæmi, a.m.k. þar sem við bárum niður, fyrir svipuðum framgangi og hér hefur verið vaninn er hvergi að finna í þeim löndum sem við sækjum helst lagafyrirmyndir til. Eftir að við höfðum kynnt okkur hvernig þessum málum er hagað á Norðurlöndum þá settum við fram í undirnefnd fjvn. okkar hugmyndir um breytingar sem þyrfti hér að gera og ræddum síðan við tvo valinkunna lögmenn, þá Sigurð Líndal og Stefán Má Stefánsson, um niðurstöður okkar og hvað væri þar helst sem gæti e.t.v. verið ástæða til þess að skoða betur. Þegar fyrir lágu meginhugmyndir nefndarinnar sem samstaða var um var leitað aðstoðar til að koma þeim í frumvarpsform og enn leitað til Sigurðar Líndals og Stefáns Más Stefánssonar um umsögn þeirra. Þeir geru nokkrar athugasemdir við frv. í frumgerð þess sem við féllumst á allar saman. Að því loknu, þegar við höfðum lokið með þessum hætti undirbúningi málsins, kynnti undirnefnd málið fyrir fjvn. Fjvn. varð síðan sammála um frv. með mikilvægum breytingum og fjárveitinganefndarmenn í Nd. tóku að sér að flytja það fyrir hönd nefndarinnar í heild. Ég vil aðeins, herra forseti, gera grein fyrir því hvað er að finna í þessu þskj. áður en ég vík að frv. aftur. Á bls. 10 í þskj. er að finna þá frumgerð sem var lögð sem grundvöllur undir samningu sjálfs frv., þ.e. tillögur undirnefndar fjvn. um afnám aukafjárveitinga. Þar lýsir undirnefndin í almennum orðum þeim meginniðurstöðum sem hún varð sammála um, hvað hún vill fá fram til breytingar og bóta á þeim vinnubrögðum sem ríkt hafa. Þessar tillögur um afnám aukafjárveitinga lagði undirnefndin síðan fyrir fjvn. í heild sem gerði þær að sínum og fékk lögfróða menn til þess að semja frv. á grundvelli þessara tillagna eins og ég gat um áðan. Frv. var síðan borið undir lagaprófessorana, sem ég nefndi hér áðan, til nánari skoðunar. Í fskj. I, bls. 10, 11 og 12 má sem sé finna meginkjarna þeirra hugmynda sem fjárveitinganefndarmenn voru sammála um að byggja þyrfti nýjar reglur á. Og menn voru sammála um að að það væri rétt, til þess að taka af öll tvímæli, að Alþingi setti í lög hvernig með þessi nýju vinnubrögð skyldi fara. Ég vil einnig vekja athygli á því, herra forseti, að á bls. 12, 13, 14, 15 og 16 er lýst í stuttu máli, það er til miklu ítarlegri greinargerð um það, hvernig nágrannalöndin haga vinnubrögðum sínum við fjárlagagerð. Ég vil aðeins í því sambandi fara stuttlega yfir það. Í Finnlandi tíðkast ekki greiðslur úr ríkissjóði án lagaheimilda. Aukafjárveitingar eins og við köllum eru ekki til í því landi og ég er ansi hræddur um að finnska löggjafarþinginu mundi koma það nokkuð á óvart ef þar yrði breytt til þeirra venjubundnu hátta sem við Íslendingar höfum tileinkað okkur. Í Svíþjóð er um sama að ræða. Þar leggur ríkisstjórnin fram fjáraukalög eigi sjaldnar en þrisvar sinnum á fjárhagsárinu. Breytingar frá upphaflegum fjárlögum, sem framkvæmdarvaldið leitar eftir samþykki sænska þingsins fyrir með slíkum fjáraukalögum, eru innan við 1% af heildarútgjöldum. Það er kannski helst ástæða til þess að benda á að í Svíþjóð og raunar víðast hvar er fjármálum ríkisins ekki eins miðstýrt og reynt er að gera hér heima. Reynt er að láta hvert ráðuneyti vera fjárhagslega ábyrgara fyrir því að virða fjárlög en hér er gert þó það sé raunar verið að stefna til þeirrar áttar á síðari árum hér að gera fagráðuneytið fjárhagslega ábyrgara og draga þannig úr miðstýringu á Íslandi. En einnig í Svíþjóð eru aukafjárveitingar, þ.e. greiðslur úr ríkissjóði án formlegra lagaheimilda, ekki til. Í Noregi er meginatriðið enn hið sama, að fyrir minni háttar viðbótarútgjöldum nægir samþykki fjmrn., enda yfirleitt áætlað fyrir því í óskiptum fjárhæðum í fjárlögum, en fyrir hærri útgjöldum þarf að koma til samþykki ríkisstjórnar eða samþykki þingsins ef um umtalsverðar upphæðir er að ræða. Í Danmörku er þessum málum svipað farið. Ég vil aðeins benda á í þessu sambandi að sá háttur er einnig hafður á, í a.m.k. einu þessara landa, að engin fjárgreiðsla getur farið fram úr ríkissjóði, jafnvel þó áætlað sé fyrir því undir óvissum útgjöldum, nema formlegt samþykki Ríkisendurskoðunar viðkomandi lands komi til. Og er ég nú ekki viss um að allir væru mjög ásáttir með það að þurfa að leita með öll sín mál til slíkrar stofnunar hér á landi en látum það liggja á milli hluta. En í öllum þessum dæmum sem ég hef tekið virða menn það gamla baráttumál sem þjóðþingin áttu að hafa leitt til sigurs fyrir mörgum áratugum síðan að fjárveitingavaldið er hjá löggjafarvaldinu, en hvorki hjá dómsvaldinu né framkvæmdarvaldinu. Það er því ástæða til, a.m.k. ef við ætlum að hafa löggjöf Norðurlandaþjóða okkur til fyrirmyndar í þessu efni eins og svo mörgum öðrum, að við gerum okkur það fyllilega ljóst að sá háttur sem hér hefur verið á hafður í samskiptum framkvæmdarvalds og löggjafarvalds þekkist þar ekki. Tilgangur þess frv. sem hér liggur fyrir er því mjög skýr. Hann er mjög einfaldur og mjög skýr. Tilgangur þess er sá einn að virt sé ákvæði 41. gr. stjórnarskrár lýðveldisins sem hljóðar á þessa leið, með leyfi forseta: ,,Ekkert gjald má greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.`` Lagafyrirmæli þessi eru skýr og ótvíræð og er það tvímælalaust álit okkar að ætlun stjórnarskrárgjafans með þeim hafi verið að heimilda til fjárveitinga úr ríkissjóði væri ævinlega aflað fyrir fram hverju sinni, annaðhvort í fjárlögum eða fjáraukalögum á hverju fjárlagaári. Herra forseti. Þetta er skilningur nágrannaþjóða okkar á sambærilegum ákvæðum í stjórnarskrá þeirra landa. Þar dettur mönnum ekki í hug að það sé rétt að staðið að handhafar framkvæmdarvalds greiði fé úr ríkissjóði án formlegrar lagaheimildar. Þetta ákvæði hefur án efa einnig verið skýrt í huga þeirra sem settu það í stjórnarskrá lýðveldisins á sínum tíma. En það hefur gerst hér á Íslandi sem ekki hefur gerst í nálægum löndum að smátt og smátt eftir því sem tímar liðu hættu menn að virða þetta ákvæði til fullnustu og fóru þess í stað að tíðka svokallaðar aukafjárveitingar sem er rangnefni því að enginn getur veitt fé nema sá sem hefur til þess fjárveitingavaldið. Menn fóru þvert á móti að grípa til greiðslna úr ríkissjóði án lagaheimilda og því miður hefur það farið frekar farið í vöxt að menn hafa gripið til slíkra greiðslna en hitt. Þetta er einnig álit hæstv. ríkisstjórnar í öllum meginatriðum, enda hefur fram komið frá henni eins og ég sagði áðan, að hún vill fyrir sitt leyti taka á þessum málum og færa fjárveitingavaldið aftur þangað sem það á heima, þ.e. til löggjafans. Það er líka alveg ljóst og mér er það alveg ljóst og vonandi öllum samflm. mínum á þessu frv. að auðvitað verður ágreiningur um þetta. Auðvitað verður andstaða við það að fjárveitingavaldið skuli fengið löggjafarvaldinu að fullu á ný. Það hefur alltaf verið. Framkvæmdarvaldshafar fóru hér áður og fyrr með þetta vald og það voru mikil átök um að fá fjárveitingavaldið inn í þjóðþingin. Þau átök eru auðvitað fyrir hendi nú ekkert síður en þá og það er skiljanlegt og það er mannlegt að það sé andstaða við því hjá framkvæmdarvaldinu að þingið sæki fjárveitingavaldið til sín aftur. Ráðherrar koma að sjálfsögðu og fara. Ráðherrar, t.d. þeir hæstv. ráðherrar sem nú sitja, komu ekki með þetta aukafjárveitingavald með sér inn í ráðuneytin og þeir taka það heldur ekki með sér þegar þeir fara. Þetta vald var fyrir hendi í ráðuneytunum þegar þeir komu þangað og þetta vald verður fyrir hendi í ráðuneytunum þegar þeir fara þaðan nema breytingar séu gerðar á vinnubrögðum eins og hér er lagt til. Það að tillaga skuli vera gerð um að breytingar eigi sér stað nú er mjög eðlilegt. Það er jafneðlilegt að hv. Alþingi skuli hafa á slíku áhuga og það er eðlilegt að hæstv. ríkisstjórn skuli hafa á því áhuga eins og hún hefur sýnt með framlagningu fjáraukalagafrv. Hins vegar er það alveg ljóst að ef við lítum á framkvæmdarvaldið ekki endilega sem þá einstaklinga sem sitja í ráðherrastólum í dag eða sátu þar í gær eða sitja þar á morgun, heldur sem þá stofnun sem framkvæmdarvaldið er, þá er auðvitað alveg ljóst að þeir sem hafa haft þetta vald til ákvarðana um útgjöld úr ríkissjóði og getað beitt því án tillits til þess hvað sá ráðherra hefur heitið sem setið hefur í ráðherrastólnum hverju sinni eða hvort sú ríkisstjórn sem setið hefur hverju sinni hefur verið kölluð hægri stjórn eða vinstri stjórn eða eitthvað þar á milli, það framkvæmdarvald sem hefur haft í sínum höndum þann möguleika að geta veitt fé úr ríkissjóði án þess að þurfa að leita lögformlegra heimilda fyrir því, mun auðvitað berjast fyrir því að þurfa ekki að láta það vald af hendi. Og andstaðan við frv. sem hér liggur fyrir markast að sjálfsögðu af því að framkvæmdarvaldið er ekki reiðubúið til þess að skila þessu fjárveitingavaldi aftur til löggjafans. Af sömu ástæðu ætti áhugi löggjafarvaldsins að vera fyrir því að Alþingi sem stofnun fái aftur það vald sem stjórnarskráin kveður á um að Alþingi sem stofnun skuli hafa. Og það skiptir í því sambandi engu máli hvaða einstaklingar það eru sem sitja á Alþingi nú eða sátu þar í gær. Það skiptir heldur engu máli hvað þeir ráðherrar heita sem sitja í ríkisstjórninni núna eða sátu þar í gær. Það skiptir heldur engu máli í þessu sambandi hvort einn ráðherra eða ein ríkisstjórn hafi gengið lengra eða skemmra í þá átt að nýta sér þetta vald sem ríkisstjórnir hafa tekið sér. Hvort einn ráðherra eða ein ríkisstjórn hafi gengið lengra eða skemmra í því en önnur. Þetta skiptir engu máli í þessari umræðu. Það sem við erum að tala um er að Alþingi sem stofnun, sem löggjafarvald í landinu, fái fjárveitingavaldið til baka frá framkvæmdarvaldinu sem hefur í áranna rás svipt Alþingi því fjárveitingavaldi sem Alþingi á að hafa samkvæmt stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Það er kjarni málsins. Virðulegi forseti. Það kann vel að vera að mönnum finnist þetta ekki skipta neinu máli. Það var nú samt heldur leiðinlegt fyrir okkur Íslendinga að það skyldi þurfa málskot til Mannréttindadómstóls til þess að menn féllust á að gera skarpari skil en gerð höfðu verið milli framkvæmdarvalds og dómsvalds, en það þurfti til, málskot til Mannréttindadómstóls, svo það yrði framkvæmt. Ég veit ekki til að nokkur þingmaður hafi í huga að fara með þessi deilumál fyrir Mannréttindadómstól en það á kannski ekkert illa við að á sama tíma og markalínurnar eru dregnar á milli framkvæmdarvaldsins og dómsvaldsins dragi menn líka markalínurnar á milli framkvæmdarvaldsins og löggjafarvaldsins. Á sama tíma og framkvæmdarvaldið skilar dómsvaldinu aftur til dómstólanna skili framkvæmdarvaldið löggjafarvaldinu aftur til löggjafans. Ég hef áður bent á það og rætt um það að hvergi á Norðurlöndum hafi tíðkast þær aukafjárveitingar svokallaðar sem hér hafa verið plagsiður, en það út af fyrir sig þarf ekki að vera þau haldbærustu rök fyrir breytingu hér á sem hægt er að finna. Auðvitað verða fleiri ástæður að koma til en menn spyrja sig: Hver er ástæðan önnur en einhver formlegheit fyrir því að Alþingi sæki á ný fjárveitingavaldið sem Alþingi á að hafa samkvæmt stjórnarskrá lýðveldisins? Hvaða efnislegar ástæður eru fyrir því að það sé gert? Þær efnislegu ástæður eru þrjár. Í fyrsta lagi held ég að það fari ekki á milli mála að menn, sem skoðað hafa annars vegar áætlanir um greiðslur úr ríkissjóði sem fjárlög eru og hins vegar þá niðurstöðu sem ríkisreikningur er, komist ekki hjá að viðurkenna það að við fjárlagagerð í mörg ár, mismunandi mikið að vísu, hafi menn skákað í skjóli vanáætlana um ýmis útgjaldamál Alþingis og afgreitt þannig hér á Alþingi fjárlög sem ekki hafi verið raunhæf nema að hluta til. Þetta er fyrsta ástæðan. Með öðrum orðum, löggjafarvaldinu Alþingi hefur ekki verið stillt upp gagnvart staðreyndum málanna eins og þær liggja fyrir, þ.e. hvaða útgjöld það eru sem ríkið og ríkisstofnanir verða að inna af hendi og hvernig löggjafinn ætlar þá að bregðast við ef tekjurnar, sem ríkið getur fengið til sín til að greiða þessi gjöld, nægja ekki fyrir útgjöldunum. Menn hafa með öðrum orðum beitt vísvitandi vanáætlunum til þess m.a. að koma í veg fyrir það að alþingismenn og stjórnvöld þurfi að svara spurningum af þessu tagi. Í öðru lagi eru þess mýmörg dæmi að ríkisstjórnir hafi á fjárlagaárinu stofnað til nýrra útgjalda, jafnvel sem hundruðum millj. kr. nemur, án þess að um þau atriði hafi nokkurn tímann verið fjallað á Alþingi, með öðrum orðum verið stofnað til útgjalda til viðfangsefna sem löggjafarþingið hefur aldrei rætt og enginn veit hver afstaða löggjafans er til.  mörg dæmi um það að framkvæmdarvaldið hafi ákveðið að veita fé til viðfangsefna sem löggjafarvaldið hefur hafnað, framkvæmdarvaldið hafi ákveðið að greiða úr ríkissjóði án heimilda fé sem Alþingi hefur hafnað í atkvæðagreiðslum hér á þingi að greitt yrði. Ég ætla ekki að eyða tímanum í það að rekja dæmi um þessi þrjú meginatriði sem ég var að nefna hér áðan. Slík dæmi eru mýmörg. En mýmörg dæmi um slík tilvik, þetta þrennt, í fyrsta lagi vísvitandi vanáætlanir og síðan tilætlunarsemi um það að Alþingi afgreiði slík fjárlög athugasemdalaust, í öðru lagi að framkvæmdarvaldið stofni til nýrra útgjalda án þess að leita nokkurn tíma heimilda eða kanna hug Alþingis til þeirra og í þriðja lagi að efna til útgjalda og greiða úr ríkissjóði fjárgreiðslur sem Alþingi hefur hafnað, hljóta að gera það að verkum að menn komist að þeirri niðurstöðu að svona geti þetta ekki gengið lengur og hér verði að verða breyting á. Í þessu sambandi langar mig, virðulegi forseti, að geta nokkuð um þá þróun sem átt hefur sér stað hér á árunum 1980--1989. Á þessum árum hefur uppsafnaður halli, samkvæmt áætlun fjárlaga á árunum 1984--1989, numið samtals 5 milljörðum 970 millj. kr. á verðlagi ársins 1989. Með öðrum orðum, Alþingi hefur afgreitt fjárlög sem á verðlagi ársins 1989 gerðu ráð fyrir að á árunum 1984--1989 væri halli fjárlaga samtals tæpir 6 milljarðar kr. Hallinn hefur hins vegar reynst vera á þessum árum og á þessu verðlagi 23,4 milljarðar kr., með öðrum orðum fjórum sinnum meiri en fjárlög gáfu tilefni til að ætla. Útgjöldin á þessum tíma reyndust vera 44 milljörðum kr. meiri en fjárlög gerðu ráð fyrir og tekjurnar 26,5 milljörðum kr. meiri en hallinn milli fjór- og fimmfaldur á við það sem fjárlög gerðu ráð fyrir. Skýringarnar á þessu eru tvær. Í fyrsta lagi: Menn hafa á þessu árabili vanáætlað útgjöld og miðað við þær upplýsingar sem menn nú hafa þegar menn fá niðurstöður úr ríkisreikningi, jafnvel frá sama mánuði og þegar menn eru að fjalla um ríkisfjármálin, miðað við þær upplýsingar sem menn hafa og þá tækni sem menn búa yfir, þá er algjörlega útilokað að jafnmikil vanáætlun og þarna reynist vera geti orðið óvart, heldur er alveg ljóst þegar um svona háar fjárhæðir er að ræða að þarna er um að ræða útgjöld sem menn eiga að vita að þarf að inna af hendi en ekki hefur verið tekið tillit til. Þetta er önnur skýringin. Hin skýringin á þessum mikla mun er sú að framkvæmdarvaldið hefur á þessu árabili tekið ákvarðanir um viðbótarverkefni umfram það sem fjallað hefur verið um á Alþingi, bæði ný verkefni og aukið umfang í þeim verkefnum sem Alþingi hefur fjallað um. Þetta, vanáætlun og ákvarðanir framkvæmdarvaldsins um stórar fjárgreiðslur til nýrra verkefna og aukinna verkumfanga, er skýringin á því að hallinn á ríkissjóði á árunum 1984--1989 er fimmfalt meiri en fjárlög gerðu ráð fyrir. Það sem er e.t.v. einna lærdómsríkast er að það er eins og þessi hallarekstur verði án tillits til þess hvernig ytri aðstæður í þjóðarbúskapnum eru eins og kemur t.d. fram ef menn skoða afkomu ríkissjóðs sem hlutfall af vergri landsframleiðslu. Þá kemur það fram að þegar uppsveiflan er einna mest í efnahagslífi þjóðarinnar er hallinn á ríkissjóði líka mestur. Menn eyða sem sé einna mestu umfram áætlanir þegar bestar aðstæður eru í þjóðarbúskapnum. Ég veit ekki, virðulegi forseti, hvað ég á að fara langt út í þessa sálma, en vil þó aðeins geta þess svona í framhjáhlaupi og biðja menn að hugleiða það að við höfum núna alveg nýverið, gerðum það skömmu fyrir jólin, fjallað um frv. til fjáraukalaga fyrir árið 1989. Ég held að við höfum afgreitt það mál í kringum 20. des., afgreiddum frv. með nokkrum viðbótum héðan úr þinginu frá því sem upphaflegt frv. hafði gert ráð fyrir þegar það var lagt fyrir þingið og fannst ýmsum nóg í lagt um þær viðbætur. Hæstv. fjmrh. hefur nýlega gert grein fyrir bráðabirgðatölum um endanlega afkomu. Þar kemur því miður í ljós, þrátt fyrir það að við reyndum svona frekar að vera réttum megin við strikið í okkar áætlunum, að það mun hafa vantað u.þ.b. einn milljarð upp á að Alþingi áætlaði rétt um hallann á árinu 1989 þann 20. des. þegar rétt rösk ein vika var eftir af árinu. Ef við skoðum enn betur þá niðurstöðu sem við fengum þá liggur það auðvitað alveg ljóst fyrir að það náðist umtalsverður árangur í sparnaði í launakostnaði ríkisstofnana á verðlagi síðasta árs, u.þ.b. 700--800 millj. kr. Þar tókst því virkilega að ná árangri í aðhaldsaðgerðum hvað varðaði útgjöld vegna launakostnaðar ríkisins. Á sama tíma jukust hins vegar önnur útgjöld sem stafa annars vegar af nýjum ákvörðunum á fjárlagaárinu og hins vegar af, skulum við segja, vanáætlunum, með öðrum orðum stafa af því að niðurstöður úr rekstri ríkisstofnana miðað við óbreytt umfang reyndust vera mun meiri í krónum talið en fjárlög gerðu ráð fyrir. Þetta tvennt, nýjar útgjaldaákvarðanir og vanáætlanir, nam hins vegar um 5 milljörðum kr. Þegar menn standa frami fyrir slíkum tölum verður þess vegna ekki eins mikið úr þeim 800 millj. kr. sem menn náðu árangri í í niðurskurði í launaútgjöldum og efni standa til. Það er einmitt þetta sem við þurfum að skoða saman, Alþingi og ríkisstjórn, og reyna að taka einhverjum öðrum tökum. Það er lofsvert að ná þeim árangri í sparnaði og aðhaldi í ríkisrekstri að draga á einu ári, á föstu verðlagi, úr launakostnaði um 800 millj. kr. Það er mjög lofsverður árangur, en sá árangur fellur í skugga þegar ný útgjaldaverkefni og aukið umfang í rekstri og vanáætlanir á því sama ári eru upp á 5 milljarða kr. Virðulegi forseti. Ég ætla ekki að halda öllu lengri tölu um þetta frv. Það væri vissulega ástæða til að fara í greinarnar hverja fyrir sig. Ég ætla hins vegar ekki að gera það nú heldur geyma mér það þar til síðar þegar fram eru komnar þær athugasemdir sem menn hafa við þessar greinar að gera, sem sjálfsagt verða margar. En ég ítreka það sem ég sagði hér áðan að kjarninn í andstöðunni við frv. er andstaða við það að löggjafarvaldið fái fjárveitingavaldið til sín á ný. Auðvitað er margt í þessu frv. sem betur má fara en andstaðan við frv. er andstaðan við það að Alþingi fái fjárveitingavaldið á ný. Sú andstaða er skiljanleg, en þeim mun meiri hlýtur áhugi alþingismanna, sem með löggjafarvaldið fara, að vera fyrir því að þetta vald verði fært þinginu á ný. Ég vildi aðeins víkja að einu sem ég hef orðið var við að menn hafa misskilið í þessu frv. Það er ákvæði 2. gr. um kjarasamninga þar sem stendur: ,,Kjarasamninga, sem kveða á um frekari launaútgjöld ríkisins en fjárlög gera ráð fyrir, skal undirrita með fyrirvara um samþykki Alþingis. Leita skal samþykkis Alþingis fyrir auknum launaútgjöldum svo fljótt sem verða má eftir að kjarasamningar hafa verið gerðir.`` Ég hef orðið var við að þetta ákvæði sætir nokkrum misskilningi. Ýmsir vilja snúa út úr því og gera því skóna að þetta þýði það að í hvert skipti sem launaskrifstofa ríkisins eða fjmrh. gerir kjarasamning við minni eða stærri hóp þurfi að gera grein fyrir samningnum hér á Alþingi og hann taki síðan ekki gildi og ekki sé hægt að greiða samkvæmt þeim kjarasamningi fyrr en Alþingi hafi um hann fjallað og síðan standi deilurnar og rifrildi hér á þinginu um hverja grein fyrir sig í kjarasamningum, sem kannski skipta tugum, sem gerðir eru á hverju ári við minni og stærri starfsstéttir. Það er auðvitað ekki þetta sem fyrir flutningsmönnum vakir nema síður sé. Ég ætla í því sambandi að biðja menn að skoða aðeins hvernig þessum málum er fyrir komið á hinum Norðurlöndunum. Í Finnlandi fer fjármálaráðuneyti með launasamninga við opinbera starfsmenn en í þinginu starfar sérstök nefnd þingmanna sem þarf að staðfesta launasamninga við opinbera starfsmenn. Í Svíþjóð er sá háttur hafður á að það ráðuneyti sem fer með samninga hefur nána samvinnu við fjárveitinganefnd þingsins við gerð samninganna og eru þeir samþykktir af nefndinni. Umframkostnaður kemur svo fram í næstu fjáraukalögum. Í Noregi eru launasamningar við opinbera starfsmenn gerðir af ríkisstjórn með fyrirvara um samþykki þingsins með sama hætti eins og hér er lagt til. Í Danmörku fer fjármálaráðherra með samningsumboðið en þarf að gera grein fyrir niðurstöðum kjarasamninga við fjáraukalagagerð hverju sinni. Sá háttur sem hér er verið að leggja til að tekinn sé upp er því alveg sambærilegur við það sem gert er á hinum Norðurlöndunum í þessu sambandi. Það sem ekki er verið að leggja til er að fyrir Alþingi sé lagður hver kjarasamningur sem fjmrh. undirritar og hér ræði menn þá kjarasamninga síðan lið fyrir lið og þeir séu síðan bornir upp til samþykktar í formi þáltill. eða einhvers slíks. Það er ekki þetta sem verið er að leggja til. Það sem ég vil vekja athygli á er það að til undantekninga heyrir að fjármálaráðherrar hafi gert Alþingi grein fyrir niðurstöðum kjarasamninga. Hæstv. núv. fjmrh. hefur gert það, en það heyrir til undantekninga að það sé gert. Það er sennilega engin ein ákvörðun sem skiptir jafnmiklu máli við útgjöld ríkissjóðs og kjarasamningar vegna þess að þeir varða ekki aðeins laun þau sem greidd eru ríkisstarfsmönnum heldur mjög oft aðra stóra þætti eins og niðurgreiðslur, útflutningsbætur, almannatryggingar og fleira, útgjaldaþætti sem e.t.v. skipta hundruðum millj., jafnvel milljörðum kr. Það er oftar en ekki sem það ber við að fjármálaráðherrar, sem þessa samninga gera, gera Alþingi aldrei, ekki einu sinni við afgreiðslu ríkisreiknings og fjáraukalaga, grein fyrir því hvaða útgjaldaáhrif kjarasamningar, sem þeir hafa gert, hafi haft. Menn geta að sjálfsögðu orðið fyrir því að slíkt mat reynist ekki rétt þegar upp er staðið alveg eins og matið sem lagt var á kjarasamningana vorið 1989 reyndist ekki rétt þegar upp var staðið í árslok. Þeir voru miklu dýrari en menn gerðu ráð fyrir, næstum því þrefalt dýrari. Engu að síður er það staðreynd að fjármálaráðherrar hafa ekki þurft að gera Alþingi grein fyrir niðurstöðum kjarasamninga hvað útgjöld varðar og hafa ekki þurft að leita sérstaklega samþykkis Alþingis fyrir þeim útgjöldum. Það sem við eigum við sem flytjum þetta frv. er að sami háttur sé tekinn upp hér og tíðkast í nágrannalöndunum, sá að fjmrh. undirriti kjarasamninga með fyrirvara um staðfestingu fjárveitingavaldsins og geri Alþingi grein fyrir kostnaðarlegum áhrifum kjarasamninga sem hann kann að hafa gert þegar hann leggur fjáraukalagafrv. fram fyrir þing, eins og hæstv. fjmrh. hefur talað um, vor og haust og þar sé hið formlega samþykki Alþingis fyrir þeim ráðstöfunum sem hæstv. ráðherra hefur gert veitt, að hver kjarasamningur sé borinn upp til atkvæða. Það er ekki gert með því að hver kjarasamningur sé ræddur hér á Alþingi í einstökum liðum heldur með því, sem er eðlilegt og sjálfsagt, að áhrif kjarasamninganna til kostnaðarauka fyrir ríkissjóð séu skýrð í fyrsta fjáraukalagafrv. eftir að samningar hafi verið gerðir og fjmrh. leiti síðan eftir staðfestingu Alþingis á kostnaðarlegum áhrifum kjarasamninga í fjáraukalagafrv. eins og hann leitar eftir staðfestingu Alþingis á öðrum atriðum sem ráðherra hefur tekið ákvörðun um að leggja fyrir þingið að samþykkja, með t.d. nákvæmlega sama hætti og ráðherrar hafa gert þegar þeir hafa undirritað kaupsamninga á fasteignum með fyrirvara um samþykki Alþingis og leitað síðan eftir samþykki Alþingis í næstu fjárlaga- eða fjáraukalagaafgreiðslum sem fram fara á þingi. Þetta er nú svona einfalt. En auðvitað má snúa út úr þessu og segja að þarna sé verið að setja á launaumræðu í Alþingi, stanslaust, sýknt og heilagt, og megi ekki gera samninga við smástarfsstéttir á vegum fjmrn. öðruvísi en svo að það þurfi að hlaupa fyrir Alþingi og gera grein fyrir þessu öllu saman, og bera þá upp lið fyrir lið og fá þá afgreidda. Það er ekki sá háttur sem fyrir okkur vakir. Herra forseti. Eins og ég sagði hér áðan væri vissulega ástæða til að rekja þetta frv. grein fyrir grein. Það er hins vegar gert mjög skilmerkilega í athugasemdum við frv. og ég ætla að virða það samkomulag sem ég gerði við hæstv. forseta um ræðutíma. Því ætla ég að láta máli mínu lokið og vil aðeins segja það að lokum að auðvitað eru ýmis atriði í frv. sem mættu betur fara. Við flm. erum ekki búnir að binda okkur nema síður sé við hvern stafkrók í frv. en við teljum að það horfi mjög til heilla og við teljum að tímabært sé orðið fyrir Alþingi að takast á við úrlausn þeirra vandamála sem ég hef gert hér að umræðuefni, sem hæstv. fjmrh. hefur gert að umræðuefni hér á Alþingi áður og sem lagt er til að tekist sé á við með sérstökum hætti í frv. sem hér er fylgt úr hlaði. Virðulegi forseti. Ég legg svo til að að lokinni þessari umræðu verði frv. vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn.

Fjármálaráðherra (Ólafur Ragnar Grímsson) Virðulegi forseti. Fulltrúar allra flokka í hv. fjvn. hafa flutt hér mjög athyglisvert frv. sem hv. þm. Sighvatur Björgvinsson, formaður fjvn., hefur mælt fyrir í ítarlegu máli. Ýmsir aðrir þingmenn hafa einnig flutt á öðrum þingskjölum tillögur um veigamiklar breytingar á stjórn ríkisfjármála. Má þar nefna sérstakar tillögur frá nokkrum þingmönnum Framsfl. sem hér voru til umræðu á Alþingi fyrir skömmu síðan, enn fremur tillögu frá hv. þm. Ásgeiri Hannesi Eiríkssyni, þingmanni Borgfl., og ýmsum öðrum. Það er alveg ljóst að hér á Alþingi ríkir mikill áhugi á því að koma þeirri skipan á stjórn ríkisfjármála að hún fullnægi ákveðnum formlegum kröfum um lagalegan rétt og ákvörðunarvald Alþingis og framkvæmdarvalds en hún þjóni einnig ýmsum mikilvægum markmiðum á sviði efnahagsmála eins og árangri í hagstjórn og hagkvæmni í ríkisrekstri. Mér hefur fundist nokkuð á því bera að tilhneiging væri til þess að líta á þessi mál frá nokkuð þröngu formlegu sjónarmiði eins og t.d. að telja að vandinn felist fyrst og fremst í því hvort aukafjárveitingar svokallaðar séu afnumdar eða ekki. Ég tel að vandinn sé miklu víðtækari og það þurfi í reynd mun umfangsmeiri breytingar á verklagi Alþingis og á valdsviði Alþingis og framkvæmdarvalds en felst í tillögunum um að afnema aukafjárveitingar. Ég vil þó í upphafi segja það að ég tel framlag fjvn. til þessarar umræðu með flutningi þessa frv. vera mjög mikilvægt og í grundvallaratriðum sé hugsun nefndarinnar sprottin af sama meiði og sú viðleitni sem ég hef beitt mér fyrir síðan ég varð fjmrh. að flytja Alþingi á nýjan leik það fjárveitingavald sem þingið hafði á fyrstu áratugum þessarar aldar en hefur síðan smátt og smátt, með vitund og vilja Alþingis legg ég áherslu á, verið tekið frá Alþingi af öllum þeim ríkisstjórnum sem hér hafa setið og af öllum stjórnmálaflokkum. Það er í anda þessarar stefnubreytingar sem ég dró mjög úr aukafjárveitingum á liðnu ári og lagði síðan fyrir Alþingi fyrstur fjármálaráðherra í nær 70 ár frv. til breytingar á fjárlögum fyrir yfirstandandi ár og það er í anda þeirrar siðabótar sem engin einasta aukafjárveiting hefur verið veitt það sem af er þessu ári og verður ekki veitt með mínum vilja það sem eftir er af þessu ári. Þess vegna hef ég lagt hér fram á Alþingi fyrir hönd ríkisstjórnarinnar frv. til fjáraukalaga fyrir árið 1990 til að Alþingi geti staðfest með samþykki sínu þær breytingar sem þarf að gera á fjárlögum yfirstandandi árs vegna nýliðinna kjarasamninga. Það mun einnig vera í fyrsta sinn um langt árabil, marga áratugi, sem ríkisstjórn bregst við með þeim hætti að flytja málið í hendur Alþingis með flutningi fjáraukalagafrumvarps. Ég vil þess vegna í upphafi taka skýrt fram að það er enginn ágreiningur milli mín eða núv. ríkisstjórnar og hv. fjvn. um að hér þurfi að koma á nýskipan í þessum efnum. Ég tel líka að við höfum sýnt það í verki með því að vera fyrsta ríkisstjórnin í um 70 ár sem flytur fjáraukalagafrumvarp til breytinga á fjárlögum yfirstandandi árs og felur það vald þess vegna í hendur Alþingis. Eins og ég sagði í upphafi míns máls tel ég að vandinn sé í reynd mun víðtækari og nauðsynlegt sé, ef Alþingi hefur vilja, sem ég vona að Alþingi hafi, til þess að taka á þessum málum svo að árangur náist, að menn horfi yfir sviðið allt og hiki ekki við að takast á við ýmsar mjög erfiðar breytingar sem þarf að gera á starfsháttum Alþingis, skipulagi Alþingis og valdaskiptingunni í okkar þjóðfélagi og eru í reynd mun víðtækari en felast í þessu frv. sem hér hefur verið lagt fram. Ég hef þess vegna kosið að setja hér fram við þessar umræður 14 tillögur sem eru framlag mitt til þess að skerpa og skýra þá umræðu sem hér þarf að fara fram og fer m.a. fram í umræðu um frv. sem hér er til umræðu og ég hef valið umræðuna um þetta frv. vegna þess að frv. er veigamesta og metnaðarfyllsta tilraun þingmanna til að taka á málinu þótt vissulega hefði einnig komið til greina að flytja þetta í fyrri umræðum um þær þingsályktunartillögur sem ég vék að áðan. Vandamálið felst að mínum dómi í því, svo að ég reki örfá meginatriði, að í fyrsta lagi hefur ekki ríkt samræmi í störfum Alþingis milli þess hluta þingsins sem ákveður útgjöldin og hins hluta þingsins sem ákveður tekjuöflunina. Þetta misræmi endurspeglast mjög greinilega í nefndarnafngiftinni sjálfri, fjvn. Hún fjallar um veitingu fjármuna en aðrar nefndir þingsins fjalla um tekjuöflunina þannig að hvergi í störfum þingsins þarf þingheimur að standa frammi fyrir því að vega og meta hvort innra samræmi ríkir í þessum störfum því að það eru aðrir sem bera ábyrgð á tekjuöfluninni en þeir sem fjalla um útgjöld. Ég er sannfærður um að það kemst aldrei nein regla eða festa á þessa hluti fyrr en sami aðilinn innan þingsins fjallar um fjárlögin í heild sinni, bæði útgjaldahliðina og tekjuhliðina en það er ekki nú eins og kunnugt er. Annar þáttur vandans felst í því að þær nefndir Alþingis sem bera ábyrgð á einstökum málaflokkum, menntamálanefndir, heilbrigðisnefndir, samgöngunefndir, koma aldrei að því verki að fjalla um tekjuöflun eða útgjaldaákvarðanir í þessum málaflokkum. Þeirra verkefni er eingöngu að fjalla um efnisþætti málanna sem koma fjárhagsvandanum ekkert við. Í öðrum þjóðþingum hefur um langan tíma tíðkast sú skipan að hinar einstöku sérhæfðu nefndir þingsins fjalla um þann hluta fjárlaganna sem að þeim snýr. Menntamálanefndir fjalla um menntamálafjárlögin, heilbrigðisnefndirnar um heilbrigðisfjárlögin. Slík skipan gerir nefndirnar mun ábyrgari í störfum sínum og stuðlar líka að því að umræðan í heild verður raunhæfari. Verkefni fjárveitinganefndarinnar er að hafa heildaryfirsýn yfir dæmið allt og tryggja innra samræmi milli hinna einstöku málaflokka. Þriðja ástæðan felst að mínum dómi í því að þingið hefur leyft sér ár eftir ár að samþykkja veigamikil frv. til útgjaldaauka án þess að gera sér nokkra grein fyrir því hvernig eigi að afla teknanna til þess að standa undir þessum útgjöldum. Þess vegna tel ég brýnt að það sé rætt í fullri alvöru hvort hér á Alþingi eigi að taka upp þá sömu lagalegu kvöð og tíðkast í öðrum þjóðþingum að enginn þingmaður né heldur ríkisstjórn megi leggja fram frv. eða þáltill. um útgjaldaauka nema gera um leið tillögu um breytingar á sköttum eða annarri tekjuöflun ríkisins til að standa undir þessum útgjaldaauka eða samsvarandi niðurskurð annarra útgjalda á gildandi fjárlögum. Með slíkri lagalegri kvöð yrðu þingmenn og ríkisstjórn að horfast í augu við það að sérhverjum góðum vilja til framkvæmda og framfara fylgir reikningur um kostnaðinn. Í fimmta lagi tel ég að vandinn felist að nokkru leyti í því að á sama hátt og nauðsynlegt er að skilja á milli löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins hvað ákvörðunina um fjárlögin sjálf snertir verður líka að vara sig mjög á því að fulltrúar löggjafarvaldsins séu of virkir á vettvangi framkvæmdarvaldsins. Við höfum lengi búið við þá skipan að fulltrúar fjvn. sitja t.d. í ráðninganefndum starfsmanna ríkisins og í samstarfsnefndum um opinbera framkvæmdir eða með öðrum orðum eru virkir aðilar á vettvangi framkvæmdarvaldsins. Er þess vegna ekki eins nauðsynlegt og það er að flytja valdið yfir fjárveitingunum til þingsins á nýjan leik að gera skýran greinarmun á þeim verkum nefnda þingsins sem eru lagasetningarverkefnin og þeirri tilhneigingu þingnefnda að vilja gera sig gildandi einnig á sviði framkvæmdarvaldsins. Ef við náum samstöðu um það að skýra línurnar hvað lagasetninguna snertir þurfum við líka að ná samstöðu um að skýra línurnar hvað starf framkvæmdarvaldsins snertir. Ég hef einnig í umræðum um fjárlög yfirstandandi árs og áður á Alþingi gert grein fyrir ýmsum breytingum við gerð fjárlaga og við endurskoðun ríkiskerfisins á hverjum tíma, bæði nauðsyn þess að fyrir Alþingi sé lögð fjárlagaáætlun til lengri tíma og hún formlega afgreidd og ráðuneytin sjálf þurfi að gera fjárlagatillögur innan ákveðins fjárlagaramma og á hverju ári sé hluti af ríkiskerfinu tekinn til allsherjarendurskoðunar frá grunni þannig að réttlæta þurfi á nýjan leik alla þættina í rekstri ríkisstofnunar eða á vettvangi ráðuneytis a.m.k. einu sinni á hverjum áratug. Virðulegi forseti. Ég vil þess vegna áður en ég kem að frv. sem hér er til umfjöllunar og vegna þess að forseti hv. deildar hefur lagt á það ríka áherslu að menn reyni að halda umræðunni innan eðlilegra marka lýsa hér þessum 14 tillögum sem ég vil leggja inn í þessa umræðu. Ég vil þó leggja á það áherslu að ég tel þessa umræðu mjög mikilvæga og þykir miður að hér skyldi hafa orðið deila í upphafi fundar um það hvernig ætti að verja fundartímanum í dag því ég tel að það frv. sem hér er til umræðu og málið allt sé það mikilvægt að það réttlæti vissulega að hv. deild taki sér góðan tíma til þess að fjalla um það. 1. Tillaga um að Alþingi endurskoði þingsköpin á þann hátt að útgjaldahlið fjárlaga og tekjuhlið fjárlaga sé afgreidd á sama tíma og af sömu aðilum á Alþingi. Það þýðir að skattafrumvörp séu ekki bara ákveðin í deildum án tillits til þess hvað gerist í Sþ. með fjárlögin heldur séu þessi störf samtengd á þann hátt að annaðhvort fjalli deildirnar um fjárlögin sjálf og búi til sameiginlegan vettvang til þess að fjalla um það í nefndum eða þá að skattafrumvörpin verði hluti af fjárlagafrumvarpinu og geti þess vegna verið afgreidd í Sþ. 2. Í stað þeirrar fjárveitinganefndar sem starfað hefur um áratugi á Alþingi verði sett upp, með lagabreytingu, fjárlaganefnd sem fjalli bæði um útgjaldahlið og tekjuhlið fjárlaganna og hafi það verkefni að hafa heildaryfirsýn yfir dæmið allt en ekki bara fyrst og fremst útgjaldahliðina eins og fjvn. hefur haft í áratugi. 3. Ákveðin verði verkaskipting milli hinnar nýju fjárlaganefndar og einstakra fagnefnda Alþingis. Fjárlaganefndin hafi það verkefni að fjalla um heildargerð fjárlaganna og stærstu drættina í gerð þeirra en fagnefndir þingsins, menntamálanefndir, heilbrigðisnefndir og samgöngunefndir fjalli um þann þátt fjárlaganna sem snýr að þeirra vettvangi, þ.e. menntamálafjárlögin, heilbrigðisfjárlögin o.s.frv. 4. Samin verði og lögð fram á Alþingi fjárlagaáætlun til þriggja ára í senn og hún formlega afgreidd og notuð sem viðmiðun og grundvöllur fyrir fjárlagagerð hvers árs. Stór þáttur í útgjaldaaukningu íslenska ríkisins á undanförnum áratugum er að menn eru á hverju ári að reyna að þrýsta inn útgjöldum til verkefna m.a. vegna þess að menn telja að lítil von sé til þess að ná þeim fram á næstu árum ef það tekst ekki í ár. Með slíkri langtímafjárlagaáætlun sem formlega væri samþykkt á Alþingi vissu menn um lengri tíma hvað væri fyrirhugað að gera. 5. Hlutverk, markmið og starfshættir ákveðins hluta allra ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja verði metin árlega frá grunni. Með slíkum hætti verður að finna réttlætingu fyrir öllum útgjaldaliðum viðkomandi stofnana á reglulegu árabili og skera þá niður ella. Þannig yrði með raunhæfum hætti og með gagnrýnum hætti knúin fram réttlæting með reglubundnu millibili á öllum útgjaldaþáttum ríkisins en vaninn einn ekki látinn ráða því frá ári til árs hvað í fjárlögin er sett. 6. Til að tryggja aðskilnað löggjafarvalds og framkvæmdarvalds verði starfsvettvangur fjvn. eða hinnar nýju fjárlaganefndar bundinn við setningu fjárlaga. Þátttöku fulltrúa fjvn. í framkvæmd fjárlaga sem tíðkast hefur á mörgum undanförnum áratugum og bundin er reyndar í ýmsum lögum sem Alþingi hefur sett verði hætt með öllu á sama hátt og aukafjárveitingum verður hætt með öllu og þannig báðum megin frá dregnar skýrar aðskilnaðarlínur milli framkvæmdarvaldsins og löggjafarvaldsins. Ég er sannfærður um það að slík skipan mundi gera Alþingi gagnrýnna á störf framkvæmdarvaldsins og draga úr þeirri samábyrgð sem óhjákvæmilega þróast þegar menn eru báðum megin við borðið. 7. Innan hvers ráðuneytis verði komið upp öflugum fjármálaskrifstofum sem annist undirbúning fjárlagagerðar í hverju ráðuneyti og eftirlit með framkvæmd fjárlaganna innan þess. Ég er sannfærður um það að sú reynsla sem fengist hefur af fjárlagamati heilbrrn. og menntmrn. hefur gefið góða raun og það sé nauðsynlegt að efla í senn sjálfstæði og ábyrgð ráðuneytanna við gerð fjárlaganna með því að flytja hluta af þeim verkefnum sem hafa verið hjá Fjárlaga- og hagsýslustofnun og fjmrn. yfir í einstök fagráðuneyti og gera þau um leið þar með ábyrgari fyrir undirbúningi fjárlagatillagna og framkvæmd fjárlaga. 8. Að fjárlagagerðin fari fram á grundvelli rammafjárlaga þar sem heildarupphæð fyrir hvert útgjaldaráðuneyti verði ákveðin fyrir fram og ráðuneytunum síðan falið að gera tillögur um útgjöldin innan þess ramma. 9. Eins og ég hef vikið að áður og tek undir meginþáttinn í því frv. sem hér hefur verið mælt fyrir, að allar greiðslur úr ríkissjóði verði annaðhvort samkvæmt heimildum í fjárlögum eða fjáraukalögum og aukafjárveitingar lagðar niður. 10. Að með hverju því þingmáli, stjórnarfrv. eða þingmannafrv., sem leitt gæti til aukinna útgjalda fylgi tillaga eða greinargerð um það hvernig þeirra viðbótarútgjalda skuli aflað með breytingum á skattalögum eða með niðurskurði á öðrum ríkisútgjöldum. Þannig verði dregið úr þeirri þróun að auka sífellt ríkisútgjöldin með setningu nýrra laga án tilsvarandi tekjuöflunar. 11. Til að tryggja vandaða meðferð Alþingis á fjárlögum og fjáraukalögum og öðrum skyldum frumvörpum er nauðsynlegt að annaðhvort verði fjárlagaárinu breytt, eins og ég reifaði hér á sl. hausti, þannig að fjárlagaárið verði ekki almanaksárið heldur t.d. frá 1. júní til 1. júní og Alþingi hafi þannig allnokkra mánuði til þess að fjalla ítarlega um fjárlögin eða, ef ekki er vilji til þess að breyta fjárlagaárinu á þann hátt að það verði ekki það sama og almanaksárið, þá komi Alþingi fyrr saman til fundar en nú er. Og ekki síðar en í byrjun septembermánaðar ár hvert. Það er að mínum dómi vonlaust verk að standa sómasamlega að því á Alþingi, ef vilji er til að vanda verkið og virða það vald sem Alþingi er fært á nýjan leik, ef á tveimur mánuðum á í senn að afgreiða fjárlög fyrir nýtt ár, fjáraukalög fyrir yfirstandandi ár og ýmis þau önnur skyld frumvörp sem þessum málum tengjast. Ég hef því sannfærst um það að vilji Alþingi ekki flytja fjárlagaárið til þá verði Alþingi að horfast í augu við það að með auknu valdi og kröfum um vandaðri vinnubrögð verður að koma til breyttur þingtími. 12. Til að auðvelda störf þingsins að ríkisfjármálum verði fjvn. eða hin nýja fjárlaganefnd gerð að heilsársnefnd líkt og utanrmn. Það er nauðsynlegt að þessi sess nefndarinnar sé festur í lögum og hún hafi formlegan rétt til starfa allt árið og hún fái einnig sjálfstæða starfsmenn. Ég er þeirrar skoðunar að sú skipan sem verið hefur núna um tveggja ára skeið að starfsmenn Ríkisendurskoðunar gegni jafnframt þeim störfum að vera aðstoðarmenn fjvn. sé ekki til heilla þegar til lengdar lætur með mikilli virðingu fyrir þeim einstaklingum sem þessum störfum hafa gegnt. Því það skapar mikinn rugling og margvísleg vandamál að þeir sem samkvæmt lögum eiga að starfa í hinni sjálfstæðu stofnun Ríkisendurskoðun séu jafnframt starfsmenn einnar nefndar þingsins og dragist þannig óhjákvæmilega stig af stigi inn í gerð þeirra fjárlaga sem þeim er síðan ætlað að endurskoða og hafa eftirlit með framkvæmd þeirra. Þess vegna tel ég nauðsynlegt að ákveða að fjvn. fái sína eigin starfsmenn sem séu fyrst og fremst háðir nefndinni einni og engum öðrum. Það getur vissulega verið með þeim hætti að þeir séu lánaðir frá Ríkisendurskoðun um 2--3 ára skeið en séu sjálfstæðir meðan þeir eru í starfi fyrir fjvn. en þeim sé ekki jafnframt ætlað að gegna einnig fjölmörgum öðrum störfum á vettvangi Ríkisendurskoðunar. 13. Að ríkisreikningsnefnd, sem lítt hefur starfað á undanförnum árum, verði falið að endurskoða og meta hvaða úrbótum megi ná fram á þáttum eins og geymdum fjárveitingum og verðuppfærslu útgjalda fjárlaga. 14. Að ríkisfjármálanefnd, sem einnig hefur því miður lítt starfað á undanförnum árum og þar með talið síðan ég var fjmrh., verði endurvakin til markvissara og reglubundinna starfa en áður hefur verið og hún verði fyrst og fremst vettvangurinn fyrir samráð og skoðanaskipti milli framkvæmdarvaldsins og löggjafarvaldsins með fulltrúum fjmrn. og fjvn. Virðulegi forseti. Ég hef kosið að rekja þessar tillögur hér vegna þess að mér finnst brýn nauðsyn vera á því að Alþingi líti yfir þetta mál í heild sinni. Það er alltaf töluverð tilhneiging til þess að telja að með einum eða tveimur breytingum geti menn náð fram umtalsverðum þáttaskilum en ég held að þau vandamál sem við eigum við að etja í ríkiskerfinu á Íslandi séu svo víðtæk að kröfurnar um efnislegar breytingar og kröfurnar um ný vinnubrögð feli í sér mun víðtækari umsköpun á öllu þessu sviði en það frv. sem hér hefur verið mælt fyrir felur í sér þó margt sé í því athyglisvert. Ég vil einnig leggja á það ríka áherslu að menn mega ekki í allri þessari umræðu gleyma því að ríkisfjármálin eru hluti af hagstjórninni. Ríkisfjármálin eru ekki bara formleg ákvörðun þings um það til hvaða verkefna eigi að verja útgjöldunum eða hvernig eigi að afla teknanna heldur eru þau hluti af heildarefnahagsstjórninni í landinu. Þáttur ríkisfjármálanna í heildarefnahagsstjórninni getur á ákveðnum tímum gert það eðlilegt að ríkissjóður sé rekinn með halla vegna þess að sú aðferð er tæki til þess að ná þeim heildarmarkmiðum í efnahagsmálum sem þingið og þjóðin stefnir að. Ég er t.d. sannfærður um það að á árinu 1990 er efnahagslega skynsamlegt og réttlætanlegt að reka ríkissjóð með nokkrum halla. Það eru hins vegar vissulega takmörk fyrir því hvað hann má vera mikill. Þau takmörk liggja að mínum dómi einhvers staðar á bilinu 3--4 milljarðar. En það að fylgja þeirri kenningu að ríkissjóð eigi alltaf að reka með tekjuafgangi hvað sem tautar og raular í efnahagsstjórn landsins getur aldrei leitt til annars en efnahagslegra ófara. Á sama hátt voru það mikil mistök sem ég ætla þó ekki að ræða hér í löngu máli hjá þeim sem stýrðu ríkisfjármálum á kjörtímabilinu 1983--1987 að reka ríkissjóð með halla í því mikla góðæri sem þá var. Þegar réttu viðbrögðin út frá efnahagsstjórninni hefðu þá verið að reka ríkissjóð með allmiklum afgangi. Ég nefni þetta hér vegna þess að einstaka þættir í því frv. sem hér er til umræðu geta takmarkað eðlilegt svigrúm ríkisins til þess að nota ríkisfjármálin sem tæki í hagstjórninni. Virðulegi forseti. 1. flm. þessa frv. kaus að hafa þann hátt á að víkja ekki að einstökum greinum frv. Hann sagði þó í sinni ræðu að hann mundi bíða eftir því að fram kæmu hugleiðingar, ábendingar eða athugasemdir um einstakar greinar áður en hann fjallaði um þær. Ég vona að það verði þess vegna ekki misskilið þó að ég taki hér nokkurn tíma í að víkja að einstökum greinum frv. þótt 1. flm. hafi ekki gert það í sinni framsöguræðu. Ég tel að hann hafi beinlínis óskað eftir því með sínum orðum að sá háttur yrði hafður á hér við umræðurnar að fyrst fjölluðu einstakir ræðumenn um frv. og síðan mundi hann koma og fjalla um einstakar greinar. Ég vil þess vegna með þeim skilningi flm. víkja hér nokkuð að frv. sjálfu og einstökum greinum þess í ljósi þeirra tillagna og meginsjónarmiða sem ég hef sett fram í fyrri hluta minnar ræðu. Í upphafi tel ég þó nauðsynlegt að ítreka það að skipta má fjárveitingum í fjárlögum í þrjú meginsvið þegar þau eru flokkuð út frá eftirlitssjónarmiði. Í 1. flokknum eru þær fjárveitingar sem eru föst fjárhæð og er yfirleitt aldrei þokað. Undir þetta falla fjárveitingar til framkvæmdakostnaðar, beinir fjárstyrkir til samtaka og aðila utan ríkiskerfisins og ýmislegt annað. Þessar fjárveitingar fara nær ávallt eftir ætlan fjárlaga og eru örfáar undantekningar þar á. Eftirlitið með þessu á því að vera tiltölulega mjög auðvelt á ári því sem fjárlögin ná til. Í 2. flokknum eru verðlagstengdar fjárveitingar. Hér er fyrst og fremst um að ræða laun og önnur rekstrargjöld stofnana, svo og rekstrartilfærslur, t.d. til almannatrygginga og annarra þátta. Þessar fjárveitingar eru yfirleitt settar fram á janúarverðlagi fjárlagaársins. En síðan er gert ráð fyrir ákveðinni fjárhæð til að mæta verðlagshækkunum innan ársins. Hvernig sú fjárveiting dugir fer eftir því hvort og þá hversu mikið verðlags- og launaferlið víkur frá áætlun. En það hljóta allir menn að sjá að það er í raun og veru ekki á valdi nokkurs mannlegs máttar að segja alveg nákvæmlega upp á punkt og prik fyrir um þróun verðlags og launa 12 mánuði fram í tímann þegar sérstaklega hagkerfið er jafnháð utanaðkomandi áhrifum eins og íslenska hagkerfið er. Tryggasta leiðin auðvitað til þess að auka þetta öryggi er að minnka verðbólguna, láta kjarasamninga spanna fjárlagaárið í heild og stuðla að meiri stöðugleika í efnahagslífinu. Ég tel satt að segja að þeir þættir í efnahagsstjórninni sem stuðla að minni verðbólgu og meiri stöðugleika í efnahagsmálum og sú vinnuregla að gera kjarasamninga til lengri tíma sé í reynd miklu árangursríkari leið til þess að ná festu í þennan þátt ríkisfjármálanna heldur en stífar, formlegar reglur um það hvað megi eða megi ekki. Þess vegna ætti sem betur fer eftirlitið með útgjöldum fjárlaga á yfirstandandi ári að verða mun auðveldara en á mörgum undanförnum árum þar sem óvissan og sveiflurnar í hagkerfinu voru þá miklu meiri. Í 3. flokknum eru ýmsar fjárveitingar sem ekki eru aðeins háðar verðbreytingum heldur eru aðrar forsendur á bak við þær oft óljósar. Skýrasta dæmið um þetta eru vextir af skuldum ríkissjóðs en þeir nema nú um 1 / 10 hluta allra ríkisútgjalda á fjárlögum. Vextir á stórum hluta erlendra lána ríkissjóðs eru breytilegir og því háðir bæði gengisskráningu krónunnar, svo og sveiflum í erlendum vaxtakjörum og þess vegna ekki heldur á valdi neins mannlegs máttar að segja nákvæmlega fyrir um það hverjir þeir verða upp á tugi eða hundruð milljóna 12 mánuði fram í tímann, m.a. vegna þess að endanlega niðurstaðan er afleiðing af atburðarás á erlendum gjaldeyrismörkuðum sem með engum hætti eru á okkar valdi. Annað dæmið eru skuldbindingar almannatrygginga þar sem raunþróun útgjalda umfram verðlagsbreytingar hefur oft sigið fram úr fjárlögum. Þriðja dæmið sem má nefna er rekstur framhaldsskólanna þar sem nemendafjöldi vegna frjálsra ákvarðana nemenda sjálfra sem almennings og borgara í þessu landi getur breytt forsendum fjárlaga. Og hvað sem menn óska eftir miklu raunsæi í áætlunum um útgjaldaauka í framhaldsskólakerfinu búum við sem betur fer í þjóðfélagi þar sem einstaklingurinn getur ákveðið sjálfur hvort hann sest í skólann eða ekki. Við veitum honum þann borgaralega rétt og verðum þá að bregðast við þeim útgjöldum sem það hefur í för með sér. Ég vildi í upphafi umfjöllunar minnar um einstaka þætti í frv. rifja upp hinar ólíku forsendur hinna ýmsu tegunda ríkisútgjalda vegna þess að mér finnst því miður stundum bera of mikið á því, bæði hér innan þings og þó ekki síður utan, að menn setji ríkisútgjöldin öll undir einn hatt og ræði um umbætur á því sviði eins og þau séu öll sömu tegundar og forsendurnar á bak við fjárlagafrv. allar eins. Við getum ekki breytt þeim veruleika að ríkisútgjöldin eru af margvíslegu tagi, eins og ég hef hér rakið, og mjög mismunandi aðferðir þarf til að ná árangri í stýringu þeirra. Á nokkrum veigamiklum sviðum í ríkisfjármálunum hlýtur ávallt að vera um áætlanir að ræða sem breytast þegar yfir lengri tíma er litið. Kjarni 1. gr. þess frv. sem hér er til umræðu er ítrekun á því sem fram kemur í 41. gr. stjórnarskrárinnar, en þar segir að úr ríkissjóði megi ekkert gjald greiða nema til þess sé heimild í fjárlögum eða fjáraukalögum. Ég þarf ekki að árétta skoðanir mínar varðandi þetta efnisatriði frekar en ég gerði hér í upphafi ræðu minnar. Ég hlýt þó að vekja athygli á því að í tímans rás hefur túlkun manna á þessu ákvæði stjórnarskrárinnar breyst mjög, eins og reyndar á ýmsum öðrum ákvæðum hennar. Við á Íslandi búum við stjórnarskrá þar sem skilningur á öllum ákvæðum hennar hefur ekki verið óbreyttur síðan stjórnarskráin var sett. Þess vegna finnst mér ekki rétt að leggja jafnmikla áherslu og sumir gera á stjórnarskrárþáttinn í þessu máli heldur væri miklu nær að rökstyðja breytingarnar út frá þeirri almennu reglu nútímans að framkvæmdarvaldið eigi ekki að greiða úr hinum almenna sjóði landsmanna nema löggjafarvaldið hafi veitt til þess samþykki. Í 2. mgr. 1. gr. er skýrt frekar hvað í þessum almennu orðum felst og hnykkt á að ekki sé aðeins óheimilt að greiða úr ríkissjóði heldur einnig að stofna til skuldbindinga fyrir hann án aðildar Alþingis. Þetta atriði er mjög flókið og nauðsynlegt og skynsamlegt að töluverður sveigjanleiki sé fyrir hendi eins og reyndar kemur fram í ákvæðum 3., 4., 5. og 10. gr. frv. Ef við lítum á þennan þátt málsins getur í fyrsta lagi verið þarft að setja skýrari reglur en nú gilda um ráðstöfun fjárveitinga, t.d. um sértekjur sem veittar eru til ríkisstofnana, en að því er lítt vikið í frv. Ég minni á í þessu sambandi að óvíða meðal annarra þjóða hafa stofnanir jafnóbundnar hendur og ríkisstofnanir á Íslandi til ráðstöfunar á því fé sem til starfsemi þeirra hefur verið veitt.

Það er tekið á því í 4. gr.

Það er tekið á því í 4. gr., vissulega, en ég vek athygli á þessu vandamáli vegna þess að mér finnst að um þann þáttinn þurfi að fara fram nánari umræða. Með vissum hætti þarf líka að gefa ríkisstofnunum, sem ætlað er að reka sig að einhverju eða öllu leyti fyrir eigin reikning, ákveðið svigrúm til þess að geta lagað sig að breyttum aðstæðum.

Það er líka gert í 4. gr.

Já, já, vissulega, flm., er það líka gert í 4. gr. en ég bið nú flm. að hafa opinn huga gagnvart þessum athugasemdum og halda ekki að frv. sé svo haganlega smíðað að fyrir öllum hlutum hafi verið séð í öðrum greinum frv.  mínar um þetta mál hér gefi tilefni til að flytja þessa umræðu yfir á þetta stig. Ég hef þvert á móti kappkostað að reyna að leggja inn í umræðuna um þetta frv. athugasemdir og ábendingar og tillögur sem ættu að geta stuðlað að því að þessi umræða yrði vandaðri en stundum tíðkast hér á hv. Alþingi. Ég get fullvissað hv. flm. Pálma Jónsson um það að þetta frv. hef ég lesið oft og mörgum sinnum og þess vegna tel ég m.a. að nauðsynlegt sé að huga að ýmsu. Ég nefni í þessu sambandi 54. grein laga nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga, en þar segir, með leyfi hæstv. forseta: ,,Fjármálaráðherra setur reglur um greiðslu rekstrarhagnaðar fyrirtækja og sjóða í B-hluta ríkisreiknings í ríkissjóð að svo miklu leyti sem slíkt er ekki lögákveðið. Að öðru leyti er fyrirtækjum og sjóðum heimilt að nota rekstrarhagnað til aukinnar hreinnar eignar með þeim takmörkunum sem fjmrh. setur eða ákvarðaðar eru með lögum.`` Á grundvelli þess ákvæðis sem ég hef nú lesið má setja þær starfsreglur sem menn vilja en um það hverjar þær reglur eigi að vera tel ég nauðsynlegt að hafa samvinnu við Alþingi. Ég tel þess vegna nauðsynlegt að fjalla nokkuð um það hvað það er í frv. sem hér er mælt fyrir sem ekki er í reynd hægt að framkvæma á grundvelli ákvæða gildandi laga. Bið ég bæði flm. frv. og þá nefndarmenn sem um frv. kunna að fjalla að skoða rækilega samhengið á milli þeirrar greinar sem í frv. eru og laganna nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlög. Ég vil líka í þessu sambandi vekja athygli á því að nokkur hætta er á því að of þröngar reglur komi í veg fyrir þá auknu ábyrgð og hvatningu sem ég held að við séum öll sammála um að þurfi að efla hjá forstöðumönnum ríkisstofnana, ríkisfyrirtækja og hjá öllum starfsmönnum ríkisins á þessu sviði. Og það er viss hætta á því, ef Alþingi færi að formbinda alla þessa þætti og gefa til kynna að þar með væri stýringin á verksviðinu öllu fyrir árið í heild ákveðin, að tilhneigingar mundi gæta hjá forstöðumönnum ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja til að skjóta sér undan hinni daglegu ábyrgð á rekstrinum og flytja hana yfir til þingsins sem hefur enga möguleika til þess að sinna henni í verki. Það þarf þess vegna í lagatextanum að tvinna saman bæði kerfi sem eflir ábyrgð og hvatningu stjórnenda og starfsmanna í ríkisstofnunum og ríkisfyrirtækjum og tryggir þann lögformlega rétt sem Alþingi vill hafa. Í athugasemdum um 6. gr. frv. er vikið að því að ólíkar ástæður séu fyrir viðbótarútgjöldum ríkissjóðs og upp kunni að koma tilvik þar sem ómögulegt er að víkjast undan fjárgreiðslum af hálfu ríkisins. Og í 10. gr. er sleginn sá varnagli að ef fyrirvaralaus greiðsluskylda fellur á ríkissjóð þá er fjmrh. heimilt að fengnu samþykki fjvn. að inna greiðslurnar af hendi. Það kann að þykja til bóta að lögfesta þessa starfsvenju, að til slíkra greiðslna verði ekki stofnað án atbeina þess ráðherra sem málefnið heyrir undir og gaumgæfilegrar umsagnar. Ég tel þó að mergur málsins sé sá að fjmrh. eigi ekki að ljá máls á að auka útgjöld af lítt rökstuddum ástæðum eða vegna þrýstings frá samstarfsráðherrum, alþingismönnum eða öðrum aðilum. Ég vil þá víkja nokkrum orðum að 7. og 8. gr. frv. sem taka til greiðslna úr ríkissjóði innan ársins og geymdra fjárveitinga. Fjárlög fela ekki í sér greiðsluskyldu. Ég vil leggja ríka áherslu á þennan skilning minn því sumir virðast telja, og má jafnvel lesa þann skilning að nokkru leyti út úr því frv. sem hér er til umfjöllunar, að í fjárlögum felist greiðsluskylda en ekki greiðsluheimild. Það er nokkuð óljóst í skýringum með því frv. sem hér er birt hvaða skilning núverandi hv. fjvn. hefur á þessu grundvallaratriði. Ég teldi það vera rangt skref að leggja þann skilning í fjárlögin að þegar Alþingi hefur ákveðið greiðslur til ákveðinna verkefna sé skylt að greiða þá peninga út úr ríkissjóði á því ári, hvað sem tautar og raular. Það getur leitt til margvíslegra vandræðaverka og komið í veg fyrir að hægt sé að gæta nægilegs sparnaðar og aðhalds við breyttar aðstæður. Ég veit hins vegar að það kann að ríkja tilhneiging hjá þingmönnum til að vilja knýja framkvæmdarvaldið til að greiða út þær upphæðir sem hafa verið ákveðnar. En ég teldi það ekki siðabót í ríkisfjármálum að taka upp þann skilning að ríkissjóði beri að greiða út á gildisári fjárlaganna allar þær upphæðir sem ákveðnar eru í fjárlögunum. Ég vil í því sambandi víkja að því að í 66. gr. laga nr. 52/1966 og í lögum nr. 84/1985 er vikið að heimild fjmrh. til að geyma stofnkostnaðarframlög. Þar segir, með leyfi virðulegs forseta: ,,Merkja skal sérstaklega þær fjárveitingar sem geyma má ef þær eru ónotaðar í lok reikningsárs. Geymsluheimildin skal gilda til fjögurra ára. Ekki er heimilt að geyma fjárveitingar til venjulegs reksturs ríkisstofnana eða annarra aðila sem slíkar fjárveitingar fá. Undanþágur má þó veita frá þessu ákvæði ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi. Fjármálaráðherra ákveður nánar um geymslu ónotaðra fjárveitinga.`` Þá er jafnframt heimild í lánsfjárlögum hverju sinni til geymslu á lántökuheimildum til 1. júlí að fjárlagaári afstöðnu sé sérstaklega um það rætt og fjmrh. heimilað slíkt. Í ríkisreikningi fyrir árið 1988 kemur t.d. fram að 169 millj. kr. voru geymdar í árslok 1988 og búast má við að hluti þessarar fjárhæðar hafi verið hafinn 1989. Ég tel ákvæði um geymslu fjárveitinga skynsamleg eins og ég gaf til kynna hér áðan, framkvæmdir geta tafist, það geta verið margvíslegar ástæður fyrir því að ekki sé skynsamlegt að hefja framkvæmdir og fjárveitingavaldið verður að treysta framkvæmdarvaldinu til þess að meta það. Mér finnst hins vegar gæta þess vantrausts í orðalagi á þessari grein að fjárveitingavaldið vilji líka verða framkvæmdarvald og vilji í reynd hafa í sínum höndum alla framkvæmd fjárlaganna og setji þess vegna þau ákvæði að úr ríkissjóði skuli greiða, hvað sem gerist, þær upphæðir sem ákveðnar hafa verið í fjárlögunum. Með sama hætti og ég hef hér nefnt að skynsamlegt kunni að vera að geyma fjárveitingar og greiða ekki út úr ríkissjóði á gildisári fjárlaganna, getur verið skynsamlegt að skuldbinda ríkissjóð til lengri tíma en eins árs. En það er nokkuð óljóst í frv. hvort hv. fjvn. sé þeirrar skoðunar í raun að afnema eigi möguleikana á því án samþykkis Alþingis að skuldbinda ríkissjóð til lengri tíma en eins árs. Sá möguleiki að geta skuldbundið ríkissjóð til lengri tíma en eins árs er lykilþáttur í því að tryggja betri verk- og kaupsamninga á fjölmörgum sviðum. Við afgreiðslu þessa frv. er því nauðsynlegt að skoða þennan þátt einnig sérstaklega. Annað atriði sem mér sýnist að þurfi að skoða og skýra mun nánar en gert er í frv. er meðhöndlunin á verðlagsuppfærslu, bæði í fjárlögunum sjálfum og í greiðsluáætlunum ríkissjóðs. Hér tel ég að sé reyndar nauðsynlegt að marka mjög skýrar reglur, bæði í samvinnu við fjvn. og ríkisreikningsnefnd sem ég nefndi hér áðan. Í athugasemdum við greinina segir enn fremur að í 6. gr. fjárlaga hafi þó verið heimild til fjmrh. til að inna af hendi greiðslur eða innheimta tekjur í samræmi við breytingar á lögum. Til þess að mæta slíkum útgjöldum undir sérstökum lið fjmrn. eru áætlaðar árlega nokkrar fjárhæðir fyrir útgjöldum sem með engu móti sé hægt að sjá fyrir. Það kemur þess vegna vel til greina að setja nánari reglur um hvaða greiðslur falli eðlilega undir þennan lið og hve víðtæk þessi heimild eigi að vera í 6. gr. fjárlaganna. Þegar sú grein er skoðuð sést hins vegar að hún er oft og tíðum nokkuð undarlegt samansafn margra mikilvægra og mismikilvægra mála sem menn hafa ekki treyst sér til að taka inn í gjaldaáætlunina. Hv. 1. flm. Sighvatur Björgvinsson vék síðan nokkuð að þeirri grein frv. sem fjallar um meðferð kjarasamninga. Ég tel reyndar að þessi grein sé á ýmsan hátt varhugaverð í ljósi þeirrar venju sem skapast hefur á íslenskum vinnumarkaði og einnig í ljósi þess hvað íslenska ríkið semur við marga aðila. Við búum hér á Íslandi við vinnumálalöggjöf og skipulag samtaka launafólks þar sem samningsrétturinn er í höndum stéttarfélaganna hvers fyrir sig en ekki hjá heildarsamtökum þeirra. Á Norðurlöndunum, sem hér var vitnað til sem fordæmis, hefur ríkt töluvert önnur skipan í þessum málum og miklu algengara að heildarsamtökin geti gert skuldbindandi samninga fyrir allan meginþorra launafólks. Nú er skipulagi stéttarfélaga starfsmanna ríkisins háttað á þann veg að fjmrn. þarf að semja við 90--100 stéttarfélög og starfsmannasamtök á hverju ári. Það getur verið nokkuð flókið mál að vega það og meta hver af þessum samningum er sá sem ræður úrslitum um það að launaforsendur fjárlagafrv. kunni að breytast ef ekki er um að ræða einn veigamikinn samning á árinu sem tekur til aðildarfélaganna flestra. Málið er vissulega auðvelt viðureignar ef bara er um einn slíkan samning að ræða á hverju ári eða tvo þannig að hægt sé að skoða málið í heild sinni. En það er engin trygging fyrir því, í því lýðræðislega þjóðfélagi sem við búum við, að þessi 90--100 samningsaðilar og stéttarfélög sem ríkisvaldið þarf að semja við kjósi að vera á þann hátt samferða í kjarasamningum sínum að hægt sé að meðhöndla málið með þessum hætti. Þar að auki vil ég líka víkja að þeim þætti málsins að ekki er endilega víst að það stuðli að efnahagslega skynsamlegum eða félagslega réttlátum kjarasamningum að stéttarfélögin telji að þau geti sótt til Alþingis það sem ekki tókst við gerð kjarasamningsins. Þingið gæti þannig kallað yfir sig þann þrýsting sem óhjákvæmilega er samferða kjarasamningum. Það getur vissulega verið mjög erfitt verk fyrir fjmrh. eða ríkisstjórn, og fjmrh. sérstaklega sem fer með samningsumboðið, að eiga í erfiðum og langvarandi deilum við stéttarfélög launafólks sem oft eru með réttlátar kröfur sem ekki er hægt að uppfylla af efnahagslegum ástæðum. En ég er ekki alveg viss um að það væri heppileg skipan að síðan yrði önnur umferð þeirra deilna og átaka í sölum Alþingis eftir að kjarasamningurinn hefur verið gerður. Það gæti leitt til þess að draga úr félagslegum rétti, félagslegu valdi og samningsumboði forustumanna stéttarfélaganna og einnig fjmrh. eða ríkisstjórnarinnar fyrir hönd almennings í landinu. Ég bið menn þess vegna að gaumgæfa mjög vel þessi ákvæði frv. áður en menn ákveða að festa þau í lög vegna þess að þau taka að mínum dómi mið af öðruvísi skipan samtaka launafólks og öðruvísi skipan samningsréttarins í okkar lýðræðislega þjóðfélagi en tíðkast hjá frændþjóðum okkar á Norðurlöndum velflestum. Ég vek einnig athygli á því að það getur komið upp gífurleg óvissa ef t.d. kjarasamningar eru gerðir rétt fyrir kosningar, jafnvel eftir að Alþingi hefur verið slitið og við höfum nokkur dæmi um það að fjmrh. hafa freistast til þess að gera kjarasamninga fyrir kosningar sem ekki voru jafnskynsamlegir eða réttlátir eftir kosningar. Og hver er það þá sem ber ábyrgðina? Er það hin nýja ríkisstjórn sem á að taka við eða hið nýja Alþingi sem kjósa á til eftir einhvern tíma? Og kann ekki sú skipan að leiða til þess að það verði orðið svo óljóst hvar ábyrgðin liggur að slík skipan geti gert okkur erfiðara fyrir að ná félagslegu réttlæti og efnahagslegum stöðugleika í gegnum kjarasamninga en reynslan hefur verið á undanförnum árum? Ég tel einnig að í þessari grein gæti nokkuð þeirrar tilhneigingar sem ég hef vikið að á nokkrum öðrum stöðum í frv. að vilja að löggjafarvaldið, bæði þingið í heild og einnig fjvn., sé með nokkuð veigamiklum hætti inni á vettvangi framkvæmdarvaldsins og þannig dregið úr þeim skörpu skilum sem menn vilja skapa milli löggjafarvalds og framkvæmdarvalds hvað snertir fjárveitingavaldið sjálft með því að teygja löggjafarvaldið inn á verksvið framkvæmdarvaldsins of víða og með of óljósum hætti. Í 9. gr. frv. er lagt til að tímabundinn yfirdráttur í Seðlabanka Íslands skuli takmarkaður í fjárlögum hvers árs. Hér er vissulega fitjað upp á mjög athyglisverðu máli. Mér finnst þó nokkuð skorta á að í greinargerð frv. sé að finna ítarlega efnahagslega greinargerð fyrir því hvað það hefði í för með sér ef þessi háttur yrði tekinn upp hér á Íslandi eða hvað þurfi að gerast áður en slík skipan er tekin upp. Í dag er sá háttur hafður á að gerður er samningur við Seðlabankann um fjármögnun árstíðabundinnar sveiflu í fjármálum ríkisins. Sá samningur tekur bæði til þess hve há mánaðarleg fjármögnun úr Seðlabankanum megi vera og til þeirra vaxta sem ríkissjóður greiðir fyrir þessa fjármögnun. Ég tel fyllilega koma til athugunar að fjalla um það nánar á Alþingi en gert hefur verið hvernig ríkissjóður skuli standa að nauðsynlegri skammtímafjármögnun. En ég vek hins vegar athygli á því að það er aðeins á síðustu 2--3 árum sem ríkisvíxlar, sem seldir eru á frjálsum peningamarkaði, hafa að nokkru leyti leyst yfirdráttinn í Seðlabanka Íslands af hólmi sem skammtímafjármögnun ríkissjóðs. Ríkissjóður leitar þess vegna ekki lengur til Seðlabankans til þess að fá lausn á þessum vandamálum heldur út á hinn almenna markað. Og það er athyglisvert að á nýliðnu ári tókst ríkissjóði að gerbreyta svo þessum starfsháttum að 80% af umframfjárþörf ríkissjóðs var mætt með sölu spariskírteina ríkissjóðs og ríkisvíxla á frjálsum peningamarkaði án nokkurrar lögþvingunar og nokkurra formlegra samninga við bankastofnanir eða Seðlabankann eða nokkurn annan aðila heldur með frjálsum kaupum almennings, fjárfestingarlánasjóða og peningastofnana á þessum verðpappírum ríkissjóðs. Ríkissjóður hefur ekki í jafnlangan tíma þurft að leita jafnlítið til Seðlabankans eins og hann hefur gert á sl. ári eða gerir nú. Ríkissjóður sækir heimildir til þessarar fjármögnunar á spariskírteinum ríkissjóðs og sölu ríkisvíxla til Alþingis og ég gerði það sérstaklega á liðnu ári í frv. sem ég flutti þar sem óskað var viðbótarheimilda. Ég varpa þess vegna fram þeirri spurningu hér hvort það sé endilega skynsamlegt að taka á því efnahagslega vandamáli sem væntanlega liggur á bak við þetta orðalag 9. gr. með þeim hætti sem gert er í frv. og hvort það þurfi ekki að skoða þau ákvæði frv. mun betur í ljósi víðtækra aðferða til þess að fjármagna þörf ríkissjóðs, bæði á almennum peningamarkaði og eins með sérstökum samningum við Seðlabankann. Virðulegi forseti. Ég hef notað umræðutíma minn hér fyrst og fremst til þess að kynna annars vegar heildaryfirlit yfir þær breytingar sem ég tel að nauðsynlega þurfi að gera eigi árangur að nást á þessum sviðum og hins vegar til þess að víkja nokkuð, þó í styttra máli en ég hefði kosið, að einstökum greinum í því frv. sem hér hefur verið lagt fram. Ég vil þó ítreka það sem ég sagði áðan að mér hefur fundist að í umræðum um ríkisfjármál á Íslandi gæti ærið mikið tveggja tilhneiginga. Annars vegar að horfa ekki á ríkisfjármálin sem grundvallarþátt í efnahagsaðgerðunum og hins vegar að telja að það séu til einhverjar einfaldar patentlausnir á því að skera niður ríkisútgjöldin. Ég vona að mér verði fyrirgefið þó að ég segi það hér að ég held að enginn fjmrh. hafi jafnoft og ég gengið í þau verk að skera niður ríkisútgjöldin og það frv. sem ég mæli fyrir nú á morgun um fjáraukalög fyrir árið 1990 er þriðja niðurskurðarlotan á ríkisútgjöldunum á fjórum mánuðum. Þegar útgjaldahlið fjárlaganna var aukin við 2. umr. með tillögum fjvn. var gengið í það verk að leggja til við 3. umr. niðurskurðartillögu á móti í kringum milljarð samtals og á morgun verður mælt hér fyrir fjáraukalagafrv. þar sem tæpur milljarður í viðbót er lagður inn í þetta dæmi. Eða með öðrum orðum frá því að fjárlögin voru afgreidd við 2. umr. hafa verið lagðar fyrir Alþingi tillögur um niðurskurð ríkisútgjalda um rúma 2 milljarða til viðbótar við þann niðurskurð sem fólst í fjárlagafrv. sjálfu. Ég veit að ég þarf ekki að lýsa því fyrir hv. þm. að meira hefur borið á gagnrýni á einstakar niðurskurðartillögur heldur en nýjum tillögum um það hvar eigi að finna viðbótarniðurskurð. Jafnvel sömu mennirnir og mæla hér fyrir þingsályktunartillögum um það að skera eigi niður ríkisútgjöldin og hver ríkisstofnun eigi bara að fá ákveðna upphæð í fjárlögum og svo ekki söguna meir, ganga út úr þingsalnum til einkaviðræðna við fjmrh. um hvernig eigi að auka ríkisútgjöldin á sviðum einstakra ríkisstofnana á yfirstandandi Alþingi. Og ég vona að mér verði fyrirgefið þó að ég segi við hv. alþm.: Þessari tvöfeldni verður að ljúka. Það verður auðvitað að ljúka þeirri tvöfeldni að menn standi hér í þingsalnum og slái sig til riddara um það að vera miklir tillögumenn um niðurskurð ríkisútgjalda og sitji svo fyrir fjmrh. á göngum Alþingis til að knýja hann til að auka ríkisútgjöldin á þeim sviðum sem þeir bera fyrir brjósti eða eru sérstaklega tengdir. Fjmrh. sem upplifir slíkt venst smátt og smátt á það að taka þingmenn ekki mjög alvarlega og það er vont vegna þess að fjmrh. á auðvitað að taka þingmenn alvarlega. Og af því að við stöndum öll frammi fyrir því sameiginlega verkefni að skera niður ríkisútgjöldin og koma á hagræðingu í ríkisrekstrinum, þá verðum við auðvitað að gera umræðuna það raunhæfa að þeir sem í reynd vilja takast á við þetta verkefni leggi fram raunhæfar, skýrar og afdráttarlausar tillögur um það hvað þeir vilji gera. Hitt atriðið er svo að menn átti sig á því að fjárlagafrv. og fjáraukalög og skattafrumvörp fyrir hvert ár eru í reynd veigamesta framlag ríkisins til efnahagsaðgerða á hverjum tíma. En hér hefur allt of lengi borið á því að menn litu á fjárlögin og skattamálin sem eitthvað eitt og sér og ræddu það eignöngu út frá því hvort ríkisútgjöldin væru mikil eða lítil, hallinn mikill eða lítill, skattarnir miklir eða litlir og síðan væri það allt annað sem héti efnahagsaðgerðir sem kæmi svo jafnvel nokkrum vikum eða mánuðum seinna og kannski oft á ári. Ég gæti rakið hér í löngu máli feril ríkisstjórna allra á þessum nýliðna áratug þar sem þetta munstur hefur verið endurtekið aftur og aftur. Ef efnahagsstjórnin er í samræmi við þann stöðugleika sem við viljum ná, þá eru fjárlögin, lánsfjárlögin og skattafrumvörpin meginburðarásarnir í efnahagsaðgerðum hvers árs og verður að ræða sem slíkt, en ekki eitthvað sem er algerlega einangrað frá árangri í efnahagsmálum. Þeir alþm. t.d. sem leggjast gegn niðurskurði ríkisútgjalda, leggjast gegn skattahækkunum eru um leið að biðja um vaxtahækkun þó þeir segi það ekki í sama orðinu og komi kannski næsta dag og flytji mikla ræðu um það að nauðsynlegt sé að lækka vextina. Þannig er einfaldlega samhengið í efnahagskerfinu sjálfu. Virðulegi forseti. Það var líkt með mig eins og hv. þm. Sighvat Björgvinsson. Ég gaf hæstv. forseta vilyrði um að ljúka þessari ræðu í kringum kl. 4. Ég hefði vissulega kosið, vegna þess að ég tel að málið sé mikilvægt, að hafa lengri tíma til þess að víkja að ýmsum þáttum þess, en vona að það frv. sem hér hefur verið mælt fyrir, þær tillögur og hugmyndir sem ég hef hér lagt fram til umræðu og þær athugasemdir sem ég hef gert við einstakar greinar frv. verði til þess að hér á Alþingi geti farið fram ítarleg og raunhæf umræða um þetta mikla sameiginlega vandamál þings og þjóðar.

Pálmi Jónsson Herra forseti. 1. flm. þessa máls, hv. 5. þm. Vestf., hefur mælt fyrir því frv. sem hér er á dagskrá í ítarlegu máli. Ég vil aðeins lýsa því að ég tel ekki ástæðu til að endurtaka þær röksemdir sem hann hefur hér flutt né þær skýringar sem hann hefur gefið á þessu frv. en lýsa því að ég er samþykkur því sem fram kom í hans ræðu, enda erum við sameiginlega flm. þessa máls. Ég vil áður en ég vík að ræðu hæstv. fjmrh. eigi að síður leggja áherslu á nokkur atriði þessa frv. Í fyrsta lagi tel ég að það sé eftirtekarvert að fjvn. sameiginlega tekur ákvörðun um það að semja og flytja frv. um nýja skipan á heimildum framkvæmdarvaldsins til meðferðar á fjármálum ríkisins. Það er athyglisvert að nefndarmenn í fjvn., sem allir standa að flutningi þessa frv., skiptast ekki í fylkingar eftir einstökum flokkum og ekki eftir því hvort þeir eru í stjórn eða stjórnarandstöðu heldur eru þeir allir þeirrar skoðunar að þarna þurfi að verða breyting á. Frv. sem hér liggur fyrir er eins og fram hefur komið vandlega undirbúið. Starfað hefur undirnefnd úr frárveitinganefnd og það hefur verið leitað upplýsinga um meðferð þessara mála á hinum Norðurlöndunum og þær upplýsingar eru birtar sem fskj. með þessu frv. Það hefur enn fremur verið leitað til lagamanna um lokayfirferð frv. og þó að þar megi e.t.v. eitthvað finna sem betur megi fara, þá verður ekki um það sagt að hér sé ekki um vandaðan undirbúning að ræða, undirbúning sem er á ábyrgð flm. sem eru úr öllum flokkum sem fulltrúa eiga í fjvn. Þetta er að mínum dómi ákjósanlegt og hyggilegt vinnulag þegar fyrir Alþingi er lagt frv. til laga sem á að breyta skipan í einum eða öðrum þætti stjórnsýslunnar. En ekki að einstök ríkisstjórn eða einstakur meiri hluti á Alþingi, sem þar situr um stundarsakir, komi fram meirihlutavaldi sínu gegn vilja minni hlutans við það að breyta slíkum reglum sem ýmsar ríkisstjórnir eiga síðan að búa við. Frv. felur sem sé ekki í sér að með því sé verið að gera atlögu að einni ríkisstjórn, ekki að núv. hæstv. ríkisstjórn eða núv. hæstv. fjmrh., heldur er hér verið að gera tilraun til þess að fá lögfesta nýja skipun um betri meðferð þessara mála. Og það er alveg nauðsynlegt að menn geri sér grein fyrir því að það er hinn heppilegi undirbúningur þegar við erum að breyta lögum um ýmsa þætti stjórnsýslunnar. Við höfum séð hér á Alþingi undanfarna mánuði aðra meðferð mála þegar verið er að breyta lögum um Stjórnarráð Íslands. Þar er á annan veg að verki staðið sem ekki skal rætt hér, annan veg sem ekki er til eftirbreytni. Ég lít svo á að með þessu frv. sé nokkurt tímamótamál á ferðinni. Þetta frv. er vitaskuld flutt til þess að verja valdsvið löggjafarvaldsins, verja valdsvið Alþingis fyrir ásælni framkvæmdarvaldsins. Þetta valdsvið Alþingis er þó eigi að síður bundið í stjórnarskránni, þ.e. í 41. gr. stjórnarskrárinnar. Svo langt hefur þessi ásælni framkvæmdarvaldsins gengið yfir á verksvið löggjafarvaldsins í meðferð fjármuna ríkisins að fjvn. hefur talið sig knúna til þess að leggja fram þetta frv. og það án tillits til þess hvar einstakir fjárveitinganefndarmenn eru í flokki eða hvort þeir styðja núv. hæstv. ríkisstjórn eða eru í andstöðu við hana. Þetta er það grundvallarsjónarmið sem rétt er að hafa í huga við alla umfjöllun um þetta mál. Nú er best að segja það eins og það liggur fyrir að engin ríkisstjórn í áratugi er saklaus af því að hafa gengið yfir á þetta valdsvið Alþingis sem bundið er í stjórnarskrá. Engin ríkisstjórn í áratugi er saklaus af því að hafa veitt það sem kallað er aukafjárveitingar í mismunandi miklum mæli. Og sumir telja að þegar slíkt hefur gengið í áraraðir, jafnvel áratugi, þrátt fyrir að það sé andstætt ákvæði stjórnarskrárinnar, þá hafi myndast svokallaður venjuréttur sem helgi það að slík vinnubrögð geti haldið áfram. En það er nú svo að slíkt fyrirkomulag hefði e.t.v. getað haldið áfram ef ekki væri gengið of langt og ef Alþingi væri í rauninni ekki misboðið í þessum efnum. Og ég hef sagt hér áður að þegar svo er komið að útgjöld ríkissjóðs fara ár eftir ár, fyrst árið 1988 og síðan 1989 um 8--9 milljarða á ári fram úr því sem fjárlög heimila, þá hlýtur Alþingi að vera nóg boðið og með þessu var fjvn. nóg boðið. Þetta er því með þeim hætti að fjvn. hefur ekki séð sér fært að sitja undir þessari meðferð mála lengur án þess að gera tilraun til þess að fá breytingar á. Nú þarf ég í rauninni ekki að rekja það hvernig þetta hefur orðið, en í ræðu sinni áðan sagði hæstv. fjmrh. að hann hefði takmarkað mjög aukafjárveitingar og á þessu ári væri ákveðið af hans hálfu að engin aukafjárveiting yrði veitt. Til þess að rifja það aðeins upp, þó að það hafi verið gert fyrr, var það svo að skömmu fyrir stjórnarskiptin í lok september 1988 lagði þáv. fjmrh. fyrir ríkisstjórnina greinargerð um líklega afkomu ríkissjóðs á því ári. En þá höfðu fjárlög verið afgreidd með jöfnuði. Sú greinargerð þáv. fjmrh. sagði til um það að áætlað var að útgjöld ríkissjóðs mundu fara fram úr fjárlögum þannig að halli yrði 693 millj. kr. Ný ríkisstjórn tók við og nýr fjmrh., núv. hæstv. fjmrh., lýsti því í hverri ræðu sem hann flutti um þessi mál að þessar áætlanir mundu fara úr böndum og halli verða stórum meiri. Það var síðan áætlað, öðru hvoru megin við áramótin 1988/89, að þessi halli yrði ekki 693 millj. kr. heldur 7200 millj. kr. Þannig breyttust þessar áætlanir á örfáum mánuðum frá því í september og til ársloka úr 693 millj. halla yfir í 7200 millj. halla. Og greinargerð um afkomu ríkissjóðs á síðasta ári, sem einnig fjallar um afkomu ríkissjóðs á árinu 1988, sýnir að hallinn það ár er ekki 7200 millj. kr. heldur 8100 millj. kr. og ekki hefur þetta gerst án þess að veittar væru aukafjárveitingar. Sömu sögu er í raun að segja um síðasta fjárlagaár en þá fóru útgjöld ríkissjóðs fram úr fjárlagaheimildum um 9,5 milljarða kr. Ég er viss um að hæstv. fjmrh. segir það satt og rétt að hann hafi ekki veitt aukafjárveitingu á þessu ári og ég mundi styðja hann í því ef það tækist að halda á þann veg á málum út þetta fjárlagaár sem nú er nýlega hafið. En það frv. sem hér liggur fyrir miðar að því að móta reglur sem styrkja hæstv. fjmrh. í því að ná fram þeirri ætlun sinni. Ég skal ekki fara um það mörgum orðum og engum svigurmælum í garð hæstv. ráðherra, en ég held að þessi meðferð mála síðustu tvö árin, þó svo hún hafi viðgengist áður í minna mæli, hljóti að leiða til þess að Alþingi sæki sér það vald sem því ber samkvæmt stjórnarskránni. Og um það fjallar þetta frv: að festa í lög reglur um það hvernig það skuli framkvæmt. Ég held að þessi ásælni framkvæmdarvaldsins hafi sumpart, eins og fram kom í ræðu hv. 5. þm. Vestf., leitt til þess að fjárlög hafi verið afgreidd vitandi vits óraunsætt. Þessi ásælni, sem ég gæti kallað sjálftökurétt framkvæmdarvaldsins, hefur leitt til þess að framkvæmdarvaldið hefur beitt sér fyrir því við fjárlagaafgreiðslu að útgjöld á vegum ríkisins sem vitað er að munu til falla á fjárlagaárinu hafa ekki verið færð á gjaldahlið fjárlaga heldur hefur þeim verið leynt, þau hafa verið geymd, þau hafa verið dulin. Og þetta kom glögglega fram í máli hv. 1. flm. þessa frv. Ég hef lýst því við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 1989 og fyrir árið 1990 hvernig þessu er háttað. Ég segi það eins og það liggur fyrir að þegar ég lýsti því við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 1989, hvernig þar væru dulin ýmis útgjöld sem mundu til falla á árinu, þá varð ég ekki eins stórkarlalegur í útreikningum mínum eins og raunin varð. Útkoman varð miklu hrikalegri og verri en ég gerði mér þá grein fyrir eða vildi áætla því ég vildi gjarnan fara varlega í mínar áætlanir. Enn fremur nú við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 1990 lýsti ég þessu allítarlega að um leið og fjárlögin fyrir árið í ár væru afgreidd með 3,7 milljarða halla þá væri það ekki nema hluti hallans því ég taldi upp í fjölmörgum fjárlagaliðum það sem vantaði inn í fjárlögin sem samtals væri eigi fjarri þremur milljörðum. Það væru útgjöld sem til mundu falla að verulegu eða mestu leyti á fjárlagaárinu og geymd væru uppi í skúffum hæstv. fjmrh. og hann kynni síðan að láta til falla á fjárlagaári með einhverjum hætti þegar honum byði svo við að horfa. Og e.t.v. á þann hátt að ekki bæri eins mikið á því og þegar verið væri að afgreiða fjárlög. Þetta er sú hneigð framkvæmdarvaldsins sem fylgir því að hafa möguleika til sjálftökuvalds í meðferð fjármuna ríkisins. Og þetta kom einnig glöggt fram í máli hv. 1. flm. frv. Ég held að það sé öllum ljóst að þegar svo gengur fram sem verið hefur nú um hríð þá þurfi að spyrna við fótum. Hæstv. fjmrh. hefur talað í þá átt og það má bera á hann lof fyrir það að hafa talað í þessa átt en því miður er árangur hans í störfum í öfuga átt til þessa. Það væri sannarlega gott ef sú nýbreytni hefði orðið um síðustu áramót að árangurinn yrði í samræmi við það sem hann hefur haldið fram í sínum málflutningi. Það væru sannarlega gleðileg stakkaskipti. Áður en ég fer út í einstaka efnisþætti í þessu frv. vildi ég koma að örfáum atriðum. Í þeirri ítarlegu ræðu sem hæstv. fjmrh. flutti hér --- sem í sjálfu sér var hófsamleg og ítarleg ræða og það er nú ekki alltaf að hæstv. ráðherra flytur ræðu með þeim hætti --- lagði hann fram það sem hann kallar tillögur í 14 liðum sem mér sýnist að miklu leyti sé óviðkomandi þeirri nauðsyn að afgreiða þetta frv. Að sumu leyti sló þetta mig þannig að með þessum 14 punktum væri hæstv. fjmrh. að gera tilraun til að drepa á dreif dagskrármálinu sem hér liggur fyrir. En þegar betur er að gáð, þó að þetta kynni að hafa hvarflað að hæstv. ráðherra, þá segir í einum af þessum 14 punktum, þ.e. þeim níunda, nákvæmlega það sem þetta frv., sem hér liggur fyrir, byggist á. Þar segir, með leyfi hæstv. forseta: ,,Allar greiðslur úr ríkissjóði verði annaðhvort samkvæmt heimildum í fjárlögum eða fjáraukalögum og aukafjárveitingar lagðar niður.`` Með þessari tillögu, með þessum punkti í 14 punktum hæstv. ráðherra, þá lýsir hann efnislega fullum stuðningi við það frv. sem hér liggur fyrir og hefði getað stytt ræðu sína mjög mikið með því að átta sig á þessu aðalatriði málsins. Aðrir þættir í þessum 14 punktum hæstv. ráðherra eru sumir hverjir athyglisverðir og hafa verið til umræðu langa hríð. Aðra líst mér ekki á og tel að ekki mundu vera til bóta en ég sé ekki ástæðu til þess að fjalla um þessa 13 punkta í tillögum hæstv. ráðherra vegna þess að þeir eru margir hverjir óviðkomandi því hvort þetta frv. er afgreitt eða ekki. Þeir geta eigi að síður haft þýðingu í meðferð ríkisfjármála og er sjálfsagt að taka þá alla til athugunar í tengslum við þau mál þó að það verði e.t.v. ekki gert í tengslum við afgreiðslu þessa frv. Varðandi 14. punktinn í þessum tillögum hæstv. fjmrh. þar sem segir: ,,Myndaður verði vettvangur fyrir samráð og skoðanaskipti milli fulltrúa framkvæmdarvalds og löggjafarvalds með því að endurvekja ríkisfjármálanefnd`` o.s.frv. finnst mér sjálfsagt mál og eðlilegt og áreiðanlega fullkomlega á valdi hæstv. fjmrh. að gera það. Ég trúi því að fulltrúar meiri hl. í fjvn., sem eðli málsins samkvæmt eiga aðild að slíkri nefnd, séu fúsir til þessa verks. En það er einmitt þessi hæstv. fjmrh. sem fellt hefur niður þetta starf og mér þykir vænt um að hæstv. fjmrh. hefur áttað sig á því að þetta starf ber að taka upp aftur vegna þess að það er til góðs og það er nauðsynjaverk að tengja saman áætlanir, ákvarðanir og umræður um einstakar tillögur sem eru á ferðinni í fjmrn. og í undirstofnunum þess er varða ríkisfjármál við fulltrúa stjórnarliðsins, fyrst og fremst stjórnarliðsins í fjvn. Það er auðvitað miður fyrir samhengi þessara mála og samstarf á milli framkvæmdarvaldsins og löggjafarvaldsins um ríkisfjármál að hæstv. fjmrh. skuli hafa fellt þetta niður. Mér þykir það til bóta að hann skuli hafa áttað sig á því að það sé réttara að taka þetta upp að nýju. Ég held að það séu í þessu punktar sem koma nálægt því sem er í frv. Í 10. punkti t.d. er fjallað um það að með hverju þingmáli, stjfrv. og þmfrv. sem leitt geti til aukinna útgjalda, skuli fylgja áætlun um það hvernig útgjöldunum skuli mætt. Í frv. okkar fjárveitinganefndarmanna er að þessu vikið í 6. gr. með skýrum hætti, sem ég tel mjög nauðsynlegt, en þar segir, með leyfi hæstv. forseta: ,,Ákvæði laga og reglugerða, er hafa útgjöld í för með sér fyrir ríkissjóð sem ekki er gert ráð fyrir í fjárlögum hvers árs, svo og ákvarðanir eða fyrirmæli stjórnvalda sama eðlis, öðlast ekki gildi fyrr en Alþingi hefur samþykkt fjárveitingu til þessara útgjalda í fjáraukalögum eða fjárlögum settum eftir birtingu laga, reglugerða eða stjórnvaldsfyrirmæla sem hér um ræðir.`` Þetta lýtur að þessum þætti í punktum hæstv. fjmrh. og er nauðsynlegt vegna þess að það hefur iðulega komið fyrir að framkvæmdarvaldið seilist til þess með reglugerðum að festa með reglugerðum ákvæði sem hafa útgjöld í för með sér og Alþingi, eins og hæstv. fjmrh. sjálfur tók fram, hefur hneigð til þess að afgreiða mál sem hafa útgjöld í för með sér þó að þau séu ekki á fjárlögum. Þessu verður að linna og ég get alveg tekið undir það með hæstv. fjmrh. að sá tvískinnungsháttur sem tíðkast hefur iðulega á hv. Alþingi, að hér vilja menn samþykkja ýmis góð mál sem hafa útgjöld í för með sér fyrir ríkissjóð en standa síðan undrandi og gapandi hissa þegar kemur í ljós við afgreiðslu fjárlaga að það er erfitt að finna peninga til að standa undir þessum útgjöldum, þeim tvískinnungshætti verður að linna. Það er alveg sama hvaða ríkisstjórn er við völd. Slíkum tvískinnungshætti verður að linna af hálfu Alþingis, enda á þetta frv., eins og ég hef mjög skýrt tekið fram, að leiða til þess að mótaðar verði reglur sem hafa heillavænlegri meðferð mála í för með sér og eru ekki bundnar við einhverja eina ríkisstjórn. Ég sé að öðru leyti ekki ástæðu til að fjalla um þessa 14 punkta umfram það sem ég hef þegar gert. Einn þeirra, sá hinn níundi, er grundvallaratriði í því sem viðkemur þessu frv. Aðrir mega bíða betri tíma þó að þar sé um athyglisverðar hugleiðingar að ræða sem sumar hverjar hafa margsinnis verið ræddar og þarf að taka til nánari athugunar hvað mönnum sýnist réttast í þeim efnum. Í ræðu sinni sagði hæstv. fjmrh. m.a. að fjmrh. ætti ekki að ljá máls á nýjum útgjöldum vegna þrýstings af hálfu samráðherra sinna eða einstakra þingmanna. Þetta er góð regla og hér er væntanlega átt við málefni og útgjöld sem ekki eru á fjárlögum. Og fyrir þetta væri tekið með því frv. sem hér liggur fyrir. En því miður sýnir reynslan, eins og ég hef hér sagt, bæði frá ráðherratíð hæstv. fjmrh. seinni hluta ársins 1988 og á fjárlagaárinu 1989, að útgjöld ríkisins fóru 8--9 milljarða fram úr því sem fjárlög gerðu ráð fyrir. Hæstv. ráðherra fjallaði nokkuð um það að ekki væri nægilega skýrt kveðið á um það í þessu frv. hvaða þættir í útgjöldum fjárlaganna bæru greiðsluskyldu og hvaða fjárlagaliði mætti líta á sem greiðsluheimild. Það má vel vera að um þetta megi kveða fastar og skýrar að orði. Það liggur fyrir samkvæmt mínum skilningi a.m.k. að launaútgjöld og rekstrarútgjöld ýmiss konar eru samkvæmt greiðsluheimildum. En þær greiðsluheimildir hafa sín takmörk þannig að það er ekki heimilt að fara fram úr því sem fjárlög kveða á um samkvæmt þessu frv. nema nýrra heimilda sé aflað í fjáraukalögum. Á hinn bóginn lít ég svo á varðandi tilfærslur til ýmissa sjóða eða verkefna, fjárfestingarframlög og styrki til einstakra aðila að þar sé um að ræða greiðsluskyldu nema hinir einstöku aðilar sem eiga að fá fjárveitinguna séu ekki í stakk búnir til þess að taka við henni. Við skulum segja að um framkvæmdaframlag væri að ræða og undirbúningur framkvæmdarinnar væri ekki á þeim vegi að eðlilegt væri að greiða fé til fjárfestingarinnar, þá gæti það takmarkað að féð verði greitt. En að öðru leyti á þessi tiltekni aðili þá fjárveitingu sem Alþingi hefur ákveðið ef undirbúningur hans til fjárfestingarinnar er á þeim vegi að réttlætanlegt sé að hún sé greidd. Þetta er tvímælalaust minn skilningur og ef undirbúningur er ekki kominn það langt að framkvæmdir geti hafist, sem féð er veitt til, þá beri að geyma þá fjárveitingu á milli ára. Hæstv. ráðherra sagði að skynsamlegt gæti verið að skuldbinda ríkissjóð til tveggja ára, til að mynda með verksamningum, og það getur verið rétt. En ég fæ ekki séð að þetta frv. komi í veg fyrir það því að hér segir að óheimilar séu fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð, stofnanir ríkisins og fyrirtæki, umfram heimildir fjárlaga fyrir hvert reikningsár. Þótt gerður sé verksamningur sem nær yfir tvö ár þá grípur hann að hluta til yfir á annað fjárlagaár sem væntanlega mundi þá vera skuldbinding að fé yrði veitt til á því ári og ég sé ekki að það komi neitt í veg fyrir þau ákvæði sem hér eru í frv. Hv. 1. flm. frv. skýrði hér nokkuð 2. gr. þess sem fjallar um kjarasamninga og það er rétt að það eru nokkuð skiptar skoðanir um það hvort sú grein verði til einhverra trafala við gerð kjarasamninga. Við höfum ekki litið svo á, okkar lögfræðilegir ráðgjafar og ráðgjafar með víðtæka reynslu hafa talið að svo sé ekki. Þetta getur þurft að skoða nánar en ég lít svo til að þó að fjmrh. gerði kjarasamning skömmu fyrir kosningar þá breytti það ekki því að skylt væri, samkvæmt þessari grein, að leggja hann fyrir Alþingi. Ef nauðsynlegt þætti að slaka aðeins á þessum ákvæðum er hægt að hugsa sér að á þeim tíma sem Alþingi situr ekki og ekki væri hentugt að kalla það saman og gerður væri kjarasamningur sem færi t.d. eitt eða tvö prósent fram úr launaforsendum fjárlaganna, þá gæti það gilt að fjvn. lýsti því yfir að hún mundi leggja til við Alþingi að þessi aukaútgjöld yrðu samþykkt. Það er hægt að hugsa sér einhverja slíka millileið ef menn hafa beyg af því að þarna kunni að verða árekstrar, sem ég hef nú talið að væri að ástæðulausu. En þetta er auðvitað atriði sem er mögulegt að skoða. Hæstv. ráðherra sagði að það hvarflaði að sér að með frv. væri löggjafarvaldið að teygja sig inn á svið framkvæmdarvaldsins. Ég hef hins vegar lýst því yfir að með þessu frv. sé löggjafarvaldið að sækja sinn rétt sem framkvæmdarvaldið hefur tekið í sinn hlut með eins konar sjálftökuvaldi. Ég held að framkvæmdarvaldið verði að gera sér grein fyrir því, þar á meðal hæstv. núv. fjmrh. og hann verður væntanlega ekki einn um það að búa við þessar reglur ef frv. verður lögfest, að það er Alþingis að setja þær reglur sem framkvæmdarvaldinu ber að starfa eftir en ekki öfugt. Það er ekki framkvæmdarvaldsins að segja Alþingi fyrir verkum. Alþingi er sá aðili sem ræður og ef Alþingi setur lög þá ber framkvæmdarvaldinu að fara eftir þeim. Ég hef rifjað það upp hér stundum í umræðum um ríkisfjármál að núverandi hæstv. ríkisstjórn hættir til að líta svo á að hún geti farið sínu fram án tillits til þess sem lög heimila í vissum atriðum. Skýrast og algengast er þetta í sambandi við greiðslu fjár úr ríkissjóði en jafnvel svo að í leiðinni séu brotin önnur lagaákvæði. Ég vakti þetta mál upp í byrjun þessa þings í haust og ég varð fyrir miklum vonbrigðum með svör hæstv. fjmrh. og hæstv. forsrh., en svör þeirra voru í rauninni á þá lund að ef þeim þætti haganlegt og þeir teldu rétt að fara á svig við lög, þá væri það að þeirra dómi allt í lagi. Ég á við t.d. að einn hæstv. ráðherra hefur þrjá pólitíska aðstoðarmenn en má samkvæmt lögum um Stjórnarráð Íslands hafa einn. Af því hann taldi það nauðsynlegt fyrir sig og sitt ráðuneyti að hafa þrjá pólitíska aðstoðarmenn þá er það bara sjálfsagt. Og af því að einn ráðherra sem ekki gegnir því starfi í þessari ríkisstjórn hafi sett upp sérstaka deild innan fjmrn. án heimildar og núv. hæstv. fjmrh. sagði að það væri nauðsynlegt að hafa þessa deild, þá skiptir það litlu máli þó hún hafi á sínum tíma verið sett án þess að heimildir væru fyrir. Þetta sjónarmið verður að víkja. Það verður að fara að í þessum málum eins og lög segja í landinu og Alþingi hefur ákveðið. Og með því að hæstv. fjmrh. hefur í sínum fjórtán punktum, í þeim hinum níunda lýst grundvallarsamþykki sínu við þetta frv. þá er þetta frv. þeim mun líklegra til þess að renna hér ljúflega í gegn og verða hæstv. ráðherra núv. og þeim sem á eftir koma til hjálpar til þess að fara að í afgreiðslu mála í fjármálum ríkisins þannig að þau fari ekki í bága við fyrsta lagi við stjórnarskrána og í einstökum atriðum við allt önnur lög. Og þessu vona ég að hæstv. fjmrh. taki fagnandi. Það er hins vegar skiljanlegt að hæstv. ráðherrum á ýmsum tímum hafi þótt það þægilegt að geta með aukafjárveitingum liðkað til fyrir þeim verkefnum sem þeir vilja verja fé til, bæði til sinna eigin aðalskrifstofa og ýmissa annarra verkefna, en þetta hefur því miður gengið það langt að hjá því verður ekki komist að breyta til. Herra forseti. Ég tel ástæðu til þess að verða við þeim tilmælum að flytja hér ekki of langt mál og ég tek undir það með hæstv. fjmrh. að við eigum að ræða þessi mál vandlega og við eigum að byggja okkar niðurstöðu á því að við séum að móta lagareglu sem komi betri skipan á þessi mál, skipan sem leiðir til þess að við séum ekki sífellt að deila um misnotkun á fé ríkissjóðs. Og ef þessari lagareglu sem er sett fram í frv. verður fylgt þá þarf ekkert um það að deila lengur, þá eru hér skýrar reglur festar á blað um það hvernig framkvæmdarvaldið skuli haga sínum málum að því er varðar fjárreiður ríkisins og greiðslur og skuldbindingar á fé ríkissjóðs. Ýmis önnur atriði sem hæstv. fjmrh. hefur nefnt og eru umhugsunarefni ætla ég ekki að fjalla hér frekar um, þau bíða betri tíma. Þessi mál eru vissuleg víðfeðm og það er margt sem þarf að athuga en þetta frv. nær ekki yfir öll þau atriði og ekki ástæða til. Þau atriði eru sum hver þannig að hæstv. fjmrh. getur haft í hendi sér framkvæmd mála en önnur eru þess efnis að þau þurfa nákvæma athugun hér á hinu háa Alþingi. Ég vil svo leyfa mér að vænta þess að það frv. sem hér er flutt og ég kalla tímamótafrumvarp megi verða að lögum á því þingi sem nú situr.