Þingræður haldnar á Alþingi Íslendinga

Flm. (Kristín Einarsdóttir) : Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir frv. til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33 17. júní 1944. Flm. ásamt mér eru Anna Ólafsdóttir Björnsson, Málmfríður Sigurðardóttir og Þórhildur Þorleifsdóttir. 1. gr. frv. hljóðar svo, með leyfi forseta: ,,28. gr. falli brott.`` Og 2. gr.: ,,Lög þessi öðlast þegar gildi.`` Ákvæði 28. gr. stjórnarskrárinnar sem hér er gert ráð fyrir að falli brott veitir heimild til útgáfu bráðabirgðalaga að vissum skilyrðum uppfylltum. Það hefur staðið frá því að landinu var fyrst sett stjórnarskrá árið 1874. Árið 1915 var tveimur nýjum málsgreinum bætt við 28. gr. og smávægilegar breytingar voru gerðar á greininni árið 1920. Ákvæðið var tekið upp í 28. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944, með þeirri breytingu einni að ,,forseti`` kom í stað ,,konungs``. Ákvæði 28. gr. stjórnarskrárinnar hljóðar nú þannig: ,,Þegar brýna nauðsyn ber til, getur forsetinn gefið út bráðabirgðalög milli þinga. Ekki mega þau þó ríða í bág við stjórnarskrána. Ætíð skulu þau lögð fyrir næsta Alþingi á eftir. Nú samþykkir Alþingi ekki bráðabirgðalög, og falla þau þá úr gildi. Bráðabirgðafjárlög má ekki gefa út, ef Alþingi hefur samþykkt fjárlög fyrir fjárhagstímabilið.`` Þegar ákvæðið um útgáfu bráðabirgðalaga var sett inn í stjórnarskrá voru aðstæður í íslensku þjóðfélagi talsvert frábrugðnar því sem nú er. Alþingi kom saman til fundar annað hvert ár, í upphafi aðeins að sumri til. Samgöngur voru með allt öðrum hætti og alþingismenn höfðu þingmennsku ekki að aðalstarfi. Það þótti nauðsynlegt, þótt umdeilt væri, að setja eins konar neyðarréttarákvæði í stjórnarskrána þannig að konungur og ríkisstjórn gætu gripið til bráðabirgðalaga ef sérlega mikið lægi við. Orðin ,,þegar brýna nauðsyn ber til`` eru sett til áréttingar því að ekki megi fara frjálslega með þessa heimild. Því miður hefur reynslan sýnt að túlkun þessara orða hefur verið mjög frjálsleg. Virðist í mörgum tilvikum sem nauðsyn fyrir útgáfu bráðabirgðalaga hafi ekki verið brýn. Fjöldi bráðabirgðalaga hérlendis verður að teljast óeðlilegur, en frá stofnun lýðveldisins hafa verið gefin út tæplega 260 bráðabirgðalög. Nú á tímum situr Alþingi mikinn hluta hvers árs og þingmennska er orðin fullt starf. Samgöngur hamla því ekki að Alþingi sé kallað til aukafunda með mjög skömmum fyrirvara til þess að fjalla um málefni sem þola enga bið. Kostnaður við að kalla saman aukaþing er mjög lítill. Það er alkunna að ríkisstjórn boðar oftast þingflokka stjórnarliðsins til funda til þess að bera undir þá efni væntanlegra bráðabirgðalaga. Eðlilegra væri að Alþingi væri kallað saman þar sem ekkert er því til fyrirstöðu að kveðja menn til fundar án fyrirvara. Heimild stjórnarskrárinnar til útgáfu bráðabirgðalaga er því ekki nauðsynleg lengur. Ríkisstjórnir hafa farið mjög frjálslega með mat á því hvað sé brýn nauðsyn miðað við forsögu 28. gr. stjórnarskrárinnar, en gert var ráð fyrir að útgáfa bráðabirgðalaga væri hrein undantekning. Ríkisstjórnir hafa hins vegar oft gefið út bráðabirgðalög skömmu áður en Alþingi er kallað saman og stuttu eftir að þingi hefur verið slitið eða jafnvel í jólaleyfi þingmanna. Alþingismenn hafa ekki verið nægilega á verði gegn ofnotkun þessa ákvæðis og oft samþykkt bráðabirgðalög sem engin ástæða var til að gefa út utan þingtíma. Oft eiga alþingismenn ekki annarra kosta völ en að samþykkja bráðabirgðalög þar sem áhrifa laganna er þegar tekið að gæta og mikið tjón kann að verða ef lögin fást ekki samþykkt. Fræðimenn í stjórnskipunarrétti deila um að hve miklu leyti dómstólar geti metið hvort brýna nauðsyn hafi borið til útgáfu bráðabirgðalaga. Margir telja að dómstólar verði að una við mat ríkisstjórna á því hvað sé brýn nauðsyn, en aðrir fræðimenn telja að dómstólum sé heimilt að meta þetta atriði. Um þetta mat hljóta þó alltaf að vera skiptar skoðanir. Í Danmörku og Noregi er útgáfa bráðabirgðalaga heimiluð, en ekki er heimild til útgáfu bráðabirgðalaga í stjórnarskrám Svíþjóðar og Finnlands. Í Danmörku er heimildin bundin því skilyrði að ekki sé unnt að kalla þingið saman. Danir hafa þannig mun þrengri skilyrði fyrir útgáfu bráðabirgðalaga. Telja verður að við Íslendingar getum vel fylgt fordæmi Finna og Svía. Ef ókleift er af einhverjum ástæðum, t.d. af völdum náttúruhamfara eða styrjalda, að kalla Alþingi saman eru til ýmis neyðarréttarsjónarmið í stjórnskipunarrétti sem unnt er og eðlilegra að styðjast við. Í riti sínu ,,Stjórnskipun Íslands`` segir dr. Ólafur Jóhannesson að ekki sé leyfilegt að víkja frá ákvæðum stjórnarskrár nema mikið liggi við og kringumstæður séu mjög óvenjulegar. Þessari heimild eru þó settar mjög þröngar skorður þar sem engin neyðarréttarregla er í stjórnarskránni sjálfri. Í upphafi heimsstyrjaldarinnar síðari vék Alþingi frá stjórnarskipunarlögum er ráðstafa þurfti valdi konungs og fresta kosningum. Helgaðist þetta af því hættuástandi sem þá ríkti. Ákvæði 28. gr. stjórnarskrárinnar hefur fleiri galla en kosti og er í raun hættulegt lýðræðinu. Stjórnvöldum er í lófa lagið að beita ólýðræðislegum vinnubrögðum og skipa málefnum með lögum án atbeina Alþingis ef þau telja það henta. Þetta ákvæði ber því að nema úr stjórnarskránni nú þegar því að það felur ekki í sér það öryggi sem því var upphaflega ætlað að veita. Haustið 1982 var lagt fram á þingi frv. sama efnis og þetta af þingmönnum Alþfl. í Nd. sem þá voru. Fyrsti flm. þess frv. var Vilmundur Gylfason en meðflm. voru Sighvatur Björgvinsson, Árni Gunnarsson, Jóhanna Sigurðardóttir, Magnús H. Magnússon og Karvel Pálmason. Það frv. náði ekki fram að ganga. Þá var á 111. og 112. þingi lagt fram frv. af nokkrum þingmönnum Nd. þar sem lagt var til að 28. gr. stjórnarskrárinnar verði breytt þannig að heimild til útgáfu bráðabirgðalaga verði þrengd. Ef tekin eru nokkur dæmi af því hvernig bráðabirgðalögin hafa verið notuð, og ef ég tek dæmi nokkuð langt aftur í tímann eða allt frá árinu 1934. Ég styðst við ritgerð sem samin var sem hluti af námi í lögfræði en Vilhjálmur H. Vilhjálmsson, lögmaður í Keflavík, samdi þessa ritgerð árið 1976 og fjallar hún um bráðabirgðalög. Fyrsta dæmið eru bráðabirgðalög frá 10. september 1934 um meðferð og sölu mjólkur og rjóma og fleira. Hann segir hér í sinni ritgerð, með leyfi forseta: ,,Rökstuðningur fyrir setningu þessara laga var að ástand það er þá ríkti í landinu um meðferð og sölu mjólkur væri með öllu óviðunandi og þyrfti skjótra aðgerða við til lagfæringa þess. Alþingi kom saman 1. okt. 1934, þ.e. 20 dögum eftir að lögin voru sett og er erfitt að koma auga á þá brýnu þörf sem úr þyrfti að bæta þannig að ekki mætti bíða eftir því að þing kæmi saman.`` Það sem merkilegt var við þetta var að lögin öðluðust ekki gildi fyrr en eftir að þing kom saman vegna þess að þau voru ekki birt fyrr en 8. okt. þannig að þarna var alveg greinilegt að ekki var nauðsyn á setningu þessara laga. Svipað dæmi tekur hann um lög sem sett voru 26. sept. 1934 um bann við útflutningi á síldarmjöli. Þau tóku heldur ekki gildi fyrr en viku eftir að þing kom saman. Þriðja dæmið sem hann tekur er fækkun stjórnarmanna í Síldarverksmiðjum ríkisins úr fimm í þrjá og ástæðan var eingöngu sú að tveir stjórnarmanna höfðu sagt af sér. Þau bráðabirgðalög voru sett tveim dögum eftir að Alþingi var slitið, þann 12. maí, en Alþingi var slitið 10. maí. Önnur bráðabirgðalög frá þessum árum fjölluðu um leigunám Mjólkurstöðvarinnar í Reykjavík. Það sem gefið var upp þá var að það væri svo mikill óþrifnaður í stöðinni og vitnað til deilu milli félagsins sem rak Mjólkurstöðina og utanfélagsmanna um gjald sem átti að greiða. Í því tilfelli er ákaflega hæpið að nauðsynlegt hafi verið að setja bráðabirgðalög. Ef við færum okkur aðeins nær í tíma, til 1954, þá tekur Vilhjálmur dæmi um mjög frjálslega túlkun á þessu ákvæði stjórnarskrárinnar. Það eru bráðabirgðalög um stofnun sérstaks lögreglustjóraembættis á Keflavíkurflugvelli. Voru rökin með þeirri útgáfu að það væri mjög brýnt að hafa lögreglustjóra á Keflavíkurflugvelli vegna varnarliðsins. En þá hafði herliðið verið hér í þrjú ár og var erfitt að sjá af hverju þyrfti að setja bráðabirgðalög skyndilega og af hverju þyrfti að setja bráðabirgðalögin 19. janúar þegar var þinghlé vegna jólanna. Mjög oft hafa þingmenn verið andvaralausir gagnvart þessu ákvæði en þó hafa oft verið miklar deilur á Alþingi um notkun þess. Mjög harðar deilur urðu á Alþingi árið 1961 þegar sett voru bráðabirgðalög um breytingu á því hver ákvæði gengisskráningu. Þá deildu menn hart og mikið. Bráðabirgðalögin gengu þá út á það að gengisskráningarvaldið var flutt frá Alþingi yfir til Seðlabankans. Þó svo að enginn sem talaði í umræðunni bæri brigður á það að ríkisstjórnin gæti á milli þinga ákveðið gengið fannst þeim of langt gengið að hún gæti haft rétt til að flytja gengisskráningarvaldið frá Alþingi til Seðlabankans. Ólafur Jóhannesson, þáv. prófessor í stjórnskipunarrétti við lagadeild Háskóla Íslands, sagði orðrétt í þessu sambandi, með leyfi forseta: ,,Með seðlabankalöggjöfinni, sem sett var þannig á síðasta Alþingi, staðfesti því hæstv. ríkisstjórn og Alþingi þann vilja sinn að gengisskráningarvaldið, ákvörðunarvaldið um gengi íslenskrar krónu, skyldi áfram og framvegis vera í höndum löggjafans, í höndum Alþingis.`` Það var hvergi, eins og ég sagði áðan, imprað á því í sambandi við þetta mál að það væri nokkur ástæða til, hvað þá nauðsynlegt, að taka það mál úr höndum Alþingis. Þannig var á þessum tíma mjög ólýðræðislega á málum haldið og augljóst að vald ríkisstjórnarinnar til setningar bráðabirgðalaga var oft misnotað hrapallega. Mig langar að upplýsa að í þessari sömu ritgerð sem ég minntist á sem Vilhjálmur H. Vilhjálmsson lögmaður, þá lögfræðinemi, skrifaði 1976 er skrá um útgáfu bráðabirgðalaga frá stofnun lýðveldis á Íslandi 1944 til ársloka 1975. En ég tek ekki að fleiri dæmi frá þeim tíma. Á árinu 1990 hefur ríkisstjórnin fjórum sinnum gefið út bráðabirgðalög. Í janúar, í jólaleyfi þingmanna, voru gefin út bráðabirgðalög nr. 1 frá 13. jan. 1990 um viðauka við lög nr. 74 frá 27. apríl 1972, um skipan dómsvalds í héraði, lögreglustjórn, tollstjóra og fleira. Er vandséð að brýna nauðsyn hafi borið til þess svo skömmu áður en fundum Alþingis var fram haldið eftir jólahlé. Ég efast um að margir hafi verið ósáttir við efni þessa frv. Alla vega var það ekki í neinum verulegum mæli. En í nál. allshn. Ed. segir, með leyfi forseta: ,,Frv. þetta var lagt fyrir Alþingi samkvæmt boði 28. gr. stjórnarskrárinnar til að staðfesta bráðabirgðalög er gefin voru út 16. janúar 1990, níu dögum áður en þing kom saman. Samkvæmt 28. gr. stjórnarskrárinnar skal ekki gefa út bráðabirgðalög nema brýna nauðsyn beri til. Í umræðum innan nefndarinnar kom fram að óvíst hafi verið hvort dráttur á lögfestingu þessa ákvæðis uns Alþingi kom aftur til funda hefði valdið miklum vanda. Vill nefndin leggja áherslu á að gætilega sé farið með þessa heimild stjórnarskrárinnar.`` Þingmenn Ed. vöktu athygli á því að óeðlilegt væri að gefa út þessi bráðabirgðalög svo skömmu áður en Alþingi kom saman. Er ég alveg viss um það að Alþingi tekur tillit til þess ef um er að ræða mál sem brýn nauðsyn er að afgreiða á stuttum tíma og hraðar umfjöllun sinni ef brýna nauðsyn ber til. Þrenn bráðabirgðalög voru gefin út á sumarmánuðum. Af þeim má nefna bráðabirgðalög nr. 87 frá 3. ágúst 1990 um launamál. Þingkonur Kvennalistans telja að ríkisstjórnin hafi með þeim bráðabirgðalögum beitt sérlega ólýðræðislegum vinnubrögðum auk þess að virða að vettugi samningsrétt viðsemjenda sinna. Og það sem er e.t.v. enn alvarlegra er að fullvíst má telja að þar hafi ríkisstjórnin einnig sett lög á dóm, en félagsdómur hafði úrskurðað í þessu máli og ríkisstjórnin ógilti þann úrskurð. Að mati Kvennalistans ber að kalla Alþingi saman þegar fjallað er um svo veigamikið málefni. Kvennalistinn telur ríkisstjórnina nota sér heimild um bráðabirgðalög til að forðast eðlilega umfjöllun Alþingis. Svo ég vitni aftur í ritgerð Vilhjálms, þá var niðurstaða hans og þeirra lögfræðinga sem voru honum til halds og trausts, á þeim tíma sem þessi ritgerð var samin, og ég vitna orðrétt í, með leyfi forseta: ,,... að allt of langt hafi verið gengið í þá átt að gefa út bráðabirgðalög af litlu tilefni. Þó þetta hafi viðgengist í u.þ.b. 40 ár án verulegra athugasemda Alþingis eða afskipta dómstóla getur sú venja ekki vikið þessum skýru orðum stjórnarskárinnar ,,brýn nauðsyn`` algjörlega til hliðar. Þessi framkvæmd og afskiptaleysi Alþingis af henni hefur leitt til þess að bráðabirgðalöggjafinn metur nú þetta skilyrði 28. gr. stjórnarskrárinnar að brýna nauðsyn þurfi að bera til útgáfu bráðabirgðalaga mun vægar en hugmyndir virðast hafa verið uppi um í byrjun aldarinnar og áður og gefur út bráðabirgðalög af mjög óverulegu tilefni, samanber dæmin hér að framan og meðfylgjandi skrá.`` Í grein sem Pétur Kr. Hafstein skrifaði í Morgunblaðið þann 16. ágúst tekur hann undir það sem sagt var í forustugrein Morgunblaðsins frá 4. ágúst en þar sagði eftirfarandi, með leyfi forseta: ,,Þess vegna á að vera óþarfi að veita ríkisstjórnum nokkurn rétt til útgáfu bráðabirgðalaga. Ef Alþingi hefði verið kallað saman til að setja þessi lög`` --- þá eru þeir að tala um bráðabirgðalögin sem sett voru í sumar --- ,,hefði enginn grundvöllur verið fyrir því að telja siðferðilegar forsendur skorta fyrir setningu laganna. Ástæða er til að taka til alvarlegrar umræðu að afnema rétt ríkisstjórna til útgáfu bráðabirgðalaga. Til þess er þingið að setja lög.`` --- Og Pétur Kr. Hafstein segir af tilefni þessara orða: ,,Hér er e.t.v. komið að kjarna málsins. Það er óþarfi að ögra réttlætisvitund manna þegar hægur vandi er að komast hjá slíku. Það er óþarfi að gefa fólki færi á að draga trúnað í efa þegar það má auðveldlega forðast. Það er óþarfi að vekja upp þá spurningu hvort siðferðilegar ástæður fyrir lagasetningu skorti þegar löggjafinn sjálfur getur þegar í stað tekið af öll tvímæli um slíkt.`` Þetta eru aðeins fáein dæmi um skoðun manna á því að afnema beri heimild ríkisstjórna til að setja bráðabirgðalög og aðeins dæmi um þá miklu umræðu sem varð nú í sumar eftir að ríkisstjórnin gaf út bráðabirgðalög, sérstaklega þau sem ég hef nú gert að umtalsefni frá 3. ágúst. Þingkonur Kvennalistans telja að heimild til útgáfu bráðabirgðalaga sé óþörf og óeðlileg, þar eð ekkert er því til fyrirstöðu lengur að Alþingi komi saman með stuttum fyrirvara til að fjalla um lagafrv. og taka afstöðu til þeirra.

Ólafur G. Einarsson : Herra forseti. Þetta er ekki í fyrsta sinn sem til umræðu kemur hér á hv. Alþingi hugmynd um annaðhvort að þrengja réttinn til útgáfu bráðabirgðalaga eða fella hann alfarið niður, eins og raunar kom fram í máli hv. flm. þessa frv. og kemur einnig fram í grg. með frv. Ég minni á það sem einnig er tæpt á hér í grg. og í ræðu hv. flm. að á 111. og 112. þingi var lagt fram frv. til stjórnskipunarlaga þar sem 1. flm. var hv. þm. Páll Pétursson. Það kom til nokkurrar umræðu vorið 1989 en ekki á þinginu í fyrra vegna þess hversu seint það var lagt fram. Í því frv. var lagt til að 28. gr. stjórnarskrárinnar yrði þrengd mjög, hins vegar var ekki lagt til að hún yrði felld brott, eins og hér er gert. Ég vil aðeins í þessu samhengi rifja upp það sem ég sagði í umræðum hér í hv. Nd. þann 26. apríl 1989. Um frumvarpsgreinina sem varðar 28. gr. lét ég orð falla á þessa leið: ,,Frv. gerir ráð fyrir að verulega sé þrengdur réttur ríkisstjórna til slíkra athafna, eins og hv. 1. flm. rakti hér áðan. Allt er þetta til bóta, en ég vil hins vegar stíga skrefið til fulls og afnema algjörlega heimildina til að gefa út bráðabirgðalög.`` Ég bætti síðan við nokkrum atriðum sem er etv. rétt að ég rifji upp hér, með leyfi hæstv. forseta: ,,Þingmenn hafa gjarnan gagnrýnt yfirgang framkvæmdarvaldsins eins og það heitir og oftast er sú gagnrýni á rökum reist. En þeir eiga það hins vegar við sjálfa sig og eiga við sjálfa sig að sakast og raunar ekki aðeins um það að framkvæmdarvaldið gangi á rétt löggjafans, heldur verður að viðurkenna það að löggjafarvaldið seilist oft og tíðum inn á svið framkvæmdarvaldsins og það er ekkert betra. Það er á valdi þingsins hvaða heimildir það veitir framkvæmdarvaldinu. Þær heimildir eru allt of rúmar í dag. Löggjafarvaldið á aldrei að framselja. Það hefur hins vegar verið gert en þær heimildir ber að afnema. Meðan löggjafarvaldið gerir það ekki er gagnrýni á framkvæmdarvaldið að þessu leyti marklaus. Það er auðvelt að kalla þingið saman ef nauðsyn krefur að sett sé ný löggjöf í þinghléum. Það eru allt aðrar aðstæður nú en ríktu hér á landi þegar þessi heimild var sett í stjórnarskrána. Samgöngur hafa gjörbreyst, þingið situr miklu lengur en það gerði áður. Raunar kom það ekki saman nema annað hvert ár til kannski nokkurra vikna setu. Og það er ekki bara það að þingið sitji lengur en áður, heldur eru líkur á að þingtíminn lengist með hverju ári sem líður. Allt þetta ber því að sama brunni. Heimildir til útgáfu bráðabirgðalaga eiga ekki að vera í stjórnarskrá. Þær á að afnema með öllu.`` Þetta voru mín orð vorið 1989 og skoðun mín hefur alls ekkert breyst síðan, nema síður sé. Og það er vegna þess að ýmislegt það hefur gerst frá því að þessi orð voru töluð sem renna enn frekari stoðum undir þá skoðun mína að þessar heimildir ríkisstjórna til útgáfu bráðabirgðalaga eigi að afnema með öllu. Hv. flm. frv. sem hér er til umræðu rakti nokkuð það sem hefur gerst frá þessum tíma og nægir þar að nefna það sem einnig er rakið hér í grg. með frv. sem gerst hefur á árinu 1990, þessu ári. Og ég hef svo sem engu að bæta við það sem þar er rakið og, eins og ég sagði, rennir stoðum undir þá skoðun að þessi heimild eigi ekki að vera í stjórnarskránni. Hv. þm. Kristín Einarsdóttir, 1. flm. þessa frv., tók þátt í umræðunni 1989 og sagði þá um þetta atriði, um þessa grein í því frv. um 28. gr. stjórnarskrárinnar, með leyfi hæstv. forseta: ,,Ég vænti þess að nokkur almennur stuðningur sé við þau ákvæði frv. að setja meiri skorður en nú er við útgáfu bráðabirgðalaga. Slíkt er a.m.k. eðlilegt frá sjónarhóli þingsins og þörfin fyrir slíkt ákvæði hlýtur að vera minni frá sjónarhóli ríkisstjórna þegar litið er til þess ákvæðis frv. að kalla Alþingi saman eigi síðar en fjórum mánuðum eftir þingrof og þrem vikum eftir skipun nýrrar ríkisstjórnar.`` Ég skil hv. þm. svo að hún hafi breytt afstöðu sinni þannig að nú sé hún orðin sannfærð um það sem hún hefur varla verið vorið 1989 að þessa heimild eigi að afnema með öllu. Ég fagna þeirri breytingu á afstöðu. Það er aðeins rakið hér í grg. og kom líka fram í orðum hv. flm. hverjar heimildir eru hér í næsta nágrenni við okkur. Þar er m.a. sagt að í Danmörku sé heimildin til að gefa út bráðabirgðalög bundin því skilyrði að ekki sé unnt að kalla þingið saman. Raunverulega eru skilyrðin í dönskum lögum enn þá þrengri vegna þess að það er t.d. alls ekki heimild í dönskum lögum til þess að gefa út bráðabirgðalög sem varða skattamál að einu eða neinu leyti. Það er algjörlega bannað. Það var meginástæðan fyrir því að danska þingið var kallað saman á síðasta ári til þess að fjalla um skatt á steinolíu þegar þúsundir ef ekki tugþúsundir Dana voru komnir með fullt af steinolíubrúsum í kjallarana hjá sér vegna breytinga á skattlagningu á steinolíu. Það var sem sagt ástæðan og það er auðvitað algjört lágmark að þrengja þetta svo, ef það á að vera með nokkra heimild, sem ég sem sagt er andvígur. Ég lýsi þess vegna yfir fullum stuðningi við þetta frv.

Guðrún Helgadóttir : Hæstv. forseti. Hvað eftir annað á síðustu árum hafa gosið upp umræður um nauðsyn þess að gera breytingu á stjórnarskipunarlögum og þingskapalögum sem ég held að flestir séu sammála um að séu meingölluð. Forsetar Alþingis hafa tekið þátt í þessari umræðu og rætt um þessi mál hvað eftir annað og talið eðlilegt að beita sér fyrir breytingum á þessu þingi þegar kosningar til Alþingis eru fram undan. Tveir af forsetum þingsins sem sæti eiga í hv. Nd. voru enda meðflm. frv. til stjórnarskipunarlaga sem var 512. mál síðasta þings og 1. flm. var Páll Pétursson. Hinn 19. sept. sl. skrifuðu forsetar Alþingis formönnum þingflokka bréf sem ég er ekki viss um að hafi verið kynnt öllum þingflokkum, enda ekki mjög langt um liðið. Ég tel því ástæðu, með leyfi hæstv. forseta, að kynna efni þessa bréfs. Það hljóðar svo: ,,Forsetar hafa frá því sl. vetur rætt á fundum sínum um ýmisleg atriði í framkvæmd þingskapa sem nauðsynlegt er að þeirra dómi að breyta eða a.m.k. að orða skýrara en gert er í núgildandi þingsköpum. Í þessum umræðum hefur þó jafnan komið fram það sjónarmið að eðlilegast væri áður en lögð verður vinna í að yfirfara þingsköpin, að láta fyrst reyna á það grundvallaratriði hvort samstaða geti tekist meðal þingmanna um að afnema deildaskiptingu Alþingis þannig að það starfaði framvegis í einni málstofu. Í þessu sambandi má benda á að á tveimur síðustu þingum hefur verið lagt fram mjög ítarlegt frv. til stjórnarskipunarlaga sem felur í sér afnám deildaskiptingar þingsins. 1. flm. þess var Páll Pétursson en meðflm. voru úr öllum þingflokkum nema Sjálfstfl. Formaður Sjálfstfl., Þorsteinn Pálsson, lýsti hins vegar yfir því í eldhúsdagsumræðum við þinglok í vor að höfuðverkefnið innan Alþingis væri að sameina það í eina málstofu og formaður þingflokks sjálfstæðismanna, Ólafur G. Einarsson, sagði í fjölmiðlum skömmu eftir þinglausnir að deildaskiptingin væri ekki aðeins úrelt, heldur væri hún einnig skaðleg fyrir vinnulag innan þingsins og álit Alþingis í þjóðfélaginu og færði fyrir því margvísleg rök. Forsetar hafa því ástæðu til að ætla að afnám deildaskiptingarinnar hafi mjög mikinn hljómgrunn í öllum þingflokkum og að samstaða gæti tekist um slíka gerbreytingu á skipulagi Alþingis nú á því þingi sem í hönd fer. Það er niðurstaða forseta eftir talsverðar umræður um þetta mál að heppilegast sé á þessu stigi að leita til formanna þingflokka með ósk um að þeir reyni að ná samkomulagi sín á milli um frv. sem fæli í sér nauðsynlegar breytingar á stjórnarskrá og þingskapa-lögum til þess að þetta mætti takast nú á síðasta þingi þessa kjörtímabils. Í þeim frv. sem lögð hafa verið fram og í þeim umræðum sem um þau hafa orðið, til að mynda frv. Páls Péturssonar og fleiri, hefur verið tekið á mörgum fleiri þáttum sem varða störf Alþingis, svo sem eftirliti þingsins með framkvæmdarvaldinu, þingsetu ráðherra, bráðabirgðalögum, þingrofi, aukafjárveitingum, samkomutíma Alþingis og mörgu fleira. Um þau er hins vegar að dómi forseta ekki eins mikil samstaða og því mjög mikilvægt við meðferð málsins og gerð frv. um það að afnám deildaskiptingarinnar strandi ekki á ágreiningi um önnur atriði sem varða störf Alþingis. Rétt er þó og sjálfsagt að taka með í slíkt frv. þau efnisatriði sem einhugur getur skapast um og varðar starfshætti þingsins. Hins vegar er óhjákvæmilegt, ef samstaða næst um afnám deildaskiptingarinnar, að setja nýjar reglur um nefndaskipunina, stjórn þingsins og e.t.v. nokkur fleiri atriði. Forsetar telja að hér sé um brýnt mál að tefla og fara þess vegna eindregið fram á það við þingflokksformenn að þeir fjalli um málið sem fyrst nú við upphaf þings. Forsetar eru reiðubúnir að leggja fram þau vinnugögn sem þeir hafa undir höndum um málið og leggja til það starfslið sem þeir hafa og aðra nauðsynlega sérfræðiaðstoð til þess að frágangur og formsatriði verði ekki til tafa. Á það skal bent að nú á síðasta þingi þessa kjörtímabils er gott tækifæri til að koma fram umbótum á starfsháttum Alþingis, þar sem það þingrof sem fylgir í kjölfar breytinga á stjórnarskrá, gæti fallið saman við eðlileg starfslok þingsins að vori, og þyrfti þannig ekki að hafa neina aðra pólitíska röskun í för með sér. Alþingi 19. sept. 1990. Guðrún Helgadóttir, forseti Sþ., Jón Helgason, forseti Ed., Árni Gunnarsson, forseti Nd.`` Ég taldi rétt að kynna efni þessa bréfs hér sem þingflokkum verður eflaust kynnt mjög fljótlega. Hv. 2. þm. Reykn. Ólafi G. Einarssyni var falið að kalla þingflokksformenn saman og hefur hann þegar gert það. Nú hef ég heyrt að hann hafi verið kjörinn formaður þeirrar nefndar sem úr þeim fundi varð. Við forsetar leggjum á það mikla áherslu að þeir sem þá nefnd skipa leggi í það vinnu og afl á þessu þingi að ná fram þeim breytingum sem nokkur vissa er um að nái samþykki. Það frv. sem hér liggur fyrir og hv. 6. þm. Reykv., sem raunar fékk einmitt þetta bréf forseta sent, þó að hún sé ekki lengur þingflokksformaður síns flokks, hefur nú talað fyrir er vitaskuld einn þáttur þessa máls. Ég vil hins vegar lýsa því yfir að ég held að það sé ekki hægt að taka af með öllu rétt til setningar bráðabirgðalaga. Sú staða getur hugsanlega komið upp, og skortir mig nú raunar nokkurt hugmyndaflug til að koma með dæmi um slíka stöðu, að ríkisstjórninni væri nauðugur einn kostur að setja bráðabirgðalög. En í mínum huga ætti sá réttur að vera ámóta oft notaður og réttur forseta lýðveldisins til þess að neita að undirrita lög. Ég held að það sé mjög nauðsynlegt að þrengja þennan rétt til mikilla muna þannig að einungis í algjörum neyðartilvikum nýti ríkisstjórn sér rétt til setningar bráðabirgðalaga. Ég vil biðja þá sem sitja í þeirri nefnd sem ég nefndi hér áðan að taka þetta mál einnig til athugunar. Vitaskuld fær frv. þinglega meðferð hér og verður sent til hv. allshn. vænti ég, en ég vil skora á alla hv. þm. að sinna þessum hugmyndum, svo og þeim sem hér hafa verið áður ræddar eins og þeirri breytingu að gera hið háa Alþingi að einni málstofu sem ég held að sé orðið mjög brýnt mál. Og sú er tvímælalaust ósk forseta þingsins að á þessu 113. löggjafarþingi náist samkomulag um verulega breytt þingsköp og breytta skipan þingsins. Ég held að þar með værum við að vinna að markvissari vinnubrögðum hér á hinu háa Alþingi sem auðvelduðu alla starfsemi þingsins.

Hreggviður Jónsson : Hæstv. forseti. Hér hefur verið lagt fram frv. til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33 frá 17. júní 1944 og er 1. flm. hv. 6. þm. Reykv. Ég vil byrja á því að þakka hv. flm. fyrir að leggja fram þetta frv. og hefja hér umræðu um stjórnskipunarlög, þá sérstaklega þessa grein sem fjallar um bráðabirgðalög. En í frv. þeirra er gert ráð fyrir að 28. gr. verði felld niður. Það er nauðsynlegt að taka þetta til umræðu nú og það strax. Í sumar voru sett bráðabirgðalög sem hafa valdið mjög mikilli spennu í þjóðfélaginu. Það hafa verið sett bráðabirgðalög sem menn greinir á um hvort standist þær kröfur sem stjórnarskrá lýðveldisins Íslands gerir ráð fyrir. Ég er einn af þeim sem hafa efasemdir um að núverandi ríkisstjórn Íslands hafi farið rétt að við setningu bráðabirgðalaga nú í sumar. Ég tel að setning þessara bráðabirgðalaga brjóti í bága við stjórnarskrána og hefði nú verið æskilegt að hæstv. forsrh. væri hér viðstaddur umræðuna því að ég á eftir að beina til hans fyrirspurnum. Ég held að þessi umræða hér verði nú að einskorðast við stjórnarskrármálin almennt. Hér hafa verið lögð fram lagafrumvörp nokkrum sinnum, tvisvar síðan ég kom hér á þing, um breytingu á stjórnarskrá eins og rakið hefur verið hér af fyrri ræðumönnum. Og ég vil minna á að þegar lagt var fram frv. á vordögum 1989 um breytingar á stjórnskipunarlögum af hv. þm. Páli Péturssyni og fleirum, þá var sú framlagning að mínu mati sýndarmennska. Og það er sumt af þeirri umræðu sem hér fer fram í þinginu sýndarmennska. Á meðan menn leggja fram stjórnskipunarlög og breytingu á þeim og með þeim hætti að það mætti ætla að þeir væru mjög ábyrgir en svo er ekki vegna þess að stjórnarskráin og stjórnskipunarlögin verða aldrei betri en þingmennirnir sem sitja á þingi hverju sinni. Ástæðan til að ég segi þetta er sú að þau þrjú þing sem ég hef setið hér hefur það gerst æ ofan í æ að lögð hafa verið fram frv. og samþykkt sem hafa haft agnúa svo að ekki sé meira sagt og verið brot á stjórnarskránni að mínu mati. En ef við víkjum að því máli sem snýr að útgáfu bráðabirgðalaga þá er það ljóst að það ákvæði hefur verið notað nær hömlulaust undanfarin ár. Í ,,Stjórnskipun Íslands`` eftir Ólaf Jóhannesson er rætt um hve oft bráðabirgðalög hafa verið sett. Hann segir hér, með leyfi forseta: ,,Heimild til útgáfu bráðabirgðalaga var notuð mjög hófsamlega fyrst framan af. Á 40 ára tímabili frá 1874 -- 1914 voru aðeins gefin út tíu bráðabirgðalög.`` Hvað segir þetta? Þetta segir það að þegar þingið sat aðeins skamman tíma á ári og hefði mátt ætla að útgáfa á bráðabirgðalögum hefði verið nauðsynlegri en í dag þá var það ekki gert. Þeir stjórnarhættir sem teknir hafa verið upp síðan eru því á skjön við anda laganna, á skjön við þá setningu stjórnarskrárinnar sem ætlast var til að væri farið eftir. Og setning bráðabirgðalaga í sumar hefur vakið upp margar spurningar. Ég hef varpað því fram hér að stjórnarskráin hafi verið brotin. Ég tel af þeirri ástæðu, og nú væri full þörf á að hæstv. forsrh. væri hér til þess að hlusta, ég tel að forsrh. og fjmrh. ættu að segja af sér nú þegar og ríkisstjórnin ætti að fara frá og efna til nýrra kosninga. Það er alveg ljóst að útgáfa þessara bráðabirgðalaga er brot á stjórnarskránni. Hví er það svo? Í stjórnarskránni er skýrt kveðið á um hvaða lög megi gefa út sem bráðabirgðalög og þar er sérstaklega tekið fram að þau megi ekki ríða í bága við stjórnarskrána. En nú er það svo að þau lög sem voru gefin út í sumar ríða í bága við 67. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttarins.  Í 67. gr. stjórnarskrárinnar er fjallað um friðhelgi eignarréttarins. Bæði Bjarni Benediktsson og Ólafur Jóhannesson telja að eigi sé heimilt að gefa út bráðabirgðalög um hvaða efni sem er. Í 1. mgr. 28. gr. stjórnarskrárinnar segir að bráðabirgðalög megi ekki ríða í bága við stjórnarskrána. Með þessu er einungis átt við þau fyrirmæli stjórnarskrárinnar sem varin eru af 1. mgr. 79. gr. hennar. Geta menn í þessu sambandi flett upp í Bjarna Benediktssyni, ,,Íslensk stjórnlagafræði II`` á bls. 59 og Ólafi Jóhannessyni ,,Stjórnskipun Íslands``, bls. 328. Því verður að telja að því sé svo háttað að þetta brjóti í bága við stjórnarskrána og að útgáfa bráðabirgðalaga sé því brot á henni. Ég hefði viljað spyrja forsrh. Nú er hann ekki hér í sal en hefði verið æskilegt að hann sæti hér, en það má vera að einhver vilji taka að sér að koma þeim boðum til hans. Ég vil spyrja hæstv. forsrh.: Hvenær á að leggja bráðabirgðalögin frá því í sumar fram í þinginu? Hvenær á að leggja þessi bráðabirgðalög fram og taka þau til umræðu? Mér er sagt að það sé verið að dreifa þeim núna svo að þessari spurningu hefur verið svarað. Síðan hefði ég viljað spyrja hæstv. forsrh. hvað hann mundi gera ef Hæstiréttur felldi þann dóm að bráðabirgðalögin nr. 87 frá 3. ágúst 1990 væru brot á stjórnarskránni. Það væri fróðlegt að fá svar við því hvað menn hyggist gera ef það kæmi upp. Á bls. 58 í ,,Íslensk stjórnlagafræði II`` eftir Bjarna Benediktsson segir: ,,Í 23. gr. stjórnarskrárinnar er það annað höfuðskilyrði fyrir útgáfu bráðabirgðalaga að brýna nauðsyn beri til hennar. Það er því ekki nóg þó að löggjöfin kynni að vera æskileg eða skynsamleg eða þótt nauðsyn sé til löggjafar ef hún er ekki brýnni en svo að vel mátti bíða reglulegs þings. Annars getur oft verið álitamál hvort réttara sé að kveðja þing saman til aukafundar svo það geti tekið ákvörðun um málið eða gefa út um það bráðabirgðalög.`` Ég hlýt því að álykta svo að það hefði átt að kveðja þingið saman í ágúst til að setja bráðabirgðalög eða ræða þau og hefði þá reynt á hvort þingstyrkur hefði verið til þess að setja lög sem brytu í bága við stjórnarskrána. Ég held að það hljóti að vera þessi mál sem við ræðum hér mjög ítarlega því að það getur ekki verið ætlan þingsins að setja lög sem brjóta í bága við stjórnarskrána. Það er og spurning hvort það sé nokkur breyting til batnaðar þó að þingið verði sameinað í eina deild. Ég hef heyrt rök færð fyrir því sem ég tel fyllilega gild að svo muni eigi verða. Ég held einfaldlega að það sem skiptir máli sé ekki hvort þingið er í einni deild eða tveimur deildum. Það sem skiptir máli auðvitað er það hvort þingmenn rækja þingskyldu sína og virða stjórnarskrána og lög eða hvort þeir vilja vera eins og þeir hafa verið hér, handauppréttingavélar ríkisstjórnarinnar og gildir þá einu hvort álitamál er um gildi þeirra laga eða hversu vel eða illa þau eru unnin. Og ég tel það ekki sæmandi Alþingi Íslendinga að hafa þau vinnubrögð í frammi sem hér hafa verið stunduð og gæti stutt það með fjölda dæma, t.d. með þeirri umræðu sem nú nýlega fór fram um setningu laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga sem voru sett hér sl. vor og voru með þeim hætti að það var ekki bjóðandi hér á Alþingi Íslendinga að samþykkja slík lög. Þrátt fyrir fjölda brtt. sem hv. 5. þm. Vesturl. lagði hér fram og við reyndum að fá fylgi fyrir, þá voru þær allar felldar. En það hefur komið í ljós, og virtir lögfræðingar hafa látið þá skoðun sína í ljós, að þessi lög og margt í þeim brjóti í bága við stjórnarskrá og brjóti í bága við mannréttindaákvæði Evrópusáttmálans. Svo hefði verið um fjölda annarra laga hér. Það er því alveg gagnslaust að samþykkja það að Alþingi Íslendinga eigi að sitja í einni deild ef þingmenn bera ekki gæfu til þess að vanda sín vinnubrögð í staðinn fyrir að vera eins og viljalaus verkfæri í þágu ríkisstjórnar hverju sinni. Það er grundvallaratriði að menn lesi lögin þegar þau eru lögð fram, skoði þau, fari yfir þau lögfræðilega, fari yfir álitamál í þeim og taki þau mjög vel fyrir þannig að ekki sé verið að samþykkja lög sem séu bæði illa samin, stangist á við ýmis önnur lög og brjóti jafnvel stjórnarskrána eins og hafa verið miklar bollaleggingar um. Ég vil við þessa umræðu ekki hafa þetta öllu lengra en tel að það hefði verið æskilegt að hér væri hafin ítarleg umræða, ekki síður af forsetum þingsins, um þau vinnubrögð sem hér hafa átt sér stað í þinginu. Að menn séu ekki bara að flytja hér sýndarmennskufrumvörp um breytingu á engu því að það er ekki breyting á neinu þótt maður breyti í eina deild eða breyti eitthvað stjórnarskránni ef þingmenn virða ekki stjórnarskrána og hafa ekki kjark eða uppburði í sér til þess að stemma stigu við valdi ráðherranna í þingflokkum ríkisstjórnarinnar hverju sinni.

Hjörleifur Guttormsson : Virðulegur forseti. Það frv. sem við ræðum hér og flutt er af hv. þm. Kvennalistans er einfalt í sniðum en tekur á býsna stóru máli, þar sem lagt er til að það ákvæði stjórnarskrárinnar sem heimilar setningu bráðabirgðalaga verði fellt niður. Ég er sammála efni þessa frv. og tel að það mæli mjög sterk rök með því að afnema þetta ákvæði í stjórnarskrá landsins og í rauninni sé engu hætt til þó að svo sé gert miðað við nútímaaðstæður og möguleika á að kveðja Alþingi til funda með skömmum fyrirvara ef brýna nauðsyn ber til. Það hefur verið til umræðu á undanförnum þingum, eins og fram hefur komið hér í umræðunni í tengslum við önnur frv. sem varða breytingu á stjórnskipunarlögum, að þrengja réttinn til setningar bráðabirgðalaga og það ber vott um það að þingmenn hafa verið að færast nær þeirri skoðun að þetta ákvæði stjórnarskrárinnar væri ekki lengur nauðsynlegt og bæri að þrengja það eða fella brott með öllu. Það liggja sögulegar ástæður fyrir þessu ákvæði í okkar stjórnarskrá og eins og fram hefur komið þá er þetta meira en aldargamalt ákvæði, tekið inn þegar á árinu 1874 við gjörólíkar aðstæður í íslensku þjóðfélagi. Það er ekki hægt að færa fram sannfærandi rök fyrir því að viðhalda slíku ákvæði í stjórnarskránni. Ástæðan fyrir því að þetta frv. er hér fram komið geri ég ráð fyrir að sé ítrekuð setning bráðabirgðalaga sem deilur hafa verið um og þá sérstaklega bráðabirgðalaga nr. 87 frá 3. ágúst 1990 um launamál, en í kjölfar setningar þeirra spruttu miklar umræður einmitt um réttmæti þess að setja bráðabirgðalög og viðhalda því ákvæði í stjórnarskránni, fyrir utan svo umræður um efni þeirra sérstaklega. Það er nú svo að þau mál sem berast hér inn á Alþingi vakna oft og verða til vegna sérstakra aðstæðna og atburða í þjóðfélaginu. Það er mjög eðlilegt að þær deilur sem risu út af setningu þessara laga verði tilefni þess að Alþingi endurmeti þessi mál frá grunni og taki afstöðu til þess sem lagt er til með frv., að fella niður þetta ákvæði stjórnarskrárinnar. Ég tel að það eigi ekki að flækja þetta mál að þarflausu með því að taka það upp í samhengi við einhverja víðtæka endurskoðun á stjórnarskránni eða þingsköpum Alþingis, sem vissulega er réttmætt og nauðsynlegt að fara yfir, eins og forsetar þingsins hafa lagt til. Kannski skilar það árangri á þessu þingi þó að ég dragi nokkuð í efa að líkurnar séu mjög miklar á þingi sem gert er ráð fyrir að standi styttri tíma en venjubundið er vegna alþingiskosninga og þar sem oft er örðugra að fá frið um vinnu af þessu tagi í aðdraganda alþingiskosninga. Það er skylt að skoða þau mál í heild sinni en ég hvet eindregið til þess að þetta atriði sem hér er rætt og hér er gerð tillaga um verði ekki bundið því að einhver víðtæk samstaða takist um stór mál sem varða störf Alþingis eins og spurninguna um starfsemi Alþingis í fleiri en einni þingdeild. Það væri freistandi, virðulegur forseti, að ræða setningu einstakra bráðabirgðalaga á undanförnum árum í þessu samhengi en ég ætla ekki að falla í þá freistni. Þó að ég hafi verið andvígur setningu bráðabirgðalaga sem ríkisstjórnin setti í ágústbyrjun um launamál, þá gefst tækifæri til að ræða það efni þegar leitað verður staðfestingar á þeim bráðabirgðalögum hér á Alþingi. Ég ætla því ekki að fjölyrða um það að þessu sinni. Ég tel hins vegar að það mál sem hér er flutt sé liður í því að efla þingið gagnvart framkvæmdarvaldinu og gera Alþingi sjálfstæðara gagnvart framkvæmdarvaldinu og það tel ég vera rétta stefnu. Ég tel að það sé mjög rík nauðsyn á því að Alþingi eflist, að þingmenn í rauninni reisi rönd við vaxandi áhrifum framkvæmdarvaldsins á kostnað löggjafarvalds. Eins og oft hefur verið sagt, á Alþingi það sem betur fer við sjálft sig hvað það gerir í þessum efnum og flutningur þessa frv. er vottur um það að menn séu að taka við sér í þeim efnum. Það hefur verið minnst hér á ýmis atriði sem snerta aðra þætti í þingstörfum og gætu lotið að þessu. Ég get nefnt hér sem eitt dæmi spurninguna um það hvort ráðherrar í ríkisstjórn eigi um leið að vera á Alþingi sem alþingismenn. Það mál hefur verið fært inn í frv. til stjórnskipunarlaga sem minnst hefur verið á hér og hv. þm. Páll Pétursson flutti hér inn á þingið sem 1. flm. Ég er þeirrar skoðunar að þannig breytingu ætti að gera og það væri liður í því sama sem hér er rætt, að efla Alþingi, sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu. En þetta gildir einnig um setningu og útfærslu á lagatextum sem Alþingi afgreiðir og samþykkir en þar höfum við gengið býsna langt í því á liðnum árum að veita framkvæmdarvaldinu mjög rúmar heimildir til undanþága án þess að það sé tekið fram og mörkuð um það stefna hvaða viðmiðun skuli höfð ef undanþágur eru veittar. Það gildir einnig um heimildir til að setja reglugerðir, býsna rúmar reglugerðir. Nýlegt dæmi um það efni frá liðnu sumri er setning reglugerðar um gjaldeyris - og viðskiptamál, fjármagnsflutning o.fl. sem hæstv. viðskrh. gaf út og gjörbreytti skipan þessara mála án þess að nokkrar umræður færu fram um málið á Alþingi og án þess að þinginu gæfist kostur á að taka afstöðu til þeirrar breytingar sem þarna var um að ræða og er ein stærsta breytingin sem gerð hefur verið í viðskiptalegu umhverfi um langa hríð. Ég ætla ekki að ræða málið efnislega en bendi á þetta því að þetta er að mínu mati hliðstætt því í rauninni að setja bráðabirgðalög án þess að kveðja þingið saman. Ég ítreka, virðulegur forseti, stuðning minn við þetta mál og vænti þess að þessi hv. þingdeild sjái sér fært að taka afstöðu til þess fyrr en síðar. Og ég vænti þess að þetta frv. verði lögfest fyrr en seinna. Ég hef ekki ástæðu til að ætla að þær sérstæðu kringumstæður sem hér hefur verið minnst á gætu gert það nauðsynlegt að hafa einhver ákvæði um möguleika á setningu bráðabirgðalaga inni í lögum. Ég tel að við slíkum aðstæðum geti framkvæmdarvaldið brugðist og er skylt að bregðast, þ.e. neyðarréttarákvæði af þessum toga séu það sjálfsögð við afbrigðilegar og óvenjulegar aðstæður að ekki þurfi að tengja það við setningu almennra bráðabirgðalaga.

Kristinn Pétursson : Hæstv. forseti. Ég tek undir það að ég fagna framlagningu þessa frv. en ég verð því miður að segja að ég held að það muni ekki ná þeim tilgangi sem því er ætlað. Það er að mínu mati ekki nægilegt að afnema 28. gr. stjórnarskrárinnar til að koma hér skikkan á málefni löggjafar - og framkvæmdarvalds. Ég vil enn fremur minna á það að hæstv. núv. ríkisstjórn byrjaði sinn feril á því að misnota þessa 28. gr. Þar var um að ræða ráðstöfun á fjármunum upp á marga milljarða eins og allir muna. Ég dró gildi þeirra bráðabirgðalaga í efa á þeim tíma, þetta var um áramótin 1988 -- 1989, og skrifaði fjh. - og viðskn. þessarar hv. deildar bréf og óskaði eftir því að þau bráðabirgðalög yrðu send til Lagastofnunar í jólaleyfinu. Sú hv. nefnd ansaði ekki erindinu og ég sendi það því sjálfur. En þá brá svo við að sú ágæta lagastofnun hafði svo mikið að gera að hún mátti ekki vera að því að svara því. Ég fékk allan pakkann endursendan eftir þrjá daga. Spurningunum um réttmæti þeirra bráðabirgðalaga var því aldrei svarað. Hæstv. forseti, hvert eiga þingmenn að leita þegar um er að ræða efasemdir um ákvæði stjórnarskrár, hvort sem það eru bráðabirgðalög eða eitthvað annað? Það er auðvitað kjarni þessa máls. Það getur borið svo við að brýna nauðsyn beri til að gefa út bráðabirgðalög. Það á við um styrjaldir og náttúruhamfarir og eitthvað slíkt og við skulum vona að við þurfum ekki að setja slík lög, en þetta ákvæði er ætlað í slíkum tilvikum. Ég held að upphaflega muni ætlunin hafa verið sú að misnota þetta ekki en síðan hefur framkvæmdarvaldið séð þessa auðveldu leið til að redda einhverju klúðri í höfn á elleftu stundu. Ég held því að það sé ekki nægilegt að afnema þessa 28. gr., það þurfi eitthvað fleira að koma til. Ég minni á starfsemi umboðsmanns Alþingis. Umboðsmaður Alþingis hefur komist að þeirri niðurstöðu í nokkrum tilvikum að ráðherrar hafi ekki farið að skv. lögum eða stjórnarskrá. Það hefur ekkert gerst í því annað en hæstv. ráðherrar hafa bara brúkað munn í blöðunum og sagt að þessi umboðsmaður sé nú enginn dómari o.s.frv. Við erum því ekki komin nógu langt enn þá og því er spurning hvað við eigum að gera í þessu máli. Ég tel að 28. gr. stjórnarskrárinnar sé í fullu gildi og síðasta setningin í þessari 28. gr. hljóðar svo ef ég man rétt: ,,Bráðabirgðafjárlög má ekki gefa út ef Alþingi hefur afgreitt fjárlög fyrir fjárhagstímabilið.`` Hvað þýðir þessi setning? Í upphafi starfsferils þessarar hæstv. ríkisstjórnar ráðstafaði hún mörgum milljörðum eins og ég sagði áðan, að mörgu leyti til nauðsynlegra hluta, það viðurkenni ég. En ráðstafanir verða að standast stjórnarskrá landsins. Og hvað var ráðstöfun á mörgum milljörðum annað en bráðabirgðafjárlög? Það var engin heimild fyrir því að millifæra peninga t.d. úr Atvinnuleysistryggingasjóði o.s.frv. Það breytir engu um það hvort þetta var nauðsynlegt eða ekki. Það varð að standast stjórnarskrána. Annars bítur það í skottið á sér. Það var búfjártalning og fleira sem hér hefur farið fram og umboðsmaður Alþingis hefur komist að þeirri niðurstöðu að standist ekki lög og stjórnarskrá. Og hæstv. sjútvrh. ætlar nú að fara að vera nokkurs konar ,,on line`` bráðum með því að kíkja á hvað við fáum mikinn fisk á hverjum degi. Er þetta ekki fulllangt gengið? Ætlar framkvæmdarvaldið að fara að reka þjóðfélagið eins og dagheimili? Á að passa þegna þjóðfélagsins eins og litla krakka? Manni ofbýður svona hugsun og svona athafnir. Ég held að kjarni þessa máls sé sá að hér vanti stjórnlagadómstól. Væri það þannig að ráðherrar ynnu undir aðhaldi mundu þeir ekki brjóta stjórnarskrá landsins eins og þeir hafa verið að gera. Það þurfa nefnilega allir að vera undir aðhaldi. Stjórnlagadómstóll er ekkert annað en nokkurs konar gæðaeftirlit á framkvæmdarvaldinu og jafnvel á löggjafarvaldinu. Sjálfstæður stjórnlagadómstóll sem kveður upp endanlega úrskurð tel ég vera það sem vantar í þessu landi. Það er alveg skýrt og alveg augljóst í mínum huga að t.d. fjármálaákvæði stjórnarskrárinnar, bráðabirgðalagaákvæði eru jafngild mannréttindaákvæðum. Sumir eru að tala um að framkvæmdarvaldið hafi öðlast hefð til að gera þetta eða hitt. En ég spyr: Getur framkvæmdarvaldið öðlast hefð til þess að setja fólk í tugthúsið án þess að leiða það fyrir dóm með því að gera það nógu oft? Það er alveg fráleitt. Og því eru fjármálaákvæðin jafngild og þetta bráðabirgðalagaákvæði, eins og þar stendur: ,,þegar brýna nauðsyn ber til``. Það væri þá verkefni stjórnlagadómstóls að komast að niðurstöðu um það hvort það hefði borið brýna nauðsyn til eða ei, hefðum við slíkan dómstól. Og ég held að við hér í hv. Alþingi ættum að sjá til þess að slíkur dómstóll geti tekið til starfa sem allra fyrst.

Flm. (Kristín Einarsdóttir) : Virðulegur forseti. Ég þakka hv. þm. fyrir undirtektir við þetta frv. og vil aðeins taka örfá atriði til umfjöllunar. Hv. 2. þm. Reykn. Ólafur G. Einarsson vitnaði í orði mín frá 111. löggjafarþingi þar sem ég taldi ástæðu til þess að þrengja heimild ríkisstjórna til útgáfu bráðabirgðalaga. Það er alveg rétt. Ég taldi nauðsynlegt að þrengja það ákvæði, en ég hef sannfærst æ betur um það síðan að nauðsynlegt er að afnema þetta ákvæði úr stjórnarskránni með öllu. Ég vil ítreka það sem ég sagði í upphafi fyrri ræðu minnar að ef ókleift er af einhverjum ástæðum, t.d. af náttúruhamförum eða vegna styrjalda eða einhvers óvanalegs ástands, að kalla Alþingi saman þá eru til ýmis neyðarréttarákvæði í stjórnskipunarrétti þannig að það á ekki að vera nauðsynlegt að hafa þessa heimild inni og því eðlilegast að afnema hana með öllu. Ég áttaði mig ekki alveg á hvað hv. 11. þm. Reykn. átti við þegar hann talaði um sýndarmennskufrv. og get þar af leiðandi ekki svarað því en ég túlka orð hans þannig að hann hafi ekki verið að tala um það frv. sem hér er til umræðu. Hv. 13. þm. Reykv. Guðrún Helgadóttir taldi ekki rétt að afnema þetta ákvæði úr stjórnarskránni og vísaði þá til þessara neyðarréttarsjónarmiða. En ég held að það sé á einhverjum misskilningi byggt. Það kom einnig fram í máli hennar að hún taldi eðlilegt að nefnd sú sem forsetar hafa sett á laggirnar með það í huga að endurskoða ýmis fleiri ákvæði stjórnarskrárinnar fái þetta frv. til meðferðar. Ég hef út af fyrir sig ekkert að við það að athuga að þeir sem þar sitja taki þetta frv. og líti á það. En ég vil alls ekki að því sé blandað saman við þá endurskoðun vegna þess að við það starf situr ákveðinn hópur manna sem þarf þá að komast að einhverju ákveðnu samkomulagi, en þetta er mál út af fyrir sig sem eðlilegt er að fjallað sé um á venjulegan hátt í þinginu. Ég vil, hæstv. forseti, mælast til þess að frv. verði vísað til allshn. og 2. umr.