Þingræður haldnar á Alþingi Íslendinga

ATKVGR. Frv. vísað til 2. umr. með 17 shlj. atkv. og til fjh.- og viðskn. með 17 shlj. atkv.

Flm. (Halldór Ásgrímsson) : Herra forseti. Á þskj. 409 hef ég leyft mér að flytja frv. til laga um ríkisendurskoðun. Upphaf þessa máls er það, að það mun hafa verið árið 1975 við afgreiðslu á ríkisreikningi að mér þótti nokkuð merkilegt, í upphafi þess tíma sem ég var hér á Alþ., hversu lítil umr. og litlar skýringar fylgdu ríkisreikningi. Gat ég þess þá, að mér þætti eðlilegt að hér yrði breyting á, Alþ. fengi meiri skýringar og skýrslur um ríkisreikninginn. Í þjóðfélaginu hafa orðið miklar umr. um ríkisreksturinn og hvernig eigi að standa að lagfæringum á því sviði, standa að eftirliti og aðhaldi. Mikli útþensla hefur orðið í ríkisrekstrinum. Hið opinbera hefur fengið aukin verkefni, og stærri og stærri hluti þjóðartekna fer til opinberra þarfa og sameiginlegra þarfa. Þegar slíkur vöxtur á sér stað er hætt við því, að eigi sér stað sóun á fjármagni, afköst verði lítil á ýmsum stöðum í ríkiskerfinu og nýting fjármagns ekki sem skyldi. Þess vegna er ljóst, sérstaklega þegar ekki er hægt að stækka eða auka hina opinberu starfsemi og samneyslu óendanlega, að það er mikils um vert, að þetta fjármagn og þeir fjármunir séu notaðir skynsamlega og nýttir vel í þágu þjóðarinnar. Menn hafa margir hverjir talað hátt um þessi mál, viljað leggja niður ýmsa starfsemi. Menn hafa jafnvel talað um að þm. skyldu ganga í rannsóknir á ýmsum sviðum í ríkiskerfinu. Allt þetta er út af fyrir sig innantómt ef Alþ. hefur ekki stofnun og aðstöðu til þess að fylgjast með á sviði ríkisrekstrarins. Það eru allir sammála um að eftirlit þurfi að auka, en aðalvandamálið er, hvernig það skuli gert. Að mínum dómi þarf Alþ. að eiga frumkvæðið, axla ábyrgðina á eftirlitinu og því aðhaldi sem er í ríkisrekstrinum, gagnrýna og leiðbeina og vísa veginn, í stað þess sem svo oft vill verða, að Alþ. sé áhorfandi sem gefur heimildir, samþ. fjárframlög án þess að fá fullnægjandi skýrslur um ráðstöfun og nytsemi þess fjármagns. Ég sé ekki ástæðu til þess að gera í löngu máli grein fyrir þessu frv. Því fylgir nokkuð löng grg. og skýringar með einstökum greinum. Ég ætla þó að gera í stuttu máli grein fyrir aðalefni þess. Það er til stofnun í þjóðfélaginu, sem heitir ríkisendurskoðun. Hlutverk ríkisendurskoðunar er ákveðið í reglugerð frá 31. des. 1969. Það hlutverk er: 1. Endurskoðun reikningsskila embætta, ríkisstofnana og sjóða í vörslu ríkisins. 2. Umsjón og eftirlit með endurskoðun á reikningsskilum ríkisstofnana, en endurskoðendur þeirra eru skipaðir eða kosnir samkv. sérstökum lögum. 3. Eftirlit með opinberum sjóðum samkv. lögum nr. 20/1964. 4. Eftirlit með rekstri ríkisstofnana lögum samkv., sbr. II. kafli laga nr. 61/1931 og 82. gr. laga nr. 52/1966. Þessi stofnun er hin ágætasta og vinnur mjög þarft verk. Ríkisendurskoðun hefur mikilvægu hlutverki að gegna, en hins vegar er ekki til nein heildarlöggjöf um starfsemi hennar. Orðið hafa miklar breyt. á endurskoðun, reikningsskilum, upplýsingakerfum og fleiru á undanförnum árum, byltingarkenndar breytingar sem kalla á lagasetningu um þessa stofnun. Í öðru lagi lýtur þessi stofnun fjmrh. Það er einn aðaltilgangur þessa frv. að breyta því fyrirkomulagi, Alþ. fær ekki skýrslur frá þessari stofnun. Þær skýrslur eru sendar fjmrn. Eins og segir í 1. gr. frv., skal ríkisendurskoðun vera stofnun Alþingis sem framkvæmir endurskoðun í samræmi við ákvæði þessara laga í umboði Alþingis. Stofnunin skal vera óháð ríkisstj., rn. og öðrum stofnunum, sem eru báðar eftirliti hennar samkv. þessum lögum. Út af fyrir sig má hugsa sér að koma þessu fyrir á mismunandi hátt. Í öðrum löndum er það ýmist þannig, að ríkisendurskoðun lýtur framkvæmdavaldinu eða heyrir beint undir Alþ. eða starfar sem dómstóll, eins og t. d. í Vestur-Þýskalandi, Sviss og Frakklandi. Hér er lagt til að ríkisendurskoðun verði stofnun Alþingis og þjóni Alþingi. Í framhaldi af þessu er lagt til í 2. gr., að stjórn ríkisendurskoðunar skuli vera skipuð sex mönnum, sem skulu að jafnaði vera alþm. sem eiga sæti í fjvn. eða fjhn. Alþ. Formaður stjórnarinnar skal vera ríkisendurskoðandi sem þessi stjórn skipar. Það er út af fyrir sig nokkurt vandamál, hvernig því verður best fyrir komið að skipa stjórn þessarar stofnunar. Ég hef þó komist að þeirri niðurstöðu, að eðlilegast sé að það séu alþm., til þess að treysta sem best böndin á milli ríkisendurskoðunar og alþingis og tryggja að sem best tengsl séu á milli þingsins og ríkisendurskoðunar. Sú hefur verið þróun undanfarinna ára, að menn hafa viljað mæta þessu vandamáli, að þingið og Alþ. fái fylgst betur með á hinum ýmsu sviðum í ríkisrekstrinum og í ríkisstofnunum, með því að Alþ. kjósi stjórnir þessara stofnana. Ég er þeirrar skoðunar, að við séum út af fyrir sig ekki á réttri braut með því. Það treystir ekki böndin og samskiptin milli þingsins og þessara stofnana og tryggir ekki að Alþ. hafi eftirlit og aðhald að þessum stofnunum. Ég er þeirrar skoðunar, að Alþ. eigi fyrst og fremst að auka eftirlits- og aðhaldshlutverk sitt, en skipta sér minna af stjórnun hinna einstöku stofnana. Alþ. setur þessum stofnunum lög, ákveður hvaða fjármagn þessar stofnanir og ríkisreksturinn skuli fá til umráða. Það er því eðlilegt, að Alþ. fylgist með á hvern hátt það er gert og hvort það sé gert í samræmi við vilja þingsins, en Alþ. hafi ekki beinlínis hönd í bagga með stjórn viðkomandi stofnana. Þá er mikilvægt, hvað skuli endurskoða og hverju þessi stofnun skuli hafa eftirlit með. Fram kemur í 6. gr. frv., að stofnunin skuli setja upp starfsáætlun fyrir eitt ár í senn, þar sem komi fram í meginatriðum að hvaða verkefnum skuli unnið og á hvern hátt. Það er út af fyrir sig ekki hægt að ganga frá slíkri starfsáætlun í einstökum atriðum, en í þessu sambandi bendi ég á grg., þar sem fjallað er um ríkisendurskoðun í Svíþjóð, en þar er lýst tilhögun um hvernig unnið skuli að þessari starfsáætlun og hvert innihald hennar gæti verið. Síðan kemur fram í 10. gr., að endurskoðun samkv. frv. skuli ná til a) ríkisreiknings, b) stofnana, sjóða og annarra þar sem kostnaður eða reikningslegt tap er greitt af ríkissjóði samkv. fjárlögum eða öðrum tekjum samkv. sérstökum lögum, c) fyrirtækja eða stofnana, sem rekin eru á ábyrgð ríkissjóðs eða ríkissjóður á meiri hluta í, þar með talin ríkisbankar og hlutafélög; d) reikningsskila Alþingis. Hér er um að ræða mjög viðtæka endurskoðun á öllu sem lýtur að ríkisreikningi, að öllum stofnunum, sem reknar eru á ábyrgð ríkissjóðs, og einnig hlutafélögum, sem ríkissjóður á meiri hluta i, og ríkisbönkum. Með þessu er stefnt að því, að eftirlit og endurskoðun sé sem mest á einni hendi. Hins vegar er heimilt samkv. lögunum, að ríkisendurskoðun fái aðra aðila til að sinna þessu starfi fyrir sig, a. m. k. til að byrja með. Í 11. gr. kemur fram að þeir aðilar, sem þessi endurskoðun nær til, skuli hafa náið samráð við ríkisendurskoðun í sambandi við bókhaldskerfi, innra eftirlit og rekstur innri endurskoðunardeilda. Ríkisendurskoðunin skal leggja mat á innra eftirlit og rekstur innri endurskoðunardeilda og ákveða endurskoðunaraðferðir í samræmi við það mat. Ljóst er að í mörgum stofnunum er innri endurskoðun og eftirlit. Nauðsynlegt er að ríkisendurskoðun hafi hönd í bagga með slíkri starfsemi, ríkisendurskoðun fái með ákveðnum hætti upplýsingar um slík kerfi og breytingar á þeim, svo hægt sé að fylgjast reglubundið með öryggi þeirra sem grundveili fyrir endurskoðunaraðgerðum og aðferðum ásamt mati á starfseminni almennt. Hins vegar er ljóst, að það er fyrst og fremst hlutverk viðkomandi rn. og stofnunar að koma á því stjórnunarlega eftirliti sem talið er nauðsynlegt og fjárhagslega verjandi í hverju tilfelli. Í 12. gr. kemur fram á hvern hátt þessi endurskoðun skuli fyrst og fremst framkvæmd. Gert er ráð fyrir því, að endurskoðunin skuli beinast að eftirfarandi, hvort reikningsskil gefi glögga mynd af rekstri og efnahag í samræmi við góða reikningsskilavenju; b) hvort þeir gerningar og starfsemi, sem reikningsskilin fjalla um, séu í samræmi við heimildir fjárlaga, annarra laga, fyrirmæla og almennar starfsvenjur; c) mat skal á það lagt, hvort nauðsynleg fjárhagsleg og rekstrarhagfræðileg sjónarmið eru í heiðri höfð við ráðstöfun fjármagns og rekstur þeirra fyrirtækja og stofnana, sem reikningsskilin ná yfir; d) að öðru leyti skal endurskoðunin framkvæmd samkv. góðri endurskoðunarvenju á hverjum tíma. Hér kemur fram nýmæli í c-lið 12. gr.: Mat skal á það lagt, hvort nauðsynleg fjárhagsleg og rekstrarhagfræðileg sjónarmið eru í heiðri höfð við ráðstöfun fjármagns og rekstur þeirra fyrirtækja og stofnana sem reikningsskilin ná yfir. Með þessu er lögð áhersla á það hlutverk ríkisendurskoðunar að auka hagkvæmni og árangur í ríkiskerfinu. Það er að vísu grundvallarskylda hvers rn. og stjórnsýslustofnunar að halda uppi hagkvæmu og virku stýrikerfi, ef svo má að orði komast, og reikningsskilin þurfa - svo vel eigi að vera - að geta veitt upplýsingar um þau afköst og þann árangur sem tengjast þessum útgjöldum. Ég gat þess áðan, að í ríkiskerfinu væru lítil afköst á mörgum sviðum og léleg nýting fjármagns orðin vandamál. Þess vegna er nauðsynlegt að notað sé reikningsskilakerfi, þar sem veittar eru upplýsingar um afköst og þann árangur sem útgjöldunum tengjast. Ég vil í þessu sambandi benda á, eins og kemur fram í grg. með frv., ríkisendurskoðun í Bandaríkjunum, kostnaðarlækkunaraðgerðir sem ríkisstj. Bandaríkjanna setti 1966. Það kerfi átti að tryggja að hægt væri að mæla framleiðni og skilvirkni. Þetta hefur einnig verið gert í stórum mæli hjá sænsku ríkisendurskoðuninni, þannig að slík starfsemi er viðhöfð í nokkrum löndum og af því má mikið læra. Nauðsynlegt er fyrir Alþ. að fylgjast með rekstri þessara stofnana og ríkissjóðs yfirleitt. Þess vegna er gert ráð fyrir því, að ríkisendurskoðun geri það fyrir hönd Alþingis. Þetta er ekki að ástæðulausu, að nauðsynlegt sé að slíkt eftirlit sé tekið upp í ríkara mæli. Vil ég í því sambandi einnig minna á það, fyrir utan það sem ég hef áður sagt, að orðið hafa mjög veruleg frávik á milli fjárlaganna annars vegar og ríkisreiknings hins vegar - frávik sem eiga sér sjálfsagt eðlilegar skýringar, en þær skýringar þurfa að vera betri og koma ljósar fram. Það á að vera hlutverk þessarar stofnunar að fylgjast með öllum slíkum frávikum sem koma fram á milli fjárlaga og ríkisreiknings, en eins og kemur fram í grg. hafa þessi frávik verið mjög mikil á s. l. 4 árum. Þá er gert ráð fyrir því, að auk þessarar endurskoðunar, sem ég hef nú getið um, geti ríkisendurskoðun með aðstoð viðkomandi rn. - og nauðsynlegt er að gera það með aðstoð þeirra - krafist þess að fá reikningsskil frá stofnunum, samtökum, sjóðum og öðrum sem taka á móti fjármagni, t. d. styrkjum, tekjum samkv. sérstökum lögum, svo og reikningsskil þeirra aðila sem njóta ríkisábyrgðar eða annars stuðnings frá ríkissjóði. Ekki er gert ráð fyrir að ríkisendurskoðun endurskoði beint reikninga þessara aðila, en geti ávallt krafist þess að fá þá. Við vitum að fjölmargir aðilar í þjóðfélaginu fá styrki og stuðning frá ríkinu, ríkisábyrgð og annan stuðning, lán. Nauðsynlegt er að þessi stofnun hafi ótvírætt vald til að fá þessa reikninga. Í 14. gr. kemur einnig fram, að ríkisendurskoðun hafi heimild til að rannsaka þann hluta reikninga sveitarfélaga, sem varða starfsemi sem er greidd eða rekin af ríkissjóði og sveitarfélagi í sameiningu. Allir vita að þetta er gert á mörgum sviðum og sveitarfélög taka við verulegu fjármagni í þessu skyni. Í 15. gr. er skilgreint, að hverju þessi endurskoðun skuli miða. Hún skal fyrst og fremst miða að því, að þessi reikningsskil séu endurskoðuð á fullnægjandi hátt, skilyrði fyrir móttöku fjármuna séu uppfyllt og fjármunir séu notaðir í samræmi við ákvæði laga og annarra fyrirmæla. Mikilvægt er að tryggt sé, þegar slíkur stuðningur er ákveðinn samkv. fjárlögum eða á annan hátt, að það fjármagn sé notað á réttan hátt. Þá vil ég aðeins víkja að því, hvernig þessi stofnun á að skila af sér til Alþingis. Í 21. gr. kemur fram, að ríkisendurskoðun skal leggja fyrir Alþ. endurskoðunarskýrslu með A- og B-hluta reikningsins, þar sem fram kemur álit ríkisendurskoðunar á reikningsskilunum og viðkomandi starfsemi í samræmi við 12. gr. Þá er gert ráð fyrir því, að þegar umr. fer fram um ríkisreikninginn liggi þessi skýrsla til grundvallar þeirri umr., þannig að alþm. geti metið á hvern hátt framkvæmdavaldið hafi staðið að notkun og nýtingu þeirra fjármuna sem því hafa verið fengnir í hendur með samþykki Alþ. Þá skal ríkisendurskoðun einnig leggja fyrir Alþ. endurskoðunarskýrslu varðandi aðra starfsemi, sem skylt er að endurskoða samkv. þessum lögum. Hér er um að ræða reikninga fyrirtækja og stofnana sem ekki koma beinlínis til afgreiðslu Alþ. Hins vegar er nauðsynlegt að Alþ. geti fylgst með starfsemi þessara stofnana og nýtingu þess fjármagns. Því er eðlilegt, að ríkisendurskoðunin leggi einnig skýrslu um þau mál fyrir Alþingi. Þá er einnig gert ráð fyrir því, að ríkisendurskoðunin skuli vera fjvn. Alþ. til ráðuneytis við ráðstöfun fjárveitinga, eftir því sem nauðsynlegt er talið að dómi nefndarinnar. Mér er ljóst, að fjárlaga- og hagsýslustofnun veitir fjvn. mikilsverða aðstoð í sambandi við undirbúning og afgreiðslu fjárlaga. En hins vegar er ljóst, að stofnun eins og ríkisendurskoðun, sem fylgist og á að fylgjast með aiiri starfsemi á vegum ríkisins, hlýtur að búa yfir mikilli þekkingu um þá starfsemi. Þess vegna er nauðsynlegt að stofnunin sé fjvn. til ráðuneytis í sambandi við ákvörðun fjárveitinga. Þetta verður að sjálfsögðu að fara eftir vilja nefndarinnar, en það kemur fram í 16. gr. laganna, að þetta skuli vera hlutverk ríkisendurskoðunar, ef fjvn. fer þess á leit. Ég vil aðeins að síðustu geta um það í samandregnu máli, hver er aðaltilgangur þessa frv. Hann má skýra með þremur atriðum: Í fyrsta lagi að auka vald Alþingis yfir stofnunum ríkisins og meðferð fjármuna í ríkiskerfinu og þar með að auka ábyrgð Alþingis. Ég tel að slíkt muni verða til þess að auka virðingu Alþingis í þjóðfélaginu. Við, sem hér erum, hljótum að stefna að því og stuðla að því, að sú virðing verði sem mest meðal þjóðarinnar. Í öðru lagi er stefnt að því með þessu frv. að koma á stofnun sem geti unnið að bættri nýtingu fjármuna og bættum afköstum í ríkiskerfinu og þar af leiðandi unnið að bættum ríkisrekstri, þannig að við getum gert meira fyrir það fjármagn sem við höfum til ráðstöfunar. Í þriðja lagi er stefnt að því, að umr. um ríkisreksturinn og starfsemi ríkisins verði opnari. Það kemur af sjálfu sér, að ef ríkisendurskoðun skilar skýrslum um alla starfsemi ríkisins til Alþingis, verða umr. opnari um þá starfsemi og þar með aukið aðhald almennings í sambandi við ríkisreksturinn. Ég get þess að lokum, að þessu frv. fylgir nokkuð löng grg. um ríkisendurskoðun í öðrum löndum. Er hún út af fyrir sig ekki fullnægjandi á neinn hátt, en gefur yfirsýn yfir það, á hvern hátt er unnið að þessum málum. Eins og kemur fram í lok þeirrar grg., eru þær helstu niðurstöður þeirrar athugunar, sem ég hef gert á þeim málum, að um alllangt skeið hefur verið mikill áhugi á því víða um lönd að víkka verksvið endurskoðunarinnar. Þannig eru í starfsreglum margra ríkisendurskoðunarstofnana ákvæði sem lúta að því, að endurskoðunarstarfið skuli ekki miðað við það eitt að leita uppí skekkjur og misferli, heldur beri einnig að kanna skilvirkni og hagkvæmni í stjórnsýslukerfinu. Að því er stefnt með þessu frv. Fyrirmælum í þessa átt hefur hins vegar almennt reynst erfitt að framfylgja. Ég geri mér ljóst og það kemur hér fram, að mjög hefur verið kvartað yfir því af þessum stofnunum. Hins vegar hefur orðið veruleg þróun í þessum efnum um langt skeið, bæði í Bandaríkjunum og Svíþjóð, og þar má sjá markvissa þróun endurskoðunarstarfseminnar í þessa átt. Tel ég að læra megi mjög mikið af reynslu þessara tveggja þjóða, sem er orðin alllöng. Einnig hefur þróunin verið sú, að ríkisendurskoðunarstofnanir þjóni þjóðþingum í ríkari mæli og stuðli þannig að opnari umræðum um starfsemi á vegum ríkisins. Nýlega samþ. t. d. kanadíska þjóðþingið lög um ríkisendurskoðun, sem ég hef að vísu ekki séð enn þá, en þau lög ganga í þá átt, að ríkisendurskoðun í Kanada þjóni þjóðþinginu. Var það talin veruleg framför í því landi. Þessi háttur hefur einnig verið hafður á í Noregi um mjög langt skeið. Það hefur verið unnið nú um nokkurra ára skeið að undirbúningi nýrra laga um ríkisendurskoðun í Noregi. Sá undirbúningur er ekki kominn það langt að ég hafi fengið þær till., en eftir þeim upplýsingum, sem ég hef fengið frá norsku ríkisendurskoðuninni, munu þær till. liggja fyrir á þessu ári. Ég geri mér vel ljóst, að á margan hátt hefði verið æskilegt og nauðsynlegt að nefnd manna hefði starfað að undirbúningi þessa máls, sem ég hef hér leyft mér að flytja. Þess vegna geri ég mér fulla grein fyrir því, að það kunni að reynast nauðsynlegt að gera breytingar á þessu frv. við meðferð þessa máls. Hins vegar hef ég verið þeirrar skoðunar, að nauðsynlegt væri að færa þetta mál í nokkuð heillegan búning, annaðhvort af alþm. eða á vegum Alþ., vegna þess að ég hef ekki haft trú á því, að slík tillögugerð mundi koma frá framkvæmdavaldinu. Ég tel að eðlilegt sé, að slík tillögugerð komi frá þinginu. Þess vegna hef ég unnið að þessu máli á þennan hátt í stað þess að flytja það sem þáltill. og leggja til, að nefnd verði skipuð til að vinna að því. Ég hef unnið að þessu máli um þriggja ára skeið og leitast við að kanna sem best, hvernig þessum málum er fyrir komið í öðrum löndum. Niðurstaðan er sú, að með þessari breytingu og þessari breyttu skipan megi gera verulega bót í þessu efni í þjóðfélagi okkar. Ég vil svo, herra forseti, að lokinni þessari umr. leggja til, að frv. verði vísað til fjh: og viðskn.