Þingræður haldnar á Alþingi Íslendinga



Herra forseti. Í þessum mánuði, janúar 1974, eru liðin 100 ár, síðan deildaskipting Alþingis var ákveðin. Það var gert með stjórnarskránni 5. jan. 1874, en kom þó ekki til framkvæmda fyrr en á þinginu 1875. Frv. þetta til stjórnarskipunarlaga um breyt. á stjórnarskránni fjallar eingöngu um að breyta þessu ákvæði, leggja niður deildaskiptingu Alþingis og skipa því í eina málstofu. Enda þótt ekki sé annað efni í frv., vil ég taka fram, að bæði ég og flokkur minn höfum mikinn áhuga á mörgum öðrum stjórnarskrárbreytingum og áskiljum okkur allan rétt í þeim efnum, þegar sú n., sem nú fjallar um stjórnarskrána, skilar till. sínum. Enda þótt deildaskiptingin hafi enst í heila öld, vegna þess að Íslendingar hafa haft um mörg önnur stjórnskipunarmál að hugsa á þessu tímabili, var hún frá upphafi vafasöm og umdeild. Hún torveldaði sjálfstæðisbaráttuna á löngu tímabili, og hún hefur orðið til þess að veikja störf Alþ. og íslenska stjórnskipan. Deildaskiptingin hefur a. m. k. síðustu 40 ár, ef ekki lengur, hvað eftir annað gert ríkisstj., sem studdar voru af hreinum meiri hl. alþm., erfitt að gegna hlutverki sínu. Afleiðingin hefur orðið veikara stjórnarfar, sem stundum hefur jaðrað við upplausn og ýtt undir ábyrgðarleysi og ævintýrapólitík. Þess vegna tel ég, að tími sé kominn til þess, að deildaskiptingin sé afnumin og Alþ. skipað í eina málstofu. Alþ. starfaði óskipt frá endurreisn til ársins 1875. Kom varla til greina að skipta þinginu í byrjun, svo fámennt sem það var, og þar að auki tefldu Danir ekki í neina tvísýnu, þar sem þeir höfðu 6 konungkjörna þm. og kosningarréttur var miklum takmörkunum háður. Engu að síður kom fram í umr. manna á meðal hér á landi hugmynd um skiptingu Alþ., og er það að vissu leyti ekki óeðlilegt, því að þing voru þá skipt í mörgum öðrum löndum. Stafaði það af aðstæðum, þar sem borgarastétt barðist fyrir völdum og réttindum, en konungur og aðall héldu í sérréttindi sín með því að viðhalda sérstökum þd. og hafa þar stöðvunarvald yfir löggjafarstarfsemi hinna vaxandi þjóðþinga. Á þjóðfundunum kom þetta mál til umr., en Jón Sigurðsson hafði forustu um það og allur þorri þm. tók afstöðu á móti því og vildi hafa Alþ. í einni málstofu. Þegar konungur lagði fram frv. til stjórnskipunarlaga 1867, sem voru að mörgu leyti athyglisverð, lét hann eða stjórn hans í ljós það álit, að um leið og Alþ. fengi aukin völd, þyrfti að setja á það einhver höft til öryggis. Út úr umr. um þetta og baráttu fyrir fjölgun þjóðkjörinna þm. kom svo hugmyndin um deildaskiptingu, sem síðan hélst og var samþ. á Alþ. Margir töldu þetta þó misráðið, þ. á m. Jón Sigurðsson, en hann sagði á einum stað í Nýjum félagsritum: „En það hyggjum vér, að mjög fáir mundu vera með tvískiptu þingi, ef þeir ættu kost á að halda því heilu og óskiptu afarkostalaust.“ Á næstu árum áttuðu Íslendingar sig á því, að skipan Ed. Alþ. með 6 konungkjörnum alþm. og 6 þjóðkjörna var býsna hættuleg og veitti stjórninni tangarhald á íslenskum stjórnmálum. Fulltrúar konungsvaldsins í Ed. gátu stöðvað hvaða mál sem þeim sýndist og gerðu það mjög oft. Enda þótt konungkjörnu fulltrúarnir væru margir hinir nýtustu og bestu Íslendingar, leit þjóðin þá hornauga, og var augljóst mál, að þeir gátu tafið fyrir og töfðu fyrir mörgum þjóðþrifamálum og áhugamálum alls þorra almennings í landinu. Það var ekki fyrr en 1903, sem tókst að hnekkja þessu kerfi með því að fjölga þm. Ed., þannig að þjóðkjörnir fengu þar meiri hl. Landskjör var tekið upp 1915, þegar konungkjör þm. var lagt niður. Þá völdu Íslendingar þann kost að hafa 6 landsk. þm., sem kosnir voru af þjóðinni allri í einu kjördæmi með hlutfallskosningu, en þó skertum kosningarrétti. Segja má, að á meðan konungkjörnir þm. voru á Alþ. og raunar e. t. v. á meðan landskjörnir þm. voru eftir gamla kerfinu, hafi verið örlítil ástæða fyrir deildaskiptingu, vegna þess að þessir þm. komust inn í sali Alþingis á annan hátt en þeir, sem þjóðin sjálf kaus. Þetta eru þær venjulegu aðstæður, sem réttlæta deildaskiptingu erlendis, að ekki er kosið á sama hátt til beggja deilda. Því sagði hæstv. núv. forsrh. á einum stað í ritum sínum, að þegar landskjörið var afnumið 1934, hafi deildaskiptingin óneitanlega að nokkru leyti misst sína fyrri þýðingu. Alþfl. hefur haft það á stefnuskrá sinni lengi, að landið skyldi gert að einu kjördæmi og allir þm. sitja í einni málstofu. Um þetta flutti Jón Baldvinsson frv. á árinu 1933 og færði fram ýmis rök fyrir þeim skoðunum. Nú hefur kjördæmaskipan verið breytt þannig, að Alþfl.-menn telja því svipa svo til hinna gömlu hugmynda sinna um eðli kjördæmaskipunarinnar, að þeir geta sætt sig við að láta þar við sitja í meginatriðum. Hins vegar er hugmyndinni um eina málstofu enn haldið fram, eins og gert er með þessu frv. Margir Íslendingar hafa fjallað um deildaskiptingu Alþ. og velt vöngum yfir henni. Þó mun enginn hafa orðið jafnlærður í þeim fræðum og Bjarni heitinn Benediktsson forsrh., en eftir hann liggur mikið vísindarit um deildir Alþ. Hann fjallaði að vísu um málið sem fræðimaður, en lét þó koma fram skoðanir eins og þær, að þýðing tviskiptingar þingsins fari tvímælalaust minnkandi, og honum virðist svo horfa sem tvískipting þingsins muni smám saman hverfa. Lengst komst þetta mál í tíð síðustu ríkisstj., þegar Bjarni var forsrh., en eftir kosningarnar 1967 sagði hann í stefnuyfirlýsingu fyrir hönd stjórnar sinnar og stjórnarflokkanna beggja, Alþfl. og Sjálfstfl., að teknar verði upp viðræður milli stjórnmálaflokkanna um þá breytingu á stjórnarskránni, að Alþ. verði ein málstofa. Ekki komst þetta mál langt, vegna þess að stjórnarandstöðuflokkar, sem þá voru, sýndu því engan áhuga, og kann að vera, að þeir sjái eftir því í dag. Oft hefur verið um það deilt, hvort telja eigi Alþ. tvískipt, vegna þess að allir þm. eru kosnir á sama hátt og sama tíma. Hafa sumir haldið fram, að réttara væri að kalla deildirnar eins konar þingnefndir. Hinu má þó ekki gleyma, að deildirnar hafa hvor fyrir sig rétt til þess að fella mál, og það er veigamikill réttur. Þess vegna verður að tala um deildaskiptinguna í alvöru og sem raunverulega skiptingu þingsins, - e. t. v. ætti frekar að segja misskiptingu, því að skipan 1/3 af þinginu í deild, sem er jafnrétthá deild með 2/3, gerir að verkum, að þm. í Ed. hafa í raun og veru tvöfalt áhrifavald á við þm. í Nd. með atkv. sínum í venjulegum löggjafarmálum. Það er talað um, að Alþ. sé tvískipt, það sé tvær deildir. En því hefur ekki verið gefinn nægilegur gaumur, að Alþingi er í raun réttri ekki tvær málstofur heldur þrjár. Það starfar í þremur málstofum: deildunum báðum og sameinuðu þingi. Í upphafi deildaskiptingarinnar var litið svo á, að sameinað Alþingi ætti litlu sem engu hlutverki að gegna, nema kannske þingsetningu og þinglausnum og því að vera eins konar hæstiréttur, ef deildirnar gætu ekki komið sér saman. Margt bendir til þess, að svo hafi verið. Í fyrsta skipti, sem þinginu var skipt, var Jón Sigurðsson bæði forseti í Sþ. og Nd., og það kom fyrir a. m. k. þrisvar sinnum fyrir aldamót, að forseti Sþ. væri einnig deildarforseti. Þegar Íslendingar höfðu fengið ráðh. inn í landið, voru þeir sjálfum sér líkir og komu fyrstu tveimur þeirra frá völdum með heldur harðskeyttum vantrauststill., en þær voru báðar fluttar í Nd. Vantrauststill. voru yfirleitt fluttar í deildum allt fram til 1927. Þetta sýnir, hvernig menn litu á Sþ. í upphafi. En þróunin hefur orðið sú, eftir því sem árin hafa liðið, að Sþ. hefur vaxið að verkefnum og völdum, og ég vil leyfa mér að fullyrða, að það hafi nú meiri þýðingu en deildirnar. Fjárlög voru upphaflega afgreidd í deildum, en flutt til Sþ. árið 1934. Þáltill. þekktust varla fyrr á árum, en eru nú ekki aðeins umfangsmikið form þingmála, heldur eru þær notaðar til þess að stofna lýðveldi, gera mikilvægustu alþjóðasamninga, ákveða aðild Íslands að alþjóðasamtökum, staðfesta framkvæmdaáætlanir og margs fleira. Fsp, voru næsta óþekktar eða mjög sjaldgæfar fyrr á tímum, en eru nú orðnar eins konar loftvog landsmálanna og eftirlætisauglýsingaform þm., fyrirferðarmiklar mjög í dagskránni. Ýmislegt fleira mætti nefna, sem sýnir, að Sþ. hefur stöðugt fengið meiri og meiri þýðingu. Við verðum því að gera okkur grein fyrir því, að þessi litla löggjafarsamkoma okkar er í störfum sínum ekki tvískipt, heldur þrískipt. Þetta er flókið kerfi og vafalaust óhagkvæmt, enda munu fá dæmi um annað slíkt, heldur hefur þróunin í nágrannalöndunum verið í áttina frá tveim málstofum í eina t. d. á tveim Norðurlandanna. Ég hygg, að starf Alþ. mundi án efa verða einfaldara og ódýrara í einni málstofu en þrem. Breytingar á nefndaskipun mundu hafa mikla þýðingu, þar eð fækka mætti nefndum a. m. k. úr 24 í 13 og hver þm. mundi þá sitja í færri nefndum og geta gefið sér meiri tíma til að sinna hverri en nú er. Ef litið er á skrá yfir skiptingu nefndarstarfa alþm. í dag, kemur í ljós alveg furðulegt misræmi. Einn þm. situr í 7 n., 3 þm. sitja í 6 n., 8 þm. sitja í 5 n. hver, og svo er að sjálfsögðu allmikill fjöldi þm., bæði ráðh. og flokksformenn og fleiri, sem eru ýmist í engri eða 1–2 n. Ég hygg því, að það væri meiri háttar endurbót á störfum Alþ., ef nefndaskipaninni væri beytt þannig, að n. fækkaði til muna, þm. væru í færri n., svo sem tveim að jafnaði hver, og meiri þungi í starfi þingsins færðist yfir til n., eins og ég hygg, að tíðkist í flestum öðrum þjóðþingum. Þá vil ég benda á, að það er mjög illa farið með tíma ráðh. hér á landi, þegar þeir þurfa að sitja og taka þátt í umr. um öll sín þingmál í tveimur deildum. Við leggjum mikið á okkur, til þess að æðsta stjórn ríkisins verði ekki of þung í vöfum, og höfum fáa ráðh., sem hafa að jafnaði tvö rn. um að hugsa, og ég hygg, að hefur mætti fara með tíma þeirra en gert er með þessu kerfi. Enn vil ég nefna það, að húsnæðismál Alþingis hafa verið og eru á dagskrá. Mun raunar ætlunin að halda nefndarfund um þau í fyrramálið. En það er óhugsandi að gera nokkrar framtíðaráætlanir um húsbyggingu fyrir Alþingi án þess að hafa tekið ákvörðun um, hvort ætlunin er, að þingið starfi í einni málstofu eða þremur. Veigamikil röksemd fyrir afnámi deildaskiptingar Alþingis eru áhrif hennar á meirihlutavald og ríkisstj. Þm. eru nú 60, en það nægir ekki fyrir flokka að hafa 31 þm. til að stjórna landinu, til þess þurfa þeir meiri hl. í báðum deildum, 32 þm. eða 53.3% þm. Til að koma lögum í gegnum Alþ. þarf ríkisstj. því ekki aðeins hreinan meirihl., heldur 53.3 % þingsins. Ef menn vilja hafa slíka takmörkun, t. d. um vissar tegundir laga, skattlagningu eða eitthvað slíkt, er enginn vandi að koma því fyrir og segja, að til þess að samþykkja slík frv. þurfi ákveðna prósentu. En af hverju 53.3%? Það er eingöngu söguleg tilviljun, sem á í raun og veru engan rétt á sér, heldur er galli, sem hefur komið fram á fornfálegu kerfi, sem við erum enn að burðast með. Það hefur oft komið fyrir, að ríkisstj. hafa haft hreinan meiri hl. þm., en engu að síður ekki getað stjórnað landinu vandkvæðalaust vegna deildaskiptingarinnar. Þetta kom fyrir 1931, þegar Framsfl. fékk hreinan meiri hl., en gat ekki náð valdi á Ed., vegna þess að landskjörnir þm. sátu þá þar. Ríkisstj. Tryggva Þórhallssonar hraktist því frá völdum eftir tiltölulega skamman tíma. Eftir kosningar 1934 höfðu Framsfl. og Alþfl. meiri hluta allra þm., en þá skorti atkv. í Nd. til að geta haft starfhæfan meiri hl. fyrir fyrstu vinstri stjórnina í þessu landi. Þá gerðist það, að aðrir þm. komu henni til hjálpar, Ásgeir Ásgeirsson og Magnús Torfason, þannig að það tókst að fá meiri hl. með harðneskju, eins og ég held, að Bjarni Benediktsson orði það á einum stað. Eftir að stjórn Emils Jónssonar var mynduð seint á árinu 1958, skapaðist það ástand, að með stuðningi Sjálfstfl. hafði hún 27 þm. gegn 25. En hún hafði ekki starfhæfan meiri hl. í annarri d. Þar gátu stjórnarandstöðuflokkarnir stöðvað mál hennar. En það var aðeins tilviljun og sú aðstaða, sem þá var, sem olli því, að stjórn Emils Jónssonar gat skáskotið málunum gegnum þingið, eins og það var orðað hér nýlega, enda vissu allir, að hún var bráðabirgðastjórn og þingrof var rétt fram undan. Þessi vandi kom ekki beinlínis fyrir á dögum viðreisnarstjórnarinnar. Þó hafði hún á nokkrum hluta síns stjórnartíma aðeins 32 þm. á móti 28 og þurfti ekki nema einn að hverfa frá stuðningi við hana í einhverju máli, til þess að hún lenti í vandræðum. Það kom raunar fyrir, að veigamikið mál, sem að vísu var ekki gert að fráfararatriði, varð að falla niður, vegna þess að stuðningurinn brást, enda þótt að jafnaði hafi þá verið, eins og alltaf er í samsteypustjórnum, reynt að koma í veg fyrir slíkan vanda, áður en stjfrv. voru flutt, með viðræðum í þingflokkum. Ég þarf varla að lýsa því ástandi, sem nú er í landinu. Núv. ríkisstj. hefur hreinan meiri hl. þm., en ekki starfhæfan meiri hl. á þinginu, vegna þess að hún hefur ekki meiri hl. í Nd. Stjórnarandstaðan tekst að sjálfsögðu á við ríkisstj. og fer eftir gildandi stjórnarskrá hverju sinni, og henni verður ekki breytt nema á tveim þingum, þegar kosningar hafa farið fram á milli. Þetta frv. hefur því alls engin og getur alls engin áhrif haft á örlög núv. ríkisstj. En það er hugsað til framtíðar og byggt á margvislegri reynslu. Enginn veit, hvaða flokkar kunna að sitja hér uppi með 31 þm. á bak við sig eftir næstu eða þar næstu kosningar. Þess vegna verða ábyrgir menn, sem hugsa þetta mál til framtíðar, að gera sér grein fyrir því, hver hætta er á, að deildaskiptingin haldi áfram að veikja íslenskt stjórnarfar, kalla á ábyrgðarlausar aðgerðir og draga úr trausti þjóðarinnar á stjórnkerfi sínu. Þegar málið er skoðað í þessu ljósi, hljóta menn að fallast á, að tími sé kominn til að afnema deildaskiptingu Alþingis. Það þarf að gera fyrir næstu kosningar, svo að ný skipan geti komið til framkvæmda á næsta kjörtímabili. Herra forseti. Ég legg til, að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. allshn.



Herra forseti. Ég tel rétt í sambandi við umr. um þetta frv., frv. til breytinga á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands að upplýsa það, að á einum fyrsta þeirra funda, sem stjórnarskrárnefnd hefur haldið, kom fram meðal margra annarra tillagna till. um það, hvort ekki teldist rétt, að Alþ. Íslendinga starfaði í einni málstofu, en ekki tveimur. Ég tel líka rétt, að það komi fram, að þessi till. fékk strax almennar og góðar undirtektir í stjórnarskrárnefnd, og var þar samþykkt að afla umsagna frá nágrannaþjóðum okkar, sem tekið höfðu þegar upp þessa breytingu og mótað sín þjóðþing í einnar málstofu formi, og fá frá þeim upplýsingar um, hvernig þessi nýja tilhögun hefði gefist. Ég hygg, að frá sumum þeirra séu þegar komnar upplýsingar, en beðið er eftir umsögnum frá öðrum okkar nágrannaþjóða um þetta. Að öðru leyti liggja fyrir hjá stjórnarskrárnefndinni þær till. allar, sem áður hafa verið fluttar á Alþ. Íslendinga til breytinga á stjórnarskránni, og hafa sumar þeirra þegar verið athugaðar allgaumgæfilega. En þetta er mikill fjöldi till., og eru þær allar til athugunar hjá stjórnarskrárnefnd. Ég hygg, að það sé enginn vafi á því, að menn komi auga á þá ágalla, sem á því eru, að þingið starfi í tveimur málstofum, einkanlega þegar meiri hluti er naumur, en lýðræðisleg stjórn á þó raunverulega rétt til þess að stjórna landinu. Enn fremur eru fallnar brott ýmsar þær forsendur, sem áður voru fyrir tvískiptingu þingsins, og þarf ekki að fara ítarlega út í það. Þetta frv. fjallar, eins og hv. flm. sagði, um þessa einu breytingu, þ. e. a. s. að þingið verði ein málstofa í staðinn fyrir tvær, og þótt frv. sé í mörgum greinum, er það allt saman afleiðingar af þessari einu efnisbreytingu, eins og hv. flm. tók fram. Ég persónulega get lýst því yfir, að ég er samþykkur þessari breytingu og taldi þó alveg sjálfsagt, að athugun færi fram að vilja stjórnarskrárnefndarmanna til að fá sem gleggsta vitneskju um reynsluna af þessari breytingu hjá nágrannaþjóðum okkar. Stendur sú athugun yfir og gögn þegar að nokkru leyti komin, en önnur væntanleg.