Mótun stefnu stjórnvalda um flokkun, vernd og skráningu ræktunarlands Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 830

144. löggjafarþing 2014–2015.

Þingskjal 830 - 481. mál.

Tillaga til þingsályktunar um mótun stefnu stjórnvalda um flokkun, vernd og skráningu ræktunarlands.

Flm.: Lilja Rafney Magnúsdóttir, Steingrímur J. Sigfússon, Svandís Svavarsdóttir.

Alþingi ályktar að fela sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra að setja á fót starfshóp til að móta og setja fram stefnu stjórnvalda um flokkun og vernd ræktunarlands og fylgja henni eftir með áætlun um skráningu ræktunarlands og verndar- og varðveisluráðstafanir. Skráin verði gerð og birt í samræmi við kröfur um grunngerð stafrænna landupplýsinga um Ísland og verði til stuðnings við ákvarðanir um landnotkun og breytingar á henni. Ráðherra leggi þingsályktunartillögu um flokkun, vernd og skráningu ræktunarlands fyrir 145. löggjafarþing.

Greinargerð.

Efni þingsályktunartillögunnar ræðst að nokkru af því að í 2. gr. frumvarps til laga um breytingar á jarðalögum, nr. 81/2004, sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra lagði fyrir 144. löggjafarþing (74. mál), er vísað til stefnu stjórnvalda um flokkun landbúnaðarlands þegar til þess kemur að meta hvort sveitarfélagi beri að afla leyfis ráðherra fyrir breyttri landnotkun. Engin samræmd stefna um flokkun landbúnaðarlands er til hérlendis, né heldur slík flokkun sem tekur til alls landsins og byggist á samræmdum forsendum.

Í 6. gr. uppkasts að frumvarpi til laga um breytingu á jarðalögum, nr. 81/2004, ásamt athugasemdum, 1 sem samið var af nefnd sem Steingrímur J. Sigfússon, þáverandi atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra, skipaði undir lok ársins 2012, var gert ráð fyrir mótun landnýtingarstefnu til 12 ára í þingsályktun og uppsetningu landupplýsingagrunns. Um þetta segir í athugasemdum við 6. grein frumvarpsdraganna: „Hér er á ferðinni nýmæli í jarðalögum. Grein þessi er í rauninni hryggjarstykkið í nýrri hugsun í framkvæmd jarðalaga sem sett er fram í frumvarpi þessu. Með greininni er ætlunin að tryggja að yfirvöld landbúnaðar- og skipulagsmála hafi skýra stefnu til að vinna eftir og upplýsingar um landbúnaðarland til að nota þegar ákvarðanir eru teknar sem byggja á stefnunni.“ Efni fyrirliggjandi þingmáls er í þessum anda.

Enda þótt stjórnvöld hafi ekki markað sér stefnu um flokkun landbúnaðarlands, né látið slíka flokkun fara fram, ber lagafrumvarpið sem lagt var fyrir 144. löggjafarþing þess vott að ræktunarland, þ.e. ræktað land og ræktanlegt, er í góðum metum hér á landi og talið verðmætt. Þetta sést glöggt af því að í 2. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir því að leyfi ráðherra þurfi til að breyta landnotkun á „[…] landsvæði sem er minna en 5 hektarar og er gott ræktunarland, hentar vel til landbúnaðar eða vegna legu sinnar telst að öðru leyti mikilvægt vegna matvælaframleiðslu“ en jafnframt segir í athugasemdum við greinina að engin skilgreining sé til á góðu ræktunarlandi og verður þá ljóst að bagalegur skortur er á þekkingu á umfangi og verðmæti þess hluta þjóðarauðsins sem felst í ræktunarlandi. Þingsályktunartillagan felur það í sér að bætt verði úr þessu með söfnun upplýsinga um ræktunarland og birtingu þeirra.

Annað markmið þingsályktunartillögunnar er að stuðla að því að gerð verði áætlun um vernd góðs ræktunarlands í merkingunni ræktað eða ræktanlegt land, enda er það mikilvæg, takmörkuð auðlind sem ýmist getur eyðst, rýrnað eða vaxið. Mótun opinberrar stefnu um flokkun, vernd og skráningu ræktunarlands er brýnt verkefni og á vel við að hrinda því í framkvæmd á þessu ári sem FAO, matvæla- og landbúnaðarstofnun Sameinuðu þjóðanna, hefur lýst yfir að verði alþjóðlegt ár jarðvegs (International Year of Soils) og mun nota tilefnið til að vekja athygli á mikilvægi jarðvegs, sjálfbærrar nýtingar jarðvegs og jarðvegsverndar fyrir mannkynið.

Ræktunarland er takmörkuð auðlind sem ber að varðveita.

Í skýrslu auðlindanefndar frá árinu 2000, sem gerð var samkvæmt þingsályktun nr. 26/122 um skipan opinberrar nefndar um auðlindagjald, er bent á að unnt er að skilgreina náttúruna í heild sinni, eða einstaka hluta hennar, sem auðlind á grundvelli nýtingar. 2 Ræktunarland á Íslandi er ýmist nýtt í þágu efnahagslegra markmiða eða er nýtanlegt. Það fellur því greiðlega undir skilgreininguna í fyrrnefndri skýrslu og henni hefur verið beitt í síðari umfjöllun um landnotkun á vegum hins opinbera. 3

Gott ræktunarland er takmörkuð auðlind hvarvetna og á það ekki síst við á Íslandi. Talið er að einungis um 600.000 hektarar lands geti talist hentugt ræktunarland hérlendis og af því hafa um 120.000 hektarar, eða því sem næst fimmtungur, þegar verið teknir til ræktunar. 4 Gildi ræktunarlands er viðurkennt í tillögum Skipulagsstofnunar að landsskipulagsstefnu 2013–2024 þar sem lagt er til að „[…] landbúnaðarland verði flokkað og verðmætt land fyrir ræktun verði ekki tekið til annarrar landnotkunar með ásýnd menningarlandslags og framtíðarhagsmuni í landbúnaði að leiðarljósi.“ Í þessu skyni verði lagðar hömlur á skiptingu jarða og „[…] verðmætu og samfelldu landbúnaðarlandi viðhaldið með tilliti til fæðuöryggis og varðveislu landgæða.“ 5

Nokkuð þykir hafa borið á því undanfarið með sívaxandi frístundabyggð að landnýting í þágu matvælaframleiðslu hafi verið látin þoka fyrir öðrum hagsmunum. Jörðum hefur verið skipt milli eigenda eða hlutaðar niður í lóðir undir frístundabyggð án þess að lagt hafi verið mat á áhrif þessa á landkosti til landbúnaðar og virðast ýmsar sveitarstjórnir, sem þarna fara með skipulagsvald, ekki leggja mikla áherslu á varðveislu ræktunarlands. 6 Þessari þingsályktunartillögu er stefnt gegn slíku skeytingarleysi um þá mikilvægu auðlind sem ræktunarland er hér á landi sem annars staðar þar sem slíkt land er að finna.

Gróður- og jarðvegseyðing hafa verið og eru einhver stærstu umhverfisvandamál Íslands, enda hvergi orðið meiri í Evrópu en hér á landi og má telja hnignun landgæða sem orðið hefur hérlendis frá landnámi meðal veikleika nútímasamfélags Íslendinga, 7 þar sem hún hefur dregið úr möguleikum til hagkvæmrar matvælaframleiðslu og kolefnisbindingar til að hamla gegn gróðurhúsaáhrifum. Það voru einungis fyrstu kynslóðir Íslendinga sem fengu að njóta óskertra eða lítt spilltra landgæða, hlutskipti síðari kynslóða hefur orðið að fást við hinar langvarandi afleiðingar sem gróður- og jarðvegseyðing skilur eftir sig.

Breytt notkun ræktunarlands – vaxandi ásókn.

Útblástur gróðurhúsalofttegunda, hækkandi hitafar á jörðinni af þeim sökum og afleiðingar þessa á lífshætti og hagsæld jarðarbúa eru meðal stærstu viðfangsefna samtímans. Landbúnaður, skógarhögg og nýting ýmissa landgæða mynda og losa 24% þeirra gróðurhúsalofttegunda sem berast út í andrúmsloftið ár hvert. 8 Brýna nauðsyn ber til að gerðar verði breytingar til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og auka bindingu koltvísýrings í gróðri og jarðvegi. Þar gegna landbúnaður og landnotkun afar stóru hlutverki.

Á undanförnum árum hafa komið fram á sjónarsviðið tvö alþjóðleg fyrirbæri sem hvort um sig hefur mikil áhrif á framvindu landbúnaðar, landnotkun og þróun matvælaverðs. Er annað uppkaup eða langtímaleiga opinberra aðila og einkaaðila á stórum flákum ræktunarlands utan heimalandsins og hitt sívaxandi ræktun orkujurta til eldsneytisframleiðslu á góðu landbúnaðarlandi. 9 Hvort tveggja er til þess fallið að hækka matvælaverð, auka ásókn í ræktunarland og þyngja álagið á það land sem er í ræktun.

Stórfelld kaup eða langtímaleiga erlendra aðila á ræktunarlandi hefur einkum átt sér stað utan Evrópu. Hlutafélag í eigu sænskra fjárfesta, Black Earth Farming Ltd., hefur þó gerst umsvifamikill landeigandi í Evrópuhluta Rússlands og ræktar þar bæði korn og orkujurtir í miklum mæli. 10 Hérlendis eru lítil brögð að eignarhaldi erlendra aðila á jarðeignum. Haustið 2012 voru einstaklingar með erlent ríkisfang eigendur eða meðal eigenda að 1,33% jarða og einungis 0,37% jarða voru í eigu erlendra ríkisborgara að öllu leyti, sbr. svar atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra við fyrirspurn Ásmundar Einars Daðasonar um eignarhald bújarða, 386. mál á 141. löggjafarþingi. Svarið miðast við fjölda bújarða, ekki er lagt mat á landkosti eða notagildi á borð við ræktunarmöguleika. Nokkuð hefur hins vegar borið á því á undanförnum áratug eða svo að innlend fyrirtæki og einstaklingar hafi safnað að sér jarðeignum, einkum jörðum sem fylgja veiði- og vatnsréttindi eða réttur til búvöruframleiðslu. Sumir þeirra aðila sem voru hvað umsvifamestir á þessum vettvangi urðu reyndar gjaldþrota eftir efnahagshrunið haustið 2008, svo sem fyrirtækið Lífsval, og lentu eignir þeirra í annarra höndum. Dótturfélag útgerðarfélagsins Skinneyjar-Þinganess festi t.d. kaup á kúabúi Lífsvals í Flatey í Austur-Skaftafellssýslu, sem er meðal stærstu rekstrareininga í íslenskum landbúnaði. Hlutdeild fyrirtækja í landbúnaði og landnotkun eykst því um þessar mundir og er við því að búast að það kalli á ýmsar breytingar, enda rekstur fyrirtækjanna að ýmsu leyti frábrugðinn starfsemi einyrkja í hefðbundinni landbúnaðarframleiðslu.

Alþingi hefur sett lög um endurnýjanlegt eldsneyti í samgöngum á landi, nr. 40/2013, sem fela í sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/28/EB frá 23. apríl 2009 um að auka notkun orku frá endurnýjanlegum orkugjöfum og sett hefur verið reglugerð um viðmiðanir í sjálfbærri lífeldsneytisframleiðslu nr. 750/2013. Meginmarkmið þessara ráðstafana samkvæmt 1. gr. laga nr. 40/2013 er að „[…] auka hlut endurnýjanlegra orkugjafa í samgöngum á landi og draga úr losun gróðurhúsalofttegunda með hagkvæmum og skilvirkum hætti.“ Lögin skylda eldsneytissala til að blanda jarðefnaeldsneyti með lífeldsneyti í tilteknu hlutfalli og munu þannig verða til þess að skapa eftirspurn eftir lífeldsneyti hérlendis en enginn áskilnaður er um að það verði framleitt innanlands; aðeins að það stafi frá endurnýjanlegum orkugjafa en undir þá skilgreiningu falla mikilvægustu orkugjafar Íslendinga, fallvötn og jarðvarmi. Hingað til hafa hvorki vatns- eða jarðvarmaorka, eða afleiður slíkrar orku, gegnt hlutverki sem orkugjafar í samgöngum hér á landi.

Í þingsályktun um samgönguáætlun fyrir árin 2003–2014 og þingsályktun um fjögurra ára samgönguáætlun fyrir árin 2007–2010 voru sett markmið um umhverfislega sjálfbærar samgöngur. Slík markmið var einnig að finna í tillögu til þingsályktunar um samgönguáætlun fyrir árin 2007–2018 sem lögð var fyrir 133. löggjafarþing, en náði ekki fram að ganga. Í samræmi við yfirlýstan vilja löggjafans til að draga úr notkun jarðefnaeldsneytis í landinu fóru fram á Siglingastofnun Íslands, sem nú hefur verið lögð niður og starfsemin færð til Samgöngustofu og Vegagerðarinnar, tilraunir með ræktun repju á nokkrum stöðum á landinu, vinnslu repjuolíu úr fræjum jurtarinnar og framleiðslu á eldsneyti – lífdísil – úr henni. Einnig var leitað leiða til að minnka eldsneytisnotkun skipa- og bátavéla með orkusparandi ráðstöfunum og hreinsa afgas þeirra. Í heild miðuðu rannsóknir og tilraunir á þessum vettvangi að því að minnka útblástur koltvísýrings frá skipa- og bátavélum á sjálfbæran og hagkvæman hátt.

Tilraunir Siglingastofnunar fóru fram á árunum 2008–2010 og bentu niðurstöður þeirra til þess að ræktun repju til olíuframleiðslu væri vel framkvæmanleg á góðum ræktunarsvæðum á landinu. Aðrar afurðir plöntunnar en olían gætu komið að góðum notum, sumar sem dýrafóður í landbúnaði og fiskeldi, sumar til iðnaðarframleiðslu og enn aðrar sem lífrænn áburður. 11 Þar sem repjan bindur kolefni í sjálfri sér meðan hún vex, og aðeins hluti þess losnar við bruna olíunnar, hentar notkun repjuolíu í eldsneyti vel til að draga úr útblæstri koltvísýrings frá aflvélum bifreiða og skipa. Þótt enn séu tilraunir til ræktunar orkujurta og framleiðslu lífeldsneytis úr þeim á frumstigi hérlendis má ætla að talsvert geti orðið um slíka akuryrkju í framtíðinni og mun það efalítið auka á mikilvægi íslensks ræktunarlands.

Bygg hefur verið ræktað til nytja hér á landi frá því um 1960 og var meðal nytjajurta á miðöldum en ræktun þess lagðist af um langt skeið. Fram um miðjan síðasta áratug 20. aldar var byggrækt í landinu smá í sniðum og bundin við fáeina staði á landinu en tók upp úr því að breiðast út og vaxa með hlýnandi veðurfari og er nú stunduð á góðum ræktunarsvæðum víða um land.

Kornrækt hérlendis hefur nánast einungis falist í byggrækt en talið er hugsanlegt að unnt reynist að rækta valdar tegundir vetrarhveitis á bestu svæðunum. Nýting kornsins hefur öll verið innanlands og að langmestu leyti í fóður fyrir búpening. Ætla má að svo verði áfram.

Í skýrslu um kornrækt á Íslandi frá árinu 2009 var talið að forsendur gætu verið fyrir vaxandi kornrækt hérlendis. 12 Verði af því mun það hafa í för með sér aukna nýtingu ræktunarlands og valda talsverðum breytingum á búskaparháttum. Til dæmis er líklegt að stofnað verði til kornsamlaga eða sambærilegra fyrirtækja sem annast ræktun, þreskingu og verkun kornsins að einhverju eða öllu leyti.

Mestur hluti korns í dýrafóður er innflutningsvara og mun hagkvæmni kornræktar á Íslandi ótvírætt ráðast af heimsmarkaðsverði þeirra korntegunda sem unnt er að rækta hér á landi. Undanfarinn áratug hefur heimsmarkaðsverð á byggi verið ákaflega sveiflukennt. Það hækkaði gríðarlega í efnahagsþrengingum áranna 2006–2008 þegar fjárfestar töldu fé sínu betur borgið í matvöru en verðbréfum, lækkaði skarpt aftur, steig á ný og náði hæstu hæðum árið 2013 en hefur lækkað mikið síðan, sbr. mynd 1. Ljóst er að það eru ekki einungis hin svokölluðu lögmál framboðs og eftirspurnar sem ráða verðmyndun þarna heldur og brask og spákaupmennska sem hefur það eitt markmið að afla þeim fjár sem stunda þessa iðju og ekkert er skeytt um þarfir almennings eða velferð samfélaga á því markaðstorgi.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Mynd 1. Heimsmarkaðsverð á byggi frá nóvember 2004 til nóvember 2014. Sótt 2. 12. 2014 : www.indexmundi.com/commodities/?commodity=barley&months=120.

Vernd auðlindarinnar.

Margt í þróun síðustu ára og áratuga hefur orðið til þess að beina athygli manna að hinni umfangsmiklu gróður- og jarðvegseyðingu sem orðið hefur víða um heim á sama tíma og fólksfjölgun er hraðari en nokkru sinni fyrr. Um 1800, við upphaf iðnbyltingarinnar, var heildarfjöldi mannkyns nálægt einum milljarði, árið 1987 voru um 5 milljarðar manna á jörðinni, árið 1999 var fjöldinn orðinn 6 milljarðar og 7 árið 2011. Er búist við að árið 2024 fari heildarfjöldi mannkyns yfir 8 milljarða. Það er til marks um það hversu ör fólksfjölgun síðustu áratuga hefur verið að um 1970 var mannfjöldi á jörðinni aðeins um helmingur þess sem hann er orðinn nú. Á sama tíma og jarðarbúum fjölgar örar en nokkru sinni fyrr hefur víða orðið gróður- og jarðvegseyðing sem verður ávallt til þess að rýra afkomumöguleika fólks en reynist þeim mun tilfinnanlegri sem jarðarbúar verða fleiri og þörfin fyrir matvæli meiri. Af þessum sökum hafa mörg ríki gripið til sérstakra ráðstafana til verndar og uppbyggingar gróðri og jarðvegi. Hérlendis er starfsemi Landgræðslu ríkisins og Skógræktar ríkisins dæmi um atbeina hins opinbera í þessa veru sem hefur skilað mikilsverðum árangri á sviði uppgræðslu, en sérstakar ráðstafanir til verndunar og viðhalds ræktunarlands hafa ekki verið gerðar.

Í Noregi er landbúnaður víða stundaður við skilyrði sem líkjast því sem hér gerist með tilliti til veðurfars. Ræktarland í Noregi er aðeins lítill hluti landsins eins og hér á landi, en tæp 3% af heildarflatarmáli landsins, eða því sem næst 11.000 ferkílómetrar, eru ræktað land.

Meginmarkmið landbúnaðar í Noregi, eins og þau hafa verið skilgreind af stjórnvöldum, eru fæðuöryggi, landbúnaður um land allt, verðmætaaukning og sjálfbærni. Líkjast þessi markmið að ýmsu leyti þeim sem sett hafa verið fyrir íslenskan landbúnað, sbr. b-málslið 1. gr. laga um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, nr. 99/1993, með síðari breytingum, þar sem lýst er því markmiði laganna að framleiðsla búvara á Íslandi verði „[…] í sem nánustu samræmi við þarfir þjóðarinnar og tryggi ávallt nægjanlegt vöruframboð við breytilegar aðstæður í landinu.“ Nokkur grundvöllur er því fyrir samanburði á Íslandi og Noregi í þessu tilliti. Norska landbúnaðarstefnan felur í sér markmið um að Norðmönnum standi ávallt til reiðu næg og heilnæm fæða sem framleidd er með innlendum aðföngum eins og kostur er á og á sjálfbæran hátt án þess að hagkvæmnissjónarmiðum sé varpað fyrir róða. Meðal þess sem koma skal til leiðar svo unnt verði að ná settum markmiðum er vernd og varðveisla landbúnaðarlands, hvort sem um er að ræða beitiland, ræktunarland eða ræktað land og alveg sérstaklega land sem hentar til akuryrkju og gengur í tali alþýðu undir heitinu „matjord“. 13

Þrátt fyrir yfirlýsta stefnu norskra stjórnvalda um verndun ræktunarlands og nýtingu þess í þágu matvælaframleiðslu og ákvæði norsku jarðalaganna í þessa veru 14 hafa um 1.000 ferkílómetrar ræktaðs lands og ræktunarlands verið teknir til annarra nota en matvælaframleiðslu í Noregi undanfarna hálfa öld og hefur þetta færst í vöxt samfara fólksfjölgun og aukinni þéttbýlismyndun. Norsku bændasamtökin leitast við að sporna gegn landmissinum og hafa í því skyni lagt fram ítarlegar tillögur um aðgerðir til verndar norsku ræktunarlandi, 15 sem kynnu, að breyttu breytanda, að koma til álita sem fyrirmynd sambærilegra ráðstafana hérlendis.

Skráning og birting upplýsinga um ræktunarland.

Enda þótt ekki séu aðgengilegar nægilega ítarlegar upplýsingar um stærð og staðsetningu ræktunarlands á Íslandi hefur verið aflað mikilvægrar vitneskju um gerð, flokkun og útbreiðslu jarðvegs þar sem alþjóðlegum flokkunarreglum hefur verið beitt og á grundvelli þessa hefur verið gert stafrænt íslenskt jarðvegskort. Í fyrstu var þetta kort hluti af verkefninu Nytjaland á vegum Landbúnaðarháskóla Íslands 16 en gagnagrunnurinn sem það byggðist á var fluttur til Fasteignamats ríkisins og þaðan til Þjóðskrár Íslands með samruna stofnananna 1. júlí 2010, sbr. lög um skráningu og mat fasteigna, nr. 6/2001, með síðari breytingum, en efnið er ekki aðgengilegt í vefgátt á heimasíðu Þjóðskrár Íslands.

Afrakstur CORINE-verkefnisins, sem er samevrópskt landflokkunarverkefni sem unnið hefur verið að á vegum Landmælinga Íslands, mun að líkindum nýtast í þágu skrár um ræktunarland 17 og sama er að segja um ýmsar upplýsingar aðrar um jarðveg og gróðurfar sem aflað hefur verið af Náttúrufræðistofnun Íslands, sbr. lög um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur, nr. 60/1992, með síðari breytingum, og ýmsum aðilum öðrum. Má ætla að þær upplýsingar sem þarf til að flokka og skrá íslenskt ræktarland í heild liggi þegar fyrir í meginatriðum 18 en þær þarf að samræma og gera aðgengilegar á stafrænu formi.

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 44/2011, um grunngerð fyrir stafrænar landupplýsingar, ber Landmælingum Íslands að starfrækja landupplýsingagátt þar sem veittur er aðgangur að stafrænum landupplýsingum og lýsigögnum þeirra. Með lögunum var innleidd í íslenskan rétt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2007/2/EB frá 14. mars 2007 um að koma á grunngerð fyrir landupplýsingar í Evrópubandalaginu (INSPIRE-tilskipunin), en meginmarkmið hennar er samræming og samnýting opinberra landupplýsinga. Í 3. og 4. tölulið III. viðauka reglugerðar nr. 414/2012 um stafrænar landupplýsingar eru jarðvegur og landnotkun talin þættir í grunngerð stafrænna landupplýsinga.

Lagastoðir fyrir söfnun landupplýsinga um ræktunarland virðast nægar og tryggar og birting þeirra á stafrænu formi í opinni landupplýsingagátt verður verkefni Landmælinga Íslands.