Höfuðborg Íslands Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 43

141. löggjafarþing 2012–2013.

Þingskjal 43 - 43. mál.

Tillaga til þingsályktunar um höfuðborg Íslands.

Flm.: Mörður Árnason, Valgerður Bjarnadóttir, Skúli Helgason,

Sigríður Ingibjörg Ingadóttir, Helgi Hjörvar.

Alþingi ályktar að fela forsætisráðherra að ganga til viðræðna við borgarstjórann í Reykjavík um samning þar sem fram koma skyldur og réttindi Reykjavíkurborgar sem höfuðborgar Íslands.

Greinargerð.

Allir vita að höfuðborg Íslendinga er í Reykjavík. Jafnan er miðað við að þetta hafi orðið þegar þar var sett niður heimastjórn árið 1904 en í Víkinni var áður háð Alþing hið nýja frá sumri 1845, og æ síðan.

Í stjórnarskrá er höfuðborgar að engu getið en þó kveðið á um að Alþingi komi „jafnaðarlega“ saman í Reykjavík, að forseti Íslands hafi aðsetur „í Reykjavík eða nágrenni“ og að Stjórnarráðið sé í Reykjavík. Á 139. þingi var í fyrsta sinn kveðið á um það í lögum að Reykjavík væri höfuðborg Íslands (10. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011). Óljóst er þó hvert inntak þeirrar vegsemdar er annað en það að orðið borg kemur fyrir sem fyrri samsetningarliður í stjórnsýsluheitum. Að öðru leyti er hvergi fjallað um höfuðborg Íslands eða höfuðstað í lögum, en síðarnefnda orðið kemur þó fyrir í 38. gr. laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur.

Allajafna er við það miðað um höfuðborg að hún sé aðsetur æðsta valds í ríkinu og miðstöð stjórnsýslu. Skyldur höfuðborgarinnar sem sveitarfélags eru því víðtækari en annarra sveita ríkisins þar sem íbúar hennar og leiðtogar þeirra verða í starfsháttum og skipulagi að taka tillit til þjónustuhlutverks borgarinnar fyrir alla landsmenn. Réttindi verður höfuðborgin að hafa á móti, þar á meðal þau að samráð sé haft við stjórnendur hennar um þær ákvarðanir ríkisstjórnarinnar og þings sem snerta mikilvæga hagsmuni borgarbúa, svo sem atvinnufæri, skipulag og yfirbragð.

Umræða og átök um Reykjavíkurflugvöll undanfarna áratugi hafa sýnt að nauðsynlegt er að treysta undirstöður Reykjavíkur sem höfuðborgar Íslands þannig að almenningur og forustumenn í borg og ríki geri sér glögga grein fyrir skyldum og réttindum sem fylgja höfuðborgarhlutverkinu, þar á meðal á samgöngusviði. Ákvarðanir og tillögur um flutning ýmiss konar stjórnsýslustöðva út á land hefur ekki síður skort þá umgjörð sem falist gæti í skýrri sýn á höfuðborgarhlutverkið á okkar tímum.

Í tillögunni er forsætisráðherra falið að leita viðræðna við borgaryfirvöld um eins konar höfuðborgarsamning. Í þeim samningi yrðu reifaðar skyldur Reykjavíkurborgar og réttindi sem höfuðborgar, getið þeirra breytinga á lögum og öðrum regluramma sem samningsaðilar yrðu ásáttir um að beita sér fyrir og kveðið á um skipulegt samráð ríkisstjórnarinnar, Alþingis og borgarstjórnar um ákvarðanir sem sérstaklega snerta stöðu Reykjavíkur sem höfuðborgar.

Gert er ráð fyrir að forsætisráðherra, og eftir atvikum borgarstjóri, undirbúi viðræðurnar með athugun á stöðu Reykjavíkur sem höfuðborgar og samskiptum borgarstjórnar og ríkisvalds frá upphafi aldarinnar sem leið. Einnig er eðlilegt að aðilar kanni stöðu höfuðborgar í helstu grannlöndum í aðdraganda viðræðnanna. Í flestum grannlöndum okkar hafa menn sett sér stefnu um þróun þéttbýlis á landsvísu og um höfuðborg sína sérstaklega, sjá m.a. norræna samantekt um þetta efni frá 2006 (The role of Urban Areas in Regional Development – European and Nordic Perspectives, Nordregio/Stokkhólmi 2006). Við gerð landsskipulagsáætlana, sem nú eru á frumstigi hérlendis, er einnig eðlilegt að fyrir liggi ákveðin stefna ríkis og borgar um þróun höfuðborgarinnar og tengsl hennar við aðra landsbyggð, og má um það efni vísa m.a. til landsskipulagsáætlunar í Danmörku frá 2010 (Landsplanredegørelse 2010, Miljøministeriet september 2010).

Í sóknaráætluninni sem kennd er við árið 2020 er sérstaklega kveðið á um að mótuð verði „borgarstefna“ í samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga og sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu. Þessari stefnu er ætlað að ná til „hlutverks Reykjavíkur og höfuðborgarsvæðisins sem heildar, tækifæra sem þar felast, umgjörðar atvinnulífs og mannlífs, umhverfismála, þróun og innviða, íbúalýðræðis og stjórnkerfis, veikleika sem vinna þarf gegn og styrkleika sem byggja má á auk þess að skilgreina skyldur höfuðborgarinnar við landið í heild.“ Verkefnið var falið innanríkisráðuneyti en vinna við það var ekki hafin í vor samkvæmt svari forsætisráðherra við fyrirspurn Magnúsar Orra Schrams 26. apríl (þskj. 1212 á 140. löggjafarþingi). Eðlilegt er að í viðræðum um samninga ríkisins og Reykjavíkur verði tekið mið af þeirri vinnu sem lögð hefur verið í þennan kafla sóknaráætlunarinnar.

Tillaga þessi um höfuðborg Íslands var áður flutt á 139. og 140. löggjafarþingi en varð ekki útrædd. Síðari þingveturinn bárust um hana umsagnir frá Byggðastofnun, Íbúasamtökum 3. hverfis í Reykjavík, Reykjavíkurborg, Salvöru Jónsdóttur skipulagsfræðingi og Samtökum um betri byggð. Umsegjendur eru flestir mjög jákvæðir í garð tillögunnar.

Í umsögn Reykjavíkurborgar er fagnað „[h]ugmyndinni um sérstakan höfuðborgarsamning þar sem skýrgreindar verða skyldur Reykjavíkurborgar og réttindi sem höfuðborgar ...“ Minnt er á borgarstefnukaflann í sóknaráætluninni og meðal annars bent á úttekt um stöðu sveitarfélaga hérlendis frá 2010, þar sem m.a. var lagt til að Reykjavík yrði tryggð sérstök staða. Borgin hafi fullan hug á því, segir í lok umsagnarinnar, „að taka þátt í þeirri vinnu frá upphafi sem snýr að undirbúningi viðræðna með sérstakri athugun á stöðu Reykjavíkur sem höfuðborgar og stöðu höfuðborga í helstu grannlöndum í aðdraganda viðræðnanna.“

Byggðastofnun styður einnig tillöguna í sinni umsögn, og drepur m.a. á deilur um samgöngutengsl höfuðborgarinnar við aðra hluta landsins og samning ríkisins og sveitarfélaga á svæðinu um uppbyggingu almannasamgangna en frestun stórframkvæmda annarra, sem allt hafi áhrif á tengsl höfuðborgarinnar við önnur svæði.

Salvör Jónsdóttir skipulagsfræðingur fagnar tillögunni í umsögn sinni og leiðir ýmis rök að því að hafist sé handa við höfuðborgarsamning. Salvör bendir á dæmi grannþjóða, sem nefnd eru hér að framan, og segir afar mikilvægt að „rökstudd byggðastefna“ sé við lýði í dreifbýlu landi þar sem um tveir þriðju landsmanna búi í um 60 km akstursfjarlægð frá höfuðborginni. Salvör leggur áherslu á að sveitarfélög á svæðinu önnur en Reykjavík taki einnig þátt í stefnumótuninni.

Í umsögnum Samtaka um betri byggð og Íbúasamtaka 3. hverfis er mjög fjallað um flugvallarmálið og kemur í báðum umsögnum fram tortryggni í garð ríkisvaldsins sem ekki hafi sinnt þörfum Reykjavíkur sem höfuðborgar og iðulega gengið á rétt íbúa í borginni. Samtök um betri byggð telja að hugtakið „höfuðborgarhlutverk“ sé vafasamt og misnotað. Við sama tækifæri og rætt sé um skyldur og réttindi höfuðborgarinnar sem gestgjafa „beri að sjálfsögðu að ræða skyldur og réttindi ríkisvaldsins sem gests í höfuðborginni“.