Fjögurra ára áætlun um ýmis mál til hagsbóta fyrir neytendur árin 2017–2020 Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 1580

145. löggjafarþing 2015–2016.

Þingskjal 1580 - 844. mál.

Tillaga til þingsályktunar um fjögurra ára áætlun um ýmis mál til hagsbóta fyrir neytendur árin 2017–2020.

Flm.: Brynhildur Pétursdóttir, Willum Þór Þórsson, Oddný G. Harðardóttir, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Vilhjálmur Bjarnason, Birgitta Jónsdóttir.

Alþingi ályktar að á árunum 2017–2020 skuli unnið að ákveðnum neytendamálum í samræmi við eftirfarandi áætlun.

Almenn verkefni á sviði neytendamála.

Á árunum 2017–2020 verði unnið að eftirtöldum verkefnum sem falla undir fjögur meginmarkmið sem tryggja eiga bættan hag neytenda.

A. Markmið um skilvirkt fyrirkomulag neytendamála.

Verkefni:

Stofnað verði nýtt embætti umboðsmanns neytenda sem hafi mjög skýrt og afmarkað hlutverk.

B. Markmið um úrræði neytenda.

Verkefni:

1. Álit kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa verði bindandi. Nefndin setji einnig það skilyrði að hún taki ekki mál til afgreiðslu nema neytandi hafi áður reynt að leysa úr ágreiningi við gagnaðila án árangurs. Kanna ber möguleika á að innleiða málskotsgjöld til að koma í veg fyrir að mál sem varða litla hagsmuni taki ekki tíma nefndarinnar með tilheyrandi kostnaði, enda megi færa góð rök fyrir því.

2. Verksvið kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa verði víkkað út. Í því skyni þarf að breyta lögum um lausafjárkaup, nr. 50/2000, lögum um þjónustukaup, nr. 42/2000, og lögum um neytendakaup, nr. 48/2003, en nú er gildissvið nefndarinnar einungis byggt á fyrrgreindum lögum.

C. Markmið um upplýsingamiðlun til neytenda.

Verkefni:

1. Neytendafræðsla verði aukin.

2. Aukin áhersla verði lögð á sjálfbæra og ábyrga neyslu.

3. Eftirlit með verðmerkingum verði eflt.

D. Markmið um réttindi neytenda.

Verkefni:

1. Reglur um skilarétt verði endurskoðaðar og uppfærðar í samvinnu við hagsmunaaðila, svo sem Samtök verslunar og þjónustu, Neytendasamtökin og Neytendastofu/umboðsmann neytenda. Reglurnar verði einnig kynntar fyrir neytendum sem og seljendum vöru og þjónustu.

2. Innheimta sérstakra lántökugjalda á neytendalánum verði bönnuð.

3. Sett verði á fót samanburðarverðsjá á fjármálamarkaði, þ.e. vefsíða þar sem allar upplýsingar um fjármálaþjónustu eru veittar á skýran og aðgengilegan máta.

Greinargerð.

Í desember 2012 skilaði starfshópur innanríkisráðuneytisins um skipan og stöðu neytendamála skýrslu með tillögum að framtíðarskipan málaflokksins. Ein af tillögum starfshópsins var að unnin yrði neytendaáætlun til fjögurra ára sem lögð yrði fram sem þingsályktunartillaga. Á grunni slíkrar áætlunar er gert ráð fyrir að ráðherra neytendamála flytji Alþingi árlega skýrslu um stöðu markmiða í neytendamálum, þeirra verkefna sem unnið er að og þróun neytendamála almennt. Þingsályktunartillaga þessi er unnin af og lögð fram af fulltrúum allra þingflokka sem sæti eiga á Alþingi. Ákveðið var að einskorða hana við nokkrar tillögur sem telja má mikilvægar í þeim tilgangi að bæta hag neytenda með skjótum hætti. Á næstu árum munu stjórnvöld m.a. þurfa að bregðast við ýmsum áskorunum á sviði neytendamála, þeirra á meðal:

a. Alþjóðavæðing framleiðslukeðjunnar sem gerir eftirlit með vörum flóknara.

b. Netverslun.

c. Réttur ekki virtur. Seljendur þekkja stundum ekki rétt neytenda sem oft þekkja heldur ekki rétt sinn. Eftirlitsstofnanir skortir fjármagn og mannskap.

d. Offramboð á upplýsingum sem hefur ákveðinn fælingarmátt og því eru neytendasamtök mikilvæg.

e. Traust neytenda. Traust á stofnunum sem hafa eftirlit. Að neytendur viti hvert skal leita vegna úrlausna mála.

Neytendur þekkja ekki nægilega vel hvert þeir eiga að leita þegar ágreiningur rís milli þeirra og seljenda og verksvið Neytendasamtakanna og Neytendastofu skarast að nokkru leyti. Í könnun sem innanríkisráðuneytið lét gera var fólk spurt hvort það þekkti muninn á hlutverki Neytendastofu og Neytendasamtakanna. Niðurstaðan var sú að einungis 18,3% aðspurðra töldu sig þekkja muninn. Rúmlega 80% svarenda gátu ekki gert greinarmun á hlutverki þessara aðila, þeir vissu ekki að Neytendastofa er opinber eftirlitsstofnun en Neytendasamtökin frjáls félagasamtök.

Þegar spurt var hvert neytendur mundu leita ef þeir þyrftu á aðstoð að halda vegna ágreinings við seljanda svöruðu 58,4% að þeir mundu leita til Neytendasamtakanna, 18,1% til Neytendastofu, 10,3 til seljanda og 9% til lögfræðings.

Það er málaflokknum til trafala að í huga almennings skuli svo mikill vafi leika á því hvaða hlutverki lykilstofnanir og samtök á neytendasviði gegna. Ákveðnir málaflokkar sem Neytendastofa sinnir heyra strangt til tekið ekki undir neytendavernd og stofnunina skortir valdheimildir á ýmsum sviðum. Neytendastofa er eftirlitsstofnun en virðist líka að einhverju marki sinna einkaréttarlegum málum. Gert er ráð fyrir því að embætti umboðsmanns neytenda verði markað skýrt verksvið sem mundi ekki skarast við starfsemi Neytendasamtakanna og annarra stofnana eða samtaka sem sinna neytendamálum.

Neytendasamtökin eru frjáls félagasamtök stofnuð árið 1953. Þau hafa frá upphafi veitt neytendum ráðleggingar og aðstoð þurfi þeir að leita réttar síns gagnvart seljanda. Ríkið hefur gert þjónustusamning við samtökin til að sinna þessari þjónustu en samningurinn stendur aðeins undir hluta kostnaðar við þá þjónustu. Samtökin sinna einnig mikilvægu þjónustuhlutverki við neytendur sem kaupa þjónustu í öðrum Evrópulöndum, í gegnum Evrópsku neytendaaðstoðina (ENA). Með því að styrkja Leiðbeiningar- og kvörtunarþjónustu Neytendasamtakanna mundi réttarstaða neytenda batna mikið.

Um markmið um skilvirkt fyrirkomulag neytendamála.

Fyrirkomulag neytendamála hefur verið til skoðunar en síðast voru gerðar breytingar á því árið 2005. Þá var embætti talsmanns neytenda stofnað og Neytendastofa tók formlega til starfa, en hún tók yfir verkefni Löggildingarstofu og hluta verkefna sem áður voru hjá Samkeppnisstofnun. Embætti talsmanns neytenda var lagt niður árið 2014. Nauðsynlegt er að endurskilgreina hlutverk Neytendastofu og kanna hvort rétt sé að breyta verksviði stofnunarinnar þannig að hún starfi sem einhvers konar umboðsmaður neytenda að norrænni fyrirmynd sem hefði skýrt afmarkað hlutverk.

Ítrekað hefur verið lagt til að embætti umboðsmanns neytenda verði stofnað. Umboðsmaður neytenda tæki þá yfir verkefni Neytendastofu auk annarra verkefna sem snúa að neytendavernd. Í skýrslu um neytendavernd á fjármálamarkaði sem kom út árið 2013 er lagt til að þessi leið verði farin og eru eftirfarandi tillögur að mestu þaðan.

Skoða þarf hvort hið nýja embætti taki yfir skyldur og verkefni fjármálaeftirlitsins sem snúa að neytendamálum með beinum hætti.

Tryggja þarf umboðsmanni neytenda fullt sjálfstæði og sambærilegar valdheimildir og annars staðar á Norðurlöndunum. Umboðsmaður sinni öflugu eftirliti og auki vitund neytenda til að veita samkeppnislegt aðhald.

Umboðsmaður neytenda verði sjálfstæður í störfum sínum og hafi ríka frumkvæðisskyldu til rannsókna, ekki síst á fjármálamarkaði.

Umboðsmanni neytenda verði fengið opinbert eftirlit með ósanngjörnum samningsskilmálum skv. 36. gr. a–d samningalaga og lögum um ábyrgðarmenn. Færa má rök fyrir því að tilskipun 93/13/EB sé ekki að fullu innleidd þar sem enginn opinber aðili hefur eftirlit með ákvæðum samningalaga sem lúta að ósanngjörnum samningsskilmálum. Vert er að skoða hvort ástæða er til að færa 36. gr. a–d úr samningalögunum í lög nr. 57/2005 eða kveða skýrt á um í samningalögum að umboðsmaður neytenda hafi eftirlit með umræddum ákvæðum.

Atriði sem snúa beint að neytendum verði meginviðfangsefni hins nýja embættis umboðsmanns neytenda. Þau ákvæði í lögum nr. 57/2005 sem standa fjær beinum hagsmunum neytenda og eru í grunninn samkeppnisréttarlegs eðlis verði flutt úr lögunum og eftirlit með þeim verði fært til annarra stofnana.

Við endurskoðun á embætti umboðsmanns skuldara verði samlegðaráhrif embætta umboðsmanns skuldara og umboðsmanns neytenda höfð í huga.

Gerður verði ítarlegur samstarfssamningur milli umboðsmanns skuldara, umboðsmanns neytenda og Fjármálaeftirlitsins til að tryggja upplýsingaskipti.

Um markmið um úrræði neytenda.

1. Lagt er til að álit kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa verði bindandi. Einnig er lagt til að nefndin setji það skilyrði að hún taki ekki mál til afgreiðslu nema neytandi hafi áður reynt að leysa úr ágreiningi við gagnaðila án árangurs. Kanna ber möguleika á að innleiða málskotsgjöld til að koma í veg fyrir að mál sem varða litla hagsmuni taki ekki tíma nefndarinnar með tilheyrandi kostnaði, enda megi færa góð rök fyrir því.

2. Lagt er til að verksvið kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa verði víkkað út. Til þess þarf að breyta lögum um lausafjárkaup, nr. 50/2000, lögum um þjónustukaup, nr. 42/2000, og lögum um neytendakaup, nr. 48/2003. Neytendur eiga rétt á því að geta leyst úr ágreiningi við seljendur á einfaldan hátt, án þess að þurfa að leita til dómstóla. Hérlendis eru flestar kæruleiðir neytenda byggðar á frjálsri aðild fyrirtækja sem í hlut eiga. Lögbundnar nefndir eru, auk kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa, úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála, sbr. lög nr. 69/2003, úrskurðarnefnd lögmanna, sbr. lög nr. 77/1998, um lögmenn, og kærunefnd húsamála, sbr. lög nr. 26/1994, um fjöleignarhús, sem er vistuð í velferðarráðuneytinu.

Frjálsar nefndir sem byggðar eru á frjálsri aðild fyrirtækja sem í hlut eiga eru: Úrskurðarnefnd í vátryggingamálum, úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki, úrskurðarnefnd um ferðalög, úrskurðarnefnd um þjónustu iðnaðarmanna, úrskurðarnefnd um efnalaugar og þvottahús, úrskurðarnefnd um tannlækningar og úrskurðarnefnd meistaradeildar Samtaka iðnaðarins, Neytendasamtakanna og Húseigendafélagsins.

Fylgni við álit kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa er allt of lítil, þ.e.a.s. allt of algengt er að seljandi fari ekki að áliti nefndarinnar þegar hún úrskurðar neytanda í hag. Samkvæmt könnun sem gerð var á niðurstöðum mála nefndarinnar árið 2014 var fylgnin einungis 35% árið 2011, 42% árið 2012 og 43% árið 2013. Til samanburðar er fylgni við álit sambærilegra kærunefnda í Noregi, Svíþjóð og Danmörku á bilinu 76–98%. Í Danmörku eru niðurstöður sambærilegrar nefndar, „forbrugerklagenævnet“, bindandi og aðfararhæfar tilkynni aðilar ekki innan 30 daga frá því niðurstaðan liggur fyrir að þeir muni ekki virða hana. Seljendur sem ekki fara að niðurstöðum nefndarinnar eru settir á svokallaðan svartan lista sem birtur er opinberlega.

Ef seljendur komast ítrekað upp með að hunsa álit kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa er brýnt að bregðast við því og gera álit nefndarinnar bindandi. Búast má við að kostnaður við nefndina verði meiri en nú er og því þarf að tryggja umgjörð og starfshætti nefndarinnar. Virða verður málsmeðferðartíma og birta álit nefndarinnar jafnóðum opinberlega.

Styðja þarf betur við Leiðbeininga- og kvörtunarþjónustu Neytendasamtakanna sem er liður í því að fækka málum sem fara fyrir kærunefndir.

Um markmið um upplýsingamiðlun til neytenda:

1. Aukin neytendafræðsla.

Á frjálsum markaði spila neytendur veigamikið hlutverk í því að veita seljendum aðhald. Það er því mikilvægt að neytendur séu upplýstir og búi yfir færni sem gerir þeim kleift að taka sem bestar ákvarðanir. Það þýðir m.a. að þeir þekki rétt sinn, hafi verðvitund, séu læsir á markaðssetningu og auglýsingar, búi yfir fjármálalæsi og viti hvert þeir eiga að leita ef upp kemur ágreiningur við seljendur. Stjórnvöld verða að tryggja að neytendur hafi aðgang að upplýsingum og fái nauðsynlega fræðslu um neytendamál.

Mikil umræða hefur verið um fjármálalæsi á undanförnum árum, ekki síst eftir efnahagshrunið 2008. Þáverandi mennta- og menningarmálaráðherra skipaði í júní 2011 starfshóp um þriggja ára tilraunaverkefni til að efla fjármálafræðslu í grunn- og framhaldsskólum. Hópurinn skilaði skýrslu árið 2014 sem í voru ýmsar tillögur. Mennta- og menningarmálaráðuneytið lét gera könnun meðal allra grunn- og framhaldsskóla um fjármálalæsi vorið 2016. Niðurstöður hennar sýna að fjármálalæsi er kennt í flestum skólum eins og aðalnámskrár gera ráð fyrir eða í 87% grunnskóla og 90% framhaldsskóla og oftast sem hluti af öðru námsefni en ekki sérstök námsgrein.

2. Aukin áhersla á sjálfbæra og ábyrga neyslu.

Á undanförnum áratugum hefur athygli manna í auknum mæli beinst að ábyrgð neytenda og mikilvægi þess að þeir séu upplýstir um uppruna vöru, enda hefur neysla þeirra margvísleg áhrif á umhverfið. Þá hefur framleiðsla á neysluvarningi að miklu leyti færst frá þróuðum ríkjum til fátækari landa þar sem framleiðslukostnaður er lægri, m.a. vegna lægri launa og minni krafna á sviði vinnuverndar og umhverfismála. Upplýsa þarf neytendur um það með hvaða hætti þeir geta haft áhrif með vali sínu á vöru og þjónustu.

Eitt af heimsmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna er ábyrg framleiðsla og ábyrg neysla. Íslensk stjórnvöld eru skuldbundin til að vinna að þessum markmiðum rétt eins og stjórnvöld annarra ríkja. Markmið nr. 12 er ábyrg neysla og miðar að því að tryggja sjálfbæra neyslu og framleiðslu. Meðal undirmarkmiða eru minni matarsóun, ábyrg notkun, ábyrg meðhöndlun úrgangs og ábyrg nýting náttúruauðlinda. Þá áttu stjórnvöld að hafa tryggt að fyrir árið 2013 hefði almenningur bæði nauðsynlegar upplýsingar og væri meðvitaður um mikilvægi sjálfbærrar þróunar. Einnig skal unnið að því fyrir árið 2020 að tryggja ábyrga meðferð skaðlegra efna í gegnum lífsferilinn (frá vöggu til grafar) og minnka til muna losun slíkra efna út í umhverfið þannig að áhrif þeirra á heilsu fólks og umhverfi verði sem minnst.

a. Verkefnahópur sem hefur það markmið að útbúa áætlun í neytendafræðslu þarf að taka tillit til þessara skuldbindinga Íslands. Einnig er mikilvægt að fræðsla til neytenda um ábyrga neyslu nái til allra neytenda, ekki einungis nemenda.

b. Stjórnvöld hefjist handa við ákveðin verkefni til að vekja athygli á sjálfbærri neyslu.

3. Upplýsingar um verðmerkingar.

Neytendur eiga ríkan rétt á upplýsingum um verð á vöru og þjónustu. Mikilvægt er að reglum um verðmerkingar sé fylgt og eftirlit sé virkt.

a. Neytendastofa/umboðsmaður neytenda þarf að hafa bolmagn til að sinna verðlagseftirliti alls staðar á landinu.

b. Skoða þarf hvort þær breytingar sem gerðar voru á verðmerkingum á formerktum matvælum séu ásættanlegar fyrir neytendur. (Víða er verð gefið upp sem kílóverð en til að sjá verð vörunnar þarf að skanna vöruna inn).

c. Verð á grænmeti og ávöxtum er nær alltaf gefið upp sem kílóverð. Því þarf að tryggja að í öllum verslunum sé vigt þar sem neytendur geta séð endanlegt verð vöru.

d. Mælieiningaverð (samanburðarverð – þ.e. hvað kíló, lítri eða stykki af vöru kostar) á ávallt að gefa upp þegar það á við. Á þessu er oft misbrestur og er t.d. í Svíþjóð skylt að gefa mælieiningaverð upp á gulum grunni til að auðvelda neytendum samanburðinn.

Um markmið um réttindi neytenda.

1. Endurskoðun, uppfærsla og kynning á reglum um skilarétt.

Mikilvægt er að tryggja samráð við helstu hagsmunaaðila, svo sem Samtök verslunar og þjónustu, Neytendasamtökin og Neytendastofu/umboðsmann neytenda.

Samræmdar og sanngjarnar skilareglur auka traust neytenda á seljendum og þær geta haft jákvæð áhrif á verslun hér á landi, auk þess sem þær eru liður í sjálfsagðri neytendavernd.

Árið 2000 gaf viðskiptaráðuneytið út verklagsreglur um skilarétt. Markmiðið var að tryggja samræmda framkvæmd um skil og skipti á vörum til hagsbóta fyrir neytendur og seljendur. Meginatriði þessara verklagsreglna eru:

* Neytandi á að minnsta kosti 14 daga skilarétt.

* Vörur sem merktar eru með gjafamerki gera kassakvittun óþarfa við skil.

* Inneignarnótur skulu miðast við upprunalegt verð vöru.

* Gjafabréf gilda í fjögur ár frá útgáfudegi og inneignarnótur í allt að fjögur ár.

* Skilaréttur tekur ekki til útsöluvöru nema um annað hafi verið samið.

Reglurnar hafa að einhverju leyti fest sig í sessi en þó eru ákvæði í þeim sem seljendur fylgja almennt ekki. Má þar nefna gildistíma gjafabréfa og skil á vörum eftir að útsala er hafin. Reglurnar eru óþarflega flóknar en mikilvægt er að þær séu hnitmiðaðar og skiljanlegar ef þær eiga að þjóna tilgangi sínum. Bandaríkin hafa gengið hvað lengst í að tryggja rétt neytenda á þessu sviði. Í Kaliforníuríki er t.d. bannað að setja gildistíma á gjafabréf.

Lagt er til að gildistími gjafabréfa verði lögfestur í fjögur ár sem er hefðbundinn fyrningarfrestur. Slíkt eykur neytendavernd og er ekki á nokkurn hátt íþyngjandi fyrir seljendur. Með skýrari framsetningu á verklagsreglum um skilarétt, gjafabréf og inneignarnótur styrkist staða innlendrar verslunar gagnvart erlendri netverslun þar sem neytendur verða meðvitaðir um réttindi sín. Þeir geta gengið að samræmdum reglum vísum. Þannig eru skýrar verklagsreglur um skilarétt neytenda, gjafabréf og inneignarnótur neytendum og seljendum til hagsbóta, til lengri tíma litið.

2. Innheimta sérstakra lántökugjalda á neytendalánum verði bönnuð.

Kostnaður við lántöku ætti að vera innifalinn í vöxtum sem neytandi greiðir. Með lántökukostnaði er átt við þóknun og önnur gjöld sem neytandi þarf að greiða lánveitanda í tengslum við lánssamning. Lántökukostnaður er yfirleitt föst hlutfallsleg tala óháð lánsfjárhæð en endurspeglar ekki raunverulegan kostnað við lántökuna. Velta má fyrir sér hvort skjalagerð og umsýsla sem gjaldið á að ná yfir kosti ekki jafnmikið hvort sem lán er 1 eða 15 millj. kr. Nefnd sem vann skýrslu „Neytendavernd á fjármálamarkaði“ telur að bankar, Íbúðalánasjóður og aðrir aðilar sem veita neytendalán þurfi í samræmi við upplýsingaskyldu neytendaréttarins að skýra nákvæmlega á hvaða kostnaðarliðum lántökukostnaður byggist og forsendur fyrir því að gjaldið sé háð fjárhæð.

3. Sett verði á fót samanburðarverðsjá á fjármálamarkaði, þ.e. vefsíða þar sem allar upplýsingar um fjármálaþjónustu eru veittar á skýran og aðgengilegan máta.

Auðvelt verði að bera saman ýmsa mikilvæga þætti í fjármálum einstaklinga, svo sem húsnæðislán, sparnaðarleiðir, vátryggingar o.s.frv. Slíkt tíðkast í nágrannaríkjum okkar. Samanburðarverðsjá á að veita fjármálastofnunum aðhald frá neytendum og ýta undir samkeppni.

Staða úrskurðarnefndar um viðskipti við fjármálafyrirtæki verði skýrð betur.

Úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki starfar ekki sem lögbundin úrskurðarnefnd og ber því strangt til tekið ekki að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem kveðið er á um í stjórnsýslulögum. Skýra þarf stöðu nefndarinnar eins og umboðsmaður Alþingis hefur m.a. vakið athygli á.

Samkvæmt upplýsingum nefndarinnar er nú unnið að því á vegum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, í samstarfi við aðila samkomulagsins, að endurskoða samkomulag um og samþykktir úrskurðarnefndar um viðskipti við fjármálafyrirtæki. Formaður nefndarinnar óskaði þegar árið 2010 eftir því að ráðuneytið hefði forgöngu um slíka endurskoðun, sem og á starfsaðstöðu nefndarinnar. Þá hefur leikið vafi á hvernig fara ætti með mál gegn fjármálafyrirtækjum í slitameðferð en reglur um fyrirtæki sem þannig er ástatt um gera það að verkum að úrskurðir nefndarinnar hafa takmarkað gildi.