Yfirstjórn öryggismála Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 3

1990. – 1060 ár frá stofnun Alþingis.

113. löggjafarþing. – 3 . mál.

Sþ.

3. Tillaga til þingsályktunar um samhæfða yfirstjórn öryggismála.

Flm.: Þorvaldur Garðar Kristjánsson, Matthías Á. Mathiesen,

Friðjón Þórðarson, Ólafur G. Einarsson.

Alþingi ályktar að könnuð verði og undirbúin setning löggjafar um yfirstjórn öryggismála.

Tilgangur með sérstakri yfirstjórn öryggismála verði að samhæfa þá stjórnsýslu sem lýtur að öryggis- og löggæslu ríkis og almennings í landinu.

Hlutverk sérstakrar yfirstjórnar öryggismála verði að fara með skipulega samstjórn lögreglumála, landhelgisgæslu og mála er varða tollgæslu, almannavarnir og aðra öryggisgæslu.

Til að undirbúa setningu löggjafar um yfirstjórn öryggismála skal sett á fót nefnd sjö þingmanna sem kosin verði hlutbundinni kosningu í sameinuðu Alþingi. Nefndin skipti með sér störfum. Hefur nefndin heimild til að krefja opinberar stofnanir um upplýsingar og gögn um hvaðeina sem verk hennar varða og leita sérfræðiaðstoðar svo sem með þarf.

Nefndin skal á haustþingi 1991 leggja fram á Alþingi áfangaskýrslu um störf sín sem þar verði tekin til umræðu. Að því loknu skal nefndin halda áfram störfum sínum og ljúka þeim með frumvarpsgerð svo fljótt sem auðið verður, en eigi síðar en 1. febrúar 1992.

Kostnaður við störf nefndarinnar verði greiddur úr ríkissjóði.

G r e i n a r g e r ð .

Tillaga þessi til þingsályktunar var flutt síðla á síðasta þingi. Allsherjarnefnd sameinaðs þings fékk tillöguna til meðferðar. Nefndin sendi hana til ýmissa aðila sem málið varðar og fékk ítarlegar umsagnir um það. Hins vegar vannst ekki tími til að vinna þetta umfangsmikla mál frekar og hlaut því tillagan ekki afgreiðslu á síðasta þingi.

Nú endurflytja sömu flutningsmenn þessa tillögu til þingsályktunar með aðeins breyttu ákvæði um tímasetningu sem leiðir af því að málið er nú síðar á ferðinni en upphaflega var gert ráð fyrir. Hér á eftir fylgir sama greinargerð og áður:

Til þess að ríki geti talist fullvalda þarf að vera fyrir hendi ríkisvald. Sjálfstæði ríkis hefur löngum verið skilgreint með tilliti til ríkisvaldsins. Ein skilgreiningin var eitt sinn sú að ekkert ríki gæti talist sjálfstætt nema það gæti komið fram vilja sínum gagnvart hverjum sem væri, hvaða ríki sem væri. Hvað sem kann að hafa mátt segja einhvern tíma um þá skilgreiningu er

lítil stoð í slíkum orðaleik nú. Samkvæmt slíkri skilgreiningu gætu nú naumast risaveldin talist sjálfstæð.

En hvað sem þessu líður verður ekki augum lokað fyrir mikilvægi trausts ríkisvalds. Í þjóðarsál okkar Íslendinga á að vera greypt sú staðreynd að missi sjálfstæðis þjóðarinnar hafi mátt rekja til veiks ríkisvalds á þjóðveldistímanum.

Þegar íslenska þjóðin hefur nú heimt sjálfstæði sitt á ný má ekki bregðast að ríkið gæti frumskyldu sinnar við eigið öryggi og gæslu almennings í landinu. Mál þessi tókum við í eigin hendur með fullveldinu. Við höfum búið okkur skipan þessara mála, svo sem um lögreglu, landhelgisgæslu, tollgæslu og almannavarnir. Við fyrirkomulag þetta höfum við búið og þeir sem hafa gegnt störfum í þessari þjónustu hafa lagt sitt af mörkum, stundum svo að til afreka má teljast. En samt sem áður er þörf breytinga á skipulagi þessara mála.

Á hinum skamma ferli endurfengins sjálfstæðis þjóðarinnar höfum við verið að fikra okkur áfram í einstökum úrlausnarefnum. Við höfum verið að endurbæta og prjóna við eftir efnum og ástæðum. En slíkum vinnubrögðum hljóta að fylgja ágallar. Ráðið við því er að endurskoða heildarskipan þessara mála. Við Íslendingar erum nú betur í stakk búnir til þess að koma á skipan sem hentar. Við erum reynslunni ríkari.

Með tilliti til þessa er þessi þingsályktunartillaga fram borin. Ætlunin er að ná fram skilvirkri stjórnun með samhæfingu einstakra þátta öryggis- og löggæslu. Tilgangurinn er tvíþættur. Annars vegar er miðað við að nýta megi sem best mannafla og það fjármagn sem til þessara mála er veitt. Hins vegar er stefnt að því að efla megi öryggi og gæslu ríkisins og almennings í landinu með nýjum aðferðum og nýjum vinnubrögðum eftir því sem breyttir tímar og staða landsins á hverjum tíma gera nauðsynlegt.

Nú eru einstakir þættir öryggis- og löggæslumála aðskildir í stjórn og framkvæmd. Lögregla og landhelgisgæsla eru aðskilin og tollgæslan er sér á báti og almannavarnir lúta sérstjórn. Hver greinin fyrir sig byggir sig upp að liðsafla og útbúnaði sem í mörgum tilfellum geta þjónað fleiri en einum aðila. Glöggt dæmi um þetta er þyrlukostur Landhelgisgæslunnar. Svo mikilvæg sem þessi tæki eru Landhelgisgæslunni eru þau og nauðsynleg lögreglunni til margs konar löggæslu. Þyrlur eru og ómissandi til þjónustu við almannavarnir þegar á reynir í þeim efnum svo að ekki sé talað um björgun úr mannháska sem alltaf ber upp á hvort heldur af slysum eða veikindum. Í framkvæmd hefur verið leitast við að sinna þessum verkefnum sem best með góðri samvinnu milli einstakra stofnana löggæslu- og öryggismála og aðstoð frá varnarliðinu á Keflavíkurflugvelli í sumum tilvikum. En það getur ekki verið lausn til frambúðar. Hin síbætta tækni þyrluflugsins gerir stöðugt sjálfsagðara, af hagkvæmnisástæðum, að taka þessa þjónustu meir og meir upp með auknum vélakosti. En þessi flugkostur er dýr og á miklu veltur að fjárfesting, sem stofnað er til, sé sem best nýtt. Það verður svo hins vegar helst gert að einstakar stofnanir kosti ekki til tækjabúnaðar hver fyrir sig heldur að tækin til sameiginlegra nota séu á einni hendi undir einni yfirstjórn. Þetta á ekki einungis við þyrlur heldur og margs konar tækjabúnað annan.

En það er ekki einungis að samhæfa megi nýtingu tækjaútbúnaðar einstakra stofnana, heldur er ekki síður mikilvægt að samhæfa mannaflann. Það þarf að gera með margvíslegum hætti eftir því sem atvik ber að. Það getur borið við að nauðsynlegt sé að menn Landhelgisgæslunnar komi til liðs við menn lögreglunnar og öfugt. Tollgæslumenn á vettvangi geta þurft aðstoðar lögreglu og Landhelgisgæslunnar. Sama er að segja um útlendingaeftirlit, fíkniefnavarnir og mengunarvarnir. Og almannavarnir eru í eðli sínu ekki annað en samspil þess liðsafla sem upp á er að hlaupa í einstökum greinum öryggis- og gæslumála. Framkvæmd þessara mála er komin undir góðri samvinnu margra aðila. En það er ekki til að byggja á til frambúðar, enda ekki til að dreifa þeirri samhæfingu sem nauðsyn krefur. Þessi skipan býður upp á að hinn sameinaði mannafli sé ekki hagnýttur svo vel sem verða má. Það þýðir meiri kostnað fyrir sömu þjónustu en ella þyrfti að standa undir. Á miklu veltur að liðsafli, sem til reiðu er, sé sem haganlegast nýttur. Það verður svo hins vegar best gert að liðsaflinn taki mið af hinu víðara samhengi öryggis- og löggæslumála, en besta leiðin til þess er að þau lúti einni stjórn.

Þær ástæður, sem eru fyrir samhæfingu öryggis- og löggæslustarfa undir einni stjórn, eiga eins við þau verkefni á þessu sviði sem ríkið kann í framtíðinni að láta til sín taka. Eru þá landvarnir fyrst og fremst hafðar í huga. Öll ríki verða að láta landvarnir til sín taka með einum eða öðrum hætti. Ísland er engin undantekning í þessu efni. Við Íslendingar höfum leyst þetta viðfangsefni, að tryggja öryggi landsins út á við, með þátttöku okkar í Atlantshafsbandalaginu og samningi við Bandaríkin um varnarlið hér á landi. Eitt veigamikið verkefni varnarliðsins er að annast margs konar eftirlitsstörf til öryggis og gæslu. Ýmsum þessara starfa erum við Íslendingar jafnfærir um að gegna og öðrum öryggis- og gæslustörfum sem við höfum nú á eigin hendi. Þar má til nefna rekstur ratsjárstöðvanna. Ekkert á heldur að vera því til fyrirstöðu að Íslendingar geti annast þá þyrluþjónustu sem rekin er af björgunarsveit varnarliðsins á Keflavíkurflugvelli. Öll áþekk verkefni þarf þá að samhæfa öðrum öryggis- og gæslustörfum, sem ríkið hefur með höndum, undir einni stjórn. Ekkert er eðlilegra en að þeir hinir sömu, sem njóta góðs af öryggisgæslu í okkar heimshluta svo að friður megi haldast, standi undir kostnaði af þessari umsýslu. Hér væri þá um að ræða skipan ekki óáþekka þeirri sem nú er á umsýslu okkar Íslendinga á hinu víðáttumikla svæði flugumferðarstjórnar á Norður-Atlantshafi sem Alþjóðaflugmálastofnunin ber kostnað af.

Þessi þingsályktunartillaga kveður ekki á um veru varnarliðsins hér á landi. Hins vegar fjallar tillagan um að komið verði á fót sameiginlegri eða einni stjórn sem samhæfi þá stjórnsýslu sem lýtur að öryggis- og löggæslu ríkis og almennings í landinu. Það er gert ráð fyrir að þessi samræmda gæsla sé þannig að skipulagi og framkvæmd að hún sé þess umkomin að taka við verkefnum af varnarliðinu, eftir því sem við verður komið, og allri öryggis- og löggæslu á Keflavíkurflugvelli þegar til þess kemur að varnarliðið hverfur af landi brott. Það er hvorki gengið út frá því að erlent varnarlið verði í landinu um alla framtíð né að innlendum her verði komið á fót.

Sú skipan öryggis- og löggæslu, sem hér er lagt til að stofnað verði til, tekur mið af eðlismun einstakra þátta löggæslunnar og margbreytileik. Engin breyting er gerð á skipan umboðsstarfa lögreglustjóra þannig að gjaldheimta og tollheimta heyra undir þá sömu og áður hvort sem um er að ræða fjármálaráðherra eða aðra aðila. Eftir sem áður helst skipting landsins í lögsagnarumdæmi. Ekki er lögð til breyting á valdsviði og hlutverki lögreglustjóra einstakra lögsagnarumdæma. Þeir málaflokkar, sem ekki fara eftir skiptingu í lögsagnarumdæmi, svo sem gæsla landhelginnar, lúta stjórn án umdæmaskiptingar eins og hingað til. Sama er að segja um almannavarnir og ýmiss konar öryggisþjónustu svo að ekki sé talað um þau verkefni sem beint varða varnir landsins.

Gert er ráð fyrir að með yfirstjórn allra öryggis- og löggæslumála fari forstjóri eða öryggismálastjóri sem heyri undir dómsmálaráðherra. Vegna mikilvægis þessara mála og sérstaks eðlis má hugsa sér að Alþingi kjósi hlutfallskosningu nefnd alþingismanna til eftirlits og varðstöðu um að öryggismálum sé haldið utan við og ofar flokkspólitískum hagsmunum og viðhorfum.

Það er hlutverk öryggismálastjóra að samhæfa hina margslungnu þætti öryggis- og löggæslu. Að því er varðar þau verkefni, sem hingað til hefur verið sinnt, má líkja þessu hlutverki öryggismálastjóra við það sem dómsmálaráðuneytið eða ráðuneytisstjóri þess hefur leitast við að inna af hendi með samkomulagi og samvinnu ýmissa aðila. En sá er munurinn að staða öryggismálastjóra á að vera miklu sterkari til að skipa niður sameiginlegum liðsafla til sérstakra verkefna, sem upp kunna að koma, og til þess að ráðstafa eftir þörfum tækjabúnaði sem á að vera til sameiginlegra nota. Það gefur hlutverki öryggismálastjóra aukið vægi að gert er ráð fyrir að leggja megi undir hina samhæfðu yfirstjórn öryggismála alla þætti þessara mála hvort sem þeim hefur verið sinnt hingað til eða ekki. Á þetta ekki síst við allt sem lýtur að landvörnum. Jafnframt hinni styrku stöðu yfirstjórnar öryggismála er gert ráð fyrir að hlutdeild almennings í öryggis- og gæslustörfum verði ekki minni en áður nema síður sé. Og er þá átt við hið mikilvæga hlutverk Slysavarnafélags Íslands, hjálparsveitir skáta og flugbjörgunarsveitir eða lögbundna hlutdeild almennings, svo sem almannavarnanefndir og aðra slíka skipan sem til kann að koma.

Framtíð slíkrar skipunar, sem hér er gert ráð fyrir, er mjög undir því komin hvert traust almenningur ber til hennar. En nýbreytni þessi verður dæmd af framkvæmdinni. Það fer eftir því hver á heldur. Varðar því miklu að liðsaflinn sé starfi sínu vaxinn. Í því efni er ekkert að óttast. Þar halda áfram störfum þeir menn sem nú vinna í einstökum greinum löggæslu- og öryggismála mennirnir, konur og karlar með reynsluna, sem mætt hefur á til þessa. Hins vegar verður að líta til framtíðarinnar í þessum efnum. Hafa þarf þann hátt á að hafðar séu uppi samræmdar kröfur um hæfni allra sem til þessara starfa ráðast eftir því sem við á. Þess vegna ber að gera ráð fyrir að komið verði upp sameiginlegum skóla löggæslu- og öryggismála. Þar væri þá sjálfsagður stofn Lögregluskóli ríkisins sem nú starfar, svo og varðskipadeild Sjómannaskólans og Tollskóli ríkisins. Jafnframt þarf slíkur skóli að veita sérhæfða menntun öllum þeim sem taka að sér svo mikilvæg störf sem hér um ræðir. Samkennd þarf að móta viðhorf þessara manna. Allir þurfa að vera sér meðvitandi um sérhæfni og mikilvægi starfsins. Öllum á að gera skylt að vinna hollustuheit en ekki einungis lögreglumönnum eins og nú er.

Þingsályktunartillaga þessi er um undirbúning að mikilvægu máli. Lagt er til að undirbúin verði setning löggjafar um samhæfða yfirstjórn öryggismála. Þetta er óvenjumikið og vandasamt verk. Það kallar á vandvirknisleg vinnubrögð. Þess vegna er ráð fyrir gert að Alþingi kjósi sérstaka þingmannanefnd til að vinna verkið. Því er og gert ráð fyrir að Alþingi fylgist með framvindu verksins. Og það tekur sinn tíma að undirbúa slíka löggjöf sem hér er um að ræða. Ekki má ana að neinu. Þess vegna er gert ráð fyrir tíma til stefnu.

Samt sem áður er hér ekki um að ræða mál sem líta má svo á að í lagi sé að ljúka einhvern tíma við hentugleika. Þvert á móti er hér um aðkallandi mál að ræða sem þolir enga óþarfa bið. Kemur þar raunar margt til. Það verður svo fljótt sem auðið er að koma á þeirri hagræðingu sem fylgir samhæfingu einstakra þátta í öryggis- og löggæslumálum á einni hendi. Það er mikil nauðsyn að halda sem best á því fjármagni sem nú er veitt til þessara mála. Það gerum við með bættri skipan og skilvirkari stjórnun. Þá verðum við að mæta nýjum viðhorfum og hættum með því að efla öryggi og gæslu almennings. Einnig þarf sérstaklega að gæta öryggis æðstu stjórnar og stofnana ríkisins. Við þurfum að vera viðbúnir, ef með þarf, að geta mætt sem best þeirri óáran ofbeldis og skemmdarverka sem nú gengur yfir víða um heim.

Þá þurfum við Íslendingar nú að hafa hliðsjón af þeirri öru þróun heimsmála um þessar mundir sem taka verður tillit til í viðhorfum til öryggis- og varnarmála landsins. Stríðsviðbúnaður fer vonandi þverrandi en umsýsla eftirlits og hvers konar gæslu vegur meira. Þannig flyst áherslan frá því sem við erum sjálfir ófærir um til þess sem er innan marka hins mögulega fyrir okkur sjálfa. Við þurfum að vera viðbúnir að geta aukið hlutdeild okkar í því sem varðar öryggi og varnir landsins. Það gerum við svo best að koma á fót skipan sem miðar að því að hægt sé að taka við þeim verkefnum sem eru þess eðlis að við getum annast þau sjálfir. Til þess þarf markvissan undirbúning. Það gerum við með því að koma á laggirnar þeirri samhæfðu stjórn öryggismála sem þessi tillaga gerir ráð fyrir. Þess vegna er tillagan líka tímabær og aðkallandi. Þannig verðum við Íslendingar tilbúnir að mæta þeim kröfum sem til okkar eru gerðar sem fullvalda þjóðar.