Veiðileyfagjald Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 5

122. löggjafarþing 1997–98.

Þskj. 5 – 5. mál.

Tillaga til þingsályktunar um veiðileyfagjald.

Flm.: Ágúst Einarsson, Rannveig Guðmundsdóttir, Ásta R. Jóhannesdóttir,

Gísli S. Einarsson, Guðmundur Árni Stefánsson, Jóhanna Sigurðardóttir,

Jón Baldvin Hannibalsson, Lúðvík Bergvinsson, Sighvatur Björgvinsson,

Svanfríður Jónasdóttir, Össur Skarphéðinsson.

Alþingi ályktar að taka beri upp veiðileyfagjald í sjávarútvegi. Með veiðileyfagjaldi er átt við gjaldtöku í tengslum við úthlutun veiðiheimilda fyrir afnot af sameiginlegri auðlind.

Alþingi kjósi nefnd til að undirbúa löggjöf um þetta efni. Nefndin skili áliti fyrir lok apríl 1998.

Greinargerð.

Meginefni tillögunnar.

Jafnaðarmenn hafa flutt tillögu til þingsályktunar um veiðileyfagjald á síðustu þingum. Með veiðileyfagjaldi er átt við gjaldtöku í tengslum við úthlutun veiðiheimilda fyrir afnot af sameiginlegri auðlind. Gert er ráð fyrir að veiðileyfagjaldið renni í ríkissjóð en því verði varið til hagsbóta fyrir almenning. Til greina kemur að lækka tekjuskatt einstaklinga, lækka erlendar skuldir, auka vegagerð á landsbyggðinni, auka framlög til mennta- og heilbrigðismála eða styðja sérstaklega eldri borgara eða öryrkja.

Í tillögunni er lagt til að Alþingi kjósi nefnd til að undirbúa löggjöf um veiðileyfagjald. Flutningsmenn telja eðlilegt að Alþingi, sem tekur hina stjórnmálalegu ákvörðun um veiði leyfagjald með samþykkt tillögunnar, axli einnig ábyrgð á undirbúningi við að hrinda henni í framkvæmd með því að kjósa þá nefnd sem undirbýr væntanlega löggjöf. Nefndinni er ætlað að skila áliti fyrir lok apríl á næsta ári. Gert er ráð fyrir að sú þingnefnd, sem fær tillöguna til umfjöllunar milli umræðna, setji nánari ákvæði um fjölda nefndarmanna og fyrirkomulag á kosningu nefndarinnar. Mikilvægt er að nefndin leiti ráðgjafar víða. Flutningsmenn leggja til að kostnaður við nefndarstörfin greiðist úr ríkissjóði en ekki er gert ráð fyrir að kostnaður við starf nefndarinnar verði mikill.

Vitaskuld er hugmyndafræðin um veiðileyfagjald eða auðlindagjald víðtækari en svo að hún eigi einungis við í sjávarútvegi. Veiðileyfagjald þekkist víða erlendis en þar er einnig greitt sérstaklega fyrir nýtingu á námum sem eru í þjóðareign. Það er fullt samræmi í því að leggja auðlindagjald á aðrar sameiginlegar auðlindir hérlendis eins og vatnsorku og jarðvarma. Sama gildir ef ríkisvaldið úthlutar takmörkuðum verðmætum eins og sjónvarps rásum. Að mati flutningsmanna kemur til álita að nefndinni sem undirbúa á löggjöf um veiðileyfagjald verði einnig falið að kanna leiðir til að leggja auðlindagjald á aðrar auðlindir í eigu þjóðarinnar.

Flutningsmenn lýsa yfir þeim vilja sínum að unnið verði að löggjöf um auðlindanýtingu og gjaldtöku í því sambandi. Þannig er tillaga um veiðileyfagjald liður í víðtækri stefnumótun um uppstokkun á skattakerfinu þar sem auðlindagjald og umhverfisskattar skipta miklu meira máli en nú er og geta komið í stað annarra skatta. Flutningsmenn telja að stefna eigi að því að lækka tekjuskatt einstaklinga samhliða upptöku veiðileyfagjalds.

Tvíþætt umræða um fiskveiðar.

Umræða um fiskveiðar hérlendis er tvíþætt. Annars vegar er rætt um fiskveiðistjórnunar kerfið, t.d. hvort notað er aflamark eða sóknarmark, takmarkanir á einstök veiðarfæri, svæða lokanir, framsal, verðmyndun o.fl.

Hins vegar er umræðan um veiðileyfagjald sem tengist réttlæti og hagkvæmni, hagstjórn og tekjuskiptingu í þjóðfélaginu. Þessu er oft blandað saman í opinberri umræðu. Í tillögunni er eingöngu fjallað um veiðileyfagjald en ekki fyrirkomulag við stýringu veiðanna, enda er álagning veiðileyfagjalds óháð núverandi kvótakerfi.

Þótt nauðsynlegt sé að koma upp stýrikerfi til að stjórna veiðum til að hindra ofnýtingu fiskstofna og nýta þá á hagkvæman hátt breytir það ekki því hverjir eiga fiskinn í sjónum. Eignarréttur þjóðarinnar á fiskimiðunum og fiskstofnunum er ótvíræður og bundinn í lögum þótt útgerðin fái tímabundinn afnotarétt til að draga fisk úr sjó. Þessi tímabundni afnotaréttur felst í úthlutun veiðiheimilda. Fiskimiðin eru sameiginleg og því óeðlilegt að beinn arður af þeim renni eingöngu til þess fámenna hóps sem fær afnotaréttinn. Þannig eru hugtökin veiði leyfagjald, auðlindagjald, veiðigjald og auðlindaskattur samheiti yfir það að taka gjald við úthlutun veiðiheimilda.

Það gildir um veiðiheimildir eins og annað sem er af skornum skammti að þær eru ávísun á verðmæti. Þar sem ekki er unnt að hafa frjálsar veiðar hér við land vegna hættu á ofveiði og óhagkvæmum útgerðarháttum verður ríkisvaldið að stýra veiðum eftir fastmótuðu skipulagi.

Þegar ríkið skammtar þegnunum takmörkuð gæði verða þau fémæti ef þau ganga kaupum og sölum og eru verðlögð á markaði. Einmitt þetta hefur gerst og vitaskuld er mjög eðlilegt að eigandi auðlindarinnar fái í sinn hlut raunverulegt afgjald fyrir nýtingarrétt annarra sem ríkið hefur úthlutað.

Þessi úthlutun verðmæta af hálfu ríkisins hefur verið án gjaldtöku hingað til þótt segja megi að fyrsta skref til veiðileyfagjalds hafi verið stigið með lögunum um Þróunarsjóð sjávar útvegsins.

Fiskveiðiarður og aðrar atvinnugreinar.

Skilvirkt stýrikerfi við fiskveiðar leiðir til þess að það myndast svokallaður fiskveiðiarður sem er tekjur umfram kostnað við veiðar. Markmið fiskveiðistjórnunar er að hámarka afrakst urinn af auðlindinni til lengri tíma og stefnt er að því að fiskveiðiarðurinn verði meiri en nú er.

Norðmenn notuðu olíuhagnað sinn, sem er sambærilegur við arð okkar af fiskveiðum, til að greiða allar erlendar skuldir sínar. Þeir tóku út úr olíuiðnaðinum hluta af hagnaði með gjaldtöku. Þeir skildu þó nóg eftir innan greinarinnar, enda er mjög góð afkoma á olíu vinnslunni þótt þetta gjald sé tekið og laun starfsmanna mjög há.

Ýmsir hagfræðingar telja að fiskveiðiarðurinn muni nema 15–30 milljörðum kr. árlega þegar fyllstu hagkvæmni er náð. Núverandi fiskveiðiarður er mun minni eða innan við 5 milljarðar kr. Að mati flutningsmanna er eðlilegt að í fyrstu verði u.þ.b. 2 milljarðar greiddir í veiðileyfagjald en það þýddi að mikill hagnaður væri enn innan atvinnugreinarinnar. Fæstir talsmenn veiðileyfagjalds hafa talað um að mjög stór hluti fiskveiðiarðsins yrði tekinn út úr greininni. Ef veiðileyfagjald yrði nýtt til almennrar tekjuöflunar ríkisins telst það hagkvæmur skattur í skilningi hagfræðinnar miðað við aðra skatta, eins og tolla, tekjuskatt og virðisauka skatt.

Aukinn fiskveiðiarður svarar til uppsveiflu í útgerð og leiðir til raungengishækkunar sem mun valda öðrum útflutnings- og samkeppnisgreinum, þar með talið fiskvinnslu, miklum erfiðleikum. Raungengi, sem er hlutfall verðlags eða launa innan lands og utan, mælt í sömu mynt, ræðst m.a. af framboði og eftirspurn eftir vinnuafli.

Eitt af helstu vandamálum í hagstjórn okkar er hve illa hefur gengið að byggja upp aðrar útflutningsgreinar. Styrkleiki útgerðar er svo mikill, einkum vegna gjöfulla fiskimiða, að annar útflutningsiðnaður hefur oft átt mjög erfitt uppdráttar. Það eru hins vegar takmörk fyrir því hve mikil verðmæti við fáum af íslenskum fiskimiðum. Fiskstofnarnir eru flestir fullnýttir.

Vitaskuld verður verðmætasköpun í sjávarútvegi aukin, m.a. með nýtingu fleiri fiskstofna, meiri úrvinnslu afla og öflugri markaðsstarfsemi. Íslandsmið eru hins vegar ekki ótakmörkuð auðlind. Sókn Íslendinga til betri lífskjara felst m.a. í því að annar öflugur útflutnings- og samkeppnisiðnaður byggist upp við hlið útgerðar.

Það þarf að hafa skýrt í huga að almannavaldið skapaði skilyrði fyrir fiskveiðiarðinum með því að úthluta útgerðarmönnum veiðiheimildum. Með því eru einni stétt manna tryggð verð mæti sem þeir fá nú afhent ókeypis. Aðrir þjóðfélagsþegnar hafa enga möguleika á að hefja útgerð nema með því að kaupa eða leigja veiðiheimildir af þessum útgerðarmönnum. Það er ótvírætt að fiskimiðin eru sameign þjóðarinnar.

Veiðileyfagjald er nauðsynlegt framhald á þjóðarsáttinni um efnahagslegan stöðugleika. Veiðileyfagjald tryggir stöðugt gengi, litla verðbólgu og eflir atvinnulífið. Veiðileyfagjald mun staðfesta þjóðareign á fiskimiðunum og stuðla að skynsamlegri þróun í efnahagsmálum.

Rök fyrir veiðileyfagjaldi.

Rök fyrir veiðileyfagjaldi eru ýmiss konar.

Í fyrsta lagi má nefna réttlætissjónarmið. Það særir réttlætiskennd manna að verslað sé með veiðiheimildir og þeir sem fengu úthlutað veiðiheimildum upphaflega geti hagnast verulega með því að selja þær eða leigja. Þrátt fyrir það hafa þeir ekki greitt eigandanum, þjóðinni, fyrir heimildirnar, hvorki við úthlutun í upphafi né árlegt leigugjald.

Í öðru lagi er röksemd fyrir veiðileyfagjaldi að án þess safnist mikill hagnaður, fiskveiði arður, innan útgerðar þegar fram líða stundir, arður sem ætti að dreifast meðal landsmanna allra. Undanfarna áratugi hefur þetta verið „leyst“ þannig að gengið hefur verið tiltölulega hátt skráð sem leiðir til ódýrari innflutnings. Þetta er ástæðan fyrir því að oft er sagt að útgerðin hafi í reynd alltaf greitt nokkurs konar auðlindagjald eða veiðileyfagjald. Þannig hefur afrakstri af útgerðinni verið veitt inn í hagkerfið öllum til hagsbóta. Aðrar atvinnu greinar hafa hins vegar þurft að sætta sig við það gengi sem hentar útgerðinni hverju sinni. Þegar illa hefur gengið í fiskvinnslu hefur gengið verið lækkað með afleiðingum sem allir þekkja. Þetta á ekki lengur við þegar efnahagsstefnan er sú að halda gengi sem stöðugustu og verðbólgu sem lægstri. Veiðileyfagjald er þannig aðferð til að halda gengi stöðugu og koma í veg fyrir raungengishækkun sem kemur illa niður á útflutnings- og samkeppnisiðnaði, þar með talinni fiskvinnslu.

Í þriðja lagi getur veiðileyfagjald verið leið til sveiflujöfnunar í sjávarútvegi en sveiflur vegna verðbreytinga á erlendum mörkuðum og aflasveiflur hafa veruleg áhrif hérlendis.

Fjölmörg rök eru því fyrir veiðileyfagjaldi, bæði réttlætissjónarmið og hagkvæmnisrök til að efla annan atvinnurekstur.

Hagræn áhrif veiðileyfagjalds.

Beinn kostnaður hins opinbera við útgerð er um 3 milljarðar kr. á ári. Hafrannsóknir kosta um 700 millj. kr. á ári, annar kostnaður á vegum sjávarútvegsráðuneytis, þar með talinn rekstur Fiskistofu, er um 300 millj. kr. Kostnaður í menntakerfi vegna sjávarútvegs er á annað hundrað milljónir króna og við hafnagerð ríflega 500 millj. kr. Einnig er sérstakur afsláttur í tekjuskattskerfinu, sjómannaafsláttur, rúmlega einn og hálfur milljarður kr. Ýmis annar kostnaður fellur til, svo sem vegna landhelgisgæslu, samgangna, viðskipta o.fl.

Sú atburðarás hjá þjóðum sem eiga verðmæta auðlind til gjaldeyrissköpunar en ná ekki að nýta það sóknarfæri til að örva hagvöxt og bæta lífskjör með skynsamlegri gengisstefnu hefur verið kölluð hollenska veikin. Með því er vísað til vandkvæða sem Hollendingar lentu í þegar jarðgas fannst þar í landi, en tiltölulega fáir vinna í þeim iðnaði. Þetta leiddi til svo hás gengis að annar útflutningsiðnaður lenti í kröggum og afleiðingin varð atvinnuleysi og minnkandi hagvöxtur. Íslendingar hafa lent í sama feni með efnahagsstjórn sína og ekki nýtt þá möguleika sem aukinn útflutningur gefur til hagvaxtar.

Útflutningsviðskipti hafa verið uppspretta aukins hagvaxtar síðustu áratugi hjá flestum þjóðum. Hérlendis hefur hlutur útflutnings í landsframleiðslunni verið um þriðjungur og verið óbreyttur í stað í 30 ár. Hlutdeild útflutnings í verðmætasköpun hjá öðrum þjóðum hefur aukist um helming á sama tíma. Þessi staðreynd tengist umræðunni um veiðileyfagjald. Okkur tókst að losna út úr verðbólguholskeflunni sem einkenndi efnahagslífið 1970–1990 og nú er nauðsynlegt að endurskipuleggja útgerðina eins og hugmyndafræðin um veiðileyfagjald gerir ráð fyrir. Annars fellur allt í sama farið og áður og lífskjör verða lakari og afkoma sjávar útvegsfyrirtækja verri en þyrfti að vera.

Rök gegn veiðileyfagjaldi.

Ýmis rök hafa verið færð gegn álagningu veiðileyfagjalds. Því er m.a. haldið fram að veiði leyfagjald tefli í tvísýnu þeirri þróun sem þegar á sér stað í átt að meiri hagkvæmni. Þetta eru ekki sterk rök ef þess er gætt að stilla álagningu veiðileyfagjalds í hóf.

Þau rök heyrast gegn veiðileyfagjaldi að fái ríkið umráð yfir nýjum tekjustofni verði skatturinn fljótlega hækkaður auk þess sem því er haldið fram að ríkið fari illa með fé. Flutningsmenn tillögunnar telja ekki ástæðu til að hafa áhyggjur af því, en þeir leggja sérstaka áherslu á að veiðileyfagjaldi verði varið í þágu almennings, t.d. til lækkunar annarra skatta, eins og fyrr er vikið að.

Stundum er sagt að núverandi kerfi sé gott í þeim skilningi að það tryggi varanleg afnot útgerðarmanna á auðlindinni, þeir fari vel með hana og afraksturinn skili sér með einum eða öðrum hætti inn í þjóðarbúið og þannig til landsmanna.

Einnig er nefnt að veiðileyfagjald sé sérstakur skattur á landsbyggðina. Þetta er rangt. Veiðileyfagjald er þvert á móti almenn gjaldtaka fyrir úthlutaðar aflaheimildir, óháð því hvar fyrirtækin eru staðsett. Miklu fremur er hægt að halda því fram að núverandi kerfi, án veiði leyfagjalds, sé sérstakur skattur á þá staði sem ráða yfir litlum kvóta og verða að greiða veru legar fjárhæðir til handhafa veiðiheimilda sem hafa fengið þær ókeypis.

Landsbyggðin þarf á því halda að annar og fjölbreyttari atvinnuvegur byggist upp, svo sem ýmiss konar þjónustuiðnaður við sjávarútveginn. Útgerð og fiskvinnsla er einnig víðar rekin en í dreifbýli. Það er því mikil skrumskæling á þeirri hugmyndafræði sem liggur að baki veiði leyfagjaldi að reyna að reka fleyg milli dreifbýlis og þéttbýlis.

Ef lagt er á veiðileyfagjald þá greiða útgerðarfyrirtækin það. Þannig er fráleitt að segja að Akureyringar greiði veiðileyfagjald sem yrði lagt á Útgerðarfélag Akureyringa. Eigendur hlutafjár í útgerðarfyrirtækjum eru dreifðir um allt land og síður en svo heimilisfastir á þeim stað þar sem fyrirtækin eru skráð. Veiðileyfagjald verður hins vegar ekki nema hluti af þeim hagnaði sem verður í greininni í framtíðinni.

Ef fiskvinnslan er tekin sérstaklega hefur veiðileyfagjald engin bein áhrif á afkomu hennar. Það eru útgerðarfyrirtækin sem greiða veiðileyfagjaldið. Fiskverð er frjálst þannig að álagning veiðileyfagjalds hefur engin áhrif á það hvað fiskvinnslan greiðir fyrir afla. Það ræðst m.a. af verði á heimsmarkaði.

Hvernig ber að leggja á veiðileyfagjald?

Ýmsir möguleikar eru við útfærslu veiðileyfagjalds. Flutningsmenn telja eftirfarandi leiðir helst koma til greina:

Í fyrsta lagi er hægt að leggja árlegt gjald á hvert úthlutað þorskígildi. Þetta er einfaldasta leiðin í framkvæmd.

Í öðru lagi gæti ríkisvaldið selt veiðiheimildir á opinberu uppboði. Þannig kæmi vel til greina að bjóða upp þann viðbótarkvóta sem er úthlutað eftir því sem fiskstofnarnir braggast. Þessi aðferð auðveldar nýjum aðilum aðkomu að útgerð.

Í þriðja lagi er hægt að dreifa veiðiheimildum milli allra landsmanna og leyfa þeim að versla með heimildirnar þannig að útgerðarmenn yrðu að kaupa þær á markaði í líkingu við hlutafjármarkað til að geta haldið til veiða. Þetta gæti reynst nokkuð erfitt í framkvæmd en þessi aðferð hefur verið notuð víða við almannavæðingu eða einkavæðingu.

Lokaorð.

Höfuðatriði við fiskveiðar er að fiskveiðistjórnunarkerfið sé hagkvæmt og fiskveiðiarði sé ekki sóað með röngu skipulagi. Það er hins vegar grundvallaratriði að ekki sé hægt að fénýta eign annarra án þess að gjald komi fyrir og fiskimiðin eru eign allrar þjóðarinnar en ekki útgerðarmanna. Hugmyndir um veiðileyfagjald lúta að því að hluti af fiskveiðiarðinum renni að hluta beint til þjóðarinnar, eigenda fiskimiðanna.

Fiskveiðiarður er umtalsverður í núverandi kerfi. Veiðiheimildir ganga kaupum og sölum á háu verði sem er sönnun fyrir því að innan sjávarútvegsins er til fé til að greiða fyrir afla heimildir. Þau viðskipti eiga sér hins vegar stað án þess að almenningur fái nokkuð í sinn hlut þar sem veiðiheimildunum er úthlutað af stjórnvöldum án endurgjalds. Hækkandi verð á veiði heimildum sýnir einnig væntingar manna og trú á því hve mikill fiskveiðiarðurinn getur orðið á næstu árum. Væntingar markaðarins um vaxandi fiskveiðiarð birtast einnig í hækkandi verði hlutabréfa í þeim sjávarútvegsfyrirtækjum sem ráða yfir sterkri útgerð.

Nýir aðilar í útgerð greiða nú þegar fyrir veiðiheimildir. Þeir greiða hins vegar ekkert til ríkisvaldsins eða almennings heldur til annarra útgerðarmanna sem fá þessum veiðiheimildum úthlutað ókeypis á hverju ári. Miðað við að fiskveiðiarðurinn aukist mun verð á veiðiheim ildum sífellt hækka, eins og reyndar hefur gerst undanfarin ár. Gjaldið rennur hins vegar allt til þeirra sem fá hina árlegu, ókeypis úthlutun. Þeir stjórna því í reynd hverjir fá að veiða.

Almenningi í landinu blöskrar það óréttlæti sem blasir við í núverandi kerfi, þegar einstakir útgerðarmenn geta hagnast um margar milljónir eða tugi milljóna á sölu eða leigu veiði heimilda án þess að greiða nokkuð fyrir þann rétt.

Aðgangur að sameiginlegri auðlind á ekki að vera ókeypis. Það er óásættanlegt að ríkið skammti mönnum rétt til þess að selja og hagnast á annarra manna eign.