Sjórnsýsluviðurlög og refsiviðurlög Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 1325

130. löggjafarþing 2003–2004.

Þskj. 1325 - 867. mál.

Tillaga til þingsályktunar um samspil stjórnsýsluviðurlaga og refsiviðurlaga.

Flm.: Jónína Bjartmarz, Hjálmar Árnason, Kristinn H. Gunnarsson.

Alþingi ályktar að fela dómsmálaráðherra að skipa nefnd er hafi það hlutverk að kanna samspil stjórnsýsluviðurlaga og refsiviðurlaga í íslensku réttarkerfi, sem og samskipti milli sjálfstæðra eftirlitsstofnana innan stjórnsýslunnar og lögregluyfirvalda. Nefndin kanni sérstaklega vandamál sem tengjast skörun á starfssviði sjálfstæðra eftirlitsstofnana og hins almenna réttarvörslukerfis, tilvik þar sem gert er ráð fyrir beitingu stjórnsýsluviðurlaga samhliða refsiviðurlögum. Þá skoði nefndin álitaefni er varða upplýsingaskyldu stjórnenda og starfsmanna fyrirtækja gagnvart eftirlitsstofnunum þegar ætla má að upplýsingarnar kunni síðar að vera skoðaðar sem játningar á ætlaðri refsiverðri háttsemi hjá lögreglu, sem og álitaefni um fyrningu sakar á meðan rannsókn eftirlitsstofnana stendur yfir. Þá geri nefndin samanburð á réttarástandinu hér og í helstu nágrannalöndum Íslands.

Nefndin skili niðurstöðum rannsókna sinna til Alþingis ásamt tillögum til úrbóta ef ástæða þykir til fyrir 1. október 2004.

Greinargerð.

Ekki skal farið leynt með það að rótin að þessari þingsályktunartillögu er hin mikla umræða sem átt hefur sér stað í kjölfarið á birtingu frumskýrslu Samkeppnisstofnunar um meint ólöglegt samráð olíufélaganna á undanförnum árum.

Ágreiningur Samkeppnisstofnunar og ríkislögreglustjóra um hlutverk og verkaskiptingu stofnananna gagnvart meintu samráði olíufélaganna hefur vakið spurningar um hvernig samvinnu eftirlitsstofnana og aðila í almenna réttarvörslukerfinu skuli hagað og hvert samspil stjórnsýsluviðurlaga og refsiviðurlaga sé og eigi að vera. Í tilviki Samkeppnisstofnunar og ríkislögreglustjóra er ljóst að samkvæmt gildandi lögum bera stofnanirnar sameiginlega ábyrgð á því að ágreiningur þeirra í milli hafi ekki sakarspjöll í för með sér. Ljóst er að aðgerðaleysi lögreglu á meðan málið er til meðferðar í Samkeppnisstofnun hefur réttaráhrif þar sem hugsanlegar sakir þeirra einstaklinga sem ábyrgir eru fyrir meintu samráði olíufélaganna geta fyrnst á meðan. Þetta stafar af því að samkeppnislögin hafa ekki að geyma sérstakt ákvæði um að rannsókn samkeppnisyfirvalda slíti fyrningu. Vandkvæðum er bundið að kveða á um slíkt þar sem samhliða þyrfi að ganga þannig frá að viðkomandi einstaklingar hlytu stöðu sakaðra manna samkvæmt réttarfarslögum með þeim réttindum sem því fylgja og að raunveruleg rannsókn á málum þeirra hæfist, því málamyndarannsókn getur ekki slitið fyrningu. Þar með væri viðkomandi eftirlitsstofnun í raun komin í hlutverk lögreglu og farin að rannsaka brot einstaklinga.

Hin leiðin til að koma í veg fyrir að sakir fyrnist er að lögregla hefji sjálfstæða rannsókn samhliða rannsókn Samkeppnisstofnunar, um leið og ástæða þykir til, og slíti þar með fyrningu. Bent hefur verið á að sú leið gangi þvert á þau markmið sem fólust í setningu samkeppnislaga og því að fela sérstakri stofnun að rannsaka mál á frumstigi. Þá er því haldið fram að samhliða rannsókn geti haft afar óheppileg áhrif og haft í för með sér sakarspjöll bæði hjá lögreglu og eftirlitsaðila.

Af framangreindu má ljóst vera að full ástæða er til að fara með skipulegum og vönduðum hætti yfir þessi mál, svo sem mælt er fyrir um í tillögu þessari. Samkvæmt tillögunni er gert ráð fyrir að dómsmálaráðherra skipi nefnd er hafi það hlutverk að rannsaka samspil stjórnsýsluviðurlaga og refsiviðurlaga í íslensku réttarkerfi, sem og samskipti milli sjálfstæðra eftirlitsstofnana innan stjórnsýslunnar og lögregluyfirvalda. Þá beri nefndinni að rannsaka sérstaklega vandamál sem tengjast skörun á starfssviði sjálfstæðra eftirlitsstofnana og aðila í hinu almenna réttarvörslukerfi, tilvik þar sem gert er ráð fyrir beitingu stjórsýsluviðurlaga samhliða refsiviðurlögum, auk álitaefna um fyrningu sakar á meðan rannsókn eftirlitsstofnana stendur yfir. Jafnframt geri nefndin samanburð á réttarástandinu hér og í helstu nágrannalöndum Íslands.

Eðlilegt er að nefndin taki í störfum sínum tillit til tilmæla Evrópuráðsins, nr. R1/1991, um stjórnsýsluviðurlög, þar sem m.a. er lögð áhersla á það grundvallarsjónarmið að ekki verið refsað tvisvar fyrir sama brotið, þ.e. annars vegar með beitingu stjórnsýsluviðurlaga og hins vegar með refsiviðurlögum. Gera verður kröfu um að þannig sé búið um hnútana að slík staða geti ekki komið upp. Það verður ekki gert nema með því að tryggja að brot á tilteknum lagaákvæðum varði aðeins stjórnsýsluviðurlögum eða refsiviðurlögum en ekki hvort tveggja. Núgildandi samkeppnislög uppfylla ekki þetta skilyrði né heldur lög um fjármálafyrirtæki, svo dæmi séu tekin. Þá hafa Norðmenn nýlega gefið út gagnlega skýrslu, NOU 2003:15, þar sem m.a. er fjallað um þetta efni og vert væri að nefndin tæki hana til skoðunar. Einnig má benda á nýlegt álit réttaröryggisnefndar danska dómsmálaráðuneytisins nr. 1428/2003 þar sem fjallað er um réttaröryggi borgaranna við beitingu stjórnsýsluviðurlaga.

Lagt er til að nefndin skili skýrslu til Alþingis ásamt tillögum til úrbóta ef ástæða þykir til fyrir 1. október 2004.