Hafnaáætlun 1999–2002 Stjórnartillaga - þingskjal nr. 343

123. löggjafarþing 1998–99.

Þskj. 343 - 291. mál.

Tillaga til þingsályktunar um hafnaáætlun 1999–2002.

(Lögð fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

Alþingi ályktar skv. 24. gr. hafnalaga, nr. 23/1994, að árin 1999–2002 skuli framkvæmdum í hafnamálum hagað samkvæmt eftirfarandi hafnaáætlun.

I. Áætlaðar fjárveitingar ríkissjóðs.

II. Sundurliðun framkvæmda í einstökum höfnum.

Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.

1. Inngangur.

Þingsályktun um hafnaáætlun 1997–2000 var samþykkt á Alþingi 17. maí 1997.

Undirbúningur að gerð hafnaáætlunar fyrir árin 1999–2002 hófst með því að sent var bréf til hafnarstjórna í febrúar 1998. Óskað var eftir að þær gerðu grein fyrir framkvæmdaþörf og æskilegri forgangsröðun verkefna. Svör bárust frá 44 aðilum af þeim 50 sem fengu send gögn. Lauslega áætlað var heildarkostnaður við framkvæmdir, sem sveitarfélögin töldu þörf á að lokið yrði á áætlunartímabilinu, rúmir 10,7 milljarðar kr. (verðlag maí 1998).

Að loknum sveitarstjórnarkosningum vorið 1998 var öllum sem sent höfðu inn óskir sendur verkefnalisti fráfarandi hafnarstjórnar og nýjum aðilum í sveitarstjórnum gefinn þriggja vikna frestur til að leggja fram breytingartillögur við þann lista. Svör bárust frá 14 höfnum og fólu aðallega í sér óskir um að færa til verkefni milli ára eða aukin verkefni.

Verkefni voru valin þannig inn á hafnaáætlun að stuðst var við reiknilíkan sem raðaði framkvæmdum í forgangsröð á grundvelli þarfagreiningar. Vinnan við þarfagreiningu fólst í að meta viðlegu- og löndunarálag á höfnum, flokka hafnirnar eftir stærð og ákvarða staðalkröfur sem hver flokkur átti að uppfylla. Þarfagreiningin var að mestu unnin á árunum 1994–1996 og voru niðurstöður birtar í skýrslunni ,,Hafnalýsing“ sem gefin var út af Vita- og hafnamálastofnun í september 1996.

Forgangsröðunin byggðist á því sem fram kemur í skýrslunni, en stuðst var við nýjar tölur úr opinberum gögnum frá Fiskistofu, Hagstofu, Byggðastofnun og Fiskifélagi Íslands. Mat á viðlegu- og löndunarálagi var einnig endurskoðað hjá allmörgum höfnum til að tryggja að forsendur forgangsröðunar yrðu sem raunhæfastar.

Áður en áætlunin var lögð fram voru stjórn hverrar hafnar sendar tillögur Siglingastofnunar um framkvæmdir við þá höfn til umsagnar eins og kveðið er á um í hafnalögum.

2. Meginþættir hafnaáætlunar.

Samkvæmt hafnaáætlun eru eftirfarandi framkvæmdir áformaðar:

Árið 1999 er áætlað að framkvæma fyrir 997,0 m.kr. hjá 25 hafnarsjóðum.

Árið 2000 er áætlað að framkvæma fyrir 1.266,6 m.kr. hjá 26 hafnarsjóðum.

Árið 2001 er áætlað að framkvæma fyrir 1.497,0 m.kr. hjá 21 hafnarsjóði.

Árið 2002 er áætlað að framkvæma fyrir 1.393,0 m.kr. hjá 27 hafnarsjóðum.

Samtals er kostnaður við ríkisstyrktar hafnargerðir áætlaður 5.153 m.kr. á árunum 1999–2002. Hlutur sveitarfélaganna í þessum framkvæmdum er 1.753,6 m.kr. en hlutur ríkissjóðs 3.400,0 m.kr. Áætlað er að skuld ríkissjóðs við hafnarsjóðina í árslok 1998 verði 688,5 m.kr. en jafnframt var til ónotuð fjárveiting frá fyrri árum, 125,6 m.kr. Þá er áætlað að hlutur ríkissjóðs í styrkhæfum fjármagnskostnaði nemi 3,7 m.kr. Gert er ráð fyrir að skuld ríkissjóðs við hafnarsjóðina frá fyrri árum verði gerð upp á áætlunartímabilinu, en jafnframt verði frestað fram yfir lok áætlunartímabilsins uppgjöri á 464,6 m.kr (Húsavík 155,0 m.kr, Grindavík 209,6 m.kr. og Sandgerði 100 m.kr). Samkvæmt hafnaáætlun þessari er því áformað að framlög ríkissjóðs til hafnarmannvirkja á árunum 1999–2002 nemi samtals 3.502,0 m.kr.

Fjárveiting á fjárlögum 1999 til hafnarmannvirkja er áætluð 793,0 m.kr. og enn fremur verða nýttar 43,7 m.kr. af geymdri fjárveitingu. Samtals verða því 836,7 m.kr. til ráðstöfunar á næsta ári. Af þessari upphæð fara 539,5 m.kr. til framkvæmda við ný hafnarmannvirki, en 297,2 m.kr. til uppgjörs við hafnarsjóðina. Ríkisframlag að upphæð 138,5 m.kr. vegna framkvæmda ársins verður gert upp síðar.

Nánari sundurliðun á kostnaði og kostnaðarskiptingu við einstakar hafnir er að finna í I. og II. kafli áætlunarinnar. Í I. kafla er yfirlit yfir áætlaða fjárveitingaþörf, þ.e. framlag til nýframkvæmda og uppgjörs hvert ár. Í II. kafla er sundurliðun framkvæmda í einstökum höfnum ásamt kostnaðarskiptingu milli ríkis og sveitarfélags.

Allar kostnaðartölur í áætluninni eru á áætluðu verðlagi um mitt ár 1999 (byggingarvísitala 237,0 stig).

3. Uppgjör eldri framkvæmda.

Óuppgerður hluti ríkissjóðs vegna framkvæmda á árinu 1998 eða fyrr, sem kemur til greiðslu af fjárveitingum 1999 eða síðar, er áætlaður 688,5 m.kr. Ónotuð fjárveiting frá fyrri árum er 125,6 m.kr. Þessar tölur byggjast á bráðabirgðauppgjöri Siglingastofnunar frá í október 1998. Miðað er við að gera upp þessar skuldir við hafnarsjóðina á áætlunartímabilinu. Lagt er til að 66,1 m.kr. af ónotaðri fjárveitingu renni til að gera upp skuldir, en eftirstöðvarnar, 59,5 m.kr., renni til nýrra framkvæmda. Áætlunin gerir ráð fyrir að heimila framkvæmdir umfram fjárveitingar á Húsavík, í Grindavík og Sandgerði. Skuld ríkisins vegna framkvæmda á þessum stöðum er samtals áætluð 464,6 m.kr. í lok tímabilsins. Að öðru leyti er gert ráð fyrir fjárveitingum fyrir öllum nýjum framkvæmdum á tímabilinu.

Óuppgerður hlutur ríkissjóðs í framkvæmdum 1998 eða fyrr hefur að hluta verið fjármagnaður með lánum þar sem fyrir liggur samþykkt um að fjármagnskostnaður sé styrkhæfur. Hætt var að veita slík lán árið 1997. Höfuðstóll lána með styrkhæfum fjármagnskostnaði verður uppgreiddur í árslok 1999. Hlutur ríkisins í fjármagnskostnaði er áætlaður 3,7 m.kr. árið 1999. Á áætlunartímabilinu þarf því til uppgjörs eldri framkvæmda að meðtöldum ríkishluta í fjármagnskostnaði 626,1 m.kr. Í I. kafla er fjármagnskostnaður innifalinn í tölum um uppgjör skulda hjá einstökum höfnum.

Fjármagnskostnaður vegna láns sem tekið var vegna dýpkunar í Sandgerði er á sérstökum fjárlagalið. Áætlað er að hann nemi 11,3 m.kr. árið 1999.

4. Um áætlanir.

Í tæpa fjóra áratugi hefur Siglingastofnun (áður Vita- og hafnamálastofnun) unnið fjögurra ára áætlun, hafnaáætlun, um framkvæmdir í höfnum. Áætlun þessi sem er endurskoðuð á tveggja ára fresti hefur í senn verið undirstaða fjárveitinga ríkisins og grunnur fyrir framkvæmdaáætlun sveitarfélaganna á þessu sviði. Þetta á þó sérstaklega við um síðustu áætlun, sem samþykkt var á Alþingi vorið 1997, en fram að því hafði hafnaáætlun aðeins verið lögð fram sem þingskjal.

Áætlunin byggist á óskum hafnarstjórna um framkvæmdir sem nema töluvert hærri fjárhæð en til ráðstöfunar er. Vinna við áætlunargerðina felst aðallega í því að vinna úr óskalistanum og finna brýnustu verkefnin þannig að framkvæmdir verði í samræmi við fjárveitingar til málaflokksins. Fram til þessa hafa ekki ríkt neinar fastmótaðar reglur við val verkefna á hafnaáætlun. Lagt hefur verið huglægt mat á hvaða framkvæmdir ríkið ætti helst að taka þátt í að fjármagna.

Gagnrýni á þessi vinnubrögð hefur farið vaxandi á síðari árum. Bent hefur verið á hættu á offjárfestingu í einstökum höfnum þegar ekki liggur fyrir samræmt mat á framkvæmdaþörf. Hafnirnar keppa um það fjármagn sem ríkið veitir til hafnarframkvæmda og eru jafnframt oft í baráttu um sömu viðskiptavini. Til að bregðast við þessari gagnrýni hefur Siglingastofnun á undanförnum árum lagt mikla vinnu í söfnun grunnupplýsinga og gerð reiknilíkans til forgangsröðunar á verkefnum.

Vinna við þetta var langt komin við undirbúning síðustu áætlunar og við það var miðað að áætlun fyrir árin 1999–2002 yrði unnin samkvæmt forgangsröðun á grundvelli þarfagreiningar. Hagfræðistofnun Háskólans var á síðastliðnu sumri fengin til að yfirfara þá vinnu sem þá lá fyrir og til að aðstoða á lokastigum við gerð reiknilíkansins.

Í stuttu máli felst forgangsröðunin í að reiknuð eru stig fyrir hverja framkvæmd og þær framkvæmdir sem fá nægjanlega mörg stig komast inn á hafnaáætlun. Stigagjöfin er samsett úr tveimur aðalþáttum.

Fyrri aðalþátturinn er umsvif hafnanna. Umsvifin skiptast í eftirtalda þrjá undirþætti sem hverjum um sig er gefið ákveðið vægi:

Síðari aðalþátturinn felst í að meta þær hafnarbætur sem viðkomandi framkvæmd leiðir af sér. Í reiknilíkanið eru skráðar upplýsingar um núverandi ástand hafnanna. Jafnframt er skráð hvaða stærðarflokki viðkomandi höfn tilheyrir. Staðalkröfur sem snerta dýpi og stærð snúningssvæða eru breytilegar eftir því hvort um er að ræða stóra fiskihöfn, meðalstóra fiskihöfn, bátahöfn eða smábátahöfn. Hafnarbætur eru flokkaðar í sex undirþætti. Hverjum þætti er gefið vægi líkt og áður. Úrbætur, sem hver einstök framkvæmd leiðir af sér á einum eða fleiri þessara þátta, eru reiknaðar og niðurstöður settar inn í líkanið. Undirþættir hafnarbóta og vogtölur eru eftirfarandi:

Eftir að stig fyrir umsvif og hafnarbætur hafa verið reiknuð eru þau margfölduð saman og fæst þannig heildareinkunn fyrir hverja framkvæmd. Það að margfalda saman stigin þýðir að framkvæmd fær því aðeins einkunn að þarfagreining hafi leitt í ljós að hún feli í sér tilteknar hafnarbætur.

Ný verkefni á hafnaáætlun voru valin eftir forgangsröðun samkvæmt því sem að framan er lýst. Verkefni sem voru á áður samþykktri hafnaáætlun 1997–2000 og enn er ólokið voru tekin inn að nýju, ef fyrir lá ósk viðkomandi hafnarstjórnar þar að lútandi. Meginreglan er að þessi verkefni fari inn á árunum 1999–2000.

5. Kostnaðarskipting milli ríkis og hafnarsjóða.

Í II. kafla hafnaáætlunar, sundurliðun framkvæmda í einstökum höfnum, er auk heildarkostnaðar gerð grein fyrir hluta ríkissjóðs í hverri framkvæmd.

Í 22. gr. hafnalaga, nr. 23/1994, segir að greiðsluþátttaka ríkissjóðs í einstökum verkefnum skuli ákveðin um leið og verk eru tekin inn á hafnaáætlun og skuli tekin til endurmats á tveggja ára fresti við endurskoðun hafnaáætlunar. Jafnframt segir að við mat á greiðsluþátttöku ríkissjóðs skuli tekið tillit til fjárhagslegrar getu hafnarsjóðs til að standa undir nauðsynlegum hafnarframkvæmdum, þó með þeim takmörkunum um hámark sem kveðið er á um í 21. gr. laganna. Á grundvelli þessara ákvæða og hliðstæðra ákvæða í eldri lögum hafa framlög til framkvæmda í fáeinum höfnum verið skert um lengri eða skemmri tíma á undanförnum árum. Í nokkrum sveitarfélögum er ekki gert ráð fyrir að ríkissjóður styrki hafnarframkvæmdir á áætlunartímabilinu. Í öðrum sveitarfélögum verða einungis þær framkvæmdir sem tilgreindar eru í áætluninni metnar styrkhæfar.

Við gerð þessarar hafnaáætlunar er fylgt sömu meginreglu við ákvörðun á greiðsluþátttöku ríkissjóðs og í fyrri áætlun. Ríkissjóður greiðir þannig 75% í hafnargörðum (öldubrjótum), dýpkunum og siglingamerkjum (skv. 21. gr. hafnalaga er hámarkið 90%). Í bryggjum og öðrum innri mannvirkjum hafna sem styrkhæf eru samkvæmt hafnalögum greiðir ríkið 60% (hámark skv. 21. gr. hafnalaga). Í samræmi við ákvæði í 28. gr. hafnalaga er gert ráð fyrir að Hafnabótasjóður veiti styrk sem nemur 15% af heildarframkvæmdakostnaði til tekjulágra hafna í fámennum sveitarfélögum. Hlutur þessara minni sveitarfélaga í hafnargörðum og dýpkunum getur því áfram náð því hámarki sem kveðið er á um í hafnalögum.

Með vísun í 3. mgr. 22. gr. hafnalaga er ákveðið að hjá hafnarsjóðum sem höfðu yfir 100 m.kr. í tekjur á árinu 1997 lækki greiðsluþátttaka ríkissjóðs um 20 prósentustig frá því sem að framan greinir (þ.e. úr 75% í 55% og 60% í 40%). Þetta á við um Hafnasamlag Norðurlands og Vestmannaeyjar. Lækkunin nær þó eingöngu til nýrra verkefna, þ.e. greiðsluþátttaka í þeim verkefnum sem voru á fyrri áætlun og ekki er lokið helst óbreytt.

Við sameiningu Neskaupstaðar, Eskifjarðar og Reyðarfjarðar varð til hafnarsjóður sem væntanlega mun einnig fara yfir 100 m.kr. tekjumarkið. Þar sem hér er um nýjan hafnarsjóð að ræða og einhvern tíma mun taka að ná fram hagræðingu í kjölfar sameiningar er ekki gert ráð fyrir að framlag ríkisins verði skert á áætlunartímabilinu.