Opin gögn og rafrænn aðgangur að þeim Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 188

138. löggjafarþing 2009–2010.

Þskj. 188 - 169. mál.

Tillaga til þingsályktunar um opin gögn og rafrænan aðgang að þeim.

Flm.: Davíð Stefánsson, Atli Gíslason, Ásbjörn Óttarsson, Birgitta Jónsdóttir,

Björn Valur Gíslason, Guðfríður Lilja Grétarsdóttir, Gunnar Bragi Sveinsson,

Margrét Tryggvadóttir, Ólína Þorvarðardóttir, Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,

Unnur Brá Konráðsdóttir, Þráinn Bertelsson.

Alþingi ályktar að fela forsætisráðherra að undirbúa og leggja fyrir næsta þing frumvarp til laga um breytingu á upplýsingalögum. Markmiðið með frumvarpinu verði að gera sem stærstan hluta gagna og gagnasafna stjórnsýslunnar opinn almenningi með upplýsingatækninni.

Greinargerð.

Meginreglan um aðgang almennings að gögnum hins opinbera hefur verið við lýði allt frá árinu 1996 þegar hún var lögfest. Á sama tíma hófst vinna stjórnvalda við upplýsingasamfélagið svokallaða en eitt af markmiðum þess var að upplýsingatækninni yrði beitt til að opna ríkiskerfið, draga úr kostnaði og bæta þjónustu þess við landsmenn. Frá þeim tíma hefur átt sér stað mikil þróun í söfnun gagna og möguleikum til upplýsingamiðlunar og telja flutningsmenn tillögu þessarar því rökrétt að stíga næsta skref, þ.e. að aðgangur að sem stærstum hluta gagna stjórnsýslunnar verði opinn og aðgengilegur á vefnum.

Markmiðið með tillögu þessari er að gagnasöfn og stærstur hluti gagna, á öllum þeim formum sem upplýsingar eru varðveittar innan stjórnsýslunnar, verði opnaður almenningi, þegar ríkari hagsmunir á borð við persónuvernd eða öryggissjónarmið eiga ekki við, enda séu gögnin í raun eign allrar þjóðarinnar, kostuð af henni og unnin í hennar þágu. Þannig gæti hver stofnun t.d. útbúið sérstakt gagnatorg á heimasíðu sinni þar sem hvers konar upplýsingar og gögn verði gerð aðgengileg.

Með hindrunarlausu aðgengi að gögnum og með því að tengja saman gögn úr ólíkum áttum má oft gera uppgötvanir eða setja með litlum tilkostnaði saman lausnir sem engan óraði fyrir við gerð gagnanna. Þetta gildir um nánast allar gerðir gagna: hagtölur, vísitölur, tilraunaniðurstöður, greiningarupplýsingar ríkisstofnana, upplýsingar um fyrirtæki, landupplýsingar, orðabókarupplýsingar, flugáætlanir og aðrar ferðaáætlanir, upptökur í hljóði og mynd, textasöfn og svo mætti áfram telja.

Þróun upplýsingaréttar.

Alþingi hefur alloft fjallað um hvaða reglur eigi að gilda um upplýsingarétt almennings og upplýsingaskyldu stjórnvalda og í fyrsta sinn á árunum 1969–70 vegna erlendra áhrifa. Þá höfðu fjölmörg ríki fest meginregluna um upplýsingarétt almennings í lög. Svíar urðu fyrstir til þess árið 1766 í prentfrelsistilskipun sem síðar var tekin upp í stjórnarskrá árið 1949. Í Danmörku og Noregi voru reglur þessa efnis teknar í lög árið 1970. Það var því engin tilviljun að 9. apríl sama ár lögðu fjórir þingmenn í fyrsta skipti fram á Alþingi þingsályktunartillögu um upplýsingaskyldu stjórnvalda (þskj. 512 á 90. löggjafarþingi).

Þingsályktunin var endurflutt tvisvar sinnum og loks samþykkt sem ályktun frá Alþingi þann 19. maí 1972. Nokkur stjórnarfrumvörp um efnið voru lögð fram en náðu ekki fram að ganga. Það var svo ekki fyrr en 24 árum síðar, þ.e. árið 1996, sem upplýsingalögin voru sett.

Í upplýsingalögunum er kveðið á um rétt almennings til að óska eftir aðgangi að upplýsingum og er rétturinn ekki bundinn skilyrði um búsetu eða ríkisborgararétt. Stjórnvald getur sett það skilyrði að beiðni um aðgang að gögnum sé skrifleg og komi jafnframt fram á eyðublaði sem það leggur til. Ekki er gerð krafa um að sá sem óskar aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum hafi tengsl við hlutaðeigandi mál eða hafi að öðru leyti sérstakra hagsmuna að gæta. Fyrir liggur að ekki er unnt að nýta sér þennan rétt nema hafa vitneskju um gögnin og geta tilgreint þau gögn sem viðkomandi óskar eftir að kynna sér, svo að stjórnvald geti tekið afstöðu til umsóknarinnar.

Hinn 6. febrúar 2001 skipaði fjármálaráðherra nefnd til að móta almenna stefnu um verðlagningu fyrir notkun opinberra upplýsinga. Niðurstaða nefndarinnar var að leggja til að sett yrðu lög um endurgjald fyrir notkun opinberra upplýsinga sem byggðust á þeirri meginreglu að verðlagning tæki mið af frjálsu aðgengi allra aðila gegn sanngjörnum þjónustugjöldum. Voru rökin m.a. þau að allir, ríki, sveitarfélög, fyrirtæki og einstaklingar, nytu þess ávinnings sem opinberar upplýsingar hafa að geyma samfélaginu til heilla. Nefndin lagði áherslu á að opinberar upplýsingar yrðu skilgreindar sem eign almennings og ekki væri tekið sérstakt gjald á grundvelli laga um höfundarétt af upplýsingum sem háðar eru höfundarétti ríkis og sveitarfélaga. Þá lagði nefndin til að stefnt yrði að því að koma sem mestum opinberum upplýsingum í rafræna gagnabanka á netinu með fullkomnum lýsigögnum til þess að auðvelda aðgengi að þeim.

Falinn fjársjóður.

Með setningu laga nr. 161/2006 var lögfestur nýr kafli í upplýsingalögin sem fjallaði um endurnot opinberra upplýsinga. Með endurnotum er átt við að einkaaðili noti slíkar upplýsingar í öðrum tilgangi en ætlunin var þegar þeirra var aflað af hálfu stjórnvalda. Endurnotin gilda um fyrirliggjandi upplýsingar sem eru í vörslum stjórnvalda en ætíð þarf að uppfylla þau skilyrði að endurnotin brjóti ekki í bága við lög, þ.m.t. ákvæði hegningarlaga, höfundalaga og laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, eða réttindi þriðja manns. Þá er kveðið á um að ætíð skuli geta uppruna upplýsinganna og þess hver beri ábyrgð á vinnslu þeirra þegar þær eru gerðar öðrum aðgengilegar. Ákvæði kaflans um endurnot gilda t.d. ekki um rannsóknastofnanir.

Í áliti allsherjarnefndar um frumvarpið segir að á fundum nefndarinnar hafi komið fram að markmið frumvarpsins væri að auka möguleika fyrirtækja og einkaaðila á að endurnota upplýsingar frá hinu opinbera og stuðla þannig að hagvexti og atvinnusköpun en miklir hagnýtingarmöguleikar geta verið fólgnir í að skapa ný verðmæti úr upplýsingum sem eru í vörslum stjórnvalda.

Fjölmörg rök hníga að því að rétt sé að veita greiðan aðgang að opinberum gögnum. Má m.a. nefna eftirfarandi rök:

– Gögnunum hefur yfirleitt verið safnað fyrir opinbert fé og því eðlilegt að almenningur hafi rafrænan aðgang að þeim.

– Opið aðgengi að gögnum veitir aukið aðhald að starfsemi ráðuneyta, stofnana, opinberra og hálfopinberra stofnana og fyrirtækja, og sveitarfélaga.

– Upplýsingaréttur almennings gildir án tillits til þess í hvaða formi umbeðnar upplýsingar eru. Aðgengi að þeim takmarkast í reynd við vitneskjuna um hvaða gögn eru til en nútímaupplýsingatækni veitir hinsvegar mun betri möguleika en áður til að koma upplýsingum á framfæri.

– Vel skiljanlegar og aðgengilegar upplýsingar eru mikils virði, bæði í efnahagslegum og félagslegum skilningi. Í opnu aðgengi felast mikil ónýtt tækifæri til nýsköpunar og nýrra uppgötvana og er því þjóðhagslega hagkvæmt.

– Það stuðlar að auknu trausti á stjórnsýslunni að opna aðgang að sem flestum gögnum þar sem leynd er alltaf til þess fallin að valda tortryggni.

Því opnari sem gögn eru, þeim mun fjölbreyttari verða notkunarmöguleikar þeirra. Almenna reglan ætti því að vera að aðgengi að gögnum og gagnasöfnum í eigu opinberra aðila sé opið og þannig um hnútana búið að aðgangurinn sé auðveldur Að auki er lögð áhersla á að ef víkja eigi frá meginreglunni og heimila ekki aðgang að tilteknum gögnum þurfi raunverulegur rökstuðningur að koma til. Rétt er að gæta þess að í sumum tilfellum geta aðrir ríkari hagsmunir, svo sem almannahagsmunir, öryggissjónarmið eða einkahagsmunir, takmarkað aðgang að gögnum.

Alþjóðleg skilgreining hefur verið sett fram á „opnum gögnum“ og tekur hún m.a. á formi gagnanna, endurnýtingarrétti og endurnýtingarmöguleikum, gjaldtöku og hlutleysi gagnanna, m.a. með tilliti til tæknilausna. Á vefnum www.opingogn.net liggja fyrir drög að íslenskri þýðingu á þessari skilgreiningu.

Í opinberum gögnum getur falist fjársjóður og með opnara aðgengi að þeim gætu leyst úr læðingi fjölmörg tækifæri fyrir vísinda- og skólasamfélagið til nýsköpunar og atvinnulífs sem líklega eru að mestu ófyrirséð í dag.

Áhersluþættir.

Flutningsmenn leggja til að forsætisráðherra lýsi því yfir hið fyrsta að öll gögn í umsjá opinberra aðila verði hér eftir opin og aðgengileg almenningi án hindrana, nema brýnar ástæður séu til annars, og leggi fram frumvarp sem rýmki aðgang að þessu leyti. Þannig verði áherslan á upplýsingaskyldu stjórnvalda fremur en upplýsingarétt almennings eins og gildandi lög gera fremur ráð fyrir.

Með því að festa hugmyndafræði opinna gagna í lög er komist hjá því að vilji ríkisstjórna á hverjum tíma ráði því hvaða gögn eru aðgengileg almenningi. Jafnframt er lagt til að endurskoðað verði og skilgreint nánar hvaða ástæður teljist nægilegar til að hindra aðgang með tilliti til persónuverndar, almannahagsmuna, öryggissjónarmiða og annarra ríkari hagsmuna. Þannig fari fram endurskoðun á því hagsmunamati sem liggur til grundvallar gildandi lögum sem getur m.a. falist í því að skoða sérstaklega hvort unnt sé að opna t.d. aðgang að gögnum rannsóknastofnana atvinnuveganna, svo sem Veiðimálastofnunar, Hafrannsóknastofnunarinnar, Matís, Iðntæknistofnunar, Rannsóknastofnunar byggingariðnaðarins, Orkustofnunar og Íslenskra orkurannsókna. Undantekningar frá opnu aðgengi skulu vera vel rökstuddar og ekki hindra aðgang meira en nauðsynlegt er.

Flutningsmenn telja enn fremur nauðsynlegt að allar stofnanir hins opinbera birti þegar í stað málaskrár sínar og skrár yfir þau gögn og gagnasöfn sem þær ráða yfir og geri gögnin aðgengileg á því formi sem þau eru nú. Jafnframt að gagnasöfn sem ekki er opinn aðgangur að verði skráð, tilgreind efnistök þeirra, ástæður fyrir hindrunum á aðgengi og hvort/hvenær þeim hindrunum verði aflétt. Til lengri tíma skal leitast við að gera gögnin aðgengileg á stöðluðu, tölvutæku formi sem tekur tillit til allra þátta sem kveðið er á um í skilgreiningu opinna gagna.

Með því að samþykkja þingsályktunartillögu þessa er stigið næsta skref í því að opna enn frekar en áður aðgang almennings að gögnum. Þannig verði gögnin aðgengileg almenningi, fjölmiðlum, félögum, vísindamönnum, skólafólki, grasrótarhópum, fyrirtækjum og öðrum sem vilja og geta nýtt sér þessi gögn sjálfum sér og samfélaginu öllu til hagsbóta.