Fimm ára fjarskiptaáætlun fyrir árin 2019–2023 Nefndarálit - þingskjal nr. 1546

149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 1546 - 403. og 404. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um fimm ára fjarskiptaáætlun fyrir árin 2019–2023 og tillögu til þingsályktunar um stefnu í fjarskiptum fyrir árin 2019–2033.

Frá umhverfis- og samgöngunefnd.

Nefndin hefur fjallað um málin og fengið á sinn fund Ottó V. Winther, Skúla Þór Gunnsteinsson og Sigurð Emil Pálsson frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu, Erling Frey Guðmundsson og Jón Inga Ingimundarson frá Gagnaveitu Reykjavíkur ehf. ásamt lögmanni fyrirtækisins, Hlyni Halldórssyni, Sigríði Mogensen og Eddu Björk Ragnarsdóttur frá Samtökum iðnaðarins og Samtökum atvinnulífsins, Breka Karlsson og Einar Bjarna Einarsson frá Neytendasamtökunum, Högna Ómarsson frá öryggisnefnd Félags íslenskra atvinnuflugmanna, Hlín Hólm og Magnús D. Baldursson frá Samgöngustofu, Jón Kristjánsson og Auði Ingu Ingvarsdóttur frá Mílu, Orra Hauksson og Eirík Hauksson frá Símanum hf., Önnu G. Björnsdóttur og Bryndísi Gunnlaugsdóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Valdimar O. Hermannsson frá Samtökum sveitarfélaga á Norðurlandi vestra, Aðalstein Óskarsson og Iðu Marsibil Jónsdóttur frá Fjórðungssambandi Vestfirðinga, Höllu Björk Reynisdóttur frá Eyþingi – sambandi sveitarfélaga á Norðurlandi eystra og Aðalstein Þorsteinsson, Snorra Björn Sigurðsson og Guðmund Guðmundsson frá Byggðastofnun og Halldór Sigurðsson frá McKinsey & Company.

Nefndinni bárust umsagnir frá Byggðastofnun, Eyþingi – sambandi sveitarfélaga á Norðurlandi eystra, Fjórðungssambandi Vestfirðinga, Gagnaveitu Reykjavíkur ehf., Mílu ehf., Neytendasamtökunum, öryggisnefnd Félags íslenskra atvinnuflugmanna, Persónuvernd, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samgöngustofu, Samtökum atvinnulífsins og Samtökum iðnaðarins, Samtökum sveitarfélaga á Norðurlandi eystra og Símanum hf.

Tillaga til þingsályktunar um stefnu í fjarskiptum og tillaga til þingsályktunar um fimm ára fjarskiptaáætlun eru nú í fyrsta sinn lagðar fram í samræmi við lög nr. 53/2018, um breytingu á ýmsum lögum til samræmingar á áætlunum á sviði samgöngu-, fjarskipta-, sveitarstjórnar- og byggðamála. Nefndin fagnar sérstaklega aukinni áherslu á samræmingu og samþættingu áætlana og telur það efla þær sem stjórntæki til framtíðar.

Áætlanirnar tvær mæla fyrir um fjögur markmið, þ.e. að fjarskipti skuli vera aðgengileg og greið, örugg, hagkvæm og skilvirk og umhverfisvæn. Nefndin tekur heils hugar undir markmiðin og telur að stefnumótun í fjarskiptum sé afar mikilvæg. Þetta er í þriðja sinn sem fjarskiptaáætlun er sett fram og ætla má að fyrri áætlanir hafi haft jákvæð áhrif á aðgerðir stjórnvalda og þróun markaðarins.

Pósturinn.

Eitt af markmiðum stefnu í fjarskiptum er markmið um hagkvæm og skilvirk fjarskipti og eru í stefnunni tilgreindar nokkrar áherslur til að ná því markmiði. Að því er varðar póstinn kemur fram að einkaréttur í póstþjónustu verði afnuminn og regluverk endurskoðað (liður 2.3.15) og alþjónusta verði tryggð með fyrirsjáanlegum og ásættanlegum tilkostnaði (liður 2.3.16).

Nefndinni var bent á að nauðsynlegt væri að við afnám einkaréttar Íslandspósts á sviði póstþjónustu yrði gætt að því að tryggja aðgang að lágmarkspóstþjónustu um land allt. Nefndin tekur undir það og bendir á að í frumvarpi til nýrra laga um póstþjónustu sem felur í sér afnám einkaréttar í póstþjónustu er gert ráð fyrir að lágmarkspóstþjónusta, svokölluð alþjónusta, verði í boði um allt land. Alþjónusta miðast núna við útburð tvisvar í viku á öllu landinu.

Til að hnykkja á því í stefnunni að slík þjónusta skuli vera í boði á öllum svæðum landsins, einnig þar sem fyrir eru erfiðar markaðsaðstæður, leggur nefndin til breytingu á lið 2.3.16 þess efnis að alþjónusta í pósti verði tryggð með fyrirsjáanlegum og ásættanlegum tilkostnaði að teknu tilliti til þess að heimili og fyrirtæki njóti skilgreindrar lágmarksþjónustu. Þannig sé tryggt að póstur sé borinn út til allra einstaklinga sem hafa fasta búsetu á tilteknum stað og til fyrirtækja sem hafa fasta atvinnustarfsemi í tilteknu húsnæði.

Að mati nefndarinnar er nauðsynlegt að leggja reglulega mat á hvað felst í alþjónustu þannig að hugað sé að gæðum þjónustunnar ekki síður en tíðni dreifingar. Ljóst er að þjónusta hefur versnað síðustu ár, t.d. hefur tími frá því að bréf er póstlagt þar til það er komið til viðtakanda lengst sem hefur dregið úr samkeppnishæfni bréfsins gagnvart rafrænum lausnum. Þannig skiptir fjöldi dreifingardaga ekki öllu máli heldur hvernig tíminn frá póstlagningu til afhendingar er nýttur. Á sama hátt getur möguleiki fyrirtækja á að koma frá sér pósti ráðið miklu um tækifæri til atvinnurekstrar í strjálbýli. Þá er brýnt að afnám einkaréttar á póstþjónustu leiði ekki til óeðlilegra hækkana verðlags á nauðsynlegri þjónustu innan alþjónustu og sama grunnverðlag verði áfram á bréfum allt að 50 g um allt land.

Nefndin telur einnig rétt að ítreka það sem fram kemur í greinargerð að magn bréfapósts fer stöðugt minnkandi. Á sama tíma vex netverslun og magn bögglapósts. Nefndin bendir á að með aukinni ljósleiðaravæðingu, rafrænum samskiptum og breyttum þörfum íbúa gæti þurft að umbylta póstþjónustu til að tryggja ásættanlegt þjónustustig og þar með viðmiðum fyrir alþjónustu. Móta þarf umgjörð sem skapar tækifæri til samþættingar póstþjónustu og annarrar starfsemi á strjálbýlli svæðum. Regluverk um póstþjónustu þarf að vera skýrt og virða þarf reglur samkeppnismarkaðar eftir því sem við á.

Samþætting fjarskiptaáætlunar og byggðaáætlunar.

Fram kom að hagsmunir byggða sem búa við markaðsbrest væru ekki nægilega vel tryggðir og væri ósamræmi hvað varðar byggðir í þeirri stöðu á milli tillögunnar og byggðaáætlunar 2018–2024. Í byggðaáætlun væri lögð áhersla á tækifæri sem ný tækni fæli í sér til að viðhalda byggðum á öllu landinu og jöfnun aðgengis að grunnþjónustu en í tillögu um fjarskiptastefnu væri einungis talað um uppbyggingu í einstökum landshlutum. Nefndin tekur undir ábendingu umsagnaraðila að það sé mikilvægt að fjarskiptakerfi séu ávallt uppfærð, þannig að íbúar um allt land standi jafnt eða sem jafnast er varðar aðgang að rafrænni þjónustu, t.d. þjónustu Þjóðskrár Íslands.

Fyrir nefndinni kom einnig fram að víða skortir á farsímasamband við vegi landsins og á ferðamannastöðum. Götin í fjarskiptakerfinu hitta oft á staði fjarri alfaraleið þar sem færð og veður geta verið erfið. Upplýsingagjöf til ferðamanna hvort sem er um þjónustu eða öryggismál byggist í sívaxandi mæli á fjarskiptum.

Nefndin leggur áherslu á að það er mikið öryggis- og jafnræðismál að fjarskiptakerfi sé þannig að fólk á ferð um landið geti án vandkvæða sótt sér upplýsingar, móttekið aðvaranir vegna veðurs eða náttúruvár eða óskað eftir aðstoð.

Þá var bent á að eðlilegra væri að nota orðið „byggðir“ í stað orðsins „landshlutar“ í fjarskiptastefnu, enda aðstæður oft breytilegar milli byggða í sama landshluta auk þess sem það orðalag er í samræmi við orðalag byggðaáætlunar. Leggur nefndin því til þá breytingu að í stað orðsins „landshlutar“ í fjarskiptastefnu komi orðið „byggðir“.

Nokkrir aðilar bentu á að í a-lið A-hluta II. kafla þingsályktunar um stefnumótandi byggðaáætlunar fyrir árin 2018–2024, nr. 24/148, kemur fram að öll heimili og vinnustaðir skuli eiga kost á tengingu við ljósleiðara eða háhraðanet árið 2020. Þá var bent á að í lið A.1 Ísland ljóstengt, í IV. kafla byggðaáætlunar, kemur fram að markmið verkefnisins sé að öll lögheimili og fyrirtæki með heilsársbúsetu eða starfsemi í dreifbýli eigi kost á ljósleiðaratengingu. Þar kemur fram að verkefninu skuli verða lokið 2020. Hins vegar er samkvæmt markmiði 1 í fimm ára fjarskiptaáætlun tilgreint að síðustu samningar ríkis og sveitarfélaga um ljósleiðaravæðingu landsins um verkefnið Ísland ljóstengt verði undirritaðir 2020. Þá verði uppbyggingu á grundvelli verkefnisins Ísland ljóstengt lokið fyrir árslok 2021. Ekkert er vikið að stöðu heimila og vinnustaða sem standa utan ljósleiðaraverkefnisins.

Að mati nefndarinnar er brýnt að uppbyggingu á grundvelli verkefnisins Ísland ljóstengt verði lokið sem allra fyrst. Nefndin bendir á að gert er ráð fyrir því að úthlutun úr fjarskiptasjóði vegna verkefnisins fari fram á árinu 2020 fyrir árið 2021 og það verði lokaúthlutun sjóðsins. Verklok ríkisins miðist við að ganga frá síðustu samningunum á grundvelli verkefnisins árið 2020 og að sveitarfélög ljúki uppbyggingu í dreifbýli eingöngu á grundvelli þess fyrir árslok 2021.

Þá bendir nefndin á að í greinargerð með stefnunni kemur fram að ljósleiðaravæðing verði áfram forgangsverkefni og ljósleiðaravæðingu allra lögheimila og vinnustaða á Íslandi verði lokið árið 2025. Á fundi nefndarinnar kom fram að notkun ljósnets yrði ekki viðunandi þjónusta nema í 3–7 ár í viðbót og því brýnt að ljúka ljósleiðarvæðingunni.

Samgöngur og fjarskipti.

Meginmarkmið samgönguáætlunar og fjarskiptaáætlunar eru hin sömu, þ.e. að þjónusta samgöngu- og fjarskiptakerfa mæti þörfum samfélagsins og að byggðir um land allt séu sjálfbærar. Þá miða nokkrar áherslur og aðgerðir að stuðningi og samþættingu fjarskipta og samgangna auk tveggja af tíu árangursmælikvörðum. Í ljósi þessa leggur nefndin áherslu á að með aukinni nýtingu fjarskipta í samgöngum verði samvinna við vinnu samkvæmt fjarskipta- og samgönguáætlun aukin, samhliða áframhaldandi samþættingu og samræmingu við gerð áætlananna.

Gervihnattaleiðsaga.

Fram kom að gervihnattaleiðsaga gegndi nú vaxandi hlutverki í hvers konar samgöngum og teldist víða til mikilvægra fjarskiptainnviða en hér á landi hefði ekki verið mótuð stefna í þeim málum. Mikil þróun ætti sér nú stað varðandi leiðsögu um gervihnattakerfi og væri verið að innleiða EGNOS-leiðsögukerfið (e. European geostationary navigation overlay service) á Húsavíkurflugvelli. Þá væri Landhelgisgæsla Íslands að innleiða tækjabúnað í loftförum sínum sem gætu stuðst við kerfið. Gervihnattaleiðsaga er mikilvæg til að þróa megi aðflug úr suðri inn á Akureyrarflugvöll með tilliti til landfræðilegra aðstæðna þar. Notkun kerfisins væri mikið öryggismál bæði hvað varðar flug og ferðaþjónustu og brýnt að það næði yfir allt landið. Eins og stendur er EGNOS í boði yfir eystri helmingi landsins, með takmörkunum þó.

Samgöngustofa leggur áherslu á mikilvægi gervihnattaleiðsögu í nýlegri stefnumörkun um flugleiðsögu. Þar segir m.a.:

„Stefna skal að þátttöku Íslands í rekstri EGNOS með það fyrir augum að EGNOS nýtist fyrir alla flugvelli á Íslandi. Rétt er í þessu samhengi að minna á að við innleiðingu ákveðinna Evrópugerða í EES samninginn sem lúta að framkvæmd og nýtingu evrópskra gervihnattaleiðsögukerfa hefur gildistöku verið frestað að því er varðar Ísland (sjá m.a. Ákvörðun sameiginlegu EES nefndarinnar nr. 247/2014). Mikilvægt er að tekin verði ákvörðun um þátttöku Íslands sem tryggir að EGNOS nýtist við flugleiðsögu á öllu landinu.“

Nefndin bendir á að hingað til hefur verið litið á flugleiðsögustarfsemi, þ.m.t. gervihnattaleiðsögu, sem samgöngumál fyrst og fremst. Í ljósi þess að þessi þáttur flugsins lýtur að flugfjarskiptum telur nefndin rétt að umfjöllun um hann sé að finna í fjarskiptaáætlun. Leggur nefndin því til breytingu á orðalagi verkefnis 3.9 í fimm ára fjarskiptaáætlun. Þar verði kveðið á um að mótað verði framtíðarfyrirkomulag fjarskiptatíðnimála og gervihnattaþjónustu, þ.m.t. gervihnattaleiðsögu, á Íslandi og norðurslóðum í samvinnu við samgönguyfirvöld. Nefndin minnir í þessu sambandi á að gervihnattaleiðsögn á bæði við um flugleiðsögn og siglingaleiðsögn, m.a. um Norður-Íshafið þar sem víða vantar reyndar siglingaleiðir og sums staðar nothæf sjókort. Aukin umferð farþegaskipa á norðurslóðum kallar á aukið öryggi.

Hugtakanotkun.

Nefndinni var bent á að nauðsynlegt væri að gerður yrði greinarmunur á ensku hugtökunum „security“ annars vegar og „safety“ hins vegar á sama hátt og gert er í regluverki um siglingar og flug. Líkt og annars staðar á Norðurlöndunum er hefðin sú hér á landi að þýða bæði orðin sem öryggi. Á undanförnum árum, m.a. með þýðingum og innleiðingu á alþjóðaregluverki í flugi og siglingum, hefði þó komið fram ný og hentugri þýðing á orðinu „security“, þ.e. orðið vernd. Merking hugtaksins öryggi taki yfir varnir gegn slysum og að áhættuþáttum viðkomandi starfsemi sé stýrt og haldið innan ásættanlegra marka. Merking hugtaksins vernd sé hins vegar að verja starfsemi fyrir óæskilegum aðgangi, bæði ætluðum og fyrir slysni.

Nefndin áréttar að vega þarf og meta hvort unnt sé að yfirfæra hugtakanotkun af einu réttarsviði yfir á önnur réttarsvið. Við það mat þarf m.a. að skoða íslenska málvenju, hvernig hugtök hafa verið þýdd og hugtakanotkun í lögfræði almennt. Með hliðsjón af því að breytt hugtakanotkun að þessu leyti, þ.e. að nota orðið vernd ávallt sem þýðingu á hugtakinu „security“, samræmist ekki öðrum málefnasviðum á sviði fjarskipta auk þess sem notkunin samræmist ekki íslenskri málvenju í öllu tilliti, telur nefndin ekki tilefni til að leggja til breytingar á orðnotkun.

Þriðji fjarskiptastrengurinn.

Í tölul. 2.1.2. í stefnu í fjarskiptum er kveðið á um að þrír virkir sæstrengir skuli tengja landið við Evrópu frá mismunandi landtökustöðum, en nú eru strengirnir tveir.

Nú stendur yfir endurskipulagning á eignarhaldi og fjárhag Farice ehf. sem og undirbúningsvinna vegna þriðja fjarskiptasæstrengsins milli Íslands og Evrópu, og telur nefndin þá þróun vera jákvæða og skref í rétta átt. Ríkið hefur eignast alla hluti í Farice ehf. á grundvelli þess að um innviði er að ræða. Forsendur hafa því skapast til að hefja vinnu við mótun og innleiðingu nýs skipulags og rekstrarfyrirkomulags Farice til framtíðar með hliðsjón af þörfum samfélagsins til skemmri og lengri tíma. Samhliða þeirri vinnu er mikilvægt að þarfir framtíðarnotenda sæstrengs verði kannaðar enda er það nauðsynlegur grundvöllur fyrir ákvörðunartöku um fjárfestingar og rekstur félagsins til lengri tíma. Nefndin telur eðlilegt að viðræður við helstu notendur fjarskiptasæstrengja til framtíðar eigi sér stað samhliða vinnu við botnrannsóknir. Slíkt verði til þess að ríkið fái góða mynd bæði af stofn- og rekstrarkostnaðarhlið starfseminnar sem og tekjuhlið hennar. Þá leggur nefndin áherslu á að við undirbúning þriðja sæstrengsins verði leitast við að nýta alla þá forvinnu sem nú þegar hefur farið fram á vegum ólíkra aðila. Öflugri gagnatenging við umheiminn getur skapað ný tækifæri til atvinnuuppbyggingar um land allt, svo sem gagnaversiðnað, og samhliða henni er mikilvægt að efla meginleiðir ljósleiðaratenginga um landið. Tryggja þarf sem jafnastan aðgang að gagnaflutningi til og á milli landsbyggða fyrir sama grunnverð. Í því samhengi tekur nefndin undir markmið 2.3.1 um að stjórnvöld hafi skjalfestar upplýsingar um alla fjarskiptainnviði og markmið 2.3.6 um að horft verði til nýtingar fjarskiptainnviða í opinberri eigu til að efla öryggi og eftir atvikum samkeppni. Nefndin bendir á að þau sjónarmið komu fram við umfjöllun málsins að skýra þyrfti betur hvað átt væri við með fjarskiptainnviðum í opinberri eigu, hverjir þeir væru og hver kostnaðurinn yrði við að nýta slíka innviði.

Hagkvæmni.

Fyrir nefndinni kom skýrt fram mikilvægi hagkvæmra fjarskipta, jafnt fyrir samfélagið í heild, atvinnulífið og almenna neytendur. Þar var til að mynda bent á að tengingar heimila mættu ekki hindra neytendur í að velja við hvaða þjónustufyrirtæki þeir ættu viðskipti. Áhersla var lögð á meira gagnsæi í verðlagningu og betri upplýsingagjöf um verð til neytenda. Einnig var bent á þann drifkraft sem samkeppni er í uppbyggingu fjarskiptakerfa og nýsköpun í framboði á þjónustu yfir fjarskiptanet. Nefndin er meðvituð um þessi sjónarmið en telur ekki tilefni til að gera breytingar á þingsályktunartillögunum hvað þetta varðar.

Nefndin bendir jafnframt á hlutverk Póst- og fjarskiptastofnunar við að greina stöðu fjarskiptamarkaðarins á hverjum tíma og hlutverk laga við að tryggja skynsamlegar leikreglur, svo sem um nethlutleysi, og fyrirliggjandi frumvarp um hagkvæma uppbyggingu fjarskiptainnviða á þingskjali 1045. Þá hefur fyrirtækjum á fjarskiptamarkaðnum, Gagnaveitu Reykjavíkur og Mílu ehf., verið heimilað að semja um tiltekna samvinnu og samnýtingu sín á milli, sbr. ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 11/2018. Ef landið á áfram að vera í fremstu röð í fjarskiptum á heimsvísu er mikilvægt að stjórnvöld jafnt sem fyrirtæki á markaði vinni stöðugt að endurskoðun og framförum í starfsumhverfi sem þróast jafn hratt og fjarskiptamarkaðurinn gerir.

Menntamál.

Bent var á að áríðandi væri að efla menntun á sviði fjarskipta og hvetja til rannsókna og nýsköpunar á sviði fjarskiptastarfsemi enda menntun og rannsóknir liður í að ná þeirri framtíðarsýn sem sett er fram í stefnunni, að Ísland verði í fremstu röð á sviði fjarskipta og verðmætasköpunar.

Nefndin telur mikilvægt að forystu í fjarskiptamálum fylgi það hlutverk að stuðla að öflugri menntun, rannsóknum og nýsköpun á sviði fjarskiptastarfsemi. Slík forysta gæti m.a. falist í virkum samskiptum við yfirvöld menntamála og háskólastigið og leggur nefndin áherslu á að slíkt samstarf hefjist sem fyrst. Beinir nefndin því til ráðuneytisins að huga að framangreindu við framkvæmd fjarskiptastefnu og fimm ára fjarskiptaáætlunar sem og í komandi stefnum og áætlunum á þessu sviði.

Að framangreindu virtu leggur nefndin til að tillögurnar verði samþykktar með breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir og lagðar eru til í sérstökum þingskjölum.

Karl Gauti Hjaltason var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir álitið í samræmi við 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fyrir fastanefndir Alþingis.

Alþingi, 16. maí 2019.