Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 190/2019 um breytingu á IX. viðauka og XIX. viðauka við EES-samninginn Stjórnartillaga - þingskjal nr. 190

150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 190 - 188. mál.

Stjórnartillaga.

Tillaga til þingsályktunar

um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 190/2019 um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) og XIX. viðauka (Neytendavernd) við EES-samninginn.

Frá utanríkisráðherra.

Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að staðfesta fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 190/2019, um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) og XIX. viðauka (Neytendavernd) við EES-samninginn, frá 2. maí 1992, og fella inn í samninginn reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/1011 frá 8. júní 2016, um vísitölur sem notaðar eru sem viðmiðanir í fjármálagerningum og fjárhagslegum samningum eða til að mæla árangur fjárfestingarsjóða og um breytingu á tilskipunum 2008/48/EB og 2014/17/ ESB og reglugerð (ESB) nr. 596/2014.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með þingsályktunartillögu þessari er leitað heimildar Alþingis til staðfestingar á ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 190/2019 frá 10. júlí 2019 um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) og XIX. viðauka ( Neytendavernd) við EES-samninginn frá 2. maí 1992 (sbr. fskj. I) og fella inn í samninginn reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/1011 frá 8. júní 2016 um vísitölur sem notaðar eru sem viðmiðanir í fjármálagerningum og fjárhagslegum samningum eða til að mæla árangur fjárfestingarsjóða og um breytingu á tilskipunum 2008/48/EB og 2014/17/ESB og reglugerð (ESB) nr. 596/2014 (sbr. fskj. II).

Þar sem lagastoð var ekki fyrir hendi til innleiðingar á umræddri reglugerð var ákvörðun nr. 190/2019 tekin af sameiginlegu EES-nefndinni með stjórnskipulegum fyrirvara af Íslands hálfu. Í tillögu þessari er gerð nánari grein fyrir því hvað felst í slíkum fyrirvara, sbr. 103. gr. EES-samningsins. Jafnframt er gerð grein fyrir efni gerðarinnar sem hér um ræðir. Hún felur ekki í sér breytingar á þeim meginreglum sem í EES-samningnum felast.

Ákvæði fyrrnefndrar reglugerðar komu að mestu leyti til framkvæmda í ríkjum Evrópusambandsins þann 1. janúar 2018. Viss ákvæði hennar koma þó ekki til framkvæmda fyrr 1. janúar 2020. EES EFTA-ríkin Noregur og Liechtenstein hafa mikilsverða hagsmuni af því að reglugerðin geti tekið þar gildi á sama tíma og hún kemur til fullra framkvæmda í ríkjum ESB, þ.e. 1. janúar 2020. Því er nauðsynlegt að fyrirhuguð ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um upptöku gerðarinnar í samninginn taki gildi eigi síðar en þann dag.

2. Um upptöku ESB-gerða í EES-samninginn og um stjórnskipulegan fyrirvara.

Á hverju ári er nokkur fjöldi ESB-gerða tekinn upp í EES-samninginn með ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar. Þó er um að ræða tiltölulega lágt hlutfall af heildarfjölda þeirra gerða sem ESB samþykkir. Í skýrslu utanríkisráðuneytisins, Gengið til góðs – skref í átt að bættri framkvæmd EES-samningsins, kemur fram að á tímabilinu frá árinu 1994 til ársloka 2016 tók Ísland upp 13,4% þeirra gerða sem ESB samþykkti á sama tímabili.

Samkvæmt EES-samningnum skuldbinda ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar aðildarríkin að þjóðarétti um leið og þær hafa verið teknar nema eitthvert þeirra beiti heimild skv. 103. gr. EES-samningsins til að setja fyrirvara um að ákvörðun geti ekki orðið bindandi strax vegna stjórnskipulegra skilyrða heima fyrir. Viðkomandi aðildarríki hefur þá sex mánaða frest frá töku ákvörðunar í sameiginlegu nefndinni til að aflétta fyrirvaranum.

Almennt hafa íslensk stjórnvöld einungis gert stjórnskipulegan fyrirvara þegar innleiðing ákvörðunar kallar á lagabreytingar hér landi en í því tilviki leiðir af 21. gr. stjórnarskrárinnar að afla ber samþykkis Alþingis áður en ákvörðun er staðfest. Slíkt samþykki getur Alþingi alltaf veitt samhliða viðeigandi lagabreytingu en einnig hefur tíðkast að heimila stjórnvöldum að skuldbinda sig að þjóðarétti með þingsályktun áður en landsréttinum er með lögum breytt til samræmis við viðkomandi ákvörðun.

Áðurnefnd 21. gr. stjórnarskrárinnar tekur til gerðar þjóðréttarsamninga en hún á augljóslega einnig við um þau tilvik þegar breytingar eru gerðar á slíkum samningum. Samkvæmt ákvæðinu er samþykki Alþingis áskilið ef samningur felur í sér afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef hann horfir til breytinga á stjórnarhögum ríkisins. Síðarnefnda atriðið hefur verið túlkað svo að samþykki Alþingis sé áskilið ef gerð þjóðréttarsamnings kallar á lagabreytingar hér á landi.

Umrædd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar felur í sér breytingu á EES-samningnum en þar sem hún kallar á lagabreytingar hér á landi var hún tekin með stjórnskipulegum fyrirvara. Í samræmi við það sem að framan segir er óskað eftir samþykki Alþingis fyrir þeirri breytingu á EES-samningnum sem í ákvörðuninni felst.

3. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/1011 frá 8. júní 2016 um vísitölur sem notaðar eru sem viðmiðanir í fjármálagerningum og fjárhagslegum samningum eða til að mæla árangur fjárfestingarsjóða og um breytingu á tilskipunum 2008/48/EB og 2014/17/ESB og reglugerð (ESB) nr. 596/2014.

Greiðslur samkvæmt lánssamningum, afleiðum og öðrum fjárhagslegum samningum ráðast oft af þróun vísitalna sem eiga að mæla verðgildi á borð við vexti, gengi gjaldmiðla, virði hlutabréfasafna eða verð á hrávöru. Til dæmis er algengt að vextir af bankalánum jafngildi vísitölum sem eiga að mæla vexti milli banka með ákveðnu álagi.

Hætta getur verið á að þeir sem taka saman slíkar viðmiðanir eða leggja til upplýsingar sem þær byggjast á misnoti aðstöðu sína ef þeir hafa hag af því að þær þróist á tiltekinn veg. Bankar gætu til dæmis hagnast á því veita villandi upplýsingar um lánskjör sín í því skyni að hafa áhrif á viðmiðun sem á að mæla vexti milli banka ef vextir af lánum sem þeir hafa veitt byggjast á viðmiðuninni. Eftir fjármálakreppuna kom í ljós að alþjóðlegir bankar höfðu í hagnaðarskyni hagrætt Euribor-, Libor-, og Tibor-vöxtum, sem eiga að mæla vexti milli banka á evrusvæðinu, í London og í Tókýó og liggja til grundvallar fjölmörgum samningum á fjármálamarkaði og grunur lék á um hagræðingu á viðmiðunum á gjaldeyris- og hrávörumörkuðum.

Evrópusambandið gaf í júní 2016 út þá reglugerð sem hér um ræðir („viðmiðanareglugerðin“) til að taka á slíkum hagsmunaárekstrum og stuðla að áreiðanlegri viðmiðunum á fjármálamarkaði. Hún kom að mestu leyti til framkvæmda 1. janúar 2018 en viss ákvæði koma þó ekki til framkvæmda fyrr en 1. janúar 2020. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur einnig gefið út 21 afleidda gerð sem útfærir nánar afmörkuð atriði reglugerðarinnar.

Viðmiðanareglugerðin gildir bæði um gerð viðmiðana, þar á meðal framlagningu ílagsgagna sem liggja þeim til grundvallar, og notkun. Með „viðmiðunum“ er í grófum dráttum átt við tölur sem eru almenningi aðgengilegar, eru ákvarðaðar með reglulegu millibili á grundvelli tiltekinna verðgilda og eru notaðar til að ákvarða greiðslur, virði fjárhagslegra gerninga eða eignaskiptingu fjárfestingarsjóða. Tilgreindir aðilar eru undanþegnir reglugerðinni, þar á meðal seðlabankar og yfirvöld sem taka saman viðmiðanir vegna opinberrar stefnu.

Aðilum sem hyggjast hafa umsjón með viðmiðunum er samkvæmt reglugerðinni skylt að fá starfsleyfi eða skrá sig hjá lögbæru yfirvaldi. Settar eru reglur um stjórnarhætti, innra eftirlit og upplýsingagjöf þeirra til að stemma stigu við áhrifum hagsmunaárekstra. Þeir skulu varðveita gögn og hafa verkferla til að vinna úr kvörtunum og útvistun starfsþátta eru sett mörk.

Settar eru reglur um aðferðafræði við söfnun og úrvinnslu gagna við ákvörðun viðmiðunar. Ílagsgögn skulu endurspegla þann markað eða efnahagslega veruleika sem viðmiðun er ætlað að mæla. Almennt skal stuðst við gögn um viðskipti sem hafa átt sér stað fremur en tilboð eða áætlanir. Aðferðafræði við ákvörðun viðmiðunar skal vera skýr og gera skal lykilþætti hennar aðgengilega. Umsjónaraðilar skulu setja hátternisreglur fyrir þá sem leggja til ílagsgögn, tryggja að þeir fari eftir þeim og tilkynna yfirvöldum um grun um brot. Gerðar eru sérstakar kröfur til lánastofnana, rekstrarfélaga verðbréfasjóða og annarra aðila undir eftirliti sem eru tilgreindir í reglugerðinni sem leggja til ílagsgögn, meðal annars um fullnægjandi stjórnarhætti og innra eftirlit til að stuðla að því að gögn sem þeir leggja til séu áreiðanleg og að hagsmunaárekstrar hafi ekki áhrif á framlagningu þeirra.

Aðilum undir eftirliti er eingöngu heimilt að notast við viðmiðun sem fellur undir reglugerðina ef hún eða umsjónaraðili hennar er á skrá á vef Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunarinnar. Á skránni eru í grófum dráttum umsjónaraðilar innan Evrópusambandsins sem hafa fengið starfsleyfi eða skráð sig hjá lögbæru yfirvaldi og viðmiðanir utan Evrópusambandsins sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins eða lögbær yfirvöld hafa viðurkennt. Þó má notast áfram við viðmiðun frá umsjónaraðila utan Evrópusambandsins sem er ekki á skránni ef byrjað var að nota hana fyrir 1. janúar 2020. Aðilum undir eftirliti er samkvæmt reglugerðinni skylt að gera áætlanir um hvernig skuli brugðist við ef aðgengi að viðmiðunum sem þeir nota raskast.

Kröfur samkvæmt reglugerðinni ráðast að nokkru leyti af því um hvers konar viðmiðun er að ræða. Ýmsar kröfur varðandi ílagsgögn gilda ekki ef þau eru fengin frá skipulegum verðbréfamarkaði, markaðstorgi fjármálagerninga eða tilgreindum öðrum aðilum og sérstakar kröfur eru gerðar til vaxta- og hrávöruviðmiðana. Auknar kröfur eru gerðar til viðmiðana sem teljast mjög mikilvægar, einkum til að tryggja viðhald þeirra og aðgengi. Umsjónaraðilar viðmiðana sem teljast mikilvægar en ekki mjög mikilvægar geta sóst eftir undanþágum frá fáeinum kröfum reglugerðarinnar og umsjónaraðilar viðmiðana sem teljast ekki mikilvægar eru undanþegnir ýmsum kröfum.

4. Lagabreytingar og hugsanleg áhrif hér á landi.

Áformað er að innleiða viðmiðanareglugerðina með nýjum lögum með vísun til birtingar í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins. Fyrirhugað er að fjármála- og efnahagsráðherra leggi fram frumvarp þess efnis á 150. löggjafarþingi.

Misnotkun aðstöðu til að hafa óeðlileg áhrif á fjárhagslegar viðmiðanir grefur undan trausti á fjármálamörkuðum og skilvirkni þeirra og getur skaðað neytendur og fjárfesta. Almennt má ætla að traust fyrirkomulag um gerð þeirra auki skilvirkni fjármálamarkaða og bæti stöðu neytenda og fjárfesta. Að því leyti má ætla að lögfesting viðmiðanareglugerðarinnar hafi jákvæð áhrif. Á móti vegur að hún leggur nokkrar byrðar á umsjónaraðila viðmiðana og aðila undir eftirliti sem leggja til ílagsgögn.

5. Samráð við Alþingi.

Í reglum Alþingis um þinglega meðferð EES-mála er kveðið á um að ESB-gerðir, sem fyrirhugað er að fella inn í EES-samninginn en munu ekki taka gildi á Íslandi nema að undangengnu samþykki Alþingis, skuli sendar utanríkismálanefnd til umfjöllunar. Reglugerð 2016/1011 var send utanríkismálanefnd til samræmis við framangreindar reglur. Í bréfi utanríkismálanefndar, dags. 15. maí 2019, kemur fram að nefndin hafi fjallað um gerðina og telur ekki þörf á frekari umfjöllun. Í bréfinu eru ekki gerðar athugasemdir við upptöku gerðarinnar í EES-samninginn.

Fylgiskjal I.

Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 190/2019 um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) og XIX. viðauka (Neytendavernd) við EES-samninginn.

www.althingi.is/altext/pdf/150/fylgiskjol/s0190-f_I.pdf

Fylgiskjal II.

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/1011 frá 8. júní 2016 um vísitölur sem notaðar eru sem viðmiðanir í fjármálagerningum og fjárhagslegum samningum eða til að mæla árangur fjárfestingarsjóða og um breytingu á tilskipunum 2008/48/EB og 2014/17/ESB og reglugerð (ESB) nr. 596/2014.

www.althingi.is/altext/pdf/150/fylgiskjol/s0190-f_II.pdf