Embættisfærsla umhverfisráðherra Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 145

1994. – 1064 ár frá stofnun Alþingis.

118. löggjafarþing. – 138 . mál.

145. Tillaga til þingsályktunar um skipun rannsóknarnefndar skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar til að kanna embættisfærslu um hverfisráðherra gagnvart starfsmönnum embættis veiðistjóra í tengslum við ákvörðun hans um flutning embættisins.

Flm.: Hjörleifur Guttormsson, Finnur Ingólfsson, Jón Helgason,

Kristín Ástgeirsdóttir, Kristín Einarsdóttir, Svavar Gestsson.

Alþingi ályktar með vísan til 39. gr. stjórnarskrárinnar að kjósa skuli nefnd níu alþingis manna til að kanna embættisfærslu umhverfisráðherra gagnvart starfsmönnum embættis veiði stjóra í tengslum við ákvörðun hans um flutning embættisins frá Reykjavík. Áhersla skal lögð á að kanna réttarstöðu starfsmanna. Nefndin skal skila Alþingi skýrslu um málið fyrir 31. janúar 1995.

Greinargerð.

Tillaga þessi um rannsókn á embættisfærslu Össurar Skarphéðinssonar umhverfisráðherra er flutt að gefnu alvarlegu tilefni. Í janúar 1994 tilkynnti ráðherrann um þá ákvörðun sína að flytja embætti veiðistjóra frá Reykjavík til Akureyrar. Þessi ákvörðun var tekin fyrirvaralaust án nokkurs minnsta samráðs við starfsmenn veiðistjóraembættisins sem fyrst fengu vitneskju um ákvörðun ráðherra eftir að hún var tekin. Ástæða er einnig til að ætla að þessi ákvörðun eigi rætur í persónulegum árekstri ráðherra við starfsmenn embættisins á óskyldum vettvangi. Upp lýsingar, sem styðja þetta, komu fram af hálfu starfsmanna embættisins í umhverfisnefnd Al þingis á 117. löggjafarþingi. Þar sem hér er um mjög alvarleg málsatvik að ræða, sem hugsan lega varða við lög (sbr. 4. mgr. 20. gr. og 72. og 73. gr. stjórnarskrárinnar, stjórnsýslulög, nr. 37/1993, lög nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins) og alþjóðlegar skuldbind ingar (félagsmálasáttmála Evrópu) er að mati flutningsmanna eðlilegt að sérstök rannsóknar nefnd kanni málavexti. Athugun nefndarinnar er fyrst og fremst ætlað að beinast að samskiptum ráðherrans við umrædda starfsmenn í tengslum við ákvörðun hans um flutning veiðistjóraemb ættisins en varðar ekki flutning embættisins sem slíks til Akureyrar. Þótt ýmis álitamál séu um málatilbúnað ráðuneytisins að því leyti eru þau annars eðlis og ekki tilefni flutnings þessarar tillögu.

Hér verða málavextir, sem tillagan byggir á, raktir í aðalatriðum eins og þeir virðast liggja fyrir að mati flutningsmanna. Jafnframt vísast til skriflegra umsagna í fylgiskjölum sem bárust umhverfisnefnd við meðferð frumvarps til laga um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, öðrum en hvölum. Í umræðum um frumvarpið fléttuðust af hálfu starfs manna veiðistjóra, af eðlilegum ástæðum, saman við málið atriði er varða meint fagleg áhrif flutnings embættisins og áhrif þeirrar aðgerðar á starfsmenn þess sem og vinnubrögð ráðherrans í heild. Endurspeglast þetta m.a. í umsögnum þeirra og greinargerðum sem bárust umhverfis nefnd á síðasta þingi.

Þann 6. janúar 1994 boðaði Magnús Jóhannesson, ráðuneytisstjóri í umhverfisráðuneyti, Pál Hersteinsson veiðistjóra á sinn fund og tilkynnti honum að ákveðið hefði verið að flytja embætti veiðistjóra frá Reykjavík til Akureyrar fyrir árslok 1994. Ákvörðunin kom veiðistjóra í opna skjöldu en ráðuneytisstjóri féllst á þá ósk hans að leggja fram greinargerð um málið. 7. janúar var veiðistjóra skýrt frá því að umhverfisráðherra hefði tilkynnt fyrirhugaðan flutning embætt isins á ríkisstjórnarfundi og að ekki yrði aftur snúið. Umhverfisráðherra tilkynnti síðan á blaða mannafundi á Akureyri 19. janúar að veiðistjóraembættið yrði flutt þangað. 24. janúar var fyrst rætt við starfsmenn um flutninginn en embættismenn í umhverfisráðuneyti gátu á þeim fundi ekki gert grein fyrir réttarstöðu starfsmanna vegna breytts starfsvettvangs. 7. febrúar 1994 var fyrirhugaður flutningur fyrst tilkynntur veiðistjóra formlega, með bréfi frá umhverfisráðuneyti. Þar kom fram að flutningur embættisins væri áformaður í janúar 1995 og að starfsemi ætti að hefjast á Akureyri 1. febrúar sama ár.

Með þessum vinnubrögðum gekk umhverfisráðherra gegn ráðleggingum sem fram koma í áliti stjórnskipaðrar nefndar frá 1993 um flutning ríkisstofnana þar sem segir m.a.: „ . . . Með flutningi stofnana er ætlunin að færa atvinnutækifæri til landsbyggðar. Það má gerast hvort sem starfsmenn fylgja með stofnun sinni eða ekki. Hins vegar varðar miklu að stofnun geti haldist á starfsmönnum sínum. Þar er um gagnkvæma hagsmuni að ræða . . . Verður að leita allra ráða til þess að stofnun haldist á starfsmönnum sínum . . . “ Rétt er að vekja athygli á að veiðistjóra embættið var ekki í tillögum nefndarinnar um stofnanir sem flytja ætti frá Reykjavík. Margt bendir líka til að hugmyndin hafi fyrst orðið til í höfði ráðherrans skömmu fyrir jól 1993, sbr. fskj. I. Þar kemur m.a. fram að á svonefndum „hádegisvettvangi“ umhverfisráðuneytis og for stöðumanna stofnana, sem undir það heyra, hafi flutningur ríkisstofnana verið umræðuefni í kjölfar áðurnefnds nefndarálits. Ekkert kom þar fram af hálfu umhverfisráðherra um veiði stjóraembættið og ráðherra virtist þar almennt vera andsnúinn stofnanaflutningi. Í símtali við veiðistjóra 23. desember 1993 nefndi ráðherra ekki heldur flutning embættisins en ræddi hins vegar aðfinnslur sínar í garð einstakra starfsmanna embættisins. Ljóst er að ekki fór fram fagleg skoðun á málinu á vegum umhverfisráðuneytis áður en ráðherra tilkynnti ákvörðun sína. Það var fyrst viku síðar, 14. janúar 1994, að ráðherra fór fram á úttekt tveggja einstaklinga á embætti veiðistjóra og samruna þess við Náttúrufræðistofnun Íslands. Niðurstaða þeirrar athugunar er dagsett 8. apríl 1994.

Ráðherra mátti þegar vera ljós afstaða starfsmanna til flutnings, sbr. greinargerð veiðistjóra til umhverfisráðuneytis, dags. 10. apríl 1994. Samt sem áður hélt ráðherra sínu striki og gerði tilraun til að breyta eigin frumvarpi um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, öðrum en hvölum, til að lögfesta stefnu sína.

Málið kom til kasta umhverfisnefndar Alþingis með bréfi, dags. 16. mars 1994, þar sem embættismaður umhverfisráðuneytis, f.h. umhverfisráðherra, óskaði eftir að nefndin gerði til teknar breytingar á frumvarpi til laga um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, öðrum en hvölum, til samræmis við framangreind áform um flutning veiðistjóra embættis. Tillögurnar byggðust enn fremur á þeim fyrirætlunum ráðherra að sameina veiði stjóraembættið Náttúrufræðistofnun Íslands þannig að embætti veiðistjóra yrði sérstök „veiði deild“ í stofnuninni. Tillögurnar ollu uppnámi í starfi umhverfisnefndar sem hafði nánast lokið vinnu sinni við framangreint frumvarp. Nefndin klofnaði í afstöðu sinni til málsins en minni hluti hennar lýsti yfir andstöðu sinni við þá málsmeðferð sem viðhöfð var og taldi eðlilegra að tillögur um flutning embættis veiðistjóra færu venjubundna leið í gegnum þingið. Nefndin fjall aði ítarlega um málið og fékk á sinn fund þá sem málið varðar. Fyrir nefndinni gagnrýndu starfsmenn harðlega vinnubrögð umhverfisráðherra í málinu og lögðu fram gögn sem bentu til þess að með vinnubrögðum ráðherra um flutning embættisins yrði freklega brotinn á þeim rétt ur.

Flutningsmenn þessarar tillögu fá ekki betur séð en að umhverfisráðherra hafi í málafylgju sinni gagnvart starfsmönnum veiðistjóraembættisins beitt mikilli valdníðslu, auk þess að brjóta gegn óskrifuðum lögum um mannleg samskipti. Fyrir utan þann miska sem viðkomandi starfs menn og aðstandendur þeirra hafa orðið að þola er hætt við að vinnubrögð ráðherra í þessu máli vinni gegn almennum áformum um flutning ríkisstofnana. Hið sama má einnig segja um fram komu ráðherrans gagnvart starfsmönnum Landmælinga ríkisins og Skipulags ríkisins í tengslum við athugun á flutningi þessara stofnana á fyrri hluta árs 1994.

Tillaga þessi er flutt til að fram fari rannsókn á embættisfærslu umhverfisráðherra gagnvart starfsmönnum veiðistjóraembættisins þannig að vinnubrögð ráðherrans í þessu máli verði könn uð með formlegum hætti. Jafnframt þarf að leiða í ljós hver réttarstaða viðkomandi starfsmanna er ef flutningur embættisins verður að veruleika. Niðurstaða úr þeirri könnun sem tillagan gerir ráð fyrir getur reynst mikilvæg og leiðbeinandi fyrir stjórnvöld í framtíðinni og komið í veg fyr ir að óhæfa af því tagi sem hér virðist hafa átt sér stað verði endurtekin.

Með hliðsjón af ofangreindu er lagt til að skipuð verði rannsóknarnefnd skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar sem hljóðar svo:

„Alþingi getur skipað nefndir alþingismanna til að rannsaka mikilvæg mál, er almenning varða. Alþingi getur veitt nefndum þessum rétt til að heimta skýrslur, munnlegar og bréflegar, bæði af embættismönnum og einstökum mönnum.“

Fylgiskjal I.

MINNISBLAÐ VEIÐISTJÓRA

Nokkrar dagsetningar tengdar ákvörðun um flutning veiðistjóraembættis.

(15. apríl 1994.)

10. nóvember 1993: Hádegisvettvangur umhverfisráðuneytis og forstöðumanna. Umræðu efni: Flutningur ríkisstofnana. Aldrei var minnst á embætti veiðistjóra og ekkert kom fram sem benti til þess að ráðherra væri hlynntur flutningi.

22. desember 1993: Við undirritun samnings um rekstur seturs Náttúrufræðistofnunar Ís lands á Akureyri lýsir ráðherra því yfir að fleiri verkefni muni flytjast norður og nefnir í því sambandi sérstaklega umhverfismat.

23. desember 1993: Ráðherra hringir í PH vegna annars máls og nefnir ekki flutning.

6. janúar 1994: Veiðistjóri boðaður á fund ráðuneytisstjóra í umhverfisráðuneyti og honum tilkynnt að ráðherra hafi ákveðið að flytja embættið norður á Akureyri og færa starfsemina und ir setrið. Ástæðan sögð byggðastefna og hagræðing. Ráðuneytisstjóri telur litlar líkur á að ákvörðun verði breytt. PH biður um leyfi til þess að skila greinargerð um málið. Leyfið veitt.

7. janúar 1994: Samtal við skrifstofustjóra umhverfisdeildar ráðuneytisins þar sem fram kemur að ráðherra hafi tilkynnt fyrirhugaðan flutning á ríkisstjórnarfundi og ekki verði aftur snúið.

7. janúar 1994: PH hringir í forstöðumann seturs NÍ á Akureyri til þess að forvitnast um að stæður á stofnuninni. Forstöðumaður kemur af fjöllum og ekkert rými talið laust á stofnuninni.

10. janúar 1994: Veiðistjóri afhendir ráðuneytisstjóra greinargerð sína um flutninginn.

10. janúar 1994: Aðstoðarmaður ráðherra hefur samband við skógræktarstjóra og spyr hvort eitthvað sé til skriflegt um flutning Skógræktar ríkisins. Fær sendar þrjár blaðsíður sem skóg ræktarstjóri hafði skrifað að beiðni nefndar undir forsæti Þorvaldar Garðars Kristjánssonar (upplýsingar samkvæmt samtali veiðistjóra við skógræktarstjóra 28. janúar 1994).

14. janúar 1994: Umhverfisráðherra fer fram á úttekt á embætti veiðistjóra og „tillögum“ um samruna þess við NÍ.

19. janúar 1994: Ráðherra tilkynnir á blaðamannafundi á Akureyri að veiðistjóraembætti flytjist norður.

24. janúar 1994: Þrír starfsmenn ráðuneytisins koma á fund starfsmanna embættisins til þess að ræða afstöðu starfsmanna til flutnings.

16. mars 1994: Ráðuneytið fer bréflega fram á að „villidýrafrumvarpi“ verði breytt. Veiði stjóri ekki látinn vita af þeirri beiðni.

12. apríl 1994: Úttekt á embætti veiðistjóra send umhverfisnefnd Alþingis.

Fylgiskjal II.

Bréf Páls Hersteinssonar veiðistjóra til umhverfisráðuneytis um

flutning veiðistjóraembættis frá Reykjavík til Akureyrar.

(10. janúar 1994.)

Undirrituðum var tilkynnt fimmtudaginn 6. janúar 1994 að umhverfisráðherra hefði ákveðið að embætti veiðistjóra yrði flutt frá Reykjavík til Akureyrar og að flutningurinn skuli eiga sér stað fyrir árslok.

Í ljósi þess að ákvörðunin virðist eiga sér stuttan aðdraganda og að ekki hafði verið leitað álits undirritaðs eða annarra starfsmanna embættisins áður en hún var tekin þykir mér rétt að gera grein fyrir afstöðu minni til hennar.

Í stuttu máli tel ég flutning þennan óheppilegan fyrir þá starfsemi sem fram fer hjá embætt inu eins og nánar er getið hér að neðan og í greinargerð.

Í fyrsta lagi mun hann koma niður á þeim rannsóknum sem fram fara á vegum embættisins, bæði þeim sem það stendur fyrir eitt og þeim sem það er í samvinnu um við aðrar stofnanir. Sum þessara verkefna munu vafalaust leggjast af en önnur mun taka mörg ár að byggja upp á ný.

Í öðru lagi mun flutningurinn hafa neikvæð áhrif á þá þjónustu sem embættið veitir veiði mönnum, bændum, öðrum hagsmunaaðilum og sveitarfélögum.

Í þriðja lagi er ólíklegt að nokkur hagræðing yrði af veru embættisins í nábýli við setur Nátt úrufræðistofnunar á Akureyri, jafnvel þótt verkefni þess yrðu alveg lögð undir setrið og veiði stjóraembættið lagt niður.

Í fjórða lagi mun flutningnum fylgja nokkur kostnaður sem hægt væri að komast hjá ef emb ættið yrði um kyrrt í Reykjavík.

Í fimmta lagi mun flutningurinn hafa í för með sér mikla röskun fyrir starfsmenn embættisins sem sennilega munu allir láta af störfum. Sú sérþekking, reynsla og sambönd sem starfsmenn hafa aflað nýtist ekki fyrir starfsemina og sú hætta er fyrir hendi að langur tími líði áður en nýir starfsmenn koma henni á skrið á ný.

Nánar er fjallað um einstaka þætti í meðfylgjandi greinargerð.

Úr greinargerð veiðistjóra:

Áhrif á starfsmenn og áhrif starfsmanna.

Undirritaður hefur átt samræður um fyrirhugaðan flutning embættisins við þá tvo menn, Arnór Þóri Sigfússon og Þorvald Þór Björnsson, sem eru í fullu starfi við embættið. Því miður virðist svo sem hvorugur þeirra hafi áhuga á að flytjast með embættinu til Akureyrar. Þorvaldur Björnsson var þó sýnu ákveðnari í tilsvörum og telur flutning útilokaðan. Það er mikill skaði því að auk reynslu hans og kunnáttu eru sambönd hans um allt land orðin slík að leitun er að manni sem með tímanum gæti fetað í fótspor hans.

Því miður kemur ekki heldur til greina að undirritaður flytjist til Akureyrar enda er eigin kona hans, dr. Ástríður Pálsdóttir, einn fremsti sérfræðingur landsins í sameindalíffræði en ekk ert starf er við hennar hæfi á Akureyri um þessar mundir og ólíklegt að svo verði á næstu árum.

Ég tel að starfsemi veiðistjóraembættis muni líða mjög mikið fyrir það að enginn starfs manna þess skuli vilja flytjast með því til Akureyrar. Nýir menn munu þurfa að byrja frá grunni við aðstæður sem standa aðstæðum í Reykjavík mjög að baki.

Núverandi starfsmenn hafa byggt upp net persónulegra sambanda innan lands sem utan og það er fyrir áhuga þessara manna sem starfsemi embættisins er orðin sú sem hún er nú. Slík sam bönd nást ekki á skömmum tíma. . . . Embætti veiðistjóra er ekki síður starfsmennirnir sem þar vinna, reynsla þeirra, þekking og persónuleg sambönd. Þetta á sérstaklega við á litlu landi eins og Íslandi þar sem ekki eru margir sérfræðingar á hverju sviði.

Fylgiskjal III.

Laganefnd BHMR:

Réttarstaða starfsmanna sem eru í aðildarfélögum BHMR í tengslum við

áformaðan flutning embættis veiðistjóra frá Reykjavík til Akureyrar.

Fyrirspurn til laganefndar BHMR.

Starfsmenn embættis veiðistjóra hafa sent laganefnd BHMR eftirfarandi fyrirspurnir:

Hver telst vera eðlilegur undirbúningur ráðuneytisins undir ákvörðun af þessum toga?

Eru starfsmenn veiðistjóraembættis skyldir til þess að flytja frá höfuðborgarsvæðinu til Akureyrar eða missa öll réttindi ella?

Hvaða stuðning ber hinu opinbera að veita þeim starfsmönnum sem ákveða að hlíta kallinu og flytja til Akureyrar með embættinu?

Hafa ríkisstarfsmenn félagafrelsi og málfrelsi?

Málavextir.

Umhverfisráðherra tilkynnti 6. janúar 1994 veiðistjóra að hann hygðist flytja stofnunina til Akureyrar að hausti en í síðasta lagi að ári. Umhverfisráðherra hefur jafnframt lýst því yfir að hann hyggist sameina embætti veiðistjóra við setur náttúrfræðistofnunar á Akureyri sem er und irstofnun Náttúrfræðistofnunar Íslands.

Umhverfisráðherra hefur krafið hlutaðeigandi starfsmenn um skjót svör við því hvort þeir ætli að flytja með stofnuninni. Umhverfisráðuneytið hefur ekki upplýst starfsmenn um hvort og þá með hvaða hætti þeir verði styrktir vegna búferlaflutninga. Umhverfisráðherra hefur jafn framt lýst því yfir að hann líti svo á að starfsmönnum beri lögum samkvæmt að flytja með stofn uninni en missi starf og öll réttindi ella. Hefur í því sambandi verið vísað í álit ríkislögmanns dags. 3. maí 1989 sem samið var vegna flutnings Skógræktar ríkisins frá Reykjavík til Egils staða.

Starfsmenn telja að flutningur á stofnuninni valdi verulegri röskun á högum þeirra og fjöl skyldna þeirra og gerbreyti forsendum upphaflegra ráðningarsamninga. Starfsmenn hafa á þess um grundvelli dregið í efa skyldur sínar til að flytja með stofnuninni.

Hér eru í raun til umfjöllunar mörg álitaefni. Laganefnd mun þó aðeins fjalla um þá þætti sem lúta að vinnuréttarlegri stöðu starfsmanna. Þessi álitaefni eru:

Má ráðherra flytja embætti veiðistjóra til Akureyrar án sérstakrar lagasetningar og, ef svo er, hefur hann skyldur gagnvart starfsmönnum í því samhengi?

Ef ráðherra er heimilt að flytja stofnunina, ber þá starfsmönnum að flytja með eða geta þeir hafnað flutningi og átt rétt á bótum vegna stöðumissis?

Hvaða stuðningi eiga starfsmenn sem flytja rétt á?

Skerða lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins rétt starfsmanna embættis veiði stjóra til að tjá sig eða taka þátt í dægurumræðu þjóðfélagsins?

Lagarök og eðli máls.

I. Almenn lög veita ráðherra rétt til að ákveða upphaflega staðsetningu stofnunar ef stað setningin er ekki tilgreind sérstaklega í lögum. Ráðherra getur sennilega breytt staðsetningu stofnunar án lagabreytingar ef ekki er kveðið á um staðsetninguna í lögum. Fjallað er um emb ætti veiðistjóra í lögum nr. 52/1957, um eyðingu refs og minnka, og lögum nr. 50/1965, um eyð ingu svartbaks , án þess að tilgreina staðsetningu stofnunarinnar. Hins vegar þarf breytingu á lögum til að leggja niður embætti veiðistjóra eða sameina það eða verkefni þess annarri stofnun.

II. Stjórnsýslulög, nr. 37/1993, gilda þegar stjórnvald, t.d. ráðherra, tekur ákvörðun sem varðar réttindi eða skyldur manna eins og hér um ræðir. Lögfest er að stjórnvaldi ber að afla sér nægjanlegra upplýsinga áður en ákvörðun er tekin (10. gr., rannsóknarregla), gæta samræmis og jafnræðis (11. gr., jafnræðisregla) og taka aðeins íþyngjandi ákvörðun (12. gr., meðalhófs reglan ) þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skylt er einnig að veita aðila máls kost á að tjá sig um efni máls áður en ákvörðun er tekin.

Ákvörðun um flutning embættis veiðistjóra virðist ekki hafa fengið neina almenna umræðu innan umhverfisráðuneytis eða stofnana þess og ekki liggur fyrir athugun á hvaða ávinningur fengist af því né til hvaða kostnaðar yrði stofnað fyrir ríkið og starfsmennina. Ekki liggur fyrir úttekt um þessi atriði vegna flutnings Skógræktar ríkisins til Egilsstaða á sínum tíma. Nú stend ur yfir úttekt á embætti veiðistjóra sem er ólokið. Ekki var rætt við starfsmenn veiðistjóra um væntanlegar breytingar áður en ákvörðun var tekin. Ekki var rætt við forsvarsmenn seturs nátt úrufræðistofnunar á Akureyri um staðsetningu embættis veiðistjóra þar eða hugsanlega samein ingu stofnananna. Af þessu sést að ráðherra hefur ekki virt lögbundna rannsóknarreglu við ákvörðunartöku í máli þessu. Með jafnræðisreglunni er m.a. átt við að allir þegnar, einnig ríkis starfsmenn, eigi að búa við jafnræði gagnvart stjórnvaldsákvörðunum. Ljóst má vera að lög veita ekki vinnuveitendum rétt til að knýja starfsmenn sína til að flytja á milli vinnusvæða og lög um atvinnuleysistryggingar veita atvinnulausum bótarétt ef þeir fá ekki vinnu á vinnusvæð inu. Það getur því ekki samræmst jafnræðisreglu stjórnsýslulaga að ætla starfsmönnum ríkisins að flytja á milli landshluta en ella tapa starfa sínum bótalaust. Þá verður ekki annað séð en að ákvörðunin sé óeðlilega íþyngjandi fyrir starfsmenn og gangi á svig við meðalhófsregluna um beitingu umboðsvalds. Stjórnsýslulögin eiga við um rétt borgaranna til að andæfa ákvörðunar töku stjórnvalds og þau veita rétt til áfrýjunar til æðra stjórnvalds þegar lægra stjórnvald á í hlut en um ábyrgð ráðherra gilda lög nr. 4/1963. Má í því sambandi benda sérstaklega á 10. gr. lag anna.

III. Stjórnarskráin, þ.e. 4. mgr. 20. gr., fjallar um réttarstöðu skipaðra embættismanna rík isins gagnvart flutningi úr einni stöðu í aðra:

Forseti getur flutt embættismenn úr einu embætti í annað enda missi þeir einskis í af embætt istekjum sínum, og sé þeim veittur kostur á að kjósa um embættaskiptin eða lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk.

Túlkun á efni 20. gr. stjórnarskrárinnar sem er íþyngjandi lagaákvæði hlýtur að sæta þrengj andi lögskýringu. Flutningur á embætti veiðistjóra frá Reykjavík til Akureyrar fellur ekki undir þetta ákvæði nema að verið sé að leggja niður núverandi stöðu veiðistjóra og stofna nýja stöðu á Akureyri. Til þess þarf lagabreytingu eins og áður segir. Ekki verður séð að 20. gr. nái til ann arra embættismanna en þeirra er forseti skipar (setur). Veiðistjóri er skipaður af ráðherra.

IV. Lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954, kveða m.a. á um skyld ur skipaðra og ráðinna starfsmanna ríkisins. Í 33. gr. segir:

Skylt er starfsmanni að hlíta breytingum lögum samkvæmt á störfum hans og verkahring frá því, er hann tók við starfi, enda hafi breytingin ekki áhrif til skerðingar á launakjörum hans og réttindum.

Ljóst er að efni 33. gr. er íþyngjandi fyrir starfsmann og ber því að túlka þröngri lögskýr ingu. Þar sem álitaefnið hér varðar ekki ágreining um breytingar á störfum og verkahring starfs manna heldur hvort þeim beri samkvæmt ofangreindum ákvæðum að sæta því að flytja af einu vinnusvæði yfir á annað, verður ekki séð að 33. gr. eigi við. Staðfestur dómur undirréttar ber vitni um að túlka beri efni 33. gr. þröngt, sbr. HRD:LV (1984), bls. 427. Ekki er vafamál að ætl ast er til þess að veitingavaldið fari varlega og hófsamlega með þann rétt sem felst í 33. gr. enda er um að ræða undantekningu frá meginreglu laga.

V. Í 14. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er fjallað um rétt starfsmanns þegar staða hans er lögð niður. Þetta lagaákvæði á við ef embætti veiðistjóra verður lagt niður og/eða sameinað annarri stofnun. En ákvæðið gæti einnig átt við ef starf er flutt á milli landshluta, þ.e. að ákvörðun um flutning á störfum milli vinnusvæða felur í sér niðurlagn ingu á stöðu. Jafna má slíkri stöðu starfsmanns við aðstæður þess sem beittur er svonefndri málamyndaniðurlagningu stöðu. Ljóst er að launamaður, sem sækir um starf, grundvallar um sókn sína m.a. á ákvörðun um búsetu sína og fjölskyldu sinnar. Starfsstaðurinn er mikilvægt ein kenni starfs og ræður miklu um hvort starfið telst fýsilegt fyrir umsækjandann. Þá er ljóst að valdi vinnuveitandi breytingum á mikilvægum forsendum ráðningarsamnings kann það í al mennum vinnurétti að jafngilda riftun á ráðningarsamningi og getur jafnvel skapað bótaskyldu gagnvart launamanni. Ákvörðun vinnuveitanda um flutning á stofnun kann því að raska högum starfsmanns svo mjög að hann þurfi ekki einu sinni að vinna umsaminn uppsagnarfrest.

VI. Stjórnarskráin tryggir öllum þegnum lýðveldisins tjáningarfrelsi í 72. gr. og félaga frelsi í 73. gr. en ríkisstarfsmaður þarf vegna starfa síns að þola vissar takmarkanir á tjáningar frelsi, sbr. VI. kafla laga nr. 38/1954.

VII. Kjarasamningar hlutaðeigandi stéttarfélaga innan BHMR kveða á um samnings bundnar greiðslur til starfsmanna sem þurfa að stofna til búferlaflutninga til að taka við nýju starfi hjá ríkinu, sbr. kafla 5.11. Þetta ákvæði, sem á við ef starfsmenn embættis veiðistjóra ákveða að taka við nýjum störfum á Akureyri, varðar ferðakostnað og flutning á búslóð en ekki kostnað sem hlýst af t.d. sölu og kaupum á húsnæði.

VIII. Félagsmálasáttmáli Evrópu, sem Ísland er aðili að, leggur ríkar skyldur á herðar að ildarríkjunum hvað varðar rétt fjölskyldunnar til félagslegrar, lagalegrar og efnahagslegrar verndar ekki aðeins með beinum millifærslum til fjölskyldna heldur einnig með réttsýnni stjórnsýslu.

Álit laganefndar BHMR.

Laganefnd BHMR telur að umhverfisráðherra hafi sennilega vald til að flytja embætti veiði stjóra til Akureyrar en skorti hins vegar lagaheimild til að leggja embættið niður eða sameina það annarri stofnun. Laganefnd BHMR bendir þó á að umhverfisráðherra virti ekki rétt starfs manna samkvæmt stjórnsýslulögum þegar ákvörðun var tekin um flutning.

Laganefnd BHMR telur að í flutningi á stofnun til annars landshluta felist svo umfangsmikil breyting á störfum við stofnunina að því megi jafna til niðurlagningar á stöðum. Laganefnd tel ur því að efnisákvæði 14. gr. laga nr. 38/1954 eigi við um þá starfsmenn sem ekki geta tekið við störfum við embætti veiðistjóra á Akureyri. Það er niðurstaða laganefndar BHMR að starfs mönnum sé ekki skylt á grundvelli 20. gr. stjórnarskrár eða 33. gr. laga nr. 38/1954 að hlíta fyr irmælum um flutning.

Reykjavík, 31. janúar 1994.

F.h. laganefndar BHMR,

Birgir Björn Sigurjónsson,

framkvæmdastjóri BHMR.