Trygging gæða, hagkvæmni og skilvirkni opinberra fjárfestinga Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 14

148. löggjafarþing 2017–2018.

Þingskjal 14 - 14. mál.

Flutningsmenn.

Tillaga til þingsályktunar um tryggingu gæða, hagkvæmni og skilvirkni opinberra fjárfestinga.

Flm.: Jón Steindór Valdimarsson, Björn Leví Gunnarsson, Bryndís Haraldsdóttir, Guðjón S. Brjánsson, Hanna Katrín Friðriksson, Logi Einarsson, Þorgerður K. Gunnarsdóttir, Þorsteinn Víglundsson, Ari Trausti Guðmundsson.

Alþingi ályktar að fela fjármála- og efnahagsráðherra að útfæra stefnumörkun með það að markmiði að tryggja gæði, hagkvæmni og skilvirkni opinberra fjárfestinga allt frá hugmyndastigi til framkvæmda og út ætlaðan líftíma þeirra.

Ráðherra skipi fimm manna starfshóp til þess að stofna til formlegs samstarfsvettvangs stjórnvalda, atvinnulífs og fræðasamfélags um gerð rammaáætlana til þriggja ára í senn til þess að byggja upp þekkingu og færni og efla rannsóknir á sviði gæða, hagkvæmni og skilvirkni opinberra fjárfestinga.

Ráðherra leggi fram og kynni Alþingi tillögur sínar eigi síðar en 1. mars 2018.

Greinargerð.

Tillaga þessi var áður flutt á 147. löggjafarþingi (17. mál) og er nú endurflutt lítillega breytt.

Miklir fjármunir renna til opinberra fjárfestingarverkefna á ári hverju. Dæmi um slíkar fjárfestingar eru innviðafjárfestingar af margvíslegu tagi, svo sem vegir, brýr, virkjanir, dreifikerfi, flugvellir, byggingar af ýmsu tagi, skólar og heilbrigðisstofnanir.

Það er gömul saga og ný að allt of mörg slík verkefni rísa ekki undir þeim kröfum sem til þeirra hafa verið gerðar og þau uppfylla ekki þær þarfir sem að var stefnt. Nægir að nefna að kostnaður fer úr böndum, framkvæmdatími verður miklu lengri en til stóð og oft veita þau ekki þann ávinning sem að var stefnt.

Skýringar á þessu eru örugglega margvíslegar og margar þeirra samverkandi. Má nefna að þættir eins og pólitískt undirbúningsferli, þarfagreining, ferli, forsendur og skilyrði sem þarf að uppfylla til þess að ráðist sé í verkefni eru ófullnægjandi. Þá má nefna slælega stjórn og eftirlit þegar verkefni er á framkvæmdastigi. Stundum er greinilegur skortur á hæfni og þekkingu, skýrar reglur eru ekki fyrir hendi og óhófleg bjartsýni tekur völdin auk fjölda þátta sem koma við sögu þegar ráðist er í verkefni á vegum hins opinbera og almannafé er til ráðstöfunar.

Markmiðið með tillögu þeirri sem hér er lögð fram er að brugðist verði við og gerðar viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að þegar um umfangsmikil og kostnaðarsöm opinber fjárfestingarverkefni er að ræða sé trygging gæða, hagkvæmni og skilvirkni slíkra verkefna ávallt höfð að leiðarljósi allt frá hugmyndastigi til framkvæmda og út áætlaðan líftíma þeirra.

Lagaleg umgjörð byggist á lögum nr. 84/2001, um skipan opinberra framkvæmda. Lögunum er skipt í nokkra kafla og þau fjalla um frumathugun, áætlanagerð, verklega framkvæmd og skilamat. Þau eru upphaflega frá árinu 2001 en ekki hafa verið gerðar efnislegar breytingar á þeim 17 árum sem liðin eru. Meðal þess sem núverandi lög ná ekki yfir eru margs konar fjárfestingar aðrar en framkvæmdir, svo sem meiri háttar eignakaup, stórt húsnæði, þyrlur og skip.

Því fer víðs fjarri að vandamál af því tagi sem hér hafa verið rakin séu bundin við Ísland. Þau er víða að finna. Því fer líka fjarri að íslensk stjórnvöld og þeir sem koma að opinberum fjárfestingarverkefnum geri ekki margt vel og að ekki sé víða að finna regluverk og ferla. Hins vegar er hægt að gera miklu betur og það er eftir miklu að slægjast ef vel tekst til um úrbætur á þessu sviði, ekki síst í undirbúningsferli verkefna. Það sýnir reynsla annarra þjóða glöggt.

Mikilvægt er að líta á þetta sem viðvarandi ferli úrbóta og lærdóms sem leiðir hægt og bítandi til árangurs. Þetta er alls ekki átaksverkefni sem hægt er að ljúka á skömmum tíma.

Mörg lönd hafa tekið þessi mál föstum tökum og greinilegur árangur komið í ljós. Sjálfsagt er að starfshópurinn líti í smiðju til þeirra landa. Hér má sérstaklega nefna Noreg og regluverk norska fjármálaráðuneytisins (Ordning for kvalitetssikring av store statlige investeringer). Þar eru lögbundnar tvær vörður sem ætlað er að tryggja betri frumathugun og áætlanagerð heldur en tíðkaðist áður. Við lok frumathugunar skal gerð sérstaklega grein fyrir verkefninu á ríkisstjórnarfundi. Þar er farið ítarlega yfir hvaða þörf er verið að leysa, fjármögnun, valkosti sem koma til greina við lausnina o.s.frv. Ef verkefni er samþykkt í ríkisstjórn er í framhaldinu miklu meira lagt upp úr áætlanagerð heldur en tíðkast hefur hérlendis. Norska fjármálaráðuneytið hefur gert rammasamninga við nokkur ráðgjafarfyrirtæki og öðrum ráðuneytum ber að leita til þeirra til þess að gera óháða gæðaúttekt á væntanlegri fjárfestingu. Gæðaúttekin skal lögð fyrir norska þjóðþingið áður en lengra er haldið.

Um 16 ár eru frá því að Norðmenn hófu sína vinnu. Þar benda rannsóknir til þess að af 40 meiri háttar fjárfestingarverkefnum, sem ráðist hefur verið í og þar sem aðferðafræðinni hefur verið beitt, hafi 80% verkefna staðist ytri ramma kostnaðar- og tímaáætlana. Enn fremur hafi þessum verkefnum verið skilað með um 7% lægri meðaltilkostnaði en áætlað var. Norðmenn meta það svo að hið nýja fyrirkomulag hafi valdið algjörum viðsnúningi þar í landi og nú sé ekki lengur meginregla að verkefni fari úr böndum.

Þessi mál hafa einnig verið tekin föstum tökum í Danmörku, Svíþjóð, Hollandi, Bretlandi og Kanada. Rétt er að líta til fyrirkomulags og reynslu í þeim löndum.

Menntun og rannsóknum á sviði verkefnastjórnunar og verkefnastjórnsýslu hefur vaxið mjög fiskur um hrygg á alþjóðavísu. Hérlendis á nám á háskólastigi í verkefnastjórnun sér frekar stutta sögu en slíkt nám er nú í boði við Háskólann í Reykjavík til MPM-gráðu (Master of Project Management) og við Háskóla Íslands til MS-gráðu. Mikilvægt er að efla rannsóknir og miðla reynslu og þekkingu á sviðinu til hagsbóta fyrir samfélagið allt.

Árið 2016 skilaði vinnuhópur skýrslu til innanríkisráðherra sem bar heitið Verkefnastjórnsýsla: Markviss notkun fjármuna til samgönguframkvæmda. Þar er að finna margar gagnlegar tillögur og ábendingar sem hníga flestar í svipaða átt og hér er lagt til að þær verði skoðaðar frekar.

Mikilvægt er að taka þessi mál föstum tökum. Án vafa mun arður samfélagsins af þeirri vinnu og fjármunum sem verður varið til úrbóta á þessu sviði skila sér margfalt til baka með betri árangri og hagkvæmari verkefnum.