Fjármálastefna 2017–2022 Stjórnartillaga - þingskjal nr. 123

146. löggjafarþing 2016–2017.

Þingskjal 123 - 66. mál.

Stjórnartillaga.

Tillaga til þingsályktunar

um fjármálastefnu fyrir árin 2017–2022.

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

Alþingi ályktar, sbr. lög 123/2015, um opinber fjármál, að stjórnvöld fylgi stefnumörkun um opinber fjármál samkvæmt eftirfarandi yfirliti um áformaða afkomu- og skuldaþróun fyrir fjárlagaárið 2017 og næstu fimm ár þar á eftir á grundvelli þeirra forsendna sem fjármálastefnan er reist á. Með hliðsjón af núverandi efnahagshorfum og horfum í fjármálum hins opinbera eru stefnumið í opinberum fjármálum næstu fimm ár eftirfarandi:

I. Afgangur verði á heildarjöfnuði hins opinbera tímabilið 2017–2022, sem verði a.m.k. 1,0% af vergri landsframleiðslu (VLF) árið 2017, a.m.k. 1,6% af VLF árin 2018 og 2019 en lækki um 0,1% af VLF á hverju ári þar á eftir. Afganginum verði varið til lækkunar skulda.

II. Heildarskuldir hins opinbera verði komnar undir 30% af VLF í árslok 2019 og verði ekki hærri en 26% af VLF í árslok 2022.

III. Öllu óreglulegu og einskiptis fjárstreymi í ríkissjóð verði varið til að hraða enn frekar niðurgreiðslu skulda eða til lækkunar á ófjármögnuðum lífeyrisskuldbindingum í því skyni að treysta fjárhagsstöðu ríkissjóðs og draga úr vaxtakostnaði.

IV. Árleg heildarútgjöld hins opinbera verði ekki umfram 41,5% af VLF á tímabilinu.

Alþingi telur að fjármálastefna þessi sé samkvæm þeim grunngildum og skilyrðum sem kveðið er á um í 2. mgr. 6. gr. og 7. gr. laga um opinber fjármál.

Greinargerð.

Með fjármálastefnu til næstu fimm ára er mótuð stefna sem stjórnvöld 1 munu fylgja um afkomu og skuldaþróun A-hluta ríkis og A-hluta sveitarfélaga (þ.e. hins opinbera) og opinberra aðila í heild (þ.e. einnig stofnanir, sjóðir og fyrirtæki sem eru að hálfu eða meiri hluta í eigu ríkis eða sveitarfélaga). Markmið stefnunnar er að stuðla að efnahagslegu jafnvægi í hagkerfinu og sjálfbærni og stöðugleika í opinberum fjármálum. Í hagstjórnarlegu tilliti ber nauðsyn til að fjármálastefnan styðji við peningastefnuna og markmið um jafnvægi í þjóðarbúskapnum, m.a. með því að sporna gegn eftirspurnarþenslu.

Um fjármálastefnu og fjármálaáætlun.

Með lögum nr. 123/2015, um opinber fjármál, voru lögfest ákvæði um stefnumörkun í opinberum fjármálum og er þar m.a. kveðið á um að fjármála- og efnahagsráðherra leggi fyrir Alþingi tvær þingsályktunartillögur.

Fjármálastefna skal lögð fram svo fljótt sem auðið er eftir að ríkisstjórn hefur verið mynduð en þó eigi síðar en samhliða framlagningu næsta fjárlagafrumvarps. Fjármálastefna í þessari mynd var lögð fram á Alþingi í fyrsta sinn vorið 2016 og afgreidd sem þingsályktun í ágúst sama ár en með nýrri ríkisstjórn hefur stefnan verið endurmetin til framlagningar að nýju eins og lögin gera ráð fyrir. Fjármálastefnan skal skilgreina markmið er varða umfang, afkomu og þróun eigna, skulda og langtímaskuldbindinga hins opinbera og opinberra aðila í heild og til eigi skemmri tíma en fimm ára. Markmið stefnunnar skulu sett fram sem hlutföll af vergri landsframleiðslu (VLF). Hún skal byggð á grunngildum um sjálfbærni opinberra skuldbindinga til skemmri og lengri tíma litið, almennri varfærni, svo sem varðandi jafnvægi milli tekna og gjalda, stöðugleika í efnahagsmálum, festu í stefnu og framfylgd áætlana um þróun opinberra fjármála og gagnsæi sem felst m.a. í skýrum og mælanlegum markmiðum til meðallangs tíma. Þá skal fjármálastefnan mæta skilyrðum laga um opinber fjármál hvað varðar fjármálareglur um þróun afkomu og skulda. Megintilgangur fjármálastefnunnar er að stuðla að efnahagslegu jafnvægi til lengri tíma litið svo að sem mestur stöðugleiki verði í efnahag fyrirtækja og heimila sem og opinberra aðila. Í lögunum felst einnig það nýmæli að stefnumörkun í opinberum fjármálum skuli ekki eingöngu ná til starfsemi ríkisins heldur einnig til starfsemi sveitarfélaga og fyrirtækja í eigu ríkis og sveitarfélaga sem vísað er til sem opinberra aðila. Með þessu móti verður þessum aðilum gert betur kleift að meta efnahagsáhrif af starfsemi opinberra aðila í heild á þjóðarbúskapinn og þar með að beita opinberum fjármálum í þágu hagstjórnar.

Fjármálaáætlun skal lögð fram á Alþingi eigi síðar en 1. apríl ár hvert. Þessi árlega voráætlun fjárlaga tekur einnig til fimm ára og skal hún reist á grunni gildandi fjármálastefnu. Það felur m.a. í sér að markmið um afkomu- og skuldaþróun opinberra aðila í heild til næstu fimm ára skulu vera þau sömu í fjármálaáætluninni og í fjármálastefnunni. Í fjármálaáætluninni er sett fram frekari útfærsla á markmiðum fjármálastefnunnar og nánari stefnumörkun um þróun tekna, gjalda og efnahags opinberra aðila. Lögum samkvæmt verður fjármálaáætlun sem reist er á fjármálastefnu þessari lögð fyrir Alþingi fyrir 1. apríl nk. Fyrsta fjármálaáætlun sem gerð hefur verið á grundvelli nýrra laga um opinber fjármál var samþykkt af Alþingi í ágúst 2016.

Efnahagshorfur.

Fjármálastefnan byggist á þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá nóvember 2016 sem nær til áranna 2017–2022. Efnahagsleg endurreisn eftir fall bankakerfisins haustið 2008 er vel á veg komin, hagvöxtur hefur verið samfelldur á sjöunda ár og hagspáin gerir ráð fyrir áframhaldandi hagfelldum efnahagshorfum. Í spánni er gert ráð fyrir kröftugri hagvexti en í fyrri spám, sem talið er að nái hámarki árin 2016 og 2017, eða nálægt 5%, og að hann verði áfram þróttmikill í kringum 3% á síðari hluta tímabilsins. Gangi hagspáin eftir verður yfirstandandi hagvaxtarskeið a.m.k. áratugur. Innlend eftirspurn, einkum einkaneysla, atvinnuvegafjárfestingar og vöxtur ferðaþjónustu, eru aðaldrifkraftar vaxtarins um þessar mundir. Þá er atvinnuleysi í sögulegu lágmarki og gert er ráð fyrir áframhaldandi vexti kaupmáttar ráðstöfunartekna þótt hægi á þegar líður á tímabilið. Flytja hefur þurft inn erlent vinnuafl í miklum mæli til að anna eftirspurn í helstu vaxtargreinum.

Þó efnahagshorfur til næstu ára séu að þessu leyti hagfelldar eru blikur á lofti vegna aukinnar spennu á vinnumarkaði og húsnæðismarkaði, einkum á höfuðborgarsvæðinu. Þá hefur ört vaxandi ferðaþjónusta leitt til mikillar styrkingar á gengi krónunnar að undanförnu sem hefur hækkað um liðlega 25% frá miðju ári 2015, þegar núverandi hækkunarhrina hófst, til loka árs 2016. Í þessu felst að vísitala raungengis krónunnar miðað við hlutfallslegt verðlag er orðin 64% hærri í árslok 2016 en hún var þegar hún mældist lægst í ágúst 2009. Bregðast þarf því við hættu á áframhaldandi þenslu, sem lýsir sér m.a. í vexti þjóðarútgjalda umfram landsframleiðslu, og að styrking á gengi krónunnar veiki stöðu útflutningsgreina um of.

Svo öflugur efnahagsbati krefst agaðrar hagstjórnar. Seðlabankinn hefur brugðist við hættumerkjum með aðgerðum í peningamálum og uppkaupum á erlendum gjaldeyri, en fram komin þenslumerki og staða á gjaldeyrismarkaði gefa ótvírætt tilefni til að ætla að staða útflutningsgreina og stöðugleiki í hagkerfinu gæti raskast ef ekki verður spornað við eftirspurnarvextinum með markvissri stjórn opinberra fjármála af hálfu bæði ríkis og sveitarfélaga. Ljóst er að vandasamt yrði að beita stýrivöxtum Seðlabankans af meira afli en gert hefur verið til að hægja á eftirspurnarvextinum, m.a. vegna hættu á að enn frekar drægi úr hvata fyrir innlenda fjárfesta til að ávaxta fjármuni erlendis samhliða því að laða að innstreymi erlends fjármagns, jafnframt því að stuðla að frekari styrkingu krónunnar. Mikill og viðvarandi vaxtamunur við önnur lönd hefur líka þann annmarka til lengri tíma litið að drepa í dróma fjárfestingar í nýsköpunar- og sprotastarfsemi sem hagvöxtur framtíðarinnar þarf í auknum mæli að byggjast á. Miðað við fyrirliggjandi horfur verður þannig mikilvægt að stjórnvöld standi fast að baki hagstjórninni til að tryggja stöðugleika og einnig að opinber fjármál vinni með peningamálastefnu Seðlabankans í því skyni að stýrivextir þurfi ekki að vera hærri en ella til að vega á móti mögulegri spennu og verðlagshækkunum. Þá er ekki síður mikilvægt að lægra vaxtastig hefur jákvæð áhrif fyrir hag heimila og fyrirtækja. Sá aukni afgangur í rekstri hins opinbera á næstu árum sem þessi fjármálastefna felur í sér mun stuðla að þessum markmiðum.

Greiningaraðilar sem fjalla um efnahagsmál, bæði innlendir og erlendir, eru samdóma um að brýnt sé á komandi misserum að hagstjórnartækjum, bæði á sviði peningamála og opinberra fjármála, verði beitt með samhæfðum hætti til að sporna gegn þenslu og ofhitnun og til að varna því að í kjölfar uppsveiflunnar þurfi að eiga sér stað harkaleg aðlögun á gengi krónunnar, verðlagi, kaupmætti heimilanna og atvinnustigi. Rétt er þó að hafa í huga að ólíkt síðustu efnahagsuppsveiflu býr hagkerfið að ýmsum styrkleikum. Fyrirtæki og heimili hafa lækkað skuldir, fyrir hendi er viðskiptaafgangur í stað viðskiptahalla, hrein erlend staða þjóðarbúsins var jákvæð í lok árs 2016 sem nam 2,6% af VLF og hefur ekki verið betri á lýðveldistímanum. Seðlabankinn hefur keypt um og yfir helming gjaldeyrisinnflæðisins á síðustu tveimur árum og þar með byggt upp meiri gjaldeyrisforða en áður hefur þekkst, sem er að mestu fjármagnaður innan lands. Hagstjórnarverkefnið fram undan beinist því einkum að sveiflujöfnun við hagstæð efnahagsskilyrði fremur en að takast þurfi á við bresti eða áföll í efnahagslífinu.

Efnahagsleg úrlausnarefni.

Þegar horft er til helstu úrlausnarefna á sviði hagstjórnar blasir við að vöxtur ferðaþjónustunnar, sem er orðin stærsta útflutningsgrein landsins með meira en þriðjung af útflutningstekjum, hefur verið gríðarlega hraður og kröftugur. Það hefur óhjákvæmilega talsverð ruðningsáhrif á aðrar atvinnugreinar, m.a. í samkeppni um vinnuafl og fjármagn. Haldi styrking krónunnar áfram, svo sem horfur eru á að óbreyttu, mun það leiða til frekari veikingar á samkeppnisstöðu annarra þjónustu- og útflutningsgreina og á endanum halla á viðskiptajöfnuði. Þótt bati í viðskiptakjörum hafi vegið nokkuð á móti hækkun raungengisins er ekki útlit fyrir að það sama eigi við á næstu árum. Frekari styrking gengisins hefði þannig að öllum líkindum einnig neikvæð áhrif á komu ferðamanna til landsins á næstu árum og gera verður ráð fyrir að þegar þar að kæmi væri styrkur gjaldmiðilsins kominn yfir þolmörk annarra útflutningsgreina. Við svo búið myndi einnig skapast hætta á efnahagssamdrætti og lækkun eignaverðs með tilheyrandi óstöðugleika að öðru óbreyttu sem einnig myndi hafa í för með sér neikvæð áhrif á opinber fjármál.

Þrátt fyrir að verulegar launahækkanir á árunum 2015 og 2016 hafi enn sem komið er ekki leitt til hárrar verðbólgu er mikilvægt að ekki verði samið um launahækkanir á komandi misserum umfram verðbólgumarkmið og framleiðnivöxt þjóðarbúsins. Ytri aðstæður hafa fyrst og fremst stuðlað að því að verðbólga hefur haldist lág undanfarin tvö ár. Þannig hefur verðbólga í helstu viðskiptalöndum verið mjög lág eða jafnvel neikvæð á sama tíma og olíuverð og verðlag á flestum öðrum hrávörum á heimsmarkaði hefur lækkað verulega undanfarin ár. Ekki er varlegt að ætla að ytri aðstæður þróist áfram með svo hagstæðum hætti í kjölfar næstu kjarasamninga.

Þá er mikilvægt við stefnumörkun af þessum toga að horft sé til annarra efnahagslegra þátta sem gætu íþyngt fjármálum hins opinbera og sjálfbærni þeirra. Æskilegt er að meta horfur og þróun til lengri tíma eins og kveðið er á um í lögum um opinber fjármál og leggja þarf slíkt mat til grundvallar áætlunum sem gerðar eru til skemmri og meðallangs tíma. Í því tilliti þarf að gæta sérstaklega að þróun lýðfræðilegra breytna til næstu áratuga og áhrifum þeirra á afkomu, fjárhagsstöðu og skuldbindingar opinberra aðila. Ekki hefur enn verið unnt að ráðast í slíkar heildstæðar greiningar svo stuttu eftir gildistöku laganna, en rétt er þó að tæpa á tvennu. Annars vegar mun á næstu áratugum hægja á fólksfjölgun samhliða því að aldurssamsetning mannfjöldans á Íslandi breytist þannig að árgangar eldri kynslóða verða hlutfallslega stærri en árgangar yngri kynslóða verða hlutfallslega minni. Þessi hröðun öldrunar, sem aðrar þjóðir hafa þegar gengið í gegnum, er þegar hafin hér á landi og mun hafa verulega krefjandi áhrif á þróun opinberra fjármála á komandi árum og til lengri tíma litið með stórauknum kostnaði. Hins vegar er ljóst að lífeyrisskuldbindingar hins opinbera munu að óbreyttu íþyngja opinberu fjármálunum þegar til lengri tíma er litið. Þannig er áætlað að hreinar ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar ríkis og sveitarfélaga vegna lífeyrissjóða með beinni bakábyrgð (B-deildar LSR, LH og ýmissa sjóða sveitarfélaga) nemi samtals um 650 ma.kr. eða 27% af VLF í árslok 2016 þrátt fyrir greiðslur sem nema um 7% af VLF, vegna nýlegrar lagabreytingar á fyrirkomulagi réttindaávinnslu A-deilda LSR og Brúar sem er mikilvægt skref í þá átt að gera lífeyriskerfi landsmanna sjálfbært.

Loks er vert að nefna að eins og fram er komið byggist fjármálastefnan á hagfelldri hagspá fyrir allt spátímabilið . Ef forsendur spárinnar raskast, en það gæti gerst af margvíslegum ástæðum, svo sem viðgangi fiskistofna, vegna náttúruvár eða efnahagsþróunar í viðskiptalöndum o.fl., getur það haft áhrif á framgang stefnunnar. Þá skiptir framvindan við losun fjármagnshafta og jafnvægi í greiðslujöfnuði einnig miklu máli. Því hagvaxtarskeiði sem staðið hefur samfellt yfir frá árinu 2011 gæti lokið fyrr en hagspár gera ráð fyrir. Brýnt er að þegar þar að kemur verði viðnámsgeta hagkerfisins sem mest og staða opinberra fjármála traust þannig að þeim megi beita til að vega gegn samdrætti og jafnvel til að mæta stærri áföllum sem sagan, bæði hér á landi og annars staðar, sýnir að geta skollið á með nokkurra áratuga millibili. Það er því líka af þessum ástæðum sem nauðsynlegt er að halda áfram að tryggja sem besta afkomu hins opinbera og vinna markvisst að því að lækka opinberar skuldir. Samhliða því er tímabært að halda áfram að undirbúa uppbyggingu Varúðarsjóðs (e. Sovereign Wealth Fund).

Afkomumarkmið.

Með hliðsjón af núverandi horfum í efnahagsmálum og opinberum fjármálum eru sett þau markmið með fjármálastefnunni að heildarafkoma hins opinbera, þ.e. A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga, verði jákvæð um a.m.k. 1% af VLF á yfirstandandi ári og a.m.k. 1,6% árin 2018 og 2019. Á árunum þar á eftir er gert ráð fyrir að smám saman verði dregið úr aðhaldi, eða sem nemi 0,1% af VLF á ári, samhliða því að það dregur úr þenslu í hagkerfinu. Þetta markmið svarar til þess að afgangur á rekstri ríkissjóðs verði 25–43 mia.kr. fyrstu tvö árin en um 250 mia.kr. í uppsöfnuðum afgangi yfir tímabilið 2017–2022. Gert er ráð fyrir að afkoma sveitarfélaga verði í jafnvægi árið 2017, en í ljósi efnahagshorfa og fyrirsjáanlegs vaxtar í tekjum sveitarfélaga er stefnt að því að A-hluta starfsemi þeirra skili um 3 mia.kr. jákvæðri heildarafkomu á árinu 2018 eða um 0,1% af VLF. Á árunum eftir það verði stefnt að því að heildarafkoma sveitarfélaga verði jákvæð um 5–6 mia.kr. árlega, eða sem svarar til um 0,2% af VLF, en að öðru leyti veiti ríkissjóður viðspyrnuna. Með þessari stefnu um viðvarandi afgang er unnt að vinna gegn þenslu í þjóðarbúskapnum og viðhalda efnahagslegum stöðugleika sem, samhliða ráðstöfunum eigna, verði nýttur til að lækka skuldir hins opinbera niður fyrir lögbundið skuldahlutfall. Til að ná þessu fram er jafnframt stefnt að því að vöxtur í fjárfestingum hins opinbera fylgi því sem næst hagvexti á tímabilinu. Þess skal þó getið að í undirliggjandi horfum í fjármálum hins opinbera, sem stefnumörkunin styðst við, er gert ráð að raunvöxtur tekna og gjalda verði áþekkur hagvexti tímabilsins.

Við mat á framvindu opinberra fjármála þarf að hafa í huga að undanfarin ár hafa efnahagsaðstæður hér á landi verið hagfelldar og verða áfram miðað við fyrirliggjandi hagspár. Þótt stefnan feli í sér afgang á heildarjöfnuði fyrir hið opinbera á tímabilinu má rekja stóran hluta þess afgangs til hagsveiflunnar. Ætla má að ef leiðrétt væri fyrir henni væri afkoma ríkissjóðs í járnum. Af þeim sökum væri óvarlegt að stofna til nýrra og varanlegra útgjalda á grundvelli þessa afgangs og má segja að gild rök standi til þess að nýta bata í fjármagnsjöfnuði til niðurgreiðslu skulda fremur en að lækkandi vaxtagjöld leiði til vaxtar frumgjalda. Æskilegt er að tryggja skulda- og fjármálalegt svigrúm til að vega á móti niðursveiflu í hagkerfinu síðar meir, þ.e. afkoma og skuldastaða hins opinbera þarf að veita færi til að beita fjármálum hins opinbera í sveiflujöfnunarskyni.

Einn mikilvægur þáttur fjármálastefnunnar sem miðar að því að treysta fjárhagsstöðu ríkissjóðs til að takast á við niðursveiflu í efnahagslífinu og mæta ófyrirséðum áföllum er stefnumið um að öllum óreglulegum tekjum ríkissjóðs og öðru einskiptis innstreymi fjár verði varið til lækkunar á skuldum eða lífeyrisskuldbindingum. Er þar einkum vísað til þess að ríkissjóður getur þurft að bera ófyrirséð útgjöld, til að mynda vegna ytri áfalla, eignatjóns eða afskrifta, og því er mikilvægt að óreglulegum tekjum og öðru einskiptis innstreymi fjár, svo sem af sérstökum arðgreiðslum, eignasölu og öðrum tilfallandi tekjum og innstreymi fjár, sé ekki ætlað að mæta viðvarandi útgjöldum. Sýna þarf varfærni og festu.

Fyrirsjáanlegt er að nokkur halli verði á heildarafkomu fyrirtækja í opinberri eigu á yfirstandandi ári og að afkoman verði í járnum á árinu 2018 sökum mikilla fjárfestinga. Á síðari hluta tímabilsins ættu þau hins vegar að vera farin að skila talsverðum afgangi. Með hliðsjón af nauðsyn á samhæfðri og heildstæðri stefnu í fjármálum hins opinbera og opinberra aðila er leitast við að tryggja að umsvif fyrirtækja í opinberri eigu vinni með en ekki gegn settum hagstjórnarmarkmiðum. Erfitt er hins vegar að beita æskilegu aðhaldsstigi hjá þessum fyrirtækjum á allra næstu árum þar sem mikil þörf hefur myndast fyrir uppbyggingu í innviðum, til að mynda á sviði flugsamgangna og orkumiðlunar, auk þess sem ljúka þarf við verkefni í orkuöflun sem þegar eru hafin. Ákvarðanir um nýjar fjárfestingar þarf að byggja á skýrum arðsemisforsendum og þær þarf að tímasetja með hliðsjón af efnahagshorfum.

Í ljósi undirliggjandi áhættuþátta og efnahagslegra úrlausnarefna til lengri tíma er ljóst að tryggja þarf festu í fjármálum hins opinbera og setja afkomumarkmið sem eru í senn sjálfbær til lengri tíma og leggja ekki ósanngjarnar byrðar á komandi kynslóðir. Ekki má vanmeta undirliggjandi þætti, svo sem gengissveiflur eða óhóflega styrkingu íslensku krónunnar, ruðningsáhrif af vexti ferðaþjónustu, lífeyrisskuldbindingar vegna opinberra starfsmanna, aukinn kostnað vegna almannatrygginga, öldrun þjóðarinnar og mótvægisaðgerðir gegn loftslagsbreytingum. Með grunngildi fjármálastefnu í huga eins og festu og varfærni er full ástæða til að sýna staðfestu og huga vel að þróuninni til meðallangs og lengri tíma.

Tekju- og útgjaldastefna.

Í undirliggjandi horfum um opinber fjármál er gert ráð fyrir að tekjur hins opinbera vaxi að miklu leyti í takt við nafnvöxt VLF, eða um 4,8–5,6% á ári. Það svarar til nálægt 60 mia.kr. tekjuaukningar árlega. Gert er ráð fyrir að útgjöld hins opinbera, að frátöldum vaxtagjöldum, vaxi sömuleiðis að miklu leyti í takt við nafnvöxt VLF, eða um nálægt 5% árlega, en það svarar til u.þ.b. 50 mia.kr. á ári.

Í þessu sambandi er jafnframt sett það markmið að árleg heildarútgjöld hins opinbera verði ekki umfram 41,5% af VLF á tímabilinu. Með þessu móti er stefnt að því að útgjaldavöxtur verði ekki umfram raunvöxt landsframleiðslunnar. Tilgangur þessa er að takmarka útgjaldavöxt yfir hagsveifluna og að setja viðmið um umsvif hins opinbera og þar með stuðla að festu og stöðugleika. Við mótun fjármálaáætlunar síðastliðið vor var gert ráð fyrir að umfang heildarútgjalda hins opinbera færi úr um 42% af VLF og í um 40% undir lok tímabilsins, einkum vegna lækkunar vaxtagjalda. Að sama skapi var gert ráð fyrir að tekjur lækkuðu úr ríflega 43% af VLF í 41%. Umsvifin eru metin á liðlega 41% á árinu 2017 en samkvæmt þeim forsendum sem liggja til grundvallar fjármálastefnunni verða þau komin undir 40% árið 2022 miðað við undirliggjandi þjóðhagsforsendur. Með markmiði um umfang opinberra aðila í heild er fyrst og fremst sett stefna um heildarumsvif opinberra aðila í efnahagsstarfseminni. Það markmið sem tilgreint er, að umsvifin vaxi ekki umfram 41,5% af VLF, felur ekki í sér ásetning um hækkun frá því sem nú er, heldur er því einkanlega ætlað að setja skýr ytri mörk um opinber umsvif. Ljóst er til að mynda að komi til samdráttar í efnahagsstarfseminni er líklegt að hlutfallsleg umsvif hins opinbera vaxi, tímabundið a.m.k. á meðan að á aðlögun opinberu fjármálanna stendur. Að sama skapi gætu hlutfallsleg umsvif minnkað verði vöxtur í efnahagsstarfseminni meiri en forsendur stefnunnar gera ráð fyrir.

Skulda- og eignamarkmið.

Jafnframt því að setja afkomumarkmið er sett skuldamarkmið sem felur í sér að heildarskuldir 2 A–hluta ríkissjóðs lækki verulega á tímabilinu, eða úr um 38% af VLF í árslok 2016 í um 21% af VLF í árslok 2022. Til að ná svo krefjandi markmiði þarf mun meira að koma til en afgangur á afkomu sem nemur 1–1,5% af VLF árlega, eða sem svarar til um 250 ma.kr. uppsafnað á tímabilinu. Áformaða lækkun skuldahlutfallsins leiðir í raun að stórum hluta af áætluðum vexti VLF á tímabilinu, en til viðbótar því kemur lækkun á nafnvirði skulda sem byggist á tilteknum forsendum um jákvætt sjóðstreymi vegna afgangs á heildarafkomunni, ráðstöfun óreglulegra tekna á borð við arðgreiðslur og endurfjármögnun lána. Auk þess verður eignum sem voru hluti af stöðugleikaframlögum frá slitabúum bankanna umbreytt í laust fé og nýtt til lækkunar skulda. Gæta ber að því að innlausn þeirra eigna leiði ekki til aukningar í peningamagni í umferð eða hafi þensluaukandi áhrif.

Skuldastaða sveitarfélaga hefur batnað að undanförnu, sem sést meðal annars á því að nú eru einungis örfá sveitarfélög með skuldir yfir 150% 3 af reglulegum tekjum sínum samanborið við 13 í árslok 2014. Í samkomulagi ríkis og sveitarfélaga sem gert var í tengslum við framlagningu á fjármálaáætlun fyrir árin 2017–2021 er gengið út frá því að rekstur A- og B-hluta sveitarfélaga verði sjálfbær í þeim skilningi að skuldir þeirra sem hlutfall af VLF fari heldur lækkandi. Áætlað er að sú lækkun svari til nálægt 1 prósentustigi af VLF á tímabilinu.

Stefnan er því að skuldir hins opinbera muni fara úr um 44% af VLF í árslok 2016 í um 26% af VLF árið 2022. Að meðtöldum opinberum fyrirtækjum lækki heildarskuldir opinberra aðila um 24 prósentustig af VLF á tímabilinu og fari úr 67% af VLF í árslok 2016 í 43% í árslok 2022. Tekið skal fram að í fjármálastefnu þessari eru ekki birtar upplýsingar um eða sett fram töluleg markmið varðandi umfang og þróun eigna ríkis og sveitarfélaga þótt mælt sé fyrir um það í lögum um opinber fjármál að það skuli gert. Ástæða þessa er að um þessar mundir er unnið að því að búa til stofnefnahagsreikning fyrir ríkissjóð og mun sú vinna standa yfir fram eftir ári 2017. Stefnt er að því að stofnefnahagsreikningurinn verði birtur eigi síðar en með ríkisreikningi fyrir árið 2017 sem lagður verður fram eigi síðar en í lok júní 2018.

Fjármálareglur.

Lög um opinber fjármál kveða á um að markmið fjármálastefnu um afkomu og efnahag hins opinbera skuli vera í samræmi við þrjár meginfjármálareglur.

Fyrsta reglan er afkomuregla sem kveður á um að i) heildarjöfnuður hins opinbera yfir fimm ára tímabili skuli vera jákvæður og ii) að árlegur halli á heildarjöfnuði fari aldrei yfir 2,5% af VLF. Gert er ráð fyrir að það fimm ára tímabil sem liggur til grundvallar afkomureglunni í stefnunni séu árin 2017–2021. Það felur í sér að í árlegum fjármálaáætlunum á komandi árum verði horft til þess hver heildarafkoma hins opinbera verði frá og með árinu 2017 við mat á því hver afkomuþróun áætlunarinnar þurfi að vera til að uppfylla skilyrði fjármálastefnunnar. Eins og hér hefur komið fram eru sett markmið um að heildarafkoma hins opinbera verði jákvæð sem nemur a.m.k. 1% af VLF árið 2017, a.m.k. 1,6% árin 2018 og 2019 og verði á bilinu 1,3–1,5% af VLF síðari hluta tímabilsins og uppfyllir fjármálastefnan því fyrrgreind skilyrði afkomureglunnar.

Önnur fjármálareglan, skuldareglan, kveður á um að heildarskuldir hins opinbera, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum, verði lægri en 30% af VLF. Útlit er fyrir að á árinu 2017 verði skuldastaða hins opinbera á þennan mælikvarða 7% hærri en skilyrði fjármálareglunnar kveða á um en stefnt er að því að hún verði komin undir þetta hámark fyrir lok árs 2019. Rétt er að þó árétta að markmið um 30% skuldahlutfall að hámarki felur í sér að skuldir skuli ávallt vera undir því marki, en nauðsynlegt er að þær verði vel undir því að jafnaði til lengri tíma litið. Þannig gæti verið skynsamlegt að miða við að skuldahlutfallið sé undir 20% til að svigrúm sé til að beita opinberum fjármálum til að forða eða vega gegn efnahagslegum samdrætti. Ekki er óraunhæft að ætla að mögulegt sé að hreinar skuldir ríkissjóðs (þ.e. heildarskuldir að frádregnum peningalegum eignum og veittum lánum) verði engar á innan við áratug.

Þriðja fjármálareglan, skuldalækkunarreglan, kveður á um að skuldir skuli lækka um a.m.k. 5% af því sem ber í milli skuldanna og skuldamarkmiðsins að meðaltali árlega á hverju þriggja ára tímabili. Með þeim afkomumarkmiðum sem fjármálastefnan gerir ráð fyrir er lögbundnum kvöðum um lækkun skulda að fullu mætt.

Grunngildi fjármálastefnu.

Í lögum um opinber fjármál er kveðið á um að við gerð fjármálastefnu skuli byggt á skilgreindum grunngildum: sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi.

Sjálfbærni felur meðal annars í sér að opinberar skuldbindingar skuli vera viðráðanlegar og leggi ekki ósanngjarnar byrðar á komandi kynslóðir. Sjálfbærni kallar einnig á að samfélagið búi sig undir hækkandi meðalaldur og hægari fólksfjölgun. Fyrirsjáanleg fjölgun fólks á vinnufærum aldri krefst fjölbreyttara atvinnulífs þar sem ekki eru líkur á að hinar hefðbundnu atvinnugreinar geti tekið við fjölguninni. Þá veldur fremur hátt skuldahlutfall og hlutfallslega mjög hátt vaxtastig því að vaxtabyrði hins opinbera er með því hæsta sem þekkist í vestrænum heimi og því ber brýna nauðsyn til þess að lækka þá byrði og skapa viðspyrnu til að geta lagt áherslu á lausn efnahagslegra úrlausnarefna til lengri tíma litið.

Varfærni skal ríkja til lengri tíma í fjármálum hins opinbera, þ.e. að forðast skuli ákvarðanir sem geta haft ófyrirséðar neikvæðar afleiðingar og að hæfilegt jafnvægi sé fyrir hendi milli tekna og útgjalda. Það krefst þess að ákvarðanir séu vandaðar, vel ígrundaðar og studdar af heildstæðri áhættugreiningu á ýmsum sviðum um horfur og þróun til lengri tíma.

Þá gera lögin kröfu til þess að beita skuli hagstjórn með þeim hætti að hún stuðli að efnahagslegum stöðugleika til lengri tíma litið og skapi þar með betri forsendur fyrir hagkvæmri nýtingu mannafla, fjármagns og auðlinda. Tvennt hefur þó megináhrif á þessa viðleitni um þessar mundir, annars vegar sú staðreynd að stutt er síðan hagkerfið kom út úr miklum samdrætti og niðurskurði opinberrar þjónustu sem skapað hefur kröfur um aukna þjónustu- og innviðauppbyggingu og hins vegar að samspil peninga- og fjármálastefnu sé þannig skipað að jafnvægi sé í bæði eftirspurn og framleiðslu hagkerfisins.

Með setningu fjármálastefnu til meðallangs tíma er leitast við að auka festu í áætlanagerð og stjórn opinberra fjármála m.a. til að forðast óvæntar og fyrirvaralitlar breytingar. Teflt er fram skýrum og einföldum markmiðum til fimm ára og þar með leitast við að skapa raunhæfar væntingar um breytingar á tekjum og gjöldum hins opinbera. Þar með batna forsendur þess að áætlanir og ákvarðanir standist og leiði til bættrar meðferðar opinberra fjármuna.

Með þessu móti skapast einnig það gagnsæi sem fjármálastefnunni er ætlað að stuðla að. Það felur meðal annars í sér að birta skuli reglulega samanburð á markmiðum og árangri með skýrum mælikvörðum. Í samræmi við lög um opinber fjármál verður kappkostað að greinargóðar og aðgengilegar upplýsingar verði birtar mánaðarlega, ársfjórðungslega og árlega um framvindu opinbera fjármála og samanburð við markmið þeirra.

Brýnt er að framkvæmd þeirrar fjármálastefnu sem hér er kynnt, eins og hún mun m.a. birtast í almennri lagasetningu, fjármálaáætlun og fjárlögum ár hvert, verði með þeim hætti að trúverðugleiki ríki um stefnumörkunina.

Viðauki.

Afkoma hins opinbera,

þ.e. A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga árin 1998–2022

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Heildarskuldir hins opinbera,

þ.e. A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga árin 2005–2022 skv. skuldaviðmiði laga

um opinber fjármál

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

1 Með hugtakinu stjórnvöld er hér átt við þá aðila sem fara með forræði yfir starfsemi hins opinbera í heild, sbr. 9. og 12. tölul. 3. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál. 2 Heildarskuldir að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum, sbr. 7. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál. 3 Hér er vísað til skuldareglu sveitarfélaga skv. 2. tölul. 64. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem gert er ráð fyrir að heildarskuldir og skuldbindingar A- og B-hluta í reikningsskilum séu ekki hærri en nemur 150% af reglulegum tekjum.