Fæðingarorlof Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 307

1995. – 1065 ár frá stofnun Alþingis.

120. löggjafarþing. – 226 . mál.

307. Tillaga til þingsályktunar um fæðingarorlof.

Flm.: Guðný Guðbjörnsdóttir, Kristín Ástgeirsdóttir, Kristín Halldórsdóttir.

Alþingi ályktar að fela heilbrigðisráðherra að láta semja frumvarp til laga um fæðingarorlof sem byggist á eftirfarandi markmiðum:

- að tryggja feðrum sjálfstæðan rétt til fæðingarorlofs í þrjá mánuði,

- að tryggja ungbörnum umönnun beggja foreldra á fyrsta æviárinu með því að lengja fæðingarorlof í tólf mánuði í áföngum,

- að gera foreldrum kleift að taka fæðingarorlofið á lengri tíma með hlutagreiðslum að eigin vali,

- að tryggja öllum mæðrum hvíldartíma fyrir fæðingu,

- að tryggja feðrum sérstakt fæðingarorlof í tvær vikur eftir fæðingu barns, sem ekki skerðir fæðingarorlof móður,

- að fæðingarorlof verði lengra eftir fjölburafæðingu,

- að fæðingarorlof ættleiðandi foreldra, uppeldis- eða fósturforeldra lengist í áföngum til jafns við fæðingarorlof annarra foreldra,

- að endurskoða fjármögnun fæðingarorlofs þannig að stofnaður verði sérstakur fæðingarorlofssjóður sem allir atvinnurekendur, jafnt í opinberum rekstri sem einkarekstri, greiði til ákveðið hlutfall af launum allra launþega, svokallað fæðingarorlofsgjald,

- að bæta kjör foreldra í fæðingarorlofi þannig að launþegar haldi sínum launum úr fæðingarorlofssjóði. Að auki greiði Tryggingastofnun ríkisins áfram fæðingarstyrk vegna þess kostnaðarauka sem fæðing barns hefur í för með sér. Þetta eigi við um fæðingar allra barna.

Greinargerð.

Núverandi löggjöf um fæðingarorlof er um margt ófullnægjandi enda hefur endurskoðun á henni staðið til á undanförnum árum. Árið 1974 var samþykkt frumvarp sem tryggði konum sem „forfölluðust frá vinnu“ atvinnuleysisbætur í 90 daga. Fram að þeim tíma höfðu aðrar konur en þær sem voru opinberir starfsmenn aðeins átt rétt á ákveðinni lágmarksupphæð í fæðingarstyrk við fæðingu barns. Árið 1980 var umsjón greiðslna í fæðingarorlofi flutt frá Atvinnuleysistryggingasjóði til lífeyrisdeildar Tryggingastofnunar. Sama ár var öllum konum tryggður lágmarksréttur til fæðingarstyrks. Árið 1987 var greiðslum skipt upp í fæðingarstyrk annars vegar, sem er óháður atvinnuþátttöku, og fæðingardagpeninga hins vegar, sem miðast við vinnuframlag. Jafnframt voru greiðslur í fæðingarorlofi lengdar fyrst í fjóra mánuði en í áföngum upp í sex mánuði árið 1990. Konur, sem eru opinberir starfsmenn eða félagar í Sambandi íslenskra bankamanna, fá greidd laun frá vinnuveitanda í fæðingarorlofi í stað greiðslna frá Tryggingastofnun. Í stuttu máli má segja að hér á landi sé þrenns konar kerfi við lýði. Það er háð atvinnuþátttöku og vinnuveitanda hver réttarstaðan er (lög um fæðingarorlof 57/1987; lög um almannatryggingar 117/1993).

Haustið 1989 var skipuð nefnd sem átti að fjalla um breytingar á lögum um fæðingarorlof. Sú nefnd samdi frumvarp sem aldrei var lagt fram. Þar var lagt til að greiðslur í fæðingarorlofi yrðu ákveðið hlutfall af tekjum, eða 80%. Opinberir starfsmenn voru á móti frumvarpinu, m.a. vegna þess að þeir töldu að það hefði leitt til skerðingar á kjörum þeirra og því verið skref aftur á bak.

Á árunum 1983–1987 lögðu kvennalistakonur í þrígang fram frumvarp um að lengja fæðingarorlof úr þremur mánuðum í sex sem ekki fékkst samþykkt. Árið 1987 var hins vegar samþykkt frumvarp ríkisstjórnarinnar um lengingu fæðingarorlofs í sex mánuði í áföngum. Á árunum 1990–1994 lögðu kvennalistakonur þrívegis fram frumvarp um lengingu fæðingarorlofs í níu mánuði. Helstu nýjungar í frumvarpi Kvennalistans voru eftirfarandi: Að lengja fæðingarorlofið um þrjá mánuði eftir fæðingu; að tryggja öllum mæðrum hvíldartíma fyrir fæðingu; að fæðingarorlof verði þremur mánuðum lengra eftir fjölburafæðingu; að fæðingarorlof ættleiðandi foreldra, uppeldis- eða fósturforeldra lengist í áföngum til jafns við fæðingarorlof annarra foreldra; og síðast en ekki síst að foreldrar geti dreift greiðslum fæðingarorlofs eftir ákveðinn tíma þannig að hægt sé að lengja fæðingarorlofið á þann hátt ef foreldrar æskja þess. Frumvarp þetta fylgir með tillögu þessari sem fylgiskjal.

Ef litið er til Norðurlandanna er fæðingarorlof styst á Íslandi og í Danmörku eða sex mánuðir, sjö mánuðir í Noregi, níu mánuðir í Finnlandi og tólf mánuðir í Svíþjóð. Greiðslufyrirkomulagið er einnig með ólíkum hætti. Í Danmörku fá launþegar full laun, í Noregi og Finnlandi er greidd sama upphæð og ef um sjúkradagpeninga væri að ræða og í Svíþjóð eru greidd 90% af launum. Á Íslandi eru greiðslur vegna fæðingarorlofs háðar atvinnuþátttöku og vinnuveitendum. Þetta yfirlit sýnir að annars vegar er litið á fæðingarorlof sem hluta af bótagreiðslum almannatrygginga en hins vegar er litið á það sem samningsbundinn rétt launþega til að halda launum sínum á meðan á fæðingarorlofi stendur.

Á Íslandi er þessum aðferðum blandað saman þannig að í reynd er þrefalt kerfi við lýði. Öll umræða um að konur eða foreldrar njóti sömu réttinda þarf að taka á því hvort verið er að greiða fólki fyrir að eignast börn óháð atvinnuþátttöku eða hvort atvinnuþátttaka og laun á vinnumarkaði móta réttarstöðuna og greiðslurnar. Konur, sem eru opinberir starfsmenn eða félagar í Sambandi íslenskra bankamanna, fá laun frá vinnuveitanda í fæðingarorlofi en ekki greiðslur frá Tryggingastofnun. Þær konur, sem starfa hjá ríkinu, halda launum sínum óskertum fyrstu þrjá mánuði fæðingarorlofs en fá eftir það grunnlaun. Þær hafa einnig rétt til að lengja fæðingarorlofið með því að vinna hluta úr degi.

Þetta á hins vegar ekki við um feður. Fjármálaráðuneytið túlkar lögin þannig að karlar sem vinna hjá ríkinu eigi ekki rétt á launuðu fæðingarorlofi. Eiginmenn kvenna, sem eru ríkisstarfsmenn, eiga heldur ekki rétt á dagpeningum frá Tryggingastofnun. Þannig hafa ríkisstarfsmenn í raun takmarkaða möguleika til að skipta greiðslum í fæðingarorlofi milli foreldra. Kærunefnd jafnréttismála hefur a.m.k. tvisvar fengið kæru vegna þessa og einu sinni hefur mál af þessu tagi farið fyrir Jafnréttisráð. Í áliti kærunefndar Jafnréttisráðs frá því 10. september 1993 segir m.a.: „Með framkvæmd almannatryggingalaganna stendur stór hluti feðra . . . án nokkurs réttar til greiðslna, taki þeir fæðingarorlof og eru beittir misrétti sem engin efnisleg rök virðast fyrir.“ Í niðurstöðum sínum beinir kærunefndin þeim tilmælum til fjármálaráðuneytisins að það „hlutist til um að gerðar verði þær ráðstafanir sem þarf til að þess að viðurkenndur verði og tryggður réttur feðra í þjónustu ríkisins til launa í fæðingarorlofi“.

Ekki hafa enn verið gerðar neinar ráðstafanir til þess að tryggja þessi réttindi feðra. Formlega geta feður fengið greiðslur í fæðingarorlofi í allt að fimm mánuði með leyfi móður, en það skerðir fæðingarorlofsgreiðslur til hennar sem því nemur. Árið 1993 fengu 5.499 konur greiðslur frá Tryggingastofnun í fæðingarorlofi en 17 karlar. Árið 1994 voru konurnar 5.286 en karlarnir 16. Og fyrstu fjóra mánuði þessa árs fengu tveir feður greiðslur frá Tryggingastofnun en 2.656 mæður.

Reynsla annars staðar á Norðurlöndum sýnir að hægt er að hafa áhrif í þessu mikilvæga jafnréttismáli ef lög og reglur eru hönnuð með jafnrétti fyrir augum. Í þessu sambandi er mikilvægt að hafa í huga þann kynbundna launamun sem enn ríkir. Ef einstaklingar halda ekki launum sínum í fæðingarorlofi má búast við að það foreldrið sem er tekjulægra nýti allt fæðingarorlofið nema það sé bundið við báða foreldra þannig að það nýtist ekki til fulls nema báðir foreldrar taki sinn hluta. Fáir sænskir feður fóru t.d. í fæðingarorlof fyrr en lögin urðu þannig að þeirra hluti nýttist ekki nema þeir tækju hann. Nú taka um 50% sænskra feðra einhvers konar leyfi í tengslum við fæðingu barns. Ef miðað er við börn fædd í Svíþjóð árið 1991 höfðu 25% feðra tekið að meðaltali 23 daga leyfi þegar börnin voru sex mánaða. Þegar börnin voru ársgömul höfðu 39% feðra tekið að meðaltali 53 daga leyfi. Við lok ársins 1992 höfðu 45,5% sænsku feðranna tekið að meðaltali 63 daga leyfi. Reynslan sýnir að feður taka frekar leyfi eftir að barnið er orðið sex mánaða. Þá eru ekki meðtaldir svokallaðir pabbadagar sem eru 1–2 vikur eftir fæðingu í Danmörku, Svíþjóð, Finnlandi og Noregi og eru eingöngu ætlaðir feðrum. Á svipaðan hátt taka nú yfir 50% danskra feðra einhvers konar leyfi í tengslum við fæðingu barns.

Flutningsmenn þessarar tillögu leggja áherslu á að við endurskoðun núverandi laga um fæðingarorlof sé nauðsynlegt að taka inn þau atriði sem áðurnefnd frumvörp kvennalistakvenna tóku til. Flutningsmenn leggja einnig mikla áherslu á nauðsyn þess að tryggja mun betur rétt beggja foreldra til töku fæðingarorlofs, m.a. sjálfstæðan rétt feðra til fæðingarorlofs. Það er mat flutningsmanna að á meðan kynbundinn launamunur er eins mikill og raun ber vitni verði slíkt ekki gert með því að heimila feðrum að taka hluta af leyfi móður. Það er nauðsynlegt að tryggja feðrum sjálfstæðan rétt til töku fæðingarorlofs. Eins er nauðsynlegt að breyta fyrirkomulagi á greiðslum í fæðingarorlofi þannig að stefnt verði að því að foreldrar fái full laun í fæðingarorlofi. Hér er lagt til að feður fái tveggja vikna fæðingarorlof eftir fæðingu sem sé óháð fæðingarorlofi móður. Í heild fái feður þriggja mánaða sjálfstæðan rétt til fæðingarorlofs sem einungis þeir geti nýtt.

Raunhæfasta leiðin til að tryggja að foreldrar fái full laun í fæðingarorlofi og sú sem hér er lögð til er að stofna sérstakan fæðingarorlofssjóð sem allir atvinnurekendur greiði í rétt eins og sjúkra- og lífeyrissjóði. Sjóðurinn standi síðan undir greiðslum til foreldra í fæðingarorlofi en ekki viðkomandi atvinnurekandi. Miðað við fæðingartíðni er ekki óraunhæft að miða sjóðsgjöldin við það að hver starfsmaður taki 9–12 mánaða fæðingarorlof einu sinni á starfsævi, þ.e. að „meðalhjón“ fái fæðingarorlof fyrir tvö börn. Þannig mætti tryggja að allir einstaklingar óháð kyni geti tekið fæðingarorlof án launaskerðingar sem foreldrar skipti með sér með ákveðnum takmörkunum. Þetta fyrirkomulag ætti að tryggja jafnan rétt og skyldur beggja foreldra til að taka fæðingarorlof og annast börn sín í frumbernsku og að tekjur fólks breytist ekki verulega til hins verra vegna töku fæðingarorlofs. Þá er lagt til að Tryggingastofnun greiði áfram fæðingarstyrk vegna þess kostnaðarauka sem fæðing barns hefur í för með sér.

Veruleg umræða um fæðingarorlof á sér nú stað í velflestum OECD-landanna um vaxandi atvinnuþátttöku kvenna á öllum sviðum og þá kröfu að foreldrar sitji við sama borð varðandi réttindi og skyldur til fæðingarorlofs. Stórfyrirtæki og atvinnurekendur sýna málinu yfirleitt mikinn áhuga því að mikið er í húfi, ekki síst þegar um sérhæfðan mannafla er að ræða. Það er víðar en hér á landi sem fæðingarorlofskerfið hefur ekki þróast í takt við breytingarnar á samfélaginu. Ekki verður lengur unað við ríkjandi ástand og því er þessi tillaga flutt.

Fylgiskjal.

Frumvarp til laga um breyting á lögum um

fæðingarorlof, nr. 57 31. mars 1987.

(184. mál á 113. löggjafarþingi, þskj. 207.)

Flutningsmenn: Sigrún Jónsdóttir, Kristín Einarsdóttir,

Málmfríður Sigurðardóttir, Þórhildur Þorleifsdóttir.

1. gr.

1. mgr. 2. gr. laganna orðast svo:

Foreldrar, sem gegna launuðum störfum og eiga lögheimili á Íslandi, eiga rétt á níu mánaða fæðingarorlofi frá fæðingu barns.

2. gr.

3. gr. laganna orðast svo:

Barnshafandi kona á rétt á fæðingarorlofi einum mánuði fyrir áætlaðan fæðingardag fram að fæðingardegi. Staðfesta skal áætlaðan fæðingardag með læknisvottorði. Óheimilt er að bæta fæðingarorlofi samkvæmt þessari grein við fæðingarorlof sem tekið er eftir fæðingu barns skv. 2. gr.

3. gr.

1. málsl. 5. gr. laganna orðast svo: Ættleiðandi foreldrar, uppeldis- eða fósturforeldrar, eiga rétt til níu mánaða fæðingarorlofs vegna töku barns að fimm ára aldri þess.

4. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða.

Fæðingarorlof skal vera sjö mánuðir frá gildistöku þessara laga til 1. janúar 1992. Fæðingarorlof skal vera átta mánuðir frá þeim tíma til 1. janúar 1993.

Fæðingarorlof ættleiðandi foreldra, uppeldis- eða fósturforeldra, skal vera sjö mánuðir frá gildistöku þessara laga til 1. janúar 1992, en átta mánuðir frá þeim tíma til 1. janúar 1993.

Greinargerð.

Tilgangur þessa lagafrumvarps er að lengja fæðingarorlof eftir fæðingu úr sex mánuðum í níu og að tryggja öllum barnshafandi konum einn mánuð sem hvíldartíma fyrir fæðingu.

Það er enginn vafi á því að bættar aðstæður foreldra ungbarna skila sér margfalt til baka til þjóðfélagsins í formi betra mannlífs, betri heilsu og færri félagslegra vandamála. Að öðru leyti vísast til greinargerðar með frumvarpi á þskj. 206.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

Fæðingarorlof eftir fæðingu skal verða níu mánuðir. Í bráðabirgðaákvæði segir að orlofið skuli lengjast í þrepum, þ.e. nú þegar í sjö mánuði, frá 1. janúar 1992 í átta mánuði og frá 1. janúar 1993 í níu mánuði.

Um 2. gr.

Í greininni er mælt fyrir um þá nýbreytni að barnshafandi kona eigi rétt á fæðingarorlofi mánuði fyrir áætlaðan fæðingardag. Kona, sem tekur fæðingarorlof einum mánuði fyrir áætlaðan fæðingardag en á barn sitt fyrir tímann, fær fæðingarorlof samkvæmt þessari grein fram að fæðingunni, en eftir fæðinguna tekur við fæðingarorlof skv. 2. gr. laganna. Ef kona gengur með barn fram yfir áætlaðan fæðingardag er hún í orlofi samkvæmt þessari grein fram að fæðingardegi, en eftir það tekur hún fullt orlof skv. 2. gr. laganna. Þessi mánuður fyrir fæðingu er ætlaður sem hvíldartími fyrir barnshafandi konur og óheimilt er að bæta honum við fæðingarorlof eftir fæðingu.

Beri fæðingu að meira en einum mánuði fyrir áætlaðan fæðingardag hefst þegar fæðingarorlof skv. 2. gr. laganna og konan getur ekki nýtt fæðingarorlof samkvæmt þessari grein.

Um 3. gr.

Í þessari grein er verið að samræma lengd fæðingarorlofs ættleiðandi foreldra, uppeldis- og fósturforeldra, við lengd fæðingarorlofs annarra foreldra. Við gildistöku þessara laga yrði það sjö mánuðir til 1. janúar 1992, en þá yrði það átta mánuðir og 1. janúar 1993 yrði það níu mánuðir.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.