Siðareglur fyrir alþingismenn Nefndarálit - þingskjal nr. 872

145. löggjafarþing 2015–2016.

Þingskjal 872 - 115. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um siðareglur fyrir alþingismenn.

Frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Þorstein Magnússon og Þórhall Vilhjálmsson frá skrifstofu Alþingis, Jón Ólafsson frá Gagnsæi, samtökum gegn spillingu, Eirík S. Svavarsson frá Lögmannafélagi Íslands og Henry Alexander Henrysson frá Siðfræðistofnun Háskóla Íslands. Umsagnir bárust frá Gagnsæi, samtökum gegn spillingu, Lögmannafélagi Íslands og Siðfræðistofnun Háskóla Íslands.

Með tillögunni er lagt til að alþingismenn setji sér siðareglur í samræmi við 88. gr. laga um þingsköp Alþingis. Við samningu þeirra var einkum litið til siðareglna Evrópuráðsþingsins. Í þingsályktunartillögunni er mælt fyrir um eftirlit með framkvæmd siðareglnanna og skipun siðareglunefndar sem tekur til meðferðar erindi um meint brot á reglunum.

Aðdragandi og tilefni.

Við meðferð málsins í nefndinni var rætt um aðdraganda að samningu siðareglna fyrir þingmenn. Í júní 2011 voru samþykktar breytingar á lögum um þingsköp Alþingis þar sem kveðið var á um að leggja skyldi fram þingsályktunartillögu um siðareglur fyrir alþingismenn. Í alþjóðasamfélaginu hafa komið fram kröfur um aukið gagnsæi í störfum þjóðþinga og alþjóðastofnana. Í tengslum við úttekt á starfsemi þjóðþinga sem GRECO-nefndin hefur unnið að hefur hún hvatt þingmenn til að setja sér siðareglur, þar á meðal í þjóðþingum Norðurlanda, og var slíkum tilmælum beint til Alþingis í skýrslu hennar frá 22. mars 2013.

Nefndin telur mikilvægt að auka gagnsæi í störfum Alþingis og bendir á að alþingismönnum er nú þegar skylt að gera opinberlega grein fyrir fjárhagslegum hagsmunum sínum og trúnaðarstörfum utan þings. Nefndin tekur fram að setning siðareglna fyrir alþingismenn sé af þessum sama meiði.

Þjóðkjörnir fulltrúar.

Á fundum nefndarinnar var fjallað um stöðu þingmanna sem þjóðkjörinna fulltrúa og almenna þýðingu þess að þeir setji sér siðareglur. Í 48. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að alþingismenn séu eingöngu bundnir við sannfæringu sína og eigi við neinar reglur frá kjósendum sínum. Fyrirmynd þess ákvæðis var 59. gr. tilskipunar um endurreisn Alþingis sem ráðgjafarþings, þar sem kveðið var á um að sérhver alþingismaður mætti í störfum sínum einungis „fylgja samvizku sinnar sannfæringu um það, er verða megi almennings heill til eflingar, má hann ekki binda sig við neinar fyrirsagnir kjósenda“. Ekki er ætlast til þess að þingmenn séu hlutlausir í störfum sínum. Þvert á móti er það hlutverk Alþingis – á grundvelli sannfæringar meiri hluta þingmanna í hverju máli – að velja hvaða hagsmuni á að leggja áherslu á og veita framgang í löggjöf, eftir atvikum á kostnað annarra hagsmuna. Það er því á valdi þingmanna að ákveða hvaða hagsmunir skuli teljast almannahagsmunir sem stjórnvöld eiga að vinna að í störfum sínum. Við það val eru þingmenn ekki bundnir af öðru en sannfæringu sinni og ákvæðum stjórnarskrár. Nefndin tekur fram að þingmenn eru m.a. kjörnir út frá því fyrir hvaða hagsmunum þeir beita sér. Nefndin telur mikilvægt að sjálfræði þingmanna í starfi sé virt og að setning siðareglna eigi ekki að breyta þeirri staðreynd. Nefndin telur að setning siðareglna sé mikilvægur liður í að efla traust almennings á störfum Alþingis, m.a. þar sem gert er ráð fyrir að upplýsingar um hagsmunatengsl þingmanna verði aðgengilegar. Nefndin leggur áherslu á að það er grundvallaratriði að vel takist til með framkvæmd reglnanna.

Málfrelsi alþingismanna.

Í nefndinni var rætt um möguleg álitamál sem upp gætu komið við framkvæmd siðareglnanna, m.a. að því er varðar tjáningu og framkomu alþingismanna. Samkvæmt 2. mgr. 49. gr. stjórnarskrárinnar verður enginn alþingismaður krafinn reikningsskapar utan þings fyrir það sem hann hefur sagt í þinginu nema Alþingi leyfi. Á ummælum sínum utan þings bera alþingismenn ábyrgð sem aðrir. Nefndin bendir á að tilgangur siðareglnanna er að efla gagnsæi í störfum alþingismanna, svo og tiltrú og traust almennings á Alþingi og þær mæla fyrir um afmörkuð hátternisviðmið sem til þess eru fallin. Nefndin telur ljóst að þingmenn verði að hafa svigrúm til að tjá sig um störf þingsins og í almennri stjórnmálaumræðu og undirstrikar að siðareglur fyrir þingmenn geta ekki takmarkað stjórnarskrárvarið málfrelsi þeirra.

Siðferðileg viðmið.

Í nefndinni var rætt um gildi siðareglna fyrir alþingismenn í ljósi ákvæða stjórnarskrár og annarra fyrirmæla í lögum um hátterni þingmanna. Í 47. og 48. gr. stjórnarskrárinnar felst að alþingismenn skuli vinna drengskaparheit að stjórnarskránni og að þeir séu eingöngu bundnir við sannfæringu sína og ekki af fyrirmælum frá kjósendum sínum. Þá njóta alþingismenn víðtæks málfrelsis sem tryggt er í 2. mgr. 49. gr. stjórnarskrárinnar. Nefndin undirstrikar að siðareglur eru til fyllingar þeim ákvæðum, í stjórnarskrá og almennum lögum, sem gilda um störf þingmanna og eru fyrst og fremst skráning á viðteknum siðferðilegum viðmiðum.

Ráðgefandi nefnd.

Nefndin fjallaði nokkuð um eftirlit með framkvæmd siðareglna en í tillögunni er lagt til að forsætisnefnd skipi þriggja manna nefnd til fimm ára í senn, siðareglunefnd, sem taki til meðferðar erindi um meint brot á siðareglunum. Nefndin telur með hliðsjón af því að forsætisnefnd fer með úrskurðarvald í þessum málum og að þriggja manna nefndinni er einungis ætlað ráðgefandi hlutverk gagnvart forsætisnefnd sé rétt að áherslan sé á það hlutverk og leggur því til breytingar þannig að reglurnar taki mið af því. Nefndin lítur svo á að hlutverk hennar sé m.a. að gaumgæfa álitamál, að beiðni forsætisnefndar, sem varða hugsanleg brot á þeim siðareglum sem þingmenn hafa sett sér, t.d. hvað varðar fjárhagslegt gagnsæi. Nefndin leggur áherslu á að þingmenn geta einnig skotið slíkum álitamálum til nefndarinnar ef þeir telja sig t.d. borna röngum sökum.

Nefndin leggur áherslu á að þessi ráðgefandi aðili hefur ekki úrskurðarvald með höndum og að forsætisnefnd fjallar um niðurstöðu nefndarinnar þegar hún liggur fyrir og tekur ákvarðanir um framhald ef tilefni þykir til.

Breytingartillögur.

Nefndin leggur til nokkrar orðalagsbreytingar í samræmi við ábendingar sem eru til þess fallnar að einfalda og skýra reglurnar. Þá leggur nefndin til að siðanefnd verði þriggja manna ráðgefandi nefnd, en auk þess leggur hún til að þingmenn skuli staðfesta með undirskrift sinni að þeir hafi kynnt sér reglurnar og einnig að í stað þess að skilgreina fjárhæðarviðmið í reglum sem lúta að fjárstyrkjum og risnu verði vísað til reglna um skráningu á fjárhagslegum hagsmunum alþingismanna og trúnaðarstörfum utan þings.

Nefndin leggur til að þingsályktunartillagan verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.

Helgi Hjörvar var fjarverandi en skrifar undir álitið með vísan til 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fastanefnda.

Birgitta Jónsdóttir skrifar undir álitið með fyrirvara.

Alþingi, 16. febrúar 2016.