Lýðheilsuskattur Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 906

146. löggjafarþing 2016–2017.

Þingskjal 906 - 584. mál.

Tillaga til þingsályktunar um lýðheilsuskatt.

Flm.: Sigurður Ingi Jóhannsson, Elsa Lára Arnardóttir, Silja Dögg Gunnarsdóttir.

Alþingi ályktar að fela fjármála- og efnahagsráðherra í samráði við heilbrigðisráðherra að skipa starfshóp með fulltrúum frá landlæknisembættinu og embætti ríkisskattstjóra sem falið verði að semja frumvarp um lýðheilsuskatt. Tilgangur frumvarpsins verði að sporna gegn neyslu sykraðra gosdrykkja og afla tekna til að styðja við markmið um bætta lýðheilsu. Starfshópurinn skili ráðherra tillögum eigi síðar en í nóvember 2017.

Greinargerð.

Í tillögu þessari er fjármála- og efnhagsráðherra falið að skipa starfsemi sem semji frumvarp um lýðheilsuskatt. Tilgangur slíks frumvarps að mati flutningsmanna er að sporna gegn neyslu sykraðra gosdrykkja og afla tekna til að styðja við markmið um bætta lýðsheilsu og gera flutningsmenn ráð fyrir því að í frumvarpinu komi þau sjónarmið fram sem fjallað er um í greinargerð þessari.

Mikilvægi lýðheilsu.

Í lok ársins 2006 samþykkti Alþingi frumvarp um breytingu á lögum um vörugjald og virðisaukaskatt á matvæli og lögum um gjald af áfengi og tóbaki (þskj. 482, 416. mál). Samkvæmt frumvarpinu voru vörugjöld af innlendum og innfluttum matvælum, öðrum en sykri og sætindum, felld niður og var virðisaukaskattur af matvælum lækkaður úr 14 og 24,5% í 7% frá 1. mars 2007. Sykraðir gosdrykkir voru ekki flokkaðir með sætindum og lækkaði verð þeirra umtalsvert við samþykkt frumvarpsins.

Lýðheilsustofnun (nú embætti landlæknis) gagnrýndi í umsögn um málið að sykraðir gosdrykkir hefðu ekki verið flokkaður með sætindum og taldi það geta aukið neyslu unglinga og þeirra sem neyta slíkra drykkja í miklum mæli. Í umsögninni var vitnað í Landskönnun á mataræði 15–19 ára frá 2002 1 sem sýnir að unglingsstrákar drekka að meðaltali tæpan lítra af gosi á dag. Einnig var vitnað í niðurstöður rannsóknar á mataræði barna á aldursbilinu 9–15 ára sem sýnir að þriðjungur orku þeirra kemur úr orkumiklum og næringarsnauðum mat. 2 Lýðheilsustofnun ályktaði um að manneldissjónarmið hefðu ekki verið lögð til grundvallar þessum breytingum.

Vinna starfshópa.

Árið 2012 skipaði þáverandi fjármála- og efnahagsráðherra tvo starfshópa til að endurskoða álagningu vörugjalda sem lögð voru á samkvæmt lögum nr. 97/1987, um vörugjald. Starfshópur I fjallaði um álagningu vörugjalda á matvæli en starfshópur II álagningu á aðrar vörur. Í lok ársins 2012 var frumvarp um vörugjöld og tollalög (þskj. 611, 473. mál) lagt fram og var það liður í tekjuöflunaráformum þáverandi ríkisstjórnar samkvæmt fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2013. Gert var ráð fyrir að frumvarpið mundi afla ríkissjóði 800 millj. kr. umfram það sem vörugjöldin gerðu á sínum tíma. Markmið frumvarpsins var tvíþætt, annars vegar að gera álagningu vörugjalda skilvirkari og einfaldari og hins vegar að reyna að beina neyslu í átt að manneldismarkmiðum. Málið var í daglegu tali nefnt „sykurskattsfrumvarpið“ vegna markmiða þess um að bæta lýðheilsu landsmanna.

Í athugasemdum við frumvarpið kom fram að starfshópi I hefði verið ætlað að gera tillögur um „hækkun vörugjalda á þau matvæli þar sem neyslustig samræmist ekki manneldissjónarmiðum.“ Þar sagði einnig að ekki væri fyrirsjáanlegt að starfshópur I kæmist að sameiginlegri niðurstöðu því ráðuneyti og hagsmunaaðilar starfshópsins gætu ekki sammælst um framtíðarsýn um uppbyggingu vörugjaldakerfisins á matvæli. Frumvarpið varð að lögum á Alþingi 22. desember 2012 og voru helstu breytingarnar þær að álagning vörugjalda á matvæli voru í réttu hlutfalli við viðbættan sykur eða ígildi hans í sætuefnum. Vörugjöld á sykur og sætuefni hækkuðu umtalsvert frá 1. mars 2013.

Í umsögn frá landlækni var bent á að stigið hefði verið jákvætt skref með því að afnema vörugjald af kolsýrðu vatni og hreinum ávaxtasafa. Hins vegar mundi vörugjald á gosdrykki einungis hækka um 2,5 kr. á hálfan lítra, en vörugjald á súkkulaði, kexi og ýmsu öðru sælgæti lækka um 16 kr. á kíló, en þessar vörur vega hvað þyngst í sykurneyslu landsmanna. Landlæknir telur að vörugjöld á sykri hefðu þurft að hækka mun meira, þ.e. úr 60 í 210 kr. á kg, til að ná tilsettum markmiðum. Bein hækkun vörugjalda á gosdrykki og sælgæti, eða að skattleggja slíkar vörur í samræmi við almenna skattheimtu, væri vænlegra til árangurs. Neytendasamtökin lögðust alfarið gegn málinu þar sem þau töldu að breytingarnar mundu ekki breyta innkaupamynstri heimilanna nema að mjög litlu leyti. Að þeirra mati væri árangursríkara að leggja áherslu á betri merkingar á matvæli sem sýndu á skiljanlegan hátt hvort varan inniheldur mikið magn af sykri, fitu eða salti. Sykurskatturinn var afnuminn 1. janúar 2015 og var því einungis í gildi í 21 mánuð. Í skýrslu Rannsóknarseturs verslunarinnar frá 2015 3 voru teknar saman niðurstöður könnunnar þess hvort innleiðing sykurskattsins hefði skilað tilskildum árangri. Niðurstaðan sýndi m.a. að ekki væri hægt að greina að sykurskatturinn hefði haft veruleg áhrif á neyslu. Flestar þær vörur sem skattlagðar voru sérstaklega voru almennt ódýrar. Verðbreytingar þeirra matvara sem hækkuðu voru það litlar að ólíklegt væri að neytendur hefðu upplifað hvata til að breyta neyslu sinni.

Af hverju lýðheilsuskattur?

Ein algengasta orsök ótímabærra dauðsfalla í heiminum eru langvinnir sjúkdómar. Orsök þeirra má rekja til óheilbrigðra lífshátta, svo sem reykinga, óholls mataræðis, ofneyslu áfengis og hreyfingarleysis. Á heimsvísu eru meira en 1,9 milljarðar fullorðinna í ofþyngd. Hlutfall offitu er hæst á Íslandi meðal Norðurlandaþjóðanna eða 21%. Offitu má að miklu leyti rekja til óhóflegrar sykurneyslu. Æskilegt er að neysla á viðbættum sykri sé undir 10% af heildarorku dagsins. Neysla á sykurríkum vörum eykur líkur á offitu og tannskemmdum og mikil neysla á sykruðum gos- og svaladrykkjum getur aukið lýkur á sykursýki 2. Óhófleg neysla á sykruðum drykkjum er vaxandi vandamál á Íslandi. Til samanburðar má nefna að Íslendingar drekka að meðaltali 149 lítra á mann á ári af sykruðu gosi en Finnar 45 lítra og verð á slíkum drykkjum er mun lægra hérlendis en til að mynda í Finnlandi. Á heimasíðu landlæknis kemur fram að viðbættur sykur, sem bætt er í matvæli við framleiðslu þeirra, sé í raun óþarfi en ráðleggingar kveða á um að æskilegt sé að neysla á sykri sé undir 10% af heildarorku dagsins. Landskönnun á mataræði Íslendinga frá 2010–2011 sýnir að 12% af heildarorku ungra karlmanna (18–30 ára) og 11,3% af heildarorku ungra kvenna (18–30 ára) kemur úr viðbættum sykri sem er umfram ráðleggingar landlæknis. 4 Nýleg rannsókn á mataræði 6 ára barna sýnir að þau fá að meðaltali 11% orkunnar úr viðbættum sykri. Tæplega 60% barnanna neyttu of mikils sykurs á þessu tímabili. 5 Samkvæmt Lýðheilsustöð (2009) eru 21,3% íslenskra 5–15 ára barna of þung og rúmur fjórðungur þeirra mælast í yfirþyngd. 6 Hlutfall þetta hefur farið hratt hækkandi á síðustu áratugum. Í nýrri skýrslu um heilsuhegðun Norðurlandabúa kemur fram að Íslendingar borða meira af sykurríkum matvörum (súkkulaði/sælgæti, kökum og gosdrykkjum) en aðrir Norðurlandabúar og hefur neyslan ekki minnkað frá árinu 2011 líkt og gerst hefur annars staðar á Norðurlöndunum að Svíþjóð undanskilinni en þar hefur neyslan staðið í stað. 7

Í fræðigrein um stefnumörkun í heilbrigðismálum, Leiðin til lýðheilsu, er fjallað um mikilvægi þess að leggja meiri áherslu á forvarnir og að viðhalda heilbrigði í stað þess að meðhöndla einungis sjúkdóma. Langvinnir sjúkdómar eru baggi á heilbrigðiskerfinu og geta ógnað framförum og hagvexti um allan heim á næstu árum. Stjórnvöld, opinberir aðilar, hagsmunasamtök og einkageirinn þurfa að vinna í sameiningu að því að draga úr langvinnum sjúkdómum. 8

Sykurskattur í nágrannalöndum.

Í Svíþjóð er ekki sykurskattur. Í viðtali við heilbrigðisráðherra Svía árið 2016 kom fram að ríkisstjórnin teldi sykurskatt ekki lausnina á vaxandi ofþyngd heldur fremur fræðslu og forvarnir. Sérstaklega þurfi að horfa til viðkvæmra hópa sem vísbendingar eru um að þyngist hraðar en aðrir.

Danir lögðu á sykurskatt árið 2010 og við það hækkaði verð á súkkulaði, ís og sælgæti um 25%. Markmið var að draga úr offitu þjóðarinnar. Skatturinn var afnuminn um áramótin 2012–2013 þar sem ekki var hægt að sýna fram á að aukin skattbyrði leiddi til minni sykurneyslu. Aðferðin þótti flókin og kostnaðarsöm fyrir skattyfirvöld og neytendur.

Skattur á gosdrykki var lagður niður í Danmörku 1. janúar 2014 en hann var frá 0,62–1,73 danskar krónur á lítra, eftir magni sykurs í þeim. Samkvæmt heimasíðu danskra skattyfirvalda eru eftirfarandi gjöld á súkkulaði- og sykurvörur: 25,97 danskar krónur á hvert kg. sykurs í vörum þar sem sykur er yfir 0,5 g af 100 g og 22,08 danskar krónur ef viðbættur sykur er undir 0,5 g. 9

Í Noregi leggjast frá 1. janúar 2017 20,19 norskar krónur á hvert kíló gjaldskylds innihaldsefnis af súkkulaði og sykurvörum með nokkrum undantekningum. 3,34 norskar krónur leggjast á hvern lítra af drykkjarvöru án alkóhóls ef bætt er við sykri eða gervisykri, en 1,67 norskar krónur ef innihaldið vörunnar byggist á safti og sírópi úr ávöxtum, berjum eða grænmeti án viðbætts sykurs. Markmiðið er að afla ríkinu tekna og draga úr neyslu á þessum vörum. 10

Finnar hafa verið með sérstakan skatt á sælgæti, ís og gosdrykki frá 2011 en ákváðu 2015 að nema hann úr gildi 1. janúar 2017 fyrir sælgæti og ís. Skatturinn var undir það síðasta 0,95 evrur á hvert kíló af sælgæti og ís. Þó verður áfram sérstakur skattur á gosdrykki, 0,11 evrur á hvern lítra, nema ef drykkurinn inniheldur yfir 0,5% sykur, þá er hann 0,22 evrur á hvern lítra. Undanþága var fyrir lítil framleiðslufyrirtæki og framleiðslu til útflutnings. Talsmenn matvælaiðnaðarins töldu skattinn skekkja samkeppnisstöðu ákveðinna framleiðenda og var það ein af ástæðunum fyrir því að skatturinn var afnuminn. Evrópusambandið tók til skoðunar formlegar kvartanir vegna skattlagningarinnar. Formlegt mat á árangri skattlagningarinnar fór ekki fram en ýmsar vísbendingar voru um minni sölu á gosdrykkjum og sælgæti. 11

Yfirlýsingar Alþjóðaheilbrigðisstofnunarinnar.

Í skýrslu Alþjóðaheilbrigðisstofnunarinnar (WHO) frá janúar 2016 um ofþyngd barna eru ríkisstjórnir m.a. hvattar til að leggja skatt á sykraðar drykkjarvörur og hefta aðgengi og markaðssetningu þeirra til að berjast gegn alþjóðlegri þróun um aukna ofþyngd barna (tillögur 1.2 og 1.3 á bls. VIII). 12 Í skýrslu WHO sem út kom árið 2016 ( Fiscal Policies for diet and prevention of noncommunicable diseases 13 ) er m.a. að finna vísi að leiðbeiningum um hvernig yfirvöld geti þróað og innleitt neysluskatta á vörur sem teljast óhollar í miklu magni. Skýrslan byggist á niðurstöðu fundar sem fór fram 5.–6. maí 2015 í Genf. Helstu niðurstöður fundarins um skatta á sykraðar vörur voru þessar:

– Almennt eru vaxandi vísbendingar um að skattlagning á matvöru sem telst óholl leiði til heilbrigðara mataræðis og betri lýðheilsu. Til þess að það náist þarf að undirbúa skattlagninguna vel og samþætta við aðra stefnumótun í lýðheilsu.

– Sterkustu jákvæðu áhrifin eru þegar lagður er skattur á sykraða gosdrykki og að hækka þurfi verð á þeim um allt að 20%.

– Sterkar vísbendingar eru um að lækkað verð á ávöxtum og grænmeti (10–30%) leiði til aukinnar neyslu og þannig heilbrigðara mataræðis. Mikil áhrif verða á lýðheilsu ef samhliða er lagður skattur á aðra óhollari vöru.

– Áhrif slíkra skatta eru mest á hópa sem eru líklegir til að vera í ofþyngd, svo sem ungt fólk og tekjulágt fólk.

– Skattar sem byggjast á magni vöru eða innihaldsefnis (excise taxes) hafa meiri áhrif en söluskattur eða skattur á útsöluverð þar sem þeir hækka allar vörur jafnt og draga úr líkum á að fólk skipti yfir í ódýrari sambærilega vöru. Slíkir skattar hvetja jafnframt framleiðendur til að aðlaga vörur sínar. Skattarnir þurfa að hækka í samræmi við verðbólgu og kaupmátt.

Samantekt.

Sykurneysla á Íslandi er of mikil og stjórnvöld þurfa að bregðast við þeim alvarlega heilbrigðisvanda sem ofneysla sykurs leiðir til. Markmiðið með lýðheilsuskatti er að ná fram lýðheilsumarkmiðum og minnka neyslu á sykri og óhollustu og draga úr kostnaði við rekstur heilbrigðiskerfisins. Það er alþjóðleg samstaða um ágæti sérstakrar skattlagningar á sykur þótt skiptar skoðanir séu um það hvort skattlagning á óhollustu sé vænleg leið til að minnkað eftirspurn og neyslu á óhollum vörum. Nýleg rannsókn matvæla- og næringarfræðideildar og hagfræðideildar Háskóla Íslands á þróun sykurneyslu á Íslandi sýnir að verð hefur marktæk áhrif á gosdrykkjaneyslu á Íslandi. Óhófleg sykurneysla er samfélagslegt vandamál sem þarf að bregðast við markvisst. Hægt væri að byrja á því að skattleggja ákveðna vöru, til dæmis sykraða gosdrykki. Tekjum af skattinum væri unnt að verja til að bæta lýðheilsu og auka forvarnir og fræðslu.

1 Hvað borða Íslendingar? Könnun á mataræði Íslendinga 2002:

www.landlaeknir.is/servlet/file/store93/item11603/skyrsla.pdf

2 Hvað borða íslensk börn og unglingar? Könnun á mataræði 9 og 15 ára barna og unglinga 2003–2004:

www.landlaeknir.is/servlet/file/store93/item11594/hvad_borda_isl_born_og_ungl.pdf

3 Áhrif sykurskatts á verð og neyslu: www.rsv.is/files/Skra_0070988.pdf

4 Hvað borða Íslendingar? Könnun á mataræði Íslendinga 2010–2011:

www.landlaeknir.is/servlet/file/store93/item14901/Hva%C3%B0%20bor%C3%B0a%20%C3%8Dslendingar_april%202012.pdf

5 Landlæknir: www.landlaeknir.is/um-embaettid/greinar/grein/item26131/upplysingar-um-sykurneyslu

6 Læknablaðið, 02. tbl. 97. árg. 2011: www.laeknabladid.is/tolublod/2011/02/nr/4100

7 Landlæknir:

www.landlaeknir.is/um-embaettid/frettir/frett/item31234/ny-skyrsla-um-heilsuhegdun-nordurlandabua

8 Læknablaðið, 03. tbl. 99. árg. 2013: www.laeknabladid.is/tolublod/2013/03/nr/4790

9 Skat.dk: www.skat.dk/SKAT.aspx?oID=2084591&chk=214126

10 Skatteetaten:

www.skatteetaten.no/globalassets/saravgifter/avgiftsrundskriv/2017-sjokolade--og-sukkervarer.pdf

11 Global legal monitor:

www.loc.gov/law/foreign-news/article/finland-tax-on-chocolate-and-sweets-to-be-eliminated-2017/

12 Ending childhood obesity: apps.who.int/iris/bitstream/10665/204176/1/9789241510066_eng.pdf?ua=1

13 Skýrsla WHO: apps.who.int/iris/bitstream/10665/250131/1/9789241511247-eng.pdf?ua=1