Áætlun um ferðamennsku á miðhálendi Íslands Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 19

138. löggjafarþing 2009–2010.

Þskj. 19 - 19. mál.

Flutningsmenn.

Tillaga til þingsályktunar um landnýtingaráætlun fyrir ferðamennsku á miðhálendinu.

Flm.: Siv Friðleifsdóttir, Árni Þór Sigurðsson, Guðmundur Steingrímsson, Þórunn Sveinbjarnardóttir, Steinunn Valdís Óskarsdóttir, Margrét Tryggvadóttir, Álfheiður Ingadóttir, Ásta R. Jóhannesdóttir, Einar K. Guðfinnsson, Illugi Gunnarsson, Gunnar Bragi Sveinsson, Magnús Orri Schram, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson.

Alþingi ályktar að fela iðnaðarráðherra og umhverfisráðherra að hafa forgöngu um að gerð verði landnýtingaráætlun fyrir ferðamennsku á miðhálendinu þannig að unnt sé að taka vel á móti þeim aukna fjölda ferðamanna sem ferðast um hálendið án þess að ganga of nærri því.

Greinargerð.

Þingsályktunartillaga þessi felur í sér að unnin verði landnýtingaráætlun fyrir ferðamennsku á miðhálendi Íslands undir forustu iðnaðarráðherra og umhverfisráðherra. Við vinnslu áætlunarinnar skal hafa samráð við Samtök ferðaþjónustunnar (SAF), Ferðamálastofu, Ferðamálaráð, Ferðamálasamtök Íslands, aðra hagsmunaaðila í ferðaþjónustunni eftir því sem við á, Umhverfisstofnun, Samband íslenskra sveitarfélaga, Samvinnunefnd um skipulag miðhálendisins og Skipulagsstofnun. Einnig er nauðsynlegt að leita til sérfræðinga, svo sem í ferðamálafræðum, við undirbúning og vinnslu áætlunarinnar. Rétt er að setja það markmið að ljúka gerð landnýtingaráætlunarinnar fyrir árslok 2015.

Fjölgun ferðamanna.

Ferðamönnum á Íslandi hefur fjölgað mikið síðustu áratugi. Þrátt fyrir efnahagsþrengingar á alþjóðavettvangi hefur heildarfjöldi ferðamanna staðið í stað það sem af er ári og jafnvel er um smávægilega aukningu að ræða. Síðustu fimm árin, 2003–2008, hefur erlendum ferðamönnum sem hingað koma fjölgað um 9,8% á ári. Um 502.000 erlendir ferðamenn sóttu landið heim árið 2008. Við þessa tölu bætast allir þeir Íslendingar sem ferðast um eigið land. Miðað við hlutfallslega aukningu síðasta áratug má vænta þess að yfir ein milljón erlendra ferðamanna sæki landið heim árið 2016 eða fljótlega upp úr því. Jafnframt má gera ráð fyrir að þeim íslensku ferðamönnum sem kjósa að ferðast innan lands muni fjölga mjög næstu missirin. Til að hægt sé að taka á móti auknum fjölda ferðamanna án þess að skemma viðkvæma náttúru eða upplifun ferðamannanna er grundvallaratriði að vinna landnýtingaráætlun fyrir ferðamennsku, sérstaklega á miðhálendinu.

Náttúran ímynd Íslands.

Sem ferðamannaland er Ísland kynnt á grundvelli hreinnar óspilltrar náttúru þar sem saman fer sérstætt og fjölbreytilegt landslag og ósnortin víðerni. Náttúran hefur um langan aldur verið helsta aðdráttarafl íslenskrar ferðaþjónustu og hafa mýmörg atvinnutækifæri skapast við afþreyingu sem tengist útivist og náttúruupplifun. Ísland er kynnt með þessum hætti í þeirri trú að markaðurinn fyrir hreina, upprunalega og villta náttúru sé stór og að sérstaða landsins liggi í henni. Kannanir Ferðamálastofu meðal erlenda ferðamanna sýna glögglega að vel hefur tekist til en 76% erlendra ferðamanna koma til að upplifa náttúruna (Ferðamálastofa 2006). Hálendið skipar þar mikilvægan sess en samkvæmt könnun Ferðamálastofu frá árinu 2008 fara um 26% erlendra ferðamanna í Landmannalaugar, vinsælustu náttúruperlu hálendisins. Ferðaþjónusta sem byggir rekstrargrundvöll sinn að einhverju eða verulegu leyti á hálendinu er starfrækt víða á landinu og er hálendið þannig mikilvæg auðlind fyrir ferðaþjónustuna og órjúfanlegur hluti af aðdráttarafli margra svæða. Í svæðisskipulagi miðhálendisins kemur fram að megináhersla eigi að vera á uppbyggingu ferðaþjónustu á jaðarsvæðum hálendisins og á nokkrum afmörkuðum svæðum í nánd við aðalfjallvegi. Þó virðist sem margir hafi komist upp með að byggja skála og aðra aðstöðu utan við allar reglur og skipulag og því hefur uppbygging aðstöðu á hálendinu í mörgum tilfellum verið handahófskennd.

Upplifun ferðamanna.

Til að forðast óafturkræfar breytingar á bæði náttúru og upplifun ferðamanna er brýnt að mótuð verði landnýtingaráætlun fyrir ferðamennsku á miðhálendinu. Slík áætlun þarf að taka mið af niðurstöðum rannsókna á þolmörkum ferðamennsku, annars vegar með hliðsjón af upplifun ferðamanna og hins vegar af umhverfinu. Á grundvelli slíkrar áætlunar er unnt að setja raunhæf markmið um að svæðið nýtist sem best til sem fjölbreytilegastrar útivistar og ferðamennsku án þess að gengið sé á auðlindina. Nauðsynlegt er að meta og kortleggja hvers konar og hversu mikla ferðamennsku er æskilegt að byggja upp á hálendinu og hvar á að byggja hana upp. Hvaða áhrif hefur t.d. fjölgun ferðamanna á umhverfið, hvar þarf að byggja upp aðstöðu fyrir gesti og hvers konar uppbygging er æskileg? Einnig er brýnt að kanna hvort vöxtur ferðamennsku á víðernunum er einhverjum takmörkunum háður og hvenær fjöldi ferðamanna er slíkur að umhverfið verði fyrir óviðunandi breytingum eða ferðamenn verði fyrir vonbrigðum með heimsókn sína þar sem þolmörkum er þegar náð – og þeir hætti þannig að koma og velji að fara annað. Með öðrum orðum, hvenær hætta ferðamenn sjálfir að njóta náttúrunnar vegna þeirrar ferðamennsku sem þar hefur byggst upp og vegna of mikils fjölda annarra ferðamanna? Samtök ferðaþjónustunnar hafa rætt framangreind mál og 25. febrúar 2007 ályktaði stjórn samtakanna gegn uppbyggðum vegi yfir Kjöl þar sem slík framkvæmd mundi gjörbreyta upplifun ferðamanna. Í ályktuninni segir að stjórnin leggist gegn þeim tillögum sem kynntar hafa verið um uppbyggðan veg yfir Kjöl og tilgreindar eru nokkrar ástæður, svo sem „Vegur af þeirri gerð sem hér er rætt um sviptir hálendið sérkennum sínum og þeirri öræfastemningu sem ferðamenn sækjast eftir. Hálendi landsins hefur mikið gildi fyrir þjóðina og með því að leggja uppbyggða samgönguæð í gegnum eitt helsta hálendissvæðið er verið að spilla verulega þeirri upplifun sem menn sækjast eftir.“

Víðernin.

Sérstaða Íslands felst í einstæðri náttúru og því hve strjálbýlt landið er. Stórir hlutar þess eru enn óbyggðir og lausir við mannvirki og rask. Í þeim svæðum felast möguleikar sem flestar aðrar vestrænar þjóðir hafa ekki og geta aldrei öðlast. Íslendingar hafa tækifæri til að vernda þessa sérstöðu. Á Íslandi er hægt að taka frá stór ósnortin víðerni, náttúrulegar heildir, og varðveita víðernin þannig að komandi kynslóðir fái notið þeirra, geti leitað þar lífsfyllingar og þekkingar. Ósnortin víðerni eru í hugum margra tákn fyrir einfaldleika, kyrrð og ró sem veitir þeim ferðalöngum sem þangað fara ákveðna lífsfyllingu, en það er einkum fámennið og fjarvera hins manngerða sem gerir ferðalög um víðernin áhugaverð. Hér er á ferðinni ákveðin mótsögn. Hún felst í því að aðdráttarafl víðerna byggir á ímyndinni um ósnortna náttúru en á móti kemur að ferðamennirnir breyta víðernunum með komu sinni. Á fjölsóttum ferðamannastöðum krefst ferðamennska ákveðinna innviða, en með þeim er í raun búið að „spilla“ víðernunum. Auknir innviðir leiða síðan til aukins fjölda ferðamanna sem aftur kallar á frekari uppbyggingu innviða. Því getur verið erfitt að viðhalda eiginleikum víðernanna. Nauðsynlegt er að skipuleggja ferðamennsku á þann hátt að hún grafi ekki undan tilvist sinni. Ferðamennska umfram ákveðin mörk getur haft mjög neikvæð áhrif í för með sér og oft hefur verið sagt að ferðamennska sé versti óvinur sjálfrar sín. Hin neikvæðu áhrif geta gert það að verkum að svæði missa aðdráttarafl sitt og hvergi er þetta brothættara en einmitt á hálendinu þar sem náttúran er viðkvæm og gert er út á ímynd hins „óspillta“. Ósnortið víðerni er skilgreint svo í lögum nr. 44/1999 um náttúruvernd: „Landsvæði sem er a.m.k. 25 km 2 að stærð eða þannig að hægt sé að njóta þar einveru og náttúrunnar án truflunar af mannvirkjum eða umferð vélknúinna farartækja á jörðu, er í a.m.k. 5 km fjarlægð frá mannvirkjum og öðrum tæknilegum ummerkjum, svo sem raflínum, orkuverum, miðlunarlónum og þjóðvegum, og þar sem ekki gætir beinna ummerkja mannsins og náttúran fær að þróast án álags af mannlegum umsvifum.“

Engar rannsóknir eru til um ástand íslenskra víðerna en augljóst er að mjög hefur verið þrengt að þeim síðastliðinn áratug. Í Háskóla Íslands hefur verið lagður grunnur að kortlagningu ósnortinna víðerna m.t.t. fyrrgreindra laga og með tiltækum gögnum frá Landmælingum Íslands. Fyrstu niðurstöður þeirrar kortlagningar sýna að 42% landsins flokkast til ósnortinna víðerna, og þá er ekki tekið tillit til raflína Landsnets nema að litlu leyti þar sem slík gögn eru ekki aðgengileg. Samkvæmt þessari flokkun eru ósnortin víðerni án jökla innan við 31% landsins. Það er því mjög brýnt að huga vel að þessum landsvæðum og meta hvernig við viljum sjá þau í framtíðinni.

Íslensk víðerni sem eru a.m.k. 25 km2 að stærð (ljósgrænt).

Svæði > 50km2 (grænt) og svæði > 100km2 (dökkgræn). 1

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Undirbúningsvinna.

Afla þarf gagna til að unnt sé að vinna landnýtingaráætlun. Undirbúningur að slíkri gagnaöflun hefur farið fram. Tækniþróunarsjóður veitti árið 2007 styrk til forverkefnis til að undirbúa rannsókn sem hafði það markmið að leggja fram landnýtingaráætlun á suðurhluta hálendis Íslands. Verkefnið vann Anna Dóra Sæþórsdóttir, dósent í ferðamálafræðum við Háskóla Íslands ásamt Rögnvaldi Ólafssyni, dósent í eðlisfræði og forstöðumanni Stofnunar fræðasetra Háskóla Íslands, og Rannveigu Ólafsdóttur, dósent í ferðamálafræðum Háskóla Íslands og sérfræðingi við Rannsóknamiðstöð ferðamála. Í samantekt á vef Rannís kemur eftirfarandi fram um niðurstöður verkefnisins:

„Niðurstaða forverkefnisins er því að í aðalverkefninu verði hafður sá háttur á að lagt verður mat á áhrif ferðamennsku með því að finna þolmörk (félagsleg og umhverfisleg) helstu ferðamannastaða á suðurhluta hálendisins. Einnig verður safnað upplýsingum frá ferðaþjónustuaðilum, bæði í héraði og á höfuðborgarsvæðinu. Markmiðið er að fá fram hvernig hagstæðast er að nýta hvert svæði á hálendinu fyrir ferðamennsku þannig að nýtingin henti umhverfinu sem best og þeirri ferðamennsku sem svæðinu hentar sem og markmiðum þeirra sem reka þar ferðaþjónustu. Fundnir verða markhópar fyrir hvert svæði sem henta eðli og umhverfi þess. Sem dæmi má nefna að á einu svæði gæti verið stefnt að þjónustu fyrir göngufólk, á öðru fyrir hestaferðir og á enn öðru fyrir jeppafólk og þá sem ferðast á vélsleðum.“

Í verkefninu á, í samráði við ferðaþjónustuna, að meta niðurstöðurnar til að leggja fram áætlun að landnýtingu fyrir ferðamennsku á hálendinu sem hefur það að meginmarkmiði að svæðið nýtist sem best til sem fjölbreytilegastrar útivistar og ferðamennsku án þess að gengið sé á auðlindina sem verið er að selja. Það verður í fyrsta lagi gert með því að taka mið af mismunandi forsendum þeirra markhópa sem höfða má til og ferðaþjónustan vill ná til og í öðru lagi með því að taka tillit til þess hvers konar ferðamennsku náttúrulegt og manngert umhverfi þolir. Á þennan hátt verður unnt að tryggja að landið nýtist áfram sem auðlind fyrir atvinnugreinina ferðaþjónustu og halda þeirri markaðslegri sérstöðu sem landið býr yfir. Ef það er ekki gert er hætta á að landið missi smám saman sérstöðu sína og glati til annarra landa þeim markhópi sem sækir í ævintýri í sérstæðri náttúru og á víðernum. Verkefni þetta hefur einungis fengið forverkefnisstyrk frá Rannís en umsóknum til aðalverkefnis hefur verið hafnað. Ferðamálastofa og Vegagerðin hafa hins vegar styrkt hluta verkefnisins á Kili.

Tekjuöflun.

Þótt tekjuöflun sé ekki innihald þingsályktunartillögu þessarar tengist hún landnýtingaráætlun fyrir ferðamennsku því það kostar fjármuni að skipuleggja og byggja upp innviði til að taka á móti vaxandi fjölda ferðamanna án þess að ganga um of á landið. Nefna má í þessu sambandi að nú eru sjö salerni á Hakinu í þjóðgarðinum á Þingvöllum. Í ár og næsta ár verður 14 bætt við þannig að salernin á Hakinu verða orðin 20 að tveimur árum liðnum. Svo mörg þurfa þau að vera til að anna sívaxandi fjölda ferðamanna en dæmi eru um að 1.800 manns hafi verið á Hakinu á sama tíma, sérlega þegar skemmtiferðaskip eru í Reykjavíkurhöfn. Skattgreiðendur standa straum af kostnaði vegna þessa nú. Svara þarf spurningum eins og hver á að standa undir kostnaði við skipulagningu, áætlanagerð og uppbyggingu svo sem göngustíga, útsýnispalla, upplýsingaskilta og salerna? Hver á að greiða uppbyggingu innan þjóðgarða og annarra vinsælla ferðamannastaða? Nokkrar leiðir hafa verið til umræðu í þessu sambandi. Þær eru að leggja lögbundið gjald á fyrirtæki í ferðaþjónustu, innheimta aðgangseyri af ferðamönnum á einstökum svæðum, leggja gistináttagjald á hverja gistinótt, nýta hluta veggjaldsins (4% veggjalds gæfi um 500 millj. kr.), eða lögbinda gjald sem yrði tekið af ferðamönnum og innheimt við brottför úr landi (400 kr. á hvern ferðamann gæfu um 400 millj. kr.). Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er gefið til kynna að á næstunni verði unnið að því að svara framangreindri spurningu um tekjuöflun, en þar segir: „Kannaður verði grundvöllur þess að leggja á umhverfisgjöld tengd ferðaþjónustu sem renni til uppbyggingar þjóðgarða og annarra fjölsóttra og friðlýstra áningarstaða ferðamanna og til eflingar ferðaþjónustu.“

Ályktun SAF um landnýtingaráætlun fyrir ferðaþjónustuna.

Þingsályktunartillaga þessi er í anda ályktunar sem Samtök ferðaþjónustunnar samþykktu á aðalfundi sínum í mars 2007 en þar segir: „Aðalfundur Samtaka ferðaþjónustunnar haldinn 29. mars 2007 skorar á stjórnvöld að vinna landnýtingaráætlun með þarfir ferðaþjónustunnar í huga á sama hátt og fyrirliggjandi tillaga á Alþingi gerir varðandi nýtingaráætlun og verndaráætlun fyrir auðlindir landsins bæði til lands og sjávar. Nýting náttúruauðlinda til ferðaþjónustu er mikilvæg og þarf að kortleggja til að hægt sé að undirbúa fjárfestingu í innviðum og markaðsstarfi.“

Rétt er að geta þess að nú er beðið niðurstaðna 2. áfanga rammaáætlunar um nýtingu vatnsafls og jarðvarma. Sú áætlun er mjög mikilvæg en markmið hennar er að meta og forgangsraða á faglegan og hlutlægan hátt vernd og nýtingu íslenskrar náttúru gagnvart virkjunarkostum fallvatna og háhitasvæða.

Landnýtingaráætlun fyrir ferðamennsku er ekki síður mikilvæg og má benda á að gjaldeyristekjur Íslands árið 2008 skiptust þannig að 29,7% voru af stóriðju, 26,3% af sjávarafurðum og 16,9% af erlendum ferðamönnum. Talið er að velta innan ferðaþjónustunnar árið 2008 hafi verið 180 milljarðar kr., þ.e. 110 milljarðar kr. í gjaldeyristekjur og 70 milljarða kr. innlend velta. Árið 2006 var sambærileg heildartala 135 milljarðar kr.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.