Forvarnir gegn kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi og áreitni, ásamt áætlun fyrir árin 2021–2025 Nefndarálit - þingskjal nr. 1553

150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 1553 - 643. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu um tillögu til þingsályktunar um forvarnir gegn kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi og áreitni, ásamt áætlun fyrir árin 2021–2025.

Frá allsherjar- og menntamálanefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Herdísi Sólborgu Haraldsdóttur og Rósu Guðrúnu Erlingsdóttur frá forsætisráðuneyti, Jónu Pálsdóttur frá mennta- og menningarmálaráðuneyti, Margréti Steinarsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Önnu Láru Steindal og Ingu Björk Margrétar Bjarnadóttur frá Þroskahjálp, Halldóru Dýrleifar Gunnarsdóttur frá Reykjavíkurborg, Ægi Karl Ægisson frá Skólameistarafélagi Íslands, Önnu G. Björnsdóttur og Tryggva Þórhallsson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Magnús Þorkelsson, skólameistara Flensborgarskólans í Hafnarfirði, Þóru Jónsdóttur frá Barnaheillum, Jennýju Ingadóttur frá embætti landlæknis, Heiðu Björgu Pálmadóttur frá Barnaverndarstofu, Hjördísi Albertsdóttur, Öldu Áskelsdóttur, Kristínu Björnsdóttur, Rannveigu Þorvaldsdóttur, Sigþrúði Haraldsdóttur og Svövu Þ. Hjaltalín frá skólamálanefnd Félags grunnskólakennara, Auði Ingu Þorsteinsdóttur frá UMFÍ, Söru Þöll Finnbogadóttur og Hildi Björgvinsdóttur frá Sambandi íslenskra framhaldsskólanema, Brynhildi Heiðar- og Ómarsdóttur frá Kvenréttindafélagi Íslands og Brynhildi Flóvenz frá Háskóla Íslands.

Nefndinni bárust umsagnir frá Akureyrarbæ, Barnaheillum, Barnaverndarstofu, Dalabyggð, Fjarðabyggð, Flensborgarskólanum í Hafnarfirði, Fljótsdalshéraði, Háskóla Íslands, Íþrótta- og Ólympíusambandi Íslands, Jafnréttisstofu, Kvenréttindafélagi Íslands, Landssamtökunum Þroskahjálp, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Mosfellsbæ, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra framhaldsskólanema, Samtökum kvenna af erlendum uppruna á Íslandi (W.O.M.E.N.), skólamálanefnd Félags grunnskólakennara, Stígamótum, umboðsmanni barna, UMFÍ og Öryrkjabandalagi Íslands.

Markmið þingsályktunartillögunnar er að uppræta alfarið kynferðislegt og kynbundið ofbeldi og áreitni úr íslensku samfélagi. Forvarnir muni fyrirbyggja ofbeldi og áreitni og draga úr þeim skaða sem þolendur verði fyrir auk þess að stuðla að menningu virðingar þar sem ofbeldi fái ekki þrifist. Þingsályktunartillagan á uppruna sinn í samfélagslegri umræðu um kynferðislegt og kynbundið ofbeldi og áreitni sem jókst til muna í kjölfar vitundarvakningar á borð við #metoo og #höfumhátt. Tillagan byggist einnig á fyrri aðgerðum stjórnvalda gegn kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi. Í aðgerðaáætlun fyrir árin 2021–2025 eru kynnt fjölbreytt verkefni á vettvangi leikskóla, grunnskóla, framhaldsskóla, frístundastarfs og tómstunda sem ætlað er að vinna að því markmiði að uppræta kynferðislegt og kynbundið ofbeldi. Auk þess er tiltekið hvernig mat á árangri af aðgerðunum muni fara fram.

Umfjöllun nefndarinnar.

Með þingsályktunartillögunni er í fyrsta sinn lögð fram heildstæð stefna í forvörnum gegn kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi og áreitni sem miðuð er sérstaklega að börnum og ungmennum. Aðgerðaáætlunin er liður í framfylgd stjórnvalda á alþjóðlegum skuldbindingum sínum, sérstaklega gagnvart samningi Evrópuráðsins um forvarnir og baráttu gegn kynbundnu ofbeldi og heimilisofbeldi (Istanbúl-samningnum), samningi Sameinuðu þjóðanna um afnám allrar mismununar gagnvart konum (CEDAW) og samningi Evrópuráðsins um vernd barna gegn kynferðislegri misneytingu og kynferðislegri misnotkun (Lanzarote-samningnum). Alþjóðlegir samningar leggja íslenskum stjórnvöldum ríkar skyldur á herðar að því er snertir upprætingu kynbundins ofbeldis og fagnar nefndin því að komin sé fram skýr forvarnaáætlun í þeim tilgangi.

Samkvæmt Istanbúl-samningnum ber íslenskum stjórnvöldum skylda til að stuðla að viðhorfsbreytingum í samfélaginu til að koma í veg fyrir kynbundið ofbeldi. Einnig ber stjórnvöldum að tryggja aðgengi að námsefni um jafnréttismál á öllum skólastigum í þeim tilgangi að kenna börnum gagnkvæma virðingu í samböndum. Samkvæmt samningnum hefur Alþingi eftirlitsskyldu með innleiðingu Istanbúl-samningsins og telur nefndin að aðgerðaáætlunin sé mikilvægur þáttur í innleiðingu samningsins.

Stefnan er miðuð að börnum og ungmennum og felur í sér markvissar og vel skilgreindar aðgerðir sem ná til allra skólastiga og frístundastarfs barna og ungmenna. Við umfjöllun málsins bárust nefndinni þær athugasemdir að háskólastigið væri undanskilið í þessum heildstæðu forvarnaaðgerðum þrátt fyrir að þess væri getið að þær ættu að ná til allra skólastiga. Í texta þingsályktunartillögunnar (kaflanum Framtíðarsýn og meginmarkmið) er tekið fram að „[a]ðgerðir ályktunar þessarar [skuli] ná til allra barna og ungmenna í landinu“. Forvarnir sem beint er að fullorðnum, og þar með nemendum í háskólum, eru þannig utan málefnasviðs þingsályktunartillögunnar. Í þingsályktunartillögunni er fjallað um forvarnir meðal barna og ungmenna gegn kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi og áreitni, og er henni ætlað að ná til þess hóps á öllum skólastigum og einnig í frístundum þeirra. Færa má rök fyrir því að því fyrr sem forvarnaaðgerðir nái til barna í skólakerfinu, þeim mun frekar nái þær markmiði sínu. Auk þess er mun auðveldara að ná til heilla árganga á fyrri skólastigum en á háskólastigi þar sem aðeins hluti hvers árgangs stundar nám. Hins vegar vill nefndin ítreka að í Háskóla Íslands hefur þróast umfangsmikil þekking á kennslu kynjafræði á háskólastigi og nauðsynlegt er að nýta þá þekkingu við þróun námsefnis fyrir önnur skólastig. Í ljósi þessara athugasemda telur nefndin rétt að það komi skýrar fram í fyrirsögn ályktunarinnar að hún lúti að forvörnum sem beint er að börnum og ungmennum og leggur til breytingar á fyrirsögn tillögunnar þess efnis.

Fræðsla miðuð að þörfum ólíkra hópa.

Í umsögnum Öryrkjabandalags Íslands og Þroskahjálpar er bent á að niðurstöður rannsókna sýni að fatlað fólk, sérstaklega fatlaðar konur og fötluð börn, séu mun berskjaldaðri fyrir hvers kyns ofbeldi, þ.m.t. kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi, en fólk almennt vegna þess valdaójafnvægis sem skapast þegar einstaklingur þarf að reiða sig á aðstoð annarra. Því sé nauðsynlegt að huga sérstaklega að forvörnum meðal fatlaðra barna og ungmenna og þeirra sem starfa með þeim. Í kjölfar umsagna við drög að tillögunni í samráðsgátt stjórnvalda var skerpt á umfjöllun um fræðslu þeirra sem starfa með fötluðum börnum og ungmennum og eftirfylgd með framkvæmd áætlunarinnar.

Nefndin bendir á að samkvæmt tillögunni skal við framkvæmdina í hvívetna taka mið af ólíkum þörfum og aðstæðum kynjanna og mismunandi einstaklinga og hópa, svo sem fatlaðra barna og ungmenna, hinsegin barna og ungmenna og barna og ungmenna sem hafa annað móðurmál en íslensku. Börn og ungmenni eru ólík og ekki verður of oft bent á mikilvægi þess að fræðsla og forvarnir nái til þeirra allra.

Kynjafræðikennsla.

Fram kom hjá mörgum umsagnaraðilum að þeir teldu mikilvægt að kynjafræðikennsla væri skyldufag bæði í grunn- og framhaldsskóla en ekki síður í kennaranámi. Í minnisblaði forsætisráðuneytis kemur fram að jafnrétti sé einn af grunnþáttum menntunar á öllum skólastigum samkvæmt aðalnámskrá og vænta megi aukinnar umfjöllunar um jafnréttismál þegar aðgangur að vönduðu námsefni aukist. Einnig kom fram að nefndin sem vann drög að þingsályktunartillögu þessari hefði ekki haft umboð til að leggja til ný fög til stúdentsprófs sem gæti tryggt kynjafræði sem skyldufag í framhaldsskólum og hefði því verið farin sú leið að fjalla um reynslu af kynjafræðikennslu í framhaldsskólum og um þróun námsefnis fyrir framhaldsskóla. Að því er háskólana varðar hafi þeir fullt sjálfstæði um innihald náms sem kemur í veg fyrir að hægt sé að gera kröfu um kynjafræði sem skyldufag í kennaranámi. Nefndin áréttar þó að í 2. mgr. 23. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 10/2008, er kveðið á um skyldu til að fræða nemendur allra skólastiga um jafnréttismál. Nefndin hvetur því til þess að slík fræðsla verði tryggð auk þess sem æskilegt er að kennarar hljóti jafnréttismenntun í námi sínu til að geta annast slíka fræðslu.

Samstarfsaðilar.

Við meðferð málsins fyrir nefndinni komu fram tillögur að fleiri samstarfsaðilum í tengslum við framfylgd einstakra aðgerða. Nefndin bendir á að í áætluninni eru tilteknir ábyrgðaraðilar og sömuleiðis dæmi um samstarfsaðila við hverja aðgerð. Af því leiðir að ekki er um að ræða tæmandi upptalningu á samstarfsaðilum vegna einstakra verkefna og hvetur nefndin til þess að haft verði sem víðtækast samráð við stofnanir, fræðafólk og félagasamtök sem koma að forvarna- og fræðslumálum í því skyni að nýta fyrirliggjandi þekkingu og reynslu.

Almennar aðgerðir.

Nefndin fagnar því að í aðgerðaáætlun sé gert ráð fyrir því að ráðinn verði starfsmaður í fullt starf forvarnafulltrúa til Sambands íslenskra sveitarfélaga sem muni sjá um að fylgja aðgerðaáætluninni eftir. Forvarnafulltrúanum er ætlað að sinna mikilvægu samhæfingarhlutverki við framkvæmd áætlunarinnar og leiða saman þá aðila sem að aðgerðunum koma.

Í umsögnum frá sveitarfélögum var lýst áhyggjum af því að kostnaður við aðgerðirnar væri vanmetinn. Nefnt var að það starf sem forvarnafulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga væri ætlað að inna af hendi væri umfangsmeira en sem næmi einu stöðugildi. Í minnisblaði forsætisráðuneytisins er tekið undir það að starfið verði umfangsmikið en að það ætti að rúmast innan eins stöðugildis í samráði við samstarfsfólk og ábyrgðaraðila einstakra aðgerða. Mikilvægt væri að forgangsraða verkefnum þau fimm ár sem þessi áætlun næði yfir.

Barnaverndarstofa lýsti svipuðum áhyggjum af vanmati á kostnaði vegna þeirra aðgerða sem stofnunin og Barnahús bera ábyrgð á. Samkvæmt forvarnaáætluninni ber Barnaverndarstofa/Barnahús ábyrgð á gerð netnámskeiðs fyrir fólk sem starfar með börnum og ungmennum og þróun námsefnis fyrir leikskóla. Netnámskeiðið muni byggjast á efnistökum námskeiðsins Verndum þau, en höfundar þess eru sérfræðingar í Barnahúsi. Gert er ráð fyrir fjárveitingu upp á alls 8,5 millj. kr. á tímabilinu til verkefnisins. Þá er gert ráð fyrir 5 millj. kr. til þess að þróa námsefni fyrir leikskóla og hvatt til þess að nýtt verði efnið Fræðsla, ekki hræðsla og verkefni Reykjavíkurborgar, Opinskátt um ofbeldi.

Í minnisblaði forsætisráðuneytis kemur fram að mikil áhersla hafi verið lögð á það í nefnd um mótun forvarnastefnunnar að þekking og reynsla Barnahúss af námsefnisgerð fyrir börn yrði nýtt. Í áætluninni sé gert ráð fyrir fjárveitingu til Barnahúss og Barnaverndarstofu til námsefnisgerðar en ekki hafi verið talin þörf á að fjölga stöðugildum.

Í ljósi framangreinds telur nefndin að fyrrgreind verkefni ættu að rúmast innan kostnaðarmats áætlunarinnar en beinir því til ríkisstjórnarinnar að beita sér fyrir því að frekari fjárframlög verði tryggð gerist þeirra þörf.

Forvarnir í leikskólum.

Mikilvægt er að jafnréttisfræðsla og forvarnir gegn kynbundnu ofbeldi hefjist strax á fyrstu skólastigum. Nefndin fagnar ákvæðum áætlunarinnar um fræðslu handa starfsfólki leikskóla sem miðist sérstaklega að því hvernig megi ræða um ofbeldi við leikskólabörn og hvernig bregðast eigi við þegar grunur vaknar um að barn hafi verið beitt ofbeldi eða áreitt. Í áætluninni er einnig kveðið á um þróun námsefnis sem hæfi þessum aldurshópi og að nýta skuli reglubundna skoðun barna hjá heilsugæslu til að fræða foreldra.

Forvarnir í grunnskólum í samvinnu við heilsugæslu, frístundaheimili og félagsmiðstöðvar.

Í umsagnarferli þingsályktunartillögunnar komu fram þau sjónarmið að ákvæði aðgerðaáætlunarinnar (C.1) um að skipa skuli forvarnateymi í hverjum grunnskóla væri íþyngjandi fyrir starfsfólk skóla. Sérstaklega yrði erfitt að sinna teymisvinnunni í fámennum skólum á landsbyggðinni án þess að álag á starfsfólk yrði aukið verulega. Nefndin bendir á að nú þegar eru lagðar á grunnskóla umtalsverðar skyldur hvað varðar jafnréttisfræðslu, ekki einungis í aðalnámskrá heldur einnig í lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Með aðgerðaáætlun um forvarnir gegn kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi og áreitni eru skólaskrifstofum og skólum færð tæki og tól til að sinna þessari fræðslu með nýju námsefni og aðstoð frá nýjum forvarnafulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga. Einnig var við meðferð málsins bent á að nýlegar íslenskar rannsóknir sýndu fram á beinan kostnað af afleiðingum ofbeldis. Fjárfesting í forvörnum og skýrum ferlum innan menntastofnana og í tómstundastarfi skiluðu sér því til baka. Í minnisblaði forsætisráðuneytisins kemur enn fremur fram að tillit sé tekið til þess að skólar séu misvel búnir að því er snertir innviði. Vert sé að skoða tillögur um að láta forvarnateymi ná til fleiri skóla innan sama sveitarfélags, sérstaklega í fámennum en víðfeðmum sveitarfélögum. Nefndin tekur undir framangreind sjónarmið og hvetur til samstarfs milli sveitarfélaga og innan þeirra þar sem við á.

Forvarnir í framhaldsskólum.

Forvarnastarf er ekki síst mikilvægt á framhaldsskólastigi. Í umsögn Sambands íslenskra framhaldsskólanema kemur fram að framhaldsskólanemar sjálfir telji kynferðislegt ofbeldi algengt og eiga sér stað innan veggja skólanna. Einnig er bent á brýna þörf fyrir aukna fræðslu um kynlíf og samskipti en ekki aðeins um kynsjúkdóma og getnaðarvarnir. Samband íslenskra framhaldsskólanema vill því hvetja til þess að fræðsluefni verði unnið í samstarfi við nemendur til að tryggja að fræðslan verði sem árangursríkust og þar verði lögð áhersla á það sem þeim finnst upp á vanta. Nefndin tekur undir mikilvægi þessa. Nefndin fagnar því einnig að þróa eigi gagnvirkt námsefni um kynferðislegt og kynbundið ofbeldi og áreitni fyrir nemendur starfsbrauta.

Forvarnir í íþrótta- og æskulýðsstarfi og öðru tómstundastarfi.

Til þess að forvarnastefnan nái markmiðum sínum er lykilatriði að hún nái til allra þeirra sem starfa með börnum og ungmennum. Nefndin fagnar því að aðgerðaáætlun um forvarnir gegn kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi og áreitni nái til frístundastarfs og íþrótta- og æskulýðsstarfs. Nefndin tekur einnig undir hvatningu umboðsmanns barna til virks samráðs við börn og ungmenni við framfylgd forvarnastefnu þessarar. Slíkt samráð væri unnt að hafa við nemendafélög og ungmennaráð en einnig við félagsmiðstöðvar og íþróttafélög.

Eftirfylgni og mat á árangri.

Aðgerðaáætluninni fylgir skýr markmiðasetning og mælikvarðar auk þess sem ábyrgðaraðili fyrir hvern lið aðgerða er tiltekinn. Forsætisráðuneytið ber meginábyrgð á eftirfylgni og skal kalla til sín árlega alla þá aðila sem bera ábyrgð á framfylgd einstakra aðgerða. Í áætluninni er jafnframt kveðið á um að forvarnafulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga starfi náið með forsætisráðuneyti og skili árlega skýrslu um störf sín og framvindu verkefnanna. Einnig skuli forvarnafulltrúi vera til ráðgjafar við undirbúning aðgerðaáætlunar árin 2026–2030. Nefndin áréttar mikilvægi þess að tekið verði mið af alþjóðlegum skuldbindingum Íslands við mat á árangri einstakra aðgerða.

Að framangreindu virtu leggur nefndin til að tillagan verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

1. 1. málsl. tillögugreinarinnar orðist svo: Alþingi ályktar að fela forsætisráðherra, mennta- og menningarmálaráðherra, félags- og barnamálaráðherra og heilbrigðisráðherra að koma á skipulögðum forvörnum meðal barna og ungmenna gegn kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi og áreitni.

2. Fyrirsögn tillögunnar verði: Tillaga til þingsályktunar um forvarnir meðal barna og ungmenna gegn kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi og áreitni, ásamt áætlun um aðgerðir fyrir árin 2021–2025.

Helgi Hrafn Gunnarsson og Guðmundur Andri Thorsson skrifa undir álit þetta með fyrirvara um fjármögnun þar sem þeir telja viðunandi fjármögnun til að fylgja áætluninni eftir ekki tryggða.

Alþingi, 27. maí 2020.