Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 93/2017, um breytingu á IV. viðauka (Orka) við EES-samninginn Nefndarálit - þingskjal nr. 1504

149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 1504 - 777. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 93/2017, um breytingu á IV. viðauka (Orka) við EES-samninginn (þriðji orkupakkinn).

Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Jóhönnu Bryndísi Bjarnadóttur, Bergþór Magnússon, Borgar Þór Einarsson, Helgu Hauksdóttur og Alexöndru Björk Adebyi frá utanríkisráðuneyti, Ingva Má Pálsson og Erlu Sigríði Gestsdóttur frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, Skúla Magnússon, Stefán Má Stefánsson, Friðrik Árna Friðriksson Hirst, Kristínu Haraldsdóttur, Davíð Þór Björgvinsson, Eyjólf Ármannsson, Davíð Þorláksson, Halldór Benjamín Þorbergsson og Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Halldór Hallgrímsson Grönvold, Pál Gunnar Pálsson og Birgi Óla Einarsson frá Samkeppniseftirlitinu, Magnús Júlíusson frá Íslenskri orkumiðlun, Valdimar Össurarson frá Valorku, Carl Baudenbacher, Frosta Sigurjónsson, Harald Ólafsson, Ingibjörgu Sverrisdóttur, Birgi Steingrímsson, Bjarna Jónsson, Elinóru Sigurðardóttur og Erlend Borgþórsson frá Samtökunum Orkan okkar, Guðjón Axel Guðjónsson og Guðmund Inga Ásmundsson frá Landsneti, Hörð Árnason og Jón Ingimarsson frá Landsvirkjun, Sigurð Hannesson og Lárus Ólafsson frá Samtökum iðnaðarins, Konráð S. Guðjónsson og Gunnar Dofra Ólafsson frá Viðskiptaráði Íslands, Almar Þór Þorgeirsson, Sigurbjörgu Sigþórsdóttur og Davíð Þór Vilhjálmsson frá Landssambandi bakarameistara, Vilhjálm Birgisson, Drífu Snædal og Kristján Þórð Snæbjarnarson frá Alþýðusambandi Íslands, Ólaf Stephensen frá Félagi atvinnurekenda og Hilmar Gunnlaugsson.

Nefndinni bárust umsagnir um málið frá Alþjóða- og Evrópuréttarstofnun Háskólans í Reykjavík, Alþýðusambandi Íslands, Birgi Erni Steingrímssyni, Bjarna Jónssyni, Bláskógabyggð, Carl Baudenbacher, Dalabyggð, Elíasi B. Elíassyni og Jónasi Elíassyni, Elinóru Ingu Sigurðardóttur, Eyjólfi Ármannssyni, Félagi atvinnurekenda, Frjálsu landi, félagasamtökum, Grímsnes- og Grafningshreppi, Gunnari Guttormssyni, Hagsmunasamtökum heimilanna, Heimssýn, Helgu Garðarsdóttur, Hildi Sif Thorarensen, Hilmari Gunnlaugssyni, Hjörleifi Guttormssyni, Hrunamannahreppi, HS Orku hf., Íslenskri orkumiðlun ehf., Jóni Baldvin Hannibalssyni, Kristnum stjórnmálasamtökum, Landsneti hf., Landsvirkjun, Landssambandi bakarameistara, Náttúrufræðistofnun Íslands, Ögmundi Jónassyni, Sambandi garðyrkjubænda, Samkeppniseftirlitinu, Samorku, samtökum orku- og veitufyrirtækja, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Samtökunum Orkan okkar, Snorra Ingimarssyni, Steinari Ingimar Halldórssyni, Steindóri Sigursteinssyni, Sterkara Íslandi, Svani Guðmundssyni og Elíasi Bjarna Elíassyni, Sveitarfélaginu Skagafirði, SVÞ – Samtökum verslunar og þjónustu, utanríkisráðuneytinu, Valdimar Samúelssyni, Valorku ehf., Viðari Guðjohnsen, Viðskiptaráði Íslands, Þórarni Einarssyni og Þorsteini Ásgeirssyni.

Með tillögunni er leitað heimildar Alþingis til að staðfesta ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 93/2017 frá 5. maí 2017 um breytingu á IV. viðauka (Orka) við EES-samninginn frá 2. maí 1992 og að fella inn í samninginn eftirfarandi gerðir sem saman mynda hinn svokallaða þriðja orkupakka:

1. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 713/2009 frá 13. júlí 2009 um að koma á fót Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði.

2. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 714/2009 frá 13. júlí 2009 um skilyrði fyrir aðgangi að neti fyrir raforkuviðskipti yfir landamæri og um niðurfellingu á reglugerð (EB) nr. 1228/2003.

3. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 715/2009 frá 13. júlí 2009 um skilyrði fyrir aðgangi að flutningskerfum fyrir jarðgas og um niðurfellingu á reglugerð (EB) nr. 1775/2005.

4. Reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 543/2013 frá 14. júní 2013 um afhendingu og birtingu gagna á raforkumörkuðum og um breytingu á I. viðauka við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 714/2009.

5. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/72/EB frá 13. júlí 2009 um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og um niðurfellingu á tilskipun 2003/54/EB.

6. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/73/EB frá 13. júlí 2009 um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir jarðgas og um niðurfellingu á tilskipun 2003/55/EB.

7. Ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar 2010/685/ESB frá 10. nóvember 2010 um breytingu á 3. kafla I. viðauka við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 715/2009 um skilyrði fyrir aðgangi að flutningskerfum fyrir jarðgas.

8. Ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar 2012/490/ESB frá 24. ágúst 2012 um breytingu á I. viðauka við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 715/2009 um skilyrði fyrir aðgangi að flutningskerfum fyrir jarðgas.

Framsetning tillögunnar telst að mati meiri hlutans í samræmi við 7. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála.

Í greinargerð með þingsályktunartillögunni er rakið það viðamikla samráð sem haft hefur verið við þingnefndir Alþingis vegna þriðja orkupakkans og óþarft er að tvítaka. Nefndin hefur leitast við að fá fram sem víðtækust sjónarmið og sendi nefndin í því skyni út 132 umsagnarbeiðnir. Ljóst var frá upphafi að mikill áhugi væri á málinu sem lýsir sér ekki síst í því að 51 umsögn barst nefndinni, jafnt frá fræðimönnum, félagasamtökum sem einstaklingum. Nefndin vildi tryggja að almenningur hefði sem greiðastan aðgang að upplýsingum um málið og tók í því skyni ákvörðun um að allar gestakomur til nefndarinnar yrðu opnar fjölmiðlum, að undanskildum gestakomum ráðuneytanna í samræmi við 2. mgr. 19. gr. þingskapalaga, nr. 55/1991. Þetta fyrirkomulag hefur gengið vonum framar og stuðlað að góðri og upplýstri umræðu.

Efni þriðja orkupakkans.

Þriðji orkupakkinn er efnislegt framhald af fyrsta og öðrum orkupakkanum sem innleiddir voru á Íslandi með raforkulögum, nr. 65/2003, og með síðari breytingu á þeim lögum. Þriðji orkupakkinn samanstendur af gerðum sem varða innri markaðinn fyrir raforku og jarðgas. Helstu nýmæli sem felast í honum eru krafa um eigendaaðskilnað flutningsfyrirtækja, ítarlegri ákvæði um sjálfstæði raforkueftirlits og auknar kröfur um neytendavernd og upplýsingagjöf. Þá er komið á fót Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði (ACER) sem falið er samræmingarhlutverk milli raforkueftirlitsaðila. Rétt er að minna á að ACER var komið á fót 2010 og hefur verið starfandi að fullu síðan 2011, enda eru gerðir orkupakkans frá 2009. Meiri hlutinn ítrekar að þegar raforkueftirlit, sem verið hefur á hendi Orkustofnunar, verður gert sjálfstætt breytist ekki staða Orkustofnunar í stjórnvaldskerfinu umfram tilurð hinnar nýju einingar. Stofnunin gegnir, eftir sem áður, mörgum öðrum mikilvægum hlutverkum samkvæmt landslögum. Eftirlitinu er m.a. ætlað að fylgjast með því að samkeppni milli dreifingaraðila til almennings og fyrirtækja, annarra en orkufreks iðnaðar, sé virk og sanngjörn og flutningur neytenda milli dreifingaraðila ávallt greiður, að starfsemi fyrirtækjanna sé gegnsæ og réttur neytenda ávallt hafður í fyrirrúmi. Eftirlitið á hendi þessarar sjálfstæðu einingar takmarkast við innri markað á Íslandi, enda er engin raforkutenging milli Íslands og annarra hluta Evrópu.

Með fyrsta og öðrum orkupakkanum voru stigin markverð skref til að innleiða samkeppnisumhverfi í framleiðslu og sölu á rafmagni með hagsmuni neytenda að leiðarljósi. Lykilatriði í þeirri viðleitni eru reglur um jafnræði aðila til aðgangs að flutnings- og dreifikerfum og réttur neytenda til að velja af hvaða framleiðanda þeir kaupa rafmagn, ásamt fleiri atriðum sem ætlað er að stuðla að frjálsri samkeppni í þágu neytenda.

Í þessu sambandi má rifja upp orð Tómasar Inga Olrichs á Alþingi 4. maí árið 2000, þegar til umfjöllunar var aflétting stjórnskipulegs fyrirvara við innleiðingu fyrsta orkupakkans, en hann sagði: „[Ekki er] loku fyrir það skotið að hér geti orðið raunhæf samkeppni um framleiðslu og sölu á raforku. En hér hlýtur að gilda það sama og í Evrópu, að til þess að slík samkeppni komist á er afar mikilvægt að menn hafi jafnan aðgang að flutningakerfunum. Yfirleitt er í þessum reglum um samkeppni á orkumarkaði gengið mjög tryggilega frá því að fyrirtækin sem annast framleiðslu og sölu á orku geti ekki einokað flutningakerfin. Ég get vel fallist á að hér er um mikilvægt mál að ræða. Ég er hins vegar ekki sammála því að þarna sé um hættulegt mál að ræða. Þetta er hluti af því samkeppnislandslagi sem verið er að leiða okkur inn í síðan við gengum í hið Evrópska efnahagssvæði sem hefur í stórum dráttum orðið okkur til góðs.“

Hagfræðistofnun Háskóla Íslands gerði í nóvember 2011 úttekt á því fyrir iðnaðarráðuneytið hvernig til hefði tekist með aðskilnað samkeppnis- og sérleyfisstarfsemi. Niðurstaðan var eftirfarandi: „Líklegt verður þó að þykja að breytingar í átt að samkeppnisumgjörð á raforkumarkaði hafi leitt til lægra raforkuverðs en ella. Þar af leiðandi verður að telja að breytingin hafi leitt til þjóðhagslega hagkvæmara raforkukerfis.“

Í samningaviðræðum EFTA-ríkjanna innan EES og Evrópusambandsins beitti Ísland sér fyrir vissum undanþágum og aðlögunum vegna aðstæðna hér á landi. Í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar er gerð grein fyrir þeim undanþágum og aðlögunum sem Ísland fékk. Þannig er Ísland undanþegið gerðum sem varða jarðgas auk þess sem mikilvæg undanþága fékkst frá ákvæðum um sundurgreiningu flutningskerfa frá öðrum rekstri á raforkumarkaði, sbr. 9. gr. tilskipunar 2009/72/EB. Þá er jafnframt ákvæði þess efnis að geti íslensk stjórnvöld sýnt fram á að vandkvæði séu til staðar fyrir rekstur raforkukerfa er þeim heimilt að sækja um undanþágur frá ákvæðum sem varða aðskilnað dreififyrirtækja, aðgengi að flutnings- og dreifikerfum, markaðsopnun og gagnkvæmni. Loks var samið um tveggja stoða aðlögun vegna valdheimilda ACER í tengslum við ágreining eftirlitsaðila um orkuflutning yfir landamæri. Tveggja stoða lausnin felur í sér að Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) mun fara með þær valdheimildir gagnvart EFTA-ríkjunum innan Evrópska efnahagssvæðisins. ESA tekur því ákvarðanir sem snúa að EFTA-ríkjunum og byggir ákvörðun sína á drögum frá ACER. Ákvörðunarvald ESA er aftur á móti sjálfstætt og komi til ágreinings á milli ACER og ESA skal vísa honum til úrlausnar í sameiginlegu EES-nefndinni. Slík lausn fellur því fyllilega að tveggja stoða kerfinu.

Samræmi við stjórnarskrá.

Fræðimenn eru flestir sammála um að upptaka og innleiðing þriðja orkupakkans án nokkurra fyrirvara samræmist íslenskum stjórnskipunarlögum. Í álitsgerð Skúla Magnússonar sem fylgir þingsályktunartillögunni komst hann að þeirri niðurstöðu að það framsal valdheimilda sem fælist í innleiðingu þriðja orkupakkans fullnægði því skilyrði að vera vel skilgreint og á afmörkuðu sviði. Þá væri eðli og umfang heimildanna ekki frábrugðið því sem áður hefði verið talið samrýmast stjórnarskránni og raunar mætti færa fyrir því rök að framsalið gengi í öllum atriðum skemmra, bæði að því er varðar umfang og eðli ákvarðana, en t.d. framsal heimilda vegna evrópsks fjármálaeftirlits. Niðurstaðan er í samræmi við álitsgerð Davíðs Þórs Björgvinssonar sem einnig fylgir þingsályktunartillögunni. Þar kom fram að valdheimildir ESA og ACER gengju skemmra en þær valdheimildir sem ESA hefur á grundvelli ESB-reglna um fjármálaeftirlit. Líta yrði til þess að valdheimildirnar beindust að ríkinu eða stofnunum þess en ekki einstaklingum eða lögaðilum. Valdheimildirnar væru því sambærilegar valdheimildum Mannréttindadómstóls Evrópu og í fullu samræmi við fullveldisfyrirvara íslensku stjórnarskrárinnar. Þá léki ekki vafi á að heimildirnar teldust vel afmarkaðar í skilningi framsalsreglunnar sem mótuð hefði verið í framkvæmd á Íslandi. Jafnvel þótt Ísland tengdist síðar sameiginlegu raforkukerfi ESB með sæstreng mundi það engu breyta um að framsal valdheimilda væri innan þess svigrúms sem löggjafinn hefur.

Í álitsgerð Stefáns Más Stefánssonar og Friðriks Árna Friðrikssonar Hirsts kom fram að á meðan Ísland væri ekki tengt sameiginlegum raforkumarkaði Evrópusambandsins væri stjórnskipulegum álitaefnum ekki fyrir að fara. Álitsgerðin fjallaði því einkum um 8. gr. reglugerðar (EB) nr. 713/2009 sem felur í sér ákvörðunarvald ESA í samræmi við aðlögunartexta ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar og varðar grunnvirki yfir landamæri. Í niðurstöðu sinni töldu þeir vafa undirorpið hvort valdframsalið gengi lengra en rúmaðist innan ákvæða stjórnarskrárinnar. Þá var lögð til sú lausn að þriðji orkupakkinn yrði innleiddur í íslenskan rétt með lagalegum fyrirvara um að ákvæði hans um grunnvirki yfir landamæri öðlaðist ekki gildi. Grunnforsendan væri sú að ákvörðun um að koma á fót slíkum grunnvirkjum væri alfarið á forræði Íslands. Tæki Ísland ákvörðun um að leggja grunnvirki yfir landamæri yrðu ákvæði þriðja orkupakkans um grunnvirki yfir landamæri tekin að nýju til skoðunar með tilliti til þess hvort þau samrýmdust stjórnarskránni.

Í ljósi þessa og til þess að taka af allan vafa er í þingsályktunartillögunni vísað til þess að reglugerð (EB) nr. 713/2009, sem kemur á fót ACER, verði innleidd með lagalegum fyrirvara. Fyrirvarinn er unninn að fyrirmynd þeirrar lausnar sem Stefán Már Stefánsson og Friðrik Árni Friðriksson Hirst lögðu til í álitsgerð sinni og snýr að því að grunnvirki sem gera mögulegt að flytja raforku milli Íslands og orkumarkaðar Evrópusambandsins verði ekki reist eða áætluð nema að undangenginni endurskoðun á lagagrundvelli reglugerðarinnar og ákvæði hennar sem varða tengingar yfir landamæri komi ekki til framkvæmda fyrr en að þeirri endurskoðun lokinni. Fari slík endurskoðun fram er það Alþingis að meta hvort innleiðingin samræmist stjórnarskránni. Þessu til viðbótar áréttar meiri hlutinn að raforka til sölu erlendis og uppbygging innviða vegna sölunnar er háð lagabreytingum hér á landi sem og öllum innlendum kvöðum og áætlunum sem að slíkum framkvæmdum snúa, jafnt á landi sem á hafsbotni.

Almenn umræða um þriðja orkupakkann.

Þriðji orkupakkinn hefur eins og áður segir verið mikið ræddur í samfélaginu síðustu misseri. Viss misskilnings hefur gætt sem meiri hlutinn telur nauðsynlegt að leiðrétta. Settar hafa verið fram fullyrðingar um að þriðji orkupakkinn feli í sér að íslensk stjórnvöld geti verið skylduð til að leggja sæstreng eða samþykkja að aðrir leggi hann. Nefndin fór ítarlega yfir þetta atriði með þeim fræðimönnum sem komu fyrir nefndina. Samdóma álit þeirra er að í orkupakkanum felist ekki neins konar skylda íslenska ríkisins að koma á, eða leyfa, samtengingu íslensks raforkumarkaðar við önnur ríki Evrópska efnahagssvæðisins. Til þess að taka af öll tvímæli hefur ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra lagt fram frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum og þingsályktun um breytingu á þingsályktun nr. 26/148 þar sem kveðið er á um að ekki verði ráðist í tengingu raforkukerfis landsins við raforkukerfi annars lands um sæstreng nema að undangengnu samþykki Alþingis.

Meiri hlutinn vill jafnframt að skýrt komi fram að viðskipti með orku eru partur af EES-samningnum og hafa verið frá gildistöku hans, sbr. IV. viðauka EES-samningsins. EES-samningurinn tekur aftur á móti ekki til nýtingar náttúruauðlinda sem EFTA-ríkin innan EES hafa full yfirráð yfir. Þá hefur borið á umræðu um að með þriðja orkupakkanum sé komið á fót samkeppni á íslenskum raforkumarkaði. Meiri hlutinn vísar til þess að samkeppni á raforkumarkaði er þegar fyrir hendi á Íslandi sem leitt hefur af sér framþróun og verðlækkun raforku. Meiri hluti utanríkismálanefndar áréttar einnig að sameiginlegur raforkumarkaður Evrópu snýst um samkeppnissölu og -kaup á raforku og hvatningu til þess að auka hlutfall endurnýjanlegrar orku. Hann snýst ekki um kvaðir á hendur fullvalda ríkjum að hlíta miðlægum ákvörðunum um orkumagn til sölu yfir landamæri eða kvaðir um fyrir fram miðlægt ákveðna getu flutningslína. Hvorki ríki Evrópusambandsins né EES/EFTA-ríkin missa full yfirráð yfir slíkri auðlindanýtingu með samþykkt þriðja orkupakkans.

Margt af því sem rætt hefur verið í tengslum við þriðja orkupakkann og fram hefur komið í umsögnum um þingsályktunartillöguna mun nýtast vel við vinnu við gerð langtímaorkustefnu sem unnið er að á vegum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Orkustefnan snertir m.a. á þáttum sem varða forræði Íslands yfir nýtingu og stjórnun orkuauðlinda landsins, sjálfsákvörðunarrétt varðandi mögulegar tengingar við önnur raforkukerfi, hvernig stuðla megi að virkri samkeppni í raforkusölu, eflingu neytendaverndar í orkumálum, orkuöryggi, samspil orkumála og loftslagsmála og stöðu Íslands innan regluverks Evrópusambandsins þegar kemur að orkumálum. Fulltrúar allra þingflokka eiga sæti í starfshópi um mótun orkustefnu og hefur sú vinna staðið yfir í eitt ár. Er ráðgert að heildstæð orkustefna fyrir Ísland muni líta dagsins ljós í byrjun árs 2020 og mun hún varða leiðina til næstu ára að því er snertir áherslur í orkumálum. Orkustefnan verður jafnframt stefnumarkandi plagg fyrir eigendastefnu Landsvirkjunar. Það er nauðsynlegt og mikilvægt að mati meiri hlutans að ekki verði neinar tafir við vinnu við gerð orkustefnunnar og helst ætti að hraða þeirri vinnu, ef hægt er, í takt við breytingar í loftslagsmálum og nauðsyn þess að marka skýra stefnu um svo mikilvæg mál sem orkumálin eru. Þá er og mikilvægt að stjórnvöld marki skýra eigenda- og arðgreiðslustefnu gagnvart orkuvinnslufyrirtækjum í eigu ríkisins.

Þriðji orkupakkinn hefur leitt til umræðu um nauðsyn þess að í stjórnarskránni sé sérstakt auðlindaákvæði. Þrátt fyrir að ekkert í þriðja orkupakkanum sé þess eðlis að það auki þörfina á slíku ákvæði er umræðan eigi að síður mikilvæg, enda hefur lengi staðið til að festa sérstakt ákvæði í stjórnarskrá um náttúruauðlindir. Áratugir eru síðan fyrst komu fram hugmyndir um að lýsa tilteknar náttúruauðlindir þjóðareign. Á þessu kjörtímabili hafa formenn stjórnmálaflokka sem sæti eiga á Alþingi hist reglulega til að ræða stjórnarskrármál. Á fundi þeirra 10. maí sl. var ákveðið að afgreiða frumvarp um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands til samráðs við almenning í samráðsgátt stjórnvalda.

Í frumvarpinu er í fyrsta lagi kveðið á um að auðlindir náttúru Íslands tilheyri íslensku þjóðinni óháð því hvort þær eru á forræði opinberra aðila eða einkaaðila. Slíkt ákvæði veitir ásamt 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar stoð fyrir því að takmarka með lögum rétt erlendra aðila til að eignast auðlindir á Íslandi. Það undirstrikar jafnframt fullveldisrétt íslenska ríkisins og óskorað forræði yfir auðlindum landsins. Í öðru lagi skuli nýting auðlinda grundvallast á sjálfbærri þróun, sem vísar til þess að nýting þjóni langtímahagsmunum samfélagsins þar sem leitast er við að tryggja jafnvægi sjónarmiða um umhverfisvernd, efnahagsþróun og samfélagssátt. Í þriðja lagi verði þær náttúruauðlindir sem ekki eru háðar einkaeignarrétti lýstar þjóðareign. Enginn geti fengið slíkar auðlindir eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota. Heimildir til nýtingar verði með öðrum orðum að vera tímabundnar eða uppsegjanlegar. Í fjórða lagi skuli veiting nýtingarheimilda auðlinda sem eru í þjóðareign eða ríkiseign grundvallast á lögum og skuli gætt jafnræðis og gagnsæis. Mikilvægt er að tryggja að löggjafinn geti sett málefnaleg skilyrði fyrir úthlutun tímabundinna afnotaheimilda, t.d. að því er varðar orkuöryggi. Í fimmta lagi verði í auðlindaákvæði mælt fyrir um viðmið sem löggjafinn og stjórnvöld verði að fara eftir við töku gjalds fyrir nýtingarheimildir. Löggjafinn þarf að hafa visst svigrúm til að ákveða hvernig gjaldtöku sé háttað, allt eftir eðli auðlinda, aðferð við úthlutun og tilgangi nýtingar. Tryggja þarf að þeir sem njóti þess að hafa heimildir til að nýta í hagnaðarskyni takmörkuð sameiginleg gæði þurfi að greiða fyrir þau afnot, að eigandi auðlindarinnar, þjóðin, njóti eðlilegs arðs af eign sinni, en að gjald sé á hinn bóginn ekki svo hátt að það hamli nýtingu og eðlilegri arðsemi af henni.

Mikilvægi EES-samningsins.

Umræðan um þriðja orkupakkann hefur orðið til þess að beina kastljósinu að mikilvægi EES-samningsins. Umsagnaraðilum og gestum nefndarinnar hefur raunar orðið tíðrætt um mikilvægi EES-samningsins og fjölmargir séð sig knúna til þess að undirstrika nauðsyn þess að hlúð sé að EES-samstarfinu og að því verði ekki stefnt í voða. Frá upphafi EES-samstarfsins hafa EFTA-ríkin innan EES aldrei beitt neitunarvaldi varðandi upptöku gerða í EES-samninginn. Þá hefur það heldur aldrei gerst að ríki neiti að staðfesta ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar. Í ljósi þessara fordæmalausu aðstæðna óskaði utanríkisráðuneytið eftir álitsgerð frá Carl Baudenbacher, fyrrverandi forseta EFTA-dómstólsins, og frá Alþjóða- og Evrópuréttarstofnun Háskólans í Reykjavík á því hvaða afleiðingar það gæti haft samþykki Ísland ekki upptöku þriðja orkupakkans. Álitin lýsa sambærilegri sviðsmynd sem felur í sér mikla lagalega og pólitíska óvissu um framtíð EES-samningsins ákveði Ísland að aflétta ekki stjórnskipulegum fyrirvara við ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um þriðja orkupakkann.

Carl Baudenbacher rakti í álitsgerð sinni að hafni Ísland þriðja orkupakkanum geti það stefnt aðild Íslands að EES-samningnum í tvísýnu. Líklegt er að Evrópusambandið mundi líta á málið sem fordæmisgefandi og beita sér í samræmi við það. Litið yrði til þess að Ísland hreyfði hvorki andmælum við því að þriðji orkupakkinn félli undir gildissvið EES-samningsins né þegar EES-ráðið komst að þeirri niðurstöðu í nóvember 2014 að hraða þyrfti upptöku þriðja orkupakkans í EES-samninginn. Þá hefði Ísland þegar fengið tækifæri til að hafa áhrif á þriðja orkupakkann sem hefði skilað sér í vissum undanþágum og aðlögunum. Ísland beitti sér ekki heldur gegn samþykkt ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar um þriðja orkupakkann heldur lét sér nægja að setja stjórnskipulegan fyrirvara við hana. Þá hefði Ísland þegar innleitt fyrsta og annan orkupakkann. Baudenbacher taldi jafnframt ólíklegt að Ísland fengi undanþágu frá þriðja orkupakkanum ef málið færi aftur til sameiginlegu EES-nefndarinnar. Ísland væri bundið af hollustuskyldu gagnvart Noregi og Liechtenstein og taka yrði tillit til lögmætra hagsmuna þeirra við innleiðinguna. Ísland gæti ekki upp á sitt eindæmi breytt um stefnu nema að baki því lægju veigamikil rök. Synjun Íslands fæli í sér að þriðji orkupakkinn mundi ekki öðlast gildi gagnvart Noregi og Liechtenstein. Tæki Ísland eftir sem áður slíka ákvörðun væri ekki útilokað að Noregur mundi íhuga gerð tvíhliða samkomulags við Evrópusambandið í ljósi þeirra hagsmuna sem í húfi eru. Slík þróun gæti haft í för með sér alvarlegar afleiðingar fyrir framtíð EES-samningsins. Baudenbacher taldi að heimildin um að hafna upptöku gerða í EES-samninginn væri vissulega fyrir hendi en þriðji orkupakkinn væri ekki mál af því tagi sem réttlætti að gripið yrði til slíkra neyðarráðstafana. Meiri hlutinn tekur undir það.

Í álitsgerð Alþjóða- og Evrópuréttarstofnunar Háskólans í Reykjavík var áréttað að EES-samningurinn byggðist á samstarfsvilja samningsaðila og að allir aðilar öxluðu þá ábyrgð að viðhalda góðri framkvæmd hans. Aflétti Ísland ekki fyrirvaranum hefði það því bein áhrif í Noregi og Liechtenstein þar sem löggjöfin tæki ekki gildi gagnvart þeim. Þetta hefði í för með sér að þeim hluta IV. viðauka EES-samningsins sem löggjöfin hefur bein áhrif á, sbr. 2. mgr. 102. gr. EES-samningsins, yrði frestað til bráðabirgða, nema sameiginlega EES-nefndin ákvæði annað. Þetta gæti skapað óvissu fyrir neytendur og fyrirtæki hér á landi og verulega réttaróvissu í Noregi sem er virkur þátttakandi á innri markaðnum fyrir bæði raforku og gas á Evrópska efnahagssvæðinu. Þá væri mikilvægt að líta til þess að beiting 5. mgr. 102. gr. á eingöngu að vera tímabundin ráðstöfun þar til samningsaðilar hafa náð samkomulagi. Í tilfelli þriðja orkupakkans hefði slíkt samkomulag þegar náðst í kjölfar viðamikils undirbúnings og samningaviðræðna EFTA-ríkjanna innan EES og Evrópusambandsins sem leiddu m.a. til aðlagana og undanþága sem Ísland fékk. Stofnunin taldi því vandséð hvert samningsmarkmið íslenska ríkisins ætti að vera í frekari aðlögun löggjafarinnar. Þá bæri að líta til þess að Evrópusambandið hefði aldrei veitt aðlögun frá heilum viðauka sem hefur verið hluti EES-samningsins frá undirritun hans. Tæki Ísland ákvörðun um að aflétta ekki stjórnskipulega fyrirvaranum hefði slíkt í för með sér mikla lagalega og pólitíska óvissu sem sett gæti framkvæmd EES-samningsins í uppnám.

Álitsgerðir Baudenbachers og Alþjóða- og Evrópuréttarstofnunar Háskólans í Reykjavík varpa ljósi á hversu mikilvægt er að hagsmunum og sérstöðu Íslands sé haldið á lofti frá upphafi þess ferlis sem lýtur að upptöku gerða í EES-samninginn. Mikilvægt er að samningsmarkmið Íslands séu skýr frá byrjun því að erfitt getur reynst að breyta um stefnu þegar komið er að leiðarlokum. Þá ber að halda því til haga að samningaviðræður Íslands skiluðu árangri í formi sértækra aðlagana og undanþága, ekki síst hvað varðar eigendaaðskilnað flutningsfyrirtækja. Meiri hlutinn vill því brýna fyrir bæði íslenskum stjórnvöldum og hagsmunaaðilum að vera virk í hagsmunagæslu Íslands. Hin mikla umræða og þekking sem skapast hefur á orkustefnu Evrópusambandsins er gott veganesti inn í samningaviðræður vegna fjórða orkupakkans sem nú er í mótun hjá sambandinu. Sjónarmið Íslands þurfa að heyrast strax í upphafi. Í því samhengi fagnar meiri hlutinn nýlegri fjölgun sérfræðinga ráðuneyta í sendiráði Íslands í Brussel. Alþingi hefur jafnframt lagt sitt af mörkum með nýjum reglum um þinglega meðferð EES-mála sem tóku gildi í september sl. og setja í forgang eftirlit með ESB-gerðum á fyrri stigum.

Yfirráð yfir auðlindum.

Þriðji orkupakkinn hefur eins og áður segir engin áhrif á yfirráð Íslands yfir náttúruauðlindum sínum. Þessi skilningur var áréttaður í sameiginlegri yfirlýsingu Guðlaugs Þórs Þórðarsonar utanríkisráðherra og Miguels Arias Canete, framkvæmdastjóra orkumála í framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, frá 20. mars sl. Í yfirlýsingunni kom fram að gildandi ákvæði þriðja orkupakka Evrópusambandsins hefðu engin áhrif á fullveldi ríkisstjórnar Íslands yfir orkuauðlindum Íslands og að ákvörðunarvald um raforkustrengi milli Íslands og innri raforkumarkaðar Evrópusambandsins lægi alfarið hjá íslenskum stjórnvöldum. Yrði sæstrengur lagður í framtíðinni hefði ESA ákvörðunarvald um málefni sem ná yfir landamæri en ekki ACER líkt og samþykkt hefði verið í aðlögunartexta sameiginlegu EES-nefndarinnar sem endurspeglar sjálfstæði stofnana EFTA undir tveggja stoða kerfi EES-samningsins.

EFTA-ríkin þrjú innan EES, Ísland, Noregur og Liechtenstein, lögðu fram sameiginlega yfirlýsingu í sameiginlegu EES-nefndinni 8. maí sl. þar sem sérstaða Íslands hvað varðar innri raforkumarkað Evrópusambandsins var enn frekar áréttuð. Í yfirlýsingunni kemur fram að ákvæði þriðja orkupakkans hafi engin áhrif á full yfirráð EFTA-ríkjanna innan EES yfir orkuauðlindum sínum, ráðstöfun þeirra og hagnýtingu. Ákvarðanir um samtengingu raforkukerfa þeirra og orkukerfis innri markaðar Evrópusambandsins væru ávallt á forræði þeirra. Kæmi til lagningar sæstrengs í framtíðinni væri það fyrirkomulag að ESA úrskurðaði um ágreiningsmál varðandi Ísland en ekki ACER í fyllsta samræmi við tveggja stoða kerfi EES-samningsins.

Framangreindar yfirlýsingar hafa bæði pólitískt og þjóðréttarlegt gildi. Í tilkynningu Íslands til EFTA-skrifstofunnar um afléttingu stjórnskipulegs fyrirvara verður vísað sérstaklega bæði til yfirlýsingar framkvæmdastjóra orkumála í framkvæmdastjórn ESB og utanríkisráðherra frá 20. mars sl. og til sameiginlegrar yfirlýsingar EFTA-ríkjanna innan EES sem gefin var í sameiginlegu EES-nefndinni 8. maí sl. Þar með er skjalfestur sá sameiginlegi skilningur allra aðila að Ísland hafi eftir sem áður full yfirráð yfir orkuauðlindum sínum.

Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt.

Alþingi, 13. maí 2019.