Breytt skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands Stjórnartillaga - þingskjal nr. 155

149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 155 - 155. mál.

Stjórnartillaga.

Tillaga til þingsályktunar

um breytta skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.

Frá forsætisráðherra.

Alþingi ályktar, með vísan til 1. mgr. 2. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, að styðja fyrirhugaða breytingu á fjölda og heitum ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands sem felur í sér að í stað velferðarráðuneytis komi annars vegar heilbrigðisráðuneyti og hins vegar félagsmálaráðuneyti.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með þingsályktunartillögu þessari er leitað eftir stuðningi Alþingis við fyrirhugaða breytingu á heiti og fjölda ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands sem forsætisráðherra hyggst gera tillögu um til forseta Íslands í samræmi við 15. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Áður en slík tillaga er lögð fyrir forseta til staðfestingar skal skv. 3. málsl. 1. mgr. 2. gr. laga um Stjórnarráð Íslands leggja hana fyrir Alþingi í formi þingsályktunartillögu svo sem hér er gert og er í ákvæðinu sérstaklega kveðið á um að tillagan skuli þegar koma til umræðu og afgreiðslu á þinginu.

Fyrirhugaðar breytingar á Stjórnarráði Íslands fela í sér að í stað velferðarráðuneytis komi annars vegar heilbrigðisráðuneyti og hins vegar félagsmálaráðuneyti. Með breytingunni fjölgar ráðuneytum úr níu í tíu.

2. Ágrip af sögu málefna heilbrigðis- og félagsmála í Stjórnarráði Íslands.

Félagsmálaráðuneytið varð til sem sérstakt og sjálfstætt ráðuneyti í september 1946 og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hinn 1. janúar 1970. Velferðarmál hafa eftir 1970 færst á milli þessara tveggja ráðuneyta eftir stefnu stjórnvalda og því hvað talið er á hverjum tíma hentugt og mikilvægt fyrir framgang málaflokkanna. Einnig hafa velferðarmál verið flutt frá öðrum ráðuneytum til þessara ráðuneyta, svo sem þegar vernd barna og ungmenna var flutt frá menntamálaráðuneytinu til félagsmálaráðuneytisins árið 1993.

Þegar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið var stofnað árið 1970 var markmiðið að taka heilbrigðismálin öðrum og fastari tökum en áður hafði verið gert. Málefni ráðuneytisins höfðu áður verið vistuð á ýmsum stöðum, en heilbrigðismálin aðallega í dóms- og kirkjumálaráðuneyti og almannatryggingamál í félagsmálaráðuneyti. Undir ráðuneytið heyrðu öll almenn heilbrigðismál, læknaskipan, embætti landlæknis, sjúkrahús og heilsuhæli, hjúkrunar- og elliheimili, lyf og lyfjasala, eiturefni og hættuleg efni, áfengisvarnir og bindindisstarfsemi, eða nær allt sem talist gat til heilbrigðismála. Hin hlið hins nýja ráðuneytis var hlutverk tryggingamálaráðuneytis, en þar undir heyrði hvers konar trygginga- og vátryggingarstarfsemi, svo og starfsemi Tryggingastofnunar ríkisins og þar með almannatryggingar, þ.e. lífeyristryggingar, sjúkratryggingar og slysatryggingar, og atvinnuleysistryggingar.

Málaflokkur atvinnuleysistrygginga var aftur fluttur til félagsmálaráðuneytisins frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu um áramótin 1993–1994 og umsjón með framkvæmd laga um fæðingarorlof var flutt til félagsmálaráðuneytisins árið 1998. Enn fremur var helmingur almannatrygginga, þ.e. lífeyristryggingar, færður til félagsmálaráðuneytis á árinu 2008, sem þá fékk heitið félags- og tryggingamálaráðuneyti. Samhliða var ábyrgð umsjónar með málefnum aldraðra færð yfir til ráðuneytisins ásamt málefnum sjónskertra og þar með Sjónstöð Íslands. Árið 2008 var Tryggingastofnun ríkisins skipt upp í tvær stofnanir, þ.e. Tryggingastofnun ríkisins, sem annast framkvæmd lífeyristrygginga almannatrygginga, og Sjúkratryggingar Íslands, sem annast slysa- og sjúkratryggingar. Síðarnefnda stofnunin heyrði áfram undir ráðuneyti heilbrigðismála sem þá fékk heitið heilbrigðisráðuneytið.

Með sameiningu félags- og tryggingamálaráðuneytisins og heilbrigðisráðuneytisins á árinu 2011 varð til nýtt velferðarráðuneyti.

3. Meginsjónarmið að baki breytingunni.

Markmiðið með uppskiptingu velferðarráðuneytisins með stofnun heilbrigðisráðuneytis annars vegar og félagsmálaráðuneytis hins vegar er fyrst og fremst að skýra verkaskiptingu innan Stjórnarráðsins og skerpa þar með hina pólitísku forystu í málaflokkum ráðuneytanna. Með stofnun velferðarráðuneytisins á sínum tíma voru gríðarlega viðamikil og ólík stjórnarmálefni færð undir eitt og sama fagráðuneytið. Tilgangur sameiningar ráðuneytanna var að freista þess að samhæfa betur en verið hafði stefnu á sviði velferðarþjónustu á öllum stigum og bæta nýtingu fjármuna með fækkun ráðuneyta í kjölfar efnahagshrunsins. Hefur reynslan sýnt að sameining ráðuneytanna í eitt stórt velferðarráðuneyti leiddi ekki sjálfkrafa til samþættingar í málaflokkunum sem undir ráðuneytin heyra eða að þeir hafi eflst. Velferðarráðuneytið ber ábyrgð á mjög stórum málefnasviðum og nær umsýsla þess yfir u.þ.b. helming af öllum útgjöldum í A-hluta ríkissjóðs. Þá heyra tíu málefnasvið af 34, eins og þau eru skilgreind í fjármálaáætlun, undir ráðuneytið.

Er það mat stjórnvalda nú að með því að skipta velferðarráðuneytinu að nýju upp í tvö ráðuneyti megi tryggja markvissari forystu og stjórnsýslu í málaflokkum hvors ráðuneytis og þannig verði þeim betur kleift að sinna þeim umfangsmiklu lögbundnu verkefnum sem nú heyra undir velferðarráðuneytið og helga sig stefnumótun, framkvæmd og eftirfylgni sinna málaflokka.

4. Skipting stjórnarmálefna velferðarráðuneytisins milli nýrra ráðuneyta.

Gert er ráð fyrir að stjórnarmálefni velferðarráðuneytisins muni skiptast á milli heilbrigðisráðuneytis og félagsmálaráðuneytis með sama hætti og þau skiptast nú á milli heilbrigðisráðherra og félags- og jafnréttismálaráðherra samkvæmt forsetaúrskurði nr. 85/2017, um skiptingu starfa ráðherra, að því undanskildu að jafnréttismál, þar á meðal málefni einstaklinga með kynáttunarvanda, flytjast til forsætisráðuneytisins og málefni mannvirkja sem nú heyra undir umhverfis- og auðlindaráðuneytið flytjast til nýstofnaðs ráðuneytis félagsmála. Við breytinguna er ráðgert að embættistitill ráðherra félagsmála breytist og verði félags- og barnamálaráðherra og endurspeglar það áform stjórnvalda um aukna áherslu á málefni barna og ungmenna.

5. Nánar um breytingar.

Almennt.

Ríkisstjórnin leggur ríka áherslu á velferðarmál og telur eflingu heilbrigðis- og félagsmála vera lykilþátt í því að byggja upp sterkt samfélag hér á landi eins og fram kemur í sáttmála Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs. Með þeirri skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands sem boðuð er með þingsályktunartillögu þessari skapast grundvöllur fyrir nýja sókn á málefnasviðum ráðuneytanna, hvors fyrir sig. Mikilvægt er jafnframt að áfram verði tryggt náið samstarf og samhæfing milli ráðuneytanna þar sem málefni skarast og á það ekki síst við um málefni aldraðra. Af því tilefni verður hér á eftir fjallað nánar um stöðu þess málaflokks. Jafnframt verður fjallað um málefni barna og ungmenna og þá auknu áherslu sem ráðgert er að leggja í þann málaflokk og endurspeglast í breyttu embættisheiti ráðherra félagsmála, sem verður félags- og barnamálaráðherra. Þá verður fjallað um flutning á mannvirkjamálum frá umhverfis- og auðlindaráðuneytinu til nýs ráðuneytis félagsmála og loks um flutning jafnréttismála til forsætisráðuneytisins.

Málefni barna.

Fyrirhuguð breyting á embættisheiti ráðherra félagsmála, í félags- og barnamálaráðherra, endurspeglar aukna áherslu á málefni barna og velferð þeirra. Fyrir dyrum stendur að endurskoða barnaverndarlögin, félagslega umgjörð í málefnum barna og alla þjónustu við börn á landsvísu. Markmið endurskoðunarinnar er að börn verði ætíð sett í forgang í allri nálgun innan málaflokksins og tryggja íhlutun í mál svo fljótt sem kostur er og samfellu í þjónustu við börn og fjölskyldur þeirra. Þörf er á því að samhæfa betur þjónustu við börn og ungmenni og fjölskyldur þeirra á öllum sviðum opinberrar þjónustu og tryggja réttindi þessa hóps og er gert ráð fyrir að félags- og barnamálaráðherra verði þar í leiðandi hlutverki. Aðkoma að málefnum barna er jafnframt á hendi heilbrigðisráðherra vegna heilbrigðisþjónustu við börn og ungmenni, m.a. í tengslum við geðheilbrigðisþjónustu, dómsmálaráðherra, einkum vegna barnalaga, hjúskaparlaga, erfðalaga, lögræðislaga, laga um ríkisborgararétt, mannréttindamál almennt og verkefna sýslumannsembætta. Þá varðar málaflokkurinn jafnframt samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, m.a. vegna félagsþjónustu sveitarfélaga, mennta- og menningarmálaráðherra, m.a. vegna menntunar-, íþrótta- og menningarmála, og forsætisráðherra sem fer með málefni umboðsmanns barna, sem m.a. gegnir því hlutverki að hafa eftirlit með stjórnvöldum skv. 3. gr. laga nr. 83/1994, um umboðsmann barna. Gert er ráð fyrir því að meðal verkefna hins nýja ráðuneytis félagsmála verði að móta stefnu Íslands, framtíðarsýn og markmið í málefnum barna, forgangsraða og útfæra þau markmið í framkvæmdaáætlun til fjögurra ára sem lögð verði fram á Alþingi og vinna skipulega að innleiðingu og framkvæmd fyrrgreindrar stefnu og áætlunar. Unnið verður að stefnunni og framkvæmdaáætlun undir forystu stýrihóps í málefnum barna, sem í eigi sæti fulltrúar heilbrigðisráðherra, dómsmálaráðherra, samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, mennta- og menningarmálaráðherra, forsætisráðherra og félags- og barnamálaráðherra, sem stýri hópnum. Eitt af meginmarkmiðum með vinnunni er að tryggja samræmda framkvæmd og þjónustu við börn, ungmenni og fjölskyldur þeirra á öllum sviðum og markvissa eftirfylgni með þeim aðgerðum. Í samræmi við framangreint undirrituðu hlutaðeigandi ráðherrar og Samband íslenskra sveitarfélaga viljayfirlýsingu 7. september 2018 um aukið samstarf í málefnum er varða velferð barna. Í yfirlýsingunni felst að ráðuneytin og sveitarfélögin muni vinna saman að því að brjóta niður múra sem kunna að myndast á milli kerfa þegar tryggja þarf börnum heildstæða og samhæfða þjónustu.

Ráðherra og stýrihópnum til ráðgjafar verður sérstakt ráð með fulltrúum stofnana, félagasamtaka og fleiri aðilum samfélagsins, þar sem börn munu fá beina aðkomu og stuðning við að tjá afstöðu sína.

Auk fyrrgreindra sjónarmiða um samhæfingu innan Stjórnarráðsins er jafnframt brýnt að stuðla að virkri þverpólitískri umræðu og samstöðu um málefni barna með samvinnu stýrihópsins við þingmenn og þingnefndir. Samhliða fyrrgreindum stýrihópi mun félags- og barnamálaráðherra setja á laggirnar nefnd þingmanna með fulltrúum allra þingflokka á Alþingi þar sem kraftar verða sameinaðir með það að markmiði að styrkja og samhæfa þjónustu við börn, tryggja að hún verði veitt þegar þörf krefur og sjá til þess að þjónustan verði samfelld og gangi þvert á þjónustukerfi. Áhersla verður lögð á skýra ábyrgð og verkaskiptingu og að eftirfylgni þjónustu verði tryggð. Nefndin mun nýta upplýsingar sem teknar hafa verið saman um stöðu og þróun þjónustu við börn og leggja fram tillögur að breytingum á lögum, reglugerðum og framkvæmd þjónustunnar til að ná fyrrgreindu markmiði. Sérstakur verkefnastjóri, stýrihópur í málefnum barna, auk fulltrúa frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga munu starfa með þingmannanefndinni.

Samhliða þessari vinnu mun hið nýja ráðuneyti leitast við að tengja betur saman stefnu í málefnum barna og stefnu í efnahagsmálum, greina hvaða áhrif einstakir tekju- og útgjaldaliðir fjárlaga hafa á börn og hvernig unnt sé að samþætta velferð barna almennri fjárlagagerð líkt og unnið hefur verið að í verkefnum tengdum kynjaðri fjárlagagerð.

Framangreindar umbætur í málefnum barna ganga út frá því meginsjónarmiði að aukið samstarf sé lykilþáttur við heildarendurskoðun núverandi kerfis, þjónustunnar og úrræða fyrir börn. Allar aðstæður eru fyrir hendi hér á landi til að tryggja gott og barnvænt samfélag og er það markmið stjórnvalda að árið 2030 verði hvergi í heiminum betra að vera barn en á Íslandi.

Málefni mannvirkja.

Í sáttmála ríkisstjórnarinnar er m.a. kveðið á um að yfirfara eigi stjórnsýslu vegna byggingarframkvæmda. Með fyrirhuguðum breytingum á skipan ráðuneyta er gert ráð fyrir að málefni er varða mannvirki, eins og þau eru skilgreind í 18. tölul. 7. gr. núgildandi forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, þar á meðal Mannvirkjastofnun, flytjist til félagsmálaráðuneytisins frá umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Samkvæmt forsetaúrskurði um skiptingu starfa ráðherra fer félags- og jafnréttismálaráðherra þegar með eðlislík málefni, þ.e. húsnæðismál, þar á meðal húsnæðislán, Íbúðalánasjóð, húsaleigumál, málefni húsnæðissamvinnufélaga, byggingarsamvinnufélaga, fjöleignarhúsa og frístundabyggðar og málefni vinnumarkaðar.

Í sáttmálanum er lögð áhersla á öruggt húsnæði, óháð efnahag og búsetu, sem er ein af grundvallarforsendum öflugs samfélags. Í því sambandi hyggst ríkisstjórnin beita sér fyrir umbótum í húsnæðismálum og stuðla að eflingu og auknu jafnvægi húsnæðismarkaðar. Litið verður m.a. til ólíkra áskorana eftir landsvæðum og vanda sem stafar frá fyrri tíð. Tryggja þarf að á hverjum tíma séu aðgengilegar greiningar og tölfræði um húsnæðisframboð og stuðla að bættu aðgengi landsmanna að öruggu húsnæði með eflingu stuðningskerfa og samræmdri stefnumörkun í uppbyggingu félagslegs húsnæðis, auknu gagnsæi á leigumarkaði og aukinni upplýsingagjöf um húsnæðismál. Stefnt er að því að hrinda í framkvæmd aðgerðum sem lækka þröskuld ungs fólks og tekjulágra inn á húsnæðismarkaðinn. Í því augnamiði verði stuðningskerfi hins opinbera endurskoðuð þannig að stuðningurinn nýtist fyrst og fremst þessum hópum. Í samskiptum ríkis og sveitarfélaga um tekjustofna og fjárhagsmál verði aukið lóðaframboð og gjaldtaka vegna nýbygginga sett á dagskrá ásamt því sem vinnu við endurskoðun á lögum, reglum og stjórnsýsluframkvæmd vegna byggingarframkvæmda verður fram haldið. Við þá endurskoðun verði m.a. litið til meginmarkmiða gildandi laga, sjálfbærni, framsækinna, umhverfisvænna og vistvænna lausna að því er varðar mannvirki almennt, íbúðarhúsnæði og samgöngur.

Lögð verður áhersla á að tryggja áframhaldandi gott samstarf og samhæfingu milli ráðuneytanna, m.a. í tengslum við skipulagsmál og umhverfismál almennt í tengslum við mannvirkjagerð og eftirlit með mannvirkjum.

Jafnréttismál.

Stjórnarmálefnið jafnréttismál, sbr. 9. tölul. 9. gr. núgildandi forsetaúrskurðar, nr. 84/2017, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, hefur frá upphafi heyrt undir ráðherra félagsmála innan Stjórnarráðs Íslands. Jafnréttismál snerta engu að síður starfssvið allra ráðuneyta og mörg ráðuneytanna fara með viðamikla málaflokka sem geta haft úrslitaáhrif á stöðu og þróun jafnréttismála hér á landi. Auk ráðuneytis félagsmála hafa forsætisráðuneytið, fjármála- og efnahagsráðuneytið, utanríkisráðuneytið, dómsmálaráðuneytið og mennta- og menningarmálaráðuneytið skipulega aðkomu að málaflokknum. Vægi jafnréttismála hefur aukist verulega undanfarin ár og er litið til Íslands sem fyrirmyndar hvað varðar löggjöf og þróun málaflokksins á heimsvísu.

Sitjandi ríkisstjórn hefur lagt ríka áherslu á að efla enn frekar jafnrétti kynjanna og er sú athygli sem framganga og árangur Íslands hafa vakið á alþjóðavísu hvatning til að gera enn betur. Mikilvægt er að standa vel að endurskoðun jafnréttislaga og útvíkkun jafnréttishugtaksins, meðal annars í samhengi við nýsamþykkt lög nr. 85/2018, um jafna meðferð óháð kynþætti og þjóðernisuppruna, og lög nr. 86/2018, um jafna meðferð á vinnumarkaði. Ríkisstjórnin hefur einnig að markmiði að Ísland verði aftur í fremstu röð í málefnum hinsegin fólks með metnaðarfullri löggjöf um kynrænt sjálfræði, sem leysa mun eldri löggjöf um einstaklinga með kynáttunarvanda af hólmi. Þá þarf að vanda vel til verka við yfirstandandi endurskoðun á stjórnsýslu jafnréttismála þannig að setja megi aukinn kraft í jafnréttismál í víðtækum skilningi.

Forsætisráðuneytið fer samkvæmt forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta með forystu og samhæfingu innan Stjórnarráðs Íslands. Í ljósi aukins vægis jafnréttismála, áherslu ríkisstjórnarinnar á málaflokkinn, ákvæða jafnréttislaga um samþættingu jafnréttissjónarmiða við alla stefnumótun og áætlanagerð og þess hversu víða jafnréttismálin teygja anga sína þykir æskilegt að flytja málaflokkinn, a.m.k. tímabundið, til forsætisráðuneytis á sérstaka skrifstofu jafnréttismála og endurspeglar breytingin áherslu sitjandi ríkisstjórnar á málaflokkinn. Forsætisráðuneytið hefur áður, með góðum árangri, í krafti samhæfingarhlutverks síns beitt sér í tengslum við heildstæðar úrbætur í stefnumótun m.a. að því er varðar kynferðislegt ofbeldi. Hin nýja skrifstofa mun hafa umsjón með framtíðarstefnumótun í jafnréttismálum og heildarendurskoðun á stjórnsýslu jafnréttismála.

Málefni aldraðra.

Stefnt er að því að endurskoða og bæta stefnumótun stjórnvalda í málefnum aldraðra og hafa heilbrigðisráðherra og félags- og jafnréttismálaráðherra þegar hafið samráð og heildstæða og ítarlega greiningu innan stjórnsýslunnar á málaflokknum. Í því sambandi er tímabært að endurmeta skilgreiningu á þjónustu við aldraða á öllum sviðum samfélagsins og jafnframt meta hvort enn sé þörf á sérstakri löggjöf um málaflokkinn, sbr. lög um málefni aldraðra, nr. 125/1999. Flest eða öll málefni samfélagsins varða aldraða og lífeyrisþega á einn eða annan hátt. Málaflokkurinn er gríðarlega umfangsmikill og sívaxandi, svo sem almannatryggingar og lífeyriskerfið, heilbrigðisþjónusta, hjúkrunarrými, dagdvöl, heimahjúkrun, endurhæfing og félagsleg þjónusta. Því er ljóst að þörf er á víðtæku samráði stjórnvalda og hlutaðeigandi aðila, svo sem við Samband íslenskra sveitarfélaga, Landssamband lífeyrissjóða, hagsmunasamtök aldraðra o.fl. við þá endurskoðun sem fram undan er. Meginmarkmiðið með þeirri vinnu er að styrkja umgjörð stjórnsýslu gagnvart öldruðum í því skyni að auka lífsgæði þessa hóps og mæta margbreytilegum þörfum hans.

6. Sameiginleg stoðþjónusta.

Rökin að baki sameiningu ráðuneyta heilbrigðismála og félagsmála á sínum tíma voru meðal annars viðleitni þáverandi stjórnvalda til hagræðingar í ríkisrekstri í kjölfar efnahagshrunsins og var öðru fremur horft til hagræðingar og mögulegrar samlegðar í stoðþjónustu ráðuneytanna. Enda þótt verkefnaleg samlegð hafi ekki fengist í miklum mæli við sameiningu ráðuneytanna hefur tiltekin rekstrarleg hagræðing orðið í stoðþjónustunni. Við framkvæmd þeirra breytinga sem nú eru áformaðar verður leitast við að viðhalda rekstrarlegu hagræði eftir fremsta megni og gert ráð fyrir að ráðuneytin tvö muni áfram samnýta ýmsa stoðþjónustu.

Uppskipting velferðarráðuneytisins hefur þó óhjákvæmilega í för með sér rekstrarlegan aðskilnað sem felur í sér aukinn rekstrarkostnað. Ráðuneytisstjórum fjölgar til að mynda um einn við breytinguna auk þess sem greina þarf málaskrár ráðuneytanna og fjármálalegan rekstur. Á móti þessu kemur að nú er unnið að því í Stjórnarráðinu að efla sameiginlega stoðþjónustu fyrir öll ráðuneyti og hefur ný stoðþjónustueining, sem reist er á grunni fyrrverandi Rekstrarfélags Stjórnarráðsins, nú tekið til starfa og er henni ætlað víðtækara hlutverk en Rekstrarfélagið hafði. Markmið hinnar nýju stoðþjónustueiningar er að efla þjónustu, auka framleiðni, skilvirkni og kostnaðarhagræði til langs tíma fyrir öll ráðuneyti Stjórnarráðsins sem og að efla kjarnastarfsemi þeirra og sérfræðiþekkingu. Þá hefur einnig í nokkurn tíma staðið yfir vinna í Stjórnarráðinu sem miðar að því að fjölga sameiginlegum útboðum og innkaupum allra ráðuneyta. Hvort tveggja vegur á móti auknum rekstrarkostnaði sem leiða kann af uppskiptingu velferðarráðuneytisins.

7. Tímasetning breytinga.

Stefnt er að því að nýr forsetaúrskurður um skiptingu Stjórnarráðs Íslands í ráðuneyti með þeirri breytingu sem gerð er grein fyrir í tillögu þessari komi til framkvæmda 1. janúar 2019.