Ákvörðun nr. 50/2021 um breytingu á IX. viðauka við EES-samninginn Stjórnartillaga - þingskjal nr. 218

152. löggjafarþing 2021–2022.

Þingskjal 218 - 198. mál.

Stjórnartillaga.

Tillaga til þingsályktunar

um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 50/2021 um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) við EES-samninginn.

Frá utanríkis- og þróunarsamvinnuráðherra.

Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að staðfesta fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 50/2021 um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) við EES-samninginn og fella inn í samninginn reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/834 frá 20. maí 2019 um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 648/2012 að því er varðar stöðustofnunarskyldu, frestun á stöðustofnunarskyldu, kröfur um skýrslugjöf, aðferðir til mildunar áhættu fyrir OTC-afleiðusamninga sem miðlægur mótaðili stöðustofnar ekki, skráningu og eftirlit með afleiðuviðskiptaskrám og kröfurnar fyrir afleiðuviðskiptaskrár.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með þingsályktunartillögu þessari er leitað heimildar Alþingis til staðfestingar á ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 50/2021 um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) við EES-samninginn (sbr. fskj. I) og fella inn í samninginn reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/834 frá 20. maí 2019 um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 648/2012 að því er varðar stöðustofnunarskyldu, frestun á stöðustofnunarskyldu, kröfur um skýrslugjöf, aðferðir til mildunar áhættu fyrir OTC-afleiðusamninga sem miðlægur mótaðili stöðustofnar ekki, skráningu og eftirlit með afleiðuviðskiptaskrám og kröfurnar fyrir afleiðuviðskiptaskrár (sbr. fskj. II).

Markmiðið með breytingunum, sem gerðar eru með reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/834 (hér eftir nefnd EMIR Refit-reglugerðin) er að einfalda ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 648/2012 (hér eftir nefnd EMIR-reglugerðin en,,EMIR“ er stytting á enska heitinu European Market Infrastructure Regulation) og draga úr þeim kröfum sem gerðar eru til ófjárhagslegra aðila og smærri fjárhagslegra aðila.

EMIR-reglugerðin var hluti af heildarendurskoðun Evrópusambandsins á sviði verðbréfaviðskipta og verðbréfasjóða, en markmið hennar er að draga úr áhættu sem tengist afleiðusamningum og auka gagnsæi afleiðuviðskipta. Í fjármálakreppunni árin 2007 og 2008 kom bersýnilega í ljós að viðskipti með svokallaðar OTC-afleiður (e. Over-the-counter derivatives) voru ekki nægilega gagnsæ, en um er að ræða samninga á milli einstakra aðila og eru upplýsingar um þá alla jafna einungis aðgengilegar aðilum samnings. OTC-afleiður skapa flókinn vef innbyrðis tengsla sem veldur því að erfitt er að greina eðli og umfang þeirrar áhættu sem þær fela í sér. Á þessu var tekið með EMIR-reglugerðinni sem er hluti af EES-samningnum.

Þar sem innleiðing EMIR Refit-reglugerðarinnar krefst breytinga á lögum var ákvörðun nr. 50/2021 tekin af sameiginlegu EES-nefndinni með stjórnskipulegum fyrirvara af Íslands hálfu. Í tillögu þessari er gerð nánari grein fyrir því hvað felst í slíkum fyrirvara, sbr. 103. gr. EES-samningsins. Jafnframt er gerð grein fyrir efni framangreindrar gerðar og nauðsynlegum lagabreytingum vegna innleiðingar hennar. Hún felur ekki í sér breytingar á þeim meginreglum sem í EES-samningnum felast. Að síðustu er gerð grein fyrir fyrra samráði við Alþingi, vegna upptöku gerðarinnar í samninginn.

2. Um upptöku ESB-gerða í EES-samninginn og um stjórnskipulegan fyrirvara.

Á hverju ári er nokkur fjöldi ESB-gerða tekinn upp í EES-samninginn með ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar. Þó er um að ræða tiltölulega lágt hlutfall af heildarfjölda þeirra gerða sem Evrópusambandið samþykkir. Í nýlegu svari utanríkisráðherra til Alþingis kemur þannig fram að frá árinu 1994 til og með ársins 2020 hafi Ísland tekið upp um 14,5% þeirra gerða sem Evrópusambandið samþykkti á sama tímabili.

Samkvæmt EES-samningnum skuldbinda ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar aðildarríkin að þjóðarétti um leið og þær hafa verið teknar, nema eitthvert þeirra beiti heimild skv. 103. gr. EES-samningsins til að setja fyrirvara um að ákvörðun geti ekki orðið bindandi strax vegna stjórnskipulegra skilyrða heima fyrir. Viðkomandi aðildarríki hefur þá sex mánaða frest frá töku ákvörðunar í sameiginlegu nefndinni til að aflétta fyrirvaranum.

Almennt hafa íslensk stjórnvöld einungis gert stjórnskipulegan fyrirvara þegar innleiðing ákvörðunar kallar á lagabreytingar hér landi, en í því tilviki leiðir af 21. gr. stjórnarskrárinnar að afla ber samþykkis Alþingis áður en ákvörðun er staðfest. Slíkt samþykki getur Alþingi alltaf veitt samhliða viðeigandi lagabreytingu, en einnig hefur tíðkast að heimila stjórnvöldum að skuldbinda sig að þjóðarétti með þingsályktun áður en landsréttinum er með lögum breytt til samræmis við viðkomandi ákvörðun.

Áðurnefnd 21. gr. stjórnarskrárinnar tekur til gerðar þjóðréttarsamninga en hún á augljóslega einnig við um þau tilvik þegar breytingar eru gerðar á slíkum samningum. Samkvæmt ákvæðinu er samþykki Alþingis áskilið ef samningur felur í sér afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef hann horfir til breytinga á stjórnarhögum ríkisins. Síðarnefnda atriðið hefur verið túlkað svo að samþykki Alþingis sé áskilið ef gerð þjóðréttarsamnings kallar á lagabreytingar hér á landi.

Umrædd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar felur í sér breytingu á EES-samningnum en þar sem hún kallar á lagabreytingar hér á landi var hún tekin með stjórnskipulegum fyrirvara. Í samræmi við það sem að framan segir er óskað eftir samþykki Alþingis fyrir þeirri breytingu á EES-samningnum sem í ákvörðuninni felst.

3. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/834 frá 20. maí 2019 um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 648/2012 að því er varðar stöðustofnunarskyldu, frestun á stöðustofnunarskyldu, kröfur um skýrslugjöf, aðferðir til mildunar áhættu fyrir OTC-afleiðusamninga sem miðlægur mótaðili stöðustofnar ekki, skráningu og eftirlit með afleiðuviðskiptaskrám og kröfurnar fyrir afleiðuviðskiptaskrár.

Í EMIR Refit-reglugerðinni er kveðið á um breytingar á reglugerð (ESB) nr. 648/2012 (EMIR-reglugerðinni). Markmiðið með breytingunum var að einfalda ákvæði reglugerðarinnar og draga úr þeim kröfum sem gerðar eru til ófjárhagslegra aðila og smærri fjárhagslegra aðila.

Með EMIR Refit-reglugerðinni voru gerðar eftirfarandi breytingar á EMIR-reglugerðinni:

a. Skilgreiningunni á fjárhagslegum mótaðila er breytt hvað varðar sérhæfða sjóði, þ.e. í stað þess að teljast alltaf fjárhagslegur mótaðili munu þeir í sumum tilvikum falla utan skilgreiningarinnar og teljast ófjárhagslegur mótaðili. Auk þess er rekstrarfélögum verðbréfasjóða og verðbréfamiðstöðvum bætt við upptalninguna á þeim aðilum sem falla undir skilgreininguna.

b. Ákveðnum þáttum útreiknings á viðmiðunarfjárhæðum og stöðustofnunarskyldu er breytt hvað varðar ófjárhagslega mótaðila.

c. Dagsetningum er breytt, þ.e. hvenær tilteknir aðilar eru skyldugir til að stöðustofna tiltekna afleiðusamninga.

d. Tveggja ára fresturinn sem lífeyrissjóðir hafa til að stöðustofna tiltekna OTC-afleiðusamninga er framlengdur. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins er auk þess veitt heimild til að framlengja frestinn tvisvar um eitt ár í senn.

e. Skýrslugjafarskylda hvað varðar eldri samninga er afnumin og henni breytt hvað varðar samninga innan samstæðu.

f. Gert er skýrara hver falli undir skýrslugjafarskyldu við tilteknar aðstæður, dregið er úr skýrslugjafarbyrði þeirra ófjárhagslegu mótaðila sem ná ekki viðmiðunarfjárhæðum stöðustofnunarskyldu (litlir fjárhagslegir mótaðilar, FC–) og lögð skýrslugjafarskylda á rekstrarfélög verðbréfasjóða (UCITS) og sérhæfðra sjóða (AIFMD) og rekstraraðila eftirlaunasjóða (IORPS).

g. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins er veitt heimild til að afnema tímabundið stöðustofnunarskyldu.

h. Skylda er lögð á miðlæga mótaðila til að veita stöðustofnunaraðilum tól til að meta fjárhæð upphaflegrar tryggingar sem miðlægi mótaðilinn getur krafist við stöðustofnun nýrra viðskipta.

i. Gert er skýrara að gjaldþrotalög aðildarríkja skuli ekki koma í veg fyrir að miðlægur mótaðili geti uppfyllt skyldur sínar samkvæmt EMIR-reglugerðinni. Miðlægum mótaðila ber að tryggja að eignir og stöður stöðustofnunaraðila séu aðgreindar og aðskildar með reikningaskipan sem gerir það kleift. Þetta er gert svo að hægt sé að færa eignir og stöður stöðustofnunaraðila sem verður fyrir greiðslufalli yfir á aðra stöðustofnunaraðila til þess að tryggja að starfsemi miðlæga mótaðilans verði fyrir sem minnstu höggi vegna áfallsins. Þegar stöður þess aðila sem er gjaldþrota eru færðar yfir á hina stöðustofnunaraðilana sem eru enn greiðslufærir þá smitast áhrif gjaldþrotsins síður út í kerfið með tilheyrandi keðjuverkun.

j. Evrópsku eftirlitsstofnunum á fjármálamarkaði er veitt heimild til að útbúa sameiginleg drög að tæknistöðlum sem tilgreina eftirlitsferla í tengslum við áhættustýringarferla sem ætlað er að tryggja samræmda túlkun á ákvæðum EMIR-reglugerðarinnar þar um.

k. Lögð er sú skylda á stöðustofnunaraðila og viðskiptavini sem veita stöðustofnunarþjónustu að veita þjónustu samkvæmt skilmálum sem eru sanngjarnir, skynsamlegir, gagnsæir og án mismununar.

4. Lagabreytingar og hugsanleg áhrif hér á landi.

Í EMIR Refit-reglugerðinni er, sem fyrr segir, kveðið á um breytingar á EMIR-reglugerðinni. Þeirri reglugerð var veitt lagagildi með lögum um afleiðuviðskipti, miðlæga mótaðila og afleiðuviðskiptaskrár, nr. 15/2018. Gera þurfti breytingar á þeim lögum til að innleiða í íslenskan rétt ákvæði EMIR Refit-reglugerðarinnar, sbr. þessa þingsályktunartillögu. Frumvarp þess efnis var samþykkt á síðasta löggjafarþingi, sbr. lög nr. 56/2021, um breytingu á lögum um afleiðuviðskipti, miðlæga mótaðila og afleiðuviðskiptaskrá, nr. 15/2018 (dregið úr reglubyrði). Lögin gengu í gildi 12. júní 2021.

Lögin fela í sér að létt er á ýmsum kröfum til ófjárhagslegra mótaðila og lítilla fjárhagslegra mótaðila (FC–) og aukið er að einhverju leyti við skyldur stórra fjárhagslegra mótaðila (FC+). Breytingarnar hafa áhrif á aðila hér á landi sem stunda afleiðuviðskipti en langflestir þeirra teljast ófjárhagslegir mótaðilar eða litlir fjárhagslegir mótaðilar. Sem dæmi má nefna að allir viðskiptabankarnir teljast í dag litlir fjárhagslegir mótaðilar.

Lögin fela jafnframt í sér að nú gilda sömu reglur um stöðustofnunarskyldu lítilla fjárhagslegra mótaðila og ófjárhagslegra mótaðila að því leyti að þeir verða almennt ekki skyldaðir til að stöðustofna OTC-afleiðusamninga heldur aðeins reikna upp 12 mánaða meðaltal á lokastöðu afleiðusafna sinna í hverjum mánuði. Fari það meðaltal yfir fjárhæðarmörk, sem skilgreind eru í 11. gr. afleiddrar reglugerðar (ESB) nr. 149/2013, og skipta milljörðum evra, skal mótaðilinn tilkynna Fjármálaeftirlitinu og Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnuninni um það. Mótaðilanum verður í kjölfarið, þ.e. fjórum mánuðum eftir tilkynninguna, skylt að stöðustofna alla stöðustofnunarskylda OTC-afleiðusamninga sem hann stofnar til eftir það.

Fjárhagslegum mótaðilum er skylt að senda skýrslu um OTC-afleiðuviðskipti sem þeir eiga við ófjárhagslega mótaðila sem eru undir fjárhæðarmörkum til afleiðuviðskiptaskrár og þar að auki bera þeir ábyrgð á þeim skýrslum sem þeir skila fyrir hönd annarra. Litlir ófjárhagslegir mótaðilar þurfa því ekki lengur að tengjast afleiðuviðskiptaskrá með tilheyrandi kostnaði eða semja við fjárhagslega mótaðila um að senda skýrslurnar fyrir sig.

Skyldan til að skila skýrslum um eldri afleiðusamninga til afleiðuviðskiptaskrár er alfarið afnumin en hún hefur reynst mörgum íslenskum markaðsaðilum þung í vöfum.

Breytingunum er ætlað að einfalda ýmsar skyldur varðandi afleiðuviðskipti, jafna samkeppnisgrundvöll og minnka viðskiptakostnað án þess að draga úr gagnsæi hvað varðar afleiðumarkaði eða draga úr eftirlits- og inngripsheimildum eftirlitsaðila vegna kerfisáhættu.

Ekki er gert ráð fyrir að lagabreytingin leiði til kostnaðaraukningar fyrir fjármálaeftirlit Seðlabanka Íslands sem hefur eftirlit með lögum um afleiðuviðskipti, miðlæga mótaðila og afleiðuviðskiptaskrár, eða kostnaðar fyrir ríkissjóð að öðru leyti.

5. Samráð við Alþingi.

Í reglum Alþingis um þinglega meðferð EES-mála er kveðið á um að ESB-gerðir, sem fyrirhugað er að fella inn í EES-samninginn en taka ekki gildi á Íslandi nema að undangengnu samþykki Alþingis, skuli sendar utanríkismálanefnd þingsins til umfjöllunar. Reglugerð (ESB) 2019/834 var send til nefndarinnar til samræmis við framangreindar reglur. Í bréfi frá nefndinni, dags. 18. nóvember 2020, kemur fram að nefndin hafi fjallað um gerðina og að hún hafi jafnframt fengið efnislega umfjöllun í efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis. Bréfinu fylgdi álit efnahags- og viðskiptanefndar, dags. 11. nóvember 2020, þar sem fram kemur að nefndin gerir ekki athugasemdir við upptöku gerðarinnar í EES-samninginn.

Fylgiskjal I.

Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 50/2021 frá 5. febrúar 2021

um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) við EES-samninginn.

www.althingi.is/altext/pdf/152/fylgiskjol/s0218-f_I.pdf

Fylgiskjal II.

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/834 frá 20. maí 2019 um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 648/2012 að því er varðar stöðustofnunarskyldu, frestun á stöðustofnunarskyldu, kröfur um skýrslugjöf, aðferðir til mildunar áhættu fyrir OTC-afleiðusamninga sem miðlægur mótaðili stöðustofnar ekki, skráningu og eftirlit með afleiðuviðskiptaskrám og kröfurnar fyrir afleiðuviðskiptaskrár.

www.althingi.is/altext/pdf/152/fylgiskjol/s0218-f_II.pdf