Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 172/2019 um breytingu á XIX. viðauka við EES-samninginn Stjórnartillaga - þingskjal nr. 591

150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 591 - 429. mál.

Stjórnartillaga.

Tillaga til þingsályktunar

um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 172/2019 um breytingu á XIX. viðauka (Neytendavernd) við EES-samninginn.

Frá utanríkisráðherra.

Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að staðfesta fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 172/2019 um breytingu á XIX. viðauka (Neytendavernd) við EES-samninginn frá 2. maí 1992, og fella inn í samninginn reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2017/2394 frá 12. desember 2017 um samvinnu milli landsyfirvalda sem bera ábyrgð á að framfylgja lögum um neytendavernd og um niðurfellingu reglugerðar (EB) nr. 2006/2004.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með þingsályktunartillögu þessari er leitað heimildar Alþingis til staðfestingar á ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 172/2019 frá 14. júní 2019 um breytingu á XIX. viðauka (Neytendavernd) við EES-samninginn frá 2. maí 1992, (sbr. fskj. I), og fella inn í samninginn reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2017/2394 frá 12. desember 2017 um samvinnu milli landsyfirvalda sem bera ábyrgð á að framfylgja lögum um neytendavernd og um niðurfellingu reglugerðar (EB) nr. 2006/2004. (sbr. fskj. II).

Þar sem lagastoð var ekki fyrir hendi til innleiðingar á umræddri reglugerð var ákvörðun nr. 172/2019 tekin af sameiginlegu EES-nefndinni með stjórnskipulegum fyrirvara af Íslands hálfu. Í tillögu þessari er gerð nánari grein fyrir því hvað felst í slíkum fyrirvara, sbr. 103. gr. EES-samningsins. Jafnframt er gerð grein fyrir efni gerðarinnar sem hér um ræðir. Hún felur ekki í sér breytingar á þeim meginreglum sem í EES-samningnum felast.

2. Um upptöku ESB-gerða í EES-samninginn og um stjórnskipulegan fyrirvara.

Á hverju ári er nokkur fjöldi ESB-gerða tekinn upp í EES-samninginn með ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar. Þó er um að ræða tiltölulega lágt hlutfall af heildarfjölda þeirra gerða sem ESB samþykkir. Í skýrslu utanríkisráðuneytisins, Gengið til góðs – skref í átt að bættri framkvæmd EES-samningsins, kemur fram að á tímabilinu frá árinu 1994 til ársloka 2016 tók Ísland upp 13,4% þeirra gerða sem ESB samþykkti á sama tímabili.

Samkvæmt EES-samningnum skuldbinda ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar aðildarríkin að þjóðarétti um leið og þær hafa verið teknar, nema eitthvert þeirra beiti heimild skv. 103. gr. EES-samningsins til að setja fyrirvara um að ákvörðun geti ekki orðið bindandi strax vegna stjórnskipulegra skilyrða heima fyrir. Viðkomandi aðildarríki hefur þá sex mánaða frest frá töku ákvörðunar í sameiginlegu nefndinni til að aflétta fyrirvaranum.

Almennt hafa íslensk stjórnvöld einungis gert stjórnskipulegan fyrirvara þegar innleiðing ákvörðunar kallar á lagabreytingar hér landi en í því tilviki leiðir af 21. gr. stjórnarskrárinnar að afla ber samþykkis Alþingis áður en ákvörðun er staðfest. Slíkt samþykki getur Alþingi alltaf veitt samhliða viðeigandi lagabreytingu en einnig hefur tíðkast að heimila stjórnvöldum að skuldbinda sig að þjóðarétti með þingsályktun áður en landsréttinum er með lögum breytt til samræmis við viðkomandi ákvörðun.

Áðurnefnd 21. gr. stjórnarskrárinnar tekur til gerðar þjóðréttarsamninga en hún á augljóslega einnig við um þau tilvik þegar breytingar eru gerðar á slíkum samningum. Samkvæmt ákvæðinu er samþykki Alþingis áskilið ef samningur felur í sér afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef hann horfir til breytinga á stjórnarhögum ríkisins. Síðarnefnda atriðið hefur verið túlkað svo að samþykki Alþingis sé áskilið ef gerð þjóðréttarsamnings kallar á lagabreytingar hér á landi.

Umrædd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar felur í sér breytingu á EES-samningnum en þar sem hún kallar á lagabreytingar hér á landi var hún tekin með stjórnskipulegum fyrirvara. Í samræmi við það sem að framan segir er óskað eftir samþykki Alþingis fyrir þeirri breytingu á EES-samningnum sem í ákvörðuninni felst.

3. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. (ESB) 2017/2394 frá 12. desember 2017 um samvinnu milli landsyfirvalda sem bera ábyrgð á að framfylgja lögum um neytendavernd og um niðurfellingu reglugerðar (EB) nr. 2006/2004.

Um er að ræða reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2017/2394 frá 12. desember 2017 um samvinnu milli innlendra yfirvalda sem bera ábyrgð á framkvæmd laga um neytendavernd. Reglugerðin kemur í stað reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 2006/2004 frá 27. október 2004 um samvinnu milli innlendra yfirvalda sem bera ábyrgð á framkvæmd laga um neytendavernd (reglugerð um samvinnu um neytendavernd) sem er felld úr gildi. Eldri gerðin var tekin upp í EES samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 92/2006 frá 7. júlí 2006. Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar var tekin með stjórnskipulegum fyrirvara af Íslands hálfu.

Markmið reglugerðar um samvinnu um neytendavernd er að tryggja eftirfylgni við lagaákvæði á sviði neytendaverndar, sérstaklega í þeim tilvikum þar sem um er að ræða viðskipti yfir landamæri og auka þar með virkni innri markaðarins og neytendavernd. Í reglugerðinni er áfram kveðið á um net opinberra eftirlitsstofnana sem nær yfir allt Evrópska efnahagssvæðið.

Á grundvelli reglugerðarinnar öðlast stofnanirnar réttindi og skyldur varðandi gagnkvæma aðstoð við meðferð ákveðinna brota sem beinast gegn neytendum. Þau brot sem um ræðir eru brot gegn lagaákvæðum sem innleiða þær gerðir Evrópusambandsins á sviði neytendaverndar sem taldar eru upp í reglugerðinni.

Með reglugerðinni er kveðið á um aukna skilvirkni í gagnkvæmri aðstoð stofnana yfir landamæri og um ákvarðanatöku. Þá kveður reglugerðin á um nýjar lágmarksvaldheimildir sem eftirlitsstofnanir á sviði neytendaverndar þurfa að hafa yfir að ráða.

4. Lagabreytingar og hugsanleg áhrif hér á landi.

Setja þarf ný lög um samvinnu stjórnvalda á Evrópska efnahagssvæðinu um neytendavernd. Þá þarf að fella úr gildi lög um samvinnu stjórnvalda á Evrópska efnahagssvæðinu um neytendavernd, nr. 56/2007. Samhliða því þarf að breyta ýmsum lögum á sviði neytendaverndar til þess að lögbær yfirvöld sem fara með framkvæmd þeirra hafi þær lágmarksheimildir til framfylgdar og rannsókna sem kveðið er á um í reglugerðinni.

Frumvörp til innleiðingar á reglugerðinni voru lögð fram á Alþingi þann 1. nóvember 2019, sbr. 330. mál og 331. mál á 150. löggjafarþingi 2019–2020.

Með frumvarpi til laga um samvinnu stjórnvalda á Evrópska efnahagssvæðinu um neytendavernd, (þskj. 375, 331. mál) er lagt til að að setja ný heildarlög um efnið. Þar sem reglugerðin veitir lítið svigrúm við innleiðingu er lagt til að innleiða hana í heild sinni með tilvísunaraðferð, sbr. 1. gr. frumvarpsins. Í því felst að reglugerðinni er veitt lagagildi með því að vísa til efnis hennar í EES-viðbæti Stjórnartíðinda Evrópusambandsins með þeim aðlögunum sem leiðir af ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar.

Með frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna samvinnu stjórnvalda á Evrópska efnahagssvæðinu um neytendavernd (heimildir til rannsókna og framfylgdar) (þskj. 374 – 330. mál) er lagt til að útfæra nánar ákvæði 9. og 10. gr. reglugerðar (ESB) 2017/2394 með sérstökum lagaákvæðum. Í 9. gr. reglugerðarinnar eru taldar þær lágmarksheimildir sem sérhvert lögbært yfirvald skal hafa vegna beitingar reglugerðarinnar. Í 9. gr. segir að beita skuli heimildunum í samræmi við 10. gr. reglugerðarinnar. Með frumvarpinu er lagt til að innleiða ákvæði 9. og 10. gr. reglugerðarinnar í íslenskan rétt. Breytingunum er ætlað að tryggja að þau stjórnvöld sem fara með framkvæmd þeirra laga og reglugerða sem reglugerðin nær til hafi þær valdheimildir sem kveðið er á um í reglugerðinni. Markmið lagasetningarinnar er að kröfur 9. og 10. gr. reglugerðarinnar séu uppfylltar í íslenskum rétti. Nokkrar valdheimildir gildandi laga uppfylla kröfur 9. gr. reglugerðarinnar og er ekki þörf á lagabreytingum vegna þeirra. Aðrar valdheimildir eru ófullnægjandi eða ekki til staðar og þarfnast því innleiðingar með sérstökum lagaákvæðum. Í frumvarpinu er lagt til að gera breytingar á alls tíu lögum á sviði neytendaverndar. Sjö hérlend stjórnvöld fara með framkvæmd laganna. Þau eru Ferðamálastofa, Fjármálaeftirlitið, fjölmiðlanefnd, Lyfjastofnun, Neytendastofa, Póst- og fjarskiptastofnun og Samgöngustofa.

5. Samráð við Alþingi.

Í reglum Alþingis um þinglega meðferð EES-mála er kveðið á um að ESB-gerðir, sem fyrirhugað er að fella inn í EES-samninginn en munu ekki taka gildi á Íslandi nema að undangengnu samþykki Alþingis, skuli sendar utanríkismálanefnd til umfjöllunar. Reglugerð 2017/2349 var send utanríkismálanefnd til samræmis við framangreindar reglur. Í bréfi utanríkismálanefndar, dags. 20. mars 2018, kemur fram að nefndin hafi fjallað um gerðina og fékk hún efnislega umfjöllun í efnahags- og viðskiptanefnd og stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. Í bréfi utanríkismálanefndar eru ekki gerðar athugasemdir við upptöku gerðarinnar í EES-samninginn en tekið undir þau sjónarmið sem fram koma í álitum hinna fastanefndanna.

Í áliti efnahags- og viðskiptanefndar kom fram að nefndin hefði verið upplýst um að í gerðinni sé kveðið á um heimildir til að grípa til íþyngjandi aðgerða í tengslum við óréttmæta viðskiptahætti í viðskiptum á netinu, svo sem með inngripum í rekstur vefja og jafnvel lokun vefja í einhverjum tilvikum. Nefndin taldi mikilvægt að haft yrði í huga að slík inngrip séu í eðli sínu afar íþyngjandi og geti í mörgum tilfellum haft afleiddar afleiðingar umfram tilætluð áhrif. Hvatti nefndin til þess að varlega yrði stigið til jarðar og meðalhófs gætt við innleiðingu íþyngjandi stjórnvaldsheimilda á borð við þessar.

Í áliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar kom fram að sérstaklega yrði gætt að meðalhófsreglu við undirbúning lagasetningar til innleiðingar á gerðinni. Taldi meirihluti nefndarinnar nauðsynlegt að hugað yrði vel að því við undirbúning fyrirhugaðrar lagasetningar til innleiðingar á gerðinni hvort rétt sé að fela stjórnvaldi heimildir án aðkomu dómstóla.

Við ritun fyrrnefnds frumvarps þar sem lagt er til að reglugerðin verði innleidd var gætt að sjónarmiðum fastanefndanna. Þess var gætt við útfærslu allra heimildanna sem lagðar eru til í frumvarpinu að þær yrðu ekki meira íþyngjandi en þörf er á. Þá var lagt til grundvallar að einungis verði unnt að beita heimildunum í málum sem varða sérstaklega neytendaverndarákvæði þeirra reglugerða og tilskipana sem taldar eru í viðauka reglugerðarinnar. Þó var lagt til að heimildir Neytendastofu verði almennar þar sem stofnunin fer með framkvæmd flestra laga á sviði neytendaverndar og gegnir hlutverki miðlægrar tengiskrifstofu. Við útfærslu heimildar til að stöðva brot í stafrænu umhverfi var sérstaklega gætt að sjónarmiðum um tjáningarfrelsi og réttaröryggi og svigrúm nýtt til að setja ströng skilyrði fyrir beitingu heimildarinnar. Enn fremur var lagt til að heimildin yrði ekki á hendi stjórnvaldsins sjálfs heldur í formi lögbanns sem staðfesta þurfi fyrir dómi.

Fylgiskjal I.

Ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 172/2019 um breytingu á XIX. viðauka (Neytendavernd) við EES-samninginn.

www.althingi.is/altext/pdf/150/fylgiskjol/s0591-f_I.pdf

Fylgiskjal II.

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2017/2349 frá 12. desember 2017 um samvinnu milli landsyfirvalda sem bera ábyrgð á að framfylgja lögum um neytendavernd og um niðurfellingu reglugerðar (EB) nr. 2006/2004.

www.althingi.is/altext/pdf/150/fylgiskjol/s0591-f_II.pdf