Viðurkenning á sjálfstæði og fullveldi Palestínu Nefndarálit - þingskjal nr. 358

140. löggjafarþing 2011–2012.

Þingskjal 358 - 31. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um viðurkenningu á sjálfstæði og fullveldi Palestínu.

Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Össur Skarphéðinsson utanríkisráðherra og Hermann Örn Ingólfsson og Hauk Ólafsson frá utanríkisráðuneyti, Svein Rúnar Hauksson, Yousef Tamimi og Lindu Ósk Árnadóttur frá félaginu Ísland – Palestína, Ólaf Jóhannsson og Hreiðar Þór Sæmundsson frá félaginu ZION – vinir Ísraels og Elvu Björk Barkardóttur. Umsagnir bárust nefndinni frá félaginu Ísland – Palestína og Elvu Björk Barkardóttur, auk þess sem minnisblöð bárust frá utanríkisráðuneyti.

Tillagan felur í sér að Ísland viðurkenni Palestínu sem sjálfstætt og fullvalda ríki innan landamæranna frá því fyrir sex daga stríðið árið 1967.

Alþingi hefur um langt árabil stutt sjálfsákvörðunarrétt og sjálfstætt ríki Palestínumanna, lagt áherslu á friðsamlega lausn deilumála Palestínumanna og Ísraela og talið brýnt að alþjóðasamfélagið knýi fram samkomulag deiluaðila. Alþingi samþykkti ályktun nr. 19/111 um deilur Palestínumanna og Ísraela 18. maí 1989, sem lögð var fram af utanríkismálanefnd, þar sem áhersla var lögð á að viðurkenna bæri sjálfsákvörðunarrétt palestínsku þjóðarinnar og tilverurétt Ísraelsríkis, einnig að viðurkenna bæri rétt palestínskra flóttamanna til að snúa aftur til fyrri heimkynna sinna í samræmi við margítrekaðar ályktanir Sameinuðu þjóðanna (sbr. 102. mál 111. þings). Á ný samþykkti Alþingi ályktun nr. 25/127 30. apríl 2002 sem einnig var lögð fram af utanríkismálanefnd þar sem þess var krafist að hafnar yrðu friðarviðræður um sjálfstætt ríki Palestínumanna og öryggi Ísraelsríkis innan alþjóðlegra viðurkenndra landamæra (sbr. 734. mál 127. þings). Þá samþykkti meiri hluti utanríkismálanefndar bókun á fundi nefndarinnar 1. júní 2010 þar sem árás Ísraels á skipalest á alþjóðlegri siglingaleið með hjálpargögn til nauðstaddra á Gasa í Palestínu var harðlega fordæmd. Málefni Palestínu hafa mörgum sinnum verið á dagskrá nefndarinnar á síðustu mánuðum, þar af á fimm fundum með utanríkisráðherra. Nefndin hvatti utanríkisráðherra til að fara til Gasa, Vesturbakkans og Austur-Jerúsalem til að kynna sér aðstæður á heimasvæðum Palestínumanna og stöðu deilunnar. Gaf ráðherra nefndinni munnlega skýrslu í ágúst 2011 að lokinni ferð sinni. Meiri hlutinn leggur áherslu á sögulegt samhengi umfjöllunar Alþingis um deiluna fyrir botni Miðjarðarhafs og rétt Palestínumanna til eigin ríkis. Meiri hlutinn lítur svo á að tillagan sem nefndin hefur haft til umfjöllunar sé rökrétt framhald fyrri ályktana Alþingis og í raun eðlilegur áfangi í pólitískri þróun málsins.

Arabíska vorið svonefnda sem hófst með mótmælum í Túnis hefur orðið til þess að réttmætar kröfur hafa komið fram um virðingu fyrir lýðræði, mannréttindum og jafnrétti. Bylting hefur í raun orðið í lýðræðisþróun í Mið-Austurlöndum og Norður-Afríku þótt enn sé um margt óljóst hver staða mannréttindamála verður í einstökum ríkjum í nánustu framtíð. Ísland hefur stutt þessa þróun. Að mati meiri hlutans verður krafa Palestínumanna um að fá að njóta sjálfsákvörðunarréttar í eigin ríki ekki aðskilin frá lýðræðisþróun á svæðinu.

Ólögmætt hernám Vesturbakkans, Gasa og Austur-Jerúsalem hefur staðið yfir frá árinu 1967, eða í 44 ár. Í seinni tíð hafa háir múrar verið reistir sem skipta Palestínu upp í marga hluta. Ísrael heldur áfram landtökum, með sístækkandi byggðum, svo sem á Vesturbakkanum og í Austur-Jerúsalem. Meðal þess sem spillt hefur friðarviðræðum er ólögmæt landtaka Ísraela. Palestínumenn hafa um árabil búið við mannréttindabrot sem ganga gegn ákvæðum þjóðaréttar, svo sem mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna, fjórða Genfarsáttmálans um vernd óbreyttra borgara á stríðstímum og ályktana Sameinuðu þjóðanna. Eftir inngöngu Palestínu í Menningarmálastofnun Sameinuðu þjóðanna brugðust ísraelsk stjórnvöld við með því annars vegar að frysta skattgreiðslur sem höfðu verið innheimtar fyrir Palestínu og hins vegar með því að tilkynna um tvö þúsund nýjar landtökubyggðir og að hraða byggingu þeirra. Mannréttindabrot á hernumdu svæðunum eru sérstakt áhyggjuefni og mikilvægt að nýta áfram hvert tækifæri til að hvetja alla deiluaðila til að láta þegar í stað af öllum ofbeldisverkum og til að virða mannréttindi og mannúðarlög.

Árásum Hamas frá Gasa-svæðinu á byggðir Ísraelsmanna verður að linna. Þá þarf að leiða innri deilumál til lykta. Sættir Hamas og Fatah eru forsenda pólitískrar samstöðu Palestínumanna og í raun forgangsmál að fylkingarnar starfi saman. Meiri hlutinn krefst þess að Hamas-samtökin virði þá samninga sem PLO, Frelsissamtök Palestínumanna, hafa gert fyrir hönd Palestínumanna. Samstjórn Hamas og Fatah verður að taka af skarið með að Hamas- samtökin hætti öllum ofbeldisverkum gegn Ísrael og viðurkenni rétt Ísraelsríkis til að njóta friðar og öryggis meðal ríkjanna á svæðinu. Leiðtogar Palestínumanna verða að lýsa því yfir að þeir virði og standi vörð um grunngildi lýðræðis og mannréttinda á sama hátt og leiðtogar Ísraels gerðu við stofnun Ísraelsríkis.

Meiri hlutinn áréttar að PLO, Frelsissamtök Palestínu, eru hinn lögmæti fulltrúi allrar palestínsku þjóðarinnar í samræmi við ályktun allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna frá 1974. Frelsissamtök Palestínumanna og heimastjórn Palestínu (PNA) hafa gefið vopnaða baráttu upp á bátinn, viðurkennt Ísraelsríki og fallist á landamærin frá því fyrir sex daga stríðið 1967 sem framtíðarlandamæri. Frá árinu 1988 þegar PLO gaf út yfirlýsingu um stofnun Palestínuríkis og ósk um friðarumleitanir sem mundu byggjast á tveggja ríkja lausn hafa 132 ríki viðurkennt Palestínu sem sjálfstætt og fullvalda ríki. Þar af eru átta aðildarríki Evrópusambandsins og sjö aðildarríki Atlantshafsbandalagsins.

Meiri hlutinn bendir á að árið 1947 samþykkti allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna sögulega ályktun A/RES/181(II) um að skipta skyldi Palestínu í tvö sérstök og sjálfstæð ríki, ríki gyðinga og ríki araba. Byggðist hún á skoðun og niðurstöðum meiri hluta sérstakrar nefndar allsherjarþingsins um skoðun Palestínumálsins undir formennsku Thors Thors, sendiherra og fyrsta fastafulltrúa Íslands hjá Sameinuðu þjóðunum. Þótt nærri 64 ár séu liðin frá samþykkt ályktunarinnar hefur hún ekki komist að fullu til framkvæmdar.

Meiri hlutinn telur skýrt að Palestína uppfyllir skilyrði til að geta talist fullgildur aðili að þjóðarétti. Almennt er litið svo á að ríki þurfi landsvæði, íbúa, ríkisstjórn sem fari raunverulega með stjórn á viðkomandi landsvæði og sjálfstæði til að hafa samskipti við önnur ríki. Verður hér farið nokkrum orðum um hvert atriðanna:

a. Palestína hefur landsvæði, jafnvel þótt skorti á full yfirráð yfir því sökum ólögmæts hernáms Ísraels. Tekur meiri hlutinn undir orð í athugasemdum við tillöguna um að það sé ein af grundvallarreglum þjóðaréttar að ólögmætar aðgerðir einstakra ríkja geti ekki skapað þeim rétt sér til handa. Yfirráð landsvæðis í krafti valdbeitingar eru ekki talin leiða til lögmætra ríkisyfirráða að þjóðarétti. Sameinuðu þjóðirnar hafa ályktað um hið ólögmæta hernám Ísraels á landi Palestínu á þessum grundvelli og því er ljóst að óháð því hversu lengi hernámið hefur staðið skapar það Ísrael ekki rétt yfir umræddu landi. Samkvæmt því verður að líta svo á að með vísan til lögmætisreglu þjóðaréttar sé fyllilega réttmætt að viðurkenna Palestínu sem sjálfstætt ríki.

b. Íbúar Palestínu teljast um fjórar milljónir en til viðbótar eru um 4,7 milljónir palestínskra flóttamanna í nágrannaríkjunum.

c. Fyrr í áliti meiri hlutans hefur verið fjallað um Frelsissamtök Palestínu sem hinn lögmæta fulltrúa allrar palestínsku þjóðarinnar í samræmi við ályktun allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna frá 1974.

d. Meiri hlutinn telur engan vafa á að Palestína hafi sjálfstæði og getu til að eiga samskipti við önnur ríki. Stjórnvöld í Palestínu eiga í formlegum samskiptum við fjöldamörg ríki. Þá er Palestína fullgildur aðili að ýmsum alþjóðastofnunum, nú síðast Menningarmálastofnun Sameinuðu þjóðanna svo sem áður er lýst. Um 2/3 hlutar aðildarríkja Sameinuðu þjóðanna hafa viðurkennt Palestínu sem sjálfstætt og fullvalda ríki.

Nefndin hefur fjallað um ýmis fordæmi, svo sem Kósóvó þar sem ríkisstjórn landsins hefur ekki full yfirráð yfir öllu landsvæði þess. Mörg ríki, að Íslandi meðtöldu, viðurkenndu þó Kósóvó árið 2008. Ísland viðurkenndi einnig Eystrasaltsríkin árið 1991 án þess að ríkisstjórnir landanna hefðu að fullu öðlast yfirráð yfir löndum sínum. Bendir meiri hlutinn í þessu sambandi á ályktanir Alþingis í 404. máli 112. þings, 248. máli 113. þings og 350. máli 113. þings sem þverpólitísk samstaða var um og voru tillögurnar lagðar fram af utanríkismálanefnd.

Meiri hlutinn leggur áherslu á að uppbygging hefur gengið vel í Palestínu. Byggðar hafa verið upp þær stofnanir, innviðir og hagkerfi sem þarf fyrir ríki. Nýlegar úttektir Sameinuðu þjóðanna, Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og Alþjóðabankans hafa leitt til yfirlýsinga allra þessara stofnana um að palestínska heimastjórnin sé fyllilega fær um að sinna ríkisrekstri. Þá ályktaði alþjóðleg samráðsnefnd um uppbyggingu Palestínu undir forsæti Noregs á fundi sínum 19. september 2011 að Palestínumenn hafi náð ótvíræðum árangri á sviði efnahagsuppbyggingar á undanförnum árum. Með nýlegum aðgerðum Ísraels er reynt að bregða fæti fyrir starfsemi opinberra stofnana í Palestínu með frystingu skattgreiðslna sem hafa verið innheimtar fyrir Palestínu. Meiri hlutinn gagnrýnir þetta framferði harðlega.

Meiri hlutinn leggur til að Alþingi skori á Ísraelsmenn og Palestínumenn að leita sátta með friðarsamningum á grundvelli þjóðaréttar og ályktana Sameinuðu þjóðanna sem meðal annars feli í sér gagnkvæma viðurkenningu Ísraelsríkis og Palestínuríkis og leggur til breytingu í þá veru. Þá verði báðir aðilar hvattir til að virða ákvæði stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna, mannréttindasáttmála, samþykkta Sameinuðu þjóðanna og alþjóðalaga í hvívetna í hertekinni Palestínu, á Gasa og Vesturbakkanum, að meðtalinni Austur-Jerúsalem.

Meiri hlutinn bendir á að samkvæmt ályktun öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna nr. 242 (1967) ber Ísrael að draga til baka her sinn frá svæðum sem voru hernumin í sex daga stríðinu árið 1967. Þá er miðað við grænu línuna svonefndu sem er vopnahléslínan frá árinu 1949.

Meiri hlutinn minnir á rétt palestínsks flóttafólks í þessu sambandi til að snúa aftur til fyrri heimkynna í samræmi við margítrekaðar ályktanir Sameinuðu þjóðanna og gerir tillögu um breytingu í þá veru á tillögunni.

Meiri hlutinn krefst þess af deiluaðilum fyrir botni Miðjarðarhafs að þeir láti þegar í stað af öllum hernaði og ofbeldisverkum, virði mannréttindi og mannúðarlög og gerir tillögu um breytingu í þá veru á texta tillögunnar.

Meiri hlutinn telur ljóst að stofnun Palestínuríkis megi ekki dragast á langinn og styður jafnframt óskir Palestínu um sjálfstæði og aðild að Sameinuðu þjóðunum. Sjálfstæði er réttur Palestínumanna og það er skylda Íslendinga og alþjóðasamfélagsins að virða óskir þeirra um aðild og jafnframt nýta þennan möguleika til að hefja friðarviðræður á ný. Meiri hlutinn gerir kröfu um að stofnanir alþjóðasamfélagsins hafi mun ákveðnari aðkomu að friðarumleitunum. Sameinuðu þjóðunum ber að tryggja frið og öryggi sem og virðingu fyrir alþjóðalögum og mannréttindum. Meiri hlutinn telur í þessu samhengi rétt að nefna til sögunnar Alþjóðlega sakamáladómstólinn, sem er ein helsta réttarbót á alþjóðavettvangi á undanförnum árum. Forsendur þess að dómstóllinn beiti lögsögu sinni eru meðal annars að ríki sem ræður því yfirráðasvæði þar sem viðkomandi háttsemi átti sér stað viðurkenni lögsögu dómstólsins. Ef Palestína öðlaðist viðurkenningu sem ríki að þjóðarétti, hvort heldur sem er aðildarríki eða áheyrnaraðildarríki Sameinuðu þjóðanna, gæti það á grundvelli ákvæðis 3. mgr. 12. gr. Rómarsamþykktar um Alþjóðlega sakamáladómstólinn viðurkennt lögsögu dómstólsins, þrátt fyrir að vera ekki aðili að samþykktinni.

Mestar líkur á friði eru með jafnari stöðu Ísraels og Palestínu að þjóðarétti og með samningaviðræðum um lausn á ágreiningsmálum þeirra á milli. Það er heppilegri leið en sú kyrrstaða sem ríkt hefur í áratugi. Viðurkenning á sjálfstæði og fullveldi Palestínu er skref í átt til friðar.

Meiri hlutinn fagnar fyrirliggjandi tillögu og þeim tímamótum sem hún markar og leggur til að hún verði samþykkt með breytingu sem gerð er grein fyrir hér að framan og lögð er til í sérstöku þingskjali.

Birgitta Jónsdóttir er áheyrnarfulltrúi í utanríkismálanefnd og er samþykk áliti þessu.

Alþingi, 22. nóv. 2011.

Árni Þór Sigurðsson,

form., frsm.

Sigmundur Ernir Rúnarsson.

Mörður Árnason.

Sigmundur Davíð Gunnlaugsson.

Gunnar Bragi Sveinsson.

Álfheiður Ingadóttir.

Amal Tamimi.