Evrópusamningar um fullnustu refsidóma Stjórnartillaga - þingskjal nr. 895

1992–93. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.

116. löggjafarþing. – 537 . mál.

895. Tillaga til þingsályktunar um fullgildingu Evrópusamninga um viðurkenningu og fullnustu refsidóma.

(Lögð fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992–93.)

Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að fullgilda fyrir Íslands hönd samning um alþjóðlegt gildi refsidóma sem gerður var í Haag 28. maí 1970 og samning um flutning dæmdra manna sem gerður var í Strassborg 21. mars 1983.

Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.

I. Almennt.

Með þingsályktunartillögu þessari fer ríkisstjórnin þess á leit að Alþingi heimili fullgildingu samnings um alþjóðlegt gildi refsidóma sem gerður var í Haag 28. maí 1970 og samnings um flutn ing dæmdra manna sem gerður var í Strassborg 21. mars 1983. Samningarnir eru birtir sem fskj. I og II með þingsályktunartillögu þessari. Þeir voru gerðir fyrir tilstilli Evrópuráðsins og undirritaðir fyrir Íslands hönd 19. september 1989, með fyrirvara um fullgildingu.

Megintilgangur samninganna er að gera fullnustu viðurlagaákvörðunar mögulega í öðru ríki en þar sem ákvörðunin var tekin. Fullnusturíki er þá oftast heimaríki dómþola. Að baki samningunum búa mannúðarsjónarmið og refsigæslusjónarmið. Það eru annars vegar hagsmunir dómþola af að fá að afplána refsingu í heimalandi sínu og jafnframt það sjónarmið að með þeim hætti sé auðveldara að vinna að félagslegri endurhæfingu hans og búa hann undir komu út í þjóðfélagið á ný. Hins vegar er það sjónarmið að samningarnir stuðli að því að unnt sé að láta mann, sem flúið hefur land eða sætt útivistardómi, taka út refsingu sem hann hefur hlotið í öðru ríki. Á þessu sviði, sem og mörgum öðr um, hefur þörf á alþjóðlegri samvinnu aukist undanfarin ár í kjölfar aukinna samskipta og ferðalaga milli ríkja sem m.a. leiða til þess að afbrot eru oftar en áður framin af mönnum sem ekki eru búsettir í því ríki sem afbrotið er framið í.

Efni samninganna er nátengt og má raunar segja að yngri samningurinn hafi verið gerður til fyll ingar hinum eldri sem uppfyllti ekki að öllu leyti þær væntingar sem til hans voru gerðar. Ástæðan er einkum sú að hann hefur að geyma flóknar og nákvæmar reglur um málsmeðferð og af þeim ástæðum hefur aðild að honum ekki orðið eins víðtæk og vonast var til í upphafi.

Við gerð samningsins um flutning dæmdra manna var farin sú leið að hafa einfaldari reglur en í eldri samningnum til að tryggja einfaldari og skjótvirkari málsmeðferð. Ákvæði yngri samningsins eru flest rammaákvæði sem veita svigrúm til mats. Í honum eru ekki ákvæði sem fela í sér skyldu fyrir samningsríki til að verða við beiðni um flutning á fullnustu. Það er hins vegar meginreglan samkvæmt samningnum um alþjóðlegt gildi refsidóma en í honum eru einnig nákvæmar reglur um skilyrði fyrir flutningi á fullnustu og á hvaða grundvelli sé unnt að synja beiðni. Samkvæmt honum getur eingöngu það ríki, þar sem ákvörðun er tekin (dómsríkið), óskað eftir flutningi á fullnustu en samkvæmt hinum samningnum getur dómþoli og ríki, sem hann er ríkisborgari í (fullnusturíkið), einnig sett fram beiðni um fullnustu í því ríki.

Efni samninganna skarast að nokkru leyti en þrátt fyrir það eru gild rök til að fullgilda þá báða. Eldri samningurinn hefur mun víðtækara gildissvið en sá yngri. Þannig á hann við um fullnustu fleiri viðurlagategunda, þ.e. refsivistar, öryggisráðstafana, fésekta, eignaupptöku og réttindasviptinga, en yngri samningurinn tekur aðeins til refsivistar og öryggisráðstafana. Í þessu sambandi er enn fremur rétt að benda á að þróun alþjóðasamvinnu um fullnustu viðurlaga er í þá átt að auka möguleika á fullnustu annarra viðurlaga en eingöngu viðurlaga sem fela í sér óskilorðsbundna refsi vist. Það takmarkar einnig gildissvið yngri samningsins að það er skilyrði fyrir beitingu hans að dómþoli samþykki flutning. Aftur á móti eru það rök fyrir fulllgildingu hans að mun fleiri ríki hafa fullgilt hann en eldri samninginn.

Til þess að geta framfylgt ákvæðum samninganna hér á landi hafa verið lögð fram á Alþingi frumvörp til laga um alþjóðlega samvinnu um fullnustu refsidóma og um breyting á almennum hegningarlögum.

Heimilt er að fullnægja dómum sem falla undir ákvæði laga um fullnustu refsidóma sem kveðnir hafa verið upp í Danmörku, Finnlandi, Noregi eða Svíþjóð o.fl., nr. 69/1963. Þau lög byggja á þeirri meginreglu að færa skuli þá refsingu, sem dæmd hefur verið í þessum löndum og fullnægja má hér á landi, til samsvarandi refsitegundar samkvæmt íslenskum lögum og um jafnlangan tíma. Fyrr nefnd frumvörp munu ekki hafa áhrif á gildi þessara laga. Lögin um fullnustu norrænna refsidóma gilda ekki um öryggisráðstafanir, sbr. VII. kafla almennra hegningarlaga, og því munu samningarn ir gilda í innbyrðis samskiptum milli Norðurlandanna hvað þær snertir.

Það er meginregla samkvæmt samningunum að hvert ríki skuli bera þann kostnað sem á fellur vegna samninganna í því ríki, sbr. 14. gr. samningsins um alþjóðlegt gildi refsidóma og 5. mgr. 17. gr. samningsins um flutning dæmdra manna. Fullnusturíkið ber því allan kostnað vegna fullnustu og getur ekki endurkrafið dómsríkið um hann. Samningarnir fela því í sér kostnaðarskuldbindingar en ólíklegt er að kostnaður verði mikill í raun hér á landi þar sem málafjöldi verður, ef að líkum læt ur, ekki mikill og einnig má hugsa sér að einhver kostnaður sparist vegna flutnings fullnustu úr landi.

Hér á eftir verður fjallað almennt um ákvæði samninganna, en um einstök ákvæði þeirra og framkvæmd hér á landi vísast til athugasemda með frumvörpum til laga um alþjóðlega samvinnu um fullnustu refsidóma og um breyting á almennum hegningarlögum.

II. Samningurinn um alþjóðlegt gildi refsidóma.

Hinn 28. maí 1970 var í Haag gerður samningur á vegum Evrópuráðsins um alþjóðlegt gildi refsidóma.

Eftirtalin sjö ríki hafa fullgilt samninginn: Austuríki, Danmörk, Holland, Kípur, Noregur, Sví þjóð og Tyrkland.

Eftirtalin átta ríki hafa undirritað samninginn: Belgía, Þýskaland, Grikkland, Ísland, Ítalía, Lúx emborg, Portúgal og Spánn.

Samningurinn skiptist í fjóra hluta. Í fyrsta hluta, sem er aðeins ein grein, eru skilgreiningar á ýmsum hugtökum sem notuð eru í samningnum. Efnisákvæði samningsins eru í II. og III. hluta hans. Í II. hluta, 2.–52. gr., eru ákvæði um fullnustu evrópskra refsidóma, svo sem um skilyrði fyrir fullnustu og áhrif þess að hún er flutt milli ríkja, hvernig haga eigi beiðnum um flutning og reglur um útivistardóma og stjórnvaldsákvarðanir um viðurlög „ordonnance pénale“. Í III. hluta samningsins, 53.–57. gr., er fjallað um alþjóðleg áhrif refsidóma. Hann skiptist í tvo kafla. Sá fyrri fjallar um neikvæð áhrif refsidóma, „ne bis in idem“, þ.e. að hvaða leyti refsidómur, sem kveðinn er upp í samningsríki, skuli koma í veg fyrir að dæmt verði í sama málinu í öðru samningsríki. Í þeim seinni eru ákvæði um að hvaða leyti tekið skuli tillit til erlendra refsidóma, t.d. þegar dómþoli hefur sætt dómi í öðru samningsríki vegna annars afbrots. Fyrrnefnt frumvarp um breyting á almennum hegn ingarlögum er flutt vegna ákvæða í þessum hluta samningsins. Í IV. hluta samningsins, 58.–68. gr., eru hefðbundin lokaákvæði um undirritun, fullgildingu o.s.frv.

II. hluti samningsins felur almennt í sér að samningsríki er skylt að fullnægja refsidómi sem gengið hefur í öðru samningsríki samkvæmt beiðni síðarnefnda ríkisins. Getur bæði staðið svo á að hinn dæmdi sé enn þá í dómsríkinu, en talið sé heppilegt vegna hagsmuna hans og félagslegrar endurhæfingar að hann afpláni refsingu sína í öðru ríki sem oftast væri heimaland hans eða hann dveljist í því ríki sem óskað er eftir að fullnusta fari fram í, t.d. vegna þess að hann hefur flúið þang að eða um útivistardóm er að ræða. Eins og áður sagði getur samningurinn átt við um frelsissvipt ingarviðurlög, þar á meðal öryggisgæslu, sektir, eignaupptöku og réttindasviptingu, sbr. 2. gr. Það er forsenda fyrir flutningi að fram komi beiðni frá því ríki þar sem viðurlög voru ákvörðuð (dóms ríki), sbr. 3. gr. Það er enn fremur skilyrði að afbrotið sé bæði refsivert samkvæmt lögum dómsríkis og fullnusturíkis, sbr. 4. gr. Dómsríki er aldrei skylt að leggja fram beiðni um flutning fullnustu. Hins vegar er það meginreglan að fullnusturíki skuli verða við beiðni nema einhver af þeim synjun arástæðum sem tilgreindar eru í samningnum eigi við, sbr. 4.–7. gr. hans. Í 5. gr. eru tilgreindar aðstæður, sem verða að vera fyrir hendi, til þess að dómsríki geti lagt fram beiðni um flutning fulln ustu. Að minnsta kosti einu af þeim skilyrðum, sem þar eru tilgreind, verður að vera fullnægt. Al gengasta ástæðan fyrir beiðni er búseta hins dæmda í fullnusturíki.

9. gr. felur í sér takmarkanir á heimild fullnusturíkis til að lögsækja mann vegna eldri afbrots eða fullnægja viðurlögum vegna slíks afbrots.

Framkvæmd fullnustu, þar á meðal veiting reynslulausnar, skal fara að lögum fullnusturíkis, sbr. 10. gr. Bæði ríkin geta veitt sakaruppgjöf og náðun en aðeins dómsríkið getur tekið ákvörðun um endurupptöku máls.

Fullnusturíki skal bera kostnað vegna fullnustu, sbr. 14. gr.

Í 15.–20. gr. eru ákvæði um hvernig haga skuli beiðnum um fullnustu. Meginreglan er sú að samskipti ríkja skuli fara fram milli dómsmálaráðuneyta ríkjanna, sbr. 15. gr.

Í 31.–36. gr. eru ákvæði um bráðabirgðaráðstafanir, svo sem um heimildir til handtöku og beitingu gæsluvarðhalds.

Í 37.–52. gr. eru nánari ákvæði um ákvörðun um fullnustu. Ef stjórnvöld í fullnusturíki telja skilyrði til að verða við beiðni skal málið lagt fyrir dómstól í því ríki til ákvörðunar viðurlaga. Ef um er að ræða fullnustu á sekt eða eignaupptöku er ákvörðun stjórnvalds fullnægjandi, svo framarlega sem hægt er að skjóta henni til dómstóla, sbr. 37. gr. Hinn dæmdi skal eiga rétt á að koma fyrir dóm áður en ákvörðun er tekin, sbr. 39. gr. Dómstólar í fullnusturíki skulu kanna hvort fullnægt sé skil yrðum samningsins fyrir fullnustuflutningi, sbr. 40. gr. Þeir skulu leggja sönnunarfærslu í hinum erlenda dómi til grundvallar án nánari skoðunar, sbr. 42. gr., en hins vegar eiga þeir að færa viðurlög til samræmis við eigin lög og venjubundna framkvæmd. Þetta á ekki við um útivistardóma og stjórn valdsákvarðanir, „ordonnance pénale“. Sá sem sætt hefur slíkum ákvörðunum á rétt á því að málið verði endurupptekið annaðhvort fyrir dómstóli í fullnusturíki eða í því ríki þar sem ákvörðun var tekin, sbr. 24. gr., og rétt á lögfræðiaðstoð við rekstur slíks máls samkvæmt lögum hlutaðeigandi ríkis, sbr. 27. gr. Um útivistardóma og „ordonnance pénale“ gildir enn fremur sú sérregla að ákvarðanirnar geta verið grundvöllur fyrir beiðni um fullnustuflutning strax eftir að þær hafa verið teknar, sbr. 22. gr. Sú meginregla gildir um ákvörðun viðurlaga í fullnusturíki að viðurlög mega ekki verða þyngri þegar allt er metið en þau viðurlög sem voru ákvörðuð í dómsríkinu. Hins vegar hafa dóm stólar heimild til að milda dæmd viðurlög til samræmis við venjubundna framkvæmd í því ríki, sbr. 44. gr.

Samningurinn gildir aðeins um fullnustu viðurlaga sem voru ákvörðuð eftir að hann tók gildi milli hlutaðeigandi ríkja, sbr. 68. gr. hans.

III. Samningurinn um flutning dæmdra manna.

Hinn 21. mars 1983 var í Strassborg gerður samningur á vegum Evrópuráðsins um flutning dæmdra manna.

Eftirtalin 22 ríki hafa fullgilt hann: Austurríki, Bahama, Bandaríkin, Belgía, Bretland, Danmörk, Finnland, Frakkland, Grikkland, Holland, Ítalía, Kanada, Kípur, Lúxemborg, Malta, Noregur, Spánn, Svíþjóð, Sviss, Tékkóslóvakía, Tyrkland og Þýskaland.

Eftirtalin fimm ríki hafa undirritað hann: Ungverjaland, Ísland, Írland, Liechtenstein og Portú gal.

Samningurinn er 25 greinar.

Í 1. og 2. gr. eru skilgreiningar og almennar grundvallarreglur. Í 2. mgr. 2. gr. kemur fram að dæmdur maður getur látið í ljós ósk um að verða fluttur til annars samningsríkis til að afplána viður lög sem hann hefur verið dæmdur til og í 3. mgr. 2. gr. kemur fram að bæði dómsríki og fullnusturíki geta einnig lagt fram ósk þar að lútandi.

Í 3. gr. eru tilgreind skilyrði fyrir flutningi. Mikilvægasta skilyrðið er að dómþoli sé ríkisborgari fullnusturíkisins. Í 4. mgr. 3. gr. kemur fram að samningsríki getur með yfirlýsingu til aðalfram kvæmdastjóra Evrópuráðsins skilgreint hvernig það sem fullnusturíki telji að túlka beri hugtakið ríkisborgari. Verður það gert hvað Ísland varðar þannig að menn, sem hér eru búsettir, geti fallið undir hugtakið.

Það er skilyrði að dómur sé endanlegur og að hinn dæmdi eigi eftir að afplána a.m.k. sex mánuði þegar beiðni er lögð fram. Það sem liggur að baki þessari reglu er að endurhæfingarsjónarmið þau, sem samningurinn byggir á, geti tæpast verið fyrir hendi ef skammur tími er eftir af afplánun. Samn ingsríki geta þó í sérstökum tilvikum samþykkt flutning enda þótt dómþoli eigi eftir að afplána skemmri tíma en sex mánuði, sbr. 2. mgr. 3. gr.

Það er ófrávíkjanlegt skilyrði að hinn dæmdi eða, ef við á, löglegur fyrirsvarsmaður hans sam þykki flutning. Það er enn fremur skilyrði að athöfn sú eða athafnaleysi, sem dæmt var fyrir, sé refsiverð samkvæmt lögum fullnusturíkis og að bæði dómsríki og fullnusturíki samþykki flutning.

Í 4. gr. eru ákvæði um upplýsingar sem samningsríki skulu veita hinum dæmda og hvort öðru í sambandi við beiðni um flutning. Samningsríki skal veita dæmdum manni, sem samningurinn get ur átt við um, upplýsingar um efni hans. Jafnframt skal skýra honum frá öllum aðgerðum og ákvörð unum vegna beiðni um flutning.

Í 5. og 6. gr. eru ákvæði um hvernig haga skuli beiðni um flutning og hvaða gögn samningsríki skulu senda hvort öðru vegna beiðni. Meginreglan er sú að samskipti milli ríkja skuli fara fram milli dómsmálaráðuneyta ríkjanna.

Í 7. gr. er áréttað að samþykki hins dæmda skuli gefið af fúsum og frjálsum vilja og hvernig stað festa eigi að svo sé.

Í 8. og 9. gr. eru ákvæði um réttaráhrif flutnings. Mælt er fyrir um að fullnusturíki skuli ann aðhvort færa dæmd viðurlög með ákvörðun dómstóls eða stjórnvalds til samræmis við eigin lög eða halda áfram fullnustu þeirra viðurlaga sem ákvörðuð voru í dómsríkinu. Í 10. og 11. gr. er gerð nán ari grein fyrir þessum tveimur leiðum, þ.e. annars vegar áframhaldandi fullnustu, sbr. 10. gr., og hins vegar breytingu á viðurlögum, sbr. 11. gr. Fullnusturíki skal samkvæmt beiðni skýra dómsríki fyrir fram frá hvorri aðferðinni það hyggst beita, sbr. 2. mgr. 9. gr. Samningsríki geta líka farið þá leið að binda sig alfarið við aðra hvora aðferðina með sérstakri yfirlýsingu þar að lútandi til aðal framkvæmdastjóra Evrópuráðsins, sbr. 3. mgr. 3. gr. Slík yfirlýsing leiðir til þess að samningurinn getur ekki átt við í samskiptum ríkja sem hafa bundið sig hvort við sína aðferð og getur því þrengt gildissvið hans.

Í 12. og 13. gr. eru ákvæði um hvenær dómsríkið og fullnusturíkið geti veitt náðun, sakarupp gjöf, mildað refsingu og endurskoðað dóma.

Í 14. og 15. gr. eru ákvæði um lok fullnustu og í 16. gr. um skyldur samningsríkja til að heimila að menn séu fluttir um landsvæði þeirra vegna flutnings á fullnustu.

Í 17.–25. gr. eru m.a. ákvæði um hvaða tungumál eigi að nota í samskiptum ríkja vegna samningsins og um kostnað í sambandi við flutning; einnig hefðbundin lokaákvæði um undirritun og full gildingu samningsins o.fl. Samningurinn getur skv. 21. gr. hans átt við um fullnustu viðurlaga hvort sem þau hafa verið ákvörðuð fyrir eða eftir gildistöku samningsins milli hlutaðeigandi ríkja.

Fylgiskjal I.

SAMNINGUR

um alþjóðlegt gildi refsidóma.

(Tölvutækur texti ekki til.)

Fylgiskjal II.

SAMNINGUR

um flutning dæmdra manna.

(Tölvutækur texti ekki til.)