Breyting á þingsályktun nr. 10/148 um fjármálastefnu 2018–2022 Nefndarálit - þingskjal nr. 2088

150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 2088 - 968. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um breytingu á þingsályktun nr. 10/148 um fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Tillögu til þingsályktunar um breytingu á þingsályktun nr. 10/148 um fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022 var vísað til fjárlaganefndar 27. ágúst að lokinni fyrri umræðu. Alls bárust 12 umsagnir um málið.

Fulltrúar fjármála- og efnahagsráðuneytisins komu á fund nefndarinnar og gerðu grein fyrir efni tillögunnar. Einnig komu fulltrúar fjármálaráðs og gerðu ítarlega grein fyrir umsögn sinni. Fulltrúar frá ASÍ, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum ferðaþjónustunnar, Viðskiptaráði Íslands, Ríkisendurskoðun, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum iðnaðarins, Samtökum sprotafyrirtækja, BSRB og Reykjavíkurborg komu og gerðu grein fyrir umsögnum sínum og svöruðu spurningum nefndarmanna.

Tilefni endurskoðunar fjármálastefnu.

Í 10. gr. laga um opinber fjármál er fjallað um endurskoðun fjármálastefnu og forsendur sem liggja til grundvallar. Þar segir að endurskoða megi stefnuna þegar grundvallarforsendur hennar bresta, svo sem vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra aðstæðna sem ekki er hægt að bregðast við með tiltækum ráðum á gjalda- og tekjuhlið stefnunnar.

Þjóðhagsforsendur gildandi stefnu byggjast á þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá því í maímánuði 2019 en í kjölfar heimsfaraldurs kórónuveiru liggur fyrir að forsendur gildandi fjármálastefnu eru algerlega brostnar og fullt tilefni til endurskoðunar hennar vegna dýpstu efnahagslægðar sem riðið hefur yfir heiminn um langa hríð.

Jafnframt er talið óráðlegt að hið opinbera magni upp óumflýjanleg samdráttaráhrif með því annaðhvort að auka skattlagningu eða draga úr umsvifum til að uppfylla markmið um afkomu og skuldastöðu gildandi fjármálastefnu.

Við þessi skilyrði ber fjármála- og efnahagsráðherra að leggja fyrir Alþingi tillögu um endurskoðun fjármálastefnu eins fljótt og auðið er. Í ljósi óvissu um framvindu og horfur í efnahagsmálum var ákveðið að leggja stefnuna ekki fram fyrr en nú í ágústmánuði. Með hliðsjón af þessari stöðu samþykkti Alþingi í júní sl. frumvarp um frestun á framlagningu endurskoðaðrar fjármálastefnu og fjármálaáætlunar fram á haustið.

Fjármálastefna fyrir árin 2018–2022 var samþykkt á Alþingi í mars 2018. Stefnan byggðist á hagfelldri efnahagsþróun og á grundvelli hennar var gert ráð fyrir afgangi á heildarjöfnuði hins opinbera um 1% af vergri landsframleiðslu (VLF) að meðaltali á ári.

Á vormánuðum 2019 var ljóst að þær efnahagslegu forsendur sem stefnan var reist á höfðu raskast verulega þar sem bæði fall Wow air og loðnubrestur kölluðu á endurskoðaða stefnu. Með endurskoðuninni var einnig tekið upp nýtt fyrirkomulag með skilgreiningu sérstaks óvissusvigrúms gagnvart afkomumarkmiðum hins opinbera.

Snemma á þessu ári hófst ófyrirséð atburðarás með kórónuveirufaraldrinum á heimsvísu sem gefur aftur tilefni til endurskoðunar á gildandi fjármálastefnu enda ljóst að allar meginforsendur hennar eru brostnar.

Endurskoðuð stefna nær, lögum samkvæmt, eingöngu til ársins 2022. Ný ríkisstjórn mun leggja fram nýja fimm ára fjármálastefnu fyrir árin 2022–2026 að afloknum kosningum á næsta ári.

Meginatriði tillögunnar.

Tillagan byggist á 4. gr. laga um opinber fjármál. Þar kemur fram að markmið stefnunnar skuli sett fram sem hlutfall af VLF og að stefnan skuli vera í samræmi við grunngildin um sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi sem skilgreind eru í 6. gr. laganna.

Tillagan sjálf er sett fram í einni töflu en henni fylgir ítarleg greinargerð. Helstu breytingar frá gildandi stefnu eru:

1. Afgangur af heildarjöfnuði hins opinbera verði að lágmarki neikvæður um 14,5% af VLF á þessu ári, 13% á því næsta og 10,5% árið 2022. Það er lakari afkoma sem nemur á bilinu 10,0–13,7% af VLF heldur en í gildandi stefnu.

2. Heildarskuldir hins opinbera (miðað við skuldareglu laganna) verði ekki hærri en sem nemur 45% af VLF á árinu, 55% árið 2021 og 64% árið 2022. Hækkun hlutfallsins nemur 15,5% á þessu ári og fer hækkandi upp í 35,5% árið 2022.

3. Sökum efnahagslegrar óvissu er svokallað óvissusvigrúm mun umfangsmeira en verið hefur. Miðað er við að það geti orðið allt að 2% af VLF á árinu og 3% á ári, næstu tvö ár á eftir.

Breytingar á gildandi stefnu.

Í ljósi gerbreyttrar stöðu efnahagsmála frá því að stefnan var endurskoðuð í fyrra þá eru breytingar sem lagðar eru til umtalsverðar. Í stað halla á A-hluta hins opinbera um allt að 0,8% af VLF er gerð tillaga um að hann geti verið allt að 14,5%. Að sama skapi má hallinn á næsta ári verða allt að 13% af VLF í stað 0,8% í gildandi áætlun.

Enn meiri breyting kemur fram í tillögunni varðandi skuldahlutfall. Þar sem í stað þess að það fari lækkandi og undir 30% af VLF, þá fer það nú hækkandi og þakið getur orðið allt að 64% árið 2022.

Lakari afkoma og hærri skuldsetning er ekki einskorðuð við ríkissjóð heldur kemur hún einnig fram í afkomu sveitarfélaga og opinberra fyrirtækja.

Hlutfallslegar breytingar fjármálastefnu sem gerð er tillaga um koma fram í töflu á bls. 16 í greinargerð þingsályktunartillögunnar.

Tölugrunnur stefnunnar.

Nefndin hefur reiknað hlutföllin af VLF yfir í fjárhæðir og þannig kemur fjárhagslegt umfang endurskoðaðrar stefnu skýrt fram. Eins og sjá má í töflunni þá munar miklu um óvissusvigrúmið sem samtals nemur 247 milljörðum kr., uppsafnað árin 2020 til og með 2022. Ef það er nýtt að fullu öll árin þá gæti halli á heildarafkomu A-hluta hins opinbera numið 412 milljörðum kr. á þessu ári, 401 milljarði kr. á næsta ári og 343 milljörðum kr. árið 2022. Það verður þó aðeins nýtt ef efnahagshorfur reynast lakari en gert er ráð fyrir í þjóðhagsspá.

Heildarskuldir A-hluta hins opinbera gætu hækkað úr 1.277 milljörðum kr. í árslok í ár, í 2.090 milljarða kr. árið 2022 og skiptist þannig að 1.820 milljarðar kr. væru hjá ríkissjóði en skuldir sveitarfélaga gætu orðið 260 milljarðar kr.

Meiri hlutinn bendir á að hlutföll og fjárhæðir í stefnunni miðast við að geta rúmað dekkri sviðsmyndir en megingrunnsviðsmyndin sem byggist á þjóðhagsáætlun Hagstofunnar. Ef þjóðhagsspá gengur eftir kemur ekki til þess að óvissusvigrúmið verði nýtt og bæði afkoma með minni halla og skuldir hækka ekki eins mikið og hámarkið sem birtist í stefnunni.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Efnahagsaðgerðir stjórnvalda um allan heim vegna heimsfaraldursins hafa leitt til hraðvaxandi og mikils halla á rekstri ríkissjóða sem fá fordæmi eru fyrir. Í flestum viðmiðunarríkjum voru opinberar skuldir nokkru eða mun hærri en hér á landi. Skuldaaukning ríkissjóðs við núverandi aðstæður miðar beinlínis að því að létta byrðar heimila og fyrirtækja vegna áfallsins. Rekstrarhalla ríkissjóðs er því varið í að auka viðnámsþrótt heimila og fyrirtækja, sem eru í betri aðstöðu fyrir vikið. Þessi beiting ríkisfjármálastefnunnar er í samræmi við áherslur flestra annarra ríkja og ráðleggingar alþjóðastofnana.

Efnahagshorfur.

Þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá því í júnímánuði er sú grundvallarspá sem býr að baki endurskoðaðrar fjármálastefnu. Síðan þá hafa komið fram vísbendingar um sterkari einkaneyslu en talið var, sem endurspeglast í spánni auk uppfærðra upplýsinga um fyrirætlanir í opinberum fjármálum. Hagstofan reiknar með 8,2% samdrætti VLF fyrir 2020 og 4,9% hagvexti á næsta ári. Reiknað er með að atvinnuleysi verði 8,1% í ár og að verðbólga verði 2,5%.

Hagþróun hérlendis er áþekk því sem gerist víða. Í hagvaxtarspá Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá því í apríl var spáð 7,2% samdrætti á Íslandi en á bilinu 6,3%–6,8% á hinum Norðurlöndunum. Í júní mánuði var spáð 8,25% samdrætti hérlendis sem er mjög áþekkt því sem spáð er í Þýskalandi, Bandaríkjunum, Bretlandi og Kanada. Spáð er enn meiri samdrætti í Suður-Evrópu, svo sem Spáni og Ítalíu.

Nokkur munur er á spá Hagstofunnar og á nýjustu spá Seðlabanka Íslands. Seðlabankinn spáir því að samdrátturinn í ár verði 7,1% og að hagvöxtur verði 3,4% á næsta ári. Seðlabankinn spáir heldur minni samdrætti í útflutningi í ár miðað við spá Hagstofunnar. Þá spáir Seðlabankinn nokkuð lægra atvinnuleysi í ár miðað við spá Hagstofunnar. Hins vegar spáir Hagstofan nokkru lægra atvinnuleysi á næsta ári miðað við spá Seðlabankans. Báðar spárnar gera ráð fyrir því að verðbólga verði við markmið Seðlabankans, bæði í ár og á næsta ári, eða um 2,5%.

Samanburður á spám:

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Í dekkri sviðsmynd sem nefnd er í greinargerðinni, og birt í sviga í töflunni, er til samanburðar miðað við að árið 2021 verði hagvöxtur 0,6%, atvinnuleysi 8,3% og vísitala neysluverðs hækki um 2,8%.

Grunnsviðsmyndin miðast við að árið 2022 verði hagvöxtur 2,9%, atvinnuleysi 6,2% og vísitala neysluverðs hækki um 2,6%.

Afkomu- og skuldahorfur ríkissjóðs.

Í þeirri grunnsviðsmynd sem fjármála- og efnahagsráðuneytið miðar við er ekki gert ráð fyrir að nýta þurfi allt óvissusvigrúmið. Ef dekkri sviðsmyndir raungerast þá reynir á það og hugsanlega þarf að nýta allt óvissusvigrúmið fyrir ríkissjóð. Í því tilfelli hefst efnahagsbatinn ekki að ráði fyrr en árið 2022.

Grunnsviðsmyndin miðast við að hallinn á ríkissjóði verði í kringum 10% af VLF á þessu ári. Hafa ber í huga að stærstan hluta hans má rekja til ákvarðana um efnahagslegar mótvægisaðgerðir og ákvörðun um að leyfa sjálfvirkum sveiflujöfnurum að virka til fulls. Á næsta ári er áætlað að hallinn verði um 8% af VLF. Þá væri uppsafnaður halli tveggja ára orðinn um 18% af VLF eða meiri en 500 milljarðar kr. Gert er ráð fyrir að afkoman batni nokkuð árið 2022 en hallinn verði engu að síður á bilinu 5–6% af VLF.

Þessi afkomuþróun leiðir til verulegrar aukningar skulda og lánsfjárþarfar hins opinbera. Grunnsviðsmyndin miðar við að skuldir hins opinbera, samkvæmt skuldareglu, vaxi á næstu árum og hækki úr 23% af VLF í 51% árið 2022. Það er þó vel innan þeirra marka sem gerð er tillaga um í þingsályktuninni, þar sem mörkin árið 2022 eru sett við 64% af VLF.

Til samanburðar má nefna að kreppan árið 2008 leiddi til meiri skuldaaukningar hins opinbera þegar þær tvöfölduðust á einu ári og náðu hámarki árið 2011.

Markmið við breyttar efnahagshorfur.

Meiri hlutinn vekur sérstaklega athygli á áherslum í þremur meginliðum sem viðbrögð við núverandi efnahagsástandi.

1. Að draga ekki úr umfangi opinberrar þjónustu. Fjármálum hins opinbera verði markvisst beitt til að tryggja stöðugleika og skapa efnahagslega viðspyrnu. Áhersla verði lögð á framkvæmdir og tilfærslukerfin þrátt fyrir mikla tekjurýnun ríkis og sveitarfélaga.

2. Að grípa til margvíslegra mótvægisaðgerða. Meginmarkmið aðgerðanna hefur verið að milda það tjón sem heimili og atvinnulífið standa frammi fyrir við núverandi aðstæður.

3. Að leyfa sjálfvirkum sveiflujöfnurum ríkisfjármálanna að virka til fulls.

Skuldahlutfall og sjálfbærni opinberra fjármála.

Í ljósi afkomu- og skuldaþróunar sem lagt er upp með í tillögunni hefur nefndin velt fyrir sér þeirri lykilspurningu um hvað sé óhætt að hækka skuldahlutfall mikið áður en neikvæð áhrif þess fara að vega meira en góðu hófi gegnir.

Í endurskoðaðri fjármálastefnu um afkoma ríkissjóðs og sveitarfélaga er gert ráð fyrir verulegri aukningu skulda og lánsfjárþarfar hins opinbera. Gert er ráð fyrir að skuldir hins opinbera á A-hluta fari í 51% af VLF í lok árs 2022. Ef svigrúmið, sem reiknað er með í endurskoðaðri fjármálastefnu, verður nýtt til hins ýtrasta þá gætu skuldir hins opinbera numið allt að 64% af VLF. Gert er ráð fyrir að hallinn á tímabilinu 2020–2022 verði uppsafnaður allt að 1.200 milljarðar kr. og að sama skapi aukast skuldir um þá upphæð ef gert er ráð fyrir að þurfi að nýta reiknað óvissusvigrúm. Ljóst er að hér er vikið verulega frá markmiðum um gildandi fjármálastefnu um að skuldir skuli vera innan við 29% af VLF í árslok 2022. Ein af fjármálareglunum segir að skuldir skuli vera innan við 30% af VLF.

Álitamál getur verið um hver sé sjálfbær skuldastaða hjá hinu opinbera til lengri tíma litið. Nokkur atriði ber að hafa í huga varðandi sjálfbærni skulda hins opinbera til lengri tíma litið. Við slíkt mat er yfirleitt reiknað með því að hið opinbera noti lántökur einungis í fjárfestingar og að skatttekjur standi undir rekstri hins opinbera.

Ljóst er að við núverandi aðstæður munu lántökur á næstu árum standa að hluta til undir rekstri hin opinbera. Þá ber að hafa í huga við mikla skuldsetningu hverjar líkurnar eru á öðru efnahagsáfalli og hvað gæti verið langt í það. Skuldastýring hins opinbera snýst að miklu leyti um endurfjármögnun lána. Hafa verður í huga hvernig matsfyrirtækin bregðast við efnahagsástandinu, hvaða kjör lána eru í boði og hvaða lánalínur eru opnar. Gera má ráð fyrir að fjármögnun verði að miklu leyti innan lands og þau kjör lána sem bjóðast nú eru mun betri en fyrir nokkrum árum. Þess ber þó að geta að hlutfall innlendrar og erlendrar fjármögnunar er ekki tiltekið í fjármálastefnu.

Flest bendir til þess að hið opinbera og sérstaklega ríkissjóður ætti vel að ráða við það lánahlutfall sem kynnt er í fjármálastefnunni.

Fyrir nokkrum árum (2015) reiknaði OECD út hverjar væru hámarksskuldir sem hið opinbera gæti tekið á sig. Niðurstaðan var þá að hið opinbera á Íslandi gæti staðið undir skuldsetningu sem væri vel yfir 100% af VLF til skamms tíma. Þetta var reiknað út frá gefnum vaxtakjörum og mögulegum hagvexti næstu ára. Einnig er mikilvæg breyta í þessu mati hversu mikill agi og gott regluverk sé utan um ríkisfjármálin. Hugsanlega hefur þetta hlutfall hækkað talsvert fyrir Ísland sl. ár þar sem t.d. vaxtakjör hafa batnað mikið en algengt er að hámarksskuldageta OECD-landa sé um 200%, sé til skamms tíma litið.

Hámarksskuldageta landa er þó að sjálfsögðu langt yfir því sem talið er að sé sjálfbær skuldastaða hjá hinu opinbera til lengri tíma litið. Samkvæmt rannsóknum á meðal ríkja innan OECD og ESB gæti sjálfbær skuldastaða hins opinbera á Íslandi verið á bilinu um 50%–80% af VLF.

Mikilvægt er þó að frumjöfnuður hins opinbera verði jákvæður til lengri tíma litið þannig að hægt sé að borga niður skuldir miðað við framtíðarmarkmið og tímamörk. Þetta hangir saman við hagvöxt. Samhliða þarf að treysta og halda áfram að byggja upp innviði samfélagsins og standa vörð um samneyslu.

Niðurstaða meiri hlutans er að miðað við flesta mælikvarða þá ræður hið opinbera á Íslandi við þær skuldsetningar sem staðið er frammi fyrir í núverandi efnahagsástandi. Hagkerfið hefur burði til þess að komast út úr kreppunni og standa þannig undir fjármagnskostnaði og um leið niðurgreiðslu skulda.

Grundvallaratriði er að allar aðgerðir, varnir og stuðningur við fjárhag heimila og geta fyrirtækja til að viðhalda framleiðslutækjum, stuðli að kröftugri viðspyrnu og að landsframleiðslan vaxi aftur kröftuglega.

Álit fjármálaráðs.

Samkvæmt 10. og 13. gr. laga um opinber fjármál ber fjármálaráði að leggja fram mat og álitsgerð um fjármálastefnuna. Fjármálaráð skilaði inn umsögn 30. ágúst sl.

Ráðið telur að við núverandi aðstæður sé einsýnt að fullgilt tilefni sé til endurskoðunar gildandi fjármálastefnu og öll lagaskilyrði uppfyllt í því sambandi.

Ráðið telur að stærsta verkefni opinberra fjármála nú sé að kljást við atvinnuleysi og að vinna gegn því að það verði langvinnt. Þá er bent á mikilvægi þess að opinberar fjárfestingar séu arðsamar. Í því samhengi er nefnt að ekki er að finna viðmið sem ákvarða í hvaða fjárfestingar í innviðum er ráðist og hvernig þeim er forgangsraðað innbyrðis.

Ráðið leggur áherslu á að sett verði gagnsæ markmið og að á hverjum tíma sé svigrúm til aðgerða til að tryggja sjálfbærni opinberra fjármála og stuðla að stöðugleika efnahagslífsins.

Engu að síður telur fjármálaráð að lögin um opinber fjármál og það verklag sem þau hafa skapað hafi sannað gildi sitt. Niðurstaða fjármálaráðs er sú að við núverandi aðstæður muni hið opinbera ráða við þær áætlanir um skuldastöðu sem kynntar eru í fjármálastefnunni.

Ráðið bendir á að ekki er gefin mjög skýr mynd af aðhaldsstigi opinberra fjármála fari svo að efnahagsþróunin verði hagfelldari heldur en gert er ráð fyrir í þeirri hagspá sem til grundvallar liggur.

Þá bendir fjármálaráð á að mikil óvissa ríkir um þá spá sem stefnumörkun opinberra fjármála byggist á. Óvissan er meiri en nokkru sinni fyrr og endurvarpast beint í stefnumörkunina þar sem stefnumiðin er sett fram sem hlutfall af VLF til framtíðar. Tilkoma óvissusvigrúms endurspeglar að einhverju leyti viðbrögð við fyrri ábendingum ráðsins þó að það leysi ekki allan vanda. Stefnumörkunin byggist á að hagþróunin verði það sem kallað hefur verið V-laga og áfallið því tímabundið. Ef hagþróunin verður í formi langvarandi efnahagssamdráttar verður erfitt að fylgja fjármálastefnunni óbreyttri.

Meiri hlutinn tekur undir fjölmargt af því sem fram kemur í umsögn ráðsins og ljóst er að stjórnvöld hafa brugðist jákvætt við margvíslegum fyrri ábendingum ráðsins og fullyrða má að lög um opinber fjármál hafa sannað gildi sitt að því marki að markmið ríkisfjármálastefnu og peningastefnu vinna saman að því að draga úr neikvæðum efnahagslegum áhrifum heimsfaraldursins.

Óvissusvigrúm fjármálastefnu.

Með breytingum á fjármálastefnunni núna eru gerðar tillögur um að stórauka óvissusvigrúmið. Þar er svigrúm fyrir 2% af VLF á þessu ári og 3% bæði á næsta ári og árið 2022. Engu að síður hafa nokkrir umsagnaraðilar bent á að í ljósi óvissunnar í efnahagsmálum þarf að skoða hvort það dugi til.

Meiri hlutinn bendir á að umfjöllun um sviðsmyndir þarf að vera mun ítarlegri til að rökstyðja umfang óvissusvigrúms. Í greinargerðinni er aðeins fjallað um eina dekkri sviðsmynd en, eins og fjármálaráð bendir á, mætti þar tilgreina hversu stór hluti verri afkomu stafar af minni tekjum, hversu stór hluti vegna atvinnuleysis og hvort og þá hvaða mótvægisaðgerðir séu fyrirhugaðar.

Lykilatriði er að óvissusvigrúm þarf að vera vel rökstutt með sviðsmyndum og næmnigreiningum og byggjast á grunngildunum. Bent hefur verið á, m.a. af fjármálaráði, að óvissusvigrúm má ekki vera of þröngt svo að svigrúm til aðgerða verði ekki of lítið og ekki of vítt þannig að það verði marklaust. Með því er hægt að bregðast við innan ramma fjármálastefnu ef hagspár reynast of bjartsýnar og meginspá Hagstofunnar nær ekki fram að ganga.

Í umsögnum fjármálaráðs við fyrri fjármálastefnur og reyndar einnig í öðrum umsögnum kom fram að stefnan gæti leitt til ákveðinnar spennitreyju. Með því er átt við að oft á tíðum hafi verið lítið sem ekkert svigrúm til staðar til að bregðast við breytingum á þjóðhagsspá. Bætt var úr þessu í fyrra þegar meiri hluti fjárlaganefndar lagði til tvöföldun á þáverandi tillögu um svigrúm.

Óljóst er hvernig svigrúmið í ályktuninni er ákvarðað og þá sérstaklega þegar horft er til ársins 2020, þar sem engin sviðsmynd er dregin upp fyrir það ár. Óvissusvigrúmið í afkomu fyrir 2021 gefur tilefni til að ætla að búið sé til svigrúm fyrir frekari mótvægisaðgerðir en það kemur ekki skýrt fram í greinargerð með tillögunni.

Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að halda umtalsverðu óvissusvigrúmi í fjármálastefnu, sérstaklega á þessum tímum í ljósi óvissu um framvindu efnahagsmála en bendir jafnframt á að ekki liggur fyrir hvernig skipting á nýtingu svigrúmsins gæti orðið á milli ríkis og sveitarfélaga. Nýting svigrúmsins er því háð ýmiss konar óvissu í tengslum við efnahagshorfur á næstu misserum. Áréttað er að óvissusvigrúmið á eingöngu að nýta ef efnahagsaðstæður reynast lakari heldur en þjóðhagsspá miðar við.

Samspil svigrúms og svartsýnnar sviðsmyndar.

Í því skyni að greina málið betur hefur nefndin kannað þær forsendur sem liggja að baki dökku sviðsmyndinni sem birt er í greinargerð með tillögunni.

Í grunnspá Hagstofunnar er gert ráð fyrir 4,9% hagvexti á næsta ári, að atvinnuleysi verði að meðaltali 6,7% og verðbólga 2,5% en í dökku sviðsmyndinni er miðað við að önnur bylgja faraldursins komi og af þeim sökum fækki ferðamönnum um 80% hálft árið miðað við grunnspá. Þar með yrði hagvöxtur aðeins 0,6%, atvinnuleysi 8,3% og verðbólga 2,8%.

Ætla mætti að mun lægri hagvöxtur frá grunnspá, eða 4,3% stiga lækkun, reyni verulega á svigrúm til viðbragða og því er mikilvægt að leggja eins nákvæmt mat eins og unnt er á það hvort 3% óvissusvigrúm dugi. Þar vegur þungt sú staðreynd að einkaneysla Íslendinga erlendis færist inn í landið og vinnur þannig gegn hefðbundinni lækkun eftirspurnar og þar með lækka tekjur af virðisaukaskatti ekki nálægt því eins mikið og ætla mætti miða við lægri hagvöxt.

Önnur atriði hafa hér líka áhrif, t.d. að ekki er talið að heildarlaun lækki í samræmi við minni hagvöxt og þar með lækka tryggingargjald og tekjuskattar minna en ella.

Meiri hlutinn hefur kallað eftir útreikningum á þessum þáttum til þess að leggja mat á hvort 3% (um 90 milljarðar kr.) dugi til að mæta þessum þáttum fari svo að dekkri sviðsmyndin raungerist.

Það mat gerir ráð fyrir að nýta þurfi allt að helming óvissusvigrúmsins á næsta ári, eða 45 milljarða kr., og sundurliðast það þannig að afkoman gæti lækkað um 10 milljarða kr. vegna lægra nafnvirðis VLF, aðra 10 milljarða kr. vegna aukinna útgjalda, fyrst og fremst vegna atvinnuleysis. Á tekjuhlið munar mest um 15 milljarða kr. lækkun virðisaukaskatts, tekjuskattar og tryggingagjöld lækka samtals um 10 milljarða kr. Eftir sem áður er svigrúm til að grípa frávik sem nemur allt að 45 milljörðum kr.

Fjármálareglur og grunngildi fjármálastefnu.

Með tillögunni er öllum fjármálareglunum skv. 7. gr. laga um opinber fjármál vikið til hliðar. Bæði afkomureglu, skuldareglu og reglu um niðurgreiðslu skulda. Við þær efnahagsaðstæður sem nú eru til staðar er enn mikilvægara en áður að grunngildi skv. 6. gr. sömu laga liggi til grundvallar ákvarðanatöku. Eins og fjármálaráð bendir á, vega þau þó mismikið við þær aðstæður sem nú eru uppi enda geta þau að ákveðnu marki gengið gegnt hvert öðru.

Grunngildin um festu og varfærni eiga síður við, við núverandi aðstæður, en gagnsæi sem er þá lykilgrunngildi. Í því felst að birta auðsæ og mælanleg markmið til meðallangs tíma og birta reglulega samanburð á markmiðum og árangri með skýrum mælikvörðum.

Nú hafa stjórnvöld nýlega skipað starfshóp til að greina efnahagsleg áhrif sóttvarna sem mun vinna reglulegar greiningar á efnahagslegum áhrifum valkosta í sóttvarnarmálum, með tilliti til ólíkra samfélagshópa og geira hagkerfisins. Meiri hlutinn telur það jákvætt og mjög nauðsynlegt skref til að stuðla að gegnsæi. Nauðsynlegt er að um leið verði hugað að því að gera skýra grein fyrir samspili aðgerða og hvaða efnahagslegu áhrif þær hafa, t.d. á hagvöxt og atvinnustig.

Meiri hlutinn bendir á að áhrif afkomunnar á skuldastöðuna mættu vera auðlesanlegri í stefnunni, en væntir þess að í fjármálaáætlun verði betur hægt að greina þá þætti.

Sviðsmyndagreiningu þarf að bæta frá því sem nú er og skýra betur forsendur, t.d. á bak við dekkri sviðsmyndina sem sett er fram í greinargerðinni.

Gerð og forsendur þjóðhagsspár.

Við undirbúning þingsályktunartillögnnar hefur upplýsingastreymi Hagstofunnar og fjármála- og efnahagsráðuneytisins verið endurbætt frá því sem áður var. Nú er beitt þeim vinnubrögðum sem fjármálaráð hefur kallað „ítrun“ þ.e. að Hagstofan fær upplýsingar um áform í ríkisfjármálum, m.a. fjárfestingaráform, til þess að geta að hluta til endurbætt þjóðhagsspá frá því júnímánuði. Með því móti eru nýjustu upplýsingar nýttar til að bæta áætlanagerðina.

Eftir sem áður er reikniverk þjóðhagsáætlunar að miklu leyti byggt á reikniverki Seðlabankans og opinberi reksturinn betur útfærður í því reikniverki. Meiri hlutinn gerir ráð fyrir að ráðuneytið, Hagstofan og Seðlabankinn haldi áfram að endurbæta reiknimódel á þessu sviði.

Meiri hlutinn ítrekar fyrri afstöðu sína um endurbætur á gerð áætlana og bendir m.a. á gagnrýni sveitarfélaga í þeim efnum. Með þeirri aðferðafræði sem nú er beitt, nálgast áætlanagerðin mun betur að geta metið og nýtt áhrif efnahagsaðgerða til stefnumörkunar.

Ábendingar meiri hlutans.

Í fyrsta lagi er bent á að allir umsagnaraðilar eru sammála því að allar forsendur gildandi fjármálastefnu eru algerlega brostnar, lagaskylda er því til staðar fyrir því að fjármála- og efnahagsráðherra leggi fram endurskoðaða fjármálastefnu á Alþingi. Í umsögn fjármálaráðs segir: „Við núverandi aðstæður telur fjármálaráð einsýnt að fullgilt tilefni sé til endurskoðunar gildandi fjármálastefnu, í samræmi við 10. gr. laga um opinber fjármál.“

Í öðru lagi er tekið undir sjónarmið sem fram hafa komið um að lög um opinber fjármál hafa sannað gildi sitt að því leyti að markmið ríkisfjármálastefnu og peningastefnu vinna mun betur saman heldur en raunin var oft áður fyrr.

Í þriðja lagi er niðurstaða meiri hlutans að ríkissjóður og hið opinbera í heild ætti að ráða við þær skuldsetningar sem staðið er frammi fyrir í núverandi efnahagsástandi.

Hagkerfið hefur burði til þess að komast út úr efnahagsástandinu og standa þannig undir fjármagnskostnaði og um leið niðurgreiðslu skulda. Í framtíðinni þurfa opinber fjármál að verða sjálfbær að nýju.

Í fjórða lagi er jákvætt og nauðsynlegt að halda umtalsverðu óvissusvigrúmi í stefnunni, sérstaklega við núverandi óvissu í efnahagsmálum. Meiri hlutinn hefur sannfæringu fyrir því að 3% óvissusvigrúm á næsta ári, sem nemur meira en 90 milljörðum kr., dugi til að rúma þá miklu óvissu sem er fram undan í efnahagsþróuninni. Að vandlega athuguðu máli er því ekki gerð tillaga um að hækka það.

Í fimmta lagi þarf að skýra nákvæmlega forsendur fyrir útreikningum á útgjaldasvigrúmi með viðeigandi sviðsmyndum og næmnigreiningum.

Í sjötta lagi er hvatt til þess að hraðað verði vinnu stjórnvalda við að endurbæta alla hagspárgerð.

Meiri hlutinn leggur til að þingsályktunartillagan verði samþykkt óbreytt.

Alþingi, 3. september 2020.