Stefna í byggðamálum fyrir árin 1999–2001 Nefndarálit - þingskjal nr. 921

123. löggjafarþing 1998–99.

Þskj. 921 - 230. mál.

Nefndarálit um till. til þál. um stefnu í byggðamálum fyrir árin 1998–2001.

Frá 2. minni hluta allsherjarnefndar.

Búseta á sumum svæðum landsbyggðarinnar er nú í meiri hættu en verið hefur síðan á eftirstríðsárunum. Síðan þá hefur nettótap landsbyggðarinnar vegna búferlaflutninga til höfuðborgarsvæðisins aldrei verið meira en síðustu þrjú árin. Nýlega birtar tölur um búferlaflutninga til höfuðborgarsvæðisins á fyrstu átta mánuðum ársins 1998 sýna að tap landsbyggðarinnar var þá orðið yfir eitt þúsund og fimm hundruð íbúar. Þannig stefnir í að árið1998 verði fjórða árið í röð sem landsbyggðin býr við gífurlega fækkun íbúa.

Byggðaáætlunin 1994–97.

Þetta gerist þrátt fyrir þá staðreynd að í gildi hefur verið stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 1994–97 sem Alþingi samþykkti.

Meginmarkmið þeirrar byggðaáætlunar var eftirfarandi:

- að treysta byggðina þannig að gæði landsins og aðrar auðlindir til lands og sjávar yrðu nýttar með hagkvæmum hætti,

- að efla byggð á svæðum þar sem hægt yrði að reka fjölbreytt og arðsamt atvinnulíf og veita þjónustu að kröfum nútímasamfélags,

- að draga úr fólksflutningum til höfuðborgarsvæðisins þannig að mannvirki þjóðarinnar nýttust skynsamlega.

Ekki liggur fyrir nein heildstæð úttekt á reynslunni af þessari byggðaáætlun eða hvað náðist fram og hvað brást í þeirri áætlun og tillögum sem lagðar voru fram til að ná framangreindum markmiðum ef undan er skilin skýrsla Byggðastofnunar um skiptingu útgjalda og stöðugilda hjá ríkissjóði og fyrirtækjum í meirihlutaeigu ríkisins 1994–97 sem gefur mjög takmarkaðar upplýsingar þar um.

Mikilvægt er að greina sérstaklega hvað það var sem brást, hver vandkvæðin voru á að framfylgja stefnumörkun Alþingis og hvað má af því læra. Til lítils er að samþykkja fallega orðaðar áætlanir ef ekkert er með þær gert og ekkert reynt að læra af reynslunni, en niðurstaðan eftir þetta tímabil er eins og að framan greinir aukin byggðaröskun eða sú mesta sem orðið hefur síðan á eftirstríðsárunum og það á tímum góðæris í landinu.

Byggðaröskunin mikill áfellisdómur fyrir ríkisstjórnina.

Mikilvægt er að þjóðarsátt verði um aðgerðir sem ná að snúa þróuninni við, enda má fullyrða að þjóðarvilji sé fyrir því að jafnvægi ríki í þróun byggðar í landinu. Hættan á hruni búsetu er víða veruleg, einkum í fámennum sjávarbyggðum, en ástæður þess eru margvíslegar. Nefna má:

- ófullnægjandi atvinnuskilyrði, einhæfni atvinnulífsins,

- vaxandi óöryggi vegna kvótakerfisins og auknar kröfur um fjölbreytni atvinnutækifæra,

- aukna sókn ungs fólks í menntun og ófullnægjandi tækifæri fyrir menntað vinnuafl í smærri byggðarlögum og reyndar almennt á landsbyggðinni,

- skort á fullnægjandi félags- og heilbrigðisþjónustu, m.a. vegna smæðar margra byggðarlaga sem hefur hamlað verkefnaflutningi frá ríki til sveitarfélaga,

- hærri framfærslukostnað sem fylgir búsetu víða á landsbyggðinni, eins og hærra vöruverð og húshitunarkostnað,

- kostnað við skólagöngu barna.

Stefnumótun á sviði byggðamála þarf því að endurspegla raunhæfar aðgerðir til að treysta búsetuskilyrði og lífsafkomu, aðgerðir sem í senn treysta atvinnulífið, bæta afkomumöguleika og styðja við jafnrétti í menntun og fjölbreytt menningarlíf, auk þess að tryggja jafnræði eins og kostur er í félags- og heilbrigðisþjónustu fyrir hina ýmsu hópa í þjóðfélaginu.

Í samantekt Stefáns Ólafssonar, prófessors við Háskóla Íslands og forstöðumanns Félagsvísindastofnunar Háskólans, um byggðamál sem birst hefur opinberlega kemur fram að búseta á sumum svæðum landsbyggðarinnar er nú í meiri hættu en hún hefur verið síðan á eftirstríðsárunum. Þá hefur nettótap landsbyggðarinnar vegna búferlaflutninga til höfuðborgarsvæðisins aldrei verið meira frá þeim tíma en síðustu þrjú árin. Nýlega birtar tölur um búferlaflutninga til höfuðborgarsvæðisins á fyrstu átta mánuðum þessa árs sýna að tap landsbyggðarinnar var þá orðið 1.501 íbúi, en þá ályktun mætti draga að fækkunin gæti verið á bilinu 1500–2000 manns á þessu ári og þannig stefni í að árið 1998 verði fjórða árið í röð sem landsbyggðin býr við gífurlega fækkun íbúa. Þetta hlýtur að vera mikill áfellisdómur fyrir ríkisstjórn Davíðs Oddssonar, ekki síst fyrir það að almennt hefur ríkt góðæri í landinu vegna hagstæðra ytri skilyrða.

Niðurstaða Stefáns Ólafssonar er að haldi landsbyggðin áfram að tapa jafnstórum hluta íbúa til höfuðborgarsvæðisins og verið hefur á síðustu árum megi búast við að þjóðfélagshópasamsetning íbúanna þar breytist. Hlutur ungs fólks og menntaðs fólks verði þá óeðlilega lítill úti á landi og komi það til með að grafa enn frekar undan byggðunum. Hætta á vítahring sívaxandi hnignunar geti þannig aukist.

Ófullnægjandi tillögur ríkisstjórnarinnar.

Markmið sem stefnt er að með tillögunni er að fólksfjölgun verði ekki undir landsmeðaltali og nemi 10% til ársins 2010. Megingalli stefnumótandi áætlunar í byggðamálum fram til ársins 2001 er að leiðir sem settar eru fram til að ná markmiðinu um að treysta búsetu á landsbyggðinni eru byggðar á veikum grunni og full ástæða til að óttast að það náist ekki, einkum í ljósi framkvæmdar fyrri áætlunar. Það hlýtur þó að ráðast að miklu leyti af vilja stjórnvalda í þessum efnum, en ýmislegt má nefna jákvætt í tillögunni eins og aukið fjármagn til nýsköpunarverkefna, áherslur í menntamálum og áform um lækkun kostnaðar við hitun íbúðarhúsnæðis á næstu þremur árum. Flestar tillögurnar eru þó gamalkunnar og reynslan sýnir okkur að þær hafa litlu skilað til að sporna við byggðaröskun. Ljóst er að tillaga ríkisstjórnarinnar tekur því ekki nema að litlu leyti til þess sem bent hefur verið á sem meginorsakir fyrir vaxandi búferlaflutningi og byggðaröskun.

Í landshlutakönnun um búsetuskilyrði sem gerð var vorið 1997 kom fram að það sem ræður mestu um brottflutning eru slæmar atvinnuaðstæður sem tengjast einhæfni atvinnulífs og breytingum í sjávarútvegi og mjög ófullnægjandi möguleikum til menntunar á landsbyggðinni, einkum til framhaldsskólanáms. Einnig er mjög áberandi í viðhorfum íbúa á landsbyggðinni að þeir telja sig bera skarðan hlut frá borði í lífskjörum, en þar er einkum vísað til húshitunarkostnaðar og kostnaðar við daglegar nauðsynjar heimilisins, t.d. hærra vöruverðs, sem og mikinn kostnað við skólagöngu barna. Í skýrslu sem Hagfræðistofnun vann um framfærslukostnað og lögheimilisflutning íslenskra námsmanna og menntamálaráðherra skilaði á þessu þingi kemur fram að viðbótarkostnaður við að hafa nemanda í framhaldsskóla eða skóla á háskólastigi fjarri heimabyggð leiki á bilinu 130–375 þús. kr. að teknu tilliti til dreifbýlisstyrks. Þessi upphæð svarar til 4–14% af neysluútgjöldum 3–6 manna fjölskyldu. Þá er það skoðun Hagfræðistofnunar á grundvelli gagna sem hún hefur haft tök á að afla að líklegt sé að viðbótarkostnaður sem hlýst af dvöl nemenda sem stunda nám í grunn- og framhaldsskólum og búa á heimavistum eða í leiguhúsnæði fjarri heimabyggð sé á bilinu 190–475 þús. kr. á ári.

Í samantekt Stefáns Ólafssonar um byggðamál kemur fram að framfærslukostnaður sé hærri á sumum svæðum landsbyggðarinnar en á höfuðborgarsvæðinu og að tvöfalt fleiri þar séu með tekjur undir fátæktarmörkum. Í því sambandi er nefnt til sögunnar að tilefni lífskjarajöfnunar milli landshluta sé fyrir hendi en slíkum aðgerðum hafi í umtalsverðum mæli verið beitt bæði á Norðurlöndum og í Evrópusambandinu.

Ljóst er að til skjótra aðgerða þarf að grípa sem skila sér í meiri lífskjarajöfnun milli landsbyggðar og þéttbýlis til að sporna við byggðaröskun. Aðgerðir sem tillaga ríkisstjórnarinnar gerir ráð fyrir og tengjast nýsköpun í atvinnulífi, sem og auknir menntunarmöguleikar, skila sér til lengri tíma litið ef eftir tillögunni verður unnið, en þau hættumerki og viðvörunarbjöllur sem nú klingja á landsbyggðinni þola ekki slíka bið og óvissu. Þá er það áhyggjuefni hvernig staðið er að undirbúningi á landsbyggðinni vegna þeirrar samgöngubyltingar sem felst í hinni nýju samskiptatækni. Enn er kvartað undan óréttlátri gjaldskrá Landssímans. Fjarlægðargjald kemur niður á fólki sem þarf að greiða eftir lengd línu í næstu símstöð og tæknilega er íbúum landsins mismunað hvað varðar þessar nýju samskiptaleiðir. Þessi mismunun veldur því að ekki sitja allir við sama borð þegar kemur að nýtingu þessarar nýju tækni sem gæti verið lyftistöng bæði fyrir menntun og atvinnu.

Sameining sveitarfélaga.

Verulegur árangur hefur orðið á sl. 10 árum við sameiningu sveitarfélaga, en samtals hefur sveitarfélögum fækkað um 58 á tímabilinu. Stækkun og efling sveitafélaganna stuðlar að því að treysta byggð í landinu og brjóta niður þær hindranir sem eru í atvinnuuppbyggingunni og ná fram betra og hagkvæmara skipulagi, sem og að skapa skilyrði fyrir meiri, betri og jafnari þjónustu við íbúana, en einhæfni atvinnulífs er eitt aðalvandamál margra byggðarlaga. Smæð margra sveitarfélaga hindrar að þau geti veitt íbúum sínum ýmsa þjónustu sem talin er sjálfsögð í nútímaþjóðfélagi. Skortur á þjónustu felur hins vegar í sér að ekki eru til störf í þjónustugreinum sem gætu laðað að fólk til búsetu í hinum dreifðu byggðum. Þannig hníga rök að því að einhæfni atvinnulífsins megi í einhverjum mæli rekja til þess að sveitarfélögin hafi verið of smá til að geta myndað sterkar þjónustuheildir. Þetta kemur víða fram, ekki síst á sviði félagslegrar þjónustu þar sem smæð sveitarfélaga kemur í veg fyrir að grundvöllur sé fyrir rekstri. Það kemur heim og saman við könnun búsetuskilyrðum á landsbyggðinni að óánægjan með lífskjörin og búsetuskilyrðin eru mest á minnstu þéttbýlisstöðunum á landsbyggðinni, stöðum með 200–1.000 íbúa. Víða um land er ekki að finna fullnægjandi félagsþjónustu sem veldur því að fólk hefur leitað í stærra þéttbýli eða til höfuðborgarsvæðisins til þess að fá þörfum sínum mætt. Á þetta ekki síst við um aldraða og unga fólkið sem verða að treysta á ýmsa félagslega þjónustu. Í ýmsum litlum sveitarfélögum hefur því einhæfni atvinnulífsins og minni félagsleg þjónusta leitt til þess að um langt árabil hefur verið stöðugur straumur fólks frá landsbyggðinni á höfuðborgarsvæðið. Hlutfall sveitarfélaganna í samneyslunni er líka langminnst hér á landi borið saman við önnur Norðurlönd, en hlutur ríkisvaldsins stærstur og ljóst að ríkisvaldið er með á sinni hendi ýmis verkefni sem sveitarfélögin ættu að sinna ef þau hefðu stærð og styrk til þess eins og þjónustu við fatlaða, heilsugæslu, sjúkrahús og framhaldsskóla. Mikilvægt er því í allri stefnumörkun í byggðamálum að leggja áherslu á stækkun og sameiningu sveitarfélaga og á flutning verkefna, valds og ákvarðana til sveitarfélaganna.

Afleiðing sjávarútvegsstefnunnar.

Ljóst er einnig að stefnan í sjávarútvegsmálum hefur átt verulegan þátt í byggðaröskun og hefði það átt að koma fram í stefnumarkandi áætlun til að treysta búsetu á landsbyggðinni á næstu árum, t.d. með það að markmiði að breyta stjórnkerfi fiskveiða fyrir tiltekinn tíma.

Um sjávarútvegsstefnuna segir Stefán Ólafsson í samantekt sinni um orsakir búferlaflutninga: „Eigendur kvótans hafa við núverandi skipan fengið vænlega útgönguleið úr greininni með því að selja frá sér kvótann, en með því er lífsbjörgin hins vegar seld frá landvinnslufólki, þ.e. fiskvinnslufólkinu og öðrum íbúum minni sjávarbyggðanna. Það fólk á um fátt annað að velja en að flytja brott þegar svo er komið og jafnvel skilja eftir afrakstur ævistarfsins í verðlausu húsnæði, ef fólkið þarf þá ekki að taka með sér skuldir af því að auki. Íbúar sjávarbyggðanna skynja þegar þetta aukna óöryggi um lífsbjörg í framtíðinni og eru farnir að bregðast við því með brottflutningi.“

Ljóst er því að ríkisstjórnin kemur sér hjá að taka á veigamiklum þáttum í tillögum sínum sem eru m.a. ástæður hinnar miklu byggðaröskunar sem við stöndum frammi fyrir.

Niðurstaða.

Sú tillaga sem forsætisráðherra flytur rétt fyrir kosningar, eftir að hafa stjórnað á tímum góðæris með þá staðreynd á borðinu að undanfarin ár hafa verið ár mestu byggðaröskunar síðan á eftirstríðsárunum, ber merki sýndarmennsku. Þótt ýmsar tillögur í stefnumörkuninni miði í rétta átt, eins og áður er getið, vantar mikið á að brugðist sé við með nauðsynlegum aðgerðum sem þegar væri hægt að hrinda í framkvæmd til að jafna lífskjörin og treysta búsetuskilyrði á landsbyggðinni. Má þar nefna verulegt átak til að jafna nú þegar húshitunarkostnað og aðgerðir til að jafna námskostnað, m.a. til að draga úr þeirri mismunum sem felst í því að þurfa að sækja sér menntun á framhaldsskólastigi úr landsbyggðarumdæmum. Aðgerð sem skilar sér fljótt og vel er að almannatryggingakerfinu verði beitt til að jafna aðgang að heilbrigðisþjónustu, auk þess sem nú þegar þarf að grípa til ráðstafana sem tryggi meiri jöfnuð í framfærslukostnaði milli landshluta. Þá þarf að gera markvissa og skipulega áætlun um aukna tekjustofna og verkaefnaflutning til sveitarfélaga samhliða því að þau stækki og þeim fækkar. Mikilvægt er líka að skjóta styrkum stoðum undir atvinnulífið á landsbyggðinni með gerð samræmdra samgöngufjárlaga, þ.e. að fella framlög til vegamála, flugmála og hafna í eina heild með það að leiðarljósi að styrkja byggð um landið.

Þar sem verulega skortir á tafarlausar aðgerðir af hálfu ríkisstjórnarinnar bæði til lengri og skemmri tíma til að sporna við því hættuástandi sem nú er á landsbyggðinni er rétt að ríkisstjórnin beri sjálf ábyrgð á því sem hér er lagt til um stefnu í byggðamálum fram til ársins 2001, enda hlýtur það að vera verk nýrrar ríkisstjórnar að marka skýrari og árangursríkari stefnu í byggðamálum en hér er lögð til.

Alþingi, 1. mars 1999.

Jóhanna Sigurðardóttir.