Skipun stjórnlagaráðs Nefndarálit - þingskjal nr. 1039

139. löggjafarþing 2010–2011.

Þskj. 1039 - 549. mál.

Nefndarálit um till. til þál. um skipun stjórnlagaráðs.

Frá 2. minni hluta allsherjarnefndar.

Samkvæmt 79. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, fer Alþingi með stjórnskipunarvaldið. Til að breyta stjórnarskrá skal leggja fram frumvarp til stjórnskipunarlaga á Alþingi sem fær sömu meðferð og önnur frumvörp. Verði frumvarpið að lögum eftir þriðju umræðu er þing rofið þá þegar og boðað til alþingiskosninga. Frumvarpið sjálft fer því í þjóðaratkvæðagreiðslu samhliða alþingiskosningunum. Þegar nýtt þing kemur saman er það fyrsta verk nýkjörinna þingmanna að greiða atkvæði á ný um frumvarpið óbreytt, sé það samþykkt staðfestir forseti lögin með undirritun sinni og þá tekur breytingin á stjórnarskránni gildi. Munurinn á löggjafarvaldi og stjórnskipunarvaldi er mikill. Löggjafavald hafa 63 þingmenn auk forseta. Stjórnskipunarvald hafa 63 þingmenn, og nýir þingmenn á nýkjörnu þingi auk forseta. Hefðu verið lagðar til breytingar á stjórnarskrá við alþingiskosningarnar 2009, hefðu þeir 63 þingmenn sem kosnir voru í alþingiskosningunum 2007 greitt atkvæði um frumvarp til stjórnskipunarlaga við þingrof. Eftir alþingiskosningarnar 2009 hefðu 27 nýir þingmenn að auki greitt atkvæði um frumvarpið og hefðu því 90 lýðræðislega kosnir þingmenn staðið að stjórnarskrárbreytingunum, auk þess hluta kosningarbærra manna sem mættu á kjörstað og greiddu atkvæði um frumvarpið. Kosningin til stjórnlagaþings var dýrkeypt tilraun. Hún var með allt öðrum hætti en tíðkast hefur hér á landi. Með kosningunum var blandað saman mörgum aðferðum sem átti að flýta þeirri þróun að gera landið allt að einu kjördæmi, þ.e. að vægi atkvæða yrði það sama óháð búsetu, og talningin fór fram á einum miðlægum stað undir eftirliti og stjórn landskjörstjórnar. Ekki voru birt úrslit eftir kjördæmum heldur fyrir landið í heild. Í fyrsta sinn var notaður vélbúnaður í talningu. Það er nauðsynlegt að löggjafinn gæti að því að hafa lagasetningu vandaða og skiljanlega. En þarna var augljóslega of bratt farið með nýjungar því að í ljós kom að ekki varð við neitt ráðið þrátt fyrir dræma kjörsókn. Einungis tæp 37% kosningarbærra manna tók þátt í kosningunum og er það mikið áfall fyrir ríkisstjórnina sem hefur lengst af talað fyrir lýðræðisumbótum. Ríkisstjórnin hefur tekið meðvitaða ákvörðun um að hætta alfarið við allar hugmyndir um stjórnlagaþing eftir úrskurð Hæstaréttar um ógildi kosninga til stjórnlagaþings. Er það rétt ákvörðun að því leyti að ekki verður lengra farið með hugmyndir um stjórnlagaþing nema kosið verði upp á nýtt og þá eftir mikið breyttum lögum.

Miklir ágallar voru á framkvæmd kosninganna, svo miklir ágallar, að þrjár kærur bárust Hæstarétti úr þremur kjördæmum. Það var því mikið lán að ákvæði um kærur vegna kosninganna voru sóttar til 2. mgr. 14. gr. laga nr. 36/1945, um framboð og kjör forseta Íslands. Hefði kæruákvæðið verið samhljóða 12. gr. laga nr. 4/2010, um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu um gildi laga nr. 1/2010, um breytingu á lögum nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf., hefðu kærurnar þurft að fara fyrst fyrir héraðsdóm og síðar til Hæstaréttar. Í athugasemdum í frumvarpi því sem varð að lögunum segir um 12. gr.: „Í greininni er fjallað um hugsanlegar kærur um ólögmæti atkvæðagreiðslunnar og meðferð þeirra og mælt fyrir um að þær skuli sendar landskjörstjórn til úrlausnar eigi síðar en tveimur dögum fyrir fund þann sem getið er um í 9. gr. Er hér um sambærilegt fyrirkomulag að ræða og á við í forsetakosningum sbr. 14. gr. laga nr. 36/1945, um framboð og kjör forseta Íslands, að því frátöldu að landskjörstjórn hefur hér með höndum þau störf sem Hæstiréttur hefur í forsetakosningum. Dómstólar eiga svo úrskurðarvald um gildi ákvörðunar landskjörstjórnar í samræmi við almennar reglur ef á reynir.“ Það er mat 2. minni hluta að ekki væri búið að leysa úr þeim réttarágreiningi sem reis eftir kosningarnar hefði málið farið hina hefðbundnu dómstólaleið, og er því brýnt að kæruleið til Hæstaréttar sé greið. Sex dómarar Hæstaréttar úrskurðuðu kosninguna ógilda. Niðurstöður Hæstaréttar ber að skilja sem svo að annmarkar á kosningunum hafi verið til þess fallnir að hafa áhrif á úrslit þeirra. Framhjá því verður ekki litið. Í 15. gr. laga nr. 90/2010, um stjórnlagaþing, er kveðið á um kærur til Hæstaréttar og þeim eindregna vilja lýst að niðurstaða réttarins leiði til endanlegrar niðurstöðu í kærumálum er kunna að rísa við framkvæmd kosninganna. Vilji löggjafans er skýr og er þrígreining ríkisvaldsins áréttuð þarna.

Með þingsályktunartillögu þessari er farið á svig við niðurstöðu Hæstaréttar og hafa fræðimenn gengið svo langt að tala um stjórnarskrársniðgöngu. Ábyrgð flutningsmanna er því mikil. Að auki allsherjarnefnd haft til umfjöllunar minnisblað frá fulltrúa yfirkjörstjórnar í Reykjavíkurkjördæmi suður þar sem m.a. eftirfarandi kemur fram: „Sumir innsláttaraðilar stunduðu „skapandi“ úrlestur, giskuðu á tölu, og breyttu svo passaði við frambjóðanda. Fyrir kom að eingöngu síðasta talan var „misskráð“ hjá kjósanda og tóku innsláttaraðilar sér þá stundum vald til að setja inn „rétta“ tölu. Þess ber að geta að kerfið bauð upp á öllum tölum yrði breytt svo tæknilega séð gátu innsláttaraðilar skráð þá tölu sem þeim hugnaðist.“ Þessar upplýsingar lágu ekki fyrir fyrr en nú fyrir stuttu og lýsir best ringulreiðinni sem skapaðist í talningunni. Hvergi í nokkru lýðræðisríki mundi það líðast að talningarmenn beittu „skapandi hugsun“ við að túlka vilja kjósenda. En líklega er þarna komin skýringin á því hversu lítið var um ógilda seðla. Það er mat 2. minni hluta að þessar upplýsingar veiki enn frekar þá þingsályktunartillögu sem liggur fyrir um kosningu á Alþingi um stjórnlagaráð.

Annar minni hluti hefur samúð með þeim einstaklingum sem töldu sig hafa verið kosna á stjórnlagaþing og ekki hefur verið fjallað nægjanlega um málefni þeirra. Ekki hefur komið fram afsökunarbeiðni frá ríkisstjórninni til þessara aðila og eru þeir að mörgu leyti í lausu lofti varðandi framhaldið. Það er ljóst að sú þingsályktunartillaga sem nú liggur fyrir er nokkurs konar afsökunarbeiðni til þessara aðila, en það einkennilega er að þessum aðilum á að stilla upp í gegnum atkvæðagreiðslu á Alþingi að þeim forspurðum. Meginregla við lagasetningu er á þá leið að ekki megi setja lög sem beinist að einstökum aðilum eða fámennum hópi. Að vísu er um þingsályktun að ræða þar sem Alþingi leggur það til að nafngreindir aðilar verði skipaðir í ráð sem búa á til og byggist á ólöglegum kosningum. Fara á eftir röðun sem voru „úrslit“ kosninganna en STV-kosningakerfið (e. single transferable vote) var notað við talninguna. Það sem kemur fram í framangreindu minnisblaði fulltrúa yfirkjörstjórnar að farið hafi verið frjálslega með lestur atkvæðanna veikir enn frekar þá ályktun niðurstaða kosninganna hafi verið rétt. Auk þess voru úrslit kosninganna byggðar á svokölluðum sætishlut en einungis 11 einstaklingar náðu nógu atkvæðamagni til að ná honum. Ekki liggur fyrir hvað margir einstaklingar hyggjast þiggja sæti eða gefa kost á sér í þeirri kosningu sem framundan er verði þessi tillaga samþykkt. Tillöguflytjendur gera ráð fyrir að farið verði niður nafnalistann í þeirri röð sem úrslit kosninganna gaf til kynna, en þó bundið ákveðnu kynjahlutfalli. Ógerlegt er að segja til um hvar listinn endar og númer hvað síðasti einstaklingurinn inn í stjórnlagaráð verður vegna óvissu sem flutningsmenn tillögunnar skapa. Að auki hafa nokkrir þessara aðila lýst því yfir að þeir hyggjast ekki taka sæti í stórnlagaráði nema ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um þá ráðgjafandi niðurstöðu sem hið ráðgefandi stjórnlagaráð gerir tillögu um. Formaður allsherjarnefndar hefur lýst því yfir að stjórnlagaráð eigi sjálft að gera tillögu um þjóðaratkvæðagreiðslu um tillögur sínar. Hér skal minnt á að Alþingi eitt getur boðað til ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu og verður því valdi ekki úthýst af löggjafarþinginu. Það er fráleitt að framselja slíkt vald til nefndar sem er kosin af Alþingi.

Nokkrir gestir komu fyrir nefndina við meðferð málsins. Höfðu þeir allir uppi varnarorð um að leggja þessa þingsályktunartillögu fyrir þingið til afgreiðslu, að undanskildum fulltrúa forsætisráðuneytisins sem taldi það málefnalegar og traustar forsendur að Alþingi skipaði 25 einstaklinga til setu í stjórnlagaráði sem voru kosnir í ólöglegum kosningum. Viðkomandi aðili taldi að um pólitíska gagnrýni væri að ræða og ekki væri um það að ræða að 2. gr. stjórnarskrár væri sniðgengin. Hér skal á það minnt að mikil krafa var uppi um að slíta stjórnmálin og stjórnlagaþingið í sundur. Að fulltrúarnir yrðu kosnir af þjóðinni. Nú er staðreyndin sú að Alþingi handvelur einstaklinga til setu í stjórnlagaráði eftir ógildar kosningar. Lengra verður vart komist í sniðgöngu.

Mikill óafturkræfur kostnaður er nú þegar fallinn til vegna stjórnlagaþingsins. Stjórnlagaþingskosningarnar sem nú hafa verið úrskurðaðar ógildar kostuðu þjóðina tæpar 300 millj. kr. og er áætlað að ef hætt yrði alfarið við stjórnlagaþingið nú yrði áfallinn kostnaður tæpar 500 millj. kr. Hér er um mikla sóun á opinberu fé að ræða með engri útkomu. Svo virðist vera að stjórnvöld hafi ákveðið að halda áfram með stjórnlagaráð í því formi sem stjórnlagaþing var hugsað því fyrir nokkru síðan var leigt húsnæði fyrir stjórnlagaráðið og rennur húsaleigusamningur út 1. júlí 2011. Það skýrir flýtinn á málinu að einhverju leyti. Það er ámælisvert að undirbúningur stjórnlagaþingsins var ekki stöðvaður þegar kosningarnar voru kærðar til Hæstaréttar. Það er eins og þeir sem bera ábyrgðina hafi lokað augunum fyrir alvöru málsins og keyrt það áfram með miklum kostnaði. Samkvæmt samantekt um kostnað sem lagt var fyrir nefndina kemur fram að kostnaður við það að halda áfram með stjórnlagaráð nemi rúmum 600 millj. kr. Þessar upplýsingar eru ekki nákvæmar þar sem miðað er við tveggja mánaða þing með 31 fulltrúa en stjórnlagaráð skal skipað 25 einstaklingum og ekki er getið um hvenær starfstíminn byrjar en starfslok skulu vera 1. júlí 2011 með möguleika á framlengingu. Launakostnaður er mikill en nefndarmenn skulu fá þingfararkaup og forseti þingsins skal hafa sömu laun og forseti Alþingis. Er það mat 2. minni hluta að vel sé í lagt þar sem stjórnlagaráð er túlkað sem hver önnur nefnd sem Alþingi skipar sér til ráðgjafar. Það er og ámælisvert að ekki var hægt að útvega nákvæma kostnaðaráætlun fyrir starfsemi stjórnlagaráðs þrátt fyrir beiðni 2. minni hluta um það.

Formaður stjórnlaganefndar hefur komið á fund allsherjarnefndar og gefið munnlega skýrslu um stöðu undirbúningsvinnu þá sem áætluð var fyrir stjórnlagaþing. Ríkir trúnaður um þennan fund en það skal þó upplýst að vinna stjórnlaganefndar er vönduð, fagleg og til þess fallin að Alþingi taki á móti þeim skýrslum sem nefndin áætlar að skila af sér og vinna með þær áfram til bættrar stjórnarskrár. Stjórnskipunarvaldið er hjá Alþingi.

Annar minni hluti leggur að tillagan verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

Tillögugreinin orðist svo:

Alþingi ályktar að fela forseta Alþingis, að höfðu samráði við forsætisnefnd Alþingis, að framlengja starfstíma stjórnlaganefndar sem skipuð var skv. 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 90/2010, um stjórnlagaþing, sem fái það verkefni að gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Stjórnlaganefnd meti sjálfstætt og án afskipta löggjafans þau atriði sem hún telur að eigi erindi í endurskoðaðri stjórnarskrá fyrir lýðveldið Ísland.

Nefndin skili tillögum sínum í frumvarpsdrögum til Alþingis eigi síðar en 1. júní 2011.

Alþingi, 15. mars 2011.

Vigdís Hauksdóttir.

Fylgiskjal I.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Fylgiskjal II.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.