Fjármálaáætlun 2022–2026 Nefndarálit - þingskjal nr. 1516

151. löggjafarþing 2020–2021.

Þingskjal 1516 - 627. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2022–2026.

Frá 3. minni hluta fjárlaganefndar.

Miklar áskoranir eru fram undan þegar kemur að hagstjórn í landinu. Við blasir mikill hallarekstur ríkissjóðs, atvinnuleysi er í hæstu hæðum, verðbólga ekki mælst hærri síðan 2013 og vaxtahækkunarferli er hafið. Mikill halli á ríkissjóði í einhver ár hefur margvíslegar neikvæðar afleiðingar fyrir þjóðarbúið. Ljóst er að skuldir ríkissjóðs halda áfram að aukast til muna á næstu árum. Þróun vaxta er lykiláhrifaþáttur opinberra skulda. Tekjubætandi aðgerðum er ekki lýst í þeirri fjármálaáætlun sem ríkisstjórnin leggur hér fram. Auka þarf landsframleiðslu á næstu fjórum árum til að viðhalda þeim efnahagslegu lífsgæðum sem voru fyrir efnahagsáfallið í kjölfar veirufaraldursins. Auka þarf gjaldeyristekjur þjóðarbúsins og skapa þúsundir nýrra starfa. Hagvöxtur á Íslandi hefur verið sveiflukenndari en nágrannaþjóða okkar enda hagkerfið lítið og opið. Áfall í okkar stærstu atvinnugrein, ferðaþjónustunni, hefur haft veruleg áhrif á hagvöxt og þróun hans.

Óhefðbundin fjármálaáætlun.

Fjármálaáætlunin er sú síðasta sem þessi ríkisstjórn leggur fram. Hún er óvenjuleg að því leytinu til að gildandi fjármálaáætlun til fimm ára var samþykkt á Alþingi 17. desember sl. Sú stefnumörkun sem lá þá til grundvallar er efnislega óbreytt fyrir þau 35 málefnasvið og 103 málaflokka sem fjármálaáætlun tekur til og ekki lagðar til efnislegar breytingar á grunnsviðsmynd fjármálaáætlunar til næstu ára.

Hér er því í reynd ekki um hefðbundna fjármálaáætlun að ræða. Heildarramminn er á sínum stað en niðurbrotið úr hefðbundinni fjármálaáætlun er ekki birt. Útfærslu stefnunnar verðum við að sjá með skýrum hætti. Þessi fjármálaáætlun er því ekki sett upp eins og lögin segja til um. Það vantar stefnumótun málefnasviða með skýrum hætti. Það er í reynd aldrei mikilvægara en nú að þetta liggi ljóst fyrir. Áætlunin er ágætisefnahagsyfirlit en breytir ekki mikilvægi þess að leggja þetta allt fram. Þannig að umræðan um þessa fjármálaáætlun snýst í raun bara um efnahagsmálin, ekkert um útfærslu málaflokkanna. Það er því veigamikill galli á þessari áætlun að henni skuli ekki fylgja fullgerð stefnumótun. Hér er fjármálaáætlun þar sem ákveðið er að taka málefnasviðin út og þar með taka það út sem ætti að vera andlag hinnar pólitísku umræðu.

Fjármálaáætlun til næstu fimm ára á að vera þjóðinni leiðarljós í efnahagsmálum. Leiðarljós út úr vandanum, út úr kreppunni. Þessi áætlun á að sýna okkur hvernig ríkisstjórnarflokkarnir sjá fyrir sér að tekið verði á þessum miklu áskorunum sem við stöndum frammi fyrir. Því miður skortir verulega á í þeim efnum. Í öðrum kafla áætlunarinnar er að finna fögur fyrirheit um að það verði enginn niðurskurður og þriðji kafli fjallar síðan um það að minnka skuldahlutfall ríkissjóðs, sem gengur þvert á sjónarmiðið um að jafna hagsveifluna.

Verðbólgan er í vexti og fylgjast þarf mjög vel með þróun hennar í þeim aðstæðum sem við erum í. Ef efnahagslífið er kerfisbundið þanið þá veldur það óstöðugleika og stöðugt vaxandi verðbólgu. Hér þarf að feta hinn gullna meðalveg. Mikilvægt er að hið opinbera ýti ekki út einkafjárfestingum með umsvifum sínum á lánamarkaði og meira mætti fjalla um samspil fjármálastefnu og peningastefnu í þessari fjármálaáætlun.

Fjármálareglur settar til hliðar.

Vægi grunngildanna (sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki, festa og gagnsæi) eru sérstaklega mikilvæg í þessari fjármálaáætlun þar sem að fjármálareglurnar hafa verið settar til hliðar. Skortur er á áherslu á grunngildunum í framsetningu fjármálaáætlunar. Afleiðingar af tómlæti gagnvart grunngildunum getur veikt stefnumörkunina. Enn ríkir nokkur óvissa í framvindu efnahagsmála. Við ástand mikillar óvissu verða jafnvel vangaveltur um ólíkar leiðir að markmiðum mikilvægari en áætlanagerð til lengri framtíðar. Mikilvægi er að valkostir séu dregnir fram, fórnarskipti þeirra og önnur álitamál. Slíkt þjónar grunngildum laganna um opinber fjármál.

Lágir vextir, kaupmáttaraukning og sértækar COVID-19-aðgerðir hafa stutt við heimili og fyrirtæki. Efnahagsáfallið hefur þó fallið með ójöfnum hætti á ólíka hópa sem ekki allir hafa notið góðs af þeirri þróun.

Skortur á raunsæi í forsendum um efnahagsbata.

Áætlunin gerir ráð fyrir því að efnahagsbatinn nái fótfestu strax í ár, verði 2,6% á yfirstandandi ári, vaxi um 4,8% árið 2022. Síðan gerir framreikningur ráð fyrir 2,8% vexti í landsframleiðslu fram til ársins 2026. Störfum fari fjölgandi, bæði í ferðaþjónustu og öðrum geirum hagkerfisins. Frá sjónarhóli áætlunarinnar eru horfur jákvæðar og það er alltaf gott að vera jákvæður, ekki má gera lítið úr því, en það er hins vegar annað mál hvort þessi áætlun sé yfir höfuð raunsæ.

Lykilforsenda á bak við þann efnahagsbata sem lagt er upp með er að 720 þúsund ferðamenn komi til landsins á þessu ári með tilheyrandi vexti útflutningstekna. Dekkri horfur blasa við ef sú forsenda gengur ekki eftir. Komið hefur fram af hálfu ferðaþjónustunnar á fundi með fjárlaganefnd að þetta sé bjartsýni af hálfu stjórnvalda, að þessi spá um fjölda ferðamanna gangi eftir. Vöxtur ferðaþjónustunnar kann að verða grundvöllur efnahagsbata á næstu árum eins og boðað er í áætluninni en það er óraunhæft að gera ráð fyrir því að árin 2022 og 2023 komi hingað tvær milljónir ferðamanna. Raunsæi verður að ríkja í þessum efnum. Staðan í veirufaraldrinum í kringum okkur er með þeim hætti að ólíklegt er að þessar væntingar gangi eftir.

Í áætluninni kemur fram að ef tafir verða á komu ferðamanna eru frekari ráðstafanir nauðsynlegar, ef menn ætla að halda sig við það að ná jafnvægi í skuldasöfnun 2025. Ekki er fjallað nánar um í hverju þær ráðstafanir felast.

Stýrivextir Seðlabankans hafa verið lækkaðir umtalsvert til að hjálpa fyrirtækjum og heimilum að takast á við efnahagssamdráttinn. Fjármálaáætlunin gerir ráð fyrir því að það verði áframhaldandi lágt vaxtaumhverfi. Það er ekki raunhæft eins og þegar hefur komið í ljós. Vaxtahækkunarferli er þegar hafið og því má segja að nú þegar sé veigamikil forsenda þessarar áætlunar brostin. Umræða um fjármálaáætlun á að vera árangurstengd og markmiðatengd. Hún á að snúast um hagkvæmni og skilvirkni. Það gerir hún ekki. Í raun er þessi síðasta fjármálaáætlun þessarar ríkisstjórnar einungis efnahagsyfirlit. Eftir kosningar hefst nýtt tímabil, ný fjármálastefna og fjármálaáætlun.

Ný ríkisstjórn verður ekki bundin af þessari áætlun. En það er eðlilegt að ræða þessa hluti og þessi áætlun sýnir að ríkisstjórnarflokkarnir ætla sér að leggja upp með aðferðafræði sem skilar litlum árangri. Það er sú framtíðarsýn sem þeir bjóða landsmönnum upp á þegar fjórir mánuðir eru til kosninga. Framtíðarsýn sem einkennist af metnaðarleysi. Markmið aðgerða stjórnvalda á að vera að skapa störf og auka verðmætasköpun fyrirtækja. Þannig bætum við lífskjör.

Atvinnuleysi stærsta viðfangsefnið.

Að vinna bug á atvinnuleysinu er stóra áskorunin fram undan. Fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar er ekki að blása þeim þúsundum Íslendinga von í brjóst sem eru atvinnulausir. Það er ekki verið að taka á því hér. Þjóðhagsspá Hagstofu Íslands gerir ráð fyrir miklu atvinnuleysi næstu ár. Miðað við spár er ljóst að atvinnuleysisstig hér á landi er að hækka. Í stað þess að hér sé náttúrulegt atvinnuleysi 2–3% er útlit fyrir að það verði 4–5%. Áframhaldandandi hátt atvinnuleysisstig mun kosta ríkissjóð í kringum 40 milljarða kr. árlega út tímabilið sem er hátt í tvöföldun frá því sem var áætlað í málaflokkinn fyrir tilkomu kórónuveirufaraldursins.

Í þessu samhengi þarf að huga að eftirfarandi atriðum:

– Huga þarf að því hvaða reynslu og menntun er eftirspurn eftir á vinnumarkaði og hvernig megi styðja þá sem eru atvinnulausir að öðlast þá reynslu og menntun.

– Það þarf að sjá til þess að gott upplýsingaflæði sé á vinnumarkaði til að lágmarka tíma sem fer í atvinnuleit.

– Mikilvægt er að jafnvægi ríki á vinnumarkaði varðandi laun og atvinnuleysisbætur þannig að það sé hvati til að ráða fólk og sækja atvinnu.

Hvati fólks til að sækja sér aukna menntun hefur minnkað á Íslandi. Við þetta bætist að þrátt fyrir að Ísland verji hlutfallslega miklu fé til grunnmenntunar miðað við önnur lönd í OECD, þá endurspeglast það ekki í góðum árangri nemenda í samanburðarprófum PISA. Sé litið til þekkingar í lestri, vísindum og stærðfræði þá standa íslenskir 15 ára nemendur höllum fæti og það ástand hefur frekar farið versnandi. Þessi staða undirbyggir ekki hagvöxt til framtíðar.

Atvinnuleysið er mismunandi eftir landsvæðum og allt að tvöfalt hærra á Suðurnesjum heldur en annars staðar á landinu. Á yfirstandandi ári er gert ráð fyrir 7,8% atvinnuleysi og að það lækki síðan hægt á næstu árum samkvæmt mati Hagstofunnar. Í í lok kjörtímabilsins eða 2026 verði það tæplega 5%. Það er eftir 5 ár. Slíkt atvinnuleysi er sambærilegt því sem var á atvinnuleysisárunum 1993–1995 og er óásættanlegt. Mjög mikilvægt er að bregðast við þessu. Ef frávik verða í spám um atvinnuleysi þarf að ráðast í afkomubundnar ráðstafanir, eins og segir í áætluninni. Ekki er gert grein fyrir þeim enda yrði það óþægilegt fyrir ríkisstjórnina á kosningaári. Þá þarf væntanlega að fara í mikinn niðurskurð til að ná skuldahlutfalli sem lagt er upp með.

Í skýrslu ASÍ, Íslenskur vinnumarkaður 2020, er m.a. bent á hvernig atvinnuleysi hafi vaxið áður en útbreiðsla COVID-19 hófst og að hlutfall óvirkra ungmenna hefði aukist. Þróunin á vinnumarkaði ber með sér að kerfislægt atvinnuleysi hafi aukist á undanförnum árum og því hætta á að Íslendingar muni búa við hærra stig atvinnuleysis en þeir eigi að venjast. Þetta er að sjálfsögðu mikið áhyggjuefni.

Fjármálaráð gerir þessa þróun að umtalsefni í sinni umsögn en þar segir: „kerfislægt atvinnuleysi lýsir ástandi þegar hæfni fjölda atvinnuleitenda passar illa við þau lausu störf sem eru í boði. Viðkomandi aðilar eru því án starfs í lengri tíma en raunin er í leitaratvinnuleysi sem er tímabundið ástand þar sem fólk er á milli starfa. Í sinni alvarlegustu mynd leiðir kerfislægt atvinnuleysi til þess að einstaklingur hverfur alveg út af vinnumarkaði með tilheyrandi neikvæðum afleiðingum fyrir hann sjálfan og samfélagið.“

Stjórnvöld verða að útfæra frekari aðgerðir til að bregðast við atvinnuleysisvandanum og koma í veg fyrir langtímaatvinnuleysi. Hér gegna fyrirtækin í landinu lykilhlutverki.

Nauðsynlegt að bæta starfsumhverfi fyrirtækja.

Það á að vera meginmarkmið þessarar áætlunar að bæta starfsumhverfi fyrirtækja svo að þau geti stækkað og dafnað þannig að þau hafi svigrúm til að fjölga starfsfólki. Það er hagur allra að atvinnulífið fái þann stuðning sem það þarf til þess að geta skapað störf. Alþjóðastofnanir eins og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn, Alþjóðabankinn og OECD benda á að farsælasta leiðin fyrir samfélög og efnahag þeirra sé að vaxa út úr efnahagsvandanum. Nýta verður afl opinberra fjármála til að draga úr atvinnuleysi. Á tíma fjármálaáætlunarinnar verður að tryggja samkeppnishæft starfsumhverfi sem laðar til landsins fólk og fyrirtæki. Hlúa ber betur að hugverkaiðnaðinum sem er vaxandi. Írland hefur tekið vel á móti erlendri fjárfestingu og þar koma 26% útflutningstekna frá gagnaverum og hugverkaiðnaði.

Regluverkið hér á landi er of flókið og svifaseint. Auka má hagkvæmni með því að lækka álögur á fyrirtæki, t.d. með lækkun tryggingagjalds og fasteignaskatta á atvinnuhúsnæði. Þetta kemur m.a. fram í umsögn Samtaka iðnaðarins. Tímabundin lækkun tryggingagjaldsins er jákvæð. Miðflokkurinn hefur hins vegar lagt áherslu á það allt þetta kjörtímabil að ráðast þurfi í varanlega lækkun tryggingagjaldsins. Tryggingagjaldið leggst á launagreiðslur og mundi lækkun gjaldsins auka svigrúm fyrirtækja og auðvelda þeim að fjölga starfsfólki nú þegar brýn þörf er á. Frekari lækkun tryggingagjaldsins er nauðsynleg aðgerð fyrir íslenskan vinnumarkað. Nauðsynlegt er að efla starfsumhverfi fyrirtækja og mikilvægt til að efla samkeppnishæfni landsins.

Mikil uppsöfnuð þörf er þegar kemur að fjárfestingum í innviðaverkefnum. Flýta á þessum verkefnum eins og kostur er. Þar eiga menn ekki að vera hræddir við aðkomu einkaaðila. Stjórnvöld þurfa þá ekki að veita hlutfallslega meiri fjármuni í slík verkefni heldur geta einbeitt sér að grunnþjónustu og því að draga úr halla ríkissjóðs. Lífeyrissjóðirnir hafa áhuga á því að koma að fjárfestingum í innviðum og stjórnvöld eiga að nýta sér það.

Hvað byggingariðnaðinn varðar sérstaklega ríkir ákveðið andvaraleysi hvað varðar hagstjórn eins og stöðu framboðs og eftirspurnar á húsnæði. Fyrirsjáanleika vantar. Lóðaskortur ríkir, regluverk er flókið. Við blasir ósveigjanleiki og tafir. Einfalda þarf umhverfi byggingar- og mannvirkjagerðar þar sem skortur er á eignarhaldi og yfirsýn yfir málaflokkinn. Núverandi starfsumhverfi byggingarmála er óskilvirkt og óhófleg reglubyrði eykur jafnframt flækjustig. Boðleiðir eru langar og ákvarðanataka tímafrek. Skipulagsferlið er of þungt í vöfum og tekur of langan tíma. Mikið af þessu snýr að sveitarfélögunum. Tryggja þarf styttri afgreiðslutíma og koma í veg fyrir hamlandi skipulagsskilmála sem leiða til aukins kostnaðar og tafa við byggingu húsnæðis og hamla nýsköpun. Á þetta hafa Samtök iðnaðarins bent. Stjórnvöld verða að bregðast við þessu. Það þarf aðgerðir. Hér vantar í raun sameiginlega stefnu iðnaðarins og stjórnvalda. Umsvif rannsókna í byggingariðnaði þarf að auka. Styrkjaumhverfið virðist allt að því útiloka rannsóknir á öðru en einstökum íhlutum bygginga eða þróun byggingarefnis en heildrænar rannsóknir sem nátengdar eru þjóðarhag virðast hafa orðið út undan. Áhrif myglu í húsnæði eru t.d. að reynast þjóðinni mjög kostnaðarsöm.

Öflug sókn atvinnulífsins er lykillinn að viðspyrnunni. Að endurreisa hagkerfi þar sem einblínt er á ferðaþjónustuna sem máttarstólpa er ekki skynsamlegasta leiðin. Á það hefur verið bent að störf innan ferðaþjónustunnar verði ekki þau sömu og fyrir veirufaraldurinn. Bæta þarf rekstrarskilyrði þeirra atvinnugreina sem fyrir eru. Á þetta hafa m.a. Samtök iðnaðarins bent.

Nýsköpun er ein meginforsenda framleiðniaukningar, verðmætasköpunar, samkeppnishæfni og gjaldeyrisöflunar fyrirtækja og þjóða. Nýsköpun í atvinnulífi leggur grunninn að sköpun verðmætra og eftirsóttra starfa í framtíðinni. Aukningin sem hefur átt sér stað til nýsköpunar er sannarlega mikilvæg og vonandi skilar hún okkur þeirri verðmætaaukningu sem væntingar standa til. Nauðsynlegt er að fjölga þeim stoðum sem eru drifkrafturinn í gjaldeyrisöflun þjóðarbúsins.

Skortur á að fjárlagagerð sé árangursmiðuð.

Mikilvægt er að fram fari umræða um það hvaða árangri fyrri fjárveitingar hafa skilað, hvernig almenningur geti treyst því að almannafé sé nýtt með skynsamlegum hætti. Hvernig á að meta og mæla árangur. Árangur er ekki metinn af útgjöldum heldur þjónustunni sem er verið að veita. Þetta er efni í mikla umræðu. Hvaða árangri hafa fyrri fjárveitingar skilað. Ekki er hægt að setja fjármuni endalaust í ákveðin verkefni án þess að árangursmat liggi fyrir. Í fjármálaáætlun ætti að vera áhersla á vandaðar og skýrar árangursmælingar.

Aukning til loftslagsmála án árangursmælinga.

Í fjármálaáætluninni er umfjöllun um umhverfis- og loftslagsmál, sbr. rammagrein 11, þar sem gerð er grein fyrir áætlun um aukningu á útgjöldum til loftslagsmála um 10 milljarða kr. til ársins 2031. Eins og fram kemur í þeirri umfjöllun er markmiðið að Ísland standist uppfærðar skuldbindingar sínar í loftslagsmálum frá júní 2020. Miðflokkurinn tekur undir það að draga þurfi úr losun gróðurhúsalofttegunda og á heimsvísu er verkefnið mjög mikilvægt. Hér á landi hefur mikill árangur í þeirri baráttu náðst á síðustu áratugum, m.a. með nýtingu endurnýjanlegra orkugjafa en um 90% alls húsnæðis er hitað upp með hitaveitu svo að dæmi sé tekið og er það einstakt á heimsvísu, að ógleymdri okkar umhverfisvænu raforku. Þannig má fullyrða að Ísland standi vel að vígi í þessum málaflokki. Boðuð hækkun á framlögum til loftslagsmála í áætluninni er hins vegar stefnulaus. Hér er verið að leggja til hækkun um 1 milljarð kr. á ári til næstu tíu ára. Við vitum hins vegar ekki hverju þessi hækkun mun skila. Ekkert kemur fram um það. Hækkunin er ekki árangursmæld. Slík markmið geta tæpast talist metnaðarfull. Það er sjálfsögð og eðlileg krafa að fjárveitingar hins opinbera séu árangursmældar, að það liggi fyrir að fjárveitingar til málaflokksins skili árangri. Það verður að vera ljóst í hvaða verkefni á að ráðast. Að auka útgjöld um 10 milljarða kr. og geta ekki mælt árangurinn sem það á að skila er með öllu óviðunandi. Ekki í samræmi við stefnuna að auka útgjöldin þegar ekki er hægt að mæla árangurinn. Spyrja má hvort stjórnvöld hafi ekki náð tökum á því að búa til góða mælikvarða og gögn sem gera mönnum kleift að mæla árangur eða engan árangur. Árið 2022 verður metár í fjárframlögum til loftslagsmála eða 13,3 milljarðar kr. Þetta eru miklir peningar og gera verður þá kröfu að þessari fjármálaáætlun fylgi tafla sem sýnir mat á árangri. Rætt er um náttúrumiðaðar lausnir í loftslagsmálum í áætluninni. Það er hins vegar ekkert skýrt nánar. Á árunum 2022 til 2031 á að setja 3,7 milljarða kr. í þær. Því verður að svara hverjar þessar náttúrulausnir eru og hvaða árangur næst með þeim.

Mat á árangri aðgerða vegna veirufaraldursins skortir.

Þess er ekki getið í áætluninni hvaða árangri aðgerðapakkar ríkisstjórnarinnar vegna veirufaraldursins, upp á tugi milljarða, hafa skilað þrátt fyrir að lög um opinber fjármál kveði á um að meta beri árangur af þeim aðgerðum. Aðgerðir ríkisstjórnarinnar einkenndust um margt af örvæntingu og voru ekki nægilega vel undirbúnar eins og við sáum svo glögglega þegar stöndug fyrirtæki fóru að nýta sér úrræði eins og hlutabótaleiðina án þess að þurfa á þeim að halda. Hér var undirbúningur laganna einfaldlega ófullnægjandi.

Hlutabótaleiðin skilaði tilætluðum árangri og landsmenn hafa tekið út mun meira af séreignarsparnaði sínum en stjórnvöld gerðu ráð fyrir. Ein helsta aðgerðin sem ríkisstjórnin kynnti til leiks í mars á síðasta ári var að veita fyrirgreiðslu til að auðvelda viðbótarlán lánastofnana til fyrirtækja. Þetta átti að gera þannig að ríkið semdi við Seðlabanka Íslands um að færa lánastofnunum aukin úrræði til að veita viðbótarfyrirgreiðslu til fyrirtækja, í formi brúarlána, sem orðið hefðu fyrir verulegu tekjutapi vegna yfirstandandi aðstæðna. Í stuttu máli má segja að þessi aðgerð, sem var rækilega kynnt af ríkisstjórninni, komst seint og illa til framkvæmda og var síðan þegar upp var staðið ekki að gera sig.

Árangur aðgerða ríkisstjórnarinnar er mjög mismunandi. Sumar hafa staðið undir væntingum en aðrar ekki. Nú er komið að ákveðnu endurmati á aðgerðum og eðlilegt að því sé svarað hvort náðst hafi góður árangur og að hvaða marki hefur tekist að mæla árangurinn. Óljóst er hvort ríkisstjórnin hafi yfir höfuð áætlanir um að mæla árangurinn.

Skuldahlutfall.

Í áætluninni er eitt meginmarkmiðið sagt vera að stöðva vöxt skuldahlutfallsins þannig að árið 2026 verði það undir 60%. Annað á að sníða til, til þess að ná þeirri niðurstöðu. Þrátt fyrir að atvinnuleysið sé stærsta viðfangsefnið fram undan eins og áður segir. BSRB bendir á í sinni umsögn að mikilvægt sé að styðja við umsvif í hagkerfinu en draga ekki úr þeim með óskynsamlegu markmiði um skuldastöðvun. Á einhverjum tímapunkti þarf að stöðva skuldasöfnun en það verður að taka mið af umsvifum í hagkerfinu en ekki fyrir fram gefnu ártali. Rekstrarhallinn verður 223 milljarðar kr. á næsta ári og 151 á árinu 2023 en áætlunin gerir ráð fyrir að afkoma ríkissjóðs fari smám saman batnandi og jákvæðum frumjöfnuði verði náð á árinu 2025. Skuldirnar ættu að ná hámarki 2025 og verða um 54% af vergri landsframleiðslu í stað 60%, sem gert var ráð fyrir í síðustu fjármálaáætlun.

Fjármálaráð bendir á í sinni umsögn að mikilvægt sé fyrir ríkissjóð að beita ekki jafnströngum aðhaldsaðgerðum og áætlunin gerir ráð fyrir. Ráðið bendir jafnframt á að fjármagnsjöfnuður hins opinbera hafi lækkað verulega sl. ár og muni haldast nokkuð stöðugur sem hlutfall af VLF á tímabili áætlunarinnar, eða fara úr 1,8 prósent af VLF í 1,9% á tímabilinu þrátt fyrir að skuldsetning aukist verulega.

Huga mætti betur að áhættumati skulda hins opinbera. Hversu miklar líkur eru á því að annað efnahagsáfall verði á tímabili fjármálaáætlunar og hvernig vægi er í því miðað við núverandi skuldastöðu.

Tekjuöflun og veikleikar í afkomu.

Engar meiri háttar tekjuöflunarráðstafanir er að finna í áætluninni þrátt fyrir tekjuminnkun. Hún er lögð fram án þess að tekjuöflun sé tryggð til að loka hallanum sem verður á ríkissjóði. Áfram er halli á heildarjöfnuði sem nemur vaxtagjöldum. Talsvert miklar hliðranir eru á tölum.

Fjármálaáætlunin gerir ráð fyrir niðurskurði. Árið 2022 verður gerð 2% almenn aðhaldskrafa og 0,5% á heilbrigðisstofnanir, öldrunarstofnanir og skóla. Á árunum 2023–2026 verður gerð 1% almenn aðhaldskrafa að heilbrigðis- og öldrunarstofnunum, skólum, dómstólum, bótakerfum og sjúkratryggingum undanskildum. Þá verður viðbótaraðhaldskrafa sem nemur 15 milljörðum kr. árlega á árunum 2023–2025. Sú aðhaldskrafa er ekki útfærð nánar. Samanlagt eiga þessar aðgerðir að skila um 34 milljarða kr. afkomubata árlega árin 2023– 2025 en gera má ráð fyrir að þar muni niðurskurði verða beitt umfram tekjuöflun því fram kemur í greinargerð að stefnt sé að því að útgjöld hins opinbera vaxi hægar en landsframleiðslan. ASÍ varar við því í sinni umsögn að of þung áhersla á að draga úr skuldum ríkissjóðs geti hægt á efnahagsbatanum og viðhaldið miklu atvinnuleysi.

Athyglisvert er að skoða umsögn fjármálaráðs þegar kemur að tekjuöflun ríkissjóðs og veikleikum í afkomu. Ráðið getur þess að veikleikar í afkomu hafi verið ljósir og illa hafi gengið að halda fjármálaáætlunum innan ramma stefnumiða, jafnvel í mikilli uppsveiflu. Þetta er nokkuð augljós ofanígjöf frá fjármálaráði til ríkisstjórnarinnar.

ASÍ leggur áherslu á það að mikilvægt sé að huga að styrkingu tekjustofna á komandi árum þannig að eðlilegur viðsnúningur geti náðst í ríkisrekstrinum án þess að ráðist verði í niðurskurð á grunninnviðum samfélagsins. Þá telur Alþýðusambandið ástæðu til að gagnrýna að hluta þær skattabreytingar sem stjórnvöld hafa talið forgangsmál í djúpri efnahagskreppu. ASÍ nefnir þar sérstaklega lækkun bankaskattsins. Í því sambandi er athyglisvert að sjá hversu hagnaður bankanna hefur aukist og hvernig honum er ráðstafað. Arion banki hagnaðist t.d. um 12,5 milljarða kr. á síðasta ári en telur engu að síður nauðsynlegt að segja upp 20 manns. Ekki höfðum við séð að bankarnir séu að lækka þjónustugjöldin þrátt fyrir lækkun bankaskattsins og betri afkomu.

Einkaneysla mildað efnahagssamdráttinn.

Hagstofan áætlar að verg landsframleiðsla hafi dregist saman um 6,6% á síðasta ári, þ.e. djúpur efnahagssamdráttur en þó minni en greiningaraðilar óttuðust. Það eru heimilin sem eru að skuldsetja sig og eyða sínum sparnaði. Mikil íbúðafjárfesting og önnur eyðsla almennings er lykillinn að því að þetta fór ekki eins illa. Það er því hagfelld fjárhagsstaða heimilanna í aðdraganda krísunnar sem hefur skipt verulegu máli. Heimilin hafa getað haldið uppi neysluútgjöldum, m.a. vegna lægri vaxta og með því fresta að lánaafborgunum og taka út séreignarsparnað. Einkaneysla dróst einungis saman um 3,3% á síðasta ári en til samanburðar dróst einkaneysla saman um að meðaltali 10% á ári í kjölfar efnahagshrunsins 2008–2009. Hafa ber þó í huga að efnahagsáfallið vegna veirufaraldursins hefur komið mjög ójafnt niður á heimilunum í landinu. Þeir sem hafa haldið atvinnu hafa getað nýtt sér lágvaxtaumhverfi og búið við góðar efnahagslegar aðstæður og aukinn kaupmátt. Þeir sem hafa misst vinnuna hafa hins vegar orðið fyrir gríðarlegu tekjufalli. Síðan hafa einstök landsvæði orðið sérstaklega illa úti eins og Suðurnesin en þar voru 3.600 manns atvinnulausir í apríl.

Rekstrarforsendur hjúkrunarheimila enn í mikilli óvissu.

Í fjármálaáætluninni er gert ráð fyrir því að fjárfesta í tilteknum fjölda hjúkrunarrýma en minna fer fyrir því hvernig á að reka þessi rými. Fjárvöntun hjúkrunarheimilanna að mati Samtaka fyrirtækja í velferðarþjónustu er allt að 4–6 milljarðar kr. og eru lífskjarasamningarnir þá teknir þar með og stytting vinnuvikunnar sem hefur reynst kostnaðarsöm. Stefnir hraðbyri í ófremdarástand í rekstri hjúkrunarheimila komi stjórnvöld ekki að vandanum. Í þessari áætlun hafa verið gefin vilyrði fyrir alls konar fjárfestingum sem ekki eru sýnileg. Þannig er að finna innihaldslausar yfirlýsingar í þessari áætlun.

Mikilvægt að greiða götu erlendrar fjárfestingar.

Í fjármálaáætluninni er fjallað um beina erlenda fjárfestingu. Þar segir: „Bein erlend fjárfesting getur einnig leikið lykilhlutverk við hraðan vöxt í nýjum greinum þar sem þekking flyst milli landa.“ Taka ber heilshugar undir þetta. Bein erlend fjárfesting er okkur mikilvæg. Þess vegna ber stjórnvöldum að ryðja burt þeim hindrunum sem eru á vegi erlendrar fjárfestingar hér á landi. En hvernig er þetta í raun hér á landi og hvernig hafa stjórnvöld staðið sig þegar kemur að erlendri fjárfestingu. Ef skoðaður er fjöldi þeirra tvísköttunarsamninga sem Ísland hefur gert kemur í ljós að þeir eru mun færri heldur en nágrannaþjóðir okkar hafa gert. Í skýrslu utanríkis- og þróunarsamvinnuráðherra um alþjóðamál sem lögð var fram á Alþingi fyrir skömmu kemur fram að Ísland hefur einungis gert 45 tvísköttunarsamninga á sama tíma og Danmörk hefur gert 76 samninga, Noregur 87, Holland 95 og Bretland 126. Árangur Íslands í þessum efnum er óviðunandi og skekkir samkeppnisstöðu íslenskra fyrirtækja vegna þess að tvísköttunarsamningar eru mjög mikilvægir. Utanríkis- og þróunarsamvinnuráðherra hefur viðurkennt að Ísland hafi ekki staðið sig nægilega vel í þessum efnum.

Samtök iðnaðarins segja í sinni umsögn að stjórnvöld mættu huga að því að gefa skýrt til kynna áhuga sinn á beinni erlendri fjárfestingu og uppbyggingu nýs iðnaðar annars vegar og hins vegar að vinna að nauðsynlegum umbótum til að ryðja hindrunum úr vegi fyrir slíkri uppbyggingu.

Kosningar handan við hornið – traust fjármálastefna mikilvæg.

Kosningar eru á næsta leiti og ber fjármálaáætlunin þess merki. Halda þarf vel á fjármálum ríkisins næstu misseri. Enn ríkir óvissa um hagþróun og atvinnuleysi verður áfram sögulega mikið. Stjórnvöld þurfa að huga að því hvaða áhrif aðgerðir þeirra hafa á þróun samkeppnishæfni atvinnulífs, stöðu vinnumarkaðar og þróun eignaverðs sem og hvernig gengi og verðbólga muni þróast í samspili peningamálastefnu og stjórnar opinberra fjármála.

Krefjandi verkefni bíða næstu ríkisstjórnar þegar kemur að efnahagsmálum enda má segja að vandanum hafi verið velt yfir á næsta kjörtímabil. Samkvæmt spá Alþjóðagjaldeyrissjóðsins lítur út fyrir að Ísland verði nokkuð sér á báti þegar kemur að halla á opinberum fjármálum á næsta ári. Ekkert OECD-ríki verður með meiri halla en Ísland árið 2022. Til að opinber fjármál lendi ekki í öngstræti og verðbólga fari ekki enn frekar á skrið þarf hagvöxtur að vera mikill næstu misserin eftir að veirufaraldrinum lýkur. Eins og staðan er nú er óvíst að það gangi eftir. Vonandi verður það ekki reyndin.

Alþingi, 26. maí 2021.

Birgir Þórarinsson.