Reglur um stjórnir peningastofnana Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 501

1989–90. – 1059 ár frá stofnun Alþingis.

112. löggjafarþing. – 272 . mál.

Sþ.

501. Tillaga til þingsályktunar um setningu reglna um stjórnir peningastofnana.

Flm.: Kristín Einarsdóttir, Anna Ólafsdóttir Björnsson,

Danfríður Skarphéðinsdóttir, Guðrún Agnarsdóttir,

Málmfríður Sigurðardóttir, Þórhildur Þorleifsdóttir.

Alþingi ályktar að fela forsætisráðherra að skipa fjögurra manna nefnd sem hafi það hlutverk að endurskoða lög og reglur að því er varðar setu manna í stjórnum bankastofnana, sjóða eða annarra lánastofnana í því skyni að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra.

Nefndin verði skipuð eftir tilnefningu bankaeftirlits Seðlabanka Íslands, Lagastofnunar Háskóla Íslands, Sambands íslenskra bankamanna auk eins án tilnefningar.

Nefndin skili áliti eigi síðar en 1. september 1990.

Greinargerð.

Skömmu eftir kosningu í sameinuðu þingi í desember 1989 í bankaráð Landsbanka Íslands kom fram gagnrýni á val fulltrúa Kvennalistans, Kristínar Sigurðardóttur, og efasemdir um að seta hennar í ráðinu samrýmdist störfum hennar sem innheimtustjóra hjá Kaupþingi hf.

Kvennalistakonur ákváðu að fara þess á leit við forseta Alþingis að kanna hjá til þess hæfum aðilum hvort seta fulltrúa Kvennalistans í bankaráði Landsbankans gæti á einhvern hátt talist óeðlileg eða andstæð lögum um viðskiptabanka. Forsetar Alþingis leituðu eftir áliti skrifstofustjóra Alþingis, Sigurðar Líndals lagaprófessors og bankaeftirlits Seðlabanka Íslands. Álitsgerðir þessara þriggja aðila eru fylgiskjöl með tillögunni.

Álitsgerðirnar eru hver með sínu móti og niðurstöður ekki samhljóða. Í þeim öllum er þó rakanna leitað í lögfræðilegum skilgreiningum á almennu hæfi og sérstöku hæfi til opinberra starfa.

Sú umfjöllun, sem orðið hefur af þessu tilefni, og sér í lagi sú staðreynd að niðurstöðurnar eru svo mismunandi sem raun ber vitni, hefur leitt glöggt í ljós að reglur um þessi efni eru alls ófullnægjandi. Þetta varðar bæði reglur um sérstök tilvik þar sem eðlilegt er að stjórnvaldshafi víki sæti í ákveðnu máli, svo og um almennt hæfi til að sitja í stjórn viðkomandi stofnunar. Í lögum um viðskiptabanka eru t.d. engin ákvæði um almenn hæfisskilyrði þeirra sem taka sæti í bankaráðum. Í 33. gr. viðskiptabankalaganna er kveðið á um hvenær bankaráðsmenn mega ekki taka þátt í meðferð máls. Ákvæði eins og fram koma í þessari grein þarf að útfæra betur og setja skýrari reglur um það hvenær hætta er á hagsmunaárekstrum vegna setu manna í stjórnum banka, sjóða og annarra lánastofnana. Þau álit, sem gefin hafa verið vegna hugsanlegra hagsmunaárekstra bankaráðsmanns og starfsmanns verðbréfafyrirtækis, sýna að menn eru ekki á einu máli um hvaða fyrirtæki eru í samkeppni á fjármálasviðinu.

Af þessu er ljóst að setja þarf skýr lagaákvæði og reglur þurfa að vera fyrir hendi um hæfi manna til að sitja í stjórnum banka, sjóða og annarra lánastofnana. Þetta er ekki síður mikilvægt með tilliti til þeirra dæma sem dregin hafa verið fram í umræðunni um val á fulltrúa Kvennalistans í bankaráð Landsbankans og kemur m.a. fram í áliti bankaeftirlitsins. Lagaákvæði og reglur geta þó ekki skorið úr um öll atriði. Þess utan verður að treysta á siðgæðisvitund viðkomandi og aðhald frá vakandi almenningsáliti.

Kvennalistakonum finnst það varða miklu að sú umfjöllun, sem nú hefur orðið um þessi efni, leiði til úrbóta svo að dregið verði úr hættu á hagsmunaárekstrum svo sem frekast er unnt.

Fylgiskjal I.

Friðrik Ólafsson:

Álitsgerð til forseta Alþingis.

(3. janúar 1990.)

Kosning Kristínar Sigurðardóttur

í bankaráð Landsbanka Íslands.

Tilefni þessarar álitsgerðar er bréf þingflokks Kvennalistans til forseta sameinaðs Alþingis, dags. 28. des. sl., þar sem þess er farið á leit að forsetar Alþingis kanni það hjá til þess hæfum aðilum hvort seta fulltrúa Kvennalistans, Kristínar Sigurðardóttur, í bankaráði Landsbanka Íslands geti á einhvern hátt talist óeðlileg eða andstæð lögum um viðskiptabanka.

Þess er óskað að niðurstaða liggi fyrir eins fljótt og unnt er.

Bréfið er undirritað af Kristínu Halldórsdóttur f.h. þingflokks Kvennalistans.

Málavextir eru þeir að á fundi í sameinuðu þingi hinn 21. des. sl. var Kristín Sigurðardóttir kosin í bankaráð Landsbankans af hálfu Kvennalistans frá og með 1. janúar 1990. Kristín starfar hjá Kaupþingi hf. sem á í samkeppni við Landsbankann á verðbréfamarkaðinum og hefur kosningin af þeim sökum sætt gagnrýni vegna hættu á hagsmunaárekstrum.

Hér verður að gera smáútúrdúr til að vekja athygli á óheppilegum vinnubrögðum sem viðhöfð hafa verið við kosningar í ráð og nefndir á Alþingi. Þótt ítrekað hafi verið vakin á því athygli hefur ekki enn fengist tekið upp það verklag að á listunum, sem lagðir eru fram, séu gefnar upplýsingar um heimili, stöðu og starfsvettvang þeirra sem tilnefndir eru. Fyrir skrifstofu Alþingis hefur oft hlotist af því ærin fyrirhöfn og vinna að grafa upp þessar upplýsingar til að geta sent út tilkynningar um kosningarnar til viðkomandi aðila.

Auk þess hefur svo venjan verið sú að listarnir eru afhentir forseta sameinaðs Alþingis rétt áður en kosning fer fram og ekkert tóm gefst því til að kanna hvort þar kunni að vera einhverjir hnökrar á. Með því að fá skrifstofu Alþingis í hendur listana með hæfilegum fyrirvara gæfist ráðrúm til að yfirfara þessi atriði og í það minnsta koma á framfæri ábendingu um agnúa sem á tilnefningu kynnu að vera. Nú sýnist vera kjörið tækifæri til að gera bragarbót í þessum efnum og koma á skipulegri vinnubrögðum til að nauðsynleg yfirsýn fáist yfir þessi mál í framtíðinni.

Reglur um hæfisskilyrði í íslenskum rétti eru ekki burðugar og hefur þetta leitt til verulegrar réttaróvissu um framkvæmdina. Er því löngu orðið tímabært að setja hér á landi heildstæða löggjöf á þessu sviði.

Áður en lengra er haldið verður í stuttu máli leitast við að gera grein fyrir þeim reglum sem taldar eru gilda á þessu sviði í íslenskum rétti og jafnframt lýst greiningu hæfisskilyrða í almennt hæfi annars vegar og sérstakt hæfi hins vegar. Það skal tekið fram að af skiljanlegum ástæðum beinist umfjöllunin hér fyrst og fremst að fjölskipuðum stjórnarvöldum, svo sem ráðum og nefndum, enda þótt á engan hátt sé verið að undanskilja einmenningsstjórnvöld.

Almennt hæfi. Sérstakt hæfi.

Með almennu hæfi er annars vegar átt við þau skilyrði sem lög áskilja fyrir því að menn geti fengið opinbert starf og haldið því, hins vegar það skilyrði að viðkomandi hafi fengið fullgilda löggildingu til starfans, þ.e. sé skipaður, settur, ráðinn eða eftir atvikum kosinn. Hér á eftir er það fyrst og fremst hið fyrrgreinda sem athyglin beinist að.

Almennu hæfi er stundum skipt niður í jákvætt hæfi og neikvætt. Jákvæðu skilyrðin eiga að tryggja það að stjórnvaldshafi sé búinn þeim persónulegu kostum, andlegum sem líkamlegum, að hann geti tekið hlutlæga ákvörðun við meðferð mála í stjórnsýslunni. Neikvæðu skilyrðin eiga hins vegar að tryggja það að fyrir fram sé minni hætta á því að stjórnvaldshafi sé í slíkum tengslum við þau úrlausnarefni sem kunna að verða lögð fyrir hann að draga megi í efa hlutlægni hans við meðferð þeirra mála. Eins og sjá má af þessari skilgreiningu er það einkum þetta síðara atriði sem athyglin beinist að í sambandi við mál Kristínar Sigurðardóttur.

Aðalréttarheimildir um jákvæð og neikvæð hæfisskilyrði er að finna í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954. Auk þess er að finna hæfisskilyrði á víð og dreif í lögum, sem þá ýmist árétta sömu skilyrðin og í lögum nr. 38/1954, eða gera aðrar og oft auknar kröfur vegna sérstakra starfa.

Ýmis sérsjónarmið koma til athugunar um fjölskipuð stjórnvöld sökum þess að fleiri standa að undirbúningi og ákvörðun máls, en eins og áður segir eru það einkum fjölskipuð stjórnvöld sem eru til umfjöllunar hér.

Um jákvæð hæfisskilyrði má taka sem dæmi áskilnað um aldur, lögræði, ríkisborgararétt, menntun, kunnáttu, búsetu o.s.frv. til að geta tekið við opinberri stöðu.

Að því er varðar neikvæð hæfisskilyrði er einkum um tvennt að ræða sem getur hamlað því að viðkomandi geti tekið við opinberri stöðu:

1. Ósamrýmanleg störf.

2. Bann við aðild að fjölskipuðum stjórnvöldum.

Þótt stjórnsýsluhafi sé þeim persónulegu kostum búinn sem lög áskilja kann tengslum hans við fyrirliggjandi mál að vera svo farið að hætta sé á að hann fái ekki litið hlutlaust á þau. Við þessu vandamáli er brugðist á eftirfarandi hátt:

Í fyrsta lagi, eins og raunar er áður komið fram, með því að reyna að tryggja það að fyrir fram sé minni hætta á því að stjórnsýsluhafi sé í slíkum tengslum við úrlausnarefni þau sem kunna að verða lögð fyrir hann að draga megi í efa hlutlægni hans við meðferð þeirra mála. Þetta er m.a. gert með því að banna honum að hafa á hendi tiltekin störf eða aukastörf og koma þannig í veg fyrir starfstengsl við mál sem kunna að verða lögð fyrir stjórnsýsluhafann. Neikvæðar hæfisreglur af þessu tagi duga þó ekki einar sér til að tryggja það á öllum sviðum að stjórnsýsluhafi sé ekki í slíkum tengslum við mál að ekki megi draga í efa hlutlægni hans við meðferð þeirra.

Þegar svo er komið sögu taka við reglur um sérstakt hæfi stjórnvalds, en þær grípa inn í hvenær sem stjórnsýsluhafi er vanhæfur við meðferð á tilteknu og fyrirliggjandi máli vegna tengsla sinna við það eða aðila þess.

Ef tekin eru nokkur dæmi úr lögum til að átta sig betur á greiningunni í almennt hæfi annars vegar, sem aftur skiptist niður í jákvæð hæfisskilyrði og neikvæð hæfisskilyrði, og svo hins vegar sérstakt hæfi, liggur beinast við að tína til þau lagaákvæði sem er að finna í lögum nr. 86/1985, um viðskiptabanka.

Í 17. gr. laganna segir svo:

„Bankastjórum, aðstoðarbankastjórum og útibússtjórum er óheimilt nema að fengnu leyfi bankaráðs að sitja í stjórn stofnana og atvinnufyrirtækja utan bankans eða taka þátt í atvinnurekstri að öðru leyti nema lög kveði á um annað.“

Þetta er dæmi um ósamrýmanleg störf skv. 1. tölul. neikvæðra hæfisskilyrða undir almennt hæfi.

Í 3. mgr. 38. gr. laganna segir svo:

„Skoðunarmaður viðskiptabanka má ekki eiga sæti í bankaráði, vera starfsmaður bankans eða starfa í þágu hans að öðru en endurskoðun.“

Þetta er dæmi um bann við aðild að fjölskipuðum stjórnvöldum skv. 2. tölul. neikvæðra hæfisskilyrða undir almennt hæfi. Lagaákvæðið miðar að því að þeir aðilar, sem hafa eftirlit með stofnunum og fyrirtækjum, sitji ekki í stjórn þeirra. Þeir gætu á þann hátt komist í þá aðstöðu að þurfa að taka ákvörðun um eða endurskoða eigin gerðir.

Í 2. mgr. 33. gr. laganna segir svo:

„Bankaráðsmenn skulu ekki taka þátt í meðferð máls er varðar viðskipti þeirra sjálfra eða fyrirtækja sem þeir eiga hlut í, sitja í stjórn hjá, eru fyrirsvarsmenn fyrir eða eiga að öðru leyti verulegra hagsmuna að gæta í. Sama máli gegnir um þátttöku bankaráðsmanna í meðferð máls er varða aðila sem þeim eru tengdir, persónulega eða fjárhagslega.“

Þetta er dæmi um sérstakt hæfi stjórnvalds til meðferðar einstaks fyrirliggjandi máls. Hér er um atriði að tefla sem kynnu að valda vanhæfi í þessu ákveðna máli.

Í lögum nr. 86/1985, um viðskiptabanka, er ekki að finna neitt ákvæði sem fjallar um almennt hæfi til að taka sæti í bankaráði. Af því má væntanlega álykta um þau viðhorf löggjafans að hann hafi ekki viljað festa niður ákveðnar reglur um almenn hæfisskilyrði manna til setu í bankaráði. Þær yrðu að vera sveigjanlegri en t.d. reglurnar um almenn hæfisskilyrði bankastjóra, sbr. 17. gr. laganna.

Álit.

Með skírskotun til þess sem að framan er rakið verður svar undirritaðs við bréfi Kvennalistans þetta:

Seta Kristínar Sigurðardóttir í bankaráði Landsbankans getur að mínu mati ekki talist andstæð lögum nr. 86/1985, um viðskiptabanka, enda skortir þar bein lagaákvæði um almennt hæfi til setu í bankaráðum, svo sem áður er lýst.

Það verður hins vegar að teljast óeðlilegt þegar virt eru almenn lagarök og þær reglur sem taldar eru gilda um þessi efni hér á landi að starf Kristínar hjá Kaupþingi geti samrýmst setu hennar í bankaráði Landsbankans. Einungis sú staðreynd að vera í aðstöðu til að miðla upplýsingum, enda þótt ekki séu bornar brigður á trúnaðinn, hlýtur að vega þyngst í þessum efnum.

Fylgiskjal II.

Sigurður Líndal:

Um lögmæti þess að deildarstjóri innheimtudeildar

verðbréfafyrirtækis sitji í bankaráði ríkisviðskiptabanka.

(14. janúar 1990.)

Inngangur.

Með bréfi dags. 2. janúar sl. fór Guðrún Helgadóttir, forseti sameinaðs Alþingis, þess á leit við mig að ég léti í té álit á því hvort það geti á einhvern hátt talist óeðlilegt eða andstætt lögum um viðskiptabanka að fulltrúi Kvennalistans, Kristín Sigurðardóttir, sitji í bankaráði Landsbanka Íslands, sbr. bréf þingflokks Samtaka um kvennalista dags. 28. desember 1989.

Samkvæmt þessu er álitaefnið tvíþætt:

1. Hvort seta Kristínar Sigurðardóttur í bankaráði Landsbanka Íslands geti á einhvern hátt talist óeðlileg.

2. Hvort seta hennar í bankaráðinu geti á einhvern hátt talist andstæð lögum um viðskiptabanka.

Rétt þykir að leita fyrst svars við síðari liðnum - hvort það fari í bága við lög um viðskiptabanka að Kristín Sigurðardóttir sitji í bankaráði Landsbanka Íslands.

Tilefni þessa máls er starf hennar sem deildarstjóri innheimtudeildar Kaupþings hf., en einn megintilgangur félagsins er að annast verðbréfaviðskipti. Starfar það á grundvelli laga nr. 20/1989 um verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóði. Hávöxtunarfélagið hf. er verðbréfasjóður, sbr. 18. gr. laganna, sem starfar í nánum tengslum við Kaupþing hf. Landsbanki Íslands er ríkisviðskiptabanki, sem starfar á grundvelli laga nr. 86/1985, um viðskiptabanka, sbr. lög nr. 32/1989 og lög nr. 120/1989. Landsbréf hf. - verðbréfamarkaður Landsbankans - er að langmestu leyti eign bankans, en félagið starfar á grundvelli laga nr. 20/1989.

Er hér álitaefnið hvort framangreint deildarstjórastarf Kristínar Sigurðardóttur sé þess eðlis að seta hennar í bankaráði Landsbankans geti á einhvern hátt talist andstæð lögum.

Verðbréfaviðskipti sem þáttur í starfsemi viðskiptabanka.

Í áðurgreindum lögum um viðskiptabanka segir í 4. gr. að hlutverk viðskiptabanka sé að hafa á hendi hvers konar viðskiptabankastarfsemi eins og hún sé skilgreind í IV. kafla laganna. Önnur starfsemi sé þeim óheimil. Í þeim kafla er starfsemi viðskiptabanka nánar lýst í 26. gr.:

Starfsemi viðskiptabanka er fólgin í geymslu og ávöxtun fjár, miðlun á peningum og annarri þjónustustarfsemi sem er í eðlilegum tengslum við slík viðskipti.

Viðskiptabönkum og öðrum, sem til þess hafa sérstaka lagaheimild, er einum heimilt að taka við innlánum frá almenningi til geymslu og ávöxtunar.

Í öðrum greinum þessa kafla eru nánari ákvæði um starfsemi viðskiptabanka sem þarflaust er að rekja hér.

Ákvæði 4. og 26. gr. eru mjög rúmt og almennt orðuð. Í 26. gr. er starfseminni lýst svo að hún sé fólgin í ávöxtun fjár, miðlun á peningum og annarri þjónustustarfsemi sem sé í eðlilegum tengslum við slík viðskipti. Þetta rúma orðalag getur sem best tekið til verðbréfaviðskipta sem hafa það að markmiði að geyma fé, ávaxta það og miðla því. Í greinargerð með frumvarpi til viðskiptabankalaganna kemur og í ljós að gert er ráð fyrir að verðbréfamiðlun sé þáttur í starfsemi viðskiptabanka.

Segir um það í athugasemdum við 4. gr.:

„Öðrum aðilum en viðskiptabönkum er samkvæmt frumvarpinu óheimilt að reka viðskiptabankastarfsemi. Þeim er hins vegar heimilt að hafa með höndum starfsemi sem felur í sér ákveðna þætti viðskiptabankastarfsemi eða er hliðstæð slíkri starfsemi. Í þessu sambandi má t.d. nefna verðbréfaviðskipti og afborgunarkaup.“ (Alþt. 1984–85. 107. lþ. A: þskj. 695.)

Í athugasemdum við 26. gr. laganna er vitnað til 5. gr. laga um Landsbanka Íslands, nr. 11/1961, þar sem hlutverki hans er lýst, en í c-lið þeirrar greinar er kaup og sala verðbréfa talin meðal hlutverka hans. Einnig er þar vitnað til 9. gr. laga um Verslunarbanka Íslands nr. 46/1960, en þar er lýst verkefnum hans. Í 5. tölul. er kaup og sala skuldabréfa ríkis-, bæjar- eða sveitarfélaga, eða annarra tryggra og auðseljanlegra verðbréfa talin meðal verkefna hans. Var í frumvarpinu gert ráð fyrir að hugtakið viðskiptabankastarfsemi yrði skilgreint með öðrum hætti en gert hefði verið, í þeim tilgangi að bönkum yrði auðveldað að laga starfsemi sína að breyttum kröfum og aðstæðum á hverjum tíma. Síðan sagði í athugasemdunum:

„Eftir sem áður verður þó starfsemin að vera fólgin í geymslu og ávöxtun fjár og miðlun á peningum, sbr. orðalag málsgreinarinnar. Einnig verður önnur þjónustustarfsemi banka að standa í tengslum við viðskipti sem tengjast slíkri starfsemi.“

Skilgreining frumvarpsins á viðskiptabankastarfsemi felur í sér alla þá þætti sem falla nú almennt undir hugtakið, þar á meðal verðbréfaviðskipti. Ákvæðinu er með öðrum orðum ekki ætlað að þrengja almennt starfsvettvang viðskiptabanka frá því sem verið hefur. Engu að síður er ætlast til að hugtakið verði skýrt þröngt. (Alþt. 1984–85. 107. lþ. A: þskj. 695.)

Það er því ljóst að verðbréfaviðskipti eru samkvæmt núgildandi lögum um viðskiptabanka innan starfssviðs slíkra banka.

Landsbanki Íslands hefur haft með höndum slík viðskipti og sérstök deild, verðbréfaviðskipti, annast þennan þátt starfseminnar. Þann 5. júlí 1989 var stofnað sérstakt verðbréfafyrirtæki, Landsbréf hf., og yfirtók það viðskipti áðurnefndrar deildar um síðustu áramót, 1989–90. Í samþykktum Landsbréfa hf. segir að tilgangur þess sé að annast verðbréfaviðskipti í samræmi við lög nr. 20/1989. Tekur það til allra þátta verðbréfaviðskipta eins og þeim er lýst í 2. mgr. 11. gr. laganna. Er félagið að 95 hundraðshlutum eign Landsbankans, en að tæpum fimm hundraðshlutum eign Veðdeildar Landsbankans. Þrír hluthafar til viðbótar eiga örlitla hluti. Í samþykktum félagsins er svo mælt að Landsbankinn hafi heimild til að leysa til sín hluti annarra hluthafa í félaginu þegar breyting sú á hlutafélagalögum taki gildi í marsmánuði 1990 er heimili að lágmarksfjöldi hluthafa í hlutafélagi verði tveir í stað fimm.

Verðbréfafyrirtæki.

Í áðurgreindum athugasemdum við 4. gr. laga um viðskiptabanka er tekið fram að öðrum aðilum sé heimilt að hafa með höndum starfsemi sem feli í sér ákveðna þætti viðskiptabankastarfsemi og eru þar sérstaklega nefnd verðbréfaviðskipti. Um þau hafa verið sett lög nr. 20/1989 sem áður eru nefnd.

Kaupþing hf. er verðbréfafyrirtæki sem starfar á grundvelli þeirra laga samkvæmt leyfi viðskiptaráðherra, sbr. 1. mgr. 11. gr. Er það stofnað 18. október 1982 og er að rúmum helmingi í eigu Péturs Blöndal framkvæmdastjóra þess, en að tæpum helmingi í eigu níu sparisjóða.

Í samþykktum Kaupþings hf. segir svo um tilgang félagsins:

„Tilgangur félagsins er sá að annast verðbréfamiðlun og bjóða fram sérfræði-, rannsóknar- og upplýsingaþjónustu um slík viðskipti, veita sölutryggingu á markaðsverðbréfum, annast fjárvörslu fyrir einstaklinga og lögaðila, reka verðbréfasjóði og skylda starfsemi.“

Eins og áður segir er Hávöxtunarfélagið hf. verðbréfasjóður sem starfar í sjálfstæðum sjóðsdeildum. Er það almenningshlutafélag, óháð Kaupþingi hf., í eigu 70 aðila. Kaupþing hf. annast daglegan rekstur félagsins, umsýslu eigna þess og allra sjóðsdeilda samkvæmt sérstökum samningi. Kaupþing hf. sér um innheimtu bréfa í eigu sjóðsdeildanna og annast að öllu leyti fjárreiður þeirra og bókhald.

Af þessu má vera ljóst að verðbréfaviðskipti eru bæði á starfssviði Landsbanka Íslands, nánar tiltekið Landsbréfa hf. sem er að mestu leyti eign bankans og Kaupþings hf.

Starfssvið deildarstjóra innheimtudeildar.

Kristín Sigurðardóttir er deildarstjóri innheimtudeildar Kaupþings hf. eins og þegar hefur verið tekið fram. Hún hefur í stórum dráttum lýst starfi sínu þannig:

Deildarstjóri hefur yfirumsjón með verkefnum innheimtudeildar þar sem auk hennar eru tveir starfsmenn í fullu starfi og einn í hálfu. Aðalverkefni deildarinnar er að innheimta skuldabréf, en einnig víxla og fjárhæðir samkvæmt kaupsamningum. Bréf þau, sem nú eru til innheimtu, eru um 17.000 talsins og af ólíku tagi: ríkisskuldabréf, bankabréf, bréf tryggð með veði, bréf með sjálfsskuldarábyrgð. Sum bréfin eru verðtryggð, önnur án slíkrar tryggingar. Yfir 97% þessara bréfa bera hreyfanlega vexti sem eru meðalvextir Seðlabanka Íslands.

Bréfin eru eign fjögurra sjóða og innan við 500 einstaklinga og eru í fjárvörslu Kaupþings hf. Sérstök deild í fyrirtækinu, vörsludeild, sér um þennan þátt í starfsemi þess.

Þegar skuldabréf kemur til innheimtu er því gefið númer, tekið af því heilafrit og frumriti komið fyrir í traustri geymslu. Númerað afritið er síðan skráð í innheimtukerfið, skráning lesin yfir og bókuð. Þegar líður að gjalddaga eru sendir út gíróseðlar og greiða flestir skuldarar á gjalddaga eða skömmu síðar. Ef tvær vikur líða án þess að greiðsla berist er ítrekun send í nafni lögmanna, en undirrituð af deildarstjóra innheimtudeildar. Þar er skuldara gefinn kostur á að greiða skuld innan viku, ella verði bætt við innheimtukostnaði sem tilgreindur er. Langflestir skuldarar greiða á þessu stigi. Þeir sem hafa ekki greitt þegar mánuður er liðinn frá gjalddaga fá sent innheimtubréf sem er harðorðara og lögsókn boðuð. Að lokum er haft símasamband við skuldara. Innheimtudeild sér um alla innheimtu þar til komið er að því að stefna skuldara eða beiðast uppboðs.

Þegar greiðslur berast eru þær skráðar á bréfin og lagðar inn á reikning eigenda.

Mestur tími af starfi deildarstjóra fer í að ræða við skuldara sem vilja semja um greiðslu skulda sinna og skýra mál sín. Einnig er deildarstjóra ætlað að fylgjast með uppboðum og sjá um að lögmenn fái uppreiknaða stöðu bréfa og frumrit þeirra ef þörf krefur. Deildarstjóra ber einnig að sitja reglulega fundi með lögmönnum sem falið hefur verið að halda áfram innheimtu skuldabréfa og fara með þeim yfir stöðu mála.

Framkvæmdastjóri Kaupþings hf. hefur upplýst að auk þessa sitji deildarstjóri innheimtudeildar vikulega fundi innráðs sem sé honum til ráðuneytis við ákvarðanatöku um innri málefni félagsins. Starfi ráðið við hlið útráðs sem sjái um ytri málefni þess, nánar tiltekið samskipti við viðskiptamenn. Ráð þessi séu skipuð deildarstjórum Kaupþings hf. og fyrirsvarsmönnum stoðdeilda þess - markaðsstjóra, lögfræðingi, tölvufræðingi og innri endurskoðanda.

Þegar virt er það sem hér segir um starfssvið deildarstjóra Kaupþings hf., hversu umfangsmikil starfsemin er og þá sérstaklega það, sem segir um tengsl hans við skuldara og fundi með lögmönnum, er ljóst að deildarstjóri hlýtur að kynnast vel hag viðskiptamanna Kaupþings hf. og þá ekki síst skilvísi þeirra og greiðslugetu. Þetta eru mikilvægar og verðmætar upplýsingar við rekstur verðbréfafyrirtækis. Með setu í innráði Kaupþings hf. verður ekki betur séð en deildarstjórinn eigi þess kost að fylgjast náið með flestum eða öllum innri málefnum félagsins.

Þá ber að hafa hér í huga að deildarstjóra eins og öðrum starfsmönnum verðbréfafyrirtækja er skylt að gæta þagmælsku um öll viðskipti sem þeir hafa milligöngu um og um persónulega hagi viðskiptamanna sem þeir öðlast vitneskju um í starfi sínu og leynt eiga að fara samkvæmt lögum eða eðli máls og helst sú þagnarskylda þótt látið sé af starfi, sbr. 3. mgr. 13. gr. og 7. gr. laga um verðbréfaviðskipti.

Bankaráð Landsbanka Íslands.

Í lögum um viðskiptabanka segir þetta í 9. gr. um yfirstjórn bankanna: „Yfirstjórn ríkisviðskiptabanka er í höndum viðskiptaráðherra og bankaráða, svo sem fyrir er mælt í lögum þessum.“

Þessari yfirstjórn bankaráða virðist samkvæmt lögunum mega skipta í tvo meginþætti, annars vegar beina yfirstjórn og hins vegar yfirumsjón og eftirlit.

Bein yfirstjórn bankaráða lýsir sér í ákvörðunarvaldi á tilteknum sviðum. Þannig ákveður bankaráð hvort stofna skuli útibú og hvar þau skuli vera, sbr. c-lið 21. gr. og 3. gr. Bankaráð ræður bankastjóra og segir þeim upp starfi; í samráði við ráðherra víkur bankaráð þeim úr starfi ef þeir brjóta af sér, sbr. 11. gr. Það ákveður laun bankastjóra og önnur ráðningarkjör, svo og eftirlaun; það setur bankastjórum erindisbréf og ákveður verkaskiptingu þeirra, sbr. 12. gr. Bankaráð ákveður hver skuli taka sæti af hálfu bankans í stjórn stofnunar eða atvinnufyrirtækis nema lög kveði á um annað, sbr. 13. gr. Einnig ræður það tiltekna yfirmenn og segir þeim upp starfi; því er og heimilt að ráða aðstoðarbankastjóra, sbr. 19. gr. Bankaráð ákveður hverjum skuli heimilt að rita firma banka, sbr. 20. gr. Þá tekur bankaráð ákvörðun um ýmis málefni sem varða rekstur banka, sölu og veðsetningu fasteigna sem bankinn á, kaup og sölu hlutabréfa og annarra eignarhluta í félögum sem bankinn á, samruna banka við aðrar lánastofnanir, afskriftir af útlánum, ráðstöfun tekjuafgangs til varasjóðs og annarra sjóða, bankaráð ákvarðar vexti banka og gjaldskrá þjónustugjalda, setur almennar reglur um lánveitingar og ábyrgðir banka, sbr. 21. gr. og 2. gr. laga nr. 32/1989. Þá setur bankaráðið reglur um viðskipti starfsmanna við bankann, sbr. 1. mgr. 33. gr.

Yfirumsjónar- og eftirlitshlutverk bankaráða er nánar skilgreint í 18. gr., en þar segir:

„Bankaráð hefur yfirumsjón með málefnum viðskiptabanka í samræmi við lög þessi, reglugerð eða samþykktir. Bankaráð hefur einnig með höndum almennt eftirlit með rekstri bankans.“

Til þess að bankaráð geti gegnt þessari skyldu er svo greint í 3. mgr. 24. gr. að bankastjórn skuli reglulega gefa upplýsingar um rekstur og hag bankans á bankaráðsfundum.

Nátengdar þessu umsjónar- og eftirlitshlutverki eru ýmsar starfsskyldur sem lúta að veitingu upplýsinga. Ráðherra getur hvenær sem er krafið bankaráð upplýsinga um rekstur og hag bankans, sbr. 10. gr. Bankaráði er skylt að veita skoðunarmanni allar umbeðnar upplýsingar sem unnt er að láta í té, sbr. 5.

mgr. 40. gr., og bankaráði ber þegar í stað að tilkynna bankaeftirlitinu ef ástæða er til að ætla að eigið fé bankans sé undir því lágmarki sem ákveðið er í 36. gr., sbr. 45. gr. Þá undirritar bankaráð ársreikning ásamt bankastjórum, sbr. 2. mgr. 38. gr.

Samkeppni og hagsmunaárekstrar.

Ljóst er af því sem nú hefur verið rakið að bæði Landsbanki Íslands og Kaupþing hf. annast verðbréfaviðskipti. Landsbankinn hefur að vísu kosið að stofna sérstakt verðbréfafyrirtæki, Landsbréf hf., án þess að séð verði að lög hafi knúið til þess. Í 2. mgr. 11. gr. laga um verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóði er berum orðum tekið fram að einkaréttur verðbréfafyrirtækja með fullgildu rekstrarleyfi raski ekki rétti innlánsstofnana, viðskiptabanka og sparisjóða til að reka slíka starfsemi, enda sé um að ræða viðskiptabanka- og sparisjóðsstarfsemi eða þjónustustarfsemi sem sé í eðlilegum tengslum við hana. Fyrirvarinn í lokin er svo óljós að vandséð er að hve miklu leyti hann takmarkar verðbréfaviðskipti viðskiptabanka.

Eins og áður segir eru Landsbréf hf. að langmestu leyti í eigu Landsbankans og félagið annast þann þátt viðskiptabankastarfseminnar sem lýtur að verðbréfaviðskiptum. Það verður að telja andstætt lögum um viðskiptabanka að banki geti stofnað sjálfstæð félög um tiltekna þætti í eðlilegri starfsemi og þannig dregið þá undan yfirstjórn, yfirumsjón og eftirliti bankaráðs. Í 13. gr. viðskiptabankalaganna ákveður bankaráð reyndar hver skuli taka sæti af hálfu bankans í stjórn stofnunar eða atvinnufyrirtækis. Hefur bankaráðið því ítök um stjórn fyrirtækisins. Að einhverju leyti kann hlutafélagaformið að takmarka yfirstjórn bankaráðsins, en þó alls ekki svo að stjórn Landsbréfa hf. verði talin bankaráði óviðkomandi. Annars er ekki þörf á að ræða þetta álitaefni frekar hér. Á hinu leikur enginn vafi að bankaráðsmönnum ber að hafa sams konar yfirumsjón og eftirlit með starfsemi Landsbréfa hf. og bankanum sjálfum.

Landsbanki Íslands (Landsbréf hf.) og Kaupþing hf. eru samkvæmt þessu keppinautar bæði beint og óbeint á verðbréfamarkaði og þar hljóta að geta risið hagsmunaárekstrar af ýmsu tagi.

Hér að framan hefur verksviði bankaráðs verið skipt í tvo meginflokka: beina yfirstjórn og ákvarðanatöku annars vegar og yfirumsjón og eftirlit hins vegar.

Verður ekki betur séð en hagsmunaárekstrar, beinir eða óbeinir, geti orðið milli Landsbankans og Kaupþings hf. á flestum þeim sviðum þar sem bankaráð hefur beina yfirstjórn á hendi og er ætlað að taka ákvarðanir um einstök málefni. Sérstaklega sýnist þetta geta orðið um mótun vaxtastefnu og ákvarðanir þar að lútandi, en á fjármagnsmarkaði keppa bankar og fjármálafyrirtæki um fé til starfsemi sinnar, svo sem best má marka af auglýsingum. Sama virðist geta gerst þegar bankaráð ákveður að selja hlutabréf og aðra eignarhluta í félögum sem bankinn á aðild að, einnig þegar ákveðið er að afskrifa útlán.

Við þetta bætist svo það að flestar almennar upplýsingar um rekstur og hag bankans og viðskiptamanna hans, sem bankaráðsmenn fá sem yfirumsjónar- og eftirlitsmenn, hljóta eðli málsins samkvæmt að koma keppinaut á verðbréfamarkaði að notum.

Hér ber að hafa í huga að þagnarskylduákvæðin í 25. gr. viðskiptabankalaganna og 13., sbr. 7. gr. laganna um verðbréfaviðskipti, hljóta öðrum þræði að vera sett til að vernda samkeppnisaðstöðu banka og verðbréfafyrirtækja.

Staða deildarstjóra Kaupþings hf.

Hér að framan hefur starfi deildarstjóra Kaupþings hf. verið lýst og sú ályktun dregin að hann eigi þess kost að fylgjast náið með hag viðskiptamanna félagsins, ekki síst skilvísi þeirra og greiðslugetu. Vegna setu í bankaráði Landsbankans á hann þess einnig kost að fylgjast með hag viðskiptamanna bankans og því hvernig þar er staðið að innheimtu og hvern árangur hún ber.

Með setu í innráði Kaupþings hf. verður ekki annað séð en deildarstjórinn geti einnig fylgst grannt með öllum innri málefnum Kaupþings hf., rekstri þess og hag, stefnu, fyrirætlunum og ákvörðunum stjórnenda. Með setu í bankaráði Landsbankans berast deildarstjóranum reglulega upplýsingar um rekstur og hag bankans, hann tekur þátt í stefnumótun og mörgum mikilvægum ákvörðunum eins og lýst er að framan.

Deildarstjórinn sem hefur beina atvinnuhagsmuni af því að störf hans beri árangur er settur í þá aðstöðu að búa yfir vitneskju um málefni keppinautar atvinnurekanda síns sem hann kann að hafa persónulega hagsmuni af að nýta sér. Hann hefur einnig verið kosinn til einnar af æðstu trúnaðarstöðum við stofnun sem kynni að hafa hag af vitneskju um málefni atvinnuveitanda hans.

Hér er augljóslega stöðug hætta á hagsmunaárekstrum sem hlýtur að setja deildarstjórann sífelldlega í vanda og tæplega er unnt að ætlast til að hann

geri sér alltaf grein fyrir. Er ljóst að stjórn Kaupþings hf. hefur fullan skilning á þessum vanda, en í yfirlýsingu frá henni dags. 27. desember 1989 segir þetta m.a.:

„Þegar fréttist af þessum áformum (að kjósa Kristínu Sigurðardóttur í bankaráð Landsbankans) hafði Kaupþing nokkrar efasemdir um að deildarstjóri þess tæki þátt í stjórnun annars fyrirtækis sem óbeint á í samkeppni við Kaupþing. Kaupþing hefur verið í fararbroddi með nýjungar á verðbréfamarkaði hér á landi og því gæti frumkvæði Kaupþings nýst Landsbankanum. Eftir viðtal við deildarstjórann var efasemdum eytt enda fullur trúnaður við þennan starfsmann.“

Í litlu landi eins og Íslandi fer ekki hjá því að fólki með sérþekkingu séu falin margs konar trúnaðarstörf, sem oft skarast á ýmsa vegu. Hér reynir á siðferðisstyrk viðkomandi einstaklinga og trúnað þeirra við umbjóðendur sína. Ef viðkomandi gerir sér grein fyrir hvar mismunandi hagsmunir liggja getur hann rækt störf sín án þess að misbjóða hagsmunum þeirra, sem velja hann til starfa.

Einn af bankastjórum Landsbankans hefur gagnrýnt þessa kosningu harðlega.

Það verkefni liggur hér ekki fyrir að taka afstöðu til þess hvernig forráðamenn Kaupþings hf. eiga að bregðast við í þessu máli og því verður ekki fjölyrt um það.

Almennt um stjórnsýsluhæfi.

Landsbanki Íslands er ríkisviðskiptabanki og ber ríkissjóður ábyrgð á öllum skuldbindingum hans, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga um viðskiptabanka. Eins og aðrir ríkisviðskiptabankar lýtur Landsbankinn stjórn bankaráðs sem Alþingi kýs. Þannig á bankaráðið í umboði Alþingis hlutdeild í þeim þætti framkvæmdarvaldsins sem lýtur að fjárstjórn ríkisins. Í þessum skilningi er bankaráðið stjórnsýslustofnun.

Stjórnsýsluhæfi er tvíþættrar merkingar. Annars vegar tekur það til þeirra hæfisskilyrða sem menn þurfa að fullnægja til að gegna stjórnsýslustarfi, sbr. 3. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Er hér talað um almennt hæfi. Hins vegar merkir orðið hæfi til þess að fara með einstakt mál og taka ákvörðun í því. Er þá talað um sérstakt hæfi.

Almennt hæfi er skilgreint með jákvæðum hætti þar sem áskilið er að stjórnsýsluhafar séu gæddir þeim einstaklingsbundnu kostum að þeir geti á hlutlægan hátt tekið ákvörðun eftir málefnum. Í lögum eru tiltekin skilyrði fyrir því að maður geti fengið opinbert starf og haldið því og þeim verður að fullnægja; auk þess verður stjórnsýsluhafi að hafa löglega heimild til starfs síns, þ.e. skipun, ráðningu eða kosningu. Einnig er almennt hæfi skilgreint með neikvæðum hætti þannig að sett eru skilyrði sem fyrir fram eiga að draga úr hættu á því að stjórnsýsluhafi sé svo tengdur úrlausnarefnum sem fyrir hann eru lögð að draga megi í efa óhlutdrægni hans við meðferð og afgreiðslu mála. Heimild yfirboðara til að banna aukastörf sem ósamrýmanleg teljast aðalstarfi er dæmi um þetta, sbr. 34. gr. laga nr. 38/1954.

Sérstakt hæfi er áskilið þar sem aðstæður kunna að vera slíkar að stjórnsýsluhafi megi ekki eiga hlut að meðferð einstaks máls þótt hann fullnægi almennum hæfisskilyrðum. Hann kann að hafa þeirra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins eða vera tengdur því með öðrum hætti, þannig að hann megi ekki um það fjalla af þeirri hlutlægni sem áskilja verður. Almennar skráðar réttarreglur eru ekki til um sérstakt hæfi, en víða í löggjöfinni er vikið að hæfi einstakra stjórnsýsluhafa.

Vanhæfisástæðum má samkvæmt þessu skipta í tvo meginflokka, almennt og sérstakt vanhæfi. Almennt vanhæfi lýsir sér þannig að tilteknar aðstæður eru fyrir fram taldar hafa þau áhrif á þann sem um mál fjallar að líklegt sé að hann fái ekki litið óhlutdrægt á málavöxtu - mál kann til dæmis að varða um of hagsmuni sjálfs hans eða náinna vandamenn hans. Hér reynir á það sem kallað er neikvæð hæfisskilyrði og áður er lýst. Sérstakt vanhæfi lýsir sér þannig að ekki er vitað fyrir fram um tengsl manns við einstakt málsefni eða þá sem við það eru riðnir. Slíkt hlýtur iðulega að bera við þar sem ekki er unnt að sjá allt fyrir sem vanhæfi kann að valda þannig að ástæður verði fyrir fram tæmandi taldar. Verður þá að meta sérstaklega með hliðsjón af viðeigandi lagareglum hvort stjórnsýsluhafi eigi slíkra hagsmuna að gæta við meðferð tiltekins máls að hætta sé á að hann glepjist af því og mál fái ekki rétta meðferð. (Um stjórnsýsluhæfi er skilmerkileg greinargerð eftir Björn Þ. Guðmundsson í Lögbókinni þinni, 2. útg., 1989, bls. 439.)

Hér verður að vekja athygli á því að ekki er verið að leggja dóm á trúnað, siðferðisstyrk eða heiðarleika þess einstaklings sem hlut á að máli hverju sinni þegar rætt er um almennt og sérstakt vanhæfi. Öll áhersla liggur á því hvort tiltekin tengsl manns við úrlausnarefni séu þess eðlis að hætta sé á að þau glepji fyrir honum. Reynsla kynslóðanna hefur sýnt mönnum að á slíku er alltaf nokkur hætta og því hefur verið leitast við að móta almennar reglur í stað þess að leggja sérstakt mat á hvern mann.

Almennt og sérstakt hæfi bankaráðsmanna - þagnarskylda.

Í viðskiptabankalögunum eru fá ákvæði um almennt vanhæfi til setu í bankaráði ríkisviðskiptabanka. Hvorki bankastjórar né skoðunarmenn mega þó sitja í bankaráði, sbr. 4. mgr. 24. gr. og 3. mgr. 40. gr., en að öðru leyti eru ekki ákvæði um almennt vanhæfi til setu þar. Hins vegar er mælt fyrir um sérstakt vanhæfi bankaráðsmanna, eða vanhæfi þeirra til meðferðar einstaks máls í 2. mgr. 33. gr., sjá 3. gr. laga nr. 32/1989, og hljóðar það svo:

„Bankaráðsmenn skulu ekki taka þátt í meðferð máls er varðar viðskipti þeirra sjálfra eða fyrirtækja sem þeir eiga hlut í, sitja í stjórn hjá, eru fyrirsvarsmenn fyrir eða eiga að öðru leyti verulegra hagsmuna að gæta í. Sama gildir um þátttöku bankaráðsmanna í meðferð máls er varðar aðila sem eru þeim tengdir, persónulega eða fjárhagslega.“

Þá er bankaráðsmönnum ekki heimilt að koma fram sem umboðsaðilar annarra gagnvart bankastjórn, sbr. 3. mgr. 33. gr. og 3. gr. laga nr. 32/1989.

Loks ber að árétta að bankaráðsmenn eru bundnir þagnarskyldu um allt það er varðar hagi viðskiptamanna bankans og um önnur atriði er þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirboðara eða eðli málsins og helst þagnarskylda þótt bankaráðsmaður hafi látið af starfi, sbr. 25. gr.

Lagaleg staða deildarstjóra Kaupþings hf. í bankaráði.

Augljóst er að deildarstjóra Kaupþings hf. er óheimilt að taka þátt í meðferð máls sem varðar viðskipti sem Kaupþing hf. kann að eiga við Landsbankann. Honum er einnig óheimilt að taka þátt í meðferð máls er varðar Kaupþing hf. með öðrum hætti, sbr. 2. mgr. 33. gr. laga um viðskiptabanka og 3. gr. laga nr. 32/1989, um breytingu á þeim lögum.

Eins og fyrr segir eru bankaráðsmenn í senn stjórnendur og eftirlitsmenn. Í lögum um viðskiptabanka er gert ráð fyrir að þeir taki talsverðan þátt í sjálfri bankastjórninni eins og að framan er lýst. Um það má vafalaust deila hvort sú skipan sé heppileg, en hitt er víst að hún magnar frekar hættu á hagsmunaárekstrum en ella, ef bankaráðin væru einungis til yfirumsjónar og eftirlits.

Líklegt má telja og raunar fullvíst að deildarstjórinn yrði að víkja svo oft af fundi bankaráðs vegna sérstaks vanhæfis til meðferðar einstakra mála, oft mjög mikilvægra, að honum yrði mjög torvelt að starfa með eðlilegum hætti í bankaráðinu. Við svo búið sýnist óhjákvæmilegt að álykta að starf deildarstjórans hjá Kaupþingi hf., eitt sér, hljóti að hafa þau áhrif á stöðu hans og starf í bankaráði Landsbankans að engar líkur séu á því að hann geti rækt þau á svo trúverðugan hátt sem áskilja verður. Með því að gegna ósamrýmanlegu starfi sé hann almennt vanhæfur til að sitja í bankaráðinu.

Nú hafa ekki verið leiddar í lög hér á landi neinar almennar vanhæfisreglur í stjórnsýslu. Á hinn bóginn eru ákvæði um vanhæfi í ýmsum samböndum mjög víða í löggjöfinni, m.a. um ósamrýmanleg störf. Í ritgerðinni „Almennt vanhæfi stjórnsýsluhafa“ eftir Pál Hreinsson og Ingvar Þóroddsson í Úlfljóti, tímariti laganema 39. árg. 1986, bls. 249–50, er rakinn fjöldi lagaákvæða þar sem stjórnsýsluhöfum eru bönnuð tiltekin störf, venjulega aukastörf, sem teljast ósamrýmanleg aðalstarfi. Að baki þessum ákvæðum býr bersýnilega sú hugsun að stjórnsýsluhafa verði ekki komið í þá aðstöðu að sífellt megi efast um hlutlægni hans.

Má samkvæmt þessu telja það óvefengjanlega meginreglu í íslenskri stjórnsýslu að stjórnsýsluhafi sé almennt vanhæfur ef hann auk stjórnsýslustarfs síns gegnir annarri stöðu sem fyrirsjáanlegt er að valdi tíðum hagsmunaárekstrum eða hættu á slíkum árekstrum, enda séu þeir þess eðlis að hann mætti ekki um mál fjalla sökum sérstaks vanhæfis.

Hér má minna á að nauðsynlegt hefur þótt að setja í lög um viðskiptabanka reglur um almennt vanhæfi bankastjóra til að sitja í bankaráði. Þegar staða þeirra er skoðuð sem gegna trúnaðarstörfum í fjármálafyrirtækjum sýnast sömu rök eiga við um vanhæfi.

Ekki hefur verið aðstaða til að kanna svo að heitið geti erlend lög um þetta efni. Vegna margra alda sambands Íslands og Danmerkur stendur íslenskur réttur næst hinum danska. Því þótti rétt að huga að skipan mála þar og láta við það sitja. Er skemmst frá að segja að niðurstaðan yrði þar hin sama og hér er lýst (sjá Carl Aage Nörgaard og Jens Garde: Forvaltningsret - Sagsbehandling, 3. udg. 1988, bls. 63, og Bent Christensen: Nævn og raad, 1958, bls. 175 og áfram, einkum 191).

Því hefur verið hreyft, t.d. í yfirlýsingu stjórnar Kaupþings hf. sem vitnað er til hér að framan, að vegna fámennis þjóðarinnar fari ekki hjá því að fólki með sérþekkingu séu falin margs konar trúnaðarstörf. Er það raunar kunnara en frá þurfi að segja að hér á landi gegna menn iðulega mörgum trúnaðarstörfum. Af þeim sökum er það algeng skoðun að því séu nokkur takmörk sett hversu langt megi ganga í að setja reglur um almennt vanhæfi á sviði stjórnsýslustarfa (sjá Ólafur Jóhannesson: Stjórnarfarsréttur, 2. útg., 1974, bls. 40 og 42). Þá hefur því verið haldið fram að hingað til hafi það ekki verið talið valda almennu vanhæfi þótt bankaráðsmenn hafi jafnframt setið í stjórn annarra banka og sparisjóða eða í stjórn fyrirtækja sem væru meðal stærstu skuldara hlutaðeigandi banka.

Umdeilanlegar venjur sem brjóta í bága við góða og heilbrigða stjórnarhætti verða almennt ekki taldar æskilegar fyrirmyndir til frambúðar. Jafnframt er rétt að minna á að mikil breyting hefur orðið á fjármagnsmarkaði, m.a. meira frjálsræði en áður, fjölbreyttari kostir ávöxtunar og harðari samkeppni hvers konar fjármálafyrirtækja. Allt er þetta tilefni til endurmats, m.a. á hæfisskilyrðum bankaráðsmanna. Þar að auki er almennt nauðsynlegt að herða á hæfisskilyrðum í stjórnsýslu hér á landi.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu verður niðurstaðan sú að Kristín Sigurðardóttir deildarstjóri innheimtudeildar Kaupþings hf. teljist almennt vanhæf til að sitja í bankaráði Landsbanka Íslands samkvæmt grundvallarreglum íslensks stjórnarfarsréttar. Er þá um leið svarað fyrri þætti þess sem um var spurt, hvort seta hennar í bankaráði geti á einhvern hátt talist óeðlileg.

Fylgiskjal III.

Seðlabanki Íslands,

bankaeftirlit:

ÁLITSGERÐ

um hæfi Kristínar Sigurðardóttur

til setu í bankaráði Landsbanka Íslands.

1. Inngangur.

Með bréfi, dags. 8. janúar 1990, óskaði forseti sameinaðs Alþingis, fyrir hönd forseta Alþingis, eftir því að bankaeftirlit Seðlabanka Íslands léti“... forsetum Alþingis í té lögfræðilega álitsgerð um það hvort starf Kristínar Sigurðardóttur hjá Kaupþingi hf. samrýmist setu hennar í bankaráði Landsbankans.“

Eftirfarandi er álitsgerð bankaeftirlitsins. Efnisskipan verður þannig háttað:

II. kafli: Almennt um hæfi stjórnvaldshafa.

III. kafli: Hæfisskilyrði bankaráðsmanna samkvæmt lögum nr. 86/1985, um viðskiptabanka.

IV. kafli: Lög nr. 20/1989, um verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóði.

V. kafli: Heildarniðurstaða.

2. Almennt um hæfi stjórnvaldshafa.

Þegar rætt er um hæfi stjórnvaldshafa er greint á milli svokallaðs almenns hæfis annars vegar og svo sérstaks hæfis hins vegar.

A. Almennt hæfi.

Með almennu hæfi er annars vegar átt við lögmælt skilyrði fyrir því að geta fengið opinbert starf og haldið því og hins vegar að stjórnvaldshafi hafi fullgilda löggildingu til viðkomandi starfa, eftir atvikum samkvæmt skipun, setningu, ráðningu eða kjöri. Almenn hæfisskilyrði til að geta fengið stöðu í þjónustu ríkisins er að finna í lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Auk þess kunna að vera í öðrum lögum ákvæði varðandi einstaka flokka starfsmanna ríkisins og halda slík ákvæði þá gildi sínu.

Innan skilgreiningarinnar á almennu hæfi er oft greint milli svonefndra jákvæðra og neikvæðra hæfisskilyrða.

a1. Jákvæð hæfisskilyrði.

Jákvæðum hæfisskilyrðum er ætlað að tryggja, eftir því sem kostur er, að stjórnvaldshafi sé búinn þeim persónulegu kostum, andlegum sem líkamlegum, að hann geti tekið hlutlæga ákvörðun við meðferð mála í stjórnsýslu sinni. Dæmi slíkra jákvæðra hæfisskilyrða er að finna í 3. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þar sem gerðar eru almennar kröfur um aldur, lögræði, heilbrigði, kunnáttu og fleiri atriði.

a2. Neikvæð hæfisskilyrði.

Neikvæðum hæfisskilyrðum er ætlað að draga fyrir fram úr hættu á því að stjórnvaldshafi sé í slíkum tengslum við úrlausnarefni sem lögð kunna að verða fyrir hann að draga megi í efa hlutlægni hans við meðferð þeirra mála. Er reynt að ná þessum markmiðum með því að leggja bann við eða takmarka heimildir stjórnvaldshafa til að gegna tilteknum aukastörfum eða jafnvel að banna tilteknum aðilum aðild að fjölskipuðum stjórnvöldum. Dæmi slíkra neikvæðra hæfisskilyrða eru t.d. 2. mgr. 34. gr. laga nr. 38/1954 og 1. mgr. 13. gr. laga nr. 86/1985.

Sérstaklega skal tekið fram að lög nr. 38/1954 virðast ekki eiga við um það tilvik sem um ræðir, sbr. 1. gr. laganna, enda telst seta viðkomandi í bankaráði Landsbanka Íslands ekki aðalstarf.

B. Sérstakt hæfi.

Með sérstöku hæfi sjórnvaldshafa er átt við hæfi viðkomandi til meðferðar einstaks máls sem er til úrlausnar hjá viðkomandi stjórnvaldshafa.

Um sérstakt hæfi eru engin almenn ákvæði í íslenskum lögum. Slík skilyrði er hins vegar að finna í ýmsum sérlögum á tilteknum sviðum, svo sem 2. mgr. 33. gr. laga nr. 86/1985, um viðskiptabanka, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 32/1989, um breytingu á þeim lögum.

3. Hæfisskilyrði viðskiptabankalaga.

Í framhaldi af því sem rakið hefur verið liggur næst fyrir að kanna hæfisskilyrði viðskiptabankalaga, nr. 86/1985, sbr. lög nr. 32/1989, sem eru sérlög á því sviði sem um ræðir. Verður eingöngu vikið að hæfisskilyrðum laganna varðandi bankaráðsmenn. Samhengis vegna og til fróðleiks verður þó áður vikið lauslega að eldri rétti varðandi þessi atriði.

a. Eldri réttur.

Fyrir gildistöku núgildandi laga um viðskiptabanka var löggjöf á þessu sviði ekki samræmd, heldur giltu sérstök lög fyrir hvern viðskiptabanka um sig. Um Landsbanka Íslands giltu lög nr. 11 frá 29. mars 1961. Í 2. mgr. 9. gr. þeirra laga var að finna almennt hæfisskilyrði varðandi bankaráðsmenn og varamenn þeirra. Var það á þá leið að þeir skyldu vera búsettir í Reykjavík eða svo nálægt Reykjavík að þeim væri auðvelt að sækja bankaráðsfundi hvenær sem væri. Önnur almenn hæfisskilyrði voru ekki sett. Engin ákvæði voru í lögum nr. 11/1961, um sérstakt hæfi bankaráðsmanna Landsbanka Íslands.

b. Lög nr. 86/1985.

b1. Almenn hæfisskilyrði bankaráðsmanna.

Í lögum nr. 86/1985, um viðskiptabanka, er ekki að finna ákvæði sem fela í sér almenn hæfisskilyrði til þess að taka sæti í bankaráði viðskiptabanka. Það virðist því ljóst að Kristín Sigurðardóttir nýtur almenns hæfis til að taka setu í bankaráði Landsbankans, enda til þess kjörin af þar til bærum aðila eftir þeim reglum sem um slíkt kjör gilda.

Á það skal bent í þessu sambandi að fyrir því eru fordæmi að jafnframt setu í bankaráði viðskiptabanka í eigu ríkisins hafi sami aðili, samtímis, verið í stjórn sparisjóðs. Þess eru jafnvel dæmi að bankastjóri viðskiptabanka hafi jafnframt setið sem aðalmaður í bankaráði Seðlabanka Íslands auk þess sem fyrrverandi deildarstjóri Kaupþings hf. var kjörinn varamaður í bankaráð Seðlabankans á sama tíma og hann gegndi deildarstjórastöðu hjá fyrrnefndu félagi og var auk þess leyfishafi til verðbréfamiðlunar fyrir hönd félagsins. Þá gegnir sami aðili nú stöðu deildarstjóra hjá Landsbréfum hf., dótturfyrirtæki Landsbanka Íslands, og er jafnframt kjörinn varamaður í bankaráði Seðlabanka Íslands.

b2. Sérstök hæfisskilyrði.

Í 2. mgr. 33. gr. laga nr. 86/1985, eins og því ákvæði var breytt með 1. mgr. 3. gr. laga nr. 86/1985, eins og því ákvæði var breytt með 1. mgr. 3. gr. laga nr. 32/1989, er nú að finna ákvæði um hæfi bankaráðsmanna til meðferðar einstaks máls. Ákvæðið hljóðar svo:

„Bankaráðsmenn skulu ekki taka þátt í meðferð máls er varðar viðskipti þeirra sjálfra eða fyrirtækja sem þeir eiga hlut í, sitja í stjórn hjá, eru fyrirsvarsmenn fyrir eða eiga að öðru leyti verulegra hagsmuna að gæta í. Sama gildir um þátttöku bankaráðsmanna í meðferð máls er varðar aðila sem eru þeim tengdir, persónulega eða fjárhagslega.“

Ítrekað skal að sérstakt hæfi lýtur að hæfi til meðferðar einstaks máls og hefur út af fyrir sig ekki áhrif á almennt hæfi viðkomandi til að gegna tilteknum starfa. Þvert á móti verður að meta hvert einstakt tilvik sjálfstætt með hliðsjón af eðli þess og þeim lagaákvæðum sem gilda á viðkomandi sviði.

Með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum um starfssvið Kristínar Sigurðardóttur hjá Kaupþingi hf. kann vel að vera að hún teldist vanhæf á grundvelli 2. mgr. 33. gr. laga nr. 86/1985, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 32/1989, til meðferðar einstaks fyrirliggjandi máls, enda varði niðurstöður þess hagsmuni vinnuveitanda hennar sérstaklega og verulega.

Á hinn bóginn ber þó að hafa í huga að samkvæmt lögum um viðskiptabanka er bankaráðum ætlað að taka ýmsar ákvarðanir sem ekki verður séð að snerti hagsmuni vinnuveitanda Kristínar Sigurðardóttur með sérstökum eða verulegum hætti fremur en ótiltekinn fjölda viðskiptamanna bankans.

Varhugavert hlýtur að teljast að draga svo almennar ályktanir af reglum um sérstakt vanhæfi án beinnar lagaheimildar að jafna megi því til almenns vanhæfis. Slíkt kynni að orka verulega tvímælis og verða talin óhæfileg skerðing á stjórnarskrárbundnu atvinnufrelsi einstaklinga, sbr. 69. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands.

4. Lög nr. 20/1989.

Sem kunnugt er gilda sérstök lög um verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóði, nr. 20/1989. Þar sem umræddur bankaráðsmaður er starfsmaður verðbréfafyrirtækis þótti rétt að kanna sérstaklega hvort þau lög geymdu ákvæði sem girtu fyrir setu viðkomandi í bankaráði eða tækju til úrlausnarefnisins með öðrum hætti. Svo reyndist ekki vera.

5. Heildarniðurstaða.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið er niðurstaða bankaeftirlits Seðlabanka Íslands sú að Kristín Sigurðardóttir teljist ekki vanhæf til setu í bankaráði Landsbanka Íslands.

Reykjavík, 16. janúar 1989.

Þórður Ólafsson.

Jóhann Albertsson.