Mat á samkeppnisrekstri ríkisins Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 510

152. löggjafarþing 2021–2022.

Þingskjal 510 - 363. mál.

Málsnúmer.

Tillaga til þingsályktunar um mat á samkeppnisrekstri ríkisins.

Flm.: Thomas Möller, Guðbrandur Einarsson, Hanna Katrín Friðriksson, Sigmar Guðmundsson, Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir.

Alþingi ályktar að fela fjármála- og efnahagsráðherra að láta framkvæma mat á því hvaða atvinnurekstur opinberra stofnana og fyrirtækja í eigu ríkisins sem telst vera í samkeppni við einkaaðila sé nauðsynlegur til að þjóna sérstökum hagsmunum samfélagsins. Þá verði ráðherra falið að leggja fram tímasetta aðgerðaáætlun um hvernig skuli dregið úr þeim samkeppnisrekstri ríkisins sem ekki telst nauðsynlegur með tilliti til almannahagsmuna.

Matið verði framkvæmt fyrir 1. júní 2022 og tímasett aðgerðaáætlun lögð fyrir Alþingi eigi síðar en 31. desember sama ár. Ráðherra láti framkvæma sambærilegt mat á fimm ára fresti.

Greinargerð.

Samkeppni í viðskiptum skilar neytendum betri þjónustu, fjölbreyttari vöru og sanngjarnara verði og stuðlar að nýsköpun og frumkvæði í atvinnulífinu. Það er samfélagslega mikilvægt og eykur hagsæld þjóðarinnar að samkeppni sé virk á sem flestum sviðum viðskipta. Stjórnvöld gegna þar mikilvægu hlutverki við að efla og vernda samkeppni hvar sem því verður komið við.

Eitt af því sem getur unnið gegn samkeppni og dregið úr virkni hennar er þátttaka opinberra stofnana og fyrirtækja í eigu ríkisins á samkeppnismarkaði. Opinberar stofnanir og fyrirtæki í eigu ríkisins kunna að njóta ýmiss konar forskots á markaði samanborið við einkaaðila. Má þar nefna aðgang að beinum stuðningi ríkisins til að standa straum af hallarekstri og beinar og óbeinar ábyrgðir á lánum. Stuðningur í formi lánsábyrgða er ekki alltaf færður til bókar og auk þess er erfitt að virða hann nákvæmlega til fjár. Þá eru dæmi um að fyrirtæki í opinberri eigu njóti undanþágu í lögum, t.d. varðandi skatta og leyfi fyrir framkvæmdum.

Íslenska ríkið á alfarið 40 fyrirtæki eða ráðandi eignarhluti í þeim sem mörg hver eru stór og áhrifamikil á íslenskum markaði. Þar að auki eru starfræktar ýmsar opinberar stofnanir sem veita þjónustu sína í samkeppni við einkaaðila. Í skýrslu Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands um áhrif fyrirtækja ríkis og sveitarfélaga á samkeppni, sem gefin var út í október 2020 og unnin að beiðni atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, kemur m.a. fram að forsvarsmenn 70% þeirra stofnana og fyrirtækja ríkis og sveitarfélaga sem svöruðu erindi þess efnis sögðust keppa við önnur fyrirtæki. Rúmlega 40% af veltu allra opinberra fyrirtækja töldust vera á samkeppnismarkaði. Í skýrslunni kemur einnig fram að samkeppnisrekstur hins opinbera nái til flestra atvinnugreina og sé sérstaklega sterkur þar sem samkeppni er fremur nýtilkomin. Í sumum atvinnugreinum sinna fyrirtæki í eigu ríkisins meira en 50% framleiðslunnar og flest hafa haldið stöðu sinni undanfarin ár.

Árið 2016 birti Viðskiptaráð Íslands yfirlit yfir atvinnurekstur hins opinbera á Íslandi undir yfirskriftinni Ísland ohf. – Atvinnustarfsemi hins opinbera. Þar var horft til þess rekstrar sem skilar tekjum og talið að einkafyrirtæki gætu líka sinnt. Í yfirlitinu kom fram að árið 2014 hefði einn af hverjum fimm starfsmönnum ríkisins starfað í þessum geira atvinnulífsins. Ekkert bendir til þess að þetta hlutfall hafi breyst verulega undanfarin átta ár.

Ef samkeppni á að blómstra skiptir máli að aðstæður fyrirtækja séu hinar sömu. Samkeppniseftirlitið gaf út álit 6. janúar 2022 (nr. 1/2022) þar sem athugasemdir voru gerðar við það hvernig tiltekið fyrirtæki í eigu ríkisins nálgaðist samkeppni og samkeppnismál. Álitinu fylgdu tilmæli í átta liðum sem miðuðu að því að skapa betri og samkeppnisvænni umgjörð um starfsemi fyrirtækisins sem í hlut átti, m.a. þau tilmæli að í eigandastefnu þess yrði tekið tillit til athugasemdanna og stefnan gerð opinber. Í almennri eigandastefnu ríkisins fyrir öll félög í eigu þess, sem tók gildi í september 2021, eru engin markmið um að draga úr umsvifum ríkisfyrirtækja á samkeppnismarkaði og einungis fáar tilvísanir til markmiða um að efla samkeppni eða tryggja samkeppnishlutleysi aðila í eigu ríkisins.

Þær breytingar voru þó gerðar frá fyrri eigandastefnu, sem tók gildi í ágúst 2012, að felldur var brott eftirfarandi málsliður: „Eftir því sem aðstæður leyfa hefur ríkissjóður þó almennt dregið úr eignarhaldi sínu á sviðum þar sem breyttar aðstæður hafa leitt til þess að mikilvægi eignarhalds ríkisins hefur minnkað eða samkeppni hefur myndast á viðkomandi sviði.“ Flutningsmenn þingsályktunartillögu þessarar spyrja hvort þessi breyting í eigandastefnu ríkisins sé tilkomin vegna stefnubreytingar stjórnvalda um þátttöku fyrirtækja í eigu ríkisins á samkeppnismarkaði.

Í leiðbeiningum Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) um stjórnarhætti fyrirtækja í eigu ríkisins (e. OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises), sem gefnar voru út árið 2015, er lagt til að ríki og sveitarfélög semji eigandastefnu fyrir fyrirtæki sín og birti hana. Þar komi fram rökstuðningur fyrir því hvers vegna tiltekinn rekstur þurfi að vera í höndum hins opinbera og hvernig það þjóni hagsmunum samfélagsins. OECD leggur einnig til að farið verði reglulega yfir það hvort rökin eigi enn við.

Flutningsmenn þingsályktunartillögu þessarar telja mikilvægt að stjórnvöld fari eftir þessum tilmælum og leggja því til að ráðherra láti framkvæma mat á grunni þeirra fyrir 1. júní 2022. Matið myndi snúa að því, með vísan til markmiða um eignarhald ríkisins, hvaða opinberu stofnanir og fyrirtæki sem eru alfarið eða að hluta til í eigu ríkisins teljist vera í samkeppni við einkaaðila og síðan á hvaða grundvelli eignarhald ríkisins á þeim fyrirtækjum teljist svo samfélagslega mikilvægt að almannahagsmunir krefjist þess að ríkið komi að rekstrinum. Ráðherra kynni tímasetta áætlun um aðgerðir í kjölfarið, sem miði að því að draga úr þeim samkeppnisrekstri ríkisins sem ekki telst nauðsynlegur, og leggi hana fyrir Alþingi áður en árið er úti. Rétt er að slíkt mat verði fært inn í eigandastefnu ríkisins við næstu endurskoðun hennar. Fram að því skuli ráðherra tryggja að matið verði endurtekið á fimm ára fresti.