Samningar við EB um fiskveiðimál Nefndarálit - þingskjal nr. 579

1992–93. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.

116. löggjafarþing. – 275 . mál.

579. Nefndarálit um till. til þál. um staðfestingu samninga við Efnahagsbandalag Evrópu um fiskveiðimál og lífríki hafsins.

Frá minni hluta utanríkismálanefndar.

Utanríkismálanefnd hefur haft til meðferðar ofangreinda tillögu til þingsályktunar þar sem farið er fram á að Alþingi heimili ríkisstjórninni að staðfesta fyrir Íslands hönd:

1 . Samning í formi erindaskipta milli Íslands og Efnahagsbandalags Evrópu um fiskveiðimál sem gerður var í Óportó 2. maí 1992.

2 . Samning um fiskveiðimál og lífríki hafsins milli Íslands og Efnahagsbandalags Evrópu sem gerður var í Brussel 27. nóvember 1992.

Tillagan var send sjávarútvegsnefnd til umsagnar. Utanríkismálanefnd hafa borist tvö álit frá sjávarútvegsnefnd, annars vegar frá meiri hluta nefndarinnar og hins vegar minni hluta hennar og er álit minni hlutans birt sem fylgiskjal með þessu nefndaráliti. Auk þess átti utanríkismálanefnd sameiginlegan fund með sjávarútvegsnefnd þar sem mættir voru Jakob Jakobsson, forstöðumaður Hafrannsóknastofnunar, og Árni Kolbeinsson ráðuneytisstjóri. Á fund utanríkismálanefndar mættu Kristján Ragnarsson, formaður Landssambands íslenskra útvegsmanna, og Árni Kolbeinsson ráðu neytisstjóri.

Minni hluti utanríkismálanefndar er sammála áliti minni hluta sjávarútvegsnefndar. Í því áliti er saga málsins ítarlega rakin, einkum þess samnings sem gerður var í Óportó 2. maí 1992. Eins og fram kemur í þeim ummælum, sem höfð eru eftir bæði utanríkisráðherra og sjávarútvegsráðherra og forustumönnum í sjávarútvegi, hefur þróun þess samnings orðið allt önnur en fullyrt var þegar til þess verks var gengið.

Í stað 30.000 tonna af loðnu, sem kemur í hlut Íslendinga, er gert ráð fyrir 3.000 karfaí gildistonnum. Vorið 1991 var fullyrt að veiðiheimildir Evrópubandalagsins yrðu að tveimur þriðju hlutum langhali og einum þriðja karfi. Það var á þessum grundvelli sem forustumenn í sjávarútvegi lýstu ýmsir stuðningi við þennan samning, enda er langhali talinn vannýttur fiskstofn.

Niðurstaðan varð þó ekki þessi. Evrópubandalagið gerði kröfu til þess að afli þeirra yrði 3.000 tonn af karfa. Það virtist utanríkisráðherra samþykkja ótrúlega fljótt. Um það bera vitni ummæli sjávarútvegsráðherra Þorsteins Pálssonar í viðtali við Morgunblaðið 29. nóvember:

„Hann sagðist ekki búast við öðru en að EB fengi sinn karfakvóta, enda væri utanríkisráðherra búinn að gefa það út hver niðurstaðan yrði og þá væri samningsstaðan ekki sterk.“

Forustumenn í sjávarútvegi mótmæltu að sjálfsögðu þessari breytingu, enda er karfastofninn ekki vannýttur fiskstofn.

Þetta er rakið hér m.a. til að leggja áherslu á þann reginmun sem er á því að veita Evrópubanda laginu heimild til að veiða úr vannýttum fiskstofni eða af stofni sem er fullnýttur. Samkvæmt Haf réttarsáttmálanum geta erlendar þjóðir farið fram á heimild til þess að veiða úr fiskstofnum sem ekki eru fullnýttir. Af þeirri ástæðu var Evrópubandalaginu ætíð í viðræðum á undanförnum árum vísað á kolmunnann sem þá var talinn eini vannýtti fiskstofninn við Íslandsstrendur. Af sömu ástæðu gat komið til greina að leyfa veiðar á langhala sem ekki er talinn fullnýttur stofn. Með þessum samningi, sem hér er til umræðu, er því brotið í blað og fiskiskipum, m.a. togurum Evrópubandalagsins, hleypt á ný inn í íslenska fiskveiðilögsögu til að keppa í veiðum við íslensk fiskiskip úr fiskstofnum sem eru fullnýttir.

Á fyrrnefndum sameiginlegum fundi nefndanna vakti Jakob Jakobsson, forstöðumaður Haf rannsóknastofnunar, athygli á því að í gegnum árin hefur sáralítið veiðst af hlut Grænlendinga af loðnunni í þeirra lögsögu og reyndar ekkert síðustu árin. Samkvæmt loðnusamningi Íslendinga, Norðmanna og Dana fyrir hönd Grænlendinga eiga Íslendingar rétt á að veiða þá loðnu sem hinir samningsaðilarnir fá ekki nýtt í sinni fiskveiðilögsögu eða innan þeirra íslensku eins og samningur inn heimilar þeim. Þannig fengu Íslendingar á síðustu loðnuvertíð 114 þús. tonn til viðbótar við sinn upphaflega kvóta. Einnig er athygli vakin á því að Evrópubandalagið hefur ekki heimild til þess að veiða sinn kvóta innan íslenskrar fiskveiðilögsögu. Jafnframt er það samhljóða túlkun utanríkismálanefndar og sjávarútvegsnefndar að loðnusamningurinn geri ekki ráð fyrir að Norðmenn, ef þeir kaupa af Evrópubandalaginu loðnukvóta sem það hefur fengið frá Grænlendingum, hafi heim ild til þess að veiða þann kvóta innan íslenskrar fiskveiðilögsögu eins og sinn eigin . Þetta er að sjálfsögðu mjög mikilvægt atriði þegar verðmæti kvóta Evrópubandalagsins er metið og eykur stórlega líkurnar á því að hann falli í hlut Íslendinga í lok vertíðar án samninga við bandalagið.

Minni hlutinn vill vekja sérstaka athygli á því sem glöggt er rakið í áliti minni hluta sjávarút vegsnefndar að hinar gagnkvæmu veiðiheimildir, annars vegar í loðnu og hins vegar í karfa, geta ekki talist jafngildar. Nær væri samkvæmt þeim upplýsingum sem þar koma fram að meta 30 þús. tonn af loðnu sem jafngildi 1.500 til 2.000 tonna af karfa.

Í utanríkismálanefnd hefur komið fram sú skoðun að ekki beri að túlka umræddan samning um fiskveiðiheimildir sem hluta af samningi um hið Evrópska efnahagssvæði eða sem skilyrði fyrir tollalækkunum almennt á útflutningi sjávarafurða til Evrópubandalagsins.

Evrópubandalagið virðist hins vegar líta annan veg á málið eins og fram kemur í yfirlýsingu þess. Þar segir:

„Bandalagið telur að

. . .

- tvíhliða samningar um fiskveiðar milli Efnahagsbandalags Evrópu og Svíþjóðar, Efnahagsbandalags Evrópu og Noregs og Efnahagsbandalags Evrópu og Íslands, séu hluti af heildarniður stöðu samningaviðræðnanna og grundvallarþáttur í samþykki þess á EES-samningnum, enda þótt þessir samningar séu aðgreindir lagalegir gerningar.

Bandalagið áskilur sér því rétt til að fresta gerð EES-samningsins uns hlutaðeigandi EFTA-ríki hafa tilkynnt bandalaginu um fullgildingu ofantalinna tvíhliða samninga. Bandalagið áskilur sér enn fremur rétt til að taka afstöðu gagnvart afleiðingunum séu samningar þessir ekki fullgiltir.“

Harma ber að ríkisstjórn Íslands hefur ekki í yfirlýsingu með EES-samningnum lýst öndverðri skoðun.

Minni hlutinn vekur athygli á því að í samningnum er gert ráð fyrir að hinar svonefndu gagn kvæmu veiðar fari allar fram innan fiskveiðilögsögu annars samningsaðilans, Íslands. Að öllum lík indum er það einsdæmi um slíka samninga. Engin ákvæði eru heldur í samningnum þess efnis að Ísland geti látið EB í té veiðiheimildir innan lögsögu annarra ríkja sem Ísland kynni að semja um eða skipt veiðiheimildum sem Ísland fær frá Evrópubandalaginu, að vísu innan eigin lögsögu, fyrir veiðiheimildir í öðrum löndum Evrópu, t.d. Noregi eða Færeyjum.

Einnig ber að harma að sjávarútvegsráðherra tókst ekki að ná fram þeirri yfirlýstu stefnu sinni að samið yrði um raunverulegar veiðar en ekki veiðiheimildir.

Með tilvísun til þess sem nú hefur verið rakið telur minni hluti utanríkismálanefndar samning um gagnkvæmar veiðiheimildir við Evrópubandalagið Íslandi mjög óhagkvæman og leggur til að hann verði felldur.

Ekki verður skilið við þetta mál án þess að fjalla nokkuð um samning um fiskveiðimál sem gerður var í Brussel 27. nóvember 1992.

Í samningi Íslendinga við EB, sem tók gildi 1976, er gert ráð fyrir að löndin leitist við að koma á samningi um fiskveiðimál. Evrópubandalagið sótti á næstu árum fast að fá slíkan samning gerðan. Einna lengst gekk sú viðleitni 1981. Með samningi, sem nú hefur verið gerður, hefur allmikið verið byggt á þeim drögum sem þá lágu fyrir. Það er að mati minni hlutans óeðlilegt. Árið 1982 var Græn land aðili að Evrópubandalaginu. Því lágu fiskveiðilögsögur Evrópubandalagsins og Íslands saman á stórum kafla og ýmsir fiskstofnar sameiginlegir. Engu að síður var þeim drögum hafnað, m.a. vegna þess að ekki náðist samkomulag um gagnkvæmar veiðiheimildir sem samningurinn gerði ráð fyrir eins og núverandi samningur. Þáverandi ríkisstjórn taldi ekki koma til greina að samþykkja aðrar veiðar EB en á kolmunna. Því hafnaði Evrópubandalagið.

Samningur sá um fiskveiðimál, sem undirritaður var 27. nóvember 1992, leggur enn ýmsar kvaðir á Íslendinga. Ekki er kunnugt um neina fiskstofna sem eru sameiginlegir í fiskveiðilögsögu Íslands og EB nema kolmunnann. Því virðast þau víðtæku samráð, sem samningurinn gerir ráð fyrir, óþörf. Einnig ber samningurinn það með sér að veita skuli veiðiheimildir án þess að fram sé tekið að þær skuli vera í fiskveiðilögsögum beggja aðila.

Minni hluti utanríkismálanefndar telur samning þennan óviðunandi og leggur til að hann verði felldur.

Alþingi, 5. jan. 1993.

Steingrímur Hermannsson, Ólafur Ragnar Grímsson. Ingibjörg Sólrún Gísladóttir.

frsm.

Páll Pétursson.

Fylgiskjal.

Álit

um till. til þál. um staðfestingu samninga við Efnahagsbandalag Evrópu um fiskveiðimál og lífríki hafsins.

Frá minni hluta sjávarútvegsnefndar.

Upphaf málsins.

Utanríkismálanefnd sendi sjávarútvegsnefnd samning þennan til umsagnar og hefur sjávarút vegsnefnd fjallað um hann á nokkrum fundum. Umræður um mál þetta má rekja allt aftur til 1976 þegar bókun 6 gekk í gildi. Við þá gildistöku kom m.a. eftirfarandi fram hjá Efnahagsbandalaginu, sbr. fréttatilkynningu utanríkisráðuneytisins, dags. 24. júní 1976.

„Bandalagið vill nota þetta tækifæri til að láta í ljós þá von að samningaviðræður geti hafist í náinni framtíð og jafnframt að varanlegir samningar takist sem báðir aðilar geti sætt sig við.“

Á þeim árum, sem liðin eru frá því að bókun 6 gekk í gildi, hefur verið skipst á skoðunum um þetta mál, en aldrei kom fram af hálfu EB hvað bandalagið væri tilbúið að láta í staðinn fyrir hugsan legar fiskveiðiheimildir við Ísland. Þegar viðræður voru teknar upp um aðild Íslands að hinu Evr ópska efnahagssvæði var það rík krafa EB að fá aðgang að fiskimiðum Íslands í stað rýmri aðgangs Íslendinga að mörkuðum EB. Um það hefur ávallt verið samstaða að þessi krafa sé óréttmæt og ekki komi til greina að ganga að henni.

Í tíð fyrri ríkisstjórna áttu sér stað margvíslegar viðræður til að auka skilning á því sjónarmiði að Íslendingar geti aldrei gengið að þeirri kröfu að skipta á fiskveiðiheimildum og betri aðgangi að markaði. Þótt ekki fengist niðurstaða í málið á þeim tíma er á því ríkur skilningur að óeðlilegt sé að Íslendingar framselji afnotarétt að auðlindum sínum á sama tíma og ekki eru gerðar sambærilegar kröfur að því er varðar aðrar auðlindir, svo sem olíu og skóga.

Línur skýrast.

Á fundi í Lúxemborg vorið 1991 fóru línur fyrst að skýrast í þessu máli. Um samkomulagið í Lúxemborg sagði utanríkisráðherra Jón Baldvin Hannibalsson m.a. í viðtali við Þjóðviljann 29. júní 1991:

„Það sem gerðist í Lúxemborg er einfaldlega það að gegn því að fá jafngildar veiðiheimildir á loðnu fyrir Ísland í grænlenskri landhelgi bjóðum við EB sem svarar 2.600 tonnum af þorskígildum eða 3.000 tonnum í karfaígildum af vannýttum tegundum sem yrðu að 2 / 3 hlutum langhali og 1 / 3 hluta karfi. Þetta samsvarar afla tveggja góðra vertíðarbáta. Við látum ekkert af hendi annað en það sem við fáum í staðinn.“

Síðar í þessu viðtali segir utanríkisráðherra:

„Það sem við semjum nú um í gagnkvæmum veiðiheimildum við EB er að mati sjávarútvegsins sjálfs eitthvað sem við höfum verið að sækjast eftir á annan áratug. Magnið er afar lítið. Við höfum ekkert „prinsip“ brotið og við höfum engu fórnað til.“

Í viðtali við Alþýðublaðið 20. júní 1991 undir fyrirsögninni „Stórsigur“ er eftirfarandi haft eftir utanríkisráðherra:

„Við látum í raun og veru ekki neitt í staðinn vegna þess að þótt við höfum fallist á að hefja viðræður við Evrópubandalagið um samstarfssamning um sjávarútvegsmál er það gömul skuldbinding frá því við gerðum fríverslunarsamning 1972. Þetta er í samræmi við tilboð fyrri ríkisstjórna, þar er ekkert látið af hendi annað en það sem við fáum fyrir í jafngildum verðmætum. Með öðrum orð um, þar er enginn fórnarkostnaður á ferðinni.“

Samkomulag um EES.

Samkomulag um myndun Evrópska efnahagssvæðisins tókst í Lúxemborg 22. október 1991. Í viðtali við Morgunblaðið 22. október segir sjávarútvegsráðherra Þorsteinn Pálsson m.a.: „Þetta er ótvírætt góður samningur fyrir Ísland.“ Sagði hann að Íslendingar létu Evrópubandalaginu í té veiðiheimildir sem samsvöruðu 3.000 tonnum af karfa en í staðinn fengju Íslendingar heimildir til veiða á 30.000 tonnum af loðnu.

Í frásögn af fréttamannafundi utanríkisráðherra, sem birtist í Tímanum 23. október, segir m.a.:

„Samkvæmt samningnum fær EB að veiða karfa og langhala í íslenskri lögsögu sem nemur 2.600 tonnum í þorskígildum talið. Á móti fá Íslendingar að veiða 30.000 tonn af loðnu við Græn land.“

Í umræðum á Alþingi sama dag sagði sjávarútvegsráðherra m.a.:

„Það er ráð fyrir því gert að frá slíkum samningi yrði gengið einhvern tíma á næsta ári, en meginefni hans er takmörkun á gagnkvæmum skiptum veiðiréttinda. Við höfum lagt fram samningstilboð í þessu efni sem Evrópubandalagið hefur ekki mótmælt. Þar höfum við gert ráð fyrir að meiri hluti aflans yrði langhali en minni hlutinn karfi. Evrópubandalagið hefur óskað eftir því að snúa þessum hlutföllum við. Það verður tekist á um það í þessum samningum. Við þurfum líka að framkvæma frekari rannsóknir á langhalastofninum.“

Viðbrögð aðila í sjávarútveginum við þessari niðurstöðu voru almennt jákvæð, enda var gengið út frá því að samið hefði verið um að meginhluti veiðiheimilda EB yrði langhali. Kristján Ragnars son, formaður Landssambands íslenskra útvegsmanna, segir m.a. í viðtali við Morgunblaðið 23. október:

„Varðandi veiðiheimildirnar er um skipti á heimildum að ræða, en við látum þá fá 3.000 karfaígildi, hvar af 30% mega vera karfi, eða 900 tonn. Menn vita ekki hvaða verðmæti á að setja á lang halann miðað við karfann, þannig að ekki er komin tonnatala á það. Að okkar mati skiptir hún þó ekki miklu máli vegna þess að þetta er sú fisktegund sem við höfum lítt eða ekki litið á, og getum þar með einungis glaðst yfir því að aðrir geri þær tilraunir.“

Í lok nóvember kom eftirfarandi fram í fréttatilkynningu frá samstarfsnefnd atvinnurekenda í sjávarútvegi:

„Á grundvelli þess sem var kynnt í lok samningsgerðar í Lúxemborg um miðjan október fagnaði samstarfsnefnd atvinnurekenda í sjávarútvegi þessu samkomulagi og taldi hagsmunum Íslendinga vel borgið. Nú hefur hins vegar komið í ljós að veigamiklar upplýsingar í tengslum við sjávarút vegsmál, sem gefnar voru sem forsendur samkomulagsins, eiga sér ekki stoð í raunveruleikanum. Í ljós hefur komið að eitt mikilvægasta atriðið, sem lagt var til grundvallar, þ.e. skipti á veiðiheim ildum, er nú túlkað með ýtrustu hagsmuni Evrópubandalagsins í huga. Jafnframt kemur í ljós að Evrópubandalagið er ekki tilbúið að staðfesta ýmis atriði samkomulagsins sem voru forsendur stuðnings samstarfsnefndar atvinnurekenda í sjávarútvegi, nema Íslendingar gangi að ýtrustu kröf um bandalagsins um veiðiheimildir. Enn fremur er óljóst um nánari útfærslu á tvíhliða samningi Ís lands og Evrópubandalagsins um sjávarútvegsmál. Þess vegna verður samstarfsnefnd atvinnurek enda í sjávarútvegi að falla frá stuðningi við samkomulagið þangað til allar upplýsingar liggja fyrir í rituðu máli um einstök samningsatriði, þannig að hægt sé að leggja raunhæft mat á efnisatriði samningsins.“

Sjávarútvegsráðherra segir í viðtali við Morgunblaðið 28. nóvember:

„Ég lít þannig á að þessi mál þurfi að komast í eðlilegan samningsfarveg. Við höfum sett fram okkar samningskröfur. Þeim var ekki mótmælt í allt sumar og ekki fyrr en í októbermánuði af hálfu Evrópubandalagsins. Það er deginum ljósara að menn tóku afstöðu til samningsins á grundvelli þeirrar samningskröfu sem við lögðum fram og Evrópubandalagið mótmælti ekki á þeim tíma. Það er ekki viðunandi að annar aðilinn í slíkum samningum ráði samningsniðurröðuninni einn og sér.“

Í viðtali við DV föstudaginn 29. nóvember segir Magnús Gunnarsson m.a.:

„Dettur einhverjum í hug að við Kristján Ragnarsson og aðrir talsmenn sjávarútvegsins værum búnir að vera á fullri ferð í öllum fjölmiðlum og á fundum talandi fyrir þessum EES-samningi, not andi þessar langhalaveiðar EB-skipanna sem meginröksemd fyrir því að við ættum að samþykkja samninginn, ef við hefðum verið sannfærðir um það í upphafi að við yrðum að gefa allt eftir yfir í karfa? Menn verða bara að trúa því að svo vitlausir erum við Kristján Ragnarsson ekki að við hefð um gert það ef okkur hefði verið sagt satt og rétt frá hvernig hlutirnir væru.“

Í viðtali við Morgunblaðið 29. nóvember segir utanríkisráðherra m.a. eftirfarandi:

„Að líklegast sé að áður en samningurinn um Evrópskt efnahagssvæði verður undirritaður muni Íslendingar gera tvíhliða samning við Evrópubandalagið um skipti á veiðiheimildum, sem feli í sér að EB fái á fyrsta ári samningsins að veiða 3.000 tonn af karfa á Íslandsmiðum, eins og bandalagið hefur krafist. Í samningnum verði svo endurskoðunarákvæði um að sýni rannsóknir að langhali finnist hér við land í verulegu magni muni hann koma í stað hluta af karfakvótanum.“

Í sama viðtali er haft eftir Þorsteini Pálssyni sjávarútvegsráðherra að hann byggist ekki við öðru en „að EB fengi sinn karfakvóta, enda væri utanríkisráðherra búinn að gefa það út hver niðurstaðan yrði, og þá væri samningsstaðan ekki sterk. Menn yrðu að vega og meta meiri hagsmuni og minni, og vissulega væri sjálfur EES-samningurinn miklu stærra hagsmunamál en 2.000 tonn af karfa.“

Samningur undirritaður.

Af þeim ummælum, sem hér hafa verið rakin, má ljóst vera að illa hefur verið haldið á málinu af hálfu Íslands og á þessari stundu virðist samningsstaða Íslands hafa verið orðin mjög slæm. Það má skilja sjávarútvegsráðherra þannig að utanríkisráðherra hafi gefið niðurstöðuna út án þess að reynt væri að ná betri niðurstöðu með samningum. Lítið færðist til betri vegar frá því að þessi tíðindi bárust í lok nóvember 1991. Þegar samningar voru undirritaðir 27. nóvember 1992 sagði m.a. í fréttatilkynningu frá utanríkisráðuneytinu:

„Fiskiskip Evrópubandalagsins fá úthlutað aflaheimildum í Efnahagslögsögu Íslands sem nema 3.000 tonnum af karfa að meðtöldum aukaafla árið 1993. Karfann má veiða á tímabilinu frá júlí til desember á tveimur afmörkuðum svæðum. Enginn þorskur verður leyfður í aukaafla. Eftir 1993 geta aðilar komið sér saman um að breyta samsetningu tegunda þessara 3.000 tonna karfaígilda í ljósi frekari rannsókna á langhalastofnunum við Ísland. Eru úthlutuð svæði m.a. ákvörðuð með þetta í huga. Ísland fær á móti 30.000 tonn af loðnu sem eru 20% verðmætari en hlutur EB.“

Þrátt fyrir allan aðdraganda málsins og forsögu lýsir utanríkisráðuneytið því yfir að hlutur Ís lands sé 20% verðmætari en hlutur EB.

Í þessu mati er eingöngu tekið mið af verðmæti afla á innanlandsmarkaði og ekkert tillit tekið til heildarverðmætis eða þeirrar staðreyndar að karfinn er verðmætastur þegar hann er sjófrystur eða seldur ferskur á erlendum mörkuðum. Þá er ekkert tillit tekið til þeirrar miklu óvissu sem tengist loðnuveiðunum og þeirra samninga sem gilda um veiðar úr loðnustofninum milli Íslands, Græn lands og Noregs.

Jafngildar veiðiheimildir.

Samkvæmt uppgjöri Fiskifélags Íslands fyrir allt árið 1991 er meðalverð á karfa 62,36 kr. og meðalverð á óslægðum þorski 70,88 kr. og loðnu 3,96 kr. Samkvæmt mati Þjóðhagsstofnunar í júní 1992 eru innbyrðis stuðlar í þessum fisktegundum innan lands á árinu 1991 1,0 fyrir þorsk, fyrir karfa 0,41 og fyrir loðnu 0,05. Ef hins vegar er miðað við meðalverð á öllum afla lönduðum innan lands og erlendis er stuðull Þjóðhagsstofnunar 1,0 fyrir þorsk, 0,7 fyrir karfa og 0,04 fyrir loðnu. Jafnframt verður að taka mið af þeirri staðreynd að meðalverð á seldum afla erlendis á árinu 1991 er 109,42 á óslægðum þorski og 101,34 á karfa. Í þessu sambandi þarf einnig að hafa í huga að reiknað er með að sú loðna, sem við fáum í okkar hlut frá EB, verði veidd í lok vertíðar þegar hún er verðminni. Af þessu má ljóst vera að 3.000 tonn af karfa eru mun verðmætari en 30.000 tonn af loðnu og fráleitt að nota það verðmætamat sem utanríkisráðuneytið leggur til grundvallar. Í fskj. I frá Þjóðhagsstofnun og fskj. II frá Fiskifélagi Íslands er nánari grein gerð fyrir verðhlut föllum.

Í þessum samanburði hefur verið gert ráð fyrir að loðnan verði veidd og ekkert tillit tekið til þeirra samninga sem gilda milli Íslands, Noregs og Grænlands um veiðarnar og þeirrar staðreyndar að gert er ráð fyrir að viðkomandi loðna verði veidd í íslenskri lögsögu.

Óvissan um veiðarnar.

Í ársbyrjun 1989 tókust samningar milli Íslands, Noregs og Grænlands um nýtingu loðnustofns ins. Samningar áttu sér langan aðdraganda og höfðu staðið yfir í tæplega 10 ár. Samningurinn var framlengdur 18. maí 1992 til 1. maí 1994. Helsta breytingin á samningnum var að fulltrúar Íslands og Noregs gerðu um það samkomulag að hvor aðili mætti aðeins veiða 35% af bráðabirgðakvótan um innan lögsögu hins. Jafnframt voru settar viðmiðanir að því er varðar hugsanlegar bætur.

Á síðustu loðnuvertíð var hlutur Íslands í upphafi árs 1992 577.200 lestir. 15. febrúar 1992 höfðu norsk loðnuskip náð að veiða 47.000 lestir af sínum kvóta en Grænland hafði ekki nýtt sinn kvóta. Samkvæmt ákvæðum samnings um nýtingu loðnustofnsins eiga Íslendingar rétt á að nýta það magn sem hinar þjóðirnar veiða ekki. Í samræmi við ákvæði samningsins komu 114.000 lestir til viðbótar í hlut Íslands og var því heildarkvóti Íslendinga rúmlega 690.000 lestir. Síðar á vertíðinni var bætt við 50.000 tonnum. Heildarveiði Íslendinga var 630.000 lestir og vantaði því um það bil 110.000 lestir á að það næðist að veiða heildarkvótann.

Varðandi síðustu loðnuvertíð vísast til fskj. III, um loðnuveiðar 1991–1992, og fskj. IV, yfirlits yfir loðnuveiðar frá 1975.

Á þeirri vertíð, sem nú stendur yfir, hefur verið úthlutað 820.000 lestum. Af 90.000 lesta kvóta Norðmanna hafa þeir veitt um 67.000 lestir, en Færeyingar hafa veitt 19.000 lestir af kvóta Græn lendinga sem er hinn sami og Norðmanna. Á þeirri vertíð, sem nú stendur yfir, verður héðan af ekki veitt nema innan íslenskrar lögsögu samkvæmt reynslu undanfarinna ára. Það aflamagn, sem EB hefur fengið í sinn hlut, verður því ekki nýtt af öðrum nema með leyfi íslenskra stjórnvalda. Sam kvæmt samningi þeim, sem gildir um loðnuveiðarnar, fellur þetta magn til Íslendinga ef það er ekki nýtt af öðrum. Því eru allar líkur á að þessi loðna komi í hlut Íslendinga á komandi vertíð. Norðmenn hafa aðeins rétt til að veiða 35% af sínum bráðabirgðakvóta innan okkar lögsögu. Þeir mega veiða allan hlut sinn af viðbótarkvótanum í íslenskri lögsögu. Samkvæmt því mega þeir veiða í okkar lög sögu allt að 54.450 tonn á þessari vertíð eða það sem eftir stendur af þeirra kvóta.

Fái samningsaðili framseldan kvóta beint frá öðrum samningsaðila er litið svo á að hann geti veitt hann í lögsögu hinna samningsaðilanna sem sinn eigin kvóta. Samkvæmt því hefðu Norðmenn heimild til að veiða innan íslenskrar lögsögu þann kvóta sem þeir fá framseldan beint frá Grænlend ingum með sama hætti og sömu takmörkunum og sinn eigin kvóta án sérstakrar heimildar. Á hinn bóginn hefur af Íslands hálfu verið sá skilningur að þetta gilti ekki um kvóta sem framseldur hefði verið út fyrir hóp samningsaðila. Þannig gætu Norðmenn ekki keypt kvóta af EB og veitt í íslenskri lögsögu nema fá til þess sérstaka heimild. Þannig hefur framkvæmdin verið gagnvart Færeyjum og þeim verið neitað um að veiða í íslenskri lögsögu það sem þeir hafa ætlað að kaupa af EB. Einnig má vitna til greinargerðar með tillögu til þingsályktunar um samning milli Íslands, Noregs, Græn lands og Danmerkur um loðnustofninn á hafsvæðinu milli Íslands, Jan Mayen og Grænlands, en þar segir m.a.:

„Fái skip annarra þjóða hins vegar leyfi frá grænlenskum stjórnvöldum til þess að stunda veiðar úr hlutdeild Grænlands hafa þau ekki heimild til veiða innan lögsögu Íslands nema að fengnu sér stöku samþykki íslenskra stjórnvalda.“

Ákvæði samningsins og þær líffræðilegu aðstæður sem hafa ríkt á undanförnum árum draga mjög úr verðmæti þess loðnuafla sem EB ræður yfir. Þetta getur breyst í framtíðinni en miðað við núverandi aðstæður er réttur EB til veiða úr loðnustofninum lítils virði. Ekkert tillit hefur verið tekið til þessara staðreynda við mat stjórnvalda á samningnum.

Þegar tekið er mið af öllum þessum atriðum er það mat minni hluta sjávarútvegsnefndar að ekk ert jafnvægi sé í þessum samningi. EB fær í sinn hlut 3.000 tonn af karfa sem veiða má án teljandi áhættu yfir sumartímann. Við fáum í okkar hlut 30.000 tonn af loðnu sem við höfum fram til þessa getað nýtt okkur samkvæmt samningi um loðnuveiðarnar. Þar að auki er þessi loðna mun verðminni en karfinn.

Hin frægu orð, að Íslendingar hafi fengið allt fyrir ekkert í samningum við EB, hafa snúist upp í andhverfu sína í þessum samningi. Stærilæti utanríkisráðherrans og stöðug sigurganga að eigin mati án tillits til niðurstöðu hefur orðið Íslendingum að falli í þessu máli.

Önnur atriði samningsins.

Skipti við aðrar þjóðir.

Engin ákvæði eru í samningnum um að Ísland geti látið EB í té hugsanlegar veiðiheimildir í lög sögu annarra ríkja. Fiskveiðisamstarf okkar við Noreg og Færeyjar opna möguleika á skiptum á veiðiheimildum. Með slíkum skiptum hefði mátt koma í veg fyrir að togarar EB kæmu í íslenska lögsögu. Togarar EB eru nú þegar í lögsögu Noregs og Færeyja. Þrátt fyrir ítrekaða ábendingu um þetta efni er ekki að sjá að það hafi verið tekið upp í samningum um málið.

Fjöldi skipa.

Samkvæmt viðauka B er gert ráð fyrir að útgefin leyfi verði aldrei fleiri en 18 og togarar við veiðar geti ekki verið fleiri en fimm samtímis. Að mati minni hluta nefndarinnar er hér um of mörg skip að ræða miðað við það magn sem er til ráðstöfunar. Skipunum er heimilt að frysta fiskinn um borð og telur minni hlutinn að slíkt eigi ekki að leyfa.

Eftirlit.

Að mati minni hluta nefndarinnar eru ákvæði samningsins um eftirlit um borð í veiðiskipum við unandi. Óheppilegt er að löndunarhafnir séu eins margar og raun ber vitni sem getur skapað erfið leika við eftirlit. Af hálfu íslenskra aðila þarf að ganga vel frá verkaskiptingu milli landhelgisgæsl unnar og veiðieftirlitsmanna. Fulltrúar landhelgisgæslunnar bentu á að með fullkomnum staðsetn ingartækjum mætti fylgjast nákvæmlega með ferðum erlendu skipanna.

Íslendingar gerðust aðilar að samningi um INMARSAT-kerfið, en sá samningur var gerður í Lundúnum 3. september 1976. Með því að gera kröfur um fullkomin staðsetningartæki um borð í skipunum gæti stjórnstöð landhelgisgæslunnar fylgst af meiri nákvæmni með skipunum. Það væri til mikilla bóta þótt eftirlitsmaður um borð í skipunum á hverjum tíma sé mikilvægasti eftirlitsaðil inn.

Ákvæði um viðræður.

Í viðauka er gert ráð fyrir að samningsaðilar skuli tafarlaust bregðast við til að koma aftur á jafn vægi vegna ófyrirsjáanlegra líffræðilegra ástæðna. Þetta ákvæði er að mati minni hlutans ófullnægj andi og tryggir á engan hátt að viðunandi jafnvægi geti náðst milli aðila.

Niðurstaða.

Í ljósi framanritaðs getur minni hlutinn ekki samþykkt þennan samning og leggur til að hann verði felldur. Íslendingar fá ekki heimild til veiða í lögsögu EB samkvæmt þessum samningi og því er hér ekki um að ræða gagnkvæmar veiðiheimildir. Í því sambandi má benda á samning um loðnu veiðarnar sem tryggja Íslendingum rétt til að nýta það magn sem aðrar þjóðir geta ekki veitt. Auk þess er sá afli, sem Íslendingar láta af hendi, mun verðmeiri en sú loðna sem EB býður.

Fram til þessa hefur verið um það samstaða að ekki komi til greina að láta af hendi veiðiheimildir í stað aðgangs að markaði. Í ljósi þeirrar stefnu ber Alþingi að fella samninginn.

Anna Ólafsdóttir Björnsson, fulltrúi Samtaka um kvennalista, sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er hún samþykk áliti þessu.

Alþingi, 29. des. 1992.

Halldór Ásgrímsson.

Steingrímur J. Sigfússon.

Stefán Guðmundsson.

Jóhann Ársælsson.

Fskj. I.

Þjóðhagsstofnun:

Yfirlit yfir reiknuð þorskígildi helstu fisktegunda 1987–1991

ásamt lönduðum afla innan lands og erlendis.

(18. desember 1992.)

(Töflur myndaðar.)

Fskj. II.

Upplýsingar frá Fiskifélagi Íslands, hagdeild.

(Úr Útvegi 1991, ágúst 1992.)

(Töflur myndaðar.)

Fskj. III.

Jón B. Jónasson:

LOÐNUVEIÐAR 1991–1992

(Úr fylgiriti með 6. tbl. Ægis 1992,

Loðnuveiðar á vertíðinni 1991/1992.)

Inngangur.

Við ákvörðun bráðabirgðakvóta fyrir tímabilið júlí til desember hafa mælingar á smáloðnu í ágústmánuði árið á undan verið lagðar til grundvallar. Endanlegur aflakvóti hefur síðan verið ákveðinn eftir stofnstærðarmælingar að hausti eða vetri.

Þar sem mjög lítið hafði mælst af smáloðnu í ágústmánuði 1990, auk þess sem spár um afla, sem eingöngu voru byggðar á mælingum á smáloðnu, höfðu reynst allt of háar tvær fyrri vertíðir höfðu íslenskir fiskifræðingar lagt til að veiðar hæfust ekki fyrr en að loknum mælingum á stærð loðnu stofnsins í októbermánuði. Þessi tillaga fiskifræðinganna hlaut stuðning á fundi ráðgjafarnefndar Alþjóðahafrannsóknaráðsins og á fundi í Reykjavík 23. maí 1991 urðu fulltrúar Íslands, Noregs og Grænlands sammála um að fresta ákvörðunum um veiðar uns niðurstöður frekari rannsókna í októ ber og nóvember lægju fyrir.

Við skipulagningu rannsóknaleiðangra sumarið 1991 var ákveðið að fjögur veiðiskip yrðu rann sóknaskipinu Árna Friðrikssyni til aðstoðar. Í byrjun október héldu síðan loðnuskipin Höfrungur AK 91, Ísleifur VE 63, Súlan EA 300 og Sunnuberg GK 199 til loðnuleitar ásamt Árna Friðrikssyni og um miðjan mánuðinn kom Bjarni Sæmundsson einnig til leitar og mælinga, en þá höfðu loðnu skipin lokið sínum þætti í leitinni.

Haustvertíðin 1991.

Þann 24. október lögðu fiskifræðingar Hafrannsóknastofnunar til að upphafskvóti vertíðarinnar yrði 240 þús. lestir. Var þessi tillaga fiskifræðinganna samþykkt af stjórnvöldum í Grænlandi, Noregi og á Íslandi og 24. október 1991 gaf sjávarútvegsráðuneytið út svohljóðandi fréttatilkynningu:

„Sjávarútvegsráðuneytið hefur, að tillögu Hafrannsóknastofnunar, ákveðið að leyfilegur hámarksafli á loðnu verði til bráðabirgða ákveðinn 240 þús. lestir. Af þessu magni koma 187.200 lestir í hlut Íslands en 52.800 lestir skiptast jafnt milli Noregs og Grænlands.

Vegna smáloðnu á hluta þess svæðis sem loðnan heldur sig á núna eru allar loðnuveiðar bannað ar sunnan 67°30'N milli 20°V og 24°V og sunnan 67°45'N milli 18°V og 19°V.

Ráðuneytið mun leitast við að fylgjast með breytingum sem verða á bannsvæðinu og munu eftir litsmenn fara með loðnuskipum í því skyni. Eftir fyrstu viku nóvembermánaðar munu hafrann sóknaskipin tvö halda á ný til mælinga á loðnustofninum og er þess vænst að nýjar mælingar geti legið fyrir um 25. nóvember nk.

Loðnuskipum er heimilt að hefja loðnuveiðar 26. október en ráðuneytið mun senda tilskilin leyfi í byrjun næstu viku. Að lokum minnir ráðuneytið skipstjóra loðnuskipa á tilkynningarskyldu þegar siglt er yfir lögsögu Grænlands og Jan Mayen. Enn fremur ber þeim að tilkynna áætlaðan afla og veiðisvæði til ráðuneytisins þá er haldið er til hafnar til löndunar hverju sinni.“

Nokkur skip héldu til veiða í október en veiði var sáralítil og í lok nóvembermánaðar hafði að eins verið landað tæpum 12 þús. lestum. Þá höfðu 17 bátar tilkynnt um afla.

Um miðjan nóvember höfðu Árni Friðriksson og Bjarni Sæmundsson haldið til loðnumælinga á ný og stóð sá leiðangur til 26. nóvember 1991. Að fengnum niðurstöðum úr þessum leiðangri lagði Hafrannsóknastofnun til að kvótinn yrði aukinn um 200 þús. lestir, eða í 440 þús. lestir, og jafnframt yrði bann við veiðum á tveimur svæðum fyrir Norðurlandi áfram í gildi.

Voru þessar tillögur Hafrannsóknastofnunar samþykktar af stjórnvöldum í Grænlandi, Noregi og á Íslandi og í framhaldi af því var heildarkvóti íslensku skipanna aukinn í 343.200 lestir.

Veiðar gengu áfram stirðlega og í lok desembermánaðar höfðu íslensku loðnuskipin landað rúm lega 55 þús. lestum og höfðu 25 skip tilkynnt um afla fyrir áramót.

Á þessari haustvertíð stunduðu engin erlend veiðiskip loðnuveiðar úr loðnustofninum milli Ís lands, Austur-Grænlands og Jan Mayen.

Vetrarvertíðin 1992.

Veiðar hófust þegar eftir áramótin og var góð veiði út af Seyðisfirði og Reyðarfirði en þegar bát ar hættu veiðum fyrir jól hafði veiðisvæðið verið út af Langanesi. Veiðibönnin, sem höfðu verið í gildi frá upphafi vertíðar, voru felld úr gildi.

Strax eftir áramótin héldu bæði loðnurannsóknaskipin á ný til stofnstærðarmælinga sem stóðu til 16. janúar 1992. Að loknum þeim mælingum lagði Hafrannsóknastofnun enn til aukningu á loðnukvótanum og nú um 300 þús. lestir, eða samtals í 740 þús. lestir. Sem fyrr var þessi tillaga samþykkt af stjórnvöldum landanna og í framhaldi af þeirri samþykkt var heildarkvóti íslensku veiðiskipanna aukinn í 577.200 lestir.

Norðmenn komu til veiða í lögsögu Íslands í byrjun janúar en veiðar þeirra gengu illa. Auk þess gekk loðnan óvenjusnemma suður fyrir 64°30'N, en samkvæmt samningi milli Íslands, Noregs og Grænlands var þeim óheimilt að stunda veiðar sunnan þeirra marka.

Grænlensk og færeysk stjórnvöld sóttu um heimild fyrir færeysk veiðiskip til loðnuveiða í ís lenskri fiskveiðilandhelgi en var synjað á þeirri forsendu að sá kvóti sem skipin áttu að stunda veið ar úr væri kvóti sem Evrópubandalagið hefði fengin framseldan frá Grænlandi.

Þann 15. febrúar 1992 höfðu Norðmenn aðeins náð að nýta hluta af sínum kvóta, en kvóti Græn lands var ónýttur. Samkvæmt bráðabirgðatölum frá norskum stjórnvöldum höfðu norsk loðnuskip veitt rétt um 47 þús. lestir. Samkvæmt ákvæðum samnings um nýtingu loðnustofnsins frá 1989 átti Ísland rétt á að nýta það magn sem Grænland og Noregur höfðu ekki náð að nýta og kom því til 114 þús. lesta aukningar á heildarkvóta íslensku skipanna og var því kvóti þeirra orðinn rúmlega 690 þús. lestir.

Veiðar íslensku skipanna gengu mjög vel í janúar og febrúar og í lok febrúarmánaðar var afli þeirra orðinn rétt um 410 þús. lestir.

Í byrjun marsmánaðar hélt Árni Friðriksson til loðnumælinga út af Vestfjörðum, en þá höfðu borist fréttir frá togurum um loðnu út af Hala og Barðagrunni. Á þessu svæði mældust 50 þús. lestir af hrygningarloðnu sem talið var að væri á leið að vestan til hrygningar. Þar sem þetta magn hafði ekki verið í fyrri mælingum Hafrannsóknastofnunar var kvótinn enn aukinn um miðjan mars og nú um 50 þús. lestir.

Þegar þessi ákvörðun var tekin höfðu nokkur loðnuskipanna lokið við að veiða kvóta sína en önnur ekki. Ljóst var þá að endalok vertíðarinnar voru ekki langt undan og því sýnt að kvótinn næð ist ekki. Fór það að lokum svo að íslensku veiðiskipin náðu aðeins að veiða 630 þús. lestir sam kvæmt upplýsingum Fiskifélags Íslands. Þar sem heildarkvóti íslensku skipanna á vertíðinni 1991/1992 var rétt um 740 þús. lestir vantaði 110 þús. lestir upp á að það næðist að veiða heildar kvótann.

Endanlegur afli Norðmanna á þessari vertíð reyndist síðan 47.558 lestir og heildarafli vertíðar innar því 676.996 lestir.

Á þessari vertíð höfðu 44 loðnuveiðiskip heimild til veiða. Af þessum skipum fóru 38 til veið anna en sex skip framseldu kvóta sína.

Á þessari vertíð urðu allmiklar deilur milli fiskifræðinga annars vegar og sjómanna hins vegar um ástand loðnustofnsins. Voru haldnir nokkrir fundir þar sem skipst var á skoðunum auk þess sem sjómenn tóku þátt í loðnuleitinni í upphafi eins og áður er rakið.

Það er ljóst að það veldur erfiðleikum og fjárhagslegu tjóni þegar ekki er hægt að stunda veiðar á þeim tíma sem þær eru arðbærastar eða ekki næst að veiða allt það magn sem talið er óhætt að veiða á hverri vertíð. Það er einnig ljóst að fara verður að með gát þegar ástand loðnustofnsins er lé legt eða óvissa er um stærð hans. Kemur hér einkum til hversu þýðingarmikill þáttur hans er í vexti og viðgangi annarra fiskstofna, einkum þorskstofnsins. Í þessu sambandi er rétt að benda á það hversu mikið var í það lagt á þessari síðustu vertíð að kanna ástand loðnustofnsins og voru tvö stærstu skip Hafrannsóknastofnunar bundin að mestu við það verkefni frá byrjun október til miðs mars.

Samningur um nýtingu loðnustofnsins.

Snemma árs 1989 tókust samningar milli Íslands, Noregs og Danmerkur/Grænlands um nýtingu loðnustofnsins. Samkomulag náðist loks eftir fjölmarga fundi sem hófust þegar 1980 er samningur inn um nýtingu loðnustofnsins milli Íslands og Noregs var gerður.

Meginatriði þessa samnings lúta að skiptingu þess heildarmagns loðnu sem ákveðið er að veiða hverju sinni auk þess sem aðilum er veittur ákveðinn aðgangur að fiskveiðilandhelgi hvers ríkis.

Samningur þessi var til þriggja vertíða og féll því úr gildi í lok vertíðarinnar 1991/ 1992.

Á fundi í Kaupmannahöfn 18. maí 1992 tókst samkomulag um það að leggja til við stjórnvöld í hlutaðeigandi löndum að framlengja samninginn um tvær vertíðir eða til 1. maí 1994. Jafnframt var samningnum breytt þannig að aðilar skyldu semja sérstaklega um frekari takmarkanir á veiðum innan lögsögu hvers ríkis. Þessi breyting var gerð að kröfu Íslands, en verulegrar óánægju hafði gætt hjá loðnuveiðimönnum með auknar veiðar Norðmanna í lögsögu Íslands.

Í framhaldi af þessari breytingu á samningnum komust fulltrúar Noregs og Íslands að samkomu lagi um að hvor aðili mætti aðeins veiða 35% af bráðabirgðakvótanum innan lögsögu hins. Engar takmarkanir eru á veiðum þess magns sem ákveðið er að veiða til viðbótar bráðabirgðakvótanum, en þó er áfram í gildi bann við veiðum erlendra skipa í lögsögu Íslands, eftir 15. febrúar og sunnan 64°30'N.

Stjórnvöld landanna staðfestu þessar breytingar á samningnum í Kaupmannahöfn 25. júní 1992 með undirskrift sinni.

Vertíðin 1992/1993.

Þegar þetta er skrifað hefur verið tilkynnt að loðnuveiðar megi hefjast. Bráðabirgðakvótinn hef ur verið ákveðinn 500 þús. lestir og samkvæmt ákvæðum samnings um nýtingu loðnustofnsins á svæðinu milli Íslands, Grænlands og Jan Mayen koma 390 þús. lestir í hlut íslensku loðnuskipanna. Af þessum 390 þús. lestum mega íslensku skipin veiða 136.500 lestir í lögsögu Jan Mayen sam kvæmt því samkomulagi sem gert var í maí 1992. Með sama hætti mega norsk skip aðeins veiða 19.200 lestir innan lögsögu Íslands af þeim 55 þús. lestum sem þeir eiga úr bráðabirgðakvótanum.

Fskj. IV.

Yfirlit yfir loðnuveiðar frá 1975.

(Úr fylgiriti með 6. tbl. Ægis 1992,

Loðnuveiðar á vertíðinni 1991/1992.)

(Töflur myndaðar.)