Mótun þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland Stjórnartillaga - þingskjal nr. 1247

Þskj. 1247 - 723. mál.

Tillaga til þingsályktunar um mótun þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland.

(Lögð fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)

Alþingi ályktar að fela utanríkisráðherra að skipa nefnd tíu þingmanna til að móta þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland. Ráðherra leiti tilnefningar tveggja þingmanna frá þingflokkum sérhvers eftirtalinna stjórnmálaflokka, Samfylkingarinnar, Sjálfstæðisflokks, Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs og Framsóknarflokks, auk eins frá Hreyfingunni. Ráðherra skipi formann án tilnefningar.

Hlutverk nefndarinnar verði að fjalla um og gera tillögur um stefnu sem tryggi þjóðaröryggi Íslands á grundvelli herleysis. Við mótun stefnunnar taki nefndin mið af áhættumatsskýrslu fyrir Ísland frá árinu 2009, stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna og öðrum alþjóðlegum skuldbindingum Íslands. Nefndin skilgreini meginforsendur stefnunnar og setji fram tillögur um markmið og leiðir til að ná þeim.

Þingmannanefndin um mótun þjóðaröryggisstefnu skili tillögu til utanríkisráðherra svo fljótt sem verða má og eigi síðar en í júní 2012. Ráðherra leggi að því búnu tillögu að þjóðaröryggisstefnu Íslands fyrir Alþingi.

Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.

Eitt af grundvallarhlutverkum sérhvers ríkis er að tryggja þjóðaröryggi. Þjóðaröryggisstefna á að byggjast á raunsæju mati á aðsteðjandi hættum og ógnum á hverjum tíma og skilgreina með hvaða hætti, svo sem með fyrirbyggjandi aðgerðum, viðbúnaði og viðbragðsgetu, unnt er að mæta þeim.

Þjóðaröryggisstefnu þarf að byggja á skýrum forsendum. Æskilegt er að um hana ríki sem mest sátt milli ólíkra hreyfinga þannig að hún haldist í grundvallaratriðum samfelld þó að breytingar verði á hinu pólitíska sviði.

Ísland er herlaust land sem tryggir þjóðaröryggi sitt með nánu samstarfi við önnur ríki og ríkjabandalög. Öryggisumhverfi Íslands mótast af legu landsins í Norður-Atlantshafi, óblíðu náttúrufari og miklum náttúruauðlindum á norðurslóðum. Vegna hnattvæðingar öryggismála, efnahagslífs og umhverfismála stendur Ísland einnig frammi fyrir sambærilegum eða sömu ógnum og hættum og önnur ríki. Ísland styður milliríkjasamstarf á grundvelli þjóðaréttar og leggur áherslu á frið, vernd mannréttinda, friðsamlega lausn deilumála, mannúðarmál og afvopnunarmál.

Um öryggis- og varnarmál á Íslandi.

Ísland lýsti yfir ævarandi hlutleysi í sambandslagasamningnum við Danmörku árið 1918 en hernám Íslands árið 1940, herverndarsamningurinn við Bandaríkin ári seinna, aðildin að Sameinuðu þjóðunum árið 1946, stofnaðild að Atlantshafsbandalaginu (NATO) árið 1949 og gerð tvíhliða varnarsamnings við Bandaríkin árið 1951 fól í sér endalok hlutleysisstefnunnar og upphaf þátttöku Íslands í öryggis- og varnarsamstarfi vestrænna ríkja.

Stefnubreytingin sem varð á þessum árum af hálfu hins unga lýðveldis fól að mörgu leyti í sér viðbrögð við ytri atburðum og aðstæðum, heimsstyrjöldinni síðari og upphafsárum kalda stríðsins. Óhætt er að segja að ekki hafi verið sátt um þessa afstöðu og djúpstæðar deilur risu um veru bandarísks herliðs á Íslandi. Skiptar skoðanir um aðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu og varnarsamstarfið við Bandaríkin, grunnstoðir í öryggis- og varnarmálum Íslands nær allan lýðveldistímann, settu mark sitt á stjórnmálasögu Íslands seinni helming síðustu aldar, ekki síst á dögum kalda stríðsins.

Öryggismál heimsins tóku miklum breytingum við lok þess. Ísland jók þátttöku í alþjóðlegu öryggismálasamstarfi og hóf markvissa þátttöku í friðargæsluaðgerðum. Á tíunda áratugnum dró umtalsvert úr umsvifum Bandaríkjahers á Íslandi og upp úr aldamótum stóð til að draga enn frekar úr þeim. Hryðjuverkaárásirnar á Bandaríkin árið 2001 frestuðu hins vegar viðræðum um framtíðarfyrirkomulag varna á Íslandi og síðar runnu samningaviðræður þar að lútandi út í sandinn. Herstöð Bandaríkjahers á Íslandi var lokað haustið 2006 og samkomulag var gert um yfirtöku íslenskra stjórnvalda á varnartengdum verkefnum og um framtíðarsamstarf ríkjanna á sviði varnar- og öryggismála.

Við brottför Bandaríkjahers má segja að íslensk stjórnvöld hafi aftur verið í þeirri stöðu að bregðast við breyttum ytri aðstæðum fremur en að grípa til aðgerða á grundvelli sjálfstæðrar fyrir fram markaðrar stefnu. Nú er svo komið að Íslendingar hafa tekist á hendur aukna ábyrgð á eigin öryggi og vörnum og við blasir breytt öryggisumhverfi og breyttar öryggisþarfir frá því sem var þegar íslensk stjórnvöld tóku hina upphaflegu ákvörðun um þátttöku í vestrænu varnarsamstarfi. Eftirfarandi má nefna:

Í fyrsta lagi er varnarsamstarfið við Bandaríkin gjörbreytt frá því sem áður var vegna brottfarar Bandaríkjahers frá Íslandi, eðli málsins samkvæmt. Íslensk stjórnvöld hafa alfarið tekið yfir rekstur varnarsvæðanna og Keflavíkurflugvallar, bæði mannvirkja og búnaðar NATO á Íslandi, þ.m.t. ratsjárkerfisins. Varnarsamningurinn við Bandaríkin er hins vegar áfram í gildi og á grundvelli hans liggur fyrir útfærð skuldbinding Bandaríkjanna til að koma Íslandi til varnar ef þær aðstæður skapast í ófyrirsjáanlegri framtíð að hernaðarógn steðji að landinu að nýju.

Í öðru lagi hefur öryggis- og varnarsamstarf á vettvangi Atlantshafsbandalagsins verið í örri þróun. Auk þess að vera varnarbandalag er NATO pólitískt bandalag sem nær til 28 aðildarríkja og 22 samstarfsríkja. Á vettvangi Atlantshafsbandalagsins hafa verið stigin stór skref til nánara samstarfs við Rússland sem nú er í örri þróun. Um leið og fyrir liggur að varnarskuldbindingin sem felst í 5. gr. Norður-Atlantshafssáttmálans er í fullu gildi er hið víðtæka samstarf á vettvangi Atlantshafsbandalagsins sem endurspeglast í nýrri grunnstefnu bandalagsins afar breytt frá því þegar það var sem umdeildast hér á landi í kalda stríðinu.

Í þriðja lagi hafa grannríkjasamningar við Noreg, Danmörku, Bretland og Kanada um öryggissamstarf á friðartímum breikkað grundvöll íslenskra öryggismála og styrkt pólitískt samstarf Íslands við þessi ríki. Þá eru öryggis- og varnarmál nú viðfangsefni norrænnar samvinnu og umfjöllun og samstarf á því sviði að aukast eins og sjá má af niðurstöðum Stoltenberg-skýrslunnar frá 2009 þar sem meðal annars er lagt til að Norðurlöndin samþykki svokallaða samstöðuyfirlýsingu.

Í fjórða lagi hefur öryggissamstarf Íslands og Evrópusambandsins farið vaxandi. Ísland hefur tekið þátt í friðargæsluaðgerðum á vegum ESB og hefur frá upphafi EES-samstarfsins tekið undir mikinn meiri hluta yfirlýsinga þess í utanríkismálum. Starf Evrópusambandsins á sviði öryggis- og varnarmála fellur mjög vel að áherslum Íslands, svo sem hvað mannréttindi varðar og starf að þróunarmálum og borgaralegri friðargæslu. Alls eru 21 af 27 aðildarríkjum ESB einnig aðilar að NATO en hverju aðildarríki Evrópusambandsins er hins vegar í sjálfsvald sett hvort og að hve miklu leyti það tekur þátt í samstarfi á þessu sviði. Samþykki íslenska þjóðin aðildarsamning í þjóðaratkvæðagreiðslu mundi aðild að Evrópusambandinu skapa nýja fleti á samstarfi í öryggismálum án skuldbindinga um hernaðarlega þátttöku.

Í fimmta lagi hefur öryggisumhverfi Íslands gjörbreyst frá því sem var á tímum kalda stríðsins. Gagnkvæmur vilji stórveldanna, jafnt sem smærra þjóða, til að draga úr spennu í samskiptum þjóða hefur leitt til mikilla breytinga. m.a. í okkar heimshluta. Það hefur leitt til þess að verulega hefur dregið úr hernaðarumsvifum á norðurhveli jarðar, m.a. í nágrenni Íslands. Hin jákvæða þróun er staðfest í skýrslu áhættumatsnefndar utanríkisráðuneytisins árið 2009 sem komst að þeirri niðurstöðu að engar vísbendingar væru um að hernaðarógn muni steðja að Íslandi í náinni framtíð. Er það í samræmi við áhættugreiningu grannþjóða, svo sem Dana. Um leið er ljóst að Ísland stendur frammi fyrir nákvæmlega sömu hættum og önnur ríki hvað varðar nýjar og vaxandi ógnir, svo sem mengun, netárásir og tölvuglæpi, alþjóðlega glæpastarfsemi eða hryðjuverk, enda virða nýjar vár af þessu tagi engin landamæri. Öryggishagsmunir ríkja heims eru samtvinnaðir og ábyrgðarleysi að álíta Ísland undantekningu.

Í sjötta lagi munu norðurslóðir öðlast aukið vægi á sviði vöruflutninga, auðlindanýtingar og jafnvel heimskautaferðaþjónustu í kjölfar hraðrar bráðnunar ísþekju Norðurhafa. Um leið skapast nýjar þarfir um verndun öryggishagsmuna á hafsvæðum kringum og norður af Íslandi sem ný þjóðaröryggisstefna þarf að svara.

Í ljósi allra framangreindra þátta er ljóst að stefna og þátttaka Íslands í öryggis- og varnarmálum hefur breyst umtalsvert á undanförnum árum. Hið nýja öryggisumhverfi Íslendinga krefst heildstæðrar nálgunar á mögulegar ógnir og viðbrögð þannig að tryggja megi öryggi Íslendinga og varðstöðu um fullveldi Íslands.

Í þessu felst tækifæri til að móta í sameiningu og í fyrsta skipti þjóðaröryggisstefnu um hvernig sjálfstætt Ísland tryggir öryggi sitt og fullveldi án þess að deilumál fortíðar varpi þar skugga á.

Um hlutverk nefndarinnar.

Nefnd um mótun þjóðaröryggisstefnu er falið:

– Að fjalla um og gera tillögur um þjóðaröryggisstefnu á grundvelli herleysis og taka mið af skýrslu starfshóps um gerð áhættumats fyrir Ísland frá árinu 2009, stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna og öðrum alþjóðlegum skuldbindingum Íslands.

– Að skilgreina meginforsendur og markmið þjóðaröryggisstefnu og leiðir til að ná þeim markmiðum.

– Að fjalla um mál er varða þjóðaröryggi og hafa verið til umræðu í samfélaginu um áratugaskeið, svo sem herleysi Íslands, aðild að varnarsamstarfi, afstöðuna til einstakra framkvæmdaþátta í öryggismálum, samvinnu við nágrannaríki og samninga við önnur ríki og ríkjasambönd um öryggi og varnir. Undir þetta fellur einnig framlag og vinna Íslands að mannréttindamálum og mannúðarstörfum, afvopnunarmálum, friðargæslu og uppbyggingu friðar, m.a. á grundvelli jafnréttissjónarmiða.

– Að byggja á skilgreiningu áhættumatsnefndar á öryggishugtakinu sem tekur tillit til hnattrænna, samfélagslegra og hernaðarlegra áhættuflokka og lítur einnig til samþættingar ytri og innri öryggisþátta.

– Að afmarka hvernig þjóðaröryggisstefna tengist fyrirliggjandi stefnumörkun á sviði almannavarna og hvernig alþjóðasamstarf og þá einkum á sviði þjóðaröryggismála getur stutt hlutaðeigandi stjórnvöld við gæslu almannaöryggis. Þannig er rétt að nefndin horfi sérstaklega til tengsla þjóðaröryggisstefnu við almannavarna- og öryggisstefnu sem mótuð er af almannavarna- og öryggisráði á grundvelli almannavarnalaga frá árinu 2008.

– Að taka til skoðunar hvort koma eigi á sérstöku þjóðaröryggisráði eins og getið er í skýrslu áhættumatsnefndar, og meta, ef af yrði, hver tengsl þess yrðu við almannavarna- og öryggisráð. Nefndin skal fjalla um sambærilegar spurningar um mögulega aðgerðastjórn á sviði þjóðaröryggismála.

– Að fjalla um hvernig tryggt verði að nægjanleg þekking sé til staðar hjá borgaralegum stofnunum um þjóðaröryggismál og hvort koma eigi á laggirnar samstarfsvettvangi fulltrúa stjórnmálaflokkanna til að fjalla um öryggi Íslands á breiðum grundvelli.

– Að taka afstöðu til annarra tillagna og ábendinga sem fram koma í skýrslu áhættumatsnefndar eða nefndin telur tengjast starfssviði sínu.

Um skipan og tillögu nefndarinnar.

Lagt er til í tillögunni að þingmenn úr öllum þingflokkum geri tillögu að þjóðaröryggisstefnunni. Utanríkisráðuneytið mun hlutast til um að nefndin njóti sérfræðiráðgjafar úr stjórnkerfinu og háskólasamfélaginu. Formaður hefur oddaatkvæði falli atkvæði nefndarmanna jöfn við afgreiðslu mála.

Nefndin skal skila tillögum sínum til utanríkisráðherra svo fljótt sem verða má og eigi síðar en í júní 2012. Ráðherra skal síðan á grundvelli niðurstöðu nefndarinnar leggja tillögu að þjóðaröryggisstefnu fyrir Alþingi í formi þingsályktunartillögu.

Stefnumótuninni mun þannig ljúka með afgreiðslu þingsins. Það tryggir breiðan og lýðræðislegan grunn að þjóðaröryggisstefnu Íslands eins og vera ber um slíkan grundvallarþátt í utanríkisstefnu landsins. Utanríkisráðherra mun síðan annast framkvæmd og útfærslu stefnunnar í samstarfi við önnur hlutaðeigandi ráðuneyti og með lögmæltu samráði við utanríkismálanefnd Alþingis.

Lokaorð.

Á vorum dögum er að öllu leyti friðvænlegra í okkar heimshluta frá því sem var á tímum kalda stríðsins. Aðrar ógnir og hættur á borð við mengunarslys, farsóttir, skipulagða glæpastarfsemi, netglæpi eða efnahagsþrengingar hafa hins vegar áhrif langt út fyrir landamæri og Ísland þarf að taka þær alvarlega eins og önnur ríki. Ógnir af þessu tagi eiga það sameiginlegt að geta skollið á í einu vetfangi og nánast án nokkurs aðdraganda eða viðvarana. Íslendingar urðu þess áskynja í bankahruninu haustið 2008 hvernig alþjóðleg fjármálakreppa getur skyndilega ógnað þjóðaröryggi. Í Japan er veröldin vitni að því hvernig náttúruhamfarir geta valdið alvarlegu umhverfisslysi þegar ein ógn framkallar aðra. Í Norður-Afríku hafa brotist út hernaðarátök sem hafa munu víðtæk áhrif langt út fyrir þann heimshluta hvort sem litið er til öryggis-, efnahags- eða stjórnmála.

Til að tryggja þjóðaröryggi þarf að liggja fyrir skýr stefna sem tekur mið af hefðbundnum og óhefðbundnum ógnum og skilgreinir nauðsynlegan viðbúnað og viðbragðsáætlanir vegna innra og ytra öryggis þegar hættur steðja að, sem og þýðingu milliríkjasamstarfs í því tilliti.