Breyting á þingsályktun nr. 10/148 um fjármálastefnu 2018–2022 Nefndarálit - þingskjal nr. 2092

150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 2092 - 968. mál.

Leiðréttur texti.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um breytingu á þingsályktun nr. 10/148

um fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022.

Frá 3. minni hluta fjárlaganefndar.

Forsendur gildandi fjármálastefnu eru brostnar vegna heimsfaraldurs kórónuveirunnar. Ríkissjóður hefur undanfarna mánuði þurft að taka á sig veruleg útgjöld og skuldbindingar vegna veirufaraldursins. Útgjöld ríkissjóðs hafa farið langt fram úr þeim markmiðum sem sett voru. Afkomu- og skuldamarkmiðum gildandi stefnu er breytt í ljósi þess að horfur í efnahagsmálum eru verulega breyttar til hins verra og hafa þær ekki verið eins dökkar frá því að gerð þjóðhagsreikninga hófst hér á landi. Samdrátturinn í efnahagslífinu verður fyrirsjáanlega meiri en varð í bankakreppunni 2008.

Ríkisfjármálin gegna lykilhlutverki í hagstjórninni við þessar aðstæður og skiptir sköpum að stjórnvöld og Alþingi taki réttar ákvarðanir. Mistök í hagstjórn við krefjandi aðstæður geta valdið því að viðspyrna efnahagslífsins verði ekki eins kröftug og nauðsynlegt er og gætu sömuleiðis lengt niðursveifluna. Fjárhagur ríkissjóðs var að mörgu leyti traustur áður en veirufaraldurinn skall á heimsbyggðina. Þar skiptir sköpum að stöðugleikaframlög slitabúa föllnu fjármálafyrirtækjanna voru nýtt til þess að greiða niður skuldir ríkissjóðs svo að þær voru orðnar nánast hverfandi. Áætlanir um frekari lækkun skulda ríkissjóðs eru runnar út í sandinn. Skuldir ríkissjóðs námu um 28% af landsframleiðslu á árinu 2019 en samkvæmt framlagðri tillögu til þingsályktunar um fjármálastefnu nú er gert ráð fyrir að þær geti verið komnar í 56% á árinu 2022. Hér ræðir um algjöran viðsnúning á skömmum tíma. Hækkun á fjármagnskostnaði myndi draga úr svigrúmi ríkisins til nauðsynlegra útgjalda og fjárfestinga og auka á óvissu. Engu að síður lýsir fjármálaráð því áliti að skuldastaðan sé enn sjálfbær. Miðflokkurinn leggur áherslu á að forgangsröðun í ríkisrekstri skiptir miklu við þessar aðstæður. Markmið um arðsemi í fjárfestingum hins opinbera verða að vera skýr. Miðflokkurinn hefur lagt áherslu á nauðsyn þess að draga úr umsvifum ríkisins og hagræða í rekstri þess. Að sama skapi leggur flokkurinn áherslu á að lækka álögur á fyrirtæki og gera þeim þannig kleift að ráða til sín starfsfólk, bæta launakjör og ráðast í arðbærar fjárfestingar og nýsköpun.

Skuldir ríkissjóðs í ljósi óvissu.

Eftirfarandi tafla sýnir óvissu í afkomu A-hluta ríkisins eins og hún er kynnt í tillögu ríkisstjórnarinnar um endurskoðaða fjármálastefnu. Tölurnar sýna afkomufjárhæðir og hlutföll sem rúmast innan stefnunnar án þess að henni verði sérstaklega breytt.

Fjármálaráð leggur í umsögn sinni áherslu á að í þessum aðstæðum, þegar fjármála- og skuldareglur eru settar til hliðar, kalli það á aukið gagnsæi um stefnuna fram á við. Fjármálastefnuna skortir gagnsæi um hvað tekur við færi svo að horfur yrðu lakari en í þeirri þjóðhagsspá sem miðað er við og hverjir möguleikar ríkissjóðs væru til að bregðast við aukinni óvissu að þessu leyti. Ekki kemur fram í fjármálastefnunni með hvaða hætti ríkissjóði er ætlað að fjármagna áætlaðan halla, þ.e. hvort gert er ráð fyrir lánsfjármögnun innan lands eða á erlendum markaði. Fjármálastefnan gerir ráð fyrir að samanlagður halli ríkissjóðs á því tímabili sem hún tekur til nemi tæpum 1.200 ma.kr. og að skuldir ríkissjóðs muni að sama skapi aukast um þá upphæð.

Sé það svigrúm, sem fjármálastefnan gerir ráð fyrir og lýst er í töflunni að framan, nýtt til hins ýtrasta munu skuldir A-hluta ríkissjóðs nema samtals um 2.090 ma.kr. í lok árs 2022. Skuldir ríkissjóðs gætu þannig numið allt að 64% af VLF í lok árs 2022. Flest bendir til þess að ríkissjóður muni standa undir þessari skuldsetningu eins og fjármálaráð áréttar í umsögn sinni. Miðflokkurinn leggur áherslu á mikilvægi þess að búa með þeim hætti í haginn til langs tíma litið þannig að skuldir geti lækkað með skjótum hætti þegar efnahagslífið tekur að nýju við sér.

Ríkissjóður verður að vera búinn undir hugsanleg frekari efnahagsáföll. Þetta verður best tryggt með því að skapa skilyrði fyrir kröftugum hagvexti til framtíðar og með því að beita samhæfðri hagstjórn og aga í fjármálum hins opinbera jafnt og í peningamálum. Miðflokkurinn telur að við almenn skilyrði beri að takmarka skuldsetningu hins opinbera við að standa undir fjárfestingum en að sköttum og gjöldum sé ætlað að standa undir rekstri og tilfærslum eins og greiðslum úr almannatryggingum. Tillaga að breyttri fjármálastefnu felur í sér að aukinni skuldsetningu er beitt til að fjármagna að hluta rekstur og tilfærslur. Miðflokkurinn telur ekki nægilega ljóst dregið fram í fjármálastefnunni hve mikið af fyrirhugaðri skuldaaukningu ríkissjóðs tengist fjárfestingu.

Óvissa og freistingar.

Hinu svonefnda óvissusvigrúmi er ætlað að skapa færi á að mæta óvæntum atvikum á sviði efnahagsmála. Miðflokkurinn telur mikilvægt að þetta aukna svigrúm verði hvorki nýtt til óarðbærra fjárfestinga né til þess að auka útgjöld að nauðsynjalausu. Fjármálastefnan gerir ráð fyrir að svigrúmið geti numið allt að 93 ma.kr. fyrir árið 2021. Á því kosningaári sem fram undan er þurfa stjórnvöld að standast freistingar um útgjöld verði viðsnúningur atvinnulífsins hraðari en gert er ráð fyrir. Ekki er með fullnægjandi hætti gerð grein fyrir því með hvaða hætti óvissusvigrúmið í hinni endurskoðuðu stefnu er ákvarðað, einkum vegna ársins 2020 þar sem enginn samanburður á mismunandi forsendum fyrir það ár liggur fyrir. Gangi viðsnúningurinn í efnahagslífinu hraðar en gert er ráð fyrir þarf fullt gagnsæi að ríkja um hugsanlegar niðurstöður en á þetta skortir af hálfu ríkisstjórnarinnar. Fjármálaráð getur þess í umsögn sinni að ákveðin hætta sé á lausung í ríkisfjármálum, þ.e. að stofnað verði til annarra útgjalda en vegna áhrifa veirufaraldursins, ef betur árar í efnahagslífinu en gildandi spár gera ráð fyrir.

Sókn gegn atvinnuleysi brýnasta viðfangsefnið.

Atvinnuleysi þúsunda manna er stærsta viðfangsefnið sem við blasir. Langtíma atvinnuleysi getur haft í för með sér mjög alvarleg áhrif í fjárhagslegu og heilsufarslegu tilliti. Spár gera ráð fyrir að atvinnuleysi geti farið í 10% á landsvísu í lok árs. Á Suðurnesjum er það mest og stefnir í yfir 20% í Reykjanesbæ. Ágreiningur innan ríkisstjórnarinnar sem varð þess valdandi að hún lagðist gegn nauðsynlegu viðhaldi varnarmannvirkja í Helguvík, að stærstum hluta fjármögnuðu af Atlantshafsbandalaginu, ber vott um að ríkisstjórnin hafi ekki innri styrk til að beita tiltækum úrræðum gegn hinum mikla atvinnuleysisvanda.

Hin endurskoðaða stefna sem hér er lögð fram spannar tímabilið 2018–2022 og felur að sínu leyti í sér endurskoðun á stefnu aftur í tímann. Þetta er í annað sinn sem breytingar eru gerðar á fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar. Stefnan er almennt orðuð og í hana vantar skýrari framsetningu á mikilvægum þáttum eins og mat á áhrifum mikils atvinnuleysis á tekjur og gjöld ríkissjóðs. Fjármálaráð getur þess sérstaklega að ekki séu greind áhrif einkaneyslu og fjárfestingar. Meginverkefni Alþingis er að fara yfir hvort fjármálastefna í ríkisfjármálum á tímum mikillar óvissu í efnahagsmálum er í samræmi við lög um opinber fjármál, hvernig grunngildin samkvæmt lögunum eru höfð að leiðarljósi. Í stefnuna vantar mun ítarlegri umfjöllun um hvert grunngildi fyrir sig og hvernig þau eru lögð til grundvallar. Í stefnunni er fjallað um aðlögun fjármálastefnu í ljósi fjármálareglna án fullnægjandi skýringa eða rökstuðnings. Í þessu efni vantar að gera grein fyrir hvernig markmiðin nást í hinu erfiða árferði sem við blasir. Ósvarað er hvernig ríkisstjórnin hyggst tryggja stöðugleika í fjármálastefnu á tímum mikils atvinnuleysis. Hvernig stjórnvöld ætla að tryggja sjálfbærni í einni dýpstu efnahagskreppu Íslandssögunnar.

Gagnsæi aldrei mikilvægara.

Miðflokkurinn leggur þunga áherslu á að framlögð stefna sé gagnsæ um mælanleg markmið sem ríkisstjórnin setur fram og þá ekki einungis til meðallangs tíma eins og lögin kveða á um. Ekki er síður mikilvægt að á hverjum tíma sé fyrir hendi svigrúm til aðgerða sem tryggja sjálfbærni opinberra fjármála og stuðla þannig að stöðugleika efnahagslífsins. Þessir mikilvægu þættir eru orðaðir í stefnunni en með afar almennum hætti. Gerð er grein fyrir hagvaxtarspá Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og vekur athygli að þar er ekki minnst á Norðurlöndin sem við berum okkur gjarnan saman við. Yfirlit um áhrif ólíkra forsendna, svokallaðar sviðsmyndir, eru mikilvægar í ríkisfjármálastefnu og sérstaklega á tímum óstöðugleika og óvissu í efnahagsmálum. Stefnan gerir ráð fyrir því að hagvöxtur taki þegar við sér árið 2021. Nánari útlistun vantar á því á hvaða forsendum slík spá er reist. Í þessu tilliti er umfjöllunin á of almennum nótum.

Í framlagðri stefnu er greint frá með skýrum hætti að verði hagvöxtur töluvert meiri en gert er ráð fyrir í stefnunni skuli heildarafkoma ríkissjóðs batna sem því nemur. Ekki er þess getið við hvaða einstaka þætti er átt. Hér skortir fullnægjandi gagnsæi eins og áður hefur verið lögð áhersla á.

Gerð er grein fyrir annarri og dekkri sviðsmynd en eftir því hefur verið kallað, m.a. af fjármálaráði. Sú dökka sviðsmynd sem sett er fram gerir ráð fyrir því að önnur stór bylgja veirufaraldursins komi upp snemma á næsta ári og að efnahagsbatinn hefjist ekki að ráði fyrr en 2022. Í sviðsmyndina vantar tölur um hugsanlegan fjölda atvinnulausra í ljósi grunnviðmiða um forsendur og hins vegar í ljósi hinnar dekkri sviðsmyndar. Skýr framsetning í þá veru myndi auka trúverðugleika og aðhald, ekki síst gagnvart hugsanlegri nýtingu óvissusvigrúmsins á kosningaári.

Áherslur Miðflokksins um aukna atvinnu og bætt lífskjör.

Miðflokkurinn leggur áherslu á framtíðarsýn þar sem markmið stefnunnar er leiðarljós um viðbrögð stjórnvalda og Alþingis á erfiðum tímum og nauðsynlegar aðgerðir til að snúa vörn í sókn. Á þetta skortir af hálfu ríkisstjórnarinnar. Miðflokkurinn vill trausta hagstjórn með atvinnu og tekjusköpun fyrir augum sem fallin er til að efla velferð og hagsæld í landinu. Fyrirtækin verða að búa við skilyrði sem gerir þeim kleift að starfa í samkeppni við erlenda keppinauta. Þau verða að halda eftir nægilegum hluta af tekjum sínum til að ráða til starfa fleira fólk á betri kjörum, ráðast í arðsamar fjárfestingar og nýsköpun sem er forsenda aukinnar framleiðni og þar með bættra lífskjara fyrir fólkið í landinu.

Alþingi, 3. september 2020.

Birgir Þórarinsson.