Fjármálaáætlun 2020–2024 Nefndarálit - þingskjal nr. 1929

149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 1929 - 750. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið á fjölmörgum fundum allt frá því að það gekk til hennar 28. mars sl. Tillagan byggist á 5. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015. Þar kemur fram að ráðherra skuli leggja fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun til næstu fimm ára hið skemmsta. Tillagan er byggð á fjármálastefnu sem Alþingi samþykkti í marsmánuði í fyrra.

Umfjöllun Alþingis.

Allt frá fyrstu þingsályktun af þessu tagi hefur nefndin kallað eftir fjölmörgum umsögnum um málið auk þess sem aðrar fastanefndir hafa einnig kallað eftir umsögnum. Samtals hélt nefndin 22 fundi þar sem áætlunin var til umræðu. Á fundi nefndarinnar komu margir fulltrúar frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu og gerðu ítarlega grein fyrir öllum helstu þáttum áætlunarinnar fyrir utan stefnumótun einstakra málefnasviða. Fulltrúar allra ráðuneyta komu á fund nefndarinnar og gerðu grein fyrir þeim málefnasviðum sem undir þau heyra. Þá komu fulltrúar frá öllum landshlutasamtökum sveitarfélaga, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Fulltrúar fjármálaráðs gerðu nefndinni grein fyrir áliti sínu og svöruðu spurningum nefndarmanna. Einnig komu fulltrúar Samtaka iðnaðarins, Hafrannsóknastofnunar, Ferðamálastofu, Hagstofu Íslands, Alþýðusambands Íslands, Samtaka atvinnulífsins, Matís, Viðskiptaráðs Íslands, Samtaka fyrirtækja í velferðarþjónustu, Öryrkjabandalags Íslands, Samtaka verslunar og þjónustu og Samtaka ferðaþjónustunnar. Þá komu fulltrúar frá BHM og BSRB, Samtökum leikjaframleiðenda, Stúdentaráði og frá Félagi um feminísk fjármál á fund nefndarinnar.

Fjárlaganefnd vísaði umfjöllun um einstök málefnasvið til annarra fastanefnda þingsins en það verklag er enn í mótun. Alls bárust fimm umsagnir frá fastanefndum og hefur meiri hlutinn nýtt sér þær eftir atvikum við gerð þessa álits. Allar umsagnir nefnda koma sem fylgiskjöl með áliti þessu, sbr. fylgiskjöl IX–XIII.

Tengsl fjármálastefnu og fjármálaáætlunar.

Í kjölfar gerbreyttra efnahagshorfa hefur fjármála- og efnahagsráðherra lagt fram tillögu til þingsályktunar um breytingu á fjármálastefnu fyrir Alþingi. Með tillögunni fylgir ítarleg greinargerð og í nefndaráliti meiri hlutans koma fram helstu ástæður þess að nú kemur fram ný stefna þrátt fyrir að að öllu jöfnu er ekki gert ráð fyrir endurskoðun hennar nema í kjölfar ríkisstjórnarskipta.

Samhliða framlagningu nýrrar stefnu hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið endurmetið tekjur og gjöld ríkisins og eftir það hefur meiri hluti nefndarinnar gert breytingartillögur við áætlunina sem koma fram í sérstöku skjali. Meginmarkmið breytinganna er að gæta samræmis milli stefnu og áætlunar enda er lögbundið að fjármálaáætlun skuli byggjast á fjármálastefnunni og fjármálareglum sem fram koma í 7. gr. laga um opinber fjármál.

Breytingartillögur meiri hlutans eru af ýmsum tilefnum en eiga sammerkt að þeim er ætlað að tryggja að afkomumarkmið nýrrar fjármálastefnu séu uppfyllt með samsvarandi breytingum á fjármálaáætlun. Þrátt fyrir spár um samdrátt í landsframleiðslu er gert ráð fyrir að heildarafkoma opinberra aðila verði lítillega jákvæð á árinu og afgangurinn hækki sem hlutfall af vergri landsframleiðslu á næstu árum. Gerð er grein fyrir helstu breytingartillögum meiri hlutans síðar í áliti þessu.

Meginþættir áætlunarinnar.

Áætlunin tekur til opinberra aðila í heild, ríkis og sveitarfélaga sem og fyrirtækja hins opinbera. A-hluti ríkissjóðs vegur ríflega 70% af heildartekjum en tekjur sveitarfélaga tæplega 30%. Frá því að lögin um opinber fjármál tóku gildi er nú í fyrsta sinn lögð fram endurnýjuð fjármálaáætlun af sömu ríkisstjórn og lagði fram áætlunina árið áður.

Tillagan sjálf er sett fram í sex töflum og með henni fylgir ítarleg greinargerð. Fyrsta taflan sýnir lykiltölur um afkomu og efnahag opinberra aðila. Hinar töflurnar sýna fjárstreymisyfirlit fyrir hið opinbera í heild, skiptingu í A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga, heildarútgjöld málefnasviða ríkissjóðs og útgjaldaramma sviðanna. Nokkrir veigamiklir útgjaldaliðir falla ekki innan útgjaldaramma, svo sem lífeyrisskuldbindingar, Atvinnuleysistryggingasjóður og vaxtagjöld ríkissjóðs.

Greinargerðin fjallar um alla helstu þætti opinberra fjármála, svo sem efnahagsforsendur, fjármálareglur og fjármál sveitarfélaga og opinberra fyrirtækja. Langefnismesti kaflinn fjallar um stefnumótun ráðuneyta fyrir einstök málefnasvið sem undir þau heyra. Í þeirri umfjöllun er farið yfir umfang sviðanna, fjármögnun, starfsemi, helstu verkefni og markmið og mælikvarða á árangur.

Efnisuppbygging greinargerðarinnar er svipuð og í fyrra en með nokkrum breytingum. Þar hefur m.a. verið tekið að hluta til tillit til athugasemda fjármálaráðs og athugasemda sem fram komu í nefndaráliti meiri hluta nefndarinnar í fyrra en stór hluti þeirra athugasemda kom frá nefndinni í heild sinni.

Sérstakur kafli fjallar um reikningshaldslega framsetningu ríkisfjármála og birtar eru samtals 9 rammagreinar um ýmsa þætti opinberra fjármála, þar á meðal er gerð grein fyrir frávikssviðsmynd (rammagrein 3) sem er svartsýnni heldur en spá Hagstofunnar frá því í febrúarmánuði. Með rammagreinunum er verið að bregðast við ábendingum frá fjármálaráði og fjárlaganefnd frá því í fyrra.

Helstu breytingar frá fyrri áætlun.

Eins og fram hefur komið er nú í fyrsta sinn lögð fram fjármálaáætlun af sömu ríkisstjórn og í fyrra þegar áætlun áranna 2019–2023 var samþykkt á Alþingi. Í heildina séð hafa bæði frumtekjur og frumgjöld hækkað frá fyrri áætlun en gjöldin þó meira. Þar munar um breyttar launaforsendur en einnig er nú áætluð aukin fjárfesting í samgöngum, lenging fæðingarorlofs og aukin stofnframlög húsnæðismála. Í stórum dráttum hefur lækkun vaxtagjalda á undanförnum árum verið nýtt til að hækka frumgjöldin. Í heildina þá er áætlunin nú um 40 milljörðum kr. hærri en fyrri áætlun. Þar munar langmest um nokkrar tæknilegar breytingar á framsetningu, svo sem hækkun ramma vegna markaðsleigu ríkisstofnana og hærri launa- og verðlagsuppfærslu en gert var ráð fyrir. Efnislegar breytingar á áætlunartímanum nema um 24 milljörðum kr. til hækkunar og þar vega þyngst áform um lengingu fæðingarorlofs um 3,8 milljarða kr. og stofnframlög til almennra íbúða um 2,1 milljarð kr. Hækkun framkvæmda í samgöngumálum nemur um 4 milljörðum kr. og framlög til nýsköpunarverkefna hækka verulega auk framlaga til byggingar nýrra hjúkrunarheimila.

Ný þjóðhagsspá 2019–2024 – breyttar forsendur.

Hagstofa Íslands flýtti gerð þjóðhagsspár að sumri og var hún gefin út 10. maí í stað þess að koma út í júnímánuði eins og hefðbundið er. Meginástæðan er að flugfélagið WOW air var tekið til gjaldþrotaskipta en einnig voru aðrar forsendubreytingar sem kölluðu á endurskoðun spárinnar, svo sem loðnubrestur. Framlögð fjármálaáætlun byggist á forsendum þjóðhagsspár frá því í febrúar. Í eftirfarandi töflu koma fram hlutfallsbreytingar miðað við nýjustu spá.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Eins og sjá má eru flestallar breytingar í neikvæða átt fyrir árin 2019 og 2020. Allir helstu þættir landsframleiðslunnar lækka frá febrúarspánni og hagvöxtur í heild lækkar um 1,9 prósentustig sem þýðir að nú er spáð 0,2% samdrætti í stað þess að áður var 1,7% hagvöxtur. Að nafnvirði er nú spáð lægri landsframleiðslu sem nemur um 100 milljörðum kr. á árinu. Jafnvel þó að landsframleiðslan taki hlutfallslega að vaxa aftur strax á næsta ári þá reiknast hækkunin af lægri grunni en áður og nafnverð landsframleiðslunnar er öll árin lægri en spáð var í febrúar.

Athygli vekur að ekki er gert ráð fyrir verulegri aukningu atvinnuleysis frá febrúarspánni. Spáð er að það aukist um 0,4 prósentustig og verði 3,7% á árinu en hækki á næsta ári í 3,8% og haldist nálægt því hlutfalli út spátímann.

Nefndin kallaði eftir því að fjármála- og efnahagsráðuneytið legði mat á áhrif nýrrar þjóðhagsspár á tekjur og útgjöld ríkissjóðs á tímabili áætlunarinnar. Það hefur verið gert og nú liggur fyrir Alþingi breytingartillaga við fjármálastefnuna. Í kjölfarið hefur ráðherra lagt fram tillögu til þingsályktunar um breytingu á fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar sem samþykkt var sem þingsályktun í fyrra.

Við gerð febrúarspár Hagstofunnar voru lausir kjarasamningar á almennum markaði. Þeir hafa nú verið samþykktir og með því fækkar óvissuþáttum þjóðhagsspár. Niðurstöður kjarasamninganna gefa til kynna að í stórum dráttum verði launaþróun á spátímabilinu í takt við fyrri þjóðhagsspá. Samið var til 3½ árs og var áhersla lögð á að jafna hlut launþega með föstum krónutöluhækkunum ásamt aukinni aðkomu ríkisins.

Aðgerðir ríkisins til stuðnings kjarasamningnum eru metnar á um 80 milljarða kr. á samningstímanum og voru einstakar aðgerðir birtar með sérstakri yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar 3. apríl sl. Til viðbótar því sem fyrir var í framlagðri fjármálaáætlun var lofað hækkun skerðingarmarka í barnabótakerfinu auk þess sem breytingar á tekjuskattskerfinu eru kostnaðarsamari fyrir ríkissjóð en ráð var fyrir gert. Í breytingartillögum meiri hlutans er bætt við um 20 milljörðum kr. í viðbótargjöld á tímabili áætlunarinnar. Þar munar mest um hækkun barnabóta um samtals 5 milljarða kr. Þessar viðbótarhækkanir koma að mestu til á síðari hluta tímabils stefnunnar.

Samanburður við fjármálastefnu sem samþykkt var í fyrra.

Fjármálastefnan sem var afgreidd í formi þingsályktunar í fyrra fól í sér skuldbindingu stjórnvalda til að leggja fram fjármálaáætlanir þar sem afkoma og skuldir hins opinbera væru innan tiltekinna hlutfalla af vergri landsframleiðslu (VLF). Heildarafkoma A-hluta ríkissjóðs á að vera ekki lakari en 0,9% af VLF árið 2020 og 0,8% næstu tvö ár á eftir. Í fjárhæðum talið er um að ræða heildarafgang á bilinu 24–27 milljarðar kr. Gerð er grein fyrir uppfærðum áætlunum um afkomuna í greinargerð áætlunarinnar. Þar kemur fram að heildarafkoman er nú undir stefnumiði í fjármálastefnunni og skýrist nær alfarið af því að afkoma opinberu fyrirtækjanna er nokkru lakari en ráð var fyrir gert. Afkoma A-hluta ríkissjóðs og sveitarfélaganna er eftir sem áður í samræmi við markmið fjármálastefnunnar.

Í greinargerð framlagðrar áætlunar kemur fram samanburður á áætluninni og sambærilegri áætlun í fyrra.

Eftirfylgni vegna athugasemda við fyrri áætlun.

Í áliti nefndarinnar við fjármálaáætlun fyrir árin 2019–2023 komu fram fjölmargar ábendingar, ýmist frá nefndinni í heild sinni eða einvörðungu frá meiri hlutanum. Samtals voru 20 sameiginlegar ábendingar sem flestar sneru að uppbyggingu og tæknilegri framsetningu áætlunarinnar. Þar að auki voru 8 ábendingar frá meiri hluta nefndarinnar. Nú þegar er búið að taka tillit til fjölmargra ábendinga, svo sem um umfjöllun um fjárfestingar, að bregðast við ábendingum fjármálaráðs og auka við sviðsmyndargreiningar. Það sem helst vantar upp á varðar eftirfarandi:

1. Að gera ítarlega grein fyrir fjárfestingum opinberra fyrirtækja.

2. Halda þarf áfram á þeirri braut að taka efnislega afstöðu til tillagna fjármálaráðs.

3. Stöðugt þarf að endurbæta greinargerð málefnasviða með kostnaðar- og ábatagreiningu markmiða og aðgerða.

4. Enn er óleystur ágreiningur ríkis og þjóðkirkju um fjárhagsleg samskipti þrátt fyrir margítrekaðar ábendingar nefndarinnar þar um.

5. Ekki hefur tekist að koma að nýju á samningum milli Sjúkratrygginga Íslands og hjúkrunarheimila og enn er ekkert samræmi milli kröfulýsingar sem heimilunum er ætlað að starfa eftir og fjármögnunar málaflokksins.

6. Meiri hlutinn ítrekar ábendingu um að ekki hafi tekist nægilega vel að stýra útgjöldum á þremur veigamiklum útgjaldasviðum velferðarmála. Þetta eru málefnasvið 28 Málefni aldraðra; 27 Örorka og málefni fatlaðs fólks og 23 Sjúkrahúsþjónusta.

Álitsgerð fjármálaráðs.

Eins og áður er álitsgerð fjármálaráðs veigamesta umsögnin um ályktunina. Hún byggist á 13. gr. laga um opinber fjármál þar sem fram kemur að hlutverk ráðsins sé að leggja mat á hvort áætlunin fylgi grunngildum laganna. Nú var lögð fram fimmta álitsgerðin og sú fyrsta sem fjallar um fjármálaáætlun sem lögð er fram á öðru ári gildandi fjármálastefnu.

Meiri hlutinn tekur undir margt af því sem ráðið bendir á og meðal þess eru eftirfarandi atriði sem varða afkomu og efnahagsþróun.

1. Bent er á að nú reynir á þanþol opinberra fjármála þegar spáð hefur verið minni hagvexti en áður. Þannig reynir á aðra þætti hagstjórnar en verið hefur á sl. árum og nauðsynlegt að gæta meiri varfærni en áður.

2. Í því samhengi er umhugsunarvert að áætlunin hafi alltaf verið sett í gólf afkomumarkmiðs stefnunnar og þannig hafa stjórnvöld skapað spennitreyju sem erfitt er að komast út úr. Miðað við óbreytt afkomumarkmið má ekkert út af bregða í hagvaxtaráætlunum. Eftir á að hyggja hefði mátt vera meira borð fyrir báru hvað varðar áætlanir um afkomu hins opinbera.

3. Möguleikar stjórnvalda til sveiflujöfnunar eru ýmsir, en vafasamt er að treysta um of á sveiflujöfnunarmátt opinberra fjármála umfram virkni sjálfvirkra sveiflujafnara. Stjórnvöld ættu að huga að því að efla þá frekar en veikja.

4. Samræming fjármálastjórnar og peningastjórnar er mjög mikilvæg og næst ekki að fullu fram nema með auknu samráði. Við þetta má bæta að svo virðist sem í áætlunum sé almennt gefið eftir í aðhaldi til skamms tíma en til lengri tíma sé aðhaldið aukið. Sá tímapunktur liggur utan tímabils gildandi fjármálastefnu.

5. Gagnsæi er ekki nægilegt varðandi þær breytingar á tekju- og gjaldaráðstöfunum sem átt hafa sér stað milli áætlana og þær settar í samhengi við boðuð áform stjórnvalda.

6. Opinber útgjöld hafa aukist en umfang aukningarinnar er álitamál. Í áætluninni eru fjárhæðir útgjalda staðvirtar með vísitölu neysluverðs sem getur gefið aðra mynd en ef aðrar verðvísitölur eru notaðar við samanburð milli ára. Þá skiptir máli að huga að samspili launaþróunar og framleiðni annars vegar og almennri launaþróun hins vegar.

7. Skuldir hins opinbera eru komnar undir þau mörk sem tiltekin eru í skuldareglu laga um opinber fjármál. Skuldahlutfall hins opinbera er nokkuð undir því viðmiði gildandi fjármálastefnu og ef svo fer sem horfir er stutt í að það nái lokastefnumiði stefnunnar. Áætlanir stjórnvalda um skuldaþróun á tímabili áætlunarinnar, sem nær tvö ár út fyrir gildistíma stefnunnar, eru háðar mikilli óvissu vegna þess hve þróunin ræðst af efnahagsframvindunni.

8. Samvinna ríkis og sveitarfélaga á sviði fjárhagsáætlanagerðar hefur aukist á sl. árum en markmið um afkomu sveitarfélaganna hafa ekki gengi eftir sem skyldi. Boðað hefur verið nýtt fjárhagslíkan til að meta afkomu og áætlanir sveitarfélaga og opinberra fyrirtækja. Aukið samráð og samtal opinberra aðila þarf til að tryggja samfellu í áætlunum og aðgerðum.

9. Mikilvægt er að fram fari mat á fjárfestingarþörf opinberra aðila og að gefin verði forskrift um hvernig forgangsröðun þeirra skuli háttað.

10. Það er mjög til bóta að í framlagðri áætlun er lögð fram fráviksspá. Slíkt eykur gagnsæi auk þess sem það stuðlar að stöðugleika og festu áætlana. Sama á við um rammagreinar þar sem fjallað er um afmörkuð atriði. Beita mætti næmnigreiningum í ríkari mæli til að slá máli á áhrif óvissu undirliggjandi þátta í greiningunum á niðurstöður þeirra.

Nefndin mun fylgja eftir framangreindum málum gagnvart ráðuneytinu og veit til þess að nú þegar er stöðugt í gangi samstarf milli Hagstofunnar og fjármála- og efnahagsráðuneytisins um endurbætur þjóðhagsáætlunar og tengsl hennar við opinber fjármál, sbr. 10. tölul.

Greiningarvinna nefndarinnar.

Í kjölfar nýrrar þjóðhagsspár og tillögu til þingsályktunar um breytingu á fjármálastefnu hefur farið fram endurmat sem kallar á fjölmargar tillögur til breytinga á áætluninni. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur endurmetið tekjur og nokkra gjaldaliði ríkissjóðs með hliðsjón af uppfærðri þjóðhagsspá. Meiri hlutinn leggur það endurmat til grundvallar öllum breytingartillögum á tekjuhlið áætlunarinnar og einnig hluta af tillögum á gjaldahlið, svo sem vegna aukins atvinnuleysis. Margar breytingartillögur tengjast endurmati á því hvenær útgjöld falla til innan tímabils áætlunarinnar.

Þróun útgjalda frá 2011.

Nefndin kallaði eftir tölulegum upplýsingum til viðbótar við það sem fram kemur í sjálfri áætluninni. Nokkrir umsagnaraðilar hafa bent á mikinn vöxt útgjalda ríkissjóðs á sl. árum. Í því skyni að átta sig á útgjaldaþróun sl. ára hefur nefndin tekið saman gögn um breytingar á útgjöldum málefnasviða á föstu verðlagi allt frá árinu 2011, sjá fylgiskjal I með áliti þessu. Yfirlitið nýtist til þess að draga fram þau málefnasvið þar sem gjöldin hafa aukist umfram önnur á sl. árum.

Miðað við gefnar forsendur um hækkun neysluverðsvísitölu annars vegar og launavísitölu hins vegar er hækkun rammasettra útgjalda málefnasviða frá árinu 2011 og til loka áætlunarinnar árið 2024 samtals um 256 milljarðar kr. eða um 41% að raungildi. Málefnasvið félagsmálaráðuneytis og heilbrigðisráðuneytis vega þar langþyngst. Málefni aldraðra, örorka, heilbrigðisþjónusta, bæði utan og innan sjúkrahúsa, svo og fjölskyldumál, eru þau málefnasvið þar sem hækkunin er umfangsmest í milljörðum króna. Reyndar hækka einnig framlög í varasjóð úr 13 milljörðum kr. árið 2020 í 42 milljarða kr. árið 2024. Hlutfallsleg hækkun kemur fram að mestu leyti hjá sömu málaflokkum nema hvað málefnasviðið Nýsköpun, rannsóknir og þekkingargreinar hækkar hlutfallslega mest frá árinu 2011. Útgjaldaþróun rammasettra útgjalda á verðlagi ársins 2019 er birt í heild sinni í fylgiskjali II.

Ársverk ríkisstarfsmanna.

Nefndin kannaði einnig þróun starfsmannafjölda ríkisins. Heildartalan innan A-hluta ríkisins var tæplega 16.400 ársverk árið 2011 en dróst lítillega saman fram til ársins 2015 þegar ársverkin voru 16.243 talsins. Eftir það fjölgar þeim og í fyrra voru um 17.580 ársverk hjá A-hluta. Það er aukning um rúm 7% á tímabilinu í heild og 8% aukning á sl. þremur árum. Þróunin endurspeglar auknar fjárheimildir stofnana á allra síðustu árum þar sem öll fjölgun starfa á sér stað á tímabilinu 2016–2018.

Í breytingartillögum meiri hlutans er m.a. gert ráð fyrir að draga lítils háttar úr áður áætluðum útgjaldavexti nokkurra veigamikilla málaflokka á tímabilinu 2021–2024. Þróun starfsmannafjölda ríkisins bendir til þess að raunhæft sé að ná því fram án þess að koma þurfi til umtalsverðra stefnumarkandi breytinga.

Bætt nýting eigna ríkisins.

Með lögum um opinber fjármál varð m.a. sú breyting að reikningsskil ríkisins gerbreytast á þann veg að varanlegir rekstrarfjármunir eru nú eignfærðir og afskrifaðir í samræmi við endingartíma í stað þess að gjaldfærast að fullu á kaup- eða byggingarári. Einnig eru eignir ríkissjóðs í félögum metin með hlutdeildaraðferð, þ.e. ríkið eignfærir hlutdeild sína í eigin fé þeirra. Með breytingunni kemur inn verðmat að fjárhæð 1.204 milljarðar kr. sem er mun hærri fjárhæð en sem nemur öllum rekstri A-hluta ríkissjóðs á einu ári.

Meiri hlutinn leggur til að þessar nýju upplýsingar verði nýttar til að bæta rekstur ríkisins með betri nýtingu eigna. Umbætur í ríkisrekstri er viðvarandi verkefni en þetta atriði er ekki markvisst sett fram í greinargerð áætlunarinnar. Lagt er til að unnið verði að sérstöku átaksverkefni með forstöðumönnum ríkisaðila í því skyni að nýta þetta stjórntæki með sem hagkvæmustum hætti. Umbreyting eigna og endurskoðun á áherslum getur verið mjög verðmæt við þær efnahagsaðstæður sem nú eru.

Stefnumótun og útgjöld einstakra málefnasviða.

Meginefni greinargerðarinnar með áætluninni er umfjöllun um einstök málefnasvið. Þau eru 35 talsins og greinast í rúmlega 100 málaflokka sem eru þó ekki til umfjöllunar í áætluninni sem er eingöngu brotin niður á málefnasvið. Í töluyfirliti hvers sviðs í greinargerðinni kemur þó fram skipting í málaflokka reiknings 2017 og fjárlaga 2018 og 2019 og er það til bóta frá fyrri framsetningu.

Greinargerðin stendur fyrir sínu varðandi umfang, fjármögnun, stefnumótun, verkefni og mælikvarða málefnasviðanna en hér verður gerð grein fyrir breytingartillögum meiri hlutans og ríkisstjórnar í ljósi breyttra efnahagshorfa og nýrra markmiða með fjármálastefnu.

Breytingartillögur.

Í samræmi við það sem fram kemur í kaflanum „Ný þjóðhagsspá 2019–2024 – breyttar forsendur“ gerir meiri hlutinn breytingartillögur bæði á gjalda- og tekjuhlið áætlunarinnar. Tillögurnar rúmast einnig innan þeirra breytinga sem meiri hlutinn gerir á fjármálastefnu.

Tekjur ríkissjóðs.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur endurmetið tekjuhorfur í kjölfar nýrrar þjóðhagsspár. Í heild leiðir endurmatið til þess að heildartekjur hins opinbera lækka að öllu óbreyttu um 147,7 milljarða kr. á tímabilinu, þar af 138,4 milljarða kr. hjá ríkissjóði og 9,3 milljarða kr. hjá sveitarfélögum.

Mestu munar um skatta á tekjur og hagnað eða rúma 59 milljarða kr. og næstmest vegna virðisaukaskatts og annarra skatta á vöru og þjónustu eða um 33 milljarða kr. Áætlað er að eignatekjur lækki um tæpa 10 milljarða kr.

Lækkanir á tekjuáætlunum eru til komnar vegna nýrrar þjóðhagsspár, upplýsinga um innheimtu það sem af er árinu, bráðabirgðatekjuuppgjörs ársins 2018 og niðurstaðna um álagningu einstaklinga árið 2019. Hægari gangur hagkerfisins segir til sín með tekjulækkun í krónum talið í nær öllum flokkum skatttekna. Frávikið er þá aðeins um 1% á fyrsta ársfjórðungi en gæti farið vaxandi þegar líður á árið. Tekjur bæði af tekjuskatti einstaklinga og tryggingagjöldum í ár lækka töluvert frá því sem áætlað var í þingsályktunartillögunni. Þá er gert ráð fyrir að tekjuskattur lögaðila lækki vegna minni umsvifa í hagkerfinu sem rekja má til áfalla í ferðaþjónustu og loðnubrests. Minni umsvif og hagnaður auk lægra vaxtastigs leiða til lækkunar á fjármagnstekjuskatti. Áætlanir um einkaneyslu eru nátengdar þróun neysluskatta og leiða til þess að nú er horft til þess að tekjur af virðisaukaskatti eru lækkaðar um 8 milljarða kr. árlega á öllu tímabilinu. Þar af er 1,5 milljarða kr. lækkun vegna grunnáhrifa af tekjuuppgjöri sl. árs en að öðru leyti eru nýir hagvísar og þjóðhagsspáin að baki endurmatinu.

Tekjur utan skatttekna eru áætlaðar 2–4 milljörðum kr. lægri árlega en í tillögunni þar sem vaxtatekjur lækka bæði vegna lægra vaxtastigs og minni innstæðna ríkissjóðs. Þá ber einnig að nefna að tekjur af arðgreiðslum frá viðskiptabönkunum eru áætlaðar óbreyttar frá fyrri fjármálaáætlun 2019–2023. Áætlunin innifelur því sérstakar viðbótararðgreiðslur á árunum 2019–2021.

Í tekjuáætluninni eru meðtalin áhrif af ólögfestum ráðstöfunum í skattamálum sem voru innifalin í þingsályktunartillögunni. Þar vega þyngst kerfisbreytingar á tekjuskatti einstaklinga sem koma til lækkunar á tekjuáætlun ríkissjóðs.

Á móti vega nýjar ráðstafanir til tekjuaukningar samtals að fjárhæð 34,7 milljarðar kr. á tímabilinu. Þær skiptast í fimm tilefni.

Gert er ráð fyrir að nýir grænir skattar skili tekjum frá og með árinu 2020, annars vegar gjald á almenna urðun sorps frá heimilum og fyrirtækjum og hins vegar gjald á flúoraðar gróðurhúsalofttegundir sem notaðar eru t.d. í kæli- og frystitækjum, samtals að fjárhæð 11,5 milljarðar kr. á tímabilinu.

Fyrirhugað er að veita aukið fjármagn til skatteftirlits hjá ríkisskattstjóra frá og með næsta ári og áætlað er að skatttekjur geti aukist um samtals 10,1 milljarð kr. vegna þessa.

Gerð er tillaga um að fresta lækkun á bankaskatti um eitt ár. Lækkunin er fyrirhuguð í fjórum jöfnum áföngum en frestunin leiðir til hækkunar tekna ríkissjóðs frá því sem áður var áætlað um samtals 7,6 milljarða kr.

Hlutdeild ríkissjóðs í hagnaði ÁTVR hefur verið endurmetin og er nú miðað við að auka hana um 1 milljarð kr. á ári út tímabilið. Samtals hækka ríkistekjur um 5 milljarða kr. vegna þessa.

Loks er gert ráð fyrir aukinni hlutdeild Happdrættis Háskóla Íslands til háskólans vegna byggingar húss íslenskunnar. Nemur aukningin samtals 450 millj. kr.

Framangreindar tekjubreytingar hjá ríkissjóði til lækkunar um rúma 138 milljarða kr. og til hækkunar um tæpa 35 milljarða kr. leiða þá til um 103 milljarða kr. lækkunar á tekjum ríkissjóðs eins og fram kemur í fylgiskjölum og í breytingartillögu meiri hlutans. Þá leiðir endurmatið til rúmlega 9 milljarða kr. lækkunar á tekjum sveitarfélaga. Þar kemur til bæði lægri útsvarstekjur árið 2020 og lægri tekjur af sölu á vörum og þjónustu. Breytingin kemur fram í fylgiskjali VI um rekstraryfirlit A-hluta sveitarfélaga og í breytingartillögu nefndarinnar.

Gjöld ríkissjóðs.

Meiri hlutinn gerir fjölmargar breytingartillögur á gjaldahlið áætlunarinnar. Þær eru af margvíslegum toga. Gjöldin hækka vegna endurmats á fjárþörf Atvinnuleysistryggingasjóðs og Ábyrgðasjóðs launa en saman hækka þessir liðir um 11 milljarða kr. á þessu ári. Á tímabili áætlunarinnar hækka framlög vegna aukins atvinnuleysis að jafnaði um 7–8 milljarða kr. á ári.

Á móti vega ýmsar ráðstafanir til að draga úr áður áætluðum útgjaldavexti auk þess sem útgjöld hliðrast milli ára á ýmsum sviðum. Meiri hlutinn leggur til hækkun á einstökum málefnasviðum en á móti vegur að hluta til svigrúm á almennum varasjóði án þess að raskað sé því skilyrði 24. gr. laga um opinber fjármál að varasjóður skuli nema að lágmarki 1% af fjárheimildum fjárlaga. Að öllu samanlögðu er gert ráð fyrir nettóhækkun gjalda á verðlagi ársins 2019 um tæpa 2,4 milljarða kr. Til viðbótar er hækkun á verðlagsútreikningi m.a. vegna framlaga til almannatrygginga um samtals 16,8 milljarða kr. Aðlaganir gjalda að GFS-staðli fjárlaga leiða til tæplega 1 milljarðs kr. lækkunar. Samtals er því gert ráð fyrir að gjöldin hækki um 18,2 milljarða kr. á verðlagi hvers árs.

Áætlað er að heildarútgjöld sveitarfélaga geti hækkað um samtals 18 milljarða kr. á tímabilinu. Rekstrarútgjöld þeirra dragast óverulega saman fyrstu tvö árin en aukast síðan nokkuð sem skýrist af hærri launakostnaði. Á móti vegur að liðurinn Kaup á vöru og þjónustu var ofáætlaður árið 2018 sem leiðir til þess að útgjöld hans lækka öll árin þar sem hann er framreiknaður með magn- og verðbreytingum samneyslu. Fastafjárútgjöld eru áætluð nær óbreytt frá fyrri fjármálaáætlun.

Sundurliðun gjaldabreytinga ríkis og sveitarfélaga koma fram í fylgiskjölum og í breytingartillögu meiri hlutans. Breytingartillögur gjalda ríkissjóðs eru skýrðar nánar í umfjöllun um einstök málefnasvið.

Nánari skýringar við breytingar á gjaldahlið A-hluta ríkissjóðs.

Nefndin hefur tekið saman samanburð á fjárlögum fyrir árið 2018, yfirstandandi ár og fjárhæðum áætlunarinnar með breytingartillögum meiri hlutans og í eftirfarandi töflu kemur fram breyting á tímabilinu 2018–2024.

Fjárhæðirnar eru allar á verðlagi ársins 2019. Taflan gefur því nokkuð góða mynd af þróun málefnasviða á næstu árum þó að einstök frávik kalli á skýringar sem koma fram í umfjöllun um einstök svið. Þegar um er að ræða miklar sveiflur milli ára skýrist það oftar en ekki af sveiflum í stofnkostnaði.

Málefnasvið 1. Alþingi og eftirlitsstofnanir þess.

Meiri hlutinn bendir á að lækkun í töflunni milli áranna 2018 og 2024 skýrist nær alfarið af sveiflum vegna framkvæmdakostnaðar við nýja skrifstofubyggingu Alþingis.

Málefnasvið 3. Æðsta stjórnsýsla.

Gerð er tillaga um lækkun gjalda um samtals 1.000 millj. kr. sem skýrist alfarið af því að uppbygging á Stjórnarráðsreitnum verður hægari en gert hefur verið ráð fyrir.

Málefnasvið 4. Utanríkismál.

Meiri hlutinn gerir tvær tillögur á málefnasviðinu. Í fyrsta lagi er millifærsla að fjárhæð 300 millj. kr. af málefnasviði 35 Alþjóðleg þróunarsamvinna yfir á málefnasvið 4 Utanríkismál sem er skýrð nánar undir því málefnasviði. Ekki er gert ráð fyrir að aðgerðin hafi áhrif á heildarumsvif óbreyttrar fjármálaáætlunar. Tillagan er til komin vegna brýnnar þarfar til þess að bregðast við uppsafnaðri viðhaldsþörf og tryggja óbreytta starfsemi. Viðhald varnarmannvirkja Atlantshafsbandalagsins hér á landi er að mestu á ábyrgð íslenskra stjórnvalda og telst það til framlags Íslands til sameiginlegra varna bandalagsins. Frá því að varnarliðið hvarf á braut árið 2006 hefur ekki verið veitt nægt fjármagn til að sinna nauðsynlegu viðhaldi. Nauðsynlegt er að hækka fjárframlög til viðhalds um a.m.k. 300 millj. kr. til þess að hægt verði að ráðast í átak við að vinna upp uppsafnaða viðhaldsþörf á næstu árum. Atlantshafsbandalagið leggur fram helming þeirrar upphæðar sem fellur til við tilteknar framkvæmdir á móti framlagi íslenska ríkisins. Að öllu samanlögðu verður því hægt að ráðast í viðhaldsframkvæmdir fyrir allt að 420 millj. kr. strax á næsta ári. Í kjölfar gjaldþrots WOW air hefur verið rætt um möguleg viðbrögð stjórnvalda til að draga úr áhrifum þess á atvinnulíf. Hefur m.a. verið rætt um að veita fjármagn til aukinna framkvæmda á Suðurnesjum. Þetta verkefni fellur vel að þeirri hugmynd.

Málefni norðurslóða hafa á undanförnum árum orðið fyrirferðarmeiri jafnt á alþjóðavettvangi sem innan lands. Ísland hefur ríkra hagsmuna að gæta enda telst landið allt og stór hluti landhelginnar innan marka norðurslóða. Málefni norðurslóða snerta næstum allar hliðar íslensks samfélags og eru forgangsmál í íslenskri utanríkisstefnu. Efla þarf rannsóknir og tengsl við norðurslóðaþjóðir og aðra hagsmunaaðila sem hyggja á nýtingu svæðisins í tengslum við siglingar og innviðauppbyggingu þeim tengda sem og auðlinda almennt. Í ljósi þróunar síðustu missira á svæðinu og innan Norðurskautsráðsins sérstaklega er að auki nauðsynlegt að gefa öryggismálum, í víðari skilningi þess orðs, betri gaum. Nauðsynlegt er að styrkja enn frekar þekkingu og faglegan bakgrunn norðurslóðafræða.

Norðurslóðamiðstöð sú sem risið hefur á Akureyri og í kringum háskólasamfélagið þar byggist á áratuga reynslu og þekkingu. Mikilvægt er að efla enn frekar þá starfsemi og styðja við verkefni og þekkingaröflun sem þar á sér stað.

Í öðru lagi er því gerð tillaga um að hækka ramma útgjaldasviðsins um 25 millj. kr. á ári í verkefni á vegum Háskólans á Akureyri sem ætlað er að efla rannsóknir og styrkja fagleg tengsl milli íslenskra og erlendra fræðastofnana, sem og til stuðnings við verkefni og viðburði á Íslandi sem tengjast formennsku þess í Norðurskautsráðinu.

Málefnasvið 5. Skatta-, eigna- og fjármálaumsýsla.

Gert er ráð fyrir að farið verði í margvísleg verkefni á næstu árum sem snúa að endurmati útgjalda, m.a. á sviði innheimtukostnaðar. Unnið er að verk- og markmiðslýsingu til staðfestingar í ráðherranefnd um ríkisfjármál. Markmiðið er að bæta nýtingu fjármuna og auka skilvirkni.

Gerð er tillaga um 50 millj. kr. árlega lækkun á málefnasviðinu vegna innheimtukostnaðar frá og með árinu 2021.

Málefnasvið 7. Nýsköpun, rannsóknir og þekkingargreinar.

Gerðar eru þrjár tillögur til lækkunar gjalda á málefnasviðinu. Í fyrsta lagi var gert ráð fyrir að auka sérstaklega tímabundið framlög til málefnasviðsins í tengslum við stofnun Þjóðarsjóðs. Sökum þess að það mál hefur tafist er nú lagt til að framlög næsta árs lækki um 400 millj. kr. Í öðru lagi er byggt á skýrslu vinnuhóps um endurmat útgjalda í tengslum við endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar hérlendis og gerð tillaga um að lækka gjöldin um samtals 1,3 milljarða kr. á tímabilinu. Í þriðja lagi er lagt til að dregið sé úr áður boðuðum útgjaldavexti þannig að gjöldin lækki um samtals 1,4 milljarða kr.

Meiri hlutinn vekur athygli á því að þrátt fyrir þessar tillögur kemur fram í töflunni mikil hækkun framlaga frá árinu 2018 eða um 5,2 milljarðar kr. sem er 37% að raungildi.

Málefnasvið 8. Sveitarfélög og byggðamál.

Gerðar eru tillögur af þrennum toga á málefnasviðinu. Í fyrsta lagi leggur meiri hlutinn til að fallið verði frá svokallaðri tímabundinni frystingu framlaga til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga árin 2020 og 2021. Í því felst hækkun framlaga um 279 millj. kr. árið 2020 og 1.404 millj. kr. árið 2021. Á móti vegur að með endurmati á tekjum ríkissjóðs lækkar hlutdeild jöfnunarsjóðs um samtals 1.488 millj. kr. á tímabilinu. Loks er gerð tillaga um 50 millj. kr. árlega lækkun frá árinu 2021 sem er ætluð til að draga almennt úr útgjaldavexti sviðsins en hefur ekki áhrif á framlög til jöfnunarsjóðsins.

Í heildina séð eru því nettóáhrif því sem næst engin á tímabilinu í heild.

Málefnasvið 9. Almanna- og réttaröryggi.

Lagðar eru til breytingar sem alfarið skýrast af hliðrun framlaga vegna þyrlukaupa fyrir Landhelgisgæsluna. Gjöldin lækka árin 2020 og 2021 en hækka um sömu fjárhæðir næstu tvö ár á eftir. Samtals er um að ræða 2,5 milljarða kr. sömu fjárhæð til hækkunar og lækkunar á mismunandi ár áætlunarinnar.

Undir sviðið falla margir málaflokkar, svo sem löggæsla, landhelgi, fullnustumál og réttaraðstoð og bætur, einnig málaflokkurinn ákæruvald og réttarvarsla en þar undir falla svokölluð þjóðlendumál. Óbyggðanefnd hefur um árabil unnið að því að skera úr um hvaða land telst til þjóðlendna og hver séu mörk þeirra. Meiri hlutinn bendir á að nokkuð skortir á að ríkisvaldið skilgreini ábyrgð á þjóðlendum og samskipti við sveitarstjórnir og ábúendur næst þjóðlendum. Nauðsynlegt er að breyta a.m.k. tvennum lögum til þess að bæta úr þessu. Huga þarf að breytingum á girðingarlögum, nr. 135/2001, og lögum um afréttamálefni, fjallskil o.fl., nr. 6/1986, með tilliti til þátttöku ríkisins í kostnaði við umsýslu með girðingum og fjallskilum á þjóðlendum. Einnig er ástæða til að endurskoða lög um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, nr. 64/1994, varðandi fyrirkomulag veiða á þjóðlendum.

Meiri hlutinn leggur til að stjórnsýsla um málefni þjóðlendna verði styrkt og tryggt að samskipti um málefni sem tengjast nýtingu þeirra og samningagerð verði gerð skilvirkari. Samskipti við nálæga landeigendur og aðila er kunna að hafa áhuga á nýtingu og gerð samninga um afnot og framkvæmdir verður að vera mun markvissara. Ríkið sem landeigandi þjóðlendna hefur ýmsar skyldur og því ber að rækja þær. Þá er skráning og nýting landgæða ómarkviss en skarpari framkvæmd getur tryggt hagkvæmari og betri nýtingu, svo sem við gerð samninga um ýmiss konar samstarf um nýtingu þeirra.

Vegna aukinnar umferðar fólks um friðlýst svæði í náttúru Íslands og aukinnar ferðamennsku er aukin þörf á vöktun almannavár auk þess sem styrkja þarf verulega viðbragð í dreifðum byggðum til að takast á við tíðari slys og atburði sem því fylgir. Viðbragð í héraði hefur verið byggt upp miðað við þá íbúafjölda en sá raunveruleiki hefur breyst mikið undanfarin ár með aukinni ferðamennsku og auknum áhuga og markaðssetningu á íslenskri náttúru.

Málefnasvið 10. Réttindi einstaklinga.

Meiri hlutinn hefur sérstaklega kynnt sér stöðu sýslumannsembætta. Fyrir liggur úttekt Ríkisendurskoðunar á sameiningu sýslumannsembætta og rekstri þeirra. Niðurstaða stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis eftir umfjöllun um skýrsluna var m.a. að auka þyrfti fjárframlög til reksturs þeirra.

Þó að unnið hafi verið að mörgum hagræðingaraðgerðum er ljóst að endurskoða verður enn frekar fjárhagslegar forsendur fyrir rekstri embættanna. Unnið er að innleiðingu á rafrænum þinglýsingum sem vafalaust munu létta og einfalda rekstur embættanna. Rafrænar og stafrænar lausnir eru vel til þess fallnar að gera rekstur skilvirkari og hagkvæmari. Innleiðing á þinglýsingum með rafrænum hætti munu auka afgreiðsluhraða og einfalda verulega umstang við þinglýsingar. Þinglýsingar eru alla jafna frekar einfaldar og fljótgerðar. Þó vandast málið þegar flóknari samningagjörningar eru þinglýstir og verulegur tími fer í að lesa saman samninga og aðra gjörninga. Því er nauðsynlegt að vera vakandi og viðurkenna að rafrænar þinglýsingar eru ekki allsherjarlausn. Þó að þetta sé aðeins lítill hluti af þjónustu sýslumanna er meira um vert að rekstur þeirra og aðgengi íbúanna sé með þeim hætti að hann sé ekki fjarlægur og ferðast þurfi um mjög langan veg til að nota þjónustu þeirra.

Meiri hlutinn leggur til að afmörkuð verði þjónusta og þjónustustig við íbúa, frekar en að horft sé til fjölda embætta. Lagt er til að framlög verði varanlega hækkuð, ásamt því að áfram verði unnið að því að bæta rekstur þeirra og skilgreina þjónustu. Markmið laga um sameiningu embætta sýslumanna var og að færa verkefni til embætta innan stjórnkerfisins. Dómsmálaráðuneytið hefur nú þegar hafið átaksverkefni um bættan rekstur embættanna og mikilvægt er að grundvöllur þeirra verði nú tryggður til lengri tíma. Meiri hlutinn bendir og á að fækkun starfsmanna hefur mögulega rýrt tekjur ríkissjóðs vegna minni eftirfylgni með sektargreiðslum. Nefndin hefur upplýsingar m.a. frá sýslumanninum á Vesturlandi um að vegna minni eftirfylgni með innheimtu hraðasekta, eða annarra umferðarlagabrota, hjá erlendum ferðamönnum hafi ríkissjóður orðið af verulegum tekjum.

Í fyrsta lagi er uppsafnaður halli embættanna meira en 200 millj. kr. og gengur hægt að greiða hann niður. Til lengri tíma verður aukið framlag að tryggja að embættin ráði við verkefni sín samhliða því að unnið verði að hagræðingaraðgerðum og nýtingu rafrænnar vinnslu. Nauðsynlegt er að ráðuneyti dómsmála meti í samvinnu við embættin hvað þurfi til til þess að þau verði sjálfbær í rekstri.

Meiri hlutinn leggur til að hækka fjárframlög til sýslumannsembætta samhliða því að innheimta ýmissa gjalda verði hert. Gerð er tillaga um 150 millj. kr. varanlega hækkun til málefnasviðsins af þessu tilefni.

Málefnasvið 11. Samgöngu- og fjarskiptamál.

Meiri hlutinn leggur til tvenns konar tillögur á málefnasviðinu. Annars vegar er hliðrun samgönguframkvæmda um 1 milljarð kr. til lækkunar árið 2022 og hækkunar árið 2023. Hins vegar er lagt til að dregið sé úr útgjaldavexti sviðsins um 3 milljarða kr. á tímabilinu. Gert er ráð fyrir að forgangsröðun samgönguverkefna verði endurskoðuð í samgönguáætlun til samræmis við þessar breytingar á fjármálaáætlun.

Málefnasvið 12. Landbúnaður.

Meiri hlutinn bendir á að til þess að Ísland verði leiðandi í framleiðslu á heilnæmum landbúnaðarafurðum þarf að styðja við nýsköpun og telur nefndin þess vegna mikilvægt að auka fé til Framleiðnisjóðs landbúnaðarins. Ráðherra hefur hafið vinnu við endurmat og virkni ýmissa sjóða á þessu sviði og er nauðsynlegt að fella þá starfsemi að átaki og auknu framlagi til nýsköpunar.

Þá hefur sýklalyfjaónæmi í matvælum verið sett á dagskrá af stjórnvöldum og mikilvægt að fjármagn fylgi þeirri stefnumótun. Því er lagt til að aukið fé verði sett í sýklalyfjaónæmissjóð sem mun fjármagna rannsóknir á því sviði á komandi árum. Þá telur nefndin að styrkja þurfi grunnstarfsemi Matvælastofnunar vegna þeirra auknu verkefna sem aukin áhersla á sýklalyfjaónæmi í matvælum og ört vaxandi fiskeldi fela í sér.

Um árabil hafa framlög til landbúnaðarrannsókna samkvæmt sérstökum samningi við Landbúnaðarháskóla Íslands lækkað að raungildi. Hafa þau í nokkur ár verið styrkt með tímabundnum framlögum í meðferð Alþingis á fjárlagafrumvarpi. Áskoranir á sviði loftslagsmála og annarra atriða um hagkvæmni framleiðslu og heilnæmi framleiðslunnar hafa valdið að endurskoðun á fyrirkomulagi og framlög til þeirra verður að endurskoða.

Gerð er tillaga um 35 millj. kr. árlega hækkun til málefnasviðsins af þessu tilefni.

Málefnasvið 13. Sjávarútvegur og fiskeldi.

Meiri hlutinn bendir á að í tengslum við þróun og nýsköpun í sjávarútvegi og fiskeldi er lögð áhersla á öflugar hafrannsóknir og sjálfbæra nýtingu hafsvæða fyrir fiskeldi og eflingu grunnrannsókna. Í áætluninni er nú þegar gert ráð fyrir framlagi til Hafrannsóknastofnunar sem að hluta til kemur til móts við lækkun sértekna úr Verkefnasjóði. Hún dugar þó ekki til þess að halda í við þá lækkun framlaga sem blasir við stofnuninni. Rekstur stofnunarinnar byggist um of á óvissum sértekjum og ekki er hægt að fjármagna stofnunina til langframa. Því er hætt við að úr grunnrannsóknum dragi sem og úthaldi rannsóknaskipa. Hagræðingarkrafa fjárlaga veldur því að langtímaverkefni dragast á langinn. Launahækkanir hafa aukið kröfur þess efnis að stofnunin afli sértekna til að fjármagna þær. Meiri hlutinn mælist til þess að gætt verði að mikilvægi Hafrannsóknastofnunar og að fjármögnun nauðsynlegra grunnrannsókna verði tryggð til lengri tíma.

Fram kom einnig við umræður nefndarinnar um fjármálaáætlun að fjármagn til grunnrannsókna og nýsköpunar á sviði matvælarannsókna hafi gefið eftir vegna lækkandi framlaga. Nýlegur tækjabúnaður til eftirlits á t.d. varnarefnum í matvælum, auk annarra þátta sem hafa áhrif á gæði þeirra og öryggi, hefur gefið eftir.

Í umfjöllun nefndarinnar komu fram sjónarmið um að nauðsynlegt væri að styrkja rannsóknir og eftirlit á sviði matvæla. Matvæli eru umfangsmikill hluti af íslensku efnahagslífi. Á árinu 2017 var heildarverðmæti útfluttra afurða um 197 milljarðar kr., þar af lax- og silungseldi 14 milljarðar kr. og framleiðsluverðmæti landbúnaðarafurða 50,6 milljarðar kr. Sjávarútvegur og landbúnaður eru burðarásar í atvinnulífi víða á landsbyggðinni. Þá er fiskeldi ört vaxandi grein sem nú þegar hefur skapað mikil verðmæti fyrir þjóðarbúið. Því er mikilvægt að stofnunum sem sinna eftirliti með þessari auðlindanýtingu sé ætlað fé til að sinna þeim auknu verkefnum sem að þeim snúa, jafnframt því að stuðlað sé að aukinni nýsköpun í matvælageiranum. En framleiðni í bæði sjávarútvegi og landbúnaði fer ört vaxandi þannig að störfum fækkar samhliða því að framleiðslumagn helst stöðugt. Því þarf að koma til nýsköpun til að skapa störf framtíðarinnar.

Matís hefur um árabil fjármagnað starfsemi sína með því að nota það fé sem stjórnvöld leggja til sem mótframlag í umsóknir í fé úr samkeppnissjóðum, bæði innlendum og erlendum. Því er það hagkvæm leið til þess að auka grunnrannsóknir á sviðinu að leggja Matís til aukið fé.

Meiri hlutinn beinir því til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra að grunnrannsóknir á sviði hafrannsókna, matvælarannsókna og landbúnaðar verði styrktar til að markmið fjármálaáætlunar verði betur tryggð. Matvælarannsóknir og rannsóknir í hafinu að skapa eina af helstu undirstöðum undir efnahag landsins.

Gerð er tillaga um að framlög til málefnasviðsins verði aukin árlega um samtals 280 millj. kr. og felur meiri hlutinn ráðherra nánari útfærslu í tengslum við fjárlagagerð næsta árs.

Málefnasvið 14. Ferðaþjónusta.

Farþegaspá Isavia er orðin mikilvæg spá á Íslandi þegar litið er til efnahagsmála. Því er mikilvægt að þær upplýsingar séu sem allra bestar. Spáin skiptist aðallega í þrennt, fjölda erlendra ferðamanna sem fara um Leifsstöð til og frá Íslandi, tengifarþega og síðan fjölda ferða Íslendinga til og frá landinu. Hér er einnig rétt að hafa í huga hvernig sætaframboðið skiptist á milli þessara þriggja hópa. Hér er þó rétt að árétta að farþegaspá Isavia hefur aðeins verið gerð fyrir eitt ár í senn og nær því ekki yfir fimm ára gildistíma fjármálaáætlunar.

Sérstaklega er mikilvægt að hafa sem besta yfirsýn yfir það hvernig sætaframboð í flugi um Keflavíkurflugvöll skiptist á milli farþega sem eru annars vegar að fljúga til og frá Íslandi og hins vegar þeirra sem nýta sér tengiflug á milli Evrópu og Ameríku. Um þá þróun þarf að fjalla sérstaklega og áhrif hennar á efnahagslífið og ferðaþjónustuna á Íslandi.

Meiri hlutinn áréttar í áliti sínu það sem kom fram í áliti meiri hluta fjárlaganefndar í fyrra um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2019–2023:

„Gjaldeyristekjur af ferðaþjónustu eru orðnar gríðarmiklar og á síðastliðnu ári voru þær um 42% (2017) af heildargjaldeyristekjum þjóðarinnar. Þessar gjaldeyristekjur skiptast fyrst og fremst í tvo hluta, annars vegar af ferðaþjónustunni innan lands og hins vegar af íslenskum flugrekstri. Þetta eru gjaldeyristekjur sem myndast vegna flugs með erlenda ferðamenn til og frá Íslandi og tengiflugs á milli Evrópu og Norður-Ameríku. Þegar skipting gjaldeyristeknanna í þessa tvo hluta er skoðuð kemur í ljós að hluti flugrekstursins er býsna stór í þessu samhengi eða á bilinu 35–40% á ári á síðastliðnum áratugum.

Með tilliti til þessa leggur meiri hlutinn til að í hagskýrslum verði gjaldeyristekjum ferðaþjónustunnar skipt í tvo hluta, annars vegar gjaldeyristekjur sem myndast innan lands, þ.e. tekjur af komum erlendra ferðamanna til Íslands, og hins vegar gjaldeyristekjur af íslenskum flugrekstri.“

Gerð er tillaga um að framlag til málefnasviðsins hækki varanlega um 25 millj. kr. og verði fjármagnið nýtt til að efla rannsóknir í ferðaþjónustu.

Málefnasvið 17. Umhverfismál.

Gerð er tillaga um að dregið verði úr útgjaldavexti sviðsins sem nemur samtals 1.050 millj. kr. á tímabilinu. Meiri hlutinn bendir á að þrátt fyrir þessa tillögu hækka árleg framlög frá árinu 2018 til 2024 um 4,2 milljarða kr. eða 24% að raungildi.

Málefnasvið 18. Menning, listir, íþrótta- og æskulýðsmál.

Á tímabili áætlunarinnar er gert ráð fyrir fjármagni til að efla söfn og faglega starfslauna- og verkefnasjóði listamanna auk tímabundins fimm ára framlags til Barnamenningarsjóðs. Á móti vegur hagræðingarkrafa.

Í ábendingum við fjárlagagerð fyrir árið 2019 benti meiri hlutinn á að vegna samninga um menningarhús og menningarsali þyrfti ráðherra að endurmeta og greina áherslur. Hafa þegar verið endurnýjuð áform um framlög til a.m.k. tveggja menningarhúsa. Enn er eftir að skýra stöðu og áform annarra menningarsala, t.d. menningarsalar á Selfossi. Leggur meiri hlutinn til að ráðherra taki þau áform til skoðunar sem þar voru áður.

Víða um land eru rekin mörg og merkileg söfn, söfn sem endurspegla mannlíf og atvinnuhætti viðkomandi staða. Söfn eru meðal mikilvægra áfangastaða vaxandi ferðaþjónustu. Söfnin eru oft byggð af frumherjakrafti stofnenda þeirra, oft með stuðningi úr eigin byggðarlögum. Fjárframlög, þótt ekki sé um umtalsverðar upphæðir að ræða, gegna mikilvægu hlutverki. Með starfsemi safnaráðs var ætlunin að skapa möguleika fyrir mismunandi og fjölbreytta safnastarfsemi til að hafa aðgang að slíkum styrkjum. Framlög til safnasjóðs hafa verið óbreytt um langan tíma. Samtök sveitarfélaga hafa ítrekað nefnt við fjárlaganefnd að nauðsynlegt sé að gefa þessu meiri gaum.

Meiri hlutinn beinir því til ráðherra að endurskoða áherslur og nýtingu fjármuna.

Gerðar eru tvær tillögur um breytingar á fjármögnun sviðsins. Annars vegar er gerð tillaga um að framlög til safnasjóðs verði hækkuð um 100 millj. kr. árlega, enda gegnir sá sjóður mikilvægu hlutverki við uppbyggingu og rekstur á fjölbreyttari safnaflóru. Hins vegar eru lagðar til nokkrar veigalitlar leiðréttingar í tengslum við tímabundin framlög sem samtals leiða til 115 millj. kr. lækkunar á tímabilinu. Endanleg niðurstaða er þá hækkun á tímabilinu um 385 millj. kr.

Málefnasvið 19. Fjölmiðlun.

Þjónustusamningur við Ríkisútvarpið rennur út um næstu áramót. Meiri hlutinn leggur til að við þá samningsgerð verði rædd og endurskoðuð ráðstöfun á álögðu gjaldi. Í núverandi fyrirkomulagi felst, auk samningsbundinna framlaga, innbyggð sjálfvirkni í hækkun sem byggist á fjölgun kennitalna sem stækkar gjaldstofninn. Það fyrirkomulag verður að endurskoða í samhengi við önnur framlög og hækkun þeirra. Við samningsgerðina ber að taka afstöðu til þess hvert samspil tekna af útvarpsgjaldi við önnur framlög verður. Óbreytt fyrirkomulag tryggir fyrirtækinu sjálfkrafa hækkun á fjárlögum umfram aðra ríkisaðila. Það veldur ómarkvissri nálgun í fjárstýringu framlaga meðan á sama tíma eru áætlanir um hækkun framlaga til reksturs annarra fjölmiðla. Bendir nefndin á að með annarri fjárstýringu megi því fjármagna að verulegu leyti þau áform gangi þau eftir.

Ekki er gerð tillaga um breytingu á fjármögnun sviðsins.

Málefnasvið 20. Framhaldsskólastig.

Gerð er tillaga um að dregið verði úr útgjaldavexti sviðsins auk nokkurra leiðréttinga í tengslum við tímabundin framlög. Samtals er gert ráð fyrir að útgjöldin lækki um 1.150 millj. kr. á tímabilinu. Meiri hlutinn bendir á að þrátt fyrir tillöguna hækka útgjöldin að raungildi frá árinu 2018 um 2,5 milljarða kr. eða 8% þrátt fyrir fækkun nemenda vegna styttingar framhaldsskólans.

Málefnasvið 21. Háskólastig.

Gerð er tillaga af tvennum toga, annars vegar til hækkunar vegna byggingar húss íslenskunnar og hins vegar er lítils háttar lækkun vegna leiðréttinga í tengslum við tímabundin framlög. Samtals er um að ræða 1.514 millj. kr. hækkun á tímabilinu.

Málefnasvið 22. Önnur skólastig og stjórnsýsla mennta- og menningarmála.

Gerð er tillaga um samtals 465 millj. kr. lækkun á tímabilinu í heild sem skýrist af leiðréttingum í tengslum við tímabundin framlög.

Málefnasvið 23. Sjúkrahúsþjónusta.

Gerð er tillaga um hliðrun framlaga milli ára vegna byggingar nýs Landspítala. Lækkun á tímabili áætlunarinnar nemur um 2 milljörðum kr. en á móti hækka framlögin árið 2025 sem er utan þess tímabils sem áætlunin nær til.

Málefnasvið 24. Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa.

Gerð er tillaga um samtals 1,5 milljarða kr. lækkun á tímabilinu í heild sem skýrist af því að dregið er úr útgjaldavexti málefnasviðsins.

Meiri hlutinn bendir á að þrátt fyrir tillöguna hækka árleg framlög um 12,7 milljarða kr. að raungildi frá árinu 2018 eða um 25%.

Málefnasvið 25. Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta.

Bent er á að um langt skeið hefur rekstur hjúkrunarheimila verið afar erfiður. Eitt af augljósum úrræðum er að nýta fjárfestingar mun betur. Í áætluninni kemur fram að ætlunin er byggja allt að 550 ný rými á tímabilinu. Áhersla framkvæmda heilbrigðisráðuneytis er á að fjölga rýmum á höfuðborgarsvæðinu þar sem þar eru hlutfallslega færri rými til staðar en á landsbyggðinni.

Meiri hlutinn bendir á að slíkur hlutfallslegur samanburður milli landsvæða verður aldrei einhlítur. Þar ráði meira möguleikar á að veita aðra þjónustu. Að auki sýnir slíkur samanburður að enn verri staða er á norðan- og norðaustanverðu landinu. Lagt er til að endurskoðuð verði áform um byggingu hjúkrunarrýma á Vestfjörðum. Nefndin hefur í samskiptum við Samtök fyrirtækja í velferðarþjónustu greint möguleika á betri nýtingu á þeim fjárfestingum sem þegar eru til staðar. Spurt var um fjölda þeirra rýma sem helst gætu hentað sem hjúkrunarrými fyrir höfuðborgarsvæðið, hve mörg rými væru ekki í rekstri, svo og hvað væri hægt að fjölga um mörg rými með lágmarkstilkostnaði í samanburði við stofnkostnað nýrrar byggingar og hve mörg rými hægt væri að opna með hagkvæmum hætti með breytingum og viðbyggingu við heimili sem þegar eru í rekstri.

Niðurstaða þeirrar vinnu er að draga megi verulega úr fjárfestingaráformum á nýjum heimilum. Bætt nýting þegar byggðra heimila bætir rekstur þeirra og skapar möguleika á hagkvæmari rekstri. Stofnkostnaður við byggingu á hverju rými er nú áætlaður um 30 millj. kr. á hvert rými. Væri sú leið farin að nýta þegar byggð heimili betur og með lágmarkstilkostnaði mætti lækka framkvæmdakostnað um allt að 3 milljarða kr.

Meiri hlutinn leggur til að byggingaráætlun hjúkrunarrýma verði endurskoðuð og endurmetin.

Þá leggur meiri hlutinn til að ráðherra skipi þverpólitíska nefnd sem fari yfir rekstur og framtíðarfyrirkomulag á byggingum og rekstri hjúkrunarheimila. Mikilvægt er að ná meiri og betri samfellu í þeim kröfum sem gerðar eru til rekstrar og hönnunar og standa vel að hönnun bygginga með lágmarksrekstrarkostnað í huga. Meiri hlutinn bendir á að rekstrarform heimila er margbreytilegt. Ábyrgð á rekstri og afkomu heimila er margþætt. Mörg sveitarfélög bera íþyngjandi byrðar af rekstri þeirra. Þar blandast saman ábyrgð sveitarfélaga á að tryggja heimili íbúa sinna og mismunandi rekstrarform. Koma þarf rekstrarábyrgð og formi í skýrari farveg.

Ein helsta áskorun framtíðarinnar er fjölgun aldraðra. Öldruðum þarf að tryggja viðunandi þjónustu þegar heilsa og aldur veldur því að meiri þjónustu er þörf. Til lengri tíma er nauðsynlegt að leita fleiri úrræða en að einskorða sig við byggingu á hjúkrunarrýmum og rekstur þeirra. Þróa þarf þjónustu og leiðir sem tengjast í meira mæli einstaklingum, án dýrra stofnanaúrræða. Mat á þjónustuþörf þarf að gera leitt ýmist til vistunarmats fyrir hjúkrunarheimili eða stuðnings hins opinbera við að leita úrræða með dvöl í eigin íbúðum eða með leigu á húsnæði sem hentar þjónustu við veikt fólk.

Gerð er tillaga um hliðrun framlaga milli ára en nettóáhrif á tímabili áætlunar eru engin.

Málefnasvið 26. Lyf og lækningavörur.

Gert er ráð fyrir að farið verði í margvísleg verkefni á næstu árum sem snúa að endurmati útgjalda, m.a. á sviði lyfjakostnaðar. Unnið er að verk- og markmiðslýsingu til staðfestingar í ráðherranefnd um ríkisfjármál. Markmiðið er að bæta nýtingu fjármuna og auka skilvirkni.

Gerð er tillaga um samtals 1,5 milljarða kr. lækkun á málefnasviðinu vegna lyfjakostnaðar frá og með árinu 2021.

Málefnasvið 27. Örorka og málefni fatlaðs fólks.

Lagðar eru til breytingar á fjármögnun sviðsins. Annars vegar er gert ráð fyrir að hefja verkefni sem felst í endurmati á gæðum og eftirliti með öllum tilfærslukerfum ríkisins. Ætlunin er að nýta kerfisbundið samspil tilfærslukerfa við önnur úrræði með það að leiðarljósi að bæta nýtingu fjármuna og auka skilvirkni. Markmið matsins verður að beina einstaklingum í rétt úrræði og gera þá sem fyrst aftur virka í samfélaginu og tryggja sjálfbærni kerfanna.

Þegar kemur að nánari útfærslu verkefnisins sem miðað er við að verði árið 2021 verður fjárhæðum eftir atvikum skipt niður á önnur málefnasvið ef ástæða er til. Samtals er lagt til að gjöldin lækki um 1,3 milljarða kr. á tímabilinu af þessu tilefni.

Þá er gert ráð fyrir að dregið verði úr útgjaldavexti almannatrygginga sem nemur 2 milljörðum kr. á tímabilinu. Auk þess er gert ráð fyrir að niðurstöður verkefnisins um endurmat útgjalda sem snúa að bótakerfum geti leitt til um 1,1 milljarðs lækkunar gjalda.

Bent er á að þrátt fyrir þessar tillögur er hækkun að raungildi milli áranna 2018 og 2024 um 14,4 milljarðar kr. eða 22%.

Meiri hlutinn áréttar einnig að ekki stendur til að lækka bótagreiðslur, hvorki til öryrkja né annarra hópa. Þvert á móti munu þær hækka árlega miðað við verðlagsútreikning í samræmi við lög um almannatryggingar.

Málefnasvið 28. Málefni aldraðra.

Gerð er tillaga um samtals 618 millj. kr. lækkun á tímabilinu sem skýrist alfarið af verkefni um endurmat útgjalda og því er gert ráð fyrir að dregið verði úr útgjaldavexti sem þessu nemur. Fjárhæðin er óveruleg í ljósi heildarframlaga til sviðsins og bent er á að framlögin hækka að raungildi milli áranna 2018 og 2024 um 13,4 milljarða kr. eða 17%.

Málefnasvið 29. Fjölskyldumál.

Gerð er tillaga um að hækka skerðingarmörk barnabóta sem leiðir til samtals 5 milljarða kr. hækkunar á tímabilinu. Er það í samræmi við vilyrði ríkisstjórnarinnar í tengslum við gerð kjarasamninga á almennum markaði.

Málefnasvið 30. Vinnumarkaður og atvinnuleysi.

Gerð er tillaga um stóraukin framlög vegna þjóðhagsspár um aukið atvinnuleysi sem nemur tæpum 33 milljörðum kr. á tímabilinu. Einnig er gerð tillaga um lítils háttar millifærslu þar sem Vinnumálastofnun hefur samkvæmt samningi greitt 70 millj. kr. árlega til Ljóssins sem hluta af vinnumarkaðsúrræði en nú er gert ráð fyrir að verkefnið verði fjármagnað af málefnasviði 32 Lýðheilsa og stjórnsýsla velferðarmála eins og nánar er skýrt undir því málefnasviði.

Málefnasvið 31. Húsnæðisstuðningur.

Gerð er tillaga um samtals 3,1 milljarðs kr. hækkun á tímabilinu sem skýrist af því að dregið er úr aðhaldskröfu og framlög aukin til húsnæðisbóta.

Málefnasvið 32. Lýðheilsa og stjórnsýsla velferðarmála.

Undir málefnasviðið falla ólíkir málaflokkar, lýðheilsumál, jafnréttismál, stjórnsýsla og nokkrir samningar við sjálfseignarstofnanir.

Einn flokkurinn er Ljósið, endurhæfingar- og stuðningsmiðstöð sem sinnir endurhæfingu og þjónustu, líkamlegri og sálfélagslegri þjónustu við krabbameinsgreinda og aðstandendur þeirra. Starfsemin hefur þróast frá árinu 2005 og hefur þáttur þjónustunnar þróast á þann veg að góð samvinna hefur skapast við Landspítalann, lækna og hjúkrunarfólk sem í auknum mæli sendir fólk áfram í endurhæfingu til Ljóssins. Meginmarkmiðið með þeirri þjónustu sem er veitt í Ljósinu er að undirbúa fólk fyrir hið daglega líf og að komast út á vinnumarkað fyrr en ella.

Eftir faglega úttekt ráðuneytisins, samtal og gagnkvæman vilja aðila um að ganga frá samningi, sem hluta af heilbrigðisþjónustu og mikilvægan og ómissandi þátt í þjónustu við krabbameinsgreinda, hafa viðræður farið fram á milli heilbrigðisráðherra og Ljóssins um samning um kaup á heilbrigðisþjónustu heilbrigðisráðuneytisins og Ljóssins. Framlag ríkisins á árinu 2019 nam samtals 120 millj. kr., þar sem 50 millj. kr. eru tímabundið framlag fjárlaganefndar við 2. og 3. umræðu fjárlaga fyrir árið 2019 og 70 millj. kr. voru samkvæmt fyrrnefndum samningi við Vinnumálastofnun.

Meiri hlutinn leggur áherslu á að ráðherra geri þjónustusamning við Ljósið og að miðað verði við um 150 millj. kr. árlega fjárhæð sem er í samræmi við mat ráðuneytisins á þjónustuþörf. Til þess að fjármagna slíkan samning leggur nefndin til að 70 millj. kr. færist frá Vinnumálastofnun til heilbrigðisráðuneytis og 80 millj. kr. komi til viðbótar fjárhagsramma ráðuneytisins.

Gerð er tillaga um 150 millj. kr. hækkun til málefnasviðsins af þessu tilefni.

Málefnasvið 33. Fjármagnskostnaður, ábyrgðir og lífeyrisskuldbindingar.

Gerð er tillaga um samtals 3,7 milljarða kr. lækkun á tímabilinu sem skýrist alfarið af endurmati á vaxtagjöldum ríkissjóðs.

Málefnasvið 34. Almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir.

Gerð er tillaga um samtals 17,9 milljarða kr. lækkun varasjóðs. Eftir sem áður er uppfyllt skilyrði laga um opinber fjármál um að varasjóðurinn skuli nema a.m.k. 1% af fjárheimildum fjárlaga.

Málefnasvið 35. Alþjóðleg þróunarsamvinna.

Gerð er tillaga um samtals ríflega 600 millj. kr. árlega lækkun framlaga til þróunarsamvinnu. Helmingur lækkunarinnar skýrist af því að samkvæmt nýrri þjóðhagsspá Hagstofunnar má gera ráð fyrir að vergar þjóðartekjur verði nokkuð minni en gert var ráð fyrir við gerð fjármálaáætlunar fyrir árin 2020–2024 og gefur það svigrúm til þess að lækka framlög til sviðsins um liðlega 300 millj. kr. á ári. Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er miðað við að framlögin séu reiknuð sem hlutfall af þjóðartekjum. Að auki er gert ráð fyrir 300 millj. kr. millifærslu á málefnasvið 4 Utanríkismál eins og nánar er fjallað um undir því sviði. Það er gert vegna nauðsynjar þess að bregðast við uppsafnaðri viðhaldsþörf og tryggja óbreytta starfsemi varnarmannvirkja Atlantshafsbandalagsins á Keflavíkurflugvelli.

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er stefnt að því að framlag til opinberrar þróunarsamvinnu verði 0,30% sem hlutfall af vergum þjóðartekjum árið 2020, 0,32% árið 2021 og 0,35% árið 2022. Með þessum breytingum vantar aðeins 0,01% af vergum þjóðartekjum upp á að ná því hlutfalli og er því gert ráð fyrir að framlög til þróunaraðstoðar verði endurskoðuð að nýju strax við gerð fjárlaga næsta árs til þess að tryggja megi að markmið stjórnarsáttmálans nái fram að ganga.

Í fylgiskjölum III–VIII með áliti þessu má sjá skýrt yfirlit yfir allar tölulegar breytingar á áætluninni, þ.e. eldri tillögu að fjármálaáætlun 2020–2024, breytingu frá þeirri áætlun og endurskoðaða tillögu.

Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar eru í áliti þessu og gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali.

Alþingi, 19. júní 2019.

Fylgiskjal I.

Rammasett útgjöld á föstu verðlagi án markaðsleigu.

www.althingi.is/altext/pdf/149/fylgiskjol/s1929-f_I.pdf

Fylgiskjal II.

Útgjaldaþróun málefnasviða 2018–2024 á föstu verðlagi 2019.

www.althingi.is/altext/pdf/149/fylgiskjol/s1929-f_II.pdf

Fylgiskjal III.

Lykiltölur um afkomu og efnahag opinberra aðila.

www.althingi.is/altext/pdf/149/fylgiskjol/s1929-f_III.pdf

Fylgiskjal IV.

Rekstraryfirlit fyrir hið opinbera árin 2020–2024.

www.althingi.is/altext/pdf/149/fylgiskjol/s1929-f_IV.pdf

Fylgiskjal V.

Rekstraryfirlit fyrir A-hluta ríkissjóðs árin 2020–2024.

www.althingi.is/altext/pdf/149/fylgiskjol/s1929-f_V.pdf

Fylgiskjal VI.

Rekstraryfirlit fyrir A-hluta sveitarfélaga árin 2020–2024.

www.althingi.is/altext/pdf/149/fylgiskjol/s1929-f_VI.pdf

Fylgiskjal VII.

Heildarútgjöld málefnasviða í m.kr. á verðlagi 2019.

www.althingi.is/altext/pdf/149/fylgiskjol/s1929-f_VII.pdf

Fylgiskjal VIII.

Málefnasvið án liða utan ramma í m.kr. á verðlagi 2019.

www.althingi.is/altext/pdf/149/fylgiskjol/s1929-f_VIII.pdf

Fylgiskjal IX.

Umsögn um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024.

Frá 1. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar.

Með bréfi, dags. 27. mars 2019, óskaði fjárlaganefnd eftir því að allsherjar- og menntamálanefnd gæfi umsögn sína eða ábendingar um eftirtalin málefnasvið: 02 Dómstólar, 07 Rannsóknir, nýsköpun og þekkingargreinar (hluti málefnasviðsins), 09 Almanna- og réttaröryggi, 10 Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála, 18 Menning, listir, íþróttir og æskulýðsmál, 19 Fjölmiðlun, 20 Framhaldsskólastig, 21 Háskólastig og 22 Önnur skólastig og stjórnsýsla mennta- og menningarmála.

Almennt um fjármálaáætlun.

Blikur eru á lofti nú þegar fjármálaáætlun 2020–2024 er í uppnámi, samkvæmt orðum sjálfs fjármálaráðherra á þingi 15. maí í svari við fyrirspurn Oddnýjar G. Harðardóttur um hugsanlega endurskoðun fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar.

Upphaflega gerir fjármálaáætlunin ráð fyrir miklum rekstrarafgangi ríkissjóðs í samræmi við samþykkta fjármálastefnu fyrir kjörtímabilið. Fjármálastefnan sem samþykkt var í fyrra er nú farin að valda ríkisstjórninni vanda, enda virðist stjórnin ekki viljug til þess að afla ríkissjóði frekari tekna, til dæmis með auðlindagjöldum eða auðlegðarsköttum.

Nú þegar hagkerfið er í niðursveiflu koma fjármálastefna ríkisstjórnarinnar og 7. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, í veg fyrir að ríkissjóður virki sveiflujafnandi á hagkerfið. Á þessa hættu hafa þingmenn Samfylkingarinnar ítrekað bent og varað við því að þetta bitni helst á þeim sem þurfi á þjónustu og stuðningi ríkisins að halda, svo sem. sjúklingum, öldruðum og barnafjölskyldum. Ástæða er til að óttast að þessi niðursveifla bitni einnig á framlögum til mennta- og menningarmála, þeirra málaflokka sem jafnan verða þýðingarmestir þegar harðnar á dalnum í þjóðfélaginu.

Fjármálastefna ríkisstjórnar er lögð fram í byrjun kjörtímabils og gildir þar til ný ríkisstjórn setur fram nýja stefnu. Fjármálastefnan er eitt mikilvægasta þingskjal kjörtímabilsins. Í henni felst skuldbinding um það hvernig haga eigi tekju- og útgjaldastefnu stjórnvalda.

Stjórnvöld þurfa að fylgja stefnunni eftir en ströng skilyrði eru fyrir endurskoðun hennar. Samkvæmt 10. gr. laga um opinber fjármál má aðeins endurskoða fjármálastefnuna ef grundvallarforsendur hennar bresta eða fyrirsjáanlegt er að þær bresti vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra aðstæðna sem ógerlegt er að bregðast við með tiltækum úrræðum. Það er ekki nóg að einhverjir veikleikar hafi komið fram við stjórn ríkisfjármála eða forsendur breytist með einhverjum hætti. Sjálfur hefur fjármálaráðherrann kallað það „formalisma“ að fara eftir 10. gr. laga um opinber fjármál, en ástæða er til að óttast slík viðhorf til ríkjandi laga um fjármálastjórn og lausatök í þeim efnum – sporin hræða í þeim efnum.

Frekar en að breyta fjármálastefnu sinni eiga stjórnvöld alla jafna að grípa til aðgerða í fjármálaáætlun til að ná fram markmiðum fjármálastefnunnar, hvort sem er á tekjuhlið, gjaldahlið eða með niðurgreiðslu skulda.

Framsetning fjármálastefnu á að taka mið af fjárhagslegum og efnahagslegum áhrifum af áformum stjórnvalda og rík krafa er gerð um gagnsæi. Grunngildi laga um opinber fjármál eru auk gagnsæis, sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki og festa.

Um mennta- og menningarmál.

Ríkisstjórnin hefur gefið mikil fyrirheit um stórsókn í mennta- og menningarmálum og í ljósi þess veldur það vonbrigðum að á áætlunartímanum lækka framlög til menningar, lista og æskulýðsmála um 7%. Þrátt fyrir margboðaða menntasókn aukast fjárframlög til framhaldsskóla nánast ekkert næstu fimm árin og séu framlög til Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) dregin frá fær háskólastigið svipaða upphæð árið 2024 og það fær árið 2019, og er ljóst að ekki tekst að standa við fyrirheit um að ná meðaltali Norðurlanda og OECD ríkjanna. Full ástæða er til að vara við því að skorið verði niður í þessum málaflokki, sem skiptir sköpum um kjör og umhverfi landsmanna á komandi tímum.

Mörg störf hverfa á næstu árum og áratugum og ný verða til með nýjum áskorunum. Atvinnulífið mun gjörbreytast. Lykilatriði í að takast á við breyttan heim er menntun ef fólk á að geta notið sín og hæfileika sinna. Því er sterkt og lifandi menntakerfi mikilvægara Íslendingum en nokkru sinni.

Það er sagt vera eitt helsta markmið fjármálaáætlunar að fjármögnun íslenskra háskóla nái meðaltali OECD ríkjanna fyrir 2020 en í samstarfssáttmála ríkisstjórnarinnar segir enn fremur að meðaltal Norðurlandanna í fjármögnun háskólastigsins skuli nást fyrir 2025.

Í umsögn stúdentaráðs Háskóla Íslands segir: „Af samanburði á útgjaldaramma háskólastigsins fyrir þessa fjármálaáætlun sem nú er til umfjöllunar, og þeirri sem samþykkt var í fyrra og tekur til tímabilsins 2019 til 2023, virðist vera að fjárframlög til háskólastigsins lækki umtalsvert árin 2020 og 2021 frá fyrri áætlun, ásamt minni lækkun árið 2022. Í heildina litið verður Háskóli Íslands af rúmlega 1,7 milljörðum á þessu tímabili, sé litið til heildarútgjaldaramma. Lækkunin er mest framan af, og er vandséð hvernig ríkisstjórnin hyggst mæta loforði sínu um að ná meðaltali OECD-ríkjanna í fjármögnun háskóla, nema forsendur útreikninga hafi breyst til muna.“

Svipaða sögu er að segja um framhaldsskólastigið. Það fær nánast sömu krónutölu næstu fimm árin samkvæmt fjármálaáætluninni. Sú aukning sem rennur til sérhvers framhaldsskólanema er fyrst fremst vegna eldri loforða um að þeir peningar sem „spöruðust“ vegna styttingar framhaldsskólans ættu að halda sér í kerfinu.

Ekki er hins vegar um að ræða raunútgjaldaaukningu til skólastigsins. Í þessu sambandi má minna á að þegar fjárlög 2018 voru afgreidd fyrir nokkrum mánuðum sögðu forsvarsmenn framhaldsskólanna að skólarnir væru í raun „komnir að þolmörkum“.

Málefnasvið fjármálaáætlunarinnar um menningu, listir, íþrótta- og æskulýðsmál fær lækkun á gildistíma áætlunarinnar og er það áhyggjuefni.

Þessi tvö svið – menntamál og listir – mætast í Listaháskólanum sem enn býr við óviðunandi húsakost, sem brýnt er að ráða bót á hið fyrsta.

Alþingi, 17. maí 2019.

Guðmundur Andri Thorsson.

Fylgiskjal X.

Umsögn um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024.

Frá meiri hluta atvinnuveganefndar.

Nefndin hefur fjallað um þann hluta fjármálaáætlunar sem heyrir undir málefnasvið hennar. Um er að ræða málefnasvið 7 nýsköpun, rannsóknir og þekkingargreinar, 12 landbúnaður, 13 sjávarútvegur og fiskeldi, 14 ferðaþjónusta, 15 orkumál og hluta af málefnasviði 16 markaðseftirlit, neytendamál og stjórnsýsla atvinnumála. Nefndin fékk á sinn fund Skarphéðin Berg Steinarsson og Ólaf Reyni Guðmundsson frá Ferðamálastofu, Sólmund Má Jónsson og Þorstein Sigurðsson frá Hafrannsóknastofnun og Sigurborgu Daðadóttur frá Matvælastofnun.

Markmið fjármálastefnu eru útfærð í fjármálaáætlun og er heildarútgjöldum raðað til næstu fimm ára eftir málefnasviðum. Nánari forgangsröðun og skipting fjárheimilda birtist í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2020 sem lagt verður fram á næsta löggjafarþingi. Við undirbúning frumvarps til fjárlaga mun þurfa að raða verkefnum á grundvelli ramma fjármálaáætlunar.

Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að nauðsynlegt væri að hlúa vel að rannsóknum, nýsköpun og vöruþróun í ferðaþjónustu. Rannsóknir þurfi að stuðla að einhverju og mikil sóknarfæri séu í nýsköpun. Var nefndinni einnig bent á að nauðsynlegt væri að stuðla að auknum flugsamgöngum út á land og að alþjóðlegu flugi á Akureyri til þess að ferðamenn dreifðust betur um landið og álagið yrði jafnara. Nefndinni var bent á að verið væri að skoða hvernig megi auka og efla markaðsstofuna en bent var á að hlutfallslega væru fjárveitingar í ferðamál minni en í öðrum atvinnugreinum. Meiri hluti nefndarinnar telur mikilvægt að fjárlaganefnd skoði hvort svigrúm sé til að setja aukið fjármagn í rannsóknir í ferðaþjónustu til þess að unnt sé að stuðla að aukinni nýsköpun og framþróun í greininni og þannig stuðlað að því að festa ferðaþjónustuna enn frekar í sessi sem framtíðaratvinnugrein.

Við umfjöllun um málefni Matvælastofnunar komu fram sjónarmið um að varðandi landbúnaðarmál vantaði umfjöllun um að nálgast verkefnið heildstætt í samræmi við hugtakið „ein heilsa“ (e. One Health) sem m.a. hefði verið fjallað um á vettvangi Alþjóðaheilbrigðisstofnunarinnar. Var bent á að á alþjóðlega vísu væri verið að vekja athygli á mikilvægi þess að heilsa manna verði ekki skilin frá heilsu dýra því um 60% sjúkdóma smitast á milli manna og dýra. Bent var á að mikið þjóðarverðmæti væri falið í framúrskarandi heilsu dýra og staðan í íslenskum landbúnaði og fiskeldi væri afar góð og lítið um sjúkdóma og því þurfi að setja inn í markmið áætlunarinnar að viðhalda þeirri góðu stöðu. Mikill niðurskurður hafi orðið í fjárveitingum til stofnunarinnar í kjölfar efnahagshrunsins árið 2008 en á sama tíma hafi verkefni aukist, ekki síst í fiskeldi þar sem aðeins sé einn eftirlitsmaður. Var bent á að verið væri að áætla Matvælastofnun allt of lítið fjármagn miðað við þau verkefni sem hún sinnir. Nefndin bendir á að fyrir liggur frumvarp til laga, sem nefndin er með til meðferðar og áætlað er að taki gildi fyrir þinglok, sem heimilar innflutning landbúnaðarafurða frá EES-svæðinu frá 1. september 2019. Samhliða frumvarpinu hefur atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið gert aðgerðaáætlun í 15 liðum, sem miðar að því að efla matvælaöryggi, tryggja vernd búfjárstofna og bæta samkeppnisstöðu innlendrar matvælaframleiðslu. 1 Meiri hluti nefndarinnar bendir á að nauðsynlegt er að umræddar mótvægisaðgerðir verði komnar til framkvæmda sem fyrst. Nefndin leggur því áherslu á að tryggt verði fjármagn til þess að hægt sé að hrinda þeim í framkvæmd og halda þeim áfram.

Við umfjöllun um málefni Hafrannsóknastofnunar komu fram sjónarmið um að markmið fjármálaáætlunar væru mjög skýr en fjárveitingar væru ekki í samræmi við markmiðin. Var bent á að áætlunin geri ráð fyrir uppsafnaðri lækkun fjármagns á árunum 2020–2022 um 503 millj. kr. og leiðrétting um 150 millj. kr. vegna lækkunar sértekna úr Verkefnasjóði hafi því litla þýðingu. Niðurstöður starfshóps sem skipaður var til að greina rekstur stofnunarinnar hafi verið að árleg hagræðingarkrafa, uppreiknuð hækkun sértekna og aukin aðsókn í sértekjur leiði til þess að stærri hluti starfseminnar fari í sértekjuverkefni og minni hluti í grunnrannsóknir. Var bent á að afleiðingarnar yrðu þær að draga þyrfti úr vöktun á nytjastofnum og þar af leiðandi að draga úr nytjum á stofnunum. Meiri hluti nefndarinnar bendir á að umfangsmiklar rannsóknir og reglulegar mælingar eru nauðsynlegar til að nýting auðlindanna byggist á bestu fáanlegu þekkingu og sé sjálfbær. Við skiptingu ríkisfjár í fjármálaáætlun þarf að tryggja að stofnunin geti sinnt verkefnum sínum þar sem afkoma þjóðarinnar byggist að stórum hluta á nýtingu auðlinda hafsins. Þá bendir meiri hluti nefndarinnar á að skerðing á aflaheimildum leiðir af sér samdrátt í tekjum ríkissjóðs.

Meiri hluti nefndarinnar telur mikilvægt að fjármálaáætlun endurspegli vöxt samfélagsins næstu ár og uppsafnaða þörf á fjármagni til ólíkra málaflokka. Meiri hluti nefndarinnar bendir á að verið er að færa fjölmörgum stofnunum á málasviði nefndarinnar aukin verkefni með ýmsum þingmálum. Forsenda þess að slíkt sé unnt er að þeim sé tryggt nægilegt fjármagn til þess að sinna þeim verkefnum. Þá er mikilvægt að gott eftirlit sé með atvinnuvegum í landinu, ekki síst þeim sem eru að byggjast upp. Nauðsynlegt er að stofnunum sé tryggt nægilegt fjármagn til þess að þær geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu, t.d. virku eftirliti með þeim málaflokkum sem þær bera ábyrgð á. Það er liður í að tryggja hagkvæma nýtingu á auðlindum landsins og viðhalda þeirri góðu stöðu sem hefur náðst, t.d. varðandi heilbrigði búfjárstofna.

Alþingi, 10. maí 2019.

Lilja Rafney Magnúsdóttir, form.

Ásmundur Friðriksson.

Halla Signý Kristjánsdóttir.

Kolbeinn Óttarsson Proppé.

Njáll Trausti Friðbertsson.

Ólafur Ísleifsson.

Sigurður Páll Jónsson.

Fylgiskjal XI.

Umsögn um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024.

Frá 1. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024 gerir ráð fyrir góðum afgangi af ríkissjóði út áætlunartímann í samræmi við þá fjármálastefnu sem stjórnarþingmenn samþykktu að fara ætti eftir út kjörtímabilið. Nú þegar hagkerfið er í niðursveiflu fara þær skorður sem fjármálastefnan setur að þrengja illa að. Nú kemur skýrt í ljós hvernig fjármálaregla 7. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, og fjármálastefna koma í veg fyrir að ríkissjóður virki sveiflujafnandi á hagkerfið. Á þessa sviðsmynd, sem nú er að raungerast með nýrri hagspá, hefur Samfylkingin ítrekað bent. Samfylkingin hefur líka bent á að þetta muni helst bitna á þeim sem þurfi á þjónustu og stuðningi ríkisins að halda, svo sem sjúklingum, öldruðum og barnafjölskyldum, ef ekki verður gripið til tekjuöflunar. Ef enginn vilji er innan stjórnarflokkanna til að afla tekna með auðlindagjöldum eða auðlegðarsköttum verða það þau sem síst skyldi sem verða látin bera byrði niðursveiflunnar.

Fjármálastefna.

Fjármálastefna ríkisstjórnar er lögð fram einu sinni á hverju kjörtímabili og gildir í fimm ár eða þar til ný ríkisstjórn setur fram nýja stefnu. Fjármálastefnan er eitt mikilvægasta þingskjal kjörtímabilsins. Í henni felst skuldbinding um það hvernig haga eigi tekju- og útgjaldastefnu stjórnvalda.

Stjórnvöld þurfa að fylgja stefnunni eftir en ströng skilyrði eru fyrir endurskoðun hennar. Samkvæmt 10. gr. laga um opinber fjármál má aðeins endurskoða fjármálastefnuna ef grundvallarforsendur hennar bresta eða fyrirsjáanlegt er að þær muni bresta vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra aðstæðna sem ógerlegt er að bregðast við með tiltækum úrræðum. Það er ekki nóg að einhverjir veikleikar hafi komið fram við stjórn ríkisfjármála eða forsendur breytist með einhverjum hætti. Ef ekkert stórkostlegt gerist sem veldur því að grundvallarforsendur stefnunnar bresta, þá eiga stjórnvöld að grípa til aðgerða í fjármálaáætlun sem leiði til þess að markmiðum fjármálastefnunnar verði náð, hvort sem er á tekjuhlið, gjaldahlið eða með niðurgreiðslu skulda.

Framsetning fjármálastefnu á að taka mið af fjárhagslegum og efnahagslegum áhrifum af áformum stjórnvalda og rík krafa er gerð um gagnsæi. Grunngildi laga um opinber fjármál eru, auk gagnsæis, sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki og festa.

En ekki eru öll viðmið fjármálastefnu ríkisstjórnar Katrínar Jakobsdóttur gegnsæ heldur þvert á móti eins og eftirfarandi dæmi sýnir: „Þróun á umfangi starfsemi hins opinbera út tímabilið verði með þeim hætti að það stuðli að efnahagslegum stöðugleika.“ Hvað segir þessi setning okkur um viðbrögð ríkisstjórnarinnar við nýrri hagspá? Á að skera niður í velferðinni ef ekki fást nægar tekjur? Sennilega.

Skatttekjur aukast þegar vel árar og á sama tíma dregur úr útgjöldum í velferðarkerfinu, svo sem vegna atvinnuleysisbóta og tekjutengdra jöfnunartækja. Sjálfvirka sveiflujöfnunin hefur verið veikt með skattalækkunum á toppi hagsveiflunnar undanfarin góðærisár og núverandi ríkisstjórn heldur áfram á þeirri braut, enda hafa tveir af þeim þremur flokkum sem hana skipa oftast ráðið ferðinni í efnahagsmálum landsins. Skatttekjur aukast því ekki jafnmikið með almennum launahækkunum og annars hefði verið. Þetta er vandamálið sem við blasir og nauðsynlegt er að draga betur fram. Stjórnvöld munu sennilega segja við endurskoðun fjármálaáætlunar eftir nýja hagspá, að því miður séu ekki til nægir fjármunir til að fara í nauðsynlegar og aðkallandi aðgerðir sem varða samgöngukerfi og velferðarkerfið vegna þess að gæta þurfi að efnahagslegum stöðugleika.

Margar brýnar aðgerðir til úrbóta í heilbrigðiskerfi, menntakerfi, samgöngum og almannatryggingum eru aðkallandi. Þar sem ekki á að styðjast við sjálfvirka sveiflujöfnun í hagstjórninni byggist aðhaldið í fjármálastefnunni á því að nota velferðarkerfið sem helsta hagstjórnartækið. Það er gert með aðhaldi í gegnum ófjármagnaðar, brýnar velferðarúrbætur og innviðaframkvæmdir. Það sem blasir við er að þegar dregur úr umsvifum mun verða skorið niður í velferðarkerfinu eða skattar hækkaðir þvert á hagsveifluna. Það er framtíðarsýn sem er óásættanleg og stefna sem samræmist ekki grunngildum laga um opinber fjármál, um sjálfbærni, varfærni, stöðugleika og festu og er algjörlega á skjön við stefnu jafnaðarmanna um réttlæti, velferð og jöfnuð.

Ef stjórnarmeirihlutinn ætlar að ganga á afganginn sem tilgreindur er í fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar í stað þess að skera niður eða afla tekna þarf að breyta lögum um opinber fjármál. Samfylkingin telur að fella eigi brott 7. gr. laga um opinber fjármál en setja í staðinn ákvæði um að ríkisstjórn skuli setja sér fjármálareglu til viðmiðunar fyrir fjármálastefnu og rýmka 10. gr.

Sveitarfélögin.

Samband íslenskra sveitarfélaga gerir alvarlegar athugasemdir við fjármálaáætlunina og skort á samráði milli ríkis og sveitarfélaga um íþyngjandi aðgerðir sem boðaðar eru með áætluninni. Samfylkingin leggur áherslu á að fjárlaganefnd bregðist við ábendingum sveitarfélaga og bendir sérstaklega á þær áætlanir og ákvarðanir ríkisstjórnarinnar sem ekkert samráð hefur verið um en munu skerða nærþjónustu sveitarfélaganna verði ekki fallið frá þeim eða úrbætur gerðar sem duga. Um er að ræða tekjutap fyrir sveitarfélögin upp á samtals um rúma 7 milljarða kr. á áætlunartímanum.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið tilkynnti einfaldlega forsvarsmönnum Sambands íslenskra sveitarfélaga að framlög ríkisins til jöfnunarsjóðs sveitarfélaga skyldu vera óbreytt að krónutölu á árunum 2019–2021. Þetta ákveður ríkisstjórnin þrátt fyrir að samkvæmt lögum um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, ráðist framlög í ríkissjóð af innheimtum sköttum. Tekjutap sveitarfélaga verður 3,3 milljarðar kr. vegna þessa eða um 17% af framlögum til jöfnunarsjóðs árið 2019.

Ráðstöfun iðgjalda til húsnæðismála leiðir einnig til tekjutaps sveitarfélaga og ekki var heldur haft samráð við sveitarfélög um framlengingu þess ákvæðis. Á árunum 2014–2018 var tekjutap sveitarfélaganna vegna skattaafsláttar séreignarsparnaðar er um 2 milljarðar kr. á ári. Vegna framlengingar um tvö ár verður tekjutap sveitarfélaganna 4 milljarðar kr. til viðbótar.

Bankaskattur.

Í niðursveiflunni sem glíma þarf við um þessar mundir leggur ríkisstjórnin til að bankaskattur verði lækkaður. Árið 2023 yrði tekjutap ríkissjóðs vegna þessa 7,7 milljarðar kr. en uppsafnað 18,3 milljarðar kr. Samfylkingin leggur til að þessari skattalækkun verði frestað. Taflan hér á eftir sýnir hvernig breytingar á bankaskatti verða ef frumvarp þar um verður samþykkt.

Áætlaður bankaskattur, milljarðar kr.

Breyting á skattkerfi.

Samfylkingin telur afar mikilvægt að tvöfalt hlutverk skattkerfisins, þ.e. tekjuöflunar- og tekjujöfnunarhlutverk þess, verði eflt til muna og leitað í smiðju annarra norrænna ríkja hvað það varðar. Ekki er síður mikilvægt að bregðast við loftslagsvá með grænum sköttum og hvötum sem ýta undir græna hagkerfið.

Samfylkingin vill að tekjuskattur sé þrepaskiptur og gegni því tvíþætta hlutverki að vera tekjustofn fyrir ríkissjóð og stuðla að tekjujöfnun. Fjölga þarf skattþrepunum og tryggja sanngjarnt framlag tekjuhærri hópa og stóreignafólks til samfélagsins í gegnum skattkerfið. Liður í því er einnig að hækka fjármagnstekjuskatt og endurskoða skattaafslætti til ferðaþjónustunnar sem áætlaðir eru um 27 milljarðar kr. á árinu 2019.

Ójöfnuður, hvort sem litið er til tekna eða eigna, fer vaxandi hér á landi og nýta þarf skattkerfið til að jafna leikinn.

Samfylkingin varar við því að samdrætti á tekjuhlið ríkissjóðs verði mætt með niðurskurði í velferðar- og menntakerfinu eða að nauðsynlegri innviðauppbyggingu verði slegið á frest. Við erum rík þjóð, rík af auðlindum og eigum að láta þá sem best standa bera niðursveifluna. Þar er borð fyrir báru og um leið sköpum við réttlátara þjóðfélag.

Alþingi, 14. maí 2019.

Oddný G. Harðardóttir.

Fylgiskjal XII.

Umsögn um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024.

Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.

Nefndin hefur að beiðni fjárlaganefndar frá 27. mars sl. fjallað um málið. Í áætluninni er byggt á því að stjórnvöld fylgi fjármálaáætlun um opinber fjármál fyrir árin 2020–2024, sem byggð er á fyrirliggjandi fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022 og skilyrðum hennar. Í áætluninni eru sett markmið fyrir öll málefnasvið og með því er ætlunin að skapa sem skýrast samhengi milli faglegra markmiða og þeirra fjármuna sem varið er til einstakra málefnasviða.

Í beiðni fjárlaganefndar var lagt til að höfð yrði hliðsjón af þeim ábendingum sem fram komu í nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar í fyrra. Nánar tiltekið var óskað eftir því að umhverfis- og samgöngunefnd skoðaði í einn stað forgangsröðun fjárveitinga til skógræktarmála. Framlög til þeirra drógust mjög saman árin eftir bankahrunið en fjárfesting í þeim málaflokki styður við mörg markmið stjórnvalda í umhverfis- og loftlagsmálum. Í annan stað var óskað eftir því, að fenginni stefnumörkun um gjaldtöku til að fjármagna uppbyggingu í samgöngum, að umhverfis- og samgöngunefnd skoðaði fjárveitingar í þeim málaflokki. Taka þarf tillit til áhrifa af umfangi hugsanlegra einkaframkvæmda á fjármálaáætlun hverju sinni og nýrrar þjóðhagsspár (maí 2019) sem gerir ráð minni hagvexti en fyrri spá og lítils háttar samdrætti í vergri landsframleiðslu.

Við umfjöllun meiri hluta nefndarinnar um fjármálaáætlun að þessu sinni var lögð áhersla á þau atriði sem fjárlaganefnd beindi sérstaklega til nefndarinnar að hún fjallaði um. Meiri hluta nefndarinnar hefur ekki gefist tími til að fjalla ítarlega um önnur atriði fjármálaáætlunar en leggur þó til stutta umsögn, eða öllu heldur hvatningu, um tvö atriði umhverfismála, önnur en skógrækt og landgræðslu.

Bendir meiri hlutinn á að nefndin hefur í vetur fjallað um og afgreitt þingsályktanir um fimm ára samgönguáætlun fyrir árin 2019–2023 og samgönguáætlun áranna 2019–2033 með ítarlegu nefndaráliti meiri hluta nefndarinnar á þingskjali 879 og nefndaráliti minni hluta nefndarinnar á þingskjali 885. Á undanförnum mánuðum hefur verið unnið að útfærslu verkefna í áætluninni og ýmiss konar útfærsla og samráð stendur yfir í stjórnsýslunni. Hefur ráðherra kynnt meginatriðin í þeirri vinnu fyrir nefndinni og að unnið sé að frumvarpi um gjaldtöku í samgöngum. Þá vinnur samgönguráð að nýrri samgönguáætlun sem ætlunin er að lögð verði fyrir Alþingi í haust.

Nefndin skilaði einnig nefndaráliti um nýtt frumvarp til laga um skóga og skógrækt sem samþykkt var 2. maí 2019.

Skógræktarmál.

Varðandi 4. lið um skógræktarmál, í bréfi formanns fjárlaganefndar til fastanefnda frá 27. mars 2019 er tekið fram að lögð sé áhersla á að forgangsraðað verði auknum fjármunum til skógræktarmála umfram þá fjárhæð sem nú er í ríkisfjármálaáætluninni. Framlög til þeirra lækkuðu mjög á árunum eftir bankahrunið en aukin framlög styðja aftur á móti mörg markmið stjórnvalda í umhverfis- og loftslagsmálum. Sömu rök gilda um aukin framlög til landgræðslu og andófs gegn jarðvegseyðingu, ásamt endurheimt votlendis. Óskar meiri hlutinn eftir því að fjárlaganefnd endurskoði þá fjárliði sem að þessum málefnum snúa og ráðstafi auknu fé í þá. Þar verði lögð megináhersla á að auka framlög til nýskógræktar með innlendum sem erlendum tegundum og til endurbóta á illa förnu gróðurlendi. Skynsamlegast er að við forgangsröðun verði lögð áhersla á skógrækt þar sem tekst að flétta saman sem flest markmið hennar á einum og sama staðnum, t.d. gróður- og jarðvegsvernd, ræktun náttúruskóga og nytjaskógrækt.

Gjaldtaka til fjármögnunar á uppbyggingu í samgöngum.

Varðandi 11. lið, samgöngumál og fjarskipti, í bréfi formanns fjárlaganefndar leggur meiri hlutinn áherslu á að við endurmat fjárliða í þann málaflokk, eins og hann er orðinn eftir endurskoðun ráðuneytis samgöngumála, verði leitast við með öllum ráðum að:

– bregðast hraðar en verið hefur við uppsöfnuðum vanda í vegakerfinu, utan stofnleiða, um land allt,

– hraða sem mest útbótum á stofnvegum í ljósi öryggis og greiðrar umferðar,

– styðja sem best við auknar og bættar almenningssamgöngur á höfuðborgarsvæðinu og annars staðar,

– fjármagna áfram þær úrbætur sem stefna í málefnum flugsamgangna hljóðar upp á,

– sjá höfnum landsins fyrir þeim fjármunum sem tryggja áframhaldandi umbætur og öruggan rekstur.

Með þessu móti rammar fjármálaáætlunin inn þær áherslur meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar að styðja sem best við framsækin markmið um sjálfbærni og samninga í loftslagsmálum og brýnar endurbætur í samgöngu- og fjarskiptamálum.

Meðferð úrgangs og frárennsli.

Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar bendir einnig á tvö málefni sem falla undir málefnasvið 17 Umhverfismál, þ.e. meðferð úrgangs og frárennsli.

Meiri hlutinn telur afar mikilvægt að fjármálaáætlunin styðji við framfarir í meðferð, flokkun og endurnýtingu úrgangs á landsvísu. Á það sérstaklega við byggðina utan höfuðborgarsvæðisins. Sama gildir um frárennsli á allmörgum stöðum, einkum þar sem viðtak frárennslis er ekki hafsvæði og sveitarfélögum er nauðsynlegt að fá aðstoð ríkisins við úrbætur. Meðal annars hefur gefist vel að endurgreiða virðisaukaskatt af framkvæmdum við fráveitur.

Fjarskipti.

Varðandi fjarskipti sem falla undir málefnasvið 11 Samgöngu- og fjarskiptamál vekur meiri hlutinn athygli á því að hjá nefndinni eru til umfjöllunar þingsályktunartillögur um áætlanir og stefnu í fjarskiptum (403. og 404. mál), frumvarp til laga um netöryggismál (416. mál) og frumvarp til laga um póstþjónustu (270. mál). Afgreiðsla þessara mála mun kalla á aukin útgjöld, m.a. vegna netöryggissveitar og kostnaðar ríkisins við að tryggja alþjónustu í pósti. Meiri hlutinn vísar sérstaklega til þess að í greinargerð með frumvarpi til laga um netöryggismál kemur fram að áætlaður kostnaður, verði frumvarpið að lögum, verði á næstu árum samtals um 2.745 millj. kr. en þar af sé áætlað um 488 millj. kr. á árinu 2020.

Alþingi 16. maí 2019.

Jón Gunnarsson.

Ari Trausti Guðmundsson.

Líneik Anna Sævarsdóttir.

Bergþór Ólason.

Vilhjálmur Árnason.

Rósa Björk Brynjólfsdóttir, með fyrirvara.

Fylgiskjal XIII.

Umsögn um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024.

Frá velferðarnefnd.

Nefndin hefur að beiðni fjárlaganefndar frá 27. mars sl. fjallað um málið. Í áætluninni er byggt á því að stjórnvöld fylgi fjármálaáætlun um opinber fjármál fyrir árin 2020–2024, sem byggist á fyrirliggjandi fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022 og skilyrðum hennar. Í áætluninni eru sett markmið fyrir öll málefnasvið og með því er ætlunin að skapa sem skýrast samhengi milli faglegra markmiða og þeirra fjármuna sem varið er til einstakra málefnasviða.

Í beiðni fjárlaganefndar var lagt til að höfð yrði hliðsjón af þeim ábendingum sem fram komu í nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar í fyrra. Nánar tiltekið var óskað eftir því að velferðarnefnd hefði til hliðsjónar ábendingar annars vegar um að tryggja þyrfti samræmi milli kröfulýsingar sem hjúkrunarheimilum væri ætlað að starfa eftir og daggjalda sem fjármögnuðu rekstur þeirra og að áfram yrði unnið að því stefnumiði með nýjum samningum. Hins vegar að á þremur málefnasviðum velferðarráðuneytisins hefði ekki tekist nægilega vel að stýra útgjöldum fram til þessa. Það ætti við um örorkumálefni, lyfjakostnað og samninga við lækna utan sjúkrahúsa. Úrlausn þeirra mála hefði ekki haft nægan forgang hjá stjórnvöldum.

Við umfjöllun nefndarinnar um fjármálaáætlun var lögð áhersla á fyrrnefnd atriði. Nefndin hefur undanfarið, að eigin frumkvæði, fjallað um samningaviðræður ríkis og sveitarfélaga við hjúkrunarheimili og rekstraraðila dagdvala. Telur nefndin ástæðu til að gera grein fyrir þeirri athugun sinni enda er hún í samræmi við þau atriði sem fjárlaganefnd óskaði álits á. Nefndinni hefur ekki gefist tími til að fjalla ítarlega um önnur atriði fjármálaáætlunar en undirstrikar þó það sem kom fram í umsögnum meiri og minni hluta velferðarnefndar um fjármálaáætlun í fyrra að áhersla á lýðheilsu og forvarnir muni hafa gríðarlega jákvæð áhrif á heilbrigðismál. Mikilvægt er að styrkja aðkomu heilsugæslunnar að forvörnum sem og að vinna að endurhæfingu. Öldruðum á Íslandi fjölgar og er mikilvægt að huga að því að allir landsmenn búi við sem besta heilsu í sem lengstan tíma. Að mati nefndarinnar mun aukin áhersla á forvarnir og endurhæfingu létta á öllu heilbrigðiskerfinu, stytta biðlista eftir nauðsynlegri þjónustu og auka lífsgæði þjóðarinnar almennt. Sú áhersla sem lögð er á forvarnir í heilbrigðisstefnu til ársins 2030 gefur vonir um að ráðist verði í aðgerðir á þessu málefnasviði en svo að markmið stefnunnar náist er nauðsynlegt að tryggja fjármagn til slíkra aðgerða. Einnig undirstrikar nefndin þá áherslu sem er í fyrirliggjandi heilbrigðisstefnu á heilsugæsluna á landsbyggðinni og beinir því til fjárlaganefndar að tryggja að það markmið stefnunnar endurspeglist í fjármálaáætlun.

24. Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa.

Í áliti meiri hluta fjárlaganefndar í fyrra var bent á að ekki hefði tekist að stýra samningum við sjálfstætt starfandi lækna þannig að heildarútgjöldin rúmuðust innan fjárheimilda. Nefndin bendir á að rammasamningur milli Sjúkratrygginga Íslands og sérgreinalækna um lækningar utan sjúkrahúsa rann út 31. desember 2018. Í fyrirliggjandi fjármálaáætlun segir að heilbrigðisráðherra hafi falið Sjúkratryggingum Íslands að gera úttekt fyrir einstakar sérgreinar læknisfræðinnar. Ljóst er að frekari skilgreining á því hvaða þjónustu ríkið ákveður að kaupa af sérgreinalæknum kann að verða forsenda í samningagerð sérgreinalækna við Sjúkratryggingar Íslands og mun væntanlega takast betur að stýra útgjöldum í málaflokknum þegar fyrir liggja skýrari skilgreiningar á því hvaða þjónustu ríkið mun kaupa. Nefndin leggur áherslu á að kröfulýsingar um þjónustu sérgreinalækna verði kostnaðargreindar og hugað verði að því hvort nægilegt fjármagn sé tryggt svo að hægt verði að setja samningagerð í forgang án þess að Sjúkratryggingar Íslands þurfi að draga úr annarri lögbundinni þjónustu.

25. Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta.

Nefndin hefur fjallað um samningaviðræður rekstraraðila hjúkrunar- og dvalarheimila við Sjúkratryggingar Íslands og fengið á fund sinn Eybjörgu H. Hauksdóttur og Pétur Magnússon frá Samtökum fyrirtækja í velferðarþjónustu og Maríu Heimisdóttur, Katrínu Hjörleifsdóttur og Guðlaugu Björnsdóttur frá Sjúkratryggingum Íslands.

Rammasamningur milli Sjúkratrygginga Íslands og hjúkrunarheimila um þjónustu hjúkrunarheimila féll úr gildi 31. desember 2018. Samkvæmt ákvæðum samningsins var heimilt að framlengja hann til tveggja ára en ekki náðist samkomulag milli Sjúkratrygginga Íslands og rekstraraðila hjúkrunarheimilanna um framlengingu. Frá áramótum hefur því ekki verið í gildi samningur um rekstur hjúkrunarheimilanna. Staðan í dag er því sú að rekstraraðilar hjúkrunarheimilanna fá greitt í samræmi við gjaldskrá Sjúkratrygginga Íslands fyrir þjónustu hjúkrunarheimila sem ekki eru á föstum fjárlögum árið 2019 og eru án samnings við Sjúkratryggingar Íslands. Við umfjöllun nefndarinnar um málið kom fram að gjaldskráin hefði verið sett einhliða af Sjúkratryggingum Íslands og án samráðs við rekstraraðila hjúkrunarheimilanna. Fjármagnið sem rekstraraðilum væri tryggt á grundvelli samningsins sem féll úr gildi síðustu áramót hefði rýrnað samhliða því að kröfur sem gerðar væru til starfseminnar hefðu aukist. Fyrir liggur að ekki hefur enn tekist að samræma þær kröfulýsingar sem hjúkrunarheimilum er ætlað að starfa eftir og fjárhæð daggjalda sem fjármagna rekstur þeirra líkt og bent var á í áliti meiri hluta fjárlaganefndar í fyrra. Í 3. mgr. 43. gr. laga um sjúkratryggingar, nr. 112/2008, segir að heilbrigðisstofnanir og aðrir veitendur heilbrigðisþjónustu skuli kostnaðargreina þjónustu sína samkvæmt alþjóðlega viðurkenndum aðferðum. Ekki hefur verið dregin skýr lína um það hvort það sé hlutverk Sjúkratrygginga Íslands eða rekstraraðila hjúkrunarheimilanna að gera þá kostnaðargreiningu en að mati nefndarinnar er ákvæði laganna skýrt um að það sé á ábyrgð þjónustuveitanda. Hins vegar segir í greinargerð um 43. gr. að Sjúkratryggingar Íslands ákveði í samráði við veitendur heilbrigðisþjónustu þær aðferðir sem notaðar skuli við kostnaðargreiningunna. Að mati nefndarinnar er ljóst að forsenda þess að hægt sé að ná samningum um rekstur hjúkrunarheimilanna sé að kröfulýsingar að byggist á kostnaðargreiningu. Samtök fyrirtækja í velferðarþjónustu virðast hafa gert atlögu að því að láta kostnaðargreina þá þjónustu sem fyrirtæki innan samtakanna veita en ekki virðist hafa náðst samkomulag um forsendur þeirrar greiningar eða hver skuli vinna hana. Nefndin telur að tryggja þurfi fjármagn svo að hægt verði að komast að samkomulagi um þær forsendur sem liggja skuli að baki slíkri kostnaðargreiningu.

26. Lyf og lækningavörur.

Í áliti meiri hluta fjárlaganefndar í fyrra kom fram að áætlanir um lyfjaútgjöld hefðu ekki gengið eftir og raunkostnaður orðið mun hærri en áætlað var. Í fjármálaáætlun sem lögð var fram á síðasta ári var gert ráð fyrir því að framlög til málefnasviðsins yrðu 66% hærri árið 2023 en var á fjárlögum fyrir árið 2017. Í fyrirliggjandi fjármálaáætlun, 2020–2024 er gert ráð fyrir því að framlög hækki enn frekar. Nefndin beinir því til fjárlaganefndar að kannað verði sérstaklega hvernig gengið hafi að ná tökum á lyfjaútgjöldum ríkisins á síðasta ári.

27. Örorka og málefni fatlaðs fólks.

Boðuð er töluverð hækkun á málefnasviðum sem snúa að fyrirhuguðum breytingum á bótakerfum almannatrygginga sem vinna á í samráði við forsvarsmenn örorkulífeyrisþega. Þá segir í fjármálaáætlun að innbyggt sé svigrúm til þess að bregðast við hugsanlegri útgjaldaaukningu vegna leiðréttingar á örorkugreiðslum af völdum búsetuskerðingar. Þótt umfang málsins sé enn til skoðunar hjá félagsmálaráðuneytinu og Tryggingastofnun ríkisins beinir nefndin því til fjárlaganefndar að huga vel að því hvort hækkunin dugi til leiðréttingar á greiðslu örorkulífeyris til framtíðar auk leiðréttingar til þeirra sem hafa sætt þessari ólögmætu skerðingu.

Aðrar ábendingar.

Nefndin bendir á að heildarútgjöld málefnasviða nefndarinnar eru um 2/ 3 af heildarútgjöldum ríkissjóðs og kunna að fara vaxandi, m.a. með tilliti til breyttrar aldurssamsetningar þjóðarinnar. Málefnasvið nefndarinnar eru því umfangsmikill þáttur í fjármálaáætluninni og kann að vera ástæða til þess að skoða hvort hægt sé að koma á ítarlegra samstarfi milli fjárlaganefndar og velferðarnefndar.

Alþingi, 15. maí 2019.

Halldóra Mogensen, form.

Ólafur Þór Gunnarsson.

Ásmundur Friðriksson.

Andrés Ingi Jónsson.

Anna Kolbrún Árnadóttir.

Guðjón S. Brjánsson.

Guðmundur Ingi Kristinsson.

Hjálmar Bogi Hafliðason.

Vilhjálmur Árnason.

1 www.stjornarradid.is/verkefni/atvinnuvegir/landbunadur/innflutningur-a-ofrystu-kjoti-o.fl/