Rannsókn á ástæðum og áhrifum fátæktar í íslensku samfélagi Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 12

147. löggjafarþing 2017–2018.

Þingskjal 12 - 12. mál.

Tillaga til þingsályktunar um rannsókn á ástæðum og áhrifum fátæktar í íslensku samfélagi.

Flm.: Svandís Svavarsdóttir, Andrés Ingi Jónsson, Ari Trausti Guðmundsson, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Katrín Jakobsdóttir, Kolbeinn Óttarsson Proppé, Lilja Rafney Magnúsdóttir, Orri Páll Jóhannsson, Rósa Björk Brynjólfsdóttir, Steingrímur J. Sigfússon.

Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að gera rannsókn á ástæðum, útbreiðslu og áhrifum fátæktar í íslensku samfélagi. Ráðherra skipi í þessu skyni starfshóp sem í sitji fulltrúi Félagsvísindastofnunar Háskóla Íslands, Hagstofu Íslands, Alþýðusambands Íslands, SFR – stéttarfélags í almannaþjónustu, embættis landlæknis, Barnaheilla, Rauða krossins á Íslandi og Hjálparstarfs kirkjunnar. Starfshópurinn leggi fram skýrslu um rannsóknina og niðurstöður hennar eigi síðar en 15. apríl 2018. Meðal þess sem verði rannsakað og metið verði:

a. útbreiðsla fátæktar á Íslandi í samanburði við önnur Norðurlandaríki,

b. þróun fátæktar og fjöldi fátækra undanfarin tíu ár eftir byggðarlögum,

c. hvaða samfélags- og aldurshópum er hættast við fátækt,

d. áhrif fátæktar á börn og barnafjölskyldur,

e. fátækt einstæðra foreldra og áhrif hennar,

f. fátækt meðal innflytjenda og áhrif hennar,

g. fátækt meðal aldraðra og áhrif hennar,

h. áhrif fátæktar á heilsufar og aðgengi að heilbrigðisþjónustu.

Greinargerð.

Fátækt er afurð þjóðfélagsgerðarinnar. Efnahagslífið hefur byggst á forsendum einkagróðans þar sem hinir ríku hafa orðið ríkari og misskipting hefur aukist. Óhjákvæmileg afleiðing þessa er fátæktin því að alltaf verða einhverjir út undan í slíku samfélagi. Þau verða fyrst út undan sem minnst mega sín, eru veik, öldruð eða búa við erfiðar heimilisaðstæður. Þessari samfélagsgerð þarf að breyta og meðan unnið er að breytingum þarf að draga úr þeim vanda sem hún skapar fátæku fólki á hverjum degi. Þess vegna er þessi tillaga flutt. Verði sú skýrsla unnin sem gert er ráð fyrir í tillögunni má freista þess á grundvelli hennar að skapa samstöðu um markvisst þjóðarátak gegn fátækt. Slíkt átak er lífsnauðsyn ef samfélagið á að þróast með manneskjulegum hætti.

Þingmál Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs hafa mörg hver einmitt beinst að þessu marki. Þar má nefna tillögur hreyfingarinnar í skattamálum og í lífeyrismálum aldraðra og öryrkja.

Ýmsar upplýsingar um fátækt hér á landi og áhrif hennar eru vissulega tiltækar hér og þar í útgefnu efni. En til þess að fá heildarmynd af útbreiðslu fátæktar í íslensku samfélagi og áhrifum hennar er nauðsynlegt að gerð verði úttekt á borð við þá sem hér er lögð til. Með slíkri greinargerð fengist betri yfirsýn og gleggri mynd af fjölda, stöðu og högum fátækra í íslensku samfélagi en völ er á nú og með skýrri afmörkun stærða og nákvæmari beitingu hugtaka en oftast hefur sést í umfjöllun um fátækt hér á landi ætti að verða unnt að ræða þær upplýsingar sem fram koma af yfirvegun og á grundvelli þekkingar. Þessi þekkingargrunnur er afar mikilvæg forsenda þess að unnt verði að móta og grípa til ráðstafana til að útrýma fátækt og skorti í íslensku samfélagi.

Fátækt er afurð samfélagsgerðarinnar. Skýringa á fátækt og stöðu fátækra er því ekki einungis að leita í hegðun og ákvarðanatöku þeirra sjálfra eins og sumir virðast halda. Við þess háttar kerfislægum brestum í samfélagsskipaninni er unnt að bregðast með pólitískum aðgerðum. En til þess að unnt sé að móta aðgerðir sem gætu dugað til að vinna gegn fátækt á markvissan hátt verður þekkingin sem lagt er til að safnað verði að liggja fyrir.

Er fátækt á Íslandi?

Ísland er í hópi ríkra samfélaga heimsins og þótt velferðarkerfið hérlendis sé ekki eins öflugt og annars staðar á Norðurlöndum er starfrækt þjónusta í almannaþágu, menntakerfi, heilbrigðiskerfi og almannatryggingar, sem ætlað er að stuðla að velferð landsmanna og tryggja þeim sem þess þurfa lágmarksframfærslu. Borið hefur á því í umræðu á opinberum vettvangi, bæði hér á landi og annars staðar, að sökum þess hve þjóðartekjur eru háar á Norðurlöndum, tekjudreifing jöfn samanborið við mörg önnur samfélög og velferðarkerfi fjármögnuð með skattfé, sé fráleitt að ætla að þar gæti fátæktar nema þá í afar litlum mæli; hún stafi þá jafnan af persónulegum óförum þeirra sem í hlut eiga og hegðan sem þeir bera einir ábyrgð á. Þessu viðhorfi er nú hafnað af flestum sem gefa sig að rannsóknum á tekjum, tekjuþróun, tekjudreifingu og almennum lífskjörum enda hafa rannsóknir sýnt að fátæktar gætir vissulega í velmegunar- og velferðarsamfélögum og hún kann að vera að aukast meðal sumra samfélagshópa.

Engin opinber fátæktarmörk eru til hér á landi en umboðsmaður skuldara birtir framfærsluviðmið sem grundvallast á útgjaldarannsókn Hagstofu Íslands og á heimasíðu velferðarráðuneytisins er að finna reiknivél fyrir tvenns konar neysluviðmið, grunnviðmið og dæmigert viðmið. Þessi viðmið nýtast þó ekki til að úrskurða um það hvort fólk telst fátækt eða ekki, a.m.k. ekki fyrr en fátæktarmörk hafa verið ákvörðuð.

Hér verður ekki gerð tilraun til að rekja umræður um fátækt á Íslandi undanfarin ár og áratugi en svo virðist sem hún beri flest sömu merki og sambærileg umfjöllun í öðrum velmegunarsamfélögum þar sem efnahagur almennings hefur batnað til mikilla muna á tiltölulega skömmum tíma og útbreiddur skortur eða jafnvel örbirgð hafa að nokkru vikið fyrir neyslu og ofgnótt.

Oft er talað um muninn á raunfátækt, örbirgð og hlutfallslegri fátækt sem ávallt kemur í ljós þegar tekjudreifing er mæld. Slíkar hlutfallstölur mæta ósjaldan tortryggni og telja sumir þær vera tölfræðileg sýndarfyrirbæri sem lýsi ekki fátækt heldur misskiptingu. Þessa viðhorfs gætir t.d. í skýrslu forsætisráðherra um fátækt sem lögð var fyrir 130. löggjafarþing (981. mál) og er nú að jafnaði fremur notast við lágtekjumörk en fátæktarmörk, sbr. Félagsvísa velferðarráðuneytisins og Hagstofu Íslands þar sem veittar eru upplýsingar um þróun Gini-stuðuls, fimmtungastuðuls og lágtekjumörk en allt eru þetta mikilvægar vísbendingar um efnahag lágtekjuhópa samfélagsins og tekjudreifingu. 1 Félagsvísarnir veita upplýsingar um að árið 2015 bjuggu 5% einstaklinga í landinu við skort á efnalegum gæðum. Athyglisvert er, og um leið mikið áhyggjuefni, hversu stór hlutur ungs fólks er í hópi þeirra sem eru undir lágtekjumörkum.

Í skýrslu Davíðs Oddssonar forsætisráðherra um þróun og umfang fátæktar á Íslandi frá árinu 1997 (264. mál á 121. löggjafarþingi) var því haldið fram að almennt hefði „ekki verið talið að fátækt, sérstaklega eins og hana má skilgreina og mæla á algildan kvarða, væri vandamál hér á landi“ heldur heyrði hún til „hreinna undantekninga“ og gætti fyrst og fremst meðal þeirra „sem telja má olnbogabörn þjóðfélagsins, þ.e. þeim sem ekki eru færir um að ala önn fyrir sér af einhverjum ástæðum“. Í skýrslunni kom þó fram að upplýsingar um fátækt Íslendinga, tekjur þeirra, ráðstöfunartekjur, neyslu og útgjöld væru brotakenndar þannig að ekki er ljóst á hverju fyrrgreindar niðurstöður byggðust.

Það viðhorf sem lýst var í fyrrgreindri skýrslu nýtur vart mikils fylgis nú, og gerði það e.t.v. ekki heldur árið 1997. Viðurkennt er að hluti landsmanna býr við fátækt og greining fátækra og efnalítilla í hópa, t.d. eftir aldri og fjölskyldustöðu, bendir til þess að orsakirnar séu samfélagslegar.

Áhrif fátæktar.

Unnt er að færa rök fyrir því að áhrif fátæktar á börn séu meðal verstu og afdrifaríkustu afleiðinga sem fátækt getur haft. Sérhver einstaklingur lifir aðeins eitt bernskuskeið og þau tækifæri til þroska og náms sem fara forgörðum vegna fátæktar verða trauðla endurheimt síðar á ævinni. Erlendar rannsóknir hafa einnig staðfest fylgni milli fátæktar í uppvexti og slakrar stöðu síðar á ævinni sem m.a. birtist í lágu menntunarstigi sem leitt getur til lágra atvinnutekna og atvinnuleysis, lakara heilsufars en almennt gerist og auknum líkum á afbrotum. Er af þessum og öðrum gildum ástæðum mikilvægt að bregðast við fátækt barnafjölskyldna með skjótum og áhrifaríkum ráðstöfunum.

Ísland kemur ekki illa út í samanburði Evrópulanda þegar hlutfall barna sem búa á heimilum undir lágtekjumörkum er mælt. 2 Árið 2013 var hlutfall barna sem bjuggu á heimilum undir lágtekjumörkum þó hærra en hlutfall allra landsmanna í þeirri stöðu. Enda þótt tölur frá árinu 2014 hafi sýnt að hlutfall barna sem bjuggu á heimilum sem áttu erfitt með að láta enda ná saman eða beinlínis skorti efnaleg gæði hafi minnkað á milli áranna 2013 og 2014 bjuggu samt sem áður 7,7% íslenskra barna á heimilum sem skorti efnaleg gæði. 3 Hver árgangur er um 4.000 börn og benda þessar tölur til þess að fátæktin sé hlutskipti þúsunda. Barnasamtökin Barnaheill telja að nú árið 2017 búi um 9.000 börn á heimilum undir lágtekjumörkum og skora á stjórnvöld að horfast í augu við barnafátækt hér á landi og gera ráðstafanir til að vinna bug á henni. 4

Meðal afleiðinga fátæktar hér á landi er að fólk sem þyrfti á heilbrigðisþjónustu að halda neitar sér um hana sökum þess að það hefur ekki ráð á að greiða fyrir hana. Í Félagsvísum 2016 kemur fram að árið 2014 tóku 10,4% þátttakenda í lífskjarakönnun Hagstofu Íslands ákvörðun um að sækja sér ekki heilbrigðisþjónustu þar sem þeir treystu sér ekki til að greiða fyrir hana. Það fólk sem svona háttaði til um var einkum í neðstu tekjubilunum og kemur það vart á óvart.

Það blasir við að efnahagur hefur afgerandi áhrif á möguleika Íslendinga til að bregðast við heilsufarsvanda sínum og meiri áhrif en ætla mætti að væru í velferðarsamfélagi. Því hljóta að vakna spurningar um hvort velferðarkerfið komi öllum að því gagni sem ætlast er til. Það þýðir að bæta þarf velferðarkerfið og auka samneysluna verulega frá því sem nú er.

Félagsvísar veita ekki upplýsingar um þá einstaklinga sem hafa neyðst til að ganga nærri fjárhag sínum með útgjöldum vegna erfiðra veikinda og langvarandi læknismeðferðar en fjölmiðlar hafa alloft flutt fregnir af slíkum tilvikum á undanförnum árum.

Áhrif fátæktar eru margvísleg og fleiri en hægt er að telja í stuttu máli. Þau koma í senn niður á einstaklingunum sem þurfa að þola afleiðingar fátæktar og samfélaginu sem þeir tilheyra.

Nokkur fyrri þingmál um fátækt.

Á fyrsta áratug aldarinnar varð nokkur opinber umræða um fátækt hér á landi, m.a. vegna rannsókna og rita Hörpu Njáls félagsfræðings, svo sem bókar hennar Fátækt á Íslandi við upphaf nýrrar aldar sem kom út árið 2003. Í inngangi ritsins er gerð grein fyrir helstu rannsóknum sem þá höfðu nýlega verið gerðar á fátækt á Íslandi og urðu einnig til að skapa og efla opinbera umræðu um fátækt og efnalega misskiptingu.

Haustið 2002 lögðu Jóhanna Sigurðardóttir og þrír aðrir þingmenn Samfylkingarinnar fram tillögu til þingsályktunar um könnun á umfangi fátæktar sem m.a. fól í sér tillögu um að „lágmarksframfærslukostnaður eftir fjölskyldugerð [yrði] skilgreindur og gerðar tillögur til úrbóta sem miði að því að enginn hafi sér til framfærslu tekjur undir skilgreindum framfærslumörkum“ (51. mál á 128. löggjafarþingi). Þingsályktunartillagan varð ekki útrædd en Páll Pétursson félagsmálaráðherra kom því til leiðar í ársbyrjun 2003 að skipaður var starfshópur ráðuneyta til að „skoða fátækt á Íslandi“ og kanna sérstaklega „skilgreiningar á fátækt, þá hópa sem fallið gætu undir skilgreiningarnar og benda á leiðir til úrbóta“ eins og segir í skýrslu Davíðs Oddssonar forsætisráðherra um fátækt á Íslandi sem varð afrakstur iðju starfshópsins (981. mál á 130. löggjafarþingi). Í henni var gerð grein fyrir kjörum tekjulægstu hópanna í íslensku samfélagi og vikið að leiðum til úrbóta. Eins og vænta mátti báru þær mikinn keim af hægri stefnu þáverandi ríkisstjórnar, t.d. var komist að þeirri niðurstöðu að skattkerfisbreytingar væru „ekki vænlegar til að breyta kjörum þeirra verst settu í þjóðfélaginu“. Skattastefna og beiting skattkerfisins í þágu velferðar og jöfnuðar er hins vegar ávallt mjög mikilvægur þáttur í stefnumótun og aðgerðum til að bæta kjör þeirra sem minnst bera úr býtum.

Því skal haldið til haga að skýrsla forsætisráðherra um fátækt á Íslandi frá 130. löggjafarþingi var ekki gersneydd félagslegum sjónarmiðum. Til dæmis var bent á að þar sem leikskólinn væri talinn fyrsta skólastigið væri „ekki óeðlilegt að hugsa sér að þátttaka í því skólastigi sé ókeypis en greitt verði fyrir fæði og annað sem ekki tengist beint námi og leik“. Einnig var bent á að gera mætti breytingar á barnabótakerfinu „með það fyrir augum að styðja betur við fátækar barnafjölskyldur“.

Á 130. löggjafarþingi var auk skýrslu forsætisráðherra um fátækt lögð fram þingsályktunartillaga um aðgerðir gegn fátækt (21. mál) þar sem lagt var að stjórnvöldum að „grípa til aðgerða til að sporna gegn fátækt og treysta öryggisnet velferðarkerfisins“. Töldu flutningsmenn einsætt að fyrirliggjandi upplýsingar um „umfang og orsakir fátæktar á Íslandi“ gæfu tilefni til þess að grípa til þeirra aðgerða sem lagðar voru til. Málið varð ekki útrætt og var endurflutt á 131. löggjafarþingi (443. mál) án þess að hljóta afgreiðslu.

Flutt var á 132. löggjafarþingi beiðni Helga Hjörvar og fleiri Samfylkingarþingmanna um skýrslu frá forsætisráðherra um fátækt barna og hag þeirra (140. mál) sem leyfð var og leiddi til skýrslu um þetta efni sem lögð var fram á 133. löggjafarþingi (184. mál). Þar var beitt flokkun Efnahags- og framfarastofnunarinnar, OECD, þegar fátæktarmörk voru dregin. Samkvæmt þeim bjuggu 6,6% eða 6,3% íslenskra barna við fátækt árið 2004 eftir því hvort tekið var tillit til námslána framfærenda og gengið var út frá ráðstöfunartekjum heimilanna þegar fátæktarmörkin voru dregin. Meðal þess sem í ljós kom í skýrslunni var að barnabætur áttu ríkan þátt í að draga úr fátækt barnafjölskyldna og einnig að atvinnutekjur mæðra gegndu miklu hlutverki við að draga úr og útrýma fátækt í barnafjölskyldum. Fleiri þættir skýrslunnar sýndu fram á mikilvægi félagslegra jöfnunaraðgerða og kynjajafnréttis fyrir efnahag barnafjölskyldna og þátt þeirra í að draga úr fátækt.

Fátækt og misskipting er stefna – ekki lögmál

Það segir sína sögu um áherslur og stefnumörkun undanfarinna hægristjórnarára að í nýrri úttekt hagdeildar ASÍ, Skattbyrði launafólks 1998–2016, er rakið hvernig skorið hefur verið á möskva mikilvægra öryggisneta hinna efnaminni – barnabótanna og vaxtabótanna – þannig að þau verja sífellt færri gegn fátækt. Hugmyndum um að styðja betur við fátækar barnafjölskyldur sem náðu að einhverju leyti til stjórnvalda á fyrsta áratug aldarinnar eins og skýrsla forsætisráðherra á 130. löggjafarþingi ber vott um hefur algerlega verið kastað fyrir róða af sitjandi ríkisstjórn og þeirri sem fór með völd næst á undan henni.

Húsnæðismál hafa einnig verið stórlega vanrækt af stjórnvöldum með þeim afleiðingum að sífellt fleiri eru í stökustu vandræðum með að hafa þak yfir höfuðið. Dregið hefur verið úr vaxtabótum og húsnæðisbótum en hlutfallsleg skattbyrði hinna tekjulægstu hefur þyngst á undanförnum árum. Heildarmyndin er alveg skýr og vitnar um þá stefnu stjórvalda sem ríkt hefur frá vorinu 2013 að hlaða undir hina betur megandi. Skattabreytingar og breytingar á tekjufærslukerfum skattkerfisins frá því að hægri stjórnir tóku við tala sínu máli og þær eru það sem mestu skiptir og það sem brýnast er að breyta. Andinn sem ríkt hefur og sú stefna að færa þeim meira sem mest hafa hefur fengið minnisvarða í niðurfærslu verðtryggðra húsnæðislána – leiðréttingunni svokölluðu – sem fólst í því að greiða háar upphæðir úr ríkissjóði til velmegandi fasteignaeigenda eins og lesa má um í skýrslu fjármála- og efnahagsráðherra um niðurfærslu verðtryggðra fasteignalána á 146. löggjafarþingi (55. mál) sem kom loks fram um miðjan janúar 2017 eftir 19 mánaða meðgöngu.

Það er unnt að komast hjá fátækt í velmegandi samfélagi. Það er unnt að auka jöfnuð. Það er unnt að styrkja öryggisnet samfélagsins. Það er unnt að bæta kjör barnafólks. Það er unnt að bæta kjör aldraðra og öryrkja. Húsnæði er ekki munaður heldur nauðsyn. Heilbrigðiskerfi er ekki munaður heldur nauðsyn. Samfélag snýst um sameiginlega ábyrgð og samvinnu en ekki um að nýta tæki þess og stofnanir til að færa fjármuni frá lægstu tekjuhópunum til hinna hæstu. Það eykur fátækt og það eykur ójöfnuð. Hættum því.

1 Félagsvísar. 5. útgáfa. Velferðarráðuneytið og Hagstofa Íslands 2016.

2 Hagtíðindi 2014:12.

3 Hagtíðindi 2015:3.

4 Blað Barnaheilla – ársrit, júní 2017, bls. 3 og 13.