Ríkisábyrgð á viðspyrnulán til atvinnuþróunar Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 31

151. löggjafarþing 2020–2021.

Þingskjal 31 - 31. mál.

Viðbót.

Tillaga til þingsályktunar um ríkisábyrgð á viðspyrnulán til atvinnuþróunar.

Flm.: Líneik Anna Sævarsdóttir, Halla Signý Kristjánsdóttir, Silja Dögg Gunnarsdóttir, Willum Þór Þórsson, Þórunn Egilsdóttir.

Alþingi ályktar að fela ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra að hafa forgöngu um að hrinda í framkvæmd tímabundinni aðgerð sem hvetji til fjárfestinga í atvinnuþróun og greiði fyrir aðgengi atvinnuþróunarverkefna að lánsfjármagni á tímum efnahagslegs samdráttar af völdum heimsfaraldurs kórónuveiru. Aðgerðin felist í ríkisábyrgð á lán sem lánastofnanir veiti lögaðilum til atvinnu- og gjaldeyrisskapandi atvinnuþróunarverkefna.

Útfærsla verkefnisins, þ.m.t. tillögur að nauðsynlegum lagabreytingum, liggi fyrir eigi síðar en 1. febrúar 2021. Miðað verði við að aðgerðin komi til framkvæmdar fyrir 1. mars 2021.

Greinargerð.

Markmið tillögunnar er að tryggja að atvinnu- og gjaldeyrisskapandi verkefni hafi aðgengi að lánsfé og styðja þannig við viðspyrnu framsækinna fyrirtækja. Í þessu skyni verði komið á fót kerfi þar sem ríkið ábyrgist að hluta lán til slíkra verkefna. Ábyrgðunum er ætlað að draga úr óvissu og áhættu þess fjármagns sem fer í arðbæra fjárfestingu á tímum samdráttar af völdum heimsfaraldurs kórónuveiru.

Vaxandi atvinnuleysi, samdráttur í landsframleiðslu, versnandi hagvaxtarhorfur og samdráttur í atvinnuvegafjárfestingu kalla á viðbrögð stjórnvalda. Flutningsmenn hafa skoðað ýmsar leiðir til opinbers stuðnings við atvinnuþróun, svo sem styrki, skattaívilnanir og ríkisábyrgðir. Ákveðið var að leggja til ríkisábyrgðir á lán sem lánastofnanir veiti lögaðilum til lítilla og meðalstórra atvinnu- og gjaldeyrisskapandi verkefna. Forsenda tillögunnar er að hún leiðir ekki til útgjalda úr ríkissjóði um leið og aðgerðin hefst. Ef vel tekst til skila verkefni sem heppnast tekjum í ríkissjóð umfram útgjöld vegna verkefna sem ekki lifa út lánstímann, jafnvel verulegum tekjum umfram ætluð útgjöld. Aðgerðin krefst því ekki útgjalda úr ríkissjóði, nema ef fleiri ábyrgðir falla á ríkissjóð en áætlanir gera ráð fyrir. Eigi aðgerðin að ná markmiðum sínum þurfa ríkisábyrgðir til hennar að nema að lágmarki 10–15 milljörðum kr.

Atvinnuleysi fer vaxandi og spár gera ráð fyrir að atvinnuleysi verði allt að 8% í árslok 2020 og allt að 10% um mitt ár 2021.

Endurskoðuð tekjuáætlun ríkissjóðs fyrir árið 2020 gerir ráð fyrir 140 milljarða kr. lækkun frá samþykktum fjárlögum og samkvæmt fjárlagafrumvarpi ársins 2021 er gert ráð fyrir að heildartekjur ríkissjóðs sem hlutfall af landsframleiðslu lækki um 2,7 prósentustig samanborið við árið 2019.

Samdráttur landsframleiðslunnar var um 5,7% á fyrri helmingi ársins 2020 og ef nýjustu spár Seðlabankans ganga eftir nær landsframleiðslan ekki því stigi sem hún var árið 2019 fyrr en á árinu 2023. Útlit er fyrir að 8,5% samdráttur verði á árinu öllu. Horfur fyrir næsta ár hafa að sama skapi versnað enda ekki enn ljóst hvenær tök nást á farsóttinni.

Á öðrum ársfjórðungi varð 38,8% samdráttur í vöru- og þjónustuútflutningi milli ára sem er mesti samdráttur sem mælst hefur á einum ársfjórðungi frá upphafi mælinga. Horfur um þróun vöruútflutnings seinni hluta ársins og næsta ár hafa einnig versnað eftir því sem líður á faraldurinn.

Þá liggur fyrir að atvinnuvegafjárfestingar, þ.e. fjárfestingar í einkaaðilum í atvinnurekstri, höfðu dregist saman um 4,7% milli ára á fyrri helmingi 2020. Samdráttur almennrar atvinnuvegafjárfestingar á fyrri hluta ársins (fjárfestingar utan stóriðju, skipa og flugvéla) var enn meiri eða tæplega 18% milli ára og stóriðjufjárfesting dróst saman um 30%. Hlutfall atvinnuvegafjárfestingar af landsframleiðslu hefur því lækkað hratt undanfarið og er nú komið niður fyrir meðaltal undanfarins aldarfjórðungs.

Útlit er fyrir að þessi samdráttur haldi áfram og gangi nýjasta spá Seðlabankans eftir verður atvinnuvegafjárfesting tæplega fimmtungi minni í ár en í fyrra. Þá benda kannanir til að fjárfesting atvinnuveganna standi nánast í stað á næsta ári.

Við þessar aðstæður er sérstaklega mikilvægt að aðstoða og hvetja fyrirtæki til framþróunar og arðbærra fjárfestinga í takt við samfélagsbreytingar á meðan heimsfaraldurinn gengur yfir og til að mæta breytingum sem óhjákvæmilega munu fylgja í kjölfar hans. Samfélagið þarf á virkri atvinnuþróun, fjölgun starfa og auknum gjaldeyristekjum að halda. Aðstæður kalla á að stjórnvöld fari í aðgerðir sem styrkja atvinnulífið í bráð og lengd. Auk hvata og stuðnings við nýsköpun þarf aðgerðir til að halda atvinnulífinu gangandi, koma í veg fyrir stöðnun og skapa nýjar tekjur og störf hratt.

Ríkisstjórnin hefur nú þegar bætt verulega í fjárveitingar til nýsköpunar og unnið er að endurskipulagningu nýsköpunarumhverfisins í ljósi aðstæðna og í samræmi við stjórnarsáttmála. Nýsköpun og hvers konar hagnýting hugvits er mikilvæg forsenda fjölbreytts atvinnulífs, sterkrar samkeppnisstöðu, hagvaxtar og velferðar þjóða, ekki síst í ljósi þeirra þjóðfélagsbreytinga sem vænta má í atvinnu- og menntamálum vegna örra tæknibreytinga. Ný vísinda- og tæknistefna og yfirlýsing um 50% aukningu fjárveitinga til nýsköpunar næsta ár er mikið fagnaðarefni og grunnur framtíðartekna. Það sama má segja um Kríu – sprota- og nýsköpunarsjóð, sbr. lög nr. 65/2020, og tímabundin mótframlagslán til sprota- og nýsköpunarfyrirtækja frá Nýsköpunarsjóði atvinnulífsins, sbr. lög nr. 83/2020. Samspil sértækra aðgerða til að efla nýsköpun og almennra aðgerða, á borð við frestun gjalddaga opinberra gjalda, stuðningslán með ríkisábyrgð og nú síðast tekjufallsstyrki, er nauðsynlegt til að viðhalda fyrirtækjum og verkefnum sem eiga framtíð fyrir sér og munu skapa þjóðarbúinu tekjur og störf um ókomin ár. Þrátt fyrir framangreindar aðgerðir er þörf á almennari hvötum til tekju- og atvinnusköpunar sem komast hratt til framkvæmda.

Síðasta áratuginn hefur hagvöxtur verið borinn uppi af nýjum störfum og atvinnuþróun á breiðum grunni, svo sem í iðnaði, sjávarútvegi og afleiddum tæknigeira, fiskeldi, kvikmyndagerð og síðast en ekki síst ferðaþjónustu. Fyrir áratug voru flestir sem borið hafa þessa þróun uppi í öðrum störfum. Um allt land er því fólk sem hefur gripið tækifærin sem gefist hafa síðasta áratug. Margt af þessu fólki er nú tilbúið til nýrra verka. Tillögunni er ætlað að greiða fyrir því að þessi mannauður, fyrirtækin og fjármagnið sem til eru í landinu geti skapað tekjur til að mæta kostnaði einstaklinga og samfélags af heimsfaraldrinum. Viðfangsefni tillögunnar er að skapa hvata og draga úr tregðu til fjárfestinga í gjaldeyrisskapandi atvinnuþróun hvort sem er í tækni, framleiðslu, þjónustu eða undirbúningi verkefna í ferðaþjónustu þar sem stuðst er við þekkta tækni eða nýsköpun. Tillögunni er ætlað að bregðast við vísbendingum um að niðursveiflan í hagkerfinu magnist vegna þess að fyrirtæki hafi ekki aðgang að lánsfjármagni fyrir góð og arðbær verkefni. Með aðgerð af þessu tagi senda stjórnvöld skýr skilaboð um að framtíðin á Íslandi sé björt og stíga nauðsynlegt skref til að örva atvinnulífið, draga úr atvinnuleysi og glæða hagkerfið.

Hvatinn sem felst í ríkisábyrgðum ætti að geta nýst fyrirtækjum af öllum stærðum og gerðum þó að verkefnin sem ráðist verður í verði flest lítil eða meðalstór. Þetta eru verkefni sem lánveitendur teldu vænlegan fjárfestingarkost í hefðbundnu árferði en gjalda nú fyrir óvissuna. Íslenskt samfélag hefur ekki efni á að bíða eftir að faraldurinn líði undir lok heldur þarf framþróun og nýting tækifæra að halda áfram. Aðgerðinni er ekki ætlað að raska samkeppni og þróun sem er á innlendum markaði heldur styðja við þróun og uppbyggingu í sem flestum greinum sem geta skapað verðmæti og gjaldeyristekjur fyrir samfélagið. Má þar nefna iðnað, skapandi greinar, þróun umhverfislausna, landbúnað, fiskeldi, kvikmyndagerð, sjávarútveg og afleiddan tæknigeira, heilbrigðisþjónustu og lyfjaiðnað, auðlindanýtingu o.fl.

Umfang aðgerðar.

Hlutfall ríkisábyrgðar, hámarksupphæð láns, heildarupphæð ábyrgða og tímalengd.

Mikilvægt er að hvatningin sem felst í aðgerðinni nái til margra lögaðila en lánin geti þó orðið nógu há til að hafa raunveruleg áhrif á atvinnuþróun. Því er nauðsynlegt að ákvarða hámark á fjárhæð hvers láns og á fjölda lána til sama eða tengdra aðila. Í því ljósi gæti talist eðlilegt að fjárhæð ábyrgðar yrði að hámarki 200 millj. kr. og að hver lögaðili gæti aðeins hlotið viðspyrnulán með ríkisábyrgð vegna eins atvinnuþróunarverkefnis. Útfærslan verður að stuðla að því að lán með ríkisábyrgð dreifist til sem fjölbreyttastra verkefna í samfélaginu. Ríkisábyrgð er að jafnaði ekki veitt á fulla lánsupphæð og samkvæmt viðmiðum OECD gæti verið ráðlegt að veita ábyrgð fyrir allt að 70% lánsfjárhæðar samkvæmt nánari útfærslu.

Til að aðgerðin hafi marktæk áhrif við að örva útlán til atvinnusköpunar telja flutningsmenn að heildarupphæð lána sem njóta ríkisábyrgðar þurfi að lágmarki að nema 10–15 milljörðum kr. Þá telja flutningsmenn að marka þurfi ríkisábyrgð á láni ríflegan gildistíma til að aðgerðin skili tilsettum árangri. Skynsamlegt sé að miða við að ríkisábyrgðar njóti við allan lánstíma lána sem veitt eru til átta ára eða skemmri tíma en falli ella niður að átta árum liðnum frá lánveitingu.

Mat á áhrifum á ríkissjóð.

Áhrif aðgerðarinnar á ríkissjóð ráðast af ýmsum þáttum, svo sem eftirspurn eftir lánunum og framgangi þeirra atvinnuþróunarverkefna sem lánin eru veitt til. Vænta má að áhrif á ríkissjóð verði jákvæð bæði í formi sjóðstreymis og endanlegrar afkomu.

Í greinargerð með tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2021–2025 (bls. 33), sbr. 2. mál á yfirstandandi löggjafarþingi, kemur fram að svokallaður ríkisfjármálamargfaldari, sem lýsir sambandi ríkisfjármála og hagvaxtar, sé nú áætlaður um 0,3–0,4. Þetta þýðir að á hver króna í ríkisútgjöld af því tagi sem hér er lagt til skilar sér með 30–40% álagi inn í hagkerfið. Á þeim grunni mætti setja fram það markmið að full nýting lánanna skilaði á bilinu 470–630 störfum auk afleiddra starfa.

Flutningsmenn telja samkvæmt þessu að yfirgnæfandi líkur standi til þess að uppsöfnuð áhrif af aðgerðinni á afkomu hins opinbera verði jákvæð þegar fram í sækir. Mikilvægt er að horfa til þess að kostnaður ríkissjóðs af ábyrgðum sem kunna að falla á hann muni vart koma til fyrr en eftir að önnur verkefni hafa skilað þangað tekjum.

Ríkisstyrkir og opinber úrræði vegna heimsfaraldurs.

Opinberir styrkir til fyrirtækja í samkeppnisrekstri eru almennt óheimilir innan Evrópska efnahagssvæðisins, sbr. 1. mgr. 61. gr. EES-samningsins, nema þeir falli undir einhverja af þeim undanþágum sem tilgreindar eru í samningnum. Í b-lið 3. mgr. 61. gr. samningsins er kveðið á um heimild til ríkisstyrkja til að bregðast við alvarlegri röskun á efnahagslífi aðildarríkis. Sambærilegt ákvæði er í b-lið 3. mgr. 107. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (TFEU).

Í ljósi þeirrar stöðu sem hagkerfi heimsins standa frammi fyrir hefur framkvæmdastjórn Evrópusambandsins heimilað ríkjum sambandsins að veita ríkisaðstoð til fyrirtækja í vanda í mun meira mæli en í venjulegu árferði. Hið sama á við um Eftirlitsstofnun EFTA og EES-ríkin. Aðgerðir sem íslensk stjórnvöld hafa gripið til vegna faraldursins til þessa hafa ýmist rúmast innan reglugerða Evrópusambandsins um minni háttar aðstoð (e. de minimis aid) eða hlotið sérstaka undanþágu á grundvelli tímabundinnar heimildar vegna faraldursins.

Við útfærslu tillögunnar þarf m.a. að gæta að reglum um ríkisaðstoð og samspili úrræðisins við aðrar opinberar stuðningsaðgerðir í þeim tilvikum sem þær hafa þegar komið í hlut lántaka viðspyrnulána með ríkisábyrgð til atvinnuþróunar.

Framkvæmd.

Aðgerðin beinist að lögaðilum sem sækja um lán vegna atvinnuþróunarverkefna og fjármálastofnunum sem veita lán til atvinnuþróunar.

Afmörkun atvinnuþróunarverkefna.

Mikilvægt er að atvinnuþróunarverkefni verði skýrt afmarkað verkefni til þróunar á vöru, þjónustu eða framleiðsluaðferð. Vanda þarf mjög til mótunar skilyrða fyrir því að atvinnuþróunarverkefni falli undir aðgerðina þannig að lán sem veitt er til verkefnisins geti notið ríkisábyrgðar. Þá þarf að skilgreina leiðir fyrir lögaðila til að sýna fram á að verkefni uppfylli skilyrðin og ákveða hvort eða hvernig lagt verði faglegt mat á verkefnin áður en veitt er vilyrði fyrir ríkisábyrgð. Eins þarf að liggja skýrt fyrir hvaða upplýsingum stjórnvöld þurfa á að halda á meðan ríkisábyrgð er í gildi.

Eðlilegt er að byggja skilyrði faglegs mats á eftirfarandi atriðum sem eru grundvöllur þess að markmið tillögunnar náist:

1. Að verkefnið leiði af sér vöru eða þjónustu sem er gjaldeyrisskapandi.

2. Að verkefnið sé atvinnuskapandi á Íslandi.

3. Að verkefnið feli í sér nýnæmi, annaðhvort svæðisbundið eða á landsvísu.

4. Að útskýrt sé hvernig verkefnið geti staðið af sér hefðbundnar efnahagssveiflur.

5. Að viðskiptaáætlun sé vel skilgreind með tilliti til framangreindra atriða.

Eftirfarandi er nánari skýring á framangreindum atriðum:

1. Krafa um að verkefni leiði af sér vöru eða þjónustu sem er gjaldeyrisskapandi byggist á því að ein helsta áskorun íslensks samfélags er samdráttur í vöru- og þjónustuútflutningi. Setja þarf lágmarksviðmið um að hlutfall vöru eða þjónusta verði seld á erlenda markaði eða verði gjaldeyrisskapandi á annan hátt.

2. Krafa um að verkefni sé atvinnuskapandi hér á landi byggist á því að nauðsynlegt er að skapa sem flest störf á tímum atvinnuleysis. Eðlilegt væri að gera kröfu um að verkefni yrði viðhaldið á Íslandi meðan ábyrgðin væri í gildi og þar með að höfuðstöðvar viðkomandi lögaðila væru á Íslandi þar sem ríkisaðstoð er ætlað að ráða bót á alvarlegu áfalli í efnahagslífi hér á landi.

3. Krafan um að verkefnið feli í sér nýnæmi, annaðhvort svæðisbundið eða á landsvísu, byggist á því að mikilvægt er að fara nýjar leiðir við framleiðslu og þjónustu vegna samfélagsbreytinga. Slíkt nýnæmi getur byggst á endurnýtingu hugmynda og yfirfærslu á tækni sem nú þegar er til. Skilgreina þarf kröfuna um nýnæmi mun rýmra en vegna stuðnings nýsköpunarsjóða. Lágmarka þarf áhrif á innlenda samkeppnismarkaði.

4. Krafan um að verkefnið geti staðið af sér efnahagslegar sveiflur byggist á því að íslenskt efnahagslíf býr við sveiflur og styrkur atvinnulífsins felst í þolinu gagnvart þeim. Þannig yrðu fjármálastofnanir og lögaðilar sem sæktu um ábyrgðir fyrir lánum að gera grein fyrir því hvaða varnir verkefnið hefði fyrir efnahagssveiflum.

5. Gerð skal grein fyrir atvinnuþróunarverkefni í viðskiptaáætlun sem innihaldi greinargerð um verkefnið og sýni hvernig það uppfyllir sett skilyrði og hverjir möguleikar þess eru, ásamt rekstraráætlun og lýsingu á starfsemi fyrirtækis.

Faglegt mat verkefna.

Rannsóknamiðstöð Íslands, Rannís, hefur mikla reynslu af faglegu mati á verkefnum í atvinnulífinu og því liggur beinast við að fela þeirri stofnun faglega umsýslu ef slíkt mat verður grundvöllur fyrir veitingu ríkisábyrgðar. Þannig yrði ríkisábyrgð á atvinnuþróunarlánum til lögaðila veitt til fjármálastofnana vegna atvinnuþróunarverkefna sem Rannís hefði staðfest að uppfylli skilyrði til að falla undir aðgerðina.

Eðlilegt væri að innheimta hóflegt umsýslugjald til að standa undir kostnaði við afgreiðslu og umsýslu ábyrgða. Líta mætti til 3. mgr. 17. gr. laga um fjárstuðning til minni rekstraraðila vegna heimsfaraldurs kórónuveiru, nr. 38/2020, í því samhengi en þar segir að umsýsluþóknun vegna stuðningsláns með ríkisábyrgð megi í hæst nema 2% af höfuðstóli láns.

Lánveitendur.

Atvinnuþróunarlán yrði veitt lögaðila vegna staðfests atvinnuþróunarverkefnis í samræmi við skilyrðin sem verkefnið þarf að uppfylla. Lán yrði veitt af viðurkenndum lánveitanda, þar sem lögaðili leitar lánsfjármögnunar vegna atvinnuþróunarverkefnis. Viðurkenndir lánveitendur geta verið viðskiptabankar, sparisjóðir, lánafyrirtæki, verðbréfafyrirtæki eða rekstrarfélög verðbréfasjóða skv. 1. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, en einnig er mikilvægt að lífeyrissjóðir og hugsanlega vísisjóðir eða aðrir sjóðir sem hafa það að markmiði að styðja atvinnuþróun geti tekið þátt í verkefninu.

Afgreiðsla, umsýsla og eftirfylgni.

Eðlilegt er að ráðherra verði heimilt að semja við Seðlabanka Íslands um að annast umsýslu vegna ríkisábyrgða á lánum til atvinnuþróunar. Seðlabankinn semji aftur við lánveitendur lánanna um framkvæmd þeirra líkt og við á um stuðningslán með ríkisábyrgð, sbr. 20. gr. laga nr. 38/2020. Jafnframt mætti fela nefnd sem ráðherra hefur skipað samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II í lögum um ríkisábyrgðir, nr. 121/1997, eftirlit með aðgerðinni, sbr. 21. gr. sömu laga.

Mikilvægt er að skýrt sé hvað fellur undir atvinnuþróun og atvinnuþróunarkostnað í skilningi aðgerðarinnar, þ.m.t. fjárfestingar í tækjum og búnaði. Jafnframt er mikilvægt að lögaðili geti á einfaldan hátt sýnt fram á að láninu sé varið í samræmi við þau skilyrði t.d. við skattskil og með aðgreiningu verkefnis frá öðrum verkefnum í bókhaldi og ársreikningi. Þar mætti leita fyrirmynda í reglum um skattafslætti vegna rannsókna- og þróunarkostnaðar. Þá þarf að skilgreina stjórnsýslu vegna umsýslu ábyrgða..

Samandregið gæti framkvæmdin orðið á þessa leið:

* Lögaðili óskar eftir láni frá fjármálastofnun vegna verkefnis sem hann telur að falli undir skilgreiningu á atvinnuþróunarverkefni. Lögaðili eða lánveitandi sækir um faglegt mat á verkefninu og ríkisábyrgð á viðspyrnuláninu.

* Ef faglegt mat á verkefninu er jákvætt er lögaðila, fjármálastofnun og umsýsluaðila ríkisábyrgðar tilkynnt þar um.

* Ábyrgð er veitt og verkefni getur hafist.

* Lögaðilar sem fá samþykkta ábyrgð á viðspyrnulán skulu eingöngu nýta lánsfé til að standa straum af atvinnuþróunarkostnaði í samræmi við samþykkta umsókn og uppfylla skilyrði að öðru leyti.

* Fjármálastofnun fylgist með ráðstöfun lánsins eftir hefðbundnum samskiptaleiðum við lántaka.

* Lögaðili gerir grein fyrir framkvæmd verkefna í skattskilum.

* Ábyrgð fellur niður að tilteknum tíma liðnum eða ef lán er endurgreitt að fullu fyrir lok gildistíma ábyrgðar. Ábyrgð fellur jafnframt niður ef sýnt er að lánveitanda hafi mátt vera ljóst að skilyrði fyrir henni hafi ekki verið uppfyllt þegar lánið var veitt.