Lagaráð Alþingis Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 530

1993–94. – 1063 ár frá stofnun Alþingis.

117. löggjafarþing. – 338 . mál.

530. Tillaga til þingsályktunar um lagaráð Alþingis.

Flm.: Páll Pétursson.

Alþingi ályktar að setja á stofn lagaráð til ráðgjafar um lögfræðileg álitaefni, einkum hvað varðar stjórnarskrá lýðveldisins, mannréttindi og alþjóðlegar skuldbindingar og til að gæta lagasamræmis. Skylt verði að leggja fyrir lagaráð öll stjórnarfrumvörp þar sem reyna kann á ákvæði stjórnarskrár.

Lagaráð skal skipað þremur mönnum, einum tilnefndum af Lagastofnun háskólans, einum tilnefndum af Lögfræðingafélagi Íslands og einum tilnefndum af Dómarafélagi Íslands. Skulu þeir fullnægja skilyrðum um embættisgengi hæstaréttardómara.

Nefndir Alþingis og þingflokkar geta leitað álits lagaráðs.

Kostnaður við störf lagaráðs greiðist af Alþingi.

Greinargerð.

Alþingi skortir mjög óháðan aðila til að kanna og kveða upp úr um lögfræðileg álitaefni. Þetta er einkum bagalegt þegar um er að ræða viðkvæm deilumál er snerta stjórnarskrá Íslands, mannréttindamál og alþjóðlegar skuldbindingar og þegar gæta þarf lagasamræmis. Við síðustu endurskoðun þingskapalaga var rædd sú hugmynd að setja á stofn sérstaka stjórnlaganefnd, skipaða alþingismönnum. Sú hugmynd hlaut ekki byr að því sinni.

Alþingismenn geta leitað ráðgjafar hjá skrifstofu Alþingis og enn fremur geta þingflokkarnir leitað sér lögfræðilegrar ráðgjafar hjá starfsmönnum eða annars staðar. Loks hafa ráðuneytin á sínum snærum lögfræðinga og leita einnig ráðgjafar annars staðar.

Þetta er þó ekki nægilegt þegar um viðkvæm og flókin úrlausnarefni er að ræða. Enginn óháður aðili er til staðar til að fást við slík mál. Að sjálfsögðu eru starfsmenn þingflokka háðir sínum flokkum og starfsmenn ráðuneyta lúta húsbóndavaldi ráðherra sinna. Sama kann að gilda þegar ráðherra velur tiltekna lögfræðinga til að kanna ákveðin mál. Að sjálfsögðu kemur til tortryggni hjá stjórnarandstöðu varðandi álit frá mönnum ráðherra og þingmenn annarra flokka kunna að rengja niðurstöður frá starfsmönnum þingflokks.

Ríkisendurskoðun var þar til 1987 deild í fjármálaráðuneyti og laut stjórn fjármálaráðherra. Þessu var breytt að tilhlutan ríkisstjórnar Steingríms Hermannssonar og Ríkisendurskoðun gerð að óháðri sjálfstæðri stofnun undir Alþingi. Engum blandast hugur um að þetta var mikið framfaraspor. Ríkisendurskoðun öðlaðist sjálfstæði við það að verða óháð fjármálaráðherra og hefur eftir breytinguna getað beitt sér af öryggi og jafnvel beint gagnrýni að fjármálaráðherra. Þannig er Ríkisendurskoðun orðin öflug og þörf stofnun í stjórnkerfi okkar.

Meðal grannþjóða okkar er lögfræðilegri ráðgjöf við þjóðþingin háttað með ýmsu móti.

Danska þingið hefur látið taka saman yfirlit um lögfræðilegt eftirlit og sérfræðiráðgjöf í ýmsum þjóðþingum Evrópuríkja og fylgir yfirlitið, dags. 5. september 1991, hér með sem fskj. II.

Í öllum þessum ríkjum hvílir sú skylda á þingforseta að athuga hvort frumvörp séu í samræmi við stjórnarskrá áður en þau eru tekin á dagskrá. Ef samt sem áður koma upp efasemdir við meðferð máls um hvort það sé í samræmi við stjórnarskrá er mismunandi úrræðum beitt í einstökum ríkjum.

Danir hafa til þessa beitt þeirri aðferð að forseti þingsins hefur, í samráði við þingskapalaganefndina, notið ráðgjafar lagadeildar og nefndadeildar þingsins og lagadeildar dómsmálaráðuneytis. Þetta hefur valdið gagnrýni og eru uppi hugmyndir um stofnun sérstaks lagaráðs þar sem álit dómsmálaráðuneytis gætu verið vilhöll. Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Pauls Nyrups Rasmussens er kveðið á um stofnun lagaráðs: „Ríkisstjórnin mun í samráði við þingflokkana leggja fram frumvarp til laga um lagaráð. Lagaráðið skal vera ráðgefandi um meginálitamál, sérstaklega hvað varðar túlkun stjórnarskrár, skyldur vegna mannréttinda og aðrar alþjóðlegar skuldbindingar.“

Ekki leikur vafi á að sú skipan, sem Alþingi hefur búið við, er ófullnægjandi og ekki svo markviss sem víðast annars staðar. Að vísu getur Hæstiréttur dæmt endanlega í slíkum málum en það gerist ekki fyrr en lög hafa verið sett og mál höfðað. Þetta er óskynsamleg skipan. Réttara væri að óháður aðili kæmist að niðurstöðu um álitamál strax er frumvarp væri til meðferðar. Að sjálfsögðu hefði Hæstiréttur eftir sem áður síðasta orðið ef svo færi að á Alþingi væru samþykkt lög er einhver teldi fara í bága við stjórnarskrá og hæfi málarekstur.

Þess má að lokum geta að árið 1929 voru sett lög um laganefnd, nr. 48 frá 14. júní. Þessi lög hafa aldrei verið virk og sú skipan, sem þar var ákveðin, er ekki markviss, sjá fskj. I.

Nauðsyn ber til að koma upp sjálfstæðum óháðum aðila á vegum Alþingis til að fjalla um lögfræðileg álitamál og með því mætti forðast langvinnar deilur um viðkvæm úrlausnarefni.

Frumvarp þetta var flutt á síðasta þingi og varð þá eigi útrætt. Síðan hafa þeir atburðir gerst er sýna enn frekar nauðsyn þess að stofnað verði lagaráð Alþingis.

..........

Tvö fylgiskjöl fylgdu þingsályktunartillögu þessari. Þau eru samhljóða þeim tveimur fylgiskjölum sem prentuð voru með máli sama efnis er það var flutt á 116. löggjafarþingi 1992–93. Á fskj. I voru lög um laganefnd, nr. 48/1929, og á fskj. II minnisblað um lögfræðilegt og stjórnskipulegt eftirlit og sérfræðiþekkingu sem beitt er í tengslum við löggjafarstörf í nokkrum Evrópulöndum.

Um þessi fylgiskjöl vísast til þskj. 755, 441. mál 116. löggjafarþings, bls. 4300–4309 í A-deild Alþt. 1992–93.