Fullgilding Evrópusamnings um varnir gegn pyndingum Stjórnartillaga - þingskjal nr. 790

1989–90. – 1059 ár frá stofnun Alþingis.

112. löggjafarþing. – 455 . mál.

Sþ.

790. Tillaga til þingsályktunar um fullgildingu Evrópusamnings um varnir gegn pyndingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu.

(Lögð fyrir Alþingi á 112. löggjafarþingi 1989–90.)

Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að fullgilda Evrópusamning um varnir gegn pyndingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu sem gerður var í Strasborg 26. nóvember 1987.

Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.

Hinn 26. nóvember 1987 var gerður í Strasborg Evrópusamningur um varnir gegn pyndingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og var hann undirritaður af Íslands hálfu sama dag.

Markmið samningsins er að efla, með fyrirbyggjandi aðgerðum, vernd manna, sem sætt hafa frelsissviptingu, gegn pyndingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og er í inngangi hans minnt á að í 3. gr. sáttmála um verndun mannréttinda og mannfrelsis segir m.a.: „enginn maður skal sæta pyndingum, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu“.

Samningurinn skiptist í fimm kafla. Í fyrsta kafla eru ákvæði um að setja skuli á fót nefnd um varnir gegn pyndingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og hlutverk hennar. Í öðrum kafla eru ákvæði um hvernig nefndin skuli skipuð, val á nefndarmönnum, vinnufyrirkomulag og ákvörðunartöku. Í þriðja kafla eru ákvæði um hvernig staðið skuli að heimsóknum, um skýrslugerð nefndarinnar og um meðferð á upplýsingum sem aflað er í heimsóknum. Í fjórða kafla eru ákvæði um tengsl þessa samnings við aðra alþjóðasamninga og löggjöf viðkomandi ríkja og í fimmta kafla eru ákvæði um undirritun, fullgildingu og gildistöku o.fl.

Tekið skal fram að áður en samningurinn verður fullgiltur af Íslands hálfu er talið nauðsynlegt að sett verði sérstök lög svo að tryggt verði að Ísland geti fullnægt skyldum samkvæmt honum. Frumvarp þar að lútandi er nú til meðferðar hjá Alþingi.

Um einstakar greinar samningsins.

Um 1. gr.

Í þessari grein eru ákvæði um að setja skuli á stofn Evrópunefnd um varnir gegn pyndingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og verkefni nefndarinnar skilgreind. Í greininni segir að nefndin skuli kanna meðferð manna sem sætt hafa frelsissviptingu. Nefndin getur ekki beitt réttarúrræðum, heldur er það hlutverk mannréttindanefndar og Mannréttindadómstóls Evrópu. Nefndin á einungis með vitjunum að rannsaka aðstæður, gera athugasemdir ef ástæða er til og eftir atvikum gera tillögur til viðkomandi ríkis um bætta meðferð eða aðbúnað.

Um 2. gr.

Samkvæmt þessari grein ber hverju aðildarríki samningsins að leyfa vitjun á hvern þann stað er frelsissviptir menn eru vistaðir á vegna ákvörðunar opinbers yfirvalds. Þetta er ein meginskyldan sem samningurinn leggur á aðildarríki hans, þ.e. að leyfa fulltrúum úr nefndinni að heimsækja alla þá staði þar sem frelsissviptir menn eru vistaðir. Það er ekki aðalatriði í þessu sambandi hvort frelsissvipting byggist á formlegri ákvörðun eður ei heldur hvort hún er til komin vegna ákvörðunar opinbers yfirvalds.

Hugtakið frelsissviptur ber í skilningi þessarar greinar að túlka á sama hátt og mannréttindanefnd og Mannréttindadómstóll Evrópu hafa skýrt það í 5. gr. Mannréttindasáttmálans, en í þeirri grein er m.a. fjallað um skilyrði þess að beita megi frelsissviptingu. Sem dæmi um frelsissviptingu, sem fellur undir þennan samning, má nefna, auk fangelsisrefsingar, gæsluvarðhalds og handtöku, ýmiss konar vistun á geðsjúkrahúsum eða meðferðarstofnunum án samþykkis. Vistun ósjálfráða vegna aldurs fellur undir samninginn ef viðkomandi hefur verið sviptur frelsi.

Nefndin getur bæði heimsótt opinberar stofnanir og stofnanir einkaaðila. Það sem er aðalatriðið þegar meta á hvort heimsókn er leyfileg er hvort frelsissvipting er afleiðing af ákvörðun opinbers yfirvalds.

Skylda ríkis til að leyfa heimsókn gildir ekki eingöngu á friðartímum, heldur einnig á stríðstímum og þegar ástand er sambærilegt. Um hvernig leysa eigi vandamál, sem upp geta komið á slíkum tímum, eru m.a. ákvæði í 9. gr. samningsins.

Um 3. gr.

Í þessa grein er tekið upp það grundvallaratriði að nefndin og yfirvöld viðkomandi ríkis skuli hafa samvinnu sín á milli. Skyldan til samvinnu nær til allra þátta í starfi nefndarinnar, sbr. t.d. 8. og 9. gr. samningsins.

Um 4. gr.

Í þessari grein er fjallað um skipun nefndarinnar, hæfisskilyrði nefndarmanna o.fl. Nefndarmenn skulu vera jafnmargir og aðildarríki samningsins. Þeir eiga að vera vammlausir og viðurkenndir fyrir hæfni á sviði mannréttinda eða með starfsreynslu á því sviði sem samningurinn tekur til. Nefndarmenn þurfa ekki að vera lögfræðingar. Læknar eða aðrir með starfsreynslu innan fangelsiskerfisins gætu t.d. verið heppilegir nefndarmenn.

Um 5. gr.

Í þessari grein eru reglur um hvernig nefndarmenn skuli valdir og eru þær sambærilegar við val á fulltrúum í mannréttindanefnd Evrópu.

Um 6. gr.

Í þessari grein eru reglur um starfshætti nefndarinnar, ákvörðunartöku o.fl.

Um 7. gr.

Samkvæmt þessari grein skal nefndin heimsækja þá staði er nefndir eru í 2. gr. Samkvæmt greininni skulu heimsóknir vera með reglubundnum hætti, en auk þess geta þær komið til vegna sérstakra aðstæðna. Það er ekki aðalhlutverk nefndarinnar að fara í heimsókn í tilefni af einstökum kærum. Kærur eiga að fara til mannréttindanefndarinnar og fá meðhöndlun þar í samræmi við reglur

Mannréttindasáttmálans. Það er þó ekkert sem bannar að nefndin fari í heimsókn samkvæmt beiðni einstaklings eða annarra aðila. Það er nefndin sjálf sem metur hvort tilefni sé til sérstakra heimsókna. Reglubundnar heimsóknir nefndarmanna eiga að deilast sem jafnast á milli aðildarríkja samningsins. Að jafnaði skulu a.m.k. tveir nefndarmenn fara í hverja heimsókn. Ef heimsókn ber brátt að er þó heimilt að einungis einn nefndarmaður fari í heimsókn. Nefndinni er heimilt að hafa með sér til aðstoðar sérfræðinga og túlka. Með sérfræðingum er átt við menn með sérstaka kunnáttu á einstökum sviðum, t.d. lækna með reynslu í að meðhöndla einkenni þeirra sem sætt hafa pyndingum.

Um 8. gr.

Í 1. mgr. þessarar greinar segir að nefndin skuli tilkynna viðkomandi ríki um þá fyrirætlun að koma í heimsókn. Í greininni segir ekkert um það hvað tilkynna þurfi heimsókn með löngum fyrirvara, en almennt skal gera það með hæfilegum fyrirvara. Í undantekningartilvikum getur það komið fyrir að nefndin komi í heimsókn í beinu framhaldi af tilkynningu þar um. Samkvæmt 14. gr. skulu í þessari tilkynningu koma fram nöfn aðstoðarmanna nefndarinnar, en ekki er skylt að gefa upp hvaða nefndarmenn komi í heimsókn eða hvaða staði hún hyggst heimsækja. Með vísun til þess samstarfsanda sem samningurinn byggir á er gert ráð fyrir því að nefndin veiti viðkomandi ríki þessar upplýsingar fyrir fram annaðhvort í tilkynningu um heimsókn eða með öðrum hætti.

Í 2. mgr. er skilgreint hvað viðkomandi ríki ber að gera til að auðvelda nefndinni störf hennar. Með vísun til samstarfsskyldunnar er hér þó ekki um tæmandi upptalningu að ræða. Önnur aðstoð en tilgreind er í málsgreininni getur orðið nauðsynleg.

Samkvæmt a-lið 2. mgr. skulu nefndarmenn fá aðgang að landsvæði viðkomandi ríkis og hafa rétt til ferðar innan þess án hindrunar, en í 9. gr. eru þó ákvæði sem geta takmarkað þennan rétt. Ákvæðið ber að skýra í samræmi við ákvæði 2. og 16. gr. samningsins. Nefndarmenn og sérfræðingar eiga t.d. ekki að þurfa að fá vegabréfsáritun fyrir fram.

Í b-lið 2. mgr. eru ákvæði um að viðkomandi ríki skuli gefa nefndinni upplýsingar um alla staði sem til greina getur komið að nefndin heimsæki, t.d. fangelsi, lögreglustöðvar og geðsjúkrahús. Með vísun til þessa ákvæðis getur nefndin beðið um nákvæmt yfirlit um slíkar stofnanir, t.d. allar lögreglustöðvar, geðsjúkrahús o.s.frv. Viðkomandi ríki er þó eigi skylt að gefa nefndinni upplýsingar um alla frelsissvipta einstaklinga á hverjum tíma.

Samkvæmt c-lið 2. mgr. skal nefndin hafa ótakmarkaðan aðgang að þeim stöðum sem hún heimsækir. Þetta kemur þó ekki í veg fyrir að fulltrúi viðkomandi ríkis fari með nefndinni í heimsókn, sbr. 15. gr. Ef heimsóttur er staður sem telst hernaðarlega mikilvægur getur viðkomandi ríki krafist þess að fulltrúi þess fylgi nefndarmönnum, sbr. 9. gr. Þessir fulltrúar viðkomandi ríkis hafa þó ekki rétt til að vera viðstaddir er nefndarmenn ræða í einrúmi við frelsissvipta einstaklinga, sbr. 3. mgr. 8. gr.

Samkvæmt d-lið 2. mgr. skal viðkomandi ríki veita nefndinni allar tiltækar upplýsingar sem henni eru nauðsynlegar til að hún geti sinnt störfum sínum. Í málsgreininni er fyrirvari um að taka beri tillit til löggjafar í viðkomandi ríki um að með tilteknar upplýsingar skuli farið sem trúnaðarmál. Í málsgreininni segir að nefndin skuli, þegar hún leiti þessara upplýsinga, taka tillit til laga og siðareglna sem gilda í viðkomandi ríki.

Samkvæmt 3. og 4. mgr. skal nefndin hafa heimild til að eiga viðtöl í einrúmi við frelsissvipta menn og aðra þá sem hún telur að veitt geti upplýsingar, t.d. lækna. Óski frelsissviptur maður ekki eftir að ræða við nefndina hefur hún rétt til að kanna hvort slík ákvörðun er tekin samkvæmt frjálsum vilja viðkomandi. Aðrir aðilar hafa heldur ekki skyldu til að veita nefndinni upplýsingar.

Í 5. mgr. er sett sú sjálfgefna regla að nefndin geti þegar í stað komið athugasemdum sínum á framfæri við yfirvöld þess ríkis.

Um 9. gr.

Í þessari grein, sem einungis er ætlast til að sé notuð í undantekningartilfellum, eru ákvæði um að ríki geti við mjög sérstakar aðstæður óskað eftir því að tímasetningu heimsóknar verði breytt eða að aðrir staðir en hún hugðist vitja verði heimsóttir. Þetta er hægt að gera ef það telst nauðsynlegt vegna landvarna með tilliti til öryggis almennings eða vegna upplausnar á þeim stöðum er frelsissviptir menn eru vistaðir á, t.d. vegna fangauppreisnar, að heimsókn til tilgreinds sjúklings teljist skaðleg fyrir geðheilsu viðkomandi eða vegna þess að áríðandi yfirheyrsla vegna alvarlegs afbrots standi yfir. Ef framangreint ástand er til staðar er hægt að andmæla heimsókn.

Hafi heimsókn verið andmælt skulu nefndin og viðkomandi ríki taka upp viðræður í þeim tilgangi að leita samkomulags um tilhögun sem gerir nefndinni kleift að að rækja störf sín án ástæðulauss dráttar.

Það hefur hér þýðingu að ríki getur ekki hafnað heimsókn með vísun í þessa grein. Greinin er ekki undantekning frá aðalreglu 2. gr. um að ríki skuli leyfa heimsókn til landssvæðis síns. Ríki getur einungis í reynd krafist viðræðna sem halda á í þeim samstarfsanda sem samningurinn byggir á. Niðurstaða slíkra viðræðna getur t.d. orðið að nefndin fái að hitta frelsissviptan mann á öðrum stað en gert var ráð fyrir. Ef heimsókn er slegið á frest skal viðkomandi ríki veita nefndinni reglubundnar upplýsingar um meðferð þeirra frelsissviptu einstaklinga sem vistaðir eru á þeim stað er nefndin hugðist heimsækja.

Um 10. gr.

Í 1. mgr. þessarar greinar eru ákvæði um að nefndin skuli að lokinni hverri heimsókn gera skýrslu um þau atriði sem í ljós hafi komið í heimsókninni. Skýrsluna skal senda til viðkomandi ríkis. Í þessari skýrslu getur nefndin gert athugasemdir og tillögur um úrbætur sem hún telur nauðsynlegar til að bæta vernd frelsissviptra manna.

Í 2. mgr. eru ákvæði um að nefndin geti gefið út opinbera yfirlýsingu ef viðkomandi ríki hafnar samvinnu við hana eða neitar að bæta aðstæður í kjölfar tillagna nefndarinnar. Opinber yfirlýsing verður ekki gefin út nema slíkt hafi verið samþykkt með atkvæðum 2/3 hluta nefndarmanna. Þetta ákvæði verður að skoða í ljósi ákvæða 11. gr. þar sem segir að skýrsla nefndarinnar og þær upplýsingar, sem hún hefur aflað í heimsókn, eru ekki opinber gögn. Að gefa út opinbera yfirlýsingu er það eina sem nefndin getur gert til að þrýsta á viðkomandi ríki.

Um 11. gr.

Í þessari grein eru ákvæði um að með skýrslu nefndarinnar og þær upplýsingar, sem hún aflar, skuli farið sem trúnaðarmál. Almennt eru skýrslan og slíkar upplýsingar ekki opinber gögn. Nefndin skal þó birta skýrslu sína ef viðkomandi ríki óskar þess. Persónulegar upplýsingar má þó ekki birta nema með skýlausu samþykki þess manns sem í hlut á.

Um 12. gr.

Í þessari grein eru ákvæði um að nefndin, að gættum ákvæðum 11. gr., skuli árlega gefa ráðherranefnd Evrópuráðsins skýrslu um störf sín. Þessi skýrsla skal send ráðgjafarþingi Evrópuráðsins og gerð opinber.

Um 13. gr.

Í þessari grein eru ákvæði um að nefndarmenn, sérfræðingar og aðrir aðstoðarmenn nefndarinnar skuli halda trúnað. Trúnaðarskyldan gildir um allar upplýsingar sem þessir aðilar hafa komist að í störfum sínum og helst þótt þeir hafi látið af störfum.

Um 14. gr.

Í 1. mgr. þessarar greinar eru ákvæði um að nöfn þeirra er aðstoða nefndina við heimsókn skuli tilgreind í tilkynningu sem nefndin skal senda ríki skv. 8. gr. Eftir að hafa fengið slíka tilkynningu getur viðkomandi ríki skv. 3. mgr., ef sérstaklega stendur á, lýst því yfir að tilgreindir sérfræðingar eða aðrir aðstoðarmenn nefndarinnar megi ekki koma í heimsókn til staðar innan lögsögu þess. Rétt til að gefa svona yfirlýsingu er einungis heimilt að nota í undantekningartilfellum og ef það er gert skal yfirlýsing þar að lútandi gefin út sem fyrst eftir að ríki hefur fengið tilkynningu skv. 8. gr. Ákvörðun um að neita aðstoðarmönnum um að koma í heimsókn getur byggst á því mati að viðkomandi uppfylli ekki þær kröfur sem 13. gr. gerir um meðferð trúnaðarmála eða að viðkomandi uppfylli ekki ákvæði 2. mgr. þessarar greinar.

Í 2. mgr. eru ákvæði um hæfisskilyrði þeirra sérfræðinga sem eru nefndinni til aðstoðar. Varðandi sjálfstæði og óhlutdrægni eru gerðar sömu kröfur og varðandi nefndarmenn. Sérfræðingarnir starfa samkvæmt fyrirmælum og í umboði nefndarinnar og ber að fylgja fyrirmælum hennar. Þegar ríki gefur út yfirlýsingu um að sérfræðingur eða annar aðstoðarmaður komi ekki í tilgreinda heimsókn getur nefndin beðið viðkomandi ríki að tilgreina ástæður fyrir þessari afstöðu. Með slíkar upplýsingar ber nefndinni að fara sem trúnaðarmál.

Um 15. gr.

Í þessari grein er ákvæði um að samningsríki skuli tilnefna stjórnvald og ef ástæða þykir til tengilið sem skuli vera samskiptaaðili við nefndina. Þetta stjórnvald skal taka á móti tilkynningum skv. 8. gr. Ríki er þannig skylt að tilnefna samskiptaaðila við nefndina. Ríki ber jafnvel að tilnefna sérstakan starfsmann sinn til að aðstoða nefndina við að undirbúa og skipuleggja heimsókn. Tilkynna skal nefndinni nafn viðkomandi manns.

Um 16. gr.

Samkvæmt þessari grein skulu nefndarmenn og sérfræðingar hennar njóta friðhelgi og forréttinda. Nánari ákvæði þar að lútandi eru í viðauka við samninginn. Friðhelgisreglurnar, sem tilgreindar eru í viðaukanum, eru í öllum meginatriðum í samræmi við þær reglur sem gilda um fulltrúa í mannréttindanefndinni og dómara í Mannréttindadómstólnum skv. 59. gr. Mannréttindasáttmálans og samkvæmt annarri og fjórðu bókun við samning um réttindi og griðhelgi Evrópuráðsins frá 2. september 1949.

Um 17. gr.

Í þessari grein eru ákvæði um tengsl samningsins við aðra alþjóðasamninga og löggjöf í aðildarríkjum samningsins. Auk þess eru ákvæði um hvernig nefndin og verkefni hennar falla að hlutverki mannréttindanefndarinnar og Mannréttindadómstólsins og annarra alþjóðlegra stofnana.

Í 1. mgr. eru ákvæði um að samningurinn skuli ekki skerða ákvæði í landslögum og öðrum alþjóðasamningum sem veita betri vernd. Að landslög geymi ákvæði um ítarlegri rannsóknir en þær sem nefndin getur framkvæmt skal ekki hindra að nefndin sinni hlutverki sínu. Nefndin getur óskað eftir að eiga samstarf við sambærilega eftirlitsaðila í viðkomandi ríki. Slíkt samstarf er í samræmi við ákvæði 3. gr.

Í 2. mgr. eru ákvæði um að samningurinn takmarki á engan hátt réttindi og skyldur samkvæmt Mannréttindasáttmálanum, þar á meðal að hlíta niðurstöðum mannréttindanefndarinnar og Mannréttindadómstólsins. Af þessu leiðir að nefndin skal ekki fjalla um mál sem þegar eru til meðferðar hjá þessum aðilum og hún skal ekki heldur túlka ákvæði Mannréttindasáttmálans eða viðbótarsamninga við hann. Það að nefndin hafi rannsakað aðstæður tilgreindrar persónu eða hyggist gera það kemur ekki í veg fyrir að viðkomandi geti sent kæru til mannréttindanefndarinnar. Mótbárur ríkis við kæru á grundvelli b-liðar 27. gr. Mannréttindasáttmálans um að málið hafi þegar verið rannsakað á alþjóðavettvangi eiga ekki við þótt nefndin hafi þegar kannað mál viðkomandi einstaklings.

Samkvæmt 2. gr. samningsins gildir hann bæði á friðar- og stríðstímum. Samkvæmt 3. mgr. hafa heimsóknir á grundvelli Genfarsamninganna frá 12. ágúst 1949 og viðbótarbókana frá 8. júní 1977 forgang gagnvart heimsóknum samkvæmt þessum samningi, þannig að nefndin skal ekki heimsækja þá staði sem fulltrúar eða sendimenn verndarríkja eða alþjóðanefndar Rauða krossins koma reglubundið á samkvæmt ákvæðum framangreindra samninga. Nefndin getur þó heimsótt þá staði sem framangreindir aðilar hafa ekki tök á að heimsækja reglubundið. Á friðartímum verður nefndin að meta í hverju tilfelli hvort hún vitjar staða sem fulltrúar Rauða krossins heimsækja á grundvelli gagnkvæmra samninga sem falla utan gildissviðs Genfarsamninganna.

Um 18.–23. gr.

Þessar lokagreinar samningsins eru svipaðar og sambærilegar greinar í öðrum samningum Evrópuráðsins. Athygli skal þó vakin á að skv. 21. gr. er ekki heimilt að gera fyrirvara við einstakar greinar samningsins.

Fylgiskjal.

(Texti er ekki til tölvutækur.)