Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 21/2018 um breytingu á IX., XII. og XXII. viðauka við EES-samninginn Stjórnartillaga - þingskjal nr. 408

149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 408 - 339. mál.

Stjórnartillaga.

Tillaga til þingsályktunar

um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 21/2018

um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta), XII. viðauka (Frjálsir fjármagnsflutningar) og XXII. viðauka (Félagaréttur) við EES-samninginn.

Frá utanríkisráðherra.

Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að staðfesta fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 21/2018 um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta), XII. viðauka (Frjálsir fjármagnsflutningar) og XXII. viðauka (Félagaréttur) við EES-samninginn frá 2. maí 1992, og fella inn í samninginn tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2014/59/ESB frá 15. maí 2014 sem setur ramma um endurreisn og skilameðferð lánastofnana og verðbréfafyrirtækja og breytingu á tilskipun ráðsins 82/891/EBE og tilskipunum 2001/24/EB, 2002/47/EB, 2004/25/EB, 2005/56/EB, 2007/36/EB, 2011/35/ESB, 2012/30/ESB og 2013/36/ESB og reglugerðum Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1093/2010 og (ESB) nr. 648/2012.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með þingsályktunartillögu þessari er leitað heimildar Alþingis til að staðfesta ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 21/2018, frá 9. febrúar 2018, um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta), XII. viðauka (Frjálsir fjármagnsflutningar) og XXII. viðauka (Félagaréttur) við EES-samninginn frá 2. maí 1992 (sbr. fylgiskjal I) og til að fella inn í samninginn tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2014/59/ESB frá 15. maí 2014 sem setur ramma um endurreisn og skilameðferð lánastofnana og verðbréfafyrirtækja og breytingu á tilskipun ráðsins 82/891/EBE og tilskipunum 2001/24/EB, 2002/47/EB, 2004/25/EB, 2005/56/EB, 2007/36/EB, 2011/35/ESB, 2012/30/ESB og 2013/36/ESB og reglugerðum Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1093/2010 og (ESB) nr. 648/2012.

Þar sem lagastoð var ekki fyrir hendi fyrir fyrrgreindri tilskipun var ákvörðun nr. 21/2018 tekin af sameiginlegu EES-nefndinni með stjórnskipulegum fyrirvara af Íslands hálfu. Í tillögu þessari er gerð nánari grein fyrir því hvað felst í slíkum fyrirvara, sbr. 103. gr. EES-samningsins. Jafnframt er gerð grein fyrir efni fyrrgreindrar gerðar en hún felur ekki í sér breytingar á þeim meginreglum sem í EES-samningnum felast. Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar sem hér um ræðir er prentuð sem fylgiskjal með tillögu þessari ásamt fyrrgreindri gerð.

2. Um upptöku ESB-gerða í EES-samninginn og um stjórnskipulegan fyrirvara.

Á hverju ári er nokkur fjöldi ESB-gerða tekinn upp í EES-samninginn með ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar. Þó er um að ræða tiltölulega lágt hlutfall af heildarfjölda þeirra gerða sem ESB samþykkir. Í skýrslu utanríkisráðuneytisins, Gengið til góðs – skref í átt að bættri framkvæmd EES-samningsins, kemur fram að á tímabilinu frá 1994 til ársloka 2016 tók Ísland upp 13,4% þeirra gerða sem ESB samþykkti á sama tímabili.

Samkvæmt EES-samningnum skuldbinda ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar aðildarríkin að þjóðarétti um leið og þær hafa verið teknar nema eitthvert þeirra beiti heimild skv. 103. gr. EES-samningsins til að setja fyrirvara um að ákvörðun geti ekki orðið bindandi strax vegna stjórnskipulegra skilyrða heima fyrir. Viðkomandi aðildarríki hefur þá sex mánaða frest frá töku ákvörðunar í sameiginlegu nefndinni til að aflétta fyrirvaranum.

Að því er Ísland varðar hefur stjórnskipulegur fyrirvari almennt einungis verið gerður þegar innleiðing ákvörðunar kallar á lagabreytingar en í því tilviki leiðir af 21. gr. stjórnarskrárinnar að afla ber samþykkis Alþingis áður en ákvörðun er staðfest. Slíkt samþykki getur Alþingi alltaf veitt samhliða viðeigandi lagabreytingu en einnig hefur tíðkast að heimila stjórnvöldum að skuldbinda sig að þjóðarétti með þingsályktun áður en landsréttinum er breytt með lögum til samræmis við viðkomandi ákvörðun.

Áðurnefnd 21. gr. stjórnarskrárinnar tekur til gerðar þjóðréttarsamninga en hún á aug-ljóslega einnig við um þau tilvik þegar breytingar eru gerðar á slíkum samningum. Samkvæmt ákvæðinu er samþykki Alþingis áskilið ef samningur felur í sér afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef hann horfir til breytinga á stjórnarhögum ríkisins. Síðarnefnda atriðið hefur verið túlkað svo að samþykki Alþingis sé áskilið ef gerð þjóðréttarsamnings kallar á lagabreytingar hér á landi.

Umrædd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar felur í sér breytingu á EES-samningnum en þar sem hún kallar á lagabreytingar hér á landi var hún tekin með stjórnskipulegum fyrirvara. Í samræmi við það sem að framan segir er óskað eftir samþykki Alþingis fyrir þeirri breytingu á EES-samningnum sem í ákvörðuninni felst.

3. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2014/59/ESB frá 15. maí 2014 setur ramma um endurreisn og skilameðferð lánastofnana og verðbréfafyrirtækja og breytingu á tilskipun ráðsins 82/891/EBE og tilskipunum 2001/24/EB, 2002/47/EB, 2004/25/EB, 2005/56/EB, 2007/36/EB, 2011/35/ESB, 2012/30/ESB og 2013/36/ESB og reglugerðum Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1093/2010 og (ESB) nr. 648/2012.

Í tilskipun 2014/59/ESB um endurbætur og skilameðferð fjármálafyrirtækja (e. BRRD, Bank Recovery and Resolution Directive) er mælt fyrir um viðbrögð og aðgerðir til að takast á við erfiðleika og áföll í rekstri lánastofnana og verðbréfafyrirtækja með það að markmiði að tryggja að slík áföll raski ekki fjármálalegum og efnahagslegum stöðugleika. Þannig er mælt fyrir um að slík fyrirtæki og stofnanir geri sérstaka endurbótaáætlun sem búi þau undir erfiðleika í rekstri og að sérstakt stjórnvald eða stjórnsýslueining sem nefnt er skilavald útbúi sérstaka skilaáætlun sem það getur hrint framkvæmd með skjótum hætti ef nauðsyn þykir til að takast á við áföll í rekstri stærri lánastofnana.

Þá er það einnig markmið tilskipunarinnar að lágmarka neikvæðar afleiðingar af erfiðleikum fjármálafyrirtækja ef til þeirra kemur með því að tryggja áframhaldandi kerfislega mikilvæga starfsemi viðkomandi fyrirtækis eða fyrirtækja en takmarka um leið hættu á að erfiðleikar kalli á framlög úr ríkissjóði. Til að ná því markmiði er m.a. mælt fyrir um heimildir eftirlitsstofnunar til tímanlegra inngripa í starfsemi fjármálafyrirtækja og ef við á skilameðferð með aðkomu skilavalds. Ef nauðsynlegt þykir að fjármálafyrirtæki fari í skilameðferð getur skilavaldið nýtt sérstakan farveg til fjármögnunar á skilameðferð.

Samkvæmt ákvæðum tilskipunarinnar bar að innleiða hana í ríkjum ESB fyrir árslok 2014.

4. Lagabreytingar og hugsanleg áhrif hér á landi.

Hluti af ákvæðum tilskipunar 2014/59/ESB voru lögfest á 148. löggjafarþingi með lögum nr. 54/2018 um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Annars vegar er um að ræða ákvæði um endurbótaáætlun sem fjármálafyrirtæki skulu gera og ætlað er til að mæta rekstrarerfiðleikum hjá fyrirtækjunum. Hins vegar er verkefni sem Fjármálaeftirlitið fer með sem eftirlitsstofnun, þ.e. heimild til tímanlegra inngripa í rekstur fjármálafyrirtækis og samþykki og ákvörðun um heimild félaga innan samstæðu til að gera samning um fjárstuðning sín í milli.

Gert er ráð fyrir því að eftirstandandi ákvæði tilskipunar 2014/59/ESB verði innleidd með setningu nýrra heildarlaga um endurreisn og skilameðferð fjármálafyrirtækja. Gert er ráð fyrir því að fjármála- og efnahagsráðherra leggi frumvarp þess efnis fram á 149. löggjafarþingi. Í frumvarpinu verður kveðið á um reglur sem varða undirbúning og framkvæmd skilameðferðar og önnur atriði sem tengjast endurreisn og skilameðferð fjármálafyrirtækja.

Í frumvarpinu verður kveðið á um nýja stjórnsýslueiningu sem nefnd er skilavald og mun fara með opinbera stjórnsýslu við skilameðferð. Tilskipun 2014/59/ESB gerir þann áskilnað að skilavaldi verði komið á fót og starfsemi þess verði skipulagslega aðskilin annarri starfsemi þess stjórnvalds sem því er komið fyrir hjá. Af því leiðir að skipulag skilavalds skal vera sjálfstætt, t.d. í formi sérstakrar deildar eða einingar innan starfandi stjórnvalds. Boðleiðir (innri ferlar) skulu aðskildar frá annarri starfsemi stjórnvaldsins ásamt fjármögnun og óheimilt er að nýta rekstrartekjur skilavalds í aðra starfsemi stjórnvaldsins og öfugt. Flest ríki Evrópu hafa staðsett skilavaldið innan stofnunar sem fer með fjármálaeftirlit eða seðlabanka ef fjármálaeftirlit er hluti af verkefnum seðlabanka. Unnið er að greiningu á fyrirkomulagi skilavalds innan fjármála- og efnahagsráðuneytisins.

Í frumvarpinu verður jafnframt kveðið á um nýjan fjármögnunarfarveg sem nefndur er skilasjóður og ætlað er að tryggja skammtímafjármögnun vegna ýmissa aðgerða sem hægt er að grípa til við skilameðferð. Í tilskipun 2014/59/ESB um endurbætur og skilameðferð fjármálafyrirtækja, oftast kölluð BRRD tilskipunin (Bank Recovery and Resolution Directive), er kveðið á um að skilasjóður verði að meginstefnu til fjármagnaður af fjármálafyrirtækjum. Gert er ráð fyrir reglulegum framlögum í sjóðinn þar til hann jafngildir a.m.k. einu prósenti af tryggðum innstæðum og frekari framlögum eða lánum dugi þeir fjármunir ekki til að standa undir tilgangi sjóðsins. Unnið er að greiningu og mati á fyrirkomulagi og uppbyggingu skilasjóðs innan fjármála- og efnahagsráðuneytisins.

Með innleiðingu á reglum tilskipunar 2014/59/ESB og nýjum lögaðilum, þ.e. skilavaldi og skilasjóði, mun kostnaður aukast fyrir þau fjármálafyrirtæki sem undir reglurnar falla. Þá munu reglurnar ef til vill breyta áhættusækni fyrirtækjanna enda fylgir reglunum að hluthafar og lánardrottnar skulu bera stærri hluta tjóns ef illa fer í rekstri fjármálafyrirtækis. Almenningur í landinu hefur mikilla hagsmuna að gæta af því að samfella á fjármálamarkaði sé tryggð, komi til áfalla, og að kostnaður við fjármálaáföll verði að litlu, ef nokkru, leyti fjármagnaður með skattfé. Innleiðing tilskipunarinnar hefur einnig áhrif á starfsemi Fjármáleftirlitsins sem fær ný verkefni. Rekstur Fjármálaeftirlitsins fer eftir lögum nr. 99/1999, með síðari breytingum, um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.

Vinna við innleiðingu á tilskipun 2014/59/ESB hefur farið fram í nefnd sem fjármála- og efnahagsráðherra skipaði. Í henni eiga sæti, auk fulltrúa fjármála- og efnahagsráðuneytisins, fulltrúar Fjármálaeftirlitsins, Seðlabanka Íslands, Samtaka fjármálafyrirtækja og Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Frumvarp til innleiðingar á eftirstandandi ákvæðum tilskipunarinnar verður unnið í samráði við þá sérfræðinganefnd sem þegar er að störfum.

Í 5. gr. ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 21/2018 segir að ákvörðunin öðlist gildi 10. febrúar 2018, að því tilskildu að allar tilkynningar samkvæmt 1. mgr. 103. gr. samningsins hafi farið fram, eða á gildistökudegi ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar sem fellir reglugerð (ESB) nr. 575/2013 og tilskipun 2013/36/ESB inn í EES-samninginn, og gildir þá síðari dagsetningin. Umræddar gerðir hafa ekki verið felldar inn í samninginn og því er ráðgert að gildistökudagur á ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 21/2018, verði ekki fyrr en að ákvörðunin sem fellir fyrrnefndar gerðir inn í samninginn tekur gildi.

5. Samráð við Alþingi.

Í reglum Alþingis um þinglega meðferð EES-mála er kveðið á um að ESB-gerðir, sem fyrirhugað er að fella inn í EES-samninginn en munu ekki taka gildi á Íslandi nema að undangengnu samþykki Alþingis, skuli sendar utanríkismálanefnd til umfjöllunar. Tilskipun 2014/59/ESB var send utanríkismálanefnd til samræmis við framangreindar reglur. Í bréfi utanríkismálanefndar, dags. 6. apríl 2017, kemur fram að nefndin hafi fjallað um gerðina og fylgir bréfinu álit efnahags- og viðskiptanefndar þar sem gerðin fékk efnislega umfjöllun. Í bréfinu eru ekki gerðar athugasemdir við upptöku hennar í EES-samninginn en vakin athygli á því að efnahags- og viðskiptanefnd telji í áliti sínu mikilvægt að gætt verði hagkvæmni við uppsetningu skilavalds og skilasjóðs.

Fylgiskjal I.

Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 21/2018, frá 9. febrúar 2018,

um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónustu), XII. viðauka (Frjálsir fjármagnsflutningar) og XXII. viðauka (Félagaréttur) við EES-samninginn.

www.althingi.is/altext/pdf/149/fylgiskjol/s0408-f_I.pdf

Fylgiskjal II.

Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2014/59/ESB frá 15. maí 2014 sem kemur á ramma um endurreisn og skilameðferð lánastofnana og verðbréfafyrirtækja og breytingu á tilskipun ráðsins 82/891/EBE og tilskipunum 2001/24/EB, 2002/47/EB, 2004/25/EB, 2005/56/EB, 2007/36/EB, 2011/35/ESB, 2012/30/ESB og 2013/36/ESB og reglugerðum Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1093/2010 og (ESB) nr. 648/2012.

www.althingi.is/altext/pdf/149/fylgiskjol/s0408-f_II.pdf