Breyting á þingsályktun nr. 26/148, um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku Nefndarálit - þingskjal nr. 1585

149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 1585 - 791. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um breytingu á þingsályktun nr. 26/148, um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku.

Frá minni hluta atvinnuveganefndar.

Tillaga sú sem hér er til umfjöllunar og lýtur að breytingu á þingsályktun nr. 26/148, um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku, er lögð fram í tengslum við tillögu til þingsályktunar um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 93/2017, um breytingu á IV. viðauka (Orka) við EES-samninginn (þriðji orkupakkinn), sem finna má á þingskjali 1237 (777. mál).

Minni hlutinn bendir á að í ítarlegu lögfræðiáliti Friðriks Árna Friðrikssonar Hirst og Stefáns Más Stefánssonar sem fylgdi 777. máli (þriðja orkupakkanum) er lýst því áliti að verulegur vafi leiki á því hvort framsal ákvörðunarvalds til ESA skv. 8. gr. reglugerðar nr. 713/2009, eins og ráðgert er að taka hana upp í EES-samninginn samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar frá 5. maí 2017, rúmist innan ákvæða stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Var framangreind afstaða áréttuð í bréfi til utanríkisráðherra, dags. 10. apríl 2019. Lýsir minni hlutinn verulegum áhyggjum af því valdframsali sem í innleiðingu umræddrar reglugerðar geti falist og áhrifum á framtíðarskipan orkumála á Íslandi, þar á meðal skipulag, ráðstöfun og nýtingu orkuauðlinda þjóðarinnar eins og nánar er rakið í tilvitnaðri álitsgerð.

Samkvæmt fyrirliggjandi þingskjölum hyggjast stjórnvöld ná þessu markmiði einkanlega með tveimur aðgerðum, annars vegar með þingsályktunartillögu um breytingu á þingsályktun nr. 26/148 (791. mál) og hins vegar með lagabreytingu á raforkulögum, nr. 65/2003 (792. mál), sem felur í sér að bæta nýrri málsgrein við 9. gr. a raforkulaga. Hið nýja ákvæði felur í sér að sett er regla sem vísar til stefnu stjórnvalda hverju sinni um uppbyggingu flutningskerfis raforku en sú stefna skal ákveðin með þingsályktunartillögu í samræmi við 39. gr. a laganna.

Tillögu til breytinga á þingsályktun nr. 26/148 virðist ætlað að fela í sér áskilnað af hálfu Alþingis þess efnis að ekki verði ráðist í tengingu raforkukerfis landsins við raforkukerfi annarra landa um sæstreng nema að undangengnu samþykki Alþingis. Minni hlutinn telur þessa breytingu á þingsályktun ekki fullnægja því markmiði að tryggja fullt ákvörðunarvald Alþingis um lagningu sæstrengs.

Minni hlutinn telur að sú aðferð sem hér er viðhöfð við að tryggja mikilvæga almannahagsmuni nái ekki tilgangi sínum ef ætlunin er að tryggja hið yfirlýsta markmið framangreindra tillagna. Ófullnægjandi er að stjórnvöld sem vilja áskilja með skýrum hætti ákvörðunarvald Alþingis um tengingu landsins við raforkukerfi annarra landa um sæstreng skuli gera þann áskilnað í þingsályktun. Þingsályktanir eru viljayfirlýsingar Alþingis sem sæta sérstakri meðferð. Slíkar tillögur eru í ályktunarformi og ræddar við tvær umræður á Alþingi. Þingsályktunartillögur kunna að geyma reglur sem skylda framkvæmdarvaldið til ákveðinna athafna en það mun fátítt að þær geymi bindandi reglur líkt og sett lög gera. Enda þótt Alþingi samþykki þingsályktanir og þær geymi iðulega bindandi fyrirmæli standa þau ætíð lægra en lög. Meðferð þingsályktana er einfaldari en meðferð lagafrumvarpa. Auk þess á annar aðili löggjafarvaldsins, forseti Íslands, ekki hlut að setningu þeirra. Með tillögunni sem hér er til umfjöllunar er lagt til að breyta annarri þingsályktun Alþingis, nr. 26/148, frá 11. júní 2018, sem lýtur að stefnu stjórnvalda hverju sinni um uppbyggingu flutningskerfis raforku og bæta þar inn áskilnaði um ákvörðunarvald Alþingis vegna mögulegrar lagningar sæstrengs.

Fyrir atvinnuveganefnd liggur samhliða fyrir frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003 (792. mál), sem felur í sér að bæta nýrri málsgrein við 9. gr. a raforkulaga. Hið nýja ákvæði felur í sér að sett er regla sem vísar til stefnu stjórnvalda hverju sinni um uppbyggingu flutningskerfis raforku en sú stefna er ákveðin í formi þingsályktunartillögu í samræmi við 39. gr. a raforkulaga.

Í stað þess að tryggja hinn mikilvæga áskilnað um ákvörðunarvald Alþingis í mikilvægu hagsmunamáli almennings með því að mæla beint fyrir um það í settum lögum að það skuli vera Alþingi sem taki ákvörðun um hvort ráðist sé í tengingu raforkukerfis landsins við raforkukerfi annarra landa er efnisreglan sett í þingsályktun og með lagabreytingunni er vísað til þingsályktunar.

Telur minni hlutinn það felast í framangreindu lögfræðiáliti umræddra lögfræðinga að EES-samningurinn geri ekki ráð fyrir þeirri aðferð sem stjórnvöld velja heldur þvert á móti mæli samningurinn, sbr. 102. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, fyrir um þá málsmeðferð að slíkir fyrirvarar séu gerðir eða samþykktir í sameiginlegu EES-nefndinni.

Minni hlutinn tekur undir framangreinda tillögu Friðriks Árna Friðrikssonar Hirst og Stefáns Más Stefánssonar um að málið verði tekið upp að nýju í sameiginlegu EES-nefndinni á grundvelli 102. gr. EES-samningsins með það fyrir augum að Ísland fái undanþágu m.a. frá umdeildum reglugerðum nr. 713/2009 og 714/2009. Sú leið hefði þann kost lögfræðilega umfram þá leið sem valin var að í henni fælist ekki hin lagalega óvissa sem fylgir leiðinni sem farin er af hálfu íslenskra stjórnvalda.

Trauðla verður séð að EES-samningurinn heimili að reglugerðir og eftir atvikum tilskipanir séu innleiddar í landsrétt með lagalegum fyrirvörum. Ekki verður betur séð en að Ísland baki sér þjóðréttarlega skuldbindingu um að innleiða gerðir þriðja orkupakkans, m.a. reglugerðir Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 713/2009 og (EB) nr. 714/2009, í landsrétt í samræmi við ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, sbr 7. gr. EES-samningsins, óháð þeim þingmálum sem liggja fyrir háttvirtri atvinnuveganefnd í málinu. Minni hlutinn telur réttast að Alþingi hafni innleiðingu þriðja orkupakkans og skjóti málinu til sáttameðferðar á vettvangi sameiginlegu EES-nefndarinnar.

Alþingi, 21. maí 2019.