Fjármálastefna 2017–2022 Nefndarálit - þingskjal nr. 458

146. löggjafarþing 2016–2017.

Þingskjal 458 - 66. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um fjármálastefnu fyrir árin 2017–2022.

Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.

Tillaga til þingsályktunar um fjármálastefnu sem skylt er að leggja fram samkvæmt lögum nr. 123/2015, um opinber fjármál, er nú lögð fram öðru sinni. Fyrst var slík tillaga lögð fram á 145. löggjafarþingi (741. mál) og samþykkt 18. ágúst 2016 sem þingsályktun nr. 54/145. Samhliða var þingsályktun um fjármálaáætlun fyrir árin 2017–2021 samþykkt og byggist hún á fjármálastefnunni.

Svo skammt er um liðið frá því að lög um opinber fjármál voru samþykkt að innleiðing þeirra nýju starfshátta sem þeim fylgja stendur enn yfir og nýjabrum er á ýmsu í framkvæmdinni. Það á þó ekki við um fyrirliggjandi þingsályktunartillögu að hún beri vott um nýbreytni. Þvert á móti er hún afar áþekk þeirri sem lögð var fram árið 2016 enda þótt alþingiskosningar færu fram þá um haustið og ný ríkisstjórn væri mynduð í janúar 2017 og fjármála- og efnahagsráðherra komi nú úr öðrum flokki en áður. Fjármálastefna áranna 2017–2022 verður afar keimlík stefnu fyrri ríkisstjórnar og engar umtalsverðar breytingar eru áformaðar á tilhögun ríkisfjármála á gildistíma hennar. Þannig er sá tónn sem sleginn er fyrir uppbyggingu innviða samfélagsins og opinberrar starfsemi í þágu landsmanna ærið dimmur og dapurlegur og væntingar til fjármálaáætlunar, sem ætti að birtast fyrir lok marsmánaðar, geta ekki orðið annað en smáar fyrir hönd velferðarkerfisins og félagslegra viðfangsefna.

Markmið og leiðir fjármálastefnunnar.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga um opinber fjármál skal byggja fjármálastefnu á sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi. Í fyrirliggjandi tillögu eru þessi skilyrði laganna nýtt til að undirbyggja slíka aðhaldsstefnu í opinberum rekstri að hún hlýtur óhjákvæmilega að koma hart niður á getu samfélagsins til að sinna sameiginlegum verkefnum og vekur upp spurningar um hlutverk ríkissjóðs, sveitarfélaga og opinberra fjármála almennt.

Segja má að tvennt einkenni tillögu að fjármálastefnu öðru fremur; annað er markmið um ærinn afgang af rekstri ríkissjóðs, eða um 250 milljarða kr. á gildistíma áætlunarinnar, og hitt eru áform um verulega lækkun skulda A-hluta ríkissjóðs. Hvort um sig er í sjálfu sér góðra gjalda vert og gæti átt ágæta samleið við heppilegar kringumstæður, en eins og málum er háttað virðast ekki líkur á hagfelldri niðurstöðu af slíkri fjármálastefnu. Samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2017 er gert ráð fyrir að skuldir ríkisins lækki um nálægt 130 milljarða kr. á árinu. Forsendur þess að þau áform gangi eftir byggjast m.a. á því að eignarhlutur ríkisins í Arion banka verði seldur. Þar sem veruleg óvissa ríkir um andvirði þeirra 13% hlutafjár í bankanum sem eru í eigu ríkisins er ljóst að brugðið getur til beggja vona með niðurstöður þessara áætlana. Miklir almannahagsmunir eru tengdir eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum og áformum um ráðstöfun þeirra. Því verður að gera þá eindregnu kröfu til stjórnvalda að þær aðgerðir sem beitt verður standist fyllilega kröfur um óhlutdrægni og gagnsæi en verði ekki tilefni til vantrausts, tortryggni og gruns um að hagsmunir almennings hafi verið sniðgengnir. Ekki má undir neinum kringumstæðum ráða þessum málum til lykta án þess að Alþingi fjalli um þau.

Áform um hraða niðurgreiðslu skulda í því skyni að lækka vaxtagreiðslur og draga úr endurfjármögnunaráhættu ríkissjóðs tengjast einnig því lögbundna markmiði laga um opinber fjármál að heildarskuldir, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum, séu lægri en 30% af VLF. Áform stjórnvalda um að ná þessu markmiði í árslok 2019 byggjast m.a. á því að landsframleiðsla aukist að nafnvirði á því tímabili. Enda þótt þjóðhagsspá á vetri 2016, sem lögð er til grundvallar fjármálastefnunni, geri vissulega ráð fyrir vexti í landsframleiðslu allan gildistíma fjármálastefnunnar blasir það við að forsendur áætlana um niðurgreiðslu skulda geta hæglega breyst svo á skömmum tíma að áformin verði allsendis óraunhæf og óframkvæmanleg. Þar sem skuldalækkunin er svo ríkur þáttur í áætluninni sem raun er verður að telja þetta til þess fallið að rýra trúverðugleika hennar verulega.

Það er álit 1. minni hluta að rétt væri að fara hægar í niðurgreiðslu skulda en lagt er upp með í fjármálastefnunni en leggja meiri áherslu á uppbyggingu samgöngumannvirkja og heilbrigðis- og félagsþjónustu svo nefnd séu viðfangsefni þar sem þörfin er brýn. Stefnt er að því að skuldir fari undir viðmiðunarmörk laganna. Það virðist algerlega þarflaust og þjónar ekki markmiðum um velferð landsmanna þegar það verður á kostnað almannaþjónustunnar, eins og sýnt er að verði.

Tillagan um fjármálastefnu fyrir árin 2017–2022 ber þess merki að hvorki er ætlunin að bregðast við þenslu í efnahagslífinu með sértækum aðgerðum né styrkja tekjugrunn ríkisins. Ekki þarf að orðlengja um það að þarna getur að líta eindregin birtingarform hægri stefnunnar sem réðu ferðinni þegar fyrsta fjármálastefnan var gerð og gera það ekki síður nú þegar önnur útgáfa hennar birtist. Mikill vöxtur ferðaþjónustunnar er meðal þess sem veldur þenslu og þetta er stjórnvöldum auðvitað vel ljóst. En þau kjósa samt sem áður að gera ekki ráðstafanir til að draga úr þessum þensluáhrifum með hæfilegri skattlagningu á ferðaþjónustugreinarnar, svo sem komugjaldi, sem nýta mætti til nauðsynlegrar innviðauppbyggingar. Þetta er afleitt og þeim mun bagalegra sökum þess að ferðaþjónusta hérlendis óx svo hratt og skyndilega að innviðir samfélagsins eru þess vanbúnir að takast á við ferðamannafjöldann. Mikil þörf er því fyrir fjárfestingu á þessu sviði.

Bent er á það í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga um málið að afkomumarkmið sveitarfélaga, eins og það er sett fram í fjármálastefnunni, sé vart trúverðugt og ekki í samræmi við samþykktar fjárhagsáætlanir sveitarfélaganna. Fjármálaráð vekur að sínu leyti athygli á því að misræmi milli fjármálastefnu ríkisins og fjármálastjórnar sveitarfélaganna geti leitt til þess að markmið fjármálastefnu ríkisins fari forgörðum, jafnvel þótt farið sé að reglum eins og skylt er. Af þeim viðbrögðum að dæma sem tillagan að fjármálastefnunni hefur vakið meðal talsmanna sveitarfélaganna og hjá fjármálaráði er fyllsta ástæða til að álíta að einmitt svona kunni að vera ástatt og allar líkur séu á því að áætlanir sem varða sveitarfélögin séu haldlitlar.

Sú svelti- og samdráttarstefna sem rekin er gagnvart sveitarfélögunum er raunar sérstakt áhyggjuefni. Hafa ber í huga hve mikilvægu hlutverki starfsemi sveitarfélaganna gegnir og einnig að jafnvægis- og skuldaregla sem innleiddar hafa verið í fjármálakafla sveitarstjórnarlaga hafa orðið til þess að bæta bókhaldslega stöðu margra sveitarfélaga en jafnframt hefur aðlögunin að kröfum þessara reglna orðið til þess að fjárfestingar sveitarfélaganna hafa orðið langtum minni en þörf krefur. Þetta hefur m.a. verið rætt innan þjóðhagsráðs og vikið er að þessu í 3. tbl. fréttabréfs Sambands íslenskra sveitarfélaga þar sem fjallað er um fjárhagsáætlanir sveitarfélaga 2016–2019 og bent á knýjandi fjárfestingarþörf þeirra. Fjárhagsstaða margra sveitarfélaga landsins hefur vissulega batnað, reikningslega séð, á undanförnum árum en staða þeirra gagnvart þjónustuhlutverki sínu og skyldum við íbúana er veik og lítið má út af bera til þess að sveitarfélögin fái ekki rækt hlutverk sitt. Þess má og minnast að tjón samfélagsins vegna vanrækslu við uppbyggingu innviða samfélagsins er hvorki fært til reiknings í ríkisreikningi né ársreikningum sveitarfélaganna.

Ástæða er til að lýsa áhyggjum yfir því andvaraleysi gagnvart núverandi efnahagsþenslu sem birtist í fjármálastefnunni. Vakin er athygli á því í greinargerð að mikilvægt sé að grípa til þensluhamlandi aðgerða en ekki verður brugðið á það ráð sem nærtækast er og yrði flestum að láni sem felst í því að styrkja tekjugrunn ríkisins þannig að hann verði ekki lengur í járnum eins og nú er raunin og beita því fé sem fæst til uppbyggingar í þágu samfélagsins þar sem mikil þörf er fyrir endurbætur á innviðum og eflingu velferðarkerfisins. Skal í þessu sambandi minnt á sjálfsagða gjaldstofna á borð við auðlindagjöld sem hiklaust ætti að beita í þessu sambandi. Boðað er í fjármálastefnunni að sjálfvirkri sveiflujöfnun verði beitt gegn efnahagsþenslunni. Í ljósi þess að hreyfingar tekna og gjalda hafa verið festar við nafnvöxt landsframleiðslunnar er þó sýnt að næsta lítið verður úr áhrifum sjálfvirkrar sveiflujöfnunar á þensluna.

Þótt ljóst megi vera að stjórnvöld hyggjast ekki gera ráðstafanir til að auka tekjur hins opinbera birtist skattastefnan vart nægilega skýrt í áætluninni. Þurft hefði nákvæmari útlistanir á áherslum á þessu mikilvæga sviði, þróun skattheimtunnar, beitingu tilfærslukerfisins og fleiru sem þessi mál varðar. Minnt skal á að skattbreytingar fyrri ríkisstjórnar fólu allar í sér afsal á tekjum ríkissjóðs. Þetta hefur sannarlega sagt til sín og veikt þrótt hins opinbera til að takast á við verkefni sín meira en unað verður við. Nauðsynlegt er að skýrt verði hvernig ætlunin er að bregðast við þessari stöðu.

Stjórnvöld hafa lýst áhuga á því að kanna stofnun varúðarsjóðs og er vikið að þessu í greinargerð með fjármálastefnunni. Vera má að slíkur sjóður gæti komið íslenska hagkerfinu vel og orðið í senn til að jafna sveiflur í því og verja það áföllum. En verði af stofnun þess konar sjóðs krefst það viðhlítandi ráðstafana í skattamálum sem tilefni er til að efast um að séu á færi þeirra sem nú ráða för í ríkisfjármálum.

Um forsendur, aðferðir og framsetningu.

Í álitsgerð fjármálaráðs um tillöguna frá 9. febrúar 2017 er bent á að betur hefði mátt hyggja að forsendum spár um hagvöxt en þar er einungis byggt á þjóðhagsspá Hagstofunnar sem talið er að geti reynst ónákvæm vegna galla í reiknilíkönum og skekkju í gögnum. Undir þetta má taka og einnig að þar sem markmið um afgang af rekstri ríkissjóðs miðast við umrædda spá sé mikilvægt að leita leiða til að veruleikatengja fjármálastefnuna enn frekar en gert er, enda virðast þær aðferðir sem nú er beitt geta leitt til þess að markmið hennar og áherslur snúist fremur um innri veruleika og samhengi fjármálastefnunnar en að hún taki eins og unnt er mið af þróuninni í því samfélagi sem hún á að þjóna. Í þessu ljósi er mikilvægt að í framtíðinni fái efnahags- og viðskiptanefnd málið til skoðunar í tæka tíð til að henni gefist tækifæri til að meta þær þjóðhagsforsendur sem lagðar eru til grundvallar en í þetta sinn var þingsályktunartillagan send of seint til nefndarinnar.

Fjármálastefnan er lögð fram sem hlutfall af vergri landsframleiðslu eins og lög um opinber fjármál mæla fyrir um en hvergi eru þó finnanleg í henni töluleg gildi um áætlaða landsframleiðslu. Lesandinn þarf að verða sér úti um þessar upplýsingar til að geta áttað sig á inntaki fjármálastefnunnar og hefði því verið rétt að þær væru í texta hennar.

Annar augljós veikleiki í forsendum fjármálastefnunnar og þeim aðferðum sem beitt er við gerð hennar að markmið um afkomu sveitarfélaganna eru lítt raunhæf og styðjast ekki við fjárhagsáætlanir þeirra. Einnig þar virðist fjármálastefnan ekki í tengslum við raunveruleikann. Sérstaklega er gagnrýnivert að ekki skyldi nást samstaða um þann talnagrunn sem afkomumarkmið sveitarfélaganna byggist á en slíkt samkomulag, þar sem tekið væri réttmætt tillit til sjónarmiða sveitarfélaganna, yrði ótvírætt til að styrkja gildi fjármálastefnunnar mjög. Þar sem samkomulag um þennan mikilvæga þátt tókst ekki er líklegt að sú heildarstefnumörkun í opinberum fjármálum sem fjármálastefnan á að fela í sér hafi farið forgörðum.

Þess er og að geta að ekki hefur verið leyst úr reikningshaldslegri óvissu varðandi meðferð skuldaviðurkenninga gagnvart lífeyrissjóðnum Brú. Verði þær taldar til skulda samkvæmt skuldareglunni má ætla að skuldahlutfall sveitarfélaga hækki um 1,6% af vergri landsframleiðslu. Er það að sjálfsögðu gagnrýnivert að ríkisfjármálastefna til fimm ára skuli lögð fram fyrirvaralaust án þess að svo mikilvægu álitamáli sé áður ráðið til lykta og hlýtur Alþingi að taka þennan þátt til sérstakrar meðferðar við afgreiðslu málsins.

Ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar ríkis og sveitarfélaga nema um 650 milljörðum kr. eða um 27% af vergri landsframleiðslu. Ekki hafa verið lagðar fram sannfærandi tillögur til lausnar á þessari stöðu sem vitanlega skiptir miklu fyrir fjármálastefnu hins opinbera á komandi árum.

Ekki er unnt að líta fram hjá því að aldurssamsetning landsmanna og lýðfræðilegar þróunarhorfur eru með þeim hætti að framundan er mikil uppbygging innviða öldrunar- og heilbrigðisþjónustu ef ekki á að fara illa. Ekki verður af fjármálastefnunni ráðið hvernig unnt á að vera að fjárfesta nægilega mikið og hratt á þessu sviði á gildistíma hennar. Í þessu samhengi er einnig vert að íhuga hvort ekki sé ráðlegt að beita aðferðum kynslóðareikninga til þess að tryggja sjálfbærni opinberra fjármála til lengri tíma eins og vikið er að í álitsgerð fjármálaráðs um þingsályktunartillöguna. Telur 1. minni hluti að þessa ábendingu beri að taka alvarlega.

Betur má ef duga skal.

Viðleitnin til að bæta meðferð opinbers fjár og skapa festu í opinberum fjármálum sem birtist í lögum um opinber fjármál og fjármálastefnu sem af þeim leiðir hefur að ýmsu leyti geigað eins og rakið var hér að framan. Ýmsar forsendur fjármálastefnunnar eru svo veikar að efasemdir um að hún haldi eru meira en réttmætar. Hin mikla áhersla sem lögð er á lækkun skulda niður fyrir lögboðin mörk ber vott um einsýni og er fremur til marks um markmiðssetningu um tiltekinn árangur í bókhaldi en haldgóða stefnu um samfélagslega uppbyggingu.

Lög um opinber fjármál og fjármálastefna til fimm ára fela í senn í sér tæki til að móta tiltekin markmið, aðferðirnar til að ná þeim markmiðum og rammann utan um þær. Hið síðastnefnda – fjármálareglur laga um opinber fjármál – mætti mikilli gagnrýni þingmanna Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs þegar málið var til umræðu á Alþingi og kemur á daginn að hún var ekki tilefnislaus eins og að framan var rakið. En þótt margt megi finna að lögum um opinber fjármál og þingsályktunartillögu um fjármálastefnu fyrir árin 2017–2022 skiptir hitt þó mestu að beiting þessara tækja nú stjórnast af skefjalausri hægri stefnu þar sem sífellt er hopað lengra frá markmiðum velferðarsamfélagsins. Slíka stefnu væri fráleitt að styðja.

Alþingi, 22. mars 2017.

Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.