Sérstakur ákærandi í efnahagsbrotum Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 224

1995. – 1065 ár frá stofnun Alþingis.

120. löggjafarþing. – 180 . mál.

224. Tillaga til þingsályktunar um sérstakan ákæranda í efnahagsbrotum.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Bryndís Hlöðversdóttir.

Alþingi ályktar að fela dómsmálaráðherra að undirbúa frumvarp til laga um embætti sérstaks ákæranda í efnahagsbrotum sem sé sérhæfður í meðferð slíkra brota. Verkefni hans verði að rannsaka meint efnahagsbrot ásamt því að fara með ákæruvald í slíkum málum.

Frumvarpið verði lagt fyrir Alþingi eigi síðar en á næsta haustþingi.

Greinargerð.

Hugtakið efnahagsbrot hefur af íslenskum fræðimönnum verið skilgreint sem refsiverð háttsemi í hagnaðarskyni sem fer fram kerfisbundið og reglulega í annars löglegri atvinnustarfsemi lögaðila eða einstaklinga. Ekki er það þó talið ófrávíkjanlegt skilyrði að brotin séu framin kerfisbundið og reglulega til að þau flokkist undir efnahagsbrot, en fræðimenn greinir á um þetta. Ráðherranefnd Evrópuráðsins gengur út frá því að hugtakið geti náð til einstakra brota, enda hafi þau valdið verulegu tjóni eða hættu á því. Þá er það einkenni brotanna að þau byggjast á sérstakri viðskiptaþekkingu hinna brotlegu og eru framin af kaupsýslumönnum í starfi þeirra eða við framkvæmd sérstakra verkefna.

Efnahagsbrot eru fyrst og fremst sérlagabrot á ýmsum sviðum efnahags- og atvinnulífs. Brot gegn vinnuvernd, mengunarbrot og önnur umhverfisbrot, er m.a. geta leitt til heilsutjóns, eru að jafnaði talin til efnahagsbrota. Í bandarískum rétti er notað hugtakið „business crimes“ yfir þessi brot og á Norðurlöndum hugtakið „ökonomisk kriminalitet“. Hugtakið „hvítflibbabrot“ (white collar crimes), sem mótað var af bandaríska afbrotafræðingnum Sutherland á fimmta tug aldarinnar, skarast að nokkru við þau brot sem hér um ræðir, og er því gjarnan haldið á lofti að þar sé um að ræða undanfara efnahagsbrotanna. Það ber hins vegar að hafa í huga að þegar Sutherland setti fram sínar kenningar var þjóðfélagsgerðin mun einfaldari en hún er nú. Aukin tækni og margmiðlun gerir brotin sífellt flóknari, og sífellt meiri sérþekkingar er þörf til að geta áttað sig á umfangi þeirra. Æ fleiri fara nú með fé annarra og vinna flókin og sérhæfð störf víða í þjóðfélaginu og á alþjóðlegum vettvangi, að ekki sé minnst á þá sem geta auðveldlega valdið stórtjóni með umgengni sinni við móður náttúru.

Rannsókn og meðferð efnahagsbrota skapar ýmis siðræn vandamál. Viðhorf almennings til þeirra eru oft önnur til annarra brota. Má nefna sem dæmi að fólk lítur ekki endilega á skatta-, bókhalds- og tollalagabrot sem alvarleg afbrot, en þjófnaðir eða eignaspjöll eru litin mjög alvarlegum augum. Brot, sem eru framin í atvinnurekstri, eru gjarnan réttlætt með því að lögin séu gölluð eða fullnægi ekki þeim þörfum sem viðskiptalífið krefst en einnig með því að þau hafi verið tilraun til að bjarga atvinnurekstrinum. Þá er oft mjög erfitt að rekja eða mæla tjónið af efnahagsbrotum og þrátt fyrir umtalsverða skaðsemi slíkra brota er oft erfitt að benda á einn einstakan brotaþola. Einnig eru þau viðskipti sem brotin varða óvenjuflókin og aðeins á valdi örfárra sérfræðinga að þekkja þau.

Baráttan við efnahagsbrotin hefur verið alþjóðleg hin síðari ár, enda hefur það verið reyndin í öðrum löndum að hinar hefðbundnu leiðir refsivörslukerfisins hafa ekki dugað. Víða um lönd hefur verið talin þörf á sérstökum aðgerðum til að takast á við þau, svo sem virkri og sérhæfðri löggæslu, sérþjálfuðum löggæslumönnum og ákærendum, sérstakri þjálfun dómara, greiðari upplýsingasamskiptum yfirvalda sem við málin fást, hraðari málsmeðferð og hertum refsingum. Hér á landi er reyndin hin sama og annars staðar; refsivörslukerfið hefur ekki tekið á þessum brotum sem skyldi þrátt fyrir aukinn áhuga á þeim í seinni tíð. Því er tillaga þessi lögð fram.

Á 118. löggjafarþingi var lagt fram frumvarp þess efnis að komið yrði á fót sérstökum dómstóli er einbeitti sér að skatta- og bókhaldsbrotum. Rökin fyrir sérstökum skattadómstóli eru þau að meðferð skattsvikamála muni ganga greiðlegar fyrir sig hjá slíkum dómstóli en almennum dómstólum sem eru ofhlaðnir störfum. Fá skattsvikamál hafi sætt meðferð dómstóla, enda hefur dómskerfið verið seinvirkt og þar hefur vantað starfskrafta með sérþekkingu á skattskilum og reikningshaldi. Þannig hefur á mörgum undanförnum árum verið valin sú leið að senda flest mál til meðferðar yfirskattanefndar, áður ríkisskattanefndar, en ekki til opinberrar meðferðar dómstóla. Á árunum 1985–1991 voru 16 mál send til opinberrar rannsóknar. Til samanburðar voru 134 mál send til ríkisskattanefndar til sektarmeðferðar á sömu árum.

Þrátt fyrir þessi rök fyrir nauðsyn þess að koma á fót sérstökum dómstóli í skattsvikamálum náði málið ekki fram að ganga, en helstu rök þeirra sem lögðust gegn málinu voru að sérstakur skattadómstóll gengi gegn markaðri stefnu um fækkun dómstóla.

Í stað sérstaks skattadómstóls er þess nú freistað með þessari tillögu að ná samstöðu á Alþingi um að lög verði sett um sérstakan ákæranda í efnahagsbrotum. Það er skoðun flutningsmanna tillögunnar að ríka nauðsyn beri til að málsmeðferð skattsvikamála verði sýnilegri en verið hefur og sæti í miklu ríkara mæli opinberri meðferð ef skapa á almenn varnaðaráhrif gegn skattsvikum. Eðlilegt er því að leitað verði leiða til þess að opinber sakamálameðferð geti orðið skilvirkari en hún hefur verið og verði ekki eins viðurhlutamikil og í reynd hefur orðið. Margt þykir mæla með að ákvörðun um saksókn verði tekin fyrr en verið hefur með því að hafa ákæruvald og rannsókn á sömu hendi í slíkum málum, enda krefst hvort tveggja mikillar sérþekkingar vegna flókins eðlis brotanna.

Skattsvik og efnahagsbrot hafa verið mikið til umræðu í þjóðfélaginu á undanförnum árum. Á sl. 10 árum hafa tvær nefndir skilað áliti um umfang skattsvika hérlendis. Niðurstaða síðari nefndarinnar, sem skilaði áliti í september 1993, var sú að umfang skattsvika væri hið sama og á árinu 1985 og að ríki og sveitarfélög yrðu af 11 milljörðum kr. í sköttum vegna skattsvika. Er niðurstaða þessi þeim mun athyglisverðari fyrir þá sök að á undanförnum árum hefur skattkerfinu verið gjörbylt með upptöku á virðisaukaskatti, staðgreiðslu opinberra gjalda og stórfelldri fækkun frádráttarliða á skattframtali.

Síðustu mánuði hefur umræðan um skattsvik og almennan siðferðisbrest í skattamálum farið vaxandi og gagnrýnisraddir hafa orðið háværar. Umræður hafa líka orðið um stofnun eftirlitsnefnda í sveitarfélögum til að bera saman skatta og lífsstíl, og hefur eitt sveitarfélag þegar ákveðið slíkt. Það er ljóst að almenningur sættir sig ekki við annað en að ráðist verði af fullri hörku gegn skattsvikum og einskis látið ófreistað í því efni. Virðingarleysi gagnvart skattalögum stuðlar að skattsvikum og grefur undan tiltrú almennings á mikilvægum stofnunum samfélagsins.

Sérstakur rannsóknaraðili og ákæruvald í efnahagsbrotum, þar með talið í skattsvikamálum, gæti einmitt lagt mikla áherslu á samanburð á tekjum, sköttum og lífsstíl, en slíkar rannsóknir þekkjast víða erlendis. Hjá slíku embætti mætti safna ýmsum upplýsingum um brotin og eðli þeirra sem gæti nýst við meðferð annarra mála er síðar koma til meðferðar. Auk þess mætti starfrækja upplýsinga- og ráðgjafarmiðstöð eins og gert hefur verið t.d. í Danmörku. Hún hefði það hlutverk að dreifa upplýsingum um brotin og lögfræðileg álitaefni tengd þeim til lögreglustjóraembætta og annarra ákærenda ef því er að skipta.

Hröð og skilvirk meðferð efnahagsbrota verður sífellt þýðingarmeiri. Opinber málsmeðferð er talsvert viðurhlutameiri og vandaðri en lokuð skattrannsókn og skattsektarmeðferð hjá skattrannsóknarstjóra ríkisins og yfirskattanefnd. Ástæða er til að huga að breytingum á því fyrirkomulagi sem nú er í lögum, ekki síst með tilliti til varnaðaráhrifa.

Í þessu sambandi má benda á að í umsögn skattrannsóknarstjóra ríkisins um fyrrnefnt frumvarp til laga um sérstakan skattadómstól kom fram eftirfarandi:

„Á undanförnum árum hafa flest skattsvikamál sætt refsimeðferð af hálfu ríkisskattanefndar (nú yfirskattanefndar). Þar er um lokaða málsmeðferð að tefla sem hefur mjög takmörkuð varnaðaráhrif. Með opinni málsmeðferð skattalagabrota eins og frumvarpið stefnir að, eins og þegar um önnur afbrot er að ræða, skapast án efa mun meiri varnaðaráhrif. Það mundi einnig gera auðveldara að breyta því viðhorfi almennings að skattalagabrot séu þess eðlis að þau beri að afgreiða í kyrrþey. Mjög margir einstaklingar telja skattalagabrot ekki vera ýkja alvarleg. Hugsanlega gæti opinber málsmeðferð í ríkari mæli en verið hefur breytt þessu ástandi.“

Rannsókn skattalagabrota er nú oftast nær háttað þannig að skattrannsóknarstjóra ríkisins berast kærur vegna skattalagabrota eða hann tekur rannsókn upp að eigin frumkvæði. Ef málinu er lokið með sektarúrskurði yfirskattanefndar verður málatilbúnaður ekki opinber og kemur þá ekki til kasta Rannsóknarlögreglu ríkisins eða ríkissaksóknara. Við þær aðstæður annast skattrannsóknarstjóri ríkisins alla rannsókn málsins, þar með talda rannsókn á saknæmisskilyrðum. Þegar mál er lagt fyrir yfirskattanefnd til úrskurðar skattsekt er það einnig skattrannsóknarstjóri ríkisins sem kemur fram fyrir nefndina og er þá í hlutverki ákæranda þegar hann krefst sektar. Skattrannsóknarstjóri ríkisins getur einnig vísað málum til opinberrar rannsóknar sem framkvæmd er af Rannsóknarlögreglu ríkisins. Þá tekur sú stofnun við rannsókninni af skattrannsóknarstjóra ríkisins og lýkur henni; annast þá m.a. rannsókn saknæmisskilyrða og býr málið í hendur ákæruvaldinu, ríkissaksóknara.

Eðli málsins samkvæmt er gangur skattamála sem fara í opinbera rannsókn því talsvert þunglamalegur og þrjár stofnanir koma að málinu. Ef sérstakt embætti ákæranda í efnahagsbrotum væri sett á fót sem jafnframt annaðist rannsókn skattalagabrota yrði málsmeðferð mun skilvirkari. Rannsóknir efnahagsbrota mundu þá flytjast frá Rannsóknarlögreglu ríkisins til sérstaks ákæranda. E.t.v. væri ástæða til að tengja slíkt embætti við embætti skattrannsóknarstjóra ríkisins til að sú þekking sem þar er fyrir hendi nýtist sem best.

Í lögum um sérstakan ákæranda í efnahagsbrotum þarf að skilgreina valdsvið hans rækilega svo að ekki verði skörun við verkefni ríkissaksóknara. Flutningsmenn tillögunnar telja að ástæða sé til að væntanlegir frumvarpshöfundar kynni sér það fyrirkomulag sem aðrar Norðurlandaþjóðir hafa valið við rannsókn og ákæru efnahagsbrota. Má þar nefna Noreg, en þar er starfandi sérstök stofnun, „Ökokrim“, sem rannsakar slík brot og fylgir rannsókninni eftir með ákæru ef ástæða þykir til. Stofnunin er skipuð sérhæfðum aðilum í meðferð auðgunarbrota og hefur með höndum rannsóknir á stærri efnahagsbrotum og ákæruvald, en málið er síðan rekið fyrir almennum dómstólum.

Í Danmörku hefur sérstakt embætti með höndum rannsókn og ákæru slíkra brota, „statsadvokaturen for særlig økonmisk kriminalitet“, en það var stofnsett árið 1973. Undir embættið heyra umfangsmeiri efnahagsbrot, þau sem líklegt er að hafi mikla þýðingu og eru liður í skipulagðri glæpastarfsemi. Getur þar verið um að ræða brot á skatta- eða tollalöggjöf eða á lögum um atvinnurekstur svo dæmi séu nefnd. Embættið sér eins og áður segir um rannsókn og ákæru í málunum, en einnig um rekstur þeirra fyrir dómstólum. Þá er þar einnig safnað upplýsingum um eðli og umfang brotanna ásamt öðrum atriðum er máli skipta og sérstök upplýsingamiðstöð sér um miðlun upplýsinganna til lögregluumdæmanna. Þar er einnig safnað og miðlað upplýsingum um löggjöf og meðferð efnahagsbrota í öðrum löndum.

Flutningsmenn tillögunnar telja að með nýjum eða breyttum lögum um málsmeðferð efnahagsbrota væri unnt að hraða meðferð þeirra og skapa skilyrði til aukinna almennra varnaðaráhrifa.