Breytt skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands Stjórnartillaga - þingskjal nr. 1132

Þingskjal 1132 - 699. mál.

Tillaga til þingsályktunar um breytta skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.

(Lögð fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)

Alþingi ályktar, með vísan til 2. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, að styðja fyrirhugaða breytingu á fjölda og heitum ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands sem felur í sér að í stað iðnaðarráðuneytis, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis, umhverfisráðuneytis, efnahags- og viðskiptaráðuneytis og fjármálaráðuneytis komi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti og umhverfis- og auðlindaráðuneyti.

Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.

1. Meginmarkmið.

Með þingsályktunartillögu þessari er leitað eftir stuðningi Alþingis við fyrirhugaða breytingu á heiti og fjölda ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands sem forsætisráðherra hyggst gera tillögu um til forseta Íslands í samræmi við 15. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/ 1944. Áður en slík tillaga er lögð fyrir forseta til staðfestingar skal skv. 3. málsl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, leggja hana fyrir Alþingi í formi þingsályktunartillögu svo sem hér er gert og er í ákvæðinu sérstaklega kveðið á um að tillagan skuli koma til umræðu og afgreiðslu á þinginu.

Fyrirhugaðar breytingar á Stjórnarráði Íslands fela í sér að í stað iðnaðarráðuneytis, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis, umhverfisráðuneytis, fjármálaráðuneytis og efnahags- og viðskiptaráðuneytis komi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, umhverfis- og auðlindaráðuneyti og fjármála- og efnahagsráðuneyti. Með þessari breytingu fækkar ráðuneytum úr tíu í átta.

Markmið breytinganna er að gera Stjórnarráðið öflugra og skilvirkara og skerpa betur á og skýra verkaskiptingu á milli ráðuneyta. Þannig er lagt til að eðlislík verkefni verði færð saman með það fyrir augum að ná sem mestum samlegðaráhrifum. Jafnframt er ætlunin með stækkun ráðuneyta að gera þeim betur kleift að takast á við aukin og flóknari stjórnsýsluviðfangsefni og tryggja formfestu. Þá býður sameining ráðuneyta sem fara með atvinnumál upp á aukna möguleika til sérhæfingar og aukið bolmagn til nýsköpunar og þróunarstarfs þvert á atvinnugreinar. Breytingarnar tryggja jafnframt skýrari stöðu auðlindamála í samræmi við breytingar á samfélaginu. Þær breytingar sem hér eru boðaðar eru liður í því að tryggja öfluga þjónustu og stjórnsýslu til framtíðar í ráðuneytum sem hafa burði til þess að sinna þeim verkefnum sem þeim eru falin og stýra þannig á skilvirkan hátt þeim verkefnum sem löggjafinn felur framkvæmdarvaldinu að sinna á hverjum tíma.

Tækifærin sem felast í sameiningu ráðuneyta eru mikil en hafa verður í huga að nokkur tími getur liðið uns árangur kemur fyllilega í ljós. Dæmin sanna að þær stofnanir og ráðuneyti sem sameinuð hafa verið á undanförnum árum eru sveigjanlegri þegar kemur að því að takast á við erfiðleika eins og þá sem glímt er við í ríkisrekstri í dag og með stærri og öflugri einingum er auðveldara að endurskipuleggja starfsemi, takast á við breytingar og ná fram hagræðingu til lengri tíma. Draga má þann lærdóm af skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis að þörf sé á að efla ráðuneytin og ein leið að því marki er að stækka þau með sameiningu. Undir þetta er tekið í skýrslu starfshóps forsætisráðherra um viðbrögð stjórnsýslunnar við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og skýrslunni Samhent stjórnsýsla. Með nýjum lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, er síðan með skýrum hætti fjallað um eftirlitshlutverk ráðherra og samhæfingu á milli ráðuneyta. Þessar breytingar kalla jafnframt á að ráðuneytin séu stærri og öflugri og þar með betur í stakk búin til að sinna skyldum sínum.

2. Reynslan af nýafstaðinni sameiningu ráðuneyta.

Þann 1. janúar 2011 voru fjögur ráðuneyti sameinuðu í tvö ný. Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið og dómsmála- og mannréttindaráðuneytið urðu að nýju innanríkisráðuneyti og heilbrigðisráðuneytið og félags- og tryggingamálaráðuneytið urðu að nýju velferðarráðuneyti. Eðli máls samkvæmt er ekki komin mikil reynsla á þessa nýju skipan en Ríkisendurskoðun hefur tekið út undirbúning breytinganna og er niðurstaða stofnunarinnar varðandi bæði nýju ráðuneytin nær samhljóða, svohljóðandi. „[Á]kvörðunin var tekin að vel athuguðu máli. Markmið hennar voru skýr, einkum þau sem lutu að faglegum þáttum og bættri þjónustu við almenning, og gert er ráð fyrir að sameinað ráðuneyti geti betur tekist á við aukin og flókin stjórnsýsluverkefni og að hagkvæmni muni aukast þegar til lengri tíma er litið. Skipulag og verkstjórn voru góð og ábyrgðarhlutverk skýr. Mikil áhersla var lögð á þátttöku starfsmanna í sameiningarferlinu og að þeir væru vel upplýstir um framvindu mála. Ríkisendurskoðun telur að vel hafi verið staðið að flestum þáttum við undirbúning og framkvæmd sameiningarinnar.“

Þótt ekki sé liðinn langur tími má draga eftirfarandi ályktanir af sameiningunni:

1. Fjárhagslegt hagræði. Í velferðarráðuneytinu eru nú einn ráðuneytisstjóri og átta skrifstofustjórar (eða fækkun um sjö skrifstofustjóra og einn ráðuneytisstjóra frá því fyrir sameiningu) og einn ráðuneytisstjóri og sex skrifstofustjórar í innanríkisráðuneytinu (eða fækkun um sex skrifstofustjóra og einn ráðuneytisstjóra frá því fyrir sameiningu). Á sama hátt hefur ráðherrum og ráðherrabílstjórum fækkað. Þannig næst fram beinn varanlegur fjárhagslegur sparnaður af sameiningunni. Þegar tölur úr bókhaldskerfi ríkisins eru skoðaðar kemur í ljós að samanlögð útgjöld samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins og dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins voru um 774 milljónir króna árið 2010, en lækkuðu í 757 milljónir króna árið 2011, eftir sameiningu ráðuneytanna í innanríkisráðuneyti. Í heilbrigðisráðuneytinu og félags- og tryggingamálaráðuneytinu voru samanlögð útgjöld 951 milljón króna árið 2010, en lækkuðu í 934 milljónir króna árið 2011, eftir sameiningu ráðuneytanna í velferðarráðuneyti. Í fjárlögum ársins 2012 er gert ráð fyrir svipaðri fjárhæð til reksturs ráðuneytanna og á árinu 2011. Mikilvægt er í þessu sambandi að horfa til þess að tölurnar eru á verðlagi hvers árs þannig að raunlækkun á milli ára er enn meiri. Þá verður rekstur húsnæðis ráðuneytanna til framtíðar hagkvæmari þar sem ráðuneytin voru áður rekin í afar ólíku húsnæði á fjórum stöðum í borginni með tilsvarandi fjölda stoðeininga.

2. Stærri og öflugri einingar. Betri nýting á fjármunum hefur leitt til aukins sveigjanleika til þess að mæta t.d. stefnumörkunarverkefnum og áherslum ríkisstjórna hverju sinni. Skrifstofur nýju ráðuneytanna eru flestar stærri og burðugri en þær sem voru í þeim ráðuneytum sem fyrir voru, sem gefur þeim möguleika á að takast á við fjölþættari verkefni en áður. Vegna samþættingar stoðþjónustu eru fleiri sérfræðingar að störfum í nýju ráðuneytunum og gefur það kost á að auka slagkraft þeirra og draga úr kaupum á ráðgjöf. Þetta mun því til framtíðar fela í sér bæði fjárhagslegan og faglegan ávinning fyrir ráðuneytin.

3. Betri og öflugri kaupendur þjónustu. Með öflugri sérfræðivinnu innan veggja ráðuneytanna má bæta innkaup á þeirri ráðgjöf sem nauðsynleg er þar sem ráðuneyti verða mun upplýstari og meira stefnumarkandi kaupendur. Á þessu sviði eru þannig einnig möguleikar á fjárhagslegum sparnaði samhliða auknum faglegum gæðum.

4. Meira svigrúm til stefnumarkandi vinnu. Hin nýju sameinuðu ráðuneyti hafa bæði komið sér upp skrifstofum sem sérhæfa sig í stefnumótun, vinnuferlum og verklagi sem smærri ráðuneyti geta vart leyft sér. Með bættum vinnubrögðum næst aukinn faglegur ávinningur sem skilar sér til borgaranna og stjórnsýslunnar í heild með betri þjónustu.

5. Betri yfirsýn yfir málaflokka. Ljóst er að með stofnun nýrra ráðuneyta hefur náðst betri yfirsýn í þeim málaflokkum sem ráðuneytin sinna. Með þessu næst fram faglegur ávinningur og skilvirkari þjónusta.

6. Betri samskipti við stofnanir. Stærri og öflugri ráðuneytum er kleift að setja sig betur inn í verkefni stofnana sinna og sinna þeim betur faglega en minni ráðuneytum. Þá hafa ráðuneytin nú betri aðstöðu til fjárhagslegs og faglegs eftirlits með þeim stofnunum sem undir þau heyra.

7. Samþætting. Í nýju ráðuneytunum er þegar hafin vinna við að samhæfa stefnumótun og sameina og samþætta stefnu í málaflokkum sem áður heyrðu undir mismunandi ráðuneyti. Þá verða til ný tækifæri varðandi samlegð verkefna sem ekki voru augljós fyrir fram. Breytingarnar á ráðuneytunum hafa einnig í för með sér nýja möguleika varðandi sameiningar stofnana, samvinnu milli stofnana og breytingar á þjónustu. Þetta er nú til skoðunar innan ráðuneytanna og getur til framtíðar leitt til bæði fjárhagslegs og faglegs ávinnings.

8. Sameining stoðþjónustu allra ráðuneyta innan Stjórnarráðsins. Í tengslum við umfangsmikla sameiningu af þessu tagi er mikilvægt að vinna markvisst að enn frekari samvinnu og samrekstri í stoðþjónustu allra ráðuneyta innan Stjórnarráðsins, svo sem á sviði rekstrar, tölvu- og öryggismála, skjalamála, húsnæðis- og byggingarmála, mannauðsmála o.fl. Slík heildstæð breyting gæti falið í sér umtalsvert faglegt og fjárhagslegt hagræði.

3. Nánar um fyrirhugaðar breytingar.

Þær breytingar sem ætlunin er að gera á Stjórnarráðinu nú snúa að því að fækka ráðuneytum úr tíu í átta, með því að sameina sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið og iðnaðarráðuneytið í nýju atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, og færa verkefni efnahags- og viðskiptaráðuneytis til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis annars vegar og fjármálaráðuneytis hins vegar sem fær heitið fjármála- og efnahagsráðuneyti. Þá er ráðgert að efla umhverfisráðuneytið og breyta nafni þess í umhverfis- og auðlindaráðuneyti. Í framhaldi af samþykkt þingsályktunartillögu þessarar munu verðandi umhverfis- og auðlindaráðuneyti og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti í samstarfi yfirfara viðeigandi löggjöf á sviði beggja ráðuneyta og undirbúa nauðsynlegar breytingar til að skýra ný hlutverk þeirra. Þrír þættir verða leiðarljós þeirra breytinga:

Í fyrsta lagi mun umhverfis- og auðlindaráðuneytið hlutast til um mótun og eftir atvikum lögfestingu meginreglna umhverfisréttarins og skilgreiningu þeirra viðmiða sem gilda eiga um sjálfbæra nýtingu.

Í öðru lagi verður samstarf ráðherranna formgert með mótun nýrrar aðferðafræði og tækja, svo sem vegna mótunar aflareglna sem nauðsynlegar eru til að markmið um sjálfbæra nýtingu nái fram að ganga.

Í þriðja lagi verður mælt fyrir um fastmótaðan og lögbundinn farveg sameiginlegrar vinnu ráðuneytanna við undirbúning ákvarðana um nýtingu.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið mun ná til allra greina hins almenna atvinnulífs. Í greiningu sem unnin var við undirbúning fyrirhugaðra breytinga kom fram að ná mætti fram mikilli samlegð með stofnun ráðuneytis þvert á atvinnugreinar. Auk þeirra verkefna sem nú heyra undir sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið og iðnaðarráðuneytið verða verkefni sem tengjast fjármálamarkaði (þar með talið Fjármálaeftirlitið), almennum leikreglum atvinnulífsins og viðskiptamálum, sem nú heyra undir efnahags- og viðskiptaráðuneyti, í nýju atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti.

Með sameiningu iðnaðarráðuneytis og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis og tilflutningi verkefna frá efnahags- og viðskiptaráðuneyti verður til öflugt ráðuneyti atvinnuvega og nýsköpunar þar sem aðkoma ríkisins að stærstu atvinnuvegum þjóðarinnar og nýsköpun verður samræmd á einum stað til hagsbóta fyrir samfélagið. Þannig verður aukið jafnræði milli atvinnugreina og stjórnsýsla varðandi þær skilvirk og einföld. Sameining leiðir til þess að á einum stað í stjórnkerfinu verður til heildarsýn yfir atvinnulífið og mun það auðvelda stjórnvöldum að bregðast við breytingum og þróun á atvinnuháttum landsmanna til framtíðar.

Umhverfis- og auðlindaráðuneyti.

Með því að stofna nýtt umhverfis- og auðlindaráðuneyti á grunni umhverfisráðuneytisins er lögð áhersla á aukið hlutverk þess varðandi sjálfbæra nýtingu auðlinda í samstarfi við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti. Ráðuneytið mun m.a. fá það hlutverk að setja viðmið um sjálfbærni sem ætlað er að tryggja ábyrga umgengni við náttúruna og allar auðlindir hennar. Ísland byggir afkomu sína meira á auðlindum náttúrunnar en margar þjóðir og auðlindirnar mynda grunn margra öflugustu atvinnugreina landsins. Það er því grundvallarþáttur í velferð samfélagsins að auðlindir séu nýttar á sjálfbæran hátt, svo unnt sé að tryggja varanlegan afrakstur af þeim og eðlilegan arð í sameiginlega sjóði.

Fjármála- og efnahagsráðuneyti.

Efnahags- og viðskiptaráðuneytið hefur starfað í núverandi mynd frá árinu 2009 þegar ábyrgð á efnahagsmálum var færð til ráðuneytisins. Markmiðið með sameiningu efnahags- og viðskiptamála var fyrst og fremst að samræma almenna hagstjórn og málefni fjármálamarkaðar. Sú sameining ráðuneyta sem þegar hefur verið framkvæmd eða er áformuð, mundi þýða að efnahags- og viðskiptaráðuneytið yrði áberandi minnsta fagráðuneytið og með þrengra hlutverk en önnur ráðuneyti. Því er áformað að styrkja og samhæfa efnahagsmál innan stjórnsýslunnar enn frekar en gert hefur verið og breyta heiti fjármálaráðuneytisins í fjármála- og efnahagsráðuneyti. Í greinargerð sem unnin var við undirbúning breytinga á ráðuneytum kom fram að veigamikil rök hníga til þess að annaðhvort þurfi að efla efnahags- og viðskiptaráðuneytið verulega eða fella verkefni þess undir önnur ráðuneyti. Ef raunverulega á að efla ráðuneytið þyrfti fyrst og fremst að auka getu þess til greiningar, áætlanagerðar og samhæfingar. Slík efling mundi að öllum líkindum krefjast umtalsverðrar fjölgunar starfsmanna. Ljóst er einnig að þrátt fyrir stofnun ráðuneytisins hefur fjármálaráðuneytið áfram gegnt mikilvægu efnahagslegu hlutverki og er einn af helstu ábyrgðaraðilum hagstjórnar með ábyrgð á opinberum fjármálum. Þá hefur ráðuneytið boðað að í fyrirhugaðri löggjöf um opinber fjármál verði lögð aukin áhersla á áætlanagerð til lengri tíma til þess að tryggja grundvöll og sjálfbærni opinberra fjármála sem aftur kallar á heildarsýn ráðuneytisins þegar kemur að hagstjórn. Með breytingunum 2009 dró mjög úr hagfræðilegri þekkingu fjármálaráðuneytisins og yrði talið nauðsynlegt að efla þekkingu ráðuneytisins á því sviði frekar enda þótt efnahags- og viðskiptaráðuneytið mundi starfa áfram.

Meginhindrunin í vegi eflingar efnahags- og viðskiptaráðuneytis er að aðkoma þess að helstu stjórntækjum efnahagsmála, þ.e. peninga- og gjaldeyrismála og opinberra fjármála er óbein og þannig örðugt að efla samþættar efnahagsáætlanir sem stýritæki í hagstjórninni í sérstöku ráðuneyti. Til þess að slíkt stjórntæki geti skilað árangri þyrfti að þróa lagalegan og stofnanalegan ramma og tryggja ráðuneytinu næga hæfni til þess að það hafi nauðsynlegt áhrifavald þvert á ráðuneyti sem aukin sérþekking og góð tengsl geta skapað.

Í ljósi þeirrar greiningar sem gerð var þykir skynsamlegt og faglega rétt að verkefni sem tengjast hagstjórn séu færð frá efnahags- og viðskiptaráðuneyti til fjármálaráðuneytisins og að heiti þess verði breytt í fjármála- og efnahagsráðuneyti. Með því yrði sú hagstjórn sem nú er í efnahags- og viðskiptaráðuneytinu, þar með talin málefni Seðlabanka Íslands, sameinuð mikilvægu efnahagslegu hlutverki sem fjármálaráðuneytið hefur gegnt sem einn af helstu ábyrgðaraðilum hagstjórnar. Með þessari breytingu verður yfirstjórn svonefndra „macro“- efnahagsmála öll á einum stað í nýju fjármála- og efnahagsráðuneyti sem gegna mun heildstæðu hlutverki á sviði efnahagsmála. Með þessari breytingu er því stigið enn stærra skref en áður í átt að því að sameina efnahagsmál á einum stað innan Stjórnarráðsins og stjórnsýslunnar hér á landi. Verða því öll meginverkefni á sviði hagstjórnar, ríkisfjármála, peningastefnu- og gjaldeyrismála undir einum hatti innan Stjórnarráðs Íslands.

Til þess að auka gagnsæi í efnahagsmálum og tryggja samfélagslegt aðhald við hagstjórn sem mótvægi við sterkt ráðuneyti fjármála- og efnahags, til viðbótar við ráðherranefndir um ríkisfjármál og efnahagsmál þar sem aðrir ráðherrar koma að borðinu, er til skoðunar að koma á fót sérstöku sjálfstæðu efnahagsráði óháðra sérfræðinga, sem forsætisráðherra skipar að fengnum tilnefningum m.a. frá háskólum, til þess að leggja sjálfstætt og hlutlaust mat á efnahagsáætlanir og hagstjórn. Ráðið mundi taka ólík hagfræðileg viðfangsefni til umfjöllunar og setja sjónarmið sín fram á opinberum vettvangi eftir því sem við getur átt. Ráðið mundi ekki ráðfæra sig við ráðherra eða ráðuneyti heldur væri sjálfstætt í sínu mati. Óháð ráð á þessu sviði eiga sér m.a. hliðstæður í Danmörku og Svíþjóð.

Við mat á mögulegum breytingum á skipan efnahagsmála er fróðlegt að bera skipan þeirra hér á landi saman við hin Norðurlöndin og er verkaskipting ráðuneyta á Norðurlöndum sýnd í eftirfarandi töflu:

Verkaskipting ráðuneyta á sviði efnahagsmála á Norðurlöndunum.

Í þremur af fimm Norðurlöndum, þ.e. Noregi, Svíþjóð og Finnlandi, eru almenn hagstjórn, skattar og tollar, fjárlög og fjármálamarkaðir á ábyrgðarsviði fjármálaráðuneytisins. Hér á landi skiptast viðfangsefnin milli tveggja ráðuneyta og milli fjögurra í Danmörku. 1 Því má segja að meginskipanin á Norðurlöndum sé sú að flestir meginþættir efnahagsmála séu í einu ráðuneyti. Þess ber þó að geta að ráðuneyti eru fá í Svíþjóð og Finnlandi og málefni þeirra geta heyrt undir fleiri en einn ráðherra.

4. Verkferli, vinnulag og greiningarvinna.

Stofnun nýs atvinnuvegaráðuneytis hefur lengi verið í undirbúningi. Frá 2009 hefur jafnframt verið stefnt að breytingu á heiti umhverfisráðuneytis í umhverfis- og auðlindaráðuneyti og eflingu þess á sviði auðlindamála. Þær breytingar eru í samræmi við álit meiri hluta allsherjarnefndar Alþingis við samþykkt laga nr. 121/2010, um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, með síðari breytingum, þ.e. stofnun innanríkisráðuneytis og velferðarráðuneytis. Þar sagði m.a.: „Meiri hlutinn leggur áherslu á að áfram verði unnið að undirbúningi og samráði vegna atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis og umhverfis- og auðlindaráðuneytis, þó ekki sé lögð til afgreiðsla á þeim hluta málsins nú“ og „[m]eiri hlutinn telur þörf á lengra samráðsferli áður en atvinnuvegaráðuneytið verður að veruleika“. Að þessu var unnið veturinn 2010–2011 með greiningu á verkefnum þeirra ráðuneyta sem nú eru til skoðunar. Greindir voru snertifletir á milli verkefna, svo sem á sviði auðlindamála, reglusetningar, eftirlits og stuðnings við atvinnulíf. Á árinu 2011 voru jafnframt haldnir fimmtán fundir með hagsmunaaðilum í íslensku atvinnulífi þar sem sjónarmið þeirra varðandi stofnun atvinnuvegaráðuneytis komu fram ásamt almennum viðhorfum þeirra til bættrar stjórnsýslu og í kjölfarið unnin nánari greining. Þá var jafnframt lagt faglegt mat á kosti og galla þess að gera breytingar á efnahags- og viðskiptaráðuneytinu og niðurstaðan sú að ráðlegt væri að byggja upp öflugt fjármála- og efnahagsráðuneyti og mögulega koma á fót sérstöku efnahagsráði í stað þess að dreifa kröftunum á tvö ráðuneyti. Með þessum fyrirhuguðu breytingum á ráðuneytum, sem ætlunin er að komi til framkvæmda 1. september 2012, og afleiddum breytingum er lögð lokahönd á þá endurskipulagningu Stjórnarráðsins sem ríkisstjórnin boðaði í upphafi kjörtímabilsins.

5. Stöðumatsskýrsla.

Forsætisráðuneytið mun láta vinna stöðumatsskýrslu árið 2014 sem lögð verður fyrir Alþingi þar sem lagt verður mat á þær breytingar sem orðið hafa við sameiningar og tilfærslur verkefna milli ráðuneyta á árunum 2009–2012.