Alþjóðasamþykkt um varnir gegn efnum sem valda krabbameini Stjórnartillaga - þingskjal nr. 714

1990–91. – 1060 ár frá stofnun Alþingis.

113. löggjafarþing. – 396 . mál.

Sþ.

714. Tillaga til þingsályktunar um fullgildingu á alþjóðasamþykkt nr. 139 um varnir gegn og eftirlit með áhættu í starfi vegna efna sem valda krabbameini.

(Lögð fyrir Alþingi á 113. löggjafarþingi 1990 – 91.)

Alþingi ályktar að veita ríkisstjórninni heimild til þess fyrir Íslands hönd að fullgilda samþykkt nr. 139 um varnir gegn og eftirlit með áhættu í starfi vegna efna sem valda krabbameini, sem gerð var á 59. þingi Alþjóðavinnumálastofnunarinnar (ILO) í Genf 24. júní 1974.

Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.

Meðal mikilvægustu verkefna Alþjóðavinnumálastofnunarinnar (International Labour Organisation – ILO) og alþjóðavinnumálaskrifstofunnar í Genf er undirbúningur afgreiðslu Alþjóðavinnumálaþingsins á alþjóðasamþykktum og tillögum sem fyrst og fremst taka til aðstæðna í atvinnulífi og á vinnumarkaði. Frá árinu 1919 hefur Alþjóðavinnumálaþingið, sem er fer með æðsta vald í málefnum ILO, samtals afgreitt 171 alþjóðasamþykkt og 178 tillögur. Sumar þeirra hafa verið endurskoðaðar með nýjum samþykktum. Ísland hefur fullgilt 16 og stendur á því sviði langt að baki nágrannalöndum einkum Norðurlöndum.

Í skýrslum félagsmálaráðherra um Alþjóðavinnumálaþingið hefur komið fram að uppbygging stofnunarinnar er með nokkuð öðrum hætti en annarra alþjóðastofnana sem Ísland á aðild að. Það sem einkum skapar Alþjóðavinnumálastofnuninni sérstöðu er seta fulltrúa ríkisstjórna, atvinnurekenda og launafólks í stjórnum og nefndum stofnunarinnar og þátttaka þeirra í Alþjóðavinnumálaþinginu. Til skýringar má nefna setu á Alþjóðavinnumálaþinginu. Samkvæmt stofnskrá ILO eiga fjórir fulltrúar rétt á að taka þátt í afgreiðslu þingsins, tveir fulltrúar ríkisstjórnar hlutaðeigandi aðildarríkis, einn fulltrúi atvinnurekenda og einn fulltrúi launafólks. Öll starfsemi stofnunarinnar byggist á samstarfi þessara þriggja aðila.

Markmið samþykkta Alþjóðavinnumálastofnunarinnar er að setja reglur um afmörkuð svið vinnumála, félagsmála eða mannréttinda. Með fullgildingu axlar aðildarríki tvíþætta skyldu. Annars vegar að vinna að framkvæmd ákvæða hlutaðeigandi samþykktar og hins vegar að samþykkja að haft sé alþjóðlegt eftirlit með framkvæmdinni. Samkvæmt 22. gr. stofnskrár Alþjóðavinnumálastofnunarinnar skal aðildarríki senda alþjóðavinnumálaskrifstofunni reglulega skýrslu um aðgerðir sem það hefur gripið til í því skyni að hrinda í framkvæmd ákvæðum samþykktarinnar. Samkvæmt gildandi reglum skal taka þessar skýrslur saman annað hvert ár og senda alþjóðavinnumálaskrifstofunni. Sérfræðinganefnd á hennar vegum fer yfir skýrslur aðildarríkjanna og birtir niðurstöðu sína í árlegri skýrslu sem er til umfjöllunar í einni af fastanefndum Alþjóðavinnumálaþingsins. Frá því Ísland gerðist aðildarríki Alþjóðavinnumálastofnunarinnar árið 1945 hefur félagsmálaráðuneytið borið ábyrgð á samningu skýrslna um framkvæmd samþykkta sem Ísland hefur fullgilt.

Frá stofnun hefur ILO látið sig miklu skipta öryggi og hollustuhætti á vinnustöðum. Þegar árið 1921 afgreiddi Alþjóðavinnumálaþingið alþjóðasamþykkt sem hafði að markmiði að draga úr notkun blýhvítu sem á þeim tíma var algengt efni í málningu og er skaðlegt heilsu manna. Á næstu árum voru afgreiddar fleiri samþykktir á þessu sviði. Nefna má samþykkt um slysavarnir hafnarverkamanna frá árinu 1929, samþykkt um öryggisreglur í byggingariðnði frá árinu 1937, samþykkt um vinnueftirlit í iðnaði og verslun sem var afgreidd árið 1947 og ýmsar fleiri sem of langt mál er að telja upp. Ísland hefur ekki fullgilt neina alþjóðasamþykkt ILO á sviði öryggis - og hollustuhátta.

Aukin mengun hefur gert fólk betur meðvitað um gildi heilsusamlegs umhverfis. Umræður um umhverfisvernd einskorðast ekki lengur við þröngan hóp sérfræðinga heldur eru þær á dagskrá alþjóðastofnana og þjóðþinga. Þetta hefur gætt viðleitni Alþjóðavinnumálastofnunarinnar til að bæta vinnuumhverfið nýju lífi og hvatt stofnunina til nýrra átaka á þessu mikilvæga sviði. Aðalviðfangsefnið í skýrslu forstjóra alþjóðavinnumálaskrifunnar til Alþjóðavinnumálaþingsins sumarið 1990 var umhverfi og þróun. Í skýrslunni setur forstjórinn fram hugmyndir um það hvernig stofnunin og aðildarríki hennar geti lagt sitt af mörkum til að bæta umhverfið með aðgerðum á vettvangi vinnumálanna. Meðal þess sem lögð er rík áhersla á í skýrslunni er fullgilding alþjóðasamþykkta ILO á sviði öryggis - og hollustuhátta í atvinnulífinu. Á þann hátt verði best tryggð nauðsynleg samræming á sameiginlegum aðgerðum aðildarríkja Alþjóðavinnumálastofnunarinnar sem skili árangri við að bæta umhverfi starfandi fólks á vinnumarkaði.

Í framhaldi af skýrslu forstjórans og umræðum sem áttu sér stað á vinnumálaþinginu var lögð fyrir samstarfsnefnd félagsmálaráðuneytisins og heildarsamtaka aðila vinnumarkaðarins, sem fjallar um samskipti Íslands við Alþjóðavinnumálastofnuna, skrá yfir alþjóðasamþykktir á sviði vinnuumhverfismála sem félagsmálaráðuneytið telur að komi til álita að fullgilda. Nefndin fór yfir þessa skrá og var samþykkt senda hana Vinnueftirliti ríkisins til umsagnar. Vinnueftirlitið lagði til að byrjað yrði á því að fullgilda tvær alþjóðasamþykktir, þ.e. samþykkt nr. 155 um öryggi og heilbrigði við vinnu og starf frá árinu 1981, og samþykkt þá sem með þessari þingsályktunartillögu er óskað eftir heimild til að fullgilda, þ.e. samþykkt nr. 139 um varnir gegn og eftirlit með áhættu í starfi vegna efna sem valda krabbameini.

Benda má á að á undanförnum árum og áratugum hefur hvers kyns efnanotkun aukist mjög á vinnustöðum. Jafnframt hafa rannsóknir leitt í ljós að sum þessara efna auka hættu á myndun krabbameins hjá þeim sem komast í snertingu við þau. Hvergi nærri hefur þó verið upplýst að fullu hvaða efni hér um ræðir og nýjar rannsóknir eru stöðugt að leiða í ljós nýjar hættur af þessu tagi. Erfitt getur verið að staðfesta krabbameinsvirkni efna þar sem oftast líða mörg ár eða jafnvel áratugir frá því snerting við efni hefst og þar til áhrif koma fram. Tilraunir á dýrum og aðrar prófanir geta þó gefið vísbendingu um að efni kunni að vera krabbameinsvaldandi hjá mönnum.

Mismunandi áætlanir hafa birst um það í öðrum löndum hversu mikinn hluta krabbameinstilfella megi rekja til krabbameinsvaldandi efna á vinnustöðum og hafa verið nefndar tölur á bilinu 1 til 20%. Dönsk stjórnvöld hafa gengið út frá því að þetta hlutfall sé 4 til 5%. Ekki liggur fyrir mat á því hversu hátt þetta hlutfall kunni að vera hér á landi. Vinnueftirlit ríkisins hefur hins vegar staðið fyrir nokkrum rannsóknum á dánarmeinum og krabbameinum starfsstétta í samvinnu við sérfræðinga við Háskóla Íslands og krabbameinsskrá Krabbameinsfélags Íslands og með aðstoð Hagstofunnar, verkalýðsfélaga og lífeyrissjóða. Stofnunin rannsakaði einnig dauðsföll af völdum tiltekins krabbameins (mesótelíóma) sem talið er að asbestefni eigi stóran þátt í að valda.

Alþjóðasamþykkt nr. 139 um varnir gegn og eftirlit með áhættu í starfi vegna efna sem valda krabbameini var afgreidd af 59. Alþjóðavinnumálaþinginu sem haldið var dagana 5. – 25. júní 1974. Fyrri umræða fór fram árið áður á 58. vinnumálaþinginu. Eftir þær umræður var nokkur ágreiningur um það hvort rétt væri að afgreiða alþjóðasamþykkt um þetta efni eða láta tillögu nægja. Í almennum umræðum í þingnefnd 59. vinnumálaþingsins var fjallað um þennan ágreining. Í máli þeirra sem voru andvígir afgreiðslu samþykktar komu fram rök sem oft heyrast í þessu sambandi, þ.e. að samþykktir séu of skuldbindandi og ekki nógu sveiganlegar til taka mið af breytilegum aðstæðum í atvinnulífinu og örri þróun í rannsóknum á orsökum krabbameins. Aðrir þingfulltrúar bentu á að einungis alþjóðasamþykkt hefði nægileg áhrif til þess að hvetja ríkisstjórnir til að grípa til varnaraðgerða á þessu mikilvæga sviði heilsuverndar á vinnustöðum.

Annað atriði sem þingfulltrúar gerðu að umtalsefni var það hvort skrá yfir efni sem valda krabbameini ætti að fylgja samþykkt eða tillögu. Einnig var skipst á skoðunum um það hvort banna ætti innflutning og útflutning á efnum á skránni eða notkun þeirra yrði háð leyfi opinberra aðila og væri undir sérstöku eftirliti. Margir fulltrúar sáu ýmis vandkvæði á samantekt á slíkri skrá. Ör þróun í efnafræði skapaði forsendur fyrir framleiðslu fjölda nýrra efnasambanda þannig að erfitt yrði að endurnýja skrána þannig að hún svari jafnan kröfum tímans. Ekki náðist samstaða um þessi ágreiningsmál og var ákveðið að vísa þeim til vinnuhóps sem falið var að setja fram tillögur sem væru til þess fallnar að brúa bilið á milli ólíkra sjónarmiða. Samkvæmt tillögu vinnuhópsins lagði þingnefndin til að vinnumálaþingið afgreiddi stuttorða alþjóðasamþykkt, ítarlegri tillögu og þingsályktunartillögu þar sem alþjóðavinnumálaskrifstofunni væri falið að safna og hafa tiltækar nýjustu upplýsingar um efni sem valda krabbameini. Full samstaða náðist á vinnumálaþinginu um tillögur þingnefndarinnar.

Alþjóðasamþykkt um varnir gegn áhættu í starfi vegna efna sem valda krabbameini skiptist í 14. gr. Í fyrstu sex greinunum eru raktar þær frumskyldur til varnar gegn krabbameini sem ríki taka á sig með því að fullgilda samþykkina, en aðrar greinar samþykktarinnar hafa að geyma ákvæði um gildistöku uppsögn o.fl.

Í tillögunni er að finna nánari útfærslu á hinum almennu varúðarreglum. Hún er birt sem fskj. II með þessari þingsályktunartillögu.

Um efni samþykktarinnar gilda á Íslandi lög nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, reglugerð nr. 74/1983 um bann við innflutningi og notkun asbests, reglur nr. 75/1983 um asbest og reglur nr. 401/1989 um mengunarmörk og aðgerðir til að draga úr mengun á vinnustöðum.

Í 4. gr. reglna nr. 401/1989 er kveðið á um það að krabbameinsvaldandi efnum skuli skipt í nánar tilgreinda þrjá flokka þar sem skaðsemi þeirra er lögð til grundvallar. Samkvæmt reglunum er ekki heimilt að nota tiltekin efni nema í undanþágutilvikum. Við setningu reglnanna var höfð hliðsjón af samþykkt ILO og eru þær í öllum meginatriðum í samræmi við efni hennar. Þar af leiðandi er ekki gert ráð fyrir því að breyta þurfi lögum né setja ný lög til að fylgja eftir ákvæðum samþykktarinnar hér á landi.

Umrædd samþykkt var send sex aðilum til umsagnar, Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Bandalagi háskólamenntaðra starfsmanna ríkisins, Vinnueftirliti ríkisins, Vinnumálasambandi samvinnufélaganna og Vinnuveitendasambandi Íslands. Allir þessir aðilar hafa sent umsagnir og mælt með fullgildningu.

Hinn 1. janúar 1990 höfðu eftirtalin 22 ríki fullgilt samþykktina: Afganistan, Argentína, Danmörk, Egyptaland, Ekvador, Finnland, Gínea, Gvæana, Írak, Ítalía, Japan, Júgóslavía, Nikaragva, Noregur, Perú, Sambandslýðveldið Þýskaland, Sviss, Svíþjóð, Sýrland, Ungverjaland, Úrúgvæ og Venesúela.

Athugasemdir við einstakar greinar alþjóðasamþykktarinnar.

Um 1. gr.

Í 1. gr. er sú kvöð lögð á herðar hlutaðeigandi stjórnvalda að með ákveðnu millibili skuli tekin saman skrá yfir efni sem valda krabbameini og notkun þeirra bönnuð í atvinnulífinu eða háð sérstöku leyfi eða eftirliti. Slíka skrá hafa íslensk stjórnvöld tekið saman og birt sem fylgiskjal með reglum nr. 401/1989 um mengunarmörk og aðgerðir til að draga úr mengun á vinnustöðum.

Á því skal vakin athygli að samkvæmt samþykktinni skal skrá yfir krabbameinsvaldandi efni endurskoðuð með ákveðnu millibili. Í umræðum á Alþjóðavinnumálaþinginu var nokkuð um það fjallað hvort ekki væri rétt að setja einhverjar leiðbeinandi reglur um það hversu langt skuli líða á milli þess sem skráin er endurskoðuð. Niðurstaðan varð sú að tíðni endurskoðunarinnar er háð mati hlutaðeigandi stjórnvalda.

Um 2. gr.

Í greininni felst hvatning til að nota í stað efna sem valda krabbameini önnur efni sem ekki hafa slíka hættu í för með sér eða eru síður skaðleg. Í þessu sambandi má geta þess að alþjóðavinnumálaskrifstofan rekur upplýsingabanka sem hefur að geyma margs konar upplýsingar sem snerta öryggi og hollustu hætti á vinnustöðum (International Occupational Safety and Health Information Centre – CIS). Upplýsingar um eiginleika margs konar efna eru á meðal þeirra sem bankinn varðveitir. Hann veitir einnig ráðleggingar um það hvaða efni geta komið í stað krabbameinsvaldandi efna.

Um 3. gr.

Samkvæmt ákvæði greinarinnar skal aðildarríki samþykktarinnar kveða á um aðgerðir til að vernda starfsmenn gegn hættu frá krabbameini. Enn fremur skal komið á fót kerfi til að skrásetja krabbameinsvaldandi efni. Vinnueftirlit ríkisins hefur haft áætlanir um slíka skráningu en ekki orðið af framkvæmdum. Hins vegar skapa reglur nr. 401/1989 grundvöll fyrir skráningu efnanna.

Um 4. gr.

Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um 5. gr.

Í greininni er fjallað um ráðstafanir til að starfsmenn, sem eru, hafa verið, eða komast í snertingu við efni er valda krabbameini, fái læknisskoðun til að meta hættuna sem þeir eru í og til þess að hafa eftirlit með heilsu þeirra í sambandi við áhættuna í starfi. Hér er mikilvægt að samstarf takist með stjórnvöldum og samtökum atvinnurekenda og launafólks um að um að hrinda í framkvæmd markmiðum greinarinnar og auka eftirlit með heilsu starfsmanna sem eru í áhættuhópi.

Um 6. – 14. gr.

Ákvæði greinanna þarfnast ekki skýringa.

Repró 10 bls.