Aðildarumsókn að Evrópusambandinu Nefndarálit - þingskjal nr. 255

137. löggjafarþing 2009.

Þskj. 255 - 38. mál.

Nefndarálit um till. til þál. um aðildarumsókn að Evrópusambandinu.

Frá 1. minni hluta utanríkismálanefndar.

Utanríkismálanefnd hefur fjallað um 38. mál, um aðildarumsókn að Evrópusambandinu, sem flutt er af ríkisstjórninni, og 54. mál, um undirbúning mögulegrar umsóknar um aðild að Evrópusambandinu, sem flutt er af þingflokkum Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks, samhliða. Grundvallarmunur er á tillögunum þar sem sú fyrri fjallar um efnislega ákvörðun um að ganga til viðræðna um aðild að Evrópusambandinu (ESB) en sú síðari um meðferð málsins áður en kemur til ákvörðunar um aðildarviðræður. Af nefndaráliti meiri hlutans má sjá að unnið var í samræmi við tillögu þingflokks Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks þar sem segja má að nefndarálitinu sjálfu er ætlað að vera sá vegvísir sem mælt er fyrir um í 54. máli.

Í greinargerð með 54. máli kemur fram að vegvísirinn skuli fjalla um alla þá þætti sem taka þarf tillit til í tengslum við aðildarumsókn, svo sem:

1. Aðkomu þjóðarinnar að aðildarumsókn og staðfestingu aðildarsamnings.

2. Hvernig skipa skuli viðræðunefnd Íslands við Evrópusambandið.

3. Með hvaða hætti eftirliti Alþingis og upplýsingagjöf til þess skuli háttað á meðan mögulegar aðildarviðræður standa.

4. Hvernig staðið skuli að opinberum stuðningi við kynningu á niðurstöðum viðræðna við Evrópusambandið.

5. Hvaða stjórnarskrárbreytingar séu nauðsynlegar í tengslum við inngöngu í Evrópusambandið og hvenær þær skuli gerðar.

6. Áætlaðan kostnað vegna aðildarumsóknar.

Taka má undir það með meiri hlutanum að þessi mál hafi hlotið nokkra umræðu hjá nefndinni. Þannig er t.d. í áliti meiri hlutans kveðið á um hvernig skipa skuli viðræðunefnd Íslands við ESB, upplýsingagjöf og hlutverki Alþingis eru gerð skil ásamt því sem velt er upp möguleikum á því hvernig standa skuli að opinberum stuðningi við kynningu málsins. Þá er kostnaður við aðildarumsókn áætlaður. Glöggt má sjá hve vanbúin og illa ígrunduð tillaga utanríkisráðherra var á sínum tíma þar sem þessara mikilvægu atriða var ekki getið.

Hins vegar vantar grundvallaratriði inn í álit og breytingartillögu meiri hlutans þar sem ekki er gert ráð fyrir aðkomu þjóðarinnar að ákvörðun um aðildarumsókn og ekki er gert ráð fyrir að endanleg staðfesting samningsins verði borin undir þjóðina. Meiri hlutinn kýs að afgreiða síðastnefnda atriðið með því að gera ráð fyrir að hugsanlegur aðildarsamningur verði borinn undir ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu, sem verður þá ekki lagalega bindandi fyrir staðfestingu aðildar. Mikið skortir á að skýrt sé kveðið á um nauðsynlegar stjórnarskrárbreytingar og tímasetningar þeirra í áliti meiri hlutans. Mikilvægt er að skýrt sé kveðið á um aðkomu og ákvarðanatöku þjóðarinnar í málinu, sérstaklega í ljósi þess hvernig það hefur þróast undanfarnar vikur og mánuði. Ríkisstjórnin er klofin í málinu eins og margítrekaðar yfirlýsingar einstakra þingmanna úr báðum stjórnarflokkum sýna. Umboð stjórnarinnar til þess að sækja um aðild að Evrópusambandinu er ekki fyrir hendi, enda var það ekki niðurstaða þingkosninganna 25. apríl sl. að sækja skyldi um aðild að Evrópusambandinu. Að loknum alþingiskosningum í vor tóku sæti í ríkisstjórn flokkar sem höfðu í öllum grundvallaratriðum andstæðar skoðanir og afstöðu til inngöngu Íslands í Evrópusambandið. Því hefur ríkisstjórnin og sá þingmeirihluti sem hún styðst við ekki sameiginlega stefnu í þessu mikilvæga máli. Eðlilegast er að þjóðin skeri með beinum hætti úr um þetta atriði enda sýnir nýleg skoðanakönnun Capacent Gallup að mikill meiri hluti er fyrir því að sú leið verði farin frekar en að þingið veiti ríkisstjórninni opið umboð til aðildarsamninga. Þar við bætist að tímasetning á afgreiðslu þingsályktunartillögu þessarar um aðildarumsókn að Evrópusambandinu orkar mjög tvímælis einkum í ljósi þeirrar hörðu deilu sem uppi er vegna fjárkrafna hollenskra og breskra stjórnvalda á hendur íslenska ríkinu vegna Icesave-innlánsreikninga Landsbanka Íslands hf. í löndunum tveimur. Mikil óvissa ríkir um afdrif Icesave-málsins innan Alþingis og á það hefur verið bent að ríkisstjórn, sem kynnt hefur og mælt fyrir samningum eins og þeim sem fyrir liggja um ábyrgð íslenska ríkisins á innstæðum á Icesave-reikningum Landsbanka Íslands hf., sé ekki treystandi til þess að hafa með höndum samningaviðræður við Evrópusambandið sem fyrirsjáanlegt er að muni varða þjóðarhagsmuni á borð við fullveldisafsal og yfirráð yfir auðlindum landsins. Eðlilegra hefði verið að leiða það dapurlega mál til lykta á vettvangi Alþingis áður en tekin væri afstaða til þess hvort Ísland ætti að sækja um aðild að Evrópusambandinu.

Meginhagsmunir í samningaviðræðum.

Mikilvægt er, áður en gengið er til nokkurra samningaviðræðna við ESB, að skýrt liggi fyrir pólitísk leiðsögn um það hverjir mikilvægustu hagsmunir Íslands eru. Í nefndaráliti meiri hlutans eru megináherslum í samningaviðræðum gerð skil. Í álitinu er hins vegar ekki gerð nokkur tilraun til að leggja mat á það hvort ástæða sé til að vænta undanþágna eða aðlagana frá regluverki ESB í ákveðnum málaflokkum heldur er samningamönnum Íslands falið að leita þeirra. Augljóst er að meta þarf með skýrari hætti grundvallarhagsmuni Íslands í samningaviðræðum við Evrópusambandið. Þá er afar brýnt að kortleggja þá nákvæmlega með tilliti til þess hvort hugsanlegt sé, út frá íslenskum hagsmunum, að veita einhverjar tilslakanir í einstökum málaflokkum gagnvart kröfum Evrópusambandsins og að hve miklu leyti. Þá er ekki síður nauðsynlegt að fyrir liggi á hvaða sviðum Ísland er ekki reiðubúið til þess að samþykkja neinar málamiðlanir gagnvart Evrópusambandinu. Að þessu leyti er tillöguflutningi og röksemdum meiri hlutans verulega ábótavant.

Ekkert nýtt hefur komið fram í nefndinni sem gefur tilefni til þess að ætla að Ísland fái sérstakar og varanlegar undanþágur frá meginreglum Evrópusambandsins í aðildarviðræðum. Raunar bendir ekkert til annars en að Ísland yrði að lúta hinni sameiginlegu sjávarútvegsstefnu Evrópusambandsins þannig að yfirráð yfir náttúruauðlindum landsins, þar með talið sjávarauðlindinni, færu til framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Að sama skapi eru litlar líkur á því, þrátt fyrir þá miklu umræðu sem nú á sér stað um gjaldmiðilsmál nýrra Evrópusambandsríkja og þeirra sem eru á jaðri Evrópusambandsins, að Evrópusambandið veiti undanþágur eða tilslakanir til nýrra umsækjenda frá Maastricht-skilyrðunum sem sett eru fyrir upptöku evrunnar og inngöngu í Myntbandalag Evrópu. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur ítrekað hafnað því að liðka fyrir því að ný aðildarríki sambandsins geti tekið upp evruna og í tilfelli sumra aðildarríkjanna, t.d. Lettlands, er ekki útlit fyrir að skilyrðin verði að fullu uppfyllt fyrr en árið 2013, þrátt fyrir að Lettar hafi verið í Evrópusambandinu frá árinu 2004. Það er því ekki óvarlegt að ætla að það taki mörg ár fyrir Ísland að uppfylla Maastricht-skilyrðin og geta tekið upp evruna, ef til aðildar kæmi. Að sama skapi er rétt að geta þess að það er niðurstaða þess starfs sem farið hefur fram í utanríkismálanefnd að enginn stuðningur fáist við peningamálastefnuna til að auka stöðugleika í gengismálum á meðan viðræðum við Evrópusambandið stendur, en um þennan möguleika hefur verið þónokkuð rætt í tengslum við málið.

Ástæðan fyrir því að þessi atriði eru hér sérstaklega nefnd er sú að í umræðum um hugsanlega aðild Íslands að Evrópusambandinu hafa ýmsir sem hlynntir eru aðild gengið afar langt í yfirlýsingum um að sæki Ísland um aðild að Evrópusambandinu séu verulegar líkur á því að væntanlegur aðildarsamningur verði þjóðinni einkar hagstæður, ýmist þannig að undanþágur verði veittar frá þeim meginreglum sem Evrópusambandið starfar eftir eða að þær hafi litla sem enga þýðingu í framkvæmd fyrir Ísland gerist það aðili að sambandinu, svo sem í sjávarútvegsmálum. Þannig hafa bæði einstaklingar og fulltrúar stjórnmálaflokka kerfisbundið reynt að byggja upp væntingar hjá þjóðinni um samningsniðurstöður sem eru óraunhæfar í því skyni að freista þess að afla þeirri skoðun stuðnings að það þjóni hagsmunum Íslands að sækja fyrirvaralaust um aðild að Evrópusambandinu. Í störfum nefndarinnar hefur ítrekað komið fram að engar líkur séu á því að Ísland geti í aðildarviðræðum við Evrópusambandið búist við varanlegum undanþágum frá þeim meginreglum sem í gildi eru innan Evrópusambandsins og eru þau viðhorf í samræmi við þær niðurstöður sem áður hafa komið fram í skýrslum og greinargerðum sem unnar hafa verið af hálfu íslenskra stjórnvalda á umliðnum missirum og árum.

Þjóðaratkvæðagreiðsla.

Ljóst er af stefnuskrám stjórnarflokkanna og umræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu á undanförnum missirum og árum að ekki er einhugur í ríkisstjórn um það hvort hagsmunum þjóðarinnar sé betur borgið innan eða utan ESB. Sést það best á því að ríkisstjórnin og stjórnarmeirihlutinn á Alþingi sem leggur þingsályktunartillöguna fram er ekki einu sinni reiðubúinn til þess að bera pólitíska ábyrgð á því að sótt verði um aðild að Evrópusambandinu. Þess í stað er beinlínis tekið fram að þeir sem á henni bera ábyrgð og bera hana fram áskilji sér rétt til þess að berjast gegn væntanlegum aðildarsamningi þegar til þess kemur að taka ákvörðun um það hvort hann beri að samþykkja eða fella. Slíkur tillöguflutningur er síst til þess fallinn að skapa sátt í samfélaginu eða undirbyggja upplýsta umræðu um þetta stóra og mikilvæga hagsmunamál. Meðan ekki ríkir samstaða um málið innan ríkisstjórnarinnar eru ekki líkur á að sátt náist um það meðal þjóðarinnar hvort sækja beri um aðild að Evrópusambandinu án þess að áður fari fram þjóðaratkvæðagreiðsla um það hvort ganga skuli til aðildarviðræðna. Við þær aðstæður sem nú eru uppi í samfélaginu ætti að vera augljóst hverjum manni að ekki er skynsamlegt að ala á sundrungu meðal þjóðarinnar heldur leita þeirra leiða sem ríkust sátt fæst um.

Það er grundvallaratriði að þjóðin hafi fyrsta og síðasta orðið hvað viðkemur hugsanlegri aðild Íslands að Evrópusambandinu. Því skiptir afar miklu máli að skýrt umboð sé til staðar áður en farið verði í hugsanlegar aðildarviðræður. Þannig fær þjóðin að ákveða sjálf hvort lagt verður af stað í slíka vegferð út frá þeim vegvísi sem settur er. Fari svo að samþykkt verði að sækja um aðild hafa stjórnvöld fengið skýrt umboð í hendur. Felli þjóðin það í atkvæðagreiðslu að sækja um aðild þyrfti ekki að fara með málið lengra með tilheyrandi kostnaði fyrir þjóðarbúið og vinnu fjölmargra aðila.

Færi þjóðaratkvæðagreiðsla á þann veg að þjóðin vilji ganga til viðræðna er það skilyrðislaus krafa að lokaákvörðun um hugsanlega aðild verði ávallt hjá þjóðinni og ákvörðun þjóðarinnar verði endanleg í þeim efnum. Því er langt frá því nægilegt að ræða um ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu í þessu sambandi sem hugsanlega geti verið pólitískt bindandi. Um er að ræða slíka grundvallarhagsmuni að allt annað en bindandi umboð og ákvörðun þjóðarinnar er óásættanlegt.

Augljóst er að sé ætlunin að hafa þjóðaratkvæðagreiðslu bindandi þarf að breyta stjórnarskrá sem einungis verður gert með alþingiskosningum á milli. Ætla má að núverandi stefna stjórnarmeirihlutans um einfalda ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu, sem varla hefði meira vægi en skoðanakönnun, helgist af því að það sé stjórnarflokkunum ekki þóknanlegt að hætta sér í alþingiskosningar áður en kjörtímabilinu lýkur vegna þeirra aðstæðna sem nú eru uppi í þjóðfélaginu. Í þessu felst að væntanlegur aðildarsamningur verði fyrst ræddur á Alþingi en að því loknu fari málið til þjóðarinnar til samþykktar eða synjunar í bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu.

Stjórnarskrárbreytingar.

Hvað varðar þær breytingar sem gera þarf á stjórnarskrá telur 1. minni hluti mikilvægt að gætt sé að sérstöku ákvæði um framsal valdheimilda. Tekið er undir það sjónarmið sem fram kemur í áliti meiri hlutans að gætt verði að því að framsal sé ávallt afturkallanlegt, að það sé skýrt og afmarkað, eigi sér stoð með lögum, það leiði ekki til skerðingar stjórnarskrárbundinna réttinda, sé gagnkvæmt þannig að önnur ríki framselji vald sitt á sambærilegan hátt, að Ísland eigi alltaf aðild að stofnunum sem fá valdið framselt, þær séu lýðræðislegar og að þar séu settar sérstakar reglur um málsmeðferð. Ekki er þó ekki nægilegt að lögfesta almennt ákvæði um valdframsal. Einnig þyrfti að lögfesta ákvæði um málsmeðferð valdframsalsins. Þannig hefði í störfum nefndarinnar átt að taka til umræðu og greina það sérstaklega hvort ástæða væri til þess að kveða á um það í stjórnarskrá að aukinn meiri hluta þyrfti til að samþykkja valdheimildir íslenskra stjórnvalda til alþjóðastofnana og gera það þar með að skilyrði að einfaldur meiri hluti á Alþingi væri ekki nægjanlegur í svo þýðingarmiklum málum. Á það skortir í nefndaráliti og tillögugerð meiri hlutans.

Niðurstaða og tillögur að breytingum.

Áður en hafnar verða viðræður við Evrópusambandið um aðild Íslands að sambandinu er nauðsynlegt að ná samstöðu um það meðal þjóðarinnar að í slíkar viðræður skuli ráðist. Óásættanlegt er að ganga til aðildarviðræðna að þjóðinni forspurðri og án þess að ítarleg greining liggi fyrir um samningsmarkmið, hagsmuni og áherslur í slíkum samningaviðræðum. Allar forsendur eru til þess að slík umræða geti farið fram á upplýstan, uppbyggilegan og lýðræðislegan hátt og sé eðlilegur undanfari þjóðaratkvæðagreiðslu um hvort fara eigi í aðildarviðræður.

Samþykki þjóðin í þjóðaratkvæðagreiðslu að ganga til aðildarviðræðna við Evrópusambandið skal mikilvægi þess ítrekað að hún eigi jafnframt síðasta orðið um hugsanlega aðild. Tryggja verður að almenningur á Íslandi fái undir öllum kringumstæðum að ákveða sjálfur hvernig grundvallarhagsmunum hans sé best borgið.

Í ljósi þeirra annmarka sem á þingsályktunartillögunni eru og því nefndaráliti meiri hluta utanríkismálanefndar sem hér hefur verið fjallað um leggur 1. minni hluti nefndarinnar til að gerðar verði tvær breytingar á tillögu meiri hluta utanríkismálanefndar um orðalag þingsályktunartillögunnar til þess að tryggja að uppfylltar verði þær meginkröfur sem hér hefur verið gerð grein fyrir. Breytingartillögurnar eru lagðar fram í sérstöku þingskjali, en þær eru eftirfarandi:

Tillaga 1. minni hluta nefndarinnar um breytt orðalag þingsályktunartillögunnar:

Brott falli 1. málsl. tillögunnar en í hans stað komi þrír nýir málsliðir sem orðist svo: Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu um hvort Ísland skuli sækja um aðild að Evrópusambandinu. Skal þjóðaratkvæðagreiðslan fara fram hið allra fyrsta og eigi síðar en innan þriggja mánaða frá samþykkt tillögu þessarar. Verði aðildarumsókn samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu skal ríkisstjórnin leggja inn umsókn um aðild Íslands að Evrópusambandinu.

Aftan við tillögutextann bætist við tveir nýir málsliðir sem orðist svo: Náist aðildarsamningur milli Íslands og Evrópusambandsins skal ríkisstjórnin þegar í stað ráðast í að gera nauðsynlegar breytingar á stjórnarskrá, og eftir atvikum öðrum lögum, sem af aðild leiðir. Að því loknu skal aðildarsamningurinn borinn undir Alþingi til staðfestingar og að henni fenginni skal ríkisstjórnin efna til bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu um væntanlegan aðildarsamning.

Alþingi, 9. júlí 2009.

Bjarni Benediktsson,

frsm.

Þorgerður K. Gunnarsdóttir.