Staðgöngumæðrun Nefndarálit - þingskjal nr. 551

140. löggjafarþing 2011–2012.

Þingskjal 551 - 4. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um staðgöngumæðrun.

Frá meiri hluta velferðarnefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Áslaugu Einarsdóttur og Guðríði Þorsteinsdóttur frá velferðarráðuneyti, Elínu Einarsdóttur og Katrínu B. Baldvinsdóttur frá Tilveru og Soffíu Fransisku Rafnsdóttur Hede talsmann Staðgöngu, ásamt fulltrúum frá Staðgöngu, Helgu Gottfreðsdóttur frá Ljósmæðrafélagi Íslands, Dögg Pálsdóttur lögmann sem mætti fyrir hönd Læknafélagsins, Reyni Tómas Geirsson prófessor og yfirlækni á kvennadeild Landspítala, Guðmund Arason og Þórð Óskarsson frá ART Medica og Ástríði Stefánsdóttur frá menntavísindasviði Háskóla Íslands. Nefndin kynnti sér þær umsagnir sem bárust um tillögu sama efnis á síðasta þingi (310. mál 139. þings) en gaf umsagnaraðilum jafnframt tækifæri til að senda inn umsagnir að nýju í ljósi þeirra breytinga sem gerðar voru á tillögunni frá síðasta þingi. Umsagnir bárust frá Alþýðusambandi Íslands, Biskupi Íslands, Félagi íslenskra hjúkrunarfræðinga, Guðmundi Pálssyni sérfræðingi í heimilislækningum, Siðfræðistofnun Háskóla Íslands, Jafnréttisstofu, landlæknisembættinu, kvennadeild Landspítala, Ljósmæðrafélagi Íslands, Læknafélagi Íslands, Samtökunum '78, Sarah M. Brownsberger og þjóðmálanefnd Þjóðkirkjunnar. Á síðasta þingi bárust umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, ART Medica, Bahá'íum á Íslandi, Barnaheillum, Femínistafélagi Íslands, Félagi íslenskra hjúkrunarfræðinga, Frjálshyggjufélaginu, Guðmundi Pálssyni sérfræðingi í heimilislækningum, Helgu Sól Ólafsdóttur félagsráðgjafa MscSW, Jafnréttisstofu, Stuðningsfélaginu Krafti, Kvenréttindafélagi Íslands, landlæknisembættinu, Læknafélagi Íslands, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Rannsóknastofu í kvenna- og kynjafræðum, Rauða krossi Íslands, Siðfræðistofnun Háskóla Íslands, Staðgöngu, Tilveru, umboðsmanni barna og þjóðmálanefnd Þjóðkirkjunnar auk álita frá meiri hluta og minni hluta félags- og tryggingamálanefndar.

Með tillögunni er lagt til að velferðarráðherra verði falið að skipa starfshóp sem undirbúi frumvarp til laga sem heimili staðgöngumæðrun í velgjörðarskyni sem lagt verði fyrir Alþingi svo fljótt sem verða má.

Breytingar frá síðasta þingi.

Meiri hlutinn telur tillöguna vel unna og leggur áherslu á að þær breytingar sem gerðar hafa verið milli þinga eru mjög til bóta. Helstu breytingarnar eru að nú kemur fram í tillögugreininni að við vinnu að frumvarpinu verði lögð aukin áhersla á hag og réttindi barnsins, sjálfræði og velferð staðgöngumóðurinnar og fjölskyldu hennar svo og farsæla aðkomu hinna verðandi foreldra. Áfram er gert ráð fyrir að ströng skilyrði verði sett um staðgöngumæðrun og hún eingöngu heimiluð í velgjörðarskyni en jafnframt kveðið á um skýran lagaramma og skýrar verklagsreglur við framkvæmd og eftirlit staðgöngumæðrunar, sem og hvernig best verði stuðlað að upplýstri umræðu um staðgöngumæðrun í velgjörðarskyni í samfélaginu. Í þeirri tillögu sem lögð var fram á síðasta þingi var gert ráð fyrir að staðgöngumóður og verðandi foreldrum yrði gert að gera með sér bindandi samkomulag. Þetta ákvæði er ekki að finna í fyrirliggjandi tillögu vegna skilyrðislauss réttar konu að ráða yfir eigin líkama. Þá er áskilið í tillögugreininni að við frumvarpsvinnuna verði faglegt mat og þekking, alþjóðlegar rannsóknir og reynsla annarra vestrænna þjóða lögð til grundvallar. Í fyrri tillögu var kveðið á um að frumvarpið yrði lagt fram eigi síðar en 31. mars 2011 en í fyrirliggjandi tillögu eingöngu að frumvarpið skuli lagt fram eins fljótt og verða megi.

Vinna nefndarinnar.

Tillögunni fylgir ítarleg greinargerð auk þess sem nefndarálit meiri hluta heilbrigðisnefndar um málið frá síðasta þingi fylgir sem fylgiskjal (þskj. 1866 í 310. máli 139. þings). Við framlagningu málsins á þessu þingi var tillögugreininni og greinargerð breytt til samræmis við álit og tillögur meiri hluta heilbrigðisnefndar en nefndin fór ítarlega í gegnum allar umsagnir sem bárust um málið og rökstuddi mál sitt með vísan til margra þeirra. Málið hlaut þó ekki afgreiðslu á 139. þingi. Við umfjöllun málsins nú bjó nefndin því að vinnu heilbrigðisnefndar og áliti meiri og minni hluta hennar en kallaði einnig gesti á sinn fund og óskaði eftir umsögnum.

Málið hefur hlotið ítarlega umræðu hjá þingnefndum á tveimur þingum auk þess sem það hefur verið rætt talsvert í samfélaginu síðustu missiri. Ljóst er þó að enn er mörgum spurningum ósvarað og enn eru mjög mismunandi skoðanir á staðgöngumæðrun, t.d. um hvort tímabært sé að hefja frumvarpsgerð. Þá láta margir sig málið varða. Nauðsynlegt er að byggja á þeirri vinnu sem þegar hefur farið fram og skipa í starfshóp ráðherra fjölbreyttan hóp fólks svo að sem flest sjónarmið fái notið sín. Meiri hlutinn bendir á að með samþykkt tillögunnar er ekki verið að samþykkja staðgöngumæðrun heldur einungis að skipaður verði starfshópur sem vinni frumvarp sem heimili staðgöngumæðrun. Það er svo undir löggjafanum komið þegar frumvarp er lagt fram að taka ákvörðun um hvort það verði samþykkt og í hvaða búningi. Það er mat meiri hlutans að vinna þurfi frumvarpið svo að hægt verði að skoða öll þau atriði sem rakin eru í greinargerð með tillögunni.

Í ljósi þessa telur meiri hlutinn ekki tímabært að taka afstöðu til þess hvernig regluverki um staðgöngumæðrun er best háttað en leggur þó til að ákveðin atriði verði skoðuð sérstaklega auk þeirra sem nefnd eru í greinargerð með tillögunni. Meiri hlutinn tekur jafnframt undir með meiri hluta heilbrigðisnefndar frá fyrra þingi en í nefndaráliti hans kemur fram að hann „lítur á það sem hlutverk starfshópsins að kynna sér í þaula rannsóknir og reynslu erlendis frá og fá faglega ráðgjöf í þessum efnum frá fólki sem hefur starfað á þessum vettvangi“. Meiri hlutinn áréttar í þessum efnum að mikilvægt er að réttindi og mannréttindi allra hlutaðeigandi verði höfð í fyrirrúmi í þeirri vinnu sem fram undan er.

Hagur og réttindi barnsins.

Meiri hlutinn telur mikilvægt að við frumvarpsvinnuna verði að setja í forgang að tryggja hag barnsins, rétt barnsins til kærleiksríkra foreldra, verndar, umönnunar og góðra uppeldisskilyrða. Meiri hlutinn leggur ríka áherslu á að við frumvarpsgerðina verði líkt og fram kemur í tillögugreininni horft til þessa. Þá hafnar hann því alfarið að með því að heimila staðgöngumæðrun sé verið að „versla með börn“ eins og einstakir umsagnaraðilar hafa haldið fram. Skýrt er tekið fram að um staðgöngumæðrun í velgjörðarskyni verði að ræða og þar með yrði aldrei heimilt að greiðsla kæmi fyrir. Þá telur meiri hlutinn að með því að setja skýrar reglur um staðgöngumæðrun hér á landi dragi úr líkum á því að pör leiti til úrræða erlendis sem hugsanlega geti brotið í bága við alþjóðasáttmála um vernd barna eða fallið undir misnotkun á líkama og sál konu sem gengur með barn. Meiri hlutinn bendir á að nú þegar hafa íslensk pör leitað til staðgöngumæðra á erlendri grund og eru t.d. þekkt dæmi um slíkt frá Indlandi. Meiri hlutinn telur mikilvægt að við vinnu sína skoði starfshópurinn m.a. hvort lögfesta eigi reglur sem fela í sér að staðgöngumæðrun gegn greiðslu verði ólögleg og hvort viðurlög skuli vera við brotum á lögum þar um.

Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að mikilvægt væri að barn hefði skilyrðislausan rétt til að þekkja uppruna sinn. Þannig benti margt til þess að farsælt væri að einstaklingar sem fæðst hefðu með staðgöngumæðrun hefðu aðgang að upplýsingum þar um en annað gæti valdið erfiðleikum þegar einstaklingar væru komnir á fullorðinsár.

Regluverk um staðgöngumæðrun.

Meiri hlutinn áréttar mikilvægi þess að reynsla af núgildandi lagaákvæðum og fyrirliggjandi heilbrigðisþjónusta, þ.m.t. sjúkratryggingar og almannatryggingar, fæðingarorlof og ættleiðingarferli verði nýtt við gerð frumvarps um staðgöngumæðrun. Heilbrigðisþjónusta vegna meðgöngu og fæðinga er ókeypis á Íslandi. Mikilvægt er að staðgöngumæðrun verði fundinn staður innan hins opinbera heilbrigðiskerfis en ekki utan þess svo að kostnaði verði mætt af kerfinu en ekki komi til sérstakar greiðslur tilvonandi foreldra til staðgöngumóður.

Meiri hlutinn telur mikilvægt að það verði sett sem skilyrði fyrir tilvonandi foreldra að þeir geti eingöngu nýtt sér staðgöngumæðrun ef konan getur ekki eignast barn af læknisfræðilegum ástæðum.

Meiri hlutinn telur mikilvægt að sérstök nefnd skipuð fjölbreyttum hópi fagfólks skoði ekki aðeins ítarlega forsendur umsóknarinnar heldur einnig aðstæður bæði parsins sem óskar eftir barninu sem og staðgöngumóður og fjölskyldu hennar og veiti leyfi fyrir staðgöngumæðrun. Án slíks leyfis verði fólki ekki unnt að nýta sér staðgöngumæðrun. Enn fremur áréttar meiri hlutinn mikilvægi þess að verði frumvarp um staðgöngumæðrun samþykkt megi sá aðili sem framkvæmir tæknifrjóvgunina ekki vera sá sami og veitir eða fjallar um slíka leyfisveitingu. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið.

Eftirlit og eftirfylgni.

Mikilvægt er að eftirlit verði haft með ferlinu og öllum aðilum máls meðan á meðgöngu og ættleiðingarferli stendur. Með því að halda staðgöngumæðrun innan hins opinbera heilbrigðiskerfis og tryggja eftirlit og eftirfylgni með hverju tilviki ætti að vera unnt að leggja með skilvirkari og einfaldari hætti mat á það hvernig til hefur tekist. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að að reynsla verði metin nákvæmlega með rannsóknum og eftirliti ef frumvarp um staðgöngumæðrun verður samþykkt á Alþingi. Meiri hluti heilbrigðisnefndar taldi rétt á síðasta þingi að slík endurskoðun færi fram að tveimur til fimm árum liðnum. Meiri hlutinn telur eðlilegt að í frumvarpi um staðgöngumæðrun verði kveðið á um slíka endurskoðun en telur líklegt að ekki verði unnt að meta reynslu fullnægjanlega að tveimur árum liðnum og því þurfi að miða við lengri tíma. Skýrist það m.a. af því að samkvæmt áfangaskýrslu vinnuhóps heilbrigðisráðherra um staðgöngumæðrun frá 5. febrúar 2010 er áætluð þörf fyrir staðgöngumæðrun á Íslandi um 0–5 tilfelli á ári.

Skilgreining móðurhugtaksins og ættleiðingarferli.

Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að huga þyrfti að lagalegri skilgreiningu móðurhugtaksins en samkvæmt barnalögum, nr. 76/2003, telst sú kona sem elur barn móðir þess. Meiri hlutinn telur mikilvægt að frumvarp um staðgöngumæðrun hrófli ekki við þessari grunnskilgreiningu laga enda ber öðru fremur að tryggja rétt barns til foreldra svo og rétt staðgöngumóðurinnar. Þegar hefur verið bent á að nýta megi ættleiðingarferlið og gildandi löggjöf þar um. Fyrir nefndinni kom fram að í Bretlandi hefur verið búið svo um hnúta að ættleiðingarferli, þ.m.t. könnun félagsmálayfirvalda á hæfi verðandi foreldra til að ættleiða og ala upp barn, geti hafist áður en barn er fætt, m.a. í því skyni að væntanlegir foreldrar fái fyrr forsjá barnsins og staðgöngumóðir þurfi ekki að hafa forsjá þess eftir fæðingu jafn lengi og nauðsynlegt yrði að óbreyttu. Meiri hlutinn hvetur til þess að þetta fordæmi verði kannað við undirbúning frumvarpsins. Hann bendir jafnframt á nauðsyn þess að hagur barnsins sé hafður í fyrirrúmi og að ekki ríki vafi á því hver fari með umsjá barnsins og forsjá þess.

Ýmis skilyrði eru bundin við ættleiðingar, sbr. lög nr. 130/1999, um ættleiðingar. Þannig er almennt miðað við að einstaklingar þurfi að hafa verið giftir eða í óvígðri sambúð í a.m.k. fimm ár þó að heimilt sé að víkja frá því skilyrði. Einstaklingar þurfa almennt að hafa náð 25 ára aldri. Sækja þarf um ættleiðingarleyfi og er kveðið á um að samþykki þess sem fer með forsjá barnsins þurfi til. Jafnframt er áskilið að leita beri umsagnar barnaverndarnefndar en einnig má leita umsagnar ættleiðingarnefndar ef ástæða þykir til. Í reglugerð nr. 238/2005 um ættleiðingar er jafnframt m.a. kveðið á um að umsækjendur skuli hafa til að bera eiginleika og skilning á þörfum barns sem geri þá vel hæfa til að sinna forsjárskyldum gagnvart barni í samræmi við ákvæði barnalaga. Umsækjendur um ættleiðingu mega ekki vera haldnir sjúkdómi eða þannig á sig komnir að það dragi úr lífslíkum þeirra þar til barn verður sjálfráða eða minnki möguleika þeirra til að annast vel um barn. Jafnframt getur ráðherra sett nánari reglur um heilsufarsskilyrði umsækjenda.

Meiri hlutinn leggur áherslu á að samhliða frumvarpsvinnu um staðgöngumæðrun verði endurskoðun á lögum um ættleiðingar hraðað og ættleiðingarferlið einfaldað. Mikilvægt er að gera skýrar kröfur til umsækjenda um ættleiðingar og tryggja barni þroskavænleg skilyrði og hæfa foreldra sem sinnt geta forsjárskyldum sínum. Þær kröfur mega þó ekki vera þannig gerðar að þær skapi óyfirstíganlega hindrun fyrir umsækjendur um ættleiðingu.

Réttur staðgöngumóður.

Mikilvægt er að allar reglur sem settar verða virði skilyrðislausan rétt staðgöngumóður til að ráða yfir eigin líkama og telur nefndin mjög til bóta að ekki er lengur gert ráð fyrir því í tillögunni að foreldrar og staðgöngumóðir geri með sér bindandi samning. Meiri hlutinn tekur undir eftirfarandi orð úr áliti meiri hluta heilbrigðisnefndar frá síðasta þingi: „Ekkert samkomulag getur tekið frá konu þann skýlausa rétt að ráða yfir eigin líkama. Á meðgöngunni geta komið upp fjölmargir ófyrirséðir þættir sem ekki er mögulegt að semja um fyrir fram. Það er mikilvægt að standa vörð um rétt staðgöngumóðurinnar yfir þeim ákvörðunum sem taka þarf á meðgöngu og í fæðingarferlinu öllu án íhlutunar annarra.“

Mikilvægt er þó að stuðla að góðum og uppbyggilegum tengslum staðgöngumóður við verðandi foreldra barnsins til að stuðla að jákvæðri upplifun allra aðila á hlutverki sínu.

Meiri hlutinn áréttar að með samþykkt tillögu þessarar yrði ráðherra einungis falið að skipa starfshóp til að semja frumvarp um að heimila staðgöngumæðrun í velgjörðaskyni. Með samþykkt tilögunnar væri ekki verið að leiða í lög leyfi til staðgöngumæðrunar. Þegar frumvarp ráðherra verður lagt fyrir Alþingi er það síðan löggjafans að taka ákvörðun um samþykkt eða synjun þess.

Með vísan til alls framangreinds leggur meiri hlutinn til að tillagan verði samþykkt óbreytt.

Alþingi, 14. des. 2011.

Álfheiður Ingadóttir,

form.

Jónína Rós Guðmundsdóttir,

frsm.

Lúðvík Geirsson.

Kristján L. Möller.

Pétur H. Blöndal.

Unnur Brá Konráðsdóttir.

Guðmundur Steingrímsson.