Endurskoðun fiskveiðistefnunnar Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 527

1990–91. – 1060 ár frá stofnun Alþingis.

113. löggjafarþing. – 292 . mál.

Sþ.

527. Tillaga til þingsályktunar um endurskoðun fiskveiðistefnunnar.

Flm.: Þorvaldur Garðar Kristjánsson, Skúli Alexandersson, Eyjólfur Konráð Jónsson,

Karvel Pálmason, Kristinn Pétursson, Ólafur Þ. Þórðarson, Friðjón Þórðarson,

Sighvatur Björgvinsson, Pálmi Jónsson, Ásgeir Hannes Eiríksson,

Eggert Haukdal, Ingi Björn Albertsson, Árni Gunnarsson, Geir Gunnarsson,

Margrét Frímannsdóttir.

Alþingi ályktar að kjósa hlutfallskosningu sjö alþingismenn í milliþinganefnd er hafi það hlutverk að endurskoða fiskveiðistefnuna. Skal endurskoðunin hafa að markmiði að komið verði á þeirri skipan sem tryggir verndun fiskstofnanna og miðast við að atgervi þeirra, sem sjóinn stunda, fái að njóta sín og sjávarútvegurinn geti lagað sig sem frjáls atvinnuvegur að landsháttum, fiskimiðum og hagsmunum byggðarlaga svo að gefi sem bestan rekstrargrundvöll til að ná hámarksafrakstri af auðlindum hafsins.

Í þessum tilgangi skal nefndin semja frumvarp um stjórn fiskveiða þar sem til komi stjórn á stærð fiskiskipastólsins, sóknarstýring á veiðitíma, veiðisvæðum, gerð skipa, útbúnaði veiðarfæra og meðferð afla eftir því sem heimilaður hámarksafli á hverja fisktegund leyfir.

Nefndin skal haga störfum svo að frumvarp um stjórn fiskveiða geti verið lagt fyrir næsta Alþingi.

G r e i n a r g e r ð .

Fiskveiðistefna hefur tvíþættan tilgang, annars vegar verndun fiskstofnanna og hins vegar hámarksafrakstur fiskstofnanna. Með tilliti til þess hefur kvótakerfið sem hefur verið við lýði síðan 1984 sýnt sig í fullkomnu haldleysi.

Það kemur í ljós að á kvótatímabilinu hefur stjórnunaraðferðin ekki dugað til að fylgt væri þeim veiðitakmörkunum sem stjórnvöld höfðu ákveðið. Í fskj. I er að finna upplýsingar frá Fiskifélagi Íslands um veiði helstu botnfisktegunda. Þar má sjá tillögu sem fiskifræðingar gerðu um veiði hvers árs, ákvörðun stjórnvalda um leyfilegan heildarafla og þá veiði sem raunverulega átti sér stað. Á árunum 1984 – 1988 fór t.d. þorskafli 437 þús. tonn fram úr tillögum fiskifræðinga. Hins vegar er aðra sögu að segja frá síðustu árunum áður en kvótakerfið var tekið upp. Á árunum 1980 – 1983 fór þorskafli aðeins 64 þús. tonn fram úr tillögum fiskifræðinga.

Þá hefur kvótakerfið ekki stuðlað að auknum afrakstri af fiskveiðum með samdrætti í fiskiskipaeign landsmanna. Í stað þess að minnka sóknargetu fiskiskipastólsins hefur hún stórum aukist þann tíma sem kvótakerfið hefur verið við lýði. Á fskj. II eru upplýsingar Siglingamálastofnunar ríkisins sem greina flokkun skipastólsins eftir stærð, breytingum frá ári til árs og varða fjölda skipa, rúmlestafjölda, nýsmíði, stækkun, endursmíði og úreldingu. Á árunum 1984 – 1988 fjölgaði t.d. fiskiskipum um 121 skip og smálestatala jókst um 9.879, auk þess sem opnum vélbátum fjölgaði um 162 skip og smálestatala þeirra jókst um 1.725. Á árunum 1979 – 1983 fækkaði hins vegar skipum um 71 og smálestatala jókst um 5.357, auk þess sem opnum vélbátum fjölgaði um 517 og smálestatala þeirra jókst um 1.653.

Þannig hefur fiskiskipastóllinn aukist frá því kvótakerfið kom til og raunar afkastageta hans langt fram úr því sem aukning smálestatölu bendir til. Það hefur komið í ljós að í kvótakerfinu er innbyggður hvati til að halda á floti hverju fleyi þar sem hvert haffært skip á sinn útdeilda skammt af afla hversu óhagkvæmur sem rekstur þess kann að vera og ekki er svo hrörlegt skip að ekki gagnist til að hljóta úthlutun á veiðiheimild sem hagnýta má sem söluvöru ef ekki vill betur til. Þetta hefur leitt til þeirrar öfugþróunar að fiskiskipastóllinn hefur stöðugt orðið vannýttari. Augljóst er að þetta ástand er óþolandi fyrir rekstur útgerðarinnar. Og þjóðhagslega er ástandið óviðunandi þegar svo er komið að framleiðslutæki sem fjárfest hefur verið í má ekki nota þriðjung úr ári eins og nú er orðið.

Þessar staðreyndir eiga sér sínar orsakir. Öll stjórnun atvinnulífsins getur verið annaðhvort einstaklingsbundin eða almenns eðlis. Það skiptir sköpum hver stjórnunaraðferðin er viðhöfð. Með einstaklingsbundnum stjórnunaraðferðum er hverjum einstaklingi gefin bein fyrirmæli um athafnir sínar, um hvað hann megi gera og hvað mikið aðhafast. En stjórnun almenns eðlis er fólgin í reglum þar sem einstaklingnum er heimilað að athafna sig eins og hann hefur vilja og getu til innan ramma þeirra stjórnvaldsfyrirmæla sem sett eru á hverjum tíma. Hér skilur á milli frelsis og ófrelsis, valddreifingar og miðstýringar. Önnur leiðin er dragbítur á efnahagslegar framfarir, hin stuðlar að hagsæld og velmegun.

Með kvótakerfinu eru veiðiheimildir bundnar við einstök skip og því takmörk sett hvað hvert skip má veiða mikið. Þannig er kvótakerfið einstaklingsbundin stjórnun fiskveiða með þeim göllum og annmörkum sem slíkri skipan fylgir. Grundvallargalli kvótakerfisins er að aflatakmörk eru sett á hvert einstakt skip. Á þessari skipan byggist sú forsjá hafta og miðstýringar sem kvótakerfið er. Það er haldið þeirri eigind að því skilvirkari sem framkvæmd þess er þeim mun fráleitara er það. Ekki er þess vegna hægt að breyta kerfinu til batnaðar því að reynslan hefur sýnt að þó sníða megi einn vankantinn af koma tveir nýir í staðinn hálfu verri. Meiri miðstýring sem stjórnvöld hafa gripið til við hverja framlengingu kvótalaganna hefur verið að fara úr öskunni í eldinn.

Gallar kvótakerfisins eru augljósir. Arðsemissjónarmiðum er kastað fyrir borð. Hverju einstöku skipi er ekki frjálst að afla og flytja þá björg í bú sem það er fært um innan þeirra marka sem hámarksafli úr hverjum einstökum fiskstofni leyfir. Sókn og keppni sjómanna verður ekki komið við. Afburðamennirnir fá ekki að njóta sín. Fiskiklærnar eru settar á bekk með fiskifælunum. Meðalmennskan er færð til vegs og virðingar. Skriffinnskan, smámunasemin, hnýsnin, eftirlitið og gæslan er svo snuðrandi við hvert fótmál. En húsum ríður spillingin lipur og lævís, þessi sígildi fylgifiskur hafta og ofstjórnar í hvaða formi sem er. Og þá er ógetið kvótaviðskiptanna sem ríkisvaldið býður upp á og gerir óhjákvæmileg til að halda kvótakerfinu gangandi. Þessi viðskipti eiga sér ekki fordæmi meðal siðmenntaðra þjóða. Réttindi sem veitt eru endurgjaldslaust með stjórnvaldsráðstöfunum eru gerð að verslunarvöru. Hér er ekki einungis um að ræða beina verslun með kvótann heldur og óbeina í formi uppsprengds skipaverðs. Réttarvitund Íslendinga þolir ekki slíka ráðstöfun á almannaeign sem fiskurinn í sjónum er. Ofan á allt bætast svo þau fjörráð við einstakar byggðir, sem jafnvel hafa bestu aðstöðuna til sjósóknar, að þeim er fyrirmunað að njóta hennar sem skyldi svo að sjávarútvegurinn megi skila sem mestum arði í þjóðarbúið. Afleiðingin blasir við í skelfilegri byggðarröskun. Dæmin eru mörg. Reynt er svo í nauðvörn hjá einstökum sveitarfélögum að bjarga málum með þátttöku í útgerðinni með einum eða öðrum hætti sem er að sjálfsögðu algjör tímaskekkja og unnið fyrir gýg þegar til lengdar lætur.

Það stefnir nú í fullkomið öngþveiti og ráðleysi. Það er ekki nema um eitt að gera. Það verður að stöðva vitleysuna áður en lengra er haldið. Það er ekki um annað að ræða en að hverfa frá miðstýringunni, hverfa frá haftakerfinu. Það verður að taka upp frjálsa samkeppni svo að markaðsöflin fái að njóta sín í aðalatvinnuvegi landsmanna.

Til þessa er um tvær leiðir að ræða. Annars vegar að taka upp sölu veiðileyfa. Hins vegar að afnema veiðileyfi og taka upp sóknarstýringu. En á þessum leiðum er sá munur sem skiptir sköpum í þróun sjávarútvegs á Íslandi.

Það er hægt að koma við frjálsri samkeppni svo að markaðsöflin fái að njóta sín með því að selja veiðileyfin. Í samkeppninni um veiðileyfin standa þeir best að vígi sem reka útgerðina með sem mestum arði og hafa þannig sterkasta fjárhagsstöðu. Það er lögmál markaðarins þar sem arðsemin ræður. En með þessu er ekki öll sagan sögð um sölu veiðileyfa. Þeir sem ráða yfir fjármagni sem ekki er runnið frá sjávarútveginum eiga þess líka kost að komast yfir veiðileyfi jafnvel umfram þá sem sjóseltu hafa í æðum og hæfastir eru til sjósóknar og útgerðar. Það er engin trygging fyrir því að slíkir handhafar veiðileyfa reki þá útgerð sem skilar mestum arði í þjóðarbúið. Auk þess sem með sölu veiðileyfa væru opnaðar gáttir fyrir erlent fjármagn til yfirráða yfir mestu auðlind þjóðarinnar.

Til þess að ná hámarksafrakstri af fiskveiðum verður hæfni til sjósóknar og aðstaða til fiskimiða að fá að njóta sín hindrunarlaust. Í stað þess að taka upp sölu veiðileyfa liggur þess vegna beint við að taka upp fiskveiðistjórnun með sóknarstýringu. Í stað þess að fiskveiðistjórnun sé einstaklingsbundin, þar sem veiðitakmarkanir eru bundnar við hvert einstakt skip, ber að taka upp fiskveiðistjórnun almenns eðlis. Fiskveiðistjórnun er þá fólgin í takmörkunum á heildarafla og sóknarstýringu með almennum fyrirmælum um veiðitíma, veiðisvæði, gerð skipa, útbúnað veiðarfæra og meðferð afla. Fiskveiðar eru þá frjálsar innan þeirra marka sem leyfilegt aflamagn á hverja fisktegund heimilar.

Slík skipan gerir mögulegt það úrval sem þarf að fara fram til að fækka fiskiskipum og minnka þannig sóknargetuna til samræmis við það sem nægir til að fullnýta fiskstofnana. Þetta úrval geta engar stjórnvaldsákvarðanir gert. Það verður einungis gert í frjálsri samkeppni þar sem hæfni og arðsemi fá að ráða. Þeir halda velli sem kunna best til verka. Hinir falla fyrir borð. Í frjálsum atvinnurekstri geta þeir einir verið þátttakendur sem standast samkeppnina. Þannig verður best tryggður hagkvæmur rekstur sjávarútvegsins. Þannig heltast úr lestinni þau skip sem eru óhagkvæm og úrelt til reksturs. Það borgar sig hreinlega ekki að gera þau út. Þannig gæti sóknargetunni miðað, þegar til lengdar lætur, í átt til jafnvægis við fiskstofnana svo að beita þurfi sem minnstum veiðitakmörkunum.

Til þess að flýta fyrir þessari þróun og að fiskiskipaflotinn verði ekki stærri að sóknargetu en hámarksnýting fiskstofnanna krefur og stuðla að því að svo geti jafnan verið þarf að gera sérstakar ráðstafanir. Þess vegna þarf úreldingarsjóð fiskiskipa til að styrkja útgerðina til að taka af skipaskrá skip sem ekki eru hagkvæm til reksturs. En til frambúðar varðar mestu að ekki verði ótímabær aukning á sóknargetu fiskiskipastólsins. Verða því að vera fyrir hendi reglur um endurnýjun skipastólsins ef á þarf að halda. Koma verður á þeirri skipan að endurnýjun fiskiskipastólsins megi ekki leiða til stækkunar hans meðan sóknargetan er umfram það sem nægir til að tryggja hámarksnýtingu fiskstofnanna.

Samt sem áður verður ekki hjá því komist að beita áfram tímabundnum veiðibönnum. En það á að vera í stöðugt minnkandi mæli eftir því sem fiskiskipastóllinn minnkar og leitar jafnvægis við veiðiþol fiskstofnanna. Það er mælikvarði á góða fiskveiðistjórn að skipin þurfi ekki að vera bundin við landfestar langtímum saman og fjárfesting í þessum framleiðslutækjum megi verða sem arðbærust. Hins vegar verður að gæta hagsmuna fiskvinnslunnar eftir því sem þörf krefur með því að beita sóknarbanni eftir veiðitímabilum til að stuðla að sem jafnastri hráefnisöflun og vinnslu fyrirtækjanna. Þá er aldrei of mikil áhersla lögð á þann þátt fiskveiðistjórnar sem varðar beinar ráðstafanir til verndar og friðunar hrygningar- og uppeldisstöðva með svæðisbundnum og tímabundnum veiðibönnum.

Það heyrist ekki ósjaldan sagt að sóknarstýringin sem lögð er til í þessari tillögu til þingsályktunar sé óraunhæf og ónothæf aðferð til fiskveiðistjórnunar. En því fer víðs fjarri. Þessi frjálsa aðferð, sóknarstýring, er til í veruleikanum og ekki óraunhæfari en svo að hún var viðhöfð 1976 – 1984 við stjórn fiskveiða. Og þessi aðferð reyndist ekki ónothæfari en svo að vandamál fiskveiðistjórnunar voru þá barnaleikur einn borið saman við erfiðleikana sem nú fylgja kvótakerfinu. Ógæfan var sú að hverfa frá sóknarstýringunni 1984 og taka upp kvótakerfið í stað þess að bæta þá aðferð sem fyrir var.

Viðfangsefnið nú getur ekki verið annað en að hverfa aftur til sóknarstýringar með endurbættum aðferðum, svo sem þarf til að mæta þeim vanda sem blasir við. Um þessa leið á að geta tekist víðtæk samstaða. Hin leiðin að taka upp sölu veiðileyfa stefndi í öfuga átt. Sú leið hefur þá náttúru að efna til slíks ágreinings að með eindæmum er. Þessi ágreiningsmál kljúfa þjóðina niður í andstæðar fylkingar eftir mismunandi sjónarmiðum, hagsmunaárekstrum, siðferðisskoðunum, byggðamálum og stéttarágreiningi. Hér er um að ræða djúpstæð mál, sem höfða til réttlætiskenndar og tilfinninga sem valda sundurþykkju, úlfúð og illvígum deilum, og til þess eins fallin að sundra þjóðinni þegar mest ríður á samstilltu átaki til úrlausnar þeim vanda sem nú er á höndum til mótunar fiskveiðistefnu. Og vissulega er það kaldhæðnislegt ef svo miklu yrði fórnað til að koma á sölu veiðileyfa með óhugnanlegum afleiðingum og engar nauður rekur til.

Það er skoðun flutningsmanna þessarar tillögu til þingsályktunar að reynslan hafi ótvírætt sýnt að kvótakerfið fái ekki staðist. Það er aðeins spurning hvenær það verður aflagt og hvað það hefur gert landi og lýð mikinn skaða þegar sú stund rennur upp. Þess er að vænta að tillaga þessi stuðli að því að kvótakerfinu verði hrundið fyrr en síðar.

Fylgiskjal I.

Fylgiskjal II.