Atvinnulýðræði Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 306

130. löggjafarþing 2003–2004.

Þskj. 306 - 271. mál.

Tillaga til þingsályktunar um atvinnulýðræði.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Margrét Frímannsdóttir,

Helgi Hjörvar, Ásta R. Jóhannesdóttir.

Alþingi ályktar að fela félagsmálaráðherra að skipa nefnd er hafi það hlutverk að kanna og gera tillögur um það hvernig unnt sé að tryggja áhrif starfsmanna á stjórnun og ákvarðanatöku í fyrirtækjum og stofnunum á vegum ríkis og sveitarfélaga. Nefndin skoði hvaða leiðir hafa verið farnar í nágrannalöndunum, einkum í Danmörku og í Þýskalandi og jafnframt á vettvangi Evrópusambandsins. Hún verði skipuð fulltrúum heildarsamtaka launþega og fulltrúum samtaka atvinnulífsins auk fulltrúa ráðherra og ljúki störfum fyrir 1. október 2004.

Greinargerð.

Með þingsályktunartillögu þessari er lagt til að hafin verði markviss athugun á því hvernig unnt er að innleiða hér á landi það sem kallað hefur verið atvinnulýðræði. Tillaga þessi á rót sína að rekja til frumvarps sem var fyrst flutt á 121. þingi af þáverandi þingflokki jafnaðarmanna en fyrsti flutningsmaður var Ágúst Einarsson. Frumvarpið var endurflutt með öðrum efnistökum á 122. og 126. þingi, en varð ekki útrætt.

Um atvinnulýðræði.

Oft er rætt um tvær leiðir sem eru færar til að auka áhrif starfsmanna innan félaga og stofnana. Önnur er sú að starfsmenn hafi áhrif á mál sem snerta vinnutilhögun, svo sem vinnutíma, aðbúnað, kaup og kjör. Hin felst í því að auka áhrif starfsmanna á stjórnun. Hvorugt er algengt hérlendis og eru Íslendingar langt á eftir nágrannaþjóðunum hvað varðar þessa þætti í skipulagi atvinnulífsins.

Samband fjármagns og vinnu hefur mjög lengi verið einn af meginþáttunum í fræðilegri umfjöllun innan hagfræði og þjóðfélagsvísinda. Áður fyrr var meginreglan í fyrirtækjarekstri sú að eigendur fjármagnsins, þ.e. eigendur viðkomandi fyrirtækis, höfðu allt ákvörðunarvald og báru alla ábyrgð í fyrirtækinu en launafólk var því samningsbundið. Þetta skipulag hefur breyst mikið á undanförnum áratugum.

Í nútímafyrirtækjum eru þrír ráðandi hópar, þ.e. eigendur, æðstu stjórnendur og starfsmenn. Æðstu stjórnendur, þ.e. framkvæmdastjórar, eru oft meðal eigenda en það er síður en svo algilt. Eigendur og æðstu stjórnendur starfa hins vegar náið saman og koma oftast fram sem ein heild gagnvart starfsmönnum við samninga um kaup og kjör. Þótt eigendur fyrirtækja fari með hið formlega vald hafa völd og áhrif æðstu stjórnenda aukist verulega um hinn vestræna heim undanfarna áratugi.

Hægt er að skipta atvinnulýðræði í nokkur stig þar sem fyrsta stigið er óformleg upplýsingagjöf frá æðstu stjórnendum og eigendum til starfsmanna. Næsta stig er samráð um starfsumhverfi eða afmarkaða þætti í stjórnun fyrirtækisins. Þriðja stigið felur í sér að ráðandi hópar, þ.e. eigendur, æðstu stjórnendur og starfsmenn, taka sameiginlega ákvarðanir um stjórnun fyrirtækisins.

Rökin fyrir auknum áhrifum starfsmanna eru m.a. þau að með auknu samstarfi og upplýsingastreymi er hægt að ná fram hagkvæmum áhrifum á rekstur fyrirtækis og stöðu starfsmanna. Aukið atvinnulýðræði bætir starfsanda, veitir stjórnendum aðhald, bætir kjör og eykur lýðræðislega stjórnunarhætti. Atvinnulýðræði vinnur gegn óeðlilegri valdasamþjöppun og er hluti af góðri fyrirtækjamenningu sem er mikilvægur þáttur í nútímastjórnun.

Fleiri rök fyrir aðild starfsfólks að stjórnun félaga og stofnana eru m.a. að tekið er tillit til hagsmuna starfsmanna með því að bæta aðgengi að reynslu og upplýsingum sem starfsmenn búa yfir. Virkt atvinnulýðræði felur einnig í sér að ráðstöfunarfrelsi stjórnar er takmarkað þegar um er að ræða aðgerðir sem eru mjög óvinsælar meðal starfsmanna og það tryggir að tekið sé tillit til afleiðinga af stefnu félagsins eða stofnunarinnar, svo sem hvað varðar staðsetningu, líðan starfsmanna á vinnustað, tryggingu atvinnu og mengun.

Fyrirtæki hafa í auknum mæli horfið frá miðstýringu til dreifstýringar þar sem einstakir starfsmenn taka sífellt meiri þátt í ákvörðunum sem tengjast vinnu þeirra. Talið er að gott samband milli stjórnenda og starfsmanna sé í þágu beggja og hafi í för með sér bættan hag fyrirtækis, svo og betri starfsanda, ánægðari starfsmenn og betri launakjör. Atvinnulýðræði er þannig góð aðferð til að styrkja félög og stofnanir, auka framleiðni og hækka laun, auk þess sem þessi leið eykur nauðsynlegt eftirlit í heimi vaxandi samkeppni.

Atvinnulýðræði í Evrópu.

Atvinnulýðræði hefur verið útfært með ýmsum hætti erlendis. Sums staðar hefur t.d. verið unnið skipulega að því að starfmenn eignist hlut í viðkomandi fyrirtæki. Það þekkist að launþegasjóðir séu starfandi innan fyrirtækja og í þá sjóði renni hluti af hagnaði fyrirtækisins. Slíkt fyrirkomulag er t.d. í Svíþjóð og í Þýskalandi en er óþekkt hérlendis.

Í löggjöf Evrópusambandsins eru ákvæði um atvinnulýðræði og er vikið að því í kafla um félagaréttarákvæði EES-samningsins. Nú þegar hefur tilskipun ráðsins 2001/86/EB frá 8. október 2001, um viðbætur við stofnsamþykktir fyrir Evrópufélög að því er varðar aðild starfsmanna, verið felld inn í EES-samninginn í samræmi við ákvörðun sameiginlegu EES- nefndarinnar sem staðfest hefur verið af Alþingi. Í greinargerð sem fylgdi tillögu til þingsályktunar um staðfestingu á ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar sagði m.a.:

„Tilskipun 2001/86/EB er ætlað að vernda rétt starfsmanna til aðildar að málum og ákvörðunum sem snerta starfsemi Evrópufélagsins sem þeir vinna hjá. Um önnur málefni sem varða félagsmála- og vinnulöggjöf, einkum um rétt starfsmanna, samkvæmt reglum aðildarríkjanna, til upplýsinga og samráðs, fer að viðeigandi, innlendum ákvæðum sem gilda með sömu skilyrðum um hlutafélög. Miða ákvæði tilskipunarinnar að því að tryggja að reglur um aðild starfsmanna í þátttökufélögunum í stofnun Evrópufélags hvorki hverfi né að vægi þeirra minnki við stofnun Evrópufélagsins.

„Þátttaka starfsmanna“ táknar í tilskipuninni að fulltrúar starfsmanna geti haft bein áhrif á málefni félagsins með rétti til að greiða atkvæði eða tilnefna einhverja fulltrúa í framkvæmdastjórn eða stjórn félagsins eða rétti til að mæla með og/eða gegn tilnefningu einhvers eða allra fulltrúa í þessar stjórnir. „Aðild starfsmanna“ er hins vegar skilgreint sem hvert það fyrirkomulag, þ.m.t. upplýsingamiðlun, samráð og þátttaka, þar sem fulltrúar starfsmanna geta haft áhrif á ákvarðanatöku í félaginu. Loks er „samráð“ skilgreint sem viðræður og skoðanaskipti fulltrúanefndar starfsmanna og/eða fulltrúa starfsmanna og þar til bærrar stofnunar viðkomandi Evrópufélags, á þeim tíma, á þann hátt og með því inntaki sem gerir fulltrúum starfsmanna kleift, á grundvelli fenginna upplýsinga, að láta í ljós álit sitt á ráðstöfunum sem þar til bæra stofnunin hefur fyrirhugað og kann álitið að verða tekið til greina við ákvarðanatökur í félaginu.

Vegna margbreytilegra reglna og venja sem fyrir hendi eru í aðildarríkjunum, með tilliti til þess hvernig fulltrúar launamanna taka þátt í ákvarðanatöku í fyrirtækjum, er ekki mælt fyrir í tilskipuninni um aðeins eina evrópska fyrirmynd að þátttöku launamanna fyrir öll Evrópufélög. Tilskipunin leggur hins vegar þá skyldu á aðildarríki að þau tryggi fasta málsmeðferð um upplýsingamiðlun og samráð á fjölþjóðlegum grundvelli í öllum tilvikum þegar Evrópufélag er stofnað. Ef og þegar þátttökuréttur er fyrir hendi í einu eða fleiri félögum sem stofna Evrópufélag skal hann fylgja með í flutningnum yfir í Evrópufélagið þegar því hefur verið komið á fót nema sérstök samninganefnd fulltrúa starfsmanna og fulltrúar þeirra fyrirtækja sem standa að stofnun Evrópufélagsins geri samkomulag um annað.

Ef ekki næst samkomulag í viðræðum milli fulltrúa starfsmanna og þátttökufélaganna skal kveða á um almennar reglur í samræmi við viðauka með tilskipuninni sem gilda um Evrópufélag þegar það hefur verið stofnað. Þessar almennu reglur skulu tryggja skilvirka starfshætti við miðlun upplýsinga til starfsmanna og samráð við þá á fjölþjóðlegum grundvelli, einnig þátttöku þeirra í viðkomandi stofnunum Evrópufélagsins ef og þegar slík þátttaka var fyrir hendi í starfsstöðvunum í þátttökufélögunum fyrir stofnun Evrópufélagsins.

Það er grundvallarregla og yfirlýst markmið með tilskipuninni að tryggja áunninn rétt starfsmanna til að taka þátt í ákvörðunum í félaginu. Réttindi starfsmanna, sem eru í gildi áður en Evrópufélag er stofnað, skulu vera grundvöllur að rétti starfsmanna til að eiga aðild að Evrópufélaginu (meginreglan um „fyrir og eftir“). Sú regla gildir ekki aðeins um stofnun Evrópufélags heldur einnig um skipulagsbreytingar í starfandi Evrópufélagi og félögum sem verða fyrir áhrifum af skipulagsbreytingunum.

Evrópufélög eru nýtt félagsform og kallar innleiðing tilskipunar 2001/86/EB og reglugerðar (EB) nr. 2157/2001 á lagabreytingar hér á landi. Erfitt er að segja fyrir um þýðingu þessa nýja félagsforms fyrir íslensk fyrirtæki eða vinnumarkað hér á landi. Þótt fyrir fram megi ætla að það verði einkum stórfyrirtæki sem hugsanlega munu nýta sér þennan möguleika er rétt að hafa í huga að ekki er gert að skilyrði að þátttökufélög hafi tiltekinn fjölda starfsmanna eða ákveðna veltu til að geta stofnað Evrópufélag. Í reglugerðinni er þó gert að skilyrði fyrir stofnun Evrópufélags að hlutafé verði að lágmarki 120.000 evrur.

Þar sem bein þátttaka starfsmanna í stjórn fyrirtækja tíðkast almennt ekki á íslenskum vinnumarkaði eru ekki líkur til þess að tilskipunin muni leiða til þess að réttindi launamanna minnki með tilkomu Evrópufélaga. Þvert á móti er líklegra að í einhverjum tilvikum geti stofnun Evrópufélags leitt til þess að íslenskir starfsmenn félagsins öðlist meiri rétt en áður á grundvelli reglna tilskipunarinnar, þ.e. í þeim tilvikum sem starfsmenn erlendra félaga sem þátt taka í stofnun félagsins eiga á grundvelli laga í því aðildarríki eða samþykkta viðkomandi félags rétt til aðildar að ákvarðanatöku í félaginu.

Samkvæmt ákvæðum tilskipunarinnar skulu aðildarríkin hafa samþykkt nauðsynleg lög og stjórnsýslufyrirmæli til að fara að tilskipuninni eigi síðar en 8. október 2004 eða tryggja eigi síðar en þann dag að aðilar vinnumarkaðarins samþykki nauðsynleg ákvæði með samkomulagi sín í milli.“

Þegar þetta er ritað hefur viðskiptaráðherra lagt fram frumvarp til laga um Evrópufélög. Ákvæði um aðild starfsmanna verða þó einkum að finna í frumvarpi sem boðað hefur verið að félagsmálaráðherra muni flytja á þessu þingi. Ljóst er þó að þær reglur munu aðeins gilda um Evrópufélög og því full ástæða til að skoða þessi mál hvað önnur félög varðar og jafnframt stofnanir hins opinbera.

Atvinnulýðræði hérlendis.

Þótt hagsmunir starfsmanna og vinnuveitenda geti oft farið saman innan fyrirtækis takast þessir aðilar einnig á, einkum um kaup og kjör. Þróunin hérlendis virðist sú að fyrirtækja- og stofnanasamningar verði gerðir í ríkari mæli en áður. Líklegt er að slíkir samningar þróist innan félaga og stofnana með samvinnu við heildarsamtök vinnuveitenda og verkalýðsfélaga og ráðgjöf frá þeim. Slíkt fyrirkomulag þekkist mjög víða erlendis og hefur verið lengi í föstum skorðum í nágrannalöndunum. Verkalýðsfélög og vinnuveitendur standa að hagsmunagæslu gagnvart stjórnvöldum og koma í mörgum tilfellum sameiginlega fram gagnvart ríkisstjórn.

Samstarf launafólks og vinnuveitenda hefur verið mjög mikið innan lífeyrissjóðanna en þeim er stjórnað í sameiningu af samtökum þeirra. Sá þáttur er mikilvægur í ljósi þessarar tillögu vegna þess að lífeyrissjóðirnir eru hluthafar í fjölmörgum fyrirtækjum. Á næstu árum má búast við því að hlutdeild lífeyrissjóða í atvinnulífinu aukist verulega en fjárfestingar lífeyrissjóða hérlendis í hlutabréfum eru enn þá hlutfallslega minni en gengur og gerist í nágrannalöndunum. Útlit er fyrir að innan nokkurra ára verði lífeyrissjóðir mjög stórir eignaraðilar í fjölmörgum íslenskum félögum.

Ekki fer fram mikil umræða hérlendis um hvernig lífeyrissjóðirnir eigi að koma að stjórnun í einstökum félögum. Venjan hefur verið sú að þeir hafa ekki skipt sér af stjórnun félaganna og í mörgum tilfellum ekki sóst eftir stjórnarsæti þótt þeir hefðu getað það. Þetta er hins vegar ekki einhlít regla. Lífeyrissjóðirnir hafa litið á fjárfestingar í hlutabréfum sem afmarkaðan þátt í dreifingu á fjármagni sínu en meginskylda þeirra er að tryggja góða ávöxtun á því fé sem bundið er í sjóðunum til þess að geta staðið undir lífeyrisskuldbindingum. Hér á landi hefur hlutabréfamarkaður rutt sér til rúms og eignaraðild dreifst í fjölmörgum félögum. Það ýtir enn frekar undir þátttöku starfsmanna í ákvörðunum innan einstakra fyrirtækja og stofnana eins og þessi tillaga gerir ráð fyrir.

Í núgildandi lögum um hlutafélög og einkahlutafélög er heimild til að veita megi stjórnvöldum eða öðrum rétt til að tilnefna einn eða fleiri stjórnendur. Þannig gætu hlutafélög, miðað við núverandi löggjöf, ákveðið að starfsmenn tilnefndu aðila í stjórn. Hins vegar er ekki vitað til þess að svo sé gert í nokkru íslensku hlutafélagi. Tilgangur þessarar tillögu er að koma því til leiðar að áhrif starfsmanna verði tryggð á stjórnun fyrirtækja og stofnana. Í þessu sambandi er mikilvægt að hafa í huga að atvinnulýðræði er tiltölulega vanþróað hér á landi og að við erum áratugum á eftir nágrannaþjóðunum hvað varðar áhrif starfsmanna á stjórnun fyrirtækja.

Hjá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja og Bandalagi háskólamanna hefur verið unnið að því að auka menntun trúnaðarmanna starfsmanna til að starfa á jafnréttisgrundvelli með eigendum og æðstu stjórnendum. Þetta sýnir að innan verkalýðshreyfingarinnar er í vaxandi mæli verið að bregðast við nýjum aðstæðum.

Fjölmargar stjórnunaraðferðir miðast beinlínis við þátttöku starfsmanna og má þar nefna gæðastjórnun sem er útbreitt stjórnunarform hérlendis og erlendis. Í gæðastjórnun er hagur viðskiptavinarins í fyrirrúmi. Þessi stjórnunaraðferð hefur reynst vel við að útrýma sóun í rekstri. Þannig hafa fjölmörg fyrirtæki skipulagt gæðaátak í fyrirtækjum sínum, sett á stofn gæðalið og unnið í minni hópum með starfsmönnum á tilteknum starfssvæðum til að bæta reksturinn. Þetta hefur einnig endurspeglast í bættum launakjörum viðkomandi starfsmanna. Þessi aðferðafræði mælir með því að náið samstarf sé haft við starfsmenn um ýmsa stjórnunarþætti í fyrirtækjum.

Ekki hefur verið fjallað mikið um atvinnulýðræði hérlendis en vert er að vekja athygli á greinargerð sem Hilmar Gunnlaugsson, stud. jur., vann fyrir iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið haustið 1995.

Atvinnulýðræði í öðrum löndum.

Ástæða er til að skoða vandlega þær leiðir sem farnar hafa verið í Danmörku. Þar er atvinnulýðræði tryggt með þeim hætti að starfsmenn kjósa tiltekið hlutfall stjórnarmanna í hlutafélögum. Það að auka áhrif starfsmanna innan fyrirtækja og stofnana er leið sem búast má við að skili mestum árangri á tiltölulega skömmum tíma. Einnig hafa verið ákvæði í þýskri löggjöf frá um 1950 um áhrif starfsmanna á stjórnun fyrirtækja og stofnana. Í Noregi var starfsmönnum ríkisfyrirtækja veittur réttur til þess að velja fulltrúa í stjórn þegar árið 1947.

Ákvæðin í dönsku hlutafélagalöggjöfinni um rétt starfsmanna til að kjósa fulltrúa í stjórn félaga eru frá árinu 1973 og hafa reynst vel. Ákvæðin gilda um fyrirtæki sem hafa 35 starfsmenn eða fleiri.

Tilgangur þessarar tillögu er fyrst og fremst að opna umræðu um atvinnulýðræði í íslenskum félögum og stofnunum. Norðurlöndin hafa náð langt á þessu sviði, svo og Þýskaland og reyndar mörg lönd innan Evrópusambandsins. Náið samstarf fyrirtækis og starfsmanna þekkist einnig annars staðar, t.d. í Japan þar sem algengt er að starfsmenn vinni allan starfstíma sinn hjá sama fyrirtæki.

Í Svíþjóð er gert ráð fyrir að fulltrúar starfsmanna komi frá stéttarfélögunum en séu ekki nauðsynlega starfsmenn viðkomandi fyrirtækis. Í Danmörku er stefnan hins vegar sú að fulltrúar starfsmanna í stjórn séu starfsmenn viðkomandi fyrirtækis. Þetta getur vitaskuld verið matsatriði en flutningsmenn telja rétt, ef þessi leið yrði farin, að stjórnarmaðurinn sé starfsmaður félagsins eða stofnunarinnar þótt vitaskuld eigi hann aðild að stéttarfélagi eins og aðrir starfsmenn. Hugmyndin er sú að með því eflist tengsl starfsmanna við stjórn, eigendur og æðstu stjórnendur. Búast má við að með áframhaldandi útfærslu á vinnustaðasamningum í samvinnu við stéttarfélögin verði tengsl starfsmanna, samtaka þeirra og fyrirtækjanna enn nánari en verið hefur og telja flutningsmenn að virkt atvinnulýðræði muni stuðla að því.

Lokaorð.

Brýnt er að Íslendingar marki sér sjálfstæða stefnu á þessu sviði. Fyrir dyrum stendur innleiðing á reglum um atvinnulýðræði í Evrópufélögum en í því sambandi ber að athuga að þær reglur gilda aðeins um Evrópufélög og hafa einungis að geyma lágmarksreglur.

Flutningsmenn telja að almennar reglur um atvinnulýðræði sem tækju til allra félagaforma sem og stofnana ríkisins mundu styrkja íslenskt atvinnulíf og bæta kjör launafólks, jafnframt því að greiða fyrir aukinni framleiðni félaga og stofnana og bæta þar með samkeppnisstöðu þeirra á alþjóðamarkaði.