Stefna í byggðamálum fyrir árin 1999–2001 Stjórnartillaga - þingskjal nr. 257

123. löggjafarþing 1998–99.

Þskj. 257 - 230. mál.

Tillaga til þingsályktunar um stefnu í byggðamálum fyrir árin 1998–2001.

(Lögð fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)

Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að vinna að framkvæmd stefnumótandi áætlunar um byggðamál fyrir árin 1998–2001 sem hafi að markmiði að treysta búsetu á landsbyggðinni. Stefnt verði að því að fólksfjölgun þar verði ekki undir landsmeðaltali og nemi 10% til ársins 2010.

Helstu aðgerðir sem gripið verði til eru eftirfarandi:

I. Nýsköpun í atvinnulífinu.

1. Unnið verði markvisst að aukinni fjölbreytni atvinnulífs á landsbyggðinni. Þróunarstofur verði efldar og þannig treystur grundvöllur til nýsköpunar og aukinnar fjölbreytni. Hlutverk þeirra verði meðal annars að auka samkeppnishæfni atvinnulífs á landsbyggðinni og aðstoða fyrirtæki við öflun verkefna og styrkja innan lands sem utan. Tryggt verði að aðstoðin skili sér til starfandi fyrirtækja jafnt sem nýrrar atvinnustarfsemi. Til að treysta þessi markmið verði leitað samstarfs við háskóla og rannsóknastofnanir.

Unnið verði að samvinnu einstakra stofnana, félaga og þróunarstofa sem vinna að byggða- og atvinnuþróunarmálum. Í því sambandi verði þær stofnanir sem helst tengjast nýsköpun í atvinnulífinu tengdar starfsemi þróunarstofa með beinum samstarfssamningi með það að markmiði að bæta þekkingu og ráðgjöf vegna nýsköpunar.

2. Lánastarfsemi Byggðastofnunar verði rekin á arðsemisgrundvelli. Þannig verði byggður upp traustur byggðasjóður er hafi sérstaklega að markmiði að efla nýsköpun og auka hagkvæmni í rekstri fyrirtækja á landsbyggðinni. Reikningslegur aðskilnaður verði á milli lánastarfsemi stofnunarinnar og annarrar starfsemi.

3. Til þess að tryggja nauðsynlegt eigið fé í nýsköpunarverkefnum verði komið á fót eignarhaldsfélögum á landsbyggðinni með aðild Byggðastofnunar. Stefnt verði að því að til þeirra verkefna verði sérstaklega varið allt að 300 millj. kr. á fjárlögum hvers árs á áætlunartímabilinu samkvæmt nánari reglum sem forsætisráðherra setur í reglugerð um Byggðastofnun. Þátttaka Byggðastofnunar geti þó mest numið 40% af hlutafé viðkomandi félags.

Byggðastofnun leitist við að taka þátt í uppbyggingu eignarhaldsfélaga þegar á árinu 1998. Getur ríkið lagt fram eignarhlut í félögum sem það á nú aðild að til eignarhaldsfélaga á landsbyggðinni. Leitað verði eftir samstarfi við framtakssjóð Nýsköpunarsjóðs um fjármögnun einstakra verkefna.

4. Sköpuð verði skilyrði til þess að styðja sérstaklega aðgerðir á afmörkuðum svæðum þar sem veruleg röskun verður á atvinnuháttum og búsetu. Sérstaklega verði hugað að aðgerðum í byggðum þar sem atvinnulíf er fábreytt og útgerð á í vök að verjast. Í þeim sveitum sem byggja nær eingöngu á sauðfjárrækt og samgöngur hindra atvinnusókn í önnur byggðarlög verði hugað að aðgerðum sem gætu meðal annars falist í breyttum áherslum í ráðstöfun beingreiðslna með tilliti til byggðasjónarmiða.

5. Forsendur traustra byggða og þar með vaxtarsvæða eru öruggar samgöngur, öflug sveitarfélög, samstarf byggðarlaga um þjónustu og góð skilyrði til atvinnusóknar. Þessi grundvöllur verði treystur með því að örva fjárfestingar í samgöngum, menntun, byggingum og fjarskiptum. Samvinna fyrirtækja við innlendar og erlendar rannsóknastofnanir verði efld, erlend tengsl fyrirtækja á landsbyggðinni aukin og störf sköpuð með fjarvinnslu.

Gripið verði til aðgerða til að auðvelda fólki í strjálbýli atvinnusókn og hugað að leiðum til að lækka kostnað því samfara. Til að treysta búsetu og þróun vaxtarsvæða verði stuðlað að bættum og öruggari almenningssamgöngum.

6. Lögð verði áhersla á að opinberum störfum fjölgi eigi minna hlutfallslega á landsbyggðinni en á höfuðborgarsvæðinu. Því markmiði verði meðal annars náð með því að leitast við að staðsetja nýja starfsemi hins opinbera utan höfuðborgarsvæðisins. Skilgreind verði eftir föngum þau verkefni einstakra ráðuneyta, stofnana og opinberra fyrirtækja sem unnt er að sinna á landsbyggðinni. Hvert ráðuneyti fyrir sig leggi fram tillögur þar að lútandi sem meðal annars geri ráð fyrir að möguleikar upplýsingatækninnar verði nýttir til hins ýtrasta.

7. Nýjum stóriðjuverkefnum verði fundinn staður utan athafnasvæða höfuðborgarinnar og þannig stuðlað að varanlegri fólksfjölgun og fjölbreyttara framboði atvinnutækifæra þar. Lögð verði áhersla á að staðsetja ný stóriðjuverkefni sem víðast á landinu og þeim valinn staður með tilliti til orkuþarfa þannig að bæði sé um að ræða orkufreka stóriðju í nálægð við meginorkuöflunarsvæði hennar og önnur iðjuver sem ekki eru eins orkufrek utan þeirra svæða. Umhverfissjónarmiða verði gætt í hvívetna.

Staðarvalsrannsóknir verði auknar og markvisst unnið að skipulagsmálum og umhverfisathugunum á þeim stöðum sem helst þykja koma til greina fyrir meðalstór og stærri atvinnufyrirtæki. Til að treysta framgang þessara áforma og til að stuðla að þátttöku erlendra fjárfesta í þeim verði nauðsynlegt fé veitt til undirbúningsstarfa.

8. Fram fari greining á möguleikum einstakra landshluta, meðal annars með tilliti til auðlindanýtingar, iðnaðar- og verslunar, fiskveiða og -vinnslu, samgangna og þjónustustarfsemi. Opinberar aðgerðir miðist við að nýta styrkleika hvers svæðis til atvinnusköpunar. Nýjar lausnir í upplýsingatækni verði nýttar til að skapa störf í hátæknigreinum án tillits til búsetu.

II. Menntun, þekking, menning.

9. Menntun á landsbyggðinni verði stórefld, sérstaklega hvað varðar verklegar greinar tengdar atvinnulífinu og tölvunám. Jafnframt verði bætt skilyrði þess fólks sem sækja verður nám utan heimabyggðar sinnar. Námsráðgjöf verði aukin. Komið verði á samstarfi atvinnulífs og skóla á landsbyggðinni um endur- og símenntun og stuðlað að því að allir eigi tækifæri á að afla sér nýrrar þekkingar, meðal annars í samræmi við breytingar í atvinnuháttum. Möguleikar fjarkennslu verði að fullu nýttir.

Menntun á háskólastigi verði tekin upp þar sem kostur er, meðal annars með samningum milli framhalds- og háskóla. Háskólinn á Akureyri og Háskóli Íslands hafi á boðstólum fjölþættar námsgreinar sem taki mið af þörfum atvinnulífsins, þar með talið í ferðaþjónustu. Enn fremur verði rannsóknir efldar er stuðli að nauðsynlegri fjölgun háskóla- og sérskólamenntaðs fólks í fyrirtækjum, meðal annars með stofnun atvinnudeildar við Háskólann á Akureyri . Tekin verði upp kennsla á háskólastigi í byggðamálum með stofnun sérstakrar námsbrautar eða sem hluti af kennslu við námsbraut sem fyrir er. Á Austurlandi og Vestfjörðum verði nám á háskólastigi í boði svo fljótt sem verða má.

10. Auknu fé verði varið til hvers konar menningarstarfsemi. Menningararfur verði varðveittur innan héraðs eftir því sem tök eru á og verði sýnilegur innlendum og erlendum ferðamönnum. Bókasöfnum á landsbyggðinni verði gert kleift að notfæra sér upplýsingatækni með því að efla tækjakost. Sérstakt átak verði gert til endurbyggingar og varðveislu gamalla húsa á landsbyggðinni.

11. Ríkisfjölmiðlar efli starfsemi á landsbyggðinni, meðal annars með aukinni dagskrárgerð og útsendingum frá starfsstöðvum Ríkisútvarpsins þar. Aðstaða til miðlunar og útsendinga fjölmiðla verði jöfnuð og hin sama um land allt, meðal annars með breytingum á gjaldskrá Landssíma Íslands hf.

III. Jöfnun lífskjara – bætt samkeppnisstaða.

12. Áfram verði unnið að því að lækka kostnað við hitun íbúðarhúsnæðis. Verð á orku til hitunar íbúðarhúsnæðis verði á næstu þremur árum fært til samræmis við meðaldýrar hitaveitur með aukinni þátttöku Landsvirkjunar og ríkissjóðs. Heimilt verði að nýta fé sem ætlað er til niðurgreiðslu rafhitunar í fimm ár til þess að lækka stofnkostnað nýrra hitaveitna og stuðla þannig að aukinni notkun á jarðvarma til húshitunar. Áhersla verði lögð á að upplýsa þá sem nota mikla orku til að hita hús sín um leiðir til að draga úr orkunotkun, meðal annars með fræðslu og ráðgjöf.

13. Gert verði átak í uppbyggingu vega í þeim landshlutum þar sem samgöngur eru ófullnægjandi (jaðarsvæði) svo að þær verði í samræmi við nútímaþarfir.

14. Þar sem félagslegt íbúðarhúsnæði er meira en þörf er á vegna fólksfækkunar, og það veldur erfiðri fjárhagsstöðu sveitarfélaga, verði heimilt að selja þetta húsnæði í áföngum á almennum markaði. Ríkissjóður og sveitarfélög beri sameiginlega þann kostnað sem af þessu kann að hljótast.

15. Í ljósi þeirrar reynslu sem fæst af flutningi grunnskólans til sveitarfélaga verði að því stefnt að auka hlut sveitarfélaga í opinberum rekstri. Miðað verði við að hlutur sveitarfélaga verði eigi minni en ríkis.

16. Lagt verði mat á kostnað samfélagsins vegna þeirrar búsetuþróunar sem orðið hefur frá árinu 1986. Byggðastofnun meti reglulega áhrif lagasetningar, fjárlagagerðar og einstakra stjórnvaldsaðgerða á byggðaþróunina í landinu.

IV. Bætt umgengni við landið.

17. Gert verði átak til að stöðva hraðfara landeyðingu þar sem náttúruöfl hindra ekki framkvæmdir.

18. Sveitarfélög verði aðstoðuð við gerð framkvæmdaáætlunar í umhverfismálum.

19. Með hliðsjón af aukinni ferðamennsku og kröfum um óspillt umhverfi verði gert átak til umhverfisbóta.

20. Rannsökuð verði langtímaáhrif stofnvega á miðhálendinu með tilliti til umhverfis, hagkvæmni, ferðaþjónustu, atvinnumála og búsetu.

21. Lögð verði áhersla á að hraða gerð stafrænna korta fyrir landið og byggja upp landfræðileg upplýsingakerfi.

Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.

Hinn 19. ágúst 1997 ritaði forsætisráðherra Byggðastofnun bréf (fylgiskjal I) þar sem farið er fram á að gerð verði áætlun um byggðamál með vísan til 8. gr. laga um Byggðastofnun. Í bréfinu er lagt til að starfsmenn Byggðastofnunar vinni skýrslu um byggðamál (fylgiskjal XV) sem stjórn stofnunarinnar leggi síðan til grundvallar við gerð tillagna sinna. Þessari tilhögun verka hefur verið fylgt. Stjórn Byggðastofnunar hóf árið 1995 að kanna ýmsa þætti í þróun byggðamála. Sér til fulltingis leitaði stjórnin til ýmissa utanaðkomandi aðila með sérstök verkefni þessu tengd. Við mótun tillagna um stefnu í byggðamálum hefur stjórn Byggðastofnunar að sjálfsögðu haft afrakstur þessarar vinnu til hliðsjónar. Einnig ber að geta þess að áherslubreytingar hafa orðið á starfsemi Byggðastofnunar upp á síðkastið sem taka mið af breyttum þjóðfélagsaðstæðum. Þetta hefur einnig haft áhrif á mótun tillagnanna.

Af þessu má sjá að mikil vinna og rannsóknir liggja að baki þessari þingsályktunartillögu. Hluti þess starfs birtist í fylgiskjölum með henni, en einnig er vert að geta rits Stefáns Ólafssonar prófessors, Búseta á Íslandi, skýrslu Byggðastofnunar og Hagþjónustu landbúnaðarins um áhrif afkomu sauðfjárbúskapar á búsetu og skýrslu Hrafns Sigurðssonar viðskiptafræðings um stöðu kaupstaða á landsbyggðinni með tilliti til búsetu. Þá er í undirbúningi heildarsamantekt þeirra gagna sem Háskólinn á Akureyri hefur unnið fyrir stjórn Byggðastofnunar.

Opinber stefna í byggðamálum.

Opinber afstaða til stöðu byggðar í landinu verður meðal annars rakin til laga um Byggðastofnun, nr. 64/1985, og reglugerðar um Byggðastofnun, nr. 51/1992. Hlutverk stofnunarinnar er að stuðla að þjóðfélagslega hagkvæmri þróun byggðar í landinu. Stofnunin getur gert eða látið gera áætlanir um þróun byggðar og atvinnulífs í þeim tilgangi að treysta búsetu og atvinnu í byggðum landsins og í samræmi við hlutverk stofnunarinnar veitir hún lán eða annan fjárhagslegan stuðning. Er það meðal annars í því skyni að bæta aðstöðu til búsetu í einstökum byggðarlögum og koma í veg fyrir að óæskileg byggðaröskun eigi sér stað eða lífvænlegar byggðir fari í eyði. Enn fremur er í 8. gr. laganna kveðið á um að byggðaáætlun skuli gerð á fjögurra ára fresti og að hún skuli endurskoðuð annað hvert ár. Af þessu er ljóst að pólitísk markmið og afstaða í byggðamálum eru skýr. Efni og markmið þingsályktunartillögunnar byggist á og er í fullu samræmi við þessi markmið.

Hvers vegna dreifða byggð?

Þéttbýlismyndun og byggðaröskun eru megineinkenni 20. aldar um víða veröld. Nálægar þjóðir hafa brugðist við þeim vanda með markvissum aðgerðum, meðal annars með ríflegum fjárstuðningi. Árangur þessa er að búferlaflutningar eru víða mun minni en hér á landi og sums staðar hafa þeir verið stöðvaðir. Þetta kemur meðal annars fram í úttekt Háskólans á Akureyri um mikilvægi byggðar í dreifbýli (fylgiskjal III).

Þess vegna þótti eðlilegt að fá nokkurn samanburð á búsetuþróun í nálægum löndum miðað við það sem hér hefur gerst. Niðurstaða þeirrar umfjöllunar kemur fram í skýrslu Stefáns Ólafssonar prófessors um markmið og leiðir í byggðaþróunaraðgerðum nágrannaþjóðanna (fylgiskjal IV). Sérstaklega er eftirtektarvert að fólksflutningar frá norðlægum héruðum Skandinavíu eru mun minni en hér hefur verið á síðustu áratugum. Í þessari skýrslu er einnig gerð grein fyrir viðhorfum og aðgerðum stjórnvalda nágrannaríkjanna til að viðhalda dreifðri búsetu og árangri þeirra. Gagnlegt er fyrir Íslendinga að kynna sér þau viðhorf sem ríkja um byggðamál í nágrannalöndunum.

Að tilhlutan Háskólans á Akureyri hefur verið tekið saman yfirlit um þróun atvinnutækifæra á höfuðborgarsvæðinu og landsbyggðinni (fylgiskjal V). Niðurstaða þeirrar greinargerðar er meðal annars sú að verulega vanti upp á að landsbyggðin standi jafnfætis höfuðborgarsvæðinu með tilliti til fjölbreytni í atvinnulífi. Árin 1990–95 fækkaði störfum á íslenskum vinnumarkaði um 2.208 þrátt fyrir að á sama tíma hafi störfum í þjónustu fjölgað um 3.003. Fækkunin var mest í iðnaði. Athygli vekur að enn er spáð mikilli fækkun starfa í sumum greinum atvinnulífsins, sérstaklega í sjávarútvegi, og að jafnvel á næstu árum geti störfum við veiðar og vinnslu fækkað um 4–5 þúsund.

Að óbreyttu ástandi eru allar líkur á að fjölgun starfa í náinni framtíð verði að mestu á höfuðborgarsvæðinu. Á þessu ber að vekja sérstaka athygli því að einhæft atvinnulíf er ein höfuðorsök fólksflótta af landsbyggðinni. Augljóst er, eins og fram kemur í greinargerð Háskólans á Akureyri, að mjög brýnt er að efla og auka fjölbreytni atvinnulífsins á landsbyggðinni. Þar er lögð sérstök áhersla á að efla fjölhæfni atvinnulífs á landsbyggðinni, meðal annars með þróun vaxtarsvæða, með því að koma á fót svæðisbundnum nýsköpunarstöðvum, fjölga störfum fyrir vel menntað fólk á vegum hins opinbera og finna nýjum stóriðjuverkefnum stað utan atvinnusvæða höfuðborgarinnar.

Ný vinnubrögð í byggðamálum – skýr markmið.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er bent á eftirfarandi staðreyndir:

1. Brottflutningur fólks af landsbyggðinni hefur aukist og er mun meiri hér á landi en á sambærilegum landsvæðum erlendis.

2. Meira fé hefur verið varið til stuðnings við dreifðar byggðir á sambærilegum landsvæðum erlendis en hér á landi. Það á sinn þátt í að stöðva eða draga úr byggðaflóttanum.

3. Störfum í hefðbundnum greinum á landsbyggðinni hefur fækkað. Spáð er áframhaldandi þróun í þá átt. Ályktun Alþingis um stefnumótandi byggðaáætlun frá 1994, sem kveður meðal annars á um fjölgun starfa í þjónustustörfum á landsbyggðinni, hefur ekki skilað árangri nema síður sé.

4. Sumar byggðir standa höllum fæti vegna aðstæðna sem skapa íbúum þeirra erfiðari kjör en eru annars staðar .

5. Mikil uppbygging í stóriðju fer nú fram á atvinnusvæði höfuðborgarinnar sem laðar til sín nýtt vinnuafl.

6. Minna er um tækifæri á landsbyggðinni að því er varðar menntun, listir, afþreyingu og fjölmiðlun.

Það kann að þykja bjartsýni að við þessar aðstæður sé fólksfjölgun á landsbyggðinni meginmarkmið tillögunnar, en á það ber að líta að mikilvægir þættir sem eru forsenda traustrar búsetu eru í betra horfi en verið hefur. Hér ber sérstaklega að leggja áherslu á eftirfarandi:

1. Afstaða fólks til búsetu á landsbyggðinni er á margan hátt jákvæð. Mun fleiri fýsir að flytja út á land en þaðan til höfuðborgarsvæðisins.

2. Öll almenn þjónusta er í betra horfi á landsbyggðinni en á höfuðborgarsvæðinu.

3. Ýmsar aðgerðir hafa haft jákvæð áhrif á útgjöld heimilanna.

4. Efnahagsástand er um þessar mundir betra en verið hefur um langa tíð. Það gerir aðstæður einkar jákvæðar fyrir nýtingu auðlinda landsins og er atvinnulífi á landsbyggðinni því sérstaklega mikilvægt.

5. Með starfsemi þróunarstofa er fenginn grundvöllur að nútímaatvinnusókn á landsbyggðinni.

6. Fyrir liggur greining þeirra þátta er mestu valda um neikvæða afstöðu til búsetu á landsbyggðinni sem auðveldar að færa þá til betri vegar.

7. Tillaga sú sem hér liggur fyrir, verði hún samþykkt og framkvæmd í því horfi sem efni hennar stendur til, felur í sér ný og markviss vinnubrögð í byggðamálum.

Á þessum sjö áhersluþáttum byggjast markmið þessarar tillögu um eflingu byggðar og fjölgun fólks á landsbyggðinni.

Umræða um þróun byggðar.

Brátt eru liðin 40 ár frá því að umræðan um byggðakjarna hófst. Má rekja upphaf hennar til ályktunar Alþingis frá árinu 1963 þar sem Framkvæmdabanka Íslands var falið að vinna að framkvæmdaáætlun fyrir Vestfirði. Átti hún fyrst og fremst að miðast við að stöðva brottflutning fólks úr landshlutanum. Í skýrslu sem unnin var af þessu tilefni og birtist árið 1965 kemur fram að höfundar hennar töldu að efla ætti byggðakjarna á Vestfjörðum sem gætu boðið upp á tiltölulega fjölbreytta þjónustu og myndað grundvöll að fjölbreyttara atvinnulífi. Upp frá þessu var umræða um byggðakjarna ein aðaláherslan í byggðamálum í 30 ár. Hversu vænlegur sá kostur kann að hafa verið þá lauk umræðunni án þess að hún skilaði árangri.

Umræðan um vaxtarsvæði hófst fyrir tæplega tíu árum og á þeim tíma hafa ríkisstjórnir tekið hugmyndina upp í sáttmála sína. Hin fræðilega skilgreining er sú að hér sé um að ræða landsvæði sveita og þéttbýlis sem með greiðum samgöngum verði samfellt þjónustu- og atvinnusvæði. Það sem hefur unnið gegn þessu byggðahugtaki er að í hinni almennu umræðu hefur hugtakið um vaxtarsvæði blandast hinni gömlu umræðu um byggðakjarna, þ.e. að byggðirnar þjöppuðust saman og mynduðu þannig kjarna.

Skilgreining á vaxtarsvæði byggist að stofni til á bættum og greiðari samgöngum og betri þjónustu við umferðina. Í tillögunni eru settar fram nýjar áherslur, þ.e. að gripið verði til aðgerða til að auðvelda fólki í strjálbýli atvinnusókn og stuðlað að bættum almenningssamgöngum.

Jaðarbyggð.

Heitið jaðarbyggðir hefur á síðustu árum verið að festast í sessi og virðist helst tengjast þeim byggðum þar sem fólksfækkun er hvað mest. Í bréfi forsætisráðherra (fylgiskjal I, 6. tölul.) er áhersla lög á umfjöllun um vanda jaðarsvæða. Á grundvelli þeirra mikilvægu upplýsinga sem fram koma í ritinu Búseta á Íslandi hefur Stefán Ólafsson prófessor gert frekari rannsóknir á samspili þeirra þátta sem helst hafa áhrif á viðhorf fólks til búsetunnar í landinu. Þar fæst sú athyglisverða niðurstaða að þeir þættir sem helst valda neikvæðri umræðu um búsetuna eru ríkjandi í þeim byggðum sem mest eiga í vök að verjast (fylgiskjal IV). Af þessari ástæðu er lagt til í tillögunni að dregið verði úr eða komið í veg fyrir þann mikla mun sem að þessu leyti er á kjörum fólks í slíkum byggðum og annarra þegna þjóðfélagsins. Sérstaklega á þetta við um húshitunarkostnað og samgöngur eins og kemur fram í töflu 2 í fylgiskjali IV.

Með sama hætti kemur skýrlega fram í rannsóknum Stefáns Ólafssonar prófessors hversu einhæfni atvinnulífs í jaðarbyggðum er áberandi og veldur miklu um neikvæð viðhorf til slíkra byggða. Fyrir liggur skýrsla Hagþjónustu landbúnaðarins um afkomu sauðfjárbænda en þar er meðal annars greint frá hrikalegum samdrætti í kjörum þeirra er þá búgrein stunda.

Þótt þær byggðir sem þannig er hægt að skilgreina sem jaðarbyggðir hafi ekki verið kortlagðar eru nú fyrir hendi góðar upplýsingar um þær. Af þeirri ástæðu er hægt að bregðast við með sóknaraðgerðum eins og tillagan gerir raunar ráð fyrir. Sérstaklega er lögð áhersla á eftirfarandi:

1. Aukna fjölbreytni í atvinnulífi.

2. Lækkun raforku til húshitunar.

3. Bættar samgöngur.

Fjölgun íbúa á landsbyggðinni.

Eitt af markmiðum þeirrar byggðaáætlunar sem hér er gerð tillaga um er að íbúum á landsbyggðinni fjölgi um 10% til ársins 2010. Þess var farið á leit við Hagstofu Íslands að stofnunin veitti eftirfarandi upplýsingar:

1. Um breytingar á íbúafjölda eftir kjördæmum sl. fimm ár, að höfðatölu og hlutfallslega, fyrir öll kjördæmi.

2. Um íbúafjölda í landsbyggðarkjördæmum og öðrum kjördæmum árið 2010 miðað við 10% fjölgun íbúa þeirra til þess tíma.

3. Um íbúafjölda í landsbyggðarkjördæmum árið 2010 miðað við meðalfjölgun í landinu sl. fimm ár.

Svör Hagstofunnar er að finna í fylgiskjali II. Athyglisvert er að það markmið tillögunnar að fjölga íbúum á landsbyggðinni helst í hendur við meðalfjölgun Íslendinga miðað við árin 1992–97. Árleg fólksfjölgun er um 0,75% að meðaltali sem hefur í för með sér um 10% fjölgun á því þrettán ára tímabili sem um ræðir, frá 1998–2010. Markmið um fjölgun á landsbyggðinni er í fullu samræmi við það meginmarkmið tillögunnar að bæta þau búsetuskilyrði á landsbyggðinni sem eru aðalorsakir byggðaröskunar á undanförnum árum til þess að koma í veg fyrir frekari fólksflótta. Þá styður það sérstaklega markmiðið um fólksfjölgun á landsbyggðinni að samanburður á fjölda þeirra sem búa á landsbyggðinni og óska þess að flytja til höfuðborgarsvæðisins og fjölda þeirra sem óska þess að flytjast af höfuðborgarsvæðinu sýnir að í reynd vilja fleiri einstaklingar búa á landsbyggðinni. Þróun búsetunnar hefur hins vegar verið á hinn veginn, fleiri hafa flutt frá landsbyggð til höfuðborgarsvæðis. Þetta kemur fram í niðurstöðum Stefáns Ólafssonar prófessors um búsetuóskir íbúa einstakra landshluta, sbr. töflu 1 í fylgiskjali IV.

Þáttur menntunar í byggðaþróun.

Mikil breyting hefur orðið á námi og skólahaldi á síðari árum. Sérstaklega á þetta þó við um menntun á framhaldsskóla- og háskólastigi. Þessi þróun hefur helst orðið í þéttbýlli byggðum landsins. Þetta hefur eflt þær byggðir sem þessa hafa notið, bæði að því er varðar mannafla og fé.

Eitt gleggsta dæmið um þetta er stofnun Háskólans á Akureyri sem ótvírætt hefur stuðlað að miklum framförum á Eyjafjarðarsvæðinu, bæði hvað varðar menningu og atvinnulíf. Kannanir sýna enn fremur þá mikilvægu niðurstöðu frá byggðasjónarmiði að nemendur þessa skóla taka sér gjarnan búsetu í nábýli við skólann sem nýtur þá þekkingar þeirra og menntunar. Þannig eru 67% útskrifaðra nemenda búsettir á Norðurlandi.

Ef ekki verður brugðist við og aðstöðumunur til menntunar jafnaður í byggðum landsins munu ákveðnir landshlutar verða í vaxandi mæli ákjósanlegri vettvangur fyrir æsku landsins með þeim augljósu áhrifum sem því fylgja.

Upplýsinga- eða þekkingarsamfélag framtíðar byggist á vísinda- og tækniuppgötvunum og örri tækniþróun. Þekkingin er að verulegu leyti fólgin í vel menntuðum einstaklingum en eins og nú horfir er slíkt fólk að litlu leyti búsett á landsbyggðinni. Ef ekkert verður að gert er líklegt að þar verði nær eingöngu stunduð fábreytt framleiðsla. Það hlýtur því að vera meginmarkmið að auka almenna menntun til þess að búa ungt fólk betur en nú er gert undir fjölbreytt störf í þjóðfélagi sem byggist í sífellt ríkari mæli á notkun tölva, upplýsingalinda og gagnagrunna af ýmsu tagi.

Mikil áhersla er lögð á að hratt verði brugðist við í þessum efnum, sérstaklega á Vestfjörðum og Austurlandi þar sem aðstæður eru hvað lakastar. Þá ber enn fremur að fylgjast náið með þeirri þróun sem ryður sér til rúms erlendis og felst í því að framhaldsskólar taka að sér afmörkuð verkefni fyrir háskóla. Slík verkefni styrkja framhaldsskólana og auðvelda nemendum þeirra síðar þátttöku í háskólanámi.

Um tilhögun skólahalds og námsskipan á þessum grundvelli er nánar fjallað í fylgiskjali IX.

Byggðaforræði.

Í vinnu við undirbúning tillögunnar komu oftsinnis fram áherslur um stóraukna þróunarstarfsemi á landsbyggðinni og forræði þeirra verkefna heima í héraði. Hér er einkum átt við þá samninga sem Byggðastofnun hefur gert við atvinnuþróunarfélög og samtök sveitarfélaga. Á þeim tveimur árum sem liðin eru síðan þessi starfsemi hófst í núverandi mynd hefur fengist afar jákvæð reynsla af þessu starfi eins og fram kemur í umsögn Atvinnuþróunarsjóðs Suðurlands (fylgiskjal X).

Fullyrða má að þróunarstarfsemi á landsbyggðinni muni stóreflast á næstu árum fái hún til þess stuðning frá ríki og sveitarfélögum.

Hlutverk þróunarstofanna er margþætt: að veita fyrirtækjum ráðgjöf um stjórnun, rekstur og tækniþróun, aðstoða fyrirtæki við verkefna- og styrkjaöflun innan lands og utan, standa að kynningu og námskeiðahaldi fyrir einstaklinga og stjórnendur í samvinnu við framhalds- og háskóla og samtök atvinnulífisins, efla starfsmenntun í samvinnu við ríki, sveitarfélög og samtök vinnumarkaðarins, byggja upp samvinnu og tengslanet fyrirtækja o.fl. Því er mikilvægt að þróunarstofurnar komi á tengslaneti til að samræma starf sitt og gera það markvissara.

Atvinnuþróunarsjóður Suðurlands á hvað lengstan feril í þessu starfi sem mikinn lærdóm má draga af (fylgiskjal X). Með þessum áherslum er í raun leitast við að treysta atvinnusókn á landsbyggðinni í sessi á grundvelli þekkingar á ýmsum sviðum atvinnulífs og markaðssóknar. Í raun er með þessum áherslum lagður góður grunnur að markvissri uppbyggingu í atvinnumálum dreifbýlisins sem opnar nýjar leiðir til aukinnar fjölbreytni. Sú fábreytni sem einkennir störf á landsbyggðinni á mikinn þátt í neikvæðri þróun byggðanna. Hér má því með réttu segja að byggðaforræðið sé flutt heim í hérað.

Þáttur menningar í viðhorfum til búsetu.

Í riti Stefáns Ólafssonar, Búseta á Íslandi, kemur fram að fólk kvartar mjög yfir því hversu menningarstarfsemi á landsbyggðinni er fábrotin. Hið sama kemur fram í álitsgerð Háskólans á Akureyri (fylgiskjal VII). Þess vegna er í tillögunni lagt til að úr því verði bætt og fjárveiting aukin til menningarstarfsemi úti á landi. Ef bornir eru saman fjárlagaliðir til ýmissa menningarmála á árunum 1996 og 1998 kemur í ljós að þegar hafa verið stigin skref í rétta átt því að framlag til menningarmála á landsbyggðinni hefur aukist að undanförnu.

Gildi fjölmiðla og þá ekki síst ríkisfjölmiðla í menningarlífi þjóðarinnar er alþekkt. Í þeim efnum er hlutur landsbyggðarinnar mjög rýr, bæði hvað varðar störf og aðgengi. Ef til vill er neikvæð túlkun fjölmiðla á efni af landsbyggðinni mest gagnrýnisverð. Telja má að þessi málflutningur hafi haft neikvæð áhrif á búsetuna í landinu. Með nútímatækni í flutningsmáta á fjölmiðlaefni er hér hægur vandi úr að bæta eins og gerast mundi með beinni útsendingu sjónvarps úr öllum landshlutum. Þá er einnig afar mikilvægt að sú fjölbreytni í flutningi margs konar efnis í fjölmiðlum sem nýtur vaxandi vinsælda geti borist um landið allt. Þess vegna er það í raun sjálfgefið að sambærileg kjör við flutning efnis gildi um allt land þannig að þeir sem slíka starfsemi hafi með höndum séu jafnsettir.

Helstu orsakir byggðaröskunar.

Það nýmæli sem hvað mesta athygli vekur í ritinu Búseta á Íslandi er greining á mati íbúa í einstökum landshlutum á búsetuskilyrðum sínum í samtímanum (fylgiskjal IV). Meginniðurstöður Stefáns Ólafssonar eru þessar: Óskir fólks um aðgang að nútímalegum lífsháttum er einn mikilvægasti drifkraftur þéttbýlismyndunar og búferlaflutninga. Beint og sterkt samband er milli ánægju íbúa einstakra landshluta með búsetuskilyrði og fólksfjöldaþróunar. Þar sem meiri ánægja er með almenn búsetuskilyrði þar stendur búsetan fastari fótum og færri flytja brott. Fólk tekur ákvarðanir um búferlaflutninga með því að meta kosti og galla búsetuskilyrðanna í heild. Misjafnt er milli landshluta hvaða þættir vega þyngst, en atvinnumál (fjölbreytni atvinnutækifæra), menntun og almenn lífsgæði eru þeir þættir sem flestir tilgreina sem mikilvæga í sambandi við búferlaflutninga.

Efst á blaði í þessum efnum er húshitunarkostnaður, sbr. töflu 2 í fylgiskjali IV. Til þess að fá sem gleggstar upplýsingar um hann var leitað eftir áliti frá verkfræðistofunni Fjarhitun þar sem sérstaklega var spurst fyrir um hvernig verð á einstökum hitagjöfum hefur þróast hin síðari ár. Þar kom meðal annars fram að kostnaður við rafhitun er nær óbreyttur á tíu ára tímabili (fylgiskjal VIII). Í ljósi upplýsinga um hvað rafhitun íbúðarhúsnæðis er óhagstæð var Orkustofnun fengin til að kortleggja þau svæði landsins þar sem húshitunarkostnaður er hár. Hefur sá kostnaður að sjálfsögðu áhrif á kjör íbúa þessara landshluta. Í skýrslu Orkustofnunar kemur meðal annars greinilega fram að mikils misræmis gætir landfræðilega í þessum efnum og að hlutur Vestfjarða og Austurlands er lakastur hvað þetta varðar. Þannig verður þessi breytilegi húshitunarkostnaður áhrifavaldur um styrk einstakra byggðarlaga.

Efling landsbyggðarinnar á grundvelli hugmynda um vaxtarsvæði var nefnd hér að framan. Grundvallarforsenda fyrir sterkum atvinnu- og þjónustusvæðum (vaxtarsvæðum) er fyrst og fremst góðar samgöngur en tillagan miðar að því að á þeim verði síðan byggð þjónusta samfélagsins, meðal annars traustum almenningssamgöngum, og að dregið verði úr kostnaði því samfara að sækja vinnu sína lengra að. Hér gegna húsnæðismálin líka miklu hlutverki. Í skýrslu Rekstrar og ráðgjafar (fylgiskjal XIV) er að finna mikilvægar upplýsingar um þau.

Breyttir tímar – nýjar áherslur.

Samningar við atvinnuþróunarfélög og sveitarstjórnarmenn í héraði hafa að undanförnu verið áhrifaríkustu aðgerðir til eflingar þróunarstarfs í atvinnumálum (fylgiskjal X). Þessa starfsemi ber að efla og það er meðal annars af þessu tilefni sem þróunarsvið Byggðastofnunar verður flutt á Sauðárkrók. Við þau tímamót er eðlilegt að komið verði á greiðum samskiptum milli þróunarstofanna og Byggðastofnunar þar sem hlutverk stofnunarinnar væri að veita leiðsögn og annast samræmingu starfa auk þess sem hún fylgdist með fjársýslu og árangri af starfi stofanna. Til þess að treysta þessi áform var leitað eftir áliti Landssíma Íslands hf. um þann fjarskiptabúnað sem heppilegastur væri til þessara nota og áætlaðan kostnað við rekstur slíks búnaðar (fylgiskjal XII). Ef vel tekst til má segja að þróunarstofurnar og þróunarsvið Byggðastofnunar verði í raun sama fyrirtækið að því er varðar skipulag starfa.

Þingsályktun um stefnumótandi byggðaáætlun 1994–97, sem afgreidd var frá Alþingi 6. maí 1994, var sú fyrsta sinnar gerðar. Þar er að finna mikilvægar ábendingar um skipan byggðamála en minna er um efnislegar áherslur, enda er tillagan barn síns tíma. Út af þessu er þó brugðið þar sem fjallað er um valddreifingu frá ríki til sveitarfélaga en þar segir:

„Stefna skal að valddreifingu með því að færa verkefni frá ríki til sveitarfélaga. Forsenda fyrir því er sameining eða samningsbundið samstarf sveitarfélaga. Aðgerðir í þessu skyni verði meðal annars eftirfarandi:

1. Tillögur um flutning verkefna frá ríki til sveitarfélaga verði lagðar fyrir Alþingi sem fyrst.

2. Opinber þjónusta og starfsemi opinberra stofnana verði aukin á landsbyggðinni en dregin saman á höfuðborgarsvæðinu að sama skapi. Komið verði á samstarfi ríkisstofnana um svæðisskrifstofur þar sem það þykir hagkvæmt.“

Þessi hluti þingsályktunarinnar hlýtur eðli málsins samkvæmt að koma til skoðunar nú þegar byggðaáætlun er lögð fram í annað sinn. Ráðgjafarstofan Rekstur og ráðgjöf var því fengin til að kanna hver þróun þessara mála hafi verið frá því að ályktun Alþingis var samþykkt árið 1994 (fylgiskjal XIV). Árið 1996 lét Byggðastofnun gera nokkra úttekt á því hver dreifing væri á útgjöldum ríkissjóðs í einstökum kjördæmum. Þrátt fyrir að sú athugun næði ekki til nema2/ 3hluta ríkisútgjalda vakti hún ýmsar spurningar. Var leitað eftir því við Rekstur og ráðgjöf að fyrirtækið gerði úttekt á hvernig stöðugildi dreifðust um landið og hvernig útgjöld ríkisins og stofnana þess skiptust á einstök kjördæmi. Með öðrum orðum er leitast við að meta umfang þessara mikilvægu efnahagsþátta í starfsemi ríkisvaldsins, opinber störf og skiptingu ríkisútgjalda, með tilliti til búsetunnar í landinu. Margt eftirtektarvert kemur fram í skýrslunni. Opinber störf utan Reykjavíkur nema einungis 36,7% opinberra starfa í landinu. Sé um einhverja breytingu að ræða frá árinu 1994, þegar Alþingi samþykkti í byggðaáætlun að opinberum störfum skyldi fjölgað á landsbyggðinni, hefur þróunin fremur gengið í gagnstæða átt. Þá vekur það ekki síður eftirtekt, eins og skýrslan ber með sér, að aðeins tæpur helmingur ríkisútgjalda fellur í hlut þessara sömu kjördæma. Þá er nokkuð augljóst að hlutur þeirra kjördæma sem búa við mestan byggðavanda er einkar rýr. Að því verður að hyggja sérstaklega þegar aðgerðir til að styrkja byggðirnar eru metnar. Skýrsla Reksturs og ráðgjafar er birt sem fylgiskjal XIV með tillögu þessari og vísast til hennar til nánari skýringar.

Byggðasjóður verði starfræktur.

Lánasýsla hefur verið meginþáttur í starfsemi Byggðastofnunar, sérstaklega lánastarfsemi sem tengist oft aðgerðum í atvinnulífinu á erfiðleikatímum. Sem kunnugt er hafa aðstæður í þessum efnum breyst á síðari tímum, bæði hvað varðar atvinnulífið og skipan lánastarfsemi. Þess vegna hafa komið fram efasemdir um að óbreytt lánastarfsemi Byggðastofnunar þjóni sama tilgangi og verið hefur. Á hitt ber að líta að hagur stofnunarinnar hefur batnað að undanförnu. Nýleg reynsla sýnir að þar sem fyrir hendi er virkt afl í héraði að því er varðar endurskipulagningu og nýsköpun í atvinnurekstri hefur aðkoma Byggðastofnunar verið þeim málum til mikils stuðnings. Því er óráðlegt að hverfa frá lánastarfsemi Byggðastofnunar til landsbyggðarinnar í þessum efnum að svo stöddu.

Á síðasta ári var bókhald stofnunarinnar aðgreint eftir einstökum útgjaldaliðum. Samkvæmt því liggur fyrir að fjármunatekjur hafa á árinu 1997 numið 233 millj. kr. Sé litið til síðustu ára má ætla að fjármunatekjur hafi árlega verið u.þ.b. 200 millj. kr. en það er svipuð upphæð og nemur samanlögðum rekstrarkostnaði og framlagi á afskriftareikning útlána. Af þessu má sjá að byggðasjóður, eins og tillaga þessi gerir ráð fyrir, getur við eðlilegar aðstæður staðið á eigin fótum. Miðað við reynslu Byggðastofnunar þykir lánastarfsemi mikilvægur þáttur til stuðnings við uppbyggingu á landsbyggðinni sem fram til þessa hefur oft og tíðum búið við þrönga kosti hjá öðrum lánastofnunum.

Í þessari tillögu er lögð áhersla á að lánasýsla Byggðastofnunar verði gerð að nýsköpunar- og hagræðingarsjóði landsbyggðarinnar, með öðrum orðum sjálfstæðum byggðasjóði. Leggja verður áherslu á sjálfstæðan rekstur og bókhald sjóðsins til að unnt verði að fylgjast náið með afkomu sjóðsins í samræmi við markmið hans. Þetta fyrirkomulag mundi skapa aðhald og hvetja til sparnaðar í rekstri sjóðsins. Vel kæmi til greina að leita til aðila með skylda starfsemi til að taka að sér rekstur sjóðsins, leiði það til aukinnar hagkvæmni.

Eignarhaldsfélög.

Byggðastofnun hefur um nokkurra ára skeið tekið þátt í stofnun nýrra fyrirtækja og endurskipulagningu fyrirtækja með hlutafjáraðild, þótt í smáu hafi verið. Nú liggur fyrir að í nokkrum tilvikum eru þessi hlutabréf orðin seljanleg og hefur það leitt til sölu hluta þeirra. Andvirði þessara bréfa hefur þá gjarnan verið fært til annarra verkefna. Svipað má segja um starfsemi öflugra atvinnu- eða eignarhaldsfélaga, t.d. á Suðurlandi (fylgiskjal X) og Reykjanesi, sem skilað hefur ótvíræðum árangri í endurskipulagningu og nýsköpun í þeim landshlutum. Leitast hefur verið við að tengja þessa starfsemi saman svo að uppbyggingarstarfið verði markvissara.

Með þeirri samræmingu og aukna starfi sem leitt hefur af starfsemi þróunarstofnana, sem eflst hafa verulega upp á síðkastið, gætir vaxandi áhuga á að stofna til eignarhaldsfélaga til að takast á við uppbyggingu atvinnulífs á landsbyggðinni, en atvinnulífið þar er ekki svo burðarmikið að það eitt sér geti byggt upp eignarhaldsfélög svo hratt að það skili skjótum árangri í atvinnuuppbyggingu.

Með tilliti til þessara mikilvægu markmiða er nauðsynlegt að fara yfir fjárveitingar til Byggðastofnunar. Samkvæmt fjárlögum ársins 1998 nema heildarfjárveitingar til stofnunarinnar 202 millj. kr. Séu útgjöld ársins 1997 lögð til grundvallar við skiptingu rekstrarútgjalda þessa árs yrði niðurstaðan þessi:

Eins og sjá má er ráðstöfunarfé stofnunarinnar umfram fasta liði í besta falli 35 millj. kr. Sé litið til þeirra markmiða tillögunnar að fólksstraumurinn af landsbyggðinni skuli nú stöðvaður með því að treysta atvinnulífið með aukinni fjölbreytni og nýsköpun vega þær 35 millj. kr. sem segja má að nú séu tiltækar til þeirra verkefna harla lítið.

Í ársbyrjun 1998 tóku nýjar peningastofnanir, Fjárfestingarbanki atvinnulífsins og Nýsköpunarsjóður atvinnulífsins, til starfa og sérstakt könnunarefni er hvort þessar stofnanir gætu leyst úr þeim verkefnum að treysta atvinnulífið á landsbyggðinni. Að mati Byggðastofnunar geta nýju peningastofnanirnar ekki komið til móts við þarfir þeirra fyrirtækja sem mest áhrif hafa á búsetu á landsbyggðinni í þeim mæli sem þörf er á ef markmið tillögunnar eiga að nást. Hins vegar skera tíminn og reynslan ein úr um hver þáttur Fjárfestingarbankans og Nýsköpunarsjóðsins verður í þróun atvinnulífs á landsbyggðinni.

Til frekari rökstuðnings við það sem að framan er greint er vert að benda á mikilvægt atriði. Svo sem kunnugt er fer nú fram mikil uppbygging í stóriðju og orkuverum. Full rök eru fyrir að landsbyggðinni sé veittur stuðningur til atvinnuuppbyggingar í ljósi þess hvar á landinu þær framkvæmdir eru staðsettar. Enn fremur er vert að minna á að samkvæmt skýrslu ráðgjafarfyrirtækisins Reksturs og ráðgjafar (fylgiskjal XIV) er hlutur landsbyggðarinnar hvað varðar skiptingu opinberra útgjalda fremur rýr. Á grundvelli þessara staðreynda og markmiða tillögunnar er í henni stefnt að því að allt að 300 millj. kr. á fjárlögum hvers árs verði varið til atvinnuuppbyggingar á landsbyggðinni á áætlunartímabilinu. Hér er því stefnt að töluverðri aukningu á fjárveitingum til Byggðastofnunar. Í fyrri byggðaáætlun var miðað við að fjárveiting til starfsemi Byggðastofnunar næmi 315 millj. kr. á verðlagi þessa árs.

Eins og fyrr er getið er einhæft atvinnulíf á landsbyggðinni ein aðalorsök búferlaflutninga þaðan og öllu öðru fremur þarf að auka fjölbreytileika þess eigi árangur að nást í að stöðva þá þróun. Þar til grundvallar liggja þrjú meginmarkmið:

1. Öflugt þróunarstarf á landsbyggðinni.

2. Sjálfstæður byggðasjóður.

3. Uppbygging eignarhaldsfélaga á landsbyggðinni.

Bætt umgengni við landið.

Í tillögunni koma fram áherslur í umhverfismálum. Auknar kröfur eru gerðar til bættrar umgengi um landið um leið og umferð og ferðamennska eykst. Þessi mál varða byggðir landsins og eru hluti byggðastefnu. Leggja ber áherslu á að þau svæði landsins sem eiga í vök að verjast í gróðurfarslegu tilliti verði grædd upp á næstu árum í samræmi við áherslur Landgræðslu ríkisins. Gerð er tillaga um að sveitarfélög njóti aðstoðar við að gera framkvæmdaáætlanir í umhverfismálum. Jafnframt er lögð áhersla á að hraðað verði gerð stafrænna korta fyrir landið og að langtímaáhrif stofnvega á miðhálendinu verði rannsökuð með tilliti til umhverfis, hagkvæmni, ferðaþjónustu, atvinnumála og búsetu.

Fylgiskjöl.

Bls.

I. Bréf Davíðs Oddssonar forsætisráðherra til Byggðastofnunar 13

II. Bréf Hallgríms Snorrasonar hagstofustjóra til Egils Jónssonar 15

III. Háskólinn á Akureyri: Mikilvægi byggðar í dreifbýli 17

IV. Stefán Ólafsson: Um aðgerðir í byggðaþróunarmálum 20

V. Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri: Þróun atvinnutækifæra á

höfuðborgarsvæði og landsbyggð 34

VI. Samningur milli Atvinnuþróunarsjóðs Suðurlands og Byggðastofnunar

um atvinnuþróun á starfssvæði Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga 54

VII. Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri: Íþróttir, fjölmiðlar og menning.

Staða landsbyggðarfólks gagnvart höfuðborgarbúum 56

VIII. Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri: Húshitunar- og rafmagnskostnaður

á Íslandi 69

IX. Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri: Menntamál á landsbyggð 74

X. Óli Rúnar Ástþórsson: Atvinnuþróunarsjóður Suðurlands og hugmyndir

sjóðsins um hlutverk atvinnuþróunarfélaga í nýrri byggðastefnu 94

XI. Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri: Samgöngur á Íslandi 100

XII. Guðmundur Lúther Loftsson: Tillögur að bættum fjarskiptum

Byggðastofnunar 112

XIII. Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri: Upplýsingatækni og byggðaþróun 116

XIV. Haraldur L. Haraldsson: Skipting útgjalda og stöðugilda hjá ríkissjóði og

fyrirtækjum í meirihlutaeigu ríkisins 125

XV. Byggðastofnun: Stefnumótandi byggðaáætlun 1998–2002. Forsendur 179

Fylgiskjal I.

Bréf Davíðs Oddssonar forsætisráðherra til Byggðastofnunar.

(19. ágúst 1997.)

Samkvæmt lögum um Byggðastofnun, nr. 64/1985, með síðari breytingum, gerir Byggðastofnun tillögu að stefnumótandi áætlun í byggðamálum til fjögurra ára í senn og leggur forsætisráðherra hana fram á Alþingi. Í samræmi við nefnd lög lagði forsætisráðherra fram á árinu 1993 tillögu að stefnumótandi áætlun í byggðamálum fyrir árin 1994–97 og samþykkti Alþingi sérstaka þingsályktun sem stjórn stofnunarinnar samdi á grundvelli þeirrar tillögu.

Æskilegt er að Byggðastofnun hefji sem fyrst gerð stefnumótandi áætlunar í byggðamálum fyrir árin 1998 til 2001 og er bréf þetta ritað af því tilefni og til að kynna stjórn stofnunarinnar helstu áhersluatriði ríkisstjórnarinnar í því sambandi, sbr. ákvæði 12. gr. reglugerðar um Byggðastofnun frá 5. febrúar 1992, með síðari breytingum. Er mikilvægt að unnt verði að leggja nýja tilllögu að stefnumótandi áætlun í byggðamálum fram á Alþingi og afgreiða hana þaðan á 122. löggjafarþingi.

Sú tillaga sem stjórn stofnunarinnar gerði fyrir tímabilið 1993–1997 er fyrsta tillaga að stefnumótandi áætlun í byggðamálum sem gerð er. Því er rétt að stjórn Byggðastofnunar meti þá reynslu sem nú er fengin, íhugi hvað betur megi fara og miði tillögusmíð sína við það. Forsætisráðuneytið, fyrir sitt leyti, leggur til að gerðar verði nokkrar breytingar á framsetningu áætlunarinnar.

Er lagt til að tillaga að stefnumótandi áætlun í byggðamálum 1998–2002 verði sett fram í tveimur hlutum. Í fyrsta lagi verði gerð eiginleg stefnumótandi áætlun í byggðamálum sem stjórn stofnunarinnar fjalli um og hafi vanda að. Þessi stefnumótandi áætlun verði lögð fyrir Alþingi í formi þingsályktunartillögu ásamt greinargerð og athugasemdum um einstaka tölu- eða málsliði. Í öðru lagi verði gerð fræðileg greinargerð sem hafi að geyma forsendur þingsályktunartillögunnar og yrði hún lögð fram sem fylgiskjal með tillögunni. Í þessari fræðilegu greinargerð verði nánar fjallað um stöðu og horfur í byggðamálum, sbr. ákvæði laga og reglugerðar um stofnunina. Telur ráðuneytið að með þessu ávinnist það að hin eiginlega tillaga sem Alþingi tekur til meðferðar verður styttri en ella, auk þess sem skilið er á milli fræðilegrar umfjöllunar, sem verði á hendi forstjóra og starfsmanna stofnunarinnar annars vegar og pólitískrar stefnumótunar ríkisstjórnar og stjórnar Byggðastofnunar hins vegar.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 23. apríl 1995 segir að ríkisstjórnin muni beita sér fyrir því að samheldni megi ríkja með þjóðinni og milli dreifbýlis og þéttbýlis. Að því vill ríkisstjórnin stuðla með almennri stefnu sinni í efnahags- og atvinnumálum, með því að grundvöllur atvinnustarfsemi í landinu sé traustur og ógni ekki búsetuöryggi á landsbyggðinni. Ríkisstjórnin telur að framhald eigi að vera á þeirri viðleitni sem uppi hefur verið og miðar að því að auka fjölbreytni atvinnulífs og atvinnutækifæra á landsbyggðinni. Segir í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar að Byggðastofnun í samvinnu við m.a. atvinnuráðgjafa eigi að stuðla að sókn og uppbyggingu atvinnulífsins um land allt.

Ríkisstjórnin vill efla byggð í landinu með traustum og góðum samgöngum þannig að gæði landsins og aðrar auðlindir til lands og sjávar nýtist með hagkvæmum hætti, svo sem segir í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. Jafnframt vill ríksstjórnin tryggja góða opinbera þjónustu um allt land sem sé landsmönnum öllum aðgengileg. Er lögð áhersla á að opinber þjónusta sé byggð upp þar sem hagkvæmt er að veita hana og þar sem flestir geta fært sér hana í nyt. Með staðsetningu opinberrar þjónustu ber að stuðla að eflingu vaxtarsvæða á landsbyggðinni þar sem bestar forsendur eru til að koma til móts við kröfur um fjölbreytta þjónustu og fjölbreytt framboð atvinnutækifæra. Flutningur verkefna frá ríki til sveitarfélaga, sem ríkisstjórnin vill áfram vinna að, miðar að sama marki.

Ríkisstjórnin leggur áherslu á að í stefnumótandi áætlun í byggðamálum verði fjallað um eftirtalin atriði:

1. Fjallað verði um hvernig Byggðastofnun hyggst halda áfram stuðningi við nýsköpun og atvinnuþróun á landsbyggðinni og sett fram skýr markmið í því sambandi.

2. Gerð verði tillaga um hvernig ríkisvaldið geti stuðlað að eflingu vaxtarsvæða á landsbyggðinni og hvaða markmið séu raunhæf og æskileg í því sambandi.

3. Fjallað verði um hvernig stofnunin hyggst halda áfram að vinna að gerð svæðisbundinna byggðaáætlana. Er lögð á það áhersla að þau svæði sem um er fjallað hverju sinni nái ákveðinni lágmarksstærð og miðist við svæði sem mynda eða geta myndað samfelld atvinnu- og þjónustusvæði. Er jafnframt rétt að vilji sveitarstjórna til samstarfs þeirra í milli ráði um afmörkun þessara svæða.

4. Fjallað verði um með hvaða hætti Byggðastofnun geti haft milligöngu um að veita sveitarstjórnum upplýsingar um áform ríkisvaldsins varðandi uppbyggingu og skipulagningu opinberrar þjónustu í einstökum málaflokkum er nýtist þeim við þeirra eigin áætlanagerð.

5. Fjallað verði um framhald á verkefnaflutningi frá ríki til sveitarfélaga og helstu möguleika og markmið í því sambandi.

6. Fjallað verði um hvaða ráðstafanir ríkisvaldið geti gert til að bregðast við búsetuvanda á svokölluðum jaðarsvæðum.

7. Fjallað verði um byggðastuðning stjórnvalda, hvort þar sé aukinnar samræmingar þörf og hvernig best sé að nýta það fé sem varið er til að styðja búsetu og atvinnulíf á landsbyggðinni.

Forsætisráðherra mun leggja tillögu að nýrri stefnumótnadi áætlun í byggðamálum fyrir Alþingi þá er stjórn stofnunarinnar hefur lokið við gerð hennar. Óskar forsætisráðuneytið eftir því að haft verði samráð við ráðuneytið á lokastigum þeirrar vinnu.

Fylgiskjal II.

Bréf Hallgríms Snorrasonar hagstofustjóra til Egils Jónssonar.

(20. janúar 1998.)

Með símbréfi 8. janúar sl. óskuðuð þér eftir að Hagstofa Íslands léti í té skrifleg svör við spurningum yðar um íbúafjölda í landsbyggðarkjördæmum (öll kjördæmi nema Reykjavík og Reykjanes) sem hér segir:

1. Beðið er um upplýsingar um breytingar á íbúafjölda eftir kjördæmum síðastliðin fimm ár, að höfðatölu og hlutfallslega, fyrir landsbyggðarkjördæmi og önnur kjördæmi.

2. Óskað er eftir útreikningi á íbúafjölda í landsbyggðarkjördæmum og öðrum kjördæmum árið 2010 miðað við 10% fjölgun íbúa þeirra til þess tíma.

3. Spurt er hver verði íbúafjöldi í landsbyggðarkjördæmum árið 2010 miðað við meðalfjölgun í landinu síðastliðin fimm ár.

Tölur þær sem hér um ræðir koma fram í meðfylgjandi töflu.

Fyrstu 6 dálkar töflunnar sýna íbúafjölda 1. desember hvert áranna 1992–97, á öllu landinu, höfuðborgarsvæði, í Reykjavíkur- og Reykjaneskjördæmum og í öðrum kjördæmum svo og í hverju kjördæmi landsins. Breytingar íbúafjöldans eru sýndar í 7. og 8. dálki.

Árin 1993–97 fjölgaði íbúum í landinu alls um 9.862 eða 3,8%. Þar af fjölgaði fólki í Reykjavík og á Reykjanesi um 12.762, 7,6%, en í öðrum kjördæmum fækkaði íbúum um 2.900, 3,1%. Þetta árabil fækkaði í öllum þessum kjördæmum, minnst á Norðurlandi eystra og Suðurlandi, 0,3% og 0,8%, mest á Vestfjörðum, 10,8%.

Í 9. dálki töflunnar koma fram tölur sem sýna 10% fleira fólk í hverju kjördæmi en 1. desember 1997. Meginforsenda fyrirspurnarinnar er sú að fólki í „landsbyggðarkjördæmum“ fjölgi um 10% til ársins 2010. Fólksfjölgunin undanfarin fimm ár, 3,8% í heild, svarar til 0,75% árlegrar fjölgunar að meðaltali. Slíkur meðalvöxtur hefði í för með sér um 10% fjölgun á 13 ára tímabili. Því má líta á tölur 9. dálks töflunnar þannig að þær sýni álíka fólksfjölgun og undangengin fimm ár, en gert sé ráð fyrir að þeirrar fjölgunar gæti jafnt í öllum kjördæmum.

10. dálkur töflunnar á að gefa svör við 3. spurningu, þ.e. hver íbúafjöldinn yrði að 13 árum liðnum miðað við árlega meðalfjölgun íbúa undangengin 5 ár. Þar sem hér er um nær sama meðaltal að ræða og felst í forsendunni um 10% fjölgun til ársins 2010, eru tölurnar í 10. dálki nær hinar sömu og í 9. dálki og sýna hið sama; jafna dreifingu fólksfjölgunar næstu 13 árin á kjördæmin.

Til samanburðar sýnir svo 11. og síðasti dálkur töflunnar fjölda í einstökum kjördæmum að 13 árum liðnum miðað við álíka breytingar í hverju kjördæmi og orðið hafa sl. fimm ár. Hér er með öðrum orðum reiknað með að áfram fjölgi í Reykjavík og á Reykjanesi en fækki í öðrum kjördæmum og um sömu hlutföll og á undanförnum fimm árum. Í stað 10% fjölgunar í öllum kjördæmum eins og fyrirspurnin gerir ráð fyrir sýnir þetta dæmi nær 12% fjölgun í heild; þar af 21% fjölgun í Reykjavík og á Reykjanesi og 7% fækkun alls í öðrum kjördæmum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Fylgiskjal III.

Háskólinn á Akureyri:

Mikilvægi byggðar í dreifbýli.

Þéttbýlismyndun og byggðaröskun eru megineinkenni 20. aldar um víða veröld. Þau eru helstu kennileiti nútímavæðingar, þ.e. iðnbyltingar sem einkennst hefur af hnignun landbúnaðar til sveita og stórfelldum vexti iðnaðar og þjónustu í borgum og bæjum. Í því sambandi má geta þess að áætlað er að 26 milljónir manna hafi brugðið búi í Vestur-Evrópu á árunum 1950–80. 1 Þar að baki liggur undraverður árangur í aukinni framleiðni með vaxandi vélvæðingu og margháttuðum umbótum í ræktun jurta og dýra. Það er raunar forsenda fyrir vexti borga þar sem þær lifa af utanaðkomandi fæðuöflun. Samgöngubætur eru einnig mikilvægar í þessu sambandi vegna knýjandi þarfa bæja fyrir aðföng og til að koma afurðum á markað utan borgarmarka. 2

Um miðja 19. öld bjó aðeins 5% mannkyns í þéttbýli og Lundúnir voru eina borgin í heiminum þar sem fleiri en ein milljón manna bjuggu. Nú eru slíkar borgir a.m.k. 140 talsins. 3 Engin teikn eru á lofti um að flutningar fólks úr sveitum til bæja og borga stöðvist í náinni framtíð. Um þessar mundir búa um 1,7 milljarðar fólks – 38% mannkyns – í þéttbýli en árið 2025 er áætlað að því fjölgi í 4 milljarða eða um 20 af hundraði. Við upphaf næstu aldar er þannig talið að fleira fólk búi í þéttbýli en dreifbýli í fyrsta sinn í sögu mannkynsins. 4

Fólksflutningar af þessum toga hafa í sér fólgna marga möguleika, en þeir ala einnig af sér ýmsa váboða, svo sem offjölgun, fátækt og umhverfiseyðingu. Ójöfnuður, kynþáttaátök, afbrot og eiturlyfjaneysla eru einnig fylgifiskar borgarlífsins og það dregur úr félagslegum stöðugleika sem sérhverju þjóðfélagi er nauðsynlegur. Undirrót þess eru hin ópersónulegu tengsl og einangrun fólks í stærri bæjum. Viðskiptatengsl verða einnig ráðandi í mannlegum samskiptum í stað kunningja- og ættartengsla. Það er ástæða þess að ábyrgð gagnvart öðru fólki dvínar og margs konar firringareinkenna tekur að gæta. Á hinn bóginn bjóða borgirnar upp á margs konar þægindi og munað sem ekki stendur til boða í strjálbýlinu. Þar má nefna mun fjölbreyttara atvinnulíf sem veitir tækifæri til sérhæfingar, frelsi til athafna án náins eftirlits nágranna, boðið er upp á leiklistarstarfsemi, kvikmyndahús, sinfóníuhljómsveitir og aðra menningarstarfsemi og andlegt frelsi til tjáskipta. 5

Þá má nefna að bæir og borgir lifa af dreifbýlinu en ekki öfugt. Nánast öll fæðuöflun fer fram í dreifbýli og tengslin við náttúruna eru mikilvægust þar. Það á jafnt við um landbúnað sem sjávarútveg hér á landi. Jafnframt er þjóðhagslega hagkvæmt að halda jafnvægi í byggðamálum til þess að nýta þau verðmæti sem eru til staðar, svo sem hús, byggingar og staðbundna þekkingu. Of ör fólksfjölgun á höfuðborgarsvæðinu felur bæði í sér kostnað og áhættu. Kostnaður vegna ferða fólks til og frá vinnu er nú þegar ærinn á höfuðborgarsvæðinu og erfitt er með byggingarland í flestum sveitarfélögum í nágrenni Reykjavíkur. Mikil áhætta er í því fólgin að 60–70% þjóðarinnar búi í nágrenni höfuðborgarinnar þar sem náttúruöflin eru virk hér á landi. Nægir að nefna að mjög öflugur jarðskjálfti eða eldgos á Hengilssvæðinu getur stefnt búsetu á höfuðborgarsvæðinu í hættu. Örir búferlaflutningar og eyðing byggðarlaga hjóta því ávallt að vera stjórnvöldum ærið áhyggjuefni.

Byggðastefna.

Afar þýðingarmikið er að gera sér grein fyrir því að forsendur Íslendinga eru góðar varðandi byggðaþróun, þegar tekið er mið af því að þjóðin býr við ríkidæmi í samanburði við margar fátækari þjóðir. Þannig eru tekjur um eins milljarðs manna lægri en einn Bandaríkjadalur á dag, álíka fjöldi fólks hefur ekki aðgang að hreinu vatni og 1,3 milljarðar fólks, einkum í þróunarlöndum, býr við innanhússmengun vegna eldunar í opnum eldstæðum þannig að það andar að sér reyk sem samsvarar reykingum tveggja sígarettupakka á dag. 6 Þessir þættir gleymast iðulega þegar rætt eru lífsskilyrði hér á landi.

Jafnframt ber að hafa í huga að þjóðin er sjálfstæð og getur ráðið byggðamálum sínum án utanaðkomandi afskipta. Það er kostur sem ekki má gleymast.

Ísland hefur mörg sérkenni í byggðaþróunarlegu tilliti. Það er mjög strjálbýlt í samanburði við önnur Norðurlönd, en hér búa einungis þrír íbúar á ferkílómetra. Hins vegar segir það ekki nema hálfa söguna þar sem flestir Íslendingar búa á tiltölulega afmörkuðu svæði. Fyrir vikið er hlutfall þeirra sem búa í þéttbýli um 91,5% þjóðarinnar og er það hæsta hlutfallið á Norðurlöndum (sjá töflu 1.1). Árið 1995 höfðu einungis tíu þéttbýlisstaðir fleiri en 2.000 íbúa og af því má ráða að íslenskir bæir eru afar smáir í samanburði við erlendar stórborgir. Ofan á það bætist sú sérstaða að um 58 af hundraði þjóðarinnar býr á höfuðborgarsvæðinu og er það mun hærra en annars staðar á Norðurlöndum. Þá hefur mannfjölgun verið örari hér á liðnum áratugum en annars staðar í Evrópu. 7

Tafla 1.1. Skipting mannfjöldans í dreifbýli/þéttbýli og höfuðborgarsvæði á Norðurlöndum 1994–95. Hlutfallstölur. 8

Skýringar: * 1990, * 1992, . 1994, . 1995.

Þrátt fyrir að byggðaröskun sé einna mest á Íslandi meðal norrænna þjóða verja Íslendingar minnstu fé til byggðaþróunar eins og sést á töflu 1.2. Þess má einnig geta að framlag Íslendinga er að mestu lánsfé, en styrkir annars staðar á Norðurlöndum. Auk þess hafa Danir, Finnar og Svíar aðgang að margvíslegum byggðasjóðum Evrópusambandsins.

Tafla 1.2. Fé varið til byggðaþróunar á Norðurlöndum 1996. Milljónir ísl. kr. 9

Heimild: NordREFO, 1997:2.

Að lokum er þess að geta að áherslur í byggðaþróun hafa breyst hin síðari ár. Erlendis, einkum í Evrópu, hefur gætt eftirtalinna tilhneiginga: 10

* Gætt hefur breytinga þannig að stefnumörkun og starf hefur færst frá opinberum aðilum í höfuðborgum til byggðarlaga.

* Horfið hefur verið frá beinum stuðningsaðgerðum (nauðarlausnum – veita fé, reisa verksmiðjur o.fl.), sem viðhalda óbreyttu ástandi, til þróunarverkefna sem miða að því að efla byggðarlögin til framtíðar.

* Ábyrgð og framkvæmd hefur færst frá opinberum stofnunum til frjálsra félagasamtaka, einstaklinga, fyrirtækja og opinberra aðila í heimabyggð.

Af þessu má ráða að byggðastefna og þróun í framtíðinni verði með þeim hætti að byggðarlögin taki meiri þátt í stefnumörkun og framkvæmd og hlutur opinberra aðila minnki vegna fjárhagsörðugleika og einnig vegna þess að það þarf að réttlæta hlutverk sitt með öðrum hætti en áður.

Byggðastofnun hefur þegar samið sig að þessum breytingum og stuðlað að valddreifingu með því að koma upp atvinnuþróunarfélögum og útibúum út um landið.

Fylgiskjal IV.

Stefán Ólafsson:

Um aðgerðir í byggðaþróunarmálum.

Hvað getur hið opinbera gert til að hafa áhrif á búsetuþróun?

(Unnið fyrir stjórn Byggðastofnunar að beiðni

Egils Jónssonar stjórnarformanns, janúar 1998.)

I. Inngangur.

Í þessari greinargerð verða dregnar nokkrar ályktanir um leiðir sem virðast líklegar til að hafa áhrif á búferlaflutninga frá landsbyggð til höfuðborgarsvæðis. Ályktanirnar eru byggðar á rannsókn höfundar á orsökum búferlaflutninga á Íslandi á síðastliðnum árum og reynslu nágrannalandanna á Norðurlöndum og Bretlandseyjum af byggðaþróunaraðgerðum. 1

Fyrst verður fjallað um markmið byggðaþróunaraðgerða með hliðsjón af markmiðum byggðastefnu sem sett hafa verið í nágrannalöndunum, þá verður gerð nokkur grein fyrir helstu leiðum sem farnar hafa verið í byggðaþróunaraðgerðum á Bretlandseyjum og Norðurlöndum, en síðan verður spurt hvaða aðgerðir séu líklegar til að hafa áhrif á búferlaflutninga hér innan lands. Sérstaklega verður fjallað um viðhorf heimamanna til búsetuskilyrða á jaðarsvæðum landsins, þ.e. þeim svæðum sem hafa tapað flestu fólki á síðastliðnum sex til tíu árum. Niðurstöður rannsóknarinnar um orsakir búferlaflutninga frá landsbyggð til höfuðborgarsvæðis verða lagðar til grundvallar mati á því hvaða aðgerðir séu líklegar til að styrkja búsetu á jaðarsvæðunum og landsbyggðinni almennt.

II. Um markmið og leiðir í byggðaþróunaraðgerðum nágrannaþjóðanna.

Í nágrannalöndunum er löng hefð fyrir víðtækri byggðastefnu, einkum á Bretlandseyjum og á Norðurlöndum, en á vegum Evrópusambandsins er einnig rekin umtalsverð byggðastefna. Byggðastefna er þó víða umdeild, líkt og á við um aðra þætti opinberrar stefnumótunar á sviði atvinnu- og félagsmála. Hins vegar hefur framkvæmd byggðastefnu víðast tekið miklum breytingum á síðastliðnum árum og áratugum.

Helstu markmið sem menn hafa sett sér með byggðastefnu eru í senn þjóðfélagsleg og efnahagsleg.

Dæmi um þjóðfélagsleg markmið eru aðgerðir til að draga úr svæðisbundnum mun lífskjara- og búsetuskilyrða, svo sem tekjumun, mun á atvinnuleysi, tækifærum og þjónustu. Slík markmið tengjast oft réttlætis- eða sanngirnissjónarmiðum stjórnmálanna, svo sem því viðhorfi að sanngjarnt sé að öll svæði landsins njóti ávaxta af hagvexti og að allir þegnar skuli eftir megni njóta sambærilegra tækifæra.

Annað dæmi um þjóðfélagsleg markmið byggðastefnu er það að halda landsvæðum í byggð og milda áhrif örra þjóðfélagsbreytinga.

Evrópusambandið leggur mikla áherslu á fyrri tegundina, það er jöfnun búsetuskilyrða, en hjá norrænu frændþjóðunum hefur lengi verið lögð rík áhersla á það markmið að halda jaðarbyggðum (oftast hinum nyrstu svæðum) í byggð, ásamt með fyrra markmiðinu að jafna eftir kostum búsetuskilyrði almennings í flestum eða öllum landshlutum. 2 Þessi mikla áhersla norrænu þjóðanna á viðhald búsetu á jaðarsvæðum á sér auðvitað rætur í þeirri sérstöðu sem óvenjulegir landkostir hinna nyrstu svæða skapa og sem lengi hafa tengst miklu strjálbýli á þeim slóðum.

Dæmi um efnahagsleg markmið byggðastefnu eru meðal annars þau að nýta betur náttúruauðlindir og landgæði, nýta betur fyrirliggjandi fjárfestingu, nýta betur vinnuafl, bæta virkni markaðsafla, bæta samkeppnishæfni jaðarsvæða og aftra ofþenslu á miðsvæðum (stærstu þéttbýlissvæðunum). 3 Bæði á Bretlandseyjum og í Evrópusambandinu er lögð mikil áhersla á efnahagslegt mikilvægi byggðaþróunaraðgerða. Þar er til dæmis umtalsverður munur á viðvarandi atvinnuleysi milli landsvæða tekinn sem dæmi um ástæðu til þess að reyna að nýta betur vinnuafl og fyrirliggjandi fjárfestingu í framleiðslutækjum, samgöngumannvirkjum og annarri grunngerð samfélagsins, auk nýtingar á fjárfestingu einkaaðila í íbúðarhúsnæði. Bætt samkeppnishæfni jaðarsvæða, eða svæða sem hafa staðið að baki öðrum svæðum í hagvexti, atvinnuþróun og lífskjörum, hefur verið talin geta stuðlað að betri virkni markaðsafla. Slík styrking er auk þess líkleg til að stuðla að auknu frumkvæði og framtaki heimamanna til nýsköpunar og sjálfbærrar framþróunar.

Þegar hugað er að leiðum í byggðaþróunaraðgerðum má almennt greina að tvær meginstefnur: byggðastefnu í anda markaðshyggju og byggðastefnu í anda ríkisforsjár.

II.1. Byggðastefna í anda markaðshyggju.

Byggðastefna í anda markaðshyggju hefur sótt á í nágrannalöndunum á síðustu árum. 4 Slík stefna er byggð á almennum hugmyndum um aukið vægi markaðsbúskapar og minnkun ríkisforsjár, með auknu hlutverki einkaaðila og áherslum á virkjun grasrótarinnar í þjóðfélaginu til sjálfsbjargar. Einkavæðing opinberrar starfsemi, grisjun opinberra reglugerða á sviði atvinnulífs og viðskipta og örvun nýsköpunar og framtakssemi í atvinnulífi eru meginforsendur. Frá þessum sjónarhóli er sérstakur byggðavandi rakinn til óhagkvæmni og hamlandi skilyrða fyrir markaðsbúskap á viðkomandi svæðum. Einnig er vandinn rakinn til veikrar viðskiptamenningar meðal heimamanna ( entrepreneurial culture) og of letjandi fyrirkomulags ríkisforsjár. 5

Í anda markaðssjónarhornsins er þá lögð áhersla á byggðaþróunaraðgerðir með leiðum aukins sveigjanleika á svæðisbundnum vinnumörkuðum (bæði með tilliti til hamlandi reglugerða og kjarasamninga) og gjarnan er beitt skattalegum hvatningum (skattaívilnunum) til að stuðla að aukinni framtakssemi, hagkvæmni og samkeppnishæfni. Lögð er áhersla á að halda beinum útgjöldum hins opinbera í lágmarki. Hvað snertir áherslur á almennar eða sértækar byggðaþróunaraðgerðir þá er í anda markaðshyggjusjónarmiðsins lögð mikil áhersla á að leggja af almennar og sjálfvirkar styrkja- eða hvatningarleiðir og fjölga í staðinn sértækum aðgerðum, sem fela í sér fýsileikamat tilefna og stuðningsaðgerða í einstökum tilvikum. Aukin áhersla á stofnun og rekstur atvinnuþróunarfélaga úti í héraði og ráðgjafarstarfsemi hvers konar, oft í samstarfi ríkis, sveitarfélaga og einkaaðila, hefur einnig tengst þessu sjónarhorni markaðshyggju. Það hefur verið vænleg leið til að breyta hlutverki ríkisvaldsins á þessu sviði frá beinum afskiptum til óbeinna afskipta.

Dæmi um breytingu byggðastefnu frá ríkjandi og hefðbundnum leiðum beinnar ríkisforsjár til leiða í anda markaðshyggju eru breytingar sem gerðar voru á byggðastefnu í Bretlandi í stjórnartíð Margrétar Thatchers á níunda áratugnum. Samhliða lækkun útgjalda til framkvæmdar byggðastefnu voru áherslur í framkvæmd skerptar og takmarkaðar við þrengri svæði og skýrari markmið. (Þrátt fyrir þessa lækkun ríkisútgjalda til byggðaþróunaraðgerða nutu Bretar þó á þessum árum aukinna framlaga til málaflokksins frá byggðaþróunarsjóðum Evrópusambandsins, þannig að raunlækkun fjárveitinga til byggðaþróunaraðgerða varð lítil eftir 1983). 6 Meginmarkmið ríkisstjórnarinnar var eftir sem áður að minnka mun atvinnutækifæra milli svæða. Ríkisstjórnin lýsti yfir áformum sínum, strax árið 1983, um að „viðhalda virkri byggðastefnu til að milda breytingar á svæðum sem hafa verið háð hnignandi atvinnuvegum og stuðla að nýsköpun fyrirtækja á þeim svæðum“. 7

Árið 1988 voru svo gerðar víðtækar breytingar á breskri byggðastefnu sem meðal annars fólu í sér eftirfarandi þætti:

1. Aflagning sjálfvirkra almennra styrkja og aukning sértækra aðgerða. Lagður var niður sjóður er veitti sjálfkrafa svæðisbundna þróunarstyrki (Regional Development Grants) til fyrirtækja er fjárfestu á afmörkuðum byggðaþróunarsvæðum. Fjármagnið var flutt til annarra þátta byggðastarfseminnar, einkum til sértækra aðgerða í byggðaþróunarmálum (Regional Selective Assistance). Þessi síðarnefndi flokkur byggðastyrkja fól í sér stuðning til fjárfestingar á afmörkuðum byggðaþróunarsvæðum. Veiting þeirra styrkja var þó ekki sjálfvirk, heldur háð því að sýnt væri með fýsileikaathugunum að þeim yrði varið til þess að skapa ný störf eða til að vernda störf á svæðunum. Miðað var við að styrkja verkefni sem ella hefðu ekki komist á legg.

2. Nýir styrkir til lítilla fyrirtækja. Teknir voru upp svokallaðir svæðatengdir fyrirtækjastyrkir (Regional Enterprise Grants), sem fyrirtæki með færri en 25 starfsmenn áttu rétt á. Veittir voru fjárfestingarstyrkir allt að 15% af kostnaði fastafjármuna, þó ekki hærri en 15.000 sterlingspund, og nýsköpunarstyrkir (Regional Innovation Grants), sem gátu numið allt að 50% af kostnaði við nýsköpunarverkefni í atvinnulífi, þó ekki hærri en 25.000 sterlingspund í einstökum tilvikum.

3. Aðgengi að ráðgjöf. Öllum fyrirtækjum í landinu sem höfðu innan við 500 starfsmenn og störfuðu á sviði iðnaðar og þjónustu var veittur aðgangur að ráðgjöf. Kostnaður við slíka ráðgjöf var greiddur með styrkjum, allt að 67% kostnaðar til fyrirtækja á byggðaþróunarsvæðum en allt að 50% kostnaðar til fyrirtækja á öðrum svæðum. Um var að ræða ráðgjöf um markaðssetningu, hönnun, gæðaþróun, framleiðslukerfi, viðskiptaáætlanir, fjármálaráðgjöf og upplýsingabúskap. Fyrirtæki gátu átt kost á mest tveimur styrkjum af þessum toga.

Samhliða þessum breytingum á níunda áratugnum jókst hlutverk svæðastjórna og aðila heima í héraði í framkvæmd byggðastefnu, þó svo að stjórnvöld skilgreindu ramma heimilaðra aðgerða og veittu fjármagn eða aðrar ívilnanir, svo sem skattfríðindi.

Á þessum sama tíma jókst mjög hlutverk byggðaþróunaraðgerða Evrópusambandsins, en það fólst einkum í verkefnabundnum fjárveitingum. Um var að ræða fjárveitingar frá félagsmálasjóði Evrópusambandsins (European Social Fund), einkum til að greiða fyrir endurmenntun og búferlaflutningum einstaklinga á svæðum þar sem er mikið atvinnuleysi; lán á hagstæðum kjörum frá Evrópska Fjárfestingarbankanum (European Investment Bank) til fjárfestingar í atvinnulífi og grunngerð svæða sem eiga í byggðavanda; sérstaka styrki úr landbúnaðarsjóði Evrópusambandsins (Guidance Section of the EC Agricultural Fund); sérstaka styrki til kol- og stáliðnaðargreina (ECSC) vegna endurnýjunar og nýsköpunar; og loks var um að ræða framlög úr hinum eiginlega byggðaþróunarsjóði Evrópusambandsins (European Regional Development Fund-ERDF).

Síðastnefndi sjóðurinn (ERDF) veitir styrki til viðbótar við styrki breska ríkisvaldsins (líkt og í öðrum aðildarríkjum) og greiðir niður vaxtakostnað sem tengist fjárfestingum í iðnaði og þjónustu, og almennt á vegum lítilla fyrirtækja. Til greina koma einnig fjárfestingar í samgöngumannvirkjum, iðngörðum (industrial parks, industrial estates) og boðskiptum (telecommunications). Á síðustu árum hafa fjárveitingar úr byggðaþróunarsjóði Evrópusambandsins (ERDF) til Bretlands aukist umtalsvert.

Dæmi um svæðisbundnar stofnanir sem hafa náð miklum árangri í byggðaþróunaraðgerðum á Bretlandseyjum á síðastliðnum árum eru Highlands and Islands Development Board (síðar Scottish Enterprise) og Welsh Development Agency. Þessir aðilar hafa mikið fjárhagslegt bolmagn til að koma inn í verkefni á sviði byggðaþróunaraðgerða með ýmsum hætti, til dæmis hafði skoska stofnunin rúma 18 milljarða í fjárhagsáætlun fyrir árið 1990–91. 8 Þetta eru opinberar stofnanir sem búa þó ekki við pólitíska stjórn. Fjárhagur þeirra byggir á upphaflegum og að hluta áframhaldandi framlögum ríkisins en hlutur sjálfsaflafjár hefur aukist í starfsemi þeirra. Tekjur koma t.d. af arðgefandi eignum í hlutabréfum, landi, fastafjármunum og útistandandi lánum.

Lítil svæðisbundin atvinnuþróunarfélög eru einnig mjög algeng á Bretlandseyjum og sjá oft um framkvæmd byggðaþróunarverkefna í samvinnu við hina stærri aðila. Helsta gagnrýnin á starfsemi slíkra félaga hefur verið sú að á skorti í samhæfingu aðgerða og að hætta sé á sóun vegna þess að margir aðilar séu að fást við það sama. Stærri aðilarnir sem fara með byggðaþróunarmálefni á vegum stjórnvalda eru því áfram mikilvægir fyrir stefnumótunar- og samhæfingarhlutverkið, auk þess að vera sterkir bakhjarlar þegar kemur til fjármögnunar.

Þá er lögð síaukin áhersla á viðvarandi árangursmat á framkvæmd byggðaþróunaraðgerða.

Margir telja nú á dögum að markaðshyggja sé ekki samrýmanleg framkvæmd byggðastefnu á vegum stjórnvalda, en reynslan frá Bretlandseyjum og Evrópusambandinu sýnir bæði að til er byggðastefna í anda markaðshyggju og að stjórnvöld sem beita sér fyrir auknum áherslum á markaðsbúskap í efnahagslífi sínu sjá einnig ríka ástæðu til að halda áfram þróttmiklu byggðaþróunarstarfi, þó með breyttum áherslum sé.

II.2. Byggðastefna í anda beinna ríkisafskipta.

Hin hefðbundna byggðastefna sem þróaðist á Norðurlöndum og Bretlandseyjum á eftirstríðsárunum er grundvölluð á beinum ríkisafskiptum og ríkisforsjá. Um er að ræða hagstjórnarspeki í anda Keynesismans, þar sem ríkisvaldinu er ætlað stórt hlutverk við að tryggja þróttmikla starfsemi atvinnulífs, meðal annars með beinum inngripum í rekstur og fjárfestingu í atvinnulífi, og með breyttri virkni markaðsaflanna, t.d. með inngripum í verðmyndunarkerfi markaðarins. Frá þessum sjónarhóli er byggðavandi gjarnan skilgreindur sem afleiðing of lítillar fjárfestingar á tilteknum vandamálasvæðum, hnignunar fyrirliggjandi atvinnugreina (oft frumvinnslugreina og gamalla iðnaðargreina), fjármagnsflótta til ríkari svæða þar sem ávöxtunartækifæri virðast betri, og loks er vandinn oft rakinn til ófullnægjandi aðgerða ríkisvaldsins til að styðja byggðarlög sem eru í vanda af náttúrulegum eða öðrum ástæðum. 9

Þær leiðir sem hefðbundnar eru í byggðaþróun og tengjast þessu sjónarhorni eru beinar stuðningsaðgerðir ríkisvaldsins (sérstakir styrkir og fríðindi til fyrirtækja á viðkomandi svæðum) og opinberar framkvæmdir (samgöngumannvirki, þjónustuuppbygging, uppbygging opinberra fyrirtækja). Meiri metnaður ríkisstjórna í byggðamálum endurspeglaðist á liðnum áratugum oft í auknum fjárveitingum til atvinnufyrirtækja og opinberra framkvæmda á byggðaþróunarsvæðunum. Saman fór gjarnan stórt hlutverk ríkisvaldsins og áhersla í fyrstu á stuðning og hvatningu til fyrirtækja, en á seinni árum hefur opinber stuðningur við einstaklinga og fjölskyldur á byggðaþróunarsvæðum aukist, t.d. í gegnum almannatryggingakerfi velferðarríkisins, virka vinnumarkaðsstefnu sem stuðlar að endurmenntun og styrkir fólk til að flytja búferlum frá svæðum sem eru í vanda til annarra svæða á landsbyggðinni sem bjóða betri tækifæri fyrir íbúa (t.d. í Svíþjóð), og loks með svæðisbundnum niðurgreiðslum á kostnaði við búsetu á ystu jaðarsvæðum, oft með framlögum til sveitarstjórna sem koma fjármagninu á endanlegan áfangastað.

II.3. Þættir byggðaþróunaraðgerða í Noregi, Svíþjóð og Finnlandi.

Á Norðurlöndum, að Danmörku undanskilinni (en þar eru byggðavandamál af öðrum toga en í hinum norðlægari löndum), er almennt um víðtækar og mjög fjölþættar byggðaþróunaraðgerðir að ræða. Saman fara aðgerðir sem beinast að fyrirtækjum og grunngerðarframkvæmdum og aðgerðir sem beinast að einstaklingum. Alls staðar eru byggðaþróunarsvæði afmörkuð, frá svæðum sem eru í mestum vanda og njóta mestrar fyrirgreiðslu til svæða sem betur standa og njóta hlutfallslega minni stuðnings. Algengt er að notast við tveggja til fimm stiga skiptingu svæða. Þannig er einnig að málum staðið í löndum Evrópusambandsins og á Bretlandseyjum. Á Íslandi er allt svæðið utan höfuðborgarsvæðisins jafnsett sem viðfangsefni byggðaþróunaraðgerða.

Í Finnlandi hefur beinn stuðningur við byggðaþróun einkennst af fjárfestingarstyrkjum frá iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu til fyrirtækja (mest til fyrirtækja á svæði 1, minna til svæða 2 og 3) en að auki er um að ræða tímabundna styrki á svæði þar sem atvinnulíf á í tímabundnum erfiðleikum (restrukturering). 10 Þá eru veittir styrkir til stofnunar nýrra fyrirtækja, þróunarstyrkir til að bæta rekstur og stjórnun fyrirtækja, þróa nýja vöru og framleiðsluaðferðir, markaðssetningu og í rannsóknir og þróun. Kera, sjálfstæður byggðaþróunarsjóður, veitir lán og ábyrgðir til fjárfestingar og rekstrar og einnig til nýsköpunar. Þá er flutningskostnaður niðurgreiddur, sérstakir hvatar og ívilnanir eru veitt smáum fyrirtækjum og hið sama á við um landbúnaðarsvæði sem eru í hnignun. Á þróunarsvæðum eru launatengd gjöld lægri og afskriftaheimildir rýmri. Þá er nokkur áhersla á sértækar verkefnabundnar aðgerðir, einkum eftir að áhrifa byggðaþróunarsjóða Evrópusambandsins fór að gæta í Finnlandi, en Evrópusambandið skipuleggur umtalsverðan hluta stuðningsaðgerða sinna innan ramma sértækra verkefnaáætlana.

Í Svíþjóð hefur NUTEK (National Board for Industrial and Technical Development) mikla ábyrgð á sviði beinna opinberra byggðaþróunaraðgerða. Veittir eru styrkir til fjárfestinga sem eru breytilegir eftir stuðningssvæðum/byggðavandasvæðum og rífleg staðsetningarlán, allt að 70% af fjárfestingarkostnaði á mestu stuðningssvæðunum. Sveitarstjórnir veita einnig lán til fyrirtækja sem að hluta eru fjármögnuð með framlögum frá ríkinu og ríkið veitir einnig sérstök lán til svæðisbundinna atvinnuþróunarfélaga. Þá er boðið upp á þróunarstyrki til umbóta og framþróunar í rekstri fyrirtækja. Smærri fyrirtæki njóta einnig sérstakra hvata til að auka atvinnutækifæri og bæta þjónustu á jaðarsvæðum.

Í Svíþjóð hefur lengi tíðkast að bjóða upp á beinar niðurgreiðslur launakostnaðar og flutningskostnaðar, en erfiðara er að halda uppi slíkum aðgerðum eftir að áhrif Evrópusambandsins á stefnumótun hafa aukist (t.d. vegna samkeppnislaga). Einnig hefur verið boðið upp á skattahvata til fyrirtækja á byggðaþróunarsvæðum, t.d. með lægri álagningu launatengdra gjalda í einstökum atvinnugreinum og rýmri afskriftum.

Um miðjan níunda áratuginn voru bein framlög ríkisins til byggðaþróunaraðgerða sveitarstjórna stærsti liður beinna útgjalda til þessa málaflokks byggðastefnunnar, þá komu skattaívilnanir, staðsetningarstyrkir, flutningskostnaðarstyrkir, niðurgreiðslur vinnuaflskostnaðar og loks þróun grunngerðar. 11 Þá eru heimildir til að taka upp sérstakar aðgerðir vegna sérstakra aðkallandi vandamála á jaðarsvæðum og eru þau þá útfærð sem tímabundin verkefni eða átaksverkefni.

Í Noregi er það byggðaþróunarsjóðurinn (DU) sem síðan 1960 hefur haft stærst hlutverk í framkvæmd beinna byggðaþróunaraðgerða, en frá 1993 var hann sameinaður atvinnu- og byggðasjóði ríkisins (SND) og var framkvæmdin þá einnig færð í auknum mæli til heimamanna (svæðisstjórna). Helstu form stuðningsaðgerða í Noregi hafa verið fjárfestingar- og þróunarstyrkir, sem hafa tekið nærri helming af fjárframlögum til beinna byggðaþróunaraðgerða. Slíkir styrkir mega fara til fyrirtækja í öllum atvinnugreinum nema í landbúnaði, skógarhöggi og sjávarútvegi, en þær greinar hafa í staðinn sín eigin stoðkerfi að byggja á. Upphæðir styrkjanna eru breytilegar eftir þróunarsvæðum. Þá hafa hinar opinberu byggðaþróunarstofnanir víðtækar heimildir til lánveitinga og ábyrgða fyrir fyrirtæki á helstu stuðningssvæðum. Þessi stuðningur er veittur til að bæta fyrir það að bankar tregast oft við að veita lán til atvinnustarfsemi á jaðarsvæðum vegna þess að ábyrgðir þykja stundum ótraustari þar og arðsemi framkvæmda minni.

Þróunarstyrkir/nýsköpunarstyrkir eru veittir til menntunar, nýrra fyrirtækja, markaðssetningar, vöruþróunar, sérstakra aðgerða til að ráða konur til starfa og fleiri aðgerða sem stuðla að endurnýjun og umbótum í fyrirtækjarekstri. Atvinnu- og byggðaþróunarsjóðurinn veitir einnig lán og styrki til fyrirtækja um land allt til að efla sérstaklega nýsköpun í tækniþróun og til að greiða fyrir sérstaklega áhættusömum tilraunaverkefnum í atvinnulífinu.

Sveitarstjórnir fá framlög frá ríkinu í atvinnuþróunarsjóði sem nota má til að hlúa að fyrirtækjum eða til opinberra grunngerðarframkvæmda. Þá eru sérstakir styrkir til nýsköpunar í sveitum. Sérstakar heimildir eru einnig veittar til að bæta hæfnisstig svæða með uppbyggingu á þekkingarlegri grunngerð (knowledge infrastructure), svo sem með eflingu rannsóknar- og þróunarfyrirtækja. Þá er loks að nefna skattaívilnanir (lægri álagningu launatengdra gjalda) og jöfnunaraðgerðir í gegnum almannatryggingakerfi (sem beinast að lágtekjufólki og atvinnulausum og jafna meðaltekjur milli svæða með mismunandi atvinnuleysisstig) og í gegnum fjárframlög til sveitarstjórna, sem oft taka tillit til byggðavanda.

Á heildina litið má því segja að byggðaþróunaraðgerðir í Noregi, Svíþjóð og Finnlandi, sem og á Bretlandseyjum og í Evrópusambandinu almennt, séu í senn umfangsmiklar og fjölbreyttar og beinast ýmist að sveitarstjórnum, fyrirtækjum eða einstaklingum með beinum eða óbeinum hætti. Sérstaða þessara norrænu þjóða í byggðaþróunaraðgerðum, umfram Evrópusambandsþjóðirnar, er einkum sú mikla áhersla sem þar er lögð á stuðningsaðgerðir við ystu jaðarbyggðirnar sem öðru fremur miða að því að vernda búsetumynstur á harðbýlum svæðum og krefjast oft beinna jöfnunaraðgerða af félagslegum toga. Byggðaþróunaraðgerðir sem hafa efnahagsleg markmið eru þó einnig víðtækar meðal norrænu þjóðanna og á Bretlandseyjum, þ.e. aðgerðir sem eru taldar stuðla að auknum hagvexti, bættri samkeppnihæfni, aukinni nýtingu og hagræðingu. Reynsla grannþjóðanna getur því nýst Íslendingum með margvíslegum hætti til áframhaldandi þróunar byggðastefnu.

III. Tilefni til byggðaþróunaraðgerða á Íslandi.

Byggðastefna á Íslandi hefur verið framkvæmd með ýmsum hætti á eftirstríðsárunum, en lengst af hefur það einkennt hana að hlutverk ríkisins hefur verið mikið, enda þjóðin fámenn, strjálbýli utan höfuðborgarsvæðisins mikið og geta til aðgerða úti í héraði því frekar lítil. Byggðastofnun hefur á liðnum árum veitt lán og annan fjárhagslegan stuðning til byggðaþróunaraðgerða, fjárfest í svæðisbundnum atvinnuþróunarfélögum og stutt einstök verkefni á landsbyggðinni. Lán til fjárfestingar fara venjulega ekki upp fyrir 20% af kostnaði (fjárfestingarlán sambærilegra stofnana í nágrannalöndunum geta numið allt að 50 til 70% kostnaðar). Í reynd hefur Byggðastofnun talsverðan sveigjanleika til að beita byggðaþróunaraðgerðum, en fjárhagslegt bolmagn stofnunarinnar virðist vera lítið samanborið við svipaðar stofnanir í nágrannalöndunum. Hið opinbera hefur þó lagt byggðaþróunarmálum lið með aðgerðum á vegum annarra stofnana á liðnum árum (svo sem á vegum fjárfestingarsjóða atvinnulífsins, með opinberum fjárfestingum í grunngerð og þjónustu, niðurgreiðslum landbúnaðarafurða o.fl.).

Byggðastefna hvers tíma endurspeglar auðvitað vilja og áform stjórnvalda, auk þess sem hún hlýtur að taka mið af ástandi byggðaþróunarmála. Í því sambandi má nú spyrja hver séu hin sérstöku tilefni til opinberra byggðaþróunaraðgerða hér á landi.

Í fyrsta lagi má benda á það sem fram kom í ritinu Búseta á Íslandi (1997), að búferlaflutningar frá landsbyggð til höfuðborgarsvæðisins hafa aukist mjög mikið á síðustu árum. Landsbyggðin á Íslandi hefur í reynd tapað hlutfallslega stærri hluta íbúa sinna á síðastliðnum árum en nyrstu svæði Noregs, Svíþjóðar og Finnlands. Vestfirðir, Norðurland vestra, Austfirðir og Vesturland hafa tapað óvenjustórum hluta íbúa sinna hvort sem borið er saman við þróunina á Norðurlöndum eða Bretlandseyjum. Umfang byggðaröskunar er því orðið óvenjumikið hér á landi.

Á móti má spyrja hvort búferlaflutningar endurspegli ekki einfaldlega óskir íbúa landsbyggðarinnar og því sé ekkert athugavert við þróunina, þó svo að umfangið hafi aukist. Slíkar raddir heyrast oft. Hins vegar sýnir rannsóknin á orsökum búferlaflutninga að mikill meiri hluti íbúa landsbyggðarinnar vill umfram allt búa áfram á svipuðum eða sambærilegum slóðum. Eins og sjá má í töflu 1 eru það aðeins frá 15 til 21% íbúa landsbyggðarinnar sem segja að þeir vilji helst búa á höfuðborgarsvæðinu. Á móti kemur að tæp 13% íbúa á höfuðborgarsvæðinu segjast helst vilja búa á fámennari stað en höfuðborgarsvæðið er.

Tafla 1. Búsetuóskir íbúa einstakra landshluta. Spurt var: Samanborið við núverandi byggðarlag þitt, vildirðu helst búa á höfuðborgarsvæðinu, stærra (fjölmennara) byggðarlagi en núverandi byggðarlag er, svipuðu, eða minna byggðarlagi?

Ef við gefum okkur að 20% íbúa landsbyggðarinnar allrar vilji helst búa á höfuðborgarsvæðinu (í reynd er hlutfallið lægra eins og taflan sýnir) og að 13% íbúa höfuðborgarsvæðisins vilji helst búa á fámennari stað en höfuðborgarsvæðið er, þá eru það í reynd fleiri einstaklingar sem helst vilja búa á landsbyggðinni. 12 Þróun búsetunnar hefur hins vegar verið á hinn veginn, að fleiri hafa flutt frá landsbyggð til höfuðborgarsvæðis.

Það er því ekki í samræmi við óskir íbúa landsins að fólksfjöldaþróun landsbyggðar er svo óhagstæð sem verið hefur, samanborið við íbúaþróun höfuðborgarsvæðisins. Það virðist því sem að margir flytji frá landsbyggðinni gegn vilja sínum, enda hafa íbúar landsbyggðarsvæðanna yfir fleiru að kvarta í búsetuskilyrðunum sínum, eins og skýrlega kemur fram í ritinu Búseta á Íslandi. Misvægið í búsetuþróun landshlutanna er því að umtalsverðum hluta tilkomið vegna óánægju með búsetuskilyrði sums staðar á landsbyggðinni, jafnvel þó að flestir vilji áfram búa á sama eða svipuðum stað. Ef búsetuþróunin í landinu væri í samræmi við óskir landsmanna allra, þá væri meira jafnvægi á íbúaþróun á landsbyggð og höfuðborgarsvæði en verið hefur á síðastliðnum árum.

Mikilvægi þessarar niðurstöðu, ásamt upplýsingunum um vaxandi umfang búsetubreytinganna sem áður voru nefndar, er að tilefni til byggðaþróunaraðgerða er nú mun meira en verið hefur á síðustu áratugum. Ef mið er tekið af umfangi búseturöskunar hér og í nágrannalöndunum má segja að þörfin fyrir viðnámsaðgerðir sé nú umtalsvert meiri hér á landi en á Bretlandseyjum eða í Skandinavíu og Finnlandi.

En hverjar eru orsakir búferlaflutninganna frá landsbyggðinni og hvaða aðgerðir eru líklegar til að hafa áhrif á þá?

IV. Hvers vegna flytur fólk búferlum frá landsbyggðinni?

Rannsóknin á orsökum búferlaflutninga á Íslandi, sem sagt er frá í bókinni Búseta á Íslandi, leiðir í ljós að mjög náið samband er milli mats íbúa einstakra landshluta á búsetuskilyrðum byggðarlagsins og fólksfjöldaþróunar. Þar sem íbúar hafa yfir fleiru að kvarta í búsetuskilyrðunum hefur fólksfjöldaþróunin orðið óhagstæðust vegna mikils brottflutnings. Þar sem ánægja með 24 þætti búsetuskilyrða er mest hefur þróunin orðið hagstæðust og mest fjölgað.

Búsetan er almennt veikust í smæstu sjávarútvegsbyggðarlögunum, einkum í þorpum með innan við 1000 íbúa. Náið samband er milli þróunar atvinnutækifæra í fiskvinnslu á landsbyggðinni og brottflutnings til höfuðborgarsvæðisins á síðastliðnum 35 árum. Flutningur vinnslu út á sjó í frystitogara og það óöryggi sem frjálst framsal veiðikvóta skapar í minni sjávarútvegsþorpum virðist eiga ríkan þátt í aukinni búseturöskun á síðustu árum. Hins vegar eru íbúar sumra stærri þéttbýlisstaðanna á landsbyggðinni ánægðari með búsetuskilyrði sín en íbúar höfuðborgarsvæðisins.

IV.1. Viðhorf íbúa á hættusvæðunum.

Til að draga skýrt fram niðurstöður rannsóknarinnar er gagnlegt að skoða meðfylgjandi yfirlit um óánægju með einstaka þætti búsetuskilyrðanna í mestu jaðarbyggðunum, eða þeim svæðum sem Byggðastofnun hefur skilgreint sem sérstök hættusvæði á landsbyggðinni, vegna þess að þau hafa tapað meira en 10% af íbúum sínum á síðustu 10 árum. 13 Þessi greining sýnir á skýran hátt hvaða einstakir þættir búsetuskilyrðanna það eru sem mest svíður undan á þeim svæðum sem flestu fólki tapa. Um er að ræða eftirfarandi svæði:

Hættusvæðin á landsbyggðinni:

Vesturland: Dalasýsla og Austur-Barðastrandasýsla

Vestfirðir: Allt kjördæmið

Norðurland vestra: Vestur- og Austur-Húnavatnssýsla

Norðurland eystra: Siglufjörður, Fljóta- og Hofshreppur

Austurland: Seyðisfjörður, Neskaupstaður, Suður-Múlasýsla

Suðurland: Vestur-Skaftafellssýsla

Tafla 2 sýnir hvaða þættir búsetuskilyrðanna það eru sem mest óánægja er með á hættusvæðunum á landsbyggðinni. Heildarmynstur niðurstaðna er í samræmi við niðurstöðurnar fyrir landið allt, þó að mikilvægi einstakra þátta sé misjafnt. Hér kemur skýrlega fram að flestir íbúar hættusvæðanna, þ.e. þeirra svæða sem langflestu fólki hafa tapað á síðastliðnum árum, eru óánægðir með húshitunarkostnað, næstmest er óánægjan með verðlag og verslunaraðstæður, þá kemur lagning og viðhald vega, tekjuöflunarmöguleikar, atvinnutækifæri, húsnæðiskostnaður almennt, framboð hentugs húsnæðis á svæðinu, atvinnuöryggi og framhaldsskólamál. Á hinum enda listans eru þau atriði sem litla óánægju vekja, og þar eru áberandi margir þættir opinberrar þjónustu, veðurfar og umhverfisskilyrði.

Tafla 2. Viðhorf íbúa til búsetuskilyrða á hættusvæðunum á landsbyggðinni. Það sem flestir eru óánægðir með.

Húshitunarkostnaðurinn er beint kjaraatriði fyrir almenning, en eins og fram kemur í annarri greinargerð, 14 þá greiða íbúar þeirra svæða sem ekki njóta jarðhitaveitna allt að tvöfaldan húshitunarkostnað á við það sem tíðkast á höfuðborgarsvæðinu. Meðalhúshitunarkostnaður á „köldu svæðunum“ er nú nærri heilum mánaðarlaunum verkamanns á einu ári.

Annað mesta umkvörtunarefnið, verðlag og verslunaraðstæður, tengist auðvitað aðgengi að verslunarþjónustu sem erfitt er að veita svo fullnægjandi teljist nema í stærri þéttbýliskjörnum. Síðan koma atriði tengd atvinnumálum og svo fleiri atriði tengd húsnæðisaðstæðum. Loks eru margir sem kvarta undan aðgengi að framhaldsskólanámi, sem eðlilega er takmarkað á umræddum svæðum.

Tafla 3. Hvað hefur versnað á hættusvæðunum? % sem segja viðkomandi málaflokk hafa farið versnandi á sl. fimm árum og % sem eru óánægðir með ástand málaflokksins eins og nú er.

Í ljósi þess að brottflutningur frá landsbyggðinni allri, og hættusvæðunum sérstaklega, hefur aukist á síðustu árum er rétt að spyrja hvaða atriði það eru í búsetuskilyrðunum sem hafa breyst til hins verra á sama tíma. Tafla 3 sýnir meðaltalstölur íbúa hættusvæðanna sem annars vegar segja að samanteknir þættir sjö málaflokka hafi versnað í byggðarlaginu á sl. fimm árum, og hins vegar sýnir hún hlutfall íbúa svæðanna sem eru óánægðir með viðkom-andi málaflokk.

Atvinnumál og húsnæðismál eru þeir þættir sem íbúar þessara svæða eru í senn óánægðastir með og segja jafnframt í miklum mæli að hafi farið versnandi undanfarið. Óánægjan nær jafnframt til verslunar/þjónustu, samgönguaðstæðna og aðstöðu til menningar- og afþreyingariðju. 15

Þegar allt er samantekið er sérstaklega athyglisvert að á hættusvæðum Byggðastofnunar fer í miklum mæli saman óánægja með marga mikilvæga þætti búsetuskilyrðanna, svo sem atvinnumál, húsnæðismál, verslun og þjónustu og samgöngumál. Þetta er sérstaklega afgerandi fyrir byggðirnar á Vestfjörðum og norðanverðum Austfjörðum, en gildir almennt á öllu hættusvæðinu þar sem fólksfækkun hefur verið mest.

En óánægja með einstaka þætti segir ekki alla söguna því að einstakir óánægjuþættir geta haft mismikil áhrif á hvort fólk flytur brott eða ekki. Þess vegna er rétt að líta hér að lokum á gögn um það hvaða þáttur hafi ráðið mestu um að fólk flutti brott frá landsbyggðinni á árunum 1992–96, og til samanburðar hvaða þáttur er meginástæða brottflutningsóska hjá þeim sem segjast ætla að flytja brott af landsbyggðinni almennt, og af hættusvæðunum sértaklega, á næstu tveimur árum. Þetta er sýnt í töflu 4.

Tafla 4. Hvað ræður mestu um brottflutning? Svör við opinni spurningu um helstu ástæðu brottflutnings.

Taflan sýnir að hjá flestum vega aðstæður í atvinnumálum byggðarlagsins, menntunaraðstæður og almenn lífsgæði þyngst af einstökum óánægjuþáttum. Á landsbyggðinni almennt og hættusvæðunum sérstaklega vega þessir þættir mun þyngra en á höfuðborgarsvæðinu. Þó svo að óánægja með húshitunarkostnað, samgöngur og verslunaraðstæður sé til dæmis mjög útbreidd á jaðarsvæðunum, þá eru þetta sjaldan þeir þættir sem vega þyngst eða gera útslagið í ákvörðunum um brottflutning frá landsbyggðarsvæðunum. Húsnæðismál hafa t.d. meira vægi sem orsök brottflutnings frá höfuðborgarsvæðinu. En allir óánægjuþættir eru þó mikilvægir því þeir leggjast á vogarskálarnar og koma inn í heildarmat íbúa á búsetuskilyrðum sínum, en það skýrir brottflutning frá einstökum svæðum að mjög stórum hluta, eins og fram kom í rannsóknarritinu Búseta á Íslandi.

Atvinnumál, menntunarmál og almenn lífsgæði eru því lykilþættir sem byggðaþróunaraðgerðir þurfa að beinast að ef stjórnvöld vilja hafa áhrif á búsetuþróunina til annars vegar en verið hefur á undanförnum árum.

V. Valkostir í byggðaþróunarmálum á Íslandi.

Þeir sem bera ábyrgð á byggðaþróunaraðgerðum hins opinbera þurfa að skilgreina þau markmið sem stefnt skal að. Valkostir um almenn markmið gætu til dæmis verið eftirfarandi:

I. Afskiptaleysisstefna í byggðaþróunarmálum. Þetta markmið má hugsa sér sem afleiðingu af því sjónarmiði að stjórnvöldum beri að einbeita sér að almennum aðgerðum sem skapa skilyrði til hagvaxtar í landinu, óháð því hvar í landinu vöxturinn verður. Beinum byggðaþróunaraðgerðum er þá haldið í lágmarki og framvindan á landsvísu látin ráða þróun búsetunnar í landinu. Líklegasta afleiðing slíkrar stefnu er sú að jaðarsvæðin verði undir í framþróuninni, líkt og verið hefur á undanförnum árum. Áfram fækkaði íbúum í sveitum með frekari samdrætti í landbúnaði og búseta í minnstu sjávarútvegsþorpum drægist verulega saman, bæði vegna flutnings fiskvinnslu út á sjó og vegna þess óöryggis sem framsal veiðiheimilda skapar landvinnslufólki, auk framkominnar óánægju með aðra þætti búsetuskilyrða á slíkum stöðum. Fólksfjölgun á landsbyggðinni sem verið hefur ófullnægjandi á heildina litið, jafnvel á hinum sterkari búsetusvæðum eins og Norðurlandi eystra og Suðurlandi, mun áfram vera lítil í besta falli.

Afleiðing frekari fólksflótta frá landsbyggðarhéruðunum, t.d. frá hættusvæðunum, yrði sú að mikill kostnaður legðist á samfélagið í formi vannýttra fjármuna í atvinnutækjum, grunngerðarmannvirkjum (samgöngumannvirkjum, orkumannvirkjum, þjónustumannvirkjum o.fl.) og í mannvirkjum einstaklinga (íbúðarhúsnæði). Hrun búsetu á einstökum svæðum mundi leiða til mikils kostnaðar fyrir einstaklinga og fjölskyldur sem gætu þurft að skilja eftir afrakstur ævistarfsins sem verðlausa eign á hnignunarsvæði og jafnvel þurft að bera áfram skuldir af slíkum eignum eftir brottflutning.

II. Viðhald meginmynstra í núverandi búsetu í landinu og almenn styrking landsbyggðarinnar. Þetta er sú almenna stefna sem ríkt hefur hér á landi á liðnum áratugum, þótt áherslan á hana hafi ekki verið sérstaklega mikil eftir 1980. Ef hliðsjón er höfð af markmiðum og leiðum sem farnar hafa verið í nágrannalöndunum virðist ljóst að kröftug framkvæmd slíkrar stefnu krefst byggðaþróunaraðgerða sem beinast með meiri þunga að þeim svæðum sem verst standa til að bæta upp þá skertu samkeppnisstöðu sem slík svæði búa oft við af náttúrunnar hendi (fjarlægð frá þéttbýlisstöðum, strjálbýli sem takmarkar grundvöll verslunar og þjónustu, meiri framleiðslukostnaður, meiri flutningskostnaður, lakari búsetuskilyrði fyrir íbúa).

Þótt ýmsar leiðir komi til greina við framkvæmd slíkrar stefnu virðist ljóst, að ekki verður undan því vikist að byggðaþróunaraðgerðir sem stefna að slíku markmiði þurfi að fela í sér einhvers konar styrktaraðgerðir, beinar eða óbeinar, sem leiða til jöfnunar búsetuskilyrða og jafnari samkeppnisstöðu atvinnulífs á öllum helstu svæðum landsins. Hlúa þyrfti sérstaklega að viðkvæmustu búsetusvæðunum, efla nýsköpun í atvinnulífi þar og bæta búsetuskilyrði almennings með sértækum aðgerðum. Í nágrannalöndunum er svæðum víðast skipt eftir áherslum sem lagðar eru í slíkum jafnandi byggðaþróunaraðgerðum. Rétt er að hafa í huga að slík styrking svæða sem höllum fæti standa er ekki í neinum venjulegum skilningi ómagaframfæri, því mikilvæg verðmætasköpun fer fram á slíkum svæðum, til dæmis í sjávarútvegsbyggðunum, auk þess sem búseta á slíkum svæðum hefur menningarlegt gildi og skapar tækifæri t.d. fyrir framþróun ferðaþjónustu.

III. Efling vænlegustu svæða landsbyggðarinnar, t.d. með uppbyggingu sterkra þéttbýlisstaða. Þetta er markmið sem mætti hugsa sér út frá því sjónarmiði að þjóðarhag sé best þjónað með virkjun vænlegustu byggðakosta (t.d. stærri þéttbýlisstaða eða svæða sem liggja vel við höfuðborgarsvæðinu og Akureyrarsvæðinu eða Suðurland og Vesturland, svo dæmi séu tekin) og afskiptaleysi gagnvart mestu jaðarbyggðunum, sem væntanlega teldust þá of dýrir og óarðbærir kostir fyrir sértækar byggðaþróunaraðgerðir. Slík stefna gæti falið í sér að íbúar mestu jaðarbyggðanna væru látnir sjálfir bera þær byrðar sem líkleg hnignun búsetu þar hefði í för með sér, nema stjórnvöld kysu að framkvæma byggðaþróunarstefnuna þannig að íbúar jaðarsvæða væru styrktir til að flytja til sérstakra vaxtarsvæða á landsbyggðinni eða til annarra staða almennt á landsbyggðinni (sbr. aðgerðir sem kallast „relocation grants“ eða „mobility and retraining grants“), en slíkt hefur verið gert bæði í Skandinavíu og á Bretlandseyjum, sem og innan Evrópusambandsins.

Framkvæmd slíkrar stefnu mundi ein og sér leiða til aukins ójafnaðar í búsetuskilyrðum og samkeppnisstöðu meðal landsbyggðarsvæða, eðli málsins samkvæmt, því sterkari byggðarlög væru efld umfram önnur byggðarlög. Hins vegar má ekki horfa fram hjá því, að sterkir þéttbýliskjarnar á landsbyggðinni eru einnig til þess fallnir að veita viðnám í víðari skilningi með því að bæta búsetuskilyrði strjálbýlli svæða sem eru innan seilingar við þá.

IV. Blönduð leið, þar sem stefnt er samhliða að viðhaldi meginmynstra núverandi byggðar og sérstakri eflingu vænlegri staða og héraða, til dæmis með aukinni uppbyggingu þéttbýliskjarna í öllum landshlutum. Með því að stefna að þessu markmiði er slakað svolítið á jafnaðarmarkmiði byggðaþróunaraðgerðanna, eins og fram kom í lið II., og farið bil beggja í víðtækum aðgerðum sem í senn þjóna viðhaldsmarkmiðum og sóknarmarkmiðum. Slík stefna gæti verið til þess fallin að aftra beinu hruni búsetu á viðkvæmustu svæðum og jafnframt nýtt sterkustu kosti landsbyggðarinnar til hins ýtrasta. Mismunur búsetuskilyrða og samkeppnisstöðu yrði þó áfram fyrir hendi, en vöxtur þéttbýliskjarna á lykilstöðum landsbyggðarinnar gæti í senn styrkt búsetu í grenndarhéruðum og virkjað arðvænlega framþróunarkosti.

Ýmsir valkostir eru fyrir hendi varðandi framkvæmd og útfærslu byggðaþróunarstefnu, hvaða markmið sem kunna að verða sett fyrir slíka stefnu. Markmiðin sem sett eru og sú ákveðni sem þeim fylgir hljóta að ráða leiðunum að miklu leyti.

Eins og fram kom í yfirlitinu um byggðaþróunaraðgerðir í nágrannalöndunum geta aðgerðir beinst að fyrirtækjum, sveitarstjórnum, svæðisbundnum félögum eða stofnunum eða að búsetuskilyrðum (lífskjörum) almennings á einstökum svæðum. Rannsóknin á orsökum búferlaflutninga sem greint er frá í ritinu Búseta á Íslandi bendir til þess að atvinnumál (nýsköpun, viðhald starfa, aukin fjölbreytni), menntamál (bætt aðgengi að framhaldsskólamenntun, virkjun þekkingar, rannsókna og ráðgjafar í atvinnulífi landsbyggðarinnar), lífsgæðamál almennings á jaðarbyggðum (jöfnun húshitunarkostnaðar, jöfnun menntunarkostnaðar vegna barna í framhaldsskóla, jöfnun flutningskostnaðar og húsnæðiskostnaðar) og samgöngumál skipti öll miklu fyrir mögulegan árangur af byggðaþróunaraðgerðum. Mikilvægi einstakra ofangreindra þátta er í þeirri röð sem þeir eru nefndir. 16

Fylgiskjal V.

Rannsóknastofnun

Háskólans á Akureyri:

Þróun atvinnutækifæra á höfuðborgarsvæði og landsbyggð.

(Greinargerð unnin fyrir stjórn Byggðastofnunar, janúar 1998.)

Helstu niðurstöður.

* Hnignun sjávarútvegs hefur haft verulega þýðingu fyrir brottflutning fólks úr byggðarlögum sem mjög eru háð sjávarútvegi. Hið sama á að nokkru við um landbúnaðarbyggðir. Svæði þar sem verslun og þjónusta er mikil hafa dregið til sín fólk á undanförnum árum.

* Verulega vantar upp á að landsbyggðin standi jafnfætis höfuðborgarsvæðinu með tilliti til fjölbreytts atvinnulífs. Árið 1996 bjó 63,1% stjórnenda og embættismanna á höfuðborgarsvæðinu, 77,6% sérfræðinga og 76% þjónustu- og verslunarstarfsfólks. Á sama tíma bjuggu einungis 14,5% bænda og sjómanna í Reykjavík og nágrenni.

* Ársverkum á íslenskum vinnumarkaði fækkaði um 2208 á tímabilinu 1990–95. Ársverkum í landbúnaði fækkaði um 1.742, í sjávarútvegi um 576, í iðnaði um 3.342 og í samgöngum fækkaði ársverkum um 209. Ársverkum í þjónustu fjölgaði um 3.003 á sama tíma.

* Áætlað er að störfum fyrir vel menntað fólk, svo sem sérfræðinga og tæknimenntað fólk, auk stjórnenda og framkvæmdastjóra, muni fjölga mjög á næstu árum. Störfum fyrir fólk með litla menntun mun hins vegar fækka eða fjöldi þeirra standa í stað samkvæmt áætlunum sérfræðinga.

* Spáð er að ársverkum í landbúnaði fækki um 300–600 á næstu fimm árum og ársverkum í sjávarútvegi (veiðum og vinnslu) um 4.200 á sama tíma.

* Ársverkum í iðnaði mun líklega fjölga um 2.000 og margvíslegum þjónustustörfum um 2.500. Loks er því spáð að góðar horfur í efnahagsmálum muni fjölga ársverkum um 1.000–1.500 til ársins 2002.

* Þau ársverk sem hverfa í frumvinnslugreinum eru einkum á landsbyggðinni, en fjölgunin mun líklega eiga sér stað að mestu á höfuðborgarsvæðinu í þjónustugreinum, stóriðju og byggingariðnaði.

* Til að efla fjölhæfni atvinnulífs á landsbyggðinni verður að efla grunngerð vaxtarsvæða, koma á fót svæðisbundnum nýsköpunarstöðvum, fjölga ársverkum fyrir vel menntað fólk á vegum hins opinbera og finna nýjum stóriðjuverkefnum stað utan atvinnusvæðis höfuðborgarinnar.

Inngangur.

Skýrsla sú sem hér liggur fyrir er unnin að frumkvæði stjórnar Byggðastofnunar. Samningar tókust milli hennar og Rannsóknastofnunar Háskólans á Akureyri um úttekt á byggðamálum og tillögum til úrbóta í septembermánuði 1997.

Markmið skýrslunnar er að draga saman upplýsingar um þróun atvinnutækifæra á höfuðborgarsvæðinu og landsbyggðinni hin síðari ár og áætla um framtíðarþróun í íslensku atvinnulífi.

Dr. Ingi Rúnar Eðvarðsson, lektor við Háskólann á Akureyri, tók saman upplýsingar um vinnumarkað og atvinnutækifæri hér á landi og erlendis en Jón Þórðarson, forstöðumaður sjávarútvegsdeildar Háskólans á Akureyri, ritaði um þróun mála í sjávarútvegi.

Skýrslan skiptist í fimm meginkafla. Hún hefst á yfirliti yfir þróun efnahagslífs og atvinnutækifæra almennt og hér á landi. Því næst er fjallað um tengsl einstakra atvinnugreina við búferlaflutninga og áhugaverður kafli um framtíðarþróun atvinnugreina fylgir þar á eftir. Niðurstöður eru dregnar saman í samnefndum kafla og loks eru nefndar tillögur til að fjölga valkostum í atvinnumálum á landinu.

Þróun efnahagslífs og atvinnutækifæra.

Vestrænt efnahagslíf hefur einkennst af því að þýðing landbúnaðar hefur minnkað sem starfsvettvangur fólks við upphaf iðnbyltingar og með vexti iðnaðarframleiðsluhátta. Síðan tekur við langvinnt skeið þar sem iðnaður er meginþáttur atvinnu- og efnahagslífs og loks hefst tímabil upplýsinga- eða þjónustusamfélags.

Íslenskt atvinnulíf hefur þróast með líkum hætti og gerst hefur meðal annarra vestrænna þjóða (sjá mynd 1.1). Helsta undantekningin er sú að þróunin hérlendis átti sér stað síðar en meðal þeirra þjóða sem lengst hafa náð í þróun atvinnulífs. Annað sérkenni íslensks atvinnulífs er að iðnbylting hófst í sjávarútvegi og er hann helsta atvinnugrein þjóðarinnar í tekjulegu tilliti. Fyrir vikið er atvinnulífið mun einhæfara en gerist meðal þróaðri iðnríkja.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.1. Hlutfallsleg skipting vinnuafls á atvinnugreinar 1920–90. 1

Af myndinni má ljóslega ráða að fólki fækkaði stórlega í íslenskum landbúnaði eftir 1920. Á sama tíma varð stórfelld aukning í iðnaði og byggingastarfsemi. Hins vegar tók að fækka í þeim greinum eftir 1988 og enn eru iðnstörfin færri en á þeim tíma. Óvíst er hvort um tímabundinn samdrátt er að ræða, en reynsla þjóða í Evrópu og Bandaríkjunum bendir eindregið til þess að iðnstörfum muni fækka vegna mikillar hagræðingar í iðnaði. Það sem vekur einna mesta athygli er vöxtur þjónustugreinanna hér á landi eftir 1970. Einkum á það við um verslun og viðskipti og opinbera starfsemi sem skýrist að mestu af stórfelldri uppbyggingu mennta- og heilbrigðiskerfis. Þannig fjölgaði störfum í opinberri stjórnsýslu, fræðslustarfsemi, heilbrigðisgeira og annarri samfélagslegri þjónustu um 12.624 á tímabilinu 1970–90. Verslunar-, veitinga- og hótelstörfum fjölgaði um 7.091 á sama tímabili. 2 Af þessum gögnum má ráða að íslenskt upplýsingasamfélag tekur á sig sífellt skýrari mynd eftir 1970 og þjónustustörfin taka forustuhlutverkið á níunda tug aldarinnar. Hafa ber þó í huga að frumvinnslugreinar og iðnaður eru eftir sem áður undirstaða atvinnulífs í tekjulegu tilliti. Magn framleiddra iðnvara og sjávarfang hefur verið í sögulegu hámarki hin síðari ár.

Utan höfuðborgarsvæðisins er atvinnulífið víða einhæft þar sem meginuppistaðan eru frumvinnslugreinar (landbúnaður og sjávarútvegur) og lítið er um iðnað og þjónustu. Helsta undantekningin frá þessu mynstri er Eyjafjarðarsvæðið þar sem landbúnaður er tiltölulega lítill en hlutur iðnaðar, verslunar og þjónustu því meiri. Á höfuðborgarsvæðinu eru hins vegar hlutfallslega flest störf í úrvinnslu og þjónustu og þar fer rannsókna- og þróunarstarf að mestu fram. Uppbygging stóriðju hefur einnig farið fram á því svæði hin síðari ár.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.2. Hlutfallsleg skipting vinnuafls á atvinnugreinar á höfuðborgarsvæði og landsbyggðinni árið 1994. 3

Mynd 1.2 sýnir að hlutur landsbyggðarinnar er rýr í samanburði við höfuðborgarsvæðið þegar litið er til starfa í verslun, samgöngum, peningastofnunum og þjónustu. Alvara málsins verður þá fyrst ljós þegar þess er gætt að þessar atvinnugreinar hafa vaxið hvað örast á liðnum árum og margir telja að þær muni halda áfram að vaxa í framtíðinni, einkum þegar til þess er litið að þetta eru meginstörf upplýsingasamfélagins.

Mismunur höfuðborgarsvæðisins og landsbyggðarinnar verður mun áþreifanlegri þegar litið er til skiptingar starfandi fólks eftir starfsstétt árið 1996 (mynd 1.3). Myndin tekur af allan vafa um það að mun fleiri starfsmenn sem fást við stjórnun, þekkingu og þjónustu eru búsettir á höfuðborgarsvæðinu. Störf iðnaðarmanna og ófaglærðs fólks eru hlutfallslega flest úti á landi. Fátt er við því að segja að einhver munur sé á milli höfuðborgarsvæðis og landsbyggðar þar sem meiri hluti þjóðarinnar býr í nágrenni Reykjavíkur. Árið 1994 voru 59,7% landsmanna á aldrinum 16–74 ára skrásett á höfuðborgarsvæðinu. Það sem hins vegar er athugavert við núverandi ástand er hversu mikill og kerfisbundinn munurinn er. Þannig var 63,1% stjórnenda- og embættismanna búsett á höfuðborgarsvæðinu árið 1996, 77,6% sérfræðinga, 64,6% sérmenntaðs starfsfólks, 69,6% skrifstofustarfsfólks og 76% þjónustu- og verslunarstarfsfólks. Hins vegar bjuggu aðeins 14,5% bænda og sjómanna í Reykjavík og nágrenni, tæplega helmingur iðnaðarmanna og um helmingur vélgæslumanna og ósérhæfðra starfsmanna.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.3. Starfandi fólk eftir starfsstétt og búsetu árið 1996. 4

Af þessu má ráða að atvinnulíf utan höfuðborgarsvæðisins er víða einhæft og þar er hlutfall sérfræðinga, sérmenntaðs starfsfólks og annarra þekkingarstétta mjög lágt í samanburði við Reykjavík og nágrenni.

Tengsl einstakra atvinnugreina og búferlaflutninga.

Í rannsókn Stefáns Ólafssonar prófessors , Búseta á Íslandi – Rannsókn á orsökum búferlaflutninga, eru m.a. könnuð áhrif atvinnulífs í einstökum landshlutum á búferlaflutninga. 5 Á heildina litið er atvinnugerð landshlutanna mjög margbreytileg og því hugsanlegt að atvinnuþróunin hafi haft umtalsverð áhrif á misjafna þróun búsetu í landinu. Stefán kannar þessa þætti með því að skoða tengsl milli fólksflutninga til höfuðborgarsvæðisins og fjölda starfa í einstökum atvinnugreinum. Einnig athugar hann fylgni fólksfjöldaþróunar 1990–96 á einstökum svæðum og atvinnusamsetningar þeirra við upphaf tímabilsins (1990). Það gerir hann til þess að skoða hvort tiltekin atvinnusamsetning hafi haft áhrif á búsetuþróun á síðustu árum.

Eins og fyrr segir er fækkun landbúnaðarstarfa eitt af megineinkennum atvinnuþróunarinnar á þessari öld. Þau gögn sem Stefán Ólafsson styðst við (fylgnireikningar á milli þróunar starfa í landbúnaði 1963–94 og heildarbúferlaflutninga til höfuðborgarsvæðisins 1961–96 annars vegar og fylgnireikning milli fólksfjöldabreytinga 1990–96 og umfangs starfa í landbúnaði 1990) styðja þá tilgátu að fækkun starfa í landbúnaði geti að nokkru leyti hafa tengst fólksflutningum af landsbyggðinni til höfuðborgarsvæðisins. Hins vegar er ólíklegt að þróunin í landbúnaði „skýri sérstaklega hina miklu aukningu á því streymi eftir 1980, og enn síður skýrir hún stöðvun streymisins á milli 1970 og 1980“. 6 Á tímabilinu 1981–96 fluttu að jafnaði 1.200 fleiri af landsbyggðinni til höfuðborgarsvæðisins en þaðan út á land. Samtals eru það 17.800 manns en á sama tíma fækkaði um nálægt 2.500 manns í landbúnaði. Niðurstaða Stefáns er því sú að þeir sem bregði búi séu aðeins lítill hluti af þeim mikla fjölda sem flutt hefur til höfuðborgarsvæðisins. Hann áætlar að það geti numið um fimmtungi ef makar bænda eru taldir með. Hins vegar gerir hann ekki ráð fyrir margföldunaráhrifum landbúnaðar, þar sem hvert starf í landbúnaði hefur þýðingu fyrir atvinnulífið á svæðinu.

Sjávarútvegurinn virðist hafa mikil áhrif á búsetuþróunina að mati Stefáns Ólafssonar. Þannig sýna niðurstöður hans að þau svæði sem hafa byggt hvað mest á sjávarútvegi, svo sem Vestfirðir og Austurland og í minni mæli Vesturland, hafa jafnframt mátt þola mesta fólksfækkun. Fylgnin er mjög mikil, r= -0,89, sem þýðir að þar sem hlutfall mannafla var hátt í sjávarútvegi árið 1990 varð fólksfækkunin á tímabilinu 1990–96 að jafnaði meiri. Sjávarútvegsbyggðirnar hafa með öðrum orðum tapað hlutfallslega flestu fólki vegna brottflutnings á tímabilinu. Helstu frávikin frá þessari reglu eru Norðurland vestra og Suðurnes. Á Suðurnesjum hefur orðið fólksfjölgun þrátt fyrir hátt hlutfall mannafla í sjávarútvegi en á Norðurlandi vestra hefur orðið umtalsverð fólksfækkun þrátt fyrir að hlutdeild sjávarútvegs sé ekki mikil.

Stefán sækir skýringar á búferlaflutningi frá sjávarútvegsbyggðum til fækkunar fiskvinnslustarfa eftir 1980 auk annarra breytinga, svo sem flutnings vinnslunnar út á sjó í frystitogara og hagræðingar og samdráttar starfa í landvinnslunni. Slíkra breytinga gætir einkum hin síðari ári. Þannig telur hann líklegt að hin mikla fjölgun fiskvinnslustarfa á áttunda áratugnum (hátt í 5.000 störf) hafi átt ríkan þátt í þeim stöðugleika í byggðamálum sem ríkti frá 1972–80. Á árunum 1980–88 dregur úr fjölgun starfa í sjávarútvegi og helst það í hendur við aukinn búferlaflutning til höfuðborgarsvæðisins. Að lokum fækkar störfum við fiskvinnslu umtalsvert eftir 1988 en þeirra breytinga tekur ekki að gæta fyrr en 1993 þegar atvinnuástandið á höfuðborgarsvæðinu tók að batna eftir nokkurra ára hnignun.

Það sem einkennir þróunina í iðnaði er veruleg aukning iðnstarfa á árunum 1969–87 en þá tók þeim að fækka vegna efnahagssamdráttar og hagræðingar og stóð það skeið til 1993 þegar iðnstörfum tók að fjölga á ný. Stefán telur að framvindan í iðnaði geti ekki skýrt aukna búferlaflutninga af landsbyggðinni. Hann telur þó að samdrátturinn í iðnaði eftir 1987 gæti hafa bætt í brottflutninginn á allra síðustu árum. Það er þó athyglisvert að fólksfjölgunin var mest þar sem iðnfyrirtæki voru stórir vinnuveitendur. Þau svæði sem þannig háttar til um eru höfuðborgarsvæðið, Norðurland eystra og Suðurnes.

Störfum í opinberri þjónustu fjölgaði jafnt og þétt á árunum 1960–94. Því er ekkert sem bendir til þess að mati Stefáns að rekja megi aukna fólkflutninga frá landsbyggðinni til höfuðborgarsvæðisins til samdráttar í opinberri þjónustu utan höfuðborgarsvæðisins. Þvert á móti virðist það á hinn veginn, þ.e. að vöxtur opinberra starfa hafi verið öflugri þar en á höfuðborgarsvæðinu og Suðurnesjum. Þróun geirans er því líklegri til að hafa mildandi áhrif á búferlaþróunina, ef um einhver áhrif er að ræða.

Verslunar- og þjónustugreinar eru þær greinar atvinnulífsins sem hafa vaxið örast eftir 1960 líkt og hjá öðrum vestrænum þjóðum. Þær greinar hafa ávallt verið fjölmennastar á höfuðborgarsvæðinu. Störfum í verslun og þjónustu fjölgaði um meira en helming frá 1963 til 1995, úr um 22.200 í um 46.300. Þetta eru einmitt þær starfsgreinar sem margir þeirra sem flust hafa af landsbyggðinni hafa fengið starf við.

Niðurstöður Stefáns Ólafssonar benda til þess að mjög sterk fylgni sé á milli fjölda starfsfólks í verslun og þjónustu og fjölgun íbúa á viðkomandi svæði. Fylgnin er r= 0,91. Fólksfjölgunin er þó minni á Suðurnesjum en ætla mætti af umfangi greinanna, en á Suðurlandi og Norðurlandi eystra varð fólksfjölgunin meiri en hlutfallslegt vægi verslunar og þjónustu á þessum svæðum.

Niðurstaðan er því skýr: Almennt hafa sjávarútvegsbyggðir tapað hlutfallslega flestu fólki en hið sama á að nokkru við um þau svæði sem eru mjög háð landbúnaði. Á svæðum þar sem verslun og þjónusta blómstrar hefur orðið umtalsverð fólksfjölgun. Þessi þróun er eins og Stefán bendir á í samræmi við kenningar þjóðfélagsfræðinnar um nútímavæðingu. Þær fela meðal annars í sér þá tilgátu að fólk flytji frá svæðum sem einkennast af frumvinnslugreinum með fábrotin atvinnutækifæri til byggðarlaga þar sem fjölbreytni atvinnutækifæra og lífshátta er meiri. Þetta gerist jafnvel þótt fólk hverfi frá svæðum með þokkalegar tekjur og næga atvinnu.

Framtíðarþróun atvinnugreina.

Hér verður leitast við að áætla þróun einstakra atvinnugreina á næstu árum. Einkum verður litið til atvinnutækifæra og vaxtarmöguleika greinanna þar sem reynslan sýnir að fjölgun starfa, einkum í verslun og þjónustu, hefur mikil áhrif á búsetuþróun.

Eins og áður er getið hefur atvinnulífið tekið ýmsum breytingum á liðnum áratugum þannig að í mörgum löndum hefur störfum sem krefjast langrar skólagöngu og þjálfunar fjölgað örar en almennum störfum. Það sést glögglega á töflu 1.1 sem sýnir fjölgun starfa eftir starfsstéttum í nokkrum iðnríkjum á níunda áratugnum. Þróunin er ólík frá einu landi til annars. Meginþróunin er sú að störfum í landbúnaði hefur fækkað, störfum fyrir verka- og iðnaðarmenn hefur fækkað eða aukist lítillega en mest hefur aukningin verið meðal vel menntaðs fólks, svo sem sérfræðinga og tæknimanna og stjórnenda og framkvæmdastjóra. Einnig hefur störfum í verslun og þjónustu fjölgað mikið. Hafa ber í huga að víða hefur heildaraukning starfa verið fremur lítil á fyrrgreindu tímabili vegna efnahagsörðugleika, yfirleitt á bilinu 0,8–1,2%. Bandaríkin skera sig þar úr með 2,3% fjölgun starfa á níunda áratugnum.

Tafla 1.1. Fjölgun starfa skipt eftir starfsstéttum á árunum 1980–90 í nokkrum iðnríkjum. Hlutfallstölur. 7

Skýringar: °1983–90, *1984–90, +1981–90.

Athyglisvert er að vissar starfsstéttir, svo sem sérfræðingar og tæknimenn, eru orðnar hlutfallslega mjög fjölmennar í löndum eins og Ástralíu, Bandaríkjunum, Belgíu, Danmörku og Þýskalandi. Í öllum tilvikum er hlutdeild slíkra stétta liðlega 15% af heildarmannafla og nokkur fjölgun varð á níunda áratugnum. Verslunarstarfsfólk er víða mjög fjölmennt með um og yfir 15% hlutdeild í öllum löndum nema á Spáni. Verslunar- og þjónustustarfsfólk er að sama skapi með hátt hlutfall af heildarmannafla, en mjög er mismunandi hversu stór hluti stjórnendur og framkvæmdastjórar eru af heildarmannafla. Hæst er hlutfall þeirra í Ástralíu og Bandaríkjunum, eða um 12%.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.4. Starfsfólk í þjónustustörfum sem hlutfall af heildarmannafla í nokkrum löndum 1991. Hlutfallstölur. 8

Sérfræðingar í vinnumarkaðs- og efnahagsmálum áætla að þekkingarstéttum fjölgi enn á næstu árum þannig að hlutfallslega mesta fjölgunin verði meðal sérfræðinga og tæknimenntaðs fólks og stjórnenda (sjá töflu 1.2). Á sama hátt er spáð óhagstæðri þróun fyrir bændur og almennt verkafólk með litla menntun að baki. Þar gætir hins vegar mismunandi áætlana eftir löndum og almennt virðist sem reiknað sé með meiri fjölgun starfa fyrir almennt verkafólk þar sem mikið er um straum innflytjenda og hefð er fyrir láglaunastörfum í þjónustu og miklum launamun, svo sem í Bandaríkjunum og Ástralíu. Sérstakar aðstæður í hverju landi hafa einnig í för með sér sértæka þróun einstakra starfsstétta. Þá er athyglisvert að sjá hversu örri fjölgun starfa er spáð í Ástralíu, Bandaríkjunum og Kanada, einkum og sér í lagi þegar þróun mála á níunda áratugnum er höfð í huga.

Hvaða þýðingu hafa slíkar spár fyrir íslenskar aðstæður? Reynslan kennir okkur að íslenskt efnahagslíf fylgir sama þróunarmynstri og þróuð iðnríki þrátt fyrir ýmis sérkenni, svo sem mikilvægi sjávarútvegs, lítinn heimamarkað, litla sérhæfingu o.fl. Þar er átt við umskipti úr landbúnaðarsamfélagi í iðnaðarsamfélag og loks þróun til upplýsinga- eða þjónustusamfélags. Ein ástæða þess er að Íslendingar flytja inn tækninýjungar og skipulagstækni frá öðrum þjóðum. Þróunin hér á landi gerist hins vegar áratug eða áratugum síðar en meðal fjölmennari þjóða. Einnig virðist sem Ísland feti í svipaða slóð og Evrópuþjóðir og Japan í atvinnulegu tilliti, en fylgi síður þróunarmynstri Bandaríkjanna og Kanada. Ef rétt reynist má ætla að á næstu árum muni eiga sér stað hliðstæð þróun á vinnumarkaði og meðal Evrópuþjóða og í Japan á níunda áratugnum. Því megi búast við hægfara heildarfjölgun starfa, fækkun í frumvinnslugreinum og að nokkru í iðnaði en mikilli fjölgun í flestum greinum verslunar og þjónustu.

Tafla 1.2. Spá um fjölgun starfa eftir starfsstéttum í nokkrum iðnríkjum á tímabilinu 1990–2000. Hlutfallstölur. 9

Skýringar: *1991–2001, °1992–2005.

Áður en lengra verður haldið er nauðsynlegt að skoða atvinnuþróunina hin síðari ár hér á landi. Á tímabilinu 1989–95 ríkti samdráttur í íslensku efnahagslífi og tiltölulega mikið atvinnuleysi. Þannig fækkaði ársverkum á vinnumarkaði um 2.208 frá 1990 og mjög athyglisvert er að athuga innbyrðis breytingar í atvinnulífi (sjá töflu 1.3). Af töflunni má ráða að ársverkum fækkaði verulega í landbúnaði, iðnaði og byggingarstarfsemi og einungis varð mikil fjölgun í þjónustustörfum og nokkur aukning í verslun (árið 1995) og bankastarfsemi (árið 1995). Atvinnulífið hérlendis fylgir þannig svipaðri þróun og gætti í Belgíu, Danmörku og Japan á níunda ártugnum. Rétt er að geta þess að tölur þær sem birtar eru í töflu 1.3 byggja á úrtaki úr launamiðaskýrslum og eru þannig að nokkru áætlaðar. Varast ber að líta á þær sem endanlega niðurstöðu um fjölda ársverka, en þær gefa hins vegar góða vísbendingu um breytingar á vinnumarkaði milli ára.

Tafla 1.3. Fjöldi ársverka skipt á starfsgreinar á Íslandi 1990–95. 10

1.1 Landbúnaður.

Sauðfjárræktin hefur staðið mjög höllum fæti á liðnum árum hér á landi. Ástæður þess eru minnkandi neysla kindakjöts á innanlandsmarkaði samfara vaxandi hlutdeild svína- og nautakjöts, samdráttur í útflutningi og lækkandi verð til bænda með búvörusamningum 1991 og 1995. Þá hefur stuðningur hins opinbera við landbúnað minnkað. Framleiðslustyrkir og fjármagnstilfærslur til landbúnaðar í heild voru 12,1 milljarður árið 1988 og lækkuðu í 6,5 milljarða árið 1995 á verðlagi ársins 1996. 11

Niðurstöður Hagþjónustu landbúnaðarins sýna að sauðfjárframleiðsla dróst saman um 1.178 tonn á tímabilinu 1991–96 en það er 12,7% samdráttur. Sala á innanlandsmarkaði minnkaði auk þess um tæp 4.000 tonn frá 1983–96. Tekjusamdráttur framleiðenda var 29,3%. Þannig fengu bændur 1,5 milljarði minna í sinn hlut árið 1996 en árið 1991. Því til viðbótar nam raunlækkun afurðaverðs til sauðfjárbænda 11,2% á sama tímabili. Bein afleiðing af þessum breytingum er að hagnaður fyrir laun eigenda á búunum féll um 46,4% á föstu verðlagi á sama tíma. 12

Meðalbúið hefur jafnframt minnkað úr 332 ærgildum árið 1991 í 289 ærgildi árið 1996. Við slíkar kringumstæður hefur rekstur sauðfjárbúanna orðið sífellt óhagstæðari að mati Hagþjónustu landbúnaðarins. Þannig rýrnaði höfuðstóll búanna um 30,5% á fyrrnefndu tímabili og eigið fé þeirra hefur rýrnað um 300.000 kr. árlega á tímabilinu. Skuldabyrði búanna jókst jafnframt úr 69% í 93% sem hlutfall af veltu á árunum 1991–96. Af því má ráða að sauðfjárbændur hafa þurft að draga úr einkaneyslu, ganga á eignir og safna skuldum til þess að halda búum sínum í rekstri. Afkoma sauðfjárbænda versnaði enn árið 1996 en nokkuð dró úr samdrættinum frá fyrra ári og áætlanir benda til þess að afkoman hafi batnað árið 1997. Þrátt fyrir það telur Hagþjónusta landbúnaðarins að afkoma í greininni sé óviðunandi og því sé brýn þörf fyrir úrbætur. Bent er á að starfandi bændur eigi ekki greiða útleið og eðlileg kynslóðaskipti séu erfið vegna lélegrar afkomu um árabil. 13

Árið 1994 var áætlað að 4.800 ársverk væru í íslenskum landbúnaði, þar af 1.900 ársverk í sauðfjárrækt. Hlutdeild landbúnaðar í heildarársverkum var því 3,9% og hafði lækkað úr 5,6% árið 1985 sem eru um 2.000 ársverk. 14 Fækkun ársverka í landbúnaði kom m.a. fram í fækkun lögbýla með sauðfé. Þannig fækkaði slíkum býlum úr 3.976 árið 1986 í 2.444 árið 1996 og býlum með sauðfé eingöngu fækkaði úr 2.643 í 1.712 á sama tíma. Þrátt fyrir fækkun sauðfjárbúa hafa býlin minnkað eins og áður segir. Þróunarsvið Byggðastofnunar áætlar að samdráttur í sauðfjárrækt hafi margföldunaráhrif í viðkomandi byggðarlagi til aukningar eða fækkunar starfa í framleiðslu og þjónustu. Einkum á það við um slátrun og úrvinnslu kjötafurða. Margföldunaráhrifin eru reiknuð 0,5 þannig að fyrir hvert starf sem vinnst eða tapast í sauðfjárrækt vinnst eða tapast að auki hálft starf fyrir íbúa innan svæðisins við framleiðslu og þjónustu. Þannig telur þróunarsviðið að um 320 ársverka fækkun í landbúnaði á árunum 1991–94 hafi haft í för með sér um 160 ársverka fækkun í afleiddum- og eiginnotagreinum. Þróunarsviðið reiknar loks með um 50 ársverka fækkun (2%) næstu fimm árin á svæðum sem eru mjög háð sauðfjárrækt, en þau eru Dalabyggð, Austur-Barðastrandarsýsla, Strandir, Húnavatnssýslur, einkum Vestur-Húnavatnssýsla, Norður-Þingeyjarsýsla, Hérað og Fljótsdalur í Múlasýslu og stór svæði í Skaftafellssýslum. Niðurstaðan er því sú, að því gefnu að markaðir fyrir kindakjöt vaxi ekki umtalsvert á næstu árum, að búast má við að 75 ársverk í sauðfjárræktarhéruðum hverfi árlega á næstu fimm árum. Alls gera það 375 ársverk á svæðum sem flest hver einkennast af mjög einhæfu atvinnulífi og lágu hlutfalli verslunar og þjónustu.

Þegar litið er til landbúnaðarins í heild þá fækkaði ársverkum í greininni um 1.742 á tímabilinu 1990–95 (-24%). Í öðrum greinum landbúnaðar en sauðfjárrækt hefur einnig gætt hagræðingar og fækkunar bænda. Líklega mun sú þróun halda áfram og hér er spáð 5–10% fækkun ársverka í landbúnaði á næstu fimm árum. Alls gera það um 300–600 ársverk í landbúnaði einum.

Leiðir til úrbóta í sauðfjárrækt eru þær helstar að nýta betur möguleika á erlendum mörkuðum, stækka búin, hagræða í vinnslu innan lands auka vöruþróun og fullvinnslu sauðfjárafurða. Þá hafa ýmsar greinar í landbúnaði, svo sem loðdýrarækt og fiskeldi í smáum stíl, náð sér á strik á liðnum árum.

1.2 Sjávarútvegur.

Nú ríkir ákveðinn stöðugleiki í sjávarútvegi á Íslandi sem ekki hefur áður verið til staðar. Þetta er tilkomið vegna kvótakerfisins og stöðugleika á aflamagni úr einstökum fiskstofnum.

Ef litið er á tölur frá Hafrannsóknastofnuninni um ástand fiskstofna má áætla þróun aflamagns úr einstökum stofnum á næstu árum. Heildarafli þorsks mun væntanlega vaxa úr núverandi 180 þús. tonnum í 220–240 þús. tonn um aldamót og ná jafnstöðuafla u.þ.b. 350 þús. tonn eftir tíu ár. Þetta er talið raunhæft miðað við að sú aflaregla sem nú er í gildi fyrir þorsk haldist.

Ýsuafli hefur sveiflast nokkuð á undanförnum árum og oft ekki náð tillögum Hafrannsóknastofnunarinnar um hámarksafla. Ýsa veiðist að stórum hluta með þorski og erfiðleikar í þorskveiðum hafa því haft áhrif á nýtingu ýsustofnsins. Með vaxandi þorskveiði er líklegt að betur gangi að ná ýsunni. Ýsuaflinn á liðnu fiskveiðiári er minni en á síðustu árum eða um 42 þús. tonn á Íslandsmiðum. Áætlað er að ýsuafli vaxi á næstu árum og að jafnstöðuafli upp úr aldamótum geti verið tæp 60 þús. tonn.

Óvissa er um afkomu ufsans en til skamms tíma var ufsaaflinn 70–80 þús. tonn á ári. Hin síðari ár hefur afli verið minni, eða tæp 40 þús. tonn 1996 og um 37 þús. tonn 1997. Hér er reiknað með að ufsaafli verði hægt vaxandi á næstu árum og nái 60–70 þús. tonna jafnstöðuafla eftir átta til tíu ár.

Karfaafli innan lögsögu jókst hratt úr tæpum 40 þús. tonnum 1978 í 120 þús. tonn árið 1983. Eftir það hefur heldur dregið úr aflanum og kvóti núverandi fiskveiðiárs er 65 þús. tonn. Hér er reiknað með að jafnstöðuafli karfa sé 65 þús. tonn. Úthafskarfinn er nú kvótabundinn og ekki líkur á að þar verði stórar breytingar á. Árið 1997 náðist ekki að veiða upp í kvótann.

Grálúða er talin sameiginlegur stofn við Austur-Grænland, Ísland og Færeyjar. Talsverð óvissa er um afkomu grálúðustofnsins og ekki samkomulag um nýtingu hans. Afli Íslendinga úr þessum stofni fór hæst í tæp 60 þús. tonn 1989. Á núverandi fiskveiðiári er kvótinn aðeins 10 þús. tonn. Líklegt er að þessum kvóta verði haldið í einhver ár en jafnstöðuafli Íslendinga úr þessum stofni ætti að geta verið 25 þús. tonn eftir tíu ár.

Afli annarra botnsfisktegunda, svo sem steinbíts og skarkola, eru u.þ.b. 12 þús. tonn á ári, af öðrum tegundum veiðist minna.

Rækja hefur verið afar mikilvæg á undanförnum árum og ársaflinn 65–75 þús. tonn. Með vaxandi þorsk- og grálúðustofnum er líklegt að rækjuaflinn minnki um allt að helming.

Ef langtímaafli verður á þeim nótum sem hér hefur verið rakið er mjög líklegt að fiskiskipum sem stunda botnfisks- og rækjuveiðar við Ísland komi til með að fækka. Afleiðingar kvótakerfisins eru þær að hagræðing verður í rekstri og aflinn veiðist með færri skipum. Sókn í aflaheimildir utan lögsögu seinkaði þessari þróun hjá togaraflotanum en væntanlega kemur veruleg hagræðing í ljós þegar tölur fyrir árið 1997 liggja fyrir. Þessi þróun sést best á því að skoða heildarfjölda úthaldsdaga hjá einstökum útgerðarflokkum (sjá mynd 1.5).

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.5. Fjöldi úthaldsdaga eftir flokkum fiskiskipa. 15

Mynd 1.6 sýnir að afli á úthaldsdag hefur farið vaxandi vegna hagræðingar í flotanum og að nokkru vegna aukins þorsk- og rækjuafla.

Áhugavert er að skoða afla á manndag (manndagur er einn maður á sjó í einn dag) á sama tíma en hann hefur aukist á síðustu árum bæði á togurum og smábátum (sjá mynd 1.7). Afli á manndag á ísfiskskipum og vinnsluskipum er mjög ámóta og hefur vaxið jafnt síðustu tvö árin. Ekkert bendir til þess að neinum toppi sé náð í hagræðingu í fiskiskipaflotanum ef umhverfið helst óbreytt. Því er líklegt að fram undan sé veruleg fækkun í flotanum og ekki ólíklegt að hún verði minnst 30% bæði í skipum og mannskap á næstu fimm til tíu árum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.6. Afli á úthaldsdag eftir flokkum fiskiskipa. 16

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.7. Afli á manndag eftir flokkum fiskiskipa. 17

Á árunum 1991–96 hefur afli ísfisktogara dregist saman á sama tíma og afli vinnsluskipa hefur aukist. Einnig hefur afli vinnsluskipa á rækju aukist og hefur það áhrif á landvinnsluna sem hefur dregist saman á sama tíma (sjá mynd 1.8).

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.8. Landfrysting, breytingar hjá 30 stærstu fyrirtækjum 18 í botnfiski, uppsjávarfiski og rækju 1998–96. 19

Magn til vinnslu hjá þrjátíu stærstu fyrirtækjunum í botnfiskvinnslu hefur minnkað um þriðjung á tímabilinu 1988–96 eða úr 186 þús. tonnum í 122 þús. tonn. Á sama tíma hefur frysting uppsjávarfiska aukist og rækjuvinnsla jókst úr 18 þús. tonnum 1988 í 51 þús. tonn 1994 en er 41 þús. tonn 1996.

Líklegt er að veruleg fækkun verði á störfum í fiskvinnslu á næstu árum. Ástæður þess eru í fyrsta lagi að samdráttur botnfisksvinnslu í landi er ekki að fullu kominn fram. Í öðru lagi er líklegt að verulegur samdráttur verði í rækjuvinnslu vegna minnkandi afla og í þriðja lagi er vinnsla uppsjávarfiska, svo sem síldar og loðnu, mjög tæknivædd og útheimtir ekki mikið vinnuafl. Einnig má nefna hér að launakostnaður hefur farið lækkandi bæði í rækjuvinnslu og frystingu botnfisks vegna tæknivæðingar.

Því hefur verið haldið fram að framhaldsvinnsla fiskafurða sé mjög atvinnuskapandi. Þó að aukning verði á framhaldsvinnslu sjávarafurða, svo sem með hjúpun í rasp og frekari pökkun í neytendapakkningar, er ekki líklegt að störfum fjölgi. Slík úrvinnsla er fyrst og fremst vélræn og krefst ekki mikils vinnuafls. Launahlutfall slíkrar framleiðslu er væntanlega á bilinu 1–5% samanborið við 7–20% í hefðbundinni fiskvinnslu. Erfitt er að áætla fækkun starfa í fiskvinnslu en ekki er ólíklegt að hún verði minnst 30% á næstu fimm árum.

1.3 Iðnaður.

Starfsgreinar í iðnaði eru nokkuð ólíkar að eðli og munu líklega þróast á mismunandi vegu á næstu árum. Þannig má skipta iðnaðarframleiðslunni hér á landi í almennan iðnað, byggingariðnað og stóriðju.

Mikil tæknivæðing og hagræðing hefur átt sér stað í almennum iðnaði og svo mun vera áfram hérlendis. Iðnfyrirtækin hafa fjárfest í afkastamiklum vélum, flæðilínum og stjórnbúnaði. Ein afleiðing þess er aukin framleiðni vinnuafls sem jókst um 28% á árunum 1974–91. 20 Framleiðni mun líklega aukast enn á næstu árum vegna vaxandi samkeppni bæði innan lands og frá útlöndum. Einnig hafa margar greinar almenns iðnaðar helst úr lestinni vegna vaxandi alþjóðlegrar samkeppni sem hófst með því að undanþágur EFTA-samningsins gengu úr gildi á áttunda áratugnum. Aðrir fríverslunarsamningar hafa einnig mikla þýðingu fyrir almennan iðnað. Gengisþróun er enn fremur þýðingarmikil fyrir iðnfyrirtæki. Jafnframt hefur gætt efnahagssamdráttar í greininni á liðnum árum. Fyrir vikið hefur starfsfólki fækkað. Til marks um það má nefna að virkum félögum innan vébanda Landssambands iðnverkafólks fækkaði um 1.290 (31%) á árunum 1985–96. 21 Ársverkum í iðnaði fækkaði um 1.452 á tímabilinu 1990–95 eða um tæp 9% (stóriðja meðtalin). Fækkunin er enn meiri þegar litið er til ársins 1987 er fjöldi iðnstarfa náði hámarki, 19.040 ársverk. Frá þeim tíma hefur ársverkum í iðnaði fækkað um 3.655 (19,2%). Líklega mun sú þróun halda áfram í almennum iðnaði. Hér er reiknað með 5% fækkun ársverka á næstu fimm árum sem eru 770 ársverk.

Í byggingariðnaði horfir öðruvísi við. Greinin er enn mjög mannaflafrek þar sem erfitt er að vélvæða störf húsasmiða, rafvirkja, múrara og annarra stétta nema að litlu leyti. Auk þess eru iðnmenntaðir menn stór hluti af heildarmannfjölda í greininni. Ýmsar framleiðniaukandi nýjungar hafa verið teknar í notkun á liðnum árum, svo sem öflugri vélar og verkfæri, nýtt lagnaefni og breyttar vinnuaðferðir. Það dregur hins vegar úr hagræðingu að stór hluti Íslendinga kýs að byggja sér sérhönnuð hús og stöðlun er lítil í greininni þrátt fyrir að hún hafi aukist á liðnum árum.

Byggingariðnaðurinn er mjög háður efnahagssveiflum eins og ljóslega má sjá af þróun síðari ára þar sem ársverkum í greininni fækkaði um 1.890 frá 1990. Byggingariðnaðurinn er eðli málsins samkvæmt einnig háður mannfjöldaþróun þar sem fleira fólk kallar á fleiri húsbyggingar. Greinin er enn fremur mjög háð opinberri fyrirgreiðslu, einkanlega lengd húsnæðislána og vaxtastigi. Hér á landi hefur húsnæðismarkaður haldist tiltölulega stöðugur þar sem ekki hefur verið dregið úr opinberum stuðningi við húsnæðiskerfið.

Þróunarhorfur í byggingariðnaði er góðar næstu árin. Líkur eru á umtalsverðum hagvexti og enn er spáð mannfjölgun hér á landi, um 1% árlega. Verði ekki stórfelldar breytingar á húsnæðislánakerfinu má ætla að starfsfólki í byggingariðnaði fjölgi um 10% eða 1.000 manns á næstu fimm árum. Fjölgun starfa í byggingariðnaði er að verulegu leyti tengd stórframkvæmdum svo sem virkjanaframkvæmdum, byggingu álvera o.fl.

Stóriðja fylgir í stórum dráttum sömu hagræðingarþróun og almennur iðnaður þannig að þar gætir tilhneigingar til fækkunar fastra starfa eða framleiðsluaukningar án teljandi fjölgunar starfsfólks. Hvað spár um atvinnuþróun varðar er óvíst hversu mörgum nýjum stóriðjuverum verður komið á fót hérlendis á næstu árum. Áætlanir gera ráð fyrir að um 260 varanleg störf skapist í stóriðju á tímabilinu 1996–2000 þegar mið er tekið af þeim samningum sem samþykktir hafa verið, þ.e. vegna stækkunar Ísals og Íslenska járnblendifélagsins og byggingar Norðuráls á Grundartanga. Tímabundnum ársverkum vegna framkvæmda við iðjuver og orkuframkvæmdir mun líklega fjölga um 2.350 fram til ársins 2000. Stóriðjuframkvæmdir munu auka hagvöxt um 1,9% á fyrrgreindu tímabili að mati Þjóðhagsstofnunar. 22

Niðurstaðan er því sú að iðnstörfum hefur fækkað mjög á liðnum árum. Ársverkum í almennum iðnaði mun líklega fækka um 800 á næstu fimm árum, en ársverkum í byggingariðnaði og við stóriðju fjölgar sennilega um 3.000. Meiri hluti aukningarinnar er tímabundinn og tengist stóriðjuframkvæmdum.

1.4 Verslun, viðskipti og þjónusta.

Ársverkum í verslun og þjónustu hefur fjölgað mjög á liðnum árum hér á landi og erlendis. Hér verður fjallað um horfur í nokkrum þjónustugreinum.

Fjöldi ársverka í verslun og viðskiptum hefur nánast staðið í stað frá árinu 1988 en nær stöðug fjölgun hafði verið í greininni fram að þeim tíma. Stöðnunin stafar einkum af breytingum í versluninni, þ.e. fjölgun stórmarkaða og samdrætti í smásöluverslun, en efnahagssamdráttur á einnig hlut að máli. Hann kemur ávallt illa niður á verslun. Horfur í verslun eru góðar á næstu árum. Vænta má aukinna viðskipta með stöðugum hagvexti sem spáð er á næstunni. Einnig er áætlað að þjóðinni fjölgi um 1% á næstu árum. Þá koma nýir verslunarhættir, svo sem viðskipti á netinu, til með að efla verslun og viðskipti. Hins vegar eru blikur á lofti í verslun á landsbyggðinni sem víða á í vök að verjast. Að þessu gefnu er gert ráð fyrir að ársverkum í verslun fjölgi um 3–6% á næstu fimm árum. Það eru um 550–1.100 ársverk.

Ársverkum í banka- og tryggingarstarfsemi hefur fjölgað lítillega frá 1990 skv. töflu 1.3. Báðar þessar greinar hafa hins vegar gengið í gegnum hagræðingu og sameiningu fyrirtækja. Í bönkum hefur gætt mikillar hagræðingar vegna nútímatölvutækni og viðskiptahátta, svo sem hraðbanka, greiðslukorta, heimabanka o.fl., þar sem viðskiptavinurinn sinnir mun fleiri þáttum en áður. Enn fremur verða aðrar tækninýjungar teknar í notkun fljótlega, eins og optískir lesarar sem afnema innslátt að mestu. Þá hafa bankar verið sameinaðir og ekki sér fyrir endann á þeirri þróun þar sem einkavæðing ríkisbanka er fyrirhuguð. Félagsmönnum Sambands íslenskra bankamanna fækkaði af þessum sökum um 308, eða um 8,7%, á árunum 1991–96. Norrænu bankastarfsfólki fækkaði um 11,5 af hundraði á sama tíma. Á fyrrnefndu tímabili fækkaði norrænum bönkum og sparisjóðum úr 1.512 í 844 (41% fækkun) en bankaútibúum fækkaði nokkru minna. 23 Með hliðsjón af þessari þróun er þess að vænta að ársverkum fækki enn frekar á næstu árum. Hliðstæð þróun mun eiga sér stað hjá tryggingafélögum. Áætlað er að ársverkum í bönkum og skyldum greinum fækki um 10% á næstu árum, eða alls um 350.

Á liðnum áratugum hefur orðið mikil fjölgun í íslensku mennta- og heilbrigðiskerfi en nokkuð hefur dregið úr fjölguninni eftir 1990. Frá þeim tíma hefur ársverkum í menntakerfinu fjölgað um liðlega 0,5% árlega. 24 Miklar líkur eru á því að sú fjölgun haldi áfram þar sem sífellt fleiri einstaklingar stunda bæði framhalds- og háskólanám og rannsóknar- og þróunarstarf færist sífellt í vöxt. Nú er skortur á grunn- og framhaldsskólakennurum með réttindi víða um land og vænta má fjölgunar í röðum sérfræðinga og tæknimenntaðs fólks. Betri afkoma í ríkisfjármálum og efnahagsuppgangur eykur væntanlega hag menntakerfisins auk þess sem fyrirtækin verja líklega meira fé til menntunar- og rannsóknarmála á næstu árum.

Svipuð þróun mun líklega eiga sér stað í heilbrigðiskerfinu sem hefur vaxið mjög á undanförnum áratugum en fjöldi ársverka hefur staðið í stað eða minnkað lítillega eftir 1990. 25 Um þessar mundir er skortur á læknum í ákveðnum greinum og hjúkrunarfólki og þörf fyrir heilsugæsluþjónustu kann að aukast á næstunni þar sem þjóðin mun eldast á næstu áratugum. Því er líklegt að fjölga þurfi í heilbrigðiskerfinu. Vandinn er hins vegar að fjármagna heilbrigðiskerfið. Spáð er 5% fjölgun ársverka í mennta- og heilbrigðiskerfinu á næstu fimm árum, eða um 800 ársverkum alls.

Enn sem komið er er þjónusta við atvinnulíf ekki fjölmenn atvinnugrein en þar voru skráð um 5.000 ársverk árið 1994. Bókhaldsþjónusta, endurskoðun, auglýsingar, ráðgjöf, tölvuþjónusta og markaðsrannsóknir teljast til þjónustu við atvinnulíf auk annarrar starfsemi. Líklega mun fjölga í þessum greinum á næstu árum með öflugra efnahagslífi og breyttum áherslum, svo sem vegna vaxandi þarfar fyrir ráðgjöf, auglýsingar og markaðsrannsóknir. Spáð er 5% fjölgun - 250 ársverk - á næstu árum.

Hugbúnaðargerð hefur vaxið ört hér á landi á liðnum árum. Sífellt aukin notkun tölva í atvinnu- og einkalífi og gríðarlegur vöxtur internetsins mun líklega kalla á áframhaldandi vöxt í hugbúnaðargerð. Spáð er að ársverkum í þeirri grein fjölgi um 100–300 á næstu fimm árum.

Menningarstarfsemi af ýmsu tagi, svo sem leikhús, kvikmyndahús, söfn o.fl., hefur vaxið mjög á liðnum áratugum. Hún er hluti af nútímalífi einstaklinga og verður sífellt rúmfrekari þáttur í lífi þéttbýlisbúa. Menningarstarfsemin er nokkuð háð efnahagssveiflum og frítíma. Hliðstæðrar þróunar gætir í tómstundastarfsemi, í skemmtanaiðnaði og íþróttum. Hér ræðir um starfsgreinar sem hafa mikla vaxtarmöguleika með styttri vinnutíma og auknum kaupmætti. Spáð er 5% fjölgun - 200–300 ársverkum - á næstu fimm árum.

Ýmsar atvinnugreinar: Áðurnefnd athugun á mannaflaþörf atvinnugreina er hvergi nærri tæmandi og tekur einungis til hluta atvinnulífsins. Hagsveiflur og aðrir þættir, svo sem tæknivæðing og sameining fyrirtækja og stofnana, hafa víðtæk áhrif á fjölgun eða fækkun starfa. Í ljósi þess að góðar horfur eru í íslensku atvinnulífi - spáð er hagvexti, verðbólga er takmörkuð og kaupmáttur fer vaxandi - eru líkur á því að störfum fjölgi í efnahagslífinu sem heild. Þar ræðir um bein hagvaxtaráhrif. Spáð er að slík áhrif geti fjölgað ársverkum um 1.000–1.500 á næstu fimm árum.

1.5 Ferðaþjónusta.

Ferðaþjónusta er atvinnugrein sem hefur vaxið afar hratt síðustu ár og áratugi. Árið 1985 komu 97.443 erlendir ferðamenn til landsins, en árið 1995 voru erlendir ferðamenn 189.796. Gistinóttum á þessu tímabili fjölgaði úr 449.007 árið í 844.070 árið 1995 og árið 1996 voru gjaldeyristekjur af ferðaþjónustu orðnar um 11% af heildargjaldeyristekjum þjóðarinnar. Þrátt fyrir þessi síauknu umsvif í ferðaþjónustu hefur fjöldi ársverka í greininni staðið nokkurn veginn í stað síðustu tíu árin en þau eru í kringum 2.000. Allar líkur eru á því að vöxtur ferðaþjónustu muni verða með svipuðu móti næstu ár sem þýðir um 7% árlega fjölgun erlendra ferðamanna.

Eitt af alvarlegustu vandamálum ferðaþjónustunnar hvað varðar afkomu fyrirtækja og atvinnutækifæri í greininni er afar mikil árssveifla. Árssveiflan er mun meiri á landsbyggðinni en á höfuðborgarsvæðinu og meðalnýting gistirýmis er afar lág en gistirými hefur vaxið hraðar en eftirspurn síðustu ár þrátt fyrir lélega nýtingu. Þótt unnið hafi verið að því að draga úr árstíðasveiflu innan greinarinnar hefur lítið eða ekkert unnist í því efni en hlutfall þeirra sem koma utan háannatíma af heildarfjölda erlendra ferðamanna hefur verið nokkurn veginn stöðugt. Árstíðasveifla ræðst fyrst og fremst af hefðbundnum sumarleyfistíma á helstu markaðssvæðum og því eru litlar líkur til þess að dragi úr henni í bráð.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.9. Gistinætur eftir mánuðum árið 1995 á landinu öllu samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands. (Hótel, gistiheimili og heimagisting).

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.10. Áætluð nýting hjá gistiþjónustufyrirtækjum utan SVG á Norður- og Austurlandi eftir mánuðum árið 1995. Óvissa miðað við 95% öryggismörk.

Mikil árstíðasveifla í ferðaþjónustu, sérstaklega á landsbyggðinni, hefur eftirfarandi afleiðingar í för með sér:

* Litla nýtingu fjárfestinga og þar með lélega afkomu.

* Mjög hátt hlutfall tímabundinna ráðninga (sumarstarfsfólks) í greininni.

* Hratt gegnumstreymi starfsfólks í greininni og lítinn vilja til að mennta sig í henni og/ eða gera hana að ævistarfi sínu.

* Óskipulega og ómarkvissa uppbyggingu.

* Hátt hlutfall mjög lítilla fyrirtækja.

Óbeinar afleiðingar eru lágt menntunarstig og óskipulögð vinnubrögð.

Vísbendingar eru um að það ástand sem hér er lýst geri það að verkum að uppbygging ferðaþjónustu verði fyrst og fremst til þess að styrkja byggð þar sem byggð er traust fyrir, en verði ekki til þess að snúa við byggðaþróun þar sem byggð stendur höllum fæti.

Niðurstöður.

Hér hefur verið sýnt fram á að verulega vantar upp á að landsbyggðin standi jafnfætis höfuðborgarsvæðinu í fjölbreytilegu atvinnulífi. Jafnframt kom fram að hnignun sjávarútvegs hefur haft verulega þýðingu fyrir brottflutning fólks úr byggðarlögum sem mjög eru háð sjávarútvegi. Svæði þar sem verslun og þjónusta er mikil hafa dregið til sín fólk á undanförnum árum. Áætlað er að störfum fyrir vel menntað fólk, svo sem sérfræðinga og tæknimenntað fólk auk stjórnenda og framkvæmdastjóra, muni fjölga mjög á næstu árum á sama tíma og störfum í frumvinnslu muni fækka. Þannig er því spáð að ársverkum í landbúnaði fækki um 300–600 á næstu fimm árum og ársverkum í sjávarútvegi (veiðum og vinnslu) um 4.200 á sama tíma. Ársverkum í iðnaði mun líklega fjölga um 2.000 og margvíslegum þjónustustörfum um 2.500. Loks er því spáð að góðar horfur í efnahagsmálum muni fjölga ársverkum um 1.000–1.500 til ársins 2002. Þess ber að geta að þau ársverk sem hverfa í frumvinnslugreinum eru einkum á landsbyggðinni en fjölgunin mun líklega eiga sér stað að mestu á höfuðborgarsvæðinu í þjónustugreinum, stóriðju og byggingariðnaði. Það er því ljóst að brýnna aðgerða er þörf til að jafna atvinnutækifæri landsmanna.

Skilyrði til atvinnuuppbyggingar í íslensku atvinnulífi verða að teljast góð þar sem nokkrar atvinnugreinar geti ráðið umtalsvert fleira starfsfólk í náinni framtíð. Til að draga úr búseturöskun á Íslandi þarf hins vegar að tryggja að störfum í verslun og þjónustu fjölgi á landsbyggðinni og sömuleiðis störfum fyrir vel menntað fólk á vegum hins opinbera. Tillögur þar að lútandi fylgja hér að aftan.

Tillögur til úrbóta.

Einhæft atvinnulíf er einn þeirra lykilþátta er orsaka flutninga fólks til höfuðborgarsvæðisins. Allt útlit er fyrir að ársverkum í frumvinnslugreinum fækki um 5.000 á næstu fimm árum, einkum á landsbyggðinni. Því er mjög brýnt að efla og auka fjölbreytileika atvinnulífsins utan höfuðborgarsvæðisins með ýmsum ráðum.

Efla grunngerð vaxtarsvæða:

* Örva fjárfestingar í samgöngum, menntun, byggingum og fjarskiptum.

* Beina opinberum fjárfestingum til slíkra staða, svo sem með því að stofna/flytja opinberar stofnanir.

* Stórefla mennta- og endurmenntunarkerfi á landsbyggðinni.

* Efla rannsóknasamvinnu innlendra og erlendra háskólastofnana og fyrirtækja.

* Tryggja fjármagn (lán, hlutafé, styrki) til nýrra rekstrarverkefna.

* Skapa störf með fjarvinnslu er tengjast upplýsingatækninni.

* Auka erlend tengsl fyrirtækja á landsbyggðinni.

* Efla rekstrar- og stjórnunarráðgjöf og nýsköpun með stofnun nýsköpunarstöðva.

Koma á fót svæðisbundnum nýsköpunarstöðvum til að örva hagvöxt og nýsköpun, og fjölga atvinnutækifærum. Markmiðið er að efla það starf sem fyrir er á svæðinu og gera það markvissara:

* Stofna nýsköpunarstöðvar í hverjum fjórðungi í nánum tengslum við háskóla, Iðntæknistofnun, rannsóknastofnanir atvinnuveganna, lánastofnanir o.fl. Slíkar stöðvar væru sjálfstæðar stofnanir en framfylgdu markmiðum Alþingis í atvinnu- og byggðamálum. Starfslið slíkra nýsköpunarstöðva verði 5–7 í hverjum fjórðungi og nokkur sérhæfing verði meðal starfsmanna á eftirtöldum sviðum: stjórnun, rekstrarráðgjöf og tækni- og nýsköpunarráðgjöf.

* Áhersla lögð á að veita nýjum og starfandi fyrirtækjum ráðgjöf um stjórnun, rekstur og tækniþróun.

* Aðstoða fyrirtæki við verkefna- og styrkjaöflun innanlands, hjá Evrópusambandinu og víðar.

* Standa fyrir kynningu, fræðslu og námskeiðahaldi fyrir einstaklinga og stjórnendur í samstarfi við framhalds- og háskóla og samtök atvinnulífsins. Mikilvægt er að slíkt starf fari fram í viðkomandi byggðarlagi.

* Efla starfsmenntun á svæðinu í samvinnu við ríki, sveitarfélög og aðila vinnumarkaðar.

* Aðstoða fyrirtæki við markaðsrannsóknir, m.a. með því að kynna markaðs- og rannsóknafyrirtæki.

* Byggja upp samvinnu og tengslanet fyrirtækja á svæðinu.

* Reka kynningar- og upplýsingaþjónustu til þess að laða að innlenda og erlenda fjárfesta.

Koma á tengslaneti nýsköpunarstöðva er vinni að samræmingu og stefnumörkun:

* Sameiginleg stefnumörkun.

* Sameiginlegt upplýsingakerfi.

* Sameiginleg þjálfun starfsfólks.

* Sameiginlegt verkefni atvinnurekenda, ríkisvalds, bæjarfélaga og félagasamtaka.

* Sameina núverandi starfsemi Byggðastofnunar úti á landi, iðnþróunarfélög og atvinnuþróunarfélög. Nýsköpunarsjóður atvinnulífsins standi einnig að slíkum stöðvum.

Efla þarf samkeppnishæfni fyrirtækja á landsbyggðinni með því að:

* Auka hæfni stjórnenda og starfsmanna með fræðslu og menntun.

* Auka gæði framleiðslunnar með ráðgjafarverkefnum.

* Auka þekkingu stjórnenda á alþjóðaviðskiptum.

Fjölga þarf ársverkum á vegum opinberra stofnana á landsbyggðinni næstu fimm árin.

Nýjum stóriðjuverkefnum verði fundinn staður utan atvinnusvæðis höfuðborgarinnar.

1.6 Ferðaþjónusta.

Til að ferðaþjónusta eigi sér framtíð sem blómlegur atvinnuvegur verða að eiga sér stað straumhvörf í öllu sem snýr að faglegum vinnubrögðum. Ferðaþjónusta á allt sitt undir sífelldri nýsköpun og vöruþróun, stöðugum og miklum gæðum þjónustu og markvissu markaðsstarfi. Þetta eru allt atriði sem grundvallast annars vegar á menntun starfsfólks og hins vegar á víðtækri þekkingu á greininni en í báðum þessu atriðum er pottur brotinn, ekki hvað síst á landsbyggðinni.

Vænlegasta leiðin til að stuðla að framgangi ferðaþjónustu er að auka framboð á menntun fyrir starfsfólk í greininni og gera menntunina aðgengilegri en nú er. Jafnframt er mikilvægt að ýta undir skipulega rannsóknastarfsemi á sviði ferðaþjónustu og efla ráðgjöf til núverandi og verðandi ferðaþjónustuaðila. Á flestum þessara atriða er tekið í stefnumótun og framkvæmdaáætlun samgönguráðuneytis. 26

Byggðastofnun gæti komið beint að þessu á ýmsan hátt, til dæmis með því að styrkja rannsóknir, veita starfandi fólki í ferðaþjónustu styrki til náms, efla svæðisbundna ráðgjöf og styrkja nýsköpunarverkefni.

Heimildir.

Byggðastofnun, 1997: Staða sauðfjárræktar og áhrif á byggðaþróun. Reykjavík, september 1997.

Byggðastofnun, Þróunarsvið 1997: Upplýsingar um ársverk eftir kjördæmum. Reykjavík.

Employment Outlook, OECD, París, júlí 1994.

Fiskifélag Íslands 1997: Upplýsingar um afla.

Hagstofa Íslands, 1996: Vinnuafl 1963–90. Reykjavík, janúar 1996.

Hagstofa Íslands, 1997: Hagskinna 1997. Reykjavík.

Hagstofa Íslands, 1997: Vinnumarkaðskönnun Hagstofunnar í apríl 1997.

Hagþjónusta landbúnaðarins, 1997: Þróun sauðfjárræktar á Íslandi. September 1997.

Ingi Rúnar Eðvarðsson, 1997: Upplýsingasamfélag, sveigjanleiki og atvinnulíf. Breytingar á íslenskum vinnumarkaði. Ný félagsrit 1997 (tímarit Félagsvísindadeildar HÍ – í prentun).

Ingjaldur Hannibalsson, 1995: Framleiðni og framleiðniþróun. Ritröð Viðskiptafræðistofnunar Háskóla Íslands og Framtíðarsýnar ehf. Framtíðarsýn, Reykjavík, 1995.

NBUs statistikrapport 1996. Stokkhólmi, desember 1996.

Samgönguráðuneytið, 1996: Stefnumótun í ferðaþjónustu, Reykjavík, maí 1996.

Iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti, 1997: Skýrsla iðnaðar- og viðskiptaráðherra um framgang verkefna á sviði stóriðju, 6. okt. 1997.

Stefán Ólafsson, 1997: Búseta á Íslandi – Rannsókn á orsökum búferlaflutninga. Byggðastofnun, Reykjavík, 1997.

Fylgiskjal VI.

Samningur milli Atvinnuþróunarsjóðs Suðurlands og Byggðastofnunar

um atvinnuþróun á starfssvæði Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga.

(22. mars 1996.)

Atvinnuþróunarjóður Suðurlands og Byggðastofnun gera með sér svofelldan samning um atvinnuþróun á starfssvæði Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga:

1. gr.

Samningsaðilar standa fyrir sérstöku þriggja ára verkefni sem felur í sér samræmt og skipulagt atvinnuþróunarstarf á starfssvæði Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga og hefur verkefnið eftirtalin meginmarkmið:

- Að stuðla að samhæfingu og eflingu þróunar- og ráðgjafarstarfs á starfssvæði Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga.

- Að skipuleggja og standa fyrir fjölbreyttum stuðningsaðgerðum í þágu aðila sem eru í atvinnurekstri, hyggja á atvinnurekstur eða tengjast þróun atvinnulífs.

- Að auka nýsköpun og arðsemi í atvinnulífinu með verkefnum og þjónustu sem fela í sér hagnýtt gildi og eru hvetjandi til athafna.

Verkefnið tekur að sér að annast ráðgjöf á sviði almennrar atvinnuþróunar- og ferðamála á starfssvæði Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga með ráðningu þriggja ráðgjafa samkvæmt nánari almennum reglum.

2. gr.

Verkefnið er fjármagnað með eftirtöldum hætti:

a. Með framlagi frá Atvinnuþróunarsjóði Suðurlands.

b. Með hlut Suðurlands af reglulegum framlögum Byggðastofnunar til atvinnuráðgjafar samkvæmt ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar.

c. Með hlut Suðurlands af reglulegum framlögum frá Byggðastofnun til ferðamálafulltrúa í hverju kjördæmi samkvæmt ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar.

d. Með sérstöku framlagi Byggðastofnunar samkvæmt samingi þessum vegna ráðgjafa á sviði markaðsmála.

3. gr.

Framlag Byggðastofnunar samkvæmt samningi þessum, sbr. 2. gr. liði b, c og d, skal vera 8,7 millj. kr. fyrir árið 1996. Endurskoða skal árlega fjárhagslegar forsendur verkefnisins, m.a. með tilliti til framlaga úr ríkissjóði til Byggðastofnunar og verðlags í landinu.

4. gr.

Starf Atvinnuþróunarsjóðs Suðurlands að atvinnumálum skal kynnt með ferðum og fundum um allt starfssvæði sjóðsins. Sjóðurinn skal veita þjónustu til þeirra er leita eftir henni og aðstæður leyfa hverju sinni. Um ráðgjöfina fer eftir reglum sjóðsins hverju sinni. Aðilar eru sammála um að meðan samningur þessi er í gildi sé fullnægt skyldum Byggðastofnunar að því er varðar styrkveitingar vegna almennra atvinnuþróunarverkefna.

5. gr.

Stjórn Atvinnuþróunarsjóðs Suðurlands stjórnar verkefni þessu. Byggðastofnun skipar einn fulltrúa sem hefur rétt til setu á stjórnarfundum Atvinnuþróunarsjóðs Suðurlands þegar fjallað er um skipulag og framkvæmd verkefnisins. Fulltrúi Byggðastofnunar skal fyrir hönd stofnunarinnar fylgjast með framgangi þess og gera athugasemdir ef hann telur að atriðum samnings þessa sé ekki fylgt eftir.

6. gr.

Stjórn sjóðsins skal gera stefnumarkandi áætlun fyrir verkefnið og móta gæðastefnu þess. Árangur af verkefninu skal metinn með reglubundnum hætti. Stjórn sjóðsins gerir árlega grein fyrir framgangi verkefnisins og leggur jafnframt fram ársskýrslu þar sem tilgreind eru helstu viðfangsefni, árangur af verkefninu og framtíðarhorfur.

7. gr.

Stjórn sjóðsins hefur heimild til þess á samningstímanum að útvíkka verkefnið og leita eftir þátttöku að verkefninu til þeirra sveitarfélaga í kjördæminu sem eru ekki, eða kunna ekki að verða, aðilar að Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga.

8. gr.

Samningur þessi gildir fyrir árin 1996 til og með 1998, sbr. 3. gr.

Fylgiskjal VII.

Rannsóknastofnun

Háskólans á Akureyri:

Íþróttir, fjölmiðlar og menning.

Staða landsbyggðarfólks gagnvart höfuðborgarbúum.

(Skýrsla unnin fyrir stjórn Byggðastofnunar, janúar 1998.)

Helstu niðurstöður.

* Samkvæmt könnun Félagsvísindastofnunar á neysluvenjum fólks eru höfuðborgarbúar nær undantekningarlaust duglegri en aðrir landsmenn í menningar- og afþreyingarneyslu og dreifbýlisbúar sækja frekar menningarviðburði en fólk í minnstu bæjarfélögunum. Höfuðborgarbúar sækja kaffi- og kvikmyndahús mun oftar en aðrir landsmenn. Hið sama á við um skyndibita- og veitingastaði, en Akureyringar og íbúar Reykjanesbæjar fylgja þar fast á eftir.

* Höfuðborgarbúar fara oftar á söfn en aðrir landsmenn en munurinn er ekki mikill. Notkun bókasafna er nokkuð jöfn meðal þeirra sem þangað sækja einu sinni í mánuði eða oftar en mun fleiri einstaklingar í dreifbýli og smærri bæjarfélögum fara aldrei á bókasöfn.

* Íbúar Reykjavíkur og nágrennis fara mun oftar í leikhús en aðrir landsmenn.

* Stuðningur ríkisins við menningu- og listir er margvíslegur en mestu fé er varið til lista- og safnamála. Því næst koma trúmál en æskulýðs-, íþrótta- og útvistarmál eru að mestu á hendi sveitarfélaga.

* Reykjavík hefur yfirburðastöðu á sviði kvikmyndasýninga. Fjöldi kvikmyndasala er nánast sá sami í Reykjavík og á landsbyggðinni en aðsóknin er gerólík. Aðsókn að kvikmyndahúsum á landsbyggðinni er aðeins um 10% af því sem hún er á höfuðborgarsvæðinu.

* Flest íþróttamannvirki eru í Reykjaneskjördæmi en Reykjavík er eina kjördæmið sem hefur á að skipa öllum gerðum íþróttamannvirkja.

* Íþróttaiðkun virðist vera almennari hjá fólki sem býr í þéttbýli með yfir 10.000 íbúa en í Reykjavík. Flestar íþróttagreinar eru stundaðar í þéttbýli með fleiri en 1.000 íbúa. Sund er þjóðaríþrótt Íslendinga og það er mikið stundað um land allt.

* Aðgangur landsmanna að fjölmiðlaefni virðist yfirleitt góður. Hins vegar er mikill aðstöðumunur varðandi framleiðslu fjölmiðlaefnis. Af útsendingartíma Rásar 1 er efni af landsbyggðinni innan við 5% af heildarútsendingartíma. Aðstöðu til vinnslu sjónvarpsefnis vantar víða á landsbyggðinni og fjölga þarf fastráðnum fréttariturum úti á landi.

Inngangur.

Samningar tókust milli Byggðastofnunar og Rannsóknastofnunar Háskólans á Akureyri um úttekt á byggðamálum á Íslandi og tillögum til úrbóta í septembermánuði 1997. Hér birtist einn hluti þeirrar úttektar í skýrsluformi.

Markmið skýrslunnar er að draga saman upplýsingar um stöðu íþrótta-, fjölmiðla- og menningarmála á höfuðborgarsvæðinu og landsbyggðinni hin síðari ár. Arna Ýrr Sigurðardóttir, sérfræðingur við Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri, aflaði upplýsinga og ritaði skýrsluna.

Skýrslan skiptist í fjóra kafla. Hún hefst á umfjöllun um menningarmál í víðum skilningi og því næst er fjallað um íþrótta- og æskulýðsmál. Að því búnu er rætt um fjölmiðla með tilliti til landsbyggðarfólks. Að lokum er getið um tillögur til úrbóta.

Menningarmál.

Í rannsókn Stefáns Ólafssonar, Búseta á Íslandi, kemur glögglega fram að aðgangur fólks að menningu og afþreyingu í einhverri mynd hefur áhrif á það hvar fólk velur sér búsetu. 1 Einnig kemur það fram að fólk á landsbyggðinni er almennt óánægðara með aðstöðu til menningar- og tómstundaiðkunar heldur en á höfuðborgarsvæðinu. Sú óánægja vex eftir því sem byggðarlögin minnka, með þeirri undantekningu þó að fólk sem býr í sveitum er ánægðara en fólk á minnstu þéttbýlisstöðunum. Það er því ástæða til að kanna aðeins nánar hvernig menningar- og tómstundamálum er háttað á landsbyggðinni.

1.1 Menningarneysla Íslendinga.

Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands gerði könnun á neysluvenjum fólks árið 1996 fyrir Samband íslenskra auglýsingastofa og fjölmiðla. Þetta var póstkönnun og úrtakið var 1.500 manns. Svarhlutfall var 60% og gott samræmi var á milli svarendahópsins og þjóðarinnar hvað varðar aldur og búsetu. Í könnuninni var fólki skipt í fimm flokka eftir búsetu: Íbúar á höfuðborgarsvæði (Reykjavík ásamt Kópavogi, Hafnarfirði, Seltjarnarnesi, Garðabæ og Mosfellsbæ), íbúar í bæjum með meira en 10.000 íbúum (Akureyri og Reykjanesbær), þá koma íbúar í bæjum með 1.000–10.000 íbúa annars vegar og bæjum með 200–1.000 íbúa hins vegar. Loks eru íbúar í strjálbýli eða þéttbýli með færri en 200 íbúa.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.1 Hlutfall þeirra sem fara á kaffihús, skyndibitastað og borða á veitingahúsi.

Af mynd 1.1 má ráða að liðlega 50% höfuðborgarbúa sækja kaffihús nokkrum sinnum á ári eða oftar og tæplega 30% þeirra fara einu sinni í mánuði eða oftar. Innan við 40% íbúa Reykjanesbæjar og Akureyrar sækja kaffihús árlega eða oftar, en íbúar fámennari byggðarlaga fara mun sjaldnar að jafnaði. Íbúar í dreifbýli eru þó sýnu duglegri að sækja kaffihús en íbúar á minnstu þéttbýlisstöðunum (200–1.000).

Nokkru minni munur er á skyndibita- og kaffihúsaneyslu fólks eftir búsetu. Rúmlega helmingur íbúa fjölmennustu þéttbýlisstaðanna (með fleiri en 10.000 íbúa) fer nokkrum sinnum á ári eða oftar á veitinga- og skyndibitastað, á sama tíma og tæplega einn af hverjum fjórum íbúa fámennari byggðarlaga gera slíkt. Athyglisvert er að sá hópur sem fer einu sinni í mánuði eða oftar er stærri í dreifbýli en á minnstu þéttbýlisstöðunum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.2 Hlutfall þeirra sem fara í bíó, á skemmtistað eða á bar.

Mynd 1.2 sýnir að höfuðborgarbúar fara langoftast í bíó, rúmlega 80% þeirra fara einhvern tíma, þar af 60% nokkrum sinnum á ári eða oftar og rúm 30% fara einu sinni í mánuði eða oftar. Sókn fólks í kvikmyndahúsin minnkar síðan eftir því sem fámenni byggðarlagsins eykst. Hér er ástæða til að benda á að munurinn á aðsókn í bíó eftir búsetu er miklu minni en samanburður á aðsóknartölum í kvikmyndahús á höfuðborgarsvæðinu og landsbyggðinni gefur til kynna. Það helgast trúlega af því að landsbyggðarfólk sækir kvikmyndahúsin í Reykjavík þegar það á erindi til höfuðborgarinnar.

Athyglisvert er að fólk sem býr utan höfuðborgarsvæðisins sækir skemmtistaði oftar heldur en fólk á höfuðborgarsvæðinu og í dreifbýli. Á höfuðborgarsvæðinu er skýringin sennilega sú að valkostirnir í skemmtanamenningunni eru orðnir fleiri, fólk sækir frekar bari og kaffihús en hefðbundna skemmtistaði.

Íbúar á Akureyri og í Reykjanesbæ eru duglegri við að sækja barina heldur en íbúar á höfuðborgarsvæðinu, munurinn er þó ekki mikill. Fámennari þéttbýlisstaðir eru síðan með minni aðsókn og hún er minnst í dreifbýlinu.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.3 Hlutfall þeirra sem leigja myndbandsspólu, fara á safn eða bókasafn.

Að leigja myndbandsspólu er snar þáttur borgarlífsins eins og sjá má af mynd 1.3. Um fjórir af hverjum tíu íbúum á stærstu þéttbýlisstöðunum leigja myndbandsspólu einu sinni í mánuði eða oftar en um 20% dreifbýlisbúa gera slíkt.

Þegar litið er til heimsókna á söfn kemur í ljós að höfuðborgarbúar og þeir sem búa í þéttbýli með á milli 1.000 og 10.000 manns eru duglegastir í safnanotkun, athyglisvert er þó að sá hópur sem fer nokkrum sinnum á ári eða oftar á safn er svipaður að stærð í öllum flokkum. Enn fremur er ljóst að heimsóknir á söfn eru almennt fátíðar hjá Íslendingum óháð búsetu.

Íbúar stærri þéttbýlisstaða notfæra sér þjónustu bókasafna mun oftar heldur en á minni stöðum og í dreifbýli. Sá hópur sem mest notar bókasöfnin (nokkrum sinnum á ári eða oftar) er þó svipaður í öllum flokkum nema á minnstu þéttbýlisstöðunum.

Ekki er teljandi búsetumunur á þeim sem sækja myndlistarsýningar (sjá mynd 1.4). Íbúar í minnstu bæjunum standa þó öðrum hópum töluvert að baki. Flestir þeirra sem fara einu sinni í mánuði eða oftar á myndlistarsýningar eru annars vegar búsettir á höfuðborgarsvæðinu og hins vegar í dreifbýli.

Íbúar í smærri byggðarlögunum fara sjaldnar á klassíska tónleika en aðrir landsmenn og um 65% þeirra hafa aldrei sótt slíka tónleika. Hins vegar fara um 5% íbúa í dreifbýli einu sinni í mánuði eða oftar á tónleika og er það álíka hátt hlutfall og meðal íbúa höfuðborgarsvæðisins.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.4 Hlutfall þeirra sem fara á myndlistarsýningar, klassíska tónleika og í leikhús.

Höfuðborgarbúar eru tíðustu gestirnir í leikhúsum. Átta af hverjum tíu fara einhvern tíma í leikhús og um 30% þeirra nokkrum sinnum á ári eða oftar. Íbúar stærri þéttbýlisstaða fylgja fast á eftir. Þeir státa þó ekki af neinum hópi sem fer einu sinni í mánuði eða oftar. Það gera smærri þéttbýlisstaðirnir aftur á móti, þótt sá hópur sé minni en á höfuðborgarsvæðinu og enn og aftur kemur það í ljós að fólk í dreifbýli er duglegra en fólk í minnstu bæjunum að sækja menningarviðburði.

Samantekt: Það sem vekur athygli þegar þessar upplýsingar eru skoðaðar er að munurinn á menningarneyslu fólks eftir búsetu er nokkur. Höfuðborgarbúar eru nær undantekningarlaust duglegri en aðrir landsmenn í menningar- og afþreyingarneyslu og dreifbýlisbúar eru oft og tíðum duglegri en fólk í minnstu bæjarfélögunum. Þetta er í fullu samræmi við könnun Stefáns Ólafssonar sem sýndi að fólk í minnstu bæjarfélögunum er yfirleitt óánægðara með aðstæður sínar heldur en fólk í dreifbýli.

Óhætt er að fullyrða að stór hluti af menningarneyslu landsmanna fer fram á höfuðborgarsvæðinu. Bættar samgöngur valda því að ferðir fólks þangað eru tíðari og fólk notar gjarnan tækifærið til að fara á kaffihús, í bíó, á söfn og sýningar þegar þangað er komið.

1.2 Menningarstarfsemi ríkisins.

Menningarstarfsemi er ekki nema að litlum hluta á hendi ríkisvaldsins. Hlutverk þess er fyrst og fremst að stuðla að varðveislu menningararfsins, búa í haginn fyrir þá aðila sem standa fyrir menningariðkun og reka menningarstofnanir ,,allra landsmanna”. 2 Þar ber að sjálfsögðu hæst Ríkisútvarpið, Þjóðleikhúsið, Sinfóníuhljómsveit Íslands, Listasafn Íslands og Þjóðminjasafnið. Rekstur þjóðkirkju er einnig á ábyrgð ríkisins og flokkast undir menningarmál.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.5 Útgjöld ríkissjóðs til menningarmála 1990–94. 3

Eins og fram kemur á mynd 1.5 fer mestur hluti af fjárveitingum ríkissjóðs til safnamála og lista í fyrsta lagi og trúmála í öðru lagi. Fjölmiðlastarfsemi og æskulýðs- og íþróttamál eru langt á eftir en hið síðarnefnda er aðallega á könnu sveitarfélaganna. 4 Ríkið og sveitarfélögin hafa yfirleitt samvinnu um allt sem lýtur að menningarmálum og veita sveitarfélögin árlega um 7 milljarða kr. til menningarmála. 5

Ríkið heldur einnig úti sjóðum sem styðja ýmsa menningarstarfsemi. Menningarsjóður félagsheimila er mjög þýðingarmikill í því sambandi. Þá er rekin öflug menningarstarfsemi í tengslum við starf þjóðkirkjunnar víða um land. Kirkjurnar eru nýttar sem tónleikahús og jafnvel leikhús ef svo ber undir. Safnaðarheimili eru víða nýtt undir ýmiss konar menningar- og félagsstarfsemi og ekki má gleyma starfsemi kirkjukóranna sem eru burðarás í félagslífinu í mörgum tilvikum.

Hér á eftir verður gerð grein fyrir starfsemi helstu menningarstofnana og hvernig hún tengist landsbyggðinni.

1.2.1 Sinfóníuhljómsveitin.

Sinfóníuhljómsveit Íslands hefur þær skyldur samkvæmt lögum að hljómsveitin skal fara í tónleikaferðir um landið á ári hverju og er henni ætlaður 10% hluti af skemmtanaskatti til slíkra ferða, um 8 millj. kr. á ári. 6 Á undanförnum árum hefur hljómsveitin haldið að meðaltali níu tónleika úti á landsbyggðinni. 7 Oft hefur verið lögð áhersla á það að fá hljóðfæraleikara eða söngvara úr byggðarlaginu til að koma fram með hljómsveitinni.

1.2.2 Þjóðleikhúsið.

Á árunum 1992–96 stóð Þjóðleikhúsið fyrir 70 sýningum utan Reykjavíkur sem eru 14 sýningar á ári að meðaltali. Fjöldi sýninga á ári er þó mjög misjafn, allt frá 5 og upp í 38. 8

Samkvæmt lögum er Þjóðleikhúsinu lögð sú skylda á herðar að fara í leikferðir út á land en ólíkt Sinfóníuhljómsveitinni er því ekki tryggður neinn fjárhagsgrundvöllur fyrir slíkum ferðum. Einnig er leikhúsinu ætlað að starfa með áhugaleikfélögum um land allt. Þess má geta að ríkið styrkir þessi áhugaleikfélög sem eru um 90 talsins 9 og eru framlög þess úr ýmsum sjóðum jafnhá og framlög ríkisins til atvinnuleikhúsa. Sveitarfélögin koma svo með framlög á móti til áhugaleikfélaganna. 10

1.2.3 Söfn.

Höfuðstöðvar Þjóðminjasafns Íslands og safnhús eru staðsett í Reykjavík. Þeir þættir í starfsemi þess sem helst snerta landsbyggðina eru húsavernd, rannsóknir og skráning fornleifa og þjóðháttasöfnun. 11 Samkvæmt lögum um Þjóðminjasafn, nr. 88/1989, var einnig komið á minjavörðum í hverjum fjórðungi til að vera samræmingaraðili og tengiliður við Þjóðminjasafnið.

Veigamikill hluti af starfsemi Þjóðminjasafnsins á landsbyggðinni er húsavernd og viðhald fornminja og friðaðra staða. Önnur starfsemi á landsbyggðinni einkennist af því að safna upplýsingum og munum og hafa þá síðan til sýnis í Þjóðminjasafninu í Reykjavík. Þess má geta að oft hefur verið togstreita um það á milli byggðasafna og Þjóðminjasafnsins hvort merkir munir eða fornminjar eigi að fá að vera til sýnis í sinni ,,heimabyggð“ eða hvort flytja eigi hlutina suður og hafa þá til sýnis á Þjóðminjasafninu. 12

Söfn geta gegnt veigamiklu hlutverki í byggðastefnu. Þau geta stuðlað að því að varðveita þann menningararf sem viðkomandi hérað á og efla þannig tengsl íbúa við uppruna sinn. Þannig hafa þau sálræn áhrif á íbúa á staðnum. Þau eru einnig mjög mikilvæg fyrir uppbyggingu ferðaþjónustu á staðnum og má þar t.d. nefna Vesturfarasetrið á Hofsósi og Síldarsafnið á Siglufirði.

Samkvæmt upplýsingum frá menntamálaráðuneytinu eru í undirbúningi breytingar á safnalögum sem hafa það að markmiði að efla landsbyggðarsöfn.

Byggðasöfn geta verið sjálfseignarstofnanir eða í eigu sveitarfélaga, stofnana eða félagasamtaka. Þeim er sett stofnskrá og ríkisstyrkur er háður því að menntamálaráðuneytið hafi samþykkt slíka stofnskrá. Hverju byggðasafni ber að leggja áherslu á söfnun og sýningu muna sem telja má einkennandi eða hafa sögulegt gildi fyrir hlutaðeigandi byggðarlög eða landsfjórðung. Starfsemi byggðasafna er í nánum tengslum við minjavörð á hverju svæði fyrir sig. 13

Í lögum um Listasafn Íslands , nr. 58/1988, segir að safnið skuli vera ,,meginsafn íslenskrar myndlistar í landinu og miðstöð rannsókna, heimildasöfnunar og kynningar á íslenskri myndlist“. Safnið hefur sent listaverk á sýningar út á land en aldrei borið allan kostnað af því. 14 Einnig hefur það á að skipa safnkennara sem hefur haldið fræðslunámskeið úti á landi, með stopulum hætti þó.

1.2.4 Menningarsjóður Félagsheimila.

Sjóðurinn starfar samkvæmt lögum um félagsheimili, nr. 107/1970, með síðari breytingum. Hlutverk sjóðsins er að stuðla að menningarstarfsemi í félagsheimilum og öðrum þeim stöðum sem henta menningarstarfi. 15 Í stjórn sjóðsins eiga sæti fulltrúar frá Bandalagi íslenskra leikfélaga, Sambandi íslenskra sveitarfélaga o.fl. Menntamálaráðherra skipar stjórnina.

Tekjur sjóðsins eru 10% af skemmtanaskatti og styrkir úr honum fara aðallega til að greiða ferða- og flutningskostnað við menningar- og listviðburði innan lands. Árið 1995 voru veittar rúmlega 6 millj. kr. úr sjóðnum.

1.2.5 M-hátíðir.

Á árunum 1989–92 stóð menntamálaráðuneytið í samvinnu við Samband íslenskra sveitarfélaga og Bandalag íslenskra listamanna fyrir M-hátíðum víða um land. 16 M-hátíðirnar voru skipulagðar í náinni samvinnu við heimamenn og áhersla lögð á að list og menning þeirra fengi að njóta sín auk þess sem boðið var upp á ýmislegt sem alla jafna er aðeins í boði á höfuðborgarsvæðinu, svo sem sinfóníutónleika o.fl. Þessar hátíðir þóttu heppnast mjög vel og það er mat Erlends Kristjánssonar hjá menntamálaráðuneytinu að þær hafi verið varanleg lyftistöng fyrir menningarlíf á landsbyggðinni. Þrátt fyrir góðan ásetning hefur ekki orðið framhald á þessum M-hátíðum.

1.3 Kvikmyndahús.

Eins og sést á töflu 1.1 er gríðarlegur munur á aðsókn í kvikmyndahús á höfuðborgarsvæðinu og landsbyggðinni. Fjöldi sala er næstum sá sami, en aðsókn að kvikmyndasýningum á landsbyggðinni er einungis rúmlega tíundi hlutinn af því sem hún er á höfuðborgarsvæðinu. Á þessu eru nokkrar skýringar. Aðstaða og tækjabúnaður eru alls ekki sambærileg, oft berst aðeins eitt eintak af hverri mynd til landsins og þá líður langur tími þar til hún berst út á land sem þýðir að landsbyggðarfólk er búið að sjá myndina í Reykjavík, jafnvel er hún komin út á myndbandsspólu. Reyndar eru nú farin að berast fleiri eintök af hverri mynd til landsins, alla vega í sumum tilfellum, en kvikmyndahúsin í Reykjavík eru líka farin að sýna sömu myndina í fleiri en einum sal og jafnvel fleiri kvikmyndahúsum samtímis. Eftir sem áður er kvikmyndahúsamenningin líflegust í Reykjavík.

Tafla 1.1 Kvikmyndahús og salir í Reykjavík og á landsbyggðinni. 17

Íþrótta- og æskulýðsmál.

Íþrótta- og æskulýðsmál eru aðallega málefni sveitarfélaganna eins og fyrr hefur komið fram. Þó er ákveðnum hluta fjárlaga varið til að styrkja Íþróttasamband Íslands og ýmis sérsambönd. Einnig er starfræktur íþróttasjóður sem er aðallega ætlað að styrkja byggingu íþróttamannvirkja á vegum íþróttafélaga. Íþróttahúsin gegna ákveðnu hlutverki sem menningar- og félagsmiðstöðvar, ekki ólíkt kirkjunum.

Íþróttamiðstöð Íslands er rekin á Laugarvatni og á Akureyri hefur verið samþykkt að byggja skuli upp Vetraríþróttamiðstöð Íslands með samvinnu ríkisins, Akureyrarbæjar, Íþróttasambands Íslands og Íþróttabandalags Akureyrar. Lítið hefur þó gerst í uppbyggingarmálum, yfirbyggingu skautasvells hefur m.a. verið frestað.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.6 Íþróttamannvirki eftir kjördæmum. 18

Hér er það þrennt sem vekur athygli: Flest íþróttamannvirki eru í Reykjaneskjördæmi, Reykjavík er eina kjördæmið sem hefur á að skipa öllum tegundum íþróttamannvirkja, og að lokum er fjöldi knattspyrnuvalla á Norðurlandi athyglisverður. En lítum nú á íþrótta- og tómstundaiðkun fólks.

Tafla 1.2 Hlutfall þeirra sem stunda íþróttir/tómstundir, greint eftir búsetu.

Í þessari töflu kemur ýmislegt athyglivert fram. Í fyrsta lagi virðist íþróttaiðkun almennari hjá fólki sem býr í þéttbýli með meira en 10.000 íbúa, heldur en hjá höfuðborgarbúum. Þá er ekki verulegur munur eftir búsetu á iðkun fólks á þeim íþróttum sem stundaðar eru af fámennum hópi, t.d. júdó og fimleikum. Þær íþróttir/tómstundaiðkun sem virðast vinsælastar úti á landi eru síðan bridds, tækjaþjálfun og lax/silungsveiði (þó er síðasti flokkurinn ekki vinsæll í dreifbýli). Að lokum er sundið mjög vinsælt meðal landsmanna allra, þó síst þeirra sem búa í dreifbýli.

Fjölmiðlar.

Ljósvakamiðlar og dagblöð eru öflugustu boðskiptatæki nútímans. Þeir móta skoðanir fólks og vald þeirra birtist í fréttamati og því hvernig fræðslu- og skemmtiefni er komið á framfæri við almenning.

Þegar fjallað er um stöðu landsbyggðarinnar gagnvart fjölmiðlum verður að gera greinarmun á framleiðslu og dreifingu. Segja má að flestir landsmenn búi við nokkuð góðan aðgang að fjölmiðlum, sérstaklega ríkisfjölmiðlum. En þegar kemur að framleiðslu fjölmiðlaefnis eru aðstæðurnar aðrar. Höfuðstöðvar allra helstu fjölmiðla landsins eru á höfuðborgarsvæðinu og fréttaflutningur og dagskrárgerð litast mjög af því. Landsbyggðarbúar hafa það oft á tilfinningunni að þeir hafi sömu stöðu gagnvart fjölmiðlunum og þriðji heimurinn, þ.e. fátt er talið fréttnæmt nema neikvæðir atburðir, til dæmis rekstrarvandi fyrirtækja, fólksflótti, stórslys og hamfarir. Erfiðlega gengur að fá fjölmiðlamenn út á land til að fjalla um ýmsa atburði og oft eru hlutirnir teknir úr samhengi og rangtúlkaðir. Þá vill það brenna við þegar dagskrárgerðarmenn taka sig til og gera þætti sem fjalla um mannlífið á landsbyggðinni, þá eru grafnir upp skrýtnustu og sérvitrustu einstaklingarnir í byggðarlaginu! Allt þetta gerir það að verkum að umfjöllun um landsbyggðina er oft og tíðum neikvæð og fordómafull.

Á Íslandi stendur ríkið að fjölmiðlarekstri. Er það m.a. gert til þess að allir landsmenn njóti aðgangs að fjölmiðlum óháð búsetu og er öryggisþátturinn mikilvægur í þessu sambandi. Við Ríkisútvarpið eru starfræktar tvær útvarpsstöðvar, svæðisútvarp á þremur stöðum, Norðurlandi, Austurlandi og Vestfjörðum, og sjónvarpsstöð. Eins og sést á töflu 1 er útsendingartími svæðisútvarpanna mjög stuttur og einnig er mjög litlum tíma varið í að útvarpa frá þessum stöðum í almennri dagskrá (samanlagt innan við 5% af heildarútsendingartíma Rásar 1).

Tafla 1.3 Útsendingartími útvarpsstöðva. 19

Tafla 1.4 Útsendingartími sjónvarpsstöðva 1992–94 (klst.). 20

Þegar litið er til sjónvarsstöðva er hinn gríðarlegi vöxtur svæðisbundinna sjónvarpsstöðva augljós og er útsendingartími Ríkisútvarpsins nú ekki nema einn fimmti af útsendingartíma svæðisbundnu stöðvanna, sem allar eru á höfuðborgarsvæðinu (sjá töflu 1.4). 21

Það sem er alvarlegast í samskiptum fjölmiðla og landsbyggðarinnar er að ríkisrekni fjölmiðillinn stendur sig frekar illa í umfjöllun af landsbyggðinni með tilliti til þess að hann á að þjóna landsmönnum öllum. Það hefur tekist ágætlega að því leyti að meginþorri landsmanna nær útsendingum Ríkisútvarpsins, sjónvarps. Þegar kemur að framleiðslu útvarps- og sjónvarpsefnis er reyndin aftur á móti önnur. Það er t.d. umhugsunarefni að báðar rásir útvarpsins eru með höfuðstöðvar í Reykjavík og sjónvarpið hefur aðeins á að skipa einum fastráðnum fréttaritara úti á landi, á Akureyri, á meðan Stöð 2 hefur tvo fréttaritara, einn á Akureyri og einn á Egilsstöðum. Þá hefur Bylgjan líka útvarpað markvisst frá ýmsum stöðum á landsbyggðinni, sérstaklega á sumrin.

Morgunblaðið hefur u.þ.b. 120 fréttaritara úti um allt land og umboðsskrifstofu á Akureyri og eru sérstakar síður í blaðinu helgaðar fréttaflutningi af landsbyggðinni. Dagur, hinn nýi, hefur ritstjórnarskrifstofur bæði á Akureyri og í Reykjavík og leggur mikla áherslu á landsbyggðarmál. Það verður fróðlegt að fylgjast með þróun mála hjá þeim fjölmiðli.

Tillögur til úrbóta.

1.4 Menningarmiðstöðvar.

Komið verði á fót menningarmiðstöðvum á Austurlandi og Vestfjörðum til margvíslegrar menningarstarfsemi á svæðinu. Húsnæði þarf að vera til staðar fyrir sýningahald af fjölbreyttu tagi. Áhersla er lögð á að nýta það húsnæði sem fyrir er, t.d. félagsheimili, safnahús o.þ.h. en efla þarf tækjabúnað (t.d. til kvikmyndasýninga) og samræma starfsemi.

1.5 Söfn.

Söfnin skulu gegna mikilvægu hlutverki í starfsemi menningarmiðstöðvar hvers landshluta.

Stuðla þarf að því að menningararfur viðkomandi héraðs haldist innan þess að mestu leyti.

Gera þarf bókasöfnum á landsbyggðinni kleift að notfæra sér upplýsingatæknina með því að efla tækjakost þeirra.

1.6 Leiklistarstarfsemi.

Auka skal aðgang áhugaleikfélaga að Þjóðleikhúsinu, t.d. veita þeim forgang að Litla sviðinu ákveðinn hluta sýningartímans.

Stofna skal sjóð sem fjármagnar leikferðir atvinnuleikfélaga um landið.

1.7 M-Hátíðir.

Menntamálaráðuneytið í samvinnu við sveitarfélögin skal endurvekja M-hátíðir og skulu þær njóta svipaðra fjárveitinga frá ráðuneytinu og Listahátíð í Reykjavík.

1.8 Menningarsjóður Félagsheimila.

Efla skal Menningarsjóð Félagsheimila og auðvelda styrkumsóknir úr honum.

1.9 Fjölmiðlar.

Það þarf að gefa landsbyggðarfólki tækifæri á að tjá sig á eigin forsendum og koma á framfæri fjölmiðlaefni. Því þarf að:

* Flytja Rás 2 út á land.

* Stórauka hlutfall sjónvarps- og útvarpsútsendinga af landsbyggðinni. Markmiðið skal vera að árið 2002 sé útsendingartími af landsbyggðinni 10% af útsendingartíma Rásar 1.

* Ríkissjónvarpið skal að jafnaði senda út þætti framleidda á landsbyggðinni af landsbyggðarfólki.

* Ríkissjónvarpið skal setja upp sjónvarpsver á Akureyri, Egilsstöðum og Ísafirði og bæta við stöðugildum þáttagerðafólks og fréttaritara.

* Jafna skal aðstöðu fjölmiðlafyrirtækja til útsendinga hvar sem er á landinu.

Heimildir.

Bera Nordal, 1992: Erindi flutt á ráðstefnu að Flúðum 16. október 1992. Birt í Menning um landið.

Hagstofa Íslands: Landshagir 1997. Hagskýrslur Íslands III, 47. Reykjavík, 1997.

Menning um landið. Ráðstefna um menningarmál á landsbyggðinni haldin að Flúðum, Hrunamannahreppi, 16.–17. október 1997. Menntamálaráðuneyti, Samband íslenskra sveitarfélaga og Bandalag íslenskra listamanna.

Menntamálaráðuneytið: Tölfræðihandbók um menntun og menningu. Reykjavík, 1996.

Neyslukönnun Félagsvísindastofnunar Háskóla Íslands, Reykjavík 1996.

Runólfur Birgir Leifsson, 1992: Greinargerð um starfsemi Sinfóníuhjómsveitar Íslands á landsbyggðinni á undanförnum 4 árum. Birt í Menning um landið.

Stefán Ólafsson: Búseta á Íslandi. Rannsókn á orsökum búferlaflutninga. Byggðastofnun, Reykjavík, nóvember 1997.

Verkefni Þjóðleikhússins utan Reykjavíkur árin 1992–96. (Óprentað handrit)

Yfirlit yfir tónleika Sinfóníuhjómsveitarinnar á landsbyggðinni á árunum 1992–97. (Óprentað handrit).

Þjóðminjasafn Íslands og landsbyggðin. Greinargerð tekin saman í október 1992 að ósk menntamálaráðuneytis. Birt í Menning um landið.

Fylgiskjal VIII.

Rannsóknastofnun

Háskólans á Akureyri:

Húshitunar- og rafmagnskostnaður á Íslandi.

(Greinargerð unnin fyrir stjórn Byggðastofnunar í janúar 1998.)

1 Búsetukjör.

1.1 Húshitunarkostnaður.

Kostnaður við hitun íbúðarhúsnæðis á Íslandi er um 5,5 milljarðar kr., en um 34% þjóðarinnar búa við meðaldýra eða dýra kyndingu. Reikna má með að kostnaður við kyndingu sé tvöfalt meiri hjá dýrum veitum en ódýrum og að meðaldýrar veitur liggi um 25–30% ofan við ódýrar veitur. Ódýrar hitaveitur eru fyrst og fremst á höfðuborgarsvæðinu en einnig á átta þéttbýlisstöðum í Árnessýslu, Skagafjarðarsýslu, Eyjafjarðarsýslu 1 og Suður-Þingeyjarsýslu. Á Vestfjörðum og á Suð-Austurlandi kemur öll orka til húshitunar frá dýrum veitum.

Orka til húshitunar á Íslandi kemur frá þremur tegundum veitna auk olíukyndingar; jarðhitaveitum, rafkyntum hitaveitum og rafveitum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.1-1 Skipting Íslendinga eftir tegund húshitunar.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.1-2 Skipting Íslendinga eftir húshitunarkostnaði.

Þróun húshitunarkostnaðar er eftirfarandi (sjá einnig mynd 1.1-3):

* Kostnaður hjá ódýrum hitaveitum hefur haldist nokkuð stöðugur í það minnsta síðustu 10 árin.

* Kostnaður hjá meðaldýrum hitaveitum fer lækkandi og stefnir í að verða svipaður og hjá ódýrum veitum áður en langt um líður.

* Kostnaðurinn hjá dýrum veitum fer lækkandi og er að raungildi svipaður og hann var hjá meðaldýru veitunum fyrir 15 árum.

* Kostnaður vegna rafmagns til húshitunar hefur nokkurn veginn fylgt kostnaði hjá dýrum hitaveitum. Þetta væri þó verra nema vegna þess að rafmagn er niðurgreitt til húshitunar.

Hátt útsöluverð orku hjá dýrum hitaveitum stafar aðallega af mikilli skuldabyrði veitnanna, en hún er tilkomin vegna mikils stofnkostnaðar. Óvíst er að það takist að greiða skuldir þessara veitna nægjanlega mikið niður, þannig að þær verði ekki fjarri ódýrum hitaveitum, vegna þess að þær þurfa flestar að ráðast í kostnaðarsama endurnýjun á næstu 10 til 20 árum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.1-3 Þróun hitunarkostnaðar notenda frá 1982 (450 m3 íbúð, verðlag í september. 1997) 2 .

1.2 Rafmagnskostnaður. 3

Stærsti einstaki raforkuframleiðandi landsins er Landsvirkjun, en aðrir aðilar sem framleiða rafmagn eru í töflu 1.2-1.

Tafla 1.2-1 Raforkuframleiðendur á Íslandi árið 1996.

Smásala rafmagns fer fram í gegnum fimmtán veitur, en smásöluverð er nokkuð breytilegt eftir dreifingaraðilum.

Tafla 1.2-2 Orkuveitusvæði almenningsrafveitna árið 1996 ásamt íbúafjölda á svæði hvers og eins og orku seldri í smásölu.

4 Raforkuframleiðslu með olíu vantar í þessa tölu.

5 Nágrenni stöðva.

6 Nágrenni stöðva.

Árlegur kostnaður vegna almennra heimilisnota (kynding telst ekki til almennra heimilisnota) er lítið eitt breytilegur milli svæða (sjá mynd 1.2-1), en dýrasta veita er rúmlega 20% dýrari en sú ódýrasta. Þetta þýðir miðað við 4.000 kWh notkun rúmlega 7.000 kr. mun á ári. Til að gefa einhverja hugmynd um rafmagnskostnað hjá litlum og meðalstórum fyrirtækjum er á mynd 1.2-2 sýnt orkugjald fyrir orku til stórra véla. Af þessari mynd sést að munur milli svæða er óverulegur nema orkunotkunin sé að miklu leyti árstíðabundin.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.2-1 Árlegur kostnaður vegna almennrar heimilisnotkunar miðað við 4.000 kWh notkun 1994 (vsk. innifalinn).

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.2-2 Orkugjald til stórra véla eftir veitusvæðum. Vsk. er ekki innifalinn.

2 Tillögur til úrbóta.

2.1 Húshitunarkostnaður.

Húshitunarkostnaður er mjög mismunandi milli svæða. Það sem skekkir myndina mest eru dýrar hitaveitur. Nærtækasta leiðin til að draga úr verði húshitunar hjá dýrum hitaveitum er að lækka afborganabyrði lána hjá þessum veitum. Slíkt er mögulegt með skuldbreytingu, niðurgreiðslu lána eða sameiningu hitaveitna og annarra fyrirtækja með betri skuldastöðu, svo sem rafveitna. Sveitarfélög geta jafnframt lagt hitaveitum til fé þar sem þær eru í flestum tilvikum í eigu þeirra og þá má nefna að hagkvæmt getur reynst að fylgjast vel með þróun erlendra gjaldmiðla þar sem stór hluti þeirra lána sem tekin voru til hitaveituframkvæmda eru erlend.

Kostnaður við niðurgreidda rafmagnshitun er álíka hár og hjá dýrum hitaveitum. Verð rafhitunar hefur haldist nær óbreytt síðastliðin 10 ár. Um 15% landsmanna (40.800 manns) búa við rafmagnshitun eða rafkyntar veitur. Þetta hlutfall á líklega eftir að lækka eitthvað á næstu árum, bæði vegna fjölgunar hitaveitna á köldum svæðum og sem afleiðing byggðaþróunar. Eins og fram hefur komið er raforkuverð til húshitunar niðurgreitt, en betra form á þessum niðurgreiðslum væri að þær kæmu í formi styrkja beint til notenda. Slíkt mundi ýta undir aðgerðir til orkusparnaðar og hagnýtingar nútímatækni við orkuöflun til eigin heimilisnota.

2.2 Rafmagnskostnaður.

Eins og sést af stöðuyfirliti í kafla 1.2 er rafmagnskostnaður til almennra nota og reksturs stórra véla mjög svipaður milli svæða og stuðlar því ekki svo nokkru nemi að mismun á búsetuskilyrðum eða rekstrarskilyrðum lítilla og meðalstórra fyrirtækja. Stór þáttur í þessari einsleitni er ráðandi staða Landsvirkjunar í raforkuöflun og -sölu, en eina leiðin til að stuðla að hagstæðara raforkuverði er að efla samkeppni í raforkuöfluninni. Þróun í þessa átt er þegar hafin í kjölfarið á inngöngu Íslands í EES, en tryggja þarf og fylgja þarf eftir að um raunverulegar umbætur verði að ræða.

Fylgiskjal IX.

Rannsóknastofnun

Háskólans á Akureyri:

Menntamál á landsbyggð.

(Greinargerð unnin fyrir stjórn Byggðastofnunar, janúar 1998.)

Helstu niðurstöður.

* Menntamál hafa gríðarmikla þýðingu fyrir þróun byggðar á landinu. Um þrjátíu af hundraði þeirra landsbyggðarmanna sem hyggja á flutning ætla að gera það af menntunartengdum ástæðum af einu eða öðru tagi.

* Almenn ánægja virðist vera með þróun leikskólamála um land allt þó síst á Suðurnesjum og Vestfjörðum.

* Sameining sveitarfélaga er þegar farin að hafa áhrif í þá átt að auka aðgengi barna í dreifbýli að leikskólum, en hlutfall 3–5 ára leikskólabarna hefur hækkað úr 51,6% í 83,1% á árunum 1981–95.

* Með flutningi alls reksturs grunnskóla til sveitarfélaga og vegna sameiningar þeirra munu þau leita leiða til aukinnar hagræðingar í rekstri skóla. Frá 1994–97 hefur grunnskólum á landsbyggðinni fækkað um tíu.

* Mikill munur er á námsárangri og skólasókn eftir landshlutum. Um 4,4% íbúa Reykjavíkur lagði stund á sérskóla- og háskólanám haustið 1996 meðan hlutfall í landsbyggðarumdæmum var aðeins 1,2–2%.

* Stærstur hluti leiðbeinenda er í skólum á landsbyggðinni og í sumum grunnskólum er kennsla mönnuð að meiri hluta með fólki án tilskilinna réttinda. Skólaárið 1996–97 var hlutfall leiðbeinenda í grunnskólum Reykjavíkur 2% en á Vestfjörðum 39%. Í framhaldsskólunum í Reykjavík er hlutfallið 11% en 57% á Vestfjörðum. Á næstu fjórum árum fjölgar kennslutímum í grunnskólum og eykur það enn á þennan vanda.

* Allmikil óánægja virðist með framhaldsskólamál víða um land, einkum í byggðarlögum með 200–1.000 íbúa.

* Starfsnám á framhaldsskólastigi á undir högg að sækja gagnvart bóknámi og þrátt fyrir mikla fjölgun nemenda í framhaldsskólanámi á undanförnum árum hefur fjöldi þeirra sem sækja starfsnám ekki aukist.

* Um 40% einstaklinga á vinnumarkaði í Reykjavík hafa annað hvort bóklegt framhaldsnám eða háskólapróf meðan samsvarandi hlutfall í öðrum umdæmum landsins er 17–23%. Á Norðurlandi eystra er hlutfallið 33% og Reykjanesi 35%.

* Háskólamenntun fer næstum öll fram í Reykjavík, aðeins 7% háskólastúdenta eru við nám annars staðar, bróðurparturinn á Akureyri.

* 84% brautskráðra nemenda frá Háskólanum á Akureyri búa og starfa á landsbyggðinni.

* Efling framhaldsskóla og háskóla á landsbyggðinni er ein skilvirkasta aðgerð sem stjórnvöld geta gripið til gegn búsetuflutningum.

* Vænleg leið til að efla framhalds- og háskólamenntun á landsbyggðinni virðist geta verið að tengja þessi tvö skólastig með samningum milli framhaldsskóla og háskóla um að hinir síðarnefndu taki ábyrgð á ákveðnum námskeiðum sem kennd eru í hinum fyrrnefndu. Vilji nemandi síðan hefja nám í háskóla getur hann fengið þessi námskeið metin að fullu inn í háskólanám sitt.

* Með fjarskiptum og upplýsingatækni hafa skapast nýir möguleikar til að veita menntun úti um hinar dreifðu byggðir.

* Örar breytingar í atvinnulífi samfara nýrri tækni og nýjum kröfum gera tilkall til að starfsfólk hafi tækifæri til endurmenntunar.

1. Inngangur.

Greinargerð þessi er unnin að frumkvæði stjórnar Byggðastofnunar. Markmið hennar er að draga saman upplýsingar um stöðu og þróun menntamála á landsbyggðinni undanfarin ár og mikilvægi þeirra fyrir nýsköpun atvinnulífs og eflingu búsetu vítt um land.

Að greinargerðinni unnu Bragi Guðmundsson, dósent við Háskólann á Akureyri, og Trausti Þorsteinsson, framkvæmdastjóri Rannsóknastofnunar Háskólans á Akureyri. Ritstjórn annaðist dr. Ingi Rúnar Eðvarðsson, lektor við Háskólann á Akureyri.

Í greinargerðinni er sjónum einkum beint að skólastigunum fjórum, leikskóla, grunnskóla, framhaldsskóla og háskóla. Í henni er einnig fjallað um stefnu stjórnvalda, námsframboð, starfslið skóla, námsárangur, sókn nemenda í framhaldsnám, mikilvægi framhalds- og háskólamenntunar og annað það sem mestu máli skiptir til að öðlast heildarsýn yfir viðfangsefnið. Niðurstöður eru dregnar fram í samantekt og á grundvelli þeirra upplýsinga eru settar fram tillögur um nauðsynleg skref á næstu árum.

2. Skóla- og menntamál.

Í markaðsvæðingu nútímasamfélags er lykilorðið samkeppnishæfni. Hvar sem á samfélagið er litið ríkir margháttaður samanburður milli einstaklinga, stétta, fyrirtækja, byggðarlaga o.s.frv. Eigi landsbyggðin að blómgast verður búseta þar að vera samkeppnishæf gagnvart höfuðborgarsvæðinu og einstök vaxtarsvæði gagnvart hvert öðru. Fyrsta skrefið til skilnings á því er að menn átti sig á því að atvinnan ein og sér dugar ekki lengur til að draga fólk til búsetu á landsbyggðinni. Víða háttar svo til að atvinna er næg en einhæf og gerir litlar kröfur til þeirrar auðlindar sem í fólkinu býr. Þeir sem vilja rækta kláp sinn sækja því á önnur mið og leita á vit mannauðsins á höfuðborgarsvæðinu.

Í öllum helstu iðnríkjum heims er kveðinn sá boðskapur að í framtíðinni verði æ meira byggt á menntuðu og hæfu vinnuafli, sem og á nýsköpun er sprettur úr rannsóknum og þróunarstarfi. Til að fullnægja skilyrðum samkeppnishæfninnar þarf atvinnurekstur því jákvætt félagslegt umhverfi, þróttmikið menntakerfi sem styður atvinnulífið og ríkisafskipti sem beinast að nýsköpunarhvatningu frekar en vernd framleiðsluhátta fortíðarinnar. 1 Eigi að ná árangri að þessu leyti er mikilvægt að menn átti sig á því að ræktun þeirrar auðlindar sem í fólkinu sjálfu býr (mannauður) er ekki síður forsenda aukinnar fjölbreytni atvinnulífs og vaxtar landsbyggðar en ríkulegar náttúruauðlindir á heimaslóð. Vöxtur byggðar byggist á því að þjóðin nýti sér þau tækifæri sem fyrir hendi eru, með starfi sínu og hyggjuviti. Ef marka má tíðarandann erlendis er menntun ótvírætt lykillinn að farsæld í framtíðinni, bæði fyrir þjóðirnar í heild, einstök byggðarlög og einstaklingana sjálfa. Auðlindirnar eru í fólkinu sjálfu sem gefa þarf tækifæri til að efla sig og þroska og sækja á hærri mið menntunar. Það er sá félagslegi jarðvegur sem reisa verður byggðastefnu á.

2.1 Stefna stjórnvalda.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er meðal annars sagt að auka skuli veg menntunar og rannsókna, enda sé slíkt forsenda nýsköpunar í atvinnulífinu. Enn fremur að standa skuli vörð um íslenska tungu og þjóðmenningu og stuðla eftir megni að öflugu lista- og menningarlífi sem sé aðgengilegt öllum landsmönnum.

Í stefnuræðu sinni við upphaf 120. löggjafarþings haustið 1995, sagði Davíð Oddsson forsætisráðherra að góð menntun væri besta tryggingin fyrir samkeppnishæfni landsmanna og því að Íslendingar geti skarað fram úr á alþjóðamarkaði. Því hljóti menn að setja sér það markmið að námskröfur hér séu á borð við það sem best gerist annars staðar.

Þessum yfirlýsingum var síðan fylgt rækilega eftir í stefnumótun menntamálaráðuneytisins og tillögum þess um menntun, menningu og upplýsingatækni 1996–99 sem komu út snemma árs 1996. 2

Í lögum um leikskóla, nr. 78/1994, kemur fram að menntamálaráðuneytið fer með yfirstjórn þeirra mála sem lögin ná til. Ráðuneytinu ber að móta uppeldisstefnu skólanna, gangast fyrir tilrauna- og þróunarstarfi og veita til þess fé, standa fyrir mati á uppeldisstarfi skólanna og vera stjórnendum þeirra til ráðuneytis um starfsemina. Í reglugerð kveður menntamálaráðuneytið ítarlegar á um húsnæði, búnað og útileiksvæði, starfslið og barnafjölda, hlutverk leikskólanefnda og fleira sem lýtur að starfseminni. 3

Menntamálaráðuneytið fer einnig með yfirstjórn þeirra mála sem grunnskólalögin ná til og hefur eftirlit með að eftir sé farið, auk þess að annast söfnun og dreifingu upplýsinga um skólahald og skólastarf á grunnskólastigi. Þá fer það með yfirstjórn allra þeirra mála, sem lög um framhaldsskóla segja til um og setur reglugerðir til nánari útfærslu á allmörgum greinum laganna. Vald ráðherra er mun meira yfir þessu skólastigi en þeim tveimur sem fyrr eru nefnd.

Um hvern einstakan háskóla gilda sérstök lög en á 122. löggjafarþingi haustið 1997 voru samþykkt ný lög um háskólastigið allt. Þar er gert ráð fyrir að sjálfstæði háskóla verði eflt og ábyrgð þeirra aukin; ríkisreknir háskólar verði sjálfstæðar ríkisstofnanir og yfirstjórnir þeirra taki allar ákvarðanir um kennslu, námskeið, námsmat og rannsóknir - hafi skólarnir á annað borð rannsóknarhlutverk. Hlutverk ráðuneytisins verður einkum að fylgjast með að skólarnir fylgi eigin áætlunum og kröfum um nám og kennslu. Í öllum nefndum lagabálkum er að finna stefnumarkandi ákvæði um starfsemi hvers skólastigs fyrir sig.

2.2 Námsframboð.

2.2.1 Leikskólar.

Leikskólar eru ætlaðir börnum undir skólaskyldualdri og nú eru starfandi hátt á þriðja hundrað leikskólar um allt land. Sérhverjum leikskóla ber að skipuleggja starfsemi sína og gera áætlanir sem byggja á markmiðum laga og uppeldisstefnu menntamálaráðuneytisins.

Leikskólinn er ætlaður öllum börnum og þurfi þau sérstakrar þjónustu við, t.d. vegna fötlunar, tilfinningalegra eða félagslegra erfiðleika, ber að veita hana innan leikskólans undir handleiðslu sérfræðinga.

Leikskólum hefur fjölgað ört á liðnum áratugum og árið 1995 var hlutfall 3–5 ára leikskólabarna komið í 83,1% af þeim aldurshópi. Sjá nánar töflu 2.2-1.

Tafla 2.2-1 Upplýsingar um leikskóla og leikskólabörn 1981–95. 4

Uppbygging leikskóla skiptir miklu máli fyrir hvert byggðarlag og innan tíðar má gera ráð fyrir að nærfellt öll börn í þéttbýli og stór hópur dreifbýlisbarna muni njóta leikskóladvalar. Í landshlutakönnun búsetuskilyrða vorið 1997 kom fram almenn ánægja með þróun og ástand leikskólamála um land allt, þó síst á Suðurnesjum og á Vestfjörðum, þar með taldir þéttbýlisstaðirnir Keflavík/Njarðvík og Ísafjörður. 5

Auk uppeldisstarfs eru leikskólarnir atvinnuskapandi, bæði fyrir faglærða starfsmenn sem ófaglærða, en jafnframt losa skólarnir um vinnukraft (heimavinnandi foreldra) sem getur sótt inn á önnur svið atvinnulífsins. Nú eru hafin tilraunaverkefni með samstarf leikskóla og grunnskóla í þá veru að tengja þessi skólastig sterkum böndum og mynda með því samfellu í uppeldi og námi barna sem vænta má að leiði til skilvirkara skólastarfs og betri árangurs. 6 Samhliða einsetningu grunnskólans hafa leikskólakennarar komið allvíða inn sem forstöðumenn eða starfsmenn skólavistunar og þar er að skapast grundvöllur fyrir nánara samstarfi kennarastéttanna en hingað til.

Í samanburði við önnur lönd er leikskólasókn fjögurra ára barna á Íslandi, óháð daglegum vistunartíma, allmiklu minni en í t.d. Frakklandi, Belgíu og Hollandi, svipuð og í Danmörku og Þýskalandi, talsvert meiri en á Írlandi og miklu meiri en í Svíþjóð, Portúgal og Finnlandi. 7

2.2.2 Grunnskólar.

Töluvert umrót hefur verið í málefnum grunnskólans frá því ný lög voru sett um skólastigið 1995. Flutningur alls reksturs grunnskóla til sveitarfélaga hefur leitt til ýmiss konar endurskoðunar á starfrækslu skólanna. Skipting landsins í fræðsluumdæmi hefur verið aflögð og embætti fræðslustjóra hafa verið lögð niður. Þess í stað hafa sveitarfélögin byggt upp þjónustu við skólana með einum eða öðrum hætti. Ljóst má vera að margt er enn óunnið við að aðlaga grunnskólann nýju rekstrarumhverfi.

Ein afleiðing þessara breytinga er að fámennum grunnskólum á landsbyggðinni fækkar. Skólaárið 1995–96 voru starfræktir samtals 208 grunnskólar í landinu og skiptust þeir á umdæmi eins og tafla 2.2-2 sýnir. Sérskólum ríkisins og sérdeildum er sleppt, en sjö einkaskólar eru taldir með, þar af sex í Reykjavík og einn á Norðurlandi eystra. 8

Tafla 2.2-2 Fjöldi nemenda í grunnskólum 1995–96.

Samtals voru dreifbýlisskólar 74 á þessu ári. Þar af voru 24 með samtals 273 nemendur í 10. bekk, eða 11 að meðaltali í hverjum þeirra en nemendafjöldi í 10. bekk í landinu öllu var 21 á hvern skóla að meðaltali. Á milli skólaáranna 1994–95 og 1996–97 hefur grunnskólum fækkað á landsbyggðinni um tíu. Með aukinni sameiningu sveitarfélaga má vænta þess að þessi þróun haldi áfram, fámennir skólar verði lagðir niður eða sameinaðir öðrum. Í þéttbýli er nokkuð algengt að verkaskipting sé með skólum, ákveðnir skólar sinna neðra og miðstigi grunnskólanámsins (1.–7. bekk) en síðan taka aðrir við.

Grunnskólar eru lífæðar hvers byggðarlags en víða á landsbyggðinni háttar svo til að aka þarf nemendum um langan veg í skóla. Það eru staðbundin úrlausnarefni um hversu langa leið sé gerlegt að láta börn sækja skóla, og hvort og hvenær þau hafa aldur til að dvelja á heimavist, verði heimanakstri ekki við komið.

Í fyrrnefndri landshlutakönnun búsetuskilyrða var naumast marktækur munur á milli landshluta um grunnskólaþjónustuna í landinu þótt verulegur munur kæmi hins vegar fram á milli einstakra þéttbýlisstaða. 9 Skýringar þar um eru ekki fyrirliggjandi.

2.2.3 Framhaldsskólar.

Framhaldsskólalögin frá 1996 kveða á um fjóra flokka námsbrauta: starfsnámsbrautir með nám í löggiltum iðngreinum og annað starfsnám; bóknámsbrautir til undirbúnings háskólanámi; listnámsbrautir til undirbúnings frekara námi í listgreinum í sérskólum eða skólum á háskólastigi; almenn námsbraut til undirbúnings náms á hinum brautunum og getur hún jafnframt verið hluti af því námi.

Framhaldsskólar í landinu voru 38 haustið 1997 en þeim til viðbótar hafa verið starfræktar 1–2 ára framhaldsdeildir á örfáum stöðum á landinu. Hér eru ekki taldir þeir sérskólar sem formlega teljast enn til framhaldsskólastigsins en eru að færast yfir á háskólastig. Algengast er að nám til lokaprófs á framhaldsskólastigi sé skipulagt sem fjögurra ára nám, t.d. nám til stúdentsprófs og flest iðnnám. Grunnáfangar í almennu bóknámi eru víðast samræmdir til að auðvelda nemendum að skipta um námsbraut.

Fjölbreyttustu námstilboðin eru í Reykjavík og þar eru öflugustu sérskólarnir, svo sem Stýrimannaskólinn og Vélskóli Íslands auk þess sem Iðnskólinn í Reykjavík býður upp á ótal námsleiðir sem hvergi annars staðar finnast í landinu. Í heild má segja að þokkalega fjölbreytt framhaldsnám bjóðist aðeins á Akranesi, Ísafirði, Sauðárkróki, Akureyri, Egilsstöðum, Neskaupstað, Selfossi, í Vestmannaeyjum og Keflavík auk höfuðborgarsvæðisins. Það er því um langan veg að fara fyrir marga nemendur ef þeir vilja nýta sér þau námstilboð sem framhaldsskólinn hefur að bjóða.

Í títtnefndri könnun um búsetuskilyrði kom fram allmikil óánægja með framhaldsskólamál víða um land, mest á Vestfjörðum (38%), Austurlandi (36%), Vesturlandi og Norðurlandi vestra (30% á hvorum stað). Minnst var óánægjan á Suðurlandi og Norðurlandi eystra. 10 Athyglisvert er að íbúar byggðarlaga með 200–1.000 íbúa eru óánægðastir allra með skipan framhaldsskólans en aðeins 38% þeirra lýstu ánægju sinni með ástandið eins og það er. 11 Þessi hópur er reyndar í heild sá óánægðasti sem spurður var en af 24 atriðum var framhaldsskólinn í þriðja neðsta sæti, aðeins húsnæðiskostnaður og verðlag og verslunaraðstaða röðuðust neðar.

2.2.4 Háskólar.

Háskólamenntun býðst fyrst og fremst á höfuðborgarsvæðinu og þar ber Háskóla Íslands hæst með 5199 nemendur skólaárið 1995–96 af 6.601 háskólanema á landinu öllu. Þetta sést betur í töflu 2.2-4. 12

Tafla 2.2-4 Nemendur á háskólastigi skólaárið 1995–96.

Aðrir nemendur á háskólastigi þetta skólaár voru 747 í sjö skólum. Þar af voru 685 (92%) í Reykjavík en 62 (8%) í Íþróttakennaraskóla Íslands á Laugarvatni. Þessar tölur skýra sig að öllu leyti sjálfar. Langflestar leiðir til æðra náms í landinu liggja um höfuðborgarsvæðið, fáeinar sérhæfðar brautir er að finna á Laugarvatni, í Borgarfirði og á Akureyri, annars staðar á landinu er ekkert framboð á háskólamenntun.

2.3 Starfslið skóla.

Skólaárið 1996–97 voru 296 stöðugildi leiðbeinenda í grunnskólum og 253 í framhaldsskólum á landinu öllu. Hlutfall þeirra var 10% í grunnskólum en rúm 16% í framhaldsskólum. 13 Stærstur hluti leiðbeinenda er í skólum á landsbyggðinni og í sumum grunnskólum var kennsla mönnuð að meiri hluta með fólki án tilskilinna réttinda.

Tafla 2.3-1 Hlutfall leiðbeinenda í grunn- og framhaldsskólum skólaárið 1996–97.

Á næstu fjórum árum mun stöðugildum fjölga í grunnskólum vegna lengri skóladags nemenda. Í einnar hliðstæðu grunnskóla fjölgar vikulegum kennslustundum um 22 samkvæmt lögum nr. 77/1996. Þetta mun auka enn á vanda grunnskólanna við að ráða kennara til starfa nema átak verði gert í kennaramenntun og launamálum kennara.

Til að tryggja lögbundið skólahald hafa sveitarfélög, einkum í hinum dreifðu byggðum, þurft að yfirborga kennara með ýmiss konar fríðindum, svo sem ódýru húsnæði, flutningsstyrkjum, greiðslu ljóss og hita og yfirborgunum. Þá má einnig ætla að skólar með hátt hlutfall leiðbeinenda þurfi verulega að treysta á stoðþjónustu skóla, sem ekki hefur öðlast sama sess og þjónusta fræðsluskrifstofa í eldri lögum og veikir þar af leiðandi undirstöður dreifbýlisskólans.

Í markaðssamfélagi dregur þessi staðreynd úr samkeppnisstöðu sveitarfélaga gagnvart höfuðborgarsvæði þar sem menntunarstig kennara er hærra, auðveldara er að koma við stoðþjónustu skóla og minna þarf til skólakostnaðar að leggja. Þar er því hægt að beina fjármagni inn á önnur þjónustusvið sem mikilvæg þykja í nútímasamfélagi, hækka gæðamörk skóla og auka fjölbreytni í þjónustu við nemendur og foreldra.

2.4 Námsárangur.

Samræmd próf hafa verið haldin allt frá því að landspróf miðskóla var tekið upp 1946. 14 Þegar núverandi grunnskólakerfi var tekið upp árið 1974 var þessum prófum fækkað og hafa þau lengst af verið í fjórum greinum við lok grunnskólans. Nú er einnig tekið að prófa nemendur í 4. og 7. bekk með svipuðum hætti í stærðfræði og íslensku. Allt frá upphafi hefur komið fram munur á námsárangri eftir skólagerðum og búsetu á samræmdum grunnskólaprófum, þar sem höfuðborgarsvæðið hefur haft nokkurt forskot á landsbyggðina. Engin einhlít skýring er á þessum mun en bent hefur verið á kennaraskort, atgervisflótta af landsbyggðinni o.fl. Vandinn er margslunginn og ekki er að efa að mismunandi samfélagsgerðir hafa veruleg áhrif á nám og kennslu nemenda. Rannsóknir sýna m.a. fram á það að samsvörun er á milli menntunar foreldra og skólagöngu barna. 15 Því má leiða rök að því að einhæfni atvinnulífs hafi áhrif á námsörvun nemenda.

Þótt samræmd próf séu enginn algildur mælikvarði á gæði skóla er ljóst að árangur skóla á landsbyggðinni er henni ekki til framdráttar við búsetuval fólks. Séu niðurstöður samræmdra prófa skoðaðar kemur í ljós að árangur nemenda af landsbyggð í samanburði við höfuðborgarsvæðið versnar eftir því sem líður á skólagöngu. Munur á námsárangri eftir búsetu er frekar lítill í 4. bekk, en þó er árangurinn ívið betri á höfuðborgarsvæðinu. Í sjöunda bekk er munurinn orðinn greinilegri og veitir ákveðnar vísbendingar um þann mikla mun sem mælist á samræmdum prófum í lok grunnskólans. 16 Breytingar eru alltaf einhverjar á milli ára en í töflu 2.4-1 eru niðurstöður prófanna vorið 1997. Einkunnirnar eru normaldreifðar á kvarðanum 1–9.

Tafla 2.4-1 Niðurstöður samræmdra prófa í 10. bekk vorið 1997.

Þótt ýmislegt kunni að þykja forvitnilegt í þessari töflu skiptir hér mestu máli sá munur sem fram kemur milli höfuðborgarsvæðis og landsbyggðar í öllum greinunum fjórum. Af niðurstöðum þetta árið vekur frammistaða unglinga á Norðurlandi vestra í íslensku og stærðfræði athygli. Hér verður engin skýringartilgáta reifuð, aðeins bent á að þessar niðurstöður eru frávik frá útkomu liðinna ára þegar frammistaða unglinga af Norðurlandi vestra hefur verið til muna slakari en landsmeðaltalið.

2.5 Skólasókn.

Þegar skólaskyldu lýkur tekur framhaldsskólinn við. Um langt skeið hefur sókn nemenda í framhaldsskóla farið vaxandi og haustið 1996 hófu 89% sextán ára unglinga nám í slíkum skólum. Margir heltast fljótt úr lestinni og þá fer jafnframt að koma í ljós allmikill munur eftir landssvæðum, sjá töflu 2.5-1.

Flestir ljúka framhaldsskólanámi á fjórum árum og síðan tekur háskóla- eða sérskólanám við. Tölurnar benda til að nemendur af landsbyggðinni hætti fyrr í námi en jafnaldrar þeirra af höfuðborgarsvæðinu, einkum úr Reykjavík. Hafa ber þó í huga að allmargir flytja lögheimili sitt við upphaf náms, ekki síst eftir að tekið var að greiða húsaleigubætur, en engar upplýsingar eru fyrirliggjandi um hve stór sá hópur er.

Tafla 2.5-1 Hlutfallsleg skólasókn 15–29 ára eftir landssvæðum haustið 1996. 17

Athyglisvert er að skoða í hvers konar nám fólk sækir að loknum framhaldsskóla, en þar kemur fram nokkur munur eftir búsetu, sjá töflu 2.5-2. 18 Sleppt er 59 nemendum sem höfðu lögheimili erlendis.

Tafla 2.5-2 Hlutfallsleg skólasókn að loknum framhaldsskóla eftir búsetu og flokkun náms haustið 1996.

Varasamt er að alhæfa of mikið út frá þessum tölum, því nemendahópurinn af landsbyggðinni er of lítill í mörgum greinum og hugsanlegt að einhverjar ófyrirséðar ástæður séu fyrir námsvali á einn veginn umfram annan þetta tiltekna námsár. Þó má draga af þessu nokkrar ályktanir þótt athyglisvert sé hve munurinn á námsvali er lítill í flestum greinum.

Stærstur hópur nemenda af landsbyggðinni sækir í uppeldis- og kennslustörf, enda víðast augljósari þörf fyrir fólk með slíka menntun úti um land en á höfuðborgarsvæðinu. Á móti kemur að samfélagsfræði og lögfræði njóta mun meiri vinsælda á suðvesturhorninu en annars staðar. Sókn í heilbrigðisgreinar af Norðurlandi eystra skýrist að einhverju leyti af heilbrigðisdeild Háskólans á Akureyri en að öðru leyti er erfitt að sjá bein áhrif þess skóla í tölunum. Þá höfða landbúnaður og matvælagreinar mun betur til landsbyggðarfólks en íbúanna við sunnanverðan Faxaflóa.

Hlutfall nemenda í sérskóla- og háskólanámi af íbúafjölda viðkomandi umdæma haustið 1996 er annað atriði sem vert er að líta á. Einnig eru teknar með upplýsingar um hlutfall brautskráðra stúdenta skólaárið 1995–96: 19

Tafla 2.5-3 Hlutfall brautskráðra stúdenta 1995–96 og hlutfall nemenda í sérskóla- og háskólanámi haustið 1996 eftir lögheimili.

Um hlutfall brautskráðra stúdenta er ekki margt að segja. Suðurland hefur ótvírætt forskot en munur milli annarra landshluta er fremur lítill. Athygli vekur þó raunar hversu Vestfjarðatölurnar eru lágar og vísar það væntanlega til að bóknám sé fremur aftarlega í forgangsröð ungmenna þar.

Síðasta dálkinn má draga saman í tvennt. Annars vegar eru 6.338 nemendur á sérskóla- og háskólastigi með lögheimili á Suðvesturlandi sem eru 3,6% af heildarmannfjölda svæðisins. Hinn hópinn fylla 1.477 nemendur með lögheimili annars staðar á landinu, en það eru 1,6% íbúanna. Munurinn verður varla skýrður til fulls með flutningi lögheimila á milli landshluta (ath. þó húsaleigubætur) heldur er sókn í lengra nám að einhverju misjöfn eftir búsetu.

Þetta fellur vel saman við nýjar upplýsingar um menntun starfsstétta eftir landssvæðum þar sem m.a. kemur fram að 40% einstaklinga á vinnumarkaði í Reykjavík hafa annaðhvort bóklegt framhaldsnám eða háskólapróf meðan samsvarandi hlutfall á Vesturlandi, Vestfjörðum, Austurlandi og Suðurlandi er 17–23%. 20 Sjá nánar á mynd 2.5-4.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 2.5-4 Menntun eftir landssvæðum 1996. 21

Þegar litið er til útlanda um samanburð á skólasókn er margt að varast því skólakerfi eru ólík og misjafnt hvernig nám er flokkað. Samkvæmt útgefnum tölum menntamálaráðuneytisins er þó hægt að sjá að starfsnám á framhaldsskólastigi (iðnbrautir, tæknibrautir, búsýslubrautir, matvælabrautir, þjónustuiðnir og heilsubrautir) á undir högg að sækja gagnvart almennu bóknámi. Á Íslandi var hlutfall nemenda á þessum brautum 28% árið 1992, 51% í Finnlandi, 55% í Danmörku, Frakklandi og Bretlandi, 71% í Svíþjóð og 79% í Þýskalandi. Þótt bætt sé við þeim 11% nemenda sem voru á viðskipta- og hagfræðibrautum vorið 1992 og þeir taldir til nemenda í starfsnámi er munurinn samt enn mikill miðað við nágrannalöndin. 22

Mikil fjölgun nemenda í langskólanámi undanfarin ár hefur ekki dugað til að koma Íslendingum jafnfætis nágrannaþjóðunum með skólasókn á háskólastigi en enn er erfitt um beinan samanburð vegna þess að misjafnt er eftir löndum hvenær skil framhaldsskóla og háskóla verða. 23

2.6 Hagsmunir sveitarfélaga af skólum.

Skólar gegna margháttuðum hlutverkum. Uppeldis- og menntunarhlutverk eru þar þyngst á metunum en önnur koma í kjölfarið og þeim hefur trúlega verið veitt of lítil athygli hingað til. Jón Torfi Jónasson prófessor hefur gert hlutverk og stöðu skólans með tilliti til menning ar, samfélags, atvinnulífs og tækniþróunar að umtalsefni í riti um skólastarf. 24 Um þessa þætti skal ekki fjölyrt hér enda alkunnugt að góð menntastofnun skiptir höfuðmáli fyrir þróun á öllum sviðum.

Hitt er ekki síður mikilvægt í því samhengi sem hér er til umræðu að framhaldsskólar, sérskólar og háskólar draga til sín mikið fé sem einkum kemur því sveitarfélagi til góða sem hýsir viðkomandi stofnun. Þar má nefna stofnkostnað og daglegan rekstur, launagreiðslur frá ríki sem skila sér bæði sem skatttekjur og eyðslufé starfsmanna inn í sveitarfélagið, aðkomunemendur þurfa einnig að hýsa sig, fæða og klæða auk alls annars eyðslueyris. Fáar rannsóknir hafa verið gerðar á því hver fjárhagslegur ávinningur er að því að hafa skóla í tilteknu byggðarlagi, en nefna má tilbúið dæmi sem þó byggist á ákveðnum forsendum um hverjar stærðirnar geta verið.

Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1998 er gert ráð fyrir því að framhaldsskólarnir tveir á Akureyri fái 458 millj. kr. úr ríkissjóði til starfsemi sinnar auk 50 millj. kr. sem varið verður til stofnkostnaðar framhaldsskóla við Eyjafjörð. Í reynd rennur það fé til Akureyrarskólanna samkvæmt sérstökum samningi þar um. Samtals eru þetta 508 millj. kr.

Menntaskólann á Akureyri sækja að jafnaði um 600 nemendur, þar af er um helmingurinn með lögheimili á Akureyri. Við skólann er heimavist fyrir um 150 nemendur, þónokkrir nemendur úr nágrannasveitarfélögum fara á milli heimilis og skóla daglega, afgangurinn leigir húsnæði í bænum eða býr hjá ættingjum. Þeir 150 sem búa á heimavist greiða fyrir leigu á tveggja manna herbergi og fullt fæði 204 þús. kr. veturinn 1997–98 og 12 þús. kr. að auki í innritunar- og skólafélagsgjöld. 25 Sé varlega reiknað með 15 þús. kr. að meðaltali á mánuði í bóka- og ritfangakaup, ferðakostnað og eyðslufé af öllu mögulegu tagi bætast 135 þús. kr. við. Samtals gera þetta 351 þús. kr. á hvern nemanda yfir veturinn, peningar sem hann aflar utan Akureyrar en eyðir þeim þar sem hann sækir skóla. Sé talan margfölduð með 150 koma út ríflega 52 millj. kr. sem heimavistarnemendurnir einir flytja með sér á milli byggðarlaga. Þessu til viðbótar koma þeir sem leigja úti í bæ og fæða sig sjálfir með ýmsum hætti. Sé gert ráð fyrir að 100 nemendur í MA og 300 nemendur í VMA (af 400 sem eiga lögheimili utan Akureyrar) 26 fari þessa leið veturinn 1997–98 og greiði að jafnaði 15 þús. kr. á mánuði í húsaleigu í níu mánuði, gerir það 54 millj. kr. þetta skólaár. Varlega áætlað mun fæði þessara nemenda kosta a.m.k. jafnháa upphæð og annað eyðslufé er naumast minna en þeirra sem búa á heimavist. Séu þessar tölur teknar saman verður niðurstaðan eftirfarandi:

150 nemendur á heimavist MA 52.600.000 kr.

100 nemendur MA í leiguhúsnæði í bænum 40.500.000 kr.

300 nemendur í VMA í leiguhúsnæði í bænum 121.500.000 kr.

Samtals 214.600.000 kr.

Þetta er há upphæð en samt næstum örugglega 15–25% of lág, bæði vegna þess hve viðmiðanirnar eru hafðar lágar og eins vegna hins að fjöldi utanbæjarnemenda sem leigir á Akureyri er vanreiknaður. Til viðbótar koma síðan framlög ríkisins sem fyrr eru nefnd en ástæðulaust er að reikna svokallaðan dreifbýlisstyrk til nemenda sérstaklega því hann kemur inn í eyðslu nemenda. Meðalfjárhæðin sem hver framhaldsskólanemandi flytur með sér árlega á milli sveitarfélaga er þannig að lágmarki um 400 þús. kr. og lítil ástæða er að ætla annað en þessi tala geti átt við um land allt. 27 Ótaldir eru síðan háskólastúdentar og sérskólanemar.

Þessu öllu til viðbótar eru síðan margfeldisáhrif hvers skóla sem vinnustaðar. Sérmenntað fólk fær vinnu og flytur þess vegna til viðkomandi staðar ásamt fjölskyldu sinni, allmargt ófaglært starfsfólk fær vinnu við ræstingar o.fl. störf, margvísleg þjónusta lifir og dafnar vegna skólanna, svo sem bókaverslanir, veitingastaðir, skemmtistaðir, verslanir o.s.frv.

2.7 Hvers konar menntun vantar?

Gera má ráð fyrir því að á næstu árum verði fullnægt eftirspurn eftir leikskólarými fyrir öll 2–5 ára börn og að verulegu leyti fyrir eins árs börn líka. Hægast mun ganga að koma upp leikskólum í sveitum landsins en með sameiningu sveitarfélaga munu öll börn öðlast þennan rétt, óháð búsetu.

Einsetning grunnskólans krefst umtalsverðra byggingarframkvæmda á mörgum stöðum, en reikna má með að húsnæðisþörf þessa skólastigs verði fullnægt innan tiltölulega fárra ára. Lengri tíma mun taka að koma upp góðum búnaði til kennslu í öllum greinum, t.d. raungreinum, tölvu- og upplýsingafræðum, handmenntum og listgreinum ýmiss konar. Niðurstöður alþjóðlegrar samanburðarkönnunar (TIMSS) á námi í raungreinum gefa þó tilefni til að átak sé gert í að efla nám í þeim greinum í íslenskum skólum. 28

Í rannsókn Stefáns Ólafssonar kemur fram að atvinnumál og menntakostir skipta mestu máli um það hvers vegna fólk hefur flutt búferlum á síðustu árum eða hyggst gera það á næstu tveimur. Þrjátíu prósent þeirra landsbyggðarmanna sem hyggja á flutning ætla að gera það af menntunartengdum ástæðum af einu eða öðru tagi. Stefán segir: „Þegar á allt er litið þá eru það atvinnumál og menntun, ásamt með almennu mati á lífsgæðum, sem virðast skipta mestu máli sem ástæður búferlaflutnings.“ 29 Af þessu má ljóst vera að eitt af brýnustu viðfangsefnum stjórnvalda er að auka fé til menntamála, ekki síst á framhaldsskóla- og háskólastigi, enda verja Íslendingar nú mun minna fé til menntamála en tíðast gerist í þeim löndum sem við viljum bera okkur saman við. 30 Stærstur hluti þessarar aukningar þarf að koma fram á landsbyggðinni. Fyrir almenning og atvinnulífið skiptir framhaldsskólastigið miklu máli. Þar er treyst færni í undirstöðugreinum og nemendur auka við starfshæfni sína, hvort sem er með beinni verkmenntun eða annarri skólun í viðfangsefnum sem atvinnulífinu tengjast. 31

Frá byggðasjónarmiði gegnir háskólamenntun mikilvægu hlutverki í búsetuþróun. Aðalhlutverk hefðbundinnar háskólamenntunar hefur verið að brautskrá háskólafólk, að verulegum hluta opinbera embættismenn, sem starfa og stjórna í höfuðborg landsins. Það hefur þannig margsinnis sýnt sig að nemendur hyllast til að leita eftir atvinnu á eða í nágrenni við þann stað sem þeir sóttu menntun sína til. Í nýlegri könnun sem náði til 295 kandídata; hjúkrunarfræðinga, kennara, rekstrarfræðinga og sjávarútvegsfræðinga, sem brautskráðst hafa frá Háskólanum á Akureyri kom í ljós að 197 (66,8%) búa og starfa á Norðurlandi, 51 (17,3%) annars staðar á landsbyggðinni og 47 (15,9%) á Reykjavíkursvæðinu (sjá mynd 2.6-1).

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 2.6-1 Búseta brautskráðra nemenda frá Háskólanum á Akureyri.

Ekki er ástæða til annars en að ætla að sömu eða svipaðrar tilhneigingar gæti um búsetuval brautskráðra kandídata frá skólum í Reykjavík, svo sem Háskóla Íslands eða Kennaraháskóla Íslands. Árið 1990, ári áður en fyrstu hjúkrunarfræðingarnir voru brautskráðir frá Háskólanum á Akureyri, voru t.d. 530 félagar í Félagi háskólamenntaðra hjúkrunarfræðinga og þar af voru aðeins 29 búsettir á landsbyggðinni. Því er ljóst að starfræksla heilbrigðisdeildar við Háskólann á Akureyri hefur haft jákvæð áhrif á fjölgun háskólamenntaðra hjúkrunarfræðinga úti um land.

Svo annað dæmi sé tekið um þetta jákvæða mótvægi sem Háskólinn á Akureyri skapar við hina einhliða búseturöskun í landinu má nefna að helmingur nemenda í sjávarútvegsdeild Háskólans á Akureyri kemur frá suðvesturhorni landsins en 80% brautskráðra sjávarútvegsfræðinga hasla sér völl í sjávarútvegsfyrirtækjum á landsbyggðinni. Hlutfall brautskráðra úr öðrum deildum háskólans sem setjast að utan höfuðborgarsvæðisins er svipað.

Jón Torfi Jónasson bendir á að almennt skólastarf hérlendis hafi líklega aldrei verið í nánum tengslum við höfuðatvinnuvegi þjóðarinnar. 32 Fáar kannanir hafa verið gerðar á því hvers konar námsframboð af hálfu skólanna atvinnulífið skortir helst, hvort heldur er á höfuðborgarsvæðinu eða á landsbyggðinni. Undirbúningsnefnd Sambands sveitarfélaga á Austurlandi um nám á háskólastigi á Austurlandi (HÁSKA-nefndin) fékk þó Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri til að kanna stöðu háskólamenntunar í atvinnulífi á Austurlandi og lágu niðurstöður fyrir haustið 1997. 33 Meðal annars var spurt hvort þörf væri fyrir aukna þekkingu meðal almennra starfsmanna fyrirtækja í kjördæminu og svöruðu 78% stjórnenda því játandi. Í frekari svörum kom fram að tölvuþekkingu skorti fyrst og fremst, en í næstu sætum komu framleiðslu- og þjónustuþekking, þekking á gæðamálum og tungumálaþekking. Helstu leiðina til að auka þekkinguna meðal starfsmanna sinna sögðu stjórnendurnir einkum vera sérhæfð námskeið en síðan endurmenntun. Loks kom fram að mikill skortur er á sérfræðiþekkingu í stjórnun/gæðastjórnun, vöruþróun, sölu- og markaðsmálum og tæknimálum á Austurlandi.

Þessar og aðrar niðurstöður um menntun starfsmanna austfirskra fyrirtækja falla vel að kjarakönnun Félagsvísindastofnunar Háskóla Íslands, en þar kom fram að menntunarstig er lágt á Austurlandi og hlutfall ófaglærðra hátt. 34 Samkvæmt könnuninni gildir það sama um aðra landshluta, nema Norðurland eystra, Reykjanes og Reykjavík, og má því ætla að svipaðar niðurstöður fengjust þar um þörf aukinnar þekkingar í atvinnulífi landshlutanna.

Vænleg leið til að efla framhaldsskóla- og háskólamenntun á landsbyggðinni getur verið að tengja þessi tvö skólastig mun sterkari böndum en nú tíðkast. Í Bandaríkjunum hafa verið gerðir margir samningar milli háskóla og framhaldsskóla um að hinir fyrrnefndu taki ábyrgð á ákveðnum námskeiðum sem kennd eru í hinum síðarnefndu. Vilji nemandi síðan hefja nám í háskóla getur hann fengið þessi námskeið metin að fullu inn í háskólanám sitt. Þessi leið er trúlega ákjósanlegur kostur á Íslandi þar sem prýðilega menntaða kennara er víða að finna í framhaldsskólum og nemendur gætu ýmist undirbúið sig betur undir ákveðin störf undir handleiðslu þeirra og/eða stytt þann tíma sem ella færi í formlegt og kostnaðarsamt háskólanám fjarri heimabyggð. Á vissan hátt má líta á Tölvuháskóla Verslunarskóla Íslands sem tilraun á þessu sviði þótt hér sé lagt til að lengra yrði gengið. Mikilvægt er að rýma fyrir nýjum viðhorfum til háskólamenntunar og viðurkenna þjálfunargildi hennar í starfsnámi ungmenna, án þess að nokkurri rýrð sé kastað á hefðbundin akademísk fræði.

Annað meginviðfangsefni er að tengja skóla og atvinnulíf sterkari böndum en nú tíðkast. Það hefur löngum gengið illa að fá aðila vinnumarkaðarins til að tilgreina hvaða menntun þeir vilji nákvæmlega sjá, en nú eru komnar fram vísbendingar um að tölvu- og tungumálakunnáttu sé illilega ábótavant og sama gildi um þekkingu á framleiðslu og þjónustu. Enginn vafi leikur á að upplýsingar af þessu tagi er unnt að nýta og það eigi að gera bæði á framhaldsskóla- og háskólastigi. Um leið er rétt að leita leiða til að tengja atvinnulífið skólunum, þar á meðal með beinni rekstrar- og stjórnunaraðild. Hugbúnaðargerð og önnur tölvuvinnsla, rekstrarfræði af ýmsu tagi, þjónustugreinar og ferðamál eru augljós viðfangsefni sem takast má á við innan þess ramma sem hér hefur verið nefndur, en vitaskuld þurfa og eiga ákvarðanir um slíkt að koma frá þeim aðilum sem næst vettvangi standa á hverjum stað.

Niðurstöður könnunar Háskólanefndar Sambands sveitarfélaga á Austurlandi gefa e.t.v. fyrirheit um að grundvöllur sé að skapast til að byggja brýr milli skólastarfs og atvinnulífs. Jón Torfi Jónasson álítur að þrátt fyrir ákveðna vantrú á skólastarfi virðist viðhorfin örlítið vera að breytast og skilningur að aukast á gildi starfsmenntunar í skipulagi skólastarfs. Hann bendir á að allt of stórir hópar nemenda séu beint eða óbeint hornrekur og mundu betur njóta sín í skólakerfinu í nánari tengslum við atvinnulífið. 35

Til lengri tíma litið hlýtur það að vera meginviðfangsefni að auka almenna menntun sem sameinar kosti tveggja heima, fræða og starfsnáms, og búa með því ungt fólk betur en nú er gert undir fjölbreytt störf í þjóðfélagi sem byggist í sífellt ríkari mæli á notkun tölva, upplýsingalinda og gagnagrunna af ýmsu tagi. 36 Til þess þarf grunnmenntunin að vera mjög góð en einnig þarf að líta til sérhæfðara náms af ýmsu tagi, einkum á vettvangi framhaldsskóla og háskóla. Háskólamenntun og upplýsingatækni er hægt að nýta í þágu atvinnulífsins á landsbyggðinni.

Bent hefur verið á að skapa þurfi sterkan valkost við fræðilega slagsíðu háskólamenntunar hérlendis og mynda þannig jákvætt mótvægi við þá miklu fjárfestingu sem nú á sér stað á höfuðborgarsvæðinu og valdið hefur afdrifaríkri hröðun búferlaflutninga. Í febrúar 1997 undirrituðu Háskólinn á Akureyri og Tækniskóli Íslands viljayfirlýsingu um að auka samvinnu á sviði kennslu og annarrar starfsemi sem hagkvæmt þætti að eiga samstarf um. Markmið samstarfsins er að efla háskólamenntun í þágu atvinnulífs í landinu og tekur samstarfið til allra fagsviða háskólanna beggja. Allt frá upphafi hafa þessir skólar lagt mikla áherslu á að námsframboð þeirra taki mið af þörfum atvinnulífsins og landsbyggðar. Báðir eru skólarnir smáir og hafa þurft að heyja harða baráttu fyrir tilverurétti sínum. Innan Hákólans á Akureyri hefur því verið hreyft að til greina kæmi að stíga skrefið til fulls og sameina skólana. Þannig gæti skapast nýr öflugur atvinnulífstengdur háskóli sem jafnframt hefði skírskotun til fjölbreyttra þarfa landsbyggðar, enda hefði hann höfuðaðsetur á Akureyri. Til að styrkja tengslin við atvinnulífið væri mikilvægt að æðsta stjórn hins nýja háskóla væri a.m.k. að hálfu leyti skipuð fulltrúum úr atvinnulífinu. Koma yrði á fót fjórum til sex fagsviðum innan hins nýja skóla og á hverju fagsviði hefði rannsóknarprófessor leiðandi hlutverk varðandi kennslu, rannsóknir og þjónustu. Rannsóknir í þágu atvinnulífsins yrðu efldar með því að stofnuð yrði atvinnudeild við skólann. Meginstarfsemi atvinnudeildarinnar yrðu rannsóknir, þróun og ráðgjöf sem mundi efla tækni- og þekkingarstig í atvinnulífi um allt land. Til að styrkja tengsl skólans enn frekar við atvinnulíf landsbyggðar yrði skólanum gert kleift að starfrækja setur menntunar, rannsókna og þróunar á Austurlandi og Vestfjörðum sem sveitarfélög og opinberar stofnanir hafa sýnt áhuga á að stofnsetja.

Á undanförnum árum hafa ný tækifæri til menntunar skapast hér á landi með hagnýtingu tölvusamskipta. Nokkur reynsla hefur fengist af slíku námi hjá Kennaraháskóla Íslands, sem boðið hefur upp á almennt kennaranám í fjarnámi ásamt ýmiss konar endurmenntun fyrir kennara, og Verkmenntaskólanum á Akureyri sem boðið hefur einstaklingum upp á fjölbreytta námsáfanga framhaldsskólans í fjarnámi. Svo mikil aðsókn hefur verið að þessu námstilboði skólanna að ekki hefur verið hægt að anna eftirspurn. Fjarkennsla getur eflt framhaldsskóla- og háskólamenntun í landinu og gert hana fjölbreyttari og auðveldar hún íbúum dreifðari byggða að sækja nám. Hún er ekki aðeins möguleg milli háskólanna hér á landi heldur má einnig hugsa sér að háskólarnir tengist mennta- eða þróunarsetrum í einstökum landshlutum með þessum búnaði. Samhliða því að menntastofnanir innan lands tengist í fjarkennslunet munu þær einnig tengjast erlendum menntastofnunum til eflingar menntunar og rannsókna hér á landi. Upplýsingatækni nútímans er þeim undrum gædd að fjarlægðir í tíma og rúmi verða afstæðar og ekki sú hindrun sem áður var. Miklu skiptir hvernig hinni nýju tækni er beitt og því ástæða til að stuðla að hvers konar þróunarverkefnum í fjarkennslu og gerð kennsluefnis.

2.8 Endur- og símenntun.

Með endur- og símenntun vísast til þess þegar fólk stundar nám og bætir við sig kunnáttu vegna nýrra viðfangsefna eða starfshátta. Að öllu jöfnu er endurmenntun ætluð fullorðnu fólki samhliða eða sem hluti af starfi. Hér ber þó að hafa þann vara á að margt fullorðið fólk stundar nám í háskólum, framhaldsskólum, öldungadeildum og víðar, sem ekki telst til endurmenntunar, heldur miklu fremur grunnmenntunar.

Þótt sífellt meiri kröfur séu gerðar til skóla að skila sem hæfustum einstaklingum út í atvinnulífið mennta þeir ekki fólk í eitt skipti fyrir öll. Örar breytingar í atvinnulífi samfara nýrri tækni og nýjum kröfum gera tilkall til að starfsfólk hafi tækifæri til að afla sér nýrrar kunnáttu. Fjölmargir ólíkir aðilar standa að ýmiss konar námstilboðum í formi stuttra námskeiða og fjarnáms, þótt sá háttur hafi enn sem komið er ekki náð verulegri fótfestu. Endurmenntunin á sér ekki vísan stað innan skólakerfisins né atvinnulífsins. Víða hafa þó framhaldsskólar staðið að sérstökum námskeiðstilboðum vegna endurmenntunar og fellur það vel að áfangakerfi þessara skóla. Þá hafa háskólar og sérskólar litið á það sem mikilvægan þátt í starfsemi sinni að starfrækja endurmenntunarstofnanir.

Kostnaður vegna endurmenntunar hefur verið greiddur af einstaklingunum sjálfum, stéttarfélögum eða atvinnurekendum. Jón Torfi Jónasson getur sér þess til að á komandi árum muni kostnaður vegna endurmenntunar lenda í meira mæli á atvinnurekendum þó að hún verði ekki á þeirra hendi. Líklegt sé að hún fari í tvo aðgreinda farvegi, annars vegar til skólakerfisins og hins vegar til einstakra fyrirtækja eða starfsgreina. 37 Með ákveðnari tengingu við skólakerfið gætu endurmenntunarnámskeið örvað fólk til að afla sér framhaldsmenntunar til starfa og stuðlað þannig að aukinni þekkingu atvinnulífi til hagsbóta.

Ákvarðanir um námstilboð um starfstengd endurmenntunarnámskeið eru teknar með ýmsum hætti. Um getur verið að ræða óskir einstakra fyrirtækja í tengslum við nýsköpun eða þróun, óskir stéttarfélaga eða tilboð þeirra sem endurmenntunina veita. Hátt hlutfall einstaklinga á vinnumarkaði er án framhaldsmenntunar af nokkru tagi, hæst á landsbyggðinni eins og fram hefur komið. Til að renna styrkari stoðum undir atvinnulíf landsbyggðar er mikilvægt að við framhaldsskólana verði hvers kyns fullorðins- og starfsfræðsla stórefld og leitað leiða til að auðvelda fólki að sækja námskeið sem standa til boða. Með stofnun þróunarsetra á Vestfjörðum og Austurlandi skapast vettvangur fyrir endurmenntunarstofnanir atvinnulífs í landshlutunum undir forustu háskóla og framhaldsskóla. Skynsamlegt er að vinna áætlanir þar um í nánu samstarfi við atvinnulífið.

3. Samantekt.

Ríkisstjórn Davíðs Oddssonar hefur sett sér það markmið að menntun og námskröfur á Íslandi séu eins og best gerist annars staðar. Á síðustu fjórum árum hafa verið sett ný lög um öll skólastigin fjögur og unnið er að gerð aðalnámsskráa fyrir grunn- og framhaldsskóla. Almenn ánægja virðist vera með þróun leikskólamála um land allt en þó síst á Suðurnesjum og Vestfjörðum. Sameining sveitarfélaga er þegar farin að hafa áhrif í þá átt að auka aðgengi barna í dreifbýli að leikskólum og á næstu árum munu sveitarfélög, bæði vegna sameiningar þeirra og kostnaðar við grunnskólahald, leita leiða til aukinnar hagræðingar í rekstri annarra skóla á þeirra vegum. Afar sennilegt er að það leiði til fækkunar grunnskóla á landsbyggðinni í næstu framtíð.

Mikill munur er á námsárangri og skólasókn eftir landshlutum. Skortur er á menntuðum kennurum á öllum skólastigum, einkum á landsbyggðinni, og hafa sveitarfélög umtalsverðan kostnað umfram höfuðborgarsvæði af að manna skólana. Líklegt er að vandinn aukist enn við fjölgun vikulegra kennslustunda næstu fjögur ár nema gerðar verði sérstakar ráðstafanir. Þessi staðreynd dregur úr samkeppnisstöðu sveitarfélaga gagnvart höfuðborgarsvæði þar sem menntunarstig kennara er hærra, auðveldara er að koma við stoðþjónustu skóla og minna þarf til skólakostnaðar að leggja. Þar er því hægt að beina fjármagni inn á önnur þjónustusvið sem mikilvæg þykja í nútímasamfélagi, hækka gæðamörk skóla og auka fjölbreytni í þjónustu við nemendur og foreldra.

Fjölbreytt framhaldsskólamenntun býðst einkum á höfuðborgarsvæðinu og á Akureyri, níu aðrir þéttbýlisstaðir bjóða hver fyrir sig upp á heildstæðan framhaldsskóla með mismunandi námsbrautum. Allmikil óánægja virðist með framhaldsskólamál víða um land, einkum í byggðarlögum með 200–1.000 íbúa. Háskólamenntun fer næstum öll fram í Reykjavík, aðeins 7% háskólastúdenta eru við nám annars staðar, bróðurparturinn á Akureyri.

Miklir fjármunir flytjast milli sveitarfélaga með nemendum og augljóst er að myndarlegur framhalds- eða háskóli dregur til sín mikið fé auk annarra áhrifa sem hann hefur á nánasta umhverfi sitt. Efling slíkra stofnana er því ein skilvirkasta aðgerð sem stjórnvöld geta gripið til gegn fólksstreymi af landsbyggðinni til höfuðborgarsvæðisins.

Greinilegur munur kemur fram eftir búsetu hvers konar framhaldsnám fólk sækir. Hlutfall virkra á vinnumarkaði sem einungis hafa grunnskólapróf er umtalsvert hærra á landsbyggðinni en á höfuðborgarsvæðinu. Starfsnám á framhaldsskólastigi á undir högg að sækja gagnvart bóknámi og þrátt fyrir mikla fjölgun nemenda í framhaldsskólanámi á undanförnum árum hefur fjöldi þeirra sem sækja starfsnám ekki aukist.

Vænleg leið til að efla framhalds- og háskólamenntun á landsbyggðinni virðist geta verið að tengja þessi tvö skólastig mun sterkari böndum með samningum milli framhaldsskóla og háskóla um að hinir síðarnefndu taki ábyrgð á ákveðnum námskeiðum sem kennd eru í hinum fyrrnefndu. Vilji nemandi síðan hefja nám í háskóla getur hann fengið þessi námskeið metin að fullu inn í háskólanám sitt. Með fjarskiptum og upplýsingatækni hafa einnig skapast nýir möguleikar til að veita menntun út í hinar dreifðu byggðir. Mikilvægt er að gefa skólum efstu skólastiganna tveggja aukna möguleika á að nýta sér þessa tækni til að koma til móts við nemendur með fjarkennslu. Skapa þarf sterkan valkost við fræðilega slagsíðu háskólamenntunar hérlendis með uppbyggingu Háskólans á Akureyri, og mynda þannig jákvætt mótvægi við þá miklu fjárfestingu sem nú á sér stað á höfuðborgarsvæðinu og valdið hefur afdrifaríkri hröðun búferlaflutninga.

Menntamál hafa gríðarmikla þýðingu fyrir þróun byggðar á landinu. Um þrjátíu af hundraði þeirra landsbyggðarmanna sem hyggja á flutning ætla að gera það af menntunartengdum ástæðum af einu eða öðru tagi. Forsenda aukinnar fjölbreytni í atvinnulífi er ræktun þeirrar auðlindar sem í fólkinu sjálfu býr. Gefa þarf henni tækifæri til að efla sig og þroska og sækja á hærri mið menntunar. Það er sá félagslegi jarðvegur sem reisa verður byggðastefnu á.

4. Tillögur til úrbóta.

4.1 Leik- og grunnskólastig.

* Mennta ber fleiri leik- og grunnskólakennara á landsbyggðinni og efla fjarnám til að tryggja að fleiri komi til starfa í skólum utan höfuðborgarsvæðisins.

* Rannsaka verður ítarlega námsárangur í skólum á landsbyggðinni og veita fjármagni til þróunarstarfsemi og/eða þróunarskóla til umbóta. Mikilvægt er að landsbyggðarfólk komi að slíku rannsóknarstarfi.

* Námsefnisgerð, sem byggist á heimabyggð nemandans, verði stóraukin.

* Skólar um land allt verði efldir með tölvubúnaði og nauðsynlegum kennslutækjum.

4.2 Framhaldsskólastig.

* Framhaldsskólanemendum verði tryggt ódýrt húsnæði nærri skóla til að minnka húsnæðisvanda og lækka húsaleigukostnað. Markvisst verði unnið að jöfnun námstækifæra í landinu. Gera verður nám aðgengilegt fyrir fólk á landsbyggðinni og nýta tækniþróun í því sambandi.

* Starfsnám í framhaldsskólum á landsbyggðinni verði eflt og tengsl starfsnámsbrauta við atvinnulífið á starfssvæði hvers skóla aukin. Í því skyni er mikilvægt að koma á tilraunaskólum á þessu sviði og þróa skemmri námsbrautir.

* Menntastofnanir verði samtengdar í fjarkennslunet og sett upp öflug þróunarverkefni í fjarkennslu. Fjármagni verði veitt til gerðar námsefnis sem hentar slíkri kennslu.

4.3 Háskólastig.

* Nauðsynlegt er að efla háskólamenntun á landsbyggðinni hraustlega.

* Leysa ber húsnæðisvanda núverandi sérskóla- og háskóla sem skjótast.

* Rannsókna- og vísindastarfsemi verði efld. Sérstaka áherslu skal leggja á að styrkja rannsóknarverkefni sem stjórnað er af landsbyggðinni.

* Stuðlað verði að nánari tengslum framhaldsskóla og háskóla, m.a. með samningum milli skóla þessara tveggja skólastiga um kennslu ákveðinna námsáfanga háskólans í framhaldsskólum.

* Háskólinn á Akureyri er eini háskólinn á landsbyggðinni er býður upp á rannsóknatengt nám. Hraða verður uppbyggingu skólans og leggja áherslu á að þar verði í boði fjölþætt nám er taki mið af þörfum atvinnulífs á landsbyggðinni. Rannsóknir við skólann verði efldar í þágu þess með stofnun atvinnudeildar. Háskólinn á Akureyri bjóði háskólanám á Austurlandi og Vestfjörðum þegar á árinu 1998. Á þennan hátt verði stuðlað að nauðsynlegri fjölgun háskólamenntaðs fólks í fyrirtækjum í landinu.

4.4 Endur- og símenntun.

* Komið verði á samstarfi atvinnulífs og skóla út um landið um endur- og símenntun og stuðlað að því að allir eigi tækifæri til að auka við þekkingu sína og afla sér nýrrar færni í samræmi við nýsköpun í atvinnuháttum.

* Þróunarsetrum undir forustu háskóla verði falin forusta á sviði endurmenntunar í dreifðum byggðum.

5. Heimildir.

Einar Guðmundsson o.fl. 1996. Third International Mathematics and Science Study. Fyrstu niðurstöður. 7. og 8. bekkur. Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála.

Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands 1997. Kjör Íslendinga. Efnahagur einstaklinga og fjölskyldna 1996.

Guðrún Ágústa Jóhannsdóttir 1997 . Tengsl Háskólans á Akureyri og Akureyrarbæjar við nýsköpun í atvinnulífi. Nýsköpunarsjóðsverkefni október 1997. Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri.

Hagstofa Íslands 1991 . Landshagir 1991.

Hagstofa Íslands 1997. Landshagir 1997.

Jón Torfi Jónasson 1990. Menntun og skólastarf á Íslandi í 25 ár 1985–2010. Reykjavík.

Jón Torfi Jónasson 1992. Könnun á námsferli í framhaldsskóla. Reykjavík, Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands.

Jón Torfi Jónasson 1992. Þróun framhaldsskólans: Frá starfsmenntun til almenns bóknáms. Uppeldi og menntun. Tímarit Kennaraháskóla Íslands 182–188.

Lög um skólakerfi og fræðsluskyldu, nr. 22/1946.

Menntamálaráðuneytið 1995. Fjöldi nemenda í grunnskólum 1995–96.

Menntamálaráðuneytið 1996. Menning og menntun – forsenda framtíðar. Febrúar 1996.

Menntamálaráðuneytið 1996. Í krafti upplýsinga. Tillögur menntamálaráðuneytisins um menntun, menningu og upplýsingatækni 1996–99.

Menntamálaráðuneytið 1996. Tölfræðihandbók um menntun og menningu.

Menntamálaráðuneytið 1997. Brúum bilið. Rit um tengsl leikskóla og grunnskóla.

OECD Economic surveys 1996–97 - Iceland. 1997. OECD, París.

Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 1997. Staða háskólamenntunar á Austurlandi. Könnun meðal forstöðumanna fyrirtækja, ríkis- og sveitarfélaga.

Reglugerð um starfsemi leikskóla, 6. apríl 1995.

Sigurjón Björnsson 1980. Börn í Reykjavík. Rannsóknaniðurstöður. Reykjavík, Iðunn.

Skýrsla samstarfsnefndar Háskólans á Akureyri, Háskóla Íslands og Kennaraháskóla Íslands um kennaramenntun. Júlí 1997.

Stefán Ólafsson 1993. Forsendur framfara í íslensku atvinnulífi. Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands.

Stefán Ólafsson 1997. Búseta á Íslandi. Rannsókn á orsökum búferlaflutninga. Reykjavík, Byggðastofnun.

Fylgiskjal X.

Óli Rúnar Ástþórsson:

Atvinnuþróunarsjóður Suðurlands og hugmyndir sjóðsins

um hlutverk atvinnuþróunarfélaga í nýrri byggðastefnu.

(15. janúar 1998.)

Formaður stjórnar Byggðastofnunar leitaði eftir því við Atvinnuþróunarsjóð Suðurlands, að sjóðurinn gæfi umsögn um starfsemi sína og framtíðarsýn á atvinnuuppbyggingu á Suðurlandi. Fer sú umsögn hér á eftir.

I. Atvinnuþróunarsjóður Suðurlands.

Aðdragandann að stofnun Atvinnuþróunarsjóðs Suðurlands má rekja allt til ársins 1978, en á aðalfundi Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga það ár var fyrst hreyft þeirri hugmynd að stofna iðnþróunarsjóð á Suðurlandi.

Stofnfundur sjóðsins var haldinn 30. september 1980 á Hellu. 26 sveitarfélög af 37 samþykktu að verða stofnaðilar að sjóðnum, en þau höfðu á bak við sig 92% af íbúafjölda og 94% af tekjum svæðisins og skuldbundu sig jafnframt til að leggja sjóðnum árlega til 1% af tekjum sínum.

Á liðlega 17 starfsárum sjóðsins hefur hann veitt u.þ.b. 450 millj. kr. inn í sunnlenskt atvinnulíf í formi lána, styrkja og hlutafjárkaupa auk þeirrar ráðgjafar sem staðið hefur fyrirtækjum og einstaklingum á Suðurlandi til boða. Sjóðurinn hefur komið víða að málum og óhætt er að fullyrða að með framlögum frá sjóðnum til einstakra verkefna hafi oft og tíðum skapast skilyrði fyrir aðra til að veita góðum málstað brautargengi. Árangur af starfsemi sjóðsins verður því seint metinn og óhætt er að fullyrða að aðrir landshlutar hafa litið til Sunnlendinga í leit að fyrirmyndum.

II. Atvinnuþróunarsamningur við Byggðastofnun.

Á vormánuðum 1996 var undirritaður nýr samningur við Byggðastofnun um atvinnuráðgjöf. Samningurinn var sá fyrsti í röð atvinnuþróunarsamninga sem stofnunin hefur gert á undanförnum missirum. Með samningnum var lögð áhersla á að svæðisbundin atvinnuþróun gerðist með virkari þátttöku heimamanna en verið hafði áður. Samningurinn skuldbindur Byggðastofnun til að auka árlegt rekstrarframlag til sjóðsins um liðlega 6 millj. kr., úr tæplega 3 millj. kr. í tæplega 9 millj. kr. og gerir sjóðnum á þann hátt kleift að stórefla alla ráðgjöf. Samningurinn er forsenda þess að sjóðurinn hefur getað haldið úti öflugu ráðgjafarstarfi með þremur ráðgjöfum en fyrir gildistöku hans miðaðist öll starfsemi sjóðsins við einn ráðgjafa.

Frá undirritun samningsins við Byggðastofnun hefur sjóðurinn beint eða óbeint staðið að stofnun liðlega þrjátíu nýrra fyrirtækja, auk þess að sjá um fjölda annarra verkefna sem styrkt hafa fjárhagsstöðu sunnlenskra fyrirtækja. Með starfsemi sjóðsins á þessu tímabili hafa skapast á annað hundrað ný störf á Suðurlandi og fjárfesting á svæðinu vegna þessara fyrirtækja er talin vera liðlega 600 millj. kr. Þennan árangur má að verulegu leyti þakka því nána samstarfi sem náðst hefur við Byggðastofnun í kjölfar samningsins, þar sem þátttaka þessara stofnana í ýmsum málum hér á Suðurlandi er samræmd.

Á liðnu ár stofnaði sjóðurinn Atgeir ehf. og var tilgangur hans fyrst og fremst sá að annast fjármögnun kaupanna á Max ehf. Á næstu mánuðum er stefnt að því að víkka starfssvið Atgeirs og leita eftir fjárfestum sem leggja félaginu til fjármagn í þeim tilgangi að Atgeir verði sunnlenskur hlutabréfasjóður. Ástæður þessa eru fyrst og fremst þær að sjóðurinn ræður oft ekki fjárhagslega við áhugaverð verkefni og því getur verið áhugavert að leita fjármagns af markaði. Eins telja starfsmenn sjóðsins sig greina ákveðnar ógnanir í þeirri „uppsetningu“ sem komin er með Nýsköpunarsjóðnum og Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf. og vegna breytinga á starfsemi Byggðastofnunar og því sé vissara að treysta stöðu mála í héraði.

III. Breytt umhverfi.

Á undanförnum mánuðum hefur tölvert verið fjallað um atvinnu- og byggðamál á opinberum vettvangi. Umræðan hefur einkum snúist um hversu illa hallar á landsbyggðina í samkeppni við höfuðborgarsvæðið um vinnuafl. Straumurinn liggur af landsbyggðinni til höfuðborgarsvæðisins og virðist enn ekki vera í sjónmáli að breyting verði þar á. Að mati margra hefur byggðastefnan frá 1994 gjörsamlega brugðist og þörf á meiri háttar breytingum hvað varðar þau „tæki“ sem beita á til að stuðla að hagkvæmri búsetu í landinu og sérstaklega er umhugsunarvert hvort aðgerðir í byggðamálum ættu að vera sértækari en þær eru nú.

Að undanförnu hafa menn verið að „tala“ sig inn á nýja byggðastefnu sem hugsanlega gæti snúist um að landinu verði skipt í þrjú svæði, a) höfuðborgarsvæðið og aðliggjandi sveitarfélög, b) Suðurland, Reykjanes og Vesturland og c) það sem þá er eftir af landinu. Stuðningur ríkisvaldsins við nýja byggðastefnu komi því til að beinast með mestum þunga að svæðum sem liggja norðan og austan við línu sem mætti draga frá Gilsfjarðarbotni að Skeiðarársandi. Á þessum svæðum verði lögð áhersla á að styrkja „kjarnabyggðir“, t.d. með flutningi stofnana, sérstakri styrkingu innviða, stofnun sérskóla á háskólastigi o.fl. Ef þetta er rétt mat, þ.e. að byggðastefnan sé að taka á sig þessa mynd, að öðru óbreyttu, kemur þetta til með að hafa umtalsverð áhrif á þróun mála á Suðurlandi.

Sú skoðun er útbreidd að þótt búið sé að setja Fiskveiðasjóð, Iðnþróunarsjóð og Iðnlánasjóð í nýjar umbúðir, þ.e. Nýsköpunarsjóðinn og Fjárfestingarbanka atvinnulífsins, verði í sjálfu sér ekki grundvallarbreytingar hvað varðar kjarna í starfsemi þessara stofnana, þ.e. hvernig staðið er að mati á áhættu við tiltekinn fjárfestingarkost eða viðskiptahugmynd. Þessar stofnanir líkt og fyrirrennarar þeirra komi að miklu leyti til með að renta sig í Reykjavík og skilningur á atvinnustarfsemi utan höfuðborgarsvæðisins verði líkt og fyrr afar takmarkaður. Af þessum sökum má fullyrða að áfram verði full þörf fyrir lánastofnun sem veiti fé til verkefna sem rúmast innan hinnar nýju byggðastefnu. Nýsköpunarsjóðnum og Fjárfestingarbanka atvinnulífsins er ekki ætlað það hlutverk að fjármagna verkefni sem tengjast sérstökum þörfum landsbyggðarinnar. Lánahluti Byggðastofnunar verður því að starfa áfram þrátt fyrir ummæli forsætisráðherra og formanns Byggðastofnunar í umræðum á Alþingi um málefni Byggðastofnunar en fram kom í þeirri umræðu að það orkaði tvímælis að halda lánastarfsemi stofnunarinnar áfram í óbreyttri mynd.

IV. Verður Suðurland einskismannsland?

Myndin sem reynt hefur verið að draga upp hér að framan felst í því að Suðurland stefni, vitandi eða óafvitandi, í að verða eins konar „einskismannsland“, m.a. vegna þess að það verður: a) skilgreint að hluta eða öllu leyti utan nýrrar byggðastefnu, b) sem líkt og áður, þrátt fyrir að skilgreinast hugsanlega opinberlega sem hluti af „grenndarsvæði“ höfuðborgarinnar, hefði ekki sömu möguleika og höfuðborgarsvæðið hvað varðar aðgengi að fjármagni og c) aðgengi fyrirtækja að stoðkerfi atvinnulífsins verði óbreyttur. Þetta eru meginatriðin sem haft geta áhrif á hvert stefnir í þróun byggðar á Suðurlandi á komandi árum.

Nokkur vinna hefur farið fram við að skilgreina betur starf sjóðsins að nýju nýsköpunarferli og finna leiðir sem verða hornsteinar í stefnu sjóðsins til næstu ára. Til að móta frekar þessa stefnu og draga saman hvernig þróunin hefur verið og hvert stefni verður haldin ráðstefna á vegum sjóðsins seinni partinn í mars. Á þeirri ráðstefnu verður leitast við að ná fram niðurstöðu um framtíðarskipulag sjóðsins og munu þá mál á þessum vettvangi á Suðurlandi skýrast.

V. Nýtt hlutverk atvinnuþróunarfélaga innan nýrrar byggðastefnu.

Vegna þeirrar reynslu sem fengist hefur af störfum Atvinnuþróunarsjóðs Suðurlands má ætla að megináhersla verði lögð á nýtt nýsköpunarkerfi atvinnulífsins, sem enn hefur ekki fengið efnislega umfjöllun af hálfu stjórnar Atvinnuþróunarsjóðs Suðurlands, og ályktanir RITTS-hópsins um stoðkerfi atvinnulífsins.

Í megindráttum fara saman hugmyndir sjóðsins og RITTS-hópsins um breytt fyrirkomulag nýsköpunarkerfis. Þó er á þeim sá munur að Atvinnuþróunarsjóður Suðurlands hefur viljað með stofnun sérstaks fjárfestingarfélags skilja að fjármögnun einkaaðila og hins opinbera í nýsköpunarkerfinu.

Meginástæðurnar fyrir því að sjóðurinn leggur til að staðið verði á myndarlegan hátt að gerð nýs nýsköpunarkerfis eru fyrst og fremst þær að með slíku fyrirkomulagi getur núverandi stoðkerfi atvinnulífsins orðið skilvirkara og þjónað betur þörfum atvinnulífsins fyrir aukinn aðgang að sérfræðiþjónustu og hagnýtum upplýsingum. Það er skoðun sjóðsins að hluta af vanda landsbyggðarinnar megi með beinum hætti rekja til opinberra ákvarðana eða að ekki hafa verið teknar ákvarðanir, sem beinlínis hefur leitt til þess að það stoðkerfi sem átti að vera öllu atvinnulífi í landinu til framdráttar hefur ekki gegnt hlutverki sínu sem skyldi og á stundum hefur það jafnvel snúist upp í andhverfu sína.

Með því að skjóta sterkari stoðum undir nýsköpunarkerfi sem sinnir þörfum atvinnulífsins alls, þ.e. allra atvinnugreina, í víðtækasta skilningi teljum við að lagður verði grunnur að öflugri þróun byggðar um allt land með fjölbreyttara framboði atvinnu og auknum atvinnutækifærum.

VI. Meginforsendur nýrrar byggðastefnu.

Að mati sjóðsins á ný byggðastefna að hvíla á þeim meginforsendum að verið sé að færa ákvarðanatöku í eigin málum heim í hérað. Sveitarfélögum verði jafnframt gert fjárhagslega kleift að halda úti öflugri starfsemi en á móti komi eigið framlag þeirra til þessa málaflokks. Forsendur fyrir nýrri byggðastefnu ættu því að taka mið af:

a. Forræði í atvinnu- og byggðaþróunarmálum einstakra kjördæma verði flutt í viðkomandi kjördæmi.

b. Kjördæmunum verði veitt fjárhagslegt bolmagn til að sinna atvinnu- og byggðaþróunarmálum.

c. Sveitarfélög á svæðinu verði gerð fjárhagslega ábyrgari fyrir atvinnu- og byggðaþróunarmálum, t.d. með árlegum framlögum til atvinnuþróunarfélaga.

d. Atvinnuþróunarfélögin fái nýja og víðtækari skilgreiningu og starfsemi þeirra verði stóraukin og þau samhæfð (gerð einsleit) og þróunarsvið Byggðastofnunar veiti þeim faglega þjónustu á sviði byggðamála.

VII. Nýtt hlutverk atvinnuþróunarfélaga.

Grunnhugmynd að nýju hlutverki atvinnuþróunarfélaga byggist á þremur stoðum:

a. Að atvinnuþróunarfélögin verði aðili að nýrri stefnumótun í atvinnu- og byggðaþróunarmálum svæðisins.

b. Að atvinnuþróunarfélögin hafi öflug tengsl við innviði svæðis, öflug tengsl við fyrirtæki, stofnanir, rannsóknastofnanir, háskóla o.fl. utan svæðis og jafnframt þekkingu og kunnáttu til að túlka upplýsingar eða umbreyta þeim þannig að viðtakandi geti hagnýtt sér þær.

c. Að atvinnuþróunarfélögin hafi fjárhagslega möguleika til að veita styrki og áhættufjármagn til áhugaverðra hugmynda, fjármagna viðskiptahugmyndir og með eigin framlagi hafi þau möguleika til að laða aðra fjárfesta að nýrri fjárfestingu.

Að mati sjóðsins eru þessir þrír grunnþættir hver og einn nauðsynlegur til þess að hægt verði að veita nútímaatvinnulífi þá þjónustu sem það kallar eftir hvað varðar aðgang að sérfræðiþjónustu og hagnýtum upplýsingum. Með því að setja á kerfi með þessum hætti erum við í reynd að jafna samkeppnisstöðu íslenskra fyrirtækja gagnvart keppinautum sínum erlendis.

VIII. Nýtt svæðisbundið nýsköpunarkerfi.

Til að gera atvinnuþróunarfélögunum kleift að rækja nýtt hlutverk í nýrri byggðastefnu, telur sjóðurinn að nýsköpunarumhverfi sem byggist á neðangreindum fimm meginatriðum (sjá mynd) auki möguleika landsmanna til að efla byggð í landinu.

Nýtt svæðisbundið nýsköpunarumhverfi.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Nýsköpunarkerfið er í meginatriðum þannig að starfað er samkvæmt stefnu (1) sem heimamenn hafa orðið ásáttir um. Atvinnuþróunarfélagið (2) heldur utan um nýsköpunarkerfið og ber ábyrgð á einstökum hlutum þess, t.d. þróunarsetrinu (3) og styrktarhluta (4) kerfisins. Fjárfestingarfélagið (5) hefur sína eigin stjórn en tengsl atvinnuþróunarfélagsins og fjárfestingarfélagsins gætu verið í gegnum rekstrar- eða verksamning.

Til að skýra ferilinn með litlu dæmi mætti hugsa sér að einstaklingur hefði ákveðna hugmynd um framleiðslu á vöru. Hann mundi setja sig í samband við atvinnuþróunarfélagið sem úthlutaði honum ákveðnum tíma til að gera forkönnun á hugmyndinni. Ef forkönnun atvinnuþróunarfélagsins sýndi að hugmyndin væri áhugaverð yrði leitað eftir aðstoð sérfræðinga sem þróunarsetrið hefði aðgang að. Jafnframt yrði leitað eftir fjárhagslegum styrk úr styrktarhluta kerfisins. Þannig fengist tvinnuð saman sérfræðiþekking og nauðsynlegt fjármagn til að kanna viðskiptalegt gildi hugmyndarinnar. Til að koma hugmyndinni af þróunarstigi yfir á fjárfestingarstig yrði að leita eftir kaupum fjárfestingarfélagsins á hlut í félagi sem stofnað hefði verið um framleiðsluna. Með þátttöku fjárfestingarfélags sem starfaði í nánum tengslum við nýsköpunarkerfi í héraði væri hugsanlega í sumum tilvikum hægt að takmarka áhættu annarra fjárfesta (Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf. o.fl.) og fá þannig aukið fjármagn til verkefna sem að öðrum kosti hefðu átt litla möguleika á því að verða byggð upp á fjárhagslega hagkvæmastan hátt.

VIII.1 Umhverfi.

Með umhverfi er átt við að nýsköpunarkerfið verði skilgreint, t.d. hvar það starfi, hvernig og fyrir hverja. Til að unnið verði með markvissum hætti að framgangi svæðisins til lengri tíma teljum við að eftirfarandi fyrirkomulag sé nauðsynlegt:

a. Að atvinnuþróunarfélögin ásamt sveitarfélögunum standi með reglubundnum hætti og þá til lengri tíma að gerð og sjái um eftirfylgni á stefnu í atvinnu- og byggðaþróunarmálum kjördæmisins.

b. Forgangsröðun stærri verkefna, t.d. vegamála, verði felld inn í sameiginlega stefnu svæðisins.

VIII.2 Atvinnuþróunarfélag.

a. Atvinnuþróunarfélag er í eigu allra sveitarfélaga á svæðinu. Stjórn þess er kjörin úr hópi eigenda. Stjórnin ræður framkvæmdastjóra sem fer með daglegan rekstur. Árleg framlög miðast við ákveðinn hundraðshluta af tekjum sveitarfélaga (á Suðurlandi 1%). Framlög opinberra aðila komi af fjárlögum. Atvinnuþróunarfélagið er rekstraraðili nýsköpunarkerfisins.

b. Fyrsta aðkoma aðila að nýsköpunarkerfinu er í gegnum atvinnuþróunarfélögin. Þar er veitt fyrsta þjónusta. Þar fer fram grunnverkefnastjórn.

c. Atvinnuþróunarfélögin verði í ríkara mæli gerð sýnileg sem markaðs- og „kynningartæki“ fyrir viðkomandi svæði, bæði sem hlekkur í nýjum og öflugum upplýsingamiðstöðvum fyrir ferðamál og sem svæðisbundin markaðssetningarstofa sem markaðsetti svæðið með tilliti til aðkomu nýrra fjárfesta að svæðinu.

VIII.3 Þróunarsetur.

a. Í gegnum þróunarsetrið eru atvinnuþróunarfélögin tenglar við atvinnugreinastofnanir, rannsóknastofnanir, háskóla o.fl. innan lands og erlendis. Þróunarsetrið hefur sömu stjórn og atvinnuþróunarfélagið. Til ráðuneytis stjórninni starfar fagráð.

b. Þróunarsetrin verði leitarstöðvar nýrra tækifæra og jafnframt hagnýtingu þekktra aðferða á sviði rekstrar. Til að koma hugmyndum áleiðis verði jafnframt staðið fyrir námskeiðahaldi fyrir atvinnulífið. Hugsanlega mætti tengja þróunarsetrið við hina nýju Vinnumálastofnun þar sem staðið yrði að öflugri fræðslu og atvinnulausir menntaðir út úr atvinnuleysi, líkt og farið er að gera sums staðar erlendis.

VIII.4 Styrktarhluti.

a. Styrktarhluti nýsköpunarkerfisins er ætlað það hlutverk að styðja með fjárhagslega óafturkræfum styrkjum eða víkjandi lánum við bakið á áhugaverðum hugmyndum. Með stjórn styrktarhlutans færi stjórn atvinnuþróunarfélagsins.

b. Uppruni fjármagns til þessa hluta kæmi sem mismunur á rekstri og framlagi sveitarfélaga og opinberra aðila til atvinnuþróunarfélagsins, hugsanlegt framlag Nýsköpunarsjóðsins, hugsanlegt framlag Byggðastofnunar, hugsanlegt framlag Framleiðnisjóðs landbúnaðarins o.fl. og vaxtatekjur og afborganir af víkjandi lánum. Stefnt yrði að því að árleg velta þessa hluta á Suðurlandi yrði ekki lægri en 100 millj. kr.

VIII.5 Fjárfestingarfélag.

a. Fjárfestingarfélagið er hlutabréfasjóður sem yrði í eigu sveitarfélaga, atvinnuþróunarfélagsins, Byggðastofnunar, Fjárfestingarbanka atvinnulífsins, atvinnufjárfesta, lífeyrissjóða, fyrirtækja og einstaklinga. Stefnt yrði að því að eigið fé félagsins á Suðurlandi yrði a.m.k. 1.000 millj. kr. og kæmi stofnfé m.a. frá öllum núverandi eignum Atvinnuþróunarsjóðs Suðurlands, öllum hlutabréfum sveitarfélaga á Suðurlandi og hluta af eigin fé Byggðastofnunar.

b. Fjárfestingarfélagið yrði skráð á Verðbréfaþingi Íslands. Það hefði eigin stjórn og samningur væri gerður við atvinnuþróunarfélagið um hugsanlegan rekstur fjárfestingarfélagsins og verkefnaleit.

IX. Niðurlag.

Hér að framan hafa í stuttu máli verið reifaðar hugmyndir stjórnar og starfsmanna Atvinnuþróunarsjóðs Suðurlands um atvinnuþróunarfélög, hvernig eigi að koma þeim fyrir í nýrri byggðastefnu sem tæki mið af þörfum atvinnuveganna fyrir aukinn aðgang að stoðkerfi atvinnulífsins, ákvarðanatöku svæðanna í sínum eigin málum og fjárhagslega möguleika þeirra til að tryggja vöxt og viðgang stefnu sem hefur það að markmiði að gera svæðin þróttmeiri.

Fylgiskjal XI.

Rannsóknastofnun

Háskólans á Akureyri:

Samgöngur á Íslandi.

(Greinargerð unnin fyrir stjórn Byggðastofnunar, janúar 1998.)

Helstu niðurstöður.

Forsendur.

* Flutningafyrirtæki stækka og stöðlun eykst, einyrkjum fækkar og landið allt verður eitt markaðssvæði fyrir allsherjarvöruflutningaþjónustur.

* Samgöngubætur sem stækka þjónustusvæði þéttbýlisstaða og stuðla að fjölbreyttu mannlífi hafi forgang.

* Í vegakerfinu öllu munu vera eftir forgangs framkvæmdir fyrir um 80 milljarða króna.

* Jarðgangagerð og þversagnir fjarða eru aðgerðir sem eru vel til fallnar til að stytta vegalengdir og auka öryggi vegasamgangna innan og milli þjónustusvæða.

Markmið með samgöngubótum.

Skilvirkasta leiðin til að ná fram eðlilegri byggðaþróun með áherslu í samgöngumálum er að:

- Setja í forgang verkefni sem efla sterk þjónustusvæði. Stytta þarf vegalengdir innan þjónustusvæða og gera verður átak í uppbyggingu vega í þeim landshlutum þar sem samgöngur eru ófullnægjandi (jaðarsvæði) svo að þær verði í samræmi við nútímaþarfir. Dæmi um slíkar aðgerðir á sviði vegagerðar eru ma lagning bundins slitlags á hringveg og til þéttbýlisstaða með fleiri en 200 íbúa, jarðgangagerð og brýr á firði, á sviði flug- og hafnamála að tryggja fleiri en einn hnitpunkta fyrir slíka flutninga á landinu og á sviði fjarskipta að styrkja þróunarverkefni á sviði upplýsingatækni á öllum þjónustusvæðum.

- Til að treysta búsetu með þróun vaxtarsvæða komi sveitarstjórnir á almenningssamgöngum er njóti sérkjara við skattlagningu. Ekki er nægjanlegt að hið opinbera tryggi stofnframlag til samgangna, athuga verður hvort ekki sé nauðsynlegt að jafna rekstrarkostnað almennings vegna samgangna.

- Kostnaður einstaklinga sem sækja atvinnu langt að verði að hluta frádráttarbær til skatts. Stuðla má að aukinni fjölbreytni í atvinnulífi og styrkingu þjónustusvæða á þennan hátt. Eins má útfæra þetta atriði yfir á fjarskiptakostnað, t.d. vegna tölvusamskipta, eins og gert hefur verið með talsímagjaldskrána.

Inngangur.

Greinargerðin er unnin að frumkvæði stjórnar Byggðastofnunar. Samningar tókust milli hennar og Rannsóknastofnunar Háskólans á Akureyri um úttekt á byggðamálum og tillögum til úrbóta í septembermánuði 1997.

Markmið skýrslunnar er að draga saman og fjalla um upplýsingar og tölulegar staðreyndir um samgöngur og á grundvelli þeirra upplýsinga eru mótaðar tillögur til stjórnar Byggðastofnunar um markmið og aðgerðir í byggðamálum til næstu fjögurra ára.

Bjarni P. Hjarðar, tekn. lic., forstöðumaður rekstrardeildar HA, vann að þessari samantekt undir verkefnisstjórn dr. Inga Rúnars Eðvarðssonar.

Í skýrslunni er að finna vísbendingar sem byggjast á núverandi ástandi og fyrirsjáanlegri þróun sem leggur grunn að samgöngum á Íslandi í byrjun næstu aldar.

1. Samgöngur.

Grundvallarforsenda fyrir traustu atvinnulífi og búsetu er og verður góðar samgöngur á láði, í legi og í lofti. Eins og marg oft hefur komið fram og virðist sannreynt er að vart er hægt að ætla hlut samgangna í hagkvæmum þjóðfélagsrekstri og eðlilegri byggðaþróun of lítinn. Miðað við síaukinn hraða í þróun íslenskrar þjóðfélagsgerðar er mikilvægt að líta til framtíðar með tilliti til samgangna í víðu samhengi. Samtímis liggur fyrir að miklar breytingar á búsetu eru að eiga sér stað hérlendis, en benda má á að frá árinu 1985 hefur íbúum höfuðborgarsvæðisins fjölgað um rúm 20% og íbúum á Vestfjörðum hefur fækkað um rúm 10% á sama tíma.

Til þess að Ísland byggi ein þjóð í gróandi samfélagi þarf að bæta samgöngur, því að góðar og öruggar samgöngur er skilvirkasta leiðin að því marki. Samgöngubætur kalla á umtalsverðar nýfjárfestingar, endurbætur og viðhald á vegum, jarðgöngum, höfnum og flugvöllum. Að samgöngubætur séu byggðastefna er líklega einn mesti misskilningur sem fram hefur komið, miklu fremur eru samgöngubætur fjárfestingar í innviðum samgangna sem skila sér í bættu félagslegu umhverfi þjóðarinnar sem heildar. Ekki síst veldur mikil þróun og sviði tölvu- og upplýsingatækni því að sýn á samgöngur þarfnast endurskoðunar við. Allir landsmenn, án tillits til búsetu, hafa nokkra möguleika ef samgöngur eru í þokkalegu lagi og ef jafnræðis þegnanna er gætt á öðrum sviðum. Fjarskiptatækni er þáttur sem að nokkru leyti skarast við hefðbundar samgöngur og því eðlilegt og nauðsynlegt að taka fram að fjárfestingar í fjarskiptaneti geta að hluta flokkast sem samgöngubætur. Skilgreina ætti samgöngur yfir fjarskiptanet, því að annars verður að takmarka skilgreiningu á samgöngum við flutninga á fólki og vörum, en mikill hluti samskipta nútímamannsins eru nú þegar í rauntíma.

Markmið með bættum samgöngum hlýtur að vera að samgöngur auki möguleika á atvinnurekstri og búsetu eftir landsvæðum, en um það er þróun í sjávarútvegi og fiskvinnslu skýrt dæmi. Aftur á móti sýna nýlegar kannanir á viðhorfi fólks til búsetu að fólk lítur til höfuðborgarsvæðisins vegna allrar þeirrar þjónustu, afþreyingar og félagslegra samskipta sem þar er. 1 Því blasir við að eini möguleikinn til að sporna við núverandi búseturöskun er að byggja upp sterk þjónustusvæði þar sem yfirstíga má félagslega einangrun, skort á þjónustu og afþreyingu. Ef vel tekst til má ætla að fleiri en eitt svæði geti keppt um hylli þegnanna, með hagsmuni heildarinnar að leiðarljósi.

1.1 Umfang samgangna.

1.1.1 Fjárframlög.

Ríkisvaldið hefur hingað til staðið eitt að framkvæmdum á sviði samgangna, en nýlega var breytt út frá þeirri hefð með fjármögnun Hvalfjarðarganga. Fjárframlög til samgangna á Íslandi eru um 10 milljarðar kr. á ári sem jafngildir tæpum 8% af heildarútgjöldum hins opinbera. Þar af fara um 7,5 milljarðar kr. eða tæp 70% til stofnframkvæmda, reksturs og viðhalds á vegakerfinu. Um 20% rennur til flugmála (þar af eru um 15% sértekjur vegna alþjóðasamninga og fellur það fé til á höfuðborgarsvæðinu) og rúm 10% til hafnamála. Til höfuðborgarsvæðisins fer um þriðjungur af fjármagni til vegamála eða tæpir 2,5 milljarðar kr. árlega. Þetta framlag hefur þó aukist hlutfallslega á undanförnum árum, m.a. vegna uppsafnaðs vanda á stofnbrautum í Reykjavík og nágrenni. Hafnamál eru mikið hagsmunamál landsbyggðarinnar, en til hafnamála fer rúmur 1 milljarður kr. og þá til hafna annarra en í Reykjavík.

1.1.2 Samgönguþjónusta – mannaflaþörf.

Fjöldi ársverka í samgöngum, sem skiptast í flutningastarfsemi og starfsemi Pósts og síma (nú Landssímans og Íslandspósts), hefur staðið í stað á áttunda og níunda áratugnum og verið um 2.800 ársverk. Í þessum greinum hefur verið um 12% vöxtur á höfuðborgarsvæðinu. Þrátt fyrir að fjölgun ársverka hafi verið lítil hafa verið miklar framfarir undanfarin ár í samgöngumálum, svo sem í vegagerð og fjarskiptamálum, t.d. með lagningu ljósleiðara um landið. Ekki eru líkur á því að ársverkum fjölgi í þessum greinum á næstunni. Með auknu frjálsræði í fjarskiptum og tilkomu nýrra fyrirtækja, t.d. á sviði símaþjónustu, eru líkur á að tímabundið fjölgi í greininni á höfuðborgarsvæðinu, en til lengri tíma litið mun fækka í greininni, einkum á landsbyggðinni.

Segja má að yfirstjórn samgöngumála sé tvískipt, þ.e. samgönguráðuneytið sinnir skyldum framkvæmdarvaldsins að miklu leyti í þessu málaflokki og Vegagerðin annast framkvæmdir. Kostnaður vegna yfirstjórnar er um 100 millj. kr. hjá samgönguráðuneyti og tæpar 400 millj. kr. hjá Vegagerðinni, báðir þessir kostnaðarliðir koma fram í Reykjavík, en þessar upphæðir gefa til kynna að um 100 ársverk séu vegna yfirstjórnar vegamála. Eins er yfirstjórn flug- og hafnamála í Reykjavík.

1.1.3 Áhrifavaldar flutninga.

Þegar litið er til framtíðar á breytingar í flutningum á Íslandi er mikilvægt að hafa í huga að helstu áhrifavaldar á flutninga og einkum þá fólksflutninga eru eftirfarandi:

* Endurbætur á vegakerfinu.

* Þróun atvinnuhátta.

* Þörf fyrir viðskiptaferðir.

* Ferðaþjónusta.

* Fargjöld og áreiðanleiki, einkum flugsamgangna.

* Efnahagsleg afkoma.

Varðandi endurbætur á vegakerfinu, gleymist oft sú staðreynd að flutningamagn eftir vegum er mjög ámóta í báðar áttir. Augljós dæmi þessa eru t.d. fólksflutningar með einkabílum, þar sem bifreiðin á sína heimahöfn. Einföld rökleiðsla þýðir því í raun að framlög til vegamála á Íslandi, hvar sem því fé er komið fyrir, eru á vegum allra landsmanna, nánast óháð búsetu.

Þróun atvinnuhátta undanfarin ár, einkum í sjávarúvegi, hefur breytt flutningamynstri nokkuð. Sú þróun sem átt hefur sér stað mun líklega hætta, því að með æ stærri sjávarútvegsfyrirtækjum og aukningu á vinnslu afla úti á sjó munu fyrirtækin lágmarka sinn flutningskostnað alveg frá byrjun sem mun þýða mun minni flutninga á fiski sem hráefni milli staða á Íslandi. Vissulega er þetta verulegt áhyggjuefni fyrir byggðaþróun og hefur líklega verið vanmetið undanfarið.

Þörf fyrir viðskiptaferðir virðist vera hraðvaxandi. Landsbyggðin stendur illa í samanburði við höfuðborgarsvæðið og stafar það einkum af tvennu. Annars vegar er eignarhald fyrirtækja í útflutningi og stjórnun þeirra að flytjast í auknum mæli til höfuðborgarsvæðisins sem þýðir hraðari fjölgun viðskiptaferða á því svæði. Hins vegar er verulegt óhagræði fyrir landsbyggðarfólk í viðskiptaferðum til útlanda að þurfa að koma við á Reykjavíkurflugvelli í hverri ferð. Gagnvart landsbyggðinni væri eðlilegra að nýta Keflavíkurflugvöll fyrir innanlandsflug. Þróun í fjarskiptum, t.d. fjarfundabúnaður og gagnvirkt sjónvarp, mun að öllum líkindum ekki breyta miklu um þörf fyrir viðskiptaferðir landsbyggðarmanna, því að líklega er ekki verið að fara miklu oftar en þörf er á.

Spáð er allt að 15% árlegri aukningu í ferðaþjónustu. Ekki er fyrirséð hvernig skipting eftir tegundum samgangna verður, en það eitt er víst að allt landið verður eitt svæði í þessu tilliti. Það kallar því á miklar fjárfestingar í samgöngum um allt land, ekki síst á jaðarsvæðum þar sem fjárfestingar í samgöngumannvirkjum eru litlar.

Áreiðanleiki samgangna á Íslandi er mjög háður veðri því að flestir aðrir þættir sem tengjast áreiðanleika eru vel þekktir og vel frá þeim gengið hérlendis, svo sem varðandi tæknistig og aðferðir. Umfram almenna þróun mála á þessu sviði er markviss stefna til að minnka áhrif veðurfars á áreiðanleika samgangna líklega eina atriðið sem hér verður að leggja áherslu á. Varðandi vegakerfið er því þrennt sem helst kemur til greina:

- betri vegir, þ.e. styttri, færri og tæknilega rétt gerðir,

- meiri þjónusta, svo sem snjómokstur, hálkuvörn og lýsing,

- meiri upplýsingar til ferðalanga.

Sveiflur í efnahagslegri afkomu verða ætíð til staðar, en ætla má að síaukin alþjóðavæðing, t.d. Ísland sem ferðamannaland og aukin áhersla á upplýsingatækni, mun draga úr efnahagssveiflum ef rétt er á málum haldið. Núverandi þensla í þjóðfélaginu mun leiða til umtalsverðrar fjölgunar ökutækja á næstu árum og þar með aukna umferð.

1.1.4 Fólksflutningar.

Flutningaþörf á Íslandi er mikil og sívaxandi. Umfang fólksflutninga í heild á landinu skipt eftir flutningsmáta hefur verið áætlaður af Vegagerðinni eins og sýnt er í eftirfarandi töflu.

Tafla 1.1. Umfang fólksflutninga á Íslandi 1997.

Almennt má telja að flutningaþörf, einkum fólksflutningar, muni fara hraðvaxandi á Íslandi. Þó erfitt sé að sjá fyrir þróunina, er allt að 7% vöxtur í greininni að meðaltali næstu tíu árin mögulegur. Slíkur vöxtur mun kalla á verulegar fjárfestingar í öllum samgöngukerfum. Vöruflutningar með flugi hafa farið minnkandi, eða sem svarar til um 7% á ári frá 1994 til 1996. 2

1.2 Vegakerfið.

Lengd þjóðvega var12.342 km í ársbyrjun 1997. Þar af voru stofnvegir 4.271 km, tengivegir 3.935 km, safnvegir 2.327 km og landsvegir 1.809 km. 3 Bundið slitlag á stofn- og tengivegum er á um 3.176 km eða tæpum 40% þessara vega.

Hringvegurinn, þjóðvegur 1, er tæpir 1.400 km að lengd og hefur verið lagt bundið slitlag á rúma 1.000 km (70%) eða frá Kúðafljóti vestur og norður um land til Húsavíkur. Vegakerfi landsins og bundið slitlag á því er sýnt á mynd 1.1.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.1. Bundið slitlag á Íslandi í árslok 1997 (Vegagerðin).

Frá Brú í Hrútafirði um Strandir til Ísafjarðar eru 340 km, þar af eru um 40% með bundnu slitlagi, en af leiðinni milli Ísafjarðar og Reykjavíkur um Djúp og Strandir eru 62% með bundnu slitlagi. Enn á eftir að leggja bundið slitlag á tæpa 400 km af hringveginum (um 25%) og yfir 200 km á veginn til Ísafjarðar. Mynd 1.2. sýnir hæð vega yfir sjó en vetrarsamgöngur eru eðlilega oft erfiðar vegna illviðra og snjóa ef vegir liggja hátt yfir sjó. Erfiðar vetrarsamgöngur vegna illviðra og snjóalaga, ásamt einföldun á hugtakinu þjónusta að einhverju leyti, er möguleg skýring á seinagangi í vegaframkvæmdum. Vegaþjónusta skiptir verulegu máli fyrir öll afnot af vegakerfinu. Vegagerðin reynir að skipuleggja snjómokstur eftir fyrir fram settum reglum, svonefndum snjómokstursreglum sem lýsa fyrirkomulagi vetrarþjónustu á þeim hluta vegakerfisins sem Vegagerðin þjónustar. Þar kemur fram að einungis lítill hluti hringvegarins fær daglega vetrarþjónustu, þótt gert sé ráð fyrir að opna milli svæða að minnsta kosti þrisvar í viku.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.2. Hæð fjallvega yfir sjó (Vegagerðin).

Glögglega sést að verulegir fjármunir munu fara til endurbóta á vegakerfinu. Ekki er óvarlegt að áætla að um 80–90 milljarða kr. þurfi til að ná fram viðunandi gæðum í vegasamgöngum hérlendis. Til dæmis má nefna að hringvegurinn liggur í yfir 600 m hæð á Austurlandi, nánar tiltekið þar sem hann liggur yfir Möðrudalsfjallgarðinn. Sá vegur þarfnast því mikilla endurbóta og uppbyggingar við, svo samgöngur um hann verði tryggari. Annað dæmi sem tengist einnig samgöngum milli þjónustusvæða væri umtalsverð stytting á vegum á Vestfjörðum, m.a. um Djúp. Dæmi um vegaframkvæmdir sem tengjast stækkun þjónustusvæða væru jarðgöng á Austfjörðum, t.d. milli Reyðarfjarðar og Fáskrúðsfjarðar.

1.2.1 Tenging þéttbýlisstaða við hringveg með bundnu slitlagi.

Margir íbúar þéttbýlisstaða með 200 íbúa eða fleiri eiga um malarvegi að fara á hringveg. Vegtenging þéttbýlisstaða við hringveg eru framkvæmdir sem eru dæmi um verk sem sjálfsagt má telja að sett séu í forgang. Eins og sýnt er á töflu 1.2. er enn langt í land að hringvegurinn sé lagður bundnu slitlagi og að hann sé þjónustaður þannig að umferðaröryggi sé viðunandi.

Tafla 1.2. Þéttbýlisstaðir sem ekki eru tengdir hringveginum með malbikuðum vegum. 4

Malarkaflar á hringveginum eru á Norðaustur- og Austurlandi (alls 251 km eða um 18% hringvegarins) og þurfa íbúar þess svæðis að fara þá leið til Reykjavíkur og Akureyrar.

Til að tengja alla þéttbýlisstaði á landinu með 200 íbúum eða fleiri þarf því að leggja 943 km af bundnu slitlagi.

1.2.2 Vegáætlun 1998–2002.

Það sem liggur til grundvallar framkvæmda vegna samgangna á landi er tillaga til þingsályktunar um vegáætlun 1998–2002 og langtímaáætlun 1999–2010. 5 Þar vantar tillögur um jarðgangagerð og aðrar ámóta aðgerðir. Ef litið er á þessar áætlanir með tilliti til byggðaþróunar kemur í ljós að nokkuð skortir á að vegáætlun taki umtalsvert á búseturöskun umfram eðlilega þróun samgangna. Fjáröflun til vegáætlunar árin 1998–2002 er nokkuð vel skilgreind frá 7,7 milljörðum kr. á ári í upphafi tímabilsins til 9,0 milljarða kr. á ári í lok þess. Gert er ráð fyrir að alls fari um 35,3 milljarðar kr. til framkvæmda á tímabilinu.

Fé til stofnframkvæmda samkvæmt þessu er ágætlega skilgreint, en engin áætlun er til um umtalsverða styttingu vegalengda með jarðgangagerð og fjarðarþverunum auk þess sem nokkuð skortir á að skilningur fyrir þjónustu við vegi, einkum vetrarþjónustu sem miklu máli skipti varðandi samgönguöryggi og virkni þjónustusvæða, sé gefið rými í vegáætlun.

1.3 Flugsamgöngur.

Þróun síðustu ára hefur verið sú að áætlunarflug hefur lagst af á skemmri leiðum, því sýna má fram á að einkabíllinn hefur yfirburði þegar aksturstími er innan við þrjár klst. Einnig má segja að hörð samkeppni ríki á vegalengdum sem taka 3–6 klst. í akstri, en að flugið hafi verulega yfirburði þegar aksturstíminn er yfir 6 klst.

Hlutverk flugsamgangna innan lands er aðallega ferns konar, þ.e. að:

* flytja farþega milli Reykjavíkur og helstu þéttbýliskjarna,

* tengja landsfjórðunga, t.d. Akureyri/Egilsstaðir og Akureyri/Ísafjörður,

* tenging innan landsfjórðunga, t.d. Akureyri/NA-land, Grímsey og Vestmannaeyjar/ Suðurland,

* flutningur forgangsvöru,

* sjúkraflug og neyðarþjónusta.

Skipta má flugvöllum eftir mikilvægi í innanlandsflugi í aðalflugvöll, safnflugvelli og svæðisflugvelli. Samkvæmt þessari skiptingu er flugvöllurinn í Reykjavík aðalflugvöllur en flugvellirnir á Akureyri, Egilsstöðum og Ísafirði safnflugvellir. Á árinu 1992 voru alls 34 áætlunarflugvellir á landinu og er þá alþjóðaflugvöllurinn í Keflavík meðtalinn. Áætlunarflug var til 29 valla. Gera má ráð fyrir því að mikilvægi safnflugvalla aukist og þurfa þeir því að vera vel tengdir nágrannabyggðarlögum með góðum vegum.

Mikilvægi flugvallar fyrir þjónustusvæði má meta eftir hlutfalli farþega, sem fara um flugvöllinn, af íbúafjölda í umdæminu. Sé þessari aðferð beitt voru mikilvægustu flugvellir í landinu árið 1995 í Grímsey þar sem farþegafjöldi er um 25 sinnum íbúatala í eynni og í Vestmannaeyjum er talan um 16. Þriðji í röðinni er flugvöllurinn á Ísafirði að meðtöldum flugvöllunum á Þingeyri og Flateyri en flugfarþegar um þessa velli eru um 10 sinnum íbúafjöldinn. Á þjónustusvæði Egilsstaða, á Akureyri og á Patreksfirði með Bíldudal er fjöldi ferða á íbúa tæplega 7, á Hólmavík og Gjögri um 2,5, á Höfn í Hornafirði eru 5,5 flugfarþegar fyrir hvern íbúa á ári. Á Reykjavíkurflugvelli er umferðin rétt rúmlega tveir á íbúa, en vegið meðaltal fyrir landið er um 2,9. Heildarfjöldi flugfarþega í innanlandsflugi árið 1997 var um 400.000 eða 1,5 sinnum fjöldi landsmanna og hafði fjölgað um 7% frá árinu 1996. 6

Athyglisvert er að farþegum í innanlandsflugi hefur fjölgað að meðaltali um 2% á ári sl. sjö ár. Einnig má bæta við að afnám sérleyfa hefur valdið verulegri lækkun fargjalda og fjölgun farþega undir lok ársins 1997. Afnám sérleyfa þýddi um 12% aukningu á síðari hluta ársins. Virðist sú breyting ætla að vara nokkuð lengur og valda mun meiri fjölgun en meðaltalsfjölgun farþega undanfarin ár.

Samkvæmt erindi flugmálastjóra er erfitt að spá með neinni vissu um þróunina á næstu árum, en unnið er að gerð spálíkans um næmni farþegaflugs. 7

Flugtími frá Íslandi til Evrópu er 3–5 tímar, til Norður-Ameríku 5–8 tímar og til Japans um 10 tímar. Einnig má benda á að Ísland liggur á stórbaugslínu milli Washington og Moskvu. Þetta þýðir að til staðar eru alþjóðlegar forsendur fyrir mikilvægi Íslands í alþjóðaflugi. Gerð varaflugvallar á Austurlandi er skýrt dæmi þess að Ísland er þátttakandi í alþjóðaflugi, auk þess sem Íslendingar sinna mjög stóru flugumferðarstjórnarsvæði.

Það sem á vantar hérlendis er að nýting samgöngumannvirkja eins og alþjóðaflugvalla verði aukin. Athuga ætti m.a. hagkvæmni útflutnings á hágæðavörum frá Egilsstaðaflugvelli og hvaða forsendur þurfi til slíks, t.d. kæli- og/eða frystigeymslur o.s.frv. Í því samhengi væri fróðlegt að skoða fyrirkomulag flugs á Íslandi með tilliti til byggðasjónarmiða, m.a. hvort réttlætanlegt sé að hnútpunktur í innanlandsflugi verði við alþjóðaflugvöllinn á Miðnesheiði. Nýjasta fjarskiptatækni og stækkun höfðuborgarsvæðisins gætu verið þeir áhrifavaldar sem réttlættu endurmat á núverandi staðsetningu aðalflugvallar innanlandsflugs.

1.4 Hafnir.

Þróun í hafnamálum hérlendis er lík því sem verið hefur á meginlandi Evrópu, að flutningahöfnum verði skipt í aðalhafnir, sem hér yrði Reykjavík, safnhafnir og svæðishafnir fyrir viðkomandi samgöngusvæði. Aðrir flokkar hafna eru fiskihafnir, iðnaðarhafnir og ferjuhafnir. Með bættum samgöngum á landi milli hafna geta hafnir á sama svæði verið undir einni stjórn og þannig komist á verkaskipting milli hafnanna. Stofnun svæðisbundinna hafnasamlaga er mikilvægt skref til að ná þessu markmiði.

Flutningar um hafnir eru inn- og útflutningur á verslunar- og iðnaðarvöru og upp- og útskipun sjávaraflans. Vegna þessa þarf að tollafgreiða skip í höfnunum og eru nokkrar hafnir í landinu lögum samkvæmt aðaltollhafnir. Í þeim höfnum eru skip tollafgreidd en jafnframt má með heimild tollgæslustjóra tollafgreiða skip í öðrum höfnum. Reykjavíkurhöfn er langstærsta höfn landsins. Helmingur af út- og innflutningi til landsins fer um hana (35–40%) og hafnirnar í Straumsvík og á Grundartanga (15–20%) 8 . Samkvæmt spá er ætlað að vöxtur í vöruflæði sé árlega um 3–4% eða sem samsvarar um 40% aukningu á tíu árum og tvöföldun á 20 árum.

Bættar landsamgöngur hafa aukið hlut landflutninga á skemmri leiðum og draga úr þörf fyrir vöruflutningahafnir. Þessar breytingar gera samræmingu milli einstakra samgönguþátta enn nauðsynlegri. Breytingar í rekstri sjávarútvegsfyrirtækja munu tímabundið valda auknum vöruflutningum. Stafar þetta m.a. af eftirfarandi þróun í sjávarútvegi (tafla 1.3).

Tafla 1.3. Sjávarútvegur og fiskvinnsla fyrr og nú. 9

Hér er lögð áhersla á að aukning í flutningi á fiski og fiskafurðum er tímabundin. Stafar þetta af því að allt bendir til þess að fyrirtæki í sjávarútvegi muni lágmarka flutningskostnað sinn þegar við veiðar á fiskinum auk þess sem fjölbreyttari fullvinnsla úti á sjó verði hagkvæmur kostur fyrir æ stærri fyrirtæki, sem ráðstafa kvóta sínum milli eininga innan lands á besta máta.

1.5 Sími og fjarskipti.

Fjarskiptakerfið skiptir sífellt meira máli í jöfnun lífskjara og möguleikum til atvinnurekstrar óháð staðsetningu. Vel hefur verið staðið að uppbyggingu stafræns símkerfis í landinu með uppsetningu stafrænna símstöðva, stafrænna örbylgjusambanda og með lagningu ljósleiðara hringinn í kringum landið. Núverandi fjarskiptakerfi gerir kleift að byggja upp ýmsa þjónustu, svo sem farsímakerfin (NMT, GSM o.fl.) og háhraðagagnaflutningsnet sem gerir tölvusamskipti örugg og greið um allt land. Ljósleiðaranet tryggir umtalsverða flutningsgetu um nokkra framtíð, t.d. vegna gagnvirkra sjónvarpssendinga. Tækniþróun á þessu sviði tryggir aukið þjónustuframboð, aukna eftirspurn, lækkandi verð og jöfnuð í gjaldskrá.

Fjárfestingar á sviði fjarskipta munu beinast í auknum mæli að notendahliðinni, þ.e. að fjölbreyttari notkun á fjarskiptakerfinu verður látin hafa forgang. Þar munu allir landsmenn geta setið við sama borð ef lágmarksjöfnuðar er gætt.

2. Tillögur til úrbóta.

Sá tími gæti komið að fólk kysi heldur búsetu í fámennari samfélagi, þó svo að óskir fólks um framboð á ýmiss konar þjónustu, listum og afþreyingu snúist um það sem einungis er hægt að bjóða fram á stærstu þéttbýlisstöðunum. Hlutverk stjórnvalda er að sjá til þess að fólki sé gert kleift eftir því sem kostur er að kjósa sér búsetu og hljóta góðar og öruggar samgöngur að skipta þar miklu.

Telja má að þær áætlanir sem hafa verið settar fram, einkum vegáætlun sem byggir á ákveðnu umfangi í fjárfestingu, tryggi viðunandi þróun núverandi vegakerfis til ársins 2010. Vegáætlun tengist þó ekki byggðarsjónarmiði á nokkurn hátt, umfram það sem kalla mætti núverandi lágmarksréttindi þegnanna óháð búsetu. Frá byggðasjónarmiði er nauðsynlegt að vegáætlun sýni fram á eflingu þjónustusvæða með umtalsverði styttingu vegalengda innan þeirra, sem milli þeirra. Það markmið að höfuðborgarsvæðið eigi skilyrðislaust að veita meiri hluta sameiginlegrar þjónustu við þegnanna hlýtur að leiða af sér búseturöskun. Því er nauðsynlegt að leggja fram áætlanir sem annars vegar leiða af sér fjölbreyttara mannlíf á landsbyggðinni og einnig áætlanir sem tryggja aðgang allra landsmanna að þeirri þjónustu sem veitt er, óháð búsetu.

Framkvæmdir sem tryggja öruggar samgöngur út frá þéttbýlisstöðum eru dæmigerðar fyrir aðgerðir sem hafa sérstakt gildi fyrir þróun byggðar. Í ýmsum tilvikum gildir þetta einnig um vegasamgöngur milli þéttbýlisstaða. Jarðgöng undir Breiðadals- og Botnsheiði eru dæmi um slíkt. Í samgöngumálum eru mikilvægustu markmiðin samgöngubætur sem stækka þjónustusvæði þéttbýlisstaða ásamt því að bæta samgöngur þessara svæða við höfuðborgarsvæðið og greiða fyrir samskiptum milli einstakra landshluta.

Það sem skiptir meginmáli fyrir þróun einstakra byggðarlaga er hvernig samgöngur eru innan þess, til annarra þjónustusvæða og við höfuðborgarsvæðið. Á undanförnum árum hafa orðið verulegar vegabætur sem auðvelda þjónustu þéttbýlisstaða við þjónustusvæði sín. Víða á þó enn eftir að hækka vegi og tryggja samgöngur. Á örfáum stöðum eru eftir meiri háttar framkvæmdir sem stækka þjónustusvæði svo verulegu máli skiptir. Í vegakerfinu öllu munu vera eftir framkvæmdir fyrir um 80 milljarða króna. Umfangsmestu framkvæmdirnar sem eftir er að ráðast í eru gatnagerðarverkefni á höfuðborgarsvæðinu, brúargerð, svo sem þveranir fjarða á Vestfjörðum og jarðgöng, einkum á Austfjörðum.

Sjávarútvegurinn er mun háðari samgöngum á landi en hann var áður fyrr. Samgöngubætur sem felast í umtalsverðri styttingu vegalengda og meiri áreiðanleika hafa gjörbreytt aðstæðum í viðkomandi byggðum. Þar með breytist grundvöllur fyrir þjónustu, vinnusókn, rekstri stofnana og svo framvegis.

Til lengri tíma litið verður að gera ákveðna fyrirvara, því að fyrirsjáanlegt er að sjávarútvegsfyrirtæki munu ná fram umtalsvert meiri hagræðingu á næstu árum og verður það einkum gert með betri stýringu á öllu ferlinu frá veiðum til sölu. Nokkuð ljóst er að hámarkshagnaður næst ef fyrirtækin lágmarka sinn flutningskostnað og líklega þýðir það kröfu um minni landflutninga fyrir öflugustu fyrirtækin.

Framkvæmdir í einum þætti samgöngukerfisins hafa áhrif á aðra þætti þess. Augljóst er að vegaframkvæmdir draga úr mikilvægi annarra þátta samgöngukerfisins og má nefna að þjónustusvæði höfuðborgarinnar hefur farið stækkandi á undanförnum árum vegna bættra vegasamgangna. Samtímis gefur þetta fyrirtækjum á landsbyggðinni tækifæri til að framleiða vörur fyrir markað á höfuðborgarsvæðinu. Afleiðingin er sú að tryggja verður afhendingu á stærstu mörkuðum, jafnvel með dags fyrirvara, hvaðan sem er af landinu. Slíkt er einfaldlega ekki mögulegt nema með góðri vetrarþjónustu og betra vegakerfi. Þar með eru komin ákveðin rök fyrir bættum samgöngum, því að líklega mun það tryggja samkeppni í verslun og þjónustu um allt land, öllum landsmönnum til hagsbóta.

Besta leiðin til að styttingar vegalengdar og til að auka öryggi samganga, er viðamikil brúargerð og jarðgangagerð. Slíkt hentar á mörgum stöðum á Íslandi eins og dæmi um Gilsfjarðarbrú, Vestfjarðagöng og Hvalfjarðagöng sýna.

Ef taka ætti dæmi um slík verkefni sem bíða úrlausnar væri hægt að nefna norðanvert Snæfellsnes, en þar ætti að reyna að stytta vegalengdir með fjarðarþverunum. Eins ætti að nýta fé til vegagerðar á Vestfjörðum, einkum Djúpvegar, til umtalsverðrar brúargerðar sem stytti vegalengdir og gæfi forsendur fyrir meira umferðaröryggi. Á Austurlandi er vegtenging milli Héraðs og Vopnafjarðar auk mögulegrar færslu á hringvegi af Breiðdalsheiði yfir á fjarðaleiðina með jarðgöngum milli Reyðarfjarðar og Fáskrúðsfjarðar augljósustu dæmin um stækkun þjónustusvæða með styttingu vegalengda og auknu öryggi í samgöngum, auk annarra vegabóta milli þéttbýlisstaða þar.

2.1 Úrbætur.

2.1.1 Bein jöfnun.

- Öryggi í samgöngum á landi verði aukið, einkum með styttingu vegalengda sem byggist á gerð jarðganga og brúa, en einnig með aukinni vetrarþjónustu við vegakerfið.

- Gert verði átak í uppbyggingu vega í þeim landshlutum þar sem samgöngur eru ófullnægjandi (jaðarsvæði) svo að þær verði í samræmi við nútímaþarfir.

- Til að treysta búsetu með þróun vaxtarsvæða komi sveitarstjórnir á almenningssamgöngum er njóti sérkjara við skattlagningu.

2.1.2 Óbein jöfnun.

- Stutt verði við þróunarverkefni sem lúta að hagnýtingu fjarskipta til jöfnunar á búsetukjörum.

- Kostnaður einstaklinga sem sækja atvinnu langt að verði að hluta frádráttarbær til skatts.

- Athugaðir verði sérstaklega kostir forflugs til Keflavíkur vegna flugsamgangna við útlönd.

3. Tilvísanir.

122. löggjafarþing 1997–98. Þskj. 300 – 81. mál. Svar samgönguráðherra.

Ari Þorsteinsson, ráðstefna á vegum RHA og samgönguráðuneytisins, Akureyri, 22. nóvember 1997.

Hagstofa Íslands, Landshagir, 1997.

Samgönguráðuneytið, Lífæðar lands og þjóðar, 1991.

Stefán Ólafsson, Búseta á Íslandi - Rannsókn á orsökum búferlaflutninga, Byggðastofnun 1997.

Tillaga til þingsályktunar um vegáætlun 1998–2002 og um langtímaáætlun í vegagerð, Alþingi, 122. löggjafarþing 1997–98.

Þorgeir Pálsson, ráðstefna á vegum RHA og samgönguráðuneytisins, Akureyri, 22. nóvember 1997.

Fylgiskjal XII.

Guðmundur Lúther Loftsson,

Fyrirtækjaþjónustu símans:

Tillögur að bættum fjarskiptum Byggðastofnunar.

Tillögur þær sem hér fara á eftir eru til Byggðastofnunar og snúa að fullkomnum samskiptum með myndsímum og hraðvirkari gagnaflutningi.

Þeir staðir sem um ræðir og tillögur að hraðari og betri gagnasamskiptum miðast við eru: Akureyri, Húsavík, Egilsstaðir, Selfoss, Vestmannaeyjar, Keflavík, Borgarnes, Ísafjörður, Reykjavík, Höfn, Blönduós og Sauðárkrókur þar sem miðað er við að aðalskrifstofur Byggðastofnunar verði staðsettar. Verði um fleiri eða aðra staði að ræða gildir þetta verð þar einnig.

Uppsetning búnaðarins verður samkvæmt tilboði þegar nær dregur afhendingu hans.

Þá er forsvarsmönnum Byggðastofnunar boðið að koma í myndfundaver Landssímans í Kirkjustræti til kynningar á þeim búnaði sem fram kemur í tillögum þessum. Óski forsvarsmenn eftir þessari kynningu er þeim bent á að hafa samband við undirritaðan í síma 550 7704.

Í meðfylgjandi tillögum er gerður fyrirvari um breytingar á gengi en verð í þeim miðast við gengi bandaríkjadals, USD, mánudaginn 19. janúar 1998.

Þá er einnig gerður fyrirvari um afgreiðslu búnaðarins í gegnum tollafgreiðslu og vöruflokka.

Helstu niðurstöður.

Í tillögum þessum er leitast við að tengja saman skrifstofur á vegum Byggðastofnunar um land allt með tvö meginmarkmið í huga.

Í fyrri lausninni er gert ráð fyrir fullkomnum samskiptum með myndsímum. Þá fylgir mynd máli og nýjasta samskiptatækni myndsímans er nýtt fyrir starfsmenn. Um er að ræða vandaðan búnað í sérherbergi á Sauðárkróki en á PC tölvu í útibúum. Með þessu móti geta starfsmenn haldið fundi sín á milli og reyndar fengið leigt myndfundaver Landssímans í Reykjavík ef halda á stærri fundi með aðilum í Reykjavík. Seinni lausnin gerir ráð fyrir því að sérfræðingar Byggðastofnunar geti haft öflug gagnasamskipti sín á milli þannig að staðbundin vinna getur auðveldlega nýst á öðrum stað.

Kostnaður við þessar tillögur er eftirfarandi í kr.:

Ekki er um nákvæman rekstrarkostnað að ræða fyrir myndsímabúnað þar sem kostnaðurinn fer mikið eftir notkun búnaðarins. Í þessu dæmi er gert ráð fyrir að haldnir séu fundir einu sinni í viku sem stendur í eina klst. hver. Til þess að hægt sé að tengja alla þessa staði saman verður að nota myndsímatengibrú Landssímans og er verð á henni 4.000 á klst. Þá er mánaðargjald fyrir grunntengingu 1.920 kr. og mínútugjald er 1,56 kr.

Lausn A. Myndsímabúnaður.

Hér á eftir koma tillögur að myndsímabúnaði fyrir Byggðastofnun. Þessar tillögur miðast annars vegar að því að gert er ráð fyrir einum myndsímabúnaði í fundarherbergi á Sauðárkróki. Hins vegar er gert ráð fyrir myndsímabúnaði í tölvur á öðrum stöðum sem Byggðastofnun er með skrifstofur á.

A) PictureTel Venue 2000 Model 50.

Hér á eftir kemur tillaga að myndsímabúnaði sem staðsettur verður í fundarherbergi á Sauðárkróki. Um er að að ræða búnað sem kallaður er PictureTel Venue 2000 Model 50. Þessi búnaður gerir fyrirtækjum það auðveldara að tengja saman marga aðila á myndsímafundi, svo sem milli deilda og annarra staða um heim allan. Helstu kostir Venue 2000 Model 50 eru:

* Gerir notanda kleift að byrja með fullkominn myndsímabúnað.

* Býður upp á flesta hraða sem hægt er að nota, allt frá 56 kb/s til 384 kb/s.

* Notast er við H.320 alþjóðlegan staðal fyrir myndsímafundi.

* Notendaviðmót búnaðarins er mjög gott og einfalt í notkun.

* Auðvelt er að vinna með skjöl með öðrum fundarmönnum.

Um er að ræða fullkominn myndsímabúnað með mestu gæðum sem þekkjast á meðal notenda myndsímabúnaðar. Innifalið í PictureTel Venue 2000 Model 50 er fjarstýring, myndavél, hljóðnemi og hágæðahljóðkerfi.

Þessi búnaður kostar í kr.:

Live Share er búnaður sem gerir Venue 2000 Model 50 það kleift að fundarmenn geti unnið saman með skjöl á milli fundarstaða. Hraðaaukning sú sem rætt er um er nauðsynleg til þess að hægt sé að ná fram mestu gæðum á fundinum.

Aukabúnaður.

Boðið er upp á fjölbreyttan aukabúnað með PictureTel Venue 2000 Model 50. Eftirfarandi er búnaður sem gott getur verið að hafa til þess að gera fundinn auðveldari og skilvirkari.

B) PictureTel Live 200.

Búnaðurinn sem hér um ræðir og er kallaður Live 200 er til notkunar á PC tölvum sem nota Windows 95 eða NT. Live 200 búnaðurinn er til þess gerður að auðvelda notendum að ræða saman á myndsímafundi og um leið að vinna saman með skjöl. Með Live 200 er notendum gert það kleift að koma á fundi hvenær sem er við aðra notendur myndsímabúnaðar. Helstu kostir PictureTel Live 200 eru:

* Sérstæð heildarlausn fyrir PC tölvur sem inniheldur nauðsynlegan hugbúnað, myndavél og hljóðkerfi.

* Búnaðinn er hægt að nota á hvaða vél sem er með Windows 95 eða Windows NT.

* Búnaðinn er hægt að nota við fundi milli tveggja staða eða fleiri, hvort sem um er að ræða hljóð eða mynd, og gerir notendum auðveldara að skiptast á upplýsingum eða hugmyndum.

* Búnaðurinn er byggður á H.320 staðli sem er alþjóðlegur staðall fyrir myndsímabúnað og gerir notendum því kleift að hafa samskipti við aðra aðila sem hafa búnað sem byggður er á sama staðli.

* Þá er búnaðurinn einnig byggður á T.120 staðli sem er alþjóðlegur staðall fyrir skjalasamskipti.

* Búnaðurinn er notaður á ISDN sem tryggir mikinn hraða á fundum og t.d. að Interneti.

* Hægt er að halda fundi á 64 kb/s – 384 kb/s hraða.

* Spjald sem fer í PC tölvu er með NDIS inngang (driver) sem leiðir til þess að ekki er nauðsynlegt að kaupa annað spjald til þess að tengjast Internetinu.

Búnaður þessi er með FlipCam myndavél og hátalarasíma sem fleiri en einn geta notað. FlipCam myndavélin er með stillanlega fjarlægð, skerpu og birtu, sem hægt er að nýta til að taka myndir hvort sem er af fundarmönnum eða beina henni beint á borð (með hjálp myndavélarstands) og nýta hana þannig sem skjalamyndavél.

Þessi búnaður kostar í kr.:

Gagnaflutningur.

Þegar kemur að almennum gagnaflutningi er markmiðið að samskiptanet Byggðastofnunar verði öruggt og hraðvirkt. Til þess hentar háhraðanet Landssímans mjög vel.

Háhraðanetið er víðnet sem teygir sig um allt land og gerir mörgum kleift að skiptast á flóknum tölvugögnum með einföldum og öruggum hætti. Háhraðanetið byggist upp á fyrirferðarlitlum leiðstjórum sem komið er upp hjá notendum og tengjast þeir um leigulínur, mjög öflugum leiðstjórum í símstöðvum. Símstöðvarleiðstjórarnir koma á samböndum milli landshluta og skila gögnum rétta leið með örskotshraða.

Ýmsir möguleikar standa nú til boða til þess að tengjast háhraðanetinu. Flestir notendur eru tengdir í gegnum leigulínu í næstu hnútstöð. Einnig er hægt að hringja inn á netið og komast í samband við þá sem eru tengdir netinu í gegnum leigulínu og nýjasti valkosturinn er aðgangur í gegnum samnet símans (ISDN).

Ef tekin er tenging um háhraðanetið er um að ræða 2 km 64 kb/s fastalínu innan bæjar á hverjum stað sem tengist svo við háhraðanet Landssímans.

Þessar tengingar kosta í kr.:

Hægt er að fá aðgang að internetinu í gegnum háhraðanetið. Til þess að þetta sé mögulegt verður að taka eina háhraðanetstengingu sem minnst er á hér að framan sem háhraðanet með internetaðgangi. Þá er einnig ráðlegt að þessi háhraðanetsaðgangur sé hraðvirkari en annar aðgangur að háhraðanetinu. Kerfið verður þá þannig uppbyggt að allir staðirnir tengjast háhraðanetinu og í gegnum það komast þeir inn á þessa einu tengingu og þaðan inn á internetið. Þessi eina tenging verður því að vera heldur hraðvirkari til þess að allir eigi greiðan aðgang að internetinu.

Kostnaðurinn við þessa tengingu er í kr.:

Verði þessar tengingar teknar á öllum þeim stöðum sem Byggðastofnun hyggst vera með útibú á verður veittur 10% afsláttur af afnotagjöldum.

Fyrirvari er þó um það að settur verið upp háhraðanetspunktur á Blönduós sem verður að öllum líkindum gert. Ef ekki, mun þurfa að taka þessa tengingu með fastri línu til Sauðárkróks.

Bent skal á að þessi kostnaður gildir ekki þar sem Byggðastofnun er nú þegar með háhraðanetstengingar. Ef stækka verður tengingar sem stofnunin er þegar með greiðir hún mismun á stofngjaldi þeirrar tengingar sem fyrir er og þeirrar sem stækkað er upp í. Þá mun afnotagjaldið hækka að sama skapi.

ISDN.

Einnig kemur til greina að nota grunnteningar ISDN til gagnaflutnings. Með notkun á ISDN fæst 64 kb/s flutningsgeta með möguleika á 128 kb/s. Með því að nota ISDN grunntengingar gefst sá kostur að samnýta tengingar bæði til myndsímafunda og gagnaflutnings. Kostnaður við notkun ISDN er þó að stærstum hluta breytilegur en ekki fastur eins og í háhraðanetinu.

Kostnaður við þessa tillögu er í kr.:

Rekstrarkostnaður er breytilegur vegna mínútugjalds.

Fylgiskjal XIII.

Rannsóknastofnun

Háskólans á Akureyri:

Upplýsingatækni og byggðaþróun.

(Greinargerð unnin fyrir stjórn Byggðastofnunar, janúar 1998.)

Helstu niðurstöður.

* Höfuðborgarsvæðið er með um og yfir 50% fleiri (34% á móti 22%) í aldurshópnum 22–25 ára en landsbyggðin, en þetta er sá hópur sem gjarnan leggur stund á háskólanám.

* Fjöldi sérfræðinga er rúmlega tvöfalt meiri hlutfallslega á höfuðborgarsvæðinu en á landsbyggðinni, eða um 18% á móti tæpum 8% árið 1996.

* Um fjórum sinnum færri verk- og tæknifræðingar eru í opinberri þjónustu á landsbyggðinni heldur en á höfuðborgarsvæðinu.

* Lægra hlutfall verk- og tæknimenntaðra manna er á Íslandi en í helstu samkeppnislöndum.

* Verið er að mennta um 70 manns á ári í tölvu- og upplýsingatækni hérlendis, alla á höfuðborgarsvæðinu, og er það hvergi nærri nóg til að uppfylla þarfir atvinnulífsins.

* Nútímafjarskipti og notkun upplýsingatækni eru að verða forsenda atvinnusköpunar í dreifbýli, en skapa ekki störf ein sér.

Skilvirkasta leiðin til að ná fram eðlilegri byggðaþróun með hagnýtingu upplýsingatækninnar er að:

* Tryggja bestu mögulega fjarskiptatækni um allt land.

* Stórefla tækni- og verkmenntun á landsbyggðinni.

* Stofna og/eða flytja skráningar-, eftirlits- og fjármálastofnanir frá höfuðborgarsvæðinu að hluta eða í heild.

Inngangur.

Greinargerðin er unnin að frumkvæði stjórnar Byggðastofnunar. Samningar tókust milli hennar og Rannsóknastofnunar Háskólans á Akureyri um úttekt á byggðamálum og tillögum til úrbóta í septembermánuði 1997.

Markmið skýrslunnar er að draga saman og fjalla um upplýsingar og tölulegar staðreyndir um einstaka þætti byggðamála hér á landi og sambærilegra svæða í nágrannalöndum, með tilliti til upplýsinga- og fjarskiptatækni og grundvelli þeirra upplýsinga eru mótaðar tillögur til stjórnar Byggðastofnunar um markmið og aðgerðir í byggðamálum til næstu fjögurra ára.

Tekn. lic. Bjarni P. Hjarðar, forstöðumaður rekstrardeildar Háskólans á Akureyri, vann að þessari samantekt undir verkefnisstjórn dr. Inga Rúnars Eðvarðssonar.

Í skýrslunni er að finna vísbendingar sem byggjast á núverandi ástandi og fyrirsjáanlegri þróun sem leggur grunn að íslenska þekkingarþjóðfélaginu.

1. Upplýsingatækni.

Til að átta sig á eðli upplýsinga og upplýsingatækni er nauðsynlegt að skilgreina lauslega helstu eiginleika þessarar tækni. Ein möguleg uppsetning á slíkri skilgreiningu er að um beitingu upplýsingatækni gildi að:

* Hráefnið eyðist ekki við notkun.

* Upplýsingar verða meiri að vöxtum því oftar og betur sem þær eru nýttar.

* Starf við upplýsingar nálgast það að vera óháð tíma og rúmi.

* Fámenni og fjarlægðir teljast vart lengur markverðar hindranir.

Vöxtur í þjónustugreinum er eitt helsta einkennið á hagþróun nútímans og tengist þéttbýlismyndun. Sá vöxtur sem á sér stað innan einkageirans fylgir mannfjöldaþróun að miklu leyti og frá því sjónarmiði eru ekki líkur á miklum vexti á landsbyggðinni. Hins vegar eru vaxtarmöguleikar verulegir í mörgum þjónustugreinum, svo sem tölvu- og gagnaþjónustu við atvinnurekstur, sem geta verið á landsbyggðinni. Forsenda fyrir vexti þeirra er þó í mörgum tilvikum sú að sterk þjónustusvæði og byggðakjarnar nái að myndast.

Niðurstaðan er því sú að hagnýting upplýsingatækni og sú stefna að byggja hluta framtíðarþróunar íslensks þjóðfélags á öflugu fjarskiptakerfi og hagnýtingu þess m.a. á sviði úrvinnslu upplýsinga mun þýða að það:

* Dregur úr áhrifum dreifðrar búsetu og landfræðilegrar einangrunar Íslands.

* Möguleikar skapast á atvinnutækifærum utan stærstu þéttbýliskjarna.

* Hagvöxtur eykst og forsendur styrkjast fyrir því að félagslegt jafnvægi náist.

1.1 Umfang greinarinnar á höfuðborgarsvæðinu og á landsbyggðinni.

1.1.1 Atvinnusköpun vegna upplýsingatækni.

Ein vísbending um hvar vaxtabroddum í upplýsingaþjóðfélaginu er sinnt felst í að athuga búsetu fólks á háskólaaldri. Ljóst er að höfuðborgarsvæðið er með um og yfir 50% fleiri (34% á móti 22%, samanber mynd 1.1) í aldurshópnum 22–25 ára en landsbyggðin. Ljóslega er hér um gífurlegan mun að ræða, því hlutfall fólks sem er á starfsaldri er almennt svipað á höfuðborgarsvæðinu og á landsbyggðinni. 10

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.1 Hlutfall fólks á háskólaaldri á höfuðborgarsvæði og landsbyggð.

Óhætt er að fullyrða að þessar tölur benda til hættu á þekkingarþurrð og nýsköpunarneikvæðni á landsbyggðinni. Hvort tveggja er talinn einn mesti galli við búsetu á landsbyggðinni samkvæmt rannsókn á búsetuþróun og áhrifavöldum búferlaflutninga á Íslandi. 11 Þar að auki veldur þessi búsetuflutningur verulegri veltuaukningu á höfuðborgarsvæðinu og stuðlar að þenslu þar. Þar á móti kemur að Íslendingar verja mjög litlu til háskólastigsins ef miðað er við OECD-ríkin og sést því að landsbyggðin ber hér mjög skertan hlut frá borði.

Þessu til frekari staðfestingar, en einnig til að sýna fram á mikinn þátt hins opinbera í þessu ójafnvægi mannauðs milli höfuðborgarsvæðis og landsbyggðar, sem m.a. leiðir af sér mismunandi getu til nýsköpunar, er fjöldi sérfræðinga í starfi. Eins og sést á mynd 1.2 eru miklu fleiri sérfræðingar hlutfallslega á höfuðborgarsvæðinu en á landsbyggðinni, eða um 18% á móti tæpum 8% árið 1996. 12 Þetta þýðir einfaldlega að forsendur fyrir nýsköpun, þekking og færni þeirra sem henni eiga að hrinda í framkvæmd, eru umtalsvert meiri á höfuðborgarsvæðinu en á landsbyggðinni. Telja má líklegt að um algeran lágmarksfjölda sé að ræða meðal þeirra sem starfa sem sérfræðingar á landsbyggðinni.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.2 Sérfræðingar í starfi – höfuðborgarsvæði og landsbyggð.

Eins og sjá má er þróunin sú að umtalsvert meiri fjölgun sérfræðinga á sér stað á höfuðborgarsvæðinu en á landsbyggðinni. Þessi þróun mála er mjög alvarleg með tilliti til upplýsingatækni og þekkingarsamfélagsins, því almennt er ætlað að upplýsingatæknin og fjarskipti eigi að geta jafnað út þennan aðstöðumun, en ekki auka tilhneigingu til fjárfestingar á dýrustu landsvæðunum.

Almennt er talið að rafeindaiðnaðurinn (tölvu- og upplýsingatæknigeirinn) sé ein mikilvægasta grein efnahagslífsins um þessar mundir og verði svo í nánustu framtíð. Þ.e. að þjóðfélagsgerðir sem byggjast á tækniframförum, t.d. hin íslenska, verði við lýði a.m.k. næstu áratugi. Framfarir í tölvumálum, fjarskiptum, heimilistækjum (sjónvörpum, hljómflutningstækjum o.fl.), læknavísindum, geimvísindum o.fl. greinum eru mjög háðar rafeindaiðnaðinum. Helsta hráefni rafeindaiðnaðarins er þekking. Það birtist bæði í sífelldum vísinda- og tækniuppgötvunum og örri tækniþróun. Þekkingin er bundin í menntuðu vinnuafli og eins og fyrr segir er slíkt vinnuafl að litlu leyti að finna á landsbyggðinni á Íslandi. 13 Eins og mynd 1.3 sýnir er afar mikill munur á höfuðborgarsvæði og landsbyggð hvað varðar starfsemi sem gæti flokkast undir þekkingaröflun og þekkingarmiðlun auk hagnýtingu þekkingar. Þróunin er einnig alvarleg og virðist sem engri markvissri stefnu hafi verið fylgt hvað varðar uppbyggingu á þessu mikilvægustu framtíðarstarfsemi Íslendinga allra.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.3 Ársverk við háskóla, rannsóknastofnanir og hugbúnaðargerð 1990 og 1994.

Rafeindaiðnaðurinn byggist á annarri verkaskiptingu en hefðbundin framleiðsla. Mjög stór hluti í rafeindaiðnaði eru verk- og tæknifræðingar og hins vegar er (sífellt minnkandi) fjöldi ófaglærðra einstaklinga. Þannig voru verk- og tæknifræðingar um 26% af starfsliði í skoskum fyrirtækjum árið 1985, önnur 26% voru stjórnendur og skrifstofustarfsfólk og loks um helmingur ófaglærðir starfsmenn. Rafeindaiðnaðurinn er einnig sérstakur fyrir það að hann hefur komið á alheimsverkaskiptingu þar sem hönnun, þróun og flóknari þættir eru unnin af menntuðu starfsfólki í iðnríkjum á Vesturlöndum en samsetning og einfaldari störf eru unnin af konum í þriðja heiminum. Ef þetta er haft í huga með tilliti til íslenskra aðstæðna þá getur svo farið að óbreyttu að landsbyggðin geti aðeins sinnt einfaldri framleiðslu, svo sem stóriðju, eða samsetningu hátæknibúnaðar.

1.1.2 Tæknimenn.

Einn hópur sem að öllu jöfnu er í fararbroddi við hagnýtingu tölvu- og upplýsingatækni eru starfandi verk- og tæknifræðingar. Tæknimenn eru yfirleitt í harðri innbyrðis samkeppni og er afleiðing þess að þeir eru jafnan í fararbroddi við notkun á nýjustu tækni, t.d. upplýsingatækni. Fram hefur komið áætlun um fjölda starfandi tæknimanna á Íslandi (samkvæmt erindi Bergs Steingrímssonar 14 ), sbr. töflu 1.1.

Tafla 1.1 Fjöldi starfandi tæknimanna á Íslandi.

Talið er að um 2.500 hafi rétt á að starfa sem verk- eða tæknifræðingar svo mögulegur fjöldi ársverka miðað við ekkert atvinnuleysi er um 33% (2500/1879 ~ 1,33) hærri en sýnt er í töflu 1.1. Útfrá þessum tölum má síðan áætla fjölda verk- og tæknifræðinga á landinu og er það sýnt eftir svæðum í eftirfarandi töflu, en hún sýnir áætlaðan fjölda verk- og tæknifræðinga í starfi hjá hinu opinbera á landinu.

Tafla 1.2 Tæknimenn eftir landssvæðum.

1.1.3 Hlutur hins opinbera.

Einkum er athyglisvert að athuga fjölda verk- og tæknifræðinga á íbúa í opinberri þjónustu milli svæða. Dæmi um slíkt er sýnt á eftirfarandi mynd, en þar kemur fram að um fjórum sinnum færri verk- og tæknifræðingar eru í opinberri þjónustu á landsbyggðinni heldur en á höfuðborgarsvæðinu.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.4 Fjöldi íbúa á hvern verk- og tæknifræðinga í starfi hjá hinu opinbera. 15

Því má ætla að þjónusta hins opinbera sé síðri að þessu leyti á landsbyggðinni en á höfuðborgarsvæðinu. Nánast ómögulegt er annað en að túlka þessa staðreynd á annan hátt en að markvisst hafi verið unnið að uppbyggingu á þessu sviði á höfuðborgarsvæðinu umfram það sem hefur gerst á landsbyggðinni. Þar sem starfsemi byggð á þekkingu er afar miklvægur þáttur í búsetuþróun er ljóst að hér þarf að grípa til aðgerða.

1.1.4 Menntun og upplýsingatækni.

Þeim sem ná að tileinka sér nýja samskipta- og upplýsingatækni mun vegna vel í þekkingarþjóðfélagi framtíðarinnar. Þess vegna verður að gera miklar kröfur til menntakerfisins. Núverandi skortur á menntuðu fólki á þessu sviði er hrópandi, en segja má að fyrir utan verk- og tæknifræðinga séu eina raunhæfu leiðirnar til menntunar á þessu sviði tölvunarfræði við Háskóla Íslands og kerfisfræði við Verslunarskóla Íslands. Eins og mynd 1.5 sýnir má ætla að umtalsvert meiri áherslu á menntun innan þessa geira sé þörf. Tæplega 70 manns á ári í starfsgrein sem gæti þurft um 2.000 manns á næstu fimm árum er alls ekki viðunandi. Aukreitis fer þessi menntun fram á höfuðborgarsvæðinu sem enn mun ýta undir búseturöskun.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 1.5 Fjöldi útskrifaðra úr tölvunarfræði HÍ og kerfisfræði TVÍ 1989–97 (1998 áætlað).

1.2 Þekking, upplýsingatækni og fjarskipti.

Mjög áhugaverð þróun hefur átt sér stað í Hálöndum Skotlands, en dr. Kenneth MacTaggart, Director of Strategy, Highlands and Islands Enterprise, kynnti þá þróun nýlega á ráðstefnu um byggðaþróun. 16 Niðurstöður MacTaggart eru að nútímafjarskipti og notkun upplýsingatækni séu afar hagstæð dreifbýlinu og séu að verða forsenda atvinnusköpunar í dreifbýli. Hann leggur áherslu á að fjarskipti séu ekki atvinnuskapandi sem slík, heldur skapi möguleika á nýsköpun og nýrri atvinnustarfsemi sem þrátt fyrir allt taki tíma að koma á legg. Dæmi um starfsemi sem byggist á öflugum fjarskiptum er fjarvinna, oftast unnin af vel menntuðu fólki sem dvelst heima fyrir, en þarf ekki að safnast saman í stórum skrifstofubyggingum í miðborgum stórra atvinnusvæða. Þekkingarfyrirtæki sjá m.a. sem kost að starfsmannavelta er lægri í dreifbýli heldur en í þéttbýli. Einnig er kostnaður við uppsetningu fyrirtækisins lægri en í þéttbýli og launakostnaður lægri þótt yfirleitt séu störf við upplýsingatækni meira en tvöfalt betur borguð en meðallaun fyrir þau störf sem voru á viðkomandi dreifbýlissvæði áður.

Mikilvægi þess að hafa betri fjarskipti en samkeppnissvæðin, hvort sem er innan lands eða erlendis er áberandi. Því er nauðsynlegt að uppbygging fjarskiptanetsins skili sér í notkun þess. Til þess þarf að fá fólk til starfa með viðeigandi menntun og gefa því tækifæri, t.d. með stofnun þróunarsetra og fjárstyrk til nýsköpunar á þessu sviði. Það getur verið nauðsynlegt að flytja til fjármuni til þess að svo megi verða.

Þekkingarfyrirtæki framtíðarinnar munu ekki sýna stærðarhagkvæmni svo að nokkru nemi. 17 Þekkingarfyrirtæki eru einnig dæmigerð fyrir svonefndar netverksskipulagsheildir, sem þýðir að hefðbundin verðlauna- eða umbunarkerfi eru ekki eins mikilvæg í þekkingarfyrirtækjum eins og í núverandi fyrirtækjaflóru. Því má búast við að nýsköpun sem leiðir af sér fjölgun starfa sé nokkuð auðframkvæmanleg í og meðal þekkingarfyrirtækja. Einnig mun áherslan á fjarskiptatækni minnka, eða jafnvel þurrka út, áherslu eða nauðsyn á staðsetningu þjónustufyrirtækja sem byggð er á þekkingu í miðju stærstu þéttbýliskjarnanna.

2. Aðgerðir vegna upplýsingatækni og byggðaþróunar.

Á næstu árum þarf að leggja mikla áherslu á að nýta upplýsingatæknina til þess að auka samkeppnishæfni fyrirtækja um allt land. Með tilkomu margmiðlunartækninnar og stafræns símkerfis, sem t.d. geta lækkað rekstrarkostnað með fjarfundatækni, internetsins og fleiri tækninýjunga er að verða bylting í samskiptum, fjölmiðlun og möguleikum til upplýsingaöflunar, sem mun breyta möguleikum fyrirtækja hvar sem þau eru staðsett. Því er engin ástæða til annars en að spornað verði við núverandi byggðaröskun með áherslu á hagnýtingu upplýsingatækni á landsbyggðinni. Upplýsingatæknin verður jafnmikilvæg fyrir fyrirtæki úti á landi og aðrar samgöngur og getur rofið einangrunina að miklu leyti.

Stefna verður að því að möguleikar fjarkennslu, fjarvinnslu og fjarskipta verði að fullu nýttir. Jafnframt verði þróunarstofur á landsbyggðinni efldar og þannig treystur grundvöllur til nýsköpunar og aukinnar fjölbreytni í atvinnulífi á landsbyggðinni. Besta leiðin til að treysta þessi markmið er að leitað verði samstarfs við háskóla og rannsóknastofnanir. Ótæmandi möguleikar eru á því að ná miklum árangri í menntamálum með því að nýta sér tækninýjungar.

Skilvirkasta leiðin til að ná fram eðlilegri byggðaþróun með hagnýtingu upplýsingatækninnar er að:

* Tryggja bestu mögulega fjarskiptatækni um allt land.

* Stórefla tækni- og verkmenntun á landsbyggðinni.

* Stofna og/eða flytja skráningarstofnanir frá höfuðborgarsvæðinu.

Dæmi um slíkt erlendis frá eru t.d. sakaskrá bresku lögreglunnar, innheimtudeild sænska sjónvarpsins, vinnsla upplýsinga úr og í gagnagrunna og bankastarfsemi auk símsvörunar. Allt slíkt á við hérlendis, t.d. má nefna dæmigerðar skráningar- og upplýsingaúrvinnslustofnanir eins og Fiskistofu, Rafmagnsveitur ríkisins, tollstjóraembættið, ríkisskattstjóra, ýmsar eftirlitsstofnanir og fjármálafyrirtæki, svo sem banka og nýsköpunarsjóði. Stefna sænska ríkisins er t.d. sú að minnst 10% af öllum störfum hjá ríkisstofnunum séu utan höfuðborgarinnar.

2.1 Ávinningur.

Breytt eignarhald fyrirtækja þýðir að þekking, atvinnutækifæri og fjármagn geta flætt og flæða nú um allt land. Því á að styðja markvisst uppbyggingu annars staðar en á höfuðborgarsvæðinu, því annars er hætta á mismunun þegna landsins. Markvissar aðgerðir á sviði upplýsingatækni eru í raun eina leið til að sporna við núverandi búseturöskun. Ný störf munu vart skapast í öðrum starfsgreinum að nokkru ráði, nema ef vera skyldi í ferðaþjónustu. Því er nauðsynlegt að nýta kosti upplýsingatækninnar til að a) minnka áherslu á samþjöppun, fjárfestingar og þenslu á höfuðborgarsvæðinu og b) ná til að endurmennta/símennta fólk sem þarf á nýjum atvinnutækifærum að halda á landsbyggðinni. Samantekið gildir eftirfarandi:

* Þjónustusvæði – byggðakjarnastefna – m.a. byggð á menntun og upplýsingatækni.

* Fjölbreyttara atvinnulíf – vaxtarbroddur í stað sjávarútvegs.

* Nýting á fjárfestingum.

* Nýjar aðferðir (upplýsingatækni-þekkingarþjóðfélag).

* Auknar rannsóknir, þróun og nýsköpun.

* Aukin samkeppnisfærni við útlönd.

Fylgiskjal XIV.

Haraldur L. Haraldsson,

Rekstur og ráðgjöf ehf.

Skipting útgjalda og stöðugilda hjá ríkissjóði

og fyrirtækjum í meirihlutaeigu ríkisins.

(Unnið fyrir stjórn Byggðastofnunar í mars 1998.)

Samantekt.

Inngangur.

* Skýrslan er unnin með hliðsjón af ályktun Alþingis um stefnumótandi byggðaáætlun 1994–97. Þar segir meðal annars í 3. tölul. ályktunarinnar:

„Opinber þjónusta og starfsemi opinberra stofnana verði aukin á landsbyggðinni en dregin saman á höfuðborgarsvæðinu að sama skapi. Komið verði á samstarfi ríkisstofnana um svæðisskrifstofur þar sem það þykir hagkvæmt.“

* Meginmarkmiðið með þessari samantekt er að varpa ljósi á hvernig til hefur tekist frá þeim tíma sem ályktunin var samþykkt og jafnframt að skapa grundvöll til frekari samanburðar á þessu sviði í framtíðinni.

* Í skýrslunni er stuðst við uppsetningu ríkisreiknings, samkvæmt lögum um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997. Samkvæmt lögunum er ríkisreikningnum skipt í A-, B-, C-, D- og E-hluta.

Stöðugildi.

* Stöðugildum hjá A-hluta stofnunum (grunnskólinn ekki meðtalinn) fjölgaði úr 17.398 árið 1994 í 17.608 árið 1996, eða um 210 stöðugildi.

* Stöðugildum fjölgaði í Reykjavík um 236, á Norðurlandi vestra um 13, Austurlandi um 5 og Suðurlandi um 9. Í öðrum kjördæmum var fækkun.

* Stöðugildum fækkaði samanlagt um 26 í öðrum kjördæmum en Reykjavík. Grunnskólinn er þar ekki meðtalinn.

* Hlutfall stöðugilda af heildarstöðugildafjölda er lægra en hlutfall af íbúatölu í öllum kjördæmum nema Reykjavík, þar sem hlutfall stöðugilda er 63,3% en hlutfall íbúatölu 39,1%.

* Það vekur athygli hversu illa Reykjaneskjördæmi kemur út í samanburði á fjölda stöðugilda á milli kjördæma. Á Norðurlandi vestra eru t.d. um tvöfalt fleiri stöðugildi á hverja 1.000 íbúa og um fjórfalt fleiri í Reykjavík en í Reykjaneskjördæmi.

* Að meðaltali eru um 65,3 stöðugildi á hverja 1.000 íbúa á landinu öllu.

* Stöðugildum hjá B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum fækkaði um 189 á milli áranna 1994 til 1996.

* Stöðugildum hjá B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum fækkaði í öllum kjördæmum nema Reykjaneskjördæmi, þar sem fjölgar um 21 stöðugildi, og á Suðurlandi, þar sem er lítilleg fjölgun.

* Í Reykjavík fækkar stöðugildum langmest hjá B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum eða um 168 stöðugildi. Í öðrum kjördæmum fækkar samtals um 21 stöðugildi.

* Hjá B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum er hærra hlutfall af stöðugildum í Reykjavík en hlutfall íbúatölu. Í öllum öðrum kjördæmum er hlutfall stöðugilda lægra en hlutfall íbúatölu. Mestur er munurinn í Reykjaneskjördæmi.

* Heildarniðurstaða í þróun stöðugilda hjá A-, B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum er fjölgun um 21 stöðugildi á milli áranna 1994 og 1996.

* Hjá A-, B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum fjölgaði stöðugildum um 67 í Reykjavík frá 1994 til 1996. Í öðrum kjördæmum fækkaði samtals um 46.

* Samtals hjá A-, B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum eru að meðaltali um 88,3 stöðugildi á hverja 1.000 íbúa á landinu öllu.

* Nærri fjórfaldur munur er á milli Reykjavíkur og Reykjaneskjördæmis hvað varðar samanlagðan fjölda stöðugilda hjá A- B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum, þar sem stöðugildi eru fæst á hverja 1.000 íbúa. Næstfæst eru stöðugildin í Vestfjarðakjördæmi. Stöðugildi á hverja 1.000 íbúa eru rúmlega tvöfalt fleiri í Reykjavík en í öðrum kjördæmum.

Útgjöld.

* Útgjöld ríkissjóðs, A-hluta, sem hér koma til skipta á verðlagi 1996, hækkuðu á milli áranna 1994 og 1996 um 6,2 milljarða kr. í Reykjavík og um 3,9 milljarða kr. í öðrum kjördæmum.

* Af útgjöldum ríkissjóðs, A-hluta, 1996 fóru 51,5% til Reykjavíkur en hlutfall af íbúatölu er 39,1%. Til annarra kjördæma fóru 48,5% af því sem skipt var samanborið við 60,9% hlutfall af íbúatölu. Mest hallar á Reykjaneskjördæmi.

* Útgjöld A-hluta skiptast hlutfallslega jafnara á kjördæmi en stöðugildi í samanburði við hlutfallslega dreifingu íbúa.

* Vart er hægt að greina breytingu í útgjöldum hjá stofnunum, sem heyra undir B-, C-, D-, og E-hluta, á milli áranna 1994 og 1996, þegar þær eru teknar allar saman. Þó er nokkur breyting á Suðurlandi.

* Hærra hlutfalli af útgjöldum B-, C-, D- og E-hluta stofnana og fyrirtækja er ráðstafað í Reykjavík en hlutfalli af útgjöldum A-hluta stofnana, eða 60,1% samanborið við 51,5%.

* Lægra hlutfall af útgjöldum B-, C-, D- og E-hluta stofnana og fyrirtækja rennur til Reykjaneskjördæmis en hlutfall af útgjöldum A-hluta stofnana, eða 9% samanborið við 14,1%.

* Í öðrum kjördæmum en Reykjavík og Reykjaneskjördæmi er dreifing samanlagðra útgjalda B-, C-, D- og E-hluta stofnana og fyrirtækja jafnari miðað við hlutfall af dreifingu íbúa. Í Norðurlandskjördæmi eystra er hlutfall útgjalda lægra en hlutfall af íbúatölu og sömuleiðis á Vestfjörðum, en í Suðurlandskjördæmi er hlutfall af útgjöldum hærra en hlutfall af íbúatölu.

* Samanlögð útgjöld A-, B-, C-, D- og E-hluta stofnana og fyrirtækja hækka nokkuð á milli áranna 1994 og 1996 í Reykjavík. Einnig er hækkun í Reykjaneskjördæmi, Norðurlandskjördæmi eystra og Suðurlandskjördæmi. Í öðrum kjördæmum eru útgjöldin nánast óbreytt.

Stuðningur við húsnæðiskerfið.

* Á tímabilinu frá 1994 til 1996 hækkuðu vaxtabætur úr 2.755.806 þús. kr. í 3.300.866 þús. kr. eða um 545 millj. kr.

* Í öllum kjördæmum nema Reykjavík og Reykjaneskjördæmi var hlutfall vaxtabóta á árinu 1996 lægra en hlutfall af íbúatölu.

* Á milli áranna 1995 og 1996 hækkuðu niðurgreiðslur vaxta í félagslega íbúðakerfinu úr 978,4 millj. kr. í 1.176,7 millj. kr. eða um 198,3 millj. kr., en vaxtabæturnar hækkuðu um 277,7 millj. kr. á sama tíma.

* Í fjórum kjördæmum er hlutfall af vaxtaniðurgreiðslum hærra en hlutfall af íbúatölu. Þessi kjördæmi eru Reykjavík, Vestfjarðakjördæmi, Norðurlandskjördæmi vestra og Norðurlandskjördæmi eystra.

* Á þrjú kjördæmi hallar í þessum samanburði, þ.e. Reykjaneskjördæmi, Vesturlandskjördæmi og Suðurlandskjördæmi. Austurlandskjördæmi er nokkurn veginn í jafnvægi hvað þennan samanburð varðar.

* Frá árinu 1995 til ársins 1996 hækkaði hlutur ríkissjóðs í húsaleigubótum úr 129,3 millj. kr. í 186,7 millj. kr. eða um 57,4 millj. kr.

* Á árinu 1996 var hlutfall af húsaleigubótum lægra í samanburði við hlutfall af íbúatölu í öllum kjördæmum nema Reykjavík. Stafar þetta af því hversu fáar sveitarstjórnir tóku ákvörðun um að greiða húsaleigubætur.

* Heildarstuðningur ríkisins vegna eignar- og leiguíbúða hækkaði úr 4.130,8 millj. kr. árið 1995 í 4.664,2 millj. kr. árið 1996 eða um 533,4 millj. kr.

* Hlutfallsleg skipting á útgjöldum ríkisins vegna stuðnings við íbúðaeigendur og -leigjendur árið 1996 var lægri en hlutfall af íbúatölu í öllum kjördæmum nema í Reykjavík og Reykjaneskjördæmi.

Styrkveitingar.

* Á árinu 1996 fóru um 79,8% af styrkveitingum úr Vísinda- og tæknisjóði til aðila með póstfang í Reykjavík. Engir styrkir runnu til Austfjarða á árunum 1994–96 og einungis á árinu 1994 til Vestfjarða.

* Í öllum kjördæmum nema Reykjavík og Reykjaneskjördæmi fellur til mun hærra hlutfall af styrkjum til jöfnunar á námskostnaði en samsvarar hlutfalli íbúatölu.

* Í öllum kjördæmum nema Reykjavík og Reykjaneskjördæmi fellur til hærra hlutfall af styrkjum C-hluta stofnana en hlutfall íbúatölu segir til um.

* Hlutfall styrkveitinga E-hluta stofnana og fyrirtækja var hærra en hlutfall af íbúatölu í þremur kjördæmum, þ.e. Reykjavík, Vestfjarðakjördæmi og Norðurlandskjördæmi eystra.

* Öll kjördæmi nema Reykjavík og Reykjaneskjördæmi fá hlutfallslega hærra hlutfall af styrkjum samtals frá C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum en hlutfall íbúatölu segir til um.

Útlánatöp.

* Töpuðum útlánum fækkaði verulega í öllum kjördæmum á árunum 1994–96 hjá C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum. Í heildina lækka útlánatöpin úr 5.053,7 milljörðum kr. árið 1994 í 2.890,6 milljarða kr. árið 1996 eða um 2.163,1 milljarða kr.

* Í þremur kjördæmum er hlutfall útlánatapa hærra en hlutfall af íbúatölu á árinu 1996. Kjördæmin eru Reykjavík, Vestfjarðakjördæmi og Suðurlandskjördæmi. Í öðrum kjördæmum er þetta hlutfall lægra.

Inngangur.

Að beiðni Egils Jónssonar, stjórnarformanns Byggðastofnunar, hafa verið teknar saman upplýsingar um hvernig stöðugildi og útgjöld ríkissjóðs, stofnana hans og fyrirtækja í meirihlutaeigu ríkisins dreifast á kjördæmin árin 1994, 1995 og 1996, sbr. fylgiskjal 1.

Beiðnin er meðal annars fram komin með hliðsjón af ályktun Alþingis um stefnumótandi byggðaáætlun 1994–97 sem samþykkt var á Alþingi 6. maí 1994. Þar segir meðal annars í þriðja lið ályktunarinnar:

„Opinber þjónusta og starfsemi opinberra stofnana verði aukin á landsbyggðinni en dregin saman á höfuðborgarsvæðinu að sama skapi. Komið verði á samstarfi ríkisstofnana um svæðisskrifstofur þar sem það þykir hagkvæmt.“

Meginmarkmiðið með þessari samantekt er að varpa ljósi á hvernig til hefur tekist frá þeim tíma sem ályktunin var samþykkt og jafnframt að skapa grundvöll til frekari samanburðar á þessu sviði í framtíðinni, auðvelda markmiðssetningu og eftirfylgni stjórnvalda hvað dreifingu opinberrar þjónustu á kjördæmin varðar. Ekki er vitað til þess að samantekt sem þessi hafi verið gerð áður.

Nokkur aðdragandi var að verkinu. Skýrsluhöfundur og stjórnarformaður Byggðastofnunar hófu viðræður um verkefnið snemma vors 1997. Meðal annars var rætt um hvernig best yrði staðið að vinnslu þess og eftir hverju yrði leitað. Eiginleg vinna við verkefnið sjálft hófst síðan í ágústmánuði á sl. ári og að því var síðan unnið með nokkrum hléum þar til því lauk í marsmánuði 1998.

Lögð var áhersla á nákvæm vinnubrögð, að túlkun efnis yrði stillt í hóf og að texti væri skýr, þannig að skýrslan væri aðgengileg fyrir þá sem vildu nýta sér efni hennar, og að hlutleysis yrði gætt.

Við vinnslu verkefnisins var haft náið samráð við stjórnarformann Byggðastofnunar, sem jafnframt fylgdist grannt með framvindu þess og tók þátt í öflun upplýsinga. Upplýsingar voru meðal annars fengnar hjá Ríkisbókhaldi og starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins. Hjá Ríkisbókhaldi var einkum haft samband og samráð við Gunnar H. Hall ríkisbókara, Pétur Jónsson deildarsérfræðing og Gunnar Gunnarsson tölvunarfræðing. Hjá starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins var haft samband og samráð við Birgi Guðjónsson skrifstofustjóra og Jóhann Clausen deildarstjóra. Haft var náið samráð við Guðmund Sigmundsson hjá hagdeild Tryggingastofnunar ríkisins sem veitti mikilvægar upplýsingar um dreifingu útgjalda vegna lífeyristrygginga, sjúkratrygginga og slysatrygginga. Einnig var aflað ýmiss konar upplýsinga frá fjölmörgum öðrum aðilum eins og fram kemur síðar.

Öllum framangreindum aðilum eru þökkuð hreinskiptin og skýr svör við öllu sem varðar greiðan framgang verkefnisins. Tekið skal skýrt fram að þeir bera enga ábyrgð á því sem fram kemur í skýrslunni. Allt sem þar stendur er á ábyrgð skýrsluhöfundar.

Forsendur og vinnutilhögun.

Með bréfi dags. 3. október 1997 (sjá fylgiskjal 2) voru lagðar fram tillögur um hvernig verkefninu yrði hagað. Í tillögunum er gert ráð fyrir að stuðst verði við uppsetningu ríkisreiknings, samkvæmt lögum um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997. Samkvæmt lögunum er ríkisreikningnum skipt í A-, B-, C-, D- og E-hluta.

Tillögurnar voru sem hér segir:

a. Lagt er til að útgjöldum allra stofnana, sem flokkast undir A-, B-, C-, D- og E-hluta, verði skipt eftir kjördæmum nema vegna fyrirtækja í E-hluta, sem eru í minnihlutaeign ríkisins, þ.e. eignarhlutur ríkisins minni en 50%.

b. Lagt er til að útgjöld í hverju kjördæmi fyrir sig verði flokkuð sem hér segir:

1. Rekstrarútgjöld:

* Laun

* Önnur rekstrarútgjöld

2. Fjárfestingar:

* Laun

* Önnur fjárfestingarútgjöld, þar með taldir verktakasamningar

3. Syrkveitingar

4. Töpuð útlán

5. Ríkisábyrgðir

Gæta þarf þess að framlög úr A-hluta séu ekki talin með útgjöldum í B- og C-hluta og þá tvítalin.

c. Lagt er til að stöðugildi verði flokkuð eftir kjördæmum, annars vegar eftir vinnustað og hins vegar eftir búsetu þess er gegnir stöðugildinu. Stöðugildaflokkunin nái yfir alla framangreinda hluta, þ.e. A-, B-, C-, D- og E-hluta, þar sem ríkissjóður á 50% eignarhlut og meira.

d. Lagt er til að óskað verði eftir því við Ríkisbókhald að það veiti árlega á kerfisbundinn hátt allar framangreindar upplýsingar vegna A-hluta, samkvæmt framangreindri skilgreiningu.

e. Lagt er til að óskað verði eftir því við stofnanir og fyrirtæki, sem flokkast undir B-, C-, D- og E-hluta, þar sem eignarhlutur ríkisins er 50% eða meiri, veiti árlega á tölvutæku formi sömu upplýsingar og að framan greinir.

f. Lagt er til að framangreindar upplýsingar verði fengnar frá og með árinu 1994 og svo árlega upp frá því, þannig að upplýsingarnar liggi fyrir um það leyti sem ríkisreikningur er gefinn út.

Þessi tilhögun verka gekk eftir í meginatriðum. Ekki tókst þó að flokka útgjöld skv. 1. og 2. tölul. b-liðar af þeirri nákvæmni sem kröfur stóðu til. Þessir liðir eru því teknir hér saman, þ.e. ekki er greint á milli reksturs, fjárfestinga, launa og annarra útgjalda. Ekki tókst að fá upplýsingar um búsetu þeirra sem gegna störfum, sbr. c-lið. Flokkunin miðast því við vinnustað.

Samkvæmt d-lið var óskað eftir upplýsingum frá Ríkisbókhaldi um dreifingu ríkisútgjalda vegna A-hluta (sjá fylgiskjal 3).

Svar Ríkisbókhalds kemur fram í bréfi, dags. 30. september (á að vera 30. október) 1997 (sjá fylgiskjal 4). Þar segir að Ríkisbókhald annist bókhald fyrir um 275 stofnanir og hafi öll bókhaldsgögn varðandi þær. Aftur á móti eru um 100 stofnanir sem sjá alfarið sjálfar um sitt bókhald og hafa öll sín gögn hjá sér. Afla þurfti upplýsinga frá þessum stofnunum sérstaklega.

Með bréfi, dags. 19. nóvember 1997, er óskað upplýsinga frá starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins um dreifingu stöðugilda eftir kjördæmum. Nokkuð er um að launaútreikningur stofnana sé ekki unnin hjá starfsmannaskrifstofunni heldur hjá viðkomandi stofnunum. Í þeim tilfellum þurfti að afla upplýsinga beint frá þeim. Einkum var um að ræða heilsugæslu- og sjúkrastofnanir.

Þar sem ekki var hægt að fá tæmandi upplýsingar frá Ríkisbókhaldi og starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins fyrir allar A-hluta stofnanir fór mun meiri vinna í verkefnið en gert var ráð fyrir í upphafi, því afla þurfti upplýsinga frá viðkomandi stofnunum.

Upplýsingar vegna B-, C-, D- og E-hluta stofnana og fyrirtækja voru fengnar beint frá þeim. Óskað var eftir upplýsingum með bréfi stjórnarformanns Byggðastofnunar (sjá fylgiskjal 6). Eftirfarandi stofnanir tilheyra hverjum flokki:

B-hluti. Ríkisfyrirtæki.

* Happdrætti Háskóla Íslands

* Lyfjabúð Háskóla Íslands

* Ríkisútvarpið

* Þjóðleikhúsið

* Sinfóníuhljómsveit Íslands

* Fríhöfn á Keflavíkurflugvelli

* Flugstöð Leifs Eiríkssonar

* Ratsjárstofnun

* Umsýslustofnun varnarmála

* Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins

* Alþjóðaflugþjónustan

* Rafmagnsveitur ríkisins

C-hluti. Lánastofnanir.

* Byggðastofnun

* Lánasjóður íslenskra námsmanna

* Framleiðnisjóður landbúnaðarins

* Lánasjóður landbúnaðarins

* Þróunarsjóður sjávarútvegsins

* Húsbréfadeild

* Byggingarsjóður ríkisins

* Byggingarsjóður verkamanna

* Framkvæmdasjóður Íslands

* Hafnabótasjóður

* Ferðamálasjóður

* Orkusjóður

* Nýsköpunarsjóður atvinnulífsins

D-hluti. Fjármálastofnanir.

* Seðlabanki Íslands

* Samábyrgð Íslands á fiskiskipum

* Viðlagatrygging

* Tryggingasjóður viðskiptabanka

E-hluti. Sameignar- og hlutafélög í meirihlutaeign ríkisins.

Eignaraðild

* Landsbanki Íslands hf.

100,0%

* Búnaðarbanki Íslands hf.

100,0%

* Áburðarverksmiðjan hf.

100,0%

* Fjárfestingarbanki atvinnulífsins hf.

100,0%

* Sementsverksmiðjan hf.

100,0%

* Orkustofnun erlendis hf.

100,0%

* Landssíminn hf.

100,0%

* Íslandspóstur hf.

100,0%

* Stofnfiskur hf.

93,6%

* Hitaveita Hjaltadals sf.

94,0%

* Breiðafjarðarferjan Baldur hf.

80,0%

* Flugkerfi hf.

65,1%

* Skallagrímur hf.

65,0%

* Íslenskir aðalverktakar hf.

52,0%

* Kísiliðjan hf.

51,0%

* Skráningarstofan hf.

50,8%

* Landsvirkjun

50,0%

Send voru út samtals 163 bréf til ýmissa stofnana með beiðni um upplýsingar. Var síðan unnið úr þeim svörum sem bárust ásamt upplýsingum frá Ríkisbókhaldi og starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins.

Reynt var að skilgreina útgjöld þar sem viðkomandi stofnun eða útibú er, þ.e. þar sem fjármagninu var ráðstafað. Augljóslega er um nokkra óvissu að ræða við skilgreiningu á hvernig útgjöld deilast á kjördæmi. Þótt leitast hafi verið við að hafa sem mesta nákvæmni er þess að gæta að einhverjar skekkjur kunna að leynast í skiptingu á milli kjördæma. Þetta verður að hafa í huga þegar rætt er um dreifingu útgjalda.

Aftur á móti er dreifing stöðugilda á kjördæmi nákvæmari. Hvert stöðugildi tilheyrir því kjördæmi þar sem aðalvinnustaður þess sem gegnir starfinu er. Þess vegna er hægt að segja til um skiptingu starfa með meiri nákvæmni en dreifingu útgjalda.

Skipting útgjalda og stöðugilda eftir kjördæmum hjá einstökum A-hluta stofnunum er flokkuð með því ráðuneyti sem viðkomandi stofnun tilheyrir.

Stöðugildi.

Vinnutilhögun og skilgreining.

Með bréfi dags. 19. nóvember 1997 var óskað eftir því við starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins að hún léti af hendi upplýsingar um skiptingu stöðugilda stofnana ríkissjóðs eftir kjördæmum. Starfsmannaskrifstofan varð við beiðni þessari (sjá fylgiskjal 5). Upplýsingar starfsmannaskrifstofunnar ná ekki yfir allar A-hluta stofnanir þar sem sumar stofnanir annast launagreiðslur sínar sjálfar. Óskað var skriflega eftir upplýsingum frá þessum stofnunum vegna stöðugilda. Sendar voru út um 60 fyrirspurnir. Auk þessa var óskað eftir skriflegum upplýsingum frá öllum A-, B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum. Svör bárust frá öllum þessum aðilum.

Fjöldi stöðugilda byggist á ársverkatalningu viðkomandi árs. Vinna í fullu starfi í heilt ár telst eitt ársverk. Talning stöðugilda eftir kjördæmum miðast við vinnustað (starfsstöð) viðkomandi stöðugildis. Ekki eru meðtalin þau stöðugildi sem ekki er hægt að staðsetja eftir kjördæmum innanlands eins og t.d. stöðugildi á vegum utanríkisþjónustu o.s.frv.

A-hluti.

Samkvæmt fylgiskjali 7 hefur stöðugildum hjá A-hluta stofnunum fækkað úr 20.502 árið 1994 í 19.586 árið 1996 eða um 916 stöðugildi. Hér munar mestu um fækkun stöðugilda ríkissjóðs vegna yfirtöku sveitarfélaga á málefnum grunnskólans frá og með 1. ágúst 1996. Frá þeim tíma voru allir kennarar og leiðbeinendur við grunnskóla ásamt starfsmönnum fræðsluskrifstofa teknir af launaskrá ríkissjóðs og færðir til sveitarfélaga. Um er að ræða 3.000 stöðugildi á launaskrá hjá ríkissjóði í sjö mánuði árið 1996. Hvert stöðugildi við grunnskóla kemur því inn sem 7/ 12 af stöðugildi á því ári.

Hinn 1. janúar 1996 kom til framkvæmda samningur á milli ríkisins og Hornafjarðarbæjar um reynslusveitarfélagsverkefni og 1. apríl 1996 tók slíkur samningur gildi á milli ríkisins og Akureyrarbæjar. Stöðugildi sem voru yfirtekin af sveitarfélögunum vegna þessa eru talin með hér.

Eftirfarandi mynd sýnir hvernig stöðugildin dreifðust á kjördæmin árin 1994–96:

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Þar sem sveitarfélögin hafa alfarið tekið við rekstri grunnskólans fæst réttari samanburður á milli ára með því að draga frá störf við hann öll árin (sbr. fylgiskjal 8). Samkvæmt því fjölgar stöðugildum hjá A-hluta stofnunum úr 17.398 árið 1994 í 17.608 árið 1996 eða um 210 stöðugildi. Á mynd 2 kemur fram hvernig stöðugildi að frádregnum stöðugildum vegna grunnskólans skiptast eftir kjördæmum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Eins og mynd 2 sýnir fjölgar stöðugildum í fjórum kjördæmum, þ.e. í Reykjavík, á Norðurlandi vestra, Austurlandi og Suðurlandi, í öðrum er fækkun. Mynd 3 sýnir dreifingu stöðugilda á milli Reykjavíkur og annarra kjördæma og stöðugilda samtals árin 1994–96. Hér að framan var vikið að tilefni þessarar skýrslugerðar, sem var meðal annars að upplýsa hvernig til hafi tekist með framkvæmd ályktunar um byggðamál frá árinu 1994, varðandi fjölgun starfa á landsbyggðinni. Að hluta til upplýsir mynd þrjú hvernig til hefur tekist:

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Á mynd þrjú kemur fram að stöðugildum hjá A-hluta stofnunum hefur fjölgað um 210. Þeim fækkar samanlagt um 26 í öðrum kjördæmum en Reykjavík, þar sem fjölgar um 236 stöðugildi.

Gera verður ráð fyrir einhverri skekkju í samantektinni. Því verða þessar breytingar á landsbyggðinni að teljast innan skekkjumarka en í Reykjavík gætir tilhneigingar til fjölgunar.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Á mynd 4 kemur fram hvert hlutfall er á milli íbúatölu og starfa á vegum A-hluta stofnana í einstökum kjördæmum. Þar sést að hlutfall stöðugilda af heildarstöðugildafjölda er lægra en hlutfall af íbúatölu í öllum kjördæmum nema Reykjavík, þar sem hlutfall stöðugilda er 63,3% en hlutfall íbúatölu 39,1%. Mestur er munurinn í Reykjaneskjördæmi þar sem hlutfall stöðugilda er rúmlega tvisvar sinnum lægra en hlutfall íbúatölu.

Tafla 1 sýnir hlutfall stöðugilda af fjölda íbúa (sbr. fylgiskjal 8). (Hlutfall stöðugilda deilt með hlutfalli af íbúatölu í hverju kjördæmi fyrir sig.):

Tafla 1.

Eins og taflan sýnir eru um fjórfalt fleiri opinberir starfsmenn í Reykjavík miðað við íbúatölu en í Reykjaneskjördæmi og a.m.k. helmingi fleiri en í öðrum kjördæmum.

Til að auðvelda enn frekar samanburð á fjölda stöðugilda milli kjördæma er vert að skoða fjölda stöðugilda á hverja 1.000 íbúa, sbr. töflu 2.

Tafla 2.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Athygli vekur hversu illa Reykjaneskjördæmi kemur út í þessum samanburði. Á Norðurlandi vestra eru t.d. um tvöfalt fleiri stöðugildi á hverja 1.000 íbúa og um fjórfalt fleiri í Reykjavík en í Reykjaneskjördæmi.

Að meðaltali eru um 65,3 stöðugildi á hverja 1.000 íbúa á landinu öllu. Í Reykjavík eru um tvöfalt fleiri stöðugildi á hverja 1.000 íbúa en í öllum öðrum kjördæmum nema í Reykjaneskjördæmi, sbr. framanritað.

Í töflu 3 kemur fram þriggja ára samanburður stöðugilda á hverja þúsund íbúa eftir kjördæmum. Eins og taflan sýnir hafa ekki orðið umtalsverðar breytingar á milli þessara ára:

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Tafla 3.

Samanburður milli kjördæma.

Eftirfarandi myndir sýna hvernig þróun starfa hefur verið hjá einstökum ráðuneytum og stofnunum á vegum þeirra í hverju kjördæmi fyrir sig á milli áranna 1994 og 1996.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Eins og mynd 5 sýnir fjölgar störfum í Reykjavík í nær öllum ráðuneytum nema forsætis- og utanríkisráðuneyti, þar sem fækkar lítils háttar. Mest er fjölgunin í umhverfisráðuneytinu eða 59,2 stöðugildi. Að hluta til skýrist sú fjölgun af því að árið 1994 heyrði Hollustuvernd ríkisins (fjárlagaliður 08-325) undir heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið en var árið 1995 færð til umhverfisráðuneytisins. Stöðugildi hjá Hollustuvernd ríkisins í Reykjavík voru 42 árið 1996 en 35,6 árið 1994. Að teknu tilliti til þessa er raunveruleg fjölgun stöðugilda í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu og stofnunum sem því tilheyra 12,9 stöðugildi og að auki samsvarandi fækkun stöðugilda frá árinu 1994 vegna Hollustuverndar ríkisins, en á því ári voru þar 35,6 stöðugildi, sem þá heyrðu undir heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið. Þannig eru ný stöðugildi sem heyra undir ráðuneytið samtals 48,5.

Stöðugildum fjölgar næstmest hjá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu og stofnunum sem heyra undir það. Fjölgunin er 40,6 stöðugildi. Á árinu 1996 tók til starfa ný stofnun, Neyðarsímsvörun (fjárlagaliður 06-325). Stofnunin er í eigu embættis ríkislögreglustjóra, Slysavarnafélags Íslands, Reykjavíkurborgar, Landssímans hf., Securitas hf. og Vara. Rekstrarkostnaður skiptist þannig að ríkissjóður greiðir 50% og eigendur 50%. Stofnunin er hér tekin með þar sem framlög til hennar eru á sérstökum fjárlagalið. Ný stöðugildi við hana á árinu 1996 eru 20 og skýrir það að hluta fjölgun stöðugilda hjá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu og stofnunum þess.

Samtals fjölgaði stöðugildum í Reykjavík um 236.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Í Reykjaneskjördæmi fækkar störfum um 14. Mestu breytingarnar eru hjá stofnunum sem heyra undir heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið, en hjá þeim fækkar um 54,4 stöðugildi og hjá stofnunum sem heyra undir félagsmálaráðuneytið, en þar fjölgar stöðugildum um 20,9.

Fækkun stöðugilda hjá stofnunum á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins er vegna fækkunar og tilfærslu á störfum hjá ríkisspítulum. Þar er um 40 stöðugildi að ræða. Að hluta til færast stöðugildi frá ríkisspítulum yfir til málefna fatlaðra, sem heyra undir félagsmálaráðuneytið. Þar er um að ræða 19,2 stöðugildi. Skýrir það fjölgun stöðugilda hjá stofnunum sem tilheyra félagsmálaráðuneytinu.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Eins og mynd 7 sýnir hefur stöðugildum fækkað um 31 á tímabilinu á Vesturlandi. Segja má að einungis sé fjölgun á vegum eins ráðuneytis, en það er félagsmálaráðuneytið. Hjá stofnunum á vegum annarra ráðuneyta er fækkun eða stöðugildafjöldi stendur nánast í stað. Mest er fækkunin hjá stofnunum á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, eða 11,8 stöðugildi, og samgönguráðuneytisins, eða 11,2 stöðugildi.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Lítil breyting er á tölu stöðugilda á Vestfjörðum. Samtals fækkar þeim um tvö. Mest er breytingin á vegum samgönguráðuneytisins en þar fækkar um fimm stöðugildi.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Samtals fjölgar stöðugildum á Norðurlandi vestra um 13. Það stafar svo til eingöngu af fjölgun hjá stofnunum á vegum félagsmálaráðuneytisins en hjá þeim fjölgar stöðugildum um 30,1. Um er að ræða fjölgun stöðugilda vegna málefna fatlaðra, 19,3 stöðugildi, og tíu stöðugildi vegna málefna barna og unglinga. Fækkun stöðugilda á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins stafar af fækkun á sjúkrahúsum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Eins og mynd 10 sýnir fækkar stöðugildum samtals um sjö í Norðurlandskjördæmi eystra. Mesta breytingin er fækkun um 16,1 stöðugildi hjá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu. Hins vegar fjölgar um 6,8 stöðugildi í samgönguráðuneytinu og einnig hjá stofnunum á vegum umhverfisráðuneytisins.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Samtals fjölgar stöðugildum á Austurlandi um fimm. Hjá stofnunum sem heyra undir heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið fækkar stöðugildum við sjúkrahús og heilsugæslustöðvar.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Eins og mynd 12 sýnir fjölgar stöðugildum á Suðurlandi um níu. Mest er fjölgunin hjá stofnunum á vegum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins eða 9,8. Fjölgunin er mest hjá Fangelsismálastofnun. Fækkun er hjá stofnunum á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis og samgönguráðuneytis.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 13 sýnir hvernig breytingar hafa verið samtals í hverju ráðuneyti fyrir sig og stofnunum, sem þeim tilheyra, á milli áranna 1994 og 1996. Hafa ber í huga að í sumum tilfellum hafa stöðugildi flust á milli ráðuneyta þegar verkefni eða stofnanir hafa verið flutt frá einu ráðuneyti til annars, þannig að ekki er alltaf um ný stöðugildi að ræða. Þar sem fjölgun er getur á móti komið fækkun hjá öðru ráðuneyti eða stofnunum, sbr. t.d. flutning Hollustuverndar ríkisins frá heilbrigðisráðuneytinu til umhverfisráðuneytisins o.s.frv.

Einungis er hægt að tala um fækkun stöðugilda hjá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, en þar fækkar um 95,2 stöðugildi. Samtals hefur stöðugildum fjölgað hjá öllum ráðuneytunum og stofnunum sem þeim tilheyra um 209,8.

Mynd 14 sýnir breytingu á stöðugildafjölda í öðrum kjördæmum en Reykjavík á milli áranna 1994 og 1996. Samtals fækkar stöðugildum um 25,8. Mest fækkar hjá stofnunum á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, eða um 109,1 stöðugildi. Þannig má ljóst vera af myndum 13 og 14 að fækkun stöðugilda á vegum ráðuneytisins er öll á landsbyggðinni. Í reynd er fjölgun á vegum þess í Reykjavík. Hafa ber í huga að fækkun stöðugilda hjá stofnunum á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins stafar að hluta til af því að verkefni hafa verið flutt undir önnur ráðuneyti, t.d. félagsmálaráðuneytið, og þá stöðugildin, en það skýrir að hluta fjölgun stöðugilda á vegum þess ráðuneytis.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

B-, C-, D- og E-hluti.

Eins og fylgiskjal 8 sýnir hefur stöðugildum hjá B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum fækkað um 189 á milli áranna 1994 til 1996. Þróunin í einstökum kjördæmum var á þessu tímabili eins og mynd 15 sýnir.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Eins og myndin sýnir fækkar stöðugildum í öllum kjördæmum nema Reykjaneskjördæmi þar sem fjölgar um 21 stöðugildi og á Suðurlandi þar sem er lítilleg fjölgun. Langmest er fækkunin í Reykjavík eða um 168 stöðugildi. Í öðrum kjördæmum, þar sem er fækkun, er hún í flestum tilfellum óveruleg.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 16 sýnir að samtals fækkar um 168 stöðugildi í Reykjavík, um 21 stöðugildi í öðrum kjördæmum og samtals á landinu öllu um 189 stöðugildi.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Eins og mynd 17 sýnir er hærra hlutfall af stöðugildum í Reykjavík en hlutfall íbúatölu. Í öllum öðrum kjördæmum er hlutfall stöðugilda lægra en hlutfall íbúatölu. Mestur er munurinn í Reykjaneskjördæmi.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 18 sýnir skiptingu stöðugilda á milli B-, C-, D- og E-hluta á árunum 1994–96. B-hluta stofnanir og E-hluta fyrirtæki starfa í öllum kjördæmum. C-hluta stofnanir eru ekki í Reykjaneskjördæmi og ekki á Suðurlandi. D-hluta stofnanir eru eingöngu í Reykjavík.

Samtals A-, B-, C-, D- og E-hluti.

Eins og fylgiskjal 8 sýnir hefur stöðugildum samtals hjá A-, B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum fjölgað um 21 á milli áranna 1994 og 1996. Þróunin í einstökum kjördæmum var á þessu tímabili eins og mynd 19 sýnir.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Á mynd 19 sést að stöðugildum hefur fjölgað um 67 í Reykjavík. Smávægileg fjölgun var í Reykjaneskjördæmi og á Suðurlandi. Norðurland vestra stendur í stað. Í öðrum kjördæmum fækkar stöðugildum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Samkvæmt mynd 20 fjölgar stöðugildum um 67 í Reykjavík og fækkar um 46 í öðrum kjördæmum þegar A-, B-, C-, D- og E-hluti eru teknir saman. Samtals fjölgar stöðugildum um 21.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 21 sýnir annars vegar hlutfallslega skiptingu íbúatölu og hins vegar hlutfallslega skiptingu stöðugilda samtals fyrir A-, B-, C-, D- og E-hluta í hverju kjördæmi fyrir sig. Litlar breytingar koma hér fram frá því sem sýnt var á mynd 4.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Tafla 4.

Tafla 4 sýnir tölu stöðugilda samtals á hverja 1.000 íbúa í hverju kjördæmi fyrir sig hjá stofnunum og fyrirtækjum í A-, B-, C-, D- og E-hluta árið 1996. Eins og áður vekur athygli að munurinn er nærri fjórfaldur á milli Reykjavíkur og Reykjaneskjördæmis þar sem stöðugildi eru fæst á hverja 1.000 íbúa. Næstfæst eru stöðugildin í Vestfjarðakjördæmi. Stöðugildi á hverja 1.000 íbúa eru rúmlega tvöfalt fleiri í Reykjavík en í öðrum kjördæmum. Að meðaltali eru um 88,3 stöðugildi á hverja 1.000 íbúa á landinu öllu.

Útgjöld.

Vinnutilhögun og skilgreining.

Til grundvallar skiptingu útgjalda ríkissjóðs voru lagðar upplýsingar frá Ríkisbókhaldi og frá stofnunum sem ekki voru í bókhaldsþjónustu Ríkisbókhalds. Jafnframt var leitað eftir upplýsingum hjá stofnunum sem ráku útibú. Í slíkum tilfellum voru fengnar upplýsingar um skiptingu útgjalda á kjördæmi frá viðkomandi stofnun. Allra upplýsinga var aflað með skriflegri fyrirspurn og voru send út um 100 bréf í þessum tilgangi.

Útgjöld ríkissjóðs, A-hluta, samkvæmt ríkisreikningi voru sem hér segir á árunum 1994–96:

Þar sem athugun þessi byggist á uppsetningu ríkisreiknings eins og hann verður fyrir árið 1998 var bætt við útgjöld A-hluta, frá því sem þau voru í ríkisreikningi fyrir viðkomandi ár, útgjöldum vegna t.d. barna- og vaxtabóta og útgjöldum B-hluta stofnana, sem teknar verða sem A-hluta stofnanir samkvæmt nýrri skilgreiningu, o.s.frv. Jafnframt voru framlög samkvæmt ríkisreikningi til stofnana sem nú heyra undir B-, C-, og D-hluta dregin frá. Þannig var þess gætt að útgjöld væru ekki tvítalin.

Eftirfarandi tafla sýnir fjárhæð þeirra útgjalda sem skipt var og þá fjárhæð sem ekki var skipt á kjördæmi árin 1994–96 í millj. kr. og á verðlagi hvers árs:

Í þeim tilfellum þar sem ekki var hægt að skipta útgjöldum lágu ekki fyrir upplýsingar um hvar þau féllu til og/eða ekki var hægt að deila þeim á kjördæmi. Þar er t.d. um að ræða vaxtakostnað og kostnað við sendiráð erlendis og þess háttar. Á milli áranna var svo til undantekningarlaust sömu fjárlaganúmerum skipt niður á kjördæmi, sem gerir samanburð á milli ára marktækari.

Útgjöld voru talin falla til þar sem viðkomandi stofnun er og í þeim kjördæmum þar sem fjármunum var ráðstafað, eins og útgjöld til vegagerðar o.s.frv.

Skýrsluvélar ríkisins voru fengnar til að skilgreina hvar greiðslur vegna lífeyristrygginga, sjúkratrygginga og slysatrygginga féllu til.

A-hluti.

Samkvæmt fylgiskjali 9 voru útgjöld sem skipt var á verðlagi hvers árs 112.645 millj. kr. árið 1994 og 127.320 millj. kr. árið 1996. Þannig hækkuðu þessi útgjöld um 14.675 millj. kr. á milli áranna. En hækkun útgjalda samkvæmt ríkisreikningi á milli áranna var 13.270 millj. kr.

Í fylgiskjali 10 hafa útgjöld áranna 1994 og 1995 verið framreiknuð til ársins 1996 miðað við neysluverðsvísitölu. Samkvæmt fylgiskjalinu hækka útgjöldin frá 1994 til 1996 úr 117.143 millj. kr. árið 1994 í 127.320 millj. kr. árið 1996, eða um 10.177 millj. kr., sem er þá raunvirðishækkun þessara útgjalda á milli áranna.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 21 sýnir skiptingu útgjalda á kjördæmin árin 1994–96 á verðlagi ársins 1996 miðað við neysluverðsvísitölu. Útgjöldin aukast í Reykjavík, Reykjaneskjördæmi og Suðurlandskjördæmi. Í öðrum kjördæmum breytast útgjöldin á milli áranna lítið. Á Suðurlandi aukast útgjöld um 1,3 milljarða kr. Skýringin er sú að á árinu 1996 greiddi ríkissjóður upp lán vegna Herjólfs (fjárlagaliður 10-212) að upphæð 1,4 milljarðar kr. Að teknu tilliti til þessa er ekki um útgjaldaaukningu að ræða í kjördæminu. Einnig má skýra útgjaldalækkun í Vestfjarðakjördæmi með minnkandi framlagi vegna jarðgangagerðar á norðanverðum Vestfjörðum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 22 sýnir hvernig útgjöld ríkissjóðs, A-hluta, á verðlagi 1996 sem skipt er á milli kjördæma, hafa hækkað á milli áranna 1994 og 1996, annars vegar í Reykjavík og hins vegar í öðrum kjördæmum. Útgjöldin hækka um 6,2 milljarða kr. í Reykjavík og um 3,9 milljarða kr. í öðrum kjördæmum. Mynd 23 sýnir sömu skiptingu nema hvað Reykjaneskjördæmi er tekið sér eins og Reykjavík.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Eins og mynd 23 sýnir hafa 8.069 millj. kr. af 10.177 millj. kr. hækkun á milli áranna 1994 og 1996 fallið til í Reykjavík og Reykjaneskjördæmi. Af hækkuninni hafa því 2.108 millj. kr. fallið til í öðrum kjördæmum en þessum tveimur. Af þeirri upphæð eru 1,4 milljarðar kr. til greiðslu á lánum vegna Herjólfs á árinu 1996, sbr. framanritað.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 24 sýnir hlutfallslega skiptingu útgjalda á milli Reykjavíkur og annarra kjördæma árin 1994–96. Vert er að benda á að hér er um litla hlutfallslega breytingu að ræða sem kann að vera innan skekkjumarka.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 25 sýnir hlutfallslega skiptingu útgjalda á kjördæmi samanborið við hlutfallslega skiptingu íbúatölu. Hér á við það sama og um stöðugildin að Reykjavík sker sig úr þar sem hærra hlutfall útgjalda fellur til í Reykjavík en hlutfall íbúatölu segir til um. Sömuleiðis sker Reykjaneskjördæmi sig úr, þ.e. mun lægra hlutfall af útgjöldum rennur þangað en hlutfall íbúatölu segir til um. Í öðrum kjördæmum er dreifing jafnari.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 26 sýnir hlutfallslega dreifingu stöðugilda, útgjalda og íbúatölu á kjördæmin. Hér kemur fram að útgjöld dreifast hlutfallslega jafnara á kjördæmi en stöðugildi miðað við hlutfallslega dreifingu íbúa. Útgjöldin sem falla til í Reykjavík eru 51,5% af heildarútgjöldunum, sem skipt er, samanborið við að stöðugildin eru 63,3% af heildarfjölda stöðugilda. Aftur á móti fellur til hærra hlutfall af útgjöldum í öðrum kjördæmum en nemur hlut þeirra í dreifingu stöðugilda.

B-, C-, D- og E-hluti.

Upplýsingar um skiptingu útgjalda hjá stofnunum og fyrirtækjum sem tilheyra B-, C-, D- og E-hluta voru fengnar bréflega frá þeim. Öll útgjöld þessara stofnana og fyrirtækja eru talin með hér með nokkrum undantekningum, þ.e. rekstrar- og fjárfestingaútgjöld, útgjöld vegna styrkveitinga, tapaðra útlána og niðurgreiddra vaxta. Varðandi undantekningar frá þessu er fyrst að nefna ríkisútvarpið og skal vitnað í bréf frá framkvæmdastjóra þess: „Hvað fjárfestingar varðar þá er ekki hægt að greina á milli hvar fjárfest er nema með mikilli vinnu. Eðli málsins samkvæmt er almenn fjárfesting mest í Reykjavík en fjárfesting í dreifikerfinu getur verið hvar sem er á landinu.“ Af þessari ástæðu eru fjárfestingaútgjöld ríkisútvarpsins undanskilin. Ekki lágu fyrir upplýsingar um skiptingu tapaðra útlána á kjördæmi vegna Lánasjóðs íslenskra námsmanna, niðurgreiðslu vaxta vegna Stofnlánadeildar landbúnaðarins og niðurgreidda vexti vegna Byggingarsjóðs verkamanna fyrir árið 1994. Eftirfarandi upplýsingar voru gefnar um fjárhæðir vegna þessara útgjalda, nema vaxtaniðurgreiðslu hjá Byggingasjóði verkamanna, vegna ársins 1994:

Rekstrar- og fjárfestingaútgjöld Íslenskra aðalverktaka eru ekki talin með. Aftur á móti eru stöðugildi Íslenskra aðalverktaka talin með stöðugildum hér að framan. Ekki var heldur hægt að flokka styrkveitingar hjá nokkrum stofnunum eftir kjördæmum (sjá síðar).

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Eins og mynd 27 sýnir er vart hægt að greina breytingu í útgjöldum hjá stofnunum sem heyra undir B-, C-, D-, og E-hluta, á milli áranna 1994 og 1996, þegar þær eru teknar allar saman. Þó er nokkur breyting á Suðurlandi. Skýringin á útgjaldaaukningunni í því kjördæmi eru miklar fjárfestingar á árinu 1996 hjá Landsvirkjun. Útgjöldin 1994 og 1995 eru framreiknuð til ársins 1996 miðað við neysluverðsvísitölu.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 28 sýnir hlutfallslega skiptingu útgjalda hjá B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum og hlutfallslega dreifingu íbúatölu á kjördæmi landsins árið 1996. Hærra hlutfalli af útgjöldum þessara stofnana og fyrirtækja er ráðstafað í Reykjavík en hlutfalli af útgjöldum A-hluta stofnana, eða 60,1% samanborið við 51,5%. Hins vegar fellur lægra hlutfall af útgjöldum þessara stofnana og fyrirtækja til í Reykjaneskjördæmi en hlutfall af útgjöldum A-hluta stofnana, eða 9,0% samanborið við 14,1%. Þessi tvö kjördæmi skera sig úr hvað varðar hlutfallslega dreifingu þessara útgjalda. Í öðrum kjördæmum er dreifingin jafnari miðað við hlutfall af dreifingu íbúa. Í Norðurlandskjördæmi eystra er hlutfall útgjalda lægra en hlutfall af íbúatölu og sömuleiðis á Vestfjörðum en í Suðurlandskjördæmi er hlutfall af útgjöldum hærra en hlutfall af íbúatölu.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 29 sýnir skiptingu útgjalda á milli B-, C-, D- og E-hluta árin 1994, 1995 og 1996 á verðalagi ársins 1996. Hjá B- og D-hluta stofnunum er ekki mikil breyting á milli áranna 1994 og 1996. Hjá C-hluta stofnunum lækka útgjöldin um rúmar 700 millj. kr. Þetta stafar einkum af útgjaldalækkun hjá Þróunarsjóði sjávarútvegsins og verulegri lækkun útlánatapa.

Hjá E-hluta fyrirtækjum aukast útgjöldin á milli áranna 1994 og 1996 um 1,7 milljarða kr. Einkum er um að ræða aukin rekstrarútgjöld þessara stofnana á tímabilinu.

A-, B-, C-, D- og E-hluti.

Rétt er að skoða hvernig þróunin hefur verið samtals hjá A-, B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirækjum á árunum 1994–96.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 30 sýnir að útgjöld hafa hækkað nokkuð í Reykjavík. Einnig er hækkun í Reykjaneskjördæmi, Norðurlandskjördæmi eystra og Suðurlandskjördæmi. Í öðrum kjördæmum eru útgjöldin nánast óbreytt.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 31 sýnir hvernig útgjöld A-, B-, C-, D- og E-hluta stofnana og fyrirtækja skiptast hlutfallslega á hvert kjördæmi samanborið við hlutfall íbúatölu árið 1996.

Stuðningur við húsnæðiskerfið.

Stuðningur ríkisins við íbúðareigendur og -leigjendur hefur verið sem hér segir:

1. Vegna eignaríbúða:

a. Með greiðslu vaxtabóta vegna almennra eignaríbúða.

b. Með greiðslu vaxtabóta og niðurgreiddum vöxtum í félagslega eignaríbúðakerfinu.

2. Vegna leiguíbúða:

a. Með húsaleigubótum

b. Með niðurgreiddum vöxtum vegna félagslegra leiguíbúða.

Tafla 5 sýnir hvernig vaxtabætur skiptust á kjördæmin árin 1994, 1995 og 1996 á verðlagi hvers árs.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Tafla 5.

Á tímabilinu frá 1994 til 1996 hafa vaxtabætur hækkað úr 2.755.806 þús. kr. í 3.300.866 þús. kr. eða um 545 millj. kr.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 32 sýnir hlutfallslega dreifingu vaxtabóta á kjördæmi borið saman við hlutfall af íbúatölu. Í öllum kjördæmum nema Reykjavík og Reykjaneskjördæmi er hlutfall vaxtabóta lægra en hlutfall af íbúatölu.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Tafla 6.

Tafla 6 sýnir hvernig vaxtaniðurgreiðslur vegna félagslegra íbúða dreifðust á kjördæmin árin 1995 og 1996 á verðlagi hvors árs. Um er að ræða vaxtaniðurgreiðslur bæði vegna leigu- og eignaríbúða.

Ekki lágu fyrir upplýsingar um hvernig niðurgreiðsla vaxta dreifðist á árinu 1994. Á milli áranna 1995 og 1996 hækkuðu niðurgreiðslurnar úr 978,4 millj. kr. í 1.176,7 millj. kr. eða um 198,3 millj. kr., en vaxtabæturnar hækkuðu um 277,7 millj. kr. á milli sömu ára.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 33 sýnir hvernig hlutfall vaxtaniðurgreiðslna vegna félagslegra íbúða og hlutfall af íbúatölu skiptist á kjördæmin árið 1996. Í fjórum kjördæmum er hlutfall af vaxtaniðurgreiðslum hærra en hlutfall af íbúatölu. Þessi kjördæmi eru Reykjavík, Vestfjarðakjördæmi, Norðurlandskjördæmi vestra og Norðurlandskjördæmi eystra. Á þrjú kjördæmi hallar í þessum samanburði, þ.e. Reykjaneskjördæmi, Vesturlandskjördæmi og Suðurlandskjördæmi. Austurlandskjördæmi er nokkurn veginn í jafnvægi hvað þennan samanburð varðar.

Tafla 7 sýnir hvernig húsaleigubætur dreifðust á kjördæmin árin 1995–96 á verðalagi hvors árs.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Tafla 7.

Húsaleigubætur voru fyrst greiddar á árinu 1995. Frá árinu 1995 til ársins 1996 hækkaði hlutur ríkissjóðs í húsaleigubótum úr 129,3 millj. kr. í 186,7 millj. kr. eða um 57,4 millj. kr. Á þessum árum var það ákvörðun viðkomandi sveitarstjórnar hvort greiddar væru húsaleigubætur í sveitarfélaginu. Ef sveitarstjórn tók ákvörðun um greiðslu húsaleigubóta þurfti sveitarfélagið að leggja fram fé á móti framlagi ríkissjóðs. Þetta leiddi til þess að meiri hluti sveitarfélaga tók ákvörðun um að greiða ekki húsaleigubætur.

Þegar mynd 34 er skoðuð ber að hafa í huga að hvert sveitarfélag fyrir sig tók ákvörðun um greiðslu húsaleigubóta. Ef sveitarstjórn tók ákvörðun um að greiða ekki húsaleigubætur kom ekki framlag úr ríkissjóði til íbúa þess sveitarfélags. Eins og myndin sýnir var hlutfall af húsaleigubótum lægra í samanburði við hlutfall af íbúatölu í öllum kjördæmum nema Reykjavík og stafar það af því hversu fá sveitarfélög greiddu húsaleigubætur.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Tafla 8.

Tafla 8 sýnir samtals stuðning ríkisins við íbúðareigendur og -leigjendur.

Eins og fram kom hér að framan vantaði upplýsingar um dreifingu vaxtaniðurgreiðslna í félaglega íbúðarkerfinu á árinu 1994. Jafnframt hófst greiðsla húsaleigubóta ekki fyrr en á árinu 1995.

Heildarstuðningur ríkisins vegna eignar- og leiguíbúða hækkaði úr 4.130,8 millj. kr. árið 1995 í 4.664,2 millj. kr. árið 1996, eða um 533,4 millj. kr.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 35 sýnir að hlutfallsleg skipting á útgjöldum ríkisins vegna stuðnings við íbúðaeigendur og -leigjendur árið 1996 er lægri en hlutfall af íbúatölu í öllum kjördæmum nema í Reykjavík og Reykjaneskjördæmi.

Styrkveitingar.

Nokkuð er um að ráðuneyti og stofnanir í A-hluta veiti ýmiss konar styrki. Um er að ræða styrki til atvinnumála, lista, menningarmála o.s.frv. Styrkveitingar þessar eru til einstaklinga, félaga, fyrirtækja og sveitarfélaga. Yfirleitt er um lágar upphæðir að ræða í hvert eitt skipti. Ekki tókst að afla upplýsinga um þessa styrki nema að hluta og ljóst að nokkru þyrfti að kosta til ef afla ætti þeirra þar sem staðsetja þyrfti hvern og einn styrkþega. Af þessum sökum liggja ekki fyrir endanlegar upplýsingar um dreifingu styrkja úr A-hluta.

Á vegum menntamálaráðuneytisins eru veittir styrkir úr tveimur sjóðum og af einum fjárlagalið þar sem upplýsingar lágu fyrir um skiptingu á kjördæmi. Hér er um að ræða styrkveitingar úr Vísindasjóði, Tæknisjóði og styrkveitingar vegna jöfnunar á námskostnaði, fjárlagaliður 02-884.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Heimild: Rannsóknarráð Íslands.

Tafla 9.

Styrkveitingar voru flokkaðar eftir póstfangi móttakanda.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Eins og mynd 36 sýnir fara um 79,6% af styrkveitingum úr Vísinda- og tæknisjóði til aðila sem eru með póstfang í Reykjavík. Engir styrkir runnu til aðila í Vestfjarðakjördæmi og Austurlandskjördæmi. Eins og tafla 9 sýnir féllu engir styrkir til Austfjarða á þessum þremur árum og einungis á árinu 1994 til Vestfjarða.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Heimild: Menntamálaráðuneytið.

Tafla 10.

Tafla 10 sýnir hvernig styrkveitingar vegna jöfnunar á námskostnaði skiptust á kjördæmin árin 1994–96. Styrkveiting er talin til þess kjördæmis þar sem styrkþegi á lögheimili.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 37 sýnir hvernig styrkveitingar vegna jöfnunar á námskostnaði skiptust hlutfallslega á kjördæmi landsins ásamt hlutfallslegri skiptingu íbúatölu. Í öllum kjördæmum nema Reykjavík og Reykjaneskjördæmi er hlutfall þessara styrkja hærra en hlutfall íbúatölu.

C-, D-, og E-hluta stofnanir og fyrirtæki.

Í fylgiskjali 11 kemur fram hvernig styrkveitingar frá stofnunum og fyrirtækjum í C-, D-, og E-hluta (sjá skilgreiningu í inngangi) dreifðust á kjördæmin árin 1994–96 á verðlagi hvers árs. Eins og þar kemur fram hafa samtals verið veittir styrkir á hverju ári á vegum þessara stofnana, frá 477 millj. kr. árið 1996 í 576 millj. kr. árið 1994. Þannig hafa styrkir frá þessum stofnunum lækkað um 100 millj. kr. á þessu tímabili.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Tafla 11.

Tafla 11 sýnir hvernig styrkirnir skiptast á milli C-, D- og E-hluta. Taflan sýnir sérstaklega upphæðir þeirra styrkja sem viðkomandi stofnanir gátu ekki flokkað eftir kjördæmum. Styrkveitingar sem ekki eru staðsettar á kjördæmi hjá C-hluta eru vegna styrkja frá Orkusjóði. Styrkir D-hluta sem ekki eru eyrnamerktir eftir kjördæmum eru veittir af Seðlabanka Íslands. Styrkir E-hluta sem ekki eru staðsettir eru frá Iðnlánasjóði og Iðnþróunarsjóði. Orkusjóður, Iðnlánasjóður og Iðnþróunarsjóður gerðu að hluta til grein fyrir hvert styrkveitingar runnu.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 38 sýnir hvernig styrkir frá C-hluta stofnunum dreifðust á kjördæmin árið 1996. Um er að ræða styrki frá Byggðastofnun, Framleiðnisjóði landbúnaðarins, Húsnæðisstofnun ríkisins, Hafnabótasjóði og Orkusjóði. Í öllum kjördæmum nema Reykjavík og Reykjaneskjördæmi fellur til hærra hlutfall af styrkjum þessara stofnana en hlutfall íbúatölu segir til um.

Af D-hluta stofnunum voru tvær stofnanir sem veittu styrki á þessu tímabili. Seðlabanki Íslands gat ekki staðsett styrkveitingarnar í ákveðin kjördæmi þar sem þær voru veittar á landsvísu. Hin stofnunin var Samábyrgð Íslands á fiskiskipum, sem veitti 4 millj. kr. styrk á árinu 1995 til Vestfjarða.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 39 sýnir hlutfallslega skiptingu styrkveitinga sem E-hluta stofnanir og fyrirtæki veittu á árinu 1996, ásamt hlutfallslegri dreifingu íbúa á kjördæmin. Þær stofnanir sem hér veittu styrki voru Iðnlánasjóður, Iðnþróunarsjóður og Fiskveiðasjóður. Þessir sjóðir tilheyra nú Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf.

Hlutfall styrkveitinga þessara sjóða var hærra en hlutfall af íbúatölu í þremur kjördæmum, þ.e. Reykjavík, Vestfjarðakjördæmi og Norðurlandskjördæmi eystra. Benda má á hversu lítið rennur til Reykjaneskjördæmis, Norðurlandskjördæmis vestra, Austurlandskjördæmis og Suðurlandskjördæmis miðað við hlutfall íbúatölu. Samkvæmt töflu 11 veittu Iðnlánasjóður og Iðnþróunarjóður styrki á árinu 1996 að fjárhæð 51,1 millj. kr. sem sjóðirnir töldu sig ekki geta merkt ákveðnum kjördæmum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 40 sýnir hlutfallslega skiptingu styrkja C-, D- og E-hluta stofnana og fyrirtækja árið 1996 ásamt hlutfallslegri dreifingu íbúa á kjördæmin. Öll kjördæmi nema Reykjavík og Reykjaneskjördæmi fá hærra hlutfall af styrkjum en hlutfall íbúatölu segir til um.

Útlánatöp.

Fylgiskjal 12 sýnir skiptingu tapaðra útlána á kjördæmi hjá C-, D- og E- hluta stofnunum og fyrirtækjum á tímabilinu 1994–96.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 41 sýnir þróun tapaðra útlána hjá C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum á árunum 1994–96 á verðlagi hvers árs. Hér sést að töpuðum útlánum hefur fækkað verulega í öllum kjördæmum á þessu tímabili. Í heildina lækka útlánatöpin úr 5.053,7 milljörðum kr. árið 1994 í 2.890,6 milljarða kr. árið 1996, eða um 2.163,1 milljarð kr.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Á mynd 42 sést hvernig útlánatöp hafa þróast á þessum árum, annars vegar í Reykjavík og hins vegar í öðrum kjördæmum.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 43 sýnir hvernig útlánatöp þessara stofnana og fyrirtækja hafa þróast hlutfallslega á milli Reykjavíkur og annarra kjördæma.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Mynd 44 sýnir hvernig útlánatöp þessara stofnana dreifðust hlutfallslega á kjördæmi árið 1996 ásamt hlutfallslegri dreifingu íbúatölu. Í þremur kjördæmum er hlutfall útlánatapa hærra en hlutfall af íbúatölu. Kjördæmin eru Reykjavík, Vestfjarðakjördæmi og Suðurlandskjördæmi. Í öðrum kjördæmum er þetta hlutfall lægra.

Lokaorð.

Á því tímabili sem hér er til skoðunar, þ.e. árin 1994–96, er stöðugildafjöldi samtals í öðrum kjördæmum en Reykjavík nánast óbreyttur, bæði þegar A-hluta stofnanir eru skoðaðar sérstaklega og þegar A-, B-, C-, D- og E-hluta stofnanir og fyrirtæki eru tekin saman. Aftur á móti gætir tilhneigingar til fjölgunar stöðugilda hjá A-hluta stofnunum í Reykjavík, en fækkunar hjá B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum. Þegar stöðugildi samtals hjá A-, B-, C-, D- og E-hluta stofnunum og fyrirtækjum eru tekin saman fjölgar stöðugildum lítillega í Reykjavík.

Af heildarfjölda stöðugilda hjá stofnunum og fyrirtækjum á vegum ríkisins eru 62,5% í Reykjavík, þar sem hlutfall af íbúatölu er 39,1%. Í öðrum kjördæmum er hlutfallið af stöðugildum 37,5%, þar sem hlutfall af íbúatölu er 60,9%. Miðað er við árið 1996.

Hlutfallsleg skipting útgjalda þessara stofnana og fyrirtækja á kjördæmi í samanburði við hlutfall af íbúatölu er jafnari en hlutfall stöðugilda. Í Reykjavík falla til um 53,5% af heildarútgjöldunum og þá 46,5% í öðrum kjördæmum.

Athygli vekur hversu hlutur Reykjaneskjördæmis er rýr bæði hvað varðar hlutfall af stöðugildum samtals, 11,6%, og hlutfall af útgjöldum, 12,9%, samanborið við hlutfall íbúatölu, 26,5%. Allar þessar tölur miðast við árið 1996.

Þegar hlutfall stöðugilda er borið saman við hlutfall af útgjöldum er ljóst að þau útgjöld ríkisins sem skapa mesta eftirspurn falla að miklu leyti til í Reykjavík, þar sem hlutfallslega hærri hlutur þeirra fer til greiðslu launa. Aftur á móti fer hærra hlutfall af útgjöldum ríkisins í öðrum kjördæmum til fjárfestinga sem skapa ekki sambærilega eftirspurn eins og þegar um launagreiðslur er að ræða. Í þessu sambandi má benda á Vestfjarðakjördæmi, en á tímabilinu fór um fimmtungur útgjalda A-hluta til kjördæmisins í jarðgangagerð.

Þrátt fyrir þann ásetning að fjölga beri störfum í öðrum kjördæmum en Reykjavík virðist það ekki hafa tekist. Nýjar stofnanir og fyrirtæki hafa verið settar á stofn á því tímabili, sem hér er til skoðunar, án þess að opinber umræða hafi farið fram um staðsetningu þeirra. Benda má á hvort ekki gæti verið þjóðhagslega hagstæðara að staðsetja stofnanir, sem þurfa að vera á Reykjavíkursvæðinu, einnig í Reykjaneskjördæmi. Sem dæmi má nefna að nýlega er lokið við að byggja upp aðstöðu fyrir alþjóðaflugþjónustuna á Reykjavíkurflugvelli. Gat t.d. komið til greina að hafa hana á Keflavíkurflugvelli?

Til að marka stefnu til lengri tíma um staðsetningu stofnana og starfa er hér lagt til að samhliða frumvarpi til fjárlaga hvers ár verði ráðuneytum gert að gera grein fyrir fjölgun eða fækkun stöðugilda hjá þeim stofnunum sem heyra undir viðkomandi ráðuneyti. Lögð verði fram áætlun fyrir hvert kjördæmi og gerð grein fyrir hvar ný störf verða til, fækkun stöðugilda eða tilflutningi þeirra á milli stofnana og kjördæma.

Fskj. 1.

Bréf stjórnarformanns Byggðastofnunar til

Haralds L. Haraldssonar, Rekstri og ráðgjöf ehf.

(17. ágúst 1997.)

Í framhaldi af viðtölum okkar um skýrslugerð, sem taki til skiptingar ríkisútgjalda, stöðugilda og jafnvel fleiri hagstærða, staðfesti ég hér með ósk mína um að þú takir þetta verkefni að þér fyrir stjórn Byggðastofnunar.

Við vinnslu verkefnisins verði höfð til hliðsjónar sú umfjöllun sem milli okkar hefur farið og þær upplýsingar sem við höfum fengið frá þeim aðilum sem rætt hefur verið við.

Til þess að málið sé skýrt við upphaf verkefnisins verði gerð verklýsing yfir viðfangsefnið.

Virðingarfyllst,

Egill Jónsson,

stjórnarformaður Byggðastofnunar.

Fskj. 2.

Bréf skýrsluhöfundar til stjórnarformanns Byggðastofnunar.

(3. október 1997.)

Að beiðni þinni hefur undirritaður haft til skoðunar hvernig hægt sé að fylgjast árlega með dreifingu á fjárframlögum hins opinbera og útgjöldum opinberra stofnana á milli kjördæma. Farið hafa fram viðræður við Gunnar H. Hall ríkisbókara, Kára Sigfússon, skrifstofustjóra Ríkisbókhalds, Gunnar Gunnarsson, tölvunarfræðing hjá Ríkisbókhaldi, og Pétur Jónsson, deildarsérfræðing hjá Ríkisbókhaldi. Auk þessa voru skoðuð ýmis gögn málinu tengd.

Samkvæmt lögum um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, skiptist ríkisreikningur í A-, B-, C-, D- og E-hluta frá og með 1998.

I. Tillaga.

a. Lagt er til að útgjöldum allra stofnana sem flokkast undir framangreinda hluta verði skipt eftir kjördæmum nema vegna fyrirtækja í E-hluta sem eru í minnihlutaeign ríkisins, þ.e. eignarhlutur ríkisins minni en 50%.

b. Lagt er til að útgjöld í hverju kjördæmi fyrir sig verði flokkuð sem hér segir:

1. Rekstrarútgjöld

* Laun

* Önnur rekstrarútgjöld

2. Fjárfestingarútgjöld

* Laun

* Önnur fjárfestingarútgjöld, þar með taldir verktakasamningar

3. Styrkveitingar

4. Töpuð útlán

5. Ríkisábyrgðir

Gæta þarf þess að framlög úr A-hluta séu ekki tvítalin með útgjöldum í B- og C-hluta.

c. Lagt er til að fjöldi stöðugilda verði flokkaður eftir kjördæmum, annars vegar eftir vinnustað og hins vegar eftir búsetu þess er gegnir stöðugildinu. Stöðugildaflokkunin nái yfir alla framangreinda hluta, þ.e. A-, B-, C-, D- og E-hluta, þar sem ríkissjóður á 50% eignarhlut og meira.

d. Lagt er til að óskað verði eftir því við Ríkisbókhald að það veiti árlega á kerfisbundinn hátt allar framangreindar upplýsingar vegna A-hluta, samkvæmt framangreindri skilgreiningu.

e. Sömuleiðis er lagt til að óskað verði eftir því við allar stofnanir og fyrirtæki, sem flokkast undir B-, C-, D- og E-hluta, þar sem eignarhlutur ríkisins er 50% eða meiri, að þær veiti árlega á tölvutæku formi sömu upplýsingar og að framan greinir.

f. Lagt er til að framangreindar upplýsingar verði fengnar frá og með árinu 1995 og svo árlega þaðan í frá þannig að upplýsingarnar liggi fyrir um það leyti sem ríkisreikningur er gefinn út.

II. Skilgreining á A-, B-, C-, D- og E-hluta.

Hver hluti er nú skilgreindur sem hér segir samkvæmt lögum nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, og frumvarpi að fjárlögum fyrir árið 1988:

A-hluti. Ríkissjóður og ríkisstofnanir.

Undir A-hluta heyrir eftirfarandi:

Æðsta stjórn ríkisins. Ráðuneyti og ríkisstofnanir.

Sjóðir vegna framkvæmda. Hér er átt við sjóði sem ríkissjóður leggur til ráðstöfunarfé í því skyni að veita styrki og lán til framkvæmda eða sjóði sem er komið á fót til að halda utan um fjármál tiltekinna bygginga í eigu ríkisins.

Styrktarsjóðir. Hér er átt við margvíslega sjóði sem stofnaðir eru gagngert til að veita fjárhagslegan stuðning í ákveðnum tilgangi. Hér er m.a. um að ræða sjóði á sviði menningar-, heilbrigðis- og atvinnumála.

Sjálfseignarstofnanir. Hér er um að ræða stofnanir sem ríkissjóður ber rekstrarlega ábyrgð á samkvæmt lögum, samningi eða ríkið kostar að stórum hluta.

Framlög og styrkir. Hér er átt við tilfærslur ríkissjóðs til aðila utan A-hluta, þ.e. ríkisfyrirtækja í B-hluta, lánastofnana í C-hluta, sveitarfélaga, einstaklinga, samtaka og atvinnuvega.

Undir þennan hluta flokkast einnig útgjöld stofnana sem starfa samkvæmt sérstökum lögum þótt kostnaður við starfsemi þeirra sé ekki greiddur af almennu skattfé. Um er að ræða verðmiðlunar- og verðjöfnunarsjóði, öryggis- og eftirlitsstofnanir og þjónustustofnanir við ríkisaðila.

B-hluti. Ríkisfyrirtæki.

Undir þessa skilgreiningu falla fyrirtæki önnur en sameignar- eða hlutafélög sem eru alfarið í eigu ríkisins. Fyrirtæki í þessum hluta starfa á markaði og byggja afkomu sína í aðalatriðum á sölu til almennings og fyrirtækja, ýmist í samkeppni við aðra eða í skjóli einokunar. Undir þessa skilgreiningu flokkast eftirfarandi fyrirtæki og stofnanir:

* Happdrætti Háskóla Íslands

* Lyfjabúð Háskóla Íslands

* Ríkisútvarpið

* Þjóðleikhúsið

* Sinfóníuhljómsveit Íslands

* Fríhöfn á Keflavíkurflugvelli

* Flugstöð Leifs Eiríkssonar

* Ratsjárstofnun

* Umsýslustofnun varnarmála

* Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins

* Alþjóðaflugþjónustan

* Rafmagnsveitur ríkisins

C-hluti. Lánastofnanir.

Lánastofnanir í eigu ríkisins, aðrar en innlánsstofnanir, eru allar stofnanir ríkisins sem annast lánastarfsemi og þá einkum til aðila utan ríkissjóðs. Undir þessa skilgreiningu flokkast eftirfarandi stofnanir:

* Byggðastofnun

* Lánasjóður íslenskra námsmanna

* Framleiðnisjóður landbúnaðarins

* Lánasjóður landbúnaðarins

* Þróunarsjóður sjávarútvegsins

* Húsbréfadeild

* Byggingarsjóður ríkisins

* Byggingarsjóður verkamanna

* Framkvæmdasjóður Íslands

* Hafnabótasjóður

* Ferðamálasjóður

* Orkusjóður

* Nýsköpunarsjóður atvinnulífsins

D-hluti. Fjármálastofnanir.

Til hans teljast fjármálastofnanir ríkisins sem eru hvorki sameignar- né hlutafélög. Undir þessa skilgreiningu flokkast eftirfarandi stofnanir:

* Seðlabanki Íslands

* Samábyrgð Íslands á fiskiskipum

* Viðlagatrygging

* Tryggingasjóður viðskiptabanka

E-hluti. Sameignar- og hlutafélög í meirihlutaeign ríkisins.

Hér flokkast fyrirtæki sem starfa á samkeppnismarkaði og ríkissjóður á að hálfu eða meira. Stjórnvöld geta haft ótvíræð áhrif á stjórnun þessara fyrirtækja, en athafnafrelsi þeirra er mun rýmra en hjá ríkisfyrirtækjum í B-hluta og eru bein afskipti fremur fátíð. Undir þessa skilgreiningu flokkast eftirfarandi stofnanir.

Eignaraðild

* Landsbanki Íslands hf.

100,0%

* Búnaðarbanki Íslands hf.

100,0%

* Áburðarverksmiðjan hf.

100,0%

* Fjárfestingarbanki atvinnulífsins hf.

100,0%

* Sementsverksmiðjan hf.

100,0%

* Orkustofnun erlendis hf.

100,0%

* Landssíminn hf.

100,0%

* Íslandspóstur hf.

100,0%

* Stofnfiskur hf.

93,6%

* Hitaveita Hjaltadals sf.

94,0%

* Breiðafjarðarferjan Baldur hf.

80,0%

* Flugkerfi hf.

65,1%

* Skallagrímur hf.

65,0%

* Íslenskir aðalverktakar hf.

52,0%

* Kísiliðjan hf.

51,0%

* Skráningarstofan hf.

50,8%

* Landsvirkjun

50,0%

Framangreind tillaga gerir ráð fyrir að ekki verði tekið tillit til útgjalda þeirra fyrirtækja þar sem eignarhlutur ríkissjóðs er minni en 50%. Verði hlutur ríkissjóðs í framangreindum fyrirtækjum minni en 50% falla þau fyrirtæki út af listanum.

Gera verður ráð fyrir að fyrirtæki geti flust til á milli ríkishluta, samkvæmt framanrituðu.

Virðingarfyllst,

Haraldur L. Haraldsson

hagfræðingur.

Fskj. 3.

Bréf Egils Jónssonar, stjórnarformanns Byggðastofnunar,

til Gunnars H. Hall ríkisbókara.

(9. október 1997.)

Að ósk forsætisráðherra vinnur Byggðastofnun að tillögu til þingsályktunar um byggðamál. Meðal þeirra upplýsinga sem leitað er eftir vegna þessa eru upplýsingar um hvernig útgjöld ríkissjóðs, stofnana ríkisins og fyrirtækja í meirihlutaeigu ríkisins dreifast niður á kjördæmi.

Með vísan til þessa og viðræðna við þig varðandi þetta mál er hér með óskað eftir því að Ríkisbókhald láti Byggðastofnun í té upplýsingar um dreifingu ríkisútgjalda eftir kjördæmum samkvæmt A-hluta ríkisreiknings eins og hann er skilgreindur í fjárlögum fyrir árið 1998.

Útgjöldin í hverju kjördæmi fyrir sig verði flokkuð sem hér segir:

1. Rekstrarútgjöld

* Laun

* Önnur rekstrarútgjöld

2. Fjárfestingarútgjöld

* Laun

* Önnur fjárfestingarútgjöld, þar með taldir verktakasamningar

3. Styrkveitingar

4. Töpuð útlán

5. Útgjöld vegna ríkisábyrgða

Jafnframt láti Ríkisbókhald Byggðastofnun í té upplýsingar um hvernig stöðugildi stofnana samkvæmt A-hluta dreifast á kjördæmi, annars vegar eftir vinnustað og hins vegar eftir búsetu þess er gegnir stöðugildinu.

Óskað er eftir upplýsingum fyrir árin 1994, 1995 og 1996. Óskað verður eftir sömu upplýsingum fyrir hvert ár héðan í frá þannig að þær liggi fyrir árlega um það leyti sem ríkisreikningur er gefinn út.

Virðingarfyllst,

Egill Jónsson

stjórnarformaður.

Fskj. 4.

Bréf Ríkisbókhalds til Byggðastofnunar.

(30. september 1997 (á að vera 30. október 1997).)

Í tilefni af málaleitan Byggðastofnunar varðandi upplýsingar um fjárframlög ríkissjóðs til sveitarfélaga og hugsanlega uppbyggingu á árlegum upplýsingum í gagnagrunn hefur Ríkisbókhald yfirfarið sín gögn út frá ríkisreikningi 1996. Hér á eftir er reynt að sýna í grófum dráttum hvernig Ríkisbókhald telur heppilegt að nálgast þetta, en ítarlegri sundurliðun er á sérstökum blöðum.

Ríkisreikningur 1996, A-hluti.

Í grófum dráttum má skipta heildargjöldum í tvo hluta, þ.e. annars vegar eru kaup ríkisins á vöru og þjónustu og hins vegar eru tilfærslur, en þeir námu á árinu 1996:

Upplýsingar Ríkisbókhalds um tilfærslur takmarkast við til hverra aðila ríkissjóður greiðir þessi framlög. Kaup ríkisins á vörum og þjónustu eru almennt á vegum stofnana. Skipta má þessum stofnunum í tvo hluta gagnvart Ríkisbókhaldi. Annars vegar eru þær sem Ríkisbókhald annast bókhaldið fyrir og hefur því öll gögn um, en það eru nú um 275 stofnanir. Hins vegar eru um 100 stofnanir sem sjá alfarið sjálfar um sitt bókhald og hafa öll sín gögn hjá sér, en senda Ríkisbókhaldi ársuppgjör til birtingar í ríkisreikningi. Byggðastofnun fær yfirlit um þessar stofnanir og það sýnir einnig um hvaða fjárhæðir er þar að ræða. Hvað snertir stofnanir sem ekki eru í þjónustu ríkisins skal þó bent á að stór hluti þeirra greiðir laun í gegnum hið miðlæga launakerfi ríkisins og ætti því að vera unnt að afla þeirra gagna. Eftirfarandi yfirlit sýnir útgjöld þessara stofnana á árinu 1996:

Yfirlit sem Ríkisbókhald hefur tekið saman um þær stofnanir sem greiða sjálfar launin að fjárhæð 9,4 milljarðar kr. sýnir að þar er einkum um að ræða sjúkrahús víðs vegar um landið og má af því ráða hvert launagreiðslurnar renna. Varðandi gjöld þessara stofnana þá er unnt að flokka þessar stofnanir eftir landsvæðum, sé þess óskað.

Vonast er til að þær upplýsingar sem við leggjum fram komi að góðum notum við framgang þessa verkefnis. Ríkisbókhald hefur lagt nokkra vinnu í að ganga frá hjálögðum gögnum og er stofnunin að sjálfsögðu reiðubúin til frekari vinnu, sé þess óskað.

Gunnar H. Hall

ríkisbókari.

Fskj. 5.

Bréf starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytis

til stjórnarformanns Byggðastofnunar.

(3. desember 1997.)

Fjármálaráðuneytinu hefur borist bréf yðar, hr. stjórnarformaður Byggðastofnunar, dags. 19. f.m., þar sem þér óskið, vegna undirbúnings að þingsályktunartillögu um byggðamál, eftir upplýsingum úr skrám skrifstofunnar um fjölda stöðugilda hjá stofnunum og fyrirtækjum á vegum ríkisins og hvernig þau skiptast á kjördæmi.

Lokið er vinnslu samkvæmt ofanrituðu, en einnig var haft náið samráð við starfsmann stofnunarinnar, Harald L. Haraldsson. Honum hefur nú í dag verið afhent svarið á disklingi brevi manu.

Svarið byggist á ársverkatalningu áranna 1994 til 1996. Vinna í fullu starfi í heilt ár telst eitt ársverk. Tvær töflur eru fyrir hvert ár, talning stöðugilda eftir sveitarfélagi vinnustaðar annars vegar og hins vegar talning stöðugilda eftir sveitarfélagi vinnustaðar og búsetu starfsmanna. Sveitarfélag vinnustaðar er sótt í fjárlaganúmeraskrá launakerfis ríkisins en sveitarfélag búsetu er sótt í stofnskrár launakerfis eins og þær stóðu í árslok hvert ár. Talin eru ársverk í dagvinnu og ársverk í ræstingu. Laun eru heildarlaun.

F.h.r.

Birgir Guðjónsson.

Fskj. 6.

Bréf stjórnarformanns Byggðastofnunar til stofnana.

(14. október 1997.)

Að ósk forsætisráðherra vinnur Byggðastofnun að tillögu til þingsályktunar um byggðamál. Meðal þeirra upplýsinga sem leitað er eftir vegna þessa eru upplýsingar um hvernig útgjöld ríkissjóðs, stofnana ríkisins og fyrirtækja í meirihlutaeigu ríkisins dreifast niður á kjördæmi.

Markmiðið þeð þessu er að gera mögulegt að sjá fyrir hvernig ríkisútgjöld, útgjöld fyrirtækja og stofnana á vegum ríkisins, skiptast eftir kjördæmum.

Með vísan til framanritaðs og 8. gr. laga um Byggðastofnun er hér með óskað eftir því að Húsnæðisstofnun láti stofnuninni í té eftirfarandi upplýsingar:

I. Útgjöld.

Upplýsingar um hvernig útgjöld Húsnæðisstofnunar skiptast niður á kjördæmi landsins. Útgjöldin verði flokkuð sem hér segir.

1. Rekstrarútgjöld

* Laun

* Vaxtamunur vegna niðurgreiddra vaxta (Byggingarsjóðs verkamanna)

* Önnur rekstrarútgjöld

2. Fjárfestingarútgjöld

* Laun

* Önnur fjárfestingarútgjöld, þar með taldir verktakasamningar

3. Styrkveitingar

4. Töpuð útlán

II. Fjöldi stöðugilda.

Upplýsingar um fjölda stöðugilda hjá Húsnæðisstofnun skipt niður á kjördæmi, annars vegar eftir vinnustað og hins vegar eftir búsetu þess er gegnir stöðugildinu.

Óskað er eftir þessum upplýsingum fyrir hvert ár frá og með árinu 1994. Sé óskað frekari upplýsinga skal haft samband við undirritaðan.

Vinsamlega sendið framangreindar upplýsingar fyrir 1. nóvember nk. til undirritaðs á Alþingi.

Virðingarfyllst,

Egill Jónsson

stjórnarformaður.

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Hér er myndað efni sem sést ekki í vefútgáfu

Fylgiskjal XV.

Byggðastofnun:

Stefnumótandi byggðaáætlun 1998–2002. Forsendur.

(Mars 1997.)

Inngangur.

Samkvæmt lögum um Byggðastofnun skal í forsendum stefnumótandi byggðaáætlunar gera grein fyrir ástandi og horfum í þróun byggðar í einstökum landshlutum og markmiðum sem æskileg eru talin og þjóðhagslega hagkvæmt að stefna að í þróun byggðarinnar í heild. Í reglugerð eru auk þess ákvæði um að í forsendunum skuli gerð úttekt á áhrifum þeirrar fjárhagslegu fyrirgreiðslu sem Byggðastofnun hefur veitt, frá því síðasta áætlun var gerð, á þróun byggðar í landinu.

Í bréfi forsætisráðherra frá 19. ágúst 1997 1 eru tilmæli um að fjallað verði um tiltekin efnisatriði við gerð áætlunarinnar. Að fenginni reynslu við gerð fyrri áætlunar gerir forsætisráðherra það að tillögu sinni að stjórn stofnunarinnar þurfi ekki að fjalla um orðalag og efnistök í forsenduhluta áætlunarinnar, eins og hún gerði í fyrsta skiptið, heldur einungis um sjálfa þingsályktunartillöguna. Raunar var stefnumótandi byggðaáætlun lögð fyrir þingið í tvennu lagi í fyrsta skiptið og þingið tók einungis til umfjöllunar hina eiginlegu áætlun en ekki verkið í heild sinni.

Í þessari skýrslu hefur verið leitast við að fjalla um ástand og horfur í þróun byggðar og atvinnulífs. Ekki hefur verið fjallað um önnur efni, eins og gert var í fyrstu stefnumótandi áætluninni. Í ljósi þeirrar lýsingar og ályktana sem þar eru dregnar er síðan fjallað um þau 7 efnisatriði sem farið var fram á af hálfu ráðuneytisins en þó ekki í aðskildum köflum um hvern þátt. Lesendur munu taka eftir því að ekki tókst alls staðar að samræma þau tímabil sem talnaefni í skýrslunni nær til.

Hér er ekki að finna tillögu til þingsályktunar um stefnumótandi byggðaáætlun. Stjórn Byggðastofnunar hefur látið vinna tillögu að þingsályktun utan stofnunarinnar og hafa höfundar þessarar greinargerðar ekki séð hana eða þau fylgiskjöl sem henni fylgja.

Drög að þessari skýrslu voru send til umsagnar til allra sveitarfélaga með yfir 700 íbúa, til héraðsnefnda, landshlutasamtaka sveitarfélaga, búnaðarsambanda, ráðuneyta og ýmissa annarra stofnana og hagsmunaaðila. Þegar forsætisráðuneytinu var afhent þessi greinargerð 14. apríl höfðu borist athugasemdir frá 10 aðilum. Í texta greinargerðarinnar hefur verið tekið tillit til fram kominna athugasemda og skýringa frá iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti og sjávarútvegsráðuneyti. Samgönguráðuneyti og dóms- og kirkjumálaráðuneyti gera ekki athugasemdir við greinargerð þessa. Athugasemdir annarra aðila eru birtar sem fylgiskjöl. Skýrsla þessi er að öllu leyti á ábyrgð skýrsluhöfunda og allar villur sem í henni kunna að leynast og þær skoðanir og niðurstöður sem í henni er að finna eru þeirra.

1. Ástand og horfur í þróun byggðar.

1.1 Íbúaþróun.

Ísland er meðal dreifbyggðustu landa í heimi ef íbúafjöldanum er deilt á allt flatarmál landsins. Dreifing íbúafjöldans um landið er mjög frábrugðin því sem gerist í nágrannalöndunum sem þó eru einnig mjög dreifbýl. Mun lægra hlutfall Íslendinga býr í sveit og litlum þéttbýlisstöðum og helmingi færri búa í 2–10.000 manna bæjum en algengt er á Norðurlöndunum. Hærra hlutfall Íslendinga býr á höfuðborgarsvæðinu en í jafnstórum eða stærri borgum í nágrannalöndunum. Það virðist auðveldara fyrir nágrannaþjóðirnar en Íslendinga að halda íbúum í meðalstórum og litlum þéttbýlisstöðum. Aðdráttarafl höfuðborgarsvæðisins hér á landi hefur verið svo mikið að aðrir þéttbýlisstaðir hafa gefið eftir.

Búsetumynstrið er breytingum undirorpið vegna búferlaflutninga. Einnig er fæðingartíðni hér á landi há.

Á mynd 1 er sýnt hvernig íbúaþróun hefur verið eftir landsvæðum undanfarin 10 ár. Á þessum tíma hefur þjóðinni fjölgað um 10% eða tæplega 1% á ári. Á sama tíma hefur íbúum flestra annarra Norðurlanda fjölgað innan við 0,5% á ári að meðaltali.

Mynd 1. Mannfjöldi 1. desember 1997 eftir svæðum og breyting 1987–1997.

Heimild: Byggðabrunnur.

Það sem vekur mesta athygli á myndinni er að hlutfallsleg fjölgun er hvergi meiri en á fjölmennasta svæðinu, 19%. Fækkunin er mest á norðvestanverðu landinu og á Austfjörðum. Utan höfuðborgarsvæðisins fjölgar fólki einungis í Austur-Skaftafellssýslu, Eyjafirði, Árnessýslu og á Suðurnesjum. Undanfarin 10 ár fjölgaði mest á Egilsstöðum af þéttbýlisstöðum landsbyggðarinnar en síðan koma Hornafjarðarbær og Selfoss. Íbúum fækkaði mest í Vesturbyggð, Dalabyggð og á Seyðisfirði. Fólki fækkaði í sveitum alls staðar nema í Árnessýslu og sums staðar verulega.

Þessar breytingar stafa fyrst og fremst af búferlaflutningum. Ekki er mikill munur á dánar- eða fæðingartíðni eftir landsvæðum.

1.2 Búferlaflutningar innan lands.

Búferlaflutningar eru töluverðir og hafa vaxið á undanförnum árum. Samtals flytur meira en sjötti hver landsmaður lögheimili sitt á ári hverju en flestir innan sama sveitarfélags.

Mynd 2 sýnir mismun aðfluttra og brottfluttra á landsbyggðinni á undanförnum árum. Á myndinni má sjá skýrt afmarkað jafnvægistímabilið í byggðaþróuninni milli 1973 og 1980. Eftir það hefur verið stöðugur straumur fólks af landsbyggðinni til höfuðborgarsvæðisins þótt nokkrar sveiflur hafi verið. Síðustu tvö ár er flutningstap landsbyggðarinnar meira en nokkru sinni fyrr á því tímabili sem sýnt er.

Mynd 2. Aðfluttir umfram brottflutta innan lands á landsbyggðinni.

Heimild: Byggðabrunnur.

Á síðustu 10 árum er mismunur aðfluttra og brottfluttra á landsbyggðinni samtals rúmlega 12.000. Á sama tíma hefur íbúum höfuðborgarsvæðisins fjölgað um rúmlega 26.000 manns og því stafar nær helmingur vaxtarins af beinum aðflutningi innan lands. Tíðni brottflutnings af landsbyggðinni hefur aukist en hlutfallslega jafn margir flytja frá höfuðborgarsvæðinu út á land og áður var, sé miðað við mannfjölda.

Búferlaflutningar eru mjög mismunandi eftir aldri eins og sjá má á mynd 3. Mestir eru flutningarnir hjá fólki milli tvítugs og þrítugs - og raunar almestir rétt eftir tvítugt. Lætur nærri að fimmta hver kona á aldrinum 20–24 ára flytji lögheimili sitt milli sveitarfélaga innan lands á hverju ári. Til viðbótar eru um 8% aldursflokksins í flutningum milli landa. Flutningar eru minni hjá körlum í flestum aldursflokkum en fylgja um það bil sömu aldursdreifingu.

Mynd 3. Kyn- og aldursbundin flutningatíðni 1996.

Heimild: Byggðabrunnur.

Byggðastofnun hefur látið gera rannsókn á orsökum búferlaflutninga á Íslandi. Niðurstöður þeirrar rannsóknar voru birtar í skýrslunni Búseta á Íslandi, en hún kom út í nóvember 1997. Orsaka búferlaflutninga er að mati skýrsluhöfundar að leita í fjölmörgum mismunandi atriðum enda eru þeir „afleiðing ákvarðanatöku einstaklinga og fjölskyldna, sem byggist á mati og samanburði viðkomandi aðila á kostum og göllum aðstæðna í upprunabyggð og hugsanlegum áfangastað“. 2 Þau atriði sem talin eru skipta máli fyrir val landsbyggðarfólks á búsetustað eru áhugi á „nútímalegum lífsháttum, til dæmis fjölbreyttum atvinnutækifærum, ríkulegum aðgangi að verslun og þjónustu, fjölþættri aðstöðu til menningarneyslu og afþreyingar, góðum húsnæðisaðstæðum og samgöngum“. 3 Að hluta til skýrir rannsóknin þróun sem ekki er á valdi opinberra aðila að breyta nema að litlu leyti. Er það ekki að undra þar sem um er að ræða svo einstaklingsbundnar ákvarðanir.

Að sjálfsögðu er hægt að draga margar ályktanir út frá þessari rannsókn um eðli búferlaflutninga og ástæður þeirra. Sókn fólks í þéttbýli og þá afþreyingu og þjónustu sem getur einungis vaxið þar er alþjóðlegt fyrirbæri. Fólksflutningar af landsbyggðinni til höfuðborgarsvæðisins endurspegla þessa tilhneigingu. Stjórnvöld hafa verið ófáanleg til að beita sér fyrir uppbyggingu fárra, stórra þjónustukjarna á landsbyggðinni til mótvægis við höfuðborgarsvæðið. Fólk sem sækist eftir tækifærum þéttbýlisins hefur því ekki átt um annan kost að velja en höfuðborgarsvæðið.

Eftirfarandi atriði eru vísbendingar um aðgerðir ríkisvaldsins sem gætu haft áhrif á byggðaþróun:

1.3 Búferlaflutningar milli landa.

Búferlaflutningar að og frá landinu hafa aukist töluvert á undanförnum áratugum. Mynd 4 sýnir aðflutta og brottflutta til og frá landinu eftir árum frá 1971. Eins og sjá má eru búferlaflutningar gagnvart útlöndum sveiflukenndir. Þó er greinilegt að þeir flutningar hafa aukist verulega í báðar áttir á undanförnum árum. Einhver hluti af aukningunni gæti þó stafað af breyttu fyrirkomulagi skráningar sem tekið var upp árið 1987. 4 Sveiflur í flutningum endurspegla að nokkru hagsveiflur innan lands og í nágrannalöndunum en þangað flytja flestir. Búferlaflutningar til útlanda hafa aukist meira á landsbyggðinni en á höfuðborgarsvæðinu.

Mynd 4. Búferlaflutningar til og frá útlöndum.

Heimild: Hagstofa Íslands.

Mesti nettó brottflutningur til útlanda var fyrst á því tímabili sem myndin sýnir og varð þá meiri en hann var 1995. Hins vegar fluttust langt um fleiri til útlanda í lok tímabilsins en síðustu ár sjöunda áratugarins. Þá fluttu hins vegar sárafáir til landsins. Að langtímameðaltali er nettótap landsins til útlanda tæplega 280 manns á ári. Á árunum 1992 til 1996 fækkaði íslenskum ríkisborgurum hér á landi um 3.600 vegna búferlaflutninga milli landa. Á sama tíma fjölgaði erlendum ríkisborgurum um 519 vegna flutninga milli landa.

1.4 Þróun í einstökum héruðum.

Samkvæmt reglugerð um Byggðastofnun skal fjallað um ástand og horfur í þróun byggðar í einstökum landshlutum í stefnumótandi byggðaáætlun. Sú leið sem farin er hér er að fjalla um þetta á grundvelli þjónustusvæða sem nýta sameiginlega mikið af algengri þjónustu, bæði á vegum ríkisvalds og sveitarfélaga. Á undanförnum árum hefur slík svæðaskipting færst nær því að falla saman við skiptingu landsins í sveitarfélög.

Það er umdeilanlegt með hvaða hætti skuli fjallað um horfur um þróun byggðar. Hér er farin sú leið að byggja að verulegu leyti á íbúaþróun undanfarinna ára en einnig á stöðu atvinnulífs. Byggð í landinu mótaðist af aðstæðum í samfélaginu sem hér var fyrr á öldinni. Síðan þá hefur bæði samfélagið og atvinnuhættirnir breyst en breytingar á byggð hafa átt sér stað mun hægar. Eðlilegt er að byggð þróist, staðir stækki og minnki og jafnvel að sum svæði fari í eyði, en sú öra fólksfækkun sem margar byggðir búa við núna er sársaukafull og óæskileg.

Ástand byggðar er hægt að skoða og meta út frá margvíslegum og mismunandi forsendum. Þær eru landfræðilegar, efnahagslegar og félagslegar. Byggð getur staðið höllum fæti í einu þessara tillita en ekki öðru, en allt er þetta samþætt og oft erfitt að greina hvar vandinn byrjar. Augljósasta hættumerkið er fólksfækkun. Þegar umtalsverð fækkun hefur átt sér stað í lengri tíma virðist fátt geta snúið þeirri þróun við. Það hefur svo aftur keðjuverkandi áhrif á aðra þætti samfélagsins sem ýtir enn undir fækkun. Þegar fjöldinn fer niður fyrir eitthvert lágmark, brestur grunnurinn undir samfélaginu því eftir því sem fækkar dregur úr umfangi ýmissar starfsemi, þar með talinni atvinnu.

Anders Dedekam 5 skilgreinir jaðarbyggð í Noregi sem „langt frá miðjunni þar sem atvinnu og þjónustu er að finna, langt frá þar sem 'hlutirnir gerast' (landfræðilegur jaðar)“ eða sem „þann hluta Noregs sem hefur lítil áhrif á ákvarðanir um mikilvæg mál í samfélaginu. Jaðarinn er langt frá hinni pólitísku miðju (pólitískur jaðar)“. Að mati Dedekam skilgreina flestir þó jaðar sem „svæði eða samfélag með lágar meðaltekjur, lágt atvinnustig og mikið, viðvarandi atvinnuleysi, hlutfallslega mikið af gömlu fólki, fólksfækkun, skort á fjármagni og framkvæmdamönnum, veika grunngerð og lítið framboð á opinberri sem og einkaþjónustu (efnahagslegur jaðar)“. 6

Að mestu leyti á þessi skilgreining við á Íslandi líka. Landfræðileg lega byggðar getur haft neikvæð áhrif á möguleika hennar til að þróast. Einangrun, fjarlægð frá þéttbýli, þjónustu og mörkuðum og erfiðar samgöngur gera byggðina lítt eftirsóknarverða til búsetu og geta valdið brottflutningi. Sömu þættir gera byggðina lítt eftirsóknarverða í efnahagslegu tilliti. En byggð sem stendur höllum fæti efnahagslega þarf ekki að vera landfræðilega út úr.

Einhæft atvinnulíf og atvinnulíf sem byggir á greinum sem ekki eru í vexti hefur neikvæð áhrif á búsetuþróun og tekjur sveitarfélaga minnka. Með minnkandi tekjum verður sífellt erfiðara að halda uppi nauðsynlegri grunnþjónustu á vegum sveitarfélagins og aðgengi að skóla og heilsugæslu minnkar, sem enn hefur neikvæð áhrif á búsetuþróun. Aftur á móti er ekki hægt að greina jaðarbyggðir út frá meðaltekjum íbúanna, eins og Dedekam leggur til, vegna hárra meðaltekna sjómanna sem geta falið lágar meðaltekjur í öðrum greinum. Atvinnuleysi virðist heldur ekki vera öruggt einkenni á byggð í vanda, eins og sést á Vestfjörðum. Í íslensku samhengi er því betra að skoða fjölbreytileika atvinnulífsins, en einhæft atvinnulíf er einkenni á jaðarbyggðum.

Tilfinning íbúanna fyrir því hversu gott er að búa á tilteknum stað er einnig mikilvæg fyrir þróun byggðarinnar. Þegar félagsleg þjónusta minnkar, versnar sú tilfinning. Einnig geta náttúrulegar aðstæður haft áhrif á þessa tilfinningu, svo sem ófærð eða hætta á snjóflóðum.

Þessir þættir ýta hver undir annan, en þótt tiltekin byggð sé veik í einu þessara tillita á ákveðnum tíma getur hún náð sér og blómstrað á ný. Aftur á móti þyngist róðurinn eftir því sem fleiri þættir eru neikvæðir og lengri tími líður án jákvæðrar þróunar.

Á myndum 5 og 6 er sýnd íbúaþróun undanfarinna 10 ára fyrir þéttbýli annars vegar og strjálbýli hins vegar.

Mynd 5. Hlutfallslegar mannfjöldabreytingar í þéttbýli 1987–1997.

Heimild: Hagstofa Íslands.

Mynd 6. Hlutfallslegar mannfjöldabreytingar í strjálbýli 1987–1997.

Heimild: Hagstofa Íslands.

Á síðustu 10 árum hefur íbúum í dreifbýli farið fækkandi alls staðar á landinu nema í Árnessýslu. Mest er fækkunin á Vestfjörðum og Austfjörðum en minnst í Eyjafirði og Austur-Skaftafellssýslu. Fækkun í þéttbýlisstöðum á sama tímabili er mest í Vestur-Barðastrandarsýslu en aukningin mest í Austur-Skaftafellssýslu og Árnessýslu. Á síðustu 5 árum hefur þróunin víðast hvar orðið enn verri þar sem hún var óhagstæðust fyrir.

1.5 Þáttur atvinnulífs og tekna.

Á mynd 7 sést hvernig breytingar hafa orðið á fjölda ársverka eftir landsvæðum á síðustu 10 árum sem upplýsingar eru til um. Ársverkum hefur einungis fjölgað á 5 svæðum utan höfuðborgarsvæðisins. Ársverkum á landinu öllu fjölgaði um 3% frá 1985–1995 en sveiflur eru talsverðar innan tímabilsins. Á höfuðborgarsvæðinu er fylgni á milli íbúaþróunar og þróunar ársverka þannig að fyrir hvert viðbótar ársverk breytist íbúatalan um 2,5. Á þeim landsvæðum þar sem störfum hefur fækkað fækkar íbúum að meðaltali um rúmlega 1 fyrir hvert starf sem tapast. Það samband er misjafnt eftir svæðum en þó vel marktækt. Einungis í Skagafirði fjölgaði íbúum þótt störfum fækkaði. Þar sem störfum hefur fjölgað á landsbyggðinni er ekki að finna samhengi milli nýrra starfa og nýrra íbúa. Algengara er að fjölgun íbúa sé mun meiri en fjölgun starfa.

Mynd 7. Hlutfallsleg breyting ársverka 1985–1995.

Heimild: Byggðabrunnur.

Einhæfni atvinnulífsins er mjög mismunandi mikil. Hér er hún mæld með því að skoða hlutfall landbúnaðar og sjávarútvegs samtals í atvinnulífinu. Ástandið árið 1995 er sýnt á mynd 8. Hæst er hlutfall þessara frumvinnslugreina í Norður-Þingeyjarsýslu, 60% en á Snæfellsnesi, Vestur-Barðastrandarsýslu, Strandasýslu, Vopnafirði og Skeggjastaðahreppi og á suðurfjörðum Vestfjarða er hlutur þessara atvinnugreina samtals yfir 50%. Hlutfallið er langminnst á höfuðborgarsvæðinu en alls staðar annars staðar um eða yfir fjórðungur.

Mynd 8. Hlutfall ársverka í landbúnaði og sjávarútvegi 1995.

Heimild: Byggðabrunnur.

Meðaltekjur eru mismunandi eftir landshlutum. Að verulegum hluta stafar það af því að hlutfall fiskveiða er mismunandi mikið eftir landsvæðum allt frá nær engu til 21%. Þá er hlutfall landbúnaðar einnig mismunandi mikið, frá núlli til 39%. Þessar tvær atvinnugreinar eru þær tekjuhæstu og tekjulægstu. Tekjur íbúanna eru mikilvæg forsenda fyrir veltu í ýmsum atvinnugreinum á viðkomandi svæði. Tilvist tekjuhárra sjómanna kemur fram í atvinnugreinum sem þeir kaupa vörur og þjónustu af. En tekjustig landsvæða er einnig mismunandi af öðrum ástæðum og þess vegna er sýnt á mynd 9 hverjar eru meðaltekjur á ársverk eftir landsvæðum fyrir utan landbúnað og fiskveiðar. Tekjur í öðrum greinum en landbúnaði og fiskveiðum eru hæstar á miðfjörðum Austfjarða og höfuðborgarsvæðinu, 3% yfir landsmeðaltali. Lægstar eru þær í Norður-Þingeyjarsýslu, Austur-Skaftafellssýslu, Snæfellsnesi, Dalasýslu og Reykhólasveit og Vestur-Skaftafellssýslu.

Hægt er að mæla tekjustig landsvæða með öðru móti. Ein leið er að mæla allar atvinnutekjur á ársverk. Það er gert á mynd 10. Þessar tekjur eru hæstar í Vestmannaeyjum, 19% yfir landsmeðaltali. Síðan koma miðfirðir Austfjarða, Siglufjörður, Ísafjarðarsýslur og Suðurnes. Lægstar eru meðaltekjur á ársverk í Vestur-Skaftafellssýslu, 32% fyrir neðan meðaltalið. Síðan koma Dalasýsla og Reykhólasveit, Rangárvallasýsla og Vestur-Húnavatnssýsla.

Mynd 9. Frávik frá landsmeðaltekjum á ársverk án landbúnaðar og fiskveiða 1995.

Heimild: Byggðabrunnur.

Mynd 10. Meðaltekjur á ársverk.

Heimild: Byggðabrunnur.

Til að leiðrétta fyrir mismunandi atvinnuþátttöku er hægt að mæla atvinnutekjur á hvern íbúa. Þar sem atvinnuþátttaka er mikil hækkar svæðið miðað við landsmeðaltal en þar sem atvinnuþátttaka er lítil lækkar svæðið. Niðurstaða úr slíkri mælingu er sýnd á mynd 11. Tekjur á íbúa eru hvergi meiri en í Ísafjarðarsýslum, 23% hærri en landsmeðaltal. Í Vestmannaeyjum eru tekjur á íbúa 20% hærri en landsmeðaltal. Lægstar eru tekjur á íbúa í Vestur-Skaftafellssýslu, 28% fyrir neðan meðaltal landsins alls en í Dalasýslu og Reykhólasveit eru þær 26% fyrir neðan.

Mynd 11. Atvinnutekjur á íbúa % frávik frá landsmeðaltali 1995.

Heimild: Byggðabrunnur.

Framangreindar upplýsingar eru dregnar saman í töflu 1.

Tafla 1.

1.6 Niðurstöður.

Í þessum kafla hefur verið rakið hvernig búseta hefur þróast í mismunandi landshlutum. Reynt hefur verið að greina samband þróunarinnar og mismunandi þátta bæði ytri skilyrða og mats íbúa landshlutanna. Niðurstaðan er sú að íbúaþróun einstakra landsvæða er flókið ferli og engar vísbendingar eru um að einfaldar aðgerðir stjórnvalda séu líklegar til að hafa afgerandi áhrif á íbúaþróun. Margt bendir til þess að aðgerðir sem taka mið af aðstæðum einstaklinga og ákvarðanatöku þeirra um atvinnu og búsetu geti verið áhrifaríkari en þær aðferðir sem hefðbundnari eru í byggðamálum á Íslandi. Þannig er hægt að treysta undirstöðu búsetu með einstaklingsframtaki í stað þess að einblína á fyrirgreiðslu við fyrirtæki sem reynslan hefur sýnt að dregur ekki úr brottflutningi fólks. Aðgerðum stjórnvalda ætti helst að beita í þeim tilgangi að fá ungt fólk sem farið hefur burt til náms til að koma aftur til baka. Þetta væri hægt að gera með fjárhagslegri hvatningu til ungs fólks sem er tilbúið að setjast að á ákveðnum svæðum landsbyggðarinnar að námi loknu, t.d. gegnum skattkerfið eða með því að nota byggðastyrki til að greiða niður námslán. Einnig koma til greina styrkveitingar til fyrirtækja á landsbyggðinni sem ráða til sín menntað fólk.

Ef litið er til millilandaflutninga er þróunin viðunandi enda má búast við því að svo fámennt land tapi óhjákvæmilega einhverjum hluta þess unga fólks sem hér hefur alist upp. Aftur á móti er líkleg framvinda íbúaþróunar sumra landshluta óásættanleg. Mikilvægt er að ná samstöðu um aðgerðir sem geta haft áhrif á búsetuþróunina eins og fjallað verður um í köflunum hér á eftir.

2. Ástand og horfur í þróun atvinnulífs.

2.1 Hagþróun.

Þegar fyrsta stefnumótandi byggðaáætlunin var gerð ríkti hér á landi stöðnun í hagkerfinu. Framundan voru tímar samdráttar að mati þeirra sem gerst þekktu og sú varð raunin framan af. Heildaraukning ársverka á vinnumarkaði hefur verið lítil undanfarin ár og vantar talsvert upp á að hámarkinu frá 1987 og 1988 hafi verið náð. Eftirspurn efir vinnuafli hefur því verið minni en framboð og kemur þetta fram í minni atvinnuþátttöku og mikilli aukningu atvinnuleysis frá miðbiki níunda áratugarins. Árið 1997 hefur heldur dregið úr atvinnuleysi þótt ástandið sé enn þá óviðunandi einkum hjá konum. Samdráttur á vinnumarkaði var í samræmi við breytingar á landsframleiðslu en landsframleiðsla á mann dróst saman í sex ár frá 1988. Frá árinu 1994 hefur hins vegar orðið umsnúningur. Frá þeim tíma hefur verið 3,6% hagvöxtur að jafnaði. Kaupmáttur hefur aukist og einkaneysla sömuleiðis en fjárfesting hefur einnig aukist þótt hún færi seinna af stað en aðrir mælikvarðar á framvindu hagkerfisins. Þá eru nú í gangi umfangsmiklar framkvæmdir í virkjunum og byggingu stóriðjuvera. Merkustu nýjungar á sviði atvinnulífsins eru þó uppbygging hugbúnaðariðnaðar ásamt rannsóknar- og þróunarstarfi í tengslum við líftækni og lyfjaframleiðslu.

Mynd 12. Hagvöxtur 1988–1998.

Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Mynd 13. Útflutningur og verg landsframleiðsla 1987–1998.

Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Á mynd 13 kemur fram að útflutningur hefur vaxið hraðar en landsframleiðsla síðust árin. Er lítill vafi á því að vöxtur útflutnings er helsta driffjöðrin í hagvexti hér á landi og hefur svo verið um langt skeið. Hlutur sjávarútvegs af vöruútflutningi var um 73% árið 1996 og hefur hlutfallið haldist á þessu róli um árabil. Hlutur sjávarútvegs af heildarútflutningi eru rúm 50% og hefur það hlutfall einnig breyst lítið undanfarin ár. Af þessu má ráða að hægt hefur gengið að breyta samsetningu útflutningstekna þótt langt sé síðan að talið var æskilegt að auka fjölbreytni í útflutningsgreinum. Samt hefur margt áunnist einkum á sviði þjónustuútflutnings svo sem hugbúnaðargerð eins og áður er nefnt auk þess sem þjónusta við ferðamenn hefur þróast ört og getur enn vaxið verulega. Þá hefur meiri úrvinnsla sjávarafurða og öflugri sölustarfsemi vafalítið dregið úr hættu á verulegum verðsveiflum í þessari grein þótt aflabrögð verði ávallt háð duttlungum náttúrunnar að einhverju leyti. Vafasamt er að staðsetja uppsprettur gjaldeyristekna og einblína á þær þar sem samspil margra þátta víðs vegar um þjóðfélagið gerir kleift að framleiða og selja vörur og þjónustu. Þó má líta svo á að afkoma á landsbyggðinni sé enn að verulega leyti háð gengi sjávarútvegs.

2.2 Þróun vinnumarkaðar og atvinnuþátttaka.

Á mynd 14 er sýnt hvernig vinnumarkaður hefur þróast á landinu öllu undanfarin ár. Eftir niðursveiflu sem stóð frá 1989 til 1994 eru nú vísbendingar um að heildarvinnuaflsþörf í þjóðfélaginu sé að aukast en fyrst og fremst á höfuðborgarsvæðinu. Tölur fyrir 1996 og 1997 eru þó áætlaðar miðað við aldursskiptingu og atvinnuhlutföll.

Á undanförnum árum hefur atvinnuþátttaka minnkað hjá báðum kynjum. Aukið atvinnuleysi á trúlega sinn þátt í þessu, einkum meðal eldri aldursflokka karla og elstu flokka kvenna. Aukin skólasókn skýrir að öllum líkindum umtalsverða minnkun atvinnuþátttöku meðal 15–19 ára af báðum kynjum en einnig er vitað að atvinnuleysi hefur verið mikið í þessum hópi. Atvinnuþátttaka minnkaði um 3% á höfuðborgarsvæðinu frá 1990 til 1995 og 2,7% á landsbyggðinni. Þá er miðað við fjölda þeirra sem starfa 13 vikur eða meira á ári.

Mynd 14. Þróun ársverka 1985–1997.

Heimild: Byggðabrunnur.

2.3 Þróun atvinnugreina.

Á mynd 15 er sýnd þróun ársverka eftir megingreinum atvinnulífsins á landinu öllu á síðustu 10 árum sem upplýsingar eru til um. Þessi mynd sýnir þrjú megineinkenni breytinga á gerð atvinnulífsins. Í fyrsta lagi er hæg breyting á vinnuaflsnotkun gömlu meginatvinnugreinanna. Í öðru lagi er samdráttur í vinnuaflsnotkun í iðnaði og byggingarstarfsemi. Í þriðja lagi er vöxtur í þjónustugreinum, þótt stöðnun hafi ríkt í þeim efnum meðan samdráttur var mestur í hagkerfinu.

Mynd 15. Ársverk eftir atvinnuvegum 1984–1995.

Heimild: Byggðabrunnur.

Á mynd 16 er sýnd skipting ársverka eftir atvinnugreinum árið 1995 fyrir höfuðborgarsvæðið annars vegar og landsbyggðina hins vegar. Landbúnaður, fiskveiðar og fiskvinnsla eru mun fjölmennari á landsbyggðinni en á höfuðborgarsvæðinu. Allar aðrar atvinnugreinar eru fjölmennari á höfuðborgarsvæðinu. Opinber þjónusta er fjölmennasta atvinnugreinin á báðum þessum svæðum.

Mynd 16. Ársverk eftir atvinnuvegum 1995.

Heimild: Byggðabrunnur.

Á mynd 17 er sýnd hver breyting hefur orðið á síðustu 10 árum sem upplýsingar eru til um á fjölda ársverka í hverri atvinnugrein eftir landsvæðum. Skráðum ársverkum í landbúnaði fækkaði um nær þrjú þúsund á þessum áratug. Störfum fækkaði einnig í fiskvinnslu, öðrum iðnaði, byggingarstarfsemi og veitum bæði á landsbyggð og höfuðborgarsvæði. Þá fækkaði störfum í verslun á landsbyggðinni nokkuð. Aukningin er mest í opinberri þjónustu. Á höfuðborgarsvæðinu fjölgaði störfum um nær 5.000 en á landsbyggðinni um rúmlega 1.400. Aukning varð einnig í opinberri stjórnsýslu á báðum svæðum. Í bankastarfsemi og þjónustu við atvinnurekstur varð mun meiri vöxtur á höfuðborgarsvæðinu en á landsbyggðinni og í annarri þjónustu varð vöxturinn allur á höfuðborgarsvæðinu. Í fiskveiðum varð vöxtur, meðal annars vegna aukinnar smábátaútgerðar og fjölgunar vinnsluskipa. Hann varð meiri á landsbyggðinni en á höfuðborgarsvæðinu.

Mynd 17. Breyting á fjölda ársverka eftir greinum og landsvæðum 1985–1995.

Heimild: Byggðabrunnur.

Samtals fjölgaði störfum í vaxtargreinum um tæplega 14.000 á þessum 10 árum meðan störfum í samdráttargreinum fækkaði um tæplega 10.000. Vöxtur atvinnulífsins í landinu varð því 4.000 störf. Störfum á höfuðborgarsvæðinu fjölgaði um 11% en störfum á landsbyggðinni fækkaði um 6%.

Á mynd 18 má sjá upplýsingar um þessa þróun sem hlutfallstölur. Hlutfallsleg breyting vaxtargreina á höfuðborgarsvæðinu er meiri en á landsbyggðinni í öllum greinum og samdráttur minni í samdráttargreinum nema í fiskvinnslu en þar hefur dregist meira saman á höfuðborgarsvæði en á landsbyggð.

Vinnumarkaðskannanir Hagstofu Íslands gefa vísbendingu um það sem gerst hefur eftir 1995 enda þótt þær séu önnur mæling en ársverkin eins og þau eru greind hér. Samkvæmt þeim hefur atvinna ekki aukist marktækt frá 1995. Fjöldi þeirra sem er starfandi á vinnumarkaði hefur dregist heldur saman en samdrátturinn er þó innan reiknaðra skekkjumarka. Því gæti fjöldinn hafa staðið í stað eða aukist eitthvað. Atvinnuþátttaka hefur að sama skapi minnkað samkvæmt mælingu Hagstofu og atvinnuleysi sem hlutfall af vinnuafli hefur vaxið lítillega. 7

Könnun Þjóðhagsstofnunar á eftirspurn eftir vinnuafli frá sjónarhóli fyrirtækjanna bendir til þess að vilji hafi verið til að fjölga störfum bæði árið 1996 og 1997 og að hann hafi verið meiri síðara árið. 8 Þjóðhagsstofnun telur að atvinnuþátttaka hafi aukist á síðustu 2 árum og að störfum hafi fjölgað.

Mynd 18. Hlutfallsleg breyting ársverka 1985–1995.

Heimild: Byggðabrunnur.

2.4 Atvinnuleysi.

Þegar síðasta byggðaáætlun var gerð var atvinnuleysi í miklum vexti bæði á höfuðborgarsvæði og landsbyggð. Hámarki náði það á landsbyggðinni 1994 en á höfuðborgarsvæðinu 1996. Síðan hefur atvinnuleysi farið minnkandi.

Mynd 19. Atvinnuleysi á Íslandi eftir mánuðum 1994–1997.

Heimild: Byggðabrunnur.

Atvinnuleysi er mismunandi milli landshluta. Ekki er auðvelt að finna sambærilegan mælikvarða til að meta hlutfallslegt atvinnuleysi eftir landsvæðum vegna þess að atvinnugreinar þar sem atvinnuleysi er ekki eða illa skráð vega mismunandi mikið. Landbúnaður skiptir hér mestu og því er brugðið á það ráð að sýna á mynd 20 atvinnuleysi sem hlutfall af vinnumarkaði einstakra landsvæða að frádregnum ársverkum í landbúnaði. Samkvæmt lögum um Tryggingasjóð sjálfstætt starfandi einstaklinga geta bændur nú skráð sig atvinnulausa. Það hefur þó mjög takmörkuð áhrif á þær tölur sem hér eru sýndar.

Mynd 20. Atvinnuleysi 1997 á hvert ársverk án landbúnaðar 1995.

Heimild: Byggðabrunnur.

2.5 Sjávarútvegur.

Þróun fiskveiða og vinnslu 1991/92 til 1996/97.

Á undanförnum áratug hafa stjórnvöld dregið úr beinum afskiptum af hag sjávarútvegs. Hér er átt við efnahagsaðgerðir með inngripi í vaxtaþróun, gengi og álögur á einstakar starfsgreinar. Stjórnvöld hafa leitast við að beita almennum aðgerðum sem gefa aðilum í atvinnulífi jafnt svigrúm til athafna án tillits til atvinnugreina. Mikilvægar undantekningar eru landbúnaðarmál og stjórnun fiskveiða. Grundvallarmunur er þó á tilgangi þeirrar opinberu stjórnunar sem beitt er í þessum tveimur atvinnuvegum. Afskipti stjórnvalda af framleiðslumagni í landbúnaði miðast við það að halda uppi verði til framleiðenda, meðal annars með fjárstuðningi til þeirra, en hefur ekki þann tilgang að koma í veg fyrir ofnýtingu náttúruauðlinda. Enginn efast um nauðsyn þess að fiskveiðum sé stjórnað, þótt menn greini á um hvernig það skuli gert. Þar er meginsjónarmið að auka afrakstur auðlindarinnar. Sjávarútvegurinn nýtur engrar millifærslu frá stjórnvöldum. Þvert á móti hafa helstu deilurnar varðandi fiskveiðistjórnun snúist um hvort, og í hversu miklum mæli, eigi að skattlegga sjávarútveginn.

Í brúttórúmlestum talið var stærð fiskiskipaflotans ívið meiri árið 1996 en árið 1985. Fjöldi þilfarsskipa er því sem næst óbreytt. Sú fjölgun sem varð á síðasta áratug er nú öll gengin til baka vegna úreldingar. Fjöldi opinna báta tvöfaldaðist frá 1980 til 1992 en nú hefur smábátum fækkað um 400. Það er einnig vegna úreldingaraðgerða.

Breytingar á fiskiskipaflotanum frá árinu 1985 hafa ekki gengið jafnt yfir alla stærðarflokka. Þar hefur bátum minni en 12 brúttótonn og opnum bátum og stærstu skipunum fjölgað en mest fækkaði vélbátum frá 12–300 brúttótonnum úr 350 í 250 eða um þriðjung, einnig fækkaði hefðbundnum ísfisktogurum úr 87 í 67 eða um fjórðung. Minni bátum hefur þó fækkað eftir 1992 en stærri skipum og þá togurum yfir 500 brúttótonn fjölgar á ári hverju. Nær undantekningalaust eru hin stærri skip einnig vinnsluskip og voru þau alls 73 árið 1996, þar af 54 togarar. Stækkun flotans í rúmlestum á tímabilinu 1990–1996 skilaði sér ekki í auknu aflaverðmæti. 9

Mynd 21. Skipastóllinn: Fjöldi skipa og brúttórúmlestir 1980–1995.

Heimild: Fiskifélag Íslands, Útvegur.

Þróun fiskveiða á tímabilinu dró mark sitt af áframhaldandi takmörkunum á bolfiskveiðum við Ísland. Veiðar á þorski á heimamiðum jukust og héldust um 350 til um 390 þúsund tonn fram til ársins 1989 drógust síðan saman um helming og náðu sögulegu lágmarki miðað við síðustu 50 ár eða 170–180 þúsund tonnum árið 1994 og 1995. Veiðar á öðrum botnfisktegundum breyttust lítið en veiðiálag er mikið á marga þessara stofna. Verulegur uppgangur var í veiðum á uppsjávarfiskum og rækju. Einnig sköpuðust ný tækifæri með veiðum á rækju, úthafskarfa og þorski á fjarlægari miðum. Veiðar á fjarlægum miðum sköpuðu verkefni fyrir stækkandi flota vinnsluskipa. Ætla má að hluti af stækkun þess flota hafi tekið mið af þessum auknum verkefnum. Árangur af þessum veiðum fór þverrandi undir lok tímabilsins.

Aðrar breytingar sem áttu sér stað á þessum sama tíma eru aukin viðskipti í gegnum fiskmarkaði. Sjá má aukningu í hlutdeild fiskmarkaða í viðskiptum um hráefni fram til ársins 1994 en eftir þann tíma virðist hafa komist á ákveðið jafnvægi. Hlutfall fiskmarkaða í sölu á þorski var á árinu 1996 um fjórðungur af lönduðum afla og um þriðjungur af ýsu og ufsa. En um og yfir 60% af þessum tegundum er selt í beinum viðskiptum. Hlutfall fiskmarkaða í flatfiski er hins vegar mun hærra og er þar samkeppni helst við gámaútflutning. Þessi þróun hefur styrkt starfsemi útgerða sem ekki eru tengdar vinnslustöðvum svo og styrkt vinnslur sem ekki eru tengdar útgerð.

Á tæknisviðinu hefur verið sífelld þróun við veiðar og vinnslu sem hefur aukið afköst atvinnutækja. Kröfur um gæði og vinnslueftirlit hafa einnig aukist og hefur sú þróun einnig leitt af sér betri vinnslustýringu.

Í töflu 2 er sýnd ráðstöfun landaðs hráefnis til vinnslu. Fram kemur að hlutfallslega fór minni botnfiskafli til frystingar árið 1996 en 1992. Mest breyting varð í vinnslu á þorski en hlutur þorsks til frystingar minnkaði úr 46% í 28% og minnkaði landað hráefni til frystingar úr um 120 þús. tonnum í 50 þús. tonn. Á sama tíma jókst söltun þorsks úr 30% í 52% eða um 17 þús. tonn. Nokkuð dró úr útflutningi á óunnum þorski í gámum og siglingu skipa, en hlutfall sjóvinnslu jókst lítillega. Samanlagt tekur því landvinnsla ívið stærri hluta af þorski í þessum samanburði á milli ára. Vinnsla á öðrum botnfisktegundum breytist minna. Dregið hefur úr frystingu og útflutningi á óunnu hráefni, en söltun og sjóvinnsla aukist og er sjóvinnsla nú um þriðjungur af botnfiskafla öðrum en þorski. Munar þar mestu um aukinn afla í úthafskarfa.

Tafla 2. Ráðstöfun bolfiskafla 1992 og 1996.

Fiskifélag Íslands: Verkunarskipting fiskafla Tafla 28.

Mynd 23. Bolfiskafli til frystingar 1992 og 1996 eftir kjördæmum.

Fiskifélag Íslands: Verkunarskipting fiskafla Tafla 28.

Vinnsla á uppsjávarfiski hefur breyst. Hlutfallslega fer nú meira af afla til frystingar og söltunar eða 10% í stað 4%. Aukningin er þeim mun meiri sé litið til 60% aukningar landaðs afla uppsjávarfiska. Þannig hafa þessar vinnslugreinar aukið magn úr ráðstöfuðum afla úr 36 þús. tonnum í 150 þús. tonn. Bræðsla uppsjávarfisks minnkaði hlutfallslega, úr 95% í 90%, en magnið jókst úr 854 þús. tonnum í 1.294 þús. tonn.

Tafla 3. Ráðstöfun síldar og loðnu 1992 og 1996.

Fiskifélag Íslands: Verkunarskipting fiskafla,Tafla 28.

Vinnsla á skel og krabbadýrum, aðallega rækju jókst úr 45 þús. tonnum í 59 þús. tonn, hlutfallslega jók sjóvinnsla hlutdeild sína úr 23% í 30% en landvinnsla dróst saman úr 74% í 69%.

Sé litið til einstakra kjördæma hefur frysting þorsks að meðaltali dregist saman um 60%, einna mest í Norðurlandi vestra eða 70% en minnst á Vesturlandi eða 30%. Söltun þorsks hefur aukist í flestum kjördæmum og er hlutfallsleg aukning mest á Austurlandi en magnaukning mest á Reykjanesi. Hins vegar hefur hlutfallslega dregið úr söltun þorsks á Vesturlandi og Norðurlandi eystra. Í heild minnkaði þorskafli til vinnslu að meðaltali um 40% nema í Reykjavík og Reykjanesi. Mest er minnkunin í Norðurlandi vestra eða um 50%. Reykjanes og Reykjavík héldu þó að mestu óbreyttum þorskafla til vinnslu frá árinu 1992.

Sjófrysting þorsks minnkaði að meðaltali um 20%. Sjófrysting annarra botnfisktegunda jókst hins vegar í flestum landshlutum og skýrist það að mestu af auknum úthafskarfaafla sem er talinn með afla af heimamiðum. Af einstökum kjördæmum hefur Reykjavík aukið hlutdeild sína mest, einnig Reykjanes, Vesturland og Norðurland vestra. Sjófrysting hefur einnig aukist hlutfallslega við frystingu uppsjávarfiska, en mest jókst vinnsla og frysting á skel og krabbadýrum aðallega þó rækju, eða um 85% á meðan afli til vinnslu jókst um 40%. Rækjuafli til vinnslu í einstökum kjördæmum jókst á Suðurlandi, Vesturlandi, Vestfjörðum, Norðurlandi eystra og Austfjörðum.

Telja verður að hlutur sjófrystingar í afla á heimamiðum hefði verið meiri ef ekki hefðu fundist verkefni fyrir vinnsluskipin utan landhelgi Íslands. Þar er átt við veiðar á úthafskarfa (sem reyndar er talinn með afla af heimamiðum), veiðar á rækju á Flæmingjagrunni og veiðar á þorski og öðrum botnfiski í Barentshafi. Þessar veiðar voru ekki hafnar að ráði árið 1992 en jukust hratt árin á eftir og náðu hámarki árið 1996. Árið 1996 var ráðstöfun afla af fjarlægum miðum sem hér segir:

Tafla 4. Ráðstöfun afla af fjarlægum miðum.

Fiskifélag Íslands: Verkunarskipting fiskafla Tafla 28 1.

Veiðar á fjarlægari miðum juku hráefni til vinnslu. Stór hluti rækju af Flæmingagrunni var unninn hér á landi. Einnig var unnið að þróun vinnslu á úthafskarfa. Hluti af þorskafla úr Barentshafi kom til frekari vinnslu, að meginhluta afli sem saltaður var um borð í vinnsluskipum en lítill hluti fór í frystingu. Í annan stað urðu veiðar í Barentshafi til þess að vekja athygli á möguleikum á að kaupa hráefni af þessu hafsvæði til vinnslu hér á landi.

Áhrif af minni þorskafla koma ójafnt niður á einstakar vinnslugreinar og þar með ójafnt á einstök kjördæmi enda nokkur sérhæfing á milli landshluta sem skapast hefur vegna mismunandi afstöðu til fiskimiða. Samdráttur í frystingu þorsks er mestur á landsvæðinu frá Vestfjörðum austur um til Austfjarða eða 50 þús. tonn, af þeim 70 þús. tonna samdrætti sem um er ræða. Á Vestfjörðum dróst frysting þorsks saman um 18 þúsund tonn.

Auknar veiðar og vinnsla á rækju og uppsjávarfiskum hafa hins vegar dregið úr þessum áhrifum minnkandi bolfiskafla, meðal annars hafa fyrirtæki á Norðausturlandi og Austfjörðum aukið sérhæfingu sína í vinnslu á uppsjávarfiskum, einnig hafa fáein aukið við rækjuvinnslu. Fyrirtæki á Vestfjörðum og Norðurlandi hafa aukið áherslu á rækjuvinnslu og hafa nokkur þeirra hætt vinnslu á bolfiski. Önnur viðbrögð bolfiskvinnslunnar hafa verið að auka innflutning á hráefni til vinnslu. Þessi innflutningur hófst að einhverju ráði árið 1992 og hefur aukist síðan jafnt í magni sem tegundum. Árið 1996 nam innflutningur á þorski um 24 þús. tonnum og ætla má að um 18 þús. tonn hafi farið til frystingar en um 7 þús. tonn til söltunar. Fáein fyrirtæki hafa náð að sérhæfa sig í vinnslu á þessu hráefni og vinna það eingöngu, önnur fyrirtæki nýta það til að jafna aðföng. Annar innflutningur á hráefni hefur verið um 80 þús. tonn af uppsjávarfiski og hálft þriðja þúsund tonna af rækju.

Fjöldi aðila í frystingu og söltun með framleiðslu yfir 30 tonnum hefur haldist svipaður, þeir voru 242 árið 1992, þar af 78 í frystingu eingöngu og 110 í söltun eingöngu. Árið 1996 voru þeir 234, þar af voru 100 í frystingu eingöngu og 78 í söltun eingöngu. Athygli vekur að söltunaraðilum fækkaði um 32 á meðan aðilum í frystingu fjölgaði um 22 á sama tíma og frysting botnfisks hefur minnkað en söltun aukist. Við nánari athugun kemur í ljós að fjölgun aðila í frystingu er að meginhluta í frystingu uppsjávarfiska. 21 mjölframleiðandi var með meir er 3.000 tonna framleiðslu árið 1996 en þeir voru 19 árið 1992.

Breytingar á fjölda verkenda á kjördæmavísu virðist vera samfara minni vinnslu á þorski og öðrum botnfiski. En sem áður er getið minnkaði landaður afli á svæðinu frá Vesturlandi og Austurlandi en á þessu svæði fækkaði aðilum í frystingu og/eða söltun um 24. Mest fækkaði aðilum í söltun. Þeim fækkaði í öllum landshlutum nema á Vestfjörðum og í Reykjavík, mest á Vesturlandi eða um 7 og á Norðurlandi eystra um 8. Aðilum í frystingu fjölgaði í öllum landshlutum mest þó á svæðinu frá Austurlandi til Reykjavíkur hins vegar fækkaði þessum aðilum á Vestfjörðum um 9 eða úr 25 í 16. Í flestum tilvikum virðist vera um að ræða aðila sem skilgreina má sem litla en fáeina meðalstóra.

Miðað við verðvísitölu sjávarafurða mælt í SDR er svipuð þróun á verðlagi flestra sjávarafurða á milli áranna 1992 og 1996. Verð lækkaði fram til áranna 1993 og 1994 en hækkaði síðan aftur nema á frystum botnfiskafurðum sem héldu áfram að lækka lítillega fram til ársins 1996. Verð á rækju og hörpuskel hækkaði fram til ársins 1995 en lækkaði síðan aftur. Þrátt fyrir hækkanir á tímabilinu nær verð sjávarafurða ekki því verði sem var árið 1992 að undanskildu verði á rækju, mjöli og lýsi.

Í umfjöllun um þróun fiskvinnslu hér að framan kemur fram að frysting botnfiskafurða er sú grein fiskvinnslu sem hefur tapað hvað mestri framleiðslu síðustu árin. Greinin hefur búið við taprekstur og samkeppnishæfni hennar er verulega skert nú þegar útlit er fyrir hæga aukningu aflaheimilda. Ekki er heldur útlit fyrir að veruleg breyting verði á markaði frá því sem verið hefur á hefðbundnum afurðum. Viðbrögð hljóta að verða þau að ná fram frekari hagræðingu í rekstri og/eða sækja fram á markaði með nýjar afurðir og komast nær neytendum. Slíkar aðgerðir taka langan tíma og eru ekki á færi nema stórra, fjársterkra aðila sem munu byggja á stærri rekstrareiningum en áður hafa þekkst. Því er útlit fyrir að þeir aðilar sem hættu í frystingu og/eða drógu úr henni munu eiga erfitt með að koma inn aftur þegar aflaheimildir aukast að nýju.

Mikil fjárfesting hefur verið í öðrum vinnslugreinum svo sem rækjuvinnslu, bræðslu og frystingu uppsjávarfiska. Fjárfest hefur verið í tækjum og búnaði sem auka sjálfvirkni og afköst og hefur vinnuaflsþörf minnkað frá því sem áður var. Kröfur um gæði og vinnslueftirlit hafa einnig aukist og hefur sú þróun einnig leitt af sér betri vinnslustýringu. Þessi þróun þarf þó ekki að koma í veg fyrir að ýmsir minni aðilar geti komið af stað vinnslu með lítilli fjárfestingu í tækjum og búnaði m.a. aðilar sem eru með útgerð smábáta. Slíkir aðilar eru þó í sífelldri aðlögun að hráefnis- og afurðamörkuðum og þeim er ekki jafn mikil nauðsyn á samfelldum rekstri og þeim stærri.

Líkur eru á að störfum innan fiskvinnslu fækki á komandi árum vegna áframhaldandi tæknivæðingar og að á þeim landsvæðum þar sem fiskvinnsla hefur dregist saman muni ekki verða uppbygging í takt við aukningu í botnfiskaflaheimildum. Aukning á fullvinnslu sjávarafurða mun verða í mjög sjálfvirkri framleiðslu. Þörf sjávarútvegs fyrir aukna menntun starfsmanna mun halda áfram að aukast.

Fiskveiðistjórnun.

Nær allir nytjastofnar við Ísland eru fullnýttir. Hagkvæmni verður ekki aukin nema dregið verði úr veiðigetu fiskveiðiflotans. Fiskiskipastóllinn hefur verið of stór miðað við afkastagetu botnfiskstofna síðustu 20 ár eða frá því fyrstu aðgerðir í stjórnun fiskveiða annarra en síldveiða voru sett árið 1976.

Mynd 24. Botnfiskafli eftir kvótaflokki skipa 1993 og 1996.

Heimild: Fiskifélag Íslands, Útvegur.

Frá árinu 1977 var settur heildarkvóti á þorsk og var honum skipt á milli báta og togara (skrapdagakerfið). Flest árin var veitt talsvert og stundum umtalsvert umfram þann afla sem ákveðinn var. Þegar ljóst var að skera þyrfti þorskaflann niður um 40% á milli áranna 1983 og 1984 var ákveðið að úthluta aflamarki á fiskiskip 10 brl. og stærri. Var það gert á grundvelli aflareynslu einstakra skipa á árunum 1981 til 1983. Þegar árið 1984 var heimilt að framselja aflamark á milli skipa samkvæmt mjög svipuðum reglum og gilda nú. Á árinu 1984 var veittur takmarkaður réttur til sóknarmarks fyrir þau skip sem af einhverjum ástæðum höfðu ekki stundað veiðar með reglubundnum hætti öll viðmiðunarárin. Reglur um sóknarmark voru víkkaðar á árinu 1985–1987 sem leiddi til þess að stærsti hluti togaraflotans valdi að stunda veiðar með sóknarmarki. Með þvi að velja sóknarmark gátu skip aukið aflamöguleika sína innan hvers árs og jafnframt aukið frambúðaraflaheimildir sínar á kostnað þeirra sem stunduðu veiðar samkvæmt aflamarki. Var þessari reglu breytt á árinu 1988 á þann veg að sóknarmarksskip gátu einungis aukið frambúðaraflaheimildir sínar á kostnað annarra skipa sem stunduðu veiðar með skóknarmarki. Sóknarmarkið var síðan endanlega lagt niður 1. janúar 1991. Ástæða þess að sóknarmarkið var fellt niður var sú að ekki var hægt að tryggja að afli væri innan þeirra heildarmarka sem stjórnvöld ákváðu á hverjum tíma. Veiðar báta minni en 10 brl. voru, eins og áður segir, frjálsar eftir 1984. Með lögum nr. 3/1988 var sett takmörkun við frekari fjölgun báta á stærðarbilinu 6–10 brl. Það var síðan með lögum nr. 38/1990 sem sambærilegar skorður voru settar við fjölgun báta minni en 6 brl. Reglum um veiðar smábáta hefur hins vegar verið breytt nokkrum sinnum frá árinu 1991. Með lögunum frá 1990 var jafnframt tekin upp sú regla að úthluta hverju einstöku fiskiskipi aflahlutdeild af þeim tegundum sem sæta ákvörðun um leyfilegan heildarafla. Heimilt er að framselja aflahlutdeild á milli fiskiskipa.

Árið 1991 voru nær allir nytjastofnar settir undir aflamarkskerfið og aflahlutdeild var úthlutað ótímabundið. Jafnframt var leyft framsal á aflamarki hvers árs og á varanlegri aflahlutdeild á milli einstakra skipa. Nokkur hluti af heildarkvóta hverrar tegundar var þó enn settur undir sóknarmark þar á meðal hin svokallaða línutvöföldun. Á sama tíma var veitt meiri fjármunum í úreldingu skipa og stóðu þær aðgerðir fram til ársins 1995. Árið 1994 og aftur árið 1996 var dregið úr hlutdeild sóknarmarks, fleiri stofnar settir undir aflamark og mörkuð stefna um uppbyggingu veiðistofna með setningu aflareglu sem leyfir veiðar ákveðins hluta áætlaðs veiðistofns.

Telja má að ástand þorskstofnsins hafi á hverjum tíma verið mótandi fyrir aðgerðir í fiskveiðistjórnun, enda stofninn sá mikilvægasti af þeim sem nýttir eru við Ísland. Meðal annars var skipum beitt á aðrar fisktegundir þegar samdráttur þorskveiðiheimilda var mestur.Með setningu aflareglu fyrir þorskstofninn er sá stofn lagður til grundvallar nýtingar á öðrum tegundum m.a. með tilliti til fæðunýtingar hans á öðrum stofnum. Nú er unnið að setningu slíkrar reglu fyrir aðrar fisktegundir.

Áhrif fiskveiðistjórnunar.

Telja verður að stjórnvöld hafi náð árangri í því markmiði að vernda fiskistofna. Fyrst og fremst var hruni þorskstofnsins afstýrt og lagður grundvöllur að uppbyggingu hans. Þó er veiði minni núna en var um margra áratuga skeið fram á sjöunda áratuginn og sóknargeta flotans er hvergi nærri fullnýtt. Veiðum á öðrum botnfisktegundum hefur verið haldið við hámarksveiðiþol og stundum ofveiði. Stjórn veiða á uppsjávarfiskum hefur og rækju hefur náð tilætluðum árangri.

Telja verður að ágreiningur sé um hvort önnur markmið stjórnvalda með fiskveiðistjórnunarkerfinu, hagkvæm nýting fiskistofna og trygging atvinnu og byggðar í landi hafi náð tilætluðum árangri. Stjórnvöld voru stefnumarkandi í þróun byggðar á áttunda áratugnum með því að stuðla að uppbyggingu flota stærri skipa og togara í flestum þéttbýlisstöðum landsins og samhliða uppbyggingu landvinnslu. Útgerð stærri skipa hafði áður einskorðast við færri og stærri þéttbýlisstaði og oft með eignaraðild bæjarfélaga. Þessi stefna var að hluta viðbrögð við hruni síldarstofna og erfiðs árferðis undir lok sjöunda áratugarins. En einnig var þetta þáttur í baráttu fyrir stækkun efnahagslögsögu Íslands. Sanna þurfti að þjóðin gæti nýtt þær auðlindir sem erlendir aðilar höfðu nýtt en mundu nú falla undir nýja efnahagslögsögu. Fyrirsjáanlegt var einnig að við brotthvarf erlendra fiskskipa yrði meira svigrúm fyrir íslenskan fiskveiðiflota.

Uppbygging þessi leiddi af sér uppbyggingar í grunngerð byggðanna og fólksfjölgun og er þetta eina tímabil síðustu áratuga þar sem fólksflutningar til og frá landsbyggð eru í jafnvægi. Með þessari uppbyggingu eða fiskveiðistjórnun var í raun fastsett ákveðið byggðamynstur sem byggði á kjarna einstaklinga í hverju byggðalagi sem höfðu hagsmuni að gæta í útgerð og fiskvinnslu og hagsmuni byggðarlaganna að sjónarmiði.

Með breytingum á fiskveiðistjórnarkerfi úr sóknartakmörkunum í aflamarkskerfi urðu verulegar breytingar á viðhorfi eigenda sjávarútvegsfyrirtækja. Fram til ársins 1984 höfðu heimildir til fiskveiða verið eins konar dulin eign innan þessara fyrirtækja. Aðgangur að fiskimiðum hafði þó verið að nokkru heftur um nokkurt skeið með takmörkunum á innflutningi skipa. Með aflamarkskerfinu 1984 var þessi aðgangur heftur enn frekar en jafnframt varð til eins konar eignarhlutdeild í fiskstofnum. Þetta vakti áhuga ýmissa aðila á hagræðingu í útgerð með því að velja saman sem hagstæðasta samsetningu aflaheimilda. En þróun var hæg þar sem takmarkanir voru á flutningi aflaheimilda, einnig var aðgengi að fjármagni takmarkað við opinbera sjóði og viðskiptabanka.

Með frjálsu framsali aflaheimilda árið 1991 var losað um þessar hömlur og eign í aflaheimildum varð sýnilegri. Jafnframt varð skráning útgerðarfyrirtækja á hlutafjármarkaði algeng. Aðilar innan sjávarútvegsins og nýir aðilar sem ekki höfðu áður fjárfest í sjávarútvegi hófu í auknum mæli viðskipti á þessum markaði. Jafnframt seldu sumir útgerðaraðilar hlut sinn og hurfu úr greininni. Þetta hefur vafalítið haft neikvæð áhrif í ýmsum minni sjávarplássum. Í annan stað gaf kerfið möguleika á hagræðingu í útgerð þar sem minni hindranir voru á skiptum á aflaheimildum á milli útgerða.

Leiða má líkur að því að þessi viðskipti hafi stjórnast af væntingum um rekstarafkomu og væntingum um vöxt fiskistofna. Einnig verður að nefna skattyfirvöld heimiluðu fyrningu aflaheimilda þar til lög tóku fyrir það um síðastliðin áramót. Mikilsverð eru einnig áhrif leiguverðs á aflamarki hverju sinni í ákvörðun á verðmæti aflahlutdeildar. En ef skoðuð er þróun leiguverðs og markaðsverðs varanlegra aflaheimilda í þorski frá miðju ári 1992 til loka árs 1997, þá hefur leiguverð hækkað úr 40 kr./kg í 80 kr./kg en varð hæst 90–95 kr./kg á árum 1995 og 1996. Á sama tíma hækkaði verð á aflahlutdeild í þorski úr 185 kr./kg í 650 kr./kg. Ef ekki er tekið tillit til vaxtakostnaðar hefur leigusali aflahlutdeildar að meðaltali getað vænst þess að fá kaupverð aflaheimilda greitt til baka á 5,5 árum. Þetta hlutfall hefur farið hækkandi síðasta ár og er nú um 8,5 ár en varð lægst árið 1994 eða 3 ár.

Stöðug hækkun á markaðsverði aflaheimilda frá árunum 1993 til 1996 gerði fyrirtækin mjög álitlega fjárfestingu enda gengishagnaður hlutabréfa mikill. Þetta er mikilsvert atriði því á þessu tímabili má telja að áhrif gengis hlutabréfa og aflahlutdeilda hafi haft gagnkvæma virkni á hvort annað og skapað hagstæð skilyrði fyrir sjávarútvegsfyrirtæki á markaði. Þannig hafi væntingar hlutafjármarkaðar um gengishagnað aukið framboð á fjármagni til sjávarútvegsfyrirtækja, sem aftur ýtti undir eftirspurn á aflahlutdeildum sem leiddi til hækkunar þeirra og á markaðsvirði hlutafjár sömu fyrirtækja. Fyrirtækin gátu einnig fjárfest í nýjum skipum og vinnslum í landi í þeim greinum sjávarútvegs sem gáfu góða afkomu á þeim tíma. Hækkun gengis hlutafjár verður einnig hvati til eigenda fyrirtækja að selja þau eða renna þeim saman við önnur.

Sú þróun sem hér að framan hefur verið lýst hefur gerst á innan við fimm árum. Í lok desember 1997 réðu 18 fyrirtæki sem skráð eru á Verðbréfaþingi eða á Opna tilboðsmarkaðinum um 55% aflaheimilda. Nú hefur dregið úr hækkunum, en hlutabréfavísitala sjávarútvegs hefur lækkað hægt seinni hluta árs 1997 eftir stöðuga hækkun síðan 1993/1994. Ekki er ljóst hvort verð hafi náð hámarki eða hvort um tímabundið ástand er að ræða.

Þannig verður að telja að aflamarkskerfið hafi verið hagstæðara stórum fyrirtækjum en meðalstórum og minni fyrirtækjum. Hér er átt við fyrirtæki sem áttu verulegar aflaheimildir í mörgum fiskistofnum, höfðu skipakost til að nýta þær tegundir sem gáfu besta afkomu hverju sinni en gátu leigt annað frá sér og gátu stundað veiðar á fiskistofnum utan fiskveiðilögsögu. Hlutafjárvæðing flestra þessara fyrirtækja gekk því vel en virði þeirra var sem áður segir að meginhluta metið út frá markaðsverðmæti aflaheimilda. Nýtt hlutafé hefur gefið þeim tækifæri að styrkja stöðu sína með kaupum eða sameiningu við önnur sjávarútvegsfyrirtæki. Umsvif þeirra ná því yfir fleiri veiði- og vinnslugreinar sjávarútvegs en áður hefur verið, starfstöðvar ná einnig yfir fleiri en einn landshluta. Á þeirra vegum hafa einnig verið stofnuð útflutningsfyrirtæki ýmist eingöngu í þeirra eigu eða í samstarfi með öðrum.

Meðalstór og minni fyrirtæki með útgerð eins til tveggja skipa, með eða án fiskvinnslu, eiga erfiðara uppdráttar þar sem aflaheimildir þeirra voru yfirleitt einhæfari. Þó hafa útvegsfyrirtæki sem nýttu uppsjávarfisk eða rækju náð árangri vegna betri afkomu í veiðum og vinnslu þessara tegunda. Fyrirtæki með botnfiskheimildir eingöngu hafa hins vegar farið illa vegna þess að aflaheimildir í þorski, minnkuðu ár hvert fram til ársins 1996.

Þrátt fyrir þá möguleika til hagræðingar sem fiskveiðistjórnin hefur gefið er meðalafkoma í sjávarútvegi enn óviðunandi. Samkvæmt upplýsingum Þjóðhagsstofnunar 10 var hreinn hagnaður í sjávarútvegi sem hlutfall af tekjum árið 1996 2% og áætlaður 1% í júlí 1997. Verulegur hagnaður var hins vegar af loðnuveiðum og -vinnslu. Skuldir sjávarútvegsfyrirtækja við fjárfestingarlánasjóði og eigendur sína hafa vaxið. Hin umfangsmikla endurskipulagning sem átt hefur sér stað í sjávarútvegi og mikil fjárfesting í veiðum og vinnslu uppsjávarfiska hefur ekki enn skilað sýnilegum árangri fyrir afkomu greinarinnar í heild. Aflaverðmæti á föstu verði er nú um 10% minna en var í upphafi áratugarins. Verðlag var mjög hagstætt í upphafi tíunda áratugarins en hefur síðan versnað.

Nú mun reyna á hvort nýir eigendur muni innleysa gengishagnað eða hvort þeir líti á fjárfestingu undanfarinna ára sem langtímafjárfestingu. Því verður krafa þeirra um arð mikilvægari en áður. Þá fer að reyna á rekstur þessara félaga, hvort þau geti staðið sig í samkeppninni eða hvort fyrri rekstur hafi í raun verið óhagkvæmur og gefið lítinn arð, en uppfyllt samt kröfur fyrri eigenda á þeim tíma. Líklegt er að fyrirtæki verði seld þeim aðilum sem hafa til þess fjármagn og geta sýnt fram á betri rekstur en aðrir. Slíkar ákvarðanir taka að öllum líkindum meira mið af kröfum um arðsemi fremur en sjónarmiðum um þróun byggðar.

Nauðsyn fiskveiðistjórnunar frá níunda áratuginum er ótvírætt og árangur skilar sér nú bættri nýtingu fiskistofna. Ljóst er að hefði ekki verið gripið til aðgerða á þessum tíma væri staða margra byggðalaga erfið í dag. En einnig hefur verið rakið hvernig kerfið hefur leitt til verulegar mismunar á milli sjávarútvegsfyrirtækja eftir að það var sett á. Og ljóst er að ekki munu allir þeir aðilar sem tóku á sig skerðingar á fiskveiðiheimildum njóta þess árangurs í uppbyggingu fiskistofna sem nú er vonast eftir. Sérstaklega ef horft er til íbúa þeirra byggðalaga sem hafa byggt tilveru sína á útgerð og fiskvinnslu. Afkoma þessara íbúa hefur ávallt verið bundið óvissu um stjórn náttúrunnar á veiði og veðurfar hverju sinni.

Með aflamarkskerfinu hefur verið skapaður nýr óvissuþáttur sem er ákvörðun eigenda veiðiheimilda í héraði eða utan þeirra um meðferð þeirra og vissa um að ef þær hverfa þá sé efnahagslega erfitt að fylla í þau skörð. Einnig hefur skapast veruleg óánægja með þá aðstöðu að einstakir aðilar sem búa eða bjuggu í þessum byggðalögum hafa selt frá sér aflaheimildir og auðgast verulega á því. Heimildir sem byggja oftar en ekki á sameiginlegri vinnu þeirra sem öfluðu sjávarfangs og þeirra sem unnu úr því en fá einskis að njóta heldur verða jafnvel fyrir beinni eignaskerðingu við lækkun íbúðarverðs í þessum byggðum vegna óvissu um framtíð atvinnu í þeim.

2.6 Ástand og horfur í landbúnaði.

Hlutdeild almenns búrekstrar í þjóðarframleiðslu, það er mjólkur- og kindakjötsframleiðslu, féll úr 4,5% af þjóðarframleiðslu (vergum þáttatekjum) árið 1980 í 1,7% árið 1994. Miðað við skiptingu eftir veltu afurða gæti framlag sauðfjárbúskapar til þjóðarframleiðslu hafa verið um 0,7% árið 1994. Árið 1985 var hlutdeild almenns landbúnaðar í vinnuafli um 5,6% en var um 3,9% árið 1994, samtals um 4.800 ársverk þar af eru áætluð um 1.900 ársverk í sauðfjárrækt.

Mynd 25. Hlutdeild landbúnaðar í þjóðarframleiðslu.

Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Jafnframt samdrætti í framleiðsluverðmæti hefur stuðningur hins opinbera við landbúnað minnkað. Framleiðslustyrkir og fjármagnstilfærslur til landbúnaðar í heild voru um 6.500 milljónir árið 1995 en um 12.100 milljónir árið 1988 (verðlag 1996). 11

Mikill samdráttur hefur orðið í framleiðslu kindakjöts undanfarin ár. Orsakirnar eru minni útflutningur og minni markaðshlutdeild á innanlandsmarkaði. Sala á innanlandsmarkaði minnkaði um tæplega 4.000 tonn frá 1983 til 1996. Á mynd 26 sést hvernig hlutdeild kindakjöts hefur breyst á innanlandsmarkaði samanborið við aðra kjötframleiðslu. Einkum hefur markaðshlutdeild svína- og nautakjöts aukist á kostnað kindakjötsins.

Mynd 26. Kjötneysla á innanlandsmarkaði 1970–1997.

Heimild: Framleiðsluráð landbúnaðarins.

Mynd 27. Hlutdeild kindakjöts á innanlandsmarkaði fyrir kjötvörur 1983–1996.

Heimild: Framleiðsluráð Landbúnaðarins.

Á mynd 28 er útflutningsmagn sýnt. Verðlag á útflutningsmörkuðum er mun lægra en innanlandsverð til bænda ef beingreiðsla er tekin með og því lítil hvatning að framleiða til útflutnings. Ef tekið er tillit til þess að meðaltekjur lækka mun hægar en viðbótartekjur af hverri kind vegna áhrifa beingreiðslna getur útflutningur borgað sig að einhverju marki hjá þeim framleiðendum sem hafa lægstan kostnað.

Mynd 28. Innanlandssala og útflutningur kindakjöts í tonnum 1978–1996.

Heimild: Framleiðsluráð Landbúnaðarins.

Hugmyndir um stórfelldan útflutning á verulega hærra verði en fæst nú þegar á kindakjötsmarkaði í nágrannalöndunum eru hins vegar óraunhæfar.

Á árabilinu 1986 til 1996 fækkaði lögbýlum með sauðfé úr 3.976 í 2.444 og með sauðfé eingöngu úr 2.643 í 1.712. 12 Þrátt fyrir fækkun sauðfjárbænda hefur bústærð farið minnkandi og voru tæplega 90% hreinna sauðfjárbúa í landinu þegar orðin undir 300 ærgildum verðlagsárið 1994/1995. Samkvæmt niðurstöðum búreikninga á 32 búum sem fylgt hefur verið eftir frá 1991 til 1996 minnkaði meðalfullvirðisréttur úr 336 ærgildum í 289 á tímabilinu og búgreinatekjur minnkuðu úr 3.476 í 2.683 á föstu verði eða um 23%. Beingreiðsla og framlegð til launa eigenda stóðust nokkurn veginn á þegar beingreiðslur hófust en nú fara um 40% af beingreiðslunni til að greiða rekstrartap vegna sauðfjárframleiðslu.

Staða sveitarfélaga sem eru sérstaklega háð sauðfjárrækt.

Samdráttur í sauðfjárrækt hefur eðlilega veruleg áhrif á þróun byggðar þar sem sauðfjárbændur eru fjölmennir. Athuguð voru sérstaklega þau sveitarfélög þar sem reiknuð ársverk í sauðfjárrækt voru yfir 20% af heildarársverkum. Á mynd 29 er lega þessara sveitarfélaga sýnd og kemur í ljós ákveðin svæðaskipting þar sem þýðing sauðfjárræktar er mest samkvæmt ofangreindri skilgreiningu. Hér er um að ræða Dalasýslu og Austur-Barðastrandarsýslu, Strandir, Húnavatnssýslur einkum Vestur-Húnavatnssýslu, Þingeyjarsýslur einkum norðurhlutann, Hérað og Fljótsdal í Múlasýslu og stór svæði í Skaftafellssýslum.

Mynd 29. Landsvæði háð sauðfjárrækt.

Í þessum sveitarfélögum fækkaði íbúum í heild á árunum 1991 til 1997 úr 6.438 í 5.918 eða um 520 sem er 8,1% fækkun en á landsbyggðinni allri fækkaði á sama tímabili um 2,2%. Brottfluttir umfram aðflutta innan lands á þessu tímabili voru 858. Ástandið var að vísu breytilegt eftir sveitarfélögum en ljóst er að staða byggðar hefur versnað verulega á þessum svæðum.

Frá árinu 1991 til 1995 fækkaði ársverkum í þessum sveitarfélögum úr 3.366 í 2.828 eða um 538 sem eru 16%, í almennum búrekstri fækkaði um frá 1.692 í 1.341 eða 21% og má gera ráð fyrir að mest af því sé í sauðfjárrækt. Á árinu 1992 fengu þessi sveitarfélög 896 milljónir í beingreiðslur fyrir kindakjöt (verðlag 1996) en 711 árið 1996, þetta er samdráttur um 184 milljónir eða 22%, beingreiðsluhöfum fækkaði þó aðeins um 42, voru 1.031 árið 1996. Aukatekjur utan bús skipta verulegu máli fyrir afkomu sauðfjárbænda. Samt sem áður eru meðaltekjur sauðfjárbænda það lágar að þeir ganga á eignir sínar, jafnvel þó að þeir hafi töluverðar tekjur utan bús. Árið 1994 höfðu um 600 sauðfjárbændur og makar þeirra litlar sem engar aukatekjur utan bús. Áætlaðar tekjur þeirra eru mun lægri en meðalatvinnutekjur hjóna á landinu öllu. Ljóst er að afkoma sauðfjárbænda sem lifa eingöngu á búrekstri er víðast hvar óviðunandi þótt upplýsingar um tekjur séu háðar verulegri óvissu.

Framreikningur á fólksfjölda í sveitarfélögum þar sem sauðfjárrækt gaf yfir 20% af ársverkum bendir til þess að á næstu fimm árum fækki fólki í þeim um tæplega 500 manns eða um 8%. Brottflutningur og samdráttur í atvinnulífi gæti orðið mun meiri á næstu árum á sauðfjárræktarsvæðum ef engin breyting verður á stöðu sauðfjárbænda til hins betra.

Nýleg könnun sýndi að um 33% sauðfjárbænda taldi líklegt að búskapur legðist af eftir sinn dag á jörðinni. 13 Venjulegt sauðfjárbú fullnægir ekki þeim kröfum sem ungt fólk gerir til lífskjara auk þess sem framtíð sauðfjárbúskapar er of ótrygg til að fólk vilji binda sig í honum. Eðlileg endurnýjun á sér því ekki stað í sama mæli og æskilegt væri. Batni staða greinarinnar ekki gæti meðalaldur bænda hækkað og búin jafnvel minnkað enn frekar en orðið er í kjölfar þess. 14

Hlutfallslegur samanburður á milli sauðfjárræktar og annarra atvinnugreina verður sífellt óhagstæðari. Árin 1991 til 1996 lækkað launagreiðslugeta, miðað við úrtak 32 sauðfjárbúa, um 35%. Bráðabirgðatölur ársins 1997 benda til þess að afkoma bænda hafi batnað nokkuð. Ástæðan er lækkun á verðskerðingargjaldi og hærra verð bæði innan lands og utan.

Stórbændur í Ástralíu og Nýja Sjálandi fá skilaverð á bilinu 150–180 kr./kg. 15 Þetta er það verð sem virðist ráða á heimsmarkaði og keppa þarf við. Tollalækkanir og opnun markaða vegna GATT samninga gætu leitt til aukinnar eftirspurnar á erlendum mörkuðum og eitthvað hærra skilaverðs en á móti kemur aukin samkeppni við innflutning ýmiskonar matvöru.

Vandamál sauðfjárræktarinnar er þríþætt. Í fyrsta lagi er um að ræða framleiðnivanda sem stafar af litlum og óhagkvæmum sauðfjárbúum. Í öðru lagi er um að ræða félagslegt vandamál þar sem tekjur margra sauðfjárbænda eru of litlar til að halda uppi nútíma lífskjörum. Í þriðja lagi er um að ræða byggðavandamál sem stafar af hnignun búsetu og brottflutningi úr byggðarlögum sem háð eru sauðfjárbúskap.

Hægt er minnka kostnað við kindakjötsframleiðsluna með því að efla og stækka sérhæfð sauðfjárbú þannig að þau geti framfleytt eigendunum án þess að þeir þurfi að leita að atvinnu utan búsins. Lágmarks bústærð yrði þá líklega að vera 600–700 ærgildi. Einnig gæti sauðfjárrækt orðið að aukabúgrein með kúabúskap þar sem fastafjárfesting í vélum og húsum nýtist þannig að viðbótarkostnaður vegna kindakjötsframleiðslu í litlum mæli yrði óverulegur. Vandinn við val þarna á milli er sá að ekki er vitað hve stærðarhagkvæmni er mikil í framleiðslunni, aðeins reynsla í frjálsri samkeppni getur skorið þar úr.

Aðskilja ber aðgerðir til lausnar hins félagslega vanda, sem stafar af slæmum lífskjörum, frá aðgerðum vegna framleiðsluvandamála. Eðlilegt er að almennar velferðastofnanir sjái um að tryggja afkomu þeirra bænda, einkum aldraðra bænda, sem hafa litla möguleika til að breyta sínu daglega lífi eða búskaparháttum.

Samfélagið greiðir verulegar upphæðir til stuðnings sauðfjárræktar í formi beingreiðslna. Auk þess eru lagðir á háir innflutningstollar sem miða að því að hindra verðsamkeppni frá innfluttri matvöru. Ljóst er eftir langa reynslu að þessar aðgerðir hafa hvorki bætt stöðu sauðfjárbænda né samkeppnisaðstöðu atvinnugreinarinnar í heild. Nauðsynlegt er að gera sauðfjárrækt að arðbærri atvinnugrein þar sem framleiðslan er í höndum þeirra sem framleiða bestu vöruna með sem lægstum tilkostnaði. Markmið í sauðfjárrækt sem tillögur þyrftu að byggjast á eru þessi: Meðalbústærð þarf að stækka verulega. Stefna ber að 600 ærgilda meðalbúi um aldamótin en sú bústærð gæti framfleytt meðalfjölskyldu ásamt einhverjum aukatekjum á meðan beingreiðslna nýtur við. Án beingreiðslna þarf meðal bústærð að ná 1.000 ærgildum að minnsta kosti. Í stað beingreiðslna verði tekin upp sérstök fjárfestingarlán og styrkir til að stækka búin. Sauðfjárrækt á að stunda á þeim landsvæðum sem til þess henta og hafa nægilegt beitarþol. Í því sambandi kemur til greina að setja auðlindagjald á afréttir þannig að beit verði ekki meiri en landið þolir.

Ástand gróðurs er mjög mismunandi milli landshluta en samkvæmt Jarðvegsrofsskýrslu Landgræðslu Ríkisins og Rannsóknastofu Landbúnaðarins frá 1997 16 eru þau svæði sem einna best þola beit fyrir botni Breiðafjarðar og við Húnaflóa. Skagafjörður þolir ekki frekari beit sem og stór svæði á Norðurlandi eystra, með undantekningum þó. Ástand beitarlanda á Austurlandi eru allt frá því að vera með því besta sem gerist á landinu til þess að vera alvarlegt. Víða er það viðkvæmt sökum mikillar hæðar og ekki hentugt til beitar. Svæðið suður undan Vatnajökli ætti alls ekki að nýta til beitar að mati skýrsluhöfunda.

Mynd 30. Ástand lands með tilliti til jarðvegsrofs.

Heimild: Ólafur Arnalds o.fl. 1997. Jarðvegsrof á Íslandi, Reykjavík:

Landgræðsla Ríkisins og Rannsóknastofnun Landbúnaðarins.

Forsendur fyrir mati á beitarasvæðum með tilliti til jarðvegsrofs.

Fyrirvari:

1. Sé útbreiðsla svæða með rofeinkunn 3 yfir 50% lækkar lokaeinkunn um einn bókstaf, en þó aldrei frá C til D.

2. Sé útbreiðsla 4+5 samtals >33% fær svæði lokaeinkunn D án tillits til annarra þátta. Ef útbreiðsla 4+5 er >20% er besta mögulega einkunn C. Það gildir þó ekki ef 4+5 eru eingöngu urðir.

3. Ef auðnir og fjalllendi eru >90% er lokaeinkunn D án tillits til annarra þátta.

Matsþættir.

A. Gott ástand. Rof víðast hvar lítið. Engar takmarkanir á beit.

B. Viðunandi ástand. Rof er víðast lítið en þó afmörkuð rofsvæði. Sums staðar takmarkanir á beit.

C. Lélegt ástand. Víða eru svæði þar sem rof er mikið eða auðnir og fjalllendi er stór hluti af landinu. Veru legar takmarkanir á beit eru nauðsynlegar enda þótt góð beitarsvæði kunni að vera inn á milli rof svæða og auðna.

D. Slæmt ástand. Rofsvæði og/eða auðnir ríkjandi. Friða ætti svæðið sem fyrst eða einangra rofsvæði og auðn ir frá betri hlutum beitarsvæðanna.

Aðrar greinar landbúnaðar.

Framleiðsla á mjólk og mjólkurafurðum hefur verið stöðug undanfarin ár um 100 milljón lítrar. Neysla mjólkurafurða á mann hefur þó minnkað. Svínakjötsframleiðsla hefur vaxið jafnt og þétt eins og sést á mynd 26 og má búast við auknu framboði þegar nýir afurðameiri svínastofnar fara að skila afurðum á næstunni. Kjúklingaframleiðsla hefur einnig vaxið undanfarin ár en þessi atvinnugrein nýtur mikillar tollverndar sem hlýtur að minnka á næstu árum. Við það mun verða veruleg verðlækkun á kjúklingum og mun þá markaðshlutdeild þeirra í heild vaxa en óvíst er hver hlutdeild innlendrar framleiðslu verður. Framleiðsla nautakjöts tók afturkipp árin 1994 og 1995 en nú hefur framleiðslan aftur byrjað að vaxa. Þótt þýðing annarra kjötframleiðslu en kindakjöts sé mikil fyrir markaðinn í heild eru áhrif kjötframleiðslunnar á búsetu að mestu tengd kindakjötsframleiðslunni. Þá er mjólkurframleiðslan einnig mikilvægur þáttur í byggðamynstrinu en hún er meira tengd þéttbýlum héruðum en sauðfjárframleiðslan.

Þrátt fyrir að samfélagið hafi varið gífurlegum upphæðum til að styrkja hefðbundnu greinarnar hafa fjármunirnir ekki nýst sem skyldi til framfara eða verið veitt í því augnamiði að gera greinarnar samkeppnishæfar og færar um að standa á eigin fótum í framtíðinni. Þótt taka verði tillit til styrkjakerfisins í nágrannalöndunum þá eru svokallaðar niðurgreiðslur þar ekki tilefni til styrkja hérlendis vegna þess að framleiðslustyrkir í nágrannlöndunum miðast við að hækka verð til framleiðenda svo þeir geti keppt við framleiðslu frá öðrum löndum þar sem framleiðslukostnaður er mun lægri. Verð til neytenda í Evrópusambandinu hækkaði lítið þótt framleiðslustyrkir yrðu lækkaðir þar sem innflutningur kæmi í stað dýrari framleiðsluvöru. Betri samkeppnisaðstaða íslensks landbúnaðar fæst ekki nema með verulega aukinni framleiðni. Það verður ekki gert nema með breyttu skipulagi og frjálsari samkeppni ásamt afnámi ofurtolla og innflutningshafta. Rétt er að gera sér grein fyrir því að innflutningskostnaður á ársneyslu af lambakjöti yrði mun lægri en sem nemur upphæð beingreiðslna nú.

2.7 Iðnaður og byggingarstarfsemi.

Hinar ýmsu greinar framleiðsluiðnaðar hafa gengið í gegn um umtalsverðar breytingar á undanförnum árum. Hér verður aðallega fjallað um mannaflanotkun greinanna enda hefur hún mest áhrif á búsetu og þróun hennar. Hún er þó alls ekki eini gildi mælikvarðinn á umfang og mikilvægi iðnaðarins. Allur iðnaður að frátöldum fiskiðnaði leggur um 12% til landsframleiðslu árið 1996. 17 Hlutur ál- og járnblendiframleiðslu er innan við 1% af vergum þáttatekjum (var 0,65% 1994) en með orkuframleiðslu er hlutur stóriðju um 2%. Margfeldisáhrif eru hér talin með.

Á höfuðborgarsvæðinu eru stærstu iðngreinarnar pappírsiðnaður (þar með útgáfa bóka og blaða), matvælaiðnaður og málm- og skipasmíðaiðnaður. Vöxtur hefur verið í pappírsiðnaði en verulegur samdráttur í málm- og skipasmíði. Samdráttarskeiði þar er nú lokið bæði vegna mikilla fjárfestingarframkvæmda og nýrra verkefna sem fyrirtækin hafa þróað. Að mati samtaka iðnaðarins er framundan aukning á eftirspurn eftir vinnuafli í málmiðnaði á næstu árum. 18 Mestur samdráttur varð í vefjariðnaði af öllum iðngreinum höfuðborgarsvæðisins en vísbendingar eru um að nú hafi mannafli í þeirri grein tekið að vaxa að nýju. En eins og í mörgum öðrum greinum atvinnulífsins þá er vöxturinn nú í öðrum fyrirtækjum og við önnur verkefni en þau sem unnin voru meðan starfsfólk var fleira. Í mörgum tilvikum er þörf fyrir allt öðru vísi vinnuafl nú en áður. Fyrir utan pappírsiðnað er safnflokkurinn ýmis iðnaður eina grein iðnaðar sem vaxið hefur á áratugnum fyrir 1995.

Mynd 31. Ársverk í iðnaði á höfuðborgarsvæðinu 1985 og 1995.

Heimild: Byggðabrunnur.

Á landsbyggðinni er samsetning iðngreina með nokkuð öðrum hætti en á höfuðborgarsvæðinu. Matvælaiðnaður og málm- og skipasmíði eru stærstu greinarnar en pappírs- og prentiðnaður er mun minni en í þéttbýlinu. Samdráttur í þeim greinum sem dregist hafa saman að mannaflanotkun er álíka mikill.

Mynd 32. Ársverk í iðnaði á landsbyggðinni 1985 og 1995.

Heimild: Byggðabrunnur.

Mynd 33. Fjölgun íbúa og fullgerðar íbúðir 1985–1997.

Heimild: Þjóðhagsstofnun.

Mannafli í byggingarstarfsemi hefur farið minnkandi á undanförnum árum. Mikil framleiðniaukning hefur orðið sem hefur það í för með sér að hægt er að takast á við stór verkefni án þess að eftirspurn eftir vinnuafli fari úr böndum. Fjöldi íbúða sem byggðar hafa verið á hverju ári hefur ekki sveiflast mjög mikið. Lætur nærri að byggð hafi verið ein ný íbúð á höfuðborgarsvæðinu fyrir hverja tvo nýja íbúa þar. Íbúðafjöldinn hefur sveiflast nokkurn veginn í samræmi við sveiflur í íbúafjölgun. Raunverð fasteigna á höfuðborgarsvæðinu hefur lækkað um 17% frá 1988. 19 Á landsbyggðinni hafa verið byggðar um 500 íbúðir á ári jafnvel þótt íbúafækkun hafi verið sum árin. Allan undanfarinn áratug hafa verið byggðar fleiri íbúðir á landsbyggðinni en sem nemur íbúafjölgun. Það kann að skýra lágt söluverð fasteigna þar. Þó má ekki gleyma því að á sumum stöðum landsbyggðarinnar hefur fólki fjölgað og þar hefur því verið þörf fyrir nýjar íbúðir.

2.8 Verslun, samgöngur og einkaþjónusta.

Innan þessa flokks atvinnugreina eru margar af þeim sem hafa vaxið hvað örast á undanförnum árum. Í flokkunum öllum eru unnin yfir 44.000 störf og til viðbótar má nefna tæp þúsund störf sem unnin eru fyrir varnarliðið. Meðal vaxtargreina má nefna rekstur hótela og veitingahúsa, skemmtanir og íþróttastarfsemi, þjónustu við atvinnulíf og fleiri greinar. Einungis rúmur fjórðungur starfa í þessum flokki er unninn á landsbyggðinni og vöxtur hefur verið hlutfallslega meiri á höfuðborgarsvæðinu. Fáar atvinnugreinar innan þessa flokks hafa verið í umtalsverðum samdrætti ef undan er skilin bankar, flutningastarfsemi og tryggingarstarfsemi. Lengi hefur verið rætt um yfirvofandi samdrátt í bankaþjónustu, verslun og fleiri greinum vegna tæknivæðingar. Hjá bönkunum hefur fólki fækkað en jafnframt hafa vaxið ný svið fjármálaþjónustu sem hafa bætt við sig fólki. Samdráttur er lítils háttar í verslun og því töluverð framleiðniaukning þar. Fyrir mjög margar af þeim greinum sem undir þetta falla má reikna með að vöxtur haldi áfram.

Mynd 34. Breyting á störfum í þjónustu 1990–1995.

Heimild: Byggðabrunnur.

2.9 Opinber þjónusta.

Hlutur hins opinbera á vinnumarkaði er umtalsverður. Hann skiptist á milli sveitarfélaga annars vegar og ríkis hins vegar. Þegar grunnskólar fluttust frá ríki til sveitarfélaga varð umtalsverð breyting á hlutföllum milli þessara aðila. Gjöld hins opinbera eru áætluð 36,9% af landsframleiðslu árið 1997 20 en þau höfðu mest orðið um 40%. Hlutur opinberra aðila í landsframleiðslu eins og hann er mældur með vergum þáttatekjum er áætlaður um 17,4% árið 1993. 21 Hlutur opinberra aðila á vinnumarkaði hefur farið vaxandi á undanförnum árum. Hann var 19,9% árið 1994. 22

Á mynd 35 eru sýndar breytingar á fjölda starfa eftir greinum opinberrar þjónustu milli áranna 1991 og 1995. Þessar tölur eru því miður ekki nægilega nákvæmar. Þær sýna til að mynda samdrátt í stjórnsýslu og fleiri minni greinum sem ekki er víst að hafi átt sér stað í raun. Hið opinbera hefur bætt við störfum í flestum greinum. Viðbótin er alls staðar meiri á höfuðborgarsvæðinu en á landsbyggðinni.

Mynd 35. Breytingar starfa hjá opinberum aðilum 1991–1995.

Heimild: Byggðabrunnur.

Hlutur hins opinbera í atvinnurekstri er sýndur á mynd 36. Hann er nokkuð mismunandi eftir svæðum en þó hefur sá mismunur minnkað. Sums staðar hefur hluturinn vaxið vegna þess að aðrar atvinnugreinar hafa dregist saman. Hlutfallið er hæst á höfuðborgarsvæðinu en er næst hæst á Héraði. Minnstur er hlutur hins opinbera í fámennum landsvæðum svo sem Strandasýslu, N-Þingeyjarsýslu og Rangárvallasýslu. Þau svæði þar sem hlutur opinberra starfa er hátt þjóna öðrum landsvæðum, t.d. í heilbrigðis- og menntamálum.

Mynd 36. Hlutur hins opinbera í atvinnurekstri eftir svæðum.

3. Forsendur.

3.1 Spár um íbúaþróun og vinnumarkað.

Byggðastofnun hefur gert íbúaspá fyrir einstaka landshluta þar sem reiknað er hver þróun muni þar verða miðað við tilteknar forsendur. Þessi spá hefur sýnt mjög neikvæða þróun fyrir flest landsvæði utan höfuðborgarsvæðisins. Á undanförnum árum hefur þó sýnt sig að þessir reikningar hafa gengið eftir enda hafa ekki orðið umtalsverðar breytingar á forsendum: búferlaflutningar til höfuðborgarsvæðisins hafa haldið áfram eða aukist. Til þess að hægt sé að leggja upp með annan útreikning þarf að byggja á nýjum forsendum og þær verða að vera annað en óskhyggja. Viðurkennt er að hluti skýringar á búsetuþróun er huglægt mat fólks á framtíðarhorfum. Slíkt mat byggir á skynjun íbúa á ytri og innri skilyrðum viðkomandi byggðarlags.

Mynd 37. Mannfjöldi 1. janúar 1998 og framreiknaður fjöldi 2003.

Heimild: Byggðabrunnur.

Mynd 38 sýnir hvernig þéttbýlið á höfuðborgarsvæðinu hefur vaxið frá styrjaldarárunum fyrir miðja öldina og til 1997 ásamt framreiknaðri þróun til 2003.

Mynd 38. Mannfjöldaþróun á höfuðborgarsvæði og landsbyggð 1941–2003.

Á sama hátt er hægt að framreikna vöxt mannafla í landinu og í einstökum landshlutum. Heildarviðbót við vinnumarkað landsins alls á næstu 5 árum er um 7.500 ársverk sem samsvarar heldur fleiri störfum. Ef svo illa færi að þróun næstu ára yrði eins og undanfarin ár yrði þróun mannafla í einstökum landshlutum eins og sýnt er á mynd 39. Um er að ræða fækkun víðast hvar á landsbyggðinni þannig að vinnumarkaðurinn vex nær eingöngu á Höfuðborgarsvæðinu tekur mestan hluta nýrra starfa.

Mynd 39. Breyting mannaflans á landsbyggðinni 1998–2003 samkvæmt framreikningi.

Heimild: Byggðabrunnur.

Íbúaþróun einstakra landshluta á næstu árum fer væntanlega eftir því hvar fólk skynjar að uppfyllt séu skilyrði sem gera staðina eftirsóknarverða til búsetu. Á einstaka stað er unnið að verkefnum sem breyta forsendum fyrir búsetunni. Hér er einkum um stóriðjuframkvæmdir að ræða. Nefna má Akranes og nágrenni þar sem unnið er byggingu álvers og líklegt að járnblendiverksmiðjan verði stækkuð. Á því svæði er reiknað með að íbúum fjölgi um um það bil 500 manns á 4–5 árum. Það eru mikil viðbrigði frá 2–300 manna fækkun sem annars hefði orðið að reikna með. Á Suðurnesjum er einnig unnið að undirbúningi iðjukosta, bæði stórra og lítilla. Komi þeir til framkvæmda er líklegt að mannfjöldaþróun þar verði önnur en hún hefur verið.

Gerð jarðganga undir Hvalfjörð mun breyta búsetuskilyrðum fólks á öllu Vesturlandi. Afleiðingar þessarar samgöngubótar verða bæði jákvæðar og neikvæðar fyrir atvinnulíf en lykilatriði er hvort íbúar skynji bætta stöðu sína og að bætt mat á lífsskilyrðum leiði til hagstæðari búsetuþróunar.

Þá eru einnig í undirbúningi stóriðjuáform á Austurlandi. Þau verða ekki komin í framkvæmd að fjórum árum liðnum en mögulegt er að búið verði að taka ákvarðanir og framkvæmdir hafnar. Það myndi breyta framvindu íbúaþróunar á Austurlandi verulega en mesti hluti breytingarinnar verður eftir að áætlunartímabilinu lýkur.

Að samanlögðu er hægt að draga þá niðurstöðu um framvindu íbúaþróunar að á Suðurnesjum, Vesturlandi og Austurlandi verði íbúaþróun jákvæðari en hér hefur verið sýnt en að í öðrum landshlutum verði hún óbreytt. Afleiðing bættrar framvindu í viðkomandi landshlutum mun leiða til minnkaðs flutnings á höfuðborgarsvæðið.

Ekki eru miklar líkur á því að dragi úr fækkun fólks í strjálbýli einstakra svæða nema helst á Vesturlandi vegna aukinna möguleika á búsetu í dreifbýli með vinnusókn á þéttbýlisstaði landshlutans eða til höfuðborgarsvæðisins. Það þýðir að á næstu árum munu ýmis dreifbyggð og afskekkt svæði fara í eyði, að minnsta kosti yfir vetrartímann.

3.2 Umhverfi atvinnulífs.

Vinnuaflsnotkun hefur aukist lítið á allra síðustu árum, þrátt fyrir umtalsverðan hagvöxt eins og fram kemur í kafla tvö. Þetta stafar af því að á sama tíma og ný störf hafa orðið til, svo sem í upplýsingaiðnaði og þjónustugreinum, hafa aðrar atvinnugreinar dregið saman vinnuaflsnotkun, bæði vegna samdráttar í framleiðslu og hagræðingar. Atvinnuþátttaka hefur dregist lítillega saman.

Þörf atvinnulífsins fyrir tæknivæðingu og hagræðingu er engan veginn lokið. Margar greinar framleiðsluiðnaðar hafa dregið verulega úr vinnuaflsnotkun vegna tæknivæðingar. Margt bendir til þess að áframhald sjálfvirkni muni til dæmis leiða til verulegs samdráttar í vinnuaflsnotkun í bankakerfinu. Á sama tíma vaxa aðrir hlutar fjármagnsmarkaðarins, með aðrar og auknar kröfur til menntunar starfsfólks en bankarnir hafa gert. Sambærileg þróun er að gerast í fjölmörgum atvinnugreinum. Veruleg uppstokkun er að eiga sér stað í sjávarútvegi með samruna fyrirtækja og tæknivæðingu. Á sama tíma hefur framboð á vinnuafli sem tilbúið er að vinna í hefðbundinni landvinnslu dregist svo mjög saman að frystihús eru allvíða að uppistöðu til mönnuð með erlendu verkafólki.

Þær greinar atvinnulífsins sem að mestu leyti eru í einkageiranum og hafa sýnt ákveðnastan vöxt í notkun mannafla eru rekstur veitingahúsa og hótela; þjónusta við atvinnulíf (lögfræðingar, arkitektar, verkfræðingar, bókhaldsþjónusta og þess háttar) og störf við skemmtanir og íþróttir. Þessar greinar munu nær örugglega halda áfram að vaxa. Ekki eru miklar líkur á því að framleiðniaukning í þeim leiði til fækkunar mannafla og þær þjóna þeim hluta óska fólks sem mestur vöxtur hefur verið í.

Í opinbera geiranum hefur vöxturinn verið ákveðnastur í opinberri þjónustu sem innifelur ýmsar fjölmennar atvinnugreinar (sjá kafla 2.9) auk Pósts og síma. Í síðasttöldu greininni er að öllum líkindum framundan umtalsverð hagræðing og minnkandi mannaflanotkun nema að farið verði út á nýjar brautir. Í því sambandi má nefna að í sumum löndum rekur pósturinn sparisjóðaþjónustu og gæti slík þjónusta hjá Íslandspósti bætt nýtingu húsa og mannafla verulega enda eru póstútibú mjög víða. Vöxturinn hjá hinu opinbera hefur verið mestur í skólum og velferðarstofnunum og líklegt að hann haldi áfram að minnsta kosti til skemmri tíma litið. Mannafli í opinberri stjórnsýslu hefur vaxið um fjórðung frá 1985. Á landsbyggðinni um 550 ársverk en 900 á höfuðborgarsvæðinu. Á þessum vettvangi er mikið svigrúm til hagræðingar og niðurskurðar. Spurningin er hvort uppbygging opinberrar stjórnsýslu sé í samræmi við þarfir svo fámennrar þjóðar en hingað til hafa Íslendingar hneigst til að byggja stjórnsýslu sína upp á sama hátt og nágrannaþjóðirnar sem eru mun fjölmennari. Sameining sveitarfélaga og samsvarandi stækkun stjórnsýsluumdæma leiðir til sparnaðar í stjórnsýslu.

Engum blöðum er um það að fletta að hið opinbera hefur hlutverki að gegna í atvinnuuppbyggingu. Hvernig og hversu mikil afskiptin eiga að vera er hins vegar álitamál. Í flestum ríkjum eru afskiptin veruleg en í sjálfu sér er ekki endilega víst að sækja þurfi fyrirmynd til nágrannaríkjanna í þessu efni. Evrópusambandið og ríkin á hinu evrópska efnahagssvæði hafa komið á fót umfangsmiklu styrkja og stuðningskerfi við atvinnulífið sem miðast einkum við rannsóknar og þróunarstarf. Reynt er að forðast aðgerðir sem skerða samkeppni í hagkerfinu. Hér á landi hafa stjórnvöld lagt mikla áherslu á nýtingu orkulinda í iðnaði einkum áliðnaði. Hugsunin er sú að Ísland hafi hlutfallslega yfirburði í orkufrekum iðnaði vegna þessa að hér er til mikil tiltölulega ódýr orka í fallvötnum og jarðhita en orkan er veigamikill kostnaðarliður í álframleiðslu og fleiri greinum. Út frá þessari hugmynd hefur miklum fjármunum verið varið í undirbúning og viðræður við erlenda fjárfesta. Þessi vinna hefur stundum skilað góðum árangri en fjármunum hefur einnig verið varpað á glæ. Óvíst er hversu miklir hlutfallslega yfirburði í orkuframleiðslu eru ef allur kostnaður er meðtalinn eins og fjallað verður um í næsta kafla. Stjórnvöld hafa einnig mótað þá stefnu að styrkja landbúnaðarframleiðslu með miklum fjármunum meðal annars í þeim tilgangi að viðhalda byggð í sveitum. Eins og fram kom í kaflanum um landbúnað hefur þess verndarstefna gengið of langt og hindrað framfarir í landbúnaði.

Nauðsynlegt er að endurskoða öll afskipti hins opinbera af atvinnulífinu og endurskipuleggja ráðuneyti og aðrar stofnanir sem fást við uppbygginu atvinnulífsins á vegum hins opinbera. Ef stjórnvöld vilja ekki verða hindrun fyrir eðlilegar atvinnubreytingar og uppbygginu þarf að hlú að almennu umhverfi atvinnulífsins, bæta menntun og rannsóknir en hverfa af vettvangi hagsmunagæslu fyrir úreltar eða staðnaðar atvinnugreinar.

3.3 Áhrif stóriðju á búsetuþróun.

Stjórnvöld hafa nefnt nokkra stóriðjukosti er varða landsbyggðina og eru nú til athugunar. 23 Eins og áður er sagt stendur nú yfir bygging verksmiðju Norðuráls og undirbúningur við byggingu þriðja ofns á Grundartanga. Einnig eru nefnd bygging álvers við Reyðarfjörð eða Keilisnes, starfsmenn 560, Polyol verksmiðju sem ekki er staðgreind en miðast líklega við Suðurnes vegna jarðgufunotkunar. Hún notar um 100 starfsmenn, Slípiefnaverksmiðja sem gæti verið við Reyðarfjörð eða Þorlákshöfn og notar um 70 starfsmenn og kísilmálmverksmiðja með staðsetningu á Reyðarfirði og um 70 starfsmenn. Loks er magnesíumverksmiðja á Suðurnesjum með um 400 starfsmenn. Verði af þessum hugmyndum mynduðust um 1200 ný störf á landsbyggðinni auk þess sem reisa þarf nokkrar nýjar virkjanir. Varanleg margfeldisáhrif af þessum framkvæmdum án virkjana verða að minnsta kosti 600–800 störf þannig að samtals gætu myndast 1800 til 2000 ný störf á landsbyggðinni vegna stóriðjuuppbyggingar í stað þeirrar fækkunar sem mannaflaframreikningurinn gerði ráð fyrir.

Framlag ál- og járnblendis til þjóðarframleiðslu var um 0,65% árið 1994 en hlutdeild stóriðju mun væntanlega vaxa á næstu tveim árum og enn meira ef einhverjar af hinum nýju stóriðjuhugmyndum verða að raunveruleika. Samt sem áður er orkufrekur iðnaður svo sem álframleiðsla stöðluð frumframleiðsla og hefur litla vaxtarmöguleika þótt hún skili jöfnum launatekjum. Kreppan í Asíu gæti hæglega leitt til verðfalls á áli og öðrum hráefnum en þjóðir Suðaustur Asíu hafa byggt hagvöxt sinn á úrvinnsluiðnaði að verulegu leyti. Sýna þarf fram á að fjárfesting í orkufrekum iðnaði og meðfylgjandi virkjunarframkvæmdum skili meiri heildararði í þjóðarbúið, þegar allur kostnaður er meðtalinn, heldur en uppbygging þjónustuiðnaðar svo sem upplýsingaiðnaðar, efna- og lyfjaiðnaður eða ferðaþjónustu.

Uppbygging stóriðju sem krefst verulegra virkjanaframkvæmda þarf því að meta í þjóðhagslegu samhengi. Ljóst er að stór virkjanalón og línulagnir á hálendinu geta valdið tekjutapi í ferðamannaþjónustu jafnframt því sem þarf að huga að mengunaráhrifum svo sem útblæstri gróðurhúsaloftegunda. Í fyrra tilfelli er um að ræða dæmigerð ytri kostnaðaráhrif sem koma ekki fram í arðsemisútreikningum framleiðendans í þessu tilfelli Landsvirkjunar eða rekstraraðila stóriðjuvera. Til að raunverulegur kostnaður endurspeglist í verðum þess sem framleiðir er eðlilegt leggja á mengunar- eða auðlindagjöld eða úthluta takmörkuðum auðlindum og mengunarkvótum með uppboðum. Mengunarskattar og auðlindagjöld hafa verið tekin upp í nágrannalöndum og óhjákvæmilegt að því fordæmi verði fylgt hér. Ýmis framleiðsla sem veldur ytra óhagræði og skilar litlum arði mun dæmast úr leik ef tekið er tillit til allra kostnaðarþátta eða „þjóðhagslegrar hagkvæmni“ með þessum hætti.

Staðsetning stóriðju hefur mikil áhrif á byggðaþróun. Vel kemur til greina að ríkisvaldið og sveitarfélög veiti ákveðinn stuðning vegna uppbyggingar húsnæðis og grunngerðar á stöðum sem henta til stóriðju. Slíkan stuðning má veita ef völ er á stóriðjukosti sem uppfyllir ströngustu skilyrði um arðsemi og áhrif á umhverfi á viðkomandi stað en hann stendur höllum fæti gagnvart fjölmennari stöðum vegna fámennis eingöngu. Slíkur stuðningur er í fullu samræmi við eflingu vaxtarkjarna.

4. Fjárhagslegur stuðningur Byggðastofnunar við nýsköpun og atvinnuþróun 1994– 1997.

Í reglugerð um Byggðastofnun segir í 10. grein þar sem fjallað er um stefnumótandi byggðaáætlun „Jafnframt skal í forsendum áætlunarinnar gerð úttekt á áhrifum þeirrar fjárhagslegu fyrirgreiðslu sem Byggðastofnun hefur veitt, frá því að síðasta áætlun var gerð, á þróun byggðar í landinu.“ Því er hér gefið yfirlit yfir fjárhagslega fyrirgreiðslu stofnunarinnar, markmið með henni og skiptingu.

Eitt meginhlutverk Byggðastofnunar hefur verið að veita lán, styrki og hlutafé til stuðnings atvinnulífi á landsbyggðinni. Í 3. gr. laga um stofnunina segir „Í samræmi við hlutverk stofnunarinnar veitir hún lán eða annan fjárhagslegan stuðning í því skyni meðal annars að bæta aðstöðu til búsetu í einstökum byggðarlögum og koma í veg fyrir að óæskileg byggðaröskun eigi sér stað eða lífvænlegar byggðir fari eyði.“

4.1 Lánastarfsemi.

Á árum áður hamlaði skortur á langtímalánum uppbyggingu atvinnulífs á landsbyggðinni. Miklar breytingar hafa orðið á fjármagnsmarkaði á síðustu árum og ný fjármálafyrirtæki hafa komið til sögunnar á höfuðborgarsvæðinu með nýjar tegundir fjármálaþjónustu. Fyrirhuguð er einkavæðing banka og sjóða. Það getur haft þau áhrif að minni fyrirtæki á sumum svæðum landsbyggðarinnar verði flokkuð í háa áhættuflokka einvörðungu vegna óvissu um framtíðarhorfur byggðar. Þau gætu því þurft að greiða hærri vexti en fyrirtæki á höfuðborgarsvæðinu eða fá ekki lán. Framboð lánsfjár á hagstæðum kjörum til stærri og fjársterkari sjávarútvegsfyrirtækja á landsbyggðinni hefur hins vegar batnað mikið á síðustu árum og mun sú þróun væntanlega halda áfram.

Markmiðið með lánastarfsemi Byggðastofnunar er að tryggja atvinnulífi landsbyggðarinnar aðgang að lánsfé á hagkvæmum kjörum miðað við þá áhættu sem tekin er. Byggðastofnun tekur meiri áhættu en mörg fjármálafyrirtæki sem rekin eru með hagnað að leiðarljósi. Lánveitingum stofnunarinnar er skipt í tvennt. Almenn lán eru meginhluti útlánanna og með þeim er tekin hófleg áhætta sem miðast við að fyrirtækin fái lánsfé á sambærilegum kjörum og þau hefðu fengið ef þau hefðu verið á höfuðborgarsvæðinu. Með því er m.a. verið að vega gegn þeim vanda sem fjarlægðir og smæð staðanna skapa fyrirtækjunum. Áhættulánum er aftur á móti ætlað að stuðla að nýsköpun og með þeim er tekin mun meiri áhætta en vaxtamunur af þeim leyfir.

Þekking og reynsla stofnunarinnar af lánastarfsemi og fjórar svæðisskrifstofur í þeim kjördæmum sem fjærst liggja höfuðborgarsvæðinu hafa gert stofnuninni kleyft að veita hagkvæma lánaþjónustu nærri vettvangi og einnig að fylgjast vel með og meta stöðu mála. Markmiðið er ekki mikil útlán heldur allt eins að hvetja til samkeppni í langtímalánum á landsbyggðinni þannig að fyrirtækin hafi valkost í samningum við aðrar lánastofnanir. Eru ýmis dæmi um að slíkt hafi skilað árangri og má þar nefna lán til smábátaútgerða sem Byggðastofnun hóf á miðju ári 1996. Það hefur skilað sér í verulega bættum lánskjörum smábáta í öðrum lánastofnunum.

Meginreglur um lánveitingar eru þær að umsóknum skal að jafnaði skilað á þar til gerðum eyðublöðum með greinargerð og upplýsingum um fjárhag, rekstur og tryggingar. Lánshlutfall er allt að 70% af framkvæmdakostnaði, lánstími 6–20 ár með tveim gjalddögum á ári. Vextir eru 7,7% ofan á verðtryggingu á lánum í íslenskum krónum og 2,25% yfir svokölluðum LIBOR vöxtum á lánum gengistryggðum miðað við þýsk mörk eða bandaríkjadollar. Sömu vaxtakjör eru fyrir alla lántakendur en ekki kjörvaxtakerfi eins og tíðkast orðið í flestum lánastofnunum. Stefnan er sú að mismunur á vöxtum á nýjum útlánum og lántökukostnaði stofnunarinnar sé sem næst 2%. Þessi vaxtamunur hefur lengst af verið um 1,5%. Starfssvæðið er landsbyggðin öll að frátöldu höfuðborgarsvæðinu frá Straumi við Hafnarfjörð í Hvalfjarðarbotn.

Vinnulagið er þannig að umsóknir eru skoðaðar og metnar af starfsmönnum og skriflegri lýsingu er skilað til forstjóra og stjórnar. Stjórnin tekur ákvörðun að fenginni tillögu forstjóra. Jafnharðan er gjaldfært í afskriftareikning fjárhæð sem samsvara þeirri áhættu sem tekin er í hverju máli. Samkvæmt mati á afskriftarreikningi er gert ráð fyrir að um 90% útlána innheimtist. Listi yfir allar lánveitingar er birtur í ársskýrslu Byggðastofnunar og hefur hún sérstöðu að því leyti meðal lánastofnana.

Því er stundum ranglega haldið fram að lánastarfsemi Byggðastofnunar kosti ríkissjóð stórar fjárhæðir. Hið rétta í málinu er að á tímabilinu 1993–96 voru framlög úr ríkissjóði vegna lánastarfsemi Byggðastofnunar að meðaltali um 45 m.kr. á ári sem er um 0,03% af heildarútgjöldum ríkissjóðs. Þau hafa farið til að mæta áætluðum útlánatöpum vegna áhættulána. Með reglugerð sem sett var 1991 var stofnuninni gert að varðveita raungildi eigið fjár síns. Þetta hefur tekist en stofnunin hefur notið í nokkru bætts reksturs og efnahags fyrirtækja.

Skipting lána eftir kjördæmum.

Svo sem sjá má á mynd 40 hefur stór hluti lána Byggðastofnunar á árunum 1993–96 farið til þeirra tveggja kjördæma sem einna fjærst liggja höfuðborgarsvæðinu og þar sem hlutfall sjávarútvegs í atvinnulífi er hvað hæst. Sérstaklega á Vestfjörðum voru miklir erfiðleikar í sjávarútvegi á þessu tímabili sem Byggðastofnun tók þátt í hjálpa fyrirtækjunum yfir. Meðal lána til Vestfjarða eru taldar 285 m.kr. í víkjandi lánum sem veittar voru á grundvelli sérstakra laga um „Vestfjarðaaðstoð“.

Það er stundum gagnrýnt að Byggðastofnun hafi lánað mest til Vestfjarða þar sem meðaltekjur séu hvað hæstar og atvinnuleysi einna minnst. Skýringin er m.a. sú að aðstaða til búsetu ræðst af fleiru en þessu. Fjarlægðir, dreifð búseta, fábreytni í atvinnulífi og fleiri þættir spila þarna inn í. Allir þessir þættir koma saman í flutningatölunum sem segja má að sé niðurstaðan af heildarmati íbúanna á aðstöðu til búsetu. Byggðastofnun hefur því litið mest til flutningatalnanna og fólksflutningar hafa einmitt verið mestir af Vestfjörðum. Óhætt er að fullyrða að flutningarnir hefðu orðið mun meiri ef Byggðastofnun hefði ekki aðstoðað sjávarútvegsfyrirtækin yfir erfiðleikatímabil. Sum þessara fyrirtækja hafa nú náð vopnum sínum og eru nú vonum seinna að ganga í gegnum mikla hagræðingu og endurskipulagningu sem munu treysta innviði þeirra.

Tekið skal fram að ný lán sem skráð eru í Reykjavík eru að mestu vegna hlutafjáraukningar í fyrirtækjum á landsbyggðinni og vegna smábátaútgerðar. Vegna þess hve sumir smábátar skráðir í Reykjavík stunda veiðar víða um landið var ekki talið mögulegt að útiloka þá.

Mynd 40. Lánveitingar 1993–1996.

Heimild: Byggðastofnun.

Skipting lána eftir atvinnugreinum.

Í töflu 5 kemur fram að stærstur hluti lána er vegna sjávarútvegs eða um 71%. Stór hluti þeirra var til ýmissa hagræðingaaðgerða og endurfjármögnunar á óhagstæðari lánum sjávarútvegsins. Þá vega einnig þungt þrjú verkefni tengd sjávarútvegi, það er að segja um 300 m.kr. vegna „Vestfjarðaaðstoðar“, 440 m.kr. lán vegna samdráttar í aflaheimildum árið 1995 og lán til smábátaútgerðar að fjárhæð um 400 m.kr. sem veitt voru 1996.

Tafla 5. Skipting útlána Byggðastofnunar 1993–96 eftir atvinnugreinum.

Heimild: Byggðabrunnur.

Sú röksemd heyrist stundum að Byggðastofnun eigi ekki að sinna sjávarútvegi af því að hann er hefðbundin atvinnugrein. Stofnunin eigi alfarið að sinna nýjum atvinnugreinum. Því er til að svara að því fer fjarri að þessi undirstöðuatvinnugrein landsbyggðarinnar sé stöðnuð. Breytingarnar á undanförnum árum hafa verið svo miklar að líkja má við umbyltingu. Þetta sést vel í tæknibyltingunni á flestum sviðum, í rækju- og loðnuverksmiðjum, frystitogurum, smábátum, fullvinnslu í frystihúsum og flæðilínum og svo mætti lengi telja. Ekki skiptir þar minna máli skipulagsbreytingar, kvótakerfið, viðskipti með kvóta og fiskmarkaðir og á allra síðustu árum hlutafjárvæðing og sameining fyrirtækja. Innan atvinnugreinarflokksins sjávarútvegur hefur því margt verið að gerast sem Byggðastofnun hefur talið sér skylt að styðja. Þess ber að geta að í mörgum tilvikum hafa lán Byggðastofnunar verið skráð sem lán til fjárhagslegrar endurskipulagningar þótt í reynd sé verið að ljúka fjármögnun á framkvæmdum. Reikna má með að úr lánveitingum til sjávarútvegs dragi á næstu árum þar sem stærri sjávarútvegsfyrirtæki fá nú lán annars staðar en í Byggðastofnun á betri kjörum.

Að öðru leyti hafa lán Byggðastofnunar farið í margvíslegan iðnað og þjónustu. Þar ber hæst ferðaþjónusta en þar hefur jöfn uppbygging og þá einkum til sveita.

Lánastarfsemi Byggðastofnunar hefur til þessa skilað þeim árangri að lækka fjármagnskostnað starfandi fyrirtækja á landsbyggðinni og einnig stuðlað að vexti nýrrar starfsemi og nýrra fyrirtækja. Óbein margföldunaráhrif eru einnig nokkur. Vegna örra breytinga á fjármálamarkaði verður þó gagnsemi lánastarfseminnar að vera í stöðugri endurskoðun.

4.2 Styrkveitingar.

Byggðastofnun hefur á síðustu árum beitt smærri styrkveitingum til að stuðla að nýsköpun í atvinnulífi. Á árunum 1993–96 voru veittir 466 styrkir að fjárhæð 298 m.kr. á verðlagi 1997. Meðalstyrkurinn var 640 þ.kr.

Verkefnin sem stutt var við voru afar fjölbreytt. Þar má t.d. nefna:

* Undirbúningur og könnun nýrra atvinnukosta

* Vöruþróun og markaðssetning nýrra afurða.

* Afþreyingarverkefni í ferðaþjónustu, þar á meðal nýjungar í minjasöfnum.

* Stefnumótunarverkefni í ferðaþjónustu fyrir tiltekin atvinnusvæði.

* Átaksverkefni

Hafa verður í huga að á árunum 1995 og 1996 fékk Byggðastofnun sérstakt framlag úr ríkissjóði samtals að fjárhæð 131 m.kr. til að styðja við þau svæði sem háðust eru sauðfjárrækt. Var það í samræmi við viðauka við búvörusamning. Þessari fjárhæð var einkum ráðstafað í styrkveitingar til nýsköpunar í þéttbýlisstöðum á sauðfjársvæðum.

Skipting á kjördæmi.

Styrkir hafa skipst á kjördæmi með nokkuð öðrum hætti en lánveitingar. Vestfirðir fá að vísu hæstu töluna en litlu munar á þeim og Suðurlandi og Norðurlandskjördæmunum tveimur.

Mynd 41. Styrkveitingar 1993–1996 eftir kjördæmum.

Heimild: Byggðabrunnur.

Skipting á atvinnugreinar.

Sé litið á atvinnugreinaskiptinguna kemur í ljós að höfuðatvinnugrein landsbyggðarinnar, sjávarútvegurinn, hefur aðeins fengið 46 styrki að fjárhæð 38 m.kr. sem er 13% heildarfjárhæðar styrkveitinga á tímabilinu. Þeirri meginstefnu hefur verið fylgt að styrkja ekki hefðbundinn sjávarútveg. Styrkveitingar í sjávarútvegi hafa meðal annars farið í athuganir og tilraunir með veiðar og eldi ýmissa óhefðbundinna tegunda svo sem kúfisks, sæeyra, kræklings, beitukóngs, áls, ígulkera og matþörunga. Þá má nefna þorskeldi, vinnslu á rækjuskel, ráðgjöf og fullvinnslu á ýmsum sjávarafurðum.

Mynd 42. Styrkveitingar 1993–1996 eftir flokkum.

Heimild: Byggðabrunnur.

Undir landbúnað flokkast 73 styrkir að fjárhæð 42 m.kr. sem er 14% heildarfjárhæðar. Þar er þó ekki um hefðbundinn landbúnað að ræða. Þar má nefna verkefni vegna æðardúns, vinnslu á rekavið, lífrænnar ræktunar, lerkisveppa og selskinna. Nokkru fé var varið til rannsókna og úttekta á bleikjueldi og hlýsjávareldi. Þá var stutt við loðdýrarækt sem nú er að sækja í sig veðrið.

Iðnaður fékk langflesta styrki eða 174 að fjárhæð 94 m.kr. sem er 32% heildarfjárhæðar. Þau verkefni eru svo margbreytileg að erfitt er að lýsa þeim í stuttu máli. Flest voru fólgin í vöruþróun og markaðssetningu á nýjum afurðum smærri fyrirtækja og einstaklinga. Þá má nefna forathuganir á nýjum iðnaðarkostum, útflutningsverkefni, fyrirtækjanet, ullariðnað og sameiginlega aðstöðu fyrir handverksfólk.

Ferðaþjónustan fékk 98 styrki að fjárhæð 58 m.kr. sem er 19% heildarfjárhæðar. Af þeirri fjárhæð var varið alls 9,4 m.kr. til að styrkja húsnæðiskostnað upplýsingamiðstöðva á landsbyggðinni. Þá var stutt við margvísleg stefnumótunarverkefni í ferðaþjónustu fyrir kjördæmi og atvinnusvæði. Margvísleg afþreyingaverkefni voru studd en þau skapa gjarnan fleirum tekjur en þeim sem bera af þeim kostnað. Með ferðaþjónustu eru taldir styrkir til ýmissa nýrra minjasafna sem höfða til ferðamanna að hluta svo sem Síldarminjasafn á Siglufirði, Vesturfarasafn á Hofsósi, Steinasafn Petru á Stöðvarfirði og fleira. Í sumum tilvikum hefur endurgerð gamalla húsa verið styrkt að svo miklu leyti sem hún er talin hafa gildi fyrir ferðaþjónustu. Reynt hefur verið að gæta þess að styrkja ekki hefðbundnar framkvæmdir við gistingu og veitingarekstur eða venjulega bæklingagerð.

Undir liðinn annað flokkast 75 styrkir að fjárhæð 66 m.kr. sem er 22% heildarfjárhæðar. Í þeim flokki eru almenn atvinnuþróunarverkefni sem ekki tengjast beint tilteknum atvinnugreinum en miða flest að eflingu atvinnulífs á tilteknu atvinnusvæði. Þar munar mest um svokölluð átaksverkefni og þá einkum á fyrri hluta tímabilsins. Enn fremur má nefna ýmis stefnumótunarverkefni, rannsóknir og ráðgjöf í atvinnumálum. Þá falla í þennan flokk vöruþróun og markaðssetning á þjónustu svo sem heilsuþjónustu, tölvuhugbúnaði og fleira.

Þessir mörgu og margvíslegu styrkir hafa stuðlað að framgangi fjölda arðbærra verkefna. Sum verkefni komast þó ekki af undirbúningsstiginu en við því verður að búast í nýsköpunarverkefnum. Góður undirbúningur eykur líkur á árangri og dregur úr hættu á kostnaðarsömum mistökum. Á heildina litið hafa styrkveitingarnar verkað hvetjandi á framtak einstaklinga og fyrirtækja og styrkt tiltrú á framtíð landsbyggðarinnar.

4.3 Hlutafjárframlög.

Meginstefna Byggðastofnunar hefur verið að leggja ekki fram hlutafé nema í undantekningartilvikum og þá aldrei meira en 20% af heildarhlutafé viðkomandi félags. Stofnunin hefur lagt fram hlutafé í atvinnuþróunarfélögum þar sem þau eru rekin í hlutafélagsformi og í stöku tilvikum í nýsköpunarverkefni þar sem það hefur þótt sérstaklega henta. Þá hefur skuldum fyrirtækja við stofnunina í einhverjum tilvikum verið breytt í hlutafé þegar það hefur verið liður í fjárhagslegri endurskipulagningu þeirra.

Byggðastofnun veitti engin hlutafjárframlög á árunum 1993–94. Á árunum 1995–96 var skuldum fjögurra fyrirtækja breytt í hlutafé samtals að fjárhæð 42 m.kr. og er stærsta talan vegna fiskeldisfyrirtækisins Silfurstjörnunnar í Axarfirði.

Sex fyrirtækjum var veitt hlutafjárframlag samtals að fjárhæð 23 m.kr. Þau voru veitt vegna atvinnuþróunarfélags, undirbúnings að magnesíumverksmiðju, útflutnings á jökulís, eignarhaldsfélags um hótel og tveggja afþreyingarverkefna í ferðaþjónustu.

4.4 Atvinnuráðgjafarstarf.

Frá árinu 1992 hefur Byggðastofnun haft umsjón með og stutt starfsemi atvinnuráðgjafa. Til þessa stuðnings hefur verið varið umtalsverðum hluta af því fé sem stofnunin ver til að styrkja nýsköpun og efla atvinnulíf. Jafnframt hafa tímabundin verkefni, svokölluð átaksverkefni, verið studd en þau hafa haft að markmiði að efla frumkvæði heimamanna til nýsköpunar í atvinnulífi einstakra staða og svæða. Þar hafa ferðamálin oft skipað háan sess.

Framlög til atvinnuráðgjafar voru aukin verulega þegar Byggðastofnun tók þau að sér og á árinu 1995 voru þau enn hækkuð. Árið 1996 voru föst framlög í sama horfi og árið áður en á fjárlögum ársins fékk Byggðastofnun 8 m.kr. viðbót við framlag til að styðja ferðamálaráðgjöf á landsbyggðinni sem ekki hafði notið stuðnings frá ríkinu fram að þeim tíma. Gerðir hafa verið samningar um atvinnuráðgjöf við aðila í hverju kjördæmi landsbyggðarinnar. Framlag stofnunarinnar er 8,7 m.kr. á ári til hvers kjördæmis en áður voru framlög til þeirra mismunandi eftir landfræðilegri stærð og fjarlægð frá höfuðborgarsvæðinu.

Samræma þarf atvinnuráðgjöf eftir því sem kostur er þannig að opinbert fé nýtist sem best til að efla atvinnulíf og fjölbreytni þess á landsbyggðinni. Þeim sem atvinnuþróun sinna er hagur í því að vinna saman og þá er mikilvægt að horft sé til heildarhagsmuna. Á móti vegur sú röksemd að sums staðar getur atvinnuráðgjöfin þótt fjarlæg ef hana þarf að sækja í annað sveitarfélag, jafnvel um langan veg. Þarna verður ekki bæði haldið og sleppt en reynslan bendir til að kostir þess að fleiri aðilar sameinist um skrifstofuhald og vinni saman út frá einum stað séu meiri en gallarnir.

Til viðbótar beinum fjárframlögum til reksturs hefur atvinnuráðgjafarstarfið verið stutt á ýmsan hátt. Veitt hefur verið sérstöku fjármagni til að styðja sameiginleg verkefni atvinnuráðgjafa, bæði vegna samvinnu þeirra og til að þeir hafi möguleika á því að afla sér viðbótar. Árið 1998 er framlag Byggðastofnunar til atvinnuráðgjafar sérgreint í fyrsta sinn á fjárlögum og nemur 65 m.kr.

5. Byggðaaðgerðir.

5.1 Stuðningur Byggðastofnunar við nýsköpun og atvinnuþróun.

Stuðningur Byggðastofnunar við nýsköpun og atvinnuþróun hefur verið af tvennum toga. Annars vegar er stuðningur við viðleitni aðila í héraði til nýsköpunar í atvinnulífinu og þá aðallega starfsemi atvinnuþróunarfélaga. Hins vegar er stuðningur við einstaklinga og fyrirtæki. Þær upphæðir sem Byggðastofnun hefur haft til ráðstöfunar hafa verið nokkrum sveiflum háðar eins og sjá má í ársskýrslum hennar. Í kafla 4. er rakið í stuttu máli í hverju fjárhagslegur stuðningur hefur verið fólginn.

Sú breyting hefur orðið á stuðningi við sameiginlegt starf aðila í landshlutunum á undanförnum árum að fjárhagslegur stuðningur hefur verið aukinn og hann jafnaður á milli kjördæmanna. Stuðningurinn er aðallega í formi þátttöku í launakostnaði fastra starfsmanna, þriggja í hverju kjördæmi. Gerðar hafa verið tilraunir til þess að fá aðila í landshlutunum til að reka starfsemina á einum stað í hverju kjördæmi. Margt bendir til þess að eftir því sem sveitarfélögin eflast með sameiningu muni þau vilja taka að sér slíkar stuðningsaðgerðir hvert á sínu svæði. Mikilvægt er að fram fari mat á reynslunni af þeirri eflingu atvinnuráðgjafarstarfsins sem orðið hefur á undanförnum árum. Þá er mjög mikilvægt að gætt sé að því að með stuðningi ríkisins við fasta starfsmenn atvinnuþróunarfélaga verði ekki raskað samkeppni við einkaráðgjafa. Skynsamlegra gæti verið að einstaklingar og fyrirtæki ættu rétt á fjárhagsstuðningi til að greiða hluta kostnaðar við fyrstu ráðgjöf hjá einkafyrirtækjum í stað þess að efla opinber atvinnuþróunarfélög frá því sem verið hefur. Aðstaða til að stunda atvinnuþróunarstarf er mismunandi í héruðunum og því er réttlætanlegt að stuðningurinn sé mismunandi. Þá er athugandi hvort ekki sé árangursríkara að lækka hlut fastra styrkja til mannahalds en auka á móti stuðning við verkefni á vegum atvinnuþróunarfélaga.

Í hinu svo kallað RITTS verkefni hefur verið fjallað um það hvernig best verður komið til móts við þarfir lítilla og meðalstórra fyrirtækja fyrir þekkingu og nýja tækni. Framkvæmd þeirra tillagna mun breyta verkefnum atvinnuráðgjafanna töluvert, ef þær verða samþykktar. Þeir munu fá mun víðtækara hlutverk sem miðlarar á upplýsingum til starfandi fyrirtækja á starfssvæðum sínum.

Byggðastofnun er hluthafi í þeim atvinnuþróunarfélögum sem rekin eru á hlutafélagsformi á landsbyggðinni. Með stofnun Nýsköpunarsjóðs hafa orðið þáttaskil í aðgengi fyrirtækja á landsbyggðinni að áhættufjármagni til nýsköpunar. Því er óþarfi að ríkisvaldið dreifi kröftum sínum á þessu sviði til fleiri aðila.

5.2 Uppbygging opinberrar þjónustu á landsbyggðinni.

Í bréfi forsætisráðherra er farið fram á að gerð verði tillaga um hvernig ríkisvaldið geti stuðlað að eflingu vaxtarsvæða og hvaða markmið séu raunhæf og æskileg í því sambandi. Stuðningur við fyrirtæki og einstaklinga sem áhuga hafa á framförum í atvinnulífi getur ekki verið bundinn við takmörkuð svæði. Ekki er mögulegt að takmarka hann að öðru leyti en því að byggðastuðningur er bundinn við landsbyggðina eins og greint er frá í kafla 5.5. Öðru máli gegnir um starfsemi á vegum ríkisins og þá einkum þá þjónustu sem ríkið veitir. Hana er í mörgum tilvikum óhagkvæmt að veita nema á fáum stöðum og þá verður að velja þjónustunni stað. Verulegur hluti þjónustu ríkisins er í föstum skorðum og hefur þegar verið valinn staður. Engu að síður hlýtur öll starfsemi ríkisins að vera í stöðugri endurskoðun og þá þarf meðal annars að taka afstöðu til nýrrar staðsetningar. Sameining sveitarfélaga getur leitt til þess að endurskoða þurfi fyrirkomulag þjónustu. Samgöngubætur stækka einnig þjónustusvæði og geta leitt til þess að endurskoðun verði nauðsynleg.

Að margra mati ætti ríkisvaldið að velja ákveðna kjarna á landsbyggðinni og beina starfsemi sinni að þeim. Er þá venjulega bent á að velja ætti einn kjarna í hverju kjördæmi og beina allri starfsemi ríkisvaldsins að honum. Á þessu eru þó ýmis vandkvæði. Kjördæmin eru ekki náttúruleg þjónustusvæði. Þau eru ýmist of fámenn eða of stór landfræðilega. Enda þótt þau eigi sér nú fjörutíu ára sögu voru þau ekki búin til með tilliti til þjónustudreifingar. Ýmislegt bendir til þess að uppstokkun muni verða á kjördæmaskipuninni á næstu árum og því er tæplega rétt að binda mikið af starfsemi ríkisvaldsins við þau. Hins vegar gætir þeirrar tilhneigingar hjá þingmönnum að vilja skipta starfsemi upp eftir kjördæmum.

Þær framkvæmdir á vegum ríkisvaldsins sem tvímælalaust eru best til þess fallnar að efla þéttbýliskjarna landsbyggðarinnar eru samgönguframkvæmdir til þess að stækka þjónustusvæði og tengja saman þéttbýliskjarna. Með því batnar rekstrargrundvöllur þjónustu og lífskjör íbúa dreifbýlis og þéttbýlis batna.

Uppbygging menntakerfis sem tekur tillit til búsetudreifingarinnar í landinu og færir sér í nyt nútíma tækni til þess að gera fólki á öllu landinu mögulegt að njóta bestu og fjölbreyttustu menntunar sem völ er á er annað mikilvægt verkefni með sama tilgangi. Hér er um að ræða skólastarf á öllum stigum. Mikilvægt er að gera sérstakar ráðstafanir til þess að bæta nám í grunnskólum meðal annars með aðgangi að fjarkennslu þar sem fáir nemendur eru. Móta þarf stefnu um dreifingu framhaldsskóla um landið, samvinnu þeirra á milli og fjarnám. Hið sama er að segja um kennslu á háskólastigi og samskipti rannsóknastarfsemi háskólanna og aðila á landsbyggðinni.

Ríkisvaldið þarf að skipuleggja þá þjónustu sem það veitir þannig að landsmenn njóti sem sambærilegastrar þjónustu. Við það verði beitt fullkomnustu samskiptatækni sem völ er á.

Þá þarf ríkisvaldið að styðja við frumkvæði aðila í héraði, einkum í smærri fyrirtækjum að því er varðar miðlun tækni og þekkingar og stuðning við markaðsstarfsemi, vöruþróun og fleiri þætti í rekstri og þróun atvinnulífs eins og fjallað er um í kafla 5.1.

Ríkisvaldið þarf með stefnu sinni að taka mið af því að eflingu fárra þéttbýliskjarna er sennilega eina leiðin til að mynda trúverðugt mótvægi við höfuðborgarsvæðið. Í uppkasti að fyrstu stefnumótandi byggðaáætluninni var þessi hugmynd sett fram. Viðbrögð voru mjög breytileg og kom fram sterk andstaða frá fulltrúum minni þéttbýlisstaða. Sjónarmið þessara aðila urðu ofan á og voru hugmyndir í þessa veru að mestu leyti dregnar til baka í lokaútgáfu verksins.

5.3 Samskipti ríkis og sveitarfélaga á sviði opinberrar þjónustu.

Á undanförnum árum hefur Byggðastofnun unnið að gerð svæðisbundinna byggðaáætlana víðs vegar um landið. Þessar áætlanir hafa verið unnar í samstarfi við viðkomandi sveitarstjórnir. Þær hafa ýmist verið unnar að frumkvæði aðila í héraði eða Byggðastofnunar. Gerður hefur verið samningur við Skipulagsstofnun um samræmingu vinnu vegna svæðaskipulags og svæðisbundinna byggðaáætlana.

Þau svæði sem áætlanir hafa verið gerðar fyrir eru misjafnlega stór. Það minnsta og fámennasta er Skaftárhreppur en hið stærsta og fjölmennasta er Þingeyjarsýslur. Mestur áhugi á slíkri áætlanagerð hefur verið þar sem umræður hafa verið í gangi um sameiningu sveitarfélaga á svæðinu og þar hafa heimamenn fundið brýnasta þörf til að skoða málefni heilla héraða heildstætt. Það er álitamál hvort áætlanasvæði eigi að vera stór eða lítil en með tilliti til þess að æ fleiri sveitarfélög ná nú yfir heildstæð héruð eða þjónustusvæði mælir margt með því að svæðin samsvari slíkum héruðum. Stærri svæði hafa fá eða engin sameiginleg þjónustuverkefni.

Í svæðisbundnum byggðaáætlunum hefur verið reynt að fjalla um áform ríkisvaldsins um þá þjónustu sem það veitir á viðkomandi svæði. Í fyrstu var nokkrum erfiðleikum bundið að fá ráðuneyti til þess að svara erindum Byggðastofnunar um áform fyrir einstaka landshluta en eftir því sem tíminn hefur liðið hefur það reynst auðveldara. Aftur á móti er ekki þar með sagt að svör ráðuneyta hafi orðið innihaldsríkari þótt þeim hafi fjölgað. Áform ríkisvaldsins um uppbyggingu einstakra greina þjónustu liggja yfirleitt ekki ljós fyrir og það er galli ef takast á að veita betri þjónustu í framtíðinni fyrir sama eða minna fjármagn. Auðvelt væri að gera svæðisbundnar áætlanir um opinbera þjónustu ef þar kæmu einungis fram óskir heimamanna en þá ná áætlanirnar ekki því markmiði að verða sameiginleg viljayfirlýsing milli ríkisvalds og viðkomandi sveitarfélaga.

Samkvæmt lögum verða sveitarfélög að gera framkvæmdaáætlanir fyrir hvert kjörtímabil og senda ríkisvaldinu. Ríkisvaldið hefur sett sveitarfélögum markmið og tímasett áform um framkvæmdir á sviðum sem þau bera ábyrgð á svo sem í umhverfismálum. Eftir því sem sveitarstjórnarstigið eflist munu sveitarfélög verða ákveðnari og betur undirbúin í kröfugerð fyrir hönd íbúa sinna um þjónustu og framkvæmdir af hendi ríkisvaldsins.

Að því hlýtur að koma að þessi samskipti verði gagnkvæmari og ríkið verði að gera rökstuddar, tímasettar áætlanir um framkvæmd þeirra þjónustuliða sem það hefur ábyrgð á. Á sama tíma munu verkefni raunar að öllum líkindum flytjast frá ríki til sveitarfélaga. Við verkefnaflutninginn verður að leggja fram slíkar áætlanir eins og raunin var á um flutning grunnskólans yfir til sveitarfélaganna.

Það háir gerð svæðisbundinna byggðaáætlana töluvert að gerð þeirra og meðferð tekur töluverðan tíma og að erfitt er að tryggja að í þeim séu allar nýjustu upplýsingar. Að hluta til stafar þetta af því að breytingar á mörgum sviðum atvinnulífs, þjónustu og íbúafjölda eru mjög örar.

Á undanförnum misserum hafa verið teknar mjög margar ákvarðanir um sameiningu sveitarfélaga. Nær alls staðar þar sem íbúar hafa kosið um sameiningu hefur hún verið samþykkt. Því er ljóst að smám saman er að myndast hér á landi öðruvísi sveitarfélög en þekktust áður. Líklegt er að sveitarfélag framtíðarinnar nái yfir heilt hérað og þar með þjónustusvæði um marga þætti opinberrar- og einkaþjónustu. Í raun er ekki lengur um það að ræða að íbúar í tilteknum hreppum geti markað stefnu um það hvers konar sveitarfélag þeir vilji hafa um þá þjónustu sem þessu stjórnsýslustigi er ætlað að veita. Út frá sjónarmiðum hagkvæmrar stjórnsýslu eru lítil takmörk fyrir stærð sveitarfélaga. Við áframhald verkefnaflutnings til sveitarfélag hlýtur ríkisvaldið að horfa til þess að verkefni sé ekki hægt að flytja nema til sveitarfélaga sem ná yfir eðlileg þjónustusvæði fyrir viðkomandi málaflokk. Þess vegna gæti sú staða komið upp að sveitarfélögum verði skipt í tvo flokka með tilliti til þess hvort þau séu hæf til þess að taka að sér ný þjónustuverkefni við íbúa sína. Hin leiðin væri sú að setja fram framtíðarskipulag sveitarstjórnarstigsins og ákveða það með lögum.

5.4 Jaðarsvæði.

Forsætisráðuneytið fer sérstaklega fram á að gerð verði grein fyrir því hvaða ráðstafanir stjórnvöld geti gert til að bregðast við búsetuvanda á svokölluðum jaðarsvæðum. Ekki er einhlítt hvernig skilgreina skuli jaðarsvæði. Hægt er að hugsa sér að hugtakið nái yfir þau landsvæði sem eru utan tiltekinnar vegalengdar frá þéttbýlisstað yfir tiltekinni stærð eða með tiltekna þjónustu. Tilraun var gerð til að slíkrar skilgreiningar í fyrstu stefnumótandi byggðaáætlun þar sem sýnt var kort af þeim landsvæðum sem eru utan 30 mínútna aksturs frá heilsugæslustöð. 24 Þau svæði eru hvorki umfangsmikil né fjölmenn. Í huga annarra gætu jaðarsvæði verið skilgreind á mun almennari hátt þannig að stór hluti landsbyggðarinnar teldist þar með. Í kafla 1 var fjallað um búsetuþróun á einstökum landsvæðum. Þar kom meðal annars fram að íbúaþróun margra strjálbýlissvæða hefur verið afar neikvæð. Eru dæmi um að íbúum hafi fækkað um fjórðung til þriðjung á áratug.

Aðstaða strjálbýlissvæðanna er hins vegar afar mismunandi eftir því hvort þau eru í nágrenni þéttbýlisstaða eða ekki. Þau svæði eru í verstri stöðu þar sem mikill samdráttur er á viðkomandi þéttbýlisstað. Hin síðari ár hafa stjórnvöld verið treg til að grípa til aðgerða sem bundnar eru tilteknum landfræðilega skilgreindum svæðum.

Fyrir nokkrum áratugum var á nokkrum stöðum á landinu veittur sérstakur stuðningur til uppbyggingar landbúnaðar á afmörkuðum svæðum en sá stuðningur varð ekki til þess að breyta íbúaþróuninni. Jöfnunarsjóður veitir sérstakan stuðning við skólaakstur þar sem byggð er mjög fámenn og dreifð og kostnaður því mikill. Jöfnun húshitunarkostnaðar er ekki landfræðilega skilgreind en snýst um það hvort jarðhiti sé aðgengilegur eða ekki.

Að margra mati er eðlilegt að byggð leggist af þar sem fólk er fátt og langt í þjónustu og alla aðdrætti. Hins vegar eru flestir á því að fólk eigi að geta fengið að búa þar sem það vill. Það sýnist óhjákvæmilegt að byggð í landinu dragist nokkuð saman frá því sem nú er, sérstaklega yfir vetrartímann. Ekki sýnist ástæða til að gera sérstakar ráðstafanir til að sporna gegn því enda vandfundnar aðgerðir sem gætu tryggt viðhald búsetu. Öðru máli gegnir ef fyrirsjáanlegt er að búseta leggist af á þéttbýlisstöðum. Enn sem komið er verður ekki séð að komið sé að því, enda þótt veruleg íbúafækkun á nokkrum þéttbýlisstöðum sé vissulega áhyggjuefni.

5.5 Byggðastuðningur stjórnvalda.

Afskipti stjórnvalda af byggðaþróun hefur verið með ýmsu móti. Algengt er í nágrannalöndum okkar að greina á milli þess sem kallað hefur verið „stóra byggðastefnan“ og þess sem nefnt er „litla byggðastefnan“. Er þá annars vegar verið að ræða um ýmsar aðgerðir hins opinbera, einkum ríkisvaldsins sem hafa að leiðarljósi eða eru rökstuddar með áhuga stjórnvalda til þess að hafa áhrif á búsetuþróun þótt formlega sé ekki um byggðamál að ræða. Hins vegar er um að ræða þau framlög ríkisvaldsins sem beinlínis eru eyrnamerkt sem aðgerðir í byggðamálum. Upphæðir til þess málaflokks eru yfirleitt mun lægri en til hins fyrrnefnda.

Tilraunir til þess að ná utan um það hvaða framlög tilheyra „stóru byggðastefnunni“ valda oft deilum. Gott dæmi um það eru viðbrögð við skýrslu Aflvaka og Atvinnu- og ferðamálaskrifstofu Reykjavíkurborgar um skiptingu útgjalda ríkisins milli höfuðborgarsvæðis og landsbyggðar sem út kom haustið 1997. 25 Deilur sem af því verki stöfuðu voru bæði vegna þess að ekki voru allir á sama máli um efnistök en ekki síður vegna þess að menn greinir á um það hvaða útgjöld eigi að taka með í slíkum útreikningum. Einnig blandast saman að bæði var verið að gera athugun á útgjöldum ríkisins með tilliti til þess hvar þau verða til og einnig í hvaða tilgangi útgjöldin eru. Í nágrannalöndunum hafa verið gerðar athuganir bæði á tilgangi og staðsetningu útgjalda menn hafa forðast að blanda þessu tvennu saman.

Ekki er vafi á því að ýmis útgjöld ríkisins þjóna þeim tilgangi að hafa áhrif á þróun búsetu. Þetta á sérstaklega við um framlög til landbúnaðarmála og þá einkum sauðfjárræktar þar sem beinlínis hefur verið reynt að viðhalda núverandi byggðamunstri með viðvarandi framlögum sem ekki eru hluti af endurskipulagningu greinarinnar. Á sviði samgöngumála hefur verið ráðist í framkvæmdir sem ekki eru eins arðsamar og aðrar sem orðið hafa að bíða. Raunar fer nú mun minna fyrir umræðu um þjóðhagslega arðsemi af starfsemi og framkvæmdum hins opinbera en var fyrir einum til tveimur áratugum. Ef til vill hefur efnahagsleg arðsemi verið látin víkja fyrir pólitískri arðsemi.

Ef vikið er að þeim aðgerðum ríkisvaldsins sem er beinlínis ætlað að vera liður í formlegri byggðastefnu eru þær fyrst og fremst á sviðum sem snúa að viðleitni til að efla nýsköpun í atvinnulífi. Á undanförnum árum hefur fjölgað þeim aðgerðum sem einstök ráðuneyti hafa ráðist í og beint er að atvinnuþróun á landsbyggðinni. Meðal annars má hér nefna Framleiðnisjóð landbúnaðarins, sérstaka fjárveitingu frá iðnaðarráðuneyti sem á uppruna sinn í hagnaði Landsvirkjunar og ætlaður er þeim stöðum sem ekki njóta góðs af stóriðju og síðast en ekki síst sérstakan sjóð innan Nýsköpunarsjóðs sem ætlað er að efla iðnað, einkum hátækniiðnað á landsbyggðinni. Starfsemi allra þessara sjóða eru tvímælalaust byggðaaðgerðir eins og þær eru skilgreindar á hinu evrópska efnahagssvæði.

Eftir að Ísland gerðist aðili að hinu evrópska efnahagssvæði tóku hér á landi gildi þær reglur sem á því gilda um stuðning hins opinbera við fyrirtæki. Almennt má segja að innan hins evrópska efnahagssvæðis gildi bann við stuðningi opinberra aðila við atvinnufyrirtæki þó með mjög mikilvægum undantekningum. Heimilt er að styðja lítil og meðalstór fyrirtæki hvar sem þau eru staðsett. Sá stuðningur er þó takmarkaður. Hins vegar er hægt að styðja fyrirtæki sem staðsett eru á byggðaþróunarsvæðum. Hér á landi er heimilt að veita slíkan stuðning á landsbyggðinni en ekki á höfuðborgarsvæðinu. Heimildin er þó ekki almenn heldur er einungis heimilt að veita stuðning í samræmi við stuðningsáætlanir og verður ESA, eftirlitsstofnun EFTA að samþykkja slíkar áætlanir áður en þær ganga í gildi. Sérstök ákvæði gilda um stuðningsáætlanirnar: þær verða að vera almennar, þ.e. öll fyrirtæki sem uppfylla tiltekin skilyrði verða að eiga rétt á stuðningi og stuðningurinn verður að vera „gegnsær“, þ.e. auðútreiknanlegur. Einungis Byggðastofnun hefur heimild ESA til að veita byggðastyrki á Íslandi.

Nauðsynlegt er að tryggja að fylgt verði þeim reglum sem Ísland hefur undirgengist um ríkisstyrki. Þar með er nauðsynlegt að gætt sé samræmis á milli hinna mismunandi styrktaraðila. Ríkisvaldið verður að tryggja fullnægjandi eftirlit með stuðningsaðgerðum allra opinberra aðila, þar með eru talin sveitarfélög.

Í kafla 1.6 var í stuttu máli gerð grein fyrir hugmyndum um að breyta áherslum í byggðastuðningi frá fyrirtækjum til einstaklinga. Það eru einstaklingarnir sjálfir sem meta búsetuskilyrði og velja hvar þeir setjast að. Nauðsynlegt er að kanna hvort til greina kemur að beita slíkum aðferðum hér á landi.

Fylgiskjöl.

(14 síður myndaðar)

1 Hoggart o.fl., 1995.

2 Robertson, 1977.

3 Sama heimild, 493.

4 Seageldin, 1996.

5 Robertson: 1977, 504.

6 Seageldin, 1996.

7 Ólafsdóttir og Persson, 1995; Landshagir 1996, 33; Gísli Ágúst Gunnarsson, 1993.

8 Yearbook of Nordic Statistics 1996, Nord 1996:1, 50–52.

9 Kaupgengi 2. desember 1997.

10 Lena Ramfelt, 1995.

1 Sjá bókina Búseta á Íslandi: Rannsókn á orsökum búferlaflutninga, sem gefin var út af Byggðastofnun í nóvember 1997.

2 Umfjöllunin um byggðastefnu Evrópusambandsins er hér byggð á bók Harvey Armstrong og Jim Taylor (1993), Regional Economics and Policy (London: Harvester Wheatsheaf), og um byggðastefnu á Norðurlöndum er byggt á Jan Mönnesland (1994 og 1997), Regional Policy in the Nordic Countries (Stockholm: NordREFO). Einnig er höfð hliðsjón af Leif Gram (1988), Att välja regionalpolitik: Strukturförändring, kris og nyorientering i nordisk samhällsplanering (Kaupmannahöfn: NordREFO og Verslunarháskólinn í Kaupmannahöfn) og loks er byggt á skýrslu OECD og NordREFO frá 1989, The Long-Term Future of Regional Policy – A Nordic View (Kaupmannahöfn, NordREFO).

3 Sbr. Armstrong og Taylor (1993), bls. 193–196.

4 Hér er fjallað nokkuð ítarlega um þessa tegund byggðastefnu, vegna þess að hún tengist mörgum nýmælum sem fram hafa komið á sviðinu á síðastliðnum árum.

5 Þessi lýsing er byggð á grein R. Martin (1989), „The New Economics and Politics of Regional Restructuring: The British Experience“, í L. Albrechts o.fl. (Ritstj.), Regional Policy at the Crossroads: European Perspectives (London: Jessica Kingsley).

6 Armstrong og Taylor, bls. 211.

7 Sbr. Álitsgerð stjórnvalda frá 1983 (White paper), Regional Industrial Policy (HMSO, 1983a), bls. 1.

8 Armstrong og Taylor, bls. 207–213.

9 Sbr. grein R. Martins (1989).

10 Hér er einkum byggt á riti Jan Mönnesland (1994).

11 Mönnesland (1994), bls. 47.

12 20% íbúa landsbyggðarinnar eru nálægt 19.000 manns, en 13% íbúa höfuðborgarsvæðisins eru um 23.000 manns.

13 „Byggðir sem höllum fæti standa“ (Byggðastofnun, október 1997).

14 Stefán Ólafsson, „Tengsl viðhorfa til húshitunarkostnaðar og aðgangs að hitaveitu“ (greinargerð fyrir stjórn Byggðastofnunar, janúar 1998).

15 Menntun er hér hluti af flokknum opinber þjónusta og kemur ekki sérstaklega fram sem þáttur er menn eru óánægðir með í jaðarbyggðunum. Ástæðan fyrir því er sú að óánægjan með menntunaraðstæður tengist einkum framhaldsskólamálum (eins og fram kemur í töflu 2), en ánægja ríkir almennt á landsbyggðinni með grunnskólamál og aðra þætti opinberrar þjónustu.

16 Á þessu stigi virðist ekki rétt að gera hér beinar tillögur um skipan og framkvæmd byggðaþróunaraðgerða hins opinbera í smáatriðum (tegundir styrkja, lána, skattaívilnana, afskrifta, nýsköpunaraðgerða í atvinnulífi, aðlögun kvótakerfis vegna fiskvinnslustarfa, tegundir hvatninga til stofnunar nýrra fyrirtækja og tækniyfirfærslu, fyrirkomulag upplýsingabúskapar og menntunar, mótun lífskjara o.fl.). Fyrst þyrftu markmiðin að vera ljós og val beinna leiða krefst auk þess meiri rannsókna en hér hefur verið kostur á að gera. Annar valkostur er auðvitað sá, að láta framkvæmdaraðila byggðaþróunaraðgerða hins opinbera velja einstakar leiðir og þróa þær áfram með hliðsjón af reynslu og kerfisbundnu árangursmati, eftir að stjórnvöld hafa skilgreint skýrlega markmið þeirrar byggðastefnu sem þau vilja framkvæma.

1 Hagstofa Íslands, 1997: Hagskinna 1997.

2 Hagstofa Íslands, 1996: Vinnuafl, 1963–90.

3 Byggðastofnun, Þróunarsvið.

4 Hagstofa Íslands, 1997: Vinnumarkaðskönnun Hagstofunnar í apríl 1997.

5 Stefán Ólafsson, 1997: Búseta á Íslandi, 152–164.

6 Sama heimild, 155.

7 Employment Outlook, júlí 1994, 83.

8 Employment Outlook, júlí 1994, 83.

9 Employment Outlook, júlí 1994, 87.

10 Byggðastofnun, þróunarsvið.

11 Byggðastofnun, 1997: Staða sauðfjárræktar og áhrif á byggðaþróun, 5.

12 Hagþjónusta landbúnaðarins, 1997: Þróun sauðfjárræktar á Íslandi.

13 Sama heimild.

14 Byggðastofnun, 1997: Staða sauðfjárræktar og áhrif á byggðaþróun, 5.

15 Fiskifélag Íslands 1997.

16 Fiskifélag Íslands 1997.

17 Sama heimild.

18 Fjöldi fyrirtækja í frystingu á rækju hefur ekki náð 30 öll árin.

19 Fiskifélag Íslands 1997.

20 Ingjaldur Hannibalsson, 1995: Framleiðni og framleiðniþróun, 39.

21 Ingi Rúnar Eðvarðsson, 1997: Upplýsingasamfélag, sveigjanleiki og atvinnulíf.

22 Skýrsla iðnaðar- og viðskiptaráðherra um framgang verkefna á sviði stóriðju, 6. okt. 1997.

23 NBUs statistikrapport 1996.

24 Hagstofa Íslands, 1996: Vinnuafl 1963–90; Byggðastofnun, þróunarsvið.

25 Sömu heimildir.

26 Samgönguráðuneytið, 1996: Stefnumótun í ferðaþjónustu, Reykjavík, maí 1996.

1 Stefán Ólafsson, 1997: Búseta á Íslandi.

2 Tölfræðihandbók um menntun og menningu, 1996.

3 Sama heimild.

4 Sama heimild.

5 Sama heimild.

6 Runólfur Birgir Leifsson, 1992: Greinargerð um starfsemi Sinfónuhljómsveitar Íslands …

7 Yfirlit yfir tónleika Sinfóníuhljómsveitarinnar á landsbyggðinni á árunum 1992–97.

8 Verkefni Þjóðleikhússins utan Reykjavíkur árin 1992–96.

9 Verkefnalisti aðildarfélaga Bandalags íslenskra leikfélaga leikárið 1996–97.

10 Tölfræðihandbók um menntun og menningu; upplýsingar frá Bandalagi íslenskra leikfélaga.

11Þjóðminjasafn Íslands og landsbyggðin (1992).

12 Er þá skemmst að minnast deilunnar um ,,Kumlbúann“ fyrir austan.

13 Lög nr. 88/1989, 6. og 7. gr.

14 Bera Nordal, 1992: Erindi flutt á ráðstefnu að Flúðum 16. október 1992.

15 Tölfræðihandbók um menntun og menningu, 1996.

16 Sjá ítarlega umfjöllun í skýrslunni Menning um landið (1992).

17 Hagstofa Íslands, 1997: Landshagir.

18 Tölfræðihandbók um menntun og menningu, 1996.

19 Hagstofa Íslands, 1997: Landshagir.

20 Sama heimild.

21 Hin nýja sjónvarpsstöð, Aksjón, á Akureyri er ekki inni í þessum tölum.

1 Hitaveita Akureyrar er þó í flokki dýrra hitaveitna, en hún er til muna stærsta veitan í Eyjafjarðarsýslu.

2 Fjarhitun hf., 1997.

3 Meginheimildir eru óbirt gögn Orkustofnunar.

1 Stefán Ólafsson 1993. Forsendur framfara í íslensku atvinnulífi.

2 Menning og menntun – forsenda framtíðar 1996; Í krafti upplýsinga. Tillögur menntamálaráðuneytisins um menntun, menningu og upplýsingatækni 1996–99. 1996.

3 Reglugerð um starfsemi leikskóla, 6. apríl 1995.

4 Landshagir 1991; Landshagir 1997.

5 Stefán Ólafsson 1997. Búseta á Íslandi, s. 59, 78, 103, 114.

6 Sjá Brúum bilið. Rit um tengsl leikskóla og grunnskóla. 1997. Reykjavík, Menntamálaráðuneytið. Enn fremur má benda á skýrslu samstarfsnefndar Háskólans á Akureyri, Háskóla Íslands og Kennaraháskóla Íslands um kennaramenntun (júlí 1997) þar sem m.a. er lagt til að réttindi leik- og grunnskólakennara skarist í framtíðinni.

7 Tölfræðihandbók um menntun og menningu. 1996. Reykjavík, Menntamálaráðuneytið, s. 43–44 (Upplýsingarnar eru byggðar á Key Data on Education in the European Union 1995).

8 Fjöldi nemenda í grunnskólum 1995–1996. 1995. Reykjavík, Menntamálaráðuneytið.

9 Stefán Ólafsson 1997:60, 78, 103, 114.

10 Stefán Ólafsson 1997:79.

11 Stefán Ólafsson 1997:103.

12 Tölfræðihandbók um menntun og menningu, 26.

13 Upplýsingar frá Menntamálaráðuneytinu og Hagstofu Íslands í desember 1997. Tölurnar um grunnskólann eru of lágar því að upplýsingar vantar frá 42 skólum, einkum á landsbyggðinni, með um 10% nemenda. Þar sem hlutfall leiðbeinenda á landsbyggðinni er hærra en á höfuðborgarsvæðinu má ætla að í þeim skólum sé enn hærra hlutfall leiðbeinenda en fram kemur í töflunni.

14 Lög um skólakerfi og fræðsluskyldu, nr. 22/1946.

15 Sigurjón Björnsson 1980.

16 Upplýsingar frá Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála í nóvember 1997.

17 Landshagir 1997:286–7. Miðað er við lögheimili nemenda.

18 Landshagir 1997:284–5. Miðað er við lögheimili nemenda.

19 Landshagir 1997:288.

20 Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands 1997:12.

21 Félagsvísindastofnun, maí 1997:12.

22 Tölfræðihandbók um menntun og menningu, 48.

23 Tölfræðihandbók um menntun og menningu, 53.

24 Jón Torfi Jónasson 1990. Menntun og skólastarf á Íslandi í 25 ár 1985–2010. Reykjavík, án útgefanda, s. 16–34.

25 Upplýsingar frá Menntaskólanum á Akureyri í nóvember 1997.

26 Upplýsingar frá Verkmenntaskólanum á Akureyri í nóvember 1997.

27 Samkvæmt upplýsingum frá Framhaldsskólanum á Húsavík í nóvember 1997 eru þessar tölur nær örugglega of lágar.

28 Einar Guðmundsson o.fl. 1996. Third International Mathematics and Science Study. Fyrstu niðurstöður. 7. og 8. bekkur. Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála.

29 Stefán Ólafsson 1997:141.

30 Sjá skýrslu OECD, Economic surveys 1996–1997 Iceland. 1997:67.

31 Stefán Ólafsson 1993:204.

32 Jón Torfi Jónasson 1990:24–25.

33 Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri 1997.

34 Félagsvísindastofnun, maí 1997.

35 Sjá könnun Jóns Torfa Jónassonar á námsferli í framhaldsskóla. 1992. Reykjavík, Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands; Jón Torfi Jónasson. 1992. Þróun framhaldsskólans: Frá starfsmenntun til almenns bóknáms. Uppeldi og menntun 1992:182–188.

36 Þessi skoðun kemur víða fram í áður tilvitnuðum ritum Menntamálaráðuneytisins frá 1996.

37 Jón Torfi Jónasson 1990:80.

1 Stefán Ólafsson, Búseta á Íslandi - Rannsókn á orsökum búferlaflutninga, Byggðastofnun 1997.

2 Hagstofa Íslands, Landshagir 1997.

3 Hagstofa Íslands, Landshagir 1997.

4 122. löggjafarþing 1997–98. Þskj. 300 – 81. mál. Svar samgönguráðherra.

5 Tillaga til þingsályktunar um vegáætlun 1998–2002 og um langtímaáætlun í vegagerð, Alþingi, 122. löggjafarþing 1997–98.

6 Landshagir 1997 og Þorgeir Pálsson, ráðstefna á vegum RHA og samgönguráðuneytisins, Akureyri, 22. nóvember 1997.

7 Þorgeir Pálsson, ráðstefna á vegum RHA og samgönguráðuneytisins, Akureyri, 22. nóvember 1997.

8 Sjá m.a.: Samgönguráðuneytið, Lífæðar lands og þjóðar, 1991.

9 M.a. eftir Ara Þorsteinsson, ráðstefna á vegum RHA og Samgönguráðuneytisins, Ak., 22.11.1997.

10 Hagstofa Íslands, Landshagir 1997.

11 Stefán Ólafsson, Búseta á Íslandi – Rannsókn á orsökum búferlaflutninga, Byggðastofnun 1997.

12 Hagstofa Íslands, Landshagir 1997.

13 Henderson, 1991, 3–5; 123–27.

14 Fjarskipti og landsbyggðin, ráðstefna á vegum RHA og Samgönguráðuneytisins, Akureyri, 10. desember 1997.

15 Ibid.

16 Dr. Kenneth MacTaggart, Director of Strategy, Highlands and Islands Enterprise.

17 Giertz E., Reitberger G., Från informationssamhälle till kunskapssamhälle, s. 256.

1 Bréfið er birt sem fylgiskjal.

2 Stefán Ólafsson: Búseta á Íslandi – rannsókn á orsökum búferlaflutninga, Reykjavík, Byggðastofnun, 1997, bls 183.

3 Stefán Ólafsson 1997, bls 184.

4 Fram til þess tíma var um að ræða samanburð á milli íbúaskráa 1. desember ár hvert. Hver maður gat því einungis flutt einu sinni á ári. Þá töldust ekki með í flutningum þeir sem fluttu fram og til baka sama árið.

5 Dedekam, Anders 1987. Regional økonomi. Noregur: Universitetsforlaget.

6 Dedekam 1987, bls. 61, lausleg þýðing.

7 Hagtíðindi maí 1997.

8 Þjóðhagsstofnun frétt nr. 7/1997.

9 Samanber Hagvísa Þjóðhagsstofnunar febrúar 1998, en þar kemur fram að afli á föstu verðlagi er 9% minni árið 1996 en 1990.

10 Þjóðhagsstofnun frétt nr. 6 26.9.1997.

11 Þjóðhagsstofnun. 1997. Atvinnuvegaskýrsla 1994.

12 Alþingi. 1996–1997. 223. mál.

13 Bændaskólinn á Hvanneyri. 1996. Viðhorf Bænda.

14 Meðaldur bænda var 51 ár árið 1995 samkvæmt Hagtölum landbúnaðarins 1995.

15 Heimild: OECD.

16 Landgræðsla ríkisins og Rannsóknastofa landbúnaðarins: Jarðvegsrof á Íslandi, 1997.

17 Óbirt áætlun Þjóðhagsstofnunar.

18 Samtök iðnaðarins, ársskýrsla 1997/98.

19 Hagvísar Þjóðhagsstofnunar, 23. jan. 1998.

20 Þjóðhagsstofnun: Búskapur hins opinbera, 1997, bls. 51.

21 Þjóðhagsstofnun: Atvinnuvegaskýrsla 1994, 1997, bls. 171.

22 Þjóðhagsstofnun: Búskapur hins opinbera, 1997, bls. 56.

23 Skýrsla Iðnaðar- og viðskiptaráðherra um framgang verkefna á sviði stóriðju mál, þskj. 68 122. löggjafarþing.

24 Byggðastofnun: Breyttar áherslur í byggðamálum, júlí 1993, bls 55.

25 Aflvaki og Atvinnu- og ferðamálaskrifstofa Reykjavíkur: Framlög ríkisvaldsins, 1997.