Viðræður við ráðherraráð Evrópusambandsins um samstarf í gjaldeyrismálum og gagnkvæmar gengisvarnir Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 45

151. löggjafarþing 2020–2021.

Þingskjal 45 - 45. mál.

Tillaga til þingsályktunar um viðræður við ráðherraráð Evrópusambandsins um samstarf í gjaldeyrismálum og gagnkvæmar gengisvarnir.

Flm.: Þorgerður K. Gunnarsdóttir, Hanna Katrín Friðriksson, Jón Steindór Valdimarsson, Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir.

Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni á grundvelli aðildar Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu að óska eftir viðræðum við ráðherraráð Evrópusambandsins um samstarf í gjaldeyrismálum og gagnkvæmar gengisvarnir, í því skyni að tryggja stöðugleika á gjaldeyrismarkaði, styrkja samkeppnishæfni Íslands og efla nýsköpun. Ríkisstjórnin skuli óska eftir viðræðum og kynna fyrir Alþingi fyrir 1. júní 2021.

Greinargerð.

Í frumvarpi til fjárlaga 2021 og fjármálaáætlun fyrir árin 2021–2025 er gert ráð fyrir umtalsverðri útgjaldaaukningu ríkissjóðs með tilheyrandi hallarekstri. Markmið þess er að mæta því áfalli sem hagkerfið hefur orðið fyrir vegna heimsfaraldurs COVID-19. Breið samstaða er um að nýta góða stöðu í efnahagsmálum á Íslandi til þess að grípa til aðgerða til að milda þetta áfall.

Á sama tíma er ljóst að stjórnvöld þurfi að leita allra leiða til að tryggja að nýju jafnvægi í tekjum og útgjöldum hins opinbera þegar faraldrinum lýkur. Í fjármálaáætlun eru hugmyndir um hvernig því markmiði verði náð. Ljóst er að svigrúm hins opinbera til þess að ná slíku jafnvægi án harkalegra aðhalds- og tekjuöflunaraðgerða er háð hagþróun komandi ára. Því meiri hagvöxtur sem verður í kjölfar þess að faraldrinum lýkur því minna íþyngjandi verða aðgerðir til að ná að nýju jafnvægi í rekstri hins opinbera.

Stöðugt gengi styður hagvöxt.

Meginforsenda þess að hagvöxtur aukist er að framleiðni aukist. Framleiðni má auka með ýmiss konar aðgerðum, svo sem fjárfestingu í tækni, menntun, innviðum, hvötum til nýsköpunar og ábyrgri hagstjórn sem tryggir efnahagslegan stöðugleika.

Hagstjórn íslenskra stjórnvalda undanfarinn áratug hefur verið ábyrg. Skuldastaða ríkissjóðs er góð og náðst hefur að byggja upp sögulega stóran gjaldeyrisvaraforða. Samt sem áður er krónan enn uppspretta óstöðugleika. Gengi hennar hefur verið mun sveiflukenndara en gjaldmiðlar flestra nágrannalanda. Í þeirri kreppu sem nú ríkir hefur hún gefið verulega eftir, þrátt fyrir mjög stóran gjaldeyrisvaraforða og takmarkanir á gjaldeyrisviðskiptum lífeyrissjóðanna sl. sumar. Íslenska hagkerfið er mjög háð milliríkjaviðskiptum og því eru slíkar sveiflur hagkerfinu erfiðar og dýrkeyptar.

Gengissveiflur eru afar neikvæðar fyrir atvinnulífið og heimilin í landinu. Þær valda óvissu og ófyrirséðum sveiflum í tekjum og kostnaði. Þær torvelda alla áætlanagerð, veikja samkeppnisstöðu útflutningsatvinnuvega, leiða til verðlagssveiflna og ýta undir verðbólgu. Smæð gjaldmiðilsins og óstöðugleiki hans eru síðan ráðandi þættir í viðvarandi hærra vaxtastigi á Íslandi en í nágrannalöndum. Hátt vaxtastig eykur kostnað í rekstri og framkvæmdum og fækkar arðbærum fjárfestingum fyrirtækja og einstaklinga. Stöðugur gjaldmiðill er því ein af lykilforsendum stöðugleika í efnahagsmálum og bættrar samkeppnisstöðu Íslands.

Mögulegar leiðir til að tryggja stöðugt gengi.

Seðlabanki Íslands gaf út skýrsluna Valkostir Íslands í gjaldmiðils- og gengismálum árið 2012, þar sem lagt er mat á valkosti Íslands í gjaldeyrismálum. Þar er m.a. fjallað um upptöku evru sem valkost, en beinast liggur við að tengja gengi krónunnar við evru vegna umfangs viðskipta Íslands og Evrópuþjóðanna. Í skýrslunni eru ræddir tveir möguleikar, annars vegar einhliða upptaka og hins vegar bein þátttaka Íslands í myntsamstarfi Evrópusambandsins, ERM II. Niðurstaða skýrsluhöfunda er að einhliða upptöku fylgi verulegir gallar sem gera þann kost ófýsilegan. Þátttaka Íslands í ERM II krefjist hins vegar inngöngu í Evrópusambandið. Flutningsmenn tillögu þessarar telja enn að vænlegasti kosturinn sé að ljúka samningsferli um aðild að Evrópusambandinu, leggja þann samning í dóm þjóðarinnar og sækja um aðild, samþykki þjóðin samninginn.

Vegna þess hve brýnt er að tryggja stöðugleika í gjaldeyrismálum leggja flutningsmenn til þá málamiðlun að Ísland kanni möguleika á tvíhliða samningi við Evrópusambandið um samstarf í gjaldeyrismálum í tengslum við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Málamiðlunin svarar þessari brýnu þörf en heldur opnum þeim möguleika að síðar verði skrefið til aðildar stigið að fullu.

Nokkuð hefur verið skrifað um þessa leið, m.a. af Guðmundi Magnússyni, prófessor í hagfræði, og Stefáni Má Stefánssyni, prófessor í lögfræði og helsta sérfræðingi Íslands í Evrópurétti. Þeir hafa bent á að ekkert í lögum Evrópusambandsins banni slíkt samstarf. Fyrirmynd að slíkum samningi mætti sækja í fyrirrennara ERM II, Peningakerfis Evrópu (e. European Monetary System, EMS) og Evrópska gengissamstarfsins (e. European Exchange Rate Mechanism, ERM). Það fyrirkomulag var tekið upp innan Evrópusambandsins árið 1979 og lauk þegar ERM II tók við hlutverki þess. Þessu fyrirkomulagi var ætlað að tryggja innbyrðis stöðugleika á gjaldmiðlum Evrópuþjóðanna, sem er nákvæmlega markmið þessarar tillögu.

Í nýlegri grein í Morgunblaðinu benda Stefán Már lagaprófessor og Daði Már Kristófersson, prófessor í hagfræði, á að slíkur tvíhliða samningur við Evrópusambandið geti sótt fordæmi í gjaldeyrisfyrirkomulagi Dana. Gengi dönsku krónunnar er haldið innan þröngs bils í gengi gagnvart evru. Stöðugleiki gengisins er tryggður með nánu samstarfi Seðlabanka Evrópu og danska Seðlabankans. Í fyrirhuguðu fyrirkomulagi Íslands og Evrópusambandsins væri krónunni einungis leyft að sveiflast á mjög þröngu bili gagnvart evru. Stöðugt gengi yrði sameiginlega varið af Seðlabanka Íslands og Seðlabanka Evrópu.

Skilyrði samnings.

Þó svo stöðugleiki í gengi íslensku krónunnar gagnvart evru sé mjög stórt efnahagslegt hagsmunamál fyrir Ísland eru efnahagslegir hagsmunir Evrópusambandsins af slíkum samningi litlir. Evrópusambandið hefur þó tekið mörg skref í gegnum tíðina til þess að auðvelda viðskipti innan Evrópu, þrátt fyrir að efnahagslega umfangið sé ekki mikið. Eitt skýrasta dæmið um það er samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið (EES). Markmið EES-samningsins er einkum að tryggja fjórfrelsi og eðlilega samkeppni innan Evrópska efnahagssvæðisins. Hliðstæð rök lágu til grundvallar ERM-fyrirkomulaginu við upphaf níunda áratugarins. Ætla má að beita mætti nákvæmlega sömu rökum í samningum um samstarf Evrópusambandsins og Íslands í gjaldeyrismálum, því að við blasir að stöðugt gengi krónunnar gagnvart evru myndi auðvelda mjög viðskipti og efla innri markað Íslands og annarra Evrópuþjóða.

Úrsögn Breta úr Evrópusambandinu er líkleg til að auka pólitískan áhuga Evrópusambandsins á nánara samstarfi við önnur ríki, enda myndi slíkt varpa jákvæðu ljósi á samstarf við sambandið.

Trúverðugleiki Íslands sem viðsemjanda er mjög mikill og líklegur kostnaður Evrópusambandsins óverulegur. Hagstjórn á Íslandi hefur verið mun betri en margra aðildarríkja Evrópusambandsins undanfarin ár og gjaldeyrisvaraforði Íslands er hlutfallslega stór. Afar ólíklegt er því að kostnaður myndi falla á Evrópusambandið umfram ábata þess af auknum viðskiptum.

Ísland þyrfti án efa að undirgangast kröfur um ábyrga hagstjórn í formi reglna um ríkisfjármál og skuldir hins opinbera. Það hafa íslensk stjórnvöld hins vegar þegar gert með lögum um opinber fjármál svo að viðbótarkostnaður íslenskra stjórnvalda af slíkum skilyrðum yrði hverfandi.

Að framangreindu skoðuðu er ljóst að ávinningur íslensku þjóðarinnar af samstarfi við Evrópusambandið í gjaldeyrismálum og gagnkvæmum gengisvörnum yrði verulegur. Gengi það eftir yrði það til þess fallið að tryggja stöðugleika íslensku krónunnar gagnvart evru og örva með því gagnkvæm viðskipti á innri markaði Evrópusambandsins. Að mati flutningsmanna tillögunnar er samþykkt hennar eitt mikilvægasta skref sem ríkisstjórnin getur tekið til að stuðla að auknum hagvexti í kjölfar heimsfaraldursins.