Löggjöf um réttindi og skyldur manna sem stunda reikningsskil Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 699

1992–93. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.

116. löggjafarþing. – 405 . mál.

699. Tillaga til þingsályktunar um undirbúning löggjafar um réttindi og skyldur manna sem stunda reikningsskil.

Flm.: Árni R. Árnason.

Alþingi ályktar að fela fjármálaráðherra að skipa nefnd er semji frumvarp til laga um réttindi og skyldur manna sem stunda reikningsskil en eru ekki löggiltir endurskoðendur, svo og að leggja drög að þeim kröfum um menntun og próf sem gera ber til þeirra er hyggjast afla sér slíkra réttinda.

Greinargerð.

Mikilvægi áreiðanlegra reikningsskila.

Mikils er um vert fyrir atvinnulíf og stjórnvöld að reikningsskil séu áreiðanleg og að samræmi sé í vinnubrögðum við mat þeirra fjárhagsstærða sem meta þarf, svo og í framsetningu. Mikilvægi þessa er jafnt hvort heldur um ræðir reikningsskil stórra fyrirtækja, almenningshlutafélaga, smærri fyrirtækja, fjölskylduhlutafélaga eða annarra rekstrarforma sem hafa umsvif í meðallagi eða meiri og jafnt er mikilvægið hvar á landinu sem umsvifin eru og í hvaða atvinnuvegi sem fyrirtækið hefur haslað sér völl.

Notendur reikningsskila eru margir en meðal þeirra má nefna:

Skattyfirvöld, ríkisbanka, Ríkisábyrgðasjóð, hlutafélagabanka, sparisjóði, fjárfestingarlánasjóði og stofnanir ríkisins, verðbréfasjóði og fjármagnsfyrirtæki, lífeyrissjóði, hluthafa og aðra eigendur fyrirtækjanna og starfsmenn þeirra, sparifjáreigendur, hagrannsókna- og hagstjórnarstofnanir og önnur stjórnvöld og samningsaðila á vinnumarkaði.

Af þessu má sjá að notendur reikningsskila eru fjölmargir og að notkun þeirra er margvísleg og er þó upptalningin hvergi nærri tæmandi. Til að mynda mundi einhver vilja bæta hér við löggjafarvaldinu sjálfu.

Stjórnvöld, sem fara með skattheimtu, hafa á eigin höndum bankastarfsemi, starfrækja sjálf lánaumsýslu með ábyrgðum og endurlánum, reka eigin fjárfestingarlánasjóði og stofnanir og fara síðast en ekki síst með stjórn efnahagsmála og ráða hagstjórnartækjum og byggja þá á hagrannsóknum - stjórnvöld hafa ríka þörf fyrir áreiðanleg reikningsskil, ekki aðeins ársskýrslur heldur og skattskil.

Stofnanir og samtök atvinnulífsins hafa mikla þörf fyrir áreiðanleg reikningsskil til að geta metið afkomu hverrar greinar og atvinnulífsins alls og tekið á aðsteðjandi viðfangsefnum og búið í haginn.

Frjálsar lánastofnanir, einka- eða hlutafélagabankar og sparisjóðir, frjálsir fjárfestingarlánasjóðir, verðbréfasjóðir og fjármagnsfyrirtæki, áhættusjóðir og hlutabréfasjóðir; allir þessir aðilar, sem starfa í samkeppni ólíkra sparnaðarforma, hafa brýna þörf fyrir áreiðanleg reikningsskil. Má jafnvel halda því fram með nokkrum rétti að þörf þessara fyrirtækja sé brýnust og er því gerð nokkur grein hér á eftir fyrir ástæðum þess.

Á undanförnum árum hefur orðið mikil breyting á fjármálalegu umhverfi fyrirtækja. Á fáum árum hefur fjármagnsmarkaður tekið stökkbreytingum í átt til frjálsræðis og aukinnar samkeppni þar sem hún var lítil fyrir. Aukið framboð ávöxtunarmöguleika og sparnaðarforma, almenn umræða um fjármagn, ávöxtun og viðskipti verðbréfafyrirtækja og annarra aðila á fjármagnsmarkaði og að lokum vaxandi áhugi sparifjáreigenda og þessara fyrirtækja á ávöxtun í hlutabréfum og á þátttöku í sjóðum, sem leggja áhættufé í atvinnustarfsemi, eru allt nýmæli nokkurra síðustu ára í efnahagsstarfsemi og umræðu um efnahagsmál, hagstjórnartæki og hagkerfi okkar. Á fáum árum hafa stjórnvöld og almenningur kynnst því af eigin raun að frjáls starfsemi banka og annarra fjármálafyrirtækja hefur hvetjandi áhrif á fjármálamarkaðinn og leggur þannig tvímælalaust fram jákvæðan skerf í atvinnulífi og efnahagsstarfsemi landsmanna. Aukin fjölbreytni sparnaðarforma og frelsi til samkeppni um fjármagn og ávöxtun hefur hins vegar í för með sér aukna áhættu og að fleiri en áður taka þá áhættu.

Af þessum ástæðum er ljóst að sparifjáreigendur og aðrir fjármögnunaraðilar, verðbréfafyrirtæki og áhættusjóðir hafa mjög vaxandi þörf fyrir áreiðanleg reikningsskil, ekki aðeins fyrir stórfyrirtæki og almenningshlutafélög, heldur enn fremur fyrir öll almenn fyrirtæki, venjuleg að stærð og umsvifum, venjuleg að rekstrarformi, þ.e. fjölskyldufyrirtæki eða hlutafélög fárra hluthafa, fyrirtæki með staðbundna starfsemi og á heimamarkaði eingöngu.

Fram til þessa hafa eingöngu löggiltir endurskoðendur haft stöðu sem réttbærir aðilar til að annast endurskoðun og gerð ársreikninga, reikningsskil og skattskil.

Bókhalds- og fjárhagsráðgjafar.

Um áratugi hafa menn, er ekki eru löggiltir endurskoðendur, veitt fyrirtækjum framangreinda þjónustu og eru nú starfræktar fjölmargar bókhaldsstofur á vegum slíkra einstaklinga víðs vegar um landið. Þjónusta þeirra nær til fyrirtækja í öllum atvinnuvegum landsmanna, að líkindum til flestra eða allra atvinnugreina í atvinnugreinaskrá Hagstofu Íslands, til fyrirtækja í öllum skattumdæmum og landsfjórðungum og til hinna smæstu, meðalstórra og jafnvel til allstórra fyrirtækja. Þjónusta þessara stofa nær í mörgum tilvikum til fleiri þátta reikningshalds en reikningsskilanna sjálfra og sumar stofurnar annast raunar allt bókhald einhverra viðskiptavina sinna.

Forstöðumenn þessara stofa eru yfirleitt vel fróðir um bókhald og reikningsskil. Flestir þeirra hafa stundað nám og lokið prófi frá skólum sem veita góða kennslu og prófun í bókhaldi, svo sem Verslunarskóla Íslands eða Samvinnuskólanum að Bifröst, og margir hafa stundað nám og lokið prófi frá viðskiptadeild Háskóla Íslands. Þeir hafa að jafnaði mikla reynslu af störfum við bókhald en hafa flestir sérhæft sig í fjárhagsmálum og reikningsskilum smærri fyrirtækja og hlutafélaga fremur en hinna stærri eða almenningshlutafélaga.

Fyrir fáum árum var stofnað félag þessara aðila, Félag bókhalds- og fjárhagsráðgjafa. Innan þess hafa hafist umræður um réttindamál og hefur það fengið Stefán Svavarsson, löggiltan endurskoðanda og lektor við viðskiptadeild Háskóla Íslands, til að semja greinargerð þar um á þess vegum. Hann hefur lagt drög að öflun gagna um löggjöf grannþjóða okkar um þetta efni en ekki fengið og er því greinargerð ekki fyrir hendi. Eins hefur flutningsmaður lagt drög að sams konar gagnaöflun að tilstuðlan þingmálaskrifstofu Alþingis og fengið nokkra úrlausn. Starf Stefáns Svavarssonar og félagsins hefur þó dregið fram upplýsingar um þessi mál meðal nokkurra af grannþjóðum okkar sem hér á eftir er gerð grein fyrir án þess að fylgi gögn um löggjöf þeirra.

- Í Danmörku hefur nú um árabil verið gerður greinarmunur á tveimur stigum endurskoðenda í löggjöf: ríkisskráðum endurskoðendum (löggiltum endurskoðendum) og skráðum endurskoðendum. Sérstök ákvæði gilda um réttindi, skyldur og kröfur um kunnáttu hvorrar stéttar eða stigs um sig.

- Í Bandaríkjum Norður-Ameríku geta menn numið og aflað sér réttinda sem skráðir opinberir reikningshaldarar (CPA) (löggiltir endurskoðendur) og á síðari árum hafa komið fram ákvæði og menntunarbrautir með réttindum fyrir lægra stig, en þar hafa enn fremur nýlega komið fram ákvæði og námsbrautir með réttindum fyrir menn er hyggjast taka að sér yfirumsjón með bókhaldi sem unnið er á skrifstofum fyrirtækjanna sjálfra (aðalbókarar). Talið er að þessi lagasetning hafi þaðan breiðst út til Kanada og til Evrópu.

- Í Noregi eru til löggiltir endurskoðendur og lægra stig endurskoðenda og ákvæði eru um réttindi, skyldur og menntunarkröfur beggja. Stefán Svavarsson hefur óskað upplýsinga um lög þau er eiga við um hið lægra stig, en þær hafa ekki borist honum enn sem komið er.

Félag bókhalds- og fjárhagsráðgjafa hefur einnig rætt málið við embættismenn skattyfirvalda og hafa þeir tekið því vel og gefið í skyn að þeir telji að skilgreining á réttindum, skyldum og kröfum til kunnáttu slíkra manna muni verða verulegur ávinningur í starfi skattyfirvalda.

Að svo komnu gera stjórnarmenn í Félagi bókhalds- og fjárhagsráðgjafa sér þá hugmynd að unnt muni að setja í lög ákvæði um réttindi þeirra, skyldur og menntunarkröfur, líkt og um löggilta endurskoðendur, löggilta fasteignasala og löggilta verðbréfasala, og að til álita geti komið heitið „skráðir endurskoðendur“. Það megi skilgreina á þann veg að þeir sem gangist undir tilskilda menntun og prófun fái réttindi til að annast og endurskoða bókhald og reikningsskil fyrir öll fyrirtæki upp að tiltekinni stærð og öll rekstrarform upp að almenningshlutafélögum, eða almenningshlutafélög upp að tiltekinni stærð. Nefna má að í gildandi lögum um hlutafélög er þess krafist að löggiltur endurskoðandi semji ársreikning og áriti ef hlutafélag hefur náð tilteknum stærðarmörkum.

Endurskoðun laga um bókhald.

Í tengslum við staðfestingu samningsins um Evrópskt efnahagssvæði, EES, svo og af sömu ástæðum og tilgreindar eru hér að framan um þörf stjórnvalda, opinberra aðila og aðila á fjármagnsmarkaði fyrir áreiðanleg reikningsskil, hefur verið sett á laggirnar nefnd á vegum fjármálaráðherra um endurskoðun laga og reglna um bókhald og reikningsskil. Sú nefnd hefur fjallað um hvort hún muni taka til meðferðar það starf sem hér er lagt til að verði unnið. Að svo komnu er niðurstaða hennar að svo verði ekki.

Flutningsmaður er þeirrar skoðunar að með örum breytingum á fjármálastarfsemi og fjármagnsmarkaði okkar í átt til frjálsrar og opinnar samkeppni og hraðri fjölgun þeirra er þar stunda viðskipti verði æ meiri nauðsyn á því verki sem hér er gerð tillaga um. Með því muni fást festa og áreiðanleiki í gerð reikningsskila, ársreikninga og skattskila sem um margt virðist skorta.

Við aðild að EES verður nauðsynlegt að samræma okkar reglur þeim er gilda innan Evrópubandalagsins um bókhald og reikningsskil. Þar og í ýmsum EFTA-ríkjum eru lög og reglur um tvö stig réttbærra endurskoðenda, löggiltra og skráðra. Skilgreind eru réttindi og skyldur, svo og kröfur um kunnáttu, prófun og starfsreynslu hvorra um sig. Tilskipun EB virðist t.d. krefjast sem svarar þriggja ára háskólanáms og sérstakrar starfsreynslu eða starfs undir leiðsögn skráðs endurskoðanda til að hljóta réttindi sem slíkur.