Þátttökulýðræði Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 831

144. löggjafarþing 2014–2015.

Þingskjal 831 - 482. mál.

Tillaga til þingsályktunar um þátttökulýðræði.

Flm.: Katrín Jakobsdóttir, Svandís Svavarsdóttir, Helgi Hrafn Gunnarsson,

Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Jón Þór Ólafsson, Óttarr Proppé,

Guðbjartur Hannesson, Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,

Valgerður Bjarnadóttir, Birgitta Jónsdóttir.

Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að skipa nefnd um lýðræðisleg ákvarðanaferli með beinni þátttöku almennings í opinberri stefnumótun. Markmiðið með vinnu nefndarinnar verði að auka þátttöku og aðkomu almennings að opinberum ákvörðunum í samræmi við hugmyndir um þátttökulýðræði.

Nefndin hafi það hlutverk að leggja fram ítarlegar tillögur um tilraunaverkefni um lýðræðisleg stefnumótunar- og ákvarðanaferli með beinni þátttöku almennings, hafa yfirumsjón með framkvæmd slíkra tilraunaverkefna, leggja fram heildstætt mat á árangurinn af framkvæmd tilraunaverkefnanna í þar til gerðri skýrslu og, eftir atvikum, undirbúa frumvarp til laga um hvernig haga megi slíkum ferlum þannig að þau geti verið bindandi og byggst á víðtækri almenningsþátttöku.

Í nefndinni eigi sæti, samkvæmt tilnefningu, fulltrúar skipaðir frá öllum þingflokkum á Alþingi, landskjörstjórn, forsætisráðuneyti og innanríkisráðuneyti, ásamt fulltrúum viðeigandi stofnana innan háskólasamfélagins, svo sem Siðfræðistofnunar, Félagsvísindastofnunar og Stofnunar stjórnsýslufræða og stjórnmála. Kostnaður við störf nefndarinnar greiðist úr ríkissjóði.

Greinargerð.

Markmið þessarar þingsályktunartillögu er að auka lýðræðislega aðkomu og þátttöku almennings í opinberri stefnumótun. Á undanförnum árum og áratugum hafa miklar hræringar átt sér stað – í stjórnmálum, meðal almennings, og innan fræðasamfélagsins – hvað varðar leiðir til að auka lýðræðislega þátttöku og aðkomu almennings að opinberum ákvörðunum. Þessar hræringar hafa ekki síst átt sér stað hér á landi í kjölfar efnahagshrunsins haustið 2008, en eiga sér þó ýmis fordæmi í öðrum löndum eins og nánar verður rakið hér á eftir. Með þessari tillögu er lagt til að áfram verði unnið að lýðræðisumbótum í þessa veru með samvinnu stjórnmálamanna, embættismanna og háskólasamfélagsins. Þegar hugað er að dýpkun lýðræðis er athyglinni oft beint að hugmyndum um beint lýðræði, svo sem þátttökuferli og atkvæðagreiðslum um einstök mál. Hins vegar má ekki gleyma því að einnig eru mögulegar betrumbætur á fulltrúalýðræðinu sjálfu.

Með orðinu „þátttökulýðræði“ er vísað til tegundar lýðræðis þar sem aukin áhersla er lögð á þátttöku almennings í opinberum ákvörðunum. Aðkoma kjósenda getur verið af ýmsum toga, svo sem að forgangsraða, skilgreina markmið, leggja fram tillögur eða hlutast til um niðurstöðu. Þátttökulýðræði er mismikið eftir samfélögum og er sjaldan í andstöðu við hefðbundið fulltrúalýðræði á borð við það þingræði sem við lýði er á Íslandi. Lýðræði grundvallast á þeirri hugmynd að almenningur, „lýðurinn“, ráði. Stjórnkerfi lýðræðisríkis verður, fyrst og síðast, að taka mið af þörfum og afstöðu almennings. Samfélög nútímans verða sífellt margbreytilegri þar sem ólíkir hagsmunir takast á. Þátttökuferli gefa fólki færi á að móta eigin afstöðu og koma þeim á framfæri og í framkvæmd. Þau veita kjörnum fulltrúum aðhald og mikilvægar upplýsingar um viðhorf og áhuga kjósenda. Í hefðbundnu fulltrúalýðræði er þátttaka að jafnaði takmörkuð við kosningar á fjögurra ára fresti. Þátttökulýðræði miðar að því að auka þessa þátttöku almennings. Þær upplýsingar sem fást í gegnum kjörklefann á fjögurra ára fresti gefa oft heldur óskýra mynd af valröðun kjósenda í einstökum málum. Oft má ná samkomulagi, þar sem tekið er tillit til sjónarmiða allra hlutaðeigandi aðila, en er ekki gert.

Mikið hefur verið rætt um þjóðaratkvæðagreiðslur og fyrirkomulag þeirra hér á landi, sérstaklega í tengslum við vinnu að nýrri stjórnarskrá, og er brýnt að fram fari samtal milli ólíkra hópa um það efni. Kostir þjóðaratkvæðagreiðslna felast í að þær geta leitt fram þá niðurstöðu sem meiri hluti kjósenda æskir. Lagarammi, skipulag og framsetning skipta þónokkru hvað slíkar atkvæðagreiðslur varðar og áhrif þeirra á stefnu stjórnvalda. Að sama skapi hefur mikið verið rætt um mikilvægi umbóta á kosningakerfi landsins þannig að kjósendur hafi frjálsara val um þá fulltrúa sem þeir kjósa fyrir sína hönd. Skorður við fjárhagslegan stuðning við stjórnmálaflokka geta dregið úr áhrifum sérhagsmunaafla. Þá eru hugsanlegar breytingar á ákvarðanatökuferlum bæði hjá löggjafa og framkvæmdarvaldi sem tryggja vandaðri málsmeðferð og aukið næmi fyrir afstöðu kjósenda.

Á undanförnum áratugum hafa verið settar fram fjölmargar hugmyndir og gerðar ýmsar tilraunir til að auka lýðræðislega aðkomu almennings að opinberum ákvörðunum án þess að atkvæðagreiðslur gegni þar lykilhlutverki. Í sumum tilvikum snúast þessar tilraunir um að kanna afstöðu almennings til tiltekinna mála eftir að hafa kynnt sér málið og rætt það til hlítar. Í öðrum tilvikum kemur fólk saman til að móta stefnuna beint, eins og í svokallaðri þátttökufjárhagsáætlanagerð. Þá hafa verið skapaðar leiðir þannig að almenningur geti sett mál á dagskrá þjóðþinga og þau þannig hlotið umræðu.

Mikilvægt er að hafa í huga að þessi þróun byggist á vissri tilraunastarfsemi, enda skortir okkur að vissu leyti reynslu til að meta hvaða leiðir eru árangursríkastar og skilvirkastar. Lýðræðistilraunir af þessu tagi hafa verið settar af stað í ótal löndum, þar á meðal í Danmörku, Bandaríkjunum, Kanada, Brasilíu og Japan. Einna frægust þessara tilrauna er þátttökuákvarðanaferlið sem komið var á fót í árlegri fjárhagsáætlanagerð brasilísku borgarinnar Porto Alegre árið 1989. 8% borgarbúa taka þátt í ferlinu árlega og hefur reynslan verið afar jákvæð þótt tekið hafi nokkur ár að þróa ferlið til þess sem það er. Meðal þeirra breytinga sem áttu sér stað í kjölfar þessara lýðræðisumbóta er að spilling hvarf, enda um opið og gagnsætt ferli að ræða, fjármagn fluttist til fátækari svæða þar sem meiri þörf var fyrir það og grasrótarstarf efldist til muna. Tekið skal fram að í borginni búa um ein og hálf milljón manna, þ.e. fjórum til fimm sinnum fleiri en á Íslandi öllu, og hefur ferlið gengið vel þrátt fyrir þann mikla fjölda fólks sem kemur að ákvarðanatökunni. 1

Annað áhugavert dæmi um þátttökulýðræði í verki átti sér stað árin 2004–2005 í Bresku Kólumbíu í Kanada í kjölfar umræðna um breytingar á kosningakerfi fylkisins. Ákveðið var að skipa slembivalsþing þar sem 158 fulltrúar voru valdir af handahófi úr þjóðskrá, en þó þannig að kynjahlutföll voru jöfn, aldursdreifing endurspeglaði aldursdreifingu þjóðarinnar og að úr hverju kjördæmi fylkisins komu jafnmargir fulltrúar. Einnig voru skipaðir á þingið fulltrúar frumbyggja, sem er minnihlutahópur í Kanada, auk forseta þingsins sem skipaður var sérstaklega. Eftir að hafa fengið ítarlega fræðslu og tekið þátt í miklum umræðum sín á milli komst yfirgnæfandi meiri hluti fulltrúanna að sameiginlegri niðurstöðu um tillögu að breytingum á kosningakerfinu. Tillagan var svo sett í þjóðaratkvæðagreiðslu og hlaut 57,69% atkvæða en náði þó ekki fram að ganga vegna þess að gerð hafði verið krafa um aukinn meiri hluta, eða 60% atkvæða, til að samþykkja breytingar á kosningakerfinu. 2 Loks má nefna tvö dæmi umfangsminni ferla, rökræðukannanir og borgarakviðdóma. Í rökræðukönnunum er slembivalinn hópur fólks beðinn um að rökræða tiltekið álitamál og afstaða hópsins síðan könnuð í lok ferlisins. Slíkar kannanir hafa verið reyndar um allan heim og rannsóknir benda til að þær henti vel til að leiða fram upplýsta afstöðu almennings á málefnum. Borgarakviðdómar eru ferli þar sem slembivalinn hópur er fenginn til þess að rökræða og leggja fram tillögu til kjörinna fulltrúa eða almennings í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslu. Kjósendur virðast gefa ráðleggingum samborgara sinna sérstakan gaum. Slík ferli hafa verið reynd með góðum árangri í Oregonfylki Bandaríkjanna.

Íslendingar hafa einnig verið framarlega á þessu sviði því sú vinna sem fram fór í tíð síðustu ríkisstjórnar við gerð nýrrar stjórnarskrár – með þjóðfundi, stjórnlagaráði og þjóðaratkvæðagreiðslu – hefur vakið mikla athygli erlendis, þar á meðal hjá ýmsum af virtustu fræðimönnum heims á þessu sviði, svo sem James S. Fishkin, prófessor við Stanford-háskóla, og Helene Landemore, lektor við Yale-háskóla. 3 Fyrirkomulag stjórnarskrárvinnunnar er vel þekkt og þar var m.a. nýtt slembival og rökræðuferli. Um þetta segir Fishkin:

„… ferli við endurskoðun stjórnarskrár ætti, ef vel á að takast til, að vera þannig úr garði gert að það mótist af vilja almennings. Ferli sem aðeins nær til elítunnar getur endurspeglað mótun á vilja hennar en ekki almennings. Ferli sem býður upp á smölun eða þankahríð almennings án rökræðna stuðlar ekki að mótun almannavilja. Þau endurspegla einungis fastmótaðan vilja ákveðinna þjóðfélagshópa sem hafa skoðun og vilja til að þröngva henni upp á alla aðra. Lýðræði fólksins ætti að vera vel ígrundað og ná til allra. Íslendingar hafa nú þegar gert merkilegar tilraunir sem þarf að fylgja eftir, greina kosti þeirra og galla og huga að úrbótum. Stjórnarskrárferlið sýnir að vel er hægt að tengja almenningssamráð á netinu við fundi þar sem þátttakendur hittast og ræða saman augliti til auglitis. En tilraunastarfsemin verður að halda áfram til að finna megi leiðir til að bæta hönnun stofnana þannig að almenningi sé ljáð rödd í opinberri stefnumótun og ákvörðunum.“ 4

Flutningsmenn þessarar tillögu taka heilshugar undir þessi orð.