Samningur um opna lofthelgi Stjórnartillaga - þingskjal nr. 849

1993–94. – 1063 ár frá stofnun Alþingis.

117. löggjafarþing. – 541 . mál.

849. Tillaga til þingsályktunar um fullgildingu samnings um opna lofthelgi.

(Lögð fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993–94.)

Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að fullgilda fyrir Íslands hönd samning um opna lofthelgi sem var undirritaður í Helsinki 24. mars 1992.

Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.

Tillaga um samninga um gagnkvæma notkun flugvéla til eftirlits með hernaðarumsvifum var fyrst lögð fram af bandarískum stjórnvöldum á sjötta áratugnum en var þá vísað á bug af sovéskum stjórnvöldum. Það var ekki fyrr en í maí 1989 að Bush, þáverandi Bandaríkjaforseti, endurvakti þessa hugmynd með tillögu um opnun lofthelgi sem hefði í för með sér að samningsaðilar leyfðu gagnkvæmt flug óvopnaðra könnunarflugvéla, útbúnar myndavélum og skynjurum, hver yfir landsvæði annars.

Að frumkvæði kanadískra stjórnvalda hófust samningaviðræður aðildarríkja Atlantshafsbandalagsins og Varsjárbandalagsins um opna lofthelgi í Ottawa 12. febrúar 1990. Viðræðunum var haldið áfram í Búdapest vorið 1990 og var lokið í Vín veturinn 1991–1992 þannig að samningurinn um opna lofthelgi var tilbúinn til undirritunar á framhaldsfundi Ráðstefnunnar um öryggi og samvinnu í Evrópu (CSCE) í Helsinki. Samningurinn var undirritaður 24. mars 1992 fyrir hönd sextán aðildarríkja Atlantshafsbandalagsins, auk Búlgaríu, Georgíu, Hvíta-Rússlands, Póllands, Rúmeníu, Rússneska sambandslýðveldisins, Tékkóslóvakíu, Ungverjalands og Úkraínu.

Samningurinn var undirritaður fyrir Íslands hönd með fyrirvara um fullgildingu. Með þingsályktunartillögu þessari fer ríkisstjórnin þess á leit að Alþingi heimili fullgildingu samningsins. Hann er birtur sem fylgiskjal með tillögu þessari. Ekki er talin ástæða til að birta viðauka við samninginn enda varða þeir tæknilega útfærslu.

Tilgangur.

Tilgangurinn með gerð samningsins um opna lofthelgi er að stuðla að upplýsingaskiptum milli aðildarríkjanna á hernaðarsviðinu með því að heimila eftirlit úr lofti með herjum, hergögnum og hernaðarmannvirkjum á landsvæði þeirra í því skyni að auka traust þeirra í millum og öryggi almennt. Opin lofthelgi gerir aðildarríkjum kleift að afla frekari upplýsinga en þau gera nú þegar, t.d. með gervihnöttum, og styrkir eftirlitsákvæði afvopnunarsamninga í nútíð og framtíð.

Samningurinn um opna lofthelgi auðveldar mun markvissara og sveigjanlegra eftirlit en fæst með hátæknibúnaði í háloftunum, eins og t.d. gervihnöttum. Enn fremur gefur samningurinn ýmsum ríkjum, sem ekki ráða yfir slíkum hátæknibúnaði, tækifæri til að afla af eigin rammleik upplýsinga um herlið, búnað og mannvirki á svæðum sem varða beinlínis öryggi þeirra.

Opin lofthelgi er athygliverð nýbreytni. Um leið og upplýsingastreymi milli aðildarríkjanna er aukið á hernaðarsviðinu geta gagnkvæmar skuldbindingar af þessu tagi rennt styrkari stoðum undir átakavarnir og stjórnun á hættutímum. Samningurinn er því að öðrum þræði traustvekjandi aðgerð. Að auki gerir samningurinn ráð fyrir að hann geti orðið víðtækari, þ.e. að gagnkvæmt eftirlit úr lofti geti náð til fleiri sviða, eins og t.d. umhverfismála.

Íslensk stjórnvöld studdu frá upphafi frumkvæðið að opinni lofthelgi en jafnframt byggðist aðild Íslands að viðræðunum, og síðar samningnum sjálfum, fyrst og fremst á aðildinni að Atlantshafsbandalaginu.

Viðræðurnar.

Samningaviðræðurnar um opnun lofthelgi fóru hægt af stað. Stjórnvöld í Sovétríkjunum fyrrverandi virtust andstæð grundvallaratriðum í fyrstu tillögunni og komu um skeið í veg fyrir árangur. Lengst af kröfðust sovésk stjórnvöld þess að stórir hlutar Sovétríkjanna yrðu undanþegnir eftirliti og að fjöldi eftirlitsferða yrði í lágmarki. Á hinn bóginn vildu aðildarríki Atlantshafsbandalagsins engar undanþágur og lögðu áherslu á leyfilega notkun næmra skynjunartækja.

Í samningnum um hefðbundinn herafla í Evrópu (CFE) er gert ráð fyrir eftirliti með framkvæmd hans úr lofti en ekki tókst að ganga frá útfærslu þessa ákvæðis. Þegar leið að undirritun CFE-samningsins og sovésk stjórnvöld hófu stórfellda flutninga á hergögnum austur fyrir Úralfjöll töldu Atlantshafsbandalagsríkin brýnna en nokkru sinni fyrr að flýta viðræðunum um opna lofthelgi. Bandalagsríkin buðu til málamiðlunar að upplýsingar sem fengust samkvæmt væntanlegum samningi um opna lofthelgi yrðu aðgengilegar fyrir öll aðildarríki og að notaðar yrðu sovéskar flugvélar í eftirliti yfir Sovétríkjunum. Þrátt fyrir þetta héldu sovésk stjórnvöld fast við fyrri afstöðu um undanþegin landsvæði, fáar eftirlitsferðir, takmarkaðan skynjunarbúnað og kröfu um eftirlit með herstöðvum aðildarríkja í þriðju ríkjum.

Í kjölfar misheppnaðs valdaráns í Sovétríkjunum í ágúst 1991 varð stefnubreyting hjá þarlendum stjórnvöldum og fljótlega varð ljóst að hægt yrði að ljúka gerð samnings um opna lofthelgi fyrir Helsinki-fundinn vorið 1992. Af hálfu Sovétríkjanna var fallist á að samningurinn næði til alls landsvæðis aðildarríkjanna en Atlantshafsbandalagsríkin gáfu eftir hvað varðar fjölda eftirlitsferða og næmni skynjunartækja. Hlé var gert á viðræðunum síðla árs 1991 þegar Sovétríkin voru formlega leyst upp en í upphafi árs 1992 komu fulltrúar Rússneska sambandslýðveldisins til fundar í stað fulltrúa Sovétríkja fyrrverandi og stuttu síðar bættust fulltrúar Hvíta-Rússlands og Úkraínu í hópinn. Þess má geta að áheyrnarfulltrúar Svíþjóðar og Finnlands fylgdust vel með lokastigum samningagerðarinnar.

Þegar dró að Helsinki-fundinum hafði náðst almenn samstaða um að ljúka viðræðunum með ásættanlegum samningstexta. Leysa þurfti fjölda tæknilegra vandamála en að auki þurfti að ákveða kostnaðarskiptingu, tegundir og skilvirkni skynjunarbúnaðar, skiptingu eftirlitsferða milli aðildarríkja og hvernig hægt yrði að tryggja hugsanlega aðild annarra þátttökuríkja CSCE.

Samningurinn.

Í samningnum um opnun lofthelgi eru alls nítján greinar, ásamt þrettán viðaukum, sem varða aðallega tæknilega þætti í framkvæmd eftirlits úr lofti.

Í I.–VIII. gr. eru settar reglur um virka og óvirka könnunarflugskvóta, þ.e. annars vegar fjölda eftirlitsferða sem hverju aðildarríki er heimilt að framkvæma og hins vegar þann fjölda sem hvert ríki er skuldbundið til að taka við, leyfileg skynjunartæki, tegundir flugvéla og undirbúning og framkvæmd yfirflugs.

Í IX. gr. er kveðið á um hvernig megi beita skynjunartækjum til að afla upplýsinga og hvernig slíkar upplýsingar séu síðan notaðar.

Í X. gr. er lagður grunnur að stofnun sérstakrar samráðsnefndar sem ætlað er að fylgjast með og aðstoða við framkvæmd samningsins, þar á meðal hugsanlega endurskoðun yfirflugskvóta.

Í XI.–XIX. gr. er fjallað um samninginn sjálfan, þ.e. gildistöku, aðild annarra ríkja o.s.frv.

Könnunarflugskvótar.

Fyrsta skipting virkra könnunarflugskvóta endurspeglar málamiðlun sem fólst í því að úthluta minni kvótum en mörg ríki óskuðu eftir, a.m.k. til ársloka 1994. Ástæða þessa var fyrst og fremst að mikill áhugi aðildarríkja á eftirliti yfir Rússlandi var í engu samræmi við óvirkan kvóta Rússlands en jafnframt var mörgum aðildarríkjum í mun að takmarka yfirflug yfir eigin landsvæði.

Ísland óskaði ekki eftir og var ekki úthlutað virkum kvóta en á hinn bóginn leyfir óvirki kvótinn allt að fjögur könnunarflug á ári yfir Íslandi. Ef kæmi til slíks eftirlits annarra aðildarríkja yrðu íslensk stjórnvöld skuldbundin til að taka við eftirlitsmönnum og virða forréttindi og friðhelgi þeirra á sama hátt og við á um samninginn um hefðbundinn herafla í Evrópu. Af þessu tilefni hefur ríkisstjórnin lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um réttindi eftirlitsmanna vegna samningsins. Samningurinn kveður á um að yfirflugi sé háttað í samræmi við reglur og skilyrði Alþjóðaflugmálastofnunarinnar (ICAO).

Þess má geta að enn hefur ekki komið til eftirlits á Íslandi með framkvæmd samninga um afvopnun eða traustvekjandi aðgerðir. Það breytir ekki þeim skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa tekist á hendur. Eðli málsins samkvæmt kæmi það í hlut utanríkisráðuneytis og samgönguráðuneytis að annast framkvæmd þessa samnings ef önnur aðildarríki óskuðu eftir könnunarflugi hér á landi. Í slíku tilfelli yrði kostnaður íslenskra stjórnvalda óverulegur enda mundi eftirlitsaðili leggja til eigin flugvél og skynjunartæki. Að ósk rússneskra stjórnvalda leyfir samningurinn að aðildarríki, sem er vettvangur eftirlits, megi krefjast þess að könnunaraðilar noti innlenda flugvél og tæki en þau þurfa þá að uppfylla ýtrustu kröfur samningsins.

Í samningnum er nákvæmlega tilgreint hvers konar skynjunartæki sé heimilt að nota í könnunarflugi. Það er grundvallaratriði að einungis megi nota tæki sem séu öllum aðildarríkjum aðgengileg, þ.e. séu seld á opnum markaði. Þá er kveðið á um að aðildarríki sem tekur við könnunaraðilum fái aðgang að öllum upplýsingum sem fást á fluginu og það á reyndar við um önnur aðildarríki samningsins sem þess óska. Gert er ráð fyrir að samráðsnefnd aðildarríkja samningsins, sem kemur saman einu sinni í mánuði í Vín, fylgist með frekari þróun skynjunartækni og úrskurði hvaða tæki verði leyfileg á hverjum tíma þannig að eðlilegar tækniframfarir orsaki ekki stöðuga endurskoðun samningsins.

Samkvæmt 2. kafla III. gr. samningsins er hópum aðildarríkja heimilt að taka saman höndum við framkvæmdina með samnýtingu flugvéla, skynjunartækja og könnunarflugskvóta. Það þarf mikið fjármagn og tæknigetu til að samningurinn nýtist sem skyldi og því hafa sum aðildarríki tekið þennan kostinn. Þannig hafa Rússland og Hvíta-Rússland samið um samstarf og aðildarríki Vestur-Evrópusambandsins hafa í hyggju að fjárfesta í sameiginlegum búnaði.

Aðildarríki.

Tilgangurinn með samningnum um opna lofthelgi var í upphafi að stuðla að auknum upplýsingaskiptum, eftirliti og eflingu trausts milli aðildarríkja Atlantshafsbandalagsins annars vegar og Varsjárbandalagsins fyrrverandi hins vegar. Breyttar aðstæður við lok samningaviðræðnanna, m.a. vegna upplausnar Sovétríkjanna, ollu því að nýfrjálsum ríkjum var boðin aðild að samningnum. Þá var samþykkt að öll þátttökuríki Ráðstefnunnar um öryggi og samvinnu í Evrópu skyldu eiga þess kost að hafa áheyrnarfulltrúa þar sem fjallað væri um efni eða framkvæmd samningsins en síðan gætu þau gerst fullir aðilar sex mánuðum eftir formlega gildistöku. Þess má geta að tuttugu og sjö ríki hafa undirritað samninginn og þar af hafa fjórtán ríki fullgilt hann. Miðað er við að hann taki gildi þegar fullgildingu tuttugu ríkja er lokið og í þeim hópi verða að vera öll þau ríki sem hafa fleiri en átta óvirka kvóta.

Til að auðvelda fljótlega framkvæmd samningsins hafa aðildarríki samþykkt að hann gildi til bráðabirgða til 23. október 1994. Þegar hann hefur formlega tekið gildi er gert ráð fyrir að gildistíminn verði ótakmarkaður en endurskoðunarráðstefna verði haldin þremur árum eftir gildistöku og svo á fimm ára fresti.

..........

Með þingsályktunartillögu þessari var prentaður sem fylgiskjal samningur um opna lofthelgi sem undirritaður var í Helsinki 24. mars 1992.

Um samninginn vísast til þingskjalsins (lausaskjalsins). Enn fremur verður samningurinn prentaður í C-deild Stjórnartíðinda.