Kynslóðareikningar Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 555

1996–97. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.

121. löggjafarþing. – 299 . mál.

555. Tillaga til þingsályktunar um gerð kynslóðareikninga.

Flm.: Steingrímur J. Sigfússon, Ögmundur Jónasson.

Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að hefja undirbúning að gerð svonefndra kynslóðareikninga. Slíkir reikningar verði framvegis hafðir til hliðsjónar við gerð rammafjárlaga til lengri tíma, opinberra áætlana og fjárlagagerð eftir því sem við getur átt.

Greinargerð.

Í sem allra stystu máli má segja að kynslóðareikningar snúist um eftirfarandi: Öll opinber útgjöld verður fyrr eða síðar að greiða eins og aðra eyðslu, annaðhvort samtímis af þeirri kynslóð sem nýtur góðs af útgjöldunum eða að einhverju leyti síðar, af komandi kynslóðum, ef útgjöld eru umfram tekjur og mismunurinn er brúaður með lántökum.

Þessi einföldu sannindi hafa auðvitað lengi verið öllum ljós en síður hið flókna samspil núverandi afkomu hins opinbera við ýmsa aðra þætti. Þættir eins og breytt aldurssamsetning (hærra hlutfall aldraðra), atvinnuástand, vextir, fyrirkomulag lífeyrismála o.fl. munu hafa afgerandi áhrif á aðstöðu kynslóðanna til að standa straum af opinberum útgjöldum og/eða njóta góðs af þeim.

Hugtakið sem hér er nefnt kynslóðareikningar, á ensku „generational accounting“ og „generasjonsregnskap“ á norsku, er tiltölulega nýtt af nálinni. Slíkir reikningar fylgdu í fyrsta skipti fjárlagafrumvarpi ársins 1993 í Bandaríkjunum en þar var hugtakið búið til. Slíkir reikningar hafa verið gerðir á Ítalíu, í Þýskalandi, Japan og víðar. Á Norðurlöndum hafa Danir og Norðmenn verið í fararbroddi og var sérstaklega gerð grein fyrir kynslóðareikningum á Norska stórþinginu fyrir tveimur árum í greinargerð fjárlagafrumvarpsins (sjá St. meld. nr. 1/1994–1995). Þeim sem vilja lesa sér til um gerð, möguleika og takmarkanir slíkra útreikninga má hiklaust benda á þá greinargerð.

Kynslóðareikningar eru reikningsaðferðir til að reikna út og spá fyrir um líklega eða væntanlega nettóskattbyrði núlifandi og komandi kynslóða, óhjákvæmilega að gefnum ýmsum forsendum.

Reikningarnir fela í sér að reynt er að spá fyrir um og reikna út útkomu hverrar kynslóðar allt lífshlaupið hvað varðar greiðslur (skatta) til og tekjur (endurgreiðslur og bætur) frá hinu opinbera.

Reikningarnir eru tilraun til að mæla heildaráhrifin af fyrirkomulagi og samspili helstu þátta sem áhrif hafa á stöðu kynslóðanna í þessu sambandi. Meðal þess helsta má telja:

- afkomu hins opinbera,

- tilhögun tekjuöflunar og ráðstöfun tekna hins opinbera (tilfærslur, útgjöld til velferðarmála o.s.frv.),

- breytingar í aldurssamsetningu,

- raunvexti,

- hagvöxt,

- atvinnuástand,

- fyrirkomulag lífeyrismála, einkum hvort um er að ræða sjóðauppbyggingu eða gegnumstreymiskerfi.

Eins og sjá má af þessu er óhugsandi að gera slíka útreikninga án þess að gefa sér ýmsar forsendur um þróun mála. Þeir eru því að sama skapi háðir óvissu sem af því leiðir.

Ein meginniðurstaða slíkra útreikninga er hvert nettóskattbyrðin stefni að óbreyttu eða hvaða breytingar þurfi að gera í efnahagsmálum vilji menn jafna skattbyrði kynslóðanna.

Engan þarf að undra að á tímum hallareksturs velflestra ríkissjóða á Vesturlöndum hefur útkoman yfirleitt sýnt að skattbyrði komandi kynslóða yrði að óbreyttu óhjákvæmilega þyngri en hún er hjá núlifandi kynslóðum. Sú varð eðlilega útkoman í Bandaríkjunum þar sem alríkissjóðurinn hefur verið rekinn með miklum halla. Hafa kynslóðaútreikningarnir þar komið töluvert við sögu í pólitískri umræðu og valdið deilum um hversu hratt eigi að minnka ríkissjóðshallann. Jafnvel í Noregi þar sem umtalsverður afgangur er orðinn á fjárlögum gæti skattbyrðin samt átt eftir að þyngjast þegar breyttrar aldurssamsetningar verður farið að gæta af fullum þunga.

Fljótt á litið gæti þetta skilist þannig að börn okkar og barnabörn væru dæmd til lakari lífskjara en við. Málið er þó ekki alveg svo einfalt því þróun efnahagsmála að öðru leyti, t.d. hagvöxtur, ræður einnig miklu. Aftur er rétt að minna á alla þá fyrirvara sem nauðsynlegt er að hafa vegna þess að útreikningarnir byggja á fjölmörgum gefnum forsendum. Það er því ástæða til að vara við oftúlkun eða mistúlkun á niðurstöðum. Kynslóðareikningar eru, eða geta a.m.k. líklega orðið, gagnleg tæki til að spá fyrir um tilhneigingu, líklega þróun að gefnum fjölmörgum forsendum og ekkert umfram það.

Loks er rétt að minna á að kynslóðareikningar í einföldustu mynd byggjast á meðaltölum, þ.e. þeir mæla meðaltalsútkomu kynslóðanna, en ekki er þar með sagt að sú verði reyndin, þ.e. að allir deili byrðunum jafnt. Í Bandaríkjunum hafa lífskjör ófaglærðra og lægri millistétta versnað á sama tíma og þeir tekjuhæstu hafa bætt stöðu sína. Það er með öðrum orðum síður en svo gefið að byrðarnar af líklegri aukninni skattbyrði, til að standa undir velferðarkerfi framtíðarinnar, dreifist jafnt eða réttlátlega á alla sem tilheyra viðkomandi kynslóð.

Þeirrar tilhneigingar hefur gætt hjá sumum að hampa niðurstöðum kynslóðareikninga, þar sem þeir hafa verið gerðir, sem rökum fyrir meiri niðurskurði opinberra útgjalda. Tillögumenn vilja taka skýrt fram að það er ekki tilgangur þeirra með flutningi tillögunnar, heldur þvert á móti sá að til þess að verja og varðveita til frambúðar öflugt almennt velferðarkerfi, af því tagi sem Norðurlönd hafa sérstaklega orðið þekkt fyrir, er nauðsynlegt að átta sig á hvert stefnir. Enginn ágreiningur er um að við getum ekki réttlætt að kaupa okkur á kostnað barna okkar tímabundið aukna velferð sem kostar meira en við erum sjálf tilbúin til að greiða. Niðurstaðan þarf hins vegar ekki þar með sagt að verða sú að skerða kjör þeirra sem nú eru aldraðir eða sjúkir. Aukinn uppsafnaður lífeyrissparnaður, aukin atvinna og þar með auknar tekjur og minni bótagreiðslur og síðast en ekki síst aukin tekjuöflun (hallalaus rekstur) geta skilað árangri í sömu átt, til að jafna aðstöðu kynslóðanna.

Rétt er að hafa í huga að aðstæður eru mismunandi eftir löndum og því verður að þróa aðferðir við slíka reikningagerð í samræmi við fyrirkomulag í hverju landi fyrir sig þótt sjálfsagt megi að einhverju leyti yfirfæra aðferðafræði og læra mikið af því sem gert hefur verið erlendis, t.d. í Noregi og Danmörku.

Eftir því sem næst verður komist er málið á því stigi hérlendis að aðilar eins og Þjóðhagsstofnun, fjármálaráðuneyti og Seðlabanki hafa fylgst með umræðum og skrifum erlendis. Í greinargerð með frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1996 var lítillega minnst á kynslóðareikninga. Hagfræðistofnun Háskóla Íslands hefur hins vegar skoðað þetta mál nokkuð og er afrakstur þeirrar vinnu væntanlegur fljótlega. Tímabært er að taka mál þetta á dagskrá Alþingis og marka því stefnu og því er þessi tillaga flutt.