Fjögurra ára áætlun um ýmis mál til hagsbóta fyrir neytendur árin 2021–2024 Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 345

150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 345 - 306. mál.

Tillaga til þingsályktunar um fjögurra ára áætlun um ýmis mál til hagsbóta fyrir neytendur árin 2021–2024.

Flm.: Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Oddný G. Harðardóttir, Willum Þór Þórsson, Þorsteinn Sæmundsson, Inga Sæland, Björn Leví Gunnarsson.

Alþingi ályktar að fela ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra að vinna að neytendamálum í samræmi við eftirfarandi þrjú meginmarkmið sem tryggja eiga bættan hag neytenda á árunum 2021–2024:

A. Markmið um skilvirkt fyrirkomulag neytendamála.

Stofnað verði nýtt embætti umboðsmanns neytenda sem hafi mjög skýrt og afmarkað hlutverk.

B. Markmið um upplýsingamiðlun til neytenda.

1. Neytendafræðsla verði aukin.

2. Aukin áhersla verði lögð á sjálfbæra og ábyrga neyslu.

3. Eftirlit með verðmerkingum verði eflt.

C. Markmið um réttindi neytenda.

1. Reglur um skilarétt verði endurskoðaðar og uppfærðar í samvinnu við hagsmunaaðila, svo sem Samtök verslunar og þjónustu, Neytendasamtökin og umboðsmann neytenda. Reglurnar verði kynntar fyrir neytendum og seljendum vöru og þjónustu.

2. Innheimta sérstakra lántökugjalda á neytendalánum verði bönnuð.

3. Sett verði á fót samanburðarverðsjá á fjármálamarkaði: vefsíða þar sem allar upplýsingar um fjármálaþjónustu eru veittar á skýran og aðgengilegan máta.

Greinargerð.

Þingsályktunartillaga þessi var fyrst lögð fram á 145. löggjafarþingi (844. mál) og er nú lögð fram að nýju með breytingum, m.a. vegna nýsamþykktra laga um úrskurðaraðila á sviði neytendamála, nr. 81/2019.

Tillagan var upphaflega flutt af fulltrúum allra þingflokka sem sæti áttu á Alþingi. Markmiðið er að leggja fram tillögur sem miða að því að bæta hag neytenda með skjótum hætti.

Á næstu árum þurfa stjórnvöld að bregðast við ýmsum vaxandi áskorunum á sviði neytendamála, t.d. alþjóðavæðingu framleiðslukeðjunnar sem gerir eftirlit með vörum flóknara, aukinni netverslun og brotum á rétti neytenda. Í sumum tilfellum þekkja seljendur ekki rétt neytenda og neytendur þekkja sjálfir oft ekki rétt sinn. Það virðist sem neytendur þekki ekki nægilega vel hvert þeir eigi að leita þegar ágreiningur rís milli þeirra og seljenda.

Í könnun sem innanríkisráðuneytið lét gera í ágúst 2015 var spurt um þekkingu á mun á hlutverkum Neytendastofu og Neytendasamtakanna. Niðurstaðan var sú að einungis 18,3% töldu sig þekkja muninn. Rúmlega 80% gátu ekki gert greinarmun á hlutverki þessara stofnana, þ.e. að Neytendastofa væri opinber eftirlitsstofnun en Neytendasamtökin frjáls félagasamtök. 58,4% sögðust mundu leita til Neytendasamtakanna ef þörf væri á aðstoð vegna ágreinings við seljanda, 18,1% til Neytendastofu, 10,3% til seljanda og 9% til lögfræðings. Samkvæmt skorkorti neytendamála, sem var gefið út árið 2017 af framkvæmdarstjórn Evrópusambandsins, kemur þó fram að þekking neytenda hafi aukist hér á landi frá síðustu könnun, sem er jákvæð þróun. 1 Flutningsmenn telja þó nauðsynlegt að skýrt sé hvaða hlutverki lykilstofnanir og samtök á sviði neytendamála gegna.

Neytendastofa er eftirlitsstofnun og er meginhlutverk hennar að gæta að og hafa eftirlit með neytendarétti og öryggi vöru, hafa eftirlit með viðskiptaháttum og stuðla að gagnsæi markaðarins, hafa yfirumsjón með lögmælifræði og hagnýtri mælifræði og framkvæmd sem að því lýtur og loks að miðla upplýsingum til aðila á markaði um réttindi þeirra og skyldur. Neytendasamtökin eru frjáls félagasamtök sem hafa frá stofnun veitt neytendum ráðleggingar og aðstoð við að leita réttar síns gagnvart seljanda. Ríkið hefur gert þjónustusamning við samtökin um að sinna þessari þjónustu en samningurinn stendur aðeins undir hluta kostnaðar við þjónustuna. Samtökin sinna einnig mikilvægu þjónustuhlutverki við neytendur sem kaupa þjónustu í öðrum Evrópulöndum í gegnum Evrópsku neytendaaðstoðina (ENA). Með því að styrkja Leiðbeiningar- og kvörtunarþjónustu Neytendasamtakanna mundi réttarstaða neytenda batna mikið. Nauðsynlegt er að tryggja Neytendastofu nægilegt fjármagn til þess að anna málafjölda og sinna lögbundnu eftirliti. Offramboð á upplýsingum getur haft fælandi áhrif á neytendur og því er mikilvægt að þeir beri traust til samtaka og stofnana sem fara með neytendamál og geti leitað til þeirra til að fá aðstoð. Flutningsmenn leggja áherslu á að við stofnun embættis umboðsmanns neytenda verði honum markað skýrt verksvið og þess gætt að það skarist ekki við starfsemi Neytendasamtakanna eða annarra stofnana eða samtaka sem sinna neytendamálum.

Um markmið um skilvirkt fyrirkomulag neytendamála.

Síðast voru gerðar breytingar á fyrirkomulagi neytendamála árið 2005. Þá var embætti talsmanns neytenda stofnað og Neytendastofa tók formlega til starfa, en hún tók yfir verkefni Löggildingarstofu og hluta verkefna sem áður voru hjá Samkeppnisstofnun. Embætti talsmanns neytenda var lagt niður árið 2014. Nauðsynlegt er að endurskilgreina hlutverk Neytendastofu og kanna hvort rétt sé að breyta verksviði stofnunarinnar þannig að hún starfi sem einhvers konar umboðsmaður neytenda að norrænni fyrirmynd sem hefði skýrt afmarkað hlutverk.

Ítrekað hefur verið lagt til að embætti umboðsmanns neytenda verði stofnað. Með stofnun þess tæki embættið yfir verkefni Neytendastofu auk annarra verkefna sem snúa að neytendavernd. Í skýrslu um neytendavernd á fjármálamarkaði sem kom út árið 2013 er lagt til að þessi leið verði farin og eru eftirfarandi tillögur að mestu þaðan.

Skoða þarf hvort hið nýja embætti taki yfir skyldur og verkefni Fjármálaeftirlitsins sem snúa að neytendamálum með beinum hætti.

Tryggja þarf umboðsmanni neytenda fullt sjálfstæði og sambærilegar valdheimildir og annars staðar á Norðurlöndunum. Umboðsmaður sinni öflugu eftirliti og auki vitund neytenda til að veita samkeppnislegt aðhald.

Umboðsmaður neytenda verður að vera sjálfstæður í störfum sínum og hafi ríka frumkvæðisskyldu til rannsókna, ekki síst á fjármálamarkaði.

Umboðsmanni neytenda verði fengið opinbert eftirlit með ósanngjörnum samningsskilmálum skv. 36. gr. a–d laga um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, nr. 7/1936, og lögum um ábyrgðarmenn, nr. 32/2009. Færa má rök fyrir því að tilskipun 93/13/EB sé ekki að fullu innleidd þar sem enginn opinber aðili hefur eftirlit með ákvæðum samningalaga sem lúta að ósanngjörnum samningsskilmálum. Vert er að skoða hvort ástæða er til að færa 36. gr. a–d úr lögum um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga yfir í lög um ábyrgðarmenn eða kveða skýrt á um í samningalögum að umboðsmaður neytenda hafi eftirlit með umræddum ákvæðum.

Atriði sem snúa beint að neytendum verði meginviðfangsefni hins nýja embættis umboðsmanns neytenda. Þau ákvæði í lögum nr. 57/2005 sem standa fjær beinum hagsmunum neytenda og eru í grunninn samkeppnisréttarlegs eðlis verði flutt úr lögunum og eftirlit með þeim verði fært til annarra stofnana.

Þá kann að koma til skoðunar hvaða samlegðaráhrif embætti umboðsmanns neytenda kynni að hafa við embætti umboðsmanns skuldara. Æskilegt er að gerður verði ítarlegur samstarfssamningur milli þeirra embætta og Fjármálaeftirlitsins til að tryggja upplýsingaskipti.

Um markmið um upplýsingamiðlun til neytenda.

1. Aukin neytendafræðsla.

Á frjálsum markaði hafa neytendur veigamikið hlutverk í því að veita seljendum aðhald. Það er því mikilvægt að neytendur séu upplýstir og búi yfir færni sem gerir þeim kleift að taka sem bestar ákvarðanir. Það þýðir m.a. að þeir þekki rétt sinn, hafi verðvitund, séu læsir á markaðssetningu og auglýsingar, búi yfir fjármálalæsi og viti hvert þeir eiga að leita ef upp kemur ágreiningur við seljendur. Stjórnvöld verða að tryggja að neytendur hafi aðgang að upplýsingum og fái nauðsynlega fræðslu um neytendamál.

Mikil umræða hefur verið um fjármálalæsi á undanförnum árum, ekki síst eftir efnahagshrunið 2008. Þáverandi mennta- og menningarmálaráðherra skipaði í júní 2011 starfshóp um þriggja ára tilraunaverkefni til að efla fjármálafræðslu í grunn- og framhaldsskólum. Hópurinn skilaði skýrslu árið 2014 sem í voru ýmsar tillögur. Mennta- og menningarmálaráðuneytið lét gera könnun meðal allra grunn- og framhaldsskóla um fjármálalæsi vorið 2016. Niðurstöður hennar sýna að fjármálalæsi er kennt í flestum skólum eins og aðalnámskrár gera ráð fyrir eða í 87% grunnskóla og 90% framhaldsskóla og oftast sem hluti af öðru námsefni en ekki sérstök námsgrein. 2 Í febrúar 2018 tók mennta- og menningarmálaráðherra ákvörðun um að Ísland yrði með í valkvæðum hluta PISA-könnunarinnar árið 2021 sem snýr að fjármálalæsi 15 ára nemenda. 3

2. Aukin áhersla á sjálfbæra og ábyrga neyslu.

Á undanförnum áratugum hefur athygli manna í auknum mæli beinst að ábyrgð neytenda og mikilvægi þess að þeir séu upplýstir um uppruna vöru, enda hefur neysla þeirra margvísleg áhrif á umhverfið. Þá hefur framleiðsla á neysluvarningi að miklu leyti færst frá þróuðum ríkjum til fátækari landa þar sem framleiðslukostnaður er lægri, m.a. vegna lægri launa og minni krafna á sviði vinnuverndar og umhverfismála. Upplýsa þarf neytendur um það með hvaða hætti þeir geta haft áhrif með vali sínu á vöru og þjónustu.

Eitt af heimsmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna er ábyrg framleiðsla og ábyrg neysla. Íslensk stjórnvöld eru skuldbundin til að vinna að þessum markmiðum rétt eins og stjórnvöld annarra ríkja. Markmið nr. 12 miðar að því að tryggja sjálfbæra neyslu og framleiðslu. Meðal undirmarkmiða eru minni matarsóun, ábyrg notkun, ábyrg meðhöndlun úrgangs og ábyrg nýting náttúruauðlinda. Þá eiga stjórnvöld að hafa tryggt að fyrir árið 2030 verði almenningur upplýstur og meðvitaður um sjálfbæra þróun. Einnig skal unnið að því fyrir árið 2020 að tryggja ábyrga meðferð skaðlegra efna í gegnum lífsferilinn (frá vöggu til grafar) og minnka til muna losun slíkra efna út í umhverfið þannig að áhrif þeirra á heilsu fólks og umhverfi verði sem minnst. Til að ná markmiði tillögunnar um aukna áherslu og ábyrga neyslu leggja flutningsmenn til að settur verði á fót verkefnahópur sem hafi það að markmiði að semja áætlun í neytendafræðslu. Við gerð áætlunarinnar þarf verkefnahópurinn að taka tillit til framangreindra heimsmarkmiða Sameinuðu þjóðanna. Mikilvægt er að fræðsla til neytenda um ábyrga neyslu nái til allra neytenda, ekki eingöngu nemenda. Jafnframt setji stjórnvöld af stað verkefni til að vekja athygli á sjálfbærri neyslu.

3. Upplýsingar um verðmerkingar.

Neytendur eiga ríkan rétt á upplýsingum um verð á vöru og þjónustu. Mikilvægt er að reglum um verðmerkingar sé fylgt og eftirlit sé virkt. Því þurfa eftirfarandi atriði að vera uppfyllt:

a. Umboðsmaður neytenda þarf að hafa bolmagn til að sinna verðlagseftirliti alls staðar á landinu.

b. Skoða þarf hvort þær breytingar sem gerðar voru á verðmerkingum á formerktum matvælum séu ásættanlegar fyrir neytendur en víða er verð gefið upp sem kílóverð en til að sjá verð vörunnar þarf að skanna vöruna inn.

c. Verð á grænmeti og ávöxtum er nær alltaf gefið upp sem kílóverð. Því þarf að tryggja að í öllum verslunum sé vigt þar sem neytendur geta séð endanlegt verð vöru.

d. Mælieiningaverð, þ.e. samanburðarverð, hvað kíló, lítri eða stykki af vöru kostar á ávallt að gefa upp þegar það á við. Á þessu er oft misbrestur og í Svíþjóð er t.d. skylt að gefa upp mælieiningaverð á gulum grunni til að auðvelda neytendum samanburðinn.

Um markmið um réttindi neytenda.

1. Endurskoðun, uppfærsla og kynning á reglum um skilarétt.

Mikilvægt er að tryggja samráð við helstu hagsmunaaðila, svo sem Samtök verslunar og þjónustu, Neytendasamtökin og umboðsmann neytenda.

Samræmdar og sanngjarnar skilareglur auka traust neytenda á seljendum og geta haft jákvæð áhrif á verslun hér á landi, auk þess sem þær eru liður í sjálfsagðri neytendavernd.

Árið 2000 gaf þáverandi viðskiptaráðuneyti út verklagsreglur um skilarétt. Markmiðið var að tryggja samræmda framkvæmd um skil og skipti á vörum til hagsbóta fyrir neytendur og seljendur. Meginatriði þessara verklagsreglna eru:

* Neytandi á að minnsta kosti 14 daga skilarétt.

* Vörur sem merktar eru með gjafamerki gera kassakvittun óþarfa við skil.

* Inneignarnótur skulu miðast við upprunalegt verð vöru.

* Gjafabréf gilda í fjögur ár frá útgáfudegi og inneignarnótur í allt að fjögur ár.

* Skilaréttur tekur ekki til útsöluvöru nema um annað hafi verið samið.

Reglurnar hafa að einhverju leyti fest sig í sessi en þó eru ákvæði í þeim sem seljendur fylgja almennt ekki. Má þar nefna gildistíma gjafabréfa og skil á vörum eftir að útsala er hafin. Reglurnar eru óþarflega flóknar en mikilvægt er að þær séu hnitmiðaðar og skiljanlegar ef þær eiga að þjóna tilgangi sínum. Bandaríkin hafa gengið hvað lengst í að tryggja rétt neytenda á þessu sviði. Í Kaliforníuríki er t.d. bannað að setja gildistíma á gjafabréf.

Lagt er til að gildistími gjafabréfa verði lögfestur í fjögur ár sem er hefðbundinn fyrningarfrestur. Slíkt eykur neytendavernd og er ekki íþyngjandi fyrir seljendur. Með skýrari framsetningu á verklagsreglum um skilarétt, gjafabréf og inneignarnótur styrkist staða innlendrar verslunar gagnvart erlendri netverslun þar sem neytendur verða meðvitaðir um réttindi sín. Þeir geta gengið að samræmdum reglum vísum. Þannig eru skýrar verklagsreglur um skilarétt neytenda, gjafabréf og inneignarnótur bæði neytendum og seljendum til hagsbóta.

2. Innheimta sérstakra lántökugjalda á neytendalánum verði bönnuð.

Flutningsmenn telja að kostnaður við lántöku ætti að vera innifalinn í vöxtum sem neytandi greiðir. Með lántökukostnaði er átt við þóknun og önnur gjöld sem neytandi þarf að greiða lánveitanda í tengslum við lánssamning. Lántökukostnaður er yfirleitt föst hlutfallsleg tala óháð lánsfjárhæð en endurspeglar ekki raunverulegan kostnað við lántökuna. Velta má fyrir sér hvort skjalagerð og umsýsla sem gjaldið á að ná yfir kosti ekki jafnmikið hvort sem lán er 1 eða 15 millj. kr. Nefnd sem gaf út skýrsluna „Neytendavernd á fjármálamarkaði“ í apríl 2013 telur að bankar, Íbúðalánasjóður og aðrir aðilar sem veita neytendalán þurfi í samræmi við upplýsingaskyldu neytendaréttarins að skýra nákvæmlega á hvaða kostnaðarliðum lántökukostnaður byggist og forsendur fyrir því að gjaldið sé háð fjárhæð. 4

3. Sett verði á fót samanburðarverðsjá á fjármálamarkaði, þ.e. vefsíða þar sem allar upplýsingar um fjármálaþjónustu eru veittar á skýran og aðgengilegan máta.

Auðvelt verði að bera saman ýmsa mikilvæga þætti í fjármálum einstaklinga, svo sem húsnæðislán, sparnaðarleiðir, vátryggingar o.s.frv. Slíkt tíðkast í nágrannaríkjum Íslands. Samanburðarverðsjá á að veita fjármálastofnunum aðhald frá neytendum og ýta undir samkeppni. Nú þegar eru til heimasíður svo sem www.aurbjorg.is og www.herborg.is, sem taka saman hluta af þessum upplýsingum eins og húsnæðislán, kortaþjónustu og sparnaðarleiðir.

Til staðar er úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki, sem starfar samkvæmt samkomulagi milli þáverandi viðskiptaráðuneytis, Sambands íslenskra viðskiptabanka, Sambands íslenskra sparisjóða, Samtaka verðbréfafyrirtækja, Sambands lánastofnana og Neytendasamtakanna. Skýra þarf stöðu nefndarinnar betur og hefur umboðsmaður Alþingis m.a. vakið athygli á nauðsyn þess. Úrskurðarnefndin starfar ekki sem lögbundin úrskurðarnefnd og ber því strangt til tekið ekki að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem kveðið er á um í stjórnsýslulögum. Einnig þarf að kanna betur hvernig fara ætti með mál gegn fjármálafyrirtækjum í slitameðferð.

Flutningsmenn telja að framangreindar breytingar og aðgerðir verði til þess að bæta hag neytenda og skýra fyrirkomulag neytendamála.

1 ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=117250

2 www.samband.is/media/skolamal/Fjarmalalaesi.pdf

3 www.stjornarradid.is/efst-a-baugi/frettir/stok-frett/2018/02/13/Fjarmalalaesi-islenskra-nemenda-metid-i-PISA-arid-2021/

4 www.stjornarradid.is/media/forsaetisraduneyti-media/media/skyrslur/neytendavernd-a-fjarmalamarkadi.pdf