Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 152/2018 um breytingu á XI. viðauka við EES-samninginn Stjórnartillaga - þingskjal nr. 410

149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 410 - 341. mál.

Stjórnartillaga.

Tillaga til þingsályktunar

um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 152/2018

um breytingu á XI. viðauka (Rafræn fjarskipti, hljóð- og myndmiðlun og upplýsingasamfélagið) við EES-samninginn.

Frá utanríkisráðherra.

Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að staðfesta fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 152/2018, frá 6. júlí 2018, um breytingu á XI. viðauka (Rafræn fjarskipti, hljóð- og myndmiðlun og upplýsingasamfélagið) við EES-samninginn frá 2. maí 1992, og fella inn í samninginn tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2014/61/ESB frá 15. maí 2014 um ráðstafanir til að lækka kostnað við uppbyggingu á háhraða rafrænum fjarskiptanetum.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með þingsályktunartillögu þessari er leitað heimildar Alþingis til staðfestingar á ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 152/2018 frá 6. júlí 2018 um breytingu á XI. viðauka (Rafræn fjarskipti, hljóð- og myndmiðlun og upplýsingasamfélagið) við EES-samninginn frá 2. maí 1992 (sbr. fskj. I), og til að fella inn í samninginn tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2014/61/ESB frá 15. maí 2014 um ráðstafanir til að lækka kostnað við uppbyggingu á háhraða rafrænum fjarskiptanetum (sbr. fskj. II).

Þar sem lagastoð var ekki fyrir hendi fyrir framangreindri gerð var ákvörðun nr. 152/2018 tekin af sameiginlegu EES-nefndinni með stjórnskipulegum fyrirvara af Íslands hálfu. Í tillögu þessari er gerð nánari grein fyrir því hvað felst í slíkum fyrirvara, sbr. 103. gr. EES-samningsins. Jafnframt er gerð grein fyrir efni gerðarinnar sem hér um ræðir. Hún felur ekki í sér breytingar á þeim meginreglum sem í EES-samningnum felast.

2. Um stjórnskipulegan fyrirvara.

Samkvæmt EES-samningnum skuldbinda ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar aðildarríkin að þjóðarétti um leið og þær hafa verið teknar, nema eitthvert þeirra beiti heimild skv. 103. gr. EES-samningsins til að setja fyrirvara um að ákvörðun geti ekki orðið bindandi strax vegna stjórnskipulegra skilyrða heima fyrir. Viðkomandi aðildarríki hefur þá sex mánaða frest frá töku ákvörðunar í sameiginlegu nefndinni til að aflétta fyrirvaranum.

Á Íslandi hefur stjórnskipulegur fyrirvari almennt einungis verið gerður þegar innleiðing ákvörðunar kallar á lagabreytingar hér á landi en þá leiðir af 21. gr. stjórnarskrárinnar að afla ber samþykkis Alþingis áður en ákvörðun er staðfest. Slíkt samþykki getur Alþingi alltaf veitt samhliða viðeigandi lagabreytingu, en einnig hefur tíðkast að heimila stjórn-völdum að skuldbinda sig að þjóðarétti með þingsályktun áður en landsréttinum er með lögum breytt til samræmis við viðkomandi ákvörðun.

Áðurnefnd 21. gr. stjórnarskrárinnar tekur til gerðar þjóðréttarsamninga en hún á augljóslega einnig við um þau tilvik þegar breytingar eru gerðar á slíkum samningum. Samkvæmt ákvæðinu er samþykki Alþingis áskilið ef samningur felur í sér afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef hann horfir til breytinga á stjórnarhögum ríkisins. Síðarnefnda atriðið hefur verið túlkað svo að samþykki Alþingis sé áskilið ef gerð þjóðréttarsamnings kallar á lagabreytingar hér á landi.

Umrædd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar felur í sér breytingu á EES-samningnum en þar sem hún kallar á lagabreytingar hér á landi var hún tekin með stjórnskipulegum fyrirvara. Í samræmi við það sem að framan segir er óskað eftir samþykki Alþingis fyrir þeirri breytingu á EES-samningnum sem í ákvörðuninni felst.

3. Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2014/61/ESB frá 15. maí 2014 um ráðstafanir til að lækka kostnað við uppbyggingu á háhraða rafrænum fjarskiptanetum.

Markmið tilskipunarinnar er greiða fyrir uppbyggingu fjarskiptainnviða, fyrst og fremst lagningu ljósleiðara, með því að stuðla að auknum samlegðaráhrifum við samnýtingu á fjar-skipta- og veituframkvæmdum. Aðdragandann að setningu tilskipunarinnar má rekja til fjarskiptaáætlunar ESB, þar sem sett eru fram mjög metnaðarfull markmið um aðgang allra íbúa sambandsins að öflugri háhraðanetsþjónustu fyrir árið 2020.

Mælt er fyrir um um almennan rétt fjarskipta- og veitufyrirtækja til að bjóða aðgang að raunlægum innviðum þeirra og skyldur þeirra til að koma til móts við sanngjarnar beiðnir um aðgang í því skyni að byggja upp háhraða fjarskiptakerfi á grundvelli sanngjarnra skilmála og skilyrða.

Öll veitufyrirtæki sem vinna beint eða óbeint við jarðvegsframkvæmdir sem að hluta eða í heild eru fjármagnaðar með opinberu fé skulu verða við sanngjörnum beiðnum um samhæfingu framkvæmdar í því skyni að byggja upp þætti háhraða fjarskiptanets samkvæmt ákvæðum tilskipunarinnar. Allar nýjar íbúðabyggingar, þar á meðal sameignir, skulu útbúnar innanhússlögnum sem geta borið háhraða netmerki að nettengipunkti. Öll nýbyggð fjölbýlishús skulu útbúin samtengingarpunkti, staðsettum fyrir innan eða utan bygginguna, aðgengilegur fjarskiptaþjónustuveitendum, þar sem tenging við háhraða fjarskiptalagnir og innviði er aðgengileg.

Hver sá sem rekur almennt fjarskiptanet hefur rétt á að byggja eigið net á eigin kostnað, fram til aðgangspunkts og einnig að tengjast fyrirliggjandi innanhússlögnum með það í huga að byggja upp háhraðanet ef nýlögn innanhússlagna er tæknilega ómöguleg eða óhagkvæm. Aðildarríkin skulu skilgreina úrskurðaraðila vegna ágreiningsmála um aðgang og þá ber aðildarríkjunum að skilgreina svokallaðan innviðagagnagrunn (e. single information point), þar sem nálgast má upplýsingar um m.a. fyrirliggjandi fjarskipta- og veitumannvirki sem og fyrirhugaðar veituframkvæmdir. Gagnagrunnur með upplýsingum um mannvirki og veitulagnir þarf því að vera tiltækur.

Tilskipunin leiðir af sér að rekstraraðilar innviða skulu eiga gagnkvæman rétt á því að samnýta framkvæmdir til að uppbygging á innviðum sé sem hagkvæmust. Sérstaklega á þetta við á svæðum þar sem markaðsbrestur veldur því að markaðsaðilar treysta sér ekki til að byggja upp innviði einir en gætu gert það í samstarfi við aðra og þá einkanlega veitufyrirtæki og önnur innviðafyrirtæki. Þá fá stjórnvöld bæði hlutverk og úrræði til þess hvetja til þessarar þróunar, svo sem með gerð gagnagrunns um innviði, miðlun upplýsinga og leiðbeininga til hagsmunaaðila og úrskurðarvald í ágreiningsmálum.

Samkvæmt ákvæðum tilskipunarinnar bar að innleiða hana í ríkjum ESB eigi síðar en 1. janúar 2016.

4. Lagabreytingar og hugsanleg áhrif hér á landi.

Innleiðing tilskipunar 2014/61/ESB kallar á lagabreytingar á Íslandi. Gera þarf breytingu á 36. gr. fjarskiptalaga, nr. 81/2003. Skjóta þarf lagastoð undir innviðagagnagrunn og tilheyrandi leiðbeiningaþjónustu, um aðgengi að gögnum fjarskipta- og veitufyrirtækja, ásamt ákvæðum um meðferð og vinnslu þessara upplýsinga með breytingu á 62. gr. fjarskiptalaga, nr. 81/2003. Skoða verður hvort breyta þurfi fleiri lögum, t.d. til að kveða á um aukið svigrúm veitufyrirtækja og Vegagerðarinnar til að horfa til annarra sjónarmiða við uppbyggingu og gerð kostnaðaráætlana umfram þær forsendur sem tilheyra kjarnastarfsemi. Enn fremur þarf að skoða vegalög, raforkulög o.fl.

Sem fyrr segir má rekja aðdragandann að setningu tilskipunarinnar til markmiða fjarskiptaáætlunar ESB um aðgang allra íbúa sambandsins að öflugri háhraðanetsþjónustu fyrir árið 2020. Sambærileg markmið hafa verið sett í fjarskiptaáætlun Alþingis. Ljóst er að til að ná markmiðunum þarf að setja aukinn kraft í ljósleiðaravæðingu Íslands. Í þessu samhengi má helst nefna verkefnið Ísland ljóstengt, sem er í samræmi við ofangreind markmið. Til að greiða enn frekar fyrir ljósleiðaravæðingu, og tryggja að uppbygging fari fram með hagkvæmum hætti, þarf að nýta tækifæri til samstarfs, samlegðar og samnýtingar við uppbyggingu á öðrum innviðum þjóðfélagsins. Ljóst er að innleiðing ákvæða tilskipunarinnar getur haft víðtæk og jákvæð áhrif til þróunar og uppbyggingar á innviðum hér á landi.

Innleiðing tilskipunarinnar mun hafa í för með sér bæði beinan og óbeinan kostnað fyrir ríkið, sveitarfélög, veitufyrirtæki og jafnvel Vegagerðina. Beinn kostnaður við innleiðingu tilskipunarinnar felst í því að skilgreina þarf eftirlitsstjórnvald sem geti sinnt þeim verkefnunum sem tilskipunin kveður á um, og búa þarf til innviðagagnagrunn og veita þjónustu honum tengda. Póst- og fjarskiptastofnun áætlar að stofnunin muni þurfa eitt til tvö starfsgildi til þess að sinna þessum verkefnum, auk aukinna fjármuna til gagnagrunnsgerðar. Fjárhæð stofnkostnaðar fer að miklu leyti eftir því hvort og hvernig verður heimilað að samnýta fyrirliggjandi upplýsingar um innviði sem þegar eru til og eru á forræði fjarskipta- og veitufyrirtækja. Ef samnýting fyrirliggjandi gagnagrunna verður heimiluð má gera ráð fyrir að stofnkostnaður verði um 20 milljónir og aukinn rekstrarkostnaður vegna fjölgunar starfsgilda og viðvarandi rekstrarkostnaðar gagnagrunns verði um 15 til 25 milljónir á ári. Ætla má að óbeinn kostnaður felist í því að fjarskipta- og veitufyrirtæki þurfi að taka tillit til samnýtingar annarra í sínum uppbyggingaráformum sem gæti aukið flækjustig og kostnað við framkvæmdir.

Þjóðhagslegur ávinningur myndi þó ávallt vega upp á móti þeim óbeina kostnaði að mati Póst- og fjarskiptastofnunar í ljósi þess að viðbótarkostnaður við ljósleiðaralögn með öðrum veituframkvæmdum er einungis um 20 til 25% af heildarkostnaði framkvæmdarinnar.

Fyrirhugað er að samgönguráðherra leggi á yfirstandandi löggjafarþingi fram frumvarp um breytingu á fjarskiptalögum til innleiðingar á tilskipuninni. Þar sem innleiðing tilskipunarinnar varðar m.a. stjórnsýslu raforku- og veitumála þarf að tryggja samráð við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið við innleiðinguna.

5. Samráð við Alþingi.

Í reglum Alþingis um þinglega meðferð EES-mála er kveðið á um að ESB-gerðir, sem fyrirhugað er að fella inn í EES-samninginn en munu ekki taka gildi á Íslandi nema að undangengnu samþykki Alþingis, skuli sendar utanríkismálanefnd til umfjöllunar. Tilskipun 2014/61/ESB var send utanríkismálanefnd til samræmis við framangreindar reglur. Í bréfi utanríkismálanefndar, frá 27. júní 2017, kemur fram að nefndin hafi fjallað um gerðina. Bréfinu fylgir álit umhverfis- og samgöngunefndar þar sem fram kemur að nefndin telji mikilvægt að tilskipunin verði innleidd og að markmið hennar nái fram að ganga, enda til mikillar hagræðingar fyrir uppbyggingu fjarskiptainnviða, einkum ljósleiðaravæðingar landsins. Í bréfinu eru ekki gerðar athugasemdir við innleiðingu gerðarinnar í EES-samninginn.

Fylgiskjal I.

Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 152/2018 frá 6. júlí 2018

um breytingu á XI. viðauka (Rafræn fjarskipti, hljóð- og myndmiðlun og upplýsingasamfélagið) við EES-samninginn.

www.althingi.is/altext/pdf/149/fylgiskjol/s0410-f_I.pdf

Fylgiskjal II.

Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2014/61/ESB frá 15. maí 2014 um ráðstafanir til að lækka kostnað við uppbyggingu á háhraða rafrænum fjarskiptanetum.

www.althingi.is/altext/pdf/149/fylgiskjol/s0410-f_II.pdf