Endurskoðun lögræðislaga Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 558

146. löggjafarþing 2016–2017.

Þingskjal 558 - 425. mál.

Tillaga til þingsályktunar um endurskoðun lögræðislaga.

Flm.: Þórhildur Sunna Ævarsdóttir, Andrés Ingi Jónsson, Ásta Guðrún Helgadóttir, Björn Leví Gunnarsson, Einar Brynjólfsson, Eygló Harðardóttir, Guðjón S. Brjánsson, Gunnar Hrafn Jónsson, Gunnar I. Guðmundsson, Halldóra Mogensen, Katla Hólm Þórhildardóttir, Kolbeinn Óttarsson Proppé, Logi Einarsson, Nichole Leigh Mosty, Smári McCarthy, Steinunn Þóra Árnadóttir.

Alþingi ályktar að fela dómsmálaráðherra að hefja heildarendurskoðun lögræðislaga, nr. 71/1997. Haft verði samráð við samtök fatlaðs fólks við vinnu að endurskoðuninni. Auk almennrar heildarendurskoðunar verði sérstaklega litið til ákvæða samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks um:

a. afnám allrar mismununar gagnvart fólki með fötlun,

b. rétt fatlaðra einstaklinga til þess að njóta lögformlegs hæfis til jafns við aðra,

c. stuðning við ákvarðanatöku í stað staðgengilsákvarðanatöku,

d. rétt fatlaðra einstaklinga til frelsis til jafns við aðra og

e. afnám þvingandi meðferðar og lyfjameðferðar á grundvelli fötlunar.

Ráðherra leggi fram frumvarp á grundvelli endurskoðunarinnar ásamt kostnaðargreiningu eigi síðar en á haustþingi 2018. Ráðherra flýti þó eins og kostur er breytingum sem ætlað er að afnema ólögmæta mismunun gegn fötluðum og leggi fram frumvarp þar að lútandi svo fljótt sem auðið er.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Gildandi lögræðislög tóku gildi árið 1997 eða fyrir 20 árum. Lögunum var breyt töluvert undir lok síðasta kjörtímabils með lögum nr. 84/2015. Markmið þeirra breytinga var að bæta framkvæmd lögræðislaga og tryggja að lagaumhverfi og verklag á grundvelli þess væri í samræmi við alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar. Við þinglega meðferð málsins komu fram þau sjónarmið að frumvarpið væri ekki í samræmi við ákvæði 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og gengju ekki nægilega langt í að árétta samspil laganna við ákvæði annarra laga sem máli skipta varðandi forsendur lögræðissviptingar. Þá kemur einnig fram í nefndaráliti allsherjar- og menntamálanefndar um málið að rétt sé að huga að heildarendurskoðun laganna en lögin hafa ekki verið endurskoðuð efnislega frá því að þau öðluðust gildi, sjá þskj. 1482 í 687. máli 144. löggjafarþings. Með þessari tillögu til þingsályktunar er lagt til að Alþingi beini því til ráðherra að hefja þá heildarendurskoðun.

2. Forsaga.

Mannréttindum er ætlað að hafa efnislegt gildi og raunverulega þýðingu. Það viðhorf til réttinda fólks skín í gegn við lestur greinargerðar með ályktun Alþingis um stefnu og framkvæmdaáætlun um málefni fatlaðs fólks sem lögð var fram í byrjun árs 2012.

Þáverandi velferðarráðherra, Guðbjartur Hannesson, lauk framsöguræðu sinni á þeim orðum að með samþykkt tillögunnar yrði ,,haldið áfram á þeirri braut sem miðar að því að vernda og tryggja að allt fatlað fólk njóti fullra og jafnra mannréttinda og frelsis, auk þess að vinna að virðingu fyrir meðfæddri göfgi fatlaðs fólks“. Tillagan með áorðnum breytingum var samþykkt samhljóða á Alþingi síðar sama ár sem varð til þess að margvíslegir ferlar fóru af stað. Einn helsti liður framkvæmdaáætlunarinnar sneri að undirbúningi fullgildingar samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.

Vinna við breytingar á lögræðislögum var hluti af því ferli þó að hún lyti einnig fleiri markmiðum. Í athugasemdum við frumvarp til laga um breytingar á lögræðislögum, sem varð að lögum nr. 84/2015 og tók gildi 1. janúar 2016, er greint frá því að þeir sem þjáist af völdum geðsjúkdóma hafi varpað ljósi á nauðsyn þess að lögræðislögum yrði breytt. Geðfatlaðir einstaklingar eru enda í miklum meiri hluta þeirra sem sæta lögræðissviptingu, nauðungarvistun, þvingaðri meðferð og lyfjameðferð samkvæmt ákvæðum lögræðislaga.

Lögð hafa verið fram formleg tilmæli um úrbætur á lögunum, m.a. í skýrslum nefndar Evrópuráðsins gegn pyndingum. Nefndin hefur heimsótt Ísland fjórum sinnum og gert athugasemdir við lög og verklag innan geðheilbrigðiskerfisins sem ekki þykja tryggja réttindi notenda með fullnægjandi hætti. Nefndin gerði m.a. alvarlegar athugasemdir við að á það skorti tilteknar verndarráðstafanir sem tryggðar skyldu í lögum. Af hálfu nefndarinnar var ljóst að hvorki gildandi ákvæði laga né framkvæmd þeirra stæðust alþjóðlegar skuldbindingar. Fullt tilefni var því til endurskoðunar lögræðislaga.

Grunnhugsun samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks er sú að óleyfilegt sé að mismuna fötluðu fólki á grundvelli fötlunar þess, þ.e. að fötlun megi aldrei vera ástæða mismunar. Talin var þörf á sérstökum samningi um réttindi fatlaðs fólks því að þrátt fyrir að fatlað fólk njóti mannréttinda til jafns við aðra hópa samfélagsins í orði er sú alls ekki raunin á borði. Fatlað fólk verður ítrekað fyrir grófum mannréttindabrotum, oft eingöngu vegna fötlunar sinnar. Samningurinn skapar ekki ný mannréttindi heldur er honum ætlað að tryggja sérstaklega að fatlað fólk njóti sjálfsagðra mannréttinda til jafns við aðra. Ákvæði samningsins útlista á framsækinn og nákvæman hátt hvernig aðildarríkjum beri að tryggja í lögum og framkvæmd að mannréttindi fatlaðs fólks séu virt í hvívetna.

Eitt mikilvægasta ákvæði samningsins kveður á um jafna réttarstöðu fatlaðra einstaklinga og jafnan rétt þeirra til lögformlegs hæfis, sbr. 12. gr. samningsins. Lengi hefur tíðkast að svipta fatlað fólk lögræði, sérstaklega fólk með geðfötlun eða þroskaskerðingu. Slík takmörkun réttinda hefur gjarnan verið rökstudd á grundvelli verndarsjónarmiða gagnvart hinum fatlaða einstaklingi en einnig vegna þess hryggilega viðhorfs að fatlað fólk geti ekki fötlunar sinnar vegna talist aðilar að lögum. Réttur fatlaðs fólks til stuðnings við ákvarðanatöku sem finna má í samningi Sameinuðu þjóðanna felur í sér grundvallarbreytingu á þeirri nálgun að sjálfsákvörðunarrétti fatlaðs fólks sem viðgekkst fram að samþykkt samningsins.

Í samningi Sameinuðu þjóðanna eru tekin af öll tvímæli umað fatlað fólk eigi að njóta sjálfstæðis, sjálfsákvörðunarréttar og gerhæfis. Með fullgildingu samningsins gangast aðildarríkin undir alþjóðlega skuldbindingu þess efnis að virða lögformlegt hæfi fatlaðs fólks til jafns við aðra og veita þeim sem þess þurfa nauðsynlega aðstoð og stuðning til þess að njóta þess réttar. Samningurinn markar tímamót að því leyti að hann hafnar verndarsjónarmiðum og forræðishyggju gagnvart fötluðu fólki og krefst þess í stað valdeflingar og aukinnar þátttöku fatlaðs fólks í samfélaginu. Með honum er aðildarríkjum gert skylt að leggja niður lagakerfi og framkvæmd þar sem teknar eru ákvarðanir fyrir hönd fatlaðs fólks og bjóða þess í stað upp á stuðning við þá sem fötlunar sinnar vegna eiga erfiðara um vik með ákvarðanatöku en aðrir.

Markmið breytinga á lögræðislögum var að uppfæra löggjöfina til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar. Eins kemur fram í athugasemdum með frumvarpinu er mikilvægt að „lagaramminn sé skýr hvað varðar réttindi og skyldur á þessu sviði, en um er að ræða afar mikilsverð persónuleg réttindi einstaklinga sem reynir oft á þegar einstaklingar eru í viðkvæmri stöðu“. Umrædd breyting var þó ekki fullnægjandi og þörf er á frekari breytingum á lögræðislögum sem byggjast á nýjum grunni.

3. Efni þingsályktunarinnar.

Í tillögunni er lagt til að dómsmálaráðherra verði falið að ráðast í heildarendurskoðun lögræðislaga. Ályktunarorð tillögunnar gefa ráðherra ekki fyrirmæli um hvernig endurskoðuninni verði háttað að öðru leyti en því sem þar stendur. Ráðherra er þannig í sjálfsvald sett hvort hann skipar nefnd í þessu skyni eða lætur vinna málið í ráðuneytinu með aðkomu hagsmunaaðila. Mikilvægt er að ráðherra tryggi að samráð verði haft við alla helstu hlutaðeigandi aðila og að sérstök áhersla verði lögð á að hafa samráð við notendur geðheilbrigðiskerfisins, aðstandendur þeirra, hagsmunasamtök fatlaðs fólks og hagsmunasamtök notenda.

A. Heildarendurskoðun.

Lagt er til að ráðist verði í heildarendurskoðun laganna. Við fyrrnefnda breytingu á lögunum á 144. löggjafarþingi var allsherjar- og menntamálanefnd sammála um að slíkrar endurskoðunar væri þörf. Í umsögnum um málið kom einnig fram að mikilvægt væri að lögræðislög tækju umtalsverðum breytingum til þess að tryggja betur réttindi fatlaðs fólks til lögformlegs hæfis. Lögin eins og þau eru orðuð nú mismuna fötluðu fólki og eru ekki sniðin til þess að auka valdeflingu og sjálfstæði fatlaðra einstaklinga í íslensku samfélagi. Viss jákvæð skref hafa verið stigin á síðustu árum með tilkomu réttindagæslumanna og persónulegra talsmanna fatlaðs fólks en efla þarf það stuðningsnet sem þessum aðilum er ætlað að mynda utan um réttindi fatlaðs fólks.

Jafnframt er tekið heilshugar undir þá afstöðu sem fram kom í greinargerð vinnuhóps innanríkisráðuneytis um fullgildingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks að nauðsynlegt sé að ráðast í átak „til vitundarvakningar til að kynna innihald sáttmálans og þá breyttu samfélagslegu nálgun sem fullgilding hans hefur í för með sér“.

Talin er þörf á heildarendurskoðun þar sem samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks krefst þess að aðildarríkin taki til heildstæðrar skoðunar þau lög og þá framkvæmd sem einna helst hafa vegið að einstaklingsfrelsi og mannréttindum fatlaðra einstaklinga. Má þar sérstaklega nefna kröfu samningsins um að í stað svokallaðs staðgönguákvörðunartökukerfis, sem núverandi kerfi lögræðissviptinga og lögráðamanna byggist á, komi stuðningur við ákvarðanatöku, en það felur í sér grundvallarbreytingu á því kerfi sem gildandi lögræðislög byggja á. Samningurinn leggur einnig blátt bann við frelsissviptingu á grundvelli fötlunar, sem og þvingaðrar meðferðar á grundvelli fötlunar, enda feli slík ráðstöfun í sér beina mismunun gagnvart fötluðum. Gildandi lögræðislög innihalda heimild til nauðungarvistunar á grundvelli fötlunar og í þeim eru mjög rúmar heimildir til þvingaðrar meðferðar án fullnægjandi skilyrða og varúðarráðstafana. Það er því ljóst að lögin eins og þau eru nú stangast á við þessi ákvæði samningsins í grundvallaratriðum. Af þessum sökum er bæði nauðsynlegt og tímabært að standa að heildarendurskoðun á löggjöfinni til þess að bregðast við nýjum viðhorfum og ákvæðum um réttindi fatlaðs fólks sem finna má í alþjóðlegum skuldbindingum Íslands.

B. Afnám allra ákvæða sem fela í sér mismunun gagnvart fötluðum einstaklingum, hvort sem hún er bein eða óbein.

Í 5. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks er mælt fyrir um bann við mismunun á grundvelli fötlunar. Í ákvæðinu er eftirfarandi skilgreining á mismunun gegn fötluðum:

„Merkir aðgreiningu, útilokun eða takmörkun af hvaða tagi sem er vegna fötlunar sem hefur þann tilgang eða þau áhrif að torvelda eða koma í veg fyrir að fatlað fólk fái viðurkennd, notið eða nýtt sér, til jafns við aðra, öll mannréttindi og mannfrelsi á sviði stjórn-, efnahags-, félags- og menningarmála, sem borgarar eða á öðrum sviðum. Fyrrnefnd mismunun tekur til mismununar í hvaða mynd sem er, m.a. að fötluðu fólki sé neitað um viðeigandi aðlögun.“

Í gildandi lögræðislögum má finna mýmörg dæmi um beina og óbeina mismunun gagnvart fötluðum einstaklingum. Sérstakar tegundir fötlunar eru tilgreindar sem skilyrði fyrir frelsissviptingu á borð við nauðungarvistun, lögræðissviptingu og takmörkun málsmeðferðarréttinda. Brýnast er að afnema þau ákvæði laganna sem innihalda beina lagalega mismunun sem fyrst og er því lagt til að ráðherra setji þau ákvæði í sérstakan forgang við meðferð málsins.

C. Réttur fatlaðra einstaklinga til lögformlegs hæfis til jafns við aðra verði tryggður.

Rétt allra til lögformlegs hæfis má finna í alþjóðlegum mannréttindasáttmálum, eins og alþjóðasamningnum um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og mannréttindasáttmála Evrópu. Þrátt fyrir að þessir samningar feli í sér jafnan rétt allra til lögformlegs hæfis hafa yfirvöld víðs vegar um heim neitað fólki með geðraskanir og fólki með geðfötlun um þessi sjálfsögðu réttindi eða skert þau verulega. Ísland er þar engin undantekning.

Skerðing á lögformlegu hæfi fólks með geðröskun eða geðfötlun hefur gjarnan verið rökstudd á þann veg að vernda þurfi einstaklingana sem um ræðir frá sjálfum sér eða öðrum. Geta þeirra til þess að taka ákvarðanir er dregin í efa og þeir ekki taldir geta tekið upplýsta ákvörðun um hvað þeim er fyrir bestu. Á Íslandi er skerðing á lögformlegu hæfi oftast framkvæmd með því að svipta fólk lögræði, sjálfræði eða fjárræði.

Með tilkomu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks voru tekin af öll tvímæli um að fatlað fólk njóti lögformlegs hæfis og þar með sjálfstæðis og sjálfsákvörðunarréttar til jafns við aðra. Eitt mikilvægasta ákvæði samningsins kveður á um jafna réttarstöðu fatlaðra einstaklinga og jafnan rétt þeirra til lögformlegs hæfis, sbr. 12. gr. samningsins.

Nefnd Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks gerir greinarmun á lögformlegu hæfi (e. legal capacity) og andlegu hæfi (e. mental capacity) einstaklinga. Samkvæmt nefndinni hafa flest aðildaríki samningsins um réttindi fatlaðs fólks hins vegar lagt andlegt og lögformlegt hæfi að jöfnu í lagasetningu sinni. Nefndin hefur því gefið út formlegt álit til aðildarríkjanna til þess að ítreka að skerðing á lögformlegu hæfi einstaklinga á grundvelli ætlaðrar eða raunverulegrar skerðingar á andlegu hæfi þeirra gangi gegn ákvæðum samningsins.

Í áliti nefndarinnar kemur fram að slík skerðing brjóti í bága við 5. og 12. gr. samningsins þar sem hún feli í sér mismunun á grundvelli fötlunar. Fatlaðir einstaklingar eigi rétt á að hljóta viðeigandi stuðning til þess að þeir fái notið lögformlegs hæfis til jafns við aðra. Ákvæði samnings Sameinuðu þjóðanna kveða á um að aðildarríkjum sé skylt að gera allar ráðstafanir sem nauðsynlegar eru til þess að tryggja fötluðum einstaklingum þann stuðning sem þeir þarfnast til þess að njóta lögformlegs hæfis, sbr. 3. tölul. 12. gr.

Samningurinn markar tímamót að því leyti að hann hafnar verndarsjónarmiðum og forræðishyggju gagnvart fötluðu fólki og krefst þess í stað valdeflingar og aukinnar þátttöku fatlaðs fólks í samfélaginu. Því er lagt til að heildarendurskoðun lögræðislaga taki sérstaklega til réttar fatlaðra einstaklinga til lögformlegs hæfis.

D. Stuðningur við ákvörðunartöku verði meginregla lögræðislaga í stað staðgengilsákvarðanatöku.

Fólki með þroskaskerðingu, geðraskanir eða geðfötlun hefur löngum verið meinað að taka sjálfstæðar ákvarðanir um eigið líf vegna þess að andlegt hæfi þess var talið skert. Sú framkvæmd þekkist víða að sé manneskja álitin hafa skerta getu til ákvarðanatöku, oft af völdum geðröskunar eða geðfötlunar, er hún svipt lögformlegu hæfi til þess að taka tiltekna ákvörðun, t.d. með lögræðissviptingu, fjárræðis- eða sjálfræðissviptingu, nauðungarvistun eða þvingaðri lyfjagjöf.

Lagakerfi sem takmarka lögformlegt hæfi fatlaðs fólks og virða ekki vilja og gildismat þess er í andstöðu við samninginn. Hér er sérstaklega átt við þau kerfi sem byggjast á svokallaðri staðgengilsákvarðanatöku (e. substitute decision making). Aðildarríki samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks skuldbinda sig m.a. til þess að bjóða þeim stuðning sem fötlunar sinnar vegna eiga erfiðara um vik með ákvarðanatöku en aðrir.

Sjálfsákvörðunarrétt fólks (lögformlegt hæfi) ætti ekki að skerða þótt yfirvöldum eða ættingjum þyki manneskja taka slæmar eða jafnvel skaðlegar ákvarðanir. Fólk á líka rétt á að taka slæmar ákvarðanir. Fólk á líka rétt á því að fá aðstoð og stuðning við ákvörðunartöku sem þeim reynist erfið. Lagt er til að ráðherra hafi það að markmiði að stuðningur við ákvarðanatöku verði meginregla lögræðislaga í stað staðgengilsákvarðanatöku.

E. Réttur fatlaðra einstaklinga til frelsis til jafns við aðra verði tryggður og að heimildir til þvingandi meðferðar og lyfjameðferðar á grundvelli fötlunar verði afnumdar.

Allir eiga rétt á frelsi og yfirráðum yfir eigin líkama og heilsu. Til þess að nýta frelsi sitt sem best verður fólk að geta tekið upplýsta ákvörðun um alla þá læknismeðferð eða heilbrigðisþjónustu sem því stendur til boða. Rétturinn til bestu mögulegu heilsu felur líka í sér frelsi til að hafna læknismeðferð og annarri heilbrigðisþjónustu.

Samt er það svo að sjálfsákvörðunarréttur fólks með geðraskanir og geðfötlun yfir eigin líkama hefur löngum verið virtur að vettugi. Langt umfram aðra hefur fólk með geðraskanir þurft að sæta þvingaðri lyfjameðferð, nauðungarvistun og annarri þvingandi meðferð. Ástæðuna má oft rekja til þess að yfirvöld álíta fólk með geðraskanir ófært um að taka sjálfstæðar ákvarðanir um þá læknisþjónustu sem því er fyrir bestu. Stundum er grundvöllurinn sá að nauðsynlegt þykir að beita þvingaðri meðferð til þess að koma í veg fyrir að einstaklingur skaði sjálfan sig eða aðra.

Samkvæmt nefnd Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks er aðildarríkjum samningsins óheimilt að beita fatlað fólk nauðung af nokkru tagi. Að mati nefndarinnar er nauðungarvistun, þvinguð lyfjagjöf og önnur þvinguð meðferð vegna fötlunar brot á samningnum í öllum tilfellum, einnig í neyðartilfellum. Í stað þvingaðrar meðferðar og/eða frelsissviptingar skuli fatlaðir njóta stuðnings sem virði frelsi þeirra til þess að neita læknismeðferð. Slíkt megi t.d. gera með notkun bráðateyma sem noti samtalsaðferðir eða með rekstri skjólhúsa.

Gildandi lögræðislög standast ekki kröfur samningsins samkvæmt túlkun nefndarinnar. Nauðungarvistun einstaklings á þeim grunni einum að hann sé fatlaður (þjáist af alvarlegum geðsjúkdómi) er t.d. skýrt brot á b-lið 2. tölul. 14. gr., 19. gr. og 22. gr. samningsins. Þá er þvinguð meðferð á fötluðum einstaklingi óheimil samkvæmt d-lið 25. gr., 12. gr., 1. tölul. 15. gr., 16. gr., 17. gr. og 22. gr. samningsins eins og fram kemur í almennri athugasemd nefndar Sameinuðu þjóðanna. Lagt er til að ráðherra taki sérstaklega mið af því við heildarendurskoðun lögræðislaga að afnema úr lögunum alla nauðung og frelsissviptingu sem byggjast á fötlun einstaklings.

Niðurlag.

Sjálfsákvörðunarréttur og frelsi hvers einstaklings til þess að ráðstafa réttindum sínum eru grundvallarmannréttindi allra. Af því leiðir að löggjöf um þessi grundvallarréttindi hvers manns þurfa að vera örugg og standa á traustum grunni. Endurskoðun lagaumgjarðarinnar um þessi mikilvægu réttindi má því ekki dragast á langinn. Í tillögunni er lagt til að frumvarp á grundvelli endurskoðunarinnar verði lagt fram haustþingi 2018. Þá ætti að gefast nægur tími til vandaðrar meðferðar málsins á Alþingi og frumvarpið gæti orðið að lögum vorið 2019. Brýnast er að afnema þau ákvæði laganna sem fela í sér beina lagalega mismunun sem fyrst og er því lagt til að ráðherra setji í sérstakan forgang endurskoðun þeirra ákvæða laganna.

Að lokum er vert að geta þess að við fyrrnefndar breytingar á lögunum var gagnrýnt að kostnaðarmatið hefði ekki verið fullnægjandi. Því er sérstaklega lagt til að kostnaðarmat fylgi frumvarpi ráðherra.