Fjármálaáætlun 2018–2022 Nefndarálit - þingskjal nr. 808

146. löggjafarþing 2016–2017.

Þingskjal 808 - 402. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið frá því að það gekk til hennar 7. apríl sl. Þingsályktunartillagan byggist á 5. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál. Þar kemur fram að eigi síðar en 1. apríl ár hvert skuli ráðherra leggja fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun til næstu fimm ára hið skemmsta. Fjármálaáætlunin skal byggð á fjármálastefnu sem Alþingi samþykkti sem þingsályktun 6. apríl sl. og er hún nú lögð fram í annað sinn. Fjármálastefna er sett fram í upphafi kjörtímabils og er ekki endurskoðuð nema brýna nauðsyn beri til, en fjármálaáætlun er hins vegar endurskoðuð árlega, að vori, til fimm ára í senn.

Nefndin fékk á sinn fund fjármála- og efnahagsráðherra ásamt mörgum öðrum fulltrúum ráðuneytisins og einnig fulltrúa fjármálaráðs og fjölmarga stofnana, sveitarfélaga og ýmissa félagasamtaka. Þeir komu frá Samtökum sveitarfélaga á Vesturlandi, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sambandi sveitarfélaga á Austurlandi, Sambandi sveitarfélaga á Suðurnesjum, Samtökum sveitarfélaga á Norðurlandi vestra, Samtökum sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, Eyþingi, Fjórðungssambandi Vestfirðinga, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum ferðaþjónustunnar, Viðskiptaráði Íslands, Alþýðusambandi Íslands og Samtökum iðnaðarins.

Umsagnir sem borist hafa um áætlunina eru hátt í 200 talsins, þar af tæplega þriðjungur frá aðilum tengdum ferðaþjónustu þar sem athugasemdir eru gerðar við þau áform að gistiþjónusta og önnur ferðaþjónustutengd starfsemi verði færð úr neðra þrepi í almennt þrep virðisaukaskatts, eða úr 11% í 24% skattþrep 1. júlí 2018.

Fjölmargir umsagnaraðilar hafa komið á fundi fastanefnda annarra en fjárlaganefndar og gert grein fyrir umsögnum og svarað spurningum nefndarmanna á þeim vettvangi. Fyrir utan fulltrúa Samtaka ferðaþjónustunnar taldi nefndin ekki ástæðu til þess að þeir aðilar kæmu einnig á fund fjárlaganefndar.

Undir lok vinnunnar kom fjármála- og efnahagsráðherra á fund nefndarinnar og svaraði spurningum sem ýmist sneru að efnisinnihaldi áætlunarinnar eða samspili fjármálastefnu, fjármálaáætlunar og fjárlagafrumvarps.

Undirbúningur málsins.

Núverandi ríkisstjórn tók við 11. janúar sl. Á þeim stutta tíma sem liðinn er hefur ríkisstjórnin sett fram tvö stefnumarkandi mál í ríkisfjármálum: fjármálastefnu og nú fjármálaáætlun. Ríkisstjórnarskipti í janúar falla ekki vel að tímalínu nýrra laga um opinber fjármál. Þessi fjármálaáætlun ber þess merki að nýr meiri hluti hefur ekki haft nægan tíma til að undirbúa og útfæra fjármálaáætlun næstu ára. Að auki eru vinnuaðferðir í tengslum við ný lög enn að mótast. Langt er í land til að hægt sé að segja að verklag og vinna við hina nýju umgjörð sé ásættanleg en framfarir eru sannarlega miklar frá því að tillaga um fjármálaáætlun var fyrst flutt á Alþingi vorið 2016.

Ríkisstjórnin hefur því haft mjög stuttan tíma til að undirbúa málið og ber það þess nokkur merki, hvort sem horft er til hinnar eiginlegu fjármálaáætlunar eða markmiðssetningar einstakra málefnasviða. Fjármálaáætlun hefur því fengið talsverða gagnrýni sem flokka má sem byrjunarerfiðleika. Óhætt er að taka undir þá gagnrýni að ýmsir gallar eru á framsetningu hennar. Meiri hlutinn hefur leitast við að bregðast við hluta af þeirri gagnrýni. Þannig liggur nú fyrir að reynt er að greina á milli reksturs og fjárfestinga í töflum og framsetningu á fjárhagsupplýsingum.

Fyrirkomulag umfjöllunar Alþingis.

Eitt meginmarkmið laga um opinber fjármál er aukin áhersla á stefnumótun á öllum sviðum ríkisfjármála. Í samræmi við það var ákveðið að fjárlaganefnd óskaði eftir umsögnum annarra fastanefnda þingsins vegna stefnumótunar einstakra málefnasviða sem varða málefnasvið viðkomandi nefnda.

Verkaskiptingin var með þeim hætti að fjárlaganefnd fjallaði um tillögugreinina sjálfa en greinargerð með henni skiptist í fimm kafla sem nefnast: 1. Inngangur, 2. Efnahagsforsendur, framvinda og horfur, 3. Fjármál hins opinbera og opinberra aðila, 4. Fjármál ríkissjóðs og 5. Fjármál sveitarfélaga.

Efnahags- og viðskiptanefnd fjallaði um tekjur ríkissjóðs en aðrar fastanefndir um stefnumótun málefnasviða sem eru 34 talsins. Fjárlaganefnd fjallaði sjálf um þrjú málefnasvið sem varða skatta-, eigna- og fjármálaumsýslu, vexti, ríkisábyrgðir, lífeyrisskuldbindingar og varasjóð. Allar aðrar fastanefndir þingsins gengu frá umsögnum í fyrstu eða annarri viku maímánaðar.

Fjárlaganefnd bauð fulltrúum landshlutasamtaka sveitarfélaga að gera grein fyrir helstu áherslumálum sínum í tengslum við fjármálaáætlunina. Um árabil hefur tíðkast að fulltrúar sveitarfélaga komi á fund fjárlaganefndar að hausti þegar frumvarp til fjárlaga liggur fyrir Alþingi. Með nýjum lögum og þar af leiðandi gerbreyttu verklagi fjárlagagerðar hefur nefndin ákveðið að tímabært sé að breyta aðkomu sveitarfélaganna að umfjöllun Alþingis um opinber fjármál. Umfang funda með sveitarfélögunum var nú minnkað með því að einungis fulltrúum landshlutasamtaka sveitarfélaga, Sambands íslenskra sveitarfélaga og Reykjavíkurborgar var boðið að koma á fund nefndarinnar. Í einhverjum tilfellum komu fulltrúar sveitarfélaga innan viðkomandi landshlutasamtaka á fundina. Markmiðið er að umræðan snúist meira en áður um stefnumörkun á ýmsum sviðum opinberra fjármála í stað þess að ræða vegaframkvæmdir og aðrar stofnkostnaðarliði fjárlaga eins og verið hefur fram til þessa.

Þetta verklag var nú reynt í fyrsta sinn og nauðsynlegt er að allir sem koma að gerð fjármálaáætlunar og umfjöllun um hana fari yfir reynsluna og leggi í framhaldinu mat á hvað betur megi fara til undirbúnings næstu fjármálaáætlunar að ári.

Meginþættir fjármálaáætlunar fyrir árin 2018–2022.

Áætlunin tekur til opinberra aðila í heild, bæði ríkis og sveitarfélaga sem og fyrirtækja hins opinbera. Þrátt fyrir að ríkisreksturinn sé umfangsmeiri en rekstur sveitarfélaga er það sameiginleg ábyrgð ríkis og sveitarfélaga að tryggja að ákvarðanir séu í samræmi við markmið hagstjórnarinnar.

Lykiltölur um afkomu og efnahag opinberra aðila samkvæmt áætluninni eru eftirfarandi:

Lykiltölur um afkomu og efnahag opinberra aðila

Tillagan er sett fram í sex töflum auk greinargerðar. Sú fyrsta er birt hér að framan og þar eru lykiltölur um afkomu og efnahag opinberra aðila. Hinar töflurnar sýna fjárstreymisyfirlit fyrir hið opinbera í heild, A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga, heildarútgjöld málefnasviða ríkissjóðs og útgjaldaramma sviðanna. Allar taka töflurnar til áranna 2018–2022. Greinargerðin tekur á helstu þáttum opinberra fjármála, svo sem efnahagsforsendum og fjármálum ríkisins, sveitarfélaga og hins opinbera í heild. Efnismesti kaflinn í greinargerðinni fjallar um stefnumótun málefnasviða þar sem lýst er umfangi, starfsemi og helstu áskorunum, framtíðarsýn og meginmarkmiðum auk fjármögnunar allra 34 málefnasviða A-hluta ríkisins.

Fjármálaráð hefur sett lykilfjárhæðir áætlunarinnar í hlutfall við áætlaða verga landsframleiðslu og borið saman við fjármálastefnuna. Niðurstöðurnar má sjá í eftirfarandi töflu sem hlutfall af vergri landsframleiðslu.

Samanburður á fjármálaáætlun 2018–2022 og fjármálastefnu 2017–2022 (í sviga).

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Afkoma hins opinbera í framlagðri fjármálaáætlun er ögn lakari á næsta ári en markmið fjármálastefnunnar kvað á um en eftir það er samræmi á milli áætlunar og stefnu. Skýringin liggur í mati á afkomu sveitarfélaganna sem væntanlega verður heldur lakari á næsta ári en ætlað var þegar fjármálastefnan var afgreidd. Afkoma fyrirtækja hins opinbera er yfir markmiðum stefnunnar á tímabilinu. Til skýringar er vísað til þess að nýjar fjárhagsáætlanir stærstu fyrirtækja hins opinbera hafi borist eftir að fjármálastefnan var lögð fram. Þessar áætlanir eru með betri horfum um afkomu og minni fjárfestingu en áður var.

Vinna fjárlaganefndar.

Við þinglega meðferð fjármálaáætlunar á margt eftir að mótast betur. Fjárlaganefndin ákvað að senda öðrum fastanefndum þingsins einstaka kafla málsins til umsagnar. Nefndirnar skiluðu umsögnum sem eru í raun grunnurinn að umfjöllun fjárlaganefndar um einstök málefnasvið. Ljóst er að þessa aðferð verður að endurskoða. Vinna fagnefnda varð mjög umfangsmikil og tafði hefðbundin verkefni þeirra. Gagnrýni sem fram hefur komið á framsetningu fjármálaáætlunar, tímaramma umfjöllunar og verklag er þinginu og framkvæmdarvaldinu góður lærdómur. Fjárlaganefnd telur m.a. að við gerð næstu starfsáætlunar Alþingis verði að endurskoða tímasetningar með tilliti til hinna nýju laga til að meiri tími gefist til umfjöllunar um fjármálaáætlun og fjárlagafrumvarp.

Þá er fjárlaganefnd, og sömuleiðis allflestar fagnefndir þingsins í sínum umsögnum, sammála um að hlutverk Alþingis og geta til að takast á við breytta umgjörð hafi ekki verið útfærð að fullu. Þekkt er að í flestum ráðuneytum hefur starfsfólki verið sérstaklega fjölgað vegna hinna nýju laga og starf ráðuneyta endurskipulagt í einhverjum tilfellum. Að sama skapi er nauðsynlegt að Alþingi endurskipuleggi verulega þær stoðir sem geta tekist á við þetta nýja verklag. Þingmenn hafa lýst áhyggjum af því að nýju lögin verði til þess að áhrif þingsins á fjárlagagerð verði fjarlægari en áður þar sem þingmenn hafi ekki þau tæki sem nauðsynleg eru til að veita framkvæmdarvaldinu aðhald og leggja eigið mat á framsetningu upplýsinga og úrvinnslu þingmála sem tengjast fjárlagagerð. Þá verður form og festa í þeim samþykktum sem Alþingi gerir að vera hafið yfir vafa svo að ekki sé um að villast að Alþingi eitt hefur hið formlega fjárstjórnarvald. Allt er þetta athugunarefni sem eðlilegt er að komi upp þegar svo umfangsmikil breyting verður á starfsháttum.

Sjálfstæði Alþingis og þingmanna við fjármálastjórnina verður að treysta. Alþingismenn og fagnefndir þingsins verða að hafa aðgang að öflugu stoðkerfi. Í umsögn meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar er t.d. fjallað um nauðsyn þess að efla hagrænar greiningar. Meiri hluti fjárlaganefndar tekur undir það og telur að verulega skorti á að fjárlaganefnd geti að óbreyttu rækt hlutverk sitt fyllilega í breyttu umhverfi opinberra fjármála. Þar er ekki síst brýnt að huga að verkefnum á sviði eftirlitshlutverks nefndarinnar og sjálfstæði hennar til að vinna að greiningum og eftirliti með hvernig og hvort samþykkt markmið og aðgerðir ná tilgangi sínum á einstökum málefnasviðum.

Meiri hlutinn leggur til að við endurskoðun þingskapalaga verði hugað að breyttum tímasetningum starfsáætlunar og verklagi. Leitast þarf við að flýta framlagningu og afgreiðslu þingmála og er í því sambandi bent á þann möguleika að samþykkja fjárlagafrumvarp 20. nóvember. Þannig mundi skapast rými til að koma fjármálaáætlun mun fyrr til Alþingis og þar með gæfist betri tími til afgreiðslu hennar að vori.

Nefndin yfirfór allar umsagnir fastanefnda þingsins og sér þess stað í umfjöllun um einstök málefnasvið þar sem meiri hlutinn dregur fram helstu áherslur en umsagnir nefnda eru að öðru leyti fylgiskjöl með álitinu.

Álitsgerð fjármálaráðs.

Fjármálaráð hefur í álitsgerð sinni sett fram gagnrýni sem vert er að taka tillit til og er fjárlaganefnd kunnugt um að í undirbúningi eru markvissar aðgerðir til að bregðast við henni og að þess muni sjá stað við undirbúning næstu fjármálaáætlunar og jafnvel við undirbúning fjárlagafrumvarps í haust.

Skv. 13. gr. laga um opinber fjármál er hlutverk fjármálaráðs að leggja mat á hvort fjármálaáætlun fylgi grunngildum laganna og álitsgerðir ráðsins skal birta opinberlega. Ráðið hefur skilað ítarlegri álitsgerð og bæði nefndin og fjármála- og efnahagsráðuneytið hafa farið yfir hana með tilliti til endurbóta. Meiri hlutinn tekur undir ýmislegt sem ráðið bendir á en meðal þess er eftirfarandi:

1. Lykiltölur eru ekki alltaf settar fram með samræmdum hætti sem getur gert samanburð erfiðan og er ekki í anda gagnsæis. Í fjármálastefnu eru markmið um afkomu sveitarfélaga og ríkissjóðs sett fram sem hlutfall af vergi landsframleiðslu en í áætluninni er framsetningin eingöngu á tölulegu formi en ekki sem hlutfall.

2. Á ákveðnum sviðum opinberra fjármála er þörf á meiri greiningum og styrkingu innviða sem snúa að spágerð og stefnumörkun. Til dæmis kemur ekki fram hvort mat hafi verið lagt á hagræn áhrif sértækra aðgerða, svo sem breytinga á virðisaukaskatti.

3. Bent er á að ákveðinnar einsleitni gæti varðandi þjóðhagslíkön og spágerð sem liggja að baki mati á efnahagsástandi og efnahagshorfum. Allir helstu greiningaraðilar notast við líkan Seðlabankans við spágerð sína. Huga þarf að nýju verklagi og gerð þjóðhagslíkans sem taki betur mið af þörfum opinberra fjármála.

4. Útgjaldaaukning milli áranna 2016 og 2017 er mjög mikil eða um 8,5% að raungildi og í því sambandi er bent á að afgangur af rekstri endurspeglar ekki endilega aðhaldsstig opinberra fjármála. Ráðið telur að betri mælikvarði á það sé hagsveifluleiðréttur frumjöfnuður.

5. Nú stefnir í lakari afkomu sveitarfélaga árin 2017 og 2018 en reiknað var með í fjármálastefnunni og endurspeglast það í hærra skuldahlutfalli. Þess í stað er gert ráð fyrir meira aðhaldi árin 2020–2022 en veruleg óvissa er fyrir hendi um afkomu sveitarfélaga, m.a. vegna uppgjörs skuldaviðurkenninga sveitarfélaga gagnvart lífeyrissjóðnum Brú.

6. Bent er á að markmið um lækkun skulda hins opinbera næst ekki eingöngu með jákvæðri afkomu ríkissjóðs heldur er það háð áframhaldandi hagvexti auk þess sem söluverðmæti eigna sem ætlað er að nota til að lækka skuldirnar er óvíst. Sama gildir um arðgreiðslur. Ekki koma fram sviðsmyndir varðandi þessi óvissuatriði.

7. Ábendingar fjármálaráðs varðandi stefnumótun málefnasviða lúta einkum að því að greina þarf betur tengsl og fjárhagsleg áhrif milli ólíkra málefnasviða og skapa festu í vinnslu fjármálaáætlana til framtíðar.

Kostir og gallar mælinga á hagsveifluleiðréttri afkomu hins opinbera koma ekki eingöngu fram hjá fjármálaráði heldur einnig hjá nokkrum öðrum umsagnaraðilum auk þess sem umræða hefur átt sér stað á fundum nefndarinnar með fulltrúum fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Margir umsagnaraðilar telja að mat á hagsveifluleiðréttum frumjöfnuði sé réttasti mælikvarðinn á aðhaldsstig opinberra fjármála en á móti vegur að oft og tíðum er erfitt að henda reiður á tímasetningum hagsveiflunnar, m.a. sökum erfiðleika við að mæla framleiðsluspennuna í hagkerfinu og því er um flókinn mælikvarða að ræða. Lögum samkvæmt er ekki skylt að leggja fram mælingar á hagsveifluleiðréttri afkomu.

Meiri hlutinn telur að í næstu fjármálaáætlun sem verður lögð fram næsta vor væri gagnlegt að fjalla um mælingar á hagsveifluleiðréttum jöfnuði þó að þær mælingar verði ekki lagðar til grundvallar afkomumælingum í áætluninni.

Fundir með sveitarfélögum og landshlutasamtökum þeirra.

Um áratugaskeið hafa samskipti fjárlaganefndar við sveitarstjórnir verið umfangsmikil í starfi nefndarinnar. Heimsóknir og umsagnir sveitarstjórna hafa verið drjúgur þáttur í störfum nefndarinnar við meðferð fjárlagafrumvarps og stefnumörkun á sviði ríkisfjármála. Samstarf sveitarfélaga við stjórnvöld hefur styrkst með nýjum lögum um opinber fjármál. Það samtal og samvinna á eftir að þróast betur. Samtal samtaka sveitarfélaga og ríkis um sameiginleg verkefni og hlutverk í stjórn opinberra fjármála er í raun forsenda þess að vel takist til við stefnumörkun. Sveitarfélög og samskipti þeirra við Alþingi, þar á meðal við fjárlagagerð, eru og verða áfram mikilvæg.

Aðkoma einstakra sveitarfélaga að vinnu við fjármálaáætlun er eðli málsins samkvæmt nauðsynleg. Fjárlaganefnd taldi því mikilvægt að halda því samtali áfram og leitaði eftir samtali við sveitarfélög í samstarfi við landshlutasamtök þeirra. Landshlutasamtökin sáu um að skipuleggja fundi sveitarstjórna til fjárlaganefndar og veita umsagnir. Fjárlaganefnd bárust fjölmargar umsagnir sveitarfélaga og athugasemdir og nefndin þakkar þau viðbrögð. Nokkuð hefur borið á þeirri umræðu í kjölfar nýrra laga um opinber fjármál að aðgengi sveitarfélaga að fjárlagagerð hafi verið skert. Mikilvægt er að undirstrika að breytt lög eiga ekki að þýða að sú aðkoma skerðist. Hins vegar er mikilvægt að þróa og breyta þeirri aðkomu í takt við breytt vinnubrögð. Samskiptin við landshlutasamtök sveitarfélaga og einstök sveitarfélög verða áfram gildur þáttur í meðferð fjármálaáætlunar og fjárlagavinnu.

Það er mikilvægt að sveitarfélögin ræði á vettvangi landshlutasamtaka hvernig hægt væri að skerpa samtal og samvinnu um fjármálaáætlun. Meiri hluti nefndarinnar hefur áður fjallað um í áliti sínu um fjármálastefnu að mat skorti á efnahagslegri stöðu einstakra landsvæða. Slík greining getur gagnast við hagstjórn þegar meta þarf leiðir til að bregðast við samdrætti, eða þenslu í efnahagslífinu. Meta þarf hvort röðun opinberra framkvæmda geti m.a. grundvallast á slíkum greiningum þannig að hið opinbera fjárfesti ekki um of á svæðum þar sem slíkt eykur þenslu í efnahagskerfinu. Einnig þarf að athuga hvar aðrar aðgerðir til að treysta hagvöxt og verðmætasköpun til lengri tíma mundu skila bestum árangri. Landshlutasamtök sveitarfélaga eru hvött til að taka þessi mál til umræðu og jafnvel þróa sameiginlega slíkar mælistikur.

Með breyttum vinnuaðferðum er líka nauðsynlegt að sveitarfélögum verði markaður skýr farvegur að samtali við ráðherra um áherslur í einstökum málefnasviðum. Sú hugsun að ráðherra vinni að markmiðssetningu og útfærslu einstakra málefnasviða og málaflokka þýðir að mörg af þeim erindum sem sveitarstjórnir hafa lagt fyrir Alþingi og fjárlaganefnd á hverju hausti eiga líka heima í samtali við einstaka ráðherra. Alþingi hlýtur því að ætlast til að þeim samtölum verði sinnt með markvissum hætti, þannig að samtal um hagsmuni, áherslur og leiðir verði árangursríkt. Annars er hætta á að eftirfylgni með málum, stórum og smáum, hverfi. Reynslan er að mál sem geta verið staðbundin vandamál eða tækifæri fái litla athygli í stóra samhenginu.

Almennt má segja að erindi sveitarfélaga í tengslum við fjármálaáætlunina nú hafi verið af svipuðu tagi og þau sem áður bárust vegna fjárlagavinnu. Í umsögnum sveitarfélaga má sjá megináherslur sveitarfélaga og landshlutasamtaka en þær snúast einkum um innviði og fjárhagsleg samskipti ríkis og sveitarfélaga. Þar á meðal eru mál sem varða öldrunarþjónustu og byggingu og rekstur hjúkrunarheimila en um slíkt er fjallað í köflum um viðkomandi málefnasvið hér á eftir.

Opinber störf.

Landshlutasamtök sveitarfélaga ræddu framtíð opinberra starfa og dreifingu þeirra um landið á fundum með nefndinni. Á nokkrum landsvæðum hefur opinberum störfum fækkað mikið. Sjónarmið sveitarfélagana er að með miklu átaki hafi stundum verið hægt að skapa aðstæður til að byggja upp opinber störf á landsbyggðinni.

Að áliti meiri hlutans er mikilvægt að efla fjölbreytni í atvinnulífi á landsbyggðinni og þar er ekki undanskilið að ræða rekstur hins opinbera sem eðlilegan hluta af þeim samfélögum. Vert er að ígrunda hvernig beita megi fjármálaáætlun og fjárlagagerð og síðan markmiðum einstakra málefnasviða við að dreifa frekar starfsemi á vegum hins opinbera. Við setningu laga um opinber fjármál var sett í löggjöfina ákvæði um byggðastefnuhlutverk þeirra laga. Það skal ítrekað hér að markmið og áform sem fram eru sett í fjármálaáætlun eiga að sjálfsögðu við alla landsmenn. En vel má skerpa á þeirri markmiðssetningu að meðfram verði gerð grein fyrir hvernig markmiðin geta stuðlað að dreifingu starfa. Átök um flutning opinberra starfa geta verið skaðleg. En meðvituð og traust markmiðasetning með það í huga skiptir máli. Á einum vettvangi getur árangur af flutningi opinberra starfa verið þurrkaður út með einni aðgerð. Fyrir vinnu næstu fjármálaáætlunar er nauðsynlegt að ráðuneytin hafi sett sér mælanleg markmið í þessum efnum. Þá er nauðsynlegt að áætlun fylgi um hvaða áhrif markmiðssetning og aðgerðir geti haft á dreifingu starfa um landið.

Gerð er grein fyrir öðrum áherslum landshlutasamtakanna í umfjöllun um einstök málefnasvið síðar í álitinu.

Fjárfestingarstig.

Í vinnu nefndarinnar hefur komið í ljós að ekki liggja fyrir upplýsingar um fjárfestingar einkaaðila sem nauðsynlegar eru til þess að leggja mat á þenslu og hagvaxtarhorfur hérlendis til viðbótar við það sem fram kemur í áætluninni um fjárfestingar hins opinbera. Nefndin hefur aflað sér upplýsinga frá ýmsum opinberum aðilum og einnig leitað til Samtaka iðnaðarins. Til viðbótar er nauðsynlegt að taka saman samsvarandi upplýsingar um fjárfestingu í fasteignum, stóriðju o.fl.

Nefndin áformar að halda áfram upplýsingaöflun í samráði við Hagstofu Íslands o.fl. með það að markmiði að í haust verði mögulegt að leggja gróft mat á umfang fjárfestingaráforma til næstu ára sem taki þá bæði til opinberra aðila og einkaaðila. Ætlan nefndarinnar er að upplýsingaöflun um fjárfestingaráform sem safnað verði með skipulögðum, reglubundnum og samræmdum hætti geti nýst til þess að meta fjárfestingarstigið í landinu og þar með verði auðveldara að meta hagsveiflu og hagvöxt hverju sinni.

Í töflum áætlunarinnar um fjármögnun málefnasviða kemur aðeins fram ein fjárhæð á ári um heildarfjármögnun sviðsins á tímabilinu. Meiri hlutinn er sammála fjölmörgum umsagnaraðilum og umsögnum annarra fastanefnda sem benda á að tölugrunnurinn sé mjög rýr og erfitt sé að átta sig á tilefnum og eðli breytinga milli ára. Til að bæta úr þessu hefur nefndin aflað frekari gagna þar sem hækkun framlaga til stofnkostnaðar kemur fram. Með því næst bæði fram yfirlit um fyrirhugaðar viðbótarframkvæmdir næstu ára auk þess sem auðveldara er að draga fram breytingar á rekstrargrunni málefnasviða. Í eftirfarandi töflu koma fram viðbætur vegna meiri háttar framkvæmda og er árið 2017 birt til samanburðar við tímabil áætlunarinnar.

Hækkun á útgjaldaramma málefnasviða vegna meiri háttar stofnkostnaðar og tækjakaupa.

Fjárfesting hins opinbera hefur verið sáralítil allt frá bankahruninu, þegar samdráttur í ríkisútgjöldum kom að verulegu leyti fram með lækkun fjárfestingar. Nú er í áætluninni sett fram viðmið um að heildarfjárfestingar ríkisins verði 1,3% af vergri landsframleiðslu á næsta ári og vaxi í 1,5% árið 2019. Helstu fjárfestingarverkefnin sem ætlunin er að fara í á tímabili áætlunarinnar eru eftirfarandi:

Í heildina kemur fram að fjárfesting A-hluta ríkisins eykst um 84,3 milljarða kr. á tímabilinu. Þar af eru 31,3 milljarðar kr. vegna Landspítalans, 14 milljarðar kr. vegna kaupa á þremur björgunarþyrlum og 12 milljarðar kr. vegna jarðganga við Dýrafjörð.

Áhrif uppkaupa á erlendri skuldabréfaútgáfu ríkissjóðs.

Í nefndaráliti meiri hlutans um þingsályktunartillögu um fjármálastefnu (66. mál) var sérstaklega gerð grein fyrir þróun vaxtagjalda ríkissjóðs. Þar kom fram að vaxtagjöldin hérlendis eru mjög há í samanburði við önnur ríki þrátt fyrir að skuldsetning sem hlutfall af vergri landsframleiðslu fari lækkandi.

Nú hefur sú breyting orðið á lánamálunum að í byrjun aprílmánaðar keypti ríkissjóður til baka eigin skuldabréf sem gefin voru út í Bandaríkjadölum fyrir um 100 milljarða kr. Uppkaupin voru fjármögnuð með gjaldeyrisinnstæðum ríkissjóðs í Seðlabanka Íslands. Skuldabréfaútgáfan bar 5,875% vexti og þrátt fyrir að greiða þyrfti yfirverð var það mat fjármála- og efnahagsráðuneytisins að þessi aðgerð væri hagkvæm. Áætlað er að kostnaður við uppkaup bréfanna nemi 15,3 milljörðum kr. en á móti vegur lækkun vaxtagjalda um 4,4 milljarða kr. á þessu ári og um 5,9 milljarða kr. árlega á árunum 2018–2022. Samtals hækkar fjármagnskostnaður um 10,9 milljarða kr. á þessu ári en á móti koma lægri gjöld á komandi árum og er núvirtur heildarsparnaður af aðgerðinni metinn á 11,3 milljarða kr.

Að lokinni þessari aðgerð situr eftir um 14 milljarða kr. skuldabréfalán í Bandaríkjadölum og hugsanlega er mögulegt að greiða það einnig upp á næstu misserum. Ríkissjóður skuldaði þá aðeins lán sem tengjast einni erlendri skuldabréfaútgáfu sem er í evrum frá árinu 2014 og á mun lægri vöxtum heldur en skuldirnar sem nú er verið að greiða upp.

Ekki er gert ráð fyrir þessum uppkaupum í fjárlögum eða fjármálaáætluninni en nú liggur fyrir að arðgreiðslur til ríkissjóðs verða einnig mun hærri en ætlað var og hægt verði að nýta hluta þeirra til að mæta auknum fjármagnskostnaði á árinu. Því er ekki þörf á að breyta afkomumarkmiðum fjárlaga eða fjármálaáætlunarinnar í ár.

Meiri hlutinn fagnar þessum mikilvæga áfanga í lánastýringu ríkissjóðs og telur nauðsynlegt að nýta svigrúmið sem vaxtasparnaður og arðgreiðslur umfram áætlun gefa til að styrkja fjárhag ríkissjóðs til framtíðar.

Tekjuáætlun ríkissjóðs.

Nefndinni bárust ítarlegar umsagnir frá efnahags- og viðskiptanefnd (sjá fylgiskjal X). Í umsögn meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar er bent á að grunnforsenda tekjuáætlunar ríkissjóðs er áframhaldandi sterkur hagvöxtur. Einnig er minnt á tillögur verkefnisstjórnar um breytingar á skattkerfinu sem unnar voru fyrir samráðsvettvang um aukna hagsæld.

Einnig koma m.a. fram ábendingar um form áætlunarinnar og um greiningar og athuganir sem ráðast verði í áður en kemur að framlagningu frumvarpa um lagabreytingar á virðisaukaskatti og fleiri tekjustofnum.

Meiri hluti fjárlaganefndar tekur að mestu leyti undir ábendingar meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar og bendir að auki á nokkur atriði til viðbótar:

1. Breyting á virðisaukaskatti á miðju ári er ekki æskileg og við undirbúning næsta fjárlagafrumvarps þarf að leita leiða til að endurskoða þá áætlun. Athugasemdir við þetta voru gerðar í fjölmörgum umsögnum um málið og meiri hlutinn hefur skilning á þeim.

2. Í umsögn meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar er lagt til að stefnt verði að einu skattþrepi við innheimtu virðisaukaskatts. Ef það væri gert þyrfti skattprósentan að nema um 20% á mestalla vöru og þjónustu að mati fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Meiri hluti fjárlaganefndar telur ekki forsendur fyrir því að leggja til slíka breytingu nema að undangenginni vandaðri umræðu og mati á afkomu ríkissjóðs og áhrifum á verðlag.

3. Meiri hlutinn leggur til að kostir og gallar þess að leggja komugjöld á farþega til landsins verði greindir ítarlega. Fjárhæð komugjalds getur verið mismunandi eftir mánuðum, hæst þegar ferðamenn eru flestir en lægri á öðrum árstímum. Athugað verði sérstaklega hvort hægt sé að styðja við millilandaflug til annarra flugvalla en Keflavíkurflugvallar með mismunandi komugjöldum og stuðla þannig að meiri dreifingu ferðamanna um landið og skjóta þar með styrkari stoðum undir ferðaþjónustu á svokölluðum „köldum svæðum“.

Gangi tekjuáætlunin eftir verða skatttekjur ríkissjóðs 185 milljörðum kr. hærri árið 2022 en í fjárlögum yfirstandandi árs, sem er hækkun um 31%, og heildartekjur 222 milljörðum kr. hærri, sem er hækkun um 29% að raungildi á fimm árum. Heildarhækkun skatttekna kemur að mestu leyti fram annars vegar í sköttum af vöru og þjónustu eða 105 milljarðar kr. og hins vegar tekjusköttum sem áætlað er að skili 76 milljörðum kr. meira árið 2022 en nú í ár.

Stefnumótun málefnasviða.

Meginefni greinargerðar fjármálaáætlunarinnar snýst um stefnumótun málefnasviða A-hluta ríkisins. Í kjölfar nýrra laga um opinber fjármál hefur allri sundurliðun útgjalda ríkisins verið gjörbreytt. Í stað þess að birta sundurliðun sem skiptist niður á ríkisstofnanir, tilfærsluliði og ýmis verkefni hafa verið skilgreind 34 málefnasvið sem skiptast í um 100 málaflokka. Sundurliðun fjárlagafrumvarps miðast við málaflokka en í fjármálaáætluninni er gjaldaramma skipt á málefnasviðin.

Umsagnir fastanefnda til fjárlaganefndar fjalla nær alfarið um einstök málefnasvið fyrir utan umsögn efnahags- og viðskiptanefndar. Gagnrýnt hefur verið að ekki koma fram fjárhagsrammar einstakra stofnana, svo sem Landspítalans og Háskóla Íslands. Í því sambandi áréttar meiri hlutinn að áætlunin tekur einungis til málefnasviða en hvorki málaflokka né einstakra ríkisaðila. Tölugrunnur málaflokka og hvað þá einstakra stofnana liggur ekki fyrir fyrr en með birtingu fjárlagafrumvarps í haust.

Fjárlaganefnd hefur aflað sér tölulegra gagna sem ekki koma fram í sjálfri þingsályktunartillögunni með því að draga breytingar á fjárfestingaráætlun frá þeim heildarframlögum til einstakra málefnasviða sem fram koma í töflu um útgjaldaramma málefnasviða. Fjárlagaliðir sem falla utan ramma eru undanskildir og þar með er auðveldara að bera saman breytingar á rekstrarumfangi málefnasviða á tímabili áætlunarinnar. Utan ramma eru vaxtagjöld ríkissjóðs, ríkisábyrgðir, lífeyrisskuldbindingar, Atvinnuleysistryggingasjóður og framlög til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.

Í eftirfarandi töflu koma fram bæði fjárhæðir og hlutfallsleg breyting að raungildi á framlögum til einstakra málefnasviða á fimm ára tímabili frá fjárlögum ársins 2017 til loka áætlunartímabilsins árið 2022.

Breytingar á framlögum 2017–2022.

(Stofnkostnaður og liðir utan ramma undanskildir.)

Hlutfallslega er mest hækkun á framlögum til almenns varasjóðs fjárlaga en með hækkun hans á tímabilinu er ætlunin að koma því sem næst í veg fyrir þörf fyrir fjáraukalög. Næstmest er hækkun á málefnasviði lyfja og lækningavara í því skyni að fjármagna aukinn lyfjakostnað. Einnig koma fram verulegar hækkanir á framlögum til samgöngumála, heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa og til örorku og málefna fatlaðra. Lækkanir koma fram á einstaka málefnasviðum. Fjárhagslegt umfang málefnasviðanna er mjög misjafnt. Samtals hækka rammasett útgjöld án viðbótarstofnkostnaðar um 83 milljarða kr. frá fjárlögum fyrir árið 2017 til ársins 2022.

Í fjárhæðum talið vegur þyngst hækkun málefnasviðs örorku og fatlaðs fólks og því næst heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa og samgöngu- og fjarskiptamál. Einnig eru umtalsverðar hækkanir á öðrum málefnasviðum sem heyra undir velferðarráðuneytið. Framlög til nokkurra málefnasviða lækka, einkum framlög til húsnæðisstuðnings þar sem átaki um stofnframlög til uppbyggingar á félagslegu leiguhúsnæði lýkur árið 2019. Minni lækkanir eru á fjórum öðrum málefnasviðum. Það eru sveitarfélög og byggðamál, landbúnaður, framhaldsskólastig (sem skýrist af fækkun nemenda vegna styttingar náms), og önnur skólastig og stjórnsýsla mennta- og menningarmála.

Hér á eftir verður fjallað um einstök málefnasvið þar sem meiri hlutinn telur rétt að vekja sérstaka athygli á nokkrum málum. Ekki er þó um tæmandi umfjöllun að ræða heldur vísast til umsagna meiri hluta viðkomandi fastanefnda sem fylgja áliti þessu.

Málefnasvið 02. Dómstólar.

Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar (fylgiskjal I) kemur m.a. fram að tryggja þurfi viðunandi framlög til nýrrar stofnunar, dómstólasýslunnar, og rætt er um stöðu héraðsdómstóla, m.a. áform um að uppfæra málaskrá fyrir héraðsdómstigið sem styður rafræna málsmeðferð en brýnt er að dómstigin þrjú auk ákæruvalds, lögreglu og fullnustustofnana geti sameiginlega komið á rafrænni málsmeðferð.

Fyrir nefndinni kom fram gagnrýni á að aðhaldsmarkmið skuli almennt eiga við um allan útgjaldaramma dómstólanna þar sem undir þá falla laun dómara sem eru lögbundin en kjararáð ákveður laun dómara og önnur starfskjör.

Gert er ráð fyrir 448 millj. kr. hækkun framlaga til málefnasviðsins sem kemur því sem næst öll fram á næsta ári vegna breyttrar dómstólaskipan þegar nýtt millidómstig, Landsréttur, tekur til starfa.

Málefnasvið 04. Utanríkismál.

Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið áætlunarinnar að tímar breytinga kalli á endurskoðaða forgangsröðun í utanríkismálum. Tækifærin eru mörg og mikilvægt er að nýta fjárheimildir til utanríkismála sem best, Íslandi til hagsbóta. Það vekur athygli að utanríkismál eru eitt af fáum málefnasviðum þar sem framlögin eru lægri öll árin en þau voru í síðustu áætlun. Þrátt fyrir það hefur bæst við áætlunina framlag vegna mikilvægrar formennsku Íslands í Norðurskautsráði árin 2019–2021.

Talsvert hefur verið hagrætt í utanríkisþjónustunni að undanförnu, m.a. með því að sameina stoðþjónustu, og með bættum fjarskiptabúnaði og hagstæðum innkaupum. Nýjustu dæmin um hagræðingu eru að hverfa frá stofnun fastanefndar í Strassborg og sinna verkefninu betur frá París. Ákveðið hefur verið að fækka sendiskrifstofum í Afríku úr þremur í tvær. Þannig nýtast framlög Íslands til þróunarsamvinnu betur þeim sem á þurfa að halda. Einnig er framundan að endurskoða fyrirkomulag viðskiptaþjónustu með það að markmiði að skila auknum ávinningi fyrir íslenskt atvinnulíf. Í fjármálaáætluninni er gert ráð fyrir eftirfarandi skiptingu fjárheimilda milli málaflokka utanríkismála:

Fram kemur í töflunni að 55% af hækkun framlaga í áætluninni skýrist af aukinni þróunaraðstoð og önnur 21% af hækkun til uppbyggingarsjóðs EES en hækkun almennra rekstrargjalda er lægri. Framundan eru mikilvægar viðræður vegna Brexit en ekki er að sjá í áætluninni að málefnasviðinu séu ætlaðar viðbótarfjárheimildir vegna þess. Einnig hefur komið fram að umsóknum um vegabréfsáritanir hafi fjölgað mikið að undanförnu vegna fjölgunar ferðamanna, einkum frá Kína, og að allt bendi til þess að þeim fjölgi enn frekar á þessu ári og því næsta.

Gert er ráð fyrir 2,7 milljarða kr. hækkun framlaga til sviðsins á tímabilinu og þar af eru 1,4 milljarðar kr. vegna þróunarsamvinnu og 560 millj. kr. vegna uppbyggingarsjóðs EES.

Málefnasvið 07. Rannsóknir, nýsköpun og þekkingargreinar.

Framlög til samkeppnissjóða í rannsóknum og til nýsköpunar eru liður í að efla og bæta samkeppnisstöðu Íslands til lengri tíma. Starf frumkvöðla og minni rannsóknarverkefni eiga stundum minni möguleika til framlaga. Meiri hlutinn vekur athygli á að við frekari stefnumörkun þurfi að horfa til smærri verkefnasjóða sem oft hafa reynst mikilvægur bakhjarl í smærri verkefnum. Nefna má í því samhengi verkefnasjóð um aukið virði sjávarfangs. Sjóðurinn nýtist til vinnu að sjálfbærri þróun, en miklar áskoranir eru framundan í þeim efnum. Ekki verður deilt um hve mikla þýðingu hún hefur fyrir Ísland og því er mikilvægt að setja skýr markmið um að standa vel á bak við verkefni á því sviði.

Gert er ráð fyrir 460 millj. kr. hækkun framlaga til málefnasviðsins á tímabilinu sem varið verður til að styrkja nýsköpun og rannsóknir.

Málefnasvið 08. Sveitarfélög og byggðamál.

Sveitarfélög hvetja til þess að áfram verði tryggt fé sem samgönguráðherra ráðstafaði af fjárveitingum til byggðamála til sveitarfélaga sem eru landstór en fámenn og vilja ráðast í átak í lagningu ljósleiðara. Nauðsynlegt er að halda áfram að þróa fyrirkomulag sóknaráætlana landshluta. Sveitarfélögin eru áfram um það verklag sem fylgir sóknaráætlunum og beinir meiri hlutinn því til ráðherra að vinna að framgangi verkefna sem falla hér undir.

Gert er ráð fyrir lítils háttar raunlækkun framlaga til málefnasviðsins á tímabilinu eða um 70 millj. kr. sem er 3,5%, en rétt er að ítreka að framlög til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga eru utan ramma og koma því ekki við sögu í þessari umfjöllun.

Málefnasvið 09. Almanna- og réttaröryggi.

Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar (sjá fylgiskjal I) kemur m.a. fram að gert er ráð fyrir framlögum til kaupa á þremur nýjum þyrlum fyrir Landshelgisgæsluna en lítið svigrúm er til fjölgunar áhafna. Í umsögninni kemur fram að talið er nauðsynlegt að Landhelgisgæslan hafi tvær þyrlur með tveimur áhöfnum til taks allt að 95% ársins, tvö varðskip á sjó hverju sinni og eftirlits- og björgunarflugvél til taks 95% ársins. Fram kom að nauðsynlegt væri að styrkja lögregluna þannig að fjármögnun löggæsluáætlunar 2017–2020 yrði tryggð.

Skipulagsbreytingar sem fólust í fækkun lögregluembætta og aðskilnaði við sýslumannsembættin miðuðu að því að styrkja rekstrarumgjörð lögreglunnar en mögulega hafa áhrif breytinganna ekki enn komið fram þar sem ekki hefur tekist að vinda ofan af þeim niðurskurði sem lögreglan hefur sætt frá hruni.

Ljóst er að ný Evrópureglugerð um persónuvernd sem kemur til framkvæmda í maí 2018 leiðir til verulegs kostnaðarauka. Nauðsynlegt er að bregðast við breytingum á starfsemi og hlutverki Persónuverndar sem fyrirséðar eru vegna reglugerðarinnar.

Gert er ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins hækki að raungildi um 650 millj. kr. á tímabilinu eða tæp 3%.

Málefnasvið 10. Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála.

Til viðbótar við umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar um málefnasviðið áréttar meiri hluti fjárlaganefndar að enn er óleystur ágreiningur ríkis og þjóðkirkjunnar um fjárhagsleg samskipti. Við afgreiðslu fjáraukalaga í lok nóvember 2015 kom m.a. fram í nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar (þskj. 528 á 145. löggjafarþingi) að forsendur hækkunar á framlagi til þjóðkirkjunnar væru að „kirkjan skuldbindi sig til þess að hefja þegar samningaviðræður um endurskoðun kirkjujarðasamkomulagsins sem feli í sér endurskoðun allra fjárhagslegra samskipta ríkis og kirkju […] með verulega einföldun þessara samskipta og hagræðingu að markmiði“. Miðað var við að verkinu yrði lokið fyrir lok febrúar 2016. Þremur ráðuneytisstjórum var falið að annast samninga af hálfu ríkisins við viðræðunefnd kirkjunnar og leggur meiri hlutinn áherslu á að niðurstaða fáist fyrir gerð fjárlaga fyrir árið 2018.

Lögð er áhersla á að stjórnvöld setji sér skýr markmið og bæti verklag að því er varðar hraða málsmeðferðar vegna umsókna um alþjóðlega vernd en bent er á að gerðar hafa verið lagabreytingar sem miða að því að draga úr tilhæfulausum umsóknum.

Gert er ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins hækki um rúma 1,5 milljarða kr. á tímabilinu og kemur hækkunin alfarið fram á árinu 2018 til að standa undir útgjöldum vegna fjölgunar hælisleitenda.

Málefnasvið 11. Samgöngu- og fjarskiptamál.

Flest sveitarfélög og landshlutasamtök sem sendu fjárlaganefnd umsagnir ræddu samgöngu- og fjarskiptamál. Samhljómur var almennt um að standa yrði við átakið Ísland ljóstengt og að því verkefni yrði tryggð fjármögnun. Í fjármálaáætlun er Ísland ljóstengt eitt af þeim verkefnum sem lögð er áhersla á.

Sveitarfélög nefna ítrekað þörf fyrir úrbætur í samgöngumálum og sérstaklega vegagerð, bæði viðhald og nýframkvæmdir. Einnig hafa þau vakið máls á framkvæmdum til að bæta umferðaröryggi og búsetuskilyrði. Ekki síst hefur verið rætt um malarvegi en innan sumra landsvæða og einstakra sveitarfélaga eru nánast allir vegir af því tagi. Þá er ljóst að vaxandi áhyggjur eru af framlögum til hafnarmála, einkum viðhaldi hafna og gerð sjóvarnagarða. Innanlandsflug hefur einnig verið nefnt, þar á meðal innanlandsflugvellir og rekstur þeirra.

Ljóst er að nánast endalaus þörf er fyrir úrbætur í vegagerð. Að undanförnu hafa verið stóraukin útgjöld til vegagerðar og samgöngumála. Það er enn staðfest í þessari fjármálaáætlun. Samgönguráðherra hefur sett af stað vinnu við nýjar leiðir til að nálgast fjármögnun og framkvæmdir í vegakerfi. Lengi hefur þekkst að notendagjöld séu innheimt fyrir ýmislegt sem tengist samgöngum hérlendis. Þannig búa margir íbúar landsbyggðarinnar við stöðuga gjaldtöku á ferðum sínum, ýmist vegna notkunar á ferjum eða ferða um Hvalfjarðargöng.

Stefnumörkun um gjaldtöku á vegum þarf að liggja fyrir sem fyrst og í tengslum við gerð næstu fjármálaáætlunar er mikilvægt að komin verði mynd á framtíðarfyrirkomulag fjármögnunar samgöngumannvirkja sem ætlunin er að byggja með notendagjöldum ef ákveðið verður að fara þá leið.

Malarvegir eru enn stór hluti af vegakerfi landsins. Álag á þeim hefur stóraukist undanfarna áratugi. Breyting á atvinnuháttum landsmanna, þar sem fólk sækir atvinnu um langan veg er orðin forsenda byggðar í dreifðum byggðum. Börnum er daglega ekið í skóla og vegna fækkunar skóla og sameiningar er oft um langan veg að fara. Með fjölgun ferðamanna hefur umferð á malarvegum síðan aukist enn.

Það er álit meiri hlutans að gera þurfi sérstakt átak í endurbótum á malarvegum. Til þess þarf að beita aðferðum sem bæði lækka framkvæmdakostnað og auka verulega fjármagn til slíkra verkefna. Vegagerðin hefur gert athugun á nokkrum leiðum til að minnka kostnað við lagfæringu og lagningu á bundnu slitlagi. Ljóst er af þeirri athugun að hægt er að lækka framkvæmdakostnað verulega. Þannig verður hægt að nýta fé betur og leggja mun fleiri kílómetra af bundnu slitlagi en áður hefur verið talið. Slíkt átak krefst undirbúnings. Flokka þarf þá vegi sem geta fallið að slíku verkefni. Ræða þarf við sveitarstjórnir um slíkar framkvæmdir og tilgang þeirra. Til að minnka framkvæmdakostnað má horfa til samkomulags við landeigendur um kröfur til frágangs og gerð vega. Þá er ekki síður mikilvægt að meta hvort stórir verkáfangar til nokkurra ára verði ekki áhugaverðir kostir fyrir verktaka og þá mætti mögulega lækka með þeim hætti heildarkostnað við framkvæmdir.

Meiri hlutinn telur mikilvægt að horft verði til framtíðarþróunar almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu og að viðræður hefjist við sveitarfélögin um Borgarlínu.

Meiri hlutinn telur einnig tímabært að opna umræðu um að ríkið leiti leiða til að umbreyta því fjármagni sem bundið er í mannvirkjum í flugstöðinni í Keflavík og nota það til átaks í endurbótum samgöngumannvirkja. Slík aðgerð væri því tilfærsla á fjárfestingum í samgöngumannvirkjum.

Nýframkvæmdir og viðhaldsverkefni í samgöngumannvirkjum hvers konar eru afar mikilvæg fyrir framtíð hagkerfisins. Fjármálaráð fjallar um það í umsögn sinni að sparnaður á þessu sviði er varasamur og hefur bent á að mögulega mætti kalla sparnað í lengri tíma á þessu sviði óbeina lántöku á eignahlið. Meiri hlutinn tekur undir þessa athugasemd sem fram kom á fundi með fulltrúum fjármálaráðs um meðferð á einskiptistekjum og þá stefnu að ráðstafa þeim eingöngu til greiðslu skulda. Að sama skapi bendir meiri hlutinn á að vel má ráðstafa slíkum tekjum til viðhalds og framkvæmda í vegakerfinu. Meiri hlutinn beinir því til ríkisstjórnarinnar að forgangsraða fé til samgöngumála við gerð fjárlagafrumvarps næsta árs og leggja þar m.a. áherslu á hafnarmannvirki og innanlandsflugvelli.

Málefnasvið 14. Ferðaþjónusta.

Sveitarfélög ræddu ferðaþjónustu töluvert í umsögnum sínum og þau miklu verkefni sem verða til vegna vaxtar hennar. Um þriðjungur umsagna til fjárlaganefndar um fjármálaáætlun kom síðan frá aðilum tengdum ferðaþjónustu. Í umræðu um ferðaþjónustu er í mörg horn að líta. Umfjöllun um svarta atvinnustarfsemi er þar mjög áberandi. Meiri hlutinn tekur undir áhyggjur af því ef slík háttsemi er að aukast sem er alls ekki í samræmi við viðleitni löggjafans eða framkvæmdarvaldsins. Við samþykkt lagabreytinga í tengslum við heimagistingu sem Alþingi afgreiddi 31. maí sl. (457. mál á 145. löggjafarþingi) var skerpt á löggjöf um sölu gistingar í heimahúsum eða öðrum húsum í eigu einstaklinga.

Meiri hlutinn telur að efni þeirrar löggjafar hafi verið til mikillar einföldunar og því sé ekkert að vanbúnaði til að sú starfsemi sem þar um ræðir lúti sömu lögmálum og annar atvinnurekstur. Hins vegar er ljóst að veruleg brotalöm virðist á því þar sem aðeins lítill hluti þess háttar gistingar virðist formlega skráður.

Í umsögnum sveitarfélaga og annarra umsagnaraðila um ferðaþjónustu kom vel fram sú mikla bylting sem fjölgun ferðamanna hefur haft í för með sér. Aukin ferðaþjónusta er mjög atvinnuskapandi og hefur breytt efnahagslífi landsins og margra byggðarlaga verulega. Aukin ferðaþjónusta er núna helsti vaxtarbroddurinn í þróun byggða og búsetu víða um land. Við umfjöllun í nefndinni kom einnig fram að mikilvægt væri að styrkja nú þegar yfirsýn yfir þróun atvinnugreinarinnar þar sem framboð flugsæta til og frá landinu hefur aukist mjög. Um þá þróun þarf að fjalla sérstaklega og áhrif hennar á efnahagslíf og þróun ferðaþjónustunnar.

Gert er ráð fyrir um 400 millj. kr. hækkun framlaga til málefnasviðsins á tímabilinu.

Málefnasvið 15. Orkumál.

Allmörg sveitarfélög bentu í umsögnum á veikleika á raforkuflutningkerfi landsins en fjárfestingar í orkuflutningskerfum eru flest á hendi félaga í eigu hins opinbera. Mörg sveitarfélög nefndu nauðsyn úrbóta í flutningskerfum og þörf á þriggja fasa rafmagni. Ráðherra hefur skipað starfshóp um mögulegar úrbætur á því sviði. Nauðsynlegt er að skoða úrbætur í orkuflutningskerfinu í heild þar sem atvinnulíf landsbyggðarinnar þarfnast aukinnar fjölbreytni og þar getur orkuframleiðsla og orkunýting leikið verulegt hlutverk. Ástæða er til að horfa til atvinnurekstrar sem byggist á raforku, þó ekki stórnotenda heldur ýmiss konar annarrar framleiðslu sem skapar verðmæt störf. Nýting raforku og dreifing hennar er einn af hornsteinum orkuskipta í samgöngum og hlutverki þeirra í að ná markmiðum landsins í orkumálum.

Meta þarf fyrir gerð næstu fjármálaáætlunar hvernig framkvæmdir raforkufyrirtækja nýtast til að ná markmiðum um uppbyggingu á þessu sviði. Við undirbúning fyrir næstu fjármálaáætlun þarf að koma fram skýr markmiðssetning um fjárfestingar í endurbótum á raforkudreifikerfi.

Gert er ráð fyrir rúmlega 230 millj. kr. hækkun framlaga til málefnasviðsins á tímabilinu.

Málefnasvið 17. Umhverfismál.

Hlutverk Íslands og skuldbindingar í loftslagsmálum hafa verið tekin föstum tökum af ríkisstjórninni og nýlega var formlegur samráðsvettvangur undir forustu forsætisráðherra settur á fót. Ljóst er að verkefnið snertir næstum öll svið ríkisfjármála. Meiri hlutinn telur mikilvægt að í markmiðum einstakra málaefnasviða verði skýr tenging við aðgerðir í loftslagsmálum og þær verði í fyrirrúmi. Meiri hlutinn bendir á að oft skorti heildaryfirsýn í umhverfismálum og fjölmörg verkefni á ýmsum sviðum þurfi að byggjast á sameiginlegri stefnumörkun í loftslagsmálum. Á mörgum sviðum sem ríkið kemur að eru sóknarfæri til að ná árangri.

Gert er ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins hækki um 1,7 milljarða kr. eða um 11% á tímabilinu.

Málefnasvið 18. Menning, listir, íþróttir og æskulýðsmál.

Þrátt fyrir að fyrirkomulagi styrkveitinga hafi verið formlega breytt fyrir nokkum árum og þær að mestu leyti færðar til sjóða innan ráðuneyta, þá berst nefndarmönnum á hverju ári fjöldi erinda um fjárveitingar til safna, menningarmála og íþrótta- og æskulýðsstarfs. Samningum um fjárveitingar og eftirfylgni með þeim hefur á síðustu árum verið komið fyrir hjá samkeppnissjóðum ráðuneyta þar sem mat á umsóknum og öll eftirfylgni er í fastara formi en áður. Þá hafa fjárveitingar til íþrótta- og æskulýðsmála verið auknar en fyrst og fremst til afrekssjóðs ÍSÍ. Meiri hlutinn bendir á að ekki er síður þörf á að forgangsraða fjármunum til annarra félaga sem sinna almenningsíþróttum.

Gert er ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins hækki um 940 millj. kr. eða tæp 8% á tímabilinu.

Málefnasvið 19. Fjölmiðlun.

Mennta og menningarmálaráðherra hefur skipað starfshóp um starfsumhverfi fjölmiðla og er áætlað að hann ljúki störfum á næstu vikum. Meiri hlutinn telur að við undirbúning að næstu fjármálaáætlun verði að hafa farið fram frekari umræða og stefnumótun um fjárframlög og starfsumhverfi fjölmiðla. Athygli vekur að hækkun framlaga til málefnasviðsins nemur 917 millj. kr. eða 23% á tímabilinu. Framlögin taka mið af áætluðum innheimtum tekjum af útvarpsgjaldi þar sem vegast á bæði verðlags- og magnbreytingar.

Málefnasvið 20. Framhaldsskólastig.

Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar kemur m.a. fram að framlög til framhaldsskóla verði nær óbreytt árið 2018 að raungildi en lækki lítillega eftir það eða um 0,6% árlega sem svari til 630 millj. kr. samtals á árunum 2018–2022. Lækkun framlaga til málefnasviðsins er tilkomin vegna almennrar aðhaldskröfu. Áætlunin gerir hins vegar ráð fyrir að framlög á hvern nemanda verði aukin árlega um sem nemur 3–5% af raungildi og verði liðlega 1,6 millj. kr. að jafnaði á verðlagi yfirstandandi árs. Hagræði í rekstri sem leiðir af styttingu náms til stúdentsprófs úr fjórum árum í þrjú er ætlað að styrkja rekstrargrunn framhaldsskóla og gera þeim kleift að innleiða breytingarnar.

Fjallað hefur verið um fækkun framhaldsskólanemenda á síðustu árum, m.a. vegna minni árganga, sem búist er við að haldi áfram til ársins 2020. Til að bregðast við því og brottfalli nemenda úr framhaldsskólum leggur meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar áherslu á að fylgt verði eftir aðgerðum sem fjallað er um í áætluninni til að endurskipuleggja námstíma í skólunum og námsbrautir og auka samstarf milli skóla og atvinnulífs.

Menntamál og rekstur framhaldsskóla var í umsögnum sveitarfélaga einkum ræddur út frá tveimur sjónarhornum. Annars vegar framtíð verkmennta og iðnmenntunar sem einnig kom við sögu í nokkrum öðrum umsögnum þar sem hvatt var til að þau málefni væru tekin föstum tökum. Hins vegar var rætt um styttingu framhaldsskólans. Ljóst er að svo skammt er liðið frá því að ákvörðun um styttinguna var tekin að enn á eftir að koma fram hagræðing sem hlýst af þeim breytingum. Vakin er athygli á því að aðgengi að framhaldsskólum í heimabyggð hefur mikil áhrif á menntunarstig viðkomandi byggðarlaga. Jafnframt er mikilvægt að aðgengi að verk- og iðnnámi sé sem víðast.

Gert er ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins lækki um rúmar 600 millj. kr. eða 2% á tímabilinu.

Meiri hlutinn telur ástæðu til að endurskoða aðhaldskröfu á framhaldsskóla þar sem hagræðing vegna styttingar náms hefur ekki enn komið fram að fullu. Jafnframt er tekið undir ábendingar um að auka þurfi samrekstur og samþættingu á milli framhaldsskólanna, einkum þeirra sem starfa innan sama sveitarfélags eða atvinnusvæða.

Málefnasvið 21. Háskólastig.

Í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar kemur fram að í áætluninni er gert ráð fyrir að framlög til háskólastigsins verði aukin úr 41,6 milljörðum kr. árið 2017 í ríflega 44 milljarða kr. í lok tímabilsins. Áformaðar eru byggingaframkvæmdir við Hús íslenskra fræða og áætlaður kostnaður við þær nemur 3,7 milljörðum kr. en nú þegar hafa fallið til 600 millj. kr. vegna hönnunar og fyrra útboðs í verkið.

Meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar leggur áherslu á að taka þurfi til athugunar fjármögnun háskólanna og hvernig megi bæta stöðu þeirra, enda sé það íslensku samfélagi mikilvægt að hér starfi öflugir háskólar sem styðji við atvinnulífið, nýsköpun og samfélagsumræðu. Í því samhengi er í umsögninni bent á að horfa þurfi til þess að núverandi fyrirkomulag fjármögnunar hefur falið í sér mikinn hvata fyrir skólana til að vaxa að umfangi og hafa þeir náð verulegum árangi á því sviði. Til framtíðar þurfi að leggja aukna áherslu á gæði í stað vaxtar og að hér starfi öflugar háskólastofnanir sem hafi fjárhagslega og faglega burði til að sinna hlutverki sínu.

Gert er ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins hækki um tæpa 3,2 milljarða kr. eða 7,7% á tímabilinu.

Meiri hlutinn leggur áherslu á að þær viðbætur sem háskólastiginu var úthlutað við fjárlagagerð fyrir árið 2017 haldst áfram í fjárlögum fyrir árið 2018.

Málefnasvið 23., 24 og 26. Sjúkrahúsþjónusta. Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa. Lyf og lækningavörur.

Meiri hlutinn lýsir yfir ánægju með þá aukningu útgjalda til heilbrigðismála sem gert er ráð fyrir en alls nemur aukingin á fimm ára tímabili fjármálaáætlunarinnar 23%. Þegar litið er til þeirra málefnasviða sem heyra undir heilbrigðismálin fer stærstur hluti útgjaldanna til sjúkrahúsþjónustunnar eða um 43%. Þar vegur framlag til byggingar á nýjum Landspítala langþyngst. Það er fagnaðarefni að sjá fram á að það verkefni verði loksins að veruleika á næstu árum, enda ljóst að jákvæð áhrif verða umtalsverð, jafnt á notendur sem veitendur heilbrigðisþjónustunnar. Framkvæmdin mun skila Landspítalanum verulegu hagræði í rekstri, auk þess sem að þeim loknum ætti að skapast enn meira svigrúm í ríkisrekstri til að efla heilbrigðiskerfið. Það er mjög kostnaðarsamt að byggja nýjan spítala og það takmarkar vissulega getu ríkissjóðs til enn meiri aukningar á útgjöldum til heilbrigðismála meðan á henni stendur.

Fyrir utan fjármögnun á nýjum Landspítala er fyrirhuguð ríflega 8% aukning til sjúkrahúsþjónustu á tímabilinu. Þar til viðbótar kemur ávinningur sem hlýst af aukningu útgjalda til heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa og hjúkrunar- og endurhæfingarþjónustu. Með byggingu nýs spítala, endurnýjun tækjabúnaðar og stórauknum útgjöldum til heilsugæslu og öldrunarþjónustu er létt mjög á Landspítalanum og skapað tækifæri til að hagræða þar í rekstri og efla þjónustuna meira en sem nemur beinni aukningu útgjalda til spítalans.

Meiri hlutinn vill leggja til við heilbrigðisráðherra að skoðaðir verði kostir þess að setja á laggirnar stjórn yfir starfsemi Landspítala, þótt alla jafna sé það ekki venjan með A-hluta stofnanir ríkisins. Í ljósi þess lykilhlutverks sem Landspítalinn hefur í heilbrigðisþjónustu þjóðarinnar og umfangsmikils reksturs telur meiri hlutinn að ástæða sé að kanna hvort það gæti verið af hinu góða að styrkja stjórnun spítalans með þeim hætti.

Þá leggur meiri hlutinn áherslu á að í rekstri Landspítalans verði farið að tillögum sem fram koma í svokallaðri McKinsey-skýrslu með tilliti til hagkvæmrar nýtingar á fjármunum. Nefna má sérstaklega innleiðingu framleiðslutengdrar fjármögnunar spítalans sem byggist á alþjóðlega DRG-flokkunarkerfinu. Helstu markmið eru gegnsærri aðferðir við fjármögnun þar sem þjónustan er kostnaðargreind, skynsamlegri úthlutun fjármagns í heilbrigðiskerfinu, aukin skilvirkni og bætt eftirlit með gæðum og hagkvæmni þjónustunnar.

Auk fyrrgreindra markmiða mun ný og bætt aðstaða á Landspítala og gegnsæ framleiðslutengd fjármögnun að mati meiri hluta nefndarinnar hafa áhrif á að hægt verði að nýta kosti fjölbreyttra rekstrarforma í heilbrigðisþjónustu til að ná markmiðum um bætta þjónustu og aukna afkastagetu. Forsenda þess að slík fjölbreytni skili ávinningi fyrir notendur og veitendur heilbrigðisþjónustunnar er að greiðslukerfin séu sambærileg.

Meiri hlutinn bendir jafnframt á mikilvægi þess að aðrar heilbrigðisstofnanir, ekki síst svokölluð Kragasjúkrahús á suðvesturhorni landsins og Sjúkrahúsið á Akureyri, fari undir sama greiðslukerfi. Með slíku fyrirkomulagi yrði að mati meiri hlutans einna best hægt að tryggja góða og skynsamlega nýtingu þeirrar aðstöðu sem fyrir hendi er. Ónýtt aðstaða annarra heilbrigðisstofnana er úrlausnarefni sem gefa þarf sérstakan gaum.

Veruleg hækkun framlaga vegna kaupa á lyfjum er hluti af hækkun framlaga til heilbrigðismála. Breytingin eykur möguleika á að taka í notkun ný lyf á hverjum tíma. Áfram er samt unnið að markmiðum um hagkvæmari lyfjainnkaup.

Meiri hlutinn telur mikilvægt að við endurskoðun á samningum við sjálfstætt starfandi lækna verði stýritæki sterkari en verið hefur til að ná markmiðum um hagkvæmni og skilvirkni.

Að lokum vill meiri hlutinn lýsa yfir ánægju með það markmið sem unnið er eftir í heilbrigðismálum í áætluninni. Sú nálgun að veita aukið fé í þjónustuna á sama tíma og lögð er áhersla á að horfa heildstætt á kerfi sem lengri hefur einkennst af ákveðinni óskilvirkni mun, ef vel tekst til, bæta nýtingu fjármagns, þjónustu og starfsskilyrði.

Í heildina hækka framlög til þessara þriggja málefnasviða um 28,1 milljarð kr. og er það hátt í 40% af heildarhækkun alla sviðanna á tímabilinu ef undanskilin er hækkun varasjóðsins. Hlutfallslega er mest hækkun á málefnasviði um lyf og lækningavörur eða 54% og er ætlað að vega á móti mikilli útgjaldaaukningu vegna svokallaðra S-merktra lyfja.

Málefnasvið 25. Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta.

Í umsögnum sveitarfélaga kemur fram sá vaxandi fjárhagsvandi sem leiðir af hækkandi aldri þjóðarinnar. Tímamót urðu við samkomulag ríkis og sveitarfélaga um eftirlaunaskuldbindingar starfsfólks hjúkrunarheimila og síðan við hækkuð framlög til rekstrar þeirra. Uppbyggingar og endurbóta heimila er víða þörf. Sveitarfélög fara í umsögnum sínum til fjárlaganefndar yfir fjölmörg verkefni á þessu sviði. Fjármálaáætlun gerir ráð fyrir 212 nýjum hjúkrunarrýmum á þremur nýjum heimilum.

Í yfirferð yfir umsagnir sveitarfélaga má sjá að ekki krefjast þau öll verulegra fjárveitinga heldur miklu fremur svara og stefnumörkunar á sviði öldrunarmála og samþættingar við önnur úrlausnarefni heilbrigðiskerfisins. Jafnframt vilja þau svör um hvort og hvenær megi ráðast í verkefni sem þegar hafa verið fjármögnuð að hluta eða í heild.

Þá hafa komið upp deilur á milli sveitarfélaga og ríkis um úrvinnslu á samkomulagi um eftirlaunaskuldbindingar. Það dróst að ganga frá sambærilegu samkomulagi gagnvart hjúkrunarheimilum sem sveitarfélög reka og gert var í tengslum við sambærilegar skuldbindingar hjá sjálfseignarstofnunum. Þetta er grundvallarmál til þess að jafnræði ríki óháð eignarhaldi heimilanna. Í umsögnum sveitarfélaga var áréttað að framgangur samkomulagsins væri mikilvægur fyrir framhald á umræðum um flutning á málefnum aldraðra til sveitarfélaga.

Meiri hlutinn telur brýnt að úr þessum ágreiningi verði leyst og að í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2018 verði þeirri vinnu lokið í samræmi við samkomulag sem gert var.

Gert er ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins hækki um 6,1 milljarð kr. eða 14% á tímabilinu.

Málefnasvið 27. Örorka og málefni fatlaðs fólks.

Í áætluninni er gert ráð fyrir fjármagni vegna lagaumgjarðar um notendastýrða persónulega aðstoð við fatlað fólk, NPA. Í umsögnum sveitarfélaga og fleiri til nefndarinnar var allnokkuð fjallað um þetta verkefni, mikilvægi þess og tilgang. Meiri hlutinn leggur á það áherslu að umgjörð og skipulag verkefnisins verði vel skilgreint og sú þjónusta sem veita á verði vandlega útfærð.

Gert er ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins hækki um 14,4 milljarða kr. eða 27% á tímabilinu.

Málefnasvið 28. Málefni aldraðra.

Í kjölfarið á kerfisbreytingum síðastliðið haust um uppbyggingu almannatryggingakerfisins og framlög til aldraðra hefur orðið veruleg breyting á samsetningu tekna þeirra. Samkvæmt fjármálaáætlun verður enn haldið áfram og stefnt að því að hækka frítekjumark ellilífeyrisþega í því skyni að hvetja til lengri þátttöku á vinnumarkaði.

Gert er ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins hækki um 8,8 milljarða kr. eða 13% á tímabilinu.

Ábendingar meiri hlutans.

Meiri hluti fjárlaganefndar gerir ekki beinar tillögur um breytingar á þingsályktunartillögu um fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022.

Hins vegar telur meiri hlutinn að ýmislegt megi betur fara sem nauðsynlegt sé að endurbæta fyrir uppfærslu fjármálaáætlunar næsta vor, auk þess sem ýmis mál þurfi að vinna betur áður en frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2018 verður lagt fram í haust.

Ábendingar um uppbyggingu og framsetningu áætlunarinnar eru eftirfarandi:

1. Tölugrunnur áætlunarinnar er oft rýr. Framvegis er nauðsynlegt að svokölluð hagræn skipting gjalda komi ekki eingöngu fram í heild, sbr. fjárstreymisyfirlit, heldur komi hún einnig fram sem sundurliðuð fjármögnun í umfjöllun um einstök málefnasvið.

2. Til bóta væri að sérstaklega yrði fjallað um fjárfestingaráætlun og henni skipt niður á tímabil fyrir ríki, sveitarfélög og opinber fyrirtæki.

3. Tímaramminn fyrir umfjöllun þingsins er of knappur. Lagt er til að fjármála- og efnahagsráðuneytið miði við að geta lagt fram áætlunina um mánuði fyrr en nú er gert, þ.e. í byrjun marsmánaðar ár hvert. Starfsáætlun þingsins og jafnvel þingsköp þyrftu einnig að taka breytingum.

4. Lagt er til að yfirstjórn Alþingis fari yfir reynsluna af umfjöllun nefnda um áætlunina og leggi mat á það hvort styrkja þurfi nefndasviðið til þess að tryggja að þingmenn fái nauðsynlega aðstoð til að geta lagt sjálfstætt mat á einstaka þætti áætlunarinnar.

5. Nauðsynlegt er að greina og meta allar ábendingar fjármálaráðs og gera í kjölfarið viðeigandi endurbætur á næstu fjármálaáætlun. Fjárlaganefnd er kunnugt um að fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur nú þegar hafið þessa greiningu.

6. Í næstu áætlun þarf að bæta við ítarlegum greiningum og uppsetningu sviðsmynda um veigamestu stefnumarkandi mál, sérstaklega meiri háttar fyrirhugaðar skattabreytingar. Jafnframt væri til bóta að fjalla um mælingar á hagsveifluleiðréttum jöfnuði þó að þær mælingar verði ekki lagðar til grundvallar afkomumælinum í áætluninni.

Einnig vekur meiri hlutinn sérstaklega athygli á eftirfarandi atriðum sem koma mörg hver fram hjá umsagnaraðilum og eiga við um einstök málaefnasvið:

7. Breyting á virðisaukaskatti á miðju ári er ekki æskileg og við undirbúning næsta fjárlagafrumvarps þarf að leita leiða til að endurskoða þær áætlanir.

8. Meiri hlutinn telur ástæðu til að greina ítarlega kosti og galla þess að leggja komugjöld á farþega til landsins.

9. Landshlutasamtök sveitarfélaga eru hvött til þess að þróa sameiginlegar mælistikur og tölfræði um hagræna þætti landshluta, svo sem fjárfestingar, atvinnustig, þróun vinnumarkaðar, fjölda opinberra starfa o.fl.

10. Nauðsynlegt er að ráðherrar finni farveg fyrir samskipti við sveitarstjórnarstigið við undirbúning fjárlagafrumvarps hverju sinni.

11. Bregðast þarf tímanlega við kostnaðarauka vegna nýrrar Evrópureglugerðar um persónuvernd sem kemur til framkvæmda í maí 2018.

12. Bent er á að enn er óleystur ágreiningur ríkis og þjóðkirkjunnar um fjárhagsleg samskipti. Miðað var við að samningaviðræðum yrði lokið fyrir lok febrúar 2016. Meiri hlutinn telur mikilvægt að niðurstaða fáist fyrir gerð fjárlaga fyrir árið 2018.

13. Meiri hlutinn telur ástæðu til að endurskoða aðhaldskröfu á framhaldsskóla þar sem hagræðing vegna styttingar náms hefur ekki enn komið fram að fullu.

14. Meiri hlutinn leggur áherslu á að það viðbótarfé sem háskólastiginu var úthlutað við fjárlagagerð fyrir árið 2017 haldist áfram í fjárlögum fyrir árið 2018.

15. Komið hafa upp deilur á milli sveitarfélaga og ríkis um úrvinnslu á samkomulagi um eftirlaunaskuldbindingar. Þetta er mikilvægt grundvallarmál til þess að jafnræði ríki óháð eignarhaldi heimilanna. Meiri hlutinn telur brýnt að úr þessum ágreiningi verði leyst og að áður en fjárlagafrumvarp fyrir árið 2018 verður lagt fram verði þeirri vinnu lokið í samræmi við samkomulag sem gert var.

16. Stefnumörkun um gjaldtöku á vegum þarf að liggja fyrir sem fyrst og í tengslum við gerð næstu fjármálaáætlunar er mikilvægt að komin verði mynd á framtíðarfyrirkomulag fjármögnunar samgöngumannvirkja sem ætlunin er að byggja með notendagjöldum ef ákveðið verður að fara þá leið.

17. Mikilvægt er að styrkja nú þegar yfirsýn yfir þróun ferðaþjónustunnar. Þar ræður fyrst og fremst sá mikli vöxtur sem er í framboði á flugsætum til og frá landinu.

18. Mikilvægt er að við endurskoðun á samningum við sjálfstætt starfandi lækna verði að vera sterkari stýritæki en verið hafa til að ná markmiðum um hagkvæmni og skilvirkni.

19. Meiri hlutinn hvetur heilbrigðisráðherra til að skoða kosti þess að setja á laggirnar stjórn yfir starfsemi Landspítalans.

Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt.

Alþingi, 18. maí 2017.

Fylgiskjöl.

Allsherjar- og menntamálanefnd:

I. Umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar

II. Umsögn 1. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar

III. Umsögn 2. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar

IV. Umsögn 3. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar

Atvinnuveganefnd:

V. Umsögn meiri hluta atvinnuveganefndar

VI. Umsögn 1. minni hluta atvinnuveganefndar

VII. Umsögn 2. minni hluta atvinnuveganefndar

VIII. Umsögn 3. minni hluta atvinnuveganefndar

IX. Umsögn 4. minni hluta atvinnuveganefndar

Efnahags- og viðskiptanefnd:

X. Umsögn meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar

XI. Umsögn 1. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar

XII. Umsögn 2. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar

XIII. Umsögn 3. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar

Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd:

XIV. Umsögn meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar

XV. Umsögn 1. minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar

XVI. Umsögn 2. minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar

XVII. Umsögn 3. minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar

Umhverfis- og samgöngunefnd:

XVIII. Umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar

XIX. Umsögn 1. minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar

XX. Umsögn 2. minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar

XXI. Umsögn 3. minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar

Utanríkismálanefnd:

XXII. Umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar

XXIII. Umsögn 1. minni hluta utanríkismálanefndar

XXIV. Umsögn 2. minni hluta utanríkismálanefndar

Velferðarnefnd:

XXV. Umsögn meiri hluta velferðarnefndar

XXVI. Umsögn 1. minni hluta velferðarnefndar

XXVII. Umsögn 2. minni hluta velferðarnefndar

XXVIII. Umsögn 3. minni hluta velferðarnefndar

XXIX. Umsögn 4. minni hluta velferðarnefndar

Fylgiskjal I.

Umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.

Nefndin hefur að beiðni fjárlaganefndar frá 7. apríl sl. fjallað um málið. Í áætluninni er byggt á því að stjórnvöld fylgi fjármálaáætlun um opinber fjármál fyrir árin 2018–2022 sem byggð er á fyrirliggjandi fjármálastefnu fyrir árin 2017–2022 og skilyrðum hennar. Í áætluninni eru sett markmið fyrir öll málefnasvið og með því er ætlunin að skapa sem skýrast samhengi milli faglegra markmiða og þeirra fjármuna sem varið er til einstakra málefnasviða.

Fjárlaganefnd óskaði eftir að nefndin fjallaði um eftirfarandi málefnasvið: 02 Dómstólar, 09 Almanna- og réttaröryggi, 10 Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála, 18 Menning, listir, íþróttir og æskulýðsmál, 19 Fjölmiðlun, 20 Framhaldsskólastig, 21 Háskólastig og 22 Önnur skólastig og stjórnsýsla mennta- og menningarmála.

Við umfjöllun málsins fékk nefndin á sinn fund Kristján Þór Júlíusson mennta- og menningarmálaráðherra, Sigríði Á. Andersen dómsmálaráðherra, Auði B. Árnadóttur, Ásdísi Jónsdóttur og Gísla Þór Magnússon frá mennta- og menningarmálaráðuneyti, Ingilín Kristmannsdóttur og Pétur Fenger frá innanríkisráðuneyti, Guðríði Arnardóttur og Steinunni Ingu Óttarsdóttur frá Félagi framhaldsskólakennara, Baldur Gíslason, Hjalta Jón Sveinsson og Stein Jóhannsson frá Skólameistarafélagi Íslands, Jón Atla Benediktsson og Guðmund R. Jónsson frá Háskóla Íslands, Fríðu Björk Ingvarsdóttur frá Listaháskóla Íslands, Ara Kristin Jónsson frá Háskólanum í Reykjavík, Eyjólf Guðmundsson frá Háskólanum á Akureyri, Erlu Björk Örnólfsdóttur frá Háskólanum á Hólum, Björn Þorsteinsson frá Landbúnaðarháskóla Íslands, Hafstein Sæmundsson frá Háskólanum á Bifröst, Kristínu Völundardóttur og Helgu Jóhannesdóttur frá Útlendingastofnun, Pál Winkel og Jakob Magnússon frá Fangelsismálastofnun, Söndru Margréti Sigurjónsdóttur og Auðun F. Kristinsson frá Landhelgisgæslu Íslands, Jón F. Bjartmarz og Jónas Inga Pétursson frá Ríkislögreglustjóra og Helgu Þórisdóttur og Vigdísi Evu Líndal frá Persónuvernd.

Almennt um fjármálaáætlun og aðkomu fastanefnda.

Við umfjöllun málsins í nefndinni var almennt rætt um vinnubrögð og verklag að því er varðar þinglega meðferð fjármálaáætlunar. Meiri hlutinn bendir á að frestur fastanefnda þingsins til þess að skila umsögn um málið til fjárlaganefndar var mjög knappur og hefur það haft áhrif á umfjöllun nefndarinnar. Æskilegt er að fastanefndum gefist kostur á að fjalla ítarlegar um fjármálaáætlun með lengri umsagnarfresti í framtíðinni. Þá telur meiri hlutinn að huga þurfi almennt að aðkomu fastanefnda að umfjöllun um fjármálaáætlun og hvernig greiningu og meðferð áætlunarinnar skuli háttað í fastanefndum. Aðkoma fastanefnda að fjármálaáætlun, þ.e. að greina hvort samhengi sé milli markmiða áætlunarinnar og þeirra fjármuna sem varið verður til ólíkra málefnasviða og veita fjárlaganefnd umsögn þar um, getur krafist sérfræðiaðstoðar og því telur meiri hlutinn mikilvægt að styrkja nefndasvið skrifstofu Alþingis. Þannig geti fastanefndir betur sinnt hlutverki sínu og sjálfstæðri greiningarvinnu.

Meiri hlutinn telur jafnframt mikilvægt að hugað verði að bættri framsetningu fjármálaáætlunar og sérstaklega að því er varðar framsetningu á tölum. Meiri hlutinn bendir á að í áætluninni eru sett fram rammasett útgjöld málefnasviða og að gert er ráð fyrir að ráðuneyti útfæri fjárheimildir í útgjaldarömmum málefnasviða niður á málaflokka sem og fjárveitingar til verkefna og stofnana sem munu birtast í fjárlagafrumvarpi ársins 2018. Í viðauka með fjármálaáætlun má finna umfjöllun um stefnumótun ákveðins málefnasviðs og málaflokka þess og er umfjöllun um málefnasvið samræmd að vissu marki. Meiri hlutinn telur mikilvægt að í fjármálaáætlun birtist eftir því sem kostur er áætlaður kostnaður við einstakar aðgerðir sem stefna á að. Fyrir nefndinni var bent á að þörf er á samræmdum verklagsreglum um hvernig skuli áætla kostnað aðgerða í fjármálaáætlun. Þá telur meiri hlutinn æskilegt að í fjármálaáætlun verði sundurliðaður annars vegar rekstrarkostnaður og hins vegar kostnaður við einstakar fjárfestingar á tilteknu málefnasviði.

Áherslur allsherjar- og menntamálanefndar.

Á fundum nefndarinnar var farið yfir þau málefnasvið sem óskað var eftir að nefndin fjallaði um en fjallað var sérstaklega um málefnasvið 02 Dómstólar, 09 Almanna- og réttaröryggi, 10 Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála, 20 Framhaldsskólastig og 21 Háskólastig.

Undir framangreind málefnasvið falla stórir málaflokkar sem telja má til grunnstoða samfélagsins, m.a. dómstólar, löggæslu- og öryggisstofnanir og menntastofnanir. Meiri hlutinn undirstrikar mikilvægi þess að stjórnvöld forgangsraði í ríkisrekstri í þágu grunnstoða samfélagsins. Meiri hlutinn beinir því til fjárlaganefndar að taka til skoðunar tiltekin atriði sem fjallað verður um í umsögn þessari.

02 Dómstólar.

Málefnasviðið skiptist í fjóra málaflokka, þ.e. Hæstarétt, héraðsdómstóla, Landsrétt og dómstólasýsluna. Starfsemi málefnasviðsins nær í dag yfir dómstigin tvö þ.e. héraðsdómstóla og Hæstarétt Íslands. Á tímabili áætlunarinnar verður mikil breyting á dómstólaskipaninni þegar nýtt millidómstig, Landsréttur, tekur til starfa 1. janúar 2018 og verða dómstigin eftir það þrjú talsins. Þá bætist við málefnasviðið ný stjórnsýslustofnun dómstólanna, dómstólasýslan, og verður dómstólaráð lagt niður.

Fyrir nefndinni var rætt um markmið málefnasviðsins, útgjaldaramma þess og áhrif aðhaldsmarkmiða fjármálaáætlunar.

Meginmarkmið málefnasviðsins er að traust ríki til dómstóla með því að tryggja að aðgangur að þeim sé greiður og málsmeðferð réttlát, sem og tryggja öryggi almennings, gagna og upplýsinga. Í áætluninni kemur fram að unnið sé að dómstólaáætlun þar sem fram komi markmið, mælikvarðar og aðgerðir sem tengjast dómstólum. Með þeim breytingum sem verða á dómstólaskipaninni 1. janúar 2018 er m.a. stefnt að framangreindum markmiðum og fyrir nefndinni kom fram að gert hefði verið ráð fyrir fjármögnun Landsréttar í fjármálaáætlun. Ljóst er hins vegar að bæta þarf fjárframlög til dómstólasýslunnar eigi hún að vera fullmönnuð.

Í nefndinni var rætt um stöðu héraðsdómstólanna, m.a. um áform um að uppfæra málaskrá fyrir héraðsdómsstigið sem styður rafræna málsmeðferð en brýnt er að dómstigin þrjú auk ákæruvalds, lögreglu og fullnustustofnana geti sameiginlega komið á rafrænni málsmeðferð. Til viðbótar við nýja málaskrá var rætt um rekstur þeirra en fyrir nefndinni komu fram upplýsingar um að fjárveitingar til héraðsdómstólanna séu að stærstum hluta launakostnaður og dómstólarnir hafi lítið svigrúm að því er varðar rekstrarfé, m.a. til þess að endurnýja aðstöðu, svo sem húsbúnað, í dómstólunum eða tölvubúnað. Meiri hlutinn undirstrikar mikilvægi þess að héraðsdómstólarnir geti brugðist við nauðsynlegri endurnýjun í rekstri og telur því að huga þurfi almennt að fjárveitingum til þeirra til að styrkja rekstrargrundvöll dómstólanna.

Á fundum nefndarinnar var einnig rætt um hvernig aðhaldsmarkmið áætlunarinnar hafa áhrif á útgjaldaramma málefnasviðsins. Fyrir nefndinni kom fram gagnrýni á að aðhaldsmarkmiðið skuli almennt eiga við um allan útgjaldaramma sviðsins þar sem undir málaflokka þess falla laun dómara sem eru lögbundin en kjararáð ákveður laun dómara og önnur starfskjör. Meiri hlutinn telur rétt að þetta fyrirkomulag verði tekið til skoðunar, m.a. þar sem fyrirséð er fjölgun dómara á tímabilinu vegna breytinga á dómstólaskipan.

09 Almanna- og réttaröryggi.

Starfsemi málefnasviðsins skiptist í fimm málaflokka, þ.e. löggæslu, landhelgi, ákæruvald og réttarvörslu, réttaraðstoð og bætur og fullnustumál.

Á fundum nefndarinnar var rætt um markmið málefnasviðsins, útgjaldaramma þess og áhrif aðhaldsmarkmiða fjármálaáætlunar. Unnið hefur verið með tvær stefnur á málefnasviðinu, þ.e. stefnu í almannavarna- og öryggismálum fyrir árin 2015–2017 og vinna stendur yfir við réttaröryggisáætlun. Meginmarkmið þeirra er að skapa traust til stofnana, tryggja að aðgangur að réttarvörslukerfinu sé greiður og málsmeðferð réttlát og tryggja öryggi almennings, gagna og upplýsinga.

Í áætluninni kemur fram að í útgjaldaramma málefnasviðsins sé búið að byggja inn fyrir árin 2019–2022 framlög til kaupa á þremur nýjum þyrlum og til standi að framlengja 400 millj. kr. framlag sem veitt var í fjárlögum 2017 til að styrkja lögregluna þannig að fjármögnun löggæsluáætlunar fyrir árin 2017–2020 verði tryggð. Fyrir nefndinni var rætt um að útgjaldasvigrúm á þessu málefnasviði væri hins vegar lítið. Áform á sviðinu væru hins vegar mörg og kostnaðarsöm.

Meiri hlutinn telur ástæðu til að fjalla sérstaklega um tvo málaflokka sem varða öryggismál þjóðarinnar, þ.e. löggæslu og landhelgi, m.a. vegna aukins fjölda ferðamanna og breytinga á starfsumhverfi sem löggæsla og Landhelgisgæsla Íslands standa frammi fyrir.

Löggæsla.

Fyrir nefndinni var rætt um aukið viðbótarfjármagn sem veitt hefur verið til eflingar lögreglunnar frá 2013 en aukningin nemur um 34% eða ríflega 4,7 milljörðum kr. Þá stendur til að framlengja 400 millj. kr. framlag sem veitt var í fjárlögum fyrir árið 2017 til þess að styrkja lögregluna.

Meiri hlutinn ítrekar þá afstöðu sína að forgangsraða þurfi í ríkisrekstrinum í þágu grunnstoða samfélagsins og telur brýnt að haldið verði áfram að auka fjárveitingar til löggæslu. Breytingar hafa orðið á starfsumhverfi lögreglu síðustu ár og á það bæði við um skipulagsbreytingar og breyttar aðstæður hér á landi, m.a. vegna fjölda ferðamanna, erlends vinnuafls og fjölgunar hælisleitenda. Þörf er á að styrkja landamæragæslu lögreglu og m.a. uppfæra ný gagna- og upplýsingakerfi vegna aukinna alþjóðlegra krafna til landamæraeftirlits. Fyrir nefndinni var rætt um að fjölga þyrfti lögreglumönnum í eftirliti og útköllum, styrkja sérhæfðar deildir innan lögreglunnar og bæta búnað og þjálfun lögreglu.

Meiri hlutinn bendir á að þær skipulagsbreytingar að fækka lögregluembættum og aðskilja þau frá sýslumannsembættum miðuðu að því að styrkja rekstrarumgjörð lögreglunnar en mögulega hafa áhrif breytinganna ekki enn komið fram. Með auknum fjárveitingum hefur staða lögreglunnar farið batnandi á undanförnum árum en ljóst er að ekki hefur tekist að vinda ofan af þeim niðurskurði sem lögreglan hefur sætt frá hruni. Meiri hlutinn leggur áherslu á að hugað verði að auknum fjárveitingum til lögreglu, m.a. vegna fækkunar lögreglumanna og aukins álags.

Landhelgi.

Líkt og á við um löggæslu stendur Landhelgisgæsla Íslands einnig frammi fyrir auknu álagi vegna fjölgunar ferðamanna og aukinni skipaumferð, m.a. á norðurslóðum og við Ísland. Þátttaka í erlendum verkefnum hefur verið hluti af verkefnum stofnunarinnar undanfarin ár vegna samdráttar í fjárveitingum en nú eru forsendur fyrir þátttöku í þessum verkefnum breyttar og minni líkur á að stofnunin muni sinna verkefnum af þessu tagi.

Á fundum nefndarinnar var rætt um hvernig Landhelgisgæsla Íslands getur haldið uppi nauðsynlegri þjónustu, þ.e. við eftirlit og aðstoð í landhelginni. Meiri hlutinn bendir á að útköllum vegna innlendra og erlendra ferðamanna í vandræðum á landi hefur jafnframt fjölgað mikið á undanförnum árum. Í útgjaldaramma málefnasviðsins hefur verið gert ráð fyrir framlögum á árunum 2019–2022 til kaupa á þremur nýjum þyrlum en þær gegna lykilhlutverki í leit og björgun á sjó og landi. Fyrir nefndinni kom hins vegar fram að fjárhagslegt svigrúm til fjölgunar áhafna á þyrlum og varðskipum er lítið. Á fundum nefndarinnar var rætt um markmið og mælikvarða sem fram koma í áætluninni, en til að tryggja lágmarksöryggi á hafi miðað við áhættu- og þarfagreiningu Landhelgisgæslu Íslands telur stofnunin nauðsynlegt að hafa tvær þyrlur með tveimur áhöfnum til taks allt að 95% ársins, tvö varðskip á sjó hverju sinni og eftirlits- og björgunarflugvél til taks 95% ársins. Af áætluninni er ljóst að þessum viðmiðum verður ekki náð. Meiri hlutinn telur því að huga þurfi að fjárveitingum til stofnunarinnar og undirstrikar mikilvægi þess að Landhelgisgæsla Íslands geti haldið uppi viðunandi þjónustu þar sem öryggi fólks á hafi og í landi er í húfi.

10 Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála.

Starfsemi málefnasviðsins skiptist í fimm málaflokka, þ.e. persónuvernd, útlendingamál, trúmál, sýslumenn og stjórnsýslu dómsmála. Fyrir nefndinni var rætt um markmið málefnasviðsins, útgjaldaramma þess og áhrif aðhaldsmarkmiða fjármálaáætlunar þar sem fram kom að útgjaldasvigrúm á sviðinu væri mjög takmarkað.

Meiri hlutinn telur ástæðu til að fjalla sérstaklega um tvo málaflokka, þ.e. persónuvernd og útlendingamál, m.a. vegna yfirvofandi breytinga á starfsemi og hlutverki Persónuverndar með gildistöku nýrrar Evrópureglugerðar á sviði persónuverndar annars vegar og auknum fjölda hælisleitenda hins vegar. Samhliða því að verið er að auka framlög til útlendingamála virðist sem ekki verði mögulegt að auka fjárveitingu til Persónuverndar eins og gert er ráð fyrir í gildandi áætlun.

Persónuvernd.

Fjármögnun og fjöldi stöðugilda hjá Persónuvernd hefur ekki haldist í hendur við þróun í málafjölda og aukningu á verkefnum stofnunarinnar. Þannig voru framlög til stofnunarinnar 103,6 millj. kr. árið 2016 sem er svipað framlag að raungildi og árið 2003. Framundan eru verulegar breytingar á hlutverki og starfsemi stofnunarinnar. Ný reglugerð um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga ((ESB) 2016/679) mun koma til framkvæmda í maí 2018. Fyrirhugaðar lagabreytingar eru viðamiklar og verði ekki brugðist við þeim með auknum fjárveitingum til stofnunarinnar er hætta á að hagsmunir einstaklinga, fyrirtækja og opinberra stofnana skerðist og að íslenska ríkið muni ekki standa undir skuldbindingum sem það hefur undirgengist með EES-samningum. Þannig þarf að fjölga starfsfólki og styrkja sérþekkingu hjá stofnuninni.

Meiri hlutinn bendir á að í gildandi fjármálaáætlun er gert ráð fyrir auknum fjárveitingum til stofnunarinnar. Fyrir nefndinni var rætt um að huga þyrfti að því að ekki birtist aftur viðsnúningur sem þessi á fjárveitingum til tiltekins málaflokks þar sem allar áætlanir og undirbúningur vegna nýrrar löggjafar gera ráð fyrir auknum framlögum.

Meiri hlutinn undirstrikar nauðsyn þess að stofnuninni verði gert kleift að sinna lögbundnu hlutverki sínu og bregðast við breytingum á starfsemi og hlutverki stofnunarinnar sem fyrirséðar eru vegna nýrrar Evrópulöggjafar á sviði persónuverndar.

Útlendingamál.

Meiri hlutinn bendir á að mikilvægt er að tryggja skilvirka og hraða málsmeðferð í umsóknum hælisleitenda þar sem mannúðarsjónarmið eru höfð að leiðarljósi. Meiri hlutinn leggur áherslu á að stjórnvöld setji sér skýr markmið og bæti verklag að því er varðar hraða málsmeðferðar en bendir jafnframt á að gerðar hafa verið lagabreytingar sem miða að því að draga úr tilhæfulausum umsóknum.

Fyrir nefndinni var rætt um að stefnt sé að því að byggja inn í útgjaldaramma sviðsins tiltekið framlag til útlendingamála til þess að mæta fjölgun hælisleitenda og til þess að tryggja ásættanlegan málshraða við meðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Meiri hlutinn telur þetta til bóta en bendir á að áætlunin miðar við að fjöldi hælisleitenda verði árlega um 700 og bendir á að árið 2016 barst áður óþekktur fjöldi umsókna um vernd en í lok árs voru framlagðar umsóknir 1.132. Útlendingamál eru að miklu leyti óviss útgjaldaflokkur þar sem erfitt er að segja fyrir um hvernig hann þróast, m.a. vegna fjölda hælisleitenda.

Vegna þróunar í málaflokknum telur meiri hlutinn mikilvægt að skoðað verði hvort áætlanir um fjölda hælisleitenda séu raunhæfar. Þrátt fyrir að erfitt sé að spá nákvæmlega fyrir um fjölda hælisleitenda og umsókna á hverju ári leggur meiri hlutinn áherslu á að dregið verði úr óvæntum útgjöldum í málaflokknum.

Jafnframt var rætt um að taka þurfi til skoðunar hvort æskilegt sé að þessi málaflokkur verði sérstakt málefnasvið, m.a. vegna óvissu um hvernig hann muni þróast. Vegna kostnaðar við fjölgun umsókna um alþjóðlega vernd er útgjaldasvigrúm lítið. Í því samhengi var m.a. rætt um hvernig háttað er fyrirkomulagi á fjármögnun til útlendingamála m.a. í Noregi og hvernig brugðist er við óvæntum útgjöldum í útlendingamálum þar. Í nefndinni var rætt um að óvissan sem fylgir málaflokknum getur bitnað á öðrum málaflokkum innan sviðsins og telur meiri hlutinn því mikilvægt að kannað verði hvort hægt sé að gera breytingar á málefnasviðinu í þessa veru.

Almennt um framhaldsskóla- og háskólastig.

Við umfjöllun nefndarinnar um málefnasvið 20 Framhaldsskólastig og 21 Háskólastig kom fram að almennt ríkir samkomulag um mikilvægi þess að byggja upp öflugt menntakerfi þar sem nemendur geta valið úr fjölbreyttum möguleikum til þess að finna nám við sitt hæfi. Hins vegar er ljóst að menntakerfið í heild, þ.e. grunnstig, framhaldsskólastig og háskólastig, hefur glímt við erfiða fjárhagslega stöðu en einnig var rætt um að ólík skólastig standa frammi fyrir skipulagslegum vanda.

Meiri hlutinn telur mikilvægt að hlúð verði að menntastofnunum þar sem þær eru hluti grunnstoða samfélagsins. Auknar fjárveitingar eru nauðsynlegar til að styrkja innviði skólanna og nauðsynlega endurnýjun á aðstöðu þeirra. Hins vegar bendir meiri hlutinn á að vandi skólanna verður ekki aðeins leystur með auknum fjárframlögum heldur þarf að huga að skipulagningu skólakerfisins til framtíðar. Í því samhengi leggur meiri hlutinn áherslu á að litið verði til þeirra tækifæra sem geta falist í aukinni samvinnu milli skóla eða sameiningar þeirra. Samvinna eða sameining getur bæði falið í sér aukna hagkvæmni í rekstri skóla en getur einnig skilað sér í betri gæðum í kennslu og fjölbreyttara námsframboði fyrir nemendur.

20 Framhaldsskólastig.

Málefnasviðið skiptist í fjóra málaflokka, þ.e. framhaldsskóla, tónlistarfræðslu, vinnustaðanám og styrki, og jöfnun námskostnaðar. Í áætluninni kemur fram að framlög til framhaldsskólasviðsins verði nær óbreytt árið 2018 að raungildi en lækki lítillega eftir það eða um 0,6% árlega sem svarar til 630 millj. kr. samtals á árunum 2018–2022. Lækkun framlaga til framhaldsskólastigsins er til komin vegna almennrar aðhaldskröfu sem fjármálaáætlunin gerir ráð fyrir að verði gerð á allan rekstur. Áætlunin gerir hins vegar ráð fyrir að framlög á hvern nemenda verði aukin árlega um sem nemur um 3–5% að raunvirði og verði liðlega 1,6 millj. kr. að jafnaði, á verðlagi fjárlaga 2017. Hagræði í rekstri sem leiðir af styttingu náms til stúdentsprófs úr fjórum árum í þrjú er ætlað að styrkja rekstrargrunn framhaldsskóla og gera þeim kleift að innleiða breytingarnar.

Á fundum nefndarinnar var rætt um markmið á málefnasviðinu, m.a. að fleiri nemendur ljúki prófi úr framhaldsskóla á tilskildum tíma, að nemendur í öllum landshlutum hafi aðgengi að fjölbreyttu bók- og starfsnámi og að nemendum bjóðist heildstætt og markvisst starfsnám.

Rætt var um áhrif endurskipulagningar náms til stúdentsprófs en meiri hlutinn leggur áherslu á að framhaldsskólastigið verði eflt samhliða því að stytting námstímans er innleidd. Meiri hlutinn leggur áherslu á að það fjármagn sem verður til í framhaldsskólakerfinu vegna styttingar námstíma til stúdentsprófs, þ.e. sparnaðurinn, þarf að nýtast skólunum sjálfum.

Jafnframt var rætt um að á síðustu árum hefur framhaldsskólanemendum fækkað og búist er við áframhaldandi fækkun, m.a. vegna minni árganga, til ársins 2020. Til að bregðast við því og auknu brottfalli nemenda úr framhaldsskólum leggur meiri hlutinn áherslu á að fylgt verði eftir þeim aðgerðum sem fjallað er um í áætluninni til að endurskipuleggja námstíma í framhaldsskólum og námsbrautir og auka samstarf milli skóla og atvinnulífs. Í því sambandi leggur meiri hlutinn áherslu á að nauðsynlegt er að fjölga nemendum í verk- og iðnnámi. Meiri hlutinn telur hins vegar brýnt að hugað verði að því að verk- og iðnnám er kostnaðarsamt nám og mikilvægt að gæta að því að aðhaldskröfur bitni ekki á gæðum námsins.

20 Háskólastig.

Málefnasviðið skiptist í þrjá málaflokka sem eru háskólar, rannsóknarstofnanir á háskólastigi og stuðningur við námsmenn.

Í áætluninni kemur fram að gert er ráð fyrir að framlög til háskólastigsins verði aukin úr um 41,6 milljörðum kr. á árinu 2017 í ríflega 44 milljarða kr. á áætlunartímabilinu. Áformaðar eru byggingarframkvæmdir við Hús íslenskra fræða og áætlaður kostnaður við framkvæmdirnar er 3,7 milljarðar kr. á árunum 2017–2021 en þegar hafa fallið til 600 millj. kr. vegna hönnunar og fyrra útboðs í verkið.

Nefndin fjallaði einkum um stöðu háskólanna og fjármögnun þeirra en í áætluninni kemur fram að fjármögnun háskóla hafi ekki fyllilega fylgt eftir breyttri stöðu og hlutverki þeirra. Rætt var um að framlag ríkisins til háskóla sem hlutfall af vergri landsframleiðslu sé svipað því sem gerist að jafnaði í ríkjum Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) en að heildarframlag, þ.e. ríkisframlag og sértekjur, á hvern háskólanema hér á landi sé töluvert lægra en þau lönd sem við berum okkur saman við og erum í samkeppni við að því er varðar háskólanám, m.a. Norðurlöndin. Meiri hlutinn leggur áherslu á að taka þurfi til athugunar fjármögnun háskólanna og hvernig megi bæta stöðu þeirra, enda sé það íslensku samfélagi mikilvægt að hér starfi öflugir háskólar sem styðji við atvinnulífið, nýsköpun og samfélagsumræðu. Í því samhengi þarf að horfa til þess að núverandi fyrirkomulag fjármögnunar háskólanna hefur falið í sér mikinn hvata fyrir þá til að vaxa að umfangi og hafa þeir náð verulegum árangri á því sviði. Til framtíðar þarf að leggja aukna áherslu á gæði í stað vaxtar og að hér starfi öflugar háskólastofnanir sem hafi fjárhagslega og faglega burði til að sinna hlutverki sínu.

Meiri hlutinn bendir hins vegar á að háskólarnir eru í ólíkri stöðu til þess að bregðast við fjárhagsvanda, m.a. með tilliti til þess hvort um er að ræða opinbera háskóla. Í því samhengi ræddi nefndin m.a. um aðgangsstýringar í háskólakerfinu, en þær eru t.d. meiri annars staðar á Norðurlöndum, og hvernig megi tryggja gæði í háskólakerfinu, þ.e. að kennsla og námsgráður frá innlendum háskólum séu af sambærilegum gæðum og því sem best gerist erlendis. Eitt markmiða málefnasviðsins er að auka gæði í starfsemi háskóla og telur meiri hlutinn mikilvægt að áherslum og aðgerðum vegna þessa verði fylgt vel eftir.

Alþingi, 4. maí 2017.

Áslaug Arna Sigurbjörnsdóttir, form.,

Nichole Leigh Mosty,

Vilhjálmur Árnason,

Pawel Bartoszek,

Valgerður Gunnarsdóttir.

Fylgiskjal II.

Umsögn 1. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar.

Að beiðni fjárlaganefndar frá 7. apríl hefur allsherjar- og menntamálanefnd fjallað um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022 sem byggist á fjármálastefnu fyrir árin 2017–2022 og skilyrðum hennar. Málefnasvið sem óskað var eftir að nefndin fjallaði sérstaklega um eru eftirfarandi: 02 Dómstólar, 09 Almanna- og réttaröryggi, 10 Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála, 18 Menning, listir, íþróttir og æskulýðsmál, 19 Fjölmiðlun, 20 Framhaldsskólastig, 21 Háskólastig og 22 Önnur skólastig og stjórnsýsla mennta- og menningarmála.

Umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er yfirgripsmikil og fjallar að mörgu leyti ágætlega um vinnu nefndarinnar. Hins vegar telur 1. minni hluti rétt að vekja athygli fjárlaganefndar á eftirfarandi atriðum.

Verklag og aðkoma umsagnaraðila.

Fyrsti minni hluti tekur undir athugasemdir meiri hlutans um verklag og þann stutta tíma sem nefndinni gafst til að fara yfir jafn viðamikið og mikilvægt skjal og fjármálaáætlunin er.

Við vinnu nefndarinnar og gestakomur var áberandi hversu stutt á veg vinna við innleiðingu nýrra vinnubragða við opinber fjármál er komin. Í umsögnum gesta var lítið fjallað um efni fjármálaáætlunarinnar, hvorki hvað varðaði framtíðarsýn og meginmarkmið, mælikvarða og aðgerðir til að ná meginmarkmiðum né hvernig einstakar stofnanir hins opinbera sæju fram á að geta náð þeim markmiðum sem sett voru fram.

Umsagnir endurspegluðu því oft hefðbundnar athugasemdir við fjárlagagerð og óskir einstakra aðila um auknar fjárveitingar án þess að nefndinni væru kynntar áætlanir yfir tímabilið um hvernig þær fjárveitingar mundu styðja við framtíðarsýn og meginmarkmið málefnasviðanna.

09 Almanna- og réttaröryggi.

Framtíðarsýn málefnasviðsins er að allir íbúar landsins búi við frið, öryggi og borgaraleg réttindi. Ítrekað er vísað til þess að unnið sé að stefnumörkun á málefnasviðinu, annars vegar stefnu í almannavarna- og öryggismálum fyrir árin 2015–2017 og hins vegar við réttaröryggisáætlun.

Mikið álag hefur verið á löggæsluna vegna aukins fjölda ferðamanna og landamæraeftirlits. Einnig er mjög brýnt að efla löggæsluna þegar kemur að baráttu gegn ofbeldi í samfélaginu. Í áætluninni er nefnt að efla þurfi getu lögreglunnar til að bregðast við kynferðisbrota- og heimilisofbeldismálum, m.a. með bættum verkferlum. Þá þurfi að draga úr endurkomutíðni í fangelsi og styðja betur við þolendur mansals.

Því er leitt að sjá ekki skýrar í aðgerðum eða fjárveitingum áætlunarinnar hvernig ráðuneytið hyggst ná þessum markmiðum sínum og vinna markvissar gegn ofbeldi í samfélaginu.

10 Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála.

Meginmarkmið málefnasviðsins eru: Réttindi einstaklinga séu gerð skýr og aðgengileg með greinargóðri upplýsingagjöf stjórnvalda. Fagleg og skilvirk málsmeðferð stjórnvalda. Ánægja viðskiptavina með þjónustu og gæði hennar.

Einnig er lögð áhersla á að tryggja virkni útlendingalaga gagnvart viðeigandi stofnunum og þjónustu, að einfalda veitingu atvinnuleyfa fyrir fólk utan EES-svæðisins, að tryggja skilvirka og hraða málsmeðferð í umsóknum hælisleitenda, að trúfrelsi ríki á Íslandi og að allir einstaklingar séu jafnir fyrir lögum, óháð trúar- og lífsskoðunum, að einfalda fjárhagsleg samskipti ríkisins og þjóðkirkjunnar með því að auka m.a. fjárhagslegt sjálfstæði hennar, að greina verkefni og stytta málsmeðferðartíma hjá embættum sýslumanna og samræma ferla, að einfalda ferli kosninga og að innleiða valfrjálsa bókun við samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri og vanvirðandi meðferð og refsingu.

Fyrsti minni hluti telur verulegar líkur á að málefnasviðið verði ekki í samræmi við þann ramma sem kynntur er í áætluninni. Ástæðan fyrir því er fyrirsjáanleg fjölgun hælisleitenda, jafnvel langt umfram það sem gert hafði verið ráð fyrir í fjárlögum yfirstandandi árs. Samtals nam hækkunin vegna þessa um 1,9 milljörðum kr. og er viðbótarframlaginu ætlað að mæta þreföldun á fjölda hælisleitenda milli áranna 2016 og 2017. Í fjármálaáætluninni er gert ráð fyrir að árlegur fjöldi umsækjenda um alþjóðlega vernd verði um 700. Framlaginu er einnig ætlað að tryggja ásættanlegan málshraða Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála við afgreiðslu umsókna og úrskurði.

Fyrir nefndinni kom fram að umsóknir sem berast fyrstu þrjá mánuði hvers árs gefa ákveðnar vísbendingar um heildarfjölda umsókna það árið. Fjöldi umsókna fyrstu þrjá mánuði ársins 2016 var 136. Fjöldi umsókna fyrstu þrjá mánuði ársins 2017 var 224 sem svarar til 65% aukningar. Ef sambærileg aukning verður árið 2017 mun fjöldi umsókna verða 1.870. Því til viðbótar hefur einnig orðið aukning á öðrum verkefnum Útlendingastofnunar. Tölfræði fyrsta ársfjórðungs bendir til a.m.k. 30% fleiri umsóknum um dvalarleyfi frá árinu 2016.

Ef fjöldi umsókna um alþjóðlega vernd verður um 2.000 í stað þeirra 700 sem gert er ráð fyrir þarf að hækka framlög til málaflokksins til samræmis um 7 milljarða kr. í stað þeirra 2 milljarða kr. sem lagt er til að framlögin hækki um. Ekki er til staðar svigrúm til að mæta slíkri hækkun útgjalda og því veruleg hætta á að taka þurfi fé frá öðrum brýnum verkefnum til að mæta því.

Í nýjum lögum um opinber fjármál er ekki lengur gert ráð fyrir að mæta útgjöldum sem erfitt er að áætla fyrir með fjáraukalögum. Annars staðar á Norðurlöndum eru gerðar fjármálaáætlanir með sambærilegum hætti og nú er gert hér. Nefndin fékk þær upplýsingar að fjársveiflum vegna mikils fjölda hælisleitenda hafi annars staðar, t.d. í Noregi, verið mætt með málefnasamningi á milli þingsins og fagráðuneytisins þannig að útlendingastofnunin hafi aðgengi að fjármunum utan fjármálaáætlunarinnar ef upp koma sveiflur á borð við þær sem geta orðið í fjölda umsókna eða varasjóðir hafðir mun ríflegri en hér er lagt til.

Mikilvægt er að viðvaranir Útlendingastofnunar verði ekki hunsaðar og óvissan er varðar málaflokkinn innan sviðsins verði ekki látin bitna á öðrum verkefnum.

Fyrsti minni hluti vill einnig benda á að ekki virðist vera tekið tillit til þeirra skuldbindinga sem ríkissjóður hefur við þjóðkirkjuna í fjármálaáætluninni og erfitt er að átta sig á hvernig stjórnvöld hyggjast ná fram markmiðum sínum um að einfalda fjárhagsleg samskipti ríkis og þjóðkirkjunnar og auka fjárhagslegt sjálfstæði hennar. Fjárveitingar til þjóðkirkjunnar byggjast annars vegar á samkomulagi um kirkjujarðir frá árinu 1997 þar sem þjóðkirkjan afhenti kirkjujarðir til ríkisins til að fjármagna rekstur prests- og prófastsembætta, Biskupsstofu, framlög til Kristnisjóðs og sérframlög til þjóðkirkjunnar og hins vegar eru þær hlutfall af gjaldstofni tekjuskatts sem ríkið innheimtir og greiðir ákveðið framlag til þjóðkirkjusafnaða og skráðra trúfélaga og nú skráðra lífsskoðunarfélaga.

Í umsögn þjóðkirkjunnar ( www.althingi.is/altext/erindi/146/146-833.pdf) er talið að fjárframlög til málaflokksins séu vanmetin um tæpa 1,7 milljarða kr. á ári yfir tímabil áætlunarinnar enda sé útreikningur framlaga til þjóðkirkjunnar hvorki í samræmi við fyrrgreindan samning um kirkjujarðir né séu önnur framlög til hennar í samræmi við lög.

20 Framhaldsskólastig.

Framtíðarsýn málefnasviðsins er að nemendur verði virkir og ábyrgir borgarar í lýðræðisþjóðfélagi að loknu námi á framhaldsskólastigi. Þeir verði einnig vel búnir undir þátttöku í atvinnulífinu og fyrir fræðilegt og starfstengt háskólanám. Meginmarkmið málefnasviðsins til ársins 2022 er að fleiri og yngri nemendur ljúki starfsnámi sem skili þeim vel undirbúnum undir fjölbreytt störf í atvinnulífinu og áframhaldandi nám. Undirmarkmiðin eru að fleiri nemendur ljúki prófi úr framhaldsskóla á tilskildum tíma, að nemendur í öllum landshlutum hafi aðgengi að fjölbreyttu bók- og starfsnámi sem uppfyllir kröfur næsta skólastigs og/eða atvinnulífs og að nemendum bjóðist heildstætt og markvisst starfsnám.

Í fjármálaáætlun sem samþykkt var fyrir árin 2017–2021 var gert ráð fyrir að framlög til framhaldsskólastigsins mundu vaxa um 3,2 milljarða kr. að raunvirði yfir tímabilið eða sem svarar til tæplega 12% raunvaxtar yfir tímabilið. Á sama tíma var gert ráð fyrir umtalsverðum rekstrarsparnaði í framhaldsskólakerfinu vegna styttingar námstíma úr fjórum árum í þrjú. Áætlunin gerði ráð fyrir að allur sá sparnaður sem félli til vegna styttingarinnar mundi haldast innan kerfisins og færi í að efla framhaldsskólastigið enn frekar.

Svo er ekki raunin í nýrri fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022. Þar eru framlögin skert frá því sem áður var áætlað þannig að árið 2018 verði þau óbreytt að raungildi en lækki lítillega eftir það eða um 0,6% árlega sem svarar til 630 millj. kr. samtals á tímabilinu. Sparnaður sem verður til við styttingu náms til stúdentsprófs úr fjórum árum í þrjú er tekinn af framhaldsskólunum þvert á gefin loforð.

Í umsögn Félags framhaldsskólakennara ( www.althingi.is/altext/erindi/146/146-970.pdf) er bent á að þetta er þvert á umræður á Alþingi og yfirlýsingar þáverandi mennta- og menningarmálaráðherra, Illuga Gunnarssonar, þar sem skýrt kom fram að sá sparnaður sem kynni hugsanlega að verða til við styttingu námstíma til stúdentsprófs yrði nýttur til að auka þjónustu við nemendur.

Fullt tilefni hefði verið til að nýta svigrúmið til að bæta verk- og starfsnám í samræmi við þau markmið sem sett eru í fjármálaáætluninni. Einnig hefði verið hægt að nýta svigrúmið til að styðja betur við eldri nemendur og til að tryggja innleiðingu sáttmála Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks á framhaldsskólastiginu.

Fyrsti minni hluti lýsir yfir verulegum vonbrigðum með þau sviknu loforð sem felast í breyttum fjárveitingum ríkisstjórnarinnar til framhaldsskólastigsins frá fyrri fjármálaáætlun.

21 Háskólastig.

Framtíðarsýn fyrir málefnasviðið er að hér á landi starfi öflugir háskólar og rannsóknarstofnanir sem séu virkir þátttakendur í uppbyggingu nútímalegs þekkingarsamfélags. Meginmarkmið málefnasviðsins er að efla gæði í starfsemi háskóla, rannsóknarstofnana og þekkingarsetra. Til að ná meginmarkmiðunum eru eftirfarandi undirmarkmið skilgreind sérstaklega fyrir háskóla: Að auka gæði í starfsemi háskóla, rannsóknarstofnana og þekkingarsetra, að efla samstarf háskóla og tengsl við önnur skólastig, atvinnulíf og samfélag og að bæta nýliðun kennara í leik-, grunn- og framhaldsskólum.

Áætla er að framlög til háskólastigsins verði aukin úr um 41,6 milljörðum kr. á árinu 2017 í rúmlega 44 milljarða kr. á áætlunartímabilinu. Þar er stærsta einstaka verkefnið bygging Húss íslenskra fræða, en áætlaður kostnaður við framkvæmdirnar er 3,7 milljarðar kr. á árunum 2017–2021. Þegar hafa verið veittar 600 millj. kr. vegna hönnunar og fyrra útboðs í verkið. Háskóli Íslands mun greiða 30% en áætlað er að ríkissjóður greiði 70%. Því má gera ráð fyrir að raunvöxtur framlaga til styrkja rekstur háskólastigsins verði um 8% eða 3,2 milljarðar kr. á tímabilinu.

Háskólarnir hafa bent á að háskólastigið hafi sætt verulegum og langvarandi niðurskurði frá því eftir hrun. Í aðdraganda kosninga var mikil umræða um aukin framlög til háskólastigsins og lögðu allir stjórnmálaflokkar áherslu á aukin framlög til málaflokksins. Sem dæmi má nefna að í kosningaáherslum Sjálfstæðisflokksins var lofað að auka framlög til háskólanna til meðaltals OECD-landa. Við það er ekki staðið í fjármálaáætluninni og er ekki hægt að líta það öðrum augum en þeim að kjósendur hafi verið beittir blekkingum ef litið er til þess ramma sem háskólastiginu er settur í áætluninni.

Alþingi, 5. maí 2017.

Eygló Harðardóttir.

Fylgiskjal III.

Umsögn 2. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar.

Undir allsherjar- og menntamálanefnd heyra átta af þeim 34 málefnasviðum sem fjallað er um í þingsályktunartillögu um fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022. Um er að ræða umfangsmikil málefnasvið sem samanlagt voru með 132 milljarða kr. á fjárlögum 2017. Þrátt fyrir fyrirheit um eflingu á öllum sviðum hækka fjárveitingar til málefnasviðanna samanlagt aðeins upp í 142 milljarða kr. árið 2022. Það jafngildir 7,6% hækkun yfir fimm ára tímabil, eða um 1,5% að meðaltali á ári. Þar sem stór hluti af útgjaldaaukningunni tengist stórum fjárfestingum eins og Húsi íslenskra fræða og nýjum þyrlum Landhelgisgæslunnar er tæpast hægt að segja annað en að framlög til rekstrar dragist að meðaltali saman á tímabilinu.

Í eftirfarandi umsögn er sjónum beint að ýmsum stærstu álitaefnum á málefnasviðum nefndarinnar. Þó skal tekið fram að tímans vegna er eftirfarandi greining ekki tæmandi og engan veginn eins djúp og best væri. Er fjárlaganefnd hvött til að tryggja að betur takist til við næstu fjármálaáætlun, bæði að þinginu og umsagnaraðilum gefist rýmri tími til að greina áætlunina sem og að þinginu verði tryggður betri aðgangur að upplýsingum og sérfræðiaðstoð við verkið.

Unnið í flýti og án upplýsinga eða greininga.

Við umfjöllun málsins er oft vísað til þess að um nýtt verklag sé að ræða og allir sem að fjármálaáætlun komi séu að fóta sig í nýju umhverfi. Þetta er hverju orði sannara en hefur því miður leitt til þess að verkið hefur verið unnið í of miklum flýti og oft og tíðum á grundvelli ónógra upplýsinga. Telur 2. minni hluti mikilvægt að efla skrifstofu Alþingis til að liðsinna þingmönnum við að takast á við næstu fjármálaáætlun.

Mælt var fyrir tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun 5. apríl sl. og hún gekk til fjárlaganefndar 7. apríl. Fjárlaganefnd sendi tillöguna áfram til umsagnar viðeigandi fagnefnda þingsins þann sama dag en þar var gert ráð fyrir að umsögnum yrði skilað til fjárlaganefndar 2. maí. Vegna páskahlés var fyrsti fundur allsherjar- og menntamálanefndar um málið boðaður 25. apríl og var upphaflega aðeins gert ráð fyrir því að fá kynningu frá þeim ráðuneytum sem undir nefndina heyra, auk þess sem ekki hafði verið gert ráð fyrir að senda málið til umsagnar hjá stofnunum eða öðrum aðilum utan þings. Þeirri málsmeðferð mótmælti 2. minni hluti en úr varð að fjárlaganefnd samþykkti það verklag fagnefnda að senda málið til umsagnar og kalla gesti á fundi, eins og eðlilegt hlýtur að teljast við þinglega meðferð máls.

Umsagnaraðilum var hins vegar afskaplega naumt skammtaður tími, oft var aðeins gefinn sólarhringsfrestur til að skila umsögn til þingsins. Á þetta er ítrekað bent í umsögnum sem skilað hefur verið til þingsins. 2. minni hluti tekur undir þá gagnrýni – það er engum sómi að þeim óhóflega flýti sem hefur verið á þessu verkefni.

Sundurgreining barst of seint.

Framsetning talna í tillögunni stenst að mati 2. minni hluta hvorki grunngildi laga um opinber fjármál, sem kveða á um gagnsæi, né þær reikningsskilareglur sem eðlilegt væri að viðhafa við stefnumörkun af þessu tagi. Þetta er sérstaklega bagalegt á málefnasviði 09 Almanna- og réttaröryggi, þar sem fjárfestingu í þremur þyrlum Landhelgisgæslunnar er blandað saman við almennan rekstur málefnasviðsins, og á málefnasviði 21 Háskólastig, þar sem fjárfesting í Húsi íslenskra fræða er talin til útgjaldaaukningar málefnasviðsins.

2. minni hluti tekur undir með meiri hluta nefndarinnar sem telur æskilegt að í fjármálaáætlun verði sundurliðaður annars vegar rekstrarkostnaður og hins vegar kostnaður við einstakar fjárfestingar á hverju málefnasviði. Það er afar bagalegt að endurbættur talnagrunnur frá ráðuneytunum, þar sem bætt var úr þessari framsetningu, barst ekki fyrr en eftir mikla eftirgangsmuni frá fulltrúum minni hlutans í fjárlaganefnd, helgina áður en umsögnum átti að skila til fjárlaganefndar. Í tilfelli allsherjar- og menntamálanefndar hefur þetta þær afleiðingar að umsögn meiri hluta nefndarinnar var skilað til fjárlaganefndar áður en þessar tölur bárust nefndarmönnum.

Hér verður farið yfir þessar sundurgreiningar þar sem við á, til að varpa betra ljósi á þróun málefnasviðanna.

Óútskýrð aukning á aðhaldi milli ára.

Í fjármálaáætlun fyrir árin 2017–2021, sem samþykkt var á Alþingi í ágúst 2016, var gert ráð fyrir 1% árlegri aðhaldskröfu, en þó reiknað með lægri aðhaldskröfu í heilbrigðis- og menntamálum eða 0,5% á ári. Gagnrýnt hefur verið að í fyrirliggjandi tillögu til fjármálaáætlunar fyrir árin 2018–2022 sé almennt aðhaldsmarkmið hert talsvert, þannig að fyrir árið 2018 sé það 2% en lækki svo í 1,5% á tímabilinu 2019–2022. Sú breyting er jafnframt gerð milli ára að í nýrri áætluninni er lægri aðhaldskrafan einungis sett á sjúkrahús og öldrunarstofnanir, þannig að menntakerfinu er gert að uppfylla 1,5–2% aðhaldskröfu í stað 0,5% árlegs aðhalds. Sú ákvörðun að skýla menntamálum ekki lengur fyrir almennu aðhaldskröfunni er óskiljanleg og sérstaklega vekur furðu að ekkert hafi verið rætt um hana á vettvangi þingsins, né heldur að vikið sé að ástæðum þessarar stefnubreytingar í fyrirliggjandi tillögu að fjármálaáætlun.

Þessa stórauknu aðhaldskröfu á menntamál gagnrýnir 2. minni hluti harðlega, enda getur hún leitt til óþarfa niðurskurðar í menntakerfi sem hefur verið aðþrengt árum saman.

Markmið og aðgerðir óskýr.

Eitt af því sem nýrri framkvæmd opinberra fjármála er ætlað að ná fram er samræming á ólíkri áætlanagerð hins opinbera. Í fjármálaáætlun er því hugmyndin að vefa saman ótal þræði úr hinum ýmsu stefnuplöggum, setja markmið í samræmi við þær stefnur og skilgreina aðgerðir til að ná þeim. Í reynd er þessi þáttur áætlunarinnar í skötulíki. Verklag hefur ekki verið samræmt, samráð við stofnanir virðist vera takmarkað og útfærsla markmiða og aðgerða oft og tíðum ómarkviss.

Sérstaka athygli vekur að mennta- og menningarmálaráðuneytið tekur fram að það muni að þessu sinni ekki birta áætlaðan kostnað við einstakar aðgerðir, enda sé verkbókhald almennt ekki haldið í ráðuneytum og því viðbúið að talsvert misræmi sé í því hvernig kostnaður er áætlaður. Enginn slíkur varnagli er sleginn við aðgerðir á málefnasviðum dómsmálaráðuneytisins, heldur velur ráðuneytið þá leið að nefna almennt engar kostnaðartölur, utan áætlaðan kostnað á endurnýjun blindflugsbúnaðar í TF-LÍF og eflingu á starfsemi óbyggðanefndar. Tekur 2. minni hluti undir með mennta- og menningarmálaráðuneytinu þegar það bendir á að betur hefði farið á því að samræma verklagsreglur við markmiðasetningu og kostnaðarmat á aðgerðum, enda hafi yfirlitið takmarkað upplýsingagildi eins og það er sett fram í fyrirliggjandi áætlun.

Við umfjöllun nefndarinnar hefur komið fram að ýmis markmið á málefnasviðunum hafi ekki verið unnin í nógu nánu samstarfi við þær stofnanir sem koma til með að hrinda þeim í framkvæmd. Fyrir vikið er á köflum misræmi á milli fjármálaáætlunarinnar og annarra áætlana, líkt og vikið verður að hér að aftan í umfjöllun um málaflokk löggæslu á málefnasviði 09 Almanna- og réttaröryggi.

Einnig gætir þess að ekki eru valdar þær aðgerðir sem eru líklegastar til að styðja við markmiðin, líkt og kemur fram í umsögn sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu um markmiðasetningu á málefnasviði 10 Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála. Bendir embættið á markmið um að greina verkefni og stytta málsmeðferðartíma, auk þess sem ferlar verði samræmdir á milli embætta til að tryggja sambærilega þjónustu um allt land. Svo segir í umsögn sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu: „Þetta er að sjálfsögðu mikilvægt meginmarkmið, en það verður að segjast að þær aðgerðir sem þarna eru taldar […] til að ná fram settum markmiðum eru frekar metnaðarlitlar og koma engan veginn að kjarna þess úrlausnarefnis sem felst í markmiðum um faglega og skilvirka málsmeðferð og aukinni ánægju viðskiptavina með þjónustu sýslumannsembættanna og gæði hennar.“

Umsögn sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu setur á skýran hátt fram gagnrýni sem kom oft fram við umfjöllun nefndarinnar – að lítið samráð hefði verið haft við stofnanir, hvort heldur það var við að ákvarða fjármagnsþörf eða við að skilgreina markmið og aðgerðir. Telur 2. minni hluti þetta benda til þess að nokkuð sé í land með að fjármálaáætlun sinni því hlutverki sem henni er ætlað við að samræma áætlanagerð hins opinbera og beinir því til ráðuneytanna að gera sérstaka bragarbót hér á. Æskilegast væri að gerð væri grein fyrir slíku úrbótastarfi við framlagningu næstu fjármálaáætlunar.

02 Dómstólar.

Stærsta breytingin á málefnasviði dómstóla er sú að 1. janúar 2018 mun Landsréttur, nýtt millidómstig, taka til starfa. Fjárþörf til starfsemi Landsréttar verður u.þ.b. 600 millj. kr. á ári þegar hann verður tekinn til starfa, sem er ríflega sú aukning sem málefnasviðinu er ætluð samkvæmt eftirfarandi yfirliti.

Gangi þetta eftir má því búast við nokkrum áskorunum við að auka útgjöld á málefnasviðinu umfram það sem felst í Landsrétti.

Þá telur 2. minni hluti rétt að vekja athygli fjárlaganefndar á stórum útgjaldalið sem virðist einfaldlega hafa gleymst við vinnslu fjármálaáætlunar. Aðsetur Landsréttar verður fyrst um sinn til bráðabirgða í Kópavogi, en í fjármálaáætluninni er nefnt að unnið sé að undirbúningi þess að byggja framtíðarhúsnæði fyrir Landsrétt í Reykjavík. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði í dómstólalögum er Landsrétti heimilt að hafa aðsetur utan Reykjavíkur fram til 1. janúar 2022. Það vekur því athygli að ekki virðist vera gert ráð fyrir fjármagni til byggingar á téðu framtíðarhúsnæði, en slíkra fjárveitinga þyrfti væntanlega að sjá stað eigi síðar en á árunum 2020–2021. Miðað við að útgjaldarammi málefnasviðs 02 Dómstólar er tæpir 3 milljarðar kr. á ársgrundvelli, þá er ljóst að nýbygging Landsréttar mun kalla á verulegar breytingar á rammanum.

09 Almanna- og réttaröryggi.

Á málefnasviði um almanna- og réttaröryggi birtist einna skýrast hversu villandi framsetning fjármálaáætlunarinnar er. Sé aðeins litið á útgjaldaramma málefnasviðsins, þá hækkar hann úr því að vera 23.422 millj. kr. árið 2018 upp í að vera 28.064 millj. kr. árið 2022. Uppsöfnuð nemur hækkunin á tímabilinu 13.876 millj. kr., en þegar skýringar með fjármálaáætluninni eru lesnar kemur í ljós að þessari hækkun verður ekki varið til að efla rekstur þeirra stofnana sem starfa á málefnasviðinu: „Er þannig búið að byggja inn í útgjaldaramma málefnasviðsins fyrir árin 2019–2022 framlög til kaupa á nýjum þyrlum sem nema samtals ríflega 14 ma.kr.“ (s. 65).

Eins og sjá má á eftirfarandi yfirliti er raunveruleg aukning til málefnasviðsins ekki nema 2,8% á tímabili fjármálaáætlunar, þegar búið er að taka tillit til þyrlukaupanna. Framsetningin er vægast sagt villandi og undir liggur óþægilega veik staða mikilvægs málefnasviðs. Telur 2. minni hluti einsýnt að öll fyrirheit ríkisstjórnarinnar um eflingu innan málefnasviðsins séu orðin tóm.

Löggæsla.

Þegar fjármála- og efnahagsráðherra kynnti fjármálaáætlunina stærði hann sig af því að í henni væri tryggð „efling löggæslu um land allt sem og landamæraeftirlit“. Sú efling hefur hvergi birst við umfjöllun nefndarinnar. Eitt af verkefnum þeirra sem semja fjármálaáætlun til fimm ára er að greina aðrar áætlanir um verkefni hins opinbera og samþætta þær fjármálaáætluninni. Málaflokkur löggæslu er óvenju vel settur með áætlanagerð, en 2. minni hluta þykir ekki hafa tekist vel til við að nota þær áætlanir sem grundvöll fyrir raunhæfum og metnaðarfullum ramma utan um fjárveitingar.

Um nokkurt skeið hefur staðið vinna nefndar við gerð löggæsluáætlunar fyrir Ísland á grundvelli þingsályktunar nr. 49/140. Í þingsályktuninni voru skilgreind fjögur hlutverk sem nefndin skyldi hafa:

1. Að skilgreina öryggisstig á Íslandi.

2. Að skilgreina þjónustustig lögreglu.

3. Að skilgreina mannaflaþörf lögreglu.

4. Að skilgreina þörf lögreglunnar fyrir fjármagn.

Þegar skoðuð eru markmið, mælikvarðar og aðgerðir í þingsályktunartillögu um fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022 má sjá mikinn samhljóm við væntanlegt inntak löggæsluáætlunar, en markmið málaflokksins eru:

XXX. Besta mögulega þjónustustig.

XXXI. Hæsta mögulega öryggisstig.

XXXII. Traust og heiðarleg lögregla.

Á þessum upptalningum má sjá að nokkuð hefur unnist í átt að því að stilla saman markmið fjármálaáætlunar og aðra stefnumörkun stjórnvalda, sem er eitt af því sem getur verið styrkleiki við innleiðingu laga um opinber fjármál. Samhliða því að móta langtímasýn á faglega hlið verkefna og markmið hvers málefnasviðs er útgjaldarammi settur til langs tíma svo hægt sé að ná þeim markmiðum.

Það skýtur þess vegna skökku við að í fjármálaáætluninni skuli aðeins litið til fyrri tveggja markmiða löggæsluáætlunar, en ekki vikið að þeim síðari, sérstaklega 3. markmiði sem snýr að því að skilgreina mannaflaþörf lögreglu. Í skýrslu um störf nefndar um grundvallarskilgreiningar löggæslu á Íslandi og gerð löggæsluáætlunar fyrir Ísland, sem innanríkisráðherra lagði fyrir 141. löggjafarþing (687. mál), kom fram að eftir að hafa lagt mat á mannaflagreiningar ríkislögreglustjóra teldi nefndin stöðu löggæslu í landinu vera grafalvarlega. Á sínum tíma taldi nefndin að fjölga þyrfti um 236 lögreglumenn til að bregðast við þeirri fækkun sem orðið hefði í lögregluliðinu og í ljósi verkefna lögreglunnar. Var áætlað að sú fjölgun myndi á árunum 2014–2017 kosta um 2,4 milljarða kr. og að við lok tímabilsins væru lögreglumenn orðnir 860 talsins. Árið 2016 var fjöldi lögreglumanna um 650, þannig að enn er langt í land með að markmið um nauðsynlegan mannafla náist.

Í umsögn lögreglustjórans á Suðurlandi kemur fram að miðað við veltutengda aðhaldskröfu geri embættið ráð fyrir að þurfa að fækka lögreglumönnum samtals um fimm stöðugildi á tímabilinu 2018–2022. Suðurlandsumdæmi er gríðarlega víðfeðmt og aukinheldur viðkomustaður stórs hluta þeirra ferðamanna sem koma til landsins – en þeim hefur fjölgað úr röskum 600 þúsundum árið 2012, þegar skýrsla um löggæsluáætlun var unnin, í það að stefna vel yfir 2 milljónir á yfirstandandi ári. Þá gerir lögreglustjórinn á Norðurlandi eystra sömuleiðis ráð fyrir að þurfa að fækka um fimm lögreglumenn hjá embættinu. Í umsögn sinni bendir hann á að nú þegar sé mikið um að lögreglumenn séu einir á vakt, sem sé algjörlega óásættanlegt vinnuumhverfi sem valdi óþörfu álagi og hættu á slysum.

Þó að ekki sé enn lokið vinnu við löggæsluáætlun telur 2. minni hluti ekki hjá því komist að fjölga starfandi lögreglumönnum í takt við mat ríkislögreglustjóra á mannaflaþörf. Hér er því ljóst að miklu munar á fyrirhuguðum útgjaldaramma og þeim fjárveitingum sem nauðsynlegar eru til að sinna málaflokknum.

Landhelgi.

Eins og fram hefur komið skýrist nálega öll útgjaldaaukning málefnasviðs 09 Almanna- og réttaröryggi með því að til stendur að kaupa þrjár björgunarþyrlur fyrir Landhelgisgæsluna. Þetta er löngu tímabær endurnýjun. Hins vegar skortir nokkuð upp á að rekstur stofnunarinnar sé nógu tryggur, en í umsögn Landhelgisgæslunnar um fjármálaáætlun er áætlað að auka þurfi framlög til málaflokksins um 1,4 milljarða kr. á ári til þess að tryggja lágmarks þjónustu- og öryggisstig.

Þessi fjárþörf er í grófum dráttum þríþætt:

Í fyrsta lagi þarf Landhelgisgæslan að hafa yfir að ráða sjö þyrluáhöfnum. Nú hefur Landhelgisgæslan fimm þyrluáhafnir sem þýðir að um 44% af árinu eru tvær áhafnir til taks, þannig að 56% af árinu er ekki hægt að tryggja leitar- og björgunarþjónustu á sjó með þyrlu.

Í öðru lagi þarf stofnunin að bæta við tveimur áhöfnum á varðskip og gera þriðja skipið haffært, en í dag eru aðeins tvö þeirra haffær. Við núverandi aðstæður getur Landhelgisgæslan haft skip á sjó um 300 daga á ári sem þýðir að viðbragðstími varðskipa innan efnahagslögsögunnar er allt að 48 klst. en lágmarks viðbragðstími varðskipa ætti að vera 24 klst.

Í þriðja lagi hefur Landhelgisgæslan óskað eftir viðbótarfjárheimildum til þess að geta haldið úti rekstri flugvélar Landhelgisgæslunnar TF-SIF á og við Ísland allt árið um kring, svo ekki þurfi að leigja hana í verkefni erlendis stóran hluta ársins. Til að tryggja lágmarks löggæslu og björgunargetu í úthafinu er nauðsynlegt að tryggja rekstur flugvélarinnar á Íslandi.

Þetta er verulegur veikleiki á fjármálaáætluninni og 2. minni hluti furðar sig á því hvers vegna ráðuneytið hafi ekki tekið betur mið af þessum áætlunum Landhelgisgæslunnar.

Skip, þyrlur og flugvélar Landhelgisgæslunnar eru dýr tæki sem þarf að tryggja að standist kröfur samtímans. Það kom fram við umfjöllun í nefndinni að marka þurfi stefnu um fjárfestingu og endurnýjun á tækjabúnaði stofnunarinnar til lengri tíma, t.d. 20 ára í senn.

10 Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála.

Áætlað er að útgjaldarammi málefnasviðs 10 hækki um tæpa 2 milljarða kr. frá 2017 til 2018, en með því er fest í sessi hækkun vegna aukins kostnaðar við útlendingamál. Sé þróun fjárheimilda skoðuð sést að umfram þetta er lagt til að sníða útgjaldarammann býsna þröngt.

Eins og sjá má lækka útgjöld til málefnasviðsins um 541 millj. kr. frá árinu 2018–2022. Við slíkt ástand má búast við því að þrengt sé að flestum stofnunum sem undir málefnasviðið heyra og er þar sérstaklega vert að nefna umsagnir frá Persónuvernd, sýslumönnum og Útlendingastofnun.

Persónuvernd.

Í þingsályktunartillögu um fjármálaáætlun, sem og umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar, er bent á hversu þröngur stakkur Persónuvernd er sniðinn. Framlög til stofnunarinnar hafa að raungildi staðið í stað frá árinu 2003, á sama tíma og fjöldi mála sem berast til afgreiðslu hefur þrefaldast. 2. minni hluti tekur undir þær ábendingar og telur mjög mikilvægt að fjárheimildir Persónuverndar endurspegli þörfina sem skapast hefur við núverandi aðstæður og taki jafnframt tillit til þeirrar umfangsmiklu innleiðingar sem framundan er á evrópsku regluverki um persónuvernd.

Hins vegar telur 2. minni hluti ekki hægt að láta hjá líða að ræða eitt sem fram kemur í umsögn meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar, þar sem bent er á að í gildandi fjármálaáætlun sé gert ráð fyrir auknum fjárveitingum til stofnunarinnar. Eins og oft hefur verið bent á við vinnslu málsins sýnir fjármálaáætlun illu heilli ekki nógu miklar upplýsingar til að hægt sé að greina framlög niður á einstakar stofnanir með neinni nákvæmni. Hvað þetta varðar kemur þó fram í umsögn Persónuverndar að í erindi til innanríkisráðuneytisins dags. 9. febrúar 2016 hafi stofnunin „greint frá því að heildaraukafjárþörf Persónuverndar fyrir árið 2017 væri 95 millj. kr. til að standa straum af undirbúningi á innleiðingu á nýrri evrópskri persónuverndarlöggjöf og gjörbreyttum verkefnum“. Að því meðtöldu námu umbeðnar fjárheimildir stofnunarinnar til ráðuneytisins því 196,6 millj. kr., en endanleg fjárheimild á fjárlögum 2017 nam rétt rúmum helmingi þess, 114,2 millj. kr.

Það vekur því furðu 2. minni hluta að meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar kjósi að benda á fögur fyrirheit í fjármálaáætlun áranna 2017–2021, þegar kaldur veruleiki fjárlaga yfirstandandi árs er allt annar og verri.

Hjá Persónuvernd starfa nú sjö starfsmenn, sem er væntanlega um helmingur þess sem þyrfti til að standa undir núverandi verkefnum. Þá er ótalin sú fyrirséða aukning sem er í farvatninu með innleiðingu nýs evrópsks regluverks. Hér gæti verið um að ræða vanáætluð útgjöld af þeirri stærðargráðu sem 2. minni hluti telur ástæðu fyrir fjárlaganefnd að skoða sérstaklega.

Sýslumenn.

Árið 2015 var löggæsla alfarið skilin frá verkefnum sýslumanna, umdæmi sýslumanna stækkuð og þeim fækkað úr 24 í 9. Þessum sameiningum hafa fylgt rekstrarvandræði, sem eru rakin á s. 193 í fyrirliggjandi tillögu að fjármálaáætlun en þar segir:

„Unnið hefur verið að greiningu á fjárhagslegum rekstrargrundvelli embættanna en þau hafa glímt við rekstrarhalla sem að hluta til má rekja til uppsafnaðs halla frá forverum þeirra. Þrátt fyrir að brugðist hafi verið við með niðurfellingu eldri halla að hluta, hefur ekki tekist að skapa þeim fullnægjandi rekstrargrundvöll miðað við óbreytta starfsemi. Jafnvægi mun ekki nást í rekstri embættanna, nema leyst verði úr eldri halla og auknar fjárveitingar komi til.“

Niðurfelling hluta af eldri halla sýslumannsembættanna átti sér stað við afgreiðslu lokafjárlaga 2015, en við það tækifæri sagði varamaður Vinstri grænna í fjárlaganefnd: „Ég vona að um leið og við komum þessum rekstrarhalla stofnananna út úr myndinni munum við ekki þurfa að horfa upp á framtíð þar sem hann safnast bara upp að nýju heldur muni þingið hér á næstu árum halda áfram að sníða stofnunum stakk eftir vexti þannig að þær geti sinnt hlutverki sínu með sóma.“

Við umfjöllun nefndarinnar um áætlunina kom fram að dómsmálaráðuneytið telji að „grípa þurfi til róttækra aðgerða“ til að sýslumannsembættin haldist innan fjárheimilda á næstu árum. Það er því fyrirsjáanlegt að annaðhvort taki embættin til við að safna aftur upp rekstrarhalla, rétt ári eftir að hluti eldri halla var felldur niður, eða að þjónusta muni skerðast. Telur 2. minni hluti hvorugan þeirra kosta vera góðan og beinir því til fjárlaganefndar að bregðast við þessari fyrirsjáanlegu fjárþörf sýslumannsembættanna, enda gæti verið um að ræða vanáætluð útgjöld af þeirri stærðargráðu að eðlilegt sé fyrir fjárlaganefnd að skoða málið sérstaklega.

Útlendingamál.

2. minni hluti furðar sig á því að útgjaldarammi útlendingamála miði við þá sviðsmynd að 700 umsóknir berist á ári. Á síðasta ári voru þær ríflega 1100 og að mati Útlendingastofnunar eru svo gott sem engar líkur á að fjöldinn haldist innan þeirra marka sem áætlunin miðar við. Þótt raunsæi sé ekki eitt af grunngildum laga um opinber fjármál, þá hlýtur að mega gera þá kröfu að á þessu sviði sé ekki reiknað með svo óraunhæfu umfangi að líklegt sé að skeiki hundruðum milljóna á ári.

Fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið að framlög til málefnasviðsins endurspegluðu ekki þann fjölda hælisumsókna sem spáð er að muni berast á næstu árum. Þar sem sá fjöldi er háður miklum sveiflum tekur 2. minni hluti undir með meiri hluta nefndarinnar sem bendir á það hvernig málum er háttað m.a. í Noregi til að slíkar sveiflur í útgjöldum rúmist innan útgjaldaramma opinberra fjármála.

Þá vill 2. minni hluti minna á að ýmis starfsemi Útlendingastofnunar utan hælisumsókna hefur verið að aukast að umfangi á undanförnum árum án þess að tekið sé tillit til þess í fjármálaáætluninni. Er þar helst að nefna umsóknir um dvalarleyfi, sem hefur fjölgað hröðum skrefum í takt við aukna eftirspurn vinnumarkaðarins eftir erlendu vinnuafli. Miðað við þann útgjaldaramma sem hér er lagt upp með má því gera ráð fyrir að þröngt verði um flesta starfsemi Útlendingastofnunar.

Stjórnsýsla dómsmála.

Undir málefnasvið 10 heyrir m.a. stjórnsýsla dómstóla, sem heyrir að mestu leyti undir dómsmálaráðuneytið. Í ljósi þeirrar þröngu stöðu sem gert er ráð fyrir á málefnasviðinu hvetur 2. minni hluti ráðherra til að fara fram með góðu fordæmi þegar kemur að fjárlagagerð á grundvelli fjármálaáætlunarinnar og láta stjórnsýslu dómsmála uppfylla aðhaldskröfu fjármálaáætlunarinnar til jafns við annað sem undir ráðherrann heyrir. Telji ráðherra ekki borð fyrir báru í rekstri ráðuneytisins gæti það verið til marks um að fjárveitingar á grundvelli fjármálaáætlunarinnar séu ekki í samræmi við raunverulegar þarfir, hvort heldur er í tengslum við rekstur ráðuneytisins eða annan rekstur á sviði ráðuneytisins.

18 Menning, listir, íþróttir og æskulýðsmál.

Sú breyting hefur orðið á málefnasviði 18 frá síðustu fjármálaáætlun að verkefni á sviði íþrótta- og æskulýðsmála hafa verið flutt frá málefnasviði 19 yfir á þetta málefnasvið. Í eftirfarandi yfirliti yfir þróun útgjaldaramma hefur verið tekið tillit til þess, þannig að upphæðir eiga að vera samanburðarhæfar á milli áranna 2017 og 2018.

Náttúruminjasafn.

Við fyrstu umræðu um fjármálaáætlun var á það bent að ekki væri minnst á byggingu nýs Náttúruminjasafns berum orðum heldur væru þau mál afgreidd með almennu orðalagi í umræðu um framtíðarsýn og meginmarkmið málefnasviðsins á s. 252 í þingsályktunartillögunni: „Bæta verndun menningar- og náttúruminja og aðgengi almennings að þeim. Nauðsynlegt er að vernda menningararf þjóðarinnar með markvissum hætti, rannsaka og skrá hann og miðla þannig að fortíð sé tengd við nútíð með upplýsandi hætti.“

Af þessu tilefni spurði Katrín Jakobsdóttir, þingmaður Vinstri grænna, mennta- og menningarmálaráðherra nánar út í stöðu Náttúruminjasafnsins 6. apríl 2017. Því svaraði ráðherrann: „Varðandi það sem hv. fyrirspyrjandi nefnir hér um náttúruminjasafnið finn ég þess ekki stað í fjármálaáætluninni, eðlilega, vegna þess að það er ekki þar. Þrátt fyrir samþykkt Alþingis. Ég sendi inn erindi og beiðni um það en ekki var svigrúm til að mæta þeim óskum eins og mörgum öðrum sem lagðar voru fram við gerð fjármálaáætlunar.“

Staða Náttúruminjasafns í fjármálaáætluninni vekur furðu 2. minni hluta. Um er að ræða uppbyggingu í samræmi við þingsályktun nr. 70/145 um hvernig minnast skuli aldarafmælis sjálfstæðis og fullveldis Íslands á árinu 2018. Þingsályktunin var samþykkt mótatkvæðislaust og er þegar komin til framkvæmda að mestu leyti – utan sá liður sem snýr að uppbyggingu Náttúruminjasafns. Safnið hefur verið á hrakhólum alla tíð og uppbygging þess hefur tafist áratugum saman. Það er mikilvægt að þjóð sem býr í landi með jafn fjölskrúðuga og sérstæða náttúru ljúki þessari löngu tímabæru uppbyggingu á einu af höfuðsöfnum landsins.

19 Fjölmiðlun.

Sú breyting hefur orðið á málefnasviði 19 frá síðustu fjármálaáætlun að nú snýst það einungis um fjölmiðlun en verkefni á sviði íþrótta- og æskulýðsmála hafa verið færð yfir í málefnasvið 18. Í eftirfarandi yfirliti yfir þróun útgjaldaramma hefur verið tekið tillit til þess, þannig að upphæðir eiga að vera samanburðarhæfar á milli áranna 2017 og 2018.

20 Framhaldsskólastig.

Langvarandi aðhald í fjárheimildum til framhaldsskóla hefur sett mark sitt á starfsemi þeirra og rekstrarstöðu. Til viðbótar við það hafa þeir á undanförnum misserum verið í krefjandi breytingafasa vegna þeirrar einhliða ákvörðunar ríkisstjórnar Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks að stytta bóknám framhaldsskóla úr fjórum árum í þrjú. Þetta hefur eðli málsins samkvæmt leitt til þess að nemendum framhaldsskólanna hefur fækkað mjög. Í fjármálaáætlun fyrir árin 2017–2021 er gert ráð fyrir því að allur sá sparnaður sem falli til vegna styttingar námsins haldist innan kerfisins og nýtist þannig til að efla framhaldsskólastigið. Eins og sjá má á eftirfarandi yfirliti er reyndin önnur.

Uppsafnað er gert ráð fyrir að útgjöld til framhaldsskólastigsins lækki um 1.433 millj. kr. á tímabilinu sé miðað við 2017. Því má teljast ljóst að það fjárhagslega svigrúm sem átti að vera til staðar mun ekki nýtast til að ná jafnvægi í fjármögnun framhaldsskólanna. Því síður munu fjárveitingar hrökkva til til að auka þjónustu innan framhaldsskólanna, til að mynda efla sálfræðiþjónustu í skólum. Þá var bent á það við umfjöllun nefndarinnar að reikna þurfi með því að stytting náms leiði til aukins álags á kennara innan skólanna sem þurfi að bregðast við, bæði með viðbót í kjarasamningum og með því að ráða fleiri kennara til að dreifa álagi. Ef ekki sé gert ráð fyrir slíkum kostnaðarauka í fjármálaáætluninni megi búast við því að raunveruleg lækkun til framhaldsskólastigsins verði nokkru meiri en gert er ráð fyrir, sem muni enn auka á vanda skólanna.

Loks telur 2. minni hluti að samanburður við fyrri fjármálaáætlun sé málefnasviðinu ekki hagfelldur, eins og sjá má á eftirfarandi yfirliti.

Fyrri fjármálaáætlun og sú sem hér er til umræðu skarast árin 2018–2021. Án þess að sérstaklega sé gerð grein fyrir ástæðum þess í greinargerð áætlunarinnar lækka framlög til málefnasviðsins um 823 millj. kr. uppsafnað á þessum fjórum árum. Telur 2. minni hluti að hér birtist hluti þeirrar myndar sem teiknast upp við þá ákvörðun ríkisstjórnarinnar að þrefalda aðhaldskröfu á menntamál, líkt og vikið er að framar í umsögn þessari.

Þögn um sameiningar.

2. minni hluti gagnrýnir harðlega að upplýsingar um áform mennta- og menningarmálaráðherra varðandi sameiningu Fjölbrautaskólans við Ármúla og Tækniskólans hafi ekki komið fram við umfjöllun nefndarinnar um fjármálaáætlunina. Á sama tíma og áætluninni er ætlað að styðja við langtímastefnumörkun og tryggja samtal milli Stjórnarráðsins og þingsins skýtur skökku við að láta hjá líða að ræða jafn umfangsmikið mál við nefndina.

Þá telur 2. minni hluti rétt að minna á að ekki hafi verið staðið við fögur fyrirheit um að stytting framhaldsskólans yrði ekki til að skerða fjárveitingar til framhaldsskólastigsins. Því sé full ástæða til að hafa varann á sér við loforðum um að yfirtaka Tækniskólans á Fjölbrautaskólanum við Ármúla verði ekki nýtt til að draga úr fjárveitingum.

21 Háskólastig.

Við kynningu á fjármálaáætlun boðaði fjármála- og efnahagsráðherra aukin útgjöld til háskólastigsins til að auka gæði og standast alþjóðlegan samanburð. Umsagnir frá háskólunum styðja þetta mat ráðherrans engan veginn, þótt erfitt hafi verið fyrir þá að meta útgjöld til málaflokksins eins og þau voru sett fram af ráðuneytinu. Stærsta viðbótin við útgjaldaramma háskólastigsins er Hús íslenskra fræða, sem á tímabili fjármálaáætlunarinnar svarar til útgjalda upp á 3.290 millj. kr. Séu framkvæmdirnar teknar út fyrir rammann kemur eftirfarandi mynd í ljós.

Stefna Vísinda- og tækniráðs á árunum 2014–2016 var svohljóðandi: „Styrkja fjármögnun háskólakerfisins hér á landi svo hún verði að minnsta kosti sambærileg við meðaltal aðildarríkja OECD árið 2016 og Norðurlanda árið 2020.“ Af tölunum í töflunni má sjá að þessi markmið Vísinda- og tækniráðs eru enn fjær því að ná fram að ganga ef fyrirliggjandi fjármálaáætlun verður samþykkt óbreytt – nema þá mögulega ef það er ætlun stjórnvalda að ná meðaltalinu með því að stórfækka stúdentum og skerða frelsi fólks til náms.

Yfirlitið hér að framan sýnir að sé Hús íslenskra fræða tekið út fyrir ramma verður aukning til reksturs háskólastigsins engin árið 2018 og aðeins 2,1% árið 2019, sé miðað við fjárveitingar yfirstandandi árs. Það er að segja: engu á að bæta í háskólana á yfirstandandi kjörtímabili en reiknað er með að raunveruleg aukning til reksturs háskólastigsins fari að birtast í fjárlögum fyrir árið 2021. 2. minni hluti vekur sérstaka athygli á að upphæðir fyrir Hús íslenskra fræða eru að meðtöldu mótframlagi Happdrættis Háskóla Íslands, sem samkvæmt upplýsingum frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu nemur 400 millj. kr. árið 2017 og 510 millj. kr. árið 2018. Þessi framsetning er ekki til að auka skýrleika áætlunarinnar. Beinir 2. minni hluti því til fjárlaganefndar að skoða hvort þessi framsetningarmáti sé í samræmi við það hvernig gerð er grein fyrir sjálfsaflafé annars staðar í áætluninni og hvort ekki sé ástæða til að endurskoða þennan hluta framsetningarinnar.

Til viðbótar gagnrýni á að blanda framkvæmdum við Hús íslenskra fræða saman við rekstur háskólastigsins tekur 2. minni hluti undir með umsögn Stúdentaráðs, þar sem ráðið telur villandi að framlög til Lánasjóðs íslenskra námsmanna og uppbyggingar nýs fagháskólastigs flokkist með almennum rekstri háskólanna. Séu þeir útgjaldaliðir teknir út fyrir rammann, líkt og gert er með Hús íslenskra fræða hér að framan, verður rekstrarstaða háskólastigsins enn svartari.

Hver er menntastefna ríkisstjórnarinnar?

Við umfjöllun í nefndinni kom fram að ekkert samráð hefði verið haft við háskólana við gerð áætlunarinnar. Þykir 2. minni hluta það mjög miður, enda búa háskólarnir að sérþekkingu sem stjórnvöld gætu nýtt sér til að setja metnaðarfulla og skilvirka áætlun um eflingu háskóla og rannsókna til langs tíma. Það verður seint gert of mikið úr mikilvægi vísindanna fyrir framþróun og hlutverks háskóla sem einnar af grunnstoðunum til að byggja til framtíðar samfélag sem byggist á velferð. Skólarnir lýstu því flestir í umsögnum sínum hvernig undanfarin ár hafi í besta falli snúist um að halda málum í horfinu, en ef ekki verði bætt í reksturinn á næstunni geti horft í óefni.

Í þessu samhengi vill 2. minni hluti vitna í ályktun háskólaráðs Háskóla Íslands frá 6. apríl 2017 en þar segir:

„Í fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar er lögð áhersla á aðhaldssemi og langtímahugsun og undir það er tekið. Opinberum fjármunum í þágu samfélagsins og innviða þess til lengri tíma verður varla betur varið en með fjárfestingu í öflugum háskóla sem er samkeppnisfær á alþjóðlegum vettvangi. Háskóli Íslands hefur í meira en eina öld verið ein mikilvægasta undirstaða fjölbreytts atvinnulífs, velferðar og farsæls þekkingarsamfélags á Íslandi. Það þarf langan tíma, metnað og skýra sýn til að byggja upp sterkan háskóla en það tekur aðeins skamman tíma að tefla því uppbyggingarstarfi í voða. Fjárfesting í menntun er fjárfesting í framtíðinni.“

Undir þessi orð tekur 2. minni hluti og hvetur fjárlaganefnd til að taka athugasemdir háskólanna til skoðunar og bæta úr þeim fjárskorti sem fyrirsjáanlegur er á næstu árum. Þótt ríkisstjórnin hafi enn ekki sýnt hvert hún vill stefna með menntakerfið, þá getur Alþingi sýnt háskólunum að það styðji þá til áframhaldandi starfs í þágu framtíðarinnar.

Húsnæði Listaháskóla Íslands.

Loks vill 2. minni hluti halda til haga húsnæðismálum Listaháskóla Íslands. Það er löngu tímabært að byggja hentugt og heilnæmt húsnæði yfir starfsemi skólans, eins og bent er á í tillögu til þingsályktunar um húsnæði Listaháskóla Íslands (143. mál) sem hefur verið til umfjöllunar í allsherjar- og menntamálanefnd. Eins og getið er í greinargerð tillögunnar gegna skapandi greinar mikilvægu hlutverki í nýsköpun og þeirri grósku sem æskilegt er að einkenni íslenskt atvinnulíf til framtíðar. Þar er Listaháskóli Íslands hornsteinn.

22 Önnur skólastig og stjórnsýsla mennta- og menningarmála.

Áætlað er að fjárveitingar til málefnasviðsins um önnur skólastig og stjórnsýslu mennta- og menningarmála lækki í takt við aðhaldskröfu fjármálaáætlunarinnar, sem 2. minni hluti hefur áður bent á að komi af óþarflega miklum þunga niður á menntamálum miðað við undanfarin ár. Á málefnasviðinu eru ýmis mikilvæg samhæfingarverkefni milli ríkis og sveitarfélaga varðandi þau skólastig sem sveitarfélögin reka og því væri æskilegt að hafa sérstakt samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga um þróun málefnasviðsins.

Undir málefnasvið 22 fellur m.a. stjórnsýsla mennta- og menningarmála. Í ljósi þeirrar þröngu stöðu sem gert er ráð fyrir á málefnasviðinu hvetur 2. minni hluti ráðherra til að fara fram með góðu fordæmi þegar kemur að fjárlagagerð á grundvelli fjármálaáætlunarinnar og láta stjórnsýslu mennta- og menningarmála uppfylla aðhaldskröfu fjármálaáætlunarinnar til jafns við annað sem undir ráðherrann heyrir. Telji ráðherra ekki borð fyrir báru í rekstri ráðuneytisins gæti það verið til marks um að fjárveitingar á grundvelli fjármálaáætlunarinnar séu ekki í samræmi við raunverulegar þarfir, hvort heldur er í tengslum við rekstur ráðuneytisins eða annan rekstur á sviði ráðuneytisins.

Samantekt.

Eins og rakið hefur verið hér að framan skortir víða upp á að útgjaldarammi fjármálaáætlunar sé annars vegar í samræmi við brýnustu þarfir stofnana á sviði allsherjar- og menntamálanefndar og hins vegar við ýmsa þá stefnumörkun sem hefur átt sér stað á málefnasviðunum. Í besta falli verður verkefnum á málefnasviðinu haldið í horfinu en líklegra er að hert aðhald verði raunin víðast og það þó að björtustu hagvaxtarspár áætlunarinnar gangi upp.

Telur 2. minni hluti ekki hægt að meta með fullnægjandi hætti hvaða upphæðir er um að ræða, bæði vegna þess að nauðsynlegar greiningar og upplýsingar vantar frá ráðuneytunum, en ekki síst vegna þess hversu þröngur stakkur nefndinni er sniðinn við greiningarvinnuna, bæði hvað varðar tíma og aðstöðu. Þó er ljóst að um verulegar fjárhæðir er að ræða þannig að nauðsynlegt er að greina þessa þörf á þessum tímapunkti en ekki þegar kemur að afgreiðslu fjárlaga. Telur 2. minni hluti að útgjaldarammi málefnaflokkanna sem heyra undir allsherjar- og menntamálanefnd gæti þurft að vera um 10% hærri við lok tímabilsins en gert er ráð fyrir í áætluninni og að einstakir liðir sem hér er bent á geti hlaupið á milljörðum í vanáætlaðri útgjaldaþörf.

Ábendingar 2. minni hluta til fjárlaganefndar lúta að þremur meginþáttum: almennri niðurskurðarkröfu, ófullnægjandi rekstrarframlögum og framkvæmdaliðum sem virðast hafa gleymst við vinnslu áætlunarinnar.

Niðurskurðarkröfu verði létt af menntakerfinu.

2. minni hluti beinir því til fjárlaganefndar að snúa við þeirri ákvörðun að þre- til fjórfalda aðhaldskröfu á menntamál frá því sem var í fjármálaáætlun fyrir árin 2017–2021. Ákvörðun um að gera kröfu um 1,5–2% aðhald í stað 0,5% aðhaldskröfu í síðustu fjármálaáætlun hefur of miklar afleiðingar til að hægt sé að setja hana fram án nokkurra greininga eða umræðu.

Framlög til rekstrar verði í samræmi við þörf.

Þeir rekstrarliðir sem 2. minni hluti telur sérstaklega brýnt að skoða við afgreiðslu fjárlaganefndar á fjármálaáætluninni eru m.a.:

– Fjölgun lögreglumanna í samræmi við mat á mannaflaþörf.

– Fjölgun áhafna hjá Landhelgisgæslunni svo hægt sé að tryggja rekstur þyrlna, skipa og flugvélar stofnunarinnar allt árið.

– Persónuvernd verði tryggðar fjárheimildir til að sinna núverandi verkefnum og takast á við fyrirsjáanlega aukningu í verkefnum.

– Sýslumannsembættum verði sniðinn stakkur eftir vexti til að koma í veg fyrir þjónustuskerðingu eða rekstrarhalla.

– Skoðaðar verði leiðir til að koma fjárveitingum til útlendingamála þannig fyrir að útgjöld til þeirra geti sveiflast eftir fjölda hælisumsókna án þess að það komi niður á reglulegri starfsemi.

– Framhaldsskólinn fái notið þess fjárhagslega ávinnings sem verður af styttingu skólans úr fjórum árum í þrjú.

– Sýna þarf metnað til að fjármögnun háskólastigsins nái meðaltali OECD-ríkjanna og síðar meðaltali Norðurlandaríkjanna, líkt og Vísinda- og tækniráð gerði að sinni stefnu.

Samþykktum og nauðsynlegum framkvæmdum verði ekki sleppt.

Þá beinir 2. minni hluti því til fjárlaganefndar að taka tillit til eftirfarandi framkvæmdaliða við endanlega ákvörðun útgjaldaramma næstu fimm ára:

– Uppbyggingar Náttúruminjasafns í samræmi við þingsályktun nr. 70/145 um hvernig minnast skuli aldarafmælis sjálfstæðis og fullveldis Íslands.

– Varanlegs aðseturs Landsréttar, sem samkvæmt bráðabirgðaákvæði dómstólalaga þarf að rísa í Reykjavík fyrir 1. janúar 2022.

– Framtíðarhúsnæðis Listaháskóla Íslands til að leysa þann húsnæðisvanda sem skólinn hefur búið við um langa hríð.

Alþingi, 8. maí 2017.

Andrés Ingi Jónsson.

Fylgiskjal IV.

Umsögn 3. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar.

Að mati 3. minni hluta er stefnumörkun fjármálaáætlunar ríkisstjórnarinnar á málefnasviðum allsherjar- og menntamálanefndar verulega ábótavant. Fyrst og fremst verður að teljast ámælisvert að fjármögnun málefnasviðanna sé ekki flokkuð niður á málaflokka hvers málefnasviðs fyrir sig heldur sé þar einungis að finna eina línu með heildarfjármögnun til sviðsins. Ólíklegt verður að teljast að slíkt fyrirkomulag standist stjórnarskrá þar sem hæpið er að Alþingi, sem fer með fjárstjórnarvaldið, geti sinni því hlutverki sínu ef fjármálaáætlun inniheldur engar nákvæmar sundurliðaðar áætlanir um fjármögnun einstakra málaflokka eða verkefna. Samþykki þingið fjármálaáætlun án þess að fá fram þær upplýsingar má leggja það að jöfnu við að Alþingi afsali sér stjórnarskrárbundnu hlutverki sínu til að ráðstafa fjármunum hins opinbera.

Auk þessa er augljóst að fjármálaáætlun stenst ekki kröfur laga um opinber fjármál um gagnsæi þegar sundurliðun einstakra málefnasviða og verkefna skortir eins og fram kemur í umsögn fjármálaráðs:

„Samræmd framsetning stefnumótunar er af hinu góða og sé hún formuð á einfaldan og skiljanlegan hátt þá styður hún við gagnsæi og eykur líkur á að stefnumótunin gangi eftir. En það er ekki síður mikilvægt að unnt sé að greina sameiginlegan þráð í gegnum kaflana í stefnumótun hvers málefnasviðs. Þannig ættu t.d. að vera listaðar aðgerðir til að mæta helstu áskorunum, setja þarf undirmarkmið og mælikvarða sem stuðla að því að meginmarkmið náist og gera þarf grein fyrir fjármögnun verkefna. Nokkuð vantar upp á að greina megi þráðinn í framsetningunni. Í síðasta kaflanum um fjármögnun ætti jafnframt að gera grein fyrir nýtingu þess fjármagns sem málefnasviðinu er úthlutað. Í lögunum segir að gera skuli grein fyrir nýtingu fjármagns og áherslum við innkaup en þó ber lítið á að svo sé gert. Í töflu um fjármögnun hvers málefnasviðs er aðeins ein lína með heildarfjármögnun til þess. Fjármögnun er ekki einu sinni flokkuð niður á málaflokka hvers málefnasviðs. Lítið sem ekkert er minnst á innkaup í stefnumótun málefnasviða. Það vantar því upp á gagnsæi hvað þetta varðar.“

Þriðji minni hluti tekur undir þetta mat fjármálaráðs. Að mati 3. minni hluta er ómögulegt með öllu fyrir þingið að mynda sér upplýsta afstöðu um fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar án þess að gert sé grein fyrir fjármögnun verkefna og að fjármögnun sé hið minnsta flokkuð niður á málaflokka hvers málefnasviðs. Án þeirrar lágmarksviðleitni fær 3. minni hluti ekki séð að þingið geti sinnt stjórnarskrárbundnu fjárveitingarhlutverki sínu, né eftirlitshlutverki sínu gagnvart framkvæmdarvaldinu.

Sem dæmi um skort á gagnsæi má nefna málefnasviðið Almanna- og réttaröryggi, en undir það svið heyra löggæslumál, landhelgismál, málefni ákæruvalds og réttarvörslu, réttaraðstoð og bætur sem og fullnustumál. Ómögulegt er fyrir löggjafann að átta sig á fjármögnun hvers málaflokks fyrir sig þar sem hún er ekki sundurliðuð fyrir málaflokka í áætluninni. Þó er um afar fjölbreytta málaflokka að ræða sem allir innihalda stofnanir og starfsemi sem sinna mikilvægum hlutverkum í samfélaginu. Ljóst er af lestri umsagna margra þeirra stofnana sem falla undir málefnasviðið að þær telja sig ekki geta metið hver rekstrarafkoma þeirra verður næstu fimm árin vegna þess að fjármálaáætlun inniheldur engar upplýsingar þar um. Þannig eru ríkisstofnanir að giska frekar en að meta hvort og hversu mikið fjármagn fáist í hin ýmsu verkefni sem þeim eru falin.

Umræddur skortur á sundurliðun og þar með gagnsæi í fjármálaáætlun virðist einnig vera þess valdandi að sumar stofnanir sjá sig knúnar til þess að taka afstöðu gegn öðrum stofnunum innan sama málefnasviðs til þess að styrkja stöðu sína í því óvissuástandi sem fjármálaáætlun skapar. Þannig kemur t.d. fram í umsögn frá Lögreglustjórafélagi Íslands að efling landhelgisgæslu megi ekki bitna á eflingu almennrar löggæslu í landinu á meðan sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu lýsir yfir áhyggjum af því að aukin fjárþörf vegna fjölgunar hælisleitenda muni bitna á fjárveitingum til sýslumannsembættanna. Það hlýtur að teljast óheillavænleg þróun að óvissa af völdum fjármálaáætlunar ríkisstjórnarinnar orsaki slíka árekstra innan stjórnsýslunnar.

Einstakir þættir fjármálaáætlunar.

Dómstólar.

Fram kemur í umsögn dómstólaráðs að ekki verði komið að fullu til móts við kröfur héraðsdómstólanna um aukið fjármagn en þar segir:

„Í afriti af bréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 4. apríl sl., til fjárlaganefndar Alþingis vegna undirbúnings fjármálaáætlunar 2018–2022 kemur fram að einungis reynist vera svigrúm að hluta til þess að mæta óskum héraðsdómstólanna um auknar fjárheimildir. Þar kemur fram að stefnt sé að því að veita 50 millj. kr. á árinu 2018 til héraðsdómstólanna m.a. til þess að standa straum að kostnaði við endurnýjun málaskrár og frágangi dómskjala. Óskir héraðsdómstólanna um auknar fjárheimildir á árinu 2018 námu hins vegar samtals tæplega 99 m.kr. Þar á meðal var fastur launakostnaður vegna fjölgun starfsmanna um 33 m.kr. Endurnýjun tölvubúnaðar allra héraðsdómstólanna 11 m.kr. og tækni- og húsbúnaðar fyrir dómsali um 22 m.kr.“

Fram kemur á bls. 116 í fjármálaáætlun að svigrúm hennar sé ekki nægjanlegt til þess að fjármagna þessi áform. Raunar virðist sú afstaða ríkisstjórnarinnar vera allsráðandi þegar kemur að eflingu dómsvaldsins, en á sömu blaðsíðu kemur einnig fram að svigrúm fjármálaáætlunar sé ekki nægjanlegt til þess að fjármagna hin ýmsu verkefni og áform sem liggur fyrir að þarfnist nauðsynlega úrlausnar á tímabilinu.

Eftirfarandi eru dæmi um verkefni og áform sem fjármálaáætlun nefnir sem nauðsynleg til að styrkja starfsemi dómstólanna:

Að ráðast í gerð nýrrar málaskrár fyrir héraðsdómsstigið sem styður við rafræna málsmeðferð og rafræna sendingu gagna milli dómstóla sem og áðurnefnda endurnýjun húsbúnaðar, tölvubúnaðar starfsmanna, hugbúnaðar og tækja í dómsölum en svigrúm fjármálaáætlunar er ekki nægjanlegt til að fjármagna þessi áform.

Þá er tilgreint að helstu áskoranir dómstólasýslunnar verði að koma á fót nýrri stofnun sem verði í stakk búin til þess að takast á við ný og umfangsmikil verkefni. Um þau áform segir í fjármálaáætlun á bls. 116:

„Nauðsynlegt er að hjá dómstólasýslunni starfi fólk sem hefur þekkingu og menntun til að sinna þeim lögbundnu verkefnum og skyldum sem stofnuninni er ætlað að bera ábyrgð á. Fyrirfram má telja æskilegt að þar starfi lögfræðingur, fjármálastjóri, upplýsinga- og skjalastjóri og tölvunarfræðingur. Svigrúm fjármálaáætlunar er ekki nægjanlegt til að fjármagna slík áform.“

Um stofnun nýs dómstigs er fjallað í fjármálaáætlun og greint frá því á bls. 117 að því fylgi fjölgun dómara úr 52 í 64 og að fjárhagsleg áhrif nýrrar dómstólaskipanar sé metin á um 700 millj. kr. á ári eða sem nemur um 35% aukningu til málefnasviðsins árið 2018. Af þeim sökum er það talið brýnt fyrir dómstigin þrjú auk ákæruvalds, lögreglu og fullnustustofnana að koma sameiginlega á rafrænni málsmeðferð þar sem unnt verði að senda skjöl og önnur gögn, t.d. hljóð- og myndskrár á milli dómstóla og annara í réttarvörslukerfinu, þar á meðal til lögmanna. Fjármálaáætlun tilgreinir að til þess að mæta þeirri áskorun þurfi héraðsdómstólar að uppfæra málaskrá sína og koma upp skýrslutökubúnaði í hljóði og mynd til spilunar í Landsrétti og Hæstarétti þrátt fyrir að á bls. 116 komi fram að svigrúm fjármálaáætlunar sé ekki nægjanlegt til að fjármagna þessi áform.

Misvísandi framsetning af þessu tagi er ekki til þess fallin að auka trúverðugleika fjármálaáætlunar ríkisstjórnarinnar sem virðist gefa á einni blaðsíðu en taka á annarri. Ómögulegt er með öllu að átta sig á hvernig framtíð réttarvörslu á Íslandi verður háttað af lestri fjármálaáætlunarinnar. Þá gildir einu þótt klórað sé í bakkann með því að vísa í að til standi að vinna dómstólaáætlun í samvinnu ráðuneytisins og dómstóla, þar sem fram munu koma markmið, mælikvarðar og aðgerðir tengdar dómstólum enda ættu þær með réttu að koma fram í fjármálaáætlun einnig.

Að framansögðu er ógerningur fyrir 3. minni hluta að mynda sér upplýsta afstöðu um það hvernig staðinn verður vörður um sjálfstæði og virkni dómstóla á landinu næstu fimm árin. Þó verður að teljast í hæsta máta óvenjulegt að telja upp fjöldann allan af meintum nauðsynlegum verkefnum og áskorunum dómstólanna og lýsa því svo yfir í kjölfarið að ekki sé svigrúm til þess að fjármagna verkefnin né viðbrögð við áskorunum. Framtíð réttarverndar á Íslandi er 3. minni hluta því verulegt áhyggjuefni.

Löggæsla.

Í 9. kafla um almanna- og réttaröryggi er því haldið fram að fjölga eigi lögreglumönnum á tímabilinu. Þó kemur hvergi fram í áætluninni um hversu mörg stöðugildi sé að ræða né hvenær umrædd fjölgun verði. Hins vegar kemur eftirfarandi fram í umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu:

„Í kafla frumvarpsins um aðhaldsforsendur á bls. 56 kemur fram að gengið er út frá 2% veltutengdu aðhaldi á árinu 2018. Einnig segir að gert sé ráð fyrir árlegum aðhaldsmarkmiðum. Miðað við veltu embættis lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu má því reikna með að fækka þurfi um 6–8 stöðugildi lögreglumanna strax á næsta ári til að mæta um 90 m.kr. aðhaldskröfu og reikna má skv. þessu með fækkun lögreglumanna á hverju ári. Þetta er úr takt við þá fullyrðingu frumvarpsins að fjármögnun löggæsluáætlunar sé tryggð (bls. 65) en í kafla 9 (bls. 174) þar sem fjallað er um löggæsluáætlun er ekki minnst á fækkun lögreglumanna.“

Af framansögðu fæst ekki séð hvernig fjármálaáætlun geri ráð fyrir fjölgun lögreglumanna á tímabilinu og dagljóst að lögreglumönnum verður ekki fjölgað um 200, líkt og ríkislögreglustjóri bendir á að sé nauðsynlegt til þess að tryggja viðunandi löggæslu og öryggisstig í landinu. Óviðunandi er með öllu að markmið ríkisstjórnarinnar um fjölgun lögreglumanna komi ekki skýrt fram í áætluninni og að þess í stað sé þar mjög misvísandi upplýsingar að finna.

Ákæruvaldið.

Fram kemur í fjármálaáætlun á bls. 178 að búist sé við auknu álagi á embætti ríkissaksóknara á tímabili áætlunarinnar. Það komi m.a. til vegna fjölgunar og aukinnar þyngdar mála vegna breytts og flóknara brotamynsturs, aukinnar áherslu á alþjóðlegt samstarf og eftirlits- og stjórnunarhlutverks ríkissaksóknara, m.a. með hlustunum og sérstökum rannsóknaraðgerðum. Yfirlýst markmið fjármálaáætlunar er einnig að auka málshraða og meðferð mála hjá ákæruvaldinu. Þá er vikið að því í áætluninni að með tilkomu nýs dómstigs, Landsréttar, muni álag á embætti ríkissaksóknara aukast til muna. Þrátt fyrir þessar viðamiklu áskoranir og aukið álag inniheldur fjármálaáætlun hvorki mælikvarða né viðmið til þess að meta hvernig gengur að takast á við fyrirhugaðar breytingar. Þá kemur fram að einungis eigi að bæta tveimur saksóknurum við embætti ríkissaksóknara á tímabilinu þrátt fyrir að til standi að setja á fót nýtt dómstig sem ríkissaksóknari þurfi að sinna ásamt öðru. 3. minni hluti telur óásættanlegt með öllu að starfsemi einnar grunnstoðar réttarríkisins á Íslandi sé teflt í jafn mikla tvísýnu og fjármálaáætlun gefur til kynna að verði.

Fullnustumál.

Í fjármálaáætlun á bls. 180 kemur fram eftirfarandi sjónarmið ríkisstjórnarinnar:

„Með innleiðingu fjölskylduleyfa og auknu fjármagni í félags- og sálfræðiráðgjöf innan fangelsanna munu dómþolar vonandi aðlagast betur að samfélaginu eftir að fangelsisvist lýkur og ítrekun brota þannig síður líkleg.“ (Feitletrun höfunda.)

Þrátt fyrir að ríkisstjórnin voni að dómþolar aðlagist betur að samfélaginu með tilkomu aukins fjármagns til félags- og sálfræðiráðgjafar í fangelsum er fjölgun stöðugilda sálfræðinga eða félagsfræðinga ekki að finna í markmiðasetningu málefnasviðsins né sem viðmið. Einungis er tilgreind sú aðgerð á bls. 188 að efla eigi sálfræði- og meðferðarúrræði í fangelsum, sem hlýtur að teljast markmið en ekki aðgerð án frekari skýringa.

Markmið ríkisstjórnarinnar um að stuðla að farsælli aðlögun dómþola að samfélaginu virðist því einvörðungu eiga að mæla með tölum um endurkomutíðni í fangelsin en 3. minni hluti hefur efasemdir um að sá mælikvarði sé yfirhöfuð marktækur. Vísað er til þess að endurkomutíðni í fangelsin sé í dag um 24% án þess að heimild fyrir þeirri staðhæfingu sé tekin fram í meginmáli áætlunarinnar. Þó kemur fram í neðanmálsgrein á bls. 187 að um sé að ræða „norrænar samanburðarrannsóknir á endurkomutíðni“. 3. minni hluti telur að með því sé verið að vísa í skýrslu sem gefin var út árið 2010 sem byggist á endurkomutölum frá árinu 2005 þótt ekki sé hægt að slá því föstu þar sem nákvæma tilvísun vantar í fjármálaáætluninni. Sé sú raunin verða það þó að kallast forkastanleg vinnubrögð að vísa í 12 ára gamla tölfræði til þess að lýsa stöðu mála hvað varðar endurkomutíðni árið 2016, eins og gert er í markmiðasetningu málaflokksins á bls. 187. Þá er það til marks um metnaðarleysi stjórnvalda í þessum efnum að viðmiðum ársins 2022 er einfaldlega lýst sem svo að lækka eigi endurkomutíðni undir 24%.

Að framansögðu verður ekki ráðið hvernig ríkisstjórnin hyggst minnka endurkomutíðni né stuðla að farsælli aðlögun dómþola að samfélaginu að afplánun lokinni og því er erfitt að sjá hvernig markmiðum laga um fullnustu refsinga þess efnis verði náð.

Persónuvernd.

Í fjármálaáætlun er vikið nokkuð ítarlega að því að hlutverk Persónuverndar muni breytast til muna með tilkomu nýs regluverks á sviði persónuverndar sem kemur til framkvæmda í Evrópu í maí 2018. Reglugerðin felur í sér umfangsmestu breytingar sem gerðar hafa verið á þessu sviði í 20 ár og munu þær hafa áhrif á fyrirtæki, stofnanir og einstaklinga.

Regluverkið felur í sér aukin réttindi einstaklinga en samhliða þeim eru fjölmargar nýjar skyldur og kröfur lagðar á þá aðila sem vinna með persónuupplýsingar. Innleiðing reglugerðarinnar mun því fela í sér að hlutverk Persónuverndar verður miklu víðtækara en áður, leiðbeiningarskylda stofnunarinnar eykst ásamt aukinni alþjóðlegri samvinnu sem felur í sér nauðsyn á víðtækum breytingum á starfsaðferðum og aðbúnaði Persónuverndar en stofnunin hefur löngum verið vanfjármögnuð. Raunar hefur Persónuvernd verið svo illa stödd fjárhagslega að Eftirlitsstofnun EFTA, ESA, hefur tilkynnt íslenskum stjórnvöldum að hún telji sjálfstæði Persónuverndar ekki nægilega tryggt.

Þrátt fyrir þessar viðamiklu breytingar og þörf fyrir stóraukin fjárútlát til handa Persónuvernd telur stofnunin að hið minnsta 100 millj. kr. vanti upp á til þess að hún geti sinnt lágmarkskröfum hins nýja umhverfis með löglegum hætti. Hlýtur það að teljast verulega ámælisverð og hættuleg þróun varðandi þau mannréttindi sem eiga hvað mest undir högg að sækja á upplýsingatækniöld, en það er friðhelgi einkalífsins í stafrænum heimi og getur 3. minni hluti ekki annað en mótmælt þessu fjársvelti harðlega.

Málefni umsækjenda um alþjóðlega vernd.

Á bls. 191 í fjármálaáætlun eru málefni útlendinga reifuð. Fram kemur að áður óþekktur fjöldi umsókna um alþjóðlega vernd barst árið 2016 en í lok árs voru framlagðar umsóknir 1.132 en þær voru aðeins 354 árið áður. Fram kemur að gera þurfi ráð fyrir að þessi þróun haldi áfram á árinu 2017, m.a. vegna þess að fyrstu mánuði þessa árs hafi borist fleiri umsóknir um vernd en sömu mánuði síðustu ár. Gert er ráð fyrir áframhaldandi sveiflum í málaflokknum með tilheyrandi ófyrirsjánleika varðandi kostnað.

Fram kemur á bls. 191–192 að nú þegar hafi verið brugðist við auknum fjölda umsókna um alþjóðlega vernd frá umsækjendum frá Albaníu og Makedóníu með því að afturkalla heimild til frestunar réttaráhrifa vegna umsókna um vernd þegar umsækjandi kemur frá ríki sem Útlendingastofnun metur sem öruggt upprunaríki. Þrátt fyrir að þessi lagasetning mismuni fólki á grundvelli þjóðernis og stangist á við Evróputilskipun um réttindi einstaklinga sem vísa á úr landi virðist sem svo að henni sé ætlað að fækka hlutfalli svokallaðra tilhæfulausra umsókna frá öruggum löndum verulega, eða úr 61% árið 2016 niður í 5% árið 2022. Engar aðrar vísanir um hvernig að þessari fækkun skuli staðið er að finna í fjármálaáætlun sem vekur áhyggjur þar sem ekki getur talist skýrt hvernig lagasetning sem líklega verður felld úr gildi vegna ósamræmis við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands muni minnka fjölda umsókna um alþjóðlega vernd jafn verulega og gert er ráð fyrir án þess að mannréttindi umsækjenda verði skert enn frekar en raun ber vitni.

Réttindi einstaklinga.

Fjármálaáætlun tilgreinir hvergi ítarlega hvernig markmiðum og viðmiðum til bættrar verndar á réttindum einstaklinga skuli háttað að því undanskildu að henni er tíðrætt um að efla upplýsingagjöf á vefsíðum hinna ýmsu stofnana, t.d. Útlendingastofnunar og sýslumannsembættanna, sem skuli mæld með úttekt á gæðum opinberra vefsíðna. Metnaðarleysi og í raun markmiðaleysi ríkisstjórnarinnar í þessum málaflokki er því algjört.

Fullgilding OPCAT.

Fram kemur á bls. 194 að vilji sé til þess að innleiða valfrjálsa bókun við samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og að til greina komi að fela umboðsmanni Alþingis að sinna eftirlitinu. Viljinn er þó ekki meiri en svo að áætlunin tilgreinir að ekki sé fjárhagslegt svigrúm til þess að ráðast í verkefnið að sinni.

Þó er hér um að ræða eina mikilvægustu réttarbót seinni tíma fyrir þá sem af einhverjum orsökum eru sviptir frelsinu af hinu opinbera. Fordæma verður að ríkisstjórnin svíki með þessu ítrekuð loforð um að koma innleiðingunni í gagn hið fyrsta og telja má með ólíkindum að ekki standi til að gera bragarbót á þessu mikilvæga máli á næstu fimm árum.

Menntamál.

Undir málefnasvið allsherjar- og menntamálanefndar falla málefni framhaldsskóla. Framlög ársins 2017 til málaflokksins eru 30.299 millj. kr. en ráðgert er samkvæmt fjármálaáætlun að árið 2022 verði þau 29.667 millj. kr. Áætlunin gerir þannig ráð fyrir því að framlög til málaflokksins verði nær óbreytt til ársins 2018 og að raungildi lækki lítillega eftir það. Áætlað er að sparnaður þessi muni nást fram með styttingu námstíma til stúdentsprófs. Í fjármálaáætlun fyrri ríkisstjórnar fyrir árin 2017–2021 var aftur á móti fyrirhugað að framlög til framhaldsskólastigs mundu aukast um 3,2 milljarða kr. að raunvirði frá og með árinu 2016 til ársins 2021 en áætlunin gerði ráð fyrir því að sá sparnaður sem felli til vegna styttingar námstíma mundi haldast innan kerfisins og færi í að efla framhaldsskólastigið enn frekar. Í því sambandi er mikilvægt að geta þess að við styttingu framhaldsskólanáms munu útgjöld á hvern nemanda aukast um sem nemur 3–5% á ári að raunvirði. Ljóst er að núverandi ríkisstjórn hyggst víkja frá þessari stefnu og stuðla þannig að frekari niðurskurði á fjárveitingum til framhaldsskóla, sem hafa nú verið vanfjármagnaðir um nokkurt skeið. Í raun er það svo að alla greiningu skortir á því hvaða áhrif fyrirliggjandi fjármálaáætlun hafi á starfsemi framhaldsskólanna.

Nýlega kom í ljós að ráðherra mennta- og menningarmála hefur um nokkurt skeið unnið að sameiningu skóla á framhaldsskólastigi. Þar er sérstaklega til skoðunar sameining hins einkarekna Tækniskóla og hins ríkisrekna Fjölbrautaskóla við Ármúla annars vegar og sameining fjölda framhaldsskóla á Norðurlandi hins vegar. Ekki er að neinu leyti fjallað markvisst um mögulega sameiningu framhaldsskóla í fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar að undanskilinni almennri umfjöllun og markmiðasetningu sem felst í því að stuðla að og efla samvinnu framhaldsskóla. Það verður að teljast ljóst að fyrirhugaðar sameiningar geti ekki talist eiga næga stoð í fjármálaáætlun.

Þá hefur háskólaráð Háskóla Íslands lýst miklum vonbrigðum með fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar. Háskóli Íslands lýsir í umsögn sinni óánægju með það að honum hafi ekki verið send þingsályktunartillaga um fjármálaáætlun til umsagnar. Slík vinnubrögð verður í það minnsta að telja ófagleg þar sem um ræðir stærstu menntastofnun landsins. Stjórnvöld hafa á undanförnum árum gefið ýmis loforð um áþreifanlega aukinn stuðning við háskólakerfið. Felast þau einna helst í því að framlög til háskólanna á hvern nemanda skyldu í það minnsta vera sambærileg við meðaltal OECD-ríkja. Var því m.a. haldið fram í aðdraganda síðustu alþingiskosninga að Ísland skyldi stefna að þessu markmiði. Telja verður ljóst að þessu markmiði verður ekki náð, þrátt fyrir að um hóflegt markmið sé að ræða. Þá hefur Stúdentaráð Háskóla Íslands jafnframt bent á að framsetning fjármálaáætlunar sé villandi þar sem með framlögum til háskóla séu talin framlög til byggingar Húss íslenskra fræða, Lánasjóðs íslenskra námsmanna og uppbyggingar nýs fagháskólastigs. Þannig er ekki ljóst hversu miklum fjármunum skuli verja til háskólakerfisins en telja verður ljóst að aukin fjárframlög til málaflokksins muni ekki skila sér til háskólanna.

Verður að telja ámælisvert að framsetning fjármögnunar málaflokksins sé svo óglögg og að málaflokkar séu ekki nægilega aðgreindir. Slíkt fyrirkomulag er í mótstöðu við grunngildi fjármálaáætlunar um gagnsæi samkvæmt lögum um opinber fjármál. Þá má einnig benda á að fjármálaáætlun tekur ekki á brýnum húsnæðisvanda sem Listaháskóli Íslands hefur glímt við um tveggja áratuga skeið. Með fjármálaáætlun þessari er því lýst yfir að það sé ekki hluti af stefnu stjórnvalda að leysa þann vanda á þeim árum sem áætluninni er ætlað að gilda.

Menning, listir, íþrótta- og æskulýðsmál.

Að lokum ber að nefna áherslur fjármálaáætlunar undir liðnum menning, listir, íþrótta- og æskulýðsmál sem vekja upp ýmsar áleitnar spurningar. Þar kemur m.a. fram að ríkisstjórnin hyggist mæla árangur sinn að því markmiði að bæta umgjörð og auka gæði í skipulögðu íþrótta- og æskulýðsstarfi með fjölgun skráðra iðkenda í skipulögðu íþróttastarfi, skráðra skáta og skráðra þátttakenda í barna og unglingastarfi KFUM og KFUK verulega á tímabilinu.

Þannig koma fram þau yfirlýstu viðmið ríkisstjórnarinnar á bls. 257 að stefna skuli að fjölgun skráðra skáta og skráðra þátttakenda í barna- og unglingastarfi KFUM og KFUK úr 2.174 (skátar) og 938 (KFUM og KFUK) árið 2016 í annars vegar 2.280 skáta árið 2018 og 2.400 árið 2022 og hins vegar 1.100 þátttakenda í starfi KFUM og KFUK árið 2018 og 1.300 árið 2022.

Þriðji minni hluti furðar sig á þessum viðmiðum fjármálaáætlunar enda hlýtur það að teljast í hæsta máta óeðlilegt að fjármálaáætlun hafi fjölgun þátttakenda í örfáum afmörkuðum tómstundafélögum barna að viðmiði sínu, þess þá heldur þegar annað þeirra byggist á trúarinnrætingu og kristniboði. Sér í lagi þar sem hvergi er að finna sambærileg markmið fyrir nein önnur tómstundafélög í áætluninni.

Til samanburðar má nefna að ráðuneyti mennta- og menningarmála auðnaðist ekki að setja sér viðmið af neinu tagi um úthlutanir úr sjóðum til ungra listamanna eða menningarfrömuða, né viðmið til eflingar íslenskri kvikmyndagerð og menningu á Íslandi.

Alþingi, 9. maí 2017.

Þórhildur Sunna Ævarsdóttir,

Björn Leví Gunnarsson.

Fylgiskjal V.

Umsögn meiri hluta atvinnuveganefndar.

Nefndin hefur fjallað um tillöguna að beiðni fjárlaganefndar. Í henni er byggt á því að stjórnvöld fylgi fjármálaáætlun um opinber fjármál fyrir árin 2018–2022, sem byggð er á fyrirliggjandi fjármálastefnu fyrir árin 2017–2022 og skilyrðum hennar. Í áætluninni eru sett markmið fyrir öll málefnasvið og er ætlunin að skapa sem skýrast samhengi milli faglegra markmiða og þeirra fjármuna sem varið er til einstakra málefnasviða.

Fjárlaganefnd óskaði eftir að nefndin fjallaði um eftirfarandi málefnasvið: 07 Rannsóknir, nýsköpun og þekkingargreinar, 12 Landbúnaður, 13 Sjávarútvegur og fiskeldi, 14 Ferðaþjónusta, 15 Orkumál og 16 Markaðseftirlit, neytendamál, stjórnsýsla atvinnumála og nýsköpunar.

Við umfjöllun um málið fékk nefndin á sinn fund Þorgerði Katrínu Gunnarsdóttur, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, og Þórdísi Kolbrúnu R. Gylfadóttir, ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra, og aðstoðarmann hennar, Ólaf Teit Guðmundsson. Þá komu eftirtaldir starfsmenn atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins fyrir nefndina: Kristján Skarphéðinsson, Guðrún Gísladóttir, Ólafur Reynir Guðmundsson og Sigrún Brynja Einarsdóttir. Einnig kom á fundinn Kristján Þór Júlíusson, mennta- og menningarmálaráðherra, og Ásdís Jónsdóttir og Gísli Þór Magnússon frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu. Jafnframt komu fyrir nefndina Sigurður Eyþórsson frá Bændasamtökum Íslands, Eyþór Björnsson frá Fiskistofu, Sigurður Guðjónsson og Sólmundur Már Jónsson frá Hafrannsóknastofnun, Bjarki Kristjánsson frá Matvælastofnun, Hallgrímur Jónasson frá RANNÍS, Helga Árnadóttir frá Samtökum ferðaþjónustunnar og Kristín Linda Árnadóttir, Vanda Úlfrún Hellsing og Nicole Keller frá Umhverfisstofnun.

Tillaga til þingsályktunar um fjármálaáætlun, sem byggist á nýjum lögum um opinber fjármál, er nú til meðferðar á Alþingi í annað sinn og eru markmið fjármálastefnu útfærð í henni. Í áætluninni er heildarútgjöldum hins opinbera deilt niður á 34 málefnasvið til næstu fimm ára en frekari forgangsröðun og skipting fjárheimilda mun birtast í haust í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2018.

Það er ekki á þessu stigi kveðið á um fjárheimildir fyrir einstakar stofnanir heldur tiltekin málefnasvið, sbr. þau sem talin voru upp hér að framan og heyra undir málefnasvið atvinnuveganefndar. Viðkomandi ráðherrar munu því við undirbúning frumvarps til fjárlaga forgangsraða verkefnum á grundvelli ramma fjármálaáætlunar.

Meiri hlutinn bendir á að málefnasviðið sem varðar rannsóknir, nýsköpun og þekkingargreinar heyrir undir tvo ráðherra, þ.e. ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra og mennta- og menningarmálaráðherra og hefur auk þess snertiflöt við málefnasvið fjármála- og efnahagsráðherra.

Fram kom af hálfu ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra að leitast yrði við að leggja áherslu á landsbyggðina hvað varðar framlög til nýsköpunar og að mikil tækifæri fælust í nýsköpun í rótgrónari atvinnugreinum. Meiri hlutinn bendir á að þar sem málefnasviðið skarast væri kostur ef unnt væri að bæta framsetningu svo auðveldara yrði að gera samanburð milli ára.

Fram kom fyrir nefndinni að útgjöld á sviði landbúnaðar fylgdu nýlega lögfestum búvörusamningum sem þó mundu sæta endurskoðun á árinu 2019. Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra lýsti áhuga á að auka sóknarfæri í landbúnaði og matvælaiðnaði en til að ýta undir matvælaframleiðslu þyrfti að treysta lykilstofnanir á viðkomandi sviðum.

Í sjávarútvegi er gert ráð fyrir aukinni framleiðni m.a. vegna aukinnar tæknivæðingar. Þá er ljóst að mikil uppbygging hefur verið í fiskeldi og hefur atvinnuveganefnd fjallað um þá starfsemi ásamt fulltrúum Hafrannsóknastofnunar. Nú er að störfum starfshópur skipaður af ráðherra um stefnumótun í fiskeldi, þ.m.t. um gjaldtöku, enda er mikilvægt að sem mest sátt ríki um uppbyggingu greinarinnar einkum út af áhrifum á umhverfið.

Hvað ferðaþjónustuna varðar kom fram að flestar aðgerðir féllu undir svokallaða langtímastefnu um þróun sjálfbærrar ferðaþjónustu og einnig kom fram að líklega þyrfti að breyta lögum um skipan ferðamála oftar en einu sinni á komandi árum. Fulltrúar ferðaþjónustunnar hreyfðu áhyggjum af breytingum á skattlagningu í ferðaþjónustu. Skattlagning heyrir undir málefnasvið efnahags- og viðskiptanefndar en ljóst er að fyrirhugaðar breytingar koma til með að snerta rekstur fyrirtækja í ferðaþjónustu.

Nefndin fjallaði um helstu stofnanir sem heyra undir málefnasvið nefndarinnar, einkum Matvælastofnun og Hafrannsóknastofnun. Báðar gegna þær mikilvægu hlutverki og bendir meiri hlutinn á skýrslu sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hefur lagt fyrir Alþingi þar sem farið er yfir starfsemi Matvælastofnunar og lagðar til úrbætur (370. mál).

Meiri hlutinn telur ljóst að framvegis þurfi að gefa fastanefndum þingsins rýmri tíma til að fjalla um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun ef þær eiga áfram að veita umsögn um hana.

Meiri hlutinn styður markmið fjármálaáætlunar ríkisstjórnarinnar. Sú fjármálaáætlun sem hér er til umsagnar ber þess merki að hún er gerð við óvenjulega hagstæðar aðstæður í íslensku efnahagslífi. Gert er ráð fyrir þéttum og öruggum hagvexti út allt tímabilið 2018–2022 og að tekjur ríkissjóðs nemi 185 milljörðum kr., eða 30,5% hærri á árinu 2022 en reiknað er með í gildandi fjárlögum fyrir árið 2017.

Menntun og rannsóknir.

Meiri hluti atvinnuveganefndar bendir á nauðsyn þess að á næstu árum verði hugað að því við gerð fjármálaáætlana og fjárlaga að bæta þá menntunarkosti sem snúa beint að íslensku atvinnulífi. Gildir þetta um verk- og tækninám af ýmsu tagi en einnig um nám tengt umhverfisvernd, ferðamennsku og nýsköpun hverskonar.

Nauðsynlegt er að efla rannsóknarstarf í þágu atvinnuveganna bæði á vegum viðeigandi stofnana og í gegnum rannsókna-, vísinda- og samkeppnissjóði af ýmsu tagi. Kanna þarf hugsanlega kosti þess að sameina þá sjóði sem fyrir eru og skapa þeim fastari umgjörð.

Sérstaklega þarf að huga að þörfum Hafrannsóknastofnunar á sviði fiskeldis og annarra nýrra verkefna sem stofnuninni verða falin á komandi árum. Einnig liggur fyrir að innan tíðar verður að endurnýja rannsóknaskip stofnunarinnar sem er orðið um 50 ára gamalt.

Skattkerfisbreytingar.

Í fjármálaáætluninni er gert ráð fyrir breytingum á ýmsum sköttum og gjöldum. Meiri hlutinn gerir ekki athugasemdir við fyrirhugaða tvöföldun á kolefnisgjaldi um næstu áramót. Eftir er að útfæra boðaðar breytingar á umhverfissköttum, svokölluðum grænum sköttum. Meiri hlutinn styður þau markmið sem stefnt er að með umhverfissköttum en undirstrikar mikilvægi þess að staðið sé vel að undirbúningi þeirra.

Langveigamesta breytingin á tekjuhlið fjármálaáætlunarinnar er fyrirhuguð tilfærsla á hluta ferðaþjónustunnar, þ.e. gistingarinnar, úr neðra í efra skattþrep virðisaukaskatts. Meiri hlutinn leggur áherslu á mikilvægi langtímahugsunar og greiningarvinnu þegar teknar eru ákvarðanir um tekjuöflun ríkissjóðs, líkt og gert er varðandi útgjöld til einstakra málaflokka.

Mikilvægt er að greina vel og meta áhrif skattkerfisbreytinga á umsvif ferðaþjónustunnar í efnahagslegu tilliti til skamms og langs tíma. Þetta á við um einstaka þætti þjónustunnar og samkeppnisstöðu almennt. Mikilvægt er að reynt verði að greina áhrifin á aðra þætti, svo sem byggðaþróun og samspil ferðaþjónustu og annarra atvinnugreina. Samdráttur eða áföll í ferðaþjónustu geta haft veruleg efnahagsleg áhrif, sem ekki verða rakin hér. Nauðsynlegt er að meta hugsanleg áhrif á gengi krónunnar, viðskiptajöfnuð og aðrar lykilstærðir þjóðarbúsins. Loks er mikilvægt að leggja mat á hvort og með hvaða hætti breytingarnar hafa áhrif á aðra skatt- og tekjustofna ríkissjóðs. Meiri hlutinn leggur áherslu á að þessar greiningar liggi fyrir þegar lagafrumvarp um skattkerfisbreytingarnar verður lagt fram í haust.

Páll Magnússon, Hanna Katrín Friðriksson og Theodóra S. Þorsteinsdóttir rita undir umsögn þessa með fyrirvara vegna setu í fjárlaganefnd.

Alþingi, 8. maí 2017.

Páll Magnússon, form., með fyrirvara,

Ásmundur Friðriksson,

Hanna Katrín Friðriksson, með fyrirvara,

Theodóra S. Þorsteinsdóttir, með fyrirvara,

Óli Björn Kárason.

Fylgiskjal VI.

Umsögn 1. minni hluta atvinnuveganefndar.

Atvinnuveganefnd fékk beiðni frá fjárlaganefnd um að veita umsögn um þingsályktunartillögu um fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022. Farið hefur verið yfir helstu málefnasvið sem heyra undir nefndina, þó með þeim fyrirvara að vegna þess stutta tíma sem gefinn var til umfjöllunar gafst ekki tækifæri til að fjalla með greinargóðum hætti um áætlun sem á þó að gilda til ársins 2022.

Nefndin fékk ráðherra viðkomandi málefnasviða á sinn fund sem og fulltrúa frá stofnunum og samtökum.

Rannsóknir, nýsköpun og þekkingargreinar.

Rannsóknum, nýsköpun og þekkingargreinum er sniðinn þröngur stakkur á komandi árum. Tillagan gerir ráð fyrir tæplega 2,6 milljarða kr. niðurskurði á málefnasviðinu á tímabilinu. Ekki verður séð á grundvelli áætlunarinnar og annarra fyrirliggjandi gagna hvernig hægt verði að fylgja markmiðasetningu á málefnasviðinu eftir. Í tillögunni er gengið út frá því að fjölgun starfa í þekkingargreinum sé vert markmið eitt og sér. Hið sama gildir um aukna framleiðni á grundvelli nýsköpunar. Erfitt er að sjá hvernig stuðla má að framleiðniaukningu á grundvelli aukinnar þekkingar þegar skorið er niður í málefnasviðinu. Verður því að telja markmið áætlunarinnar óraunhæf. Þó er ætlunin að treysta leikni stofnana, fyrirtækja og skóla í að leita á náðir alþjóðlegra sjóða. Þannig verði hægt að fjármagna framþróun og greiða fyrir tækniþróun á Íslandi.

Ferðaþjónusta.

Talsverð óöld ríkir nú í málefnum ferðamanna. Gríðarleg óánægja kom fram í máli gesta um fyrirhugaða breytingu á virðisaukaskatti. Áætlunin gerir einnig ráð fyrir innspýtingu fjármuna á fyrstu tveimur árum tímabilsins en síðan að fjárheimildir verði lækkaðar. Þó að það sé vissulega þróun í rétta átt að lögfesta réttláta gjaldtöku af iðnaðinum skýtur skökku við að á sama tíma séu fjárheimildir til greinarinnar skornar niður. Ef áætlunin hlýtur samþykki óbreytt er fyrirséð að stærsti vaxtarsproti íslensks atvinnulífs verði ekki færður til þess horfs sem fýsilegt er. Skapar það Íslandi mikla áhættu til framtíðar að málaflokkur þessi sé ekki tekinn föstum tökum. Auknum tekjum af hækkun virðisaukaskatts á ferðaþjónustuna ætti að verja til að treysta grunn hennar og stjórnun.

Orkumál.

Ráðherra kom á fund nefndarinnar og gerði grein fyrir þeim hluta tillögunar sem fjalla um orkumál. Engar stofnanir eða hagsmunaðilar komu þar að borði að undanskilinni Umhverfisstofnun sem fjallaði lauslega um aðgerðaáætlun um orkuskipti sem nefndin hefur til umfjöllunar (146. mál). Er það miður þar sem getið er um fjölmörg stór og viðamikil verkefni í tillögunni. Miðað við fjárframlög mun þó ekkert þeirra ná fram að ganga. Málefnasviðið er því undirfjármagnað og vanrækt. Íslensk þjóð mun þannig eignast nokkra fermetra af nýjum greiningum og skýrslum sem síðan verða pappírsslóð á vel völdum stað.

Markaðseftirlit og neytendamál.

Fjármálaáætlun lýsir auknu gagnsæi, virkri samkeppni og heilbrigðum viðskiptaháttum sem grunnstefinu til framtíðar í þessu málefnasviði markaðseftirlits og neytendamála. Kjörið hefði verið fyrir núverandi ríkisstjórn að sýna gott fordæmi í þeim efnum og gæta þess að sú fjármálaáætlun sem er hér er til umfjöllunar byggðist á þessum sömu gildum. Sérstaklega stendur út af markmið um að meta þekkingu stjórnenda fyrirtækja á meginreglum samkeppnislaga.

Landbúnaður.

Nýundirritaðir búvörusamningar fela í sér samdrátt til landbúnaðarmála. Þó er unnið að fjölmörgum verkefnum innan greinarinnar sem vert er að styðja. Þar má sérstaklega nefna þróun gagnagrunns sem ætlað er að tryggja rekjanleika afurða. Er það miður að það sé ekki gert.

Sjávarútvegur og fiskeldi.

Fulltrúar stofnana sem m.a. fjalla um á sjávarútveg og fiskeldi komu á fund nefndarinnar og telur 1. minni hluti ljóst eftir samtöl við þá að lítið sem ekkert samráð hafi verið haft við stofnanir. Ljóst er að kostnaðargreiningar verkefna lágu fyrir innan atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis áður en fjármálaáætlun var dreift sem þingskjali. Ljóst er því að haldbærum gögnum og tölum var haldið utan áætlunarinnar. Jafnframt kom fram að þó svo að einstaka stofnun fengi í sinn hlut allt svigrúm ráðherra dygði það ekki fyrir fjármögnun þeirra verkefna sem liggja fyrir. Verður því að telja ljóst að verkefnalisti sá sem kynntur er í fjármálaáætlun hefur jafn mikla vigt og kosningaloforð fyrir kosningar.

Alþingi, 8. maí 2017.

Gunnar Ingiberg Guðmundsson.

Fylgiskjal VII.

Umsögn 2. minni hluta atvinnuveganefndar.

Við Íslendingar erum rík af auðlindum en okkur hefur ekki lánast að móta auðlindastefnu þar sem er jafnvægi milli þess að tryggja atvinnugreinum ásættanleg rekstrarskilyrði og um leið þjóðinni sanngjarna auðlindarentu. Það er gagnrýnivert og miður að ekki sé að finna áform í fjármálaáætluninni um að nýta tækifærin sem eru til staðar til að styrkja velferðarkerfið og innviði með auknum tekjum af auðlindum. Ábyrg stjórnvöld verða að mæta kröfum um uppbyggingu innviða sem er háværari en ákall um skattalækkanir.

Veikleiki tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun felst í því að ekki er gengið nógu langt í að afla meiri tekna til að standa undir almennri velferð og meiri jöfnuði í landinu. Í tillögunni koma fram ágætis markmið og tillögur að aðgerðum í atvinnumálum. Þó er ljóst eftir heimsókn gesta til atvinnuveganefndar að ekki eru tryggðir fjármunir til að fylgja þeim öllum eftir. Erfitt er að gefa markmiðum og aðgerðum jákvæða umsögn þegar þau eru að mestu ófjármögnuð. Algengasta setning fjármálaáætlunarinnar er líklega „verður forgangsraðað innan ramma“ og er slíkt í sjálfu sér óboðlegt og ávísun á niðurskurð sem við vitum ekki hvar lendir.

Því miður er heldur lítið í tillögunni sem snýr að nýsköpun og neytendavernd. Þar eru tækifæri til að gera miklu betur.

2. minni hluti telur æskilegt að rýmri tíma ætti að gefa fyrir þinglega meðferð tillögunnar, einkum fyrir fastanefndir þingsins sem ættu að geta fjallað ítarlegar um fjármálaáætlun og hafa lengri tíma til að skila umsögn.

Brýnt er að stefna að bættri framsetningu fjármálaáætlunar, sérstaklega að því er varðar framsetningu á tölum. Nauðsyn er á auknu gagnsæi, eins og lögin um opinber fjármál kveða á um, og að birta í áætluninni útgjöld skipt eftir málaflokkum. Þá er ótækt annað en að í framsetningu fjármálaáætlunar verði greint á milli annars vegar rekstrarkostnaðar og hins vegar kostnaðar við einstakar fjárfestingar á tilteknu málefnasviði.

Sjávarútvegur og fiskeldi, 13. málefnasvið.

Útgerðarfyrirtæki greiða veiðigjald sem er langt undir markaðsverði kvóta.

Útboð á kvóta er skilvirk leið til að tryggja sanngjarnan arð af fiskveiðiauðlindinni til þjóðarinnar og endurspegla raunverulegt verðmæti hans hverju sinni. Útboð mundi örva sanngjarna samkeppni milli sjávarútvegsfyrirtækja og tryggja minni fyrirtækjum aðgang að kvóta. Nú gengur kíló af þorski á 180 kr. á millimarkaði en veiðigjaldið sem rennur í ríkissjóð er aðeins 11 kr. Það eru vonbrigði að engar áætlanir er að finna um að sanngjarn hluti auðlindarentunnar renni til þjóðarinnar. Fyrirhugað er að skipa nefnd um sátt um framtíðarfyrirkomulag fiskveiðistjórnunar. Á meðan kvóti er ekki boðinn út er nauðsynlegt að hækka veiðigjöld af hverjum veiddum fiski.

Til að öðlast reynslu af útboði á kvóta, þar sem taka þarf tillit til byggðasjónarmiða og minni útgerða, væri skynsamlegt að bjóða út mögulegan viðbótarkvóta, þ.e. þá aukningu sem verður á veiðiheimildum á milli ára. Tekjur sem af því hlytust ætti að nýta til þess að styrkja tekjugrunn fjármálaáætlunar. Hið sama ætti að gera með makríl og aðrar nýja fisktegundir sem koma á miðin.

Útboð á hluta kvóta mundi nýtast til að ákvarða veiðigjöld og gæti verið grundvöllur sáttar um gjaldtöku af greininni. Hún yrði þá ekki bitbein stjórnmálamanna á hverju ári. Litlar líkur á eru að sátt náist um veiðigjöld fyrr en að þau verða ákvörðuð á markaðslegum forsendum.

Þorskkvótinn hefur aldrei mælst stærri en á þessu ári og líklegt er að lagður verði til góður viðbótarkvóti á næstu fiskveiðiárum.

Það kom skýrt fram á fundum nefndarinnar að Fiskistofa og Hafrannsóknastofnun þarfnast meiri fjármuna vegna aukinna verkefna, ekki síst vegna uppgangs í fiskeldi og breytingum á gengd fiskistofna. Við því þarf að bregðast. Fram kom hjá gestum nefndarinnar að kostnaðargreining verkefna stofnananna hafi legið fyrir áður en fjármálaáætlun var lögð fram. Lítið tillit virðist hafa verið tekið til þeirra gagna í fjármálaráðuneytinu þar sem viðbótarfjármagn til málaflokksins dugir ekki til að sinna þeim verkefnum sem sett eru fram í fjármálaáætluninni.

Fiskeldi, 13. málefnasvið.

Fiskeldi er ört vaxandi atvinnugrein sem huga þarf vel að og gæta fyllstu varúðarsjónarmiða. Ekki ríkir full sátt um öll þau umsvif sjókvíaeldis í íslenskum fjörðum sem áform eru um og takast ólík sjónarmið á. Á meðan talsmenn fiskeldis benda á það sem mikilvæga atvinnuuppbyggingu benda talsmenn verndunar á það óafturkræfa tjón sem það getur valdið á náttúru og lífríki, ef ekki er farið gætilega. Um leið og tekið er undir þau sjónarmið að þessi nýja grein geti skotið traustum stoðum undir samfélag á viðkvæmum stöðum, t.d. á Vestfjörðum og Austurlandi, þarf að gæta ítrustu varúðarsjónarmiða. Móta þarf skýra lagaumgjörð, gegnsæja verkferla og tryggja gott eftirlit þar sem fullt tillit er tekið til sjónarmiða þeirra sveitarfélaga sem standa næst starfseminni. Eins og fram kom að framan hafa þær stofnanir sem eiga að sinna undirbúningi og eftirliti viðrað við nefndina áhyggjur af of litlu fjármagni til þess. Þessu ákalli þarf þingið og ríkisstjórnin að svara og þess þarf að finnast staður í fjárveitingum.

Þá er vakin sérstök athygli á nauðsyn þess að móta skýra sýn og stefnu um hvernig eigi að haga gjaldtöku af þessari sívaxandi atvinnugrein. Tryggja verður að samfélagið og sveitarfélög njóti góðs af uppgangi greinarinnar sem getur orðið gríðarlegur í framtíðinni. Fjármagnseigendur mega ekki fá allan ávinninginn af nýtingu íslenskra fjarða í eigin vasa. Stefnumörkun við meðferð og gjaldtöku af auðlindum almennt er í skötulíki hér á landi og er þessi grein engin undantekning.

Nýsköpun og tækniþróun, 7. málefnasvið.

Íslenskt samfélag stendur frammi fyrir stórkostlegum breytingum. Ný tæknibylting, tölvuvæðing og gervigreind mun hafa mikil áhrif á líf allra landsmanna. Hún mun ekki einungis leysa vöðvaafl af hólmi, eins og í iðnbyltingu 19. aldar, heldur líka hugarafl að einhverju leyti. Þetta mun hafa í för með sér gjörbreyttan vinnumarkað. Ný störf verða til en önnur tapast. Líklegt er að greinar sem mikilvægastar verða lúti ekki síst að nýsköpun og krefjist skapandi hugsunar.

Þess vegna er mikið í húfi og vonbrigði að sjá að ekki sé meira gert til að efla rannsóknir, nýsköpun og þekkingargreinar. Það er bagalegt að fjárframlög til þessa mikilvæga málaflokks minnki talsvert á tímabilinu.

Meðal mikilvægra aðgerða sem Nýsköpunarmiðstöð setur í forgang er efling byggingarrannsókna. Ekki þarf að fjölyrða um mikilvægi þeirra. Bæði eru húsnæðiskaup stærsta fjárfesting flestra Íslendinga á ævinni, auk þess sem fyrir liggur að ástand húsnæðismarkaðarins kallar á byggingu þúsunda nýrra íbúða. Þær þurfa að rísa hratt og mikilvægt er að huga að gæðum. Það er ekki eingöngu spurning um lýðheilsu heldur eru hér gríðarlegir fjárhagslegir hagsmunir í húfi. Fram kom hjá fulltrúum Nýsköpunarmiðstöðvar að annaðhvort verði þessar rannsóknir í lágmarki, ef litið er til núverandi fjármálaáætlunar, eða skera þarf niður annars staðar í starfsemi stofnunarinnar. Svipaða sögu höfðu fulltrúar frá öðrum rannsóknarsjóðum að segja. Lítið svigrúm er til að efla starfsemina.

Sé horft breiðar á málefni nýsköpunar en á þá málaflokka sem heyra beint undir atvinnuveganefnd er útlitið ekki bjart. Í þessu sambandi verður að nefna sérstaklega stöðu opinberu háskólana. Ekki stendur til að efna loforð um stóraukin framlög til þeirra svo að hægt sé að ná markmiðum Vísinda- og tækniráðs um að framlög verði samanburðarhæf við önnur OECD-ríki.

Það er mikilvægt fyrir þróun íslenskrar tungu að hún haldi í við tækniþróun og er brýnt að tryggja fjármagn til þessa verkefni.

Ísland er í færum til þess að vera leiðandi í baráttunni gegn loftslagsbreytingum vegna mikillar framleiðslu á rafmagni. Græn atvinnustefna getur skilað margföldum ávinningi. Við þurfum að styðja við áframhaldandi rannsóknir á þróun raforkuvinnslu og tryggja áætlanir um orkuskipti í samgöngum.

Fyrirheit um lækkun tryggingagjalds eru of óljós, ekki síst í ljósi þess að þau leggjast einna harðast á nýsköpuna og þekkingarfyrirtæki. Ríkisstjórnin áformar að lækka efra þrep virðisaukaskattsins sem er óskynsamlegt á þenslutíma. Nær hefði verið að lækka tryggingagjaldið fyrst ríkisstjórn telur að svigrúm sé til að lækka skatta.

Ferðaþjónusta, 14. málefnasvið.

Vinna er framundan við mikilvæga endurskoðun ferðamálastefnu. Mikilvægt er að hún verði unnin í breiðu samráði við alla hagsmunaaðila. Þar þurfa talsmenn greinarinnar sjálfrar að koma að borði, stéttarfélög sem og fulltrúar allra stjórnmálaflokka. Lengi hefur legið fyrir mikilvægi þess að laða fleiri ferðamenn víðar um landið. Á meðan einstaka staðir glíma við allt of marga ferðamenn eru stór svæði vannýtt. Ókostirnir sem fylgja því að ekki hefur betur tekist til felast m.a. í því að nú þegar talað er um að takmarka þurfi fjölda ferðamanna vegna átroðnings gætu önnur landsvæði orðið fyrir miklum búsifjum.

Í fjármálaáætluninni er kveðið á um að gisting og afþreying muni færast upp í efra þrep virðisaukaskattsins. Við það skapast aukið svigrúm til þess að ráðast í nauðsynlega uppbyggingu, vegna mikillar fjölgunar ferðamanna. Nýta þarf fjármunina til að byggja upp ferðamannastaði um allt land í sátt við náttúru, heimamenn, sveitarfélög og aðila í ferðaþjónustu. Það er lykill að farsælli uppbyggingu. Slík uppbygging þarf að vera á grundvelli gæða, varanleika, samfellu og í sátt við náttúruna.

Gagnrýnt er samráðsleysi ríkisstjórnarinnar við þessa ákvarðanatöku, auk þess sem aðlögunartími greinarinnar er mjög skammur. Þá hefði þurft að liggja skýrar fyrir hvernig fyrirhugað er að áætlaðar tekjur nýtist til að byggja upp innviði og hver aðkoma sveitarfélaga að henni verður. Ljóst er að mæta þarf sérstaklega áhrifum sem ferðaþjónustuaðilar á viðkvæmum uppbyggingarsvæðum, sérstaklega á landsbyggðinni, munu verða fyrir vegna hækkunar á virðisaukaskatti. Þess vegna er mikilvægt að hraða stefnumörkun ogrannsóknum og nauðsynlegt að verja fjármunum til að mæta þessu.

Styrkja þarf tekjugrunn fjármálaáætlunarinnar sérstaklega til að hægt sé að sinna nauðsynlegu viðhaldi vega og hefja nýjar vegaframkvæmdir. Samgöngubætur munu að sjálfsögðu ekki aðeins gagnast ferðaþjónustunni heldur íbúum um allt land sem og öðrum atvinnugreinum. Horfa þarf sérstaklega til þess að auðvelda erlendum ferðamönnum að koma fljúgandi til annarra staða en Keflavíkur. Efla þarf millilandaflug til og frá Akureyri og Egilsstöðum.

Tryggja þarf að sveitarfélögin fái meira í sinn hlut af þeim tekjum sem hið opinbera fær vegna fjölgunar ferðamanna. Ljóst er að þau verða fyrir talsverðum kostnaði vegna uppgangs greinarinnar sem þau ráða ekki öll við. Slíkt mun skila betri og eftirsóknarverðari kostum fyrir ferðamenn og bæta stöðu sveitarfélaganna, okkur öllum til hagsbóta. Ríkið hefur notið góðs af uppganginum undanfarin ár á meðan sveitarfélögin hafa að sumu leyti setið eftir. Vandinn á húsnæðismarkaðnum helst að nokkru leyti í hendur við fjölgun ferðamanna. Mikil útleiga íbúða til ferðamanna hefur ýkt hann. Trúverðug áætlun í húsnæðismálum mundi því eflaust tryggja áframhaldandi sátt um þá viðkvæmu atvinnugrein sem ferðaþjónustan er. Tekið er undir óskir frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga um að gistináttagjald renni til sveitarfélaga þar sem hluti færi í sameiginlegan sjóð sem dreifðist á sveitarfélögin, óháð því hvar gjaldið ætti rætur sínar. Á fundum nefndarinnar var nokkuð rætt um kosti bílastæðagjalda til að standa undir nauðsynlegri þjónustu á ferðamannastöðum. Brýnt er að greiða fyrir lagasetningu sem liðkar fyrir slíkri gjaldtöku. Ferðaþjónustan er mikilvæg en viðkvæm grein. Því reynir á fumlaus viðbrögð nýrrar ríkisstjórnar, tíminn er að renna út.

Landbúnaður, 12. málefnasvið.

Í landbúnaði er brýnt að snúa frá þeirri stefnu sem beinir bændum inn í miðstýrt framleiðslukerfi takmarkaðra framleiðsluþátta með kvótum. Þess í stað þarf að gera bændum kleift að sækja fram og gera þeim fært að einbeita sér að þeim búskap sem hæfni þeirra og kostir jarðnæðis á hverjum stað skapar þeim best kjör. Aðeins með þeim hætti er líklegt að sú nýsköpun sem er undanfari framfara verði að veruleika og að nýliðun verði nægjanleg í greininni.

Nýir búvörusamningar þurfa að taka fullt tillit til þessara þátta og tryggja að hefðbundin lögmál samkeppni tryggi neytendum gæðavöru á góðu verði.

Í íslenskri matvælaframleiðslu liggja mikil sóknarfæri, ekki síst vegna tilkomu mikils fjölda ferðamanna á liðnum árum. Leita þarf leiða til að þróa enn frekar hið íslenska eldhús og standa vel að vöruþróun og markaðssetningu. Slík vinna krefst fjármagns

Mikilvægt er að hugað verði í ríkari mæli að sjónarmiðum neytenda við mótun nýrrar matvælastefnu og við gerð nýrra búvörusamninga.

Vert er að benda á mikilvægi þess að komið verð til móts við athugasemdir Matvælastofnunar um að nýjum verkefnum verði að fylgja fjármunir. Ljóst er að ef gæta á betur að hagsmunum neytenda verður að styrkja stofnunina.

Horfa þarf í auknum mæli til þess að efla skógrækt. Hún er mikilvæg í baráttunni gegn hlýnun jarðar og til þess þarf að styrkja byggð um allt land. Á fundum nefndarinnar kom fram að með 200 millj. kr. viðbótarframlagi mætti tvöfalda skógrækt á Íslandi.

Tekið er undir með Bændasamtökunum um að ríkið þurfi að móta sýn og reglur vegna bújarða sinna.

Orkumál, 15. málefnasvið.

Trygg raforka, þriggja fasa rafmagn og góð fjarskipti um allt land eru nauðsynleg til þess að skapa aðlaðandi búsetuskilyrði. Hraða þarf þessari nauðsynlegu uppbyggingu og til þess þarf aukið fjármagn.

Það verður að vera hafið yfir allan vafa að varanlegur eignar- og yfirráðaréttur þjóðarinnar á orkuauðlindinni sé tryggður og að hún njóti sanngjarns arð af henni með auðlindarentuskatti. Móta þarf skýrari auðlindastefnu um nýtingu allra auðlinda þjóðarinnar þ.m.t. orkuauðlindarinnar.

Auðlindaarður þjóðarinnar af nýtingu sameiginlegra auðlinda þarf að vera sýnilegur og honum ráðstafað með skynsamlegum hætti.

Samfylkingin styður háleit markmið sem er að finna í stefnuyfirlýsingu sex ráðherra ríkisstjórnarinnar sem kynnt var 5. maí sl. Minnt er á að aðgerðirnar sem fara þarf í eru ekki ókeypis. Þeim þurfa að fylgja fjármunir. Skoða þarf hvort og að hvað miklu leyti skilyrða á tekjur af grænum sköttum til að fjármagna aðgerðir og hvata til að ná settum markmiðum.

Fara þarf mun ítarlegar yfir fjármálaáætlunina og gera nauðsynlegar breytingar ef Ísland ætlar að standa við alþjóðlegar skuldbindingar sínar. Fyrir þinginu liggur tillaga um aðgerðaáætlun um orkuskipti (146. mál) og eru þar mörg áhugaverð markmið og leiðir. En hún er því marki brennd að ekki verður séð að fjármagn sé að finna í ríkisfjármálaáætlun til að styðja nægilega vel við markmiðin. Við það verður að gera athugasemdir.

Markaðseftirlit og neytendamál, 16. málefnasvið.

Eins og í mörgum öðrum málaflokkum eru góð og gild markmið sett á blað en litlir nýir fjármunir eru eyrnamerktir aðgerðum sem fara á í samhliða þeim.

Mikilvægt er að efla samkeppni hér á landi og tryggja að styrking krónunnar skili sér í vasa neytenda. Það eru viss vonbrigði að ný ríkisstjórn sýni ekki meiri metnað í málaflokknum. Varla er vikið orði að mikilvægi Samkeppniseftirlitsins sem þó er ótvírætt vegna smæðar íslensks markaðar. Liggja þarf fyrir skýr stefna um að Samkeppniseftirlitinu verði gert kleift að þróast í takt við nýja tíma og það geti unnið hratt og örugglega úr þeim fjölda mála sem því berst.

Ein af boðuðum aðgerðum er endurskoðun á skipan neytendamála. Vanda þarf til þeirrar vinnu og mikilvægt að endurskoðunin fari fram í samstarfi við hagsmunaaðila og að þinginu verði haldið upplýstu um gang vinnunnar.

Alþingi, 8. maí 2017.

Logi Einarsson.

Fylgiskjal VIII.

Umsögn 3. minni hluta atvinnuveganefndar.

Nefndin kynnti sér vel ólík málefnasvið sem heyra undir nefndina, m.a. með því að taka á móti ráðherrum viðkomandi málaflokka og fulltrúum stofnana og samtaka. Í umsögnum og áliti flestra gesta komu fram áhyggjur af því að of lítið fjármagn væri veitt til einstakra stofnana eða málaflokka.

Í umsögninni mun verða minnst á nokkra þá helstu – því ekki gefst ráðrúm né tími til að fara nákvæmlega ofan í alla. Það er vegna tímaskorts en einnig vegna þess að í markmiðum einstakra ráðuneyta innan fjármálaáætlunarinnar skortir verulega á að sett séu töluleg markmið og því er erfitt að meta raunverulega aukningu eða skort á fjármagni til að framkvæma þau markmið sem sett eru fram í sömu áætlun.

07 Rannsóknir, nýsköpun og þekkingargreinar.

Ekki er fyrirhugað að auka verulega í nýsköpun og/eða rannsóknir á næstu árum þó að allir séu sammála um nauðsyn þess að auka enn frekar nýsköpun í atvinnumálum þjóðarinnar. Stækka þarf hlut alþjóðageirans og fjölga betur launuðum störfum sem krefjast menntunar. Svo virðist sem núverandi ríkisstjórn sé ánægð með þá verulegu aukningu sem síðasta ríkisstjórn undir stjórn Framsóknarflokksins setti inn í málefnasviðið og ætli sér fyrst og fremst að halda sjó. Þá kom fram að forsætisráðherra er ekki lengur í forsæti Vísinda- og tækniráðs og því vaknar sú spurning hvort núverandi ríkisstjórn með þeirri breytingu, ásamt því að auka ekki að neinu ráði fjármagn til nýsköpunar í heil 5 ár leggi minni áherslu á þetta mikilvæga svið.

12 Landbúnaður.

Ýmis markmið eru reifuð í áætluninni en ekki sett töluleg markmið nema um fá þeirra. Það vekur til að mynda athygli að þrátt fyrir nýlega skýrslu um starfsemi Matvælastofnunar eru ekki sett fram nein markmið um hvernig skuli brugðist við augljósri fjárþörf og auknum mannafla til að stofnunin geti staðið undir þeim verkefnum sem hún á að sinna.

13 Sjávarútvegur og fiskeldi.

Það sama má segja um málefnasvið 13 og um landbúnað að ekki liggja fyrir töluleg markmið heldur er gjarnan talað um að verkefnið verði fjármagnað innan ramma. Í ljósi þess að um 2% aðhald á að vera á ári er augljóst að ekki verður um verulega aukningu að ræða milli ára heldur þvert á móti minna fjármagn. Spyrja má hvernig eigi að auka rannsóknir Hafrannsóknastofnunar eða byggja upp stoðkerfi í kringum fiskeldið. Lítið virðist um svör við því. Samkvæmt þessari 5 ára áætlun eru engin plön um nýtt hafrannsóknaskip.

14 Ferðaþjónusta.

Segja má að ein helsta breytingin sem á að gera innan fjármálaáætlunar sé að hækka virðisaukaskatt á ferðaþjónustuna. Sú breyting er gerð án nokkurs samráðs við greinina og án þess að fyrir liggi greiningar á áhrifum á greinina í heild, einstök fyrirtæki eða landshluta. Mikill fjöldi umsagna hefur borist þar sem þessum gerræðislegu vinnubrögðum er mótmælt. 3. minni hluti tekur undir þá gagnrýni. Vissulega er æskilegt að hafa áhrif á þenslu, ekki síst ferðaþjónustunnar, og áhrif á styrkingu íslensku krónunnar. Að mati 3. minni hluta eru hins vegar til betri leiðir og má benda á að skynsamlegra væri að taka upp komu- eða brottfarargjald sem gæti skilað svipuðum tekjum og fyrirhuguð hækkun á virðisaukaskatti á að skila nettó eða 4–5 milljörðum kr. án þess að gjaldið yrði of hátt. Slíkt gjald má nota til að hafa áhrif á komur ferðamanna og lendingarstaði með því að hafa það mishátt milli árstíma og lendingarstaða. 3. minni hluti vill einnig leggja til þá breytingu á gistináttaskatti að hann yrði hlutfallslegur, t.d. á bilinu 3–5%, og rynni að stórum hluta til sveitarfélaganna. Tímaplan þessara álagninga og útfærslan yrði að ræða við atvinnugreinina og sveitarfélögin. Satt best að segja virðist ríkisstjórnin með þessari fjármálaáætlun fyrst og fremst vera að sækja sér pening til að standa undir öðrum útgjöldum án þess að horfa heildstætt á áhrifin.

15 Orkumál.

Erfitt er að sjá hvernig ríkisvaldið hyggst koma að því að tryggja orkuöryggi á öllu landinu, m.a. til að uppfylla aðrar áætlanir eins og aðgerðaáætlun um orkuskipti (146. mál). Hvað þá það verkefni að flýta þrífösun rafmagns (en því á að vera lokið 2034, miðað við núverandi áform) sem er þó ákaflega mikilvægt til að hægt sé að stunda nútímalegan atvinnurekstur á öllu landinu þar sem öll tæki byggjast á þrífösun. Einnig má nefna áhugavert verkefni um að koma að því að auka hlut varmadælna eða hitaveitna í því skyni að lækka orkukostnað á köldum svæðum og/eða minnka notkun dísilrafstöðva.

16 Markaðseftirlit, neytendamál, stjórnsýsla atvinnumála og nýsköpunar.

Um þetta svið má segja að áform stjórnvalda eru óljós – enda hefur atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið nýlega tekið við neytendamálum. 3. minni hluti telur þau svið sem heyra undir atvinnuveganefnd séu ekki nægilega fjármögnuð í 5 ára áætluninni. Sumt er verulega illa ígrundað, eins og hækkun virðisaukaskatta á ferðaþjónustuna og í raun verulega ámælisvert að hvorki hafi verið haft nokkurt samráð við greinina né gætt að áhrifum breytinganna á ólík fyrirtæki og/eða eftir landshlutum. Ekki er nægilega gætt að framtíðarþörf á útgjöldum eins og til Matvælastofnunar eða til nýsköpunar þrátt fyrir nýlegar skýrslur þar að lútandi.

Fram hefur komið að ofan í mjög stífan ramma fjármálastefnu til næstu 5 ára skuli vera 2% aðhald á ári á einstaka málaflokka að heilbrigðis- og öldrunarmálum undanskildum en þar er krafan 0,5%. Það mun að óbreyttu gera einstökum ráðuneytum enn erfiðara að bregðast við „ innan ramma“ eins og svo oft er nefnt í texta fjármálaáætlunar. Það verður t.d. ekki séð hvernig atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hyggst bregðast við vanda Matvælastofnunar eða flýta þrífösun rafmagns svo tvö einstök verkefni séu nefnd.

Að mati 3. minni hluta hefur í fjármálastefnunni verið gengið of langt í að greiða of hratt niður skuldir, að ramminn sé of stífur og að 2% aðhaldskrafa muni samanlagt þýða að nauðsynlegar framkvæmdir við innviði muni enn dragast samfélaginu til tjóns.

Það skiptir augljóslega miklu máli að gera sér ljóst að við lifum á þenslutímum og getum því ekki gefið í á öllum sviðum. En að mati 3. minni hluta væri mjög skynsamlegt nú að ráðast í fjárfestingar sem skila síðar arði, ekki síst úti á landsbyggðinni þar sem ekki er sama þensla og á höfuðborgarsvæðinu, og einnig að velja verkefni sem hafa minni þensluáhrif.

3. minni hluti telur því nauðsynlegt að gera verulegar breytingar á fjármálaáætluninni ellegar að greiða atkvæði gegn henni.

Alþingi, 8. maí 2017.

Sigurður Ingi Jóhannsson.

Fylgiskjal IX.

Umsögn 4. minni hluta atvinnuveganefndar.

Fyrir Alþingi liggur stjórnartillaga til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022. Atvinnuveganefnd hefur fjallað um þetta þingmál að beiðni fjárlaganefndar sem óskaði eftir því að nefndin léti í ljós álit sitt á þeim sex málefnasviðum sem heyra undir starfssvið nefndarinnar, þ.e. nr. 07 Rannsóknir, nýsköpun og þekkingargreinar, nr. 12 Landbúnaður, nr. 13 Sjávarútvegur og fiskeldi, nr. 14 Ferðaþjónusta, nr. 15 Orkumál og nr. 16 Markaðseftirlit, neytendamál, stjórnsýsla atvinnumála og nýsköpunar.

Fjöldi gesta kom á fund nefndarinnar, svaraði spurningum nefndarmanna og lýsti sjónarmiðum sínum varðandi efni þingsályktunartillögunnar. Eru gestirnir tilgreindir í umsögn meiri hluta nefndarinnar og því ástæðulaust að orðlengja um þá hér umfram það að þakka þeim framlag þeirra til umræðna og rýni þingmálsins. Þá hefur fjöldi umsagna borist um þingsályktunartillöguna sem veita vitneskju um þýðingu þeirrar stefnu sem þar er sett fram fyrir starfsemina sem álitsgjafarnir annast og málaflokka sem undir þá heyra.

Fjármálaáætlunin fyrir árin 2018–2022 er að vonum allviðamikil og margþætt. Þessi umfjöllun mun umfram allt beinast að fyrrgreindum málefnasviðum en áður en að henni kemur verður þó farið orðum um nokkur heildareinkenni fjármálaáætlunarinnar. Er sú umfjöllun langt frá því tæmandi.

Framsetning áætlunarinnar – grunngildi sniðgengin.

Fjármálaáætlun er gerð samkvæmt ákvæðum í lögum nr. 123/2015, um opinber fjármál, sem tóku gildi 1. janúar 2016. Með því að umrædd lög gengu í gildi breyttist framsetning helstu skjala stjórnvalda varðandi opinber fjármál verulega. Þar sem svo skammt er liðið frá gildistöku laga um opinber fjármál og ekki er ljóst hvaða breytingar koma til með að leiða af gildistöku þeirra er augljóst að einhverjir byrjunarörðugleikar kunna að fylgja framkvæmd þeirra í byrjun sem draga þarf lærdóm af.

Vankantar á framsetningu eru þó svo miklir og augljósir að ekki er unnt að kalla þá annað en handvömm. Hér skal ekki leitt getum að því hvað kunni að valda því að svo óhönduglega hefur tekist til að hvarvetna ægir saman tölum um fjárfestingu og tölum um rekstrarfé í yfirlitum yfir fjárveitingar til málefnasviða. Fyrir vikið verða tölurnar þýðingarlitlar, enda meira en lítið óljóst hvað að baki þeim býr. Hefur fjármálaráð réttilega bent á það á bls. 6 í umsögn sinni við 402. mál, sbr. einnig bls. 26, að grunngildamiðuðum vinnubrögðum hafi ekki verið beitt að neinu marki við gerð fjármálastefnunnar og á það sannarlega við að sá skortur á sundurliðun sem einkennir áætlunina gengur gegn sjónarmiðum um gagnsæi og gegn fimm grunngildum sem mælt er fyrir um í 6. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015.

Stefna stjórnvalda um opinber fjármál – stundum skýr, stundum engin.

Engum sem kynnir sér tillöguna getur dulist að markmið hennar er að draga saman í rekstri hins opinbera. Nægir í því samhengi að vísa til umfjöllunar um samneyslu á bls. 16 þar sem fram kemur að stefnt er að samdrætti samneyslunnar á gildistíma áætlunarinnar. Áform um þróun skatttekna og tryggingagjalds á bls. 48–50 segja sömu sögu. Þetta þarf að sjálfsögðu ekki að koma á óvart þegar litið er til þeirrar eindregnu hægri stefnu sem stjórnvöld fylgja í opinberum fjármálum. Það vekur hins vegar furðu að um leið og lýst er fyrirætlunum um samdrátt í tekjuöflun hins opinbera eru látin í ljós áform um mikla innviðauppbyggingu án þess að með fylgi trúverðugar áætlanir um fjármögnun þeirra framkvæmda sem krefst mikilla fjárútláta.

Fjárþörf þeirra stofnana sem haft var samráð við þegar fjármálaáætlunin var undirbúin endurspeglast ekki í áætluninni og svo virðist sem ekki hafi verið haft við þær samráð um forgangsröðun verkefna. Er því sýnt að ýmis þeirra verkefna sem opinberar stofnanir hafa haft með hendi munu ekki rúmast innan hins þrönga ramma fjármálaáætlunar. Blasir því við að þær þurfa að fækka verkefnum og starfsfólki í mörgum tilfellum. Þá eru dæmi um að verkefni hafi verið flutt til stofnana sem heyra undir málefnasvið atvinnuveganefndar án þess að gert sé ráð fyrir fjárveitingum í samræmi við það í fjármálaáætluninni.

Þetta ósamræmi varð Samtökum atvinnulífsins tilefni til þess í umsögn sinni um tillöguna, dags. 2. maí 2017, að vekja athygli á skorti á stefnumörkun og framtíðarsýn í fjármálaáætluninni. Bent er á það af hálfu samtakanna að áætlun um fjármögnun uppbyggingar innviða skorti og að stjórnvöld leyni afstöðu sinni til einkareksturs á sviðum sem hið opinbera hefur hingað til sinnt. Tekið skal undir það með Samtökum atvinnulífsins að stefnumörkun skortir allvíða bagalega í tillögunni og er það í senn undrunar- og áhyggjuefni. Má kalla það undarlegt að ekki skuli hafa verið lögð áhersla á svo sjálfsagðan þátt sem að tengja saman áform um útgjöld og fjármögnun þeirra og verður að telja að þetta gangi gegn varfærnissjónarmiðum sem eru meðal grunngilda sem fylgja ber samkvæmt 6. gr. laga nr. 123/2015, en áhyggjuefni að ekki skuli greint frá því hvort að baki tali um aukna innviðauppbyggingu búi áform um stórfellda einkavæðingu. Sú spurning vaknar óhjákvæmilega hvort það sé skilyrði af hálfu stjórnvalda fyrir fjárveitingum úr sameiginlegum sjóðum til sameiginlegra verkefna að einkaaðilar eigi þess kost að taka hluta þeirra til sín og hvort fullt samkomulag sé þá um slíka tilhögun meðal stjórnarliða.

Þá er það óásættanlegt að ekki skuli gert ráð fyrir útgjöldum vegna skuldbindinga Íslands vegna loftslagsmarkmiða Sameinuðu þjóðanna.

07 Rannsóknir, nýsköpun og þekkingargreinar.

Þetta málefnasvið, sem heyrir undir tvo ráðherra, á við um starfsemi Vísinda- og tækniráðs, samkeppnissjóði í rannsóknum, Nýsköpunarmiðstöð Íslands og Einkaleyfastofu. Allur þorri þeirrar starfsemi sem tilheyrir málefnasviðinu er tengdur þekkingaröflun og nýtingu þekkingar og stuðlar þannig að uppbyggingu og þróun í samtíð og framtíð. Má nefna að meðal þess sem rannsóknir og þróun beinast að eru þær áskoranir sem við samfélagi okkar blasa í umhverfis- og loftslagsmálum. Er því mikilvægt að vel sé búið að þeirri starfsemi sem í hlut á.

Miðað við þá áherslu sem lögð er á nýsköpun, rannsóknir og markaðsmál þá er mikil þörf á að styrkja enn frekar samkeppnissjóði, fé til rannsókna og aðra sjóði sem falla undir nýsköpun og styrki til frumkvöðla vísinda og rannsókna. Sjóðirnir anna engan veginn þeirri eftirspurn sem er til staðar og árlega þarf að hafna góðum og fullburða umsóknum sem gætu skilað sér margfalt til baka til samfélagsins. Í samkeppnissjóðum eru skuldbindingar inn í Evrópuverkefni sem við fáum úr þrefalt framlag miðað við það sem ríkið leggur til. Aukið fjármagn hefur verið lagt til samkeppnissjóða en betur má ef duga skal því verið er að fjárfesta í nýsköpun og þekkingu sem skilar sér margfalt til baka. Ekki má gleyma litlu sprotunum þar sem sótt hefur verið um styrki til minni verkefna og áður féllu beint undir safnliði á fjárlögum en nú eru undir hverju ráðuneyti og óljóst hvaða fjármunir eru þar til ráðstöfunar. Nýsköpunarmiðstöð horfir fram á að fjárútlát til stofnunarinnar fari minnkandi og gæti það bitnað á starfsemi hennar á landsbyggðinni. Fjárlagaramminn er að minnka og mikilvægt hlutverk stofnunarinnar í byggingarrannsóknum og orkunýtingarrannsóknum í uppnámi. Mikilvægt er að veita fjármunum í nýsköpun til að ná markmiðum landsins í kolefnisfótsporum og samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda.

Æskilegt er talið að útgjöld samfélagsins til rannsókna og þróunarstarfs sé ekki undir 3% af VLF á ári en þegar Hagstofa Íslands kannaði hvernig þessu væri farið hér á landi kom í ljós að einungis 2,19% af VLF renna til fyrrnefndra verkefna. Samkeppnissjóðirnir eru afar mikilvægir fyrir rannsóknarstarf í landinu. Æskilegt væri að stærð þeirra fylgdi þróun landsframleiðslu, sem hefur aukist verulega á síðustu árum. Væri því rétt að auka fjárveitingar til þessara sjóða enda eiga þeir ríkan þátt í að byggja upp samkeppnishæfni íslenskra fyrirtækja.

12 Landbúnaður.

Texti þingsályktunartillögunnar um landbúnaðarmál lýsir óvissri stöðu starfsgreinarinnar sem lýsir sér m.a. í því að búvörusamningar eru til endurskoðunar og ekki liggur fyrir hvaða áhrif sú endurskoðun hefur á kjör og starfsaðstæður bænda sem eru þeim háðir. Landið er nú langtum opnara fyrir innflutningi á landbúnaðarvörum en það hefur hingað til verið.

Fulltrúar Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs hafa varað við auknum innflutningi á ferskum kjötvörum til landsins vegna smithættu sem stafað getur af slíkum innflutningi og er með því tekið undir ábendingar og rök dýralækna, sóttvarnalæknis og ýmissa annarra sem hafa þekkingu á þessum málum. Í ljósi þessa og þeirrar landbúnaðarstefnu sem lesa má í tillögunni vekja áætlanir um fjárveitingar til Matvælastofnunar ugg. Þegar við bætist að stofnunin stendur frammi fyrir vaxandi verkefnum sökum aukinna krafna um dýravelferð og verkefna tengdum fiskeldi er ljóst að verulega vantar á að fjárveitingar til stofnunarinnar á áætlunartímanum nægi til að gera henni kleift að sinna verkefnum sínum eins og þörf er á.

Ljóst er að mikil hagræðingarkrafa er innifalin í búvörusamningunum og óvissa um hvaða áhrif hún hefur á landbúnaðinn og einstakar greinar eins og fækkun búa og samþjöppun í mjólkurframleiðslu og sauðfjárrækt. Ekkert liggur heldur fyrir varðandi tollasamninginn þegar hann tekur gildi, hvaða áhrif hann kann að hafa á innlenda landbúnaðarframleiðslu og stöðu einstakra greina. Ekki sér þess stað að fara eigi í markaðsátak með íslenskt lambakjöt eða koma með sérstakan stuðning við sauðfjárbú á jaðarsvæðum og í brothættum byggðum landsins.

13 Sjávarútvegur og fiskeldi.

Ekkert liggur fyrir um auðlindagjöld í þessum greinum, hvernig þeim verði háttað til framtíðar og beðið er eftir niðurstöðu starfshópa og nefnda um þau mál.

Aukning fjármuna til þessa málaflokks er áætluð sáralítil þótt ný grein eins og fiskeldið kalli á aukna fjármuni til eftirlits og rannsókna og eftirlitsstofnanir eins og Matvælastofnun hafi fengið fjölda verkefna á umliðnum árum sem krefjast meiri fjármuna og mannafla, sbr. nýja skýrslu sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hefur lagt fyrir þingið um stofnunina. Matvælastofnun er upp fyrir haus í verkefnum og ekkert samráð var haft um fjármögnun aðgerða eða forgangsröðun verkefna. Annað hvort stendur stofnunin frammi fyrir því að auka við sig starfsfólk eða verður í þeirri stöðu að geta ekki sinnt verkefnum sínum nægilega vel, t.d. nýjum verkefnum í dýravelferð, dýraeftirliti og fiskeldi. Matvælastofnun hefur eftirlitsskyldu með um 6.000 aðilum nú og brýnt er að stofnunin rísi undir sínu hlutverki.

Hafrannsóknastofnun hefur lengi verið fjársvelt en miklar kröfur eru gerðar til hennar í rannsóknum á fiskstofnum landsins en við blasir að miðað við fyrirliggjandi áætlun verður að forgangsraða og fella út verkefni sem eru ófjármögnuð. Óásættanlegt er að Hafrannsóknastofnun þurfi að treysta á fjármagn frá útgerðaraðilum til að fjármagna brýnar rannsóknir á fiskstofnum og lífríki sjávar. Um er að ræða rannsóknir sem nýting sjávarauðlindarinnar byggist á og miklir hagsmunir eru undirliggjandi fyrir þjóðarbúið.

Ekki er gert ráð fyrir nýju rannsóknarskipi en það gamla, Bjarni Sæmundsson, er nær 50 ára gamalt. Ekki er gert ráð fyrir fjármagni til burðarþolsmats Hafrannsóknastofnunar vegna fiskeldis og þurfti stofnunin á liðnu ári að sækja um í umhverfissjóð sjókvíaeldis til þess að geta staðið undir rannsóknum vegna burðarþolsmats.

Fram kom hjá Fiskistofu að samráð náði ekki til fjárþarfar miðað við áætlanir um markmið, áherslur og aðgerðir hjá stofnuninni.

Hjá Fiskistofu eru um 73% af útgjöldum launakostnaður en verið er að vinna að greiningu á fjárþörf og fjártillögum stofnunarinnar. Fiskistofa hefur aukið samstarf í alþjóðlegu samstarfi hvað varðar vottun og rekjanleika í íslenskum sjávarútvegi. Ekkert fjármagn er ætlað sérstaklega í þetta samstarf sem skiptir hagsmuni sjávarútvegsins miklu máli og eykur verðmæti íslenskra sjávarafurða. Mikill kostnaður hefur verið vegna flutnings höfuðstöðva Fiskistofu til Akureyrar og viðbótarferðakostnaðar starfsmanna. Eftir stendur ónotað húsnæði í Hafnarfirði sem ríkið er með leigusamning um til ársins 2025.

Þessar breytingar á rekstrarumhverfi Fiskistofu, aukin verkefni hennar og aukin eftirlitsskylda t.d í fiskeldi og boðuð fjölgun starfstöðva á landsbyggðinni gerir það að verkum að fjárhagsgrundvöllur stofnunarinnar er ótryggur og þar með starfsemi hennar.

14 Ferðaþjónusta.

Ferðaþjónusta hefur á síðustu árum orðið einn af mikilvægustu atvinnuvegum þjóðarinnar. Ólíkt ýmsum öðrum nýjum atvinnugreinum gætir áhrifa ferðaþjónustunnar um allt land, þótt vissulega séu áhrifin mismikil og raunar fremur lítil í ýmsum landshlutum. En ferðaþjónustan er þó alls ekki bundin við þéttbýlið á suðvesturhorninu eins og margar þjónustugreinanna sem hafa kallað til sín vinnuafl og fjárfestingar á undanförnum árum.

Staða ferðaþjónustufyrirtækjanna er þó ærið misjöfn eftir því hvort þau eru staðsett í þéttbýlinu á suðvesturhorninu eða úti á landsbyggðinni. Samkvæmt áliti Samtaka ferðaþjónustunnar verða neikvæð áhrif breytinganna á virðisaukaskattsálagningunni mest á landsbyggðinni. Þeir ferðalangar sem skipta við ferðaþjónustufyrirtæki á landsbyggðinni hafa að jafnaði bókað ferðir sínar með lengri fyrirvara en viðskiptavinir fyrirtækja á suðvesturhorninu, sem sumir hverjir hafa alls ekki bókað neitt fyrir fram. Þetta veldur því að fyrirtækin á landsbyggðinni eru viðkvæm fyrir gengisbreytingum og hefur styrking á gengi íslensku krónunnar valdið þeim mörgum verulegum búsifjum. Þegar við bætist hin mikla hækkun á virðisaukaskatti á ferðaþjónustu sem boðuð er er ljóst að á brattann verður að sækja með rekstur ýmissa ferðaþjónustufyrirtækja á landsbyggðinni. Það veldur vonbrigðum að ekki skuli í fjármálaáætluninni vera gert ráð fyrir neinum ráðstöfunum til að koma til móts við þessi útflutningsfyrirtæki og styrkja rekstrargrundvöll þeirra.

Mjög er gagnrýnisvert að ekki var haft samráð við Samtök ferðaþjónustunnar eða aðra fulltrúa greinarinnar um fyrirhugaða hækkun virðisaukaskatts. Þá vantar allar greiningar á áhrifum skattbreytinganna og stefnumótun í málefnum ferðaþjónustunnar sem er orðin stærsta atvinnugrein þjóðarinnar. Breytingar á borð við þá sem nú er í farvatninu ætti að undirbúa vel og faglega og tryggja þann fyrirsjáanleika sem ferðaþjónustan og aðrar atvinnugreinar eiga heimtingu á.

Fyrirtæki í ferðaþjónustu eru mjög misjafnlega undir það búin að takast á við aukna virðisaukaskattheimtu og ljóst að mikill munur er á aðstæðum smáfyrirtækja og hinna stærri í því tilliti. Þá hefur fjárfesting í greininni verið talsverð undanfarið og ljóst að mörg fyrirtæki bera byrðar af þeim sökum sem gerir þeim erftt um vik að takast á við áhrif skattahækkunarinnar.

Það stefnuleysi stjórnvalda vekur undrun að á meðan lagt er á það allt kapp af hálfu Isavia að ýta undir fjölgun ferðafólks skuli annar armur ríkisins leggja álögur á greinina sem ýta undir samþjöppun í greininni á höfuðborgarsvæðinu og torvelda ferðaþjónustufyrirtækjum á landsbyggðinni að byggja sig upp í heilsársferðamennsku.

Hin mikla þörf fyrir innviðauppbyggingu sem blasir við á mörgum sviðum og mikið og vaxandi álag á náttúru landsins rúmast illa innan hins þrönga ramma fjármálaáætlunarinnar. Nauðsynlegt er að framkvæmdasjóður ferðamannastaða hafi nægt fé til þess að sinna sínu hlutverki eins og honum ber og þörf er fyrir og enn fremur þarf að fjölga landvörðum.

Mikilvægt er að efla flugþróunarsjóð svo unnt verði að halda úti flugi frá Keflavíkurflugvelli til innanlandsflugvalla þannig að stýra megi för ferðamanna til þeirra svæða sem geta auðveldlega tekið við fleiri ferðamönnum.

Áætlanir um aðgerðir stjórnvalda á vettvangi ferðaþjónustu virðast losaralegar. Skal í því sambandi sérstaklega bent á markmið 2 um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Ferðaþjónustan er mikilvæg hvað þetta snertir en þarna þarf að gera ítarlega aðgerðaáætlun og fylgja henni eftir til að von sé um árangur. Vissulega er í fjármálaáætlun rammi dreginn utan um málefnasvið annars vegar og opinber fjármál í heild hins vegar og þar er ekki greint frá sundurliðun til einstakra verkefna á málefnasviðum, en í því tilfelli virðist ramminn svo þröngur að ástæða er til að óttast að innan hans sé ekki svigrúm til að bregðast við þeirri stöðu sem lýst er að framan.

15 Orkumál.

Sett hafa verið metnaðarfull markmið í orkumálum um jöfnun orkukostnaðar og aðgerðir til að tryggja afhendingaröryggi raforku og auka hlut endurnýjanlegra orkugjafa í orkunotkun landsmanna. Einnig er unnið að orkuskiptum sem fela í sér að dregið verður úr notkun jarðefnaeldsneytis en hlutdeild innlendra endurnýjanlegra orkugjafa aukin. Eftir miklu er að sækjast, bæði með tilliti til fjármuna og ávinnings fyrir umhverfið, og því einboðið að takast á við þetta verkefni. En vitaskuld þarf að kosta nokkru til og því miður er ekki að sjá að gert sé ráð fyrir þeim útgjöldum í þingsályktunartillögunni.

Raforkunotendur kalla á uppbyggingu þriggja fasa rafveitukerfis en ekki er að sjá að gert sé ráð fyrir því í fjármálaáætlun áranna 2018–2022, né tillögum og framkvæmdum til að styrkja raforkuflutningskerfið.

16 Markaðseftirlit, neytendamál, stjórnsýsla atvinnumála og nýsköpunar.

Þetta málefnasvið heyrir undir tvö ráðuneyti; atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið og fjármála- og efnahagsráðuneytið. Gert er ráð fyrir að fjárveitingar til málefnasviðsins verði 11,4% hærri árið 2022 en þær eru áformaðar árið 2018 en sá bagalegi skortur á sundurliðun sem einkennir fjármálaáætlunina gerir erfitt um vik að meta hvort útgjöld til málaflokksins séu nægileg í heild eða deilt út í samræmi við þarfir og mikilvægi innan sviðsins.

Umsögn Neytendastofu við þingmálið, þar sem vísað er til álits ríkisendurskoðunar, ber með sér að þessi stofnun er fjársvelt þrátt fyrir að hún gegni mikilvægu hlutverki á sviði neytendaverndar og á hana hafi verið sett ýmis ný verkefni á undanförnum árum.

Minnt skal á mikilvægi eftirlits og neytendarverndar og hlutverks hins opinbera á því sviði við að hindra að almenningur verði ofurliði borinn af markaðsöflunum en fái haldið rétti sínum.

Að lokum.

4. minni hluti er allsendis ósammála pólitískum áherslum þingsályktunartillögu um fjármálaáætlun áranna 2018–2022 sem lúta að samdrætti í opinberum rekstri og virðast gera ráð fyrir einkavæðingu opinberrar starfsemi og lýsir grjótharðri hægri stefnu. Þá lýsir 4. minni hluti verulegum efasemdum um að áætlanir þær sem lúta að málefnasviðum sem heyra undir atvinnuveganefnd séu haldbærar og muni þær að líkindum annað hvort leiða til þess að fjárlög verði langt frá áformum í áætluninni eða þá að sú starfsemi og málefnasvið sem áætlunin snýst um verða í uppnámi og taka verði fjármálaáætlun upp til gagngerrar endurskoðunar. Fjármálaáætlun eins og hún liggur fyrir er óásættanleg og ekki hægt að samþykkja hana.

Alþingi, 8. maí 2017.

Lilja Rafney Magnúsdóttir.

Fylgiskjal X.

Umsögn meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Nefndin hefur að beiðni fjárlaganefndar frá 7. apríl sl. fjallað um tekjuhlið áætlunarinnar og fengið á sinn fund Benedikt Jóhannesson, fjármála- og efnahagsráðherra, Elínu Guðjónsdóttur og Maríönnu Jónasdóttur frá skrifstofu skattamála hjá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Henný Hinz frá Alþýðusambandi Íslands, Jónu Árnýju Þórðardóttur frá Austurbrú, Ernu Guðmundsdóttur, Georg Brynjarsson og Þórunni Sveinbjarnardóttur frá Bandalagi háskólamanna, Björn Ragnar Björnsson, Brynjar Örn Ólafsson og Marinó Melsted frá Hagstofu Íslands, Arnheiði Jóhannsdóttur frá Markaðsstofu Norðurlands, Þuríði Aradóttur frá Markaðsstofu Reykjaness, Dagnýju H. Jóhannsdóttur frá Markaðsstofu Suðurlands, Díönu Jóhannsdóttur frá Markaðsstofu Vestfjarða, Kristján Guðmundsson frá Markaðsstofu Vesturlands, Guðjón Bragason og Telmu Halldórsdóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Ásdísi Kristjánsdóttur og Halldór Benjamín Þorbergsson frá Samtökum atvinnulífsins og Grím Sæmundsen og Helgu Árnadóttur frá Samtökum ferðaþjónustunnar.

Í áætluninni er gert ráð fyrir að kolefnisgjald tvöfaldist 1. janúar 2018 og virðisaukaskattur af ferðaþjónustu hækki að meginstefnu til í almennt hlutfall virðisaukaskatts, úr 11% í 24%, 1. júlí 2018, en almenna hlutfallið lækki svo í 22,5% 1. janúar 2019. Áætlað er að tryggingagjald lækki á síðari hluta tímabilsins en umfang lækkunarinnar ráðist af afkomusvigrúmi ríkissjóðs. Þá eru fyrirhugaðar aðgerðir gegn skattaundanskotum.

Almennar ábendingar meiri hlutans.

Við gerð fjármálaáætlunarinnar var stuðst við þjóðhagsspá Hagstofunnar frá febrúar síðastliðnum, sem byggðist á niðurstöðum þjóðhagsreikninga sem ná til þriðja ársfjórðungs 2016. Nú liggur fyrir að staða þjóðarbúsins er betri en gengið var út frá. Landsframleiðsla jókst að raungildi um 7,2% eða mun meira en talið var en þjóðhagsspá gerði ráð fyrir að hagvöxtur hefði verið 5,9%. Landsframleiðsla á liðnu ári var meiri að raungildi en hún hefur áður verið og var 10% meiri en árið 2008. Á mann er raungildi landsframleiðslunnar 4,5% hærra en það var árið 2008, og hærra en áður hefur mælst. Áttunda árið í röð var afgangur af viðskiptum Íslands við útlönd og í fyrsta skipti frá því að gerð þjóðhagsreikninga hófst árið 1945 voru tekjur af útfluttri þjónustu hærri en af vöruútflutningi. Þessar tölur endurspegla breytta gerð íslensks efnahagslífs og sífellt aukið vægi ferðaþjónustunnar.

Áhyggjur komu fram um grunn þjóðhagsspár og þá óvissu sem alltaf er fyrir hendi þegar reynt er að segja til um þróun helstu hagstærða. Gangi þjóðhagsspá ekki eftir hefur það veruleg áhrif á tekjur ríkissjóðs og þar með afkomu og þróun skulda. Þessi óvissa er innbyggð í spálíkaninu sem stuðst er við. Meiri hlutinn telur mikilvægt að hugað verði sérstaklega að samspili spágerðar og stefnu. Nauðsynlegt er að taka alvarlega ábendingar fjármálaráðs um einsleitni spálíkana sem liggja að baki mati á efnahagsástandi og -horfum þar sem stuðst er við líkan Seðlabankans. Þetta hefur leitt til þess að spár eru einsleitar og það markar alla umræðu um efnahagsmál. Meiri hlutinn telur því nauðsynlegt að tekið verði upp nýtt verklag og byggt nýtt þjóðhagslíkan „sem taki betur mið af þörfum opinberra fjármála, þ.e. sem getur t.d. spáð fyrir um áhrif fjármálastefnu sem og annarra efnahagsstærða á opinber fjármál“, líkt og segir í umsögn fjármálaráðs um fjármálaáætlun.

Í fjármálaáætlun eru kynntar hugmyndir að róttækum breytingum á virðisaukaskattskerfinu, þar sem gistiþjónusta og önnur ferðaþjónustutengd starfsemi færist úr neðra þrepi í almennt þrep virðisaukaskatts – úr 11% í 24% – 1. júlí 2018. Um leið er boðað að efra þrep verði lækkað í 22,5% í byrjun árs 2019. Afstaða nefndarmanna til breytinganna er misjöfn, jafnt til efnis og tímasetningar þeirra. Á fundum nefndarinnar komu einnig fram áhyggjur af því að útfærsla grænna skatta, sem boðaðir eru í stjórnarsáttmála, liggi ekki fyrir.

Ýmsir hnökrar hafa komið fram við þinglega meðferð fjármálaáætlunar. Slíkt er skiljanlegt þegar löggjafinn fæst við ný verkefni. Meiri hlutinn bendir á eftirfarandi:

Tímaramminn: Fastanefndum þingsins er ætlaður of skammur til tími til að skoða, meta og eftir atvikum leggja til breytingar á áætluninni. Þessu er nauðsynlegt að breyta þegar fjármálaáætlun verður lögð fram á komandi ári.

Sjálfstætt mat: Fastanefndir hafa mjög takmarkaða möguleika á að leggja sjálfstætt mat á fjármálaáætlun. Þess í stað þurfa þær að reiða sig of mikið á fjármála- og efnahagsráðuneytið, fagráðuneyti og hagsmunaaðila. Meiri hlutinn beinir því til forsætisnefndar og fjárlaganefndar að við gerð fjárlaga fyrir árið 2018 verði hugað sérstaklega að því að styrkja innviði nefndasviðs Alþingis og koma á fót sjálfstæðu hagsýslusviði, með sérfræðiþekkingu á efnahagsmálum, skattamálum og reikningsuppgjöri ríkissjóðs og ríkisstofnana.

Óskýrt verksvið: Fjármálaáætlunin er og á að vera á forræði fjárlaganefndar sem óskaði eftir umsögnum annarra fastanefnda um einstaka þætti. Með hliðsjón af reynslunni er brýnt að samin verði ítarlegri forskrift fyrir einstakar nefndir og skilgreint betur til hvers er ætlast af þeim. Þá er nauðsynlegt að forsætisnefnd taki afstöðu til þess hvort rétt sé að umsagnir einstakra nefnda séu meðhöndlaðar sem sérstök þingskjöl eða fylgiskjöl með nefndaráliti fjárlaganefndar. Þá er nauðsynlegt að þingmenn sem eiga sæti í fjárlaganefnd geti nýtt sér og eftir atvikum samþætt með skilvirkari hætti upplýsingar og greiningar frá samflokksmönnum í öðrum fastanefndum.

Framsetning: Endurskoða þarf framsetningu fjármálaáætlunar. Nauðsynlegt er að tölulegar upplýsingar séu settar fram með skýrari hætti og þær settar í samhengi við fortíðina og þjóðhagslegar stærðir. Einnig er nauðsynlegt að tengja með skýrari hætti áætlun um útgjöld og markmið sem sett eru fram í einstökum málaflokkum.

Greiningar: Meiri hlutinn undirstrikar mikilvægi þess að með tekjukafla fjármálaáætlunar fylgi hverju sinni skýrt samandregið yfirlit yfir þær breytingar á skattkerfinu sem ríkisstjórn telur rétt að nái fram að ganga. Nauðsynlegt er að markmið með breytingunum séu sett fram með skýrum hætti og að þeim fylgi greiningar á efnahagslegum áhrifum þeirra.

Fjárfestingaáætlun: Við gerð fjármálaáætlunar 2019–2023 er æskilegt að unnin verði fjárfestingaáætlun fyrir ríkissjóð, ríkisstofnanir og helstu ríkisfyrirtæki. Áætluninni verði skipt eftir málaflokkum í hagræna og félagslega innviði og með fylgi upplýsingar um hvernig fjárfestingarnar verða fjármagnaðar. Með fjárfestingaáætlun fylgi yfirlit yfir áætlaðar eignabreytingar.

Arðgreiðslustefna: Meiri hlutinn beinir því til fjármála- og efnahagsráðherra að mörkuð verði sjálfstæð arðgreiðslustefna fyrir ríkisfyrirtæki samhliða eigendastefnu. Áætlun um arðgreiðslur verði sjálfstæður undirkafli í tekjuhluta áætlunarinnar.

Fjármálaáætlun.

Meiri hlutinn styður markmið fjármálaáætlunar ríkisstjórnarinnar.

Við umfjöllun nefndarinnar hafa verið reifuð margvísleg sjónarmið af nefndarmönnum og gestum um atriði sem betur mættu fara og vikið er að í almennum ábendingum meiri hlutans.

Meiri hlutinn telur afar mikilvægt að vinna við fjármálaáætlun og framsetning hennar sé vönduð og skýr. Hið nýja ferli sem lög um opinber fjármál mæla fyrir um, þ.e. fjármálastefna, fjármálaáætlun og síðan gerð fjárlaga er enn í mótun og mikilvægt að læra af því sem vel er gert en ekki síður af ábendingum um það sem betur má fara, einkum ábendingum fjármálaráðs.

Almennt um tekjuhlið.

Tekjuhlið fjármálaáætlunarinnar er viðfangsefni efnahags- og viðskiptanefndar í þessari umsögn til fjárlaganefndar. Mikilvægt er að tekjuáætlun sé traust og taki mið af efnahagslegum forsendum og stöðu hagkerfisins á hverjum tíma. Stöðugleiki efnahagskerfisins er mikilvægur og að gott jafnvægi sé milli tekjuöflunar og útgjalda.

Í fyrirliggjandi fjármálaáætlun eru settar fram tillögur um breytingar á ýmsum sköttum og gjöldum. Róttækastar eru breytingarnar á virðisaukaskatti þar sem ferðaþjónustan fer í almennt þrep virðisaukaskatts, þó að veitingaþjónusta verði áfram í neðra þrepi, og lækkun almenna þrepsins í kjölfarið. Þá er gengið út frá tvöföldun kolefnisgjalds og eru frekari aðgerðir á sviði grænna skatta boðaðar.

Mikilvægt er að vanda til verka þegar kemur að breytingum á skattkerfinu, hvort heldur um er að ræða skatta af tekjum eða neyslu. Skýr stefna, góður undirbúningur og fyrirsjáanleiki eru forsendur þess að vel takist til. Þetta á ekki síst við þegar breytingarnar eru með beinum eða óbeinum hætti íþyngjandi fyrir einstaklinga eða fyrirtæki. Einnig er mikilvægt að sérstaklega sé hugað að samkeppnishæfni atvinnulífsins til lengri tíma.

Meiri hlutinn bendir á mikilvægi þess að samhliða tillögum um skattkerfisbreytingar liggi fyrir ítarleg greining á þeim áhrifum – jákvæðum og neikvæðum – sem breytingarnar hafa á samkeppnishæfni atvinnulífsins og hag almennings. Fjármálaáætlun 2018–2022 ber þess merki að aðstæður í íslensku efnahagslífi eru hagstæðar. Flest bendir til þess að hagvöxtur verði sterkur á komandi árum, þótt dragi úr vexti eftir því sem líður á tímabilið. Tekjuhlið fjármálaáætlunarinnar sýnir þennan góða vöxt. Gangi áætlunin eftir verða skatttekjur ríkissjóðs liðlega 185 milljörðum kr. hærri árið 2022 en reiknað er með í fjárlögum fyrir árið 2017. Þetta er 30,5% hækkun. Liðlega 37% aukningarinnar koma frá virðisaukaskatti og 29% eru vegna aukinna tekna af tekjuskatti einstaklinga.

Rétt er að benda á að gengi íslensku krónunnar og vaxtastig eru þættir sem geta haft umtalsverð áhrif á framvindu efnahagsmála.

Tafla 1.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Virðisaukaskattur.

Virðisaukaskattur er mikilvægasti skattstofn ríkisins en samkvæmt fjárlögum 2017 munu tæplega 36% skatttekna ríkisins koma frá virðisaukaskatti. Hlutdeild virðisaukaskattsins í heildarskatttekjum eykst nokkuð samkvæmt fjármálaáætlun sem hér er til umfjöllunar. Á rekstrargrunni voru tekjur af virðisaukaskatti á síðasta ári liðlega 46 milljörðum króna hærri á föstu verðlagi en árið 2000. Þetta er raunhækkun um liðlega 29%. Ekki síst með hliðsjón af mikilvægi virðisaukaskattsins fyrir tekjur ríkisins er ástæða til þess að vanda vel til verka þegar gerðar eru breytingar á lögum um virðisaukaskattinn.

Árið 2014 samþykkti Alþingi róttækar breytingar á virðisaukaskatti auk þess sem almennt vörugjald var fellt niður:

1. Almenna skatthlutfallið í virðisaukaskatti lækkaði úr 25,5% í 24%.

2. Lægra skatthlutfallið hækkaði úr 7% í 11%.

3. Undanþágum frá skattskyldu í virðisaukaskatti var fækkað og fólksflutningar í afþreyingarskyni gerðir skattskyldir í lægra skattþrepi virðisaukaskatts.

4. Almennt vörugjald var afnumið. Um er að ræða vörugjald af ýmsum raftækjum og stærri heimilistækjum, byggingarvörum, bílavarahlutum og vörum sem innihalda sykur og sætuefni.

Lækkun almenns þreps virðisaukaskatts og afnám almennra vörugjalda færði almenningi verulega kjarabót.

Meiri hlutinn undirstrikar að skynsamlegt sé að marka skýra stefnu um þróun virðisaukaskattskerfisins til lengri tíma með það að markmiði að taka upp eitt virðisaukaskattsþrep og fækka undanþágum.

Umbætur í skattkerfinu.

Meiri hlutinn bendir á tillögur verkefnisstjórnar um breytingar og umbætur á skattkerfinu sem unnar voru fyrir samráðsvettvang um aukna hagsæld. Megináhersla að baki hugmyndum verkefnisstjórnarinnar er að skattkerfið afli nægjanlegra tekna fyrir samneyslu og sé einfalt, gagnsætt og skilvirkt, en einnig að skattkerfið sé fyrirsjáanlegt, stöðugt, samkeppnishæft og styðji við hagstjórn landsins.

Verkefnisstjórnin lagði til að þrep virðisaukaskattsins yrðu sameinuð og innleitt eitt þrep. Miðað við að halda tekjum ríkissjóðs óbreyttum gæti virðisaukaskattur orðið í einu þrepi, 18,6%. Þá er ekki reiknað með magnbreytingum.

Í skýrslu verkefnisstjórnar kemur fram að áhrif breytinga á virðisaukaskattskerfinu verði hverfandi á einstaka tekjuhópa.

Ábendingar meiri hlutans til fjárlaganefndar.

Meiri hlutinn leggur áherslu á mikilvægi langtímahugsunar og greiningarvinnu þegar teknar eru ákvarðanir um tekjuöflun ríkissjóðs, líkt og gert er varðandi útgjöld til einstakra málaflokka. Örar, og stundum fyrirvaralitlar, breytingar á skattkerfinu, gera almenningi og fyrirtækjum erfitt fyrir að gera raunhæfar áætlanir til lengri tíma.

1. Sterk rök hníga til þess að stefnt verði að kerfisbreytingum á virðisaukaskatti þar sem byggt er á tillögum verkefnastjórnar um skattamál. Mikilvægt er að innleiða breytingarnar samkvæmt tímasettri áætlun sem taki mið af efnahagslegum forsendum fjármálastefnu og fjármálaáætlunar á hverjum tíma. Meiri hlutinn telur rétt að markmiðið sé eitt almennt þrep virðisaukaskatts með fáum undanþágum.

2. Mikilvægt er að greind verði vel og metin áhrif skattkerfisbreytinga á umsvif ferðaþjónustunnar í efnahagslegu tilliti til skamms og langs tíma. Þetta á við um einstaka þætti þjónustunnar og samkeppnisstöðu almennt. Mikilvægt er að reynt verði að greina áhrifin á aðra þætti, svo sem byggðaþróun, og samspil ferðaþjónustu og annarra atvinnugreina. Samdráttur eða áföll í ferðaþjónustu geta haft veruleg efnahagsleg áhrif sem ekki verða rakin hér. Nauðsynlegt er að meta hugsanleg áhrif á gengi krónunnar, viðskiptajöfnuð og aðrar lykilstærðir þjóðarbúsins. Loks er mikilvægt að leggja mat á hvort og með hvaða hætti breytingarnar hafa áhrif á aðra skatt- og tekjustofna ríkissjóðs.

3. Skoðað verði hvort gistináttagjald renni að fullu til sveitarfélaga en álagningu gjaldsins verði breytt. Um leið og þessi breyting yrði gerð er nauðsynlegt að fyrir liggi samkomulag milli sveitarfélaga um hvernig tekjunum verði skipt, hversu stór hluti verði eftir í viðkomandi gistisveitarfélagi og hversu stór hluti komi í hlut annarra sveitarfélaga, t.d. eftir íbúafjölda.

4. Hugað verði að því að setja skýran lagaramma um gjaldtöku á helstu ferðamannastöðum sem eru í opinberri eigu og reglur samræmdar og þær gerðar gegnsæjar. Mikilvægt er að opinberir aðilar virði frumkvæðisrétt fyrirtækja og einstaklinga í ferðaþjónustu. Gjaldtaka á ferðamannastöðum er mikilvægt tæki til aðgangsstýringar þar sem verð er breytilegt í samræmi við eftirspurn. Um leið á að nýta gjaldtöku sem lið í náttúruvernd, t.d. með því að hugað verði að því hvort innleiða beri ítölu (þak á fjölda) fyrir viðkvæmustu svæðin.

5. Unnið verði að því að setja fram áætlun um lækkun tryggingagjalds. Í því samhengi verði skoðað hvort unnt sé að draga úr hlutfallslegum þunga þess á lítil fyrirtæki.

Alþingi, 8. maí 2017.

Óli Björn Kárason, form.,

Áslaug Arna Sigurbjörnsdóttir,

Brynjar Níelsson,

Jón Steindór Valdimarsson,

Vilhjálmur Bjarnason.

Fylgiskjal XI.

Umsögn 1. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Nefndin lagði áherslu á tekjuhlið áætlunarinnar, á kostnað nánari greiningar á efnahagslegum forsendum áætlunarinnar, en engu síður voru margir gestir nefndarinnar áhugasamir um þá hlið mála. Kom í ljós við yfirferð nefndarinnar og í máli gesta töluverð óánægja með fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar, bæði efnislega varðandi ákveðin atriði og almennari athugasemdir. Gerðar voru athugasemdir við „ýmsar fegrunaraðgerðir“ í áætluninni varðandi stöðu opinberra fjármála.

Það er mat 1. minni hluta að áætlunin sé ófullnægjandi að flestu leyti, einkum hvað varðar spágildi líkana sem stuðst er við, hæpnar forsendur, skort á gagnsæi og ófaglega aðferðafræði, en einnig í efnisatriðum sem snúa að útgjaldaþaki, þróun ríkisskulda, skorti á innviðauppbyggingu sem mun reynast kostnaðarsöm síðar og umdeilanlegum breytingum á skattaumhverfinu.

Efnahagsforsendur.

Margt er varhugavert við efnahagsforsendur áætlunarinnar. Á bls. 54 í tillögunni segir um gengisvísitölu: „Ekki er spáð fyrir um breytingar á gengi íslensku krónunnar í áætluninni heldur er gert ráð fyrir að gengið verði óbreytt yfir tímabilið.“ Þótt það geti vissulega verið erfitt að gera ráð fyrir tilteknum frávikum er ljóst að hér væri heppilegra að ganga út frá því að flökt á gengi muni halda áfram og að spágildið rýrni eftir því sem líður á tímabilið. Þannig hefur gengi krónunnar gagnvart evru til að mynda flökt um 17,31% á undanförnum 12 mánuðum. Jafnvel þótt gert væri ráð fyrir minna flökti næstu fimm árin en undangengin fimm ár vegna bættra efnahagsaðstæðna þyrfti að gera ráð fyrir því að raungengi krónu kynni að hafa reikað tugum prósenta frá núverandi stöðu með tilliti til helstu samanburðargjaldmiðla að fimm árum loknum. Greining á þessu þar sem kæmu fram vikmörk ásamt sviðsmyndagreiningu fyrir helstu mögulegu útkomur hefði þurft að fylgja. Þá hefði einnig þurft að koma fram hvaða áhrif slíkt flökt mundi hafa á verga landsframleiðslu (VLF) og hvernig það breytir væntingum um skuldalækkun, tekjuafgang og getu áætlunarinnar til að uppfylla fjármálastefnu.

Á sama hátt er ekki greint frá ætluðum viðbrögðum við því að hagvöxtur verði undir væntingum, verðbólga fari fram úr væntingum eða að þensla aukist meira en gert er ráð fyrir. Hvert þessara atriða kallar í raun á sjálfstætt áhættumat og sviðsmyndagreiningu vegna þess að öll þessi atriði ógna afkomumarkmiðum þeim sem liggja fjármálastefnu til grundvallar.

Í efnahagsforsendum fjármálaáætlunarinnar er gert ráð fyrir að verðbólga verði áfram sögulega lág, en forsendur fyrir því eru afar óljósar, sérstaklega í ljósi þenslustigs. Þó er gert ráð fyrir því að kaupmáttaraukning verði minni en verðbólga á síðari hluta spátímabilsins, sem felur í sér raunskerðingu á kaupmætti, samhliða minnkandi launaþróun. Þegar það er tekið saman við aðrar væntar breytingar er erfitt að ímynda sér að spáin haldi. Þá er í ofanálag gert ráð fyrir auknum vexti einkaneyslu, án greiningar á áhrifum hans.

Ljóst er að góðar efnahagsaðstæður undanfarin ár hafa skapað meira svigrúm en gert var ráð fyrir á sínum tíma. Þó er enn ekkert sem bendir til þess að áframhaldandi hagvöxtur sé tryggður, þvert á það sem ítrekað hefur verið haldið fram. Á bls. 8 í tillögunni segir: „Ef spáin gengur eftir verður tímabilið eitt lengsta samfellda hagvaxtarskeið Íslandssögunnar.“ Vissulega er rétt að það yrði eitt lengsta samfellda hagvaxtarskeiðið en þá væri það í fjórða sæti af sex hagvaxtarskeiðum sem stóðu yfir í meira en eitt ár frá lýðveldisstofnun. Fyrir vikið væri rétt að greiningu á hugsanlegum niðursveiflum væri gefinn aðeins meiri gaumur, jafnvel þótt gert sé ráð fyrir áframhaldandi hagvexti.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Sú spá sem þó var gerð vakti töluverða gagnrýni. Allir helstu greiningaraðilar á Íslandi notast við QMM-líkan Seðlabankans, en fjármálaráð hefur bent á þá kerfislægu hættu sem stafar af því að allir greiningaraðilar styðjist við sama spálíkan. QMM-líkanið hefur út af fyrir sig takmarkað spágildi og er óheppilegt til að spá fyrir um áhrif skattabreytinga, breytinga á ríkisútgjöldum og annarra atriða sem snúa að ríkisfjármálum.

Brothætt útgjaldaþak.

Þó svo að nefndin hafi ekki haft útgjaldahlið ríkisfjármála til skoðunar er rétt að benda á að miðað við efnahagsforsendur er afar hæpið að hægt sé að halda ríkisfjármálum innan útgjaldaþaksins sem gengið er út frá. Lækkun heildarútgjalda ríkissjóðs úr 29% af VLF í ár í 28,4% af VLF skilur eftir svigrúm miðað við útgjaldaþakið í fjármálastefnunni. Þar sem heildartekjur lækka einnig verður svigrúm eftir upp á um 0,1% af VLF sem eru um 3 milljarðar kr. á ári sem stendur. Þetta þýðir að verðbólga umfram aukningu á vergri landsframleiðslu, minni hagvöxtur en spáð er eða aukning á þenslu gæti orðið til þess að forsendur fjármálastefnu bregðist. Niðurskurður yrði þá nauðsynlegur ef starfa ætti innan ramma gildandi fjármálastefnu, en 0,5% frávik frá afkomutölu í aðra hvora áttina væri nóg til að fjármálastefnuna þyrfti að endurskoða samkvæmt fjármála- og efnahagsráðherra. Á hvern veg sem þetta er skoðað er útgjaldaþakið afar brothætt í þessum kringumstæðum.

Skattaumhverfið.

Í áætluninni er gert ráð fyrir nokkrum breytingum á skattaumhverfinu, einkum tveimur breytingum á virðisaukaskatti. Fyrri breytingin, hækkun virðisaukaskatts á ferðaþjónustuna, gæti verið gagnleg vegna þess að hún slær hugsanlega á ofhitnun í greininni. Þó hafa talsmenn ferðaþjónustunnar töluverðar áhyggjur af því að breytingin valdi fyrirtækjum í greininni umtalsverðum skaða, einkum smærri fyrirtækjum á landsbyggðinni. Þessar áhyggjur eru að mörgu leyti réttmætar í ljósi þess aðstöðumunar sem er milli fyrirtækja í ferðaþjónustunni eftir landshlutum, en lítil innviðauppbygging undanfarin ár hefur að sumu leyti grafið undan getu landsbyggðarinnar til að halda takti. Í þessu samhengi er sérstaklega bent á ástand vega annars vegar og hins vegar að mjög lítil áhersla hefur verið á uppbyggingu flugferða erlendis frá beint til Egilsstaða og Akureyrar eða tengiflugs innanlands frá Keflavík sem gæti jafnað stöðuna töluvert.

Á árunum 2009–2014 jókst vergur rekstrarafgangur á þeim sviðum ferðaþjónustunnar sem ætla má að verði fyrir mestum beinum áhrifum af hækkuninni (sjá mynd), en þó eru ýmsar blikur á lofti. Gistinóttum á ferðamann fer fækkandi (3,83 nætur á mann 2016 samanborið við 4,41–4,55 nætur á mann árin 2011–2015), líklega vegna styrkingar krónunnar. Sum fyrirtæki hafa tilkynnt að þau séu að missa ákveðnar tegundir ferðamanna sem skipti máli fyrir rekstur þeirra. Ef þetta er hluti af stærra mynstri, þar sem dregur úr fjölda ferðamanna til Íslands, gæti hlotist af því þjóðhagslegur skaði. Fjármálastöðugleikaskýrsla Seðlabanka Íslands frá 2016 bendir á að afleiðingarnar gætu m.a. verið efnahagssamdráttur og aukið atvinnuleysi, ásamt útlánatapi vegna gjaldþrota. Eins og bent hefur verið á áður er útgjaldaþak ríkissjóðs afar brothætt samkvæmt fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar og er varla þorandi að hætta á slíkar skattbreytingar, jafnvel þótt þær gætu dregið úr þenslu, meðan ætluð áhrif eru jafn óviss og raun ber vitni.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Bent hefur verið á að erfitt sé að spá fyrir um fækkun ferðamanna af völdum hækkunar virðisaukaskatts á ferðaþjónustu. Fjármála- og efnahagsráðuneytið spáir 1–2% fækkun ferðamanna og 4% hækkun verðs til ferðamanna, en gerði enga landshlutagreiningu og sýndi ekki á nokkurn hátt fram á spágildi eða forsendur sínar við þann útreikning.

Ljóst er að virðisaukaskattsbreytingar verður alltaf að gera með góðum fyrirvara, einkum í greinum þar sem pantanir eru gerðar með töluverðum fyrirvara. Það er einnig nauðsynlegt að fullnægjandi spár verði gerðar um áhrif þessarar breytingar þannig að hægt sé að bregðast við með aðgerðum sem styðja við ferðaþjónustuna. Öll tekjuaukning vegna hækkunar virðisaukaskatts á ferðaþjónustu verður að skila sér til innviðauppbyggingar og eðlilegast væri að ráðast í innviðauppbyggingu og þjónustuúrbætur á borð við þær sem áður voru nefndar áður en farið verður í skattahækkanir.

Að svo sögðu er ætluð tímasetning virðisaukaskattsbreytinganna furðuleg. Að ferðaþjónustutengd starfsemi færist í almennt virðisaukaskattsþrep 1. júlí 2018, á hátindi vertíðar í ferðaþjónustunni, og að virðisaukaskattsþrepið lækki svo almennt sex mánuðum síðar, 1. janúar 2019, þýðir að ferðaþjónustufyrirtæki þurfi að vinna með þrjú mismunandi virðisaukaskattsþrep innan sjö mánaða tímabils, með tilheyrandi áhættu vegna breytinga á dagsetningum pantana og tilheyrandi bókhaldslegri flækju. Engin góð ástæða er fyrir þessu fyrirkomulagi, og betra væri að gera eina breytingu. Samtök atvinnulífsins hafa bent á að á síðustu átta árum hafi verið gerðar 211 skattkerfisbreytingar, eða að meðaltali um 26 á ári. Að gera fleiri breytingar með þessum hætti er óþarfi.

Fyrirhuguð lækkun á virðisaukaskatti í janúar 2019 er einnig varhugaverð í núverandi þensluástandi sem ríkisstjórnin hefur ítrekað varað við. Skattalækkanir eru þensluhvetjandi. Nú þegar talin er mikil hætta á ofhitnun hagkerfisins er rík ástæða til að bíða með skattalækkanir, einkum á virðisaukaskatti, og nota frekar auknar ríkistekjur til að lækka ríkisskuldir, bæta þjónustu, byggja upp innviði og búa í haginn fyrir næstu niðursveiflu. Ef menn ætla að læra eitthvað um hagstjórn af árunum fyrir hrun, þá er það að lækkun skatta hafi slæm áhrif í uppsveiflum, og réttast að skattalækkanir eigi sér frekar stað í niðursveiflum.

Samspil húsnæðisvandans við núverandi efnahagsaðstæður.

Lítið er fjallað í fjármálaáætlun um samspil húsnæðisvandans við núverandi efnahagsaðstæður. Fram kom í máli gesta að þótt það gæti verið þensluhvetjandi að ráðast í miklar framkvæmdir við húsnæðisuppbyggingu kæmi á móti að núverandi húsnæðisvandi hefði í för með sér mikla eftirspurn eftir húsnæði sem skapaði einnig þenslu. Sú þensla minnkar við uppbyggingu. Ekki er hægt að fullyrða um hvort það yrði að lokum eða að jafnaði hlutlaust, en það gæti fallið öðrum hvorum megin, ásamt því að leysa vandamál sem er til staðar. Aðgerðir tengdar húsnæðisstuðningi í fjármálaáætlun eru ekki kostnaðarmetnar og ganga fyrst og fremst út frá því að viðhalda núverandi kerfi. Bygging 1.800 nýrra íbúða er ekki næg til að bregðast við skortinum, einkum þegar litið er til reynslu síðustu ára þar sem Íbúðalánasjóður seldi frá sér rúmlega þúsund íbúðir í kippum á árunum 2015–2016, í stað þess að setja þær á almennan sölumarkað. Þessi nálgun ýtti líklega undir vandamálið sem fjármálaáætlunin leitast svo ekki við að leysa.

Skortur á sannfærandi viðbragðsáætlun vegna húsnæðisskorts dregur úr trúverðugleika fjármálaáætlunarinnar.

Sveitarfélög.

Sveitarfélög hafa lýst yfir talsverðri óánægju með fjármála- og efnahagsráðuneytið um gerð fjármálaáætlunarinnar. Kveðið er á um samráð ríkis og sveitarfélaga við gerð fjármálaáætlunar í 11. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015. Fjármálaáætlun gerir ráð fyrir lakari afkomu sveitarfélaga árin 2017 og 2018 en betri afkomu árin 2020–2022. Ekkert samráð hefur verið haft við sveitarfélögin um þessa greiningu og er ekki að finna útskýringu á þessum frávikum í fjármálaáætlun. Í 5. kafla greinargerðar með áætluninni er fjallað um fjármál sveitarfélaganna en að þeirra sögn hefur samráð um þennan hluta áætlunarinnar verið ekkert. Þá hefur verið gengið eftir því að ýmist talnaefni um sveitarfélög verði borið undir samráðsnefnd um efnahagsmál en slíkt hefur ekki verið gert.

Sveitarfélögin hafa nú um nokkurn tíma þurft að slá verkefnum sem snúa að innviðauppbyggingu á frest og miðað við fjármálaáætlun verður þeim slegið áfram á frest. Miðað við forsendur hennar má vænta neikvæðrar afkomu sveitarfélaganna um 8 milljarða kr.

Ferðaþjónusta er nú sú grein sem vex einna hraðast af íslenskum atvinnugreinum en málefnasvið ferðaþjónustu í fjármálaáætluninni er afmarkað við þann hluta sem er á ábyrgð atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis. Þó er nauðsynlegt að taka málefni ferðaþjónustunnar til skoðunar við umfjöllun um fjármál sveitarfélaga, sérstaklega þegar litið er til þeirra krafna sem gerðar eru til sveitarfélaga í fjármálastefnu varðandi skuldastöðu. Meðan tekjur sveitarfélaga aukast ekki og kröfur til innviðauppbyggingar minnka ekki þá getur skuldastaða varla batnað.

Við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 2017 voru framlög til uppbyggingar innviða á ferðamannastöðum skert, en nauðsynlegt er að sveitarfélög hafi nægar fjárheimildir til að bregðast við auknum ferðamannafjölda með nauðsynlegri uppbyggingu innviða. Samband íslenskra sveitarfélaga hefur lagt til að tekjur af gistináttagjaldi renni til sveitarfélaga að hluta og í uppbyggingarsjóð að hluta, sem væri ein leið til að slá aðeins á vandann, en auk þess þyrfti að breyta gistináttagjaldi þannig að það yrði hlutfall af gistiverði, frekar en föst krónutala.

Samráð við sveitarfélög við vinnslu fjármálaáætlunarinnar hefur verið ófullnægjandi. Ef áætlunin á að vera áreiðanleg, gagnsæ og nýtanleg til ársins 2022 verður að auka samráð til muna þannig að samræmis gæti á milli áætlanagerðar sveitarfélaga og spágerðar fjármálaáætlunar ríkisstjórnarinnar. Eins og hún er núna er ekki samræmi á milli fjármálaáætlunar og afkomu- og fjármagnsáætlana sveitarfélaga.

Alþingi, 8. maí 2017.

Smári McCarthy.

Fylgiskjal XII.

Umsögn 2. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar markar stefnumótun hennar til næstu fimm ára um fjárveitingar hins opinbera til allra málaflokka. Áætlunin er því grundvallarplagg hverrar ríkisstjórnar þegar kemur að pólitískri sýn og áherslum. 2. minni hluti tekur undir það sem kemur fram í umsögn meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar hvað varðar vinnulag Alþingis í kringum fjármálaáætlun. Það er mat efnahags- og viðskiptanefndar að mun skýrara vinnulag þurfi að leggja til grundvallar við þinglega meðferð fjármálaáætlunar og er nefndin samstíga um þær ábendingar sem koma fram hjá meiri hluta nefndarinnar hvað það varðar.

Áætlunin er gerð samkvæmt lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015. Um þau lög var ágætis samstaða á undirbúningstíma en þegar kom að lokaafgreiðslu málsins á þingi skildi leiðir. Það var ekki síst vegna vilja þáverandi stjórnarmeirihluta Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks til að hafa í lögunum mjög stífar fjármálareglur og skilja eftir afar takmarkað svigrúm til beitingar opinberra fjármála til sveiflujöfnunar, einkum á erfiðleikatímum. Þessar reglur voru harðlega gagnrýndar, m.a. í nefndaráliti minni hluta fjárlaganefndar, þar sem bent var á að fjármálareglur frumvarpsins legðu ekkert til við stjórn efnahagsmála á þenslutíma eða í aðdraganda ójafnvægis en gætu verið til óþurftar við að vinna á afleiðingum á samdráttartíma sem fylgdi í kjölfarið.

Fjármálareglur og fjármálastefna.

Fjármálareglurnar voru í raun ekkert annað en lögbinding hægrisinnaðrar efnahagsstjórnar sem höfð var að leiðarljósi allt síðasta kjörtímabil. Allt síðasta kjörtímabil afsalaði ríkið sér tekjum með skattkerfisbreytingum um leið og nánast allar breytingar stuðluðu að aukinni misskiptingu í samfélaginu. Nægir þar að nefna að veiðigjöld voru stórlækkuð og auðlegðarskattur ekki framlengdur, milliþrep tekjuskattskerfisins var aflagt og svo mætti áfram telja. Seðlabankinn metur það svo að samtals hafi slaki eða slökun ríkisfjármálanna aukist um 21/ 2% af vergri landsframleiðslu (VLF) á árunum 2015, 2016 og 2017, þ.e. að meðtöldu yfirstandandi ári. Fyrri tvö árin var slökunin fyrst og fremst á tekjuhlið, þ.e. aðhaldið minnkaði vegna þess að ríkið gaf eftir tekjur, en á yfirstandandi ári er slökunun einnig veruleg á útgjaldahlið. Tvö og hálft prósent af vergri landsframleiðslu eru miklir fjármunir eða hátt í 70 milljarðar kr. eins og landsframleiðslan stendur nú. Ekki er hægt að líta fram hjá þessum hagstjórnarmistökum undanfarinna ára en hagsveifluleiðréttur frumjöfnuður ríkisins er á hraðri niðurleið frá árinu 2014 og heildarafkoman á þann mælikvarða er í besta falli í járnum. Benda má í því sambandi á gögn frá Seðlabanka Íslands og ágæta umfjöllun í álitsgerð fjármálaráðs.

Þá er komið að fjármálaáætlun núverandi ríkisstjórnar en hún boðaði í upphafi síns valdatíma stóraukið samráð og samtal í orði. Hún valdi hins vegar að breikka heldur ágreininginn um fjármálareglurnar þegar hún lagði fram fjármálastefnu sína en þar bætti ríkisstjórnin við nýrri og mjög takmarkandi girðingu, heildarútgjaldaþaki fyrir hið opinbera sem hlutfalli af VLF. Það þak liggur fast við núverndi umsvif hins opinbera og gerir að verkum að nánast ekkert er hægt að spýta í til uppbyggingar, t.d. ef slær í bakseglin efnahagslega. Nánast ekkert svigrúm er til að milda áhrif neikvæðra hagsveiflna þegar þær koma. Þetta hafa þingmenn Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs gagnrýnt enda er fjármálastefnan hrein hægristefna í anda niðurskurðar- og aðhaldsstefnu hægriafla um heim allan. Þingmenn Vinstri grænna voru þó ekki þeir einu sem gagnrýndu stefnuna, óháð fjármálaráð orðaði það sem svo að stjórnvöld gætu hæglega lent í spennitreyju fjármálastefnunnar ef atburðarásin reyndist önnur en spár gerðu ráð fyrir.

Fjármálaætlun nú byggist á þessari fjármálastefnu og ljóst má vera af umsögnum um áætlunina að margir deila áhyggjum fjármálaráðs af áðurnefndri spennitreyju. Nánar verður komið að henni síðar í þessari umsögn.

Óvissa um efnahagslegar forsendur.

Ljóst má vera af umsögn fjármálaráðs um fjármálaáætlunina að mikil óvissa er um ýmsar þjóðhagslegar og efnahagslegar forsendur. Þannig bendir ráðið á að ákveðinnar einsleitni gæti í líkönum og spágerð á Íslandi. Orðrétt segir í áliti fjármálaráðs: „Allir helstu aðilar hér á landi notast við líkan Seðlabankans við spágerð sína. Þetta er áhyggjuefni. Einsleit líkön leiða til einsleitra spáa og umræða um efnahagsmál verður einsleit. Slíkt eykur hættu á því að allir geri sömu mistök.“ Í umsögn ráðsins má finna ýmsar fleiri athugasemdir við þá aðferðafræði sem beitt er við gerð fjármálaáætlunarinnar. Til að mynda er bent á að þær hagspár sem stuðst hafi verið við á undanförnum árum hafi ítrekað ekki staðist og þjóðhagsspáin hafi þannig tekið umtalsverðum breytingum yfir tíma. Enga greiningu sé hins vegar að finna í fjármálaáætluninni á þessum kerfisbundnu spáskekkjum um fjármál hins opinbera. Slík greining mundi að mati fjármálaráðs auka gagnsæi sem á að heita eitt af grunngildum fjármálastefnu og fjármálaáætlunar.

Þá dregur fjármálaráð í efa ýmsar þær forsendur sem fjármálaráðherra virðist gefa sér í fjármálaáætlun. Til að mynda geri þjóðhagsspá ráð fyrir að sparnaðarhneigð landsmanna hafi aukist varanlega án þess að það sé rökstutt með greiningu. Einu rökin fyrir fullyrðingu um slíkt framvindubrot eru lýsing á samdrætti í einkaneyslu frá árinu 2008. Í umsögn fjármálaráðs segir að einkaneysla sem hlutfall af VLF sé yfirleitt um þriðjungur í vestrænum ríkjum og erfitt að sjá hví Íslendingar ættu að skera sig úr hvað það varðar til lengri tíma litið.

Annað slíkt dæmi um forsendur sem eru óvissar er að áætlunin byggist á hagspá Hagstofu Íslands sem gerir ráð fyrir mjúkri lendingu eftir þá þenslu sem nú einkennir íslenska hagkerfið og þar með muni þetta langa hagvaxtarskeið ganga vandræðalaust yfir ef svo má segja. Í umsögn fjármálaráðs segir hins vegar að sagan kenni okkur að hörð lending sé „oftar en ekki raunin eftir þensluskeið á Íslandi og því æskilegt að hafa vaðið fyrir neðan sig og greina áhættuna. Að minnsta kosti væri eðlilegt að taka mið af spám og greiningum annarra greiningaraðila eins og kveðið er á um í lögum.“ Núverandi hagvaxtarskeið frá síðari hluta árs 2010 er þegar orðið hið lengsta í lýðveldissögunni og óvarlegt að gefa sér að það standi áfram óslitið til ársins 2022. Áætlunin byggist hins vegar á því að svo verði. Um leið og eitthvert bakslag kæmi væri grundvöllur áætlunarinnar því brostinn.

Skortur á samráði og greiningu á skattabreytingum.

Ein helsta skattabreytingin sem boðuð er í fjármálaáætlun er að ferðaþjónusta verði færð úr neðra þrepi í efra þrep virðisaukaskattskerfisins en efra þrepið verði í kjölfarið lækkað. Auknar tekjur af því að færa ferðaþjónustuna í efra þrep virðisaukaskattskerfisins eiga að nema 17,5 milljörðum kr. á ársgrundvelli frá og með árinu 2019 en á móti kemur lækkun á efra þrepi virðisaukaskattskerfisins sem talin er leiða til 13,5 milljarða kr. lækkunar á tekjum ríkissjóðs á ári. Nettótekjuáhrif eiga því að vera 4 milljarðar kr. Þessi breyting var viðamest í umfjöllun efnahags- og viðskiptanefndar um málið.

Þessi aðgerð virðist hafa komið ferðaþjónustuaðilum í opna skjöldu enda þvert á orð ýmissa talsmanna stjórnarflokkanna fyrir kosningar. Við þinglega meðferð málsins kom fram að ekkert samráð hafi verið haft við þessa aðila um aðgerðina þrátt fyrir að ferðaþjónustan og stjórnvöld reki sameiginlega svokallaða Stjórnstöð ferðamála þar sem ætlunin er að sameiginleg stefna verði mótuð.

Rökin fyrir aðgerðinni eru þau að ferðaþjónustan eigi að búa við sambærilegt skattaumhverfi og aðrar atvinnugreinar. Á sama tíma má benda á að íslensk ferðaþjónusta er í samkeppni við ferðaþjónustu í öðrum Evrópulöndum og verði þessi hækkun að veruleika mun íslensk ferðaþjónusta bera mjög háan virðisaukaskatt miðað við önnur Evrópulönd.

Það sem skortir algjörlega í áætlunina er raunveruleg greining á áhrifum aðgerðarinnar á ferðaþjónustuna, ferðamannafjölda, lengd dvalar ferðamanna og neyslu þeirra hér á landi. Við þinglega meðferð málsins komu fram ítrekaðar áhyggjur af því að hækkun á virðisaukaskatti gæti haft áhrif á dreifingu ferðamanna um landið sem hefur þó verið yfirlýst stefnumið stjórnvalda fram að þessu en dreifing ferðamanna um landið er nátengd dvalarlengd þeirra þar sem styttri dvöl yrði óhjákvæmilega nær höfuðborgarsvæðinu og miðstöð millilandaflugs. Þá kynni breytingin að hafa áhrif á dreifingu ferðamanna yfir árið en hingað til hefur mikill árangur náðst í að gera ferðaþjónustu að heilsársatvinnugrein.

Fram kemur í áætluninni að mat fjármála- og efnahagsráðuneytis sé að áhrif breytingarinnar á straum ferðamanna, verðlag og styrkingu krónunnar séu óveruleg en engin greining er birt til stuðnings þessari niðurstöðu. Þó er talað um að breytingin gæti temprað vöxt greinarinnar og sjálfur hefur fjármála- og efnahagsráðherra sagt að breytingin gæti stuðlað að minni fjölgun ferðamanna. Greiningu skortir hins vegar á því hvort sú fækkun mundi hafa áhrif utan háannar. Ef fækkunin (eða minni fjölgun) hefði fyrst og fremst áhrif utan háannatíma mundi það um leið þýða lakari nýtingu á þeirri fjárfestingu sem orðið hefur í ferðaþjónustu og væntanlega draga úr arðsemi greinarinnar sem þó er reifuð sérstaklega í stjórnarsáttmála núverandi ríkisstjórnarinnar. Við það má bæta að ef sú stefnumótandi ákvörðun hefur verið tekin að draga úr þeim fjölda ferðamanna sem hingað kemur má spyrja hvort ætlunin sé þá að draga úr stuðningi við hvers kyns markaðsstarf stjórnvalda á sviði ferðaþjónustu og hvernig þetta eigi að fara saman.

Þegar aðgerðin er skoðuð út frá grunngildum laga um opinber fjármál sést að hún stenst illa þau grunngildi. Að ráðast í slíka skattabreytingu með skömmum fyrirvara og án samráðs getur ekki verið til marks um varfærni, sérstaklega þegar önnur skattabreyting er boðuð sex mánuðum síðar. Í ljósi þess að engin greining er lögð fram til rökstuðnings breytingunni getur hún ekki verið í samræmi við grunngildið gagnsæi. Og í ljósi þess að þessi breyting er lögð til á sama tíma og boðuð eru ný bílastæðagjöld og hækkun gistináttagjalds og stjórnvöld sitja hjá með hendur í skauti á sama tíma og landeigendur rukka inn á svæði þrátt fyrir ákvæði náttúruverndarlaga um stíf skilyrði fyrir slíkri gjaldtöku er ekki hægt með nokkru móti að halda því fram að þetta uppfylli grunngildið um stöðugleika.

Fjármálaráð kallar eftir frekari greiningum.

Mat fjármálaráðs á aðgerðinni er athyglisvert en ráðið telur að skattaleg meðferð ferðaþjónustu eigi að vera sambærileg við aðrar atvinnugreinar. Hins vegar setur ráðið spurningarmerki við tímasetningu aðgerðarinnar sem og þá tilhögun að lækka efra virðisaukaskattþrepið í kjölfarið en sú aðgerð flytji skattheimtuna af innlendri eftirspurn, eða svo vitnað sé beint í umsögn ráðsins:

„Sú sértæka aðgerð er líkleg til að ganga gegn grunngildinu um stöðugleika við þær efnahagsaðstæður sem nú ríkja. Sé það rétt að hækkun virðisaukaskatts á ferðaþjónustu hafi óveruleg áhrif á komu og neyslu erlendra ferðamanna flytur sú aðgerð skattheimtuna af innlendri eftirspurn yfir á ferðaþjónustuna. Með stöðugleika að leiðarljósi er slíkt óvarlegt, í ljósi ofangreinds, nú um stundir þar sem þess háttar aðgerð ýtir undir þenslu. Í fjármálaáætlunina vantar nánari greiningu á þessum atriðum.“

Tvöföldun kolefnisgjalds er önnur skattaleg aðgerð sem er boðuð. 2. minni hluti telur hana skynsamlega ráðstöfun enda þarf gjaldið að vera hærra en nú til að skila tilætluðum árangri til að stuðla að samdrætti í losun kolefnis. Það vekur hins vegar áhyggjur hversu stutt á veg öll stefnumótun um græna skatta er komin og ekki virðist neitt samráð hafa verið haft heldur um hækkun kolefnisgjalda eða aðra hugsanlega græna skatta. Fjármálaráðherra hefur talað fyrir bílastæðagjöldum sem hluta af þessum grænu sköttum en ekki hefur verið hugað að því hvernig slík gjöld samræmast annarri stefnumótun, hvort þau yrðu nýtt til einhvers konar aðgangsstýringar og hvort nýta megi slík gjöld til annarrar uppbyggingar eða rekstrar en beinlínis bílastæða. Þá liggur engin greining fyrir um fjölda bílastæða á svæðum en þar þarf að liggja fyrir ítarleg greining á þolmörkum svæða og grundvelli fyrir ítölu þeirra.

Frekari óvissuþættir.

Líklega væri það að æra óstöðugan að telja upp alla þá óvissuþætti sem fram hafa komið um fjármálaáætlun við þinglega meðferð hennar í nefndum þingsins. Rauður þráður í umsögn fjármálaráðs er að frekari gögn og greiningar vanti. Til að mynda er á það bent þegar kemur að umsögn um eignir og skuldir að sundurliðuð gögn liggi ekki fyrir svo ekki sé hægt að fullyrða að stefna um þróun skulda skaði ekki sjálfbærni eða setji hana úr jafnvægi sem eiga þó að vera grunngildi fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Þá liggja heldur ekki fyrir upplýsingar um hvernig á að viðhalda gæðum eignasafns hins opinbera.

Fjármál sveitarfélaga eru annar óvissuþáttur í fjármálaáætlun. Erfitt er að rýna áætlanir sveitarfélaga þar sem þær eru ekki settar fram á sama grunni og áætlanir ríkisins. Í umsögn fjármálaráðs er enn og aftur óskað eftir frekari greiningum enda sé erfitt að meta hvort áætlanir gangi eftir út frá þeim gögnum sem liggja fyrir. Fjármál sveitarfélaganna eru því enn einn óvissuþáttur þar sem óvíst er hvort hin endanlegu afkomumarkmið sem á að mæla reynast á endanum á ábyrgð ríkisins.

Ósamræmi í stefnumótun.

Það er sérstakt áhyggjuefni að samspil fjármálaáætlunar við aðra stefnumótun stjórnvalda er óljóst og ógagnsætt. Þannig eru raunverulegar ákvarðanir teknar með ákvörðun fjármuna til verkefna (sem fjármálaráð skilgreinir sem stefnumótun að ofan) en á sama tíma er stefna mótuð um verkefnin nær verkefnunum sjálfum og þeim sem að þeim vinna (sem er stefnumótun að neðan). Það þýðir að samþykkt samgönguáætlun er ekki í samræmi við þá fjármuni sem ætlaðir eru til samgönguverkefna svo dæmi sé tekið. Þessa stefnumótun þarf að samræma.

Niðurlag.

Hér í upphafi var farið yfir skattastefnu fyrri og núverandi ríkisstjórnar og ýmsar þær ákvarðanir sem teknar hafa verið um að veikja tekjustofna ríkisins, bæði með ótímabærum skattalækkunum, lækkun veiðigjalda og fleiri þáttum. Hefði ríkið haldið eftir þó ekki væri nema hluta þeirra tekna sem gefnar hafa verið eftir væri ramminn rýmri um leið og hagstjórnin væri skynsamlegri. Afleiðingarnar af þessari stefnu má glögglega sjá í þessari fjármálaáætlun sem er ekkert annað en niðurskurðarstefna.

Til marks um það er áformuð þróun samneyslunnar sem hlutfall af vergri landsframleiðslu sem áætlunin byggist á, en á mynd á bls. 16 í greinargerð tillögunnar sést hvernig hlutfall samneyslunnar af VLF fer lækkandi ár frá ári út áætlunartímann og endar undir meðaltali sl. 25 ára. Slík þróun er algerlega fráleit og nægir að benda á tvennt í því sambandi: breytta aldurssamsetningu þjóðarinnar og óumdeilanlega þörf fyrir meiri fjármuni inn í heilbrigðis- og umönnunarkerfið af þeim sökum, svo og gríðarmikla uppsafnaða þörf fyrir uppbyggingu innviða eftir þau erfiðleikaár sem að baki eru, ekki síst á sviði menntamála þar sem mikil þörf er á að sækja fram fyrir Ísland, en um leið má nefna áþreifanlega innviði á borð við samgöngumannvirki og aðra slíka uppbyggingu.

Í stuttu máli má því segja að forsendur þessarar fjármálaáætlunar eru óljósar, skortur er á greiningum og gögnum þannig að ekki er hægt að segja að hún fylgi grunngildum laga um opinber fjármál um gagnsæi, stöðugleika og jafnvægi. Og fyrst og síðast er hún fjarri öllum þeim væntingum sem gefnar voru fyrir kosningar um að núverandi efnahagsbati yrði nýttur til uppbyggingar fyrir almenning í landinu. Þess í stað er haldið áfram á braut óskynsamlegra skattalækkana og skerðingar á samneyslu. Það er því óhjákvæmilegt að gera verulegar breytingar á áætluninni þannig að hún standi undir raunverulegum þörfum samfélagsins um viðunandi grunnþjónustu og uppbyggingu innviða. Verði ekki gerðar slíkar breytingar leggst 2. minni hluti gegn því að þessi áætlun verði samþykkt.

Alþingi, 8. maí 2017.

Katrín Jakobsdóttir,

Rósa Björk Brynjólfsdóttir.

Fylgiskjal XIII.

Umsögn 3. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Almennar athugasemdir.

Skortur á gagnsæi milli fjármálastefnu og fjármálaáætlunar.

Í áliti fjármálaráðs frá 14. febrúar um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun er bent á að gagnsæi skorti í vinnubrögðum, þ.e. að ekki hafi verið miðað við grunngildi laga við gerð áætlunarinnar og að ekki sé ljóst hvort því sem sett var fram í fjármálastefnunni sé fylgt eftir í áætluninni eða hvort mikilvæg atriði séu í áætluninni sem ekki eru til staðar í stefnunni. 3. minni hluti tekur undir þessa gagnrýni og telur að þetta þurfi að skýra nánar. Hugmyndafræðin á bak við fjármálaáætlun gengur út á að útgjaldarammar séu settir á 34 málefnasvið til fimm ára og í framhaldinu er lagt fram fjárlagafrumvarp fyrir hvert ár. Öll stefnumótunin gengur út að samþykkja ramma fyrir hvern málaflokk. Hins vegar er óljóst hvað hver eining fær innan rammans og því erfitt fyrir löggjafarvaldið að átta sig á framlögum til einstakra stofnana.

Stefnuhermun og sviðsmyndaspá í fjármála- og efnahagsráðuneyti.

Ljóst er að huga þarf betur að samspili spágerðar og stefnu. Þjóðhagsspár Hagstofunnar sem lagðar eru til grundvallar fjármálastefnunni geta ekki sagt til um hvaða áhrif ný fjármálastefna mun hafa á efnahagsþróunina og hagspár. Stefnuhermun og sviðmyndaspá þarf að framkvæma til að hægt sé að segja til um framvindu fjármálastefnunnar. Engin slík vinna er nú til staðar í stjórnkerfinu en æskilegt er að fjármála- og efnahagsráðuneytið fari í verkefnið til að auka gagnsæi og fyrirsjáanleika í stefnumótuninni. Þannig fær ráðuneytið aukna pólitíska ábyrgð á lykilákvörðunum og efnahagslegri þýðingu þeirra sem er lykilatriði.

Misvísandi skilaboð um aðhaldsstig ríkisfjármála hjá stjórnvöldum.

Samkvæmt fjármálaáætlun fer aðhaldsstigið vaxandi og nefnt er að ekki sé leiðrétt fyrir hagsveiflu. Mun æskilegra væri að miða við frumjöfnuð til að meta aðhaldsstigið eins og bæði fjármálaráð og Seðlabanki Íslands hafa bent á. Það er ámælisvert að mati 3. minni hluta að stjórn peningamála og ríkisfjármála séu ekki samstiga í að meta aðhaldsstigið. Framsetning fjármálaáætlunar er óskýr og gagnsæi skortir.

Tekjuhliðin í fjármálaáætlun.

Þróun virðisaukaskatts.

Í fjármálaáætlun eru kynntar breytingar á virðisaukaskattskerfinu þar sem gistiþjónusta og önnur ferðaþjónustutengd starfsemi færist úr neðra þrepi í almennt þrep virðisaukaskatts – úr 11% í 24% 1. júlí 2018.

Samkeppnishæfni ferðaþjónustunnar teflt í tvísýnu.

Eftir breytingar á virðisaukaskatti mun ferðaþjónustan á Ísland bera einna hæstu skattana í samanburði við samkeppnislöndin. Ljóst er að þetta mun hafa áhrif á greinina og sér í lagi þar sem krónan hefur styrkst verulega síðustu 18 mánuði. Í áliti Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 28. mars 2017 er bent á mikilvægi þess að rekstrarumhverfi sé samkeppnisfært og að atvinnugreinin sé sjálfbær. Fyrirhuguð hækkun mun draga úr samkeppnishæfni ferðaþjónustunnar. Stjórnvöld í Danmörku hafa ekki góða reynslu af því að hækka virðisaukaskatt á ferðaþjónustuna mun meira en í öðrum ríkjum og áhrifin komu ekki fram fyrr en nokkrum árum síðar. Þessi reynsla ætti að vera stjórnvöldum víti til varnaðar.

Skortur á samvinnu.

Fram hefur komið á fundum nefndarinnar að engin formleg samvinna hafi átt sér stað við samtök aðila í ferðaþjónustu. Fulltrúar frá markaðsstofum landshluta gerðu einnig verulega athugasemd við þetta og er það bagalegt að ekki hafi verið unnið nánar með aðilum greinarinnar til að leita leiða sem kunna að vinna betur að því markmiði stjórnvalda að afla frekari tekna fyrir ríkissjóð en draga ekki jafnmikið úr samkeppnishæfni atvinnugreinarinnar.

Tímarammi framkvæmdarinnar óskynsamlegur.

Gert er ráð fyrir að hækkunin komi til framkvæmda 1. júlí 2018. Rekstraraðilar hafa bent á að betra sé að framkvæma slíka hækkun í byrjun hvers árs. Telur 3. minni hluti að farsælla væri að miða við upphaf ársins og veita fyrirtækjum í ferðaþjónustu rýmri tíma til að geta aðlagað reksturinn að hækkuninni.

Landsbyggðarskattur.

Dvalartími ferðamanna er þegar byrjaður að styttast og má leiða að því líkum að umsvifin á landsbyggðinni minnki vegna þessa. 3. minni hluti gagnrýnir verulega að stjórnvöld hafi ekki greint hver áhrifin verða á rekstur fyrirtækja út frá staðsetningu þeirra.

Þriðji minni hluti telur að hækkun virðisaukaskatts á ferðaþjónustu sé misráðin við núverandi aðstæður og að framkvæmdin beri keim af undirbúnings- og stjórnleysi. Skynsamlegra hefði verið að horfa til annarra gjalda sem nefnd eru hér á eftir.

Komugjöld.

Í stað þess að hækka virðisaukaskatt væri skilvirkara að setja nýtt gjald á ferðamenn við komu til landsins (náttúrugjald) sem skili um 3 milljörðum kr. árlega í ríkissjóð. Um verði að ræða tímabundnar álögur sem varið verði til nauðsynlegrar uppbyggingar í 3–5 ár. Að þeim tíma loknum verði andvirði skattanna ráðstafað í stöðugleikasjóð til sveiflujafnandi aðgerða í framtíðinni. Tengja þarf gjaldtökuna við stýringu ferðamanna til landsins þannig að náttúrugjald, farþegagjald eða lendingargjald verði mismunandi milli flugvalla og árstíða.

Gistináttagjald.

Þriðji minni hluti telur að gistináttagjald eigi í auknum mæli að renna til sveitarfélaganna. Einnig þarf að endurskoða með hvaða hætti það er framsett og ætti það að verða ákveðið hlutfall af gistináttakostnaði, ekki föst krónutala eins og nú er en það felur í sér ójafnræði á milli þeirra sem selja gistingu í ólíkum verðflokkum.

Auðlindagjöld og stöðugleikasjóður.

Þriðji minni hluti telur að auðlindagjöld beri að taka af auðlindum hagkerfisins og verja andvirði þeirra til að byggja upp stöðugleikasjóð. Líta má til gjalda á ferðaþjónustu, orkuiðnað og sjávarútveg í þeim efnum.

Alþingi, 9. maí 2017.

Lilja Alfreðsdóttir.

Fylgiskjal XIV.

Umsögn meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Nefndin hefur að beiðni fjárlaganefndar frá 27. apríl sl. fjallað um málið. Í áætluninni er byggt á því að stjórnvöld fylgi fjármálaáætlun um opinber fjármál fyrir árin 2018–2022 sem byggð er á fyrirliggjandi fjármálastefnu fyrir árin 2017–2022 og skilyrðum hennar. Í áætluninni eru sett markmið fyrir öll málefnasvið og með því er ætlunin að skapa sem skýrast samhengi milli faglegra markmiða og þeirra fjármuna sem varið er til einstakra málefnasviða.

Fjárlaganefnd óskaði eftir að nefndin fjallaði um eftirlitsstofnanir Alþingis en undir þann málaflokk falla umboðsmaður Alþingis og Ríkisendurskoðun.

Við umfjöllun málsins fékk nefndin á sinn fund Tryggva Gunnarsson, umboðsmann Alþingis, og Svein Arason ríkisendurskoðanda.

Framsetning fjármálaáætlunar.

Nefndin ræddi á fundum sínum sérstaklega um framsetningu fjármálaáætlunar og telur að hún sé ekki nægilega skýr og gagnsæ til að unnt sé að átta sig á samhengi milli faglegra markmiða og þeirra fjármuna sem ætlaðir eru til að ná þeim innan málefnasviða. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að greina á milli kostnaðar við rekstur stofnana og fjárfestinga sem og sérstakra tímabundinna útgjalda eins og byggingarframkvæmda. Meiri hlutinn telur slíka framsetningu og nánari sundurliðun nauðsynlega til að unnt sé að leggja mat á hvort stofnanirnar fái nægilegt fjármagn til að sinna lögbundnum hlutverkum sínum og fjölmörgum verkefnum sem þeim eru falin og hvort faglegum markmiðum verði þar með náð.

Umboðsmaður Alþingis.

Á fundum nefndarinnar með umboðsmanni Alþingis kom fram að störf hjá embætti umboðsmanns verði alls 15 á árinu 2017. Fram kom að gert sé ráð fyrir að fjölga ársverkum um tvö fram til 2021, það fyrra bætist við á árinu 2018 og hið síðara 2019/2020. Fjölguninni er í fyrsta lagi ætlað að auka upplýsingagjöf um afgreidd mál hjá embættinu með því að birta í auknum mæli reifanir og fréttir á vef embættisins og í gagnagrunni þar. Í öðru lagi er ætlunin að styrkja meðferð kvartana og frumkvæðisathugana og skapa möguleika á því að taka á ný tímabundið við starfsmönnum úr stjórnsýslunni til starfsþjálfunar. Vegna þessa er tillaga umboðsmanns að launagrunnur verði hækkaður um 10 millj. kr. 2018 og aðrar 10 millj. kr. 2019. Meiri hlutinn telur þessa fjölgun starfa til þess fallna að styrkja embættið. Frumkvæðisathuganir eru mjög mikilvægur hluti af starfi umboðsmanns og þær geta haft mjög mikið forvarnagildi þegar athuganir beinast t.d. að kerfislægum vanda sem unnt er að bæta úr.

Meiri hlutinn telur einnig mikilvægt að reifanir verði í auknum mæli birtar á vef umboðsmanns þar sem þær eru mikilvæg leiðbeining fyrir þá sem vinna við meðferð mála í stjórnsýslunni. Í því sambandi er einnig rétt að minna á mikilvægi þess að umboðsmaður geti lokið við gerð fræðsluefnis fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar um stjórnsýslureglur en hluti af fjárveitingu frá árinu 2012 til þess verkefnis hefur verið geymd.

Á fundum nefndarinnar var sérstaklega fjallað um svokallað OPCAT-eftirlit en þingsályktun um fullgildingu valfrjálsrar bókunar við samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (OPCAT) nr. 8/145 var samþykkt á Alþingi 19. desember 2015. Með ályktuninni var samþykkt að hefja án tafar undirbúning að innleiðingu hér á landi. Fram kom að innanríkisráðuneyti hefði lýst þeirri afstöðu með bréfi til Alþingis að það mundi falla vel að stöðu og hlutverki umboðsmanns Alþingis að sinna eftirliti samkvæmt bókuninni sem felur í sér að heimsækja þá staði þar sem frelsissviptir dvelja eða grunur er um að þeir dvelji. Fram kom að embætti umboðsmanna þjóðþinga Norðurlandaríkjanna, utan Íslands, sinntu öll þessu eftirliti. Forseti Alþingis óskaði eftir að umboðsmaður tæki saman minnisblað um hugsanlegt fyrirkomulag þessa eftirlits ef því yrði komið fyrir hjá umboðsmanni, umfang þess og kostnaðaráætlun. Meiri hlutinn tekur undir það sjónarmið að þetta verkefni falli vel að stöðu og hlutverki umboðsmanns og enn fremur tillögu umboðsmanns um að þessu verkefni verði sinnt samhliða öðrum frumkvæðis- og úttektarverkefnum hjá embættinu. Meiri hlutinn tekur hins vegar fram að í fjármálaáætluninni virðist ekki gert ráð fyrir kostnaði við verkefnið hjá umboðsmanni eða innanríkisráðuneyti en fyrirliggjandi kostnaðaráætlun frá umboðsmanni gerir ráð fyrir að kostnaður við það sé 38,3 millj. kr. á ári. Meiri hlutinn telur mikilvægt að verkefninu sé sinnt í samræmi við ályktun Alþingis frá 19. desember 2015 og skyldur samkvæmt þjóðarétti.

Ríkisendurskoðun.

A fundum nefndarinnar með ríkisendurskoðanda kom fram að innleiðing laga um opinber fjármál muni fela í sér umtalsverðan kostnaðarauka vegna endurskoðunar ríkisreiknings. Gert er ráð fyrir breyttri vinnutilhögun hjá stofnuninni og lengri tíma en áður í endurskoðun hverrar stofnunar. Fram kom að gert hefði verið ráð fyrir þessum kostnaðarauka í fjárlögum fyrir árið 2017 en að þess sjái ekki stað í áætluninni fyrir árin 2018–2022. Meiri hlutinn telur að gera þurfi ráð fyrir auknum kostnaði þegar fyrir liggur að vinna við endurskoðun ríkisreiknings aukist.

Meiri hlutinn bendir á mikilvægi þess að umboðsmaður Alþingis og Ríkisendurskoðun fái nægilegt fjármagn til að geta sinnt hlutverkum sínum vel þar sem vinna stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar byggist að miklu leyti á athugunum þeirra.

Haraldur Benediktsson og Njáll Trausti Friðbertsson rita undir álitið með fyrirvara vegna setu í fjárlaganefnd.

Alþingi, 4. maí 2017.

Brynjar Níelsson, form.,

Jón Steindór Valdimarsson,

Njáll Trausti Friðbertsson, með fyrirvara,

Haraldur Benediktsson, með fyrirvara,

Hildur Sverrisdóttir.

Fylgiskjal XV.

Umsögn 1. minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Fjárlaganefnd óskaði eftir að nefndin fjallaði um eftirlitsstofnanir Alþingis en undir þann málaflokk falla umboðsmaður Alþingis og Ríkisendurskoðun.

Við umfjöllun málsins fékk nefndin á sinn fund Tryggva Gunnarsson, umboðsmann Alþingis, og Svein Arason ríkisendurskoðanda.

Framsetning fjármálaáætlunar.

Fyrsti minni hluti tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í umsögn meiri hlutans að því er varðar framsetningu fjármálaáætlunar og telur að hún sé hvorki nægilega skýr né gagnsæ til að unnt sé að átta sig á raunverulegu innihaldi áætlunarinnar. Þetta gildir bæði um markmiðin og fjármunina sem ætlaðir eru til að ná þeim markmiðum. 1. minni hluti tekur einnig undir þau sjónarmið að nauðsynlegt sé að greina á milli kostnaðar við rekstur stofnana og fjárfestinga sem og sérstakra tímabundinna útgjalda eins og byggingarframkvæmda. Áréttað er að algjörlega ótækt sé að blanda eðlisólíkum upphæðum saman eins og gert er í áætluninni. Með þessu móti er þinginu gert ókleift að sinna eftirlitshlutverki sínu þegar rekstrartölur eru nánast faldar í tímabundnum verkefnum og framkvæmdaliðum.

Umboðsmaður Alþingis.

Við skoðun á fjármálaáætlun þeirri sem hér er til umfjöllunar að því er varðar embætti umboðsmanns Alþingis er engin leið að átta sig á því hvernig tilteknum verkefnum er fyrir komið í áætluninni. Gert er ráð fyrir að ársverkum hjá embættinu verði fjölgað um tvö fram til 2021, það fyrra verði á árinu 2018 og hið síðara 2019/2020, frá þeim 15 sem nú eru hjá embættinu. Fjölguninni er ætlað að auka upplýsingagjöf um afgreidd mál hjá embættinu með því að birta í auknum mæli reifanir og fréttir á heimasíðu embættisins og í gagnagrunni og einnig með því að styrkja meðferð kvartana og frumkvæðisathugana og skapa möguleika á því að taka á ný tímabundið við starfsmönnum úr stjórnsýslunni til starfsþjálfunar. Umboðsmaður hefur lagt til að launagrunnurinn verði aukinn um 10 millj. kr. 2018 og aðrar 10 millj. kr. 2019 af þessum sökum. 1. minni hluti tekur undir þessar áherslur umboðsmanns og lýsir áhyggjum yfir því að ekki sé unnt að sjá á áætluninni með skýrum hætti hvort gert sé ráð fyrir umræddu fjármagni til að efla starfsemina.

Á fundum nefndarinnar með umboðsmanni var sérstaklega fjallað um svokallað OPCAT-eftirlit en þingsályktun um fullgildingu valfrjálsrar bókunar við samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (OPCAT), nr. 8/145, var samþykkt á Alþingi 19. desember 2015. Með ályktuninni var samþykkt að hefja án tafar undirbúning að innleiðingu hennar hér á landi. 1. minni hluti leggur áherslu á að rétt sé að vinda bráðan bug að því að hefja undirbúning þessarar innleiðingar og tryggja nauðsynlegar lagabreytingar sem og nægilegt fjármagn til verkefnisins. Í fjármálaáætluninni virðist ekki gert ráð fyrir kostnaði við þetta verkefni hjá umboðsmanni (eða innanríkisráðuneyti) en fyrirliggjandi kostnaðaráætlun frá umboðsmanni Alþingis er um 38,3 millj. kr. á ári. 1. minni hluti telur mikilvægt að verkefninu sé sinnt í samræmi við ályktun Alþingis frá 19. desember 2015 og skyldur samkvæmt þjóðarétti.

Ríkisendurskoðun.

Ríkisendurskoðun hefur líkt og umboðsmaður Alþingis lagt fram sína áætlun í samræmi við lagaskyldur og markmið stofnunarinnar. A fundum nefndarinnar með ríkisendurskoðanda kom fram að innleiðing laga um opinber fjármál mundi fela í sér umtalsverðan kostnaðarauka vegna endurskoðunar ríkisreiknings. Gert er ráð fyrir breyttri vinnutilhögun hjá stofnuninni og lengri tíma í endurskoðun hverrar stofnunar. Fram kom að gert hefði verið ráð fyrir þessum kostnaðarauka í fjárlögum 2017 en að þess sjái ekki stað í áætluninni fyrir árin 2018–2022. Ríkisendurskoðandi lýsti miklum áhyggjum af þessari stöðu og þeirri óvissu sem í áætluninni fælist.

Eftirlitsstofnanir Alþingis.

Við skoðun á stöðu þessara tveggja mikilvægu eftirlitsstofnana í áætluninni kom fram að útilokað er að fullvissa sig um að markmið og áform um árangur á tilgreindu tímabili náist með þeirri framsetningu sem þinginu er hér boðið upp á.

Ríkisendurskoðandi hefur ekki upplýsingar um hlut embættisins í áætluninni og hið sama gildir um umboðsmann Alþingis. Þessi staða er með öllu óboðleg og átelur 1. minni hluti þessi vinnubrögð sem geta ekki fallið undir markmið um aukið gagnsæi eða bætta ferla. Með þessari framsetningu er þinginu gert ófært að rækja eftirlitshlutverk sitt með fullnægjandi hætti og ljóst er að miklar breytingar þarf að gera til að áætlunin geti hlotið fullnaðarafgreiðslu í þinginu.

Fyrsti minni hluti telur með vísan til framanritaðs að fjárlaganefnd þurfi að kalla eftir mun skýrari sundurliðun frá ráðuneytunum þar sem rekstur og framkvæmdir verði aðskildir liðir í áætluninni þannig að einstakar lykilstofnanir geti áttað sig á því hvað kemur í þeirra hlut og þurfi því ekki að geta í eyðurnar líkt og nú er.

Alþingi, 4. maí 2017.

Svandís Svavarsdóttir.

Fylgiskjal XVI.

Umsögn 2. minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Fjárlaganefnd óskaði í upphafi eftir umsögn frá allsherjar- og menntamálanefnd um málefni sem heyra undir stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. Nefndarmenn Pírata í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd gerðu athugasemd við þá málsmeðferð sem nefndarmenn minni hlutans tóku undir og meiri hlutinn tók svo til greina. Sökum tímaskorts var aðeins óskað eftir að nefndin fengi umsagnarbeiðni frá fjárlaganefnd um umboðsmann Alþingis og Ríkisendurskoðun að þessu sinni, sem fjárlaganefnd samþykkti.

Með vísan í 8. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991: „ Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. Nefndin fjallar um stjórnarskrármál, málefni forseta Íslands, Alþingis og stofnana þess, kosningamál, málefni Stjórnarráðsins í heild og önnur mál sem varða æðstu stjórn ríkisins.“

Umboðsmaður Alþingis.

Í lögum um umboðsmann Alþingis, nr. 85/1997, er kveðið á um að meginhlutverk hans sé að „tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins“. Umboðsmaður Alþingis getur ekki staðfest út frá fyrirliggjandi fjármálaáætlun áranna 2018–2022 hvort og þá hvenær hann fái það fjármagn sem hann komst að niðurstöðu um með skrifstofu Alþingis að væri nauðsynlegt fyrir fyrirhugaða starfsemi stofnunarinnar. Hann treystir því nú að það skili sér en er óviss um hvenær.

Hinn 19. desember 2015 var samþykkt á Alþingi þingsályktun um fullgildingu valfrjálsrar bókunar við samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (OPCAT). Umboðsmaður Alþingis hefur bent á að sé það vilji löggjafans að hann sinni eftirliti með OPCAT þurfi honum að vera tryggt nauðsynlegt fjármagn til þess. Hann hafi sent Alþingi kostnaðarsundurliðun þar sem heildarkostnaður var tilgreindur rúmar 38 millj. kr. á ársgrundvelli. Eftirlitið snýr að því að gæta þess að mannréttindi frelsissvipts fólks séu virt, en í fjármálaáætlun kemur fram að þrátt fyrir að vilji sé til þess að innleiða OPCAT sé að svo stöddu ekki fjárhagslegt svigrúm til að ráðast í verkefnið. 2. minni hluti leggur til að þessi fjárhæð sé tryggð og að hún komi undir málefnasvið 03 Alþingi og eftirlitsstofnanir þess til að tryggja að þetta eftirlit með réttaröryggi borgaranna gagnvart m.a. fulltrúum framkvæmdarvaldsins sé ekki háð fjárúthlutun frá framkvæmdarvaldinu.

Ríkisendurskoðun.

Í lögum um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016, er kveðið á um að hlutverk ríkisendurskoðanda sé „að hafa í umboði Alþingis eftirlit með fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja á þann hátt sem nánar greinir í lögum þessum“ ásamt því að gera stjórnsýsluúttektir á hagkvæmni, skilvirkni og árangri á starfsemi sömu aðila. Stofnuninni er gert í fjármálaáætluninni að innleiða nýja alþjóðlega staðla og hafa eftirlit með hagkvæmri og réttmætri nýtingu á skattfé landsmanna eftir nýjum lögum um opinber fjármál. Þrátt fyrir þetta er ekki tilgreint í fjármálaáætluninni hvenær stofnunin fái aukið fé til innleiðingar nýrra ferla og er ríkisendurskoðandi óviss hvenær fjármagn til að sinna þessum verkefnum skilar sér til stofnunarinnar. Sé það ætlun ríkisstjórnar að innleiða með fjármálaáætlun nýja ferla, staðla eða verklag er nauðsynlegt að hún tryggi ríkisendurskoðanda það fjármagn sem nauðsynlegt er til að sinna þeirri vinnu. Ekki er hægt að sjá í fjármálaáætluninni hvort svo sé.

Upplýst ákvörðun um fjármálaáætlun ómöguleg.

Það er ómögulegt að sjá í fjármálaáætluninni í hvað sé áætlað að nota nánast allar fjárheimildir ríkisins. Hvorki þingmenn né fastanefndir hafa fengið aðgang að upplýsingum um hvað sé mögulegt að gera fyrir það fjármagn sem kemur fram í fjármálaáætluninni. Án þessara upplýsinga er ómögulegt að taka upplýsta ákvörðun um hvort fjármálaáætlunin sé farsæl fyrir landsmenn og vel verði farið með skattfé, eða ekki. Skortur á gagnsæi til Alþingis og almennings í þessari fjármálaáætlun er nánast algjör þrátt fyrir að þessar tölur liggi fyrir hjá ráðuneytum og skrifstofu Alþingis.

Alþingi, 4. maí 2017.

Birgitta Jónsdóttir,

Jón Þór Ólafsson.

Fylgiskjal XVII.

Umsögn 3. minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Nefndin hefur að beiðni fjárlaganefndar frá 27. apríl sl. fjallað um málið. Í áætluninni er byggt á því að stjórnvöld fylgi fjármálaáætlun um opinber fjármál fyrir árin 2018–2022 samkvæmt fyrirliggjandi fjármálastefnu fyrir árin 2017–2022 og skilyrðum hennar.

I. Gagnsæi skortir í framsetningu.

Aðferðafræðin á bak við fjármálaáætlun gengur út á að útgjaldarammar séu gerðir fyrir 34 málefnasvið til næstu fimm ára og miðar öll stefnumótunin að því. Í framhaldinu er lagt fram fjárlagafrumvarp fyrir komandi ár þar sem þessir rammar eru lagðir til grundvallar við skiptingu fjárheimilda niður á einstaka málaflokka. Hins vegar er óljóst hvað hver eining fær innan rammans og því erfitt fyrir löggjafarvaldið að átta sig á hver framlög eru til einstakra stofnana. Ómögulegt er að átta sig á útgjaldaþróun fyrir hverja rekstrareiningu sem kemur í veg fyrir að fulltrúar löggjafarvaldsins geti sinnt eftirlitshlutverki sínu og ekki er unnt að leggja mat á hvort stofnanirnar fái nægilegt fjármagn til að sinna lögbundnum hlutverkum sínum. Fulltrúi Framsóknarflokksins í minni hlutanum telur nauðsynlegt að auka gagnsæi í framsetningu og óhjákvæmilegt að það verði gert eins fljótt og auðið er.

II. Einstaka stofnanir.

Þriðji minni hluti tekur undir með meiri hluta nefndarinnar að gagnlegt sé að renna enn styrkari stoðum undir embætti umboðsmanns Alþingis með því að auka upplýsingagjöf um afgreidd mál og styrkja meðferð kvartana og frumkvæðisathugana. Að sama skapi er brýnt að embættið geti sinnt OPCAT-eftirliti en þingsályktun um fullgildingu valfrjálsrar bókunar við samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, nr. 8/145, var samþykkt á Alþingi 19. desember 2015. Að sama skapi telur 3. minni hluti að tryggja þurfi Ríkisendurskoðun nægilegt fjármagn til að innleiða lög um opinber fjármál.

Alþingi, 10. maí 2017.

Lilja Alfreðsdóttir.

Fylgiskjal XVIII.

Umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.

Nefndin hefur að beiðni fjárlaganefndar frá 7. apríl sl. fjallað um málið. Í áætluninni er byggt á því að stjórnvöld fylgi fjármálaáætlun um opinber fjármál fyrir árin 2018–2022, sem byggð er á fyrirliggjandi fjármálastefnu fyrir árin 2017–2022 og skilyrðum hennar. Í áætluninni eru sett fram markmið fyrir öll málefnasvið og með því er ætlunin að skapa sem skýrast samhengi milli faglegra markmiða og þeirra fjármuna sem varið er til einstakra málefnasviða.

Fjárlaganefnd óskaði eftir að nefndin fjallaði um 8., 11. og 17. málefnasvið, þ.e. sveitarstjórnar- og byggðamál, samgöngu- og fjarskiptamál og umhverfismál. Við umfjöllun málsins fékk nefndin á sinn fund Hrein Haraldsson og Jónas Snæbjörnsson frá Vegagerðinni, Kristínu Lindu Árnadóttur og Kristínu Karlmansdóttur frá Umhverfisstofnun, Guðjón S. Bragason og Jóhannes Á. Jóhannesson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Þórð H. Ólafsson og Valbjörn Steingrímsson frá Vatnajökulsþjóðgarði, Árna Bragason frá Landgræðslunni, Aðalstein Sigurgeirsson frá Skógræktinni og Pál Erland og Lovísu Árnadóttur frá Samorku.

Almennt um fjármálaáætlun og verklag nefndastarfsins.

Meiri hlutinn fagnar framkomu fjármálaáætlunar og því verklagi sem viðhaft hefur verið innan þess þrönga tímaramma sem gefist hefur, ekki síst vegna óhefðbundinnar tímasetningar alþingiskosninga og tímafrekra stjórnarmyndunarviðræðna í kjölfarið. Telur meiri hlutinn mikilvægt að við þessar aðstæður leggist allir á árar um að vanda til verka innan þess frests sem er gefinn og lykilatriði sé í því samhengi að sú framkvæmd komist í vana að gefnir tímafrestir séu virtir. Sýnt sé að þannig megi koma miklu og vönduðu verki til leiðar þótt tíminn sé naumur.

Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar styður meginlínur tekju- og gjaldaramma fjármálaáætlunar ríkisstjórnarinnar fyrir árin 2018–2022. Að því sögðu vill meiri hlutinn koma eftirfarandi sjónarmiðum á framfæri varðandi þau málefnasvið sem undir nefndina heyra.

Sveitarfélög og byggðamál.

Meiri hlutinn leggur áherslu á að gætt sé samræmis milli þeirra verkefna sem sveitarfélögum eru falin og þeirra tekna sem falla sveitarfélögum í skaut til sinningar verkefnunum. Að þessu leyti þarf sérstaklega að hafa hugfasta nauðsynlega innviðauppbyggingu vegna stórkostlegrar fjölgunar ferðamanna undanfarin missiri, ekki síst í ljósi umhverfismála. Meiri hlutinn hvetur til skýrrar verkaskiptingar milli ríkis og sveitarfélaga og að fjármagn fylgi þeirri línu og bendir á að samfara þessu kunni að vera þörf á endurskoðun þeirra hlutfallstalna sem fram koma í 8. gr. a laga nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga.

Samgöngu- og fjarskiptamál.

Líkt og ítrekað hefur komið fram er sú samgönguáætlun sem Alþingi samþykkti sl. haust vanfjármögnuð og ljóst að ekki mun koma til allra þeirra framkvæmda sem þar getur. Samkvæmt þeirri hagspá sem gengið er út frá í fjármálaáætlun erum við stödd á toppi hagsveiflunnar í einu lengsta samfellda hagvaxtarskeiði sögunnar. Af þessum sökum hefur verið varað við þensluáhrifum og samhliða hvatt til aðhalds í ríkisrekstri og sér þess stað í fjármálastefnu og -áætlun ríkisstjórnarinnar, m.a. á því markmiði að afgangur af vergri landsframleiðslu fari vaxandi og verði 1% árið 2017 en 1,6% næstu tvö ár þar á eftir. Meiri hlutinn tekur undir mikilvægi aðhalds í ríkisrekstri og að spornað verði við óæskilegum þensluáhrifum af efnahagsuppsveiflunni. Þegar kemur að forgangsröðun verkefna á sviði samgangna og ráðstöfun viðbótarfjármagns til málaflokksins telur meiri hlutinn í þessu skyni mikilvægt að fram fari greiningarvinna á þensluáhrifum mismunandi verkefna og að unnið verði eftir þeirri greiningarvinnu. Þannig sé til að mynda ljóst að þensluáhrif samgönguuppbygginga á köldum svæðum á landsbyggðinni séu hverfandi og að slík uppbygging sé ekki líkleg til að stefna markmiði fjármálastefnu og -áætlunar ríkisstjórnarinnar um efnahagslegan stöðugleika í hættu. Telur meiri hlutinn að almennt beri að forðast að verkefni sem voru látin sitja á hakanum á árunum eftir hrun af þeirri ástæðu að þá var samdráttur verði látin sitja á hakanum nú af þeirri ástæðu að nú sé þensla. Við þær efnahagsaðstæður sem nú eru uppi sé svigrúm til hraðari uppbyggingar ýmissa innviða á köldum svæðum.

Meiri hlutinn leggur jafnframt áherslu á að áfram verði hugað að öðrum möguleikum til fjármögnunar samgöngumannvirkja en með beinum framlögum úr ríkissjóði og styður hugmyndir um lausnir á borð við samstarfsfjármögnun ríkis og einkaaðila, sem samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra hefur m.a. viðrað, um vegabætur á aðalumferðaræðum til og frá höfuðborgarsvæðinu. Þá leggur meiri hlutinn áherslu á að fjármálaáætlunin bindi ekki hendur ríkisstjórnarinnar svo að hún geti ekki ákveðið að taka þátt í verkefni um svokallaða borgarlínu og eflingu almenningssamgangna og vísar um það til framkominnar umsagnar Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um fjármálaáætlun. Nefndin hefur í umfjöllun sinni um fjármálaáætlun, sem og um önnur þingmál, ítrekað komið inn á mikilvægi almenningssamgangna og leggur meiri hlutinn áherslu á að samstarf ríkis og sveitarfélaga um rekstur þeirra haldist gott. Meiri hlutinn fagnar áformum um uppbyggingu borgarlínu og leggur sem fyrr segir áherslu á að gert verði ráð fyrir svigrúmi fyrir aðkomu ríkisins að fjármögnun verkefnisins í samstarfi við sveitarfélög, samanber ákvæði þar um í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar.

Að því er varðar fjarskiptamál bendir meiri hlutinn á mikilvægi þess að fjármagn verði veitt til áframhaldandi innviðauppbyggingar. Meiri hlutinn fagnar sérstaklega og lýsir ánægju sinni með verkefnið Ísland ljóstengt og hvetur til að framhald þess verði tryggt. Meiri hlutinn telur mikilvægt þegar kemur að veitingu fjármagns til viðhalds og uppbyggingar fjarskiptainnviða að tekið verði sérstakt tillit til sveitarfélaga sem hafa fáa íbúa en ná yfir stórt landsvæði, að áfram verði unnið að styrkingu GSM-kerfisins um allt land enda mikilvægt öryggisatriði og að hugað verði að uppbyggingu neyðarfjarskipta.

Umhverfismál.

Meiri hluti nefndarinnar telur ljósa nauðsyn þess að málaflokkur umhverfismála fái aukið vægi á komandi árum og leggur áherslu á að fjármagn fylgi auknum áherslum ríkisstjórnarinnar, m.a. til að ná fram markmiðum í loftslagsmálum svo Ísland geti staðið við skuldbindingar sínar samkvæmt Parísarsamkomulaginu. Meiri hlutinn leggur áherslu á setningu skýrra og mælanlegra markmiða í þessu samhengi. Meiri hlutinn fagnar fregnum af undirritun samstarfsyfirlýsingar sex ráðherra um aðgerðaáætlun Íslands í loftslagsmálum, sem liggja skuli fyrir í lok árs, og hvetur ríkisstjórnina til dáða í þeim efnum.

Sem fyrr segir styður meiri hluti nefndarinnar tekju- og gjaldaramma fjármálaáætlunar ríkisstjórnarinnar og hvetur til samþykktar hennar að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem að framan hafa verið rakin.

Alþingi, 4. maí 2017.

Valgerður Gunnarsdóttir, form.,

Ásmundur Friðriksson,

Bryndís Haraldsdóttir,

Pawel Bartoszek,

Teitur Björn Einarsson.

Fylgiskjal XIX.

Umsögn 1. minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar.

A. Meginumsögn.

Undir umhverfis- og samgöngunefnd heyra fjögur málefnasvið, samgöngur og fjarskipti, umhverfismál, orkumál og sveitarstjórnir og byggðamál. Þau skiptast í 16 málefnaflokka. Í fjármálaáætluninni eru sett fram markmið fyrir málefnasvið og málefnaflokka. Þau eru mörg hver metnaðarfull og markverð, önnur duga til að halda í horfinu og allnokkur eru ekki í samræmi við þarfir og hóflegar kröfur samfélagsins. Í eftirfarandi köflum er fjallað um markmið í hverjum málefnaflokki. Til þess að meta áætlunina er í langflestum málefnaflokkum einungis unnt að leggja út af breytingum ríkisútgjalda til hvers flokks milli ára frá 2017 til 2018, svo frá 2018 til 2019 og þannig koll af kolli til breytinga milli áranna 2021 og 2022. Þessar áætluðu upphæðir er að finna í einni töflu (breytingar ár frá ári – frá 2015 til 2107) og í einni línu aftast í kafla um hvert málefnasvið. Í tilviki orkumála og umhverfismála skarast fjárveitingar.

Þessu er svona háttað:

Þessu til viðbótar er réttmætt að líta til greina sem styðja við markmið á fyrrgreindum málefnasviðum, einkum til sviðsins Rannsóknir, nýsköpun og þekkingargreinar og til sjö skóla á háskólastigi. Á því fyrrnefnda má reikna um 120 millj. kr. viðbótarframlög að meðaltali milli ára á fimm ára tímabilinu frá 2017 til 2021. Á því síðarnefnda er 660 millj. kr. hækkun framlaga milli áranna 2017 og 2018 en eftir það standa viðbótarframlög nánast í stað milli ára þar til hækkun sem nemur 790 millj. kr. kemur fram frá 2021 til 2022.

Þess ber að geta að á málefnasviðunum Umhverfismál og Háskólar er byggingarkostnaður hafður með, bæði vegna byggingar gestastofa þjóðgarða og viðbótarhúsnæðis Háskóla Íslands. Í raun eru fjármunir innan beggja sviðanna þar með lægri en fram kemur í töluliðum áætlunarinnar svo nemur hundruðum milljóna króna.

Borið saman við markmið ríkisfjármálaáætlunar og tilgang hennar er ljóst að markmiðum áætlunarinnar er ekki náð, miðað við áætlaðar viðbótarfjárhæðir. Framkomnar tölur á þeim fjórum málefnasviðum sem hér er fjallað um standast alls ekki lágmarkskröfur um aukin framlög í fimm ára áætlun á tímum örra loftslagsbreytinga, vanræktra innviða, vanfjármagnaðs velferðarkerfis og krafna um öfluga byggðaþróun. Í áætlunina vantar víðast hvar upplýsingar um grófa skiptingu fjárframlaga milli málefnaflokka. Þar vantar aðskilnað fjárfestinga og reksturskostnaðar og upplýsingar sem auðvelda gagnsæi svo taka megi næsta skref til fjárlagagerðar. Enn fremur er sá rammi með hámarksútgjaldaþaki er nemur 41,5% af VLF, ásamt kröfu um að ríkisútgjöld stýrist eingöngu af hagsveiflunni, ónothæfur grunnur pólitískrar hagfræði; hagfræði sem ekki er unnt að fallast á. Fjármálaáætlunin sem lögð er fram árið 2017 til fimm ára eykur misrétti, bætir í ójöfnuð og er til varnar því vaxandi auðmagni sem er á hendi verulegs minni hluta þjóðarinnar.

Heildarniðurstaða: Pólitísk hagfræði ríkisstjórnarflokkanna, undirstaða fjármálaáætlunar, er andsnúin jöfnuði, samfélagslegri velferð, sjálfbærri þróun og hagsæld þorra þjóðarinnar. Henni ber að hafna.

B. Umsagnir um málefnaflokka sem heyra undir umhverfis- og samgöngunefnd.

Samgöngur og fjarskipti (11).

Vegakerfið.

Meginmarkmið þessa málefnasviðs eru tilgreind í lögum um samgönguáætlun og fjarskiptaáætlun. Þau eru greiðar, hagkvæmar og öruggar samgöngur, umhverfisleg sjálfbærni og jákvæð byggðaþróun. Þá á jafnframt að meta og taka tillit til þarfa ferðaþjónustunnar fyrir bættar samgöngur.

Engum blöðum er um það að fletta að fjármunir til samgöngumála hafa verið naumt skammtaðir síðustu ár. Framlög til vegagerðar sem hluti af vergri landsframleiðslu eru í lágmarki og hafa engan veginn tekið við sér eftir hrun. Fjármálaáætlun tekur ekki á þeirri gríðarlegu þörf sem sú staða hefur skapað og er ekki í takti við samgönguáætlun sem Alþingi hefur þó samþykkt.

Samgönguáætlun fyrir árin 2015–2018 greindi ítarlega þá þörf sem er á framkvæmdum og viðhaldi í vegakerfinu. Ný ríkisstjórn hefur kosið að hafa hana að engu og setja mun minni fjármuni í samgöngur en nauðsyn ber til. Það er því hæpið að segja að þau meginmarkmið sem lög kveða á um verði uppfyllt.

Fjárveiting til samgöngumála árið 2017 nemur ríflega 33 milljörðum kr., eftir viðbótarframlag. Fjármálaáætlunin bætir í raun ekki nema 1 milljarði kr. við þann ramma þar sem stærsti hluti viðbótarinnar felst í því að gera viðbótarframlagið 2017 varanlegt.

Hvað þörf á fjármunum og forgangsröðun verkefna varðar, vísast til samþykktrar samgönguáætlunar sem sjá má á þingskjali 1801 frá 145. löggjafarþingi.

Þá vekur athygli að í fjármálaáætlun er ekki gert ráð fyrir neinum fjármunum til þróunar borgarlínu, þrátt fyrir að um hana sé getið í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Hið sama gildir um hafnir og flugvelli; allt of naumt er skammtað miðað við þá þörf sem er listuð í samgönguáætlun.

Fjarskipti.

Hvað fjarskipti varðar hyggst ríkisstjórnin engu bæta í þegar kemur að ljósleiðaravæðingu landsins. Stuðst er við áætlun fyrri ríkisstjórnar um uppbyggingu á ljósleiðarakerfinu með 450 millj. kr. árlegu framlagi til ársins 2020. Það er miður að það hagvaxtarskeið sem nú ríkir skili sér ekki í auknum fjármunum til þessara mála.

Niðurstaða.

Fjármunir til málaflokksins eru af allt of skornum skammti. Það er ljóst að fjárþörfin er gríðarleg og ef vel á að vera þyrfti um 10 milljarða kr. árlega aðeins í viðhald. Ríkisstjórnin treystir sér ekki til að fara eftir samþykkt Alþingis um samgöngumál sem birtist í samgönguáætlun og ber þar mikið á milli. Tillögu hennar ber því að hafna.

Umhverfismál (17).

Í umhverfismálum er gerð grein fyrir átta málefnaflokkum. Má telja að flestir skarist í ljósi loftslagsmála, allt frá landgræðslu og skógrækt til ferðaþjónustu. Áskoranir eru sagðar einkum þrjár, þ.e. viðbrögð við skuldbindingum vegna Parísarsamkomulagsins, sjálfbær landnýting og endurheimt vistkerfa, ásamt náttúruvernd vegna aukins álags ferðamennsku, og loks eru talin upp ýmis verkefni vegna náttúruvár. Allt þetta á að ganga eftir undir áætlun um fjármuni að upphæð 1.285 millj. kr. á næstu fimm árum til viðbótar við heildarupphæð af stærðargráðu 15–16 milljarðar kr. ár hvert, frá 2016 að telja. Þar af er niðurskurður fyrirhugaður í tvö fjárhagsár, 2018–2020. Inni í fjárhagsliðum er falinn kostnaður við byggingu gestastofa í þjóðgörðum.

Í fjármálaáætlun eru sett fram markmið eftir starfssviðum, alls níu markmið. Töflur með markmiðunum, mælikvörðum og upphafsstöðu, ekki árið 2017 heldur 2016, og viðmiðum 2018 og 2022, eru birtar í greinargerðinni en aðrar töflur eru með tímaáætlun og kostnaðardálkum. Sums staðar eru tímaáætlunardálkar tómir og hvergi upphæðir í kostnaðardálkum, væntanlega með þeim rökum að sú vinna bíði fjárlagagerðar. Gerir það mat á fjármálaáætlun heldur torvelt.

Loftslagsmál.

Markmið í loftslagsmálum varða bæði losun gróðurhúsagasa og bindingu kolefnis. Þar á að undirbúa og vinna aðgerðaáætlun fram til 2030 og auk þess eru settar fram fjórar aðrar megináherslur. Á öll markmiðin má fallast með jákvæðum huga.

Hins vegar er hvergi unnt að sjá í áætluninni hvaða viðbótarfjármagn í heild er til reiðu í vinnu við loftslagsmál sem slík. Leita verður til annarra málefnaflokka og reyna að meta hvað af fjármagni til þeirra geti talist framlag til loftslagsmála. Að frátöldu framkvæmdafé við fasteignir og náttúruvárvarnir má ætla að einungis fáein hundruð milljóna króna fáist til aðgerða og rannsókna sem tengja má loftslagsmálum á öllu tímabili fjármálaáætlunar.

Landgræðsla.

Einhver markmið ríkisstjórnarinnar í landgræðslu felast eflaust í almennri áætlun um að uppfylla markmið Parísarsamkomulagsins. Búast má við nánari útfærslu í aðgerðaáætlun sem unnið er að. Mat á fjármálaáætlun að þessu leyti, hér og nú, er ótækt.

Áætlað fjármagn að upphæð um 4 milljarðar kr. hafa farið til náttúruverndar, landgræðslu skógræktar o.fl. á síðastliðnu og yfirstandandi ári Augljóslega verður að bæta við fé til beinnar landgræðslu og endurheimtar vistkerfa ef ná á markmiðum Parísarsamkomulagsins. Með 500 millj. kr. framlagi á ári er unnt að tvöfalda afköst í landgræðslu og með 1 milljarði kr. á ári fjórfaldast afköstin. Hvergi í áætluninni má finna hvaða markmiðum er stefnt að þar eða hvort auka eigi fjármagn til málefnaflokksins og hvað þá ýjað að stærðargráðu. Öflugt átak í landgræðslu rúmast augljóslega ekki í áætluninni af viðbótarupphæðum og skerðingum að dæma.

Skógrækt.

Eftir efnahagshrunið 2008 dróst skógrækt fyrir opinbert fé harkalega saman (um 50%) og hefur ekki aukist umtalsvert eftir það. Tiltekin markmið til úrbóta koma ekki fram í fjármálaáætluninni.

Ánægjuleg verkefni á borð við Hekluskóga og skógrækt næst Þorlákshöfn hafa verið fjármögnuð að undanförnu og verða það áfram. Hvað sem því líður vantar hundruð milljóna króna til að að koma skógrækt til mun betra horfs og efla kolefnisbindingu með tilliti til Parísarsamkomulagsins. Með 200 millj. kr. framlagi á ári má tvöfalda skógrækt og fjórfalda með fáeinum hundruðum milljóna króna á ári.

Áætlað viðbótarfjármagn er ekki hægt að sigta úr árlegum upphæðum til þessa málefnasviðs. Má telja augljóst að framsæknar, nýjar aðgerðir krefjast miklu hærri upphæðar en rúmast í þeim 257 millj. kr. á ári sem að meðaltali eru til reiðu á fimm árum í allt sem flokkast undir málefnasviðið Umhverfismál.

Rannsóknir og vöktun.

Markmið í rannsóknum og vöktun á náttúru Íslands eru prýðileg í áætluninni, svo sem mat á ástandi friðlýstra svæða, innleiðing vöktunar á stöðu og nýtingu gróður- og jarðvegsauðlinda, þétting mælanets vöktunarkerfa vegna náttúruvár, skráning berggrunns og rannsóknir á áhrifum loftslagsbreytinga.

Áætlað fjármagn til alls þessa, sem er að mestu viðbætur við áður fjármaganaða vinnu (3,3 milljarðar kr. 2017), er óljóst. Enn og aftur er vandséð hvernig 1.285 millj. kr. viðbætur í heild við u.þ.b. 16 milljarða kr. framlag til málefnasviðsins geti rúmað aukið fé til rannsókna og vöktunar sem hleypur á að giska á 100–200 millj. kr.

Friðlýsingar og náttúruvernd.

Markmiðin í þessum málefnaflokki felast í tíu nýjum friðlýsingum, til viðbótar við 112 svæði. Vinna á áætlanir um stjórnun og vernd allra þessara svæða og um verndum miðhálendisins. Öllu þessu ber að fagna.

Viðbótarfjármagn til málefnaflokksins er vafalítið ekki mjög há upphæð, að slepptri landvörslu, en er hvergi áætlað í áætluninni. Enn og aftur má sterklega efast um að nauðsynleg viðbótarupphæð verði í raun til reiðu gangi áætlunin eftir.

Ferðaþjónusta.

Mikið af opinberum fjármálum sem varða atvinnugreinina falla undir önnur ráðuneyti en umhverfis- og auðlindaráðuneytið og þar með umhverfis- og samgöngunefnd. Hér verður þó minnst á rekstur þjóðgarða og friðlýstra svæða. Þar mæðir afar mikið á landvörslu. Hana er ákaflega brýnt að auka mjög. Það verkefni er hvergi markmiðssett í fjármálaáætlun. Landvarsla rúmast innan fjárveitinga til þjóðgarða, miðað við núverandi fyrirkomulag. Þar vantar háa upphæð nú þegar og næstu ár. Vera má að fyrirhuguð heimild þjóðgarða til gjaldtöku með ýmsum hætti eigi að fjármagna aukna landvörslu. Sú ætlan dugar skammt 2017 og sennilega líka 2018, ef af verður. Hvergi er þó vikið að þessu í áætluninni.

Náttúruvá.

Markmið innan ramma málefnaflokks náttúruvár eru þessi: Ljúka á þeim fimm framkvæmdaverkefnum sem nú er unnið að fyrir árslok 2018 og bæta við 4–5 verkefnum til ársins 2022. Er ekkert við það að athuga nema síður sé.

Áætlað viðbótarfjármagn til þessara starfa er á engan hátt hægt á greina eða meta í tillögunni. Til þeirra verður varið 1.255 millj. kr. 2017. Á sú upphæð að duga árlega fram til 2022?

Meðhöndlun úrgangs.

Markmið í þessum flokki snúa að endurskoðun stefnu og markmiða um endurvinnslu og endurnýtingu úrgangs með úrvinnslu/skilagjaldi fyrir árslok 2019. Eftir það á að setja frekari markmið um að minnka úrgang sem gilda til 2022. Hér er auðvitað tekið undir þessi almennu markmið og vinnu sem að þeim miðar.

Kostnaðardálkar eru tómir í viðkomandi töflum. Gera má ráð fyrir kostnaði við þessa vinnu og þar með einnig að honum er ætlað að rúmast í áætlaðri heildartölu viðbótarfjármagns upp á 1.285 millj. kr. Í raun nýtist innan við helmingur fjárhæðarinnar til fjölmargra verkefna innan alls málefnasviðsins, að frátöldu byggingarfé. Þess vegna er útilokað að gera sér grein fyrir því hvort eða hvernig fjármálaáætlun sinnir málefnaflokknum Meðhöndlun úrgangs.

Niðurstaða.

Hvernig sem reynt er að meta viðbótarfjárþörf eða hagræðingu sem gæti losað um fjármuni innan málefnasviðsins Umhverfismál er útkoman óásættanleg. Það er einfaldlega ekki gert ráð fyrir nægu viðbótarfjármagni í fjármálaáætlun svo að ná megi þeim nothæfu markmiðum sem þar koma fram. Ógegnsæi og skortur á fjármálaupplýsingum gerir vissulega að verkum að neikvætt matið verður gróft en þó ekki meira en svo að miklar fjárhæðir standa á nokkurs vafa út af. Það á ekki að vera í boði þegar um er að ræða eitt mikilvægasta málefnasvið samfélagsins.

Orkumál (15).

Starfsemi á málefnasviði orkumála sem fellur undir umhverfis- og samgöngunefnd snýr að stjórnun og þróun orkumála. Í greinargerðinni (bls. 226) eru taldar upp fjórar aðgerðir (sem að hluta eru í raun markmið en ekki aðgerðir): Markmið varðandi orkuskipti í samgöngum, efling innviða fyrir rafbíla, samdráttur í losun gróðurhúsagasa úr sjávarútvegi og þróun loftslagsvæns landbúnaðar. Á bls. 227 bætast við orð um nauðsyn þess að fanga meira af kolefni (koltvísýringi) og binda í jarðlögum. Þar er líka útlistuð sú framtíðarsýn að Ísland verði leiðandi í þróun og nýtingu endurnýjanlegra orkugjafa. Fjögur markmið stjórnunar og þróunar orkumála eru svo enn önnur og þrjú þeirra með viðmið í prósentum sem unnt er að fallast á við fyrstu sýn. Viðmið er varðar jafnvægi milli framboðs og eftirspurnar á almennum raforkumarkaði er orðað sem framboð í takt við eftirspurn. Tafla með aðgerðum er góðra gjalda verð og þar eru fjárupphæðir nefndar á fjórum stöðum (samtals 145 millj. kr.) af átta. Um kostnað við hinar fjórar segir að þar verði „forgangsraðað innan ramma“.

Orkuskipti í samgöngum.

Markmið í orkuskiptum í samgöngum, samkvæmt tillögunni, er ákveðið 40% endurnýjanlegra orkugjafa árið 2030. Það er ásættanlegt. Í orkuskiptaáætlun sem lögð hefur verið fyrir Alþingi (orkuskiptaáætlun ríkisstjórnarinnar) er 10% hlutfall endurnýjanlegrar orku í samgöngum á landi fyrir 2020 of lágt en markmið 2040 sett við 40% – ekki þegar árið 2030 eins og í fjármálaáætlun. Misræmið vekur vantraust. Ásættanlega markmiðinu mætti ná með ívilnunum raf-, tvinn-, metan-, metanól- og vetnisbílum í hag og með nægilega hraðri uppbyggingu hleðslustöðva. Allt of lítil áhersla er lögð á þróun í framleiðslu innlends eldsneytis og stuðning við að auka hana þar sem hún er hafin.

Eftir eins árs niðurskurð (2017–2018) ganga áætlaðar 60–70 millj. kr. á fjórum árum (240–280 millj. kr. alls) til helmings upp í 145 millj. kr. aðgerðir. Rúmar 60 millj. kr. eiga ganga af ríkisfé á ári í tvö ár til innviðauppbyggingar fyrir rafbíla eða alls um 130 millj. kr. Fé til þróunarstarfs tengt innlendu eldsneyti er hvergi að finna.

Orkuskipti í sjávartengdri starfsemi.

Markmið í orkuskiptum eru afar lágstemmd. Hlutfall endurnýjanlegra orkugjafa í sjávarútvegi og skyldri starfsemi er áætlað frá 0,2% 2018 til 2% 2022. Nú þegar eru komnar fram skipavélar, einkum frá framleiðandanum MAN, sem ganga fyrir metanóli og nokkur reynsla orðin til af þeim. Eldsneytið er framleitt hér innan lands og unnt að auka hana hratt. Með hvötum og breyttri skattlagningu er unnt að tvö- til þrefalda markmiðin. Samtímis verður að hyggja að rafvæðingu hafna. Hún er talin kosta í heild um 7 milljarða kr. Í orkuskiptaáætlun ríkisstjórnarinnar er gert ráð fyrir rafvæðingu fiskimjölsverksmiðja en aðeins nefnt að kanna eigi forsendur rafvæðingar hafna. Síðara atriðið er aftur á móti ekki nefnt í fjármálaáætlun.

Áætlað fjármagn til þessa liðar er falið í 50 millj. kr. upphæð sem deilt er á fimm ár og vandséð hvernig það dugar til verulegra framfara.

Orkuskipti í flugi.

Engin markmið, aðgerðir eða viðbótarfjármunir eru nefndir í áætluninni til þessa málefnaflokks. Í orkuskiptaáætlun ríkisstjórnarinnar (nú til afgreiðslu á Alþingi) er minnst á flugvélar í flughöfnum með þeim hætti að skoða eigi hvort hindranir séu í vegi fyrir raftengingu flugvéla á stæðum eða beinlínis skrifað að flugvélum sé skylt að tengjast rafmagni á flugvöllum. Þetta atriði virðist hafa gleymst í áætluninni.

Niðurstaða.

Orkuskipti í samgöngum eru að hluta með metnaðarfullum markmiðum til næstu fimm ára er verða að teljast að mestu vanfjármögnuð af hálfu ríkisstjórnarinnar. Hingað til hafa rúmir 3 milljarðar kr. á ári gengið til þessa málefnasviðs. Viðbætur til næstu fimm ára eru of litlar og munu orkuskipti ganga of hægt verði farið eftir fjármálaáætlun.

Sveitarstjórnir og byggðamál (8).

Sveitarstjórnir.

Í fjármálaáætlun er sagt að ein stærsta áskorun þessa málefnasviðs sé þróun sjálfbærra byggðarlaga í landinu. Fjölmargt hafi áhrif þar á, svo sem þróun samgangna og fjarskipti, orkumál, þróun atvinnugreina, opinber þjónusta, mannfjöldaþróun í landshlutum, þ.m.t. framboð og menntun starfsfólks. Þá er vísað sérstaklega í byggðaáætlun og starfræktar sóknaráætlanir landshlutanna.

Eins og fram kemur í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga um fjármálaáætlun skortir hins vegar algjörlega framtíðarsýn fyrir málaflokkinn og engra aðgerða er getið sem leiða eigi til lykta það sem sagt er að unnið sé að. Í engu er getið sameiginlegra verkefna sem samkomulag er um á milli ríkis og sveitarfélaga.

Öllu verra er að framlög til sóknaráætlana til lengri tíma er ekki að finna í áætluninni. Þá vísast í kafla um samgöngumál hér að framan þegar að því kemur að uppfylla þau markmið sem þó eru sögð nauðsynleg málaflokknum er að sveitarstjórnarmálum kemur.

Ferðamál (14).

Fá mál eru jafnknýjandi varðandi úrbætur og ferðamálin. Það skortir heildstæða sýn og stefnu í málaflokknum. Hluta hans er að finna undir málefnasviði atvinnu- og nýsköpunarráðuneytisins og verður ekki fjallað um hann hér. Hér hefði mátt setja fram heildstæðari nálgun á málaflokkinn.

Hér er að mestu aðeins fjallað um stjórnsýslu ferðamála og rannsóknir, þróun og nýsköpun í greininni. Engum blöðum er um það að fletta að slíkt er mikilvægt, en umfjöllunin er rýr og hugmyndir sem settar eru fram óskýrar.

Þá verður að minnast á breytingar á lögum um Framkvæmdasjóð ferðamannastaða, en eftir þær mun allt fé til framkvæmda á stöðum í opinberri eigu koma í gegnum fjárlög. Þörfin þar er um 1 milljarður kr. en samkvæmt fjármálaáætlun verða aðeins 400 millj. kr. fluttar yfir á umhverfismál til að hefja framkvæmd landsáætlunar um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegum minjum.

Sú hugsun hefur verið allt of ríkjandi þegar að uppbyggingu og vöktun ferðamanna- og náttúrustaða kemur að fjárheimildum verði að mæta með sérstökum tekjum. Það hefur hamlað uppbyggingu og gengið á náttúruna. Ríkisstjórn með metnað í þessum málum hefði spýtt duglega í og sett fjármuni í málaflokkinn með hagsmuni náttúrunnar í huga.

Frárennsli.

Mikilla úrbóta er þörf á þessu málefnasviði og hafa sveitarfélögin kallað eftir samvinnu við endurskoðun reglugerða og að því loknu uppbyggingu með hraði. Það er ekki síst knýjandi vegna fjölgunar ferðamanna.

Slíkrar vinnu sér ekki stað í fjármálaáætlun, sem er uppfull af háleitum, en almennum, hugleiðingum um nauðsyn úrbóta sem síðan virðast hafa gleymst þegar kemur að fjárheimildum.

Fastur úrgangur.

Enginn kostnaður er tilgreindur í kaflanum þegar kemur að því að ráðast í úrbætur á þessu sviði. Það bendir ekki til metnaðarfullrar áætlunar á sviði úrgangsmála sem þó er þörf á.

Niðurstaða.

Markmiðssetning er allt of rýr, ekki er einu sinni getið um samninga sem þó eru í gildi við sveitarfélögin. Háleit markmið um uppbyggingu eru meira í orði en á borði og allsendis óvíst hvernig standa á að fjármögnun. Áætlunin er metnaðarlaus og henni ber að hafna.

Alþingi, 4. maí 2017.

Ari Trausti Guðmundsson,

Kolbeinn Óttarsson Proppé.

Fylgiskjal XX.

Umsögn 2. minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar.

Fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar ber augljós merki hægrimanna þar sem áherslan er lögð á aðhald umfram þörf og samfélagsleg verkefni eru látin sitja á hakanum. Erfitt er að finna málaflokk sem ekki er veruleg þörf á að bæta í ef frá er talið Stjórnarráðið sjálft. Áætlunin ber einnig merki hugsunarleysis þar sem skattar eru hækkaðir á eina atvinnugrein sem glímir við ýmis vandamál í rekstri en skattalækkun boðuð almennt sem hefði einhvern tíma þótt varhugavert á þenslutímum.

Hvað varðar umfjöllunarefni umhverfis- og samgöngunefndar eru gríðarleg vonbrigði að ekki er gert ráð fyrir að mæta fjárþörf samgangna sem er meðal brýnustu verkefna þessa stundina. Þá er ekki gerð tilraun til að laga það ósamræmi sem er á milli samgönguáætlunar og fjármálaáætlunar með viðbótarfjármunum í samgöngumál. Einnig er ljóst að í umhverfismálum er tékkinn innstæðulaus, jafnvel þótt sex ráðherrar hafi nýlega undirritað samkomulag um áætlun í loftlagsmálum. Ekki er að sjá að gert sé ráð fyrir nauðsynlegum fjármunum til að taka á þeim vanda sem þar blasir við af neinni alvöru.

Vandi ríkisstjórnarinnar er heimatilbúinn því að markmið stjórnarinnar um að skila 1,5% afgangi af fjárlögum á sama tíma og 2% aðhald er boðað takmarkar mjög svigrúm til að fara í nauðsynleg verkefni. Í tíð ríkisstjórnar Sigmundar Davíðs Gunnlaugssonar voru þessar tölur lægri, afgangur átti að vera 1%, svo dæmi sé tekið, til að hafa aukið svigrúm til útgjalda. Það hálfa prósent sem nú er bætt við er líklega á milli 10–12 milljarðar kr. sem t.d. mætti nýta í umhverfismál og samgöngur.

Það er skoðun 2. minni hluta að til að bregðast við bráðri þörf ætti að lækka kröfuna um afgang af fjárlögum um a.m.k. 0,5 prósentustig. Utan höfuðborgarsvæðisins er vart að finna þenslu nema e.t.v. á Suðurlandi. Nýta mætti fjármunina í verkefni á landsbyggðinni þar sem ekki er þensla og takmarka þannig hættuna sem fylgir of mikilli þenslu.

Annar minni hluti gerir það að tillögu sinni að fjárlaganefnd breyti fjármálaáætluninni með þeim hætti að afgangur og aðhald verði minnkað og þeim fjármunum sem þá verða til varið í verkefni á landsbyggðinni.

Alþingi, 4. maí 2017.

Gunnar Bragi Sveinsson.

Fylgiskjal XXI.

Umsögn 3. minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar.

Umsögn þessi er veitt samkvæmt beiðni frá fjárlaganefnd um að umhverfis- og samgöngunefnd veitti umsögn um þau málefnasvið er varða nefndina.

Skv. 6. gr. laga um opinber fjármál er gagnsæi eitt af fimm grunngildum þeirra. Því kemur á óvart að í fjármálaáætlun er ekki hægt að sjá hvernig fjármagni er ætlað að skiptast milli einstakra málaflokka heldur er einungis um að ræða samtölu hvers málefnasviðs. Undirrituðum er því nokkur vandi á höndum þar sem áðurnefnt lögbundið gagnsæi skortir greinilega.

Hér á eftir fara ábendingar um ýmislegt sem betur mætti fara í þeim málefnasviðum sem undir umhverfis- og samgöngunefnd heyra. Af fyrrgreindum ástæðum verður ekki farið djúpt í öll möguleg efnisatriði, heldur skal einungis tæpt á því helsta.

08 Sveitarfélög og byggðamál.

Í greinargerð með þingsályktunartillögunni segir á bls. 168: „Ein stærsta áskorun málefnasviðsins er þróun sjálfbærra byggðalaga í landinu. Fjölmargt hefur áhrif þar á s.s. þróun samgangna og fjarskipta, orkumál, þróun atvinnugreina, opinber þjónusta, mannfjöldaþróun í landshlutum, þar með talið framboð og menntun starfsfólks. Í því skyni er mótuð byggðaáætlun og starfræktar sóknaráætlanir landshlutanna. Til að takast á við þetta er unnið að ýmsu á bæði sviði sveitarstjórnarmála og byggðamála.“

Hér skortir, eins og í flestum öðrum málefnasviðum, nákvæmari útfærslur. Eitthvað er minnst á fyrirhugaðar aðgerðir og áætlanagerð en sjaldnast minnst á tímasetningar eða fjárhæðir. Fulltrúar sveitarfélaganna hafa árum saman bent á nauðsyn þess að styrkja tekjustofna sveitarfélaganna með einhverjum ráðum. Ljóst er að útgjöld þeirra eru ekki í samræmi við tekjur. Í því sambandi má nefna þungar byrðar á borð við þjónustu við fatlaða og aldraða, fráveitumál (sérstaklega í Mývatnssveit) o.s.frv.

Ekkert er fjallað um uppbyggingu innviða á ferðamannastöðum eða hlutdeild sveitarfélaga í gistináttagjaldi og/eða virðisaukaskatti, þótt ljóst sé að að útgjöld sveitarfélaga vegna ágangs ferðamanna séu umtalsverð.

Tryggja verður að fjármagn til sóknaráætlana landshluta verði tryggt til langframa en svo virðist ekki vera samkvæmt tillögunni.

11 Samgöngu- og fjarskiptamál.

Ljóst er að þörf er á stórátaki í samgöngumálum hér á landi, jafnt í lofti, á láði og á legi. Sem dæmi má nefna að 10–12 milljarða kr. vantar til að ráða bót á uppsafnaðri viðhaldsþörf vegakerfisins. Það væri til að æra óstöðugan að tíunda hér allar þær brýnu nýframkvæmdir sem fyrir liggur að þörf er á í vegagerð hér á landi.

Hafnaframkvæmdir hafa verið vanræktar árum saman og þær þarf að bæta víða um land, ekki hvað síst með rafmagnstengingum fyrir allar stærðir og gerðir skipa svo að þau þurfi ekki að brenna olíu, bundin við bryggju, með tilheyrandi mengun.

Eðlilegt væri að flugsamgöngur innanlands yrðu skilgreindar sem hluti af almenningssamgöngum og nytu fjárstuðnings í samræmi við það. Í því samhengi mætti skoða hina svokölluðu skosku leið við niðurgreiðslu flugfargjalda fyrir heimafólk.

Samgöngustofa býr við fjársvelti og mun að óbreyttu þurfa að hætta skráningu ökutækja um mitt næsta ár. Úr þeim vanda mætti bæta með því að leyfa stofnuninni að njóta stærri hluta markaðra tekna en nú er gert.

Átaksverkefnið Ísland ljóstengt mun að öllu óbreyttu klárast árið 2022. Þar þyrfti að auka við fjárveitingar svo að hægt sé að ljúka því verkefni fyrr, enda er öflug nettenging ekki bara forsenda framfara heldur líka forsenda byggðar í landinu.

17 Umhverfismál.

Í fjármálaáætlun segir á bls. 240:

„Segja má að helstu áskoranir innan málefnasviðsins séu þrjár. Í fyrsta lagi að finna leiðir til að bregðast við þeim skuldbindingum í loftslagsmálum sem Ísland hefur undirgengist með Parísarsamkomulaginu. Í öðru lagi að tryggja sjálfbæra nýtingu lands, endurheimt vistkerfis og vernd náttúrunnar, meðal annars samfara auknu álagi vegna verulegrar fjölgunar ferðamanna er sækja landið heim. Í þriðja lagi að finna leiðir til að tryggja ásættanlegt vöktunar- og varnarstig vegna náttúruvár, en hætta á mann- og eignatjóni hefur vaxið umtalsvert bæði vegna aukins ferðamannastraums um áhættusvæði árið um kring vegna áhrifa loftslagsbreytinga á veðurfar og aukinnar skjálftavirkni í megineldstöðvum.“

Hér skortir, að hluta til, líkt og í öðrum málefnasviðum, nánari útfærslur, upplýsingar um ráðstöfun fjármagns og nákvæmari tímasetningar.

Full ástæða er til að hafa áhyggjur af umhverfismálum á Íslandi, ekki hvað síst loftslagsmálum. Skýrsla sem Hagfræðistofnun Háskóla Íslands hefur gefið út dregur upp dökka mynd af ástandinu og ekki hægt að sjá að fyrirliggjandi fjármálaáætlun geri ráð fyrir því grettistaki sem verður að lyfta í þeim málaflokki.

Auðvelt væri að draga úr losun koltvísýrings með beinum aðgerðum. Skógarbændur gætu auðveldlega plantað miklu fleiri plöntum út en nú er gert, en til gamans má nefna að núna er einungis gróðursett í eitt þúsund hektara lands á ári en fyrir efnahagshrun var gróðursett í tvö þúsund hektara á ári. Núverandi sveltistefna í skógrækt hefur gert það að verkum að flestar skógræktarstöðvar á landinu glíma við afar bágan fjárhag.

Metnaðarfyllri markmið skortir varðandi rafhleðslustöðvar fyrir bifreiðar. Samkvæmt orkuskiptaáætlun er gert ráð fyrir rúmlega 200 millj. kr. til verksins á næstu þremur árum. Þá upphæð þyrfti að tvöfalda eða þrefalda, hið minnsta, til að flýta fyrir orkuskiptum í samgöngum. Styðja þarf einnig við aðrar tegundir af umhverfisvænu eldsneyti á borð við vetni, metan, metanól og lífdísil.

Í fjármálaáætlun er hvergi minnst á fráveitumál sem er mjög bagalegt. Fjárfrekar framkvæmdir eru nauðsynlegar í þeim málum í Mývatnssveit ef koma á í veg fyrir umhverfisslys. Auk þess má benda á að seyra er vannýtt auðlind en hennar er hvergi getið í fjármálaáætlun. Úr henni mætti vinna nægilega mikið magn af áburði til að komast með öllu hjá innflutningi á tilbúnum áburði.

Alþingi, 4. maí 2017.

Einar Brynjólfsson.

Fylgiskjal XXII.

Umsögn meiri hluta utanríkismálanefndar.

Nefndin hefur að beiðni fjárlaganefndar frá 7. apríl sl. fjallað um málið. Í áætluninni er byggt á því að stjórnvöld fylgi fjármálaáætlun um opinber fjármál fyrir árin 2018–2022 sem byggð er á fyrirliggjandi fjármálastefnu fyrir árin 2017–2022 og skilyrðum hennar. Í áætluninni eru sett markmið fyrir öll málefnasvið og með því er ætlunin að skapa sem skýrast samhengi milli faglegra markmiða og þeirra fjármuna sem varið er til einstakra málefnasviða.

Fjárlaganefnd óskaði eftir að nefndin fjallaði um málefnasvið 04 Utanríkismál.

Við umfjöllun málsins fékk nefndin á sinn fund Guðlaug Þór Þórðarson utanríkisráðherra ásamt Stefáni Hauki Jóhannessyni, Unni Orradóttur Ramette, Jörundi Valtýssyni, Davíð Bjarnasyni, Sigurlilju Albertsdóttur og Haraldi Aspelund frá utanríkisráðuneyti og Valgerði Sverrisdóttir, formann þróunarsamvinnunefndar, og Hildigunni Engilbertsdóttur, starfsmann þróunarsamvinnunefndar.

Á fundum nefndarinnar var fjallað um málefnasvið utanríkismála. Málefnasviðið skiptist í fimm málaflokka: Utanríkisþjónustu og stjórnsýslu utanríkismála, utanríkisviðskipti, samstarf um öryggis- og varnarmál, þróunarsamvinnu og samningsbundin framlög vegna fjölþjóðastarfs.

Meiri hluti utanríkismálanefndar telur að hafa verði í huga hvað varðar þróunarmál að þótt aukning á framlagi Íslands til þróunaraðstoðar hafi ekki verið í samræmi við fyrri áætlanir um hlutfall af landsframleiðslu hafi framlög Íslands aukist verulega að raunvirði síðustu ár. Meiri hluti nefndarinnar telur aftur á móti mikilvægt að stefnt sé markvisst áfram að því markmiði Sameinuðu þjóðanna að veita sem nemur 0,7% af vergum þjóðartekjum til þróunarsamvinnu.

Þegar kemur að Evrópumálum telur meiri hluti nefndarinnar að stuðla þurfi að virkari þátttöku Íslands í mótun löggjafar Evrópusambandsins á vinnslustigi. Mikilvægt sé að forgangsröðun verkefna sé skýr og lítur meiri hluti nefndarinnar í því samhengi sérstaklega til árlegs lista ríkisstjórnar Íslands yfir forgangsmál fyrir hagsmunagæslu Íslands í EES-samstarfinu. Þar gegnir sendiráð Íslands í Brussel lykilhlutverki og er nauðsynlegt að tryggja nægan mannafla til þeirra verka.

Meiri hluti nefndarinnar leggur áherslu á að hugað verði að hagsmunum Íslands í kjölfar úrsagnar Bretlands úr Evrópusambandinu. Fyrirséð er að álag á sendiráð Íslands í London komi til með að aukast verulega og þarf að tryggja að í sendiráðinu sé næg sérþekking og mannafli. Þá ítrekar meiri hluti nefndarinnar mikilvægi þess að þingmenn og almenningur allur fái aðgang að EES-gagnagrunni sem settur hefur verið á laggirnar og þeir starfsmenn ráðuneyta og undirstofnana sem vinna að EES-málum hafa þegar aðgang að.

Meiri hluti utanríkismálanefndar beinir því til fjárlaganefndar að taka til skoðunar framangreind atriði við vinnslu fjármálaáætlunar fyrir árin 2018–2022.

Alþingi, 4. maí 2017.

Jóna Sólveig Elínardóttir, form.,

Birgir Ármannsson,

Bryndís Haraldsdóttir,

Sigmundur Davíð Gunnlaugsson,

Teitur Björn Einarsson,

Vilhjálmur Bjarnason.

Fylgiskjal XXIII.

Umsögn 1. minni hluta utanríkismálanefndar.

Fyrsti minni hluti utanríkismálanefndar vísar til þess að við umfjöllun málsins komu fram ákveðin álitamál í máli gesta og í innsendum umsögnum sem hér verða reifuð. Sér í lagi er um að ræða framlag Íslands til þróunarsamvinnu, stöðu íslenskrar utanríkisþjónustu og framlög til varnarmála.

Almennt.

Gagnsæi er eitt af fimm grunngildum fjármálastefnu og fjármálaáætlunar samkvæmt lögum nr. 123/2015, um opinber fjármál, sbr. 6. gr. þeirra. Því kemur á óvart að í fjármálaáætlun sé ekki hægt að sjá hvernig fjármagni er ætlað að skiptast milli einstakra málaflokka hvers málefnasviðs heldur er einungis um að ræða samtölu hvers málefnasviðs. 1. minni hluta er því nokkur vandi á höndum við þetta verkefni, þar sem greinilega skortir hið áðurnefnda lögbundna gagnsæi.

Hér á eftir fara ábendingar um ýmislegt sem betur mætti fara í þeim málefnasviðum sem undir utanríkismálanefnd heyra. Af framangreindum ástæðum verður ekki farið djúpt í öll möguleg efnisatriði heldur einungis tæpt á því helsta.

Utanríkisþjónustan.

Utanríkisþjónusta Íslands gætir hagsmuna Íslands og Íslendinga á erlendri grundu og er einn hornsteinn þess að Ísland geti talist til sjálfstæðra þjóða með sjálfstæða utanríkisstefnu. Í utanríkisráðuneytinu stendur nú yfir vinna sem snýr að endurskipulagningu á því hvernig utanríkisþjónustu Íslands skuli vera háttað. Í kjölfar efnahagshrunsins árið 2008 var nauðsynlegt að skera talsvert niður á öllum sviðum, en niðurskurðurinn á sviði utanríkismála var einna mestur. Komið hefur fram í umfjöllun nefndarinnar að skorið hafi verið niður í utanríkisþjónustunni um 30% á eftirhrunsárunum. Það er gagnrýnisvert að fjármálaáætlunin geri ekki ráð fyrir að farið verði í uppbyggingu á utanríkisþjónustunni, eins og núverandi aðstæður bjóða sannarlega upp á, og leiðréttur sá niðurskurður sem varð í kjölfar hrunsins.

Í umfjöllun nefndarinnar kom fram að fjármagn til utanríkisþjónustunnar verði ekki aukið á tímabilinu. Það þýðir að utanríkisþjónustan mun áfram þurfa að sinna sínu mikilvæga hlutverki á tímum umbreytinga í alþjóðasamfélaginu með takmörkuðu fjármagni. 1. minni hluti ítrekar mikilvægi þess að gætt verði að því að sendiráð Íslands í London verði nægilega mannað svo tryggt sé að það geti tekist á við það álag sem fylgir útgöngu Bretlands úr Evrópusambandinu. Nauðsynlegt er að sendiráðið sé fært um að tryggja stöðu Íslands í komandi úrsagnarviðræðum. Í því samhengi gagnrýnir 1. minni hluti að utanríkisráðuneytið hafi ekki fengið fjármagn til þess að manna viðbótarstöðu við sendiráðið í London heldur hafi staðan verið leyst með hrókeringum á kostnað viðveru í Strassborg.

Hvað varðar hagsmunagæslu Íslands á vettvangi Evrópska efnahagssvæðisins (EES) þá gagnrýnir 1. minni hluti að í fjármálaáætluninni standi ekki til að bæta úr hinni þröngu stöðu sendiráðs Íslands í Brussel. Sendiráðið er í senn sendiráð Íslands í Belgíu og sendiráð Íslands gagnvart Evrópusambandinu. Á vettvangi EES-samstarfsins þarf sendiráðið að sinna sambærilegri hagsmunagæslu og Norðmenn og verður því að gera þá kröfu að það sé nægilega mannað svo unnt sé að sinna því verkefni svo vel sé. Í því skyni er sláandi að einungis eru 13 stöðugildi í sendiráðinu. Til samanburðar eru 52 starfsmenn á Evrópusambandsskrifstofu Noregs og sjö starfsmenn í sendiráði Noregs gagnvart Belgíu.

Sá þröngi stakkur sem utanríkismálum er skorinn í fjármálaáætluninni er ekki í takt við hina jákvæðu stöðu í íslensku efnahagslífi. Nú er tími til að auka framlög og byggja upp utanríkisþjónustuna sem skorin var niður í kjölfar hrunsins árið 2008. Það er ekki hægt að sjá að í fjármálaáætluninni sé nokkuð gert til að koma til móts við utanríkisþjónustuna svo hún megi sinna skyldum sínum og tryggja hagsmuni Íslands og Íslendinga erlendis. Utanríkisþjónustan hefur raunar staðið sína vakt með stakri prýði í ljósi þeirra takmörkuðu fjárveitinga sem hún hefur fengið. Hinar miklu sviptingar sem verið hafa í heimsmálunum undanfarin misseri gera það að verkum að full nauðsyn er á að styrkja þær stoðir utanríkisþjónustunnar sem mest hefur mætt á. Nú er rétti tíminn til að auka við starfslið sendiskrifstofa í Washington, London og Brussel.

Öryggis- og varnarmál.

Fyrsti minni hluti utanríkismálanefndar áréttar að fjármálaáætlunin er langt frá því að vera skýr hvað varðar fjármögnun á stórframkvæmdum og mannvirkjum. Þá er alls óvíst hvort Ísland fái úthlutun úr sjóðum Atlantshafsbandalagsins til uppfærslu á ratsjárkerfi. Í því sambandi má nefna að ekki er um smáa fjárhæð að ræða heldur er talað um að fjárþörfin sé um 3,5 milljarðar kr.

Þróunarsamvinna.

Fyrsti minni hluti utanríkismálanefndar lýsir yfir áhyggjum af því að í fjármálaáætluninni sé ekki stefnt að því að fylgja þeim markmiðum sem Ísland hefur stutt á vettvangi Sameinuðu þjóðanna um að iðnríki skuli verja sem nemur 0,7% af vergri þjóðarframleiðslu (VLF) til þróunarsamvinnu. Þess í stað eru framlög bundin við 0,26% af VLF sem samrýmist ekki þeim alþjóðaskuldbindingum sem Ísland hefur gengist undir og stutt í áraraðir. Markmið fjármálaáætlunarinnar um 0,26% af VLF er skammarlega lágt og íslensku þjóðinni ekki til sóma. Ef vel stætt land eins og Ísland getur ekki stutt betur við þróunarsamvinnu á tímum uppsveiflu og hagvaxtar, hvenær er þá rétti tíminn til þess að gefa í og standa að fullu við hinar alþjóðlegu skuldbindingar? Ef Ísland vill vera þekkt fyrir að standa við orð sín á alþjóðavettvangi hlýtur þetta viðmið að verða endurskoðað. Trúverðugleiki landsins er í húfi. 1. minni hluti tekur því undir það markmið meiri hlutans um að auka þurfi fjárveitingar til þróunarsamvinnu.

Fyrsti minni hluti utanríkismálanefndar beinir því til fjárlaganefndar að taka til skoðunar framangreind atriði við vinnslu fjármálaáætlunar fyrir árin 2018–2022.

Alþingi, 5 maí 2017.

Ásta Guðrún Helgadóttir.

Fylgiskjal XXIV.

Umsögn 2. minni hluta utanríkismálanefndar.

Að beiðni fjárlaganefndar hefur utanríkismálanefnd fjallað um 4. kafla í tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022 sem fjallar um utanríkismál. 2. minni hluti tók ákvörðun um að veita fjárlaganefnd sérstaka umsögn.

Öryggis- og varnarmál.

Áður en fjallað er um einstök málefnasvið sem heyra undir utanríkismál vill 2. minni hluti gagnrýna bæði uppbyggingu áætlunarinnar og framsetningu, sem og þann þrönga tímaramma sem Alþingi er ætlaður til vinnslu málsins alls. Framsetning og uppbygging þingsályktunartillögu um fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022 er afar óskýr og óljós. Um það vitnar hörð gagnrýni fjölmargra umsagnaraðila og undir þá gagnrýni tekur 2. minni hluti. Ekkert í lögum um opinber fjármál, né aðferðafræði við mótun fjármálastefnu og fjármálaáætlana, kallar á, hvað þá réttlætir, að framsetningin sé með þeim hætti að það sé bæði erfitt að átta sig á innihaldinu og því hvaða fjármunir eiga að fara í hvern málaflokk. Á þetta ekki bara við í þeim þætti fjármálaáætlunarinnar sem snýr að utanríkismálum heldur er þetta leiðandi stef í áætluninni allri. Að auki var Alþingi ætlaður ónógur tími til umfjöllunar um þetta gríðarlega mikilvæga mál eða aðeins fáeinar vikur. Þetta ferli verður að taka til algerrar endurskoðunar og er sjálfsögð krafa að endurskoðuð fjármálaáætlun hvers árs verði lögð fram nægilega snemma til að Alþingi hafi þann tíma sem þarf til kalla eftir umsögnum og vinna að málinu með aðkomu gesta, auk úrvinnslu umsagna um málið. Þá verður að gera þá kröfu að framsetningu áætlana af þessu tagi verði gjörbreytt og upplýsingar reiddar fram með mun skýrari og gagnsærri hætti, sundurliðun talna verði fullnægjandi og samræmi ríki milli orða og talna.

Á fundi utanríkismálanefndar lagði utanríkisráðuneytið fram sundurliðuð gögn sem varða ýmsa þætti sem heyra undir málefnasvið utanríkismálanefndar. Það er verulegt umhugsunarefni að frekari sundurliðanir málaflokka séu til í ráðuneytunum en einhverra hluta vegna sé sú leið valin að birta þær ekki í fjármálaáætluninni sem verður fyrir vikið óljós og erfitt fyrir þingmenn og almenning að átta sig á stefnumótuninni. Einnig vill 2. minni hluti benda á þá óvissu sem ríkir um þær þjóðhagslegu og efnahagslegu forsendur sem lagðar eru til grundvallar fjármálaáætluninni. Bendir fjármálaráð á þetta með vel rökstuddum hætti í umsögn sinni um áætlunina. Þetta er áhyggjuefni og ber að taka alvarlega af hálfu fjármálaráðherra og ríkisstjórnarinnar allrar.

Framsetning, markmiðssetning og nýting fjármagns óskýr.

Starfsemi utanríkisráðuneytisins skiptist í fimm málefnasvið: utanríkisþjónustu og stjórnsýslu utanríkismála, utanríkisviðskipti, samstarf um öryggis- og varnarmál, þróunarsamvinnu og samningsbundin framlög vegna fjölþjóðasamstarfs.

Samkvæmt skýrslu utanríkisráðherra um utanríkis- og alþjóðamál sem lögð var fram á Alþingi 5. maí sl. er fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar grundvallarplagg í utanríkisstefnu Íslands og endurspeglar þau markmið sem eiga að nást í utanríkisstefnunni. Þrátt fyrir mikilvægi áætlunarinnar er ekki gerð grein fyrir því í einu línunni sem birt er í töflu á bls. 141 í tillögunni um heildarútgjöld ríkissjóðs til utanríkismála, hvernig þau útgjöld ríkissjóðs eiga að skiptast eða hvernig nýta eigi þann 2,1 milljarð kr. sem bæta á við málaflokkinn á næstu fimm árum. Það er fátt fast í hendi í fjármálaáætluninni varðandi það í hvað þessir fjármunir eiga nákvæmlega að renna. Slíkt er ekki boðlegt. Fjármálaáætlunin á, samkvæmt lögum um opinber fjármál, að sýna markmið, mælikvarða og aðgerðir á greinargóðan hátt. Það gerir áætlunin hins vegar ekki og vísar 2. minni hluti til vandaðrar umsagnar fjármálaráðs hvað þetta varðar þar sem óskýr stefnumótun hvers málefnasviðs er gagnrýnd.

Fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar til næstu fimm ára er því afar óskýr, með óljósa markmiðssetningu og mælikvarðar á málefnasviðum ríkisins á borð við utanríkismálin eru lítt útfærðir eða rökstuddir. Þær töflur sem eiga að sýna mælikvarða verða seint sagðar gefa glögga mynd af því hvert stefnir og er setningin „Þetta er erfitt að mæla og verður byggt á sjálfsmati“ einu upplýsingarnar sem gefnar eru. Þær örfáu tölur sem þó eru settar fram sýna ekki hvaða ár fjármunirnir verða settir í málin eða hvort ætlunin sé að dreifa þeim yfir fimm ára tímabilið og þá hvernig.

Annar minni hluti telur að þetta verði að skýra mun betur og vill sér í lagi tiltaka þann þátt sem snýr að skuldbindingu Íslands í umhverfismálum í samræmi við undirritun Parísarsamkomulagsins og þann hluta framkvæmdar hans sem fellur undir verkefnasvið utanríkisráðuneytisins og varðar ábyrgðarhluta ráðuneytisins í því að samþætta loftslagsmál í utanríkisstefnunni. Þetta á ekki hvað síst við ef Ísland ætlar að staðsetja sig meðal ríkja sem eru leiðandi í stefnumörkun í loftslagsmálum á alþjóðavettvangi eins og lýst er yfir með metnaðarfullum hætti á bls. 127 í tillögunni.

Utanríkisviðskipti.

Staðan er ögn skárri, en þó ekki viðunandi, þegar kemur að liðnum utanríkisviðskipti þar sem kveðið er á um að bæta skuli aðgengi íslensks atvinnu- og menningarlífs að erlendum mörkuðum, m.a. með fríverslunarsamningum og því að efla samkeppnishæfni íslenskra fyrirtækja. Á bls. 133 og 134 er að finna tölulegar upplýsingar sem kveða á um hækkun til þessara mála um 600 millj. kr. frá árinu 2016 til ársins 2022. 2. minni hluti tekur undir ýmsar þær aðgerðir sem leggja á áherslu á, svo sem að stuðla eigi að virkari þátttöku Íslands í mótun EES-löggjafar á fyrstu stigum, en gagnrýnir að ekki er sýnt með fullnægjandi hætti hvernig á að útdeila þessum 600 millj. kr. úr ríkissjóði, sbr. töflu á bls. 134 þar sem tímaáætlun og ábyrgðaraðilar eru tilteknir en ekki sýnt með neinum hætti hversu mikinn hluta hver aðili á að fá né heldur hversu mikla fjármuni. Þessi skortur á upplýsingagjöf er til baga og fjarri því grunnmarkmiði laga um opinber fjármál sem m.a. grundvallast á gagnsæi.

Brexit.

Útganga Breta úr Evrópusambandinu er hluti af mestu breytingum í alþjóðastjórnmálum sem eiga sér stað þessi misserin, enda risastórt, pólitískt og efnahagslegt mál og mun marka þáttaskil í sögu Evrópusambandsins. Á bls. 124 í tillögunni segir: „Eitt mikilvægasta verkefni íslenskra stjórnvalda þessi misserin er að búa í haginn fyrir viðræður um framtíðarskipan samskipta Íslands við Bretland.“ 2. minni hluti tekur undir mikilvægi þess að íslensk stjórnvöld undirbúi þetta verkefni sem best, hvort sem er á sviði viðskiptalegra og efnahagslegra samskipta eða á sviði menningarlegra samskipta, ferðaþjónustu, menntamála, vísinda og rannsókna og umhverfismála. Þrátt fyrir hversu gríðarlega mikilvægt það er að Ísland gæti að framtíðarsamskiptum við Bretland á þessum breytingatímum sér þess hvergi stað að utanríkisráðuneytið ætli sér neina fjármuni í þessa hagsmunagæslu á næstu fimm árum. Né heldur er kveðið á um hagsmunagæslu og framtíðarsamskipti í því markmiði við ESB sem þó er eitt helsta viðskiptasvæði Íslands.

Á fundi utanríkismálanefndar kom fram að fjölga ætti um eitt stöðugildi í utanríkisþjónustunni í London vegna Brexit án þess þó að til kæmi sérstök fjárveiting til þess. Hvergi er heldur að finna sérstakar fjárveitingar í starfsemi utanríkisráðuneytisins að öðru leyti og í fjármálaáætluninni er ekki hægt að sjá hvernig ráðstafa eigi fjármunum til að koma til móts við þessi verkefni eða hvort eigi að fara í tilfærslu fjármuna til að fjármagna þau.

Hernaðarmál.

Undir liðnum samstarf um öryggis- og varnarmál er engar útgjaldatölur að finna heldur aðeins hlutfallstölur á nokkrum stöðum. Þrátt fyrir að öryggis- og varnarmál eigi, samkvæmt skýrslu utanríkisráðherra um utanríkis- og alþjóðamál, að vera hryggjarstykki í íslenskri utanríkisstefnu eru hér sett fram afar óljós viðmið um hlutfall fjárveitinga og styrkja til framkvæmda hér á landi úr sjóðum Atlantshafsbandalagsins. Það eru að mati 2. minni hluta slök vinnubrögð varðandi öryggis- og varnarmál að þegar því er lýst í skýrslu utanríkisráðherra um utanríkis- og alþjóðamál að íslensk stjórnvöld muni áfram leggja sitt af mörkum til sameiginlegra varna Atlantshafsbandalagsins sé engin útfærsla eða heildstæðar útskýringar í fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar. Þrátt fyrir að framlög Íslands til NATO hafi verið aukin í tíð ríkisstjórnar Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks og boðað að svo verði áfram, þá er hvergi hægt að sjá nákvæmlega hversu mikla fjármuni Ísland sjálft ætlar sér að veita í öryggis- og varnarmál né hversu miklir fjármunir renni til ríkisstofnana á borð við Landhelgisgæsluna á næstu fimm árum. 2. minni hluti bendir á að í fjármálaáætluninni kemur ekki fram hversu miklir fjármunir renna úr sjóðum Atlantshafsbandalagsins í viðhald á ratsjárkerfum á varnarsvæðinu og hversu mikla fjármuni á að veita nákvæmlega í stórar heræfingar sem fyrirhugaðar eru á næstunni hér við land. Ekkert er tiltekið hvort og þá hversu mikið mótframlag renni til þessara auknu verkefna úr ríkissjóði Íslands.

Í fjármálaáætluninni kemur fram að fjölga eigi gistirýmum innan öryggissvæðis úr 200 árið 2016 í 300 árið 2022. Ekkert kemur hins vegar fram um hver áætlaður kostnaður sé við þessa fyrirhuguðu fjölgun gistirýma. 2. minni hluti gagnrýnir þetta og bendir jafnframt á að svokallaður gistiríkjastuðningur er í raun ekkert annað en niðurgreiðsla íslenska ríkisins á æfingaflugi orrustuvéla NATO-ríkja.

Annar minni hluti vill minna á að málaflokkur öryggis- og varnarmála er einhver mesta hít sem til er í opinberum rekstri hvarvetna á byggðu bóli. Svimandi fjárhæðir renna úr vösum almennings til framleiðenda tækjabúnaðar og verktaka sem maka krókinn í skjóli þess að vegna eðlis málaflokksins ríkir leynd um efni og innihald samninga, útboð eru takmörkuð o.s.frv. Það eru því gríðarlegir efnahagslegir hagsmunir margra áhrifaríkra afla að viðhalda háum hermálaútgjöldum í heiminum. Að mati 2. minni hluta gera íslensk stjórnvöld betur í að hafna þeirri blindu vígvæðingarhyggju sem einkennir stefnu Atlantshafsbandalagsins með áherslu á sífellda uppbyggingu og hækkun framlaga til hernaðarmála. Úrsögn úr Atlantshafsbandalaginu og uppsögn varnarsamningsins við Bandaríkin hljóta að koma til álita á tímabili fjármálaáætlunarinnar.

Þróunarmál.

Þegar kemur að þróunarmálum er sama ógagnsæið uppi á teningnum og í öðrum málaflokkum.

Í fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022 kemur fram að íslensk stjórnvöld styðji markmið Sameinuðu þjóðanna um að iðnríki skuli veita sem nemur 0,7% af vergum þjóðartekjum sínum til þróunarsamvinnu. Undir þau markmið tekur 2. minni hluti heils hugar og harmar það hvernig útgjaldaáætlun fyrir þennan mikilvæga málaflokk er háttað og er ætlað að vera næstu fimm árin samkvæmt fjármálaáætluninni.

Framlög til þróunarsamvinnu voru 0,25% af vergum þjóðartekjum árið 2016 og stefnt að því að þau verði áfram 0,25% árið 2017, hækki um 0,01% árið 2018 eða í 0,26% og haldist þannig til ársins 2022. Þessi framlög eru ekki í samræmi við siðferðislegar skyldur Íslands sem einnar ríkustu þjóðar heimsins. Þörfin fyrir alþjóðlega mannúðar- og þróunaraðstoð hefur sjaldan verið meiri í heiminum en samkvæmt upplýsingum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna eru nú yfir 65 milljónir manna á flótta undan stríði, ofsóknum, náttúruhamförum og fátækt. Flóttamannastofnunin sendi út neyðarkall til ríkja heims á þessu ári um að auka fjárframlög til mannúðarmála og þróunarsamvinnu. 2. minni hluti fordæmir þetta metnaðarleysi stjórnvalda og leggur til að umsvifalaust verði gerð áætlun um það hvernig auka megi framlög til þróunarsamvinnu í skrefum til þess að markmiðum Sameinuðu þjóðanna verði náð. Í því samhengi minnir 2. minni hluti á samþykkta þingsályktun Alþingis frá árinu 2013. Hefði þeirri þingsályktun verið fylgt hefðu framlög Íslands til þróunarsamvinnu numið 0,42% af vergum þjóðartekjum árið 2016, verið 0,5% árið 2017 og verið komin upp í viðmið Sameinuðu þjóðanna um 0,7% árið 2019. Þessi áætlun var aftengd af hálfu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks vorið 2015 og framlög dregin saman. Þessi dapurlegi samdráttur á sér áfram stað í fjármálaáætlun ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks, Viðreisnar og Bjartrar framtíðar. Ríkisstjórnin þarf að skýra fyrir almenningi og fyrir samstarfslöndum okkar í þróunarmálum gagnvart þeim skuldbindingum sem við höfum undirgengist varðandi þróunarsamvinnu hvers vegna ekki er aukið við fjárframlög til þróunarmála. Til að mynda þarf að útskýra mun betur hvers vegna loka eigi einni af sendiskrifstofum í Afríku með það að markmiði að nýta fjármuni betur, eins og fram kemur á bls. 137 í tillögunni, og hvað sú lokun þýðir fyrir yfirstandandi verkefni eða tilfærslu verkefna. Þá gagnrýnir 2. minni hluti þá framsetningu að hluti af framlagi til þróunarmála fari til verkefna hérlendis eins og bent er á í umsögn Rauða krossins um fjármálaáætlunina. Gera þarf skýran greinarmun á þeim framlögum sem fara til þróunarsamvinnu á erlendri grundu og móttöku flóttamanna og hælisleitenda á Íslandi. Ýmsar hættur steðja að í heiminum sem geta leitt til þess að öryggi ríkja sé ógnað. Því miður virðast viðbrögð þau sem lesa má út úr fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar við öryggisógnum eiga að byggjast á auknum, en þó á sama tíma óljósum, hernaðarlegum áherslum á sama tíma og íslenska ríkið heykist á því að standa við sín eigin markmið um framlög til þróunarsamvinnu. Um leið guggnar ríkisstjórnin á því að leggja meira af mörkum til að stemma stigu við misskiptingu og ójöfnuði og því ástandi sem rekur fjölda fólks frá heimkynnum sínum og eykur á ójafnvægi og óöryggi í heiminum.

Lokaorð.

Niðurstaða 2. minni hluta er sú að fjármálaáætlun ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks, Viðreisnar og Bjartrar framtíðar, bæði í heild og eins og hún snýr að utanríkismálum sérstaklega, sé algerlega óásættanleg og ófullnægjandi rammi um opinber fjármál næstu árin. Líkt og rakið hefur verið er stefnan óljós. T.d. er ekki ljóst hversu mikla fjármuni er fyrirhugað að setja í hernaðartengda þætti sem tilkomnir eru vegna veru Íslands í NATO og Ísland er fjarri því að standa við markmið Sameinuðu þjóðanna þegar kemur að framlögum til þróunarsamvinnu. Ekki á að stíga nein alvöru skref á tímabili fjármálaáætlunarinnar til að Ísland axli sína ábyrgð að fullu. Áherslur fjármálaáætlunarinnar eru því að mati 2. minni hluta kolrangar og dapurlegar. Náist ekki fram breytingar á þeim ber að hafna áætluninni.

Alþingi, 8. maí 2017.

Rósa Björk Brynjólfsdóttir.

Steinunn Þóra Árnadóttir.

Fylgiskjal XXV.

Umsögn meiri hluta velferðarnefndar.

Nefndin hefur að beiðni fjárlaganefndar frá 7. apríl sl. fjallað um málið. Í áætluninni er byggt á því að stjórnvöld fylgi fjármálaáætlun um opinber fjármál fyrir árin 2018–2022, sem byggð er á fyrirliggjandi fjármálastefnu fyrir árin 2017–2022 og skilyrðum hennar. Í áætluninni eru sett markmið fyrir öll málefnasvið og með því er ætlunin að skapa sem skýrast samhengi milli faglegra markmiða og þeirra fjármuna sem varið er til einstakra málefnasviða.

Fjárlaganefnd óskaði eftir að nefndin fjallaði um eftirfarandi málefnasvið: 23 Sjúkrahúsþjónusta, 24 Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa, 25 Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta, 26 Lyf og lækningavörur, 27 Örorka og málefni fatlaðs fólks, 28 Málefni aldraðra, 29 Fjölskyldumál, 30 Vinnumarkaður og atvinnuleysi, 31 Húsnæðisstuðningur, 32 Lýðheilsa og stjórnsýsla velferðarmála.

Við umfjöllun málsins fékk nefndin á sinn fund Óttar Proppé heilbrigðisráðherra, Þorstein Víglundsson félags- og jafnréttismálaráðherra, Ágúst Þór Sigurðsson, Dagnýju Brynjólfsdóttur, Hönnu Sigríði Gunnsteinsdóttur, Ellý Öldu Þorsteinsdóttur, Elsu B. Friðfinnsdóttur, Guðrúnu Sigurjónsdóttur, Hlyn Hreinsson, Margréti Björnsdóttur, Ólaf Darra Andrason, Sigríði Jónsdóttur, Sigrúnu Arnarsdóttur og Vilborgu Ingólfsdóttur frá velferðarráðuneytinu, Steingrím Ara Arason og Ingibjörgu K. Þorsteinsdóttur frá Sjúkratryggingum Íslands, Guðjón Bragason og Tryggva Þórhallsson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Agnesi Sif Andrésdóttur og Jón Viðar Pálmason frá Velferðarsviði Reykjavíkurborgar, Maríu Heimisdóttur og Ólaf Baldursson frá Landspítalanum, Ellen Calmon og Sigríði Hönnu Ingólfsdóttur frá Öryrkjabandalagi Íslands, Önnu Gunnhildi Ólafsdóttur frá Geðhjálp, Jónas Guðmundsson og Svanhvíti Jakobsdóttur frá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, Lilju Stefánsdóttur og Ófeig Þorkelsson frá Landssamtökum heilbrigðisstofnana, Árna Múla Jónasson frá Þroskahjálp, Sigurð Jónsson frá Landssambandi eldri borgara, Önnu Guðmundu Ingvarsdóttur, Hermann Jónasson og Rut Hreinsdóttur frá Íbúðalánasjóði og Gissur Pétursson frá Vinnumálastofnun. Bjarni Smári Jónasson, Ragnheiður Halldórsdóttir, Sólveig Tryggvadóttir og Sigurður Sigurðsson frá Sjúkrahúsinu á Akureyri voru á símafundi.

Almennt um fjármálaáætlun og aðkomu fastanefnda.

Meiri hlutinn styður markmið fjármálaáætlunar.

Stærstu útgjaldaliðir ríkissjóðs fara til velferðarmála og því er ljóst að málefnasvið velferðarnefndar eru gríðarlega stór og viðamikil. Í ljósi skamms frests fastanefnda þingsins til þess að skila umsögn um málið til fjárlaganefndar hafði nefndin ekki kost á að kafa djúpt ofan í hvert málefnasvið fyrir sig. Nefndin lagði engu að síður áherslu á nokkra þætti og endurspeglar umsögn þessi það. Meiri hlutinn vill því koma því á framfæri að æskilegt er að í framtíðinni komi fjármálaáætlun mun fyrr fram og að jafnvel verði kveðið á um að hún komi fram eigi síðar en 1. mars ár hvert. Þá hefðu fastanefndir kost á lengri umsagnartíma og fengju tækifæri til ítarlegri umfjöllunar um fjármálaáætlunina.

Fyrir nefndinni kom einkum fram gagnrýni á skýrleika og framsetningu áætlunarinnar. Meiri hlutinn tekur undir þá gagnrýni og telur að þar megi bæta úr og að sérstaklega þurfi að skilgreina betur fjárhæðir fyrir hvert málefnasvið. Ekki er ljóst hvaða fjárhæðir munu fara í hvaða verkefni og telur meiri hlutinn mikilvægt að fjárlaganefnd rýni betur í tölur og hvort þær aðgerðir sem eru settar fram í fjármálaáætlun séu framkvæmanlegar. Þá telur meiri hlutinn æskilegt að betur verði sundurliðað í fjármálaáætlun rekstrarkostnaður annars vegar og kostnaður við einstakar fjárfestingar á tilteknu málefnasviði hins vegar.

Þrátt fyrir framangreindar athugasemdir leggur meiri hlutinn áherslu á að hann hefur skilning á því að hér er verið að móta stefnu í málaflokkum en ekki að fara ofan í hvert málefnasvið fyrir sig og ákveða nákvæm útgjöld. Þegar kemur að fjárlagagerð að hausti verður farið ítarlegar ofan í tölur og hver málefnaflokkur rýndur sérstaklega með tilliti til þess.

Áherslur velferðarnefndar.

Meiri hlutinn lýsir yfir ánægju með þá aukningu útgjalda til velferðarmála sem gert er ráð fyrir á tímabilinu. Að mati meiri hlutans er sérstaklega mikilvægt að mörkuð verði heildstæð framtíðarsýn í heilbrigðisþjónustu á Íslandi. Margir þættir spila þar saman sem munu hafa jákvæð áhrif á útgjöld til heilbrigðismála, einkum á málefnasvið 23 Sjúkrahúsþjónusta, 24 Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa, 25 Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta, 26 Lyf og lækningavörur og 32 Lýðheilsa og stjórnsýsla velferðarmála. Lækkun greiðsluþátttöku sjúklinga, lýðheilsustefna, geðheilbrigðisstefna og forvarnir ásamt fleiru spilar saman og hefur áhrif hvert á annað. Meiri hlutinn leggur einnig áherslu á að lýðheilsa, forvarnir og eftirlit munu hafa gríðarlega jákvæð áhrif á málefnasvið er varða heilbrigðisþjónustu en saknar þó frekari sundurliðunar til þessara málaflokka. Hvetur meiri hlutinn fjárlaganefnd því til að skoða það og kanna hvort unnt sé að sundurliða nánar hvaða fjárhæðir fara til þessara mála.

23 Sjúkrahúsþjónusta.

Málefnasvið 23 skiptist í þrjá málaflokka sem eru sérhæfð sjúkrahúsþjónusta, almenn sjúkrahúsþjónusta og erlend sjúkrahúsþjónusta. Nefndin skoðaði sérstaklega málaflokkinn sérhæfð sjúkrahúsþjónusta sem veitt er af Landspítalanum og Sjúkrahúsinu á Akureyri.

Meiri hlutinn er almennt ánægður með þær áherslur og markmið sem sett eru fram í tengslum við málefnasviðið sjúkrahúsþjónustu. Meiri hlutinn fagnar þeim meginmarkmiðum og aðgerðum sem hafa verið sett fram og telur þau vel skilgreind og framkvæmanleg.

Meiri hlutinn bendir á að gert er ráð fyrir 16 milljarða kr. hækkun í málaflokkinn á tímabilinu sem er til bóta. Vissulega fer stór hluti þessarar hækkunar í uppbyggingu nýs Landspítala en meiri hlutinn fagnar þessari mikilvægu og þörfu hækkun fjárframlaga til málaflokksins. Engu að síður telur meiri hlutinn að skýra þurfi betur sundurliðun á milli rekstrarkostnaðar annars vegar og kostnaðar við einstakar fjárfestingar á tilteknum málefnasviðum hins vegar. Nefndin kallaði eftir slíkri sundurliðun og mælir með að fjárlaganefnd kafi sérstaklega ofan í þá sundurliðun og nýti hana við fjárlagagerð að hausti.

Á opnum fundi velferðarnefndar með Landspítalanum 28. apríl sl. komu fram sjónarmið um þörfina á skýrari verkefnaskiptingu innan heilbrigðiskerfisins. Í fjarmálaáætlun eru málefnasviðin vel skilgreind en ekki er ekki nægjanlega vel skilgreint hver ber ábyrgð á hvaða verkefni fyrir sig. Ekki er ljóst hver ber ábyrgð á framkvæmd og utanumhaldi á fjárhag spítalans og öðrum verkefnum. Að mati meiri hlutans þarf fjárlaganefnd því að kafa betur ofan í verkefnaskiptingu spítalans og skilgreina hana betur.

Á framangreindum fundi með Landspítalanum komu jafnframt fram athugasemdir um að við samanburð heilbrigðisþjónustu á Íslandi og heilbrigðisþjónustu annars staðar á Norðurlöndum hafi fjármálaráðuneytið notað gögn frá OECD sem byggjast á ríkisreikningum landanna. Þá kom fram að almennt sé notaður svokallaður SHA-staðall (e. System of Health Accounts) sem komi fram í skýrslum OECD, Health at a Glance. Meiri hlutinn telur ekki ljóst hvers vegna fyrrnefnd gögn voru notuð til samanburðarins í stað hinna síðarnefndu og beinir því til fjárlaganefndar að skoða það sérstaklega. Meiri hlutinn treystir því að fjárlaganefnd geti komist að viðunandi niðurstöðu um hvaða gögn skuli nota við slíkan samanburð.

Í McKinsey-skýrslunni frá september 2016 er á bls. 9 fjallað um svokölluð greiningartengd hópgildi (e. diagnosis-related group) sem eru notuð til að mæla umfang veittrar heilbrigðisþjónustu. Meiri hluti nefndarinnar leggur áherslu á að Landspítalinn fari eftir þeim tillögum og leiðbeiningum sem fram koma í McKinsey-skýrslunni með tilliti til hagkvæmari nýtingar á almannafé. Mikilvægt er að fé sem rennur til Landspítala sé nýtt á sem hagkvæmastan hátt og því telur meiri hlutinn mikilvægt að slík hagkvæmni sé höfð í huga við rekstur og fjárfestingar spítalans.

Á framangreindum fundi með Landspítalanum kom einnig fram að launakostnaður sé um 70% af rekstrarkostnaði spítalans og að meiri hluti þess komi til vegna yfirvinnu sem sé komin til vegna manneklu. Meiri hlutinn leggur áherslu á mikilvægi þess að unnið verði að áætlun um mönnun innan spítalans til að tryggja hagkvæmari rekstur. Líkt og fram kemur í 1. kafla McKinsey-skýrslunnar um áætlanagerð og afköst er þörf á virkari stjórnun afkasta kerfisins jafnframt því að skýra betur forgangsverkefni Landspítalans. Meiri hlutinn tekur undir þessar athugasemdir í skýrslunni.

24 Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa.

Starfsemi málefnasviðsins skiptist í fjóra málefnaflokka, þ.e. heilsugæslu, sérfræðiþjónustu og hjúkrun, sjúkraþjálfun, iðjuþjálfun og talþjálfun og að lokum sjúkraflutninga.

Meiri hlutinn telur markmið málefnasviðsins vel skilgreind og útfærð og að ljóst sé af framtíðarsýn hvernig málin muni þróast á tímabilinu. Meiri hlutinn fagnar þeim auknu fjárframlögum sem gert er ráð fyrir í málaflokkinn en á tímabilinu er gert ráð fyrir 27,5% hækkun útgjalda.

Meiri hlutinn leggur áherslu á mikilvægi eflingar heilsugæslunnar sem mun hafa gríðarleg áhrif á málefnasvið 23. Efling heilsugæslunnar mun í heild sinni draga úr álagi og kostnaði Landspítalans og í því hlýtur að felast mikill þjóðhagsávinningur. Hið nýja greiðsluþátttökukerfi, sem tók gildi 1. maí sl., er einnig stór hluti af því að styðja við áframhaldandi eflingu heilsugæslunnar og þar með þjónustu við sjúklinga. Þá er ljóst að lýðheilsa, forvarnir og eftirlit munu einnig hafa mikil áhrif á verkefni innan þessa málefnasviðs og því telur meiri hlutinn mikilvægt að þeir þættir verði efldir. Í nýútgefinni skýrslu ríkisendurskoðunar um Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins koma fram ábendingar á bls. 5 og 6 til Heilsugæslunnar um hvernig bæta megi reksturinn og nýta betur þá fjármuni sem fara til hennar. Meiri hlutinn beinir því til fjárlaganefndar að hún taki þessa skýrslu til gagngerrar skoðunar til að greina hvar innan heilsugæslunnar fénu sé best varið.

Engu að síður lýsir meiri hlutinn yfir áhyggjum af því að þarfagreining virðist ekki hafa átt sér stað við mótun verkefna innan þessa málefnasviðs. Engar tölulegar upplýsingar virðast liggja að baki aðgerðum á málefnasviðinu þrátt fyrir að ljóst sé að þær þurfi að fjármagna á einhvern hátt. Leggur meiri hlutinn því áherslu á að slík þarfagreining fari fram.

Þá telur meiri hlutinn mikilvægt að unnin verði heildstæð stefna varðandi utanspítalaþjónustu, sem einkum tekur til sjúkraflutninga. Slík þjónusta virðist oft verða útundan þegar heilbrigðisþjónusta er til umræðu. Markmið málaflokksins um sjúkraflutninga er skilgreint á þann veg að sjúklingar skuli eiga greiðan aðgang að sjúkraflutningum óháð búsetu. Tekið er fram að aukning sjúkraflutninga á landi kalli á aukna mönnun og meiri menntun þeirra sem sinna sjúkraflutningum. Meiri hlutinn lýsir yfir áhyggjum af því að ekki er nægilega vel skilgreint hvaða fjármagn skuli fara í þennan málaflokk og telur þar af leiðandi þetta markmið ekki nægjanlega mælanlegt. Hvetur nefndin fjárlaganefnd til að skoða breytingar á fjármálaáætlun með tilliti til þess.

Í framhaldi af framangreindu lýsir meiri hlutinn yfir áhyggjum af því að ekkert er minnst á sjúkraþyrlur í þessu samhengi. Meiri hlutinn er meðvitaður um það fjármagn sem fjármálaáætlunin gerir ráð fyrir í uppbyggingu þyrluþjónustu Landhelgisgæslunnar en vill koma því á framfæri að það sé ekki það sama og uppbygging þjónustu sjúkraþyrla. Þennan hluta áætlunarinnar er þar af leiðandi einnig erfitt að mæla þar sem hvergi kemur fram hvaða fjárhæðir skuli fara í þennan hluta málaflokksins.

25 Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta.

Málefnasviðið hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta skiptist í tvo málaflokka, annars vegar hjúkrunar-, dvalar- og dagdvalarrými og hins vegar endurhæfingarrými.

Meiri hlutinn telur markmið og áherslur þessa málefnasviðs vel skilgreind og að mælikvarðar og viðmið séu vel skiljanleg. Vel er skilgreint hver fjölgun hjúkrunarrýma verður á tímabilinu auk þess sem ljóst er hvernig styttingu biðtíma er háttað. Framtíðarsýn málefnasviðsins er sett fram til að heildstæð stefna í heilbrigðishluta þjónustunnar sé í brennidepli. Uppbygging á þessu málefnasviði mun einnig draga úr álagi á Landspítala sem mun hafa þær afleiðingar að útgjöld spítalans minnka. Uppsöfnuð aukning fjárframlaga til þessa málaflokks á tímabilinu er 10,9% og lýsir meiri hlutinn yfir ánægju með þá aukningu.

26 Lyf og lækningavörur.

Starfsemi málefnasviðsins skiptist í þrjá málaflokka en þeir eru lyf og lækningavörur, lækningatæki og hjálpartæki.

Meiri hlutinn lýsir yfir ánægju sinni með að eftir lækkun fjárframlaga til málaflokksins á árunum 2015–2017 sé gert ráð fyrir verulegri aukningu á árunum 2018–2022. Þá má benda á að styrking krónunnar getur haft jákvæð áhrif innan þessa málefnasviðs. Kostnaður vegna lyfja og lækningavara endurspeglast af kostnaði við innflutning og ljóst er að sterkari gjaldmiðill getur haft áhrif til lækkunar á verði til neytenda.

27 Örorka og málefni fatlaðs fólks.

Málefnasviðið örorka og málefni fatlaðs fólks skiptist í fimm málaflokka, þ.e. bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar, bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, málefni fatlaðs fólks, aðrar örorkugreiðslur og jöfnun á örorkubyrði almennra lífeyrissjóða.

Meiri hlutinn fagnar því sérstaklega að jafna eigi mismunandi örorkubyrði almennra lífeyrissjóða frá árinu 2007 í samræmi við lög nr. 113/1990, um tryggingagjald. Jafnframt lýsir meiri hlutinn yfir ánægju sinni með fyrirætlanir um einfaldara, sveigjanlegra og gagnsærra örorkulífeyriskerfi almannatrygginga þar sem lagt verður til að bótaflokkar verði sameinaðir og að allar aðrar tekjur lífeyrisþega hafi sömu áhrif á fjárhæð bótanna án tillits til tegundar teknanna.

Meiri hlutinn fagnar því að fram sé komið frumvarp sem lögfestir NPA enda er með því stigið gríðarlega mikilvægt framfararskref. Hins vegar þarf að huga betur að útfærslu, fjármagni og aðkomu sveitarfélaga að henni. Einnig telur meiri hlutinn þörf á að hugað verði að starfsgetumati og starfsendurhæfingu öryrkja í áætluninni og hvaða fjármuni skuli leggja til þess. Ljóst er að fjölgun öryrkja á vinnumarkaði myndi leiða til minni útgjalda til málaflokksins. Meiri hlutinn leggur því til að fjárlaganefnd hugi sérstaklega að starfsgetumati og starfsendurhæfingu innan þessa málaflokks.

28 Málefni aldraðra.

Undir þetta málefnasvið falla þrír málaflokkar, þ.e. bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar, bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð og þjónusta við aldraða og aðrar greiðslur.

Meiri hlutinn fagnar þeim markmiðum sem sett eru fram undir þessu málefnasviði og telur aðgerðir vel skilgreindar. Markmiðin um aukna atvinnuþátttöku aldraðra og möguleika á sveigjanlegum starfslokum annars vegar og um hækkun heildartekna ellilífeyrisþega hins vegar telur meiri hlutinn að muni hafa jákvæð áhrif til lækkunar útgjalda innan málaflokksins lífeyrir aldraðra.

29 Fjölskyldumál.

Málefnasviðið skiptist í sjö málaflokka, en þeir eru barnabætur, fæðingarorlof, bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, stuðningur við einstaklinga með fjölskyldur og börn, bætur til eftirlifenda, bætur vegna veikinda og slysa og málefni innflytjenda og flóttamanna. Síðasti málaflokkurinn heyrir undir allsherjar- og menntamálanefnd og því ræddi nefndin ekkert um hann.

Meiri hlutinn fagnar þeim markmiðum og þeirri framtíðarsýn sem er mörkuð á þessu málefnasviði. Hins vegar er ekki nægjanlega vel skilgreint hvernig sporna skuli við fátækt og engar fjárhæðir nefndar í því samhengi. Þau fjárframlög sem gert er ráð fyrir á tímabilinu endurspegla einkum hækkun greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og því telur meiri hlutinn erfitt að átta sig á hvaða önnur verkefni verða sett á oddinn.

30 Vinnumarkaður og atvinnuleysi.

Starfsemi málefnasviðsins skiptist í tvo málaflokka, annars vegar vinnumál og atvinnuleysi og hins vegar vinnumarkað. Meiri hlutinn telur markmið þessa málefnasviðs mjög góð og samræmast vel hugsun um virkni og þátttöku í samfélaginu. Meiri hlutinn bendir þó á umræðu um málefnasvið 27 í umsögn þessari þar sem fjallað er um starfsgetumat og starfsendurhæfingu og hvetur fjárlaganefnd til að skoða þessa hluta málaflokksins sérstaklega.

31 Húsnæðisstuðningur.

Undir þessu málefnasviði er einn málaflokkur sem ber sama heiti og málefnasviðið. Tekur málefnasviðið til húsnæðisstuðnings hins opinbera við ólík búsetuform og er ætlað að stuðla að því að landsmenn hafi raunverulegt val um búsetuform og öryggi í húsnæðismálum í samræmi við þarfir hvers og eins. Undir málaflokkinn falla vaxtabætur, stuðningur til kaupa á fyrstu íbúð, húsnæðisbætur og leiguíbúðir. Meiri hlutinn telur að framtíðarsýn þessa málefnasviðs megi setja fram á skýrari og skiljanlegri hátt og að markmiðin megi skilgreina betur.

32 Lýðheilsa og stjórnsýsla velferðarmála.

Starfsemi þessa málefnasviðs skiptist í þrjá málaflokka, í fyrsta lagi lýðheilsu, forvarnir og eftirlit, í öðru lagi jafnréttismál og í þriðja lagi stjórnsýslu velferðarmála.

Meiri hlutinn telur vel skilgreint á þessu málefnasviði hvaða fjármunir skulu fara í aðgerðir og hvaða fjármunir skulu fara í rekstur. Meiri hlutinn telur lýðheilsu, forvarnir og eftirlit gríðarlega mikilvægar stoðir innan heilbrigðiskerfisins og að aukin fjárframlög til þessa málaflokks geti haft áhrif á lækkun útgjalda á öðrum málefnasviðum, t.d. hvað varðar sjúkrahúsþjónustu. Meiri hlutinn beinir því til fjárlaganefndar að þessi málaflokkur verði sérstaklega skoðaður og greindur svo fjármunir nýtist sem best.

Alþingi, 5. maí 2017.

Nichole Leigh Mosty, form.,

Birgir Ármannsson,

Hildur Sverrisdóttir,

Jóna Sólveig Elínardóttir,

Vilhjálmur Árnason.

Fylgiskjal XXVI.

Umsögn 1. minni hluta velferðarnefndar.

Áður en tekin verða til umfjöllunar þau málefnasvið sem heyra undir velferðarnefnd í fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022 verður að fara nokkrum orðum um forsendur áætlunarinnar og þann ramma sem unnið er með. Einnig er óhjákvæmilegt að fara nokkrum orðum um uppbyggingu áætlunarinnar og framsetningu, sem og að gagnrýna þann þrönga tímaramma sem Alþingi er ætlaður til vinnslu málsins.

Góður mælikvarði á forsendurnar til að skoða í upphafi er sú áformaða þróun samneyslu sem hlutfalls af vergri landsframleiðslu sem áætlunin byggist á. Á mynd á bls. 16 í greinargerð tillögunnar sést hvernig hlutfall samneyslunnar af vergri landsframleiðslu fer lækkandi ár frá ári út áætlunartímann og endar undir meðaltali sl. 25 ára. Slík þróun er algerlega fráleit og nægir að benda á tvennt í því sambandi: breytta aldurssamsetningu þjóðarinnar og óumdeilanlega þörf fyrir meiri fjármuni inn í heilbrigðis- og umönnunarkerfið af þeim sökum. Hitt er gríðarmikil uppsöfnuð þörf fyrir uppbyggingu innviða eftir þau erfiðleikaár sem að baki eru.

Þrátt fyrir að reynt sé með ýmsum mishæpnum æfingum að fegra veruleikann sem tillaga ríkisstjórnar hægri flokkanna að fjármálaáætlun birtir sjá flestir fljótt í gegn um það. Vonbrigðin berast til Alþingis úr öllum áttum. Almennt fer því fjarri að væntingum almennings um að nú hafi skapast efnahagslegar aðstæður til að hefja þróttmikið uppbyggingarskeið á Íslandi sé mætt. Áætlunin er einnig í hróplegu ósamræmi við málflutning flestra ef ekki allra flokka og framboða sem kynntu áherslur sínar fyrir kosningar sl. haust, en þar stóð áherslan á uppbyggingu innviða og stórsókn í þágu heilbrigðis- og menntakerfis upp úr.

Hér á eftir verður farið yfir þau málefnasvið sem eru á verksviði velferðarnefndar en þar eru einmitt undir nokkrir stærstu útgjaldaflokkar hins opinbera, svo sem heilbrigðismál, almannatryggingar, fjölskyldumál, húsnæðismál o.s.frv.

Rétt er einnig að benda á að þótt málefni sveitarstjórnarstigsins sem slík heyri undir aðra fagnefnd þingsins skiptir afkoma sveitarfélaganna miklu máli fyrir þróun velferðarsamfélagsins á Íslandi. Sveitarfélögin fara með og bera ábyrgð á mikilvægum málaflokkum nærsamfélagsins og þar með velferðarsamfélagsins í heild. Sveitarfélögin sjálf hafa lýst þann afkomugrundvöll sem þeim er ætlaður óraunhæfan, bæði í fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar og þar með einnig í þessari fjármálaáætlun. Sú staða er mikið áhyggjuefni frá sjónarhóli velferðarsamfélagsins. Beinir 1. minni hluti velferðarnefndar því til fjárlaganefndar að gaumgæfa þann þátt málsins og leggja til breytingar á áætluninni þannig að afkomuhorfur sveitarfélaganna verði raunhæfar og fullnægjandi.

Uppbygging áætlunarinnar og framsetning.

Uppbygging tillögu til þingsályktunar um fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022 og framsetning efnis hefur sætt harðri gagnrýni fjölmargra umsagnaraðila og undir þá gagnrýni tekur 1. minni hluti velferðarnefndar. Ekkert í lögum um opinber fjármál né aðferðafræði mótunar fjármálastefnu og áætlana kallar á eða réttlætir að framsetningin sé með þeim hætti að það sé beinlínis erfitt að átta sig á innihaldinu. Það er t.d. gert með því að slá öllu saman í heildartölur án þess að birta skýr fylgigögn með sundurliðunum.

Velferðarnefnd óskaði í upphafi vinnu sinnar eftir því á fundi með velferðarráðuneytinu að fá send grunngögn og frekari sundurliðanir, svo sem á um hvaða fjármunum stæði til að verja í byggingar, tækjakaup og búnað, sérverkefni og í almennan rekstur á hverju málefnasviði. Skemmst er frá því að segja að nánast engin slík gögn hafa borist.

Við þetta bætist að Alþingi er ætlaður alls ófullnægjandi tími til umfjöllunar um þetta mikilvæga mál. Aprílmánuður var að þessu sinni sundurslitinn með páskahléi og hefur virkur tíma fagnefndanna til vinnu að málinu því verið allt of naumur, aðeins fáeinar vikur. Þetta verður að taka til endurskoðunar og virðist einboðið að fjármálaáætlun hvers árs verði að leggja fram í síðasta lagi 1. mars þannig að Alþingi hafi að lágmarki þrjá mánuði hverju sinni til vinnu að málinu. Þá verður að gera þá kröfu að framsetningu áætlana af þessu tagi verði gjörbreytt og upplýsingar reiddar fram með skýrum og gagnsæjum hætti, sundurliðun talna verði fullnægjandi og samræmi milli orða og talna.

Almennt hefur það ekki þótt gott bókhald að grauta öllu saman, þ.e. fjárfestingum eða stofnkostnaði, sérverkefnum, tilfærslum og rekstri. Hvergi blasir þetta eins átakanlega við og í tengslum við sjúkrahúsþjónustu eins og nánar verður farið yfir hér á eftir. Sú málsvörn að fjármálaáætlun eigi að snúast um stóru myndina, heildartölurnar til einstakra málefnasviða, heldur ekki og breytir engu um að það verður að vera hægt að greina hvað liggur á bak við heildartölurnar. Hvað fer í húsbyggingar, hvað fer í tækjakaup, hvað í sérstök átaksverkefni hvort sem þau eru tímabundin eða varanleg. Í tilviki sjúkrahúsþjónustunnar getur verið um að ræða átak til að bæta mönnun, stytta biðlista, vinna á fráflæðisvanda, taka inn ný tæki, viðhald og endurbætur á húsnæði o.s.frv. En að lokum, og að slíku frádregnu, hljóta að standa eftir fjárveitingar til reglubundins reksturs. Vegna þess hvernig áætlunin er sett fram hefur hins vegar reynst þrautin þyngri að lesa í tölurnar að þessu leyti eins og nánar verður, eftir atvikum, komið að í umfjöllun um einstök málefnasvið.

Fjármálaráð kemur inn á þann vanda sem þetta skapar í álitsgerð sinni, en þar segir m.a. á bls. 26 að nokkuð vanti upp á að framlögð fjármálaáætlun uppfylli skilyrði um gagnsæi. Og síðan segir:

„Þannig eru fjárveitingar til málefnasviða ekki aðgreind í fjárfestingu og rekstur. Þá kemur ekki skýrt fram hvernig ætlunin er að mæta uppsafnaðri fjárfestingarþörf, eftir samdrátt í opinberri fjárfestingu síðustu ára og hver skipting er milli nýfjárfestinga og viðhalds.“

Æfingar af þessu tagi, þ.e. að gera mönnum erfitt fyrir að lesa í og greina sundur innihaldið, eru engum til góðs og hjálpa ekki til við að festa vandaða áætlangerð og öguð vinnubrögð í sessi. Innistæðulausar fegrunaraðgerðir eins og þær að láta heildarmyndina líta betur út með því að blanda saman fjárfestingum og rekstri í framsetningu hefna sín fljótt. Ef menn sjá ekki í gegn um það strax, þá gerist það a.m.k. þegar miklu dapurlegri veruleiki birtist mönnum í því eiginlega rekstrarfé sem þeir fá þegar sundurliðaðar fjárheimildir birtast.

23 Sjúkrahúsþjónusta.

Sennilega er málefnasvið 23 Sjúkrahúsþjónusta sá þáttur þessarar fjármálaáætlunar sem mestum vonbrigðum veldur þegar glímt hefur verið við að ráða í það sem á bak við tölurnar felst. Er þá ekki gert lítið úr hraklegri útkomu háskóla- og framhaldsskólastigsins, þeim vanda sem áframhaldandi sveltistefna í vegamálum skapar o.s.frv. En væntingar landsmanna og þeirra sem starfa innan hinnar sérhæfðu opinberu heilbrigðisþjónustu voru um annað og meira en áframhaldandi þrengingar í rekstri og á köflum beinan niðurskurð. Nægir að vísa í þeim efnum til málflutnings í aðdraganda kosninga sl. haust og kröfu hátt í 90 þúsund landsmanna í undirskriftasöfnun um meira fé til heilbrigðismála í fyrra.

Málefnasvið 23 birtir líka í hnotskurn ágallana á framsetningu áætlunarinnar. Sú staðreynd að öllu er slengt saman í heildartölur, fjárveitingum til nýbygginga, tækjakaupa, viðhalds, sérverkefna og svo reksturs gerir erfitt um vik að greina hver hin raunverulega staða er eða verður þegar kemur að grunnrekstri. 1. minni hluti velferðarnefndar telur þó eftirfarandi atriði liggja fyrir:

1. Einungis er gert ráð fyrir 338 millj.kr. í raunaukningu til almenns reksturs á árinu 2018 frá því sem er á yfirstandandi ári. Til sjúkrahúsþjónustu (undir málefnasviðið fellur sérhæfð sjúkrahúsþjónusta, almenn sjúkrahúsþjónusta og erlend sjúkrahúsþjónusta) eru veittar 82.999 millj. kr. samkvæmt fjárlögum á árinu 2017 en talan fer í 83.337 millj. kr. á árinu 2018 samkvæmt áætluninni. Dregur það skammt til að mæta 10 milljarða kr. uppsafnaðri viðbótarfjárþörf Landspítalans til rekstrar, nauðsynlegra tækjakaupa og annars stofnkostnaðar samkvæmt áætlun sem spítalinn vann að ósk ráðuneytisins á undirbúningsstigi.

Samkvæmt upplýsingum sem fram komu á fundi velferðarnefndar með stjórnendum Sjúkrahússins á Akureyri var sambærilegt mat þeirra að sjúkrahúsið vantaði um 370 millj. kr. Sem sagt, Sjúkrahúsið á Akureyri þyrfti 32 millj. kr. í viðbót við alla raunaukningu liðarins í heild til að vera sæmilega sett á næsta ári.

2. Þegar kemur að framkvæmdum og fjárfestingum innan geirans er vissulega gert ráð fyrir umtalsverðum fjármunum til uppbyggingar og er þá átt við að þegar ákveðin og hafin uppbygging nýs Landspítala við Hringbraut haldi áfram. En einnig þar miðar hægar en margir hafa ugglaust átt von á. Til þess að unnt verði að ljúka uppbyggingu meðferðarkjarna og rannsóknarhúss við Hringbraut, búa þau hús tækjum og endurnýja og breyta samhliða því eldra húsnæði sem áfram verður nýtt vantar 13 milljarða kr. inn í áætlunina. Þar til viðbótar vantar um 6,5 milljarða kr. eigi áform um nýja og bráðnauðsynlega legudeild við Sjúkrahúsið á Akureyri og lagfæring á eldra húsnæði því tengd að verða að veruleika. Það vantar því rétt tæpa 20 milljarða kr. til þess að hægt verði að ljúka þessum brýnu verkefnum á sviði sérhæfðrar sjúkrahúsþjónustu í landinu innan áætlunartímans.

3. Á bls. 291 eru sett fram markmið, mælikvarðar og aðgerðir hvað þróun sérhæfðrar sjúkrahúsþjónustu varðar. Þar er markmið tvö að sérhæfð sjúkrahúsþjónusta á Íslandi standist samanburð við sambærileg sjúkrahús á Norðurlöndum.

Vandséð er, í ljósi þess sem að framan greinir, að við munum færast nær því að uppfylla þetta markmið á áætlunartímanum, hvað þá ná því. Fyrir liggur að fjárveitingar til Landspítalans eru næstum helmingi minni en til samanburðarsjúkrahúsa annars staðar á Norðurlöndunum og er sá samanburður í aðalatriðum staðfestur í McKinsey-skýrslunni margumtöluðu.

Samkvæmt gögnum sem ekki verða hrakin (ríkisreikningum og endurskoðuðum ársreikningum Landspítalans) er Landspítalinn nú rekinn fyrir svipað og ef eitthvað er heldur minna fjármagn og var í upphafi aldarinnar mælt á föstu verðlagi. Hlýtur að mega telja það kraftaverki líkast að spítalanum skuli takast að halda hlutunum gangandi með þó þeim hætti sem raun ber vitni í þessu ljósi. Þarf í því sambandi að hafa í huga það sem breyst hefur í starfsumhverfi spítalans síðan um aldamót. Má þar nefna almenna fólksfjölgun og sérstaklega fjölgun aldraðra, framþróun í lækningatækjum og lyfjum sem kostar sitt að reyna að halda í við, stóraukið álag á spítalann eins og heilbrigðisþjónustuna alla vegna fjölgunar ferðamanna og dreifðan, óhagkvæman og í stórum stíl heilsuspillandi húsakost sem sífellt verður erfiðara að nýta í nútímalegri sérhæfðri sjúkrahússtarfsemi. Þá bætir ekki úr skák svonefndur og viðvarandi fráflæðis- eða útskriftarvandi. Þ.e. að drjúgur hluti legurýma er á hverjum tíma tepptur vegna hjúkrunarsjúklinga sem ekki er hægt að útskrifa því úrræði við hæfi skortir.

Fyrrgreindar staðreyndir birtast ekki síst í stórauknu álagi á starfsfólk spítalans sem afkastar nánast tvöfalt á við starfsfólk á sambærilegum sjúkrahúsum t.d. í Svíþjóð. Kostnaður við legudag er um 50% lægri á Landspítalanum í sama samanburði. Öllum má ljóst vera að þetta ástand er ekki sjálfbært, getur ekki gengið til lengdar og mun enda með ósköpum. Þessu nátengdur og vaxandi er vandi spítalans hvað mönnun snertir af skiljanlegum ástæðum, álag á starfsmenn keyrir úr hófi. Fjármálaáætlun til næstu fimm ára, sem horfir fram hjá þessum staðreyndum hvað rekstur sérhæfðrar sjúkrahúsastarfsemi varðar og gerir ekki ráð fyrir að vinna okkur a.m.k. í áttina upp til þess sem gerist annars staðar á Norðurlöndunum á efnahagslegum uppgangstímum, er til skammar.

4. Áfram virðist samkvæmt áætluninni gert ráð fyrir því að vöxtur þjónustu utan opinberu sérgreinasjúkrahúsanna verði mun meiri en innan þeirra. Þar er að vísu réttlætingin sögð sú að bregðast þurfi við veikleikum í grunninum. Á mannamáli þýðir þetta að mætt er stjórnlausri, eða í besta falli stjórnlítilli, útþenslu útgjalda utan sjúkrahúsanna sem nýtur pólitísks velvilja núverandi ríkisstjórnar rétt eins og hinnar síðustu.

Hér að framan hefur sjónum aðallega verið beint að sérhæfðri sjúkrahúsþjónustu en undir það fellur öll starfsemi Landspítalans og Sjúkrahússins á Akureyri og tekur til sín um 7/8 hluta allra fjárveitinga á liðnum. Til almennrar sjúkrahúsþjónustu telst starfsemi heilbrigðisstofnana í heilbrigðisumdæmunum önnur en heilsugæsla, þ.e. almennar lyflækningar, hjúkrun, slysamóttaka, endurhæfing og nauðsynleg stoðdeildarþjónusta. Rúmlega 8,1 milljarður kr. fellur í þennan flokk samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2017. 1. minni hluti velferðarnefndar hefur takmarkaðar upplýsingar um horfurnar fyrir þetta svið samkvæmt áætluninni eins og hún er fram sett, en benda má á að heilbrigðisstofnanirnar hafa margar glímt við erfiðan rekstur undanfarin ár og á þeim standa kröfur um bætta þjónustu frá samfélögunum sem þær þjóna. Má í því sambandi nefna óskir Heilbrigðisstofnunar Suðurlands um að styrkja fæðingarþjónustu, t.d. í Vestmannaeyjum, óskir Heilbrigðisstofnunar Austurlands um að geta betur sinnt jaðarsvæðum o.s.frv. Ljóst er að hverfandi svigrúm er samkvæmt áætluninni til að mæta slíkum óskum a.m.k. á árinu 2018, sbr. það sem áður sagði um raunaukningu til rekstrar á liðnum í heild.

24 Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa.

Stærsti liðurinn sem fellur undirheilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa er heilsugæslan, en auk þess tilheyra liðnum sérfræðiþjónusta og hjúkrun, sjúkraþjálfun, iðjuþjálfun og talþjálfun og loks sjúkraflutningar. Þótt nokkur viðleitni sé sýnd í áætluninni til eflingar heilsugæslunnar sem raunverulegs fyrsta viðkomustaðar í heilbrigðisþjónustunni, svo sem með fjölgun sálfræðinga og uppbyggingu faghópa eða teyma, þarf meira til ef hin háleitu markmið eiga að nást. Ekki verður séð hvernig þröngur fjárhagsrammi áætlunarinnar á að duga til að ná fram öllu í senn: bæta aðgengi sjúklinga að fjölbreyttri geðheilbrigðisþjónustu óháð efnahag og búsetu, auka fræðslu og stuðning við sjúklinga varðandi lífstíl og lífstílstengda sjúkdóma, lækka í áföngum hlutfall greiðsluþátttöku sjúklinga fyrir heilbrigðisþjónustu og jafna aðgengi sjúklinga um allt land að sérfræðiþjónustu og hjúkrun óháð búsetu og efnahag svo helstu markmið séu nefnd. Þau eru öll góðra gjalda verð en virðast fjarlæg í ljósi takmarkaðra fjármuna. Stærstur hluti aukningar til málaflokksins er þegar eyrnamerktur sjúkratryggingum vegna aukins kostnaðar við samninga sérgreinalækna (2 milljarðar kr. strax 2018) og svo kostnaði við upptöku nýs greiðsluþátttökukerfis (1– 11/ 2 milljarður kr.) og gæti hvort tveggja reynst vanáætlun.

Sérstaklega þarf að fara ofan í saumana á því hvort áætlunin geri kleift að standa við gefin loforð um að „þak“ í greiðsluþátttökukerfinu verði fortakslaust miðað við 50 þús. kr. á ári. Ekki verður heldur séð að fjárveitingar til liðarins, ramminn, rúmi frekari umbætur af því tagi að taka sálfræðiþjónustu, tannlæknaþjónustu, ferðakostnað o.fl. inn undir greiðsluþakið, hvað þá komast alla leið og sameina greiðslur vegna lyfja og heilbrigðiskostnaðar undir eitt, hóflegt þak. Til þess að innistæður væru fyrir slíkri framtíðarsýn þyrfti væntanlega að auka fjárframlög mun meira en um þá u.þ.b. 1, 8 millj. króna sem áætlunin gerir ráð fyrir (3,3 milljarðar kr. að frádregnum þeim 1,5 milljörðum kr. sem þakið eins og það hefur þegar verið ákveðið kostar á ársgrundvelli).

Í ljósi þess að almenn samstaða ríkir í orði kveðnu um það markmið að efla heilsugæsluna sem fyrsta viðkomustað í kerfinu og að í því felist aukin skilvirkni og sparnaður til lengri tíma litið, telur 1. minni hluti velferðarnefndar að með mun skýrari og markvissari hætti ætti að vinna að því markmiði. Þannig er engar upplýsingar að hafa í áætluninni um endurnýjun húsakosts eða nýbyggingar í þágu heilsugæslunnar. Í gögnum sem fram komu á fundi ráðuneytisins með velferðarnefnd kom fram á einum stað að gert væri ráð fyrir endurnýjun húsakosts heilsugæslu í Hlíðum. Það er vel en víðar á svæði Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins er húsakostur ófullnægandi eða sprunginn, stækka þarf heilsugæslu á Reyðarfirði, Heilsugæslan á Akureyri er að líkindum að missa húsnæði sitt á næstunni og svo mætti áfram telja. Er með endemum að engar upplýsingar skuli fylgja áætluninni um hvaða fjárfestingaáform rúmast innan áætlunarinnar á þessu sviði, sem aftur gæfi gleggri mynd af þeim fjármunum sem eftir verða til rekstrar.

Sama á við um eflingu lýðheilsuaðgerða en opinber gögn tala skýru máli um að offita er vaxandi vandamál hér á landi og henni munu tengjast stóraukin útgjöld í framtíðinni, svo sem vegna vaxandi nýgengis sykursýki 2. Hér væri því lag til að fjárfesta í hvoru tveggja í senn, auknum lífsgæðum og minni kostnaði í framtíðinni stæði metnaður manna til þess.

Loks ber að nefna að starfsemi sjúkrahótels fellur undir málefnasviðið en Landspítalinn hefur bent á að hvorki virðist gert ráð fyrir fjárveitingum til búnaðar né reksturs nýja sjúkrahótelsins í áætluninni.

25 Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta.

Undir hjúkrunar- og endurhæfingarþjónustu falla hjúkrunar- og dvalarrými, en til þeirra eru veittir 40,5 milljarðar kr. tæpum í fjárlögum yfirstandandi árs og svo er liðurinn endurhæfingarþjónusta með slétta 5 milljarða kr. á fjárlögum ársins.

Samkvæmt áætluninni er gert ráð fyrir uppbyggingu fimm nýrra hjúkrunarheimila á áætlunartímanum, þ.e. þeirra þriggja sem þegar hafði verið tekin ákvörðun um að byggja í Reykjavík, Árborg og Kópavogi á árunum 2017–2021 og tveggja í viðbót sem væntanlega fara þá af stað á síðasta ári áætlunarinnar. Samtals er þarna um að ræða 319 rými, þar af 261 nýtt, sbr. umfjöllun á bls. 68 í almennum hluta greinargerðar tillögunnar. Að vísu kemur svo fram í töflu á bls. 306 að til standi á árunum 2017–2022 að fjölga hjúkrunarrýmum um 292. Þarna er því misræmi upp á 31 hjúkrunarrými á ferðinni eftir því hvar borið er niður í plagginu. Og sennilega er einnig verið að fegra myndina, samanber það að hluti þessara rýma verður í besta falli í byggingu við lok áætlunarinnar.

Vandinn er einnig sá að þessi fjölgun mætir aðeins um helmingi af áætlaðri viðbótarþörf fyrir hjúkrunarrými fram til ársins 2020. Þegar horft er til hraðvaxandi fjölda aldraðra og fráflæðis- eða útskriftarvandi sérgreinasjúkrahúsanna er einnig hafður í huga virðist því fara fjarri að áætlunin gefi tilefni til að álykta að ástandið fari batnandi á þessu sviði næstu árin. Hljóta það að teljast mikil vonbrigði.

Þá verður ekki hjá því komist að nefna að rekstur hjúkrunarheimila á daggjöldum hefur verið mjög þungur undanfarin ár þó að nýlegur samningur bæti þar eitthvað úr. Þrátt fyrir það er staðan enn sú að fjölmargir rekstraraðilar, sveitarfélög, félagasamtök og sjálfseignarstofnanir greiða verulegar fjárhæðir með rekstrinum og hafa sumir í hyggju að skila rekstrinum af sér til ríkisins verði ekki ráðin bót á þessu. Ekki verður séð að áætlunin geri ráð fyrir svigrúmi til að rétta þessa stöðu af.

26 Lyf og lækningavörur.

Stór hluti aukningar til málefnasviðsins Lyf og lækningavörur er því miður þegar eyrnamerktur því gati eða þeirri vanáætlun sem til staðar er í gildandi fjárlögum, eða 3 milljarðar kr. af alls liðlega 9 milljarða kr. aukningu á tímabilinu. Hægt hefur á nýjan leik á upptöku nýrra lyfja og ríkir reyndar í þessum skrifuðum orðum mikil óvissa um framhaldið hvað það snertir þegar á þessu ári. Vonir eru enn sem fyrr bundnar við að hægt verði með þátttöku Íslands í auknu norrænu samstarfi að ná niður kostnaði við lyfjainnkaup og væri það vel. Staðan er eftir sem áður erfið í þessum efnum og Ísland að dragast aftur úr á nýjan leik hvað varðar innleiðingu nýrra lyfja sem þegar hafa verið samþykkt annars staðar á Norðurlöndunum.

Hér er vissulega um að ræða málaflokk þar sem auðveldlega myndast mikið bil milli væntinga og þess kostnaðar sem auðveldlega verður við ráðið. Óumflýjanlegt er þó að gera ráð fyrir verulega auknum fjármunum til þessa sviðs á komandi árum, bæði til að halda í við hraða framþróun og til að mæta vaxandi fjölda aldraðra sem hér kemur við sögu eins og á fleiri sviðum.

Svipaða sögu er því miður að segja af hjálpartækjum þótt umfang þess liðar sé mun smærra í sniðum en hvað lyfin varðar. Um hjálpartæki gildir svipað og um lyf að mikil framþróun er í gerð þeirra, notkun á einnota vörum fer vaxandi sem og notkun margs konar meðferðarhjálpartækja. Langir og í sumum tilvikum vaxandi biðlistar eftir slíkum tækjum sem stóraukið geta lífsgæði þeirra sem á þeim þurfa að halda eru dapurleg birtingarmynd veikleika í velferðarkerfinu.

27 Örorka og málefni fatlaðs fólks.

Fatlaðir og samtök þeirra hafa undanfarin ár bundið miklar vonir við innleiðingu og svo vonandi í framhaldinu lögfestingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Nú, þegar loksins er að verða af innleiðingu samningsins á Íslandi og lögð er fram fjármálaáætlun til næstu fimm ára, hefði verið æskilegt að sjá aðgerðir sem stjórnvöld hyggjast ráðast í og gagngert tengjast innleiðingunni teknar saman á einum stað. Því er ekki að heilsa í greinargerð tillögunnar um málefnasvið 27 Örorku og málefni fatlaðs fólks. Þess í stað er löngum texta varið í að fjalla um nýgengi örorku og leiðir til að auka starfsgetu og möguleika til starfsendurhæfingar. Það eru að sjálfsögðu mikilvæg viðfangsefni en mega ekki verða til þess að draga athyglina frá réttarstöðu og raunverulegum högum fatlaðra í dag.

Því miður á hið sama við hér og víðar innan velferðarsviðsins að drjúgur hluti aukningar til málaflokksins á áætlunartímabilinu er frátekinn til að mæta veikleikum í fjárlögum yfirstandandi árs. Auk þess eru 2,7 milljarðar kr. eyrnamerktir því að gera sambærilegar breytingar á greiðslufyrirkomulagi til öryrkja og gerðar hafa verið á greiðslum til ellilífeyrisþega frá og með árinu 2019 og 3,9 milljarðar kr. á ári eftir það. Þær tölur hljóta hins vegar að valda miklum vonbrigðum og einnig sú þróun í kjörum öryrkja sem áætlunin almennt virðist teikna upp. Má vísa í umsagnir Öryrkjabandalags Íslands og ASÍ í þeim efnum. Einnig veldur sérstökum vonbrigðum að umbætur í þágu öryrkja, þær litlu sem boðaðar eru, virðast eiga að bíða alveg til ársins 2019 og þá ekki að koma til framkvæmda nema að hluta til. Á meðan búa öryrkjar enn við það að framfærslutrygging þeirra sem á að nafninu til að tryggja að greiðslur þeirra haldi í við lægstu umsamin laun skerðist krónu fyrir krónu.

Til stendur að lögfesta ramma um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) og er það vel en erfitt er að átta sig á hvaða raunverulegu fjármunir eiga að fylgja. Aðeins er sagt almennt í greinargerð að framlög vegna slíkra samninga verði aukin jafnt og þétt yfir tímabilið. Frumvarp um notendastýrða persónulega aðstoð (438. mál) er nú nýkomið til velferðarnefndar að lokinni 1. umræðu. Þar er að finna í ákvæði til bráðabirgða áætlun um fjölgun NPA-samninga út áætlunartímann og er mikilvægt að tryggja að samræmi sé á milli þeirra áforma og fjármálaáætlunar þannig að fullnægjandi fjármögnun fylgi. Sá galli er á stöðu málsins að enn er óbrúaður ágreiningur milli ríkis og sveitarfélaga um kostnaðarskiptingu.

28 Málefni aldraðra.

Raunaukning fjárveitinga til málefna aldraðra er mun minni á áætlunartímabilinu en til margra sambærilegra þátta innan velferðarsviðsins og helgast það vissulega að nokkru leyti af þeirri aukningu sem varð til málaflokksins í tengslum við breytt greiðslufyrirkomulag 1. janúar sl. Aukningin gengur fyrst og fremst til að mæta áætlaðri 3% árlegri fjölgun aldraðra og til að hækka frítekjumark vegna atvinnutekna í smáskömmtum uns það hafi náð 100 þús. kr. á mánuði í lok áætlunartímans. Þá virðast innbyggð í áætlunina áhrif af áætlun um hækkun lífeyristökualdurs almannatrygginga úr 67 árum í 70 ár á 24 árum. Sú áætlun er framhlaðin þannig að fyrri tólf árin hækkar lífeyristökualdurinn um tvo mánuði á ári hverju en síðan um einn mánuð á ári eftir það í önnur tólf ár. Að meðaltali er áætlað að útgjöld lækki um 800 millj. kr. á ári af þessum sökum.

Í grófum dráttum má segja að áætlunin geri ráð fyrir óbreyttum högum aldraðra og að greiðslur til þeirra fylgi væntanlega verðlagi frá því sem nú er eftir að hækkun lágmarksgreiðslna úr 280 í 300 þús. kr. verður komin til framkvæmda frá og með ársbyrjun 2018. Vel að merkja njóta aðeins þeir aldraðir sem búa einir hækkunarinnar þar sem valið var að taka stærstan hluta hækkunarinnar gegnum heimilisuppbót. Þetta er sem sagt hvorki verra né heldur betra en það og niðurstaðan því á mannamáli að aldraðir sem reiða sig í meira eða minna mæli á greiðslur almannatrygginga um afkomu fá ekki frekari hlutdeild í batnandi þjóðarhag en orðið er.

Þá er ónefnd sú staðreynd að nú og á næstu árum fjölgar hratt þeim hópi sem kemst á eftirlaunaaldur en á takmörkuð og í sumum tilvikum nánast engin réttindi sökum skerts búsetuhlutfalls á Íslandi. Hvergi er í viðkomandi köflum áætlunarinnar að finna neina umfjöllun um málefni þessa hóps, en auðvitað verður að leita leiða til að tryggja að einnig þeir sem svona eru settir búi við mannsæmandi kjör á efri árum.

29 Fjölskyldumál.

Undir fjölskyldumál falla allmargir liðir sem allir hafa hver á sinn hátt mikil áhrif á afkomuöryggi og það umhverfi sem fjölskyldunum er búið, auk þess sem málefni innflytjenda og flóttamanna heyra undir málefnasviðið. Um kaflann má segja að þar er víða að finna í texta ágætar meiningar og velvilja en þegar kemur að fjárveitingum er eins og sambandið hafi rofnað. Þannig segir á bls. 329 í greinargerð í kaflanum um stuðning við einstaklinga, fjölskyldur og börn:

„Að minnka fátækt er eitt af markmiðunum í heimsmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna. Efla þarf ráðgjöf og fræðslu við foreldra og fagfólk, auka almennan stuðning, svo sem leikskóla frá eins árs aldri og gjaldfrjálsan grunn- og framhaldsskóla.“

Svo mörg og ágæt voru þau orð. En þegar kemur að því að finna fjárveitingar og aðgerðir sem gera ættu þetta að veruleika, t.d. sporna við fátækt, vandast málið. Fjárveitingar til málefnasviðsins aukast óverulega á áætlunartímabilinu og fara reyndar lækkandi að raungildi síðustu tvö árin. Helgast þetta af því að í málaflokknum í heild er fyrst og fremst gert ráð fyrir tveimur aðgerðum sem taka til sín nýtt fjármagn, þ.e. hækkun hámarksgreiðslna, „þaksins“, í fæðingarorlofi í áföngum úr 500 í 600 þús. kr. á mánuði og byggingu meðferðarheimilis fyrir börn og unglinga á árunum 2018–2020. Hvort um sig er kostnaður upp á um hálfan milljarð króna, þ.e. árlegur viðbótarkostnaður vegna hækkunar þaksins þegar það verður komið í 600 þús. kr. árið 2020 er hálfur milljarður og stofnkostnaður vegna meðferðarheimilisins er sama fjárhæð. Þótt hækkun hámarksgreiðslu í fæðingarorlofi úr 500 í 600 þús. kr. frá og með árinu 2020 hljómi sem nokkur úrbót má spyrja hvort það geri betur en, eða dugi jafnvel ekki til, að halda verðgildi núverandi „þaks“ miðað við líklega launaþróun í landinu á sama tíma.

Að öllu öðru leyti en þessu eru áform ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks, Viðreisnar og Bjartrar framtíðar í málaflokknum metnaðarlaus með öllu og boða afturför frekar en framþróun, t.d. hvað barnabætur snertir.

Ekki er gert ráð fyrir neinni lengingu fæðingarorlofs á öllu áætlunartímabilinu. Ekki er heldur gert ráð fyrir að sett verði „gólf“ eða lágmark í greiðslurnar, t.d. þannig að greiðslur séu aldrei lægri í fæðingarorlofi en lægstu umsamin laun (300 þús. kr. frá og með næsta ári). Hvort tveggja, lenging og lágmarksgreiðslur, var þó í tillögum starfshóps um framtíðartilhögun í fæðingarorlofsmálum sem skilaði af sér á síðasta ári. Þetta er þeim mun alvarlegra sem nú liggur fyrir að barneignir eru á hraðri niðurleið og var talan þegar árið 2015 komin niður í 1,81 barn að meðaltali á ævi hverrar konu og hafði aldrei verið lægri frá því að talningar hófust árið 1853, eins og vikið er að í greinargerð. Talan fór enn lækkandi á árinu 2016 og var þá 1,75 barn á ævi hverrar konu.

Metnaðarleysið í þessum efnum sem áætlunin ber með sér er algert. Engin viðleitni er sýnd í þá átt að brúa bilið milli fæðingarorlofs og leikskóla, nema skilja beri áður tilvitnaðan texta greinargerðarinnar þannig að sveitarfélögunum sé einum ætlað að leysa málið, þá væntanlega með því að tryggja á sinn kostnað öllum börnum í landinu leikskólapláss frá eins árs aldri. En ekki einu sinni það myndi duga til, því að fæðingarorlofið á að standa óbreytt í níu mánuðum út áætlunartímann eins og áður sagði.

Ekki er metnaðurinn meiri þegar kemur að barnabótum því þar er boðað að halda eigi áfram á sömu braut og fetuð var allt síðasta kjörtímabil. Halda á áfram að þrengja kerfið og beina greiðslum í æ ríkara mæli að allra tekjulægstu fjölskyldunum. Útgjöld til barnabóta munu því væntanlega halda áfram að dragast saman að raungildi eins og þau gerðu allt síðasta kjörtímabil en milli áranna 2013 og 2016 fækkaði þeim fjölskyldum sem fengu greiddar barnabætur um tæplega 12 þúsund. Að venju hægri aflanna eru þessi áform skreytt með orðskrípunum „einföldun og skilvirkni“. En það sem hér er á ferðinni er að verið er að hverfa frá almennum stuðningi við barnafjölskyldur, nema þá þær tekjuhæstu, sem hingað til hefur verið ætlað að jafna nokkuð aðstöðu þeirra borið saman við einstaklinga og barnlaust fólk, yfir í lítilsháttar fátækrahjálp.

Þessi bágborna frammistaða þegar kemur að málefnum barnafjölskyldna og ungs fólks er þeim mun alvarlegri sem kannanir sýna, bæði hérlendis, og í ýmsum nálægum löndum, að ungt fólk hefur dregist aftur úr eldri aldurshópum í þróun lífskjara. Einnig stöndum við frammi fyrir þeirri staðreynd að flutningsjöfnuður Íslands hvað íslenska ríkisborgara snertir er neikvæður gagnvart útlöndum þrátt fyrir að við séum á toppi mikillar efnahagslegrar uppsveiflu. Á mannamáli þýðir þetta að ungt fólk flytur í ríkari mæli frá landinu en til þess.

Ekki er heldur að sjá að vænta sé neinna framfara á mörgum öðrum mikilvægum sviðum sem falla undir málaflokkinn stuðning við einstaklinga, fjölskyldur og börn. Hér eiga t.d. í hlut Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins, þjónustu- og þekkingarmiðstöð fyrir blinda, sjónskerta og daufblinda einstaklinga og umönnunargreiðslur til foreldra langveikra eða alvarlega fatlaðra barna. Aftur gildir það sama að umfjöllun í greinargerð með tillögunni er umhyggjusöm, t.d. þar sem fjallað er um geðheilbrigðisvanda barna og ungmenna og ónógan stuðning, en fátt bitastætt þegar kemur að fjárveitingum og aðgerðum.

30 Vinnumarkaður og atvinnuleysi.

Ekki er tilefni til langrar umfjöllunar um vinnumarkað og atvinnuleysi, enda atvinnuástand gott. Athygli vekur þó að til stendur að þrengja að rétti atvinnuleitenda og stytta tímann sem þeir eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta úr núverandi 30 mánuðum niður í 24. Tillagan er fram komin án nokkurs samráðs við aðila vinnumarkaðarins og væntanlega sveitarfélögin einnig. Tillagan er rökstudd með því að til standi að veita einstaklingsmiðaða þjónustu við fólk í atvinnuleit fyrr en verið hefur. Ekki verður séð að neitt standi í vegi þess að það sé gert þó að réttindatímabilið haldist óskert. Verði þessum áformum haldið til streitu og réttindatímabilið stytt með lögum skiptir máli að vel sé að því staðið og þannig að ríkið komist hjá málaferlum sem það er líklegt til að tapa sökum þess að farið hafi verið í afturvirka skerðingu þegar áunninna réttinda. Slík mál eru nú rekin fyrir dómstólum vegna styttingar bótatímans í tíð fyrri ríkisstjórnar.

Ástæða er til að fagna umfjöllun um og áherslu á að fækka vinnuslysum en óljósara er hvaða fjármunir verða til ráðstöfunar til að ná tilætluðum árangri.

31 Húsnæðisstuðningur.

Mikla athygli vekur að þegar kemur að húsnæðisstuðningi gengur áætlunin út á að draga jafnt og þétt úr framlögum ríkisins á áætlunartímabilinu. Ekki er það í miklu samræmi við þá þungu umræðu sem fram fer um ófremdarástand á húsnæðismarkaði sem nýr ráðherra málaflokksins hefur meðal annarra kallað svo. Ríkið ætlar sem sagt að draga að sér hendina á þessu sviði á næstu árum þrátt fyrir ástandið.

Frysta á viðmiðunarfjárhæðir vaxtabóta og munu þær verða þær sömu og eru á þessu ári út áætlunartímann 2018–2022. Tekju- og eignaskerðingarákvæði gildandi laga munu því leiða til þess að áfram mun stórfækka þeim fjölskyldum sem fá húsnæðisstuðning gegnum vaxtabótakerfið. Tekjujöfnunaráhrif kerfisins munu því áfram rýrna og húsæðisöflun íþyngja fleiri fjölskyldum, einkum hinum yngri.

Óljóst er hvað áformað er varðandi húsnæðisbætur til tekjulægri leigjenda og hvort jafnvel standi til að frysta þær einnig.

Í orði kveðnu á að standa við fyrirheit tengd kjarasamningum á árinu 2015 um þátttöku ríkisins í stofnframlögum til byggingar 2.300 íbúða í almenna íbúðakerfinu á árunum 2016– 2019 og verður árlega varið 3 milljörðum kr. til þess. Hér virðist þegar um vanáætlun að ræða, sbr. að endanleg úthlutun Íbúðalánasjóðs á grundvelli umsókna um stofnframlög ársins 2016 fól í sér 509 íbúðir og til þeirra stofnframlög upp á 2,8 milljarða kr. Með öðrum orðum duga 3 milljarðar kr. árlega ekki til að byggja 600 íbúðir og liggur það þegar fyrir. Á árunum þar á eftir, þ.e. 2020–2022, er hins vegar áætlað að verja helmingi lægri fjárhæð árlega í sama skyni. Dugar það þá að hámarki til byggingar 250–270 íbúða í ljósi reynslu síðasta árs. Áform ríkisstjórnarinnar í þessum málaflokki hljóta að mega teljast merkileg skilaboð til ungs fólks sem eygir varla við sjóndeildarhring möguleikann á að komast yfir tryggt húsnæði á viðráðanlegum kjörum um þessar mundir, hvort heldur er með kaupum eða leigu. Ríkisstjórnin skilar því svo til auðu þegar kemur að lausn húsnæðisvandans í landinu eins og hann blasir við um þessar mundir og er öllum kunnur.

32 Lýðheilsa og stjórnsýsla velferðarmála.

Yfir lýðheilsu og stjórnsýslu velferðarmála er fljótfarið og lítil tíðindi á ferð. Heildarframlög til málefnasviðsins aukast um heilar 355 millj. kr. á áætlunartímabilinu og veltir það þó 8,3 milljörðum kr. á þessu ári þar sem stærsti liðurinn er stjórnsýsla velferðarmála. Þrátt fyrir falleg orð um mikilvægi lýðheilsuaðgerða og að glíma þurfi við ýmis lífstílstengd vandamál verða aðgerðir augljóslega máttlitlar í ljósi þeirrar sáralitlu raunaukningar sem áætluð er til málefnasviðsins í heild.

Lokaorð.

Áætlunin veldur í heild djúpstæðum vonbrigðum. Þess sér í sáralitlum mæli stað að nýta eigi efnahagsleg uppgangsár til að hefja raunverulega sókn og uppbyggingarskeið þar sem fjárfest væri í innviðum samfélagsins og aukinni velferð, meiri lífsgæðum. Ramminn sem byggt er á er eins og rakið var í inngangi allt of þröngur og svigrúmið því lítið sem ekkert. Sökum þess hve mikið hinn stöðugi tekjugrunnur hins opinbera hefur verið veiktur er alfarið byggt á bjartsýnum spám um áframhaldandi og viðvarandi hagvöxt út áætlunartímann. Núverandi samfellt hagvaxtarskeið frá síðari hluta árs 2010 er þegar orðið hið lengsta í sögu lýðveldisins, hvað þá ef gengur eftir að það vari til og með 2022. Gangi þetta hins vegar ekki eftir af einhverjum ástæðum, t.d. þeim að viðvarandi styrking krónunnar þessi misserin leiði fyrr eða síðar til bakslags í útflutningsgreinum að meðtalinni ferðaþjónustunni, er áætlunin þegar í uppnámi.

Niðurstaða 1. minni hluta velferðarnefndar er því sú að fjármálaáætlun ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks, Viðreisnar og Bjartrar framtíðar, bæði í heild og einnig eins og hún snýr að velferðarmálum sérstaklega, sé algerlega óásættanleg og ófullnægjandi rammi um opinber fjármál næstu árin til að mæta megi þörfum íslensks samfélags. Henni þurfi því að breyta og auka svigrúm á næsta og næstu árum til að efla velferðarkerfið og gera nauðsynlegar fjárfestingar og uppbyggingu innviða mögulega. Virðist ekki veita af að verja a.m.k. 11/ 2–2% af vergri landsframleiðslu til viðbótar til slíkra verkefna, meðan hinni uppsöfnuðu þörf er mætt, og síðan haldist hlutfall samneyslunnar nokkuð ofan við 25 ára meðaltal og fari fremur hækkandi en lækkandi til að mæta ekki síst breyttri aldurssamsetningu þjóðarinnar. Náist slíkar breytingar ekki fram ber að hafna áætluninni.

Alþingi, 8. maí 2017.

Steingrímur J. Sigfússon.

Fylgiskjal XXVII.

Umsögn 2. minni hluta velferðarnefndar.

2. minni hluti velferðarnefndar tekur undir að mörg góð markmið séu sett fram í fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022. Hins vegar vantar gagnsæi í áætlunina og nær ómögulegt er að átta sig á hvaða fjármagn er áætlað til þeirra markmiða sem sett eru fram. Einnig er stofnkostnaði og rekstrarkostnaði víða blandað saman og gefur það mjög skakka mynd af stöðu mála.

2. minni hluti gagnrýnir þá miklu aðhaldskröfu sem sett er fram í fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022 en nú er aðhaldskrafan 1,5% afgangur af fjárlögum. Í ríkisstjórnartíð Framsóknarflokksins var lagt til að aðhaldskrafan væri 1% afgangur af fjárlögum og leggur 2. minni hluti það til að aðhaldskrafan verði lækkuð um 0,5% eða niður í 1% afgang af fjárlögum. Það ætti að skila ríkissjóði um 10–12 milljörðum kr. aukalega á ári.

Einnig leggur 2. minni hluti til að hægt verði á niðurgreiðslu skulda og aukið við innviðauppbyggingu, m.a. í velferðarmálum.

23 Sjúkrahúsþjónusta.

Undir þetta málefnasvið falla sérhæfð sjúkrahúsþjónusta, almenn sjúkrahúsþjónusta og erlend sjúkrahúsþjónusta.

Samkvæmt fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins aukist að raunvirði um rúmlega 16 milljarða kr. samanborið við árið 2017 sem nemur um 20% raunvexti á tímabilinu. Inni í þeirri upphæð er gert ráð fyrir allnokkrum kostnaði við byggingu á nýjum Landspítala en stór hluti af byggingu hans fer fram á tímabili fjármálaáætlunarinnar. Inni í þessari upphæð eru jafnframt útgjöld til tækjakaupa, átak til að stytta biðlista og mönnun á spítalanum. Auk þessa er sett fjármagn til reksturs á jáeindaskanna, göngudeildar BUGL, brjóstamiðstöðvar og útskriftardeildar fyrir aldraða.

Í umsögn Landspítala um fjármálaáætlun kemur fram að það vanti um 10 milljarða kr. til rekstrar og nauðsynlegra tækjakaupa og annars stofnkostnaðar á spítalanum. Þar er miðað við mat Landspítala á uppsafnaðri viðbótarfjárþörf spítalans sem velferðarráðuneytið kallaði eftir þegar fjármálaáætlunin var í vinnslu hjá ráðuneytinu.

Ef umrædd fjármálaáætlun verður samþykkt óbreytt telja forsvarsmenn Landspítala að skera þurfi niður kostnað á sjúkrahúsum um u.þ.b. 5 milljarða kr. á tímabili áætlunarinnar miðað við ný verkefni sem tilgreind eru í áætluninni en óbreytta starfsemi að öðru leyti. Samkvæmt forsvarsmönnum Landspítala þýðir þetta að það viðbótarfjármagn sem lagt er til í áætluninni virðist að verulegu leyti fengið með því að fella niður fjármögnun ýmissa verkefna sem nú þegar eru til staðar. Auk þessa eru sum þessara nýju verkefna sem fjármálaáætlunin felur í sér aðeins fjármögnuð að hluta. Má þar m.a. nefna að hvergi er gert ráð fyrir tækjakaupum vegna nýbygginga við Hringbraut né nauðsynlegum endurbótum á eldri húsum spítalans. Hvort tveggja er forsenda þess að nýr meðferðarkjarni og rannsóknarhús verði tilbúin árið 2023 eins og lögð er áhersla á í fjármálaáætluninni.

2. minni hluti velferðarnefndar hefur lagt áherslu á að nýr Landspítali rísi annars staðar en við Hringbraut, en stefna núverandi og fyrrverandi heilbrigðisráðherra hefur verið að nýr Landspítali rísi við Hringbraut. 2. minni hluti leggur því mikla áherslu á að framkvæmdirnar séu að fullu fjármagnaðar og að fögur orð um hraða uppbyggingu eigi sér stoð í raunveruleikanum en séu ekki eingöngu fögur orð á blaði. 2. minni hluti leggur samt sem áður mikla áherslu á að öll framtíðaráform um uppbyggingu á nýjum Landspítala eigi sér stað annars staðar en við Hringbraut.

Í umsögn frá forsvarsmönnum Sjúkrahússins á Akureyri kemur fram að takmörkuð raunaukning sé á framlögum til að mæta þörf fyrir aukna þjónustu og nauðsynlega uppbyggingu á þjónustu sjúkrahúsanna. Samkvæmt umsögn þeirra er raunaukning til sjúkrahúsþjónustu um 338 millj. kr. á tímabili áætlunarinnar. Inni í þeirri upphæð sé innfalinn aukið framlag til rekstrar og stofnkostnaðar og því vandséð hvernig komið verði til móts við aukningu í þjónustu og þróun sjúkrahússtarfseminnar.

Í umsögninni kemur einnig fram að árleg þörf fyrir hækkun framlaga á næstu árum, miðað við sambærilega aukningu á starfsemi spítalans og undanfarin 5 ár, sé á bilinu 3–4%. Þar af sé árlegur viðbótarrekstrarkostnaður vegna aukinnar eftirspurnar eftir þjónustu ríflega 370 millj. kr. Má þar m.a. nefna skurðdeildarþjónustu, göngudeildarþjónustu og geðheilbrigðisþjónustu fyrir börn og unglinga. Einnig má nefna átak til að fjölga læknum og fjármögnun kjarasamninga.

2. minni hluti tekur undir áhyggjur forsvarsmanna Landspítala og Sjúkrahússins á Akureyri um vanfjármögnun til sjúkrahúsþjónustu. 2. minni hluti gagnrýnir harkalega það mikla ógagnsæi sem þessi fjármálaáætlun felur í sér og einnig að stofn- og rekstrarkostnaði sé blandað saman. Það gefur afar skakka mynd af stöðu mála.

2. minni hluti velferðarnefndar hefur orðið fyrir verulegum vonbrigðum með hversu lítil raunaukning sé á fjármunum til sjúkrahúsþjónustu samkvæmt fjármálaáætlun og leggur mikla áherslu á að fjárframlög til málaflokksins verði endurskoðuð til að koma til móts við umsagnir fagaðila. Það er vandséð miðað við það fjármagn sem lagt er til málaflokksins að ríkisstjórninni takist að létta álagi af starfsfólki spítalanna og bæta aðbúnað starfsfólks og sjúklinga. Það er skoðun 2. minni hluta og eru það mikil vonbrigði miðað við stefnu ríkisstjórnarflokkanna í aðdraganda síðustu alþingiskosninga.

24 Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa.

Undir þetta málefnasvið falla heilsugæslan, sérfræðiþjónusta og hjúkrun, sjúkraþjálfun, iðjuþjálfun og talþjálfun og sjúkraflutningar.

Samkvæmt fjármálaætlun er gert ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins aukist um 11,5 milljarða kr. á gildistíma áætlunarinnar. Inni í þeirri upphæð eru 2 milljarðar kr. vegna samnings við sérfræðilækna, kostnaður við að draga enn frekar úr greiðsluþátttöku sjúklinga er rúmir 3 milljarðar kr. en auk þessa er gert ráð fyrir að efla heilsugæslu í landinu, fjölga sálfræðingum og geðheilsuteymum og styrkja þverfaglega þjónustu heilsugæslunnar.

Á síðasta kjörtímabili náðist gríðarlega mikilvæg þverpólitísk sátt innan velferðarnefndar þingsins um að lækka greiðsluþátttöku sjúklinga í heilbrigðiskerfinu. Sáttin var um 50.000 kr. hámarksþak á ári fyrir hinn almenna borgara en rúmar 33.000 kr. fyrir börn, aldraða og öryrkja. Þegar þessi lög tóku gildi 1. maí 2017 standast ekki samþykktir þingsins og er það með öllu óásættanlegt. Ný lög eru á þann veg að hámarksþak verði 70.000 kr. á ári fyrir hinn almenna borgara en um 46.000 kr. á ári fyrir börn, aldraða og öryrkja. 2. minni hluti leggur áherslu á að þetta eru ekki þær upphæðir sem þverpólitísk sátt náðist um á síðasta kjörtímabili og leggur því mikla áherslu á að hámarksþak sjúkratryggðra í heilbrigðiskerfinu verði til samræmis við þverpólitíska sátt velferðarnefndar og samþykkt þingsins sumarið 2016. Einnig leggur 2. minni hluti mikla áherslu á að á árinu 2018 verði næstu skref stigin í átt að betra greiðsluþátttökukerfi. 2. minni hluti leggur mjög mikla áherslu á að gerð verði tímasett og raunhæf áætlun á gildistíma fjármálaáætlunar um hvernig tannlækningar, sálfræðikostnaður og aukinn stuðningur vegna ferðakostnaðar sjúklinga verði felldur undir greiðsluþátttökukerfið. Auk þessa leggur 2. minni hluti mikla áherslu á að tímasett verði hvenær greiðsluþátttökukerfi lyfja- og heilbrigðiskostnaðar renni saman í eitt sanngjarnara kerfi. Mikilvægt er að allar þessar aðgerðir séu kostnaðargreindar og að fullu fjármagnaðar.

Samkvæmt nýjum lögum um sjúkratryggingar, þjónustustýringu, er heilsugæslan fyrsti viðkomustaður sjúklinga. Í efnislegri vinnslu málsins hjá velferðarnefnd síðasta sumar komu upp áhyggjur um hvort heilsugæslan væri tilbúin undir þetta veigamikla hlutverk, hvað mönnun varðar. Við vinnslu málsins var ákveðið að leggja aukafjármagn (300–400 millj. kr.) til heilsugæslunnar til að styrkja hana í þessu hlutverki og var það gert. Hins vegar þarf að gera enn betur í fjármögnun til heilsugæslunnar ef þetta nýja hlutverk hennar á að ganga upp. 2. minni hluti leggur mikla áherslu á það og að horft sé til heilsugæslunnar á landsvísu og hvernig eigi að efla hana bæði varðandi menntun og mönnun.

2. minni hluti hvetur til þess að námslánakerfið verði nýtt sem hvatakerfi fyrir það heilbrigðisstarfsfólk sem ræður sig til starfa á heilbrigðisstofnunum á landsbyggðinni þar sem skortur er á sérhæfðu starfsfólki.

2. minni hluti gagnrýnir harkalega að stofnkostnaði og rekstrarkostnaði á málefnasviði heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa sé blandað saman. Það gefur verulega skakka mynd af stöðu mála. Má þar m.a. nefna að byggingu heilsugæslu á höfuðborgarsvæðinu er blandað saman við rekstrarkostnað heilbrigðisstofnana.

25 Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta.

Undir þetta málefnasvið falla hjúkrunar- og dvalarrými.

Samkvæmt fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins aukist um 4,9 milljarða kr. og að reist verði fimm ný hjúkrunarheimili á gildistíma áætlunarinnar. Á bls. 68 í áætluninni kemur fram að þetta verði samtals 319 rými, þar af 261 ný hjúkrunarrými en á bls. 306 í sömu áætlun kemur fram að fjölga eigi hjúkrunarrýmum um 292. Hér er algert ósamræmi innan sömu áætlunar og telur 2. minni hluti óásættanlegt að misvísandi skilaboð séu um hvert skuli stefna. Einnig telur 2. minni hluti að þessi áætlun, sama hvor talan er rétt, sé fjarri því að mæta eftirspurn á næstu árum m.a. vegna fjölgunar aldraðra og þeim fráflæðisvanda sem er til staðar.

2. minni hluti kallar eftir upplýsingum um hvernig þeim 700 millj kr. sem samþykktar voru í fjárlögum Alþingis fyrir árið 2017 hefur verið skipt niður á dvalar- og hjúkrunarheimili landsins og ítrekar mikilvægi þess að Alþingi fái upplýsingar sem þessar. Kallað hefur verið eftir þeim upplýsingum með fyrirspurn frá 22. mars 2017, þeirri fyrirspurn er enn ósvarað, sjá: www.althingi.is/altext/146/s/0429.html.

2. minni hluti leggur mikla áherslu á að horft sé til umönnunarþarfar á dvalar- og hjúkrunarheimilum og þau fái greiðslur í samræmi við þá þjónustu sem þau veita.

26 Lyf og lækningavörur.

Undir þessu málefnasviði eru lyf, lækningavörur, lækningatæki og hjálpartæki.

Samkvæmt fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins aukist um 9,2 milljarða kr. á tímabili áætlunarinnar. Gert er ráð fyrir 3 milljarða kr. aukningu á framlagi á árinu 2018 en sú hækkun er að mestu vegna útgjalda sem verða á árinu 2017. Hér er verið að bregðast við þeirri vanáætlun sem er í gildandi fjárlögum. Hér því um að ræða gríðarlega hátt hlutfall af áætluðu fjármagni sem fjármálaáætlunin felur í sér, þ.e. rúma 3 milljarða af 9,2 milljörðum kr.

2. minni hluti leggur mikla áherslu á að Ísland taki þátt í auknu norrænu samstarfi vegna kaupa á lyfjum og fái þannig aðgang að stærri mörkuðum og nýrri og betri lyfjum. Það er óásættanlegt að Ísland dragist aftur úr hvað varðar innleiðingu nýrra lyfja sem þegar hafa verið samþykkt annars staðar á Norðurlöndum.

2. minni hluti telur hér um vanfjármögnun að ræða, sérstaklega þegar litið er til hraðrar framþróunar í lyfjamálum og til að mæta vaxandi fjölda aldraðra.

Sama má segja um hjálpartækin en afar hröð framþróun er á því sviði. Nú eru langir biðlistar eftir hjálpartækjum og nauðsynlegt að bregðast við því til að auka lífsgæði þeirra sem á þeim þurfa að halda. Einnig er mikilvægt að þeir sem þurfa á ýmiss konar hjálpartækjum að halda hafi eitthvert val um hvað hentar og hvað ekki.

27 Örorka og málefni fatlaðs fólks.

Undir þetta málefnasvið heyra bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar, örorkulífeyrir, bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, örorka, málefni fatlaðs fólks, aðrar örorkugreiðslur og jöfnun á örorkubyrði almennra lífeyrissjóða.

Gert er ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins aukist um 14,4 milljarða kr. á tímabili áætlunarinnar. Gert er ráð fyrir að á tímabilinu verði sömu kerfisbreytingar gerðar á lögum um almannatryggingar vegna greiðslna til öryrkja og gerðar hafa verið vegna ellilífeyrisþega. Gert er ráð fyrir 2,7 milljörðum kr. vegna þessara kerfisbreytinga. 2. minni hluti telur þessar kerfisbreytingar koma of seint því á meðan óbreytt kerfi er enn í gildi búa öryrkjar enn við krónu á móti krónu skerðingu. Jafnframt telur 2. minni hluti vanfjármögnun í fjármálaáætluninni hvað varðar kerfisbreytingarnar en á síðasta kjörtímabili var kostnaður áætlaður um 4–5 milljarðar kr.

2. minni hluti harmar þær litlu hækkanir sem verða á greiðslum til öryrkja á tímabili áætlunarinnar. Það er með öllu óásættanlegt að bætur til þessa hóps nái ekki nema rúmum 288.000 kr. á gildistíma áætlunarinnar eða til ársins 2022.

2. minni hluti leggur mikla áherslu á innleiðingu og lögfestingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólk og að öll þau verkefni og aðgerðir sem stjórnvöld ætla að ráðast í séu fjármagnaðar að fullu. Fatlað fólk og samtök þess hafa undanfarin ár bundið miklar vonir við þetta ferli og mikilvægt er að unnið verði að því að ljúka því.

Frumvarp um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) er komið til velferðarnefndar. 2. minni hluti leggur áherslu á að málið verði klárað og fjármögnun tryggð. Leysa þarf þann ágreining sem er á milli ríkis og sveitarfélaga um kostnaðarskiptingu.

28 Málefni aldraðra.

Undir þetta málefnasvið heyra bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar, lífeyrir aldraðra, bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, öldrun og þjónusta við aldraða og aðrar greiðslur.

Samkvæmt áætluninni er gert ráð fyrir að útgjöld til málefnasviðsins aukist um 8,8 milljarða kr. á tímabili áætlunarinnar. Breytingar á útgjöldum málefnasviðsins skýrast t.d. af 3% fjölgun aldraðra sem fá greiðslur úr almannatryggingakerfinu og aðgerðum sem eiga að hækka frítekjumark aldraðra vegna atvinnutekna.

Í raun gerir áætlunin ráð fyrir óbreyttum högum aldraðra og harmar 2. minni hluti að ekki sé haldið áfram á sömu braut og á síðasta kjörtímabili. Þá var ellilífeyrir þeirra sem eru með heimilisuppbót hækkaður í samræmi við hækkun lágmarkslauna. Halda átti áfram og hækka grunnlífeyri aldraðra upp í 300.000 kr., en þess sér ekki stað í áætluninni.

29 Fjölskyldumál.

Undir þetta málefnasvið falla barnabætur, fæðingarorlof, bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, stuðningur við einstaklinga, fjölskyldur og börn, bætur til eftirlifenda, bætur vegna veikinda og slysa og málefni innflytjenda og flóttamanna.

Samkvæmt fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að framlög til málefnasviðsins verði 1,8 milljarði kr. hærri á árinu 2022 en á árinu 2017. Gert er ráð fyrir að hámarksgreiðslur til foreldra í fæðingarorlofi hækki um hálfan milljarð kr. á ári þegar hækkunin verður að fullu komin til framkvæmda. Gert er ráð fyrir að greiðslurnar hækki í 600.000 kr. í þremur áföngum á jafn mörgum árum. Einnig er gert ráð fyrir byggingu meðferðarheimilis fyrir börn og unglinga á árunum 2018–2020 og er heildarkostnaður um 500 millj. kr. Auk þessa er gert ráð fyrir að útgjöld til barnabóta haldist óbreytt að raunvirði yfir tímabilið.

2. minni hluti leggur áherslu á að barnabætur verði réttur barnsins og fylgi því. Núverandi kerfi er ógagnsætt og flókið þar sem það miðast við ólík sambúðarform, aldur barna og fjölda þeirra með ólíkum skerðingarmörkum eftir sambúðarformi og fjölda barna. Núverandi kerfi býr til hvata til þess að fólk sem á börn saman séu ekki í skráðri sambúð. Einfalda þarf kerfið og hækka bætur á hvert barn í 450.000 kr. Á móti verði ein skerðingarprósenta í stað fjögurra.

2. minni hluti fagnar því að hækka eigi hámarksgreiðslur í fæðingarorlofi en telur það mikil vonbrigði að samkvæmt áætluninni er ekki gert ráð fyrir „gólfi“ hvað varðar lágmarksgreiðslur. Ekki er heldur gert ráð fyrir lengingu fæðingarorlofs né að komið verði á móts við foreldra sem þurfa að hefja töku fæðingarorlofs fyrr vegna þess að sækja þarf fæðingarþjónustu fjarri heimabyggð. 2. minni hluti leggur mikla áherslu á þessi atriði og tímasett verði á gildistíma áætlunarinnar hvenær þessir mikilvægu þættir taka gildi.

30 Vinnumarkaður og atvinnuleysi.

Undir þetta málefnasvið heyra vinnumál og atvinnuleysi og vinnumarkaður.

2. minni hluti gerir ekki athugasemdir við þetta málefnasvið fjármálaáætlunarinnar. Þetta er í samræmi við aðgerðir ríkisstjórnar Framsóknar- og Sjálfstæðisflokks á síðasta kjörtímabili.

31 Húsnæðisstuðningur.

Undir þetta málefnasvið falla vaxtabætur, húsnæðisbætur og stofnframlög vegna almennra leiguíbúða. Útgjöld til málaflokksins munu lækka á tímabili áætlunarinnar og er það með öllu óásættanlegt.

Gert er ráð fyrir að 600 almennar leiguíbúðir verði byggðar á árunum 2018–2020 en 300 íbúðir á ári eftir það. 2. minni hluti leggur áherslu á að þarfagreining verði gerð til þess að kanna hver þörfin er fyrir byggingu leiguhúsnæðis. Einnig leggur 2. minni hluti áherslu á að úrræðið fyrsta fasteign verði útfært í aðra fasteign til að koma á móts við þá einstaklinga sem misstu húsnæði sitt í hruninu og eru fastir á leigumarkaði eða búa við aðrar aðstæður. 2. minni hluti harmar jafnframt að dregið verði úr húsnæðisstuðningi, bæði húsnæðisbótum og vaxtabótum á tímabili áætlunarinnar.

32 Lýðheilsa og stjórnsýsla velferðarmála.

Undir þetta málefnasvið heyra lýðheilsa, forvarnir og eftirlit, jafnréttismál og stjórnsýsla velferðarmála.

Samkvæmt fjármálaáætlun eykst heildarframlag til málefnasviðsins um 355 millj. kr. á tímabilinu en veltan á málefnasviðinu er 8,3 milljarðar kr. á þessu ári. 2. minni hluti telur að lítið verði gert í þessum málum á tímabili áætlunarinnar þar sem fjármagnsaukning til málaflokksins er lítil sem engin.

Lokaorð.

2. minni hluti velferðarnefndar leggur til að fjármálaáætlun ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks, Viðreisnar og Bjartrar framtíðar verði hafnað. Auka þarf fjármagn til mikilvægrar innviðauppbyggingar eins og fjallað hefur verið um í þessari umsögn.

Alþingi, 8. maí 2017.

Elsa Lára Arnardóttir.

Fylgiskjal XXVIII.

Umsögn 3. minni hluta velferðarnefndar.

Velferðarnefnd barst beiðni frá fjárlaganefnd um að veita þingsályktunartillögu um fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022 umsögn. Samkvæmt minnisblaði fjárlaganefndar um þinglega meðferð fjármálaáætlunar var velferðarnefnd ætlað að fjalla um málefnasvið sjúkrahúsþjónustu, heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa, hjúkrunar- og endurhæfingarþjónustu, lyfja og lækningavara, örorku og málefna fatlaðs fólks, málefna aldraðra, fjölskyldumála, vinnumarkaðar og atvinnuleysis, húsnæðisstuðnings og lýðheilsu og stjórnsýslu velferðarmála.

Við umfjöllun nefndarinnar og í máli gesta kom fram víðtæk gagnrýni á fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar.

Það er mat 3. minni hluta að fjármálaáætlunin sé óásættanleg í núverandi mynd. Hún tekur á risastórum málaflokkum þar sem m.a. engin langtímastefnumótun hefur verið unnin. Áætlunin er að mestu leyti ófaglega unnin, hana skortir gagnsæi og lítið sem ekkert tillit virðist hafa verið tekið til þarfa þeirra ríkisstofnana sem hún fjallar um. Útlit er fyrir að málaflokkar verði vanfjármagnaðir og að peningum verði illa ráðstafað. Hætta er á að heilbrigðiskerfið og aðrir málaflokkar sem heyra undir velferðarnefnd muni hljóta talsverðan skaða af ef fjármálaáætlun verður samþykkt í núverandi mynd. Hér fylgir stutt umfjöllun um hvert málefnasvið fyrir sig. Þess ber að geta að málefnasvið þau er heyra undir velferðarnefnd eru bæði mörg og fjölbreytt og gafst nefndinni mjög takmarkaður tími til umfjöllunar um þá fjölmörgu þætti fjármálaáætlunarinnar sem þarfnast skoðunar.

Sjúkrahúsþjónusta.

Mikill skortur er á gagnsæi í umfjöllun fjármálaáætlunar um Landspítalann. Enginn rökstuðningur fylgir þeim tölulegu upplýsingum sem settar eru fram. Nefndin bað um aðgang að gögnum sem lægu að baki upphæða sem fram koma í áætluninni en gögnin bárust nefndinni aldrei. Þá er rekstrarkostnaður og stofnkostnaður (kostnaður vegna fjárfestinga) ekki aðskilinn. Það gerir það að verkum að erfitt er að sjá hversu miklir fjármunir skuli veittir til byggingar nýs Landspítala og hversu miklum fjármunum skuli varið til reksturs. Þá væri einnig eðlilegt að aðgreina launakostnað til þess að hægt væri að greina hversu mikið fé skuli fara í rekstur og tækjabúnað. Þá er enn fremur ekki greint það fé sem fara skal í rekstur sjúklingahótels, í búnaðarkaup, nýja greiðsluþátttökukerfið, S-merkt-lyf, upplýsingatækniverkefni og fleira. Í 5. tölul. 6. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, kemur fram að eitt af grunngildum fjármálastefnu og fjármálaáætlunar skuli vera gagnsæi. Með því að veita ekki þessar upplýsingar, hvorki í fjármálaáætlun né beint til nefndarinnar, er farið í bága við ákvæði laga um opinber fjármál og ætluð grunngildi fjármálaáætlunarinnar.

Í skýrslu greiningar- og ráðgjafarfyrirtækisins McKinsey & Company á rekstrarhagkvæmni og stöðu Landspítalans, sem unnin var í samræmi við tillögu fjárlaganefndar Alþingis, kemur fram að á þeim tíma sem skýrslan var unnin veitti Landspítalinn sambærilega þjónustu og háskólasjúkrahús í Svíþjóð, þrátt fyrir að hér á landi séu útgjöld til heilbrigðismála um helmingi lægri. Við slíkar aðstæður eru vinnuskilyrði slæm og álag á starfsfólk, húsnæði og spítalann í heild mikið. Það er ljóst að slíkt fyrirkomulag er ekki sjálfbært til lengri tíma. Spítalinn er nú kominn að þolmörkum. Mikil þörf er á auknum fjármunum til að létta álagi, bæta vinnuskilyrði og koma rekstri spítalans í eðlilegt og viðunandi horf.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar um heilsugæslu á höfuðborgarsvæðinu frá 24. apríl kemur fram að raunútgjöld ríkisins til heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, Landspítala og sérgreinalækna hafi þróast með nokkuð ólíkum hætti á árunum 2007–16 þegar tekið er tillit til mannfjöldaþróunar á höfuðborgarsvæðinu og verðlagsbreytinga. Á því tímabili lækkuðu þau um tæp 9% til heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og um rúm 7% til Landspítala en hækkuðu um tæp 42% til sérgreinalækna. Sú hækkun hefur að langmestu átt sér stað frá árinu 2013. Með þessu er fjármagn aukið til sérgreinalækna á sama tíma og framlög til sjúkrahúsa og heilsugæslu hefur lækkað.

Sé litið til Sjúkrahússins á Akureyri er að miklu leyti það sama upp á teningnum og hvað varðar Landspítalann. Ekki er ljóst hvaða hluta fjármuna skuli ráðstafa í rekstur og hvaða hluta til stofnkostnaðar. Þá er ekki hægt að sjá hvort bygging nýrrar legudeildar er fjármögnuð en áætlaður kostnaður er um 5 milljarðar kr. Eins og á Landspítalanum er mikil uppsöfnuð þörf á fjármagni í rekstri sjúkrahússins. Mjög bagalegt er að ekki sé hægt að aðgreina fjármuni vegna rekstrar og byggingarkostnaðar í þessu tilfelli.

Bæði Landspítalanum og Sjúkrahúsinu á Akureyri hefur gengið illa að manna stöður og má telja að ástæður þess séu einna helst bág vinnuaðstaða og starfsmannakjör. Báðar stofnanirnar sjá fram á skort í hjúkrunarfræðingum, en þess má geta að mikill fjöldi hjúkrunarfræðinga hefur lýst því yfir að þeir muni ekki ráða sig til starfa hjá Landspítalanum á komandi sumri. Landspítalinn telur þörf á 100 hjúkrunarfræðingum til viðbótar til að geta starfað eðlilega. Þá hefur gengið erfiðlega að fá sérfræðinga til starfa þar sem opinbera heilbrigðiskerfið er í beinni samkeppni við einkarekna heilbrigðiskerfið sem getur oft boðið betri vinnuaðstöðu og starfskjör.

Skortur á fjármunum í rekstri sjúkrahúsanna hefur verið viðvarandi um árabil. Þegar skortur er á fjármunum sitja verkefni á hakanum sem ekki eru metin aðkallandi. Þegar slíkur skortur er viðvarandi til lengri tíma eykst hættan á því að kostnaður við úrbætur aukist þeim mun meira. Með því að spara útgjöld nú aukast útgjöld til framtíðar. Það er ljóst að með því að samþykkja þessara fjármálaáætlun óbreytta er stuðlað að enn frekara aðhaldi í rekstri Landspítalans sem ekki má við því, auk þess sem ógagnsæi opnar þær dyr fyrir ríkisstjórn að ráðstafa fjármunum til verkefna eftir hentugleika hverju sinni. Með þessu er grundvöllur reksturs heilbrigðiskerfis í þágu almennings veiktur svo um munar á tíma þar sem það má alls ekki við því.

Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa.

Meginmarkmið fjármálaáætlunar í heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa er að heilsugæsla verði fyrsti viðkomustaður sjúklinga. Það markmið er gott í sjálfu sér og getur verið til þess fallið að minnka álag á sjúkrahúsunum. Þrátt fyrir það vantar í áætlunina heildstæða stefnumótun, en slíkt er nauðsynlegt þegar um fimm ára áætlun er að ræða. Verulegur skortur er bæði á stefnumótun og á fjármagni í heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa auk þess sem forgangsröðun fjármálaáætlunarinnar í þessum efnum er óskýr.

Það sama er uppi í starfsmannamálum heilsugæslu og á sjúkrahúsunum, þ.e. að erfitt hefur reynst að manna heilbrigðisstéttir, þá einna helst í dreifbýli. Aðilar heilbrigðisþjónustunnar hafa lýst því svo að neyðarástand ríki og fjármálaáætlun lýsir því ekki hvernig brugðist verður við þessum erfiðleikum í mönnun heilbrigðisstéttanna.

Þá lýstu gestir nefndarinnar einnig áhyggjum sínum af því að ekki væri tryggt nægilegt fjármagn í rekstur nýs greiðsluþátttökukerfis. Einnig komu fram áhyggjur af afleiðingum þess að greiðsluþátttökukerfið væri að miklu leyti fjármagnað með hækkun kostnaðar hjá meiri hluta notenda. Hækkaður kostnaður til þeirra sem nota heilbrigðisþjónustu í minna mæli eykur hættu á að fólk neiti sér um heilbrigðisþjónustu eins og er raunin með tannlækna- og sálfræðiþjónustu. Lækka þarf þakið úr 69.700 kr. í 50.000 kr. og tryggja að lögð verði áhersla á að kostnaður örorkulífeyrisþega og aldraðra, einnig þeirra sem eru á endurhæfingarlífeyri, verði aldrei hærri en sem nemur þriðjungi af kostnaði almennra notenda.

Það er mat 3. minni hluta að sameina þurfi lyfjakostnað og heilbrigðisþjónustu í eitt greiðsluþátttökukerfi og bæta þar við tannlækningum, sálfræðiaðstoð, hjálpartækjum og ferðakostnaði.

Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta.

Undir þetta málefnasvið falla hjúkrunar- og dvalarrými en mikill skortur er á slíku rými þessa stundina. Sést þetta einna helst í þeirri staðreynd að legutími á sjúkrahúsum hér á landi er talsvert lengri en erlendis. Ein helsta ástæða þess er að á sjúkrahúsum eru margir aldraðir sjúklingar sem hafa ekki möguleika á því að komast í hjúkrunarrými.

Fyrirhuguð er nokkur fjölgun á hjúkrunarrýmum en óljóst er af fjármálaáætluninni hversu mikil sú fjölgun skuli vera. Á bls. 68 í fjármálaáætlunni segir: „Í fjármálaáætluninni er gert ráð fyrir að reist verði fimm ný hjúkrunarheimili á tímabilinu með samtals 319 rýmum, þar af eru 261 ný hjúkrunarrými.“ Á bls. 306 segir hins vegar að markmið áætlunarinnar sé að fjölga hjúkrunarrýmum um 292. Af þessu má annaðhvort draga þá áætlun að ósamræmi sé í áætlanagerð ríkisstjórnarinnar eða að hún sé sjálf að viðurkenna að hún nái ekki markmiðum sínum. Í hvoru tilfelli sem við á er það alveg ljóst að þessi fjölgun er ekki nærri því nægileg en þörf er á 500 nýjum rýmum hið minnsta. Staðan í dag er sú að öll þau hjúkrunarrými sem byggð eru fyllast strax og er talsverðar aukningar þörf til að tryggja öllum þeim hjúkrunarrými sem þurfa á að halda.

Lyf og lækningavörur.

Í umfjöllun fjármálaáætlunarinnar um lyf og lækningavörur kemur fram að helstu áskoranir séu að skapa sátt um innleiðingu nýrra lyfja og brúa bil á milli væntinga, vísindalegrar framþróunar og fjárheimilda. Ljóst er að Ísland hefur dregist verulega aftur úr nágrannaþjóðum við innleiðingu nýrra lyfja. Í málaflokknum er uppsafnaður vandi sem ekki verður séð að mætt sé með þessari fjármálaáætlun. Samkvæmt skýrslu OECD, „Health at a Glance“, er hlutfall ríkisins í lyfjakostnaði með því lægsta sem gerist í aðildarríkjum OECD.

Á tímabili fjármálaáætlunar er gert ráð fyrir rúmlega 9 milljarða kr. fjáraukningu. Gera má ráð fyrir að aukningin muni að miklu leyti koma til með að greiða upp fjárskort vegna vanáætlunar í fjárlögum ársins 2017, þó að það sé ekki skýrt af lestri hennar. Það hvernig fjárveitingar til þessa málaflokks munu koma til með að svara ákalli um innleiðingu nýrra lyfja er ekki ljóst á þessu stigi og eins og svo oft í umræddri fjármálaáætlun er skortur á þeim upplýsingum sem þarf til að geta veitt greinargóða efnislega umsögn.

Undir þetta málefnasvið falla einnig lækninga- og hjálpartæki. Sérstaklega er tekið fram í umfjöllun um hjálpartæki að það sé markmið áætlunarinnar að auka aðgengi að meðferðarhjálpartækjum. Við vinnslu fjármálaáætlunar lá ekki fyrir greining á því hver biðtími fyrir slík hjálpartæki væri og hvaða áhrif hún myndi hafa á hann.

Örorka og málefni fatlaðs fólks.

Undir málefnasvið örorku og málefni fatlaðs fólks falla bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar, lögum um félagslega aðstoð og málefni fatlaðs fólks. Útgjöld til málaflokksins samkvæmt fjárlögum 2017 eru 54.463 millj. kr. Gert er ráð fyrir að útgjöld ársins 2022 verði 68.869 millj. kr. Raunaukning til málaflokksins er því óveruleg miðað við þá þörf sem er á auknum fjármunum. Þá er áætluð hækkun örorkulífeyris óveruleg og ólíkleg til þess að bæta kjör örorkulífeyrisþega á nokkurn hátt. Benda má hér á að það yrði skref til bóta að afnema krónu á móti krónu skerðingar þannig að samspil tekna fólks með skerta starfsgetu og örorkulífeyris sé þannig að það verði hvati til virkrar þátttöku á vinnumarkaði.

Talsverður fjöldi nýrra verkefna heyrir undir þennan lið og verður seint séð að nægilegt fjármagn sé til að mæta þessari fjölgun verkefna. Á síðasta ári var fullgiltur samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem nú er unnið að innleiðingu á. Þar að auki er unnið að innleiðingu nýs þjónustuforms við fatlaða með miklar stuðningsþarfir sem nefnist NPA eða notendastýrð persónuleg aðstoð. Eins og fram hefur komið í umræðum á því löggjafarþingi sem nú stendur yfir er fjármögnun þessara samninga langt því frá í góðu horfi, þar sem ríkisstjórnin mun ekki fjármagna framlög til sveitarfélaga að fullu vegna gerðrar slíkra samninga fyrr en árið 2022. Samkvæmt fyrirliggjandi fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að auka enn þjónustukröfur til sveitarfélaganna með tilheyrandi útgjaldaauka fyrir sveitarfélögin án þess að fram komi í fjármálaáætlun hvort og þá hvernig þessum kostnaðarauka verður mætt. Í því sambandi má sérstaklega vísa til verkefna vegna innleiðingar á samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og lögfestingu NPA.

Málefni aldraðra.

Útgjaldaaukning til málefnasviðsins er 8.837 millj. kr., sem samsvarar rúmlega 13% aukningu. Raunútgjaldaaukning er því mjög takmörkuð og mun hún að mestu svara fjölgun aldraðra á tímabilinu. Hún mun einnig mæta hækkun frítekjumarks á lífeyri samkvæmt almannatryggingum sem er til þess fallin að bæta kjör aldraðra. Þó verður að gæta þess að hækkun þessi á að koma til framkvæmda í áföngum og verður hún ekki komin að fullu til áhrifa fyrr en árið 2022. Núverandi frítekjumark er aðeins 25.000 kr. sem þýðir að þeir sem stunda atvinnu með töku ellilífeyris verða fyrir talsverðri skerðingu. Er þetta ekki til þess fallið að auka hvata til atvinnuþátttöku. Þá er áætluð hækkun á lögbundnum lífeyristökualdri úr 67 í 70 ára sem mun koma að fullu til framkvæmda á árunum 2018–2041. Er þetta gert með það að markmiði að auka atvinnuþátttöku aldraðra. Þá er það einnig markmið samkvæmt fjármálaáætlun að auka möguleika á sveigjanlegum starfslokum, en samkvæmt gildandi lögum um almannatryggingar er mögulegt að flýta starfslokum gegn hlutfallslegri lækkun lífeyris. Forsendur fjármálaáætlunar gera þannig ráð fyrir því að hagir aldraðra séu óbreyttir að mestu út tímabilið.

Fjölskyldumál.

Málefnasvið fjölskyldumála er fjölbreytt og falla undir það ýmsir þjóðfélagshópar. Þar má nefna börn, fjölskyldur, innflytjendur og flóttamenn.

Áform ríkisstjórnarinnar í málaflokki þessum eru ekki til þess fallin að bæta kjör fjölskyldna. Fyrst má þar nefna fyrirhugaða hækkun á hámarksgreiðslum í fæðingarorlofi. Þessi fyrirhugaða hækkun úr 500.000 kr. í 600.000 kr. hjálpar ekki þeim sem minnst hafa í þjóðfélaginu. Þeir foreldrar sem hafa fyrir lakar tekjur njóta ekki góðs af þessari breytingu. Að greiðslur ríkisins til foreldra í foreldraorlofi ráðist af tekjum viðkomandi felur í sér mismunun gagnvart börnum. Þá ættu einstæðir foreldrar einnig að hafa kost á því að taka orlof hins foreldrisins ef sannað er að áhugi sé ekki til staðar hjá viðkomandi foreldri til að taka fæðingarorlof. Það að mismuna börnum eftir efnahag og hjúskaparstöðu foreldra eða ummönnunarforeldris er þvert á þá grunnhugsun sem á að gilda í þessum málaflokki, þ.e. að hafa beri hagsmuni barnsins í fyrirrúmi. Þá væri einnig rétt að lengja fæðingarorlof í samræmi við tillögur starfshóps um framtíðartilhögun í fæðingarorlofsmálum. Þrátt fyrir það eru engin áform þess efnis í fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar.

Varðandi umrædda hækkun á hámarksgreiðslum í fæðingarorlofi verður einnig að líta til þess að hún mun ekki koma til framkvæmda að fullu fyrr en árið 2020. Á þeim tíma er hætta á því að verð- og launaþróun muni gera þessa hækkun marklitla og í raun litla kjarabót fyrir þá sem þiggja greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði.

Hvað varðar barnabætur er það nefnt í áætluninni að í upphafi árs 2017 hafi barnabætur verið hækkaðar um 3% og að skerðingarmörk tekna hafi verið hækkuð um 12,5%. Skerðingarmörk höfðu þá haldist óbreytt frá árinu 2013. Einnig kemur fram að markmið í málefnum barnabóta sé að einfalda barnabótakerfið og beina bótum í auknum mæli til þeirra barnafjölskyldna sem lægstar tekjur hafa. Útgjöld til barnabóta árið 2015 voru 10.331 millj. kr., 9.600 millj. kr. árið 2016 og samkvæmt fjárlögum nú 10.743 millj. kr. Miðað við verðlagsþróun hafa útgjöld til þessa málaflokks því lækkað og er útlit fyrir það, samkvæmt áætlun ríkisstjórnarinnar, að þau muni halda áfram að lækka og með því minnkar stuðningur við barnafjölskyldur.

Fjallað er í áætluninni um mikilvægi þess að innflytjendur fái viðunandi tækifæri til þess að verða fullgildir og virkir þátttakendur í íslensku samfélagi. Þá er einnig talað um að móttaka kvótaflóttafólks verði reglubundin og að fleira flóttafólki verði boðið að setjast að hér á landi. Aldrei hafi jafn margir einstaklingar verið á flótta vegna stríðsátaka í heiminum og komum flóttafólks til Íslands hafi fjölgað mikið. Meðal aðferða til að ná þessu markmiði er að móttaka flóttafólks verði samræmd, óháð því hvort það komi sem kvótaflóttafólk eða á eigin vegum. Þrátt fyrir þetta hafa núverandi stjórnvöld markvisst unnið að því að gera komu flóttafólks til Íslands erfiða. Þar má helst nefna ítrekaða og fyrirvaralausa beitingu Dyflinnarreglugerðarinnar, afnám frírrar þjónustu sjálfstætt starfandi lögmanna til hælisleitenda vegna málshöfðana gegn íslenska ríkinu og nýsett lög um að stjórnvaldskærur fresti ekki réttaráhrifum úrskurða um brottvísun útlendings sem kemur frá landi sem skilgreint er af Útlendingastofnun sem öruggt ríki. Án stefnubreytingar í þessum málum er erfitt að taka alvarlega fullyrðingar áætlunarinnar um að fyrirhugaðar úrbætur á móttöku flóttafólks geti verið þeim til bóta.

Vinnumarkaður og atvinnuleysi.

Samkvæmt fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar er áætlað að atvinnuleysisbótatímabil skuli stytt úr 30 mánuðum í 24 mánuði. Felur það í sér frekari skerðingu á réttindum atvinnuleysisbótaþega, sem þegar hafa þurft að þola skerðingu úr 36 mánuðum í 30 mánuði. Nú er fyrirhuguð frekari skerðing á þessum réttindum en er það gert á grundvelli þess að atvinnuástand í samfélaginu sé gott og að ekki sé þörf á svo löngu atvinnuleysisbótatímabili. Mikilvægt er að gæta að því að þeir sem eiga rétt til að þiggja atvinnuleysisbætur í 30 mánuði haldi þeim rétti. Nú þegar er til meðferðar hjá Hæstarétti dómsmál varðandi þetta frá því þegar atvinnuleysisbótatímabil var stytt úr 36 mánuðum í 30 mánuði.

Þá er það áhyggjuefni að það eigi að stytta atvinnuleysisbótatímabilið á sama tíma og gerðar eru róttækar breytingar á örorkumati. Atvinnuleysisbætur eru mikilvægt öryggisnet fyrir þá einstaklinga sem eiga erfitt með að finna sér vinnu við hæfi. Nokkur hætta er á því að kostnaður við þessa einstaklinga færist til sveitarfélaganna þegar atvinnuleysisbótatímabili lýkur.

Á bls. 337 í áætluninni er fjallað um helstu áskoranir vinnumarkaðarins, en þar kemur fram að helsta orsök örorku á Íslandi séu atvinnutengdir sjúkdómar. Þar megi nefna hreyfi- og stoðkerfissjúkdóma auk geðsjúkdóma vegna streitu. Þetta risastóra vandamál á svo alfarið að láta í hendur vinnumarkaðarins að leysa og er hvergi talað um ábyrgð stjórnvalda eða sett fé til verkefna sem væru til þess fallin að draga úr streitu. Slíku mætti t.d. ná fram með því að fækka vinnutímum eða auka aðgengi að sálfræðiþjónustu. Þá vantar allt fjármagn í forvarnir sem er furðulegt í ljósi þess hve mikill kostnaður skapast af því að láta slík vandamál óáreitt.

Húsnæðisstuðningur.

Mikil umræða hefur verið í samfélaginu um það neyðarástand sem ríkir á húsnæðismarkaði. Mikill skortur er á húsnæði og þá sérstaklega á suðvesturhorninu. Hefur það orsakað miklar verðhækkanir á húsnæði sem gerir það mun erfiðara fyrir þá sem ekki eiga húsnæði fyrir að fjárfesta í fyrsta íbúðarhúsnæði sínu. Það vekur því athygli að áætlunin gerir ráð fyrir mikilli lækkun á framlögum til þessa málaflokks.

Umræddum sparnaði á að ná fram með því að festa viðmiðunarfjárhæðir vaxtabóta til ársins 2022 sem gerir það að verkum að tekjulágir fái minni fjármuni til að standa straum af greiðslum fyrir íbúðarhúsnæði sitt.

Þá er gert ráð fyrir að veittir verði stofnstyrkir til bygginga allt að 1.800 nýrra almennra íbúða á árunum 2018–2021. Það verður að teljast augljóst að slík framlög munu ekki koma nærri því að svara þeirri þörf sem er fyrir íbúðarhúsnæði, en greiningaraðilar hafa metið það sem svo að uppsöfnuð þörf sé nú allt að 3.500 íbúðir og hafi þá ekki verið tekið tillit til fólksfjölgunar sem muni eiga sér stað til ársins 2021. Íbúðalánasjóður hefur unnið að gerð húsnæðisáætlunar með sveitarfélögum. Slíkt samstarf getur verið til þess fallið að auka framboð á húsnæði en ljóst verður að telja að meiri þörf er á húsnæði en hér er áætlað að veita framlög til.

Lýðheilsa og stjórnsýsla velferðarmála.

Gert er ráð fyrir 4% aukningu útgjalda til þessa málefnasviðs. Útgjöld miðað við fjárlög ársins 2017 aukast úr 8.303 millj. kr. samkvæmt fjárlögum ársins 2017 í 8.658 millj. kr. árið 2022. Innan við þriðjungur af þessari fjárhæð fer í lýðheilsu, forvarnir og eftirlit. Íslenska heilbrigðiskerfið er viðbragðsdrifið en ekki forvarnardrifið sem þýðir að þeim fjármunum sem mætti nota til forvarna er eytt margfalt í meðferð þegar sjúklingar eiga við alvarleg heilsufarsleg vandamál að stríða. Með auknum fjármunum til forvarna er hægt að ná fram miklum sparnaði auk þess að hægt er að auka lífsgæði þeirra sem annars yrðu fyrir heilsubresti og í mörgum tilfellum örorku. Væri því eðlilegt að auka útgjöld í forvarnir til að stuðla að bættri heilsu landmanna.

Þess má geta í þessu sambandi að í nefndaráliti 3. minni hluta fjárlaganefndar um fjármálastefnu sem samþykkt var í tíð fyrri ríkisstjórnar kom eftirfarandi fram: „Aukning sjúkdóma sem rekja má til lífsstíls, svo sem rangs mataræðis og hreyfingarleysis, hefur í för með sér gríðarlegan kostnað fyrir heilbrigðiskerfið. Því er í raun óskiljanlegt að ekki sé allt kapp lagt á að hemja þróunina með öllum ráðum og beita forvörnum og snemmtækri íhlutun í stað lyfja þar sem það er hægt.“ Erfitt er að greina hvaða forsendur hafa breyst frá því að þingmaður Bjartrar framtíðar skrifaði undir þetta nefndarálit þar til nú sem orsakar það að ekki skuli varið meiri fjármunum til forvarna.

Lokaorð.

Við erum rúmlega 300 þúsund manna þjóð sem er svo lánsöm að búa í gjöfulu landi, ríku af náttúruauðlindum, sem gerir okkur að einni ríkustu og þróuðustu þjóð í heimi. Ráðamenn hafa endurtekið gumað af góðu efnahagsástandi þjóðarinnar, mikið hagvaxtarskeið hefur staðið yfir um nokkurt skeið eftir miklar þrengingar. Í fjármálaáætlun er bent á að við séum að ganga inn í eitt lengsta samfellda hagvaxtarskeið Íslandssögunnar. Þó er vert að benda á að gott gengi ferðaþjónustunnar, sem og góðar makrílveiðar, hefur með sanni flýtt efnahagslegum bata þjóðarinnar eftir stórkostlegt fjármálahrun fyrir næstum því áratug.

Í þessari gnægt sem við lifum við felst tækifæri til að fjárfesta í fólkinu í landinu með því að styrkja velferðarkerfin okkar og vinna að því markmiði að útrýma fátækt, jafna tækifæri, styrkja mannréttindi og auka velferð. Ein öflugasta leiðin til að sporna við fátækt er að tryggja að allir hafi viðunandi framfærslu og að grunnþjónusta, svo sem menntun og heilbrigðisþjónusta, sé gjaldfrjáls. Öllum ætti að vera ljóst að valdefling almennings er fjárfesting sem mun skila sér margfalt til baka þegar til lengri tíma er litið.

Það er miður að þessar áherslur er ekki að finna í fjármálaáætlun heldur er öll áherslan á áframhaldandi aðhald og niðurskurð á grunnstoðum samfélagsins. Lítil sem engin aðstoð verður fyrir þá verst settu í samfélaginu og fátækt á að halda áfram að grassera. Hér er að finna stefnu sem einkennist af stórkostlegri skammsýni og skilningsleysi á raunverulegum verðmætum landsins, sem er að sjálfsögðu fólkið.

Niðurstaða 3. minni hluta er að þessari fjármálaáætlun beri að hafna á framangreindum forsendum.

Alþingi, 8. maí 2017.

Halldóra Mogensen.

Fylgiskjal XXIX.

Umsögn 4. minni hluta velferðarnefndar.

Velferðarnefnd fjallar um sjúkra- og lífeyristryggingar, félagsþjónustu, málefni barna, málefni aldraðra og málefni fatlaðra, húsnæðismál, vinnumarkaðsmál og heilbrigðisþjónustu.

Við umfjöllun fjármálaáætlunar í velferðarnefnd var almennt rætt um vinnubrögð og verklag að því er varðar þinglega meðferð áætlunarinnar. Æskilegt er að fastanefndum gefist kostur á að fjalla ítarlegar um fjármálaáætlun með lengri umsagnarfresti framvegis og hvernig greiningu og meðferð áætlunarinnar skuli háttað. Brýnt er að stefna að bættri framsetningu fjármálaáætlunar og sérstaklega að því er varðar framsetningu á tölum. Það er haldlítil og ómarkviss vinna ef nefndir hafa ekki í umsagnarvinnu sinni aðgang að áætluðum kostnaði við einstakar aðgerðir sem stefna á að, eftir því sem kostur er. Þörf er á samræmdum verklagsreglum um hvernig skuli áætla kostnað aðgerða í fjármálaáætlun. Nauðsyn er á auknu gagnsæi, eins og lögin um opinber fjármál gera ráð fyrir, og birta í áætluninni útgjöld brotin niður á málaflokka. Þá er ótækt annað en að í framsetningu fjármálaáætlunar verði sundurliðaður annars vegar rekstrarkostnaður og hins vegar kostnaður við einstakar fjárfestingar á tilteknu málefnasviði.

23 Sjúkrahúsþjónusta.

Eins og fram kemur í fjármálaáætluninni verða framlög til sjúkrahúsþjónustu aukin um 16 milljarða kr. á tímabilinu til ársins 2022 eða sem nemur um 20%. Þar af nema framlög vegna byggingar nýs Landspítala 8,7 milljörðum kr. og aukin framlög til annarra þátta eru því 7,3 milljarðar kr. sem er 9% raunaukning á tímabilinu. Ef þetta verður niðurstaða áætlunarinnar mun rekstrarvandi fyrirsjáanlega blasa við öllum heilbrigðisstofnunum þegar á næsta ári, þ.m.t. á Landspítalanum og Sjúkrahúsinu á Akureyri. Þessi aukning er til muna minni en sú lágmarksviðbótarfjárþörf sem t.d. Landspítalinn hefur áætlað að þurfi til reksturs spítalans m.a. vegna mannfjöldaþróunar, styttingar biðlista, lágmarksviðhalds og tækjakaupa auka annarra aðkallandi verkefna. Að mati stjórnenda á Landspítalanum einum nemur þessi upphæð að lágmarki 5 milljörðum kr. Í fjármálaáætluninni er ekki ljóst hvort gert sé ráð fyrir fjármunum til stofnframkvæmda við Sjúkrahúsið á Akureyri né á hvaða tímabili þau muni falla til. Ljóst er að stofnframkvæmdir og stór endurbótaverkefni bíða víðar á heilbrigðisstofnunum, t.d. á Selfossi, á Akranesi og í Stykkishólmi. Ekki er með nokkru móti hægt að átta sig á því hvort gert sé ráð fyrir einhverju fé til þessara verkefna í fyrirliggjandi fjármálaáætlun og líklegast að svo sé ekki. Það mun kalla á ósætti og vanda í starfsemi þessara stofnana.

24 Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa.

Heilsugæsla víða um land hefur verið veitt með ófullnægjandi hætti undanfarin ár og svo hefur verið frá efnahagshruni þegar fjöldi lækna hvarf til starfa í útlöndum. Allt þetta tímabil hafa heilsugæslustöðvar á landsbyggðinni verið vanfjármagnaðar og brýnustu verkefnin leyst með verktakaþjónustu. Stórfelldar launahækkanir lækna, þ.m.t. verktakalækna á tímabilinu, hafa ekki verið bættar sem hluti launakostnaðar í launakerfi ríkisins. Fyrirliggjandi fjármálaáætlun gerir ekki ráð fyrir því átaki sem þarna þarf að vinna, eftir því sem best verður séð. Ef standa á við markmið um að heilsugæslan skuli vera fyrsti viðkomustaður almennings í heilbrigðiskerfinu er nauðsynlegt að endurskoða rekstrarlíkan stöðvanna, einkum á landsbyggðinni. Að auki eru málefni heilsugæslunnar sérstakt áskorunarefni í ljósi hins nýja greiðsluþátttökukerfis sem færir heilsugæslustöðvunum enn frekari verkefni sem hliðvörðum inn í heilbrigðiskerfið í vaxandi mæli. Það krefst aukins viðbúnaðar, bæði hvað varðar aðstöðu og skipan fagfólks.

Greiðsluþátttaka.

Nýtt greiðsluþátttökukerfi í heilbrigðisþjónustunni var tekið í notkun 1. maí sl. en gert er ráð fyrir að kostnaður vegna þess nemi um 1,5 milljarði kr. á ársgrundvelli. Breytingin felur í sér að sett er tæplega 70.000 kr. þak á ári á greiðsluþátttöku almennra sjúklinga fyrir þjónustu heilsugæslu, sjúkrahúsa, sérgreinalækna, myndgreininga, rannsókna og þjálfunar. Breytingin er að mestu fjármögnuð með tilfærslu á kostnaði frá þeim sem þurfa mikla heilbrigðisþjónustu til þeirra sem þurfa minni þjónustu. Það þýðir að fyrir allflesta sem þurfa tilfallandi þjónustu munu gjöld hjá sérfræðilæknum og fyrir rannsóknir og myndgreiningar hækka umtalsvert áður en þaki er náð. Við samþykkt laganna gaf heilbrigðisráðherra loforð um að þakið fyrir almenna sjúklinga yrði lækkað í um 50.000 kr. og fjármagnað í fjárlögum fyrir árið 2017 en við það verður ekki staðið samkvæmt áætluninni.

Samfylkingin telur að greiðsluþátttaka allra sé nú þegar of mikil í heilbrigðisþjónustunni, núverandi aðgerð sé vanfjármögnuð, þakið of hátt og hætta á að hækkun á kostnaði hjá stórum hluta notenda muni leiða til þess að tekjulægri hópar neiti sér um heilbrigðisþjónustu í enn meira mæli en nú er.

Samfylkingin leggur til að heilbrigðisþjónusta verði gjaldfrjáls og talaði fyrir því í aðdraganda kosninga að greiðsluþátttaka sjúklinga yrði lækkuð í áföngum. Þingsályktunartillaga Samfylkingarinnar um fyrsta áfanga þess er nú til umfjöllunar í velferðarnefnd og er efnislega á þá leið að heilsugæsla verði gjaldfrjáls, læknisþjónustan utan heilsugæslu fari ekki upp fyrir 35.000 kr. á ári og greiðsluþátttaka aldraðra og öryrkja í tannlækningum verði lækkuð.

Sjúkraflutningar.

Enginn samningur er lengur í gildi um sjúkraflutninga í landinu. Samningar við Rauða krossinn á Íslandi um rekstur og starfsemi sjúkrabifreiða f.h. heilbrigðisráðuneytis féll úr gildi fyrir tveimur árum. Ekki hefur tekist að semja að nýju þrátt fyrir umleitanir RKÍ sem á og starfrækir bifreiðarnar og búnað þeirra. Ráðuneyti hefur ekki gefið upp hvort samið verður við sömu aðila að nýju, hvort það taki þjónustuna til sín eða að þjónustan verði boðin út til einkaaðila. Samningurinn er vanáætlaður vegna aukins kostnaðar við þjónustuna sem felst m.a. í betur búnum bifreiðum. Engar upplýsingar þessa efnis er að finna í fjármálaáætluninni. Andvirði flota sjúkrabifreiða RKÍ er talinn vera a.m.k. 1 milljarður kr.

25 Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta.

Samkvæmt því sem fram kemur í fjármálaáætlun eru áformuð fimm ný hjúkrunarheimili á tímabilinu til ársins 2022. Fram kemur misræmi í áætluninni um fjölda rýma. Á bls. 68 segir að ný rými verði 261 en á bls. 306 að fjölgun rýma á tímabilinu nemi 292. Þarna skeikar um 31 rými sem er kostnaður sem hleypur á ríflega 300 millj. kr. á ársgrundvelli. Þessi fjölgun er hvort heldur sem er alls ekki nægileg til þess að leysa brýnan vanda á höfuðborgarsvæðinu og nemur einungis helmingnum af áætlaðri viðbótarþörf fyrir ný hjúkrunarrými fram til ársins 2020. Þá er í áætluninni gert ráð fyrir að fjölga dagdvalarrýmum um 150 á tímabilinu til ársins 2022. Jafnframt er stefnt að því að bæta aðbúnað og uppfylla kröfur um öryggi og byggingareglugerðir á mörgum stofnunum aldraðra og gert ráð fyrir að á tímabilinu verði ráðist í endurbætur á 115 rýmum. Í málaflokkinn eru áætlaðir í heild um 5 milljarðar kr. sem er hvergi nærri þeim raunverulegu útgjöldum sem af þessum verkefnum hljótast. Starfsemi hjúkrunarheimilanna hefst í áföngum fram til 2022. Rekstur þeirra kostar á núverandi verðlagi um 2,9 milljarða kr. á ársgrundvelli þegar þau verða öll komin í fullan rekstur. Með áfangaskiptingu í huga er hins vegar varlega áætlað að rekstrarkostnaðurinn verði á tímabilinu um 11,9 milljarðar kr. 150 ný dagdvalarrými, sem sömuleiðis verða tekin í notkun í áföngum, kosta að sama skapi um 1 milljarð kr. á tímabilinu skv. mati. Endurbætur á eldra húsnæði er óviss upphæð en hleypur sennilega samkvæmt mati á 1/ 2–1 milljarði kr. Niðurstaðan er því sú að inn í þennan lið vantar verulegt fjármagn ef áætlanir eiga að verða að veruleika.

Þá er á það bent að hjúkrunarheimili eru nú þegar undirfjármögnuð og mörg hver í rekstrarvanda þrátt fyrir nýlega gerðan þjónustusamning við S.Í. Talið er að inn í rekstur hjúkrunarheimilanna vanti á bilinu 7–10% hækkun daggjalda svo jafnvægi verði náð.

26 – Lyf og lækningavörur.

Íslendingar neyta meiri lyfja en aðrar þjóðir í Evrópu samkvæmt endurteknum könnunum. Engin rannsókn hefur verið gerð á ástæðum þessa sem vekur athygli. Markmið yfirvalda er að fjölga innleiðingum nýrra lyfja en ekki er ljóst hvað vegur þyngst í þessum málaflokki. Það liggur hins vegar fyrir að kostnaður vegna innleiðingar nýrra lyfja og mikillar lyfjanotkunar Íslendinga almennt hefur farið fram úr áætlunum. Fjármálaáætlunin virðist hvorki gera ráð fyrir þeirri óumflýjanlegu þróun sem virðist blasa við, þ.e. auknum væntingum um upptöku nýrra lyfja sem fjölgar stöðugt, né taka tillit til framþróunar eða öldrunar þjóðarinnar.

Varðandi hjálpartæki er svipaða sögu að segja. Ný tækni skapar auknar væntingar, NPA-innleiðingin mun sömuleiðis kalla á aukinn viðbúnað að þessu leyti enda geta rétt hjálpartæki skipt sköpum um lífsgæði einstaklinga sem búa við líkamlega fötlun. Ekki hefur verið hægt að uppfylla væntingar um átak í þessum efnum undanfarin ár og ekki sýnilegt í fjármálaáætlun til næstu ára að bragarbót verði gerð þar á.

27 Örorka og málefni fatlaðs fólks.

Löngu tímabærar breytingar á réttindum örorkulífeyrisþega í almannatryggingakerfinu til samræmis við þær breytingar sem gerðar hafa verið á réttindum ellilífeyrisþega telur 4. minni hluti að sé forgangsverkefni. Það var kosningaloforð núverandi stjórnarflokka fyrir síðustu kosningar. Óljós vilyrði um efndir þessa eru ekki gefin fyrr en í fyrsta lagi árið 2019. Á meðan búa örorkulífeyrisþegar við flókin og ógagnsæ réttindi almannatrygginga með krónu á móti krónu skerðingum á þann hóp sem verst stendur.

4. minni hluti leggur áherslu á að áður en starfsgetumat verður tekið upp eins og boðað hefur verið muni stjórnarmeirihlutinn kynna sér vandlega reynslu annarra landa af því og hvaða áhrif endurmatið hefur haft á kjör öryrkja t.d. í Bretlandi. Það skiptir litlu hvað það mat er kallað sem skýrir stöðu fólks sem einhverra hluta vegna er ekki með 100% starfsgetu ef ríkið eða atvinnulífið sem heild neitar að koma til móts við fólk með ráðningu í hlutastörf eða með sveigjanlegum vinnutíma. Sumir þurfa t.d. á dýrum hjálpartækjum að halda og enn aðrir geta suma daga verið með 100% starfsgetu en í annan tíma aðeins með 20% starfsgetu. Sumir munu aldrei geta haslað sér völl á vinnumarkaði. Það þarf líka að taka tillit til aðstæðna þeirra. Einnig þarf að taka tillit til aðstæðna, svo sem úti á landi þar sem atvinnulífið er ekki eins fjölbreytt og á höfuðborgarsvæðinu. Ef alvara er að baki því að grípa til aðgerða sem stuðlað geta að því að fækka fólki með örorkumat ber fyrst og fremst að leggja höfuðáherslu á aukinn jöfnuð í samfélaginu.

Frumvarp til laga um þjónustu við fatlað fólk með miklar stuðningsþarfir fær senn umfjöllun velferðarnefndar. Lögin geta falið í sér mikla réttarbót fyrir þennan hóp ef þau komast til framkvæmda. Veigamikill þáttur þeirra er NPA-þjónusta eða notendastýrð persónuleg aðstoð. Gert er ráð fyrir að í lok tímabilsins, árið 2022, verði komnir til framkvæmda í áföngum 172 samningar um þá þjónustu en sterkar vísbendingar eru um að þetta séu of fáir samningar. Sömuleiðis eru teikn um að kostnaðarforsendur séu mjög veikar, þ.e. að framkvæmd samninganna kosti meira en gert er ráð fyrir í áætluninni. Þá er óútkljáður ágreiningur ríkis og sveitarfélaga um kostnaðarhlutdeild ríkisins og það getur skipt talsverðu í áætlun þessari.

28 Málefni aldraðra.

Samfylkingin áréttar að hækkun á frítekjumarki vegna atvinnutekna ellilífeyrisþega úr 25.000 kr. á mánuði í 100.000 kr. í áföngum á árunum 2018–2022 er breyting sem eingöngu gagnast þeim ellilífeyrisþegum sem stunda atvinnu og hafa atvinnutekjur umfram 25.000 kr. á mánuði. Það eru um 14% ellilífeyrisþega sem hafa yfirleitt atvinnutekjur og af þeim aðeins þriðjungur sem hefur tekjur yfir þessum mörkum. Aðgerðin mun því ekki gagnast tekjulægstu lífeyrisþegunum.

29 Fjölskyldumál.

Útgjöld til barnabóta halda áfram að dragast saman að raungildi líkt og undanfarin ár samkvæmt fyrirliggjandi fjármálaáætlun. Fjölskyldum sem fá barnabætur fækkaði um tæplega 12.000 milli áranna 2013 og 2016 og heldur samkvæmt þessu áfram að fækka á næstu árum. Það hefur stöðugt hallað á ungar barnafjölskyldur á undanförnum árum og þeim gert erfiðara um vik að ala upp börn sín við efnahagslegan stöðugleika. Þetta er raunverulegt áhyggjuefni og 4. minni hluti leggur til heildarendurskoðun á stuðningi við barnafjölskyldur og á barnabótakerfinu og að litið verði til Norðurlanda í því sambandi.

Fæðingarorlof.

4. minni hluti telur forsendur til að hækka hámarksgreiðslur til foreldra úr Fæðingarorlofssjóði umfram það sem áformað er, þ.e. í 600.000 kr. á mánuði í áföngum fram til ársins 2020 sem er alls engin raunhækkun ef horft er til verðlagsþróunar. Þetta er mikið hagsmunaatriði þegar haft er í huga að frjósemi þjóðarinnar er nú undir þeim mörkum að geta viðhaldið mannfjölda til lengri tíma. Þá leggur 4. minni hluti til að farið verði að tillögum starfshóps um framtíðarstefnu í fæðingarorlofsmálum sem lagði til að tekjur upp að 300.000 kr. á mánuði skerðist ekki og að fæðingarorlof verði lengt úr 9 mánuðum í 12 í áföngum.

30 Vinnumarkaðsmál og atvinnuleysi.

Mikilvægt er að tryggilega sé um það búið að ekki sé brotið á starfsmönnum og réttindi þeirra varin. Tekið er undir áherslur á fækkun vinnuslysa og áform um að sporna við þeim en ekki er ljóst hvort fjármunir munu fylgja svo hrinda megi verkefnum í framkvæmd.

Varað er við áformum um að stytta bótatímabil atvinnuleysisbóta og vakin athygli á að ríkið getur skapað sér bótaskyldu fyrir dómstólum á grundvelli þess að um afturvirkar skerðingar sé að ræða á þegar áunnum réttindum. Tillögur um styttingu þessa er lögð fram án alls samráðs við aðila vinnumarkaðarins og þar með löng hefð brotin.

31 Húsnæðisstuðningur.

Það eru nokkur atriði sem hafa valdið neyðarástandi því sem ríkir á fasteignamarkaði en þau veigamestu eru skortur á framboði, tilurð risastórra leigufélaga sem rekin eru í hagnaðarskyni, íbúðir sem leigðar eru ferðamönnum og sambland aðgerða og verkleysis síðustu ríkisstjórnar. 4. minni hluti áréttar að bregðast þurfi við bráðu ástandi á húsnæðismarkaði með öllum tiltækum ráðum.

4. minni hluti telur að vinna þurfi hratt að því að hlutfall ráðstöfunartekna heimila sem varið er í húsnæðiskostnað verði ekki hærra en 25%. Nú er ástandið þannig að mikið öryggisleysi er á húsnæðismarkaði og húsnæðiskostnaður í mörgum tilvikum nærri helmingur ráðstöfunartekna fjölskyldna. Fyrir liggur þingsályktunartillaga Samfylkingarinnar um að ríkisstjórnin komi að uppbyggingu 1.000 leiguíbúða á ári frá og með árinu 2018 og að lágmarki næstu fjögur árin þar á eftir og um 600 íbúðir á ári eftir það til að tryggja nægilegt framboð fyrir þá hópa sem kerfinu er ætlað að ná til. Til þess að svo megi verða þarf að auka og framlengja stofnframlög til fjölgunar almennra íbúða lengur en til ársins 2022. Þannig geta stjórnvöld aukið framboð af niðurgreiddu húsnæði og unnið gegn þeirri miklu spennu sem nú er á húsnæðismarkaði.

4. minni hluti leggst gegn því að dregið verði úr húsnæðisstuðningi í vaxtabótakerfinu. Þá er brýnt að viðmiðunarfjárhæðum í kerfinu verði ekki haldið föstum allt tímabilið. Það þýðir að fækka mun í hópi þeirra sem fá vaxtabætur sem dregur enn meira úr jöfnunarhlutverki kerfisins. Þá er mikilvægt að ljóst liggi fyrir hvernig farið verði með húsnæðisbætur til leigjenda en af lestri fjármálaáætlunar er óljóst hvort upphæðir húsnæðisbóta muni standa í stað eða fylgja þróun verðlags.

Lokaorð.

Hvað varðar málefnasvið velferðarnefndar, þá er það í stuttu máli mat 4. minni hluta að tillaga til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2018–2022 skapi hvorki grundvöll að efnahagslegum stöðugleika né undirbyggi þær velferðarumbætur sem nauðsynlegar eru til að stuðla að félagslegum stöðugleika, jöfnuði og betri heilbrigðisþjónustu sem Íslendingar hafa lýst yfir tugþúsundum saman að eigi að vera algjört forgangsverkefni stjórnvalda. Sú viljayfirlýsing endurspeglast ekki í þessari fjármálaáætlun.

Alþingi, 8. maí 2017.

Guðjón S. Brjánsson.