Siðareglur fyrir alþingismenn Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 1338

144. löggjafarþing 2014–2015.

Þingskjal 1338 - 768. mál.

Leiðréttur texti.

Tillaga til þingsályktunar um siðareglur fyrir alþingismenn.

Flm.: Einar K. Guðfinnsson, Kristján L. Möller, Silja Dögg Gunnarsdóttir,

Valgerður Gunnarsdóttir, Steingrímur J. Sigfússon, Þorsteinn Sæmundsson,

Óttarr Proppé, Jón Þór Ólafsson, Ragnheiður Ríkharðsdóttir, Þórunn Egilsdóttir,

Helgi Hjörvar, Svandís Svavarsdóttir, Róbert Marshall, Helgi Hrafn Gunnarsson.

Alþingi ályktar, með vísan til 88. gr. þingskapa, að setja eftirfarandi siðareglur fyrir alþingismenn:

SIÐAREGLUR ALÞINGISMANNA

Tilgangur.

1. gr.

Siðareglur þessar taka til alþingismanna og starfa þeirra og fela í sér viðmið um hátterni þeirra sem þjóðkjörinna fulltrúa. Tilgangur þeirra er að efla gagnsæi í störfum alþingismanna og ábyrgðarskyldu þeirra, svo og tiltrú og traust almennings á Alþingi.

Gildissvið.

2. gr.

Reglur þessar gilda um alþingismenn við opinbera framgöngu þeirra og snerta skyldur þeirra sem þjóðkjörinna fulltrúa.

3. gr.

Ákvæði reglnanna koma til fyllingar þeim skyldum sem alþingismenn hafa samkvæmt stjórnarskrá, þingsköpum og úrskurðum forseta Alþingis um góða reglu, sbr. 1. mgr. 8. gr. þingskapa.

4. gr.

Forsætisnefnd fjallar um mál sem varða siðareglur alþingismanna, framkvæmd þeirra og brot á þeim eins og nánar er mælt fyrir um í reglum þessum. Forsætisnefnd skipar siðareglunefnd, sbr. 15. gr., sem fjallar um einstök mál og er forsætisnefnd að öðru leyti til ráðgjafar um framkvæmd siðareglnanna, sbr. 16. og 17. gr.

Meginreglur um hátterni.

5. gr.

Alþingismenn skulu sem þjóðkjörnir fulltrúar:

a. rækja störf sín af ábyrgð, ráðvendni og heiðarleika,

b. taka ákvarðanir í almannaþágu án þess að vera bundnir af fyrirmælum sem kunna að vera í andstöðu við siðareglur þessar,

c. ekki kasta rýrð á Alþingi eða skaða ímynd þess með framkomu sinni,

d. nýta þá aðstöðu sem þeim er veitt við störf sín með ábyrgum hætti,

e. ekki nýta opinbera stöðu sína til persónulegs ávinnings fyrir sig eða aðra,

f. greina frá öllum hagsmunum sem máli skipta og varða opinbert starf þeirra og leysa úr árekstrum sem upp kunna að koma með almannahag að leiðarljósi,

g. efla og styðja grundvallarreglur þessar með því að sýna frumkvæði og fordæmi.

Við upphaf þingsetu sinnar og að lokinni kynningu á siðareglum þessum skulu alþingismenn afhenda forseta Alþingis undirritaða yfirlýsingu um að þeir skuldbindi sig til þess að hlíta þeim. Yfirlýsinguna skulu þeir afhenda forseta Alþingis. Sama gildir um varaþingmenn sem hafa setið samfellt í fjórar vikur.

6. gr.

Meginreglur skv. 1. mgr. 5. gr. koma til sérstakrar athugunar þegar erindi berst um brot á siðareglum þessum.

Hátternisskyldur.

7. gr.

Þingmenn skulu sýna Alþingi, stöðu þess og störfum virðingu og fylgja meginreglum um hátterni og aðhafast ekkert með athöfnum sínum sem kann að skaða orðspor, tiltrú og traust almennings á Alþingi.

8. gr.

Þingmenn skulu við störf sín forðast árekstra milli almannahagsmuna og fjárhagslegra hagsmuna þeirra eða annarra hagsmuna sem eru faglegir, persónulegir eða tengdir fjölskyldu þeirra, hvort sem þeir eru raunverulegir eða hugsanlegir. Leysa skal úr slíkum málum með almannahagsmuni að leiðarljósi. Takist þingmanni ekki að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra af þessu tagi skal hann upplýsa um þá.

9. gr.

Þingmenn skulu vekja athygli á öllum hagsmunum sem máli skipta við meðferð máls og þá varða með yfirlýsingu á þingfundi eða í nefndum þingsins eða í samskiptum á öðrum vettvangi, eftir því sem við á.

10. gr.

Þingmenn skulu ekki fara fram á eða taka við neinu endurgjaldi, launum eða umbun sem hefur þann tilgang að hafa áhrif á athafnir þeirra sem alþingismanna, einkum ákvarðanir þeirra um að styðja eða beita sér gegn frumvarpi eða þingsályktunartillögu í umræðum á Alþingi eða í nefndum þess. Þingmenn skulu forðast allar aðstæður sem kunna að hafa á sér yfirbragð hagsmunaáreksturs og ekki taka við óviðeigandi greiðslu eða gjöf.

11. gr.

Þingmenn skulu ekki nota aðstöðu sína sem alþingismenn til þess að vinna að eigin hagsmunum eða hagsmunum annars aðila eða þannig að ekki samrýmist siðareglum þessum.

12. gr.

Alþingismenn skulu sýna varfærni við meðferð upplýsinga, ef við á, og þeir skulu ekki nýta í eigin þágu upplýsingar sem þeir fá í trúnaði við störf sín.

13. gr.

Þingmenn skulu skrá hjá skrifstofu Alþingis allar gjafir eða annan sambærilegan hag sem þeir njóta, svo sem ferðakostnað, gistingu, uppihald, máltíðir eða risnukostnað, að andvirði 50 þús. kr. eða meira, sem þeir veita viðtöku við störf sín sem alþingismenn og falla ekki undir reglur um þingfararkostnað.

14. gr.

Þingmenn skulu sjá til þess að endurgreiðsla fyrir útgjöld þeirra sé í fullkomnu samræmi við reglur sem settar eru um slík mál.

Eftirlit með framkvæmd siðareglna.

15. gr.

Forsætisnefnd Alþingis skipar þriggja manna nefnd til fimm ára í senn, siðareglunefnd, sem tekur til meðferðar erindi um meint brot á siðareglum þessum. Nefndin lætur í té álit sitt á því hvort þingmaður hafi með hátterni sínu brotið gegn hátternisskyldum sínum og meginreglum um hátterni, sbr. 6. gr. Nefndin er forsætisnefnd jafnframt til ráðgjafar um öll málefni sem falla undir reglur þessar og aðstæður sem upp kunna að koma við framkvæmd þeirra.

Forseti gerir tillögu um formann nefndarinnar og skal hann hafa þekkingu á störfum Alþingis og alþingismanna. Tveir nefndarmenn skulu tilnefndir af samstarfsnefnd háskólastigsins, sbr. 26. gr. laga um háskóla, nr. 63/2006. Skal annar þeirra hafa embættis- eða meistarapróf í lögfræði og hinn hafa meistarapróf í heimspeki eða hagnýtri siðfræði og þekkingu á siðareglum. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti.

16. gr.

Skrifstofa Alþingis tekur við skriflegum og rökstuddum erindum frá nafngreindum aðilum um meint brot á siðareglum þessum og afhendir þær siðareglunefnd, sbr. 15. gr.

Siðareglunefnd skal leita skýringa þingmanns og frekari upplýsinga hjá honum eftir því sem tilefni er til. Málsmeðferð skal haga í samræmi við meginreglur um óhlutdrægni og vandaða og réttláta málsmeðferð.

Þingmaður sem sakaður er um að hafa brotið siðareglur þessar skal ávallt eiga þess kost, meðan mál hans er til umfjöllunar hjá siðareglunefnd, að koma á framfæri sjónarmiðum sínum og upplýsingum.

Alþingismenn láta í té, sbr. 2. mgr., upplýsingar við rannsókn á meintum brotum þeirra á reglum þessum.

Rökstutt erindi um brot á siðareglunum má aldrei bitna á sendanda þess. Siðareglunefnd getur ákveðið að sendandi erindis njóti nafnleyndar ef telja má ljóst að meðferð málsins geti bitnað á honum.

Úrlausn einstakra mála.

17. gr.

Siðareglunefnd lýkur athugun sinni á máli ef frá upphafi er ljóst að erindi gefur ekki nægilegt tilefni til frekari athugunar eða uppfyllir ekki skilyrði siðareglnanna. Jafnframt getur nefndin lokið athugun sinni á máli ef hún telur að erindið varði meint brot á lagareglum sem hægt er að bera undir úrskurð stjórnvalda eða dómstóla.

Hafi siðareglunefnd tekið mál til nánari athugunar er henni heimilt að ljúka því þegar þingmaður hefur komið fram með fullnægjandi skýringu eða leiðréttingu og brot telst minni háttar.

Málum sem ekki fá lyktir skv. 1. og 2. mgr. lýkur siðareglunefnd með því að láta í ljós álit sitt á því hvort athafnir þingmanns brjóti í bága við meginreglur um hátterni og hátternisskyldur hans samkvæmt siðareglum þessum.

Siðareglunefnd tilkynnir forsætisnefnd um niðurstöður sínar í einstökum málum.

18. gr.

Fallist forsætisnefnd á niðurstöðu siðareglunefndar skv. 2. eða 3. mgr. 17. gr. skal hún tilkynna þingmanni um niðurstöðu sína og um leið ákveða, ef ástæða þykir til og hún er einhuga um það, hvort birta skuli álit siðareglunefndar á vef Alþingis.

Þingmaður sem hlut á að máli getur ávallt krafist þess að álit siðareglunefndar verði birt á vef Alþingis.

Forseti Alþingis felur skrifstofu Alþingis að tilkynna sendanda erindis um niðurstöðu siðareglunefndar skv. 17. gr.

Siðareglunefnd sendir forsætisnefnd árlega skýrslu um störf sín á liðnu ári.

Reglur forsætisnefndar o.fl.

19. gr.

Forsætisnefnd setur nánari reglur um störf siðareglunefndar og málsmeðferð, svo og ársskýrslu hennar samkvæmt reglum þessum.

20. gr.

Siðareglur þessar taka gildi með samþykkt Alþingis, sbr. 2. mgr. 45. gr. þingskapa, og eftir birtingu þeirra á vef Alþingis, og koma til framkvæmda við setningu 145. löggjafarþings.

Greinargerð.

1.

Aðdragandi þessa máls er að Alþingi samþykkti í júní 2011 ýmsar breytingar á þingsköpum Alþingis er fólu m.a. í sér að forsætisnefnd skyldi undirbúa og leggja fram þingsályktunartillögu um siðareglur fyrir alþingismenn. Í framhaldinu kom forsætisnefnd á fót nefnd til að vinna drög að slíkum reglum. Nefndin skilaði tillögum stuttu fyrir þinglok í febrúar 2013 og sendi þingflokkum til umsagnar en ekki bárust formleg viðbrögð frá þeim. Lá þá ljóst fyrir að ekki mundi nást samkomulag milli þingflokkanna um afgreiðslu málsins.

Á sumarfundi forsætisnefndar 19.–20. ágúst 2013 var fjallað um setningu siðareglna fyrir alþingismenn og kynnt það starf sem unnið hafði verið í málinu á fyrra kjörtímabili. Á sumarfundinum 2013 lagði forseti Alþingis til að horft yrði til siðareglna Evrópuráðsþingsins, sem nær öll þjóðþing Evrópu eiga aðild að, og óskaði eftir því að íslensk þýðing á reglunum yrði lögð fyrir forsætisnefnd til kynningar með það í huga að kanna hvort samkomulag gæti náðst um að láta þær reglur gilda, að breyttu breytanda, sem siðareglur þingmanna á Alþingi, a.m.k. fyrst um sinn.

Siðareglur Evrópuráðsþingsins eru settar fyrir fjölþjóðasamkomu þar sem fulltrúar þess taka sæti samkvæmt ákvörðun þjóðþinga þeirra landa sem aðild eiga að Evrópuráðinu. Þingfulltrúar Evrópuráðsþingsins sækja þannig ekki umboð sitt til kjósenda í lýðræðislegum kosningum líkt og á við um alþingismenn og fulltrúa annarra þjóðþinga. Skipulag og uppbygging Evrópuráðsþingsins er ekki heldur sambærilegt Alþingi. Á það einnig við um störf þingmanna Evrópuráðsþingsins og alþingismanna, til að mynda taka störf þingmanna Evrópuráðsþingsins einnig til kosningaeftirlits í öðrum löndum, en einstök ákvæði siðareglna Evrópuráðsþingsins taka mið af slíku. Í siðareglum Evrópuráðsþingsins er engu síður að finna lýsingu á tilteknum meginreglum um hátterni þingmanna og hátternisskyldum sem í megindráttum má byggja á viðmið um hátterni þjóðkjörinna fulltrúa á Alþingi. Siðareglurnar hafa því verið þýddar og staðfærðar þar sem sum ákvæði þeirra áttu ekki við á Alþingi. Þær siðareglur sem samdar hafa verið á þessum grundvelli eru hér lagðar fram í þingsályktunartillögu í samræmi við 88. gr. þingskapa Alþingis.

Við samningu siðareglnanna og skýringa við einstakar greinar var enn fremur litið til skýrslu nefndar Evrópuráðsþingsins frá 31. júlí 2012: Code of conduct of members of the Parliamentary Assembly: good practice or a core duty?

2.

Þegar Alþingi samþykkti að vinna að setningu siðareglna höfðu tiltölulega fá þing sett sér eiginlegar siðareglur (e. code of conduct eða e. code of ethics). Þau þing sem sett höfðu sér slíkar reglur voru Bretland, Írland, Þýskaland, Malta, Bandaríkin og Pólland. Þá höfðu tvær fjölþjóðlegar þingmannastofnanir í Evrópu sett sér siðareglur, þ.e. Evrópuráðsþingið og Evrópuþingið. Einnig var nokkuð um að þing hefðu sett sér reglur um hagsmunaskráningu kjörinna þingfulltrúa (t.d. Norðurlandaþingin) auk þess sem sum ákvæði í stjórnarskrá og þingsköpum voru talin hafa ígildi siðareglna.

Í tengslum við úttekt GRECO-nefndarinnar (fr. Groupe d'Etats contre la Corruption, e. Group of States against Corruption) á starfsemi þjóðþinga má vænta þess að setning siðareglna komi í vaxandi mæli til umræðna á þingum í Evrópu. GRECO-nefndin starfar á vegum Evrópuráðsins og er ætlað að stuðla að bættum stjórnarháttum og baráttu gegn spillingu. Nefndin hefur sl. þrjú ár unnið að úttekt á þjóðþingum og gagnvart þeim þingum sem hafa ekki sett sér siðareglur hefur nefndin beitt þeim tilmælum að þingmenn setji sér slíkar reglur. GRECO-nefndin afgreiddi skýrslu sína um Ísland á fundi í Strassborg 22. mars 2013 þar sem slík tilmæli voru m.a. sett fram. Meðal þeirra þinga sem vinna að setningu siðareglna í framhaldi af tilmælum GRECO eru þjóðþing annarra norrænna ríkja. Eru þau mislangt komin í þeirri vinnu en ekkert þeirra hefur þó enn sett siðareglur fyrir þingkjörna fulltrúa.

3.

Í 47. og 48. gr. stjórnarskrárinnar felst að alþingismenn skuli vinna drengskaparheit að stjórnarskránni og að þeir séu eingöngu bundnir við sannfæringu sína og ekki af fyrirmælum frá kjósendum sínum. Þá leiðir jafnframt af 50. gr. stjórnarskrárinnar að þingmönnum beri að sinna störfum sínum með þeim hætti að ekki leiði til þess að þeir glati kjörgengi. Til viðbótar þessu geyma ákvæði þingskapa fyrirmæli um hátterni þingmanna, sbr. 4. mgr. 78. gr. um að enginn þingmaður megi greiða atkvæði með fjárveitingu til sjálfs sín og þau atriði sem falla undir agavald forseta Alþingis, sbr. 1. mgr. 8. gr. þingskapa. Auk þessara ákvæða gera lög nr. 88/1995, um þingfararkaup alþingismanna og þingfararkostnað, og almenn hegningarlög, nr. 19/1940, ákveðnar kröfur til þess hvernig þingmenn koma fram í störfum sínum og utan þeirra. Þó að þær siðareglur sem hér er lagt til að samþykktar verði byggist á siðareglum Evrópuráðsþingsins sækja þær engu síður stoð í framangreindar réttarheimildir svo og almenn ólögfest viðmið sem gera verður til góðrar rækslu þingmannsstarfa eða hátternis þeirra sem þjóðkjörinna fulltrúa. Eru þær siðareglur sem hér er lagt til að verði samþykktar jafnframt framangreindum réttarheimildum til fyllingar, sbr. 3. gr. reglnanna.

4.

Um 1. gr.

Greinin samsvarar 1. gr. siðareglna Evrópuráðsþingsins. Í greininni er fjallað um tilgang siðareglnanna og tekið fram að þær hafi að geyma viðmið fyrir hátterni þingmanna. Reglurnar ber ekki að skilja þannig að þær feli í sér réttarreglur um skyldur þingmanna heldur eru þær almenn umgjörð fyrir hegðun eða hátterni þingmanna sem almennt má vænta af þeim sem þjóðkjörnum fulltrúum. Siðareglurnar eru til fyllingar þeim almennu og óskráðu réttarreglum sem gilda um störf þjóðkjörinna fulltrúa, sbr. 3. gr. Með því að halda sig við slík viðmið eiga þingmenn auðveldara með að viðhalda og efla tiltrú á störf sín og traust almennings á Alþingi.

Um 2. og 3. gr.

Greinarnar samsvara 2. og 3. gr. siðareglna Evrópuráðsþingsins. Tekið er fram að reglurnar gildi um opinbera framgöngu alþingismanna og snerti skyldur þeirra sem þingmanna. Reglurnar eru þannig ekki takmarkaðar við hin eiginlegu þingstörf eða nefndarstörf, heldur eiga þær einnig við um annað hátterni þingmanna sem leiða má af hlutverki þeirra sem þjóðkjörinna fulltrúa. Greinarnar þarfnast að öðru leyti ekki skýringa.

Um 4. gr.

Hér er vikið frá ákvæði 4. gr. siðareglna Evrópuráðsþingsins að því er varðar framkvæmd reglnanna. Af 88. gr. þingskapa leiðir að framkvæmd þeirra heyrir undir forsætisnefnd Alþingis, sbr. 2. mgr. 88. gr. þingskapa Alþingis. Í stað þess að unnt sé að leita ráðgjafar hjá skrifstofustjóra þingsins, eins og segir í siðareglum Evrópuráðsþingsins, er gert ráð fyrir að forsætisnefnd skipi sérstaka siðareglunefnd sem fjalli um einstök erindi um meint brot á hátternisskyldum þingmanna og meginreglum um hátterni. Nefndin er að öðru leyti ráðgefandi um framkvæmd reglnanna. Um skipan nefndarinnar og störf er að öðru leyti fjallað í 15.–17. gr. siðareglnanna.

Um 5. og 6. gr.

Í greinunum er almenn tilvísun til þeirra meginreglna sem alþingismönnum ber að fylgja sem þjóðkjörnum fulltrúum. Með reglunum er leitast við að greina á milli réttmætra hagsmunaárekstra sem upp geta komið og leiðir af starfi þjóðkjörins fulltrúa sem stendur fyrir tiltekinn málstað eða hagsmuni annars vegar og einkahagsmuna og ásýnd þeirra hins vegar.

Í 5. gr. er fylgt upptalningu í 5. gr. siðareglna Evrópuráðsþingsins á þeim meginreglum sem eiga við um hátterni alþingismanna. Stafliðirnir hafa ekki að geyma nákvæma útlistun á hátternisskyldum þingmanna líkt og er að finna í 7.–14. gr. reglnanna, heldur ræðst inntak þeirra nánar af atvikum hverju sinni. Efni a-liðar 5. gr. hefur þannig almenna tilvísun til hugtaka sem hafa skírskotun til hátternis þjóðkjörinna fulltrúa í störfum þeirra. Hugtökin ábyrgð, ráðvendni og heiðarleiki í a-lið 5. gr. fá þannig merkingu þegar lagt er mat á tiltekið hátterni með hliðsjón af b–g-lið og 2. mgr. ákvæðisins og reglum um hátternisskyldur þingmanna skv. 7.–14. gr. reglnanna. Þingmenn kunna oft að standa frammi fyrir margs konar hagsmunaárekstrum í störfum sínum.

Í síðari málsgrein 5. gr. er gert er ráð fyrir að við upphaf þingfundarstarfs eftir hverjar alþingiskosningar afhendi þingmenn forseta Alþingis undirritaða staðfestingu sína á að þeir skuldbindi sig til þess að hlíta siðareglunum. Sama skylda hvílir á varaþingmönnum sem taka fast sæti á Alþingi eða hafa setið fjórar vikur samfellt á þingi. Er þar miðað við sömu skilyrði og eiga við um hagsmunaskráningu varaþingmanna, sbr. 2. mgr. 87. gr. þingskapa Alþingis.

Í stað h-liðar í siðareglum Evrópuráðsþingsins er lagt til að komi ný málsgrein um að þingmenn skuli við upphaf þingsetu sinnar, að lokinni kynningu á siðareglum, gefa skriflega yfirlýsingu um að þeir skuldbindi sig til að fylgja siðareglunum. Yfirlýsinguna skulu þeir afhenda forseta Alþingis.

Í 6. gr. er áréttað að þær meginreglur sem taldar eru upp í 1. mgr. 5. gr. verði teknar til athugunar þegar erindi berst um meint brot á siðareglunum. Í því felst jafnframt að erindi um brot verður að falla undir einhverja þá þætti sem tilgreindir eru í 1. mgr. 5. gr.

Almennt um 7.–14. gr.

Í greinunum er að finna nánari lýsingu á hátternisskyldum alþingismanna sem þjóðkjörinna fulltrúa. Samsvara greinarnar að meginstefnu til 7.–16. gr. siðareglna Evrópuráðsþingsins að undanskildum 10. og 16. gr. þeirra. Efnislega felur 10. gr. siðareglna Evrópuráðsþingsins í sér tilgreint dæmi um hagsmunaárekstur, þegar þingmaður býðst til þess að vinna fyrir aðila, utan þingsins, að tilteknum málum gegn greiðslu. Greinin á beina samsvörun við 11. gr. siðareglna Evrópuráðsþingsins og fer því betur að styðjast hér við ákvæði hennar. Um 16. gr. gildir að hún tekur mið af stöðu þingmanna Evrópuráðsþingsins sem hafa látið af þingmennsku en hafa áfram tímabundinn aðgang að þinginu og starfsemi þess. Sambærileg staða er ekki uppi hér á landi þegar alþingismenn láta af þingmennsku.

Við skýringu ákvæðanna og nánari afmörkun þeirra er mikilvægt að undirstrika að í þeim réttarheimildum sem vísað hefur verið til í greinargerð hér að framan, einkum stjórnarskrárinnar, felst ekki að þingmaður megi ekki vinna að framgangi tiltekinna hagsmuna eða taka að sér trúnaðarstörf í þágu einstaklinga eða félagasamtaka, enda eru þingmenn yfirleitt kosnir á þing á grundvelli tiltekins málstaðar eða hagsmuna sem þeir hafa staðið fyrir og jafnvel óháð launum fyrir slíkt. Þær siðareglur sem hér er lagt til að settar verði fela ekki í sér bann eða breytingu á þessu. Í sjálfstæði þingmanna felst að þeir eru eingöngu bundnir af sannfæringu sinni og taka ekki við fyrirmælum annarra um störf sín.

Um 7. gr.

Tilgangur ákvæðisins er að vernda orðspor Alþingis. Margs konar hátterni þingmanns getur fallið hér undir. Þingmaður getur til að mynda kastað rýrð á Alþingi með hátterni sem telst ósiðlegt eða ólögmætt eða er talið óviðeigandi af hálfu þingsins. Almennt má þó segja að um sé að ræða framkomu sem er í andstöðu við skyldur þjóðkjörinna fulltrúa sem starfa í almannaþágu. Hér undir getur til að mynda fallið ósæmileg framkoma eða endurtekin vanvirðing er lýtur að kynferði, kynþætti eða trúarbrögðum eða óviðeigandi notkun á aðstöðu eða búnaði þingsins í þágu annarra einstaklinga eða lögaðila.

Um 8. gr.

Ákvæðið samsvarar 8. gr. siðareglna Evrópuráðsþingsins. Með því er gerð sú krafa til þingmanna að þeir forðist tilgreinda hagsmunaárekstra. Ljóst er þó, eins og vikið er að í almennum skýringum við 7.–14. gr., að einstakir hagsmunaárekstrar eru óumflýjanlegir, til að mynda þegar þingmenn eru beinlínis kosnir sem fulltrúar tiltekinna starfsstétta, svo sem bænda eða útgerðarmanna, eða vegna tengsla sinna við stéttarfélög eða félagasamtök. Ákvæðinu er ekki ætlað að banna slík tengsl. Þess í stað gerir ákvæðið ráð fyrir að leysa skuli úr slíkum málum með almannahagsmuni að leiðarljósi. Takist þingmanni ekki að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra sem hér er lýst skal hann upplýsa um þá. Þeir hagsmunir sem hér getur verið átt við tengjast gjarnan persónulegum hagsmunum þar sem undir eru fjárhagslegir hagsmunir sem varðað geta þingmanninn sjálfan, fjölskyldu hans eða vini.

Siðareglur Evrópuráðsþingsins afmarka ekki nánar hvað átt er við með orðinu fjölskylda eða vinur. Reglur 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga vísa til fjölskyldutengsla sem geta leitt til vanhæfis til meðferðar einstaks máls auk hinnar almennu óskráðu vanhæfisreglu sem birtist í 6. tölul. sömu greinar. Ákvörðunum þingmanna eða umfjöllun þeirra um einstök mál verður ekki jafnað til þess þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um réttindi og skyldur manna. Mikilvægt er að árétta þessa stöðu þingmanna. Reglur stjórnsýslulaga verða því ekki látnar gilda um störf þeirra. Almennt verður þó að gera ráð fyrir því að með fjölskyldu sé a.m.k. átt við maka og börn. Slík afmörkun getur einnig reynst of þröng í einstökum tilvikum, til að mynda getur það varðað systkin miklu fjárhagslega í málum sem varða atvinnuréttindi þeirra. Gera verður ráð fyrir að nánari afmörkun mótist í framkvæmd og að þá verði einkum litið til upptalningar 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Mikilvægt er að árétta að þingmaður verður ekki útilokaður frá því að fjalla um mál þótt fyrir hendi séu fjölskyldutengsl samkvæmt upptalningu ákvæðisins. Það verður aftur á móti ávallt að vera á ábyrgð þingmanns að upplýsa um fjölskyldutengsl sín, séu þau til staðar, og eftir atvikum tengsl sín við aðra sem hafa raunverulegra hagsmuna að gæta. Meginatriðið er hins vegar, eins og áður segir, að þingmanni ber að leysa úr máli með hagsmuni almennings að leiðarljósi og takist þingmanni ekki að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra skuli hann upplýsa um þá.

Um 9. gr.

Samkvæmt greininni skulu þingmenn vekja athygli á öllum hagsmunum sem máli skipta við meðferð máls og þá varða. Ákvæðið hefur þann tilgang að stuðla að gagnsæi í störfum Alþingis og minna þingmenn um leið á þær kröfur sem gerðar eru til þeirra sem þingkjörinna fulltrúa.

Um 10. gr.

Í niðurlagi 10. gr. er vísað til þess að þingmenn skuli forðast allar aðstæður sem kunna að hafa á sér yfirbragð hagsmunaáreksturs og ekki taka við óviðeigandi greiðslu eða gjöf. Rétt er að árétta hér að um er að ræða sjálfstæða reglu óháða skyldu þingmanns til þess að skrá gjafir og þess háttar, sbr. 13. gr. reglnanna. Þannig getur talist óviðeigandi að taka við gjöf óháð verðmæti hennar.

Um 11.–14. gr.

Ákvæði 11. og 12. gr. samsvara 12. og 13. gr. siðareglna Evrópuráðsþingsins og hafa þann tilgang að koma í veg fyrir að þingmaður misnoti aðstöðu sína sem þingmaður eða upplýsingar sem hann hefur aðgang að í eigin þágu. Þannig er tekið fram í 11. gr. að alþingismenn skuli ekki nota aðstöðu sína sem þingmenn til þess að vinna að eigin hagsmunum eða hagsmunum annars aðila eða þannig að ekki samrýmist siðareglunum. Í 12. gr. er áréttað að þingmenn skuli sýna varfærni við meðferð upplýsinga, ef við á, og að þeir skuli ekki nýta í eigin þágu upplýsingar sem þeir fá í trúnaði við störf sín. Hér undir geta til að mynda fallið upplýsingar um ráðstafanir í efnahagsmálum sem þingmenn fá á lokuðum nefndarfundum og eru lagðar fram í trúnaði, sbr. 19. gr. þingskapa Alþingis. Misnotkun slíkra upplýsinga kann á hinn bóginn að teljast brot gegn þagnarskyldu, sbr. 136. gr. almennra hegningarlaga, sbr. 52. gr. þingskapa eða 139. gr. almennra hegningarlaga með lögjöfnun. Færi þá um slík mál samkvæmt lögum um meðferð sakamála.

Árétta verður að með 11. gr. er ekki lagt til að banna einstökum þingmönnum, sem starfað hafa fyrir hagsmunaaðila eða hafa verið í fyrirsvari fyrir slíka aðila og eru það áfram eftir að hafa tekið sæti á Alþingi, að vinna áfram að málefnum tengdum hagsmunum þeirra, sbr. það sem segir um 8. gr. Meginatriðið hlýtur ávallt að vera það að fyrir fram séu ljós hagsmunatengsl þingmannsins. Slíkt er tryggt með reglum um hagsmunaskráningu þeirra, sbr. 13. gr. reglnanna, og því að þingmenn upplýsi í umfjöllun um einstök mál um hagsmunatengsl sín, sbr. 9. gr. reglnanna. Þingmaður stendur síðan reikningsskap gerða sinna við almennar kosningar, kjósi hann að leita eftir umboði til áframhaldandi setu á Alþingi.

Um 15. og 16. gr.

Í greinunum er fjallað um skipan siðareglunefndar, hlutverk hennar og störf. Skv. 15. gr. reglnanna skipar forsætisnefnd Alþingis þriggja manna nefnd til fimm ára í senn, siðareglunefnd, sem taki til meðferðar erindi um meint brot á hátternisskyldum þingmanns, sbr. 7.–14. gr., og meginreglum um hátterni, sbr. 5. og 6. gr. Nefndin er jafnframt til ráðgjafar um öll málefni sem falla undir siðareglurnar og aðstæður sem upp kunna að koma við framkvæmd þeirra. Lagt er til að siðareglunefnd verði skipuð til fimm ára í senn, en þannig er undirstrikað að skipun nefndarinnar er óháð því hvernig Alþingi er skipað hverju sinni.

Við það er miðað að skipan nefndarinnar endurspegli sem best þekkingu á siðareglum, lagareglum á sviði stjórnskipunarréttar og starfsháttum Alþingis. Er því lagt til í 2. mgr. 15. gr. að í nefndinni verði einnig tveir nefndarmenn tilnefndir af samstarfsnefnd háskólastigsins, sbr. 26. gr. laga um háskóla, nr. 63/2006. Skal annar þeirra hafa embættis- eða meistarapróf í lögfræði og hinn hafa meistarapróf í siðfræði og þekkingu á siðareglum. Þá er tekið fram að varamenn skuli skipaðir með sama hætti.

Í 16. gr. reglnanna er lýst meðferð einstakra mála. Gert er ráð fyrir því að skrifstofa Alþingis taki við einstökum erindum og komi þeim til siðareglunefndar. Lögð er áhersla á að erindi skuli vera skrifleg frá nafngreindum aðilum. Með aðilum er átt við einstaklinga og lögaðila. Nafnlausum erindum yrði þannig vísað frá. Jafnframt er áhersla lögð á að siðareglunefnd leiti skýringa hjá þingmanni og fjallað sérstaklega um rétt þingmanns til þess að koma á framfæri sjónarmiðum sínum og athugasemdum á meðan mál hans er til athugunar. Loks er tekin upp sú almenna regla að rökstutt erindi um brot á siðareglunum megi aldrei bitna á þeim sem sendir það. Gert er ráð fyrir að á grundvelli 19. gr. siðareglnanna verði settar nánari reglur um störf og meðferð einstakra mála.

Um 17. og 18. gr.

Í greinunum er því nánar lýst hverjar lyktir máls geta orðið. Greint er annars vegar á milli mála sem ekki gefa nægilegt tilefni eða uppfylla ekki skilyrði siðareglnanna, t.d. þegar erindi er nafnlaust, lýtur ekki að tilgreindri háttsemi þingmanns eða gefur augljóslega ekki tilefni til frekari athugunar. Hér falla einnig undir mál þar sem kæra varðar meint brot á lagareglum sem hægt er að bera undir úrskurð stjórnvalda eða dómstóla. Hins vegar eru það mál þar sem fyrir liggur að þingmaður hefur vanrækt hátternisskyldur sínar. Er þá greint á milli mála sem lokið er að fenginni skýringu eða leiðréttingu þingmanns og það telst minni háttar og mála þar sem siðareglunefnd lýkur athugun sinni með því að láta í ljós álit sitt á því hvort athafnir þingmanns brjóti í bága við meginreglur um hátterni og hátternisskyldur hans samkvæmt siðareglunum. Samkvæmt þessu er gert ráð fyrir að siðareglunefnd ljúki niðurstöðu sinni með formlegu áliti um það hvort þingmaður hafi brotið hátternisskyldur sínar. Það leiðir af eðli máls að þegar mál telst minni háttar eru ekki gerðar eins ríkar kröfur um form og efni álits siðareglunefndar. Er gert ráð fyrir að í framkvæmd mótist þessi atriði nánar, til að mynda kemur til greina að siðareglunefnd ljúki málum skv. 1. og 2. mgr. 17. gr. með bréfi til forsætisnefndar þar sem í stuttu máli sé gerð grein fyrir meginatriðum málsins.

Í 4. mgr. 17. gr. er gert ráð fyrir að siðareglunefnd tilkynni forsætisnefnd um niðurstöður athugana sinna. Af 18. gr. leiðir að mál skv. 1. mgr. 17. gr. eru tilkynnt forsætisnefnd en koma ekki til frekari umfjöllunar hennar. Hafi mál á hinn bóginn komið til nánari athugunar siðareglunefndar, sbr. 2. og 3. mgr. 17. gr., er það forsætisnefndar að leggja mat á álitið og taka ákvörðun um hvort það verður birt á vef þingsins.

Gert er ráð fyrir að skrifstofa Alþingis tilkynni um lyktir mála sem felld eru niður og koma ekki til athugunar nefndarinnar, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglnanna, og enn fremur um þau mál sem falla undir 2. og 3. mgr. ákvæðisins. Í reglum sem forsætisnefnd setur um störf siðareglunefndar verður kveðið nánar á um meðferð mála fyrir nefndinni.

Um 19. og 20. gr.

Samkvæmt 19. gr. reglnanna setur forsætisnefnd nánari reglur um málsmeðferð og um aðkomu skrifstofu Alþingis að framkvæmd reglnanna. Gera má ráð fyrir því að forseti Alþingis feli skrifstofustjóra umsjón með framkvæmdinni, sem eftir atvikum getur falið einhverri einingu innan skrifstofunnar að veita nánari leiðbeiningar og upplýsingar auk þess að annast einstök framkvæmdaratriði.

Loks er í 20. gr. mælt fyrir um gildistöku reglnanna, en gert er ráð fyrir að þær komi til framkvæmda við setningu 145. löggjafarþings.

Fylgiskjal.

Drög að reglum

um meðferð mála út af meintum brotum á siðareglum fyrir alþingismenn.

Gildissvið og almenn ákvæði.

1. gr.

Reglur þessar eiga við um meðferð erinda sem Alþingi berast um meint brot þingmanna á siðareglum fyrir alþingismenn, sbr. þingsályktun Alþingis nr. …/…

Forsætisnefnd Alþingis annast framkvæmd reglnanna samkvæmt nánari fyrirmælum þeirra.

2. gr.

Skrifstofa Alþingis tekur við erindum frá nafngreindum einstaklingum um meint brot þingmanna á siðareglum fyrir alþingismenn, staðfestir móttöku þeirra, veitir upplýsingar um efni reglnanna, gildissvið þeirra og málsmeðferð.

Skrifstofa Alþingis afhendir siðareglunefnd framkomin erindi, sbr. 4. og 16. gr. siðareglna fyrir alþingismenn. Skrifstofan útvegar nefndinni nauðsynlega aðstöðu og er henni að öðru leyti til aðstoðar, til að mynda við upplýsingaöflun, bréfasendingar og varðveislu gagna.

Erindi skal vera skriflegt og undirritað af þeim sem það sendir. Auk nafns skal koma fram heimilisfang sendanda og kennitala.

3. gr.

Forsætisnefnd Alþingis getur beint fyrirspurn til siðareglunefndar, sbr. 4. og 15. gr. siðareglna fyrir alþingismenn, og óskað álits hennar á öllum málefnum sem falla undir reglurnar og á þeim aðstæðum sem upp kunna að koma við framkvæmd þeirra.

Nefndarmaður í siðareglunefnd má ekki fjalla um mál þingmanns ef hann tengist honum með þeim hætti sem greinir í 1.–3. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eða ef að öðru leyti eru fyrir hendi slíkar aðstæður að með réttu má draga í efa óhlutdrægni hans.

Forfallist nefndarmaður eða víki hann úr sæti tekur varamaður sæti hans. Eigi sama við um varamanninn skipar forseti Alþingis annan mann í hans stað við afgreiðslu málsins.

Verði ágreiningur um almennt eða sérstakt hæfi nefndarmanns sker forseti Alþingis úr.

Málsmeðferð.

4. gr.

Siðareglunefnd vísar frá erindi sem ekki fellur undir siðareglurnar eða er tilefnislaust. Þá getur nefndin vísað frá máli ef um er að ræða kæru um meint brot á lagareglum sem hægt er að bera undir úrskurð stjórnvalda eða dómstóla.

Ef erindi verður ekki vísað frá, sbr. 1. mgr., skal tilkynna þeim þingmanni sem málið varðar um erindið og gefa honum færi á að leggja fram gögn og upplýsingar ásamt því að lýsa viðhorfum sínum til málsins. Að fengnum skýringum þingmanns getur siðareglunefnd metið grundvöll málsins þannig að það gefi augljóslega ekki tilefni til frekari umfjöllunar og að vísa beri því frá.

5. gr.

Siðareglunefnd getur fellt niður mál að fengnum skýringum þingmanns enda verði brot þingmanns metið minni háttar, svo sem ef fyrir hendi eru afsakanlegar ástæður eða vangá þingmanns sem hann hefur með réttmætum hætti bætt úr og beðist velvirðingar á.

6. gr.

Telji siðareglunefnd að mál sé þannig vaxið að það gefi tilefni til nánari athugunar, og að því verði ekki lokið skv. 4. og 5. gr., skal nefndin, á grundvelli fyrirliggjandi gagna, afmarka nánar þá háttsemi sem þingmaður er sakaður um og með hvaða hætti hún getur talist fela í sér brot á meginreglum um hátterni og hátternisskyldur alþingismanna, sbr. 6.–14. gr. siðareglna fyrir alþingismenn. Á þeim grundvelli leitar siðareglunefnd skýringa þingmannsins og að þeim fengnum lætur hún forsætisnefnd í té álit sitt á því hvort athafnir þingmanns brjóti í bága við meginreglur um hátterni og hátternisskyldur alþingismanna.

Fallist forsætisnefnd á álit siðareglunefndar tilkynnir hún þingmanni þeim sem í hlut á um niðurstöðu sína og ákveður, ef ástæða þykir til og hún er einhuga um, hvort birta skuli álit siðareglunefndar á vef Alþingis.

Þingmaður, sem hlut á að máli, getur ávallt krafist þess að álit siðareglunefndar um mál hans verði birt á vef Alþingis.

7. gr.

Forsætisnefnd felur skrifstofu Alþingis að tilkynna þeim sem sent hefur erindi um niðurstöðu siðareglunefndar, sbr. 4. og 5. gr., og um meðferð forsætisnefndar á áliti siðareglunefndar skv. 6. gr.

8. gr.

Þegar það á við eða forsætisnefnd hefur óskað eftir því sérstaklega getur siðareglunefnd gefið almennar leiðbeiningar um framkvæmd siðareglna fyrir alþingismenn eða einstakar greinar þeirra.

Skýrslugerð.

9. gr.

Siðareglunefnd skal árlega í janúar taka saman skýrslu um fjölda erinda sem henni hafa borist og hún haft til umfjöllunar, meðferð þeirra og afgreiðslu. Skal skýrslan birt á vef Alþingis.

Að svo miklu leyti sem niðurstaða siðareglunefndar byggist á túlkun siðareglna skal skrifstofa Alþingis útbúa útdrátt úr umfjöllun hennar um málið og birta sem skýringu við viðkomandi ákvæði í siðareglum fyrir alþingismenn á vef Alþingis. Það á þó ekki við ef ákveðið hefur verið að niðurstaða nefndarinnar sé trúnaðarmál, sbr. 5. mgr. 16. gr. siðareglna fyrir alþingismenn.

Gildistaka o.fl.

10. gr.

Reglur þessar, sem settar eru með stoð í þingsályktun Alþingis nr. …/…, koma til framkvæmda við setningu 145. löggjafarþings.