Aðskilnaður viðskiptabanka og fjárfestingarbanka Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 1010

140. löggjafarþing 2011–2012.

2. uppprentun.

Þingskjal 1010 - 632. mál.

Flutningsmenn.

Tillaga til þingsályktunar um aðskilnað viðskiptabanka og fjárfestingarbanka.

Flm.: Álfheiður Ingadóttir, Árni Þór Sigurðsson, Sigríður Ingibjörg Ingadóttir, Jónína Rós Guðmundsdóttir, Birgitta Jónsdóttir, Margrét Tryggvadóttir, Eygló Harðardóttir, Helgi Hjörvar, Guðmundur Steingrímsson, Lilja Rafney Magnúsdóttir, Guðfríður Lilja Grétarsdóttir, Sigurður Ingi Jóhannsson, Ásmundur Einar Daðason, Lilja Mósesdóttir, Mörður Árnason.

Alþingi ályktar að fela efnahags- og viðskiptaráðherra að skipa nefnd er endurskoði skipan bankastarfsemi í landinu með það að markmiði að lágmarka áhættuna af áföllum í rekstri banka fyrir þjóðarbúið, með aðskilnaði viðskiptabanka og fjárfestingarbanka. Nefndin skoði stefnumótun nágrannaríkja í þessu sambandi, ljúki störfum og skili tillögum sínum fyrir 1. október 2012.

Greinargerð.

Frá bankahruninu haustið 2008 hefur mikil og gagnrýnin umræða farið fram um starfsaðferðir bankanna í aðdraganda þess að þeir urðu gjaldþrota. Ekki síður hefur verið fjallað um þann lagaramma sem þeir störfuðu eftir og gerði þeim kleift að ráðast í áhættusamar fjárfestingar. Að því hefur einkum verið fundið að innlán viðskiptabanka sem höfðu bakábyrgð frá ríkinu, þ.m.t. eru ýmsir sparisjóðir, skuli ekki aðeins hafa nýtt innlán frá einstaklingum og smærri fyrirtækjum í hefðbundin útlán, heldur einnig reynt að ávaxta umrætt fé með glæfralegum og jafnvel óarðbærum fjárfestingum, m.a. í fyrirtækjum sem voru nátengd eigendum þessara sömu fjármálastofnana. Vegna þess að innlán njóta sérstakrar verndar og tryggingar er rík ástæða til að aðskilja slíka starfsemi frá áhættusækinni fjárfestingarstarfsemi. Með því að sinna bæði viðskipta- og fjárfestingarbankastarfsemi í einu hafi bankarnir verið í aðstöðu til að misnota auðvelt aðgengi sitt að fé viðskiptavina sinna með því að verja því í áhættusamar fjárfestingar.

Lengi hafði verið varað við þessari hættu áður en bankarnir féllu og má þar einkum nefna frumvarp Ögmundar Jónassonar o.fl. um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/ 2002, sem lagt var fram á 130. og 135. löggjafarþingi og svo aftur í upphafi þess 136., þ.e. í októberbyrjun 2008. Í greinargerð með frumvarpinu er það sagt felast í því „að takmarka starfsheimildir viðskiptabanka og sparisjóða með þeim hætti að þeim verði óheimilt að kaupa verðbréf eða hlutabréf í fyrirtækjum í því skyni að endurskipuleggja starfsemi viðskiptaaðila, sameina hana annarri starfsemi, skrá viðkomandi verðbréf og selja þau almenningi. Slík starfsemi hefur verið flokkuð sem fjárfestingarbankastarfsemi og gerir frumvarpið ráð fyrir því að einungis lánafyrirtækjum eins og þau eru skilgreind í lögunum verði heimil slík starfsemi. Með þessu er framkallaður skýr aðskilnaður milli viðskiptabanka- og fjárfestingarbankastarfsemi.“

Íslensk löggjöf á sviði fjármálastarfsemi tekur mið af evrópsku regluverki þar sem lagalegur aðskilnaður viðskiptabanka- og fjárfestingarbankastarfsemi hefur almennt ekki verið til staðar, ólíkt því sem gilti í Bandaríkjunum á árunum 1933 til 1999, með svokölluðum Glass-Steagall-lögum, sem og í Japan. Glass-Steagall-lögin voru sett í kjölfar verðfalls á hlutabréfum á Wall Street árið 1929 og heimskreppunnar miklu sem af því leiddi. Lögin fólu í sér að bankar þurftu að gera upp við sig hvort þeir störfuðu sem viðskiptabankar í almennum inn- og útlánum eða sem fjárfestingarbankar. Samhliða þeim lögum var sett löggjöf um vernd innstæðueigenda til þess að koma í veg fyrir áhlaup á viðskiptabanka, auk þess sem Seðlabanka Bandaríkjanna voru veittar auknar eftirlitsheimildir. Árið 1999 voru Glass- Steagall-lögin hins vegar afnumin, þar eð ekki var lengur talin þörf á þeim. Ekki leið þó heill áratugur frá því að fjármálastofnunum var aftur heimilað að blanda saman viðskiptabankastarfsemi og fjárfestingarbankastarfsemi uns bankabólan, sem af slíkri alhliða starfsemi hlaust, sprakk árin 2007 og 2008. Vegna efnahagskreppunnar sem í kjölfar þess fylgdi hefur í Bandaríkjunum verið rætt um að setja sambærilega löggjöf að nýju um fjármálafyrirtæki eða að grípa til annarra úrræða, svo sem að setja takmarkanir á heimildir fjármálafyrirtækja til viðskipta og forða þeim þannig frá áhættutöku í t.d. vogunarsjóðum (tillagan kennd við Paul Volcker, fyrrverandi seðlabankastjóra Bandaríkjanna). Löggjöf um starfsemi fjármálafyrirtækja hefur lengi verið sérlega takmörkuð í Bretlandi og hefur það bæði gert Lundúnir að einni mestu bankamiðstöð heims en einnig valdið því að bankakreppan hefur reynst sérlega djúp og kostnaðarsöm fyrir breskan almenning. Sannarlega var hún það hér á landi og því áhugavert að skoða hver viðbrögð breskra og bandarískra stjórnvalda eru við bankakreppunni.

Í meðförum 138. löggjafarþings á frumvarpi efnahags- og viðskiptaráðherra um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, var mikið rætt um hvort banna ætti að hefðbundin viðskiptabanka- og fjárfestingarbankastarfsemi væri rekin í sama félaginu og töldu margir þingmenn þá þegar brýnt að taka af skarið um stefnu stjórnvalda í þeim efnum. Meiri hluti viðskiptanefndar komst að þeirri niðurstöðu að „ekki væri rétt að svo komnu að leggja til breytingar í þessa veru. Ástæðan er einkum sú að í frumvarpinu er tekið á mörgum þeim ágöllum sem hin bandarísku lög tóku á á sínum tíma, t.d. með banni við lánveitingum með veði í eigin hlutabréfum og strangari reglum um lánveitingar og viðskipti við hvers konar tengda aðila. Þá er einnig til þess að líta að ekkert þeirra landa sem lúta sambærilegu regluverki og er hérlendis hefur lagt fram tillögur í þessa átt.“ Engu að síður áréttaði meiri hluti viðskiptanefndar að rétt væri „að fylgjast náið og vel með þróun lagasetningar erlendis á þessu sviði og draga lærdóm af því sem aðrir kunna að hafa staðið frammi fyrir.“ Þá var sú breyting lögfest að tillögu meiri hlutans að stofnsetja mætti sparisjóði með minna stofnfé en gilti um almenn fjármálafyrirtæki og var starfsleyfi slíkra sparisjóða takmarkað við hefðbundna innlánastarfsemi, þ.e. móttöku innlána, útlán sem fjármögnuð væru með innlánum og almenna kortaþjónustu. Í áliti meiri hlutans segir um það: „Er hér kominn raunverulegur valkostur fyrir þá viðskiptamenn sem ekki kæra sig um að eiga viðskipti við fjármálafyrirtæki sem stunda fjárfestingarbankastarfsemi.“

Svo virðist sem lagasetning á þessu sviði muni fljótlega taka breytingum í einhverjum nágrannalöndum okkar. Fyrir skömmu skilaði hin svokallaða óháða bankanefnd í Bretlandi (e. Independent Commission on Banking, ICB), undir forustu John Vickers, fyrrverandi forstjóra breska samkeppniseftirlitsins, lokaskýrslu sinni um framtíð bankamála í Bretlandi. Nefnd þessi var skipuð í júní 2010 til þess að íhuga kerfisbreytingar og annars konar breytingar á breska bankageiranum í þeim tilgangi að auka fjármálastöðugleika og samkeppni. Í skýrslu nefndarinnar er lagt til að fjármálastofnunum verði leyft að sinna í senn viðskiptabankastarfsemi og fjárfestingarbankastarfsemi en þó að þeirri forsendu uppfylltri að hefðbundin viðskiptabankastarfsemi verði aðeins stunduð í sjálfstæðu dótturfélagi bankans sem lúti sérstökum kröfum um eiginfjárhlutfall. Með öðrum orðum verði fjárfestingar- og viðskiptabankastarfsemi algjörlega aðskilin innan eins og sama bankans, svo ekki þurfi að skipta honum upp í tvö fjármálafyrirtæki. Með slíkri girðingu milli hinna ólíku sviða starfseminnar megi draga verulega úr til að mynda áhættu þjóðarbúsins af áhættusamari stöðutöku í fjárfestingarbankastarfsemi. Lagt er til að þessar umbætur gangi í gegn í síðasta lagi árið 2019.

Flutningsmenn tillögunnar telja að ekki megi dragast lengur að breyta lagaumhverfi fjármálafyrirtækja hér á landi og aðskilja áhættusama fjárfestingarstarfsemi og hefðbundna bankastarfsemi annaðhvort algerlega í ótengdum fyrirtækjum eða með aðskilnaði innan hvers fjármálafyrirtækis. Mikilvægast er að mati flutningsmanna að innstæður venjulegra viðskiptamanna bankanna séu tryggðar og að þær séu forgangskröfur í bú þeirra ef þeir verða gjaldþrota.

Fylgiskjal I.

Sigrún Davíðsdóttir:

Breskar bankatillögur.

(Sótt á ruv.is, 13. september 2011.)

Bresk skýrsla gefur ráð um hverju þurfi að breyta til að koma í veg fyrir kollsteypur í bankakerfinu þar sem ríkið þarf að bjarga bönkunum. Hvað á að gera til að binda endi á að bankar spili fjárhættuspil með inneign almennings? Bresk nefnd leggur til aðskilnað fjárfestingarbankastarfsemi og viðskiptabankaþjónustu þannig að bankarnir girði þar á milli. Breska stjórnin virðist ætla að hrinda í framkvæmd þessum tillögum en gagnrýnendur segja ekkert duga nema að brjóta bankana upp. Breska umræðan dregur athyglinni að íslenskum aðstæðum þar sem ekki hefur verið tekið á þessum málum.

Þegar bankar riðuðu til falls víða um lönd í október 2008 stukku ýmsar ríkisstjórnir til og björguðu viðskiptabönkum. Eins og kunnugt er var líka gerð tilraun til þess á Íslandi en þar var ríkisstjórnin músin undir fjalakettinum, réði ekki við baggann og það fór sem fór. Lehman bankanum var ekki bjargað því hann var fjárfestingarbanki, þótti ekki snerta buddu almennings með beinum hætti.

Hér í Bretlandi var nokkrum bönkum bjargað og ríkið á til dæmis enn hlut í Royal Bank of Scotland. Eins og er, bendir ekkert til að sá hlutur verði seldur með hagnaði í bráð. En alveg síðan þetta gerðist hafa menn hér í Bretlandi hugleitt hvernig sneitt verði hjá því að ríkið þurfi að bjarga einkafyrirtækjum, bara af því þau eru bankar.

Hagfræðingnum Sir John Vickers var falið að skrifa skýrslu um hverju yrði að breyta til að hindra endurtekningu aðstæðnanna 2008. Nú er skýrslan komin fram og er ákaft rædd.

Í kjölfar kreppunnar 1930 voru sett lög í Bandaríkjunum, kennd við bandarísku þingmennina Carter Glass og Henry Steagall. Lögin kváðu á um að banki mátti ekki bæði reka viðskiptabankaþjónustu, það er taka innstæður, og stunda fjárfestingarstarfsemi. Eða, eins og sumir segja, bankar máttu ekki spila fjárhættuspil með innstæður almennings. Lögin voru í gildi til 1999. Afnám þeirra er af mörgum talið eiga sinn þátt í uppgangi og hruni síðasta áratugar.

Það lá í loftinu að kjarninn í tillögum Vickers snerust um þetta atriði, aðskilnað þessara tveggja viðskiptaleiða banka. Spurningin var: ætlaði Vickers að leggja til að bönkum yrði gert að selja frá sér annan þáttinn, það er átti að brjóta bankana upp? Eða kæmi Vickers með mildari útgáfu.

Vickers leggur ekki til að bönkum verði splundrað heldur að í hverjum banka verði að reka viðskiptabankaþjónustuna og fjárfestingarstarfsemi algjörlega og fullkomlega aðskilið, girða rækilega á milli.

Eins og við mátti búast hefur bankageirinn rekið upp ramakvein, segir að af þessu hljótist ærinn kostnaður sem grafi undan hagnaði og starfsemi bankanna. Vickers hefur svarað þessu kröftuglega, segir að í samhengi við stærð bankageirans sé áætlaður kostnaður hverfandi lítill.

Og eins og við var að búast álíta margir að Vickers gangi alls ekki nógu langt. Einn bankamaður sem Spegillinn ræddi við sagðist sjálfur hallur undir algjöran aðskilnað. Bankarnir skildu ekkert nema það að vera brotnir upp. Allt annað væri ekki nógu róttækt. Sama heyrist einmitt víða – að Vickers hefði átt að leggja til algjöran aðskilnað, ekki bara girðingu.

Önnur mótbára sem heyrist er að við núverandi aðstæður og verðbréfahrun sé ekki rétti tíminn til að hagga neinu sem varði bankana. Aðrir benda á að það sé aldrei rétti tíminn, engin ástæða til að bíða. Einnig heyrist að Bretar eigi ekki að grípa til ráðstafana upp á eigin spýtur því það grafi undan stöðu fjármálageirans hér.

Almennir viðskiptavinir bankanna eru kannski ekki mikið að velta fyrir sér þessum nýju tillögum. Það er þó ein breyting þar sem snertir þá beint og það er tillaga um að auðvelda fólki að skipta um banka. Á því eru mörg tormerki eins og nú er. Nefndin vill að bankarnir verði skikkaðir til að láta ekki taka nema eina viku að flytja sig milli banka. Þetta atriði skiptir miklu ef samkeppni bankanna á að vera virk.

Þessar breytingar verða þó hvorki í dag né á morgun. Vickers leggur til að breytingarnar gangi í gegn í síðasta lagi 2019. Allt bendir til að stjórnin muni fylgja tillögunum en nýta sér frestinn alveg til 2019. Og það þykir ýmsum seint að verið.

Það er þó ljóst að hugmyndir Vickers eru engin allsherjarlausn. Bankahrunið 2008 afhjúpaði til dæmis brotalöm hjá eftirlitsaðilum, ekki bara á Íslandi.

En þessar bresku tillögur leiða athyglina að íslensku bönkunum. Í íslensku samhengi skipta þessi atriði ekki öllu hér og nú, en gera það í ljósi framtíðarinnar. Af mörgu sem fór afvega í íslenska fjármálakerfinu var samþætt brask bankanna með stóru hluthöfunum og völdum viðskiptavinum klárlega liður í að svo fór sem fór. Það var gerð tilraun til að taka á þessum málum í fyrra en það varð ekki. Hér í Bretlandi berst fjármálageirinn með kjafti og klóm gegn breytingum. Á Íslandi má búast við að hann eigi sér einnig öfluga formælendur.

Fylgiskjal II.

Samkeppniseftirlitið:

Óháða, breska bankanefndin um framtíðarskipulag bresks fjármálamarkaðar (ICB) hefur birt skýrslu sína.

(13. september 2011.)

Lokaskýrsla óháðu bresku bankanefndarinnar, undir forystu Sir John Vickers fyrrum forstjóra breska samkeppniseftirlitsins, hefur nú verið birt. Nefndin leggur m.a. til að reistar verði girðingar á milli viðskiptabanka- og fjárfestingarbankastarfsemi innan sömu samstæðu með því að hefðbundin viðskiptabankastarfsemi verði stunduð í sjálfstæðu dótturfélagi sem lúti sérstökum kröfum um eiginfjárhlutfall. Með þessari tillögu telur nefndin að áhætta samfélagsins af áhættumeiri stöðutöku í fjárfestingarbankastarfsemi verði minnkuð verulega.

Nefndin leggur mikla áherslu á samkeppnismál. Hún leggur m.a. til að bresk stjórnvöld tryggi í samningum við stærsta banka landsins, Lloyds Banking Group, að sala hluta eigna bankans leiði til styrkingar á samkeppnislegri stöðu keppinauta og styrki þar með samkeppni á markaði. Þá telur nefndin að aðgangshindranir inn á bankamarkaðinn og kostnaður neytenda við að skipta um banka séu verulega hamlandi fyrir samkeppni á bankamarkaði. Nefndin leggur til að skiptakostnaður verði lækkaður með því að krefja banka um að flutningur viðskiptavina á milli banka gangi hratt og greiðlega fyrir sig.

Að lokum leggur nefndin til að breska samkeppnisnefndin (Competition Commission) taki bankamarkaðinn til sérstakrar rannsóknar eigi síðar en árið 2015 ef breytingar á Lloyds Banking Group hafa þá ekki leitt til myndunar sterkra keppinauta og samkeppnishömlur, svo sem skiptikostnaður, hafa ekki minnkað. Breska samkeppnisnefndin hefur m.a. heimild til að skipta upp fyrirtækjum.

Fylgiskjal III.

Már Wolfgang Mixa:

Aðskilnaður fjármálaþjónustu.

(Morgunblaðið, 25. febrúar 2009.)

Hrun fjármálakerfisins í dag sem er að eiga sér stað á alþjóðavísu er ekki ósvipað hruninu í kreppunni miklu sem hófst árið 1930. Verið er að þjóðnýta banka víðsvegar í heiminum með beinum og óbeinum hætti. Þrátt fyrir slíkar aðgerðir er vantraust meðal almennings til þeirra það mikið að það hefði þótt vera óhugsandi fyrir einungis nokkrum mánuðum.

Eins og í kreppunni miklu hafa margir sem lögðu fé sitt í banka í þeirri góðu trú að þar væri það öruggt einnig tapað miklum fjármunum. Árið 1933 voru lög, sem almennt er vitnað í sem Glass-Steagall Act, samþykkt í Bandaríkjunum sem kváðu um aðskilnað í fjármálaþjónustu á fjárfestingarbankastarfsemi og hefðbundinni bankaþjónustu.

Þessi lög stóðu í 66 ár en voru afnumin árið 1999. Þau þóttu þá vera gamaldags enda töldu menn sig orðið vita mun betur hvernig stýra ætti hagkerfum og áhættustýringu innan banka. Þetta er að mínu mati ein af helstu orsökum þess að margir bankar heims fóru offörum í starfsemi sinni með þeirri afleiðingu að þeir eru í dag tæknilega gjaldþrota.

Hægt er að benda á nokkra aðra þætti svo sem mikinn samdrátt í efnahagslífinu, flata vaxtakúrfu í Bandaríkjunum síðustu ár (sem „neyðir“ fjármálafyrirtæki til að taka meiri áhættu í stað hefðbundinna lána) og blöndu af óskynsamlegri vaxta- og hagstefnu. Sé rýnt í sögubækur fjármálafræðinnar er aftur á móti ljóst að helsti orsakavaldur slíkra hamfara sem nú ganga yfir er auðvelt aðgengi að fé og misnotkun á slíku aðgengi. Fyrst í stað liðkar auðvelt aðgengi að fjármagni fyrir einstaklingum og fyrirtækjum til framkvæmda.

Sé slík stefna hins vegar of lengi látin viðgangast er það oftast ávísun á harða lendingu. Með því að opna dyrnar á að sameina hefðbundna bankastarfsemi og fjárfestingarstarfsemi voru innlán, sem í áratugi var að mestu varið í hefðbundin útlán, sett í að fjármagna miklu flóknari og áhættumeiri verkefni. Augljóst er að fjármálaeftirlit heimsins höfðu ekki bolmagn til að fylgjast með og bregðast við þessari þróun. Rétt er að benda á að sú þróun átti sér stað á afar fáum árum og aðlögunartímabilið því nánast ekkert frá því að blanda fjárfestinga- og hefðbundinnar bankastarfsemi hófst og þar til ljóst varð að í óefni væri komið.

Aftur til 1999

Nú þarf aftur að aðskilja rekstur fjármálastofnana; það er ekki eftir neinu að bíða. Bankar sem sinna einstaklingsþjónustu eiga að njóta ríkisábyrgðar. Þeirra hlutverk er fyrst og fremst að þjónusta einstaklinga landsins og smærri fyrirtæki. Fjárfestingarbankar, sem einblína á stóra lánapakka og fjárfestingar, eiga ekki að njóta hennar. Fjárfestar sem að koma með fé í slík verkefni bera einir sér ábyrgð á nauðsynlegu aðhaldi í rekstri þeirra. Slík endurskipulagning eykur gegnsæi og einfaldleika í rekstri aðskilinnar fjármálaþjónustu. Útlánatöp bankanna snúa fyrst og fremst að lánum til stórra fyrirtækja og áhættufjárfestingum, sem þýðir að erfitt er að átta sig á nettóeign bankanna og gerir þetta endurreisn þeirra erfiðari fyrir vikið. Með þessu næst á nýjan leik nauðsynlegt traust almennings gagnvart bönkum. Með auknu trausti innstæðueigenda lækkar ávöxtunarkrafan sem þeir gera til fjármagns síns í bönkunum (hún væri miklu hærri í dag ef ríkisábyrgð væri ekki ótakmörkuð). Lækkun ávöxtunarkröfunnar veitti svigrúm til vaxtalækkana og væri þannig fyrsta jákvæða skrefið í langan tíma. Slíkir bankar væru í þjóðareign og ríkisafskipti takmörkuð við slíkar fjármálastofnanir.

Fjárfestingarbankar

Ólíkt tillögum samræmingarnefndar undir forystu Mats Josefsson varðandi stofnun eignarhaldsfélags í eigu ríkisins yrði nýr fjárfestingarbanki stofnaður. Slíkur banki ætti aftur á móti að fara sem fyrst úr ríkiseigu og verða settur í hendur fjárfesta. Hlutafé væri gefið út fyrir hönd bankans sem sneri fyrst og fremst að rekstri þess. Fjárfestingarverkefni innan bankans væru fjármögnuð sjálfstætt með tilliti til atvinnugreina og jafnvel einstakra verkefna. Skilgreining á hlutverki bankans er einföld, arðsemissjónarmið ráða för. Pólitísk afskipti verða alltaf hluti af slíkri starfsemi, en með þessu móti væru þau eins takmörkuð og unnt er í smáu þjóðfélagi sem Ísland er.

Það er raunar líklegt að slíkur rekstur verði í framtíðinni meira í formi sjálfstæðra eignarhaldsfélaga sem skilgreina sig sem fjárfestingarbanka. Ofangreinda hugmynd um fjárfestingarbanka má útleiða með þeim hætti að þau fyrirtæki sem héldu velli einungis vegna þjóðfélagslegs ábata væru þar áfram inni, þau félög sem hefðu framtíð fyrir sér frá fjárfestingarsjónarmiði einu færu í sjálfstæð fjárfestingarfélög. Slík félög sérhæfa sig á ýmsum sviðum og veita nauðsynlegt aðhald í fjárfestingum innan þeirra raða.

Breytt mynd óhjákvæmileg

Í framhaldi af þeim umskiptum sem átt hafa sér stað í fjármálaheiminum undanfarna mánuði er óhjákvæmilegt að mikil endurskipulagning sé framundan. Ísland hefur tekið mestu dýfuna niður á við. Við höfum aftur á móti bestu tækifærin til að umbylta kerfinu með skynsamlegum hætti. Látum tækifærið ekki renna úr höndum okkar.