Samningur um hefðbundinn herafla í Evrópu Stjórnartillaga - þingskjal nr. 158

1991. – 1061 ár frá stofnun Alþingis.

115. löggjafarþing. – 147 . mál.

158. Tillaga til þingsályktunar um fullgildingu samnings um hefðbundinn herafla í Evrópu.

(Lögð fyrir Alþingi á 115. löggjafarþingi 1991.)

Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að fullgilda fyrir Íslands hönd samning um hefðbundinn herafla í Evrópu sem undirritaður var í París 19. nóvember 1990.

Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.

Með þingsályktunartillögu þessari fer ríkisstjórnin þess á leit að Alþingi heimili fullgildingu samnings um hefðbundinn herafla í Evrópu sem undirritaður var í París 19. nóvember 1990 með fyrirvara um fullgildingu.

Samningurinn er prentaður sem fskj. 1 með tillögu þessari. Auk samningsins fylgir bókun um bráðabirgðagildistöku vissra ákvæða samningsins sem fskj. 2 og XIII. kafli bókunar um eftirlit sem fskj. 3, en bókunum samningsins, átta talsins, er lýst í 2. kafla hér á eftir. Enn fremur fylgja eftirtaldar lagalega eða pólitískt bindandi yfirlýsingar sem tengjast samningnum, en eru ekki hluti af honum: Lagalega bindandi yfirlýsingar: Yfirlýsing Sovétríkjanna sem lögð var fram á sérstakri ráðstefnu aðildarríkjanna í Vín 14. júní 1991, fskj. 4, yfirlýsing lýðveldisins Íslands við sama tækifæri, fskj. 5, yfirlýsing lýðveldisins Íslands í sameiginlegu samráðsnefndinni 18. október 1991, fskj. 6. Pólitískt bindandi yfirlýsingar: Yfirlýsing aðildarríkja um sjóherflugvélar á landi, fskj. 7, yfirlýsing ríkisstjórnar Sambandslýðveldisins Þýskalands um liðsfjölda í þýska hernum, fskj. 8, yfirlýsing aðildarríkja um liðsfjölda, fskj. 9, yfirlýsing Sovétríkjanna sem lögð var fram í sameiginlegu samráðsnefndinni 14. júní 1991, fskj. 10, og yfirlýsing formanns sameiginlegu samráðsnefndarinnar 18. október 1991, fskj. 11.

1. Almennt um samninginn.

Samningurinn markar tímamót í öryggismálum Evrópu, en hann er fyrsti samningurinn um takmörkun vígbúnaðar á sviði hefðbundinna vopna frá heimsstyrjöldinni síðari. Markmið hans er að skapa jafnvægi á sviði hefðbundinna vopna á meginlandi Evrópu, en misvægi á þessu sviði hefur verið ein helsta ögrunin við frið og stöðugleika í álfunni á undanförnum fjórum áratugum.

Til að ná þessu markmiði kveður samningurinn á um stórfelldari niðurskurð vopna en dæmi eru til um. Hann mun leiða til þess að um 100.000 vopn verða skorin niður á rúmum þremur árum frá því að samningurinn tekur gildi. Flest þessara vopna eru í eigu þeirra ríkja sem áður voru í Varsjárbandalaginu, en samningurinn byggist á þeirri meginreglu að sá aðili, sem yfirburða nýtur, skuli skera niður hlutfallslega fleiri vopn en hinn aðilinn. Einnig tryggir samningurinn að ekkert eitt ríki geti haft undir höndum meira en u.þ.b. þriðjung samningsbundins vígbúnaðar í hverjum flokki innan samningssvæðisins.

Mikilvægi samningsins helgast þó ekki einvörðungu af fjölda þeirra vopna sem útrýmt verður eða þeim skorðum sem einstökum ríkjum eru settar með tilliti til hernaðaruppbyggingar. Með samningnum er lagður hornsteinn að nýrri skipan öryggismála í Evrópu þar sem samkeppni á hernaðarsviðinu víkur fyrir öryggispólitískri samvinnu ríkja. Samningurinn hefur jafnframt mikla pólitíska þýðingu fyrir hin nýfrjálsu ríki Mið- og Austur-Evrópu sem staðið hefur ógn af nærveru sovéskra herja. Samningurinn bannar m.a. aðildarríkjum að hafa herlið í öðrum aðildarríkjum án samþykkis þeirra sjálfra.

Gagnkvæm og ítarleg skipti á upplýsingum um herbúnað aðildarríkjanna, ásamt nákvæmum ákvæðum um tilkynningarskyldu og eftirlit, eru órofa hluti af samningnum. Vonir eru því við það bundnar að traust og opinská upplýsingamiðlun muni útrýma til langframa þeirri tortryggni og leynd sem lengst af einkenndi hernaðarleg samskipti aðildarríkja Atlantshafsbandalagsins og ríkjanna sex sem áður voru í Varsjárbandalaginu.

Samningaviðræðurnar leystu af hólmi viðræður um gagnkvæman niðurskurð og jafnvægi á sviði hefðbundinna herja (MBFR) sem staðið höfðu yfir án teljandi árangurs um fimmtán ára skeið. Mikilvæg vísbending um að viðhorf hefðu breyst kom þó fram skömmu áður en samningaviðræður hófust er Gorbatsjov, forseti Sovétríkjanna, tilkynnti í desember 1988 um fyrirhugaðan einhliða niðurskurð sovéskra herja í Mið- og Austur-Evrópu.

Viðræður hófust formlega í mars 1989 í Vín á grundvelli erindisbréfs sem náðst hafði samkomulag um í janúar sama ár á þriðja framhaldsfundi Ráðstefnunnar um öryggi og samvinnu í Evrópu (CSCE). Í erindisbréfinu var kveðið á um að stefnt skyldi að auknum stöðugleika og jafnvægi hefðbundins herafla í Evrópu frá Atlantshafi til Úralfjalla, á svonefndu ATTU-svæði, misvægi skyldi eytt og skera niður vígbúnað sem nota mætti til skyndiárása eða stórfelldra sóknaraðgerða. Í erindisbréfinu var tekið fram að viðræðurnar fjölluðu ekki um kjarnavopn, sjóheri eða efnavopn.

Samningaviðræðurnar fóru fram á sama tíma og örlagaríkar pólitískar breytingar áttu sér stað á meginlandi Evrópu. Sovétmenn hófu einhliða að flytja herlið og vopnabúnað brott frá ríkjum Mið- og Austur-Evrópu. Efnt var til lýðfrjálsra kosninga í ríkjum þessum og oki ógnarstjórnar hrundið. Þýskaland var sameinað. Jafnframt ákvað Atlantshafsbandalagið að rétta Sovétríkjunum og fyrri fylgiríkjum þeirra hönd sátta og vináttu og gefin var út yfirlýsing ríkjanna tuttugu og tveggja um að samskipti þeirra væru ekki lengur fjandsamleg.

Síðan samningurinn var undirritaður hafa sögulegir atburðir einnig átt sér stað. Stigið var stórt skref í átt til aukins sjálfstæðis ríkja Mið- og Austur-Evrópu í öryggismálum er Varsjárbandalagið var leyst upp 1. apríl sl. Einnig er þess skemmt að minnast er umbótaöflum í Sovétríkjunum tókst að hrinda valdránstilraun harðlínumanna í ágúst sl. og Eystrasaltsríkin endurheimtu fullt og óskorað sjálfstæði. Nokkur fyrrverandi Sovétlýðveldi hafa einnig kosið að vera utan sovéska ríkjasambandsins.

Samningurinn um hefðbundinn herafla í Evrópu á þannig augljóslega rætur að rekja til pólitískra kringumstæðna á meginlandinu sem tekið hafa miklum stakkaskiptum. Enginn vafi leikur þó á að í framkvæmd mun samningurinn, sem verður lagalega bindandi fyrir aðildarríki að gildistöku lokinni, hafa veruleg áhrif í þá átt að auka stöðugleika og festu á hernaðarsviðinu og draga úr þeirri óvissu sem nú setur svip á stjórnmálaástand í Mið- og Austur-Evrópu. Samningurinn er enn fremur forsenda frekari samninga um niðurskurð vígbúnaðar í Evrópu.

Samningurinn nær einvörðungu til landherja á meginlandi Evrópu, en hefur bæði bein og óbein áhrif á íslenska öryggishagsmuni. Við niðurskurð herja í Evrópu mun mikilvægi aðflutningsleiða yfir hafið aukast fyrir Atlantshafsbandalagið. Einnig má benda á að samningurinn gerir ekki einungis ráð fyrir skorðum við ákveðnum tegundum vígbúnaðar, heldur kveður hann einnig á um svæðisbundnar takmarkanir. Þannig er komið í veg fyrir að fækkun hefðbundins vígbúnaðar í Mið-Evrópu leiði til þess að sömu vopnum fjölgi annars staðar innan samningssvæðisins, t.d. á norðurvæng.

Samningaviðræðurnar snerust upphaflega um niðurskurð skriðdreka, bardagabrynvagna og stórskotaliðs. Í framhaldi af leiðtogafundi Atlantshafsbandalagsins í maí 1989 lögðu aðildarríkin fram tillögu í Vín í júlí sama ár um að rýmka viðræðurnar þannig að þær næðu einnig til mannafla, orrustuflugvéla og árásarþyrlna.

Lengi var deilt um ákvæði varðandi mannafla bandalaganna tveggja. Í febrúar 1990 náðist samkomulag í Ottawa um að Bandaríkjunum og Sovétríkjunum væri heimilt að hafa 195.000 manna herlið hvort ríki í miðri Evrópu, en Bandaríkin gætu auk þess haft 30.000 manna lið í öðrum Evrópuríkjum. Sovétmenn vildu hins vegar einnig takmarka herlið hvors bandalags við 700.000–750.000 í miðri álfunni. Óskir þessar tengdust þeim vanda sem skapaðist vegna tilvonandi sameiningar Þýskalands. Leystist þetta með viðræðum milli Sovétríkjanna og Sambandslýðveldisins Þýskalands. Í ágúst 1990 lýstu fulltrúar Þýska alþýðulýðveldisins og Sambandslýðveldisins Þýskalands því yfir í Vín að við undirritun samningsins yrði tryggt að herlið sameinaðs Þýskalands færi ekki yfir 370.000, þar af yrðu ekki fleiri en 345.000 í land- og flugher. Hinn 3. október 1990 sameinaðist Þýska alþýðulýðveldið Sambandslýðveldinu Þýskalandi og eftir það var herlið Þýska alþýðulýðveldisins talið með herliði Atlantshafsbandalagsins.

Á leiðtogafundi Atlantshafsbandalagsins í Lundúnum í júlí 1990 var samþykkt að freista þess að halda áfram viðræðum við Varsjárbandalagið um mannafla að lokinni gerð CFE-samningsins á grundvelli sama erindisbréfs. Í september 1990 ákváðu utanríkisráðherrar Bandaríkjanna og Sovétríkjanna að fjalla ekki um fjölda herliða sinna í þessum samningi. Ljóst var því að ekki yrði samið um mannafla að þessu sinni, en í 18. gr. samningsins var sett ákvæði um framhaldsviðræður í Vín að samningsgerð lokinni um fækkun mannafla bandalaganna tveggja, auk annarra atriða, svo sem um framkvæmd yfirflugsferða til eftirlits með ákvæðum um niðurskurð hefðbundins herafla. Stefnt er að því að ljúka viðræðum þessum sem nú standa yfir í Vín áður en fjórði framhaldsfundur Ráðstefnunnar um öryggi og samvinnu í Evrópu hefst í Helsinki í mars nk. Þá er einnig gert ráð fyrir að viðræður allra þrjátíu og átta þátttökuríkja fyrrgreindrar ráðstefnu um öryggismál og takmörkun vígbúnaðar taki við af samningaviðræðum Atlantshafsbandalagsins og þeirra sex ríkja sem áður voru í Varsjárbandalaginu.

Annað meginágreiningsmál í CFE-viðræðunum undanfarin tvö ár var krafa Atlantshafsbandalagsins um að samið yrði um sjóherflugvélar á landi. Sovétmenn vildu einnig takmarka flugvélar á flugmóðurskipum, en ríki Atlantshafsbandalagsins höfnuðu því, enda útilokar erindisbréfið viðræður um sjóheri. Í október 1990 var gert samkomulag um að takmarka sjóherflugvélar á landi við 430 hjá hvoru bandalagi, en þar af mega Sovétríkin ekki eiga fleiri en 400. Samkomulagið mun koma í veg fyrir að farið verði í kringum samninginn með því að endurflokka flugvélar flugherja sem sjóherflugvélar. Hins vegar var samkomulagið ekki bundið í samningnum.

CFE-samningurinn fjallar því um fimm meginflokka vígbúnaðar: skriðdreka, bardagabrynvagna, stórskotalið, orrustuflugvélar og árásarþyrlur. Auk þess takmarkar samningurinn fjölda brúa lagðra úr brynvögnum og bardagabrynvagna fótgönguliðs í vörslu stofnana sem er ætlað að þjóna innra öryggi aðildarríkja. Síðari takmörkuninni er ætlað að fyrirbyggja að farið verði í kringum samninginn með því að setja orrustubrynvagna undir slíkar öryggissveitir.

Ár er nú liðið frá því að samningurinn var undirritaður í París. Tafir á staðfestingu samningsins í aðildarríkjunum eiga einkum rætur að rekja til ágreinings sem upp kom skömmu eftir undirritun hans um túlkun talningarreglna í 3. gr. samningsins. Einnig skapaðist óvissa um samningsbundnar skuldbindingar Sovétríkjanna eftir að Eystrasaltsríkin endurheimtu sjálfstæði sitt á sl. sumri. Bæði vandamálin hafa nú verið farsællega til lykta leidd.

Ágreiningur varð um útfærslu 3. gr. samningsins eftir að Sovétmenn lýstu því yfir að vígbúnaður á landi, sem tilheyrði sveitum sjóhersins, væri undanþeginn takmörkunarákvæðum samningsins þótt slíkur vígbúnaður væri staðsettur innan samningssvæðisins. Að dómi tuttugu og eins annars aðildarríkis samningsins braut slík túlkun algerlega í bága við texta samningsins og sögu samningsgerðarinnar. Lýstu svo til öll aðildarríki því yfir að samningurinn yrði ekki lagður fram til staðfestingar á viðkomandi löggjafarþingum fyrr en bót hefði verið ráðin á þessu broti á samningnum. Einnig setti strik í reikninginn að í ljós hafði komið að Sovétmenn höfðu flutt tugi þúsunda vopna austur fyrir Úralfjöll þar sem þau voru ekki háð ákvæðum samningsins um takmörkun eða niðurskurð.

Tilraunir til að leysa úr framangreindum ágreiningsefnum - og koma þannig í veg fyrir að samningurinn færi út um þúfur - báru þann árangur að kölluð var saman sérstök ráðstefna í Vín 14. janúar sl., sbr. 21. gr. samningsins, þar sem Sovétmenn lögðu fram lagalega bindandi yfirlýsingu um að þeir mundu skera niður og takmarka fótgöngulið sjóhersins, ásamt strandvarnaliði. Einnig lögðu þeir fram pólitískt bindandi yfirlýsingu í sameiginlegu samráðsnefndinni 14. júní sl. um að þeir mundu m.a. eyðileggja eða umbreyta til borgaralegra nota 14.500 tækjum vígbúnaðar sem flutt höfðu verið austur fyrir Úralfjöll.

Endurheimt fullveldis í Eystrsaltsríkjunum vakti einkum óvissu varðandi samningsbundnar skuldbindingar Sovétmanna á svæðum sem ekki var lengur unnt að líta svo á að væru innan samningssvæðisins, enda Eystrasaltsríkin ekki aðilar að samningnum. Hinn 18. október sl. var mál þetta leyst með þeim hætti að formaður sameiginlegu samráðsnefndarinnar veitti móttöku lagalega bindandi yfirlýsingu Sovétmanna þess efnis að öll viðeigandi ákvæði samningsins og lagalega bindandi skuldbindingar Sovétmanna frá 14. júní sl. ættu við um sovéskan vígbúnað sem félli undir í 2. gr. samningsins og væri staðsettur á landsvæði Eistlands, Lettlands og Litáens.

2. Innihald samningsins.

Í 1. gr. eru taldar upp bókanir við samninginn. Þær eru fyrst og fremst tæknilegs eðlis og kveða á um nánari útfærslu hans. Þær eru ekki birtar hér, en hægt er að fá aðgang að þeim í utanríkisráðuneytinu. Bókununum er nánar lýst hér á eftir.

2. gr. kveður á um skilgreiningu hugtaka sem notuð eru í samningnum. 3. gr. kveður á um talningarreglur samningsins.

Í 4., 5. og 6. gr. eru meginákvæði samningsins sem takmarka fjölda skriðdreka við 20.000 fyrir hvort bandalag, 30.000 orrustubrynvagna, 20.000 stórskotaliðsvopn, 6.800 orrustuflugvélar og 2.000 árásarþyrlur. Heimilaður er mismunandi fjöldi þessara vopna á ólíkum svæðum innan samningssvæðisins. Auk þess má ekkert eitt ríki eiga meira en þriðjunginn af þessum vopnum í heild á samningssvæðinu.

Í 7. gr. segir að hvert aðildarríki skuli tilkynna við undirritun samningsins um hámarksfjölda vopna sinna og að vopnaniðurskurði skuli lokið 40 mánuðum eftir gildistöku samningsins.

Í 8. og 9. gr. segir hvernig vopnaniðurskurði skuli háttað, þ.e. með eyðingu, umbreytingu til afnota utan hernaðar, uppstillingu vopna sem sýningargripa, notkun sem skotmörk, endurbyggingu, endurflokkun eða til kennslu.

10. gr. fjallar um geymslusvæði fyrir vopn sem samningurinn tekur til og fjöldatakmarkanir innan þeirra og utan. 11. gr. fjallar um takmarkanir á brúm lögðum úr brynvögnum. 12. gr. fjallar um bardagabrynvagna fótgönguliðs í eigu stofnana sem er ætlað að þjóna innra öryggi aðildarríkja.

13. og 17. gr. kveða á um upplýsingaskipti samkvæmt samningnum, en 14. og 15. gr. um eftirlit. Þessi ákvæði eru útfærð nánar í bókununum um upplýsingaskipti og eftirlit. Eftirlitsákvæðin eru mjög ítarleg. Eftir gildistöku samningsins hefst fjögurra mánaða „grunngildingartímabil“ þar sem aðildarríki geta staðreynt að vopn í eigu aðildarríkja hins bandalagsins séu ekki fleiri en uppgefinn hámarksfjöldi skv. 7. gr. Síðan hefst þriggja ára niðurskurðartímabil og mega aðildarríki fylgjast með eyðingu vopna og endurflokkun samkvæmt samningnum. Loks hefst lokagildingartímabil sem stendur í fjóra mánuði til þess að ganga úr skugga um að umsaminn niðurskurður hafi verið framkvæmdur. Eftir það mega aðildarríkin fara í árlegar eftirlitsferðir, en einnig er gert ráð fyrir að halda megi uppi eftirliti úr lofti sem nánar þarf að semja um. Samkvæmt samningnum mega aðildarríkin auk þess beita tækniaðferðum við eftirlit, þar á meðal gervihnöttum.

Með 16. gr. er stofnuð sameiginleg samráðsnefnd sem öll aðildarríkin eiga fulltrúa í. Hún kemur nú saman í Vín. Nefndinni er ætlað að vera vettvangur samráðs um framkvæmd samningsins. Nánar er fjallað um starfsemi hennar í bókun við samninginn, sbr. síðar.

Í 18. gr. segir að viðræður skuli halda áfram á grundvelli sama erindisbréfs, m.a. um mannafla bandalaganna og að þeim skuli lokið fyrir framhaldsfund Ráðstefnunnar um öryggi og samvinnu í Evrópu í Helsinki 1992 eins og áður sagði.

Í 19. gr. segir að samningurinn skuli gilda um óákveðinn tíma, en aðildarríki geti sagt honum upp með 150 daga fyrirvara. 20. gr. fjallar um breytingar á samningnum. 21. gr. kveður á um að halda skuli ráðstefnur á fimm ára fresti til þess að fjalla um framkvæmd hans og aukaráðstefnur sé þess óskað.

22. og 23. gr. eru lokaákvæði.

Forsætisráðherra, Steingrímur Hermannsson, og utanríkisráðherra, Jón Baldvin Hannibalsson, undirrituðu samninginn fyrir Íslands hönd í París 19. nóvember 1990. Við undirritun tóku viss ákvæði hans þegar gildi til bráðabirgða. Bókunin um bráðabirgðagildistöku samningsins fylgir hér með, fskj. 2.

Bókunin um núverandi vopn hefur að geyma upptalningu á þeim vopnum sem þegar eru fyrir hendi og samningurinn tekur til. Sameiginlega samráðsnefndin hefur það hlutverk að endurnýja listana yfir þessi vopn. Með bókuninni er fylgiskjal um tækniupplýsingar og ljósmyndun samningsbundinna vopna sem aðildarríkin skulu skiptast á um.

Bókunin um endurflokkun flugvéla kveður á um með hvaða skilyrðum megi breyta orrustuhæfum þjálfunarflugvélum í óvopnaðar þjálfunarflugvélar.

Bókunin um niðurskurð lýsir aðferðum við eyðingu vopna, t.d. með því að skera þau í sundur, sprengja, rafsjóða, rústa eða nota sem skotmörk.

Bókunin um endurflokkun þyrlna fjallar um það með hvaða skilyrðum megi breyta fjölnota árásarþyrlum í orrustustuðningsþyrlur.

Bókunin um upplýsingaskipti hefur að geyma ítarleg ákvæði um form og efni tilkynninga sem aðildarríkin skuldbinda sig til að dreifa, um vopnabirgðir, vopnategundir, vopnaflutninga, vopnastaðsetningar, eftirlitssvæði, niðurskurð o.fl. Henni fylgir fylgiskjal um form upplýsingaskipta.

Bókunin um eftirlit fjallar um skyldur aðildarríkja til að taka á móti eftirlitsferðum og rétt þeirra til þess að fara í slíkar ferðir eins og nánar verður lýst.

Bókunin um sameiginlegu samráðsnefndina kveður á um starfsaðferðir hennar. Hún skal að jafnaði koma saman tvisvar á ári. Íslandi ber að greiða 0,16% af kostnaði við störf hennar.

3. Áhrif samningsins á Íslandi.

Á Íslandi er aðeins ein vopnategund sem samningurinn tekur til, þ.e. F-15 orrustuflugvélar í eigu Bandaríkjanna sem staðsettar eru á Keflavíkurflugvelli. Munu eftirlitsákvæði samningsins ná til þeirra. Skuldbindingar Íslands eru fyrst og fremst þær að annast vissar tilkynningar samkvæmt samningnum, t.d. um eftirlitssvæði, komu- og brottfararstaði eftirlitsmanna (Flugstöð Leifs Eiríkssonar), og taka á móti eftirlitsmönnum óski eitthvert fyrrum aðildarríkja Varsjárbandalagsins að koma í eftirlitsferðir til Íslands. Loks hefur samningurinn vissan kostnað í för með sér, en sameiginlegu samráðsnefndinni er m.a. ætlað að fjalla um skiptingu hans, t.d. vegna ráðstefna sem haldnar verða skv. 21. gr. og eftirlitsferða skv. 14. gr. Eftirlitsmenn geta verið allt að níu og flugáhöfn allt að tíu manns. Hópurinn gæti dvalið á Íslandi í allt að tíu daga í hvert sinn. Íslensk stjórnvöld munu bera kostnað af ferðum, fjarskiptum og gistingu þeirra eftirlitsmanna sem hingað koma, auk íslenskra fylgdarmanna. Samkvæmt samningnum er Íslandi einnig heimilt að framkvæma eða taka þátt í eftirlitsferðum í fyrrverandi aðildarríkjum Varsjárbandalagsins.

Samningurinn kveður á um að eftirlitsmenn og flugáhafnir skuli njóta friðhelgi á sama hátt og sendierindrekar samkvæmt Vínarsamningnum um stjórnmálasamband frá 1961, sbr. lög 16/1971. Nauðsynlegt er að tryggja slíka friðhelgi með lögum og verður sérstakt frumvarp lagt fram í þeim tilgangi. XIII. kafli bókunarinnar um eftirlit, sem fjallar um friðhelgi, fylgir hér með, fskj. 3.

Utanríkisráðuneytið annast framkvæmd CFE-eftirlits á Íslandi í samvinnu við varnarliðið og bandarísk stjórnvöld.

REPRÓ 41 bls.