Fjármálaáætlun 2022–2026 Nefndarálit - þingskjal nr. 1510

151. löggjafarþing 2020–2021.

Þingskjal 1510 - 627. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2022–2026.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið á fjölmörgum fundum frá því að því var vísað til hennar hinn 25. mars sl. Tillagan byggist á 5. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015. Þar kemur fram að eigi síðar en 1. apríl ár hvert skuli ráðherra leggja fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun til næstu fimm ára hið skemmsta.

Umsagnaraðilar.

Alls bárust 17 umsagnir frá eftirtöldum aðilum og fulltrúar 15 þeirra komu fyrir nefndina. Þeir voru frá ASÍ, BHM, BSRB, Félagi um feminísk fjármál, Fjármálaráði, Fjórðungssambandi Vestfjarða, Þroskahjálp, Öryrkjabandalaginu, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenska sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi, Samtökum iðnaðarins og Viðskiptaráði Íslands. Að auki bárust umsagnir frá Bandalagi íslenskra listamanna og Ungum jafnaðarmönnum.

Á fund nefndarinnar komu fjölmargir fulltrúar fjármála- og efnahagsráðuneytisins og gerðu grein fyrir tillögunni og fjölluðu jafnframt um fjármögnun og framlengingu aðgerða ríkisstjórnarinnar vegna heimsfaraldursins og tengsl þeirra við fjármálaáætlun. Þá komu fulltrúar frá heilbrigðisráðuneytinu og umhverfis- og auðlindaráðuneytinu á fund nefndarinnar.

Í tengslum við fjármálaáætlunina kallaði nefndin eftir viðbrögðum við skýrslu um greiningu á rekstrarkostnaði hjúkrunarheimila og fékk af því tilefni, á sinn fund fulltrúa frá heilbrigðisráðuneyti og Samtökum fyrirtækja í velferðarþjónustu.

Tímasetningar fjármálastefnu og fjármálaáætlana.

Fjármálaáætlun sem tekur til áranna 2021–2025 var ekki lögð fram sl. vor eins og miðað er við í lögum um opinber fjármál. Þess í stað var framlagningu hennar frestað í ljósi efnahagsóvissunnar vegna heimsfaraldurs COVID-19 og hún lögð fram í haust og samþykkt á Alþingi í desember sl. Sú fjármálaáætlun byggðist á fjármálastefnu sem Alþingi samþykkti í byrjun september í fyrra.

Það eru því ekki nema fimm mánuðir síðan fjármálaáætlun var síðast samþykkt. Áætlunin nú, sem tekur til áranna 2022–2026 byggist á sömu fjármálastefnu og fyrri áætlun.

Meginþættir áætlunarinnar.

Tillagan sjálf samanstendur af sjö töflum sem taka til fjármála opinberra aðila í heild, skiptingar í A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga, heildarútgjalda málefnasviða ríkissjóðs, rammasettra útgjalda og sjóðstreymis ríkissjóðs.

Efnisuppbygging greinargerðar er með þeim hætti að fyrst er fjallað um stefnumið og meginmarkmið stjórnvalda, því næst um efnahagshorfur, fjármál ríkis og sveitarfélaga og loks um umbætur í starfsemi hins opinbera.

Að öllu jöfnu er efnismesti kaflinn þar sem fjallað um stefnumótun ráðuneyta og einstök málefnasvið sem undir þau heyra. Sökum þess hversu skammur tími er liðinn frá samþykkt áætlunar fyrir árin 2021–2025 er stefnumörkun málefnasviða þeirrar áætlunar látin gilda. Áherslurnar í þessari endurskoðuðu áætlun fyrir árin 2022–2026 eru á hagstjórnarhlutverk hins opinbera.

Áætlunin nú er í meginatriðum óbreytt frá þeirri sem samþykkt var í desember sl. Því er ekki að finna sérstaka umfjöllun um einstök málefnasvið heldur er í þeim efnum vísað til fyrri áætlunar. Áætlunin nú er uppfærð miðað við nýjustu hagspá Hagstofunnar og fjallar í meginatriðum um hagstjórnarlegt hlutverk hins opinbera og efnahagsframvinduna.

Á tekjuhlið er fyrri áætlun uppfærð miðað við þær breytingar sem felast í nýrri þjóðhagsáætlun. Sama á við um gjaldahlið þar sem litlar breytingar verða á útgjaldarömmum málefnasviða. Helstu breytingar eru skýrðar í sérstökum kafla.

Hækkun málefnasviða fyrir gildistíma áætlunarinnar.

Ríkisstjórnin hefur frá 2017, fyrir gildistíma áætlunar, aukið verulega útgjöld til nær allra málefnasviða Við bætist verulegt umfang efnahagsráðstafana vegna COVID-19 fyrir árin 2020 og 2021.

Heildarfjárheimildir árið 2017 voru 897 ma.kr. en árið 2020 námu þau 1.202 ma.kr. á sama verðlagi. Hækkunin nemur 305 ma.kr. eða 34%. Heildargjöld samkvæmt fjárlögum 2021 lækka lítillega frá 2020 eða í 1.182 ma.kr og skýrist sú lækkun aðallega af áætlun um lægra atvinnuleysi á þessu ári miðað við árið 2020. Þriðjungur hækkunarinnar skýrist af aðgerðum vegna heimsfaraldursins. Eins og rakið er á blaðsíðu 5 í kaflanum um ríkisfjármál nema mótvægisaðgerðir vegna faraldursins 98 ma.kr. á árinu 2020 og 110 ma.kr. árið 2021, samanber töflu á blaðsíðu 6.

Heildarframlögin stórhækka því árin 2020 og 2021 til að bregðast við faraldrinum eins og fram kemur á línuritinu en þegar líður á áætlunartímabilið og áhrif COVID-19 dvína og útgjöld beintengd faraldrinum falla niður þarf að huga að stöðvun skuldasöfnunar og sjálfbærni ríkisfjármála.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Breytingar á rammasettum útgjöldum á tímabilinu 2017 til 2022–2026 að raungildi.

Áætlunin tekur til fimm ára og í heildina tekið eru ekki miklar breytingar á því tímabili. Í töflunni er einnig birtur samanburður við rammasett útgjöld ársins 2017 og koma þá skýrar fram áherslur við fjárlagagerð undanfarinna ára. Með því er dreginn fram undirliggjandi rekstur og þróun útgjalda eftir málefnasviðum út áætlunartímann, áður en kemur að sérstökum aðgerðum vegna COVID-19 og eins má sjá hvernig smám saman er dregið úr þeim sérstöku fjárveitingum sem eru tilkomin vegna faraldursins á tímabili áætlunarinnar.

Áætlað er að rammasett útgjöld aukist að raungildi um 243 ma.kr. á tímabilinu frá 2017 til 2026.

Heildarhækkun á áætlunartímabilinu nemur tæpum 41 ma.kr. frá 2022 til 2026. Gert er ráð fyrir að tímabundnar heimildir falli niður, bætt verði verulega í varasjóð fjárlaga og aðrar breytingar tengjast reikniverki þar sem t.d. er gert ráð fyrir raunvexti umfram launa- og verðlagsuppreikning.

Langmesta hækkunin kemur fram hjá almennum varasjóði, eða 27,8 ma.kr., sem er tæplega 70% af heildarhækkun allra málefnasviða og umfram það viðmið laga um opinber fjármál að varasjóðurinn sé 1% af veltu fjárlaga. Þar er horft til þess að eftir því sem lengra líður á áætlunartímabilið verður meiri óvissa um útgjaldaþróunina og því er gert ráð fyrir meira svigrúmi þar í áætluninni til að geta brugðist við þegar nær dregur þannig að breytingar í afkomuþróun hamli ekki nauðsynlegum viðbrögðum.

Þá er einnig litið til þess að þegar lengra líður á tímabilið munu tiltekin fjárfestingarverkefni klárast og ekki hefur verið tekin ákvörðun um að ráðast í önnur verkefni í stað þeirra. Til þess að fjárfestingar dragist ekki verulega saman er því gert ráð fyrir að fjárfestingarstiginu sé haldið uppi áfram í um það bil 2,2% af VLF.

Næstmest vega hækkanir almannatrygginga, 12 ma.kr. vegna málefna aldraðra og 8,8 ma.kr. vegna örorku og málefna fatlaðs fólks. Í báðum tilfellum er gert ráð fyrir raunaukningu, vegna fjölgunar, á bilinu 10–12% á tímabilinu.

Því næst hækka framlög til sjúkrahúsþjónustu um 7,1 ma.kr. og til heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa (heilsugæsla o.fl.) um 5 ma.kr. og endurspeglar það áherslur ríkisstjórnarinnar um raunhækkanir framlaga til heilbrigðiskerfisins auk þess sem aukinn kraftur er settur í framkvæmdir við nýjan Landspítala.

Á móti þessum hækkunum vega lækkanir á öðrum málefnasviðum sem oftast skýrast af því að tímabundnar fjárveitingar falla niður, aðallega aðgerðir vegna COVID-19. Mest lækkar málefnasvið nýsköpunar eða um 10 ma.kr. Það skýrist annars vegar af því að tímabundin hækkun endurgreiðslu rannsóknar- og þróunarkostnaðar fellur niður árið 2023 og hins vegar fellur niður tímabundin aukning í Rannsóknarsjóð og Tækniþróunarsjóð árið 2024. Þessar fjárheimildir voru hluti af fjárfestingar- og uppbyggingarátaki ríkisstjórnarinnar 2021– 2023 og falla niður að þeim tíma liðnum.

Næstmest lækka framlög til samgöngumála, eða um 9 ma.kr., sem skýrist að langmestu leyti af lokum verkefna í fjárfestingar- og uppbyggingarátaki. Þá lækka framlög til hjúkrunar- og endurhæfingarþjónustu um 2,7 ma.kr sem skýrist alfarið af því að átaksverkefni í byggingu hjúkrunarheimila lýkur.

Framlög til málefnasviðs sjávarútvegs lækka um 2,1 ma.kr. og skýrist af því að byggingu hafrannsóknaskips lýkur árið 2022. Því sem næst sama lækkun kemur fram á málefnasviði menningar, lista, íþrótta og æskulýðsmála. Lækkunin skýrist að langmestu leyti af því að ýmsum verkefnum í tengslum við fjárfestingar- og uppbyggingarátak 2021–2023 lýkur á tímabilinu. Því til viðbótar lýkur tímabundnum framlögum í Barnamenningarsjóð og vegna máltækniverkefnis.

Húsnæðisstuðningur lækkar um 1,9 ma.kr. þar sem tímabundin hækkun stofnframlaga til almennra íbúða fellur niður á árinu 2023.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Ríkisfjármálastefnan.

Heimsfaraldurinn hefur nú geisað í rúmt ár með tilheyrandi áhrifum á daglegt líf um heim allan. Nauðsynlegar sóttvarnaaðgerðir hafa sett mark sitt á hagkerfin, atvinnulífið og heimilin, á tekjuöflun þeirra og um leið haft mikil áhrif á opinber fjármál.

Viðfangsefnið allan þann tíma hefur snúist um hvernig best sé að komast út úr þeirri óvæntu kreppu sem leiddi af heimsfaraldrinum. Í því skyni hefur fjármálum hins opinbera verið markvisst beitt til að mæta hagsveiflunni af krafti og tryggja efnahagslega viðspyrnu.

Þau viðmið sem hafa verið höfð að leiðarljósi komu skýrt fram í áliti meiri hluta fjárlaganefndar um fjármálaáætlun fyrir árin 2021–2025. Þau eru:

1. Svigrúm í krafti árangurs í ríkisfjármálum.

2. Áhersla á nýsköpun og innviðauppbyggingu.

3. Byrðum létt af fólki og fyrirtækjum.

4. Arðsemi og atvinnusköpun í fyrirrúmi við fjárfestingar.

5. Skuldasöfnun stöðvuð á áætlunartímanum.

Varðandi umfjöllun um viðmiðin vísast til álits meiri hlutans um síðustu fjármálaáætlun. Lykilþættir opinberra fjármála sem viðmiðin byggjast á kristallast í efnahagsstefnu síðustu 15 mánaða og einkennast af þremur meginþáttum.

Í fyrsta lagi hefur sjálfvirkum sveiflujöfnurum verið leyft að virka af fullum þunga. Í því felst að skatttekjur hafa lækkað og tilfærsluútgjöld, fyrst og fremst atvinnuleysisbætur, hafa aukist. Þessum þáttum hefur verið leyft að virka til fulls, þ.e. ekki hefur verið gripið til skattahækkana eða hagræðingar á útgjaldahlið. Áætlað er að sveiflujöfnun, sem leiðir til lakari afkomu ríkissjóðs, hafi numið um 3,1% af VLF 2020 og muni nema um 3,7% af VLF 2021. Samtals er því áætlað að sveiflujöfnun nemi um 208 ma.kr. fyrir árin 2020 og 2021. Gert er ráð fyrir að sveiflujöfnurum verði áfram leyft að virka að fullu 2022 en á árunum 2023–2025 er áætlað að grípa þurfi til sértækra afkomubætandi ráðstafana til þess að tryggja stöðvun skuldasöfnunar sem hlutfall af VLF í seinasta lagi 2025.

Kostir sjálfvirkrar sveiflujöfnunar koma fram í skjótu og eðlilegra viðbragði við efnahagssveiflunni og þannig gegnir ríkissjóður hlutverki sínu með útgjöldum og skattastefnu um leið og áhrifin verða skilvirkari.

Umfang ráðstafana ræðst mjög af hagþróuninni en verður að skoðast í samræmi við framvindu efnahagsmála, heildareftirspurn í hagkerfinu, atvinnustig, verðbólgu og hagvöxt.

Til þess að stöðva skuldasöfnun og ná aftur fyrri styrk ríkisfjármála er talið nauðsynlegt að grípa til afkomubætandi ráðstafana á árunum 2023–2025. Eftir er að útfæra þær og í áætluninni eru þær settar fram til jafns á tekju- og gjaldahlið.

Afkoma ársins 2020 er betri en spáð var í fyrri fjármálaáætlun og þörfin fyrir afkomubætandi ráðstafanir ríkissjóðs minnkar þar af leiðandi um nærri fjórðung, eða um 7 ma.kr. á ári, úr 37 ma.kr. í 30 ma.kr., en fyrir hið opinbera úr 43 ma.kr. í 34 ma.kr. Ef bjartari sviðsmynd um þróun efnahagsmála sem kynnt er í greinargerð með tillögunni raungerist þá minnkar þörfin um afkomubætandi ráðstafanir enn frekar, eða úr 34 ma.kr. á ári í þrjú ár í 12 ma.kr. á ári. Það er því til mikils að vinna að fylgja eftir þeirri stefnu sem stjórnvöld hafa markað í viðspyrnu hagkerfisins.

Í öðru lagi hefur verið gripið til umfangsmikilla mótvægisaðgerða vegna heimsfaraldursins og hefur verið gerð ítarleg grein fyrir umfangi þeirra aðgerða í tengslum við fimm fjáraukalög á sl. ári. Einnig er gerð grein fyrir þeim í fjármálaáætlun fyrir árin 2021–2025 auk þess sem samantekt er að finna í greinargerð með tillögunni.

Í lok apríl var tilkynnt um viðbótaraðgerðir á þessu ári sem fólust ýmist í framlengingu fyrri úrræða eða alveg nýjum úrræðum. Þeirra á meðal er sérstakur 30 þús. kr. barnabótaauki til þeirra sem fá tekjutengdar barnabætur, ný ferðagjöf, framlengd úttekt séreignasparnaðar, framlenging og útvíkkun viðspyrnustyrkja og lokunarstyrkja, hliðrun á endurgreiðslutíma stuðningslána, eingreiðsla til langtímaatvinnulausra og aukin framlög til geðheilbrigðismála barna og ungmenna. Þá verður líkt og síðastliðið sumar boðið upp á sumarlán fyrir námsmenn fyrir skólaárið 2020–2021.

Á útgjaldahlið ríkissjóðs nema mótvægisaðgerðirnar samtals um 186 ma.kr. Einnig eru nokkrar aðgerðir á tekjuhlið ríkissjóðs og ber þar hæst aukin endurgreiðsla virðisaukaskatts vegna framkvæmda. Samtals nema því mótvægisaðgerðir 2020 og 2021 um 209 ma.kr. og er þá búið að taka tillit til þess að nú er áætlað að viðspyrnustyrkir verði ekki nýttir í þeim mæli sem þá var áætlað. Í eftirfarandi tövlu er teknar saman helstu mótvægisaðgerðir.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Til viðbótar framangreindu eru aðgerðir sem ekki hafa bein áhrif á ríkissjóð, svo sem ríkisábyrgð vegna Icelandair, brúarlán og stuðningslán.

Heimildir vegna sérstaks fjárfestingarátaks sem er hluti af viðspyrnu vegna faraldursins koma reyndar inn í fjárheimildir fjárlaga fyrir árið 2021. Átakið hófst í fyrra og stendur yfir allt til ársins 2025. Sundurliðun þess í sex meginflokka kemur fram í eftirfarandi töflu.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Fjárfestingarátak ríkisstjórnarinnar er mikilvægur liður í viðbrögðum við heimsfaraldrinum og áhrif þess eru talin sterkari en til að mynda annarra útgjaldaauka eða tekjueftirgjafar í formi skattalækkana. Aukin fjárfesting vinnur upp framleiðslutapið og eykur framleiðslugetuna. Það er skýrt markmið ríkisstjórnarinnar frá upphafi faraldursins að milda sveifluna með aukinni fjárfestingu, að skapa atvinnu, en ekki síður að styrkja innviðauppbyggingu enn frekar og auka framleiðslugetu og framleiðni til lengri tíma. Því er afar mikilvægt að fjárfestingarstigið dragist ekki saman meðan slaki er í efnahagslífinu.

Þegar leggja á mat á umfang og áhrif aðgerða er eðlilegt að líta til þess hvernig aðrar þjóðir hafa brugðist við. Í þeim efnum má leita til úttekta og eftir atvikum ráðlegginga alþjóðastofnana á borð við Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS) og Efnahags- og framfarastofnunar innar (OECD). Hér verður þó að horfa til fjölmargra þátta, t.d. vægi ferðaþjónustu og hvernig kreppan leggst ójafnt á atvinnulífið, landshlutana, sveitarfélögin og heimilin. Þá þarf að skoða og meta samspil sóttvarna og efnahagsmála. Rannsóknir hafa sýnt að sóttvarnaaðgerðir kunni að vera efnahagslega hagkvæmar og þá jafnvel til skamms tíma litið. Um þessa valkvöl er fjallað í skýrslum starfshóps á vegum fjármála- og efnahagsráðherra. Okkur hefur tekist vel til við að halda útbreiðslu veirunnar í skefjum í þeirri viðleitni að vernda líf og heilsu fólks, sem hefur verið algert forgangsatriði.

Ýmsum spurningum er ósvarað þegar kemur að kostnaðar- og ábatagreiningu sóttvarna og samspili við mótvægi efnahagsaðgerða. Mikilvægt er þó að horfa til úttekta alþjóðastofnana til þess að fá mynd af umfangi og áhrifum aðgerða en ekkert síður að horfa til þeirra þátta til lengri tíma sem styðja við aukna vaxtargetu hagkerfisins þar sem verkefnið fram undan í viðspyrnunni er að vaxa út úr kreppunni og ná þannig tökum á skuldasöfnuninni og koma í veg fyrir langtímaatvinnuleysi.

OECD birtir reglulega ábendingar til aðildarríkja sinna um aðgerðir til þess að stuðla að sjálfbærum hagvexti og leggur áherslu á aðgerðir á sviði samkeppnismála, menntunar og hæfni, umhverfismála og virkni á vinnumarkaði og hefur bent á umbætur hér á landi en metur að Ísland standi vel í alþjóðlegum samanburði á mörgum sviðum (sbr rammagrein 5 í greinargerð fjármálaáætlunar).

Samkvæmt úttekt AGS hafa mótvægisaðgerðir almennt dregið úr efnahagslegum skakkaföllum vegna COVID-19 og dregið úr atvinnuleysi frá því sem ella hefði orðið. En á sama tíma hafa slík útgjöld ásamt miklu tekjutapi aukið halla og skuldasöfnun hins opinbera. AGS bendir á nokkur atriði sem ber að hafa í huga varðandi mótvægisaðgerðir.

Almennt, í samhengi sjálfbærni ríkisfjármála, má segja að áhætta felist í mikilli og aukinni skuldasöfnun. Það er óumdeilt að aukinn slaki í ríkisfjármálum sé óumflýjanlegur og hallarekstur og lántaka nauðsynleg. Í framhaldinu, á áætlunartímabilinu, þarf að vega, að ekki er skynsamlegt að draga úr stuðningsaðgerðum of snemma en um leið ber að varast það að viðspyrnuátakið verði of kröftugt þegar áhrif faraldursins þverra.

AGS hefur tekið saman aðgerðir flestra ríkja heims vegna COVID-19. Tölur AGS ná yfir allar aðgerðir frá janúar 2020, bæði þær sem eru komnar í framkvæmd og eru áætlaðar 2021 og áfram. AGS áætlar að aðgerðir hins opinbera á Íslandi nemi samtals um 9,2% af VLF og að aðrar aðgerðir nemi um 1,5% af VLF.

Eftirfarandi tafla sýnir samantekt AGS á aðgerðum vegna COVID-19 á Norðurlöndunum sem hlutfall af VLF. Hafa ber í huga að flestar þjóðir eru að huga að frekari efnahagsaðgerðum og taflan tekur því ekki tillit til nýjustu aðgerða t.d. á Íslandi og í Svíþjóð. Einnig ber að hafa í huga að umfang olíuiðnaðarins er innifalið í landsframleiðslutölum fyrir Noreg og skýrir það að hluta til lægra hlutfall en annars staðar á Norðurlöndunum.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Það sem flokkast undir aðrar aðgerðir hér eru t.d. lán og ábyrgðir hins opinbera. Þó að líta megi á þessar tölur sem ákveðna vísbendingu um umsvif aðgerða í samanburði við hin Norðurlöndin verður að hafa ákveðinn fyrirvara á. Eins og framan er rakið eru fjölmargir þættir sem horfa þarf til og því eðlilega misjafnt milli landa hvaða áherslur hafa verið í COVID-19-aðgerðum, tímasetningar, markhópar o.fl. Eins og sést í töflunni hér að framan hafa hin Norðurlöndin t.d. lagt meiri áherslu á aðrar aðgerðir miðað við Ísland. Áberandi er hvað Danmörk og Finnland hafa lagt mikla áherslu á aðrar aðgerðir, þ.e. ábyrgðir og lán.

Hérlendis hefur peningastefnunni verið beitt markvisst jafnhliða aðgerðum hins opinbera í fjármálastefnu. Svigrúm var til að lækka meginvexti Seðlabanka Íslands, sem hefur haft veruleg jákvæð áhrif í baráttunni við efnahagskreppuna. En á Íslandi hafa meginvextir verið lækkaðir úr 2,75% í 0,75%, sem er mun meira en annars staðar á Norðurlöndunum, þar sem svigrúm til vaxtalækkana fyrir COVID-19-faraldurinn var þrengra. Með þessu svigrúmi á Íslandi í lækkun vaxta má segja að létt hafi undir með fjármálastefnunni sem hefði hugsanlega þurft að vera umsvifameiri ef vextir hefðu ekki lækkað verulega eins og raun ber vitni um. Nú hefur Seðlabankinn reyndar þegar hækkað stýrivexti um 0,25 prósent og meginvextir því 1%. Í yfirlýsingu peningastefnunefndar segir m.a. að efnahagsbatinn sé kröftugri en áður var talið og horfur hafi batnað. Því sé nauðsynlegt að bregðast við þrálátum verðbólguþrýstingi sem skýrist aðallega af auknum kostnaði við framleiðslu og dreifingu á vörum um allan heim vegna COVID-19. Þá hafi laun og húsnæðisverð hækkað innan lands. Eftir sem áður er mikilvægt að ríkisfjármálastefnan og peningastefnan og vinnumarkaðurinn leggist saman á árar í því verkefni fram undan að viðhalda stöðugleika og tryggja um leið sjálfbæran vöxt.

Í þriðja lagi er lögð áhersla á að vernda og viðhalda þeim árangri sem náðst hefur í velferðarmálum og innviðauppbyggingu á starfstíma ríkisstjórnarinnar. Gerð er grein fyrir helstu þáttum á því sviði í greinargerð með tillögunni. Þar kemur m.a. fram að menntakerfið hefur verið eflt bæði á framhalds- og háskólastigi. Framlög til samgöngu- og fjarskiptamála hafa aukist um rúm 60% að raungildi frá 2017 til 2021. Framlög til félags-, húsnæðis- og tryggingamála hafa hækkað verulega og meðal áherslna á kjörtímabilinu má nefna hækkun frítekjumarks atvinnutekna aldraða, lengingu fæðingarorlofs, aukin stofnframlög til byggingar leiguhúsnæðis auk laga um hlutdeildarlán. Framlög til málefna aldraðra og öryrkja hafa aukist að raungildi um 33 ma.kr. á tímabilinu eða um 23%.

Útgjöld til heilbrigðismála vega þyngst af öllum málaflokkum og fjögur veigamestu málefnasvið heilbrigðisráðuneytisins nema samtals 275 ma.kr. árið 2021 sem er 29% af rammasettum útgjöldum A-hluta ríkissjóðs. Um 18 ma.kr. hærri fjárhæð rennur til fjárfestingar í heilbrigðiskerfinu á árinu 2021 en árið 2017, en sú aukning skýrist að stærstum hluta af byggingu nýs Landspítala.

Að lokum má nefna stóraukin framlög til umhverfismála. Meðal áherslna eru landgræðsla og endurheimt votlendis auk þess sem mikil áhersla hefur verið lögð á að draga úr álögum á vistvænan ferðamáta og styðja við orkuskipti. Þá hafa verkefni tengd aðgerðum í loftslagsmálum stóraukist á tímabilinu.

Meiri hlutinn hefur tekið saman þróun rammasettra útgjalda á kjörtímabilinu að raungildi og gerð er grein fyrir þróuninni í sérstökum kafla um greiningarvinnu nefndarinnar.

Helstu breytingar frá fyrri áætlun.

Vegna þess hversu stutt er frá samþykkt síðustu áætlunar, í desember sl., var ekki talin ástæða til að endurmeta meginstefnumið og áherslur málefnasviða. Því er ekki um miklar breytingar að ræða.

Mestu munar um 5 ma.kr. hækkun til sjúkrahúsþjónustu sem skýrist að mestu af tilfærslu milli ára við byggingu nýs Landspítala.

Framlög til örorkumála hafa verið endurmetin og hækka um 1,5 ma.kr. Sama hækkun kemur fram hjá málefnasviði aldraðra.

Framlög til orkumála hækka um 1,6 ma.kr. á tímabilinu sem skýrist af auknum stuðningi við orkuskipti og er hluti af aðgerðum vegna loftslagsmála. Samtals hækka framlög til loftslagsmála um 1 ma.kr. á ári frá fyrri fjármálaáætlun og skiptast á málefnasviðin Orkumál, Samgöngu- og fjarskiptamál, Landbúnað og Umhverfismál.

Þá er framlög í almennan varasjóð aukin um samtals 15 ma.kr. og skýrist það að hluta af 5 ma.kr. sem fóru tímabundið í fjárlögin fyrir árið 2022 en því til viðbótar voru sett inn reiknuð áhrif (árlega 2,7 ma.kr.) af launa- og verðlagsbreytingum vegna endurmats á launaforsendum fjárlaga fyrir árið 2021. Sú hækkun kemur fram öll ár áætlunarinnar.

Breyttar efnahagsforsendur frá fyrri áætlun.

Efnahagsforsendur fyrirliggjandi fjármálaáætlunar byggjast á þjóðhagsspá Hagstofu Íslands sem birtist í mars sl. Nokkur breyting hefur orðið á efnahagsforsendum frá fyrri fjármálaáætlun sem kom út í október 2020. Í eftirfarandi töflu má sjá samanburð á efnahagforsendum samkvæmt þjóðhagsspá Hagstofunnar nú í mars og frá því í október 2020.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

*Tölur ársins 2020 í spánni sem birtist í mars 2021 eru samkvæmt bráðabirgðauppgjöri og gætu tekið breytingum.

Árið 2020 varð samdráttur VLF minni en greiningaraðilar áttu von á. Samdráttur reyndist vera um 6,6% en áður áætlaði Hagstofan að samdrátturinn yrði um 7,6%. Í ár er nú gert ráð fyrir 2,6% hagvexti sem er nokkuð lægra en reiknað var með í efnahagsforsendum fjármálaáætlunar frá því í október í fyrra. Þegar tímabilið sem nær yfir fjármálaáætlun fyrir árin 2022–2026 hefst hafa hagvaxtarhorfur batnað nokkuð. Reiknað er með nokkuð hærri hagvexti á árunum 2022–2025 miðað við efnahagsforsendur í fyrri fjármálaáætlun. Þó er reiknað með eilítið minni hagvexti 2025 en þar er um að ræða spá langt fram í tímann sem gæti hæglega breyst.

Þrátt fyrir að telja megi að hagvaxtarhorfur yfir allt tímabilið hafi batnað þá endurspeglast sá bati ekki í spá um atvinnuleysi. Nú er reiknað með að atvinnuleysi verði eilítið meira í lok tímabilsins sem hér er til samanburðar þar sem reiknað er með að atvinnuleysi verði 4,9% árið 2025 en í fyrri áætlun var reiknað með 4,6% atvinnuleysi. Vert er að benda á að í nýjustu spá Hagstofunnar er áætlað að framleiðsluslaki verði ekki til staðar í hagkerfinu árið 2023 en þá mun atvinnuleysi samkvæmt spánni samt sem áður verða áætlað 5,4%. Ef spáin gengur eftir lítur út fyrir að atvinnuleysi á Íslandi gæti verið að hækka úr 2–3% í 4–5%. Eitt mikilvægasta verkefni stjórnvalda er að koma í veg fyrir að þessar spár um atvinnuleysi verði að veruleika.

Á samanburðartímabilinu eru þónokkrar breytingar í fjárfestingum, sem er samtalan af atvinnuvegafjárfestingu, fjárfestingu í íbúðarhúsnæði og fjárfestingum hins opinbera. Í fyrri spá Hagstofunnar var gert ráð fyrir að opinberar fjárfestingar 2020 myndu aukast um 15,8% en samkvæmt bráðabirgðauppgjöri 2020 drógust opinberar fjárfestingar saman um 9,3%. Þessi samdráttur kemur fram þrátt fyrir t.d. sérstakt fjárfestingarátak ríkisstjórnarinnar sem sett var af stað 2020. Þegar þessar tölur fyrir 2020 eru sundurliðaðar á ríki og sveitarfélög kemur í ljós að samdráttur varð í fjárfestingum sveitarfélaga á milli 2019 og 2020 um 20% að nafnvirði en um 6% aukning varð í fjárfestingum ríkisins. Þess skal þó getið að hjá sveitarfélögum voru fjárfestingar 2019 óvenjumiklar.

Í ár er spáð mikilli aukningu á fjárfestingum hins opinbera, eða um 17,7% í stað 8,9%, sem þó kemur ekki fram í heildaraukningu fjárfestinga þar sem á móti kemur að nú er reiknað með minni atvinnuvegafjárfestingum. Þegar tímabilið sem nær yfir fyrirliggjandi fjármálaáætlun hefst árið 2022 hafa fjárfestingarhorfur batnað nokkuð. En reiknað er með meiri vexti í fjárfestingum á Íslandi 2022–2024 miðað við efnahagsforsendur í fyrri áætlun.

Umfjöllun um álitsgerð fjármálaráðs.

Samkvæmt 13. gr. laga um opinber fjármál ber fjármálaráði að leggja fram mat á fjármálaáætlun og birta álitsgerð um hana. Mat ráðsins á stefnumörkun og áætlanagerð opinberra fjármála er mikilvægt tæki fyrir umfjöllun um stefnu stjórnvalda hverju sinni.

Meginniðurstaða ráðsins er að gangi forsendur eftir varðandi yfirlýst markmið stjórnvalda í opinberum fjármálum og framfylgd þeirra eins og þau birtast í framlagðri fjármálaáætlun muni fjármálareglur aftur geta tekið gildi árið 2026.

Minnt er á að vægi grunngildanna (sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki, festa og gagnsæi) hafi aukist þegar fjármálareglurnar (afkomuregla, skuldaregla og skuldalækkunarregla) hafa verið settar til hliðar. Í því samhengi bendir fjármálaráð á að áætlunin mætti vera grunngildamiðaðri en raunin er.

Fjármálaráð hefur bent á í fyrri álitum að illa hafi gengið að halda fjármálaáætlunum innan ramma stefnumiða og að undirliggjandi veikleikar í afkomu hafi þegar komið fram. Ráðið telur því óhjákvæmilegt, í ljósi þeirra samfélagslegu áskorana sem við stöndum frammi fyrir, að hugað verði að sjálfbærni opinberra fjármála til lengri tíma litið. Þær áskoranir sem ráðið nefnir eru lýðfræðilegar breytingar, loftslagsmál og tækniþróun og afleiðingar þessa á framleiðslu, atvinnustig, framleiðni og jöfnuð og þar með á tekjur og gjöld hins opinbera.

Meiri hlutinn tekur undir með ráðinu að þessu leyti og þrátt fyrir að brugðist hafi verið við m.a. með endurskoðuðum stefnumiðum og óvissusvigrúm byggt inn í stefnuna þá hefur afkoman verið í járnum eða „í gólfi“ stefnunnar eins og ráðið orðar það. Meiri hlutinn telur mikilvægt að draga þetta hér fram líkt og ráðið gerir í sínu áliti vegna þess að það kjarnar mjög verkefni ríkisfjármálanna út áætlunartímabilið; að tryggja gagnsæi ráðstafana og meta reglulega aðlögunarþörfina, skiptingu milli tekju- og útgjaldaráðstafana og afleiðingar þess fyrir efnahagslífið og opinber fjármál.

Meiri hlutinn bendir á að ráðist hefur verið í ýmsar ráðstafanir til þess að undirbyggja bætta afkomu ríkissjóðs. Má þar t.d. nefna fjárfestingar í stafrænni uppbyggingu, nýsköpun og rannsóknum, auk uppbyggingar í innviðum. Þá ber að nefna að stór hluti af aukningu útgjalda ríkissjóðs hefur farið í að efla heilbrigðis- og velferðarkerfið og það verður viðvarandi verkefni á næstu árum m.a. vegna öldrunar þjóðarinnar.

Miðað við spá Hagstofu Íslands gæti atvinnuleysi á Íslandi orðið um 4–5% í stað 2–3%. Áframhaldandi hátt atvinnuleysisstig mun kosta ríkissjóð í kringum 40 ma.kr. árlega út tímabilið sem er hátt í tvöföldun frá því sem var áætlað í málaflokkinn fyrir tilkomu kórónaveirufaraldursins.

Þetta er áskorun sem stjórnvöld verða að bregðast við á næstu misserum. Fyrst og fremst ber að takast á við þennan vanda með því að undirbyggja öflugan hagvöxt á næstu árum. Einnig þarf að takast á við þörf vinnumarkaðarins og vinna að því að fólk hafi þekkingu og menntun sem eftirspurn er eftir. Þá þarf að vinna að því að upplýsingaflæði á vinnumarkaðinum sé viðunandi til að lágmarka tíma sem fer í atvinnuleit.

Varðandi óvissusvigrúm og sveigjanleika telur fjármálaráð að sveigjanleikinn eigi að birtast í fjármálastefnunni en síðan þurfi áætlanir að vera ströng útfærsla þar sem reyni á grunngildin og þar sé byggt á greiningum og mælikvörðum sem endurspegla ástand efnahagsmála.

Fjármálaráð telur að markmið um að stöðva vöxt skuldahlutfallsins árið 2025 sé ígildi fjármálareglu og muni birtast af fullum þunga við gerð fjármálastefnu að afloknum kosningum og í fjármálaáætlunum á komandi árum.

Bent er á að áætlað er að afkoma hins opinbera verði neikvæð árið 2025 um 1,5% af VLF sem og árið 2026. Á móti vegur spá um hagvöxt sem mun leiða til þess að hlutfall skulda muni ekki aukast við lok tímabilsins.

Reiknað er með því að núverandi efnahagsslaki muni að fullu hverfa árið 2023. Þegar það gerist á að vera svigrúm til þess að bregðast við með afkomubætandi ráðstöfunum. Hversu miklar þær verða að umfangi ræðst af efnahagsframvindunni. Þá þarf að taka mið af efnahagsþróuninni þegar stefnan er mörkuð og hvort ráðstafanir beinist að tekju- og/eða gjaldahlið.

Stjórnvöld þurfa að huga að því hvaða áhrif aðgerðir þeirra hafa á þróun samkeppnishæfni atvinnulífs, stöðu vinnumarkaðar og þróun eignaverðs sem og hvernig gengi og verðbólga muni þróast í samspili peningamálastefnu og stjórn opinberra fjármála.

Fjármálaráð telur að lágir vextir, kaupmáttaraukning og sértækar COVID-19-aðgerðir hafi stutt við heimili og fyrirtæki. Þess ber þó að geta að áfallið leggst með ójöfnum hætti á ólíka hópa sem ekki allir hafa notið góðs af kaupmáttaraukningunni.

Meiri hlutinn bendir á að með fjölmörgum aðgerðum hefur verið stutt við þá sem verst standa, t.d. með hlutaatvinnuleysisbótum, hækkun atvinnuleysisbóta, lengingu tekjutengingartímabils atvinnuleysisbóta, lokunarstyrkjum og tekjufalls- og viðspyrnustyrkjum.

Fjármálaráð telur margföldunaráhrif innviðafjárfestinga vera meiri en margföldunaráhrif margra annarra aðgerða. Í því samhengi kallar ráðið eftir að aukið sé gagnsæi hvað varðar skýra forgangsröðun fjárfestingarkosta og arðsemisútreikninga þeirra hérlendis.

Þá bendir fjármálaráð á að sýnt er að á síðustu árum hafi ónýttar fjárheimildir til fjárfestinga verið 25–30% af samþykktum upphæðum. Slíkar tafir eru til þess fallnar að veikja áhrif fjárfestingar sem hagstjórnarviðbragðs. Jákvætt er að sjá að boðaðar eru umbætur á þessu ferli.

Líkt og fjármálaráð fjallaði um í álitum síðasta árs er sjálfbærni opinberra skulda ekki vandamál eins og málum er háttað nú þrátt fyrir aukningu skulda.

Meiri hlutinn bendir á að ástæðan er sú að fyrir efnahagsáfallið var skuldastaða ríkissjóðs góð og vextir eru lágir um þessar mundir. Skuldir hins opinbera á Íslandi voru 35,9% af VLF árið 2019. Festa í ríkisfjármálum og bætt skuldastaða hefur m.a. leitt til þess að lánshæfismat ríkissjóðs hefur batnað og skilað sér í betri kjörum á lánamarkaði. Vegna hagstæðra kjara á lánsfjármarkaði helst fjármagnsjöfnuður nokkuð stöðugur sem hlutfall af VLF á tímabili áætlunarinnar, eða fer úr 1,8% í 1,9%,á fimm ára tímabilinu þrátt fyrir að skuldsetning aukist verulega.

Versni lánshæfismat ríkissjóðs getur það haft áhrif á lánakjör ríkissjóðs og annarra innlendra aðila. Í þessu ljósi er stöðvun skuldasöfnunar á mælikvarða skuldareglu laga um opinber fjármál lykilmarkmið til að halda megi sem bestu lánshæfismati.

Fjölmargir aðrir umsagnaraðilar bentu á svipuð atriði eins og tiltekin voru í umsögn fjármálaráðs.

Greiningarvinna nefndarinnar.

Í nefndaráliti meiri hlutans um fjárlagafrumvarp fyrir árið 2021 var tekin saman útgjaldaþróun rammasettra málefnasviða að raungildi frá árinu 2017 til 2021.

Þróun rammasettra útgjalda frá árinu 2017.

Í eftirfarandi töflu koma fram breytingar á kjörtímabili ríkisstjórnarinnar eða frá 2017 til 2021 fyrir einstök málefnasvið. Í því skyni að gera tímabilið sem sambærilegast eru fjárhæðirnar allar á verðlagi fjárlaga ársins 2021. Undanskildar eru fjárheimildir vegna svokallaðrar markaðsleigu stofnana sem tóku gildi frá og með fjárlögum ársins 2020. Að öðrum kosti væru fjárlög þess árs ekki fyllilega sambærileg við fjárlög fyrri ára.

Með því að miða við rammasett fjárlög í stað heildarútgjalda ríkissjóðs eru útgjöld vegna atvinnuleysis, lífeyrisskuldbindinga, vaxtagjalda, afskrifta skattkrafna og framlaga til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga undanskilin. Markmiðið er að draga fram undirliggjandi þróun án þess að einskiptisáhrif óreglulegra útgjalda, eins og breytingar á atvinnuleysi eða breyttar forsendur um útreikning lífeyrisskuldbindinga, hafi hér áhrif.

Fjárveiting í fjárlögum fyrir árið 2021 vegna lokunarstyrkja og viðspyrnustyrkja er einnig dregin frá í þessum samanburði.

Eins og sjá má í töflunni nemur hækkunin að raungildi í heildina 201 ma.kr. eða 27% og hefur sennilegast aldrei hækkað jafnmikið á jafnstuttum tíma og á yfirstandandi kjörtímabili. Gjaldahækkunin er þó ekki ósjálfbær þar sem tekjur ríkissjóðs hafa hækkað að sama skapi og staða ríkisfjármála var mjög sterk í upphafi faraldursins.

Meginhluti hækkunarinnar fer til uppbyggingar sjúkrahúsþjónustu og til almannatrygginga, bæði vegna örorkumála, fjölskyldumála og málefna aldraðra. Hækkun til þessara fjögurra málefnasviða nemur samtals 74 ma.kr. eða 37% af heildarhækkun allra málefnasviða. Gjaldaþróunin sýnir því glögglega að markmið ríkisstjórnarinnar um öflugt heilbrigðiskerfi og velferðaráherslur hafa raungerst í fjárlögum undanfarinna ára.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Í fjárhæðum talið kemur mesta hækkunin fram hjá sjúkrahúsþjónustu, eða 24,6 ma.kr., sem skýrist bæði af auknum krafti í byggingu nýs Landspítala auk hækkunar á rekstrargrunni Landspítala umfram launa- og verðlagsþróun. Næstmest vegur hækkun um 23 ma.kr. til samgöngumála, m.a. vegna sérstaks fjárfestingarátaks sem vegur þungt í fjárlögum fyrir árið 2021, því næst 19,5 ma.kr. vegna örorku og málefna fatlaðs fólks. Raunhækkun fjölskyldumála (þ.m.t. fæðingarorlofsgreiðslur og barnabætur) nemur 15,5 ma.kr. og 13,9 ma.kr. hækkun er bæði vegna málefnasviðs nýsköpunar, rannsókna og þekkingargreina og til málefna aldraðra. Hækkun heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa (heilsugæsla o.fl.) nemur 10,2 ma.kr.

Hlutfallslega er mesta hækkun rammasettra útgjalda á tímabilinu til málefnasviðs nýsköpunar og þekkingargreina en þau hækka um 93% á tímabilinu. Er það í góðu samræmi við markmið í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Næsthæsta hlutfallið er til almenns varasjóðs þar sem framlagið hækkar um 79% og er það umfram 1% af fjárlögum í samræmi við óvissu þannig að tryggt sé að bregðast megi við óvæntum útgjöldum. Í þriðja lagi er 63% hækkun samgöngumála, vinnumarkaðsmál hækka um 50% og því sem næst sama hlutfallslega hækkun, eða 49%, er til fjölskyldumála og 48% til umhverfismála.

Í örfáum tilfellum lækka gjöldin að raungildi. Það er helst húsnæðisstuðningur sem lækkar um 1,3 ma.kr. eða 9%. Undir það svið falla m.a. húsnæðisbætur og vaxtabætur. Lækkunin skýrist alfarið af lægri útgreiðslna vaxtabóta í kjölfar aukins kaupmáttar undanfarin ár.

Loftslagsmál.

Nefndin fór yfir nýjustu áætlanir vegna aðgerðaáætlunar í loftslagsmálum. Markmið áætlunarinnar er að stuðla að efndum Íslands á uppfærðum skuldbindingum sínum gagnvart Parísarsamningnum þannig að stefnt verði að 55% samdrætti í losun fyrir 2030 í samfloti með Noregi og Evrópusambandinu og að markmiði um kolefnishlutleysi verði náð árið 2040.

Alþingi samþykkti þingsályktun um stefnu Íslands í málefnum norðurslóða 19. maí sl. Þar kemur m.a. fram áhersla á að sporna gegn loftslagsbreytingum og bregðast við neikvæðum áhrifum þeirra á norðurslóðum. Einnig kemur fram markmið um að efla Akureyri enn frekar sem miðstöð norðurslóðamála á Íslandi og þar gegnir stofnun Vilhjálms Stefánssonar lykilhlutverki við ráðgjöf og samvinnu á sviði sjálfbærrar þróunar og umhverfismála.

Meiri hlutinn beinir því til umhverfis- og auðlindaráðherra að meta fjárhagsramma stofnunarinnar, verkefnaáætlun og nýjungar í tengslum við nýsamþykkta norðurslóðastefnu.

Framlög til verkefna sem ætlað er að draga úr magni koltvísýrings í andrúmsloftinu, svo sem skattalegar ívilnanir, breyttar ferðavenjur og bein framlög til loftslagsmála, hafa ríflega þrefaldast á milli áranna 2017 og 2021. Framlög til loftslagsmála verða aukin um 1 ma.kr. á ári á tímabilinu 2022–2031 samkvæmt áætlunum ríkisstjórnarinnar og er liður í að mæta hertum markmiðum Íslands um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda.

Skiptast framlögin á milli fjögurra málefnasviða, þ.e. málefnasvið 11 Samgöngu- og fjarskiptamál, 12 Landbúnaður, 15 Orkumál og 17 Umhverfismál.

Aðgerðirnar koma til viðbótar fyrri aðgerðum eða eru frekari útfærsla á þeim. Þær eru settar fram í fjórum meginliðum, sem eru:

1. Náttúrumiðaðar lausnir í loftslagsmálum.

Efling þess starfs sem þegar er unnið að í landgræðslu og skógrækt, vernd og endurheimt votlendis, m.a. í samstarfi við bændur og aðra landeigendur.

2. Loftslagsaðgerðir í landbúnaði.

Loftslagsaðgerðum í landbúnaði í aðgerðaáætlun í loftslagsmálum verður hraðað og þær auknar í samstarfi við bændur, einkum aðgerð E1 um loftslagsvænni landbúnað, í því skyni að fjölga verulega bændum sem taka þátt í loftslagstengdum verkefnum.

3. Aukinn stuðningur við orkuskipti.

Orkuskiptum í samgöngum á landi, hafi og í lofti verður hraðað. Í samgöngum á landi verður lögð áhersla á orkuskipti á sviði ferðaþjónustu og þungaflutninga. Styðja þarf við innlenda framleiðslu endurnýjanlegs eldsneytis til að mæta þörfum. Áframhaldandi stuðningur verður við orkuskipti í haftengdri starfsemi með bættum innviðum og nýrri tækni.

4. Efling umhverfisvænni almenningssamgangna og betri innviðir fyrir virka ferðamáta.

Áhersla verður lögð á að efla vistvænar almenningssamgöngur með fjölgun umhverfisvænni ferðavagna og með því að bæta innviði fyrir virka ferðamáta, m.a. með uppsetningu hleðslustöðva.

Málefnasvið 25 hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta.

Fjárlaganefnd hefur margoft fjallað um rekstur hjúkrunarheimila á undanförnum árum. Að þessu sinni kynnti hún sér ítarlega nýútkomna skýrslu um afkomu heimilanna. Skýrslan fjallar um greiningu á rekstrarkostnaði, gæðakröfur til starfseminnar, húsnæði og mat á hjúkrunarþyngd (svokallað RAI-mat). Nokkrir punktar sem bent er á í skýrslunni eru:

– Spáð er að fjöldi þeirra landsmanna sem eru 80 ára og eldri muni tvöfaldast á næstu tveimur áratugum. Það mun að öllu óbreyttu kalla á verulega fjölgun hjúkrunarrýma með tilsvarandi kostnaðarauka auk þess sem hjúkrunarþyngd gæti einnig aukist.

– Daggjaldakerfinu er ætlað að standa undir kostnaði við umönnun íbúa á hjúkrunarheimilum að teknu tilliti til hjúkrunarþyngdar sem er mæld með svokölluðu RAI-mælitæki.

– Reksturinn gekk mjög misvel á tímabilinu 2017–2019 en flest heimilanna voru rekin með halla. Án framlaga sveitarfélaga nam tapið samtals um 3.500 m.kr. á þessum þremur árum. Aðeins 13% heimilanna voru rekin með afgangi eða í jafnvægi árið 2019.

– Rekstrargjöld heimila sem eru á daggjöldum voru samtals 31,1 ma.kr árið 2019 og langstærsti útgjaldaliðurinn voru laun og launatengd gjöld eða 24 ma.kr.

– Erfitt er að lesa stærðarhagkvæmni út úr gögnunum. Heimilunum var skipt í fjóra flokka, þ.e. heimili með færri en 20 rými, heimili með 21–40 rými, heimili með 41–90 rými og heimili með fleiri en 90 rými. Nokkur munur var á rekstrarkostnaði á hvert rými en jafnframt var töluverð dreifing innan hvers stærðarflokks, en það liggur þó fyrir að betra aðgengi er að sérhæfðri læknisþjónustu hjá stærri heimilum.

– Húsnæðiskostnaður vegur um 10% af heildargjöldunum. Fram kemur verulegur munur á fjölda fermetra á hvert rými. Þar sem mestu munar er nær ferfaldur munur milli þess heimilis sem er með flesta fermetra á rými og þess sem hafði fæsta.

Meiri hlutinn bendir á að ekki kemur skýrt fram af hverju einstök heimili eru rekin með afgangi eða í jafnvægi meðan flest þeirra eru rekin með miklum halla. Þá eru tengsl rekstrarhagkvæmni og rýmafjölda óljós. Ekki virðist augljóst að um stærðarhagkvæmni sé að ræða. Þeir aðilar sem koma að skýrslunni eru ekki sammála um hvernig túlka beri launamun á milli einstakra heimila eftir því hvort þau eru rekin af sjálfseignarstofnunum, ríkinu eða sveitarfélögum.

Fram kemur í skýrslunni að mikilvægt sé að reglulega sé safnað gögnum um rekstrarkostnað og starfsemi hjúkrunarheimila. Meiri hlutinn tekur undir það og hefur á undanförnum árum kallað eftir því að á hverjum tíma liggi fyrir gögn sem nýtist til þess að leggja mat á fjárþörf heimilanna.

Í stjórnarsáttmálanum er tekið fram að endurskoða þurfi framlög til reksturs heimilanna. Ljóst er að sú skýrsla sem verið hefur til umfjöllunar svarar ekki öllum þeim spurningum sem þarf til að bregðast við rekstrarvandanum, né er gerð nægileg grein fyrir því með hvaða hætti væri heppilegast að taka á honum. Meiri hlutinn áréttar þó að það verkefni er aðkallandi og að við næstu fjárlagagerð þurfi að stíga markviss skref í þá átt.

Frá árinu 2017 hafa útgjöld málefnasviðsins aukist um tæpa 17 ma.kr. eða um 44%. Stór hluti hækkunarinnar, eða um 7 ma.kr., skýrist af hækkun launa og verðlagsbóta en hækkun umfram það nemur 10,7 ma.kr. eða 19% frá 2017 til fjárlaga 2021.

Á næstu árum er fyrirhuguð veruleg uppbygging hjúkrunarheimila. Nauðsynlegt er að hönnun og nýbygging heimila taki mið af því að ná fram sem mestri rekstrarhagkvæmni, bæði með tilliti til fjölda rýma og skipulags húsnæðis. Á næstu árum er gert ráð fyrir fjölga um allt að 640 ný rými á hjúkrunarheimilum en gangi þau áform eftir þá er rekstur þeirra að ekki fullu fjármagnaður frá og með árinu 2023. Það ár er fjárvöntunin 1,2 ma.kr., 3,4 ma.kr. árið 2024 og 2,9 ma.kr. árið 2025. Samtals vantar um 7,5 ma.kr. í rekstur ef framkvæmdaáætlunin gengur eftir. Áætlunin felur í sér að árið 2025 verði komin 263 ný rými fyrir utan endurbætur eldri rýma.

Til lengri tíma litið er hins vegar ljóst að mati meiri hlutans að við uppbyggingu þjónustu við eldra fólk þarf að horfa í æ ríkari mæli til annarra úrræða en hefðbundinna hjúkrunarrýma. Þar mun aukin þjónusta í heimahús, dagþjónusta utan heimilis og samþætting mismunandi þjónustuþátta innan og utan heimilis leika lykilhlutverk. Einnig mun verða til skoðunar að greina betur þá kostnaðarliði sem saman mynda rekstur hjúkrunarheimila, m.a. með tilliti til kostnaðarþátttöku heimilismanna, ríkis og sveitarfélaga.

Staða sveitarfélaga.

Í 11. gr. laga um opinber fjármál er kveðið á um að ríki og sveitarfélög skuli við mótun fjármálaáætlunar gera samkomulag um markmið um afkomu og efnahag sveitarfélaga. Samkomulagið var gert í lok september sl. Það kveður m.a. á um að stöðva skuldasöfnun hins opinbera sem hlutfall af VLF fyrir árslok 2025.

Samkomulag varð um mikilvæg verkefni sem aðilar hyggjast vinna að í sameiningu. Má þar nefna heildarendurskoðun á tekjustofnum sveitarfélaga og regluverki Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. En einnig var ákveðið að skoða kostnaðarþróun í þjónustu við fatlað fólk og innheimtuþóknun útsvars og að vinna að endurmati á útgjöldum vegna hjúkrunarþjónustu og annarrar þjónustu við aldraða.

Í tengslum við samkomulagið gáfu stjórnvöld út yfirlýsingu þar sem fram komu áform og aðgerðir sem miða að því veita sveitarfélögunum fjárhagslega viðspyrnu og verja lögbundna grunnþjónustu í kjölfar heimsfaraldursins. Þar má nefna 670 m.kr. aukaframlag til sveitarfélaga vegna málefna fatlaðs fólks, 720 m.kr. þar sem kostnaður við fjárhagsaðstoð er yfir tilgreindum mörkum og 500 m.kr. framlag sem nýtist til stuðnings þeirra sveitarfélaga sem glíma við hvað mesta fjárhagserfiðleika vegna faraldursins. Þá var 935 m.kr. framlag til að styðja við stefnumarkandi áætlun stjórnvalda um eflingu sveitarstjórnarstigsins og aukna sjálfbærni þess með sameiningu sveitarfélaga. Einnig var veitt heimild til að nýta 1.500 m.kr. úr fasteignasjóði Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til að vega upp á móti lækkun almennra tekju- og útgjaldajöfnunarframlaga sjóðsins.

Heildarstuðningur til viðspyrnu fyrir sveitarfélögin á grundvelli yfirlýsingarinnar nam 4,8 ma.kr. Þessar aðgerðir leiddu m.a. til þess að afkoma sveitarfélaga í fyrra reyndist betri en áætlað var í ágúst sl. þegar starfshópur á vegum ríkis og sveitarfélaga áætlaði að afkoman yrði neikvæð um tæpa 20 ma.kr.

Í framhaldi af yfirlýsingunni óskaði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið eftir því að starfshópurinn kæmi saman að nýju og myndi endurmeta fyrri áætlun sína með hliðsjón af þróun fjármála. Endurmat starfshópsins liggur nú fyrir og er áætlað að afkoman verði um 2,2 ma.kr. betri en fyrri spá starfshópsins gerði ráð fyrir, eða neikvæð um 17,1 ma.kr.

Lykiltölur fyrir A-hluta sveitarfélaga koma fram í eftirfarandi töflu ásamt samanburði við árið 2019.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Verulegum samdrætti var spáð er varðar veltufé frá rekstri sem nemur um 24 ma.kr. frá árinu 2019 sem kemur fram í aukinni lántöku. Gert er ráð fyrir að skuldir sem hlutfall af heildartekjum aukist um 9% og verði um 113% í árslok 2020. Samsvarandi er gert ráð fyrir að skuldaviðmið sveitarstjórnarlaga aukist og verði um 73% en þetta hlutfall var árið 2019 um 62%.

Töluverður samdráttur var í fjárfestingum sveitarfélaga í fyrra en áætlanir fyrir árið 2021 bera hins vegar með sér áform um verulega aukningu. Samantekið er um að ræða fjárfestingar A-hluta upp á um 59 ma.kr. sem er hækkun um 24% frá fjárhagsáætlunum 2020. Heildarfjárfestingar A- og B-hluta sveitarfélaganna eru áætlaðar um 100 ma.kr.

Sveitarfélögin hafa bent á þann möguleika að ríkisvaldið styðji betur við lánsfjármögnun sveitarfélaga með því markmiði að lækka vaxtagreiðslur þeirra. Lánskjör Lánasjóðs sveitarfélaga eru tengd áhættugrunni eigna og má áhættuvegið eiginfjárhlutfall (CAD-hlutfall) Lánasjóðsins á hverjum tímapunkti ekki fara niður fyrir 8%. Sjóðurinn nær ekki að fjármagna sig með jafnhagkvæmum hætti og ríkissjóður.

Meiri hlutinn beinir því til stjórnvalda að skoða til hlítar hvaða möguleikar eru til staðar til að lækka vaxtakjör sveitarfélaga.

Tillögur að breytingum.

Aðeins er gerð breytingartillaga við eitt málefnasvið en meiri hlutinn bendir á að áætlunin einskorðast við veigameiri breytingar sem leiðir af uppfærðri þjóðhagsspá. Það hefur óhjákvæmilega í för með sér að endurskoða þarf nokkra þætti þegar kemur að undirbúningi fjárlagafrumvarps næsta árs.

Á það ekki hvað síst við um framlög til framhalds- og háskólastigs vegna fjölgunar nemenda í tengslum við COVID-19 sem verða endurskoðuð komi í ljós að raunfjölgun verði umfram það sem nú þegar er gert ráð fyrir í áætluninni.

Gerð er tillaga um breytingu á málefnasviði 25 Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta til hækkunar um 1.200 m.kr. árið 2023, 3.400 m.kr. árið 2024, 2.900 m.kr. árið 2025 og 2.900 m.kr. árið 2026. Með þessari breytingu er gert ráð fyrir að rekstur nýrra hjúkrunarrýma sem áætlað er að taka í notkun á næstu árum verði fjármagnaður.

Breytingin miðast við að fjármagna rekstur þeirra nýju rýma sem framkvæmdaáætlun um uppbyggingu hjúkrunarrýma miðast við. Samkvæmt henni yrðu tekin í notkun 152 ný rými árið 2023 og 111 til viðbótar árið 2024. Samtals er breytingartillögunni ætlað að fjármagna rekstur 263 nýrra rýma.

Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 21. maí 2021.