Ákvörðun nr. 388/2021 um breytingu á IX. viðauka við EES-samninginn Stjórnartillaga - þingskjal nr. 167

152. löggjafarþing 2021–2022.

Þingskjal 167 - 165. mál.

Stjórnartillaga.

Tillaga til þingsályktunar

um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 388/2021 um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) við EES-samninginn.

Frá utanríkis- og þróunarsamvinnuráðherra.

Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að staðfesta fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 388/2021 frá 10. desember 2021 um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) við EES-samninginn frá 2. maí 1992 og fella inn í samninginn reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/168 frá 10. febrúar 2021 um breytingu á reglugerð (ESB) 2016/1011 að því er varðar undanþágu fyrir tilteknar viðmiðanir fyrir stundargengi gjaldmiðla þriðju landa og tilnefningu viðmiðana í stað tiltekinna viðmiðana sem verður hætt með og um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 648/2012, framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2021/1847 frá 14. október 2021 um tilgreiningu á lögboðinni viðmiðun til að taka við af tilteknum útgáfum af CHF LIBOR-vöxtum og framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2021/1848 frá 21. október 2021 um tilgreiningu á viðmiðun til að taka við af millibankadagvöxtum í evrum.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með þingsályktunartillögu þessari er leitað heimildar Alþingis til staðfestingar á ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 388/2021 frá 10. desember 2021 um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) við EES-samninginn frá 2. maí 1992 (sbr. fskj. I) og fella inn í samninginn reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/168 frá 10. febrúar 2021 um breytingu á reglugerð (ESB) 2016/1011 að því er varðar undanþágu fyrir tilteknar viðmiðanir fyrir stundargengi gjaldmiðla þriðju landa og tilnefningu viðmiðana í stað tiltekinna viðmiðana sem verður hætt með og um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 648/2012 (sbr. fskj. II), framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2021/1847 frá 14. október 2021 um tilgreiningu á lögboðinni viðmiðun til að taka við af tilteknum útgáfum af CHF LIBOR-vöxtum (sbr. fskj. III) og framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2021/1848 frá 21. október 2021 um tilgreiningu á viðmiðun til að taka við af millibankadagvöxtum í evrum (sbr. fskj. IV).

Með lögum um fjárhagslegar viðmiðanir, nr. 7/2021, var reglugerð (ESB) 2016/1011, um vísitölur sem notaðar eru sem viðmiðanir í fjármálagerningum og fjárhagslegum samningum eða til að mæla árangur fjárfestingarsjóða, veitt lagagildi hér á landi. Hún hefur að geyma reglur um gerð og notkun fjárhagslegra viðmiðana. Fjárhagslegar viðmiðanir eru í stórum dráttum tölur sem eru almenningi aðgengilegar, eru ákvarðaðar með reglulegu millibili á grundvelli tiltekinna verðgilda og eru notaðar til að ákvarða greiðslur, virði fjárhagslegra gerninga eða eignaskiptingu fjárfestingarsjóða. Slíkar viðmiðanir liggja til grundvallar samningum á fjármálamarkaði sem nema mjög háum fjárhæðum. Reglugerðinni er ætlað að stuðla að áreiðanlegri viðmiðunum og taka á hagsmunaárekstrum sem stafa af því að aðilar sem taka saman viðmiðanir eða leggja til upplýsingar sem þær byggjast á hafi hag af því að þær þróist á tiltekinn veg. Í þessu skyni mælir reglugerðin m.a. fyrir um starfshætti aðila sem taka saman viðmiðanir, starfsleyfi, aðferðafræði við vinnslu viðmiðana og eftirlit.

Evrópusambandið samþykkti í febrúar 2021 að breyta reglugerð (ESB) 2016/1011 með reglugerð (ESB) 2021/168. Helstu breytingar eru annars vegar að fella viðmiðanir fyrir stundargengi gjaldmiðla, sem er gengi í viðskiptum með gjaldmiðla sem eru gerð upp samdægurs eða mjög fljótlega, sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins undanþiggur gildissviði reglugerðarinnar og hins vegar að heimila framkvæmdastjórninni eða lögbærum yfirvöldum í aðildarríkjum Evrópusambandsins að ákvarða viðmiðanir sem skuli notast við ef hætt er að gera viðmiðanir sem samningar eða aðrir fjárhagslegir gerningar vísa í eða þær verða ónothæfar og aðilar að gerningunum hafa ekki komið sér saman um aðrar viðmiðanir til að styðjast við.

Á síðastnefndum grundvelli tilgreina reglugerðir (ESB) 2021/1847 og 2021/1848 við hvaða viðmiðanir skuli miðað í stað LIBOR-vaxta í svissneskum frönkum (e. CHF LIBOR) og millibankadagvaxta í evrum (e. Euro overnight index average – EONIA) þegar hætt verður að birta þær viðmiðanir í upphafi árs 2022 komi aðilar að gerningum sem vísa til þeirra sér ekki saman um aðrar viðmiðanir til að styðjast við. Gert er ráð fyrir því að í stað LIBOR-vaxta í svissneskum frönkum verði stuðst við svissneska meðaldagvexti (e. Swiss Average Rate Overnight – SARON) og að í stað millibankadagvaxta í evrum verði stuðst við skammtímavexti í evrum (e. Euro short-term rate – €STR).

Reglugerð (ESB) 2021/168 hefur þegar öðlast gildi í Evrópusambandinu en reglugerðir (ESB) 2021/1847 og 2021/1848 öðlast gildi þar 1. og 3. janúar 2022. Innleiðing gerðanna hér á landi kallar á lagabreytingar og því þyrftu íslensk stjórnvöld að öllu óbreyttu að setja stjórnskipulegan fyrirvara við ákvörðunina.

Tímanleg upptaka og innleiðing reglugerðanna er til þess fallin að draga úr röskun sem stafar af því að hætt er að gefa út þær viðmiðanir sem samningar vísa til og hafa Samtök fjármálafyrirtækja lýst þeirri afstöðu að áríðandi sé að veita gerðunum gildi hér á landi fyrir áramót. Tímanleg upptaka hefur sérstaklega mikla þýðingu fyrir eitt af samstarfsríkjum Íslands í EES-samstarfinu, Liechtenstein. Stór hluti samninga á fjármálamarkaði þar vísar til LIBOR-vaxta í svissneskum frönkum og því mikilvægt að sem fyrst liggi fyrir við hvaða viðmiðanir eigi að styðjast í stað þeirra þegar hætt verður að birta LIBOR-vexti í svissneskum frönkum.

Af þeim sökum er afar mikilvægt að ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um upptöku reglugerðarinnar í EES-samninginn öðlist gildi eins fljótt og auðið er.

Þar sem innleiðing reglugerðar 2021/168 krefst breytinga á lögum var ákvörðun nr. 388/2021 tekin af sameiginlegu EES-nefndinni með stjórnskipulegum fyrirvara af Íslands hálfu. Í tillögu þessari er gerð nánari grein fyrir því hvað felst í slíkum fyrirvara, sbr. 103. gr. EES-samningsins. Jafnframt er gerð grein fyrir efni reglugerðar (ESB) 2021/168 en ekki er ástæða til að fjalla nánar um efni framkvæmdarreglugerðanna. Gerðirnar sem um ræðir fela ekki í sér breytingar á þeim meginreglum sem í EES-samningnum felast. Einnig er fjallað um þær lagabreytingar sem gera þarf hér á landi vegna innleiðingar reglugerðar (ESB) 2021/168, hugsanleg áhrif og samráð við Alþingi.

2. Um upptöku ESB-gerða í EES-samninginn og um stjórnskipulegan fyrirvara.

Á hverju ári er nokkur fjöldi ESB-gerða tekinn upp í EES-samninginn með ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar. Þó er um að ræða tiltölulega lágt hlutfall af heildarfjölda þeirra gerða sem ESB samþykkir. Í nýlegu svari utanríkis- og þróunarsamvinnuráðherra til Alþingis kemur þannig fram að frá árinu 1994 til og með árinu 2020 hafi Ísland tekið upp um 14,5% þeirra gerða sem ESB samþykkti á sama tímabili.

Samkvæmt EES-samningnum skuldbinda ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar aðildarríkin að þjóðarétti um leið og þær hafa verið teknar, nema eitthvert þeirra beiti heimild skv. 103. gr. EES-samningsins til að setja fyrirvara um að ákvörðun geti ekki orðið bindandi strax vegna stjórnskipulegra skilyrða heima fyrir. Viðkomandi aðildarríki hefur þá sex mánaða frest frá töku ákvörðunar í sameiginlegu nefndinni til að aflétta fyrirvaranum.

Almennt hafa íslensk stjórnvöld einungis gert stjórnskipulegan fyrirvara þegar innleiðing ákvörðunar kallar á lagabreytingar hér á landi, en í því tilviki leiðir af 21. gr. stjórnarskrárinnar að afla ber samþykkis Alþingis áður en ákvörðun er staðfest. Slíkt samþykki getur Alþingi alltaf veitt samhliða viðeigandi lagabreytingu, en einnig hefur tíðkast að heimila stjórnvöldum að skuldbinda sig að þjóðarétti með þingsályktun áður en landsréttinum er með lögum breytt til samræmis við viðkomandi ákvörðun.

Áðurnefnd 21. gr. stjórnarskrárinnar tekur til gerðar þjóðréttarsamninga en hún á augljóslega einnig við um þau tilvik þegar breytingar eru gerðar á slíkum samningum. Samkvæmt ákvæðinu er samþykki Alþingis áskilið ef samningur felur í sér afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef hann horfir til breytinga á stjórnarhögum ríkisins. Síðarnefnda atriðið, að samningurinn horfi til breytinga á stjórnarhögum ríkisins, hefur verið túlkað svo að samþykki Alþingis sé áskilið ef gerð þjóðréttarsamnings kallar á lagabreytingar hér á landi.

Umrædd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar felur í sér breytingu á EES-samningnum en þar sem hún kallar á lagabreytingar hér á landi var hún tekin með stjórnskipulegum fyrirvara. Í samræmi við það sem að framan segir er óskað eftir samþykki Alþingis fyrir þeirri breytingu á EES-samningnum sem í ákvörðuninni felst. Setning stjórnskipulegs fyrirvara af hálfu eins samningsaðila EES-samningsins hefur í för með sér að viðkomandi ákvörðun sam eig inlegu EES-nefndarinnar öðlast ekki gildi fyrr en eftir að viðkomandi ríki lýsir því yfir að það aflétti fyrirvaranum. Ef fleiri en eitt ríki tilkynna um stjórnskipulegan fyrirvara öðlast ákvörðunin ekki gildi fyrr en síðasta ríkið hefur tilkynnt um afléttingu fyrirvarans.

3. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/168 frá 10. febrúar 2021 um breytingu á reglugerð (ESB) 2016/1011 að því er varðar undanþágu fyrir tilteknar viðmiðanir fyrir stundargengi gjaldmiðla þriðju landa og tilnefningu viðmiðana í stað tiltekinna viðmiðana sem verður hætt með og um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 648/2012.

Sem fyrr segir miðar reglugerð (ESB) 2021/168 annars vegar að því að fella viðmiðanir fyrir stundargengi gjaldmiðla á lista sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins tilgreinir undan gildissviði reglugerðar (ESB) 2016/1011. Breytingunni er ætlað að gera fjármálafyrirtækjum og öðrum aðilum undir eftirliti á Evrópska efnahagssvæðinu kleift að notast áfram við viðmiðanir fyrir stundargengi gjaldmiðla þriðju ríkja, þótt umsjónaraðilar þeirra geti ekki hlotið viðurkenningu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins eða lögbærra yfirvalda á Evrópska efnahagssvæðinu því að þeir falla ekki undir hliðstætt regluverk og gildir á Evrópska efnahagssvæðinu. Það auðveldar fjármálafyrirtækjum að gera samninga við út- og innflytjendur og önnur fyrirtæki sem hjálpa fyrirtækjunum að verjast sveiflum í gengi gjaldmiðla þriðju ríkja.

Reglugerðin miðar hins vegar að því að heimila framkvæmdastjórninni eða lögbærum yfirvöldum í aðildarríkjum að ákvarða viðmiðanir sem skuli notast við ef hætt er að gera viðmiðanir sem samningar eða aðrir fjárhagslegir gerningar vísa í eða ef þær verða ónothæfar og aðilar að gerningunum hafa ekki komið sér saman um aðrar viðmiðanir. Tillagan tekur m.a. mið af því að fjármálaeftirlit Bretlands hefur tilkynnt að eftir 2021 verði líklega hætt að birta LIBOR-vexti, sem eiga að endurspegla millibankavexti í London. Fjöldi lána og annarra fjárhagslegra samninga í Evrópu vísa til LIBOR-vaxta og talið er líklegt að samningsaðilar muni í mörgum tilvikum ekki hafa komið sér saman um aðra viðmiðun áður en hætt verður að birta LIBOR-vexti. Það að fyrir liggi viðmiðanir sem megi nota í stað þeirra ætti að draga úr röskun af völdum þessa.

4. Lagabreytingar og hugsanleg áhrif hér á landi.

Áformað er að ljá reglugerð (ESB) 2021/168 gildi hér á landi með breytingu á 1. gr. laga um fjárhagslegar viðmiðanir, nr. 7/2021, og reglugerðum (ESB) 2021/1847 og 2021/1848 með breytingu á 1. gr. reglugerðar um fjárhagslegar viðmiðanir, nr. 162/2021. Drög að frumvarpi og reglugerðarbreytingu hafa verið birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is (mál nr. S-158/2021 og S-205/2021). Ráðgert er að fjármála- og efnahagsráðherra leggi frumvarpið fram fyrir áramót.

Fjármálaeftirlitið telur lögfestingu reglugerðar (ESB) 2021/168 ekki kalla á aukin verkefni eða kostnað. Ekki er gert ráð fyrir því að lögfestingin hafi áhrif á fjárhag ríkisins. Að öðru leyti er vísað til almennra áhrifa reglugerðarinnar, sem fjallað er um hér að framan.

5. Samráð við Alþingi.

Í reglum Alþingis um þinglega meðferð EES-mála er kveðið á um að ESB-gerðir, sem fyrirhugað er að fella inn í EES-samninginn en taka ekki gildi á Íslandi nema að undangengnu samþykki Alþingis, skuli sendar utanríkismálanefnd til umfjöllunar. Framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2021/1847 og framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2021/1848 kalla ekki á samþykki Alþingis þar sem þær krefjast ekki lagabreytinga, en reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/168 var send utanríkismálanefnd til samræmis við framangreindar reglur. Í bréfi frá utanríkismálanefnd Alþingis, dags. 19. maí 2021, kemur fram að nefndin hafi fjallað um gerðina og ekki hafi verið gerðar athugasemdir við upptöku hennar í EES-samninginn.

Fylgiskjal I.

Drög að þýðingu á ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 388/2021 frá 10. desember 2021 um ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) við EES-samninginn.

www.althingi.is/altext/pdf/152/fylgiskjol/s0167-f_I.pdf

Fylgiskjal II.

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/168 frá 10. febrúar 2021 um breytingu á reglugerð (ESB) 2016/1011 að því er varðar undanþágu fyrir tilteknar viðmiðanir fyrir stundargengi gjaldmiðla þriðju landa og tilnefningu viðmiðana í stað tiltekinna viðmiðana sem verður hætt með og um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 648/2012.

www.althingi.is/altext/pdf/152/fylgiskjol/s0167-f_II.pdf

Fylgiskjal III.

Drög að þýðingu á framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2021/1847 frá 14. október 2021 um tilgreiningu á lögboðinni viðmiðun til að taka við af tilteknum útgáfum af CHF LIBOR-vöxtum.

www.althingi.is/altext/pdf/152/fylgiskjol/s0167-f_III.pdf

Fylgiskjal IV.

Drög að þýðingu á framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2021/1848 frá 21. október 2021 um tilgreiningu á viðmiðun til að taka við af millibankadagvöxtum í evrum.

www.althingi.is/altext/pdf/152/fylgiskjol/s0167-f_IV.pdf