Stofnun úrskurðarnefnda í málefnum neytenda Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 140

1995. – 1065 ár frá stofnun Alþingis.

120. löggjafarþing. – 124 . mál.

140. Tillaga til þingsályktunar um stofnun úrskurðarnefnda í málefnum neytenda.

Flm.: Vilhjálmur Ingi Árnason, Ágúst Einarsson.

Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að koma á fót tveimur úrskurðarnefndum í málefnum neytenda:

nefnd sem fjalli um ágreiningsmál neytenda og opinberra þjónustufyrirtækja; nefndin verði skipuð þremur fulltrúum, einum tilnefndum af viðskiptaráðherra, öðrum tilnefndum af Neytendasamtökunum og þeim þriðja tilnefndum af því opinbera þjónustufyrirtæki sem mál varðar hverju sinni,

nefnd sem fjalli um ágreiningsmál neytenda og sjálfstætt starfandi sérfræðinga; nefndin verði skipuð þremur fulltrúum, einum tilnefndum af viðskiptaráðherra, öðrum tilnefndum af Neytendasamtökunum og þeim þriðja tilnefndum af því fagfélagi sérfræðinga sem mál varðar hverju sinni.

Greinargerð.

Í þingsályktunartillögu þessari er lagt til að ríkisstjórnin komi á fót úrskurðarnefndum til að fjalla um ágreiningsmál neytenda og opinberra þjónustufyrirtækja annars vegar og neytenda og sjálfstætt starfandi sérfræðinga á ýmsum sviðum hins vegar.

Fram til þessa hafa íslensk stjórnvöld ekki sinnt málefnum neytenda í neinu samræmi við það sem tíðkast hjá nágrannaþjóðum okkar. Þannig hafa íslensk stjórnvöld, ein stjórnvalda á Norðurlöndum, ekki átt frumkvæði að því að auðvelda neytendum aðgang að ódýrum og aðgengilegum valkostum til að fá niðurstöðu í ágreiningsmál sín og seljenda eða veitenda.

Árið 1974 flutti Bragi Sigurjónsson alþingismaður þingsályktunartillögu um þjónustu héraðsdómstóla við neytendur. Sú tillaga hlaut ekki fullnaðarafgreiðslu. Í ráðherratíð Vilmundar Gylfasonar sem dómsmálaráðherra var unnið að undirbúningi frumvarps um þetta málefni en það var ekki lagt fram og ekkert gerðist frekar í málinu. Nokkrum sinnum hafa verið fluttar fyrirspurnir um málið á Alþingi og jafnan verið látið í veðri vaka af hálfu stjórnvalda að innan tíðar mætti vænta aðgerða án þess að nokkuð hafi gerst.

Stofnun sérstaks smámáladómstóls eða auðveldari meðferð minni háttar mála fyrir héraðsdómi hefur ætíð verið sérstakt áhugamál samtaka neytenda. Þau hafa hvað eftir annað ítrekað stuðning sinn við að smámáladómstóll yrði settur á fót en án árangurs.

Á sama tíma og áhugi íslenskra stjórnvalda á neytendamálum hefur verið takmarkaður og einkennst af andvaraleysi hefur ríkur skilningur verið á því annars staðar á Norðurlöndum að mikilvægt sé fyrir neytendur að eiga kost á að fá niðurstöðu í ágreiningsmál sínum við seljendur og veitendur á hraðvirkan og ódýran hátt. Þar hafa stjórnvöld stofnað sérstök embætti umboðsmanna neytenda, komið á fót úrskurðarnefndum, auðveldað aðgengi neytenda og samtaka þeirra að dómstólum og sett sérstaka löggjöf til hagsbóta fyrir neytendur. Hér á landi er hins vegar enginn umboðsmaður neytenda þótt stundum sé forstöðumaður Samkeppnisstofnunar fyrir misskilning nefndur umboðsmaður neytenda en hann gegnir engum sambærilegum störfum og umboðsmenn neytenda á Norðurlöndunum. Embætti umboðsmanns íslenskra neytenda er einfaldlega ekki til.

Íslensk stjórnvöld hafa eins og fyrr segir ekki átt frumkvæði að setningu neytendalöggjafar umfram það sem þau hafa orðið að gera í tengslum við EES-samninginn. Í skýrslu frá viðskiptaráðuneytinu til EFTA árið 1991 er það sérstaklega tekið fram að engin umræða hafi farið fram nýlega um stofnun smámáladómstóls hér á landi og að í næstu framtíð séu ekki áformaðar neinar breytingar þar að lútandi.

Afskipti stjórnvalda annars staðar á Norðurlöndum af ágreiningsmálum neytenda og veitenda þjónustu eru víðtæk. Í Svíþjóð og Finnlandi eru starfandi sérstakir umboðsmenn neytenda og úrskurðarnefndir í ýmsum málaflokkum sem kostaðar eru af ríkinu. Í Noregi og Danmörku eru einnig sérstakir umboðsmenn neytenda auk þess sem úrskurðarnefndir eru starfandi í fjölmörgum málaflokkum. Ljóst er að stjórnvöld annars staðar á Norðurlöndum láta sig neytendamál meira máli skipta en íslensk og veita umtalsvert meiri fjármuni miðað við höfðatölu til að tryggja þegnum sínum skjóta og ódýra úrlausn mála sinna.

Þegar ljóst var að aðgerða var ekki að vænta af hálfu íslenskra stjórnvalda til að auðvelda neytendum leið að réttlátri, ódýrri og fljótvirkri málsmeðferð og hugmyndin um smámáladómstól virtist endanlega sofnuð gripu Neytendasamtökin til þess ráðs að gera samstarfssamninga við tiltekin þjónustusvið um starfrækslu sérstakra kvörtunar- eða úrskurðarnefnda sem gætu á einfaldan og ódýran hátt úrskurðað í ágreiningsmálum milli neytenda og veitenda í viðkomandi málaflokkum. Frá upphafi hefur þess verið gætt að stjórnvöld skipuðu formann hverrar nefndar og hafa þau þannig með þátttöku sinni í raun viðurkennt þörfina fyrir starfsemi nefndanna þótt frumkvæðið hafi ekki verið þeirra. Starfandi kvörtunar- og úrskurðarnefndir eru nú sex talsins. Þær eru eftirfarandi:

- nefnd um ágreiningsmál neytenda og seljenda og þjónustuaðila í byggingariðnaði,

- nefnd um ágreiningsmál neytenda og ferðaskrifstofa um skipulagningu og framkvæmd ferða erlendis,

- nefnd um ágreiningsmál vegna fatahreinsunar,

- nefnd um ágreiningsmál neytenda og félaga í Kaupmannasamtökunum og Samtökum samvinnuverslana vegna kaupa á vöru og þjónustu,

- nefnd um ágreiningsmál neytenda og vátryggingarfélaga um sök og sakarskiptingu í slíkum málum,

- nefnd um viðskipti neytenda við fjármálafyrirtæki.

Nefndirnar gegna því mikilvæga hlutverki að tryggja neytendum ódýra og skjóta úrlausn og um leið minnkar þörfin á að leitað sé til dómstóla með tilheyrandi biðtíma og kostnaði. Þótt úrskurðir nefndanna séu ekki bindandi hefur reynslan hérlendis og erlendis sýnt að aðilar hlíta úrskurðum í 70–80% tilfella.

Tvær síðasttöldu nefndirnar voru stofnaðar með virkari atbeina stjórnvalda en áður. Þannig höfðu stjórnvöld bein áhrif á orðalag endanlegs texta samþykktra starfsreglna nefndanna og voru þær auglýstar í B-deild Stjórnartíðinda. Raunverulegir stofnendur þessara mikilvægu úrskurðarnefnda voru því viðkomandi fagráðherrar á þeim tíma þó að frumkvæðið kæmi frá neytendum og samtökum seljenda.

Eðlilegt er að spurt sé hvers vegna samtök neytenda haldi ekki áfram á þeirri braut sem mörkuð hefur verið og gangist fyrir stofnun fleiri úrskurðarnefnda og fái stjórnvöld til samstarfs á síðari stigum. Í sjálfu sér er ekki loku fyrir slíkt skotið jafnvel þó að stjórnvöld taki það frumkvæði í málinu sem þessi tillaga gerir ráð fyrir. Hvað varðar úrskurðarnefnd um viðskipti neytenda við opinber þjónustufyrirtæki er eðlilegt að stjórnvöld eigi þar atbeina frá byrjun. Hins vegar má varðandi félög sérfræðinga benda á að þau eru mjög mörg og mismunandi. Ólíklegt er að úrskurðarnefnd, sem máli skiptir varðandi þjónustu þessara mörgu ólíku sérfræðigreina, verði sett á stofn nema að stjórnvöld eigi þar beint frumkvæði.

Miðað við þá þróun sem orðið hefur í nágrannalöndum okkar og þá reynslu sem fengist hefur af starfsemi úrskurðarnefnda verður að telja rétt að stjórnvöld beiti sér fyrir stofnun slíkra nefnda. Reglulega berast fjölmargar kvartanir varðandi starfsemi opinberra fyrirtækja til Neytendasamtakanna og hefur neytendum reynst erfitt að fá leiðréttingu mála. Þeir sem sinna þessum málaflokki á vegum Neytendasamtakanna segja að yfirleitt sé erfiðara að fá fram réttmætar leiðréttingar hjá opinberu þjónustufyrirtæki en hjá einkafyrirtæki. Það er því ljóst að brýn þörf er á stofnun úrskurðarnefndar um viðskipti neytenda við opinber þjónustufyrirtæki eins og þessi tillaga gerir ráð fyrir. Nægir þar að nefna fyrirtæki eins og Póst og síma auk veitustofnana.

Það er álit flutningsmanna að úrskurðarnefnd um viðskipti neytenda við opinber þjónustufyrirtæki ætti að vera fastanefnd skipuð þremur mönnum þar sem ráðherra veldi formann nefndarinnar og annan til vara, báða úr hópi starfandi dómara, en Neytendasamtökin veldu einn fulltrúa og annan til vara. Einn fulltrúi yrði valinn frá hverju þjónustusviði hins opinbera fyrir sig og tæki hann sæti í nefndinni þegar fjallað væri um mál sem vörðuðu hans svið eða málaflokk þannig að nefndarmenn, sem tækju þátt í úrskurði máls, væru jafnan þrír.

Þá er það skoðun flutningsmanna að úrskurðarnefnd um viðskipti neytenda og sjálfstætt starfandi sérfræðinga ætti að vera fastanefnd skipuð þremur mönnum. Ráðherra veldi formann nefndarinnar og einn til vara, báða úr hópi starfandi dómara, Neytendasamtökin veldu einn fulltrúa og annan til vara, einn fulltrúi væri valinn frá hverju félagi sérfræðinga fyrir sig og settist hann í nefndina þegar mál sem varðaði hans fagfélag væri til meðferðar hjá nefndinni.

Flutningsmenn telja að kostnaður af störfum þessara nefnda eigi að greiðast þannig að neytandi greiði ákveðið málskotsgjald þegar hann kemur kvörtun á framfæri við viðkomandi nefnd. Hámark slíks gjalds gæti verið um 5.000 kr. en það er í samræmi við það sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndum. Þetta gjald fengi neytandinn endurgreitt ef hann ynni mál sitt að hluta eða öllu leyti.

Hvað varðar kostnað við úrskurðarnefnd um kvartanir yfir þjónustu opinberra fyrirtækja er eðlilegt að ríkið greiði hann að öllu leyti. Hins vegar verður að telja eðlilegt hvað varðar úrskurðarnefnd um viðskipti neytenda við sjálfstætt starfandi sérfræðinga að félög þeirra taki að einhverju leyti þátt í kostnaði. Ástæða þess að ekki er talið rétt að Neytendasamtökin greiði kostnað af störfum nefndarinnar er sú að þau eru frjáls áhugamannasamtök neytenda sem hafa lítið annað aflafé en félagsgjöld. Ekki getur talist eðlilegt að félagsgjöld samtakanna renni til greiðslu kostnaðar við opinbera nefnd sem allir landsmenn eiga aðgang að. Einnig ber að hafa í huga að kostnaður sambærilegra nefnda erlendis er yfirleitt borinn af opinberum aðilum.

Úrskurðarnefndir sem fjalla um ágreiningsmál milli neytenda og seljenda eða veitenda hafa ýmsa ótvíræða kosti. Í fyrsta lagi auðvelda þær neytendum aðgang að fljótvirkri, hlutlægri og ódýrri meðferð ágreiningsmála sinna við seljendur eða veitendur. Í öðru lagi ítreka neytendur kröfur sínar í auknum mæli við seljendur og veitendur ef auðveldlega má nálgast þá. Í þriðja lagi sparar þessi leið umtalsverð útgjöld í dómskerfinu þar sem mörg mál, sem annars kæmu til kasta dómstóla, hljóta meðferð hjá úrskurðarnefndunum og er þar með lokið. Þessi málsmeðferð yrði jafnan mun ódýrari en meðferð fyrir dómstóli. Það er því hægt fullyrða að starfsemi úrskurðarnefnda hafi í för með sér þjóðfélagslegan sparnað og aukið réttlæti.