Rafræn birting álagningarskrár Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 110

150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 110 - 110. mál.

Tillaga til þingsályktunar um rafræna birtingu álagningarskrár.

Flm.: Andrés Ingi Jónsson, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Björn Leví Gunnarsson, Ólafur Þór Gunnarsson, Rósa Björk Brynjólfsdóttir, Steinunn Þóra Árnadóttir.

Alþingi ályktar að fela fjármála- og efnahagsráðherra að hlutast til um rafræna birtingu árlegrar álagningarskrár skattyfirvalda um alla álagða skatta sem komi í stað núverandi skrár og verði aðgengileg allt árið uns ný skrá er birt. Ráðherra leggi fyrir Alþingi frumvarp þessa efnis á vorþingi 2020.

Greinargerð.

Þessi þingsályktunartillaga var áður flutt á 147.,148. og á 149. löggjafarþingi (220. mál). Tillagan er nú endurflutt að mestu óbreytt.

Hér er lagt til að hætt verði að birta álagningarskrá skattyfirvalda á pappír eins og gert hefur verið um áratuga skeið en í stað hennar komi rafræn álagningarskrá sem verði aðgengileg allt árið með skilmálum sem um notkun hennar kunna að gilda. Að mati flutningsmanna samræmist þessi skipan, ef hún kemst á, betur en núverandi framkvæmd 2. mgr. 98. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, þar sem segir að skattskrá skuli vera til sýnis „á hentugum stað“ í tvær vikur eftir að álagningu er lokið. Skattskil eru nú öll orðin rafræn þannig að eðlilegt hlýtur að teljast að birta álagningarskrá með þeim hætti, enda langtum hentugra fyrir bæði skattyfirvöld og notendur álagningarskrárinnar að hafa þennan hátt á með tilliti til þeirrar tækni sem nú er almennt beitt.

Stundum er haft á orði að skattar séu gjaldið fyrir að eiga þess kost að búa í siðmenntuðu samfélagi. Þetta má vissulega til sanns vegar færa sé skattféð nýtt í þágu samfélagsins og til heilla fyrir almenning. Mikið vald felst í heimild til skattlagningar og er það í lýðræðisríkjum einungis hjá kjörnum fulltrúum. Meðferð skattfjár er einnig vandasöm og því bera kjörnir fulltrúar ríka skyldu til að gæta hagsmuna skattgreiðenda með eftirliti með framkvæmdarvaldinu sem ber að ráðstafa skattfé í samræmi við ákvörðun löggjafans.

Skattheimta er nauðsynleg forsenda þess að unnt sé að starfrækja velferðarkerfi og stofnanir í þágu almennings. Víðtækt velferðarkerfi og öflugar stofnanir í almannaþjónustu eru meðal einkenna norrænna samfélaga og enn fremur bera Norðurlandabúar meira traust til samfélaga sinna og stofnana en almenningur flestra annarra ríkja. Hið ríkulega félagslega traust Norðurlandabúa birtist m.a. í þeirri afstöðu fólks að telja fyrir fram víst að einstaklingar og stofnanir ræki skyldur sínar og hagi starfsemi sinni á þann hátt sem þeim ber samkvæmt yfirlýstum markmiðum þar um.

Á síðustu árum hefur athygli félagsvísindamanna beinst að gildi og þýðingu hins útbreidda félagslega trausts þegar leitað er skýringa á því hvers vegna norrænum samfélögum hefur vegnað svo vel undanfarna áratugi sem raun er. Að sumra áliti er ljóst að helsti munurinn á norrænu samfélögunum og öðrum áþekkum þeim sé að á Norðurlöndum ríkir meira félagslegt traust en vart verður í flestum öðrum ríkjum og því megi ætla að þar sé að finna meginskýringuna á efnahags- og félagslegri velgengni Norðurlanda. 1

Þáttur velferðarkerfisins í því að koma á félagslegu trausti og viðhalda því þykir ótvíræður. Velferðarkerfið stuðlar að tekjujöfnuði og kemur í veg fyrir sára örbirgð sem ríkir víða auk þess að veita aðgang að menntun, heilbrigðisþjónustu og almannatryggingum á félagslegum grundvelli. Þetta er talin meginforsenda þess að félagslegt traust og samheldni ríki.

Skattgreiðslur – undirstaða velferðarkerfisins – eru ekki einkamál greiðanda heldur lögbundin samfélagsleg skylda. Af þessum sökum er rétt að líta á upplýsingar um álagða skatta sem opinber gögn og er sú raunin hvarvetna á Norðurlöndum nema í Danmörku þar sem ekki er veitt vitneskja um álagða skatta á einstaklinga. Einnig skal á það bent að fátt er áhrifaríkara til að hamla gegn lögbrotum og spillingu en gagnsæi og greið upplýsingagjöf. Er birting álagningarskrár þannig mikilvægur hluti upplýsingagjafar um samfélagsmálefni sem varðar almenning miklu og eykur í senn umræðu um skattamál og veitir aðhald í þeim efnum.

Ákvarðanir skattyfirvalda um skattgreiðslur einstaklinga og tekjur þeirra eru opinberar í Svíþjóð. Árlega er gefin út þar í landi skrá með upplýsingum um álagða skatta – Taxeringskalendern – sem kom fyrst út árið 1903. Einnig er unnt að fá þessar upplýsingar beint frá skattyfirvöldum en þá eru reistar skorður við þeim fjölda einstaklinga sem unnt er að fá upplýsingar um hverju sinni.

Í Finnlandi eru tilteknar upplýsingar um álagða skatta aðgengilegar, bæði einstaklinga og lögaðila, enda talið að slík birting sé nauðsynleg forsenda upplýstrar umræðu um skattamál. Frá árinu 2010 hefur einungis verið hægt að nálgast upplýsingarnar á rafrænu formi á afgreiðslustöðum finnskra skattyfirvalda og einnig er hægt að panta þær gegn greiðslu. Fjölmiðlar eiga þess kost að kaupa skattskrá á rafrænu formi. 2

Skattskrá hefur verið opinber í Noregi frá 1863 og er svo enn, en birtingarfyrirkomulagið hefur tekið talsverðum breytingum. Fram til ársins 2004 birtist álagningarskrá einungis á pappír en hefur síðan verið á rafrænu formi. Norskir fjölmiðlar hafa jafnan gert sér far um að birta upplýsingar úr skattskrá og birtu skattskrá í heild eftir að hún varð rafræn. Komið var í veg fyrir þetta með lagabreytingu árið 2011 þannig að norska skattskráin birtist hvergi í heild lengur nema á vefsvæði skattyfirvalda. Þar er unnt að afla upplýsinga úr henni en til þess þarf að skrá sig inn með rafrænum skilríkjum og einstaklingnum sem leitað er upplýsinga um er tilkynnt um leitina og hver hafi leitað. Þá hafa verið settar skýrar reglur um það hvernig fjölmiðlar megi umgangast upplýsingar úr álagningarskránni og haga endurbirtingu þeirra, sbr. grein 9–8 í norskum skattalögum (lov om skatteforvaltning). Upplýsingar úr skattskrá eru þannig enn opinberar í Noregi, enda taldar nauðsynlegur grundvöllur þess að upplýst og málefnaleg umræða um skattamál geti farið fram, en reglur um öflun þeirra, notkun og birtingu hafa verið þrengdar til að koma til móts við persónuverndarsjónarmið. Er unnt að rekja þróun hugmynda um opinbera birtingu skattskrár í eftirtöldum norskum þingmálum sem eru aðgengileg á vef Stórþingsins: Ot.prp.nr. 34 (2003–2004), Ot.prp. nr. 61 (2006–2007), Prop. 116 LS (2010–2011) og Prop. 94 LS (2013–2014).

Íslenskir fjölmiðlar sinna jafnan upplýsingaskyldu við almenning með því að birta upplýsingar úr skattskrá hvers árs þegar hún liggur fyrir. Þannig hefur tímaritið Frjáls verslun árum saman birt upplýsingar um tekjur valinna einstaklinga byggðar á álögðu útsvari, sbr. 2. tbl. Frjálsrar verslunar 2018 þar sem birtar eru upplýsingar um tekjur 3.725 Íslendinga. Eru upplýsingarnar jafnan settar fram með fyrirvara þar sem birtingin á sér stað áður en kærufrestur er liðinn og skattstjóri kann að hafa áætlað álagningu í einhverjum tilvikum þannig að hin birta skrá er í raun ekki endanleg. Skattskrá sem væri opin allt árið þar sem fram kæmi hvort um áætlun væri að ræða væri auðvitað til bóta.

Síðastliðið ár hefur Persónuvernd í tvígang fjallað um viðfangsefni þessarar tillögu. Fyrra málið snerist um vefinn tekjur.is, þar sem einkaaðili hafði gert aðgengilegan gagnagrunn með upplýsingum úr skattskrám fyrir árið 2016. Í ákvörðun Persónuverndar frá 28. nóvember 2018 í máli nr. 2018/1507 3 kom fram að ekki fælist heimild í 2. mgr. 98. gr. tekjuskattslaga fyrir uppsetningu og rekstri rafræns gagnagrunns tiltekins einkafyrirtækis. Slíkt fæli ekki í sér „opinbera birtingu“ eða „útgáfu“ í skilningi ákvæðisins. Þar að auki áréttaði Persónuvernd að það væri embætti ríkisskattstjóra sem færi með heimildina til opinberrar birtingar og útgáfu skattskrár, í heild eða að hluta, eða eftir atvikum sá aðili sem hann veitti umboð til slíkrar birtingar og útgáfu.

Síðara málið var að frumkvæði ríkisskattstjóra, sem óskaði álits á vinnslu persónuupplýsinga í tengslum við framlagningu álagningarskrár. Í áliti Persónuverndar frá 20. júní 2019 í máli nr. 2019/1018 4 kemur fram að stofnunin telji að ríkisskattstjóra sé heimilt að leggja fram upplýsingar um tekjuskatt og útsvar. Aftur á móti bresti heimild til þess að birta upplýsingar um gjöld einstaklinga í Framkvæmdasjóð aldraðra og til Ríkisútvarpsins. Þá sé vinnsla annarra aðila en ríkisskattstjóra á þeim upplýsingum sem fram koma í álagningarskrám háð því að gætt sé að lögum nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, þ.m.t. að heimild standi til vinnslunnar og að meginreglur um vinnslu persónuupplýsinga séu virtar. Vinnsla eingöngu í þágu fjölmiðlunar eða til persónulegra nota eigi hins vegar ekki undir valdssvið stofnunarinnar. Sýnir álit þetta að birting upplýsinga úr álagningarskrám þurfi ekki að stangast á við persónuverndarsjónarmið. Lykilatriði er að gætt sé að því að viðunandi heimildir séu fyrir birtingunni og að ákvæðum persónuverndarlaga sé fylgt.

Af þessari umfjöllun Persónuverndar að dæma mundu breytingar þær sem lagðar eru til í þessari tillögu ekki stangast á við persónuverndarsjónarmið ef rétt er frá þeim gengið. Í umsögn ríkisskattstjóra við mál þetta á 148. löggjafarþingi kemur fram að embættið sé vel í stakk búið til að hrinda rafrænni birtingu álagningarskrár í framkvæmd. Ríkisskattstjóri bendir í umsögn sinni á mikilvægi þess að gæta meðalhófs við birtingu þeirra upplýsinga sem um ræðir en segja má að það sjónarmið komi enn skýrar fram við lestur fyrrgreindra álita Persónuverndar. Taka flutningsmenn undir þetta og telja mikilvægt að samræma birtinguna nýjum persónuverndarlögum. Í því sambandi er því beint til ráðherra að hafa m.a. hliðsjón af framkvæmd og þróun hjá norskum skattyfirvöldum enda hefur rafræn birting álagningarskrár í Noregi tekið ýmsum breytingum frá því að hún var fyrst tekin upp. Hluti af þeirri þróun hefur verið að skilgreina þær upplýsingar sem þar birtast með tilliti til þess að þær gefi sem skýrasta og gleggsta mynd. Jafnframt er æskilegt að kanna hvort hægt sé að haga birtingunni þannig að hún geti nýst við rannsóknir og launakannanir, svo sem á launamun milli kynja, vegna þjóðernis eða milli atvinnugreina.

1 Ulf Andreasson: Tillid – det nordiske guld. Nordisk Ministerråd. Kaupmannahöfn 2017.

2 Oluf Jørgensen: Offentlighed i Norden. Offentlige eller hemmelige dokumenter og data: Sammenligning af retsregler for access i Sverige, Finland, Danmark, Norge, Island og internationale regler. Nordicom Information 2/2014. Göteborg 2014, bls. 132–135.

3 www.personuvernd.is/urlausnir/akvordun-um-gagnagrunn-med-skattskrarupplysingum

4 www.personuvernd.is/urlausnir/nr/2749