Kynja- og jafnréttissjónarmið Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 196

130. löggjafarþing 2003–2004.

Þskj. 196 - 194. mál.

Tillaga til þingsályktunar um samþættingu kynja- og jafnréttissjónarmiða stefnumótun og starfi ríkisstjórnarinnar.

Flm.: Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Rannveig Guðmundsdóttir, Jóhanna Sigurðardóttir, Bryndís Hlöðversdóttir, Helgi Hjörvar, Katrín Júlíusdóttir, Lúðvík Bergvinsson,

Ásta R. Jóhannesdóttir, Anna Kristín Gunnarsdóttir.

Alþingi ályktar að fela forsætisráðuneytinu ábyrgð á að skipulega verði unnið að því að samþætta kynja- og jafnréttissjónarmið stefnumótun og starfi allra ráðuneyta. Unnið verði á grundvelli skilgreiningar Evrópuráðsins á samþættingu:

Í samþættingu jafnréttissjónarmiða felst að (endur)skipuleggja, bæta, þróa og leggja mat á stefnumótunarferli, þannig að sjónarhorn kynjajafnréttis sé fléttað inn í stefnumótun og ákvarðanir á öllum stigum og öllum sviðum, af þeim aðilum sem venjulega taka þátt í stefnumótun.

Í samþættingarferlinu felist eftirfarandi meginþættir:

– Heildarábyrgð og samræming af hálfu forsætisráðuneytis, sem feli í sér stofnun jafnréttisskrifstofu forsætisráðuneytis;

– skýr ábyrgð einstakra ráðherra á samþættingarferli innan síns ráðuneytis og sinna undirstofnana;

– umboð jafnréttisfulltrúa í ráðuneytum verði aukið og hlutverk þeirra og ábyrgð samræmd;

– jafnréttisfræðsla fyrir ráðherra og stjórnendur í ráðuneytum og ríkisstofnunum;

– stofnun samstarfshóps um samþættingu milli ráðuneyta með þátttöku utanaðkomandi sérfræðinga;

– greining á stöðu kynja á málasviði einstakra ráðuneyta, og í frumvörpum og fjárlögum með tilliti til jafnréttis kynja;

– þróun aðferða/tækja til að meta áhrif stefnumótunar og ákvarðana á jafnrétti og stöðu kynjanna;

– gerð verklagsreglna um jafnréttisáætlanir ráðuneyta og ríkisstofnana og samræming á framsetningu upplýsinga um stöðu mála, þ.m.t. launamála.

Ríkisstjórnin skili árlega skýrslu til Alþingis um framvindu og árangur á þessu sviði.

Greinargerð.

Markmið ríkisstjórnar.

Ríkisstjórn Íslands hefur þegar samþykkt að samþætta kynja- og jafnréttissjónarmið við alla opinbera stefnumótun, ákvarðanatöku og áætlanagerð. Í framkvæmdaáætlun ríkisstjórnarinnar í jafnréttismálum fyrir tímabilið 1998 til ársloka 2001, sem samþykkt var sem ályktun Alþingis 28. maí 1998, segir:

„Ríkisstjórnin mun vinna að því að jafnréttissjónarmið verði samþætt opinberri stefnumótun og ákvarðanatöku. Samþætting krefst þess að jafnrétti kynjanna sé meðvitað haft í huga við alla áætlanagerð. Allir sem koma að stefnumótun og ákvarðanatöku þurfa því að hafa þekkingu á jafnréttismálum.“

Í endurskoðaðri framkvæmdaáætlun ríkisstjórnarinnar (2002–2004) er þetta markmið áréttað með þessum orðum:

„Á næstu tveimur árum verður lögð áhersla á að samþætta jafnréttis- og kynjasjónarmið daglegu starfi allra ráðuneyta.“

Enn fremur segir þar um markmið framkvæmdaáætlunarinnar 1998–2001 um samþættingu kynja- og jafnréttissjónarmiða:

„Þessi markmið eru enn í fullu gildi, og er að því stefnt að verulegt átak verði gert í að kynna þau viðhorf og kenna þá aðferðafræði sem duga til að svo megi verða ...“

Sú þingsályktunartillaga sem hér er flutt felur því í sér nánari útfærslu á þeirri þegar yfirlýstu fyrirætlan ríkisstjórnarinnar að gera átak til að framfylgja markmiðum hennar um samþættingu kynja- og jafnréttissjónarmiða við alla opinbera stefnumótun, ákvarðanatöku og áætlanagerð, sem er í samræmi við vilja Alþingis eins og kemur fram í framangreindum ályktunum þess.

Framkvæmd.

Í skýrslu félagsmálaráðherra um stöðu framkvæmdaáætlunar ríkisstjórnarinnar til að ná fram jafnrétti kynjanna, sem lögð var fram á 127. löggjafarþingi 2001–2002 (þskj. 1290 í 732. máli) er því lýst yfir að stjórnvöld hafi fylgt ákvörðun sinni um samþættingu vel eftir. Nefnd sem ríkisstjórnin skipaði 30. nóvember 2000 í þeim tilgangi að kanna hvort og með hvaða hætti opinber stefnumótun taki mið af jafnrétti kynja kemst hins vegar að annarri niðurstöðu. Í skýrslu nefndarinnar segir m.a.:

„Vinna við opinbera stefnumótun tekur í auknum mæli mið af jafnrétti kynjanna en þó er hægt að sjá dæmi þess að ekki er alltaf nægilega hugað að jafnréttissjónarmiðum við opinbera stefnumótun og stundum alls ekki.

Misjafnt er hvort eða að hve miklu leyti forsendur eru fyrir hendi til samþættingar jafnréttissjónarmiða á hinum ýmsu sviðum. Þekking á jafnréttismálum og aðferðum samþættingar eru meðal þeirra forsendna sem að mati nefndarinnar skortir víða þar sem stefnumótun fer fram. Úr því þarf að bæta.“

Ef frá er talið Norræna samþættingarverkefnið 1997–2000, sem stýrt var af Skrifstofu jafnréttismála og unnið var á vettvangi Íþrótta- og tómstundaráðs Reykjavíkurborgar og Íþrótta- og tómstundaráðs Akureyrarbæjar, hefur ríkisstjórnin ekki hrundið af stað neinu samþættingarverkefni, eða gert ráðstafanir til að samþætting kynja- og jafnréttissjónarmiða við opinbera stefnumótun sé tekin þeim tökum hvað varðar skipulag, verklag og beitingu sérfræðiþekkingar sem nauðsynleg er til að hún nái fram að ganga. Í jafnréttislögum, nr. 96/2000, er ákvæði um greiningu á tölfræðiupplýsingum í opinberri hagskýrslugerð þar sem kveðið er á um að greint skuli á milli kynja við söfnun og úrvinnslu gagna. Kyngreindar tölfræðilegar upplýsingar eru ein af forsendum samþættingar og hefur Hagstofu Íslands verið falið að annast framkvæmd þessa lagaákvæðis. Kyngreining upplýsinga ein og sér nægir þó engan veginn til að unnt sé að álykta að þar með uppfylli ríkisstjórnin þær skuldbindingar um samþættingu sem birtast í framkvæmdaáætlun hennar í jafnréttismálum.

Í framkvæmdaáætlun ríkisstjórnarinnar 2002–2004 kemur fram að myndaður hafi verið samstarfshópur tengiliða þriggja ráðuneyta, félagsmálaráðuneytis, iðnaðar- og viðskiptaráðuneytis og fjármálaráðuneytis, sem muni gangast fyrir tilraunaverkefni þar sem gefnar verði jafnréttisumsagnir um nokkur stjórnarfrumvörp frá viðkomandi ráðuneytum. Á þessu stigi hafa jafnréttisumsagnir enn ekki litið dagsins ljós.

Þá hefur innan fjármálaráðuneytis um nokkra hríð verið unnið að undirbúningi norræns verkefnis um samþættingu kynja- og jafnréttissjónarmiða við fjárlagagerð, en verkefni þetta endurspeglar eina af megináherslum samstarfsyfirlýsingar og framkvæmdaáætlunar norrænu ráðherranefndarinnar í jafnréttismálum. Norræna ráðherranefndin hyggst hrinda verkefninu formlega af stað á árinu 2004.

Þessi verkefni eru of fá, of takmörkuð og of einangruð til að geta með nokkru móti talist sæma markmiðum ríkisstjórnarinnar um samþættingu kynja- og jafnréttissjónarmiða við alla opinbera stefnumótun, ákvarðanatöku og áætlanagerð sem sett voru fram fyrir fimm árum. Athygli vekur að samþættingarverkefnið sem þegar hefur verið unnið, sem og það sem er á undirbúningstigi, er unnið að frumkvæði norrænu ráðherranefndarinnar.

Ríkisstjórn Íslands þarf á alþjóðavettvangi, svo sem eins og á vettvangi Evrópuráðsins, að gefa upplýsingar um stöðu jafnréttismála og árangur varðandi samþættingu kynja- og jafnréttissjónarmiða við opinbera stefnumótun. Í nýútkominni skýrslu Evrópuráðsins um framvindu jafnréttismála innan aðildarríkja þess eftir kvennaráðstefnu Sameinuðu þjóðanna 1995 er byggt á svörum aðildarríkjanna við spurningalista sem sendur var út í janúar 2002. Þar vísar ríkisstjórnin enn á ný til markmiða framkvæmdaáætlunarinnar 1998–2002 um samþættingu sem svar við spurningunni til hvaða ráðstafana ríkisstjórnin hafi gripið til að samþætta kynja- og jafnréttissjónarmið við opinbera stefnumótun og áætlanagerð. Sömu fátæklegu upplýsingarnar eru í evrópskum gagnagrunni um samþættingu, en spurningunni um með hvaða hætti íslensk stjórnvöld búi sig undir innleiðingu á samþættingu er svarað með því einu að vísa til samþættingar á vettvangi norrænu ráðherranefndarinnar og til þess að Skrifstofa jafnréttismála hafi á árinu 1997 gefið út bækling um samþættingu.

Skuldbindingar Íslands.

Ísland hefur á vettvangi alþjóðasamfélagsins átt aðild að fjölmörgum samþykktum sem fela í sér skuldbindingar um samþættingu kynja- og jafnréttissjónarmiða.

Í lokaályktun fjórðu kvennaráðstefnu Sameinuðu þjóðanna í Beijing (1995) segir um aðferðir sem beita skuli til að ná markmiðum hennar að „... ríkisstjórnir og aðrir aðilar vinni að virkri og sýnilegri stefnu um að samþætta kynja- og jafnréttissjónarmið við alla stefnumótun og áætlanagerð sem tryggi, að fram fari greining á áhrifum ákvarðana á konur og karla áður en þær eru teknar.“

Þetta markmið er áréttað í ýmsum áætlunum Sameinuðu þjóðanna, svo sem þróunaráætlun þeirra, og í samþykkt efnahags- og félagsráðs Sameinuðu þjóðanna, ECOSOC, um samþættingu í starfsemi Sameinuðu þjóðanna. Á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna 1997 var eftirfarandi skilgreining á samþættingu kynja- og jafnréttissjónarmiða samþykkt samhljóða.

„Samþætting kynja- og jafnréttissjónarmiða er ferli þar sem lagt er mat á áhrif sérhverrar ákvörðunar á konur og karla, þar með talið er lagasetning, stefna eða áætlanir, á öllum sviðum og á öllum stigum. Samþætting er aðferð til að taka tillit til þarfa og reynslu kvenna jafnt sem karla við mótun, innleiðingu, eftirfylgni og mat á stefnumótun og áætlunum á sviði stjórnmála og efnahagsmála og í samfélaginu öllu þannig að konur og karlar njóti góðs af að jöfnu og hverskyns ójafnrétti sé ekki við haldið. Endanlegt markmið er að ná fullu jafnrétti kynjanna.“

Evrópuráðið er annað dæmi um fjölþjóðlega stofnun sem Ísland er aðili að, en á þeim vettvangi hefur Ísland einnig átt aðild að því að samþykkja skuldbindingar um að samþætta kynja- og jafnréttissjónarmið við alla stefnumótun, ákvarðanatöku og áætlanagerð. Skilgreining Evrópuráðsins á samþættingu, sem hér er gerð tillaga um að lögð sé til grundvallar samþættingu á vettvangi ríkisstjórnar Íslands er svohljóðandi:

„Í samþættingu jafnréttissjónarmiða felst að (endur)skipuleggja, bæta, þróa og leggja mat á stefnumótunarferli, þannig að sjónarhorn kynjajafnréttis sé fléttað inn í stefnumótun og ákvarðanir á öllum stigum og öllum sviðum, af þeim aðilum sem venjulega taka þátt í stefnumótun.“

Í tilmælum Evrópuráðsins til aðildarríkjanna um samþættingu kynja- og jafnréttissjónarmiða er mælt með því að skýrsla sérfræðinganefndar Evrópuráðsins um samþættingu sé lögð til grundvallar við samþættingu í aðildarríkjunum, en þar er framangreind skilgreining á samþættingu sett fram.

Norræna ráðherranefndin er enn eitt dæmið um fjölþjóðlega stofnun sem samþykkt hefur að beita aðferðum samþættingar og er það reyndar eitt af helstu áhersluatriðum í samstarfsyfirlýsingu norrænu jafnréttisráðherranna um jafnréttismál. Í samræmi við það hefur samþættingarverkefnum verið hrundið af stað og stendur nú samþættingarverkefni á sviði fjárlaga fyrir dyrum. Þá samþykktu samstarfsráðherrarnir hinn 9. desember 1997 framkvæmdaáætlun um samþættingu jafnréttissjónarmiða í allri starfsemi norrænu ráðherranefndarinnar. Í skýrslunni Samþætting kynja- og jafnréttissjónarmiða í starfsemi norrænu ráðherranefndarinnar kemur fram að starfshópur sá sem skipaður var til að fylgja þessari ákvörðun eftir var sammála um að styðjast við skilgreiningu Evrópuráðsins, enda „fellur sú skilgreining vel að þörfum Norrænu ráðherranefndarinnar“, eins og segir í skýrslunni.

Hvað er samþætting?

Samþætting kynja- og jafnréttissjónarmiða er þýðing á enska hugtakinu „ gender mainstreaming“. Orðið „gender“ hefur á íslensku verið þýtt sem kyngervi, en hugtakið, sem upphaflega er málfræðihugtak, hefur verið sett fram innan félagsvísinda í þeirri merkingu að þýða bæði líffræðilegt kyn og allan þann félagslega, menningarlega, sögulega og pólitíska veruleika sem tengist kyni í nútímasamfélagi og markar kynjunum hlutverk. Hugtakið aðgreinir sig þannig frá orðunum kyn og kynferði, sem vísa til líffræðilegs veruleika. „Mainstreaming“ vísar á ensku til þess sem er meginviðfangsefni innan stjórnmála eða ákvarðanatöku. Með hugtakinu er þannig beint sjónum að því að jafnrétti kynja flytjist úr því að vera sérmálaflokkur eða jaðarmálaflokkur, yfir í það að vera reglubundið og skipulegt viðfangsefni við stefnumótun og ákvarðanatöku í öllum málum. Til skýringar er gjarnan gripið til þess að líkja því við að fjármál eða fjárhagsleg sjónarmið þurfi að vera hluti af allri stefnumótun og ákvarðanatöku – á sama hátt þurfi markmið um jafnrétti kynja líka að fléttast inni í stefnumótun og ákvarðanatöku í öllum málum.

Sögulega sprettur hugtakið upp innan umræðunnar um sjálfbæra þróun og er fyrst sett fram á ráðstefnum Sameinuðu þjóðanna um sjálfbæra þróun (Human development) sem fram fóru í byrjun níunda áratugarins. Sú hugsun sem hugtakið endurspeglar var sett fram á kvennaráðstefnum Sameinuðu þjóðanna 1985 og 1990, en hugtakið samþykkt sem grundvallarhugtak og -nálgun á kvennaráðstefnu Sameinuðu þjóðanna í Bejing 1995. Þaðan fer það inn í stefnumótandi samþykktir á vettvangi annarra fjölþjóðlegra stofnana, svo sem Evrópuráðsins, Evrópusambandsins og Norðurlandaráðs. Á grundvelli slíkra stefnumótandi samþykkta fer það inn í löggjöf ýmissa ríkja eða framkvæmdaáætlanir í jafnréttismálum, svo sem hér á landi. Evrópusambandið hefur gengið einna lengst í þá átt að framfylgja markmiðum um samþættingu. Í Amsterdam-sáttmálanum, sem tók gildi 1. maí 1999, fólst skuldbinding um að samþætta kynja- og jafnréttissjónarmið við öll áherslusvið og allar áætlanir sambandsins. Til dæmis hefur ákveðið hlutfall af fjárveitingum úr Þróunarsjóði ESB verið eyrnamerkt til samþættingarverkefna.

Hvað þarf samþættingarferli að fela í sér?

Ljóst er að samþætting kynja- og jafnréttissjónarmiða, eigi hún að rísa undir þeim væntingum sem skilgreining á henni gefur tilefni til, er umfangsmikið og krefjandi ferli. Í skilgreiningunni felst að taka þarf alla vinnuferla við stefnumótun og ákvarðanir skipulega til endurskoðunar og gera breytingar á þeim þannig að tryggt sé að sjónarmiðum og þörfum kvenna og karla sé gert jafnhátt undir höfði. Það kallar því á að upplýsingaöflun og undirbúningur séu til þess fallin að leiða í ljós slík sjónarmið eða þarfir, og að áhrif stefnu eða ákvörðunar á stöðu karla og kvenna og á jafnrétti kynjanna séu metin jafnharðan. Samþætting krefst þess vegna vandaðrar fræðslu um stöðu kynjanna og þjálfunar í að koma auga á þau kynbundnu viðhorf, sem oftast eru karllæg og lítt sýnileg, sem hafa verið ráðandi um þróun þjóðfélagsins.

Í þingsályktunartillögu þessari felst að samþættingu á vettvangi ríkisstjórnarinnar sjálfrar, ráðuneytanna og undirstofnana þeirra sé stýrt af forsætisráðuneyti, enda eðlilegt að sá aðili sem fer með samræmingarhlutverk innan ríkisstjórnarinnar hafi þetta verkefni með höndum. Til þess að forsætisráðuneytið hafi burði til að sinna þessu verkefni er ljóst að stofna þarf sérstaka skrifstofu innan ráðuneytisins sem hafi þetta verkefni með höndum. Með slíkri ráðstöfun felst engin skörun við hlutverk félagsmálaráðuneytisins sem fer með jafnréttismál eða við hlutverk Jafnréttisstofu, enda hefur hvorki félagsmálaráðuneytið né Jafnréttisstofa umboð til að samræma vinnu eða axla ábyrgð á samþættingu fyrir hönd ríkisstjórnarinnar allrar, einstakra ráðuneyta eða undirstofnana þeirra. Í ráðuneytunum eru nú þegar starfandi jafnréttisfulltrúar, en eins og kemur fram í áðurnefndri skýrslu nefndar um jafnrétti kynja við opinbera stefnumótun, er hlutverk þeirra og umboð mjög á reiki svo ekki sé fastar að orði kveðið. Á þessu er brýnt að ráða bót. Samkvæmt framkvæmdaáætlun ríkisstjórnarinnar í jafnréttismálum er jafnréttisfulltrúum m.a. ætlað það hlutverk að fylgja því eftir gagnvart undirstofnunum ráðuneytanna að jafnréttisáætlanir séu gerðar. Það hamlar þó árangri að ríkisstjórnin hefur ekki mótað reglur um hvernig uppbygging slíkra áætlana á að vera og hvaða upplýsingar um stöðu mála innan stofnananna, til dæmis um launamál, eigi að koma fram í þeim. Á meðan svo er, er þess varla að vænta að jafnréttisáætlanir séu það tæki til að leggja jafnréttisstarfi til grundvallar sem þeim er ætlað að vera lögum samkvæmt.

Samþætting þarf að fela í sér einarðan pólitískan vilja á æðstu stöðum innan stjórnmála og stjórnsýslu. Samfylkingin setti fram þá stefnu í nýafstöðnum kosningum að gera forsætisráðuneytið ábyrgt fyrir þessu verkefni enda þarf ábyrgðin á því að vera skýr og yfirlýst og hvíla á herðum þeirra sem fara með raunveruleg völd til að afgerandi árangur náist. Vissulega má færa gild rök fyrir því að núverandi forsætisráðherra hafi ekki þann skilning á jafnréttismálum sem nauðsynlegur er, en hann hefur völdin til að láta um sig muna í þeim málaflokki og sjálfsagt að láta á þau reyna. Ljóst er að fögur fyrirheit ríkisstjórnarinnar um að samþætta kynja- og jafnréttissjónarmið stefnumótun og ákvarðanatöku hafa ekki gengið eftir, m.a. vegna óljósra hugmynda um hvað í verkefninu felist og hvernig eigi að vinna að því. Nái þessi þingsályktunartillaga fram að ganga er ábyrgðin skýr, verkefnin skilgreind og eftirfylgni af hálfu Alþingis ætti að vera auðveldari.