Þjóðaratkvæðagreiðsla um aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu Nefndarálit - þingskjal nr. 221

1992. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.

116. löggjafarþing. – 31 . mál.

221. Nefndarálit um till. til þál. um þjóðaratkvæðagreiðslu um aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu.

Frá 1. minni hluta allsherjarnefndar.

Nefndin ræddi tillöguna á þremur fundum. Til viðræðna komu þeir lögfræðingar sem kennt hafa og kenna stjórnskipunarrétt eða almenna lögfræði við lagadeild Háskóla Íslands, Eiríkur Tómasson hrl., dr. Gunnar G. Schram prófessor, dr. Magnús K. Hannesson lektor og Sigurður Líndal prófessor og auk þeirra Ólafur Þ. Harðarson, stjórnmálafræðingur og lektor við félagsvísindadeild Háskóla Íslands.

Íslensk stjórnskipun byggist á fulltrúalýðræði, sbr. 48. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem segir að alþingismenn séu eingöngu bundnir við sannfæringu sína og eigi við neinar reglur frá kjósendum sínum. Í almennum kosningum velja kjósendur þingmenn sem fá umboð til fjögurra ára. Í því umboði felst vald til að taka ákvörðun um samskipti Íslands við aðrar þjóðir eins og mælt er fyrir um þau í samningnum um Evrópskt efnahagssvæði (EES). Þingmenn standa kjósendum sínum síðan skil gerða sinna þegar kjörtímabilið er á enda. Þjóðaratkvæðagreiðsla um EES-samninginn bryti í bága við þær hugmyndir sem hingað til hafa ráðið um fulltrúalýðræði hér á landi.

Rísi vafi um það hvort alþjóðasamningur brjóti í bága við stjórnarskrána fæst ekki úr því skorið með þjóðaratkvæðagreiðslu. Stjórnarskránni verður aðeins breytt með þeim hætti sem getið er í 79. gr. hennar. Þeir sem styðja EES-samninginn en telja að hann brjóti í bága við stjórnarskrána hljóta að krefjast breytinga á henni og síðan þingrofs og nýrra kosninga. Það er þingmanna að meta hvort alþjóðasamningur samrýmist stjórnarskránni eða ekki.

Í tveimur tilvikum hefur verið efnt til þjóðaratkvæðagreiðslu hér á landi vegna breytinga á stjórnskipan ríkisins, árið 1918 um sambandslagasáttmálann við Dani og árið 1944 um afnám sambandslaganna og stofnun lýðveldis. Árið 1918 var framfylgt fyrirmælum í stjórnarskránni frá 1915 og þegar sambandslögin voru afnumin var það í samræmi við ákvæði í lögunum sjálfum. EES-samningnum verður með engu móti jafnað við fullveldið 1918 eða stofnun lýðveldis 1944.

Engin krafa hefur komið fram á Alþingi um að stjórnarskránni verði breytt sérstaklega vegna EES-samningsins. Hins vegar hafa þingmenn úr Alþýðubandalagi, Framsóknarflokki og Samtökum um kvennalista flutt tvær breytingartillögur við stjórnarskrána. Samkvæmt hinni fyrri er auknum meiri hluta þingmanna veitt heimild til víðtæks framsals á íslensku ríkisvaldi til fjölþjóðlegrar stofnunar eða samtaka. Í hinni síðari er mælt fyrir um alþjóðasamninga og ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um lagafrumvörp eða tillögur til þingsályktunar. Þessar tillögur eru nú til meðferðar í sérstakri stjórnarskrárnefnd Alþingis.

Frá því lýðveldið var stofnað má nefna þrjá tillögur um þjóðaratkvæði á Alþingi við meðferð mikilvægra samninga við erlend ríki eða fyrirtæki. Í öllum tilvikum voru tillögurnar felldar með atkvæðagreiðslu á þingi, þ.e. þegar fjallað var um aðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu (NATO), samninginn við Alusuisse um álverið í Straumsvík og aðild Íslands að Fríverslunarsamtökum Evrópu (EFTA).

Í stuttu máli má því segja að það væri brot á íslenskri stjórnskipunarhefð að samþykkja þessa tillögu um þjóðaratkvæðagreiðslu vegna þátttöku Íslands í EES. Það gengi einnig í berhögg við fyrri niðurstöður á Alþingi þegar um mikilvæga alþjóðasamninga hefur verið að ræða.

Sé litið sérstaklega á EES-samninginn og spurningar um það hvort afgreiðsla hans kalli á þjóðaratkvæðagreiðslu er ástæða til að staldra við fjögur meginatriði:

1. Þegar gengið var til þingkosninga í apríl 1991 höfðu staðið umræður um þátttöku Íslands í EES frá því í mars 1989. Hafði skapast víðtæk samstaða um nauðsyn þessarar þátttöku þótt um skeið hafi verið deilt um leiðir að því markmiði að efla tengslin við Evrópubandalagið (EB). Allir meginþættir EES-málsins lágu skýrir fyrir við þingkosningarnar og kjósendur gátu einnig gert sér grein fyrir afstöðu einstakra þingmanna og flokka. Málið bar hátt í kosningabaráttunni. Þingmenn fengu því umboð í kosningunum til að ljúka málinu.

2. EES-samningurinn er uppsegjanlegur með 12 mánaða fyrirvara. Hann bindur því ekki Ísland nema 12 mánuði í senn. Unnt er að rifta samningnum með einföldum meiri hluta á Alþingi. Yrði hann borinn upp og samþykktur í þjóðaratkvæðagreiðslu væri Alþingi jafnframt að undirgangast þá pólitísku skuldbindingu að rifta honum ekki nema með sömu aðferð. Það er með öllu ástæðulaust að festa samninginn þannig í sessi, ekki síst með tilliti til þeirra breytinga er kunna að verða á EFTA og geta krafist skjótra viðbragða af hálfu íslenskra stjórnvalda.

3. Þó svo færi að EES-samningnum yrði vísað til þjóðaratkvæðagreiðslu yrði hún aðeins ráðgefandi. Þingmenn þyrftu því eftir sem áður að taka afstöðu til samningsins eftir sinni eigin sannfæringu í samræmi við 48. gr. stjórnarskrárinnar. Undan þeirri ábyrgð getur löggjafarvaldið ekki vikist.

4. EES-samningurinn hefur hlotið meiri og almennari kynningu en nokkur alþjóðasamningur síðan lýðveldið var stofnað. Samningaviðræður EFTA og EB fóru að verulegu leyti fram fyrir opnum tjöldum og hvers kyns fræðsluefni um samninginn er auðfengið og aðgengilegt. Það er því með öllu ónauðsynlegt að stofna til pólitískra átaka, sem mundu þar að auki líklega að verulegum hluta snúast um annað en EES, og töluverðra útgjalda með þjóðaratkvæðagreiðslu í því skyni að tryggja það að almenningur kynni sér EES-samninginn.

Með vísan til þess sem hér hefur verið sagt er lagt til að þessari tillögu til þingsályktunar verði hafnað.

Alþingi, 3. nóv. 1992.

Sólveig Pétursdóttir,

Björn Bjarnason.

Sigbjörn Gunnarsson.

form., frsm.