Fullgilding bókunar við samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum (OPCAT) Nefndarálit - þingskjal nr. 398

145. löggjafarþing 2015–2016.

Þingskjal 398 - 6. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um fullgildingu valfrjálsrar bókunar við samning

Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri

eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (OPCAT).

Frá utanríkismálanefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið. Þingsályktunartillagan er nú til umfjöllunar í nefndinni í annað sinn. Samhljóða tillaga var afgreidd úr nefndinni á 144. löggjafarþingi en var ekki tekin til síðari umræðu (186. mál). Nefndin styðst við þá umfjöllun sem málið fékk í nefndinni þá og byggir nefndarálit þetta á fyrri afgreiðslu. Við umfjöllun á 144. löggjafarþingi fékk nefndin á sinn fund Maríu Rún Bjarnadóttur frá innanríkisráðuneyti, Margréti Steinarsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Hörð Helga Helgason og Önnu Lúðvíksdóttur frá Íslandsdeild Amnesty International. Þá bárust nefndinni umsagnir um málið frá Afstöðu, félagi fanga á Íslandi, innanríkisráðuneytinu, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Persónuvernd og Stjórnarskrárfélaginu. Einnig bárust nefndinni umsagnir frá allsherjar- og menntamálanefnd og stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd samkvæmt beiðni þar að lútandi á grundvelli 4. mgr. 23. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991.

Þingsályktunartillagan felur í sér að ríkisstjórninni verði falið að fullgilda fyrir Íslands hönd valfrjálsa bókun við samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, sem samþykkt var á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna 18. desember 2002 og undirrituð fyrir Íslands hönd 23. september 2003, ásamt því að hefja án tafar undirbúning innleiðingar hennar hér á landi.

Í bókuninni er kveðið á um eftirlit sjálfstæðra aðila sem falið er að heimsækja reglulega stofnanir sem vista frelsissvipta einstaklinga í þeim tilgangi að koma í veg fyrir að pyndingar eða önnur grimmileg eða vanvirðandi meðferð viðgangist. Um tvíþætt eftirlit er að ræða. Annars vegar á vegum alþjóðlegrar nefndar sem heimsækir reglulega þær stofnanir í aðildarríkjum sem vista frelsissvipta einstaklinga og setur fram tilmæli og ábendingar um úrbætur. Hins vegar er um að ræða eftirlit sem komið er á fót innan hvers aðildarríkis samkvæmt fyrirmælum bókunarinnar og sem lýtur að sjálfstæði, nauðsynlegri sérþekkingu og jafnvægi í kynjahlutfalli þeirra sem sinna eftirlitinu. Það er hins vegar á forræði aðildarríkjanna að taka ákvörðun um fyrirkomulag hins innlenda eftirlits. Þá kveður bókunin á um skuldbindingar aðildarríkja að því er varðar aðgang eftirlitsstofnana að frelsissviptum einstaklingum, aðgang að upplýsingum um fjölda slíkra einstaklinga og stofnana sem með þau mál fara, sem og vernd þeirra aðila sem eftirlitsaðilar hafa samskipti við. Enn fremur hvílir sú skylda á aðildarríkjunum að taka við tilmælum og ábendingum um það sem betur má fara og eiga samráð við eftirlitsaðila eftir atvikum.

Við umfjöllun nefndarinnar á 144. löggjafarþingi kom fram almenn jákvæðni í garð tillögunnar, enda hafa flest ríki sem Ísland ber sig saman við þegar fullgilt bókunina. Ýmis mannréttindasamtök hafa þrýst á fullgildingu hennar um nokkurt skeið og hefur skortur þar á verið tilefni umfjöllunar í skýrslum nefndar Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum um framkvæmd pyndingarsamningsins hér á landi sem og í skýrslu nefndar Evrópuráðsins gegn pyndingum frá 2013. Fullgilding bókunarinnar kallar á undirbúning innleiðingar skuldbindinga hennar í íslensk lög. Annars vegar þarf að tryggja að hin alþjóðlega undirnefnd um varnir gegn pyndingum geti sinnt eftirliti hér á landi og njóti hér þeirra réttinda sem bókunin kveður á um. Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að þetta ætti að vera einfalt þar sem fyrrnefnd nefnd Evrópuráðsins gegn pyndingum hefur þegar slíkar heimildir samkvæmt íslenskum lögum. Hins vegar þarf að ákveða útfærslu á hinu innlenda eftirliti og tryggja viðkomandi aðila viðeigandi lagastoð, fjármagn og aðstöðu til að sinna þeim skuldbindingum. Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að eftirlitið muni byggjast á þverfaglegri samvinnu sérfræðinga, svo sem lögfræðinga, lækna og sálfræðinga. Því væri mikilvægt að tryggja nægilega sérfræðiþekkingu á þessum ólíku sviðum. Í því sambandi má geta þess að innanríkisráðuneytið hefur þegar hafið undirbúning innleiðingar hér á landi með það að markmiði að taka ákvörðun um það hvernig eftirlitinu verði best fyrir komið. Fyrir liggur að í bókuninni er gerð krafa um að hið kerfisbundna eftirlit verði sett á laggirnar innan árs frá fullgildingu. Aðildarríki geta þó frestað þeirri skuldbindingu um þrjú ár með yfirlýsingu þess efnis við fullgildingu bókunarinnar. Þá er jafnvel möguleiki á framlengingu til tveggja ára til viðbótar reynist þess þörf. Nefndin leggur það í hendur stjórnvalda að meta þörfina á slíkri yfirlýsingu við fullgildingu bókunarinnar en telur mikilvægt að ljúka innleiðingu hennar sem fyrst og eigi síðar en þremur árum eftir fullgildingu bókunarinnar.

Nefndin leggur til að tillagan verði samþykkt óbreytt.

Birgitta Jónsdóttir, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykk áliti þessu.

Silja Dögg Gunnarsdóttir og Össur Skarphéðinsson voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 5. nóvember 2015.

Fylgiskjal I.

Umsögn

um tillögu til þingsályktunar um fullgildingu valfrjálsrar bókunar við samning

Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri

eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (OPCAT).

Frá allsherjar- og menntamálanefnd.

Með tölvupósti, dags. 24. febrúar 2015, óskaði utanríkismálanefnd eftir umsögn allsherjar- og menntamálanefndar um tillögu til þingsályktunar um fullgildingu valfrjálsrar bókunar við samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (OPCAT).

Nefndin hefur fjallað um málið og kynnt sér þær umsagnir sem utanríkismálanefnd bárust. Með þingsályktunartillögunni er lagt til að ríkisstjórninni verði falið að fullgilda valfrjálsa bókun við pyndingarsamninginn, sem samþykkt var á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna 18. desember 2002 og tók gildi 22. júní 2006.

Nefndin telur tímabært að fullgilda hina valfrjálsu bókun við samning Sameinuðu þjóðanna. Í kjölfarið bendir nefndin á að mikilvægt sé að tryggja viðhlítandi lagaramma, heimildir og fullnægjandi fjármagn fyrir starfsemina.

Nefndin leggur til að þingsályktunartillagan verði samþykkt óbreytt.

Alþingi, 12. mars 2015.

Unnur Brá Konráðsdóttir, form.

Páll Valur Björnsson.

Líneik Anna Sævarsdóttir.

Elsa Lára Arnardóttir.

Guðbjartur Hannesson.

Helgi Hrafn Gunnarsson.

Jóhanna María Sigmundsdóttir.

Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.

Vilhjálmur Árnason.

Fylgiskjal II.

Umsögn

um tillögu til þingsályktunar um fullgildingu valfrjálsrar bókunar við samning

Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri

eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (OPCAT).

Frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Maríu Rún Bjarnadóttur frá innanríkisráðuneyti og Sigurð Örn Hilmarsson frá lögmannsstofunni Rétti.

Með þingsályktunartillögunni er lagt til að ríkisstjórninni verði falið að fullgilda fyrir Íslands hönd valfrjálsa bókun við samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Bókunin var undirrituð fyrir Íslands hönd 23. september 2003 og öðlaðist gildi 22. júní 2006 þegar 20 ríki höfðu fullgilt hana. Þá er einnig lagt til að ríkisstjórninni verði falið að hefja undirbúning að setningu laga um eftirlitið sem bókunin kveður á um og þarf að vera komið á fót innan árs frá fullgildingu bókunarinnar, sbr. 17. gr. hennar.

Mannréttindi.

Nefndin fjallaði um málið út frá stjórnskipulegum þáttum þess en í 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að engan megi beita pyndingum né ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómsúrlausnum Hæstaréttar og Mannréttindadómstóls Evrópu hefur því verið slegið föstu að með banni eins og kveðið er á um í 68. gr. stjórnarskrárinnar hvíla ekki einungis neikvæðar skyldur á ríkinu heldur einnig jákvæðar, þ.e. að tryggja vernd gegn pyndingum á yfirráðasvæði sínu þannig að einstaklingar verði ekki settir í þær aðstæður að geta sætt pyndingum eða annarri ómannúðlegri meðferð. Nefndin telur því að fullgilding bókunarinnar sé í fullu samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar en tillaga um fullgildingu viðaukans var lögð fyrir Alþingi í þingsályktunartillögu um landsáætlun í mannréttindum vorið 2013 en var ekki tekin til þinglegrar meðferðar. Nefndin telur að fullgilding bókunarinnar sé eðlilegt framhald þeirrar þróunar sem orðið hefur í mannréttindum og unnið hefur verið að því að tryggja.

Eftirlit.

Á fundum nefndarinnar var sérstaklega fjallað um eftirlitið sem kveðið er á um í bókuninni en með fullgildingu hennar er gerð krafa um að það sé tvíþætt, þ.e. að komið verði á fót sjálfstæðu landseftirliti sem eigi að sinna reglubundnu forvarnar- og eftirlitsstarfi með stöðum þar sem frelsissviptir eru vistaðir og að hingað komi alþjóðleg forvarnar- og eftirlitsnefnd, undirnefnd um varnir gegn pyndingum (e. SPT, Subcommittee on Prevention of Torture) sem sinni eftirliti. Aðildarríkin skuldbinda sig til að tryggja sjálfstæði innanlandseftirlitsins og eftirlitsmanna undirnefndarinnar auk þess að tryggja aðgang að starfsmönnum þar sem frelsissviptir eru vistaðir, svo sem í varðhaldi, fangelsum eða geðdeildum, þ.e. hvers konar stöðum sem einstaklingar eru ekki frjálsir ferða sinna. Sérfræðingar undirnefndarinnar og innanlandseftirlitsins þurfa einnig að hafa trygga heimild til að ræða við sérhvern frelsissviptan einstakling í einrúmi og án þess að vitni séu viðstödd.

Á fundum nefndarinnar var sérstaklega rætt um hvernig og hvar best væri að hafa innanlandseftirlitið og voru umboðsmaður Alþingis, embætti landlæknis, Mannréttindaskrifstofa Íslands og ný stofnun sem sinnti þessu hlutverki nefnd í því sambandi. Nefnt var að með þessu eftirliti væri gerð krafa um þverfaglega vinnu sérfræðinga, svo sem sálfræðinga, lækna, lögfræðinga o.fl. Fyrir liggur að þetta kerfisbundna eftirlit þarf að setja á laggirnar innan árs frá fullgildingu en rétt er að benda á að aðildarríki geta frestað eftirlitinu um þrjú ár og tvö til viðbótar að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Nefndin hefur ekki myndað sér endanlega skoðun á því hvar best væri að hafa innanlandseftirlitið. Nefndin telur þó mikilvægt að tryggt sé að slíkt eftirlit fengi fullnægjandi fjármagn, starfsmenn og aðstöðu til að sinna verkefninu og taka á móti undirnefndinni.

Brynhildur Pétursdóttir, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykk umsögninni.

Helgi Hjörvar og Vigdís Hauksdóttir voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 12. mars 2015.

Ögmundur Jónasson, form.

Brynjar Níelsson.

Karl Garðarsson.

Valgerður Bjarnadóttir.

Willum Þór Þórsson.

Sigríður Á. Andersen.

Birgitta Jónsdóttir.