Áætlun í mannréttindamálum til fjögurra ára, 2013–2016 Stjórnartillaga - þingskjal nr. 1150

Þingskjal 1150 - 649. mál.

Tillaga til þingsályktunar um áætlun í mannréttindamálum til fjögurra ára, 2013–2016.

(Lögð fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi 2012–2013.)

Alþingi ályktar að samþykkja eftirfarandi áætlun ríkisstjórnarinnar í mannréttindamálum. Markmiðið verði að styrkja innviði samfélagsins til þess að tryggja að mannréttindasjónarmið hafi aukin áhrif á stefnumótun, lagasetningu og ákvarðanatöku stjórnvalda og stuðla að aukinni mannréttindavernd.

ÁÆTLUN Í MANNRÉTTINDAMÁLUM TIL FJÖGURRA ÁRA, 2013–2016

I. Verkefni er lúta að uppbyggingu stofnanakerfis.

Markmið verkefna í þessum hluta er að tryggja skilvirka og samþætta stjórnsýslu varðandi vinnu og rýni á stöðu og þróun mannréttindamála. Í þessu skyni er leitast við að tryggja samþættingu mannréttindasjónarmiða í verkefnum og stefnu stjórnvalda til frambúðar, með því að styrkja innviði stjórnkerfisins, skilgreina verkferla og binda upplýsingamiðlun um mannréttindamál innan og á milli löggjafar- og framkvæmdarvalds í formfastan farveg.

1. Stofnun íslenskrar mannréttindastofnunar í samræmi við alþjóðleg viðmið.

Forsendur: Stjórnvöld hafa ítrekað verið hvött til þess að setja á laggirnar innlenda mannréttindastofnun. Þar má nefna athugasemdir frá mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna 2012, efnahags- og félagsmálanefnd Sameinuðu þjóðanna 2012, barnaréttarnefnd Sameinuðu þjóðanna 2011, nefnd Sameinuðu þjóðanna sem starfar á grundvelli samningsins um bann við kynþáttamismunun 2010, nefnd Sameinuðu þjóðanna sem starfar á grundvelli samningsins um bann við pyntingum 2008, ábendingar mannréttindafulltrúa Sameinuðu þjóðanna 2010, tilmæli ECRI-nefndar Evrópuráðsins 2011, ábendingar mannréttindafulltrúa Evrópuráðsins 2012 og tilmæli í UPR-fyrirtöku Íslands 2011. Ríki Evrópuráðsins eru hvött til þessa í yfirlýsingu dómsmálaráðherra Evrópuráðsins í Brighton 2012. Slík stofnun er talin mikilvægur liður í fullgildingarvinnu vegna samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Fjallað var um að stofnun væri eftirsóknarverð fyrir íslenskt samfélag á fundum í fundaröð innanríkisráðuneytis um mannréttindamál, sérstaklega þeirra sem fjölluðu um mannréttindi geðsjúkra, auk þess sem staðið var fyrir sérstökum fundi um sjálfstæða mannréttindastofnun. Hvatning til þess að setja slíka stofnun á laggirnar hefur komið frá fjölmörgum innlendum aðilum, til dæmis Mannréttindaskrifstofu Íslands. Verði ráðist í fullgildingu valkvæðs viðauka við samning Sameinuðu þjóðanna um bann við pyntingum og ómannúðlegri meðferð gæti innlend mannréttindastofnun gegn mikilvægu hlutverki.

Staða: Stofnun mannréttindastofnunar hefur verið til umræðu um nokkurra ára skeið. Upp úr 2000 fór fram þónokkur umræða um að setja slíka stofnun á laggirnar, m.a. í tengslum við Jafnréttisstofu eða á grundvelli samstarfs mannréttindasamtaka sem fundið hefur farveg í starfsemi Mannréttindaskrifstofu Íslands. Einnig hafa komið fram hugmyndir um að fela umboðsmanni Alþingis hlutverk af þessum toga, eða stofna nýja sjálfstæða stofnun án tengsla við það sem þegar er til staðar. Innanríkisráðuneytið fól Mannréttindastofnun Háskóla Íslands að kanna með hvaða hætti slík starfsemi væri rekin annars staðar á Norðurlöndunum, en frá því að skýrslan var gefin út árið 2011 hefur mannréttindastofnun verið sett á laggirnar í Finnlandi, auk þess sem að Norðmenn vinna nú að því að finna starfseminni nýjan farveg. Nefnd á vegum velferðarráðuneytis hefur kannað hvers konar stofnanauppbyggingu þurfi að huga að í tengslum við innleiðingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólk, en niðurstaða hennar samræmist sjónarmiðum sem komu fram á ráðstefnu sem innanríkis- og velferðarráðuneyti stóðu að með Öryrkjabandalagi Íslands og fleiri aðilum sl. haust. Þar kom fram að heppilegast væri að leggja til að innlend mannréttindastofnun verði reist á grunni Mannréttindaskrifstofu Íslands. Í fyrstu UPR-fyrirtöku Íslands árið 2011 lutu átta af 84 athugasemdum sem Ísland fékk að því að setja slíka stofnun á laggirnar. Ísland hét af því tilefni að kanna með virkum hætti hvernig mætti setja upp slíka stofnun. Við undirbúning verkefnisins hefur verið haft samráð við fulltrúa Evrópusamtaka sjálfstæðra mannréttindastofnana, auk nokkurra landsstofnana.

Hlutverk stofnunar: Stofnunin skal grundvallast á lögum og vera fjármögnuð af fjárlögum, vera sjálfstæð í verkum sínum og óháð boðvaldi ríkisvaldsins. Í samræmi við það verklag sem talið er til fyrirmyndar mundi stofnun varla vera réttnefni fyrir starfsemina, en þó er hugtakið notað um verkefnið enn um sinn. Að þessu leyti svipar hlutverkinu til embættis umboðsmanns Alþingis. Hér verður þó að gæta þess að stofnunin skal ekki starfa á grundvelli stjórnsýslulaga auk þess sem hlutverk hennar er ekki að kveða upp úr um réttarstöðu í ágreiningsmálum. Stofnunin gegnir málsvarahlutverki, aðhaldi gagnvart stjórnvöldum í verkum þeirra og skuggaeftirliti gagnvart ríkisvaldinu á alþjóðlegum vettvangi. Þar eiga einstaklingar og félagasamtök að fá leiðbeiningar, ráð og aðstoð í samskiptum við ríkisvaldið, án þess þó að stofnunin sinni störfum lögmanna. Svo að Ísland geti fullgilt samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks þarf að fela einingu í samfélaginu tiltekið eftirlitshlutverk, en í fjölmörgum Evrópuríkjum hefur sjálfstæðu mannréttindastofnuninni verið falið þetta hlutverk. Hér er gert ráð fyrir að svo verði einnig á Íslandi. Hér er gert ráð fyrir að stofnunin byggi á grunni Mannréttindaskrifstofu Íslands, en stjórn skrifstofunnar hefur óskað eftir samstarfi við stjórnvöld með stofnun sjálfstæðrar mannréttindastofnunar í huga. Í þessu samhengi mundi fjármagn sem stjórnvöld veita til reksturs Mannréttindaskrifstofunnar í dag nýtast til reksturs Mannréttindastofnunar. Svo að Parísarviðmið Sameinuðu þjóðanna verði uppfyllt þarf að setja á laggirnar nýja einingu, en hér verði byggt á eldri grunni með aðkomu innlendra og erlendra sérfræðinga. Þessi tillaga er í samræmi við sjónarmið sem komu fram á opnum fundi um sjálfstæða mannréttindastofnun haustið 2012.

Samfélagslegur ávinningur: Efling mannréttindaverndar á Íslandi. Leiðbeiningum og fræðslu fyrir almenning um inntak mannréttinda, mannréttindi einstakra hópa, almenn réttindi og skyldur fundinn formfastur farvegur. Aukið og formfastara aðhald með verkum stjórnvalda á sviði mannréttinda bæði á innlendum og erlendum vettvangi. Hér má sérstaklega nefna skuggaeftirlit á vettvangi Sameinuðu þjóðanna og Evrópuráðsins. Þetta felur jafnframt í sér styrkari stoð fyrir alþjóðlegt samstarf. Stofnunin er mikilvægur þáttur í fullgildingarferli vegna samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Bætt stofnanakerfi og skýrari rammi fyrir stuðning stjórnvalda við málaflokkinn. Miðlægur grunnur fyrir innlenda og erlenda aðila um framkvæmd og stöðu mannréttinda á Íslandi, sem stuðlar að aukinni skilvirkni.

Markmið: Að koma á laggirnar stofnun sem uppfyllir Parísarviðmið Sameinuðu þjóðanna um sjálfstæðar mannréttindastofnanir.

Ábyrgð: Innanríkisráðuneyti.

Samstarfsaðilar: Utanríkisráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti, velferðarráðuneyti, Mannréttindaskrifstofa Íslands, Mannréttindastofnun Háskóla Íslands, Háskólinn á Akureyri.

Ráðgjafar: Fulltrúar Evrópusamtaka sjálfstæðra mannréttindastofnana og skrifstofu mannréttindafulltrúa Sameinuðu þjóðanna hafa lýst sig reiðubúna til samstarfs við undirbúning, útfærslu og framkvæmd verkefnisins.

Tímarammi: Frumvarp til laga um sjálfstæða mannréttindastofnun lagt fram á Alþingi haustið 2013. Starfsemi hafin og komin í farveg 1. janúar 2014.

Áætlaður kostnaður: Undirbúningur verkefnisins krefst vinnuframlags frá tilgreindum aðilum, auk kostnaðar vegna hefðbundinna aðfanga. Smíði lagafrumvarps kallar á vinnu og í framhaldi kostnað við birtingu laga. Áætlaður kostnaður við frumvarpsgerð, kynningu og birtingu laga er 300.000 kr.

Stofnkostnaður og rekstrarkostnaður til lengri tíma ákvarðast af rekstrarformi og niðurstöðu um lögbundið hlutverk stofnunarinnar, en gert er ráð fyrir lítilli yfirbyggingu og fimm manna starfsliði í fyrstu. Stofn- og rekstrarkostnaður stofnunarinnar þarf að ákvarðast í fjárlögum til framtíðar. Við ráðstöfun fjármagns má líta til þess að innanríkisráðuneyti styður við rekstur Mannréttindaskrifstofu Íslands um 10 millj. kr. á ári og utanríkisráðuneytið um 3,5 millj. kr. Þá hafa velferðarráðuneyti og innanríkisráðuneyti falið skrifstofunni tiltekin verkefni með fjárstuðningi. Með hliðsjón af áætluðu umfangi starfseminnar og innlendri og erlendri framkvæmd má áætla að rekstur sjálfstæðrar mannréttindastofnunar hlaupi á 50 millj. kr. á ári. Í því felst launakostnaður vegna fimm starfsmanna, kostnaður vegna húsnæðis og annar rekstrartengdur kostnaður.

Mælikvarði: Setning laga um sjálfstæða mannréttindastofnun á Íslandi. Rekstur tryggður með fjárframlögum og starfsemi í samræmi við Parísarviðmið Sameinuðu þjóðanna hafin.

2. Samvinna um mannréttindi þvert á ráðuneyti innan stjórnarráðsins.

Forsendur: Aukið samráð ráðuneytanna er nauðsynlegt til þess að samþætta sjónarmið í starfsemi allra ráðuneyta og forðast tvíverknað sem gæti leitt til óskilvirkni. Aukin vitund og sterkara faglegt samstarf. Grundvöllur fyrir betri úrvinnslu og umsjón á vegum stjórnvalda, en á það hefur skort eins og bent hefur verið á í niðurstöðum alþjóðlegra eftirlitsaðila.

Staða: Við undirbúning áætlunar þessarar hafa tilnefndir fulltrúar allra ráðuneyta fundað með nokkuð reglubundnum hætti. Ráðuneytin hafa einnig haft samráð um tiltekin mál en reynslan sýnir að mikilvægt sé að tryggja samráð með formlegum hætti og að viðfangsefnið sé skilgreindur þáttur í starfsemi stjórnarráðsins í anda samhentrar stjórnsýslu, í samræmi við nýleg lög um Stjórnarráð Íslands.

Samfélagslegur ávinningur: Bætt samráð og kerfisbundin nálgun á mannréttindi í verkefnum stjórnarráðsins eykur skilvirkni og samþættingu.

Markmið:

– Að koma á laggirnar stýrineti um mannréttindamál skipað fulltrúum allra ráðuneyta. Samband íslenskra sveitarfélaga skal eiga áheyrnarfulltrúa í netinu.

– Að auka skilvirkni við undirbúning og eftirfylgni mannréttindaskuldbindinga heima og heiman.

– Að samþætta mannréttindasjónarmið í starfsemi stjórnvalda.

– Að auka upplýsingastreymi um verkefni sem lúta að mannréttindum innan og á milli ráðuneyta.

– Að sinna gagnkvæmri upplýsingamiðlun milli ríkis og sveitarfélaga um mannréttindamál.

– Að sinna eftirfylgni við niðurstöður alþjóðlegra eftirlitsaðila með mannréttindaskuldbindingum og samhæfa undirbúning skýrslugerðar, svör og fyrirtökur vegna framkvæmdar Íslands á grundvelli þeirra.

Ábyrgð: Innanríkisráðuneyti.

Samstarfsaðilar: Öll ráðuneyti.

Tímarammi: Stýrinet um mannréttindamál yrði viðvarandi þáttur í starfsemi stjórnarráðsins. Fulltrúar ráðuneyta skipaðir og reglulegir fundir hafnir vorið 2013.

Áætlaður kostnaður: Verkefnið krefst vinnuframlags frá fulltrúum allra ráðuneyta. Gera þarf ráð fyrir verkefninu í starfsemi ráðuneytanna og gefa viðeigandi starfsmanni nægilegt svigrúm til þess að vera tengiliður ráðuneytisins um mannréttindamál inn á við í hverju ráðuneyti fyrir sig, sem og gagnvart öðrum ráðuneytum á samráðsvettvanginum. Verkefnið krefst þess að gert sé ráð fyrir því í starfslýsingu starfsmanns frá hverju ráðuneyti. Að auki þurfa ráðuneytin að gera ráð fyrir ferðakostnaði starfsmanna í tengslum við fyrirtökur hjá alþjóðlegum eftirlitsnefndum. Nauðsynlegt starfshlutfall, ferða- og þýðingarkostnaður auk kostnaðar við samráð og kynningar mun falla á ráðuneytin í mismiklu umfangi og með óreglulegum hætti. Huga þarf að fjármögnun stýrinetsins og þeim verkefnum sem fulltrúum er ætlað að sinna með heildstæðum hætti í samráði við fjármála- og efnahagsráðuneytið þegar reynsla er komin á vinnulagið.

Mælikvarði: Reglubundnir fundir stýrinets stjórnarráðsins um mannréttindi sem skila aukinni virkni og samþættingu mannréttindasjónarmiða í starfsemi stjórnarráðsins. Stýrinetið fundi reglulega með fulltrúum sveitarfélaga.

3. Þróun verkferla fyrir samvinnu stjórnarráðs og Alþingis.

Forsendur: Yfirlýsing ráðherrafundar Evrópuráðsins í Brighton 2012. Athugasemdir kvennaréttarnefndar Sameinuðu þjóðanna 2008, athugasemdir barnaréttarnefndar 2011.

Samfélagslegur ávinningur: Að löggjafarvaldið búi yfir bestu fáanlegu upplýsingum um stöðu mannréttinda á Íslandi. Bætt upplýsingagjöf til Alþingis um alþjóðlega rýni á stöðu mannréttinda á Íslandi er til þess fallin að efla og vernda mannréttindi. Aukin gagnvirkni gefur tækifæri til þess að tilmæli og rýni skili sér til löggjafans í auknum mæli sem ætla má að leiði til frekari áhrifa mannréttindasjónarmiða við lagasetningu og endurskoðun regluverks. Aukin upplýsingagjöf milli Alþingis og stjórnarráðs um málaflokkinn gefur aukin tækifæri á bættri yfirsýn yfir verkefni og framgang þeirra.

Markmið:

– Að tryggja að sjónarmið alþjóðlegra eftirlitsaðila um framkvæmd Íslands á mannréttindaskuldbindingum fái kerfisbundna kynningu á Alþingi.

– Að tryggja að Alþingi séu kynntar niðurstöður Mannréttindadómstóls Evrópu í málum gegn Íslandi með formlegum hætti.

– Að styrkja samþættingu mannréttindasjónarmiða í starfsemi þingsins og bæta upplýsingagjöf til þess um mannréttindamál.

Staða: Niðurstöður Mannréttindadómstólsins í málum sem varða Ísland eru þýddar og birtar á heimasíðu innanríkisráðuneytis. Þær eru einnig birtar í heftum sem gefin eru út reglulega á vegum Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands með stuðningi innanríkisráðuneytis, en í þeim birtast einnig reifanir á íslensku af markverðum niðurstöðum dómstólsins í íslensku tilliti. Alþingi eru ekki kynntar niðurstöðurnar með sérstökum hætti. Sömu sögu má segja um niðurstöður alþjóðlegra sérfræðinganefnda um framkvæmd mannréttindaskuldbindinga, en ljóst má vera að efni þeirra á erindi við löggjafann.

Ábyrgð: Innanríkisráðuneyti.

Samstarfsaðilar: Öll ráðuneyti, skrifstofa og nefndasvið Alþingis, þingflokkar stjórnmálaflokka.

Tímarammi: Haustið 2014.

Áætlaður kostnaður: Undirbúningsvinna krefst vinnuframlags starfsmanna stjórnarráðsins og Alþingis.

Mælikvarði: Verkferlar fyrir gagnvirka upplýsingamiðlun um mannréttindamál samþykktir og vinna í samræmi við þá hafin.

II. Verkefni er lúta að innleiðingu á alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum.

Markmið verkefna í þessum hluta er að huga að efnislegum þáttum í mannréttindavernd. Hérna er sérstaklega litið til þeirra samninga sem Ísland hefur ekki enn gerst aðili að, en fengið hvatningu til á alþjóðlegum vettvangi. Með kerfisbundinni yfirferð yfir þá mannréttindasamninga sem Ísland hefur ekki gerst aðili að verður ákvarðanatöku um endurmat á skuldbindingu ríkisins hraðað.

1. Að fullgilda samninga Sameinuðu þjóðanna um ríkisfangsleysi.

Forsendur: Hvatt til í UPR-fyrirtöku Íslands 2011. Íslensk stjórnvöld hafa heitið því að fullgilda samningana fyrir árið 2015 á fundi alþjóðaráðs Rauða krossins, sem haldinn var í Genf árið 2011. Hvatning frá innlendum aðilum á borð við Rauða krossinn á Íslandi.

Staða: Innanríkisráðuneyti hefur falið Mannréttindastofnun Háskóla Íslands að gera úttekt á íslensku lagaumhverfi með tilliti til fullgildingar samninganna. Skýrslu þessa efnis mun skilað til ráðuneytisins vorið 2013.

Samfélagslegur ávinningur: Með fullgildingunum uppfyllir Ísland alþjóðlegar skuldbindingar og tekur þannig þátt í að bæta stöðu þessa viðkvæma hóps.

Markmið: Að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar með því að koma ákvæðum samninganna til framkvæmdar á Íslandi.

Ábyrgð: Innanríkisráðuneyti.

Samstarfsaðilar: Utanríkisráðuneyti, viðeigandi stofnanir.

Tímarammi: Frumvarp til fullgildingar lagt fyrir Alþingi vorið 2014.

Áætlaður kostnaður: Kostnaður vegna þýðinga, birtingar og kynningar 900.000 kr.

Mælikvarði: Ákvæði samningsins komin til framkvæmdar, nauðsynlegar lagabreytingar hafi tekið gildi, þingsályktun um fullgildingu, fullgildingarskjal afhent vörsluaðila.

2. Að fullgilda valkvæðan viðauka við samning Sameinuðu þjóðanna um bann við pyntingum og annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.

Forsendur: Hvatt til í UPR-fyrirtöku Íslands 2011. Ábendingar frá mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna 2012 og nefnd Sameinuðu þjóðanna sem starfar á grundvelli samningsins um bann við pyntingum og ómannúðlegri meðferð 2008. Ábendingar frá CPT-nefnd Evrópuráðsins 2005. Ítrekað hvatt til af innlendum aðilum á borð við Mannréttindaskrifstofu Íslands og Íslandsdeild Amnesty International.

Staða: Með fullgildingunni skuldbindur Ísland sig til þess að taka upp kerfisbundið eftirlit með stöðum þar sem frelsissviptir einstaklingar eru vistaðir í samræmi við viðmið sem sett eru fram í viðaukanum. Eftirlitið er tvenns konar: annars vegar innlent eftirlit og forvarnastarf og hins vegar eftirlit alþjóðlegrar undirnefndar Sameinuðu þjóðanna. Fyrirbyggjandi heimsóknir á varðhaldsstaði eiga samkvæmt viðaukanum bæði að vera á hendi undirstofnunar Sameinuðu þjóðanna og stofnunar á vegum aðildarríkjanna. Efni viðaukans hefur verið til umræðu um nokkurra ára skeið og á þeim tíma verið lagt í nokkra undirbúningsvinnu. Meðal þeirra hugmynda sem upp hafa komið er að fela umboðsmanni Alþingis hið innlenda eftirlit. Þessi útfærsla hefur hins vegar ekki fengið mikinn hljómgrunn með tilliti til forvarnahlutverks hins innlenda aðila og rétt er að kanna samlegðaráhrif í tengslum við fullgildinguna við stofnun innlendrar mannréttindastofnunar, eins og tíðkast víða erlendis.

Samfélagslegur ávinningur: Með fullgildingu viðaukans verður enn bætt eftirlit með aðbúnaði fanga á Íslandi.

Markmið: Að útbúa tillögur að breyttu innlendu fyrirkomulagi þannig að fullgilda megi viðaukann.

Ábyrgð: Innanríkisráðuneyti.

Samstarfsaðilar: Utanríkisráðuneyti, Fangelsismálastofnun, Mannréttindaskrifstofa Íslands, umboðsmaður Alþingis.

Tímarammi: Sumarið 2014.

Áætlaður kostnaður: Vinnuframlag viðkomandi fulltrúa stjórnarráðs og stofnana. Upplýsingaöflun og kynningarstarf 300.000 kr.

Mælikvarði: Tillögum um hvernig megi fullgilda viðaukann skilað til ríkisstjórnarinnar sumarið 2014.

3. Að fullgilda samning Evrópuráðsins um forvarnir og baráttu gegn ofbeldi á konum og heimilisofbeldi.

Forsendur: Hvatt til í UPR-fyrirtöku Íslands 2011. Tilmæli mannréttindafulltrúa Evrópuráðsins 2012.

Staða: Ísland undirritaði samninginn árið 2011, en til þess að hann taki gildi þurfa 10 ríki að fullgilda samninginn. Nú hafa tvö ríki fullgilt hann, en samkvæmt upplýsingum frá Evrópuráðinu má ætla að hann taki gildi seint á árinu 2013, eða snemma árs 2014. Fyrsti fundur í fundaröð innanríkisráðuneytisins um mannréttindamál snerist um samninginn en á fundinum komu fram sterk sjónarmið um að fullgilding samningsins væri til þess fallin að styrkja varnir gegn ofbeldi á konum og heimilisofbeldi á Íslandi. Innanríkisráðuneytið styrkti Mannréttindastofnun Háskóla Íslands til þess að kanna efni samningsins með hliðsjón af fullgildingu hans. Skýrslan hefur verið sett á netið til kynningar og stjórnvöld óskað eftir ábendingum og athugasemdum um hana.

Samfélagslegur ávinningur: Með bættu regluverki og framkvæmd er markmið samningsins að binda enda á ofbeldi gegn konum og heimilisofbeldi. Með fullgildingu hans verður styrkari stoðum skotið undir starfsemi kvennaathvarfa og skyldur lagðar á stjórnvöld um að tryggja forvarnir og fræðslu, meðferð mála í réttarvörslukerfinu og meðferðar- og stuðningsúrræði fyrir þolendur og gerendur í málaflokknum.

Markmið: Að koma ákvæðum samningsins til framkvæmdar á Íslandi með breytingum á regluverki og framkvæmd.

Ábyrgð: Innanríkisráðuneyti, velferðarráðuneyti.

Samstarfsaðilar: Utanríkisráðuneyti, Samband íslenskra sveitarfélaga, Samtök um kvennaathvarf, Stígamót, viðeigandi stofnanir.

Tímarammi: Frumvarp lagt fram vorið 2014.

Áætlaður kostnaður: Þýðing og birting samningsins og birting laga til fullgildingar hans 300.000 kr.

Mælikvarði: Ákvæði samningsins komin til framkvæmdar, nauðsynlegar lagabreytingar hafi tekið gildi, þingsályktun um fullgildingu samþykkt, fullgildingarskjal afhent vörsluaðila.

4. Að ljúka greiningarvinnu svo taka megi afstöðu til þess hvort ráðast eigi í fullgildingu annarra mannréttindaskuldbindinga.

Forsendur: Stjórnvöld hétu í UPR-fyrirtöku Íslands árið 2011 að taka efnislega afstöðu til skuldbindinganna og upplýsa um hana í næstu UPR-fyrirtöku Íslands árið 2016. Hvatning frá innlendum aðilum á borð við Mannréttindaskrifstofu Íslands og Íslandsdeild Amnesty International.

Samfélagslegur ávinningur: Valkvæðu viðaukarnir kveða á um kæruleiðir fyrir einstaklinga eða hópa til nefnda sem starfa á grundvelli viðkomandi mannréttindasamninga. Á Íslandi hafa ekki verið mótaðir ferlar um það hvernig eigi að bregðast við álitum nefnda í slíkum málum. Með greiningunni verði lagt mat á áhrif fullgildingar viðaukanna, en að auki lagt til verklag um hvernig stjórnvöld skuli bregðast við slíkum álitum. Hvað varðar samninginn um réttindi farandverkamanna og fjölskyldna þeirra verði metið hvort fullgilding samningsins feli í sér réttarbót í íslensku samfélagi og í framhaldinu metið hvort ráðast eigi í fullgildingu samningsins.

Markmið: Að greina og leggja fram athugasemdir um kosti og galla við fullgildingu Íslands á eftirfarandi mannréttindaskuldbindingum:

– Valkvæður viðauki við samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.

– Valkvæður viðauki við samning Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi.

– Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi farandverkamanna og fjölskyldna þeirra.

Ábyrgð: Innanríkisráðuneyti

Samstarfsaðilar: Öll ráðuneyti.

Tímarammi: Athugasemdum skilað til ríkisstjórnarinnar haustið 2014.

Áætlaður kostnaður: Kostnaður við þýðingar 1.000.000 kr. Vinnuframlag viðeigandi starfsmanna stjórnarráðsins.

Mælikvarði: Framlagning greiningarvinnu til ríkisstjórnarinnar.

III. Verkefni sem eru afmarkaðar aðgerðir.

Markmið verkefna í þessum hluta lúta að því að búa betur að grunnupplýsingum um Ísland gagnvart starfi Sameinuðu þjóðanna.

1. Að fylgja eftir niðurstöðum frá fyrstu úttekt Íslands í UPR-ferlinu frá 2011 og undirbúningur næstu skýrslu.

Forsendur: Heildarúttekt á stöðu mannréttindamála á Íslandi í samræmi við ákvörðun mannréttindaráðs Sameinuðu þjóðanna fór fram í október 2011. 84 athugasemdum og tilmælum var beint til Íslands, en 54 þeirra voru talin komin til framkvæmdar. Afstöðu þarf að taka til þeirra sem eftir standa fyrir næstu úttekt á stöðu Íslands haustið 2016.

Samfélagslegur ávinningur: Reynslan af fyrstu UPR-skýrslu Íslands, undirbúningi hennar og eftirfylgni sýnir að með úttektinni gefst tækifæri fyrir stjórnvöld og hagsmunaaðila til þess að skoða heildstætt og endurmeta stöðu mannréttindamála á Íslandi með gagnrýnum hætti.

Markmið: Að Ísland taki upplýsta afstöðu til athugasemda og tilmæla sem fram komu haustið 2011 og upplýsi um ákvarðanatöku í næstu skýrslu Íslands árið 2016.

Ábyrgð: Innanríkisráðuneyti, velferðarráðuneyti, mennta- og menningarmálaráðuneyti, utanríkisráðuneyti.

Samstarfsaðilar: Viðeigandi stofnanir og ráðuneyti.

Tímarammi: Áfangaskýrsla í ársbyrjun 2014. Lokaúrvinnsla liggi fyrir í ársbyrjun 2016.

Áætlaður kostnaður: Verkefnið felur í sér vinnuframlag viðeigandi aðila og færi að mestu leyti í gegnum stýrinet stjórnarráðsins um mannréttindamál. Kostnaður vegna samráðs og kynningar 250.000 kr.

Mælikvarði: Við undirbúning annarrar UPR-skýrslu Íslands liggur fyrir upplýst afstaða til allra tilmæla sem fram komu árið 2011 og þau eftir atvikum komin til framkvæmdar.

2. Að uppfæra kjarnaskjal Íslands hjá Sameinuðu þjóðunum.

Forsendur: Ábendingar frá alþjóðlegum eftirlitsaðilum. Kjarnaskjal ríkja hjá Sameinuðu þjóðunum eru unnin og uppfærð með reglulegu millibili af ríkjunum sjálfum. Í kjarnaskjalinu eru almennar upplýsingar um land og þjóð með sérstakri áherslu á grunnuppbyggingu samfélagsins, efnahagsmál, menningu og stjórnskipan ríkisins. Einnig er fjallað um hvernig mannréttindi eru tryggð í stjórnarskrá og með lögum. Kjarnaskjal Íslands er frá árinu 1993 og er löngu tímabært að uppfæra með tilliti til breytinga sem hafa átt sér stað á tímabilinu. Með slíkri uppfærslu gefst góð yfirsýn yfir mannréttindaskuldbindingar sem nýtist í mörgum þáttum stjórnkerfisins, við reglubundna skýrslugjöf til Sameinuðu þjóðanna og í þjóðfélagsumræðu.

Samfélagslegur ávinningur: Sameinuðu þjóðirnar hafa gefið út ítarlegar leiðbeiningar um inntak kjarnaskjals, en einnig um hvernig megi vinna slíkt skjal. Í þeirri vinnu gefst tækifæri til þess að virkja mismunandi hagsmunaaðila og efla samstarf og samráð á milli þeirra sem koma að mannréttindamálum hér á landi. Með uppfærslu skjalsins hafa stofnanir og nefndir Sameinuðu þjóðanna jafnframt betri grundvöll í starfi sínu hvað varðar Ísland.

Markmið: Að leggja fram til Sameinuðu þjóðanna nýtt uppfært kjarnaskjal í samræmi við viðmið Sameinuðu þjóðanna þar um.

Ábyrgð: Innanríkisráðuneyti.

Samstarfsaðilar: Öll ráðuneyti. Alþingi. Háskólinn á Akureyri.

Tímarammi: Fyrir næstu fyrirtöku Íslands í UPR-ferlinu haustið 2016.

Áætlaður kostnaður: Vinnuframlag viðeigandi aðila. Þýðingarkostnaður 1,3 millj. kr. Kostnaður við kynningu og dreifingu 800.000 kr.

Mælikvarði: Framlagning nýs kjarnaskjals Íslands til Sameinuðu þjóðanna.

Eftirfylgni og endurskoðun.

1. Eftirfylgni.

Ábyrgðaraðilar eru skilgreindir fyrir hvert verkefni áætlunarinnar og bera þeir ábyrgð á að koma þeim í framkvæmd.

Stýrinet stjórnarráðsins um mannréttindamál mun á sínum reglulegu fundum halda utan um framkvæmd áætlunarinnar og ræða um framvindu áætlunarinnar. Þá mun stýrinetið efna til opinberrar umræðu um efni hennar í samstarfi við aðila eftir þörfum, sinna samráði við fulltrúa sveitarfélaga og upplýsa ráðherra og ríkisstjórnina um framgang áætlunarinnar.

Ráðherra skal á hverju hausti gera Alþingi grein fyrir framkvæmd áætlunarinnar og þeim úrlausnarefnum sem óleyst eru í tengslum við hana.

2. Endurskoðun.

Áætlunina skal endurskoða innan tveggja ára frá samþykkt hennar. Við endurskoðun skal sérstaklega líta til athugasemda og tilmæla alþjóðlegra eftirlitsaðila með mannréttindaskuldbindingum Íslands.

Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.

Tillaga þessi er lögð fram í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar og er áætlun í mannréttindamálum. Hún er flutt af innanríkisráðherra en var unnin í nánu samstarfi fulltrúa allra ráðuneyta. Við undirbúninginn var meðal annars litið til norrænna fyrirmynda að áætlunum í mannréttindamálum, fjölda athugasemda frá alþjóðlegum aðilum sem sinna eftirliti með mannréttindaskuldbindingum Íslands og niðurstaðna úr opinni fundaröð um mannréttindamál sem innanríkisráðuneytið hefur staðið fyrir. Þá var leitað eftir sjónarmiðum sérfræðinga á þessu sviði, bæði úr hópi fræðimanna og frjálsra félagasamtaka.

Hér er um að ræða fyrstu áætlun í mannréttindamálum sem gerð hefur verið á Íslandi, en fjölmörg ríki hafa farið þá leið til þess að tryggja gæði í vernd og framkvæmd mannréttinda. Hugmyndin á rætur að rekja til alþjóðaráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um mannréttindi í Vínarborg árið 1993 þar sem leitast var við að greina og leita lausna á hindrunum gegn frekari framförum í mannréttindamálum, og tilmæli lögð fram um nýjar aðferðir til að bæta, innleiða og vernda mannréttindi. Þar var mælst til þess að öll aðildarríki Sameinuðu þjóðanna ynnu aðgerðaáætlanir í þeim tilgangi að styrkja, innleiða og vernda mannréttindi. Á vettvangi Evrópuráðsins hefur mannréttindafulltrúi þess gefið út tilmæli um hvernig mætti tryggja best framkvæmd mannréttindaskuldbindinga með kerfisbundnum hætti í einstökum ríkjum og telur landsáætlanir vel til þess fallnar.

Undirbúningur.

Við vinnslu áætlunarinnar var leitast við að eiga víðtækt samráð við ólíka aðila innan stjórnarráðsins og undirstofnana þess, sem og við hagsmunaaðila, fræðasamfélagið og frjáls félagasamtök. Í þessu skyni voru tveir hópar skipaðir, annars vegar verkefnahópur fulltrúa allra ráðuneyta sem mótað hefur efnistök áætlunarinnar og meginþorra fylgiskjala hennar, og hins vegar vettvangur sem leiðir saman fulltrúa frjálsra félagasamtaka, fræðasamfélagsins og stjórnvalda.

Opin fundaröð um mannréttindi hófst í desember 2011 sem hluti af stefnumótunar- og samráðsferlinu. Þeir fundir hafa verið vel heppnaðir sem samráðsvettvangur við hagsmunaaðila og borgara auk þess að vera upplýsandi um stöðu tiltekinna mála. Efni þeirra hefur nýst til að varpa ljósi á það hvernig best verður brugðist við ábendingum um framkvæmd og stöðu alþjóðlegra mannréttindasáttmála sem Ísland er aðili að og þróun mannréttindamála almennt hér á landi.

Innanríkisráðuneytið fól Mannréttindastofnun Háskóla Íslands að vinna úttekt á áætlunum í mannréttindum annars staðar á Norðurlöndum og stöðu þarlendra sjálfstæðra mannréttindastofnana. Áætlanir og undirbúningur þeirra voru greindar og dregnir fram meginþættir sem mikilvægt væri að líta til við undirbúning áætlunar af þessum toga fyrir Ísland. Umfjöllunin tók mið af handbók Sameinuðu þjóðanna um gerð landsáætlana í mannréttindum, auk þess sem stofnun sjálfstæðra mannréttindastofnana, aðdragandi stofnunar þeirra og hlutverk í stofnanakerfi ríkjanna voru greind. Að auki var sérstaklega litið til landsáætlunar Finnlands um grundvallarréttindi og mannréttindi sem samþykkt var af finnska þinginu í janúar 2012.

Við undirbúninginn var enn fremur stuðst við samantekt sem ríkisstjórnin fól Guðfríði Lilju Grétarsdóttir að vinna á mannréttindastarfi stjórnvalda og greina lykilþætti þeirra úrlausnarefna sem stjórnvöld stæðu frammi fyrir. Niðurstöður hennar voru kynntar ríkisstjórninni í september 2012.

Markmið ríkisstjórnarinnar.

Óhætt er að fullyrða að á síðustu árum hafi mannréttindamál fengið aukið vægi í stefnumótun stjórnvalda og í samfélagslegri umræðu. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er lögð áhersla á mannréttindasjónarmið í víðtæku samhengi sem tengist öllum sviðum samfélagsins. Þar speglast grunnstef um að öll mál séu mannréttindamál og að mikilvægt sé að hlúa að réttindum en einnig réttindavitund. Í þessu skyni er sérstaklega kveðið á um að setja eigi áætlun í mannréttindamálum að norrænni fyrirmynd, að lögfesta mannréttindasamninga sem Ísland er aðili að og að auka mannréttindafræðslu í skólum.

Síðasta atriðið er þegar komið til framkvæmdar í meginatriðum. Með gildistöku nýrra heildarlaga um skólakerfið og nýjum aðalnámskrám leik-, grunn- og framhaldsskóla er kveðið á um að lýðræði og mannréttindi séu meðal sex grunnþátta menntunar og einnig er kveðið á um fræðslu í mannréttindum og innleiðingu ýmissa grunnréttinda barna og ungmenna í framkvæmd.

Staða.

Staða mannréttinda á Íslandi er góð í mörgu tilliti. Í alþjóðlegum samanburði stendur stjórnskipan á nokkuð traustum lýðræðislegum fótum og grunnréttindi njóta almennt viðurkenningar. Ein helsta áskorun ríkja sem taka mannréttindaskuldbindingar alvarlega er að tryggja réttindi með tilliti til samfélagslegrar þróunar, enda eru mannréttindi ekki áfangi sem næst heldur réttarsvið í stöðugri þróun. Íslensk stjórnvöld hafa leitast við að vinna í þessum anda. Íslenskt samfélag hefur verið framarlega á heimsvísu varðandi réttarstöðu tiltekinna samfélagshópa og hefur tekið skyldur sínar við innleiðingu alþjóðlegra mannréttindasáttmála alvarlega. Helsti styrkur málaflokksins á Íslandi verður þó að teljast sú almenna skoðun samfélags og stjórnmála að þrátt fyrir ágæta stöðu mannréttinda sé verk að vinna.

Alþjóðlegu eftirliti með framkvæmd og vernd mannréttinda á Íslandi er sinnt á grundvelli þeirra skuldbindinga sem ríkið hefur undirgengist. Þær stafa annars vegar frá Sameinuðu þjóðunum og hins vegar Evrópuráðinu. Annars vegar er um að ræða almennt eftirlit í gegnum athugasemdir og tilmæli á grundvelli reglubundinna fyrirtekta og svo hins vegar í gegnum úrræði fyrir aðila sem telja regluverk eða framkvæmd á grundvelli þess ekki í samræmi við skyldur ríkja á grundvelli þjóðréttarlegra skuldbindinga. Þar er Mannréttindadómstóll Evrópu virkastur réttarúrræða, en niðurstöður hans eru bindandi. Þá er einnig um að ræða kæruleiðir fyrir einstaklinga til sérfræðinganefnda sem starfa á grundvelli samninga Sameinuðu þjóðanna, þegar aðildarríki hafa samþykkt að opna slíkar leiðir.

Í fyrirtökum á framkvæmd Íslands á mannréttindaskuldbindingum á vettvangi Sameinuðu þjóðanna hefur nýlegum lagaúrbótum á sviði mannréttinda verið fagnað. Þar má nefna lög um nálgunarbann og brottvísun af heimili þegar um er að ræða heimilisofbeldi, nýlega heildarendurskoðun á sakamálalögum, lög um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, auk aðgerða stjórnvalda varðandi mansal, annars vegar aðgerðaáætlun gegn mansali og hins vegar breytingar á köflum hegningarlaga til þess að berjast gegn mansali. Stjórnvöld hafa fengið hvatningu til þess að styðja við og stuðla að frekari kynningu á Barnahúsi og starfsemi þess, en það þykir til fyrirmyndar hvað varðar meðferð kynferðisbrotamála.

Alþjóðasamfélagið hefur, rétt eins og stjórnvöld, almenningur og innlend hagsmunasamtök og frjáls félagasamtök talið svigrúm til úrbóta í mannréttindamálum hér á landi. Með nokkurri einföldun má halda því fram að þetta eigi sérstaklega við þegar um er að ræða ofbeldi gegn konum, bæði varðandi heimilisofbeldi og meðferð nauðgunarmála í réttarkerfinu, kynferðislegt ofbeldi gegn börnum, stöðu fangelsismála, málefni útlendinga og hatursáróður.

Um þætti er varða stofnanir samfélagsins hefur ítrekað verið bent á þörf fyrir sjálfstæða mannréttindastofnun. Að auki hafa stjórnvöld oft verið hvött til að undirgangast tilteknar mannréttindaskuldbindingar. Má þar sérstaklega nefna samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, en undirbúningsvinna vegna innleiðingar hans er þegar hafin á grundvelli þingsályktunar um framkvæmdaáætlun í málefnum fatlaðs fólks.

Tengsl við aðrar áætlanir á vegum stjórnvalda.

Mannréttindi eru hluti af fjölmörgum verkefnum stjórnvalda. Þannig eru ýmis lögbundin verkefni stjórnvalda beintengd framkvæmd ríkisins á tilteknum mannréttindaskuldbindingum og önnur verkefni þess eðlis að þau eru nauðsynleg til að fólk njóti mannréttinda. Af þessu leiðir að í fjölmörgum þeirra áætlana sem handhafar ríkisvaldsins hafa samþykkt eru verkefni af meiði mannréttinda. Þar má meðal annars nefna áætlun stjórnvalda til að berjast gegn mansali, framkvæmdaáætlun í málefnum fatlaðs fólks, framkvæmdaáætlun um jafnrétti kynjanna og rammaáætlun um nýtingu náttúruauðlinda. Í stefnunni Ísland 20/20 er kveðið á um að innanríkisráðuneytið skuli móta aðgerðaáætlun í mannréttindum.

Vefsvæði áætlunarinnar.

Á heimasvæði áætlunarinnar sem sett hefur verið upp á vefsíðu innanríkisráðuneytisins má nálgast gögn sem stuðst hefur verið við við vinnslu áætlunarinnar. Þar má nefna kortlagningu mannréttindamála á Íslandi, samantekt Guðfríðar Lilju Grétarsdóttur um stöðu mannréttindamála á Íslandi og undirbúningsskýrslu um landsáætlanir í mannréttindum og sjálfstæðar mannréttindastofnanir sem Mannréttindastofnun Háskóla Íslands vann fyrir innanríkisráðuneytið. Einnig gefur að finna yfirlit yfir tímasetningar á svörum og fyrirtökum vegna aðildar Íslands að mannréttindasamningum Sameinuðu þjóðanna, yfirlit yfir alþjóðlegar skuldbindingar sem Ísland hefur verið hvatt til að undirgangast á alþjóðlegum vettvangi og samantekt um fundaröð innanríkisráðuneytisins um mannréttindamál auk gagnlegra vefslóða. Efni svæðisins verður uppfært eftir föngum í samræmi við framgang áætlunarinnar.