Fullgilding samnings um framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna Nefndarálit - þingskjal nr. 784

125. löggjafarþing 1999–2000.

Þskj. 784 - 206. mál.

Nefndarálit um till. til þál. um fullgildingu samnings sem ráð Evrópusambandsins og lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur gera með sér um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna.

Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Halldór Ásgrímsson utanríkisráðherra, Stefán Hauk Jóhannesson, Högna Kristjánsson og Einar Gunnarsson frá viðskiptaskrifstofu utanríkisráðuneytis, Þorstein A. Jónsson og Benedikt Bogason frá dómsmálaráðuneyti, Þóri Oddsson, Jón Snorrason og Smára Sigurðsson frá embætti ríkislögreglustjóra, Stefán Má Stefánsson prófessor, Sigurð Guðmundsson landlækni, Ara Skúlason og Halldór Grönvold frá Alþýðusambandi Íslands, Ernu Guðmundsdóttur frá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Jóhann Benediktsson sýslumann, Óskar Þórmundsson og Halldór R. Guðjónsson frá embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli, Ástríði Scheving Thorsteinsson frá Flugmálastjórn og Jón Leví frá Siglingastofnun Íslands.

Þá fór nefndin ásamt allsherjarnefnd í sérstaka kynnisferð í Flugstöð Leifs Eiríkssonar 1. mars sl. Þar mættu til fundar við nefndirnar Ómar Kristjánsson forstjóri, Stefán Jónsson og Einar Már Jóhannsson frá Flugstöð Leifs Eiríkssonar, Ómar Ingvarsson aðstoðar-flugvallarstjóri, Óskar Valdimarsson forstjóri og Helgi Gunnarsson frá Verkfræðistofunni VSÓ fyrir hönd Framkvæmdasýslu ríkisins, Sævar Lýðsson og Óskar Þórmundsson frá embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli, Sigþór Einarsson, Hrafn Þorgeirsson og Gunnar Ólsen frá Flugleiðum, Ingimar Örn Pétursson frá flugfélaginu Atlanta og Ómar Benediktsson og Gunnar Þorvaldsson frá Íslandsflugi.

Umsagnir bárust nefndinni frá landlæknisembættinu, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Samtökum atvinnulífsins, Landssambandi lögreglumanna, Flugleiðum, Alþýðusambandi Íslands, ríkistollstjóra, ríkislögreglustjóra, Útlendingaeftirlitinu, Hafnarsambandi sveitarfélaga, sýslumanninum á Keflavíkurflugvelli, Flugmálastjórn og dóms- og kirkjumálaráðuneyti. Þá sendi Framkvæmdasýsla ríkisins gögn sem kynnt voru í ferð nefndarinnar í Flugstöð Leifs Eiríkssonar.

Upphaf Schengen-samstarfsins er rakið til þess að 14. júní 1985 var undirritað í bænum Schengen í Lúxemborg samkomulag milli Belgíu, Frakklands, Hollands, Lúxemborgar og Þýskalands um að fella smám saman niður eftirlit á sameiginlegum landamærum þessara ríkja. Schengen-samstarfið sem byggist á framangreindu samkomulagi miðar annars vegar að því að tryggja frjálsa för einstaklinga um innri landamæri samstarfsríkjanna og hins vegar að styrkja baráttu samstarfsríkjanna gegn alþjóðlegri afbrotastarfsemi, ekki síst ólöglegum innflutningi fíkniefna. Schengen-samkomulaginu var síðan fylgt eftir með sérstökum framkvæmdarsamningi árið 1990 og eru öll aðildarríki ESB nema Bretland og Írland aðilar að þeim samningi, þ.e. Schengen-samningnum.

Árið 1995 lýstu forsætisráðherrar Norðurlanda því yfir á fundi í Reykjavík að það þjónaði best hagsmunum norræna vegabréfasambandsins að löndin hefðu sameiginlega jákvæða afstöðu til þátttöku í Schengen-samstarfinu. Samstarfssamningur Íslands og Noregs við Schengen-ríkin var síðan undirritaður í Lúxemborg 19. desember 1996 og hefur samningurinn verið nefndur Lúxemborgarsamningurinn.

Með Amsterdam-sáttmálanum, sem undirritaður var í október 1997, um breytingar á Maastricht-sáttmálanum um Evrópusambandið, stofnsáttmálum Evrópubandalaganna og tilteknum gerðum sem tengjast þeim, fylgdi bókun sem fellir Schengen-samstarfið undir laga- og stofnanaramma Evrópusambandsins. Í Schengen-bókuninni er sérstaklega kveðið á um að samstarfi við Ísland og Noreg skuli haldið áfram á grunni Lúxemborgarsamningsins en

að gera skuli sérstakan samning um samstarfið milli Evrópusambandsins og ríkjanna tveggja. Á grundvelli framangreinds gengu Ísland og Noregur sameiginlega til samningaviðræðna við ráð Evrópusambandsins um þátttöku í Schengen-samstarfinu.

Með þingsályktunartillögu þeirri sem hér er til meðferðar er leitað heimildar Alþingis til fullgildingar á svokölluðum Brussel-samningi sem ráð Evrópusambandsins og lýðveldið Ísland og konungsríkið Noregur gera með sér um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna, en samningurinn var undirritaður í Brussel 18. maí 1999. Samningurinn skuldbindur Ísland til að taka yfir þegar gildandi reglur á samningssviðinu sem flestar eru þær sömu og fólust í Lúxemborgarsamningnum auk þess sem gert er ráð fyrir að nokkrar tengdar gerðir ESB verði teknar upp í íslenskan rétt. Í ákvæðum Brusselsamningsins er að finna ákvæði um að Ísland og Noregur muni leitast við að framfylgja samræmdri framkvæmd og túlkun aðildarríkja ESB á einstökum gerðum og í því sambandi taka tillit til úrlausna dómstóls ESB. Hins vegar er engu sjálfstæðu eftirlits- eða dómskerfi komið á fót.

Á fundum nefndarinnar var skoðað og metið hvaða þýðingu það hefði haft fyrir norræna vegabréfasamstarfið ef Ísland og Noregur hefðu ekki gerst aðilar að Schengen. Upplýst var að þegar Danmörk, Svíþjóð og Finnland sóttu um aðild hafi öll ríkin gert það með þeim fyrirvara að unnt yrði að viðhalda norræna vegabréfasamstarfinu. Til þess að svo mætti verða var ljóst að finna þyrfti lausn fyrir Ísland og Noreg sem ekki gátu orðið fullgild aðildarríki Schengen, en skilyrði fullrar aðildar er skv. 1. mgr. 140. gr. Schengen-samningsins að vera aðildarríki ESB. Afstaða allra Norðurlandanna mótaðist af því að ef lausn yrði ekki fundin og Danmörk, Svíþjóð og Finnland hefðu orðið aðildarríki hefði norræna vegabréfasambandið liðið undir lok og hefði það haft neikvæð áhrif á norrænt samstarf almennt. Í því sambandi er ljóst að ef Ísland hefði eitt Norðurlandanna kosið að standa utan Schengen hefði eftirlit á norrænum landamærum verið tekið upp gagnvart Íslandi auk þess sem ætla má að afleiðingar þessa birtust á öðrum sviðum norræns samstarfs svo sem að því er varðar lögreglusamvinnu.

Nefndin kannaði sérstaklega hvaða undirbúningur hefði farið fram á Keflavíkurflugvelli og fór í kynnisferð í Flugstöð Leifs Eiríkssonar af því tilefni. Þar var farið yfir fyrirhugaðar framkvæmdir og kostnaðaráætlanir og teikningar skoðaðar. Áætlaður heildarkostnaður við framkvæmdir í Flugstöðinni er nú samkvæmt upplýsingum frá Framkvæmdasýslu ríkisins metinn 3,6 milljarðar kr., en beinn kostnaður vegna aðildar Íslands að Schengen um 500–900 millj. kr., eða allt að 25%. Þá er ráðgert að rekstrarkostnaður sýslumannsembættisins á Keflavíkurflugvelli á ári hverju vegna Schengen nemi um 46 millj. kr., en fram kom að þessi aukning gerði embættinu enn fremur kleift að efla eftirlit á öðrum sviðum svo sem gagnvart fíkniefnum og á flugstöðvarsvæðinu almennt, og þannig væri þessi aukni kostnaður ekki einvörðungu tengdur Schengen-samstarfinu.

Nefndin kannaði einnig hvaða undirbúningur hefði farið fram í höfnum landsins vegna fyrirhugaðrar aðildar að Schengen og hvaða hugmyndir væru uppi um nýtingu annarra flugvalla en Keflavíkurflugvallar. Lagðar voru fram skýrslur sem unnar voru af embætti ríkislögreglustjóra við undirbúning málsins, þ.e. annars vegar um landamæraeftirlit í höfnum og á flugvöllum og hins vegar samantekt á umferð flugvéla og skipa til og frá landinu um flugvelli og hafnir á Íslandi árið 1998. Þá bárust nefndinni einnig upplýsingar um einstaka flugvelli frá Flugmálastjórn. Meiri hlutinn leggur áherslu á mikilvægi þess að þær framkvæmdir sem nú standa yfir og eru fyrirhugaðar vegna aðildar Íslands að Schengen hafi engin áhrif á stöðu flugrekstraraðila og stöðu flugvalla í alþjóðlegri samkeppni. Hafa ber þó í huga að flugrekstraraðilar er fljúga innan Schengen-svæðisins munu með tilkomu Schengen njóta þjónustu á flugvöllum Schengen-svæðsins sem almennt ætti að ganga hraðar en nú. Framangreindum flugrekstraraðilum verður ætluð aðstaða í Schengen-hlutum bygginga á viðkomandi flugvöllum sem kann að fela í sér betri aðstöðu en nú er veitt.

Nefndin kynnti sér sérstaklega hvaða áhrif þátttaka í Schengen mundi hafa á stöðu ferðaþjónustunnar í landinu. Meiri hlutinn telur að ef vel tekst til í allri framkvæmd, einkum á Keflavíkurflugvelli og í tengslum við afgreiðslu skemmtiferðaskipa, geti þátttaka í Schengen-samstarfinu falið í sér sóknarfæri fyrir íslenska ferðaþjónustu til lengri tíma litið, bæði innan Schengen-svæðisins og utan þess. Ísland verður hluti af stækkandi markaði þar sem fullt ferðafrelsi ríkir og ber í því efni að minna á fyrirhugaða stækkun ESB sem felur um leið í sér stækkun Schengen. Nefndin leitaði upplýsinga um hvernig staðið yrði að talningu útlendinga sem koma til landsins ef Ísland gerðist aðili að Schengen, en slíkar talningar hafa veitt mikilvægar upplýsingar um þróun ferðamála á Íslandi. Ljóst er að þessi upplýsingaþáttur fellur niður með aðild að Schengen.

Meiri hlutinn telur einnig að ef kosið yrði að standa utan Schengen-samstarfsins væri sú hætta fyrir hendi að það hefði áhrif til verri vegar á þá þætti alþjóðasamstarfs sem varða lögreglusamtarf og réttaraðstoð innan Norðurlandanna og almennt í Evrópu. Rökin að baki þessu viðhorfi eru að ríkin sem taka þátt í Schengen, þar með talin Norðurlöndin, sjá sér ekki hag í því eða hafi ekki bolmagn til að viðhalda sérstöku samstarfi við Ísland sem væri umfram það sem fælist í lágmarksréttindum Íslands samkvæmt alþjóðasamningum. Þetta væri áfall fyrir íslenska lögreglu sem í auknum mæli þarf að beina kröftum sínum að alþjóðlegri afbrotastarfsemi.

Nefndin kynnti sér sérstaklega frumvarp til laga um Schengen-upplýsingakerfið (236. mál, þskj. 288) sem hefur verið meðferðar í allsherjarnefnd, með hliðsjón af því hvaða upplýsingar er heimilt að skrá inn í kerfið. Þá var á fundum nefndarinnar leitað upplýsinga um hvernig fylgst yrði með Bretum og Írum sem koma hingað til lands þar sem þeir eru ekki aðilar að Schengen. Upplýst var að skv. 2. mgr. 6. gr. Schengen-samningsins, sbr. orðskýringar í 1. gr. samningsins, verði breskum og írskum farþegum sem koma frá þriðja ríki ekki flett sjálfvirkt upp í Schengen-upplýsingakefinu. Um stöðu Breta og Íra að öðru leyti er þess að geta að bókun um sameiningu Schengen og ESB gerir ráð fyrir að Bretar og Írar geti sótt sérstaklega um að taka þátt í meðferð Schengen-gerða að hluta eða að öllu leyti. Bretar hafa sótt um þátttöku í þeim hlutum Schengen-gerða sem þeir telja að hafi ekki áhrif á að þau markmið þeirra að viðhalda eftirliti á innri landamærum gangvart Schengen-ríkjunum. Sambærileg umsókn hefur ekki enn verið lögð fram af Írum.

Þá var einnig spurst fyrir um hver staða Grænlendinga og Færeyinga yrði í framtíðinni. Upplýst var að aðildarsamningur Dana nær yfir bæði Grænland og Færeyjar en meta þurfi sérstaklega hvaða hlutum Schengen-samningsins verði hrint í framkvæmd á þessum svæðum.

Gert er ráð fyrir að afgreiðsla farþega sem ferðast milli Íslands annars vegar og Grænlands og Færeyja hins vegar verði með sama hætti og innan Schengen-svæðisins, en stærstur hluti farþega í millilandaflugi utan Keflavíkurflugvallar fer á milli þessara landa.

Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt.

Margrét Frímannsdóttir og Sighvatur Björgvinsson lýsa yfir stuðningi við aðild Íslands að Schengen-samstarfinu en undirstrika að undirbúningur og framkvæmd sé að sjálfsögðu á ábyrgð ríkisstjórnarinnar.

Alþingi, 20. mars 2000.

Tómas Ingi Olrich,

form., frsm.

Jón Kristjánsson.

Lára Margrét Ragnarsdóttir.

Vilhjálmur Egilsson.

Jónína Bjartmarz.

Margrét Frímannsdóttir.

Sighvatur Björgvinsson.