Fjármálaáætlun 2020–2024 Nefndarálit - þingskjal nr. 1946

149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 1946 - 750. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit með frávísunartillögu um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024.

Frá 2. minni hluta fjárlaganefndar.

OL;LE.

Enn og aftur er takmörkuð umræða um eitt helsta stefnuskjal stjórnvalda. Enn og aftur er gríðarlegur skortur á gagnsæi. Enn og aftur vantar ýmislegt sem lög um opinber fjármál segja að þurfi að gera. Enn og aftur leggur 2. minni hluti til að fjármálaáætlun sé vísað til ríkisstjórnarinnar. Alþingi á ekki að taka við svona fjármálaáætlun.

Inngangur.

Það er hægt að fjalla um innihald fjármálaáætlunar 2020–2024 fram og til baka en þegar allt kemur til alls er fátt þar sem hægt er að fá nokkra niðurstöðu í. Ástæðan fyrir því er gríðarlegur skortur á gagnsæi, aðallega vegna þess að þrjú lykilatriði vantar í fjármálaáætlun. Það er kostnaðarmat á aðgerðum ríkisstjórnarinnar, forgangsröðun aðgerða og skilvirkir mælikvarðar.

Forgangsröðun aðgerða.

Það er ekkert nýtt að forgangsröðun vanti eins og fjallað er um í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum um opinber fjármál:

„Frá árinu 1992 hefur verið unnið eftir svokölluðu rammaskipulagi við fjárlagagerðina. Með innleiðingu skipulagsins var stefnt að því að allir þátttakendur í fjárlagaferlinu tækju mið af stefnumörkun ríkisstjórnar, sem fólst m.a. í ákvörðunum um útgjaldaramma, og skyldu axla ábyrgð á nauðsynlegri forgangsröðun og vali á milli verkefna. Þau markmið hafa ekki náðst að öllu leyti. Því er lagt til í frumvarpi þessu að hlutverk og ábyrgð allra sem koma að fjárlagaferlinu, hvort sem er fjárlagagerðinni eða framkvæmd fjárlaga, verði skilgreind með afdráttarlausari hætti þannig að ljóst sé hvar ábyrgðin liggur hverju sinni.“

Fleiri orðum er eytt í umfjöllun um forgangsröðun verkefna í frumvarpinu:

– Þá stuðlar þingleg umræða um tillögur ríkisstjórnar um útgjaldaþök málefnasviða að auknu gagnsæi við mat á forgangsröðun og er enn fremur forsenda þess að þjóðþing geti tekið yfirvegaða og ábyrga afstöðu til sjálfbærni opinberra fjármála og eftir atvikum kallað eftir frekari upplýsingum áður en fjárlög eru lögð fram.

– Í markmiðum um þróun gjalda birtist forgangsröðun og áherslur eftir málefnasviðum fyrir komandi ár. Þannig ákvarðar Alþingi fjárhagsramma fyrir einstök málefnasvið, sem er svo nánar útfærður fyrir einstaka málaflokka í frumvarpi til fjárlaga. Til að forgangsröðun eftir málefnasviðum geti verið nægjanlega markviss er nauðsynlegt að fyrir liggi heildstæð stefnumörkun eftir málefnasviðum.

– Með ákvæðinu er stuðlað að heildstæðri áætlanagerð til lengri tíma með því að horft er fram yfir komandi fjárhagsár við stefnumótun fyrir málefnasvið og lögð er fram tímasett áætlun um forgangsröðun verkefna og fjármögnun þeirra.

– Þannig er stuðlað að auknu aðhaldi m.a. við framkvæmd fjárlaga, unnt er að meta hvort stefnumótun og forgangsröðun verkefna innan málefnasviða hafi gengið eftir og hvaða raunverulega árangri aðgerðir hafa skilað.

Í 20. gr. laga um opinber fjármál er fjallað um stefnumótun fyrir málefnasvið. Í athugasemdum við þá grein er oft minnst á forgangsröðun:

– Í fyrsta lagi er stefnumótun ætlað að tryggja að ljóst sé að hvaða markmiðum og áherslum stefnt er á hverju málefnasviði og að fyrir liggi skýr forgangsröðun.

...

– Í fjórða lagi felur stefnumótun í sér að markmið eru endanlega mótuð, skilgreind og þeim forgangsraðað í samræmi við þá greiningarvinnu sem fram hefur farið. Markmið skulu vera auðsæ, hlutlæg og mælanleg.

...

– Í sjötta lagi þarf að leggja fram áætlun um framkvæmd einstakra þátta stefnumótunarinnar, tryggja samræmi og skýra forgangsröðun og skilgreina tímafresti og áætlaðan kostnað.

Lög um opinber fjármál eru mjög skýr hvað forgangsröðun verkefna varðar. Án forgangsröðunar næst ekki sá árangrur sem fagleg stefnumótun á að skila.

Áætlaður kostnaður.

Í fjármálaáætlun setja ráðherrar fram stefnu hvers málefnasviðs. Þar skal gerð grein fyrir hvernig markmiðum verði náð, ábyrgðarskiptingu, tímasetningum, nýtingu fjármuna og áherslum við innkaup. Markmiðum er augljóslega náð með forgangsröðuðum aðgerðum stjórnvalda. Sumar aðgerðirnar eru kostnaðarlausar en hafa ábata, t.d. lagabreytingar sem einfalda eitthvert kerfi. Sumar aðgerðirnar kosta og hafa samfélagslegan ábata eins og afnám krónu á móti krónu skerðingar. Aðalatriðið er að kostnaðurinn sé áætlaður og ábatinn líka. Það skiptir máli að kostnaðurinn sé áætlaður til þess að hægt sé að gera grein fyrir breytingum á fjármálum málefnasviðsins og skoða hvort kostnaður aðgerðanna sem lagðar eru til sé kannski ofmetinn eða vanmetinn. Það skiptir máli að hafa áætlaðan ábata líka því það útskýrir forgangsröðunina. Ódýrt verkefni sem hefur mikinn ábata, fjárhagslegan, samfélagslegan eða hvort tveggja, hlýtur alltaf að vera ofarlega á verkefnalista hins opinbera.

Áætlaður kostnaður og ávinningur er lykilatriði fyrir ársskýrslur ráðherra þar sem meta á þann árangur og ávinning sem náðist af ráðstöfun fjárveitinga. Þar fær þingið að lokum að vita hversu nákvæm stefna stjórnvalda var og getur lært af því fyrir næstu fjármálaáætlun. Þetta er mjög skýrt í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum um opinber fjármál:

„Í þriðja lagi felst í stefnumótun ákvörðun um hvaða leið skuli fylgt til að ná fram settum markmiðum. Hér þarf að huga að kostnaði, áhrifum og ávinningi hverrar leiðar fyrir sig og bera saman ólíkar forsendur þeirra.“

Skilvirkir mælikvarðar.

Í síðustu fjármálaáætlunum hefur verið greint frá markmiðum og mælikvörðum en jafnframt viðurkennt að mælikvarðarnir mæla ekkert endilega hversu vel tekst til með stefnu stjórnvalda. Þeir eru margir hverjir mjög gagnlegir sem upplýsingatæki en eru á sama tíma ekki gagnlegir í samhengi við fjármálaáætlun ef ekkert í stefnu stjórnvalda á að hafa áhrif á viðkomandi mælikvarða. Af þeim þremur atriðum sem binda saman fjármálaáætlun eru mælikvarðarnir þeir einu sem a.m.k. er reynt að setja fram. Það er jákvætt að sjá hversu mikið mælikvarðarnir hafa batnað frá fyrstu fjármálaáætlunum en langt er í land enn með að mælikvarðarnir verði leiðandi í mótun stefnu stjórnvalda. Miðað við þá framför sem þó hefur orðið er ekki hægt að komast hjá því að áætla sem svo að ef kostnaður af stefnu stjórnvalda væri einnig áætlaður og aðgerðirnar forgangsraðaðar þá, þrátt fyrir að vera ónákvæm til að byrja með, væri núverandi fjármálaáætlun kannski með nytsamlegar upplýsingar um þau atriði.

Fjármálaferlið.

Fjármálaferlið er sett upp í ákveðna hringrás sem byrjar fyrir hverja ríkisstjórn með fjármálastefnu til a.m.k. fimm ára. Ekki er ætlast til þess að fjármálastefna breytist nema ef efnahagsáfall eða þjóðarvá dynur yfir sem ógerlegt er að bregðast við með öðrum tiltækum úrræðum. Fjármálastefnan er akkeri ákvarðana stjórnvalda þegar kemur að útgjöldum, tekjuöflun, fjárfestingum, skuldbindingum og hagstjórn hins opinbera í heild. Fjármálastefnan skal byggð á grunngildum um sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi.

Á hverju ári leggur ríkisstjórnin svo fram fjármálaáætlun. Bæði í umsögnum og framsetningu fjármálaáætlunar virðist gæta ákveðins misskilnings um áætlunina vegna orðsins „áætlun“. Fram hafa komið skoðanir um að fjármálaáætlunin sé endurskoðuð árlega og þá sé hægt að gera fullt af breytingum. Það er misskilningur vegna þess að í fjármálaáætlun á að leggja fram stefnu stjórnvalda á einstökum málefnasviðum. Fjármálaáætlun er alveg jafnföst í forminu og fjármálastefnan. Það sem breytist árlega er hins vegar áætlunin um hvað stefna málefnasviðanna kostar og hver ávinningur hennar er fyrir framtíðina. Að fjármálaáætlun sé endurskoðuð árlega er því aðallega vegna nákvæmni þar sem fyrsta fjármálaáætlun ríkisstjórnar er líklega ekki með mjög nákvæmar kostnaðaráætlanir fyrir fjórða ár stefnunnar. Tveimur árum seinna er væntanlega mun minni vafi og því meiri nákvæmni um kostnað. Ný fjármálaáætlun á ekki að þýða ný stefna á málefnasviðum áætlunarinnar. Ný fjármálaáætlun á aðallega að þýða uppfærðar kostnaðartölur fyrir stefnuna.

Á hverju ári er svo lagt fram fjárlagafrumvarp sem tekur mið af gildandi fjármálaáætlun þar sem kostnaðaráætlanir fjármálaáætlunarinnar raungerast í fjárheimildum frá Alþingi. Þar eru aðgerðir fjármálaáætlunar nánar útfærðar fyrir næsta ár með sundurliðaðri kostnaðaráætlun. Stefna stjórnvalda í fjármálaáætlun um að laga mönnunarvanda í heilbrigðiskerfinu gæti t.d. verið sundurliðuð í aðgerðir í menntamálum, aðbúnað á vinnustað og launabreytingar. Hver aðgerð fyrir sig væri með áætlaðan kostnað og mat á því hversu mikil áhrif yrðu af hverri aðgerð í áttina að markmiði stjórnvalda um mönnun í heilbrigðiskerfinu. Aðgerðir í menntamálum ættu kannski að skila 10% aukningu nýnema, betri aðbúnaður gæti skilað minni starfsmannaveltu og launabreytingar mundu minnka skortinn á starfsfólki um 50% á því ári eða eitthvað álíka.

Ársskýrslur ráðherra ljúka svo fjárlagahringnum. Þar fara ráðherrar yfir það hversu vel gekk að nota fjárheimildir þingsins til þess að ná þeim árangri sem þeir sögðust ætla að ná. Var kostnaðurinn meiri eða minni? Var ábatinn meiri eða minni? Stóðust tímaáætlanir eða ekki? Af hverju eða af hverju ekki? Ef í fjármálaáætlunin er ekki kostnaðarmat og ábatagreining eru ársskýrslur ráðherra algerlega gagnslausar til þess að meta árangur af fjárveitingum. Þær eru gagnlegar í dag af því að þar kemur a.m.k. fram hver staða mælinganna er en gagnsemi þess er takmörkuð miðað við gagnsemi mælinganna sjálfra. Það er t.d. ekki gagnlegt að heyra að stefna stjórnvalda um aðgengi að lyfjum hafi náð öllum markmiðum samkvæmt mælikvörðum þegar mælikvarðarnir eru fjöldi útgefinna lyfjaheita og fjöldi markaðssettra lyfja. Það skiptir engu máli hversu mörg lyfjaheiti eru gefin út ef neytendur geta ekki keypt þau af því að þau eru ekki til í apótekum eða á heilbrigðisstofnunum. Á vefsíðu Lyfjastofnunar er hægt að finna yfirlit um lyfjaskort, meðfylgjandi skjáskot sýnir eitt af mörgum dæmum um slíkt. Nákvæmari mælikvarði fyrir þetta markmið stjórnvalda, um bættan aðgang landsmanna að nauðsynlegum lyfjum, væri fjöldi skipta og fjöldi daga sem þau eru ófáanleg.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Að lokum á ráðherra að leggja fram, eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, skýrslu um líklega „þróun samfélags-, atvinnu- og umhverfisþátta og lýðfræðilegra breytna til næstu áratuga og áhrif þeirra á afkomu, fjárhagsstöðu og skuldbindingar opinberra aðila“. Sú skýrsla hefur enn ekki verið lögð fram en þær tölur sem þar eru lagðar fram ættu að vera lagðar til grundvallar ýmsum lýðfræðilegum útreikningum í fjármálastefnu og fjármálaáætlun.

Hvernig á þetta allt saman að virka?

Frá sjónarhóli Alþingis, þar sem fjárheimildir eru að lokum samþykktar, er núverandi framsetning í opinberum fjármálum í fjármálastefnu, fjármálaáætlun og fjárlögum algerlega óásættanleg. Það er nauðsynlegt að gera grundvallarbreytingar á framsetningu og laga þann skort á gagnsæi sem við búum nú við.

Það ferli byrjar í hverju ráðuneyti fyrir sig með stefnu málefnasviða. Sú stefna er svo send til þeirra framkvæmdaraðila sem ætlað er að ná markmiðum stefnunnar. Þaðan koma hugmyndir um aðgerðir, til viðbótar aðgerðahugmyndum ráðuneytanna sjálfra. Þær aðgerðir eiga allar að vera kostnaðar- og ábatagreindar samkvæmt samræmdu fyrirkomulagi ráðuneytanna. Þegar ráðuneytin eru búin að fá tillögur allra stofnana um aðgerðir til þess að ná settum markmiðum er hver aðgerð metin með tilliti til kostnaðar og ábata og áhrifaríkustu aðgerðirnar valdar, jafnvel samansafn áhrifaríkustu aðgerðanna. Þannig er til safn aðgerða þar sem hægt er að bera saman mismunandi sviðsmyndir miðað við mögulegar lausnir. Þannig er hægt að leggja saman heildarkostnað þess að ná markmiðum stjórnvalda og auka þannig gagnsæi og nákvæmni í framsetningu fjármálaáætlunar og fjárlaga.

Eitt af vandamálum núverandi framsetningar á bæði fjármálaáætlun og fjárlögum er hversu miklir doðrantar þetta eru orðnir. Allt of mikið af efni skjalanna er óaðgengilegur texti sem erfitt er að draga stefnu stjórnvalda út úr. Einn af kostunum við að aðgerðir séu kostnaðarmetnar og forgangsraðaðar er nákvæmni sem þarf þá færri orð til þess að útskýra. Nákvæmari lýsingar á verkefnum væri jafnvel hægt að vista á vef ráðuneytisins til þess að spara pláss.

Að lokum ætti svo auðvitað að fara eftir þingsályktun Alþingis nr. 51/145 frá 2015 um tölvutækt snið þingskjala. Það myndi spara ómælda vinnu ef framsetning opinberra fjármála væri á stöðluðu, tölvutæku sniði.

Fjármálaáætlun eins og venjulega.

Fyrsta fjármálaáætlunin var gerð árið 2016 fyrir árin 2017–2021. Sú áætlun var 219 blaðsíður, fjallaði mjög almennt um stefnu og markmið hvers málefnasviðs en innihélt enga mælikvarða. Sú fjármálaáætlun sem við fjöllum um hérna er 392 blaðsíður og ætla mætti að hún væri eitthvað innihaldsríkari. Kaflanum um efnahagsmál er vissulega fagnað af ýmsum umsagnaraðilum en þegar kemur að raunverulegu, haldbæru innihaldi um stefnu stjórnvalda og kostnaðaráætlun vegna þeirrar stefnu er þessi tillaga nákvæmlega jafninnihaldslaus og fyrsta fjármálaáætlunin. Það efni sem þingið þarf til þess að taka upplýsta ákvörðun um útgjaldaramma næstu ára einfaldlega vantar. Svo að vitnað sé beint í fyrri álit framsögumanns um fjármálaáætlun:

Um fjármálaáætlun 2019–2023: „Það er augljóst að í fyrirliggjandi fjármálaáætlun er ýmsum atriðum laga um opinber fjármál ekki fylgt. Þar má helst nefna skort á ýmsum upplýsingum sem tengjast stefnumótun stjórnvalda. Þar eru markmið óljós, mælikvarðar oft engir eða ógagnsæir og ekkert kostnaðarmat fylgir neinni aðgerð stjórnvalda. Þar af leiðandi er ekki hægt að skilja af hverju stjórnvöld vilja auka útgjaldaramma málefnasviða. Engin svör við einföldum spurningum eins og af hverju aukast útgjöldin hérna um 3 milljarða kr.? eða af hverju minnka útgjöldin á þessu málefnasviði? Það er ekkert samhengi á milli breytinga á útgjöldum ríkisins næstu fimm árin og þeirrar stefnu sem stjórnvöld marka í þessari fjármálaáætlun.“

Um fjármálaáætlun 2018–2022: „Eðlilegra ferli hlýtur hins vegar að vera að fagráðuneyti taki saman verkefni sín og kostnaðaráætlanir vegna þeirra, forgangsraði þeim og sendi svo til fjármála- og efnahagsráðuneytis með áformum um hversu mörg verkefni þau vilji fjármagna. Ef ferlið væri þannig væru þær upplýsingar til staðar sem útskýra þær upphæðir sem fjármála- og efnahagsráðuneytið úthlutar svo til fagráðuneytanna og hægt væri að nota sem rök fyrir því að fjárheimildum er háttað eins og raun ber vitni.“

Ekki trúa skoðun 2. minni hluta í blindni. Framsögumaður þessa álits er jú stjórnmálamaður og þeim er almennt ekki treystandi. Þetta hefur Ríkisendurskoðun að segja um fjármálaáætlun 2018–2022:

„Markmiðin og viðmiðin fyrir þau eru vissulega byggð á hugmyndum og tillögum stofnana hvers málefnasviðs og málaflokks en efast má um að í öllum tilvikum liggi þar að baki ítarleg kostnaðargreining þannig að fullyrða megi að þau rúmist innan fjárhagsramma áætlunarinnar.“

Með öðrum orðum, ef það er engin kostnaðargreining, hvernig getum við þá vitað að útgjaldarammarnir dugi fyrir þeim verkefnum og þeim árangri sem markmiðið er að ná?

Kjarasamningar.

Hinn 2. apríl sl. birtist grein á Kjarnanum þar sem fullyrt var að forsenda þess að kjarasamningar yrðu að veruleika væri aðkoma stjórnvalda.

( kjarninn.is/frettir/2019-04-02-ragnar-thor-adkoma-stjornvalda-forsenda-thess-ad-samningarnir-verdi-ad-veruleika/ ) Þá var búið að ná yfirlýsingu, með fyrirvara um aðkomu stjórnvalda, um meginlínur kjarasamninga á milli SA, VR og félaga Starfsgreinasambandsins. Þar kemur fram að ómögulegt sé að vita hvers sé að vænta frá stjórnvöldum. Einnig kom fram í fjölmiðlum að „aðkoma ríkisins þarf að vera umtalsverð“.

( www.mbl.is/frettir/innlent/2019/04/02/adkoma_rikisins_tharf_ad_vera_umtalsverd/ )

Það er nauðsynlegt að skoða þessa yfirlýsingu í samhengi við birtingu fjármálaáætlunar, þar sem stefna stjórnvalda birtist, en henni var dreift 23. mars sl., rúmri viku áður en þessi yfirlýsing var gefin. Strax daginn eftir birtust aðgerðir ríkisstjórnarinnar til stuðnings lífskjarasamningum aðila vinnumarkaðarins, sjá vef Stjórnarráðsins:

( www.stjornarradid.is/efst-a-baugi/frettir/stok-frett/2019/04/03/Adgerdir-rikisstjornarinnar-til-studnings-lifskjarasamningum-adila-vinnumarkadarins/)

Þarna birtist hugtakið „lífskjarasamningur“ fyrst og verður að teljast tiltölulega líklegt að það hugtak hafi verið skipulagt fyrir fram fyrst búið var að prenta út falleg auglýsingaskilti með hugtakinu, sbr. mynd sem birtist í frétt á mbl.is.

www.mbl.is/frettir/innlent/2019/04/04/dregid_ur_vaegi_verdtryggingar_og_landslan_bonnud/

Í þessum aðgerðum ríkisstjórnarinnar eru nefndar 45 aðgerðir til stuðnings lífskjarasamningum. Skjal sem fylgir þeirri tilkynningu inniheldur hins vegar bara 38 atriði.

( www.stjornarradid.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=79cd7e42-561f-11e9-9439-005056bc4d74 ) . Enn hefur ekki komið svar um hvaða sjö aðgerðir vantar í skjalið. Þegar aðgerðirnar eru skoðaðar kemur enn fremur í ljós að flestar ef ekki allar aðgerðirnar eru þegar taldar upp í fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar. Hvernig má það þá vera að rúmri viku eftir að stefna stjórnvalda birtist sé kallað eftir umtalsverðri aðkomu ríkisins og daginn eftir birtast allt í einu aðgerðir til stuðnings samningunum sem eru allar þegar í áætluninni og að þær aðgerðir geti talist sem þessi umtalsverða aðkoma? Hvernig tókst stjórnvöldum að prenta upp svona fallega auglýsingaborða utan um stuðningsaðgerðir sínar sem kallað var eftir á svona stuttum tíma? Eina augljósa svarið er allt var tilbúið áður en kallað var eftir myndarlegri aðkomu stjórnvalda. Einnig er augljóst að forustumenn verkalýðshreyfingarinnar og Samtaka atvinnulífsins vissu alveg um innihald þessara aðgerða sem stjórnvöld hugðust leggja fram til þess að koma til móts við samningana þegar kallað var eftir umtalsverðri aðkomu, miðað við orð Sólveigar Önnu Jónsdóttur: „Ég mun sannarlega mæla með þessum samningum og auðvitað er ég bjartsýn á að fólk samþykki þessa samninga, við munum fara rækilega í það að kynna þá fyrir félagsmönnum“ var haft eftir Sólveigu Önnu Jónsdóttur, formanni Eflingar að lokinni kynningu á lífskjarasamningnum í apríl sl.

Þegar öllu er á botninn hvolft er þetta einfaldlega bara tvöföld kynning á ákveðnum atriðum í fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar þar sem látið var líta út fyrir að aðgerðir í tengslum við lífskjarasamningana væru viðbót við það sem fram hafði komið í fjármálaáætlun. Þessi atburður var eflaust kokkaður upp af einhverjum almannatengli til þess að gera meira úr stefnu stjórnvalda en efni stóðu til.

Þegar ráðherrar voru spurðir um málið í kjölfarið kom einmitt í ljós að aðgerðir stjórnvalda væri að mestu leyti að finna í fjármálaáætlun, aðgerðir sem voru einmitt komnar fram áður en kallað var eftir umtalsverðri aðkomu stjórnvalda að kjarasamningum. Það versta við þetta allt saman er að þrátt fyrir ítrekaðar spurningar, nú um tveimur mánuðum seinna, hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið ekki getað gefið greinargóða skýringu á því hvaða áhrif lífskjarasamningarnir hafa á fjármálaáætlunina. Það hefur ekki enn komið svar til fjárlaganefndar, þegar þetta er ritað, hvaða atriði á aðgerðalista ríkisstjórnarinnar eru ný og hvort umfang annarra atriða hafi aukist eða minnkað. Þögnin er ærandi.

Það er einfaldlega ekki boðlegt að samþykkja slíka fjármálaáætlun. Þess vegna leggur 2. minni hluti enn og aftur til að fjármálaáætlun verði vísað aftur til ríkisstjórnarinnar. Út af skorti á gagnsæi. Út af því að kostnaðaráætlun vantar. Út af því að ábatagreiningu vantar. Út af því að forgangsröðun vantar. Út af því að við höfum ekki hugmynd um hvaða áhrif aðgerðir ríkisstjórnarinnar vegna kjarasamninga hafa á áætlunina. Út af því að það vantar fjármagn fyrir nauðsynlegan og fyrirsjáanlegan rekstur hjúkrunarheimila (meira um það seinna). Út af öllum þessum ástæðum og fjölmörgum öðrum. Það er ekki boðlegt að eyða tíma þingsins í svona.

Tillögur meiri hluta og málsmeðferð fjárlaganefndar.

Hinn 26. mars 2019 hélt flutningsmaður 2. minni hluta ræðu um fjármálaáætlun sem hófst á þeim orðum að þar væri verið að fjalla um úrelta fjármálaáætlun. Í kjölfarið kallaði fjárlaganefnd eftir umsögnum og fékk til sín fjölda gesta til þess að fjalla um úrelta fjármálaáætlun. Fimmtudaginn 23. maí 2019 kl. 14.00 komu síðustu gestir á fund fjárlaganefndar vegna fjármálaáætlunar, utan ráðuneytanna. Það voru Sigríður Mogensen frá Samtökum iðnaðarins og Stefán Björnsson og Haukur Steinn Logason frá Samtökum leikjaframleiðenda. Gestirnir fóru yfir umsagnir sínar og ýmis málefni nýsköpunar í hugbúnaðariðnaðinum og svöruðu spurningum nefndarmanna. Það var svo ekki fyrr en 7. júní sem tillögur um uppfærslu á fjármálaáætlun bárust loksins fjárlaganefnd. Uppfærsla sem engar umsagnir eru til um. Uppfærsla sem sagt var strax að yrði löguð. Sú lagfæring var kynnt af meiri hlutanum 19. júní í um það bil klukkutíma áður en málið var afgreitt út úr nefnd. Almennt séð eru tillögur ríkisstjórnarinnar og meiri hlutans skerðingar miðað við framlagða fjármálaáætlun.

Annar minni hluti gerir nokkrar athugasemdir við nefndarálit meiri hlutans, sem 2. minni hluti tekur undir að þó nokkru leyti. Í áliti meiri hlutans er vísað í eftirfylgni vegna athugasemda við fyrri áætlun. Þar er ekkert minnst á það lykilatriði sem vantar í fjármálaáætlun, forgangsröðunarlistann. Þó minnist meiri hlutinn á nauðsyn þess að endurbæta greinargerð vegna kostnaðar- og ábatagreiningar sem er skref í rétta átt. Án kostnaðar- og ábatagreiningarinnar og forgangsröðunar verkefna munum við endalaust tala um að einhverjar peningatölur hækki eða lækki án þess að hafa hugmynd um það hvaða afleiðingar það hefur.

Í áliti meiri hlutans er fjallað ítarlega um álit fjármálaráðs og sérstaklega vikið að spennutreyjunni títtnefndu. Að áætlunin sé alltaf sett í gólf afkomumarkmiðs fjármálastefnunnar. Gildandi áætlun, samkvæmt tillögu meiri hluta fjárlaganefndar er enn með áætlunina í gólfi afkomumarkmiðs fjármálastefnunnar. Nú er hins vegar búið að bæta við óvissusvigrúmi sem einhvers konar tilraun til þess að smeygja sér úr spennitreyjunni. Það gengur hins vegar ekki upp því að óvissusvigrúmið má bara nota ef hagkerfið fer undir þær hagspár sem miðað er við. Það má ekki nota það ef kostnaðarmat stjórnvalda stenst ekki. Þannig er ekki gert ráð fyrir neinu svigrúmi ef allt fer samkvæmt spám í hagkerfinu en áætlanir stjórnvalda standast ekki.

Það vekur athygli 2. minni hluta að greining meiri hlutans um þróun útgjalda hins opinbera sé miðuð við árið 2011 þegar einmitt var búið að fara í mjög mikinn niðurskurð vegna efnahagshrunsins. Það ár er ekki góður mælikvarði á útgjöld hins opinbera og þar af leiðandi er samanburður á þróun útgjalda frá því ári ekki heldur góður.

Meiri hlutinn gerir ýmsar breytingartillögur. Margar þeirra eiga það sameiginlegt að vera samdráttur frá áður boðuðum útgjaldavexti. Með öðrum orðum minna fé til þess að gera sömu hlutina því ekki er gerð grein fyrir því hvaða verkefni detta út af borðinu, enda vantar forgangsröðunarlistann. Þetta er t.d. samdráttur í átaki til loftslagsmála upp á rúman milljarð kr. og 1,5 millljarða kr. lækkun til heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa. Í einhverjum tilfellum er þó minnst á verkefni sem koma seinna til framkvæmda en ætlað var, t.d. kaup á þyrlum, hliðrun samgönguframkvæmda og tafir á uppbyggingu við nýjan Landspítala. Eitt alvarlegasta dæmið varðar hjúkrunarheimili en eftir að fjármálaáætlun var lögð fram var fjárlaganefnd tilkynnt að það vantaði rekstrarfé, upp á 1,1 milljarð kr. árið 2023 og 3,5 milljarða kr. árið 2024, í þau hjúkrunarheimili sem ætlunin var að klára á áætlunartímabilinu. Meiri hlutinn leggur til endurskipulagningu á því málefnasviði þar sem á að bæta nýtingu þegar byggðra heimila, sem er svo sem gott og blessað, en afleiðingin er að upphæðirnar sem lagðar eru til í málefnasvið hjúkrunar- og endurhæfingarþjónustu eru marklausar. Í þær upphæðir vantar enn rekstrarféð á seinni hluta áætlunarinnar en það á víst ekki að þurfa það rekstrarfé þar sem þau hjúkrunarheimili verða ekkert byggð heldur verða þau heimili sem þegar eru til staðar bara betur nýtt. Hvort það er hægt eða ekki virðist ekki koma málinu neitt við. Hvort þau markmið standast skiptir svo öllu máli um það hvort hægt sé að leysa fráflæðisvanda Landspítalans sem mundi spara mjög mikinn pening ef vel heppnaðist.

Undarlegasta tillagan er samdráttur á málefnasviði almenna varasjóðsins og sértækra fjárráðstafana. Þar er gert ráð fyrir því að útgjöld dragist saman um 17,9 milljarða kr. án þess þó að lækka almenna varasjóðinn. Hvaða sértæku fjárráðstafanir er verið að lækka er ekki vitað en til greina koma sértækar fjárráðstafanir eða afskriftir skattkrafna. Hert skattaeftirlit á að skila 10,2 milljörðum kr., sem er stórkostlega merkilegt að hafi ekki orðið að tillögu fyrr en kreppti að í efnahagnum. Þá fyrst á greinilega að láta þá sem svíkja undan skatti borga sinn skerf. Þó er ekki augljóst að hert skatteftirlit beri niður á þetta málefnasvið þar sem afskriftir skattkrafna skilgreinast í fjármálaáætlun á þann hátt að „um er að ræða fjárheimild á móti gjaldfærslu á bæði beinum afskriftum krafna sem taldar eru sannanlega tapaðar, t.d. vegna gjaldþrota, og óbeinum afskriftum þar sem kröfur eru færðar niður um tiltekinn hluta sem reynslan hefur leitt í ljós að muni að líkindum ekki innheimtast“. Umfangsmesti liður þessa málefnasviðs fjallar um „áætluð framlög í rekstur og tilfærslur“ sem virðast að hluta til vera almenni varasjóðurinn og að meiri hluta til eitthvað annað. Allavega eru þarna næstum 18 milljarðar kr. sem ekki er sagt í fjármálaáætlun í hvað áttu að fara sem hverfa til þess að lagfæra afkomu ríkissjóðs.

Að lokum er fjallað um framlag til opinberrar þróunarsamvinnu. Þar er markmið samkvæmt stjórnarsáttmála að skila 0,35% af vergum þjóðartekjum árið 2022. Með þessari fjármálaáætlun er hins vegar stefnt að því að skila 0,34% af vergum þjóðartekjum til þróunarsamvinnu. Það er hins vegar stefna stjórnvalda, samkvæmt fjármálaáætlun þar sem stefna stjórnvalda er einmitt kostnaðarmetin og sett fram með markmiðum og mælikvörðum, að ná ekki markmiðum stjórnarsáttmálans. Samkvæmt breytingartillögum meiri hlutans verður að tryggja að markmið stjórnarsáttmálans náist næst. Ekki núna, næst. Ekki þegar stjórnvöld setja fram aðgerðir um það hvernig þau ætla að ná stefnu sinni, heldur næst.

Þetta er fjármálaáætlun stjórnvalda þar sem við fáum ekki að sjá stefnu stjórnvalda í fallegum, forgangsröðuðum, kostnaðarmetnum og ábatagreindum lista þar sem við getum séð með skýrum hætti hvernig stjórnvöld ætla sér að ná settum markmiðum.

Kannski næst.

Ég efast um það en vona.

Ég held áfram að skammast í því að ekki sé farið eftir lögum um opinber fjármál því kannski verður það gert næst.

Ég efast um það en vona.

Nýsköpunarfyrirtækin okkar fara úr landi af því að ekkert breytist.

Kannski næst.

Ég efast um það en held áfram að vona.

Af því að ef við hættum að reyna þá breytist örugglega ekki neitt.

Að framangreindu virtu leggur 2. minni hluti til að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.

Alþingi, 19. júní 2019.

Björn Leví Gunnarsson.