Kosning nefndar eftir dóm Hæstaréttar Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 422

123. löggjafarþing 1998–99.

Þskj. 422 - 335. mál.

Tillaga til þingsályktunar um kosningu sérstakrar nefndar eftir dóm Hæstaréttar nr. 145/1998.

Flm.: Svavar Gestsson, Bryndís Hlöðversdóttir, Guðný Guðbjörnsdóttir,

Kristín Halldórsdóttir, Margrét Frímannsdóttir, Ragnar Arnalds,

Sigríður Jóhannesdóttir.

Alþingi ályktar að kjósa 11 manna nefnd með fulltrúum allra þingflokka til að fjalla um viðbrögð Alþingis við dómi Hæstaréttar nr. 145/1998. Nefndin skili tillögum sínum um viðbrögð strax að loknu jólaleyfi í janúar 1999.

Greinargerð.

Fá mál hafa vakið meiri athygli en dómur Hæstaréttar í máli nr. 145/1998. Hér er lagt til að Alþingi kjósi sérstaka nefnd til að fjalla um málið.

Fylgiskjal.

Dómur Hæstaréttar í máli nr. 145/1998.

Ár 1998, fimmtudaginn 3. desember, var í Hæstarétti í málinu nr. 145/1998:

Valdimar Jóhannesson

(sjálfur)

gegn íslenska ríkinu.

(Guðrún M. Árnadóttir hrl.)

uppkveðinn svohljóðandi dómur:

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Pétur Kr. Hafstein, Garðar Gíslason, Guðrún Erlendsdóttir, Haraldur Henrysson og Hjörtur Torfason.

Málinu var skotið til Hæstaréttar 1. apríl 1998. Áfrýjandi krefst þess, að dæmd verði ógild sú ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins 10. desember 1996 að synja sér leyfis til veiða í atvinnuskyni og aflaheimilda í fiskveiðilandhelgi Íslands í þeim tegundum sjávarafurða, sem tilgreindar voru í umsókninni. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Með bréfi til sjávarútvegsráðuneytisins 9. desember 1996 sótti áfrýjandi um það, með vísun til 1. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða „og þrátt fyrir ákvæði 5. gr. laganna“, að sér yrði fyrir upphaf næsta fiskveiðiárs veitt almennt veiðileyfi til að stunda fiskveiðar í atvinnuskyni á því ári í fiskveiðlandhelgi Íslands. Þá var með vísun til 2. mgr. 4. gr. laganna jafnframt sótt um sérstakt leyfi til veiða á „500 tonnum af þorski, 100 tonnum af ýsu, 150 af ufsa, 50 tonnum af steinbít, 20 tonnum af grálúðu, 20 tonnum af skarkola, 50 tonnum af rækju, 10 tonnum af humri, 1.200 tonnum af síld og 5.000 tonnum af loðnu í landhelginni á sama tímabili.“

Sjávarútvegsráðuneytið hafnaði erindi áfrýjanda næsta dag með þeim rökum, að samkvæmt lögum nr. 38/1990 væru leyfi til veiða í atvinnuskyni „bundin við fiskiskip og verða ekki veitt einstaklingum eða lögpersónum.“ Í 5. gr. laganna væru tilgreind skilyrði fyrir veitingu slíks leyfis og væru þau óundanþæg. Forsenda fyrir veitingu sérstakra leyfa samkvæmt 2. mgr. 4. gr. væri sú, að viðkomandi fiskiskip hefði jafnframt leyfi til veiða í atvinnuskyni.

Með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 24. október 1997 var málinu vísað frá dómi. Hæstiréttur taldi hins vegar í dómi sínum 19. nóvember 1997, að sakarefnið væri nægilega afmarkað til þess, að dómstólar leystu úr því með efnisdómi, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Var því lagt fyrir héraðsdómara að taka málið til efnislegrar úrlausnar.

II.

Í héraðsdómi er rakið, hvernig háttað hefur verið löggjöf hér á landi um takmarkanir á fiskveiðum. Með lögum nr. 82/1983 um breytingu á lögum nr. 81/1976 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, sbr. lög nr. 38/1981, var í fyrsta skipti heimilað, að ráðherra gæti ákveðið skiptingu hámarksafla á árinu 1984 milli einstakra skipa, er hefðu stundað tilteknar veiðar eða væru af ákveðinni stærð. Á grundvelli þessara laga var gefin út reglugerð nr. 44/1984 um stjórn botnfiskveiða 1984, þar sem sagði í 3. gr., að við veitingu veiðileyfa samkvæmt þessum reglum kæmu til greina útgerðir þeirra skipa, sem stunduðu botnfiskveiðar á tímabilinu 1. nóvember 1982 til 31. október 1983 og ekki hefðu horfið varanlega úr rekstri. Auk þess kæmu til greina útgerðir nýrra eða nýkeyptra fiskiskipa, sem ekki hefðu verið að veiðum á framangreindu tímabili og búin væru til botnfiskveiða, enda hefðu samningar um kaupin verið gerðir milli hlutaðeigandi útgerðar og seljanda fyrir 31. desember 1983. Önnur skip kæmu því aðeins til greina, að í stað nýs eða nýkeypts skips hefði annað af svipaðri stærð verið tekið úr rekstri. Í 6. gr. reglugerðarinnar kom fram, að við ákvörðun aflamarks væri miðað við veiðireynslu á tímabilinu frá 1. nóvember 1980 til 31. október 1983.

Sú tilhögun að binda úthlutun veiðiheimilda við skip, sem þannig var tekin upp í árslok 1983, hefur síðan verið framlengd í fernum lögum, þ.e. lögum nr. 118/1984 um breytingu á lögum nr. 81/1976, sbr. lög nr. 38/1981, lögum nr. 97/1985 um stjórn fiskveiða 1986–1987, lögum nr. 3/1988 um stjórn fiskveiða 1988–1990 og núgildandi lögum nr. 38/1990. Gildistími hinna síðastgreindu laga er ekki takmarkaður við ákveðin ár eða árabil eins og raun var á um fyrri lögin.

III.

Áfrýjandi ber ekki á það brigður, að sjávarútvegsráðuneytið hafi farið að lögum, er það synjaði hins umbeðna leyfis 10. desember 1996. Hann telur á hinn bóginn, að ákvæði 5. gr. laga nr. 38/1990 brjóti í bága við 65. gr. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 3. gr. og 13. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995.

Í 1. gr. laga nr. 38/1990 kemur fram sú almenna forsenda löggjafarinnar, að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laganna sé að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum. Í 1. mgr. 5. gr. segir, að við veitingu leyfa til veiða í atvinnuskyni komi til greina þau skip ein, sem fengið hafi veiðileyfi samkvæmt 4. gr. og 10. gr. laga nr. 3/1988 og ekki hafi horfið varanlega úr rekstri. Í 2. og 3. málslið þessa ákvæðis er svo sérstaklega fjallað um báta undir 6 brúttólestum að stærð.

Í 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um það, að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Jafnræðisregla þessi var áður meðal ólögfestra grundvallarreglna í íslenski stjórnskipun. Hún á sér nokkra hliðstæðu í 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og 26. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá 1966, sem Ísland er aðili að, sbr. auglýsingu nr. 10/1979 í C-deild Stjórnartíðinda.

Í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar segir, að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu, sem þeir kjósi. Þessu frelsi megi þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Vernd atvinnufrelsis á Íslandi, sem hér er tryggð, á rætur að rekja til stjórnarskrárinnar frá 1874, er sótti um þetta fyrirmynd til dönsku grundvallarlaganna frá árinu 1849 og eldri stjórnskipunarlaga annarra ríkja.

IV.

Löggjafanum er rétt að takmarka fiskveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, ef uggvænt þykir, að fiskistofnar séu í hættu. Byggist það á almennum valdheimildum handhafa löggjafarvaldsins og fullveldisrétti ríkisins, sbr. 2.–4. gr. laga nr. 41/1979 um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Ákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar standa því ekki í vegi, að í lögum sé mælt fyrir um slíkar takmarkanir, enda sé almannahagsmunum fyrir að fara. Af forsögu núgildandi fiskveiðistjórnunarlaga er ljóst, að löggjafinn hefur talið, að almannaheill ræki til takmörkunar veiðanna. Ekki eru efni til þess, að því mati verði haggað af dómstólum. Þær skorður, sem atvinnufrelsi á sviði fiskveiða við strendur Íslands eru þannig reistar með lögum, verða á hinn bóginn að samrýmast grundvallarreglum stjórnarskrárinnar. Dómstólar eiga úrskurðarvald um það, hvort löggjafinn hafi að því leyti gætt réttra sjónarmiða.

Eins og að framan greinir hefur sú regla verið við lýði frá setningu laga nr. 82/1983, að leyfi til veiða í fiskveiðilandhelgi Íslands væru bundin við skip, sem haldið hefði verið til veiða á ákveðnum tíma. Réttur þeirra, sem slík skip hafa átt, hefur frá öndverðu verið annar en hinna, sem ekki hafa haft yfir skipum af þessu tagi að ráða. Fram að setningu laga nr. 38/1990 var tilhögun úthlutunar veiðiheimilda ákveðin til eins eða tveggja ára í senn og hafði löggjafinn málefni þessi þannig til reglubundins endurmats um árabil. Í málflutningi áfrýjanda hefur verið fallist á, að ekki hafi verið óeðlilegt í upphafi að binda veiðar í fiskveiðilögsögunni við skip með tiltekna veiðireynslu, þegar nauðsyn þótti bera til að takmarka veiðarnar. Slíkt bráðabirgðafyrirkomulag hafi þó ekki mátt festa í sessi, eins og nú hafi verið gert.

Svigrúm löggjafans til að takmarka fiskveiðar og ákvarða tilhögun úthlutunar veiðiheimilda verður að meta í ljósi hinnar almennu stefnumörkunar 1. gr. laga nr. 38/1990 og þeirra ákvæða stjórnarskrárinnar, sem nefnd hafa verið. Skipan 5. gr. fiskveiðistjórnunarlaga horfir þannig við með tilliti til jafnræðis og atvinnufrelsis, að réttur til veiða er bundinn við eignarhald á skipum, sem haldið var úti á öndverðum níunda áratugnum eða hafa komið í stað slíkra skipa. Af því leiðir, að aðrir eiga þess ekki kost að stunda veiðar í atvinnuskyni en þeir, sem fengið hafa heimildir til þess í skjóli einkaeignarréttar, ýmist sjálfir eða fyrir kaup, erfðir eða önnur aðilaskipti. Þá eru í lögum nr. 38/1990 takmarkaðar heimildir til að framselja aflahlutdeild og færa til aflamark, en þær eru bundnar við skip á sama hátt og úthlutun veiðiheimildanna, sbr. 11. gr. og 12. gr. laganna.

Eins og áður getur taldi löggjafinn brýnt að grípa til sérstakra úrræða á árinu 1983 vegna þverrandi fiskistofna við Ísland. Var skipting hámarksafla þá felld í þann farveg, sem hún hefur síðan verið í, að úthlutun veiðiheimilda yrði bundin við skip. Er óhjákvæmilegt að líta svo á, að þessi tilhögun feli í sér mismunun milli þeirra, sem leiða rétt sinn til veiðiheimilda til eignarhalds á skipum á tilteknum tíma, og hinna, sem hafa ekki átt og eiga þess ekki kost að komast í slíka aðstöðu. Þótt tímabundnar aðgerðir af þessu tagi til varnar hruni fiskistofna kunni að hafa verið réttlætanlegar, en um það er ekki dæmt í málinu, verður ekki séð, að rökbundin nauðsyn hnígi til þess að lögbinda um ókomna tíð þá mismunun, sem leiðir af reglu 5. gr. laga nr. 38/1990 um úthlutun veiðiheimilda. Stefndi hefur ekki sýnt fram á, að aðrar leiðir séu ekki færar til að ná því lögmæta markmiði að vernda fiskistofna við Ísland. Með þessu lagaákvæði er lögð fyrirfarandi tálmun við því, að drjúgur hluti landsmanna geti, að öðrum skilyrðum uppfylltum, notið sama atvinnuréttar í sjávarútvegi eða sambærilegrar hlutdeildar í þeirri sameign, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru, og þeir tiltölulega fáu einstaklingar eða lögaðilar, sem höfðu yfir að ráða skipum við veiðar í upphafi umræddra takmarkana á fiskveiðum.

Þegar allt er virt verður ekki fallist á, að til frambúðar sé heimilt að gera þann greinarmun á mönnum, sem hér hefur verið lýst. Hið umdeilda ákvæði 5. gr. laga nr. 38/1990 er því að þessu leyti í andstöðu við jafnræðisreglu 1. mgr. 65 gr. stjórnarskrárinnar og þau sjónarmið um jafnræði, sem gæta þarf við takmörkun á atvinnufrelsi samkvæmt 1. mgr. 75. gr. hennar.

Með hliðsjón af framansögðu verður ekki talið, að sjávarútvegsráðuneytinu hafi verið rétt að hafna umsókn áfrýjanda um almennt og sérstakt veiðileyfi á þeim forsendum, sem lagðar voru til grundvallar í bréfi þess 10. desember 1996. Verður synjun ráðuneytisins því felld úr gildi. Hins vegar er ekki í þessu dómsmáli tekin afstaða til þess, hvort ráðuneytinu hafi að svo búnu borið að verða við umsókn áfrýjanda, en málið er einungis höfðað til ógildingar á ákvörðun ráðuneytisins en ekki til viðurkenningar á rétti áfrýjanda til að fá tilteknar veiðiheimildir í sinn hlut.

Eftir þessum úrslitum er rétt, að stefndi greiði áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins 10. desember 1996 í bréfi til áfrýjanda, Valdimars Jóhannessonar, er ógild.

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda 500.000 krónur samtals í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.