Aðskilnaður viðskiptabanka og fjárfestingarbanka Nefndarálit - þingskjal nr. 1290

141. löggjafarþing 2012–2013.

Þingskjal 1290 - 228. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu um tillögu til þingsályktunar um aðskilnað viðskiptabanka og fjárfestingarbanka.

Frá efnahags- og viðskiptanefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið. Umsagnir bárust frá Fjármálaeftirlitinu, Hjalta Atlasyni, Íslandsbanka, Landsbankanum hf., Neytendasamtökunum, Samkeppniseftirlitinu, Samtökum atvinnulífsins, Seðlabanka Íslands og Straumi fjárfestingarbanka hf.

Meginefni tillögunnar sem hér er til umfjöllunar er að strax verði hafist handa við að undirbúa þá breytingu á skipulagi fjármálakerfisins hér á landi að aðskilja starfsemi viðskiptabanka og fjárfestingarbanka.

Mikil umræða hefur verið hér á landi og í nágrannalöndum um nauðsyn þess að takmarka kerfisbundna áhættu í fjármálakerfum bæði fyrir efnahagslíf og skattborgara. Slík aðgreining hefur verið til umræðu í Bandaríkjunum, Bretlandi sem og Evrópusambandinu. Í Bandaríkjunum hefur verið sett löggjöf sem takmarkar heimildir fjármálafyrirtækja til stöðutöku. Í Bretlandi skilaði óháða bankanefndin (e. Independent Commission on Banking) skýrslu þar sem m.a. er lagt til að fjárfestingar- og viðskiptabankastarfsemi verði algjörlega aðskilin innan eins og sama bankans en þó þurfi ekki að skipta honum upp í tvö fjármálafyrirtæki þar sem hefðbundin viðskiptabankastarfsemi verði aðeins stunduð í dótturfélagi bankans sem lúti sérstökum kröfum um eiginfjárhlutfall. Nefnd Evrópusambandsins um framtíðarskipan fjármálakerfis Evrópu skilaði skýrslu sinni á haustmánuðum 2012. Sú nefnd leggur til að fjárfestingarstarfsemi, þar á meðal viðskipti með verðbréf og afleiður og lán til vogunarsjóða og fjárfestingarfélaga sem eru yfir tilteknum mörkum miðað við stærð bankans, skuli skilin frá hefðbundinni bankastarfsemi og vera á hendi sérstaks lögaðila eða félags innan sömu samsteypu. Ekki er því lagður til fullkominn aðskilnaður. Í skýrslu efnahags- og viðskiptaráðherra um framtíðarskipan fjármálakerfisins sem lögð var fyrir Alþingi í apríl 2012 er fjallað um kosti og galla þess að aðskilja fjárfestingar- og viðskiptabankastarfsemi. Þar er ekki að finna aðra afstöðu en þá að bíða og sjá hvað nágrannalönd okkar gera. Það er mat flutningsmanna þeirrar tillögu sem hér er til umræðu að ekki megi dragast lengur að gera úttekt á því hvernig lágmarka megi áhættuna í rekstri banka fyrir þjóðarbúið og skattgreiðendur, t.d. með því að breyta lagaumhverfi fjármálafyrirtækja hér á landi á þann veg að aðskilja áhættusama fjárfestingarstarfsemi og hefðbundna bankastarfsemi. Nefndin tekur undir það og telur mikilvægt að skipuð verði nefnd til að endurskoða bankastarfsemi í landinu með það að markmiði að takmarka áhættu af áföllum í rekstri banka fyrir þjóðarbúið.

Skiptar skoðanir hafa verið hér á landi um ágæti þess að skilja að starfsemi viðskipta- og fjárfestingarbanka og kemur það ágætlega fram í umsögnum sem bárust um málið. Rökin fyrir slíkum aðskilnaði eru annars vegar þau að fjárfestingarbankastarfsemi sé áhættusöm og hins vegar sú að hagsmunaárekstrar geti orðið þegar viðskipta- og fjárfestingarbankastarfsemi sé hjá sama fyrirtæki. Rökin gegn slíkum aðskilnaði hafa hins vegar helst verið þau að kostnaður bankakerfisins muni aukast, kostnaður sem viðskiptavinir og þar með almenningur muni bera. Einnig hefur verið bent á það að mörkin milli starfsemi viðskipta- og fárfestingarbanka geti verið óljós og fullur aðskilnaður því erfiður í reynd.

Nokkrar umsagnir bárust nefndinni um málið. Í þeim er m.a. vakin athygli á því að mikilvægt sé að afmarka hvaða starfsemi teljist til viðskiptabankastarfsemi annars vegar og fjárfestingarbankastarfsemi hins vegar, þannig að skýrslan feli í sér skýran grundvöll fyrir því hvernig aðskilnaði viðskipta- og fjárfestingarbankastarfsemi verður háttað. Umsagnaraðilar bentu einnig á að almennt sé ekki gott að vera með séríslenskar reglur er varða fjármálastarfsemi. Það er ekki til þess fallið að styrkja traust íslenskra fjármálafyrirtækja ef þau starfa samkvæmt lögum sem fela í sér veruleg frávik frá þeirri löggjöf sem gildir á Evrópska efnahagssvæðinu.

Nefndin bendir á að umrædd tillaga gefur til kynna að niðurstaða endurskoðunarnefndar „er endurskoði skipan bankastarfsemi í landinu með það að markmiði að lágmarka áhættuna af áföllum í rekstri banka fyrir þjóðarbúið“ eigi að vera að aðskilja viðskipta- og fjárfestingarbanka. Það er mat nefndarinnar að slíkt orðalag geti verið óheppilegt. Ekki má útiloka að endurskoðunarnefndin gæti komist að þeirri niðurstöðu að einhverjar takmarkanir á starfsemi innlánsstofnana séu æskilegar, en ekki fullur aðskilnaður hefðbundinnar starfsemi viðskipta- og fjárfestingarbanka. Almennt snýst viðfangsefnið um að koma í veg fyrir að greiðslumiðlun og aðgangur hins almenna manns að lausum innstæðum verði sett í hættu með stöðutöku og veðmálum bankanna sjálfra. Til þess kunna að vera margar leiðir og ekki endilega víst að aðskilnaður viðskipta- og fjárfestingarbankastarfsemi sé sú besta.

Af framangreindu má ráða að ólík sjónarmið eru uppi í tengslum við útfærslu á aðskilnaði viðskipta- og fjárfestingarbanka. Nefndin leggur áherslu á að tekið sé mið af þróun í þessum efnum í þeim löndum sem við berum okkur saman við. Að sama skapi vekur nefndin athygli á því að aðskilnaður fjárfestingar- og viðskiptabankastarfsemi er ekki eina leiðin til að lágmarka áhættu í rekstri banka. Grundvallarmarkmið þessarar tillögu er að tryggja innstæður venjulegra viðskiptamanna bankanna. Nefndin telur mikilvægt að unnið sé að þessum grundvallarmarkmiðum og því leggur hún til breytingu á orðalagi tillögunnar þar sem lagt er til að komið verði á fót nefnd sem kanni hvort og þá með hvaða leiðum megi aðskilja viðskiptabanka og fjárfestingarbanka með það að leiðarljósi að lágmarka áhættuna af rekstri banka fyrir þjóðarbúið.

Nefndin leggur til að tillagan verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

Tillögugreinin orðist svo:

Alþingi ályktar að fela atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra að skipa nefnd er kanni hvort og þá með hvaða hætti megi aðskilja viðskiptabanka og fjárfestingarbanka með það að markmiði að lágmarka áhættuna af rekstri banka fyrir þjóðarbúið. Nefndin skoði stefnumótun nágrannaríkja í þessu sambandi og skili tillögum sínum fyrir 1. október 2013.

Lilja Rafney Magnúsdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 19. mars 2013.

Helgi Hjörvar,

form., frsm.

Magnús Orri Schram.

Árni Þór Sigurðsson.

Skúli Helgason.

Tryggvi Þór Herbertsson.

Pétur H. Blöndal.

Eygló Harðardóttir.

Lilja Mósesdóttir.