Rekstrarform Landsvirkjunar Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 611

1995–96. – 1065 ár frá stofnun Alþingis.

120. löggjafarþing. – 352 . mál.

611. Tillaga til þingsályktunar um rekstrarform Landsvirkjunar og innheimtu auðlindagjalds fyrir virkjunarréttindi.

Flm.: Sighvatur Björgvinsson, Ágúst Einarsson,

Jón Baldvin Hannibalsson.

Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að sjá til þess að í þeim viðræðum, sem nú eiga sér stað við Reykjavíkurborg og Akureyrarbæ um framtíð Landsvirkjunar, verði þess farið á leit að skoðaðir verði kostir þess að Landsvirkjun verði breytt í hlutafélag. Í viðræðunum verði m.a. fjallað sérstaklega um eftirtalin atriði:

hvernig háttað skuli eignaraðild og eignarhlutdeild ríkisins og sveitarfélaganna tveggja að slíku hlutafélagi, þar á meðal hvernig farið skuli með þá eiginfjármyndun sem orðið hefur í fyrirtækinu umfram uppfært stofnfé sem arðgreiðslur til núverandi eigenda miðast við skv. 5. gr. gildandi laga um Landsvirkjun,

hvort ákvörðun um raforkuverð fyrirtækisins verði, með tilliti til yfirburðastöðu þess á raforkumarkaði, áfram háð mati hlutlauss aðila þótt því verði breytt í hlutafélag, sbr. ákvæði 2. mgr. 13. gr. gildandi laga um Landsvirkjun,

að núverandi eigendur skuli hafa forkaupsrétt að hlutafé sem kann að vera boðið til sölu í fyrirtækinu eftir að því hefur verið breytt í hlutafélag og við hlutafjáraukningu,

hvernig tryggja megi samþykki núverandi lánardrottna fyrirtækisins við því að því verði breytt í hlutafélag, en með núverandi rekstrarformi er ríkisábyrgð á skuldbindingum þess,

að skilið verði á milli þeirra virkjunarréttinda sem Landsvirkjun hefur þannig að fyrirtækið haldi þeim réttindum eftir breytinguna sem það hefur nú þegar nýtt til virkjana eða áformað er að nýta á næstunni, en niður falli réttindi til virkjana sem ekki eru áformaðar,

að eftirleiðis verði fyrirtækinu, svo og öðrum orkuöflunarfyrirtækjum, sem veitt verður heimild til virkjana með lögum frá Alþingi, gert að greiða íslenska ríkinu afgjald, auðlindagjald, fyrir virkjunarréttindin samkvæmt ákvörðunum sem Alþingi tekur hverju sinni við afgreiðslu slíkra virkjunarheimilda.

Greinargerð.

Fram hefur komið að sameignaraðilar ríkisins að Landsvirkjun, Reykjavíkurborg og Akureyrarbær, hafa lýst áhuga sínum á að selja hlut sinn í Landsvirkjun og hafa forráðamenn sveitarfélaganna þegar átt viðræður við iðnaðarráðherra um málið. Ýmis álitamál munu koma upp í þeim viðræðum, svo sem hver sé sanngjarn eignarhlutur hvers og eins eiganda. Arðgreiðslur hafa miðast við uppfært stofnfé Landsvirkjunar en eigið fé fyrirtækisins vegna eignamyndunar í rekstri, sem m.a. hefur orðið til sakir framkvæmda sem beinar ríkisábyrgðir hafa staðið á bak við og aflað hefur verið fjár til með viðskiptum á landsvísu, nemur orðið miklu hærri fjárhæðum en uppfærðu stofnfé. Þá hlýtur að koma til álita í þessu sambandi hvernig verðleggja skuli virkjunarréttindi, sum nýtt en önnur ekki, sem Alþingi hefur veitt Landsvirkjun með lögum.

Einnig hafa komið fram hugmyndir um að fyrirtækinu verði skipt upp milli núverandi sameignaraðila sem taki hver að sér sína rekstrareiningu og reki sem sjálfstætt fyrirtæki í samkeppni við aðra um orkusölu og virkjanir. Þá hefur komið fram að vilji kunni að vera til þess hjá núverandi eignaraðilum að selja öðrum en sameignaraðilum sínum, svo sem sterkum innlendum fjárfestum, hlut sinn í Landsvirkjun eða hlut í nýju fyrirtæki eða fyrirtækjum verði Landsvirkjun leyst upp og stofnuð fleiri fyrirtæki á grunni hennar sem hvert um sig verði í eigu eins eða fleiri núverandi sameignaraðila til þess að byrja með.

Í þeim viðræðum, sem nú eru hafnar, hljóta einnig að koma til skoðunar önnur veigamikil efnisatriði, svo sem hvernig megi tryggja samþykki núverandi lánardrottna Landsvirkjunar við breyttu rekstrarfyrirkomulagi eða breyttri eignarhlutdeild en nú er ríkisábyrgð á lánum sem Landsvirkjun hefur tekið til framkvæmda á starfstíma sínum.

Verði valin sú leið að skipta Landsvirkjun upp í fleiri og smærri fyrirtæki, sem eigi síðan í samkeppni um virkjanir og orkusölu, hlýtur einnig að koma til skoðunar að ríkið, sem lögum samkvæmt þarf að veita virkjunarrétt með lögum frá Alþingi, hætti að veita svo verðmæt réttindi án endurgjalds, en með núgildandi fyrirkomulagi má segja að afgjald fyrir virkjunarréttindi komi fram í eignamyndun Landsvirkjunar svo fremi viðurkennt sé að sú eignamyndun, umfram uppfært stofnfé, teljist vera almannaeign. Verði önnur niðurstaða ofan á ætti öllum að vera ljóst að ekki kæmi til greina að úthluta áfram jafnverðmætum réttindum og virkjunarréttindi eru án endurgjalds og þá til eignamyndunar hjá takmörkuðum hópi, hvort heldur um væri að ræða lögaðila eða einstök sveitarfélög, og þá enn síður ef niðurstaðan verður sú sem vænst er, að hefja samkeppni milli fyrirtækja um virkjanir og orkusölu eins og hugmyndir hafa m.a. komið fram um frá sumum núverandi eignaraðila Landsvirkjunar og ýmsum öðrum.

Öll þau álitamál, sem hér hafa verið rakin, kæmu einnig til skoðunar og með sama hætti ef tekin væri sú stefna að breyta Landsvirkjun í hlutafélag. Miðað við yfirlýsingar forráðamanna sveitarfélaganna um vilja til þess að selja hlut sinn, jafnvel til þriðja aðila, væri sá kostur hins vegar miklu eðlilegri og nærtækari og meira í samræmi við þær breytingar, sem eru nú að verða í rekstri með aðild opinberra aðila á Íslandi, að breyta um rekstrarform Landsvirkjunar og gera hana að sjálfstæðu hlutafélagi í eigu þeirra aðila sem nú eru sameignaraðilar að Landsvirkjun. Eiga eignaraðilar eftir slíka breytingu auðveldara með að ráðstafa hlut sínum með sölu t.d. til sameignaraðila sinna eða þriðja aðila ef slíkt væri talið æskilegt. Slík formbreyting mundi einnig valda því að ríkisábyrgð á viðbótarskuldbindingum fyrirtækisins, svo sem vegna nýrra framkvæmda, kæmi ekki til, enda óeðlilegt að slík ábyrgð sé veitt sjálfstæðum rekstraraðila.

Með skuldbindingum Evrópska efnahagssvæðisins, EES, eru viðskipti með hlutabréf frjáls viðskipti og öllum heimil sem starfa á svæðinu. M.a. af þeim orsökum er eðlilegt að heimila í samþykktum félagsins að upphaflegir eignaraðilar, stofnhluthafar, fái forkaupsrétt að þeim hlutabréfum í félaginu sem kunna að verða boðin til sölu og með sama hætti hafi þeir forkaupsrétt ef hlutafjáraukning verður í fyrirtækinu. Er það þá sett í vald stofnhluthafanna hvort þeir vilja nýta sér forkaupsréttinn. Þar sem líkur benda til þess að verulegar fjárfestingar séu fram undan hjá Landsvirkjun sem kalla munu á útvegun mikils fjármagns er mjög líklegt að sú leið teldist ákjósanlegri að afla fjár til þeirra verkefna að einhverju leyti með aukningu hlutafjár en með erlendum lántökum einvörðungu. Sú leið er opin verði fyrirtækinu breytt í hlutafélag.

Landsvirkjun er langstærsta orkuöflunar- og orkusölufyrirtæki landsmanna. Með lögum frá Alþingi hafa fyrirtækinu verið veittar endurgjaldslaust miklar virkjunarheimildir sem fyrirtækið hefur aðeins nýtt að hluta. Verði fyrirtækinu breytt í hlutafélag er eðlilegt að það haldi þeim heimildum sem það hefur þegar nýtt og e.t.v. einnig þeim heimildum sem afráðið hefur verið að nýta á næstunni. Sjálfsagt er að skoða samfara breytingunum hvort ekki sé rétt að fella niður þær virkjunarheimildir sem Landsvirkjun hefur fengið frá Alþingi og ekki nýtt eða ekki stendur til að nýta alveg á næstunni og sama gildi um sambærilegar heimildir sem aðrir virkjunaraðilar hafa fengið sem eru eða geta orðið í samkeppni við Landsvirkjun um virkjanir og orkusölu frá virkjunum. Í framhaldi af því verði svo mörkuð sú stefna að virkjunarréttindi verði því aðeins veitt af Alþingi að gert sé ráð fyrir afgjaldi, auðlindagjaldi sem renni til hins opinbera, fyrir nýtingu náttúruauðlinda sem eru þjóðareign. Að sjálfsögðu kæmu áfram til bætur til landeigenda vegna virkjunarframkvæmda samkvæmt samkomulagi við virkjunaraðila hverju sinni.

Eins og alkunna er ber Landsvirkjun svo höfuð og herðar yfir aðra orkuframleiðendur á Íslandi að jafna má til einokunaraðstöðu á orkumarkaði. Af þeim sökum hafa ákvarðanir um orkuverð fyrirtækisins lotið þeirri meðferð að þær hefur þurft að bera upp við óháðan aðila, þ.e. Þjóðhagsstofnun, og fá samþykki hans og staðfestingu iðnaðarráðherra, sbr. 2. mgr. 13. gr. gildandi laga um Landsvirkjun. Þótt margt bendi nú til að áhugi sé á að aðrir aðilar hefji orkuframleiðslu og selji orku í samkeppni við Landsvirkjun, t.d. nú síðast Orkubú Suðurnesja með framleiðslu raforku frá gufuaflsstöð og jafnvel Reykjavíkurborg eða fyrirtæki á hennar vegum með raforkuframleiðslu frá gufuaflsstöð á Nesjavöllum, munu yfirburðir Landsvirkjunar á orkusölumarkaði áfram verða slíkir að jafna má við einokunaraðstöðu. Flutningsmenn þessarar þingsályktunartillögu telja því ekki rétt að fyrirtækið fái við þær aðstæður rétt til þess að ákvarða einhliða verð á raforku sem það framleiðir verði því breytt í hlutafélag. Í því sambandi má t.d. vísa til Bretlandseyja og þess háttar sem þar hefur verið hafður á þegar ríkisfyrirtækjum með einokunaraðstöðu eða yfirburðastöðu á markaði hefur verið breytt í hlutafélög. Verðákvarðanir þeirra hafa þá verið gerðar háðar samþykki óháðs matsaðila. Í b-lið þingsályktunartillögunnar er gert ráð fyrir að sambærileg leið verði valin hvað snertir ákvarðanir um orkuverð fyrirtækisins verði því breytt í hlutafélag og þær háðar samþykki óháðs matsaðila hvort svo sem hann verður áfram Þjóðhagsstofnun eða sjálfstæður aðili sem falin verði slík viðfangsefni þegar sambærilegar ákvarðanir koma til sögunnar ef ríkisfyrirtækjum með einokunaraðstöðu eða yfirburðastöðu á markaði verður breytt í hlutafélög eins og í ráði er að gera.

Flutningsmenn telja tímabært að hefja nú þegar athugun á þeim kosti að breyta Landsvirkjun í hlutafélag eins og hér er gerð tillaga um. Sú athöfn hefur marga kosti umfram það að halda áfram rekstri fyrirtækisins í núverandi mynd eða kljúfa það í fleiri sjálfstæð fyrirtæki í eigu opinberra aðila sem yrðu í samkeppni hvert við annað. Breytingin gefur eignaraðilum fleiri tækifæri en þeir hafa nú til þess að gera eignaraðild sína virka og til þess að efla fyrirtækið með aðild fleiri hluthafa ef þeir svo kjósa. Svo margir kostir fylgja slíkri breytingu á rekstrarformi Landsvirkjunar að sjálfsagt er að kanna málið og ræða það, ekki síst þar sem flest álitaefnin eru þau sömu og munu hvort eð er koma upp í viðræðum ríkisins og sveitarfélaganna tveggja um breytingar á eignaraðild í óbreyttu rekstrarformi.

Sá kostur að breyta Landsvirkjun í hlutafélag er t.d. líklega mun vænlegri en að kljúfa fyrirtækið í smærri einingar því að slíkt mundi að öllum líkindum leiða til tvívirkni og meiri stjórnunarkostnaðar auk þess sem æskilegt er, a.m.k. ef ráðast á í stórar virkjanir, að varðveita sem best þekkingu og reynslu í fyrirtækinu og byggist m.a. á því að það er öflugt og hefur stóran hóp vísinda- og tæknimanna á sínum snærum. Í öðru lagi er auðveldara að leysa ýmis augljós ágreiningsefni milli núverandi eigenda um eignarhlutdeild og eignamat sé fyrirtækið gert að hlutafélagi þannig að eigendur fái hlutabréf í sinn hlut og ráðast verðmæti þeirra þá á markaði, fremur en með því að skipta félaginu upp eða leysa málin með þeim hætti að einhver einn eigandi, t.d. ríkið, leysi til sín eigarhlut hinna á samningsverði. Þriðji kosturinn við að breyta félaginu í hlutafélag er svo, eins og áður var nefnt, að þannig er mun auðveldara en nú að afla fjár til framkvæmda með því að leita eftir aukningu eigin fjár í fyrirtækinu fremur en að afla alls framkvæmdafjár með lántökum eins og verið hefur.

Stutt ágrip af sögu Landsvirkjunar.

Landsvirkjun var stofnuð með lögum frá Alþingi sem samþykkt voru 11. maí árið 1965. Stofndagur fyrirtækisins telst vera 1. júní það ár. Í ræðu ráðherra, Ingólfs Jónssonar, þegar hann fylgdi úr hlaði á Alþingi frumvarpi til laga um Landsvirkjun, kom fram að Akureyrarbæ hefði verið boðið að gerast stofnaðili ásamt ríkinu og Reykjavíkurborg. Bæjaryfirvöld á Akureyri reyndust hins vegar ekki hafa áhuga á að taka þátt í fyrirtækinu, enda höfðu orkuveitusvæði á landinu þá ekki verið samtengd eins og síðar varð. Hin einstöku byggðarlög og orkuveitusvæði höfðu meiri áhuga á að virkja í héraði en að gerast sameignaraðilar að einu orkuöflunarfyrirtæki. Stofnaðilar Landsvirkjunar voru því tveir, ríkið og Reykjavíkurborg, og átti hvor um sig helmingshlut í fyrirtækinu. Reykjavíkurborg lagði við stofnsamning fram eignir sínar í Sogsvirkjun og gufuaflsstöðinni við Elliðaár og var orkusvæði Landsvirkjunar á fyrstu árunum það svæði sem áður var tengt Sogsvirkjun. Ríkið lagði fram undirbúningsframkvæmdir og vatnsréttindi fyrir 210 MW virkjunar við Búrfell og ríkisábyrgð á lánum til hennar. Allar götur síðan hefur ríkið lagt fram ábyrgðir fyrir umsvifamikilli virkjunarstarfsemi félagsins. Fyrstu stóru viðfangsefni þess voru síðan virkjanirnar miklu í Þjórsá sem tengdust byggingu álvers við Straumsvík. Með stofnun fyrirtækisins hófust stórvirkjanir á íslenskri vatnsorku.

Á áttunda áratugnum var hafin samtenging orkuveitusvæðanna á landinu með lagningu byggðalínu og breyttust þá viðhorf í orkuöflunarmálum. Árið 1978 óskaði stjórn Laxárvirkjunar eftir heimild frá eigendum fyrirtækisins, ríki og Akureyrarbæ, til þess að hefja samninga við Landsvirkjun um sameiningu eða samvinnu fyrirtækjanna. Niðurstaða viðræðnanna var sameining og í lok febrúarmánaðar 1981 var undirritaður nýr sameignarsamningur um Landsvirkjun milli ríkisins, Reykjavíkurborgar og Akureyrarbæjar. Samningurinn tók gildi um mitt ár 1983 og þá bættust við Landsvirkjunarkerfið virkjanir í Laxá, jarðgufustöð í Bjarnarflagi og dísilstöð á Akureyri ásamt orkuveitum á þessum svæðum. Eignarhlutföll voru ákveðin þannig að ríkið skyldi vera eigandi að 50% í fyrirtækinu, Reykjavíkurborg að 44,525% og Akureyrarbær að 5,475%. Framlag var metið sem stofnfé og samið um að arður til eigenda skyldi á hverjum tíma miðaður við uppfært stofnfé sem nú er talið nema um 2 milljörðum kr. Eigið fé fyrirtækisins sem orðið hefur til við virkjanaumsvif fyrirtækisins er talið hafa verið röskir 26 milljarðar kr. í árslok 1994.

Frá og með sameiningunni 1983 og eftir samtengingu allra orkuveitusvæða landsins fyrir tilstilli byggðalínu, sem Landsvirkjun sér nú um rekstur á, er landið allt orðið orkuöflunarsvæði Landsvirkjunar og allar meginvirkjanir og orkuflutningsveitur eru á hennar vegum. Lögum samkvæmt skal heildsöluverð á raforku frá Landsvirkjun til almenningsveitna vera hið sama frá öllum sölustöðum Landsvirkjunar. Stærsti kaupandi raforku frá Landsvirkjun er Íslenska álfélagið hf. og aðrir stórir orkukaupendur eru Íslenska járnblendifélagið hf. og Sementsverksmiðjan og Áburðarverksmiðjan í Gufunesi. Stærstu almenningsveitur, sem kaupa raforku frá Landsvirkjun, eru Rafmagnsveitur ríkisins og Rafmagnsveita Reykjavíkur en Orkbú Vestfjarða kaupir einnig raforku frá Landsvirkjun.

Stjórn Landsvirkjunar er tilnefnd af eigendum í hlutfalli við eignaraðild þeirra og starfar til fjögurra ára í senn. Stjórnarformaður er Helga Jónsdóttir og framkvæmdastjóri Halldór Jónatansson.