Framlagning frumvarps að nýrri stjórnarskrá Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 117

147. löggjafarþing 2017–2018.

Þingskjal 117 - 117. mál.

Tillaga til þingsályktunar um framlagningu frumvarps að nýrri stjórnarskrá.

Flm.: Birgitta Jónsdóttir, Ásta Guðrún Helgadóttir, Björn Leví Gunnarsson, Einar Brynjólfsson, Eva Pandora Baldursdóttir, Gunnar Hrafn Jónsson, Halldóra Mogensen, Jón Þór Ólafsson, Smári McCarthy, Þórhildur Sunna Ævarsdóttir.

Alþingi ályktar að fela forseta Alþingis að skipa þjóðráð sem vinni á kjörtímabilinu að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga í sem víðtækustu samstarfi almennings og stjórnvalda. Allir flokkar sem sæti eiga á Alþingi eigi fulltrúa í ráðinu. Til grundvallar frumvarpinu verði frumvarp stjórnlagaráðs eins og það var að lokinni yfirferð stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar veturinn 2012–2013 (sjá fskj. I með þskj. 1111 á 141. löggjafarþingi). Vinna stjórnarskrárnefndar á árunum 2013–2017 verði höfð til hliðsjónar og leitað verði álits sérfræðinga á einstökum atriðum frumvarpsins.

Ráðið haldi umræðufundi til kynningar á frumvarpinu fyrir alþingismenn og ráðherra þegar drög að frumvarpi liggja fyrir. Stefnt verði að því að ljúka þeim fundum fyrir 18. júlí 2018.

Þjóðráð haldi opna fundi um land allt fyrir almenning og fari fyrsti fundurinn fram á Þingvöllum 18. júlí 2018.

Að lokinni vinnu við frumvarpið, en þó eigi síðar en 20. október 2019, leggi stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd frumvarp þjóðráðs fyrir Alþingi. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fari með málið á þinginu og fundir nefndarinnar verði opnir eftir því sem kostur er.

Forseti Alþingis tryggi þjóðráði nægilegt fjármagn á tímabilinu til að standa straum af vinnu ráðsins, kostnaði við vinnu sérfræðinga, skipulagningu og framkvæmd funda með almenningi sem og öðrum kostnaðarþáttum.

Greinargerð.

Aðdragandann að þingsályktunartillögu þessari má rekja til þess að 4. nóvember 2009 lagði þáverandi forsætisráðherra fram frumvarp til laga um ráðgefandi stjórnlagaþing (152. mál 138. löggjafarþings) sem hefði það hlutverk að endurskoða stjórnarskrá Íslands. Ástæða samningar frumvarpsins var mikil og víðtæk þjóðfélagsumræða um að endurskoða þyrfti grundvöll íslenska stjórnkerfisins í kjölfar hins íslenska efnahagshruns haustið 2008. Lög um ráðgefandi stjórnlagaþing voru samþykkt á Alþingi í júní 2010 og í nóvember sama ár var haldinn þjóðfundur þar sem þátttakendur voru valdir með slembiúrtaki úr þjóðskrá. Þátttakendur á þjóðfundi 2010 voru alls 950 talsins. Í kjölfarið voru haldnar kosningar til stjórnlagaþings en þegar Hæstiréttur ógilti kosningarnar var lögð fram þingsályktunartillaga um skipun stjórnlagaráðs sem var samþykkt á Alþingi. Stjórnlagaráð samdi frumvarp til stjórnarskipunarlaga sem fól í sér endurskoðun íslensku stjórnarskrárinnar og var það afhent forseta Alþingis föstudaginn 29. júlí 2011. Í þjóðaratkvæðagreiðslu 20. október 2012 greiddi meiri hluti kjósenda því atkvæði sitt að tillögur stjórnlagaráðs skyldu lagðar til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá.

Rúm fimm ár eru liðin síðan þjóðin samþykkti í þjóðaratkvæðagreiðslu að frumvarp Stjórnlagaráðs yrði grundvöllur að nýrri stjórnarskrá. Í kjölfar þjóðaratkvæðagreiðslunnar hlaut málið þinglega meðferð en eftir alþingiskosningar 2013 var þeirri vinnu hætt af hálfu stjórnarmeirihlutans. Síðan þá hefur stjórnarmeirihluti og ríkisstjórn ekki haft frumkvæði að því að halda áfram ferlinu sem hófst í kjölfar þjóðaratkvæðagreiðslunnar 20. október 2012.

Hinn 6. júní 2017 flutti Vigdís Finnbogadóttir, fyrrverandi forseti Íslands, ávarp á ráðstefnu lagadeildar Berkeley-háskóla og Stjórnarskrárfélags Kaliforníu undir heitinu „A Congress on Iceland's Democracy“, og sagði m.a.:

„Árið 2008 steig Alþingi verulega merkilegt skref sem átti að verða til þess að draumurinn um nýja stjórnarskrá rættist loksins. Þá hófst víðfeðmasta og lýðræðislegasta starf að stjórnarskrárritun sem sagan kann frá að greina, og hefur vitaskuld vakið athygli um víða veröld. Stjórnlagaráð var kjörið með lýðræðislegum hætti svo þar fengju raddir ólíkra afla í íslensku samfélagi hvert sína rödd, og hin nýja stjórnarskrá var síðan samþykkt einum rómi. Þar að auki sýndi þjóðaratkvæðagreiðsla síðan fram á að íslenskir kjósendur vildu að hin nýja stjórnarskrá yrði tekin upp. En það hefur þó ekki verið gert enn. Að mínum dómi hefur íslenska þjóðin beðið nógu lengi.“

Ekki er að ófyrirsynju að forsetinn fyrrverandi, Vigdís Finnbogadóttir, talar um draum sem loksins á að rætast og að íslenska þjóðin hafi beðið nógu lengi. Guðni Th. Jóhannesson, núverandi forseti Íslands, hefur rakið skilmerkilega heitstrengingar og loforð stjórnmálamanna frá 1944 um að tekið yrði til við að semja nýja stjórnarskrá strax að lokinni lýðveldisstofnun og samþykkt bráðabirgðastjórnarskrárinnar. Í fræðigrein um málið, „Tjaldað til einnar nætur: Uppruni bráðabirgðastjórnarskrárinnar“, er niðurstaða Guðna Th. Jóhannessonar þessi:

„Í skrifum um lýðveldisstjórnarskrána er stundum gert of lítið úr þeirri grundvallarstaðreynd að henni var aldrei ætlað að standa lengi í óbreyttri mynd. Málamiðlanir til bráðabirgða verða þannig að fyrirmyndarlausnum til framtíðar. Vera má að pólitísk viðhorf ráði einhverju um þetta. Sagan af aðdraganda lýðveldisstjórnarskrárinnar sýnir hins vegar svo ekki verður um villst að til urðu málamiðlanir sem áttu að vera tímabundnar. Þetta gildir ekki síst um ákvæði um skiptingu valds milli ráðamanna sem segja eitt en þýða annað í raun. Stjórnarskrár eiga að vera skýrar en þannig er bráðabirgðasmíðin frá 1944 ekki, enda hefur hún engum orðið fyrirmynd og engin áhrif haft annars staðar í heiminum. Í aðdraganda lýðveldisstofnunar vildu ráðamenn á Alþingi réttilega stefna að einingu þjóðarinnar. Þeir vissu að samstaðan næðist ekki ef stjórnmálaflokkarnir tækjust á um nýja stjórnarskrá. Því var ákveðið að lögfesta lítt breytta stjórnarskrá til bráðabirgða en endurskoða hana svo við fyrsta tækifæri. Lýðveldið sem Íslendingar stofnuðu skyldi vara um aldur og ævi en stjórnarskráin ekki, enda mátti ennþá sjá að hún hafði að miklum hluta verið samin í danska kansellíinu eins og Jón forseti komst að orði á sínum tíma. Því má segja – með stjórnarskrána í huga – að 17. júní 1944 hafi Íslendingar tjaldað til einnar nætur á Þingvöllum, í gömlu dönsku tjaldi.“ 1

Í kjölfar efnahagshrunsins 2008 sömdu almennir borgarar á Íslandi eigin stjórnarskrá og efndu loforðið frá 1944. Þannig verða nýjar stjórnarskrár nær alltaf til, við samfélagsleg áföll og umrót. Ragnar Aðalsteinsson lögmaður hefur varpað ljósi á verkefnið sem Alþingi stendur frammi fyrir:

„Ákvæði Stjórnlagaráðs var samið af óháðum og sjálfstæðum fulltrúum, sem þjóðin hafði til þess kjörið, og Alþingi svo skipað eftir ógildingu Hæstaréttar á grundvelli formsatriða. Ráðið vann verkefnið fyrir opnum tjöldum og tók sjónarmiðum almennings opnum örmum og gaumgæfði þau. Ráðsmenn komust að sameiginlegum niðurstöðum um efni og orðalag nýrrar stjórnarskrár fyrir landið. Stjórnarskrárfrumvarpið var þannig samið á lýðræðislegan hátt. Þeim, sem hafa hug á að endursemja og breyta tillögum ráðsins, er vandi á höndum, því færa má að því rök að þeir, sem það reyna, verði að færa á það ótvíræðar sönnur að breytingartillögur þeirra séu betur til þess fallnar að treysta almannahag en tillögur ráðsins.“ 2

Þjóðaratkvæðagreiðsla um tillögu að nýrri og endurskoðaðri stjórnarskrá lýðveldisins Íslands fór fram 20. október 2012. 67% samþykktu tillöguna og greiddu atkvæði með nýju stjórnarskránni. Nú, bráðum fimm árum síðar, hefur Alþingi enn ekki staðfest vilja kjósenda. Við það verður ekki unað lengur. Sjálfgefið er að leggja deilur um stjórnarskrárbreytingar til hliðar þegar þjóðin hefur kveðið upp úrskurð sinn. Ósætti sem kann að ríkja meðal stjórnmálaflokka á þingi á ekki og má ekki standa í vegi fyrir víðtækri sátt meðal almennings og vilja kjósenda. Þá lýðræðislegu sáttargjörð og niðurstöðu ber öllum stjórnmálaflokkum að virða.

Í þingsályktunartillögu þessari er lagt til að lögð verði áhersla á að efla kynningu á frumvarpi stjórnlagaráðs fyrir þingmönnum og aðilum stjórnsýslunnar. Hvað felist í frumvarpi stjórnlagaráðs, að hvaða leyti það sé frábrugðið gildandi stjórnarskrá og að hvaða leyti sambærilegt gildandi ákvæðum. Þá er nauðsynlegt að stjórnvöld hefji að nýju samtal við þjóðina með því að halda umræðufundi með almenningi um land allt. Vanda verður til þessara funda og reyna eftir föngum að tryggja mikla þátttöku borgara. Þar verður tækifæri til að ræða þau álitamál sem brenna á almenningi og efla vitund um hversu mikilvægt setning nýrrar stjórnarskrár er fyrir samfélagsþróun framtíðarinnar.

Þá er nauðsynlegt að efla samræður við sérfræðinga um einstaka kafla eða atriði frumvarpsins. Þar verði komið á samtali við þá hópa og einstaklinga í fræðasamfélaginu sem hafa verið gagnrýnir á frumvarp stjórnlagaráðs til að fara yfir og greina gagnrýnina, en um leið að kanna hvernig best sé að bregðast við henni og nýta hana til að bæta frumvarpið. Ef í ljós kemur að alvarlegir vankantar séu til staðar verði þeir lagfærðir. Að lokum verði þess gætt að upplýsingamiðlun verði ávallt eins og best verður á kosið og að gagnsæi verði ávallt haft að leiðarljósi við alla upplýsingamiðlun og ákvarðanatöku. Sérstaklega er tekið fram í þingsályktunartillögunni að nefndarfundir Alþingis skuli að jafnaði vera opnir meðan frumvarpið er til umfjöllunar.

Þingsályktunartillögur um að vinnu við frumvarp stjórnlagaráðs skuli haldið áfram hafa verið fluttar á 143. löggjafarþingi (8. mál), á 144. löggjafarþingi (274. mál) og á 145. löggjafarþingi (258. mál).

Nauðsynlegt er að við skipun þjóðráðs að þess sé gætt að nægt fjármagn sé tryggt til verksins. Því er lagt er til að Alþingi feli forseta þingsins að ganga úr skugga um að fjármagn sé nægilega tryggt svo að ráðið geti sinnt þeim verkefnum sem því eru falin. Þar er nauðsynlegt að líta til þess að gera verður ráð fyrir því að ráðið muni þarfnast þess að hafa í það minnsta einn starfsmann í fullu starfi, auk þess sem hann muni þurfa að halda fjölda funda um landið allt. Þá má gera ráð fyrir talsverðum kostnaði vegna aðkeyptrar þjónustu sérfræðinga.

Það er óumflýjanlegt og nauðsynlegt að efnisleg niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar 20. október 2012 verði virt, ef virða á vilja landsmanna. Íslenska þjóðin ályktaði sem svo að frumvarp stjórnlagaráðs skyldi vera grundvöllurinn að endurskoðun stjórnarskrárinnar. Það er tímabært að löggjafarvaldið taki tillit til kröfu almennings og ljúki þeirri vegferð sem lagt var í. Með því að halda áfram þeirri vinnu sem var hafin með frumvarpi stjórnlagaráðs má gefa þjóðinni kost á að eignast stjórnarskrá sem hún hefur sjálf samið og getur kallað sína eigin.

1 Guðni Th. Jóhannesson. „Tjaldað til einnar nætur. Uppruni bráðabirgðastjórnarskrárinnar“. Stjórnmál og stjórnsýsla 7. árg. nr. 1, 2011, bls. 61–72. [https://skemman.is/bitstream/1946/9655/3/a.2011.7.1.4.pdf]

2 Ragnar Aðalsteinsson. „Náttúruauðlindir í stjórnarskrá“. Fréttablaðið 16. árg. 77. tbl., 23. mars 2016, bls. 19. [http://www.visir.is/paper/fbl/160323.pdf]