Stefna Íslands í málefnum norðurslóða Nefndarálit - þingskjal nr. 1094

139. löggjafarþing 2010–2011.

Þskj. 1094 - 337. mál.

Leiðrétting.

Nefndarálit um till. til þál. um stefnu Íslands í málefnum norðurslóða.

Frá utanríkismálanefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og henni borist umsagnir frá Nexus – rannsóknarvettvangi fyrir öryggis- og varnarmál, Háskólanum á Akureyri, Íslandsdeild Norðurlandaráðs, Íslandsdeild Vestnorræna ráðsins, Íslandsdeild þingmannaráðstefnunnar um norðurskautsmál og Stofnun Vilhjálms Stefánssonar. Þá fékk nefndin á sinn fund Össur Skarphéðinsson utanríkisráðherra og Gunnar Gunnarsson og Jónas Allansson frá utanríkisráðuneyti, Stefán B. Sigurðsson, rektor Háskólans á Akureyri, Níels Einarsson, forstöðumann stofnunar Vilhjálms Stefánssonar, Margréti Cela, Gústav Pétursson og Vilborgu Ásu Guðjónsdóttur frá Nexus – rannsóknarvettvangi fyrir öryggis- og varnarmál, Ólaf S. Ástþórsson frá Hafrannsóknastofnuninni, Trausta Baldursson frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Hermann Guðjónsson og Gísla Viggósson frá Siglingastofnun, Helga Jensson frá Umhverfisstofnun og Þórönnu Pálsdóttur og Halldór Björnsson frá Veðurstofu Íslands.

Með tillögunni er lagt til að Alþingi feli ríkisstjórninni að fylgja meginstefnu í málefnum norðurslóða í ellefu tölusettum liðum sem miða að því að tryggja hagsmuni Íslands með tilliti til áhrifa loftslagsbreytinga, umhverfis- og auðlindamála og siglinga og samfélagsþróunar, auk þess að efla tengsl og samstarf við önnur ríki og hagsmunaaðila um málefni svæðisins. Helstu þættir stefnunnar eru: að tryggja stöðu Íslands sem strandríkis innan norðurskautssvæðisins hvað varðar áhrif á þróun og alþjóðlegar ákvarðanir um málefni svæðisins á grundvelli lagalegra, efnahagslegra, vistfræðilegra og landfræðilegra raka; að efla skilning á því að norðurslóðir ná bæði yfir norðurskautið og þann hluta af Norður-Atlantshafssvæðinu sem er nátengdur því; að efla og styrkja Norðurskautsráðið sem mikilvægasta samráðsvettvanginn um málefni norðurslóða og vinna að því að alþjóðlegar ákvarðanir um málefni norðurslóða séu teknar þar; að byggja á hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna við úrlausn álitaefna sem upp kunna að koma í tengslum við norðurslóðir; að styrkja og auka samstarf við Færeyjar og Grænland með það fyrir augum að efla hag og pólitískt vægi landanna þriggja; að styðja réttindi frumbyggja á norðurslóðum í nánu samstarfi við samtök þeirra og styðja beina aðild þeirra að ákvörðunum um málefni svæðisins; að byggja á samningum og stuðla að samstarfi við önnur ríki og hagsmunaaðila um málefni er varða hagsmuni Íslands á norðurslóðum; að gæta öryggishagsmuna í víðu samhengi á norðurslóðum á borgaralegum forsendum og vinna gegn hvers konar hervæðingu norðurslóða; að byggja upp viðskiptasamstarf ríkja á norðurslóðum og búa þannig í haginn að Íslendingar geti keppt um þau atvinnutækifæri sem verða til í kjölfar aukinna efnahagsumsvifa á norðurslóðum; að leggja rækt við að auka þekkingu Íslendinga á málefnum norðurslóða og að kynna Ísland erlendis sem vettvang fyrir fundi, ráðstefnur og umræður um norðurslóðir; að auka innlent samráð og samstarf um málefni norðurslóða til að tryggja aukna þekkingu á vægi norðurslóða, lýðræðislega umræðu og samstöðu um framkvæmd norðurslóðastefnu stjórnvalda.

Aukið vægi norðurslóða.

Nefndin fagnar fram kominni tillögu um stefnu Íslands í málefnum norðurslóða og telur hana tímabæra í ljósi vaxandi alþjóðlegs áhuga á svæðinu. Málefni norðurslóða verða sífellt mikilvægari fyrir ríki við og á norðurskautinu og raunar sýna önnur ríki og ríkjasambönd svæðinu aukinn áhuga. Loftslagsbreytingar og hlýnun svæðisins hafa m.a. gert það að verkum að aðgangur að náttúruauðlindum eins og olíu, gasi, málmum og fiskstofnum hefur aukist en talið er að stór hluti ónýttra auðlinda olíu, gass og kola sé að finna á botni Norður-Íshafs. Þá er viðbúið að siglingaleiðir, sem hingað til hafa verið ófærar vegna hafíss, muni opnast á næstu áratugum. Siglingaleiðirnar sem um ræðir ná frá Norður-Atlantshafi til Kyrrahafs yfir Norður-Íshafið. Annars vegar er um að ræða norðvestursiglingaleiðina sem liggur milli Kanada og Grænlands og þaðan í gegnum norðurhluta Kanada og hins vegar norðaustursiglingaleiðina með fram ströndum Rússlands. Mikilvægi siglingaleiðanna felst í því að siglingatíminn milli Asíu og Vesturlanda styttist verulega.

Nefndin minnir á að málefni norðurslóða hafa verið ofarlega á baugi í starfi nefndarinnar og í öðru alþjóðastarfi Alþingis. Í því sambandi má nefna sérstakan starfsdag nefndarinnar um málefni norðurslóða sem fram fór í Stofnun Vilhjálms Stefánssonar (SVS) á Akureyri 25. ágúst sl., en við það tækifæri hélt nefndin velheppnaða málstofu með þátttöku sérfræðinga frá SVS, Háskólanum á Akureyri, Háskóla Íslands og utanríkisráðuneyti. Á þeim fundi afgreiddi utanríkismálanefnd þingsályktunartillögu um alþjóðlega ráðstefnu á Akureyri um málefni heimskautasvæðanna. Þá hafa alþingismenn sinnt málefnum norðurslóða af krafti á vettvangi þingmannaráðstefnu um norðurskautsmál, Norðurlandaráðs og Vestnorræna ráðsins. Enn fremur hafa fulltrúar Alþingis haft frumkvæði að því að vinna skýrslur og standa fyrir málstofum um málaflokkinn innan þingmannanefndar EFTA, þingmannanefndar EES og NATO-þingsins.

Mikilvægi Norðurskautsráðsins.

Nefndin er í öllum meginatriðum sammála þeim áherslum sem fram koma í þingsályktunartillögunni en gerir þó nokkrar tillögur um breytingar. Réttmætt er að leggja áherslu á að efla Norðurskautsráðið sem mikilvægasta samráðsvettvanginn um málefni norðurslóða og vinna að því að alþjóðlegar ákvarðanir um málefni svæðisins séu teknar þar. Áfram ber að vinna á móti því að einstök ríki taki sig saman um að útiloka önnur frá mikilvægum ákvörðunum og vinna þar með gegn Norðurskautsráðinu og öðrum norðurskautsríkjum, þar á meðal Íslandi. Á þessari forsendu hafa íslensk stjórnvöld mótmælt kröftuglega svokölluðum fimm ríkja fundum strandríkja við Norður-Íshaf sam haldnir hafa verið í tvígang árin 2008 og 2010. Til að hnykkja enn frekar á áherslu Íslands á að Norðurskautsráðið fái aukið pólitískt vægi telur nefndin rétt að þau viðhorf komi strax fram í upphafi stefnunnar og gerir breytingartillögu þar um.

Samstarf við Færeyjar og Grænland.

Nefndin tekur undir áherslur í tillögunni um að styrkja og auka samstarf við Færeyjar og Grænland með það fyrir augum að efla hag og pólitískt vægi landanna þriggja. Í greinargerð segir að samskipti Íslands og Grænlands hafi eflst á síðustu árum með auknu pólitísku samráði og vaxandi viðskiptum. Þá hafa samskipti Íslands og Færeyja verið náin á flestum sviðum, einkum á sviði menningar og viðskipta. Á undanförnum fimm árum hafa orðið tímamót í samskiptunum með gildistöku Hoyvíkursamningsins svonefnda um fríverslun, en hann er víðtækasti viðskiptasamningur sem Ísland hefur gert.

Réttindi frumbyggja á Norðurslóðum.

Mikilvægt er að styðja við réttindi frumbyggja á norðurslóðum í nánu samstarfi við samtök þeirra og tryggja beina aðild þeirra að ákvörðunum um málefni svæðisins eins og gert er ráð fyrir í tillögunni. Í greinargerð með henni segir að sem smáþjóð og málsvarar mannréttinda eigi Íslendingar að styðja réttindi frumbyggja á norðurslóðum og stuðla að því að þeir komi að ákvarðanatöku í öllum þeim málum sem snerta samfélög þeirra hvort sem um er að ræða pólitíska, félagslega, menningarlega, efnahagslega eða umhverfislega hagsmuni.

Nefndin tekur undir þetta sjónarmið og gerir jafnframt tillögu um viðbætur þess efnis að stuðlað skuli að varðveislu hinnar sérstöku menningar og lífshátta frumbyggja sem þróast hafa á norðurslóðum. Nefndin vekur einnig athygli á að einhverja mikilvægustu heimild um lífskjör og stöðu samfélaga frumbyggja á norðurslóðum er að finna í Þróunarskýrslu norðurslóða (Arctic Human Development Report) sem út kom árið 2004. Skýrslan var samin í samvinnu 90 vísindamanna frá ríkjum Norðurskautsráðsins og var ritstjórn og samræming í höndum Stofnunar Vilhjálms Stefánssonar. Vinna er hafin að nýrri þróunarskýrslu og gegnir stofnunin sama lykilhlutverki við vinnslu hennar en skýrslan er væntanleg árið 2014.

Loftslagsbreytingar og umhverfisvernd.

Eins og fyrr sagði er þess vænst að með hlýnun norðurslóða og bráðnun íshellunnar á norðurskautinu stóraukist efnahagsleg umsvif á svæðinu hvort sem um ræðir nýtingu náttúruauðlinda eða skipaumferð. Nefndin leggur áherslu á að í þessum breytingum felst vandi jafnt sem tækifæri. Vistkerfi norðurslóða eru viðkvæmari en víðast hvar á jarðríki og Íslendingar reiða sig öðrum þjóðum fremur á hin viðkvæmu náttúrugæði. Það er því lífsspursmál fyrir Ísland, sem mundi standa berskjaldað fyrir stórum umhverfis- og mengunarslysum á norðurslóðum, að leggja þunga áherslu á verndun lífríkis, ábyrga umgengni og sjálfbæra nýtingu náttúruauðlinda þegar efnahagsleg umsvif aukast á svæðinu. Verður þetta stóra hagsmunamál seint nógsamlega áréttað.

Að sama skapi leggur nefndin áherslu á að Ísland hljóti að skipa sér fremst í fylkingu þeirra sem berjast gegn loftslagsbreytingum af manna völdum og orsökum þeirra enda getur frekari hlýnun haft ófyrirséðar afleiðingar á vistkerfi sjávar umhverfis Ísland og þar með lifibrauð lands og þjóðar. Í því skyni ber að vinna að því að efla vitund þjóða á þeim hættum sem örri bráðnun heimskautaíssins fylgir fyrir umhverfi, vistkerfi og náttúru norðurslóða. Bregðast þarf við loftslagsbreytingum og áhrifum þeirra á vettvangi loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna og með samstarfi um aðgerðir er draga úr losun gróðurhúsalofttegunda.

Nefndin minnir á að undir lok formennskutíðar Íslands í Norðurskautsráðinu árið 2004 var gefin út skýrsla um áhrif loftslagsbreytinga á norðurskautssvæðinu, Arctic Climate Impact Assessment (ACIA). Skýrslan er fyrsta svæðisbundna allsherjarrannsókn á loftslagsbreytingum sem birt hefur verið eftir að samningur Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar var gerður. Skýrslan vakti mikla athygli og hefur verið notuð sem grunnur að alþjóðlegri umræðu um loftslagsbreytingar á norðurslóðum. Í henni kemur m.a. fram að áætlað er að þær loftslagsbreytingar sem eiga sér stað á 10 ára tímabili á norðurslóðum gerist á 25 ára tímabili annars staðar. Hitastig á norðurslóðum hækkar að jafnaði tvisvar sinnum hraðar en annars staðar í heiminum. Nefndin gerir þá breytingartillögu að nýr töluliður bætist við tillögu að ályktunartexta þar sem barátta gegn loftslagsbreytingum og áhrifum þeirra, bætt velferð íbúa og samfélaga, þ.m.t. búsvæða dýra og plantna, og sjálfbærni í efnahagsstarfsemi á norðurslóðum er undirstrikuð og vægi þessa þáttar þannig aukið frá því sem tillagan gerir nú ráð fyrir.

Efnahagsleg tækifæri.

Nefndin leggur áherslu á aðgerðir gegn loftslagsbreytingum af mannavöldum og verndun lífríkis norðurslóða og leggur jafnframt áherslu á að mikilvægt sé að Íslendingar geti nýtt atvinnumöguleika sem skapast með breytingum á svæðinu. Eins og segir í greinargerð búa íslenskt atvinnulíf og stofnanir yfir þekkingu, tækni og reynslu sem fellur vel að samfélags- og umhverfisaðstæðum á svæðinu. Nefndin tekur undir áherslur í tillögunni um að byggja upp viðskiptasamstarf ríkja á norðurslóðum og búa þannig í haginn að Íslendingar geti keppt um þau atvinnutækifæri sem verða til í kjölfar aukinna efnahagsumsvifa á norðurslóðum. Í því sambandi er hugmynd um að stofna viðskiptaráð norðurslóða til að efla viðskiptasamstarf norðlægra fyrirtækja og atvinnugreina einkar áhugaverð svo og áhersla á að nýta þá möguleika sem felast í vistvænni og menningartengdri ferðaþjónustu á norðurslóðum.

Aukin þekking um norðurslóðamál.

Nefndin styður það markmið sem fram kemur í tillögunni að auka þekkingu Íslendinga á málefnum norðurslóða og að kynna Ísland erlendis sem vettvang fyrir fundi, ráðstefnur og umræður um norðurslóðir. Í greinargerð með tillögunni segir m.a. að sérstaklega þurfi að efla þátttöku íslenskra fræðimanna og stofnana í alþjóðlegu samstarfi um norðurslóðavísindi, svo sem innan Alþjóðlegu norðurskautsvísindanefndarinnar og í starfi vinnuhópa Norðurskautsráðsins. Þá segir að unnið skuli að því að koma á fót og efla rannsóknasetur og menntastofnanir um norðurslóðir á Íslandi í samstarfi við önnur ríki, ríkjasambönd og annan samvinnuvettvang þjóða. Loks segir að unnið sé að uppbyggingu alþjóðlegrar norðurslóðamiðstöðvar í tengslum við Háskólann á Akureyri. Nefndin tekur undir þessar áherslur enda hefur hún kynnt sér það öfluga og metnaðarfulla norðurslóðastarf sem fram fer víða hér á landi, t.d. hjá Stofnun Vilhjálms Stefánssonar, innan veggja Háskólans á Akureyri og víðar. Nefndin telur þó ráðlegt að byggja á þeirri sérfræðiþekkingu og stofnunum sem fyrir eru í stað þess að koma nýjum á fót eins og gert er ráð fyrir í tillögunni. Nefndin gerir því breytingartillögu í þá veru að vinna beri að því að efla og styrkja miðstöðvar, rannsóknarsetur og menntastofnanir um norðurslóðir á Íslandi í samstarfi við önnur ríki og alþjóðastofnanir. Áherslan er því á að byggja á þeirri árangursríku starfsemi sem fyrir er þó ekki sé útilokað að byggja upp nýjar stofnanir standi haldbær rök til þess.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Eftirlit og vöktun hafsvæða.

Nefndin hefur kynnt sér umfangsmikið starf innlendra stofnana um málefni norðurslóða. Má þar nefna vöktun siglingasvæðisins í kringum Ísland vegna siglinga, öryggis og mengunar sjávar á vegum Siglingastofnunar Íslands, vöktun miðanna á svæðum í kringum Ísland á vegum Hafrannsóknastofnunarinnar, vöktunarverkefni og verndunarverkefni um friðlýst svæði á vegum Náttúrufræðistofnunar, eftirlit með mengun til hafs á vegum Umhverfisstofnunar, vöktun og samstillt viðbrögð milli Umhverfisstofnunar og Landhelgisgæslu þegar mengunar verður vart og rannsóknarverkefni á vegum Veðurstofu Íslands, m.a. um hafís og áhrif hans á veðurfar.

Vegna stærðar hafsvæðisins í kringum Ísland er þörf fyrir alþjóðlegt samstarf til vöktunar og eftirlits. Mörg af fyrrgreindum verkefnum, og fleiri raunar, eru því unnin í margvíslegu samstarfi við alþjóðastofnanir og önnur ríki, m.a. innan ýmissa alþjóðasamninga svo sem: samningsins um verndun líffræðilegrar fjölbreytni o.fl., loftslagssáttmála Sameinuðu þjóðanna, samningsins um verndun Norðaustur-Atlantshafs (OSPAR-samningsins), Kaupmannahafnarsamkomulags allra Norðurlanda um sameiginlega búnað og viðbrögð við mengun, samstarfs í vinnuhópum Norðurskautsráðsins, samstarfs á vegum Alþjóðaveðurstofunnar og vinnuhóps í hafveðurfræði, Siglingastofnunar Evrópu, Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar, Alþjóðahafrannsóknaráðsins, Alþjóðahvalveiðiráðsins og Norðuratlantshafsspendýraráðsins (NAMMCO).

Innlent samráð.

Að mati nefndarinnar má enn efla og styrkja innlent samráð og samstarf milli aðila um málefni norðurslóða og tekur nefndin undir áherslur þess efnis í tillögunni. Ljóst er að á Íslandi er til mikil þekking á málefnum norðurslóða, en svo virðist sem bæta mætti samráð og samstarfið innan lands til að vísindaleg þekking komist sem víðast og sé nýtt til fullnustu. Mundi þetta verða til að tryggja aukna þekkingu á vægi norðurslóða, lýðræðislega umræðu og samstöðu um framkvæmd norðurslóðastefnu stjórnvalda eins og segir í tillögunni. Mætti vel nýta samvinnunefnd um málefni norðurslóða í enn ríkari mæli í þessu augnamiði.

Að síðustu vill nefndin undirstrika að mótun formlegrar stefnu Íslands í málefnum norðurslóða er löngu tímabær og ljóst er að með auknu vægi svæðisins verði málefni norðurslóða eitt af forgangsverkefnum í utanríkisstefnu Íslands um langa framtíð.

Nefndin leggur til að tillagan verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.

Sigmundur Davíð Gunnlaugsson og Helgi Hjörvar voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 18. mars 2011.

Árni Þór Sigurðsson,

form., frsm.

Valgerður Bjarnadóttir.

Bjarni Benediktsson.

Ólöf Nordal.

Birgitta Jónsdóttir.

Þórunn Sveinbjarnardóttir.

Álfheiður Ingadóttir.