Eftirlit með starfsemi stjórnvalda Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 11

122. löggjafarþing 1997–98.

Þskj. 11 – 11. mál.

Tillaga til þingsályktunar um bætt siðferði í opinberum rekstri.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Ásta R. Jóhannesdóttir,

Össur Skarphéðinsson, Gísli S. Einarsson.

Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að skipa nefnd sem hafi það verkefni að kanna hvernig bæta megi siðferði í opinberri stjórnsýslu.

Kannaðar verði þær skráðu og óskráðu reglur sem í reynd ríkja um embættisfærslur í opinberri stjórnsýslu, einkum varðandi embættisveitingar í æðstu stöður stjórnkerfisins og ráðstöfun opinberra fjármuna. Nefndinni verði falið að leggja mat á hvort rétt sé að breyta fyrirkomulagi embættisveitinga eða setja hæfnisreglur um ráðningar. Verkefni nefndarinnar verði einnig að kanna hvernig koma megi í veg fyrir hagsmunaárekstra í stjórnsýslunni og viðskiptalífi og draga úr stjórnmálalegum afskiptum í sjóða- og bankakerfinu.

Nefndin geri tillögur um úrbætur varðandi framangreind atriði og undirbúi löggjöf í þessum efnum sé það talið nauðsynlegt.

Nefndin verði skipuð einum aðila tilnefndum af forsætisráðherra og skal hann vera formaður nefndarinnar, einum tilnefndum af Hæstarétti Íslands og einum tilnefndum af Siðfræðistofnun Háskóla Íslands.

Greinargerð.

Segja má að lýðræðislegt þjóðfélag byggist í grundvallaratriðum á tvenns konar reglum. Annars vegar leikreglum sem settar eru í löggjöf af kjörnum fulltrúum á Alþingi og skráðum reglum sem handhafar framkvæmdavaldsins setja. Hins vegar óskráðum reglum sem treysta á heiðarlega siðferðisvitund og ábyrgð þeirra sem trúað er og treyst fyrir að reka hina opinberu stjórnsýslu, hvort sem um er að ræða opinbera embættismenn eða kjörna fulltrúa þjóðarinnar.

Allar óskráðar siðareglur hljóta að byggjast á þeirri frumskyldu opinberra embættismanna og kjörinna fulltrúa að vinna í þágu almannahagsmuna í samræmi við það vald sem þeim er trúað fyrir. Sé það vald misnotað í eigin þágu eða annarra sérhagsmuna brýtur það í bága við hagsmuni og siðferðisvitund þjóðarinnar.

Skortur á vönduðum vinnubrögðum í stjórnsýslu leiðir oft til trúnaðarbrests milli stjórn valda og fólksins í landinu. Þessi trúnaðarbrestur hefur með árunum komið skýrar í ljós, ekki síst í tengslum við pólitískar embættisveitingar í æðstu stöður stjórnkerfisins og ráðstöfun opinberra fjármuna, svo og stjórnmálaleg afskipti í sjóða- og bankakerfinu. Ýmsar embættis færslur af þessum toga hefur þjóðin litið á sem löglegar en siðlausar. Margt bendir til að ekki gæti nægilega faglegra vinnubragða í stjórnsýslu og stefnumótun hins opinbera á Íslandi. Skilgreining á siðgæði getur verið breytileg frá einum tíma til annars og mismunandi mat á því hjá ólíkum þjóðum. Í þróuðum stjórnkerfum er þó hægt að finna meginreglur sem menn eru almennt sammála um að verði að halda í heiðri. Það er þessi sameiginlegi skilningur sem gerir löggjafanum kleift að setja reglur sem byggjast á siðgæðis- og réttarvitund þjóða.

Siðareglur eru áhrifaríkt tæki til að vinna gegn spillingu á opinberum vettvangi. Það er nauðsynlegt að aðgerðir opinberra aðila séu opinberar og gerðar fyrir opnum tjöldum. Óskráðar siðareglur taka mið af þeirri skyldu kjörinna fulltrúa og embættismanna að vinna í þágu almannahagsmuna. Siðareglur, hvort sem eru skráðar eða óskráðar, kveða á um hvað sé heimilt og hvað óheimilt. Skráðar siðareglur skýra einnig ábyrgð valdhafa og embættis manna og gera betur kleift en nú er að draga þá til ábyrgðar fyrir embættisfærslu.

Siðareglur gilda nú orðið fyrir fjölmargar starfsstéttir, svo sem lækna, lögfræðinga, viðskipta- og hagfræðinga, blaðamenn o.fl. Það reynir á siðferði í öllum samskiptum. Þessu er lýst í ágripi af fyrirlestri Páls Skúlasonar prófessors og rektors Háskóla Íslands (fylgiskjal I). Sjá einnig erindi Páls á málþingi um siðferði í íslenska stjórnkerfinu (fylgiskjal II).

Finna má mörg dæmi þess gegnum tíðina að trúnaðarbrestur hafi orðið með þjóðinni og opinberum stjórnvöldum vegna ýmissa embættisfærslna sem misboðið hafa siðferðisvitund þjóðarinnar. Því er nauðsynlegt að huga að því hvernig bæta megi siðferði í opinberri stjórnsýslu. Að öðrum kosti getur þetta ástand haft alvarlegar afleiðingar fyrir þjóðar hagsmuni og skapað tortryggni almennt í störfum stjórnsýslunnar.

Tillagan kveður á um að farið verði yfir þær reglur, skráðar og óskráðar, sem í reynd ríkja um embættisfærslur í opinberri stjórnsýslu. Þrjá meginþætti ber einkum að skoða: embættis veitingar, ráðstöfun opinberra fjármuna og stjórnmálaleg afskipi í sjóða- og bankakerfinu.

Rétt þykir að nefndin leggi mat á að annað tveggja verði gert: settar verði siðareglur í opinberum rekstri sem lúta að þessum þáttum eða undirbúin löggjöf sem stuðlað geti að bættu siðferði í opinberri stjórnsýslu.

Rétt er að fram komi að tillögunni er ekki beint gegn ákveðnum stjórnsýsluhafa eða embættisverki. Hún er lögð fram til þess að endurnýjað verði það traust, sem þjóðin á að bera til opinberrar stjórnsýslu, en oft hefur orðið trúnaðarbrestur með þjóðinni og opinberum stjórnvöldum.

Fylgiskjal I.

Páll Skúlason prófessor:

Um siðferði, siðareglur og skráningu þeirra.

(Ágrip af fyrirlestri á aðalfundi Félags

viðskipta- og hagfræðinga 6. maí 1993.)

Að undanförnu hafa æ fleiri starfsstéttir verið að íhuga siðferði sitt og unnið skipulega að því að skrá siðareglur sínar. Ástæðurnar fyrir þessu eru vafalaust margar. Nútímaþjóðfélag er flókið og gerir miklar kröfur til fólks um að vanda verk sín og rækja skyldur sínar að öllu leyti. Samviska manna ein og sér dugar oft skammt til að taka skynsamlegar ákvarðanir og greiða úr erfiðum siðferðisvanda. Þess vegna er nauðsynlegt að leiða hugann skipulega að skyldum sínum til þess að styrkja og leiðbeina samviskunni eftir því sem kostur er.

Siðferði er félagslegt kerfi.

Þekking á siðferðinu er nauðsynleg í þessu skyni. Siðferði er félagslegt kerfi hliðstætt tungumálinu og hagkerfinu. Það reynir á siðferðið í öllum mannlegum samskiptum og sé það alvarlega spillt eða vanþroskað fer allt úrskeiðis í mannfélaginu.

Siðferðinu sem félagslegu kerfi má skipta í þrjá þætti sem eru samofnir í veruleikanum. Einn þátturinn eru siðareglur sem skiptast í boð og bönn. Annar þátturinn eru dyggðir og lestir. Þriðji þátturinn er verðmæti og gildismat. Um alla þessa þætti getur okkur skjátlast. Við getum talið slæma siðareglu vera réttmæta, löst vera dyggð og gott vera vont. Þá tökum við rangar ákvarðanir, eins og iðulega gerist í stjórnmálum og viðskiptum.

Meginhlutverk boða og banna er að standa vörð um verðmæti og tryggja það að fólk spilli ekki gæðum af einhverju tagi. Auk þess er það hlutverk siðareglna að vísa fólki veg dyggðar og bjarga því frá löstunum.

Meðferð gæða er siðferðismál.

Öll verðmæti eru til umræðu í siðfræði því að meðferð allra gæða er í sjálfu sér siðferðis legt mál. Raunar er víðtækasta hugtak siðfræðinnar réttlætið, enda varðar það útdeilingu gæð anna.

Gæðum er gjarnan skipt í veraldleg, andleg og siðferðileg gæði, en það eru þau verðmæti sem siðfræðin fjallar sérstaklega um.

Veraldargæðin eru takmörkuð og hverful. Þau eiga ekki að vera takmark í sjálfu sér. Þeir sem sækjast mest eftir veraldargæðum verða ekki hamingjusamir, því þeir geta aldrei fullnægt þörfinni.

Andlegu gæðin tengjast vísindum, listum og leikjum. Þau eru eilíf og varanleg og geta verið markmið í sjálfu sér. Siðferðisgæðin koma sérstaklega við sögu varðandi meðferð veraldar gæða og aðgang að andlegu gæðunum.

Víðtækasta hugtakið er réttlætið sem nær yfir öll hugsanleg mannleg samskipti. Siðareglur eru mótaðar til að hjálpa okkur að kveða upp dóma um rétt og rangt á öllum hugsanlegum mannlegum sviðum.

Það ber að líta á sérhverja manneskju sem dýrmæta í sjálfu sér, hvernig sem fyrir henni er komið og hvað sem hún hefur gert af sér. Þetta liggur mannréttindunum til grundvallar og er ákaflega mikilvægt í nútímaþjóðfélagi. Krafan er sú að þetta hugtak um mannhelgi verði alls staðar viðtekið.

Vinátta er uppspretta réttlætis.

Aristóteles sagði að vináttan væri uppspretta réttlætisins. Einungis meðal sannra vina ríkti réttlæti. Sannir vinir virtu enn fremur frelsi og sjálfræði, bæði sitt eigið og annarra. Að hugsa siðferðilega væri að temja sér að bera vinarhug til allra manna. Það sem máli skiptir fyrir gott siðferði er að fólk læri að koma fram við aðra sem vini þótt þeir séu ekki nánir persónulegir vinir.

Meginrökin fyrir því að ranglæti borgi sig ekki eru þau að sá sem gerir sig sekan um rang læti skaðar sjálfan sig, spillir sjálfum sér og lítilsvirðir sjálfan sig. Hann er óvinur sjálfs sín. Hann eyðileggur möguleika sína á góðum mannlegum samskiptum og getur því ekki orðið hamingjusamur.

Frægastur allra lasta er ofmetnaðurinn, líka kallaður hroki og dramb. Hann er kannski þeirra áhrifamestur og lúmskastur því hann gerist oft af góðum verkum, þegar menn hreykja sér af þeim. Öfund er náskyldur löstur, einnig eigingirni, ágirnd og níska.

Að vera siðferðisvera er að berjast við lestina. Oft þurfum við á hjálp að halda við það, jafnvel einhvers konar meðferð, og sennilega fáum við að sjá fleiri og fjölbreyttari meðferðar stofnanir spretta upp á næstu árum.

Siðaregla er ekki lagaregla.

Siðfræðingar hafa leitast við að móta mælikvarða sem gætu hjálpað okkur til að skera úr um hvaða siðaregla er góð og gild og hver ekki.

Immanuel Kant sagði að það að hugsa siðferðilega væri að breyta einungis eftir þeirri siða reglu sem þú jafnframt gætir viljað að væru almenn lög. Um leið og maður tæki ákvörðun ætti hann að spyrja sig einfaldrar spurningar sem væri þessi: Hvað mundi gerast ef allir gerðu eins og ég? Við eigum að líta á málið þannig að með breytni okkar séum við að gefa mannkyni öllu fordæmi. Hver maður væri eins konar löggjafi sem tæki mið af hagsmunum allra og hefði alla þessa gífurlegu ábyrgð gagnvart öðrum.

Hér er rétt að minna á mikilvægan greinarmun á lagareglu og siðareglu. Siðaregla er ekki lagaregla. Siðareglan verður til í mannlegum samskiptum og hana uppgötvum við en setjum ekki með sama hætti og lög eru sett.

Tilgangur þess að skrá siðareglur er að hjálpa fólki til að stunda störf sín betur og bæta sið ferði stéttarinnar. Reglurnar má flokka í þrennt:

1. Reglur sem minna á tilgang starfsins.

2. Reglur sem kveða á um bróðurlegar og systurlegar skyldur starfsfélaga um samhjálp og stuðning.

3. Reglur sem lúta almennu siðgæði.

Markmið skráningar á siðareglum.

Fyrsta markmiðið með skráningunni er því að komast að því hverjar skyldurnar eru. Annað markmiðið er að styrkja og leiðrétta samvisku einstaklingsins. Kostir skráningar eru þeir að fagfélagið getur tryggt samheldni félagsins í því skyni að láta til sín taka út á við og hafa góð áhrif á samfélagið. Fagfélög ættu að verða fyrst til þess að grípa í taumana þegar eitthvað fer úrskeiðis í þjóðfélaginu.

Fagfélög eiga að vera á undan löggjafanum að setja reglur og um leið eru þau óháð honum og geta gagnrýnt hann. Þetta er mikilvægt í dag. Löggjafinn krukkar í öll mál og sérfræðingar hafa þekkingu umfram það sem stjórnvöld hafa og bera þar af leiðandi ábyrgð gagnvart þjóð félaginu. Einkenni á öllum ríkjum veraldar er að þau skeyta ekki um siðferði því þau vilja stjórna með lögum. Siðferði er ekki ákvörðunaratriði stjórnvalda heldur nokkuð sem allar manneskjur eiga þátt í að móta. Ókostir regluskráningar geta verið þeir að reglurnar ali á sjálf umgleði fólks í stéttinni. Tilvist hinna skráðu reglna væri skoðuð sem sönnun þess að siðferðið sé í himnalagi. Skráning reglna getur þá orðið til þess að kynda undir hræsni og tvöfeldni.

Þessi hætta er samt óveruleg og í sannleika sagt er miklu líklegra að skráning reglnanna vinni gegn yfirbreiðslu og óheilindum sem setja mark sitt á siðferði manna og einkenna því miður stundum heilu stéttirnar.

Fylgiskjal II.

Páll Skúlason prófessor:

Siðferði í íslenskum stjórnmálum.

(Erindi á málþingi um siðferði í íslenska

stjórnkerfinu 29. júlí 1986.

Birt í Pælingum 1987.)

(7 síður myndaðar.)