Rammasamningur Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar Stjórnartillaga - þingskjal nr. 894

1992–93. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.

116. löggjafarþing. – 536 . mál.

894. Tillaga til þingsályktunar um fullgildingu rammasamnings Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar.

(Lögð fyrir Alþingi á 116. löggjafarþingi 1992–93.)

Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að fullgilda fyrir Íslands hönd rammasamning Samein uðu þjóðanna um loftlagsbreytingar sem gerður var í New York 9. maí 1992.

Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.

Með þingsályktunartillögu þessari fer ríkisstjórnin þess á leit að Alþingi heimili fullgildingu rammasamnings Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar sem gerður var í New York 9. maí 1992. Samningurinn er birtur sem fylgiskjal með þingsályktunartillögu þessari.

Upphitun andrúmsloftsins og breytingar á veðurfari, sem óhjákvæmilega fylgja í kjölfarið, eru mikið áhyggjuefni. Meðalhiti við yfirborð jarðar er nú um 15 gráður á Celsíus og hefur verið nokk uð stöðugur um langt skeið, þ.e. í nokkur hundruð milljónir ára. Ein meginástæðan fyrir þessum stöðugleika eru lofttegundir í andrúmsloftinu sem draga í sig hitageisla og hita loftið. Þessar loftteg undir virka á svipaðan hátt og gler í gróðurhúsi. Þær hleypa sýnilegri geislun sólar tiltölulega vel í gegn, en soga í sig meginhluta innrauðrar geislunar frá yfirborði jarðar. Hugtakið „gróðurhúsaáhrif“ vísar til þessa.

Talið er að hiti andrúmsloftsins sé um 33 gráðum hærri en ef gróðurhúsaáhrifa nyti ekki. Án þeirra væri jörðin með öllu óbyggileg og meðalhiti 18 gráðu frost í stað 15 stiga hita eins og nú er. Þetta er nefnt hér til að minna á að gróðurhúsaáhrifin sjálf eru ekki bölvaldur, þvert á móti eru þau nauð synleg til að skapa lífvænleg skilyrði á jörðinni. Vandamálið, sem við blasir, stafar af því að styrkur þeirra lofttegunda, sem valda gróðurhúsaáhrifum, hefur aukist verulega í andrúmsloftinu. Þessi aukning á að miklu leyti rætur að rekja til mannlegra athafna, þá einkum til verulegrar og stöðugrar aukningar á útstreymi koltvíoxíðs, en einnig annarra efna, svo sem metans, tvíköfnunarefnisoxíðs, ósons, klórflúorkolefnis og halóna. Á sl. 150 árum hefur styrkur koltvíoxíðs í andrúmsloftinu aukist um 25%. Tvær meginástæður eru fyrir þessari aukningu: Eldsneytisnotkun og gróðureyðing.

Haldi svo fram sem horfir mun styrkur koltvíoxíðs í andrúmsloftinu tvöfaldast á næstu öld. Það er einnig mat vísindamanna að þótt brennsla kolefnisríkra jarðefna og gróðureyðing, einkum eyðing skóga, aukist ekki umfram það sem nú er þá muni styrkur koltvíoxíðs í andrúmsloftinu samt sem áður aukast verulega uns jafnvægi næst að einni öld liðinni. Aukning gróðurhúsaáhrifa leiðir til röskunar á veðurfari jarðar með ófyrirsjáanlegum afleiðingum. Sterkar líkur eru á að hlýna muni á jörðinni á næstu áratugum, en óvíst er hve mikið mun hlýna. Slíkar breytingar hefðu í för með sér þurrka, hækkun á yfirborði sjávar og aðrar skaðlegar afleiðingar fyrir lífsskilyrði.

Þjóðir heims hafa almennt viðurkennt þessa hættu og nauðsyn á alþjóðlegri samvinnu um aðgerðir til að stemma stigu við auknum gróðurhúsaáhrifum. Einstök ríki og ríkjasambönd hafa á undanförn um árum sett sér markmið um að draga úr útstreymi koltvíoxíðs út í andrúmsloftið. Í því samhengi er vert að nefna að norræna umhverfisáætlunin frá 1989 hefur að geyma tilmæli um aðgerðir til að draga úr koltvíoxíðsmengun. Á ráðherrafundi, sem haldinn var í tengslum við aðra alþjóðlegu veð urfarsráðstefnu Sameinuðu þjóðanna í Genf í nóvember 1990, samþykktu umhverfisráðherrar EB- og EFTA-ríkjanna ásamt umhverfisráðherrum Ástralíu, Kanada, Japans og Nýja-Sjálands að stefna að því að draga úr útstreymi koltvíoxíðs þannig að það verði ekki meira um aldamótin en það var í viðkomandi landi árið 1990.

Rammasamningur Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar er afrakstur þeirrar alþjóðlegu samvinnu, sem átt hefur sér stað á undanförnum árum, um rannsóknir á gróðurhúsaáhrifum, mat á niðurstöðum og mótun leiða til úrbóta. Í nóvember 1988 kom saman í fyrsta sinn samvinnunefnd ríkja um veðurfarsbreytingar (IPCC). Nefndin var stofnuð af Umhverfisstofnun Sameinuðu þjóð anna (UNEP) og Alþjóðaveðurfræðistofnuninni (WMO). Í kjölfar fyrstu skýrslu nefndarinnar, sem kom út í ágúst 1990, stofnaði allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna samninganefnd ríkja um alþjóð legan samning til að stemma stigu fyrir loftslagsbreytingum (INCC). Nefnd þessi kom fyrst saman í janúar 1991 og lauk gerð samningsins í New York 9. maí 1992. Ísland tók þátt í lokagerð samn ingsins. Samningurinn var lagður fram til undirritunar á ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um um hverfi og þróun í Rio de Janeiró. Eiður Guðnason umhverfisráðherra undirritaði samninginn fyrir Íslands hönd 12. júní 1992. Samningurinn hefur ekki öðlast gildi.

Samningurinn fjallar um loftslagsbreytingar af manna völdum. Um er að ræða stefnumarkandi rammasamning sem kveður ekki á um ákveðnar aðgerðir, en gert er ráð fyrir að aðildarríki semji og samþykki bókanir við samninginn. Með aðild að honum gangast samningsaðilar, hver um sig og sameiginlega, undir þá skuldbindingu að stemma stigu fyrir auknum gróðurhúsaáhrifum með því að draga úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda af manna völdum og vega upp á móti útstreymi gróð urhúsalofttegunda með því að vernda og auka, þar sem við á, lífmassa, skóga og höf og önnur vist kerfi á landi, á ströndum og í hafi.

Samningurinn hefur þannig ekki að markmiði að stöðva loftslagsbreytingar af manna völdum, heldur að stuðla að aðgerðum sem miðast við að halda loftslagsbreytingum í því horfi sem vistkerfi jarðar getur lagað sig að. Þess ber að geta að ákvæði samningsins taka ekki til gróðurhúsaloftteg unda sem eru á skrá Montreal-bókunarinnar um efni sem valda rýrnun ósonlagsins sem er bókun við Vínarsamninginn um vernd ósonlagsins.

Í 4. gr. samningsins er að finna þær skuldbindingar sem íslensk stjórnvöld taka á sig gerist Ísland aðili að samningnum. Þær eru eftirfarandi:

- Að gefa út og leggja fyrir þing aðila, innan sex mánaða frá gildistöku samningsins hvað Ísland varðar og reglulega eftir það, skrá yfir áætlað útstreymi gróðurhúsalofttegunda af manna völd um fram til aldamóta, eftir uppsprettum og fjarlægingu þeirra eftir viðtökum.

- Að semja, framkvæma og endurskoða reglulega áætlun um aðgerðir til að draga úr og vega upp á móti útstreymi gróðurhúsalofttegunda af manna völdum. Áætlunina skal birta og hana ber að leggja fyrir þing aðila innan sex mánaða frá gildistöku samningsins hvað Ísland varðar og reglu lega eftir það. Hún skal ná til aldamóta og fela í sér stefnumið og ráðstafanir sem miða að því að Ísland, eitt sér eða í samvinnu við önnur ríki, sem upp eru talin í viðauka I (OECD-ríki), tak marki útstreymi á koltvísýringi og öðrum gróðurhúsalofttegundum af manna völdum. Miða skal við að útstreymið verði ekki meira um aldamót en það var árið 1990. Þess ber þó að geta að ofangreint markmið, sem vísað er til í samningnum, felur ekki í sér lagalega skuldbindingu. Gert er ráð fyrir að tekið skuli tillit til aðgerða sem þjóðir hafa gripið til fyrir árið 1990.

- Að vernda og auka viðtaka og geyma fyrir gróðurhúsalofttegundir, þar með talin lífmassi, skógar, höf og önnur vistkerfi á landi, á ströndum og í hafi.

- Að taka tillit til sjónarmiða er varða loftslagsbreytingar í framkvæmdum og við stefnumótun og gera viðeigandi ráðstafanir til að meta og draga úr áhrifum þeirra á loftslagið.

- Að stuðla að menntun, þjálfun og aukinni meðvitund almennings varðandi loftslagsbreytingar.

- Að taka þátt í vísindalegri samvinnu og samvinnu um miðlun tækni, rannsóknir, vöktun og miðlun ýmiss konar upplýsinga.

- Að veita fé til aðstoðar þróunarlöndum við að framkvæma skuldbindingar þeirra samkvæmt samningnum.

Þess ber að geta að í samningnum er lögð rík áhersla á að samningsaðilar beiti kostnaðarhag kvæmum aðgerðum til að ná settum markmiðum, m.a. með sameiginlegum aðgerðum einstakra ríkja. Þannig geti ríki fullnægt skuldbindingum sínum að einhverju leyti með því að aðstoða önnur lönd við að draga úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda heima fyrir. Ríki geti jafnframt komið sér saman um að ná sameiginlega markmiði samningsins. Slík samvinna gæti falið í sér að þau tækju á sig mismikla skerðingu í samræmi við magn útstreymis og efnahagslegar aðstæður. Verið er að móta skilgreiningu á sameiginlegum aðgerðum ríkja sem væntanlega verður lögð fram til sam þykktar á fyrsta fundi samningsaðila. Jafnframt er á það lögð áhersla að við gerð áætlana skuli hvert aðildarríki eða svæðisstofnun um efnahagslega samvinnu leitast við að hanna ráðstafanir sem falla vel að þeirra eigin efnahagslegu og félagslegu aðstæðum. Áætlanir skulu byggðar á viðeigandi vís indalegum, tæknilegum og efnahagslegum þáttum og stöðugt endurmetnar í ljósi nýrra niðurstaðna á þessum sviðum.

Í 14. gr. samningsins er fjallað um lausn deilumála og ýmsir valkostir taldir upp. Talið er rétt að Ísland samþykki gerðardómsmeðferð vegna deilna sem upp koma vegna túlkunar eða framkvæmdar samningsins, sbr. 2. tölul. 14. gr.

Í framhaldi af ofangreindri samþykkt umhverfisráðherra á annarri veðurfarsráðstefnu Sameinuðu þjóðanna árið 1990 skipaði þáverandi umhverfisráðherra, Júlíus Sólnes, sérfræðinganefnd til að kanna útstreymi koltvíoxíðs á Íslandi árið 1990. Nefndinni var einnig falið að leita leiða til að draga úr útstreymi koltvíoxíðs hér á landi og semja framkvæmdaáætlun um hvernig ná megi settu mark miði árið 2000. Nefndin ákvað í samráði við umhverfisráðherra að kanna einnig útstreymi annarra lofttegunda sem valda gróðurhúsaáhrifum.

Nefndin hóf störf vorið 1991 og var fyrsta verk hennar að kanna uppsprettur koltvíoxíðs og ann arra gróðurhúsalofttegunda hér á landi og meta hve mikið af þessum efnum er losað út í andrúms loftið af manna völdum árlega. Nefndin birti niðurstöður úr þessari könnun í skýrslu sem ber heitið Útstreymi gróðurhúsalofttegunda á Íslandi árið 1990 og gefin var út af umhverfisráðuneytinu í maí 1992.

Þannig hefur hluta þeirra skuldbindinga, sem samningurinn felur í sér, verið fullnægt. Næsta verk efni nefndarinnar verður að meta útstreymi gróðurhúsalofttegunda á Íslandi fram til aldamóta og gera áætlun um ráðstafanir og aðgerðir til að fullnægja markmiði samningsins. Ýmsir möguleikar eru fyrir hendi hér á landi til að draga úr gróðurhúsaáhrifum af manna völdum. Þær aðgerðir, sem hér um ræðir, mundu einnig stuðla að þjóðhagslegum hagnaði, lausn annarra verkefna á sviði um hverfismála og aukinni framkvæmd þeirra skuldbindinga sem Ísland hefur undirgengist á sviði þró unaraðstoðar. Má þar nefna aukna notkun innlendra orkugjafa í stað innflutts jarðefnaeldsneytis í iðnaði og samgöngum, úrbætur í sorphirðu og sorpförgun, orkusparnað í samgöngum og við fisk veiðar, aukna skógrækt og landgræðslu, bætta náttúruvernd og samvinnu Íslands og annarra ríkja á sviði nýtingar jarðvarma og virkjunar fallvatna. Þegar er unnið að framgangi þessara verkefna.

Ríkisstjórnin hefur samþykkt stefnumótun í umhverfismálum þar sem m.a. er lögð áhersla á ýmsar aðgerðir til að draga úr og vega upp á móti útstreymi gróðurhúsalofttegunda hér á landi. Stefnumót unin kveður jafnframt á um að gerð verði framkvæmdaáætlun fyrir hvern atvinnuveg er stuðli að sjálfbærri þróun atvinnuvegarins, m.a. með tilliti til sjónarmiða er varða loftslagsbreytingar.

Fylgiskjal.

RAMMASAMNINGUR

SAMEINUÐU ÞJÓÐANNA

UM LOFTSLAGSBREYTINGAR.

(Tölvutækur texti ekki til.)