Áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða Nefndarálit - þingskjal nr. 1247

144. löggjafarþing 2014–2015.

Þingskjal 1247 - 244. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um breytingu á þingsályktun um áætlun

um vernd og orkunýtingu landsvæða, nr. 13/141.

Frá 1. minni hluta atvinnuveganefndar.

Lög um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, voru samþykkt samhljóða á Alþingi í maí 2011. Með samþykkt laganna ákvað löggjafinn að setja niður lögbundið verklag við meðferð rammaáætlunar. Þar er skýrt kveðið á um hvernig skuli undirbúa breytingar á áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða. Með samþykkt laganna stóðu vonir til að draga mundi úr ágreiningi um einstaka virkjanakosti þegar lögin hefðu tekið gildi og farið yrði að vinna eftir því ferli sem þar er lögfest.

Í 3. mgr. 3. gr. laganna segir að verndar- og orkunýtingaráætlun taki til virkjunarkosta sem verkefnisstjórn hefur fjallað um og því býr það að baki að Alþingi taki ekki afstöðu til annarra kosta en fjallað hefur verið um af verkefnisstjórn. 1. minni hluti telur mikilvægt, þegar kostir eru færðir milli flokka í áætluninni eða nýjum bætt við, að farið sé að öllu leyti eftir því ferli sem lögin mæla fyrir um. Sé það gert telur 1. minni hluti meiri líkur á að ríkari sátt náist um áætlunina í heild.

Sú áætlun sem nú er í gildi var samþykkt á 141. löggjafarþingi. Áður en tillagan kom til umfjöllunar Alþingis hafði ráðherra, samkvæmt ákvæði til bráðabirgða við lögin, borið að senda tillögur að flokkun sem komið höfðu frá formönnum faghópa verkefnisstjórnar í opið umsagnarferli. Að því umsagnarferli loknu tók ráðherra ákvörðun um að færa eftirfarandi kosti úr nýtingarflokki í biðflokk: Urriðafossvirkjun, Holtavirkjun, Hvammsvirkjun, Skrokkölduvirkjun, Hágönguvirkjun 1 og Hágönguvirkjun 2. Gert var ráð fyrir því við afgreiðslu málsins á Alþingi að verkefnisstjórn 3. áfanga rammaáætlunar mundi fjalla um þá kosti, þ.e. sú verkefnisstjórn sem nú er að störfum.

Í tillögu umhverfis- og auðlindaráðherra nú er lagt til að Hvammsvirkjun verði færð aftur í nýtingarflokk eftir að verkefnisstjórnin hafði afgreitt þá tillögu til ráðherra. Verkefnisstjórnin hefur því lokið umfjöllun um þann orkunýtingarkost eins og lög gera ráð fyrir. Því mótmælir 1. minni hluti harðlega að lögð sé fram tillaga um breytingu við þá þingsályktunartillögu sem gengur jafn langt og raun ber vitni. Tillaga meiri hlutans gengur í berhögg við lögin. Ekki eingöngu ákveður meiri hlutinn að bíða ekki niðurstöðu verkefnisstjórnar á endurmati á Urriðafossvirkjun, Holtavirkjun og Skrokköldu heldur tekur hann einnig ákvörðun um að færa í nýtingarflokk tillögu um orkunýtingarkost sem verkefnisstjórn hefur ekki lokið við að fjalla um, þ.e. Hagavatnsvirkjun.

Í athugasemdum við þá tillögu sem nú liggur fyrir kemur fram að verkefnisstjórn hafi snemma í ferlinu orðið ljóst að ekki yrði mögulegt að afla gagna sem upp á vantaði til að leggja fyrir ráðherra endurskoðaða tillögu um nokkra orkunýtingarkosti, þ.m.t. Skrokkölduvirkjun og Hagavatnsvirkjun. Taldi hún sig m.a. ekki hafa forsendur til að meta vafaatriði um þessa kosti án þess að hafa fullskipaða faghópa. Verkefnisstjórn gerði ráðherra þetta ljóst á fundum 8. október og 5. nóvember 2013. Í athugasemdum við tillöguna eru tilgreind þau atriði sem verkefnisstjórn telur að þurfi að afla nánari gagna um.

Verkefnisstjórn fjallaði um virkjanakosti Þjórsár og skipaði m.a. faghóp til að fara yfir nánar tilgreind gögn sem borist höfðu frá virkjunaraðila. Verkefnisstjórn lagði til í kjölfar vinnunnar að Hvammsvirkjun yrði flutt úr biðflokki í orkunýtingarflokk. Þá tilgreindi hún hvaða atriði þyrfti að afla upplýsinga um til að unnt væri að taka afstöðu til mögulegrar færslu Holtavirkjunar og Urriðafossvirkjunar milli flokka.

Fyrsti minni hluti bendir á að hluti þeirra kosta sem meiri hlutinn leggur til að færist í nýtingarflokk hefur ekki verið til umfjöllunar hjá þeirri verkefnisstjórn sem nú er að störfum sem var þó falið að fjalla um þá kosti samkvæmt því sem lögin kveða á um.

Þessi varúðarsjónarmið sem hér að framan er lýst koma m.a. fram í minnisblaði skrifstofu iðnaðar og orkumála í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti sem er í fylgiskjali við álit þetta. Enn fremur má benda á minnisblað til nefndarinnar frá umhverfis- og auðlindaráðuneyti frá 27. nóvember 2014 þar sem fram kemur að ráðuneytið leggist alfarið gegn breytingartillögu meiri hlutans um Skrokkölduvirkjun og Hagavatnsvirkjun en þar segir m.a.: „Í ljósi fyrri umfjöllunar verður að telja að þar sem verkefnisstjórn fjallaði ekki efnislega um fimm tilgreinda virkjunarkosti, þ.e. Skrokköldu, Hágöngur I og II, Hagavatn og Hólmsá v/Atley, eins og lög nr. 48/2011 gera ráð fyrir, séu umræddir virkjunarkostir ennþá í umfjöllun hjá verkefnisstjórn að mati umhverfis- og auðlindaráðuneytisins. Verkefnisstjórnin hefur ekki skilað tillögu um flokkun þessara kosta til ráðherra og þingsályktunin sem nú liggur fyrir Alþingi tekur ekki til þeirra kosta. Það er því mat umhverfis- og auðlindaráðuneytisins að lög nr. 48/2011 geri ekki ráð fyrir að Alþingi geti gert breytingar á flokkun þessara kosta þar sem lögbundið ferli verndar- og orkunýtingaráætlunar hefur ekki farið fram hvað þá varðar.“

Fyrsti minni hluti bendir einnig á umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga við málið þar sem segir orðrétt: „Afstaða Sambands íslenskra sveitarfélaga gagnvart rammaáætlun hefur verið sú að stjórnvöld verði að leggja mikla áherslu á að ákvarðanir um flokkun virkjanakosta séu byggðar á faglegum sjónarmiðum. í rammaáætlun er leitast við að tryggja að langtímahugsun og mat á heildarhagsmunum hvað varðar orkunýtingu og vernd landsvæða ráði niðurstöðunni og að ákvarðanir séu sem minnst háðar því hvaða ríkisstjórn er við völd á hverjum tíma. Ákvörðunarferlið þarf að vera gegnsætt og vandað þannig að sem mest sátt geti orðið um niðurstöðu rammaáætlunar, ella er hætta á að virðing fyrir niðurstöðu rammaáætlunar verði lítil sem engin.

Með tilliti til framangreindra sjónarmiða mælir sambandið ekki með því að meiri hluti Alþingis samþykki tilfærslu virkjanakosta, sem verkefnisstjórn 3ja áfanga rammaáætlunar hefur ekki tekið afstöðu til, úr biðflokki í nýtingarflokk.“

1. minni hluti vill jafnframt gera athugasemdir við það að ekki skuli hafinn undirbúningur að friðlýsingarferli þeirra kosta sem Alþingi hefur ályktað að setja í verndarflokk rammaáætlunar. Ef raunveruleg sátt á að skapast um rammaáætlun þá er mikilvægt að við framkvæmd þingsályktunarinnar sem samþykkt er á Alþingi í samræmi við áðurnefnd lög sé gætt jafnræðis milli verndar- og orkunýtingarflokks. Því mótmælir 1. minni hluti harðlega að ekki sé enn hafinn undirbúningur að friðlýsingu þeirra svæða sem eru í verndarflokki. En markmið laganna er vernd ekki síður er orkunýting. Í lögum nr. 48/2011 segir: „Stjórnvöld skulu þegar Alþingi hefur samþykkt verndar- og orkunýtingaráætlun hefja undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem ástæða þykir til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunarinnar.“

Þessu hefur í engu verið sinnt af hálfu núverandi ríkisstjórnar og hvetur 1. minni hluti ríkisstjórnina til að hefjast nú þegar handa við undirbúning friðlýsingar þeirra svæða sem finna má í verndarflokki rammaáætlunar.

Fyrsti minni hluti telur að standa eigi við þá verkferla sem samþykktir voru mótatkvæðalaust með samþykkt laga nr. 48/2011. Standa eigi með niðurstöðu verkefnisstjórnar og virða hana. 1. minni hluti er því á móti breytingartillögu meiri hlutans og telur þá leið varasama, stuðla að enn meiri ófriði um málaflokkinn að óþörfu ásamt því að ganga gegn lögbundnum verkferlum sem líklegt er að kalli á löng og erfið eftirmál.

Alþingi, 29. apríl 2015.

Kristján L. Möller.

Fylgiskjal.

Skrifstofustjóra skrifstofu iðnaðar- og orkumála

í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu:

Minnisblað um túlkun laga nr. 48/2011

um verndar- og orkunýtingaráætlun.

(27. nóvember 2014.)

Í kjölfar framlagningar á tillögu til þingsályktunar um breytingu á þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, þingskjal 273, hafa vaknað upp spurningar um heimildir Alþingis til að gera breytingar á tillögunni eins og hún er lögð fram. Verður það mál skoðað hér fyrst og fremst út frá lögum nr. 48/2011, um verndar- og orkunýtingaráætlun.

Um framlagningu tillögu til þingsályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða er fjallað í 3. gr. laga nr. 48/2011. Samkvæmt henni þá leggur ráðherra „í samráði og samvinnu við þann ráðherra er fer með orkumál eigi sjaldnar en á fjögurra ára fresti fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða.“ Þar kemur jafnframt eftirfarandi fram:

„Í verndar- og orkunýtingaráætlun er á grundvelli sjónarmiða sem fram koma í 4. mgr. mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem er að finna virkjunarkosti megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Virkjunarkostir á viðkomandi svæðum eru samkvæmt því flokkaðir í orkunýtingarflokk, verndarflokk eða biðflokk.

Verndar- og orkunýtingaráætlun tekur til landsvæða og virkjunarkosta sem verkefnisstjórn skv. 8. gr. hefur fjallað um og hafa uppsett rafafl 10 MW eða meira eða uppsett varmaafl 50 MW eða meira.

Í verndar- og orkunýtingaráætlun skal í samræmi við markmið laga þessara lagt mat á verndar- og orkunýtingargildi landsvæða og efnahagsleg, umhverfisleg og samfélagsleg áhrif nýtingar, þ.m.t. verndunar.“

Um aðdraganda og undirbúning þess að þingsályktun er lögð fram á Alþingi er síðan fjallað með ítarlegum hætti í 9. og 10. gr. laganna (verksvið verkefnisstjórnar, verklag og málsmeðferð).

Lög nr. 48/2011 taka ekki á því hvaða heimildir Alþingi hefur til að gera breytingar á tillögu til þingsályktunar sem lögð hefur verið fram á grundvelli laganna. Almennt má líta svo á að þegar ráðherra hefur, skv. 3. gr. laganna, lagt fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar, þá sé málið alfarið á forræði Alþingis eins og gildir um tillögur til þingsályktana almennt, samanber lög um þingsköp Alþingis.

Helstu vísbendingar um hvaða heimildir Alþingi hefur til að gera breytingar á tillögu til þingsályktunar er að finna í umfjöllun um 3. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 48/2011. Þar kemur m.a. fram að „Stefnumótun um nýtingu og verndun landsvæða til orkuvinnslu verður þannig í höndum Alþingis.“ Síðan segir nánar um 3. mgr. 3. gr. (undirstrikun bætt við):

„Í 3. mgr. kemur fram að verndar- og nýtingaráætlunin taki til virkjunarkosta sem verkefnisstjórnin hefur fjallað um. Er þannig við það miðað að Alþingi taki ekki afstöðu til annarra virkjunarkosta en verkefnisstjórnin hefur fjallað um. Í því felst á engan hátt að Alþingi sé bundið af tillögum verkefnisstjórnarinnar eða ráðherra um flokkun virkjunarkosta heldur eingöngu að áður en Alþingi fjallar um áætlunina liggi fyrir faglegt mat á virkjunarkostum og landsvæðum.“

Af þessu má ráða að ekki hefur verið gert ráð fyrir að Alþingi hafi að öllu leyti frjálsar hendur til að gera breytingar á framlagðri þingsályktunartillögu. Krafan er sú að verkefnisstjórn hafi „fjallað um“ viðkomandi virkjunarkost og að þannig „liggi fyrir faglegt mat á virkjunarkostum og landsvæðum“.

Í þeirri tillögu til þingsályktunar sem nú liggur fyrir Alþingi (þingskjal 273) er sjálfur tillögutextinn í þingskjalinu svohljóðandi:

„Alþingi ályktar að eftirfarandi breyting verði á þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, nr. 13/141: Liðurinn „Suðurland, Þjórsá, 29 Hvammsvirkjun“ í a-lið 2. tölul. (Biðflokkur) færist í a-lið 1. tölul. (Orkunýtingarflokkur).“

Sem áður segir eru lög nr. 48/2011 óskýr um heimildir Alþingis til breytinga. Ef beitt yrði strangri túlkun á lögum nr. 48/2011, og ofangreindum ummælum í greinargerð, væri hægt að halda því fram að Alþingi gæti eingöngu gert breytingu hvað varðar þennan tiltekna virkjunarkost, Hvammsvirkjun. Af þeirri ástæðu að þetta sé eini virkjunarkosturinn sem fjallað sé um og gerð tillaga um í niðurstöðum verkefnastjórnar. Breyting Alþingis gæti þá eingöngu verið í þá veru að færa þennan tiltekna virkjunarkost til, þ.e. úr orkunýtingarflokk í biðflokk eða verndarflokk. Þetta sé eini virkjunarkosturinn sem fjallað er um í tillögu verkefnisstjórnar og því geti Alþingi ekki tekið aðra kosti til skoðunar í meðhöndlun sinni í þingsályktunartillögunni.

Setja má spurningarmerki við að slík túlkun samræmist markmiði og tilgangi laganna, m.a. um að „stefnumótun um nýtingu og verndun landsvæða til orkuvinnslu verður þannig í höndum Alþingis“.

Sú tillaga til þingsályktunar sem liggur fyrir byggir á greinargerð verkefnisstjórnar 3. áfanga Rammaáætlunar frá 21. mars 2014 og er sú greinargerð fylgiskjal með þingsályktunartillögunni. Í þeirri greinargerð er tilgreint að afmörkun vinnu verkefnisstjórnar hafi gengið út frá þeim átta virkjunarkostum sem settir voru í sérstakan forgang í erindisbréfi verkefnisstjórnar, þ.e. Urriðafossvirkjun, Holtavirkjun, Hvammsvirkjun, Skrokkölduvirkjun, Hágönguvirkjun I, Hágönguvirkjun II, Hagavatnsvirkjun og Hólmsárvirkjun við Atley.

Í greinargerð verkefnisstjórnar er að finna umfjöllun um alla ofangreinda virkjunarkosti og rökstuðning fyrir því af hverju verkefnisstjórn taldi sig ekki hafa forsendur til að fjalla nánar um þessa virkjunarkosti eða gera tillögur um breytingu á röðun þeirra virkjunarkosta, að Hvammsárvirkjun frátaldri.

Með vísan til ofangreinds má því segja að álitamál um heimildir Alþingis til að gera breytingar hvað umrædda átta virkjunarkosti varðar snúi að því hvort litið sé svo á að fyrir liggi „umfjöllun“ og „faglegt mat“ verkefnisstjórnar á þeim kostum. Ef litið sé svo á, samanber umfjöllun um virkjunarkostina í greinargerð, mætti halda því fram að Alþingi hafi heimild til að endurmeta þá umfjöllun og það faglega mat, að teknu tilliti til allra þeirra upplýsinga sem liggja fyrir úr fyrsta, öðrum og þriðja áfanga Rammaáætlunar, og á grundvelli þess leggja fram rökstudda breytingu á röðun þessara virkjunarkosta ef niðurstaða Alþingis verður á þá leið að lokinni könnun málsgagna.

Ítreka ber að lögin eru ekki skýr um þetta og e.t.v. gæti verið ástæða til að kveða skýrar á um þetta í lagatextanum. Halda ber því til haga að þar sem í greinargerð er vísað til að „áður en Alþingi fjallar um áætlunina liggi fyrir faglegt mat á virkjunarkostum og landsvæðum“ er væntanlega verið að vísa til þess undirbúnings sem gert er ráð fyrir að liggi að baki þingsályktunartillögu skv. 9. og 10. gr. laga nr. 48/2011, og þá t.d. að faghópar hafi fjallað um viðkomandi virkjunarkosti. Í greinargerð verkefnisstjórnar kemur þannig t.d. fram varðandi Hagavatnsvirkjun að „að athuguðu máli taldi verkefnisstjórn sig ekki hafa forsendur til að meta virkjunarkostinn án aðkomu fullskipaðra faghópa, enda óljóst hvort slíkt vinnuferli stæðist ákvæði 1. mgr. 9. gr. laga nr. 48/2011“. Hins vegar ber að benda á að faghópar hafa fjallað um alla framangreinda virkjunarkosti í 2. áfanga Rammaáætlunar, þannig að að því leyti liggur fyrir „faglegt mat“ þó deila megi um hvort það sé byggt á nýjustu gögnum.

Með vísan til framangreinds ber því að líta svo á að lög nr. 48/2011 eru ekki skýr um hvaða heimildir Alþingi hefur til að gera breytingar á tillögu til þingsályktunar sem lögð er fram á grundvelli 3. gr. laganna. Ummæli í greinargerð og önnur lögskýringargögn eru heldur ekki afdráttarlaus um það. Í greinargerð með frumvarpi til laganna segir að „stefnumótun um nýtingu og verndun landsvæða til orkuvinnslu verður þannig í höndum Alþingis“ og við þann vilja löggjafans ber meðal annars að miða í þessu samhengi, varðandi álitamál um heimildir Alþingis til breytinga á fyrirliggjandi tillögum verkefnisstjórnar.