Fullgilding samnings um verndun víðförulla fiskstofna og stjórnun veiða úr þeim Stjórnartillaga - þingskjal nr. 54

1996. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.

121. löggjafarþing. – 54 . mál.

54. Tillaga til þingsályktunar um fullgildingu samnings um framkvæmd ákvæða hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna frá 10. desember 1982 um verndun deilistofna og víðförulla fiskstofna og stjórnun veiða úr þeim.

(Lögð fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996.)

Alþingi ályktar að heimila ríkisstjórninni að fullgilda fyrir Íslands hönd samning um framkvæmd ákvæða hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna frá 10. desember 1982 um verndun deilistofna og víðförulla fiskstofna og stjórnun veiða úr þeim sem samþykktur var í New York 4. ágúst 1995.

Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.

Hinn 4. ágúst 1995 lauk úthafsveiðiráðstefnu Sameinuðu þjóðanna í New York með því að 112 ríki auk Evrópusambandsins samþykktu samhljóða bindandi alþjóðasamning um veiðar á úthafinu. Voru þá liðin rúm þrjú ár frá því að samkomulag varð um það á umhverfisráðstefnu Sameinuðu þjóðanna að kalla ráðstefnuna saman. Samningurinn hefur almennt gengið undir nafninu úthafsveiðisamningurinn, en rétt heiti hans er samningur um framkvæmd ákvæða hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna frá 10. desember 1982 um verndun deilistofna og víðförulla fiskstofna og stjórnun veiða úr þeim. Samningurinn liggur frammi til undirritunar í eitt ár frá og með 4. desember 1995 og var Ísland í hópi þeirra ríkja sem undirrituðu hann þann dag. Hann mun öðlast gildi 30 dögum eftir að 30 ríki hafa tilkynnt um fullgildingu hans. Hins vegar er gert ráð fyrir að ríki geti af fúsum og frjálsum vilja beitt samningnum til bráðabirgða sín á milli þar til hann hefur tekið gildi.

Með þingsályktunartillögu þessari er leitað heimildar Alþingis til fullgildingar á ofangreindum samningi. Er hann prentaður sem fylgiskjal með þingsályktunartillögunni.

Samkvæmt frumvarpi til laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands eru sköpuð skilyrði til þess að Ísland geti staðið við skuldbindingar sínar samkvæmt samningnum.

Hér á eftir verður til einföldunar notað heitið úthafsveiðisamningurinn, enda lýsir það vel meginviðfangsefni samningsins sem er stjórnun veiða á úthafinu. Langflestir þeirra fiskstofna, sem veitt er úr á úthafinu, teljast annaðhvort deilistofnar, þ.e. stofnar sem halda sig bæði innan og utan lögsögu ríkja, eða víðförulir fiskstofnar og falla því undir samninginn. Sem dæmi um deilistofna má nefna norsk-íslenska síldarstofninn, úthafskarfann á Reykjaneshrygg, íslenska loðnustofninn og þorskstofninn í Barentshafi. Helstir víðförulla fiskstofna eru túnfiskstofnar víðs vegar í heiminum.

Hér verður gerð stutt grein fyrir helstu efnisatriðum úthafsveiðisamningsins og þýðingu hans, en fyrst farið nokkrum orðum um tildrög og tilgang úthafsveiðiráðstefnunnar.

Tildrög og tilgangur úthafsveiðiráðstefnunnar.

Með hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna frá 1982 voru settar ítarlegar reglur um landhelgina, efnahagslögsöguna og landgrunnið. Hins vegar má segja með nokkrum rétti að úthafið hafi verið skilið eftir. Áfram var fylgt þeirri hefðbundnu meginreglu þjóðaréttar að veiðar á úthafinu væru öllum ríkjum frjálsar. Þær reglur, sem settar voru um verndun fiskstofna og stjórnun veiða úr þeim á úthafinu og takmarka áttu þetta frelsi, voru of almenns eðlis til að geta þjónað tilgangi sínum og þörfnuðust nánari útfærslu. Það var hlutverk úthafsveiðiráðstefnunnar að bæta hér úr, nánar til tekið að útfæra nánar ákvæði hafréttarsamningsins um verndun deilistofna og víðförulla fiskstofna og stjórnun veiða úr þeim og hrinda þeim í framkvæmd. Sú staðreynd þrýsti mjög á að ráðstefnan yrði haldin að sókn í fiskimiðin á úthafinu hefur stóraukist og leitt til ofveiði þar víða um heim. Er nú svo komið að um 70% fiskstofna í heiminum eru fullnýttir, ofnýttir eða að hruni komnir samkvæmt skýrslu Matvæla- og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóðanna, FAO. Þjóðir heims hafa í vaxandi mæli gert sér grein fyrir því að koma verður í veg fyrir stjórnlausar fiskveiðar á úthafinu. Allar þær deilur, sem sprottið hafa á undanförnum árum um þessar veiðar, hafa og fært mönnum heim sanninn um nauðsyn bindandi samkomulags.

Helstu efnisatriði úthafsveiðisamningsins.

Yfirlýst markmið samningsins er að tryggja langtímaverndun og sjálfbæra nýtingu deilistofna og víðförulla fiskstofna. Segja má að samningurinn byggist á eftirfarandi fimm meginþáttum.

Almennar reglur og varúðarleiðin.

Fyrsti meginþátturinn eru þær reglur sem verndun stofnanna og stjórnun veiða úr þeim skulu byggjast á. Hér er annars vegar um að ræða hinar almennu reglur 5. gr. samningsins, en meðal þeirra er sú að verndunar- og stjórnunarráðstafanir skuli byggðar á bestu vísindalegu niðurstöðum sem tiltækar eru. Þessu tengd eru ákvæðin um söfnun gagna um veiðar sem nánar er fjallað um í I. viðauka við samninginn og um eflingu vísindarannsókna. Hins vegar er hér um að ræða ákvæði 6. gr. um varúðarleiðina. Þar er m.a. gert ráð fyrir að ríki skuli sýna sérstaka varúð þegar upplýsingar um viðkomandi stofn eru óvissar eða ónógar. Einnig er ríkjum skylt að ákvarða svonefnd viðmiðunarmörk fyrir hvern stofn um sig, en nánar er fjallað um þau í II. viðauka við samninginn.

Þær reglur, sem hér hafa verið nefndar, gilda ekki aðeins á úthafinu, heldur einnig innan lögsögu ríkja og svo er einnig um ákvæði 7. gr. sem fjallað er um hér á eftir.

Svæðisbundið samstarf.

Annar meginþáttur úthafsveiðisamningsins og kjarni hans eru reglur III. hluta um samstarf ríkja. Þar er gert ráð fyrir að strandríki og úthafsveiðiríki starfi saman á vettvangi svæðisbundinna veiðistjórnarstofnana að verndun deilistofna og víðförulla fiskstofna og stjórnun veiða úr þeim. Ef fyrir hendi er svæðisbundin stofnun, sem er bær til að ákveða verndunar- og stjórnunarráðstafanir vegna tiltekinna stofna, skulu ríki sem veiða úr stofnunum á úthafinu og viðkomandi strandríki uppfylla samstarfsskyldu sína með því að gerast aðilar að stofnuninni ef þau eru það ekki fyrir. Aðild að slíkri stofnun er opin öllum ríkjum á jafnræðisgrundvelli sem hafa raunverulega hagsmuni af viðkomandi fiskveiðum. Ríki telst væntanlega hafa raunverulega hagsmuni af veiðum úr stofni ef það hefur stundað slíkar veiðar eða ef stofninn heldur sig að einhverju leyti innan efnahagslögsögu þess. Þetta skilyrði hefur mikla þýðingu því að aðeins þau ríki, sem eru aðilar að slíkri stofnun eða fallast á að hlíta þeim verndunar- og stjórnunarráðstöfunum er stofnunin hefur ákveðið, eiga möguleika á að fá aðgang að þeim auðlindum sem þessar ráðstafanir ná til. Það að ríki fái aðild að slíkri stofnun leiðir þó ekki sjálfkrafa til þess að það fái veiðiheimildir. Það ræðst af þeim viðmiðunarreglum sem taldar eru upp í 11. gr. samningsins og vikið er að hér á eftir. Ef svæðisbundin veiðistjórnarstofnun er ekki fyrir hendi skulu viðkomandi strandríki og þau ríki, sem veiða úr viðkomandi stofni á úthafinu, í sameiningu koma henni á fót.

Innan svæðisstofnunar skulu ríki m.a. koma sér saman um verndunar- og stjórnunarráðstafanir vegna viðkomandi stofna, ákvarða leyfilegan heildarafla úr stofnunum, úthluta kvótum til einstakra ríkja, ákveða hver veiðisókn skuli vera, setja reglur um veiðar og veiðarfæri, taka saman og dreifa gögnum um veiðarnar, fylgjast með ástandi stofnanna og setja reglur um eftirlit með veiðunum.

Samþýðanleiki verndunar- og stjórnunarráðstafana.

Þriðji meginþátturinn, sem samningurinn byggist á, er ákvæði 7. gr. hans um að verndunar- og stjórnunarráðstafanir fyrir úthafið annars vegar og efnahagslögsögu ríkja hins vegar skuli vera samþýðanlegar. Sem dæmi um slíkar ráðstafanir má nefna ákvörðun um skiptingu leyfilegs heildarafla úr stofni á milli úthafssvæðis annars vegar og lögsögu ríkja hins vegar. Sérstaklega er tekið fram að við ákvörðun samþýðanlegra verndunar- og stjórnunarráðstafana skuli ríki taka tillit til þeirra ráðstafana sem strandríki hafa ákveðið og þau beita vegna sömu stofna innan lögsögu sinnar og tryggja að ráðstafanir, sem samþykktar eru vegna þessara stofna á úthafinu, grafi ekki undan áhrifum þessara ráðstafana. Hér er annars vegar tekið tillit til þess að fiskstofnarnir eru líffræðilegar heildir sem samræmd stjórn þarf að vera á og hins vegar þess að strandríki hafa samkvæmt hafréttarsamningnum óskoraðan fullveldisrétt yfir auðlindum í efnahagslögsögu sinni.

Meðal annarra atriða, sem taka skal tillit til við ákvörðun samþýðanlegra verndunar- og stjórnunarráðstafana, er dreifing viðkomandi stofns og veiðarnar úr honum, þ.e. í hve miklum mæli stofninn heldur sig og veitt er úr honum á úthafinu annars vegar og innan lögsögu ríkja hins vegar. Einnig má nefna að taka skal tillit til þess að hve miklu leyti strandríki og úthafsveiðiríki eru háð veiðum úr viðkomandi stofni hvor um sig. Ísland lagði mikla áherslu á þetta ákvæði á úthafsveiðiráðstefnunni og varði það þegar önnur ríki lögðu til að það yrði fellt brott úr samningsdrögunum.

Þó að úthafsveiðisamningurinn hafi þannig að geyma viðmiðunarreglur um skiptingu leyfilegs heildarafla úr stofni á milli úthafssvæðis annars vegar og lögsögu ríkja hins vegar inniheldur hann engar almennar viðmiðunarreglur um skiptingu kvóta milli einstakra ríkja. Hinum svæðisbundnu veiðistjórnarstofnunum er látið eftir að ákveða hvaða viðmið skuli lögð til grundvallar skiptingu kvóta milli aðildarríkja þeirra.

11. gr. samningsins felur þó í sér mikilvæga undantekningu frá þessu, en þar er kveðið á um ýmsar viðmiðunarreglur við ákvörðun veiðiréttinda nýrra aðildarríkja að svæðisstofnunum. Meðal þess sem taka skal tillit til er ástand viðkomandi stofna, veiðihagsmunir einstakra ríkja, framlög þeirra til verndunar og stjórnunar og til vísindarannsókna, þarfir strandbyggða sem byggja afkomu sína að mestu leyti á veiðum úr viðkomandi stofnum og síðast en ekki síst þarfir strandríkja ef efnahagur þeirra er í mjög miklum mæli háður fiskveiðum. Síðastnefnda ákvæðið var tekið inn í samninginn fyrir frumkvæði Íslands, enda er leitun að öðru ríki sem það á jafnvel við um.

Þrátt fyrir að þessar viðmiðunarreglur eigi samkvæmt orðanna hljóðan aðeins við í þeim tilvikum þegar veiðiréttindi nýrra aðildarríkja að svæðisstofnunum eru ákvörðuð er ljóst að þær verða einnig hafðar til hliðsjónar í öðrum tilvikum, enda er um almennt viðurkennd viðmið að ræða sem ríki hafa lagt til grundvallar skiptingu kvóta sín á milli.

Eftirlit og framkvæmdarvald.

Fjórði meginþátturinn, sem úthafsveiðisamningurinn er reistur á, eru ákvæði V. og VI. hluta hans um eftirlit og framkvæmdarvald. Þeirri meginreglu þjóðaréttarins er fylgt að eftirlit með því að fiskiskip virði verndunar- og stjórnunarreglur á úthafinu og framfylgd þeirra sé fyrst og fremst í höndum fánaríkisins, þ.e. þess ríkis sem skipið er skráð í. Samningurinn leggur þá skyldu á herðar fánaríkinu að það stjórni veiðum skipa sinna á úthafinu með því að leyfisbinda þær og að það banni þeim skipum að stunda veiðar sem ekki hafa tilskilin leyfi.

Ekki er þó látið við eftirlit og framfylgd af hálfu fánaríkja einna sitja. Strandríkin lögðu áherslu á það á úthafsveiðiráðstefnunni að misbrestur gæti orðið á því að fánaríki sinntu skyldum sínum í þessum efnum eins og dæmin sýndu, bæði vegna skorts á getu og vilja. Því væri nauðsynlegt að veita öðrum ríkjum heimildir að þessu leyti. Úthafsveiðisamningurinn yrði marklaust plagg ella. Í 21. gr. samningsins er mjög komið til móts við þessi sjónarmið strandríkjanna. Þar er gert ráð fyrir að öll aðildarríki samningsins sem eru aðilar að svæðisstofnun hafi rétt til að hafa eftirlit með fiskiskipum annarra aðildarríkja samningsins á því úthafssvæði sem stofnunin nær til og jafnframt til að fara með framkvæmdarvaldið gagnvart þeim sinni fánaríkið ekki skyldu sinni í því efni. Þannig gæti t.d. strandríki gripið í taumana og stöðvað ólöglegar veiðar skips á úthafinu ef fánaríkið léti undir höfuð leggjast að gera það. Ákvæði 21. gr. var lengi vel þyrnir í augum margra úthafsveiðiríkja og reyndar helsti ásteytingarsteinninn á ráðstefnunni. Til að stuðla að almennu samkomulagi um ákvæðið var komið til móts við sjónarmið úthafsveiðiríkja með því m.a. að takmarka framkvæmdarvald annarra ríkja en fánaríkisins við svonefnd alvarleg brot sem talin eru upp í ákvæðinu og setja strangar og nákvæmar reglur um meðferð þessa valds til að koma í veg fyrir misbeitingu þess.

Loks gerir samningurinn ráð fyrir að hafnríki fari með hefðbundið eftirlitsvald samkvæmt þjóðarétti og að þeim sé einnig heimilt að setja lög sem geri stjórnvöldum þeirra kleift að banna löndun á afla sem veiddur hefur verið í trássi við gildandi verndunar- og stjórnunarreglur.

Lausn deilumála.

Fimmti og síðasti meginþáttur úthafsveiðisamningsins eru ákvæði VIII. hluta hans um friðsamlega lausn deilumála. Sú leið er farin að láta ákvæði hafréttarsamningsins um skyldubundna og bindandi lausn deilumála gilda um deilur milli aðildarríkja úthafsveiðisamningsins. Deilur þessar geta annars vegar snúist um túlkun eða beitingu samningsins sjálfs og hins vegar um túlkun eða beitingu svæðisbundins fiskveiðisamnings um deilistofna eða víðförula fiskstofna sem ríkin eru aðilar að. Hér undir falla m.a. deilur um verndun þessara stofna og stjórnun veiða úr þeim. Ljóst er að það er afar mikilvægt að ríkjum, sem ekki geta komið sér saman um ráðstafanir til verndunar tiltekins stofns og stjórnunar veiða úr honum, skuli opin sú leið að skjóta deilumáli sínu til alþjóðlegs dómstóls eða gerðardóms til bindandi úrlausnar.

Þýðing úthafsveiðisamningsins.

Þegar þýðing úthafsveiðisamningsins er vegin og metin er rétt að hafa í huga það markmið hans að tryggja langtímaverndun og sjálfbæra nýtingu deilistofna og víðförulla fiskstofna. Ljóst er að langtímahagsmunir allra fiskveiðiþjóða eru í því fólgnir að þessu markmiði verði náð og að bundinn verði endi á stjórnlausar veiðar úr þessum stofnum á úthafinu víðs vegar í heiminum. Engin ríki eiga þó meira undir því en ríki sem byggja afkomu sína að mjög miklu leyti á fiskveiðum eins og Ísland.

Sérstakir hagsmunir strandríkja af verndun þessara stofna og stjórnun veiða úr þeim eru viðurkenndir með ýmsum hætti í samningnum. Skýrasta dæmið um það er e.t.v. áðurnefnt ákvæði 7. gr. um að við ákvörðun samþýðanlegra verndunar- og stjórnunarráðstafana skuli ríki taka tillit til þeirra ráðstafana sem strandríki hafa ákveðið og þau beita vegna sömu stofna innan lögsögu sinnar og tryggja að ráðstafanir sem samþykktar eru vegna þessara stofna á úthafinu grafi ekki undan áhrifum þessara ráðstafana. Annað dæmi er ákvæði 21. gr., sem áður er nefnt, en samkvæmt því hafa önnur ríki en fánaríki oft einnig rétt til að hafa eftirlit með fiskiskipum annarra ríkja á úthafinu og jafnframt til að fara með framkvæmdarvaldið gagnvart þeim í ákveðnum tilvikum. Vegna landfræðilegrar nálægðar og hagsmuna sinna af því að verndunar- og stjórnunarreglur séu virtar á úthafinu er við því að búast að strandríkin komi fyrst og fremst til með að hafa þetta hlutverk á hendi og hefur ákvæðið því sérstaka þýðingu fyrir þau. Loks má nefna ákvæði 4. gr. samningsins um að ákvæði hans skuli ekki hafa áhrif á réttindi, lögsögu og skyldur ríkja samkvæmt hafréttarsamningnum og að ákvæðin skuli túlkuð til samræmis við ákvæði hans. Þetta er afar mikilvægt fyrir strandríkin, enda er með þessu tryggt að ákvæði úthafsveiðisamningsins skerði ekki á neinn hátt fullveldisrétt þeirra innan efnahagslögsögunnar samkvæmt hafréttarsamningnum.

Óhætt er því að fullyrða að almennir hagsmunir strandríkja séu eftir atvikum vel tryggðir í úthafsveiðisamningnum. Jafnframt er þar viðurkennd sérstaða strandríkja á borð við Ísland sem eru í mjög miklum mæli háð fiskveiðum, eins og áður er vikið að. Ljóst er að þegar ákvarðanir eru teknar um verndun og stjórnun veiða á deilistofnum sem halda sig bæði innan og utan íslensku efnahagslögsögunnar, t.d. norsk-íslenska síldarstofninum og úthafskarfanum á Reykjaneshrygg, skal taka tillit til þessarar sérstöðu Íslands. Og réttindi Íslands á fjarlægari miðum eru tryggð í þeim tilvikum þegar veiðireynsla er fyrir hendi og skilyrðinu um raunverulega hagsmuni af veiðunum þar með fullnægt, t.d. að því er varðar þorskstofninn í Barentshafi.

Af framansögðu er ljóst að úthafsveiðisamningurinn getur haft mikla þýðingu bæði almennt séð og fyrir Ísland. Hitt er jafnljóst að hann mun ekki leysa sjálfkrafa hinar ýmsu deilur um veiðar á úthafinu sem sprottið hafa á undanförnum árum víðs vegar í heiminum, þ.m.t. þær deilur sem Ísland er aðili að. Þar reynir fyrst og fremst á pólitískan vilja þeirra ríkja sem í hlut eiga hverju sinni. Samningurinn mun hins vegar mynda ramma um og þrýsta á um samstarf ríkja á vettvangi svæðisbundinna veiðistjórnarstofnana og þannig hvetja til lausnar hinna ýmsu deilumála.

Fylgiskjal.

(Samningurinn myndaður, 42 síður.)