Framkvæmd samkeppnisreglna EES-samningsins Nefndarálit - þingskjal nr. 1366

131. löggjafarþing 2004–2005.

Þskj. 1366 - 617. mál.

Nefndarálit um till. til þál. um staðfestingu ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar og samninga EFTA-ríkjanna um framkvæmd samkeppnisreglna EES-samningsins.

Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Kristján Andra Stefánsson og Finn Þór Birgisson frá utanríkisráðuneyti, Áslaugu Árnadóttur og Jónínu S. Lárusdóttir frá viðskiptaráðuneyti, Davíð Þór Björgvinsson, fyrrverandi prófessor, og Stefán Má Stefánsson prófessor.

Með tillögunni er leitað heimildar Alþingis til að staðfesta ákvörðun sameiginlegu EES- nefndarinnar nr. 130/2004 frá 24. september 2004, um breytingu á XIV. viðauka (Samkeppni), bókun 21 (um framkvæmd samkeppnisreglna sem gilda um fyrirtæki) og bókun 23 (um samvinnu milli eftirlitsstofnana) við EES-samninginn frá 2. maí 1992, samning EFTA- ríkjanna frá 24. september 2004 um breytingu á bókun 4 við samninginn milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls, ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 178/2004 frá 3. desember 2004, um breytingu á bókun 21 (um framkvæmd samkeppnisreglna sem gilda um fyrirtæki) og bókun 23 (um samvinnu milli eftirlitsstofnana) við EES-samninginn frá 2. maí 1992 og samning EFTA-ríkjanna frá 3. desember 2004 um breytingu á bókun 4 við samninginn milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls.

Framangreindar ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar og samningar EFTA-ríkjanna miða að því að fella inn í regluverk EES-samningsins og fylgisamninga hans umfangsmiklar breytingar sem nýlega hafa orðið á framkvæmd samkeppnisreglna Evrópusambandsins, m.a. með það að markmiði að draga úr miðstýrðu samkeppniseftirliti og færa það í auknum mæli heim í hérað.

Með ákvörðun nr. 130/2004 eru felldar inn í viðeigandi viðauka og bókanir við EES-samninginn vísanir til reglugerðar ráðherraráðs Evrópubandalaganna nr. 1/2003, um framkvæmd samkeppnisreglna stofnsáttmála Evrópubandalagsins, sem leggja bann við ólögmætu samráði fyrirtækja og misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Ákvörðun nr. 178/2004 varðar síðan nánari reglur um meðferð slíkra mála. Samhliða töku þessara ákvarðana í sameiginlegu EES-nefndinni gerðu EFTA-ríkin með sér samninga um viðeigandi breytingar á bókun 4 við samning um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls, en sú bókun fjallar um störf og valdsvið Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði samkeppnismála og tryggir henni með þessum breytingum sambærilegar valdheimildir og framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur gagnvart aðildarríkjum sínum samkvæmt áðurnefndum gerðum.

Prentað upp á ný.

Þessar breytingar fela það m.a. í sér að samkeppnisyfirvöld og dómstólar í EFTA-ríkjunum fá heimild til að beita ákvæðum 53. og 54. gr. EES-samningsins að fullu, en nú hafa aðeins Eftirlitsstofnun EFTA og framkvæmdastjórn Evrópusambandsins heimild til að beita ákvæðunum. Á grundvelli þessara ákvæða verður íslenskum samkeppnisyfirvöldum heimilt og skylt að afgreiða ákveðin mál á grundvelli ákvæða 53. og 54. gr. EES-samningsins auk þess sem heimildir til vettvangsrannsókna eru rýmkaðar. Þannig gera þessar breytingar ráð fyrir að færa lögsögu í samkeppnismálum í auknum mæli til innlendra samkeppnisyfirvalda og dómstóla í EFTA-ríkjunum en hingað til hefur Eftirlitsstofnun EFTA ein fjallað um þau mál. Þannig verður íslenskum dómstólum í raun fært vald sem að gildandi rétti hefur eingöngu verið á hendi Eftirlitsstofnunar EFTA og EFTA-dómstólsins. Eftirlitsstofnun EFTA mun hins vegar áfram hafa heimild til að taka ákvörðun í slíkum málum. Breytingar á framkvæmd samkeppnisreglna EES-samningsins, sem gerð er tillaga um, færa innlendum samkeppnisyfirvöldum og dómstólum því lögsögu í málum sem Eftirlitsstofnun EFTA hefur ein farið með áður. Breytingin á framkvæmd samkeppnisreglna EES-samningsins mun þó ekki hrófla við verkaskiptingu milli framkvæmdastjórnarinnar og Eftirlitsstofnunar EFTA skv. 56. gr. EES-samningsins. Samkvæmt upplýsingum frá viðskiptaráðuneyti er líklegt að framangreindum ákvæðum verði ekki oft beitt í framkvæmd hér á landi.

Til að tryggja fullt samræmi í framkvæmd þessara reglna og koma í veg fyrir að innlend yfirvöld og dómstólar annars vegar og Eftirlitsstofnun EFTA hins vegar komist að ólíkum niðurstöðum gera nýju reglurnar ráð fyrir að innlend yfirvöld og dómstólar geti við meðferð þessara nýju heimilda í ákveðnum tilvikum verið bundin af ákvörðunum sem Eftirlitsstofnun EFTA hefur áður tekið í sama máli. Til að kanna hvort löggjafanum væri að stjórnlögum heimilt að takmarka þannig valdsvið íslenskra dómstóla vegna alþjóðlegra skuldbindinga var Davíð Þór Björgvinssyni, fyrrverandi prófessor, falið af hálfu utanríkisráðherra að rannsaka málið. Álitsgerð Davíðs Þórs, dags. 30. október 2004, var lögð fyrir utanríkismálanefnd. Meginniðurstaða lögfræðiálitsins var að slík takmörkun á ríkisvaldi væri heimil, að því gefnu að í íslenskum rétti væri í gildi venjuhelguð regla sem heimilaði löggjafanum að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli til alþjóðastofnana, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum og án beinnar heimildar í stjórnarskránni. Að mati álitsgjafa var talið að slík regla gilti samkvæmt íslenskum rétti.

Málið hefur verið ítarlega rætt á fundum nefndarinnar. Nefndin hélt sameiginlegan fund með efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis þar sem farið var helstu efnisatriði málsins, en fyrir þeirri nefnd liggur frumvarp til samkeppnislaga sem m.a. er ætlað að innleiða efni þeirra ákvarðana og samninga sem hér um ræðir (þskj. 883, 590. mál). Þá hefur nefndin aflað viðbótarupplýsinga frá viðskiptaráðuneyti og utanríkisráðunetyi og kynnt sér lögfræðiálit Davíðs Þórs Björgvinssonar, fyrrverandi prófessors, frá 30. október 2004 auk álits réttarfarsnefndar sem sent var efnahags- og viðskiptanefnd.

Meiri hlutinn telur að þar sem hér er um að ræða sams konar mælikvarða á heimild löggjafans til takmörkunar á ríkisvaldi og áður hefur verið beitt við lögfestingu EES-samningsins árið 1993 og við undirbúning að þátttöku í Schengen-samstarfinu 1999 sé unnt að fallast á að Alþingi, sem æðsti handhafi löggjafarvaldsins, hafi heimild til að samþykkja slíka skuldbindingu sem í umræddri ákvörðun felst. Meiri hlutinn leggur þó áherslu á að ákveðin óvissa ríkir um tilvist og umfang reglu um heimild löggjafans til að takmarka ríkisvaldið án heimildar í stjórnarskránni. Forsenda meiri hlutans er að til staðar sé slík venjuhelguð regla við túlkun stjórnarskrárinnar sem lýst er ítarlega í framangreindu lögfræðiáliti. Jafnframt telur meiri hlutinn að Alþingi verði einnig að líta til þess hvernig hagsmunum íslensks viðskiptalífs sé best borgið á alþjóðavettvangi en samstarfið á grundvelli EES-samningsins er ákaflega mikilvægt fyrir íslenskt efnahagslíf.

Eftir gaumgæfilega athugun málsins telur meiri hlutinn rétt að taka fram að breytingar á lögsögu innlendra samkeppnisyfirvalda og dómstóla varðandi framkvæmd samkeppnisreglna EES-samningsins taka einvörðungu til mála sem Eftirlitsstofnun EFTA hefur ein farið með, en ekki til þeirra sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur farið með á grundvelli þeirrar verkaskiptingar sem ákveðin er í 56. gr. EES-samningsins. Ástæða þess er sú að samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 130/2004 er reglugerð (EB) nr. 1/2003 í heild sinni aðeins felld undir bókun 21 við EES-samninginn, en eingöngu að hluta undir XIV. viðauka samningsins. Þannig er samkeppnisyfirvöldum og dómstólum í EFTA-ríkjunum eingöngu fengin heimild til að beita samkeppnisákvæðum EES-samningsins í málum sem Eftirlitsstofnun EFTA hefur ein farið með skv. 56. gr. EES-samningsins. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins mun hins vegar ein beita samkeppnisákvæðum EES-samningsins í málum sem falla undir valdsvið hennar skv. 56. gr. samningsins. Engin breyting verður því á meðferð svonefndra blandaðra samkeppnismála, þ.e. mála sem hafa áhrif á viðskipti milli EFTA-ríkjanna og Evrópusambandsins. Slík mál munu áfram verða í höndum hinna sameiginlegu eftirlitsstofnana sem ætlað er að sjá um framkvæmd samkeppnisákvæða samkvæmt þeirri verkaskiptingu sem 56. gr. EES-samningsins mælir fyrir um. Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 130/2004 hróflar því ekki við þeirri verkaskiptingu.

Af þeim sökum felst í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 130/2004 að EFTA- ríkin eru ekki skuldbundin til að innleiða reglugerð 1/2003 í heild sinni. Þeim er hins vegar skylt að gera nauðsynlegar breytingar á bókun 4 við samning EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls (ESE-samningsins) til að tryggja að Eftirlitsstofnun EFTA sé falið sambærilegt valdsvið og svipuð störf og framkvæmdastjórn Evrópusambandsins er falið með reglugerð 1/2003 en þær breytingar voru gerðar með samningi EFTA-ríkjanna 24. september 2004.

Með hliðsjón af framangreindu telur meiri hlutinn ekkert í ákvörðun sameiginlegu EES- nefndarinnar nr. 130/2004 né samningi EFTA-ríkjanna frá 24. september um breytingu á bókun 4 við samning EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls sem skuldbindur EFTA-ríkin til þess að innleiða í löggjöf sína ákvæði um að dómstólum þeirra sé ekki heimilt að fella úrskurði um hvort tilteknir samningar, ákvarðanir eða aðgerðir fyrirtækja samræmist ákvæðum 53. eða 54. gr. EES-samningsins sem gengur gegn ákvörðun framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins í sama máli. Á EFTA-ríkjunum hvílir eingöngu sú skylda að innleiða með fullnægjandi hætti ákvæði 16. gr. samnings þeirra frá 24. september 2004 og það ákvæði vísar einvörðungu til ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA í þessu samhengi.

Meiri hlutinn telur þó rétt að vekja athygli á að ekki verður með öllu útilokað að innlendur dómstóll í EFTA-ríki kunni að fá til úrlausnar mál sem varða beitingu ákvæða 1. mgr. 53. gr. eða 54. gr. EES-samningsins gagnvart tilteknum samningum, ákvörðunum eða aðgerðum fyrirtækja sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur þegar úrskurðað um. Í því tilviki yrði hins vegar ekki leyst úr málinu á grundvelli endurskoðaðra ákvæða bókunar 4 við samning EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls heldur er hér um að ræða sjálfstætt úrlausnarefni. Í þessu samhengi ber að hafa í huga að meginmál EES-samningsins hefur verið lögfest hér á landi og kann því að reyna á beitingu framangreindra ákvæða EES-samningsins í dómsmálum fyrir íslenskum dómstólum. Í slíkum tilfellum yrði viðkomandi dómstóll að leysa úr því hvaða gildi ákvörðun framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins hefur fyrir dómsniðurstöðuna varðandi beitingu ákvæða EES-samningsins um þá samninga, ákvarðanir eða aðgerðir sem fjallað er um í viðkomandi dómsmáli og framkvæmdastjórnin hefur þegar fjallað um. Þetta haggar ekki þeirri niðurstöðu að ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 130/2004 og ákvæði samnings EFTA-ríkjanna frá 24. september um breytingu á bókun 4 við samning EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls taka samkvæmt efni sínu ekki til ákvarðana framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins.

Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt.

Rannveig Guðmundsdóttir og Þórunn Sveinbjarnardóttir skrifa undir álitið með fyrirvara.

Alþingi, 3. maí 2005.

Sólveig Pétursdóttir,

form., frsm.

Drífa Hjartardóttir.

Rannveig Guðmundsdóttir,

með fyrirvara.

Gunnar Birgisson.

Jónína Bjartmarz.

Þórunn Sveinbjarnardóttir,

með fyrirvara.