Náttúruverndaráætlun 2004–2008 Nefndarálit - þingskjal nr. 1631

130. löggjafarþing 2003–2004.

Þskj. 1631 - 477. mál.

Nefndarálit um till. til þál. um náttúruverndaráætlun 2004–2008.

Frá umhverfisnefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Kristínu L. Árnadóttur og Sigurð Þráinsson frá umhverfisráðuneyti, Jón Gunnar Ottósson og Helga Torfason frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Franz Árnason frá Norðurorku og Íslenskri orku ehf., Albert Albertsson frá Hitaveitu Suðurnesja og Guðjón Guðmundsson og Reyni Sveinsson frá Sambandi sveitarfélaga á Suðurnesjum, Björn Erlendsson, Jón Lárusson og Eyvind Gunnarsson fyrir hönd eigenda Selskarðs, Úlfar Ármannsson frá Landeigendafélagi Álftaness, Pál Hreinsson prófessor, Árna Bragason frá Umhverfisstofnun, Aðalstein Sigurgeirsson frá Skógrækt ríkisins og Hákon Aðalsteinsson frá Orkustofnun.

Ákveðið var að senda tillöguna fjölmörgum aðilum til umsagnar og bárust svör frá Landmælingum Íslands, Veðurstofu Íslands, Kolbeinsstaðahreppi, Hafrannsóknastofnuninni, Grýtubakkahreppi, Umhverfisstofnun, Siglingastofnun Íslands, Borgarfjarðarhreppi, Eyjafjarðarsveit, Austurlandsskógum, Eyþingi, Orkuveitu Húsavíkur, Skjólskógum á Vestfjörðum, Skorradalshreppi, Skagafjarðarveitum, Sveitarfélaginu Árborg, Sveitarfélaginu Hornafirði, Kelduneshreppi, Öxarfjarðarhreppi, Skógrækt ríkisins, Landgræðslu ríkisins, landeigendum við Geysi, Ferðamálasamtökum Suðurnesja, Fljótsdalshreppi, Grímsnes- og Grafningshreppi, Húsavíkurbæ, Kópavogsbæ, Líffræðifélagi Íslands, Líffræðistofnun Háskóla Íslands, Suðurlandsskógum, Veiðimálastofnun, Norðurorku og Íslenskri orku, Reykjavíkurborg, Vegagerðinni, Bláskógabyggð, Grindavíkurkaupstað, Hitaveitu Suðurnesja, Reykjanesbæ, Samtökum ferðaþjónustunnar, Náttúrufræðistofnun Íslands, Garðabæ, Samtökum um náttúruvernd á Norðurlandi, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Rafmagnsveitum ríkisins, Samorku, Bændasamtökum Íslands, Landsvirkjun, Sambandi sveitarfélaga á Suðurnesjum, Fjarðabyggð, Ferðamálasamtökum Vestfjarða, Orkuveitu Reykjavíkur, Vestmannaeyjabæ, Landvernd, Orkustofnun, Náttúruverndarsamtökum Austurlands, Bessastaðahreppi, Akureyrarkaupstað, Skipulagsstofnun, Hvalfjarðarstrandarhreppi, Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, Ásahreppi, Vatnsleysustrandarhreppi og Vestmannaeyjabæ og Náttúrustofu Suðurlands.

Náttúruverndaráætlunin er lögð fram skv. 65. gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, þar sem segir að umhverfisráðherra skuli eigi sjaldnar en á fimm ára fresti láta vinna náttúruverndaráætlun fyrir landið allt og leggja fram á Alþingi. Náttúruverndaráætlun samkvæmt ákvæði þessu er nú lögð fram í fyrsta sinn og lýsir nefndin ánægju sinni með þennan mikilvæga áfanga í náttúruvernd hér á landi. Með tillögunni er lagður grundvöllur að nýjum vinnubrögðum við mat á því hvaða svæði í náttúru landsins beri að vernda og fjölbreytni við það mat er aukið. Áætlunin markar fyrsta skrefið í átt að því að koma á fót verndun svæða hér á landi með skipulögðum hætti sem byggist annars vegar á vísindalegum gagnagrunni um náttúru Íslands og hins vegar á faglegu mati á verndargildi svæðanna. Í endanlegum tillögum Umhverfisstofnunar er fjallað um 75 svæði sem talin er ástæða til að skoða með verndun í huga. Við val svæða var stuðst við aðferðir við svæðisbundna náttúruvernd sem byggist á því að uppfylla skyldur Íslands á alþjóðavettvangi, m.a. með því að byggja upp skipulagt net verndarsvæða. Tillögunum var ekki forgangsraðað og ekki sett fram tímasett framkvæmdaáætlun. Af svæðunum 75 voru valin fjórtán sem gerð er tillaga um að vernda að þessu sinni. Drög að náttúruverndaráætluninni voru kynnt á umhverfisþingi sem haldið var í október sl. Miklar umræður urðu um áætlunina en helst var gagnrýnt að erfitt væri að taka afstöðu til friðlýsingar tiltekinna svæða fyrr en afmörkun þeirra og friðlýsingarskilmálar lægju fyrir. Engin mörk eru sett fram í tillögugreininni sjálfri. Að mati nefndarinnar er mikilvægt að hafa það í huga þegar friðlýsingarferlið er skoðað því ferlið byggist á samráði við þá sem friðlýsingin varðar. Minnir nefndin á að ferlið hefst með áætlun um friðun á ákveðnu svæði sem svo þróast á grundvelli mats á því hvað æskilegt er talið að verði verndað og hvað ekki er talin þörf á að vernda sérstaklega.

Í tillögunni er lagt til að á næstu fimm árum skuli unnið að friðlýsingu fjórtán svæða á landinu til að stuðla að traustari vernd íslenskrar náttúru og framkvæmd alþjóðlegra samninga um náttúruvernd hér á landi. Jafnframt verði áfram unnið að stofnun Vatnajökulsþjóðgarðs. Í VII. kafla náttúruverndarlaga er kveðið á um undirbúning og framkvæmd friðlýsingar. Litið hefur verið svo á að með friðlýsingu sé verið að takmarka eignarréttindi manna. Náttúruverndarlögin kveða á um að strax í upphafi sé haft fullt samráð við þá sem málið varðar. Þau gera ráð fyrir því að sjónarmið eiganda lands sem fyrirhuguð friðlýsing snertir komi fram í friðlýsingarferlinu þar sem gert er ráð fyrir að drög að friðlýsingarskilmálum séu lögð fyrir landeigendur, viðkomandi sveitarfélög og aðra sem hagsmuna eiga að gæta. Framhald málsmeðferðar fer eftir því hvort samkomulag um friðlýsingu næst. Við umfjöllun málsins kom fram að við friðlýsingu hefur jafnan verið leitað eftir afstöðu landeigenda og ekki verið friðlýst í andstöðu við vilja þeirra. Friðlýsingartillögur þær sem hér koma fram fela í sér að mislangt er gengið í friðun. Á sumum svæðanna beinist friðunin fyrst og fremst að búsvæðum fugla en á öðrum svæðum að ríkari vernd. Bendir nefndin á að í friðlýsingarferlið er innbyggt að kallað er eftir sjónarmiðum og afstöðu þeirra sem málið varðar og telur nefndin afar mikilvægt að unnið verði að friðlýsingu í fullri sátt.

Við umfjöllunina var bent á að eðlilegt hefði verið að samflétta gerð tillögu til náttúruverndaráætlunar gerð áætlunar um aðra landnýtingu og er í því samhengi einkum nefnd nýting sjálfbærra innlendra orkulinda. Kom fram að víða skarast hugmyndir um orkunýtingu og náttúruvernd og bent á að verndun væri ein tegund nýtingar og orkuvinnsla önnur. Náttúruverndaráætlun byggist samkvæmt náttúruverndarlögum fyrst og fremst á sjónarmiðum um vernd náttúruminja sem ástæða þykir til að friðlýsa. Það er hins vegar óhjákvæmilegt að í hinu langa ferli sem friðlýsing er sé tekin afstaða til landnýtingar á því svæði sem til umfjöllunar er að því marki sem það er mögulegt miðað við þekkingu á svæðinu. Þau sjónarmið komu fram að það sé vandkvæðum bundið að taka endanlega afstöðu til tillögunnar fyrr en skýrari afmörkun svæðanna og friðlýsingarskilmálar liggi fyrir. Í viðauka með tillögunni eru sett fram mörk hvers svæðis. Nefndin leggur áherslu á að mörkin eru sett fram með fyrirvara og líta ber á þau sem tillögur sem nánar verður fjallað um við undirbúning friðlýsingar. Þá minnir nefndin á að það sem verið er að vernda er aðalatriði áætlunarinnar. Með tillögunni hefur farið fram ákveðin forgangsröðun landsvæða og með friðlýsingu á að reyna að koma í veg fyrir landnotkun sem geti ógnað eða spillt tilgreindum náttúruverðmætum. Margir umsagnaraðilar bentu á að í flestum tilvikum geti farið saman hefðbundin nýting lands og friðun. Nefndin tekur undir það og leggur áherslu á að skynsamleg nýting lands geti vel átt samleið með friðunaraðgerðum, hvort sem um er að ræða orkunýtingu eða aðra nýtingu, svo sem ræktun lands eða ferðaþjónustu. Þá kom ítrekað fram við umfjöllunina að umsagnaraðilar lögðu ríka áherslu á að við áframhaldandi vinnu við friðun yrði haft fullt samráð við heimamenn og aðra hagsmunaaðila. Nefndin hvetur til þess að svo verði, ekki síst þegar metið er að hvaða marki friðun og nýting fari saman. Nefndin leggur áherslu á að náttúrustofur taki þátt í mati á svæðum í viðkomandi landshluta. Þar er til staðar fagleg og staðbundin þekking sem nýst gæti við friðlýsingarferlið og ekki síður að því loknu.

Við umfjöllunina kom fram að þekking á fuglasvæðum í landinu er góð og því fært að setja fram heildaráætlun um friðun þeirra. Yfirsýn yfir önnur svæði, t.d. jarðhitasvæði og skóglendi, væri ekki fullnægjandi. Kom fram að þörf væri á því að verja meira fé til rannsókna en jafnframt kom fram að vinna við gerð vistgerðarkorta væri hafin á Náttúrufræðistofnun. Telur nefndin að þar sé um að ræða vinnu sem gæti nýst mjög vel og gefið góða yfirsýn. Í þessu samhengi minnir nefndin á að víða um landið hafa orkufyrirtækin rannsakað náttúru landsins. Má nefna að umfangsmiklar rannsóknir hafa verið gerðar á Reykjanessvæðinu og mikil reynsla er af jarðhitavinnslu þar en auðlindir þess hafa verið virkjaðar í fjölda ára. Telur nefndin að nýta beri þær rannsóknir við mat á verndargildi svæða. Þá kom fram hjá nokkrum umsagnaraðilum að miklum fjármunum hefur verið varið í rannsóknir á jarðhita við Öxarfjörð með nýtingu í huga og nær jarðhitasvæðið, eins og það er skilgreint á viðnámskortum, yfir um helming þess svæðis sem fyrirhugað er að vernda. Í tillögunni er gert ráð fyrir að náttúruverndaráætlunin nái til Öxarfjarðar vegna verndar fuglasvæða og er tiltekið að fjölbreytni fuglalífs sé mikil á svæðinu. Auk Reykjaness og Öxarfjarðar hafa orðið sterk viðbrögð við áformum um friðlýsingu við Geysi og fjörurnar á höfuðborgarsvæðinu, Álftanes – Skerjafjörð. Færð eru fram sterk rök fyrir því að friða Geysi en nefndin telur eðlilegt að við friðun sé rannsakað hversu umfangsmikið vatnsverndarsvæðið þarf að vera. Forsendur friðunar á svæðinu Álftanes – Skerjafjörður eru fyrst og fremst vegna verndunar fugla en hluti svæðisins hefur verið á náttúruminjaskrá. Vegna athugasemda sem borist hafa um framangreind svæði telur nefndin ástæðu til að ítreka þá skoðun sína hvað þau varðar að friðun þarf ekki að koma í veg fyrir skynsamlega nýtingu náttúruauðlinda á þessum svæðum. Það er hins vegar alveg ljóst að mati nefndarinnar að með áætluninni er svæðum sem vernda skal forgangsraðað og því verður í ríkara mæli litið til verndarsjónarmiða við nýtingu þeirra en verið hefur.

Í athugasemdum með tillögunni kemur fram að kostnaður við framkvæmd náttúruverndaráætlunarinnar hefur verið lauslega áætlaður fyrir svæðin fjórtán. Heildarstofnkostnaður er áætlaður um 148 millj. kr. og árlegur rekstrarkostnaður um 32 millj. kr. að lokinni friðlýsingu allra fjórtán svæðanna. Áætlanir um kostnað við framkvæmdir við Vatnajökulsþjóðgarð liggja ekki fyrir. Þá kom fram að í kostnaðarmatinu er ekki gert ráð fyrir hugsanlegum kaupum á landi ef þess verður þörf til að ljúka friðlýsingu einstakra svæða. Nefndin leggur áherslu á að tryggja verði nægilegt fjármagn til framkvæmdar náttúruverndaráætlunar. Einnig bendir hún á nauðsyn þess að gert verði ráð fyrir fjármagni til áframhaldandi rannsókna á náttúru og gerð náttúrufarskorta og til fræðslu um svæðin.

Nefndin ræddi hver staða náttúruverndaráætlunarinnar yrði. Tillagan gerir ráð fyrir að hún nái til tiltekins tíma, þ.e. til ársins 2008. Í henni felst hins vegar stefnumótandi ákvörðun Alþingis um þau svæði sem tillagan tekur til. Hún er stýritæki sem ber að leggja til grundvallar við friðun þar sem ákveðin landsvæði eru sett í forgang fram yfir önnur. Á undanförnum árum hefur verið unnið að friðlýsingu ýmissa svæða, ýmist að beiðni umhverfisráðuneytis, sveitarfélaga eða félagasamtaka. Þau helstu eru Vatnajökull, Hekla, Krossanesborgir við Akureyri, Gerpissvæðið, Orravatnsrústir, Snæfells- og Vesturöræfi, Þingey og Skuldaþingey í Skjálfandafljóti og Hraun í Öxnadal. Leggur nefndin áherslu á að þar sem friðlýsing er á lokastigi sé rétt að ljúka vinnu við hana þannig að niðurstaða fáist sem allra fyrst á þessum svæðum. Náttúruverndaráætlun skal unnin eigi sjaldnar en á fimm ára fresti og markar áætlunin upphaf þess að ákveðnum svæðum í landinu sé tryggð vernd með skipulögðum hætti. Mörg þeirra njóta vissulega annarrar verndar, t.d. hverfisverndar samkvæmt skipulags- og bygginarlögum eða bæjarverndar í aðalskipulagi. Að mati nefndarinnar dregur það ekki úr gildi þess að þau séu jafnframt friðlýst.

Nefndin leggur ríka áherslu á að einn helsti ávinningurinn með náttúruverndaráætluninni sé skýrari stefnumörkun en áður við náttúruvernd hér á landi á grundvelli faglegra sjónarmiða og mælir með því að tillagan verði samþykkt óbreytt.

Kolbrún Halldórsdóttir skrifar undir álit þetta með fyrirvara.

Alþingi, 6. maí 2004.

Sigríður A. Þórðardóttir,

form., frsm.

Rannveig Guðmundsdóttir.

Dagný Jónsdóttir.

Bryndís Hlöðversdóttir.

Kolbrún Halldórsdóttir,

með fyrirvara.

Guðlaugur Þór Þórðarson.

Gunnar Birgisson.

Mörður Árnason.

Kjartan Ólafsson.