Fjármálaáætlun 2020–2024 Nefndarálit - þingskjal nr. 1949

149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 1949 - 750. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024.

Frá 4. minni hluta fjárlaganefndar.

Höggið mildað en högg er það.

Síðan ríkisstjórnin kynnti fjármálaáætlun í mars hefur ýmislegt gengið á. Gjaldþrot WOW air og loðnubrestur hafa leitt til breytinga á hagspám og nú er ljóst að samdráttur verður í hagkerfinu í ár. Sökum þessa hefur ríkisstjórnin nú kynnt breytingar á gildandi fjármálastefnu ásamt því að boða umtalsverðar breytingar á þeirri fjármálaáætlun sem lögð var fram í vor. Fyrstu drög breytinga gáfu til kynna að skerða ætti framlög til velferðarmála um ríflega 20 milljarða kr. á gildistíma áætlunarinnar. Ríkisstjórnin hefur þó mildað höggið lítillega og látið undan þrýstingi stjórnarandstöðunnar og dregið úr áður boðuðum niðurskurði til velferðarmála, þannig að nú verður hann ríflega 10 milljarðar kr.

Áform um aðhald illa rökstudd.

Meiri hluti fjárlaganefndar leggur til ýmsar breytingar á fjármálaáætlun án þess að þær séu rökstuddar með viðhlítandi hætti. Sem dæmi um slíkar breytingar má nefna eftirfarandi:

* Lagt er til að framlög til framhaldsskólastigsins lækki um 1.150 millj. kr. á tímabili áætlunarinnar með því að draga úr útgjaldavexti auk nokkurra leiðréttinga í tengslum við tímabundin framlög.

* Lagt er til að útgjöld til annarra skólastiga og stjórnsýslu mennta- og menningarmála lækki um 465 millj. kr. á tímabilinu sem alfarið á að skýrast af leiðréttingum í tengslum við tímabundin framlög.

* Lagt er til að framlög til heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa lækki um 1,5 milljarða kr. sem alfarið skýrist af því að dregið er úr útgjaldavexti.

* Þá er einnig gerð tillaga um lækkun sem nemur 3,7 milljörðum kr. sem alfarið á að skýrast af endurmati á vaxtagjöldum ríkissjóðs.

Það verður að gera kröfu um ítarlegri rökstuðning ef breyta á fjármálaáætlun um marga milljarða króna. Ekki dugar að vísa til þess að dregið verði úr útgjaldaaukningu. Á hverjum á sú aðhaldskrafa að bitna? Á að loka einhverjum menntaskóla til að mæta aðhaldskröfum á framhaldsskólastigi? Á að fækka heilsugæslustöðvum til að mæta aðhaldskröfum? Í þessu sambandi er áhugavert að meiri hluti velferðarnefndar telur að ekki þurfi að gera stefnumarkandi breytingar vegna þess að ekki þurfi að draga verulega úr starfsmannafjölda ríkisins. Ekkert kemur frekar fram um hvernig stofnanir ríkisins eigi að draga úr fyrirséðri útgjaldaaukningu og því er alls óljóst hvort sú fullyrðing haldi vatni. Þá er athyglisvert að endurmat á vaxtagjöldum ríkissjóðs leiði í ljós að þau verði 3,7 milljörðum kr. lægri en gert var ráð fyrir í lok mars. Ef sú er raunin þá verður varla ályktað annað en að upprunaleg áætlun hafi byggst á úreltum forsendum um vaxtagjöld ríkissjóðs.

Fögur fyrirheit um bætt skatteftirlit.

Það er athyglisvert að í breyttri fjármálastefnu og fjármálaáætlun er gert ráð fyrir auknum útgjöldum vegna herts skatteftirlits. Þetta er talið réttlætanlegt þar sem áætlað er að sögn meiri hluta fjárlaganefndar að það skili allt að 10 milljarða kr. viðbótartekjum í ríkissjóð á tímabili áætlunarinnar. Það hljómar of gott til að vera satt að aðeins þurfi að auka útgjöld í eftirliti með skattheimtu um nokkur hundruð milljónir króna til að auka skattheimtu um 10 milljarða kr. Hér er um að ræða mörg hundruð prósenta ávöxtun. Ef þessar fullyrðingar standast er veruleikinn einfaldlega sá að ríkið hefur hingað til sýnt af sér mikla vanrækslu í eftirliti með skattheimtu sem eðli málsins samkvæmt hefur rýrt tekjur ríkissjóð svo að um munar. Ef aðgerðirnar skila ekki því sem að er stefnt liggur beinast við að álykta sem svo að hér sé enn ein mislukkuð tilraun ríkisstjórnarinnar til að krafsa yfir áður gerð mistök sín við framlagningu fjármálaáætlunar.

Vegið að velferð.

Velferðarmál eru að mati 4. minni hluta verulega undirfjármögnuð í þeirri fjármálaáætlun sem lögð var fram í vor og nú er verið að breyta. Aðgerðir til að fjármagna afnám króna á móti krónu skerðingar voru undirfjármagnaðar í fjárlögum ársins 2019 og nú hefur komið í ljós að ekki stendur til að afnema nema 35 aura af skerðingunni. Fjármálaáætlunin byggist á fækkun í nýgengi örorku. 4. minni hluti telur það algjörlega óásættanlegt að fjallað sé um þennan viðkvæma hóp öryrkja sem vanda í samfélaginu í stað þess að viðurkenna þann mannauð sem hann hefur að geyma. Það liggur í hlutarins eðli að það er á ábyrgð ríkisstjórnarinnar að koma til móts við þarfir öryrkja og gera allt til þess að virkja þá og efla til aukinnar samfélagsþátttöku. Það kemur í engu fram í fjármálaáætlun hvernig á að fækka öryrkjum „án þess að fleygja þeim fyrir björg“. Stjórnvöldum ber að tryggja nægt fjármagn til nauðsynlegrar framfærslu allra þegnanna, ekki bara sumra. Ellegar er hætta á því að gripið verði til örþrifaráða þegar áætluð útgjöld duga ekki til og strangari kröfur verði gerðar við örorkumat til að fækka nýgengi eða að greiðslur almannatrygginga muni lækka.

Þá er ekki fyrirhugað að auka fjármagn svo að hækka megi elli- og örorkulífeyri til samræmis við raunverulega launaþróun í landinu eins og lögboðið er. Eins og Öryrkjabandalag Íslands bendir á í umsögn sinni um fjármálaáætlun hefur átt sér stað kjaragliðnun milli launaþróunar á almennum vinnumarkaði og kjörum lífeyrisþega sem nemur um 54% frá árinu 1998 og 29% frá árinu 2007. 1 Lífeyrisgreiðslur almannatrygginga hafa alltaf verið of lágar og í engu tryggt framfærslu þeirra sem þurfa að reiða sig á kerfið. Ljóst er að stjórnvöld hyggjast halda uppteknum hætti og sniðganga lögvarinn rétt lífeyrisþega til leiðréttingar á framfærslu sinni. Greiðslur almannatrygginga eiga að hækka árlega í samræmi við launaþróun skv. 69. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, en stjórnvöld hafa ítrekað hunsað ákvæðið á kostnað lífeyrisþega.

Þrátt fyrir að niðurskurður til velferðarmála sé ekki eins mikill nú og áður var boðað, á engu að síður að skera niður í málaflokknum svo að um munar, málaflokki sem hefur verið undirfjármagnaður áratugum saman. Fjárframlög til málefna öryrkja og fatlaðs fólks eiga að skerðast um 4,5 milljarða kr. á gildistíma áætlunarinnar. Meiri hluti fjárlaganefndar leggur til að ráðist verði í endurmat á gæðum og eftirliti með öllum tilfærslukerfum ríkisins. Það verkefni á að sögn meiri hluta fjárlaganefndar að standa undir 1,3 milljarða kr. lækkun til málefnasviðsins. Þá eiga niðurstöður verkefnis um endurmat útgjalda að skila lækkun um frekari 1,1 milljarð kr. Slík áform byggjast á voninni einni saman og ekkert áþreifanlegt bendir til að slík úttekt geti skilað svo umfangsmiklum sparnaði. Þá á að lækka framlög um 2 milljarða kr. með vísan í aukið aðhald án þess að nánar sé tilgreint hvernig eigi að ná því fram.

Fjárframlög til sjúkrahúsþjónustu á að lækka um 2 milljarða kr. Þessa lækkun skýrir meiri hluti fjárlaganefndar á þann hátt að fjármunir eyrnamerktir byggingu nýs Landspítala hliðrist til ársins 2025 og falli því utan áætlunar. Þegar fjárframlög eru lækkuð er það engin trygging að vísa í það að fjármálaáætlanir komandi ára muni bæta upp þá lækkun. Fjárframlög til heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa á að skerða um 1,5 milljarða kr. í formi aukinna aðhaldskrafna. Fjárframlög til lyfja- og lækningavara á að skerða um 1,5 milljarða kr. með vísun í aukna skilvirkni.

Þá á að fresta aðgerðum til fjölgunar hjúkrunarrýma um eitt ár. Staða öldrunarþjónustu er um þessar mundir óboðleg og vegna skorts á hjúkrunarrýmum, manneklu og skipulagsleysis bíður nú fjöldi fólks eftir þjónustu. Fólk er vistað á Landspítalanum vegna þess að ekki tekst að koma þeim í hjúkrunarrými með viðhlítandi þjónustu. Samhliða er þó ekki gert ráð fyrir auknum útgjöldum sem samsvari fjölgun hjúkrunarrýma. Þá hefur ekki verið gerður rammasamningur um rekstur dvalar- og hjúkrunarheimila og því ríkir mikil óvissa um rekstrarhorfur slíkra stofnana. Samtök fyrirtækja í velferðarþjónustu hafa lýst yfir áhyggjum vegna áhugaleysis stjórnvalda á gerð rammasamnings og einnig vegna þess hve lítið áætluð fjárframlög í rekstur og tilfærslur vegna hjúkrunar og endurhæfingarþjónustu eigi að hækka. Í því sambandi benda þau á að samkvæmt fjárlögum áranna 2018 og 2019 og fyrirhugaðri fjármálaáætlun eigi framlög til sjúkrahúsþjónustu að aukast um 13,1% og fjárframlög til heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa að aukast um 25,8% en fjárframlög til hjúkrunar- og endurhæfingarþjónustu aðeins um 9,1%. 2

Þá hafa umsagnir borist sem gefa til kynna að það fjármagn sem bjóðist nú til reksturs hjúkrunarrýma af hálfu ríkissjóðs í formi daggjalda dugi ekki til að mæta þeim auknu kröfum sem gerðar eru í rekstri af hálfu hins opinbera, m.a. um aukna persónuvernd. 3 Auk þess hefur kostnaður við hjúkrun hækkað mikið undanfarin ár sökum þess að þeir einstaklingar sem koma inn á hjúkrunarheimili eru sífellt veikari. Því þarf að gera ráð fyrir því að sá kostnaður aukist einnig á tíma fjármálaáætlunar. 4

Fjármálaáætlun tryggir ekki áframhaldandi rekstur velferðarkerfisins nema gripið verði til aðhalds í rekstri ríkisstofnana. Slíkt aðhald mun eðlilega bitna á þeim sem þurfa á þjónustunni að halda ef ekki er vandað til verka. Aðhaldskröfur fjármálaáætlunar kunna m.a. að leiða til fækkunar starfsfólks sem sinnir velferðarþjónustu fyrir hönd ríkisins. Slík fækkun væri óverjanleg þar sem fyrir liggur að heilbrigðiskerfið býr nú þegar við manneklu.

Forgangsröðun fjármuna – fólkið fyrst.

Þegar fyrirséð er versnandi afkoma ríkissjóðs ber stjórnvöldum að standa sérstakan vörð um þá sem höllustum fæti standa í samfélaginu. Framlög til velferðarmála á ekki að skerða nema í ýtrustu neyð. Sú neyð er ekki til staðar nú og því óverjandi að draga úr stuðningi í velferðarmálum í breyttri fjármálaáætlun eins og gert er. Leita skal allra leiða til að auka tekjur ríkissjóðs áður en til slíkra aðgerða kemur. Það er á samdráttartímum sem áherslur ríkisstjórna koma helst í ljós. Þannig sést hvernig stjórnvöld vilja forgangsraða fjármunum og í þágu hverra. Til að mynda er ríkisstjórninni í lófa lagið að styrkja stöðu ríkissjóðs með því að taka auknar rentur af aðgangi í sameiginlega sjávarauðlind þjóðarinnar í stað þess að lækka veiðigjöldin um 4,3 milljarða kr. á árinu 2019. Einnig í stað þess að fresta lækkun á hinum svonefnda bankaskatti um eitt ár eins og fram kemur í áætluninni er rík ástæða til að fresta þeirri lækkun út tímabilið og um leið tryggja 38 milljarða kr. tekjur í ríkissjóð. Í stað þess að forgangsraða skattheimtu þannig að þeir greiði sem minnst um munar þá leggur ríkisstjórnin til að lagðir verði grænir skattar á urðun sorps sem að miklu leyti greiðast úr vasa heimilanna.

Boðaðar eru arðgreiðslur Landsvirkjunar til ríkisins um a.m.k. 110 milljarða kr. á tímabilinu. Ríkisstjórnin ætlar ekki að nýta arðgreiðslurnar til að mæta áföllum í ríkisrekstrinum heldur er markmið hennar þvert á móti að arðurinn renni í svonefndan Þjóðarsjóð sem verði sjálfstæður fjárfestingarsjóður og hýstur erlendis.

Tillaga um breytingar.

Við getum ekki boðað skerðingar á meðan ríkissjóður safnar í sarpinn. Það á að nýta arðgreiðslur Landsvirkjunar til að koma í veg fyrir skerðingar í velferðarmálum svo að ekki verði gengið á hlut þeirra sem minnst hafa á milli handanna.

Því leggur 4. minni hluti til eftirfarandi breytingar á fjármálaáætlun sem miðast við tillögur meiri hluta fjárlaganefndar:

* Framlög til málefnasviðs 23, sjúkrahúsþjónustu, verði aukin um 1 milljarð kr. árlega.

* Framlög til málefnasviðs 24, heilbrigðisþjónustu utan sjúkrahúsa, verði aukin um 1 milljarð kr. árlega.

* Framlög til málefnasviðs 25, hjúkrunar- og endurhæfingarþjónustu, verði aukin um 2 milljarða kr. árlega.

* Framlög til málefnasviðs 27, örorku og málefna fatlaðs fólks, verði aukin um 7 milljarða kr. árlega.

* Framlög til málefnasviðs 28, málefna aldraðra, verði aukin um 1 milljarð kr. á árinu.

* Framlög til málefnasviðs 31, húsnæðisstuðnings, verði aukin um 2,5 milljarða kr. árlega

Þessar breytingar myndu auka útgjöld ríkissjóðs um 15 milljarða kr. að meðaltali á ári á tímabilinu og um 18 milljarða kr. að meðaltali umfram tillögur meiri hluta fjárlaganefndar. Þær mætti fjármagna að fullu með því að fresta lækkun bankaskatts, með því að breyta veiðigjaldi aftur í fyrra form og með arðgreiðslum Landsvirkjunar. Nánari útfærslu á tillögu 4. minni hluta um breytingu á fjármálaáætlun má sjá á sérstöku þingskjali.

Alþingi, 19. júní 2019.

Inga Sæland.

1 Umsögn Öryrkjabandalags Íslands um fjármálaáætlun 2020–2024, bls. 7.

2 Umsögn SFV um fjármálaáætlun 2020–2024, bls. 4.

3 Umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga um fjármálaáætlun, bls. 17, og umsögn SFV um fjármálaáætlun, bls. 7.

4 Umsögn SFV um fjármálaáætlun, bls. 5.