Aðgerðir til að bæta stöðu skuldara Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 56

1996. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.

121. löggjafarþing. – 56 . mál.

56. Tillaga til þingsályktunar um aðgerðir til að bæta stöðu skuldara.

Flm.: Jóhanna Sigurðardóttir, Rannveig Guðmundsdóttir,

Kristín Ástgeirsdóttir, Gísli S. Einarsson.

Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að undirbúa tillögur um aðgerðir til að bæta stöðu skuldara.

Tillögurnar feli m.a. í sér eftirfarandi:

Dregið verði úr gjaldtöku og skattlagningu hins opinbera vegna skulda einstaklinga, svo sem stimpil- og þinglýsingargjöldum, gjaldtöku við fjárnám og nauðungarsölu og virðisaukaskatti á innheimtukostnað lögmanna.

Tryggður verði betur réttur skuldara við fjárnáms- og uppboðsaðgerðir og gjaldþrotameðferð, m.a. með löggjöf um greiðsluaðlögun sem gæti að verulegu leyti komið í stað uppboðsmeðferðar eða gjaldþrotaskipta.

Sett verði opinber gjaldskrá fyrir innheimtu lögmanna þar sem m.a. verði sett þak á innheimtuþóknun þeirra og aðra gjaldtöku af skuldurum.

Settar verði reglur fyrir fjármálastofnanir um hámark gjaldtöku vegna vanskila skuldara.

Settar verði reglur sem tryggi betur réttarstöðu ábyrgðarmanna fjárskuldbindinga, svo sem um skyldu lánveitanda til að upplýsa ábyrgðarmenn um hvað felst í sjálfskuldarábyrgð og/eða veðleyfi þeirra.

Efnalitlu fólki verði tryggð ókeypis lögfræðiþjónusta og fjármálaaðstoð vegna innheimtuaðgerða kröfuhafa.

Tillögum sem m.a. byggjast á framangreindum þáttum verði komið í framkvæmd svo fljótt sem verða má og nauðsynleg lagafrumvörp þar að lútandi lögð fyrir Alþingi.

Greinargerð.

Markmiðið með þingsályktunartillögu þessari er að dregið verði úr óhóflegri gjaldtöku og skattlagningu á skuldir og vanskil einstaklinga, auk þess sem tryggð verði betur réttarstaða fólks við fjárnám, uppboðsaðgerðir og gjaldþrotameðferð. Tillaga þessi var flutt á síðasta löggjafarþingi en hlaut ekki afgreiðslu.

Ástæður og umfang vanskila.

Allir vita að það er fyrst og fremst launafólk sem hefur borið hitann og þungann af því að hér hefur ríkt stöðugleiki og atvinnulífið fengið svigrúm til að rétta úr kútnum. Þannig hefur launafólk á undanförnum árum sætt sig við lítið breytt launakjör, en allt of stór hluti þjóðarinnar hefur þurft að framfleyta sér af lágmarkslaunum sem eru ekki mikið hærri en atvinnuleysisbætur.

Á meðan launafólk hefur þurft að sætta sig við nánast óbreytt launakjör hafa skuldir einstaklinga aukist verulega. Samhliða því hefur gætt vaxandi vanskila hjá heimilum í landinu og nauðungaruppboðum fjölgað. Þannig hafa aldrei verið seldar fleiri fasteignir á nauðungaruppboði í Reykjavík en á sl. ári en þá voru 380 fasteignir seldar nauðungarsölu í Reykjavík.

Ástæður skuldaaukningar og vaxandi vanskila heimilanna eru ekki síst atvinnuleysi og minni atvinnutekjur hjá fjölda heimila í landinu, auk ýmissa stjórnvaldsaðgerða sem þrengt hafa kjör þeirra. Við slíkar aðstæður er mjög óeðlilegt að ríkisvaldið sé að græða á neyð heimilanna, en eftir því sem vanskilin aukast og nauðungaruppboðum fjölgar hefur ríkið meiri tekjur. Þannig hefur verið áætlað að tekjur ríkissjóðs af stimpilgjöldum, þinglýsingargjöldum, gjöldum af fjárnámi og nauðungarsölum auk tekna af virðisaukaskatti af gjaldtöku lögmanna hjá skuldurum í innheimtumálum nemi ekki undir 2 milljörðum kr. á ári. Þar að auki er um að ræða þóknun lögmanna og fjármálastofnana, svo sem banka, sparisjóða og verðbréfafyrirtækja, fyrir innheimtuaðgerðir sem er oft umtalsverður kostnaður við vanskil.

Ríkið, fjármálastofnanir, lögmannastéttin og aðrir innheimtuaðilar hafa því haft miklar tekjur af fólki sem býr við sára neyð og á í miklum greiðsluerfiðleikum. Á meðan ríkið skattleggur skuldir einstaklinga eru fjármagnstekjur skattfrjálsar.

Kostnaður hærri en höfuðstóll.

Ljóst er að þessi gjaldtaka ríkisins er skuldurum afar þungbær og getur haft úrslitaáhrif á það hvort fólk getur unnið bug á fjárhagserfiðleikum sínum. Til að forðast nauðungaruppboð þarf viðkomandi einstaklingur oft að greiða til ríkisins í formi stimpil- og þinglýsingargjalda, réttargjalda og virðisaukaskatts tugi eða jafnvel hundruð þúsunda króna ofan á hinar eiginlegu skuldir og gjöld til lögmanna. Þannig er algengt að þóknun, kostnaður og álög á skuldir einstaklinga, til ríkisins og innheimtuaðila, geta þegar upp er staðið orðið mun hærri en höfuðstóll skuldarinnar. Slík skattheimta ríkissjóðs misbýður siðferðiskennd fólks og verður oft til þess að brjóta niður einstaklinga sem þurfa á öllu sínu að halda til að ráða fram úr erfiðleikunum.

Það hlýtur að vera siðferðileg spurning hvort réttlætanlegt sé að ríkið nýti sér þannig neyð fólks í tekjuöflunarskyni og komi jafnvel í veg fyrir að það geti náð tökum á lífi sínu á nýjan leik. Það má vissulega segja að ekki sé óeðlilegt að þeir sem eru í vanskilum greiði fyrir þau útgjöld sem ríkið verður fyrir af þeim sökum. Þegar gjaldtakan er hins vegar orðin margföld sú fjárhæð sem svarar beinum útgjöldum ríkissjóðs er um beina skattlagningu að ræða á skuldir og neyð heimilanna í landinu.

Ábyrgð kröfuhafa.

Það sjónarmið hefur um of ríkt í þjóðfélaginu að kröfuhafinn hafi einn réttinn sín megin og grundvallast það á þeirri meginreglu samningaréttarins að gerðan samning skuli halda og á þörfum viðskiptalífsins. Sífellt flóknari uppbygging viðskiptalífsins krefst aukinnar skilvirkni og hafa reglur fjármunaréttarins miðað að setningu skýrra lagaákvæða sem kveða á um hagræðingu við innheimtu skulda. Með þessu hefur dómskerfið í auknum mæli færst í þá átt að þjóna hagsmunum kröfuhafa.

Gera verður þær kröfur til þeirra sem lána fé í ágóðaskyni að þeir beri nokkra ábyrgð á þeirri ákvörðun sinni. Ákvörðun um lánveitingu á fyrst og fremst að byggjast á lánstrauti neytandans. Tryggja verður með lögum vernd fyrir ábyrgðarmenn þar sem kveðið verður á um ríka upplýsingaskyldu lánveitanda um gildi ábyrgðar og um efni samnings. Jafnframt þarf að liggja fyrir skylda lánveitanda til að upplýsa ábyrgðarmenn um breytingar á efni og stöðu samnings sem ábyrgðin nær til. Æskilegt væri einnig að ábyrgðarmenn hefðu aðgang að upplýsingum um fjárhagsstöðu skuldara.

Opinber réttaraðstoð.

Nauðsynlegt er að komið verði á fót opinberri réttaraðstoð til að veita almenningi ráðgjöf á sviði lögfræði til að tryggja að réttindi einstaklinga glatist ekki sökum lítilla efna. Til þess að slík aðstoð verði raunverulegt úrræði þarf hún að ná til leiðbeininga um réttarreglur og lagaúrræði, hvort sem um réttarágreining er að ræða eða ekki, svo og ráðgjafar í einstökum málum. Benda má á nauðsyn þess að einstaklingar fái hjálp við einfalda skjalagerð, bréfaskriftir og aðstoð við kærur og við að koma nýrri skipan á fjármál sín.

Greiðsluaðlögun.

Þau úrræði, sem skuldugum einstaklingum standa til boða, svo sem frjálsir samningar, greiðslustöðvun og nauðasamningar, eru fremur sniðin að þörfum atvinnulífsins. Þau miða að því að tryggja kröfuhöfum skilvísa greiðslu af eignum skuldara, fremur en að tryggja afkomu þess sem eftir þeim leitar. Því er þörf á sérstakri löggjöf um greiðsluaðlögun eins og þeirri sem nágrannaþjóðir okkar hafa sett. Markmiðið með greiðsluaðlögun er að tryggja afkomu einstaklinga sem komnir eru í greiðsluþrot en gætu ef vel væri að staðið komið reglu á fjármál sín. Rétt væri að greina á milli tvenns konar greiðsluaðlögunar: Annars vegar er frjáls greiðsluaðlögun sem byggist á samningi skuldara við lánardrottna um frestun á greiðslu skuldar, niðurfellingu skuldar að öllu eða nokkru leyti eða eftirgjöf vaxta og kostnaðar, annaðhvort strax eða að loknu greiðsluaðlögunartímabili sem stæði yfir í fimm ár. Hins vegar geta dómstólar, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, úrskurðað að greiðsluaðlögun skuli heimil ef ekki næst samkomulag við kröfuhafa. Greiðsluaðlögun felur í sér gagngera endurskipulagningu á fjármálum skuldara og verður honum m.a. gert skylt að selja þær eignir sem hann getur verið án. Greiðsluaðlögun leysir skuldara undan greiðsluskyldu á þeim skuldum sem greiðsluaðlögunin nær til og kröfuhafar geta ekki krafist gjaldþrotaskipta vegna sömu skuldar.

Rökin með slíku úrræði eru þau að tryggð verði greiðsla til kröfuhafa meðan enn eru til verðmæti, svo og að koma í veg fyrir þjóðfélagslegt tjón sem leiðir af fjöldagjaldþrotum einstaklinganna. Til þess að markmið greiðsluaðlögunar náist verður hún að ná til allra skulda, þar með talið skulda sem tryggðar eru með veði í fasteignum skuldara, ábyrgðar þriðja manns og samninga með eignarréttarfyrirvara og kaupleigu. Einnig kemur til greina að skattayfirvöld fái heimild til að fella niður opinber gjöld einstaklinga á því ári sem þeir verða gjaldþrota.

Opinber gjaldskrá vegna innheimtukostnaðar lögmanna.

Í þingsálykunartillögunni er lagt til að sett verði opinber gjaldskrá um innheimtu lögmanna þar sem m.a. verði sett þak á innheimtukostnað. Þeir sem verið hafa í vanskilum eða á nauðungaruppboði, að ekki sé talað um gjaldþrot, þekkja að það er ekki síst hár lögfræðikostnaður sem gerir kostnað við vanskil oft og tíðum óviðráðanlegan. Staðreyndin er sú að á meðan nánast hefur ríkt verðstöðvun og launafólk hefur þurft að búa að mestu við óbreytt kjör hafa einstakir lögmenn margfaldað gjaldtökur sínar og því sem næst eftirlitslaust makað krókinn á kostnað fólks í greiðsluerfiðleikum. Nefna má að þóknun lögmanna fyrir það eitt að mæta í fjárnámsfyrirtöku hjá sýslumanni var lengst af innan við 3.000 kr. Nú finnast þess fjölmörg dæmi að einstakir lögmenn rukki fjárnámsþola um allt að 15.000 kr. fyrir að mæta í fjárnámsfyrirtöku sem tekur venjulega um 6–8 mínútur. Mun hærri fjárhæðir, eða allt að 40.000 kr., eru ekki óþekktar fyrir þetta litla viðvik lögmanna.

Í febrúar 1994 kvað Samkeppnisstofnun upp úrskurð um beiðni Lögmannafélags Íslands um undanþágu frá banni við útgáfu á sameiginlegri gjaldskrá. Í úrskurði sínum taldi Samkeppnisstofnun hagsmunasamtök lögmanna, Lögmannafélag Íslands, ekki til þess bæran aðila að gefa út leiðbeinandi reglur um gjaldtöku lögmanna, reglur sem ætlað er að gæta hagsmuna dómþola þegar dómstólar dæma um málskostnað, eða til að gæta hagsmuna skuldara í innheimtumálum, enda eiga lögmenn sjálfir annarra beinna hagsmuna að gæta í slíkum málum. Lögmannafélagið taldi í rökstuðningi sínum að hætta væri á að ósamræmi skapaðist innan dómaraembætta og milli þeirra um ákvörðun málskostnaðar ef ekki væri við leiðbeinandi reglur að styðjast. Enn fremur var vikið að hagsmunum skuldara í innheimtumálum. Um þetta atriði sagði Samkeppnisstofnun orðrétt í úrskurði sínum: „Ef setja þarf reglur eða gjaldskrá til að gæta hagsmuna þeirra sem áður er um rætt eða til að gæta samræmis hjá dómstólum, sbr. það sem fjallað er um í beiðni Lögmannafélags Íslands, telur Samkeppnisstofnun eðlilegt að það sé löggjafarvaldið eða til þess bær stjórnvöld sem það geri.“

Rök mæla með því að sett verði opinber gjaldskrá um innheimtukostnað lögmanna þar sem m.a. verði sett þak á þann kostnað. Fólk í vanskilum velur sér ekki lögmann, heldur eru það kröfuhafar þeirra sem það gera. Lögmál frjáls markaðar um framboð og eftirspurn, þar sem fólk beinir viðskiptum sínum þangað sem það fær ódýrasta þjónustu, gildir því ekki í þessum tilvikum. Ef skuldari greiðir ekki lögmanni það sem hann er krafinn um gengur lögmaðurinn að skuldurum með fjárnámi og nauðungarsölu og þeim er því nauðugur einn kostur að greiða lögmönnum, sem fengnir eru til að gæta hagsmuna annarra, uppsett verð fyrir þeirra þátt í innheimtu skulda. Því er eðlilegt að til komi atbeini opinberra aðila til að gæta hagsmuna skuldara með útgáfu opinberrar gjaldskrár um innheimtukostnað lögmanna.

Víðtækar aðgerðir – tekjutap ríkissjóðs ekki sjálfgefið.

Með hliðsjón af því sem áður hefur verið sagt um sífellt versnandi kjör almennings verður að grípa til víðtækra úrræða af hálfu löggjafar- og framkvæmdarvalds. Tillögur þær, sem þessi þingsályktunartillaga felur í sér, miða að því að rétta við hag þeirra sem verst hafa farið út úr efnahagsþrengingunum og óhóflegu álagi og þóknunum ríkis, fjármálastofnana, lögfræðinga og annarra aðila á vaxandi skuldir einstaklinga og heimilanna í landinu. Það er ekki þjóðfélagslega hagkvæmt að illa statt fjölskyldufólk missi allar eigur sínar í kjölfar minnkandi launa eða atvinnuleysis. Því fylgja aukin félagsleg vandamál, meiri þörf fyrir þjónustu heilbrigðiskerfisins og þar með aukin útgjöld ríkis og sveitarfélaga. Þótt tillaga þessi feli í sér einhvern tekjumissi fyrir ríkissjóð er tekjutap ríkissjóðs þess vegna ekki sjálfgefið þegar á heildina er litið, vegna aðgerða til að aðstoða skuldara sem við neyð búa.

Raunveruleg dæmi.

Hér verða annars vegar sýnd þrjú raunveruleg dæmi af skuldurum í gjaldþrotaskiptum árið 1995 (dæmi 1–3) og hins vegar dæmi um álagðan kostnað þegar mál er komið í uppboðsmeðferð (dæmi 4), dæmi um sundurliðaðan kostnað af fjárnámi (dæmi 5) og loks dæmi um áfallinn kostnað samkvæmt kröfulýsingu í uppboðsandvirði að loknu nauðungaruppboði (dæmi 6). Þessi dæmi sýna þann mikla kostnað sem fallið getur á skuldara og ábyrgðarmenn með ýmiss konar gjaldtöku og þóknunum ríkis, fjármálastofnana, lögfræðinga og annarra aðila.

1. Kröfuhafi (banki) krefst gjaldþrotaskipta vegna vangoldins skuldabréfs (tveggja ára gömul vanskil):

Höfuðstóll gjaldfelldur

1.500.000 kr.

Gjaldtaka banka (mest dráttarvextir)

517.252 kr.

Gjaldtaka ríkissjóðs (fjárnámsgjald, þinglýsingar- og

stimpilgjöld, virðisaukaskattur)

81.660 kr.

Lögfræðikostnaður:

– innheimtuþóknun

114.000

– mót við fjárnám

39.623

– annar lögfræðikostnaður

16.417

170.040 kr.

Samtals 2.268.952 kr.

Höfuðstóll skuldar hefur hækkað um 51%.

2. Krafa fellur á ábyrgðarmann (eins árs gömul vanskil):

Höfuðstóll skuldar

40.000 kr.

Gjaldtaka banka (mest vextir)

14.560 kr.

Gjaldtaka ríkissjóðs

6.000 kr.

Lögfræðikostnaður:

– málskostnaður

21.000

– kostnaður af fyrri innheimtutilraunum

15.000

– annar lögfræðikostnaður

10.000

46.000 kr.

Samtals 106.560 kr.

Höfuðstóll skuldar hefur hækkað um 166%.

3. Kröfuhafi krefst gjaldþrotaskipta vegna rúmlega fimm ára vanskila skuldar:

Höfuðstóll gjaldfelldur

323.000 kr.

Gjaldtaka banka (mest dráttarvextir)

990.000 kr.

Gjaldtaka ríkissjóðs (virðisaukaskattur, þinglýsingar- og

stimpilgjöld)

38.000 kr.

Lögfræðikostnaður:

– málskostnaður

38.000

– vörslusviptingarbeiðni

6.000

– fjárnám

22.000

– uppboðsbeiðni

7.000

– vextir af kostnaði

55.000

– annar lögfræðikostnaður

9.000

137.000 kr.

Samtals 1.488.000 kr.

Höfuðstóll skuldar hefur hækkað um 360%.

4. Álagður kostnaður þegar mál er komið í uppboðsmeðferð. Gjaldfallið skuldabréf (eins og hálfs árs vanskil):

Höfuðstóll gjaldfelldur

103.000 kr.

Kostnaður kröfuhafa

14.800 kr.

Gjaldtaka ríkissjóðs (fjárnámsbeiðni, þinglýsingar- og

stimpilgjöld, nauðungarsölugjöld)

9.700 kr.

Lögfræðikostnaður:

– innheimtukostnaður

23.000

– annar lögfræðikostnaður

10.300

33.300 kr.

Samtals 160.800 kr.

Höfuðstóll skuldar hefur hækkað um 56%.

5. Sundurliðaður kostnaður vegna fjárnáms á vangoldinni skuldakröfu (tveggja og hálfs árs vanskil):

Höfuðstóll

126.000 kr.

Dráttarvextir kröfuhafa

63.000 kr.

Gjaldtaka ríkissjóðs (aðfarargjald)

3.000 kr.

Lögfræðikostnaður:

– innheimtukostnaður

27.000

– mót við fjárnám

10.800

– annar lögfræðikostnaður

4.700

42.500 kr.

Samtals 234.500 kr.

Höfuðstóll skuldar hefur hækkað um 86%.

6. Áfallinn kostnaður samkvæmt kröfulýsingu í uppboðsandvirði að loknu nauðungaruppboði. Krafa vegna ógreiddrar stöðumælasektar (tæplega eins og hálfs árs vanskil):

Höfuðstóll

1.050 kr.

Dráttarvextir

140 kr.

Gjaldtaka ríkissjóðs (þinglýsingar- og stimpilgjöld, uppboðsbeiðni,

virðisaukaskattur)

6.739 kr.

Lögfræðikostnaður:

– innheimtuþóknun

3.396

– vörslusviptingarkostnaður

23.400

– kostnaður við uppboð

13.000

– annar lögfræðikostnaður

7.602

47.398 kr.

Samtals 55.327 kr.

Höfuðstóll skuldar hefur í þessu dæmi meira en fimmtíufaldast.