Stofnefnahagsreikningar Nefndarálit - þingskjal nr. 453

148. löggjafarþing 2017–2018.

Þingskjal 453 - 65. mál.

Umræða.

Síðari umræða.

Nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um gerð stofnefnahagsreikninga fyrir ríkissjóð í heild og einstaka ríkisaðila í A-hluta.

Frá fjárlaganefnd.

Tillögunni var vísað til nefndarinnar 23. janúar og var fjallað um málið á fimm fundum. Nefndin fékk á sinn fund Kristinn Hjört Jónasson, Lúðvík Guðjónsson og Gunnar H. Hall frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Einnig komu Ingi K. Magnússon og Birgir Finnbogason frá Ríkisendurskoðun á fund nefndarinnar og María Heimisdóttir og Rúnar B. Jóhannsson frá Landspítalanum.

Tilgangur þingsályktunarinnar.

Með tillögunni er ætlunin að Alþingi feli stjórnvöldum að breyta upphafsstöðu efnahagsreiknings ríkissjóðs og allra ríkisaðila miðað við 1. janúar 2017. Í lögum nr. 123/2015, um opinber fjármál, er kveðið á um umfangsmiklar breytingar á fjárlögum og reikningshaldi ríkissjóðs og ríkisaðila í A-hluta fjárlaga frá því sem áður var. Þar er m.a. kveðið á um að ríkisreikningur skuli uppfylla alþjóðlega reikningsskilastaðla fyrir opinbera aðila og ársreikningar ríkisaðila skuli uppfylla skilyrði laga um ársreikninga, nr. 3/2006.

Fyrsta skrefið í þessum efnum er að gera nýjan stofnefnahagsreikning sem miðast við ársbyrjun 2017. Alþjóðlegir reikningsskilastaðlar á rekstargrunni fyrir opinbera aðila (IPSAS) taka til ríkissjóðs í heild sinni en hjá einstökum ríkisaðilum verða IPSAS-staðlarnir látnir ráða ef um álitaefni er að ræða og frávik milli ársreikningalaga og IPSAS. Með rekstrargrunni er átt við að gjöld og tekjur eru færð á það tímabil sem til þeirra er stofnað, óháð því hvenær greiðsla á sér stað. Í aðalatriðum er gert ráð fyrir að veigamestu áhrif breyttra reikningsskila komi fram í stofnefnahagsreikningum strax í upphafi en í undantekningartilvikum verður innleiðingu þó frestað vegna tiltekinna eignaflokka og skuldbindinga. Af þeim sökum er gert ráð fyrir að heildaráhrif innleiðingarinnar verði ekki að fullu komin fram fyrr en við uppgjör ársins 2019.

Breytingarnar tóku gildi frá og með árinu 2017 og í því felst að efnahagsreikningar í ársbyrjun 2017 eru gerbreyttir frá árslokum 2016.

Yfirlit breytinga á reikningshaldi.

Veigamesta breytingin á reikningshaldi ríkisins felst í því að varanlegir rekstrarfjármunir verða eignfærðir og afskrifaðir yfir endingartíma sinn. Fjárveitingar til fjárfestinga verða færðar um efnahagsreikning sem fyrirframgreitt fjárfestingarframlag sem síðan verður tekjufært yfir líftíma eignar á móti gjaldfærðum afskriftum og þannig jafnað saman tekjum og gjöldum í rekstri. Eignir sem áður voru gjaldfærðar verða endurmetnar miðað við framreiknað upphaflegt stofnverð að frádregnum afskriftum og færðar upp sem eign. Markmiðið er að draga fram fjárbindingu sem liggur í þessum eignum og rekstrarreikningur mun framvegis innihalda afskriftir sem dreifast á líftíma eignanna. Meðal eigna sem falla hér undir eru: Fasteignir, húsgögn, skrifstofubúnaður og ýmis tæki, skip, flugvélar og þyrlur auk innviðafjárfestinga vegakerfisins, flugvalla o.fl. Auk þess verður lagt mat á jarðir í eigu ríkisins.

Í stofnefnahagsreikningi þarf að leggja mat á varanlega rekstrarfjármuni í eigu allra stofnana og færa upp afskriftir miðað við aldur þeirra.

Aðrar breytingar hjá einstökum ríkisaðilum felast t.d. í bókfærslu skuldbindandi samninga til lengri tíma en eins árs og áfallinna orlofsskuldbindinga sem fram til þessa hafa ekki verið færð til bókar. Einnig kveða alþjóðlegu reikningsskilastaðlarnir á um margs konar varúðarfærslur tengdar áhættu. Það má því gera ráð fyrir að skýringahluti ríkisreiknings verði meiri að vöxtum en verið hefur fram til þessa.

Væntanlegur samstæðureikningur ríkisins, þar sem teknir eru saman í einn ársreikning allir reikningar ríkisaðila og ríkissjóðs, breytist enn meira en reikningsskil einstakra ríkisaðila. Hjá ríkissjóði eru færðir liðir sem koma sjaldnast við sögu hjá einstökum aðilum. Leggja þarf mat á margs konar eignir, lóðir og lendur, fasteignir og aðra innviði, svo sem vegakerfið, flugvelli o.fl., sem ekki reynir á hjá einstaka ríkisaðilum. Auk þess þarf að breyta bókfærslu lífeyrisskuldbindinga, lána og ýmissa annarra skuldbindinga í efnahagsreikningi. Sundurliða þarf eigið fé nákvæmar en verið hefur fram til þessa og yfirfara margvíslegar skuldbindingar sem fram til þess hafa staðið utan reikningshaldsins.

Breytingar á fjárheimildum stofnana.

Ný reikningsskil kalla jafnframt á breytingar á framsetningu fjárlaga til þess að viðhalda því markmiði að reikningsskilin séu sambærileg við fjárlög. Nýju reikningsskilin tóku gildi frá og með árinu 2017 en engar breytingar komu fram í fjárlögum fyrir það ár vegna eignfærslu og afskrifta rekstrarfjármuna. Engar tillögur komu fram við gerð fjáraukalaga fyrir árið 2017 til leiðréttingar og raunar ekki heldur í fjárlögum yfirstandandi árs. Í áliti meiri hluta við 2. umræðu frumvarps til fjáraukalaga fyrir árið 2017 er bent á þetta verkefni og boðað að greining á umfangi fjárfestinga muni liggja fyrir snemma á þessu ári. Þar eru einnig boðaðar sambærilegar breytingar á fjáraukalögum fyrir árið 2018 og fjárlögum ársins 2019.

Framlög til fjárfestinga eru því innifalin í gjaldaheimildum stofnana bæði árin. Hluti af gjaldaheimildinni þessi tvö ár er til að mæta fjárfestingu og þarf sá hluti að færast sem fjárfestingarheimild og lækka þar með gjaldaheimildina um sömu fjárhæð. Það er því óhjákvæmilegt að leggja til breytingar til samræmis við breytingar á reikningshaldi.

Fyrir árið 2017 verður væntanlega byggt á rauntölum úr bókhaldi stofnana til leiðréttingar en fyrir árið 2018 er ætlunin að byggja á fjárfestingum samkvæmt samþykktum rekstraráætlunum.

Þingsályktunartillagan felur ekki í sér heimild til breytinga á hagrænni skiptingu fjárheimilda og því þarf að leita samþykkis Alþingis með lagafrumvörpum. Það gerist væntanlega annars vegar sem hluti af frumvarpi um staðfestingu á ríkisreikningi ársins 2017 fyrir árið í fyrra og hins vegar sem leiðrétting í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir yfirstandandi ár.

Sama á við um heimildir vegna áfallinna orlofs- og frítökuréttarskuldbindinga. Gert er ráð fyrir að þessar skuldbindingar færist til gjalda og til skuldar við ríkissjóð. Ef ætlunin er að bæta stofnunum þessi einskiptis viðbótargjöld er nauðsynlegt að leita heimilda Alþingis í frumvarpi til staðfestingar á ríkisreikningi fyrir árið 2017.

Markaðar tekjur og bundið eigið fé.

Alþjóðlegu reikningskilastaðlarnir fela einnig í sér að svokallaðar markaðar tekjur, þ.e. tilteknir tekjustofnar ríkisins sem eru markaðar ákveðnum stofnunum eða verkefnum á gjaldahlið fjárlaga, renna framvegis beint í ríkissjóð í stað þess að vera eyrnamerktir til útgjalda. Staðlarnir stangast þannig á við margvísleg sérlög sem kveða á um mörkun tekna. Til að eyða þeirri lagalegu óvissu hefur verið lagt fram stjórnarfrumvarp sem kveður á um afnám markaðra tekna að mestu leyti. Í ríkisreikningi fyrir árið 2016 kemur fram að tæplega 40 aðilar eru með markaðar tekjur og bundið eigið fé er að finna hjá um 20 þeirra. Bundið eigið fé hefur myndast með þeim hætti að framlög á fjárlögum hverju sinni hafa ýmist verið hærri eða lægri en markaðar tekjur og þá myndast frávik sem hefur áhrif á eigið fé stofnana og verkefna án þess að hafa áhrif á afkomu viðkomandi árs.

Í öllum tilvikum nema einu er bundið fé jákvætt, þ.e. framlög á fjárlögum hafa reynst lægri en sem nemur mörkuðum tekjum. Aðeins í tilviki Vegagerðarinnar er eigið fé neikvætt. Ekki liggur enn fyrir hvernig eða hvenær bundið eigið fé verður leyst upp nú þegar reikningsskilin verða á nýjum grunni.

Staðan á innleiðingu alþjóðlegra reikningsskilastaða fyrir hið opinbera.

Nefndin hefur yfirfarið skýrslur frá Efnahags- og framfarastofnuninni (OECD) og Alþjóðagjaldeyrissjóðnum (IMF) um stöðu innleiðingar alþjóðlegra reikningsskilastaðla á rekstrargrunni hjá hinum ýmsu ríkjum. IPSAS-staðlarnir sem ná til rekstrargrunns eru um 40 talsins. Helstu niðurstöður eru:

– Um ¾ hlutar ríkjanna eru með reikningshald ríkisins á rekstrargrunni.

– Um fjórðungur þeirra eru einnig með fjárlög á rekstrargrunni en allur gangur er þó á því hvort fjárheimildir stofnana séu á greiðslu- eða rekstrargrunni.

– Þrátt fyrir að mikill meiri hluti ríkjanna birti reikningshald á rekstrargrunni þá er það nær aldrei í fullu samræmi við alþjóðlegu reikningsskilastaðlana. Aðeins fjárlög Nýja-Sjálands og Bretlands eru að fullu á rekstrargrunni en fylgja eigin reikningsskilastöðlum sem reyndar eru að langmestu leyti í samræmi við IPSAS.

– Þegar innleiðingu staðlanna verður að fullu lokið árið 2019 verður Ísland, að öllu óbreyttu, eina ríkið innan OECD þar sem þeir hafa verið innleiddir að fullu.

Samanburður á reikningskilum aðildarríkja OECD sýnir að þær breytingar sem hafa verið leiddar í lög hérlendis flokkast sem mjög metnaðarfull löggjöf á svið reikningshalds og fjárlaga en jafnframt er ljóst að ekki er að fullu hægt að leita fyrirmynda erlendis að því hvernig löggjöfin verði innleidd á sem skilvirkastan hátt. Aðeins Nýja-Sjáland, Ástralía og Bretland hafa innleitt staðla sem eru að öllu leyti á rekstrargrunni og taka bæði til reikningshalds og fjárlaga. Reikningsskilastaðlar þessara ríkja byggjast að mest á IPSAS en þó með einhverjum undantekningum.

Innleiðingaráætlun.

Nefndinni er kunnugt um að fjármála- og efnahagsráðuneytið vinnur nú að gerð innleiðingaráætlunar alþjóðlegu reikningsskilastaðlanna þar sem stofnefnahagsreikningarnir eru mikilvægt fyrsta skref. Ekki er mögulegt að ganga frá endanlegum ríkisreikningi fyrir árið 2017 fyrr en sú vinna liggur fyrir. Auk ráðuneytisins ber Fjársýsla ríkisins ábyrgð á að ljúka fjölmörgum þáttum innleiðingarinnar. Drög að innleiðingaráætlun liggja fyrir þar sem ákvæði einstakra IPSAS-staðla eru borin saman við stöðu mála hjá ríkissjóði í dag. Brýnt er að hraða vinnu við innleiðinguna sem allra mest. Ekki er hægt að ljúka uppgjöri ársins 2017 fyrr en stofnefnahagsreikningar liggja fyrir auk viðeigandi breytinga á fjárheimildum, eignfærslu og afskrifta varanlegra rekstrarfjármuna.

Nefndin mun kynna sér innleiðingaráætlunina og kalla fulltrúa reikningsskilaráðs ríkisins á fund sinn þegar endanleg áætlun liggur fyrir.

Ábendingar nefndarinnar.

Nefndin hefur tekið saman nokkur atriði sem nauðsynlegt er að hafa í huga við framkvæmd verkefnisins til þess að hún gangi sem best fyrir sig.

– Skýr ábyrgð á verkefninu. Í fjármála- og efnahagsráðuneytinu er starfandi verkefnisstjórn. Nauðsynlegt er að þar sé verkaskipting skýr, ákvarðanataka hröð og ákvörðunum komið sem fyrst til þeirra aðila sem bera ábyrgð á reikningsskilum stofnana og ríkissjóðs.

– Aðkeypt ráðgjöf. Nauðsynlegt getur reynst að nýta aðkeypta ráðgjöf löggiltra endurskoðanda í miklu ríkari mæli en verið hefur. Það flýtir fyrir og bætir gæði vinnunnar sem ákvarðanir verkefnastjórnar byggjast á.

– Þjálfun starfsfólks. Svo virðist sem of lítil áhersla sé lögð á að upplýsa og þjálfa starfsfólk sem starfar við reikningshald og fjárlagagerð ríkisaðila. Nauðsynlegt er að bæta úr því. Jafnframt þarf að gefa út leiðbeiningar um breytt reikningshald.

– Innleiðingaráætlunin. Nákvæm innleiðingaráætlun reikningsskilastaðlanna þarf að liggja fyrir sem allra fyrst. Hún þarf að vera tímasett, skipt á verkþætti og einstaka staðla. Tilgreina þarf hvenær innleiðing einstakra staðla verður að fullu komin til framkvæmda. Ábyrgð verður að vera skýr og kostnað hvers verkþáttar þarf að áætla. Nefndin mun kynna sér áætlunina betur þegar hún liggur fyrir í endanlegri útgáfu.

– Ákvarðanir um stofnefnahagsreikninga og reikningshald fyrir árið 2017. Ákvarðanir vegna reikningshalds ársins 2017 ættu nú þegar að liggja fyrir. Þar má nefna meðferð orlofsskuldbindinga og mismunandi aðferðir við mat á fasteignum.

– Bundið eigið fé. Ekki verður lengur undan því vikist að leysa upp bundið eigið fé ríkisaðila. Nefndin óskar eftir tillögum frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu um hvernig það verði gert.

– Breytingar á fjárheimildum fyrir árin 2017 og 2018. Bent er á að dregist hefur um of að leggja til breytingar á fjárheimildum til samræmis við breytingar á reikningshaldi í þá veru að lækka framlög til rekstrar og færa þau yfir í fjárfestingarframlög. Nefndin væntir tillagna á þessu sviði sem allra fyrst.

– Fyrirkomulag fasteigna ríkisins. Flokkun fasteigna og mat á verðmæti þeirra er nátengt því fyrirkomulagi á umsýslu fasteigna sem ákveðið verður til frambúðar. Brýnt er að taka sem fyrst ákvarðanir um fyrirkomulag fasteignaumsýslu ríkisins, t.d. hvort Landspítali og Háskóli Íslands reki eigin fasteignafélög eða þau verði hluti af umfangsmeira fasteignafélagi ríkissjóðs.

– Aðkoma Alþingis. Alþingi þarf ekki síður en Stjórnarráðið að kunna skil framsetningu fjárhagsupplýsinga ríkisins þannig að helstu markmið um afkomu og árangur í ríkisrekstri séu skýr og auðskiljanleg þingmönnum og starfsmönnum þingsins. Til að svo megi verða mun nefndin beita sér fyrir upplýsingafundum og kynningum sérstaklega ætluðum þingmönnum.

Nefndin leggur til að ályktunin verði samþykkt óbreytt og áformar að eiga frekari fundi með fulltrúum fjármála- og efnahagsráðuneytisins í framhaldinu um þau atriði sem fram koma í álitinu.

Haraldur Benediktsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins en ritar undir álit þetta samkvæmt heimild í 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fyrir fastanefndir Alþingis.

Þorsteinn Víglundsson, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, styður framgang þessa máls.

Alþingi, 2. mars 2018.