Málshöfðun gegn ráðherrum Nefndarálit - þingskjal nr. 1520

138. löggjafarþing 2009–2010.

Þskj. 1520 - 706. og 707. mál.

Nefndarálit um till. til þál. um málshöfðun gegn ráðherrum.

Frá minni hluta þingmannanefndar til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.

Fimm nefndarmenn þingmannanefndarinnar hafa lagt fram tillögu til þingsályktunar um málshöfðun gegn fyrrverandi ráðherrum, þeim Geir Hilmari Haarde, Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur, Árna Matthíasi Mathiesen og Björgvin Guðna Sigurðssyni. Tveir nefndarmenn hafa lagt fram tillögu til þingsályktunar þess efnis að höfðað verði mál gegn þremur fyrstnefndum ráðherrum.

Minni hlutinn telur að saknæmisskilyrði séu ekki uppfyllt og ráðherrar hafi hvorki af ásetningi né stórfelldu hirðuleysi brotið gegn stjórnarskrá lýðveldisins, öðrum landslögum eða stofnað hagsmunum ríkisins í fyrirsjáanlega hættu með athöfnum sínum eða athafnaleysi.

Minni hlutinn telur því að ekki eigi að leggja fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um að kalla saman landsdóm og ákæra ráðherra fyrir brot gegn lögum um ráðherraábyrgð vegna athafna eða athafnaleysis í aðdraganda falls íslensku bankanna.

Meginreglur sakamálaréttarfars.

Alþingi er með 14. gr. stjórnarskrárinnar fengið það vald að kæra embættisbrot ráðherra til landsdóms. Nánar er fjallað um hvernig um slík mál fer í lögum nr. 3/1963, um landsdóm, og lögum nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð. Ef Alþingi íhugar að beita ákæruvaldi sínu og höfða mál gegn ráðherra fyrir embættisrekstur hans verður það við beitingu ákæruvalds síns að fylgja þeim meginreglum sem gilda um ákæruvaldið samkvæmt lögum um meðferð sakamála.

Hafa má til hliðsjónar heilræði eða ábendingar Þórðar Björnssonar sem hann ritaði í tilefni af 25 ára afmæli embættis ríkissaksóknara í júlí 1986: 1

„1. Ákæruvaldið skal þá fyrst hefjast handa um opinbera rannsókn, að rökstuddur grunur er fram kominn um, að refsiverð háttsemi, sem á undir opinbera ákæruvaldið, hafi drýgð verið.

2. Ákæruvaldið skal sækja þá til sakar, sem það telur, að hafi gerst sekir um brot gegn refsilögum, en eigi aðra.

3. Ákæruvaldið skal láta rannsaka jöfnum höndum þau atriði, sem benda til sakar og sýknu sökunauts.

4. Ákæruvaldið skal fylgja þeirri meginreglu að höfða mál, ef það, sem fram er komið, er talið vera nægjanlegt eða líklegt til sakfellis, en láta ella við svo búið standa.

5. Ákæruvaldið gjörir rétt í því að höfða mál, ef það telur nauðsynlegt vegna almannahagsmuna að bera undir dómstóla álitaefni í refsilöggjöf eða réttarfari, þar á meðal um sönnun sakar, þó að sýkna manns geti verið eins sennileg og sakfelling.

6. Ákæruvaldið má eigi færa fram til styrktar sönnun sakargögn, sem aflað hefur verið með ólöglegum eða óheiðarlegum hætti.

7. Ákæruvaldið má aldrei láta óviðkomandi menn eða þrýstihópa í þjóðfélaginu hafa áhrif á það, hvort opinber rannsókn fer fram eða ákæra er útgefin.

8. Ákæruvaldið verður ávallt að virða það lögmál að allir menn eru jafnir fyrir lögunum“. 2

Í 51. gr. laga um landsdóm segir að um meðferð mála fyrir dóminum skuli beita lögum um meðferð sakamála svo fremi sem ekki sé á annan hátt mælt í hinum fyrrnefndu lögum.

Það er ein grundvallarregla sakamálaréttarfars að ekki skuli gefa út ákæru nema gögn málsins séu nægileg eða líkleg til sakfellis. Ákæruvaldinu ber því að meta hvort nægt tilefni sé til málshöfðunar, sbr. 145. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. 3 Við mat á því hvort ákæra verður gefin út hefur ákærandi m.a. í huga tilteknar sönnunarreglur laga um meðferð sakamála. Annars vegar þá að sönnunarbyrði um sekt ákærða, og atvik sem má telja honum í óhag, hvílir á ákæruvaldinu. Hins vegar þá að dómari metur hverju sinni hvort nægileg sönnun, sem ekki verður vefengd með skynsamlegum rökum, sé fram komin um hvert það atriði sem varðar sekt og ákvörðun viðurlaga við broti, þar á meðal hvaða sönnunargildi skýrslur ákærða hafi, vitnisburður, mats- og skoðunargerðir, skjöl og önnur sýnileg sönnunargögn. 4 Minni hlutinn telur það sem liggur fyrir í þessu máli ekki vera nægjanlegt eða líklegt til sakfellis.

Það er jafnframt ein af grundvallarreglum sakamálaréttarfars að verknaðarlýsing ákæru skuli vera svo skýr að ekki verði um villst hvert sakarefni sé. Ef svo er ekki er hætta á að vörn þess sem er borin sökum verði áfátt. Kæruatriði í máli sem varðar ráðherraábyrgð eru bundin við þingsályktun og verður ráðherra ekki dæmdur fyrir önnur atriði en þau sem eru tilgreind í henni. Í þeim þingsályktunartillögum sem fyrir liggja skortir mjög á skýrleika og nákvæmni í verknaðarlýsingu. Ekki verður séð af tillögunum hvað það er nákvæmlega sem meintir sakborningar hefðu átt að gera sem þeir létu ógert og því standast tillögurnar tvær ekki kröfur þessarar grundvallarreglu sakamálaréttarfarsins.

Önnur grundvallarregla sakamálaréttarfars er sú að túlka beri allan vafa sakborningi í hag, sbr. 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, 2. mgr. 45. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 108. gr. laga nr. 88/2008. Alþingismenn verða að taka mið af þessari mikilvægu reglu við mat sitt.

Saknæmi.

Í lögum um ráðherraábyrgð eru tvenn skilyrði fyrir ábyrgð ráðherra. Annars vegar almenn skilyrði sem lúta að því ólögmæta atferli sem varðar ábyrgðina en þau eru tilgreind í 8.–10. gr. laga um ráðherraábyrgð. Brotum samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð er skipt í þrjá flokka, þ.e. brot gegn stjórnarskrá (8. gr.), brot gegn öðrum landslögum (9. gr.) og brot á góðri ráðsmennsku (10. gr.). Hins vegar er um huglæg skilyrði að ræða sem nefnast saknæmisskilyrði og varða viljaafstöðu ráðherra til hins ólögmæta atferlis. 5

Í 2. gr. laganna er kveðið á um að krefja megi ráðherra ábyrgðar samkvæmt því, sem nánar er fyrir mælt í lögunum, fyrir sérhver störf eða vanrækt starfa, er hann hefur orðið sekur um, ef málið er svo vaxið, að hann hefur annaðhvort af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi farið í bága við stjórnarskrá lýðveldisins, önnur landslög eða að öðru leyti stofnað hagsmunum ríkisins í fyrirsjáanlega hættu.

Lög um ráðherraábyrgð eiga ekki við um öll embættisbrot ráðherra heldur leggja þau refsingu við þeim brotum sem er sérstaklega óttast að ráðherra geti framið og hin almennu ákvæði hegningarlaga um brot í opinberu starfi ná ekki til. Lögin eiga einkum við um pólitísk embættisbrot ráðherra. 6 Með hugtakinu ,,embættisbrot“ er átt við ,,háttsemi sem ráðherra hefur viðhaft í krafti þess valds sem fylgir embætti hans. 7 Með öðrum orðum á það ekki við um brot sem sérhver opinber starfsmaður gæti gerst sekur um. 8

Samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð er það skilyrði refsiábyrgðar að ráðherra hafi framið brot af ásetningi eða af stórkostlegu hirðuleysi. Skilgreining ásetnings, þegar um ræðir brot sambærileg þeim sem hér er rætt um, hlýtur að ,,mótast af vitneskju eða hugmyndum geranda um atvik og aðstæður eins og þær eru hverju sinni“. 9 Það er talið ,,ásetningur, ef hinn brotlegi veit, að þær aðstæður eru fyrir hendi, sem felast í verknaðarlýsingu refsiákvæðis, ef hann telur víst, að þær séu fyrir hendi, eða hann býst ákveðið við því, og loks ef hann álítur, að þessar aðstæður kunni að vera fyrir hendi, en hann hefði engu að síður framið verknaðinn, þótt hann hefði talið víst, að aðstæðurnar væru fyrir hendi, eða þá að hann lætur sér í léttu rúmi liggja, hvort þessar aðstæður eru fyrir hendi“. 10 Gáleysi er skipt í stórfellt gáleysi og einfalt gáleysi en samkvæmt framansögðu er í lögum um ráðherraábyrgð stórkostlegt hirðuleysi (gáleysi) skilyrði fyrir refsiábyrgð. Stórkostlegt hirðuleysi er efsta stig gáleysismælikvarðans. Við mat á því hvort hirðuleysi teljist stórkostlegt verður að leggja heildstætt mat á alla þætti viðkomandi máls bæði hlutlæga og huglæga. Með öðrum orðum þarf að beita sértæku mati sérhvert sinn. Refsiákvæði um stórfellt gáleysi sem ábyrgðarskilyrði er talið kalla á sérstaka varfærni dómstóla. 11

Við mat á því hvort saknæmisskilyrði teljist uppfyllt þarf að líta til háttsemi viðkomandi ráðherra, þ.e. hvort hann hafi verið í góðri trú varðandi viðkomandi athöfn eða athafnaleysi, og talið viðkomandi athöfn eða athafnaleysi samrýmast best hagsmunum ríkisins á þeim tíma þegar ákvörðun var tekin. Meta þarf hvort ráðherra hafi hagað sér á þann hátt sem gegn og skynsamur maður hefði talið rétt við sambærilegar aðstæður. Fræðimenn hafa einnig bent á sem viðmiðunarreglu svokallaða „business judgement rule“ sem felur í sér það viðmið að ef ráðherra er í góðri trú og háttsemi hans er ekki óforsvaranleg á tímamarki hennar þá mæli slíkt almennt gegn ábyrgð. „Sé verulegum vandkvæðum bundið, á tímamarki viðkomandi háttsemi, að leggja mat á hvað sé rétt og hvað sé rangt, þ.e.a.s. slíkt sé einfaldlega undirorpið hagsmunamati þar sem vegast á góð og gild andstæð sjónarmið, þá hljóti það að teljast nokkuð langsótt að um brot gegn 10. gr. rhbl., sbr. einkum b-lið greinarinnar geti verið að ræða.“ 12

Því hefur verið haldið fram í umræðunni um þingsályktunartillögur þessar að ekkert hafi verið gert af hálfu stjórnvalda til að sporna við falli íslensku bankanna og stjórnvöld hafi nánast setið með hendur í skauti. Slíkar fullyrðingar standast ekki skoðun sem sést best ef litið er til skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, andmæla ráðherranna og þeirra bréfa sem þingmannanefndinni bárust frá ráðherrum. Leitað var leiða til að efla gjaldeyrisvarasjóðinn, unnið var á vegum viðskiptaráðuneytisins að því að flytja innlánsstarfsemi Landsbankans í Bretlandi og Hollandi úr útibúi í dótturfélög. Lögð var áhersla á það við bankana að draga úr umsvifum sínum og minnka efnahagsreikninginn. Unnið var að því af hálfu forsætis- og fjármálaráðuneyta að tryggja Íslandi aðild að samstarfi evruríkja um fjármálastöðugleika, svo einhver atriði séu nefnd. Hins vegar er ljóst að þær aðgerðir sem stjórnvöld gripu til dugðu ekki til til að varna því mikla tjóni sem síðar varð og er það skelfilegt. Ýmis mistök voru gerð en þau mistök eru ekki refsiverð enda eru saknæmisskilyrði laga um ráðherraábyrgð um ásetning eða stórfellt hirðuleysi ráðherranna ekki uppfyllt.

Orsakasamhengi.

Þá er nauðsynlegt að líta til þess hvort orsakasamhengi sé til staðar milli athafna eða athafnaleysis ráðherra og þess tjóns eða atburða sem urðu við fall íslensku bankanna. Ljóst er að ógerningur er að sýna fram á að einstakar athafnir eða athafnaleysi ráðherra hafi leitt til falls bankanna líkt og fjallað er um í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingi en rannsóknarnefndin telur ástæður til að ,,undirstrika að það getur að hennar mati ekki verið skilyrði fyrir ályktun um að maður hafi sýnt af sér vanrækslu, t.d. við opinbert eftirlit með fjármálastarfseminni eða við stefnumörkun á því sviði, að sýnt þyki að aðgerðir þær eða ráðstafanir sem nefndin telur að honum hafi borið að hafa frumkvæði að hefðu einar og sér getað stuðlað að því að koma að öllu leyti í veg fyrir fall bankanna og tjón sem af því leiddi fyrir íslensku þjóðina. Hvorki rannsóknarnefndin né aðrir aðilar geta fullyrt um að beint orsakasamhengi sé á milli vanrækslu um slík atriði og þess fjármálaáfalls sem hér varð haustið 2008 né slegið því föstu hver innbyrðis þýðing hinna samverkandi þátt sem leiddu til þess hafi verið. Á hinn bóginn er nefndinni, eins og að framan greinir, að lögum beinlínis falið að taka afstöðu til þess hvort einstakir menn verða taldir ábyrgir fyrir mistökum eða vanrækslu þar sem fyrirliggjandi upplýsingar hafi ekki verið metnar með réttum hætti, ákvarðanir teknar á ófullnægjandi forsendum eða þar sem látið hafi verið hjá líða að bregðast við upplýsingum um yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt.“ 13 Hins vegar greinir nefndarmenn þingmannanefndarinnar á um það hvort sýna þurfi fram á orsakasamhengi en minni hlutinn getur ekki fallist á þau rök að ekki sé nauðsyn á að sýna fram á orsakasamhengi.

Landsdómur – mannréttindi.

Við búum í réttarríki. Í réttarríki eiga sakborningar ýmis réttindi, t.d. að eiga kost á verjanda á rannsóknarstigi, að tjá sig ekki þegar þeir eru bornir sökum um refsiverða háttsemi o.s.frv. Sakborningar í því tilviki sem hér ræðir um hafa aldrei fengið réttarstöðu grunaðs manns með þeim réttindum og skyldum sem því fylgir. Þingmannanefndin ræddi þessa ágalla á fyrirkomulaginu um landsdóm ítarlega í upphafi vinnu sinnar. Þeir sérfræðingar sem komu fyrir nefndina voru ekki sammála um að hvaða marki þessi ágalli hefði áhrif á framgang málsins. Minni hlutinn telur málsmeðferðina ekki standast skoðun gagnvart mannréttindasáttmála Evrópu og því, komi til þess að reyni á þessi atriði fyrir dómstólum, muni málið falla þegar af þessum sökum. Aldrei er hægt að gefa afslátt af meginreglum réttarríkisins né afslátt af mannréttindum hvort sem um er að ræða einstaklinga sem gegnt hafa ráðherraembætti eða ekki.

Málsmeðferðin samkvæmt lögum um landsdóm hefur sætt gagnrýni þar sem ekki er gert ráð fyrir því að meint brot verði rannsakað sérstaklega áður en tekin er afstaða til þess hvort mál skuli höfðað á hendur ráðherra. 14 Gengið er út frá því, sbr. 22. gr. laga um landsdóm, að rannsókn ákveðinna atriða eða öflun tiltekinna gagna fari fram fyrir héraðsdómi eftir að mál hefur verið höfðað og það er rekið fyrir landsdómi. Talið er að þessi málsmeðferð stríði gegn meginreglu laga um meðferð sakamála um að rannsókn skuli vera lokið áður en mál er höfðað með útgáfu ákæru. Jafnframt er talið að gæta verði að því að skýrsla sem er tekin af ákærða eða vitnum við slíkar aðstæður hefur lítið eða ekkert sönnunargildi vegna meginreglunnar um milliliðalausa sönnunarfærslu sem er þáttur í réttlátri málsmeðferð skv. 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. d-liðar 3. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. 15

Það er álit minni hlutans að verulegur vafi sé á að sú málsmeðferð sem lögin um landsdóm kveða á um standist í ljósi þeirrar þróunar sem orðið hefur á mannréttindum og sakamálaréttarfari undanfarna áratugi. Sú tillaga þingmannanefndarinnar að leggja til endurskoðun á lögum um landsdóm, nr. 3/1963, og lögum um ráðherraábyrgð, nr. 4/1963, segir allt sem segja þarf.

Skýrleiki refsiheimilda.

Ein meginregla refsiréttarins er að refsiheimildir eigi að vera skýrar. Reglan byggist á 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Krafan um skýrleika refsiheimilda skv. 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 7. gr. mannréttindasáttmálans felur í sér að refsiákvæði verður að vera nægjanlega skýrt og fyrirsjáanlegt til að einstaklingur geti gert sér grein fyrir því með lestri ákvæðisins og e.t.v. dómaframkvæmdar hvaða athafnir og/eða athafnaleysi geti leitt til refsiábyrgðar á grundvelli þess. Fræðimenn hafa nokkuð ritað um ákvæði ráðherraábyrgðarlaganna í þessu sambandi og hafa bent á að ákvæði laganna séu ekki nægjanlega skýr. Meðal annars af þeirri ástæðu hefur þingmannanefndin lagt til að lögin verði endurskoðuð.

Fræðimenn hafa bent á að ákvæði 10. gr. kunni að vera of almennt orðað og óljóst til að geta fullnægt meginreglunni um skýrleika refsiheimilda. 16 Ákvæðið sé bæði víðtækt og matskennt en það beri merki vísireglu og virðist m.a. geta ,,falið í sér að lagt sé mat á það hvort viðbrögð ráðherra, hvort heldur í formi athafna eða athafnaleysis, varðandi tiltekna athöfn eða atburði sem haft geti áhrif á heill íslenska ríkisins, hafi verið forsvaranleg“. 17

Í skýrslu nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslunni var fjallað um lög um ráðherraábyrgð og lagt til að þau yrðu endurskoðuð. 18 Þar er vísað til þess að kröfur til forms og efnis refsiákvæða hafi aukist undanfarin ár, einkum vegna þróunar í mannréttindamálum. Bent er á að það sé ,,almennt gert að skilyrði fyrir beitingu refsiákvæða að þau séu skýr og aðgengileg. Af skýrleikakröfunni leiðir að lýsing hins refsiverða verknaðar verður að vera nægilega nákvæm.“ 19 Nefndin telur þá grein laga um ráðherraábyrgð sem hefur verið kölluð „brot á góðri ráðsmennsku“ vera mjög víðtæka og matskennda en undir þá grein falli afbrot sem teljast hvorki brot á stjórnarskrá né öðrum landslögum. Átt sé við afbrot ,,þar sem ráðherra hefur brotið á móti þeim reglum sem krefjast má að hver góður og samviskusamur embættismaður fylgi í embættisfærslu sinni, enda þótt framkvæmd sé hvorki lögboðin eða framkvæmdaleysi bannað“. 20 Bent er á athugasemdir við frumvarp sem varð að lögum nr. 4/1963 þar sem þess er getið að ákvæði 10. gr. séu ,,óneitanlega nokkuð matskennd“.

Í skýrslu nefndarinnar kemur fram að hún telur vafa leika á um hvort hin almenna verknaðarlýsing 10. gr. teljist nægilega skýr samkvæmt þeim kröfum sem væru gerðar til refsiákvæða í ljósi þess að þar er lögð refsing við athöfnum sem eru hvorki ólögmætar samkvæmt öðrum landslögum. 21

Þar sem ákvæði 10. gr. laga um ráðherraábyrgð er mjög almennt orðað er það álitamál hvenær brotið er gegn því. Alþingi verður að meta ákvæðið í þessu ljósi áður en samþykkt er að höfða mál á hendur ráðherra. 22

Ljóst er að verulegur vafi leikur á hvort ákvæði ráðherraábyrgðarlaga uppfylli þessi skilyrði um skýrleika refsiheimilda og því nauðsynlegt að ráðast í endurskoðun laganna.

Niðurlag.

Minni hlutinn telur að saknæmisskilyrði séu ekki uppfyllt og ráðherrar hafi hvorki af ásetningi né stórkostlegu hirðuleysi brotið gegn stjórnarskrá lýðveldisins, öðrum landslögum eða stofnað hagsmunum ríkisins í fyrirsjáanlega hættu með athöfnum sínum eða athafnaleysi.

Ljóst er að fall íslensku bankanna kom fyrst og fremst til vegna aðgerða bankanna sjálfra og ákvarðana sem þar voru teknar og kemur það skýrlega fram í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Sakamálarannsóknir standa nú yfir hjá embætti sérstaks saksóknara varðandi hugsanleg lögbrot innan bankanna eða á þeirra vegum. Nú er ljóst orðið að áhættusækni bankanna og að einhverju leyti óábyrg og hugsanlega ólögleg starfsemi þeirra gerði það að verkum að þeir voru illa reknir og ógnuðu efnahag þjóðarinnar. Alþjóðlega bankakreppan hafði auk þess áhrif á það hvenær og með hvaða hætti fall bankanna kom til. Orsakir bankahrunsins er því fyrst og fremst að finna hjá bönkunum sjálfum en ekki í því sem gerðist á vettvangi íslenskra stjórnvalda síðustu vikur og mánuði fyrir hrunið en auðvelt er að gagnrýna ákvarðanir í aðdraganda bankahrunsins nú þegar allar upplýsingar liggja fyrir í tímaröð.

Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis er áfellisdómur yfir íslenskum stjórnvöldum og sá áfellisdómur verður ekki afmáður.

Að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem hafa verið rakin er það mat minni hlutans að ekki eigi að leggja fyrir Alþingi tillögur til þingsályktunar um að kalla skuli saman landsdóm og ákæra ráðherra fyrir brot gegn lögum um ráðherraábyrgð vegna athafna/athafnaleysis í aðdraganda falls íslensku bankanna.

Alþingi, 25. sept. 2010.

Unnur Brá Konráðsdóttir,

frsm.

Ragnheiður Ríkharðsdóttir.