Endurskoðun á tekjugrundvelli grunnskólakerfisins Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 540

152. löggjafarþing 2021–2022.

2. uppprentun.

Þingskjal 540 - 378. mál.

Flutningsmenn.

Tillaga til þingsályktunar um endurskoðun á tekjugrundvelli grunnskólakerfisins.

Flm.: Kolbrún Baldursdóttir, Ásthildur Lóa Þórsdóttir, Eyjólfur Ármannsson, Guðmundur Ingi Kristinsson, Inga Sæland, Jakob Frímann Magnússon, Björn Leví Gunnarsson, Hanna Katrín Friðriksson, Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir, Helga Vala Helgadóttir, Jóhann Páll Jóhannsson.

Alþingi ályktar að fela innviðaráðherra að endurskoða löggjöf og regluverk um tekjustofna sveitarfélaga með það að markmiði að tryggja fjármögnun grunnskólakerfisins með viðhlítandi hætti og tryggja jafnræði milli sveitarfélaga. Ekkert sveitarfélag verði fyrir fram útilokað frá úthlutunum jöfnunarframlaga vegna reksturs grunnskóla einungis vegna stærðar. Jöfnunarframlög verði greidd eftir þörfum samkvæmt hlutlægum reiknireglum sem byggjast á málefnalegum sjónarmiðum.

Greinargerð.

Tekjustofnar sveitarfélaga eru takmarkaðir og lýðfræðileg samsetning sveitarfélaga getur haft mikil áhrif á tekjur þeirra og útgjöld. Ýmsir staðbundnir þættir geta haft umtalsverð áhrif á útgjöld og tekjur sveitarfélaga, bæði til skemmri og lengri tíma. Tekjur sveitarfélaga eru því takmarkaðar og taka sveiflum milli ára. Það er ekki svo að sveitarfélög geti skorið niður útgjöld eftir því sem tekjur lækka. Sveitarfélögum ber lögum samkvæmt að veita ýmsa opinbera þjónustu. Þá hefur Alþingi fært ýmsa þjónustu frá ríkinu til sveitarfélaga á undanförnum áratugum og þar með aukið skyldur þeirra og útgjaldaþörf. Sveitarfélög bera nú ábyrgð á rekstri leikskóla, grunnskóla, þjónustu við fatlað fólk og félagsþjónustu, auk annarra verkefna sveitarfélaga. Rekstrargrundvöllur sveitarfélaga hefur versnað undanfarna áratugi. Heildarafkoma sveitarfélaga hefur verið neikvæð allt frá árinu 2007. 1 Ljóst er að tekjustofnar þeirra duga ekki að óbreyttu til að fjármagna lögbundna þjónustu.

Jöfnunarsjóður hefur það hlutverk að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga, þannig að öll sveitarfélög geti sinnt lögbundinni þjónustu og mætt útgjöldum vegna hennar. Þannig eiga lög að tryggja jafnræði milli borgaranna óháð búsetu. Reykjavík hefur allt frá stofnun jöfnunarsjóðs verið tekin út fyrir sviga að ákveðnu leyti vegna stærðar sinnar. Reykjavík nýtur hvorki framlaga til jöfnunar á rekstri grunnskóla né framlaga vegna nemenda sem tala íslensku sem annað mál. Með lögum nr. 157/2019, um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, var gerð sú breyting að framlög til jöfnunar vegna kostnaðar við rekstur grunnskóla skyldi ekki greiða til sveitarfélaga með fleiri en 70.000 íbúa, sbr. 8. mgr. 13. gr. laganna. Sú lagabreyting var gerð í kjölfar dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 34/2018, þar sem niðurstaðan varð sú að skerðing ráðherra á jöfnunarframlagi til ýmissa sveitarfélaga var ekki talin í samræmi við lagaáskilnaðarreglu 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Reykjavík er eina sveitarfélagið sem hefur fleiri en 70.000 íbúa. Lögum var breytt gagngert til að taka Reykjavík út fyrir sviga þannig að borgin ætti eitt sveitarfélaga ekki möguleika á því að hljóta umrædd framlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Upphaflega stóð til að taka fram að Reykjavík ætti ekki rétt á umræddum framlögum, en í kjölfar þess að borgaryfirvöld bentu á að slík tilhögun myndi brjóta í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar var frumvarpinu breytt og þess í stað lagt til að sveitarfélög með fleiri en 70.000 íbúa myndu ekki eiga rétt á jöfnunarframlagi í tilteknum flokkum. Slík vinnubrögð við lagasetningu eru augljóslega til málamynda og verulega ámælisverð.

Ekki dugar að vísa til stærðarhagkvæmni Reykjavíkur þegar framlög til reksturs grunnskóla eru skert með þessum hætti. Hafnarfjörður, Kópavogur og Garðabær mynda samfellda byggð þar sem íbúar eru allnokkru fleiri en 70.000 manns en þessi bæjarfélög fá engu að síður hátt í 2 milljarða kr. í jöfnunarframlög til reksturs grunnskóla ár hvert. 2 Stærðarhagkvæmni hefur vissulega áhrif á mismunandi rekstrarkostnað milli minni og meðalstórra sveitarfélaga, en þau sveitarfélög sem að framan greinir reka öll fleiri en einn grunnskóla og því ekki mikill munur á stærðarhagkvæmni þeirra. Þau lúta sömu viðmiðum um fjölda nemenda í hverjum bekk og laun starfsmanna eru kjarasamningsbundin. Þá skýtur einnig skökku við að Reykjavík geti ekki fengið jöfnunarframlög vegna nemenda sem tala íslensku sem annað mál í ljósi þess að hvergi eru slíkir nemendur fleiri. Fjöldi þeirra nemenda hefur vaxið mjög undanfarna áratugi og mikilvægt er að fjármögnun grunnskólakerfisins taki mið af þessum breytingum til að tryggja öllum börnum góða menntun óháð uppruna.

Lýðfræðileg samsetning, tekjur og útgjöld eða eftir atvikum önnur málefnaleg sjónarmið breyta engu um það hvort Reykjavík eigi rétt til tilvitnaðs framlags samkvæmt gildandi lögum og reglum, þegar af þeirri ástæðu að íbúar Reykjavíkur eru fleiri en 70.000. Ljóst er að til þess að tryggja jafnræði milli sveitarfélaga þarf að endurskoða löggjöf og regluverk á þann veg að öll sveitarfélög geti átt rétt til jöfnunarframlaga.

Þá er löngu kominn tími til að endurskoða fjármögnun grunnskólakerfisins, enda hefur rekstur grunnskóla tekið miklum breytingum frá því að reksturinn færðist til sveitarfélaga árið 1996. Fjöldi nemenda fyrir hvert stöðugildi í grunnskólum fer minnkandi 3 og því ber að fagna, enda mikilvægt að hvert barn fái viðeigandi stuðning. Fjármagn þarf að fylgja og því þarf að endurskoða tekjugrundvöll grunnskólakerfisins með tilliti til þeirrar þróunar sem hefur orðið undanfarna áratugi og tryggja öllum sveitarfélögum tekjustofna sem duga til að veita börnum góða menntun.

1 Sjá umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2022:

www.althingi.is/altext/erindi/152/152-250.pdf

2 Sjá nánar á vef stjórnarráðsins:

www.stjornarradid.is/verkefni/sveitarstjornir-og-byggdamal/jofnunarsjodur-sveitarfelaga/uthlutanir-og-talnaefni/

3 www.visir.is/g/20222217177d