EES-samningur og íslensk stjórnskipun Þingsályktunartillaga - þingskjal nr. 462

1991–92. – 1061 ár frá stofnun Alþingis.

115. löggjafarþing. – 275 . mál.

462. Tillaga til þingsályktunar um EES-samning og íslenska stjórnskipun.

Flm.: Hjörleifur Guttormsson, Steingrímur Hermannsson,

Anna Ólafsdóttir Björnsson, Ólafur Ragnar Grímsson.

Alþingi ályktar að setja á fót nefnd sex sérfróðra manna sem athugi hvort aðild að Evrópsku efnahagssvæði í því formi sem fyrir liggur í samningsdrögum nú eða síðar brjóti með einhverjum hætti gegn íslenskri stjórnskipun eða hvort gera þurfi breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins vegna fyrirhugaðs EES-samnings.

Leitað verði eftir tilnefningu tveggja manna í nefndina frá hverjum eftirtalinna aðila: Dómarafé lagi Íslands, lagadeild Háskóla Íslands og Lögmannafélagi Íslands. Lagadeild tilnefni annan sinna fulltrúa til að gegna formennsku í nefndinni. Nefndinni er heimilt að ráða sér starfsmann.

Þingflokkum og einstökum alþingismönnum gefist kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við nefndina. Hún skili áfangaáliti til Alþingis um athuganir sínar fyrir 15. maí 1992 og skýrslu um niðurstöður fyrir 1. júlí 1992.

Kostnaður af störfum nefndarinnar greiðist af Alþingi.

Greinargerð.

Þann 22. október 1991 náðu EFTA og Evrópubandalagið pólitísku samkomulagi um samning um Evrópskt efnahagssvæði. Þann 14. desember 1991 gaf EB-dómstóllinn í Lúxemborg út álit, eftir að framkvæmdastjórn Evrópubandalagsins hafði beint til hans tilteknum spurningum, einkum varð andi réttarfarshluta samningsins og ráðgerðan EES-dómstól, um að samningurinn væri ekki sam rýmanlegur ákvæðum Rómarsáttmálans.

Enn settust aðilar að samningaborði og 14. febrúar sl. náðist samkomulag milli EFTA og EB um breytingar á samningsdrögunum. Samdægurs samþykkti Evrópuþingið í Strassborg ályktun þar sem því var beint til framkvæmdastjórnar EB að hún sendi samninginn þannig breyttan á ný til EB-dóm stólsins til umsagnar. Framkvæmdastjórnin varð við þessum tilmælum 19. febrúar og bíður samn ingurinn undirritunar ráðherra uns það álit liggur fyrir. Talið er að það geti orðið að 6–8 vikum liðnum þannig að samningurinn gæti legið fyrir í apríl eða snemma í maí 1992. Að því búnu yrði hann sendur til þjóðþinga EFTA- og EB-ríkja, svo og til Evrópuþingsins, til staðfestingar.

Á meðan samningaviðræður stóðu yfir og samningurinn var í mótun heyrðust öðru hvoru raddir um það að óvíst væri hvort samningurinn stæðist ákvæði íslenskrar stjórnskipunar. Utanríkisráðu neytið hefur leitað til lögfróðra manna við samningsgerðina og af hálfu utanríkisráðherra hefur til gátum um að samningurinn gæti stangast á við stjórnarskrá lýðveldisins verið vísað á bug.

Í öðrum EFTA-ríkjum hafa komið fram efasemdir í sömu átt, m.a. í Sviss. Í Noregi er ekki deilt um að samningurinn þurfi að fá stuðning 3/4 hluta atkvæða í Stórþinginu vegna ákvæða 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar. Stjórnarskrá okkar er frábrugðin stjórnarskrám annarra EFTA-ríkja og því er ekki ótvírætt hægt að draga sjálfstæðar ályktanir um íslenska stjórnskipan út frá mati eða at hugunum sem þar kunna að vera gerðar á samningnum.

Engar opinberar greinargerðir liggja fyrir af hálfu íslenskra stjórnvalda eða sérfræðinga á þeirra vegum um stöðu samningsins með tilliti til stjórnarskrárinnar. Hins vegar hafa virtir lögfræðingar, þar á meðal dr. Guðmundur Alfreðsson þjóðréttarfræðingur, bent á að eðlilegt sé að gerð verði lög fræðileg athugun á því hvort Ísland megi fullgilda þennan samning að óbreyttri stjórnarskrá. Í fylgi skjali með tillögunni eru birt orðrétt ummæli Guðmundar Alfreðssonar úr viðtalsþætti í Ríkisútvarp inu 2. desember 1991.

Stefán Már Stefánsson lagaprófessor, sem mikið hefur fjallað um samningsgerðina á mótunar stigi, sagði í sama viðtalsþætti í Ríkisútvarpinu 2. desember 1991 að erfitt væri að svara af eða á um það hvort samningurinn stæðist ákvæði íslensku stjórnarskrárinnar. Hann væri frekar á því að samn ingsdrögin, eins og þau þá lágu fyrir, brytu ekki í bága við stjórnarskrána. Hins vegar yrði að líta til þess að svið samningsins sé efnahagslega vítt og að stjórnarskrá okkar sé gömul og geri tæpast ráð fyrir samningi sem þessum.

Frá því þessir virtu lögfræðingar tjáðu sig um málið hafa verið gerðar talsverðar breytingar á réttarfarskafla samningsdraganna í því skyni að koma til móts við athugasemdir EB-dómstólsins. Ekkert skal hér fullyrt um hvort þessar breytingar eru líklegri en fyrri skipan til að ganga á svig við íslenska stjórnskipan.

Með tillögunni er gert ráð fyrir að tvö gróin félög íslenskra lögfræðinga tilnefni menn í nefnd á vegum Alþingis til athugunar á þessu máli, svo og lagadeild Háskólans. Þykir eðlilegt að þessir aðilar tilnefni tvo einstaklinga hver þannig að hugsanlega ólík viðhorf geti komið fram og fleiri fái tækifæri til að tjá sig á slíkum vettvangi. Tilnefning þykir og eðlilegri en t.d. kosning sérfróðra manna af hálfu Alþingis. Með þessum hætti ætti að vera ótvírætt að um hlutlæga athugun sé að ræða sem fram geti farið án þess að til komi óeðlilegur þrýstingur af hálfu stjórnmálaflokka. Hins vegar er eðlilegt að þingflokkarnir og einstakir alþingismenn geti komið upplýsingum og sjónarmiðun sín um á framfæri við nefndina.

Með tilliti til framvindu samningsgerðar um Evrópskt efnahagssvæði er nauðsynlegt að nefndin geti sem fyrst hafið störf og skili lokaáliti áður en efnisleg umfjöllun hæfist um samninginn á Al þingi.

Fylgiskjal.

Kafli úr viðtali Ágústs Þórs Árnasonar fréttamanns

við dr. Guðmund Alfreðsson þjóðréttarfræðing í Ríkisútvarpinu.

(2. desember 1991.)

– Svo við snúum okkur aðeins að hlutum sem fólk hefur tekið meira eftir en kannski stjórnarskrármáli upp á síðkastið, þ.e. umræðunni um Evrópskt efnahagssvæði. Það stefnir nú allt í að við gerumst aðilar að því og það hefur verið mikið rætt um mögulegt fullveldisafsal við þann gerning. Hver er skoðun þín á því máli?

– Þetta er flókið mál, langur samningur eða löng samningsdrög með mörgum viðaukum og fylgiskjölum sem ég hef verið að blaða í en ekki haft kannski tækifæri til að kynna mér mjög ítarlega. Ég held að það sé samt enginn vafi á því að það vakna ýmsar spurningar í þessu sambandi og það sé kannski full ástæða til að skoða þetta mál í stjórnskipulegu samhengi, faglega og lögfræðilega, burt séð frá öllum stjórnmálahagsmuna- og tilfinningaumræðum. Og ég get nefnt nokkur dæmi af þessu tagi til umhugsunar.

Í fyrsta lagi mælir stjórnarskráin fyrir um að löggjafarvaldið sé í höndum Alþingis og forseta og er það þá nóg í ljósi þessara ákvæða stjórnarskrárinnar að við förum með formlegt neitunarvald vegna nýrra reglna, viðbóta eða breytinga á þessu EES-sviði á meðan efnislega löggjafarvaldið verður að miklu leyti í höndum annarra aðila, þar á meðal stofnana EB þar sem við erum ekki aðilar? Þetta er ein spurning, fyrsta spurningin.

Í öðru lagi, líka í tengslum við löggjafarvaldið. Það segir í þessum EES-samningsdrögum, í 6. gr. að mig minnir, að dómum eða úrskurðum Evrópudómstóls ins, þ.e. dómstóls EB, sem hafa verið kveðnir upp í gegnum árin eða áður en EES-samningurinn er undirskrifaður, skuli beitt við túlkun og notkun EES-samnings ins. Þá er það spurning: Getur Alþingi samþykkt slíka tilvísun án þess að viðkomandi gögn séu lögð fram? Margt af þessum gögnum snýst um grundvallaratriði. Er það hægt stjórnskipunarlega að samþykkja þetta allt saman óséð og óskoðað? Þetta er ein spurning.

Í þriðja lagi, og kannski ljúkum við upptalningunni þar, er spurning sem lýtur bæði að framkvæmdar- og dómsvaldinu og er kannski besta dæmið í þessari upptalningu um hugsanlegt valdaafsal og þessi spurning snýst um vald eftirlitsstofnunar EFTA og EES-dómstólsins í sambandi við samkeppnisreglur samningsins. Þarna virðist útlent vald, hvort sem það er framkvæmdar- eða dómsvaldið hjá EFTA eða EES, fá heimild til þess að taka ákvarðanir sem þá gildi ekki bara að þjóða rétti heldur líka að landsrétti. Og það eina sem kemur í hlut innlendra aðila er þá að fullnægja niðurstöðunni að utan og maður spyr: Er þetta hægt? Er þetta leyfilegt miðað við ákvæði stjórnarskrárinnar um innlent framkvæmdar- og dómsvald? Og það er ekki rétt að bera þetta vald, sem þarna yrði framselt til EES, saman við það sem við höfum fengið í hendur öðrum alþjóðastofnunum því að ákvarðanir þeirra, t.d. Mannréttindadómstóls Evrópu í Strassborg, eru einvörðungu bindandi fyrir okkur samkvæmt þjóðaréttinum og ekki samkvæmt landsréttinum eins og við vorum að segja áðan. Og þetta held ég að sé þriðja spurningin í þessari upptaln ingu sem hægt er að velta fyrir sér.

Fáeinir punktar í spurningaformi sem ég held að tvímælalaust ekki bara réttlæti heldur kalli á lögfræðilega stjórnskipulega umræðu um þetta mál allt saman.

– Þú vilt meina það að þessi samningur, ef af verður, sé í eðli sínu öðruvísi en aðrir alþjóðasamningar sem við höfum gert?

– Að þessu leyti, já.

– En er þá einhver raunverulegur munur á því hvort við göngum í EES, Evrópskt efnahagssvæði, eða í sjálft Evrópubandalagið hvað afsalið varðar?

– Já, það er raunverulegur og náttúrlega verulegur munur á þessu tvennu. Samstarf ið í EB og fullveldisafsal aðildarríkjanna í EB til bandalagsins er miklu víðtækara en það er fyrirhugað í EES. Ég held að það fari ekki á milli mála og kannski sérstaklega þá með tilliti til þeirra umræðna og samningaviðræðna sem nú eru í gangi og hafa sífellt verið í gangi og halda áfram innan EB um útvíkkun á valdsviði bandalagsins á kostnað að ildarríkjanna. Á hinn kantinn, eins og ég lýsti áðan, þá er sumt líkt með þessum sam tökum og samningunum og það er vegna slíkra ákvæða í EES-samningnum og mér finnst rétt að það fari fram fagleg, lögfræðileg umræða óháð allri pólitík um hvort við getum og megum fullgilda þennan samning að óbreyttri stjórnarskrá. Og ef við viljum samt gera samninginn, það er annað mál, þá er bara að breyta stjórnarskránni, t.d. á sama hátt og þegar hefur verið gert í sumum ríkjum Norðurlanda og í samræmi við ákvæði sem þar hafa verið viðtekin. Það er hægt að gera svona samninga en þá þarf bara aukinn meiri hluta á þingi til þess að fullgilding verði samþykkt. Mér finnst tvímælalaust að svona um ræða þurfi að fara fram hérna heima og að þessi mál öll verði skoðuð ofan í kjölinn á lögfræðilegum og stjórnskipunarlegum grundvelli eins og ég sagði, óháð eða til viðbót ar stjórnmálaumræðunni sem fer fram.